Informe especial n° 4/99

sobre la ayuda financiera a los países y territorios de ultramar en el marco del sexto y séptimo FED acompañado de las respuestas de la Comisión

(Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(1999/C 276/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

Los países y territorios de ultramar (PTU) de una serie de Estados miembros asociados a la entonces Comunidad Económica Europea reciben ayuda financiera y técnica del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), según las disposiciones de las decisiones del Consejo sobre este tema.

De acuerdo con tales disposiciones, el sexto y séptimo FED disponen de 240 millones de ecus procedentes de recursos del FED. De esta cantidad, 149,5 millones de ecus se reservan como ayuda programable que los Estados miembros asignan a los distintos PTU (veinte) con los que están vinculados. Además, se destinan 21,5 millones de ecus a cooperación regional y 69 millones de ecus a la denominada "ayuda no programable" (fundamentalmente capital riesgo, fondos Stabex y bonificaciones de intereses). Las cantidades per cápita asignadas a los PTU son muy superiores a las asignadas a los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), a pesar de que la renta nacional per cápita de aquéllos es en general más elevada que la de éstos.

A diferencia del sistema vigente para los Estados ACP, en el que los importes asignados a cada Estado y los objetivos generales de los programas se acuerdan con la Comisión, la financiación de los PTU se asigna en bloque a los Estados miembros interesados, que se responsabilizan de la asignación de las ayudas a cada territorio concreto. Estos últimos deben elaborar y comunicar a la Comisión un programa indicativo coherente con sus objetivos y planes de desarrollo y que proporcione un marco adecuado para la ejecución de la ayuda a la que los PTU tienen derecho. Respecto del séptimo FED, las disposiciones establecen la participación de la Comisión en la aprobación de tales programas indicativos.

La ejecución de los distintos proyectos se ha visto afectada por deficiencias en la evaluación, preparación y seguimiento, así como por retrasos en las entradas y salidas que han reducido considerablemente su eficacia. Hasta cierto punto, dichas deficiencias se deben a la engorrosa estructura de gestión de esta ayuda.

Además, a partir del sistema de gestión financiera de la Comisión no es fácil conseguir información sobre la asignación de los fondos programables y sobre la utilización de los fondos regionales.

Para administrar una cantidad relativamente pequeña de ayuda, la carga administrativa en recursos materiales y humanos es elevada para los servicios de la Comisión y de la administración local.

Debería considerarse la posibilidad de cambiar la estructura de gestión de la ayuda a los PTU, de forma que los Estados miembros interesados se encarguen en primer término de su ejecución y seguimiento, tal vez inspirándose en la estructura de gestión de otro instrumento comunitario. Igualmente, deberían examinarse los objetivos de la ayuda y su ejecución, sobre todo a la vista de las importantes diferencias de renta nacional per cápita existente entre los PTU y los Estados ACP.

INTRODUCCIÓN

General

1. La ayuda financiera y técnica a los países y territorios de ultramar (PTU) asociados a la Comunidad Económica Europea se basa en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (1957). El principio fundamental de la asociación, tal y como figura en la parte IV del Tratado, consistía en "la promoción del desarrollo económico y social de los países y territorios, así como el establecimiento de estrechas relaciones económicas entre éstos y la Comunidad en su conjunto"(1). A medida que más y más países y territorios de ultramar fueron independizándose, la idea básica de asociación se convirtió en la base de la política de desarrollo de la Unión Europea, tal y como se establece en los Convenios de Yaoundé y Lomé con los Estados ACP. En el caso de aquellos países y territorios que no se independizaron por distintas razones, era necesario mantener cierto nivel de ayuda comunitaria, financiada mediante el FED, utilizando los mismos procedimientos y mecanismos básicos que para los Estados ACP.

2. Las características y modos concretos de asociación referentes a los PTU figuran en las Decisiones aprobadas por el Consejo(2) (en lo sucesivo denominadas "las Decisiones del Consejo")(3). El objetivo general expresado por estas Decisiones consiste en promover y acelerar el desarrollo económico, cultural y social, así como en reforzar las estructuras económicas de los PTU (para objetivos más concretos, véase el anexo 1).

3. Un aspecto diferenciador de los acuerdos de cooperación entre la Comisión, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y los PTU es la participación del Estado de la Unión Europea correspondiente (Dinamarca, Francia, Países Bajos y Reino Unido) especialmente en la asignación de fondos a los PTU y firma de convenios de financiación. En este contexto, hay que señalar que la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED (artículos 234 - 236) también establece lo que se ha llamado una "mancomunidad" (o cooperación) para la ejecución de la acción comunitaria, compuesta por la Comisión, el Estado miembro de la Unión Europea vinculado a los PTU, y las autoridades competentes de éstos últimos. Dicha cooperación se encarga de la programación, financiación, seguimiento y evaluación de las acciones de ayuda financiadas por los fondos comunitarios. No obstante, la Comisión sigue teniendo la responsabilidad general de la gestión de los recursos del FED asignados a los PTU.

4. Actualmente hay veinte PTU, que pueden clasificarse en cuatro grupos: PTU británicos, franceses, neerlandeses y Groenlandia(4) (véase el anexo 2). El total de fondos comunitarios asignados a estos PTU ascendió a 100 millones de ecus durante la vigencia del sexto FED, y a 140 millones de ecus en el caso del séptimo FED. En el cuadro 1 puede verse el reparto de las cantidades entre los distintos instrumentos existentes. Asimismo, en el anexo 3 figura un resumen de las cantidades comprometidas y desembolsadas por PTU, divididas en ayuda programable y no programable tanto para el sexto como para el séptimo FED (fondos gestionados exclusivamente por la Comisión).

Cuadro 1

Asignación de cantidades por tipos de intervención del FED

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Ámbito de fiscalización del Tribunal

5. La fiscalización se centró en la regularidad del uso de los fondos suministrados y en la buena gestión financiera de las operaciones de desarrollo ejecutadas en los PTU y financiadas en el marco del sexto y séptimo FED. Para ello, el Tribunal ha examinado una considerable gama de operaciones de ayuda.

DOTACIÓN DE FONDOS

Contexto de la ayuda a los países y territorios de ultramar

6. El contexto general de las operaciones de ayuda en el caso de los PTU es distinto del de los países ACP, debido a varias circunstancias concretas.

7. En primer lugar, el nivel de desarrollo económico, expresado en producto interior bruto (PIB) per cápita, es bastante elevado (véase el anexo 4). En el caso de varios PTU, incluso supera el de algunos Estados miembros de la Unión Europea. Desde la firma del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la situación económica de tales PTU y su nivel de desarrollo han mejorado considerablemente debido, en parte, a la intensa cooperación económica y social con los Estados miembros de la Unión Europea con los que los PTU mantienen un vínculo especial.

8. Aunque el PIB per cápita en la inmensa mayoría de PTU es superior al de los Estados ACP, en el caso de éstos últimos el importe anual de ayuda per cápita es de 4,32 ecus, mientras que para los primeros es de 37,76 ecus(5). En el anexo 4 se recogen el PIB per cápita y la ayuda per cápita de los PTU visitados y de una selección representativa de Estados ACP.

9. A pesar de que el PIB per cápita es relativamente elevado en varios PTU, la renta y el nivel de vida de sus poblaciones varía sustancialmente. Sin embargo, los programas indicativos (PI)(6) no han concedido explícitamente prioridad a los segmentos más desfavorecidos de la población.

10. Mientras que los Estados ACP reciben financiación de numerosos donantes bilaterales o multilaterales (por ejemplo el Banco Mundial) y del presupuesto comunitario, aparte de la ayuda del FED, los PTU, en principio, no reciben ayuda financiera ni del presupuesto comunitario ni de otros donantes. Sólo reciben principal o exclusivamente ayuda al desarrollo de los Estados miembros con quienes mantienen un vínculo especial. En el anexo 5 se recogen los importes totales de las ayudas por PTU concedidas por los Estados miembros durante los últimos quinquenios.

Programación de la ayuda

11. La programación de la ayuda asignada a cada PTU sigue las fases siguientes:

Cuadro 2

Asignación de fondos programables por grupos de PTU

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a) Determinación(7) del importe total disponible para ayudas a los PTU, dividido en instrumentos financieros.

b) Asignación de los fondos disponibles (importes reservados exclusivamente para ayuda programable) a los Estados miembros mediante decisión del Consejo(8).

c) Asignación de los fondos por las autoridades del Estado miembro interesado a cada PTU, en la que deben tenerse especialmente en cuenta las necesidades de los PTU menos desarrollados(9).

d) Elaboración de los PI por las autoridades de los PTU, conjuntamente con la Comisión a partir del séptimo FED, de acuerdo con las directrices contenidas en las Decisiones del Consejo(10).

12. Las cantidades determinadas para las distintas formas de ayuda no programable se deducen de los importes totales destinados a ayudas a los PTU. El resto constituye la ayuda programable, que asciende a 63,5 y 86 millones de ecus para el sexto y séptimo FED respectivamente (véase el cuadro 1).

Asignación a grupos de países y territorios de ultramar

13. En el caso del sexto y séptimo FED, la dotación decidida por el Consejo difiere de las propuestas iniciales de la Comisión (véase el cuadro 2).

14. Con respecto al sexto FED, la Comisión decidió(11) transferir los fondos no utilizados asignados en principio a ayudas de urgencia y a los refugiados a los fondos programables de los PTU franceses (1,4 millones de ecus), neerlandeses (1,4 millones de ecus) y británicos (0,615 millones de ecus), de conformidad con el artículo 154 de la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED (véase la nota 2). El ordenador principal del FED, junto con las autoridades pertinentes de los países y territorios interesados, tuvo que encargarse de realizar los procedimientos de programación simultánea y complementariamente a los efectuados en el marco del séptimo FED. No obstante, en el caso de todos los PTU, estos importes se incluyeron en los PI del séptimo FED, aunque se imputaron al sexto FED, con la excepción de los PTU británicos.

15. De manera similar, los PTU neerlandeses incluyeron erróneamente en los PI del sexto FED 1,1 millones de ecus procedentes de cantidades sin utilizar de fondos Stabex del quinto FED que se reasignaron a los fondos programables de este último(12).

16. En el marco del sexto FED, la Comisión (ordenador principal) decidió aumentar en 427000 ecus la dotación para San Pedro y Miquelón. Dicha decisión debería haberla tomado el Consejo, según el apartado 4 del artículo 147 de la Decisión del Consejo relativa al sexto FED. No se modificaron los PI para incluir estas cantidades.

Asignación de fondos a los distintos países y territorios de ultramar

17. Los Estados miembros son los responsables de la asignación de fondos a los distintos PTU, en la que deben tenerse especialmente en cuenta las necesidades de los PTU menos desarrollados [véase la letra c) del apartado 11]. Aunque la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED prevé que el Estado miembro comunique claramente a la Comisión el total de recursos financieros progra mables que se asignarán a cada PTU, dicha Decisión no contempla que haya que comunicar a la Comisión los parámetros que el Estado miembro utiliza para dicha asignación. Al menos en el caso del séptimo FED, la Comisión debería haber utilizado las disposiciones relativas a la cooperación para obtener dicha información, pudiendo así asegurarse de que se ha prestado especial atención a los PTU menos desarrollados.

18. A petición del Tribunal, las autoridades británicas señalaron que la distribución de los fondos FED entre sus PTU se realizó basándose en las necesidades de desarrollo de los territorios interesados, atendiendo debidamente a la necesidad de conceder un trato especial a los PTU menos desarrollados. Las autoridades francesas indicaron que la distribución de los fondos se basó en dos criterios (número de habitantes y renta per cápita) ponderados según las estrategias de desarrollo y las prioridades establecidas por cada PTU. En el caso de los PTU neerlandeses, la dotación de fondos se basó en la población de ambos PTU, lo que quedó plasmado en una fórmula aritmética (75 % de los fondos disponibles para Antillas Neerlandesas y 25 % para Aruba).

19. En el anexo 6 se resumen las dotaciones de fondos programables decididas por los Estados miembros para los distintos PTU tal y como se registraron en las cuentas del FED. Como podrá verse, las dotaciones para los distintos PTU que figuran en los PI y en las cuentas del FED no concuerdan, debido a los factores descritos en los apartados 14 y 15. Además, en el caso de las Islas Turcas y Caicos, el importe mencionado en el PI en el marco del sexto FED era de 1,8 millones de ecus en vez de 1,6 millones de ecus, lo que probablemente se debe a un descuido. Estas diferencias causaron en algunos casos problemas de conciliación entre las cuentas del FED y las de los PI, lo que perjudicó a la transparencia de la información sobre la gestión en lo referente a la disponibilidad y utilización de dichos fondos.

APLICACIÓN DE LA AYUDA

Programas indicativos

20. En el anexo 3 se resume la ejecución de los PI y de los fondos no programables respecto a los PTU examinados. En el caso del sexto y séptimo FED, la aplicación de los PI ha sido lenta y a veces engorrosa, especialmente en lo referente al período mencionado en las Decisiones del Consejo sobre la materia(13).

21. A pesar de que el compromiso de fondos programables del séptimo FED ha sido satisfactorio, con un porcentaje de compromiso del 100 % al final del año 1992(14), el porcentaje medio de desembolso entonces era sólo un 65 %, seis años y medio tras la entrada en vigor en 1986 de la correspondiente Decisión del Consejo (90 % al final de 1997).

22. Respecto del séptimo FED, sólo cinco PTU(15) habían comprometido totalmente los fondos programables seis años después de la entrada en vigor de la Decisión del Consejo sobre la materia. Para el resto, los compromisos oscilaban entre el 11 y el 93 % de los fondos programados (media de 49 %). El porcentaje medio de desembolso de todos los PTU ascendía al 38 % de los PI(16).

23. Este porcentaje es especialmente bajo, sobre todo en el séptimo FED, teniendo en cuenta la introducción de la "cooperación", que debería establecer un diálogo a gran escala entre la Comisión, los Estados miembros y las autoridades territoriales para mejorar la efectividad de la cooperación al desarrollo.

24. La lentitud de la ejecución se debió a los factores siguientes:

a) En el caso de Antillas Neerlandesas, Aruba e Islas Vírgenes Británicas, los PI del séptimo FED se aprobaron más de un año después de la entrada en vigor de la Decisión del Consejo [plazo especificado en la Decisión del Consejo(17)].

b) En el caso de Antillas Neerlandesas, la complejidad geográfica y de distribución de competencias entre las partes que desempeñan una importante función en el proceso de toma de decisiones, así como la ausencia de un concepto general de desarrollo para las distintas islas, lo que originó numerosos proyectos dispersos financiera y geográficamente.

c) Deficiencias en la preparación de proyectos y carencia de conocimientos específicos de las autoridades locales, lo que a veces supuso la reelaboración de las partes más importantes del proyecto (Islas Vírgenes Británicas e Islas Turcas y Caicos).

d) Gestión de proyectos lenta y complicada, con dos o a veces tres contratos de asistencia técnica (AT), junto con una comunicación engorrosa con las delegaciones situadas a una distancia considerable del PTU (Anguila, Islas Virgenes Británicas, e Islas Turcas y Caicos).

Cuadro 3

Dotación de fondos regionales y cantidades comprometidas y abonadas

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e) Lentitud de los procedimientos administrativos del FED, y a veces reacciones lentas de la Comisión respecto a las evaluaciones de proyectos y propuestas de financiación. Los retrasos se agravaron por el complicado marco administrativo de la Comisión (consejero residente, delegación, y servicios centrales).

Fondos regionales

25. La Decisión del Consejo relativa al séptimo FED subraya la importancia y la preeminencia que debe darse a los esfuerzos de cooperación regional, y menciona la obligación de incluir propuestas de programas y proyectos regionales en los PI(18).

26. Los fondos para la cooperación regional son fondos programables asignados por la Comisión a los tres grupos de PTU. En algunos casos, los PI incluyen las dotaciones regionales, y en otros no.

27. Los fondos disponibles para estos fines han aumentado de 10 millones de ecus en el caso del sexto FED a 11,5 millones de ecus en el caso del séptimo FED. En el cuadro 3 se indica cómo se han asignado, comprometido y desembolsado.

28. Nunca se han aclarado suficientemente las intenciones y expectativas de la Comisión y el Consejo respecto de la cooperación regional. Se asignaban los fondos sin que ninguna de las partes interesadas tuviera una idea clara de los objetivos específicos que se debían alcanzar o de la manera en que se utilizarían los fondos.

29. Por tanto, el carácter supuestamente prioritario de la cooperación regional ha resultado muy difícil de conseguir:

a) Los porcentajes de compromiso y desembolso para el sexto y séptimo FED han sido muy bajos.

b) No se presentaron propuestas para sectores de concentración ni para la cooperación regional en el marco del séptimo FED (Polinesia Francesa y Nueva Caledonia).

c) No se ha aplicado ningún proyecto regional que implique a los PTU británicos, neerlandeses y a los países ACP vecinos en la región caribeña, ni a Mayotte y a los países ACP en la región del Océano Índico.

d) A pesar de que los PI para Antillas Neerlandesas, Aruba, Anguila, Islas Vírgenes Británicas e Islas Turcas y Caicos contenían orientaciones preliminares de cooperación regional y subregional, no se ha desarrollado ninguna política o estrategia de tal tipo ni una dimensión regional de la utilización de los fondos. En consecuencia, la mayoría de los fondos se han empleado en promoción del comercio y en actividades turísticas, principalmente mediante la participación o asistencia a seminarios y ferias comerciales. También se financiaron actividades similares con recursos de los PI, pese a que todavía se disponía de fondos regionales.

30. Algunas razones concretas para la lenta aplicación de la cooperación regional son la insuficiencia de conocimientos y la falta de compromiso de las autoridades territoriales, así como una estructura de gestión de proyectos regionales en general complicada (demasiados socios a menudo separados geográficamente). Más en concreto, los dos principales PTU del Pacífico muestran un desinterés aparente en el nombramiento de un ordenador regional y un coordinador regional comunes. Asimismo, tampoco existe un fórum de discusión adecuado sobre cooperación regional entre los PTU caribeños.

31. Con el actual sistema financiero, no es fácil acceder a la información sobre la utilización de los fondos regionales: los fondos se asignan a nivel de los tres Estados miembros, pero el compromiso de los fondos se registra a nivel de cada PTU o de manera global, o bien se registran a nivel de un Estado ACP si los fondos se utilizan conjuntamente con fondos regionales ACP en un proyecto regional gestionado por la delegación en dicho Estado ACP, o si las actividades de los PTU se organizan en dicho Estado (por ejemplo seminarios).

Fondos no programables

32. Además de los fondos programables (nacionales y regionales), es posible asignar más recursos a los PTU mediante los fondos no programables gestionados exclusivamente por la Comisión. Los más importantes son: capital riesgo, bonificación de intereses(19), recursos Stabex, y ayuda de urgencia. En el caso de los recursos Stabex y la ayuda de urgencia rigen los mismos procedimientos que en el caso de los países ACP, esto es, ante algunas circunstancias (descenso de los ingresos por exportaciones o situación de urgencia) los países pueden ser beneficiarios de ayudas en ciertas condiciones, de modo que pueden realizar una petición de ayuda. Como se señala en los apartados 42 y 52, la movilización de los fondos Stabex ha sido escasa.

Aplicación de proyectos y acciones concretos

33. Se ha examinado detalladamente la identificación, preparación, evaluación, puesta en práctica y seguimiento de los proyectos y acciones, así como su contribución a los objetivos de desarrollo establecidos por los PTU.

34. La fiscalización no reveló irregularidades significativas en los pagos de construcciones, suministros y servicios de los proyectos. No obstante, en la mayoría de los proyectos, las deficiencias en la evaluación, preparación y seguimiento de las operaciones de ayuda han obstaculizado la eficiencia y eficacia de su aplicación. Las deficiencias más significativas son:

a) Utilización de datos incompletos o poco fiables en la documentación de los proyectos.

b) Ausencia de indicadores financieros, económicos y sociales para medir los logros del proyecto y el grado de consecución de los objetivos.

c) Seguimiento insuficiente de la aplicación de los proyectos.

d) Ausencia de evaluaciones a posteriori.

35. Estas deficiencias han reducido seriamente la eficacia de la ayuda financiera a los PTU y han provocado, entre otras cosas, retrasos en las entradas y salidas de los proyectos, y un fracaso parcial o total en la consecución de los objetivos. Algunos proyectos han sido abandonados o bien han sufrido cambios importantes. Los ejemplos siguientes ilustran los problemas hallados.

36. En Nueva Caledonia, la aplicación de los proyectos ha sido en general satisfactoria, pues se adecuaban a los sectores de concentración del PI, contribuían al desarrollo económico y social del PTU y su mantenimiento estaba asegurado.

37. Sin embargo, en el caso de este PTU, un proyecto de 2,6 millones de ecus (20 % del PI) destinado a financiar con préstamos el inicio de actividades económicamente viables por parte de jóvenes productores agrícolas no llegó a buen término. Cinco años después de que se decidiera su financiación, sólo se habían desembolsado 50000 ecus, debido principalmente a la falta de realismo de la concepción del proyecto.

38. En el caso de un proyecto de 8 millones de ecus en Polinesia Francesa (61 % del PI) para el saneamiento de la zona de Outumaoro, no se pudo preparar la propuesta financiera hasta finales de 1997. Ello se debió a que no se habían concluido varios asuntos de tarifas, propiedad inmobiliaria, depuración de aguas y estructura de gestión del proyecto cuya resolución estaba prevista para el segundo semestre de 1992(20). Parte del retraso se debió al largo período de discusiones entre la Comisión y las autoridades de Polinesia Francesa.

39. Asimismo, en Polinesia Francesa, cinco años tras la aprobación de un proyecto por valor de 7 millones de ecus para la construcción de cinco barcos de pesca, con una contribución del FED de 3,16 millones de ecus (24 % del PI), sólo se habían entregado dos barcos. Se debió a la falta de experiencia del constructor, a quien se otorgó el contrato a pesar de las dudas existentes(21) sobre su capacidad financiera y técnica.

40. En el caso del mismo proyecto, las disposiciones financieras del acuerdo financiero preveían que el territorio garantizaría la aportación de financiación complementaria. En un principio estaba previsto que los beneficiarios del proyecto contrajeran un préstamo, que fue sustituido por un contrato de alquiler entre éstos y una sociedad de inversiones, lo que originó un cambio en la propiedad de los barcos, contrariamente a lo estipulado en el acuerdo financiero.

41. El objetivo principal de un proyecto de investigación de producción de perlas en Polinesia Francesa, con una subvención de 1,5 millones de ecus (8 % del PI), consistía en mejorar la calidad de las perlas. No obstante, el acuerdo financiero carecía de un indicador adecuado de la mejora de calidad. Las autoridades locales no pudieron señalar cuál había sido el efecto del proyecto en la producción de perlas de alta calidad. Además, la extensión prevista de las técnicas de cultivo perfeccionadas se vio muy limitada por la subestimación de los problemas logísticos.

42. También en Polinesia Francesa, parte de la ayuda no programable está relacionada con la transferencia de 4,85 millones de ecus de fondos Stabex para compensar las debilidades del mercado de copra. De esta cantidad, 900000 ecus, disponibles en 1995, no se utilizaron hasta la firma en marzo de 1998 del convenio de obligaciones mutuas, presentado a la Comisión por las autoridades territoriales en 1993.

43. En Mayotte, uno de los PTU menos desarrollados, se han utilizado acertadamente los fondos del sexto y séptimo FED (porcentajes de compromiso y desembolso de los fondos superiores al 95 y 80 % respectivamente) con el objetivo de mejorar la infraestructura de los sectores eléctrico e hidráulico, de vital importancia para el desarrollo del país.

44. En el caso de Antillas Neerlandesas, la utilización de los fondos se halla distribuida geográfica y financieramente en más de 100 contratos con grandes diferencias en cuanto a condiciones y obligaciones contractuales, lo que dificulta su gestión financiera. Se tiende a la prórroga de los contratos en tanto haya fondos disponibles, sin necesidad de que las autoridades territoriales y la Comisión evalúen en profundidad dichas prórrogas.

45. También en Antillas Neerlandesas, las partes contratantes no han respetado en general las cláusulas contractuales sobre gestión administrativa y financiera, información del desarrollo de las actividades, y elaboración de informes por parte del contable, y la delegación no ha realizado ningún seguimiento del cumplimiento de dichas cláusulas.

46. Las Antillas Neerlandesas sólo habían comprometido el 10 % de los fondos disponibles en el marco del séptimo FED en los sectores de concentración, cuando se había previsto que absorberían al menos el 70 % de los fondos. Ello se debe a que un gran proyecto cofinanciado(22) hubo de ser abandonado al no alcanzarse un acuerdo entre la Comisión y los Países Bajos.

47. En San Eustaquio, el FED participó en la extensión de la pista del aeropuesto con 2 millones de ecus (10 % del PI). La decisión de extender la pista se basó en previsiones poco fiables y poco realistas proporcionadas por las autoridades locales. Además, las obras se ejecutaron mal, especialmente las de la terminal, lo que ha pasado inadvertido para la delegación de la Comisión, de forma que no se han emprendido acciones correctoras.

48. En el caso del programa de desarrollo del turismo de Antillas Neerlandesas (19,15 millones de ecus, 13,35 procedentes del sexto FED, es decir, el 64 % del PI) y su plan de desarrollo de actividades comerciales (5,5 millones de ecus, es decir, el 26 % del PI), no se pudo evaluar el grado de consecución de los objetivos generales del acuerdo financiero, pues ninguna de las partes interesadas había reunido la información necesaria sobre los efectos de los proyectos. En aquellos casos en los que el proyecto de turismo preveía la existencia de ingresos, el contrato no regulaba el destino de dichos ingresos. Además, como el mecanismo financiero previsto (fondo renovable) en realidad no era capaz de funcionar, el mantenimiento financiero del plan de desarrollo de actividades comerciales no estaba asegurado. También en el marco del plan de desarrollo de actividades comerciales se han utilizado fondos para pagar gastos generales, que no eran subvencionables según el convenio de financiación, que hay que recuperar.

49. En Aruba, la ayuda del FED en el marco del sexto y séptimo FED se centró en la ampliación del aeropuesto (9,35 millones de ecus) (90 % del PI y 39 % del PI dentro del sexto y séptimo FED respectivamente). La ejecución de este proyecto, cuya solicitud data de 1990, se inició en 1994. Una vez iniciado, su ejecución ha sido un éxito y su seguimiento ha sido bueno.

50. La ejecución de la ayuda del FED en Anguila, Islas Vírgenes Británicas e Islas Turcas y Caicos se vio afectado por debilidades tales como poca claridad en la definición de los objetivos de los proyectos, inexactitud en los datos de su documentación, retrasos en su ejecución, y ausencia de evaluaciones.

51. En Islas Vírgenes Británicas, un proyecto de 2,5 millones de ecus (100 % del PI) destinado a financiar la construcción de un centro de recursos educativos en el Centro de enseñanza superior ha sufrido serios retrasos debido a que el asesor, contratado y financiado por las autoridades locales, no ha actuado adecuadamente respecto a la documentación referente a la concepción y licitación del proyecto. Además, no se han realizado las consultas adecuadas con la Comisión.

52. De 1993 a 1996, las Islas Malvinas, que no recibían fondos programables en el marco del séptimo FED, recibieron una dotación de 5 millones de ecus procedentes de fondos Stabex para compensar los bajos ingresos por ventas de lana. De dicha canti dad, sólo 1,5 millones de ecus se han puesto a disposición del PTU, y se ha desembolsado menos de 1 millón de ecus. El que el gobierno de las Islas Malvinas y la Comisión no pudieran garantizar la utilización rápida de los fondos disponibles parecería indicar que no existía una necesidad perentoria de los mismos(23).

53. En el marco del sexto y séptimo FED, se asignaron 300000 ecus a los Territorios Australes Franceses para la realización de investigaciones ornitológicas en una isla desierta (isla Saint Paul). Se ha retirado dicha ayuda al no presentar objetivo de desarrollo alguno.

54. El artículo 234 de la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED introdujo el concepto de mancomunidad entre la Comisión, el Estado miembro responsable de un país o territorio y las autoridades locales competentes. Según el artículo 235, "la mancomunidad se referirá a la programación, la preparación, la financiación, el seguimiento y la evaluación de las acciones llevadas a cabo por la Comunidad en el marco de la presente Decisión, así como a todo problema que se plantee en las relaciones entre los PTU y la Comunidad".

55. No obstante, aparte de dos reuniones relacionadas con la programación de acciones de ayuda en algunos PTU franceses, las (cuatro) reuniones celebradas tras la aprobación de los PI se centraron en la expansión del ámbito de la ayuda financiera, técnica y comercial a los PTU y en la revisión a medio plazo de la decisión de asociación. A pesar de los problemas que aparentemente suscitaba la ejecución de los PI regionales y territoriales, las reuniones no se ocuparon del seguimiento y evaluación de las acciones de ayuda.

Seguimiento y evaluación

56. A pesar de que los Estados miembros interesados son responsables de la asignación de los fondos FED programables (véase el apartado 3), la responsabilidad de la ejecución de los programas pertenece conjuntamente a la Comisión y los PTU. Al no ser responsables de la aplicación de proyectos concretos financiados por el FED, los Estados miembros disponían de muy poca información sobre su contenido y ejecución.

57. En tal situación, la responsabilidad del seguimiento de los proyectos recae en cierto grado en la Comisión y, en primer término, en sus representantes en los PTU (normalmente un consejero residente con un asistente administrativo), que desempeñan sus funciones bajo la responsabilidad jerárquica de un delegado de la Comisión.

58. En la mayoría de los PTU visitados se han producido deficiencias en las actividades de seguimiento de la Comisión. Sin embargo, ello puede deberse, en gran medida, a que en la mayoría de los casos un único funcionario de la Comisión con cierto apoyo administrativo es responsable de la aplicación de los proyectos y acciones en una serie de PTU dispersos a veces en una extensa área geográfica.

59. Los servicios centrales no han desempeñado una función activa. Los expedientes de la Comisión disponían de insuficiente información sobre los proyectos, y el Tribunal ha hallado pocas pruebas de que dichos servicios hayan emprendido acciones correctoras para enfrentarse a los problemas relacionados con la aplicación de las operaciones de ayuda.

60. Las administraciones locales no están habituadas al entorno de los FED, y sólo en contadas ocasiones han de utilizar las normas del FED, que a su juicio resultan complicadas (por ejemplo en materia de licitaciones). En la cofinanciación hay que aplicar al mismo tiempo las normas locales y las del FED. La comunicación entre la administración local y la Comisión es engorrosa ante la ausencia (justificada) de una delegación o agencia in situ que podría haber prestado ayuda a la administración local.

61. Basada en los Convenios de Lomé y las Decisiones del Consejo sobre los PTU, la estructura actual conduce evidentemente a un dilema: un seguimiento adecuado exige que la Comisión dedique más recursos, pero esto no sería rentable al tratarse de cantidades de ayuda relativamente pequeñas. Se puede establecer una comparación con la gestión de ayuda FED existente en (algunos) Estados ACP en los que hay que gestionar cantidades mucho mayores con relativamente menos recursos. Sólo se puede hallar una solución a este problema cambiando radicalmente la estructura de gestión mediante el traspaso de más responsabilidades en la aplicación y seguimiento de las acciones a los Estados miembros interesados.

62. Las dos Decisiones(24) relativas al sexto y séptimo FED establecen que las autoridades de los PTU y la Comunidad evaluarán conjuntamente las operaciones de desarrollo en los PTU, con el objetivo de mejorar la eficacia de las operaciones de desarrollo en curso y las futuras. Parece que tales actividades de evaluación no han tenido lugar.

CONCLUSIÓN

63. En la mayoría de los PTU el nivel de desarrollo económico es elevado, similar al de algunos Estados miembros de la Unión Europea, y supera con creces el nivel de los Estados ACP (apartados 7 y 8).

64. El nivel de desembolso de los fondos programables puestos a disposición en el marco del sexto FED (63,5 millones de ecus) y del séptimo FED (86 millones de ecus) ha sido bajo en el caso de la mayoría de los PTU visitados, teniendo en cuenta que, a nivel de los PI, ya se habían identificado debidamente varios proyectos y los sectores de intervención. La introducción de la "cooperación" con ocasión del séptimo FED no ha supuesto ninguna mejora significativa (apartados 20 a 24).

65. Es necesario establecer claramente la función de la Comisión en la asignación de los fondos programables a cada PTU.

66. En lo que respecta a la ayuda programable puesta a disposición de los PTU y la de los proyectos regionales, el sistema de información financiera carece de transparencia y revela discordancias entre las cuentas del FED y las de los PI (apartados 14 a 16 y 31).

67. Se asignaron fondos para cooperación regional sin que el Consejo, la Comisión ni las autoridades interesadas tuvieran una idea clara de los objetivos específicos que se pretendía alcanzar ni sobre cómo se utilizarían dichos fondos. Por tanto, la cooperación regional se vio afectada por graves problemas para la consecución de sus objetivos. En el caso de los PTU neerlandeses y británicos, los fondos regionales, de carácter limitado, han sido utilizados para la financiación de su participación en actividades de promoción comercial y en ferias de turismo (apartados 29 y 30).

68. La aplicación de distintos proyectos se ha visto obstaculizada por deficiencias en su evaluación, preparación y seguimiento, así como por procedimientos más centrados en formalidades que en resultados. También revela diferencias significativas entre los PTU, que reflejan distintos grados de compromiso de las autoridades territoriales en lo referente a la aplicación de los PI. Es difícil medir la efectividad de las operaciones de ayuda debido a la ausencia de indicadores económicos, sociales y financieros, así como de evaluaciones a posteriori. En una serie de casos, la contribución de la operación al desarrollo del PTU ha sido escasa (apartados 34 a 53).

69. Las actividades de seguimiento y las intervenciones de la Comisión en los PTU y a nivel central no han bastado para lograr una aplicación más eficiente y eficaz de las operaciones de ayuda (apartados 58, 59 y 62).

70. La carga administrativa para la administración local es elevada: para cantidades relativamente pequeñas, hay que aplicar procedimientos que las administraciones consideran complicados y engorrosos en algunos casos (por ejemplo los procedimientos de licitación en el contexto de los PTU). Como tales procedimientos sólo se aplican ocasionalmente, las administraciones carecen de experiencia sobre los mismos. Además, en muchos casos los proyectos del FED forman parte de un programa más amplio, cofinanciado por el Estado miembro con el que el PTU correspondiente mantiene un vínculo especial, lo que origina la existencia de distintos procedimientos paralelos (apartado 60).

71. Debería sopesarse la posibilidad de cambiar la estructura de gestión de la ayuda a los PTU, de forma que la responsabilidad de la aplicación y seguimiento perteneciera principalmente a los Estados miembros interesados, tal vez inspirándose en otro instrumento comunitario. En cualquier caso, es necesario revisar los objetivos principales de la ayuda y la forma en que ésta es gestionada y aplicada.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 15 de julio de 1999.

Por el Tribunal de Cuentas

en ausencia de Jan O. KARLSSON

Presidente del Tribunal

Patrick EVERARD

Miembro del Tribunal

(1) Artículo 131 del Tratado CEE de Roma.

(2) Para Lomé III y IV se trata respectivamente de la Decisión 86/283/CEE del Consejo, de 30 de junio de 1986, relativa a la asociación de los países y territorios de ultramar a la Comunidad Económica Europea (DO L 175 de 1.7.1986) y de la Decisión 91/482/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1991, relativa a la asociación de los países y territorios de ultramar a la Comunidad Económica Europea (DO L 263 de 19.9.1991).

(3) Ni los convenios ni las decisiones definen la diferencia entre "países" y "territorios". No se establecen diferencias de trato entre ambas categorías.

(4) Groenlandia nunca ha sido beneficiaria de asignación alguna.

(5) Cifras presentadas por la Comisión en el documento 057545 de 15 de noviembre de 1996, obtenidas a partir de las cifras globales de ayuda referentes al octavo FED.

(6) En el caso del sexto FED, la elaboración de los PI correspondía a las autoridades de los PTU, mientras que para el séptimo FED dicha responsabilidad correspondía conjuntamente a los PTU y a la Comisión.

(7) Véase la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Acuerdo interno relativo al sexto FED (DO L 86 de 31.3.1986) y la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Acuerdo interno relativo al séptimo FED (DO L 229 de 17.8.1991).

(8) Véase el artículo 128 de la Decisión del Consejo relativa al sexto FED, y el apartado 2 del artículo 154 de la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED.

(9) Véase el apartado 11 del artículo 130 de la Decisión del Consejo relativa al sexto FED, así como el artículo 5 y el apartado 2 del artículo 187 de la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED.

(10) Artículo 147 de la Decisión del Consejo relativa al sexto FED y artículos 187 a 190 de la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED.

(11) Decisión 91/404/CEE de la Comisión (DO L 222 de 10.8.1991).

(12) Decisión 86/285/CEE del Consejo (DO L 175 de 1.7.1986).

(13) Artículo 127 de la Decisión del Consejo relativa al sexto FED, y apartado 1 del artículo 154 de la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED: "durante un período de cinco años...".

(14) Excepto Polinesia Francesa y Aruba, con un porcentaje de compromiso del 63 y del 8 % respectivamente. En el caso de Aruba, se debió a que casi todos los fondos del séptimo FED debían utilizarse para un único proyecto sobre el que no se tomó decisión alguna hasta 1993.

(15) Mayotte, San Pedro y Miquelón, Aruba, Islas Turcas y Caicos, e Islas Vírgenes Británicas.

(16) El porcentaje medio de desembolso de la ayuda no programable fue del 82 y del 54 % para el sexto y séptimo FED respectivamente.

(17) Artículo 189 de la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED.

(18) Véase el artículo 4 y la letra e) del apartado 2 del artículo 188.

(19) El examen de las operaciones de capital de riesgo gestionadas por el Banco Europeo de Inversiones realizado por el Tribunal se centró en las operaciones realizadas en Nueva Caledonia. En el Informe especial del Tribunal sobre operaciones de capital riesgo (DO C 389 de 14.12.1998, p. 44) se recogen las observaciones de fiscalización sobre el tema.

(20) Véase el calendario indicativo que acompaña al PI del séptimo FED.

(21) Expresados, entre otros, por el comité de evaluación de ofertas, que había propuesto un astillero que ya había construído barcos de pesca en una fase anterior del programa.

(22) En ocasiones se produce la cofinanciación del FED gracias a la participación de otro donante de ayuda. En la inmensa mayoría de proyectos financiados no participan otros donantes.

(23) Véase también el informe de UK National Audit Office (Oficina Nacional de Fiscalización de Cuentas del Reino Unido) sobre los Territorios dependientes de 30 de mayo de 1997, p. 65.

(24) Artículo 154 de la Decisión del Consejo relativa al sexto FED y artículos 226 y 227 de la Decisión del Consejo relativa al séptimo FED.

Anexo 1

OBJETIVOS REFERENTES A LOS PAÍSES Y TERRITORIOS DE ULTRAMAR SEGÚN LAS DECISIONES DEL CONSEJO

El artículo 1 de la Decisión del Consejo relativa al sexto FED establece lo siguiente:

"La presente Decisión tiene por objeto facilitar el desarrollo económico, cultural y social y el reforzamiento de las estructuras económicas de los países y territorios enumerados en el anexo I, en particular mediante el desarrollo de los intercambios comerciales, de las relaciones económicas, de la cooperación agrícola y de la cooperación industrial entre la Comunidad y los países y territorios, una contribución a la salvaguardia de los intereses de los países y territorios cuya economía depende en una medida considerable de la exportación de productos básicos y la ejecución de intervenciones financieras y de cooperación técnica.".

La Decisión del Consejo relativa al séptimo FED, en los artículos 1 a 6, establece los objetivos principales de la manera siguiente:

"Artículo 1

La presente Decisión tiene por objeto promover y acelerar el desarrollo económico, cultural y social y el refuerzo de las estructuras económicas de los PTU enumerados en el anexo I.

Artículo 2

La Comunidad apoyará los esfuerzos de los PTU para conseguir un desarrollo global basado en sus valores sociales y culturales, sus capacidades humanas, sus recursos naturales y sus posibilidades económicas, con objeto de promover el progreso social, cultural y económico de los PTU y el bienestar de sus poblaciones, por medio de la satisfacción de sus necesidades fundamentales, el reconocimiento del papel de la mujer y el desarrollo de las capacidades humanas con pleno respeto de su dignidad.

Este desarrollo se basará en un equilibrio duradero entre sus objetivos económicos, la gestión racional del medio ambiente y la valorización de los recursos naturales y humanos.

Artículo 3

La cooperación aspira a lograr un desarrollo centrado en el hombre, su agente y beneficiario principal, postulando, en consecuencia, el respeto y la promoción del conjunto de sus derechos. Las acciones de cooperación se enmarcarán en esta perspectiva positiva, en la que el respeto de los derechos humanos se reconocerá como factor fundamental de un verdadero desarrollo, y en la que la propia cooperación se concebirá como una contribución a la promoción de dichos derechos.

Asimismo se reconocerán y se fomentarán la función y las posibilidades de iniciativa de los individuos y de los grupos, con el fin de asegurar de manera concreta una verdadera participación de las poblaciones en el esfuerzo del desarrollo.

Artículo 4

La Comunidad y los PTU conceden una importancia especial y la máxima prioridad a los esfuerzos de cooperación e integración regional. En este marco, la Comunidad apoyará eficazmente los esfuerzos de los PTU para organizarse regionalmente e intensificar su cooperación a nivel regional e interregional a fin de promover un orden económico internacional más justo y más equilibrado.

Artículo 5

La Comunidad reconoce la necesidad de conceder un trato especial a los PTU menos desarrollados y de tener en cuenta las dificultades específicas a las que se enfrentan. Concederá una atención especial a la mejora de las condiciones de vida de las capas de población más desfavorecidas.

La cooperación implicará, en particular, un trato especial para determinar el volumen de los recursos financieros y las condiciones correspondientes a los mismos, de modo que los PTU menos desarrollados puedan superar los obstáculos estructurales y de otro tipo que afectan a su desarrollo.

Artículo 6

En el marco de sus competencias respectivas, las autoridades participantes en el procedimiento de mancomunidad contemplado en el artículo 10 examinarán periódicamente los resultados de la aplicación del mismo y emitirán los dictámenes y darán los impulsos necesarios para la consecución de los objetivos de la presente Decisión.

Toda cuestión que pueda obstaculizar directamente la aplicación eficaz de los objetivos de la presente Decisión podrá ser planteada en el marco de este procedimiento.".

ANEXO 2

LISTA DE LOS VEINTE PTU

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 3

RESUMEN DE COMPROMISOS Y PAGOS POR PTU (MILLONES DE ECUS Y PORCENTAJE DEL PI)

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 4

RESUMEN DEL PIB Y LA AYUDA FED PER CÁPITA EN LOS PTU Y ALGUNOS ESTADOS ACP

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 5

IMPORTES DE LAS AYUDAS CONCEDIDAS A LOS PTU POR LOS ESTADOS MIEMBROS

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 6

Resumen de las dotaciones de fondos programables

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

Las ayudas financieras a los países y territorios de ultramar (PTU) proceden del sexto y séptimo FED y están reguladas respectivamente por las Decisiones del Consejo, adoptadas por unanimidad, de 30 de junio de 1986 (DO L 175 de 1.7.1986) y de 25 de julio de 1991 (DO L 263 de 19.9.1991), relativas a la asociación de los PTU a la Comunidad Europea (Decisión de asociación).

Así, el Consejo quiso dotar a los PTU, habida cuenta de su desarrollo económico, de instrumentos idénticos a los concedidos a los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), favoreciendo al mismo tiempo su estatuto especial, que los vincula a sus Estados miembros de tutela.

De este modo, los PTU franceses, británicos y neerlandeses -con excepción de Groenlandia (PTU danés)- perciben una ayuda financiera de la Unión que hay que examinar a la luz de las consideraciones siguientes:

- - la Decisión de asociación, en la que figuran las disposiciones de concesión de la ayuda al desarrollo, debe ser aprobada por unanimidad en el Consejo,

- - el estatuto de los PTU frente a sus Estados de tutela varía según se trate de Francia, los Países Bajos o el Reino Unido,

- - las relaciones políticas entre los PTU y el Estado de tutela son extremadamente variables,

- - el Estado miembro de tutela proporciona a los PTU una ayuda bilateral más importante que la ayuda comunitaria, que se considera un complemento; esto explica, a veces, la elección de determinados proyectos en los programas indicativos,

- - los PTU no son entidades soberanas, pero algunos de ellos disfrutan de una cierta autonomía en el marco de su tutela,

- - por último, hay una verdadera diversidad y especificidad entre los distintos PTU, especialmente en lo que se refiere a su estado de desarrollo.

El Consejo decide por unanimidad los importes de ayuda asignados a los PTU. En razón de su estatuto y de las relaciones específicas que mantienen con la Unión Europea, el Consejo les asigna una ayuda mayor que la prevista para los Estados ACP. En este contexto, la Comisión, tratando siempre de actuar con la máxima neutralidad posible, propone la asignación de los recursos a los Estados miembros de tutela. Estos últimos acuerdan, previo debate, una distribución por grupo de PTU (francés, británico y neerlandés). El Estado miembro de tutela procede seguidamente a la distribución por PTU.

Por otra parte, la Comisión vela por la estricta aplicación de las exigencias del FED en cuanto a programación y preparación de los proyectos o programas. Tales exigencias pueden en algunos casos conducir a plazos suplementarios. Además, las normas de programación del séptimo FED incluían disposiciones que permiten a la Comisión participar directamente en la elaboración de los programas indicativos. Por otra parte, estas disposiciones estipulan que todos los Estados miembros deben participar en el proceso de toma de decisiones tras la firma del programa indicativo. No obstante, la Comisión administra lo más adecuadamente posible la ayuda a los PTU, habida cuenta de la limitación de los medios y recursos disponibles, y del aspecto insular y distante de los PTU.

La Comisión considera asimismo que su sistema de información sobre la gestión financiera suministra toda la información necesaria. El sistema de contabilización de los fondos regionales para los PTU en el marco del sexto y séptimo FED es similar al utilizado para otros fondos regionales en el marco de dichos FED.

Ni la Comisión ni los propios PTU desean o consideran conveniente establecer una comparación entre los ACP y los PTU. En efecto, las sucesivas Decisiones de asociación son muy distintas de los correspondientes Convenios de Lomé y el criterio de la renta per cápita no es ciertamente el único criterio a tener en cuenta.

Además, la Comisión ha puesto en marcha un proceso de reflexión con los PTU y los Estados miembros que podría desembocar en una modificación de los métodos de gestión "PTU 2000"(1). La responsabilidad principal de gestión y realización podría progresivamente pasar a manos de los agentes locales.

INTRODUCCIÓN

General

3. A nivel más general, los quince Estados miembros de la Unión participan plenamente tanto en la programación de los fondos PTU como en las decisiones relativas a los proyectos a través del Comité del FED, que es quien examina y emite su dictamen sobre cada propuesta de financiación.

DOTACIÓN DE FONDOS

Contexto de la ayuda a los PTU

6, 7, 8. En lo que se refiere a la cooperación y a los demás ámbitos de su asociación con la Unión Europea, el estatuto de los PTU no es comparable con el de los países ACP. Esta diferencia de estatuto se refleja en las sucesivas Decisiones de asociación adoptadas por el Consejo y constituye, además, una reivindicación política de los propios PTU.

9. Los importes asignados para los programas indicativos se deciden en un marco más general, y no exclusivamente sobre la base del criterio "PNB". De acuerdo con la Decisión del Consejo, deben tener por objeto el desarrollo económico, cultural y social de estos territorios.

Programación de la ayuda

Asignación a grupos de PTU

13. La divergencia, identificada por el Tribunal, entre las Decisiones del Consejo en el marco del FED y las propuestas de la Comisión se deriva del especial procedimiento seguido para la distribución de los fondos a los PTU. El Consejo decide la dotación global. Tras la distinción entre fondos programables y no programables, la Comisión propone una distribución por grupos de PTU sobre la base de distintos parámetros acordados con los tres Estados miembros interesados. Los tres Estados miembros ajustan eventualmente estas propuestas a cada grupo de PTU. El Consejo adopta la decisión final. Por último, cada uno de los Estados miembros en cuestión reparte entre sus PTU el importe previamente negociado según sus propios criterios y prioridades.

14. La decisión de la Comisión de transferir 3415 millones de ecus desde los fondos no utilizados del sexto FED a los PTU se ha visto reflejada en las cuentas. Se hace, en efecto, referencia a estos importes en los PI de programación del séptimo FED. No obstante, dichos importes nunca se transfirieron del sexto al séptimo FED desde el punto de vista contable, debido a que el Consejo todavía no ha adoptado la correspondiente decisión.

15. La Decisión del Consejo de junio de 1986 contemplaba la reasignación del remanente del quinto FED/Stabex a la dotación del quinto FED (Decision 86/285/CEE). Se destinaron 1,1 millones de ecus a los PTU neerlandeses. Este importe suplementario se añadió al del programa indicativo del sexto FED de las Antillas Neerlandesas y de Aruba.

16. La decisión de aumentar la dotación de San Pedro y Miquelón se adoptó con el fin de ayudar a esta colectividad territorial a superar el grave problema económico derivado del conflicto con el Canadá en relación con las zonas pesqueras. A raíz del hundimiento de la economía local y a petición de la República Francesa, la Comisión ha hecho todo lo posible por movilizar los remanentes no utilizados de los FED anteriores. La urgencia y la gravedad de la situación ha obligado a recurrir a procedimientos especiales con el fin de prestar un apoyo eficaz y rápido a una economía colapsada.

Asignación de fondos a los distintos PTU

17. La Comisión propone a los tres Estados miembros interesados una distribución de la dotación global en tres partes, en función de distintos criterios objetivos. Los tres Estados miembros negocian entre ellos y es el Consejo quien adopta la decisión final; seguidamente, cada Estado miembro opera su propia distribución en función de sus propios criterios. Los Estados miembros de tutela informan a la Comisión de su decisión para la distribución de los fondos entre los PTU, sin necesidad de justificarla. Este proceso no está bajo el control de la Comisión. Hasta ahora, la asociación ha servido sobre todo para abordar problemas comunes de interés general.

19. La Comisión, al contrario que el Tribunal, opina que la contabilidad relativa a estas operaciones es transparente en cuanto al uso de los fondos y no ve la necesidad de una conciliación entre la contabilidad FED y los programas indicativos. En efecto, el programa indicativo no es una cuenta, sino un documento en que se describe de manera general la forma en que está previsto utilizar los fondos FED.

La errata de 0,2 millones de ecus detectada por el Tribunal (Islas Turcas y Caicos) no ha implicado consecuencias financieras para la Unión.

PUESTA EN PRÁCTICA DE LA AYUDA

Programas indicativos

20 a 23. Es preciso respetar las normas de aplicación, incluidas, por otra parte, en las Decisiones de asociación (capítulo IV del título III de la segunda parte del sexto FED y capítulo V del título III de la tercera parte del séptimo FED). La Comisión está obligada a atenerse a ellas y, consciente de los retrasos registrados, ya ha operado algunas adaptaciones, tales como, por ejemplo, las fechas de principio y fin de los proyectos, que figuran ahora en el Convenio de financiación. Además, los porcentajes de compromiso dependen de la capacidad de absorción del beneficiario. En este sentido, es necesario tener en cuenta no sólo las diferencias entre PTU, sino también entre grupos de PTU.

24. Por lo que se refiere a la lentitud de determinados procedimientos, la Comisión desea aportar las siguientes explicaciones en relación con los cinco casos detectados por el Tribunal:

a) la Comisión aborda el ejercicio de programación con rigor y seriedad; esto explica la duración de las negociaciones con los PTU;

b) la Comisión se ha lamentado en varias ocasiones de esta ausencia de visión global y estratégica; se trata, no obstante, de dificultades locales que no tiene más remedio que asumir;

c) las exigencias de la Decisión de asociación en materia de preparación y documentación hacen que el socio tenga a menudo dificultades para responder a ellas, con los consiguientes retrasos; la Comisión reconoce que los procedimientos son largos y complejos, y se esfuerza en simplificarlos;

d) efectivamente, la escasa cuantía de los importes FED disponibles impone, en algunos casos, la obligación de una cofinanciación (con fondos procedentes del beneficiario o del Estado miembro de tutela); ello justifica el elevado número de participantes;

e) otros retrasos pueden igualmente producirse debido a la propia estructura de las Delegaciones u Oficinas responsables. Ahora bien, hay que decir a este respecto que la Comisión ha sufrido a menudo restricciones en materia de recursos humanos, presupuesto de funcionamiento de las Delegaciones u Oficinas y presupuestos de misión. La estructura actual de las Delegaciones y Oficinas en el Caribe, que recientemente han sido objeto de nuevas restricciones, es un buen ejemplo de lo dicho. A pesar de ello, se hace todo lo posible por que los beneficiarios potenciales puedan utilizar al máximo los regímenes de ayuda propuestos.

Fondos regionales

25. La Comisión vela por el logro de una sinergia entre programas territoriales y regionales, aunque estos programas sean objeto de negociaciones separadas. La programación de los fondos territoriales constituye una prioridad para los PTU. Los fondos regionales se tienen en cuenta en segundo lugar.

28. Generalmente, la cooperación regional no es sino el reflejo de la voluntad de cooperación de los participantes. La cooperación regional es extremadamente difícil de establecer. Además de que la insularidad no favorece los reflejos de cooperación, otras razones explican este hecho: el alejamiento geográfico de los beneficiarios, las disparidades lingüísticas y culturales, y, a veces, ciertas reticencias externas o incluso internas de estos territorios.

Pese a dichas dificultades, la Comisión hace todo lo posible por instaurar un diálogo, promover la cooperación entre PTU, DU y ACP; a tales efectos, los proyectos constituyen un medio más.

29. La Comisión desea aportar los argumentos siguientes:

a) la cooperación regional es extremadamente difícil de establecer por las razones mencionadas en el apartado 28;

b) en general, las disparidades de estatuto y de objetivo de desarrollo de los PTU de una misma región, pertenecientes o no a un mismo grupo, no facilitan la instauración de una cooperación regional.

En el Pacífico, en particular, el gran alejamiento físico de los dos territorios franceses relativiza enormemente el sentimiento de pertenencia a una misma entidad regional. El sentimiento político de pertenencia regional puede rebasar el marco comunitario, y orientarse hacia organizaciones regionales tales como el Foro del Pacífico o la Comunidad del Pacífico Meridional;

c) la Comisión no escatima esfuerzos a la hora de intensificar la cooperación regional entre ACP y PTU. No obstante, se necesita tiempo para superar las reticencias de los propios PTU y las incomprensiones, así como las barreras culturales y lingüísticas. Los PTU no son Estados soberanos, mientras que los ACP son terceros países. Para los PTU, el Estado miembro de tutela es el único con capacidad para tratar esta cooperación;

d) para desarrollar una estrategia, precisamos una visión global compartida entre la Comisión y los PTU; difícilmente puede la Comisión imponer su visión. El único elemento federalista parece ser la promoción del turismo a nivel regional.

30. La Comisión opina que, aunque la cooperación regional ha progresado, se trata de un amplio proyecto que debe evaluarse a largo plazo teniendo en cuenta la situación de partida en la materia.

31. El sistema de contabilidad de los fondos regionales en el marco del sexto y séptimo FED para los PTU es similar al utilizado para otros fondos regionales en el marco de dichos FED.

La dotación global para los proyectos regionales PTU se contabiliza en efecto globalmente (clase 1 del plan 2), pero en las clases 3 y 4 del plan 0 se utilizan contabilidades separadas para registrar el desglose por regiones del conjunto de fondos regionales PTU.

El compromiso relativo a un proyecto regional se registra como cualquier otro compromiso primario (clase 2 del plan 2). La asociación del proyecto a un PTU o región determinados depende de la naturaleza del proyecto. En el caso de un proyecto regional PTU, el sistema de contabilidad crea automáticamente entradas adicionales en las clases 3 y 4 del plan 0 para reflejar la gestión de líneas de crédito disponibles sobre una base regional. A partir de ahora, hay información disponible sobre el uso de los fondos regionales.

Fondos no programables

32. La utilización de fondos del Stabex ha sido en efecto relativamente lenta. Ello responde tanto a un afán de buena gestión y eficacia como a dificultades vinculadas a la posición geográfica del PTU beneficiario (véanse los apartados 42 y 52).

Aplicación de proyectos y acciones

34. La Comisión se congratula por la valoración positiva del Tribunal en cuanto a la ausencia de irregularidades en la gestión de los fondos comunitarios para los PTU. Por lo que respecta a las cuatro observaciones específicas, hay que tener en cuenta las dificultades siguientes:

a) la insuficiencia de los recursos disponibles in situ (locales, etc.), la ausencia de datos en otras instituciones (FMI, Banco Mundial, etc.) y el especial vínculo existente entre los PTU y el Estado miembro de tutela. La Comisión utiliza los datos disponibles, facilitados, en general, por los beneficiarios;

b) en toda una serie de casos, la parte correspondiente a la financiación comunitaria es reducida, ya que se trata de cofinanciaciones;

c) y d) la sobrecarga de trabajo, la insuficiencia de personal y de medios son otros tantos factores que pueden repercutir negativamente en los proyectos.

36 y 37. Al igual que el Tribunal, la Comisión reconoce la utilidad y la eficacia de los proyectos desarrollados en Nueva Caledonia, aunque uno de ellos (un quinto del programa indicativo) presenta carencias en lo que se refiere a su concepción.

38. Los retrasos constatados en la preparación del proyecto "Outoumaoro/Polinesia Francesa" se deben a la lentitud de las autoridades locales a la hora de satisfacer las condiciones y exigencias cualitativas de la Comisión. Esta propuesta de financiación está actualmente a punto de concluir.

39. Hay que recordar que, en la adjudicación de los contratos, la Comisión ha venido insistiendo en el cumplimiento riguroso de las normas generales. En efecto, la comisión local de adjudicación había previsto adjudicar el contrato a unos astilleros polinesios sobre la base de criterios no contemplados en las condiciones del concurso.

Los astilleros fiyianos fueron elegidos y seleccionados siguiendo rigurosamente los procedimientos FED. La entrega al territorio de los dos últimos barcos se producirá en mayo y junio de 1999.

40. El Tribunal tiene razón al señalar que el Territorio de la Polinesia Francesa no ha respetado sus obligaciones en cuanto a las financiaciones complementarias contempladas en el Convenio de financiación.

41. El objetivo del proyecto para la Polinesia Francesa era la mejora de la calidad de las perlas. No obstante, es muy delicado fijar indicadores en el Convenio de financiación para dicho objetivo en el marco de este proyecto de investigación. No obstante, está previsto proceder a una evaluación a posteriori tanto del impacto como de los resultados.

42. El marco de obligaciones mutuas se firmó en marzo de 1998, aunque se había presentado en 1993. El plazo transcurrido entre la presentación del documento y su firma se debe a una petición de las autoridades de la Polinesia Francesa, que deseaban que antes de finalizar las disposiciones del marco de obligaciones mutuas se procediese a una auditoría de las intervenciones anteriores. Dicha auditoría no finalizó hasta noviembre de 1997.

43. La Comisión agradece la valoración positiva del Tribunal sobre la gestión de los fondos en Mayotte.

44. En las Antillas Neerlandesas, la Comisión está tratando de concentrar la ayuda en dos sectores como máximo. Está tratando asimismo de convencer a los PTU para que concentren geográficamente esta ayuda, si bien la dispersión geográfica de las islas es una marcada característica de las Antillas Neerlandesas, con repercusiones nada desdeñables. La importancia de la ayuda bilateral puede también constituir un factor a tener en cuenta. Por lo que se refiere a la prórroga de los contratos, la Comisión velará por que previamente a cualquier prórroga o ampliación se proceda a un examen más riguroso.

46. El Tribunal plantea la cuestión del abandono del proyecto de construcción de una escuela técnica en Sint Maarten (8 millones de ecus). Este proyecto se abandonó, por iniciativa de la Comisión y muy a pesar de las autoridades insulares y federales, porque, tras más de cinco años de innumerables gestiones y recordatorios por parte de la Comisión, el PTU interesado no terminaba de facilitar un mínimo de elementos que permitiera poner en marcha el proyecto (clara voluntad de las autoridades locales, elección de la lengua de enseñanza, estudios sectoriales, etc.). Además, la Comisión pudo ir constatando progresivamente que los datos fundamentales que justificaban este proyecto habían cambiado (modificación, en particular, de los datos demográficos).

47. Acerca de la ampliación de la pista del aeropuerto de St Eustatius, las previsiones fueron imprecisas y su elaboración resultó difícil. La Comisión tiene por tanto que reconocer que en este caso pecó de exceso de optimismo.

Por lo que respecta al terminal, hubo efectivamente una ejecución defectuosa del proyecto (realizado bajo el control de las autoridades antillesas).

Los representantes de la Comisión indicaron seguidamente estos errores a las autoridades locales. Actualmente, se está poniendo solución a algunos de los problemas existentes.

48. En cuanto al proyecto "Business Development Scheme" (BDS), las cláusulas del Convenio de financiación carecían de precisión en algunos puntos. Durante la ejecución del proyecto, la Comisión financió una misión de apoyo complementaria. Al término de la misión, se formularon algunas recomendaciones a los protagonistas, quienes concluyeron que determinados costes de funcionamiento debían correr a cargo del proyecto.

En consecuencia, la Comisión opina que no hay razón para exigir la restitución de los gastos soportados.

49. La Comisión agradece las observaciones positivas del Tribunal en relación con este proyecto desarrollado en Aruba.

51. Los problemas surgidos con el asesor local son un perfecto ejemplo del tipo de dificultades a las que se enfrenta la Comisión en el marco de la aplicación de la ayuda, en cumplimiento de las disposiciones de la Decisión de asociación sobre la utilización de los recursos locales.

52. La necesidad de compensar el bajo nivel de los precios de venta de la lana producida en las Malvinas es un hecho incuestionable. Por ello, las autoridades locales tenían un enorme interés en recibir esta ayuda. El contexto geográfico y socioeconómico hace que la realización del proyecto resulte delicada. En efecto, la puesta en marcha de un proyecto cuyas modalidades de ejecución deben respetar las normas del FED, con la colaboración de autoridades locales que no disponen sino de medios limitados y teniendo en cuenta las dificultades de comunicación debidas a la distancia, y que se trata de un mercado local relativamente poco activo, resulta de muy difícil realización.

53. En el marco de sus prerrogativas de distribución de los fondos FED/PTU, las autoridades francesas habían asignado 300000 ecus a los Territorios Australes Franceses. Ante los problemas que esto planteaba al Comité del FED, la Comisión pidió a las autoridades francesas que se abstuvieran de asignar fondos FED a estos PTU en el marco de la distribución del octavo FED.

54 y 55. Hasta la fecha, las reuniones de asociación han servido fundamentalmente para debatir problemas comunes de interés general (capítulo comercial, por ejemplo, o aplicación de los programas en general). Por lo que se refiere a la programación, tan sólo se realizaba su parte protocolaria (firma del Programa indicativo territorial).

La Comisión, a través de su Delegaciones u Oficinas, mantiene contactos bilaterales con los PTU. Los problemas de cooperación bilateral se abordan exclusivamente en este marco y no a un nivel multilateral.

Seguimiento y evaluación

56 a 59. Según un principio fundamental de los acuerdos celebrados con los PTU, la responsabilidad del desarrollo, incluido el uso de la ayuda comunitaria, recae fundamentalmente en el beneficiario. Es cierto que debido a los limitados recursos humanos disponibles, la Comisión tiene dificultades para controlar y reajustar las acciones de ayuda. Pero no sería correcto deducir que no se ha realizado este trabajo. Los servicios de la Comisión, por el contrario, han realizado notables esfuerzos para facilitar e impulsar la ejecución de las ayudas.

61. La Comisión se propone avanzar en materia de responsabilización y subsidiariedad. No obstante, desea hacer ulterior hincapié en la responsabilización no ya del Estado miembro de tutela, sino del propio PTU. En el marco de los debates en torno al documento de reflexión de la Comisión relativo a la próxima decisión de asociación, comúnmente denominado "PTU 2000", se abordarán temas tales como el de la transferencia de responsabilidad hacia el PTU beneficiario. El enfoque deseado por la Comisión se orienta indudablemente en el sentido de una mayor descentralización y de una mayor subsidiariedad.

62. Tal y como señala el Tribunal, la Comisión y los PTU se encargan conjuntamente de la evaluación. La Comisión, por su parte, en razón de otras prioridades en materia de recursos humanos, no ha podido garantizar la realización de la evaluación sistemática contemplada en las Decisiones del Consejo.

CONCLUSIÓN

63. El estatuto de los PTU, en lo que se refiere a la cooperación y a los regímenes de ayudas de la Unión Europea no es comparable con el de los países ACP. Esta diferencia de estatuto se refleja en las Decisiones de asociación adoptadas por el Consejo.

64. El nivel de utilización de los créditos es sin duda bajo, pero está estrechamente vinculado tanto a la capacidad de absorción de los beneficiarios como a la ayuda bilateral aportada por el Estado miembro de tutela. Sin embargo, la Comisión hace todo lo posible por que los beneficiarios puedan aprovechar al máximo los regímenes de ayuda propuestos teniendo en cuenta las dificultades de la Decisión de asociación y los recursos humanos disponibles.

65. La nueva implicación de la Comisión en la distribución de los fondos a que se refiere el Tribunal debería examinarse a la luz de los elementos siguientes: el principio de subsidiariedad, la complementariedad de las ayudas comunitarias y la cofinanciación de los proyectos en aras de una mayor coherencia de las intervenciones. De cara al futuro, y de acuerdo tanto con los beneficiarios como con los Estados miembros interesados, la Comisión tiene la intención de proponer una serie de criterios que permitan una distribución de los fondos más objetiva entre los PTU. El documento de reflexión de la Comisión "PTU 2000" abordaba estas propuestas.

66. La Comisión considera que su sistema de información sobre la gestión financiera suministra la información necesaria. El sistema de contabilización de los fondos regionales para los PTU en el marco del sexto y séptimo FED es similar al utilizado por otros fondos regionales en el marco de dichos FED. En cuanto a las supuestas discordancias entre las cuentas del FED y los PI, la Comisión no cree que sea preciso proceder a ninguna conciliación, ya que los PI no son una cuenta, sino un documento en que se describe de manera general la forma en que está previsto utilizar los fondos FED.

67. La aplicación de la cooperación regional es difícil (véanse los apartados 25 a 30), pero la Comisión no escatima esfuerzos a la hora de encontrar sinergias entre las distintas acciones que desarrolla en las regiones interesadas. Así por ejemplo, el programa regional PTU del Caribe se coordinó estrechamente con el programa regional Caribe ACP. Por otra parte, la cooperación regional entre los PTU neerlandeses (las Antillas Neerlandesas y Aruba) fue objeto en su momento de un proyecto en el sector turístico que ha cosechado un cierto éxito.

68. La Comisión impone exigencias de calidad y rigor en la preparación de los proyectos y realiza normalmente evaluaciones al término del proyecto. Los porcentajes de compromiso en los territorios dependen en gran medida de la capacidad de absorción del beneficiario, que varía según el territorio de que se trate.

La contribución de un proyecto al desarrollo de un territorio o de un país está en función, en términos relativos, del grado de desarrollo del beneficiario.

69. Como el propio Tribunal reconoce, las necesidades a nivel de recursos humanos de los proyectos y acciones de seguimiento en áreas geográficas a menudo extensísimas, tanto si la labor se realiza in situ como en la sede, son considerables. La reflexión lanzada por la Comisión (véase el apartado 71) tuvo esto en cuenta al preconizar un enfoque basado en los principios de la asociación y la propiedad. Este tipo de descentralización podría ponerse en práctica alcanzando en primer lugar un acuerdo global sobre el desarrollo de los PTU, y seguidamente mediante una gestión cotidiana de proyectos a nivel local, seguida por una evaluación a posteriori.

70. La Comisión reconoce la complejidad que suponen determinados procedimientos administrativos para las autoridades locales; en su documento de reflexión "PTU 2000" analiza las posibles soluciones.

71. La Comisión, los Estados miembros de tutela y los PTU han iniciado una reflexión global ("PTU 2000") centrada, en particular, en las relaciones de cooperación entre los tres socios. Las posibles opciones sobre las orientaciones futuras serán objeto de una Comunicación de la Comisión. En tanto que base para el debate, dicha Comunicación permitirá enumerar los principios que a su vez serán objeto de una propuesta de la Comisión en los próximos meses.

(1) El estatuto de los PTU asociados a la Comunidad Europea y orientaciones sobre "PTU 2000" [COM(1999) 163 final].