ANEXO

ORIENTACIONES SOBRE EL PRINCIPIO DE «PRIMERO, LA EFICIENCIA ENERGÉTICA»

1. INTRODUCCIÓN

Las presentes orientaciones explican cómo aplicar el principio de «primero, la eficiencia energética». Seguir las orientaciones no implica que automáticamente se cumplan los requisitos legales.

Las orientaciones están dirigidas principalmente a los responsables políticos y reguladores a escala europea, nacional y local y, en cierta medida, a los agentes del mercado y a los inversores que toman decisiones sobre acciones sostenibles y eficientes.

Estas orientaciones se basan en un estudio encargado por la Comisión titulado Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First in decision-making [«Análisis para promover la aplicación del principio “primero, la eficiencia energética” en la toma de decisiones», documento en inglés] (1) y en investigaciones adicionales encaminadas a hacer que el principio sea más operativo, en particular los resultados preliminares de los proyectos ENEFIRST (2) y sEEnergies (3) en el marco de Horizonte 2020. Siguiendo el enfoque del estudio justificativo, las orientaciones pretenden ofrecer más información sobre las acciones que deben llevar a cabo los responsables políticos y los reguladores en el proceso de toma de decisiones cuando apliquen el principio de «primero, la eficiencia energética» (véase la figura 1). La última sección ofrece más indicaciones sobre los ámbitos que deben examinarse y ejemplos de aplicación del principio en el contexto de varios sectores.

Figura 1 Fases, medidas y acciones que deben tener en cuenta los responsables políticos y los reguladores a la hora de aplicar el principio de primero, la eficiencia energética



Fuente: Comisión Europea, sobre la base del estudio Ecorys.

2. DEFINICIÓN Y APLICACIÓN A ESCALA DE LA UE

2.1. Definición del principio de «primero, la eficiencia energética» a escala de la UE

El principio de «primero, la eficiencia energética» fue reconocido a escala de la UE como uno de los principios rectores de la eficiencia energética, uno de los cinco pilares de la Unión de la Energía, con la adopción de la Comunicación sobre la Unión de la Energía en febrero de 2015 [COM(2015) 80]. Por consiguiente, y también a raíz del firme apoyo del Parlamento Europeo, se introdujo en el Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima [Reglamento (UE) 2018/1999] (el «Reglamento sobre la gobernanza») y en la Directiva relativa a la eficiencia energética [Directiva (UE) 2018/2002] (la «DEE»).

El Reglamento sobre la gobernanza es el primer acto jurídico que define el principio y pide su aplicación a escala de la Unión. De hecho, su artículo 2, punto 18, lo define así:

«“primero, la eficiencia energética”: principio por el cual en las decisiones de planificación, estrategia e inversión en materia de energía se deben tener plenamente en cuenta medidas alternativas en materia de eficiencia energética que sean eficientes en costes y que permitan dotar de mayor eficiencia a la demanda y el suministro de energía, en particular mediante ahorros de energía en el uso final eficientes, iniciativas para la respuesta de la demanda y una transformación, transporte y distribución más eficiente de la energía, y que permitan alcanzar aun así los objetivos de dichas decisiones;.»

Además, el considerando 64 explica lo que significa la aplicación del principio:

«Los Estados miembros deben aplicar el principio de “primero, la eficiencia energética”, que implica que, antes de adoptar decisiones de planificación, estrategia e inversión en materia de energía, se debe examinar si existen medidas alternativas en materia de eficiencia energética que sean eficientes en costes y adecuadas desde las perspectivas técnica, económica y medioambiental y puedan sustituir total o parcialmente a las medidas de planificación, estrategia e inversión previstas, y que permitan alcanzar aun así los objetivos de las decisiones correspondientes. Ello implica, en particular, que la eficiencia energética se trate como un elemento crucial y una consideración fundamental en las futuras decisiones sobre inversiones en infraestructuras energéticas en la Unión. Entre las alternativas eficientes en costes figuran medidas destinadas a dotar de mayor eficiencia a la demanda y el suministro de energía, en particular mediante ahorros de energía en el uso final eficiente en costes, iniciativas para la respuesta de la demanda y una transformación, transporte y distribución más eficiente de la energía. Los Estados miembros también deben alentar la difusión de ese principio en las administraciones regionales y locales, así como en el sector privado».

En la modificación de 2018 de la Directiva relativa a la eficiencia energética, se introdujeron explicaciones adicionales sobre la aplicación del principio, de tal manera que en su considerando 2 se explica lo siguiente:

«La Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo es un elemento para avanzar hacia la Unión de la Energía, en la que la eficiencia energética se considera una fuente de energía por derecho propio. Ha de tenerse en cuenta el principio de “primero, la eficiencia energética” a la hora de fijar nuevas normas para la oferta y en otros ámbitos de actuación. La Comisión debe garantizar que la eficiencia energética y la respuesta de la demanda puedan competir en condiciones de igualdad con la capacidad de generación. Debe considerarse la eficiencia energética siempre que se tomen decisiones relativas a la planificación del sistema energético o a la financiación. Las mejoras de la eficiencia energética deben realizarse siempre que resulten más rentables que las soluciones equivalentes por el lado del suministro. Esto debería ayudar a explotar las múltiples ventajas de la eficiencia energética para la Unión, en particular para los ciudadanos y las empresas.»

Si bien la definición elegida para la legislación de la Unión es una de muchas y en la bibliografía pueden encontrarse otras definiciones (4), lo importante es que, independientemente de cuál sea la definición exacta, la idea subyacente consiste en priorizar la eficiencia energética.

2.2. Aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética» a escala de la UE

Además de medidas y objetivos concretos, la DEE también establece requisitos específicos para estudiar soluciones de eficiencia energética en determinados contextos, por lo que ya prevé formas concretas de aplicar el citado principio. Por ejemplo, el artículo 6 exige que los Estados miembros tengan en cuenta el alto rendimiento energético al adquirir productos, edificios y servicios. Del mismo modo, el artículo 19 exige que los Estados miembros eliminen las barreras reglamentarias y no reglamentarias a la contratación y a la presupuestación y contabilidad anuales del sector público que impiden que los organismos públicos tengan en cuenta la eficiencia energética en sus decisiones de inversión (5). A tal fin, el artículo 19 establece las medidas a las que pueden recurrir los Estados miembros para eliminar barreras, tales como disposiciones reglamentarias o modificaciones del marco jurídico, procedimientos administrativos simplificados o medidas de apoyo como, por ejemplo, orientaciones y asistencia técnica, así como sensibilización e incentivos.

Además, el artículo 14 exige a los Estados miembros que determinen las soluciones más eficientes en relación con los recursos y más rentables en relación con los costes, para responder a las necesidades de calefacción y refrigeración, y que en su análisis de costes y beneficios consideren específicamente la cogeneración de alta eficiencia como solución eficiente desde el punto de vista energético, tanto para las instalaciones nuevas como para aquellas que se sometan a una renovación sustancial. El artículo 15 exige que los Estados miembros se aseguren de que las autoridades reguladoras nacionales de la energía tengan debidamente en cuenta la eficiencia energética en el desempeño de sus funciones reguladoras relacionadas con la explotación de la infraestructura de gas y electricidad. También requiere incentivos para que los operadores de redes pongan a disposición de los usuarios de la red servicios de sistema que les permitan aplicar medidas de mejora de la eficiencia energética en el contexto del despliegue continuo de redes inteligentes.

La propuesta de revisión de la DEE (6) introduce un nuevo artículo sobre el principio de «primero, la eficiencia energética», que obliga a los Estados miembros a asegurarse de que se tienen en cuenta las soluciones de eficiencia energética en las decisiones de planificación, política e inversión del sector energético y de los sectores no energéticos. También exige a los Estados miembros que promuevan y garanticen la aplicación de metodologías de análisis de costes y beneficios que permitan evaluar correctamente los beneficios generales de las soluciones de eficiencia energética. Asimismo, prevé un seguimiento adecuado de la aplicación del principio por parte de una entidad especializada y la presentación de informes.

Mientras que el Reglamento sobre la gobernanza contempla la respuesta a la demanda con arreglo al principio de «primero, la eficiencia energética», la legislación relativa al diseño del mercado de la electricidad (7) explica cómo deben gestionarse los recursos energéticos distribuidos en el funcionamiento y la planificación de la red (véase también la sección 4.1.1.2). De conformidad con la Directiva sobre la electricidad, los gestores de redes de transporte deben tener «plenamente en cuenta el potencial de utilizar la respuesta de demanda, las instalaciones de almacenamiento de energía u otros recursos como alternativa a la expansión de la red, además de las previsiones de consumo y comercio con otros países» en su planificación (artículo 51, apartado 3). Los planes de desarrollo de la red «[aportarán] transparencia respecto de los servicios de flexibilidad que se necesitan [...]. El plan de desarrollo de la red también incluirá la utilización de la respuesta de demanda, de la eficiencia energética, de las instalaciones de almacenamiento de energía o de otros recursos que el gestor de la red de distribución esté utilizando como alternativa a la expansión de la red» (artículo 13, artículo 17 y artículo 32, apartados 1 y 3).

Otras políticas de la UE también hacen hincapié directamente en el papel de la eficiencia energética. La Estrategia de la UE para la Integración del Sistema Energético [COM(2020) 299] sitúa la eficiencia energética como elemento central y pide la aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética» en todo el sistema energético. Esto incluye dar prioridad a las soluciones basadas en la demanda cuando sean más eficaces en términos de costes que las inversiones en infraestructuras de suministro de energía para alcanzar los objetivos políticos. El principio está vinculado a la circularidad y a la mejora del uso de los recursos, que a su vez deben traducirse en una reducción de las necesidades globales de inversión y de los costes relacionados con la producción, la infraestructura y el uso de la energía.

En la Estrategia Oleada de Renovación para Europa [COM(2020) 662], se hace hincapié en el principio de «primero, la eficiencia energética» como uno de los principios clave para la renovación de edificios de cara a 2030 y 2050. Este será uno de los principios por los que se regirá la implementación de la estrategia, en particular la revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios, prevista para finales de 2021. Anteriormente, el principio de «primero, la eficiencia energética» también se puso de relieve en la Recomendación (UE) 2019/786 de la Comisión, de 8 de mayo de 2019, relativa a la renovación de edificios (8), que era un documento orientativo para el desarrollo de las estrategias de renovación a largo plazo exigidas por la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios.

La propuesta de la Comisión Europea para la revisión del Reglamento relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas («Reglamento RTE-E») a partir del 15 de diciembre de 2020 (9) también refuerza el principio, con el fin de garantizar la coherencia de las políticas y el desarrollo eficiente de las infraestructuras. La propuesta integra el principio de «primero, la eficiencia energética» en el proceso de planificación y evaluación de proyectos mediante la introducción de disposiciones obligatorias. Más concretamente, la propuesta exige a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) que introduzca dicho principio en las orientaciones marco para los modelos hipotéticos conjuntos que elaborarán las Redes Europeas de Gestores de Redes de Transporte (REGRT) del gas y la electricidad. Las REGRT también aplicarán el principio de «primero, la eficiencia energética» al evaluar las carencias de la infraestructura y considerarán con carácter prioritario todas las soluciones pertinentes no relacionadas con la infraestructura.

3. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE «PRIMERO, LA EFICIENCIA ENERGÉTICA» EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

3.1. Enfoque que debe adoptarse

Si bien la política de eficiencia energética consiste en promover la ambición en materia de eficiencia energética y establecer medidas que conduzcan directamente al ahorro energético, la idea subyacente al principio de «primero, la eficiencia energética» es tener cuidadosamente en cuenta soluciones específicas de ahorro de energía como posibles alternativas, en particular el cambio de comportamiento de los ciudadanos y las organizaciones y la conservación de la energía. Esto significa que la aplicación de una solución eficiente desde el punto de vista energético es uno de los posibles resultados que siguen a la aplicación del principio, pero no siempre tiene que ser el caso, si la evaluación de las opciones así lo demuestra.

La lógica que subyace al principio de «primero, la eficiencia energética» es que debe conducir a la identificación de soluciones de eficiencia energética viables con arreglo al estado de la técnica más reciente, permitir su aplicación y garantizar una puesta en marcha adecuada, si se decide aplicarlo. Además, el principio exige que se tengan en cuenta los posibles efectos negativos de decisiones específicas en la eficiencia energética (por ejemplo, la ampliación de la infraestructura de gas fósil con períodos de amortización de hasta cincuenta años) que podrían impedir la eficiencia energética a largo plazo.

El principio de «primero, la eficiencia energética», junto con la eficiencia en el uso de los recursos, también es un elemento de apoyo importante en la estrategia de descarbonización a largo plazo de la UE, lo que implica que, para mediados de siglo, el sistema energético actual, basado en gran medida en los combustibles fósiles, tendrá que cambiar radicalmente con la electrificación a gran escala del sistema energético impulsada por la implantación de las energías renovables, ya sea a nivel de los usuarios finales o para producir combustibles y materias primas sin emisiones de carbono para la industria.

También cabe destacar que el objetivo del principio de «primero, la eficiencia energética» no es únicamente reducir el consumo de combustibles fósiles. La hipótesis de base es que la mejor energía es la que no se produce porque no hay necesidad de utilizarla. Esto significa que también debe ser preferible la reducción de la demanda frente a la producción de energía a partir de fuentes climáticamente neutras, también porque contribuye a controlar el nivel de las inversiones necesarias para la transición hacia las energías renovables y promueve un enfoque más sostenible para el uso de los recursos, que en cualquier caso son limitados.

Para decidir si debe o no concederse prioridad a la eficiencia energética frente a otras opciones, no basta con un simple análisis de la relación coste-eficacia y deben tenerse en cuenta diversos aspectos:

Contexto más amplio

Las medidas de eficiencia energética deben considerarse en un contexto más amplio. La eficiencia energética es, en particular, un componente fundamental de la política climática y energética de la UE en la transición a la neutralidad climática de aquí a 2050. Esto significa que el principio debe promover las inversiones sostenibles desde el punto de vista ambiental, en consonancia con el Reglamento sobre la taxonomía (10). Otros principios subyacentes de la formulación de políticas también son importantes, como el principio de «no causar un perjuicio significativo» o el «principio de innovación». Además, estos principios deben tenerse en cuenta conjuntamente a la hora de abordar las tecnologías emergentes e identificar enfoques con visión de futuro. Las proyecciones de los mercados de referencia y las tendencias futuras son elementos esenciales que deben tenerse en cuenta en este contexto.

Perspectiva social

La relación coste-eficacia, que constituye el núcleo del principio de «primero, la eficiencia energética», debe considerarse principalmente desde una perspectiva social amplia, y no solo desde la perspectiva de la relación coste-eficacia de los inversores o usuarios. Para ello es necesario tener en cuenta los múltiples beneficios de la eficiencia energética para la sociedad en su conjunto (11). Esta perspectiva social amplia es fundamental para evaluar adecuadamente las opciones de eficiencia energética. Además, la relación coste-eficacia debe analizarse desde una perspectiva a corto y largo plazo, teniendo en cuenta los períodos de amortización y depreciación.

Enfoque sistémico

El principio de «primero, la eficiencia energética» debe examinar las mejoras de la eficiencia a nivel del sistema. Esto significa que la optimización del sistema energético y la integración eficiente de las soluciones de energía limpia constituyen el núcleo de la aplicación del principio. Eso requiere una perspectiva más amplia en la que los recursos por el lado de suministro (combustibles fósiles, energías renovables, infraestructuras) se evalúen en función de los recursos por el lado de la demanda (flexibilidad de la demanda y respuesta a la demanda, mejora del rendimiento energético de soluciones específicas, suficiencia energética) teniendo en cuenta los costes y los beneficios desde una perspectiva social, como se ha mencionado anteriormente. Este enfoque se desarrolla en el proyecto ENEFIRST (12) e implica que debe tenerse en cuenta toda la cadena energética: producción, transporte, distribución, consumo, fin de vida.

Nivel de la decisión tomada

El enfoque sistémico se refiere a la aplicación del principio a las decisiones sobre el diseño y la planificación de activos. Este enfoque puede aumentar la complejidad del principio. En el nivel inferior del proceso de toma de decisiones, también resulta adecuada una aplicación más sencilla del principio, cuando una decisión esté relacionada con la elección de activos específicos. En este contexto, la atención se centra en la evaluación de la eficiencia energética (rendimiento energético) de las alternativas. El objetivo de este enfoque es garantizar mejoras de la eficiencia por el lado del suministro o la reducción de la demanda de energía mediante la elección de productos y servicios más eficientes desde el punto de vista energético, apoyando también decisiones orientadas al futuro, favorables a la innovación, eficientes en el uso de los recursos y orientadas a la circularidad. En otras palabras, el principio debe impulsar las inversiones en las alternativas más eficientes de entre todas las centradas en la eficiencia.

Incentivos divergentes

Debe concederse mayor prioridad a los beneficios sociales en general y a la eficiencia del sistema energético, y es necesario que los inversores individuales también los tengan en cuenta. Puesto que, desde el punto de vista del inversor y del usuario final, normalmente los beneficios individuales superarían las repercusiones generales si no se fijan los precios adecuados, se necesitan acciones e incentivos específicos para garantizar que la eficiencia del sistema se tenga debidamente en cuenta en los distintos niveles de la toma de decisiones.

Tipo de decisión y responsable de la toma de decisiones

La manera en que se aplica el principio depende de dónde y cuándo se aplique y de quién se encargue de su aplicación. El principio se aplica a los diferentes tipos de decisiones relativas a las actividades de planificación, el diseño de políticas, la preparación de proyectos de inversión y su financiación. Estas decisiones no se limitan al sector de la energía, pero la eficiencia energética podría desempeñar un papel especialmente relevante en las decisiones relacionadas con la infraestructura energética, donde las soluciones por el lado de la demanda podrían complementar las inversiones por el lado del suministro o sustituirlas, cuando se otorga prioridad a una solución debido a su eficiencia global frente a otras alternativas existentes, o cuando existe la posibilidad de introducir nuevos componentes (por ejemplo, compresores capaces de recuperar el calor o la electricidad residuales). Además, los distintos responsables de la toma de decisiones desempeñarían funciones diferentes en la aplicación del principio, dependiendo del sector y del contexto de las decisiones.

Acciones subvencionables

El objetivo del principio es considerar un amplio espectro de medidas de eficiencia energética por el lado de la demanda y del suministro. Si bien las soluciones por el lado de la demanda son fundamentales para reducir la necesidad de energía o hacer un mejor uso de esta, cuando se implantan infraestructuras energéticas o equipos que utilizan energía, también es necesario estudiar las tecnologías y las maneras de utilizarlas que permitirían obtener ahorros de energía (13).

Condiciones favorables

Aunque la aplicación del principio se basa en tener en cuenta elementos específicos, su principal objetivo es aplicar soluciones de eficiencia energética siempre que se determine que constituyen soluciones adecuadas. Esto implica que la introducción del principio de «primero, la eficiencia energética» en la formulación de políticas también debería conducir a la eliminación de los obstáculos reglamentarios y no reglamentarios que dificultan la viabilidad y la aplicación de soluciones de eficiencia energética. Además, para poder considerar todas las opciones eficientes desde el punto de vista energético, es necesario que diversos agentes tengan un nivel suficiente de información sobre el ahorro energético aportado por las distintas soluciones y formas de evaluar sus impactos, costes y beneficios en las esferas social, ambiental y económica. También deben tenerse en cuenta las futuras repercusiones del cambio climático en el sistema energético, en especial en las propias soluciones de eficiencia energética. Por otro lado, debido a la naturaleza de los beneficios del ahorro energético en general, que podrían ser mayores para la sociedad que para los inversores, tal vez sean necesarios incentivos o requisitos específicos para impulsar comportamientos e inversiones eficientes desde el punto de vista energético.

3.2. Medidas que deben tomarse

Como se ha indicado anteriormente, las medidas que deben adoptarse al aplicar el principio dependen en gran medida de la fase del proceso de toma de decisiones y del tipo de responsable de la toma de decisiones. La matriz que figura a continuación (véase el cuadro 1) asocia diferentes medidas relacionadas con la aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética» en el proceso de toma de decisiones con diversas fases y tipos de responsables de la toma de decisiones (14).

Cuadro 1

Acciones de diversos responsables de la toma de decisiones relacionadas con el principio de «primero, la eficiencia energética» en el proceso de toma de decisiones

Fase Responsables políticos Autoridades reguladoras Entidades de mercado Inicio — Definir objetivos políticos — Definir/actualizar el marco reglamentario — Analizar el impacto de las políticas y las alternativas — Definir normas de acceso al mercado para soluciones de eficiencia energética o de respuesta a la demanda — Verificar que el objetivo de la empresa/del proyecto cumple con los objetivos políticos y las normas de acceso al mercado — Definir el objetivo de la empresa/del proyecto Preparación — Definir el método general de análisis de costes y beneficios — Definir el método de análisis de costes y beneficios para una aplicación concreta — Recoger información — Prever la demanda de servicios energéticos — Determinar otros costes y riesgos — Evaluación sistemática sobre la base del principio de «primero, la eficiencia energética» Validación — Comprobar el plan de aplicación y, cuando proceda, aprobarlo — Proponer el plan de ejecución Ejecución — Ejecutar del plan, por ejemplo, prestando un servicio diseñado, adoptando tecnologías de eficiencia energética, tomando decisiones de inversión, etc.

Fuente: Estudio Ecorys.

Sobre la base de esta matriz, se diseñó una herramienta de toma de decisiones en forma de árbol de decisiones con preguntas orientativas para cada una de las medidas. La herramienta ofrece información sobre las distintas medidas, al plantear múltiples preguntas orientativas que apuntan a cuestiones que deben examinarse al aplicar el principio de «primero, la eficiencia energética». Para ilustrar mejor la aplicabilidad de la herramienta, el estudio también proporcionó cuatro ejemplos reales (presentados en la sección 4).

En la representación esquemática de un proceso de toma de decisiones, los distintos agentes desempeñan funciones diferentes. En la mayoría de los ámbitos políticos y las aplicaciones del principio de «primero, la eficiencia energética» analizados en el estudio aparecen entidades de mercado como los agentes que preparan planes o decisiones de inversión, por lo que este calendario de acciones es adecuado para los ámbitos políticos y las aplicaciones que determina el estudio. Sin embargo, también hay otros ámbitos en los que los responsables políticos (por ejemplo, que desarrollan planes nacionales de energía y clima y toman otras decisiones en relación con la formulación de políticas) o los reguladores [por ejemplo, (que aprueban) previsiones o modelos hipotéticos para el plan de expansión de la red] son los principales actores, al menos para la evaluación sistemática en la fase de aplicación. Esto significa que la manera en que los distintos agentes aplicarán el principio de «primero, la eficiencia energética» depende en gran medida del contexto. Aunque algunas medidas son aplicables a todas las situaciones, es posible que varias sean específicas del sector e impliquen distintas acciones en función del tipo de decisión, el ámbito político o los agentes implicados. En algunos casos es posible que solo exista un tipo de responsable de la toma de decisiones implicado.

Independientemente del sector y del tipo de decisión (política, de planificación o de inversión), el enfoque general para la aplicación del principio seguiría siendo el mismo, pero los distintos agentes tendrían que adoptar diferentes medidas.

Los responsables políticos y los reguladores desempeñan un papel especial al permitir la aplicación del principio, establecer las normas adecuadas (en la fase inicial) y validar su aplicación. También pueden ser los agentes que aplican el principio directamente, adoptando las medidas determinadas en la fase de preparación y ejecución. Por ejemplo, los responsables políticos deben aplicar el principio de «primero, la eficiencia energética» al preparar la planificación estratégica o fijar objetivos políticos. Los reguladores tendrían que aplicar el principio al establecer las normas y regulaciones que afectan al sistema energético, en particular las normas de configuración del mercado, o que tienen repercusiones en el consumo de energía. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la preparación y la ejecución de las decisiones corresponderían a las entidades de mercado.

Dado que estas orientaciones están dirigidas principalmente a los responsables políticos y a los reguladores, se centran más en los aspectos generales y universales de la aplicación del principio. A tal fin, sobre la base de las fases y medidas determinadas por el estudio, en las siguientes secciones se han establecido y explicado acciones más específicas que deben tener en cuenta los responsables políticos y los reguladores, principalmente en la fase inicial en la que deben establecerse las condiciones marco adecuadas y en la fase de preparación y validación para los reguladores, ya que estas acciones también pueden llevarlas a cabo los responsables políticos. Se presta especial atención a las acciones relacionadas con la supervisión y la presentación de informes, como el seguimiento de las decisiones tomadas y las opciones elegidas.

Las medidas de la fase de preparación y ejecución de un proceso de toma de decisiones también dependen en gran medida del contexto. Se pueden indicar algunas acciones más específicas y cuáles son los requisitos para ejecutarlas correctamente. Sin embargo, una explicación más detallada de cómo deben llevarse a cabo estas acciones va más allá del ámbito de aplicación del presente documento. Normalmente, estas acciones serían llevadas a cabo por entidades de mercado que operan en condiciones diferentes y serían necesarios manuales detallados para cada sector para abordar todas las especificidades. El cuadro que figura a continuación presenta una visión general de las acciones y sus requisitos previos en relación con las distintas medidas de una fase de preparación y ejecución. Los ejemplos reales del estudio, que se presentan en la sección 4, señalan acciones concretas para los agentes pertinentes en el contexto de una decisión específica en el sector seleccionado. Desde la perspectiva de los responsables políticos, debe garantizarse la correcta introducción del principio de «primero, la eficiencia energética» en la fase de preparación y ejecución mediante una evaluación de impacto adecuada.

Cuadro 2

Medidas, acciones y requisitos previos para la aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética» por parte de los responsables de la ejecución

Medida Acción Requisitos previos Definir el objetivo de la empresa/del proyecto — Considerar la eficiencia energética como parte de la solución — Disponibilidad de información — Acceso a los conocimientos técnicos Definir la metodología del análisis de costes y beneficios — Considerar los beneficios generales la eficiencia energética y su cuantificación — Establecer criterios para seleccionar la solución adecuada — Metodologías normalizadas entre las que se elige — Disponibilidad de datos — Disponibilidad de herramientas/modelos Recogida de información — Analizar los mercados — Analizar soluciones innovadoras — Considerar la formulación de políticas — Adquirir datos de calidad para el análisis de costes y beneficios — Evaluar las necesidades de inversión y el rendimiento de las inversiones — Disponibilidad de información — Disponibilidad de datos — Conocimientos técnicos Prever la demanda de servicios energéticos — Considerar la futura demanda de energía — Evaluar el impacto de las alternativas en el consumo de energía y, cuando proceda, en la carga — Disponibilidad de datos desglosados sobre el consumo de energía — Previsiones nacionales/regionales — Marco político estable Determinar otros costes y riesgos — Considerar las repercusiones de los factores de ejecución — Considerar las variaciones en los precios de los combustibles y la energía — Considerar la evolución macroeconómica — Considerar los plazos de amortización y los flujos de efectivo futuros — Disponibilidad de datos — Objetivos políticos claros — Disponibilidad de experiencias anteriores — Disponibilidad de soluciones de reducción del riesgo (por ejemplo, ESE) Evaluar alternativas — Ejecución del análisis de costes y beneficios (monetizar las repercusiones) — Evaluar la relación coste-eficacia — Comprobar si las soluciones tienen visión de futuro — Considerar el apoyo público y la financiación disponible — Acceso y facilidad de uso de los datos y herramientas/modelos disponibles — Conocimientos técnicos adecuados — Regímenes de financiación y apoyo a proyectos de eficiencia energética Ejecutar — Asignar recursos y conocimientos técnicos adecuados — Utilizar instrumentos de apoyo — Garantizar un uso adecuado — Disponibilidad de conocimientos técnicos y recursos (mano de obra y financiación) — Fácil acceso a los regímenes de apoyo — Mecanismos de retroalimentación entre el responsable de la ejecución y el usuario Supervisar y evaluar — Recoger datos — Auditar la ejecución — Evaluar las repercusiones y la consecución de los objetivos — Indicadores predefinidos — Acceso a los datos — Disponibilidad de herramientas de análisis y tratamiento de datos — Disponibilidad de recursos

Fuente: Comisión Europea.

3.3. Agentes clave

Aunque el sector público, las empresas privadas y los consumidores pueden adoptar soluciones de eficiencia energética, la aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética» también tiene algunas implicaciones generales para los responsables políticos y las autoridades reguladoras, que deben allanar el camino para que puedan aplicarse soluciones eficientes desde el punto de vista energético en diferentes contextos. Como resultado de la aplicación del principio por parte de estos agentes, las entidades de mercado y los inversores deberían disponer de las herramientas y la información necesarias para evaluar y aplicar correctamente soluciones eficientes desde el punto de vista energético.

Los agentes clave son los siguientes:

Responsables políticos

Entre ellos se encuentran:

a) las instituciones de la Unión que participan en el procedimiento legislativo ordinario de la UE, es decir, la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea;

b) los Gobiernos, los parlamentos nacionales y los departamentos administrativos cuya competencia se extiende a la totalidad del territorio de un Estado miembro;

c) las administraciones regionales, provinciales y locales, los parlamentos y los departamentos administrativos cuya competencia se extiende a las regiones, provincias y municipios de un Estado miembro.

Para los responsables políticos, la aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética» está relacionada con todos los aspectos que afectan a la subvencionabilidad, la viabilidad y el apoyo a la eficiencia energética (en particular, las medidas que estimulan el comportamiento en materia de ahorro energético), especialmente a través de la financiación pública y la contratación pública. Al establecer el marco, los responsables políticos deberían orientar a otras entidades hacia soluciones eficientes desde el punto de vista energético. Esto conlleva establecer objetivos que no impidan adoptar alternativas eficientes desde el punto de vista energético, eliminar las barreras legales y administrativas y llevar a cabo una evaluación adecuada de diversas iniciativas políticas, su impacto en el consumo de energía y posibles compensaciones respecto a medidas de ahorro energético, también desde una perspectiva de futuro.

Los responsables políticos también deben asegurarse de que se ofrecen incentivos para la adopción de soluciones eficientes desde el punto de vista energético con el fin de hacer frente al hecho de que las medidas de eficiencia energética no siempre se consideran óptimas en términos de los costes desde una perspectiva individual (por ejemplo, debido a largos períodos de amortización, riesgos asociados o escasa sensibilización), pero serían soluciones convenientes desde el punto de vista social. Para abarcar todos estos aspectos, la eficiencia energética debe convertirse en una prioridad política, tanto a nivel estratégico como operativo, y debe contar con la participación de las entidades financieras, cuando proceda.

A escala local, las decisiones adoptadas por las autoridades públicas suelen estar más próximas a la ejecución y pueden afectar directamente a la elección de una solución. Las decisiones sobre los gastos específicos de los fondos disponibles, la autorización de decisiones sobre la localización de inversiones y la planificación de la prestación de servicios públicos son ejemplos en los que, siempre que sea posible, debe tenerse en cuenta el principio de «primero, la eficiencia energética». Además, las administraciones locales necesitan un horizonte de planificación a largo plazo para aplicar el principio de «primero, la eficiencia energética» al evaluar las diferentes opciones y evitar la dependencia de determinadas tecnologías o vías, en consonancia con los ciclos de la planificación local.

Reguladores

Este grupo está formado por las autoridades o agencias públicas encargadas de la regulación designadas a escala nacional o regional para establecer normas y garantizar el cumplimiento, supervisar el funcionamiento de los mercados y controlar las tarifas en segmentos del mercado regulados. En particular, entre estas se encuentran los reguladores de la energía y los organismos con funciones reguladoras y de supervisión.

Los reguladores deben velar por el cumplimiento de las normas que garantizan el acceso al mercado y permiten la adopción de soluciones eficientes desde el punto de vista energético. También deben proporcionar metodologías y orientaciones sobre cómo evaluar diversas alternativas en el análisis coste-beneficio, teniendo en cuenta los beneficios generales, y, por último, verificar la ejecución para comprobar si se ha aplicado correctamente el principio de «primero, la eficiencia energética» cuando esté prevista la aprobación, verificación o supervisión de los proyectos presentados por las empresas del mercado. Por lo que respecta a estas últimas, es importante que se establezcan disposiciones adecuadas en relación con la supervisión y la evaluación, con el fin de recopilar información sobre el funcionamiento de la eficiencia energética en la práctica.

Entidades de mercado

Este grupo reúne a las empresas, las comunidades ciudadanas de energía y los inversores, que son los responsables de las decisiones reales en el mercado. También forman parte de él las entidades adjudicadoras y los poderes adjudicadores (15) tal como se definen en las normas de contratación pública, en la medida en que sus decisiones de compra de bienes o servicios en diversos mercados afecten al consumo de energía. El principio «primero, la eficiencia energética» sería aplicable a las decisiones sobre criterios de licitación pública o a decisiones sobre compras, arrendamientos o modernización de los edificios que estas autoridades posean u ocupen.

En el sector de la energía, la atención se centra obviamente en las empresas del mercado de la energía que están sujetas a reglamentos específicos, en particular:

a) proveedores de energía: productores comerciales de electricidad, calefacción o refrigeración y otros productos básicos, así como entidades jurídicas que venden energía (por ejemplo, electricidad, calefacción/refrigeración, gas natural) a los consumidores;

b) operadores de red: entidades responsables de la explotación, el mantenimiento y, en caso necesario, el desarrollo de la red de distribución y transporte en una zona determinada para garantizar la capacidad del sistema a largo plazo para satisfacer la demanda de electricidad, calefacción o refrigeración, y de gas natural, y

c) proveedores de servicios de gestión por el lado de la demanda: entidades que apoyan a los consumidores tanto en la mejora de la eficiencia energética como en la respuesta a la demanda, y aumentan la flexibilidad de respuesta de los consumidores, en particular, por ejemplo, de los agregadores del sistema eléctrico.

En comparación con las empresas comerciales, cuyo objetivo principal es maximizar los beneficios, las empresas de servicios públicos pueden tener objetivos diferentes fijados por la normativa. Se les puede exigir que persigan objetivos de sostenibilidad o que apliquen algún tipo de criterios de sostenibilidad en sus decisiones de inversión. En tales situaciones, el principio de «primero, la eficiencia energética» sería aplicable a la hora de fijar los objetivos del proyecto, realizar un análisis coste-beneficio, evaluar las repercusiones de diversas alternativas o encontrar la solución adecuada para su aplicación.

El grupo de las entidades de mercado también engloba a los inversores regulados y a las entidades financieras públicas y privadas que aplicarán el principio de «primero, la eficiencia energética» como parte de sus actividades. El principio de «primero, la eficiencia energética» debe ayudar a orientar las actividades de las entidades financieras hacia la sostenibilidad a largo plazo de sus activos y carteras financieras. Al adoptar una perspectiva de futuro, el principio de «primero, la eficiencia energética» debe fomentar el desarrollo de modelos innovadores de ingresos en el ámbito de la eficiencia energética (por ejemplo, la eficiencia energética como servicio) y las condiciones en las que puede desbloquearse la inversión privada.

En general, si se aplican correctamente, los sistemas de gestión energética a nivel de empresa, como la norma ISO 50001, deberían traducirse en la adopción de soluciones eficientes desde el punto de vista energético que mejoren el rendimiento energético de las empresas. Asimismo, las auditorías energéticas y su seguimiento deberían conducir a una mayor sensibilización y a mejoras de la eficiencia energética, si son rentables desde el punto de vista empresarial. Esto no significa que el principio de «primero, la eficiencia energética» sea totalmente irrelevante. La aplicación de dicho principio también podría ayudar a las empresas comerciales a identificar proyectos e inversiones eficientes desde el punto de vista energético, a evaluar adecuadamente los costes y beneficios, en especial los beneficios generales para sus empleados, y a ejecutar esos proyectos e inversiones de la manera adecuada.

3.4. Definición de objetivos políticos

Es importante que las metas y los objetivos no definan previamente las soluciones que deben utilizarse para alcanzarlos, a menos que sea necesario. Si las medidas de eficiencia energética pueden formar parte de la solución, los objetivos políticos no deben impedir que se adopten tales medidas. Para ello, es necesario establecer objetivos basados en los resultados y los efectos deseados, en lugar de en las aportaciones. Un enfoque evidente consiste en establecer objetivos generales basados en el rendimiento del sistema, en lugar de objetivos para soluciones específicas, por ejemplo, un suministro de energía que se ajuste a la demanda en lugar de aumentar la capacidad de generación de electricidad en un 5 % para adaptarse al crecimiento previsto de la demanda. Obviamente, es posible que los objetivos políticos tengan que ser bastante específicos en determinadas situaciones, pero esto no debería impedir que se tenga en cuenta cómo podrían promoverse las soluciones eficientes desde el punto de vista energético con una definición adecuada de los objetivos. Por este motivo, ya en la fase de establecimiento de objetivos, para las iniciativas que afecten al consumo de energía, es importante examinar las repercusiones en el consumo energético y las compensaciones entre diversas soluciones que podrían alcanzar estos objetivos.

En este contexto, es importante definir correctamente los indicadores y la metodología para el seguimiento de los objetivos. Si una reducción del consumo de energía pudiera contribuir a la consecución de los objetivos fijados, o si la consecución de los objetivos establecidos afectara al consumo de energía, es necesario estimar la relación entre los objetivos y los niveles previstos de consumo de energía. En esta fase temprana del proceso de toma de decisiones, es posible que sea complicado realizar estas estimaciones, y es necesaria cierta experiencia y datos anteriores. Por este motivo, el seguimiento de las repercusiones reales de las medidas adoptadas para alcanzar estos objetivos en el consumo de energía debe tenerse en cuenta desde el principio, especialmente en los protocolos de seguimiento y evaluación.

3.5. Definición de un marco reglamentario común

3.5.1. Establecimiento de las normas y la legislación adecuadas

Tanto el principio de «primero, la eficiencia energética» como las medidas de eficiencia energética requieren un marco jurídico propicio para que puedan aplicarse en la práctica. La legislación debe identificar la eficiencia energética como una posible solución, permitir su aplicación y garantizar un seguimiento adecuado. En caso necesario, también debe abordar los obstáculos a las soluciones eficientes desde el punto de vista energético.

Para evaluar si el principio de «primero, la eficiencia energética» podría aplicarse a una iniciativa política, un reglamento o un proyecto en concreto, podría llevarse a cabo un examen inicial basado en una serie de preguntas (tres grupos de tres preguntas). El primer grupo de preguntas ayuda a determinar si la eficiencia energética entra dentro del alcance de una iniciativa o proyecto futuros. El segundo grupo ayuda a aclarar si la eficiencia energética puede aplicarse en la práctica, y el tercero, si la eficiencia energética puede aplicarse correctamente.

Los tres grupos de preguntas son los siguientes:

1. ¿Es posible aplicar la eficiencia energética? — ¿La iniciativa afecta al consumo de energía o conduce a la expansión del suministro energético? — ¿La eficiencia energética puede contribuir a la consecución de los objetivos de la iniciativa? — ¿Existen soluciones de eficiencia energética que puedan tenerse en cuenta en el contexto de la iniciativa? Estas preguntas deben analizarse conjuntamente en orden descendente. Si la respuesta a todas las preguntas es afirmativa, deben estudiarse otros aspectos del principio de «primero, la eficiencia energética» que abordan las preguntas que figuran a continuación (también si las respuestas son dudosas). Si la respuesta a la primera pregunta es negativa, eso significa que no existe margen para aplicar el principio de «primero, la eficiencia energética». Si la respuesta a la segunda pregunta de la lista es negativa, eso significa que la eficiencia energética no sería un enfoque adecuado para alcanzar los objetivos en un contexto dado, y una respuesta negativa a la última pregunta indicaría que no existe una solución viable y eficiente desde el punto de vista energético para alcanzar dichos objetivos. Una respuesta negativa implicaría que no es necesario responder al resto de grupos de preguntas.

2. ¿Es viable aplicar la opción de eficiencia energética? — ¿Es posible estimar adecuadamente los beneficios directos y generales de las soluciones de eficiencia energética a nivel del sistema energético o de los dispositivos a título individual? — ¿Existe algún obstáculo que afecte a la aplicación de la posible solución de eficiencia energética? — ¿Puede garantizarse que las soluciones de eficiencia energética son eficaces para alcanzar los objetivos de la iniciativa o contribuir a su consecución? Si la respuesta a alguna pregunta fuera negativa o dudosa, indicaría que para abordar estas cuestiones es necesaria una nueva acción en consonancia con el principio de «primero, la eficiencia energética». Si las respuestas a todas las preguntas fueran afirmativas, significaría que, en un contexto dado, los responsables de la toma de decisiones pertinentes deben poder aplicar el principio de «primero, la eficiencia energética». En cualquier caso, también debe responderse al tercer grupo de preguntas.

3. ¿Puede aplicarse correctamente la opción de eficiencia energética? — ¿Saben las entidades responsables de la aplicación cómo evaluar las soluciones de eficiencia energética? — ¿Se dispone de recursos e información suficientes para aplicar soluciones de eficiencia energética? — ¿Existen mecanismos que permitan ejecutar y verificar la aplicación? Si la respuesta a alguna pregunta es negativa o dudosa, significa que se necesitan medidas adicionales para garantizar que el principio pueda ser objeto de seguimiento con una elección adecuada de las mejores soluciones. Las respuestas afirmativas confirmarían que se dan las condiciones adecuadas para que las entidades pertinentes tomen una decisión con conocimiento de causa, lo cual sería óptimo desde el punto de vista de los objetivos políticos, al aplicar el principio en el contexto de la iniciativa prevista.

La adopción de medidas adicionales no implica necesariamente que deban introducirse disposiciones específicas en la legislación o en las normas. Algunas de las preguntas podrían abordarse fuera del marco jurídico o de los requisitos formales. Sin embargo, en caso de que la primera serie de preguntas indique que la eficiencia energética puede formar parte de la solución, es importante que las disposiciones se establezcan de la manera adecuada. En particular, deben:

1) Indicar explícitamente que la eficiencia energética es una posible solución que debe considerarse y priorizarse si es rentable y se adecua a su objetivo.

2) Reconocer el papel de la eficiencia energética a la hora de abordar otros objetivos, como la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, los contaminantes y el uso de recursos no energéticos, la mejora de la salud y la comodidad y la reducción de la pobreza energética.

3) Garantizar que los requisitos permiten la eficiencia energética en todos los ámbitos del suministro, el transporte, la distribución y el consumo de energía, y en particular para la aplicación de soluciones por el lado de la demanda. Las especificaciones técnicas no deben obstaculizar la integración energética ni la aplicación de la eficiencia energética.

4) Definir el rendimiento en lugar de una solución concreta que debe alcanzarse. Una regulación basada en el rendimiento permitiría la eficiencia energética en pie de igualdad con otras alternativas.

5) Especificar las funciones y obligaciones de los distintos agentes en la evaluación y verificación de las soluciones de eficiencia energética.

6) Proporcionar una metodología y criterios claros para evaluar los costes y beneficios de las soluciones eficientes desde el punto de vista energético y su impacto en el consumo de energía.

7) Hacer referencia a la información y los datos (que deben ser) utilizados para evaluar el potencial de ahorro energético existente, los costes y los beneficios de la eficiencia energética.

8) Asegurarse de que la eficiencia energética es subvencionable, e incluso preferible, para la financiación y el apoyo públicos.

9) Introducir el seguimiento de las repercusiones en el consumo de energía y la verificación de otros impactos de las soluciones eficientes desde el punto de vista energético.

Un aspecto clave vinculado a las normas y los requisitos es la sensibilización sobre posibles medidas de eficiencia energética, sus costes y beneficios y las maneras de aplicarlas de manera óptima. También podría ser necesario que las disposiciones legales aborden los obstáculos al primer principio de «primero, la eficiencia energética» y soluciones específicas de eficiencia energética. Para ello es necesario identificar correctamente dichos obstáculos.

3.5.2. Identificación de los obstáculos al principio de «primero, la eficiencia energética»

A la hora de decidir si una solución eficiente desde el punto de vista energético es una opción viable para alcanzar los objetivos fijados, el punto de partida es, en particular, determinar si existen acciones en materia de eficiencia energética que puedan constituir una alternativa a la expansión por el lado del suministro en un sistema energético o que puedan reducir la demanda de energía en los sectores de uso final. Saber lo que podría hacerse permitiría posteriormente analizar y comparar las medidas eficientes desde el punto de vista energético con otras alternativas.

Sin embargo, esta determinación preliminar y la posterior selección de soluciones eficientes desde el punto de vista energético, en consonancia con el principio de «primero, la eficiencia energética», se enfrentan a diversos obstáculos. En una de sus líneas de trabajo, el proyecto ENEFIRST (16), determinó estos posibles obstáculos y los clasificó en las siguientes categorías:

— obstáculos políticos: vinculados al sesgo en favor de determinadas soluciones o a la continuación del enfoque adoptado anteriormente,

— obstáculos reglamentarios: cuando la normativa vigente impide la elección de soluciones eficientes desde el punto de vista energético,

— obstáculos a la interacción de las políticas (por ejemplo, objetivos o prioridades contradictorios): relacionados con el hecho de que los responsables de la toma de decisiones tienden a examinar sus ámbitos políticos específicos y que pueden existir compensaciones con medidas de eficiencia energética,

— obstáculos financieros: financiación o ayuda financiera insuficientes para adoptar soluciones eficientes desde el punto de vista energético que pueden estar relacionadas con la forma en que estas se evalúan y valoran,

— obstáculos técnicos: desde el punto de vista técnico es posible que resulte más difícil evaluar la solución de eficiencia energética o integrarla en una opción viable,

— obstáculos relacionados con la información: falta de información y de datos para determinar y estimar adecuadamente los beneficios de las soluciones de eficiencia energética,

— obstáculos culturales y de comportamiento: comportamiento y hábitos que limitan el alcance de las opciones consideradas,

— obstáculos de comunicación/sensibilización: falta de concienciación sobre las opciones de eficiencia energética,

— falta de conocimientos técnicos: conocimientos insuficientes sobre cómo aplicar soluciones/tecnologías de eficiencia energética y sesgo hacia determinadas soluciones, que excluye las opciones de eficiencia energética,

— sesgo de influencia vinculado al peso de las partes interesadas por el lado del suministro en la formulación de las políticas o en la toma de decisiones: los responsables políticos se ven influidos por las partes interesadas por el lado del suministro,

— obstáculos a la cadena de suministro: los mercados de la energía se han diseñado desde el punto de vista del suministro, por lo que la eficiencia energética podría perturbar el sistema actual.

Los obstáculos pueden ser diferentes en ámbitos políticos concretos y se detallan en el informe del proyecto ENEFIRST.

Los obstáculos enumerados anteriormente son más pertinentes para la formulación de las políticas, por lo que deben tenerse en cuenta a la hora de definir el marco político adecuado. Sin embargo, estos obstáculos también podrían afectar al diseño y al enfoque de proyectos de inversión específicos. Además, pueden existir otros obstáculos más específicos o a escala local en función del tipo y el alcance de la medida de eficiencia energética.

Por último, algunos de los obstáculos pueden estar relacionados con los recursos que las autoridades públicas destinan a la eficiencia energética. La insuficiencia de los recursos administrativos y de los fondos destinados a apoyar, evaluar y promover soluciones y tecnologías de eficiencia energética constituye un obstáculo frecuente para una aplicación más amplia del principio de «primero, la eficiencia energética». Por lo tanto, una de las funciones importantes de los responsables políticos es generar la capacidad administrativa y los conocimientos técnicos necesarios en materia de eficiencia energética, y asegurarse de que los organismos públicos dispongan de recursos financieros suficientes para ayudar a las entidades de mercado y a los consumidores a aplicar soluciones eficientes desde el punto de vista energético y para supervisar el impacto de las políticas.

3.5.3. Integración del principio en el marco político y jurídico

Una de las consideraciones necesarias para establecer un marco propicio para el principio de «primero, la eficiencia energética» está relacionada con la manera en que podrían aplicarse las recomendaciones de estas orientaciones.

Algunas actividades que forman parte de la política energética son abordar obstáculos específicos, establecer requisitos o definir incentivos concretos para soluciones eficientes desde el punto de vista energético. Es importante mantener separados ambos aspectos. La política de eficiencia energética define medidas y objetivos específicos para alcanzarla, así como condiciones propicias y que la fomenten. El principio de «primero, la eficiencia energética» se basa en tener en cuenta y analizar alternativas eficientes desde el punto de vista energético para las decisiones que afecten al consumo y al suministro de energía. La aplicación del principio también debe conducir a acciones específicas que permitan este análisis y la aplicación de soluciones de eficiencia energética. La forma en que se ejecuten estas acciones suele definirse en las medidas de la política de eficiencia energética. Por consiguiente, la forma jurídica de estas acciones va más allá del debate sobre el principio y forma parte en mayor medida del desarrollo de la política energética. Por ejemplo, para fomentar la eficiencia energética y superar los obstáculos indicados anteriormente, un impulso directo a las soluciones de eficiencia energética podría adoptar la forma de objetivos específicos en materia de eficiencia energética. Otra forma es establecer obligaciones de ahorro energético para los proveedores de energía, que les obliguen a reducir el consumo de energía de sus clientes (17).

Cualquier objetivo vinculante y requisito prescriptivo para utilizar soluciones eficientes desde el punto de vista energético permite alcanzar los objetivos del principio de «primero, la eficiencia energética». Sin embargo, la forma de tales requisitos, su nivel de exigencia o la obligación que imponen son cuestiones que deben considerarse parte de la política energética. Desde la perspectiva del principio «primero, la eficiencia energética», es importante que se examinen y aborden diversos aspectos.

3.5.4. Incentivación de la aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética»

En la mayoría de los casos, las medidas de eficiencia energética deberían ser una opción predilecta, siempre que una valoración adecuada de los beneficios generales determine que son una opción rentable. No obstante, los beneficios no siempre afectan al agente que debe tomar una decisión de inversión. Los beneficios generales de la eficiencia energética podrían aplicarse más a la sociedad (por ejemplo, aire limpio) que al inversor que toma la decisión. Del mismo modo, el usuario final puede beneficiarse del ahorro de energía, pero estos beneficios podrían tener escasa importancia para el propietario de un activo (por ejemplo, la división de incentivos en inmuebles alquilados).

Por otra parte, especialmente en el caso de los servicios públicos, la eficiencia energética no es un camino evidente, porque cuando los consumidores ahorran energía, los servicios públicos venden menos su producto. Así pues, es importante modificar los modelos empresariales de la energía favoreciendo un aumento de la venta de energía a modelos empresariales que recompensen los servicios energéticos o la consecución de un cierto nivel de comodidad, por ejemplo, el modelo de «la eficiencia energética como servicio». Otro elemento disuasorio es el hecho de que la adquisición de equipos eficientes desde el punto de vista energético o la renovación de edificios requieren unos costes iniciales relativamente elevados, mientras que los períodos de amortización pueden ser prolongados.

Por estas razones, a menudo permitir la aplicación de criterios de eficiencia energética no es suficiente y se necesitan incentivos directos o indirectos, de modo que en la toma de decisiones deben tenerse en cuenta los beneficios generales de las medidas de eficiencia energética para la sociedad. En particular, los incentivos deben garantizar que se influye en las decisiones de los particulares, de manera que sean positivas para el sistema en su conjunto.

3.5.5. Financiación y apoyo financiero

Apoyo a la aplicación de un vehículo específico para la eficiencia energética

Es importante que se destine financiación específica a promover la eficiencia energética. Así se fomentarían proyectos de eficiencia energética y se aportaría claridad a los inversores sobre el apoyo financiero disponible. Aunque diversos programas de financiación permiten subvencionar la eficiencia energética, en la actualidad existen pocos regímenes de financiación pública reservados a los proyectos de eficiencia energética.

La creación de un fondo o régimen específico para la eficiencia energética puede ofrecer mayores incentivos para las inversiones en eficiencia energética. Un fondo de este tipo contribuiría a crear un marco ejemplar en el que se aplique plenamente el principio de «primero, la eficiencia energética». Normalmente, las soluciones globales que combinan el apoyo a la financiación con servicios de asesoramiento tienen una tasa de incorporación superior y se benefician de un mayor efecto multiplicador (18).

Aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética» a todos los ámbitos pertinentes de los instrumentos de financiación de la UE

Definir criterios de subvencionabilidad para el apoyo financiero mediante el establecimiento de objetivos de eficiencia energética y valores de referencia priorizará los proyectos eficientes desde el punto de vista energético. Siempre que sea posible, los fondos de la UE pueden establecer umbrales de aumento de la eficiencia o de consumo de energía (específicos del sector o de la tecnología) basados en las mejores tecnologías disponibles.

En el contexto de los fondos de la política de cohesión, las autoridades de gestión deben garantizar que los programas hagan referencia específicamente a la promoción del principio de «primero, la eficiencia energética» (19) en sus prioridades y objetivos, y que lo reflejen correctamente en la tabla de subvencionabilidad, por ejemplo ofreciendo una mayor cobertura de costes a los proyectos que aplique dicho principio. Los programas Interreg deben tener en cuenta estas acciones en un contexto transfronterizo o transnacional.

Además, las autoridades de gestión deben tener en cuenta la eficiencia energética a la hora de establecer los criterios de selección de las medidas en aquellos sectores en los que podría aplicarse el principio de «primero, la eficiencia energética» (véase la sección 4.2), de modo que puedan priorizarse los proyectos que apliquen el principio.

Las autoridades de gestión también podrían valorar la posibilidad de modular la intensidad de la ayuda, de manera que los proyectos en el ámbito de la eficiencia energética o que apliquen el principio de «primero, la eficiencia energética» puedan beneficiarse de una ayuda pública preferente (bonificación).

En el marco de InvestEU, se invita a las entidades gestoras a introducir una sección sobre eficiencia energética en sus expedientes de presentación, lo que constituiría un elemento independiente de su diligencia debida a la hora de evaluar los proyectos. Esta sección se aplicaría a todos los proyectos, más allá del eje de actuación de infraestructuras sostenibles.

La recomendación de tener en cuenta los criterios de selección relacionados con la eficiencia energética también se amplía a los programas europeos, nacionales o regionales que se gestionan mediante convocatorias de proyectos.

Cuando las autoridades públicas y las entidades gestoras de los fondos de la UE desarrollan y aplican medidas en las que la eficiencia energética es el objetivo principal, se les anima a proporcionar una justificación sólida sobre cómo la eficiencia energética es fundamental para el proyecto/el programa/la medida, y cómo no se les aplica un riesgo de blanqueo ecológico.

Prestación de asistencia técnica para ayudar a los gestores de fondos y a los promotores de proyectos a aplicar el principio de «primero, la eficiencia energética»

Además de los fondos reales disponibles para la eficiencia energética, abordar la percepción del riesgo, facilitar la agregación y la asistencia para el desarrollo de proyectos incentivaría aún más las soluciones eficientes desde el punto de vista energético. Aunque estas acciones ya forman parte de las políticas de financiación de la energía, los responsables de la toma de decisiones deben promover las herramientas de las que disponen los solicitantes y los gestores de fondos.

La Comisión Europea puede ofrecer servicios de asesoramiento a las autoridades de gestión para ayudarles a poner en práctica el principio de «primero, la eficiencia energética» en sus programas, en particular a través del instrumento de apoyo técnico (20).

Podrían ofrecerse servicios de asesoramiento específicos a las entidades financieras que se beneficien de los programas de la UE, a fin de reflejar el principio de «primero, la eficiencia energética» tanto durante la fase de evaluación (diligencia debida) como durante la fase de ejecución (desarrollo del proyecto). La Comisión Europea está trabajando en el desarrollo de este tipo de productos de asesoramiento específicos sobre la base de experiencias exitosas del Banco Europeo de Inversiones y de otros posibles socios encargados de la ejecución (bancos nacionales de fomento, BERD, etc.).

Los promotores de proyectos que deseen realizar inversiones en eficiencia energética o introducir el principio de «primero, la eficiencia energética» podrán recibir asistencia técnica ad hoc del Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión, del mecanismo ELENA, de los programas de la política de cohesión, según proceda, y de otras ayudas al desarrollo de proyectos en el marco del programa de transición hacia las energías limpias del Programa LIFE. En algunos casos, los costes de la auditoría energética pueden ser (parcialmente) subvencionables mediante las ayudas de la UE.

La asistencia técnica ayudará a las autoridades de gestión, las entidades financieras y los promotores de proyectos a utilizar indicadores y metodologías adecuados para medir el ahorro de energía, y podrá sufragar parte de los requisitos de seguimiento, como las auditorías energéticas de los activos considerados.

Reflejo del principio de «primero, la eficiencia energética» en las orientaciones sobre ayudas estatales

La eficiencia energética se aborda tanto en las orientaciones sobre ayudas estatales en materia de energía y medio ambiente como en el Reglamento general de exención por categorías, y ambos instrumentos están actualmente en fase de revisión (21). Esto es pertinente en el caso de los PO que, en régimen de gestión compartida, no están exentos de la ayuda estatal por defecto. Esto también puede aplicarse a los proyectos financiados en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

3.5.6. Suministro de información

La falta de concienciación sobre el potencial de ahorro energético, sus posibles beneficios y las formas de evaluarlo son algunos de los obstáculos a la aplicación del principio de «primero, la eficiencia energética». Si esta falta de información suficiente va acompañada de hábitos y preferencias pasadas, no basta solamente con facilitar la información. Es necesario llevar a cabo campañas educativas e informativas reiteradamente para cambiar la percepción negativa de la eficiencia energética como algo que requiere mucho esfuerzo y dinero para generar ahorro de energía, lo que también conlleva una reducción del rendimiento. Por el contrario, es importante asociar la eficiencia energética al aumento de la comodidad, el rendimiento y la calidad. También es necesario aumentar la sensibilización y el conocimiento sobre el potencial y las repercusiones generales de la eficiencia energética en diferentes sectores. Esto trae consigo la necesidad de simplificar la decisión de invertir en eficiencia energética, decisión en la cual, en el momento de decidir invertir, también se facilita a los ciudadanos un marco de información que atenúa la influencia negativa de los sesgos cognitivos, por ejemplo facilitando información sobre futuros ahorros de costes y sobre beneficios ambientales y sociales (22). Así pues, las campañas de información eficaces deben abordar los conocimientos de base, las preferencias y los sesgos cognitivos que influyen en las decisiones relacionadas con la energía (23).

Además, faltan datos y metodologías de calidad para evaluar los beneficios generales de las mejoras de la eficiencia energética. Esto limita la posibilidad de cuantificar esos beneficios y garantizar un análisis adecuado de los costes y beneficios. A escala local, las ciudades, los municipios y las comunidades locales en general son los más indicados para aplicar medidas de eficiencia energética, trabajando en estrecha colaboración con los ciudadanos, los consumidores y las comunidades de energía. Sin embargo, la falta de datos y la capacidad financiera, técnica y de capacidades, a menudo limitada, impiden que las ciudades, los municipios y las comunidades locales diseñen planes sólidos en materia de calefacción o eficiencia energética, y que tengan en cuenta la eficiencia energética para una planificación espacial y de desarrollo. En este contexto, no solo es necesario poner a disposición los datos pertinentes, sino también asegurarse de que quienes van a utilizar la información y los datos disponibles son capaces de hacerlo. Por lo tanto, el desarrollo de la capacidad es un ámbito esencial que debe abordarse.

En el contexto del principio de «primero, la eficiencia energética», también es importante garantizar que la información se facilite en el momento oportuno y en el formato correcto. La información sobre las opciones de eficiencia energética y sus posibles beneficios debe proporcionarse de manera clara a las autoridades y entidades de mercado para facilitarles la elección de una opción específica en sus decisiones de planificación o inversión. Es posible que limitarse a publicar datos u orientaciones no sea suficiente. La información sobre soluciones eficientes desde el punto de vista energético debe ser pertinente y adaptarse a contextos específicos, si se desea que influya positiva y adecuadamente en el proceso de toma de decisiones. También debe promoverse activamente.

Además, la forma en que se presenta y se promueve la información afecta en gran medida al proceso de toma de decisiones. Una vez que exista una concienciación básica, la comunicación también debe adaptarse al público destinatario y al contexto específico, de modo que sea fácilmente comprensible. La información proporcionada debe facilitar una toma de decisiones consciente basada en datos y en la transparencia. El proceso de toma de decisiones de los inversores implica el análisis de los pros y los contras de las diferentes soluciones, por lo que los mensajes unilaterales podrían ser insuficientes. Una comunicación bidireccional podría resultar más convincente, ya que podría abordar las cuestiones planteadas en el análisis previo a la adopción de una decisión.

En este contexto, es importante presentar el ahorro energético previsto de una acción, tecnología o solución determinada, junto con la información sobre cómo debe aplicarse y utilizarse. También resulta positivo señalar posibles efectos de rebote, es decir, la posible reducción del ahorro energético previsto debido a un aumento del consumo de energía una vez adoptadas las medidas de eficiencia energética. Dado que la «promoción a bombo y platillo» de las medidas de eficiencia energética podría ser contraproducente, es fundamental que dichas medidas se evalúen adecuadamente antes de aplicarlas. Si la evaluación no fuera en consonancia con las expectativas expresadas en la información facilitada, podría disuadir a los responsables políticos de recurrir a opciones eficientes desde el punto de vista energético.

En cuanto a la información en materia de financiación, es importante que las entidades financieras conozcan los riesgos y beneficios reales de las inversiones en eficiencia energética. Una herramienta importante que debe tenerse en cuenta es la base de datos de la plataforma de reducción de riesgos en la eficiencia energética (DEEP), que recoge datos de rendimiento energético y financiero procedentes de proyectos de eficiencia energética financiados con fondos públicos de la UE, nacionales y locales. Es necesario seguir animando encarecidamente a las autoridades públicas, los promotores de proyectos y las entidades financieras a que aporten información a esta base de datos para seguir aumentando y ampliando la información sobre el potencial de la eficiencia energética. Una mayor disponibilidad de datos del mercado y de historiales de inversión contribuirá a reducir el riesgo de la eficiencia energética y ayudará a aumentar las inversiones en eficiencia energética.

3.5.7. Liderazgo del sector público

La priorización de la eficiencia energética también impone a las autoridades públicas la responsabilidad de dar ejemplo. Aunque es posible que el impacto global no sea significativo en términos absolutos, los organismos públicos desempeñan un papel importante en la promoción de comportamientos, productos y servicios eficientes desde el punto de vista energético. También es fundamental que la priorización de la eficiencia energética en el sector público se presente como un ejemplo de gestión sostenible y sólida de los fondos públicos. La elección de soluciones de eficiencia energética y su combinación con energías renovables también podría servir como proyectos de demostración y como publicidad de enfoques deseables.

El sector público puede predicar con el ejemplo de diversas maneras, en particular:

a) Fijando objetivos específicos para los edificios públicos en términos de rendimiento energético o de índices de renovación. El artículo 5 y el artículo 6 de la DEE son ejemplos de este enfoque a escala de la UE, pero puede reforzarse a nivel nacional. Los edificios públicos deben predicar con el ejemplo, aplicando diversas soluciones de eficiencia energética para demostrar su viabilidad y sus beneficios. En particular, los edificios nuevos deben vincular la funcionalidad, el diseño y la sostenibilidad, la inclusión y la estética, en consonancia con la nueva Bauhaus europea (24), consiguiendo el mejor rendimiento energético posible y, si es posible, deben superar los requisitos obligatorios para los edificios de consumo de energía casi nulo (EECN) establecidos en el artículo 9 de la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios. Los ambiciosos objetivos para los edificios públicos también deben vincularse a la comunicación. Las renovaciones energéticas deben llevarse a cabo y presentarse de manera que asocien un mejor rendimiento energético con una mayor comodidad y una reducción de los costes. Las autoridades públicas también deben asegurarse de que la categoría de certificado de eficiencia energética de un edificio se comunica claramente al público (de conformidad con el artículo 13 de la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios). Dentro de dichos certificados, también debe tenerse en cuenta la información adicional que pueda promover soluciones de eficiencia energética, por ejemplo, los beneficios generales previstos en términos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

b) Aumentando la adquisición de productos y servicios eficientes desde el punto de vista energético. La contratación pública ecológica y el artículo 6 de la DEE ya animan a las autoridades públicas a adquirir los productos con mejor rendimiento energético. Sin embargo, en consonancia con el principio de «primero, la eficiencia energética», los criterios de eficiencia energética deben convertirse en un elemento habitual de las licitaciones públicas y tener una importancia considerable en la evaluación y selección de las ofertas. También es necesario utilizar el rendimiento energético no como uno de los criterios auxiliares, sino como condición primordial o criterio de adjudicación en las licitaciones públicas. Los compradores públicos deben evaluar cómo puede alcanzarse el rendimiento deseable de los productos objeto de licitación, en consonancia con los objetivos de rendimiento energético. Debe estudiarse la posibilidad de prestar especial atención al rendimiento de las opciones más eficientes desde el punto de vista energético, cuando se disponga de ellas.

c) Utilizando servicios energéticos y contratos de rendimiento energético (25), realizando auditorías energéticas y aplicando sistemas de gestión energética. De forma similar a los objetivos específicos de renovación, los edificios públicos también deben ser ejemplos de la aplicación de las soluciones disponibles que permitan conseguir el ahorro de energía. Deben promoverse y comunicarse al público los beneficios que trae consigo la aplicación de estas soluciones, especialmente para el presupuesto público.

3.6. Analizar los impactos de las políticas y las alternativas

Después de identificar las distintas opciones para alcanzar objetivos deseables y asegurar unas condiciones favorables robustas para las soluciones eficientes desde el punto de vista energético, es importante evaluar estas opciones políticas, prestando especial atención a las alternativas por el lado de la demanda. Asimismo, al establecer políticas estratégicas en las que la eficiencia energética se considera parte de la solución desde el principio, cabe indagar en medidas ambiciosas de eficiencia energética, por ejemplo, ideando una situación hipotética de gran eficiencia energética durante la modelización en la cual la eficiencia energética se lleva al límite en términos de rentabilidad y viabilidad.

El análisis de las opciones viables podría formar parte de las evaluaciones de impacto reglamentarias o de los análisis de costes y beneficios (ACB) que preceden a las decisiones políticas, de planificación o de inversión. En el contexto de las evaluaciones de impacto, reflejar plenamente el principio de «primero, la eficiencia energética» exige analizar los distintos elementos que se abarcan en estas directrices. Entre ellos se encuentran:

— considerar las barreras a la aplicación de la eficiencia energética;

— definir los objetivos políticos que permiten el uso y priorización de soluciones de eficiencia energética rentables;

— identificar un amplio espectro de opciones, prestando especial atención a las soluciones por el lado de la demanda y mejoras de la eficiencia energética;

— evaluar el impacto de varias opciones sobre el consumo de energía (preferentemente, tanto para el consumo de energía final como para el consumo de energía primaria) y considerarlos en proyecciones actualizadas para la demanda de energía en la evaluación;

— evaluar los costes y beneficios de las opciones desde la perspectiva de: i) la sociedad, ii) los agentes del mercado que ejecutan los planes de eficiencia energética y iii) el consumidor final;

— analizar los impactos medioambientales, sociales y económicos, incluyendo aquellos en la distribución y la mitigación de la pobreza energética, lo cual debe formar parte de la evaluación, aplicando el enfoque de evaluación del ciclo de vida y las hipótesis adecuadas de precios del carbono;

— si se aplica un ACB completo, realizar un análisis de sensibilidad para los distintos tipos de descuento considerados en dicho ACB, así como las medidas de eficiencia energética potenciadas al máximo;

— evaluar la coherencia de la opción preferida con objetivos y medidas en materia de eficiencia energética, así como con otros objetivos y principios estratégicos;

— identificar los pasos y objetivos operativos que permitan la puesta en práctica de las soluciones de eficiencia energética;

— establecer disposiciones sobre la evaluación de políticas e inversiones que requieran supervisar el ahorro energético logrado de manera transparente, por ejemplo como se define en la metodología del artículo 7 de la DEE.

Al revisar el impacto sobre el consumo de energía, tanto la energía primaria como la final podrían ser pertinentes. La energía final refleja de manera más fidedigna los cambios de la demanda y los beneficios en relación con su reducción, mientras que la energía primaria es más pertinente desde el punto de vista de los objetivos climáticos y los beneficios medioambientales. Por tanto, la elección del indicador depende del contexto, pero bien vale abordar los dos en evaluaciones exhaustivas.

Si bien la ley por lo general exige efectuar evaluaciones de impacto exhaustivas en situaciones específicas, de acuerdo con el principio de «primero, la eficiencia energética», un ACB apropiado (véase a continuación) podría formar parte de los preparativos para tomar decisiones sobre inversiones o políticas que afecten al consumo o suministro de energía. La aplicación del principio debe adoptar una perspectiva social y del sistema para la planificación estratégica y las decisiones sobre inversiones. Al elegir activos y soluciones específicos en el marco de proyectos predefinidos, también deben analizarse más soluciones de eficiencia energética, desde la perspectiva social, del organismo ejecutor y del usuario final.

Cuadro 3

Componentes de beneficios y costes para la evaluación de medidas de eficiencia energética desde distintas perspectivas

ACB para medidas de eficiencia energética Perspectiva de: Sociedad Agentes del mercado que aplican medidas (por ejemplo, empresa energética) Consumidor final Costes evitados del sistema de suministro de energía (costes de generación y capacidad, pérdidas de la red, pérdidas de transformación y costes de refuerzo de la red, etc.) Beneficio Beneficio Beneficios generales o cobeneficios Beneficio Beneficio Beneficio Traslado de costes mediante tarifas de la red o precios de la energía, o ingresos obtenidos de los servicios de la energía Beneficio Compensación de ingresos perdidos netos para los operadores de red Beneficio Bonificación para la aplicación o los ahorros compartidos Beneficio Costes tecnológicos progresivos Coste Coste Costes de aplicación de programas o medidas Coste Coste Pagos de incentivos Coste Beneficio Ahorros de la factura energética Beneficio Ingresos marginales perdidos Pérdida

Fuente: Basado en Instituto Wuppertal (2009), Measuring and reporting energy savings for the ESD – how it can be done [«Medir y comunicar los ahorros de energía para la Directiva de servicios energéticos: cómo ponerlo en práctica», documento en inglés], capítulo 2.10

Asimismo, es importante identificar las fuentes de datos y los indicadores pertinentes para las proyecciones de la demanda energética en el futuro, de manera que se midan los impactos sobre los ahorros energéticos y la supervisión del progreso. Como la disponibilidad de datos y las prácticas nacionales varían, estas distintas fuentes de datos pueden ser pertinentes. Lo crucial es la transparencia y la comparabilidad de los indicadores y datos empleados.

Debe prestarse particular atención a la valoración precisa de la flexibilidad por el lado de la demanda, si procede. Esto requiere considerar todos los tipos de usuario final y los activos de flexibilidad distribuidos en el sistema energético integrado. Deben analizarse tanto los costes de inversión como los operativos, toda vez que se reconocen los beneficios para todos los usuarios finales.

3.7. Definir el análisis de costes y beneficios

Un ACB puede ser un análisis independiente o un componente fundamental de una evaluación de impacto más exhaustiva. Todos los ACB deben emplear métodos de evaluación del ciclo de vida (26) y tener en cuenta las proyecciones adecuadas de los precios del carbón. Con arreglo al principio de «primero, la eficiencia energética», es importante que se haga un ACB siempre que sea posible desde la perspectiva social al evaluar los costes y los beneficios de distintas opciones. La comparación y el análisis de las opciones evaluará todos los impactos de los ahorros energéticos, más allá del consumo de energía como único indicador de impacto. Desde la perspectiva del principio de «primero, la eficiencia energética», la reducción del consumo de energía es, ciertamente, un beneficio en sí mismo, pero, con independencia de los ahorros energéticos, el ACB también tendrá en cuenta los beneficios generales, incluyendo aquellos cuyos precios no se fijan con tanta facilidad.

Entre los beneficios sociales se incluye la mejora del bienestar y del nivel de comodidad, por ejemplo, a causa de una calefacción o refrigeración apropiada y una mejor calidad del aire interior en viviendas (27), lo cual se deriva, por consiguiente, en un refuerzo de la salud, tanto física como mental, inclusive en condiciones climáticas futuras. Además, en muchos casos, un menor consumo de combustibles fósiles puede reducir las emisiones provenientes de las centrales eléctricas y el transporte, de manera que se disminuyen los efectos negativos de la contaminación atmosférica. La mayor eficiencia también reduce la factura energética y puede aumentar la renta del hogar, que se podrá invertir en otros usos. Otro beneficio importante es la mitigación de la pobreza energética, que sigue suponiendo un problema en numerosos países.

Los beneficios generales de la eficiencia energética pueden ser numerosos, pero a menudo resulta difícil cuantificarlos o monetizarlos. Encontrar los datos adecuados y reflejar la correlación entre los indicadores de eficiencia energética y los sociales, medioambientales o económicos puede ser una labor muy ardua. La falta de información puede suponer un problema particularmente a nivel local y también se relaciona con la disponibilidad de los datos sobre los ahorros energéticos reales logrados después de la aplicación de una medida. Por lo tanto, existen diferentes metodologías para reflejar dichos impactos. Sin menoscabo de las metodologías de ACB a nivel de la UE previstas en el Reglamento RTE-E (28), para garantizar unos análisis robustos, los reguladores deben definir metodologías pertinentes para llevar a cabo dichos análisis en ámbitos específicos (29) y, si es necesario, complementarlos con directrices adicionales.

Toda metodología de ACB debe basarse en el marco reglamentario definido por los responsables políticos y tener en cuenta las condiciones y limitaciones vigentes a la hora de aplicar soluciones de eficiencia energética. Sobre la base del método de ACB propuesto, las entidades de mercado deben ser capaces de evaluar sus opciones de inversión de manera sistemática. Las directrices preparadas por los reguladores deben ayudar a las entidades de mercado a evaluar los costes y beneficios de distintas opciones desde el punto de vista de la sociedad, los agentes del mercado que ponen en práctica este plan y los consumidores.

También se han analizado los beneficios generales de las inversiones en eficiencia energética en el proyecto Odyssee-Mure (30). Asimismo, se puede consultar información adicional en el artículo preparado por el Consejo Europeo para una Economía Energéticamente Eficiente (ECEEE) (31) y el estudio encargado por la Comisión Europea (32). La figura 2 presenta alguno de los ámbitos principales afectados por las inversiones en eficiencia energética que podrían considerarse en un ACB apropiado.

Sobre la base del enfoque propuesto por Odyssee-Mure, los múltiples beneficios de la eficiencia energética pueden clasificarse en sociales, medioambientales y económicos.

Figura 2 Beneficios positivos múltiples posibles de la eficiencia energética



Fuente: Comisión Europea, basado en Odyssee-Mure.

Los beneficios medioambientales se vinculan con los impactos generales de la reducción del consumo de energía, en particular, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de la contaminación atmosférica relacionada con el uso de energía. Además, la disminución de la demanda energética mejora la gestión de los recursos energéticos y de otro tipo. Conduce directamente a ahorros en la energía que debe producirse (por lo que se eliminan las externalidades negativas en relación con el suministro de energía), sobre todo ahorros en la cantidad de combustibles fósiles consumidos. También disminuye la necesidad de inversiones en energías renovables para alcanzar los objetivos previstos en las políticas.

Los beneficios económicos pueden darse a nivel micro y macro. Los microimpactos se relacionan con un aumento de la productividad industrial como resultado de un menor gasto en energía y un mayor valor de mercado de los activos con mejor rendimiento energético. Los macroimpactos afectan a los cambios en el PIB y el empleo y, por medio de efectos sobre los precios de la energía, también provocan cambios en los presupuestos públicos. Los impactos sociales y medioambientales positivos también causan descensos en el desempleo y el gasto en bienestar social. Otros impactos que deben considerarse están relacionados con la innovación y la competitividad (33), que pueden mejorarse con tecnologías energéticamente eficientes, así como con una seguridad energética reforzada por medio de una menor dependencia de las importaciones (34).

Estos son solo unos pocos de los beneficios generales que trae aparejados la eficiencia energética.

3.7.1. Posibles herramientas y metodologías

Definir una metodología robusta para cuantificar los beneficios generales de la eficiencia energética supone un desafío cuya solución todavía no se ha establecido en suficiente medida. A efectos de la presente guía, se han utilizado dos proyectos de investigación: 1) COMBI (Calcular y poner en práctica los múltiples beneficios de la eficiencia energética en Europa), un proyecto al amparo del Programa Horizonte 2020 (35); y 2) el estudio preparado por la Comisión Europea The macro-level and sectoral impacts of Energy Efficiency policies [«Los impactos a nivel macro y sectorial de las políticas en materia de eficiencia energética», documento en inglés] (36). Además, el proyecto de investigación MICAT del programa Horizonte 2020 (37) está desarrollando una metodología y una herramienta que podrían contribuir a tal evaluación.

El refuerzo de la eficiencia energética en el transporte puede reducir las externalidades relacionadas con este. El Handbook on the External Cost of Transport [«Manual sobre el coste externo del transporte», documento en inglés] (38) ofrece información y metodologías detalladas para estimar varios impactos medioambientales.

a) IMPACTOS SOCIALES

Salud y bienestar

La salud humana es uno de los cobeneficios más importantes de la eficiencia energética. Para medir y cuantificar los principales impactos positivos y negativos sobre el rendimiento energético mejorado de los edificios, pueden considerarse los siguientes aspectos que influyen en la salud:

— la capacidad de mantener los hogares a una temperatura apropiada, inclusive en condiciones climáticas futuras, directamente en relación con mejoras de eficiencia energética en los edificios;

— los niveles de hermeticidad que en general se incrementan mediante mejoras de la eficiencia energética y una ventilación apropiada, lo cual debe considerarse en suficiente medida al fijar requisitos de eficiencia energética;

— la calidad del aire interior, en relación con la concentración de los contaminantes atmosféricos interiores principales (contaminantes de COV como el benceno, el radón, el monóxido de carbono, NOx y partículas ultrafinas). La calidad del aire interior depende en gran medida de la eficiencia energética (39), aun si la correlación puede ser positiva o negativa, en función del grado de ventilación derivado de las mejoras de la eficiencia;

— el moho y la humedad, por lo general derivados del nivel de temperatura y ventilación del edificio;

— el alumbrado interior, que a menudo se mejora con soluciones energéticamente eficientes y que tiene efectos notables en la salud y el bienestar de los ocupantes (40);

— el nivel de ruido, a saber, el aislamiento de la envolvente del edificio, sobre todo las ventanas, lo cual disminuye la exposición a ruidos externos;

— el uso de materiales tóxicos, es decir, con las reformas se eliminan el amianto y el plomo, y se instalan medidas de protección contra el radón.

Los impactos positivos de las mejoras de eficiencia energética se reflejan en la reducción de las siguientes afecciones: enfermedades cardiovasculares, respiratorias (asma, enfermedades infecciosas, alergias, etc.), cáncer de pulmón y deterioro cognitivo y mental. Pueden producirse enfermedades respiratorias crónicas y agudas debido a la exposición a contaminación atmosférica interior causada por los sistemas de calefacción de espacios y los combustibles. El asma y las alergias se derivan del moho que crece en hogares húmedos y con una calefacción deficiente, mientras que los accidentes cerebrovasculares y las enfermedades cardiovasculares se relacionan con la exposición a temperaturas extremas (41).

Puede resultar difícil identificar resultados sanitarios específicos, por lo que a menudo estos se miden en función de la mortalidad o la morbilidad generales, reflejadas en las visitas al médico, la hospitalización o los días de ausencia en el trabajo o en la escuela, o en factores de riesgo como, por ejemplo, las condiciones térmicas, el ruido, etc.

Empleando un enfoque basado en coeficientes, los beneficios sanitarios de la eficiencia energética y los impactos en función de la calidad del aire pueden traducirse a términos económicos (por ejemplo, los costes sanitarios relacionados con las enfermedades). Los métodos utilizados para medir este indicador de resultados se basan, en general, en el valor promedio de vida, obtenido a través de estudios de valoración contingentes o encuestas de disposición a pagar (42).

El proyecto de investigación COMBI se centró en cuantificar los coimpactos sobre la salud pública en relación con la pobreza energética. El proyecto analizó las siguientes categorías de coimpactos:

— el exceso de morbilidad en invierno por el frío interior;

— la morbilidad del asma debido a la humedad interior.

La metodología para cuantificar y monetizar los impactos se describe en el informe técnico (43).

Los impactos del descenso estimado en toneladas de contaminantes pueden traducirse a una reducción del gasto sanitario por medio del modelo GAINS (44), que la Comisión Europea ha utilizado para distintas evaluaciones de impacto. GAINS requiere datos de entrada detallados sobre el uso de energía total para las actividades principales que causan contaminación atmosférica y emiten gases de efecto invernadero, pero la lista de receptores para los que se evalúa el impacto de la contaminación atmosférica no incluye el entorno edificado.

El Buildings Performance Institute Europe (BPIE) también desarrolló una metodología para definir, medir, cuantificar y monetizar el impacto de la calidad ambiental interior mejorada (mejora de la comodidad térmica, la calidad del aire interior, la iluminación y la acústica (45)) en escuelas, hospitales y oficinas (46). El enfoque presentado extrapola resultados promedio a mejoras de porcentajes que se pueden lograr en el rendimiento y productividad.

Pobreza energética

La pobreza energética puede entenderse como un estado de privación de los servicios energéticos básicos, lo cual es una manifestación de la pobreza general en relación con la energía. Asimismo, se ha demostrado que la pobreza energética presenta un riesgo de mayor morbilidad e, incluso, mortalidad. Al examinar los beneficios de los programas de eficiencia energética con relación a la mitigación de la pobreza energética, las evaluaciones de impacto deben centrarse en los ahorros de costes energéticos logrados o proyectados para hogares vulnerables o los niveles incrementados de comodidad interior dentro de sus residencias. La capacidad de mantener la temperatura de interiores a un nivel más cómodo ofrece numerosos beneficios sanitarios, pues vivir en un hogar con ventilación deficiente, frío en inverno o demasiado caluroso en verano, se relaciona con un amplio abanico de problemas sanitarios. Las renovaciones y otras soluciones de eficiencia energética que permiten a los hogares poco eficientes energéticamente mejorar la temperatura interior pueden tener un impacto positivo en la salud mental y en la incidencia de las enfermedades cardiorrespiratorias, por lo que pueden ayudar a solventar las desigualdades sanitarias.

Los ahorros en el gasto energético y la capacidad de mantener una temperatura interior más cómoda pueden tener otros beneficios, lo cual puede reforzar el efecto positivo sobre el presupuesto de los hogares. Por ejemplo, los mayores beneficios sanitarios de las readaptaciones centradas en la eficiencia energética se han observado en los hogares que, antes de la aplicación de medidas de eficiencia energética, infrautilizaron los servicios energéticos de calefacción o refrigeración debido a limitaciones presupuestarias. El refuerzo del bienestar físico y mental a causa de mejores niveles climáticos en interiores también puede afectar positivamente al rendimiento educativo o laboral, incrementando la participación en el mercado laboral y la productividad y favoreciendo la adopción de trayectorias profesionales más atractivas desde el punto de vista financiero. En los países en los que los costes sanitarios son altos, las mejoras sanitarias derivadas de unas mejores condiciones de vivienda también pueden aumentar la renta disponible de los hogares vulnerables a causa de un menor gasto médico. Además del impacto financiero que contribuye a la mitigación de la pobreza, las readaptaciones centradas en la eficiencia energética o la construcción de nuevos edificios energéticamente eficientes también pueden albergar otro beneficio social posible para mejorar la integración social de los hogares menos privilegiados, al disminuir el aislamiento social ocasionado por los sentimientos de vergüenza relacionados con las propias condiciones de vida (47).

b) IMPACTOS MEDIOAMBIENTALES

Las mejoras de eficiencia energética pueden influir de manera positiva en el medio ambiente de numerosas y distintas maneras:

— Energía y cambio climático. Las medidas para mejorar la eficiencia energética conducen naturalmente a una reducción de la demanda energética y, por consiguiente, un menor uso de recursos, sobre todo, de combustibles fósiles. Esta reducción conlleva, además, una disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero.

— Consumo y producción sostenibles (CPS). Esta categoría abarca emisiones de contaminantes atmosféricos y consumo de materiales. Las medidas de eficiencia energética pueden causar una reducción del nivel de emisiones de azufre, partículas y otros contaminantes perjudiciales para la salud humana. Por otro lado, tales medidas también pueden conducir a un incremento del uso de materiales, por ejemplo, en la readaptación de edificios.

— Ecosistemas. Una mayor eficiencia energética gracias a la cual descienda la demanda energética puede favorecer una reducción de la demanda de agua y de la utilización del suelo por parte del sector eléctrico. La renovación de edificios centrada en la eficiencia energética, en la que se usen muros y techos verdes, ofrece un hábitat para plantas y animales en un entorno urbano.

Entre los indicadores específicos que deben usarse para medir tales impactos, se incluyen los siguientes:

Reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero

La relación entre los ahorros energéticos y las emisiones de CO2 es relativamente sencilla cuando se analizan lo