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DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 4 de febrero de 1987

relativa a una ayuda otorgada por el Gobierno belga a una empresa de tubos de acero

(Los textos en lengua francesa y neerlandesa son los únicos auténticos)

(87/418/CEE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93,

Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con las disposiciones de dicho artículo y vistas dichas observaciones,

Considerando lo que sigue:

I

El 19 de julio de 1984 el Gobierno belga notificó, en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, su intención de proceder a las siguientes medidas en beneficio de una empresa productora de tubos situada en la región de Lieja: ampliación de capital en 1 800 millones de francos belgas y suscripción de una emisión de obligaciones convertibles participantes condicionales hasta 2 200 millones de francos belgas. La Comisión ya había autorizado en 1982 un conjunto de ayudas a favor de la misma empresa.

Por otro lado, las informaciones llegadas posteriormente a la Comisión (y confirmadas por el Gobierno belga mediante carta de 29 de julio de 1985) revelan que dicha empresa había recibido con anterioridad, aparte de las ayudas notificadas el día 19 de julio de 1984, otras ayudas públicas sin autorización de la Comisión y, por lo tanto, en violación de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE.

De todo lo anterior se deduce que las ayudas sometidas al examen de la Comisión (ayudas concedidas sin notificación y ayudas notificadas el 19 de julio de 1984) ascienden a un total de 9 085 millones de francos belgas a las que hay que añadir las ayudas concedidas en aplicación de las Leyes de Expansión económica, por un importe de 1 212 millones de francos belgas.

Después de un primer examen, la Comisión comprobó que pese al esfuerzo de modernización emprendido y a las ayudas ya recibidas, la empresa seguía registrando resultados muy deficitarios. Además ha indicado que sus perspectivas de restablecimiento, tal y como se deduce de las previsiones hechas por sus dirigentes, son muy inciertas. En efecto, se espera una mejora de los resultados debido principalmente a una reorganización de las ventas recurriendo a los tubos de gran escala y a mercados más remuneratorios que los abastecidos hasta entonces por la empresa. Tal evolución tiene un carácter muy aleatorio, debido a que, dada la capacidad excedentaria del sector, resulta particularmente difícil la conquista de nuevas partes de mercado por una empresa.

En estas circunstancias, y teniendo en cuenta que las ayudas sometidas a examen podrían producir distorsiones importantes de la competencia en un mercado sensible, la Comisión decidió iniciar respecto a ellas el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE para recabar en particular, las opiniones de los interesados.

Mediante carta de 5 de julio de 1985, la Comisión emplazó al Gobierno belga para que presentara sus observaciones. Los restantes Estados miembros fueron informados mediante carta de 12 de julio de 1985 y los terceros interesados el 16 de julio de 1985 (1).

Pese a este procedimiento, el Gobierno belga procedió al pago de las ayudas notificadas como proyecto el 19 de julio de 1984.

Por otro lado, el Gobierno belga notificó, mediante carta de 6 de junio de 1986, un proyecto de ayuda en favor de la misma empresa dirigido a convertir en capital 3 010 millones de francos belgas de préstamos garantizados.

Mediante carta de 1 de agosto de 1986, la Comisión emplazó al Gobierno belga para que le presentara sus observaciones. Se informó a los demás Estados miembros mediante cartas de 10 de noviembre de 1986 y a los terceros interesados el 19 de noviembre de 1986 (2).

Pese a este procedimiento, el Gobierno belga procedió a la conversión en capital antes referida por un importe de 2 510 millones de francos belgas.

De todo ello se deduce que el conjunto de las ayudas objeto de los dos procedimientos anteriormente contemplados (con excepción de 500 millones de francos belgas de conversión en capital) se han otorgado infringiendo las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

II

Al presentar sus observaciones mediante cartas de 29 de julio de 1985, y posteriormente de 5 de septiembre de 1986, en el marco del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE, el Gobierno belga alegó en primer lugar que las intervenciones del Estado a favor de la empresa no podían producir distorsiones de la competencia.

En efecto, las ayudas públicas concedidas hasta 1982 con la autorización de la Comisión y las concedidas en infracción del Tratado no habrían sido suficientes para afianzar el equilibrio financiero de la empresa debido en particular a una subestimación del coste del programa de inversiones aplicado en 1982.

Por consiguiente, las intervenciones notificadas en 1984 estarían destinadas a financiar el saldo de dicho programa de inversiones y a satisfacer las necesidades de capital circulante derivadas del aumento del volumen de negocios de la empresa durante los últimos años.

En estas circunstancias, las intervenciones del Estado (poseedor de más del 99 % del capital de la empresa) deberían considerarse no como ayudas sino como « aportaciones de accionistas » que no constituyen un obstáculo a la competencia.

Además, el importe limitado de las entregas realizadas por la empresa en el mercado comunitario (25 898 toneladas en 1984, es decir, el 8,6 % de su producción total contra 36 166 toneladas en 1979) no podría afectar a los intercambios entre los Estados miembros.

Por otra parte, el Gobierno belga subrayó la importancia del mantenimiento de la actividad de la empresa en una región fuertemente afectada por la crisis siderúrgica. Finalmente, indicó, apoyándose en las informaciones proporcionadas por la empresa, que los resultados financieros volvían a reequilibrarse a partir de 1985, y que además se produciría un resultado neto positivo a partir de 1986. Estas previsiones se fundan tanto en la perdurabilidad de los contratos de suministro celebrados desde 1980 con su principal cliente (la Unión Soviética), y que aseguran a la empresa una base comercial estable en forma de un mercado fijo que, aunque reducido, seguiría importante, como sobre su capacidad para introducirse en mercados más remuneratorios.

Las observaciones presentadas en el marco del mismo procedimiento por otros tres Estados miembros y cuatro asociaciones profesionales de productores de tubos de acero reflejan, en particular, los vivos temores de que la penetración de nuevos mercados prevista por la empresa beneficiaria, ya sometidos a la presión de fuertes capacidades excedentarias, pueda llevarse únicamente a cabo mediante una política de precios desestabilizadora. Tal política, posibilitada mediante la concesión de ayudas de importe elevado, implicaría una fuerte distorsión de la competencia entre los productores de la Comunidad. Estas inquietudes se han avivado con acontecimientos más recientes acaecidos en este sector - restricción de las importaciones en los Estados Unidos, creación de nuevas capacidades en la Unión Soviética, y en los restantes países de comercio de Estado así como en determinados países en vías de desarrollo -, que tienden a aumentar la sensibilidad del mercado, colocando a los productores comunitarios en una situación precaria. Finalmente, se ha señalado a la atención de la Comisión los esfuerzos ya realizados en este contexto en determinados Estados miembros para reducir las capacidades excedentarias, mientras que, por el contrario, la empresa beneficiaria, dependiente en gran medida de sus exportaciones, ha aumentado sus propias capacidades durante los últimos años.

III

Las ayudas públicas objeto de la presente Decisión se han concedido (con excepción de los 500 millones de francos belgas de conversión en capital contemplados en el procedimiento iniciado el 1 de agosto de 1986) sin autorización previa de la Comisión y, por lo tanto, son ilegales, al no respetar el Gobierno belga las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE. Además, el conjunto de estas ayudas públicas, que constituyen ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE, no pueden beneficiarse de ninguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE y, a este respecto, deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones.

IV

Tal y como se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (1) y de la Comunicación de la Comisión a los Estados miembros (2), las participaciones de las autoridades públicas constituyen una ayuda en los términos del apartado 1 del artículo 92 cuando hay aportación de capital nuevo en circunstancias que no serían aceptables para un inversor privado que operase en las condiciones normales de una economía de mercado. Tal es el caso en particular cuando la situación financiera de la empresa y en especial la estructura y el volumen de deudas son tales que no cabe esperar un rendimiento normal (en dividendos o en valor) de los capitales invertidos en un plazo razonable; tal es el caso también, cuando al realizar una aportación de capital en una empresa cuyo capital es compartido entre los accionistas privados y públicos, la participación pública alcanza una proporción sensiblemente superior a la de la distribución de origen.

Por el contrario, no hay ayuda en los términos del apartado 1 del artículo 92 si la aportación de capital nuevo en la empresa se realiza en circunstancias que serían aceptables para un inversor privado que opere en las condiciones normales de una economía de mercado. En particular, en el caso de una aportación por el Estado de capital nuevo en las empresas públicas, no hay en principio ayudas si dicha aportación de capital corresponde a necesidades de inversiones nuevas y a costes que están directamente relacionadas con las mismas siempre que el sector en el que la empresa ejerce sus actividades no tenga una capacidad estructural en el mercado común y que la situación financiera de dicha empresa esté saneada; lo mismo ocurre en el caso de una ampliación de la participación de los poderes públicos en el capital de las empresas, cuando la aportación de capital es proporcional al número de partes que poseen los poderes públicos y se produce al mismo tiempo que una aportación de fondos por parte de un accionista privado.

En el caso que nos ocupa, la empresa ejerce una actividad en un sector que tiene (como lo demuestran suficientemente las estadísticas) una fuerte capacidad estructural excedentaria. A este respecto, los datos transmitidos por el propio Gobierno belga indican capacidades excedentarias estimadas entre un 35 % y un 40 % de las capacidades instaladas en los principales países occidentales (Estados Unidos de América, Japón y la Comunidad Europea). Por otra parte, la situación que prevalece en el mercado de petróleo determina la desaceleración de las actividades de sondeo. La demanda de tubos sin soldadura para el sector del petróleo, ya en retroceso, podría descender sensiblemente durante los próximos años. En este contexto, la mejora de la situación financiera de la empresa, que se caracteriza por pérdidas sustanciales desde hace varios años, sigue siendo (por las razones que se indicarán más tarde) aleatoria. Finalmente, los accionistas privados se han liberado por dos veces de su compromiso (1980 y 1982) y en lo sucesivo el Estado belga cubrirá por sí solo los riesgos inherentes a la prosecución de la actividad de la empresa.

En estas circunstancias, las intervenciones del Estado belga no pueden considerarse como aportaciones de un accionista que opera en las condiciones normales de una economía de mercado, sino como ayudas de Estado apreciables que entran en el ámbito de aplicación del artículo 92 del Tratado CEE.

V

La industria mundial de tubos de acero atraviesa desde hace varios años una grave situación de crisis y de competencia exacerbada. Esta situación es aún más grave en lo que respecta a la categoría de los tubos sin soldadura (cuya producción mundial, del orden de 26 700 millones de toneladas en 1981, ha retrocedido desde entonces en un 20 %) y más particularmente los destinados al sector del petróleo que absorben alrededor de un 85 % de la actividad de la empresa beneficiaria y cuyos precios se han reducido cerca de un 50 % entre 1982 y 1984 y han seguido descendiendo en 1985.

Según las previsiones de la propia empresa « esta debilidad del mercado continuará aún durante varios años debido a la reducción de la demanda de petróleo y de las grandes existencias constituidas en 1981 » y, en estas circunstancias, « el nivel de ocupación de los productores no debería sobrepasar significativamente y como media el 60 % hasta 1990 ».

La actividad de los productores comunitarios de tubos sin soldadura está en gran parte orientada a la exportación a gran escala, siendo el consumo aparente de la Comunidad en 1984 alrededor de la mitad de los 4 300 millones de toneladas producidas. No obstante, las subidas ofrecidas por el mercado comunitario siguen siendo lo bastante significativas para el sector (alrededor de un cuarto de las exportaciones de tubos de los Estados miembros se dirigen al interior de la Comunidad) como para que cualquier ventaja concedida a uno de los productores afecte directamente a los intercambios intracomunitarios. El artículo 92 del Tratado CEE contempla las ayudas que afectan directamente a los intercambios entre Estados miembros. En el sector considerado, la existencia de una capacidad fuertemente excedentaria a nivel mundial y la correspondiente inestabilidad de los precios, así como las restricciones impuestas a las importaciones por los Estados Unidos de América (principal mercado mundial) y las nuevas capacidades instaladas en los países en vías de desarrollo y los países de comercio de Estado, sitúan a los productores comunitarios en una posición precaria y les incitan a centrar de nuevo sus ventas hacia el interior de la Comunidad. Por consiguiente, cualquier ventaja concedida a uno de estos productores (incluso si, en el momento en que se concedió, dicho productor vendía la casi totalidad de su producción a mercados de países terceros) afectaría inevitablemente a la posición competitiva de los restantes. En las condiciones actuales del mercado de tubos sin soldadura, no puede excluirse que el mantenimiento de una empresa exportadora a países terceros gracias a la concesión de ayudas de Estado pueda implicar la desaparición de otras empresas de la Comunidad o de una parte de sus actividades.

Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, las ayudas concedidas a la empresa en cuestión cuyas entregas a la exportación a gran escala representan alrededor de un 90 % del volumen de negocio, pero cuya producción (tratándose de tubos sin soldadura de un diámetro comprendido entre 127 y 416 mm que constituye su actividad dominante) asciende a un 17 % de la producción comunitaria, pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros en los términos del apartado 1 del artículo 92 y, habida cuenta de las razones que a continuación se exponen, no pueden beneficiarse de una de las excepciones previstas en el artículo 92 del Tratado CEE.

VI

El apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE establece el principio de la incompatibilidad con el mercado común de las ayudas que presentan las características que enumera.

No pueden aplicarse, en este caso, las excepciones a dicho principio enumeradas en el apartado 2 del artículo 92 del Tratado CEE, habida cuenta de la naturaleza y los objetivos de las presentes ayudas.

El apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE enumera las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común. La compatibilidad con el Tratado debe examinarse en el contexto comunitario, y no en el de un solo Estado miembro. Para salvaguardar el buen funcionamiento del mercado común y tener en cuenta los principios enumerados en la letra f) del artículo 3 del Tratado CEE, las excepciones al principio del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE enumeradas en el apartado 3 del mismo artículo deben interpretarse restrictivamente al examinar cualquier régimen de ayudas o cualquier medida individual de ayudas. En cuanto a la excepción prevista en la letra a) del apartado 3 del artículo 92, relativa a las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de determinadas regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que existe una grave situación de subempleo, es cierto desde luego que la región de Lieja se ha visto duramente afectada por las reducciones de puestos de trabajo realizadas, en particular, en el marco del proceso de reestructuración de la siderurgia.

Sin embargo, la Comisión consideró en otras ocasiones, basándose en un análisis socioeconómico pormenorizado de las regiones belgas (1), que en estas regiones no existe un nivel de vida anormalmente bajo o una grave situación de subempleo; el Gobierno belga no discutió dicho análisis ni ha presentado desde entonces elementos nuevos que puedan modificarlo.

En cuanto a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, relativa a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, la Comisión señala que, en este caso, las ayudas concedidas a la empresa en virtud de la Ley de Expansión Económica de 30 de diciembre de 1970 no superan el límite establecido, en materia de ayudas regionales, por la Decisión 82/740/CEE, y por lo tanto no pueden ser consideradas ilegales. Por el contrario, la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado relativa a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios, no puede aplicarse. En efecto, la empresa beneficiaria de las ayudas tiene desde hace varios años serias dificultades financieras a las que el Gobierno belga ha intentado ya poner remedio. Así, la Comisión ya autorizó en 1982 un primer conjunto de ayudas a favor de esta empresa destinadas a realizar un ambicioso programa de inversiones que comprendía la construcción de un laminador de 150 000 toneladas y que llevaría así a doblar la capacidad de producción de la empresa de tubos sin soldadura.

La Comisión comprueba hoy que los hechos no han confirmado los datos proporcionados en su momento por el Gobierno belga y sobre los que había fundado su decisión; por ejemplo, el importante esfuerzo de expansión, tal y como había sido presentado a la Comisión, estaba destinado a asegurar el futuro de la empresa en el marco de un contrato a largo plazo celebrado con la Unión Soviética. Ahora bien, no se ha alcanzado dicho objetivo y, por el contrario, la empresa intenta liberarse de sus compromisos con el mercado soviético al que considera insuficientemente lucrativo. De todo lo precedente se deduce que las previsiones de recuperación financiera anunciadas por el Gobierno belga a principios de 1982 no han podido alcanzarse y que, por consiguiente, la empresa no ha sido capaz de generar sin ayuda un aumento del capital circulante correspondiente a la fuerte expansión de su volumen de negocios que siguió a la conclusión de los contratos de suministros a la Unión Soviética (es decir, 13 040 millones de francos belgas en 1984 contra 5 750 millones de francos belgas en 1981).

En efecto, las cuentas de 1984 revelan un resultado negativo (después de amortizaciones y gastos financieros que representan respectivamente un 6,9 % y un 8,4 % del volumen de negocio) superior al 14 % del volumen de negocio. Este resultado se agravaría aún más en 1985. Aun tomando en cuenta una reestructuración financiera (por medio de las ayudas que aquí se examinan) que conduciría las cargas financieras a un nivel « normal » del 4 % del volumen de negocio, el resultado seguiría siendo negativo. Dado que las mejoras internas previstas por la empresa (productividad, reducción del personal . . .) no pueden cubrir estas pérdidas, se espera que la recuperación de la empresa provenga principalmente del esfuerzo que deberá realizarse en materia de política comercial, siendo el objetivo principal reducir la parte de mercado soviético. De ello se deriva la necesidad de adquirir nuevas posiciones en otros mercados, suponiendo que para ello no serán indispensables sacrificios, en materia de precios de venta, que anularían el efecto positivo que se espera de esta diversificación; en particular, la consecución de dicho objetivo supone, según las distintas hipótesis desarrolladas por la empresa, que las ventas fuera de la CEE, Unión Soviética y Estados Unidos asciendan de 32 000 toneladas en 1984, a entre 120 000 y 220 000 toneladas en 1989, en un mercado total que debería permanecer prácticamente estático en alrededor de 3 millones de toneladas. De este modo, una ampliación de la capacidad de la empresa presentada en 1982 como destinada a satisfacer las necesidades de un mercado fijo (y que, por consiguiente, la Comisión, basándose en los datos proporcionados por el Gobierno belga, pudo considerar que podía ser financiada por medio de ayudas) finalmente se había desviado en parte de su objetivo inicial y contribuiría a acentuar el desequilibrio existente entre oferta y demanda en los mercados aún accesibles a los suministros europeos. La Comisión no puede admitir ahora una ayuda complementaria de una ayuda inicial que no habría admitido en 1982 si hubiese dispuesto de los datos económicos sobre el caso de que dispone hoy.

Además, las condiciones que prevalecen en el mercado mundial de tubos de acero sin soldadura (exceso de capacidad del orden de 35 al 40 %, retroceso de una parte de la producción hasta ese momento vendida en los Estados Unidos, principal mercado mundial, hacia mercados aún accesibles) hacen difícilmente alcanzable, en cualquier caso, tal estrategia comercial, basada a la vez en la conquista de nuevas partes de mercado y la estabilidad de los precios de venta. Dado que las ayudas que se examinan aquí pueden, a juzgar por las apariencias, asegurar la recuperación constante de la empresa, no puede considerarse que favorecen el desarrollo económico de la región de que se trata. Estas ayudas, adecuadas para favorecer en un mercado deprimido a un productor a costa de sus competidores, y de permitirle ampliar su parte de mercado mediante precios necesariamente desestabilizadores, alteran las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Por consiguiente, la

Comisión considera que estas ayudas no pueden beneficiarse de ninguna de las excepciones previstas en la letra c) del apartado 3 del artículo 92. Esta conclusión no resulta modificada por el hecho de que a falta de dichas ayudas, la empresa de que se trata habría que poner fin a sus actividades.

En cuanto a las excepciones previstas en la letra b) del apartado 3 del artículo 92, es evidente que las ayudas contempladas no están destinadas a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo, ni destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía belga.

Habida cuenta de las consideraciones antes expuestas al respecto, se deduce que las ayudas en cuestión favorecerían a la empresa beneficiaria, cuya posición en el mercado ya no se debería tan solo a su eficacia, a sus méritos y a su propia fuerza, y no contribuirían a un desarrollo que pudiese compensar la distorsión de los intercambios que se produciría a nivel comunitario.

Por consiguiente, estas ayudas no reúnen las condiciones necesarias para la aplicación de una de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado CEE.

En consecuencia, como el Gobierno belga no ha respetado las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, las ayudas consideradas, con excepción de los 500 millones de francos belgas de conversión en capital, son ilegales y, por lo tanto, deben suprimirse por vía de recuperación.

Idéntica conclusión se impone, habida cuenta de la incompatibilidad en cuanto al fondo con las disposiciones de los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado CEE del conjunto de las medidas contempladas en la presente Decisión, es decir, 9 085 millones y 3 010 millones de francos belgas de conversión en capital,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Son ilegales las ayudas de un importe global de 9 085 millones de francos belgas, a que se refieren las cartas del Gobierno belga de 19 de julio de 1984 y de 29 de julio de 1985 concedidas en violación de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE a una empresa belga productora de tubos de acero. Por otra parte, estas ayudas son incompatibles con el mercado común en virtud del artículo 92 del Tratado CEE.

Las ayudas concedidas a dicha empresa, por un importe total de 3 010 millones de francos belgas, a que se refiere la carta del Gobierno belga de 6 de junio de 1986, son incompatibles con el mercado común en virtud del artículo 92 del Tratado CEE. Estas ayudas son, por otra parte, ilegales hasta un importe de 2 510 millones de francos belgas, ya que se concedieron hasta dicho importe en violación de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE.

Bélgica quedará obligada, por vía de recuperación, a suprimir dichas ayudas.

Artículo 2

Bélgica informará a la Comisión, dentro de los dos meses siguientes a la fecha de notificación de la presente Decisión, sobre las medidas adoptadas para cumplirla.

Artículo 3

El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Bélgica.

Hecho en Bruselas, el 4 de febrero de 1987.

Por la Comisión

Peter SUTHERLAND

Miembro de la Comisión

(1) DO no C 178 de 16. 7. 1985, p. 2.

(2) DO no C 293 de 19. 11. 1986, p. 3.

(1) Véase Sentencia de 14 de noviembre de 1984 en el asunto 323/82 (Intermills contra Comisión), Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia, 1984, p. 3809.

(2) Boletín de las Comunidades Europeas 9/1984, punto 3.5.1.

(1) Decisión 82/740/CEE, de 22 de julio de 1982, sobre la delimitación de las zonas de desarrollo en virtud del artículo 11 de la ley belga de 30 de diciembre de 1970 (DO no L 312 de 9. 11. 1982, p. 18), modificada por la Decisión 85/544/CEE de 31. 7. 1985 (DO no L 341 de 19. 12. 1985, p. 19).