Informe de actividades

(julio de 1999-julio de 2000)

(2000/C 360/01)

Miembros del Comité de vigilancia de la OLAF

Mireille DELMAS-MARTY

Presidenta

Catedrática de la Universidad Panthéon-Sorbonne (París I)

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Suplente del Fiscal General ante el Tribunal de Apelación de Milán

José Narciso DA CUNHA RODRIGUES

Fiscal General de la República Portuguesa

Raymond KENDALL

Secretario general de Interpol

Harald NOACK

Secretario de Estado del Gobierno de Renania del Norte-Westfalia

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

La fase de creación de la Oficina Europea de Lucha Antifraude (OLAF) no ha terminado todavía. Algunas operaciones, como la contratación del nuevo personal, requieren tiempo, y la Autoridad Presupuestaria ha previsto escalonarlas en dos años. Otras todavía no han podido efectuarse dada la lentitud de los procedimientos utilizados. En particular, debido a la toma de posesión tardía del Director general, el 1 de marzo de 2000, la reflexión sobre la reforma de las estructuras operativas de la OLAF todavía no ha concluido y los ejecutivos aún no han ocupado sus cargos. Los procedimientos de gestión descentralizada destinados a reforzar la independencia de la Oficina siguen sin estar oficialmente definidos, lo que contribuye también a retrasar la creación de las estructuras.

De entrada, el Comité de vigilancia se ve en la obligación de llamar la atención de las autoridades políticas sobre el hecho de que el mecanismo que lograron definir en cuatro meses, de enero a mayo de 1999, no está aún definitivamente en marcha, cuando ya ha pasado más de un año desde la adopción (por codecisión del Parlamento y el Consejo) del Reglamento (CE) n° 1073/1999(1) de 25 de mayo de 1999 (en lo sucesivo denominado "el Reglamento"), de acuerdo con la Decisión de 28 de abril de 1999 ("la Decisión").

Este hecho, que se explica por el contexto político que ha llevado a la creación de la OLAF, ha guiado la organización y el desarrollo de las actividades del Comité de vigilancia, de las que da cuenta el presente Informe.

Por un lado, la creación de la OLAF expresaba la voluntad de las autoridades políticas de cambiar no sólo el cometido, sino, sobre todo, la naturaleza de la entidad encargada de la lucha contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal perjudicial a los intereses financieros comunitarios, con objeto de garantizar la independencia operativa de la Oficina. La fórmula propuesta por la Comisión en un principio consistía en crear un nuevo órgano interinstitucional totalmente independiente. Esa fórmula no fue aceptada ni por el Parlamento ni por el Consejo, fundamentalmente porque habría privado al nuevo órgano de los poderes de control e investigación de la Comisión durante todo el período necesario para transferir los poderes al nuevo órgano.

La fórmula adoptada finalmente por el Reglamento permitía evitar esa ruptura en la actividad operativa: dado que la OLAF forma parte de la Comisión oficialmente, puede ejercer los poderes de ésta a la vez que goza de la autonomía presupuestaria y administrativa necesaria para su independencia operativa.

También con objeto de evitar esa ruptura, la Comisión decidió poner a disposición de la OLAF, desde la entrada en vigor del Reglamento, a todo el personal de la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF), y encargó al Director de la UCLAF que ejerciera las funciones de Director general de la OLAF hasta la toma de posesión del titular designado según el procedimiento previsto en el Reglamento. Sin embargo, en la práctica no sólo se transfirió a la OLAF el personal de la UCLAF, sino también sus estructuras y sus métodos. Sólo en el sector de la previsión presupuestaria, al haber aclarado la situación los dictámenes del Comité de vigilancia, las relaciones entre la Comisión y la OLAF pudieron establecerse desde el inicio sobre una base conforme a los principios fijados por el legislador. En cambio, durante este período, las relaciones de los servicios de la OLAF con los servicios de la Comisión no se adecuaron a la nueva situación de autonomía y los principios que regían las relaciones de servicio a servicio de la Comisión siguieron siendo los mismos, en particular en lo que se refiere a la gestión del personal y el presupuesto, lo que provocó una serie de malentendidos, dificultades y retrasos.

Por otro lado, el Comité de vigilancia fue instituido por el mismo Reglamento precisamente para reforzar y garantizar la independencia de la OLAF: "Considerando que la Oficina ha de disfrutar de independencia en el cumplimiento de su misión; que, para reforzar dicha independencia, la Oficina está sometida al control regular de su función de investigación por un Comité de vigilancia, compuesto por personalidades externas independientes, especialmente cualificadas en los ámbitos de competencia de la Oficina; que su misión también consistirá en asistir al Director de la Oficina en el cumplimiento de su tarea" (considerando 17). Como prolongación de este considerando, el Reglamento establece que: "El Comité de vigilancia reforzará la independencia de la Oficina mediante el ejercicio del control de la ejecución de la función de investigación. A petición del Director o por propia iniciativa, el Comité remitirá dictámenes al Director sobre las actividades de la Oficina, sin interferir, empero, en el desarrollo de las investigaciones en curso" (apartado 1 del artículo 11).

Además, el apartado 8 del artículo 11 prevé que "el Comité de vigilancia elaborará, como mínimo, un informe de actividades anual, que remitirá a las instituciones". Redactado de forma que da cuenta de la ejecución de su misión, este primer Informe de actividades del Comité de vigilancia tiene también por objeto llamar la atención sobre las dificultades encontradas.

En el presente Informe se exponen los trabajos realizados por el Comité en las condiciones exigidas por el Reglamento, es decir, en el curso de once reuniones (el Reglamento prevé al menos diez reuniones al año). Se ha redactado sobre la base de las actas adoptadas con ocasión de cada una de esas reuniones. Aparte del tiempo dedicado, en relación con la Secretaría, a la preparación y el seguimiento de éstas, los miembros del Comité concentraron sus actividades en las reuniones mensuales. Hay que recordar aquí que el Comité está compuesto por "cinco personalidades externas independientes, que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio en sus respectivos países de altas funciones relacionadas con el ámbito de actividades de la Oficina" (apartado 2 del artículo 11) y que esas cinco personalidades no han sido liberadas en absoluto de las funciones que les incumben en sus países respectivos.

Durante este primer año, de transición de la UCLAF a la OLAF, las actividades del Comité de vigilancia se centraron en gran medida en el establecimiento de las nuevas estructuras (capítulo I). Así, en el Informe se exponen las decisiones del Comité relativas a las cuestiones de organización y funcionamiento de la Oficina. En cambio, por lo que respecta al control ejercido sobre las actividades operativas, el Comité ha debido afrontar las exigencias y obstáculos resultantes de la inadecuación de las antiguas estructuras de la UCLAF a las nuevas tareas confiadas a la OLAF. Teniendo en cuenta esas dificultades transitorias, se ha elaborado un primer balance con referencia a los objetivos definidos en el Reglamento (capítulo II). Por último, el Informe trata de detectar, más allá de las dificultades coyunturales de un período de transición, las limitaciones inherentes a las nuevas estructuras, acompañándolas de propuestas de mejora (capítulo III).

CAPÍTULO I

ESTABLECIMIENTO DE LAS NUEVAS ESTRUCTURAS

Abordaremos en primer lugar el establecimiento del Comité de vigilancia (A), seguidamente el acompañamiento de la transición de la UCLAF a la OLAF (B) y, por último, la organización de las relaciones entre el Comité de vigilancia y la OLAF (C).

A. ESTABLECIMIENTO DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

Los días 12 y 13 de julio de 1999, incluso antes de la toma de posesión oficial de su cargo el 1 de agosto de 1999, los miembros del Comité, designados de común acuerdo por el Parlamento, el Consejo y la Comisión, se reunieron en Bruselas para realizar un primer intercambio de impresiones (en presencia de los representantes de las tres instituciones) sobre el cometido y las prioridades del Comité, sus métodos de trabajo y las condiciones materiales de su independencia. Ya en esa reunión se subrayó que la misión del Comité no sería la de un comité ejecutivo que intervendría en la gestión de la Oficina, sino que consistiría, de conformidad con el artículo 11 anteriormente citado, en reforzar la independencia de la Oficina mediante un control regular ejercido en principio a posteriori de la función de investigación. Tras haber efectuado en las reuniones iniciales una primera evaluación de la actividad de la OLAF y de sus métodos, el Comité fijó sus propios métodos de trabajo calculando un ritmo mensual de reuniones y escogiendo la fórmula de los ponentes para la preparación de los expedientes. A continuación, tal como prevé el Reglamento (CE) n° 1073/1999, elaboró su Reglamento interno. Paralelamente debía proceder a la contratación de los miembros de la Secretaría.

1. Reglamento interno

Este Reglamento interno, adoptado el 17 de noviembre de 1999 y publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 15 de febrero de 2000(2) sobre la base de un análisis del funcionamiento actual de la OLAF y de una reflexión acerca de los cambios de estructuras y métodos, ordena, reúne y precisa las disposiciones del Reglamento (CE) n° 1073/1999 del Parlamento y del Consejo para hacer operativo el marco jurídico bastante general fijado por estas disposiciones.

Cometidos del Comité de vigilancia

En su cometido de reforzar la independencia de la Oficina mediante el control regular que ejerce sobre la función de investigación definida por el Reglamento (CE) n° 1073/1999, el Comité ha querido establecer expresamente en su Reglamento interno los criterios en que basa su control, y en particular el respeto de la legalidad. Éste no será de la misma índole que el control de la legalidad previsto en el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 1073/1999, encomendado al Director de la OLAF y, en última instancia, al Tribunal de Justicia, y por lo tanto no lo sustituirá.

Modalidades y medios de acción

El Reglamento interno describe las distintas modalidades de control de que dispone el Comité según el Reglamento (CE) n° 1073/1999 y precisa asimismo las condiciones materiales del ejercicio de dicho control: el acceso a los datos en poder de la OLAF, el recurso a verificaciones, peritajes o estudios y la audiencia de los representantes de las instituciones en caso de que se nieguen a informar a la OLAF. Aprovecha también la ocasión para recordar que el Comité no interfiere en el desarrollo de las investigaciones en curso.

Estatuto de independencia

El Comité ha querido recordar en su Reglamento interno el alcance de su legitimidad e independencia. Designados de común acuerdo por el Parlamento, el Consejo y la Comisión, es decir, por las más altas instancias políticas de la Unión, sus miembros ejercen sus funciones con plena independencia. El Comité ha organizado, por lo tanto, su funcionamiento para garantizar esta independencia, en particular en lo que se refiere al estatuto de sus miembros, su presupuesto y su secretaría.

Funcionamiento

El Reglamento interno desarrolla las sucintas disposiciones del apartado 6 del artículo 11 del Reglamento del Parlamento y del Consejo para garantizar un funcionamiento eficaz del Comité, con vistas a sacar el mayor partido de la competencia de sus miembros en aras de la transparencia. Sus procedimientos y métodos de trabajo van dirigidos a preparar y facilitar la adopción de decisiones consensuales por un órgano que se reúne por término medio dos días al mes. El Reglamento tiende a favorecer la toma de decisiones sobre una base colegiada para reforzar su autoridad. La definición de las funciones de su presidente completa y enmarca este enfoque colegiado en la medida en que se le atribuye la responsabilidad del buen desarrollo de los trabajos, el seguimiento de las decisiones y los contactos con el exterior.

Relaciones con el Director general de la OLAF

El contenido de estas relaciones se encuentra definido en el considerando 17 del Reglamento del Parlamento y del Consejo: la Oficina estará sometida al control regular de la función de investigación por el Comité, que asistirá también al Director de la Oficina en el cumplimiento de su tarea. El Reglamento interno regula con precisión todo lo relativo al control en esas relaciones. También ha sido necesario elaborar un procedimiento para la preparación del dictamen que el Comité debe presentar, de conformidad con el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento, acerca de la lista de candidatos al cargo de director. De hecho, este procedimiento se puso en práctica antes de que el Reglamento interno se aprobara formalmente.

2. Secretaría

En cuanto se designaron los miembros del Comité, el Secretario General del Parlamento puso a disposición de la OLAF a dos funcionarios, de forma provisional, encargados de las tareas de secretaría del Comité de vigilancia, lo que ha permitido que se pusieran en marcha y empezaran rápidamente las actividades que el Grupo de alto nivel(3) deseaba. En su primera reunión, el Comité comenzó definiendo las funciones de la secretaría tal y como luego se retomarían en el Reglamento interno. Sentó de entrada el principio de que la secretaría puesta a su disposición se encontraba bajo su única autoridad y tomó las medidas necesarias para ejercer sus funciones de forma eficaz y al servicio exclusivo de los cometidos del Comité de vigilancia. En su primer dictamen (n° 1/99, adoptado en la reunión del 31 de agosto de 1999 sobre la situación presupuestaria de la OLAF) presentó al Director el organigrama de su secretaría, y esta propuesta fue adoptada por la Autoridad Presupuestaria en el marco de los presupuestos adicionales nos 4/99 y 5/99 y la nota rectificativa n° 4 para el anteproyecto de presupuesto de 2000.

Los procedimientos de contratación se iniciaron cuando los puestos creados por la Autoridad Presupuestaria estuvieron efectivamente disponibles, es decir, el 1 de enero de 2000. Se desarrollaron según los principios que el Comité había adoptado en su Reglamento interno, que se recuerda había sido publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 15 de febrero de 1999 (apartado 1 del artículo 19) y con arreglo al esquema establecido de común acuerdo con el Director de la OLAF y retomado en el dictamen n° 1/2000 del Comité. No obstante, el procedimiento para cubrir los puestos de la secretaría se retrasó varios meses por una diferencia de opiniones entre la OLAF y la Comisión acerca del carácter de dichos puestos. Basándose en las disposiciones del artículo 6 de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999, que reconoce al Director los poderes propios de la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos (AFPN), y en particular el de fijar las condiciones y las modalidades de contratación, la OLAF quería proceder de forma totalmente autónoma. Por su parte, los servicios de la Comisión estimaban necesario someter la contratación a los procedimientos internos de la institución.

Al final, en un espíritu de conciliación y para evitar el bloqueo del sistema por la imposibilidad de reclutar una secretaría un año después de su propia creación, el Comité de vigilancia aceptó una fórmula que en su opinión preserva su independencia, era lo suficientemente flexible y garantizaba la permanencia de las funciones de la secretaría: la del contrato temporal de duración indefinida previsto en la letra c) del artículo 2 del Régimen aplicable a los otros agentes(4). Esta fórmula presenta además la ventaja de dejar intacta la autonomía de los poderes de AFPN del Director y de adaptarse a las necesidades de contratación de la OLAF, en particular la de permitir contrataciones externas a la Comisión por razones de especialización en las funciones o de independencia.

El Comité quería asimismo que la secretaría se organizara de forma que preservara su autonomía.

B. ACOMPAÑAMIENTO DE LA TRANSICIÓN DE LA UCLAF A LA OLAF

Ya en la primera reunión, el Comité de vigilancia evaluó su responsabilidad en lo referente a la fase de transición de la UCLAF a la OLAF. Para hacer posible esta transición, la Comisión había decidido, como se ha recordado antes, transferir el conjunto de la estructura de la UCLAF a la nueva Oficina y confiar al Director de la UCLAF la tarea de ejercer las funciones de Director general de la OLAF de forma provisional. Así, el Comité, en el marco de su misión de asistir al Director y a lo largo de esa fase particularmente importante y delicada, inició una reflexión sobre los cometidos de la OLAF y los medios necesarios para ponerlos en práctica, en particular la estructura operativa. Asimismo contribuyó al procedimiento de designación del Director general de la Oficina.

1. Estructura operativa

La creación de la OLAF y la definición de sus cometidos y competencias por el Reglamento han sido consecuencia de la voluntad del legislador de modificar las modalidades de protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude y de profundizar en ellas. Esta voluntad de cambio se basaba en análisis y evaluaciones efectuados por el Tribunal de Cuentas, además de por el Parlamento y el Consejo, en los que se apreciaban lagunas y puntos débiles en la independencia de las investigaciones, la transparencia de los procedimientos y la insuficiencia de medios.

En el momento de iniciar su actividad, la tarea del Comité de vigilancia consistió en proseguir con esos análisis para poder extraer conclusiones operativas y preparar las reflexiones del futuro Director general sobre la creación de las estructuras y los procedimientos adecuados.

Ya en su reunión del 31 de agosto de 1999, el Comité procedió a una primera evaluación del funcionamiento de la OLAF que le permitió formular sus orientaciones para el presupuesto de la Oficina. Los principales puntos eran los siguientes:

"- El paso de la UCLAF a la OLAF no se ha traducido todavía por la modificación de los cometidos y las estructuras que desea la autoridad política.

- Las actividades de investigación no mantienen lazos estructurados con los servicios de gestión, ni en las direcciones generales de la Comisión ni en los Estados miembros.

- Los objetivos de la política de investigaciones de la OLAF no están claramente definidos y la decisión de abrir una investigación es reactiva, cuando debería ser proactiva. Esos objetivos deberían reflejarse en las previsiones presupuestarias.

- El abanico de tareas abarcadas por la OLAF es demasiado amplio y pone de manifiesto la ausencia de prioridades.

- Debería realizarse una distinción más clara de la naturaleza de los cometidos de la OLAF, es decir, entre lo que son actividades de información, coordinación, legislación e investigación.

- La compartimentación de las unidades de investigación en sectores especializados es contraproducente.

- Las cuestiones de seguridad, tanto del personal como de los datos, sólo se abordan superficialmente. Los medios dedicados a esta cuestión se deberían reforzar.

- La recopilación y el análisis de los datos deberían tener un papel central en la organización y se debería buscar un mejor equilibrio entre la información y la investigación. La OLAF debería realizar un análisis sistemático de los informes de auditoría.

- Se han de desarrollar instrumentos que permitan utilizar las tecnologías de la información para la recopilación y el tratamiento de los datos.

- La falta de autonomía presupuestaria presenta graves inconvenientes en la adquisición de material y la contratación del personal(5).".

Concluía diciendo que sería muy útil para la OLAF disponer de información exhaustiva sobre el estado de la organización, los métodos de trabajo y los procedimientos de la Oficina. Esto permitió entablar un diálogo con el nuevo Director general desde su toma de posesión acerca de los objetivos y las modalidades de una nueva estructura para la OLAF, lo que a su vez hizo posible ofrecer orientaciones coherentes para la previsión presupuestaria relativa al ejercicio de 2001 y para establecer los procedimientos necesarios para cubrir los nuevos puestos creados por la Autoridad Presupuestaria.

Un estudio relativo a las misiones operativas y los métodos de trabajo de la OLAF, confiado a expertos exteriores, se presentó el 29 de marzo de 2000 (véase más adelante). En él se establece un balance detallado de la actividad operativa de la OLAF en la fecha de la toma de posesión del nuevo Director y, más allá de las evaluaciones que incorporan y completan las observaciones señaladas previamente por el Tribunal de Cuentas, el Comité de expertos independientes y el propio Comité de vigilancia, se aporta una contribución importante a la reflexión del Director de la Oficina sobre la reestructuración. El Comité examinó por tanto dicho informe con sumo cuidado y tomó nota de las principales recomendaciones: una organización y un funcionamiento distintos para las investigaciones internas y externas, la creación de una unidad de juristas-magistrados que enmarquen la investigación y garanticen su conformidad a Derecho interna y externa y la integración de la actividad operativa en un marco estratégico definido por el Director con ayuda de una estructura de "inteligencia".

2. Designación del Director general

La voluntad de las tres instituciones, el Parlamento, el Consejo y la Comisión, reunidas en el Grupo de alto nivel había sido proceder rápidamente a la creación de los nuevos órganos de la OLAF y, en particular, de su Director general. Por esta razón, el Comité de vigilancia tuvo que elaborar en su primera reunión oficial un procedimiento para adoptar el dictamen que, según el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento (CE) n° 1073/1999, debía establecer la lista de los candidatos que poseen las cualificaciones necesarias (artículo 20 del Reglamento interno). Expresó también su deseo de que los procedimientos de contratación internos y externos se iniciaran de forma paralela y presentó a través del procedimiento de urgencia un dictamen favorable al proyecto de convocatoria de candidaturas.

En la reunión mantenida los días 6 y 7 de octubre de 1999, el Comité de vigilancia procedió a examinar los expedientes de candidatura que le había entregado la Comisión. Basándose en un examen de los candidatos realizado con la ayuda de una tabla de evaluación de sus cualificaciones, el Comité consideró que estaba en condiciones de emitir un dictamen favorable de una lista de once candidatos, que envió a la Comisión (dictamen n° 3/99 del Comité de vigilancia). De acuerdo con el Reglamento, el Director general fue elegido por las instituciones entre los candidatos incluidos en la lista presentada por el Comité de vigilancia.

C. ORGANIZACIÓN DE LAS RELACIONES ENTRE EL COMITÉ DE VIGILANCIA Y LA OLAF

En su reunión preliminar de los días 12 y 13 de julio de 1999, el Comité de vigilancia constató que, según los términos de su mandato y las condiciones de su designación, debía ejercer un control regular sobre las actividades operativas de la OLAF mediante la celebración de unas 10 reuniones anuales de aproximadamente dos días de duración. En estas condiciones, el trabajo de preparación no podía exceder por término medio un día de preparación para cada día de reunión, por lo que sólo la posibilidad de un contacto permanente con la secretaría (que se recuerda sigue siendo provisional) podía garantizar la continuidad de la función.

Desde ese momento, las actividades del Comité se centraron en las reuniones que se consagraron no sólo a la adopción de tomas de posición sobre el control de las actividades operativas, sino también, en el transcurso de este primer año de actividades, a la reestructuración y la gestión administrativa y presupuestaria de la Oficina. Los dictámenes, las cartas y los informes destinados a comunicar de manera formal dichas tomas de posición a las instituciones se refirieron más especialmente a cuestiones institucionales o administrativas, mientras que las posiciones adoptadas por el Comité sobre las actividades de investigación se comunicaron por lo general en forma de carta o verbalmente al Director durante de las reuniones.

Para poder ejercer un control regular sobre las actividades operativas de la OLAF, el Comité de vigilancia se esforzó desde el principio por crear los medios de información necesarios para ejercer dicho control, y para ello ha tenido que superar las dificultades ligadas a la falta o a la insuficiencia de procedimientos de registro de las informaciones o de los expedientes y a la ausencia de normas armonizadas para su tratamiento.

La evaluación que realiza de las actividades de la OLAF refleja el estado de la información disponible: el Comité no dispone aún de elementos suficientes para poder evaluar de manera global en qué medida se han cumplido las previsiones formuladas por el Grupo de alto nivel (Parlamento - Consejo - Comisión), por el Parlamento, por el Tribunal de Cuentas y por el Comité de expertos independientes en el transcurso del primer año de funcionamiento de la OLAF; en cambio, el Comité ha tomado posiciones en relación con puntos específicos de la actividad operativa en el marco de dictámenes, informes, cartas o intercambios de puntos de vista, y ha hecho constar dichas tomas de posición en sus actas.

1. Medios de información

Para completar una información directa aún muy insuficiente, el Comité de vigilancia tuvo en cuenta varias fuentes de información indirecta.

a) Información directa

Dada la necesidad de concentrar las actividades de deliberación del Comité en los dos días de la reunión mensual, éste se ha visto obligado a configurar su sistema de información con objeto de realizar síntesis rápidas y operativas. El Reglamento prevé expresamente determinadas fuentes de información que son útiles pero insuficientes para ejercer un control regular. Así, el informe del Director a las instituciones (segundo párrafo del apartado 3 del artículo 12) o el programa de actividades (apartado 7 del artículo 11) proporcionan informaciones valiosas, pero excesivamente globales. Por el contrario, la información al Comité prevista en dicho apartado 7 del artículo 11 para determinadas situaciones particulares (investigaciones que duren más de nueve meses, casos que requieran la transmisión de información a las autoridades judiciales de un Estado miembro, casos en los que no se haya dado curso a las recomendaciones formuladas por el Director), es demasiado fragmentada.

Por lo tanto, el Comité ha empleado la disposición más general del mismo artículo, que prevé que "el Director mantendrá al Comité regularmente informado de las actividades de la Oficina, de sus investigaciones, de sus resultados y de las medidas adoptadas en consecuencia", para intentar establecer un cuadro de instrumentos de las actividades de la Oficina que le permitan ejercer un control continuo. Las visitas in situ de varios de sus miembros a los servicios de la OLAF le proporcionaron además indicaciones sobre la índole y la estructura de las informaciones disponibles. A la vista de que las condiciones de registro de las informaciones recibidas y los procedimientos de tratamiento de los expedientes no están centralizados ni armonizados, la información necesaria para el Comité se debe recoger y presentar previamente, lo que supone reorganizar los métodos de trabajo de la OLAF. Por lo tanto, el Comité solicitó al Director que le presentara para cada reunión una lista periódica de los asuntos que se están examinando y una revista de prensa. Desde el mes de mayo de 2000, el Comité dispone de recopilaciones y fichas que resumen los expedientes relativos a los asuntos que llevan más de nueve meses bajo investigación y de las investigaciones internas. Asimismo, se ha pedido al Director que presente de manera sistemática al Comité los casos que, a su parecer, se refieran a una cuestión de principio.

El Comité ha solicitado también que expertos exteriores lleven a cabo un estudio con objeto de elaborar un balance de la actividad operativa de la OLAF y de sus métodos de trabajo. Dicho estudio, que hace el balance de la situación a finales de febrero de 2000, le ha proporcionado elementos importantes de información indirecta para completar su evaluación de las actividades de la OLAF.

b) Información indirecta

Aparte del hecho de que el Comité de vigilancia fue consultado en varias ocasiones en relación con solicitudes procedentes de miembros del Parlamento o bien de personas que han sido objeto de una investigación, ha podido utilizar varios documentos.

- Por una parte, el estudio de expertos sobre las misiones operativas y los métodos de trabajo de la OLAF(6), presentado a la OLAF el 29 de marzo de 2000, establece la situación actual de la estructura y del funcionamiento de la Oficina por lo que respecta a las actividades operativas. Examina las diferentes funciones de la OLAF y su articulación, los medios utilizados para la definición de una política y de una estrategia antifraude, así como las diferentes misiones de la función operativa: la información, la investigación, la coordinación y el seguimiento. Antes de presentar de manera resumida recomendaciones interesantes para la reestructuración, el estudio analiza el actual funcionamiento de la Oficina y, en especial, de las actividades operativas. Sin embargo, el análisis, que no va más allá del 29 de febrero de 2000, no permite una evaluación global de las actividades de la OLAF. Únicamente tiene un valor de referencia para la evaluación de la reestructuración actualmente en curso.

- Por otra parte, el primer informe de la OLAF sobre las actividades operativas, con fecha de 6 de junio de 2000, tras presentar los procedimientos que regulan el funcionamiento de la Oficina, establece un balance de las actividades operativas y, en especial, de las actividades de investigación del 1 de junio de 1999 al 29 de febrero de 2000. Al igual que el estudio de los expertos, tiene en principio un valor de referencia para una evaluación que habrá que efectuar una vez haya concluido la reestructuración. No obstante, los datos que presenta sobre las investigaciones llevadas a cabo y sobre el seguimiento de las mismas proporcionan informaciones cuantitativas interesantes sobre el reparto de las actividades entre investigaciones y coordinación, el número y la relación de los expedientes, las investigaciones abiertas y cerradas y los informes elaborados y transmitidos a las autoridades competentes. Aún así, el informe de la OLAF recuerda que con motivo, sobre todo, de la fecha de entrada en vigor (el 1 de junio de 1999) del Reglamento y, por tanto, en razón del carácter reciente de la obligación de elaborar un informe de investigación (artículo 9), estas cifras no ofrecen una imagen clara de la realidad.

De hecho, el informe plantea, sin aportar respuestas, las cuestiones siguientes:

- la cantidad considerable de investigaciones que se cierran sin informe,

- la duración de los procedimientos de validación,

- la escasa cantidad de sentencias pronunciadas a raíz de la transmisión de expedientes.

- Por último, la comunicación de la Comisión sobre un enfoque estratégico global, elaborado, a petición del Consejo Europeo de Helsinki, sobre la base de propuestas de la OLAF, presenta la ventaja de insertar el proyecto estratégico de la Oficina en la concepción política de la Comisión. Para una evaluación global de la OLAF, este documento proporciona la perspectiva en la que deben inscribirse tanto la actividad como la reestructuración de la Oficina.

No obstante, el Comité ha observado que los retos mencionados en esta comunicación eran con frecuencia responsabilidad de la Comisión, más que de la OLAF. Por lo tanto, manifestó su deseo de examinar la estrategia de la OLAF sobre la base del programa de actividades que el Director debe presentarle todos los años en aplicación de las disposiciones del apartado 7 del artículo 11 del Reglamento.

2. Evaluación

Debido a la inadecuación de las estructuras y de los métodos de trabajo de la OLAF, aún en reestructuración, no se reúnen las condiciones para una evaluación global: las visitas in situ efectuadas por sus miembros llevaron al Comité a tomar conciencia de las dificultades a las que tendrá que hacer frente en su intento de evaluar las actividades operativas de la OLAF. Aparte de la falta de transparencia de la gestión, la falta de armonización de los procedimientos y de las prácticas y las imperfecciones del sistema de registro de la información y de los expedientes, el hecho de que la OLAF se encuentre desde hace más de un año en un período de transición y de reestructuración complica un ejercicio de este tipo, debido a la imposibilidad de distinguir entre las intenciones y los proyectos en vías de realización y evaluar estructuras que todavía se están constituyendo. No obstante, en el transcurso de este primer año de actividades, el Comité ha podido evaluar cuestiones puntuales, bien con ocasión del examen de expedientes particulares sobre los cuales había sido consultado, bien al analizar las recopilaciones de fichas transmitidas por el Director. Sus principales observaciones se refieren a los procedimientos de investigación y de recurso de las autoridades judiciales y a la protección de los justiciables.

a) Procedimientos de investigación

Los expedientes que ha examinado el Comité se refieren a investigaciones que, en algunos casos, había iniciado la UCLAF con los fundamentos jurídicos válidos en esa época y, en otros, se han beneficiado de las disposiciones del Reglamento y de la decisión de la Comisión de 1999. El período bajo examen se caracteriza, por lo tanto, por una evolución que afecta no sólo al marco jurídico de las investigaciones, sino también al carácter de las mismas. A pesar de que formalmente siempre son de carácter administrativo, por su objeto y sus modos de intervención, las investigaciones, que acentúan una tendencia iniciada con la aprobación del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96, han abordado el ámbito penal, pero aún no han podido rodearse de las garantías necesarias para el respeto de los derechos individuales(7).

En particular, las directrices generales que figuran en el Reglamento y en la decisión de 2 de junio de 1999 relativa al desarrollo de las investigaciones no se han reflejado todavía en instrucciones centralizadas y codificadas para los investigadores y accesibles para los justiciables. Un manual de este tipo, actualmente en fase de preparación, debería por lo tanto tener en cuenta los objetivos de la reestructuración en curso: el encuadramiento de la actividad operativa dentro de una estrategia definida por el Director y la intervención de una unidad de juristas-magistrados para garantizar la regularidad tanto interna como externa de las investigaciones.

La falta de instrucciones muestra de hecho una cierta confusión entre las diferentes categorías de intervenciones de la OLAF y, sobre todo, entre las investigaciones propias, la coordinación de investigaciones nacionales y el respaldo a las investigaciones administrativas o penales.

Por lo tanto, el futuro manual de instrucciones deberá reflejar la necesidad de organizar la OLAF, subrayando la especificidad de las investigaciones internas.

Por otro lado, el Comité ha señalado que las disposiciones del primer guión del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento, relativas al acceso a los locales de las instituciones, se aplicaban sin informar a los justiciables de sus derechos, y que los informes de las comparecencias efectuadas sobre la base del segundo guión de dicho apartado no se sometían sistemáticamente a la aprobación de los comparecientes. Sobra decir que el nuevo manual de instrucciones debería colmar estas lagunas.

Para terminar, el Comité observa con interés las reformas en curso que pretenden someter sólo a la autoridad del Director las decisiones relativas a la apertura o el cierre de las investigaciones, así como a la duración de los períodos de validación de las informaciones recibidas.

b) Recurso a las autoridades judiciales

Con arreglo al apartado 7 del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1073/1999, el Comité debe ser informado de los casos que requieran la transmisión de información a las autoridades judiciales de un Estado miembro. De esta manera tiene, en principio, la posibilidad de seguir de cerca esta fase de especial importancia de la actividad operativa de la OLAF. No obstante, sólo se han establecido modalidades aceptables para dicha información al final del período bajo examen.

De hecho, el Comité deliberó acerca de la cuestión del recurso a las autoridades judiciales con ocasión del examen de expedientes particulares. Constató la ausencia de criterios precisos y claros para determinar la índole del recurso. El Reglamento (CE) n° 1073/1999 prevé dos situaciones diferentes: la transmisión del informe elaborado a raíz de la investigación (artículo 9), y la transmisión por parte de la Oficina de informaciones obtenidas en el transcurso de la investigación (artículo 10), sin precisar la relación entre estas dos situaciones. En la práctica, las dos posibilidades parecen haber sido utilizadas indistintamente y no figuran las razones por las cuales la OLAF transmite a veces el expediente en su totalidad y a veces simplemente una parte del mismo, o por las que recurre a la autoridad represiva o a la administrativa, en un país o en otro, con lo que se crea una impresión de arbitrariedad y de improvisación.

El Comité desea por lo tanto que esta ambigüedad jurídica se aclare al nivel apropiado (véanse las mejoras propuestas en el capítulo III).

c) Protección de los justiciables

El Comité de vigilancia examinó esta cuestión desde un punto de vista práctico, sobre todo sobre la base de las informaciones que le transmitían personas que habían sido objeto de investigación por parte de la OLAF y de tomas de posición de la Oficina presentadas a petición del Comité. De entrada, el Comité de vigilancia quiso precisar que los controles que efectuaba no constituían en ningún caso un recurso encaminado a examinar las responsabilidades individuales. Estrictamente, desde el punto de vista del examen de la aplicación de las disposiciones en vigor, constató la eficacia de un cierto control de la regularidad de las investigaciones de la OLAF(8). De hecho, sobre la base del artículo 14 del Reglamento, se envió una reclamación al Director de la Oficina en relación con el examen de quejas por actuaciones efectuadas en el marco de una investigación interna. Dicha reclamación, presentada con arreglo a las modalidades del apartado 2 del artículo 9 del Estatuto, ha dado lugar a continuación a un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia(9). Asimismo, el Consejo de disciplina podría verse obligado a llevar a cabo un cierto control de la regularidad de las investigaciones de la Oficina(10).

Por lo que respecta a la naturaleza de los derechos considerados, hay que señalar que las solicitudes de los interesados se refieren esencialmente a su derecho a ser informados y a poder expresarse, así como al derecho a la imparcialidad de la investigación.

La evaluación de esta protección es una cuestión aún pendiente, dado que se trata de asuntos en curso. No obstante, cabe señalar que dicha protección es eficaz en la medida en que se encuentra bajo el control del Tribunal de Primera Instancia, pero que es tardía, ya que interviene a posteriori, y no necesariamente durante la investigación.

CAPÍTULO II

PRIMER BALANCE

Aparte de las apreciaciones puntuales que se han mencionado más arriba, se trata de evaluar el papel del Comité como garante de la independencia de la OLAF con arreglo al Reglamento (CE) n° 1073/1999, tanto en el ámbito presupuestario y administrativo (A) como en lo que se refiere a la independencia orgánica (B) y funcional (C), y también como responsable del respeto de la confidencialidad y de la protección de los datos en virtud del apartado 4 del artículo 8 (D).

A. INDEPENDENCIA PRESUPUESTARIA Y ADMINISTRATIVA DE LA OLAF

En su primera reunión y en todas sus reuniones posteriores, el Comité de vigilancia se ha ocupado regularmente del presupuesto rectificativo para el ejercicio 1999, así como de los presupuestos de los ejercicios 2000 y 2001.

Las deliberaciones y decisiones se basaron particularmente en la conciencia de que una de las tareas del Comité de vigilancia consiste en garantizar la independencia de la OLAF.

En lo que respecta a los proyectos de presupuesto en estudio, el objetivo consistía en garantizar las partidas y recursos necesarios, a partir del presupuesto correspondiente, para el funcionamiento de la OLAF.

Para ello había que tomar en consideración que las decisiones del Parlamento, el Consejo y la Comisión relativas a la creación de la OLAF exigen un procedimiento progresivo para la creación y realización de la OLAF, que requiere a su vez el reparto de los recursos necesarios para la contratación de 300 puestos a lo largo de un período más prolongado y entre otros presupuestos.

Partiendo de la estructura de la antigua UCLAF, el Comité de vigilancia ha abordado las cuestiones presupuestarias relacionadas con los correspondientes anteproyectos de presupuesto con la intención de determinar las estructuras y formas de organización que serían útiles y adecuadas para que la OLAF cumpla de forma eficiente las tareas contempladas en las decisiones de las instituciones europeas. A este respecto se ha planteado, entre otras, la cuestión de la relación entre puestos de categorías A y B, en particular a fin de garantizar las labores operativas de la OLAF. Asimismo se ha debatido la posibilidad de conceder puestos temporales, a pesar de la nueva misión de la OLAF de dejar de ser tan sólo una "task-force".

Las deliberaciones en torno a la estructura y tareas relacionadas con los recursos personales y de otro tipo necesarios para la OLAF también se desarrollaron teniendo en cuenta hasta qué punto el uso de tecnologías modernas por parte de la OLAF hará necesaria la asignación de los fondos correspondientes.

En general, el Comité de vigilancia ha tenido en cuenta en sus decisiones y dictámenes sobre el presupuesto la necesidad de garantizar las exigencias planteadas a la OLAF por las decisiones del Parlamento, el Consejo y la Comisión.

En el presupuesto rectificativo de 1999 resultaba evidente que la contratación de personal y la estructura de la futura organización de la OLAF debía reservarse para los presupuestos de los años subsiguientes y su ejecución. Sin embargo, el Comité de vigilancia hizo hincapié en que la Autoridad Presupuestaria y el Parlamento deben facilitar oportunamente los 300 puestos previstos y los fondos requeridos para cubrirlos. Por ello, el Comité de vigilancia aplaude que el anteproyecto de presupuesto para 2001 establezca todas las condiciones presupuestarias para la creación definitiva de la OLAF mediante este proyecto de presupuesto con arreglo a las decisiones del Parlamento, el Consejo y la Comisión.

Las garantías constitucionales establecidas por las instituciones para esta Oficina tienen por objeto asegurar a ésta el mayor margen de maniobra interno y externo posible para proteger los intereses financieros de la Unión Europea.

Durante el período contemplado en este Informe se han dado los primeros pasos importantes hacia este objetivo.

El Comité de vigilancia ha emprendido sus actividades siendo consciente de su función de garante directo y principal de la independencia de la OLAF.

En casi todas las reuniones celebradas desde la constitución del Comité de vigilancia se han abordado detalladamente las cuestiones relativas a la independencia presupuestaria, organizativa y administrativa de la Oficina. En las deliberaciones del Comité ha desempeñado un papel especial la cuestión de saber hasta qué punto las estructuras desfasadas de la UCLAF pueden ser un obstáculo para esta Oficina de nueva creación. En vista de que el cambio de la UCLAF a la OLAF adquirirá relevancia a más tardar al término de la fase constitutiva, es decir, a finales de 2001, el Comité de vigilancia ha llevado a cabo estudios sobre estructuras y mantenido debates con el nuevo Director general de la Oficina, que entró en funciones el 1 de marzo de 2000.

Sin embargo, cabe señalar que la independencia necesaria para un funcionamiento óptimo de la Oficina sólo se ha alcanzado y garantizado hasta cierto punto. Esto se debe sobre todo a que la OLAF aún se encuentra en fase de constitución. De este modo, y como ya se ha mencionado más arriba, el Director general de la Oficina, elegido a través de un concurso a escala europea, sólo pudo entrar en funciones el 1 de marzo de 2000.

Tan sólo a partir de esa fecha está garantizada institucionalmente la estructura y la dotación de personal de acuerdo con el mandato de las instituciones y teniendo en cuenta asimismo el consenso entre el Secretario general y el Comité de vigilancia. Sin embargo, el Comité de vigilancia y el Director general no han concluido sus deliberaciones sobre la estructura y sobre las directrices con arreglo a las cuales la OLAF debe orientar su labor. A este respecto cabe señalar, por ejemplo, que aún hay que abordar la cuestión de si la Oficina trabajará o deberá trabajar a partir de un principio de legalidad o de un principio de oportunidad. Tampoco se ha abordado la cuestión de hasta qué punto la OLAF debe adoptar la reforma administrativa recién iniciada de las instituciones de la Unión Europea y en qué sentido se desarrollará dicha reforma.

Debido al hecho de que la contratación de personal y el equipamiento de la Oficina se encuentran en su fase inicial y no se han podido debatir los principales temas estructurales en torno a las actividades y el procedimiento de la OLAF, aún existe una diferencia notable respecto de la OLAF concebida en las decisiones del Parlamento, el Consejo y la Comisión.

No obstante, durante el período cubierto por el presente Informe se ha puesto de manifiesto que las garantías de independencia conferidas a la Oficina presentan deficiencias. La dependencia en materia de contratación, utilización y despido de personal lleva casi a la parálisis completa debido a la estrecha vinculación con la administración de la Comisión. Esto se manifiesta en la duración del procedimiento de adjudicación de puestos y en las dificultades para despedir personal en caso necesario. El hecho de que al Director general de la OLAF no se le conceda la mayor independencia posible comporta un déficit de posibilidades de actuación y, en última instancia, de independencia.

En opinión del Comité de vigilancia, la independencia presupuestaria significa poder adoptar decisiones estructurales que no dependan de las instituciones e incluye una autonomía en materia de personal y actuación. En el período contemplado en el presente Informe no se cumplía ninguna de estas condiciones indispensables para un funcionamiento altamente eficiente de la OLAF. Durante el próximo ejercicio, el Comité de vigilancia velará por que la independencia garantizada a la OLAF se concrete mejor, incluso en la labor cotidiana.

B. INDEPENDENCIA FUNCIONAL (ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN)

El papel y las responsabilidades del Comité de vigilancia en materia de actividades de investigación se recoge por lo esencial en el artículo 3 del Reglamento interno, que indica claramente que las actividades de investigación serán controladas por el Comité. Nunca se tuvo intención de que el Comité llevase a cabo un examen minucioso de las investigaciones en curso, sino más bien que garantizase el respeto de determinados procedimientos y principios básicos.

En una reunión anterior, el Comité encargó a dos de sus miembros que evaluaran los métodos de la OLAF en materia de investigaciones, tras el período en que había estado en funcionamiento la UCLAF. Esta evaluación se basó en las reuniones celebradas con el Director interino de la OLAF, así como con miembros del personal.

Los avances no resultaron especialmente satisfactorios debido a que, como es lógico, el Director interino y la mayoría del personal procedían de la UCLAF.

Las tareas de la OLAF con respecto a las investigaciones se definen en el artículo 2 de la Decisión de la Comisión por la que se crea la OLAF.

Es evidente que las estructuras internas de la OLAF deberían corresponder a un organigrama que le permita llevar a cabo su papel recién definido.

Cabe señalar que, mientras no se nombre un Director definitivo, resulta difícil concebir la forma en que podría llevarse a cabo una reforma seria a largo plazo. Un examen de la forma en que se realizaban las investigaciones durante el período de la UCLAF puso al descubierto una serie de anomalías y deficiencias que se debían esencialmente a que no existían normas internas de procedimiento para realizar las investigaciones y que éstas a menudo se efectuaban siguiendo la interpretación personal del funcionario investigador de lo que era necesario, lo que impedía una uniformidad de acción. No se había definido con claridad el papel de la investigación con respecto a casos internos y externos.

Desde el principio, el Comité decidió que su papel no consistía en examinar las acciones anteriores de la UCLAF, salvo en la medida en que sirviera de experiencia para establecer los métodos y estructuras de trabajo de la OLAF.

La tarea del Comité se vio notablemente complicada por el hecho de que hubo que esperar hasta el 1 de marzo de 2000 para la designación de un Director definitivo, de modo que el nuevo organigrama de la Oficina se encuentra todavía en fase de proyecto.

En vista de lo expuesto, salta a la vista que el Comité no ha estado en condiciones de llevar a cabo, al menos en su totalidad, su responsabilidad de control con arreglo a los procedimientos recogidos en el artículo 3 sobre sus funciones y responsabilidades.

Resultó difícil "examinar la información sobre actividades de investigación facilitada periódicamente por el Director de la OLAF", sobre todo porque no existía el mecanismo interno en la OLAF para facilitar información de manera uniforme, en particular sobre casos que ya estaban siendo investigados desde hacía cierto tiempo.

El hecho de que el Comité, en el marco de su misión de control regular de la ejecución de la función de investigación (apartado 1 del artículo 11 del Reglamento), tuviese acceso a todos los documentos, expedientes y datos almacenados por la OLAF no sirvió de mucho durante el período interino a la espera del nombramiento del nuevo Director, debido a la falta de uniformidad en la tramitación de los expedientes en general y la falta de procedimientos y estructuras para tratar información estratégica en particular.

Así pues, el Comité ejerció su control sobre la base de una selección de expedientes realizada de forma pragmática en función de la actualidad de los asuntos o de comunicaciones concretas que había recibido de los miembros de las instituciones o los justiciables. El Comité utilizó esta información en el marco de su función consistente en "garantizar la independencia de la Oficina", que ejerce mediante la presentación de dictámenes al Director, pero se reservó la posibilidad de expresarse de manera más formal sobre determinados expedientes si fuese necesario.

La falta de objetivos definidos con claridad tras la creación de la OLAF dificultó la tarea de examinar si se había desarrollado una auténtica estrategia.

El Comité es consciente de que la OLAF es una organización nueva, al igual que el Comité de vigilancia, y que aún se precisa algún tiempo para adoptar medidas permanentes relativas a las normas y procedimientos de investigación. Hasta entonces, el Comité no estará en condiciones de realizar con eficacia y eficiencia su función de control. No obstante, el Comité sigue supervisando, en estrecha colaboración con el Director, la aplicación de las medidas que garanticen la independencia de la OLAF en lo que se refiere a las acciones de investigación. Lo mismo sucederá con una serie de casos en los que las investigaciones fueron iniciadas por la UCLAF y en las que parece necesario que la OLAF continúe la acción de su antecesora.

C. INDEPENDENCIA ORGÁNICA (RELACIONES INTERINSTITUCIONALES)

El Comité de vigilancia refuerza la independencia de la Oficina velando por preservar la posición que el legislador ha querido dar a la OLAF en el contexto interinstitucional. La aprobación del Reglamento por el Parlamento y el Consejo a propuesta de la Comisión tuvo lugar el 25 de mayo de 1999, en un contexto que conviene recordar para comprender mejor cómo, a pesar de su deseo de conferir a la OLAF una independencia real, el legislador no resolvió todas las dificultades resultantes de su estatuto interinstitucional, ni las derivadas de la participación de la OLAF en las reflexiones también interinstitucionales sobre la protección de los intereses financieros de la CE.

1. Contexto

La necesidad de reforzar el mecanismo de lucha contra el fraude al presupuesto comunitario es una preocupación de las instituciones que viene de antiguo. Se remonta a la época en que, por un lado, se calculaba que este fraude, cuya magnitud era difícil de evaluar, ascendía al 10 % del presupuesto y, por otro, las competencias de las instituciones comunitarias en ese ámbito eran prácticamente inexistentes. La respuesta dada entonces por las instituciones consistió en crear un servicio de la Comisión, la UCLAF, encargado de coordinar el ejercicio de las distintas competencias de control administrativo atribuidas a la Comisión en concepto de sus responsabilidades de gestión de las políticas comunitarias y presupuestarias. A principios de los años noventa, varias cuestiones de gran repercusión pusieron de manifiesto la necesidad de reforzar la eficacia de los instrumentos comunitarios de lucha contra el fraude. Se atribuyó entonces a la UCLAF no sólo el ejercicio de los poderes de control del fraude de la Comisión, sino también nuevos poderes de investigación administrativa in situ. A través de nuevos textos se establecieron asimismo la definición y la sanción de las infracciones administrativas y penales cometidas contra el presupuesto comunitario.

No obstante, cuando en el marco del procedimiento de aprobación de la gestión del ejercicio de 1996 el Parlamento y el Consejo se enfrentaron a problemas de irregularidades y fraudes en el seno de las instituciones, se constató que las nuevas disposiciones no podían resolver la cuestión de la independencia de las investigaciones, lo que acarreaba graves consecuencias para la transparencia y la eficacia de los procedimientos. En particular, las autoridades políticas consideraron que no estaban en condiciones de garantizar la objetividad de las investigaciones ni de su seguimiento penal y disciplinario. Así, el objetivo del Reglamento (CE) n° 1073/1999 fue crear un nuevo organismo encargado de las investigaciones administrativas y basado en tres pilares: la independencia, la transparencia y la eficacia. El legislador tuvo también cuidado de enmarcar la creación de este organismo, la OLAF, en un proyecto político de protección de los intereses financieros de la Unión contra el fraude y la corrupción y, en general, con la perspectiva de afrontar los retos planteados por la delincuencia organizada teniendo en cuenta la globalización y la ampliación de la Unión. Enfrentada a esta situación, la autoridad política deseaba ante todo establecer un sistema eficaz sabiendo que, tal y como la experiencia de la UCLAF había demostrado, la eficacia del sistema depende estrechamente de su legitimidad. En particular, para poder llegar al plano disciplinario o penal, una investigación debe realizarse con las garantías necesarias para proteger los derechos de las personas afectadas, lo que permite garantizar una mejor transparencia, y debe ser irreprochable desde el punto de vista de la objetividad, es decir, debe efectuarse con total independencia e imparcialidad.

Para abordar la cuestión de la garantía de los derechos individuales, la autoridad política dejó que cada una de las instituciones adoptara las medidas internas relativas a los derechos y las obligaciones de sus miembros y agentes sobre la base de un acuerdo interinstitucional y en el marco de una decisión interna, respetando así su autonomía de gestión.

Respecto al objetivo de independencia, el legislador elaboró una solución en el marco del Reglamento (CE) n° 1073/1999. Aunque las instituciones coincidieron enseguida en la necesidad de permitir que la UCLAF/OLAF investigara todas las instituciones y órganos comunitarios (lo que requería su neutralidad), entablaron sin embargo un apasionado debate sobre el grado de independencia que se le había de atribuir. En un primer momento, la Comisión había propuesto crear una oficina europea de lucha contra el fraude completamente independiente de todas las instituciones(11). Con objeto de no privar a la nueva oficina de los medios materiales y jurídicos indispensables para poder funcionar durante el período que, en otro caso, se habría tenido que emplear en sustituir los medios de que disponía la Comisión, ésta, el Parlamento y el Consejo encontraron finalmente, en el seno de un grupo de alto nivel, una fórmula que concedía la mayor independencia posible a una oficina integrada todavía en la estructura de la Comisión.

La garantía de esta independencia puso al legislador en un aprieto del que creyó salir creando el Comité de vigilancia y el estatuto particular del Director. Pero antes incluso de que entraran en funciones, el Tribunal de Cuentas y el Comité de expertos independientes ya habían cuestionado la capacidad de las dos soluciones para garantizar la independencia orgánica de la OLAF.

En su Dictamen n° 2/99(12) el Tribunal de Cuentas señala que la OLAF, al pertenecer a la estructura administrativa de la Comisión, se halla bajo la responsabilidad de ésta. En particular, los recursos interpuestos contra los actos de la Oficina ante el Tribunal de Justicia irían dirigidos a la Comisión y no a la OLAF. De hecho, el legislador tomó buena nota de esta observación del Tribunal de Cuentas y previó un recurso de los funcionarios ante el Director de la OLAF. No obstante, el poder disciplinario contra el Director sigue en manos de la Comisión previa consulta al Comité de vigilancia.

El Comité de expertos independientes subraya la necesidad y la urgencia de impedir una eventual injerencia política de la jerarquía de la Comisión "para garantizar la confianza en la objetividad de las investigaciones". Recomienda, pues, que "la independencia de la OLAF con respecto a la Comisión en particular debe ser y seguir siendo un principio fundamental". Resulta además evidente que la OLAF debe estar asimismo al margen de las injerencias de las otras instituciones. El Comité de expertos independientes considera por su parte que el Comité de vigilancia, creado para reforzar la independencia de la OLAF, no constituye una solución satisfactoria, en la medida en que estaría llamado a desempeñar el papel de autoridad judicial y, principalmente, a controlar la conformidad a Derecho de las decisiones individuales y la realización de investigaciones particulares. Se pronuncia así a favor de la creación de un fiscal independiente que trabaje en estrecha colaboración con la OLAF y esté sometido al control de la legalidad ejercido por una sala especial del Tribunal de Primera Instancia.

En el contexto jurídico-político en que se adoptaron estas soluciones, es decir, en un momento en que debía encontrarse urgentemente una fórmula que hiciera posibles las investigaciones independientes dentro de las instituciones utilizando los fundamentos jurídicos existentes, el legislador ofrecía así un dispositivo pragmático que podía montarse en varios meses. La solución, a la vez ideal y radical, al problema de la eficacia y la legitimidad de las investigaciones, no sólo en las instituciones sino para el conjunto de los fraudes cometidos contra el presupuesto comunitario, ya se había propuesto en el Corpus Iuris.

Las recomendaciones del Comité de expertos independientes hacen expresa alusión a ella, a la vez que preconizan una aplicación repartida en el tiempo. Por otra parte, el estudio "Necesidad, legitimidad y viabilidad del Corpus Iuris"(13), que subrayaba que esta cuestión dependía de una elección más política que jurídica, prevé también la aplicación del Corpus Iuris en varias fases. No obstante, para los redactores del estudio está claro que "sólo la aplicación del conjunto de las propuestas garantizará una protección eficaz y legítima de los intereses financieros de la Unión Europea".

Las funciones encomendadas a la OLAF en la Decisión de 28 de abril de 1999 (artículo 2) y en el Reglamento (CE) n° 1073/1999 en materia de protección de los intereses financieros de la Comunidad se integran en una red de responsabilidades atribuidas por los Tratados a los distintos agentes de la gestión presupuestaria. El principio de independencia de la Oficina que el legislador sentó en el apartado 3 del artículo 12 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 y la tarea del Comité de vigilancia de reforzar esa independencia [apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1073/1999] no bastan para solucionar todos los problemas de esa integración. Hay otras disposiciones que regulan las relaciones de la Oficina con las autoridades nacionales competentes en las diligencias penales (artículo 2) y con la Comisión, respecto de la cual la independencia del Director está garantizada por un recurso ante el Tribunal de Justicia (apartado 3 del artículo 12).

Sin embargo, todas estas disposiciones no hacen sino sentar algunos principios, y únicamente en la práctica la independencia de la OLAF adquiere un contenido concreto. El Comité de vigilancia ha tenido así ocasión, a través de sus informes, dictámenes y otros documentos, de precisar el alcance del principio de independencia orgánica de la OLAF frente a las autoridades judiciales nacionales competentes en las diligencias penales, en primer lugar.

La cuestión de la independencia orgánica de la OLAF respecto de las autoridades nacionales no se encuentra regulada de manera específica. El apartado 3 del artículo 12 del Reglamento indica simplemente que "el Director no solicitará ni aceptará instrucciones de ningún gobierno ni de ninguna institución, órgano u organismo en el cumplimiento de sus deberes de inicio y realización de investigaciones externas e internas y de elaboración de los informes correspondientes a las mismas".

Sin embargo, los considerandos del Reglamento prevén tanto la cooperación entre la Oficina y los Estados, en particular en lo que se refiere al intercambio recíproco de información (considerando 15), como la admisibilidad de los informes de la OLAF como medios de prueba ante las autoridades administrativas y judiciales nacionales (considerando 16) y el principio de base de esa cooperación: la subsidiariedad (considerando 21).

El 11 de enero de 2000, el Sr. Knudsen sometió al Comité una solicitud de dictamen relativa a la falta de acción de las autoridades luxemburguesas en el marco del asunto ECHO. El Comité confirmó su competencia sobre la independencia de la Oficina en caso de eventuales obstrucciones por parte de los Estados miembros.

En su dictamen dirigido al Director en funciones de la OLAF el 14 de febrero de 2000, el Comité recomendaba a éste que pidiera primero explicaciones a las autoridades judiciales luxemburguesas para poder evaluar si una falta se puede poner de manifiesto antes, en su caso, de utilizar los recursos previstos por el Tratado.

En este contexto, el Comité de vigilancia tomó nota con interés de las orientaciones contenidas en el enfoque estratégico global destinado a organizar el funcionamiento de la Oficina en una "plataforma" de servicios que ponga en práctica esta cooperación ("nueva cultura de cooperación con los Estados miembros"). Espera conocer las propuestas del Director general de la Oficina para su constitución efectiva.

2. Estatuto interinstitucional de la OLAF

Las disposiciones del Tratado que establecen la competencia comunitaria en materia de lucha contra el fraude cometido en detrimento de los intereses financieros de la Comunidad (artículo 280) son poco precisas en lo que se refiere a la naturaleza administrativa o penal de esta competencia. Se limitan a indicar que esta competencia "no se referirá(n) a la aplicación de la legislación penal nacional ni a la administración nacional de la justicia". No parecen, por lo tanto, prohibir una intervención comunitaria que no afecte a la aplicación del Derecho penal, sino únicamente los principios. En cuanto a la naturaleza de las investigaciones, la ambigüedad se encuentra más bien en las disposiciones de los Reglamentos que establecen los poderes de la Comisión y, en particular, de los Reglamentos (CE, Euratom) n° 2988/95 y (Euratom, CE) n° 2185/96. En efecto, el Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95, que define las irregularidades y las medidas administrativas relativas a las infracciones al Derecho comunitario en materia financiera, impone verdaderas sanciones, de conformidad, por otra parte, con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aunque las distingue de las sanciones penales. Por su parte, el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96, que fija las modalidades de los poderes de investigación in situ, establece que el curso que se ha de dar a las investigaciones puede afectar a procedimientos tanto administrativos como judiciales en los Estados miembros.

Las competencias atribuidas a la OLAF en la Decisión y el Reglamento de 1999 añaden a las antiguas competencias de la Comisión que le son transferidas una competencia en materia de investigaciones administrativas internas, de corrupción y de faltas profesionales que pueden dar lugar a diligencias disciplinarias o penales. Esta nueva competencia tiene su origen en el cambio de estatuto provocado por la Decisión de 28 de abril de 1999, por la que se crea la OLAF y en la que se fundamenta su posición interinstitucional y la necesidad de su independencia. El legislador ha querido aportar con ello una respuesta estructurada a la necesidad de reforzar la lucha contra la corrupción y el fraude en todas las instituciones, para lo que tenía que salirse del marco existente: el Tribunal de Cuentas no podía, ni por su estatuto ni por sus competencias, efectuar esas investigaciones, y la UCLAF no contaba con la posición interinstitucional ni con la independencia necesarias.

Todas estas medidas y disposiciones demuestran una voluntad política excepcionalmente clara de reforzar la protección de los intereses financieros de la Unión con todos los medios jurídicos disponibles. Del mismo modo que el concepto de sanción administrativa se había interpretado de la manera más amplia posible, las disposiciones de los Tratados, los protocolos y el Estatuto de los funcionarios se habían completado y precisado de manera que se determinaran las modalidades utilizadas por los miembros, funcionarios y agentes de las instituciones para colaborar en las investigaciones internas de la OLAF en el marco de un acuerdo interinstitucional. El recurso a esta forma de legislación voluntaria y provisional pone de manifiesto la preocupación del Parlamento, el Consejo y la Comisión por crear lo más rápidamente posible un dispositivo eficaz en la lucha contra la corrupción y las actividades ilegales dentro de las instituciones y los órganos comunitarios. Pero esta fórmula presenta, en contrapartida a su rapidez y flexibilidad, unos puntos débiles que el Comité de vigilancia ha ido identificando en el marco de su cometido, ya que son susceptibles de ir en detrimento de la independencia orgánica de la OLAF. En particular, la adhesión al acuerdo interinstitucional de las instituciones y los órganos que no son signatarios de éste puede verse obstaculizada por el deseo de evitar la posible intervención en sus asuntos internos de una Oficina cuyo estatuto puede parecer ambiguo y cuya independencia respecto de la Comisión no les parece garantizada. Además, el acuerdo interinstitucional se refiere simplemente al Protocolo sobre las inmunidades y al Estatuto de los funcionarios, y por lo tanto no ha solucionado todas las cuestiones que pueden plantearse desde el punto de vista de la protección de los derechos y las garantías individuales en el marco de investigaciones internas cuyo objetivo puede ser el ámbito penal.

3. Dificultades de las relaciones interinstitucionales

En la práctica, desde su creación oficial con la entrada en vigor del Reglamento, la OLAF ha tenido que resolver cierto número de problemas relativos, entre otras cuestiones, a sus atribuciones en cuanto al reclutamiento de personal, en cuanto a sus procedimientos y garantías en el desarrollo de las investigaciones, y por último en cuanto a las inmunidades que se le podían oponer. A lo largo de esta fase de puesta en marcha, el Comité de vigilancia ha dedicado una parte importante de su actividad a examinar las soluciones escogidas y ha tomado nota de los aspectos determinantes para la independencia de la Oficina respecto de las instituciones.

a) La ambigüedad de las atribuciones de la OLAF y la contratación del personal

Tal y como se encuentra definida en los textos, que prevén que la OLAF retome las atribuciones de la Comisión en materia de lucha contra el fraude en las diversas políticas sectoriales, la competencia de la Oficina es muy variada y sus investigaciones pueden tener un carácter tanto administrativo como disciplinario, financiero, fiscal o aduanero, e incluso penal. Esta variedad de funciones hace que los problemas de contratación, para una plantilla necesariamente limitada, sean particularmente delicados, tanto más cuanto que en la estructura del organigrama se debe lograr un difícil equilibrio entre las distintas categorías de investigadores y las funciones previas y posteriores a la investigación (informaciones, seguimiento o administración). Así, en las investigaciones de las instituciones, que pueden requerir tanto competencias de orden administrativo o presupuestario como estar relacionadas con la lucha contra la corrupción, la contratación pública o la gestión financiera, puede resultar difícil responder a todas las necesidades.

b) Los procedimientos de investigación

Los poderes de investigación de la OLAF están definidos en los artículos 3 y 4 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 y en el artículo 7 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96, que destacan su carácter administrativo. Sin embargo, tanto por su finalidad como por sus modalidades, estas investigaciones abordan el ámbito penal. Pueden contribuir a la instrucción de delitos penales y conllevar actos que afecten a los derechos y las libertades de las personas, tales como registros o interrogatorios. La OLAF está creando normas de procedimiento específicas de su cometido y adaptadas a sus objetivos. Sin embargo, la tarea resulta difícil, ya que el carácter "administrativo" de las investigaciones puede constituir un límite para delitos de base compleja, y ello no sólo desde el punto de vista de su admisibilidad ante la jurisdicción penal, sino también desde la perspectiva de su eficacia. Frente a delitos de corrupción o de delincuencia financiera, los procedimientos administrativos pueden resultar insuficientes para proteger a las instituciones de los intentos de ocultación de pruebas.

c) Garantías relativas a las investigaciones

Según la normativa vigente, las investigaciones de la OLAF se someten al respeto de las garantías de los derechos de las personas. El artículo 8 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 prescribe la confidencialidad y la protección de los datos personales, y la letra b) del apartado 6 del artículo 4 confía a cada institución la tarea de establecer las disposiciones que garanticen esos derechos. La decisión tipo prevista por esta disposición incluye dos de esas garantías: el derecho de las personas concernidas a expresarse antes de ser objeto de una demanda a raíz de la investigación (artículo 4) y el derecho a ser informadas del archivo de la investigación (artículo 5). Es evidente que las garantías contempladas en el procedimiento penal son mucho más amplias y precisas. Por tanto, para poder ser utilizadas ante una jurisdicción penal, las pruebas obtenidas en el marco de las investigaciones de la OLAF deberían respetar esas garantías. Si bien es cierto que el artículo 6 del Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 establece que las investigaciones deben respetar las normas de procedimiento aplicables a los interventores administrativos nacionales, la OLAF debe adaptar los procedimientos de recopilación de pruebas, y en particular las garantías que rodean a las investigaciones, a la finalidad de éstas, ya sea penal, disciplinaria o administrativa. De no hacerse así, es evidente que se podría cuestionar la validez, e incluso la legitimidad, de las medidas tomadas por la OLAF en las investigaciones realizadas en las instituciones.

d) Las inmunidades como límites a la acción de la OLAF en las instituciones

La cuestión de la inmunidad, que el Comité de vigilancia ha estudiado detenidamente por su repercusión en la independencia orgánica o funcional de la OLAF, es muy compleja, pues de hecho abarca tres situaciones distintas: la inmunidad propiamente dicha, la irresponsabilidad y la inviolabilidad.

La inmunidad propiamente dicha es la inmunidad judicial propia de su cargo de que gozan los funcionarios y demás agentes de las Comunidades en virtud del artículo 12 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de 8 de abril de 1965. Esta inmunidad les protege de la acción de las autoridades nacionales, judiciales en particular, por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, y no supone por tanto un obstáculo a la acción de la OLAF en las instituciones. Sólo se menciona en las decisiones internas de las instituciones relativas a las investigaciones de la OLAF para señalar que las solicitudes de suspensión de la inmunidad procedentes de las autoridades nacionales y referentes a un miembro, funcionario o agente de esa institución deberán ser notificadas a la OLAF. En la práctica, las suspensiones de la inmunidad de funcionarios o agentes comunitarios que se han producido tras la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 1073/1999 han sido solicitadas por las autoridades nacionales en el marco de asuntos cuyos expedientes les habían sido enviados por la OLAF.

En relación con la cuestión de la inmunidad, o al menos con los obstáculos a las investigaciones internas de la OLAF, varios órganos comunitarios han pensado que podían limitar la acción de la Oficina dentro de su propia administración.

Por un lado, la decisión adoptada por el Comité de las Regiones para aplicar el Reglamento (CE) n° 1073/1999, y concretamente el apartado 6 de su artículo 4, tardía en cualquier caso, constituye un obstáculo al deber de los miembros, funcionarios y agentes del Comité de informar a la OLAF, pues les obliga a comunicarse con la Oficina a través de su jerarquía.

Por otro lado, en el marco del intercambio de informaciones con el Comité de vigilancia, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones alegaron que no estaban obligados a permitir las investigaciones de la OLAF dentro de sus respectivas administraciones, pues el Reglamento (CE) n° 1073/1999 no les era de aplicación. Las intervenciones de la OLAF en sus asuntos internos irían en contra de su independencia; además, al no gestionar créditos comunitarios, el Reglamento no les afectaba. El Comité de vigilancia, considerando que estas posturas iban en detrimento de la independencia orgánica de la OLAF, dirigió a las instituciones un informe en el que subrayaba que en su opinión el Reglamento (CE) n° 1073/1999 tenía un alcance general y se aplicaba a todas las instituciones, ya que se había adoptado sobre la base del artículo 280 del Tratado CE. Al haber adoptado los Bancos decisiones internas que creaban estructuras propias destinadas a protegerse de las investigaciones de la OLAF y a evitar la obligación de su personal de informar a la Oficina, el Comité de vigilancia apoyó la iniciativa de la Comisión de interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación contra dichas decisiones.

La inmunidad parlamentaria prevista en el artículo 10 del Protocolo es de hecho una irresponsabilidad: en el territorio de cualquier Estado miembro distinto del suyo, y por el mero hecho de que el Parlamento esté en período de sesiones, los parlamentarios escapan a cualquier medida de detención y a cualquier procedimiento judicial. En su territorio nacional, gozan de las inmunidades reconocidas a los parlamentarios de su país. La cuestión de saber si esa inmunidad parlamentaria protege a los diputados europeos de las medidas de la OLAF es actualmente objeto de litigio ante el Tribunal de Primera Instancia. Este litigio resalta una ambigüedad fundamental de la OLAF: la de la naturaleza de sus investigaciones. Los demandantes, 71 parlamentarios, consideraron que la decisión interna adoptada por el Parlamento para definir las modalidades de investigación de la OLAF no los protegía frente a las medidas de la OLAF asimilables a operaciones, como los registros, que acompañan habitualmente los procedimientos de carácter penal. En cualquier caso, la sentencia del Tribunal debería aportar una aclaración a la naturaleza de las investigaciones de la OLAF. No obstante, el Comité de vigilancia señala que una solución jurisprudencial de ese tipo presenta dos inconvenientes: por un lado, sólo se producirá tras un período de tiempo relativamente largo durante el cual la situación jurídica seguirá siendo ambigua; por otro, podría tener un alcance limitado y resolver sólo parte del problema. Hay que esperar por tanto que se encuentre una solución reglamentaria.

La inviolabilidad de los locales puede constituir también un obstáculo a las investigaciones de la OLAF. Se invocó en el recurso de los 71 parlamentarios que solicitaron por el procedimiento de urgencia un compromiso del Parlamento por el cual éste sólo autorizaría a la Oficina a entrar en sus locales con su consentimiento explícito, entre otras cuestiones. En su auto de 2 de mayo de 2000, el Presidente del Tribunal de Primera Instancia admite la demanda de los 71 parlamentarios, a la espera de que se dicte sentencia en el procedimiento principal.

A la inversa, hay que destacar que la Comisión suspendió la inviolabilidad de los locales de la propia OLAF a instancias de un juez de instrucción de Bruselas (Decisión de 15 de febrero de 2000).

4. Participación de la OLAF en las reflexiones interinstitucionales sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas

El estatuto institucional de la OLAF la lleva a tomar posiciones, o incluso a preparar las reflexiones de las instituciones comunitarias relativas a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. El Comité de vigilancia se ha unido a esta tarea de la OLAF, pues los problemas tratados afectan a su cometido. El Reglamento ha permitido crear una estructura que debe ahora definir una política, completar y precisar el marco jurídico de su acción e iniciar la reflexión sobre su evolución institucional. El Comité de vigilancia, con vistas a reforzar la independencia de la Oficina, se ha unido a la reflexión del Director general y le ha prestado su apoyo, tanto para el enfoque estratégico global, como para el marco jurídico o la reforma institucional.

a) Enfoque estratégico global

El reto a que se enfrenta la Unión Europea con motivo de la delincuencia contra sus intereses financieros sólo puede superarse por medio de una acción coherente, global y planificada. Las directrices generales que la OLAF ha propuesto a la Comisión responden a los análisis y las observaciones del Comité de vigilancia.

En primer lugar, la lucha contra esta forma de fraude debe basarse en un profundo conocimiento de su entorno económico y delictivo y en una política de investigaciones definida a partir del análisis de la información más amplia posible. La OLAF podría lograr este objetivo si contara con un servicio de "inteligencia" adecuado, para lo cual debería contratar al personal cualificado necesario.

En segundo lugar, debido al carácter transfronterizo de la cuestión, este fraude se combate en el marco de una colaboración reforzada con los Estados miembros.

En tercer lugar, procede reforzar a escala comunitaria la eficacia, la transparencia y la independencia de las investigaciones internas en las instituciones y crear además una política legislativa de lucha contra el fraude que englobe los aspectos de detección, seguimiento y prevención.

Por último, esta estrategia debe integrar la dimensión judicial de las investigaciones y, en el marco de la plataforma de servicios ofrecida por la Oficina (véase más arriba), preparar la creación de la figura del fiscal europeo. Será entonces necesario coordinar cuidadosamente las distintas fases de esta evolución.

b) Marco jurídico

Las dificultades jurídicas con que se ha encontrado la OLAF y que ha observado el Comité de vigilancia en cuanto a las normas de procedimiento, las inmunidades, etc. pueden y deben ser resueltas rápidamente, sin que sea necesario realizar cambios institucionales. El Comité de vigilancia ha tenido ocasión de subrayar, en sus dictámenes nos 5/99 y 2/2000, cuán urgente es adoptar tales medidas.

c) Reforma institucional

El Comité de vigilancia ha hecho hincapié en repetidas ocasiones, y en particular en su dictamen n° 5/99, en que la OLAF se enfrenta a un problema de legitimidad. Aunque su cometido se haya definido al más alto nivel legislativo comunitario mediante un reglamento adoptado en codecisión, su legitimidad se ha cuestionado so pretexto de las lagunas existentes en el sistema de garantías que rodean el proceso de investigación y en el estatuto institucional de la Oficina. Por otra parte, aun reforzando su colaboración con las autoridades nacionales, la OLAF no está en condiciones de resolver todos los problemas de la cooperación judicial internacional. La creación de la figura del fiscal europeo proporcionaría, a juicio del Comité de vigilancia, una solución coherente a estos problemas. Por ello, el Comité apoya la propuesta de la Comisión en este sentido dirigida a la CIG.

D. RESPETO DE LA CONFIDENCIALIDAD Y PROTECCIÓN DE LOS DATOS

La legislación comunitaria atribuye al Comité de vigilancia de la OLAF una responsabilidad particular en los ámbitos de la confidencialidad y de la protección de los datos. Es conveniente determinar su alcance antes de contemplar la aplicación de los textos.

1. Textos

La legislación en cuestión se basa en dos series de disposiciones complementarias.

- Por un lado, el artículo 8 del Reglamento de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF, protege cualquier dato obtenido en el marco de las investigaciones.

El objetivo de estas disposiciones es proteger el conjunto de los datos obtenidos por este servicio en el marco de las investigaciones externas, así como de cualquier tipo de información obtenida o comunicada en el marco de las investigaciones internas protegidas por el secreto profesional.

No obstante, la legislación ha previsto la posibilidad de comunicar los datos obtenidos en el marco de investigaciones internas, y por tanto personales, a quienes corresponda conocerlos en razón de sus funciones en el marco de la lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal.

Los agentes de la Oficina, así como todas las personas que actúan bajo su autoridad, deben respetar estrictamente las disposiciones comunitarias y nacionales relativas a la protección de los datos personales.

El Comité de vigilancia deberá controlar el respeto de esta obligación que pretende proteger, por un lado, el servicio, y por otro, a las personas en cuestión sobre la base del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento citado.

- Por otro lado, la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos ha instituido una protección de las libertades y los derechos fundamentales de las personas físicas, principalmente de su vida privada, en materia de tratamiento de los datos personales. En aplicación de las disposiciones de esta Directiva, los datos personales deben tratarse de forma leal y lícita, recopilarse para fines determinados, explícitos y legítimos, guardar relación con los fines perseguidos, actualizarse en plazos razonables y poder utilizarse durante el período que requieran los fines del tratamiento para los que fueron recopilados.

En aplicación del artículo 8 del Reglamento, el Comité de vigilancia deberá controlar el respeto de las disposiciones de esta Directiva, en tanto en cuanto sean aplicables a los datos recogidos y tratados por la Oficina en el marco de la prevención y la represión de los atentados contra los intereses financieros de las Comunidades.

Por lo que respecta a la primera serie de medidas sobre la protección de los datos, desde su creación el Comité de vigilancia lanzó varias iniciativas para velar por la aplicación efectiva de las disposiciones relativas a la confidencialidad y la protección de los datos.

2. Aplicación de los textos

- En primer lugar, y con objeto de comprobar la naturaleza de todos los datos publicados por la prensa en relación con las actividades de la Oficina, el Comité de vigilancia solicitó que el Director de la Oficina le entregara, con ocasión de cada una de las reuniones que mantuvieran, una revista de prensa en la que se recogieran todos los artículos y los datos en los que se nombrara a la Oficina.

Por lo tanto, en cada una de sus reuniones el Comité de vigilancia estudió y buscó los datos publicados susceptibles de ir en detrimento del secreto de las investigaciones o del legítimo secreto profesional que protege a terceros.

Es evidente que la calidad de las investigaciones y, en particular, su independencia, su eficacia y la importancia que se debe conceder a este servicio no pueden sino quedar consolidadas por el respeto estricto de las disposiciones relativas a la confidencialidad y la protección de los datos.

- Una segunda intervención del Comité de vigilancia consistió en contestar oralmente a una solicitud de dictamen urgente realizada también de palabra por el Director en funciones de la Oficina. Esa solicitud de dictamen oral planteó una cuestión de principios. Con motivo de la inminente publicación de un comunicado de prensa tras el cierre de un procedimiento de investigación interna, el Director en funciones de la Oficina preguntó al Comité de vigilancia si aprobaba el principio de la publicación de dicho comunicado y los términos en que estaba redactado. Tras un debate, el Comité observó que el comunicado de prensa en cuestión contenía datos y apreciaciones nominativos, por un lado, y que el expediente de la investigación de la Oficina iba destinado a las autoridades judiciales de un Estado miembro, por otro.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Comité de vigilancia consideró que, en el marco de las disposiciones relativas a la confidencialidad y la protección de los datos, no procedía publicar el comunicado de prensa.

Durante la reunión mantenida con el Director en funciones de la Oficina, el Comité de vigilancia se mostró reacio a publicar cualquier comunicado de prensa que revele métodos de investigación, que vaya en contra de la confidencialidad y de la protección de los datos nominativos o que no cuente con la aprobación de las autoridades judiciales a las que se haya recurrido para el ejercicio de las actuaciones correspondientes.

En este sentido, en caso de recurso a las autoridades judiciales, el Comité de vigilancia se mostró partidario de que fueran esas mismas autoridades las que publicaran los comunicados de prensa, en lugar de la Oficina. A la vista de los últimos comunicados de prensa procedentes de la Oficina, el Comité de vigilancia se congratula de que se hayan seguido sus recomendaciones.

- Además, el Comité ha tomado nota del recurso de un funcionario contra el director en funciones de la OLAF sobre una presunta violación de la obligación de confidencialidad. Dicho recurso está siendo examinado en la actualidad por la Comisión y el Tribunal de Primera Instancia.

- Por último, por lo que se refiere a las medidas sobre protección de los datos relativas al tratamiento automatizado de los datos recopilados por la Oficina, el Comité de vigilancia ha designado a uno de sus miembros ponente encargado de hacer una evaluación de los sistemas informáticos que se instalarán en la Oficina.

CAPÍTULO III

LIMITACIONES DERIVADAS DE LAS ESTRUCTURAS ACTUALES Y POSIBLES MEJORAS

Como se ha destacado a lo largo de este Informe, la fase de instalación de la OLAF todavía no ha concluido y el propio desarrollo del período de transición plantea problemas coyunturales que ya se han expuesto. Ahora bien, no todas las dificultades observadas son de la misma naturaleza. Aun cuando en la práctica la distinción entre las dos categorías no siempre es nítida, parece que a las dificultades de naturaleza coyuntural, y por tanto transitorias, hay que sumar dificultades de naturaleza estructural, derivadas de las limitaciones inherentes a las nuevas estructuras, cuya naturaleza híbrida se ha recordado de entrada. En la medida en que esas limitaciones pueden obstaculizar el funcionamiento de la OLAF a distintos niveles, el Comité de vigilancia estima que es su deber señalarlas y proponer las mejoras que considere necesarias a fin de garantizar la independencia y la transparencia necesarias tanto desde el punto de vista de la eficacia de la Oficina como de su legitimidad (véase más adelante P1 a P5).

Ciertamente, no corresponde al Comité de vigilancia decidir la base jurídica y el procedimiento adecuado para adoptar cada una de las soluciones preconizadas. Se trata, en efecto, de medidas que no son de su competencia, y que podrían depender: bien de decisiones internas de la OLAF, bien de puntualizaciones que se deben realizar en la legislación comunitaria general, por ejemplo acerca del estatuto de los funcionarios, bien de adaptaciones del Reglamento (CE) n° 1073/1999, bien de adiciones al Tratado en el marco de la CIG.

En cambio, el Comité examinará en este mismo capítulo las limitaciones que observa en el mecanismo creado -para la realización del proyecto político decidido el 25 de mayo de 1999-, tanto en lo que respecta a las ambigüedades del estatuto de la OLAF (A) como en lo concerniente a sus actividades.

A. LIMITACIONES DERIVADAS DE LAS AMBIGÜEDADES DEL ESTATUTO DE LA OLAF

En el momento de su adopción [Decisión de 28 de abril de 1999 y Reglamento (CE) n° 1073/1999], el estatuto de la OLAF era sin duda la solución más razonable a los problemas que la autoridad política debía resolver urgentemente. La solución consistente en crear en el plano interinstitucional un órgano completamente nuevo y transferirle las competencias indispensables habría llevado, en efecto, mucho más tiempo, lo que era incompatible con la situación política. En cambio, el establecimiento de una Oficina dentro de la estructura administrativa y presupuestaria de la Comisión era algo factible, siempre y cuando dicha Oficina estuviera dotada de los poderes de investigación ejercidos hasta entonces por la Comisión y gozara de la más amplia independencia operativa. Así fue como se pudo elaborar el estatuto de la OLAF en cuatro meses. Además, la fórmula escogida presentaba la ventaja de evitar una ruptura, al permitir una transición progresiva de las estructuras de la UCLAF (servicio de la Comisión) a las de la OLAF (oficina independiente con vocación interinstitucional).

No obstante, la puesta en marcha de la Oficina es una tarea ardua y delicada. De ella se encarga el Director general, asistido por el Comité de vigilancia, pero no se puede realizar sin el apoyo activo de todos los participantes: el de la Autoridad Presupuestaria, para crear la estructura y conceder los créditos y los puestos necesarios; el de las instituciones, para adoptar las decisiones que permitan que la OLAF efectúe investigaciones internas; y el de la Comisión, para adaptar sus normas de gestión con vistas a que la OLAF pueda ejercer su autonomía.

Ahora bien, se han observado limitaciones que debilitan su independencia operativa. Dichas limitaciones se deben a diversas ambigüedades en el estatuto de la OLAF, tanto en lo concerniente a la organización administrativa de la OLAF, como a su doble misión o a sus competencias interinstitucionales.

1. Organización administrativa

La Decisión (artículos 5 y 6) y el Reglamento (artículo 13) subrayan la intención de las autoridades políticas de dotar a la OLAF de autonomía administrativa y presupuestaria al prever una estructura presupuestaria y un organigrama particulares para la Oficina y conceder a su Director general los poderes propios de Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos (AFPN) y de ordenador. En cuanto a los procedimientos de adopción de las previsiones presupuestarias, la Comisión y la Autoridad Presupuestaria han puesto en práctica las disposiciones siguientes: el Parlamento y el Consejo aprueban el presupuesto y el organigrama de la OLAF sobre la base de un anteproyecto elaborado por el Director general previa consulta al Comité de vigilancia, y la Comisión los envía luego a la Autoridad Presupuestaria acompañados, llegado el caso, de los comentarios que considera oportunos.

En cuanto a la gestión, todavía no se ha sacado el máximo partido de estas disposiciones, lo que da lugar a que se creen limitaciones de hecho en la autonomía de la Oficina. En particular, hasta ahora la Oficina ha modificado muy poco los procedimientos de ejecución de los gastos y de gestión del personal que estaban vigentes con la UCLAF, servicio sujeto al régimen general de la Comisión. Sin embargo, el apartado 4 del artículo 6 de la Decisión de 28 de abril de 1999 prevé que "las decisiones de la Comisión relativas a su organización interna serán aplicables a la Oficina", pero sólo cuando "sean compatibles con las disposiciones adoptadas por el legislador comunitario con relación a la Oficina, con la presente Decisión y con las disposiciones de aplicación de ésta". Conviene señalar que, en virtud de las competencias que le otorga el apartado 1 del artículo 6 de fijar "las condiciones y modalidades de contratación" y el apartado 2 del mismo artículo como ordenador, el Director general dispone de los poderes necesarios para la autonomía administrativa y presupuestaria de la Oficina. Por lo tanto, en principio bastaría con poner en práctica esas competencias. Sin embargo, hasta ahora sólo se ha realizado un inventario más o menos formal de los gastos que debe gestionar directamente la OLAF y un reparto de las tareas de gestión sobre una base pragmática, pues el objetivo es seguir disfrutando de las economías de escala.

Si esta situación se prolongase, podría obstaculizar la libertad de acción del Director general, restringir su responsabilidad en el ámbito de la gestión del personal y poner trabas de hecho a la reestructuración de la Oficina, al limitar sus posibilidades de contratar personal con las cualificaciones y la especialización necesarias (por ejemplo en materia de política criminal, procedimiento penal o "inteligencia"). En el ámbito de la gestión de los créditos, podrían darse también limitaciones en lo relativo al equipamiento o los locales.

P1:

Por consiguiente, el Comité de vigilancia subraya la necesidad de respaldar los esfuerzos realizados por la OLAF para crear y poner en marcha las estructuras administrativas y la reglamentación interna que corresponden a su autonomía, en particular en el espíritu de las conclusiones del Consejo Ecofin de 17 de julio de 2000 (véase el punto 12). En efecto, considera indispensable permitir el ejercicio descentralizado de las funciones previstas en el Reglamento financiero (función de ordenador, de contable, de interventor financiero, Comisión Consultiva de Compras y Contratos) y en el estatuto (AFPN, comité de personal, comisión paritaria).

2. Doble misión de la OLAF

Además del cometido operativo de lucha contra el fraude, la Decisión y el Reglamento encomiendan a la OLAF el conjunto de las atribuciones de la UCLAF, incluida una misión de concepción y la preparación de las iniciativas legislativas y reglamentarias de la Comisión en materia de lucha contra el fraude. Precisamente ese doble cometido encierra en sí mismo una ambigüedad. En efecto, para las actividades operativas se reconoce a la OLAF una total independencia, mientras que para la preparación de las iniciativas legislativas o el ejercicio de determinadas actividades de concepción, la Oficina se asocia al ejercicio de una competencia de la que la Comisión es plenamente responsable.

Ahora bien, la participación de la OLAF en la actividad de concepción y preparación de las iniciativas legislativas reviste una gran importancia: por un lado, para garantizar la calidad de la legislación, que debe poder descansar en la experiencia práctica, y por otro, para la OLAF, cuya acción represiva debe mejorarse y completarse con la acción preventiva a través de una legislación más adaptada y eficaz. En la práctica, las relaciones entre la Comisión y la OLAF en el marco de una asociación de esa clase tienden a aproximarse a las relaciones que mantiene la Comisión con cualquier dirección general, a la que comunica e impone sus orientaciones políticas. De ahí que se considere que la OLAF es un servicio que debe cooperar y negociar con otros servicios para preparar una posición común: la de la Comisión. Pero esta posición común corre el riesgo de alejarse de la propia postura de la OLAF, que tendría serias dificultades para desmarcarse de ella. La independencia de la Oficina corre así el riesgo de verse cuestionada y es de temer que, por contagio, la independencia operativa en materia de investigación también se debilite.

P2:

Por consiguiente, en lo que se refiere a la participación de la OLAF en la actividad de concepción y preparación de las iniciativas legislativas, el Comité de vigilancia considera oportuno que la estructura de la OLAF sea diseñada de manera que se evite cualquier interferencia que pueda debilitar la independencia operativa en materia de investigaciones.

3. Competencias interinstitucionales de la OLAF

Como se ha visto más arriba, en el marco del cometido operativo, el aspecto más importante de la reforma operada por la creación de la OLAF afecta a su vocación de realizar investigaciones dentro de las instituciones, los órganos y los organismos comunitarios, para reforzar en ellos la lucha contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que perjudique los intereses financieros comunitarios. Sin embargo, debido a algunos puntos débiles del marco jurídico, en el momento de aplicar el Reglamento en las instituciones surgieron dificultades.

- Por un lado, las decisiones que deben adoptarse en virtud del artículo 4 han puesto en tela de juicio el alcance general del Reglamento (CE) n° 1073/1999 para el conjunto del ordenamiento jurídico comunitario y para todos los órganos, instituciones y organismos creados por los Tratados o basados en éstos. Efectivamente, las autoridades políticas h