INFORME ESPECIAL N° 2/95 sobre STABEX en el marco del Primer Protocolo Financiero del Cuarto Convenio de Lomé, acompañado de las respuestas de la Comisión (95/C 167/01)

(Observaciones en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)

ÍNDICE

Página 1. INTRODUCCIÓN 2

2. DESCRIPCIÓN RESUMIDA DEL SISTEMA STABEX 3

3. GESTIÓN DE LA DOTACIÓN STABEX DE LOMÉ IV 4

Situación financiera del STABEX de Lomé IV 4

Insuficiencia de los recursos 4

Estatuto «todos los destinos» 5

Medidas adoptadas para luchar contra la insuficiencia de los recursos STABEX 6

Distribución de los recursos por país 7

4. CÁLCULO DE LAS TRANSFERENCIAS STABEX 7

Calendario y fiabilidad de las estadísticas 7

Reducciones de los derechos de transferencia 8

Errores observados en el importe de las transferencias STABEX 9

Incidencia de la calidad de los productos sobre su precio 9

5. ABONO DE LAS TRANSFERENCIAS STABEX 9

6. PREPARACIÓN DE LOS MARCOS DE OBLIGACIONES MUTUAS 10

Disposiciones del Convenio relativas a la utilización de los fondos 10

Procedimientos relativos a la elaboración de los marcos de obligaciones mutuas (MOM) 11

Retrasos que afectan a la elaboración de los MOM 12

Identificación de las operaciones que deben financiarse 12

Condiciones 13

Procedimientos aplicados por la Comisión 13

7. UTILIZACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS STABEX 14

Ejecución financiera de los marcos de obligaciones mutuas 14

Análisis de la asignación de los fondos STABEX 14

Programas de importación 14

Página

Medidas de reducción de la deuda interior 18

Estabilización de los precios 20

Proyectos 21

8. EJECUCIÓN DE LOS COMPROMISOS CONTRAÍDOS POR LOS ESTADOS ACP 21

Principio de las condiciones relacionadas con la liberación de los fondos STABEX 21

Tipos de condiciones 22

Respeto de las condiciones 22

9. PROCEDIMIENTOS FINANCIEROS Y CONTABLES 25

Marco jurídico para la aplicación del sistema STABEX 25

Funcionamiento de las cuentas de doble firma 25

Fondos de contrapartida 25

Seguimiento financiero de STABEX por la Comisión 26

10. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE STABEX EN EL MARCO DE LOMÉ IV 26

11. CONCLUSIÓN 27

Contexto general de la aplicación del sistema STABEX 27

Economía del sistema previsto por el nuevo Convenio 27

Gestión financiera 28

Aplicación de las transferencias STABEX 28

Apreciación global 28

Respuestas de la Comisión 38

1. INTRODUCCIÓN

1.1. El STABEX es uno de los principales instrumentos financieros previstos por los Convenios de Lomé en favor de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP). Tiene como objetivo garantizar la estabilización de sus ingresos de exportación, en principio con destino a la Comunidad, de algunos productos de origen agrícola citados por el Convenio (1). Este sistema desempeña una función única en la cooperación al desarrollo.

1.2. Según el Cuarto Convenio de Lomé (artículo 186-1), la estabilización de los ingresos de exportación de los Estados ACP debe «poner remedio a los nefastos efectos de la inestabilidad de los ingresos de exportación para ayudar a los Estados ACP a superar uno de los principales obstáculos para la estabilidad, la rentabilidad y el crecimiento continuo de sus economías, así como para apoyar sus esfuerzos de desarrollo y permitirles, de este modo, garantizar el progreso económico y social de sus poblaciones contribuyendo a la salvaguardia del poder adquisitivo de las mismas».

1.3. Aunque manteniendo el mismo objetivo que los Convenios anteriores, el Convenio de Lomé IV ha modificado algunos aspectos importantes del sistema STABEX (2.8). El sistema, sin embargo, sigue teniendo un gran interés, confirmado por una dotación de 1 500 millones de ecus (cobertura de los años de aplicación 1990 a 1994) que representa el 12,5 % del total de los recursos disponibles en el marco del Primer Protocolo Financiero.

1.4. En consecuencia el Tribunal de Cuentas examinó las operaciones STABEX de Lomé IV correspondientes al período comprendido entre 1991 y 1993 (2). Al realizar dicho examen analizó particularmente las consecuencias de las modificaciones introducidas por el nuevo Convenio. Sin embargo, al no haber funcionado el nuevo sistema hasta hace poco tiempo, algunas conclusiones siguen siendo provisionales. Las observaciones del Tribunal se basan en los resultados de los controles sobre el terreno realizados en cinco países beneficiarios del STABEX (3) así como en un examen documental profundo del resto de los países.

1.5. En varias ocasiones el Tribunal observa contradicciones entre los objetivos asignados por el Convenio al sistema STABEX. Como se muestra en los apartados 6.1 a 6.8, no se trata, como afirma la Comisión, de una jerarquía de objetivos, sino de objetivos opuestos, unos destinados a paliar los efectos de las bajas de ingresos, mientras que los otros pretenden tratar sus causas. Con frecuencia las contradicciones dan lugar a retrasos de aplicación o a un entorpecimiento de los procedimientos. Esta situación no puede solucionarse mediante una simple modificación de las prácticas de gestión de los servicios de la Comisión; estas ambigüedades y contradicciones deben desaparecer del Convenio mismo para permitir una política coherente de aplicación de sus diversos instrumentos financieros.

2. DESCRIPCIÓN RESUMIDA DEL SISTEMA STABEX

2.1. El presente capítulo presenta una visión resumida del funcionamiento del sistema STABEX. En el anexo 1 se facilita un diagrama de los procedimientos de movilización del instrumento STABEX.

2.2. La dotación global STABEX se distribuye en cinco fracciones anuales (4) de 300 millones de ecus cada una, abarcando toda la duración del Primer Protocolo Financiero de Lomé IV.

2.3. Al final de cada año natural, la Comisión determina, para cada Estado ACP, las pérdidas de ingresos de exportación que ha experimentado en cada uno de los 49 productos (principalmente agrícolas) clasificados en un listado en el Convenio (5) y en los que los ingresos son superiores a un determinado porcentaje del total de los ingresos de exportación de dicho Estado (6).

2.4. Los ingresos de exportación del año de que se trate (denominado «año de aplicación») se comparan con un nivel de referencia establecido para un período determinado (7).

2.5. Si se comprueba que los ingresos de exportación de un año de aplicación de un producto determinado han registrado un descenso en relación al nivel de referencia, el Estado ACP interesado tiene derecho, con respecto a dicho producto, a una transferencia procedente de la fracción anual STABEX. El importe de la transferencia depende del descenso de los ingresos de exportación (artículo 197).

2.6. Antes de que se efectúe la transferencia, el Estado ACP informará a la Comisión del modo de utilización de los recursos (artículo 209) que deberán, en principio, asignarse al sector afectado por la disminución de los ingresos (artículo 186).

2.7. En los doce meses siguientes a la movilización de los fondos (artículo 212), el Estado ACP presentará a la Comisión un informe sobre su utilización.

2.8. Las principales innovaciones de Lomé IV son las siguientes:

a) mientras que en los Convenios anteriores se preveía que los países ACP reembolsarían las transferencias STABEX de cumplirse determinadas condiciones, esta posibilidad ha dejado de contemplarse en Lomé IV;

b) Lomé IV establece un control claramente más estricto de la utilización de las transferencias STABEX por parte del Estado ACP beneficiario:

i) en cada transferencia, el Estado ACP y la Comunidad deberán acordar un programa detallado sobre la utilización de los recursos STABEX; éste constará por escrito en un documento denominado «marco de obligaciones mutuas» (MOM), que estará firmado por la Comisión y el ordenador nacional de pagos del Estado ACP (artículo 210);

ii) las transferencias STABEX se ingresarán, en primer lugar, en una cuenta bancaria de doble firma en Europa de la cual sólo podrán movilizarse los recursos a medida que se apliquen las acciones indicadas en el marco de obligaciones mutuas (7.1). La movilización sólo se producirá después del acuerdo entre el delegado de la Comisión en el país ACP interesado y el ordenador nacional de pagos. El Convenio prevé también que los fondos de contrapartida generados por las acciones STABEX se coloquen en cuentas conjuntas (artículo 211).

Este control más estricto de la utilización de las transferencias STABEX compensa el hecho de que la Comunidad haya aceptado que las transferencias se efectúen en forma de subvenciones y no de préstamos;

c) aun cuando el Convenio no es explícito en este punto, la expresión «marco de obligaciones mutuas» implica la existencia de condiciones de las que depende la utilización de las transferencias STABEX y que los Estados ACP se comprometen a cumplir;

d) el artículo 186-2 del Convenio de Lomé IV prevé que los recursos transferidos deberán asignarse al sector que haya registrado la disminución de ingresos de exportación y «en beneficio de los agentes económicos del sector afectados por dicha disminución». Esta disposición en virtud de la cual STABEX debe utilizarse en beneficio de los agentes económicos contrasta con los dos Convenios anteriores, que preveían la asignación de los fondos al «mantenimiento de los flujos financieros en el sector de que se trate» (8). Dicho cambio, que completa el objetivo de salvaguardia del poder adquisitivo de las poblaciones (1.2), contribuye a garantizar que una mayor proporción de las transferencias llegue a los productores;

e) en materia de técnicas de cálculo, la innovación principal consiste en que las estadísticas de las exportaciones hacia la Comunidad que han de utilizarse deberán ser en principio las de la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (artículo 200-2). En los Convenios anteriores, los cálculos se basaban en un cotejo, siempre delicado, de las estadísticas de exportación procedentes de los Estados ACP con las de la Comunidad.

3. GESTIÓN DE LA DOTACIÓN STABEX DE LOMÉ IV

Situación financiera del STABEX de Lomé IV

3.1. Al 31 de diciembre de 1993, los compromisos primarios (9) STABEX de Lomé IV alcanzaban 876,5 millones de ecus. Los compromisos secundarios (10) y los pagos figuraban en las cuentas del FED por un importe similar de 789,7 millones de ecus. La situación por año de aplicación se recoge en el cuadro siguiente.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.2. La diferencia entre compromisos primarios y pagos se debe, principalmente, a la suspensión de la firma de los convenios de transferencia, por valor de 85,1 millones de ecus, hacia tres países debido a su situación política (11). El Cuarto Convenio de Lomé mantiene el respeto de los derechos humanos como condición general para la concesión de la ayuda al conjunto de las opera ciones del FED (12) y la Comisión, no solamente ha bloqueado tres transferencias STABEX, sino que también ha suspendido provisionalmente la firma de los MOM con otros dos países (Guinea Ecuatorial y Togo).

3.3. Al 31 de diciembre de 1993 todavía no se había ejecutado ninguna decisión de transferencia para el año de aplicación 1992, a pesar de que en el artículo 207-3 del Convenio imponía como fecha de vencimiento el 31 de julio de 1993. Esta situación se debía a la insuficiencia de los recursos STABEX en relación con las transferencias que deben subvencionarse.

3.4. Los pagos de los años de aplicación 1990 y 1991 deben considera se con prudencia, en la medida en que no reflejan la aplicación real de las operaciones financiadas por el STABEX, sino solamente las transferencias del FED a las cuentas bancarias en Europa de los Estados ACP [2.8 b) ii)]. Al presentar únicamente los pagos efectuados a partir de las cuentas del FED, los estados financieros de la Comisión reflejan defectuosamente las operaciones STABEX. En el capítulo 7 del presente informe se ofrece un análisis de los pagos finales.

Insuficiencia de los recursos

3.5. En cada uno de los años de aplicación 1990, 1991 y 1992, los 300 millones de ecus de la fracción anual STABEX fueron insuficientes para cubrir las pérdidas de ingresos de exportación que debían subvencionarse. Sin embargo, los recursos STABEX del Primer Protocolo Financiero del Convenio de Lomé IV se aumentaron en un 62 % en valor nominal en relación a los de Lomé III, y las disposiciones del Convenio que dan lugar a la reducción de las bases de cálculo de los derechos de transferencia se aplicaron normalmente (13).

3.6. En cuanto a los tres primeros años de Lomé IV, el cuadro 3.2 muestra un total de pérdidas de ingresos de 4 142 millones de ecus, que dieron lugar a bases brutas de transferencias STABEX de 3 289 millones de ecus, frente a 900 millones de ecus de dotaciones STABEX, es decir una insuficiencia de financiación de 2 389 millones de ecus. Aplicando diversas medidas, examinadas en los apartados 3.11 a 3.15, fue posible hacer pasar la dotación a 1 205,5 millones de ecus, pero para estos tres años, la tasa de cobertura sólo alcanzó el 40,7 %.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.7. La amplitud de las solicitudes recientes correspondientes al STABEX se inscribe en la línea de las dificultades con las que se encontró el sistema en el marco de Lomé III, para los años de aplicación 1987, 1988 a 1989.

3.8. Estas dificultades reflejan ante todo la caída vertiginosa de los precios de los productos de base, debida principalmente a una progresión constante de la producción frente a una demanda que aumenta débilmente. En cuanto a los Estados ACP, la caída de los precios del café y del cacao se acentuó por la no renovación de los acuerdos mundiales entre países productores y países consumidores. Así, en 1991, los precios reales del café sólo suponían el 38 % de su nivel de 1980 y los de cacao el 32 %.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.9. La insuficiencia de los recursos, se agravó, en cierta medida, por la decisión ACP-CEE del Consejo de noviembre de 1991 de no obligar a los 13 Estados ACP no clasificados entre los menos desarrollados a reembolsar, en algunos casos, las transferencias recibidas en el marco de los tres primeros Convenios de Lomé. El importe de las transferencias potencialmente reembolsables hubiera podido alcanzar 900 millones de ecus.

Estatuto «todos los destinos»

3.10. Otro elemento agravó la insuficiencia de los recursos. Se trata de la compensación de algunas pérdidas de exportación con destino a países que no forman parte de la Comunidad. Las disposiciones del Convenio de Lomé IV (artículo 189-3) incluyen una nueva cláusula, en virtud de la cual las disminuciones de ingresos de exportación para un producto determinado sólo pueden compensarse automáticamente basándose en las exportaciones hacia todos los destinos (y no solamente hacia la Comunidad) cuando el Estado ACP obtenga de sus exportaciones con destino a países no pertenecientes a la Comunidad al menos el 70 % de sus ingresos procedentes de productos incluidos en el sistema. Sin embargo, 13 países se han beneficiado de excepciones al estatuto «todos los destinos» porque eran titulares de derechos en el marco de los Convenios anteriores. En cinco de ellos (Burundi, Cabo Verde, Comores, Etiopía y Ruanda), la proporción de los ingresos de exportación no comunitarios era inferior al 70 % de los ingresos totales de exportación. Mientras que la excepción relativa a los 13 países sólo debía continuar aplicándose durante un período de tres años en el marco de Lomé IV, aún se prorrogó una vez más, pero solamente en el año 1993. El mantenimiento de esta excepción, que costó 96,1 millones de ecus durante los años de aplicación 1990 a 1992, es discutible debido a la insuficiencia de recursos ordinarios que ha afectado constantemente al sistema desde 1987.

Medidas adoptadas para luchar contra la insuficiencia de los recursos STABEX

3.11. Con el fin de aumentar los recursos STABEX disponibles, el artículo 192 del Convenio de Lomé prevé que los intereses producidos por las contribuciones de los Estados miembros al STABEX se consignen en el haber de los recursos del sistema. Aunque dichas contribuciones podrían haberse colocado en una cuenta especial con tipos de interés claramente indicados, se ingresaron en las mismas cuentas que las demás contribuciones del FED, y se calculó una remuneración teórica. Esta falta de transparencia del sistema permitió a la Comisión afirmar que para el año de aplicación 1992, los intereses STABEX movilizables alcanzaban 30 millones de ecus aproximadamente mientras que, según la contabilidad del FED, sólo representaban 1 millón de ecus. Los recursos de los años posteriores disminuyeron así en 29 millones de ecus.

3.12. El Cuarto Convenio de Lomé prevé un conjunto de disposiciones que deberán adoptarse cuando las fracciones anuales STABEX y los intereses producidos sean insuficientes para cubrir los derechos de transferencia. Así, en primer lugar, el artículo 194-1 permite la utilización anticipada, pero sin sobrepasar el 25 %, de la fracción del año siguiente. Si los recursos disponibles son todavía demasiado escasos, el artículo 194-2 prevé una reducción del 10 % de cada base de transferencia. Más adelante, el artículo 194-4 prevé que: «El Consejo de Ministros procederá a una evaluación de la situación, basándose en un informe de la Comisión referente a la evolución probable del sistema, y estudiará las disposiciones que deban adoptarse, en el marco del presente Convenio, para solucionar la situación».

3.13. En el año de aplicación 1990, el Comité de Embajadores ACP-CEE (14) decidió aumentar en 100 millones de ecus la dotación STABEX del séptimo FED, transfiriendo fundamentalmente recursos asignados al Sysmin (ayuda a las explotaciones mineras de los países ACP) en el marco de los Convenios anteriores (15). Con la utilización anticipada del 25 % de la fracción de 1991 y la utilización de los intereses producidos por los fondos STABEX, se liberó así un total de 483,7 millones de ecus para el año de aplicación 1990. No obstante, las necesidades financieras del sistema sólo se cubrieron en un 39 % (véase el cuadro 3.2).

3.14. En el año de aplicación 1991, el Comité de Embajadores ACP-CEE decidió de nuevo aumentar los recursos disponibles. Autorizó la utilización anticipada del 12,5 % de las fracciones de los dos años de aplicación 1993 y 1994, además del 25 % de 1992. Los 391,5 millones de ecus obtenidos de este modo permitieron una tasa de cobertura del 40,9 % (véase el cuadro 3.2).

3.15. Como ya se ha señalado en recientes Informes Anuales del Tribunal, las medidas adoptadas por el Comité de Embajadores ACP-CEE no responden a disposiciones precisas del Convenio. En efecto:

a) una transferencia como la efectuada del SYSMIN al STABEX para el año de aplicación 1990 no está prevista por las disposiciones generales del Convenio (16);

b) la utilización anticipada de fracciones anuales distintas a la siguiente al año de aplicación correspondiente no está prevista por el Convenio (17). La Comisión de Desarrollo y Cooperación del Parlamento Europeo manifestó su preocupación en cuanto a este procedimiento en su dictamen sobre la aprobación de la gestión relativa a las cuentas del Fondo Europeo de Desarrollo del ejercicio 1992.

3.16. Para el año de aplicación 1992, la Comunidad Europea no aceptó reforzar los fondos STABEX para hacer frente a la nueva insuficiencia de recursos. Los Estados ACP, por su parte, insistieron en la liberación de recursos complementarios. Hasta febrero de 1994 los Estados ACP no admitieron la situación manifestando reservas y reclamando como en años anteriores, el derecho a compensación referente al déficit del sistema (434 millones de ecus). A este respecto, el Consejo de Ministros ACP-CEE afirmó formalmente en mayo de 1992, que en adelante no habría compensación para cubrir los años en los que los recursos hubieran sido insuficientes, sin que por ello se cuestionaran las disposiciones de los artículos 194-4 y 195 del Convenio.

3.17. De cara a la próxima revisión de Lomé IV, los Estados ACP han propuesto que se aplique un mecanismo especial para que los que no han recibido la totalidad de las transferencias a las que tenían derecho vean sus deudas con la Comunidad Europea reducidas en la cantidad correspondiente.

3.18. Debido a la insuficiencia constante de los recursos STABEX, el Comité de Embajadores ACP-CEE decidió en octubre de 1991 realizar un estudio destinado a encontrar posibles remedios a esta situación. Los primeros resultados del estudio, en noviembre de 1993, no fueron satisfactorios y el proyecto de conclusiones quedó sin continuación.

Distribución de los recursos por país

3.19. En los tres primeros años de aplicación de Lomé IV, 40 Estados ACP de un total de 69 (58 %) se beneficiaron de las transferencias STABEX. En cuanto a Lomé III, 37 Estados ACP de 66 (56 %) habían recibido transferencias STABEX (18). El anexo 2 recapitula las transferencias de Lomé IV, mientras que el cuadro 3.4 indica los principales beneficiarios del STABEX en Lomé III y Lomé IV.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.20. Mientras que durante el período de aplicación de Lomé III Costa de Marfil se benefició de una cuarta parte de las transferencias, en Lomé IV recibió el 18 %. En cambio, la proporción de las transferencias STABEX asignada a los tres principales países beneficiarios permanece estable: 46,2 % en Lomé IV frente al 46,8 % en Lomé III.

3.21. Mientras que en Lomé III, los 43 países ACP considerados como «muy poco desarrollados» recibieron el 40,1 % de las transferencias STABEX, en Lomé IV, los 44 países ACP pertenecientes a dicha categoría obtuvieron un 48,2 %. Sin embargo, la tercera parte más rica de los Estados ACP continúa recibiendo más de la mitad de los recursos STABEX. Esta situación está claramente relacionada con la naturaleza del STABEX en la que la importancia de las transferencias está en función del volumen de los intercambios agrícolas con la Comunidad Europea.

4. CÁLCULO DE LAS TRANSFERENCIAS STABEX

4.1. La evaluación de los derechos de transferencia es competencia de una división de tamaño reducido (VIII/B/3) de la Comisión (19).

Calendario y fiabilidad de las estadísticas

4.2. El Convenio de Lomé IV (artículo 207-3) impone un calendario estricto para la tramitación de los expedientes. Todas las transferencias deberán haberse decidido a más tardar el 31 de julio del año siguiente al año de aplicación (3.3 y 3.16).

4.3. El nuevo procedimiento según el cual las transferencias STABEX se basan fundamentalmente en las estadísticas comunitarias relativas a las importaciones conduce a una mejora sensible del funcionamiento del STABEX. Sin embargo no es posible concluir la tramitación de una solicitud sin disponer de algunas estadísticas que sólo los Estados ACP (20) están en condiciones de aportar. Estos datos estadísticos son particularmente importantes para efectuar las reducciones previstas en el artículo 203 (4.4 a 4.6) y cuando los Estados ACP se benefician del estatuto «todos los destinos» (3.10). Las estadísticas de los Estados ACP dan lugar a las siguientes observaciones:

a) la fiabilidad de algunas estadísticas puede ponerse en duda, fundamentalmente debido a la capacidad limitada de los servicios estadísticos de los países ACP. Aunque el Convenio (artículo 199-1) prevé una cooperación en materia de estadística para garantizar un funcionamiento eficaz y rápido del sistema STABEX, la cooperación, en la práctica, ha resultado limitada (21);

b) mientras que el plazo del 31 de marzo fijado por el Convenio (artículo 207-1) para la presentación de las estadísticas por los Estados ACP fue respetado, en general los servicios de la Comisión han detectado con frecuencia anomalías que requerían correcciones, puesto que para esta fecha, los países ACP proporcionan datos provisionales;

c) aunque las delegaciones de la Comisión están obligadas a certificar la exactitud de los datos estadísticos presentados por los países ACP, apenas pueden hacerlo sin efectuar investigaciones profundas para las que generalmente no se tienen medios.

Reducciones de los derechos de transferencia

4.4. En los tres años de aplicación 1990 a 1992, se aplicaron de manera generalizada las disposiciones del artículo 203 del Convenio de Lomé IV para el cálculo de los derechos de transferencia. Este artículo prevé que, si la evolución de las exportaciones del Estado ACP con cualquier destino o hacia la Comunidad, así como la de la producción del producto de que se trate presentan cambios importantes, se han de celebrar consultas entre la Comisión y dicho Estado ACP para determinar el mantenimiento o la reducción de la base de transferencia (22).

4.5. En estos tres años, las bases de transferencia se redujeron en 580 millones de ecus. Estas reducciones dan lugar a los siguientes comentarios:

a) el manual de beneficiarios de STABEX (Lomé IV) indica que, si un Estado ACP es totalmente responsable del descenso de la producción y/o de las exportaciones, la base de transferencia se reducirá en la misma proporción que dicha disminución. En cambio, si el Estado ACP sólo es parcialmente responsable del descenso, la reducción de la transferencia puede ser menor. Cuando las pérdidas de ingresos se deban a factores que escapen al control de los Estados ACP, como por ejemplo condiciones climáticas desfavorables, o una caída de los tipos de cambio mundiales, no se aplicará ninguna reducción (23). En la práctica, sin embargo, es difícil evaluar con precisión en qué medida las disminuciones de producción pueden imputarse a los Estados ACP o a factores exteriores, en particular en el caso de la caída de los tipos de cambio mundiales. Si este último factor es frecuente, la mala gestión del sector afectado por parte del Estado ACP puede también, en distintos grados, afectar a la situación.

b) el procedimiento de consulta confiere de hecho a la división STABEX de la Comisión un papel importante en la determinación de la reducción que debe aplicarse al derecho de transferencia. Las delegaciones y los demás servicios de la Comisión sólo han influido escasamente en el procedimiento. Como las consultas deben concluir en plazos breves, las posibilidades de investigación para evaluar los diferentes factores desde el comienzo del descenso de la producción son limitadas;

c) el resultado de las consultas también corre el riesgo de verse afectado por la capacidad de negociación y el peso respectivo de los países ACP más que por consideraciones técnicas objetivas;

d) aunque el interventor (DG XX) es competente para ello, no vuelve a examinar los cálculos que dan lugar a las reducciones efectuadas en virtud del artículo 203; como actúa en un momento demasiado avanzado del procedimiento, ya no está en condiciones de intervenir en el proceso de negociación.

4.6. El estudio de las transferencias de 1990 y 1991, una vez aplicado el procedimiento previsto en el artículo 203 muestra que, en general, las transferencias siempre se han reducido proporcionalmente a los descensos de producción. Deben señalarse dos excepciones notables:

a) en Costa de Marfil, no se aplicó a la base de transferencia una reducción de 41,5 millones de ecus que correspondían a una caída del 22,8 % de la producción de café comercializada en 1991, porque una revisión de las estadísticas de dicho país ya había dado lugar a una reducción de 34,8 millones de ecus y porque la Comisión consideraba «que, llevando la consulta de otra forma, no habría podido conseguir una reducción de una amplitud equivalente» (24). El importe de la reducción fue más el resultado de una negociación que el de un cálculo que tuviera en cuenta los elementos puramente técnicos previstos por el Convenio;

b) en 1991, en Camerún los descensos de la producción de cacao en un 25,8 % y de café en un 22 % debería haber dado lugar a una disminución de las bases de transferencia de 45,6 millones de ecus. La Comisión, considerando que los descensos de producción se debían a las políticas de ajuste estructural que apoyaba, renunció a las reducciones. Sin embargo, no demostró que la reducción de la producción era un objetivo del ajuste estructural y, además, Camerún recibía ya subvenciones pagadas por la Comisión en concepto de apoyo al ajuste estructural (25).

Errores observados en el importe de las transferencias STABEX

4.7. Se han producido errores de cálculo en el importe de las transferencias en varias ocasiones:

a) Uganda recibió un exceso de 1 298 287 ecus en concepto de la transferencia de 1991 correspondiente al café tras la errónea contabilización de un anticipo abonado en 1981; en su respuesta al apartado 15.76 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1993, la Comisión señalaba que «como lo notificó a las autoridades presupuestarias, había iniciado los procedimientos para recuperar los 1 298 330 ecus pagados indebidamente a Uganda». El importe debería deducirse de las transferencias correspondientes al año de aplicación 1992. Ahora bien, al final del primer trimestre de 1995, la Comisión todavía no había podido presentar al Tribunal la prueba de que efectivamente se hubiera recuperado el importe en cuestión;

b) la base de transferencia de 1991 correspondiente al café en Burundi se subestimó en 1,55 millones de ecus como consecuencia de un error aritmético;

c) debido a un error de cálculo, en parte imputable a la información confusa proporcionada por el Estado ACP, en el año de aplicación 1990 no se efectuó ninguna transferencia en favor de Lesoto para la angora y la lana cuando las bases de transferencia para estos productos ascendían a un total de 1,16 millones de ecus como mínimo.

Estos errores ponen en evidencia la necesidad de que el interventor efectúe controles más rigurosos [4.5 d)].

Incidencia de la calidad de los productos sobre su precio

4.8. En numerosos países ACP la calidad de los productos ha sufrido las consecuencias de factores como la falta de inversión en la agricultura, la insuficiencia de los servicios de difusión y emulación así como la caída de las producciones de las plantaciones y su sustitución por las de las pequeñas explotaciones (26). Debe observarse que esta disminución de la calidad, de la que el propio país productor es el principal responsable, constituye una causa importante de la caída de los precios. Sin embargo, el Convenio no incluye ninguna disposición destinada a evitar la compensación de las disminuciones de precios ocasionadas por deterioros de la calidad de los productos.

5. ABONO DE LAS TRANSFERENCIAS STABEX

5.1. El Convenio de Lomé IV prevé que en el momento de la firma del convenio de transferencia (artículo 211), los fondos se ingresarán, en un principio, en ecus en una cuenta que devengue intereses (2.8). En los Convenios anteriores, el importe total de la transferencia se abonaba al Estado ACP a partir de la firma del convenio de transferencia, con lo que la Comisión tenía poco control sobre la utilización efectiva de los fondos.

5.2. Las nuevas disposiciones han dado lugar a diversas prácticas:

a) el Convenio de Lomé indica que la Comisión debe ser una de las partes firmantes. Pero, en la práctica, es el jefe de la delegación de la Comisión, en el Estado ACP interesado, el que autoriza los pagos de cada acción en nombre de la Comisión. Aparece así un segundo nivel de gestión de los fondos del FED que, aunque bajo el control de la Comisión, no está reconocido por el Reglamento Financiero ni está sujeto a la aprobación del ordenador de pagos, del contable del FED y del interventor (27);

b) el Convenio de Lomé no precisa la localización de la cuenta bancaria STABEX denominada en ecus, como ocurre en el caso de las transferencias correspondientes al ajuste estructural (artículo 250-3). La Comisión ha considerado, por analogía, que las cuentas en ecus sólo deben abrirse en Europa porque los fondos están más seguros y los tipos de interés del ecu son mejores (28);

c) para la gestión corriente tuvo que establecerse un segundo nivel de cuentas de doble firma en cada Estado ACP para permitir los pagos en moneda local;

d) por último, para garantizar un mínimo de claridad contable, la Comisión insistió en que se abrieran cuentas bancarias distintas (o subcuentas) para cada año de aplicación.

Todo este dispositivo entorpece la gestión de las delegaciones de la Comisión, sin que exista un aumento correlativo de sus recursos.

5.3. El nuevo sistema se ha caracterizado por retrasos a menudo considerables en el pago de las transferencias como se deduce de las estadísticas del cuadro 5.1 (29). Al principio, el pago debía efectuarse inmediatamente después de la firma del convenio de transferencia que, por su parte, debería haberse concluido inmediatamente después de la decisión de transferencia (30). En la práctica, en el año de aplicación 1990, el plazo medio de ejecución de los pagos a las cuentas en bancos europeos (tras la decisión de transferencia) fue de cinco meses y medio, mientras que, en 1991, este plazo era aún de cuatro meses y medio.

5.4. Aunque el Convenio de Lomé IV permite pagos anticipados antes del final del año de aplicación basándose en estimaciones de pérdidas probables, no se ha concedido ningún anticipo a diferencia de lo ocurrido en Convenios anteriores. Este hecho se debe sobre todo a las dificultades para fijar el volumen de anticipos en un contexto de insuficiencia de recursos y de reducción de las transferencias.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5.5. A pesar de haberse producido una verdadera mejora en los plazos de pago de 1991, los retrasos siguen siendo considerables, teniendo en cuenta que el artículo 206 del Convenio de Lomé IV precisa que «el Estado ACP de que se trate y la Comisión adoptarán todas las disposiciones convenientes para garantizar el pronto pago de anticipos y transferencias . . .».

5.6. Los retrasos provienen de los plazos de apertura de las cuentas bancarias en ecus. En algunos casos, los Estados ACP, al haber observado que el Convenio en sí mismo no exigía que las cuentas denominadas en ecus se abriesen en Europa, prefirieron abrirlas en sus países. En efecto, la Comisión, en sus primeras instrucciones, estaba dispuesta a aceptar excepciones (31), aunque manifestaba su preferencia por una domiciliación europea de las cuentas. El principio según el cual las cuentas debían abrirse en Europa fue aceptado a partir del año de aplicación 1991. Sin embargo, la Comisión exigió la apertura de nuevas cuentas/subcuentas para cada año de aplicación lo que ha incrementado aún más los retrasos de pago.

5.7. En la práctica, la responsabilidad de la apertura de las cuentas bancarias se confió a los Estados ACP. El Convenio, como la guía de beneficiarios del STABEX, no indican a quien corresponde la apertura de las cuentas. Una vez precisadas las funciones, los Estados ACP no siempre adoptaron con rapidez las disposiciones necesarias.

5.8. A pesar de los retrasos en el abono de los fondos a las cuentas bancarias europeas, los Estados ACP han recibido intereses importantes, en particular debido a retrasos en la aplicación de las operaciones STABEX. El total de los intereses así producido se ha calculado en unos 50 millones de ecus al 31 de diciembre de 1993. Es probable que los intereses obtenidos hubiesen podido ser más elevados si los Estados ACP hubiesen analizado qué banco les ofrecía las mejores condiciones para el depósito de los fondos STABEX. Un sólo país, Madagascar, optó por esta solución.

5.9. Mientras que, en la mayoría de los casos, los bancos europeos abonaron intereses a los depósitos STABEX, una tercera parte de los Estados ACP aproximadamente transfirieron posteriormente estos fondos a una cuenta bancaria local no remunerada, contrariamente a las disposiciones del Convenio (artículo 211-3). En Burundi, por ejemplo, la falta de intereses debida a la no remuneración de los fondos STABEX se calculó en más de 0,7 millones de ecus para los catorce meses entre julio de 1992 y septiembre de 1993.

6. PREPARACIÓN DE LOS MARCOS DE OBLIGACIONES MUTUAS

Disposiciones del Convenio relativas a la utilización de los fondos

6.1. Hubiese sido posible considerar el STABEX como un simple régimen de compensación de las pérdidas de ingresos de exportación de los Estados ACP. En efecto, el artículo 186-1 del Convenio de Lomé IV indica que se trata «de poner remedio a los nefastos efectos de la inestabilidad» de los ingresos de exportación más que a sus causas. Las transferencias podrían hacerse efectivas a los Estados ACP para aportarles una ayuda en el plano macroeconómico, en particular compensando sus pérdidas de divisas con un apoyo a la balanza de pagos destinado a mantener el nivel de las importaciones o a garantizar el servicio de la deuda exterior. Esta función estabilizadora del STABEX también figura en las disposiciones del Convenio de Lomé IV relativas a la ejecución rápida de las transferencias (32).

6.2. Sin embargo, el artículo 186-2 restringe la utilización de las transferencias, ya que prevé que para lograr los objetivos fijados en el artículo 186-1, «los recursos transferidos se asignarán, de acuerdo con un marco de obligaciones mutuas que se acordará en cada caso entre el Estado ACP beneficiario y la Comisión, ya al sector que haya registrado la disminución de ingresos de exportación entendido en el sentido más amplio posible, en beneficio de los agentes económicos del sector afectados por dicha disminución, ya, en todos los casos adecuados, a fines de diversificación, o bien dirigiéndolos hacia otros sectores productivos adecuados, en principio agrícolas, o bien asignándolos a procesos de transformación de productos agrícolas».

6.3. Así, el STABEX debe, según las disposiciones del Convenio, utilizarse en un contexto sectorial. No obstante, el artículo 209-4 indica que en el sector escogido, la transferencia debería utilizarse de conformidad con las reformas de ajuste que estén en curso y contribuir, en caso necesario, a la realización dichas reformas.

6.4. La exigencia del artículo 186 del Convenio de Lomé según la cual las transferencias deben utilizarse en los sectores afectados por las pérdidas de ingresos se basa en los principios siguientes:

a) al ser las transferencias la consecuencia de disminuciones de ingresos de exportación relacionados con productos específicos, es lógico destinar su utilización al sector afectado por la pérdida más que utilizarlo en el nivel macroeconómico;

b) en cuanto a los instrumentos financieros previstos por el Convenio de Lomé, el STABEX desempeña una función sectorial que completa la vocación macroeconómica de los fondos de ajuste estructural y las intervenciones tradicionales de los programas indicativos nacionales;

c) hay que poner remedio a las causas de las pérdidas de ingresos de exportación para reducir las necesidades futuras de transferencias hacia el sector de que se trate.

6.5. Estos principios dan lugar sin embargo a las siguientes observaciones:

a) en numerosos Estados ACP, la importancia de los productos STABEX para la economía es tal que las pérdidas de ingresos de exportación en el sector afectado tienen una incidencia considerable tanto en el plano macroeconómico como en el sectorial;

b) habría que saber si los instrumentos financieros específicos deben tener, o tienen efectivamente, una vocación única. Así, por ejemplo, los fondos de los programas indicativos de Lomé IV se han utilizado en gran medida para apoyar los programas de ajuste estructural (33). El elemento determinante de cada instrumento no lo constituye siempre su vocación, sino las condiciones y los criterios que es necesario reunir para obtener la movilización;

c) podría considera se que las transferencias no deberían dirigirse hacia sectores en declive sino más bien hacia los que disponen de un potencial de crecimiento. Además, las doctrinas económicas preconizadas en la actualidad en África hacen hincapié en la necesidad de hacer funcionar el mercado más que depender del apoyo con cargo a fondos públicos.

6.6. Independientemente de las cuestiones citadas anteriormente, hay una contradicción entre, por una parte, el objetivo del pronto pago de los fondos por el STABEX y, por otra parte, la política que consiste en asignar las transferencias al sector agrícola para mejorar los resultados a largo plazo. Se podría sostener que el Programa Indicativo Nacional (PIN), cuya duración de aplicación es de al menos de cinco años, sería un instrumento que se adaptaría mejor a las reformas de las estructuras. En efecto, es difícil prever a varios años el flujo de transferencias STABEX hacia un país, mientras que el importe de los fondos del PIN se ha fijado al principio del período de cinco años. Así la planificación de las inversiones a medio o a largo plazo es más fácil para los fondos del PIN que para los fondos STABEX.

6.7. La aplicación efectiva de los fondos STABEX se ha debatido ampliamente en la Comisión durante los dos primeros años del Convenio, algunos deseaban insistir en la vocación sectorial del STABEX y otros en su utilización en un contexto macroeconómico amplio que participe en el apoyo a los equilibrios exteriores e interiores. El hecho de que las transferencias STABEX generen a menudo fondos de contrapartida ha alimentado también el debate. Varios Estados ACP han formulado también sus opiniones a propósito de la utilización de las transferencias buscando respuesta a las condiciones particulares reinantes.

6.8. En febrero de 1991, la Comisión en un primer momento subrayó la función sectorial del sistema STABEX. Posteriormente, en mayo de 1992, insistió en la relación y la coherencia necesarias entre el STABEX y el ajuste estructural.

Procedimientos relativos a la elaboración de los marcos de obligaciones mutuas (MOM)

6.9. Las propuestas de utilización de los fondos presentadas por los Estados ACP a la Comisión (2.6) son objeto de un examen conjunto (artículo 209-3) y cuando llega a un acuerdo, el Estado ACP y la Comisión firman un protocolo que define un marco de obligaciones mutuas (artículo 210).

6.10. En el análisis sustancial previsto en el artículo 209 del Convenio de Lomé IV, no se exigen simplemente informaciones sino «un análisis» que debe tratar no sólo de las dificultades del sector, sino también de las políticas que el Estado ACP ha llevado a cabo. Dicho análisis debería garantizar, por parte de los Estados ACP, el establecimiento de políticas claras antes de cualquier decisión sobre las acciones específicas que deben financiarse.

6.11. El documento relativo al análisis sustancial debía constituir la base para la elaboración del MOM. Como refuerzo del manual de los beneficiarios de STABEX [4.5 a)], la Comisión no dirigió a los Estados ACP orientaciones específicas indicándoles en qué debía consistir dicho análisis sustancial.

6.12. La elaboración de un MOM constituía un procedimiento completamente nuevo y la Comisión preparó varias líneas directrices relativas a la presentación y al contenido del documento. En febrero de 1991, se elaboró una lista de los principales apartados que debían figurar (34). En junio de 1991, se aprobó una serie de cláusulas fijas que debían figurar en cada MOM (35). Por último, en mayo de 1992, se difundió un esquema para elaborar los MOM (36). Estos documentos diferentes deberían enviarse sistemáticamente a los Estados ACP porque a ellos corresponde presentar propuestas.

Retrasos que afectan a la elaboración de los MOM

6.13. Como en el caso del abono de las transferencias STABEX a las cuentas bancarias europeas de los Estados ACP, la fase de programación de la utilización de los fondos STABEX ha llevado un tiempo excesivo. Se había previsto disponer de los MOM en el momento de adoptar las decisiones de transferencia, pero en realidad, el plazo medio entre la decisión de transferencia relativa al año de aplicación 1990 y la firma de los MOM fue de 12 meses (37). Los MOM correspondientes a 14 países (38) no se firmaron en los 12 meses siguientes a la decisión de transferencia.

6.14. En cuanto a los MOM de 1991, la mediana de los plazos necesarios para su firma era todavía más elevada (19 meses). La firma del primer MOM (Costa de Marfil) no tuvo lugar hasta unos 8 meses después de las decisiones de transferencia. A finales de julio de 1993, es decir 12 meses después de las decisiones de transferencia, solamente otros cinco países habían firmado el MOM (39).

Identificación de las operaciones que deben financiarse

6.15. La selección efectiva de las medidas que deben financiarse ha sido objeto con frecuencia de largas negociaciones tanto entre la Comisión y los Estados ACP como en las administraciones nacionales. Era necesaria una concertación entre los Estados ACP, la Comisión y los demás proveedores de fondos para garantizar la coherencia de sus intervenciones. Fue inevitable que estas negociaciones y consultas llevasen más tiempo, pero la duración del procedimiento a menudo se alargó por divergencias de puntos de vista en cuanto al carácter admisible u oportuno de las acciones propuestas. Así ocurrió en particular cuando los Estados ACP sugirieron asignar directamente las divisas para el saneamiento de los sistemas de estabilización de los precios de sus productos de base o para financiar numerosos proyectos dispares. De modo general, la Comisión no siguió estas propuestas. En cuanto a los fondos destinados a la estabilización de los precios, la Comisión intentó convencer a los Estados ACP de que aproximaran los precios de los productos de base utilizados en el mercado interior a los del mercado mundial. También les incitó a perseguir una estrategia global para superar las dificultades de los sectores afectados, más que a atenerse al enfoque tradicional por proyecto, cuyos resultados han sido limitados.

6.16. La duración del procedimiento de elaboración de los MOM se ha alargado también debido a la escasa utilidad de los análisis sustanciales proporcionados por los Estados ACP. Los análisis han sido con frecuencia demasiado sucintos (República Centroafricana en 1990 y 1991, Tanzania en 1990 y Etiopía en 1991), se presentaron con retraso (Ghana en 1990 y 1991, Kenia en 1990 y 1991 y Madagascar en 1990) y, en algunos casos, no llegaron a presentarse (Costa de Marfil en 1991; Etiopía en 1990 y Uganda en 1991). Las insuficiencias observadas se deben a una ausencia de propuestas pertinentes por parte de algunos Estados ACP cuya política sectorial no era siempre coherente. Por otra parte, la reorientación de determinadas políticas sectoriales en función de los nuevos programas de ajuste estructural o de su nuevo examen tras los cambios de gobierno agravó todavía más los retrasos. En varios casos, la Comisión se encontró en una situación en la que al no tener más que una experiencia limitada en el sector afectado por la transferencia, no estaba en condiciones de evaluar la validez de las propuestas del Estado ACP o de contribuir por sí misma para formular una política (40).

6.17. La amplitud de algunas transferencias ha exigido un esfuerzo de planificación considerable. Más que la importancia de la transferencia en valor absoluto, la relación entre la ayuda STABEX y la ayuda total del FED da una idea de la carga de trabajo suplementaria, en particular para las delegaciones de la Comisión. Así, en 19 países, la suma de las transferencias STABEX correspondiente a los años de aplicación 1990 y 1991 ha representado más del 20 % de las dotaciones quinquenales de sus programas indicativos nacionales (PIN) (véase el anexo 4). En tres de estos países, las transferencias fueron en realidad superiores a la dotación de su PIN (Costa de Marfil: 181 %; el Camerún: 124 % y Papúa Nueva Guinea: 105 %).

6.18. Los retrasos en la aplicación de los MOM de 1990 afectaron al plazo necesario para la elaboración de los MOM de 1991, siendo generalmente conveniente una evaluación de las operaciones antes de elaborar un nuevo MOM. Así, el riesgo de una acumulación de transferencias STABEX a la espera de utilización es real ya que la rapidez con la que se generan es mayor que el desembolso de los fondos. Este problema se plantea especialmente con mayor intensidad si se considera que las decisiones de transferencia relativas al año de aplicación 1992 se vieron afectadas por retrasos excepcionales, debidos a las indecisiones de los países ACP.

Condiciones

6.19. Además de las negociaciones sobre la utilización de los fondos, las condiciones de su liberación han constituido un factor importante de demora en el procedimiento de preparación de los MOM. Con respecto al STABEX, la idea de condicionar la utilización de las transferencias al respeto de los compromisos por parte del Estado ACP era nueva. El Convenio en sí mismo no definía explícitamente este carácter condicional, limitándose a hacer alusión simplemente al artículo 210 en la expresión «marcos de obligaciones mutuas». Los Estados ACP tuvieron que adaptarse por lo tanto a la nueva fórmula, lo que no siempre fue fácil.

6.20. La Comisión deseaba subordinar el pago de los fondos STABEX al respeto de condiciones particulares, frecuentemente orientadas hacia la liberalización de los sectores afectados por las transferencias. Fueron necesarias largas discusiones para acabar con las reservas planteadas por los Estados ACP, bien de orden técnico y relacionadas con propuestas específicas de reforma, bien de orden político debido a la amenaza del proceso de reforma en determinadas situaciones adquiridas. La Comisión está obligada a identificar con precisión los compromisos suficientemente importantes para que una vez traducidos en la práctica, tengan una incidencia real en el sector afectado, evitando al mismo tiempo insistir en compromisos que no se mantendrían, y que darían lugar al bloqueo de los fondos.

Procedimientos aplicados por la Comisión

6.21. Si las discusiones entre los Estados ACP y la Comisión fueron muy largas, en el interior de la Comisión, el plazo necesario para la aprobación de las propuestas por los diferentes servicios competentes [delegaciones, servicio «STABEX», unidad «Ajuste estructural», servicios geográficos, ordenador de pagos principal (41)] ha retrasado aún más la conclusión de los MOM debido a opiniones divergentes sobre algunas utilizaciones.

6.22. Otros dos procedimientos específicos han retrasado también el proceso:

a) La Comisión consideró desde el principio que los MOM podrían firmarse en su nombre por sus propios delegados; pero a partir de septiembre de 1992 se realizó una interpretación más centralizada de las disposiciones del artículo 210 del Convenio para que el ordenador de pagos principal del FED firmase cada MOM, tras el acuerdo de la Comisión;

b) previamente a su aprobación, todos los MOM deben ser enviados a los Estados miembros para su información y debe transcurrir imperativamente un plazo de un mes antes de su firma. En esta fase, se registró un sólo caso (42) en el que un Estado miembro formuló una pregunta. Este procedimiento, que se añade a las consultas previstas entre la delegación y los Estados miembros representados en el Estado ACP durante la elaboración del proyecto de MOM, no parece esencial.

6.23. Por último, es preciso observar que, si el Convenio fija plazos estrictos en materia de determinación de los derechos de transferencia y de decisiones de transferencia para que el sistema STABEX cumpla su función de instrumento de desembolso rápido, no prevé plazos para las fases posteriores de aplicación. A este respecto, en el Anexo XLVI del Convenio se declara que «las Partes Contratantes convienen en crear procedimientos tan sencillos como sea posible para la aplicación del artículo 210 y de los apartados 2 y 3 del artículo 211, en particular con el fin de poner las transferencias a disposición efectiva de los Estados ACP lo antes posible». En esta perspectiva, hubiera sido conveniente una mayor delegación de poderes en favor de los delegados de la Comisión, unida a un fortalecimiento de sus medios y de los controles a posteriori.

7. UTILIZACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS STABEX

Ejecución financiera de los marcos de obligaciones mutuas

7.1. Al 31 de diciembre de 1993, los servicios centrales de la Comisión no disponían de ninguna información general sobre los pagos efectuados a partir de las cuentas en ecus ni sobre los desembolsos de fondos de contrapartida STABEX. De hecho, según la Comisión, los fondos pasan a pertenecer a los Estados ACP en el momento en que se cargan a las cuentas del FED. Aunque este punto de vista esté bien fundado, la Comisión también tiene la responsabilidad de supervisar hasta la última fase la aplicación efectiva de un sistema en cuya gestión participa.

7.2. Para compensar esta falta de información, el Tribunal pidió a cada una de las delegaciones de la Comisión situadas en Estados ACP beneficiarios de transferencias STABEX Lomé IV que le indicaran los desembolsos finales al 31 de octubre de 1993, dos años después de la aprobación de las decisiones de transferencia correspondientes al año de aplicación 1990.

7.3. La información así obtenida permite estimar que, con respecto a las transferencias de 1990, al 31 de octubre de 1993, de los 437,6 millones de ecus abonados en las cuentas bancarias europeas de los Estados ACP (cuadro 3.1), se habían desembolsado 291,6 millones de ecus, lo que corresponde a un índice de ejecución del 67 %. No obstante, dicho índice debe situarse en su contexto:

a) en primer lugar, los desembolsos debían compensar los efectos de la reducción de los ingresos producida en 1990, casi tres años antes;

b) en segundo lugar, el 53 % de los fondos desembolsados ha correspondido sólo a dos países: Costa de Marfil y Camerún (43), países cuyo índice de desembolso es superior al 90 %. Aparte de estos dos países, el índice de desembolso sólo ha sobrepasado el 90 % en otros cuatro Estados ACP (Burundi, Ghana, Papúa Nueva Guinea y Tanzania). Era inferior al 50 % en 18 países, de los que la mitad no había realizado desembolso alguno (Benin, Burkina Faso, Kiribati, Malí, Santo Tomé, Sierra Leona, Togo, Tuvalu, Samoa Occidental). Sin incluir Costa de Marfil y Camerún, el índice de desembolso medio ha sido inferior al 50 % (anexo 5);

c) en diez países, los pagos en ecus debían generar fondos de contrapartida en moneda local por un importe total de 186 millones de ecus aproximadamente. Al 31 de octubre de 1993, el importe desembolsado (en moneda local) sólo se aproximaba a 53 millones de ecus, lo que representa un índice de utilización del 28 % (anexo 6).

7.4. En el caso del año de aplicación 1991, de los 352,1 millones de ecus abonados en las cuentas bancarias europeas de los Estados ACP, al 31 de octubre de 1993 sólo se habían desembolsado 39 millones de ecus, 15 meses después de la aprobación de las decisiones de transferencia y casi dos años después del final del ejercicio que en el que se produjo la pérdida de los ingresos de exportación. De este modo, el porcentaje de ejecución sólo alcanzaba el 11 %. De nuevo, estos pagos se han efectuado en gran parte en Costa de Marfil (36,7 millones de ecus), siendo Camerún y Uganda los otros dos únicos países que han desembolsado fondos. Esta situación se debe en gran medida al hecho de que, al 31 de octubre de 1993, la mayor parte de los MOM de 1991 acababan de firmarse o todavía no se habían aprobado (6.14).

Análisis de la asignación de los fondos STABEX

7.5. El cuadro 7.1 presenta una clasificación sintética de la utilización de las transferencias STABEX previstas por los MOM firmados al 31 de diciembre de 1993:

>SITIO PARA UN CUADRO>

7.6. Los apartados siguientes ponen de manifiesto los problemas particulares encontrados durante la ejecución y analizan las causas de la lentitud de los desembolsos en determinados países.

Programas de importación

Programas generales de importación

7.7. Tres países de África oriental han destinado la mayor parte de sus transferencias STABEX de 1990 a programas generales de importación (PGI):

>SITIO PARA UN CUADRO>

7.8. La elección de un programa de importación puede considerarse oportuna, dado que el descenso de los ingresos supuso una reducción de las cantidades de divisas disponibles para las importaciones. Puesto que ninguno de los países anteriormente citados disponía de moneda convertible, las pérdidas de divisas les afectaron de manera especial. Aunque la aplicación de programas de importación permitía esperar un desembolso rápido de fondos, dado que STABEX se había concebido como un instrumento sectorial, las transferencias podrían haberse dirigido hacia programas sectoriales de importación en lugar de hacia un programa general. No obstante, la Comisión ha favorecido los programas generales de importación por las siguientes razones:

a) al asociar los fondos STABEX a la aplicación de programas generales de importación financiados con los fondos de ajuste estructural del FED, el apoyo de la Comunidad al proceso de ajuste estructural quedaba reforzado;

b) los programas generales de importación respondían mejor a la política de liberalización de los mecanismos de cambio de los programas de ajuste estructural;

c) los sectores afectados por las pérdidas de ingresos no parecían hallarse en condiciones de absorber amplios programas sectoriales de importación;

d) cada PGI debía liberar fondos de contrapartida que a su vez se destinarían al sector agrícola.

7.9. En Tanzania, los fondos STABEX se utilizaron para financiar un PGI como complemento a un importe de 30 millones de ecus facilitado en virtud de los fondos de apoyo al ajuste estructural del Cuarto Convenio de Lomé. Esta operación se desarrolló relativamente bien, pese a algunos retrasos observados tras la firma del MOM (el 12 de septiembre de 1992) debidos a la firma de un acuerdo entre el gobierno y la Comisión para desembolsar en primer lugar los fondos de ajuste estructural. No obstante, la dotación total de 16 millones de ecus correspondientes a la transferencia STABEX se desembolsó entre marzo y septiembre de 1993 para adquirir bienes de producción, de acuerdo con las disposiciones del MOM.

7.10. Por el contrario, la utilización de los fondos destinados a apoyar el PGI aplicado en Uganda se suspendió a partir de agosto de 1992, fecha en la que sólo se habían desembolsado 9,3 millones de ecus (33,2 % de la dotación). De hecho, en 1992 y 1993 las necesidades de ayuda de este tipo fueron inferiores a la mitad de las previsiones y el país prefirió recurrir a otras medidas de apoyo que le permitieran la transferencia directa de los fondos de contrapartida al tesoro (apoyo presupuestario). La utilización de los fondos de ajuste estructural también se vio afectada por retrasos considerables (44).

7.11. En Burundi, se añadieron 9 millones de ecus correspondientes a la transferencia STABEX a los 12 millones de ecus de un PGI financiado en virtud del ajuste estructural. Aunque estaba previsto el desembolso de los 21 millones de ecus en 10 meses, en octubre de 1993, 15 meses después de la firma del MOM, los fondos de ajuste estructural todavía no se habían utilizado ni se habían reunido los justificantes de utilización de los fondos STABEX.

7.12. Aunque en julio de 1992 se liberó un primer tramo de la transferencia STABEX (4,5 millones de ecus), las autoridades de Burundi no transmitieron la documentación justificativa de las importaciones de petróleo hasta diciembre de 1992. El segundo tramo no se desbloqueó hasta marzo de 1993 y los documentos justificativos no se comunicaron hasta septiembre de 1993. Estos retrasos resultan aún menos justificados en la medida en que la financiación de las importaciones era ampliamente retroactiva (45). En gran medida se deben a insuficiencias de la administración y a problemas vinculados a la obtención de documentos de importación conformes a la reglamentación del FED, principalmente certificados de origen y facturas pro forma. En estas condiciones, resulta claro que la utilización de los fondos STABEX no ha servido para un PGI, sino únicamente para apoyar la balanza de pagos. Por ello, la disposición que exige la conformidad de las importaciones con la reglamentación del FED se analiza como un simple ejercicio de estilo cuyo único efecto es un gasto administrativo superfluo.

7.13. En un cuarto país, Ghana, el MOM de 1990 autorizaba, pese a la ausencia de PGI, que el importe de la transferencia STABEX (6,9 millones de ecus) se pusiera directamente a la disposición del Banco de Ghana para aumentar sus reservas de cambio. El MOM simplemente subordinó la utilización de los fondos de contrapartida liberados de este modo al respeto de determinadas condiciones, basándose en el hecho de que la moneda de Ghana era libremente convertible (46). Indudablemente, este planteamiento presenta la ventaja evidente de acelerar el desembolso de los fondos STABEX, pero plantea la cuestión del nivel de convertibilidad exigido en un país antes de aplicar una política de este tipo (47). Además, habría que determinar por qué Ghana recurre todavía a los PGI para permitir el desembolso de fondos de ajuste estructural, dado que no es obligatorio cuando se trata de recursos STABEX.

7.14. Por otra parte, la creciente liberalización del mercado de divisas en numerosos países africanos podría invalidar el planteamiento basado en los PGI/PSI debido a las estrictas exigencias que contienen en lo que se refiere a documentos justificativos (48).

Programas sectoriales de importación

7.15. Varios países han destinado la totalidad o una gran parte de sus transferencias STABEX a programas sectoriales de importación, principalmente Etiopía, Ruanda, Kenia, Mauritania y Madagascar.

7.16. Etiopía elaboró PSI tanto para los sectores que dieron lugar a las transferencias STABEX (café y cuero) como para los demás sectores recogidos en el cuadro 7.3:

>SITIO PARA UN CUADRO>

7.17. El MOM se inscribió en el contexto del programa de ayuda de urgencia y de reconstrucción (ERRP) (49), financiado por varios proveedores de fondos y puesto en marcha en julio de 1992 para ayudar al país, que acababa de salir de la guerra civil. Aproximadamente el 60 % de los fondos debían asignarse a operaciones que permitieran un desembolso rápido y que se incluyeran en el ERRP. No obstante, pese a las posibilidades de simplificación abiertas por el artículo 248 del Cuarto Convenio de Lomé, se aplicaron procedimientos de petición pública de ofertas del FED a casi la mitad de los importes destinados a compras de suministros. Debido a la falta de conocimiento de estos procedimientos por parte de los beneficiarios, al considerable trabajo que ello suponía y a numerosos retrasos, al 31 de octubre de 1993, ocho meses después de la firma del MOM, no se había producido ninguna entrega.

7.18. La asignación de créditos importantes al sector de los transportes estaba destinada en parte a vencer las dificultades de comercialización de los productos y artículos agrícolas. Este objetivo debía alcanzarse a corto plazo gracias al suministro de piezas de repuesto para vehículos.

7.19. Aunque sólo se haya asignado directamente a los sectores del café y el cuero el 28,4 % de los fondos STABEX, las solicitudes procedentes de dichos sectores fueron mucho menores, dado que sólo afectaron al 20,6 % de los fondos asignados a dichos sectores. Por el contrario, con respecto a las operaciones de diversificación de la producción agrícola en los sectores distintos del café y el cuero, las solicitudes recibidas abarcaron el 87,6 % de los fondos. En estas circunstancias, habría sido más indicado un programa sectorial de importación que englobara a todo el sector agrícola, sin asignaciones específicas a los sectores del café y el cuero.

7.20. El MOM de 1991 (firmado el 26 de agosto de 1993) trató de reducir los plazos de los procedimientos de petición pública de ofertas sometiendo las operaciones que respondían a las necesidades urgentes de rehabilitación a procedimientos similares a los previstos en los casos de ayuda de urgencia en el artículo 300 del Cuarto Convenio de Lomé. Al final de 1993, la aplicación del programa apenas había comenzado y los efectos del cambio de procedimiento no resultaban determinantes.

7.21. En Ruanda, siguiendo el ejemplo de los tres países de África oriental mencionados en los apartados 7.9 a 7.11, la administración nacional quiso destinar los fondos STABEX a la financiación de un PGI, mientras que la Comisión insistió en la aplicación de un PSI. El objetivo del programa era facilitar rápidamente los elementos de producción necesarios para los sectores cuyos ingresos habían descendido en 1990, principalmente el sector del café. Los elementos de producción debían estar disponibles en octubre de 1992, al comienzo de la nueva temporada, pero al 31 de octubre de 1993, sólo se había desembolsado el 35 % (4,9 millones de ecus) de los 14 millones de ecus asignados al apartado PSI del MOM. Los retrasos se debieron a las tensiones que ya sufría el país, a la debilidad de su administración y a los largos procedimientos de petición pública de ofertas del FED.

7.22. En Kenia, inicialmente se eligió un programa sectorial de importación que abarcaba todo el sector agrícola. Al observar que la capacidad de absorción del sector del café (que dio lugar a las transferencias) ya estaba saturado, las autoridades habían permitido que el mercado determinara cuáles debían ser las importaciones del sector agrícola. En enero de 1993, para hacer frente a lo que las autoridades consideraron una situación de crisis, y en el contexto de una revisión completa del MOM (8.24), se volvió a asignar un importe de 20 millones de ecus a un programa de urgencia de importación de fertilizantes. Éste tenía el objetivo de responder a las necesidades de la nueva campaña de cereales durante el primer trimestre de 1993. En este caso se plantearon varios problemas:

a) las autoridades kenianas sobreestimaron las cantidades de fertilizantes necesarias, ya que no tuvieron en cuenta las importaciones del sector privado (50);

b) pese a los esfuerzos de la Comisión para acelerar el desarrollo de los procedimientos de petición pública de ofertas, las primeras entregas no se produjeron hasta mayo de 1993, debido a dificultades planteadas durante la fase de evaluación de las ofertas;

c) debido a la devaluación del chelín keniano y a la entrega retrasada de los fertilizantes, las entregas excedentarias tuvieron que venderse a un precio inferior al precio de importación.

7.23. En Mauritania se aplicó un programa sectorial de importación dotado con 8 millones de ecus para financiar la adquisición de bienes y servicios destinados al sector de la pesca, cuyos ingresos de exportación habían descendido. Al final de octubre de 1993, sólo se habían utilizado 5 millones de ecus de los fondos de este programa, puesto en marcha en agosto de 1992, dado que las empresas del sector privado no habían aceptado de buen grado la obligación de presentar los contratos de suministros de un importe superior a 100 000 ecus a un procedimiento de petición pública de ofertas, práctica a la que estaban poco acostumbradas. Para eludir esta disposición vinculante, las importaciones se fraccionaron de modo que las compras correspondieran «a las necesidades del buque para una sola marea (51)» y así fueran inferiores a 100 000 ecus.

7.24. En Madagascar, como el Banco Mundial ya había puesto en práctica programas de reestructuración en los dos principales sectores objeto de las transferencias (el café y la vainilla), el importe de la transferencia se asignó a un programa de importación destinado al apoyo a las empresas de transformación. Tras la firma del MOM, en julio de 1992, se desembolsó la primera fracción del programa (10,5 millones de ecus) y posteriormente se justificó entre octubre de 1992 y febrero de 1993. En total, se aprobaron 757 pedidos, de los que 276 eran de un importe inferior a 5 000 ecus. Los justificantes presentados con frecuencia eran insuficientes, en particular en lo que respecta a los certificados de origen. Al 31 de octubre de 1993, aún no se había desbloqueado la segunda fracción, ya que el gobierno no había respetado algunas condiciones del MOM.

Utilización de los fondos de contrapartida

7.25. Los fondos de contrapartida liberados representaron también una fuente de ayuda apreciable para los países que utilizaron los fondos STABEX para financiar programas generales o sectoriales de importaciones y atenuar de ese modo el déficit de su balanza de pagos, [7.3 c)]. Aunque el Convenio de Lomé IV no mencionaba explícitamente las posibles utilizaciones de los fondos de contrapartida resultantes de las operaciones STABEX, la Comisión, en sus distintas líneas directrices, insistió en la necesidad de utilizarlos de acuerdo con las disposiciones que regulan el sistema STABEX (principalmente el artículo 186-2) y en que su utilización específica debía acordarse en cada MOM (artículo 211-3). Este planteamiento reflejaba la importancia de los fondos de contrapartida en las economías de los Estados ACP y la voluntad de garantizar su utilización eficaz. Los controles necesarios establecidos consiguientemente también han contribuido al retraso en la utilización de los fondos STABEX.

7.26. En varios países, los fondos de contrapartida se asignaron a los sectores objeto de las transferencias STABEX:

a) En Ghana, los fondos de contrapartida alcanzaron 6,9 millones de ecus y sirvieron para pagar las indemnizaciones por despido del personal excedentario de la oficina ghanesa del cacao, 5 300 agentes. Para que la operación se desarrollase correctamente, los pagos se realizaron en dos tramos, cada uno sometido a una auditoría externa. No se ha encontrado ninguna dificultad importante en este caso.

b) En Tanzania, los fondos de contrapartida liberados por el PGI se utilizaron para mantener los precios pagados a los productores de café, siendo el objetivo mantener su confianza en este sector. Unos 420 000 agricultores se beneficiaron de este régimen. Los pagos, efectuados entre agosto y octubre de 1993, en general permitieron obtener una ganancia del 20 % con relación a los precios del mercado interior de la temporada anterior (1990-91). El sistema aplicado se había elaborado meticulosamente, por una parte para garantizar que la ayuda sería efectivamente percibida por los agricultores y por otra, para retribuir mejor a los productores de café de buena calidad. En conjunto, la operación parece haber dado buenos resultados. No obstante, en el sur del país, donde los agricultores no recibieron estos pagos hasta 1993, es poco probable que la producción de café se haya revitalizado.

c) En Burundi, el MOM de 1990 no preveía ninguna utilización específica de los fondos de contrapartida generados por el PGI, equivalentes en moneda nacional a 9 millones de ecus, sino que proponía simplemente cuatro ámbitos prioritarios. En octubre de 1993, cuando se había desembolsado el 79,5 % de los fondos de contrapartida, prácticamente su totalidad (el contravalor de 6,9 millones de ecus) se asignó a medidas de ayuda en sólo uno de los ámbitos en cuestión: el fondo de estabilización del precio del café, para el que las divisas que se habían asignado habían resultado insuficientes (7.49).

d) En Uganda, el MOM de 1990 indicaba que en virtud del primer tramo del PGI se generaría el equivalente a 14 millones de ecus de fondos de contrapartida. Dichos fondos debían asignarse al sector del algodón (9 millones de ecus), en particular en forma de capital circulante para la financiación del cultivo de este producto, y al del café (5 millones de ecus). Las operaciones llevadas a cabo en el sector del café para ayudar a la Oficina de Comercialización del Café (52) se desarrollaron de manera satisfactoria, pero el capital circulante destinado al algodón experimentó dificultades. Al 31 de octubre de 1993, de los 4 500 millones de Ush prestados desde mayo de 1992 (53), sólo se habían reembolsado 2 200 millones de Ush. De hecho, una de las tres organizaciones beneficiarias de los préstamos, la Oficina de Comercialización del Linter (54), no ha reembolsado un importe de 1 200 millones de Ush (55). El continuo descenso de los precios del algodón en el mercado mundial y el hecho de que la Comisión sólo tuviera en el momento un conocimiento limitado del sector del algodón en Uganda parecen ser las causas de las dificultades encontradas. En diciembre de 1992, contrariamente a lo previsto por el MOM con respecto a la asignación de los fondos de contrapartida, se desembolsó un importe de 3 000 millones de Ush para apoyar un programa de reducción de la plantilla del ejército en previsión de la desmovilización de 22 000 soldados. Esta utilización de los fondos STABEX se aparta de forma manifiesta del ámbito de aplicación de este instrumento.

7.27. En otros cuatro países, los MOM afectaban al menos a una parte de los fondos de contrapartida no pertenecientes al sector objeto de la transferencia:

a) En Etiopía, los fondos de contrapartida debían utilizarse en el contexto del ERRP (7.16 a 7.20). Los costes locales del ERRP y en particular los gastos incurridos en el marco de su fondo social debían recibir la mayor atención. Pese al carácter urgente del programa, al 31 de octubre de 1993 no se había efectuado gasto alguno con cargo a los fondos de contrapartida.

b) En Madagascar, los fondos de contrapartida liberados por el primer tramo del PSI se abonaron en recursos del presupuesto nacional de 1992 y de 1993 para abarcar ámbitos prioritarios de sanidad, educación y obras públicas. Tal utilización de los fondos STABEX no estaba prevista, pero correspondía a una política acordada en el programa indicativo nacional de Madagascar y aprobada por resoluciones del Consejo de mayo de 1991, según las cuales la totalidad de los fondos de contrapartida, independientemente del instrumento que los hubiera generado, debía utilizarse de manera coherente.

c) También en Ruanda estaba previsto que los fondos de contrapartida apoyaran al presupuesto nacional, según un acuerdo sobre la utilización de los fondos de contrapartida firmado entre las autoridades ruandesas y los principales proveedores de fondos. Debido a la importancia de los fondos de contrapartida disponibles y al escaso porcentaje de movilización de los créditos del presupuesto nacional, al 31 de octubre de 1993 no se había desembolsado ningún fondo de contrapartida STABEX.

d) En Kenia, el MOM de 1990 preveía la asignación de los fondos de contrapartida, así como de la propia transferencia, al margen del sector del café. De ese modo, la primera fracción de los fondos de contrapartida liberados por el PSI, que representaba 10 millones de ecus, se utilizó para contribuir al apoyo a gran escala del Programa de Reforma del Sector de los Cereales (CSRP) (56). No obstante, dado que la aplicación del CSRP se vio dificultada, se volvió a asignar al sector del café un importe de 20 millones de ecus correspondiente al saldo de los fondos de contrapartida, pese a las muy limitadas capacidades de absorción de este sector. Este desembolso, no obstante, se suspendió a la espera de un acuerdo entre el gobierno keniano y la Comisión con respecto a las reformas estructurales que debían emprenderse en el sector del café.

Medidas de reducción de la deuda interior

7.28. Para los Estados ACP cuya moneda no es convertible, las transferencias STABEX ante todo han constituido un medio de atenuar las tensiones existentes en su balanza de pagos mediante programas de importaciones. En cambio, los países de la zona del franco utilizaron las transferencias de 1990 para hacer frente a los atrasos financieros de los sectores del café y del cacao. En estos países, los fondos de estabilización no habían sido suficientes para compensar el descenso de los precios practicados en el mercado mundial al final de la década de los ochenta. De hecho, como la reducción de los precios interiores había sido insuficiente y las reservas de los años anteriores se habían utilizado frecuentemente con fines ajenos a los sistemas de estabilización de precios, estos se vieron en situación de quiebra, provocaron el riesgo de hundimiento de todo el sistema de comercialización de las cosechas (productores, bancos y exportadores), y supusieron una carga insostenible para las finanzas del Estado. La sobrevaloración persistente del franco CFA no hizo más que agravar las tensiones (57). Puesto que las autoridades de la zona del franco habían impedido a los gobiernos responder con un aumento de la masa monetaria, los fondos STABEX se utilizaron para liquidar la deuda interna resultante de la mala gestión de los sistemas de estabilización de los precios agrícolas de Costa de Marfil y Camerún y, en menor medida, de la República Centroafricana. En cada uno de estos casos, la ayuda comunitaria se condicionó al compromiso por parte de los gobiernos de reformar los sectores afectados (capítulo 8).

7.29. En Camerún, la oficina de estabilización, ONCPB (58), quebró a consecuencia de la política gubernamental de mantener los precios pagados a los productores de café a un nivel considerablemente superior a los precios del mercado mundial, que registraban una fuerte tendencia a la baja desde 1987. Además, el sistema de fijación administrativa de los precios abonados a los intermediarios del sistema (compradores, fabricantes, exportadores), precios considerablemente superiores a los costes reales de dichos intermediarios, se había mantenido. En 1989, los sectores del café y del cacao estaban virtualmente paralizados a causa de las deudas, estimadas en más de 100 000 millones de FCFA (288 millones de ecus), contraídas por la ONCPB con los distintos operadores económicos.

7.30. Frente a esta situación, los proveedores de fondos apoyaron los esfuerzos de reforma del Gobierno camerunés (8.20 a 8.22) aportando la mayor parte del dinero necesario para el reembolso de las deudas. En 1989 y 1990, la contribución de la Comunidad ascendió a 48 000 millones de FCFA (138 millones de ecus), casi la mitad de la financiación necesaria. Estos créditos se extrajeron de las transferencias STABEX del Tercer Convenio de Lomé correspondientes a los años de aplicación 1988 y 1989.

7.31. En su momento se había previsto que el proceso de reestructuración sería llevado a término y que el equilibrio financiero se restauraría sin otra intervención STABEX. A causa de los retrasos ocasionados por el gobierno en el ajuste de los precios interiores, los atrasos de la deuda siguieron aumentando. De ese modo, la Comisión autorizó la utilización de una parte de las transferencias STABEX de 1990 (59) para reembolsar los nuevos atrasos, aunque insistía en que los fondos STABEX ya no se utilizarían de ese modo. Así, en el MOM de 1990 se destinó con este fin un importe de 14 984 millones de CFA (43,0 millones de ecus).

7.32. Por consiguiente, se abonaron a los productores dos importes, uno de 2 164 millones de FCFA (6,2 millones de ecus) y el otro de 2 857 millones de FCFA (8,2 millones de ecus) para hacer frente por una parte a las deudas del fondo de estabilización y, por otra, a las de los exportadores. Aunque el MOM 90 sólo preveía explícitamente el reembolso del principal de los nuevos atrasos de apoyo (7.31) derivados de los retrasos registrados en el proceso de reforma de los trámites administrativos, se pagó directamente un importe de 7 776 millones de FCFA (22,3 millones de ecus) a 19 exportadores para liquidar atrasos antiguos (campaña 1986 a 1990) y los intereses adeudados a los bancos por los exportadores que no habían podido reembolsar sus créditos de campaña (60). En términos más generales, es necesario insistir en la dificultad de establecer en el caso de las operaciones antiguas el fundamento de los pagos efectuados, dado que los operadores económicos tienen la facultad de manipular el sistema (por ejemplo: imposibilidad casi total de determinar la realidad de las ventas, precios fijados por vía administrativa sin relación con los costes reales, postura de determinados operadores a la vez deudores y acreedores de la ONCPB).

7.33. Pese a los importes considerables abonados en virtud del MOM de 1990, las deudas de la oficina de estabilización todavía se evaluaban en unos 20 000 millones de FCFA al 31 de julio de 1993, de los cuales la mitad se adeudaba a exportadores en concepto de las medidas de mantenimiento de los precios. Al mismo tiempo, la ONCPB todavía poseía activos importantes, fundamentalmente bienes inmuebles en Camerún y en Francia que, si el gobierno no se hubiera opuesto a ello, podrían haberse movilizado para participar en el reembolso a los acreedores de la ONCPB y reducir en la misma medida las transferencias de los fondos STABEX.

7.34. La Comisión ha mantenido una actitud firme con las autoridades camerunesas durante las negociaciones relativas al MOM de 1991, insistiendo en que las transferencias STABEX de este ejercicio (69,2 millones de ecus) debían utilizarse para favorecer el desarrollo de la producción en los sectores del café y del cacao, así como la promoción del sector rural en general.

7.35. En Costa de Marfil, se utilizaron 82,9 millones de ecus de las transferencias STABEX de 1990 para reembolsar no solamente la deuda interior vinculada a los sectores del café y del cacao (objeto de las transferencias STABEX de 1990), sino también la que afectaba a los sectores del algodón y del caucho. Estas medidas constituían una parte de un programa de ajuste del sector agrícola apoyado por el Banco Mundial y, en el plano macroeconómico, participaban en los programas de reactivación de la economía, en particular de los destinados a restablecer el equilibrio de las finanzas públicas y a liquidar los atrasos de la deuda interior y exterior pública.

7.36. Al igual que en Camerún, el mantenimiento de precios garantizados a los productores de café y cacao en un nivel ampliamente superior a los del mercado mundial acarreó un endeudamiento considerable del fondo de estabilización CSSPPA (61) con los operadores económicos a pesar de que Costa de Marfil ya había recibido 365,3 millones de ecus en concepto de las transferencias STABEX del Tercer Convenio de Lomé.

7.37. Simultáneamente (en 1992), el endeudamiento del Tesoro con el Banco Central BCEAO (62) había ascendido a 160 000 millones de FCFA (459 millones de ecus), aunque las autoridades de la zona del franco habían fijado un límite de 120 600 millones de FCFA. Una parte de esta deuda había sido contraída a raíz de una decisión gubernamental de readquirir existencias de café y cacao de mala calidad procedentes de las campañas 1985/1986 a 1988/1989 (63), adquiridas al principio por exportadores que posteriormente no pudieron venderlas. Los exportadores en cuestión no podían reembolsar a sus bancos, que a su vez, no podían reembolsar al BCEAO, que había refinanciado los créditos de campaña. En junio de 1990, para restablecer en todo el proceso un grado de liquidez que permitiera llevar a cabo de manera satisfactoria la campaña 1990/1991, el Tesoro de Costa de Marfil adquirió las existencias en cuestión al precio de compra pagado por los exportadores en lugar de al precio correspondiente a su valor real. Tras varios acuerdos firmados entre el Estado, el BCEAO, los bancos locales y los exportadores durante el período comprendido entre junio de 1990 y diciembre de 1991, se encontró en principio una solución a estos problemas al margen del apoyo STABEX, lo que permitió a las distintas partes interesadas participar en las campañas 1990/91 y 1991/92.

7.38. Pese a la existencia de estos acuerdos de liquidación del pasado, el 26 de noviembre de 1992 se pagó un importe de 12 620 millones de FCFA (37,8 millones de ecus), correspondiente a aproximadamente el 40 % de los fondos disponibles en virtud del MOM de 1990 y al 7,8 % de la totalidad de las transferencias STABEX en favor de todos los Estados ACP durante el año de aplicación 1990, para reducir la deuda del Tesoro con la BCEAO. La razón alegada era que las operaciones efectuadas en los sectores del café y del cacao anteriormente mencionadas habían contribuido en cierta medida al endeudamiento. La asignación de una parte importante de las transferencias STABEX de 1990 al reembolso de la deuda del tesoro con el Banco Central en 1992 no tenía, contrariamente a lo que indica la Comisión, ninguna relación directa con el funcionamiento del sector. En cambio, constituía un apoyo macroeconómico importante en el cuadro de las operaciones financieras del Estado y un medio práctico de corregir las consecuencias de decisiones políticas y financieras comprometidas tomadas en el pasado, que, sin embargo, constituía una utilización discutible de STABEX con respecto a la función asignada a este instrumento.

7.39. Por otra parte, se destinó un importe de 5,7 millones de ecus al reembolso de una deuda de la CSSPPA con cuatro bancos (64) y 2,9 millones de ecus a otra deuda con dos empresas y una compañía de seguros local.

7.40. Otro importe de 12 000 millones de FCFA (34,4 millones de ecus) se destinó a los sectores del algodón y del caucho para reducir la deuda de la CSSPPA y del Estado con dichos sectores, que se debía principalmente al impago de subvenciones a la exportación. La CIDT (65) recibió de este modo 9 000 millones de FCFA y se pagaron 3 000 millones de FCFA a tres empresas productoras de caucho. Estos pagos constituyeron la principal utilización de fondos STABEX del Cuarto Convenio de Lomé con fines de diversificación. La utilización de fondos STABEX en este ámbito es discutible en la medida en que el sistema de subvenciones a la exportación, que es en gran parte responsable del endeudamiento, no habría sido necesario si no se hubiera sobrevalorado el tipo de cambio del franco CFA. Los pagos efectuados, no obstante, permitieron a los sectores subsistir hasta que finalmente se decidió la devaluación en enero de 1994.

7.41. El MOM de 1991 correspondiente a Costa de Marfil preveía otras operaciones importantes de reembolso de la deuda interna, que ascendían a un importe global de 11 900 millones de FCFA (35,7 millones de ecus para un total de transferencias de 71,8 millones de ecus) y se destinaron principalmente a deudas del CSSPPA en materia de IVA y de seguros marítimos (4 200 millones de FCFA), al reembolso de subvenciones a la exportación y otras deudas con la CIDT (4 000 millones de FCFA), y al reembolso de subvenciones a la exportación en favor del sector del caucho (3 000 millones de FCFA). Una vez más, se han utilizado fondos para hacer frente a compromisos del pasado que el Estado no había respetado.

Estabilización de los precios

7.42. En varios países, las transferencias STABEX se han utilizado para estabilizar o apoyar los precios pagados a los productores. Puesto que la estabilización constituye uno de los objetivos de STABEX, esta utilización de las transferencias podría considerarse normal. Ahora bien, debido a la mala gestión de los fondos de estabilización en determinados países, este ámbito ha resultado ser una fuente de dificultades graves con respecto a la asignación de los recursos STABEX de Lomé IV.

7.43. El país que ha hecho un mayor uso de las transferencias STABEX con fines de estabilización y de apoyo de los precios en el marco de Lomé IV ha sido Papúa Nueva Guinea, ya que todas sus transferencias se han destinado a este fin en los MOM de 1990 (24,9 millones de ecus) y 1991 (17,2 millones de ecus). Esta política constituía la continuación de la emprendida por Papúa Nueva Guinea en el marco de Lomé III. La Comisión aceptó esta utilización porque Papúa Nueva Guinea en el pasado había gestionado relativamente bien los recursos asignados a la estabilización.

7.44. De ese modo, la totalidad de la transferencia correspondiente a 1990 fue desembolsada al final de 1992. El mecanismo existente permitió no solamente garantizar un desembolso rápido sino también transferir recursos a los pequeños productores agrícolas (66) y a las plantaciones. En este contexto, el gobierno de Papúa Nueva Guinea también contribuyó de manera importante. Por consiguiente, los principales cultivos de exportación del país (café, cacao, copra y aceite de palma) aumentaron su producción durante el período de 1992-93. Algunas explotaciones en principio viables, pero gravadas de deudas, han podido continuar su actividad, contribuyendo de este modo a reducir el éxodo rural, endémico en este país.

7.45. Esta utilización de los recursos STABEX ha sufrido dificultades. Aunque inicialmente se había previsto reducir los precios hasta niveles compatibles con los del mercado mundial en un período de tres a cinco años a partir de 1989, los precios de apoyo se congelaron a raíz de un cambio de gobierno producido a mediados de 1992. Aunque la política de estabilización de los precios estaba destinada a facilitar al sector agrícola el tiempo necesario para mejorar su competitividad, los progresos realizados en este ámbito fueron muy limitados, dado que de hecho, por razones de paz social, el gobierno transfirió recursos destinados a la inversión agrícola al mantenimiento de los precios. La viabilidad de este régimen resulta incierta, especialmente porque las transferencias STABEX deberían disminuir en el futuro.

7.46. Mientras que en otros dos Estados del Pacífico, Kiribati y Vanuatu, las transferencias STABEX también se utilizaron para estabilizar los precios, en África solamente se han utilizado recursos con este fin en un número limitado de países, fundamentalmente en Camerún, Costa de Marfil y Burundi.

7.47. Con respecto a Camerún, el MOM correspondiente a 1990 preveía la asignación de un total de 3 900 millones de FCFA (11,2 millones de ecus) a fines de estabilización. Esencialmente estos recursos (3 400 millones de FCFA) se destinaron al apoyo de los precios del café robusta. La necesidad de dicha asignación se debía al hecho de que el gobierno, que ya había fijado los precios de 1990-91 a un nivel demasiado elevado con relación a los precios mundiales, había mantenido los mismos niveles de precios para la temporada siguiente (1991-92). Esta situación se produjo pese al descenso persistente de los precios mundiales y a que el gobierno se comprometió, en el marco de la reestructuración global de los sectores del café y el cacao, a reducir los precios interiores para compatibilizarlos con los del mercado mundial. Además, la pérdida de aproximadamente 7 000 millones de FCFA (20,1 millones de ecus) por el fondo de estabilización en 1991, debido a transferencias inoportunas del tesoro, redujo las reservas disponibles e hizo inevitable la utilización de los fondos STABEX. No obstante, al igual que en el reembolso de la deuda interior, la Comisión denegó cualquier tipo de apoyo suplementario al fondo de estabilización en el MOM correspondiente a 1991.

7.48. En Costa de Marfil, aunque no se había asignado ninguna dotación a la estabilización de los precios en el MOM de 1990, el de 1991 le concedía 3 500 millones de FCFA, pese a que una de las condiciones del MOM de 1990 de Costa de Marfil consistía en que dicho país liberara los recursos necesarios para hacer frente a los posibles déficits en los sectores del café y del cacao a partir de la cosecha de 1991/92. Para conservar toda su credibilidad ante sus socios ACP, la Comisión debería evitar estos cambios en su actitud y no debería transigir con estas cuestiones de principios.

7.49. En Burundi se reservaron 2,5 millones de ecus en divisas para la estabilización de los precios. Este importe de 2,5 millones de ecus, previsto por el MOM y facilitado en divisas, pese a efectuarse todos los pagos del fondo en moneda local, no pudo justificarse durante la visita de inspección del Tribunal en septiembre de 1993. En octubre de 1993 [7.26 c)] también se había destinado a la estabilización de los precios el equivalente a 6,9 millones de ecus suplementarios en fondos de contrapartida del PGI. De este modo, la Comisión aceptó el apoyo al fondo de estabilización sin disponer de información clara sobre su funcionamiento. De los recursos asignados en moneda local al fondo de estabilización, aproximadamente 2,7 millones de ecus fueron utilizados por las autoridades de Burundi responsables del fondo de estabilización para financiar otras intervenciones en el sector del café sin el acuerdo previo de la Comisión.

Proyectos

7.50. En varios países las transferencias STABEX se asignaron a proyectos que pertenecían bien al sector que hubiera sufrido las pérdidas de ingresos, o bien a otros ámbitos del sector agrícola.

7.51. De ese modo, algunos pequeños países han asignado lo esencial de sus recursos STABEX a proyectos de desarrollo. Aunque el importe de las transferencias era escaso comparado con otros países, también era relativamente importante con relación a los programas indicativos nacionales (PIN) de éstos (por ejemplo: Granada 45 %, Vanuatu 24 %, Islas Salomón 24 %, Samoa occidental 24 %). Si bien estas transferencias han permitido realizar acciones cuya incidencia en los sectores en cuestión debía ser manifiesta, su aplicación ha pesado fuertemente en la carga de trabajo de las pequeñas delegaciones de la Comisión y, en la mayor parte de los casos, el ritmo de los desembolsos ha sido más bien lento.

7.52. En las Islas Salomón, por ejemplo, no menos de 11 proyectos debían financiarse a partir del MOM de 1990. Al 31 de diciembre de 1993, 17 meses después, los desembolsos sólo ascendían al 29 % del importe transferido, mientras que el proyecto principal (una operación de desarrollo de las pequeñas explotaciones agrícolas) no debía llegar a su término antes de 1998.

7.53. Países más grandes (por ejemplo, Uganda y Burundi) también seleccionaron proyectos de desarrollo agrícola en sus MOM de 1990. Una vez más, la aplicación de los proyectos ha sido lenta y éstos han pesado en la carga de trabajo de las delegaciones.

8. EJECUCIÓN DE LOS COMPROMISOS CONTRAÍDOS POR LOS ESTADOS ACP

Principio de las condiciones relacionadas con la liberación de los fondos STABEX

8.1. Aunque los apoyos financieros a la economía de los Estados ACP que sufren pérdidas de ingresos de exportación constituyen una parte esencial del papel confiado a STABEX, no es menos importante la función de apoyar a los Estados ACP para reformar su economía, y en particular los sectores relacionados con los productos STABEX. STABEX puede cumplir esta doble función gracias a una innovación de Lomé IV, que consiste en subordinar la utilización de las transferencias STABEX al respeto por parte de los Estados ACP de determinados compromisos inscritos en cada marco de obligaciones mutuas.

8.2. Con el Convenio de Lomé IV, la subordinación de la utilización de los fondos STABEX a un conjunto de condiciones refleja una toma de conciencia por parte de los proveedores de fondos, que han comprobado que numerosos proyectos y programas de ayuda han fracasado en el pasado debido a la existencia de desequilibrios demasiado importantes tanto en determinados sectores de actividad como en la economía general de los países beneficiarios. De ese modo, al no existir reformas en los Estados ACP, en particular en los sectores que sufren pérdidas de exportaciones, el beneficio que dichos sectores podrían obtener de las transferencias STABEX corría el riesgo de reducirse considerablemente.

8.3. En principio, el planteamiento es delicado, dado que la Comisión no puede subordinar a condiciones el derecho de un Estado ACP a percibir transferencias STABEX. De hecho, una vez establecido que un Estado ACP ha sufrido una pérdida de ingresos de exportación que da derecho a una transferencia, dicho derecho es imprescriptible y la Comisión sólo puede plantear condiciones con respecto a la utilización de los recursos transferidos. El presente capítulo examina cómo, en la práctica, la liberación de los fondos ha podido someterse al cumplimiento de determinadas condiciones.

Tipos de condiciones

8.4. En general, las condiciones relativas a la utilización de las transferencias STABEX se sitúan en tres niveles:

a) compromisos generales;

b) compromisos específicos;

c) disposiciones financieras y administrativas.

Estos niveles de condiciones corresponden a los encontrados en los programas de apoyo al ajuste estructural.

8.5. Los compromisos generales corresponden a una adhesión permanente por parte del Estado ACP a la totalidad de las medidas de ajuste estructural y sectorial acordadas con los proveedores de fondos. Los compromisos específicos se refieren en su mayor parte a medidas particulares que el Estado ACP se compromete a adoptar en el marco de obligaciones mutuas (MOM). Las disposiciones financieras y administrativas se refieren a condiciones relativas a la aplicación de diferentes operaciones STABEX, como la presentación de justificantes con anterioridad a la liberación de nuevos tramos de financiación en los programas de importación.

8.6. Los MOM correspondientes a 1990 y 1991 concedieron una importancia particular a los compromisos de reforma, tanto generales como específicos, contraídos por los Estados ACP para sus sectores del café y del cacao. En numerosos Estados ACP, la mala gestión de las oficinas de comercialización o de las cajas de estabilización por parte de los poderes públicos contribuyó en gran medida a la crisis de estos sectores. De este modo, los compromisos se referían en su mayoría a medidas destinadas a:

a) liberalizar la comercialización interior y exterior de los productos de exportación;

b) reducir la función de gestor del Estado;

c) restablecer el equilibrio financiero de los sectores adaptando los precios interiores a los precios mundiales;

d) garantizar a los productores una parte más equitativa del precio a la exportación;

e) incrementar la influencia del sector privado, y en particular de los productores, en las decisiones que tengan repercusiones en el sector afectado;

f) mejorar la calidad de los productos de exportación, principalmente mediante una diferenciación de los precios y un control de calidad más riguroso.

8.7. En los casos en que fue necesario decidir condiciones de desbloqueo de los recursos STABEX, la Comisión trató de que las condiciones impuestas tuvieran suficiente peso para dar lugar a reformas significativas, aunque sin ser vinculantes hasta el punto de no poder ser cumplidas por los Estados ACP, lo que habría dado lugar a la congelación de los desembolsos STABEX.

8.8. El alcance de las condiciones fijadas en el MOM y las pruebas que se han de presentar para justificar su respeto han variado considerablemente de un país a otro. Por ejemplo, en Costa de Marfil y Camerún se fijaron condiciones precisas para cada componente que se había de financiar y se exigieron documentos particulares para probar que se habían tomado las medidas. En otros países, como Etiopía, Ghana y Papúa Nueva Guinea, las condiciones eran más limitadas y no se precisaban las pruebas que se debían presentar sobre su aplicación. En general, la existencia de programas de ajuste estructural en un país ha facilitado la determinación de las condiciones, ya que ha sido posible adaptarse a las del programa de ajuste que se referían al sector afectado. Esta situación ocurrió fundamentalmente en Costa de Marfil y en Uganda.

Respeto de las condiciones

Condiciones macroeconómicas

8.9. En algunos países (67), los compromisos generales se centraban en la continuación de políticas macroeconómicas aprobadas en el marco de los programas de ajuste estructural. En estos casos, la medida en que la Comisión finalmente vinculó el desbloqueo de los créditos al respeto de estas políticas fue distinta de un país a otro.

8.10. De ese modo, en Ruanda, pese al compromiso adquirido por el gobierno en el MOM de 1990 de continuar la aplicación de su programa de ajuste estructural, se mantuvieron los desembolsos de recursos STABEX después de que los proveedores de fondos hubieran suspendido su apoyo al programa de ajuste estructural del que el gobierno se había retirado.

8.11. Por el contrario, en Madagascar, donde los compromisos generales y específicos del MOM también estaban condicionados a la continuación por parte del país de las medidas de ajuste estructural, la postura ad