INFORME ESPECIAL N° 3/97 sobre el sistema descentralizado de ejecución del programa PHARE (período 1990 1995) acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (97/C 175/02)

ÍNDICE

Apartados Página

1. INTRODUCCIÓN . 1.1 - 1.6 5

2. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO . 2.1 - 2.22 7

Análisis de los porcentajes de ejecución del presupuesto PHARE . 2.1 - 2.3 7

Nivel de los compromisos presupuestarios . 2.1 - 2.3 7

Retrasos en la ejecución de los programas . 2.4 - 2.12 7

Retrasos que afectan al conjunto del programa PHARE . 2.5 - 2.7 7

Retrasos registrados en los procedimientos DIS . 2.8 - 2.12 9

Organización de los servicios de la Comisión . 2.13 - 2.22 9

Función de las delegaciones . 2.13 - 2.18 9

Función de los servicios centrales de la Comisión . 2.19 - 2.22 10

3. UNIDADES DE GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS (PMU) . 3.1 - 3.34 11

Creación de las unidades de gestión . 3.1 - 3.4 11

Función del ordenador de pagos de los programas . 3.1 - 3.3 11

Desarrollo de las unidades de gestión . 3.4 11

Función de las unidades de gestión . 3.5 - 3.18 12

Principales características de las unidades de gestión . 3.5 - 3.9 12

Función de la asistencia técnica a las unidades de gestión . 3.10 - 3.15 13

Manual de procedimientos del DIS . 3.16 - 3.18 14

Coste de las unidades de gestión . 3.19 - 3.34 14

Gastos de funcionamiento de las unidades de gestión . 3.20 - 3.30 14

Coste de la asistencia técnica extranjera de apoyo a las unidades de gestión . 3.31 - 3.34 16

4. CLARIDAD DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO . 4.1 - 4.35 17

Adjudicación de contratos . 4.2 - 4.10 17

Gastos . 4.11 - 4.18 20

Ingresos . 4.19 - 4.21 21

Informes contables y financieros . 4.22 - 4.28 21

Informes sobre la eficacia de las acciones . 4.29 - 4.35 22

5. CONCLUSIÓN . 5.1 - 5.24 23

Funcionamiento del sistema de gestión descentralizado (DIS) . 5.2 - 5.6 23

Unidades de gestión de los programas . 5.7 - 5.15 24

Claridad del sistema de gestión descentralizado . 5.16 - 5.23 25

Conclusión global . 5.24 26

ANEXOS 1-3 . 27-29

Respuestas de la Comisión . 30

1. INTRODUCCIÓN

1.1. El programa PHARE se creó en diciembre de 1989 en el marco del Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo (DO L 375 de 23. 12. 1989), para apoyar a Polonia y a Hungría en sus respectivos procesos de reforma, en particular mediante la financiación de proyectos de reestructuración económica (1). Desde entonces, el programa PHARE se ha extendido en sucesivas etapas a Bulgaria, Checoslovaquia y Rumanía (2), y a continuación a Albania, Estonia, Letonia y Lituania (3), así como a Eslovenia (4), y más recientemente, a Croacia (5), a Bosnia-Herzegovina (6) y a la antigua República Yugoslava de Macedonia (7). A partir de la cumbre de Essen en diciembre de 1994, la función del programa PHARE se ha ampliado hasta constituirse en el principal instrumento financiero de apoyo a la estrategia de preadhesión de los países de Europa Central y Oriental a la Unión Europea. Así, al 30 de junio de 1996, el importe total comprometido desde 1990 ascendía a 5 757 millones de ecus. En cada país, la ayuda se ha repartido a un amplio abanico de sectores económicos, como muestra el Anexo 1. 1.2. Los Estados beneficiarios de ayudas externas de la Comunidad participan generalmente en la gestión de los fondos que reciben, pero el nivel y los procedimientos de descentralización varían considerablemente según los programas. En el caso de PHARE, se ha establecido a estos efectos un dispositivo especial denominado «Sistema descentralizado de aplicación» (8).

1.3. Este sistema de procedimientos descentralizados canaliza una proporción cada vez mayor de ayuda PHARE. Así, en 1990, a pesar de que 38 millones de ecus, es decir un 22 % del total de 171 millones de ecus de pagos, habían seguido procedimientos descentralizados, en 1995 el importe correspondiente ascendía a 415 millones de ecus, lo que supone el 54 % de los pagos. El sistema descentralizado de aplicación constituía al final de 1995 el principal medio de ejecución del programa PHARE en Bulgaria, la República Checa, Rumanía, Eslovaquia, Hungría y Polonia (véase el cuadro n° 1). En los demás países PHARE, la implantación de dicho sistema estaba prevista para 1996 (9). Así, la mayor parte de los 6 700 millones de ecus concedidos al programa PHARE por el Consejo Europeo en la cumbre de Cannes en junio de 1995, para el período 1996 1999, se aplicará mediante el DIS (10). En la introducción de su manual sobre los procedimientos descentralizados, la Comisión subraya que la descentralización debe permitir una aplicación más fluida de los programas, y una movilización acelerada de los recursos financieros. Esta opinión de que la descentralización de los procedimientos constituiría un factor de incremento del porcentaje de ejecución de los créditos presupuestarios es ampliamente compartida, pero no se confirma en la práctica (véanse los apartados 2.2 y 2.3). En efecto, la debilidad institucional de las administraciones de los países beneficiarios todavía frena considerablemente la aplicación de los programas (véase el apartado 3.2).

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.4. El Tribunal ha examinado el funcionamiento del sistema descentralizado debido a su creciente importancia en la ejecución del programa PHARE. Por ello, el presente informe se refiere al DIS durante el período 1990 1995. Se basa tanto en inspecciones sobre el terreno como en controles en la sede de la Comisión. Hay que destacar que no constituye, en modo alguno, un intento de evaluación de los efectos y del impacto de los programas sectoriales en los diversos países beneficiarios.

1.5. Las características principales del DIS y su importancia en la gestión global de los fondos PHARE se muestran brevemente en el Anexo 2. El DIS consta de dos niveles de descentralización:

a) en la propia Comisión: su función de supervisión se confía parcialmente a sus delegaciones (11);

b) en los países beneficiarios, donde las funciones de adjudicación de contratos y de pagos se encargan a las unidades de gestión sectoriales (12).

1.6. Con la implantanción de un sistema de gestión descentralizado, la Comisión se ha fijado dos grandes objetivos: en primer lugar, concretar la voluntad de tratar a los países beneficiarios como colaboradores y preparar su candidatura a la Unión Europea, haciendo participar a sus administraciones en la gestión de los fondos PHARE; y en segundo lugar, reforzar la eficacia de la ejecución del programa que no habría sido posible con una gestión centralizada, dados los limitados recursos de personal de la Comisión. En este contexto, la Comisión debe tener en cuenta las disposiciones del Reglamento Financiero que establecen un límite a la descentralización al exigir que los proyectos de ayuda se realicen en estrecha colaboración del beneficiario con la Comisión, que será la responsable de la ejecución de los créditos (13).

2. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO

Análisis de los porcentajes de ejecución del presupuesto PHARE

Nivel de los compromisos presupuestarios

2.1. El Cuadro n° 2 resume la situación de los créditos PHARE del período 1990 1995.

>SITIO PARA UN CUADRO>

De este cuadro resulta que el rendimiento financiero del programa no puede evaluarse basándose sólo en los porcentajes de ejecución de los créditos de compromiso. En efecto, los procedimientos de aplicación del programa PHARE hacen que en las acciones se produzca un desfase normal de tres a cuatro años entre el compromiso inicial y la finalización de la acción.

2.2. El porcentaje de los contratos celebrados con los países que aplican fundamentalmente el DIS ascendía al 59 %, mientras que el mismo porcentaje en los países que empleaban sobre todo procedimientos centralizados era más elevado (70 %). Al 31 de diciembre de 1995, 497 millones de ecus seguían pendientes de utilización en las cuentas bancarias de las PMU, lo que supone alrededor del 38 % de los fondos canalizados mediante procedimientos descentralizados (1 294 millones de ecus para el período 1990 1995).

2.3. De este modo, los datos contables sobre los pagos no reflejan la realidad de la ejecución de los programas PHARE porque los fondos transferidos por la Comisión a las PMU en concepto de anticipos se tratan como pagos de gastos finales. Una situación similar caracteriza la gestión contable de los fondos estructurales de la Unión Europea. Aunque en el caso de PHARE, los pagos relativos a los contratos son ligeramente inferiores en el marco del DIS a los del procedimiento centralizado (68 % frente a 73 %).

Retrasos en la ejecución de los programas

2.4. No todos los factores que han frenado la realización de los programas son imputables al DIS. En efecto, al tratarse de un programa basado en la estrecha colaboración entre la Comisión y los países beneficiarios, la responsabilidad por los retrasos muy a menudo es también compartida.

Retrasos que afectan al conjunto del programa PHARE

2.5. Al definir el programa PHARE y fijar sus presupuestos anuales, no se ha tenido en cuenta la capacidad de los servicios de la Comisión que debían gestionarlo. De este modo, el programa PHARE se ha inscrito en la parte B del presupuesto de la Comisión (gastos de operaciones) sin que se hayan repercutido las necesidades de personal requerido para la buena gestión en los créditos relativos a los gastos de funcionamiento. El programa PHARE tampoco se ha establecido en función de la capacidad de absorción de los países beneficiarios. En efecto, se observa que tras el compromiso de los créditos presupuestarios anuales, estos países a menudo tardan en traducir los programas-marco sectoriales en proyectos concretos, a pesar de que en virtud del principio de «respuesta a la demanda» que se aplica a PHARE, ellos son los primeros responsables del contenido de los programas. Por último, las administraciones nacionales siguen sin decidir una estrategia sectorial o no han llevado a cabo las reformas legislativas previas a la ejecución de los programas, a pesar de la asistencia técnica puesta a su disposición.

2.6. La aparente eficacia del compromiso durante el ejercicio de los créditos inscritos en el presupuesto ha podido, paradójicamente, frenar la ejecución de determinados programas en un momento posterior. En efecto, las propuestas de financiación (véase el Anexo 2, apartado A.2) se han elaborado de acuerdo con unos calendarios demasiado apretados (véase el apartado 2.2), lo que ha dado lugar, efectivamente, a programas cuya imprecisión ha retrasado la ejecución de los proyectos. Este fue el caso del programa indicativo 1994 respecto a Polonia, que no se aprobó hasta mediados de octubre de 1994, lo que apenas dejaba tres meses para elaborar las quince propuestas de financiación necesarias para el compromiso de los 174 millones de ecus del programa. En estas condiciones, bien se requieren aún plazos considerables tras el compromiso de los fondos para precisar los programas, o bien el avance de las operaciones se ve obstaculizado por su apresurada preparación.

2.7. En la ejecución del programa PHARE, la Comisión no ha realizado el suficiente esfuerzo por limitar el número de programas, proyectos y contratos (14). Además, el reparto de los fondos PHARE entre un número demasiado elevado de ministerios ha provocado, en cada país, una dispersión de la financiación. Los fondos deberían concentrarse más en un número limitado de programas que correspondan a prioridades y objetivos claramente definidos. Los diversos programas suelen realizarse a través de numerosos proyectos pequeños cuya ejecución exige múltiples contratos. Aunque la celebración de pequeños contratos permite mayor competencia entre las grandes y pequeñas empresas de asesoría, no debe sin embargo servir de pretexto para la dispersión que se observa actualmente. Por último, el umbral relativamente bajo (50 000 ecus) (15) a partir del cual los contratos deben ser objeto de una licitación, aumenta el trabajo administrativo de las PMU y de la Comisión. Todo ello provoca una disminución del ritmo de ejecución. El cuadro n° 3 presenta brevemente el número de programas por año en los países en los que el DIS constituye el principal medio de ejecución de PHARE (véase el apartado 1.3).

>SITIO PARA UN CUADRO>

Retrasos registrados en los procedimientos DIS

2.8. Antes de la firma de los contratos en el marco de un programa sectorial, debe nombrarse un ordenador de pagos del programa (16), crearse una PMU y elaborarse un programa de trabajo. Una vez preparado por la PMU y aceptado por los servicios centrales de la Comisión, el programa de trabajo obliga de hecho a las PMU a indicar, previamente y sin ambigueedades, la utilización que se dará a los fondos durante su período de ejecución, cuya duración es en general de seis meses. Este procedimiento, que constituye una garantía fundamental de la buena gestión financiera del DIS, ha originado retrasos en la práctica, tanto en la presentación de los programas de trabajo por las PMU, como en su aprobación posterior por los servicios de la Comisión.

2.9. El examen ha mostrado que solía ser de un año el período que va desde el comienzo del programa (fecha de la decisión de financiación de la Comisión que permite el compromiso de los créditos) hasta la aprobación del primer anticipo por dicha Institución (cuadro n° 4).

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.10. En el primer semestre de 1994, el ordenador de pagos nacional no presentaba la versión definitiva del programa de trabajo hasta transcurridos, como media, 34 días después del comienzo de su período de ejecución. En la primera mitad de 1995, la situación había mejorado en el sentido de que los programas de trabajo se presentaban una media de 7 días antes del comienzo de su período de ejecución. Sin embargo, los retrasos siguen siendo graves en relación con la obligación que la Comisión impone a las PMU de presentar sus programas de trabajo 90 días antes del comienzo del período en cuestión. En efecto, este plazo se reserva para el examen y la aprobación del programa por la Comisión.

2.11. El período exigido por la Comisión para aprobar el programa de trabajo se debe a la complejidad del propio proceso de aprobación (presentación ante la delegación de la Comisión, los servicios centrales de operaciones y financieros, así como ante el interventor). Durante el primer semestre de 1994, este procedimiento necesitó una media de 106 días. Durante el primer semestre de 1995, este plazo se redujo hasta 87 días, lo cual sigue siendo excesivo. Por este motivo, los programas de trabajo no se han aprobado, de media, hasta la segunda mitad de su período de ejecución.

2.12. Otra fuente importante de retrasos procede de la obligación de presentar los contratos superiores a 500 000 ecus para su aprobación por los servicios centrales de la Comisión, que debe efectuarse en tres etapas: en primer lugar, el expediente de licitación con la lista de licitadores seleccionados, a continuación el informe de evaluación de las ofertas recibidas y, por último, el propio contrato. El procedimiento de aprobación definitiva por la Comisión requiere, por su parte, una media de siete semanas desde la firma del contrato por el ordenador de pagos del programa. En diversas ocasiones, para evitar la aprobación por los servicios centrales de la Comisión, las PMU han llegado incluso a recortar sus contratos de modo que su importe no supere los 500 000 ecus.

Organización de los servicios de la Comisión (17)

Función de las delegaciones

2.13. Los retrasos en la aprobación de los programas de trabajo y de los contratos se deben, en gran medida, a la intervención de los servicios centrales de la Comisión en el funcionamiento ordinario del DIS, a pesar de las disposiciones de los acuerdos-marco firmados entre la Comisión y los países beneficiarios, que subrayan la función de las delegaciones de dicha Institución:

En cuanto a las cuestiones sobre las medidas financiadas en el marco del presente acuerdo, la Comisión queda representada (. . .) por su delegación (. . .) que garantizará, en nombre de aquélla, que la medida se aplica dentro del cumplimiento de las buenas prácticas financieras y técnicas (18).

2.14. La función que debería desempeñar la delegación queda confirmada en una nota interna de la Comisión, de abril de 1991, que le atribuye la total responsabilidad de la ejecución de los proyectos y de los programas en su país.

2.15. En varios países, los retrasos en la creación de las delegaciones de la Comisión han complicado la implantación de los procedimientos descentralizados (véase el cuadro n° 5).

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.16. Además, una vez creadas, las delegaciones han sufrido sobre todo una escasez de los recursos humanos que podían asignar al programa PHARE. Así, la nueva delegación abierta en Eslovaquia (marzo de 1995) sólo contaba con dos puestos fijos (jefe de delegación y consejero económico), reservados a extranjeros. En la delegación de Rumanía, sólo había tres agentes extranjeros desde mediados de 1994. En Polonia, aunque la delegación llevaba abierta desde 1990, no se le asignó un puesto de consejero agrícola hasta 1994, a pesar de la importancia de la agricultura polaca, a la que se habían concedido 100 millones de ecus entre 1990 y 1993. Para hacer frente a esta situación, la Comisión ha recurrido en gran medida a la contratación de agentes locales, como muestra el cuadro n° 6.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.17. Incluso cuando existen los puestos en el cuadro de efectivos de las delegaciones, pueden producirse retrasos considerables en su ocupación. De este modo, en Polonia, el puesto de consejero agrícola, finalmente creado en julio de 1994 mediante la supresión del de agregado de prensa de la delegación, seguía sin ocuparse al final de 1995 (véase el apartado 2.16). El puesto de jefe de delegación permaneció vacante en dicho país durante diez meses, de julio de 1994 a abril de 1995, y también el de consejero económico, de mayo a septiembre de 1994, y el de agregado administrativo, de julio a noviembre del dicho año. La delegación de Rumanía, abierta en octubre de 1993, no ha contado con sus dos consejeros hasta mediados de 1994.

2.18. A pesar de que las delegaciones han aplicado correctamente los procedimientos del DIS, como la aprobación de las condiciones de los contratos, la de las listas de licitadores, la de los programas de trabajo o de las cláusulas contractuales, han descuidado sin embargo otros aspectos fundamentales de su función. Así pues, sólo han dedicado un tiempo reducido al control de la ejecución de los proyectos, tanto en las visitas a los beneficiarios, como en el examen de los informes presentados por los asesores. Estos contactos tan limitados con los beneficiarios finales reducen considerablemente la eficacia de las delegaciones en los países PHARE.

Función de los servicios centrales de la Comisión

2.19. En abril de 1991, la Comisión solicitó a sus servicios centrales que definieran las orientaciones sobre la programación de los fondos, y a continuación que ayudaran a las delegaciones a identificar y llevar el seguimiento de diversos programas (véase el apartado 2.14). En la práctica, la función desempeñada por dichos servicios centrales es mucho más amplia. En el caso de los programas de trabajo, su intervención constituye una duplicidad con la de las delegaciones en cuanto al control de sus aspectos técnicos. Además, los servicios centrales de la Comisión aún aplican los procedimientos centralizados para comprometer una parte de los fondos asignados a países que ya cuentan con el DIS (cuadro n° 1).

2.20. En diciembre de 1995, la Comisión publicó nuevas instrucciones sobre las funciones de sus servicios centrales y de sus delegaciones, respectivamente. Es cierto que estos documentos constituyen un avance, pero su valor se ve reducido por la persistente ausencia de descripciones de los puestos en los servicios centrales de la Comisión. Además, aún deben aclararse las competencias de las operaciones. Así, los jefes de delegación deben responder de las cuestiones relativas a PHARE ante el director del programa en la Dirección General (DG) IA, y no ante los jefes de la correspondiente unidad geográfica de la misma DG, a los que sin embargo sería lógico que informaran. En cuanto a los consejeros dentro de las delegaciones, no se precisa si, para las operaciones PHARE, deben dar cuenta al jefe de la delegación o a los servicios centrales de la Comisión. Además, la Comisión no exige que las delegaciones informen de la ejecución global de los programas sectoriales.

2.21. La importante función que desempeñan los agentes de la sede de la Comisión en la ejecución cotidiana de los programas queda confirmada con el reparto de los puestos entre los servicios centrales y las delegaciones (19). De este modo, para PHARE se asignan 70 agentes de categorías A y B a las tres unidades geográficas de los servicios centrales, mientras que en las delegaciones sólo se asignan 23 agentes estatutarios. Los servicios centrales de la Comisión incluyen también 19 agentes asignados a una unidad de apoyo sectorial, así como otros 15 asignados a una unidad encargada de cuestiones de política general y de la coordinación con el G-24 (véase el Anexo 3). Como los servicios centrales de la Comisión deben a partir de ahora prestar mayor atención a los acuerdos europeos y a la estrategia de preadhesión, la reducción de su intervención en el seguimiento cotidiano del programa PHARE resulta inevitable.

2.22. La asignación del conjunto del personal especializado en cuestiones contractuales y financieras a los servicios centrales perjudica al buen funcionamiento de las delegaciones. La provisión en las delegaciones de puestos reservados a especialistas de cuestiones financieras, al menos en parte mediante traslado de puestos de los servicios centrales, aumentaría las posibilidades reales de descentralización.

3. UNIDADES DE GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS (PMU)

Creación de las unidades de gestión

Función del ordenador de pagos de los programas

3.1. De acuerdo con los artículos 107 y 109 del Reglamento Financiero, la Comisión ha conferido amplias facultades a los ordenadores de pagos de programas (PAO) designados por los países beneficiarios. Las primeras líneas directrices de operaciones publicadas por la Comisión en 1990 confían a dichos ordenadores la gestión de las cuentas bancarias de los proyectos, la de los anticipos, la convocatoria de concursos así como la adjudicación de los contratos. De forma más general, los ordenadores de pagos de los programas deben garantizar la correcta ejecución del proyecto, en los plazos previstos y, especialmente, la utilización de los fondos concedidos por la Comunidad en el cumplimiento de las disposiciones del convenio de financiación y de los principios de la buena gestión financiera, incluyendo los de economía y eficacia en términos de costes (20).

3.2. La Comisión no ha tenido suficientemente en cuenta la capacidad de las administraciones locales, que generalmente no pueden cumplir de forma satisfactoria funciones tan amplias, sobre todo porque los países PHARE sólo contaban con una reducida tradición de transparencia en sus prácticas contables y en su contratación pública. Además, la descentralización se ha realizado sin que la Comisión conociera suficientemente los procedimientos que en las administraciones nacionales deben garantizar la buena gestión financiera. En este contexto, la descentralización debería haber estado precedida más a menudo de acciones de formación de las administraciones locales.

3.3. En la práctica, la función de ordenador de pagos del programa a menudo la desempeñan funcionarios de alto rango, que debido a sus funciones, no pueden intervenir en la gestión ordinaria de los programas. En efecto, un estudio realizado en 1995 por la Comisión ha demostrado que, por regla general, el ordenador de pagos de un programa sólo podía dedicar poco tiempo al programa PHARE. Por este motivo, la planificación detallada de los programas y su ejecución se han delegado a las PMU, sin que las líneas directrices de operaciones de 1990 lo hayan mencionado.

Desarrollo de las unidades de gestión

3.4. La asignación de los fondos a una amplia gama de sectores ha provocado el aumento del número de PMU puesto que cada vez que se iniciaba un programa en un nuevo ámbito de intervención, se creaba prácticamente una nueva unidad de gestión de programa. Así, como muestra el cuadro n° 7, el período 1990 95 se caracterizó por un aumento constante del número de PMU, hasta el punto de que al final de 1995 habían llegado a ser 138. En aquel momento, la Comisión no había adoptado, por su parte, ninguna estrategia para controlar su multiplicación.

>REFERENCIA A UN FILM>

Función de las unidades de gestión

Principales características de las unidades de gestión

3.5. El principio de la descentralización presenta la ventaja de asociar los países beneficiarios a la gestión de los fondos PHARE. En la práctica, sin embargo, las PMU han realizado prestaciones de calidad muy variable. En todos los casos, se ha iniciado un proceso de aprendizaje de los procedimientos PHARE y, de forma más amplia, de los métodos de gestión de los fondos públicos. Este proceso de aprendizaje con frecuencia ha repercutido en los programas, traduciéndose fundamentalmente por retrasos en la ejecución (véanse los apartados 2.8 a 2.10), dificultades en la adjudicación de los contratos (véanse los apartados 4.6 a 4.9) o en la gestión financiera (véanse los apartados 4.14 a 4.21), así como en los mecanismos de información sobre la ejecución (véase el apartado 4.27).

3.6. El elevado número de PMU podría haber tenido un efecto positivo al multiplicarse las ocasiones de transferir conocimientos. Sin embargo, en la práctica el desarrollo de competencias de gestión con frecuencia ha resultado delicada. En efecto, a pesar de que en los primeros años las PMU desempeñaron un importante papel de «bisagra» entre la Comisión y los ministerios interesados, a menudo se han integrado mal en dichos ministerios. Esta falta de integración ha reducido la transferencia de conocimientos, favoreciendo un cierto desmarque de las unidades de gestión de programa respecto a las políticas y prioridades nacionales.

3.7. Es cierto que las unidades de gestión de programas han servido de enlace con las administraciones nacionales, pero habría sido preferible considerarlas como solución provisional, a la espera de que la reforma de las administraciones públicas y la experiencia adquirida por la Comisión permitieran la inserción completa del programa PHARE en las actividades de los ministerios nacionales. Además de que la Comisión no ha seguido ninguna estrategia de integración progresiva de las tareas de las PMU en las administraciones nacionales, tampoco los países beneficiarios han concedido, al principio del programa PHARE, suficiente prioridad a la reforma de la administración pública.

3.8. El desarrollo de las competencias de gestión de las administraciones públicas de los países PHARE también se ha visto frenado por limitaciones presupuestarias nacionales, así como por considerables diferencias entre los salarios de los sectores privado y público. En otros términos, las autoridades nacionales no han podido asignar a las PMU los puestos adecuados, ni remunerarlos a un nivel suficiente para conservar de forma duradera un personal de alto nivel. El funcionamiento global del DIS se ha visto afectado por esta situación, y se ha producido una importante rotación del personal dentro de las unidades de gestión de programas. Con mucha frecuencia, los agentes que han disfrutado de una formación en el marco del programa PHARE han abandonado su puesto por un empleo mejor remunerado en el sector privado. Esta continua sangría sufrida por las PMU ha frenado las transferencias de conocimientos hacia las administraciones.

3.9. En Polonia, las PMU a menudo han tomado la forma de «fundaciones», lo que ha permitido soslayar las dificultades de contratación debidas a los reducidos salarios del sector público. En efecto, estos organismos no están obligados a pagar los salarios de la función pública, por lo que sus remuneraciones pueden llegar a doblar las de la administración, aunque no alcancen los baremos del sector privado. A pesar de que la rotación del personal queda reducida, sin embargo no se elimina.

Función de la asistencia técnica a las unidades de gestión

3.10. En los países PHARE, la asistencia técnica que funciona en las PMU suele desempeñar una doble función. Por una parte, debe proporcionar un apoyo administrativo a la gestión de los programas sectoriales y, por otra, constituye un apoyo operativo para las autoridades nacionales en la formulación de sus políticas sectoriales y la ejecución de las acciones financiadas por el programa PHARE. La asistencia técnica ha constituido así para las PMU el principal instrumento de apoyo al desarrollo de sus competencias de gestión. Esta asistencia es financiada por PHARE y la prestan asesores, en su mayor parte occidentales.

3.11. Por las razones explicadas anteriormente, la transferencia de conocimientos de la asistencia técnica al personal de las PMU necesita, por regla general, varios años. Así pues, a mediados de 1995, casi dos tercios de las UPG que funcionaban desde hacía más de tres años y cuyos programas estaban aún en ejecución, seguían disfrutando de una asistencia técnica extranjera. A pesar de que su razón de ser reside en la ayuda al personal local, la asistencia técnica con frecuencia ha constituido el principal elemento de continuidad en la gestión descentralizada de los programas PHARE, volviéndose así indispensable.

3.12. La mayoría de los contratos correspondientes a las asistencias técnicas se celebran según procedimientos centralizados. A pesar de las semejanzas que caracterizan las intervenciones de dichas asistencias, no existe un mandato tipo en sus contratos. Así pues, en ciertos casos, los términos del contrato subrayaban la importancia de la transferencia de conocimientos, mientras que en otros esta cuestión sólo se abordaba brevemente, o ni siquiera se mencionaba. De 30 contratos de asistencia técnica a las UPG de Rumanía, sólo las cláusulas de cuatro de ellos mencionaban claramente la transferencia de conocimientos. Por otra parte, además de que los responsables de las asistencias técnicas no han disfrutado de ninguna formación específica sobre los procedimientos del DIS antes de su entrada en funciones en el país beneficiario, los resultados que han obtenido no han sido objeto de ningún mecanismo especial de evaluación a posteriori por la Comisión. Y sin embargo, estas asistencias técnicas desempeñan una función primordial en el DIS.

3.13. No se ha establecido ningún procedimiento específico para los casos de contratos que llegan a su fecha de expiración. La Comisión aprobaba simplemente su prórroga basándose en la solicitud de mantenimiento de la asistencia técnica formulada por los ordenadores de pagos del programa. Los motivos alegados por estos ordenadores se limitaban, en general, a la declaración de que la transferencia de conocimientos no se había terminado en los plazos inicialmente previstos. En estas condiciones, se corre el riesgo de que las PMU intenten prorrogar los contratos, no porque los asesores cuenten con competencias técnicas de las que ellas carecen, sino simplemente para disponer de personal de apoyo. Por su parte, las empresas de asesoría tienen un interés evidente en conseguir la prórroga de sus contratos (21).

3.14. La tarea de asistencia técnica a las PMU se ha complicado por una falta de claridad en la definición de su función y en las modalidades de información. Convendría sobre todo precisar si la asistencia técnica debe ejercer una función de control sobre las unidades de gestión de los programas en nombre de la Comisión y en qué medida debe asesorar a estas unidades en la gestión de sus programas. El que el mandato de las asistencias técnicas sea generalmente elaborado por la Comisión, que a continuación firma sus contratos, se presta a confusión puesto que tanto las PMU como los propios asesores, consideran a menudo que la asistencia técnica está más al servicio de la Comisión que al de la PMU. Esto se ve con frecuencia confirmado por los contratos que exigen del asesor que informe a los servicios centrales de la Comisión.

3.15. Con frecuencia las PMU aprovechan mal las posibilidades de formación que les ofrece la asistencia técnica. En efecto, no animan suficientemente a sus agentes a mantener una estrecha colaboración con sus homólogos de la asistencia técnica. Para numerosos agentes de las PMU, el programa PHARE ha supuesto la primera ocasión de trabajar con asesores occidentales. Sin embargo, la ausencia de experiencia anterior ha reducido la eficacia de esta colaboración. Por otra parte, las considerables diferencias de remuneración entre los expertos extranjeros y el personal nacional de las PMU también han perjudicado a dicha colaboración.

Manual de procedimientos del DIS

3.16. La Comisión no ha proporcionado suficiente apoyo directo de formación y de asesoramiento a estas unidades. Así, hasta 1994 no se publicó un manual con los procedimientos descentralizados, a pesar de que desde el principio se trataba de un medio fundamental de mejorar la gestión PHARE en las administraciones nacionales. En dicha fecha, no estaba terminada la parte V-A del manual que trataba de los contratos y los capítulos que faltaban, especialmente el referente a los contratos de obras, seguían sin publicarse al final de 1995. Además, a pesar de la importancia de este manual para las administraciones nacionales, la Comisión no lo había traducido a las lenguas de los países PHARE. La publicación de una edición revisada del manual estaba prevista para el comienzo de 1997, pero probablemente no se realizará antes del final de 1997, una vez que la Comisión defina nuevamente las orientaciones prioritarias de PHARE.

3.17. Gran parte del trabajo de elaboración del manual publicado en 1994 se encargó a una empresa de consultoría cuyo contrato se adjudicó en enero de 1993 por acuerdo directo, a pesar de que su cuantía (59 581 ecus) superaba el umbral de los 50 000 ecus autorizado para este tipo de contratos. Aunque los trabajos debían comenzar en octubre de 1992 y haber finalizado el manual en marzo de 1993, los asesores continuaron sus trabajos hasta marzo de 1994, elevándose su remuneración a 212 634 ecus.

3.18. Cuando la versión incompleta del manual se publicó en los países PHARE a mediados de 1994, la Comisión organizó una semana de formación sobre el DIS en cada uno de estos países. Exceptuando esta acción limitada, la Comisión ha organizado muy poca formación complementaria sobre los procedimientos DIS: no se ha encargado a ningún agente de los servicios centrales de la Comisión que organice sesiones de formación sobre el DIS en las PMU y, por su parte, las delegaciones no han contado con suficiente tiempo para poner al día a los agentes de las PMU «sobre la marcha».

Coste de las unidades de gestión

3.19. Los costes de las PMU se reparten entre el programa PHARE y los países beneficiarios. Sin embargo no se pueden conocer con precisión los costes a cargo de los países PHARE porque los convenios de financiación no les obligan a declarar el importe de su contribución financiera a cada programa. Además resulta imposible determinar el importe de los gastos de las PMU, que se cargan al propio programa PHARE, puesto que la Comisión no ha establecido un marco contable suficientemente preciso para facilitar su recuento. En efecto, la contabilidad de la Comisión no permite distinguir entre los costes de funcionamiento de las PMU, los de la asistencia técnica de apoyo administrativo y los de la asistencia técnica de apoyo a las operaciones (véase el apartado 3.10). En cuanto a la nomenclatura utilizada, varía de un programa sectorial a otro.

Gastos de funcionamiento de las unidades de gestión

3.20. Las limitaciones presupuestarias que sufren los países PHARE (véase el apartado 3.8.), junto con la multiplicación de las PMU (véase el apartado 3.4), han ejercido tal presión sobre la Comisión que ésta ha contribuido a la financiación de los gastos de funcionamiento de las PMU, a pesar de que incluso el reglamento PHARE (artículo 6) limitaba la financiación de estos gastos:

«Se podrán cubrir los gastos de mantenimiento y funcionamiento de los programas de formación e investigación, así como de los demás proyectos teniendo en cuenta que, para estos últimos, la cobertura sólo se concederá en la fase de puesta en marcha y de forma degresiva».

3.21. En este ámbito se han detectado varias deficiencias por parte de la Comisión, que no ha definido claramente el concepto de «gasto de funcionamiento», ni precisado la duración de la «fase de puesta en marcha», ni tampoco ha adoptado normas para aplicar el principio de degresión (22).

3.22. Esta falta de política de conjunto y de líneas directrices aplicables a la financiación de los gastos de funcionamiento del programa PHARE ha favorecido la adopción por la Comisión de actitudes que varían según los casos. Hasta mediados de 1995 dicha institución no emprendió un estudio sobre la organización de las PMU. El estudio, que se refiere a un centenar de PMU, ha mostrado que dichas unidades contaban con una media de 9 o 10 agentes, que en un 57 % estaba encargado de PHARE. Este personal financiado por PHARE se componía, a su vez, de 1,2 expertos extranjeros y de 4,2 agentes locales. El cuadro n° 8 presenta un análisis detallado de la situación a mediados de 1995.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.23. En Polonia, principal país beneficiario de PHARE, las PMU son, a la vez, numerosas y bien provistas de personal. Emplean a un total de 430 agentes (de los cuales el 87 % es financiado por PHARE), incluyendo a los expertos extranjeros. Además, en el 60 % de estas PMU, los costes salariales son íntegramente soportados por PHARE. Debido a su dependencia de la financiación PHARE, la viabilidad a plazo de estas PMU, de las cuales la mitad consiste en fundaciones (véase el apartado 3.9), no está garantizada. En este país, las dos PMU que disfrutaban de ayudas PHARE de mayor cuantía para sus gastos de remuneración de personal, eran:

a) la Agencia Polaca para el Desarrollo Regional (PARD), encargada del importante programa STRUDER (23) (76,7 millones de ecus), cuyos 90 agentes locales eran remunerados por el programa PHARE, lo que suponía 625 000 ecus en 1995;

b) la Fundación para la Asistencia a los Programas Agrícolas (FAPA), en la que 49 de los 53 agentes locales eran remunerados por el programa PHARE, es decir 600 000 ecus en 1995.

3.24. En los demás países, la parte de gastos de personal de las PMU financiada por PHARE, aunque de menor importancia, seguía siendo del orden del 35 al 55 %. Los casos citados a continuación constituyen ejemplos de PMU con una financiación PHARE especialmente elevada:

a) la Fundación para la Gestión Internacional (FIMAN) y la unidad de gestión de programas encargada de la educación en Rumanía, en las que de un total de 33 agentes locales, 32 eran financiados por PHARE en 1995 (350 000 ecus);

b) la unidad de gestión de programas del ministerio de industria en Bulgaria, cuyos siete agentes locales eran financiados por el programa PHARE (35 000 ecus en 1995).

3.25. La falta de claridad de la normativa sobre los gastos de funcionamiento también puede perjudicar la ejecución de los programas individuales. Así, en Polonia la aprobación de los programas de trabajo relativos al programa de privatización para 1991 (50 millones de ecus) se retrasó en 1994 mientras la Comisión examinaba el principio y el alcance de la financiación de los salarios del personal de la PMU y el ministerio afectados. En este país, la incertidumbre sobre la financiación PHARE en el futuro también ha contribuido a una fuerte rotación del personal.

3.26. La Comisión ha propuesto remediar el problema de los niveles de remuneración (véase el apartado 3.8) al autorizar que PHARE complete los salarios del personal de las PMU, sin perjuicio del acuerdo oficial de las administraciones nacionales. Este método no ha sido aceptado debido a las tensiones que las grandes diferencias de salario podrían provocar en las administraciones nacionales. No obstante, numerosas PMU recurren a complementos de remuneración indirectos como son, por ejemplo, las dietas que se pagan a los agentes por sus desplazamientos. Estas dietas, calculadas a partir de los baremos de las Naciones Unidas, son especialmente elevadas en relación con los salarios medios mensuales. Así, en Rumanía, donde el salario mensual de los directores de PMU era del orden de 90 ecus en 1995, la dieta ascendía a 224 ecus/día.

3.27. Además de la financiación de los gastos de personal de las PMU, PHARE con frecuencia ha financiado las adquisiciones de automóviles y de equipos de oficina, así como sus gastos de explotación (telecomunicaciones, carburante y mantenimiento de vehículos, alquileres, gastos de calefacción o de electricidad). La importancia de la financiación PHARE en estos ámbitos es difícil de delimitar debido a la ausencia de un plan contable claro: en efecto, el estudio de las PMU realizado por la Comisión en 1995 no puede considerarse fiable puesto que sólo se basaba en las declaraciones de las unidades de gestión. Sin embargo, es notorio que en algunas de ellas los gastos de inversión y los gastos de funcionamiento no salariales han sido importantes. Por ejemplo, los costes de funcionamiento no salariales anuales de las PMU encargadas de las tres principales intervenciones PHARE en Polonia (privatización, agricultura y desarrollo regional) fueron estimados en aproximadamente 1,1 millones de ecus en 1995 por el experto al que la Comisión había encargado el estudio.

3.28. Los gastos de funcionamiento se han financiado de dos formas: mediante los anticipos pagados a las PMU tras la aprobación de los programas de trabajo, o con la asunción de sus gastos en los contratos de asistencia técnica de apoyo a las PMU. Ahora bien, estas financiaciones indirectas obstaculizan el seguimiento y control de los costes. Por ello, el interventor de la Comisión ha intentado imponer el cumplimiento del artículo 6 del reglamento PHARE al aprobar las solicitudes de pago de anticipos. Pero como no participa en los procedimientos de aprobación de los contratos, no siempre ha podido impedir este tipo de gastos de funcionamiento.

3.29. El hecho de que con el funcionamiento actual, las PMU sean siempre responsables no sólo de la gestión técnica de los programas (identificación de los proyectos y determinación de los mandatos de los contratos), sino también de su gestión financiera (pagos a los subcontratistas, gestión de las cuentas bancarias) ha incrementado considerablemente sus necesidades de personal.

3.30. Otra forma de aplicar la descentralización podría haber consistido en confiar la gestión técnica a las PMU, pero reservando la gestión financiera a un solo ministerio o a una sola agencia en cada país. Este método es el que se incluye en una versión modificada del DIS aplicable en 1997 en los Estados bálticos donde se han abierto unas «Unidades centrales de financiación y de adjudicación de contratos» (CFCU) (24). Con esta nueva organización se puede reducir el número de agentes especializados en cuestiones financieras, cuyo coste es a menudo elevado, y su contratación, difícil. Este sistema también presenta la ventaja de simplificar la gestión financiera de la Comisión, porque los fondos los gestiona un solo interlocutor por país.

Coste de la asistencia técnica extranjera de apoyo a las unidades de gestión

3.31. La asistencia técnica de apoyo a las unidades de gestión de programas (véase el apartado 3.10) es muy onerosa. El examen de las asistencias técnicas proporcionadas a las PMU muestra que, aunque varía en función de los servicios solicitados, el coste medio de los contratos ha sido del orden de 700 000 ecus (25). En la mayoría de los casos se trataba de un equipo de dos expertos asignados temporalmente durante un período aproximado de dos años a una unidad de gestión y asistida por otros expertos que durante cortos períodos prestaban servicios especializados. Los honorarios medios de un experto extranjero asignado temporalmente a una unidad de gestión ascendían a unos 12 000 ecus mensuales. Pocas veces eran inferiores a los 10 000 ecus, pero a veces alcanzaban los 17 000.

3.32. El análisis de una treintena de contratos financiados por PHARE y firmados con asesores individuales contratados por la AEC (26), ha mostrado el pago de honorarios mensuales medios de 8 000 ecus, sin que ningún asesor percibiera más de 10 000 ecus. En el caso de un asesor asignado temporalmente para misiones cortas a la unidad de gestión encargada de la privatización en Eslovaquia, por cuyos servicios su empresa había facturado mensualmente 20 000 ecus, al finalizar el contrato la Comisión volvió a emplearlo en el marco de un contrato AEC a largo plazo, con honorarios mensuales de 9 000 ecus. Además de la remuneración de los expertos asignados temporalmente, los honorarios solicitados por las empresas de asesoría cubren el apoyo que prestan durante toda la duración del contrato, así como una contribución a sus gastos generales y a sus beneficios. Sin embargo, el apoyo real que la empresa proporciona es a menudo limitado y, en numerosos casos, las prestaciones complementarias de apoyo se facturan por separado. Así pues, en la práctica, el principal servicio que las empresas de asesoría prestan consiste, casi siempre, en la contratación de expertos y en su sustitución durante la vigencia del contrato si éstos abandonaran el proyecto de forma prematura.

3.33. Aunque los contratos de asistencia técnica a las PMU se adjudiquen tras la correspondiente convocatoria de concurso, la comparación de las ofertas de las empresas no siempre da lugar a una reducción de gastos. En su evaluación la Comisión da prioridad, en un principio, a la calidad técnica de las ofertas recibidas. A continuación, los aspectos financieros sólo representan un 30 % del conjunto de la evaluación y sólo se examinan las ofertas financieras de las empresas cuya calidad técnica supere determinado umbral (27). Debido al recurso al sistema de listas restringidas, este método reduce la competencia a nivel de los precios. Por otra parte, la competencia, medida en términos de número de ofertas recibidas, es en general débil en relación con la importancia de los contratos. Así, de una muestra de 35 concursos sobre la asistencia técnica a las PMU, el número medio de ofertas recibidas sólo ascendía a 4,4 por 7,6 empresas invitadas a participar. El motivo aducido con mayor frecuencia para explicar la diferencia entre el número de ofertas solicitadas y el de ofertas recibidas es que algunas empresas incluidas en la lista de licitadores seleccionados se agrupan para presentar una oferta común. Esta práctica es alentada por la Comisión que, al convocar el concurso, comunica la lista de las empresas admitidas a presentar ofertas. El reducido número de ofertas recibidas repercute a su vez en el de las ofertas cuya propuesta financiera se examina (se ha examinado una media de apenas 2,1 propuestas financieras por contrato), y sólo se ha examinado una única propuesta financiera respecto al 29 % de los concursos. Es estos casos, no existe competencia alguna a nivel de precios.

3.34. Casi el 90 % de los contratos de asistencia técnica de apoyo a las PMU han dado lugar a una o varias prórrogas de su duración inicial. El aumento medio del valor de los contratos resultantes de dichas prórrogas se estimaba en un 67 %.

Los siguientes casos ilustran dicho fenómeno:

a) en la unidad de gestión encargada de la agricultura en Hungría, el contrato inicial (octubre de 1990) de 0,6 millones de ecus, por un período de 15 meses, se ha prorrogado en tres ocasiones hasta julio de 1995 y el importe de las cláusulas adicionales ha ascendido a 2,3 millones de ecus. Hasta dicha fecha no se convocó un nuevo concurso para un contrato adicional de 1 millón de ecus;

b) en la unidad de gestión encargada de la privatización y de la reestructuración en Hungría, el contrato inicial de 2,6 millones de ecus cubría los programas 1990 y 1991, su vigencia se extendía hasta junio de 1994. Se prorrogó en dos ocasiones hasta el final de 1996, con cláusulas adicionales por 1,7 millones de ecus;

c) en la asistencia técnica encargada del medio ambiente en Checoslovaquia, el contrato inicial de 1 millón de ecus, por un período de 18 meses a partir de mayo de 1991, se ha prorrogado tres veces hasta junio de 1994, aumentándose su importe global hasta 2,6 millones de ecus;

d) en el contrato de apoyo a la unidad de gestión del Ministerio de Industria de Bulgaria, el contrato inicial de 1,6 millones de ecus de junio de 1991, por un período de 30 meses, se ha prorrogado 12 meses más, con un coste adicional de 1 millón de ecus. Teniendo en cuenta otras cláusulas adicionales respecto al pago de agentes locales y de expertos contratados por cortos períodos, el coste total del contrato ha ascendido a 2,9 millones de ecus.

4. CLARIDAD DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO

4.1. Si un sistema de gestión carece de claridad puede resultar difícil, e incluso imposible, determinar la legalidad y la regularidad de las operaciones. Por este motivo, el presente capítulo examina en primer lugar la claridad de los procedimientos y las operaciones que éstos autorizan. En segundo lugar, se examinan los sistemas destinados a informar de la utilización de los fondos. Por último, se estudian los procedimientos de evaluación de los resultados.

Adjudicación de contratos

4.2. Alrededor del 80 % de los fondos PHARE gestionados de forma descentralizada se dedican a contratos de servicios (asistencia técnica), de suministros o de obras. Predominan los contratos de servicios. Su adjudicación se rige por el artículo 118 del Reglamento Financiero y por el artículo 7 del reglamento PHARE. El Reglamento Financiero establece que dichos contratos se adjudicarán, salvo excepciones, «mediante concurso restringido». Por su parte, el artículo 7 del reglamento PHARE estipula que:

«Para las intervenciones superiores a 50 000 ecus (. . .) la participación en convocatorias de ofertas, adjudicaciones y contratos estará abierta, en igualdad de condiciones, a todas las personas físicas y jurídicas de los Estados miembros [y de los países PHARE]».

La Comisión ha concedido prioridad al artículo 118 del Reglamento Financiero, decidiendo que los contratos de servicios cuyo importe supere los 50 000 ecus deberían someterse a concurso restringido, de modo que «el acceso en igualdad de condiciones» exigido por el artículo 7 del reglamento PHARE no siempre se ha respetado.

4.3. A pesar de la importancia concedida al respeto del principio de competencia, no existe en los servicios centrales de la Comisión un sistema para comprobar de forma global su aplicación por las delegaciones. El examen por el Tribunal de las listas restringidas respecto a 320 concursos de 1993 y 1994 ha mostrado que, según los países PHARE, las empresas de ciertos Estados miembros eran seleccionadas en las listas con mayor frecuencia que las de otros países. En determinados países PHARE, la tendencia a suspender la obligación de «equilibrio geográfico razonable» (28) es especialmente marcada. Así, en Polonia y Hungría, las empresas con oficinas en estos países son, con gran diferencia, las más consultadas (véase el cuadro n° 9).

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.4. La frecuencia con la que las empresas son seleccionadas en las listas también está desequilibrada. De las 1 102 empresas invitadas a licitar en los 320 contratos examinados, 818, es decir aproximadamente >NUM>3/

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partes, sólo se han consultado una vez. En cambio, un pequeño grupo de 24 empresas, que supone un 3 % del total, ha sido consultado entre 10 y 31 veces (véase el cuadro n° 10).

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4.5. La cuestión principal que plantean los concursos restringidos es la constitución de las listas de empresas invitadas a licitar (3.33). En el marco del sistema descentralizado, las PMU están encargadas de establecer las listas que a continuación se presentan a la delegación de la Comisión. Las líneas directrices iniciales de 1990 eran especialmente ambiguas respecto a las modalidades de elaboración de dichas listas, puesto que sólo indicaban que el ordenador de pagos de los programas intentaría que se tomaran las medidas adecuadas para fomentar la mayor participación posible en concursos y contratos. El manual de 1994 sobre los contratos públicos en el marco del sistema descentralizado ha confirmado la necesidad de garantizar un «equilibrio geográfico razonable», a la vez que indica ciertos criterios que se han de tener en cuenta (29).

4.6. A pesar de que el tamaño de las empresas de asesoría condiciona el número de contratos que pueden aceptar al mismo tiempo, no puede sin embargo constituir la única explicación de los desequilibrios detectados. Dichos desequilibrios proceden en parte de que las PMU no han tenido acceso directo al registro central de los asesores que lleva la Comisión y contiene todos los datos de las empresas que desean participar en contratos PHARE. En esta situación, las unidades de gestión tendían a consultar grandes compañías internacionales de reconocido prestigio cuyos nombres les resultaban familiares.

4.7. Tampoco debe ignorarse la importante función desempeñada por la asistencia técnica proporcionada a las PMU en la elaboración de las listas restringidas, especialmente cuando estas unidades sólo cuentan con información reducida sobre las empresas más convenientes. En estas condiciones, existe un riesgo real de que la empresa que proporciona la asistencia técnica recomiende incluir en la lista restringida a otras empresas con las que tiene buena relación (30). Se trata de una práctica cuyo alcance es difícil de evaluar.

4.8. La propia evaluación de las ofertas carece de transparencia. Así, las actas de los comités de evaluación de los contratos PHARE, que deberían explicar cómo se elige al contratista, son normalmente breves y poco explícitas respecto a los méritos y deficiencias de las diferentes ofertas, o las razones por las que las estimaciones de los miembros del comité varían sensiblemente.

4.9. El problema se debe en parte a que los comités de evaluación están fundamental o totalmente compuestos por ciudadanos de los países PHARE cuya experiencia en la evaluación de ofertas es a menudo limitada. Además, los procedimientos DIS no permiten garantizar que los miembros de los comités sean suficientemente independientes o que dispongan de los conocimientos necesarios (lingueísticos y técnicos) para evaluar los méritos respectivos de las ofertas.

4.10. El manual del sistema descentralizado dispone que tras las fase de evaluación pero antes de la finalización del contrato se entablen negociaciones con el licitador que presente la oferta más ventajosa, si los honorarios superan «el nivel normal» aceptado para la prestación de servicios. La Comisión no ha dado, sin embargo, ninguna precisión sobre cual debe ser dicho nivel.

Gastos

4.11. En el DIS, las PMU efectúan los pagos sin control previo de los servicios de la Comisión (31). Esta importante medida de descentralización la ha tomado la Comisión sin disponer de la suficiente información sobre los procedimientos de control en vigor a nivel gubernamental en los países beneficiarios, ni sobre los procedimientos establecidos por las PMU. Ahora bien, por una parte, las normas de gestión y de control financiero varían mucho de una unidad de gestión a otra; y por otra parte, en numerosos casos faltan los controles administrativos básicos como la separación de funciones, la doble firma de las órdenes de pago y los cotejos bancarios. Además, la Comisión no ha dado instrucciones claras al respecto a las PMU, y ni siquiera el manual de 1994 trata, más que de forma muy parcial, de los procedimientos de control administrativo y financiero.

4.12. En el sistema descentralizado, la comprobación de gastos por la Comisión ha consistido en:

a) un examen de los programas de trabajo antes de su adopción;

b) un control de las condiciones y de los expedientes de licitación;

c) una comprobación de la ajudicación de los contratos y de los expedientes correspondientes, incluyendo las condiciones de pago; tras la firma, en el caso de contratos inferiores a 150 000 ecus, y antes de la firma en los superiores a dicha cifra;

d) una auditoría contable a posteriori de diferentes programas, cuya ejecución se ha encargado a profesionales independientes.

4.13. Aunque las líneas directrices definidas en 1990 por la Comisión establezcan controles semestrales de los programas, éstos no se han efectuado más que de forma esporádica y limitada entre 1990 y final de 1994. Así, antes de 1995, sólo se habían controlado 34 de los 108 programas PHARE financiados de 1990 a 1992. Se trata de una grave deficiencia del sistema de control de la Comisión. Dicho ésto, se observa una sensible mejoría desde comienzos de 1995 y en la actualidad se efectúan inspecciones regulares hacia la mitad de los programas, a su vencimiento según el convenio y al cierre. No obstante, a mediados de 1996 los resultados de estos controles aún estaban poco explotados.

4.14. Sin embargo, subsiste un fallo importante en los procedimientos de pago a los asesores. En efecto, las PMU no han comprobado sistemáticamente si el asesor había trabajado efectivamente el número de días indicado en el contrato. También aquí encontramos un aspecto en el que, como mínimo, falta claridad y rigor.

4.15. A pesar de que la mayoría de los pagos PHARE cubren gastos de determinados contratos, también pueden referirse a otras operaciones como, por ejemplo, los gastos generales de los programas. Se trata de operaciones de riesgo, porque dichos pagos se efectúan por la unidad de gestión en favor de ella misma. En principio, la Comisión controla estos gastos solicitando que cada acción se incluya en los programas de trabajo presentados para su aprobación, y que se describa indicando su calendario y costes. Este control no es suficiente para los gastos generales. En efecto, aunque podría efectuarse un control comparando los gastos con las previsiones presupuestarias, no existe ningún plan contable claro para los gastos generales y para ciertos programas, ni siquiera una dotación presupuestaria. Además, incluso cuando se establece un presupuesto para los gastos generales, las unidades de gestión llegan a rebasarlo al imputar los pagos a otros programas, sin que la Comisión se dé cuenta puesto que no examina las imputaciones contables, sino que se limita a comprobar que no se rebasan los diferentes presupuestos de los proyectos.

4.16. El programa 1990 de privatizaciones en Polonia constituía un caso especialmente claro de imputación de gastos de funcionamiento a los presupuestos de operaciones. Por este concepto, el presupuesto establecía un importe de 1,22 millones de ecus de un total de 9 millones, pero una fiscalización del Tribunal ha mostrado que en el período 1991 1994, se habían efectuado gastos por un total de 3,08 millones de ecus, fundamentalmente en salarios (1,35 millones), equipamientos (0,8 millones) y alquileres (0,6 millones). Estos pagos se habían imputado, en su mayoría, a líneas presupuestarias diferentes a las de gastos de funcionamiento.

4.17. La falta de control de los pagos extracontractuales también ha permitido situaciones en las que a la asistencia técnica de una PMU se reembolsan unos gastos ya cubiertos por su contrato principal. Este fue el caso de la asistencia técnica a la fundación húngara para el fomento de empresas, que ha recibido pagos de la unidad de gestión de programa para partidas como el mantenimiento y el seguro de vehículos, gastos de secretaría y traducción, de telecomunicaciones y de imprenta, por los que ya recibía indemnizaciones en el marco del contrato. Se han detectado problemas similares en el programa 1992 en favor de la pequeña y mediana empresa en Rumanía.

4.18. También se han detectado, en dos ocasiones en Polonia, algunos «despistes» debidos a un control interno insuficiente de ciertas PMU. En el primer caso, el antiguo presidente de la fundación polaca para la privatización consiguió en 1992 que le pagaran 27 174 ecus indebidamente. Los pagos en cuestión se han registrado en la contabilidad de la PMU como gastos financieros sin que la Comisión haya tomado ninguna medida para que los fondos se recuperen efectivamente. A continuación la PMU ha devuelto dicho importe desviando de su destino los intereses percibidos por otros depósitos de fondos. En el segundo caso, se transfirieron sin autorización 127 338 ecus en diciembre de 1994, desde la cuenta de la unidad de gestión de la agencia polaca para el desarrollo industrial a una cuenta bancaria extranjera. Posteriormente el banco ha devuelto dicho importe a la unidad de gestión, tras comprobar que el fraude lo había cometido uno de sus empleados.

Ingresos

4.19. Los programas PHARE recaudan ingresos procedentes de los intereses bancarios generados por los fondos depositados en las cuentas bancarias de las PMU. Los elevados saldos de estas cuentas se deben al tiempo que transcurre desde la transferencia de fondos por esta institución hasta su utilización efectiva, fenómeno que la Comisión no tiene suficientemente en cuenta. Entre el comienzo del programa PHARE y el 31 de diciembre de 1995, estas cuentas habían generado ingresos por valor de 34,7 millones de ecus. En los servicios de la Comisión, el control de estos intereses sigue siendo insuficiente, a pesar de que suponen un importante aumento de los recursos del programa PHARE (32). Esta falta de atención se explica en parte porque la Comisión no tiene que dar cuentas de los intereses generados por los programas.

4.20. Es cierto que el importe de 34,7 millones de ecus es elevado, pero se ha obtenido al dejar a las PMU la elección del banco y la negociación de los tipos de interés. De este modo, los fondos PHARE se han colocado a menudo en cuentas insuficientemente remuneradas.

4.21. El artículo 5 del reglamento PHARE dispone que los ingresos generados por las ayudas se utilicen a su vez para la financiación de proyectos. Sin embargo ocurre muy a menudo que dichos ingresos contribuyen a una mayor cobertura de los gastos generales de las unidades de gestión. Así, en Hungría, los intereses generados por los fondos del programa 1990 sobre las PYME se utilizaron al final del programa (diciembre de 1994) por la unidad de gestión para comprar 26 nuevos vehículos por un coste total de 198 430 ecus. En Polonia, todos los intereses obtenidos en el marco del programa de privatización PHARE de 1991, que ascendían a 1,6 millones de ecus al final de 1995, se han asignado a gastos de funcionamiento, incluyendo los salarios de los agentes de las PMU. De este modo, los responsables de la unidad de gestión, al solicitar la nueva asignación de fondos entre los diversos proyectos del programa al comité de gestión PHARE en julio de 1993, declararon una reducción de 0,4 millones de ecus del presupuesto de gastos de funcionamiento, a pesar de que en realidad estos gastos habían aumentado en 1,2 millones.

Informes contables y financieros

4.22. Resulta necesario que las PMU lleven una contabilidad que muestre claramente la utilización de los fondos recibidos. Del mismo modo, otro elemento clave de un sistema transparente de gestión descentralizada, que sigue pendiente de establecerse, consistiría en un sistema eficaz y rápido de presentación de informes financieros que permita a los servicios centrales de la Comisión supervisar e informar sobre la utilización de los fondos.

4.23. De acuerdo con el artículo 16 de las «condiciones generales de los convenios de financiación» de los programas PHARE, los beneficiarios deben mantener registros y una contabilidad que permita identificar las obras, los suministros o los servicios financiados en el marco del convenio de financiación, en el cumplimiento de los procedimientos contables generalmente admitidos. La llevanza de una contabilidad justificativa resulta fundamental a efectos del control a posteriori. En los países PHARE, las PMU han encontrado dificultades para llevar la contabilidad debido no sólo al desconocimiento de las técnicas de gestión financiera, sino también a las insuficientes orientaciones prácticas y de formación proporcionadas por la Comisión. Como cada asistencia técnica a las unidades de gestión ha elaborado su propio sistema contable, se ha producido en los países PHARE una auténtica avalancha de duplicidades. Además, los sistemas establecidos, en muy pocas ocasiones se basaban en el principio contable fundamental de la partida doble. Habida cuenta de la diversidad de procedimientos jurídicos y contables, es difícil aplicar exactamente el mismo sistema de contabilidad informatizada en cada país. Sin embargo, se habría podido organizar que hubiera una coherencia mínima con el plan nacional, colaborando con los coordinadores nacionales y estableciendo un tronco común al conjunto de los programas PHARE.

4.24. Durante los primeros años de ejecución del programa PHARE, la Comisión no ha prestado la suficiente atención a la presentación de informes financieros y a la creación de una contabilidad justificativa, lo cual sigue perjudicando al DIS actualmente. Sólo a partir de 1992 comenzó a implantarse un sistema informático común (PHACSY) en las unidades de gestión. El manual DIS de 1994 establece que las unidades de gestión de programas serán responsables en cuanto a la contabilidad, y llevarán una contabilidad detallada del conjunto de las operaciones efectuadas durante la duración del programa; todo ello debe realizarse mediante PHACSY, el sistema de elaboración de informes establecido por la Comisión a estos efectos. En la práctica, el sistema sólo sirve para la presentación de descuentos financieros, puesto que ha resultado ser inadecuado para las tareas contables.

4.25. PHACSY resulta demasiado complejo en relación con la relativa sencillez de su objetivo, que consiste en informar mensualmente a la Comisión de los contratos celebrados y de los fondos desembolsados a nivel local. Además, tiene una utilidad limitada respecto a la comunicación de informaciones detalladas de gestión. Al no haberse elaborado concertadamente con las unidades de gestión de programas, no responde a sus necesidades y provoca duplicidades. En efecto, los datos tienen que registrarse por separado en el sistema contable de las PMU y en PHACSY.

4.26. En 1994 la Comisión recurrió a asesores (coste de la operación: 614 200 ecus) para resolver estos problemas de funcionamiento del sistema pero, a causa de los resultados poco satisfactorios de estos primeros trabajos, se firmó en 1995 un contrato con otros asesores por un importe de 188 770 ecus. Así, en total se han gastado más de 900 000 ecus en contratos de asesoramiento para intentar mejorar PHACSY. Sin embargo, las deficiencias fundamentales del sistema han permanecido igual que a fines de 1995, y la Comisión proyectaba sustituir PHACSY por otro sistema. En este sentido, conviene destacar que otros servicios de la Comisión (sobre todo, la DG VIII) cuentan ya con sistemas contables que les permiten seguir la ejecución de cada convenio de financiación, cada contrato y cada pago, y que algunos de estos sistemas se aplican de forma descentralizada en las delegaciones.

4.27. La falta de fiabilidad de los datos registrados en PHACSY ha afectado al control interno del sistema de gestión descentralizada. En efecto, los datos de PHACSY son incompletos, puesto que varias unidades de gestión no los han cotejado sistemáticamente con los de los extractos bancarios. Los retrasos con que la Comisión ha recibido los informes PHACSY han constituido una fuente adicional de dificultades. En junio de 1995, el 38 % de las PMU no habían enviado ningún informe durante el mes anterior, mientras que el 15 % no lo había hecho desde hacía ya tres meses. En Eslovaquia, estos porcentajes alcanzaban respectivamente el 57 % y el 29 %. En el segundo semestre de 1995, los plazos de presentación de los informes se habían acortado notablemente.

4.28. Las deficiencias de fiabilidad y de actualización del sistema PHACSY repercuten de forma importante en la elaboración de los informes sobre el programa PHARE destinados a terceros. Este problema afecta especialmente a los informes trimestrales sobre la ejecución financiera del programa dirigidos al Parlamento Europeo. Antes del reciente acortamiento de los plazos de presentación de los informes, el valor de los contratos locales se subestimaba ampliamente. En dichos informes, el análisis de los contratos se realiza anualmente. Esta práctica se presta a confusión porque los datos no corresponden al año en que se han firmado los contratos, sino al año en que se han contabilizado. Como la implantación de PHACSY no se inició hasta 1992, y su instalación efectiva en las PMU sufrió importantes retrasos, hasta 1995 no se pudo subsanar el retraso de registro de la información.

Informes sobre la eficacia de las acciones

4.29. La necesidad de evaluar la utilización de los fondos PHARE constituye otro aspecto de la transparencia de la gestión. En el marco de los procedimientos descentralizados sobre los que la Comisión no puede ejercer un control cotidiano, es importante evaluar los resultados de los programas. Al faltar pruebas de la realización de los objetivos de los programas, la correcta utilización de los fondos no queda garantizada; sin embargo, corresponde a la Comisión aplicar los procedimientos que garanticen la buena gestión de los créditos presupuestarios (33).

4.30. A menudo la evaluación del programa PHARE resulta difícil porque se refiere a la transferencia de conocimientos en vez de, por ejemplo, a infraestructuras cuya realización es más fácil de identificar y cuantificar. Pero el carácter poco tangible de las realizaciones del programa PHARE hace que resulte aún más necesario comprobar que los fondos se utilizan correctamente. Al final de 1995, o sea seis años después del comienzo del programa PHARE, la Comisión seguía aún en la fase de elaboración de un sistema de evaluación que sirviera para informar sobre la correcta utilización de los fondos (34).

4.31. Resulta sorprendente que la función de evaluación se haya descuidado por la DG IA, mientras que la DG VIII, encargada de los Fondos Europeos de Desarrollo, le viene concediendo cada vez mayor atención desde el final de los años ochenta, al reforzar considerablemente la unidad responsable de la evaluación, adoptando la metodología del «marco» lógico (35) y procediendo sistemáticamente a evaluaciones intermedias y a posteriori del conjunto de los nuevos programas. Aquí también el programa PHARE podría haberse beneficiado de las competencias y técnicas alcanzadas por otros servicios de la Comisión en ámbitos afines.

4.32. A partir de 1991, los convenios de financiación incluían un anexo con el método del «marco lógico» para facilitar las operaciones de evaluación integrando las fases de planificación, supervisión y evaluación, que constituyen el ciclo de los proyectos. De acuerdo con las disposiciones del manual, las PMU, a partir de los programas de 1993, deben establecer un plan estratégico al principio del programa, una parte importante del cual recogía el cuadro matriz detallado del marco lógico. A este respecto, el manual requiere también que las unidades de gestión elaboren informes «de seguimiento y evaluación» (36) destinados a proporcionar anualmente una visión global de la ejecución y de los resultados de cada programa, así como una base para la revisión anual del plan estratégico.

4.33. El manual DIS da algunas orientaciones prácticas para la elaboración de los cuadros de matrices del marco lógico; por otra parte, las unidades de gestión de programas contaron con una formación sobre este tema durante la primera distribución del manual. Sin embargo, la calidad de los cuadros sigue siendo muy variable debido a la complejidad del sistema y a las insuficiencias estadísticas de los países PHARE. Así, la identificación de los indicadores de resultados fiables a menudo ha resultado difícil.

4.34. A pesar que los planes estratégicos se establecieron de forma casi sistemática, no ocurrió lo mismo con los informes de seguimiento y evaluación que debían elaborarse a continuación. Al final de 1995, sólo se había presentado el 30 % de los informes.

4.35. Con la reorganización de los servicios centrales PHARE a mediados de 1995, se cubrió una etapa importante para solucionar esta situación con la creación de una unidad de supervisión y de evaluación. Sin embargo, durante el segundo semestre de 1995, la principal actividad de esta unidad consistió en preparar un concurso para contratar asesores capaces de realizar las evaluaciones para la DG IA. Además, dada la necesidad de hacer mayor hincapié en el proceso de evaluación a todos los niveles de la Comisión en el contexto de la iniciativa SEM 2000 (37), habría que precisar la función de dicha unidad en relación con la unidad de evaluación creada en la nueva dirección de finanzas de la DG IA.

5. CONCLUSIÓN

5.1. El programa PHARE se ha llevado a cabo en circunstancias especialmente difíciles debido a un contexto en constante evolución. El número de países y de sectores cubiertos, así como el volumen de ayuda aumentaron rápidamente (véase el apartado 1.1). Al mismo tiempo, la Comisión se ha visto obligada a comprometer íntegramente el presupuesto anual del programa PHARE a pesar de que su experiencia de estos países era limitada y sus recursos humanos, escasos. En este contexto, no ha aprovechado su experiencia en ayuda exterior para las evaluaciones a posteriori (véase el apartado 4.31) ni para el seguimiento contable de los proyectos (véase el apartado 4.26).

Funcionamiento del sistema de gestión descentralizado (DIS)

5.2. Una de las prioridades de la Comisión era comprometer todo el presupuesto PHARE, objetivo que se logró (véase el apartado 2.2). Sin embargo, la adjudicación de los contratos y el desembolso de los fondos no siguieron el mismo ritmo. Los procedimientos descentralizados más bien retrasaron que aceleraron la adjudicación de los contratos (véase el apartado 2.2). El informe de la Comisión sobre los porcentajes de pagos no refleja la realidad de los gastos puesto que al 31 de diciembre de 1995, un saldo de 497 millones de ecus, o sea un 38 % de los fondos canalizados a través del DIS, permanecía en las cuentas bancarias de las PMU a la espera de ser utilizado (véase el apartado 2.3).

5.3. Diversas características generales del programa PHARE, así como determinados aspectos propios del DIS, han perjudicado la buena marcha de las acciones, a causa de:

a) que la Comisión no ha puesto suficiente personal a disposición del programa PHARE a su comienzo en 1990 (véase el apartado 2.5);

b) la reducida capacidad de absorción de los países beneficiarios (véase el apartado 2.5);

c) la importancia desproporcionada concedida a la necesidad de comprometer todo el presupuesto anual (véase el apartado 2.6) que ha movilizado los recursos a costa de la preparación de los proyectos individuales;

d) que no se ha limitado suficientemente el número de programas, proyectos y contratos para acomodarse a los reducidos recursos humanos de los servicios de la Comisión (véase el apartado 2.7).

En cuanto al DIS propiamente dicho, los importantes retrasos afectaron a la presentación y aprobación de los programas de trabajo, así como de los contratos por los servicios centrales de la Comisión (véanse los apartados 2.10 a 2.12).

5.4. Las dificultades encontradas muestran deficiencias en el manejo del DIS por la Comisión. La descentralización en favor de sus delegaciones fue demasiado limitada, manteniendo los servicios centrales un excesivo protagonismo en la gestión diaria (véanse los apartados 2.19 a 2.22). Las delegaciones sufrieron una falta de personal y retrasos en cubrir los puestos (véanse los apartados 2.15 a 2.17).

5.5. El seguimiento día a día de las acciones del programa PHARE debería encargarse íntegramente a las delegaciones, como está previsto en principio. Pero para que las delegaciones puedan aprobar la totalidad de los programas de trabajo y de los contratos, su personal debería, sobre todo, incluir a especialistas en gestión financiera y contratos (véase el apartado 2.22). Convendría también acelerar la reconversión del personal de los servicios centrales de PHARE y de otras delegaciones a las delegaciones abiertas en los países PHARE.

5.6. Los servicios centrales de la Comisión deberían dedicar sus esfuerzos al desarrollo de políticas y procedimientos, así como a la supervisión y evaluación global de los programas (véase el apartado 2.21). La Comisión debería intentar limitar el número de programas financiados, así como el de proyectos y contratos dentro de cada programa; esta reducción del número de las operaciones debería permitir a los servicios mejorar su seguimiento.

Unidades de gestión de los programas

5.7. Aunque no se haya previsto al comienzo del programa PHARE, las PMU se multiplicaron rápidamente puesto que la Comisión no se preocupó de limitar su número (véase el apartado 3.4). Las dificultades encontradas durante la descentralización en favor de unidades de gestión con capacidades reducidas pueden considerarse como el resultado de un compromiso que perjudica la eficacia de la ejecución a corto plazo. Pero, a medio plazo, las administraciones nacionales deberían consolidar sus competencias de gestión gracias a su participación en el programa PHARE (véase el apartado 3.5).

5.8. La adquisición de un control de las técnicas de gestión por las administraciones nacionales se vió limitada por la marginalización de numerosas PMU (véanse los apartados 3.6 y 3.7). Del mismo modo, las restricciones presupuestarias de los países beneficiarios limitaron las posibilidades de cubrir los puestos y la contratación duradera de agentes cualificados (véase el apartado 3.8).

5.9. La Comisión recurrió principalmente a la asistencia técnica occidental para apoyar a las unidades de gestión, pero la eficacia de la transferencia de conocimientos se redujo debido a:

a) una definición ambigua de la función de la asistencia técnica (véase el apartado 3.14);

b) las condiciones de elaboración de los informes de las asistencias técnicas (véase el apartado 3.14);

c) la falta de evaluación a posteriori de la eficacia de las asistencias técnicas (véase el apartado 3.11);

d) un sistema impreciso de prórroga de los contratos de asistencia técnica (véase el apartado 3.12);

e) la falta de experiencia y de formación de los agentes nacionales de las PMU que ha repercutido en su colaboración con las asistencias técnicas occidentales (véase el apartado 3.15).

5.10. La Comisión desarrolló poco las otras formas de apoyo a las unidades de gestión de programas. Se limitó a publicar un manual sobre los procedimientos descentralizados, que no se difundió hasta 1994 y no se tradujo a las lenguas de los países PHARE. Por otra parte sólo proporcionó a las PMU una formación limitada sobre los procedimientos descentralizados (véanse los apartados 3.16 a 3.18).

5.11. Como los países PHARE tenían dificultades para financiar los gastos de funcionamiento de las PMU, la Comisión se hizo cargo de una parte para garantizar la correcta aplicación de los programas (véase el apartado 3.20). Sin embargo la Comisión no definió una política que tuviera en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 del reglamento PHARE, que requiere no sólo que tal financiación se limite al período inicial del programa, sino también que disminuya progresivamente (véase el apartado 3.21). Tampoco estableció un plan contable para el registro, el seguimiento y el control de estos gastos (véanse los apartados 3.19 y 3.26 a 3.29).

5.12. El recurso intensivo a la asistencia técnica extranjera de apoyo a las unidades de gestión ha resultado oneroso (véanse los apartados 3.31 a 3.34) y los procedimientos PHARE de licitación no siempre han reducido estos gastos (véase el apartado 3.33).

5.13. Debe resolverse la cuestión de los costes de funcionamiento de las PMU. Uno de los posibles enfoques consistiría en incluir en los convenios de financiación firmados con los países beneficiarios, un compromiso por parte de estos últimos relativos al personal que debe proporcionarse y los demás costes que financiarían. Sería necesario también contar con un calendario de los aumentos de esta contribución durante la duración del programa. La Comisión debería controlar el cumplimiento de este compromiso y actuar con firmeza en caso contrario.

5.14. También convendría transferir las funciones financieras a una unidad central de cada país, por ejemplo al Ministerio de Hacienda. La aplicación del principio de unidad de caja reduciría los costes administrativos de las PMU mejorando al mismo tiempo la gestión financiera del programa PHARE (véase el apartado 3.30).

5.15. La mejora de los recursos humanos y la disminución del número de las funciones atribuidas a las PMU deberían reducir las necesidades de asistencia técnica y acelerar las transferencias de conocimientos. Además convendría reforzar la colaboración entre las PMU y las asistencias técnicas, comenzando por acciones de formación del personal de las PMU sobre la manera de gestionar los contratos y sobre las técnicas de elaboración de los mandatos de los asesores. Las PMU deberían recibir sistemáticamente copia de los contratos de asistencia técnica. Por último, sería necesario establecer procedimientos claros para evaluar los trabajos de las asistencias técnicas y renovar sus contratos.

Claridad del sistema de gestión descentralizado

5.16. Las operaciones de adjudicación de contratos no siempre han sido transparentes. A pesar de que el reglamento PHARE exige a estos efectos condiciones de igualdad en la participación de los concursos, los servicios centrales de la Comisión no siempre han intentado aplicar de forma global esta norma. Los concursos examinados por el Tribunal muestran que ciertos países y ciertas empresas de asesoría han disfrutado de condiciones de acceso a los mismos especialmente favorables (véanse los apartados 4.2 a 4.7).

5.17. La revisión, a finales de 1995, del artículo 118 del Reglamento Financiero relativo a los concursos restringidos (38), debería mejorar la transparencia de las condiciones de adjudicación de contratos en el marco del DIS. La Comisión debe, sin embargo, asegurarse de que las PMU siguen efectivamente las nuevas disposiciones.

5.18. Desde 1990, el control ejercido por la Comisión sobre los desembolsos de fondos efectuados por las PMU se basa, en principio, en su comprobación a posteriori (véase el apartado 4.12). Sin embargo, hasta el final de 1994 la Comisión no practicó regularmente estas comprobaciones. La explotación del resultado de estos controles sigue siendo limitada (véase el apartado 4.13). Los controles referentes, por una parte, a la concordancia del número de días de trabajo prestado por los asesores con sus contratos y, por otra parte, a los pagos efectuados por las PMU para cubrir sus gastos de funcionamiento siguen siendo ineficaces (véanse los apartados 4.14 a 4.18).

5.19. Todas las facturas expedidas por las empresas de los asesores deberían ir acompañadas de fichas con el tiempo trabajado, confirmadas por las unidades de gestión. Las delegaciones deberían basar sus controles financieros a posteriori en este aspecto, así como en los gastos de funcionamiento de las PMU. En este contexto, podría resultar útil recurrir a auditores locales.

5.20. Al 31 de diciembre de 1995, los importantes saldos acreedores de las cuentas bancarias de las PMU habían generado intereses por valor de 34,7 millones de ecus. No obstante, numerosas PMU dejan en depósito su tesorería en cuentas bancarias insuficientemente remuneradas. Las delegaciones deberían controlar más la remuneración de los depósitos bancarios de las PMU y animarles a que negocien conjuntamente, en el mismo país, la obtención de tipos de remuneración más elevados estimulando la competencia de los distintos bancos (véanse los apartados 4.19 y 4.20).

5.21. Como la Comisión no ha establecido sistemas contables uniformes en las PMU, cada unidad soportó el coste del desarrollo de un sistema diferente (véanse los apartados 4.22 y 4.23). El dispositivo de rendición de cuentas que debe permitir a la Comisión controlar la ejecución financiera de los programas se instaló con retraso, y tenía lagunas que sólo se solucionaron parcialmente mediante costosas intervenciones de asesores (más de 900 000 ecus) (véanse los apartados 4.24 a 4.27). Todo ello repercutió en la fiabilidad de los informes presentados por la Comisión (véase el apartado 4.28).

5.22. Convendría sustituir al sistema actual de información financiera PHACSY utilizado por la Comisión para seguir tanto los contratos como los pagos de las PMU, por otro sistema que responda mejor a sus necesidades y se integre en su contabilidad (véanse los apartados 4.25 a 4.28).

5.23. La ausencia de objetivos claramente definidos para numerosos proyectos financiados por PHARE, junto con el hecho de que la parte fundamental del presupuesto se destina a actividades de asistencia técnica cuyos resultados son generalmente poco tangibles, vuelve más difícil la evaluación de la buena utilización de los fondos (véase el apartado 4.30). Tras seis años de aplicación del programa PHARE, la Comisión seguía aún en la fase de elaboración de un sistema de evaluación. Es especialmente importante proceder a una valoración detallada de los resultados de los programas puesto que se trata de un sistema descentralizado que la Comisión sólo debe controlar a distancia. El disfuncionamiento del sistema de evaluación anual de los proyectos (véanse los apartados 4.32 y 4.34) ha provocado la falta de pruebas que permitan determinar en qué medida los distintos programas han alcanzado sus objetivos. Así pues, queda clara la utilización de los fondos PHARE. El reparto de competencias de evaluación en los servicios de la Comisión debería plantearse más claramente. Cada programa sectorial debería ser objeto de una valoración sistemática (véanse los apartados 4.29 a 4.34).

Conclusión global

5.24. Siempre que las condiciones locales lo permitan, el Tribunal apoya el principio de descentralización, tanto en las delegaciones como en los Estados beneficiarios, especialmente en la perspectiva de la preparación de los países PHARE a la adhesión. No obstante, resulta fundamental que la aplicación de este principio se racionalice con una mejor definición de las tareas y una reducción del número de programas. Concretamente deben confiarse tareas de control más amplias a las delegaciones de la Comisión en el marco de la ejecución de los programas sectoriales. Para ello, debe realizarse una nueva estimación de sus recursos humanos. Por otra parte, convendría asociar progresivamente los países beneficiarios a la financiación de los programas y practicar sistemáticamente evaluaciones que sirvan de base a la distribución de los fondos entre los distintos países y sectores.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del 19 de marzo de 1997.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) El segundo párrafo del artículo 3.1 del Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23. 12. 89) establece la financiación de proyectos «en particular en los sectores de la agricultura, la industria, las inversiones, la energía, la formación, la protección del medio ambiente, así como en el comercio y los servicios».

(2) El Reglamento (CEE) n° 2698/90 del Consejo, de 17 de septiembre de 1990 (DO L 257 de 21. 9. 1990), establecía igualmente una asistencia PHARE para la República Democrática Alemana y Yugoslavia. Sin embargo, el Reglamento (CEE) n° 3800/91 del Consejo, de 23 de diciembre de 1991 (DO L 357 de 28. 12. 1991) ha puesto fin a la ayuda concedida a la RDA a raíz de la unificación alemana, y la asistencia PHARE otorgada a Yugoslavia se suspendió en 1991 debido a la guerra. A partir de enero de 1993, se han establecido dos programas de ayuda diferentes para la República Checa y para Eslovaquia, debido a la escisión de la antigua Checoslovaquia.

(3) Reglamento (CEE) n° 3800/91 del Consejo, de 23 de diciembre de 1991 (DO L 357 de 28. 12. 1991).

(4) Reglamento (CEE) n° 2334/92 del Consejo, de 7 de agosto de 1992 (DO L 227 de 11. 8. 1992).

(5) Reglamento (CE) n° 1366/95 del Consejo, de 12 de junio de 1995 (DO L 133 de 17. 6. 1995).

(6) Reglamento (CE) n° 462/96 del Consejo, de 11 de marzo de 1996 (DO L 65 de 15. 3. 1996).

(7) Reglamento (CE) n° 463/96 del Consejo, de 11 de marzo de 1996 (DO L 65 de 15. 3. 96).

(8) «Decentralised implementation system» (DIS), reforzado en 1994 con la publicación de un nuevo manual de procedimientos.

(9) Los países cuyos contratos se han celebrado básica o integralmente mediante procedimientos centralizados en 1995 son los siguientes: Albania, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovenia y la antigua Yugoslavia.

(10) Por su parte, el Parlamento Europeo siempre ha insistido para que la gestión del programa PHARE se descentralice todo lo posible (aprobación de la gestión de 1994, informe de la Sra. E. Kjer Hansen, de marzo de 1996 - PE 215.707, apartado 2.1).

(11) En sus recomendaciones y resoluciones que acompañan a la aprobación de la gestión de 1994, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo insistieron en reforzar la función de las delegaciones de la Comisión en la gestión descentralizada del programa PHARE.

(12) Unidad de gestión de programa («Programme Management Unit») (PMU).

(13) Artículo 107 del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 356 de 31. 12. 1977), modificado en último lugar por el Reglamento (CE, Euratom, CECA) n° 2335/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995 (DO L 240 de 7. 10. 95, pag. 12).

(14) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1990, apartado 12.77 (DO C 324 de 13. 12. 1991).

(15) Compárese, por ejemplo, con los 300 000 ecus del programa TACIS.

(16) «Programme authorising officer» (PAO).

(17) El Anexo 3 muestra un organigrama sucinto de los servicios del programa PHARE al final de 1995.

(18) Artículo 3 del acuerdo-marco.

(19) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1993, apartado 12.29 (DO C 327 de 24. 11. 1994).

(20) Modalidades de aplicación del sistema de pago de anticipos.

(21) Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994, apartado 10.29 (DO C 303 de 14. 11. 1995).

(22) Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1991, apartado 14.46 (DO C 330 de 15. 12. 1992) y el Informe Anual relativo a 1993, apartado 12.10 (DO C 327 de 24. 11. 1994).

(23) Programa para el desarrollo estructural de determinadas regiones.

(24) «Central financing and contracting units».

(25) Sin tener en cuenta las prórrogas de contratos.

(26) Asociación Europea de Cooperación, asociación sin ánimo de lucro, creada y gestionada por la propia Comisión.

(27) En general, el 65 % de los aspectos evaluados.

(28) «Manual for contract and procurement rules under the DIS», Parte 2-A, apartado 5.

(29) Carácter subvencionable, competencia y experiencia de la empresa en relación con el sector; experiencia en el país o países PHARE afectados o en países terceros; calidad de las prestaciones en contratos anteriores.

(30) En el programa de 1991 «desarrollo del sector financiero» en Bulgaria, se firmó incluso un contrato de 28 770 ecus por contratación directa con la empresa titular del contrato de asistencia técnica de la PMU.

(31) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1993, apartado 12.45 (DO C 327 de 24. 11. 1994).

(32) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1991, apartado 14.52 (DO C 330 de 15. 12. 1992); Informe Anual 1992, apartado 11.96 (DO C 309 de 16. 11. 1993) e Informe Anual 1994, apartado 10.36 (DO C 303 de 14. 11. 1995).

(33) Artículo 2 del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 70 de 16. 3. 1990).

(34) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1990, apartado 12.72 (DO C 324 de 13. 12. 1991); Informe Anual relativo a 1991, apartado 14.55 (DO C 330 de 15. 12. 1991); Informe Anual relativo a 1993, apartado 12.132 (DO C 327 de 24. 11. 1994) e Informe Anual relativo a 1994, apartado 10.62 (DO C 303 de 14. 11. 1995).

(35) «Logical framework».

(36) Informes de «seguimiento y evaluación».

(37) «Sound and Efficient Management».

(38) La revisión se refiere a la publicación de las previsiones de contratos de servicios en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, para informar mejor a los licitadores de las posibilidades de participación en las convocatorias de concursos.

ANEXO 1

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 2

ETAPAS DE LA EJECUCIÓN DE PHARE SEGÚN EL PROCEDIMIENTO DESCENTRALIZADO

>

REFERENCIA A UN FILM>

ANEXO 3

ORGANIGRAMA DE LA DG IA/B Y DE LAS DELEGACIONES AL 31.12.1995

>REFERENCIA A UN FILM>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Notas:

1. Número de puestos (A+B) entre paréntesis. Para las divisiones geográficas y las delegaciones, los puestos se refieren únicamente a los que incluyen competencias en la ejecución del programa PHARE.

2. Al final de 1995 la Comisión no disponía aún de delegaciones en los países bálticos, en Croacia, Bosnia y en la antigua República Yugoslava de Macedonia, puesto que estos tres últimos países sólo forman parte de PHARE desde 1996.>FIN DE GRÁFICO>

RESPUESTA DE LA COMISIÓN

2. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE EJECUCIÓN DESCENTRALIZADA

Análisis de los porcentajes de ejecución del presupuesto PHARE

Nivel de los compromisos presupuestarios

2.1 El Anexo 1 presenta un desglose de las cifras por años, que refleja claramente el ciclo de 3 4 años de los programas.

2.2 En numerosos países, existe una combinación de programas ejecutados a través de DIS y programas que utilizan procedimientos centralizados (véase 2.7), lo cual complica la comparación de los porcentajes de ejecución. Incluso dentro de un programa específico, podrían existir componentes financiados por DIS y componentes contratados de forma centralizada.

Por otro lado, en el marco de DIS, los programas de trabajo en los cuales se definen y justifican todos los proyectos que deben ser objeto de un contrato en el contexto del memorándum de financiación, deben ser aprobados por la Comisión antes de que pueda efectuarse la licitación y la adjudicación del contrato y de que los fondos puedan transferirse a los países. Se trata de una exigencia que no se aplica a los proyectos administrados directamente por los servicios centrales de la Comisión. Esto explica en parte la diferencia entre el porcentaje de ejecución citado por el Tribunal entre los programas gestionados por DIS y los programas con gestión centralizada.

2.3 El sistema actual está vinculado a las condiciones del Reglamento financiero para toda la contabilidad de la Comisión. Por lo que se refiere a los pagos finales efectuados por las UGP, existe un sistema interno que mide y registra los pagos finales efectuados por las UGP (PHACSY). Por otro lado, hay que señalar que el importe final transferido a las UGP como anticipos, es comprobado de antemano por la Comisión para garantizar que corresponde en la medida de lo posible a las obligaciones reales de pago de las UGP, sobre la base de las previsiones de gastos efectuados por medio de programas de trabajo.

Retrasos en la aplicación de los programas

Retrasos que afectan al programa PHARE en general

2.5 La Comisión suscribe la primera observación del Tribunal. El presupuesto general del programa PHARE se definió fundamentalmente en función de criterios políticos y no en función de la capacidad de absorción de los países. La Comisión definió las asignaciones presupuestarias anuales a los distintos países para el período en cuestión no sólo en función de parámetros económicos, del tamaño de la población, de los avances en la transición, de una evaluación general de las necesidades, sino también en función de la capacidad de absorción.

Los programas sectoriales anuales se definieron fundamentalmente en función de la estructura interna de la toma de decisiones de un país determinado, habida cuenta del principio de respuesta a la demanda definida en el Reglamento PHARE. En consecuencia, se registraron algunos retrasos dado que los programas detallados no podían aceptarse hasta después de la conclusión de un programa indicativo con el Gobierno, seguido de la firma del memorándum de financiación.

2.6 El ciclo anual de programación y compromiso aplicado antes de la introducción de los programas indicativos plurianuales desde 1995 implicaba en la práctica que el ciclo de programación y compromiso había de iniciarse desde el principio al comienzo de cada año. Esto conducía en efecto a la indeseable norma de que los compromisos de todo un año se concentraban en la última parte del año en cuestión.

El marco de programación plurianual, introducido en 1995, remedió parcialmente este problema, en el sentido de que funciona en el contexto de estrategias y objetivos nacionales definidos desde el principio con asignaciones presupuestarias indicativas.

El programa de 1994 para Polonia se cita a este respecto como ejemplo: el programa indicativo anual se había aprobado en octubre de ese año en el momento de la conclusión de las negociaciones con el Gobierno, lo cual había dejado apenas tres meses para la elaboración de las propuestas de financiación. En algunos casos, la definición de las prioridades se inscribe dentro de un diálogo continuo con el país socio y, en el caso de Polonia, muchos de los programas que deben financiarse habían sido objeto de intensos debates con las autoridades polacas en los meses previos a octubre de 1994, lo cual explica porqué las propuestas de financiación han debido elaborarse en un corto período de tiempo, tanto más cuanto que algunas de ellas eran de hecho fases de seguimiento de programas aprobados los años anteriores. Los memorandos de financiación para los programas de 1994 se firmaron en febrero y marzo de 1995, lo cual proporcionó tres meses suplementarios para la elaboración de los programas correspondientes, antes del acuerdo legal entre la Comisión y las autoridades polacas.

2.7 La primera fase de la transición justificó una amplia distribución sectorial y habría sido políticamente inaceptable para la Comisión justificar que algunos sectores importantes no pudieran incluirse en un programa nacional determinado por dificultades de personal por parte de la Comisión.

La Comisión ha reconocido el problema de que algunos programas estaban siendo ejecutados a través de numerosos contratos de pequeña y mediana envergadura, lo cual en algunos casos ha implicado una carga importante en la administración y gestión tanto para las UGP como para la Comisión. No obstante, el número de contratos registrados en la base de datos DESIREE de la Comisión puede prestar a confusión porque incluso los pequeños gastos de las UGP (p. e. las comunicaciones, las pequeñas compras, etc.) se registran como contratos individuales. Tras reconocer que, en numerosos casos, los pequeños contratos se justificaban debido a su flexibilidad, su volumen no podía mantenerse. Esta es la razón por la que la Comisión introdujo en agosto de 1996 trece contratos marco sectoriales por medio de los cuales todos los proyectos por un importe máximo de 300 000 ecus deberían, en principio, ejecuta