Informe especial no 7/2000

relativo al Fondo Internacional para Irlanda y al Programa especial de apoyo para la paz y la reconciliación en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda en 1995 - 1999, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2000/C 146/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

En 1986 se creó el Fondo Internacional para Irlanda (FII), en virtud del Acuerdo angloirlandés, con el objetivo principal de promover la reconciliación entre las comunidades divididas de Irlanda del Norte. En 1995, la Comisión Europea aprobó una iniciativa comunitaria consistente en un Programa especial de apoyo para Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda, con el doble objetivo de reforzar los avances hacia una sociedad estable y de promover la reconciliación a través del desarrollo económico y del empleo. En este informe se analiza el apoyo de la Unión Europea a las actividades del FII hasta diciembre de 1997 y la ejecución del Programa especial de apoyo para la paz y la reconciliación (PEACE) en el período 1995 - 1997. La fiscalización se centró en la legalidad y regularidad de la financiación comunitaria y, mediante una amplia muestra de medidas y proyectos, examinó la eficiencia y eficacia de los procedimientos empleados en concepto de ambas medidas para el pago de los fondos.

Dada la falta de confianza existente entre las distintas comunidades, las circunstancias en las que se desarrollaron y ejecutaron los paquetes de ayuda comunitarios del FII y del PEACE (concebidos para promover el proceso de paz en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda) fueron particularmente difíciles.

En lo que respecta al FII, el Tribunal señala que el pago de ayudas no reembolsables antes de ser necesarias por parte de la Comisión no garantizó que se utilizase la financiación comunitaria con la mayor eficiencia (apartado 12). El estatuto del personal y las delegaciones de competencias del FII no se especificaron por escrito (apartado 14). La evaluación de las solicitudes de proyectos y el seguimiento de los proyectos posterior a la subvención no garantizaron la buena gestión financiera en todos los casos (apartados 17 a 21). La Comisión no llevó a cabo controles de verificación y sobre el terreno tal y como dispone el artículo 3 del acuerdo de financiación con el FII (apartado 28).

En cuanto al PEACE, en una región en la que existían pocas posibilidades de cooperación intercomunitaria, estableció importantes estructuras e incentivos que promovieron la cooperación. Proporcionó oportunidades para la colaboración y el diálogo, y acercó a la gente la toma de decisiones y la responsabilidad del desarrollo comunitario, contribuyendo así con el objetivo general de mejorar las condiciones sociales y económicas a través de la participación directa de las comunidades locales (apartados 39 y 40).

Sin embargo, el Tribunal señala que la estructura del programa se vio complicada por la amplia diversidad de los organismos de ejecución y por las necesidades específicas de las dos regiones (apartado 41). En particular, la decisión de confiar gran parte de las funciones de gestión y de toma de decisiones a organizaciones no gubernamentales condujo a dificultades en la selección de los organismos de ejecución (apartados 42 y 43). En algunos casos, los organismos de ejecución no dieron la importancia adecuada al desarrollo de una metodología eficaz para seleccionar los proyectos comunitarios y los grupos sociales (apartados 52 y 53). Los procedimientos de selección y evaluación carecieron de criterios comunes; por consiguiente, algunas evaluaciones no contaban con una documentación adecuada o adolecían de incoherencias en el tratamiento de los proyectos (apartados 45 a 48).

La asignación inicial de tres años de financiación a un programa quinquenal acarreó dificultades en la planificación y gestión de las medidas (apartado 34), y se observaron retrasos en la ejecución del programa (apartados 35 a 37). Hasta diciembre de 1997, las insuficiencias en los sistemas de presentación de informes financieros y de gestión (apartado 49) y la falta de objetivos cuantificados en el documento del programa (apartado 50) afectaron la eficacia de los mecanismos de control del programa y la estimación del impacto.

Por último, a pesar de que los objetivos y mecanismos de ejecución del programa PEACE diferían sustancialmente, se produjo un solapamiento significativo entre el PEACE, las actividades del FII y las medidas de apoyo de los Fondos Estructurales, lo que dio lugar a una falta de eficacia y a retrasos en la ejecución de otros programas (apartados 56 a 58).

INTRODUCCIÓN

1. El Fondo Internacional para Irlanda (FII) es una organización internacional creada en virtud del Acuerdo de 18 de septiembre de 1986 (denominado en lo sucesivo "el Acuerdo") para contribuir a la tarea prevista en la letra a) del artículo 10 del Acuerdo angloirlandés de 15 de noviembre de 1985(1), concluido por el Reino Unido e Irlanda. Los objetivos del FII consistían en proporcionar apoyo financiero a las medidas concebidas para promover la reconciliación entre las comunidades divididas de Irlanda del Norte, la cooperación transfronteriza, y el progreso económico y social. Actualmente el FII recibe contribuciones por parte de la Unión Europea (50 % en concepto del artículo B2 - 604 del presupuesto general de la Unión Europea), Estados Unidos de América (47 %) y Australia (3 %). El FII intenta alcanzar sus objetivos a través de un conjunto de programas con presupuestos anuales que conceden ayuda a Irlanda del Norte en un 75 % y a Irlanda en un 25 %.

2. En septiembre de 1994, a raíz de la declaración de cese de la violencia en Irlanda del Norte, la Comisión y los Estados miembros acordaron una iniciativa comunitaria denominada "Programa especial de apoyo para la paz y la reconciliación en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda" (PEACE). Su fin consistía en reforzar el progreso hacia una sociedad pacífica y estable, así como en promover la reconciliación potenciando el desarrollo económico y el empleo, promoviendo la renovación urbana y rural, desarrollando la cooperación transfronteriza y extendiendo la integración social(2).

FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL

3. La fiscalización del Tribunal cubrió el examen de la legalidad y regularidad de las dos medidas anteriormente citadas e implicó el examen de las actividades del FII hasta diciembre de 1997, así como de las del PEACE desde julio de 1995 hasta diciembre de 1997. También se examinó la eficiencia y eficacia de ambas medidas y, en particular, en el contexto del PEACE, las medidas financiadas por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). En el caso del FII, el período de revisión abarca una importante etapa a partir de 1989, cuando la violencia política se encontraba en su apogeo, mucho antes de las tentativas de alto el fuego y de las iniciativas de paz en 1994, mientras que en lo que respecta al programa PEACE, el período de fiscalización (entre julio de 1995 y diciembre de 1997) corresponde principalmente a su fase inicial, en la que se estaban estableciendo nuevos acuerdos de ejecución. El Tribunal es consciente de que el FII y el programa PEACE han tenido que desarrollarse en circunstancias muy específicas, así como de la existencia de riesgos vinculados a la ejecución de medidas de desarrollo en un entorno políticamente inestable. Los resultados de la fiscalización deben considerarse en este contexto.

4. En lo que respecta al FII, la fiscalización del Tribunal consistió en un examen detallado de una muestra de 34 proyectos, 10 de los cuales se visitaron sobre el terreno. Se eligió para proporcionar una amplia muestra representativa de las actividades mediante las que el FII intenta alcanzar sus objetivos para la promoción del diálogo y la reconciliación, así como para el progreso económico y social.

5. En cuanto al PEACE, para la fiscalización se seleccionó una amplia muestra representativa de las medidas financiadas con el programa PEACE, consistente en ocho de los 70 organismos de ejecución. Se examinó con detalle una muestra de 58 proyectos, 7 de los cuales se visitaron sobre el terreno.

EL FONDO INTERNACIONAL PARA IRLANDA

Resumen de los principales resultados con respecto al FII

6. Los resultados de la fiscalización del Tribunal, que son tratados con mayor detalle a continuación, se pueden resumir del modo siguiente:

a) el FII promovió la gestión y ejecución conjuntas de los programas entre Irlanda e Irlanda del Norte, y actuó de forma innovadora al considerar prioritaria la financiación de zonas desfavorecidas (apartado 22);

b) el papel del FII como primer financiador de proyectos permitió a los beneficiarios de subvenciones acceder a otra financiación (apartado 23);

c) el pago de ayudas no reembolsables en anticipo de necesidad por parte de la Comisión no garantizó que se utilizase la financiación comunitaria con la mayor eficiencia (apartado 12);

d) el FII debería considerar el establecimiento por escrito de las disposiciones de contratación y de las delegaciones de competencias (apartado 14);

e) debería mejorarse la evaluación de las solicitudes de proyectos y el seguimiento de los proyectos posterior a la subvención para garantizar la buena gestión financiera en todos los casos (apartados 19 a 21 y 27);

f) debería solventarse urgentemente la falta de controles de verificación y sobre el terreno, por parte de la Comisión, tal y como dispone el artículo 3 del acuerdo de financiación con el FII (apartado 28).

Sistemas de financiación y marco reglamentario

7. La financiación del FII por parte de la Comunidad Europea se aprobó por vez primera en 1989(3), cuando el FII ya existía y llevaba tres años en funcionamiento. No obstante, hasta el Reglamento (CE) n° 2687/94 del Consejo, de 31 de octubre de 1994(4), no se estableció el marco jurídico necesario para la financiación comunitaria.

8. Durante el período comprendido entre 1989 y 1994, la Comisión aportó al FII una contribución anual de 15 millones de ecus. En octubre de 1994, el Consejo aumentó las contribuciones financieras comunitarias al FII a 20 millones de ecus anuales para los ejercicios 1995, 1996 y 1997. Se proporcionaron también contribuciones anuales de 17 millones de ecus para los ejercicios 1998 y 1999(5), a condición de que antes de abril de 1999 se realizase una evaluación de los resultados del FII y de la necesidad de proseguir la ayuda. Esta evaluación ya ha tenido lugar y, en la Cumbre de Jefes de Estado o de Gobierno de Berlín en marzo de 1999, se aprobaron contribuciones anuales adicionales de 15 millones de ecus para los ejercicios 2000 a 2002.

9. El Reglamento sobre financiación de 1994 dispuso que la Comisión debía administrar la contribución y presentar un informe anual a la Autoridad Presupuestaria que contuviese un balance detallado de las actividades del FII, una evaluación de la naturaleza y repercusión de sus intervenciones, así como los resultados de las verificaciones sobre el terreno llevadas a cabo por la Comisión.

10. En el cuadro 1 figura la ejecución presupuestaria en compromisos y pagos de la contribución comunitaria al FII. Durante el período 1989 - 1997, se comprometió al FII un total de 150 millones de ecus de financiación comunitaria, de los cuales se han abonado 146 millones de ecus (97 %). La contribución anual comunitaria se abona en dos partes: se realiza un primer anticipo del 80 % basándose en una solicitud única por parte del FII y el 20 % restante se paga después de que la Comisión haya recibido las cuentas anuales del FII. Estos acuerdos de pago difieren de los que se aplican al PEACE, ya que los pagos al FII se basan en una contribución anual fija, independiente de los niveles de gastos reales (véase el cuadro 2).

Cuadro 1

Ejecución presupuestaria de la contribución comunitaria al Fondo Internacional para Irlanda

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2

Compromisos y pagos de la Unión Europea al Fondo Internacional para Irlanda y al Programa especial de apoyo para la paz y la reconciliación en Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda (PEACE)

>SITIO PARA UN CUADRO>

11. Los principios presupuestarios y contables aprobados por el FII permiten pasar a cuenta nueva, de ejercicio en ejercicio, los fondos comprometidos a proyectos específicos para los que se han emitido cartas de oferta contractuales, y los fondos comprometidos a diversos programas que no correspondan a proyectos específicos. Esta práctica de que los compromisos deban ser satisfechos con las contribuciones de donantes futuros, ocasionó que el balance del Fondo en septiembre de 1997 registrase un déficit de 16,46 millones de ecus. El FII comunicó al Tribunal que la fórmula adoptada para presentar las cuentas del Fondo refleja el carácter único del mismo.

12. A pesar de ello, en 1995, 1996 y 1997, se gastó una media de sólo un 37 % de los gastos totales comprometidos, lo que ocasionó que se constituyesen en el FII unos saldos bancarios significativos de 64,85 millones de ecus, 88,91 millones de ecus y 78,75 millones de ecus. A pesar de que el artículo 6 de la declaración anual transmitida por el FII a la Comisión dispone el reembolso de la financiación no utilizada, los procedimientos de pago de la Comisión que permiten el abono automático de anticipos al FII, facilitando la utilización de créditos presupuestarios comunitarios, no prevén una evaluación de las necesidades financieras inmediatas del FII por parte de la Comisión.

Procedimientos administrativos

13. Los Gobiernos británico e irlandés nombran conjuntamente el consejo de administración del FII, en cuyas reuniones participa un observador designado por cada uno de los países donantes y la Unión Europea. Por lo que se refiere a su estructura administrativa, el FII, que cuenta con un estatuto jurídico propio, es independiente y no puede recibir instrucciones de ninguno de los dos Gobiernos (véase el anexo 1).

14. En virtud del artículo 10 del Acuerdo angloirlandés, la secretaría del FII, que está compuesta por dos directores generales conjuntos y otros funcionarios de ambas administraciones públicas en comisión de servicios, corre a cargo de los dos Gobiernos sin coste alguno. No obstante, dicha comisión de servicios no está cubierta por contratos de trabajo específicos. Mientras que el reglamento interno del Fondo hace referencia a los deberes y responsabilidades propios de los directores generales conjuntos, las responsabilidades y funciones de otros funcionarios no están especificadas por escrito. Además, la delegación de competencias contractuales por parte del consejo de administración para la firma de cartas de oferta y de contratos de gestión no está específicamente cubierta por el reglamento interno del Fondo, sino que se ha establecido mediante el uso y la costumbre.

Programas del FII

15. El FII intenta conseguir sus objetivos a través de un conjunto de programas que consisten en proyectos financiados principalmente mediante licitaciones abiertas. A fines de 1997, el FII había cofinanciado aproximadamente 3600 proyectos relativos a los siguientes programas: zonas desfavorecidas, iniciativas en comunidades, horizontes más amplios, empresa comercial y tecnología, turismo, desarrollo urbano y proyectos emblemáticos (véase el cuadro 3).

Cuadro 3

Fondo Internacional para Irlanda - Programas y pagos de 1997

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16. La secretaría del FII y/o los equipos del programa llevan a cabo una evaluación preliminar de cada proyecto, seguida de una evaluación formal por parte del departamento u organismo del Gobierno administrador. Los miembros designados del consejo de administración examinan entonces los proyectos, antes de su presentación al consejo de administración del Fondo en pleno, que decide sobre los proyectos una vez ha sido asesorado por la comisión asesora.

Procedimientos de evaluación de los proyectos

17. En virtud de las condiciones de nombramiento de los miembros del consejo de administración, así como del reglamento interno y la normativa de funcionamiento del consejo de administración, éste puede contratar a asesores y consultores para que le asistan en la evaluación de las propuestas que se le presenten, así como en el cumplimiento de sus funciones en general. El Fondo recurre a esta posibilidad y normalmente son los servicios gubernamentales o los organismos del sector público los que llevan a cabo la gestión de los proyectos. Mientras que los servicios de secretaría son gratuitos al correr a cargo de ambos gobiernos, tal y como establece el Acuerdo, el FII abonó a estas organizaciones importes de 3,14 millones de ecus, 3,59 millones de ecus y 2,89 millones de ecus durante los ejercicios 1996, 1997 y 1998 respectivamente, en concepto de este servicio. Ello representó una media de un 5 % de gastos del programa.

18. En virtud del reglamento interno y la normativa de funcionamiento del consejo de administración, se establecen criterios específicos de evaluación de los proyectos relativos al FII, entre los cuales figuran los requisitos de lograr una optimización de los recursos y de efectuar evaluaciones previas de los proyectos, incluidas las evaluaciones de riesgos.

19. A pesar de que la mayoría de los proyectos examinados cumplían los objetivos del FII, las evaluaciones de riesgos y las valoraciones llevadas a cabo no fueron lo suficientemente rigurosas en 8 de los 34 proyectos examinados por el Tribunal(6). Ejemplos de procedimientos deficientes fueron:

a) la decisión de subvencionar un proyecto sin llevar a cabo una evaluación formal de la actividad [por ejemplo, en el caso de un proyecto de centro ecuestre(7), en el que el FII comunicó al Tribunal que había realizado una evaluación interna y se consideró innecesario realizar una evaluación comercial independiente de la actividad];

b) un proyecto de la iniciativa zonas desfavorecidas, en el que a pesar de que se presentaron planes comerciales relativos al proyecto para justificar una solicitud de financiación, la primera evaluación formal del proyecto sólo se llevó a cabo una vez que la ayuda inicial de 915985 ecus fue aprobada por el FII(8);

c) un proyecto en el que la falta de una evaluación comercial completa condujo a que se sustituyese el proyecto propuesto por otro [por ejemplo, un proyecto de centro cultural y de idiomas(9) fue sustituido por un cine y un edificio de oficinas, alquilado por el ayuntamiento];

d) un proyecto(10) en el que la carta de oferta de subvención, que había sido rechazada por el solicitante, se volvió a emitir posteriormente, antes de una segunda evaluación económica y a pesar de las reservas formuladas por los cofinanciadores relativas a la rentabilidad del proyecto proporcionalmente reducido.

20. En 3 de los 34 proyectos examinados(11), se proporcionó una financiación múltiple a los proyectos con el fin de cubrir los excesos de costes y de reembolsar los préstamos. Por ejemplo, en el caso de un proyecto de centro de exposiciones multimedios(12), el FII aportó una contribución inicial de 1494268 ecus, con subvenciones adicionales de 373566 ecus y de 522993 ecus en años posteriores. A pesar de ello, al 31 de diciembre de 1997 se intentaba conseguir una ayuda continua para el proyecto, que no era autosuficiente, que le permitiese seguir funcionando. El mérito global de estos proyectos no se pone en duda, pero ninguno de los tres había logrado ser viable económicamente al 31 de diciembre de 1997, lo que constituía la base de la decisión de financiación del FII.

Seguimiento y evaluación de los proyectos

21. Se observaron debilidades en 6 de los 34 casos examinados(13). Estas debilidades en el seguimiento y la evaluación se vieron agravadas por una gestión inadecuada por parte de los responsables de los proyectos. Se pueden citar como ejemplos:

a) el incumplimiento de las condiciones de subvención [por ejemplo, en el caso de un proyecto de desarrollo rural(14) al que se concedió una ayuda por un importe de 1084834 ecus. A pesar de que el FII había encargado tres informes de asesoría relativos a 1995, 1996 y 1997, que pusieron de relieve serios problemas de gestión del proyecto, se concedió la subvención inicial sin haber establecido la contribución comunitaria requerida y se concedieron otras subvenciones sin una mejora significativa en los sistemas de control];

b) retrasos al tomar medidas directas para salvaguardar la inversión del FII [por ejemplo, la inversión en un proyecto de centro de alojamiento y actividades(15), al que se concedieron 793200 ecus, no tuvo éxito debido a persistentes dificultades financieras. En una nota interna del FII sobre el proyecto se declaró que los gastos totales relativos al edificio eran de 1541175 ecus, lo que parece casi imposible si se ha visto éste en cualquiera de sus fases de realización. A pesar de que el FII comunicó al Tribunal que parte del proyecto ya había sido vendido y estaba en funcionamiento, no es por ello menos cierto que este proyecto comunitario no tuvo éxito debido a una gestión del proyecto y a unos controles de los costes deficientes].

Repercusión del FII

22. La creación del FII en 1987 precedió la reforma de los Fondos Estructurales e introdujo algunos principios que más tarde se convertirían en los principales elementos de ésta, como el enfoque programado del desarrollo económico y la importancia de la colaboración intercomunitaria. Asimismo, promovió la gestión y ejecución conjuntas de los programas entre Irlanda e Irlanda del Norte, y actuó de forma innovadora al considerar prioritaria la financiación de zonas desfavorecidas.

23. El informe de evaluación de la Comisión relativo al FII, de marzo de 1997(16), analiza el papel del FII como primer financiador de proyectos, que permite a los beneficiarios de subvenciones acceder a otra financiación. Mientras que para el período entre 1994 y 1996 el coeficiente apalancamiento que se cita es 1,8:1, no se facilita ningún análisis sobre qué porcentaje de esta cifra hace referencia a la cofinanciación de la Unión Europea y qué porcentaje es inversión privada. Además, al atribuir este efecto palanca únicamente a la ayuda del FII, se ignora el volumen de financiación pública (Unión Europea incluida) que estaría disponible de todos modos, en especial dentro de una zona del objetivo n° 1. Además, la falta de análisis real relativo a la repercusión y la sinergia imputables entre los fundadores, a menudo oculta el papel e incidencia considerables de otros cofinanciadores de proyectos, tanto nacionales como de la Unión Europea.

24. En un estudio encargado por el FII en 1994 sobre las repercusiones de sus programas, se estimó que la creación de empleo en los proyectos con ayuda del FII era de 23787 puestos de trabajo al 30 de septiembre de 1994. Esta cifra se redujo a 11186 al tener en cuenta los efectos de transferencia y de peso muerto (es decir, una estimación de la probabilidad de que los proyectos obtuviesen otra financiación o continuasen sin ayuda). Esta cifra se redujo de nuevo a 7000 puestos de trabajo en un estudio posterior de 1996 que abarcaba el mismo período [llevado a cabo por asesores(17) que colaboraron en el primer estudio].

25. En la base de datos de proyectos del Fondo se registran cifras del número final de puestos de trabajo en proyectos subvencionados en el momento de aprobarse los proyectos. Sin embargo, el estudio de impacto encargado evaluó que el número real de puestos de trabajo sobre el terreno era un 85 % de los puestos de trabajo potenciales declarados por el Fondo, lo que se presentó como favorable en relación con los resultados de otros organismos. En el caso de dos proyectos que fueron objeto de una fiscalización, el número de puestos de trabajo estimados sobrepasaba en gran medida el número real de puestos de trabajo sobre el terreno [por ejemplo, en un centro de investigación en acuicultivo(18), se registró un aumento estimado en 2000 puestos de trabajo como si fuesen imputables al proyecto, cuando de hecho la cifra real era de cuatro. De igual modo, en un proyecto de la iniciativa "Fishing Villages" (pueblos de pesca)(19), sólo se crearon realmente 10 puestos de trabajo, en comparación con los 41 puestos de trabajo a tiempo completo de la estimación].

26. El estudio de impacto mostró el efecto positivo del FII(20) y en particular de su programa "Wider Horizons" (horizontes más amplios), que cuenta con una dimensión transfronteriza e intercomunitaria. No obstante, el estudio también puso de manifiesto la dificultad de encontrar un modus operandi satisfactorio para los proyectos transfronterizos, lo que lleva al predominio de las organizaciones gubernamentales y de los órganos profesionales como beneficiarios de los proyectos transfronterizos.

27. Los estudios de evaluación proporcionan información muy útil sobre la repercusión de las actividades a nivel de la planificación estratégica, es decir, de la fijación de objetivos y de la asignación de recursos. No obstante, la falta de información operativa actualizada o de información sobre la elaboración de indicadores relativos a los proyectos financiados por el FII (como en el caso de los puestos de trabajo creados) constituye una debilidad en el control de la gestión y presenta el riesgo de que la organización no cumpla sus objetivos de forma eficiente y eficaz.

Seguimiento por parte de la Comisión

28. Aunque el artículo 3 del reglamento aplicable atribuye a la Comisión el papel de seguimiento de las actividades del FII, la Comisión no ha cumplido su cometido en todos los aspectos. A pesar de que a partir de 1995 existe el requisito de preparar un informe anual sobre las actividades del FII, hasta 1997 no se presentó el primer informe de este tipo. Además, la Comisión no llevó a cabo controles o verificaciones sobre el terreno durante este período.

PROGRAMA ESPECIAL DE APOYO PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIÓN

Resumen de los principales resultados relativos al PEACE

29. Los resultados de la fiscalización del Tribunal se pueden resumir en los puntos siguientes:

a) el PEACE consiguió proporcionar oportunidades para la colaboración y el diálogo, y logró ser aceptado por ambas comunidades al acercar a la gente la toma de decisiones y la responsabilidad del desarrollo comunitario (apartados 39 - 40);

b) la ejecución del programa se vio complicada por la amplia diversidad de los organismos de ejecución y debido a las diferentes necesidades de cada una de las dos regiones (apartado 41);

c) en algunos casos los organismos de ejecución no dieron la importancia adecuada al desarrollo de una metodología eficaz para seleccionar los proyectos comunitarios y los grupos sociales concernidos (apartados 52 y 53);

d) la asignación de tres años de financiación a un programa quinquenal acarreó dificultades en la planificación y gestión de las medidas, lo que provocó retrasos en la ejecución del programa (apartados 34 y 35);

e) la decisión de confiar a organizaciones no gubernamentales gran parte de las funciones de gestión y de toma de decisiones condujo a dificultades en la selección de los organismos de ejecución (apartados 42 y 43);

f) los procedimientos de selección y evaluación carecían de criterios comunes; por consiguiente, las evaluaciones tenían frecuentemente un alcance limitado, no contaban con una documentación adecuada o adolecían de incoherencias en el tratamiento de los proyectos (apartados 45 a 48);

g) hasta diciembre de 1997, la falta de mecanismos de control apropiados, las debilidades en las bases de datos informatizadas y las insuficiencias en los sistemas de presentación de informes financieros y de gestión condujeron a la inexactitud en la presentación de informes de datos financieros y de gestión (apartado 49);

h) la estimación de las repercusiones del programa se vio dificultada por la falta de objetivos cuantificados (apartado 50);

i) a pesar de que los objetivos y mecanismos de ejecución del programa PEACE eran esencialmente diferentes, se produjo un solapamiento importante entre el PEACE, las actividades del FII y las medidas de apoyo de los Fondos Estructurales, lo que dio lugar a una falta de eficacia y a retrasos en la ejecución de otros programas (apartados 56 a 58).

Marco reglamentario y acuerdos de financiación

30. Ante los avances en el proceso de paz en Irlanda del Norte durante 1994, y con el objetivo de definir las modalidades de ayuda a dicho proceso, la Comisión aprobó el 28 de julio de 1995 el Programa especial de apoyo para la paz y la reconciliación. La creación del PEACE, que es una iniciativa comunitaria (IC) de financiación múltiple en el marco de los reglamentos aplicables de los diversos Fondos Estructurales y el BEI, se logró tras la amplia consulta de todas las partes interesadas tanto en Irlanda como en Irlanda del Norte. Los objetivos estratégicos del PEACE consisten en reforzar el progreso hacia una sociedad pacífica y estable, así como en promover la reconciliación potenciando el desarrollo económico y el empleo, promoviendo la renovación urbana y rural, desarrollando la cooperación transfronteriza y extendiendo la integración social. A diferencia de otros programas de los Fondos Estructurales, el programa PEACE no se concibió sólo con el fin de colmar el desfase de una región económicamente atrasada, sino que su objetivo era centrarse en aquella zonas y grupos de la población más negativamente afectados por la violencia y que sufrían pues de una privación más intensa.

31. El PEACE comprende siete subprogramas divididos en 30 medidas, 20 de las cuales se aplican conjuntamente tanto a Irlanda del Norte como a los condados fronterizos de Irlanda (véanse el anexo 2a y el anexo 2b). La estructura del programa se esboza en el anexo 3. Se obtuvo ayuda por un valor de 300 millones de ecus para el período inicial entre 1995 y 1997, y la Comisión aprobó ulteriormente una asignación adicional de 100 millones de ecus para cada uno de los ejercicios 1998 y 1999.

32. Las posibilidades suscitadas por el cese de la violencia se describieron en términos generales en el documento del programa; se trata, por ejemplo, de la posibilidad de efectuar ajustes económicos en el equilibrio entre el sector público y el privado, atenuando al mismo tiempo los efectos negativos en el empleo de una reducción en el ámbito de la seguridad. No obstante, la naturaleza y especificidad de tales posibilidades no fue identificada ni definida totalmente, por lo que el programa no pudo integrarlas con eficacia. Además, aunque el PEACE pretendía dar prioridad a los proyectos intercomunitarios y seleccionar los grupos sociales marginados, no profundizó en el método de identificación de tales grupos o en la definición de las prioridades.

33. Estas características, junto con el requisito de un impacto inmediato y visible sobre el terreno, el calendario ajustado para la ejecución de la primera fase y la conveniencia de incluir el mayor número posible de intereses comunitarios locales en los procedimientos de toma de decisiones y de ejecución, precisaron un esfuerzo administrativo considerable por parte de todos los participantes en la ejecución del programa PEACE.

Ejecución financiera y presupuestaria

34. La decisión de financiación inicial de la Comisión, que sólo asignó tres años de financiación a un programa quinquenal, era inapropiada. Efectivamente, la incertidumbre relativa a la financiación futura acarreó dificultades en la planificación y gestión de los subprogramas y medidas. Esta incertidumbre contribuyó a que se produjesen retrasos en la selección de las acciones subvencionables.

35. Los retrasos en la ejecución del programa, que se detallan en el cuadro 4, ocasionaron una falta de utilización de los créditos en el programa PEACE. A fines de 1996 y 1997 se anularon importes significativos de créditos de compromiso: 14,9 millones de ecus (13,5 % de los créditos) y 106,6 millones de ecus (66,7 % de los créditos) respectivamente. Estas anulaciones representaron más de un 40 % de los créditos durante el período 1995 - 1997. Asimismo, a nivel de los pagos, 34,9 millones de ecus, que representaban más de un 20 % de los créditos, se anularon durante el mismo período. A pesar de la baja tasa de absorción del programa, se concedió una financiación adicional de 100 millones de ecus para cada uno de los ejercicios 1998 y 1999.

Cuadro 4

Línea presupuestaria B2 - 1412, Programa especial para las regiones en ambas partes de Irlanda - Programa especial de apoyo para la paz y la reconcialiación (PEACE)

>SITIO PARA UN CUADRO>

36. A pesar de que las cuentas de la Comisión reflejan una utilización del 100 % de los créditos presupuestarios disponibles para 1995, ello se consiguió mediante la transferencia de 38,6 millones de ecus (58,5 % de los créditos iniciales de este ejercicio) a otras IC. De hecho, durante el período 1995 - 1997, más de 46 millones de ecus, que representaban aproximadamente un 13 % de los créditos iniciales, se transfirieron a otras IC.

37. Al 31 de diciembre de 1997, la Comisión había abonado como anticipo 61,4 millones de ecus de los 148,3 millones de ecus obtenidos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional para el período 1995 - 1997, es decir, un 41,4 % de la cantidad asignada. No obstante, en esta misma fecha, los gastos declarados relativos a los proyectos sólo ascendían a un 20 % del importe presupuestado en el plan financiero 1995 - 1997 (véase el cuadro 5).

Cuadro 5

Situación financiera a 31.12.1997 relativa al FEDER para el Programa especial de apoyo para la paz y la reconcialiación (PEACE)

>SITIO PARA UN CUADRO>

38. La asignación adicional de 100 millones de ecus para cada uno de los ejercicios 1998 y 1999 se condicionó a que la Comisión elaborase un informe de revisión. Este informe, que se presentó en noviembre de 1997, consistió en una comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, y al Comité de las Regiones(21). Dicho informe refleja que a fines de 1997 se esperaba que los compromisos FEDER alcanzasen los 74,4 millones de ecus, con pagos estimados en 61,4 millones de ecus. Como resultado de esta lenta absorción de los fondos, una nueva decisión de la Comisión de 5 de diciembre de 1997 estableció la extensión de los gastos durante cinco años, con una reducción significativa para el período 1995 - 1997. En la cumbre de Berlín de marzo de 1999, se decidió renovar el programa PEACE durante cinco años suplementarios con una asignación de 500 millones de ecus para este período.

Estructura administrativa del programa

39. La IC presentaba algunas características innovadoras; por ejemplo, que se aplicase tanto a Irlanda del Norte como a los condados fronterizos designados de Irlanda, y que proporcionase un modelo para ampliar la participación local a través de la promoción de la cooperación intercomunitaria y transfronteriza. Por consiguiente, los organismos de ejecución descentralizados, como las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones de distrito (además de los canales tradicionales de departamentos y organismos gubernamentales) desempeñaron un papel clave en la ejecución del programa. Este innovador enfoque "de abajo arriba" se consideró políticamente necesario para el éxito global del programa a pesar del riesgo de dificultades de gestión y retrasos en la ejecución. Así, a diferencia de los procedimientos operativos del FII, con el PEACE muchas de las funciones de gestión y de toma de decisiones no se vieron confiadas a los departamentos y organismos gubernamentales centrales.

40. El éxito de este enfoque se vio ampliamente demostrado en el caso de las asociaciones de distrito en Irlanda del Norte, que agrupan a representantes intercomunitarios. Asimismo, la creación de un foro consultivo, que supervisase la ejecución de la totalidad del programa, garantizó la representación de un amplio abanico de interlocutores.

41. Sin embargo, la ejecución de la estrategia del programa se vio complicada por varios factores. Primero, comparado con otros programas comunitarios, el alcance del programa PEACE fue muy amplio y el número de organismos de ejecución muy elevado. Además, la ejecución se vio afectada por el intento de satisfacer con una sola estructura las necesidades específicas de las dos regiones, cuya divergencia era especialmente pronunciada en el ámbito de la reconciliación intercomunitaria y de la reconstrucción social.

42. Surgieron dificultades en la selección de los organismos de ejecución al tratarse de aproximadamente 70 organismos, con prácticas administrativas muy diversas, los que participaron en la ejecución del programa. Por ejemplo, se observó que no se aplicaron procedimientos de selección competitiva en la selección de los OFI para la gestión de la subvención global del programa; debido a la urgencia con que se lanzó, éste entró en funcionamiento sin que se hubiesen establecido los contratos correspondientes. Además, se registró un caso en el que el mecanismo de ejecución efectiva era distinto del previsto en el documento del programa(22).

43. También se observó en el caso de una medida examinada(23), que una empresa pública designada en el contexto del programa delegó sus plenos poderes a sociedades independientes (organismos de segundo nivel), sin la aprobación del comité de seguimiento ni de la Comisión. Las responsabilidades de estos agentes se definieron en una carta de oferta y el organismo delegante proporcionó un manual de explotación. Sin embargo, mientras que para la selección se recurrió a un procedimiento de licitación, dos de los sietes organismos de gestión(24) fueron designados sin tener en cuenta este procedimiento, infringiendo la Directiva 92/50/CEE del Consejo, relativa a la concesión de contratos públicos de servicios. Además, la selección de uno de estos organismos llevó a una incompatibilidad de funciones, puesto que la empresa pública(25) ya era una suscriptora de este organismo.

44. En el período hasta el 31 de diciembre de 1997, se produjo una incoherencia que condujo a una presentación inexacta de la información financiera respecto a la definición del beneficiario final de ayudas no reembolsables. En julio de 1997, el comité de seguimiento del PEACE propuso a la Comisión formalizar la situación con el reconocimiento de los organismos de ejecución como beneficiarios finales de ayudas no reembolsables, con el único objetivo de acelerar gastos de la Comisión. No obstante, esta fórmula no fue universalmente adoptada por todos los organismos de ejecución. Además, puesto que la reglamentación del FEDER exige la declaración de los gastos reales contraídos por los beneficiarios finales a efectos de demanda final, se precisará un trabajo considerable para proporcionar conciliaciones detalladas al producirse el cierre del programa PEACE.

Procedimientos de evaluación del proyecto

45. Los procedimientos de selección y evaluación aplicados por ocho(26) de los organismos de ejecución examinados variaban considerablemente, como mostraron las deficiencias reveladas que se describen en los apartados siguientes. Así, a pesar de los deseos declarados de los organismos de ejecución, no se consiguió mantener un enfoque común entre Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda en materia de evaluación de los proyectos y de presentación de las cartas de aprobación.

46. Al no existir ninguna orientación formal por parte del Gobierno o de la Comisión, y con el fin de garantizar que la financiación del programa PEACE hubiera seleccionado las zonas más afectadas por el conflicto, los organismos de ejecución en Irlanda del Norte generalmente utilizaron un índice de privación(27) para la asignación de la financiación. En cambio, los condados fronterizos de Irlanda no aplicaron sistemáticamente un índice de privación para la asignación de los fondos. Debido a esta falta de definición común no quedó debidamente garantizado que se estuviesen realizando las inversiones en las zonas que más lo necesitaban.

47. Los procedimientos de selección y evaluación de los proyectos presentaron deficiencias en 9 de los 58 proyectos examinados. En el caso de una medida, no existía ningún procedimiento para evaluar los méritos comparativos de las solicitudes(28), mientras que en la mayoría de los proyectos examinados, no se realizó ninguna clasificación de los mismos mediante puntuación o ponderación(29).

48. En el caso de un organismo de ejecución(30) que gestionó 5 de los proyectos seleccionados(31), no se disponía de ninguna documentación sobre la evaluación del proyecto, mientras que en otro caso(32) no hubo un reparto de los costes en función de las diferentes fases del proyecto. Además, el organismo de ejecución no contaba con una solicitud formal del proyecto en la fecha de aprobación de éste. Por otro lado, no se evaluaron formalmente las solicitudes de proyecto recibidas con anterioridad a la creación oficial del organismo en julio de 1996. Por consiguiente, los procedimientos carecieron de la debida transparencia.

Posterior seguimiento de los proyectos subvencionados

49. En el contexto de la naturaleza descentralizada del programa PEACE y dada la importancia de los sistemas clave de gestión financiera y de seguimiento, no se establecieron mecanismos de control apropiados a todos los niveles en el período inicial. Por ejemplo, el PEACE exigía que una base de datos centralizada de los proyectos aprobados fuese puesta a disposición del público como información importante y como sistema de lucha contra el fraude. Sin embargo, a 31 de diciembre de 1997, debido a la complejidad de la estructura de ejecución, y a la falta de una concepción y plan de desarrollo del proyecto adecuados, no se había creado la base de datos requerida. Además, a pesar de que el comité de seguimiento del programa tenía la intención de que las demandas de gastos estuviesen sujetas a una fiscalización separada, al 31 de diciembre de 1997 no era manifiesta ninguna fiscalización de este tipo. Sin embargo, en el período después de 1997, se ha creado la base de datos central que se precisaba.

50. A pesar de que las disposiciones de la reglamentación prevén la necesidad de identificar objetivos cuantificados, el programa PEACE estableció para sus medidas objetivos físicos y de impacto, o poblaciones objetivo, no cuantificados. Además, tampoco se cumplió con uniformidad el requisito de que todos los organismos de ejecución debían recopilar datos indicadores del rendimiento relativos a los proyectos; efectivamente, sólo 4 de las 8 autoridades de ejecución fiscalizadas habían establecido procedimientos de seguimiento.

Repercusiones del programa

51. Las repercusiones de la política de subvención global del programa se vieron reducidas por la forma de asignar la financiación. Por ejemplo, la tentativa de canalizar la financiación a través de organizaciones no gubernamentales vinculadas a la comunidad en Irlanda del Norte se vio complicada en algunas ocasiones por el hecho de que, mientras que las subvenciones del Fondo Social Europeo eran principalmente pagadas por intermediarios vinculados a la comunidad, las subvenciones del FEDER eran predominantemente gestionadas por departamentos gubernamentales, lo que obliga a un único beneficiario a dirigir sus solicitudes a ambos para poder acceder a tales subvenciones.

52. Se observaron deficiencias en los procedimientos de selección de los beneficiarios potenciales. Por ejemplo, aunque uno de los objetivos del PEACE era la atribución de subvenciones a beneficiarios que lo eran por vez primera, no siempre se consiguió este objetivo; ello queda reflejado en una medida(33) en la que se estima que el 92 % de los beneficiarios ya recibía ayudas, cofinanciadas por la Unión Europea, del organismo público competente. A pesar de que el objetivo de esta acción era proporcionar capital simiente a las PYME para nuevas actividades, las deficiencias en la definición y selección tuvieron como consecuencia que se proporcionasen préstamos a corto plazo para actividades existentes.

53. Se constataron debilidades similares en la selección en el programa de bonificación de intereses ("Interest Relief Scheme"), la mayor acción única financiada en el contexto del PEACE, elaborado siguiendo el modelo del programa de subvención global del Banco Europeo de Inversiones. Los amplios criterios de subvencionabilidad permitieron a grandes empresas beneficiarse de la ayuda. Además, algunas inversiones que recibieron la ayuda(34) para la construcción de unidades industriales fueron consideradas equivocadamente como inversiones productivas en virtud de los criterios de subvencionabilidad.

54. Debido a los lentos avances en la ejecución del programa hasta fines de 1997 y en el establecimiento de sistemas de seguimiento y evaluación adecuados, hasta el 31 de diciembre de 1997 no fue posible apreciar con precisión sus repercusiones. No existía ningún sistema para registrar las cifras de creación de puestos de trabajo reales y en muchos casos los indicadores de impacto consistían en estimaciones, de variable exactitud, lo que elevaba el riesgo de duplicación del impacto atribuible entre el PEACE y otros programas comunitarios. Ello se vio confirmado por la evaluación intermedia, en cuyo informe de julio de 1997 se declara que en ese momento eran relativamente escasas las pruebas del impacto sobre el terreno de las realizaciones específicas de los proyectos subvencionados.

Publicidad e información

55. El PEACE carece de un plan coherente de coordinación de la actividad publicitaria. De hecho, la introducción del programa PEACE creó una confusión considerable en la opinión pública, en lo que se refiere a su relación con otros programas comunitarios. Pese a la constitución de un comité de información y publicidad en 1996, no se observaron mejoras notables al 31 de diciembre de 1997. Esta deficiencia resultó aún más importante teniendo en cuenta que el interés público constituía una clara ventaja para promover el objetivo de paz y reconciliación del programa.

ACCIONES DE FINANCIACIÓN MÚLTIPLE

56. Muchas de las acciones contenidas en los subprogramas del PEACE y de los programas del FII, de la iniciativa comunitaria Interreg y del programa único para Irlanda del Norte (1994 - 1999) se caracterizan por un nivel alto de similitud y un nivel importante de duplicación de actividades en algunos casos. Además, debido a lo limitado de los recursos disponibles para las corporaciones de gobierno de los condados en la región fronteriza de Irlanda, resultó necesario combinar diversas fuentes de financiación como, por ejemplo, LURD (PO de desarrollo urbano y rural local) e Interreg para financiar los proyectos(35). La cofinanciación de proyectos a través de programas diferentes también entraña el riesgo de doble contabilización en la atribución del impacto de los proyectos y la publicidad a los programas individuales.

57. Un proyecto FII (desarrollo de un sistema de reservas informatizado por las oficinas de turismo), que se benefició de 1494266 ecus en 1989, también recibió recursos de otras fuentes comunitarias(36). Pese a que el gasto total del proyecto en el período entre 1990 y 1995 fue de 11,37 millones de ecus (de los que un 52 % provenían de fuentes comunitarias y del FII), el proyecto inicial no tuvo éxito, debido a la estructura deficiente de los sistemas y a las insuficiencias en materia de gestión. En 1997, una participación mayoritaria del 74 % del proyecto se vendió por sólo un 3 %, aproximadamente, del coste proporcional inicial.

58. En el caso del programa PEACE, pese a reconocerse el riesgo de solapamiento de acciones, se concedió preferencia a la financiación del PEACE por una razón diferente y específica: afianzar el proceso de paz y fomentar la reconciliación. No obstante, esta distinción fracasó en términos operativos en lo que se refiere a la prevención de la duplicación de actividades, ya que la introducción de la financiación del PEACE llevó a un retraso en la ejecución de otros programas, especialmente Interreg.

ADICIONALIDAD DE LA FINANCIACIÓN

59. Una condición para la aprobación de la financiación de la Comisión es que la contribución comunitaria al FII se utilice de manera prioritaria en proyectos intercomunitarios, fomentándose así el diálogo y la reconciliación, y que esta contribución resulte realmente adicional y no se utilice como sustitutiva de otro gasto público o privado.

60. No obstante, en un número reducido de casos (en 3 de los 34 proyectos examinados), se produjo una sustitución a nivel de las actividades financiadas por el Gobierno, lo que hizo disminuir el impacto específico del FII, como en el caso de la financiación de dos departamentos gubernamentales para la elaboración de un modelo econométrico relativo a la industria agroalimentaria(37).

61. De manera similar, en relación con el programa PEACE, dos medidas, "5.2, New Industrial Development Services" (servicios destinados al desarrollo de nuevas industrias) y "5.3, Trade Development" (desarrollo del comercio), contenían acciones que no se podían diferenciar de los programas principales de los Fondos Estructurales. En este sentido, en el informe de la evaluación intermedia se señalaba sobre uno de estos proyectos(38) que no está claro el motivo de haberse trasladado (al PEACE) si inicialmente se financiaba mediante el subprograma desarrollo económico del programa único para Irlanda del Norte.

62. En 8 de los 58 proyectos(39) examinados en el contexto del programa PEACE se observó la existencia de actividades básicas de desarrollo económico de un tipo ya financiado y llevado a cabo por departamentos gubernamentales y otros programas de la Unión Europea que también podían haberse incluido en los programas principales de los Fondos Estructurales.

63. En el caso de algunos organismos encargados de la ejecución del PEACE(40), los proyectos surgían de los propios organismos. Por ejemplo, tres proyectos(41) con ayudas totales por un valor de 6,2 millones de ecus contenían fechas de aprobación anteriores a la fecha oficial de lanzamiento del programa PEACE. Ello redujo los beneficios adicionales y la repercusión de la financiación de la paz, por la falta de participación comunitaria directa. Igualmente, un proyecto(42) que tenía por objeto explotar los recursos naturales de pesca de Irlanda del Norte fue propuesto inicialmente, pero su financiación nacional se rechazó en 1989 por no poder demostrarse su rentabilidad. Pese a ello, más adelante se propuso un proyecto idéntico que fue aceptado como proyecto de financiación conjunta con el FII e Interreg. Este proyecto no se inició hasta recibir las subvenciones del programa PEACE, sin haber sido objeto de ninguna propuesta detallada distinta o evaluación desde el punto de vista de su rentabilidad según los criterios específicos del PEACE.

64. En 1996, un informe del comité parlamentario Reino Unido/Irlanda sobre la ayuda de la Unión Europea para la paz y la reconciliación(43), recomendaba que los fondos del programa PEACE no se destinasen a proyectos ya existentes ni sustituyesen la financiación que los Gobiernos proporcionarían normalmente. No obstante, la fiscalización reveló ejemplos de ayuda a proyectos planeados previamente, al igual que a proyectos que podían haberse desarrollado sin ayuda. En relación con una medida, un estudio(44) llevado a cabo en el contexto de la evaluación a medio plazo mostró que un total de un 53 % de los beneficiarios hubiera podido actuar sin financiación, si bien en menor medida o a escala reducida. En la misma medida, a los préstamos aprobados por los bancos intermediarios mucho antes de que solicitasen una bonificación de intereses también se les concedió asistencia en el contexto del programa.

65. En lo que respecta a los grupos de trabajo (task forces) dirigidos por las corporaciones de gobierno de los condados y creados especialmente en el contexto del programa, los fondos se destinaron generalmente a proyectos surgidos de los procedimientos de consulta de las corporaciones de gobierno de los condados en el contexto de su plan quinquenal de desarrollo y no de solicitudes procedentes directamente del público, de manera que la financiación privada resultó reducida. Por ejemplo, en un caso(45), nueve de los doce proyectos realizados, relativos a obras en los caminos, la señalización y el alcantarillado, se financiaron así, y únicamente en dos proyectos participó directamente la comunidad local. En otro caso(46), relacionado con la instalación de alumbrado urbano en una zona de viviendas del ayuntamiento para las que éste ya había solicitado sin éxito financiación gubernamental, la solicitud no se presentó hasta después de haberse aprobado y comenzado las obras, sin que se llevara a cabo una evaluación formal del proyecto.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

66. Las circunstancias en las que se desarrollaron y ejecutaron los paquetes de ayudas comunitarias del FII y del PEACE destinados a fomentar el proceso de paz en Irlanda del Norte y los condados fronterizos de Irlanda resultaron especialmente difíciles debido a la desconfianza de las distintas comunidades.

67. En estas circunstancias la Comisión y los Estados miembros decidieron correr riesgos en favor de la paz. El hecho de que la estabilidad de las regiones aún no se hubiera logrado por completo significó que siguiesen manteniéndose las reticencias para comprometerse a invertir capital. En consecuencia, las propuestas de proyectos viables con posibilidades de inversión completamente exentas de riesgos fueron relativamente escasas. Si bien se reconocen las limitaciones de esta situación en relación con los progresos de los programas, debería haberse realizado un esfuerzo mayor para identificar las acciones con futuro y llegar a nuevos beneficiarios, intentando cumplir mejor los criterios específicos de las acciones (apartados 32 y 52 y 53).

68. No obstante, en una región en la que se daba una cooperación intercomunitaria reducida, el programa PEACE proporcionó estructuras e incentivos importantes en favor de la cooperación. Dio lugar a oportunidades para la colaboración y el diálogo, y permitió que la toma de decisiones y la responsabilidad del desarrollo local resultaran más próximas a los ciudadanos. Pese a las dificultades considerables con las que se encontró, el PEACE fue siendo aceptado por ambas comunidades gracias a la labor de los organismos de financiación vinculados a la comunidad, contribuyendo así al objetivo global de mejorar las condiciones sociales y económicas a través de la participación directa de las comunidades locales (apartados 32 y 41).

69. No obstante, estas circunstancias difíciles, lejos de evitar la necesidad de introducir medidas apropiadas de gestión y control de los fondos comunitarios puestos a disposición, hacen que la necesidad sea aún mayor. La fiscalización del Tribunal mostró que los procedimientos de control deberían intensificarse, con objeto de mejorar la efectividad de la financiación (apartados 19 y 20, 22 y 47 y 48).

70. De manera específica, en el caso del FII, el Tribunal realiza las recomendaciones siguientes:

a) Antes de efectuarse los pagos al FII, la Comisión debería efectuar una evaluación de las necesidades financieras inmediatas del FII. Será necesario modificar los procedimientos de pago de la Comisión, con objeto de tener en cuenta este nuevo requisito (apartado 12).

b) Las delegaciones de competencias concedidas por el consejo de administración del FII deberían formalizarse y debería realizarse la descripción de funciones para todo el personal, con el fin de aclarar las responsabilidades (apartados 13 y 14).

c) La Comisión debería garantizar, a través de su representación en las reuniones del consejo de administración del FII, que los criterios de evaluación de las solicitudes de los proyectos son correctos, se aplican con coherencia y se respetan (apartados 18 a 20).

d) La Comisión debería controlar con regularidad si el gasto comunitario contraído en los proyectos del FII es adecuado, con vistas a evaluar las ventajas de los proyectos financiados y a presentar los resultados al consejo de administración del FII, para que los tenga en cuenta a todos los efectos (apartado 21).

71. Recomendaciones específicas relativas al programa PEACE:

a) Teniendo en cuenta el principio de colaboración, el comité de seguimiento del programa PEACE debería proporcionar más ayuda a los organismos de ejecución, para garantizar la coherencia de los criterios de selección de los proyectos comunitarios y de los grupos sociales. Debería proporcionarse también orientación y recursos para garantizar que los proyectos comunitarios y los grupos sociales maximicen su contribución al proceso de toma de decisiones y de ejecución del programa (apartados 32 y 33).

b) La Comisión debería garantizar que las necesidades financieras del PEACE se evalúan con exactitud y que los niveles de actividad que se proyecta lograr, en los que se basan dichas necesidades, resultan realistas (apartado 37).

c) Ya que gran parte de la gestión y de la toma de decisiones relacionadas con el programa son llevadas a cabo por organizaciones no gubernamentales, es esencial que el comité de seguimiento revise el trabajo llevado a cabo por estas organizaciones, para asegurarse de que su participación responde a lo previsto en el contexto del programa (apartados 42 y 43).

d) Las evaluaciones de los proyectos en el marco del programa PEACE deberían efectuarse conforme a criterios escritos específicos para garantizar un trato coherente a los distintos proyectos. Los resultados de las evaluaciones de los proyectos deberían contar con una documentación clara (apartados 45 a 48).

e) Dada la complejidad del programa PEACE y el gran número de organismos de ejecución, el comité de seguimiento de dicho programa debería garantizar la existencia de mecanismos de control adecuados para proteger los fondos comunitarios. Por ejemplo, las declaraciones de gastos de los organismos de ejecución deberían ser objeto de un control separado (apartado 44).

f) En el contexto de las acciones de financiación múltiple, y de conformidad con el Reglamento (CE) n° 2614/97 del Consejo sobre la financiación del FII, los servicios de la Comisión encargados de la gestión de las medidas de apoyo comunitario en Irlanda del Norte (incluidas las actividades del FII) deberían evaluar con regularidad las actividades propuestas, para garantizar la sinergia y coordinación y, en su caso, determinar qué entidad es la más adecuada para administrar la actividad, con objeto de evitar un gasto excesivo inesperado y trámites burocráticos innecesarios (apartados 56 a 58 y 62 a 65).

g) La Comisión debería asegurarse de que se da publicidad suficiente a las medidas aplicadas en el contexto del programa PEACE para maximizar su repercusión. El subcomité de seguimiento creado recientemente en materia de publicidad debería lograr una mayor concienciación de los ciudadanos sobre las actividades llevadas en el contexto del programa PEACE; la eficacia de toda iniciativa de este grupo debería ser objeto de un seguimiento (apartado 55).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 23 y 24 de febrero de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Irish Treaty Series No. 62 (1985). "Ambos Gobiernos cooperarán para promover el desarrollo social y económico de aquellas zonas en ambas partes de Irlanda que han sufrido más intensamente las consecuencias de la inestabilidad de estos últimos años".

(2) Programa especial de apoyo para la paz y la reconciliación en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda 1995 - 1999 (apartado 3.16).

(3) Carta de 21 de febrero de 1989 SG(89) D/2399 del Presidente de la Comisión Europea.

(4) Asunto C-106/96: Reino Unido contra Comisión.

(5) Reglamento (CE) n° 2614/97 del Consejo, de 15 de diciembre de 1997.

(6) Véase el anexo 4, proyectos nos: 2-Lough Foyle, 4-Carolls Warehouse, 5-Jones Bros., 8-Lifford Castle, 14-Seeconnell, 15-Turf Lodge, 17-CMAR, 31-Navan At Armagh.

(7) Véase el punto 4-Jones Bros del anexo 5.

(8) Véase el punto 14-Seeconnell del anexo 4.

(9) Véase el punto 8-Lifford 3 del anexo 4.

(10) Véase el punto 15-Turf Lodge del anexo 4.

(11) Véase el anexo 4, proyectos nos: 11-Rathlin Island, 14-Seeconnel, 31-Navan.

(12) Véase el punto 31-Navan del anexo 4.

(13) Véase el anexo 4, proyectos nos: 8-Lifford, 9-Gulliver, 11-Rathlin, 14-Seeconnell, 24-Mount Errigal, 31-Navan.

(14) Véase el punto 14-Seeconnell del anexo 4.

(15) Véase el punto 11-Rathlin del anexo 4.

(16) "El Fondo Internacional para Irlanda, informe de evaluación", COM(97) 130 de 25 de marzo de 1997.

(17) NIERC (Northern Ireland Industrial Economic Research Centre).

(18) Véase el punto 17-CMAR del anexo 4.

(19) Véase el punto 16-Portavogie del anexo 4.

(20) El Fondo Internacional ha constituido una fuerza singular e importante en el apoyo al contacto, diálogo y reconciliación entre las comunidades de Irlanda del Norte, así como entre Irlanda del Norte y del Sur, y en la creación de empleo en proyectos subvencionados.

(21) COM(97) 642 final de 26 de noviembre de 1997.

(22) El "Industrial development Board" (IDB).

(23) Subprograma 5, medida 1, capital simiente (programa de crédito renovable).

(24) Local Enterprise Agencies (LEA).

(25) LEDU (Local Economic Development Unit), Irlanda del Norte.

(26) Departamento de Medio Ambiente, Irlanda del Norte, Departamento de Agricultura, Irlanda del Norte, ADM/organismo de lucha contra la pobreza, Task Force 1 Monaghan, Task Force 2 Navan, DED Irlanda del Norte (agentes de gestión), Trust de actividades emergentes, Cooperación Norte, Irlanda del Norte/Irlanda.

(27) Índice de privación de Robson, basado en un estudio de la Universidad de Manchester.

(28) Medida 2(B)2: desarrollo económico y rural; programa de mejoras en las granjas y el campo (FACES).

(29) Trust de actividades emergentes [Medida 2(B)2: desarrollo económico y rural].

(30) Grupo de trabajo dirigido por la corporación de gobierno del condado de Monaghan.

(31) Véase el anexo 5, proyectos nos: 10-Mullaghmatt, 11-Killyroan.

(32) Clones Diamond Phase II, Monaghan, también Killyroan Housing Estate.

(33) Fondo de capital simiente.

(34) Véase el punto 18-Combra Ltd, 19 Kelly Bros del anexo 5.

(35) Véase el punto 13-Clones Diamond del anexo 5.

(36) STAR, Impact, Telematique e Interreg.

(37) Véase el punto 32 del anexo 4.

(38) Página B 114, "Modelo de análisis competitivo" del informe de evaluación a medio plazo, julio 1997.

(39) Véase el anexo 5, proyectos nos: 8-Belturbet Pedestrian links, 9-Ballinagh sewerage, 10-Mullaghmatt, 11-Killyroan, 12-O'Neill's pack, 34-Advance factory, 35-Advance factory, 53-Salmon Enhancement.

(40) Agencia Rivers y Departamento de Agricultura, Irlanda del Norte.

(41) Véase el punto 56-Forest service, 57-Equiova breeding, 58-Food Business units del anexo 5.

(42) Véase el punto 53 del anexo 5.

(43) Ayuda de la Unión Europea en favor de la paz y la reconciliación, julio de 1996. Comité del organismo británico e irlandés.

(44) Evaluación a medio plazo.

(45) Grupo de trabajo dirigido por la corporación de Gobierno del condado de Cava.

(46) Véase el punto 10-Mullaghmatt del anexo 5.

Anexo 1

Estructura administrativa y programas del Fondo Internacional para Irlanda

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Anexo 2a

Programa especial de apoyo para la paz y la reconciliación (Peace)

Asignación de fondos entre subprogramas

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ANEXO 2B

PROGRAMA ESPECIAL DE APOYO PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIÓN (PEACE)

Contribución de los fondos estructurales a la financiación

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Anexo 3

Estructura del Programa para la paz y la reconciliación (sólo relativo al FEDER)

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Anexo 4

Muestra de la fiscalización de proyectos del fondo internacional para Irlanda

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo 5

Muestra de la fiscalización de los proyectos del programa para la paz y la reconciliación

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

Con relación al Fondo Internacional para Irlanda, la Comisión se remite a su respuesta detallada a esas observaciones incluidas en los apartados 14, 19 y 20.

Por lo que respecta a los resultados del Programa para la paz y la reconciliación (1995 - 1999), extraídos de una auditoría realizada por el Tribunal ya en 1997, la Comisión subraya que, en muchos casos, el Comité de gestión y los organismos de ejecución habían adoptado en el ínterin algún tipo de medida para rectificar esas dificultades iniciales.

Con la sabiduría que da la experiencia, la Comisión cree ahora que esta iniciativa comunitaria, muy ambiciosa e innovadora tanto en términos de objetivos (paz y reconciliación) como en los mecanismos de prestación (un enfoque verdaderamente ascendente), se ha ejecutado con éxito.

El apoyo político y financiero de la Unión Europea, mediante el Fondo Internacional para Irlanda y el Programa para la paz y la reconciliación, ha contribuido a consolidar el proceso de paz y reconciliación en la región, contribuyendo de este modo al progreso en el plano político.

FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL

3. En lo que respecta al Programa para la paz y la reconciliación, la verdadera ejecución de los proyectos comenzó fundamentalmente en 1996 y, por lo tanto, se necesitará más tiempo para sacar conclusiones definitivas sobre la eficiencia y la eficacia global del programa. Tal como muestra la respuesta de la Comisión, la mayoría de los aspectos susceptibles de mejora identificados en el Informe se abordaron a lo largo de los siguientes años.

EL FONDO INTERNACIONAL PARA IRLANDA

Resumen de los principales resultados con respecto al FII

6. La Comisión desea destacar la función y carácter excepcional del Fondo y su modo de funcionamiento. El Fondo es una entidad jurídica independiente que opera de acuerdo con unas normas de financiación diferentes de las de cualquier otra iniciativa comunitaria, como por ejemplo el Programa para la paz y la reconciliación, que es administrado por la Comisión y los dos Gobiernos correspondientes. A la Comisión le preocupa que se trate con cuidado el examen de ambos instrumentos en el mismo Informe, para evitar malentendidos. La Comisión toma debida nota de las observaciones del Tribunal y lo remite a su respuesta detallada en los puntos correspondientes del presente Informe.

Sistemas de financiación y marco reglamentario

11 - 12. La Comisión no considera que los saldos bancarios en posesión del Fondo representen "fondos no utilizados" puesto que tales fondos ya están asignados a los programas. Las cuentas del Fondo Internacional para Irlanda muestran, en realidad, que en 1995, 1996 y 1997 los compromisos contractuales de los proyectos superaron el saldo. Ello es debido a que el Fondo escalona la cesión de su ayuda a los proyectos en la medida en que éstos avanzan, y de acuerdo con la obtención de fondos correspondientes. Por consiguiente, el Fondo debe tener la certeza de las contribuciones de los donantes mucho antes de proceder al desembolso final de fondos a los proyectos. Sin embargo, la Comisión examinará este asunto y estudiará la posibilidad de efectuar pagos al Fondo en un número de pagos anuales superior a los dos actuales.

Procedimientos administrativos

13 - 14. La Comisión acepta las observaciones del Tribunal sobre la necesidad de revisar los actuales acuerdos del Fondo Internacional para Irlanda relativos a la dotación de personal y la delegación de poderes y ha planteado el tema en el consejo de administración del Fondo.

Procedimientos de evaluación de los proyectos

19 - 20. La Comisión ha solicitado al Fondo que vuelva a examinar sus procedimientos de evaluación de los proyectos teniendo en cuenta los comentarios del Tribunal. La Comisión entiende que, con relación a los casos citados por el Tribunal, la ayuda fue concedida por el Fondo sobre la base de evaluaciones preliminares de los proyectos y de conformidad con el principio del Fondo "lo primero, el dinero sobre la mesa", para ayudar a atraer otras fuentes de financiación para los proyectos.

Seguimiento y evaluación de los proyectos

21. En el informe de auditoría realizado por la DG-Audit tras el control de octubre de 1998 se describen resultados similares sobre fallos en el seguimiento y la evaluación; en consecuencia, el Fondo Internacional para Irlanda propuso adoptar una serie de medidas para subsanar dicha situación.

Repercusión del FII

23. Este punto debe considerarse en el contexto de que el Fondo Internacional para Irlanda es el primer inversor en muchos sectores precisamente porque las circunstancias políticas y sociales son tales que dificultan enormemente la llegada de otros fondos públicos sin las posibilidades de reactivación ofrecidas por el Fondo.

24. Los aproximadamente 7000 empleos creados pueden, en efecto, ser tomados como una medida de los resultados obtenidos en términos estrictamente económicos. Sin embargo, ello no refleja el número total de empleos derivados de los proyectos financiados por el Fondo Internacional para Irlanda con respecto a los cuales reivindica una función impulsora. El estudio realizado por KPMG en 1995 parece corroborar este enfoque.

26. La referencia al predominio de organizaciones gubernamentales y organismos profesionales entre los beneficiarios de los proyectos transfronterizos debe incluirse en el contexto de la situación sociopolítica, particularmente en la primera parte del período de referencia de este informe.

27. La Comisión ha recibido garantías del Fondo de que este asunto está recibiendo particular atención.

Seguimiento por parte de la Comisión

28. En octubre de 1998 la Comisión realizó una detallada auditoría financiera sobre el sistema de gestión y control del Fondo Internacional para Irlanda y la ejecución de los proyectos por parte de los promotores junto con una evaluación sobre el terreno para supervisar los proyectos. El informe de la auditoría confirmó que se habían concedido los porcentajes máximos de ayuda en casos en los que los proyectos habían sido cofinanciados por los Fondos Estructurales. Se está pensando en la posibilidad de realizar en 2000 una auditoría sobre el terreno similar.

PROGRAMA ESPECIAL DE APOYO PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIÓN

Resumen de los principales resultados relativos al PEACE

29. Por lo que respecta a los resultados del Tribunal extraídos de la investigación que éste realizó ya a principios de 1997, la Comisión subraya que, en muchos casos, el Comité de gestión y los organismos de ejecución habían adoptado en el ínterin algún tipo de medida para rectificar dichas deficiencias.

Con la sabiduría que da la experiencia, la Comisión cree que esta excepcional iniciativa comunitaria, tanto en términos de objetivos (paz y reconciliación) como en sus mecanismos de prestación (un enfoque verdaderamente ascendente) ha demostrado ser un completo éxito.

(Para los comentarios específicos, véanse los apartados correspondientes).

Marco reglamentario y acuerdos de financiación

32. Teniendo en cuenta el enfoque ascendente adoptado por el Programa para la paz y la reconciliación, se dejó a los propios organismos de ejecución del programa la evaluación de la naturaleza y la particularidad de las oportunidades derivadas del cese de la violencia, sin definirlas a priori detalladamente en el mismo programa. De este modo, se exigió a los organismos de ejecución que utilizaran métodos adecuados de selección de objetivos en términos de grupos sociales y proyectos en consonancia con los objetivos generales establecidos en el documento del programa. Un claro ejemplo lo constituye el caso de las "Asociaciones de distrito", que reciben dotaciones del Ministerio de Medio Ambiente sobre la base de una clasificación determinada por el índice de privación de Robson combinado con estadísticas regionales (población, violencia, etc.)(1).

33. Los esfuerzos por parte de todos los organismos de ejecución implicados en el Programa para la paz y la reconciliación han demostrado ser bastante eficaces, tal como demuestra el análisis de la aceptación por parte de la población en Irlanda del Norte realizado por T. Haase(2): el programa ha alcanzado una cobertura impresionante en Irlanda del Norte en donde en más del 80 % de los distritos electorales se han presentado solicitudes; la distribución de las solicitudes relativas a proyectos y financiación se ajusta a la distribución de población, concentrándose particularmente en las áreas urbanas. Es de esperar que la evaluación final del Programa confirme que en los condados fronterizos también ha obtenido un éxito similar.

Ejecución financiera y presupuestaria.

34. El plan de financiación previsto por los Estados miembros y propuesto por la Comisión en 1995 reflejó la decisión del Consejo Europeo de conceder 100 millones de ecus anuales entre 1995 y 1997. La Comisión acepta que la dotación de fondos para un período de tiempo más corto que la duración prevista del programa tal vez causó dificultades en la planificación de algunos proyectos. Sin embargo, no tuvo un carácter meramente negativo, ya que contribuyó a crear un sentido de urgencia y un ímpetu en todos los que participaron en la ejecución del programa. Además, teniendo en cuenta el contexto político potencialmente inestable de la región y la naturaleza y carácter especial del Programa para la paz y la reconciliación, estaba plenamente justificada la propuesta de la Comisión(3) de efectuar una revisión de los avances después de tres años como condición para conceder nuevas financiaciones.

35 - 37. El proceso de selección y contratación de "Organismos de financiación intermedios" (OFI) y la creación de las "Asociaciones de distrito" y del "Consejo de asociación de Irlanda del Norte" llevó necesariamente su tiempo y se necesitó un período adicional para que estos organismos de ejecución estuviesen totalmente operativos. Además, el Programa para la paz y la reconciliación atrajo un alto número de solicitudes, más de 22000 hasta el 31 de diciembre de 1997, para ser examinadas por los organismos de ejecución. En tales circunstancias, los importes de los compromisos y de los pagos, así como el gasto de los proyectos a finales de 1997 era significativamente más bajo de lo esperado cuando se adoptó el programa a mediados de 1995.

Las transferencias y cancelaciones de créditos asignados que se produjeron en 1996 y 1997 eran operaciones presupuestarias que pretendían reasignar a otras iniciativas comunitarias los importes que no habían sido gastados en la partida del Programa para la paz y la reconciliación. Esto es una práctica normal en la gestión del presupuesto comunitario.

38. En su informe de evolución de 1997, la Comisión consideró necesaria una mayor financiación para satisfacer la demanda existente y futura y recomendó que la autoridad presupuestaria aprobase una financiación adicional de 100 millones de ecus para 1998 y más tarde un importe similar para 1999. La validez de esta elección viene confirmada por el hecho de que los recursos del programa estaban completamente comprometidos a finales de 1999, beneficiando a unos 12600 proyectos.

Teniendo en cuenta el escaso interés de los fondos por las razones comentadas en el apartado 35, la Decisión de la Comisión de 5 de diciembre de 1997 constituyó una corrección necesaria que integró la planificación financiera y la ejecución del programa.

La Comisión se congratula de la Decisión evocada en el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999, que fija el importe que debe asignarse al programa PEACE II para la totalidad del nuevo período (2000 - 2004).

Estructura administrativa del programa

41. Aunque el ámbito de aplicación del programa es amplio y el número de organismos de ejecución es elevado, debe tenerse presente que el Programa para la paz y la reconciliación se refiere tanto al contenido como al proceso: desde el principio, la estructura administrativa del programa se diseñó para establecer un contacto lo más cercano posible con las necesidades básicas dentro de un enfoque verdaderamente "ascendente".

42. Si bien las prácticas administrativas quizá hayan variado enormemente debido a la naturaleza descentralizada de los mecanismos de ejecución, el comité de seguimiento confirmó la validez de los objetivos, prioridades y mecanismos de ejecución. También ofreció directrices comunes a todos los organismos de ejecución.

En lo referente a la selección de los organismos de financiación intermedios (OFI), si bien no se produjo ningún procedimiento de selección competitivo, la Comisión contrató a consultores para evaluar a los posibles candidatos. Además, un amplio debate con las autoridades nacionales y con los sectores asociativos y voluntarios precedió a la selección final de los OFI y a la creación del "Consejo de asociación de Irlanda del Norte" y de las "Asociaciones de distritos".

Si bien en el documento del programa (Subprograma 5, medida 2, "Nuevos servicios de desarrollo industrial") estaba previsto que el IDB fuese un mecanismo de ejecución, la medida fue finalmente administrada por su ministerio correspondiente, el Ministerio de Desarrollo Económico.

43. Con el fin de garantizar un beneficio generalizado del Fondo de capital simiente incluido en la medida 7 del subprograma 5, el Servicio de desarrollo empresarial local contrató una serie de agentes situados en distintas zonas de Irlanda del Norte. De acuerdo con las conclusiones de una auditoría realizada por el servicio de auditoría interna del Ministerio de Desarrollo Económico los acuerdos de seguimiento del Servicio de desarrollo empresarial local eran adecuados para cumplir su responsabilidad con respecto a la gestión del Fondo y los acuerdos de los agentes eran satisfactorios para la concesión de financiación. En los informes de evolución dirigidos al comité de seguimiento se ofrece información sobre los nombres y las actividades de los agentes de ejecución.

44. Los Estados miembros reclamaban anticipos sobre la base del gasto notificado por los beneficiarios finales. Para aclarar cualquier duda, se identificaron definitivamente los beneficiarios finales(4) en la Decisión de la Comisión, de 10 de julio de 1998, posterior a la revisión intermedia del programa(5). Todos los organismos de ejecución están comunicando sus gastos sobre la misma base.

Procedimientos de evaluación del proyecto

45. En un programa tan amplio, cabe esperar una variedad de enfoques para la selección de los proyectos. Intentar alcanzar una completa tipificación podría haber alargado significativamente el período exigido para poner en marcha el programa. Ello no excusa la falta de procedimientos adecuados de revisión en determinados casos y se tienen en cuenta las observaciones del Tribunal al respecto.

46. Con respecto a la fijación de objetivos en Irlanda del Norte, los Ministerios utilizaron el índice de privación de Robson para la designación de las zonas subvencionables, completado esporádicamente con otros indicadores si la ayuda tenía un objetivo especial (salud, medio ambiente, empleo, etc.). En los condados fronterizos, algunos OFI aplicaron un índice de privación para la asignación de la ayuda. Con carácter general se utilizó una versión actualizada del índice de privación Gamma como criterio para evaluar los méritos de cada proyecto.

47 - 48. La Comisión tiene en cuenta estos resultados y velará por que en el futuro Programa para la paz y la reconciliación (2000 - 2004) se incluyan criterios específicos y por escrito para los procedimientos de selección y revisión de los proyectos por parte de los organismos de ejecución, en particular en los métodos para evaluar los méritos comparativos de las solicitudes y la clasificación de los proyectos valorando o sopesando sus méritos.

Posterior seguimiento de los proyectos subvencionados

49. Hasta finales de 1997, a la espera de la creación de una base de datos central, los OFI crearon su propia base de datos para controlar las solicitudes recibidas.

En el período posterior a finales de 1997, se crearon las bases de datos centrales exigidas por el programa, que contienen datos sobre solicitudes de proyectos y autorizaciones así como la información facilitada por los promotores de los proyectos de conformidad con el cuestionario de seguimiento optimizado (optimum monitoring questionnaire, OMQ). Estos datos se han utilizado en la elaboración de los informes intermedios dirigidos al comité de seguimiento y también los ha utilizado el evaluador externo en sus análisis.

50. En el Documento del programa no se establecieron objetivos físicos cuantificados ni objetivos en materia de incidencia para reflejar la naturaleza no preceptiva del programa en dicha fase. En el curso de su ejecución, se desarrolló un conjunto global de indicadores de seguimiento, que se utiliza actualmente para informar sobre la evolución al comité de seguimiento, elaborado sobre los datos facilitados por el uso del OMQ. Teniendo en cuenta la evaluación posterior del programa, el evaluador externo ha elaborado un modelo de evaluación estratégica y otro trabajo está en marcha para preparar la evaluación final.

Repercusiones del programa

51. Un rasgo común de los programas de los Fondos Estructurales son las medidas independientes administradas por organismos de ejecución independientes. En algunos casos, esto puede suponer que los beneficiarios potenciales deban presentar su solicitud a organismos diferentes para financiar un proyecto diverso. Sin embargo, los dirigentes de los subprogramas (ministerios) han desempeñado una función al garantizar que la ejecución de las medidas se llevara a cabo de una forma complementaria.

52 - 53. Sobre el tema de la fijación de objetivos en relación con los objetivos globales del Programa para la paz y la reconciliación, véase la respuesta en el apartado 46.

La Comisión toma nota de los resultados y los examinará más a fondo.

54. A partir de 1998, se estableció un adecuado sistema de seguimiento y evaluación en forma de una base de datos global, con una información regular a través de los OMQ, registrando las cifras de creación de empleo y los indicadores de impacto (véase también la respuesta en los apartados 49 y 50).

Publicidad e información

55. En los primeros años del Programa para la paz y la reconciliación, la información y la actividad publicitaria con respecto al programa fueron escasas ya que la principal necesidad consistía en informar a los posibles solicitantes sobre los subprogramas y medidas. Sin embargo, los organismos de ejecución se encargaron de difundir la información, con un cierto éxito ya que el programa generó un nivel muy elevado de solicitudes (aproximadamente 29000), lo que da cuenta de la conciencia de la gente sobre el tema y de su importancia con respecto a sus necesidades.

Ahora se concede una creciente atención a la información y la publicidad con respecto al programa, con la ayuda de consultores experimentados en medios de comunicación, que informan regularmente al comité de seguimiento(6).

ACCIONES DE FINANCIACION MULTIPLE

56. Comparados con otros programas comunitarios, los objetivos del Programa para la paz y la reconciliación eran sustancialmente diferentes en términos de objetivos globales y en la fijación de los objetivos de la ayuda. Si se compara con los programas del Fondo Internacional para Irlanda, el Programa para la paz y la reconciliación era también diferente en su enfoque ascendente en la ejecución del programa y en la gestión de una parte importante de fondos por organismos de ejecución no gubernamentales.

El riesgo de doble contabilización en la atribución del impacto de los proyectos y la publicidad de los programas individuales son temas que también preocupan a la Comisión.

57. La Comisión ha tomado nota de las observaciones del Tribunal sobre este proyecto que establece que el 52 % del gasto relativo al proyecto Gulliver procedía de la Unión Europea y del Fondo Internacional para Irlanda. Sin embargo, podría señalarse que sólo la mitad de la financiación del Fondo Internacional para Irlanda tiene un origen comunitario. El proyecto Gulliver era altamente innovador y conllevaba inevitablemente un factor de riesgo.

58. Véase la respuesta a los apartados 61 y 62.

ADICIONALIDAD DE LA FINANCIACIÓN

60. La Comisión está de acuerdo en que la sustitución de las actividades financiadas por el Gobierno, como resultado de la financiación por parte del Fondo Internacional para Irlanda, es excepcional: en el informe sólo se identifica un caso de este tipo, caso que el observador de la Comisión señaló claramente en su momento al consejo de administración del Fondo Internacional para Irlanda y se recogió como tal en el acta del consejo de administración.

61 - 62. Se previeron algunos traslapos en el caso de determinadas actuaciones y se aceptaron de buen grado desde el principio: es normal que algunos proyectos puedan ser subvencionables por programas gubernamentales o comunitarios además de satisfacer el requisito para una sociedad más estable y pacífica con arreglo al Programa para la paz y la reconciliación. Es de desear que dichos proyectos financiados por el Programa para la paz y la reconciliación tengan repercusión en la paz y la reconciliación, y por lo tanto estén mas orientados hacia su objetivo.

63. En opinión de la Comisión, los proyectos que satisfacen los criterios del Programa para la paz y la reconciliación no deben excluirse porque emanen de ministerios o agencias gubernamentales pero está de acuerdo en que deben ser evaluados sobre la misma base que los demás proyectos.

64. La Comisión coincide con el Tribunal en que la financiación del programa no debe ser sustituida por el gasto corriente del Gobierno o de la autoridad local.

En lo que respecta a los proyectos que podrían avanzar sin la concesión de la ayuda ("efectos ajenos a la intervención"), la Comisión recuerda que, para consolidar el avance hacia una sociedad pacífica y estable, es particularmente deseable contar con una tasa acelerada de crecimiento o una mayor escala de desarrollo. Además, dado que uno de los efectos positivos del Programa para la paz y la reconciliación son sus mecanismos de ejecución, dichos proyectos también pueden generar beneficios a partir del proceso necesario para prepararlos y ejecutarlos.

65. La Comisión toma nota de los resultados y prestará atención a este tema durante la elaboración del nuevo programa PEACE II.

CONCLUSION Y RECOMENDACIONES

66 - 69. La Comisión agradece que el Tribunal reconozca las dificultades en el lanzamiento del Programa para la paz y la reconciliación y su valor para ofrecer estructuras e incentivos importantes e innovadores que fomenten la cooperación y la participación de las comunidades locales.

70. a). La Comisión examinará este asunto y estudiará la posibilidad de efectuar pagos al Fondo en un número de pagos anuales superior a los dos actuales.

70. d). Por lo que respecta a la recomendación del Tribunal, la Comisión está completamente de acuerdo. Cabe señalar que en 1998 - 1999 los servicios de la Comisión llevaron a cabo un ejercicio de supervisión detallado de los proyectos. El informe correspondiente también cubre los acuerdos in situ decididos para evitar cualquier traslapo entre la financiación del Fondo Internacional para Irlanda y las operaciones de los Fondos Estructurales. En la segunda mitad de 2000 se llevará a cabo una evaluación similar sobre el terreno.

71. La Comisión agradece las recomendaciones específicas relativas al Programa para la paz y la reconciliación. Subraya que el comité de seguimiento y los organismos de ejecución ya han adoptado alguna medida sobre distintas materias a las que hace referencia el Tribunal. Sin embargo, la Comisión tiene la intención y velará por que todas las recomendaciones del Tribunal reciban una atención especial en la preparación y aprobación del programa sucesor PEACE II para el período 2000 - 2004. En particular:

a) El evaluador externo realizará un examen de la experiencia en la ejecución del programa (que incluya asuntos como la selección de los proyectos y la fijación de objetivos) y su informe (a principios de 2000) se incluirá en la elaboración de PEACE II.

b) La Comisión acepta esta recomendación. Dada la experiencia del Programa para la paz y la reconciliación, espera que el gasto relacionado con la paz de PEACE II estará más en línea con otros programas operativos de los Fondos Estructurales.

c) La Comisión está de acuerdo con esta recomendación que es aplicable a todos los organismos de ejecución.

d) La Comisión acepta que las evaluaciones de los proyectos en el marco del programa deben efectuarse sobre la base de criterios específicos escritos y deben estar claramente documentadas.

e) Las Comisión coincide con la recomendación de la primera frase y recuerda la elaboración de la base de datos central del programa después de 1997.

f) La Comisión emprenderá una acción para reforzar la coordinación entre sus departamentos en la participación de la Comunidad en el Fondo Internacional para Irlanda y el programa PEACE II. En su definición también sería deseable una sinergia entre sus respectivos programas.

g) La Comisión acepta esta recomendación. Prestará especial atención a las disposiciones en materia de publicidad incluidas en el próximo programa PEACE II.

A pesar de las tempranas dificultades en la elaboración de esta iniciativa comunitaria, muy ambiciosa e innovadora, la Comisión considera que el Programa para la paz y la reconciliación (1995 - 1999) se ha ejecutado con éxito. El apoyo político y financiero de la Unión Europea ha ayudado a apuntalar el proceso de paz y reconciliación en la región, contribuyendo de este modo al progreso en el plano político.

(1) Véase también la respuesta al apartado 46.

(2) T. Haase & J. Pratschke: "EU Special Support Programme for Peace and Reconciliation: Analysis of Community Uptake", NISRA, 1999.

(3) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 7 de diciembre de 1994, COM(1994) 607.

(4) De conformidad con la Decisión de la Comisión de 23 de abril de 1997 mediante la que se modifican las decisiones por las que se aprueban los marcos comunitarios de apoyo, los documentos únicos de programación y las iniciativas comunitarias adoptadas en relación con Irlanda: hoja de datos técnicos n° 1.

(5) Decisión de la Comisión de 10 de julio de 1998, C(1998) 1632.

(6) Aproximadamente 500 artículos de prensa y más de 50 intervenciones en radio y televisión durante el período del programa se reseñaron al comité de seguimiento el 2 de diciembre de 1999.