INFORME ESPECIAL N° 3/96 relativo a la política del turismo y su promoción acompañado de las respuestas de la Comisión (97/C 17/01)

ÍNDICE

ApartadosPágina

INTRODUCCIÓN . 1 8 2

ACCIONES COMUNITARIAS EN MATERIA DE TURISMO Y SU IMPORTANCIA FINANCIERA . 9 15 3

Acciones directas . 9 11 3

Actividades comunitarias relacionadas con el turismo . 12 15 3

PROBLEMAS OBSERVADOS EN RELACIÓN CON LAS ACCIONES DIRECTAS EN FAVOR DEL TURISMO . 16 68 4

Informe especial del Tribunal de Cuentas sobre el Año Europeo del Turismo . 16 19 4

Hechos acaecidos desde la presentación del Informe especial . 20 29 4

Fiscalización del Tribunal . 20 4

Investigaciones internas llevadas a cabo por la Comisión . 21 22 4

Investigaciones llevadas a cabo en los Estados miembros . 23 27 4

Medidas de recuperación . 28 5

Cooperación del Tribunal con los servicios responsables . 29 5

Controles complementarios del Tribunal sobre el Año Europeo del Turismo . 30 48 5

Marco general . 30 32 5

Resultados de los controles complementarios del Tribunal . 33 48 6

Fiscalización por el Tribunal del plan de acciones en favor del Turismo . 49 68 8

Introducción . 49 50 8

Problemas generales detectados . 51 56 8

Problemas relativos al procedimiento de selección de los proyectos . 57 58 8

Problemas relativos a la evaluación . 59 62 9

Problemas relativos a las acciones de promoción en países terceros . 63 66 9

Problemas relativos a los contratos . 67 68 10

EL TURISMO Y LAS DEMÁS POLÍTICAS COMUNITARIAS . 69 92 10

Coordinación entre los diferentes servicios de la Comisión . 69 73 10

Marco general . 69 70 10

Consultas interservicios . 71 73 11

El Feder y el turismo . 74 92 11

Papel del turismo en el desarrollo regional . 74 11

Financiación de los proyectos en el ámbito del turismo . 75 77 11

Resultados de la fiscalización del Tribunal . 78 92 12

CONCLUSIÓN . 93 99 13

ANEXO . 15

Respuestas de la Comisión . 18

INTRODUCCIÓN

1. El Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron en 1983 (1) y 1984 (2) resoluciones relativas a una política comunitaria del turismo. La primera acción concreta de la Comunidad en favor del turismo fue la Decisión del Consejo de 21 de diciembre de 1988 (3) que declaraba 1990 «Año Europeo del Turismo».

2. Desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, el turismo figura en la letra t) del artículo 3 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea como uno de los ámbitos en los cuales la Comunidad tiene la facultad de adoptar medidas para alcanzar los fines que se le asignan en el artículo 2. De acuerdo con la declaración n° 1 adjunta al Tratado CE, según la cual la Conferencia Intergubernamental (CIG) de 1996 examinará la cuestión de la introducción en el Tratado de los títulos relativos a los ámbitos mencionados en la letra t) del artículo 3, la Comisión presentó el 3 de abril de 1996 el informe previsto a tal efecto (4).

3. A pesar de la dificultad de juzgar con precisión el peso económico del turismo (5), los análisis y estadísticas disponibles coinciden en destacar su importancia tanto a nivel europeo como mundial. El turismo constituye uno de los sectores que durante mucho tiempo ha registrado un crecimiento estable, representando de media un 5,5 % del PIB y un 6 % del total del empleo en la Unión. Aunque su cuota de mercado en términos de llegadas y de ingresos tienda a disminuir, Europa sigue siendo la principal potencia turística mundial (6).

4. Se pueden establecer dos categorías de acciones comunitarias en favor del turismo: las específicas previstas por el presupuesto general (acciones directas) y las relacionadas indirectamente con el turismo o en las que éste sirve de instrumento para la consecución de otros objetivos (acciones indirectas).

5. Las acciones directas, cuyo volumen financiero representa menos del 1 % del total, son gestionadas por la unidad «turismo» de la DG XXIII (Política de la Empresa, Comercio, Turismo y Economía Social), mientras que la gestión de las acciones indirectas corre a cargo de las DG pertinentes.

6. El Tribunal procedió en 1994 a una fiscalización horizontal de la política del turismo y su promoción. En la primera inspección que llevó a cabo en la Comisión, el Tribunal observó que se habían producido graves irregularidades, sancionadas por la suspensión de dos agentes de la DG XXIII, sin que la Comisión hubiera difundido ninguna información al respecto. El Tribunal destacó que las irregularidades observadas guardaban relación con los fallos señalados en su Informe especial sobre el Año Europeo del Turismo (AET) presentado en 1992 (7).

7. Aunque el análisis complementario del AET efectuado por el Tribunal abarca sólo parte de las acciones cofinanciadas (véase el apartado 32) y aunque hay procedimientos judiciales en curso, el Tribunal ha decidido presentar un informe especial que ayude a explicar el estado actual de las acciones en favor del turismo, señalando en particular las deficiencias de los sistemas de gestión y control.

8. Las irregularidades, hechas públicas mientras tanto, se registraron principalmente en las acciones directas en favor del turismo. Por esta razón, y con el fin de dar cumplimiento a la Resolución del Parlamento Europeo, del 21 de abril de 1994, sobre la ejecución presupuestaria y financiera del AET (8), en el presente Informe se ha prestado especial atención a este tipo de acciones.

ACCIONES COMUNITARIAS EN MATERIA DE TURISMO Y SU IMPORTANCIA FINANCIERA

Acciones directas

9. El objetivo del AET consistía en aprovechar la función integradora del turismo en la creación de la Europa de los ciudadanos y en realzar su importancia económica y social. En total, fueron gastados 7,74 millones de ecus del presupuesto comunitario en el marco del AET.

10. Con independencia del AET, la autoridad presupuestaria concedió créditos para acciones en el ámbito del turismo (línea presupuestaria B2-710), que pasaron de 3 millones de ecus en 1989 a 4,9 millones de ecus en 1992, y para la promoción del turismo europeo en terceros países (línea presupuestaria B7-830) por un total de 1,75 millones de ecus en 1992 1993 (véase el cuadro 1).

11. El Consejo aprobó el 13 de julio de 1992 (9), sobre la base del artículo 235 del Tratado, un plan de acciones en favor del turismo de tres años a partir del 1 de enero de 1993. La autoridad presupuestaria puso a disposición de este plan un total aproximado de 21,7 millones de ecus con cargo a la línea presupuestaria B5-325 (véase el cuadro 1). Las prioridades expuestas en el Anexo de la Decisión del Consejo se tradujeron en estudios y proyectos piloto referentes sobre todo al turismo rural, cultural, de formación profesional y de medio ambiente. Por otro lado, se financiaron acciones destinadas a aumentar el atractivo del «destino a Europa» para los turistas de países lejanos. La Comisión tenía que coordinar el plan de acciones con las distintas políticas comunitarias.

Actividades comunitarias relacionadas con el turismo

12. La importancia del turismo dentro del presupuesto general se refleja sobre todo en los Fondos estructurales (véase el cuadro 2), y dentro de ellos en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

13. Los marcos comunitarios de apoyo (MCA) del período 1989 1993 prevén expresamente un apoyo financiero comunitario en favor del turismo en el marco de los objetivos nos 1, 2 y 5b que asciende a 2 305,9 millones de ecus. Para el período 1994 1999, la contribución comunitaria en favor del turismo prevista en el marco de los objetivos nos 1, 2, 5b y 6 asciende a 7 284,9 millones de ecus. A este importe se añade la parte correspondiente a las acciones turísticas de los objetivos nos 3 y 4, de las iniciativas comunitarias y del Fondo de cohesión, así como la contribución indirecta de otros programas o ejes al desarrollo del turismo, que no pueden precisarse sin embargo.

14. Por otro lado, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) interviene en favor del turismo. Sus financiaciones directas (préstamos individuales y créditos sobre préstamos globales) en el ámbito «turismo-ocio» se elevaron durante el período 1990 1994 a 1 014,2 millones de ecus.

15. A lo anterior se añade que distintas actividades comunitarias, en particular la política social, el medio ambiente, los transportes, las redes transeuropeas, la investigación, la formación y la educación, la cooperación y la acción cultural, disponen de presupuestos que prevén implícita o explícitamente la financiación de proyectos que tienen impacto en el turismo. Pero sólo en una minoría de casos resulta posible deducir la parte que representan exactamente las acciones relativas al turismo, al ascender el importe asignado aproximadamente a 25 millones de ecus anuales. En sectores como el transporte y el empleo, determinadas medidas pueden tener un efecto significativo sobre el desarrollo del turismo aunque su incidencia no esté cuantificada.

PROBLEMAS OBSERVADOS EN RELACIÓN CON LAS ACCIONES DIRECTAS EN FAVOR DEL TURISMO

Informe especial del Tribunal de Cuentas sobre el Año Europeo del Turismo

16. Ya en 1990 el Parlamento Europeo había expresado su inquietud con respecto a posibles irregularidades en relación con las acciones del AET y había pedido un dictamen del Tribunal al respecto. El Tribunal presentó un Informe especial (10) el 30 de septiembre de 1992.

17. A pesar de la falta de transparencia y de documentación que acompañó a los gastos efectuados durante el AET, el análisis efectuado por el Tribunal «hizo posible formular varias observaciones que cuestionaban la legalidad y regularidad de algunos de los gastos así como la buena gestión de los créditos a ellos dedicados. Las observaciones resultantes del control se referían en particular a:

a) el programa administrativo y organizativo;

b) los procedimientos aplicados a la adjudicación de los contratos y su ejecución, a la concesión de subvenciones financieras y la utilización de éstas por los beneficiarios;

c) el respeto de la reglamentación presupuestaria y contable;

d) la gestión financiera global del AET.» (11).

18. Además, el Tribunal había constatado «la insuficiencia de los controles del interventor tanto en lo que se refiere a los compromisos de gastos como de pagos» (12).

19. En su respuesta al Informe especial, la Comisión no discutió las dificultades surgidas por la ausencia de transparencia y de documentación, pero consideró que las observaciones formuladas no justificaban el juicio del Tribunal (13).

Hechos acaecidos desde la presentación del informe especial

Fiscalización del Tribunal

20. El Tribunal ha venido examinando desde octubre de 1994 el curso dado por la Comisión a los expedientes de presuntos fraudes e irregularidades en el ámbito del turismo, tras haber fijado con dicha institución las modalidades de acceso a este tipo de expediente. El Tribunal, no obstante, se abstiene de comentar el contenido de los expedientes con el fin de no perturbar las investigaciones en curso, pero no renuncia a describir por ello, en la medida de lo posible, los sistemas de gestión en el marco de los cuales se produjo la situación actual, así como analizar el refuerzo de las medidas de gestión administrativa y financiera desde la presentación de su Informe especial sobre el AET. También quiere exponer nuevas observaciones producto de su fiscalización en la medida en que no obstaculizan los procedimientos entablados.

Investigaciones internas llevadas a cabo por la Comisión

21. La DG XXIII recibió en junio de 1992 una comunicación a la que se adjuntaba copia de una carta referente a un proyecto en vías de atribución, en la que se advertía de una serie de elementos que podían ser indicativos de una situación irregular. En otro caso, tras una investigación interna, la DG XXIII pidió la asistencia de la DG XX (Control Financiero) en junio de 1993 para que realizara un control in situ. En el segundo semestre de 1993, otras informaciones hicieron que se emprendiera en la DG XXIII una investigación interna de mayor amplitud. Los primeros resultados de esta investigación se discutieron con la Secretaría General de la Comisión y la DG IX (Personal y Administración) en diciembre de 1993, hasta que en marzo de 1994 se produjo el traslado en interés del servicio del jefe de la unidad «turismo» y en agosto de 1994 su separación del servicio, así como la rescisión del contrato de un agente temporal de la misma unidad. Paralelamente a estos acontecimientos, entre mayo y julio de 1994, se enviaron a la DG IX informes detallados de la investigación interna de la DG XXIII, con copia a la Secretaría General y a la DG XX.

22. Por otro lado, la DG XX efectuó en 1993 y 1994 una auditoría interna de la DG XXIII en su conjunto y una investigación sectorial de toda la actividad de la unidad «Turismo». Los resultados de estas investigaciones confirmaron que persistían los problemas observados por el Tribunal al fiscalizar el AET en 1991 y 1992.

Investigaciones llevadas a cabo en los Estados miembros

23. Hasta julio de 1994 no se pidió a la unidad de coordinación de la lucha contra el fraude de la Comisión (UCLAF) que iniciara una investigación. Ante la naturaleza de las presuntas irregularidades (fraude, corrupción), la UCLAF dio inmediatamente a su tarea una orientación prejudicial, interviniendo en parte de las visitas de inspección practicadas en los Estados miembros por la DG XX a raíz de la investigación sectorial de la DG XXIII. Además, adoptó el enfoque de abarcar todos los problemas que existían en el ámbito del turismo.

24. Con arreglo a la información que obraba en poder de la UCLAF, la Comisión, de conformidad con el artículo 209 A del Tratado, instó en diciembre de 1994 a dos Estados miembros a que iniciaran, en caso necesario, diligencias judiciales (Bélgica) y una investigación preliminar (Francia). En febrero de 1995 el Sr. McMillan Scott, diputado del Parlamento Europeo, presentó una denuncia ante las autoridades judiciales belgas. En marzo de 1995 se instó a un tercer Estado miembro (Grecia) a que iniciara una investigación preliminar.

25. Las autoridades judiciales belgas pidieron a la Comisión en febrero y marzo de 1995 la suspensión de la inmunidad de tres de sus agentes, la suspensión de la obligación de secreto profesional en relación con siete agentes que tenían encomendados trabajos en el ámbito del turismo, la autorización de acceder a todas las dependencias necesarias para la investigación y la preparación de todos los documentos probatorios útiles a la investigación. La Comisión procedió sin demora a la suspensión de la inmunidad, del secreto profesional y de la inviolabilidad de los edificios.

26. Las autoridades judiciales belgas procedieron en marzo y abril de 1995 a indagaciones y a la toma de declaraciones en las dependencias de la DG XXIII. Por otro lado la UCLAF adoptó medidas en abril de 1995, en conexión con la DG IX, para que la AIPN autorizara a presentarse como testigos a todos los agentes de la UCLAF que trabajaran en el asunto. La primera toma de declaraciones tuvo lugar en mayo de 1995. Tras solicitarlo en julio de 1995, las autoridades judiciales accedieron en agosto del mismo año a los expedientes «turismo» de la DG XX. La entrega posterior de documentos corrió a cargo de la UCLAF. En noviembre de 1995, las autoridades pidieron oficialmente la suspensión de la obligación de secreto de personas que ejercían actividades en los sectores sometidos a investigación con el fin de oír sus declaraciones como testigos. La Comisión respondió a esta petición sin demora e informó a sus agentes, en activo o no, de la decisión de la AIPN. En enero de 1996 se dictó orden de detención para tres personas, que ulteriormente obtuvieron la libertad bajo fianza.

27. En mayo de 1995, la Comisión atendió de inmediato las peticiones de documentos formuladas por las autoridades judiciales francesas y griegas. Grecia inició los preparativos necesarios para una posible acción judicial. La UCLAF se ocupó de que las autoridades responsables dispusieran de todos los elementos relacionados con el asunto. En Francia se dictó orden de detención de varias personas a finales de 1995 y principios de 1996.

Medidas de recuperación

28. Durante sus controles de 1993 y 1994, que se referían a acciones posteriores al AET, la DG XX detectó 43 casos en los que era necesaria la recuperación. La DG XXIII aún no ha emitido órdenes de ingreso en relación con 31 de los expedientes, cuyo importe recuperable se estima aproximadamente en 324 000 ecus. Por lo que se refiere a las 12 cartas que pedían el reembolso de las ayudas abonadas por un total de 1 105 588 ecus, 11 no se enviaron hasta el mes de julio de 1995. Las solicitudes de reembolso se basaron en la existencia de gastos no subvencionables, y en parte en la mala calidad de los trabajos realizados o de los informes presentados. En los casos en que se procedió al pago final, la mala calidad de las prestaciones tendría que haberse declarado como muy tarde al cerrar los expedientes. Por otra parte, una lista de deudores de los créditos, confeccionada por la UCLAF con arreglo a la información en poder de la DG XXIII y presentada en enero de 1996 al Secretario General de la Comisión, a los Directores Generales de las DG IX, XX y del Servicio Jurídico así como al Tribunal, incluye un caso en el que de hecho no se dictó orden de ingreso por un importe de 41 067 ecus.

Cooperación del Tribunal con los servicios responsables

29. El Tribunal coopera estrechamente con la UCLAF y la DG XX desde que fueron detectados los problemas en septiembre de 1994 y, además, respondió positivamente a una petición de colaboración judicial formulada en marzo de 1995 por las autoridades judiciales belgas. A resultas de ello, prestaron testimonio los funcionarios del Tribunal citados oficialmente durante la instrucción en curso. Del mismo modo, se pusieron a disposición de las autoridades competentes los documentos que el Tribunal pudo reunir durante sus controles del sector que era objeto de la investigación, así como los informes que pudo elaborar a raíz de estos controles.

Controles complementarios del Tribunal sobre el Año Europeo del Turismo

Marco general

30. A raíz de la Resolución del Parlamento Europeo, del 21 de abril de 1994, sobre la ejecución presupuestaria y financiera del AET (14), el Tribunal procedió a controles complementarios. El contexto en el cual reanudó sus controles era el siguiente:

- El departamento de Control Financiero no había efectuado investigación alguna sobre el AET. En cambio, había realizado los controles mencionados en el apartado 22, en relación con la DG XXIII en general y la unidad «turismo» en particular.

- Durante sus inspecciones en la dependencias de la DG XXIII, la DG XX encontró los mismos problemas graves que el Tribunal durante su primer control (véanse los apartados 17 y 18).

- Algunas irregularidades de carácter fraudulento hubieran podido ser detectadas por los servicios de la Comisión utilizando sus propios métodos de investigación y en inspecciones de los beneficiarios de las ayudas.

31. La Comisión tenía encomendada la puesta en práctica del AET, con el asesoramiento de un comité organizativo compuesto por un máximo de dos representantes por Estado miembro y presidido por un representante de la Comisión. Se invitaba a los Estados miembros a encontrar proyectos, controlar su ejecución y enviar a la Comisión las solicitudes de pago. Aunque la Decisión 89/46/CEE del Consejo (15) no establecía comités nacionales (CN) de organización del AET, la Comisión en todo momento afirmó su importancia, considerando su instauración como un elemento indispensable para el éxito del AET. En consecuencia, se creó en cada Estado miembro un CN compuesto por los principales agentes públicos y privados del sector turístico.

32. Las auditorías del Tribunal vinculadas a la preparación del Informe especial sobre el AET se centraron en la gestión de la Comisión y de las acciones financiadas enteramente por el presupuesto general. En sus controles complementarios el Tribunal fiscalizó sobre el terreno proyectos cofinanciados comenzando por Francia, el Estado miembro que tenía la parte más significativa (alrededor del 25 % del presupuesto previsto de 2,5 millones de ecus).

Resultados de los controles complementarios del Tribunal

Ejecución de los proyectos cofinanciados en Francia

33. Mediante decreto del Ministro competente se instauró en julio de 1989 el CN encargado de organizar el AET en Francia, es decir, de concebir, preseleccionar y coordinar las operaciones y programas que iban a llevar a cabo personas y entidades públicas y privadas. El CN no estableció un reglamento interno que precisara su funcionamiento.

34. En abril de 1990 se creó una asociación sin ánimo de lucro, l'Association pour la promotion de l'Année européene du tourisme (APAET) o asociación para la promoción del año europeo del turismo, que, según sus estatutos, tenía por objeto promover las manifestaciones organizadas en el marco del AET. A tal efecto la APAET recogía y administraba por cuenta del CN y bajo su control los fondos comunitarios y los procedentes de otras fuentes, procedimiento previsto en sus estatutos pero que no se derivaba de una decisión oficial de las autoridades competentes. Por otra parte, no se respetaron las exigencias impuestas por el Ministerio de Hacienda a las asociaciones que se benefician de financiación pública. El funcionamiento de la APAET, y en consecuencia de las subvenciones que se le pagaron, escapó a los procedimientos presupuestarios nacionales así como a los procedimientos de control correspondientes.

35. Además, las competencias y responsabilidades del Ministerio de Turismo, del CN y de la APAET no se delimitaron suficientemente, insuficiencia que no se corrigió ni a nivel francés ni a nivel comunitario, y continuó durante toda la vigencia del AET.

36. La Decisión 89/46/CEE del Consejo establecía que «todos los comprobantes del coste real» de las acciones subvencionadas en el marco del AET debían presentarse a la Comisión. A pesar de este hecho y de la obligación contractual de conservar los justificantes durante al menos cinco años, la contabilidad y los expedientes que obran en poder de los servicios responsables (Ministerio de Turismo, CN y APAET) no permiten reconstituir los gastos e ingresos declarados. Por otra parte, la APAET no informó a la Comisión de la desaparición de todas las facturas y documentos contables relativos al AET. Según una carta enviada por la asociación al Ministerio de Turismo, la policía rechazó una declaración de pérdida o robo ante la ausencia de pruebas y de fuerza en las cosas.

37. Las solicitudes de ayuda forman parte de los contratos celebrados entre la Comisión y los beneficiarios. A pesar de la imprecisión con que estaban redactadas dichas solicitudes, la DG XXIII no pidió explicaciones suplementarias a los beneficiarios franceses, por lo que resulta muy difícil determinar qué gastos son subvencionables. Además, existen discordancias entre los beneficiarios designados en los contratos y los beneficiarios reales de los fondos. En ningún contrato de los examinados se ha designado correctamente al contratista, y la DG XXIII pagó ayudas a organismos con los cuales no existían relaciones contractuales. En un caso, la designación como promotor de un organismo internacional no implicado directamente en el proyecto, permitió obtener de la Comunidad una ayuda suplementaria (50 000 ecus). Por último, la DG XXIII aceptó firmas sin verificar si los firmantes tenían la correspondiente autorización.

38. Algunas cartas fueron firmadas y enviadas a los servicios franceses competentes por agentes de la DG XXIII que no contaban con la correspondiente autorización. Se dieron casos en que distintos agentes de distintos niveles de la DG XXIII enviaron consecutivamente cartas con la misma información. En casi todos los casos controlados, se informó a los solicitantes de que la ayuda había sido aprobada antes de que el interventor hubiera concedido su visado.

39. El formulario de concesión de ayudas financieras preveía la transmisión de un extracto de cuenta compulsado o de un estado financiero acompañado de justificantes certificados conforme con los debidos requisitos. Sólo en los recordatorios por incumplimiento de los plazos contractuales la Comisión insistió en obtener la lista o las copias de las facturas. Pero incluso en estos casos, los pagos se ordenaron con la mera presentación de un balance financiero. No se respetaron nunca los plazos para la presentación del informe final y del balance financiero. No se efectuó ningún análisis de los informes de ejecución ni de los balances financieros, ni tampoco se procedió a ningún control sobre el terreno y ni siquiera se señalaron insuficiencias obvias. En todos los casos, fue imposible reconstituir los gastos declarados por la inexistencia de justificantes o porque los documentos presentados se referían a gastos no subvencionables.

40. La Comisión no precisó la forma que debían adoptar los informes de ejecución y los balances financieros que era necesario presentarle. Los presentados por los distintos organismos, con excepción de uno solo, contienen datos incompletos o erróneos. En una de las acciones, se pagaron los mismos gastos dos veces, una directamente por la Comisión (4 000 ecus) y otra mediante la asociación (30 000 francos franceses, o sea 4 567 ecus) (16). Por añadidura, dos organismos diferentes pero con la misma dirección postal presentaron las mismas facturas por un total de 167 034,52 francos franceses (o sea 25 427 ecus) a la Comisión y a la asociación por dos acciones diferentes.

41. Un agente temporal de la Comisión ejerció las funciones de secretario permanente de una federación nacional en el ámbito del turismo y de miembro de un grupo de trabajo del CN antes y durante el período en que ejercía funciones en la unidad «turismo» de la DG XXIII. Esa misma federación nacional recibió ayudas comunitarias en el marco del AET y más tarde de otras acciones directas. Sin embargo, ni a nivel francés ni a nivel comunitario se señaló esta situación de conflicto de intereses ni hubo ningún intento de aclarar la situación.

Procedimientos de recuperación en el marco del AET

42. En su respuesta al Informe especial del Tribunal sobre el AET, la Comisión mencionaba diecisiete contratos que daban lugar a recuperación por un total de 146 412 ecus, de los cuales se ha recuperado efectivamente el 73 %.

43. Por lo que se refiere al contrato de más elevado importe de esa lista (57 419 ecus, o sea el 39 % del total), la DG XXIII no dictó orden de ingreso. De hecho, el Estado miembro afectado (Italia) había reembolsado este importe en febrero de 1992 por propia iniciativa. A pesar de ello la DG XXIII no pidió documentación que permitiera comprobar ese importe ni procedió a su regularización. En consecuencia se transfirió a ingresos varios del presupuesto de 1994.

44. Tres de las dieciséis órdenes de ingreso dictadas efectivamente por la DG XXIII son incorrectas. En un caso, la orden de ingreso se dictó por un importe superior a la ayuda realmente pagada (diferencia de 3 000 ecus). En los dos casos restantes, las órdenes se emitieron por importes demasiado bajos debido a la aplicación de un porcentaje de ayuda erróneo (diferencia de 3 755 ecus).

45. En otros tres casos que totalizaban 21 362 ecus (24 % de las recuperaciones pedidas), las órdenes de ingreso se cancelaron porque los contratistas habían enviado documentos complementarios. Ahora bien, estos últimos no reunían requisitos que permitieran paralizar el procedimiento de recuperación.

46. Seis contratistas (unos de los cuales se había beneficiado de cinco contratos) reembolsaron efectivamente las ayudas indebidamente percibidas por un total de 55 863 ecus (63 % de las recuperaciones pedidas). Tres órdenes de ingreso por un importe de 8 857 ecus (10 % de las recuperaciones pedidas) siguen pendientes de cumplimiento porque los contratistas se han mudado a una dirección desconocida o han dejado de existir.

Comunicación a la Comisión de los problemas detectados

47. El Tribunal comunicó a la Comisión todos los detalles de los problemas descritos con el fin de que pudiera incluirlos, llegado el caso, en los procedimientos iniciados, y recuperar los importes no subvencionables. Asimismo, se invitó a la Comisión a examinar con todo detenimiento el conjunto de las acciones cofinanciadas en conexión con el AET.

48. Por otro lado, se instó al ordenador de pagos a que pidiera de manera individual a los beneficiarios que prorrogaran el plazo habitual de conservación de los justificantes y de los documentos útiles para el control de las acciones subvencionadas. La DG XXIII respondió a esta petición sin estar en condiciones de garantizar que la lista de los destinatarios correspondiera exactamente con los beneficiarios, en particular por la falta de expedientes completos.

Fiscalización por el Tribunal del plan de acciones en favor del turismo

Introducción

49. A raíz de los problemas encontrados, la Comisión informó al Parlamento en enero de 1995 que había reforzado desde el inicio de 1994 los procedimientos de selección, control y evaluación de los proyectos. En paralelo al nombramiento en junio de 1994 del jefe de la unidad «turismo», se decidió nombrar a un subjefe para reforzar la estructura de este servicio. Además, se creó una unidad central encargada de la gestión de los asuntos financieros y presupuestarios en la DG XXIII.

50. El Tribunal procedió a finales de 1995 a un control minucioso de las acciones directas, que se gestionan dentro del plan de acción y se sufragan mediante las líneas presupuestarias B5-325 y B7-830 (véase el cuadro 1).

Problemas generales detectados

51. En la fase inicial de la ejecución del plan de acción (1993 1994), la Comisión seguía sin fijar adecuadamente los procedimientos de selección, las modalidades de financiación y las cláusulas tipo de los contratos. La Comisión mejoró más tarde la gestión de los proyectos, en particular reduciendo en los años 1994/95 la utilización del instrumento de las «subvenciones ad hoc», que escapa en gran medida al control interno de dicha institución y representa, pues, un sector de elevado riesgo. Sin embargo, siguen sin resolverse algunos de los problemas expuestos en el Informe especial sobre el AET y más tarde por la DG XX.

52. Debido a la falta de personal permanente y a la rotación considerable de la unidad «turismo», algunos expedientes importantes son gestionados por personal temporal y externo.

53. Gran parte de las irregularidades solamente pudo ser detectada por la DG XX y la UCLAF a raíz de inspecciones sobre el terreno. La DG XXIII, por su parte, a pesar de los indicios de que disponía, efectuó demasiado pocos controles de los beneficiarios.

54. La DG XXIII ha llegado a la conclusión de que los contratos problemáticos celebrados en 1993 representan más del 40 % del presupuesto destinado al turismo en ese año, y que algunos de los contratos sólo pudieron salvarse utilizando acuerdos específicos. Además, los expedientes de instrucción a menudo están incompletos. En el caso de algunos contratos firmados en 1994 y 1995, las decisiones de concesión de ayuda no siempre son lo bastante detalladas como para indicar exactamente el objetivo del contrato y los gastos subvencionables.

55. Las debilidades del sistema de gestión de la DG XXIII permitieron al ordenador de pagos asumir compromisos jurídicos antes del visado del interventor, tras haber presentado propuestas de compromisos erróneas o mal documentadas. En un caso la misma operación fue objeto de dos visados, uno de ellos concedido a posteriori. En otro caso se suscribió el compromiso jurídico antes del visado del interventor, el cual aceptó concederlo ulteriormente porque no se trataba de una consulta a posteriori propiamente dicha, posición que no concuerda con el principio de visado previo.

56. Los informes de ejecución y los balances financieros se envían a menudo tarde. La DG XXIII concluyó actas adicionales para prorrogar los contratos sólo excepcionalmente, pues en la mayoría de los casos no pide documentación adecuada en relación con los gastos subvencionables. El análisis de los documentos obtenidos a veces se efectúa de manera superficial y determinadas decisiones sobre los gastos subvencionables son erróneas o imposibles de reconstituir.

Problemas relativos al procedimiento de selección de los proyectos

57. En el contexto del plan de acciones, el procedimiento de selección de los proyectos sobre la base de una convocatoria de ofertas y de propuestas iniciada en mayo de 1994 (17) no es transparente, y registró problemas técnicos, en particular de registro de las ofertas. Por otro lado, durante la preselección se enviaron a una serie de coordinadores de ofertas ya seleccionadas algunas peticiones de información complementaria en relación con el plan de trabajo y el calendario, así como un presupuesto más detallado que especificara a los beneficiarios. Esta información, esencial para evaluar una oferta, habría debido incluirse en la propuesta inicial, como lo prevén las modalidades de convocatorias de ofertas y de propuestas. El proceso de selección de 1995 fue mejorado pero la práctica sigue sin ser coherente. La DG XXIII volvió a pedir información complementaria a algunos candidatos, mientras que otras ofertas fueron rechazadas sin haber sido examinadas al estar incompletas, según se desprende de las actas levantadas en la apertura de plicas.

58. Los criterios generales de selección indicados en las «convocatorias de ofertas y propuestas» de 1994 y 1995 relativas al plan de acción comunitario en favor del turismo no prevén expresamente la obligación de rechazar los proyectos en caso de que falten datos, lo que, en el ámbito de las convocatorias de ofertas, contradice lo dispuesto en el artículo 104 del Reglamento sobre normas de desarrollo del Reglamento Financiero (18).

Problemas relativos a la evaluación

59. Los dos Informes anuales de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social sobre acciones comunitarias que afectaban al turismo (19) (20) se presentaron con retrasos de diez y de diecinueve meses respecto al plazo prescrito en el artículo 5 de la Decisión 92/421/CEE del Consejo que establece el plan de acciones. El tercer Informe anual que habría debido presentarse en julio de 1995 no ha sido adoptado todavía por la Comisión.

60. El primer Informe, de 6 de abril de 1994, no se ajusta a la Decisión del Consejo porque no contiene una evaluación de las actividades de la Comunidad que tienen impacto en el turismo, sino que se limita a describir estas actividades. La propia Comisión indica que «la evaluación de las actividades es más bien descriptiva» (21). El segundo Informe, de 5 de febrero de 1996, constituye según la Comisión «un intento de estimar» el impacto de las acciones indirectas en favor del turismo (22). Por lo que se refiere a las acciones directas, de nuevo se limitó a una simple descripción.

61. Para la preparación del Informe de evaluación del plan de acciones en favor del turismo previsto por el artículo 6 de la Decisión 92/421/CEE del Consejo, la DG XXIII organizó en noviembre de 1994 una convocatoria de propuestas. La Comisión Consultiva de Compras y Contratos (CCCC) emitió en enero de 1995 un dictamen desfavorable sobre la adjudicación de este estudio debido a su falta de publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, al plazo demasiado corto de presentación de las ofertas, a la confusión entre los criterios de selección y de adjudicación y al valor dado a los criterios de selección. Con el fin de respetar el plazo del 30 de junio de 1995, la DG XXIII presentó una segunda propuesta recibida en la misma licitación que fue también objeto de un dictamen desfavorable de la CCCC, en particular por la falta de diferencias significativas con la anterior propuesta y la insuficiente justificación de la urgencia. Por último, se publicó una nueva licitación en julio de 1995 que obtuvo un dictamen favorable de la CCCC en octubre de 1995. El contratista presentó su Informe final en febrero de 1996 de acuerdo con el plazo contractual, o sea, ocho meses después del plazo fijado para la presentación del Informe de la Comisión al Consejo. El Tribunal no pudo conocer el informe hasta que no se hizo público (23).

62. El Informe de evaluación se basa en el examen de los resultados de los dos primeros años del plan (1993 1994), que corresponden al 55 % del total de los compromisos. Se refiere fundamentalmente a la eficacia de las acciones realizadas en el marco de este plan; no analiza los mecanismos de los presuntos fraudes e irregularidades, pero tiene en cuenta su repercusión en la aplicación global del plan. Aunque los objetivos de la evaluación no sean los mismos que los del control externo, las conclusiones del informe de evaluación se acercan en buena medida a las observaciones del Tribunal, aunque en determinados casos éste es más crítico que el autor de la evaluación.

Problemas relativos a las acciones de promoción en terceros países

63. El Parlamento Europeo invitó a la Comisión en diversas ocasiones a lanzar en terceros países una campaña para fomentar el turismo con destino a Europa (24). Por otra parte, el plan de acción en favor del turismo implicaba un objetivo similar. El presupuesto general contiene desde 1992 una línea específica de financiación de estas acciones de promoción (línea B7-830 - véase el cuadro 1), mientras que la línea presupuestaria B5-325 relativa al turismo no excluye tampoco la financiación de acciones de promoción.

64. El contrato adjudicado por la DG XXIII para la realización de la campaña 1994 no se concluyó hasta el mes de octubre de ese año, pese a que el contratista había comenzado los trabajos en febrero después de haber firmado el proyecto de contrato. Los dos primeros pagos, por un importe de 500 000 ecus, se efectuaron en 1994 con cargo a la línea B7-830. El tercer pago y el pago final (total de 498 056 ecus) se efectuaron en 1995 con cargo a la línea B5-325. Los pagos intermedios se efectuaron sin que el contratista hubiera presentado un estado detallado de gastos, y el pago final sin que un auditor independiente hubiera certificado la relación de gastos, pese a que el contrato lo requería.

65. El «programa de trabajo turismo» de la DG XXIII para el año 1995 preveía también una campaña de promoción del turismo europeo en terceros países. Para la financiación de la acción prevista, la DG XXIII propuso, en agosto de 1995, una transferencia de créditos de compromiso por un importe de 1,9 millones de ecus de la línea B5-325 a la B7-830, dotada de un «p. m.». La DG XIX no dio curso favorable a esta propuesta porque esta línea iba a dejar de ser operativa en 1996 y la subsección B7 está destinada a financiar acciones en beneficio de terceros países. Las dos acciones de promoción ejecutadas con anterioridad fueron sin embargo financiadas, al menos parcialmente, por la línea B7-830.

66. En octubre de 1995, la DG XXIII procedió a una transferencia de 1,9 millones de ecus de la línea B5-325 a la línea B5-320 (fomento de las empresas - PYME), justificada por la imposibilidad de utilizar para acciones de promoción en terceros países los créditos previstos en el plan de acciones. Por lo tanto, un 21 % de los créditos consignados en el presupuesto de 1995 para acciones directas en favor del turismo se utilizaron con otros objetivos.

Problemas relativos a los contratos

67. En la organización del gran premio europeo «turismo y medio ambiente», a pesar de que el procedimiento de selección de 1993 careciera de transparencia y los datos financieros y los resultados presentados por el contratista fueran considerados insuficientes, la DG XXIII pidió al mismo contratista que presentara un presupuesto rectificativo ante la inclusión de cinco nuevos países del Espacio Económico Europeo. El asesor siguió trabajando sobre esta nueva base, aunque el contrato había finalizado el 31 de diciembre de 1994. La Comisión firmó, en agosto de 1995, un nuevo contrato que permitió al asesor incluir los trabajos efectuados de enero a agosto de 1995. La DG XXIII se enteró, en enero de 1996, de que la empresa del contratista estaba en liquidación desde septiembre de 1994. En los gastos suplementarios por un importe de 146 450 ecus hay una discordancia entre el compromiso visado por el interventor, correctamente imputado a la línea B5-325, y la imputación contable efectiva a la línea B5-320 (fomento de las empresas - PYME), error que en principio no permite el sistema contable de la Comisión.

68. En referencia a la elaboración de un directorio europeo del sector turístico, el anexo del contrato dispone que el documento final se considerará aceptado por la Comisión si, en el plazo del mes siguiente a su recepción, no formula expresamente observaciones a los contratistas. A pesar de objeciones muy firmes de los organismos turísticos y a pesar de numerosos errores en el proyecto de guía final presentado a la Comisión, que llevaron a la concesión de un plazo suplementario, la DG XXIII sólo informó al contratista de la calidad inaceptable del informe cuatro meses después de su presentación. A raíz de una carta del contratista en la que señalaba que el documento se consideraba aceptado, puesto que la Comisión no había reaccionado en el mes siguiente a su recepción, la DG XXIII negoció la manera de obtener un producto válido que permitiera la liquidación de los importes comprometidos. En agosto de 1995, ocho meses después del vencimiento del contrato inicial, las partes firmaron un acta adicional al mismo. Tras la recepción del documento definitivo, el pago final se efectuó sin la relación de gastos prevista en el contrato. La cuenta presentada se basaba en estimaciones e incluía gastos no subvencionables por un porcentaje superior al 50 % del total de 64 300 ecus.

EL TURISMO Y LAS DEMÁS POLÍTICAS COMUNITARIAS

Coordinación entre los distintos servicios de la Comisión

Marco general

69. Dada la dispersión entre las distintas DG de las acciones que tienen impacto en el turismo, resulta indispensable una buena coordinación. La Comisión había decidido, a partir de 1981, crear un grupo interservicios del turismo (GIT) (25) encargado de garantizar la coordinación de las cuestiones relativas a este sector. Al mismo tiempo se utilizan los procedimientos habituales de consulta con el fin de obtener el acuerdo sobre expedientes específicos de los distintos servicios interesados.

70. En el marco de la preparación del plan de acciones en favor del turismo, la Comisión encargó a la DG XXIII, en marzo de 1991 (26) que asumiera el cometido de aclarar, coordinar y racionalizar las acciones emprendidas por la Comunidad en el ámbito del turismo. Esta obligación también se incluyó en el artículo 3 de la Decisión del Consejo relativa al plan de acciones.

Consultas interservicios

71. La documentación de la DG XXIII no permite hacer balance de las consultas interservicios hasta el inicio de 1994, consultas que se deben más a iniciativas personales de los distintos agentes que a la aplicación de procedimientos sistematizados.

72. La unidad «turismo» no comenzó a reaccionar de manera sistemática a las consultas sobre los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA), programas operativos (PO) o Iniciativas Comunitarias (IC) hasta que en mayo de 1994 no emitió una nota otra unidad, encargada, entre otras cosas, de las respuestas de la DG XXIII en las consultas relativas a los Fondos estructurales. Por otra parte, en junio de 1994, se creó una célula de coordinación dentro de la unidad «turismo» y algunos representantes de esta unidad fueron designados para formar parte de los comités de seguimiento de los PO Turismo de distintos Estados miembros.

73. A pesar de estas mejoras, la coordinación es aún insuficiente. Así, en marzo de 1994, la DG VII (Transportes) entabló una consulta con los sectores interesados sobre el reparto de los costes de los sistemas informatizados de reservas. Aunque la DG XXIII haya destacado en sucesivas ocasiones la importancia del tema, sólo después de pedirlo expresamente se le informó en diciembre de 1994 de los resultados de dicha consulta. La DG VII tampoco consultó a la DG XXIII para preparar un proyecto de comunicación de la Comisión sobre la congestión del tráfico aéreo, también muy importante para la actividad turística. Hasta junio de 1995 no recibió de manos de la DG VII el documento final para su aprobación.

El FEDER y el turismo

Papel del turismo en el desarrollo regional

74. La importancia del turismo en el desarrollo de una región deriva, en particular, de su capacidad de creación de empleo, de su contribución a la diversificación de las actividades económicas regionales y de los efectos indirectos causados por los gastos turísticos. En este sentido, en su informe sobre las acciones comunitarias que afectan al turismo la Comisión declaró lo siguiente en relación con las políticas regionales: «Parece necesario la elaboración de un informe específico sobre el turismo con el fin de medir no sólo la repercusión positiva, sino también las limitaciones encontradas particularmente en la creación de una infraestructura importante» (27). Sin embargo un informe semejante no se ha presentado hasta ahora.

Financiación de los proyectos en el ámbito del turismo

75. Los MCA y los documentos únicos de programación (DOCUP) cristalizan el esfuerzo conjunto de los Estados miembros y de la Comunidad en favor de los ejes prioritarios de desarrollo, incluido el sector turístico. Para casi todas las regiones afectadas se ha previsto un capítulo de desarrollo turístico. En este contexto, los PO contienen un eje «turismo», o incluso están previstos específicamente para este sector.

76. Con respecto al conjunto de los MCA que abarcaban el período 1989 1993, se previó una intervención comunitaria referida directamente al turismo por un total aproximado de 2 305,9 millones de ecus, cifra que representa alrededor del 4 % de la ayuda comunitaria. Cerca del 86 % de esta ayuda procede del FEDER, un 5 % del Fondo Social Europeo (FSE) y un 9 % del FEOGA-Orientación. Para el período 1994 1999, las contribuciones comunitarias de los MCA y los DOCUP en favor del turismo ascienden a 7 284,9 millones de ecus, o sea, alrededor del 6 % de las contribuciones comunitarias, de los cuales el 61 % es financiado por el FEDER, el 5 % por el FSE y el 34 % por el FEOGA-Orientación. En el cuadro 2 figura un desglose de estos importes por objetivos y por países.

77. Las iniciativas comunitarias permiten también la financiación de acciones en favor del turismo. Por ejemplo, en el marco de la iniciativa comunitaria LEADER I (1991 1994), las medidas relativas al turismo rural representan alrededor del 40 % de la ayuda disponible de 400 millones de ecus. La importancia del turismo en LEADER II (1995 1999), que posee una dotación financiera provisional de 1 400 millones de ecus, no se conoce aún definitivamente, pero se calcula que no disminuirá. Por otro lado, la iniciativa comunitaria ENVIREG (1990 1993) para la cual se movilizaron fondos comunitarios por un total de 580 millones de ecus, se utilizó principalmente para financiar proyectos en regiones costeras donde el turismo es importante.

Resultados de la fiscalización del Tribunal

78. En 1995 el Tribunal controló en cuatro Estados miembros (Grecia, Irlanda, Italia y el Reino Unido) los PO previstos específicamente para ayudar al desarrollo turístico. Además, se fiscalizaron en otros países los proyectos incluidos en el eje «turismo» de otros PO o iniciativas comunitarias.

Observaciones relativas a las declaraciones de gastos

79. Las declaraciones de gastos presentadas a la Comisión no siempre son fiables: en el caso de Italia incluyen sistemáticamente (con excepción de los proyectos donde el organismo responsable es un Ministerio específico) los pagos de anticipos efectuados por los organismos intermediarios en favor del beneficiario final, en vez de los gastos en que éste ha incurrido. Esta práctica aceptada por la Comisión se aparta de las exigencias expuestas en su decisión inicial de aprobación del PO Turismo italiano de 14 de diciembre de 1990, de que los gastos presentados debían corresponder a gastos efectuados, y se aleja incluso de las disposiciones de ejecución financiera aplicables a las formas de intervención revisadas en junio de 1995, según las cuales en casos excepcionales debidamente motivados y para hacer frente a dificultades concretas, la Comisión puede aceptar, a petición del Estado miembro, que los gastos certificados se refieran a los pagos a los beneficiarios finales (28).

80. En el caso de un proyecto de restauración de un palacio, los pagos reales del beneficiario final ascendían a 1 783 millones de liras italianas (0,9 millones de ecus). En cambio, la declaración de gastos ascendía a 2 250 millones de liras italianas (1,14 millones de ecus), que fueron pagados por el organismo intermedio al beneficiario final. El último pago a dicho beneficiario se efectuó en febrero de 1992 y hasta 1995 no tuvo lugar aproximadamente el 10 % de los pagos de éste. Ello hizo que el beneficiario dispusiera durante más de tres años de 500 millones de liras italianas (0,25 millones de ecus), sin utilizarlos para el proyecto. El mismo problema se observó en un proyecto de construcción de un puerto deportivo donde el importe declarado ascendió a 3 500 millones de liras italianas (1,77 millones de ecus) y el importe realmente pagado por el beneficiario a 3 230 millones de liras italianas (1,64 millones de ecus).

81. En un proyecto de acondicionamiento de un barrio turístico de Irlanda, el organismo intermediario pagó un anticipo de 2 millones de libras irlandesas (2,52 millones de ecus) de ayudas del FEDER al beneficiario final sin que hubiera una contrapartida nacional. Sin embargo, se incluyó una cofinanciación nacional teórica de 667 000 libras irlandesas (0,84 millones de ecus) en la declaración de gastos presentada a la Comisión. En el mismo Estado miembro, las declaraciones de gastos de los distintos «grupos LEADER» no contienen el desglose entre los distintos Fondos estructurales que financian una subvención global y el Ministerio nacional prepara una relación de los gastos de cada grupo por fondo sobre la base de estimaciones.

82. En el Reino Unido, hubo que presentar cuatro veces una declaración de gastos relativa al PO Turismo debido a las incoherencias aparecidas con el informe de ejecución previo, y la Comisión no pudo pagar el anticipo hasta un año después de la solicitud inicial. El saldo del compromiso del año anterior no pudo liquidarse porque el Estado miembro no envió el informe anual del año en cuestión. Durante la visita de inspección del Tribunal, la autoridad competente no pudo justificar la exactitud de su declaración final de gastos, y el informe final de ejecución no estaba aún disponible.

Observaciones relativas a proyectos específicos

83. Las decisiones de la Comisión relativas a los PO establecen siempre un plazo para los compromisos jurídicamente obligatorios y los compromisos financieros, pero no siempre se respetan estas disposiciones. Por ejemplo, en Irlanda, el organismo competente redistribuyó, un año después del plazo establecido para los compromisos, los fondos no utilizados con destino a proyectos que implicaban costes suplementarios.

84. En Italia, seis de los siete proyectos fiscalizados en el marco del PO Turismo se beneficiaron de pagos comunitarios por gastos efectuados por valor de 26 100 millones de liras italianas (14,29 millones de ecus), pese a estar sujetos a procedimientos judiciales (realización no acorde con lo estipulado en el convenio, incumplimiento de las normas medioambientales y las relativas a la protección del patrimonio histórico y cultural, expropiaciones y concesiones irregulares).

85. No se informó a la autoridad designada, ni a la Comisión, ni al Comité de seguimiento de los procedimientos mencionados en el apartado anterior. La Comisión se declaró de acuerdo con las observaciones transmitidas por el Tribunal e indicó que haría lo necesario, sobre todo en relación con las necesarias recuperaciones.

86. Por otra parte, la reorganización de las competencias de ejecución del PO Turismo llevó consigo retrasos de ejecución del programa y problemas de coordinación, debilitándose además las disposiciones de control.

87. En Irlanda, a raíz de una decisión de la «High Court» el Gobierno suspendió, en ausencia de los permisos de construcción correspondientes, los trabajos de construcción de tres centros de visitantes en parques nacionales subvencionados por el FEDER (4 412 250 libras irlandesas, o sea, 5,56 millones de ecus). Los costes de los trabajos previos y las medidas de seguridad de los emplazamientos de las obras se consideraron subvencionables. Por el contrario, los costes derivados de la paralización de las obras se imputaron a una «cuenta de espera». Uno de estos proyectos se abandonó y se demolieron las estructuras construidas. Se ha instado a la Comisión a que recupere las ayudas pagadas a las obras paralizadas y se pronuncie sobre la admisibilidad de los demás costes.

88. Los estudios de viabilidad de una serie de proyectos sobrestimaron el volumen de visitantes y los posibles ingresos. Estos proyectos sólo son viables si se les conceden subvenciones suplementarias. Para la construcción de un parque de atracciones se concedieron subvenciones contrariamente a la opinión de los expertos independientes, prevista en las disposiciones de concesión de las ayudas (1,867 millones de libras irlandesas o 2,35 millones de ecus del FEDER, y 1,810 millones de libras irlandesas o 2,28 millones de ecus de cofinanciación nacional). Dados los problemas a los que se enfrenta el proyecto, en particular el insuficiente número de visitantes y la infracapitalización, la inversión corre el riesgo de perderse.

89. Dentro del PO Turismo griego, la organización nacional de turismo financió trabajos para reparar daños causados por obras anteriores que habían sido financiados por otros programas. Por ejemplo, se construyó un puerto deportivo con la ayuda de un Programa Integrado Mediterráneo (PIM) sin evaluar adecuadamente su impacto en el medio ambiente. A raíz de la erosión costera provocada por el proyecto, se decidió financiar con el PO Turismo la construcción de dos rompeolas. Dado que estas instalaciones fueron en parte destruidas por las inclemencias meteorológicas, las reparaciones, por un importe de 37 000 ecus, fueron también financiadas por el PO Turismo. Se construyó otro puerto deportivo en el marco de los PIM sin la infraestructura necesaria. A raíz de varias quejas, se decidió construir un aparcamiento e incluir este proyecto en el PO Turismo. El proyecto fue paralizado debido a protestas de tipo ecológico. El plazo y los costes que resultaban de los nuevos planes aumentaron el coste final del proyecto en cuestión en un 58 %, a 172 millones de dracmas griegas (o sea, 0,58 millones de ecus).

90. La misma organización nacional del turismo es propietaria de una cadena hotelera. La renovación de 65 chalés de un complejo de la cadena se incluyó en la medida «inversiones públicas» del PO Turismo (527,5 millones de dracmas griegas, o sea 1,79 millones de ecus). Este proyecto sólo hubiera podido subvencionarse dentro de la medida «inversiones privadas», específicamente prevista para inversiones hoteleras. Los trabajos realmente efectuados no corresponden a los planos técnicos que sirvieron de base a la firma de los contratos y que se modificaron con posterioridad. Dos «chalés VIP» equipados con lujo están exclusivamente a disposición del Estado. Ante estos hechos, habría que revisar las condiciones de la ayuda y recuperar los importes abonados indebidamente.

91. En el caso de otra inversión hotelera, el Tribunal no pudo proceder a su control porque el responsable del proyecto declaró que toda la documentación había quedado destruida por el fuego, aunque no pudo presentar prueba alguna de que se hubiera producido el siniestro.

92. En dos Estados miembros (Italia y Grecia), la mayoría de los organismos ejecutores visitados no fue informada de que el FEDER había cofinanciado las subvenciones recibidas en virtud del régimen de ayudas nacional hasta que no recibió la carta anunciando la visita de inspección del Tribunal, por lo cual no estaban en condiciones de garantizar el respeto de las normas comunitarias. Por ejemplo, no se habían colocado, o se colocaron tarde, carteles para informar al público sobre las ayudas comunitarias.

CONCLUSIÓN

93. Las actuaciones internas de la Comisión en relación con las irregularidades presuntas en las acciones directas en favor del turismo se iniciaron con retraso. Con arreglo a la información que recibió en junio de 1992, la DG XXIII habría podido entre otras cosas informar inmediatamente a los servicios competentes de la Comisión. Controles posteriores efectuados por la DG XXIII y la DG XX revelaron en 1994 irregularidades graves y dieron lugar al bloqueo de los pagos y a solicitudes de recuperación. No se pidió la intervención de la UCLAF hasta julio de 1994. Sus investigaciones tuvieron de inmediato una orientación prejudicial y desembocaron, a finales de 1994 y principios de 1995, en investigaciones en algunos Estados miembros y, a finales de 1995 y principios de 1996, en órdenes de detención.

94. La Comisión no informó al Tribunal de las irregularidades detectadas; este último tuvo conocimiento de los problemas a raíz de un control sobre el terreno. Sin embargo, desde el mes de octubre de 1994 recibió los documentos necesarios para el seguimiento del expediente.

95. Los fallos e irregularidades detectados ya en 1992 por el Tribunal no siempre se habían eliminado por completo en 1995, perturbando, pues, la aplicación del plan de acciones en favor del turismo. La consignación de una anotación «p. m.» en el presupuesto 1996 para las acciones directas en favor del turismo permite a la Comisión concentrarse en los contratos en curso y adoptar medidas necesarias para cerrar los expedientes de manera regular.

96. En este contexto, es indispensable que la DG XXIII disponga de todos los documentos necesarios para determinar los gastos subvencionables y que complete su análisis, llegado el caso, mediante inspecciones sobre el terreno. Además, habría que proceder a un examen global con el fin de recuperar todos los fondos indebidamente pagados.

97. Ante las nuevas comprobaciones efectuadas por el Tribunal en relación con las acciones cofinanciadas en el marco del AET, se insta a la Comisión a que revise los expedientes en este ámbito con el fin de incorporarlos, en su caso, a los procedimientos en curso.

98. Para garantizar la gestión de los créditos destinados a las acciones directas en favor del turismo es necesario establecer un sistema fiable. La Comisión debería, pues, reforzar los procesos de selección, seguimiento, evaluación y control. Habría que dotar a la unidad central de la DG XXIII encargada de la gestión de los asuntos financieros y presupuestarios con los medios previstos para ejercer sus funciones.

99. Resulta indispensable hacer un esfuerzo de coordinación de las distintas actividades con impacto en el turismo. Ello reviste especial importancia en el caso de las intervenciones de los Fondos estructurales que, dada su importancia financiera, desempeñan un papel clave en este sector. Por otro lado, estas intervenciones deberían ser objeto de una evaluación específica.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 7 de noviembre de 1996.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernard FRIEDMANN

Presidente

(1) Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de diciembre de 1983, relativa a una política comunitaria del turismo (DO n° C 10 de 16. 1. 1983, p. 281).

(2) Resolución del Consejo, de 10 de abril de 1984, relativa a una política comunitaria del turismo (DO n° C 115 de 30. 4. 1984, p. 1).

(3) Decisión 89/46/CEE del Consejo (DO n° L 17 de 21. 1. 1989, p. 53).

(4) SEC (96) 496 final.

(5) UN-WTO, Recommendations on tourism statistics, ST/ESA/STAT/SER, M/83, 1993. La Organización Mundial del Turismo define a éste como el conjunto de actividades desplegadas por las personas durante su viaje y su estancia en el lugar situado fuera de su entorno habitual, por un período consecutivo inferior a un año, con fines de ocio, negocios y otros motivos.

(6) Organización Mundial del Turismo, «Tourism in 1994 - Highlights», enero de 1995, Madrid.

(7) Informe especial n° 4/92 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre los gastos del Año Europeo del Turismo.

(8) DO n° C 128 de 9. 5. 1994, p. 340.

(9) Decisión 92/421/CEE del Consejo (DO n° L 231 de 13. 8. 1992, p. 26).

(10) Informe especial n° 4/92 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre los gastos del Año Europeo del Turismo.

(11) ibid., apartado 3.1.

(12) ibid., apartado 4.6.

(13) ibid., respuesta a los apartados 3.1. y 3.2.

(14) DO n° C 128 de 9. 5. 1994, p. 340.

(15) DO n° L 17 de 21. 1. 1989, p. 53.

(16) Las conversiones en ecus se hicieron al tipo de cambio de diciembre de 1995.

(17) DO n° C 122 de 4. 5. 1994, p. 9.

(18) Reglamento (Euratom, CECA, CE) n° 3418/93 de la Comisión, de 9 de diciembre de 1993, sobre normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977.

(19) COM(94) 74 final de 6 de abril de 1994.

(20) COM(96) 29 final de 5 de febrero de 1996.

(21) Véase COM(94) 74 final de 6 de abril de 1994, p. 5.

(22) Véase COM(96) 29 final de 5 de febrero de 1996, pp. 6 y 7.

(23) COM(96) 166 final de 30 de abril de 1996.

(24) Véase, en particular, la Resolución sobre el turismo en la perspectiva del año 2000 (DO n° C 44 de 14. 2. 1994, p. 61) y la Resolución a raíz del informe de la Sra. Díez de Rivera, PE 209.8977 final, de 23 de noviembre de 1994.

(25) SEC(81) 1142 de 17 de julio de 1981.

(26) SEC(91) 520/2 de 22 de marzo de 1991.

(27) COM(94) 74 final de 6 de abril de 1994, p. 60.

(28) Cláusulas generales aplicables a las formas de intervención de 25.7.1991.

ANEXO

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

OBSERVACIONES GENERALES

Las observaciones del Tribunal se refieren a tres grandes temas, a saber:

i) el Año Europeo del Turismo (AET) - 1990,

ii) el descubrimiento en 1993 de graves irregularidades relacionadas con la presentación, ejecución y gestión de acciones turísticas financiadas directamente por la Comunidad,

iii) la falta de suficiente coordinación en las medidas relativas al turismo, los interrogantes sobre acciones específicas y la necesidad de una evaluación efectiva.

Además de los comentarios sobre cuestiones específicas planteadas en las observaciones del Tribunal, la respuesta general de la Comisión es la siguiente:

i) Año Europeo del Turismo (AET) - 1990

Las dificultades encontradas por la Comisión en la gestión del Año Europeo del Turismo y las carencias señaladas al respecto figuraban en su totalidad en el Informe especial del Tribunal n° 4/92 y la Comisión reconoce las críticas. Una novedad de las últimas observaciones del Tribunal es la indicación de graves irregularidades que están investigando actualmente las autoridades judiciales nacionales. La Comisión está al tanto de la situación y garantizará la protección completa de los intereses financieros de la Comunidad.

En lo referente a las restantes acciones del Año Europeo del Turismo, la Comisión ha decidido revisar todos los proyectos en cuestión para ofrecer la garantía necesaria de que los fondos comunitarios se han desembolsado de acuerdo con las normas y procedimientos establecidos, lo que supondrá un nuevo examen de unos 200 proyectos en once Estados miembros.

ii) Acciones turísticas financiadas directamente por la Comunidad (1991 1995)

Hay que mencionar que fue a raíz de las acciones de la Comisión que se inició la investigación judicial en marcha actualmente en algunos Estados miembros; mediante su cooperación y su participación activa en los procesos, la Comisión está en buena situación para perseguir y defender los intereses de la Comunidad. Las circunstancias de las primeras denuncias de irregularidades, que llevaron al cese de funcionarios de la Unidad «Turismo», se abordan en las observaciones específicas.

En cuanto al trabajo pendiente de ese período, hay más de setenta casos que han de revisarse y finalizarse en relación con los años 1991 1993. No se prevé que los proyectos aprobados en 1994 y 1995 planteen dificultades importantes; los proyectos seleccionados en 1995 están en marcha y se están supervisando estrechamente.

Las carencias de la estructura y la gestión del Plan de medidas comunitarias a favor del turismo (1993 1995) se señalaron y reconocieron en el informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento [COM(96) 166 de 30 de abril de 1996], relativo a la evaluación del Plan por un evaluador externo. Se han reconocido las mejoras registradas en la gestión y los procedimientos.

Con el fin de garantizar una administración eficaz del Programa de turismo 1997/2000 propuesto (Philoxenia), se está llevando a cabo el trabajo preparatorio con el asesoramiento estrecho de las unidades creadas recientemente en la DG XXIII responsables del control y los contratos. La Unidad «Turismo» está reorganizándose teniendo en cuenta las observaciones del Tribunal y las del evaluador externo.

iii) Coordinación y evaluación

Dada la diversidad y complejidad del turismo, una coordinación eficaz representa un gran desafío a las estructuras organizativas, las capacidades técnicas y los recursos humanos necesarios. La Comisión está de acuerdo con la observación de que la coordinación de las acciones relacionadas con el turismo no ha sido completamente satisfactoria y ha dado instrucciones a todos los servicios interesados para facilitar el proceso de coordinación. La reorganización de la Unidad «Turismo» de la DG XXIII tendrá en cuenta la necesidad de incrementar su participación en las acciones indirectas en favor del turismo y de aumentar la eficacia de su contribución a la labor de otras direcciones generales. Respecto a la evaluación, las acciones que se pongan en marcha dentro del programa Philoxenia estarán sujetas a evaluación previa y posterior. La cuestión de la evaluación de las acciones indirectas, realizadas, por ejemplo, en el marco de los Fondos estructurales, es más compleja ya que la cuestión está más relacionada con los objetivos prescritos de cohesión y desarrollo regional que de las ventajas para el turismo. Sin embargo, la Comisión se propone perfeccionar las técnicas de evaluación de las medidas que afectan al turismo.

REVISIÓN Y SEGUIMIENTO DE LOS PROYECTOS

Se están tomando medidas especiales para abordar el trabajo pendiente de reexamen de los proyectos relacionados con el Año Europeo del Turismo y los proyectos de 1991 1993 de los que se ha reconocido la necesidad de una mayor investigación. Un equipo trabajará bajo la supervisión directa de un director de la DG XXIII y en colaboración estrecha con los servicios más interesados (DG XIX, XX, el Servicio Jurídico y la Dirección de Coordinación de la Lucha contra el Fraude). La Comisión se asegurará de que la tarea esté finalizada en junio de 1997 como muy tarde y en ese momento se presentará al Tribunal un informe completo.

INTRODUCCIÓN

6. En su primer control in situ en la Comisión, el Tribunal ha comprobado que los controles de la Comisión han revelado irregularidades graves y que la Comisión las ha sancionado con la suspensión de dos agentes de la DG XXIII.

La falta de información observada por el Tribunal se debía al hecho de que una serie de controles aún estaba en marcha en ese momento.

PROBLEMAS OBSERVADOS EN RELACIÓN CON LAS ACCIONES DIRECTAS EN FAVOR DEL TURISMO

Hechos acaecidos desde la presentación del Informe especial

Investigaciones internas llevadas a cabo por la Comisión

21. La comunicación de la que habla el Tribunal consistía en una carta de 15 de junio de 1992 del director de una entidad dedicada a la promoción entre sus miembros pertenecientes a la Unión Europea y de la que se había enviado una copia a la Comisión. Dicha entidad, que se había presentado a una convocatoria de propuestas, pretendía que otro licitador estaba a punto de ser escogido gracias al apoyo del antiguo jefe de la Unidad «Turismo». La carta ponía en duda la realidad del apoyo de las organizaciones turísticas europeas que invocaba el otro licitador y su capacidad de ejecutar el trabajo solicitado, aunque no hablaba de irregularidades.

Esta información no se consideró fiable por dos razones, la primera de las cuales es que la Comisión recibe a menudo cartas de este género relacionadas con una convocatoria de propuestas cuyo objetivo es influir en la toma de la decisión. No es raro que tal tipo de correspondencia intente desacreditar los proyectos rivales. En aras del desarrollo normal de los procedimientos, no es adecuado prestarles una atención como para necesitar en todos los casos la consulta de la Dirección de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF). En este caso concreto, la información procedía de una entidad que había recibido durante dos años seguidos subvenciones directas de la Comisión para el fomento de Europa como destino turístico y que parecía soportar mal someterse al juego de la competencia en una convocatoria de propuestas. La segunda razón es que las organizaciones turísticas europeas habían confirmado finalmente su apoyo al proyecto del otro licitador. En este contexto, no cabía dar especial importancia a las alegaciones expuestas.

La segunda frase del texto del Tribunal es exacta, pero se refiere a un caso distinto sobre el que no se aportó información hasta febrero de 1993.

Y0116(01).1

Por último, la investigación interna de la DG XXIII citada en la tercera frase del apartado 21 no empezó en realidad hasta 1994. Las conversaciones con la Secretaría General y la DG IX de diciembre de 1993 no tenían otro objeto que los demás datos recibidos durante el segundo semestre, que llevaron a la DG XXIII a iniciar una investigación interna cuyos primeros resultados tangibles sólo pudieron obtenerse tras el traslado en interés del servicio del jefe de la Unidad «Turismo». El primer informe presentado por la DG XXIII a la DG IX en 1994 tenía un carácter por lo demás muy inconcreto y la DG IX no consideró que aportase indicios suficientes.

Medidas de recuperación

28. El informe de la DG XX señaló treinta y un casos en los que pareció necesaria, tras un examen inicial, la recuperación. En muchos casos, hace falta un estudio más minucioso para llegar a una postura definitiva. Dicho examen se llevará a cabo dentro de un reexamen general de las acciones pendientes en el sector turístico.

Controles complementarios del Tribunal sobre el Año Europeo del Turismo

Resultado de los controles complementarios del Tribunal

Ejecución de los proyectos cofinanciados en Francia

33 40. Como indica en sus observaciones generales, la Comisión llevará a cabo las investigaciones necesarias en relación con todos los Estados miembros y seguirá las vías más adecuadas para reclamar cualquier cantidad adeudada.

41. El empleado en cuestión era un experto nacional en comisión de servicio en ese momento y se le señalaron específicamente las normas relacionadas con el conflicto de intereses.

Fiscalización por el Tribunal del plan de acciones en favor del turismo

Introducción

49. La unidad responsable de la gestión de los recursos financieros se creó en abril de 1996.

Problemas generales detectados

53. Sin las investigaciones iniciadas por la DG XXIII que condujeron a investigaciones posteriores de la DG XX y la UCLAF es improbable que se pudieran descubrir las irregularidades en ese momento. La DG XXIII tomó la iniciativa de organizar visitas de control conjuntamente con la DG XX hasta que ésta inició más tarde su vigilancia de la Unidad «Turismo» y se encargó de la organización de más visitas.

54. La necesidad de llegar a acuerdos ad hoc derivó del hecho de que varios proyectos de 1993 eran insuficientes desde el punto de vista de las obligaciones jurídicas de los beneficiarios y los servicios intentaron por tanto llegar a los acuerdos apropiados para garantizar unos resultados razonables. El Tribunal y el evaluador externo han reconocido las mejoras introducidas en los procedimientos de selección y gestión de los proyectos de 1994 y 1995.

55. El procedimiento para tratar los casos de consulta a posteriori se estableció por la Decisión de la Comisión de 1 de abril de 1992, que contempla que el interventor pueda aprobar compromisos a posteriori si las circunstancias los hacen inevitables en la práctica.

En cuanto al primero de los dos casos citados por el Tribunal, el Control Financiero había concedido su visado antes de la firma del contrato.

En el segundo caso, la propuesta de compromiso había sido sometida al Control Financiero antes de la firma del contrato. Aquél había concedido su visado a la vista de las explicaciones satisfactorias sobre algunos puntos que había planteado y que se recibieron después de la firma del contrato, por lo que no se trataba en realidad de una consulta a posteriori.

Problemas relativos al procedimiento de selección de proyectos

57. En principio, en un procedimiento de convocatoria de propuestas, las solicitudes de información complementaria o de detalles sobre un plan de trabajo, un calendario o un presupuesto más pormenorizado son legítimas si se trata de hacer más preciso o completo el contenido de las propuestas y siempre que no surtan efectos discriminatorios. También es legítimo rechazar las propuestas si la Comisión considera que la información aportada es incompleta. Se puede recordar al respecto que se especificó en el anuncio publicado en el Diario Oficial que «la Comisión se reserva el derecho de solicitar información adicional sobre los proyectos presentados y de no aprobar las solicitudes que contengan información incompleta o no se adapten a los criterios, condiciones y procedimientos estipulados». La Comisión puede confirmar que la información suplementaria solicitada después de la fecha límite de presentación de las convocatorias de propuestas/licitaciones de 1994 se refería únicamente a las propuestas. Se hizo llegar la misma solicitud a todas las propuestas que habían llegado a la fase final y el Control Financiero se mostró de acuerdo con esta medida, que no se aplicó a ninguna licitación.

58. En efecto, el punto 3 del anuncio publicado en el Diario Oficial contempla expresamente el derecho de la Comisión, no la obligación, de rechazar los proyectos en caso de falta de datos. Sin embargo, la Comisión estima que su facultad de solicitar determinadas precisiones o datos suplementarios que se consideren indispensables para la evaluación de los proyectos no contradice el artículo 104 del Reglamento por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento financiero. De conformidad con dicho artículo, sólo se desecharán las ofertas que no cumplan los requisitos específicos de la licitación. Por otra parte, ese artículo no se aplica a las convocatorias de propuestas.

Problemas relativos a la evaluación

59. Como el Plan de acciones a favor del turismo no empezó hasta enero de 1993, es decir, seis meses después de su adopción, los Informes anuales se han elaborado ajustándose al año natural.

Problemas relativos a las acciones de promoción en terceros países

65. La propuesta de transferencia presentada por la DG XXIII suponía una mutación de créditos entre partidas diferentes dentro de las perspectivas financieras. Dada la obligación de respetar los topes de éstas, ese tipo de transferencia sólo se efectúa en circunstancias muy excepcionales que no se cumplían en este caso, de manera que los fondos liberados se destinaron a otros fines.

Problemas relativos a los contratos

67. Hay que decir que la Comisión todavía retiene el 50 % del precio contractual acordado. Dicha cantidad sólo será abonada si están en regla las cuentas detalladas presentadas hace poco.

La imputación de este compromiso a la línea B5-320 (Fomento de las empresas) en vez de a la línea B5-325 (Política comunitaria del turismo) fue de hecho un error no detectado por los distintos servicios de la Comisión y, de todas formas, este tipo de equivocación, que los justificantes presentados no aclaraban, ya no podría producirse en la actualidad en la medida en que toda la transacción, a saber, el compromiso y la orden, se hacen en Sincom y el sistema detectaría cualquier anomalía que les afectara.

68. La cláusula de los contratos según la cual los informes se considerarán aceptados de no reaccionar la Comisión en el mes siguiente a su recepción fue eliminada en 1994. En el caso citado, el contrato se celebró para la ejecución de una tarea concreta según un precio convenido.

EL TURISMO Y LAS DEMÁS POLÍTICAS COMUNITARIAS

Coordinación entre los distintos servicios de la Comisión

Consultas interservicios

73. En lo relativo a la cuestión del reparto de los costes de los sistemas informatizados de reservas (SIR), hay que observar que la reunión de marzo de 1994 no era una reunión de consulta de los sectores interesados sino una reunión informativa sobre la interpretación de una cláusula vigente del código de conducta de los SIR en la que únicamente el Servicio Jurídico debía ser invitado a participar. Por el contrario, la DG XXIII ha participado plenamente en el tema de la ampliación del código de conducta de los SIR a las agencias de viajes.

En lo referente al proyecto de comunicación de la Comisión sobre la congestión del tráfico aéreo, es verdad que no se consultó a la DG XXIII sobre el primer proyecto, aunque posteriormente hubo contactos entre las dos direcciones generales interesadas. Durante la preparación a finales de 1995 del Libro blanco sobre la gestión del tráfico aéreo, la DG XXIII ha participado con la suficiente antelación en las reflexiones de la DG VII.

El FEDER y el turismo

Resultados de la fiscalización del Tribunal

Observaciones relativas a las declaraciones de gastos

79. El PO Turismo italiano se aprobó el 14 de diciembre de 1990, pero se aplicó de acuerdo con las disposiciones financieras revisadas de junio de 1991. Con el objeto de liberar determinados pagos de la Comisión (los anticipos sobre cada tramo), la Comisión decidió, a petición del Estado miembro y de conformidad con la disposición citada por el Tribunal, considerar que el gasto declarado se refería a los pagos a los beneficiarios finales. Sin embargo, al tratarse del saldo, los gastos declarados deben referirse a los pagos efectuados por los beneficiarios finales y estar justificados mediante facturas pagadas o justificantes de valor probatorio equivalente.

En opinión de la Comisión, no existe contradicción con las disposiciones financieras aplicables.

80. Las autoridades italianas se han comprometido a efectuar controles para conocer los casos en que el gasto declarado es distinto del gasto real de los beneficiarios finales y corregir consecuentemente los importes declarados a la Comisión. Esta cuestión la plantearon los representantes de la Comisión en las reuniones del Comité de seguimiento de octubre de 1995 y junio de 1996.

En lo que se refiere al caso del beneficiario final que dispuso durante tres años de parte de los importes pagados sin utilizarlos en el proyecto, la Comisión ha sido informada de que esto se debió a los atrasos en la realización del proyecto causados por la suspensión de determinadas fases por la autoridad supervisora por razones de incumplimiento de las normas relativas a la protección del patrimonio cultural e histórico.

81. En el primer caso, el Ministerio de Turismo y Comercio irlandés informó a la Comisión de que el error en los libros de contabilidad y en la declaración de gastos fue corregido en marzo de 1994 tras su descubrimiento por el organismo intermediario (Bord Failte).

En cuanto a la falta de desglose entre los distintos Fondos estructurales del gasto declarado por los grupos Leader y su desglose indicativo cuando se declaró a la Comisión, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Bosques se comprometió a presentar a la Comisión la cuenta pormenorizada del gasto real por grupo y por Fondo. En junio de 1996 la Comisión solicitó a dicho Ministerio una confirmación específica de la exactitud del desglose del gasto en la declaración final. Hasta que no se aclare esta cuestión, el pago final del programa permanecerá en suspenso.

82. La Comisión ha detectado una serie de inexactitudes en las declaraciones de gastos del PO Turismo de Irlanda del Norte y ha pedido que se hagan las correcciones necesarias. La Comisión ha recibido y aprobado todos los Informes anuales; el Informe final también ha sido recibido en forma de borrador y está en discusión. Debido a los defectos de sus procedimientos contables el UK National Audit Office (Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido) fiscalizó hace poco la Oficina de Turismo de Irlanda del Norte. El último pago del programa permanecerá en suspenso hasta que no se solucionen los problemas de contabilidad y los servicios de la Comisión aprueben el informe final.

Observaciones relativas a proyectos específicos

83. El Ministerio de Comercio y Turismo irlandés ha explicado que los importes no gastados (ahorros no muy elevados) en algunos proyectos se destinaron después del plazo establecido a proyectos en que se habían registrado sobrecostes, sin que ello alterase la posición global. En junio de 1996 la Comisión pidió al Ministerio irlandés que comprobase si el gasto incluido en la declaración final se refería sólo a los compromisos jurídicos y financieros anteriores al final del plazo establecido para los compromisos. El pago final del programa quedará en suspenso hasta que no se aclare este punto.

84 86. La Comisión está investigando los casos citados por el Tribunal, especialmente en el marco del Comité de seguimiento, en cuyo seno recibe regularmente información sobre la situación. El Informe anual sobre el desarrollo del programa que había solicitado la Comisión se presentó en el Comité de seguimiento de 13 de junio de 1996 y contiene, entre otras cosas, la información relativa a la situación financiera y física de los proyectos y a la de los eventuales problemas jurídicos. De ser necesario, se pedirá a las autoridades italianas que reduzcan la ayuda en cuestión.

87. De los tres proyectos citados, uno recibió después de la auditoría del Tribunal la licencia de construcción y está en curso. Los otros dos se han abandonado. El 2 de agosto de 1996 la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, en cuya versión modificada se contempla la suspensión de la ayuda en determinadas circunstancias.

88. No está previsto que tales proyectos del sector público rindan grandes beneficios sino que actúen como estímulos para la inversión privada y no subvencionada en sus zonas geográficas. La Comisión sabe que varios de esos proyectos han desempeñado un papel crucial en el notable aumento de la inversión privada no subvencionada en regiones que de otro modo no la habrían atraído.

En lo referente al proyecto de centros de visitantes en parques nacionales que tuvieron problemas financieros y dejaron al final de funcionar, la Comisión ha solicitado un informe completo de su historial y finanzas.

89. En el primer caso no se efectuó un estudio del impacto en el medio ambiente porque este proyecto de puerto deportivo se aprobó dentro de los Programas Integrados Mediterráneos, que no exigen tales estudios. La prevención de la erosión costera precisó más obras (construcción de dos rompeolas) que se financiaron en el marco del PO Turismo como una etapa posterior del proyecto de puerto deportivo. Sin embargo, unas inclemencias metereológicas excepcionales provocaron, antes de la finalización de los rompeolas, daños cuya reparación costó 37 000 ecus.

En el segundo caso, el coste final del proyecto fue de 172 millones de dracmas griegas (0,58 millones de ecus), pero sólo 149 millones de dracmas griegas (0,50 millones de ecus) se consideraron gastos que pudieran acogerse a cofinanciación FEDER.

90. Las autoridades griegas no han aclarado en su respuesta al informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas cuál fue el nivel máximo de ayuda concedido a un proyecto generador de rentas consistente en la renovación de un complejo hotelero. La Comisión ha planteado el tema al Ministerio de Economía Nacional, al que ha solicitado una justificación completa, so pena de rebaja de la ayuda. Entretanto permanece en suspenso el pago final del programa. No obstante, la organización del turismo griega, beneficiaria del proyecto, es un organismo público con objetivos sociales y de desarrollo económico y no una empresa privada con ánimo de lucro, por lo que el proyecto en cuestión no parece una inversión privada sino pública.

Las obras llevadas a cabo corresponden a los planos técnicos revisados (renovación de 65 chalés en vez de los 54 proyectados inicialmente). Este reexamen requirió también la modificación de los primeros contratos. Las autoridades griegas han informado a la Comisión de que los dos «chalés VIP» no están exclusivamente a disposición del Estado sino también de clientes.

91. La Comisión ha planteado al Ministerio de Economía Nacional griego la cuestión de la ausencia de justificantes de los gastos de inversión en este hotel y ha preguntado por qué la documentación sobre el incendio no se presentó a los auditores del Tribunal. El Ministerio ha informado a la Comisión de que está llevando a cabo una investigación administrativa formal que incluye los testimonios de todas las personas implicadas y una misión de control in situ.

92. A raíz de una decisión del Comité de seguimiento, su presidente envió cartas en 1994 (antes de la auditoría del Tribunal) a todos los beneficiarios privados en Grecia informándoles sobre la cofinanciación comunitaria.

En lo relativo a Italia, la Comisión ha venido recordando a las autoridades nacionales desde el inicio del programa, sobre todo en el marco de los comités de seguimiento, sus obligaciones respecto a las acciones de información y publicidad de las intervenciones de los Fondos estructurales. Las autoridades responsables han informado a los últimos comités de seguimiento de las medidas tomadas (cartas, misiones in situ) ante los beneficiarios finales para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes.

CONCLUSIÓN

93. Está claro ahora, tras una investigación complementaria profunda, que el contratista en cuestión no ha cumplido todas sus obligaciones por un importe de 500 000 ecus en la ejecución de su proyecto. No obstante, el contenido y el contexto de la información recibida en junio de 1992 no permitían llegar a la conclusión de tal resultado ni a la de la existencia de irregularidades (cf. respuesta al apartado 21). Hay que señalar también que la DG XXIII tomó la iniciativa de las investigaciones que han llevado a la anulación del pago final de 100 000 ecus y a una recuperación estimada actualmente en 82 817,53 ecus.