DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 25 de julio de 1990 relativa a una ayuda concedida por el Gobierno italiano a una empresa de productos ópticos (Industrie Ottiche Riunite - IOR) (El texto en lengua italiana es el único auténtico) (92/329/CEE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93,

Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones, de conformidad con dicho artículo, y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo que sigue:

I

Industrie Ottiche Riunite SpA (IOR) se creó en 1969, tras la fusión de Filotecnica Salmoiraghi y Officine Galileo di Marghera. Su único accionista fue Finmeccanica entre 1975 y 1983, y Sofin entre 1983 y 1986, ambos pertenecientes al holding público IRI.

En octubre de 1986, IOR se privatizó parcialmente. El 15 de octubre de 1986, el grupo privado Finalp adquirió la mitad de las acciones por su valor nominal, 2 000 millones de liras italianas, y el grupo Ciba-Geigy compró los activos correspondientes al departamento de lentes de contacto. La privatización se completó en marzo de 1989, cuando Finalp también adquirió la restante mitad de las acciones de IOR.

Antes de la privatización parcial, IOR no había sido nunca una empresa rentable. Sus pérdidas ascendieron a 8 200 millones de liras en 1982, 5 600 millones en 1983, 6 500 millones en 1984, 11 500 millones en 1985 y 11 900 millones en 1986, lo cual supone, respectivamente, un 31 %, 18 %, 19 %, 26 % y 24 % de su facturación anual. Su accionista público compensaba el déficit. Los déficit de IOR en 1985 y el previsto para 1986 hasta el 15 de octubre se cubrieron con un anticipo de Sofin por valor de 17 339,9 millones. En la privatización parcial de IOR en octubre de 1986, Sofin renunció a reclamar este importe.

Esta intervención no fue comunicada a la Comisión, tal como establece el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

II

La Comisión, tras tener conocimiento de que Sofin había aportado 17 300 millones a IOR y posteriormente había renunciado a reclamar este importe y considerando que una intervención de este tipo podía constituir una ayuda de Estado, solicitó al Gobierno italiano, mediante cartas de fecha 30 de noviembre de 1987, 20 de enero y 13 de abril de 1988, información al respecto.

El Gobierno italiano contestó mediante télex, de fecha 29 de febrero y 13 de junio de 1988, proporcionando información incompleta sobre la privatización y valorando la intervención de Sofin como el comportamiento normal de un accionista y no como una forma de ayuda de Estado.

Tras una primera investigación basada en la información disponible, la Comisión consideró que los 17 300 millones de liras italianas aportados a IOR por parte de su accionista público constituían una ayuda de Estado, a la que se aplicaba la prohibición establecida en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, sin que fuera de aplicación ninguna de las excepciones enumeradas en dicho artículo.

La Comisión no excluía que existieran nuevos elementos de ayuda de Estado en la financiación de IOR posterior al 15 de octubre de 1986. Por esta razón, la Comisión decidió, el 3 de noviembre de 1988, iniciar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 respecto a dichas ayudas y emplazó al Gobierno italiano, mediante carta de fecha 25 de noviembre de 1988, a que presentara sus observaciones.

III

El Gobierno italiano aportó sus observaciones dentro del procedimiento mediante carta de fecha 25 de enero de 1989. En ella señalaba que Sofin había invertido aproximadamente 7 000 millones de liras italianas entre 1983 y 1986, para mejorar la productividad y eficacia de la empresa. Insistía en que Sofin, al enjugar el déficit de IOR, había actuado como hubiera hecho cualquier inversor en una situación similar, ya que, en virtud de la legislación italiana, Sofin era plenamente responsable de las deudas de IOR, al ser su único accionista.

El Gobierno italiano destacaba también el compromiso de Finalp en 1986 de proceder al saneamiento de IOR mediante la concesión de garantías bancarias, la inversión de 14 000 millones de liras italianas y la búsqueda de sinergías con otras empresas de su propiedad.

Los resultados de IOR en 1987 dan fe del éxito de la reestructuración. Por tanto, el Gobierno italiano no compartía la opinión de la Comisión de que el pago de 17 300 millones de liras italianas por parte de Sofin constituía una ayuda de Estado. No obstante, si la Comisión insistiera en interpretar tal intervención como una ayuda, el Gobierno italiano considera que correspondería aplicar las excepciones establecidas en al apartado 3 del artículo 92, vista la similitud entre este caso y otros tres citados en el decimoséptimo Informe de la Comisión sobre la política de competencia (puntos 224, 227 y 229), en los que la Comisión ha archivado el procedimiento.

Mediante carta de fecha 16 de febrero de 1989, el Gobierno italiano aportó once anexos a su carta de fecha 25 de enero, que contenían principalmente información sobre las cuentas de IOR y su privatización.

Mediante carta de fecha 11 de octubre de 1989, el Gobierno italiano contestó a cinco preguntas que la Comisión le había formulado, suministrando la información solicitada mediante télex de 19 de diciembre de 1989. Las preguntas se referían al pago, en 1987, por parte de Sofin a IOR de 5 661 millones de liras italianas, a las condiciones del préstamo por parte de Sofin a IOR de 6 000 millones de liras italianas, a las condiciones en que Sofin había conservado la propiedad del 50 % de las acciones entre el 15 de octubre de 1986 y el 15 de marzo de 1989, a los aspectos financieros de la privatización parcial en octubre de 1986, y a la existencia de otros posibles candidatos a la adquisición de IOR. Se aportó información adicional, especialmente sobre el último aspecto, mediante carta recibida el 12 de junio de 1990 y en una reunión bilateral celebrada el 6 de julio de 1990.

En la consulta a las demás partes interesadas, Finalp, Sofin e IOR formularon sus observaciones. Ninguno de ellos consideraba que la actuación del Gobierno italiano contuviera elementos de ayuda de Estado y suscribían la opinión del mismo de que, incluso en el caso de que existieran tales elementos, serían compatibles con el mercado común.

Los Gobiernos de otros tres Estados miembros -Alemania, Dinamarca y los Países Bajos- formularon sus observaciones dentro del procedimiento, apoyando la decisión de la Comisión de proceder a su iniciación.

Mediante carta de fecha 18 de septiembre de 1989, se remitieron al Gobierno italiano las observaciones de los terceros interesados y se solicitó su respuesta, que fue remitida a la Comisión, mediante télex de fecha 17 de enero de 1990.

IV

En una empresa pública, la aportación de capital por parte de su accionista puede contener elementos de ayuda de Estado. Para comprobar si constituye una ayuda es conveniente, en primer lugar y sin tener en cuenta los elementos sociales o de política regional o sectorial, valorar si en circunstancias similares un accionista privado actuaría de la misma forma, basándose en la previsible rentabilidad.

En lo que se refiere a IOR, la Comisión observa que las pérdidas acumuladas de la empresa ascendieron a 43 700 millones de liras italianas entre 1982 y 1986, frente a un capital en acciones de 4 000 millones.

La Comisión considera que un inversor privado no habría desembolsado en cinco años casi once veces su inversión original, para luego vender la mitad de la inversión a su valor nominal, tal como hizo Sofin en 1986. Por tanto, la concesión en 1986 por parte de Sofin de 17 339,9 millones, primero como crédito y más tarde como subvención, constituye una ayuda de Estado.

En la tramitación del procedimiento el Gobierno italiano argumentó que Sofin, al cubrir las pérdidas de IOR, se había guiado por principios económicos, ya que, en virtud de la legislación italiana y al ser el único accionista de IOR hasta el 15 de octubre de 1986, era responsable de todas sus deudas y su liquidación todavía le hubiera sido más costosa.

La Comisión no puede aceptar este razonamiento. Un inversor privado normalmente no aceptaría ser el único accionista de una empresa si ello supusiera asumir una responsabilidad ilimitada, y se aseguraría que tal riesgo adicional quedara compensado con beneficios adicionales.

En el caso de IOR, la Comisión observa que Finmeccanica (del grupo IRI) pasó a ser el único accionista de IOR en 1975, cuando adquirió las acciones que poseía Montedison. En 1983, el IRI transfirió IOR de Finmeccanica a Sofin. Según la información aportada por IOR, que no ha desmentido el Gobierno italiano, IOR no tuvo un solo año con beneficios, entre su creación en 1969 y su privatización parcial en 1988. La Comisión considera que Finmeccanica, Sofin y, más en general, el holding público IRI aceptaron un riesgo que un inversor privado rechazaría. Consecuentemente, la situación de Sofin como único accionista de IOR en 1986 no modifica de ninguna manera el juicio antes emitido de que la aportación, en 1986, por parte de Sofin, de 17 339,9 millones de liras italianas para cubrir parte de las pérdidas de IOR constituye una ayuda de Estado.

Otra razón aducida por el Gobierno italiano, por Sofin y por IOR eran los compromisos financieros de Finalp, que se consideraron una contrapartida a las intervenciones de Sofin. Finalp financiaría principalmente inversiones en IOR por valor de 14 000 millones de liras italianas -en realidad la cifra ascendió incluso a 20 000 millones- que servirían para convertir a IOR en una empresa rentable y liberarían a Sofin de sus compromisos como único accionista de IOR.

La Comisión considera que los compromisos de Finalp para restablecer la rentabilidad de IOR le beneficiaban a ella y a IOR, pero no tanto a Sofin, que se retiró completamente de IOR en marzo de 1989 al ceder la mitad restante de las acciones de IOR a Finalp. Por tanto, la intervención de Finalp no modifica la opinión de la Comisión de que la actuación de Sofin, que se produjo en el período anterior al 15 de octubre de 1986, constituye una ayuda de Estado.

La Comisión también comprobó si podían existir elementos de ayuda de Estado en el precio al que fueron vendidos a Ciba-Geigy los activos del departamento de lentes de contracto de IOR, así como en el precio de venta a Finalp del resto de las acciones de IOR en 1986 y 1989.

Ciba-Geigy pagó 130 millones de liras italianas por los activos del departamento de lentes de contacto de IOR, precio muy por debajo del valor contable en aquel momento. Finalp pagó el valor nominal de las acciones del resto de IOR - 1 000 liras italianas por acción - en 1986 y 1989.

La Comisión señala que, en 1986, Sofin solicitó a expertos contables externos (distintos de los suyos habituales) que fijaran el valor teórico corriente de IOR al 31 de diciembre de 1985. El resultado fue de menos 32 455 millones de liras italianas.

Este mismo año, Sofin invitó a cinco posibles candidatos a la adquisición de IOR a que presentaran una oferta, sin imponer condiciones previas que podrían influir en el precio ofrecido. De estos cinco, tres se mostraron interesados en la compra de IOR. De estos tres, la oferta de Finalp fue la más atractiva, tanto por el precio ofrecido como por las previsiones de continuidad.

Dado que Finalp no tenía ningún interés en el departamento de lentes de contacto de IOR, Sofin vendió los activos de esta división - que suponían pérdidas mensuales de 200 millones de liras italianas - a Ciba-Geigy, el único comprador que pudo encontrar, por un precio que se fijó mediante negociaciones bilaterales.

Tras estudiar la información presentada por el Gobierno italiano, Sofin, Finalp e IOR, la Comisión acepta que las condiciones que rodearon la privatización de IOR son comparables a las que Sofin hubiera conseguido en un concurso abierto y, por tanto, la privatización de IOR no contiene elementos adicionales de ayuda de Estado.

Por último, la Comisión investigó también el período de transición entre el 15 de octubre de 1986 y el 15 de marzo de 1989, durante el cual Sofin poseía todavía la mitad de las acciones de IOR, para asegurarse de que en este tiempo Sofin no hubiera financiado una parte desproporcionada del programa de reestructuración de IOR.

En la tramitación del procedimiento, el Gobierno italiano señaló que Sofin había recibido un dividendo fijo por su participación del 50 % en IOR, que había supuesto 536 millones de liras italianas en 1988 y 898 millones en 1989. Sofin también percibió intereses - equivalentes al tipo preferencial de los bancos - sobre un préstamo a IOR de 6 000 millones de liras italianas.

Aunque cabría preguntarse si la situación financiera de IOR justificaba que se aplicara el tipo preferencial, la Comisión está dispuesta a aceptar que la cofinanciación de IOR entre el 15 de octubre de 1986 y el 15 de marzo de 1989 no contiene nuevos elementos de ayuda de Estado.

Por esta razón, la Comisión reconoce una sola ayuda a favor de IOR por valor de 17 339,9 millones de liras italianas concedida a esta empresa en 1986.

V

A finales de 1985 IOR contaba con 494 empleados, la mayoría de ellos en la fabricación de lentes oftálmicas de cristal y de materia orgánica, tanto tradicionales como lentes de contacto.

El comercio comunitario de lentes oftálmicas, tanto sin montar (Nimexe 9001) como montadas (Nimexe 9004) es el siguiente:

Exportación de lentes (Nimexe 9001 + 9004) de Italia a otros Estados miembros

Año A otros Estados miembros (en millones de ecus) Porcentaje del total

de las exportaciones

intracomunitarias 1985 34,1 13 1986 43,7 14 1987 48,7 15 1988 50,1 15

Importaciones de lentes (Nimexe 9001 + 9004) en Italia de otros Estados miembros

Año De otros Estados miembros (en millones de ecus) Porcentaje del total

de las importaciones

intracomunitarias 1985 29,6 12 1986 32,7 12 1987 34,2 12 1988 41,2 12

Existe competencia entre los fabricantes de lentes oftálmicas. Según los datos obtenidos dentro del procedimiento, IOR contribuía a la producción de lentes en Italia con un 27 % en 1985, un 27,7 % en 1986 y un 22,2 % en 1987, tras la separación del departamento de lentes de contacto.

No se dispone de datos exactos de la cuota de mercado comunitario ocupada por IOR. Sofin aportó un cálculo aproximado, según el cual las ventas de lentes de contacto por parte de IOR en 1984 supusieron el 3,8 % del consumo total de 1983 en Italia, Alemania, Francia y el Reino Unido. Extrapolando estos datos a la población, la cuota de mercado de IOR en lentes de contacto en la Comunidad de los Diez en 1983-1984 fue aproximadamente del 3,2 %. En las lentes oftálmicas tradicionales de cristal, las ventas de IOR supusieron el 4,5 % del consumo de los cuatro mayores Estados miembros, lo cual puede extrapolarse a una cuota de mercado de la Comunidad de aproximadamente 3,8 % en la Comunidad de los Diez en 1983-1984. De la misma forma, su cuota de mercado en lentes de plástico era del 7,7 % en los cuatro mayores Estados miembros y de aproximadamente el 6,5 % en la Comunidad.

Su tradicional posición en el segmento de lentes de marca de alto precio se ha visto gradualmente erosionada por productos de sustitución más baratos y menos conocidos, en gran medida importaciones de terceros países.

La Comunidad en su conjunto es un exportador neto de lentes oftálmicas, si bien con un margen decreciente, tal como puede verse en el cuadro siguiente:

Exportaciones e importaciones de la Comunidad

(en millones de ecus)

Año Exportaciones EUR-12 Importaciones EUR-12 1985 41,2 21,5 1986 38,9 22,1 1987 38,3 25,2 1988 37,8 27,9

Cuando la asistencia financiera del Estado fortalece la posición de determinadas empresas respecto de otras que compiten con ellas en la Comunidad, ha de entenderse que dicha asistencia es perjudicial para esas empresas.

Consecuentemente, la ayuda que el Gobierno italiano ha otorgado a IOR afecta al comercio entre los Estados miembros y falsea o amenaza con falsear la competencia, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado.

VI

El Gobierno italiano, al no notificar a la Comisión en su fase de proyecto, su decisión de conceder una ayudas a IOR, ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

La Comisión, haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado 2 del artículo 93 sancionada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la sentencia de 12 de julio de 1973 en el caso 70/72, Comisión/Alemania (1), confirmada por la sentencia de 24 de febrero de 1987, en el asunto 310/85, Denfil/Comisión (2), puede exigir a los Estados miembros que obtengan de los beneficiarios el reembolso de las ayudas concedidas sin notificación previa, si se concluye que tales ayudas son incompatibles con el mercado común.

VII

Las excepciones al principio de incompatibilidad general de las ayudas a que se refiere el apartado 2 del artículo 92 del Tratado no pueden aplicarse a este caso, ya que la ayuda no está destinada a ninguna de las finalidades contempladas en dicho apartado.

El apartado 3 del artículo 92 del Tratado enumera las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común. Esta compatibilidad no debe analizarse desde el punto de vista de un solo Estado miembro sino de la Comunidad en general. Para asegurar un adecuado funcionamiento del mercado común y para tomar en consideración los principios contenidos en la letra f) del artículo 3 del Tratado, al analizar cualquier plan de ayuda o cualquier ayuda individual, deben interpretarse estrictamente las excepciones al principio establecido en el apartado 1 del artículo 92, enumeradas en el apartado 3 de este mismo artículo.

En concreto, sólo corresponde aplicarlas en aquellos casos en que la Comisión compruebe que, sin tal ayuda, el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado no conduciría a los posibles beneficiarios a actuar de forma tal que contribuyan a la consecución de los objetivos perseguidos.

Aplicar las excepciones a situaciones que no contribuyen a la consecución de dichos objetivos o cuando la ayuda no es indispensable para tal fin, equivaldría a conceder ventajas injustificadas a industrias o empresas de determinados Estados miembros y a reforzar su situación financiera, lo cual afectaría al comercio entre Estados miembros y distorsionaría la competencia, sin justificación alguna con arreglo al apartado 3 del artículo 92.

Ni el Gobierno italiano ha podido proporcionar, ni la Comisión encontrar, ninguna razón que justifique que la ayuda pueda incluirse en alguna de las categorías enumeradas en el apartado 3 del artículo 92.

Respecto a las excepciones a que se refieren las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 relativas a ayudas destinadas a fomentar o a facilitar el desarrollo de determinadas regiones, la Comisión señala que IOR está situada en Porto Marghera (Venecia), donde el nivel de vida no es anormalmente bajo ni existe una grave situación de subempleo que permita la aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92; la zona de Porto Maghera no figura entre los destinatarios de ayudas regionales especiales con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92. Por último, las ayudas concedidas para cubrir pérdidas no están destinadas a contribuir al desarrollo de determinadas regiones económicas, con arreglo a la comunicación de la Comisión (3) sobre los regímenes de ayuda con finalidad regional.

En cuanto a las excepciones a que se refiere la letra b) del apartado 3 del artículo 92, la ayuda concedida a IOR no pretende ni fomentar la realización de proyectos importantes de interés común europeo, ni poner remedio a una grave perturbación en la economía de Italia, ni tampoco el Gobierno italiano presentó argumentos para una posible aplicación de tales excepciones.

En cuanto a las excepciones a que se refiere la letra c) del apartado 3 del artículo 92 referentes a ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común, la Comisión señala que la ayuda concedida por el Gobierno italiano a IOR en 1986, por mediación de Sofin, se basaba en las pérdidas de esta empresa antes del 15 de octubre de 1986. Sin tal ayuda, IOR se hubiera visto obligada a cerrar, lo cual hubiera permitido la expansión de sus competidores en Italia, en otros Estados miembros y en terceros países.

La Comisión siempre ha considerado que las ayudas destinadas a compensar pérdidas no facilitan el desarrollo de una actividad económica sólida, sino que, al contrario, tal ayuda más que ninguna otra, altera las condiciones de los intercambios comunitarios en forma contraria al interés común. Consecuentemente, no puede aplicarse la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 de la ayuda concedida para compensar las pérdidas de IOR.

La privatización parcial de IOR en 1986 y su posterior reestructuración fruto de los esfuerzos de Finalp no modifican esta conclusión. Las similitudes alegadas entre esta ayuda y otros casos citados por el Gobierno italiano tampoco modifican la valoración, la Comisión debe comprobar la compatibilidad de cada ayuda por sí misma, teniendo en cuenta todas las características de los sectores y las regiones, el tipo de ayuda y las condiciones comerciales y de competencia, que pueden alterarse con el transcurso del tiempo.

Por esta razón, no puede aplicarse a esta ayuda ninguna de las excepciones enumeradas en el artículo 92.

VIII

En conclusión, la ayuda de 17 339,9 millones de liras italianas es ilícita, puesto que el Gobierno italiano no ha cumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Además, y tal como se ha señalado en las consideraciones precedentes, tal ayuda es incompatible con el mercado común porque no reúne las condiciones requeridas para poder acogerse a alguna de las excepciones enumeradas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.

La Comisión ha decidido que, en este caso concreto, no procede exigir el reembolso de la ayuda. Tal decisión se basa en el plazo transcurrido desde la fecha en que la Comisión tuvo conocimiento de la ayuda y la fecha de adopción de la presente Decisión, plazo que tendría difícil justificación teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (4) con respecto a los plazos procesales,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

La ayuda concedida en 1986 por el Gobierno italiano a Industrie Ottiche Riunite por un importe de 17 339,9 millones de liras italianas se declara incompatible con el mercado común. Tal ayuda es además ilegal por infracción de las normas de procedimiento.

Artículo 2

El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana. Hecho en Bruselas, el 25 de julio de 1990. Por la Comisión

Leon BRITTAN

Vicepresidente

(1) Rec. 1973, p. 813. (2) Rec. 1987, p. 901. (3) DO no C 31 de 3. 2. 1979, p. 9. (4) Resolución de 11 de julio de 1979 en el asunto 59/79 (Productores de vino de mesa/Comisión), rec. 1979, p. 2425, y sentencia de 24 de noviembre de 1987 en el asunto 223/85 (RSV), rec. 1987, p. 4617.