Informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad sobre las actividades correspondientes al sexto y séptimo Fondos Europeos de Desarrollo en el ejercicio 1994 acompañado de la respuesta de la Comisión

ÍNDICE

Apartados

1. CONDICIONES DE ELABORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD 1.1 - 1.13

Mandato del Tribunal 1.1 - 1.3

Cuentas y operaciones cubiertas por la DAS 1.4 - 1.9

Metodología de la auditoría empleada por el Tribunal 1.10 - 1.13

2. EJECUCIÓN DE LA FISCALIZACIÓN 2.1 - 2.8

Dificultades de los trabajos de fiscalización 2.3 - 2.6

Alcance de los resultados de la fiscalización 2.7 - 2.8

3. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN 3.1 - 3.65

Conclusión general 3.1 - 3.4

Principales observaciones sobre la fiabilidad de las cuentas 3.2

Principales observaciones sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes 3.3 - 3.4

Observaciones detalladas sobre la fiabilidad de las cuentas 3.5 - 3.46

Fiabilidad de los estados financieros 3.5 - 3.25

Principios, métodos y prácticas contables 3.5 - 3.8

Contenido y presentación de los estados financieros de final del ejercicio 3.9 - 3.11

Diferencias entre las contabilidades del ordenador de pagos y del contable 3.12 - 3.15

Balances de los FED 3.16 - 3.20

Precisiones sobre los estados financieros 3.21 - 3.25

Ingresos 3.26 - 3.28

Decisiones (compromisos primarios) 3.29 - 3.33

Principios y métodos contables 3.29

Compromisos en suspenso 3.30 - 3.33

Contratos y obligaciones asimiladas (compromisos secundarios) 3.34 - 3.39

Omisiones 3.35 - 3.36

Evaluaciones del registro inicial 3.37

Evaluaciones al cierre del ejercicio 3.38 - 3.39

Pagos 3.40 - 3.46

Presentación de los pagos 3.40 - 3.42

Anticipos 3.43 - 3.46

Observaciones detalladas sobre la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes 3.47 - 3.65

Balances de los FED 3.47 - 3.48

Ingresos 3.49

Contribución de los Estados miembros 3.49

Decisiones (compromisos primarios) 3.50 - 3.51

Contratos y obligaciones asimiladas (compromisos secundarios) 3.52 - 3.59

Cronología de las etapas de autorización de los compromisos secundarios 3.52 - 3.55

Subvencionabilidad 3.56 - 3.59

Pagos 3.60 - 3.65

Subvencionabilidad de los pagos 3.60 - 3.65

Informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad sobre las actividades correspondientes al sexto y séptimo Fondos Europeos de Desarrollo en el ejercicio 1994

1. CONDICIONES DE ELABORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Mandato del Tribunal

1.1. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea confió el control de las operaciones del Fondo Europeo de Desarrollo al Tribunal de Cuentas. En este contexto «el Tribunal de Cuentas presentará al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes». El presente documento recoge los resultados de los trabajos emprendidos conforme a este mandato respecto a las operaciones del sexto y séptimo FED del ejercicio 1994.

1.2. La declaración de fiabilidad consiste en una opinión sobre si:

a)las cuentas (balances y cuentas de gestión) son globalmente fiables, en cuanto que dan una imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera del final del ejercicio y del resultado de las operaciones del ejercicio transcurrido, de conformidad con los tratados y los reglamentos financieros, así como con los principios contables generalmente admitidos;

b)las operaciones correspondientes son generalmente legales y regulares respecto a todas las disposiciones aplicables en la materia.

1.3. Debido a la presentación acumulativa de los estados financieros de los FED y a que el primer ejercicio de la declaración de fiabilidad llega cuando los FED, a los que se refiere la misma, se encuentran en curso de ejecución desde hace varios años, conviene precisar que esta declaración sólo podrá referirse a las operaciones del ejercicio 1994 y que el Tribunal sólo podrá presentar una declaración de fiabilidad sobre las cuentas acumulativas de los FED a partir del segundo protocolo financiero del IV Convenio de Lomé, que se negocia actualmente.

Cuentas y operaciones cubiertas por la DAS

1.4. Los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) se basan, por una parte en convenios internacionales celebrados entre los Estados miembros de la Unión Europea y setenta países de África, el Caribe y el Pacífico (1) y, por otra parte, en decisiones del Consejo sobre la asociación de venticuatro países y territorios de ultramar (PTU) con la Comunidad Económica Europea. Los FED se constituyeron en virtud de los acuerdos internos relativos a la financiación y a la gestión de las ayudas que la Comunidad aplica por estos convenios y acuerdos (2).

1.5. Una de las características principales de los FED se refiere a sus modalidades de financiación. En primer lugar, los FED cuentan con una financiación diferenciada de la del presupuesto general de las Comunidades Europeas, y cada Estado miembro participa en su financiación en una proporción fijada por los acuerdos internos que se indican en el apartado 1.4 (véase el cuadro 1). Al tratarse de fondos que se utilizan progresivamente, sus créditos no están sometidos al principio de anualidad, ni corren el riesgo de ser anulados.

1.6. En segundo lugar, los FED no incluyen los recursos movilizados por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) sobre sus recursos propios, a pesar de que estos últimos están previstos tanto por los convenios de Lomé como por los acuerdos de asociación de los PTU (véase el cuadro 2). En efecto, los acuerdos internos tienen en cuenta no sólo los recursos ACP y PTU de los FED, sino también las cantidades que el BEI debe poner a su disposición en forma de préstamos concedidos sobre sus recursos propios, es decir, 1 120 millones de ecus como complemento del sexto FED y 1 225 millones de ecus como complemento del séptimo FED (3).

>SITIO PARA UN CUADRO>

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1.7. Las cuentas de gestión presentadas anualmente por la Comisión muestran, por una parte, las operaciones del ejercicio y, por otra, la relación acumulativa de gastos e ingresos registrados desde la entrada en vigor de cada Fondo. Por otra parte, a pesar de que el sexto Fondo, al igual que el primer protocolo financiero del séptimo FED, tengan una duración de cinco años cada uno, su ejecución cubre un período más largo, que se continúa hasta que la Comisión estime que su grado de ejecución está suficientemente avanzado. En ese momento, los remanentes aún disponibles se transfieren a un Fondo posterior. Así, al 31 de diciembre de 1994, las cuentas del sexto FED incluían saldos del segundo, tercero y cuarto FED (125,1 millones de ecus), mientras que el séptimo FED incluía saldos del quinto FED (492,5 millones de ecus) cuyo cierre contable se realizó al final de 1993.

1.8. Las cuentas examinadas son las publicadas en forma de comunicación de la Comisión al Tribunal de Cuentas, al Parlamento y al Consejo, bajo el número COM(95)180 final de 5 de mayo de 1995.

1.9. En cuanto al alcance de la declaración de fiabilidad y de las normas de auditoría seleccionadas, el Tribunal remite al lector a su informe especial sobre las actividades correspondientes al presupuesto general para el ejercicio 1994.

Metodología de la auditoría empleada por el Tribunal

1.10. Dado el carácter directo de la gestión de los FED por la Comisión, y habida cuenta de la precisión de los procedimientos de ejecución financiera fijados por los sucesivos convenios de Lomé, y debido también a la presencia en cada Estado beneficiario de una delegación de la Comisión encargada del seguimiento de su aplicación, el control de las operaciones del ejercicio 1994 se ha realizado esencialmente en los servicios centrales de la Comisión que disponen de los documentos justificativos que permiten el control de la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes hasta el beneficiario final. Este control se completó con el envío de cuestionarios a terceros o a las delegaciones de la Comisión.

1.11. Como la dotación financiera de los FED se va utilizando a medida que se ejecutan las acciones de desarrollo, se trata de confirmar la disminución efectiva del capital de cada Fondo, en función de las acciones realmente realizadas e indicadas como tales en los estados financieros. De este modo, debe garantizarse la legalidad de las operaciones individuales, al tratarse especialmente de su carácter subvencionable, pero también de su regularidad respecto a los procedimientos de ejecución.

1.12. En esta perspectiva, el control se ha centrado especialmente en el volumen que constituye el capital y los activos de los FED al final de 1994 y en el fundamento de los flujos de gastos e ingresos que corresponden a la aplicación de la ayuda durante el ejercicio 1994. En cada caso, se prestó especial atención a la imagen que presentan los estados financieros de final de año.

1.13. El cuadro 3 muestra de forma resumida el estado de situación del sexto y séptimo FED destacando los importes que, al final del ejercicio 1994, debían estar disponibles para nuevas utilizaciones. Los datos así presentados son los que resultan de las cuentas de la Comisión, y no los procedentes de cuentas corregidas en función de los resultados de la fiscalización.

2. EJECUCIÓN DE LA FISCALIZACIÓN

2.1. Se realizó la comprobación de los gastos basándose en un muestreo estadístico de los créditos delegados [véase el apartado 2.4.b)] y de los pagos. A estos efectos, se combinaron las operaciones de los dos FED en curso de ejecución, considerándose que cada una de ellas formaba parte de un todo. Se seleccionó un umbral de significación global de 57 millones de ecus (4) con un grado de fiabilidad del 95 %, umbral que llevó a examinar una muestra de 201 compromisos secundarios y 142 pagos.

2.2. Al examen de la muestra de gastos se añadieron unos controles analíticos sobre las decisiones de 1994, las evaluaciones de operaciones al final del ejercicio, los compromisos en suspenso y los ingresos. Por otra parte, se emprendieron controles de validación específicos sobre las dotaciones por instrumento financiero y por país, las cuentas de orden y las diversas cuentas del activo y del pasivo. En cuanto a las cuentas bancarias, fueron ob- jeto de un procedimiento de control completamente siste- mático.

Dificultades de los trabajos de fiscalización

2.3. El seguimiento de los medios financieros autorizados para los FED es especialmente difícil. En ejercicios pasados, el Tribunal ya llamó la atención de la autoridad de aprobación de la gestión sobre el poco dominio que caracteriza la gestión de los créditos de los FED (5). Esta Institución recomendó especialmente que el interventor y el contable participen en dicha gestión para reforzar su control interno mediante una mejor separación de tareas, procedimientos más claros de autorización de movimientos y una disciplina contable más estricta.

2.4. La ejecución contable de los FED incluye tres niveles:

a)el registro de las decisiones de financiación tomadas por la Comisión, a menudo denominadas compromisos primarios;

b)la contabilización de los compromisos contractuales respecto a terceros, correspondientes a los créditos cuya ejecución se confía a los ordenadores de pagos nacionales de los países ACP o de los PTU; estas operaciones se suelen denominar compromisos secundarios;

c)los pagos que corresponden a desembolsos en principio definitivos y que constituyen la remuneración de trabajos, suministros o servicios prestados.

2.5. Al final del ejercicio, para conocer el volumen de los créditos que se pueden dedicar a nuevas utilizaciones, hay que deducir del capital de cada FED los pagos definitivos efectuados desde el principio, a la vez que los compromisos de créditos que efectivamente queden por liquidar (véase el cuadro 3).

2.6. Desde 1991, el Tribunal de Cuentas ha intentado mostrar en sus informes anuales sucesivos cómo los principios y métodos contables aplicados por la Comisión afectaban a la evaluación de los créditos efectivamente disponibles. Al aplicar un plan de acción destinado a reformar ciertas prácticas contables (6), la Comisión inició en 1994 un proceso cuyo objetivo consistía en disponer de estados financieros de final del ejercicio que tengan un valor informativo real. Las observaciones del presente informe muestran que habrá que esperar cierto tiempo aún para alcanzar dicho objetivo.

Alcance de los resultados de la fiscalización

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2.7. Los resultados del conjunto de los controles efectuados permiten cuantificar los errores. Al tratarse de créditos, decisiones, ingresos y estados financieros, los trabajos de control no permiten una interpretación estadística y las conclusiones sólo se basan en los errores conocidos. En cuanto a los errores relativos a los contratos y otras operaciones asimiladas, así como a los pagos examinados en el marco del procedimiento de muestreo, no han sido objeto de ninguna estimación estadística los relacionados con los instrumentos financieros STABEX y con el ajuste estructural. En estos casos sólo se han seleccionado los errores conocidos, ya que las operaciones afectadas son de tal magnitud que se había examinado prácticamente la totalidad de los movimientos del ejercicio. En cambio, los errores detectados en los demás instrumentos financieros se utilizan para calcular estadísticamente el error probable que afecta a las operaciones correspondientes. Las conclusiones de conjunto sobre la fiabilidad de las cuentas y sobre la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes se basan en todos estos resultados.

2.8. Entre el cierre de las cuentas de 1994 y la publicación de los resultados de la fiscalización del Tribunal, la Comisión ha introducido correcciones a los errores contables señalados. Debido a los mecanismos de aprobación de las cuentas, estas correcciones se han inscrito en el ejercicio 1995 y no tienen incidencia en los estados financieros publicados el 5 de mayo de 1995 correspondientes al ejercicio 1994.

3. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN

Conclusión general

3.1. Con respecto a la fiabilidad de las cuentas y a la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes, el Tribunal opina que:

a)las cuentas del FED aprobadas al 31 de diciembre de 1994 reflejan de manera imperfecta la situación financiera (capital disponible) y las operaciones de los FED en proceso de ejecución debido a determinados métodos contables empleados y a una insuficiencia de la información necesaria para la buena comprensión de determinada información numérica (véase el apartado 3.2);

b)en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes, la mayor parte de las dificultades se deben a un marco legal a veces mal adaptado a las condiciones de aplicación de los FED (véanse los apartados 3.3 y 3.4).

Principales observaciones sobre la fiabilidad de las cuentas

3.2. Pese a los recientes esfuerzos de la Comisión, las cuentas todavía se ven afectadas por la utilización de ciertos métodos contables y por los retrasos que sufre el procedimiento contable:

a)la presentación de los créditos es poco clara y la ausencia de un marco analítico no siempre permite el seguimiento inmediato de los programas de acción decididos por la autoridad presupuestaria. En las notas a los estados financieros no se ha facilitado una explicación suficiente de los créditos no movilizables (174,5 millones de ecus) (7), de una transferencia de créditos susceptible de compensación (12 millones de ecus) (8) ni del importe de los créditos que se han de reconstituir (45,5 millones de ecus) (9). Como el sistema de gestión de los créditos carecía de rigor, permitió en 1994 la creación de créditos (24 millones de ecus) (10) sin justificación;

b)la situación de los compromisos primarios está subestimada en las operaciones recientes (75,4 millones de ecus) (11);

c)los compromisos pendientes de liquidación están subestimados debido a los retrasos en la liquidación de las antiguas operaciones. Aunque los estados financieros señalan saldos de compromisos que se han de cerrar por un valor de 68,2 millones de ecus, el examen del Tribunal indica que este importe está considerablemente subestimado (12);

d)a causa de los retrasos de contabilización, la situación contable de los compromisos secundarios subestima en 140 millones de ecus (13) la situación real de las operaciones;

e)ciertos pagos importantes se abonan a los Estados miembros beneficiarios sobre cuentas bancarias de doble firma, siendo una de ellas la de la Comisión (al menos 813 millones de ecus) (14). El estado de movilización de los importes así transferidos, que es indicativo del grado de ejecución de las ayudas, no se indica en las notas a los estados financieros;

f)el sistema contable asimila los anticipos abonados a los contratistas a gastos definitivos, sin que esta situación se explique en las notas a los estados financieros (15);

g)debido a retrasos administrativos, ciertos gastos que deberían haberse imputado a proyectos de desarrollo, figuran por un importe de 35 millones de ecus (16) en los activos de los balances de los FED. Por otra parte, las cuentas de tesorería incluyen 3,1 millones de ecus (17) cuya disponibilidad es dudosa (transferencias bancarias no finalizadas y bancos insolventes);

h)además de los errores conocidos indicados en la letra g), la estimación del importe más probable de los errores sustantivos que afectan a la fiabilidad de las cuentas al término del procedimiento de muestreo asciende a 31 millones de ecus para los pagos.

Principales observaciones sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes

3.3. En el caso de las operaciones correspondientes, la reglamentación no siempre se aplica con rigor:

a)en 1994 se utilizaron créditos por un importe de 18,5 millones de ecus (18) sin haber sido previamente transferidos al instrumento STABEX;

b)se han financiado ayudas complementarias a partir del mecanismo de apoyo al ajuste estructural por un importe de 13 millones de ecus (19) mediante un procedimiento reservado por el convenio a los proyectos de desarrollo de tipo tradicional;

c)algunas operaciones presentan dificultades con respecto al cumplimiento de los requisitos, bien debido al origen de la financiación (17 millones de ecus) (20) o bien por la falta de conformidad de las operaciones en cuestión con los convenios de financiación (5,3 millones de ecus) (21) o con las normas de convocatoria pública de ofertas (2,2 millones de ecus) (22);

d)las cuentas de orden que figuran en el activo del balance incluyen 6,1 millones de ecus (23) de pagos que carecen de justificantes;

e)los pagos relativos a compromisos no conformes [3.3.b)] adolecen de las mismas deficiencias que afectan a estos compromisos (13 millones de ecus) (24);

f)además de los errores conocidos indicados en las letras d) y e), el importe más probable de los errores sustantivos que afectan a la legalidad y regularidad (25) de los pagos del ejercicio se estima en 46 millones de ecus. El valor más probable de los pagos de 1994 con defectos de forma cuya incidencia directa sobre los importes recogidos en las cuentas no es cuantificable se estima en 85 millones de ecus.

3.4. Varias observaciones formuladas en el apartado 3.3 tienen esencialmente como causa un marco reglamentario a veces mal adaptado a las condiciones de aplicación de los FED. Otros ámbitos, como el de las autorizaciones globales [3.29.a)], el de las condiciones de acceso a las transferencias STABEX (3.51) y el de la autorización previa, principalmente de las operaciones con créditos delegados (compromisos secundarios) (3.52 a 3.55), exigen igualmente una aclaración.

Observaciones detalladas sobre la fiabilidad de las cuentas

Fiabilidad de los estados financieros

Principios, métodos y prácticas contables

3.5. Las normas contables aplicadas para la preparación de los estados financieros del final del ejercicio tienen una incidencia crucial sobre las evaluaciones y, en consecuencia, sobre la fiabilidad de las cuentas en la medida en que estas últimas deben reflejar fielmente el patrimonio, los flujos de operación y la situación financiera real. En este ámbito, las cuentas del FED carecen aún de la coherencia y rigor necesarios para dar una imagen fiel de la realidad económica.

3.6. Los principios contables generalmente admitidos establecen que las transacciones y demás operaciones del ejercicio se registren y presenten conforme a su naturaleza y a la realidad económica, sin tener únicamente en cuenta su apariencia jurídica. Las observaciones presentadas en diversas ocasiones en el presente informe (26) ilustran la necesidad de una mejor aplicación de este principio.

3.7. Los métodos de evaluación deben ser coherentes entre los diversos instrumentos financieros, aplicándose de la misma manera de un ejercicio a otro. Numerosas observaciones (27) muestran la existencia de diferencias en los métodos de evaluación aplicados a los diversos instrumentos financieros; tales diferencias pueden deformar la significación de los agregados numéricos que describen globalmente la realización de los FED (decisiones, compromisos secundarios, pagos).

3.8. Por motivos de transparencia, la contabilidad debe permitir una identificación inmediata de las políticas y programas de acción emprendidos. Tras aplicar las normas contables, cuando dicho marco no permita reconstruir fielmente, a través de la contabilidad, la situación financiera de forma íntegra, deben incluirse notas explicativas precisas que aclaren los estados financieros. En el caso del FED, dichas notas son especialmente necesarias sobre todo en los casos de gestión compartida de los créditos, sea con el BEI, con ECHO o con los Estados ACP. Además, las decisiones de carácter político que afecten al ritmo de realización de los FED deben ponerse en conocimiento del usuario de los estados financieros (véase el apartado 3.33). Ciertas observaciones del presente informe indican una necesidad de mayor transparencia de los estados financieros (28).

Contenido y presentación de los estados financieros de final del ejercicio

3.9. El documento COM(95)180 final (véase el apartado 1.8) incluye diversos errores u omisiones que afectan al valor informativo de los estados financieros de los FED al 31 de diciembre de 1994:

a)a pesar de que el BEI gestiona él mismo una parte de la ayuda no programable del FED (capitales riesgo y bonificaciones de interés), no transmite a tiempo a la Comisión todos los datos necesarios para la elaboración de las cuentas de final de ejercicio [véase el apartado 3.29. b)]; además, los comentarios sobre las ayudas no programables (páginas 21 a 25 del documento) no se refieren ni a los capitales riesgo ni a las bonificaciones de interés;

b)en cuanto a las ayudas no programables, aunque en el apartado VI.3 figura un comentario sobre las ayudas a los refugiados, no se realizó ninguna mención similar respecto a las ayudas de emergencia a pesar de la especial importancia de los importes movilizados por la crisis que sufrió Rwanda en 1994 (29);

c)aunque los capitales riesgo financian en parte las participaciones temporales en empresas o instituciones financieras, las cuentas del FED no dan ninguna indicación de estas participaciones;

d)a pesar de que se indica en la página 10 del documento que el Consejo decidió en 1993 asignar 100 millones de ecus a un nuevo programa de rehabilitación, en la página 12 se tienen en cuenta, sin más explicaciones, las acciones en curso por un total de 520 millones de ecus, sin que que se determine el reparto entre créditos FED y créditos consignados en el presupuesto general;

e)las cifras indicadas en la página 16 del documento sobre las decisiones relativas a los intereses devengados por los fondos STABEX son incorrectas (30);

f)los comentarios referentes al Sysmin en el apartado VI.2 del documento omiten los créditos y las operaciones relativas a los PTU (2,5 millones de ecus);

g)las cifras presentadas para justificar el comentario sobre el apoyo al ajuste estructural (página 27 del documento) son incompletas (31);

h)no se presentó ningún comentario sobre la realización de la cooperación regional a pesar de su volumen financiero y sus especiales dificultades de movilización.

3.10. La cuenta de gestión de los FED se presentó según los intrumentos financieros que articulan los recursos indicados en los convenios y acuerdos financieros internos. Sin embargo, para evaluar el estado real de la aplicación de la ayuda comunitaria es necesario poder seguir las dotaciones financieras en función de las políticas y los objetivos perseguidos. Ahora bien, la actual presentación de los estados financieros del FED no lo permite, sobre todo respecto a las subvenciones y cuando varios instrumentos financieros participan en un mismo objetivo o programa de acción. Este es especialmente el caso de la iniciativa transfronteriza (60 millones de ecus) (32), del apoyo al ajuste estructural (1 162,5 millones de ecus) (33) y del programa de rehabilitación; las dotaciones asignadas a estas dos últimas políticas no aparecen de forma diferenciada en las cuentas.

3.11. Las acciones de lucha contra el SIDA del sexto FED se presentan en los estados financieros en una línea distinta, que no existe para el séptimo FED. Esta presentación no permite estimar fácilmente las acciones contra el SIDA financiadas por el séptimo FED a pesar de que la nota VI.5 de los estados financieros del final de 1994 recuerda la constitución de una dotación de 50 millones de ecus. Por razones de permanencia de los métodos y de coherencia de los estados financieros, las cuentas del séptimo FED deberían mencionar de manera diferenciada las acciones de lucha contra el SIDA.

Diferencias entre las contabilidades del ordenador de pagos y del contable

3.12. Al 31 de diciembre de 1994, los recursos disponibles en cada Fondo indicados en el balance elaborado por el contable presentaban diferencias respecto a las dotaciones procedentes de la contabilidad del ordenador de pagos:

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3.13. La diferencia respecto al sexto FED se explica de la siguiente manera:

a)el ordenador de pagos no contabilizó todos los intereses bancarios percibidos en 1994 e imputados por el contable a los recursos del FED (+21,8 millones de ecus);

b)los intereses bancarios anteriores a 1994 que el contable imputó al sexto FED fueron imputados por el ordenador de pagos al séptimo FED (-46,0 millones de ecus);

c)el contable no modificó los recursos a raíz de una transferencia de créditos (Sysmin y bonificaciones de interés del sexto FED) en favor de las ayudas de emergencia del séptimo FED (+126,7 millones de ecus).

3.14. Respecto al séptimo FED, la diferencia se debe a:

a)intereses bancarios del ejercicio 1994 imputados por el contable al sexto FED y por el ordenador de pagos al séptimo FED (-16,5 millones de ecus);

b)la inclusión por el ordenador de pagos (véase el apartado 3.15), sin justificación alguna, de los intereses bancarios correspondientes a STABEX (34) (-23,9 millones de ecus);

c)los intereses bancarios anteriores a 1994 mencionados en el apartado 3.13.b) (+46,0 millones de ecus);

d)la transferencia de créditos Sysmin y bonificaciones de interés del sexto FED que se indica en el apartado 3.13.c) (-126,7 millones de ecus);

e)una diferencia de P0,1 millones de ecus relativa a una cuenta del pagador delegado en Argelia, abierta durante el primer FED y que nunca se ha corregido.

3.15. Aunque la mayoría de las diferencias detectadas corresponden a desfases entre los FED, debidas a un procedimiento mal delimitado de gestión contable de los créditos, la situación de los intereses STABEX es más preocupante desde el punto de vista de la regularidad de las operaciones, puesto que incluye la constitución de créditos sin justificación (23,9 millones de ecus). En este caso, el procedimiento de comprobación sistemático de los movimientos de crédito por un servicio independiente de los del ordenador de pagos principal del FED habría evitado, probablemente, estos errores.

Balances de los FED

3.16. El balance del sexto FED incluye un importe de 34,7 millones de ecus de gastos pendientes de regularizar. Este importe se compone en realidad de 41,6 millones de ecus de gastos por regularizar y de 6,9 millones de ecus de ingresos percibidos pero pendientes de imputación contable definitiva.

3.17. En el balance, la cuenta de espera debería haberse desglosado en sus diferentes componentes distinguiendo claramente, por una parte, entre ingresos y gastos en proceso de liquidación, y por otra, excluyendo de los gastos los pagos de anticipos o los pagos por cuenta de terceros.

3.18. De los 631,5 millones de ecus de haberes bancarios del FED, 3,1 millones de ecus corresponden a importes perdidos o cuya recuperación resulta comprometida. Estos importes deberían figurar como tales en el balance, diferenciados de los demás haberes, y el contable del FED debería emprender el procedimiento de recuperación, o bien constatar las pérdidas sufridas (35).

3.19. Los anticipos pagados en concepto de becas de estudios ascienden a 15,3 millones de ecus, y se analizan en tres grupos:

a)1,7 millones de ecus pagados por las delegaciones en los Estados ACP corresponden a operaciones antiguas cuyo fundamento no han confirmado recientemente dichas delegaciones;

b)7,4 millones de ecus pagados a organismos de los Estados miembros y cuya realidad no fue objeto de ningún cotejo contable con dichos organismos;

c)6,2 millones de ecus pagados a la Asociación Europea para la Cooperación (AEC) y que no se pudieron confirmar por carecer de cuentas aprobadas a tiempo por este organismo.

3.20. Los servicios de la Comisión deben realizar un control contable completo de estas tres series de operaciones para poder confirmar la realidad de los importes contabilizados.

Precisiones sobre los estados financieros

3.21. La no ratificación del IV Convenio de Lomé por Somalia es motivo de dificultades en la gestión de los créditos. A pesar de que según el artículo 360 del Convenio Somalia ya no puede proceder a ratificarlo, los créditos que se le habían asignado por su programa indicativo, es decir 111 millones de ecus, se transfirieron en enero de 1995 (unos días antes del cierre del ejercicio 1994) a una cuenta de reserva «no distribuible». En los estados financieros, este bloqueo de fondos no se puso en conocimiento de las autoridades de aprobación de la gestión. De hecho, los créditos correspondientes, aunque bloqueados, se presentaron como normalmente disponibles.

3.22. Los estados financieros del FED también se ven afectados por una transferencia y utilización de créditos que se debían reconstruir, a los que se procedió sin que se indicara su carácter temporal ni su amplitud:

a)el 8 de julio de 1994 se transfirió un crédito de 12 millones de ecus de las ayudas a los refugiados a las ayudas de emergencia, a la espera de que el Consejo de ministros aprobara una decisión de refuerzo de los créditos de ayuda de emergencia, y con la firme intención de reconstituir dichos créditos. Cuando se aprobó la decisión 17 días después, el 25 de julio de 1994, por un importe de 150 millones de ecus, los 12 millones de ecus no se reintegraron a las ayudas a los refugiados;

b)una vez agotados los créditos del sexto FED, como Somalia no podía disponer de los créditos del séptimo FED, las operaciones de emergencia emprendidas se financiaron con los recursos de su programa indicativo del III Convenio de Lomé, dando por supuestos que estos recursos serían posteriormente reconstituidos con recursos del IV Convenio de Lomé. El importe de estos créditos pendientes de reconstitución del sexto FED, que alcanza 45,5 millones de ecus, no se indica en los estados financieros al 31 de diciembre de 1994.

3.23. Desde el final de diciembre de 1991, permanecen 28,54 millones de ecus inmovilizados en cuentas de dotación del sexto FED reservados al programa especial a favor de los países fuertemente endeudados del África subsahariana (36). Aunque se trata de créditos destinados desde 1987 a un desembolso rápido y cuya utilización es en realidad semejante a la de los créditos de apoyo al ajuste estructural del séptimo FED, en los estados financieros se encuentran inscritos indistintamente en las subvenciones del sexto FED.

3.24. En el caso de las operaciones de apoyo al ajuste estructural en Tanzania, los créditos de 35 millones de ecus bloqueados debido al insuficiente avance del proceso de reformas emprendido por el Gobierno no se señalaron en los estados financieros.

3.25. Dos grupos de operaciones en cuya gestión lleva una parte de responsabilidad la Comisión cuentan con una envergadura que justifica que se indiquen en los estados financieros del final del ejercicio:

a)se ponen a disposición de la Comisión una serie de haberes bancarios para ciertas operaciones de cofinanciación. Al 31 de diciembre de 1994 los importes en depósito ascendían a 22,1 millones de ecus;

b)la Comisión participa, con los Estados ACP, en la gestión de los fondos de contrapartida liberados por las ayudas del FED (especialmente el STABEX y el ajuste estructural). Las 47 delegaciones que respondieron al cuestionario del Tribunal estimaron los importes en depósito en unos 255,6 millones de ecus al 31 de diciembre de 1994.

Ingresos

3.26. De los 32,1 millones de ecus de intereses bancarios registrados como ingresos del ejercicio 1994, en realidad 8,2 millones de ecus se cobraron entre junio de 1989 y agosto de 1990. Los retrasos de contabilización se deben a insuficiencias de tipo administrativo en el reparto de competencias entre los servicios de la Comisión.

3.27. Además 4,7 millones de ecus de intereses bancarios percibidos figuraban aún en cuentas de orden (37) porque todavía no habían recibido el visado del interventor, mientras que no se había contabilizado 1 millón de ecus de intereses percibidos o debidos por terceros.

3.28. Dentro del propio séptimo FED, la situación de los intereses bancarios está doblemente desequilibrada. En efecto, a pesar de que el ordenador de pagos detectó una utilización de intereses STABEX de 79,4 millones de ecus, el contable sólo registró 26,8 millones de ecus. Además, como el importe real de los intereses percibidos por el séptimo FED sólo asciende a 60,9 millones de ecus al final de 1994, el ordenador de pagos había utilizado efectivamente, y sin ninguna autorización, 18,5 millones de ecus del tramo STABEX aplicables al ejercicio 1994 (38).

Decisiones (compromisos primarios)

Principios y métodos contables

3.29. Los principios y métodos aplicados por la Comisión para enumerar los compromisos primarios son generalmente fiables dado que las decisiones de financiación se suelen registrar por su importe completo y sin retrasos notables. Se han detectado, sin embargo, cuatro excepciones importantes:

a)en primer lugar, en cuanto a las decisiones globales sobre programas plurianuales previstos en el artículo 25 del acuerdo financiero interno (39), las decisiones de la Comisión no son objeto de un compromiso primario a nivel global. Sólo en una fase posterior, tras identificarse las operaciones individuales, se registran los compromisos primarios correspondientes a cada acción. Esta práctica sobrevalúa la situación de los créditos efectivamente disponibles para nuevas operaciones. Al final de diciembre de 1994, las autorizaciones que no se habían trasladado de nuevo a las cuentas del séptimo FED por este concepto ascendían a 54,03 millones de ecus (40). Se desconocía la situación de los créditos del sexto FED. Como mínimo debería indicarse en las notas a los estados financieros el saldo de las autorizaciones globales en curso de ejecución;

b)en segundo lugar, respecto a las operaciones emprendidas por iniciativa del BEI (41), las cuentas del FED se actualizan con sensibles retrasos y sin un procedimiento que permita a la Comisión garantizar su fundamento. Así, al final de 1994 se comprobó que nueve de las quince decisiones de financiación tomadas por el consejo de administración del BEI entre octubre y diciembre de 1994 no figuraban en la contabilidad. De esta manera, los créditos disponibles para nuevas operaciones se sobrevaloraron en unos 62,5 millones de ecus (42);

c)en tercer lugar, no se contabilizó una antigua bonificación de intereses que ascendía a 9,15 millones de ecus;

d)por último, para un proyecto en favor de las islas Turks y Caicos no figuraba en las cuentas de final del ejercicio una decisión de financiación de 3,7 millones de ecus tomada el 20 de diciembre de 1994.

Compromisos en suspenso

3.30. En los estados financieros de 1994, la Comisión menciona por primera vez la existencia de operaciones «en suspenso». Se trata de un notable avance puesto que esta situación viene de antiguo y las cantidades en cuestión son importantes sin que nunca se haya aplicado ningún procedimiento sistemático conjunto ACP-CEE para remediarlo definitivamente. La Comisión indica la existencia de 57,9 millones de ecus de compromisos sobrevalorados en el sexto FED y de 10,3 millones de ecus en el séptimo FED [COM(95) 180 final, páginas 83 y 84].

3.31. Los trabajos de fiscalización, que se articulan según un análisis escalonado, muestran que esta estimación reduce el volumen de los créditos congelados. Así, los importes respecto a los únicos compromisos primarios que han permanecido sin movimientos durante los tres últimos años ascienden a 46,8 millones de ecus para el sexto FED (43) y a 33,5 millones de ecus para el séptimo FED (44). En cuanto a los contratos para los que no se ha efectuado ningún pago más en tres años (desde el final de 1991), su saldo asciende a 42,9 millones de ecus (45) en el sexto FED (es demasiado pronto para proceder a este análisis en el caso del séptimo FED). Las operaciones de ayuda de emergencia y de ayuda a los refugiados merecen, por su rápida ejecución, un análisis complementario: los contratos que no han recibido pagos desde 1992 presentan un saldo de 2,8 millones de ecus y el de los contratos sin pagos desde el 31 de agosto de 1993 asciende a 2 millones de ecus.

3.32. Así, unos 128 millones de ecus, sin contar las demás operaciones terminadas desde el 31 de agosto de 1993, pero aún no cerradas, pueden ser liberados. Esta situación puede deberse en parte a que los servicios de la Comisión (con excepción de ECHO) normalmente esperan al cierre de todos los contratos de un proyecto, así como a la aprobación del ordenador nacional de pagos responsable, antes de proceder a la liberación de los créditos superfluos. En los casos frecuentes de inacción por parte del ordenador nacional de pagos, no se ha aplicado ningún procedimiento de liberación de créditos antes del final del ejercicio 1994.

3.33. En este sentido, además de la cooperación regional, nueve países deberían ser objeto de un análisis particular debido al elevado número de casos detectados: Sudán, Togo, Zaire, Kenia, Malawi, Zimbabwe, Etiopía, Liberia y el Congo. Es conveniente que en el futuro los estados financieros del FED indiquen claramente los países con los que se ha suspendido la cooperación, así como aquellos con los que se ha reducido, puesto que estas situaciones explican en parte el ritmo tan lento de utilización de los créditos.

Contratos y obligaciones asimiladas (compromisos secundarios) (46)

3.34. Varios métodos o prácticas contables de la Comisión afectan sensiblemente a la evaluación de los compromisos secundarios. Su causa radica bien en los retrasos de los registros contables, bien en las imperfecciones de los sistemas contables informatizados, bien en las prácticas que perjudican al rigor de la gestión y de las evaluaciones contables.

Omisiones

3.35. En primer lugar resulta que 18 de los 25 contratos de préstamo cuya firma había señalado el BEI a la Comisión por el último trimestre de 1994 y que ascendían a 126,3 millones de ecus no se habían registrado en las cuentas del final del ejercicio. El Tribunal señala regularmente a la Comisión omisiones similares, desde hace varios años.

3.36. Dos nuevas imputaciones contables de final del ejercicio se tradujeron por una omisión de 14 millones de ecus al cierre, habiéndose contabilizado las reducciones en el ejercicio 1994 y los incrementos en el ejercicio 1995. Dichas anomalías se evitarían si se aplicara mejor el concepto de apunte por partida doble. Los movimientos de más y de menos que, obviamente, forman parte de la misma serie de apuntes corresponden al mismo ejercicio.

Evaluaciones del registro inicial

3.37. A pesar de que los convenios de financiación incluyen en principio un importe reservado a cubrir los imprevistos y las revisiones de precios, la Comisión se ha acostumbrado a proceder al compromiso contable de los contratos por importes superiores a los compromisos jurídicos. Esta práctica fue objeto, en el pasado, de repetidas observaciones por parte del Tribunal (47). Entre las operaciones examinadas, los compromisos secundarios excesivos así contabilizados ascendían a 12,3 millones de ecus.

Evaluaciones al cierre del ejercicio

3.38. Los compromisos secundarios pendientes de liquidar al final del ejercicio no se reevalúan cuando deben pagarse en una moneda diferente del ecu. En el marco del presupuesto general, la Comisión consideró por el contrario que las fluctuaciones eran suficientemente sensibles como para justificar un procedimiento de reevaluación automática. No hay ningún motivo para pensar que la situación de los FED sea fundamentalmente diferente y que las mismas fluctuaciones monetarias no afecten de igual manera a la sinceridad de las evaluaciones. Una reevaluación correcta exigiría en ciertos casos (48) que se detallara el cálculo según los importes que corresponden a las diferentes divisas de pago previstas en el contrato. El tratamiento estadístico de este fenómeno a partir de los compromisos secundarios de la muestra da lugar a una estimación (valor más probable) de 36 millones de ecus en el caso de los compromisos excesivos y de 35 millones de ecus en el de los compromisos insuficientes.

3.39. Otra práctica contable que afecta a la evaluación de los compromisos secundarios es la relativa a los plazos importantes de cierre de las operaciones aunque se conozca la situación real de las operaciones. Al cierre, las liberaciones así diferidas que se encontraron en la muestra ascendían a 1,1 millones de ecus.

Pagos

Presentación de los pagos

3.40. En lo que se refiere a las transferencias STABEX y a las operaciones de apoyo al ajuste estructural, los procedimientos reglamentarios de ejecución de los créditos dan lugar a una presentación de los pagos que, debido a los procedimientos particulares aplicados a estos instrumentos financieros, refleja inadecuadamente las operaciones ejecutadas (49).

3.41 Desde que el IV Convenio de Lomé creó el sistema de los marcos de obligaciones mutuas (50) para la movilización de las transferencias STABEX, los importes pagados por el FED se ingresan en cuentas bancarias abiertas, casi siempre en Europa, en favor de los países beneficiarios (51). Los pagos permanecen en estas cuentas hasta que el país beneficiario y la Comisión lleguen a un acuerdo sobre un programa de medidas y se cumplan las condiciones previas a su movilización. Aunque en las demás líneas de gasto de los FED el pago constata la utilización final de los medios financieros a raíz de la ejecución de las acciones, en las transferencias STABEX el pago registrado por el FED en un primer momento es tan sólo un pago de fondos a una cuenta bancaria intermediaria que no da ninguna indicación sobre el grado real de aplicación de las ayudas. Al 31 de diciembre de 1994, los importes depositados en dichas cuentas bancarias en Europa ascendían a 739,8 millones de ecus sin que los estados financieros del final del ejercicio tuvieran en cuenta, sin embargo, esta situación.

3.42. En el ajuste estructural, la Comisión no aplica el artículo 250.3 del IV Convenio de Lomé que establece que los fondos enviados a las autoridades beneficiarias constituyen anticipos de tesorería hasta que dichas autoridades justifiquen su utilización. Además, en numerosos casos, los importes transferidos a cuentas bancarias en Europa refuerzan en primer lugar las reservas de divisas de los países beneficiarios y, en numerosos casos, se transforman a continuación en fondos de contrapartida en moneda nacional. Estos fondos de contrapartida deben entonces permitir la financiación de determinados apoyos presupuestarios. Los fondos de contrapartida así constituidos circulan, a su vez, a menudo durante períodos prolongados, por cuentas bancarias de doble firma en los Estados beneficiarios a la espera de su movilización. Los estados financieros del FED no reflejan esta situación. Sin indicaciones respecto a la situación de las cuentas bancarias abiertas de este modo, la autoridad presupuestaria no puede obtener una evaluación cuantificada del avance real de las operaciones. En ocho de las delegaciones que respondieron al cuestionario que el Tribunal les envió, los importes (en ecus) no utilizados al 31 de diciembre de 1994 de las cuentas abiertas en Europa ascendían a 73,5 millones de ecus.

Anticipos

3.43. Numerosos contratos establecen el pago de anticipos antes del comienzo de las obras, la entrega de suministros o la prestación de servicios. Tales anticipos son diferentes de las cantidades a cuenta pagadas durante la ejecución sobre obras efectivamente realizadas.

3.44. Los anticipos habitualmente pagados por las diversas operaciones son los siguientes:

a)contratos de obras: 10 % del importe del contrato;

b)contratos de suministros: 60 % del importe del suministro;

c)presupuestos-programa: 50 % del importe de los gastos previstos para un año;

d)contratos de servicio: 20 % del importe del contrato;

e)becas de estudios: hasta un 100 % del importe de la beca (52);

f)ayuda de emergencia y ayuda a los refugiados: 50 % (caso general) u 80 % (contratos a base de suministros) del importe del contrato;

g)ajuste estructural: 100 % del pago hasta la presentación de los justificantes de utilización antes del pago del tramo siguiente.

3.45. La Comisión tienen el principio de considerar estos anticipos como operaciones definitivas, lo que ha dado lugar a una presentación forzada de la utilización de los créditos que no se señala en los estados financieros. Sería necesario llevar un seguimiento contable riguroso de los anticipos, para presentar respecto a cada ejercicio: el importe de los anticipos al comienzo, el importe pagado y el importe recuperado durante el ejercicio, así como el saldo al cierre del ejercicio. Los servicios del ordenador de pagos principal del FED tomaron medidas durante el ejercicio 1995 para indicar, desde el final de dicho ejercicio, la situación de los anticipos en las cuentas del FED.

3.46. Al final de 1994 el mecanismo del sistema contable de identificación de los pagos de anticipos no era fiable, ni se podía utilizar para conocer la situación de los mismos. Esta deficiencia provoca directamente los errores detectados en la liquidación de los anticipos al realizar los pagos posteriores (véase el apartado 3.60). Y otra de sus consecuencias es la falta de registro de los pagos efectuados a título provisional y que exigen un seguimiento y una liquidación posterior. En uno de los casos de la muestra, el pago, contabilizado como gasto definitivo, corresponde a un cargo que el Estado ACP puede reembolsar al contratante, y por lo tanto, también el contratante al FED. En este sentido, había sido necesaria la emisión de una propuesta de orden de ingreso de conformidad con el artículo 15.1 del Reglamento financiero.

Observaciones detalladas sobre la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes

Balances de los FED

3.47. Entre los gastos pendientes de regularizar inscritos en el balance del sexto FED figuran:

a)pagos por 169 operaciones que ascienden a 1,4 millones de ecus y de los que la Comisión no dispone de justificantes; a dicha cifra hay que añadir un importe de 1 millón de ecus formado por 25 operaciones contables no identificadas;

b)pagos respecto a una centena de operaciones, antiguas en su mayoría, por 3,7 millones de ecus, a las que no se podía dar una imputación definitiva al faltar la autorización de las correspondientes operaciones; la mayor parte de estos pagos se efectuó por los pagadores delegados en los países ACP;

c)un importe de 0,8 millones de ecus en concepto de anticipos al margen de contratos, realizados con cargo a la tesorería del FED en favor de ciertos Estados miembros que cofinancian proyectos con él;

d)un beneficio por reevaluación constatado al final de 1994 en las cuentas bancarias abiertas en una moneda diferente del ecu (1,4 millones de ecus);

e)pagos de final del ejercicio efectuados por los bancos del FED y aún no contabilizados individualmente (12,7 millones de ecus);

f)gastos recientes pendientes de regularización, de hasta 16,5 millones de ecus.

3.48. Así, en las cuentas de orden figuran operaciones sin justificantes suficientes, por un total de 6,1 millones de ecus. Estas operaciones pueden afectar al descargo que la Comisión debe conceder al contable del FED en virtud del artículo 43 del reglamento financiero del séptimo FED.

Ingresos

Contribución de los Estados miembros

3.49. Las contribuciones de los Estados miembros solicitadas por la Comisión en 1994 ascendieron a 596,5 millones de ecus por el sexto FED y a 1 200 millones de ecus por el séptimo FED. En conjunto estas contribuciones se abonaron, con la excepción de 133 000 ecus que aún debe Alemania y 89 000 ecus de Portugal. A pesar de los recordatorios de pago que el contable del FED dirigió a los Estados deudores, al final del ejercicio estos importes permanecían impagados. La Comisión no aplicó el artículo 1.5 del reglamento financiero del séptimo FED respecto a la imposición de intereses de demora sobre las contribuciones no pagadas.

Decisiones (compromisos primarios)

3.50. Los compromisos primarios relativos a los programas de ajuste estructural de Burkina Faso, Mali y Papúa-Nueva Guinea se aumentaron respectivamente en 7,6, 3,7 y 1,7 millones de ecus (20, 14 y 20 %, es decir, un total de 13 millones de ecus), en virtud de los artículos 292 y 311 del IV Convenio de Lomé y del artículo 62 de su reglamento financiero. La aplicación de estas disposiciones al ajuste estructural (53) no respeta los procedimientos previstos en el artículo 292.1 del Convenio, que limitan las financiaciones complementarias a los programas y proyectos de tipo clásico. Estos compromisos complementarios no deberían haberse autorizado de esta forma. De hecho sin unos nuevos convenios de financiación sometidos al Comité del FED, los aumentos no podían imputarse al instrumento de ajuste estructural.

3.51. Algunos de los compromisos STABEX examinados no responden a las condiciones de subvención del Convenio de Lomé (103 millones de ecus) ya que los datos estadísticos utilizados para calcular la contribución del FED están incompletos (seis países) o fuera de plazo (dos países) (54).

Contratos y obligaciones asimiladas (compromisos secundarios)

Cronología de las etapas de autorización de los compromisos secundarios

3.52. En numerosas operaciones originadas en los Estados ACP, no se respeta el principio de la autorización previa, que debe permitir la aplicación efectiva de las disposiciones del artículo 19 del reglamento financiero del séptimo FED. Esta situación se debe en gran parte a una organización del trabajo de los servicios de la Comisión que, por razones de simplificación, no puede atenerse plenamente al dispositivo reglamentario. Y así, el interventor se encuentra ante una situación de hechos consumados que reduce singularmente el alcance de su visado.

3.53. Este es especialmente el caso del conjunto de los contratos de ayuda de emergencia examinados. En efecto, las propuestas de compromiso las establece siempre ECHO basándose en los contratos ya celebrados. Es también el caso de la mayoría de los presupuestos-programa firmados con las administraciones de los países y territorios beneficiarios, así como de numerosos contratos de obras, de suministros y de servicios celebrados sobre el terreno entre las administraciones nacionales y los contratantes.

3.54. En la muestra estas operaciones ascendían a 112,9 millones de ecus. Llega a ocurrir, además, que el visado tenga lugar después de la ejecución de las prestaciones (0,7 millones de ecus), e incluso después del pago (15,4 millones de ecus).

3.55. El Tribunal estima que el compromiso primario (decisión) no constituye el nivel adecuado para la aplicación de las disposiciones del artículo 19.1.c) y d) del Reglamento financiero sobre el control:

a)de «la conformidad del gasto en cuanto a las disposiciones aplicables a la gestion del FED, así como en cuanto a la totalidad de los actos adoptados en ejecución de dichas disposiciones, y en especial las cláusulas generales y particulares del convenio de financiación relativo a la operación;

b)la aplicación de los principios de buena gestión financiera.».

Para solucionar las ambigueedades de esta situación, sería necesario reconocer en la reglamentación la existencia de un compromiso contable en el nivel secundario, que aclararía los procedimientos aplicados por la propia Comisión a una gran parte de sus operaciones.

Subvencionabilidad

3.56. A causa de la utilización de los anticipos abonados anteriormente para fines no autorizados, los gastos cubiertos por el último tramo de subvención concedida a la Fundación cultural ACP-CEE (0,74 millones de ecus) no deberían haber sido financiados por el FED. Este compromiso fue objeto de un dictamen negativo del interventor, que sin embargo concedió un visado positivo.

3.57. En el caso de dos contratos de suministro de la muestra, no consta el carácter subvencionable, en virtud del convenio de financiación, de una parte significativa de las mercancías previstas en el contrato (0,8 millones de ecus de los 2 millones de ecus comprometidos). Además, un compromiso de 17 millones de ecus sobre créditos Sysmin transferidos del quinto FED para la realización de una red de alcantarillado en Jamaica incumple las disposiciones del II Convenio de Lomé (55).

3.58. Los contratos celebrados por ECHO con las ONG cubren en principio gastos bien identificados de un período determinado. En numerosos casos, ECHO concede a sus socios una prórroga de la duración de su contrato. En la muestra, dos de estas prórrogas están claramente motivadas porque el contratante no pudo imputar al contrato los gastos previstos, porque se financiaron por otros medios o bien porque no se habían efectuado. No consta el carácter subvencionable de los gastos cubiertos por estas prórrogas (3,8 millones de ecus), en relación con las decisiones de la Comisión en las que se basa la celebración de los contratos iniciales.

3.59. Se constataron insuficiencias en los procedimientos de licitación de un contrato de suministros y de un contrato de ayuda de emergencia. En el primer caso (1,6 millones de ecus), la oferta más ventajosa se descartó por una razón técnica no prevista en la licitación y a pesar de la oposición de los servicios centrales de la Comisión. En el segundo caso (0,6 millones de ecus), no se pudieron determinar las condiciones reales de licitación debido a la falta de precisión de los requisitos solicitados a los contratistas potenciales.

Pagos

Subvencionabilidad de los pagos

3.60. Los contratos establecen no sólo las modalidades de pago de los anticipos, sino también las de su deducción posterior. Dos de los pagos examinados, correspondientes a contratos de obras y otros dos respecto a presupuestos-programa, ascienden a un importe demasiado elevado por no haber recuperado los anticipos pagados anteriormente. El importe no justificado es de 1,2 millones de ecus, es decir un 74 % del importe total de estos cuatro pagos.

3.61. En otro caso, el importe pagado como anticipo es del 20 % aunque las condiciones generales aplicables a los contratos de obras del FED (artículo 46) limitan estos anticipos contractuales al 10 %. Así, el pago cuenta con un exceso del orden de 0,32 millones de ecus.

3.62. La liquidación final de un contrato de ayuda de emergencia fue íntegramente reembolsada a pesar de que el informe de ejecución destaca que los importes previstos en el contrato no fueron totalmente distribuidos, sobre todo porque los productos alimentarios resultaron inadecuados para el consumo. La parte injustificada del pago es de 0,2 millones de ecus, es decir un 38 % del importe pagado, aunque no se ha facilitado ninguna explicación sobre las razones de esta pérdida.

3.63. Los compromisos complementarios indicados en el apartado 3.50, relativos a los complementos de apoyo al ajuste estructural concedidos a tres Estados ACP, fueron totalmente pagados en 1994 (13 millones de ecus). El carácter subvencionable de estos pagos es tan cuestionable como el de los compromisos a los que se refieren.

3.64. Los pagos STABEX del ejercicio basados en compromisos que no responden a las condiciones de subvención del Convenio de Lomé ascienden a 65,5 millones de ecus (véase el apartado 3.51).

3.65. En tres contratos de obras de la muestra se efectuaron pagos por revisión de los precios (0,67 millones de ecus) sin que los servicios de la Comisión pudieran comprobar el fundamento de estas revisiones, debido a las modalidades excepcionales de su cálculo, o por la insuficiencia de los justificantes presentados por los contratantes. La documentación presentada por las delegaciones a petición del Tribunal en mayo de 1995 no ha permitido realizar una comprobación. En uno de los casos, la delegación estima que el pago efectuado es provisional y que posteriormente se llevará a cabo una liquidación, probablemente acompañada de una recuperación de fondos. La Comisión debe insistir a los ordenadores de pagos nacionales durante la negociación de los contratos para que éstos sólo acepten mecanismos de revisión de precios que sean lo suficientemente claros como para que su aplicación y control carezcan de ambigueedades. En este sentido, deberían imponerse cláusulas normalizadas de revisión de precios a los contratantes del FED.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de 9 de noviembre de 1995.

Por el Tribunal de Cuentas André J. MIDDELHOEK Presidente

(1) Para el sexto y séptimo FED se trata del III y IV Convenio de Lomé, respectivamente.

(2) Para el sexto FED, acuerdo interno de 19 de febrero de 1985, DO n° L 86 de 31.3.1986; y para el séptimo FED, acuerdo interno de 16 de julio de 1990, DO n° L 229 de 17.8.1991.

(3) Al 31 de diciembre de 1994 los balances de situación del BEI mostraban que se habían concedido préstamos bonificados de hasta 761,5 millones de ecus como complemento del sexto FED y de hasta 717,9 millones de ecus como complemento del séptimo FED.

(4) Este nivel se seleccionó en función del volumen de las operaciones en cuestión y de los recursos disponibles para la fiscalización, suponiendo alrededor del 3 % del importe estimado de los pagos del ejercicio 1994.

(5) Dictamen sobre el reglamento financiero del séptimo FED (DO n° C 113 de 29.4.1991), Informes Anuales 1991 (DO n° C 330 de 15.12.1992), 1992 (DO n° C 309 de 16.11.1993) y 1993 (DO n° C 327 de 24.11.1994).

(6) Véase a estos efectos el apartado 15.1 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1993, DO n° C 327 de 24.11.1994.

(7) Apartados 3.21, 3.23, 3.24.

(8) Apartado 3.22. a).

(9) Apartado 3.22. b).

(10) Apartado 3.15.

(11) Apartados 3.29. b), c) y d).

(12) Apartado 3.32.

(13) Apartados 3.35 y 3.36.

(14) Apartados 3.41 y 3.42.

(15) Apartados 3.43 a 3.46.

(16) Apartados 3.47. a), b), e) y f).

(17) Apartado 3.18.

(18) Apartado 3.28.

(19) Apartado 3.50.

(20) Apartado 3.57.

(21) Apartados 3.56, 3.57, 3.58.

(22) Apartado 3.59.

(23) Apartado 3.48.

(24) Apartado 3.63.

(25) Operación que, de no haber sufrido error, habría originado un gasto de importe diferente.

(26) Apartados 3.11, 3.21, 3.22, 3.40.

(27) Apartados 3.26, 3.27, 3.29, 3.36, 3.37, 3.38.

(28) Apartados 3.9, 3.10, 3.11, 3.16/17, 3.18, 3.21, 3.22, 3.23, 3.24, 3.25, 3.28, 3.29, 3.31/32, 3.40, 3.45.

(29) Hay que destacar que las operaciones son dirigidas por servicios exteriores a la DG VIII (ECHO).

(30) Para los intereses STABEX hay que considerar 60,9 millones de ecus en vez de 84.

(31) Las decisiones correspondientes al sexto y séptimo FED ascienden a 1 162,5 millones de ecus, la financiación SAE a 913,9 millones de ecus y la financiación PIN a 248,6 millones de ecus.

(32) Cross Border Initiative (CBI) aplicada en África oriental para estimular en dicha zona la integración regional.

(33) Créditos comprometidos al 31 de diciembre de 1994 sobre los recursos del sexto y séptimo FED.

(34) Véase en este sentido el apartado 3.11 del Informe Especial n° 2/95 del Tribunal de Cuentas, DO n° C 167 de 3.7.1995.

(35) Guinea Conakry: 0,03 millones de ecus; Somalia: 0,21 millones de ecus; Zaire: 2,8 millones de ecus.

(36) Véase el apartado 3.2 del Informe Especial n° 2/94 del Tribunal de Cuentas sobre los programas de importación del sexto FED, DO n° C 97 de 6.4.1994.

(37) Al final de 1994 estas cuentas se presentaron como parte de los ingresos del ejercicio, mientras que al final de 1993 se incluían en las operaciones pendientes de regularizar del balance.

(38) Movilizable en julio de 1995 según el artículo 207 del IV Convenio de Lomé.

(39) Estas decisiones se refieren a programas de formación, microproyectos, promoción comercial, cooperación técnica o a conjuntos de acciones de tamaño reducido dentro de un sector determinado. DO n° L 229 de 17.8.1991.

(40) Hay que añadir el saldo de 6,29 millones de ecus de una autorización global de 10 millones de ecus tomada el 12 de julio de 1994 por el BEI sobre los recursos del séptimo FED de cuya gestión se encarga.

(41) Capitales riesgo y bonificaciones de interés.

(42) Es decir 50,5 millones de ecus en concepto de capitales riesgo y 12 millones de ecus por bonificaciones de interés.

(43) De los que 19 proyectos por un importe de 38,2 millones de ecus no tuvieron ningún compromiso secundario desde su inicio entre septiembre de 1987 y diciembre de 1990.

(44) De los que 31,7 millones de ecus corresponden a transferencias STABEX en favor de Sudán, país con el que se suspendió la cooperación de forma indefinida.

(45) De los que 69 contratos por un valor de 24,3 millones de ecus no han recibido pago alguno.

(46) En los estados financieros se hace referencia a esta fase de ejecución dentro de los «créditos delegados».

(47) Informe Anual relativo al ejercicio 1989, apartado 13.9, DO n° C 313 de 12.12.1990; Informe Anual relativo al ejercicio 1993, apartado 15.44, DO n° C 327 de 24.11.1994.

(48) Especialmente los contratos de obras y ciertos contratos de servicios.

(49) Véase el Informe Especial n° 2/95 sobre STABEX en el marco del IV Convenio de Lomé, apartado 3.4, DO n° C 167 de 3.7.1995.

(50) IV Convenio de Lomé, artículo 210.

(51) Estas cuentas funcionan según el principio de la doble firma: la del país beneficiario y la de un representante de la Comisión.

(52) Los anticipos pagados a organismos encargados de la gestión de ciertas becas figuran en el balance del FED hasta su liquidación (véanse los apartados 3.19 y 3.20).

(53) Se formuló una observación similar respecto a los programas sectoriales de importación del sexto FED, en los apartados 4.30 a 4.33 del Informe Especial n° 2/94, DO n° C 97 de 6.4.1994.

(54) Artículo 199.3 del IV Convenio de Lomé.

(55) Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 1993, apartado 15.96, DO n° C 327 de 24.11.1994.

Respuesta de la Comisión

3. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN

Conclusión general

3.1. a) Fiabilidad de las cuentas

Tal como indica el propio Tribunal de Cuentas, algunos de los aspectos criticados por el Tribunal se refieren más a la presentación que al contenido

Se ruega al Tribunal que considere que las responsabilidades del contable FED se van a ampliar, añadiéndose a la gestión de tesorería las cuentas de afectación con objeto de lograr una plena coherencia e independencia de la función contable FED, como ocurre con el Presupuesto general.

Por otro lado, el contable y el ordenador han adoptado las disposiciones necesarias para proceder al cierre intermedio que facilite el examen comparativo de las cuentas de ambos servicios antes del final del ejercicio.

Por último, la Comisión hace hincapié en que lanza un plan de acción dirigido a mejorar la calidad de las cuentas del FED

3.1. b) Legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes

La Comisión es consciente de la imperfección de algunos aspectos de la normativa, por lo que propone una serie de mejoras en el marco de la revisión del acuerdo interno y del Reglamento financiero del octavo FED.

Principales observaciones sobre la fiabilidad de las cuentas

3.2. a) Presentación de los créditos en los estados financieros

La Comisión considera que los estados financieros presentan correctamente las operaciones a que se refiere el Tribunal. Sólo el importe detraído del PIN de Somalia correspondiente al sexto FED para financiar la ayuda de emergencia [punto 3.22.b): 45,5 millones de ecus] no se presenta con los comentarios relativos a esta operación en los estados financieros.

En efecto, los estados financieros indican los créditos no movilizables del Programa Indicativo Nacional de Somalia (punto 3.21: 111 millones de ecus) sin añadir ningún comentario explícito. Para el ajuste estructural en Tanzania (punto 3.24), existía un compromiso de 35 millones de ecus, respecto del cual se había firmado un convenio de financiación a finales de 1994, fecha en la que el país era subvencionable. No obstante, la Comisión no puede indicar en los estados financieros el carácter no subvencionable del país al cierre, puesto que esta situación puede en cualquier momento variar.

En los restantes casos la realidad de las operaciones no se corresponde con la presentación solicitada por el Tribunal:

- los créditos del programa especial en favor de los países fuertemente endeudados del África subsahariana son movilizables para otras acciones de desarrollo (punto 3.23: 28,5 millones de ecus), habida cuenta del calendario de aplicación y su asignación a los Programas Indicativos Nacionales de los Estados ACP afectados;

- visto el carácter aleatorio de la compensación de la transferencia de 12 millones de ecus a las ayudas de emergencia, la Comisión considera que no procede mencionar esta información en los estados financieros [punto 3.22.a)].

No obstante, la Comisión es consciente de que se pueden mejorar los comentarios a los estados financieros para proporcionar al lector una información más completa sobre la ejecución de los FED y se compromete a avanzar en este sentido.

Gestión de los créditos

La Comisión reconoce un error de doble imputación de 24 millones de ecus, que se corrigió en 1995, después del cierre de las cuentas (punto 3.15).

3.2. b) Subsestimación de los compromisos

La situación de subcompromiso proviene esencialmente de un retraso de contabilización de las operaciones BEI [puntos 3.29.b) y 3.29.c): 71,7 millones de ecus).

Todas las operaciones mencionadas por el Tribunal se contabilizaron en 1995 después del cierre de las cuentas (excepto una decisión en curso de contabilización en noviembre de 1995)

3.2. c) Sobreestimación de los compromisos

La Comisión ha indicado en los estados financieros el importe de los compromisos «en suspenso» (punto 3.30).

Esta información en cifras es el resultado de un método de análisis, que evalúa, proyecto a proyecto, los créditos que pueden ser objeto de auténtica liberación y que la Comisión se propone perfeccionar. Se han adoptado medidas para liberar dichos créditos.

En opinión de la Comisión, el Tribunal incluye entre los compromisos «en suspenso» compromisos que todavía representan una obligación jurídica para la Comisión (por ejemplo: transferencias Stabex para el Sudán).

3.2. d) Contratos y acuerdos asimilados

Los retrasos en las anotaciones de los contratos se refieren exclusivamente a las operaciones BEI (punto 3.35: 126 millones de ecus). El segundo caso (punto 3.36: 14 millones de ecus) se refiere a un problema de nueva imputación contable al cierre.

14 de las 18 operaciones mencionadas por el Tribunal se han contabilizado en 1995 después del cierre de las cuentas. A finales de octubre de 1995, la Comisión se encuentra a la espera los cuatro restantes contratos para efectuar su contabilización.

3.2. e) Pagos Stabex y de ajuste estructural

La Comisión hace hincapié en que el sistema de la doble firma para las cuentas de los países ACP en las que se efectúan los pagos Stabex y de ajuste estructural hace posible un seguimiento por la Comisión, pero los fondos, en sí mismos, ya no son propiedad del FED (puntos 3.41 y 3.42).

No obstante, la Comisión se compromete a presentar en los estados financieros las sumas existentes al cierre del ejercicio en las cuentas bancarias abiertas a nombre de los países beneficiarios.

3.2. f) Anticipos a los contratistas

La Comisión incluirá en los próximos estados financieros información sobre los anticipos pagados a los contratistas (puntos 3.43 a 3.46). En efecto, se ha adaptado el equipo lógico del FED para facilitar la contabilización de los anticipos a partir de junio de 1995.

3.2. g) Véanse las respuestas al punto 3.47 en el primer párrafo y al 3.18 en el segundo párrafo.

Principales observaciones sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes

3.3. a) Compromisos primarios

La Comisión considera que la transferencia se efectuó en condiciones correctas en 1995. Esta operación era, en efecto, consecuencia de una decisión anterior del Consejo por la que se transferían 125 millones de ecus en capital a fondos Stabex. Asimismo, se transfirió en 1995 el interés que normalmente habría producido este importe en el marco de la reconciliación de cuentas efectuada tras el cierre del ejercicio.

3.3. b) Complementos al ajuste estructural

Las decisiones de financiación de los programas de ajuste estructural financiados con cargo a los programas indicativos nacionales pueden ser objeto de un aumento decidido por el ordenador principal siempre que el incremento sea inferior o igual al 20 % del compromiso inicial (artículos 292 del Convenio y 62 del Reglamento financiero).

A falta de un procedimiento idéntico aplicable a los programas de ajuste estructural financiados con cargo al instrumento ajuste estructural, la Comisión aplica, por analogía, el procedimiento descrito más arriba.

3.3. c) Contratos y acuerdos asimilados

A reserva del primer caso del punto 3.59 (1,6 millones de ecus), los casos señalados por el Tribunal se consideran subvencionables por la Comisión:

- el proyecto de una red de alcantarillado en Jamaica podía financiarse por el instrumento Sysmin de conformidad con los convenios de Lomé II y Lomé IV (punto 3.57: 17 millones de ecus);

- se respetaron los procedimientos de licitación en el contrato de ayuda de emergencia mencionado (punto 3.59: 0,6 millones de ecus);

- las otras operaciones financiadas respondían el objetivo de las decisiones iniciales (punto 3.58: 3,8 millones de ecus para ayuda de emergencia a Rwanda) o eran coherentes bien con el convenio de financiación (punto 3.57: 0,1 millones de ecus), bien con los documentos por los que se modificaba ulteriormente el convenio de financiación (punto 3,57: 1,4 millones de ecus).

De modo que la Comisión solo acepta un problema en un concurso de 1,6 millones de ecus, frente a los 24,5 millones de ecus de operaciones cuya subvencionabilidad pone en duda el Tribunal.

3.3. d) Véase la respuesta al punto 3.48.

3.3. e) Complementos al ajuste estructural

La Comisión expone en el punto 3.3.b) cómo suple la falta de un procedimiento específico con el aumento del importe de los programas de ajuste estructural financiados con cargo al instrumento ajuste estructural.

3.4. La Comisión es consciente de las imperfecciones de la normativa en determinados puntos.

Se proponen una serie de mejoras en el marco de la revisión del acuerdo interno y, próximamente, dichas mejoras se incluirán en el proyecto de Reglamento financiero del octavo FED.

Observaciones detalladas sobre la fiabilidad de las cuentas

Fiabilidad de los estados financieros

Contenido y presentación de los estados financieros de fin de ejercicio.

3.9. La mayoría de las informaciones complementarias que el Tribunal desea que aparezcan indicadas en los estados financieros están disponibles en el documento «Balance de la ayuda a finales de 1994» (referencia DE 81-agosto de 1995). Es intención de la Comisión publicar este documento en una fecha más temprana del año:

a)la Comisión se compromete a incluir en los comentarios a los estados financieros las informaciones suministradas por el BEI sobre los instrumentos del FED que él mismo gestiona (capitales riesgo y bonificaciones de interés);

b)la Comisión se compromete a incluir en los comentarios a los estados financieros las informaciones relativas a las ayudas de emergencia;

c)la Comisión analizará con el BEI la posibilidad de incluir en los estados financieros del FED unas indicaciones sobre las participaciones financiadas por el instrumento capitales riesgo;

d)la Comisión se compromete a determinar, en el futuro, el reparto entre créditos FED y créditos consignados en el presupuesto general asignados al programa de rehabilitación;

e)por lo que al Stabex se refiere, la respuesta de la Comisión figura en el punto 3.15. La Comisión ha procedido a corregir las cifras mencionadas;

f)en cuanto al Sysmin, la Comisión incluirá en el próximo ejercicio las cifras relativas a las operaciones en los PTU;

h)la Comisión se compromete a incluir en los comentarios a los estados financieros las informaciones relativas a la realización de la cooperación regional.

3.10. La Comisión desea una total transparencia sobre los objetivos perseguidos por la ayuda al desarrollo. A tal efecto, redacta, cada año, unos informes cualitativos (en concreto, los previstos por el artículo 327 del Convenio de Lomé), que describen la evolución de las políticas y facilitan a terceras personas el conocimiento de la situación real de la aplicación de la ayuda comunitaria.

Los estados financieros deben limitarse a mostrar la disminución del capital de cada fondo y el nivel de ejecución de los instrumentos financieros creados por los convenios, acompañándose de comentarios explicativos.

De este modo, las dotaciones presentadas en los estados financieros sólo deben corresponderse con las líneas presupuestarias fijadas por el protocolo financiero. Las dotaciones mencionadas por el Tribunal no constituyen nuevas dotaciones sino que reflejan políticas que se traducen en decisiones de financiación. En la actualidad, puede seguirse, por ejemplo, la evolución cuantitativa de los ejes políticos mediante una codificación estadística en el sistema contable del FED (OLAS).

3.11. El punto siguiente merece una explicación.

Las acciones de lucha contra el sida del sexto y del séptimo FED, financiadas por la dotación «subvenciones», son objeto de decisiones de financiación y se contabilizan como compromisos. En el cuadro de ingresos y gastos del séptimo FED no figura, con toda razón, el importe de los gastos ejecutados para las acciones de lucha contra el sida (presentación únicamente de los gastos por dotación).

No procedía presentar las acciones de lucha contra el sida en los estados financieros del sexto FED en una línea distinta. Este punto se tendrá en cuenta a la hora de establecer los estados financieros del sexto FED correspondientes al ejercicio 1995.

Diferencias entre las contabilidades del ordenador de pagos y del contable

3.12 a 3.14. La diferencia entre ambas contabilidades fue objeto de una reconciliación efectuada por los servicios de la Comisión, que desembocó en una serie de correcciones, notificadas al Tribunal con ocasión de la fiscalización. Todos los aspectos planteados se corrigieron tras el procedimiento de verificación de los movimientos de los créditos iniciado por el contable del FED: estas correcciones no se consignaron en el ejercicio 1994 porque se efectuaron en 1995.

Para evitar la reproducción de problemas de este tipo se efectuará un control intermedio a finales del mes de octubre pera consignar, en la medida de lo posible, los resultados en el ejercicio 1995.

3.15. Los intereses Stabex, por un importe de 23,9 millones de ecus, se contabilizaron dos veces en los FED sexto y séptimo. La Comisión descubrió el error después del cierre de las cuentas y lo señaló al Tribunal mediante nota n° 49378 de 13 de junio de 1995, habiéndose efectuado las oportunas correcciones a comienzos de junio de 1995.

Balances de los FED

3.16 y 3.17. El importe recogido en el balance bajo la denominación «temas pendientes de verificación» representa el conjunto de movimientos iniciados en la contabilización pero todavía no imputados definitivamente a los proyectos respectivos.

Los tipos de movimientos consignados son múltiples (por ejemplo, diferencias de cambio, transferencias entre proyectos, pagos locales, etc.) y su contabilización definitiva no es efectiva hasta la intervención del último servicio afectado.

Dada la multiplicidad y el carácter temporal de estos movimientos sólo se utiliza para su contabilización una única cuenta por país.

3.18. Los saldos de las cuentas bancarias que el Tribunal califica de difíciles de recuperar todavía no se han catalogado como «perdidos». Una vez que se hayan agotado todos los medios de recuperarlos, en su totalidad o en parte, el ordenador de pagos y el contable harán una propuesta conjunta de anulación mediante asiento contable.

3.19 y 3.20. En el ámbito de la gestión de becas, la Comisión consiguió reducir en 1994 el volumen de importes pendientes de justificación. La asignación de recursos complementarios para personal (cuarto trimestre de 1995 y primer trimestre de 1996) para liquidar el pasado facilitará la continuación del esfuerzo emprendido.

Se celebrará un nuevo contrato con las agencias de los Estados miembros para que los anticipos pagados se fijen en función de los gastos estimativos del ejercicio futuro y se renueven en función de los justificantes aceptados (como máximo anualmente).

Además, se ha desarrollado un sistema de anotación previa en el sistema contable del FED, que ha de instalarse en las agencias de los Estados miembros.

Los anticipos se liquidan previa presentación de los justificantes de los gastos: no obstante, se revisará el control en el momento de implantar la anotación previa y podría contemplarse la posibilidad de una fiscalización in situ.

Precisiones que han de aportarse a los estados financieros

3.21. En los estados financieros se indica (Anexo XII. 6, nota a pie de página 3) que el importe del PIN Somalia se transfirió a la reserva debido a no ratificación del Convenio por este Estado ACP. A la espera de una decisión de las partes contratantes, la única que habilita a liberar fondos (de conformidad con lo dispuesto en el artículo 232 del Convenio de Lomé), dichos recursos no figuran como disponibles.

3.22. a)En el primer caso, la Comisión aplicó el artículo 2 b) del protocolo financiero de Lomé IV, que permite la transferencia de créditos entre los artículos 254 (ayuda de emergencia) y 255 (ayuda a los refugiados) del convenio, lo que refleja perfectamente la anotación contable efectuada: transferencia de la dotación «ayuda a los refugiados» a la dotación «ayuda de emergencia» (página 51 de los estados financieros y nota explicativa 4, página 56).

La Comisión considera que no hay obligación de compensación y que la intención inicial de sus servicios de proceder a una eventual compensación chocó con una insuficiencia de los créditos consignados en la línea de ayuda de emergencia mucho antes del final del ejercicio 1994.

b)En el segundo caso, se distinguen dos etapas en la operación descrita:

1)el Consejo autorizó a la Comisión el utilizar los fondos PIN Somalia del sexto y séptimo FED para acciones humanitarias (lo que refleja la contabilidad);

2)el Consejo manifestó su intención de reconstituir los PIN a partir de otras fuentes no especificadas.

Los estados financieros del FED mencionan con claridad (apartado VI.3, página 23) que, en el caso de Somalia, los recursos PIN no utilizados bajo Lomé III se habían asignado a acciones de emergencia y de ayuda a los refugiados y se reconstituirían a su debido tiempo a partir de otros recursos FED. Lo que no se indica es el importe utilizado.

3.23. El programa especial en favor de los países fuertemente endeudados del África subsahariana era ejecutable durante el período 1988-1989. Por consiguiente, los estados financieros del ejercicio 1994 presentan, con razón, el saldo de estos créditos (y las subdotaciones correspondientes creadas para seguir su gestión) como disponible entre las subvenciones del sexto FED. Además, estos fondos están asignados a los Programas Indicativos Nacionales de los Estados ACP afectados.

La Comisión hace hincapié en que estos créditos no eran asimilables a los créditos Ajuste Estructural ya que tenían carácter de subvenciones y, por consiguiente, seguían los mismos procedimientos de decisión.

3.24. Por lo que respecta a Tanzania, en julio de 1994 se decidió un tercer programa de apoyo al ajuste estructural por un importe de 35 millones de ecus; el convenio se firmó a finales de 1994. Al no ser subvencionable el país después de dicha fecha, se suspendió el pago del primer tramo a la espera de que se reunieran de nuevo las condiciones de subvencionabilidad. El carácter no movilizable del crédito se señaló en los estados financieros mediante la existencia de un compromiso de 35 millones de ecus. Por otro lado, la Comisión no debe indicar en los estados financieros la no subvencionabilidad del país, dado que esta situación puede cambiar en cualquier momento.

3.25. a)La Comisión tomará contacto con las autoridades afectadas con objeto de analizar la posibilidad de elaborar un informe sobre las operaciones de cofinanciación mencionadas por el Tribunal. No obstante, estos fondos no son fondos FED.

b)La Comisión da su acuerdo para presentar en los estados financieros información en cifras sobre los fondos de contrapartida liberados por las ayudas del FED (especialmente el Stabex y el ajuste estructural). No obstante, aun cuando la utilización de dichos fondos se controla por la Comisión, no se trata de una tesorería FED puesto que las sumas correspondientes han sido transferidas definitivamente y, por consiguiente, aparecen en los gastos de los fondos.

Ingresos

3.26. La suma de 8,2 millones de ecus, efectivamente cobrada en 1989/90 y regularizada en 1994, representaba un lote de asientos efectuados en el momento de un cambio de procedimiento operado en aquella época, es decir, la contabilización de los intereses en una cuenta «intereses en instancia de verificación» cuando anteriormente se habían contabilizado inmediatamente en la cuenta intereses s/fondos depositados. Desde el ejercicio 1994 los intereses se contabilizan trimestralmente.

3.27. Parece normal que subsista un saldo a finales de año, dada la regularización trimestral de los intereses cobrados. Este saldo es objeto de un seguimiento y una explicación detallados, remitidos al Tribunal de Cuentas. En cuanto al millón de intereses percibidos o debidos, el mismo se contabilizó en 1995 por haber transmitido el banco una escala de intereses después del cierre del ejercicio o asignado una fecha de valor 1995. Este expediente tampoco se recibió hasta 1995.

3.28. Al final del ejercicio 1994 persistía en tesorería un retraso de contabilización de los asientos de utilización de los intereses Stabex. La utilización constatada por el ordenador de pagos ascendía a la suma de 79,3 millones de ecus, que se descompone de la siguiente manera:

>SITIO PARA UN CUADRO>

El contable del FED, por su parte, sólo había considerado los importes de los años de aplicación 1990 y 1991 y 378 624 ecus correspondientes al año de aplicación 1992.

Decisiones (compromisos primarios)

Principios y métodos contables

3.29. a)La Comisión distingue entre programas plurianuales, mencionados en el artículo 209 del convenio de Lomé IV, y autorización global. En el primer caso, se efectúa un compromiso primario. Ejemplos de estos programas plurianuales son el Programa de formación plurianual (Zimbabwe) y Programas de microproyectos plurianuales. En el segundo caso (autorización global), el comité FED autoriza a la Comisión para que adopte futuras decisiones de financiación sin referirse al comité FED. Estas autorizaciones globales no mencionan las específicas fuentes de financiación (algunas se excluyen), por lo que no puede prepararse ningún compromiso primario formal.

No obstante, con objeto de controlar la evolución de estas autorizaciones globales, en el futuro, se anotarán en el sistema contable. Es de esperar que ello pueda realizarse en 1996. Por consiguiente, la Comisión se compromete a indicar en los estados financieros el saldo de las autorizaciones globales en curso de utilización.

b)Los compromisos primarios en las operaciones del BEI se efectúan sobre la base de la carta de notificación del Banco dirigida a la Comisión. El plazo de envío de la carta de notificación por el Banco es variable, lo que ocasiona retrasos en la contabilización.

La Comisión ya ha puesto en marcha un sistema de centralización, registro y seguimiento de los documentos recibidos para evitar retrasos imputables a la Comisión.

A corto plazo, para el cierre de cuentas, gracias al sistema implantado y a un procedimiento de reconciliación con el BEI, se podrán conocer las decisiones adoptadas por el BEI para poder referirlas al período contable correspondiente. No obstante, por lo que respecta a las bonificaciones de intereses, si hubiera que liquidarlo únicamente sobre la base de la decisión, el importe debería ser objeto de una estimación.

A medio plazo, con el sistema de anotación previa de los compromisos primarios por el BEI se debería evitar este tipo de problemas, en la medida en que se registrarán todas las decisiones temporalmente en el sistema contable OLAS, previamente a la recepción de los justificantes por la Comisión (a efectos de su liquidación definitiva)

c)La bonificación de intereses de 9,15 millones de ecus se encontraba en vías de contabilización al cierre de las cuentas, aún no finalizadas ( a la espera de los visados necesarios para la imputación definitiva en los estados financieros)

Compromisos en suspenso

3.30 3.32 3.33. La Comisión presta una atención muy especial a los créditos conocidos como «en suspenso» y está convencida de que las cifras que menciona en los estados financieros no subestiman de manera significativa el alcance de dichos créditos.

De un total de compromisos primarios de 156,5 millones de ecus (sexto y séptimo FED), 88,3 millones de ecus representan capitales comprometidos por la Comisión para proyectos actualmente en curso de ejecución y, por consiguiente, no susceptibles de liquidación. El saldo de 68,2 millones de ecus representa los remanentes que son susceptibles de liquidación.

El Tribunal de Cuentas consideró como compromisos en suspenso los 31,7 millones de ecus de transferencias Stabex en favor de Sudán (nota a pie de página 55), cuando éstos no pueden ser objeto de liquidación puesto que representan una obligación jurídica para el FED, obligación que deben reflejar los estados financieros.

La Comisión está de acuerdo en que los contratos deberían dar lugar a un cierre sistemático y piensa proseguir los esfuerzos en este sentido. No obstante, la Comisión recuerda que el cierre de los contratos no va a liberar créditos suplementarios distintos de los mencionados ya en los estados financieros, dado que el análisis de la Comisión se refiere a los saldos de los compromisos primarios menos los pagos.

Se han cursado instrucciones para que cuando un ordenador de pagos nacional no adopte una decisión sobre el cierre de un proyecto en un plazo razonable, las delegaciones deberán enviar una nota al ordenador de pagos nacional en la que se especifique que, si no se recibe ninguna respuesta en un plazo determinado (dos a tres semanas) por la que se confirme el bloqueo o el cierre, las delegaciones concluirán acerca de un acuerdo tácito por parte del ordenador de pagos nacional para el cierre. Este procedimiento se ha aplicado en 1994.

Por otra parte, en los futuros estados financieros, la Comisión podrá responder al deseo del tribunal, al mencionar los países con los que se ha suspendido formalmente la cooperación.

Contratos y obligaciones asimiladas (compromisos secundarios)

3.34. En el FED, el compromiso jurídico de la Comisión frente a un tercero (Estados ACP) se contrae mediante la decisión de financiación de un proyecto. Previamente se efectúa un compromiso financiero conocido como «primario» de conformidad con el artículo 17 del Reglamento financiero del FED. Los contratos celebrados por los países ACP con terceros en ejecución de los proyectos (compromisos secundarios) constituyen compromisos jurídicos de los países ACP frente a los contratistas.

La Comisión ha de asegurarse de la buena ejecución financiera de los proyectos del FED. A tal efecto, endosa los contratos necesarios para la ejecución de los proyectos. No se trata de una obligación jurídica nueva, sino de una confirmación, operación a operación, del compromiso jurídico contraído mediante la decisión de financiación. El endoso del contrato por la Comisión representa para el contratista la garantía de financiación del FED, pero también constituye un control previo efectivo de la Comisión respecto de la ejecución de los proyectos.

Omisiones

3.35. Catorce de los dieciocho contratos de préstamo (capitales riesgo) se anotaron por la Comisión desde la recepción de la copia del contrato enviado por el BEI después del cierre de cuentas. La Comisión, consciente de que el plazo de recepción suele ser muy largo, ha previsto:

- a corto plazo, respecto del cierre de cuentas, un procedimiento de reconciliación con el BEI para saber qué contratos firmados no se han imputado e incluirlos en el período contable correspondiente;

- a medio plazo, un sistema de anotación previa de los contratos por el BEI para registrar inmediatamente en el sistema contable el conjunto de los contratos, antes de la recepción de los justificantes por la Comisión (para finalización).

3.36. El 31 de enero de 1995 se efectuaron dos liberaciones secundarias para poder realizar el mismo día dos nuevos compromisos secundarios con cargo a los mismos proyectos. Para Jamaica, el objetivo era utilizar las subvenciones antes de los préstamos especiales. Estas dos liberaciones se finalizaron el 2 de febrero de 1995, antes del cierre, mientras que los dos nuevos compromisos secundarios se finalizaron el 10 de febrero de 1995 (circuito de los visados más largo), después del cierre.

Evaluaciones del registro inicial

3.37. Las provisiones al nivel de los contratos no constituyen una duplicidad con la partida «imprevistos» de los convenios de financiación. Hay dos niveles de reservas de créditos, que no se acumulan ya que el segundo nivel (contrato) es un detalle del primero (proyecto).

Al nivel del contrato, hay que cubrir los pagos de todas las sumas contractualmente adeudadas en virtud del contrato (compromisos jurídicos), incluidas la revisión de precios, las variaciones de las cantidades y modificaciones de las obras y las fluctuaciones del cambio, que son valoraciones (provisiones).

Evaluaciones al cierre del ejercicio

3.38. La Comisión reconoce que el sistema implantado para paliar la falta de reevaluación de los contratos al final del ejercicio conduce a una sobrevaloración menor y justificable (1 millón de ecus).

El problema sólo existe al nivel de los contratos y acuerdos asimilados celebrados en monedas nacionales y no al nivel de los compromisos siempre contabilizados en ecus. Para abordar el problema de las fluctuaciones monetarias al nivel de los contratos, se incluye una provisión en el momento de la contabilización (valoración). Habida cuenta del número de operaciones afectadas (del orden de 10 000 por año), se está contemplando una solución para reevaluar automáticamente al valor del mercado.

3.39. Veáse la primera parte de la respuesta al punto 3.30.

La Comisión es consciente de los plazos que transcurren entre le cierre de las operaciones y las liberaciones residuales

Por lo que se refiere a las acciones «ayudas de emergencia», se ha llevado a cabo una operación de conjunto para la liberación de los remanentes de los créditos del séptimo FED. Otras se llevan a cabo a medida que se van cerrando los expedientes. En cuanto a las operaciones del sexto FED, se ha elaborado un inventario de las liberaciones y se han programado las operaciones contables.

Pagos

Presentación de los pagos

3.40. Por lo que se refiere a los dos instrumentos Stabex (punto 3.41) y ajuste estructural (punto 3.42), los fondos transferidos en favor de los Estados beneficiarios ya no forman parte de la tesorería del FED. La sumas correspondientes han sido objeto de transferencias definitivas y, por consiguiente, figuran con toda razón en los gastos de los fondos.

3.41. La transferencia de fondos Stabex se llevó a cabo desde la firma del convenio de transferencia, de conformidad con el artículo 211 del Convenio de Lomé. Se trata de una compensación por pérdida de ingresos de exportación.

Los fondos transferidos no representan una simple operación de tesorería. Aun cuando la Comisión conserva un derecho de fiscalización sobre la utilización de los fondos (programas de acciones a definir entre la Comisión y el Estado beneficiario), éstos ya no pertenecen al FED, sino que son propiedad del Estado beneficiario, lo que reflejan perfectamente los estados financieros.

No obstante, la Comisión se compromete a ofrecer en los estados financieros las sumas que figuren al cierre del ejercicio en las cuentas bancarias abiertas a nombre de los países beneficiarios.

3.42. El apoyo al ajuste estructural constituye, ante todo, una ayuda a la balanza de pagos, por la que el país puede reencontrar un equilibrio entre sus recursos en divisas y sus gastos, es decir, puede, a la vez, pagar sus importaciones de bienes y servicios, respetar sus compromisos en términos de deuda exterior y reconstituir un nivel razonable de reservas de cambio.

Cuando la Comisión transfiere fondos en virtud del ajuste estructural, estos fondos pasan naturalmente a aumentar las reservas de cambio del Estado beneficiario. En efecto, el Estado beneficiario debe vender sus divisas (contra moneda nacional) al sector privado o público para que éste pueda importar productos (programa de importación en el marco de una normativa establecida por la Comunidad).

La constitución de fondos de contrapartida es una consecuencia de los instrumentos utilizados para la puesta a disposición de divisas, es decir, de los programas de importación.

Los fondos de contrapartida de esta manera creados son propiedad del Estado beneficiario y su utilización constituye uno de los elementos del programa de ajuste estructural negociado entre la Comisión y el Estado beneficiario. Habitualmente se asignan a apoyos presupuestarios de finalidad bien determinada, fijados en colaboración con la Comisión.

En la práctica, la Comisión utiliza estos fondos de contrapartida como una palanca para reorientar los gastos públicos, por ejemplo, hacia sectores sociales prioritarios o el mantenimiento de las infraestructuras básicas, dentro, todo ello, de un marco de reestructuración voluntaria del conjunto del sector público y parapúblico.

Al tratarse de una ayuda a la balanza de pagos, el hecho generador del gasto es el desembolso efectivo, que se produce cuando aumentan las reservas de cambio del país, es decir, cuando el banco central recibe divisas, en el caso de un programa «divisas», o cuando llegan productos al país sin salida de divisas al nivel del banco central, en el caso de un programa de importación en especies.

En estas condiciones, la Comisión solo utiliza la disposición del artículo 250 (anticipo de tesorería y contabilización separada) cuando es importante el riesgo de mala gestión del banco central.

Anticipos

3.43, 3.44 y 3.45. En efecto los anticipos se registran ahora en el sistema de contabilidad directo «On Line Accounting System» (OLAS), en la divisa en la que se hayan transferido.

Este nuevo elemento se introdujo en OLAS en junio de 1995. Cada nuevo anticipo se registra a partir de esta fecha. Dentro de los límites de las capacidades existentes también se registrarán los anticipos transferidos antes de junio de 1995.

Por supuesto se plantea el problema de que no se podrá acabar con todo el retraso para finales de 1995. No obstante, en la medida de lo posible, la Comisión tratará de incluir información sobre los anticipos más importantes en la cuenta de resultados de 1995. En 1996 se podrá ofrecer un cuadro más completo (situación a comienzos de 1996, cambios durante 1996 y situación al final de 1996).

3.46. Si bien a finales de 1994 no era satisfactorio el sistema de indicación de los anticipos, según el Tribunal, ello no supone que existiera un riesgo de pérdida. La Comisión, en efecto, demuestra en el punto 3.60 que no procedía liquidar los anticipos en los casos mencionados por el Tribunal.

En el otro caso examinado por el Tribunal (proyecto 6TA 48/1), se contabilizó correctamente el pago como definitivo ya que responde al contrato, que comprende la asunción de la partida indemnizaciones de expropiación. Sin embargo, el convenio de financiación, firmado entre Tanzania y la Comisión preveía la asunción de esta partida por Tanzania. Por consiguiente, está previsto recuperar la totalidad de los costes pagados en concepto de indemnizaciones de expropiación al final del contrato, de manera que se emitirán órdenes de recuperación frente a Tanzania a medida que se vayan efectuando los pagos de esta partida al contratista.

Observaciones detalladas sobre la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes

Balance de los FED

3.47. La gestión del FED se reparte entre la sede y las delegaciones en los ACP, tanto al nivel de la ordenación que al de algunas cuentas bancarias (cuentas pagadores delegados ACP). Por consiguiente, todos los gastos que deban ser regularizados exigen la intervención de varios servicios. Mientras no se haya otorgado el visado del último servicio afectado, que convierte la contabilización en definitiva, dichos movimientos siguen anotados en las cuentas en suspenso.

ay b Se trata de pagos ordenados y ejecutados por las delegaciones, cuyos justificantes no se enviaron nunca a la sede o se enviaron de manera incompleta. El contable y el ordenador de pagos del FED envían regularmente recordatorios a las delegaciones con miras a solucionar este tipo de problemas.

c)Se trata de pagos efectuados por el delegado, a partir de la cuenta pagador delegado, y en favor de proyectos cofinanciados. La recuperación de estas cantidades se efectúa a partir de las cuentas de cofinanciación, una vez que se reciben los justificantes en Bruselas.

d)Se trata de la reevaluación de los saldos bancarios al final del ejercicio, cuya contabilización exige la intervención del ordenador y del interventor para convertirse en definitiva.

e)El desglose de los pagos efectuados en el mes de diciembre por las delegaciones no se recibió en Bruselas hasta después del cierre. Se ha efectuado una anotación global para cada banco ACP para reflejar, en la medida de lo posi