UEÝ INFORME ESPECIAL N<of11>o 2/87 sobre EL SISTEMA DE CUOTA Y TASA SUPLEMENTARIA EN EL SECTOR DE LA LECHE al que se adjuntan las RESPUESTAS DE LA COMISIÓN (Observaciones en virtud del artículo 206 bis(4) del Tratado CEE) (87/C 266/01)

ÍNDICE DE MATERIAS Apartado

1. INTRODUCCIÓN

1.1 - 1.72. EL SISTEMA DE CUOTA Y TASA EN EL SECTOR DE LA LECHE

2.1 - 2.33. OBSERVACIONES SOBRE LA EFICACIA DEL SISTEMA DE CUOTA Y TASA A LA HORA DE RESTABLECER EL EQUILIBRIO EN EL SECTOR LÁCTEO

3.1 - 3.32 La situación del mercado

3.1 - 3.9 Entregas

3.1 - 3.3 Mantequilla y leche desnatada en polvo

3.4 - 3.6 Exportaciones

3.7 - 3.8 Resumen y situación del mercado

3.9 El nivel de las cuotas

3.10 - 3.14 Efecto disuasivo de la tasa

3.15 - 3.26 Efecto sobre los productores

3.15 - 3.19 Efecto sobre la producción total

3.20 - 3.22 Modificaciones al sistema de cálculo de la tasa

3.23 - 3.26 La tasa y la financiación de la comercialización de excedentes

3.27 - 3.324. OBSERVACIONES SOBRE LA APLICACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

4.1 - 4.23 Elección de fórmula

4.1 - 4.3 La correcta aplicación por los Estados miembros

4.4 - 4.23 No aplicación en Italia

4.5 - 4.7 Medidas que vulneran la eficacia de la aplicación

4.8 - 4.23 Asignaciones por encima de cuota en la República Federal de Alemania, los Países Bajos y Bélgica

4.9 - 4.12 Medidas para reducir la carga de la tasa

4.13 - 4.17 Restricciones a la transferencia de cuotas entre productores

4.18 - 4.21 Medidas de control adoptadas por los Estados miembros

4.22 - 4.235. OBSERVACIONES SOBRE LA EFICACIA DEL PAPEL DE LA COMISIÓN EN LA GESTIÓN DEL SISTEMA DE CUOTA Y TASA

5.1 - 5.18 Introducción

5.1 - 5.3 Eficacia de los procedimientos para corregir la aplicación incorrecta de las medidas

5.4 - 5.5 Suficiencia de la supervisión « in situ »

5.6 - 5.8 La función del Comité de Gestión

5.9 La información para la gestión

5.10 - 5.13 Análisis de las propuestas

5.14 - 5.16 La contabilización de la tasa suplementaria

5.17 - 5.186. SUMARIO DE LAS CONCLUSIONES

6.1 - 6.12 Eficacia del sistema de cuota y tasa en el restablecimiento del equilibrio

6.1 - 6.6 Aplicación por los Estados miembros

6.7 - 6.10 Eficacia de la función de la Comisión

6.11 Contabilización de la tasa suplementaria

6.12Página

CUADROS

17 - 20ANEXO : Dilución de la tasa : ejemplo ilustrativo

21 RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

22 - 26

1. Introducción 1.1. El sector lácteo lleva muchos años en un desequilibrio crónico con una tendencia estructural a que la producción aumente más deprisa que el consumo interno y la exportación. La Europa comunitaria alcanzó la autosuficiencia en 1974. De 1973 a 1981 las entregas de leche de los productores crecieron un 2,5 % anual, superando el 3,5 % en 1983, mientras que el consumo interno de leche y productos lácteos aumentaba sólo el 0,5 % anual. En el mismo período la producción de los productos de intervención, mantequilla y leche desnatada en polvo, aumentó a un ritmo medio ligeramente superior a las entregas. El creciente desequilibrio estructural ha llevado a una mayor dependencia de las ventas al sistema de intervención, y de las subvenciones, tanto para las ventas en el mercado interno como para las exportaciones a unos mercados mundiales muy fluctuantes. Hoy, el 35 % de la mantequilla y el 90 % de la leche desnatada producidas en la Comunidad reciben subvenciones del presupuesto comunitario para su comercialización.

1.2. Las consecuencias presupuestarias del excedente sobre el mercado de la leche son graves. Los gastos brutos correspondientes a restituciones a la exportación, almacenamiento y ayudas al consumo y a la producción en el sector lácteo pasaron de 3 821 Mio ECU en 1981 a 4 921 Mio ECU en 1983 y a 6 571 Mio ECU en 1985. La Comisión ha calculado que para el FEOGA el coste marginal de comercialización de 1 Mio tm de excedentes de leche es de 280 Mio ECU (1). Actualmente el sector lácteo consume alrededor del 30 % del gasto total del FEOGA y el 17 % del presu-puesto comunitario.

1.3. Como consecuencia del acuerdo de los Jefes de Gobierno en Stuttgart en junio de 1983 en el sentido de que la Política Agrícola Común tenía que ser adaptadaa la situación de la Comunidad en el futuro previsible (2), el 31 de marzo de 1984, el Consejo de Ministros estableció un sistema dirigido a controlar la producción de leche basado en una tasa (3) a pagar por los productores de leche sobre las cantidades que sobrepasen una cantidad de referencia anual (generalmente conocida como cuota) que se aplicaría durante cinco períodos consecutivos de 12 meses entre el 1 de abril de 1984 y el 31 de marzo de 1989. Esta siguió a una serie de medidas sin éxito tomadas por la Comunidad desde el final de los años 70 para restablecer el equilibrio entre la producción y el consumo de leche y productos lácteos. Se entendió que un sistema cuota y tasa tendría un efecto más inmediato sobre la producción que las reducciones de precios y un impacto menos grave sobre los ingresos de los productores.

1.4. A la vista de la importancia de esta política, el Tribunal de Cuentas decidió en 1985 llevar a cabo un análisis detallado del sistema de cuota y tasa con los objetivos siguientes :

a) determinar si el sistema de cuota y tasa :

(i) demuestra ser un medio eficiente y eficaz para equilibrar el mercado de la leche, especialmente frenando la producción, permitiendo así la reducción del coste presupuestario de comercialización de los excedentes;

(ii) se está aplicando de una manera eficaz y económica;

(iii) se está aplicando conforme a los reglamentos comunitarios;

b) determinar si existen los mecanismos necesarios para asegurar la recaudación, contabilización y utilización de la tasa.

1.5. En este informe el Tribunal presenta sus observaciones generales acerca del sistema tal como estaba concebido y funcionaba hasta el final de 1986, teniendo en cuenta los objetivos marcados.

1.6. El informe muestra que los principales objetivos económicos y financieros no han sido alcanzados. Aunque al principio el sistema de cuota y tasa frenó el aumento de la producción, la idea inicial estaba viciada y sufrió un debilitamiento progresivo a causa de las modificaciones aprobadas por el Consejo durante sus dos primeros años de funcionamiento. El resultado es que el sistema de cuota y tasa no pudo conseguir unefecto significativo en el problema de los excedentes de leche. Además, los ingresos por la tasa han sido muy inferiores a la cantidad necesaria para financiar la comercialización de los excedentes, que se siguen produciendo, de tal modo que la Comisión tuvo que plantear en 1987 propuestas poco ortodoxas para su financiación, criticadas por el Tribunal en un dictamen (4).

1.7. La Comisión, el Consejo y el Parlamento han reconocido en cierta medida la falta de eficacia de los sistemas descritos en este informe. Durante el otoño de 1986 la Comisión presentó propuestas (5) al Consejo para corregir las principales deficiencias y en diciembre el Consejo decidió un número de modificaciones importantes, dentro de un paquete de medidas tendentes a recuperar el control del sector de la leche (6). En este momento no es posible determinar con exactitud si estas modificaciones, que se refieren a los últimos dos años del sistema actual, 1987/88 y 1988/89, serán eficaces. Sin embargo, se hacen necesarias algunas observaciones, que aparecen en los lugares adecuados dentro de este informe.

2. El sistema de cuota y tasa en el sector de la leche 2.1. En los apartados siguientes se describen los elementos principales del sistema :

a) Cada Estado miembro cuenta con una cantidad total garantizada, (llamada en lo sucesivo « cantidad nacional »). En un principio esta cantidad equivalía a las entregas a las industrias lácteas en 1981 incrementadas en un 1 % (excepto para Irlanda e Italia, donde la base fueron las entregas de 1983); se incluía una disposición transitoria para 1984/85 por la cual estas cantidades se incrementaban en un 1 % como compensación por el incremento del 1 % en la tasa lineal de corresponsabilidad. Como consecuencia de las decisiones del Consejo de marzo y diciembre de 1986 estas cantidades se vieron reducidas en un 6 % para 1987/88 y en un 2,5 % adicional para 1988/89, combinando las reducciones permanentes a lograr, si es posible, mediante la combinación de un pro-grama comunitario de abandono definitivo de la producción (véase (f)) e interrupciones temporales con compensación a los productores.

b) Los Estados miembros tienen la facultad de asignar las cuotas a cada productor (fórmula A) o a cada primer comprador (fórmula B). La suma de las cuotas asignadas no puede exceder la cantidad nacional del Estado miembro.

c) La cuota base se asigna a los compradores y productores en función de sus entregas durante un año determinado tomado como referencia; se pueden conceder cuotas adicionales a los productores que hayan de enfrentarse a determinadas circunstancias especiales. Estas concesiones de cuota adicional también deben mantenerse dentro de la cantidad nacional del Estado miembro, y deben realizarse a partir de una reserva nacional incluida dentro de esa cantidad.

d) Las transferencias de cuotas están restringidas. Esencialmente, sólo se puede transferir cuota cuando se vende, arrienda o hereda tierra, no permitiéndose por lo general la compra o la cesión de cuota sin tierra.

e) Para 1984/85, 1985/86 y 1986/87, aplicando la fórmula A, la tasa pagada por los productores por las entregas que sobrepasan la cuota se calcula en un 75 % del precio indicativo de la leche, mientras que aplicando la fórmula B la tasa pagada por los compradores es del 100 % del precio indicativo. El comprador debe entonces repercutir la tasa a los productores que le suministran. Las decisiones del Consejo de diciembre de 1986 fijan la tasa para 1987/88 y 1988/89 para ambas fórmulas en el 100 % del precio indicativo y modifican el modo de repercutirla a los productores cuando se emplea la fórmula B.

f) Se permite a los Estados miembros pagar primas a los productores que abandonen la producción lechera. La cuota liberada de este modo se transfiere a la reserva nacional y puede ser redistribuida. En mayo de 1986 el Consejo aprobó un plan comunitario de abandono definitivo de la producción en el que se compraba cuota que no podía ser redistribuida (7).

2.2. Se han tomado medidas similares para las ventas directas de leche y productos lácteos a los consumidores finales, así como varias disposiciones para las transferencias de cuota entre las ventas directas y las entregas, tanto a nivel nacional como de productor. Este informe trata de la parte del sistema relacionada con las entregas y sólo se hace referencia a las ventas directas en la medida en que éstas afectan a las entregas.

2.3. Antes de las decisiones del Consejo de diciembre de 1986 el sistema había sido reformado varias veces. Las modificaciones más importantes fueron aprobadas en 1985 como respuesta a las presiones de los Estados miembros para lograr la relajación del sistema :

a) se permite a los Estados miembros, dentro de cada uno de los períodos de doce meses, reasignar, en primer lugar dentro de cada región y posteriormente de una región a otra, las cuotas no utilizadas por los productores o compradores a aquéllos que hayan sobrepasado sus cuotas, compensando de este modo su grado de sujeción a la tasa (8); a esto se llama en adelante « compensación de cuota ». Esta disposición se aprobó inicialmente sólo para 1984/85, pero después fue ampliada a 1985/86 y 1986/87, y a pesar de las propuestas de la Comisión para cancelarla fue prorrogada por el Consejo, dentro de las decisiones de diciembre de 1986, a 1987/88 y 1988/89;

b) los Estados miembros pueden emplear la tasa recaudada como contribución a la financiación de los programas de abandono de la producción (véase párrafo 2.1 (f)), aunque esto solamente puede hacerse cuando la tasa procede de entregas incluidas en la cantidad nacional, de modo que las tasas sobre entregas que sobrepasen la cantidad nacional se hacen efectivas a la Comunidad (9). Al igual que en (a), esta disposición fue aprobada inicialmente sólo para 1984/85, pero ha sido prorrogada a los otros cuatro períodos de doce meses.

3. Observaciones sobre la eficacia del sistema de cuota y tasa a la hora de restablecer el equilibrio en el sector lácteo LA SITUACIÓN DEL MERCADO

Entregas

3.1. Como muestra el cuadro 1, el sistema de cuotas tuvo un efecto inmediato sobre la cantidad de leche recogida por las industrias lácteas, ya que los productores redujeron el censo de vacas lecheras y los piensos complementarios a la vez que incrementaron el autoconsumo de leche. Las condiciones meteorológicas adversas en ciertas regiones de la Comunidad también contribuyeron a la reducción de las entregas. La producción récord de 1983/84 descendió un 5 % en 1984/85 y la de cinco Estados miembros se redujo más de un 5 %. Las entregas totales en la Europa de los Diez, 99,5 Mio tm, permanecieron dentro de la cantidad garantizada total de 99,9 Mio tm (véase cuadro 2).

3.2. Sin embargo, en 1985/86 las entregas crecieron hasta 100,4 Mio tm, 1,0 Mio tm por encima de la cantidad garantizada total. Las entregas se mantuvieron a un nivel especialmente alto durante la segunda mitad de 1985/86, y esta tendencia continuó durante 1986/87. Durante los primeros seis meses de 1986/87 las entregas fueron superiores en un 1 % a las de los seis primeros meses de 1985/86. Sin embargo, hacia el final del período de doce meses las cantidades se redujeron, por lo que, de acuerdo con la última información disponible, las entregas correspondientes a 1986/87 fueron alrededor del 0,2 % mayores que las de 1985/86, es decir, unas 1,1 Mio tm por encima de la cantidad garantizada total.

3.3. La renovada tendencia alcista de las entregas de leche ha coincidido con una debilitación del mercado de exportación y un estancamiento del consumo interno. La diferencia entre las capacidades de producción y de consumo fue calculada por la Comisión en noviembre de 1986 en 9,6 Mio tm de leche por año (véase el cuadro 3). Esto incluye la comercialización especial, a precios fuertemente subvencionados, de mantequilla procedente de la intervención para exportación a la U.R.S.S. y a Oriente Medio, y las comercializaciones especiales en el mercado interior Mantequilla y leche desnatada en polvo

3.4. La producción de mantequilla y de leche desnatada en polvo ha tenido la misma evolución que las entregas. Después de una reducción considerable durante 1984 y la primera mitad de 1985, comenzó a subir de nuevo durante la segunda mitad de 1985, creciendo rápidamente en 1986, más rápidamente que las entregas de leche. Entre enero y diciembre de 1986 las entregas de leche aumentaron un 1,4 %, la producción de mantequilla un 7 % y la de leche desnatada en polvo un 9 %. Estos grandes incrementos en la producción de productos de intervención se pueden explicar en gran medida por la reducida eficacia del sistema de cuota y tasa, aunque los potenciaron otros factores tales como la mejora de las condiciones meteorológicas, las peores oportunidades de venta para otros productos lácteos, en especial en los mercados de exportación, y un descenso temporal en el consumo de productos lácteos frescos tras el desastre de Chernobil.

3.5. Como consecuencia de ello, las existencias de mantequilla y de leche desnatada en polvo han alcanzado niveles máximos, como se puede ver en el cuadro 4. En 1986, la situación empeoró considerablemente : entre enero y diciembre de 1986 se compraron 647 000 tm de mantequilla, lo que equivale al 30 % de la producción. Las existencias de mantequilla en los almacenes públicos pasó de 1,0 Mio tm a 1,3 Mio tm y las existencias de leche desnatada en polvo de casi 520 000 tm en enero a un máximo de 960 000 tm a final de julio, bajando a 772 000 tm a final de año. La intervención compró casi 602 000 tm durante 1986, lo que equivale al 28 % de la producción.

3.6. No parece haber posibilidades de reducir de un modo significativo estos niveles de existencias en un futuro próximo mediante los planes normales de comercialización. Sin embargo, en diciembre de 1986 la Comisión informó al Consejo que tenía la intención de llevar a cabo un programa especial de comercialización de mantequilla para reducir las existencias a lo que consideraba niveles normales. Este programa, que llevará consigo la comercialización de 1 millón de tm de mantequilla durante 1987 y 1988, sólo será factible utilizando niveles de subvención muy altos, con un coste total estimado para la Comunidad de 3 200 Mio ECU. La Comisión ha propuesto al Consejo que la financiación de este programa debería repartirse en cuatro años comenzando en 1989 Exportaciones

3.7. El deterioro de los mercados de exportación de la Comunidad ha sido notable y las perspectivas actuales son poco favorables. Las condiciones han cambiado completamente desde finales de los años 70, cuando la Comunidad fue capaz de incrementar su participación en un mercado mundial en expansión, especialmente en mantequilla y leche desnatada en polvo. En aquel momento la CEE pudo responder más rápidamente que sus competidores al aumento de demanda de los países de Europa del Este y los estados productores de petróleo : la producción crecía rápidamente, los niveles de precios se veían empujados hacia abajo por el nivel de existencias que condicionaba el mercado y había posibilidades de ampliar la participación en el mercado ofreciendo restituciones a la exportación altas. Actualmente la demanda en el mercado mundial de productos lácteos es escasa y los competidores de la CEE luchan por mantener el nivel absoluto de sus ventas. Los precios están fuertemente deprimidos ante el volumen de las existencias y por lo general se mantienen a niveles próximos a los mínimos del GATT. En consecuencia, la capacidad de la CEE para mejorar su competitividad mediante el aumento de las restituciones a la exportación se ve gravemente limitada.

3.8. Si bien la Comunidad debería intentar mantener y, si es posible aumentar, su parte del mercado de productos lácteos, es necesario ser realistas sobre el volumen probable de exportación que puede mantenerse a medio plazo. Basándose en los últimos cuatro años y en las condiciones actuales se puede llegar a unas 12 Mio tm de equivalente de leche (véase cua-dro 3). Pero hasta esta cifra será difícil de alcanzar mientras los altos niveles de las existencias depriman el mercado y, por lo tanto, debe considerarse como el máximo en las condiciones actuales.

Resumen de la situación del mercado

3.9. Por ello, como resumen, la adopción del sistema de cuotas no ha logrado aún la importante mejora del equilibrio entre oferta y demanda que se esperaba. Mientras que algunos de los factores que han afectado este equilibrio desde abril de 1984, por ejemplo el descenso en términos reales de los precios de los piensos y el continuado debilitamiento del mercado mundial, no están relacionados con el sistema de cuotas, existe una serie de motivos por los que el sistema de cuotas no ha logrado sus objetivos. Estos motivos se describen en los apartados que siguen.

EL NIVEL DE LAS CUOTAS

3.10. Desde el principio, la cantidad garantizada comunitaria se fijó a un nivel demasiado alto. Las cifras del balance del sector lechero recogidas en el cuadro 3 muestran que incluso el nivel de 97,2 Mio tm indicado en el quinto considerando del Reglamento (CEE) no 856/84 del Consejo como la cantidad que debería fijarse « teniendo en cuenta el consumo interno y las actuales posibilidades de exportación », era como mínimo 5 Mio tm demasiado alto, teniendo en cuenta la experiencia de los años anteriores y las perspectivas conocidas. La cantidad para el primer año, 1984/85, fijada por el Consejo en 99,4 Mio tm, incluía 872 000 tm adicionales para el primer año de funcionamiento del sistema, así como una reserva comunitaria de 393 000 tm. El total real del período fue incrementado después a 99,9 Mio tm mediante la aprobación de transferencias netas de 500 000 tm de las cantidades de venta directa a las entregas.

3.11. Durante 1985/86 la retirada prevista de la totalidad de las 872 000 tm adicionales concedidas para 1984/85 se redujo a un descenso de sólo 445 000 tm debido a transferencias netas posteriores de 427 000 tm de las cantidades de ventas directas a las entregas, alcanzando un total de 99,5 Mio tm. Además, actuando en contra de lo dispuesto en los reglamentos, la República Federal de Alemania, los Países Bajos y Bélgica asignaron cuotas a los productores por encima de sus cantidades totales garantizadas. La República Federal de Alemania asignó más de 1 Mio tm por encima de su cantidad nacional de 23,4 Mio tm, los Países Bajos 170 000 tm sobre 12,3 Mio tm y Bélgica 55 000 tm más de su cantidad nacional de 3,2 Mio tm (véanse los apartados 4.9 - 4.12). De este modo, en 1985/86 la cuota total realmente concedida fue de 100,8 Mio tm.

3.12. En marzo de 1986 el Consejo decidió reducir la cantidad garantizada comunitaria (excluyendo la reserva comunitaria y España) para 1987/88 y 1988/89 a 97,1 y 96,1 Mio tm respectivamente. Estas cantidades, sin embargo, enseguida demostraron ser excesivas. Por lo tanto, en diciembre de 1986 el Consejo decidió suspender temporalmente el 4 % de la cuota en 1987/88 y, dependiendo de las perspectivas de mercado y la situación de las existencias, un 1,5 % adicional en 1988/89, con compensación económica para los productores en ambos períodos. Como consecuencia, las cantidades comunitarias garantizadas para 1987/88 y 1988/89 quedarán en 93,1 Mio tm y 90,8 Mio tm respectivamente (excluyendo la reserva comunitaria y España).

3.13. Tomando las cifras del balance estimativo del sector lácteo para 1982-1986 preparado por la Comisión y descrito en las dos comunicaciones al Consejo de septiembre y noviembre de 1986 (véase cuadro 3), el consumo interior medio en la Comunidad es de aproximadamente 85 Mio tm anuales y las exportaciones 12 Mio tm anuales. Estas dos cifras incluyen las ventas especiales de mantequilla procedente de la intervención (véase el apartado 3.3) y los programas normales de comercialización subvencionada de leche desnatada en polvo y mantequilla procedentes tanto de la intervención como del mercado. Si se toman para las importaciones y las ventas directas los niveles de 1985 y 1986 (2,4 Mio tm y 3,4 Mio tm) para eliminar el desequilibrio estructural, sin que se produzcan subidas en los niveles de subvención aplicados actualmente para fomentar el consumo, es necesario reducir las entregas a 91 Mio tm. Para eliminar la necesidad de ventas subvencionadas especiales de mantequilla de intervención, el nivel de referencia de las entregas debería bajar a alrededor de las 87 Mio tm.

3.14. Está aún por demostrar que las reducciones en la cantidad garantizada comunitaria acordadas en diciembre de 1986 vayan a hacer descender las entregas a un nivel en el que el actual desequilibrio estructural desaparezca. En gran medida esto depende de las características del sistema de cuotas, analizadas en los puntos 3.15 - 3.26, que influyen en que las entregas tiendan a superar o a no alcanzar la cuota.

EFECTO DISUASIVO DE LA TASA

Efecto sobre los productores

3.15. La tasa que grava las entregas que sobrepasen la cuota fue fijada intencionadamente a un nivel lo suficientemente alto para disuadir a los productores de sobrepasar sus cuotas. Se fijó en el 75 % del precio indicativo de la leche para la fórmula A y en el 100 % para la fórmula B. Esta diferencia de tipo se debe a que en la fórmula A el productor paga directamente la tasa por sus entregas por encima de cuota, mientras que en la fórmula B es el comprador quien paga por el exceso sobre la suma de las cuotas de todos sus productores. Aplicando el sistema adoptado por todos los Estados miembros que utilizan la fórmula B (salvo Dinamarca), una vez repercutida la tasa a los ganaderos con producción mayor que su cuota, la tasa real por kilo que el productor paga es menor que la pagada por el comprador. Este fenómeno se conoce como dilución de la tasa. En el anexo se explica con un ejemplo.

3.16. Se pensó que el más alto tipo de tasa de la fórmula B produciría aproximadamente el mismo tipo de tasa efectiva para los productores aplicando cualquiera de las dos fórmulas, como en el tercer ejemplo de la fórmula B del anexo. Al fijar la tasa en el 75 % del precio indicativo de la leche se pensó que tendría un efecto disuasivo ya que superaría la renta marginal de la producción por encima de la cuota.

3.17. En la práctica, el tipo efectivo de tasa pagado por los productores que sobrepasaron sus cuotas individuales en 1985/86 se vio enormemente diluido, en la mayoría de los Estados miembros, debido a dos factores :

a) los dos tipos, 75% y 100%, no lograron en absoluto equilibrar los tipos de tasa pagados por los productores en cada fórmula;

b) la modificación de los reglamentos, que permite a los Estados miembros compensar dentro de un período anual las entregas en exceso y en defecto entre los productores o compradores, ha permitido que algunos Estados miembros que utilizan la fórmula A o la fórmula B diluyan el tipo de tasa realmente aplicado. Esta modificación eliminó, dehecho, gran parte de la justificación de que las fórmulas tuvieran tipos diferentes.

3.18. El cuadro 5 presenta, en la medida en que los datos actuales lo permiten, el efecto de la dilución de los tipos de tasa pagados por los productores que sobrepasaron sus cuotas individuales en 1985/86. Muestra que :

a) la República Federal de Alemania y los Países Bajos, que utilizan la fórmula A, no aplicaron compensación de cuota en 1985/86 por lo que sus productores pagaron la tasa al 75 % del precio indicativo;

b) con la fórmula B los tipos de tasa pagados por el productor variaron mucho, dependiendo de sus circunstancias y situaciones particulares : en un extremo, si un comprador no sobrepasaba su cuota, no debía pagar tasa alguna, y los productores con exceso que entregaban a estos compradores se veían libres de la tasa;

c) en los casos en los que los compradores pagaron tasas en aplicación de la fórmula B, la dilución de la tasa fue mucho mayor que la que se podría esperar de la diferencia 100 %/75 %;

d) la combinación de la fórmula B con la compensación de cuota puede llegar a reducir la tasa a un nivel muy bajo : en el Reino Unido los productores que suministraron al Milk Marketing Board de Inglaterra y Gales pagaron tasa a razón de 0,1341 peniques/kg, menos del 1 % del precio indicativo de la leche.

3.19. De este modo, en los casos en los que se aplicó la fórmula B, o la compensación de cuota, o ambos a la vez, los productores pudieron eludir en gran medida el impacto de la tasa. En estas condiciones se reduce sustancialmente el efecto desincentivador de las entregas de leche por encima de la cuota correspondiente.

Efecto sobre la producción total

3.20. El Tribunal quiso analizar el número de productores con excesos sobre su cuota durante 1985/86 para comprobar en qué medida el incremento de la dilución de la tasa reduce el impacto disuasivo sobre la producción. Desafortunadamente, no se exige que los Estados miembros que aplican la fórmula B lleven estadísticas de los productores, y la República Federal de Alemania, que aplicó directamente la fórmula A sin ninguna dilución, no centraliza las estadísticas de cuotas y entregas por productor (véanse las observaciones relativas a la calidad de la información para la gestión en el apartado 5.12), a pesar de lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento (CEE) no 1371/84 de la Comisión. Por tanto, no es posible presentar un análisis completo. Sin embargo, los datos existentes indican que en los casos en que hubo una dilución importante de la tasa, los productores se mostraron dispuestos a sobrepasar ampliamente sus cuotas. En el Reino Unido, Dinamarca y Bélgica, el 32 %, 44 % y 38 % respectivamente, de los productores que sobrepasaron sus cuotas lo hicieron en un 10 % o más, mientras que en los Países Bajos, donde no se produjo dilución de la tasa, sólo lo hicieron el 8 %. Hay indicios de que en las regiones francesas donde en 1985/86 se pagó una tasa baja o no se pagó, en la campaña siguiente se produjo una tendencia relativamente fuerte a incrementar la producción, mientras que en las regiones donde la tasa fue más alta y los ingresos netos de los productores fueron afectados de forma sustancial la producción no creció con tanta rapidez.

3.21. Mientras se sigan aplicando la fórmula B y la compensación de cuota, los productores podrán calcular que siempre habrá entregas por debajo de cuota que compensen, al menos parcialmente, sus propias entregas por encima de cuota. Esto quiere decir que la fórmula B y la compensación de cuota benefician al productor que asume el riesgo calculado de realizar entregas por encima de su cuota a expensas de los que toman medidas para no sobrepasarla. Se podría argumentar que conforme los productores se vayan acostumbrando a trabajar con el sistema de cuotas habrá menos que entreguen por debajo ya que acercarán la producción a su cuota, reduciendo de este modo el impacto de la compensación. Esto puede suceder, pero se desconoce a qué nivel se estabilizarán las entregas por debajo de cuota. Siempre existirán productores que reduzcan sus entregas por motivos personales, salud de los animales y otros, así como por la influencia de una meteorología negativa en la región. De un modo general, aplicando la fórmula B, cuanto mayor es el comprador mayor es la posibilidad de compensar las entregas por debajo y por encima de cuota. De este modo, los productores del Reino Unido, donde los Milk Marketing Boards, que están centralizados, son considerados como compradores, salen beneficiados con respecto a los productores de, por ejemplo, Francia o Luxemburgo. De un modo similar, dentro de un mismo Estado miembro los productores que suministran a compradores importantes se ven beneficiados con respecto a los que entregan a compradores pequeños.

3.22. Como resultado se observa en los productores de leche una tendencia estructural a producir por encima de la cantidad nacional si el nivel de tasa que pagan por las entregas que sobrepasan su cuota permanece por debajo de la renta marginal obtenida con la leche producida.

Modificaciones al sistema de cálculo de la tasa

3.23. La decisión tomada en diciembre de 1986 de adoptar el sistema danés de determinación de la tasa tiene como objetivo fomentar que la producción no supere la cantidad nacional fijada. En el sistema danés, en lugar de repartir el total de tasa a cobrar entre todos los productores que han sobrepasado sus cuotas, con la consiguiente dilución de la tasa pagada por cada kilogramo de leche entregado por encima de cuota (véase el apartado 3.15 y el anexo) las autoridades responsables calculan al final de cada año en cuantos puntos pueden incrementar la cuota de los productores que la sobrepasen transfiriéndoles temporalmente la cuota no consumida de los productores que no la han utilizado en su totalidad. Solamente los productores cuyas entregas todavía sobrepasen la cuota ajustada pagan la tasa, completa y no diluida, sobre sus entregas en exceso de la cuota ajustada. De este modo, en 1985/86 en Dinamarca hubo suficiente cuota no utilizada para incrementar la cuota inicial de cada productor que la sobrepasó en un 34,3 %. De los 17 700 productores (el 62 % de los productores daneses) cuyas entregas sobrepasaron sus cuotas iniciales de 1985/86, tan sólo 326, cuyas entregas fueron superiores a sus cuotas iniciales incrementadas en un 34,3 %, pagaron la tasa del 100 % del precio indicativo por las entregas de leche que sobrepasaron la cuota ajustada.

3.24. Este sistema tiene la ventaja de concentrar la tasa en aquellos productores que proporcionalmente más sobrepasan su cuota, y al intentar asegurar que la tasa pagada por las entregas que sobrepasen la cuota ajustada cancele la renta marginal de esas entregas, tiende, al menos en principio, a ajustar el total de las entregas a la cantidad nacional.

3.25. Por otra parte, este modo de recuperar la tasa tiene otras consecuencias, por ejemplo :

a) debido a las inevitables anomalías puntuales que se han producido a la hora de distribuir las cuotas a los productores en circunstancias diversas y de acuerdo con un conjunto de criterios de flexibilidad limitada, algunos productores han resultado menos afortunados que otros a la hora de recibir una cuota adecuada a sus necesidades. Estos productores, así como los que han seguido aumentando su producción de un modo irresponsable para aprovecharse de las deficiencias del sistema, se verán fuertemente penalizados;

b) la inmensa mayoría de los productores que sobrepasan su cuota individual no pagan tasa alguna;

c) el concepto de cuota individual, ya debilitado por la introducción de la compensación de la tasa, pierde más importancia, mientras que la cuota nacional se refuerza.

3.26. El Tribunal es consciente de que los Estados que han adoptado la fórmula B y los que están a favor del mantenimiento de la compensación de cuotaconsideran que la flexibilidad que estos sistemas ofrecen es esencial para permitir las reestructuraciones posteriores del sector lácteo y evitar que el sistema de cuotas se haga demasiado rígido. Además, como se ha visto en esta parte, la flexibilidad ofrecida puede variar considerablemente y ser desigual tanto entre Estados miembros como dentro de ellos. El grado de flexibilidad necesario podría, no obstante, lograrse de una manera más directa dentro de un sistema de cuotas basado exclusivamente en el productor (es decir, la fórmula A).

LA TASA Y LA FINANCIACIÓN DE LA COMERCIALIZACIÓN DE EXCEDENTES

3.27. Aunque el principal objetivo de la tasa no fuera el aumento de las rentas, el primer considerando del Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo señala que el coste presupuestario de la comercialización de las entregas por encima de cuota deberá cubrirse mediante los ingresos de la tasa. Si bien este objetivo está en el Reglamento sólo se ha logrado parcialmente, debido a la dilución de la tasa cuando se aplica la fórmula B y a las modificaciones de los reglamentos realizadas en 1985 en el sentido de permitir, en primer lugar, la compensación de cuota y, en segundo, el empleo, dentro de los Estados miembros, de los ingresos de la tasa para la financiación de los planes nacionales de abandono definitivo de la producción, hasta conseguir que las entregas reales no sobrepasan la cantidad nacional.

3.28. Ambas modificaciones tienen como consecuencia que la mayor parte de la tasa que originalmente hubiera debido ser pagada al FEOGA para financiar la comercialización del excedente se queda en los Estados miembros. En el caso de la compensación de cuota, los productores con exceso se apropian la tasa que de otro modo hubieran tenido que pagar. Cuando la tasa se recauda puede utilizarse para financiar las primas de abandono de la producción, transfiriendo de este modo los beneficios de la tasa pagada por los productores que sobrepasan la cuota a aquéllos que abandonan la producción, sin lograr una reducción del volumen de producción. A los Estados miembros no se les impidió que procedieran a un nuevo reparto de la cuota recuperada de este modo.

3.29. Tan sólo dos Estados miembros, la República Federal de Alemania y los Países Bajos, se han acogido a la disposición que permite financiar las primas de abandono de la producción mediante los ingresos de la tasa. Ambos han asignado cuotas por encima de su cantidad nacional, pese a lo dispuesto en el artículo 5 quater(3) del Reglamento (CEE) no 804/68 del Consejo (véanse los apartados 4.11 - 4.14), y han utilizado los ingresos de la tasa para comprar la cuota de los productores que abandonan la producción y devolver así su cuota nacional a los límites autorizados. En ambos casos, sin embargo, la cuota asignada todavía se mantiene por encima de estos límites.

3.30. El cuadro 6 muestra los epígrafes presupuestarios relativos a los ingresos de la tasa y su utilización para la financiación de las primas de abandono de la producción. Se observa que de la tasa total recaudada por 1984/85 y 1985/86, 81,2 Mio ECU se utilizaron para la financiación de las primas de abandono de la producción y sólo 212,9 Mio ECU para la comercialización de los excedentes. Estas cifras deben compararse con un coste presupuestario estimado de al menos 2 688 Mio ECU para la comercialización, de 9,6 Mio tm de producción lechera excedentaria en 1986 y un gasto total en 1985 en el sector lácteo de 6 571 Mio ECU.

3.31. La Comisión calcula que el coste presupuestario marginal de comercialización de la producción lechera excedentaria es aproximadamente equivalente al precio indicativo de la leche, 278,4 ECU/tm en1986/87. Por tanto, según el razonamiento de la Comisión, si se quiere cubrir el coste presupuestario de comercialización de las entregas sobre cuota mediante los ingresos de la tasa, es necesario imponer al productor una tasa del 100 % del precio indicativo. En estas circunstancias, los tipos de tasa aplicados para1984/85, 1985/86 y 1986/87, supuestamente el 75 % del precio indicativo, en las dos fórmulas, A y B, (véanse los puntos 3.15 y 3.16) no fueron suficientes para cubrir el coste presupuestario marginal de la comercialización. En sus decisiones de diciembre de 1986, el Consejo fijó el nivel de la tasa para ambas fórmulas en el 100 % del precio indicativo de la leche.

3.32. Según los cálculos del Tribunal, basados en ciertas suposiciones sobre los canales potenciales de comercialización y la duración del período durante el cual el excedente ha de ser almacenado como mantequilla y leche desnatada en polvo, el coste presupuestario marginal actual puede sobrepasar los 300 ECU/tm de equivalente de leche.

4. Observaciones sobre la aplicación en los Estados miembros ELECCIÓN DE FÓRMULA

4.1. Todos los Estados miembros, excepto la República Federal de Alemania, los Países Bajos y Bélgica, han optado por la fórmula B. La elección de fórmula no ha supuesto una diferencia fundamental en el modo en que los distintos Estados miembros han repartido y administrado la cuota que les correspondía; en todos los Estados miembros, independientemente de la fórmula elegida, las cuotas tienen que concederse al productor. Esto se debe a que :

a) las disposiciones de los reglamentos comunitarios relativos a la asignación de cuota están directamente relacionadas con los productores, no con los compradores;

b) al aplicar la fórmula B se exige a los compradores que dividan su cuota entre sus productores de modo que se pueda recuperar de ellos la tasa debida, tal como disponen los reglamentos.

4.2. Igualmente, tanto aplicando la fórmula Acomo la fórmula B, las industrias lácteas desempeñan una importante función administrativa en la gestión de las cuotas ya que tienen los registros pormenorizados de las entregas de los productores.

4.3. Teniendo esto en cuenta no existen razones convincentes, administrativas o de gestión, por las que la fórmula A no pueda aplicarse en todos los Estados miembros.

LA CORRECTA APLICACIÓN POR LOS ESTADOS MIEMBROS

4.4. El examen del Tribunal ha mostrado que, por lo general, los Estados miembros han dedicado una importante cantidad de recursos, tanto a nivel nacional como local, a aplicar el sistema de acuerdo con lo dispuesto en los reglamentos, y que en muchos aspectos las disposiciones adoptadas son satisfactorias, ajustándose a los reglamentos existentes. Existen, sin embargo, excepciones; a continuación se analizan brevemente las principales.

No aplicación en Italia

4.5. Italia no aplica todavía el sistema de cuota y tasa alegando que carece de la base de datos estadísticos y de la infraestructura administrativa necesarios para ponerlo en funcionamiento, ya que tiene una cifra muy alta de pequeños productores. La Comisión ha estimado provisionalmente que las entregas de 1984/85 se mantuvieron dentro de la cantidad nacional de 8,8 Mio tm, pero que en 1985/86 la superaron en 33 000 tm.

4.6. Durante 1984 y 1985 las autoridades italianas realizaron un censo de los productores de leche, como primera medida para la definición de las medidas nacionales de aplicación, pero hasta este momento no se han publicado los resultados ni se ha aprobado la normativa.

4.7. La cantidad de entregas a la industria láctea de Italia, 8,8 Mio tm en 1985/86, supone alrededor del 8 % del total de la Europa de los Diez. En volumen es el quinto productor de leche. Tiene la mayor cuota de ventas directas, equivalente al 33 % del total comunitario (1 116 000 tm). Por lo tanto, resulta sumamente insatisfactorio que no haya aprobado las medidas nacionales de aplicación. La Comisión ha iniciado el procedimiento de infracción previsto en el artículo 169 del Tratado CEE.

Medidas que vulneran la eficacia de la aplicación

4.8. En otros Estados miembros se han producido desviaciones concretas de los reglamentos comunitarios que han afectado negativamente la eficacia del sistema de cuotas. Las más importantes son :

a) la asignación de cuotas por encima de la cantidad nacional en la República Federal de Alemania, los Países Bajos y Bélgica;

b) los sistemas para reducir la carga de la tasa en Francia y Dinamarca.

Asignaciones por encima de cuota en la República Federal de Alemania, los Países Bajos y Bélgica

4.9. El cuadro 7 muestra que en 1984/85 y 1985/86, en la República Federal de Alemania y los Países Bajos, el total de las cuotas asignadas a los productores superó sus cantidades nacionales. Bélgica hizo lo mismo en 1985/86. En la República Federal de Alemania, el exceso fue de 1,2 Mio tm sobre la cantidad nacional de 23,5 Mio tm (5,0 %) en 1984/85, y 1,1 Mio tm sobre 23,4 Mio tm (4,6 %) en 1985/86. En los Países Bajos el exceso en 1984/85 fue de 117 000 tm sobre la cantidad nacional 12,1 Mio tm (1,0 %) y en 1985/86 de 170 000 tm sobre la cantidad nacional de 12,0 Mio tm (1,4 %). En Bélgica se asignaron 55 000 tm por encima de la cantidad nacional de referencia de 3,2 Mio tm (1,7 %) en1985/86. Estas asignaciones en exceso infringen lo dis-puesto en el artículo 5 quater(3) del Reglamento (CEE)no 804/68, del Consejo, y en el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 857/84, del Consejo.

4.10. Tanto en la República Federal de Alemania como en los Países Bajos estas asignaciones en exceso se han producido porque, una vez realizada la asignación inicial de cuota base a los productores, no quedaba suficiente reserva para afrontar las asignaciones correspondientes a las « situaciones especiales » contempladas en los artículos 3 y 4 del Reglamento (CEE) no 857/84, del Consejo. En lugar de limitar estas asignaciones suplementarias o de reducir las de cuota base, los Estados miembros en cuestión permitieron que las asignaciones de cuota sobrepasaran las cantidades garantizadas. El exceso de asignación de cuotas en Bélgica es de carácter técnico, consecuencia del tratamiento incorrecto dado por las autoridades belgas a una parte de las cuotas compradas dentro de los planes de abandono de la producción.

4.11. Una de las consecuencias del exceso de asignación de cuotas en la República Federal de Alemania en 1985/86 fue que mientras que las entregas totales sobrepasaron la cantidad nacional en 296 000 tm las entregas por encima de cuota hechas por los productores alcanzaron sólo 269 000 tm. Según los reglamentos, son los productores los que deben pagar la tasa sobre sus entregas por encima de cuota, lo que significa que no existe responsabilidad de ningún productor por la diferencia de 27 000 tm 4.12. En los casos de la República Federal de Alemania y los Países Bajos la Comisión ha iniciado el procedimiento de infracción previsto en el artículo 169 del Tratado CEE. Debido a los compromisos formales de las autoridades holandesas y alemanas respecto a los años de cuota 1987/88 y 1988/89 la Comisión decidió, en marzo de 1987, no continuar estos procedimientos. Sin embargo, el Tribunal considera que comoquiera que estos compromisos permiten a los dos Estados miembros seguir teniendo cuotas superiores a sus cantidades nacionales, persisten las condiciones para iniciar el procedimiento de infracción.

Medidas para reducir la carga de la tasa

4.13. Tanto Dinamarca como Francia han adoptado medidas divergentes de los Reglamentos comunitarios cuyo efecto directo es reducir la carga de la tasa. En el caso de Dinamarca, la Federación Danesa de Industrias Lácteas creaba, en junio de 1984, una organización para que actuase como comprador único de todas las entregas de leche del país, con efectos retroactivos desde el 1 de abril de 1984, para obtener así para los productores el máximo beneficio posible de la flexibilidad que permite la fórmula B, incluyendo la dilución de la tasa. La cuota de este comprador único es la totalidad de la cantidad garantizada danesa y puede administrarla entre sus productores.

4.14. El examen por parte del Tribunal del mecanismo de comprador único muestra que tal como está actualmente establecido, no corresponde ni al concepto normal de comprador, ni a la definición del artículo 12 del Reglamento del Consejo (CEE) no 857/84 Í4.15. Sin embargo, hasta el final de 1986 el artículo 4 bis tuvo carácter provisional (de hecho la Comisión buscó en repetidas ocasiones que se derogara) y caso de haberse derogado la estrategia del comprador único hubiera permitido a Dinamarca continuar limitando la tasa de sus productores. El Tribunal considera, por lo tanto, que las condiciones que motivaron el procedimiento de infracción seguían existiendo durante el período citado.

4.16. Como respuesta a las observaciones del Tribunal y la Comisión, las autoridades danesas han accedido a regular las funciones del comprador único de modo que en adelante desempeñe un papel real en la comercialización de la leche. El Tribunal opina que la Comisión debería examinar estos ajustes para comprobar si permiten que el comprador único satisfaga lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo y, en su caso, si su reconocimiento por las autoridades danesas está de acuerdo con el artículo 25 del Reglamento (CEE) no 804/68 del Consejo que dispone que sólo se pueden conceder derechos exclusivos de compra tras la autorización del Consejo, basada en los criterios fijados en el artículo.

4.17. Inmediatamente después de la finalización del año de cuota 1985/86, Francia adoptó medidas para reducir la tasa devengada por sus productores, cambiando el período de doce meses 1 de abril de 1985 - 31 de marzo de 1986 por uno de 52 semanas Restricciones a la transferencia de cuotas entre productores

4.18. De acuerdo con la normativa comunitaria,y en especial el artículo 7 del Reglamento (CEE)no 857/84 del Consejo y el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1371/84 de la Comisión, la cuota sólo puede ser transferida de un productor a otro, conjuntamente con el terreno correspondiente, en virtud de venta, arrendamiento o herencia. Estas restricciones sobre las transferencias tienen como finalidad impedir el desarrollo de un mercado de cuotas independiente de las explotaciones.

4.19. El grado de éxito conseguido por los Estados miembros en la puesta en vigor de estas medidas y en intentos de que no fueran eludidas a través de estratagemas legales ha sido diverso. En aquellos Estados miembros (tales como el Reino Unido, Irlanda y los Países Bajos) en los que existen fuertes presiones para lo que en realidad es un tráfico de cuotas, las autoridades han intentado asegurar que los productores que pretenden comprar o arrendar cuotas suplementarias tengan que comprar o arrendar a la vez las extensiones de tierra apropiadas. Asimismo han adoptado medidas para combatir los procedimientos ideados para eludir las normas (por ejemplo, la asignación de cuotas altas a superficies de tierra muy pequeñas). A pesar de estas medidas, el Tribunal observó que los controles de la regularidad de los cambios autorizados de titularidad de explotaciones agrícolas con cuota lechera (por ejemplo, si el arrendatario ocupaba realmente la explotación que había arrendado con cuota), eran o bien limitados en su alcance o inexistentes.

4.20. Además, en el Reino Unido, donde las autoridades y los intereses de los productores han favorecido una mayor flexibilidad en la transferencia de cuotas,el Milk Marketing Board (MMB) ha adoptado para1986/87 un sistema de « arrendamiento de cuota » ideado para eludir las restricciones del artículo 7 del Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo. El MMB y las autoridades del Reino Unido consideran que el MMB tiene autoridad para administrar su cuota de comprador entre sus productores en virtud de lo dispuesto en el artículo 8 de dicho Reglamento. En opinión del Tribunal, sin embargo, el sistema de arrendamiento de cuota es contrario al objetivo de la normativa comunitaria.

4.21. En resumen, existen indicios de que las restricciones impuestas al tráfico de cuotas están siendo, al menos en cierta medida, eludidas. Las cuotas tienen un valor económico y cuando son escasas existe para ellas una demanda. Para los productores que no han obtenido una asignación de cuota satisfactoria, o para los que están produciendo por encima de su cuota por otras razones, el arrendar o comprar cuota puede resultarles el único sistema de evitar el pago de tasas. A medida que el sistema de cuotas se fue desarrollando a partir de 1983, año tomado como base para asignar cuotas en la mayoría de los Estados miembros, las presiones para una mayor flexibilidad han ido en aumento por motivos estructurales. En estas circunstancias es probable que las presiones para eludir las actuales restricciones a las transferencias de cuotas sin tierra continúen incrementándose. El Tribunal considera, por tanto, que la Comisión y los Estados miembros deben examinar conjuntamente el modo de abordar este difícil problema.

Medidas de control adoptadas por los Estados miembros

4.22. Por lo general, los Estados miembros han establecido procedimientos adecuados de control y de auditoría para garantizar que el sistema se aplique correctamente. Desde la adopción del sistema en abril de 1984, la prensa ha informado en diversas ocasiones de intentos de eludir fraudulentamente los reglamentos, por ejemplo :

a) contrabando de leche en las fronteras entre Irlanda del Norte e Irlanda y Bélgica y los Países Bajos;

b) un « banco de cuotas » en los Países Bajos, destinado a transferir ilegalmente cuotas entre los productores;

c) ventas de leche no registradas, al margen del Milk Marketing Scheme y del sistema de cuotas, en el Reino Unido;

d) transferencias de entregas de leche de los productores « sobre cuota » a los productores « bajo cuota » dentro de la misma industria láctea, con objeto de evitar el pago de la tasa (p. ej. Dinamarca).

4.23. El Tribunal ha analizado estos informes de la prensa y las medidas adoptadas por los Estados miembros para rebatirlos. En todos ellos :

a) parece ser, según información obtenida por los Estados miembros, que el alcance de tales actividades fraudulentas es limitado;

b) en todos los casos conocidos por el Tribunal, las autoridades del Estado miembro han adoptado inmediatamente medidas para investigar y detener tales actividades y, en los casos necesarios, han tomado medidas para recuperar las cantidades adeudadas.

5. Observaciones sobre la eficacia del papel de la Comisión en la gestión del sistema de cuota y tasa INTRODUCCIÓN

5.1. Dado que los reglamentos comunitarios conceden a los Estados miembros una considerable libertad en sus planes de aplicación del sistema, es importante que la Comisión desempeñe un papel de supervisión general de la aplicación del régimen, para garantizar que los Estados miembros permanecen dentro del amplio marco de los reglamentos, asesorando sobre los problemas prácticos y trabajando activamente para una aplicación coherente de los reglamentos.

5.2. En resumen, la función de la Comisión en el desarrollo y aplicación del sistema ha consistido en :

a) la preparación de propuestas de normas;

b) el seguimiento del efecto del sistema en el mercado de la leche;

c) la elaboración de los reglamentos comunitarios;

d) la revisión de la normativa de los Estados miembros;

e) el asesoramiento en las dificultades de aplicación, interpretando y aclarando los reglamentos;

f) el control de la aplicación a través del procedimiento de liquidación de cuentas.

La Comisión ha desempeñado su función, por medio de los procedimientos normales (p. ej. consultando al Comité de Gestión).

5.3. En ciertos aspectos el Tribunal considera que la función de la Comisión de supervisión general de la aplicación del régimen ha sido menos eficaz de lo que debiera. En los apartados siguientes se exponen los principales ejemplos.

EFICACIA DE LOS PROCEDIMIENTOS PARA CORREGIR LA APLICACIÓN INCORRECTA DE LAS MEDIDAS

5.4. Cuando la Comisión no puede resolver los problemas de aplicación incorrecta de las disposiciones mediante un simple intercambio de correspondencia, dispone de dos tipos de procedimiento formal para adoptar las medidas necesarias : el procedimiento de infracción previsto en el artículo 169 del Tratado CEE y el procedimiento de liquidación de cuentas. Ambos son lentos, por lo que es fundamental que la Comisión actúe lo antes posible y evite demoras innecesarias en las diferentes fases.

5.5. En algunos casos de aplicación del sistema de cuotas la Comisión actuó rápidamente, por ejemplo, a principios de 1985, cuando la mayoría de los Estados miembros se negaron a cobrar anticipos a cuenta de la tasa, tal como requerían los reglamentos en vigor en dicha fecha y, más recientemente, cuando Francia estableció la duración de la campaña 1985/86 en 52 semanas. En otros casos, sin embargo, la Comisión inició formalmente en septiembre de 1986 procedimientos de infracción contra varios Estados miembros respecto a temas sobre los que había previamente investigado en 1984 y 1985.

SUFICIENCIA DE LA SUPERVISIÓN « IN SITU »

5.6. Los servicios de la Comisión encargados del sistema de la cuota no han emprendido un examen sistemático « in situ » de las medidas de aplicación de los Estados miembros. En 1986 los servicios de liquidación de cuentas llevaron a cabo un programa de misiones; sin embargo se observó que sólo en dos de estas misiones participó algún funcionario de la División de Gestión del Mercado. El Tribunal ha observado asimismo que en la preparación de estas misiones ha habido una cierta falta de coordinación, sin que los servicios de liquidación de cuentas aprovecharan la totalidad de la documentación e información de que disponían los servicios de gestión del mercado.

5.7. En sus propias misiones el Tribunal detectó determinados problemas de aplicación e interpretaciones divergentes de los reglamentos, de los que los servicios de la Comisión no habían tenido conocimiento hasta que el Tribunal se los indicó. Veamos algunos ejemplos :

a) los Estados miembros han adoptado distintas definiciones, todas ellas válidas a falta de una definición precisa en los reglamentos, de lo que es un « productor susceptible de recibir una asignación de cuota base » : esto ha dado como resultado situaciones anómalas para algunos productores, que se habrían podido evitar si se hubiese utilizado una definición uniforme;

b) Francia, Bélgica y los Países Bajos no estaban aplicando lo dispuesto en el artículo 9(2) del Reglamento (CEE) no 1371/84, de la Comisión, entonces en vigor, que disponía que la tasa tenía que ser incrementada si el contenido en grasa de la leche superaba una determinada cifra por motivos distintos a las condiciones normales de produción (es decir, manipulación fraudulenta del contenido de grasa) : en Francia y Bélgica no se estaba haciendo un seguimiento del contenido en grasa en relación con el sistema de cuota y en los Países Bajos el nivel fijado por encima del cual el productor tenía que justificar el incremento en contenido graso era superior al establecido en el reglamento;

c) los Países Bajos, la República Federal de Alemania y Bélgica no aplicaban correctamente las disposiciones del artículo 11(2) del Reglamento (CEE)no 1371/84, de la Comisión, que establece determinados requisitos de documentación respecto al tráfico intercomunitario de determinados productos lácteos, para impedir que se eluda la normativa sobre cuota enviando la leche al otro lado de una frontera. En el caso de la República Federal de Alemania y los Países Bajos, las autoridades alegaron que las disposiciones reglamentarias eran inadecuadas y que disponían de procedimientos alternativos para controlar el tráfico intracomunitario y asegurar el control de la leche a efectos de la normativa sobre cuota. En el caso de Bélgica, sin embargo, las autoridades no han puesto en práctica ninguna medida de control en relación con este artículo.

5.8. La Comisión debería haber detectado antes éstos y otros problemas y haber adoptado medidas para resolverlos de forma coherente.

LA FUNCIÓN DEL COMITÉ DE GESTIÓN

5.9. Aunque el Comité de Gestión ha desempeñado un importante papel analizando y emitiendo dictámenes respecto a los proyectos de reglamento de la Comisión reguladores de la aplicación del sistema de cuota y tasa, no ha proporcionado todavía un marco satisfactorio en el cual los funcionarios de los Estados miembros y de la Comisión relacionados con la praxis diaria del sistema puedan intercambiar experiencias y discutir de forma práctica los problemas de aplicación comunes. Reuniones teóricas periódicas de este tipo son necesarias, pues ayudarían a mejorar el sistema y a conseguir una mayor coherencia.

LA INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN

5.10. Cuando se adoptó el sistema de cuotas, para valorar el efecto de las medidas aplicadas en los Estados miembros, la Comisión se basó en las fuentes de información sobre la evolución del mercado de la leche entonces existentes. Los reglamentos disponían que los Estados miembros debían notificar a la Comisión las diferentes medidas que adoptaban para aplicar el sistema, y a disponer de determinados datos sobre la situación de los compradores y productores respecto a sus cuotas.

5.11. La Comisión, sin embargo, no estableció de entrada un modelo detallado de informe con el que los Estados miembros pudieran comunicar los datos de la fase de aplicación, por ejemplo al final de cada período de doce meses. Como consecuencia de ello, cuando en julio de 1985 la Comisión envió a los Estados miembros un cuestionario detallado recabando información de los resultados de 1984/85, muchos Estados miembros no pudieron cumplimentarlo satisfactoriamente al disponer de la información en forma distinta a la solicitada.

5.12. Existen también algunas lagunas desafortunadas en la información que los Estados miembros que aplican la fórmula B están obligados a centralizar, que obstaculizan el análisis del efecto del sistema de cuota y tasa sobre los productores. Por ejemplo, durante los tres primeros períodos de doce meses a las industrias lácteas no se les pidió que facilitaran información de las cantidades pagadas en concepto de tasa por los productores por sus entregas por encima de cuota, lo que es fundamental para la eficacia del sistema. Las industrias lácteas no están obligadas a presentar análisis del volumen de las entregas por encima de cuota de los productores.

5.13. El Tribunal considera, por tanto, que la Comisión, previa consulta a los Estados miembros, debería fijar las necesidades de información para la gestión del sistema y establecer procedimientos para la recopilación de los datos necesarios.

ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS

5.14. Con relación a lo mencionado en el último apartado, el Tribunal observó durante su auditoría que la Comisión no siempre ha efectuado evaluaciones detalladas, con técnicas tales como simulación o análisis de sensibilidad, de los resultados potenciales de sus propuesta. Por ejemplo, para determinar los niveles diferenciales de tasa de las fórmulas A y B sólo se efectuaron análisis limitados que no tuvieron en cuenta una serie de posibilidades alternativas que habrían mostrado más claramente los efectos potenciales de la dilución de la tasa en la fórmula B.

5.15. Tampoco se realizaron simulaciones para informar al Consejo sobre el efecto potencial sobre la producción y los niveles reales de tasa de la adopción de la compensación de cuotas. A pesar de que se reconoce que su creación en 1985 fue muy precipitada, posteriormente, antes de que se modificara en dos ocasiones, los resultados de tal análisis habrían permitido al Consejo disponer de la mejor información posible antes de tomar sus decisiones.

5.16. En vista de las graves consecuencias, para el mercado de la leche y para el Presupuesto, de las decisiones que están siendo tomadas por la Comisión y el Consejo, es fundamental que las consecuencias posibles sean analizadas a través de una adecuada información de gestión y sean valoradas y ensayadas exhaustivamente dentro de una gama de hipótesis diferentes. Esto pone de relieve la importancia de la recomendación del párrafo 5.13 de que la Comisión obtenga información adecuada de los Estados miembros.

LA CONTABILIZACIÓN DE LA TASA SUPLEMENTARIA

5.17. En su Informe Anual del ejercicio 1985 5.18. Aparte de la cuestión de si la tasa suplementaria debe ser o no inscrita en las cuentas como gasto negativo, sistema que el Tribunal ha criticado en numerosas ocasiones, la objeción principal es que, cuando el Consejo autorizó a los Estados miembros a usar, en ciertas circunstancias, los ingresos de la tasa suplementaria para financiar las primas nacionales de abandono de la producción, no se creó una partida de gasto en el Presupuesto; en su lugar el gasto realizado se compensa directamente con el ingreso procedente de la tasa, en contravención directa de lo dispuesto en el artículo 3(1) del Reglamento Financiero 6. Sumario de las Conclusiones EFICACIA DEL SISTEMA DE CUOTA Y TASA EN EL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO

6.1. El sistema de cuotas, tal como funcionó entre el 2 de abril de 1984 y el final de 1986, no alcanzó su objetivo de mejorar el equilibrio entre la oferta y la demanda en el sector lácteo. Durante 1986 la situación empeoró considerablemente (apartados 3.1 - 3.9).

6.2. Inicialmente la cantidad garantizada comunitaria se fijó demasiado alta. Su función de techo de la producción se debilitó de forma significativa con la adición de una reserva comunitaria y con las transferencias netas de cantidades garantizadas de ventas directas a entregas a la industria láctea. En diciembre de 1986 el Consejo decidió reducir la cantidad garanti-zada comunitaria de 1987/88 y 1988/89 a 93,1 y90,8 Mio tm respectivamente (excluyendo la reserva comunitaria y España) por medio de una combinación de reducciones permanentes y suspensiones temporales. Está por ver si estas decisiones eliminarán el desequilibrio estructural del sector lácteo. Las entregas de leche de la Comunidad han de reducirse a 91 Mio tm si se quiere alcanzar el equilibrio sin incrementar los actuales niveles de subvención, y a 87 Mio tm si se excluyen las ventas especiales de mantequilla de intervención en los mercados interiores y exteriores, cuya única razón es el alto nivel de las existencias (apartados 3.10 - 3.14).

6.3. Al nivel del productor, la compensación de cuotas y la fórmula B permitieron en 1985/86 una dilución de la tasa que le hizo perder una gran parte de su efecto disuasivo. El Consejo ha aceptado cambios en la forma en que las entregas por encima y por debajo de cuota de 1987/88 y 1988/89 pueden compensarse a nivel de productor, con objeto de solucionar esta deficiencia del sistema. Está por ver si serán efectivos (apartados 3.15 - 3.26).

6.4. Los diferentes niveles de tasa de los productores en las fórmulas A y B no lograron su objetivo de dar el mismo trato a todos los productores. En particular, en la fórmula B, los productores por encima de cuota, que suministran a una industria láctea que no sobrepasa su cuota de comprador, no pagaron tasa alguna. Las Decisiones del Consejo de Diciembre de 1986 se dirigen a solucionar este problema de trato desigual. Pero incluso con la normativa revisada, los productores sobre cuota de las industrias lácteas acogidas a la fórmula B que no excedan su cuota continuarán sin pagar la tasa (apartados 3.15 - 3.19).

6.5. Tanto dentro de cada Estado miembro como entre éstos la desigualdad del trato dado a los productores es inherente al sistema de la fórmula B (apartados 3.18 - 3.19).

6.6. La dilución de la tasa en la fórmula B y la compensación de cuotas, junto con la autorización concedida en determinadas circunstancias a los Estados miembros para utilizar la tasa recaudada en la financiación de las primas nacionales de abandono definitivode la producción, ha representado que durante los tres primeros períodos de doce meses la tasa percibida por las entregas sobre cuota haya sido muy inferior al coste de su comercialización. El coste presupuestario marginal de la comercialización de excedentes se estima que es equivalente al precio indicativo de la leche,278,4 ECU/tm. La cuantía de la tasa ha de ser establecida, por tanto, por lo menos a ese nivel si se quiere cubrir el coste presupuestario marginal de la comercialización. Para 1987/88 y 1988/89 el nivel de la tasa en ambas fórmulas será del 100 % del precio indicativo (apartados 3.27 - 3.32).

APLICACIÓN POR LOS ESTADOS MIEMBROS

6.7. No existen razones administrativas convincentes que justifiquen que la fórmula A no puede ser aplicada en todos los Estados miembros (apartados 4.1 - 4.3).

6.8. Aunque los Estados miembros han destinado importantes recursos a poner en práctica el sistema, ha habido desviaciones significativas respecto a los reglamentos, que han mermado la eficacia del sistema. Son ejemplos significativos :

a) la no aplicación en Italia (apartados 4.5 - 4.7);

b) la asignación de cuotas por encima de las cantidades totales garantizadas, en la República Federal de Alemania, los Países Bajos y Bélgica (apartados 4.8 - 4.12);

c) los procedimientos para reducir la carga de la tasa en Francia y Dinamarca (apartados 4.13 - 4.17).

6.9. En algunos Estados miembros existen presiones considerables y crecientes para eludir las restricciones a la transferencia de cuotas entre productores sin la adscripción del terreno correspondiente. Es necesario revaluar las actuales normas reguladoras para determinar si deben modificarse (apartados 4.18 - 4.21).

6.10. Por lo general los Estados miembros han establecido procedimientos de control y han actuado con celeridad para investigar y dar el tratamiento adecuado a los casos de fraude o tentativa de eludir los reglamentos (apartados 4.22 - 4.23).

EFICACIA DE LA FUNCIÓN DE LA COMISIÓN

6.11. La eficacia del papel de la Comisión se ha visto limitada por :

a) la lentitud, en algunos casos, y la falta de acción, en otros, en la apertura de procedimientos de infracción a los Estados miembros en cuestiones en las que se detecta una aplicación incorrecta de las medidas (apartados 5.4 - 5.5);

b) la ausencia de inspecciones sistemáticas « in situ » de la aplicación del sistema en los Estados miembros (apartados 5.6 - 5.8);

c) la falta de organización, en el seno del Comité de Gestión, de un marco en donde los funcionarios de los Estados miembros y los de la Comisión puedan intercambiar experiencias y debatir de forma práctica los problemas comunes de aplicación (aparta-do 5.9);

d) las deficiencias y lagunas en la información de gestión de que dispone la Comisión (apartados 5.10 - 5.13);

e) la no realización de suficientes estudios de los resultados potenciales de sus propuestas (apartados 5.14 - 5.16).

CONTABILIZACIÓN DE LA TASA SUPLEMENTARIA

6.12. La forma en que el empleo de la tasa suplementaria en primas nacionales de abandono de la producción es compensado directamente con los ingresos del impuesto contraviene lo dispuesto en el artículo 3.1 del Reglamento Financiero y es contrario a los principios aceptados de práctica contable (apartados 5.17 - 5.18).

El presente informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reunión del 15 de julio de 1987.

Por el Tribunal de Cuentas

Marcel MART

Presidente

Cuadro 1: Leche obtenida, EUR 10 (1) 1983/84 - 1986/87 (1 000 tm)

Estado miembro1983/841984/85%

84/85

---

83/841985/86%

85/86

---

84/851986/77

(provisional)%

86/87

---

85/86

Bélgica3 2693 093 5,43 260+5,43 300 (2)+1,2Dinamarca5 2804 934 6,64 901 0,74 882 0,4RF de Alemania25 47223 543 7,623 719+0,723 981+1,1Francia26 24725 618 2,425 710+0,425 589 0,5Grecia429415 3,3446+7,5451 (2)+1,1Irlanda5 4365 600+3,05 588 0,25 539 0,9Italia8 5418 285 3,08 351 (2)+0,88 451 (2)+1,1Luxemburgo282292+3,5294+0,7290 1,4Países Bajos12 92912 138 6,112 266+1,112 199 0,6Reino Unido16 78615 557 7,315 613+0,415 697 (2)+0,5

Total EUR-10

104 67199 475 5,0100 148+0,7100 379+0,2

(1) Fuente : Eurostat Cronos.

Las cifras de 1984/85 y 1985/86 de este cuadro difieren ligeramente de las del cuadro 2 por los siguientes motivos :

a) diferencias menores de definición entre los datos obtenidos por Eurostat a efectos estadísticos y los obtenidos a efectos de administrar el sistema de cuota;

b) los datos de 1984/85 del cuadro 2 cubren el período 2. 4. 1984 a 31. 3. 1985 (excepto para Dinamarca y los Países Bajos) mientras que los del cuadro 1 corresponden al perído 1. 4. 1984 a 31. 3. 1985.

(2) No existen datos Eurostat Cronos de todo el período de doce meses. Para los meses sin datos se han usado estimaciones de la Comisión.

Cuadro 2 : Entregas/Cuota : 1984/85 y 1985/86 (1) (1 000 tm)

Estado miembro

1984/85 (2)

Cantidad

garantiza-

da (2)

Entregas

Diferen-

cia en %

1985/86

Candidad

garantiza-

da (2)

Entregas

(3)

Diferen-

cia en %

1985/86-

1984/85

% variación

en las

entregas

Bélgica3 1633 071 2,93 161 3 223+2,0+4,9Dinamarca4 9324 912 0,44 882 4 884+0,0 0,6RF de Alemania23 48723 466 0,123 423 23 719+1,3+1,1Francia25 58325 542 0,225 494 25 778 (3)+1,1+0,9Grecia472440 6,8467 450 3,7+2,3Irlanda5 5835 584+0,05 583 5 587+0,1 0,0Italia8 7988 760 (4) 0,48 798 8 831 (4)+0,4+0,8Luxemburgo293291 0,7290 294+1,4+1,0Países Bajos12 05212 194+1,211 979 12 254+2,3+0,5Reino Unido15 55215 305 1,615 394,57415 406+0,1+0,6

Total EUR-10

99 91799 565 0,499 471,574100 426+1,0+0,9

(1) Fuente : Estados miembros (ver nota del cuadro 1).

(2) Antes de las transferencias temporales de ventas directas de la cantidad de referencia autorizadas por el Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo, artículo 6 bis.

(3) Entregas 1. 4. 1985 - 31. 3. 1986, es decir, que no tienen en cuenta el ajuste de las 52 semanas efectuado por Francia (véase apartado 4.17).

(4) No se dispone de información sobre las entregas relacionadas con la transferencia de 475 000 tm de la cantidad de referencia de ventas directas a entregas (véase apartado 3.10). Se estima provisionalmente que estas entregas son idénticas a la transferencia.

Cuadro 3 : Balance del sector lácteo 1982-1986 (1) (1 000 tm)

19821983198419851986 est.

Producción de leche107,7111,9109,2107,3108,3

A. Entregas99,7103,7101,499,7100,5 Ventas directas 3,9 3,8 3,6 3,4 3,4 Importaciones 2,6 2,5 2,4 2,4 2,4 Total oferta106,2110,0107,4105,5106,3

B. Consumo interno85,4 82,4 88,084,8 85,0 Exportaciones12,4 10,0 12,712,2 11,7 Total demanda (2) 97,8 92,4100,7 97,0 96,7

Excedentes 8,4 17,6 6,7 8,5 9,6

(1) Fuentes : COM(86)510 final, 11. 9. 1986 y COM(86)645 final, 14. 11. 1986.

(2) Incluidas las ventas especiales de mantequilla de intervención.

Cuadro 4 : Existencias de mantequilla y leche desnatada en polvo comunitarias a 31 de diciembre (1) (1 000 tm)

EUR-101980 (2)

198119821983198419851986

Mantequilla- almacenam. público128 10113692841 9961 283- almacenam. privado112137193161108 128 83

Total

2401473068539491 1241 366

Leche desnatada en polvo230279576983617 519 772

(1) Fuente : Comisión CE.

(2) EUR 9.

Cuadro 5 : Niveles de la tasa en 1985/86 en % del precio indicativo de la leche (% del precio indicativo de la leche)

Estados fórmula A

Niveles de tasa (a nivel de productor)

Tipo

oficial

Tipo real pagado después

de la compensación de cuotas

Bélgica75,015,6RF de Alemania75,075,0Países Bajos75,075,0

Estados fórmula B

Niveles de tasa

Tipo oficial

(a nivel de

comprador)

Tipo después de

la compensación de

cuotas (a nivel de

comprador)

Tipo pagado por los

productores después de la

compensación de cuotas

y la fórmula B

Dinamarca100,0- (1) Francia : Zonas de montaña100,0 0,0 0,0 Otras zonas100,00,0 - 84,3 (2)0,0 - 30,3 (3)Irlanda100,028,6 0,0 - 10,2 Italia100,0n.a. n.a. Luxemburgo100,0- 15,4 - 60,1 Reino Unido : Inglaterra y Gales100,026,4 0,8 Irlanda del Norte100,026,4 6,0 Escocia 0,0 0,4 0,0

(1) Dinamarca no calculó la tasa diluida, sino que el volumen de las entregas por debajo de cuota y la cuota no utilizada podían compensar los excesos sobre cuota hasta un 34,3 % por encima de la cuota. Los productores con entregas inferiores al 134,3 % de la cuota no pagan tasa, y aquéllos cuyas entregas sobrepasan el 134,3 % de la cuota pagan la totalidad de la tasa sobre lo que excede del techo del 134,3 %. De este modo sólo 326 productores de los 17 700 que sobrepasaron sus cuotas pagaron tasa. Si las autoridades danesas hubiesen redistribuido las entregas por debajo de cuota a los que entregaron sobre cuota en proporción directa a sus excesos sobre cuota (es decir, el mecanismo de dilución simple) el nivel efectivo de tasa pagado por los 17 700 productores sobre cuota habría sido el 0,7 % del precio indicativo de la leche.

(2) Abanico de valores después de la operación de compensación de cuotas : equivalen a un tipo medio de la tasa a nivel de comprador del 35,5 % del precio indicativo de la leche.

(3) No se dispone de datos completos : las autoridades francesas dispusieron la compensación de cuotas de forma tal que ningún productor pagara más de 0,60 FF/kg de tasa (30,3 % del precio indicativo).

Cuadro 6 : Tasa recaudada y gastos en los planes naciones de abandono de la producción de 1984 a 1986 - EUR-10 (1) (Mio ECU)

Partida/subpartida1984 (2)19851986Total

1984 a

1986

Partida.2071 49,52071.01Tasa adicional : 1984/85

Ingresos incluidos en la cuota

nacional (3) 27,7 3,8 81,0

2071.02Tasa adicional : 1985/86

Ingresos incluidos en la cuota

nacional (3) 0,1 58,1 58,2

2071.03Tasa adicional : 1986/87

Ingresos incluidos en la cuota

nacional (3)-- 0,0 0,0

2071.11Gasto en planes nacionales de aban-

dono de la producción (1er progr.) 60,6 20,6 81,2

2071.12Gasto en planes nacionales de aban-

dono de la producción (2° programa)------

2071.51Tasa adicional 1984/85 :

Ingresos por encima de la cuota

nacional (3) 30,7+ 0,6 30,1

2071.52Tasa nacional 1985/86 :

Ingresos por encima de la cuota

nacional (3) 124,8 124,8

2071Total neto 49,5 2,1 165,5 212,9

(1) Fuente : cuentas FEOGA.

(2) En 1984 la partida 2071 no tuvo subpartidas.

(3) Los ingresos se contabilizan como gastos negativos.

Cuadro 7 : Asignaciones de cuotas en exceso de las cantidades nacionales en la RF de Alemania, Países Bajos y Bélgica en 1984/85 y 1985/86 (1 000 tm)

RF de Alemania (1)

1984/85

1985/86

Países Bajos (2)

1984/85

1985/86

Bélgica (3)

1985/86

Cantidad nacional23 48723 42312 05211 9793 161Asignación realizada24 66624 50112 16812 1203 216Exceso 1 179 1 078 117 170 55% de la cantidad nacional 5,0 4,6 1,0 1,4 1,7

(1) Fuente : BEF (Bumdesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft), RF de Alemania.

(2) Fuente : PvZ (Produktschap voor Zuivel), Ministerio de Agricultura, Países Bajos.

(3) Fuente : Office National du Lait, Ministerio de Agricultura, Bélgica.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN I. OBSERVACIONES DE CARÁCTER GENERAL 1. La Comisión quiere destacar que el régimen de cuota y tasa en el sector lácteo es nuevo y que era necesario un determinado período de observación y ajuste para que pudiese funcionar eficazmente.

La Comisión ha observado determinadas debilidades y disparidades en el régimen de cuota y tasa en el sector lácteo. La Comisión ha corregido tales deficiencias cuando ha sido posible o ha propuesto al Consejo las modificaciones necesarias. Con fecha del 16 de diciembre de 1986, el Consejo llegó a un acuerdo sobre una modificación de la normativa existente.

La Comisión procura que la supertasa comunitaria sobre la leche y sistema de cuotas sea aplicado íntegramente y de manera satisfactoria por todos los Estados miembros y que la tasa se contabilice correctamente.

2. Los resultados obtenidos mediante el sistema de cuota y tasa no sólo consisten en haber frenado una fuerte tendencia anterior al alza de las entregas de leche (incremento del orden del 3 al 4 % en los años anteriores a la introducción del sistema), sino que además, en 1984-1985 (primer período de doce meses del sistema de tasa), las entregas de leche se han situado a un nivel inferior en un 5 % al del de 1983-1984. Además, a pesar de haberse observado una ligera recuperación de la producción posteriormente, las entregas de leche 1985-1986 y 1986/1987 han sido inferiores en un 4 % aproximadamente a las de 1983/1984. Es obvio que sin la introducción del sistema de cuota y tasa o de medidas equivalentes, las entregas de leche habrían alcanzado niveles considerablemente superiores a los actuales.

3. Durante los dos años siguientes a la introducción del nuevo sistema en 1984, la Comisión tomó las medidas necesarias a fin de facilitar la adaptación progresiva de productores y compradores al nuevo sistema. Las modificaciones más importantes se recogen en los Reglamentos siguientes :

- Reglamento (CEE) no 590/85 del Consejo, de 26 de febrero de 1985, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 857/84 :

- posibilidad de que los Estados miembros vuelvan a asignar, al final del período de doce meses, las cantidades de referencia no utilizadas por los productores o compradores a otros productores o compradores (válido al principio para el primer período de doce meses únicamente; el Consejo decidió posteriormente ampliar esta disposición a períodos sucesivos de doce meses);

- disposiciones especiales sobre las cantidades de referencia asignadas a los productores que a la vez hagan entregas a una industria láctea y ventas directas de leche a los consumidores;

- asimilación de un grupo de pequeñas industrias lácteas en una región geográfica determinada a un único comprador cuando se aplique la fórmula B.

- Reglamento (CEE) no 1305/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 857/84 :

- percepción anual de la tasa en vez de los pagos trimestrales como cantidad a cuenta;

- asimilación de determinados grupos de productores y sus asociaciones a productores únicos, cuando se aplique la fórmula A.

- Reglamento (CEE) no 1298/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, por el que se modifica el Reglamen-to (CEE) no 804/68 :

- posibilidad de que los Estados miembros destinen, en determinadas condiciones, una parte de la tasa recaudada a la financiación de medidas nacionales para renunciar a la producción láctea.

Mientras que las modificaciones anteriores, adoptadas en 1985, tenían por objeto facilitar la aplicación del nuevo sistema, las medidas adoptadas posteriormente estaban destinadas a reforzar la eficacia del sistema de cuota y tasa suplementaria. Con tal fin, se adoptaron los reglamentos siguientes :

- Reglamento (CEE) no 1224/85 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, por el que se modifica el Reglamen-to (CEE) no 804/68 y Reglamento (CEE) no 1343/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 857/84 :

- reducción de un 2 % de las cantidades globales garantizadas en el caso de las entregas, a partir del 1 de abril de 1987, y reducción suplementaria de un 1 % a partir del 1 de abril de 1988;

- reducción de un 2 % de las cantidades globales en el caso de ventas directas, a partir del 1 de abril de 1987, y reducción suplementaria de un 1 % a partir del 1 de abril de 1988.

- Reglamento (CEE) no 1336/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986 :

- en relación con las reducciones de las cantidades anteriormente mencionadas, introducción de un régimen comunitario para renunciar a la producción láctea.

- Reglamento (CEE) no 2969/86 de la Comisión, de 26 de septiembre de 1986, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1371/84 :

- refuerzo de las normas para tener en cuenta las modificaciones del contenido en materia grasa de la leche entregada a fin de calcular la tasa.

Además, en septiembre de 1986, la Comisión, remitió al Consejo propuestas sobre « medidas urgentes en el sector de la leche » (COM(86)510) y estableció en noviembre de 1986 un informe provisional sobre el sistema de cuotas (COM(86)645) que proponía una serie de medidas importantes destinadas a reforzar la eficacia del sistema y a adaptar de modo más estricto la producción láctea a las necesidades. Aunque el Consejo no adoptó, en diciembre de 1986, las propuestas de la Comisión encaminadas a suprimir la fórmula B y las posibilidades de volver a asignar las cantidades de referencia no utilizadas, tal como deseaba el Tribunal de Cuentas, sin embargo dio su consentimiento a las medidas destinadas a reducir sensiblemente las cantidades de leche producidas dentro de las cuotas y a reforzar las sanciones para las entregas fuera de las cuotas.

4. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de Cuentas con respecto a las lagunas observadas en la aplicación del sistema en los Estados miembros. Así, en enero de 1985, la Comisión inició procedimientos de infracción contra todos los Estados miembros, excepto Alemania, Grecia e Italia, por no haber percibido la tasa suplementaria en el plazo impuesto. Dichos procedimientos se archivaron debido a una adaptación de la normativa CEE. La Comisión inició además procedimientos de infracción, para los casos más graves, sobre las medidas nacionales de aplicación del régimen comunitario de tasa suplementaria contra Alemania, Países Bajos, Dinamarca, Reino Unido, Luxemburgo (dos casos), Francia (tres casos), Bélgica, Italia y Grecia. Algunos de estos casos se abandonaron en marzo de 1987, debido al acuerdo del Consejo, de 16 de diciembre de 1986, sobre la modificación de la normativa en este sector (Alemania, Países Bajos, Francia (un caso), Luxemburgo (dos casos), Dinamarca). En cambio, otros procedimientos de infracción (contra Bélgica, Francia, Reino Unido e Italia) siguen su curso.

La Comisión ha actuado con rapidez en los casos en que una mala aplicación del régimen por parte de los Estados miembros ha puesto en tela de juicio su objetivo de control de la producción láctea o ha provocado consecuencias negativas financieras debidas al hecho de que no se habían recaudado o recuperado las tasas debidas.

5. Los sistemas de gestión de las cuotas lácteas y la recaudación de las tasas por parte de los Estados miembros se han examinado en el ámbito de los trabajos de liquidación de las cuentas del FEOGA, a partir del ejercicio 1985, con objeto de tener en cuenta posibles consecuencias financieras.

II. OBSERVACIONES DE CARÁCTER ESPECÍFICO EL NIVEL DE LAS CUOTAS

3.10. En su propuesta inicial sobre la instauración del régimen de cuotas, la Comisión había propuesto cantidades globales garantizadas a un nivel que en aquel momento parecia apropiado. La Comisión había propuesto además un sistema de cuotas más estricto para los productores.

3.11. Véanse las observaciones generales, punto 4.

3.13. Sobre la base de las previsiones disponibles, la Comisión no cree que haya que reducir las entregas de leche a 87 millones de toneladas para alcanzar el equilibrio del mercado. Teniendo en cuenta el efecto que se espera de las medidas decididas por el Consejo, destinadas principalmente a reducir la producción de leche en 9,5 millones de toneladas durante un período de 2 años, la oferta de leche debería corresponder a la demanda, siempre que se mantenga el consumo a un nivel de unos 85 millones de toneladas y de unos 12 millones de toneladas para las exportaciones. En su informe (punto 3.8.), el Tribunal de Cuentas considera esta última cifra como una hipótesis realista, sobre todo en la medida en que las existencias actuales puedan reducirse hasta niveles razonables. Según esta hipótesis, no habría aumento estructural de nuevas existencias y no serían necesarias ventas especiales de existencias para la intervención. Sin embargo, la Comisión tendrá en cuenta las condiciones reales del mercado lechero durante y después del período de dos años mencionado anteriormente, tomando las medidas que sean necesarias a fin de asegurar la consecución de su objetivo de controlar la producción.

EFECTO DISUASIVO DE LA TASA

3.15 a 3.22. La Comisión admite, a la luz de la experiencia de los dos primeros años del sistema de cuotas, que la aplicación de la fórmula B y del artículo 4 bis del Reglamento (CEE) no 857/74 (« compensación de las cuotas ») ha mitigado considerablemente el efecto disuasivo de la tasa desde el punto de vista del productor individual.

Aunque la aplicación del artículo 4 bis del Reglamento (CEE) no 857/87 pueda justificarse como medida provisional durante los primeros años del sistema para que los productores y las industrias lácteas puedan adaptarse a las cantidades de referencia, la Comisión propuso poner fin a esta oportunidad en sus propuestas de septiembre de 1986 sobre las « medidas urgentes en el sector de la leche (COM(86)510) ». Ha renovado esa propuesta al tiempo que proponía suprimir la fórmula B en su informe provisional al Consejo sobre el sistema de cuotas de noviembre de 1986 (COM(86)645). Según el análisis de la Comisión, la supresión de la fórmula B y de la compensación de cuotas debía reducir el nivel de las entregas de leche dentro de las cantidades globales garantizadas en 2,5 millones de toneladas aproximadamente. Sin embargo, estas propuestas no han sido aceptadas por el Consejo, que ha optado por una solución alternativa consistente en la obtención de nuevas reducciones de las entregas de leche mediante la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia asignadas dentro de las cantidades globales garantizadas. No obstante, el Consejo ha aceptado la propuesta de la Comisión encaminada a instaurar un porcentaje uniforme de la tasa fijado en un 100 % del precio indicativo para las dos fórmulas A y B.

Modificaciones al sistema de cálculo de la tasa

3.25(a) El Tribunal de Cuentas argumenta que, debido a la existencia de anomalías en la asignación de cuotas, el nuevo sistema danés de aplicación de la fórmula B del sistema de cuotas penalizará especialmente a los productores menos satisfechos que otros con la cuota obtenida en relación con sus necesidades.

La Comisión señala que esta situación no es diferente de la de un productor comparable sometido a la fórmula A del sistema y, además, que eso sólo es cierto en el caso de que el Estado miembro no haga uso de la posibilidad, prevista en virtud de las nuevas disposiciones de la fórmula B, de asignar de nuevo y con prioridad a determinados productores las cantidades disponibles (véase la última frase del segundo guión del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) no 804/68 modificado por el Reglamento (CEE) no 773/87).

4. Observaciones sobre la aplicación en los Estados miembros

4.3. a 4.17. Véanse las observaciones generales, punto 4.

Medidas para reducir la carga de la tasa

4.15 - 4.16. Dado que el artículo 4 bis del Reglamento 857/84/CEE ha hecho que el comprador único resulte superfluo como medio para eludir el pago de la tasa, la prosecución del procedimiento de infracción durante dicho período no habría obtenido resultados prácticos. Desde diciembre de 1986 se ha visto con claridad que el artículo 4 bis sería aplicable hasta 1989.

4.17. Véanse las observaciones generales, punto 4.

Restricciones a la transferencia de cuotas entre productores

4.21. La Comisión siempre está dispuesta a examinar las medidas que puedan facilitar la reestructuración de la producción lechera. En el marco de esta reflexión, considera que la adaptación de la transferencia de las cuotas a las realidades económicas debe ser acogida con prudencia por las siguientes razones :

- la aplicación de planes nacionales de cese de la producción lechera y de reservas nacionales proporciona ya un medio para conceder una cuota suplementaria a determinados productores de manera que puedan hacer frente a sus necesidades de reestructuración. El buen funcionamiento de dichos planes podría verse en peligro si se introdujera un dispositivo más flexible de transferencias directas de cuotas entre los productores;

- la autorización de un sistema de compra y venta de cuotas entre productores podría conducir de manera inevitable a hacer del sistema de cuotas un elemento permanente de la organización común de mercados, lo que no se ajustaría al carácter temporal de las decisiones del Consejo sobre el sistema de cuotas;

- un sistema de compra y venta de cuotas podría perjudicar a los jóvenes agricultores, a los pequeños productores y a las regiones menos prósperas y tendría serias consecuencias sociales.

5. Observaciones sobre la eficacia del papel de la Comisión en la gestión del sistema de cuota y tasa

5.3. La Comisión ha llevado a cabo un examen minucioso de los textos reglamentarios adoptados por todos los Estados miembros con motivo de la aplicación del régimen para verificar su conformidad con las disposiciones comunitarias. Además, ha aplicado un « audit system » a la liquidación de cuentas.

EFICACIA DE LOS PROCEDIMIENTOS PARA CORREGIR LA APLICACIÓN INCORRECTA DE LAS MEDIDAS

5.5. Véanse observaciones generales, punto 4.

Entre las referencias hechas por el Tribunal de Cuentas a los procedimientos emprendidos, las de septiembre de 1986 se refieren a los casos de asignación excesiva por parte de Alemania y de los Países Bajos. Esta cuestión ha sido examinada por la Comisión en todos los Estados miembros desde la finalización del primer período dado que no se ha podido determinar el nivel final de asignación de las cuotas. Siempre que se ha detectado una asignación excesiva la Comisión ha actuado con diligencia.

SUFICIENCIA DE LA SUPERVISIÓN « IN SITU »

5.6. Los contactos directos e « in situ » entre los servicios de la gestión de mercados y los agentes económicos no son la labor principal de dichos servicios. Por el contrario, recogen la necesaria información sobre el mercado y la aplicación de la reglamentación recurriendo directamente a los servicios de los Estados miembros con ocasión de los intercambios de opinión que tienen lugar en las reuniones periódicas de los comités de gestión y los comités consultivos. La información sobre las normas de aplicación nacionales recibidas se comprueba con regularidad y se pone a disposición de los servicios de liquidación de la Comisión.

5.6 a 5.8. El control « in situ » de la aplicación correcta de la normativa comunitaria que acarrea gastos al FEOGA está garantizado por el servicio encargado de la liquidación de cuentas. Desde 1986, los servicios de la Comisión (liquidación de cuentas, gestión de mercado, control financiero) han controlado los gastos relativos al ejercicio 1985 y en ese contexto han examinado, desde el punto de vista de su conformidad con la normativa comunitaria, los sistemas de gestión y de control instaurados por los Estados miembros para la aplicación del régimen de cuotas lecheras.

Los resultados de dichos controles, que confirman en general las observaciones hechas por el Tribunal de Cuentas en los puntos del 4.5 al 4.25, han sido remitidos a los Estados miembros. Los servicios de la Comisión examinan las eventuales consecuencias financieras del incumplimiento de la normativa comunitaria.

Habida cuenta de lo que precede, la Comisión no comparte las críticas expresadas en los puntos 5.6 a 5.8.

LA FUNCIÓN DEL COMITÉ DE GESTIÓN

5.9. Las reuniones periódicas del comité de gestión de la leche y de los productos lácteos y de su grupo estadístico constituyen, según la Comisión, el marco adecuado para la discusión de los problemas comunes; además, siempre está dispuesta a examinar los puntos tratados por las delegaciones en las reuniones del comité de gestión o en reuniones bilaterales. Además, la Comisión pone especial atención en la difusión de notas interpretativas referentes a aspectos concretos de los reglamentos comunitarios sobre los que las delegaciones han solicitado orientación o aclaraciones suplementarias.

LA INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN

5.11. Si bien es verdad, tal como indica el Tribunal de Cuentas, que los Estados miembros, en un principio, no estaban obligados a facilitar a la Comisión los datos detallados relativos a las cantidades de referencia y a las entregas, no es menos cierto que el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento (CEE) no 1371/84, adoptado el 6 de mayo de 1984, obliga a los compradores (industrias lácteas) a poner a disposición del organismo competente del Estado miembro toda la contabilidad necesaria de los tres ejercicios precedentes sobre las entregas de los productores y las cantidades de referencia. Asimismo, el apartado 1 del artículo 13 del mismo Reglamento exige que la información correspondiente a las ventas directas sea transmitida directamente al organismo competente designado por el Estado miembro. Por lo tanto, si se aplican correctamente estas disposiciones, los Estados miembros y la Comisión pueden disponer de toda la información necesaria.

Posteriormente, los Estados miembros han sido for-malmente invitados, mediante el Reglamento (CEE)no 3005/85, de 29 de octubre de 1985, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1371/84, a transmitir a la Comisión información detallada sobre las entregas de los productores/compradores.

5.12 y 5.13. El Tribunal sugiere que las industrias lácteas deberían estar obligadas a presentar un análisis de las cantidades entregadas por los productores que rebasen sus cuotas. La Comisión reconoce que dicha información podría ser útil desde un punto de vista analitico; sin embargo, la introducción de esa obligación no se ajustaría a la economía del sistema de cuotas en su fórmula B según la cual el comprador, y no el productor individual, es el responsable legal de cualquier tasa que no haya sido satisfecha.

Habida cuenta de lo dispuesto en los reglamentos comunitarios y de la información recogida por el comité de gestión o recibida de otras fuentes, la Comisión estima que dispone de una base estadística suficiente para poder evaluar el funcionamiento de las tasas.

ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS

5.14. Al igual que el Tribunal de Cuentas, la Comisión reconoce el interés de las simulaciones detalladas o de los análisis de sensibilidad. Sin embargo, el número de variables que se deben tomar en consideración en dichos análisis es casi ilimitado y, si bien es verdad que la experiencia del pasado puede ofrecer datos sobre el futuro, la construcción de modelos teóricos destinados a « predecir » las probables reacciones de los productores frente a determinados instrumentos políticos corre el riesgo de conducir a conclusiones aleatorias.

Así, por ejemplo, el nivel de disolución de la tasa que resulte de la aplicación de la fórmula B o de la compensación de cuotas tendrá tendencia a aumentar durante los primeros años de vigencia del sistema de cuotas y tenderá a disminuir con el tiempo a medida que los productores vayan adaptando sus entregas en alza o en baja en función de los niveles de las cuotas. Sin embargo, esta tendencia sufrirá la influencia, de un año para otro, de la modificación de los niveles de las cuotas (global o individualmente), pero también de determinados factores externos tales como las condiciones climáticas, las enfermedades o los accidentes.

En su informe provisional al Consejo, de noviembre de 1986, la Comisión especificó con toda claridad su evaluación del efecto global de la fórmula B y de la compensación de cuotas.

LA CONTABILIZACIÓN DE LA TASA SUPLEMENTARIA

5.17. Según la explicación de la Comisión en su informe anual sobre el ejercicio 1985 (punto 4.4), el concepto de gastos negativos es consecuencia de la introducción, por razones políticas y prácticas, de disposiciones concretas en la normativa comunitaria : la tasa de corresponsabilidad es una medida asimilada a las intervenciones destinadas a regularizar los mercados. Por lo tanto, su consignación en el presupuesto ha sido decidida por la autoridad presupuestaria.

Se han reducido los inconvenientes que dificultaban la transparencia presupuestaria utilizando una nomenclatura detallada que permite conocer el producto de esas recaudaciones. Por otra parte, la Comisión publica anualmente, en su informe financiero sobre el FEOGA-Garantía, une serie de datos detallados sobre las tasas recaudadas en concepto de corresponsabilidad en el sector de la leche y los productos lácteos y sobre su utilización (véanse Anexos 2 y 11).

(1) Las notas aparecen agrupadas al final del informe.

(10). Si con el argumento de que la única razón de ser de estos programas es dar salida al exceso de las existencias de intervención, la diferencia calculada para 1986 aumentaría en unos 4 Mio tm para situarse en 13,6 Mio tm.

(11). En un dictamen aprobado el 18 de febrero de 1987 el Tribunal de Cuentas expresó su desacuerdo con los planes de financiación propuestos por la Comisión.

(12). La Comisión, sin embargo, exige el pago de la tasa correspondiente a las 27 000 tm.

(13). La Comisión llegó en sus investigaciones a la misma conclusión. A pesar de que la Comisión inició de inmediato un procedimiento de infracción contra Dinamarca en relación con el comprador único en enero de 1985, dudó a la hora de continuar con el caso tras la entradaen vigor del artículo 4 bis del Reglamento (CEE)no 857/84 del Consejo (compensación de cuotas) y en marzo de 1987 decidió no proseguir al considerar que el citado artículo invalidaba la estrategia de utilizar un solo comprador para limitar el efecto de la tasa.

(14), omitiendo así las entregas correspondientes a 1 día, equivalentes a aproximadamente 78 000 tm, con una tasa a pagar de 21,7 Mio ECU. La deuda total de1985/86 fue, por tanto, reducida en un 30 %, de 72,5 Mio ECU a 50,8 Mio ECU. Francia justificó esta acción en el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1371/84, de la Comisión, de 16 de mayo de 1984 (15). La Comisión ha iniciado a este respecto el procedimiento de infracción previsto en el artículo 169 del Tratado CEE.

(16) el Tribunal criticaba la forma insatisfactoria en que los ingresos procedentes de la tasa suplementaria y su empleo en las primas nacionales de abandono de la producción eran presentados en los presupuestos y en las cuentas. Reiteramos aquí estas críticas.

(17) y en contra de los principios aceptados de práctica contable.

(1) Véase, por ejemplo, el doc. COM(85)583 final, de 5. 11. 1985, apartado 3.

(2) Véase el anexo 1 del doc. COM(83)500 final, de 28 de julio de 1983, que contiene un extracto de la Declaración aprobada por el Consejo Europeo en Stuttgart el 18 de junio de 1983.

(3) Reglamento (CEE) no 856/84, del Consejo, de 31 de marzo de 1984, DO L 90, de 1. 4. 1984, p. 10, que introdujo el artículo 5 quater en el Reglamento (CEE) no 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, DO L 148 de 28. 6. 1968, p. 13.

Reglamento (CEE) no 857/84, del Consejo, de 31 de marzo de 1984, DO L 90, de 1. 4. 1984, p. 13.

Reglamento (CEE) no 1371/84, del Consejo, de 16 de mayo de 1984, DO L 132, de 18. 5. 1984, p. 11.

(4) DO C 59, de 7. 3. 1987, p. 5.

(5) Doc. COM(86)510 final, de 11. 9. 1986 y doc. COM(86)645 final, de 14. 11. 1986.

(6) Decisiones de la 1129 reunión del Consejo de Ministros de Agricultura, de 8. 9. y 10. 12. 1986 y 13, 14, 15 y 16. 12. 1986.

(7) Reglamento (CEE) no 1336/86, del Consejo, de 6. 5. 1986, DO L 119, de 8. 5. 1986, p. 21.

(8) Artículo 4 bis del Reglamento (CEE) no 857/84, del Consejo, añadido por el Reglamento (CEE) no 590/85, del Consejo de 26 de febrero de 1985, DO L 68 de 8. 3. 1985, p. 1.

(9)