Informe especial no 18/2000

sobre el programa de suministro de productos agrícolas destinados a la Federación de Rusia, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2001/C 25/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

En 1998, la Federación de Rusia se vio afectada simultáneamente por una mala cosecha y por una crisis financiera. Debido a dicha crisis, la Unión Europea temió una caída importante de sus exportaciones agrícolas, pues este país constituye su segundo mercado de exportación de carne. Estados Unidos aprobó un programa de suministro de alimentos a Rusia, y la Unión Europea también deseaba asegurar su presencia en el país. En respuesta a la solicitud realizada por el Gobierno ruso, el Consejo decidió en diciembre de 1998 suministrar gratuitamente productos agrícolas a las regiones más desfavorecidas de la Federación de Rusia (véase el apartado 1).

El programa no debía perturbar las exportaciones agrícolas, en algunos casos subvencionadas, de la Unión Europea a Rusia, ni alterar el mercado local. Por ello, el precio de venta de los productos no debía ser inferior al de los productos similares locales o importados de la Unión Europea. Las regiones más desfavorecidas, a las que dichos productos estaban destinados, deseaban obtenerlos al precio más bajo. Al mismo tiempo, las autoridades rusas querían también obtener el máximo de ingresos por la venta de los mismos para dedicarlos a medidas sociales (véase el apartado 2).

El Tribunal ha podido observar que no se realizó ningún análisis previo de las necesidades. No se demostró la necesidad de dicha ayuda. Por otra parte, Rusia exportó cereales en 1999. La dificultad que encuentran numerosos rusos para alimentarse correctamente no se debe a una falta de productos alimenticios, sino a una falta de medios financieros para adquirirlos. Además, no se examinaron suficientemente las capacidades futuras de Rusia de importar productos alimentarios de la Unión Europea. Mientras que la Unión Europea temía una caída de sus exportaciones de carne a Rusia, éstas aumentaron en 1999, gracias sobre todo a las restituciones a la exportación, cuyos efectos la Comisión subestimó (véanse los apartados 6 a 11).

Los fondos de contrapartida generados por la venta de dichos productos a menudo se recogieron tarde, debido sobre todo a dificultades de dar salida a la carne. Además, las regiones, ya entre las más desfavorecidas, tenían dificultades en entregar dichos fondos en los plazos debidos. Por ello, habían sido amenazadas con sanciones financieras por parte de las autoridades federales rusas. Por otra parte, la Comisión se preocupó más de una buena recaudación de dichos fondos que de su utilización (véanse los apartados 14 y 42 a 47).

En general, la repercusión del programa se vio reducida debido a que:

- la Comisión aceptó que las autoridades federales rusas vinculasen la concesión de la ayuda a las regiones a su capacidad de proporcionar una garantía financiera, pese a que el programa debía ayudar prioritariamente a las regiones más desfavorecidas (véanse los apartados 11 y 53),

- los precios de venta de la carne eran muy altos para evitar la competencia con las importaciones comunitarias y con la producción local. Por ello, dicha carne permaneció muchos meses almacenada en Rusia, y estas entregas, aunque muy costosas, no tuvieron repercusiones significativas en el mercado local en 1999, pese a que a finales de 1998 el Consejo consideró "que los productos deben llegar a su destino cuanto antes" (véanse los apartados 35 y 36).

Sólo se cumplió muy parcialmente el objetivo principal proclamado consistente en mejorar la situación precaria del pueblo ruso y regularizar los mercados agrícolas mediante la entrega a las regiones más desfavorecidas de productos agrícolas que debían llegar a su destino cuanto antes. La ayuda no era indispensable, en la medida en que Rusia podía abastecerse en el mercado internacional permitiendo actuar a los operadores privados. Si debía concederse una ayuda alimentaria a Rusia, habría sido más adecuado un programa humanitario menos amplio destinado a las capas más desfavorecidas de la población. Respecto al deseo de proteger el mercado ruso de exportación, ello se efectuó mediante las restituciones a la exportación de una manera más eficaz y proporcionalmente con coste mucho menor (véanse los apartados 55 a 61).

INTRODUCCIÓN

Objetivos del programa

1. En 1998, la cosecha de cereales fue especialmente mediocre en Rusia(1). Además, en agosto del mismo año, el país se vio afectado por una grave crisis financiera. El 6 de noviembre de 1998, Estados Unidos decidió conceder una ayuda alimentaria a Rusia. La Unión Europea también deseaba asegurar su presencia en dicho país, que constituye su segundo mercado de exportación de carne(2). En respuesta a la solicitud realizada por el Gobierno ruso el 12 de noviembre de 1998, el Consejo aprobó el 17 de diciembre de 1998 el Reglamento (CE) n° 2802/98(3), que prevé el suministro gratuito de productos agrícolas a las regiones más desfavorecidas de la Federación de Rusia. La venta de dichos productos en los mercados locales debía constituir un fondo de contrapartida que permitiese financiar medidas sociales. Al considerar que esta operación contribuiría a mejorar la situación precaria del pueblo ruso, y al mismo tiempo regularizaría los mercados agrícolas en Rusia, el Consejo consideró necesario que la ayuda llegase a su destino en el plazo más breve posible.

2. La Comisión se vio afectada por presiones importantes para la aplicación del Reglamento del Consejo. El programa no debía alterar las exportaciones agrícolas, a veces subvencionadas, de la Unión Europea a Rusia, ni perturbar el mercado local. Por ello, el precio de venta de los productos no debía ser inferior al de los productos similares locales o importados de la Unión Europea. Por otra parte, dichos productos debían destinarse a las regiones más desfavorecidas, que deseaban obtenerlos al precio más bajo posible. Además, como el Reglamento (apartado 4 del artículo 1) establece que los ingresos deben dedicarse a medidas de carácter social, las autoridades rusas desearon disponer del máximo de fondos de contrapartida para utilizarlos como apoyo presupuestario.

Elementos del programa

3. Este programa ambicioso y complejo preveía el suministro de 1,85 millones de toneladas de alimentos, por valor de 377,7 millones de euros, a unas cincuenta regiones de las 89 entidades administrativas con las que cuenta la Federación de Rusia. De este valor total, los cereales y el arroz representan alrededor del 40 %, frente a casi el 50 % de la carne, y el resto consistía en leche desnatada en polvo. Todos los productos fueron movilizados a partir de las existencias de intervención, excepto la carne de cerdo, que se adquirió en el mercado comunitario.

4. El coste del transporte de estos productos hasta la frontera rusa, así como el del control (de la movilización en Europa y de la distribución en Rusia) corrían a cargo del presupuesto comunitario. Teniendo en cuenta los ahorros en gastos de almacenamiento y en restituciones a la exportación, estimados en 71,5 millones de euros, el coste total neto de este programa financiado con créditos del FEOGA se estimó en 411,1 millones de euros (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Coste estimado del programa

>SITIO PARA UN CUADRO>

Ámbito de la fiscalización

5. Debido a riesgos importantes propios de la aplicación de este programa(4), la fiscalización del Tribunal trató esencialmente de su ejecución en Rusia. El objetivo de la fiscalización era, por una parte, comprobar la eficacia y la repercusión del programa, y, por otra, examinar cómo la Comisión llevó a cabo su aplicación, de forma que los productos llegasen a su destino, percibiese los fondos de contrapartida, y asegurase su utilización para los fines previstos. Como la Comisión había previsto entregar los productos durante el primer semestre de 1999 (apartado 3.11 del memorando de acuerdo), el control sobre el terreno se efectuó a lo largo del segundo semestre de 1999 en la Comisión y su Delegación sobre el terreno, en los organismos rusos afectados (Ministerios de Agricultura y Finanzas, Fondo de Pensiones, operadores encargados de la distribución) y en nueve regiones beneficiarias. El valor acumulado de los suministros asignados a las regiones visitadas representa alrededor del 35 % del total del programa. Asimismo, se organizaron encuentros en Moscú con consejeros de embajadas de Estados miembros y de Estados Unidos, con las representaciones locales del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial, así como con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).

PREPARACIÓN DEL PROGRAMA

Análisis de las necesidades

6. En la reunión del Consejo de Agricultura del 28 de septiembre de 1998, la Comisión estimó que no había penuria alimentaria en Rusia, y que, a nivel macroeconómico, había suficiente dinero para adquirir productos alimenticios, y señalaba que la mayoría de los analistas consideraban que las importaciones rusas de productos alimenticios se reanudarían en cuanto se hubiese estabilizado el tipo de cambio(5). Sin embargo, en noviembre de 1998 propuso un programa de abastecimiento de alimentos a Rusia.

7. En Rusia, la necesidad real de un programa semejante fue objeto de un amplio debate, en el que las organizaciones comerciales semipúblicas estaban a favor, y los operadores comerciales privados y los grupos que apoyan las reformas económicas estaban en contra. Pese a la advertencia del Banco Mundial, la Comisión no analizó el efecto negativo que un programa de tal tipo ejercería en el sector privado emergente (productos locales, nuevos operadores privados). Tampoco intentó evaluar en qué medida las barreras comerciales internas afectaban al abastecimiento de cereales, pese a que la FAO consideró, en noviembre de 1998, que de producirse penurias en Rusia, éstas serían locales e imputables a la existencia de dichos obstáculos interiores(6).

8. Pese a que la oferta de cereales en el mercado ruso se vio efectivamente reducida en 1998, no se demostró que Rusia, pese a la crisis financiera de agosto de 1998, no había podido recurrir a efectuar importaciones(7). Además, el problema para una gran parte de la población no consiste tanto en la penuria de alimentos como en una falta de dinero para adquirirlos(8). Por otra parte, los expertos rusos en cereales(9) consideran que las estadísticas oficiales subestiman del 10 al 20 % las reservas de cereales, especialmente la producción y las reservas de los operadores privados.

9. El artículo 3.9 del memorando prohíbe la exportación, en el período de duración del programa, de productos del mismo tipo que los suministrados por la Unión Europea, excepto cuando los contratos se hubiesen celebrado antes del 1 de octubre de 1998. Según la OCDE, entre julio de 1998 y febrero de 1999, Rusia exportó 1,04 millones de toneladas de cereales, con lo que superó el máximo histórico de 1997-1998 y se convirtió en exportador neto de cereales durante el segundo semestre de 1998(10). Aunque no se haya demostrado que se produjeron exportaciones de Rusia contrarias al memorando, hay que señalar que la Unión Europea aprobó un programa de ayuda alimentaria a Rusia justo cuando las exportaciones rusas de cereales registraban un nivel de máximo histórico.

10. A raíz de la devaluación del rublo, la Comisión temía sobre todo una caída importante de las importaciones rusas de carne(11). No obstante, sobrestimó la duración de la crisis financiera en Rusia y, al término de 1998, las exportaciones comunitarias de carne de porcino a Rusia ya habían vuelto al nivel anterior a agosto de 1998. Cuando la carne de porcino suministrada en el marco del programa llegó a su destino, compitió con las importaciones comerciales (véase el apartado 35). El aumento de las restituciones a la exportación para el cerdo y la prolongación del mecanismo de exportación a Rusia contribuyeron enormemente a dicha situación. Sin tener en cuenta la ayuda alimentaria, las exportaciones de la Unión Europea a Rusia en 1999 se mantuvieron relativamente en cuanto a la carne de bovino, e incluso aumentaron respecto a años anteriores en cuanto a la carne de porcino (véase el cuadro 2).

Cuadro 2

Evolución de las exportaciones de carne de la Unión Europea a Rusia (1997-1999)

>SITIO PARA UN CUADRO>

11. La Comisión tampoco examinó detalladamente la situación de abastecimiento de las distintas regiones beneficiarias propuestas por las autoridades rusas. Por ejemplo, ningún elemento objetivo justifica la elección de algunas regiones, a no ser los contactos privilegiados con el poder federal(12). La Comisión principalmente se limitó a excluir de las regiones subvencionables las de Moscú y San Petersburgo(13) para no castigar a los exportadores europeos, estimando que del 85 al 90 % de las exportaciones de carne de la Unión Europea iban a dichas regiones. Sin embargo, tales productos importados no se quedan necesariamente en dichas regiones, pues las importantes fábricas de transformación de carne situadas en esas regiones venden sus productos por toda la Federación(14).

Elaboración de la base jurídica y del marco de aplicación

12. El marco jurídico del programa fue elaborado rápidamente debido a la supuesta urgencia del programa. El Gobierno ruso hizo su solicitud en noviembre de 1998, el Consejo aprobó el Reglamento correspondiente a esta operación en diciembre, y la Comisión firmó un memorando que regía la aplicación del programa en enero de 1999. La Comisión negoció este memorando con el Ministerio ruso de Agricultura, sin poder incluir al Ministerio de Finanzas, pese a que su función es esencial para la recaudación de los fondos de contrapartida (véanse los apartados 42 a 47).

13. La Comisión definió los procedimientos operativos del programa con las autoridades rusas caso por caso. Como el primer memorando de acuerdo firmado el 20 de enero de 1999 presentaba algunas lagunas, la Comisión negoció un memorando adicional con las autoridades rusas en febrero de 1999, principalmente para tener en cuenta la exigencia del Consejo de garantizar un seguimiento y un control en el territorio ruso. El mandato del grupo de trabajo Rusia-Comisión Europea (creado para facilitar la ejecución del programa), que fijaba reglas suplementarias de aplicación, no fue aceptado por ambas partes hasta julio de 1999.

14. En cuanto a los fondos de contrapartida, la Comisión aceptó destinar un 80 % de los mismos al pago de los atrasos del Fondo de Pensiones, lo que era una prioridad tanto del Gobierno ruso como del FMI. Pese al volumen de los fondos que debían reunirse, las inquietudes de la comunidad internacional sobre la poca transparencia de las finanzas públicas rusas, y numerosas irregularidades señaladas entonces por el Tribunal de Cuentas ruso en la gestión de los fondos de pensiones, la Comisión no analizó la función, el estatuto financiero actual y futuro, ni las modalidades exactas de utilización de dicho fondo antes de tomar esta decisión a priori(véase el apartado 42).

APLICACIÓN DEL PROGRAMA

Recursos presupuestarios

15. La Comisión estimó que habría sido mejor financiar este programa con créditos de 1999, pero el Consejo y el Parlamento prefirieron utilizar créditos no utilizados del presupuesto 1998(15). Al no haberse podido efectuar en 1998 compromiso presupuestario alguno, la Comisión solicitó la prórroga de 400 millones de euros del ejercicio 1998 a 1999. Al inicio de 1999, mientras esperaba la decisión formal de la autoridad presupuestaria sobre la prórroga de créditos, se halló, carente de créditos, en la imposibilidad de iniciar la ejecución del programa. Entonces, realizó una transferencia de 10 millones de euros del artículo B1-3 1 2 "Leche para los escolares" al artículo B1-3 1 5 "Acciones de ayuda alimentaria en favor de Rusia".

Medios desplegados por la Comisión

16. La toma de decisiones sobre las modalidades de ejecución del programa estaba centralizada en Bruselas. Ni la DG de Agricultura, ni la DG de Relaciones Exteriores, ni la Delegación en Moscú dispusieron de más recursos para su puesta en práctica. La embajada estadounidense en Moscú, dotada de una veintena de personas para la gestión de una ayuda similar, disponía de una gran autonomía de decisión. Mientras que, por ejemplo, decidía semanalmente las adaptaciones de precio o de destino de los productos, la única modificación importante de las regiones subvencionables decidida por la Comisión exigió la habilitación de dos Comisarios y un plazo de más de dos meses.

Movilización de los productos

17. A finales de 1998, en sus previsiones financieras, la Comisión había previsto un presupuesto medio de 110 euros/100 kg para el suministro de carne de porcino. De hecho, el precio medio de esta carne a la salida del matadero fue de 112 euros/100 kg en el mercado comunitario en 1999. No obstante, el precio pagado en el marco del programa ascendió a una media de 150,5 euros/100 kg. Las previsiones de la Comisión respecto a la carne de porcino no tenían en cuenta los gastos de congelación, acondicionamiento, manejo, transporte y almacenamiento. El coste de las entregas de carne de porcino fue un 31,4 % superior (por tonelada) a las previsiones de la Comisión.

18. El Reglamento del Consejo especificaba que los productos debían llegar a su destino cuanto antes, y el memorando firmado con las autoridades rusas preveía que la Comisión se esforzaría para entregar los productos en los puertos rusos o en los puntos fronterizos con Rusia a lo largo del primer semestre de 1999. A mediados de julio de 1999, sólo el 45 % de dichos productos habían llegado a Rusia. Al término de 1999, el 89 % del volumen de los productos, pero que sólo representaba el 58 % del valor de los mismos, había sido expedido a las regiones beneficiarias respecto al programa previsto inicialmente. Se habían prácticamente concluido las entregas de trigo, centeno y arroz, pero sólo se habían entregado dos tercios de la carne de vacuno y la mitad de la carne de porcino y leche desnatada en polvo.

19. En efecto, la Comisión tuvo que suspender la movilización de los productos durante casi cuatro semanas hasta que las autoridades rusas aceptaron los procedimientos comunitarios de seguridad, higiene y certificación sanitaria. Posteriormente, se suspendió la movilización de los productos durante más de un mes debido a la dificultad de llegar a un acuerdo entre la Comisión y las autoridades rusas sobre el mecanismo de fijación de los precios. Además, se suspendieron las entregas de carne de porcino durante un tiempo debido a la crisis belga de la dioxina (véase el apartado 40). Hasta julio de 1999, las autoridades sanitarias rusas no aceptaron la entrega de leche en polvo.

20. Debido a dichos retrasos, casi la mitad de los cereales llegaron durante o tras la cosecha, y cantidades importantes de carne llegaron en verano, cuando la demanda de dicho producto es más baja, y no pudo ejecutarse la totalidad del programa previsto. Además, dichos retrasos requirieron la prolongación de las actividades de control encargadas a empresas externas. El importe de los contratos para el control en Europa y en Rusia aumentó, respectivamente, de 2 millones de euros a 5,5 millones, y de 4 millones de euros a 8,8 millones.

21. El 22 de diciembre de 1999, la Comisión decidió interrumpir el programa. Al no haber podido utilizar todos los créditos prorrogados antes del término del ejercicio 1999, se anuló un importe de 64,5 millones de euros. Por ello, cuando ya se había entregado la mayor parte de los cereales, no se entregaron 41500 toneladas de carne de porcino, 11550 toneladas de carne de vacuno, y 5000 toneladas de leche en polvo prometidas en un principio a las autoridades rusas, con un valor total de más de 71,2 millones de euros. Como el programa ya no debía financiar el transporte de dichos productos, su coste total de ejecución se redujo 74,4 millones de euros respecto a las previsiones (véase el cuadro 3).

Cuadro 3

Ejecución efectiva del programa (abril de 2000)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Transporte de los productos

22. El coste efectivo del transporte de la leche en polvo fue un 93 % superior a lo previsto inicialmente. En cuanto a los gastos de transporte del centeno, éstos fueron un 40 % superiores a las previsiones (véase el cuadro 3), pues éstas no habían tenido en cuenta el transporte del producto hasta el puerto comunitario antes del embarque. Por tanto, las previsiones financieras del coste del programa que la Comisión facilitó a la autoridad presupuestaria infravaloraron el coste de las entregas de leche en polvo, centeno y porcino (véase el apartado 17).

23. La Comisión encargó a una empresa de control la comprobación de las cantidades y la calidad de los productos retirados por los transportistas en los almacenes de intervención. Se registraron retrasos en el transporte de la carne de vacuno debido a que dicha empresa no disponía de suficientes agentes para realizar el control de la carga de dicha mercancía, que, en Francia, estaba diseminada en una treintena de almacenes. Por otra parte, en los controles de las operaciones de salida de existencias de trigo blando destinado a Rusia, la UCLAF observó que los inspectores de dichas empresa no siempre estuvieron presentes en el momento de la carga de los cereales.

24. Alrededor del 40 % de las entregas se realizaron a través de puertos bálticos. Alrededor del 25 % de las entregas de cereales transitaron por Muuga (Estonia), pese a que los gastos de manipulación en dicho puerto sean mayores que en Riga o San Petersburgo. Esta superioridad de costes, debida principalmente al control monopolístico de las infraestructuras portuarias(16), ha sido soportada por el beneficiario (véase el apartado 26).

25. Un mejor análisis de las capacidades de manipulación y almacenamiento sobre el terreno y una mejor coordinación con los estadounidenses habrían permitido a la Comisión evitar algunas aglomeraciones de mercancías en los puertos.

26. Por otra parte, camiones procedentes de Europa transportaron carne hasta los Urales, es decir, a más de 2000 kilómetros al interior de las fronteras rusas. Como la parte rusa no se hizo cargo de estos gastos, la Comisión dedujo el coste del transporte de los operadores europeos, los gastos de manipulación en los puertos y las sobrestadías (4,5 millones de euros) del importe global asignado al abastecimiento de productos a las regiones más desfavorecidas.

27. Los transportistas europeos debieron hacer frente a retrasos importantes en el pago y la liberación de sus garantías bancarias por parte de los organismos de intervención. Dichos retrasos fueron, en parte, la causa de los aumentos de los importes de las ofertas realizadas para los tramos posteriores de la operación, pues los operadores deseaban cubrir los gastos suplementarios así ocasionados.

Distribución en Rusia

Realización por parte de las autoridades rusas

28. Como resultado de una licitación poco abierta, debido a los criterios de selección utilizados, el Ministerio ruso de Agricultura y Alimentación confió la distribución de los productos a operadores procedentes del antiguo sistema de planificación central que habían conservado con dicho Ministerio vínculos estrechos (véase el apartado 51).

29. El Gobierno ruso no respetó el memorando de acuerdo, que preveía que éste asumiría los gastos del transporte interior (apartado 3 del artículo 3). Los compradores tuvieron que pagar los gastos de transporte a los operadores nacionales y entregar, además, una comisión aparte del 2,5 al 3 % a los operadores regionales elegidos por los Gobiernos regionales, que, a menudo, mantenían una estrecha vinculación con dichas autoridades.

Entrega de los productos en las regiones

30. Aunque la gran mayoría de los productos (el 97 % en valor) fue entregada en las regiones seleccionadas, se observaron incumplimientos a su llegada a destino. Así, de las 196950 toneladas de carne y las 45000 toneladas de leche desnatada en polvo entregadas en Rusia, en abril de 2000 aún no habían llegado 7947 y 3045 toneladas, respectivamente.

31. El sistema de vigilancia implantado por la Comisión en colaboración con las autoridades rusas permitió limitar las pérdidas durante el envío de los productos en las regiones beneficiarias. No obstante, el pliego de condiciones de la empresa encargada del seguimiento en Rusia no preveía un sistema de presentación de informes suficiente, incluso pese a que se introdujeron mejoras después de que un primer control del Tribunal identificase las carencias al respecto en julio de 1999. Los inspectores debían comprobar las cantidades de productos que llegaban a la frontera rusa hasta su entrega a las empresas de transformación. Sin embargo, en la práctica, cuando se enviaba la carne primero a almacenes frigoríficos de las regiones beneficiarias, los inspectores no comprobaban si la carne se entregaba después a las empresas de transformación de dichas regiones, pues el pliego de condiciones sólo preveía la realización de dicho control a petición expresa de la Comisión.

Precio de venta de los productos

32. Para determinar los importes que debían ingresarse en la cuenta especial, el grupo de trabajo Rusia-Comisión Europea (véase el apartado 13) tenía que reunirse cada dos semanas para estimar el valor en rublos, en la Federación de Rusia, de los envíos suministrados. Estas estimaciones no debían considerarse definitivas hasta recibir la aprobación de la Comisión, mediante la no presentación de objeciones en el plazo de cinco días laborables. El Gobierno de la Federación de Rusia debía ingresar un importe igual al de la estimación en la cuenta creada exclusivamente para recibir dichos fondos. El ingreso debía efectuarse en el primero de estos plazos que llegase a su vencimiento: 120 días a partir de la llegada del envío a la frontera rusa, o 75 días desde la llegada de las mercancías al destino previsto en la región beneficiaria. En caso de que la Federación de Rusia no pudiese obtener ingresos por ventas idénticos a las estimaciones, no se anularía la obligación de ingresar los importes íntegros en la cuenta especial dentro de los plazos arriba mencionados.

33. Los ingresos por ventas que debían ingresarse en la cuenta especial tenían que basarse en las estimaciones del valor de los envíos, establecidas por el grupo de trabajo y aprobadas por la Comisión Europea. Estas estimaciones debían discutirse con el grupo de trabajo para determinar la causa de la diferencia entre los importes recaudados por ventas y los previstos, y para hallar soluciones. Si los ingresos totales por ventas eran superiores a los importes totales de la estimación, la Federación de Rusia debía ingresar la diferencia en la cuenta especial.

34. La Comisión estableció regularmente, de acuerdo con las autoridades rusas, un precio neto entregado en puerto para determinar el importe del depósito inicial que el Gobierno de la Federación de Rusia debía hacer en una cuenta especial tras la entrega de los productos. No obstante, no fue el Gobierno de la Federación de Rusia quien ingresó el depósito inicial, sino que fueron los operadores rusos quienes transfirieron, a menudo con retraso, los fondos de contrapartida a la cuenta tras la venta de los productos al primer comprador (véanse los apartados 42 a 47).

35. Las autoridades rusas vendieron los productos al precio neto entregado en puerto (estimado de común acuerdo con la Comisión), más las comisiones de los operadores nacionales y regionales, los gastos de manipulación, de transporte y de almacenamiento, y no necesariamente a un precio que permitiese no perturbar el mercado local, como exige el Reglamento de base. Por ello, los precios de la carne a veces eran muy superiores a los de las importaciones comerciales, a menudo de mejor calidad, procedentes de la Unión Europea(17) u otros países de Europa central. Así, en septiembre de 1999, la carne de porcino suministrada por la Unión Europea se vendía a 25 rublos/kg. Sumados los gastos de transporte y manipulación, dicha carne alcanzaba el precio de 33 rublos/kg, mientras que en varias regiones alejadas de Moscú y San Petersburgo se observaron importaciones comerciales a un precio global que oscilaba entre 15 y 23 rublos/kg.

36. Como el precio de venta de la carne suministrada en el marco del programa no parecía competitivo a las empresas de transformación, la mayor parte de la misma fue almacenada durante varios meses en los almacenes frigoríficos de las distintas regiones. A mediados de febrero de 2000, aún estaban almacenadas no menos de 37000 toneladas de carne de vacuno (es decir, el 26,7 % de las cantidades de vacuno entregadas) a la espera de ser vendidas, así como 35000 toneladas de cerdo (es decir, el 60 % de las entregas de dicho producto) a mediados de marzo de 2000. En otros casos, se reorientaron a otras regiones más solventes, lo que aumentó aún más los gastos de transporte y, por tanto, los precios de venta.

37. La Comisión encargó muy tarde la fiscalización externa del programa, que debía determinar si los productos se vendieron a precio de mercado y si los pagos a los fondos de contrapartida reflejaban dicho precio. En efecto, dicha fiscalización aún no se había iniciado en junio de 2000, más de un año después de la primera entrega de los productos. Incluso si pudiera demostrarse la existencia de beneficios indebidos realizados por operadores con algunos productos, la Comisión difícilmente podría exigir la asignación de la diferencia al fondo de contrapartida. Por otra parte, actuando así, la Comisión no se cercioró de que el precio fijado para la venta de los productos no perturbaba el mercado local.

Calidad y utilización de los productos

38. Pese a que el trigo suministrado respondía a las normas de admisión a la intervención (principalmente ser panificable), su calidad no bastaba para permitir la producción de pan según las normas rusas. Las fábricas de harinas sólo pudieron utilizarlo mezclándolo con trigo ruso o kazajo de calidad superior. La calidad del trigo suministrado por la Unión Europea, menor que la del entregado por los estadounidenses según los operadores locales, causó un cierto resentimiento por parte rusa. Consciente de este problema, la Comisión prevé una mejora de los criterios de intervención, principalmente en lo que respecta al porcentaje de proteínas.

39. Los beneficiarios apreciaron, en general, la calidad del centeno y el arroz suministrados. No obstante, se utilizó centeno para fines distintos de los previstos. Así, tras un análisis contradictorio en un laboratorio húngaro escogido de común acuerdo, se comprobó que una cantidad de centeno (alrededor de 5000 toneladas) entregado en Smolensk no era apto para la elaboración de pan. En contra de las instrucciones de la Comisión, se vendió para la producción de alcohol, y se abonaron los fondos de contrapartida correspondientes. Una cantidad similar de centeno entregado en Tula tuvo el mismo destino, pese a que el laboratorio antes mencionado certificó el carácter adecuado del producto. Por otra parte, en la región de Sverdlovsk, 4000 toneladas de centeno no se utilizaron como se había previsto para la fabricación de pan, sino para la alimentación de aves de corral, sin que se hubiese puesto en duda la calidad del producto.

40. Cuando estalló la crisis de la dioxina en Bélgica, ya se habían producido entregas de carne de porcino belga. Se suspendió la venta de dicho producto, sospechoso de estar contaminado por dioxina, durante el tiempo necesario para realizar las pruebas necesarias. Éstas revelaron que, efectivamente, 104 toneladas estaban contaminadas. Los gastos relacionados con el suministro de dicha carne fueron asumidos por el adjudicatario europeo, que finalmente cedió dicha mercancía para la alimentación de animales de peletería. El haber entregado carne contaminada dificultó aún más la salida de la carne suministrada.

41. Algunas empresas de transformación no querían carne de vacuno porque ésta había sido almacenada generalmente en almacenes frigoríficos en la Unión Europea durante tres años. Por otra parte, en algunos almacenes frigoríficos visitados por los auditores del Tribunal en Rusia, la temperatura a veces era muy superior a los -18 oC exigidos para el almacenamiento de la carne.

Fondos de contrapartida

42. Inicialmente, el importe de los fondos de contrapartida previsto había sido estimado en 320 millones de euros. El Reglamento del Consejo preveía la asignación de los ingresos netos de la venta de los productos a la aplicación de medidas sociales. Sin embargo, el Decreto n° 130 del Gobierno ruso (véase el apartado 9) iba más lejos, al indicar que los fondos se asignarían al presupuesto del Fondo de Pensiones Federal para el pago de las pensiones y de la deuda al respecto de 1998 (véase también el apartado 14). No obstante, la Comisión consiguió que el 20 % de los fondos se empleasen en otros fines sociales específicos(18). En la mayoría de las regiones visitadas por los auditores del Tribunal, las autoridades regionales habrían deseado la asignación al desarrollo de la agricultura local de una parte importante de los fondos de contrapartida generados por el programa, deseo ya expresado por el Ministerio ruso de Agricultura en la negociación del programa con la Comisión en noviembre de 1998. La utilización de los fondos de contrapartida para los programas agrícolas habría podido condicionarse a la aprobación de algunas reformas en dicho sector.

43. Tanto la Comisión como el Gobierno ruso dieron gran importancia a la recaudación de los fondos de contrapartida. Para ello, el Gobierno ruso intentó implantar un sistema de garantías que conllevaría una reducción de las transferencias presupuestarias centrales a las regiones en caso de impago de los productos por parte de éstas. No obstante, dichas garantías no siempre eran válidas. Así, la mayor región beneficiaria (Sverdlovskaya) no había proporcionado ninguna garantía para las entregas de carne, sino que había confiado dicha responsabilidad a una sociedad privada. Sin embargo, ésta se retiró del programa al no poder vender la carne al precio solicitado, por lo que la carne quedó almacenada en los almacenes frigoríficos. Por otra parte, como algunas regiones no podían presentar las garantías exigidas, éstas prefirieron reducir sus solicitudes de carne, por lo que los productos fueron a otras regiones más ricas (véase en el anexo el cuadro que compara el indicador de pobreza de las regiones con el importe de la ayuda distribuida per cápita).

44. Como el Gobierno de la Federación de Rusia no había ingresado el depósito inicial contemplado en el memorando de acuerdo (véase el apartado 32), a mediados de marzo de 2000, se había recaudado el equivalente en rublos de 129,4 millones de euros, es decir, sólo el 74,5 % del total de los fondos de contrapartida que se esperaba que el programa produciría en tal fecha. Como los fondos de contrapartida se guardaron en una cuenta bancaria que no producía intereses, mientras que la inflación anual en Rusia fue del 36,5 % al término de 1999, los fondos reservados a proyectos sociales (véase el apartado 47) perdieron valor rápidamente.

45. En esa misma fecha, los retrasos de pago de los fondos de contrapartida ascendían al equivalente de 44,4 millones de euros. Las principales regiones afectadas se habían retrasado en el pago(19), principalmente porque no podían vender la carne a los precios fijados. Dichas regiones, que son de las más desfavorecidas, se exponían, además, a sanciones financieras del poder central, que consideraba la posibilidad de descontar de las transferencias financieras a las que podían tener derecho los importes que aún debían en concepto de fondos de contrapartida.

46. Debido principalmente a un mejor cobro de los ingresos y a que el nivel de las pensiones no siguió el ritmo de la inflación(20), se acabó completamente con los atrasos del Fondo de Pensiones el 1 de septiembre de 1999. Por tanto, sólo se utilizaron para liquidar los atrasos 882 millones de rublos de los 8500 millones que debían emplearse de los fondos de contrapartida. Exceptuando un importe relativamente modesto asignado al pago de un préstamo contraído por las autoridades rusas para abonar los atrasos, la mayor parte de los fondos de contrapartida asignados al Fondo de Pensiones fue utilizada para financiar la mejora de las pensiones durante algunos meses.

47. En enero de 2000, el Gobierno ruso aún no había presentado un plan de utilización del 20 % de los fondos de contrapartida destinados a fines sociales específicos, ni proyectos que pudieran ser aceptados por la Comisión. En aquel momento, ésta no tenía una idea exacta de la asignación de dicho 20 %, pese a que había bloqueado, para proyectos sociales, el equivalente a 35,7 millones de euros en rublos en constante devaluación (véase el apartado 44). Sin embargo, en enero de 2000, se había transferido el equivalente a 20,5 millones de euros a los Ministerios de Sanidad y del Trabajo sin el aval de la Comisión y, de estos fondos, ya se habían gastado 11,6 millones de euros sin que se haya propuesto proyecto alguno a la Comisión. En abril de 2000, ante la dificultad de llegar a un acuerdo con la parte rusa sobre proyectos concretos, la Comisión aceptó finalmente financiar algunas líneas presupuestarias propuestas por los Ministerios de Salud y del Trabajo.

REPERCUSIÓN DEL PROGRAMA

En el precio de los productos alimenticios

48. El programa debía contribuir a regularizar los mercados agrícolas en Rusia. No obstante, los precios, en general, registraron una subida sensible en 1999. El coste de 25 productos básicos aumentó un 42 % entre enero y septiembre de 1999.

49. El precio del trigo comprado por las fábricas de harinas pasó de 33 a 101,2 euros/t entre enero y septiembre de 1999(21). Las autoridades regionales, dada la sensibilidad política de la disponibilidad y del precio del pan, intentaron evitar que el aumento del precio del pan repercutiese directamente en los consumidores mediante distintas medidas, principalmente mediante el control administrativo de los precios. En algunas regiones, simplemente se redujo el peso de la hogaza de pan de 500 a 400 gramos, mientras que su precio seguía siendo aproximadamente el mismo. Sin embargo, puede considerarse que al aumentar la oferta de cereales panificables un 5 %(22), el programa comunitario impidió una subida aún mayor de los precios.

50. En el sector de la carne, los precios al consumo aumentaron más del doble entre agosto de 1998 y septiembre de 1999, lo que acarreó un descenso generalizado del consumo(23). Si ha podido limitarse el aumento de los precios de la carne, ha sido más gracias a las restituciones a la exportación, que permitieron a los operadores locales contener los precios, que no al programa de ayuda comunitaria, que entonces sólo había vendido cantidades limitadas de carne en septiembre de 1999. El aumento del nivel de restituciones a la carne de porcino de 40 a 70 euros/100 kg de noviembre de 1998 a julio de 1999 resultó ser un instrumento más económico y eficaz para asegurar la continuidad de las exportaciones comunitarias de dicha carne a Rusia (véase el cuadro 2). En efecto, en mayo del 2000, la Comisión estimó en un importe que se situaba entre 270 y 290 millones de euros(24) el coste total de las restituciones a la exportación de 450000 toneladas de carne de porcino a Rusia en 1999, mientras que el abastecimiento de sólo 58500 toneladas del mismo producto mediante este programa ascendió a alrededor de 101 millones de euros, incluyendo los gastos de control y asistencia técnica para la realización del programa. Esta medida permitió contribuir a paliar el déficit del mercado ruso y repercutió positivamente en la cotización del cerdo mediante la reducción de las existencias en el mercado comunitario, permitiendo a la Unión Europea conservar su mercado de exportación (véase el apartado 35).

En el sector privado

51. La operación fue criticada por grandes operadores privados rusos surgidos en la década de los noventa, al considerar que el programa reforzaba a los operadores procedentes del régimen anterior en su detrimento(25). En algunas regiones, los almacenes frigoríficos estuvieron saturados durante muchos meses, ya que la carne no podía venderse al precio exigido por las autoridades rusas. Ello impidió que algunos productores locales diesen salida a su producción cuando lo deseaban, pese a que, a menudo, ya se hallaban en una situación financiera difícil (véase el apartado 35). Aunque el programa Tacis intenta desarrollar la agricultura local, la ayuda alimentaria les impidió beneficiarse plenamente de la devaluación del rublo, que había reducido la competitividad de los productos alimenticios importados(26), y permitió a las autoridades locales posponer las reformas de carácter indispensable en el sector agrícola(27).

52. Paralelamente, los Estados de la CEI recibían una ayuda Tacis excepcional (20 millones de euros) para mitigar los efectos de la crisis financiera rusa. No obstante, la ayuda alimentaria apartó de los mercados de exportación a dichos países. Durante el primer semestre de 1999, pese a que las importaciones de carne de porcino aumentaron en Rusia un 32 % respecto al mismo período de 1998, las importaciones de dicho producto procedente de otros países de la CEI disminuyeron en más de dos tercios(28).

Abastecimiento de las regiones y grupos más desfavorecidos

53. La Comisión aceptó que las autoridades rusas exigiesen una garantía financiera a las regiones que solicitaban suministros de productos alimenticios. Por ello, las regiones más pobres, a las que el programa debía ayudar pero que no pudieron proporcionar dichas garantías, renunciaron a adquirir algunos productos que, sin embargo, estimaban que necesitaban. Además, las regiones más pobres renunciaron a abastecerse de carne entregada por la Unión Europea al considerar que el precio de venta era demasiado alto, por lo que la carne fue a regiones más favorecidas. Así, regiones como la de Belgorod o la República de los Komi, que están entre las menos pobres de Rusia, recibieron más ayuda que Inguchia y Daguestán, especialmente azotadas por la pobreza (véase el anexo).

54. Al contrario que la ayuda estadounidense, que preveía desde el inicio la distribución gratuita por ONG de 191000 toneladas de productos a los grupos de población más vulnerables, la de la Unión Europea ha beneficiado escasamente a los grupos más desfavorecidos, pese a que el Reglamento de base preveía que "con carácter excepcional, los productos suministrados podrán ser objeto de una distribución gratuita a la población más desfavorecida de las zonas afectadas"(29). Tan sólo en marzo de 2000 la Comisión destinó una pequeña cantidad de productos (3000 toneladas de carne vacuna y 1000 de arroz) para su distribución gratuita a los refugiados y sus anfitriones a través de las ONG en Inguchia. Está claro que los productos suministrados por la Unión Europea apenas han mejorado las condiciones de vida de los más pobres(30), lo que es especialmente cierto en lo que respecta a un producto tan costoso como la carne. No obstante, los fondos de contrapartida contribuyeron a mejorar la suerte de los jubilados y permitió la financiación de proyectos sociales por parte de los Ministerios de Salud y del Trabajo.

CONCLUSIÓN

55. La necesidad del programa, tal y como éste se concibió, es discutible. Este país exportó cereales en 1999 (véase el apartado 9) y, para una gran parte de la población, las dificultades se deben más a una falta de recursos financieros que a un abastecimiento defectuoso (véanse los apartados 6 a 8). Los suministros de carne, cuya realización resulta particularmente complicada y costosa (véanse los apartados 17, 36, 40 y 41), sin garantía sobre su destino final (véase el apartado 30), parecen particularmente poco justificados.

56. La voluntad de obtener el máximo de ingresos por la venta de los productos, y, por tanto, el máximo de fondos de contrapartida, se contradecía con el objetivo principal proclamado por el programa de ayudar a las regiones más desfavorecidas (véanse los apartados 42 a 47).

57. Una operación de tal tipo podría haberse realizado específicamente en favor de las regiones más pobres tratando directamente con las autoridades y los operadores regionales. Este enfoque habría permitido contribuir al desarrollo de los operadores privados y habría evitado reforzar las antiguas estructuras de Estado centralizadoras (véanse los apartados 28 y 51).

58. Cuando la Comisión propuso esta operación al Consejo sobrestimó la duración de la crisis financiera rusa y subestimó la repercusión de las restituciones a la exportación, que podían contribuir con un coste inferior al abastecimiento del mercado ruso, permitiendo a la vez a los exportadores comunitarios conservar su mercado (véase el apartado 10). También debería haber condicionado más su ayuda a la aprobación de reformas que favoreciesen una recuperación de la producción agrícola, y haber reclamado la implantación de un sistema que favoreciese los intercambios comerciales entre regiones productoras y deficitarias (véase el apartado 7).

59. Se excedieron ampliamente los plazos de aplicación del programa (véanse los apartados 18 a 20), y la Comisión no pudo entregar todos los productos inicialmente previstos antes de que los créditos prorrogados fuesen anulados (véase el apartado 21). Sin embargo, consiguió limitar las pérdidas en el envío de los productos en las regiones beneficiarias (véase el apartado 30).

60. Al no haber destinado o reorganizado los recursos humanos necesarios en su Delegación sobre el terreno (véase el apartado 16), la Comisión no pudo asegurar un seguimiento suficiente, particularmente de la adaptación de los precios de venta de los productos en las distintas regiones (véase el apartado 37). Además, la necesidad de consultar constantemente a la sede de Bruselas antes de cualquier decisión sobre una modificación de los precios y las cantidades asignadas a las regiones beneficiarias acarreó retrasos en la ejecución del programa.

61. El objetivo principal proclamado de mejorar la situación precaria del pueblo ruso y de regularizar los mercados agrícolas mediante la entrega a las regiones más desfavorecidas de productos agrícolas que debían llegar a su destino cuanto antes se ha cumplido tan sólo muy parcialmente. La suerte de la población en situación más precaria apenas se ha visto mejorada por los suministros de cereales y, en absoluto, por los suministros de carne, pues dicho segmento de la población no dispone de los medios financieros para adquirir dichos productos. En cambio, los fondos de contrapartida contribuyeron a mejorar la situación de los jubilados y la asistencia médica (véanse los apartados 46, 47 y 54). En cuanto a la regularización de los mercados, la repercusión de los suministros de cereales fue limitada, tanto más cuanto que menos de la mitad de las entregas llegó a su destino final antes de la cosecha (véanse los apartados 48 y 49). Respecto a los suministros de carne, éstos no tuvieron ninguna repercusión en el mercado en 1999, ya que una gran parte seguía sin estar vendida en marzo de 2000 (véase el apartado 50). Además, regiones de entre las más favorecidas se han beneficiado tanto, o más, del programa que la que registraba el mayor índice de pobreza (véase el apartado 53).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 5 de octubre de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) 48 millones respecto a una media de 73 millones a lo largo de las cinco campañas anteriores, según las estimaciones oficiales del Gobierno ruso.

(2) Véase el documento de apoyo del informe del Comisario F. Fischler "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998": "Respecto a los productos agrícolas de la Unión Europea, y especialmente los productos animales, es esencial mantener el nivel normal de exportaciones a Rusia, pues el equilibrio de los mercados europeos depende enormemente de las exportaciones a dicho país."

(3) DO L 349 de 24.12.1998, p. 12.

(4) Véase el Reglamento (CE) n° 2802/98 del Consejo, de 17 de diciembre de 1998: "Considerando que, pese a todas las precauciones adoptadas o que se adopten, la operación conlleva riesgos inherentes inevitables" (DO L 349 de 24.12.1998, p. 12).

(5) Véase "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998".

(6) Por ejemplo, regulación distinta de los precios según las regiones, prohibición de exportar a otras regiones impuesta por regiones que son grandes productoras de cereales que especulan con un alza de los precios.

(7) El Banco Mundial consideraba que, a la vista principalmente del estado de su balanza comercial, Rusia podía importar cereales y carne. Véase "Outlook for Russian Agriculture", Banco Mundial, 1999.

(8) Fuentes: "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", septiembre de 1999, y "The Association of Russian Agricultural Reform Funds".

(9) Principalmente, la sociedad rusa de comercio de cereales más importante "OGO", y el "Institute for the Sate of the Agrarian Market (ISAM)".

(10) OCDE, "A review of recent developments in agricultural policies, markets and trade in Rusia and the NIS", abril de 1999.

(11) En 1997, Rusia recurría a las importaciones por alrededor de un tercio de su abastecimiento de carne.

(12) Informe del Banco Mundial: "Outlook for Russian Agriculture", octubre de 1999.

(13) Sin embargo, estas regiones, centros urbanos aparte, registran unos porcentajes de pobreza de los más altos de Rusia, y reciben ayuda alimentaria estadounidense.

(14) Además, una parte de la carne entregada por la Unión Europea ha sido transformada en dichas regiones.

(15) Véase la respuesta de la Comisión a los apartados 2.16 y 2.17 del Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1998 (DO C 349 de 3.12.1999, p. 52).

(16) La OLAF realiza una investigación sobre algunas anomalías observadas a raíz de una licitación destinada al transporte a través de dicho puerto.

(17) Particularmente en Arkhangelsk, Samara, Nijny Novgorod y Smolensk.

(18) La totalidad de los fondos de contrapartida del programa de ayuda estadounidense se asignaron a dicho Fondo de Pensiones.

(19) República de los Komi y regiones de Kemerovo y Yaroslavl.

(20) El descenso del poder de compra de los jubilados se estima en un 45 % respecto a 1998.

(21) Ministerio ruso de Alimentación y Agricultura.

(22) Incluso a pesar de que las entregas sólo llegaron a su destino durante o tras la cosecha.

(23) "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", septiembre de 1999.

(24) Fuente: DG AGRI D/02. Sólo se conocerá el importe exacto tras la liquidación de las cuentas.

(25) Véanse, principalmente, "Food Aid is not what Russia really needs although it gives an opportunity to certain lobbying groups to use it to their benefit", E. Serova, Centre for Agrarian Policies and Economic Issues, Institute for Economy in Transition, Moscú 1999, y "Outlook for Russian Agriculture", Banco Mundial, octubre de 1999.

(26) Recuperación de la competitividad subrayada en "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", septiembre de 1999.

(27) Véase The Association of Russian Agricultural Reform Fonds, "Assessment of the Impact of Food Aid on the Availability and Affordability of Food in Russia Report", primer trimestre de 2000.

(28) Fuente: Ministerio ruso de Alimentación y Agricultura, División de Política de Precios y Seguimiento, y "Outlook for Russian Agriculture", Banco Mundial, octubre de 1999.

(29) Apartado 4 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 2802/98 del Consejo, de 17 de diciembre de 1998, p. 4.

(30) Según el Ministerio de Desarrollo Social ruso, alrededor de 52 millones de rusos (el 35,3 %) viven por debajo del umbral de pobreza. En 1999, los más necesitados consumieron 8,2 veces menos carne y 2,9 veces menos pan que la media de las clases superiores.

Anexo

COMPARACIÓN DEL INDICADOR DE POBREZA CON LA AYUDA ALIMENTARIA PER CÁPITA DE LA UNIÓN EUROPEA ASIGNADA POR REGIÓN

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

Este programa, el mayor proyecto de suministro de alimentos emprendido por la Unión Europea hasta el momento, ha tenido algunos resultados muy positivos. Los efectos combinados de los programas estadounidense y europeo han supuesto una importante contribución a la estabilización de los precios de mercado y a la cuestión de la asequibilidad, gracias al empleo de fondos de contrapartida para liquidar los atrasos en las pensiones y al hacer posible incrementarlas de forma significativa [artículo 4 del Reglamento (CE) n° 2802/98 del Consejo].

La Comisión tuvo que hacer frente a numerosos obstáculos en la ejecución del programa de la Unión Europea. La principal tarea, la entrega de los productos alimenticios en los destinos acordados, se realizó con relativa rapidez, a pesar de la falta de recursos humanos en la propia Comisión.

En opinión de la Unión Europea, la necesidad del programa era evidente y venía apoyada, entre otras cosas, por las siguientes circunstancias:

- la cosecha de cereales en 1998, que según las estadísticas oficiales rusas fue inferior en un tercio a la cosecha media de los años anteriores,

- la significativa caída de la importación de productos cárnicos, provocada por la crisis financiera de otoño de 1998,

- un estudio realizado por el otro donante.

Además, aunque a escala macroeconómica en Rusia existía suficiente dinero, los operadores privados no podían realizar importaciones comerciales, ya que les era imposible asumir los riesgos del fluctuante cambio dólar-rublo.

Los precios de la carne no se fijaron ante todo para proteger las importaciones comunitarias. Las estimaciones de precios acordadas en el primer protocolo de precios del programa (suscrito el 14 de mayo de 1999) correspondían a los precios fijados por la administración rusa en su Decreto de 5 de febrero de 1999.

El Tribunal considera que un programa humanitario orientado habría sido más adecuado; sin embargo, las ONG a las que se habría encargado su ejecución no disponían de recursos suficientes para ejecutar un programa de tal envergadura en todo el territorio de la Federación de Rusia. Además, este tipo de programa no habría producido los considerables beneficios derivados de la generación de fondos de contrapartida, que se emplearon para terminar con los atrasos en las pensiones y contribuyeron a aumentar la cuantía de las pensiones básicas.

Las observaciones del Tribunal se refieren a un programa que aún no ha finalizado. De conformidad con el Reglamento del Consejo, la Comisión contrató consultores independientes para realizar una evaluación del programa; su informe final de evaluación se publicará en breve. Por último, está previsto realizar una auditoría final y completa, de conformidad con el apartado 4 del artículo 1 del Reglamento del Consejo, y ello pese a que la Comisión ha supervisado y gestionado los riesgos de la ejecución del programa.

INTRODUCCIÓN

Ámbito de la fiscalización

5. Aunque el Tribunal reconoce los importantes riesgos inherentes al programa, sus observaciones no tienen plenamente en cuenta la dinámica de gestión del riesgo en su ejecución. Así, al aplicar el punto 3.16 del memorando de acuerdo, la Comisión se vio obligada a suspender la entrega en dos ocasiones durante la primera mitad del año 1999, en ambos casos durante un mes. Era inevitable que esto repercutiera en la capacidad de la Comisión de respetar el calendario de entregas a que se refiere el Tribunal.

PREPARACIÓN DEL PROGRAMA

Análisis de las necesidades

6. Cuando se planteó la posibilidad de ejecutar un programa de ayuda alimentaria en Rusia, se tuvieron en cuenta los siguientes factores:

a) en la Federación de Rusia, el 31 % de la población se encuentra por debajo del umbral de pobreza; tras una cosecha de cereales especialmente mala y la grave crisis financiera de agosto de 1998, la Unión Europea consideró que la situación justificaba algún tipo de asistencia externa;

b) tras los informes facilitados por algunos Estados miembros, el Banco Mundial y el otro donante, y tras el envío de una misión de estudio a Moscú, la Unión Europea concluyó que Rusia no estaba en condiciones de realizar importaciones comerciales normales para el invierno y que carecía de recursos financieros para importar alimentos del exterior;

c) en esas circunstancias, el bajo coste de oportunidad, presupuestario y económico, del suministro de productos alimenticios procedentes de las existencias de intervención de la Unión Europea hizo que la ejecución de un programa de ayuda alimentaria fuera una atractiva alternativa al apoyo directo a la balanza de pagos. Las ventas de los productos alimenticios podrían facilitar apoyo presupuestario y, si el programa estaba bien orientado, se conseguiría resolver el problema de la capacidad adquisitiva de los grupos de población más desfavorecidos.

En respuesta a la solicitud formal de ayuda alimentaria del Gobierno ruso el 12 de noviembre de 1998, y a la luz del programa de ayuda alimentaria iniciado por el otro gran donante, la Unión Europea decidió finalmente suministrar productos agrícolas a la Federación de Rusia.

El programa se diseñó con el objetivo de responder a dos necesidades básicas:

- la disponibilidad de alimentos, incrementando los suministros y manteniendo los precios a un "nivel asequible",

- la capacidad adquisitiva, utilizando fondos de contrapartida para acelerar el pago de los atrasos en las pensiones.

7. Uno de los principales objetivos del programa era garantizar que su ejecución no distorsionara los mercados locales. Para lograrlo, la Federación de Rusia y la Comisión se esforzaron por que se utilizaran los sistemas existentes de transformación y distribución de alimentos. En general, se utilizaron operadores rusos para la distribución dentro de Rusia, y la transformación de los alimentos se mantuvo en el nivel local. Gracias a ello, el programa no ha tenido repercusión negativa alguna en el sector privado. Antes al contrario, ha supuesto para la industria y el transporte rusos un salvavidas que les ha permitido no sólo sobrevivir, sino recuperarse de la recesión económica.

8. Como consecuencia de las malas cosechas y el derrumbe de la industria de transformación, las reservas de alimentos de Rusia eran bajas sin lugar a dudas. El objetivo del programa de suministro de alimentos de la Unión Europea era aumentar, en combinación con el otro donante, la oferta de alimentos. Gracias a la redistribución de la mayoría de los ingresos procedentes de las ventas entre los pensionistas del Estado, uno de los estratos más desfavorecidos de la sociedad rusa, éstos dispusieron de más medios necesarios para adquirir el mayor volumen de productos disponible en el mercado.

9. Las exportaciones a que hace referencia el Tribunal habrían estado sujetas a contratos irrevocables suscritos por el sector privado ruso. El punto 3.9 del memorando de acuerdo autoriza expresamente la exportación de bienes similares a los suministrados en el marco del programa, a condición de que los contratos correspondientes a dichas exportaciones se hayan celebrado antes del 1 de octubre de 1998.

10. Los productos entregados en el programa fueron suministrados a regiones que no constituyen mercados tradicionales de la importación comercial. Además, como se indica en el apartado 35 del Informe, el precio de venta de la carne era con frecuencia superior al de la importación comercial.

El hecho de que en 1999 se mantuvieran las exportaciones de carne de vacuno de la Unión Europea a Rusia, y de que incluso aumentaran las de carne de porcino en el mismo período en que se recibía la ayuda, constituye una prueba adicional de que la necesidad de la ayuda era real.

11. La Comisión no dispuso de tiempo para examinar en profundidad si la lista de regiones presentada por las autoridades rusas reflejaba las necesidades de éstas. Sin embargo, la lista se examinó durante las negociaciones del memorando de acuerdo conjuntamente con los expertos de la Delegación en Moscú. No sólo se excluyó a Moscú y San Petersburgo de la ayuda, sino también a otras regiones que no se consideraron necesitadas. Esta fue también una de las principales razones de la exclusión de Moscú y San Petersburgo, y de que las listas de destinos se examinaran rigurosamente.

Elaboración de la base jurídica y del marco de aplicación

12. La cuestión de la urgencia del programa fue confirmada por el Consejo de la Unión Europea en su Reglamento (CE) n° 2802/98, por el que se autorizaba el programa, así como por las acciones del otro principal donante. El Ministerio de Agricultura fue el representante del Gobierno ruso en las negociaciones del memorando de acuerdo, a pesar de que la Comisión había solicitado también la presencia de los Ministerios de Economía, Transportes y Sanidad, y de la autoridad aduanera nacional. En última instancia, fue el Gobierno ruso quien decidió qué ministerios le representarían en la negociación.

13. El memorando de acuerdo original, negociado a principios de diciembre de 1998, recogía todos los puntos de la propuesta inicial de la Comisión, que únicamente contemplaba el suministro de los productos hasta la frontera de Rusia. Dado el tiempo limitado de que se disponía para la ejecución, era indispensable que el memorando de acuerdo ya negociado fuera operativo lo antes posible. El memorando de acuerdo adicional resultó necesario para completar los mecanismos indispensables para el seguimiento interno contemplado en el Reglamento (CE) n° 2802/98 del Consejo y su entrada en vigor no era necesaria más que a partir del momento en que las mercancías debían comenzar a llegar a la frontera rusa.

14. Al igual que el otro donante, la Comisión pretendía que la mayor parte de los fondos de contrapartida se destinaran a los fondos de pensiones de la Federación de Rusia. No obstante, la Comisión tuvo la precaución de condicionar el paso de los fondos de contrapartida al Fondo de Pensiones a la previa aprobación del grupo mixto de trabajo y, por tanto, de los servicios de la Comisión.

La Comisión verificó el fundamento jurídico, los sistemas y los mecanismos de control del Fondo de Pensiones antes de liberar sumas de los fondos de contrapartida. La viabilidad de los sistemas financieros se validó con otros donantes y organizaciones internacionales que trataban con los Fondos nacionales de Pensiones. Asimismo, la Comisión recibió confirmación de que los Fondos de Pensiones estaban sujetos a la fiscalización de la autoridad de intervención financiera de la Federación de Rusia.

La validez de la opción se ha visto confirmada por las numerosas misiones de supervisión y control emprendidas en nombre de los servicios de la Comisión.

APLICACIÓN DEL PROGRAMA

Medios desplegados por la Comisión

16. Conforme se fue haciendo evidente el alto nivel de riesgo, la autoridad legislativa obligó a la Comisión a supervisar y fiscalizar el flujo de productos alimenticios y las finanzas resultantes de las ventas en Rusia.

Otros programas similares contaban con mejores recursos. Habría sido preferible que la autoridad presupuestaria proporcionara recursos humanos suficientes para gestionar un programa tan complejo. No obstante, la Comisión sacó el máximo partido de los limitados recursos disponibles para este programa gracias al excelente nivel de cooperación entre los servicios.

Movilización de los productos

18. Teniendo en cuenta que las primeras entregas comenzaron en marzo, y que el programa sufrió diversas interrupciones y retrasos, la Comisión considera que la movilización de los productos se efectuó dentro de los plazos originalmente previstos en el memorando de acuerdo.

En algunos casos, especialmente en el de la leche desnatada en polvo, los retrasos fueron deliberados y reflejaban el deseo de la parte rusa de recibir los productos alimenticios en el momento en que se necesitaran.

En efecto, a finales de 1999, nueve meses después de iniciarse el programa, el 97 % del mayor programa de ayuda alimentaria que ha ejecutado la Unión Europea se había entregado en la frontera rusa. El hecho de que únicamente el 58 % del valor de los productos hubiera llegado a su destino definitivo a finales de 1999 se debió a que las autoridades rusas procedieron al almacenamiento masivo provisional de los productos de mayor valor (carne de vacuno y de porcino, y leche desnatada en polvo), en contra de lo dispuesto en el anexo técnico del memorando de acuerdo.

19. Salvo en el caso de la carne de cerdo, todas las interrupciones mencionadas son imputables a las autoridades rusas, bien por su renuencia a aceptar las normas de intervención, que ya se habían dejado claras en el memorando de acuerdo, o por su resistencia a alcanzar una pronta solución negociada de las dificultades que fueron surgiendo durante la ejecución.

20. El calendario de entregas se vio afectado por las ingentes cantidades que se debían movilizar y por la necesidad de reducir al mínimo los riesgos de congestión en los puertos, con la consiguiente reclamación de gastos de sobrestadía.

21. Las cantidades de productos indicadas en el Reglamento del Consejo eran límites máximos y, por lo tanto, no se habían prometido a las autoridades rusas. A pesar de los retrasos que sufrió el programa, sigue siendo un hecho que el 97 % de las cantidades en él previstas se entregó en un plazo de nueve meses. En consecuencia, el 22 de diciembre de 1999, la Comisión consideró que su mandato de entrega física de los productos alimenticios había concluido y, consecuentemente, decidió no prorrogar los créditos necesarios para movilizar las máximas cantidades posibles.

Transporte de los productos

22. Los costes originales del transporte de centeno no incluían los gastos del transporte desde un punto interno de almacenamiento hasta el puerto de salida debido a que, en el momento de elaborar las estimaciones, se desconocía tanto la ubicación exacta como las cantidades que debían retirarse de cada almacén. Si las cantidades retiradas hubieran estado cerca de los puertos, como suele ser el caso, las estimaciones habrían resultado más exactas. Sin embargo, se seleccionaron existencias almacenadas con frecuencia en el interior y, en consecuencia, los costes de transporte resultaron superiores a los previstos. En el caso de la leche desnatada en polvo y la carne de porcino, la diferencia entre el coste estimado y el real fue consecuencia de la falta de experiencia previa en la compra (cerdo) y el transporte (leche en polvo) de tales productos.

23. La Comisión siempre ha sido consciente de la necesidad de comprobar que las cantidades facturadas en concepto de control son correctas, razón por la cual el Servicio Común de Relaciones Exteriores (SCR) encargó una auditoría externa de las facturas de las empresas de control. El informe de dicha auditoría concluyó que no existían motivos para desautorizar el trabajo realizado por dichas empresas.

Véase igualmente la respuesta al apartado 37, en la que figura información detallada sobre los controles introducidos por la Comisión.

24. Se utilizaron los puertos bálticos por la sencilla razón de que, desde el principio, resultó evidente que los puertos rusos por sí solos no podrían absorber las cantidades previstas. No obstante, los gastos de tránsito y de descarga de las cantidades entregadas a través de puertos bálticos corrieron por cuenta de las autoridades rusas. Además, no se puede comparar una oferta de entrega en San Petersburgo, que no incluía la descarga del cargamento, con una oferta para Riga o Muuga, que sí incluía costes de descarga y de tránsito por el territorio báltico.

Por otro lado, en Muuga no se registró ningún caso de sobrestadía, y en Riga se registraron muy pocos, lo que indica un elevado nivel de eficiencia en ambos puertos. No obstante, la Comisión era consciente de la situación de monopolio imperante en Muuga, por lo que impuso el empleo de otros puertos siempre que fue posible.

25. La congestión portuaria en los meses de julio y agosto no fue debida a una estimación insuficiente de las capacidades de manipulación del puerto ni a una insuficiente coordinación con los otros donantes, sino sencillamente al hecho de que el operador ruso insistió en abreviar el calendario de entregas del tercer tramo de cereales. El calendario que finalmente se aplicó resultó más largo que el solicitado por el operador, encargado de coordinar los programas estadounidense y de la Unión, lo que resultó en una menor congestión de la que de otra manera se habría producido.

27. Durante el programa, la Comisión no sólo recordó por escrito en varias ocasiones a los Estados miembros la necesidad de proceder a la liberación de las garantías, anticipos y pagos finales lo antes posible tras la presentación de la documentación pertinente, sino que también insistió en ello en las reuniones de los comités de gestión.

Asimismo, los servicios de la Comisión advirtieron repetidamente que, si un expediente concreto presentaba problemas, debían hacerse los pagos parciales correspondientes a las partes del expediente que no presentaran ningún problema. Es de lamentar que en muchas ocasiones no se siguiera este consejo y que los operadores sufrieran importantes retrasos.

Distribución en Rusia

Realización por parte de las autoridades rusas

28. La Comisión desea hacer hincapié en los aspectos de cooperación del programa de suministro de alimentos. Con esta voluntad de cooperación, la Federación de Rusia aceptó hacerse cargo del transporte de los productos alimenticios entregados en sus fronteras. Este acuerdo no sólo se aplicó al programa de la Unión Europea, sino también al suministro de asistencia alimentaria del otro donante.

Entrega de los productos en las regiones

30. La entrega de parte de la carne y la leche desnatada en polvo presentó dificultades. No obstante, se controló la entrega de todas las remesas procedentes del almacén provisional en San Petersburgo. En el caso de los productos que salían de los almacenes sin especificación detallada de su destino final, o de los productos que no llegaban al destino final establecido en un plazo de tiempo determinado, se registraron y analizaron meticulosamente los datos de expedición. A través del foro del grupo mixto de trabajo, el operador ruso facilita información detallada que indica que los productos han llegado a los destinos inicialmente acordados. La unidad de asistencia técnica en Moscú seguía comprobando, en septiembre de 2000, la información entregada, y la Comisión espera que se justifiquen todas las cantidades.

Precio de venta de los productos

36. Los plazos de entrega fueron una de las fuentes de problemas en la venta de la carne. La mayor parte de la carne se entregó a finales de verano y en otoño de 1999, coincidiendo con el período en que había más carne de producción local. En cambio, el resto de las existencias de carne (casi 40000 toneladas de vacuno y 35000 de porcino) salió de almacén con relativa rapidez entre febrero y mayo de 2000, una vez agotada la oferta local. En el caso del vacuno, esto se vio favorecido por el descenso de los precios; en el caso del porcino, las autoridades rusas rechazaron la propuesta de la Unión Europea de bajar los precios, a pesar de lo cual siguieron vendiendo la carne. Esto significa que el problema de las lentas ventas iniciales no sólo está relacionado con el precio, sino también con el calendario.

37. La Comisión ha hecho considerables esfuerzos por minimizar y limitar los riesgos asociados de una operación compleja y de por sí arriesgada. Los dedicados a la auditoría pueden dividirse en tres aspectos:

- empleo de personal de la Comisión, especializado en auditoría, para evaluar y reducir a niveles aceptables los riesgos financieros del programa estableciendo controles internos más estrictos,

- empleo de auditores externos encargados de examinar las solicitudes de reembolso de gastos presentadas por las empresas que efectúan el seguimiento para comprobar que dichas solicitudes eran razonables e iban acompañadas de los correspondientes justificantes,

- empleo de auditores externos para examinar los flujos financieros vinculados al programa.

El tercer aspecto incluye la contratación de auditores externos para la realización de comprobaciones a posteriori, tanto de los flujos financieros resultantes de la venta de las entregas de alimentos como del uso dado a los ingresos correspondientes. La Comisión juzgó inapropiado iniciar la auditoría antes de la entrega y posterior venta de la mayor parte de los productos a fin de evitar basar la auditoría en documentación incompleta, con lo que no habría sido ni efectiva ni eficiente. Por consiguiente, se aplazó la adjudicación de un contrato de asistencia en materia de auditoría externa.

La observación del Tribunal de que no se pueden recaudar los ingresos netos resultantes de la venta de los suministros de alimentos parece implicar que el Gobierno de la Federación de Rusia es incapaz - o lo será - de respetar los acuerdos suscritos. La Comisión confía en la capacidad y en la voluntad del Gobierno de la Federación de Rusia de respetar no sólo el espíritu, sino también la letra de los acuerdos firmados.

Calidad y utilización de los productos

38. En su Reglamento (CE) n° 824/2000, de 19 de abril de 2000, la Comisión modificó los requisitos del trigo de intervención, que ahora especifican mínimos de proteínas cada vez más altos para las campañas de comercialización 2000/01 a 2002/03.

39. El ingreso en la cuenta especial de las cantidades utilizadas para la producción de alcohol fue equivalente al que se hubiera efectuado de haberse utilizado el centeno para su finalidad inicial, es decir, para la panificación.

Pese a que los análisis de laboratorio del centeno entregado en Tula fueron satisfactorios, las autoridades rusas se negaron a aceptarlo para la panificación. La Comisión autorizó la utilización de las cantidades en cuestión para alimentación animal, aunque siguió contabilizando estas operaciones en la misma rúbrica de la cuenta especial que el centeno utilizado para la panificación.

La asignación total de centeno a la región de Sverdlovsk fue de 5000 toneladas; más tarde se descubrió que parte de dicha cantidad se había desviado a centrales de preparación de piensos en lugar de a fábricas de harina. En aquel momento, la industria avícola se encontraba en una situación crítica; una carta fechada el 23 de abril de 1999 de la administración regional al director del operador de grano del oblast explica la decisión e indica la cantidad exacta de centeno asignada a cada fábrica. Esto indica que el centeno no se reexportó a otras zonas. La cantidad total debida en concepto de transporte se abonó en dos pagos de 3,5 millones de rublos.

Fondos de contrapartida

42. En muchas regiones, las administraciones locales habrían preferido utilizar fondos de la cuenta especial para financiar programas de desarrollo agrario. Aunque la administración central rusa propuso que parte de los fondos se canalizara hacia el desarrollo de la agricultura local, la idea se descartó muy pronto. Los evaluadores independientes han apoyado la decisión de no financiar el desarrollo agrícola basándose en la falta de compromiso de los rusos en la reforma agraria. Además, condicionar el suministro de alimentos previsto en el programa a las medidas de reforma habría correspondido a un objetivo no contemplado por el Consejo. La principal preocupación era responder a la grave escasez de alimentos provocada por circunstancias imprevistas y excepcionales, y no emprender reformas estructurales de largo alcance.

43. El Tribunal señala que la Federación de Rusia ha ido mucho más allá de las condiciones establecidas en los dos memorandos de acuerdo suscritos al exigir de las autoridades regionales garantías financieras de la entrega de los suministros de alimentos. En lo que a la Comisión concierne, éste es un asunto interno de la Federación de Rusia y, dada la situación financiera del país, debería interpretarse como una medida de prudencia por parte del Gobierno de la Federación, responsable último de las sumas destinadas a la cuenta especial.

44. La Comisión sí estudió la cuestión de si la cuenta especial abierta por la parte rusa debía o no devengar intereses. De conformidad con el Decreto n° 864 del Gobierno ruso sobre el Tesoro público de la Federación, aprobado en Consejo de Ministros de 27 de agosto de 1993, el Tesoro tenía que abrir la cuenta especial en el Banco Central. Modificar esta disposición para que la cuenta generara intereses habría creado retrasos inaceptables en el programa.

45. El problema de las garantías es una cuestión interna del Gobierno ruso, que es el responsable de los pagos, como se recoge en el memorando de acuerdo. Consecuentemente, la Comisión ha insistido, en las sucesivas reuniones del grupo mixto de trabajo y en las reuniones bilaterales con el Vicepresidente, en la puntual liquidación de los atrasos.

46. El 1 de septiembre de 1999 se destinaron directamente 882 millones de rublos a la liquidación de los atrasos del Fondo de Pensiones. No obstante, el Fondo de Pensiones consiguió un importante préstamo de la entidad Sberbank, confiando en los fondos que sabía generarían los programas de suministro de alimentos de la Unión Europea y del otro donante.

Las transferencias de ambos programas, así como otros recursos fiscales, permitieron sucesivos incrementos sustanciales de las pensiones públicas en toda la Federación. El primero, del 1 de noviembre de 1999, fue del 15 %; el segundo, del 1 de febrero de 2000, del 20 %; y el tercero, del 1 de mayo de 2000, del 7 %. En términos reales, el aumento de las pensiones básicas fue del 48 %.

47. En cuanto a la utilización del 20 % de la cuenta especial como apoyo presupuestario a los Ministerios de Sanidad y de Trabajo, es cierto que la intención inicial era la de financiar proyectos específicos. Sin embargo, debido al retraso de la administración rusa en presentar propuestas correctamente elaboradas y al hecho de que la Comisión no disponía de recursos suficientes para evaluar correctamente tales propuestas, se tomó la decisión de emplear dichos fondos en apoyo presupuestario.

No obstante, al hacerlo la Comisión prestó especial atención a que se estableciera un mecanismo de auditoría continua hasta el punto en que las transferencias de la cuenta especial se consignaran en las líneas presupuestarias designadas. Dichas líneas presupuestarias aprobadas (y debe tenerse en cuenta que la Comisión no ha aprobado todas las líneas presupuestarias propuestas por la parte rusa) representan un gasto orientado hacia los grupos más desfavorecidos.

REPERCUSIÓN DEL PROGRAMA

En el precio de los productos alimenticios

48. La repercusión negativa del programa sobre el mercado local fue muy pequeña, por no decir nula, y el suministro de cereales estabilizó los precios de alimentos básicos.

50. Aunque las 58500 toneladas de carne de cerdo se hubieran exportado comercialmente, casi 41 millones de euros de los 101 millones de euros mencionados se habrían cargado en cualquier caso al presupuesto comunitario, como restituciones por la exportación. Asimismo, la constitución de los fondos de contrapartida con los ingresos de la venta de las 58500 toneladas entregadas, que ascendieron a casi 54 millones de euros y que contribuyeron a la liquidación de los atrasos en las pensiones, no habría sido posible si sólo se hubieran aplicado restituciones por la exportación. La Comisión considera, pues, que el coste de 101 millones de euros está plenamente justificado.

En el sector privado

51. La Comisión desea hacer hincapié en el hecho de que la Federación de Rusia fue la encargada de organizar el transporte de los suministros dentro del territorio ruso. A diferencia del programa Tacis, el programa de suministro de alimentos se diseñó para cubrir una necesidad urgente, y no necesariamente para reformar el sector agrícola. Según los evaluadores independientes, el programa comunitario de alimentos ha mejorado sin duda la situación de muchos transformadores, al facilitarles crédito gratuito en la práctica. En la cadena trigo/harina/pan, esto permitió acelerar el ritmo de los suministros y contribuyó a estabilizar los precios en los mercados minoristas de las zonas urbanas. En la cadena del cereal, el programa se usó con el objeto de estabilizar los precios de la harina y del pan, lo que permitió a los consumidores de los grupos de población más desfavorecidos conservar su poder adquisitivo con respecto a los alimentos de primera necesidad.

52. La Comisión no dispone de ningún dato que permita concluir que el programa de la Unión Europea socavó las exportaciones de los países vecinos.

Abastecimiento de las regiones y grupos más desfavorecidos

53. En conjunto, todas las regiones de la Federación recibieron productos en el marco del programa de la Unión Europea o de otros programas. Por lo tanto, el cuadro incluido en el anexo del Informe del Tribunal debe interpretarse en el contexto general de dichos programas.

Aunque es posible que, en la asignación de los alimentos del programa de la Unión Europea, el Gobierno ruso favoreciera a aquellas regiones que podían pagarlos o facilitar las garantías necesarias, la repercusión de los suministros y de los desembolsos de la cuenta especial se ha dejado sentir en todo el territorio de la Federación. Independientemente de que una región concreta recibiera o no productos a través del programa, no ha habido diferencia alguna en lo que se refiere a la liquidación de los atrasos de las pensiones y el aumento de éstas.

Este doble efecto favoreció el aumento de la demanda y de la asequibilidad en las regiones más desfavorecidas, con lo que se garantizó la disponibilidad de suministros de alimentos a través de los canales comerciales normales.

54. El Reglamento del Consejo únicamente autorizaba la "distribución gratuita" en "circunstancias excepcionales", ya que el principal objetivo del programa era garantizar la disponibilidad de alimentos a precios que no perturbaran los mercados locales. Sin duda alguna, el suministro a gran escala de "alimentos gratuitos" habría socavado los mercados locales, razón por la cual las cantidades suministradas para su distribución gratuita han sido limitadas. No obstante, la Comisión sigue teniendo en cuenta las peticiones de suministros gratuitos de las cantidades previstas para el programa que quedan en almacén.

CONCLUSIÓN

55. El principal objetivo del Consejo al poner en marcha este programa era subsanar la crítica situación del abastecimiento de alimentos en más de cincuenta regiones de la Federación de Rusia, y el programa progresó con relativa rapidez.

El Reglamento (CE) n° 2802/98 del Consejo se publicó el 17 de diciembre de 1998. Como paso previo a la movilización de los productos fue preciso elaborar detalladas normas de licitación para su contratación y transporte. El Reglamento (CE) n° 111/1999 de la Comisión se aprobó sin dilación, y se publicó el 19 de enero de 1999. No obstante, antes de que pudieran expedirse los productos de los almacenes de la Unión Europea, fue necesario definir las modalidades de intervención del programa, especialmente las relativas a la gestión de los productos tras su llegada a la frontera rusa. A principios de febrero de 1999 se negociaron y suscribieron memorandos de acuerdo (incluidos los anexos técnicos) con las autoridades rusas.

Este proceso de elaboración de los textos jurídicos necesarios permitió celebrar las primeras licitaciones, que de hecho se lanzaron cuando aún se estaban negociando los memorandos de acuerdo. A pesar de la rapidez con que trabajaron los servicios de la Comisión, la adjudicación de los primeros contratos tuvo que posponerse debido a que las autoridades rusas no habían notificado y acordado los procedimientos de certificación de todos los productos que se iban a movilizar. Por este motivo, hasta el 15 de marzo de 1999 los Estados miembros no adjudicaron los primeros contratos de transporte resultantes de las licitaciones y no se pudo iniciar la ejecución del programa.

En octubre de 1999 se habían expedido aproximadamente 1,33 millones de toneladas - el 73 % del total -, a razón de unas 55000 toneladas por semana, y casi la totalidad había llegado a sus diversos destinos finales. A pesar de que el programa se suspendió en varias ocasiones debido a dificultades en la contratación (especialmente en el caso de la carne de porcino) y a los considerables problemas logísticos, el rendimiento de los servicios de la Comisión en la entrega de los productos alimenticios supone un significativo éxito en la ejecución de los deseos manifestados por el Consejo. Este éxito se logró a pesar de que no se dispuso de recursos suficientes para gestionar el mayor programa individual de suministro de alimentos jamás emprendido por la Unión Europea.

56. La contradicción entre el objetivo principal, tal y como lo formula el Tribunal, y el objetivo implícito de maximizar los ingresos procedentes de la venta de los productos alimenticios es más teórica que real. En el cumplimiento de su mandato, la Comisión ha minimizado los riesgos inherentes al programa, al tiempo que ha conseguido la entrega de productos alimenticios en las regiones, en respuesta a las solicitudes presentadas por el Gobierno de la Federación de Rusia. Por otro lado, al destinar los ingresos resultantes de la venta de los productos alimenticios a dotar el fondo de pensiones y a actividades sociales, se ha ayudado a los grupos de población más vulnerables de la sociedad rusa.

57. La Comisión estima que no habría sido adecuado ejecutar el programa sin la total cooperación del Gobierno de la Federación de Rusia. Además, atribuir a un programa de por sí complejo otros objetivos no contemplados en su fundamento jurídico habría introducido un nivel de riesgo excesivamente elevado.

58. Sin el programa de ayuda alimentaria, las restituciones por exportación deberían haber sido aún mayores. Por otra parte, gracias a este programa se constituyeron fondos de contrapartida que ayudaron a liquidar los atrasos en las pensiones y contribuyeron a aumentar significativamente las pensiones básicas. De este modo, se pudo proporcionar medios a los pensionistas para comprar los suministros disponibles en mayor cantidad.

El Reglamento del Consejo exigía que los beneficios de la cuenta especial fueran destinados a medidas sociales y, por lo tanto, excluía que la ejecución del programa se supeditara a la realización de reformas en el sector agrícola (véase asimismo la respuesta al apartado 7).

59. Pese a los retrasos que sufrió el programa, el 97 % de las cantidades de productos en él previstas se entregaron en el plazo de nueve meses. El 22 de diciembre de 1999, la Comisión concluyó que había cumplido el mandato de entrega de alimentos. El nivel de pérdidas durante el transporte hasta Rusia y dentro del país fue notablemente bajo para una operación de tal tamaño y nivel de riesgo.

60. La Comisión reconoce que se podría haber hecho más si los recursos disponibles hubieran sido más generosos. En cualquier caso, la Comisión sigue instando al Gobierno de la Federación de Rusia para que resuelva los problemas pendientes de manera satisfactoria y respetando plenamente los memorandos de acuerdo inicial y adicional.

61. El programa tenía un doble objetivo: garantizar la disponibilidad de alimentos y que fueran asequibles. La repercusión negativa en los mercados locales fue muy reducida, mientras que los efectos benéficos del programa se dejaron sentir en toda la Federación de Rusia.