ES Diario Oficial de la Unión Europea C 63/1

DICTAMEN DEL CONSEJO

de 10 de marzo de 2009

sobre el programa de convergencia actualizado de Dinamarca (2008-2015)

(2009/C 63/01)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1), y, en particular, su artículo 9, apartado 3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

(1) El 10 de marzo de 2009, el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Dinamarca, que abarca el período 2008-2015.

(2) Tras un prolongado período de activación económica, la ralentización económica de Dinamarca en 2008 ha sido rápida y pronunciada, debido, principalmente, al enfriamiento del mercado de la vivienda y a la intensificación de las turbulencias financieras. En el futuro, el debilitamiento de la demanda, tanto interna como externa, intensificará aún más la recesión. Como consecuencia del continuo deterioro de las condiciones externas, el logro de la estabilidad financiera y el ajuste ordenado del mercado de la vivienda revestirán especial dificultad. A corto y medio plazo, la recesión y la previsible evolución de los precios de los activos y de los productos energéticos tendrán consecuencias adversas significativas sobre las cuentas públicas. Más en concreto, se prevé una presión a la baja sobre los ingresos derivados del impuesto sobre el rendimiento de los fondos de pensiones, de los impuestos sobre sociedades y de la extracción de petróleo y gas del Mar del Norte, que se estima en retroceso. Partiendo de una situación presupuestaria saneada, el presupuesto aprobado para 2009 conlleva una expansión discrecional de en torno a un punto porcentual del PIB, que ya tiene en cuenta recortes permanentes en el impuesto sobre la renta del 0,5 % del PIB. La presión sobre la corona danesa y la marcada disminución de las reservas de divisas obligaron al banco central danés a subir los tipos de interés en octubre de 2008. Con el recorte de los tipos de interés por el BCE, aumentó el diferencial de los tipos de interés directores con el euro. El banco central danés, posteriormente, a finales de 2008 y a principios de 2009, recortó los tipos de interés directores, en consonancia con los recortes de los tipos de interés del BCE, y aplicó recortes adicionales, de modo que el diferencial se fue reduciendo gradualmente. Aun así, el diferencial sigue siendo elevado, de un punto porcentual, frente a 0,35 puntos porcentuales antes de la crisis.

(3) El escenario macroeconómico subyacente lleva a considerar que el crecimiento del PIB real disminuirá pasando de un 0,2 % en 2008 a – 0,2 % en 2009, para recuperarse posteriormente hasta alcanzar el 0,7 % en 2010 y una media de un 1,7 % durante el resto del período abarcado por el programa. Se prevé una recuperación en 2011-2012, basándose en hipótesis técnicas que apuntan a que las brechas de producción y de desempleo se cerrarán en 2012, según cálculos de las autoridades danesas efectuados con métodos nacionales. La hipótesis que subyace es que la utilización de la capacidad irá aumentando progresivamente hasta situarse en niveles normales, gracias a una incipiente recuperación en el exterior y a tipos de interés bajos. A la luz de la información disponible (2), el escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento optimistas. En 2009, la ralentización de la demanda interna parece haberse subestimado, vistos los hechos más recientes. A partir de 2011, las previsiones de crecimiento se consideran optimistas, atendiendo al crecimiento histórico de la productividad y al potencial de crecimiento estimado. Se prevé que la inflación disminuirá notablemente en 2009 hasta situarse en el 1,3 %, fluctuando en torno a algo menos del 2 % durante el resto del período abarcado por el programa. El origen de las fluctuaciones no está claro, pero las previsiones de evolución del deflactor del PIB parecen realistas.

(4) Los servicios de la Comisión, en sus previsiones intermedias de enero de 2009, sitúan el superávit de las administraciones públicas en el 3,1 % del PIB en 2008, cifra próxima al objetivo del 3,0 % del PIB fijado en la anterior actualización del programa de convergencia. El desfase en la reacción del mercado laboral ante el descenso de la actividad económica explica que el empleo y el crecimiento salarial se mantuvieran sólidos durante la mayor parte del año, registrándose mayores ingresos de lo previsto en el impuesto sobre la renta, y un gasto social inferior también al previsto. Al mismo tiempo, la crisis financiera redundó en una disminución significativa de los ingresos derivados del impuesto sobre los rendimientos de los fondos de pensiones y de los impuestos sobre sociedades. Por otra parte, el gasto fue superior a lo estimado como consecuencia de un mayor gasto de consumo intermedio y de una transferencia excepcional de capital a las familias en el contexto de la reforma de 2007 en relación con el impuesto sobre los rendimientos de los fondos de pensiones.

(5) Para 2009, el programa prevé un presupuesto de las administraciones públicas equilibrado, frente al déficit de un 0,3 % del PIB estimado en las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión, lo que implica una pérdida de 3 puntos porcentuales del PIB. Los estabilizadores automáticos están en el origen de aproximadamente un punto porcentual del retroceso global. Además de la expansión fiscal discrecional de en torno a un punto porcentual del PIB, que tiene en cuenta recortes en el impuesto sobre la renta de 0,5 puntos porcentuales del PIB, el descenso de los precios de los productos energéticos y de los bienes se considera que reducirá unos ingresos particularmente volátiles en aproximadamente 1,5 puntos porcentuales del PIB frente a los valores tendenciales. Aunque se prevé un superávit estructural, la variación del saldo estructural, basado en el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo recalculado por los servicios de la Comisión conforme a la metodología establecida de común acuerdo, así como en la definición de las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal aplicadas por los servicios de la Comisión, se estima en alrededor de 2,5 % puntos porcentuales del PIB, lo que confirma una política presupuestaria marcadamente expansionista (3), aunque afectada fundamentalmente por un decrecimiento de los ingresos volátiles.

(6) Se prevé también un mayor deterioro del saldo global en 2010, debido en parte a los estabilizadores automáticos, pero sobre todo a una nueva transferencia excepcional de capital a las familias, medida prevista dentro de la reforma de 2007 del impuesto sobre los rendimientos de los fondos de pensiones. El programa persigue seguir alcanzando su objetivo a medio plazo de superávit estructurales (saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) del orden de 0,75 %-1,75 % del PIB de aquí a 2010. A partir de 2010, Dinamarca está revisando a la baja su objetivo a medio plazo con vistas a lograr como mínimo el equilibrio estructural, que prevé seguir alcanzando, y conservar, de aquí a 2015. El objetivo a medio plazo se atiene al valor de referencia mínimo, esto es, un déficit de en torno a un 0,5 % del PIB, y refleja adecuadamente el ratio de deuda y el crecimiento potencial medio a largo plazo. Por tanto, el nuevo objetivo se considera adecuado y acorde con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El programa prevé que el saldo de las administraciones públicas registre nuevamente un ligero superávit en 2011. Esto se basa, en gran medida, en las hipótesis técnicas según las cuales las brechas de producción y de desempleo se cerrarán en 2012, con el consiguiente aumento de los ingresos de carácter cíclico. Los objetivos se basan en un escenario que exige medidas no especificadas de reforma estructural dirigidas a lograr una mejora permanente del saldo de las administraciones públicas igual a un 0,7 % del PIB hacia 2015, a fin de garantizar la sostenibilidad presupuestaria de acuerdo con la metodología nacional. Durante el período abarcado por el programa, se prevé que el superávit estructural calculado según la metodología establecida de común acuerdo disminuya alrededor de 3,5 puntos porcentuales del PIB, si bien seguirá arrojando valores positivos. A las medidas de estabilidad financiera adoptadas en el otoño de 2008 y esbozadas en la actualización se une el paquete crediticio de 18 de enero de 2009, que comporta inyecciones de capital híbrido por un importe máximo de 100 000 millones DKK (5,5 % del PIB) a partir de mediados de 2009, y que tendrá consecuencias inmediatas sobre la evolución de la deuda prevista en la actualización, y posibles consecuencias sobre el saldo de las administraciones públicas durante el período abarcado por el programa.

(7) Los resultados presupuestarios estimados en el programa están sujetos a diversos riesgos. Los riesgos de sobreestimación debidos a hipótesis de crecimiento favorables y a la incertidumbre en torno a las medidas de reforma estructural no se ven compensados, pese a una trayectoria presupuestaria positiva, por los riesgos de subestimación conexos a ingresos potencialmente más elevados en el caso de una subida de los precios de los productos energéticos y una bajada de los tipos de interés. Por otra parte, las medidas dirigidas a alcanzar la estabilidad financiera conllevan un notable aumento del riesgo.

(8) Los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán inferiores a la media de la UE, gracias especialmente a la reforma de las pensiones. Por otra parte, la situación presupuestaria en 2008 según se estima en el programa, con un amplio superávit estructural, contribuye a la reducción de la deuda bruta. El mantenimiento de altos superávit primarios a medio plazo contribuiría a limitar los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que actualmente son bajos.

(9) Como se aprecia en su trayectoria presupuestaria, Dinamarca ha gozado de un marco presupuestario relativamente sólido, que destaca por su amplia cobertura y por la transparencia y visibilidad de las disposiciones presupuestarias. El gasto de consumo de las administraciones públicas, sin embargo, ha mostrado una tendencia a sobrepasar los objetivos. Iniciativas recientes que prevén la imposición de sanciones económicas podrían aportar nuevos incentivos para que las administraciones locales se atengan a los objetivos acordados. Asimismo, se han puesto en marcha actuaciones cuya finalidad es tener más en cuenta en el gasto público la relación coste-eficacia. No obstante, será preciso adoptar nuevas medidas que permitan frenar el crecimiento del gasto conforme a los objetivos del Gobierno.

(10) Las autoridades danesas han adoptado una serie de medidas de apoyo a la estabilidad financiera, como son la modificación del marco regulatorio de los fondos de pensiones y de los seguros de vida, la Ley de Estabilidad Financiera de octubre de 2008 y el paquete crediticio más arriba indicado. La Ley de Estabilidad Financiera prevé una garantía avalada por el Estado e ilimitada para acreedores quirografarios hasta el 30 de septiembre de 2010, con arreglo a la cual los bancos participantes cubrirán créditos por un total de 35 000 millones DKK (2 % del PIB), y el Estado el importe que exceda de esa cuantía. A partir del 1 de octubre de 2010 se prevé un umbral de garantía de depósitos de 750 000 DKK. El paquete crediticio tiene por objeto contrarrestar la creciente presión sobre la solvencia de los bancos y las entidades hipotecarias a fin de contribuir a que se normalice la actividad de préstamo.

(11) En consonancia con el Plan Europeo de Recuperación Económica adoptado en diciembre por el Consejo Europeo, Dinamarca llevó a cabo, al adoptar el presupuesto de 2009, una expansión presupuestaria discrecional de en torno a un punto porcentual del PIB, que comporta medidas permanentes dirigidas a incentivar el trabajo (recortes en el impuesto sobre la renta) y aumentar el potencial de crecimiento (inversión en I+D). En parte, la expansión viene dada por importantes subidas salariales en el sector público. Se prevé que el plan de infraestructuras de transporte ecológico aprobado el 29 de enero de 2009 aporte un nuevo estímulo presupuestario por un importe de 5 000 millones DKK (0,5 % del PIB), distribuido a lo largo de 2009 y 2010. Estas medidas guardan conexión con el programa de reformas a medio plazo de Lisboa, según fue revisado por la Comisión el 28 de enero de 2009.

(12) Según la información aportada en el programa actualizado, el saldo estructural se deteriorará en 2,5 puntos porcentuales en 2009 y un punto porcentual más durante el resto del período del programa. En parte, esta caída se debe a una bajada de los ingresos procedentes de fuentes especialmente volátiles y transitorias. Vista la saneada situación presupuestaria de partida y la fortaleza de los estabilizadores automáticos que intervienen, se considera que la política fiscal expansionista prevista constituye una respuesta adecuada frente a la recesión económica. Las previsiones presupuestarias indican que, durante todo el período del programa, la situación presupuestaria de Dinamarca será acorde con los criterios del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

(13) El programa actualizado proporciona todos los datos obligatorios y la mayoría de los datos opcionales (4).

La conclusión general es que, en la actual coyuntura y dada la holgada situación presupuestaria, la política presupuestaria global es adecuada, considerando la expansión presupuestaria discrecional de en torno a un punto porcentual del PIB en 2009 y a la vista de la fortaleza relativa de los estabilizadores automáticos. El programa prevé una reducción del superávit de las administraciones públicas de aproximadamente 3 puntos porcentuales del PIB en 2009 y de cerca de 1,25 puntos porcentuales adicionales en 2010. Las hipótesis de crecimiento recogidas en el programa son favorables. La política fiscal se propone seguir alcanzando el objetivo a medio plazo, coherente con el objetivo a largo plazo de sostenibilidad, durante todo el período del programa, a fin de conservar un margen de seguridad suficiente frente al valor de referencia. Tras un período de elevados superávit presupuestarios, gracias a un marco presupuestario relativamente sólido, la deuda de las administraciones públicas ha descendido a niveles bajos.

A la luz de la anterior evaluación, se invita a Dinamarca a:

i) aplicar los planes fiscales para 2009, incluidas medidas de estímulo, en consonancia con el Plan Europeo de Recuperación Económica y en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento;

ii) determinar qué medidas de reforma estructural son necesarias, en particular, con e objeto de reforzar la oferta de mano de obra, para alcanzar los objetivos presupuestarios en los últimos años del programa.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2015 PIB real (% variación) PC dic 2008 1,6 0,2 – 0,2 0,7 1,9 1,7 1,6 COM ene 2009 1,6 – 0,6 – 1,0 0,6 — — — PC dic 2007 2,0 1,3 1,1 0,5 — — — Inflación IPCA (%) PC dic 2008 1,7 3,6 1,3 2,1 1,4 1,8 1,8 COM ene 2009 1,7 3,6 1,6 1,9 — — — PC dic 2007 1,7 2,4 1,6 1,9 — — — Brecha de producción (5) (% PIB potencial) PC dic 2008 1,4 0,0 – 1,4 – 1,8 – 1,2 – 0,8 – 0,5 COM ene 2009 (6) 1,8 – 0,1 – 2,1 – 2,4 — — — PC dic 2007 1,0 0,3 – 0,4 – 1,5 — — — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PC dic 2008 0,7 1,7 1,8 2,3 2,6 2,6 1,8 COM ene 2009 0,7 1,7 1,5 1,5 — — — PC dic 2007 1,7 1,3 1,9 2,2 — — — Ingresos de las administraciones públicas (8) (10) (% del PIB) PC dic 2008 54,5 53,2 51,2 51,5 52,1 51,8 51,5 COM ene 2009 55,4 54,8 52,8 53,4 — — — PC dic 2007 53,4 52,9 52,0 51,7 — — — Gastos de las administraciones públicas (8) (10) (% del PIB) PC dic 2008 49,9 50,2 51,2 52,8 51,8 51,7 51,6 COM ene 2009 50,9 51,6 53,1 54,9 — — — PC dic 2007 49,6 49,8 50,0 50,5 — — — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (10) (% del PIB) PC dic 2008 4,5 3,0 0,0 – 1,2 0,3 0,1 – 0,1 COM ene 2009 4,5 3,1 – 0,3 – 1,5 — — — PC dic 2007 3,8 3,0 2,0 1,2 — — — Saldo primario (% del PIB) PC dic 2008 6,1 4,2 1,5 0,2 1,6 1,3 0,7 COM ene 2009 6,1 4,5 1,2 0,0 — — — PC dic 2007 5,2 4,2 3,0 2,1 — — — Saldo ajustado en función del ciclo (5) (% del PIB) PC dic 2008 3,6 3,0 0,9 0,0 1,1 0,6 0,2 COM ene 2009 3,3 3,2 1,0 0,1 — — — PC dic 2007 3,1 2,8 2,3 2,2 — — — Saldo estructural (7) (9) (% del PIB) PC dic 2008 3,7 4,0 2,6 1,7 1,3 0,6 0,2 COM ene 2009 3,3 3,8 1,1 0,9 — — — PC dic 2007 3,5 3,4 2,5 2,5 — — — Deuda pública bruta (% del PIB) PC dic 2008 26,3 30,3 27,9 26,3 25,4 24,6 22,6 COM ene 2009 26,3 30,3 28,4 27,0 — — — PC dic 2007 25,6 21,6 19,2 18,6 — — — Programa de convergencia (PC); previsiones intermedias de los servicios de la Comisión (COM) de enero de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión.

(1) DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_es.htm

(2) La evaluación tiene en cuenta, en particular, las previsiones de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, así como otros datos de que se ha dispuesto desde entonces.

(3) Las diferencias en la definición de las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal implican que las estimaciones del saldo estructural no son directamente comparables con las indicadas en las previsiones de los servicios de la Comisión de enero de 2009.

(4) Más en concreto, las cifras sobre ingresos y gastos totales y algunos de sus componentes no corresponden a las definiciones armonizadas, lo que complica la evaluación. Además, en cuanto a los datos opcionales, no se facilitan las especificaciones relativas al ajuste stock-flujo.

(5) Brechas de producción y saldos ajustados en función del ciclo recalculados por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa.

(6) Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 1,8 %, el 1,4 %, el 1,0 % y el 0,9 %, respectivamente, en 2007, 2008, 2009 y 2010.

(7) Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal. Las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal representan el – 1,0 % del PIB en 2008, el – 1,7 % en 2009 y 2010 y el – 0,2 % en 2011 (reducción del déficit/ incremento del superávit en todos los casos) según el programa más reciente, y el – 0,5 % del PIB en 2008, el – 0,2 % en 2009 y el – 0,8 % en 2010 (reducción del déficit/incremento del superávit en todos los casos) según las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión.

(8) Los datos del programa sobre los ingresos y los gastos difieren de los datos facilitados a Eurostat, conforme al enfoque armonizado (véase el Reglamento (CE) no 1500/2000 de la Comisión), en los que se basan las previsiones de los servicios de la Comisión. La diferencia se refiere sobre todo al tratamiento de las ventas públicas de bienes y de servicios, así como del consumo de capital fijo. El saldo, no obstante, no varía.

(9) Empleando el nuevo cálculo del saldo ajustado en función del ciclo, sobre la base de la información del programa y la definición de medidas puntuales y de otras medidas de carácter temporal aplicada por los servicios de la Comisión, el saldo estructural sería equivalente al 3,6 % del PIB en 2008, el 1,1 % del PIB en 2009 y el 0,9 % del PIB en 2010.

(10) Para 2007, las cifras difieren de las facilitadas a Eurostat en la notificación de octubre de 2008 en el marco del procedimiento de déficit excesivo. Las cifras utilizadas reflejan datos revisados más recientes publicados por el Instituto de Estadística de Dinamarca, aún no validados por Eurostat.

Fuente:

Programa de convergencia (PC); previsiones intermedias de los servicios de la Comisión (COM) de enero de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión.