Decisión de la Comisión

de 20 de diciembre de 2001

por la que una concentración se declara compatible con el mercado común y con el Acuerdo sobre el EEE

(Asunto COMP/M.2530 - Südzucker/Saint Louis Sucre)

[notificada con el número C(2001) 4524]

(El texto en lengua alemana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2003/259/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 57,

Visto el Reglamento (CEE) n° 4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre 1989, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas(1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 1310/97(2), y, en particular, el apartado 2 de su artículo 8,

Vista la Decisión de la Comisión de 23 de agosto de 2001 de incoar un procedimiento en relación con este asunto,

Tras dar a las empresas afectadas la oportunidad de responder a las objeciones planteadas por la Comisión,

Previa consulta al Comité consultivo de concentraciones(3),

Visto el informe final del consejero auditor en este asunto(4),

Considerando lo siguiente:

(1) El 20 de julio de 2001, y de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 4064/89 del Consejo (en lo sucesivo, "Reglamento de concentraciones"), la empresa Südzucker AG, Mannheim/Ochsenfurt (en lo sucesivo, "Südzucker"), notificó a la Comisión su intención de adquirir el control exclusivo de la totalidad de Saint Louis Sucre SA, París (en lo sucesivo: "SLS").

(2) Tras examinar la notificación, la Comisión constató en un primer momento que la operación notificada entraba en el ámbito de aplicación del Reglamento de concentraciones y planteaba serias dudas sobre su compatibilidad con el mercado común.

(3) Tras un estudio exhaustivo del caso, la Comisión ha llegado ahora a la conclusión de que la operación de concentración notificada puede, en efecto, fortalecer posiciones dominantes que perturbarían notablemente la competencia efectiva en una parte sustancial del mercado común. No obstante, los compromisos formulados por Südzucker permiten despejar las objeciones que la concentración pudiera suscitar desde la óptica de la competencia.

I. PARTES

(4) El grupo alemán Südzucker es una de las mayores azucareras del mundo. Su actividad comprende la fabricación y comercialización de azúcar, edulcorantes, aditivos alimentarios, almidón, melaza, productos agrícolas (incluyendo la prestación de servicios), helados y alimentos congelados. Dicha actividad se desarrolla principalmente en Alemania, y más particularmente en el sur y en el este del país, así como en Bélgica, Austria y Europa oriental. Entre las filiales controladas por Südzucker figuran, entre otras, la refinería belga Raffinerie Tirlemontoise SA, con sede en Bruselas, y la austriaca Agrana Zucker und Stärke AG (en lo sucesivo, "Agrana"), con sede en Viena, igualmente dedicadas a la fabricación y comercialización de azúcar, edulcorantes, aditivos alimentarios y melaza.

(5) SLS es la segunda azucarera francesa y la séptima europea. Su actividad empresarial consiste en la fabricación y comercialización de azúcar, alcohol y melaza, y se desarrolla principalmente en Francia y Europa oriental. Está controlada por el grupo Financière Franklin Roosevelt SAS, París, que posee el 99,7 % de sus acciones. Por su parte, SLS posee una participación del 13,8 % en la mayor azucarera española, Ebro Puleva SA (en lo sucesivo, "Ebro Puleva"). SLS posee asimismo un paquete minoritario del 44,5 % de las acciones de la azucarera francesa Sucrerie Distillerie des Ouvré Fils SA ("Souppes-Ouvré").

II. OPERACIÓN

(6) Está previsto efectuar la concentración notificada mediante la adquisición de todas las acciones de la sociedad Financière Franklin Roosevelt SAS por parte de Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruselas.

III. CONCENTRACIÓN

(7) Con esta operación, Südzucker adquirirá el control exclusivo de SLS. Esto constituye una concentración con arreglo a la letra b) del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento de concentraciones.

IV. DIMENSIÓN COMUNITARIA

(8) Las empresas participantes generan a escala mundial un volumen de negocios de más de 5000 millones de euros(5) (Südzucker: 4664 millones de euros durante el ejercicio que finalizó el 28 de febrero de 2001; SLS: [...]*(6) millones de euros durante el ejercicio que finalizó el 30 de septiembre de 2000). A escala comunitaria, el volumen de negocios tanto de Südzucker como de SLS supera los 250 millones de euros (Südzucker: 3711 millones de euros durante el ejercicio que finalizó el 28 de febrero de 2001; SLS: [...]* millones de euros durante el ejercicio que finalizó el 30 de septiembre 2000). Südzucker no realiza más de dos tercios de su volumen de negocios a escala comunitaria en un solo Estado miembro. Por lo tanto, la concentración notificada presenta dimensión comunitaria.

V. PROCEDIMIENTO

(9) El 23 de agosto de 2001 la Comisión decidió incoar el procedimiento de conformidad con la letra c) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento de concentraciones.

(10) El 9 de octubre de 2001 se remitió a Südzucker el pliego de cargos, al que ésta respondió en un escrito de 24 de octubre de 2001(7). A petición de Südzucker, el 26 de octubre de 2001 se celebró en Bruselas una audiencia oral formal conforme al artículo 14 del Reglamento (CE) n° 447/98 de la Comisión, de 1 de marzo de 1998, relativo a las notificaciones, plazos y audiencias contemplados en el Reglamento (CEE) n° 4064/89 del Consejo sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas(8). En esta audiencia también participó SLS, así como algunos terceros interesados.

(11) El 22 de noviembre de 2001, Südzucker presentó a la Comisión un compromiso que fue objeto de algunas enmiendas técnicas el 6 de diciembre de 2001. De acuerdo con su Comunicación sobre soluciones aceptables(9), el 14 de diciembre de 2001 la Comisión comunicó a Südzucker que en el presente caso la retirada de las objeciones desde la óptica de la competencia no dependía de los compromisos de Südzucker sobre la relación futura del consorcio con el grupo español Ebro Puleva. Südzucker retiró entonces esta parte de sus compromisos. Los compromisos restantes se describen de forma detallada en los considerandos 151 y 152 y se evalúan desde el punto de vista jurídico en los considerandos 153 y siguientes.

VI. EVALUACIÓN DE LA OPERACIÓN, TAL Y COMO FUE NOTIFICADA, DESDE LA PERSPECTIVA DE LA COMPETENCIA

(12) Básicamente, la operación de concentración tiene repercusiones en todos los mercados azucareros de Alemania, Bélgica y Francia. En la forma en que fue notificada, plantea problemas de competencia en los mercados azucareros del sur de Alemania y de Bélgica.

A. MERCADOS DE PRODUCTOS DE REFERENCIA

(13) La operación de concentración afecta a la fabricación y comercialización de azúcar, que a juicio de las partes puede subdividirse en los tres mercados de productos de referencia siguientes: azúcar industrial, azúcar al detalle y azúcar destinado a marcas propias.

1. AZÚCAR INDUSTRIAL (COMERCIALIZACIÓN AL POR MAYOR)

(14) El azúcar industrial (comercializado al por mayor) se vende a granel (para almacenamiento en silos) o en envases grandes (en sacos, es decir, en cantidades superiores a 5 kg). Los compradores son sobre todo empresas transformadoras de la industria de alimentos y bebidas.

2. AZÚCAR AL DETALLE (COMERCIALIZACIÓN AL POR MENOR)

(15) El azúcar al detalle (comercializado al por menor) se vende bajo la marca de su fabricante, en cantidades pequeñas (de hasta 5 kg), y sus principales consumidores finales son los hogares o el sector gastronómico. Se distribuye a través del comercio mayorista y minorista.

(16) La distinción entre azúcar industrial y azúcar al detalle responde a la práctica decisoria constante de la Comisión(10). Bien es cierto que estos dos mercados tienen algunas características en común; así, en ambos casos se trata del mismo producto de partida, y ambos están regulados por el Reglamento (CE) n° 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar(11) (en lo sucesivo, "organización común de mercados del azúcar"). Sin embargo, en toda la Comunidad las diferencias de envasado, comercialización y perfiles de clientela dan lugar a estructuras de precios diferentes y justifican la delimitación de varios mercados de productos de referencia.

3. AZÚCAR DESTINADO A MARCAS PROPIAS

(17) El azúcar destinado a marcas comerciales propias se diferencia a su vez de los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle. Las azucareras entregan su producción a empresas comerciales, en particular grandes cadenas de supermercados que venden azúcar al detalle con su propia marca. Los fabricantes envasan el azúcar en embalajes proporcionados por las empresas comerciales o especialmente fabricados para ellas, en los que figura exclusivamente la marca propia.

(18) El azúcar destinado a marcas propias constituye un mercado de producto de referencia. Desde la perspectiva de la demanda, es decir, del lado de las empresas comerciales compradoras, se aprecian diferencias notables entre el aprovisionamiento en productos comercializados con una marca propia y en productos comercializados con la marca del fabricante de azúcar(12).

(19) Para el aprovisionamiento en productos con marca de fabricante, las empresas comerciales tienen en cuenta los factores que determinan la posición de esos productos en el mercado (descendente) del consumidor final, es decir, las preferencias de la clientela, el precio y el modo en que se presenta el producto. En la práctica, la empresa comercial sólo puede elegir entre los productos con marca de fabricante que en ese momento sean objeto de cierta promoción publicitaria en la zona correspondiente. Por consiguiente, el número de proveedores queda circunscrito a un ámbito determinado.

(20) Pero estos criterios carecen de importancia para las empresas comerciales cuando se trata de comprar productos que van a vender con su propia marca. En este caso es más bien la propia empresa comercial quien determina la calidad, cantidad y demás especificaciones del producto. El fabricante suministra el producto con arreglo a estas condiciones. Las tareas de mercadotecnia y publicidad son asumidas por la empresa comercial, que también decide la presentación (envase) del producto. A la empresa comercial le resulta así mucho más fácil cambiar de proveedor que cuando compra productos con marca de fabricante. Elige al proveedor que presenta la oferta más ventajosa económicamente, aplicando criterios de precio, calidad, capacidades disponibles y fiabilidad de suministro.

(21) La delimitación de mercados separados para los productos destinados a marcas propias y los productos con marca de fabricante tampoco está en contradicción con el hecho de que en el mercado de los clientes finales, que es sobre todo el del comercio minorista, las marcas de fabricante y las marcas propias compitan entre sí y, por tanto, se engloben allí en un solo mercado uniforme. En efecto, aunque en el mercado minorista descendente de los clientes finales es uniforme, las empresas comerciales se aprovisionan de estos dos productos en mercados ascendentes diversos.

4. RESULTADOS DEL ESTUDIO DE MERCADO

(22) Los resultados del estudio de mercado realizado por la Comisión han confirmado la diferenciación entre azúcar industrial y azúcar al detalle. En lo que afecta a Alemania, se confirma asimismo la definición de un mercado de producto separado para el azúcar destinado a marcas propias. Tampoco se opone a la admisión de un mercado separado el hecho de que los participantes en el mercado de otros Estados miembros estén menos acostumbrados a establecer tal distinción, como, por ejemplo, en Francia, donde en el mercado descendente apenas se vende azúcar de marcas propias. En cualquier caso, en lo que respecta a aquellos Estados miembros donde la operación de concentración notificada plantea problemas de competencia, la diferenciación resulta pertinente.

5. RESUMEN

(23) A tenor de las consideraciones que preceden, la Comisión coincide con las partes en que, para evaluar la operación de concentración notificada, procede distinguir entre tres mercados de producto de referencia:

- azúcar industrial,

- azúcar al detalle,

- azúcar destinado a marcas propias.

B. MERCADOS GEOGRÁFICOS DE REFERENCIA

(24) Las empresas participantes en la concentración opinan que, al menos en un pronóstico de futuro, cabe partir de la base de unos mercados azucareros de dimensión europea. Lo consideran especialmente cierto en el caso del azúcar destinado a marcas propias donde, aseguran, las empresas comerciales disponen de gran libertad a la hora de elegir a sus proveedores. También les parece discutible la delimitación de mercados nacionales o incluso regionales en los sectores del azúcar industrial y doméstico; señalan que, no obstante, la delimitación de los mercados geográficos de referencia que puede quedar abierta.

1. AZÚCAR INDUSTRIAL Y AZÚCAR AL DETALLE

(25) Por lo que respecta a los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle, la Comisión considera que ha de empezarse por señalar que, en el marco de la organización común de mercados del azúcar, se asigna una determinada cuota azucarera a cada Estado miembro. Este proceder influye de forma notable en la producción y la venta de azúcar en la Comunidad y contribuye a consolidar la división en mercados nacionales(13). En consecuencia, los territorios principales de ventas de los mayores productores europeos de azúcar se encuentran claramente diferenciados, lo que también tiene repercusiones fundamentales sobre las distintas cuotas de mercado de estas empresas en los respectivos Estados miembros (véanse los cuadros 2 y 3). Atendiendo a esta lógica, en su práctica decisoria más reciente en procedimientos con arreglo a los artículos 81 y 82 del Tratado CE, la Comisión ha considerado que los mercados geográficos de referencia del azúcar industrial y del azúcar al detalle eran como mínimo nacionales(14).

(26) Sin embargo, en su Decisión sobre la industria europea del azúcar(15) la Comisión ya aceptó, con la región del sur de Alemania, un mercado geográfico de referencia más pequeño que el territorio de un Estado miembro. Contrariamente a lo que sostienen las partes, la Comisión también considera que en el presente caso procede delimitar diversos mercados regionales del azúcar en Alemania. Basa su análisis de la operación en la delimitación de los mercados por grupos de Estados federados. Éste puede considerarse el mejor planteamiento posible, sobre todo con miras a la realización práctica de dicho análisis (por ejemplo, investigación de las cuotas de mercado en el contexto del estudio del mercado). Para esta valoración resultan determinantes las consideraciones que figuran a continuación sobre la estructura del mercado azucarero alemán.

(27) En primer lugar se constata que en Alemania, en contraste con lo que ocurre, por ejemplo, en Francia, existen diferencias regionales en la distribución geográfica de los centros de producción de las tres azucareras principales (Südzucker, Nordzucker y Pfeifer & Langen; véase el mapa incluido en el anexo I). Así, las fábricas de Südzucker están ubicadas básicamente en Baviera, Baden-Württemberg, Hesse y Renania-Palatinado. Nordzucker, en cambio, produce principalmente en Schleswig-Holstein y Baja Sajonia, mientras que las fábricas de Pfeifer & Langen se concentran en Renania del Norte-Westfalia. En los nuevos Estados federados(16), cada una de estas tres azucareras cuenta con fábricas de capacidad comparable.

(28) Por otra parte, el azúcar constituye una mercancía a granel en la que se compite sobre todo a través del precio. El transporte suele ser un factor de coste importante y, por lo tanto, un factor de precio determinante. Contrariamente al caso de Francia, donde los centros de producción de los principales productores se concentran en el norte y noroeste del país, en Alemania el hecho de que los trayectos de transporte sean mayores dada la citada distribución regional de los centros de producción representa un sobrecoste para los competidores del productor asentado en la región.

(29) La segmentación regional de los mercados alemanes se ahonda todavía más por el comportamiento de mercado de las azucareras alemanas. En el análisis del mercado, la mayoría de los compradores de la industria azucarera confirmaron que en Alemania la proximidad geográfica entre el cliente y su proveedor de azúcar influye decisivamente en el abastecimiento. Por regla general, los productores circunscriben el suministro de azúcar a precios "franco domicilio" a determinada distancia del centro de producción. Los suministros a regiones fuera de este radio suelen ser rechazados o bien penalizados sistemáticamente con importantes suplementos de precio en razón de presuntos sobrecostes de transporte, con lo cual la oferta comparada a la de un fabricante asentado en la región ya no suele ser competitiva.

(30) Por esta razón, tal y como confirma el análisis de mercado efectuado por la Comisión, se ha formado en el sector del azúcar industrial y del azúcar al detalle de Alemania una constelación de mercados en la cual las tres grandes azucareras ostentan posiciones dominantes, o al menos muy fuertes, en sus territorios principales de ventas situados en el perímetro de sus respectivos centros de producción. Así, por ejemplo, durante la campaña de 1999/2000(17) y como ya hiciera en años anteriores, Südzucker alcanzó cuotas de mercado muy elevadas [por encima del 80 %]* en los dos mercados de producto situados en los Estados federados meridionales de Baviera, Baden-Württemberg, Sarre, Hesse y Renania-Palatinado. Algo parecido ocurrió con Nordzucker en Schleswig-Holstein, Hamburgo, Bremen y Baja Sajonia, así como con Pfeifer & Langen en Renania del Norte-Westfalia, aunque en este último caso en grado algo menor. Los tres grandes productores de azúcar sólo presentan cuotas de mercado similares en Alemania oriental.

(31) Esto hace que se haya formado en cada caso un mercado propio para el azúcar industrial y el azúcar al detalle en las zonas sur, oeste, norte y este de Alemania, con arreglo a los territorios principales de ventas de los tres grandes productores. También confirmaron esta segmentación regional los competidores y clientes de las partes en el contexto del análisis del mercado.

Réplica a Südzucker

(32) En su respuesta a las objeciones de la Comisión(18), Südzucker declara a este respecto que la organización común de mercados del azúcar vela por el mantenimiento de unas condiciones de competencia muy homogéneas, particularmente también en lo tocante a los precios. Considera una contradicción el hecho de que la Comunidad se dedique, como legisladora por un lado, a decretar la organización común de mercados del azúcar para ordenar el mercado europeo del azúcar y, como autoridad de control de las concentraciones por otro, a negar ese mismo mercado europeo del azúcar.

(33) Según Südzucker, tampoco procede definir la región del sur de Alemania como un mercado específico para el azúcar industrial y el azúcar al detalle. El hecho de que las azucareras alemanas centren sus respectivas actividades en zonas geográficas diferentes no significa que en tales zonas puedan ejercer su actividad comercial con independencia y desconsideración de los demás, como ocurriría si se tratara de mercados geográficos separados. No puede establecerse una separación neta entre las zonas del sur, oeste y norte de Alemania, por lo que existen amplias zonas de solapamiento en las cuales las tres empresas, o al menos las dos limítrofes, ejercen el mismo grado de actividad. La empresa afirma que en estas zonas de solapamiento las azucareras alemanas no pueden aplicar una estrategia comercial diferente de la aplicada en las zonas centrales, donde posiblemente estén menos expuestas a la competencia. Así lo confirma, a su juicio, la uniformidad prácticamente total de los niveles de precios en Alemania, mayor de la que resultaría de la comparación entre Estados miembros.

(34) Tras examinar las alegaciones de Südzucker, la Comisión mantiene su delimitación geográfica de los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle. La existencia de un ordenamiento a escala comunitaria para determinado sector económico no entraña forzosamente que para una evaluación desde el punto de vista de la competencia deba partirse también de un mercado geográfico de referencia de envergadura comunitaria. Al contrario, la existencia de la organización común de mercados del azúcar precisamente previene la formación de estructuras de mercado europeas en la industria azucarera gracias a las cuotas nacionales que en ella se fijan(19).

(35) En lo que respecta a los ámbitos de solapamiento aducidos por Südzucker, la Comisión no pone en duda que se puedan dar solapamientos en las zonas fronterizas de los territorios principales de ventas de los distintos productores, porque en estas zonas la distancia entre los clientes y los centros de producción de dos productores puede ser similar. No obstante, las condiciones de competencia en tales zonas de solapamiento no pueden extrapolarse a las partes centrales de los respectivos territorios de ventas, porque allí el productor no sufre la misma presión competitiva que en la zona que linda con el territorio de ventas de otro oferente; los mayores costes de transporte hacen que la penetración de competidores en el núcleo territorial de otro productor resulte menos atractiva que la penetración en zonas de solapamiento con otros territorios de ventas.

(36) Una delimitación más precisa de los mercados geográficos de referencia mediante el trazado de círculos concéntricos en torno a los respectivos centros de producción y expedición plantearía dificultades prácticas. Sin embargo, la delimitación que sirve de base a la presente Decisión, a lo largo de las fronteras de los Estados federados alemanes, ofrece un indicador útil, porque el modelo de los círculos concéntricos no alteraría el resultado de la evaluación de la operación de concentración desde el punto de vista de la competencia; en efecto, también este método forzosamente tendría que poner de manifiesto la existencia de territorios principales de ventas de las respectivas azucareras examinadas.

2. AZÚCAR DESTINADO A MARCAS PROPIAS

(37) En sus objeciones, la Comisión también se refería a la zona del sur de Alemania como mercado geográfico de referencia del azúcar destinado a marcas propias(20).

Réplica a Südzucker

(38) En su respuesta a las objeciones de la Comisión(21), Südzucker rebate esta definición geográfica del mercado aduciendo que no podría aplicarse al azúcar destinado a marcas propias ni aun en caso de efectuarse una subdivisión regional de los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle en Alemania. A su entender, en este caso se da un funcionamiento de mercado claramente europeo; cuando menos, debería hablarse de un mercado alemán de dimensión nacional. Las estructuras de mercado son aquí fundamentalmente diferentes que en el caso de los productos primeramente citados: la elección de proveedores es mucho más libre, el servicio no cuenta, hay muy pocas grandes cadenas comerciales como clientes, y sólo se celebran transacciones centralizadas en virtud de las cuales estos clientes adquieren su azúcar a través de un comprador central que puede ser no sólo regional o nacional sino incluso internacional. Cita el ejemplo de [...]*.

(39) La atenta consideración de las alegaciones de Südzucker ha llevado a la Comisión a concluir que, efectivamente, el mercado geográfico de referencia del azúcar destinado a marcas propias no puede limitarse al sur de Alemania. Aunque el análisis de mercado no ofrece ningún indicio de que la compra centralizada de azúcar sea una práctica generalizada entre las grandes cadenas comerciales, sí se reconoce que este mercado de producto presenta notables peculiaridades respecto de los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle, lo que justifica un tratamiento diferenciado. A juicio de la Comisión, cabe destacar en este contexto las consideraciones siguientes.

(40) Contrariamente a lo que ocurre con el azúcar al detalle, en el caso del azúcar para productos destinados a ser comercializados con una marca propia, la fidelidad a una marca por parte de los clientes no entra en consideración. Y, a diferencia del azúcar industrial, que también se suministra a empresas más pequeñas, las cadenas comerciales que demandan azúcar para revenderlo con su propia marca son exclusivamente compradores mayoristas; por consiguiente, disponen de un poder de mercado superior.

(41) También es cierto que en el ámbito del azúcar destinado a marcas propias, en comparación con los mercados del azúcar industrial y doméstico, los productos de los competidores alemanes y extranjeros han logrado penetrar mucho más en el territorio principal de ventas de Südzucker. Por tanto, la proporción que representan las importaciones, superior al 50 %, en un supuesto mercado del sur de Alemania resulta tan elevada (o la cuota de mercado de Südzucker tan baja, inferior al 50 %) que justifica una definición más amplia del mercado geográfico. Esta constatación también está en consonancia con la práctica decisoria más reciente de la Comisión en otros casos que tenían por objeto el suministro de productos para marcas comerciales propias(22).

3. RESUMEN CON RESPECTO A LOS MERCADOS GEOGRÁFICOS DE REFERENCIA

a) Azúcar industrial y azúcar al detalle

(42) Habida cuenta de lo que antecede, la Comisión considera que los mercados geográficos de referencia para el azúcar industrial y el azúcar al detalle son básicamente nacionales. Además, y contrariamente a lo que sostienen las partes, en Alemania la estructura de mercado allí existente impone una segmentación aún mayor. En particular, el sur de Alemania constituye un mercado geográfico de referencia propio(23). Así pues, para la evaluación de la presente operación de concentración procede delimitar Bélgica y el sur de Alemania como los mercados geográficos de referencia.

b) Azúcar destinado a marcas propias

(43) En lo que respecta al azúcar destinado a marcas propias, se constata que el mercado geográfico de referencia no puede limitarse al sur de Alemania. Por otra parte, no resulta indispensable zanjar la definición de los mercados geográficos de referencia dado que, en este caso, la operación de concentración no plantea problemas de competencia independientemente de que se parta de un mercado nacional o de un mercado comunitario.

C. PARTE SUSTANCIAL DEL MERCADO COMÚN

(44) Por su población (unos 33,8 millones de habitantes), su consumo de azúcar (aproximadamente 1 millón de toneladas durante la campaña 1999/2000) y su situación geográfica central, el mercado del sur de Alemania representa una parte sustancial del mercado común. Lo mismo cabe decir de Bélgica, que cuenta con unos 10 millones de habitantes y cuyo consumo de azúcar durante la campaña 1999/2000 ascendió a unas 540000 toneladas(24).

D. MARCO JURÍDICO

1. LA ORGANIZACIÓN COMÚN DE MERCADOS DEL AZÚCAR

(45) La organización común de mercados del azúcar existente en el contexto de la política agrícola común tiene por objeto apoyar y asegurar la producción azucarera en la Comunidad, básicamente a través de las tres medidas siguientes(25):

- la cosecha de remolacha azucarera y caña de azúcar para fabricar azúcar de la Comunidad destinado a la venta dentro del mercado común está sometida a cuotas nacionales fijadas por el Consejo (las llamadas cuotas "A" y "B"). Las administraciones de los Estados miembros reparten las cuotas que tienen asignadas entre los productores nacionales de azúcar y sus refinerías;

- existe un sistema de apoyo de precios, según el cual se fija un precio de intervención para el azúcar de las cuotas A y B que garantiza un precio mínimo para la venta del azúcar;

- se fija asimismo un precio mínimo garantizado para la remolacha azucarera necesaria para producir azúcar de las cuotas A y B.

(46) Las cuotas de azúcar se refieren a la producción durante las campañas, que se prolongan desde octubre hasta septiembre del año siguiente.

(47) A estas disposiciones relativas al azúcar de las cuotas A y B se añaden los acuerdos entre la Comunidad y algunos terceros países como, por ejemplo, India o los llamados países ACP(26), por los que se concede a estos países condiciones preferentes para la exportación de azúcar. Los precios en virtud de estos acuerdos son comparables a los del azúcar de cuota. Esto hace que, en el contexto de la organización común de mercados del azúcar, estas importaciones puedan considerarse "importaciones asimilables".

(48) Se considera azúcar C la producción de azúcar que supera las cuotas A y B y las "importaciones asimilables" de las empresas implantadas en la Comunidad; estas cantidades deben venderse sin apoyo en el mercado mundial (terceros países) o bien almacenarse durante 12 meses como mínimo para ser utilizados como parte de las cuotas A y B de los años siguientes.

(49) La situación del mercado en su conjunto durante la campaña 1999/2000 puede resumirse del modo siguiente:

Cuadro 1

Estadística de los mercados durante la campaña 1999/2000

Balance azucarero de la Comunidad: campaña 1999/2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Balance azucarero de la Comunidad, Comisión Europea.

2. APLICABILIDAD DE LAS NORMAS DE COMPETENCIA AL MERCADO DEL AZÚCAR

(50) De conformidad con el apartado 3 del artículo 32 en conjunción con el capítulo 17 del anexo I del Tratado CE, el azúcar entra en el ámbito de la política agrícola común. En virtud del apartado 1 del artículo 36 del Tratado CE en conjunción con el artículo 1 del Reglamento n° 26 del Consejo, de 4 de abril de 1962, sobre aplicación de determinadas normas de competencia a la producción y al comercio de productos agrícolas(27), cuya última modificación la constituye el Reglamento n° 49(28). se declararon aplicables en este terreno los artículos 85 a 90 (ahora artículos 81 a 86) del Tratado CE y sus correspondientes disposiciones de aplicación, entre las cuales figura el Reglamento de concentraciones(29). En su sentencia en el asunto Suiker Unie, el Tribunal de Justicia confirma que en el contexto de la organización común de mercados del azúcar las normas de competencia comunitarias son aplicables al mercado azucarero(30):

"Cualesquiera que sean las objeciones que puedan formularse respecto de un sistema que favorezca los mercados nacionales mediante la fijación de cuotas nacionales (...), lo cierto es que para las normas de competencia existe un ámbito de aplicación real, si bien reducido.".

(51) Conforme al apartado 3 del artículo 2 del Reglamento de concentraciones, deben declararse incompatibles con el mercado común las operaciones de concentración que supongan un obstáculo significativo para una competencia efectiva al crear o fortalecer una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo.

3. RESULTADOS DEL ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES ACTUALES DEL MERCADO AZUCARERO

(52) Como ya se ha dicho (véase el considerando 29), a raíz del análisis de mercado numerosos clientes de la industria azucarera afirmaron que los mercados, sobre todo en Alemania, están repartidos de acuerdo con una distribución regional entre los diferentes productores, por lo cual prácticamente no hay competencia dentro de un mismo Estado miembro. Declararon asimismo que, en lo esencial, la competencia se limita a las exportaciones de los productores extranjeros con centros de producción situados a proximidad de las fronteras.

(53) De hecho, el nivel de precios que predomina en los mercados azucareros europeos puede valorarse como indicio inequívoco de la fuerte restricción de la competencia. Así, pese a los notables excesos de capacidad de la industria azucarera europea, los productores europeos pueden vender su azúcar a unos precios que no sólo duplican los del mercado mundial, sino que además se sitúan muy por encima (entre un 10 % y un 20 %) del precio de intervención de la UE.

Réplica a Südzucker

(54) En su respuesta a las objeciones de la Comisión(31), Südzucker manifiesta que la cantidad de azúcar enviada desde Francia al sur de Alemania no supera la cantidad procedente de otras partes de Alemania. Alega que, a tenor de las estadísticas de WZV, durante la campaña 1999/2000 se exportaron unas 195000 toneladas de Francia a Alemania, de las cuales (según estimaciones de Südzucker) unas 100000 toneladas se destinaron al sur de Alemania, mientras que durante este mismo período se enviaron a esta región desde el norte y oeste de Alemania unas 108000 toneladas.

(55) Tras examinar las alegaciones de Südzucker, la Comisión mantiene que la competencia dentro de Alemania se halla muy restringida y que los oferentes extranjeros representan un importante factor de compensación para el mercado del sur de Alemania y de Bélgica. Así, los suministros procedentes del norte y del oeste de Alemania hacia el sur del país no se destinan esencialmente a los territorios centrales del mercado doméstico de Südzucker, sino principalmente al ámbito fronterizo entre los diversos mercados geográficos de referencia. También los análisis del mercado confirman que los precios que los oferentes extranjeros aplican en el suministro a clientes del sur de Alemania son claramente inferiores a los precios de Südzucker y de los demás fabricantes alemanes. Por otra parte, la Comisión tiene constancia de que durante el período 1996/1997-1999/2000 aumentaron notablemente las exportaciones de los fabricantes franceses hacia Alemania (véase el considerando 95), al tiempo que se estancaron los suministros en el interior de Alemania.

E. COMPATIBILIDAD DE LA CONCENTRACIÓN CON EL MERCADO COMÚN

1. INTRODUCCIÓN

a) La posición de los principales productores europeos de azúcar en el mercado

(56) El grupo Südzucker ya es uno de los mayores productores mundiales de azúcar antes de la concentración. Los competidores comunitarios con participación en las cuotas azucareras A y B se reparten las cuotas de acuerdo con la siguiente distribución:

Cuadro 2

Participación en las cuotas durante la campaña 1999/2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Partes, competidores.

(57) Así pues, el grupo Südzucker ya ocupa una posición de liderazgo a escala europea antes de la concentración. Con la operación de concentración, su participación en la cuota de producción comunitaria de azúcar A y B pasaría del 16,4 % al 21,5 %.

b) Mercados afectados

(58) La operación de concentración entre Südzucker y SLS afecta a los mercados siguientes:

Cuadro 3

Cuotas de mercado durante la campaña 1999/2000, basadas en cantidades vendidas((Sólo se disponía de las cifras sobre las ventas de azúcar de SLS y Béghin-Say en el sur de Alemania correspondientes al año natural 2000. No obstante, para calcular las cuotas de mercado, estas cifras se extrapolaron a partir del total de las cantidades vendidas en el sur de Alemania en la campaña 1999/2000. Como el volumen total de ventas en el año 2000 no presenta diferencias significativas con respecto a la campaña 1999/2000, este procedimiento parece admisible.))

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Parte notificante, competidores y clientes.

(59) La concentración suscita objeciones de competencia únicamente en los mercados azucareros del sur de Alemania y de Bélgica, donde da lugar al fortalecimiento de las posiciones dominantes de Südzucker en los sectores del azúcar industrial y del azúcar al detalle. En los mercados de Francia y de Italia, la concentración no coloca a Südzucker en posición dominante. En los mercados austriacos, la concentración no fortalece su actual posición dominante (cuota de mercado de aproximadamente [superior al 90 %]* en todos los mercados del azúcar).

2. POSICIONES DOMINANTES DE SÜDZUCKER

(60) La concentración fortalecería las posiciones dominantes en los mercados de azúcar industrial y de azúcar al detalle que Südzucker ocupa en el sur de Alemania y en Bélgica.

(61) Esto es especialmente importante en lo tocante al azúcar industrial, que a escala comunitaria representa en torno al 80 % del volumen de azúcar vendido, para el grupo Südzucker incluso un [...]* % aproximadamente (SLS [...]* % aproximadamente) del volumen de azúcar vendido durante la campaña 1999/2000 en los tres mercados de producto de referencia. Por consiguiente, en las consideraciones que siguen a continuación se ha hecho más hincapié en este mercado de producto en lo que respecta tanto al sur de Alemania como a Bélgica. No obstante, en estas áreas geográficas la valoración desde el punto de vista de la competencia también resulta aplicable, en lo esencial, a los mercados del azúcar al detalle, cuyo menor volumen disminuye su importancia con respecto al anterior. Por esta razón, en lo sucesivo las repercusiones de la operación de concentración se analizan sobre la base del ejemplo del mercado del azúcar industrial en el sur de Alemania, y allí donde proceda se tratarán con mayor detalle las particularidades del mercado del azúcar al detalle en sur de Alemania y de los mercados azucareros de Bélgica.

a) Posición dominante de Südzucker en los mercados de azúcar industrial y azúcar al detalle en el sur de Alemania y en Bélgica

(62) El Tribunal de Justicia ha definido la posición dominante como situación de dominio económico de una empresa que le permite impedir que se mantenga una competencia efectiva en el mercado de referencia por el hecho de permitirle que, en gran medida, se comporte con independencia de sus competidores, sus clientes y, en último término, los consumidores. Tal posición no excluye cierto grado de competencia, pero permite a la empresa favorecida determinar o al menos influenciar considerablemente las condiciones en que va a desarrollarse esta competencia, y en cualquier caso le permite actuar sin tener que adaptar su comportamiento al mercado.

(63) La existencia de una posición dominante puede resultar de la conjunción de varios factores que aisladamente no tienen por qué ser determinantes pero que, tomados en su conjunto, caracterizan en numerosos casos la presencia de cuotas de mercado elevadas. Además, un indicio importante de la existencia de una posición dominante es la relación entre las cuotas de mercado de las empresas que participan en la concentración y las de sus competidores, y más particularmente la del competidor posicionado justo detrás de ellas(32).

(64) En el sur de Alemania, la cuota actual de Südzucker en el mercado del azúcar industrial asciende al [75-85]* % aproximadamente, con el resto repartido entre las demás azucareras (véase el cuadro 3). Según los datos de que dispone la Comisión, durante los cinco últimos años este reparto no ha variado de manera significativa, cosa que las partes tampoco han negado ni en su respuesta a las objeciones de la Comisión ni durante la audiencia.

(65) El dominio de Südzucker en el sur de Alemania se manifiesta no sólo en la clara distancia que la separa de los demás productores alemanes en lo que a cuotas de mercado se refiere. También coincide con una concentración de los centros de producción y distribución del grupo Südzucker en esa región, al tiempo que Nordzucker y Pfeifer & Langen, como ya se ha expuesto anteriormente, disponen de bases de peso similar en otras zonas de Alemania (véase el considerando 27).

(66) Por otra parte, el análisis de mercado ha confirmado que dentro de Alemania los mercados del azúcar se hallan repartidos entre los diferentes fabricantes por zonas de actividad de carácter regional. Así, numerosos clientes de la industria azucarera señalaron que ya en este momento la competencia dentro de Alemania está fuertemente restringida. Esta restricción se manifiesta también en el hecho de que el precio del azúcar no sólo duplica el precio del mercado mundial sino que también se sitúa muy por encima (entre un 10 % y un 20 %) del precio de intervención de la Comunidad, a pesar del exceso de producción y de capacidad que caracterizan a la industria azucarera europea, y particularmente a la alemana.

(67) Este reparto efectivo del mercado azucarero alemán en zonas de actividad regional de los fabricantes allí asentados hace que éstos apenas se sientan incentivados a penetrar en el territorio principal de ventas de los demás. Habida cuenta de los sobrecostes de transporte y de las relaciones duraderas con los clientes, según se desprende de numerosas respuestas dadas a la Comisión en su análisis de mercado, a los productores les resulta más interesante consolidar su posición en sus respectivos territorios principales de ventas y aprovechar la cuota de producción que tienen asignada para satisfacer en primer lugar a la clientela propia. Tanto más cuanto que la incursión en el territorio de venta principal de un competidor entrañaría el riesgo de represalias inmediatas. En la industria azucarera es muy fácil adoptar tales represalias porque el azúcar es un producto a granel homogéneo y los mercados son transparentes debido a las cuotas de producción existentes y a los precios de intervención.

(68) También los compradores de la industria azucarera interrogados por la Comisión en el contexto del análisis de mercado declararon que en Alemania la competencia queda limitada a las exportaciones de los productores extranjeros con centros de producción a proximidad de las fronteras.

(69) Por las razones expuestas, la Comisión ha llegado a la conclusión de que hoy Südzucker ya ocupa en el sur de Alemania una posición de dominio económico que permite al grupo comportarse con gran independencia de sus competidores, clientes y consumidores. Ya antes de la concentración Südzucker goza de una posición dominante en el sur de Alemania, una parte sustancial del mercado común.

(70) En esencia, las consideraciones que anteceden pueden trasladarse asimismo al mercado del azúcar al detalle del sur de Alemania. También en este caso, el [80-90]* % de la cuota de mercado del grupo Südzucker sitúa a éste a gran distancia de sus principales competidores. Así pues, en este mercado cabe aplicar de manera análoga lo expuesto en los considerandos 65 a 69.

(71) Südzucker también domina los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle en Bélgica, donde la cuota de mercado del grupo es del [60-70]* % y del [85-95]* %, respectivamente. Así pues, les son aplicables de manera análoga las consideraciones que anteceden.

Réplica a Südzucker

(72) En su respuesta a las objeciones(33) de la Comisión, Südzucker refuta el "panorama de ausencia de competencia" que la Comisión describe para el sur de Alemania y Bélgica. Afirma que Südzucker practica los precios más bajos de Europa, al tiempo que en prestaciones accesorias supera a la media de los competidores europeos. Südzucker atribuye la escasa penetración de otras azucareras en su territorio principal de ventas precisamente al hecho de que atacarla con afán competitivo carece de interés comercial para sus competidores. Añade que si en Alemania se perfila un mapa de mercados regionales en torno a cada planta de producción, ello debe entenderse como funcionamiento natural de mercado y no como ausencia de competencia.

(73) Tras examinar las alegaciones de Südzucker, la Comisión mantiene su evaluación de la situación del mercado en el sur de Alemania y en Bélgica en lo que respecta al azúcar industrial y al azúcar al detalle. Coincide con las partes en que, en su territorio principal de ventas, Südzucker no está expuesta a incursiones importantes de otros productores alemanes. Pero esto no debe atribuirse a un grado de competencia suficiente entre estas empresas sino, por el contrario, al antes descrito reparto efectivo del mercado azucarero alemán en territorios principales de ventas y en ámbitos de actividad regionales.

b) Inexistencia de posición dominante en mercado del azúcar destinado a marcas propias en el sur de Alemania y en Bélgica

aa) Sur de Alemania

(74) En sus objeciones la Comisión aún entendía que, también en el mercado del azúcar destinado a marcas propias, la cuota de mercado de Südzucker en el sur de Alemania, del [40-50]* %, situaba a la empresa en cualquier caso en el umbral del dominio, y que con la fusión con Louis Sucre esta posición podía aumentar en un [20-30]* % adicional para alcanzar en total una cuota del [60-80]* %. Ello hizo que la Comisión concluyera en sus objeciones que la operación de concentración daría lugar bien a la creación bien a la consolidación de una posición dominante de Südzucker en los mercados del sur de Alemania(34).

(75) Esta última valoración ya no puede mantenerse habida cuenta de la modificación de las conclusiones relativas a la extensión geográfica de este mercado (véanse considerandos 37 y siguientes). Así, por ejemplo, si se observa el reparto del mercado en toda Alemania, las cuotas de Südzucker y SLS son sólo del [15-25]* % y [5-15]* %, respectivamente (juntos [20-40]* %), mientras que Nordzucker ya alcanza a escala nacional un [40-50]* %. Esto hace que en el ámbito del azúcar destinado a marcas propias no pueda afirmarse que la concentración vaya a inducir la creación o consolidación de una posición de mercado dominante en Alemania.

(76) Esto no altera la valoración global de la operación de concentración notificada. Por su volumen e importancia, el azúcar destinado a marcas propias se sitúa muy por detrás del azúcar industrial, que ya desde el principio fue el factor decisivo para que la Comisión evaluase la operación de concentración (véase el considerando 61)(35).

bb) Bélgica

(77) En Bélgica no pudieron constatarse actividades del grupo Südzucker dignas de mención en lo que respecta el azúcar destinado a marcas propias, de manera que, en este ámbito, no procede partir de la existencia de una posición dominante en el mercado(36).

3. FORTALECIMIENTO DE LAS POSICIONES DOMINANTES DE SÜDZUCKER EN LOS MERCADOS DEL AZÚCAR INDUSTRIAL Y DEL AZÚCAR AL DETALLE

(78) La operación de concentración alberga el riesgo de que se fortalezcan las posiciones dominantes de Südzucker en los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle de Alemania y Bélgica y de que se consolide el nivel de precios actual, que se sitúa muy por encima del precio de intervención.

(79) En opinión de la Comisión, tres factores propician el fortalecimiento de la posición dominante de Südzucker:

- en primer lugar, la concentración reduciría en una medida significativa la competencia potencial en los mercados del sur de Alemania y Bélgica;

- en segundo lugar, la compra del segundo mayor productor francés de azúcar otorgaría a Südzucker una capacidad de represaliar de la que de momento carece, gracias a lo cual podría protegerse mejor de la competencia procedente del exterior en sus territorios principales de ventas, a saber, en el sur de Alemania y en Bélgica. En lo sucesivo, el grupo tendría la posibilidad efectiva de adoptar represalias en el mercado francés del azúcar para, de este modo, disuadir a cualesquiera competidores franceses de penetrar en los mercados del sur de Alemania y Bélgica;

- y, por último, la concentración ofrecería a Südzucker, en contraste con sus principales competidores, una posibilidad inigualable para llevar a cabo suministros transfronterizos a grandes clientes industriales con arreglo a "contratos paneuropeos".

a) Desaparición de SLS en tanto que competidor potencial

(80) Con la desaparición de SLS en tanto que competidor potencial, la operación de concentración fortalecería la posición dominante de Südzucker en los mercados del azúcar del sur de Alemania y Bélgica.

(81) Desde el punto de vista de la normativa de competencia, la presencia de una competencia potencial en mercados que de antemano registran un grado de competencia real muy limitado constituye un factor decisivo. Esta competencia potencial contribuye a proteger a los clientes, los cuales, debido a la ausencia casi total de competencia efectiva, se verían expuestos a unos precios que, de no ser la competencia tan limitada, sólo serían viables en condiciones monopolísticas. Para ello es preciso que haya el mayor número posible de competidores potenciales importantes y con capacidad financiera, pues para éstos será más fácil acceder a un mercado vecino si lo hacen de la mano de empresas que ocupen en él una posición dominante.

(82) Por tanto, hay que partir de que la importancia de la competencia potencial en un mercado dado será tanto mayor

- cuanto menor sea la competencia real en el mercado,

- cuanto mayor sea el grado de regulación del mercado,

- cuanto mayor sea la dependencia de los clientes; es decir, cuanto más difícil sea para ellos sustituir por otros productos o servicios aquellos productos o servicios del mercado ascendente que sean absolutamente imprescindibles para su actividad comercial,

- y cuanto más poder de mercado tengan los operadores con los que deban competir las empresas de los mercados vecinos.

Si, en un mercado dado, uno o varios de estos factores están muy extendidos, la retirada de un competidor potencial importante supone un debilitamiento decisivo de la estructura de la competencia.

(83) Tal y como se desprende de las consideraciones expuestas hasta ahora, en los mercados del sur de Alemania y de Bélgica estos factores están muy extendidos, de modo que la competencia potencial procedente de mercados vecinos reviste una importancia determinante.

(84) Teniendo en cuenta que, en el mercado del azúcar, los costes de transporte constituyen un elemento decisivo, una competencia transfronteriza efectiva sólo será posible entre Estados vecinos. En Bélgica, cabe suponer que habrá competencia de las regiones vecinas de los Países Bajos, Francia y Alemania. En el sur de Alemania, cabe prever que la competencia transfronteriza sólo procederá del territorio francés colindante, pues, al sur, el mercado está bloqueado por el monopolio que ejerce Agrana, la filial austriaca de Südzucker (cuotas de mercado del [por encima del 90]* %, aproximadamente, en todos los mercados del azúcar). Por tanto, de cara a la concentración que nos ocupa, los productores franceses de azúcar adquieren una importancia decisiva en tanto que competidores potenciales.

(85) Para poder entrar en liza en tanto que competidor potencial, una empresa ha de tener un incentivo, además de la capacidad necesaria, para penetrar en un mercado vecino. En el caso de SLS, ambos requisitos se cumplen en una medida considerable.

aa) Incentivos de los productores franceses de azúcar para penetrar en los mercados del sur de Alemania y Bélgica

(86) La elevada productividad de los productores franceses de azúcar, la ubicación de las plantas azucareras francesas, el carácter excedentario de la producción, la merma de las posibilidades de exportar a terceros países, así como los mayores márgenes de beneficios que ofrecen las ventas de azúcar dentro de la Comunidad frente a las exportaciones a terceros países, constituyen los principales indicios concretos de que los productores franceses de azúcar tienen un estímulo para operar en los mercados del sur de Alemania y de Bélgica.

(87) Los productores franceses tienen los cultivos más eficientes de Europa (la mayor cuota de remolacha azucarera por hectárea de terreno, una remolacha que contiene más azúcar) y, por tanto, sobre todo si se tiene en cuenta que sus costes de transporte de la remolacha a las plantas de producción son mucho menores, disponen de privilegios competitivos decisivos frente a los competidores de otros países. Estos privilegios conducen a una productividad más alta y ofrecen una clara ventaja de costes.

(88) Las instalaciones azucareras francesas están concentradas en el norte y nordeste del país, de tal modo que, incluyendo a todos los competidores extranjeros, son las más próximas al territorio principal de ventas de Südzucker en el sur de Alemania y Bélgica.

(89) De todos los Estados miembros, Francia tiene con creces la mayor producción excedentaria de azúcar de las cuotas A y B. En la campaña 1999/2000, el excedente de producción ascendió a 1,5 millones de toneladas, casi duplicando el excedente de Alemania (más de cinco veces mayor que el excedente belga). El excedente francés representó aproximadamente el 56 % del consumo total de azúcar en Alemania (casi el 300 % del consumo total de azúcar en Bélgica).

(90) La organización común de mercados del azúcar prevé que una parte de los excedentes de azúcar de los Estados miembros que son exportadores netos de este producto ha de cubrir las necesidades de los Estados miembros que no pueden cubrir su demanda con su propia producción. España es el único Estado miembro de la Comunidad que, con 197000 toneladas (campaña 1999/2000), tiene una producción deficitaria de azúcar de cuota o de importaciones asimilables. Sin embargo, tal y como se ha mostrado anteriormente, esta demanda neta de España se sitúa muy por debajo del excedente anual de la producción francesa.

(91) En lo que respecta al resto de la producción excedentaria de azúcar de cuota de los Estados miembros, hay dos opciones básicas:

- o bien la exportación subvencionada de ese azúcar a terceros países en el marco de la organización común de mercados del azúcar,

- o bien su exportación a otros Estados miembros.

(92) Para los productores azucareros de la Comunidad, la exportación de azúcar de las cuotas A y B a terceros países es mucho menos rentable que la exportación intracomunitaria, pues la organización común de mercados del azúcar, en el caso de las exportaciones de azúcar de cuota a terceros países, sólo prevé la compensación de la diferencia entre el precio de venta (precio del mercado mundial) y el precio de intervención. Sin embargo, el nivel de precios en la Comunidad se sitúa casi siempre entre un 10 % y un 20 % por encima del precio de intervención. Además, los costes de transporte a terceros países son mucho más elevados.

(93) A ello hay que añadir otra gran dificultad que presentan las exportaciones de azúcar de cuota a terceros países: la limitación de las exportaciones subvencionadas en el marco del Acuerdo del GATT. Así, en la última ronda de negociaciones de esta organización(37), la Comunidad se comprometió a reducir tanto el volumen de las exportaciones de azúcar subvencionado como el importe global de subvención. Entre 1995 y 2000, en consonancia con los acuerdos del GATT, el volumen de las exportaciones subvencionables en la Comunidad se redujo en un 14,5 %, situándose en 1329900 toneladas. En el mismo período, el total de subvenciones autorizadas se redujo en un 25,5 %, situándose en 545,9 millones de euros. Al mismo tiempo, el volumen anual de las importaciones asimilables registra un aumento constante.

(94) En cambio, en lo que respecta a los suministros de azúcar entre los diversos Estados miembros, el único obstáculo importante para la entrada en el mercado lo representan los elevados costes de transporte. En cualquier caso, los costes de transporte no tienen tanto peso para los productores franceses como, por ejemplo, para los alemanes, pues para los primeros las distancias, incluso dentro del territorio nacional, son mayores ya de antemano. Tal y como se ha asegurado (véanse los considerandos 27 y 88), las plantas azucareras francesas se encuentran en su mayor parte en el norte y nordeste del país. En el sudoeste de Francia prácticamente no se produce azúcar. Por tanto, la distancia con el sur de Alemania y Bélgica es a menudo menor que con respecto a determinados puntos de destino dentro del territorio nacional.

(95) Como prueba de que los productores franceses de azúcar tienen un incentivo para reforzar su presencia en el mercado alemán puede observarse la evolución de las importaciones de azúcar en Alemania en los últimos años. Entre las campañas 1996/1997 y 1999/2000, las importaciones de azúcar en Alemania aumentaron en total en un 46 %, situándose en 267000 toneladas, lo que representa más o menos el 10 % del consumo nacional total de azúcar. En su mayor parte, este crecimiento ha de atribuirse al aumento de las exportaciones de Francia a Alemania. En cifras absolutas, las exportaciones de azúcar de Francia a Alemania pasaron, entre 1997 y 2000, de unas 140000 a unas 187000 toneladas. A raíz de este desproporcionado aumento de las importaciones en Alemania, la cuota de azúcar de origen francés sobre el total de las importaciones de este producto en el mercado alemán ha aumentado al 70 %(38). Sobre Bélgica, la Comisión no dispone de estadísticas fiables al respecto. Con todo, del análisis del mercado también se deduce que las importaciones de Francia a Bélgica muestran una tendencia al alza.

(96) Los mismos factores son aplicables a los mercados del azúcar al detalle del sur de Alemania y Bélgica, pues allí las barreras de acceso son más elevadas -por ejemplo, el gasto en mercadotecnia que conllevaría la entrada en un nuevo mercado geográfico sería mayor- aunque se presentan en forma algo menos drástica. Esto quiere decir, en concreto, que el efecto negativo sobre el precio que se deriva de la existencia de una posición dominante en el mercado ha de ser, en consecuencia, mayor. Con esta limitación, también en el mercado del azúcar al detalle existen incentivos para el acceso de competidores potenciales al mercado.

Réplica a las partes

(97) En su respuesta a las objeciones(39), Südzucker pone en duda que se haya producido, tal y como asegura la Comisión, un aumento de las exportaciones de azúcar de Francia a Alemania. La empresa asegura que, en la campaña 2000/2001, incluso se produjo un ligero descenso de las mismas. A su juicio, no se puede extraer una tendencia general a partir de una circunstancia aislada de aumento de las exportaciones durante un período relativamente breve. En el contexto de la situación general en Europa, este aumento ha de calificarse de relativamente limitado. Además, alega la empresa, las cifras empleadas por la Comisión no se presentan diferenciadas por producto (azúcar industrial, azúcar al detalle y azúcar destinado a marcas propias).

(98) Asimismo, las partes rebaten que intensificar las exportaciones de Francia a Alemania sea más atractivo que mantener las exportaciones a terceros países(40). Aseguran que la "reorientación" de las exportaciones extracomunitarias de los productores franceses hacia los mercados de los Estados miembros y, en particular, de Alemania y Bélgica, es "completamente irreal", implicaría un esfuerzo enorme en materia de distribución e impulsaría una caída drástica del nivel de precios en estos mercados.

(99) Tras haber examinado las observaciones de las partes, la Comisión mantiene su análisis. En cuanto a la calidad del material estadístico, cabe señalar que las cifras de las exportaciones en las que la Comisión basa sus objeciones proceden de datos del Instituto Federal de Estadística, los cuales no se presentan desglosados por mercados, si bien los resultados del análisis del mercado apuntan a que el aumento del volumen de las exportaciones afectó fundamentalmente al azúcar industrial. A juicio de la Comisión, el período de referencia de cuatro años es suficiente para poder deducir una tendencia, por lo menos a medio plazo.

(100) Los esfuerzos en materia de distribución que implicaría la reorientación de las exportaciones extracomunitarias hacia los mercados del sur de Alemania y Bélgica podrían canalizarse a través de mayoristas. Este medio de distribución ya lo utilizan los productores franceses de azúcar para sus exportaciones a los mercados alemanes. De este modo, la reorientación podría hacerse con rapidez y, en un principio, no exigiría una inversión en una red de distribución propia sobre el terreno. En opinión de la Comisión, tampoco es probable que se produzca una caída drástica del nivel de precios, pues sólo cabe prever una exportación masiva de cantidades mayores en el supuesto de que Südzucker utilice su posición dominante para subir de forma significativa sus precios. A este respecto, la competencia potencial en los mercados del sur de Alemania y Bélgica constituye un contrapeso esencial.

(101) Tal y como se expone en el considerando 82, este contrapeso es tanto más importante cuanto que:

- en los mercados europeos del azúcar, la competencia es muy limitada,

- los mercados del azúcar están muy regulados,

- el azúcar en tanto que materia prima es escasamente sustituible para los clientes de la industria azucarera, y

- numerosas empresas ejercen posiciones dominantes en los diversos mercados europeos.

Conclusión sobre los incentivos de los productores franceses de azúcar para penetrar en los mercados del sur de Alemania y Bélgica

(102) En resumen, la Comisión concluye que existen indicios determinantes que sugieren que los productores franceses de azúcar tienen incentivos para penetrar en los mercados del sur de Alemania y Bélgica. En cualquier caso, estos productores disponen con creces del mayor potencial competitivo para penetrar en estos mercados. Ninguno de los demás productores que se encuentran cerca de estos mercados tiene un potencial competitivo importante, bien por su política competitiva en este ámbito (productores alemanes; véase, en particular, el considerando 67), o bien al no disponer de cantidades suficientes para exportar (productores neerlandeses e italianos).

bb) Potencial competitivo de SLS

(103) El potencial competitivo de SLS es muy significativo, tanto para Bélgica como para el sur de Alemania, tanto por su cuota de producción como por los centros de producción y expedición que posee en Francia. Así, la cuota de azúcar A y B asignada a la empresa es casi tan alta como la del conjunto de los Países Bajos. Además, al margen de una gran refinería situada en Marsella (para azúcar de importaciones asimilables o para azúcar de cuota comunitario procedente de los cultivos no europeos, por ejemplo, de Reunión), tanto las plantas de producción como los centros de expedición de SLS se concentran en el norte y nordeste de Francia (cerca de las fronteras belga y alemana). En contraste con sus competidores franceses, la ubicación de las instalaciones de producción de SLS reúne las condiciones necesarias para que la empresa sea competitiva en el contexto de un fortalecimiento de su presencia en los mercados del sur de Alemania y Bélgica. La existencia de distancias muy diversas y la consiguiente posibilidad de que los costes de transporte sean más elevados pueden considerarse factores marginales.

(104) En cifras absolutas, en la campaña 2000/2001, SLS dispuso para su comercialización de un total de [...]* toneladas de azúcar de cuota o de importaciones asimilables. Este importe puede desglosarse como sigue:

- [...]* toneladas de azúcar de las cuotas A y B,

- [...]* toneladas de azúcar de las cuotas A y B de cultivos no europeos o de azúcar de importaciones asimilables,

- [...]* toneladas de azúcar de las cuotas A y B que SLS adquiere a otros productores para comercializarlo. Se trata, en su mayor parte, de suministros de Souppes-Ouvré, en la cual, como ya se ha señalado, SLS tiene una participación minoritaria del 44,5 % (véase el considerando 5) y se encarga de comercializar la totalidad de su producción.

(105) Según sus propios datos, SLS ha orientado sus actividades comerciales hacia el objetivo estratégico de que más del [...]* % de este azúcar de cuota sirva para cubrir los suministros necesarios para mantener relaciones comerciales a largo y medio plazo, sobre todo en los mercados franceses del azúcar. Por tanto, el azúcar de cuota restante no está disponible para su exportación a otros Estados miembros ni a terceros países. Si se parte de que este objetivo estratégico se mantendrá, en lo que respecta a la cantidad restante habrá aún un considerable potencial competitivo con miras a los mercados del sur de Alemania y Bélgica.

(106) Como ya se ha señalado, el nivel de precios de los mercados azucareros del sur de Alemania y Bélgica se sitúa más o menos un 10-20 % por encima del precio de intervención que puede alcanzarse con las exportaciones a terceros países. En caso de producirse la reorientación, por lo menos parcial, de las actuales exportaciones de azúcar de cuota a terceros países ([...]* toneladas) hacia los mercados comunitarios, el potencial de aumento de los beneficios de SLS es, por tanto, significativo.

(107) SLS ha llamado la atención de la Comisión sobre las elevadas inversiones en infraestructuras que, según sus datos, precisan las exportaciones de azúcar a terceros países. Se requiere en particular, una participación en los costes de inversión en buques para el transporte del producto y en instalaciones portuarias. De esta participación se deriva la obligación del mayorista de azúcar [...]*, que también sufraga parte de los costes de inversión de estas infraestructuras, de comprar a SLS [...]* toneladas anuales previstas con miras a la utilización de dichas infraestructuras para las exportaciones a terceros países. No obstante, para poder agotar plenamente esta obligación de compra de [...]*, SLS no puede emplear azúcar de cuota, pues todos los años produce o adquiere azúcar C en una medida suficiente (en la campaña 2000/2001, [...]* toneladas más [...]* toneladas de azúcar C adquirido).

(108) Además, la amortización de los costes de inversión indicados representa un coste marginal si se compara con las citadas posibilidades de aumento de beneficios que se obtendrían si se reforzara la estrategia de orientar el azúcar de cuota hacia el mercado comunitario.

(109) Asimismo, SLS aludió al limitado sistema de distribución de que dispone para las exportaciones de azúcar a Alemania. En opinión de la Comisión, este factor podría sin embargo soslayarse a corto plazo si se pasara a entablar relaciones con mayoristas. A medio plazo, los costes de una reorientación estratégica del sistema de distribución, comparados con las citadas posibilidades de obtener beneficios adicionales, han de calificarse de costes marginales.

(110) Por último, SLS señaló a la Comisión que la reorientación de las exportaciones extracomunitarias hacia los mercados comunitarios conllevaría costes adicionales de almacenamiento. La Comisión no puede adherirse a la argumentación facilitada al respecto. Al margen de ello, los supuestos sobrecostes de almacenamiento no serían más que una pequeña fracción de las posibilidades de obtener beneficios adicionales gracias a la reorientación de las actividades comerciales.

Réplica a las partes

(111) En su respuesta(41) a las objeciones de la Comisión, Südzucker sostiene que toda posibilidad de venta de que pueda disponer un determinado productor francés de azúcar en Alemania estaría igualmente a disposición de cualquiera de los demás productores azucareros franceses. Asimismo, en la audiencia oral(42), SLS aseguró no ser más que uno de los numerosos competidores potenciales en el mercado del sur de Alemania y Bélgica. En su opinión, al formular sus objeciones, la Comisión sólo consideró competidores potenciales a los productores franceses, sin valorar el potencial competitivo de los productores alemanes, neerlandeses e italianos. Por tanto, la desaparición de SLS en tanto que competidor potencial no influiría sobre la competencia en los territorios principales de ventas de Südzucker, pues, tras la concentración, ésta seguiría estando expuesta a numerosos competidores potenciales en los mercados del sur de Alemania y Bélgica.

(112) La Comisión ha analizado de forma pormenorizada este argumento de las partes. Habida cuenta de que, en los mercados azucareros, los aspectos de la competencia potencial y de las represalias se solapan, ambos serán analizados conjuntamente en los considerandos 130 y siguientes.

Réplica a SLS

(113) Durante la audiencia oral(43), SLS alegó que la reorientación de las exportaciones a terceros países hacia los mercados comunitarios y, en particular, alemanes y belgas, carecería de lógica comercial para la empresa y, por tanto, era improbable. Los cálculos aportados a este respecto por SLS se resumen en el cuadro 4 que figura a continuación.

Cuadro 4

Cálculos de SLS (facilitados en la audiencia oral y en las cartas de 5 y 9 de noviembre de 2001) con el objetivo de demostrar que las exportaciones a terceros países son más rentables para la empresa que las exportaciones al sur de Alemania

>SITIO PARA UN CUADRO>

(114) Conforme a los cálculos de SLS, si bien el beneficio neto que se puede obtener con las exportaciones de azúcar al sur de Alemania excede en la actualidad en [...]* euros por cada 1000 toneladas del beneficio neto que se puede obtener exportando a terceros países, a juicio de SLS, la exportación de cantidades mayores al sur de Alemania o Bélgica exigiría inversiones adicionales. Por ello, y aceptando una caída general del nivel de precios en el sur de Alemania, se obtendría un déficit de [...]* euros por cada 1000 toneladas, frente a las exportaciones a terceros países, mucho más atractivas a juzgar por SLS.

(115) Tras examinar las alegaciones de SLS, la Comisión mantiene su evaluación.

(116) En primer lugar, con la reforma de la organización común de mercados del azúcar, que entró en vigor en la campaña 2001/2002, se decidió abolir la compensación de los costes de almacenamiento (20 euros por cada 1000 toneladas) y, con ello, se recortó una parte esencial de los ingresos derivados de las exportaciones a terceros países. Con todo, la abolición simultánea de la prima por costes de almacenamiento no reduce su rentabilidad por la totalidad del importe de 20 euros(44). A raíz de la abolición tanto de la compensación de los costes de almacenamiento para las exportaciones a terceros países como de las primas comunitarias por costes de almacenamiento, el valor añadido de las exportaciones al sur de Alemania aumenta con respecto a las exportaciones a terceros países, pasando, por cada 1000 toneladas, de [...]* a [...]* euros. El cálculo subyacente es el siguiente (véase el cuadro 5):

Cuadro 5

Cálculos de la Comisión relativos a la comparación entre las exportaciones de SLS a terceros países y al sur de Alemania

>SITIO PARA UN CUADRO>

(117) En segundo lugar, las inversiones necesarias para reforzar la orientación hacia el mercado del sur de Alemania a las que alude SLS en el cuadro 4 no parecen plausibles. El desarrollo de su propia red de distribución no parece necesario, pues la distribución de cantidades mayores en Alemania o Bélgica también puede realizarse a través de un mayorista de azúcar, de tal modo que no habría costes de inversión. Esta vía de distribución es el modo de proceder habitual para los productores de azúcar que desean penetrar en mercados vecinos. Tampoco la consideración de las nuevas inversiones en centros de almacenamiento parece admisible. Llevaría a un doble cómputo de los costes de almacenamiento, pues en el análisis comparativo de rentabilidad ya se tomó en consideración el hecho de que los costes de almacenamiento son mayores cuando se trata de exportaciones. La inclusión de los costes en mejora de la calidad tampoco parece admisible, pues ello daría a SLS la posibilidad de elevar los precios de venta por lo menos en la misma medida. Por último, la reducción del precio parece muy improbable, pues así y todo, SLS remite, con su cálculo de [...]* euros por cada 1000 toneladas(45), a un precio muy inferior al nivel de precios vigente en el sur de Alemania.

(118) En tercer lugar, las exportaciones a terceros países presentan un considerable grado de inseguridad, dado que las cantidades previstas a tal fin las distribuye la Comisión en un procedimiento de licitación entre los productores europeos de azúcar, de tal modo que SLS compite con todas las demás empresas azucareras europeas.

Resumen sobre la competencia potencial de SLS

(119) Habida cuenta de todos los factores expuestos, el potencial competitivo de SLS puede considerarse significativo en lo que respecta tanto al sur de Alemania como a Bélgica. Además, el atractivo de las exportaciones a otros Estados miembros aumenta aún más con la desaparición del régimen comunitario de los costes de almacenamiento.

cc) Repercusiones de la desaparición de SLS

(120) SLS y sus competidores franceses Sucre Union y Béghin-Say son los únicos operadores extranjeros que ya operan en cierta medida en los mercados del sur de Alemania. En el ámbito del azúcar destinado a marcas propias, SLS y Sucre Union incluso lograron aumentar significativamente en los últimos años su cuota de mercado en el sur de Alemania (SLS al [20-30]* % y Sucre Union al [10-20]* %, aproximadamente). En el mercado alemán, Béghin-Say centra sus actividades en el ámbito del azúcar industrial, comercializándolo fundamentalmente en el norte y el oeste del país.

(121) En los mercados azucareros alemanes, SLS opera fundamentalmente a través de [...]*; [...]* compra en fábrica el azúcar de SLS y lo transporta por su cuenta y riesgo a los diversos centros de producción (azúcar industrial) o establecimientos minoristas (azúcar destinado a marcas propias) en el oeste y el sur de Alemania. En los últimos años (entre 1997 y 2000), las relaciones comerciales entre SLS y [...]* se han intensificado netamente.

(122) Básicamente, a SLS le fue posible intensificar sus relaciones comerciales con [...]* porque redujo en una medida sustancial el precio recomendado del azúcar en Alemania (reducción del [...]* en 2001 frente a 1999). Por tanto, SLS ofrece su azúcar en el mercado alemán a un precio mucho menor que sus competidores alemanes (en 2001, el del azúcar industrial un [...]* % más bajo y el del azúcar destinado a marcas propias aproximadamente un [...]* % más bajo), de tal modo que la ventaja del precio compensa con creces los algo mayores costes de transporte (según datos de los clientes, el sobrecoste por este concepto oscila más o menos entre el 3 % y el 5 %). En este contexto cabe señalar que SLS vende su azúcar en Alemania a un precio mucho menor que a sus clientes franceses, lo que, dicho sea de paso, también hace Südzucker en el mercado francés.

(123) Por tanto, cabe concluir que, tras la concentración, la tendencia a la intensificación de la competencia entre los productores franceses y alemanes de azúcar se invertirá, pues la operación, además de eliminar la escasa competencia real que existe actualmente, reducirá enormemente la competencia potencial en el sur de Alemania. Precisamente, gracias a que ya está presente en el mercado del sur de Alemania, SLS posee, en tanto que segundo mayor fabricante francés de azúcar, un gran potencial competitivo que podría llevar a la práctica desde el primer momento y, por tanto, utilizar para mejorar su posición de mercado en Alemania.

(124) La reducción de esta competencia potencial es tanto más decisiva si se tiene en cuenta que los productores alemanes de azúcar se reparten en lo esencial el mercado alemán por territorios (véase el considerando 29), circunstancia que fue confirmada mayoritariamente por los clientes de las azucareras alemanas en el análisis del mercado. Muchos clientes de estas empresas señalaron que en el comercio transfronterizo se centra en la actualidad la única competencia existente en el mercado del azúcar. Estos clientes temen asimismo que una concentración de esa magnitud reduzca en una medida considerable esta posibilidad.

(125) En lo que respecta a los mercados azucareros belgas, la desaparición del potencial competitivo de SLS también fortalecerá significativamente la posición dominante de Südzucker, pues los centros de producción están situados a proximidad de los mercados belgas.

b) Creación de un potencial de represalia a disposición de Südzucker

(126) Junto con la desaparición de SLS como competidor potencial, Südzucker obtendría con la operación de concentración una capacidad para adoptar represalias hasta entonces apenas existente, al irrumpir el grupo en el mercado nacional de los demás posibles competidores franceses y adquirir en él en el futuro una posición importante.

(127) Tal y como se ha explicado (véase el considerando 5), SLS, la empresa absorbida, es hoy el segundo mayor productor francés de azúcar. Con la concentración, el grupo Südzucker obtendría en Francia una cuota de mercado del [20-30]* % en el ámbito del azúcar al detalle y del [10-20]* % en el industrial (véase el cuadro 3). En el caso de Béghin-Say, empresa que lidera el mercado, estas cifras se situarían en el [20-30]* % (azúcar al detalle) y en el [20-30]* % (azúcar industrial), mientras que las de los siguientes competidores serían del [5-15]* % (Union SDA en el ámbito del azúcar al detalle) y del [10-20]* % (Sucre Union en el ámbito del azúcar industrial). Con ello, el grupo Südzucker se situaría en el mercado francés del azúcar al detalle justo detrás de la empresa que encabeza el mercado, y en el del azúcar industrial, más o menos a la par del tercer mayor operador.

(128) La adquisición de una posición tan importante en el mercado francés representa, en contraste con la situación anterior, una mejora sustancial de la posición competitiva de Südzucker, y ello no sólo en el mercado francés, sino también -precisamente- en su mercado nacional, el sur de Alemania, y en Bélgica. Como ya se ha señalado (véanse los considerandos 68, 84 y siguentes), en el sur de Alemania y en Bélgica cabría esperar que la competencia potencial procediera, en efecto, de Francia. Sin embargo, su futura presencia en Francia permitirá al grupo Südzucker impedir de forma efectiva la penetración de cualquier otro fabricante francés en el sur de Alemania y en Bélgica adoptando represalias en sus respectivos mercados franceses, en concreto mediante un recorte de precios por parte de la futura filial SLS. La adopción de este tipo de medidas se vería además favorecida por el hecho de que, por un lado, el nivel de precios en Francia se ha situado continuamente muy por encima del precio de intervención y de que, por otro, el margen de beneficios de SLS, aproximadamente del [...]*(46), permite deducir que hay espacio suficiente para reducir los precios.

Réplica a las partes

(129) En su respuesta a las objeciones(47) de la Comisión, Südzucker alega que, tras la concentración, la adopción de represalias sería contraproducente para el grupo, dado que reduciría el nivel de precios en el mercado francés en detrimento de la futura filial de Südzucker, SLS, de tal modo que perjudicaría al grupo. Más bien, aduce la empresa, tras la concentración a Südzucker le interesaría evitar este tipo de medidas, pues las consecuencias que ello tendría sobre SLS también la afectarían. Además, según la empresa, el modelo de ataque-contraataque tiene de antemano una importancia mucho menor en el sector del azúcar que en mercados no regulados, puesto que las capacidades de producción de los productores europeos vienen determinadas por el sistema de cuotas, las cuales no pueden ampliarse.

(130) Tras haber examinado las alegaciones de Südzucker, la Comisión mantiene su análisis. En primer lugar, no cabe esperar que los participantes aceptaran una guerra de precios general que sería perjudicial para todas las partes. Por otro lado, tampoco es previsible una caída general del nivel de precios a raíz de la adopción de represalias, porque, además, este tipo de medidas, por su naturaleza, sólo se aplican en casos concretos con respecto a clientes estratégicos individuales del competidor con objeto de atacar a éste de forma selectiva. Como los productores de azúcar, en la medida en que no disfruten de una posición dominante, de ningún modo están obligados a imponer condiciones idénticas a todos sus clientes por los mismos servicios, las ofertas de precios bajos de carácter selectivo aplicadas a clientes estratégicos determinados de los competidores son perfectamente posibles y, además, habituales en el sector.

(131) Habida cuenta de que en los mercados del azúcar se solapan los aspectos de la competencia potencial y de las represalias, a continuación se exponen ambos aspectos de forma conjunta.

(132) Tal y como se ha explicado en los considerandos 29 y 124, muchos clientes de la industria azucarera alemana han declarado que el mercado alemán está repartido por territorios entre los diversos productores. Este reparto territorial se explica, en particular, por la posibilidad de que disponen los productores alemanes para adoptar represalias contra sus respectivos competidores alemanes (véase el considerando 67). Por este motivo, los productores alemanes apenas entran en consideración en tanto que competidores potenciales de Südzucker. Al mismo tiempo, los excedentes de azúcar en los países escandinavos, en el Reino Unido y en Italia son demasiado escasos como para poder ejercer una competencia potencial importante (véase el cuadro 1).

(133) En los mercados azucareros del sur de Alemania, por tanto, los productores franceses son los únicos competidores potenciales que han de tomarse en consideración. Con 1,54 millones de toneladas, disponen del mayor excedente de producción, con gran diferencia frente al resto, mientras que la producción excedentaria de los productores alemanes, de 736000 toneladas, no constituye más que la mitad de la francesa (véase el cuadro 1). Asimismo, las distancias de transporte no son tan decisivas para los productores franceses como para los alemanes, pues, por lo general, son de por sí mucho mayores en Francia que en Alemania y, además, los trayectos que han de recorrer los productores franceses para llegar a determinados puntos de destino situados en el sur de Alemania y Bélgica son menores que los necesarios para llegar a determinados puntos de destino dentro del territorio francés (véase el considerando 94).

(134) En Bélgica, sólo los productores franceses y neerlandeses pueden considerarse competidores con un potencial competitivo digno de mención. Con todo, las posibilidades de los productores neerlandeses son muy limitadas a este respecto al ser su excedente de producción azucarera mucho menor (sólo 285000 toneladas).

(135) Además, la concentración otorga por vez primera a Südzucker la posibilidad de adoptar represalias selectivas sobre el terreno en varios Estados miembros. Sobre todo en Francia, esta posibilidad de adoptar represalias -hasta ahora inédita- impide a otros competidores potenciales franceses penetrar en los territorios principales de ventas de Südzucker. Südzucker, gracias a sus posiciones dominantes o a su poder de mercado en toda una serie de mercados azucareros, puede imponer sus represalias de forma selectiva e individualizada contra aquellos competidores que pretendan penetrar en sus territorios principales de ventas. Se trata de medidas a corto plazo y selectivas, que a medio plazo sirven para asegurar o incluso consolidar las posiciones dominantes de Südzucker.

Conclusión sobre la creación de un potencial de represalia a disposición de Südzucker

(136) Habida cuenta de las consideraciones expuestas, la Comisión ha llegado a la conclusión de que la posición de Südzucker en los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle en el sur de Alemania y Bélgica se vería fortalecida por la operación de concentración en la medida en que una mayor capacidad de represaliar protegerá mejor al grupo de la entrada de cualesquiera competidores franceses en el sur de Alemania y Bélgica.

c) Ventaja competitiva derivada de la posibilidad de suministro transfronterizo a grandes clientes (fundamentalmente de azúcar industrial)

(137) Por último, la concentración con SLS daría al grupo Südzucker, en contraste con sus competidores principales, la oportunidad única de suministrar azúcar a través de las fronteras a grandes clientes industriales, de modo que podría fortalecer su posición en el sur de Alemania y Bélgica, donde una serie de grandes clientes de la industria azucarera disponen de instalaciones de producción con una gran demanda de azúcar.

Importancia creciente del suministro a grandes clientes industriales a escala de grupo y a escala europea

(138) Tal y como han asegurado las propias partes(48), los clientes e intermediarios industriales del mercado del azúcar están desarrollando cada vez más estrategias de compra de alcance europeo. También el análisis del mercado ha puesto de manifiesto esta incipiente tendencia al suministro a escala de grupo o, en cualquier caso, transfronterizo en el ámbito de los grandes clientes industriales y, en particular, en la industria alimentaria y de bebidas, que se canaliza a través de "contratos paneuropeos". En contraste con las pequeñas y medianas empresas, los grandes clientes industriales tienen la posibilidad de solicitar ofertas a varios productores y decidirse en cada caso por la más barata.

Consolidación extraordinaria del grupo Südzucker en la Europa continental

(139) En estas condiciones, la futura consolidación del grupo Südzucker en Europa reviste una importancia decisiva para la evaluación de la operación notificada desde la óptica de la competencia. Südzucker ya ocupa en la actualidad una posición dominante en el sur de Alemania, Austria y Bélgica. Con la compra de SLS, el grupo se convertiría además en el segundo oferente de azúcar del mercado francés (véanse el considerando 5 y el cuadro 3).

(140) Por otro lado, diversos competidores han llamado la atención de la Comisión sobre la estrecha relación económica y comercial entre SLS y Ebro Puleva, la mayor azucarera española. La propia Ebro Puleva niega(49) que SLS ejerza una influencia decisiva sobre la empresa española. En la práctica, a juicio de la Comisión, no ha podido comprobarse si Ebro Puleva está bajo la influencia decisiva de SLS o incluso bajo su control en sentido jurídico; por tanto, no hay indicios suficientes de que, en el futuro, Ebro Puleva pueda ser incorporada por el grupo Südzucker a la estrategia del suministro transfronterizo de grandes clientes industriales.

Ventaja competitiva decisiva del grupo Südzucker

(141) Al margen de su futura posición en el mercado español, la concentración con SLS permitiría a Südzucker, en contraste con otros grandes productores europeos de azúcar, contar con una presencia inigualable en varios Estados miembros, lo cual le otorgaría una ventaja decisiva frente a sus competidores. Mientras que, en lo esencial, los competidores sólo disponen de una posición importante en sus respectivos mercados nacionales o, a lo sumo, en dos Estados miembros, el grupo Südzucker tendría una presencia determinante en un total de cuatro Estados miembros, los cuales además son países vecinos. En tres mercados geográficos de referencia (sur de Alemania, Austria y Bélgica), el grupo Südzucker incluso ocuparía una posición dominante, y en Francia, así y todo, se convertiría en el segundo mayor oferente.

(142) De este modo, el grupo Südzucker estaría en unas condiciones incomparables a las de ningún otro fabricante europeo para operar mediante "contratos paneuropeos" en el mercado de los suministros transfronterizos a grandes clientes industriales. De este modo, en opinión de la Comisión, el grupo podría en el futuro fortalecer el vínculo de estos clientes con su propio grupo. Y, además, gracias a los mayores volúmenes que implica el suministro a escala del grupo y transfronterizo de grandes clientes, podría conceder mayores descuentos. Ello permitiría al grupo obtener una clara ventaja competitiva frente a otros productores europeos de azúcar en lo que respecta a las operaciones con grandes clientes industriales.

Resultado: fortalecimiento de la posición dominante de Südzucker en el sur de Alemania y Bélgica gracias a la posibilidad de efectuar suministros transfronterizos a grandes clientes

(143) Habida cuenta de que el grupo Südzucker ya acumula en la actualidad tres posiciones dominantes en el sur de Alemania, Bélgica y Austria, y de su futura posición en tanto que segundo operador de Francia, el Estado miembro que encabeza la producción azucarera, es previsible que la concentración contribuya a la cimentación y al fortalecimiento de la posición dominante de Südzucker en Bélgica y el sur de Alemania.

(144) En concreto, el hecho de que, en el futuro, el grupo tenga una posibilidad mucho mayor de suministrar azúcar a los grandes clientes en toda Europa y a escala del grupo no sólo podrá mejorar su posición de mercado en los nuevos mercados explorados, sino también fortalecer su posición dominante en el sur de Alemania y Bélgica, dado que algunos de los grandes clientes industriales citados, tales como Coca-Cola, Nestlé y Danone, disponen en el sur de Alemania y en Bélgica de importantes centros de producción. Además, en virtud de los "contratos paneuropeos" previstos, los competidores de Südzucker perderían cuota de mercado. En cualquier caso, a la luz del enorme poder de mercado de Südzucker en el sur de Alemania y Bélgica, estas empresas no estarían en condiciones de compensar las pérdidas de cuota de mercado en los territorios principales de ventas de aquélla.

Réplica a Südzucker

(145) En su respuesta a las objeciones(50) de la Comisión, Südzucker aduce que, con todo, la concentración aumentaría las posibilidades del grupo para ganar nuevos clientes en Francia, pero no en Alemania, Bélgica y Austria. Aseguran que, en lo que respecta a los posibles efectos de fortalecimiento en el sur de Alemania y Bélgica, la capacidad de suministrar a los grandes clientes transfronterizos no desempeñaría papel alguno.

(146) Tras haber examinado las alegaciones de Südzucker, la Comisión mantiene su análisis. Desde su punto de vista, el factor decisivo es que la concentración permitirá a Südzucker suministrar azúcar simultáneamente a grandes clientes industriales en varios Estados miembros. No obstante, en la medida en que una parte de los centros de producción de estos grandes clientes está situada en el sur de Alemania y Bélgica -según los resultados del análisis del mercado, son muchos-, Südzucker podrá estrechar el vínculo de estos clientes, incluso de los situados en sus territorios principales de ventas.

Conclusión sobre el suministro transfronterizo a grandes clientes

(147) Dada la posibilidad de que, en el futuro, Südzucker pueda estrechar el vínculo de los grandes clientes industriales mediante los suministros transfronterizos de azúcar, la operación de concentración fortalecería la posición dominante de Südzucker en el sur de Alemania y Bélgica.

4. RESUMEN

(148) Gracias a la concentración con el segundo mayor productor francés de azúcar, SLS, Südzucker estaría en condiciones de reducir de forma significativa la competencia potencial en los mercados azucareros del sur de Alemania y Bélgica. Además, la concentración otorgaría a Südzucker la capacidad de adoptar represalias en el mercado francés. Por último, daría al grupo, en contraste con sus principales competidores, una oportunidad inigualable para efectuar suministros transfronterizos a grandes clientes industriales.

(149) Por las razones expuestas, la operación de concentración puede fortalecer las posiciones dominantes de Südzucker en los mercados del azúcar industrial y del azúcar al detalle del sur de Alemania y Bélgica, cada uno de los cuales constituye una parte sustancial del mercado común.

VII. COMPROMISOS DE SÜDZUCKER

(150) Con objeto de despejar las dudas de la Comisión desde la óptica de la competencia en relación con los mercados del azúcar del sur de Alemania y Bélgica, Südzucker ha presentado una serie de compromisos que se exponen en los considerandos 151 y 152. Su texto íntegro se reproduce en el anexo II, que constituye parte integrante de la presente Decisión.

A. COMPROMISOS RELATIVOS A BÉLGICA

(151) A través de su filial Raffinerie Tirlemontoise SA (Bruselas), Südzucker tiene una participación del 68 % en la empresa Suikerfabriek van Veurne SA, Veurne (Bélgica) (en lo sucesivo, "Veurne"). Las acciones restantes de Veurne son propiedad del holding Warcoing SA, que a su vez está ligado a uno de los dos pequeños productores belgas de azúcar, SA Sucrerie de Fontenoy. Südzucker se compromete a enajenar esta participación en Veurne, tras la autorización de la concentración, en el plazo previsto al efecto. El adquirente deberá estar en condiciones de gestionar Veurne de tal modo que pueda ejercer una competencia activa frente a Südzucker(51).

B. COMPROMISOS RELATIVOS AL SUR DE ALEMANIA

(152) Asimismo, Südzucker se compromete a poner a disposición de una empresa comercial o de un fabricante de azúcar independiente (en lo sucesivo, para ambos casos: "agente comercial") que tenga interés en distribuir azúcar en el sur de Alemania hasta 90000 toneladas anuales de azúcar de cuota desde sus instalaciones azucareras situadas en el sur de Alemania. El correspondiente contrato marco deberá firmarse en el plazo previsto al efecto, y su fecha de expiración inicial será el 30 de junio de 2006; podrá prorrogarse en su caso más allá de esta fecha, a solicitud de la Comisión, siempre dentro del período de vigencia de la organización común de mercados del azúcar. En caso de retirada del agente comercial se designará a un sucesor. Las condiciones de suministro partirán del precio de intervención fijado en el marco de la organización común de mercados del azúcar y prevén determinados recargos en función de los costes de Südzucker, por ejemplo cuando se trate de suministrar azúcar de mayor calidad que el correspondiente al precio de intervención(52).

VIII. EVALUACIÓN DE LA OPERACIÓN NOTIFICADA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA COMPETENCIA, TENIENDO EN CUENTA LOS COMPROMISOS DE SÜDZUCKER

(153) A juicio de la Comisión, los compromisos descritos en los considerandos 151 y 152 bastan para despejar adecuadamente las reservas iniciales que suscitaba la operación desde la óptica de la competencia en los mercados azucareros del sur de Alemania y Bélgica. El análisis del mercado ha confirmado este extremo.

A. EVALUACIÓN DE LOS COMPROMISOS RELATIVOS A BÉLGICA

(154) A través de su filial Raffinerie Tirlemontoise SA, Südzucker dispone actualmente de algo más del 68 % de las cuotas belgas de azúcar A y B y controla, además, la fábrica de azúcar Veurne, que tiene asignadas cuotas por un 7,4 % adicional. Frente a esto, los dos competidores belgas independientes SA Sucrerie de Fontenoy (6,6 %) y Groupe Sucrier SA (18,3 %) disponen de cuotas de producción netamente inferiores.

(155) El compromiso de Südzucker de enajenar su participación mayoritaria en la planta azucarera de Veurne dará a los competidores la posibilidad de fortalecer su posición en el mercado belga o incluso de entrar en él. Tras dicha enajenación, la cuota A y B que actualmente corresponde al grupo Südzucker en Bélgica se reducirá en un 7,4 % y la del comprador aumentará en la misma proporción. En cantidad de azúcar, este porcentaje equivale aproximadamente al 10 % del volumen de mercado total en Bélgica y a más del 10 % del volumen del mercado belga de azúcar industrial (véanse datos detallados sobre Bélgica en el cuadro 3).

(156) El cumplimiento del compromiso de Südzucker refuerza la competencia en la industria azucarera belga y aporta una compensación suficiente por la desaparición de SLS.

B. EVALUACIÓN DE LOS COMPROMISOS RELATIVOS AL SUR DE ALEMANIA

(157) En el mercado del sur de Alemania, y contrariamente al caso de Bélgica, Südzucker no se ha comprometido a enajenar una planta de producción azucarera sino sólo una cantidad determinada de azúcar al año ("fábrica de azúcar virtual").

(158) Conforme a la práctica constante de la Comisión, la enajenación de un negocio viable a un comprador adecuado merece prioridad sobre la mera enajenación de los productos allí fabricados. Se considera la mejor solución para el mantenimiento de la competencia en caso de creación o fortalecimiento de una posición dominante en el mercado que pudiera suponer un obstáculo notable para la competencia efectiva(53).

(159) No obstante, en las circunstancias particulares del caso presente, y a diferencia de Bélgica, en el sur de Alemania la venta de una fábrica de azúcar unida a la transferencia al comprador de las correspondientes cuotas de producción no habría tenido suficientes probabilidades de éxito (véase la sección 1 siguiente).

(160) Sin embargo, la Comisión considera que el compromiso ofrecido en su lugar por Südzucker de poner a disposición de un agente comercial hasta 90000 toneladas anuales de azúcar de cuota no basta, en las circunstancias particulares del caso presente, para compensar el fortalecimiento de la posición dominante del grupo en el sur de Alemania (véase la sección 2 siguiente).

1. INSUFICIENTE PROBABILIDAD DE ÉXITO DE UNA POSIBLE ENAJENACIÓN DE FÁBRICA CON TRANSFERENCIA DE CUOTAS

(161) La situación particular de la industria azucarera en el sur de Alemania hace que la enajenación de una fábrica de Südzucker allí ubicada, con la correspondiente transferencia de cuotas de producción de azúcar al enajenador, no ofrezca suficientes perspectivas de éxito. Determinan esta valoración los motivos que se exponen en los considerandos 162 y siguientes.

a) Marco jurídico

(162) La organización común de mercados del azúcar contiene en su artículo 12, en conjunción con el anexo IV, una disposición sobre el nuevo reparto de las cuotas de producción en caso de enajenación de fábricas de azúcar. La transferencia de cuotas incumbe al Estado miembro correspondiente; en Alemania se trata del Ministerio Federal de Defensa de los Consumidores, Alimentación y Agricultura(54).

(163) En cuanto al contenido, según la organización común de mercados del azúcar se aplica el principio de que la correspondiente cuota de producción de azúcar se transfiera al comprador de la fábrica enajenada(55). No obstante, las dos restricciones de este principio que se describen a continuación confieren al Estado miembro cierto margen de maniobra dentro de su deber de lealtad a la Comunidad con arreglo al artículo 10 del Tratado CE:

- en primer lugar, al adaptar las cuotas de producción de azúcar hay que tener en cuenta los intereses de todas las partes afectadas, y más particularmente los de los productores de remolacha azucarera y de caña de azúcar(56);

- en segundo lugar, una transferencia de cuotas sólo resulta admisible si el Estado miembro afectado la considera adecuada para mejorar la estructura del cultivo de remolacha azucarera o caña de azúcar y de la fabricación de azúcar(57).

b) Consideración de los intereses de los productores de remolacha azucarera

(164) En lo que respecta la consideración de los intereses de todas las partes afectadas, y más particularmente de los productores de remolacha azucarera, en el caso presente es importante que, contrariamente a la mayoría de los demás productores de azúcar europeos, Südzucker dispone de una estructura corporativa. La mayoría de sus acciones están en manos de agricultores cuyos intereses son defendidos por la cooperativa Süddeutsche Zuckerrübenverwertungs-Genossenschaft ("SZVG"). La propiedad de acciones implica indirectamente el aprovisionamiento de Südzucker con la remolacha azucarera de los agricultores. En la práctica, los agricultores que suministran remolacha azucarera a Südzucker son al mismo tiempo accionistas de la empresa. Se habla incluso de "derechos de suministro" que los agricultores habrían "adquirido" mediante su participación en la sociedad Südzucker AG. Südzucker estrecha aún más este vínculo con los agricultores mediante [...]*.

(165) En caso de enajenación de una fábrica de Südzucker en el sur de Alemania se disolvería este estrecho vínculo entre la relación de suministro, por un lado, y la participación de los agricultores en la empresa, por otro. Esto socavaría de manera significativa los intereses de los agricultores afectados.

(166) En este contexto, el Ministerio Federal de Defensa de los Consumidores, Alimentación y Agricultura comunicó a