INFORME ESPECIAL N°. 2/97 relativo a la ayuda humanitaria aportada por la Unión Europea entre 1992 y 1995 acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (97/C 143/01)

ÍNDICE

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1. INTRODUCCIÓN . 1.1 -1.19 3

Contexto de la ayuda humanitaria . 1.1 -1.6 3

Creación de ECHO . 1.7 -1.11 3

Fiscalización del Tribunal . 1.12-1.14 4

Distribución de las ayudas . 1.15-1.19 4

2. ENFOQUE DE LA COMUNIDAD EN MATERIA DE AYUDAS HUMANITARIAS . 2.1 -2.28 7

Estrategia de intervención de la Unión Europea . 2.1 -2.10 7

Mecanismos decisorios y dispersión de recursos financieros . 2.11-2.18 8

Complementariedad y coordinación con las ayudas de los Estados miembros . 2.19-2.22 9

Cooperación con las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales . 2.23-2.25 10

Conclusión . 2.26-2.28 11

3. MOVILIZACIÓN DE LAS AYUDAS HUMANITARIAS POR LA COMISIÓN . 3.1 -3.25 11

Movilización de los créditos (planes globales) . 3.1 -3.7 11

Coordinación interna de las intervenciones de la Comisión . 3.8 -3.12 12

Identificación de proyectos individuales y evaluación de propuestas . 3.13-3.18 14

Elección de las acciones concretas . 3.13-3.15 14

Cofinanciación . 3.16-3.18 14

Conclusión . 3.19-3.25 14

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4. ORGANIZACIÓN Y PRÁCTICAS DE TRABAJO DE ECHO . 4.1 -4.52 15

Organización y recursos de ECHO . 4.1 -4.10 15

Prácticas de trabajo de ECHO . 4.11-4.46 16

Contrato Marco de Partenariado (asociación) (CMP) . 4.11-4.24 16

Convocatorias públicas . 4.25-4.27 20

Seguimiento de la ejecución de las acciones . 4.28-4.40 21

Procedimientos de ejecución financiera . 4.41-4.46 23

Conclusión . 4.47-4.52 24

5. EVALUACIÓN DE LAS AYUDAS . 5.1 -5.46 25

Evaluaciones internas llevadas a cabo por ECHO . 5.1 -5.5 25

Eficacia de la ayuda humanitaria . 5.6 -5.40 26

Alcance . 5.7 -5.21 26

Adecuación a las necesidades . 5.22-5.32 27

Impacto . 5.33-5.36 29

Rentabilidad (coste/eficacia) . 5.37-5.40 29

Visibilidad . 5.41-5.43 30

Conclusión . 5.44-5.46 30

6. CONCLUSIÓN DE CONJUNTO . 6.1 -6.11 31

Claridad de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea . 6.2 31

Coherencia y complementariedad de las ayudas de la Unión Europea . 6.3 31

Adecuación de los medios utilizados . 6.4 -6.8 31

Concentración de responsabilidades administrativas . 6.5 31

Aumento de la capacidad de intervención . 6.6 31

Mejora de la coordinación con los demás donantes . 6.7 32

Movilización de recursos de gran envergadura . 6.8 32

Procedimientos de evaluación y de rendición de cuentas . 6.9 32

Consideración final . 6.10-6.11 32

Lista de abreviaturas . 33

Notas . 34

Anexos . 37

Respuestas de la Comisión . 46

1. INTRODUCCIÓN

Contexto de la ayuda humanitaria

1.1. La ayuda aportada por la Unión Europea a terceros países consta de un importante apartado humanitario para hacer frente a las situaciones de crisis derivadas bien de catástrofes naturales, bien de conflictos bélicos. En los últimos años la Comunidad Europea y los Estados miembros han aportado conjuntamente alrededor de la mitad de toda la ayuda humanitaria mundial y el gasto de la Comisión ha aumentado casi el doble. El Anexo 1 presenta los compromisos de créditos contraídos y los pagos efectuados entre 1992 y 1995. El grueso de las acciones ha sido financiado a partir de las líneas específicas de ayuda humanitaria, o sea el capítulo B7-21 «Ayuda Humanitaria» (1) del presupuesto general y el artículo 254 del Convenio de Lomé (2). Pese a los esfuerzos de la Comisión para concentrar la financiación de las actividades humanitarias a partir de las líneas presupuestarias establecidas al efecto, ha habido otras que se han utilizado para acciones que, contrariamente a lo indicado por la Comisión en su respuesta, tenían finalidad humanitaria. El importe anual de los pagos pasó de 335,3 millones de ecus en 1992 a 616,3 millones en 1995. El total de pagos correspondiente al período 1992-1995 por este concepto alcanzó los 2 272,5 millones de ecus.

1.2. Aparte de su prolongada duración, las crisis que atraviesan países como Somalia, la ex Yugoslavia, Angola o Ruanda se caracterizan por grandes desplazamientos de población a zonas de recursos con frecuencia limitados. Los problemas que surgen pronto desbordan los derivados de la situación de emergencia inmediata, requiriendo a menudo la movilización de recursos enormes, particularmente en el caso de conflicto bélico.

1.3. La Unión Europea responde asociando a numerosas entidades (3) para movilizar recursos financieros que la Comisión administra por cuenta de la Unión, correspondiendo a esta institución una función catalizadora de las entidades intervinientes, cuya financiación en todo o en parte recae en ella (4).

1.4. Diversos organismos de las Naciones Unidas (5) y organizaciones internacionales como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) desempeñan habitualmente un papel crucial en la organización de los socorros. A diferencia de la Unión Europea, que dispone de sus propios recursos financieros, dichos organismos y organizaciones dependen sobremanera de las contribuciones de donantes públicos y, en menor medida, privados. La Asamblea General de las Naciones Unidas reorganizó radicalmente la coordinación de sus ayudas humanitarias creando un Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA) (6), con el cometido de encargarse, dentro de las Naciones Unidas, de las relaciones de los organismos humanitarios, así como de la coordinación de las intervenciones políticas, militares (7) y humanitarias. En este contexto el DHA realiza llamamientos cuyos resultados se distribuyen posteriormente entre los diversos organismos.

1.5. Hasta ahora el DHA no siempre ha tenido la autoridad necesaria para coordinar de forma sistemática todas las ayudas humanitarias en las grandes crisis.

1.6. Este contexto hace que las relaciones entre la Comisión y el DHA pocas veces se traduzcan en intervenciones concretas en el lugar de la crisis. Las responsabilidades están repartidas en ese sentido y dependen tanto de las condiciones locales (Angola) como de la falta de recursos financieros y humanos de que adolece el DHA (Caúcaso). Estas difíciles relaciones entre dos de las principales organizaciones llamadas a intervenir conjuntamente en las crisis humanitarias pueden afectar a la eficacia de sus intervenciones.

Creación de ECHO

1.7. Enfrentada simultáneamente a problemas de coordinación, visibilidad (proyección pública) y eficacia de sus intervenciones humanitarias, la Comisión decidió el 6 de noviembre de 1991 crear un servicio especializado que se encargara de gestionar las acciones humanitarias destinadas a las poblaciones de todos los terceros países afectados por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales, que requieren una respuesta rápida y procedimientos ágiles. La existencia de este servicio estaba en principio limitada a siete años, al término de los cuales se dirigiría una evaluación detenida de sus prestaciones que, entre otros fines, serviría para estudiar la posibilidad de crear un organismo externo de dimensión europea.

1.8. La Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO) así creada debía, en un primer momento, ejercer sus funciones más concretamente en el ámbito de la ayuda humanitaria de emergencia a las poblaciones de terceros países.

1.9. En efecto, la Comisión llegó a la conclusión de que su organización anterior a 1991 transparentaba poco la voluntad política de intervención de la Comunidad en el ámbito de la ayuda humanitaria. Los organismos tradicionalmente asociados a las intervenciones de la Comunidad veían a ésta como un simple intermediario financiero, mientras que ella se consideraba un interviniente de pleno derecho.

1.10. La creación de ECHO tenía por objeto:

a) concentrar bajo la misma responsabilidad administrativa, para lograr la unidad de gestión, los conocimientos necesarios para hacer frente a las situaciones de emergencia e implantar los procedimientos necesarios;

b) aumentar la presencia de la Comunidad sobre el terreno desarrollando para ello la capacidad de intervención directa en las diferentes fases: determinación de las necesidades, movilización de equipos y material de intervención, seguimiento y control, evaluaciones posteriores;

c) mejorar la coordinación con los Estados miembros, los demás donantes, las ONG y los organismos internacionales especializados favoreciendo, por una parte, las operaciones conjuntas y, por otra, los contratos marco;

d) facilitar la movilización de los necesarios recursos en crisis de gran envergadura (8).

1.11. En enero de 1993, la Comisión amplió el mandato de ECHO para encargarle la totalidad de sus ayudas humanitarias y no sólo las de emergencia. Al final de diciembre de 1994, la Comisión precisó las competencias de ECHO en relación con la ayuda alimentaria de emergencia y de la DG VIII (9) en relación con la ayuda alimentaria programable.

Fiscalización del Tribunal

1.12. El Tribunal de Cuentas inició a mediados de 1994 una fiscalización con los objetivos siguientes:

a) juzgar la claridad de la política seguida por la Unión Europea en materia de ayuda humanitaria, sus objetivos y los recursos asignados a su ejecución en la práctica;

b) examinar la coherencia y complementariedad de los diversos instrumentos movilizados;

c) determinar si la Comisión disponía de recursos idóneos para la ejecución efectiva de esa ayuda en la práctica;

d) verificar si se habían implantado de manera efectiva procedimientos adecuados para rendir cuenta, en condiciones satisfactorias, de las acciones emprendidas y de los resultados obtenidos.

1.13. Las operaciones verificadas por el Tribunal abarcan el período comprendido entre 1992 y 1995. El Tribunal no organizó su fiscalización por zonas o por países aquejados por las crisis. En efecto, la Comisión, sobre todo al principio del período de la fiscalización, respondía la mayoría de las veces a peticiones aisladas de fondos formuladas por organizaciones de ayuda humanitaria. En un momento posterior la Comisión comenzó a agrupar las peticiones por países/zonas para acto seguido desarrollar planes globales (véanse diferentes pasajes de los apartados 3.1 a 3.7). Por este motivo, el Tribunal centró su fiscalización al inicio en las relaciones operativas de la Comisión con sus socios. El Anexo 2 recoge una muestra de proyectos seleccionados para un examen detallado.

1.14. El primer examen, practicado en los servicios de la Comisión, versó sobre los procedimientos seguidos para seleccionar las acciones, tramitar los expedientes de los proyectos, celebrar los contratos y efectuar el seguimiento y control de las financiaciones. Las verificaciones posteriores efectuadas en las sedes de importantes socios de la Comisión tuvieron por objeto juzgar la fiabilidad de sus sistemas de información de gestión y de sus mecanismos de rendición de cuentas. En octubre de 1994 se envió un cuestionario sobre la política de ayuda humanitaria de la Unión y las prácticas de la Comisión a 38 organizaciones, de las cuales respondieron 29, a menudo con gran detalle. Las entrevistas mantenidas con los servicios nacionales encargados de administrar las ayudas humanitarias de los Estados miembros permitieron determinar la amplitud de su colaboración con la Comisión. Por ultimo, para supervisar sobre el terreno la eficacia de la ayuda en las zonas de crisis, se realizaron visitas de inspección a Angola y la ex Yugoslavia (Croacia, Serbia y Bosnia-Herzegovina). A propósito de la crisis de Ruanda, los controles documentales realizados en los servicios de ECHO se completaron con un examen de las conclusiones publicadas en marzo de 1996 por el «Steering committee for joint evaluación of emergency assistance to Rwanda» o comité de evaluación conjunta de la ayuda de emergencia a Ruanda, a resultas de una iniciativa adoptada en Copenhague en noviembre de 1994 por el Ministerio danés de Asuntos Exteriores.

Distribución de las ayudas

1.15. Entre 1992 y 1995, la distribución geográfica de las ayudas de la Unión Europea gestionadas por ECHO fue la siguiente:

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

MED = Países del Mediterráneo

PECO = Países de Europa Central y Oriental

NEI = Nuevos Estados Independientes

ACP = África, Caribe y Pacífico>FIN DE GRÁFICO>

1.16. El análisis por tipo de socio de los contratos celebrados por ECHO entre 1992 y 1995 muestra que las ONG de los Estados miembros, los organismos de las Naciones Unidas y las demás organizaciones internacionales se beneficiaron conjuntamente del 83 % de las ayudas. La síntesis de los contratos del mismo período por categoría de socio figura en el Anexo 3. El Anexo 4 presenta la lista de las veinte ONG más beneficiadas por las contribuciones abonadas por ECHO durante el mismo período.

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

ACNUR = Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

OMS = Organización Mundial de la Salud

UNICEF = Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

OOPS = Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente

PMA = Programa Mundial de Alimentos>FIN DE GRÁFICO>

1.17. Si bien la Comisión es la encargada de ejecutar la política seguida por la Unión Europea en materia de ayuda humanitaria, se ha visto superada por algunas dificultades que no pueden achacársele. En un ámbito tan delicado como éste, resulta esencial que todos los intervinientes se pongan de acuerdo para llevar a la práctica acciones desprovistas de ambigueedad. Sean cuales fueren las dificultades planteadas durante el período 1992-1995, especialmente en lo relativo a la valoración cualitativa del impacto de las ayudas, no debe olvidarse que la Comisión logró desplegar un volumen de ayuda sin precedentes en escenarios plagados de dificultades por la existencia de conflictos bélicos y con recursos relativamente limitados. La contribución de la Unión Europea a los movimientos de solidaridad internacional constituye un gran mérito de los servicios de la Comisión. La creación de ECHO ha favorecido ciertamente la ejecución de esta tarea. Sin embargo, el estudio llevado a cabo por el Tribunal pone de relieve que hay algunos aspectos que la Comisión debe seguir estudiando para mejorar sus procedimientos.

1.18. Durante toda la fiscalización los servicios de la Comisión fueron informados periódicamente de los trabajos del Tribunal y de los resultados provisionales de cada una de sus visitas de inspección. En diversas ocasiones, los agentes de ECHO acompañaron a los auditores del Tribunal en estas visitas. En algunos casos, los servicios de la Comisión visitaron a los socios cuyas operaciones habían sido examinadas por el Tribunal para juzgar los hechos observados. En una primera etapa, se comunicaron a los servicios de la Comisión los resultados provisionales del control por el Tribunal de cada contrato de operaciones. Posteriormente, cuando los trabajos estaban ya lo suficientemente avanzados, se les transmitió dos comunicaciones de síntesis; una sobre el mecanismo del contrato de partenariado (asociación) (noviembre de 1995) y la otra sobre el conjunto de la fiscalización (febrero de 1996). Dichas comunicaciones ayudaron a la Comisión a orientar sus propios controles y perfeccionar su propios métodos de trabajo. Este enfoque seguido por el Tribunal explica que los servicios de la Comisión hayan tomado ya en consideración algunas observaciones del presente informe.

1.19. Con posterioridad al período fiscalizado (1992-1995), el Consejo aprobó en 1996 dos reglamentos, uno sobre ayuda humanitaria (10) y otro sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción en favor de los países en vías de desarrollo (11). Ambos reglamentos contienen principios que van a regir las acciones humanitarias y aportan en este sentido un remedio parcial a las lagunas citadas en el presente informe. Pese a todo, no gozan de aplicación generalizada pues se utilizan para líneas presupuestarias concretas. Su reciente aprobación no permite juzgar todavía su repercusión real. Posiblemente constituyen un paso importante para clarificar la ayuda humanitaria de la Unión Europea, pero no lo consiguen totalmente y, a juicio del Tribunal, tampoco constituyen la solución definitiva a las cuestiones planteadas en el presente informe.

2. ENFOQUE DE LA COMUNIDAD EN MATERIA DE AYUDAS HUMANITARIAS

Estrategia de intervención de la Unión Europea

2.1. Los reglamentos aprobados en 1996 enuncian principios que pueden contribuir en gran medida a clarificar la política de ayuda humanitaria seguida por la Unión Europea. Sin embargo, el Tribunal estima que las precisiones contenidas en ellos no abarcan la totalidad de las ayudas con finalidad humanitaria en cuanto a sus mecanismos decisorios, acciones subvencionables y modalidades de colaboración con las organizaciones internacionales. Ello parece obedecer a que los Estados miembros, cuyas posiciones individuales pueden variar sensiblemente, no han hecho lo posible por instaurar una estrategia global de la Unión Europea en materia de ayuda humanitaria.

2.2. De esta manera, para regular cuestiones concretas coexistían hasta junio de 1996 resoluciones (12) del Consejo, resoluciones del Parlamento Europeo y de la Asamblea ACP-CE, disposiciones de los convenios de Lomé y comunicaciones de la Comisión. (Véase el apartado 19). A esta multiplicidad de textos se añaden las posiciones comunes del Consejo (13).

2.3. En una declaración común de 25 de noviembre de 1994, el Consejo y la Comisión estimaron necesaria una base jurídica que regulara, entre otras cosas, el ámbito de actividad de la acción humanitaria, la coordinación y las posibilidades de cooperación entre la Comunidad, los Estados miembros, las organizaciones internacionales, incluido el DHA, y las ONG.

2.4. Siguiendo esta línea, el Consejo aprobó con fecha 20 de junio de 1996, un Reglamento sobre la ayuda humanitaria (14). Ya que su objetivo primordial es constituir una base jurídica para la ejecución de los créditos inscritos en determinadas líneas del presupuesto general, habría que precisar que el Reglamento deberá aplicarse a todas las ayudas de carácter humanitario del presupuesto general y, además, a todas las ayudas financiadas por el FED. (Véase el apartado 1.19).

2.5. El Reglamento n° 2258/96 del Consejo sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción en favor de los países en vías de desarrollo (15) tiene por objeto «responder a las distintas necesidades de las poblaciones que, bien atraviesan una crisis grave, bien salen de dicha situación, y garantizar así una continuidad de las actividades de ayuda que van desde la ayuda de emergencia hasta el desarrollo». Según el artículo 1 del reglamento, las ayudas a la rehabilitación «deberán tomar progresivamente el relevo de la acción humanitaria». (Véase el apartado1.19).

2.6. Esta formulación podría originar una superposición de la ayuda humanitaria con la rehabilitación que puede dar lugar duplicación de esfuerzos, lagunas o incluso contradicciones entre las acciones emprendidas. La salida de la crisis yugoslava constituye en este sentido un ejemplo de la falta de claridad mostrada por la Comisión en el reparto de funciones entre sus servicios. Debido a las presiones que pueden ejercer algunos socios de la Comisión, esta formulación puede alentar, con el pretexto de continuidad («continuum»), la prolongación de acciones humanitarias más allá de lo necesario. De esta manera habría que aclarar en términos operativos los conceptos de ayuda humanitaria y de rehabilitación, al menos en lo referente a las acciones financiadas por la Comisión (16).

2.7. La Comisión presentó una propuesta de Reglamento del Consejo el 4 de septiembre de 1995 para dotar de base jurídica a la ejecución de créditos del presupuesto general destinados a ayudar a personas desarraigadas (refugiados, desplazados y repatriados) en países asiáticos y latinoamericanos (17). El artículo 1 de la Posición Común aprobada por el Consejo el 27 de junio de 1996 declara que «la Comunidad pondrá en marcha un programa de apoyo y asistencia a personas desarraigadas . . . para abordar las necesidades urgentes que no cubre la ayuda humanitaria, así como la realización a largo plazo de proyectos y de programas de acción dirigidos a lograr la autosuficiencia e integración o reintegración de estas personas.» Este proyecto de reglamento introduce por tanto un nuevo concepto, la ayuda de emergencia no humanitaria que, sin embargo, no se define con detalle. Tampoco queda clara la distinción entre las medidas financiadas en virtud de este reglamento y las financiadas en virtud del reglamento sobre rehabilitación y reconstrucción, o bien del reglamento sobre ayuda humanitaria. Resulta sintomático de la confusión que puede crearse que en 1996 los créditos presupuestarios figuraban en el Título B7-21: Ayuda humanitaria, si bien el proyecto de reglamento declara referirse (entre otros extremos) a las necesidades urgentes no cubiertas por la ayuda humanitaria.

2.8. En su comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre «La vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo» (VARD) (véase la nota 16), la Comisión reconoce los problemas que puede causar la gestión por sus diferentes servicios de líneas presupuestarias separadas con bases jurídicas diferentes para la ayuda humanitaria, la ayuda a personas desarraigadas de Asia y Latinoamérica y, por último, la reconstrucción y rehabilitación. La comunicación, entre otros fines, está dirigida a remediar estos problemas.

2.9. Con el fin de acabar con las ambigueedades y de que los socios de la Comisión puedan conocer claramente los objetivos y recursos de la ayuda humanitaria aportada por la Unión Europea, sería conveniente que ésta suscribiera al nivel político más elevado un compromiso unívoco y global, basado en principios claros y conformes a los apartados 1 (18) y 3 (19) del artículo 130 U del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

2.10. Sin un documento general de orientación, subsiste el riesgo de que haya incoherencias en la definición y la ejecución de la política de la Unión.

Mecanismos decisorios y dispersión de recursos financieros

2.11. Los mecanismos decisorios de la Unión Europea no dependen de la naturaleza de las intervenciones previstas ni de la magnitud de las crisis, sino del origen de los recursos financieros, por lo cual para acciones del mismo tipo puede que se sigan procedimientos diferentes.

2.12. Cuando se trata del FED y de importes limitados, la Comisión toma sus decisiones en plazos breves. En cambio, cuando estalla una crisis de gran magnitud (Somalia, Ruanda), la movilización de los créditos es más difícil, sobre todo cuando se han agotado las dotaciones reservadas a la ayuda de emergencia. El Convenio de Lomé no prevé un mecanismo de transferencia de créditos a partir de instrumentos financieros diferentes a las ayudas a los refugiados, lo cual obliga a la Comisión a adoptar medidas excepcionales (20).

2.13. La Comisión fraccionó algunas de sus intervenciones en tramos (un millón o 650 000 ecus según los casos). De esta manera, a partir de 1993 se adoptó una serie de decisiones de un millón de ecus respecto de Angola, Somalia, Liberia (21), Burundi y Ruanda. En los casos en que se optó por él, este enfoque puramente administrativo complicó la planificación de conjunto de las intervenciones (véanse los apartados 3.1 a 3.7), aumentó el trabajo administrativo de los servicios y dificultó el control de la gestión.

2.14. La creación de una reserva en el presupuesto para la ayuda de emergencia (22) no ha funcionado satisfactoriamente. Esta reserva, prevista en las conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo, debía permitir una respuesta rápida a necesidades específicas, derivadas de acontecimientos imposibles de prever cuando se estableció el presupuesto. En la práctica, sin embargo, el procedimiento presupuestario aplicado se ha traducido en la imposición de restricciones al programa de ayuda humanitaria.

2.15. En primer lugar, los créditos previstos inicialmente en las líneas presupuestarias de la ayuda humanitaria resultaron insuficientes durante las crisis humanitarias más graves de la ex Yugoslavia y Ruanda (1993-1995), con lo que cada año la Comisión se vió obligada a movilizar la totalidad de la reserva. En segundo lugar, la Comisión no pidió el refuerzo de la reserva hasta una fase tardía. En tercer lugar, las transferencias de la reserva se retrasaron considerablemente en 1994 y 1995. Por último, como ya puso de manifiesto el Tribunal en sus Informes Añuales (23), este tipo de toma de decisiones provocó una considerable infrautilización de los créditos de pago, seguida de importantes prórrogas al año siguiente pese a que dichas prórrogas deberían haber constituido la excepción.

2.16. La comisión de presupuestos del Parlamento Europeo ha señalado que es conveniente establecer un procedimiento más rápido para la liberación del grueso de la reserva, o bien incrementar desde el comienzo del ejercicio los importes considerables de las líneas de ayuda humanitaria y reducir el volumen de créditos de la reserva (24). La persistencia de grandes necesidades de ayuda humanitaria que se observa apoya la segunda opción.

2.17. Una categoría importante de productos suministrados con fines humanitarios es la constituida por los alimentos, que, durante el período fiscalizado por el Tribunal, fueron movilizados a partir de fuentes presupuestarias diversas y sujetos a normas diferentes. Así, en la ex Yugoslavia los suministros directos de alimentos fueron financiados simultáneamente en 1992 por las líneas presupuestarias relativas a las ayudas de emergencia (B7-5000), al programa PHARE (B7-6000), y por los créditos del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) conforme a procedimientos poco ortodoxos (25). Durante la crisis de Angola, el grueso de los alimentos suministrados de manera gratuita por la Comisión en 1993 y 1999 fue financiado por el capítulo B7-20: Ayuda alimentaria, gestionado por la DG VII y la DG VI, y sólo algunas operaciones fueron financiadas por los créditos específicos de la ayuda humanitaria gestionados por ECHO.

2.18. Desde la aprobación del Reglamento n° 1292/96 del Consejo de 27. 06. 1996 relativo a la política y gestión de la ayuda humanitaria (26), la ayuda alimentaria gestionada por la DG VIII y DG VI se ha venido considerando un instrumento estructural de la seguridad en este ámbito. Salvo que se trate de crisis de gran envergadura, que precisan la intervención de todos los instrumentos de la Comisión, el suministro de alimentos en operaciones humanitarias debería sufragarse con los créditos del capítulo B7-21: Ayuda humanitaria.

Complementariedad y coordinación con las ayudas de los Estados miembros

2.19. Pese a figurar en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el concepto de complementariedad de la ayuda comunitaria con la de los Estados miembros requiere mayor precisión. En efecto, si bien no todos los Estados miembros dedican recursos financieros importantes a la ayuda humanitaria, los recursos materiales y logísticos que algunos pueden desplegar son en cambio considerables. La Comisión y los Estados miembros deberían esforzarse en emplear más estos recursos al llevar a la práctica la ayuda humanitaria de la Unión Europea.

2.20. También sería deseable que la Comunidad clarificara lo que entiende por coordinación tal y como se expresa en el artículo 130 X del Tratado (27) (28). En efecto, esta noción, según los casos, puede significar medidas muy diferentes y la coordinación puede variar de la simple transmisión de datos en una sola dirección a la puesta en común sistemática de recursos movilizados de forma coordinada. También puede consistir en un aprovechamiento máximo de las capacidades de los distintos participantes que ofrezcan una ventaja comparativa para repartir de forma razonable las tareas y los recursos (véase el apartado 1.10).

2.21. Pese a que en la ayuda al desarrollo el Tribunal de Cuentas observa en general una cierta colaboración sobre el terreno entre las representaciones de la Comisión y las de los Estados miembros (29), no ha sucedido lo mismo con las ayudas humanitarias. En el único caso en que se intentó una acción de envergadura (European Community Task Force - ECTF, véase el recuadro 1), el impulso de cooperación se desvaneció con rapidez ante la falta de compromiso de los Estados miembros. Las ayudas bilaterales en curso fueron proseguidas al margen de la ECTF por los Estados miembros en cuestión. En este contexto cabe citar que a finales de 1994 se distribuyeron en Croacia ayudas alimentarias de carácter bilateral, sin coordinación efectiva, a las mismas personas favorecidas por las ayudas de la Comunidad.

Recuadro 1 - ECTF - European Community Task Force, Zagreb

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

La ECTF o unidad operativa de la Comunidad Europa fue creada en el Consejo Europeo de Birmingham de octubre de 1992 para apoyar al ACNUR en el reparto de ayuda humanitaria a las repúblicas de la ex Yugoslavia.

Sus objetivos eran:

a) prestar apoyo logístico y técnico al ACNUR (si bien este último no fue consultado al respecto);

b) mejorar la coordinación sobre el terreno, principalmente mediante el intercambio de información entre donantes sobre las acciones financiadas, con la obligación implícita tanto de los Estados miembros como de la Comisión de informar a la ECTF de todas sus actuaciones.

Al integrar ECHO su propia oficina de Zagreb en la ECTF, le confirió los objetivos suplementarios de ejecutar en la práctica las acciones de ayuda alimentaria de carácter directo en Croacia y supervisar a los socios de la Comisión.

Desde el principio el intercambio de información previsto fue difícil. Algunos Estados miembros llegaron incluso a emprender directamente acciones que competían a la ECTF sin consultarla.

Pese a las declaraciones de intenciones efectuadas, la mayoría de los Estados miembros no aportaron sus contribuciones, mientras que ECHO subvencionaba la mayoría de los gastos corrientes (5,62 millones de ecus entre febrero de 1992 y febrero de 1996). Puesto que la Comisión financiaba la casi totalidad de la task force y participaba por lo general en su gestión, la ECTF se convirtió en la práctica en el brazo operativo de ECHO en Croacia, Bosnia-Herzegovina y Eslovenia, con lo cual frecuentemente fue considerada una oficina suya. Según la evaluación practicada por un asesor externo, algunos de los representantes de los Estados miembros no comprendían el papel desempeñado por la ECTF, ni su relación con ECHO.>FIN DE GRÁFICO>

2.22. Durante el período fiscalizado por el Tribunal, la coordinación central tenía lugar esencialmente en las reuniones trimestrales organizadas por ECHO, en respuesta a una resolución del Consejo (30), entre los directores de los servicios nacionales de ayudas humanitarias. Según las actas de dichas reuniones, sin embargo, la coordinación tuvo pocos efectos concretos e inmediatos: en primer lugar consistía en informar a los Estados miembros de las decisiones de financiación de la Comisión y su ejecución; en segundo lugar, en debatir diversas cuestiones de principio, como las relaciones con los organismos de las Naciones Unidas, abordándose también cuestiones concretas. En todo momento, los representantes de los Estados miembros se mostraron reacios a ir más allá de un intercambio de impresiones y trasladaban a las instancias superiores cualquier intento de coordinar estudios u operaciones (véase el apartado 1.10 c). Durante el período 1992-1995 los Estados miembros que informaron sistemáticamente a ECHO de sus intervenciones humanitarias constituyeron la excepción. Al no haber un cambio radical de comportamiento, la coordinación de las acciones de la Unión Europea y de sus Estados miembros no pudo adquirir suficiente envergadura ante la falta de compromiso de las administraciones de estos.

Cooperación con las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales

2.23. La cooperación con los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales como el CICR constituye un elemento decisivo de la política de ayuda humanitaria de la Unión Europea, y las modalidades de su puesta en práctica deben decidirse al máximo nivel. Los contratos marco de partenariado (asociación), como los celebrados por ECHO con algunos organismos resultan insuficientes en este sentido, pues su objeto es fijar los detalles operativos de acciones concretas y no los fundamentos de la cooperación prevista en el Tratado.

2.24. Así sucede que, a pesar de la vieja relación que mantienen el ACNUR y la Comisión, hasta el inicio de 1994 no se constituyó un grupo de trabajo de alto nivel con el encargo de definir de manera más coherente las modalidades de cooperación operativa y financiera con la Comisión. Con el fin de fomentar la coordinación de sus servicios en el ámbito de la ayuda a los refugiados, desplazados y repatriados de terceros países, la Comisión constituyó, en noviembre de 1994, un «grupo permanente interservicios» (GPIS). Uno de los primeros objetivos del grupo fue definir la posición de la Comisión en relación con el ACNUR. A mediados de 1995 su actividad seguía siendo reducida y todavía no se había precisado su cometido efectivo.

2.25. Desde la creación de ECHO, el ACNUR ha sido el principal organismo responsable (lead agency) en la ex Yugoslavia y Ruanda. Aunque se rige por el mismo contrato marco, la cooperación entre ECHO y el ACNUR se canalizó en cada ocasión por vías muy diferentes:

a) en la ex Yugoslavia, la gestión de los programas de ayuda alimentaria fue confiada a ECHO en Croacia, al PMA en Bosnia y a ambos a la vez en Serbia-Montenegro (31). Además, la Comunidad puso a disposición del ACNUR los recursos logísticos de la ECTF (recuadro 1) (32) y financió un equipo encargado de evaluar las necesidades de reconstrucción de las infraestructuras de Bosnia (33). En los demás ámbitos, la Comisión ha considerado al ACNUR como un socio más y ECHO le confió, entre marzo de 1992 y diciembre de 1994, la ejecución de contratos por valor de 379 millones de ecus;

b) dentro de la crisis de Burundi y Ruanda, la Comisión, tras haber financiado directamente a sus socios hasta el desencadenamiento de las matanzas de abril de 1994, canalizó a partir de esa fecha gran parte de sus socorros a través del ACNUR (34). Según el nuevo sistema, el ACNUR procedió, de acuerdo con la Comisión, a repartir la mitad aproximada de los importes recibidos entre las ONG que actuaban sobre el terreno, mientras que los acuerdos celebrados debían comunicarse a ECHO. Aparte de reforzar la coordinación, el nuevo sistema presentaba la ventaja de simplificar las tareas de seguimiento administrativo de la Comisión. ECHO mantenía financiaciones directas regidas por el contrato marco para algunas importantes ONG europeas (35). Paralelamente, ECHO envió sobre el terreno a una docena de asistentes técnicos para ocuparse de los contactos con el ACNUR y las demás organizaciones internacionales. Al final, la rendición de cuentas correspondía al ACNUR según los procedimientos del contrato marco (véanse los apartados 4.11 a 4.21).

Conclusión

2.26. Al final de 1995 no había una política clara de la Unión Europea en materia de ayuda humanitaria ni tampoco un documento de síntesis aplicable a todas las acciones independientemente del origen de su financiación (véanse los apartados 2.1 a 2.6). Los reglamentos del Consejo de 1996 sobre ayudas humanitarias y ayudas a la rehabilitación, así como la comunicación de la Comisión de abril de 1996 sobre la vinculación de la ayuda de urgencia, la rehabilitación y el desarrollo son insuficientes para servir de documento de política general de la UE en todos los ámbitos humanitarios. Por este motivo, sería deseable llevar a cabo una refundición de los principios recogidos en todos estos documentos. Con ello podría facilitarse la coordinación con las ayudas bilaterales de los Estados miembros y la ayuda de las organizaciones internacionales. Una refundición de este tipo podría constituir la carta de la Unión en materia de ayuda humanitaria que fijara de modo indiscutible los principios, orientaciones, definiciones y conceptos de base y sus características específicas en relación con las ayudas de otros donantes.

2.27. Tanto la complementariedad como la coordinación entre las ayudas de la Unión y las de sus Estados miembros quedan a mucha distancia de las posturas de principio del Tratado y de las resoluciones del Consejo. Debido a la prudencia mostrada por las administraciones nacionales al aplicar el principio de complementariedad de las acciones humanitarias de la Unión Europea, los contratos de los servicios de la Comisión con los servicios nacionales de ayuda humanitaria no tuvieron grandes efectos concretos sobre el terreno (véanse los apartados 2.19 a 2.22).

2.28 Pese a estar prevista expresamente por el Tratado (36), la colaboración entre la Comisión y las Naciones Unidas sigue siendo inestable, en parte por la falta de una política de conjunto con respecto a esta organización. Si se quiere imprimir coherencia y claridad a las relaciones de la Comisión con los organismos de las Naciones Unidas de carácter humanitario, habría que suscribir un acuerdo global con la Secretaría General de las Naciones Unidas. A continuación podrían celebrarse acuerdos conexos con cada organismo (en particular el ACNUR y el PMA) para precisar las perspectivas y las modalidades prácticas de su colaboración con todos los servicios de la Comisión (véanse los apartados 2.23 y 2.24).

3. MOVILIZACIÓN DE LAS AYUDAS HUMANITARIAS POR LA COMISIÓN

Movilización de los créditos (planes globales)

3.1. La Comisión ha solido intervenir en las crisis a petición de sus socios. En el caso de crisis prolongadas, las peticiones de ayuda pasaron todas por ECHO, y constituyeron la base de los planes globales en que se fundó la Comisión para adoptar sus decisiones. Dichos planes son el instrumento rector de la intervención de ECHO en una crisis humanitaria determinada; en ellos figura un resumen de los antecedentes de la crisis, la financiación propuesta y el período abarcado por el plan (generalmente de tres a nueve meses), así como los detalles de financiaciones anteriores y las contribuciones de los Estados miembros, en caso de conocerse. También se incluye una lista de las organizaciones a las que asignar la financiación, junto con un análisis sectorial de las acciones propuestas. En el caso de crisis prolongadas, la limitada duración de los planes globales ha llevado a adjudicar contratos con plazos de ejecución demasiado breves (véase 4.15 f). Si bien la calidad de la información contenida en los planes globales ha mejorado desde 1995 (por ejemplo, la referente a las prioridades), los examinados por el Tribunal antes de la creación del comité de ayuda humanitaria seguían siendo incompletos.

3.2. En ninguno de los casos examinados durante el período 1992-1995, los planes globales explicaban la estrategia seguida a medio plazo por la Comunidad en sus intervenciones, ni su coordinación con los demás donantes principales. Resultó difícil por ello relacionar las prioridades de la Comunidad con las necesidades de conjunto y procurar su coherencia, especialmente con las de los Estados miembros (véase el apartado 2.19). En los planes globales, las intervenciones de todos los servicios de la Comisión no se precisaron de forma sistemática pues los planes se referían esencialmente a ECHO.

3.3. Por añadidura, no siempre se pueden determinar cómo se han decidido los importes de las dotaciones que han de movilizarse. La Comisión ha solido limitarse a responder, total o parcialmente, a propuestas presentadas por los socios dentro del límite de una dotación global previamente determinada, que se reparte buscando un determinado equilibrio entre los sectores de intervención, los grupos de socios y el origen geográfico de las ONG.

3.4. El plan global de 18 millones de ecus decidido en favor de Angola en febrero de 1994 incluía sólo datos sobre la ayuda humanitaria prestada por ECHO y la unidad de ayuda alimentaria de la DG VIII. No se facilitaron detalles sobre el plan de rehabilitación gestionado por la DG VIII a pesar de constituir un elemento importante de la ayuda de la Comisión (37). Además el plan global de ECHO no sólo incluía acciones del mismo tipo que las llevadas a cabo por otros servicios de la Comisión (especialmente de atención sanitaria básica y distribución de alimentos, semillas y herramientas), sino que tampoco hacía mención de como se coordinaban las acciones financiadas por ECHO con las de los organismos de las Naciones Unidas, en particular el PMA. No se hacía referencia a la articulación del plan global con la estrategia del llamamiento de las Naciones Unidas, ni tampoco se indicaba la condición ni la ubicación geográfica de los beneficiarios. En abril de 1995, la unidad de coordinación del DHA (UCAH) (38) pidió al delegado de la UE en Luanda que le comunicara la estrategia coordinada de la Comisión en Angola. El plan global de 14 millones de ecus propuesto en 1996 para el período de mayo a diciembre de 1996 no hace mención alguna del plan de rehabilitación de 55 millones de ecus lanzado por la DG VIII a comienzos de 1996.

3.5. Al comentar el programa de ayuda alimentaria y ayuda a la rehabilitación llevado a cabo en Azerbayán entre 1992 y 1995, un asesor contratado por ECHO señaló que no se había establecido una estrategia global y que el programa constituía una recopilación de peticiones de las ONG y otras organizaciones que trabajaban en Azerbayán. El documento estratégico de ECHO «Transcaucasus Humanitarian Assistance Strategy 1995» fue considerado por el asesor como un paso importante para establecer una buena estrategia.

3.6. A pesar de que los objetivos fijados en las decisiones propuestas para la ex Yugoslavia tenían carácter global, eran demasiado generales para constituir una estrategia precisa. Por ejemplo, en la decisión de 100 millones de ecus adoptada por la Comisión en junio de 1993, el objetivo era prestar ayuda a las diversas regiones (39), pero no se daban precisiones sobre los beneficiarios (condición (40), nacionalidad o ubicación geográfica), ni tampoco sobre sus necesidades ni de cómo eran atendidas por otras organizaciones. El documento no define la política de la UE respecto de los organismos de las NU o la ECTF (véase el recuadro 1), ni tampoco menciona la existencia de socios privilegiados. Algo parecido puede decirse de los objetivos establecidos en la decisión de 156 millones de ecus adoptada en noviembre de 1994, uno de los cuales era financiar obras de rehabilitación urgente, que no se definieron ni ubicaron, a pesar de la existencia del IMG-IBH que la Comisión había estado financiando desde el final de 1993 (véase la nota 33).

3.7. Cuando la Comisión aprueba planes globales, las propuestas de proyecto presentadas por las ONG (véase el apartado ) puede que tengan que esperar varios meses antes de ser incluidas en los lotes de financiación, debido a razones ligadas al proceso decisorio. Para los socios estas prácticas son fuente de complicaciones, como declaró el 45 % de las ONG que respondieron al cuestionario del Tribunal (véase el apartado 1.14).

Coordinación interna de las intervenciones de la Comisión

3.8. Hay acciones similares (véase el apartado 3.12) o relacionadas entre sí que reciben financiación de varias fuentes en las que participan varios servicios administrativos de la Comisión (véanse los apartados 3.10 y 3.11). Los organismos de las Naciones Unidas y muchas ONG obtienen fondos de diferentes programas de la Comisión, gestionados por servicios diferentes:

a) tanto el servicio de ayuda alimentaria de la DG VIII como ECHO suministran un volumen significativo de ayuda al PMA (véase el recuadro 3). Sin embargo, hasta diciembre de 1994 ECHO no participó en la definición de la posición que debía adoptar la Comisión en comités clave del PMA, como el de políticas y programas de ayuda alimentaria;

b) en Angola, durante 1995 llevaban a cabo programas, a veces con los mismos socios, diferentes servicios de la Comisión encargados de la ayuda humanitaria, la ayuda alimentaria y la asistencia a la rehabilitación. La coordinación entre los servicios de Bruselas y los que operaban sobre el terreno resultó insuficiente (véase el apartado 3.4). Debido a que hubo dificultades de transmisión de la información, el personal de la delegación no estaba bien informado de las acciones de ayuda humanitaria de ECHO;

c) en los Estados independientes de la antigua Unión Soviética la Comisión financia actualmente programas de ayuda humanitaria, ayuda alimentaria y TACIS. En el programa de ayuda alimentaria por valor de 204 millones de ecus destinado a las repúblicas transcaucásicas en 1994/95, la parte gestionada por ECHO (± 20 millones de ecus) no estuvo coordinada con la operación de ayuda alimentaria gestionada por otros servicios de la Comisión.

3.9. La intervención de diferentes servicios de la Comisión origina dos problemas principales:

a) el relativo a la coordinación de las intervenciones entre los servicios de la Comisión para garantizar que el programa global de un país sea coherente y no haya duplicación ni contradicción en los enfoques de los diferentes servicios (véase el apartado 3.10);

b) el relativo a la diversidad de los procedimientos y condiciones contractuales de los diferentes servicios, que tiende a provocar confusión y falta de eficacia. (Véanse los apartados 4.23 y 4.24).

3.10. Si bien han surgido diversas iniciativas institucionales para mejorar la coordinación entre los servicios, su impacto ha sido limitado (véase el apartado 2.24) y, en la práctica, los casos de coordinación más efectiva han sido fruto de los esfuerzos de determinados responsables geográficos. En su comunicación de 30 de abril de 1996 al Consejo y al Parlamento sobre la vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (véase la nota 16), la Comisión resaltó la necesidad de que hubiera una política comunitaria global y de coordinación de los servicios para mejorar la eficacia e impacto de las acciones. En un número limitado de países piloto (Angola, Haití, Liberia, Somalia y la zona de los Grandes Lagos) se establecerán, tanto a nivel central como sobre el terreno, «task forces» o grupos operativos comunitarios con funcionarios de todos los servicios afectados. Estas task forces en las que participan también las ONG y los organismos de las NU deberán formular políticas marco, globales y conjuntas, en relación con la ayuda comunitaria a corto, medio y largo plazo destinada a los distintos países, y finalmente en relación con cada región o país afectado o amenazado por una crisis. Las políticas marco globales también establecerán los criterios y condiciones que regirán la intervención de cada uno de los servicios.

3.11. A continuación se citan ejemplos de ONG apoyadas por diferentes servicios de la Comisión y que tuvieron que seguir procedimientos diferentes para gestionar las ayudas concedidas y elaborar informes sobre su ejecución:

a) en Liberia, tanto la DG VIII (ayuda del FED a los refugiados) como ECHO financiaron el programa de una ONG de asistencia médica durante el período de julio de 1992 a junio de 1993 (1,3 millones de ecus). También en este país sucedió algo similar con una organización hermana durante el período de marzo a septiembre de 1994 (1,4 millones de ecus). Las modalidades y condiciones aplicadas por los dos servicios eran diferentes, lo cual entre otras cosas motivó que las ONG tuvieran que elaborar informes separados para ambos servicios con formatos diferentes. Habría sido más eficaz utilizar una sola fuente de financiación;

b) En Ruanda, durante el período de agosto de 1995 a enero de 1996, una ONG de asistencia jurídica recibió de ECHO una subvención de 0,3 millones de ecus para llevar a cabo una investigación en cuatro prisiones. La DG VIII financió otras actividades, relacionadas con la defensa de presos y la formación de juristas, por un importe de 0,3 millones de ecus durante el período comprendido entre marzo de 1996 y diciembre de 1996. Estas diferentes actividades formaban parte de la actuación global de la ONG en Ruanda en el mismo ámbito pero, pese a ello, hubo que seguir procedimientos diferentes en cada caso según el servicio de la Comisión de que se tratara;

c) en Angola, dos ONG, una de asistencia médica y otra dedicada al desarrollo agrícola, recibían a la vez ayuda de ECHO y asistencia para tareas de rehabilitación de la DG VIII. Aunque las actividades se desarrollaron simultáneamente hubo que seguir en cada caso procedimientos diferentes de ejecución y rendición de cuentas.

3.12. Se registró un caso en que operaciones similares fueron financiadas por servicios diferentes de la Comisión: el programa de ayuda humanitaria PHARE a FYROM (Former Yugoslav Republic of Macedonia o antigua república yugoslava de Macedonia) por valor de 60 millones de ecus, que fue gestionado en su totalidad por la DG I (A-B4), incluía un programa de 5 millones de ecus de importación de productos farmacéuticos esenciales de carácter escaso, para su distribución a hospitales, centros médicos y farmacias estatales. Su objetivo era similar en esencia a los proyectos gestionados por ECHO en la misma época que se orientaban a enviar suministros médicos esenciales al territorio de la ex Yugoslavia.

Identificación de proyectos individuales y evaluación de propuestas

Elección de las acciones concretas

3.13. En lo que atañe a las operaciones examinadas del período 1992-1995, ECHO no pidió a los socios que facilitaran información precisa sobre los objetivos y alcance de las acciones propuestas y los beneficiarios previstos, sino esencialmente que aportaran una lista de su personal, suministros y servicios por los que solicitaban la financiación (véase el apartado 4.14). En contraste con los procedimientos seguidos por los servicios de la Comisión antes de la creación de ECHO, el personal adscrito a la delegación no tenía la obligación de hacer comentarios sistemáticamente sobre las propuestas. El proceso de evaluación del personal de ECHO adscrito a Bruselas quedó reducido básicamente a la elección de los aspectos que esta oficina quería financiar, pero los expedientes no aportaban mucha información sobre la tramitación de las peticiones o los motivos por los que se habían modificado las propuestas, que en ocasiones resultaban difíciles de justificar (41). En 74 de los 104 proyectos examinados por el Tribunal, no pudo determinarse con claridad como se había constituido el expediente del proyecto.

3.14. Siete ONG (que habían recibido el 19 % de la totalidad de los fondos asignados a este tipo de organizaciones durante el período 1992-1995) opinaron que debía prestarse más atención a la pertinencia y al contenido de la acción propuesta. Esta opinión fue ratificada por varios asesores contratados por ECHO para evaluar diferentes operaciones (véase el apartado 5.12). A finales de 1995 ECHO reforzó sus procedimientos de tramitación de sus operaciones.

3.15. A lo anterior se añade que al efectuarse la fiscalización del Tribunal en 1995 ECHO carecía de criterios y bases de datos de experiencias anteriores que ayudaran a determinar la pertinencia de la acción y a averiguar la competencia y eficiencia del futuro socio (véase el apartado 4.15 a). Los expedientes examinados contenían poca información, o ninguna, que sirviera para dilucidar por qué se habían elegido a unos socios sí y a otros no para llevar a la práctica las acciones. En los apartados 5.22 a 5.28 del presente informe se exponen las consecuencias de la falta de una preparación inicial adecuada. Los nuevos procedimientos instaurados en otoño de 1995 que obligan al personal de ECHO a documentar la preparación, el seguimiento y la evaluación de cada acción están pensados para conseguir una delimitación más precisa.

Cofinanciación

3.16. El Tribunal no se ha opuesto al principio de asignación de destino de los fondos («earmarking») (42), pero ha señalado en diversas ocasiones que los contratos de operaciones formaban parte de un programa más amplio también financiado por otros donantes. De las 104 operaciones examinadas por el Tribunal, 32 eran de ese tipo. En el caso de los grandes programas humanitarios en que intervienen un número limitado de donantes, sería conveniente que estos adoptaran, conjuntamente con los socios correspondientes, un enfoque armonizado al definir el programa tanto en lo relativo a su respectiva contribución financiera como al sistema común de rendición de informes, seguimiento y control.

3.17. La fiscalización reveló que una ONG, que había recibido subvenciones por valor de 12,6 millones de ecus para sufragar el coste de intervenciones médicas en Bosnia-Herzegovina de julio de 1992 a septiembre de 1994, recibió también, sin que lo supiera la Comisión, otras subvenciones del Reino Unido y del ACNUR en el mismo período además de financiación condicional por valor de 4 millones de HFL (1,85 millones de ecus (43)) de manos de la Cooperación de los Países Bajos, que le sirvió de complemento de los fondos aportados por ECHO. La misma organización obtuvo 2,1 millones de ecus por sus intervenciones en Liberia durante el período de mayo de 1993 a agosto de 1994, aparte de las subvenciones concedidas por otros Estados miembros.

3.18. En 1993 una ONG solicitó financiación para un programa de rehabilitación destinado al norte de Iraq, e informó a ECHO de que estaba pidiendo fondos a otros donantes, entre ellos un organismo de ayuda humanitaria de un Estado miembro. ECHO accedió a financiar gran parte del programa, aunque no la referente a las pistas, que no correspondía a su mandato si bien constituía un elemento esencial del programa. La ONG logró obtener los fondos necesarios de otras fuentes. Al realizar el seguimiento del proyecto, ECHO sólo se interesó por la ejecución financiera de la parte que había financiado. Al final del programa sólo una de las fuentes de financiación (otra ONG) pidió un informe descriptivo y financiero de todo el programa, que reflejara los ingresos y gastos totales.

Conclusión

3.19. Hasta el inicio de 1996 los planes globales de movilización de los créditos comunitarios, establecidos periódicamente por la Comisión cuando se producen crisis importantes, no fijaban claramente la estrategia a medio plazo de las intervenciones financiadas por la Unión. Resultaba difícil distinguir las prioridades y los ejes de colaboración con las ayudas bilaterales de los Estados miembros. Por consiguiente, los planes se reducían con demasiada frecuencia a una lista de las financiaciones asignadas a organizaciones designadas por su nombre sin que resultara posible juzgar su coherencia de conjunto y si la asignación de los fondos concordaba con las prioridades más urgentes.

3.20. Cuando la contribución forma parte de un programa y no constituye realmente un proyecto autónomo, no hay que tratar de imponer procedimientos de control administrativo y financiero que causan complicaciones inútiles al socio y a ECHO y dan una impresión de control del uso dado a los fondos comunitarios, pero no consiguen su eficacia.

3.21. Los procedimientos de control de los programas constituyen un ámbito en el que resulta esencial intensificar la cooperación de ECHO con los organismos de ayuda humanitaria de los Estados miembros si se quiere lograr una gestión más eficaz de los fondos públicos en la ayuda humanitaria.

3.22. Si bien la Comisión ha progresado en lo referente a la evaluación de las necesidades en acciones concretas, sigue dependiendo en gran medida de las evaluaciones llevadas a cabo por sus socios. Convendría que la Comisión, sin crear duplicaciones, fuera más independiente para hacerse con una visión de conjunto de las necesidades y así juzgar la pertinencia de las propuestas formuladas por los socios teniendo en cuenta la evaluación de las necesidades formuladas por los socios especializados; de esta manera, podría desempeñar un papel más activo en la selección de las acciones que han de llevarse a cabo.

3.23. Al evaluar las acciones, ECHO debe cerciorarse de que cada propuesta establezca claramente los objetivos de la acción y su ámbito, la estrategia y el plan de acción necesarios para lograr dichos objetivos, los beneficiarios previstos y la forma de articularse la operación en un programa de ayuda general, en el que participen otras organizaciones. Deben exponerse los indicadores empleados para juzgar la ejecución del plan de acción y el impacto de las medidas. En situaciones de gran incertidumbre y circunstancias muy cambiantes, se requiere flexibilidad, pero los cambios introducidos en las acciones deberían estar bien motivados (véanse los apartados 3.13 y 3.14).

3.24. Cuando ECHO y los Estados miembros financian conjuntamente las operaciones de una ONG han de ponerse de acuerdo para intercambiar más información y utilizar procedimientos de verificación conjuntos de la totalidad del programa. En este sentido, la evaluación conjunta de la OCDE de la ayuda de emergencia a Ruanda (véase el apartado 1.14) admitía que para que los donantes cumplan con su obligación de responder ante la opinión pública deberían tener más intervención en la fijación de normas coherentes para la elaboración de informes (véanse los apartados 3.16 y 3.21).

3.25. Los diversos servicios de la Comisión deben también mejorar su coordinación en lo referente al examen y control de los procedimientos y sistemas de las organizaciones a las que conceden fondos, con objeto de decidir si pueden gestionarlos y responder de ellos adecuadamente.

4. ORGANIZACIÓN Y PRÁCTICAS DE TRABAJO DE ECHO

Organización y recursos de ECHO

4.1. La creación de ECHO tuvo lugar en un contexto difícil por el estallido de grandes crisis humanitarias, que exigían respuestas rápidas a problemas de organización interna y necesidades externas apremiantes.

4.2. Al comenzar sus operaciones al inicio de 1993, ECHO asumió, junto con gran parte del personal, los cometidos de otros servicios, en particular la DG VIII/5 (ayuda de emergencia) y la DG VIII/B1 (ayuda alimentaria). Esta reasignación del personal hizo posible que la oficina comenzara sus actividades sin demora. Sin embargo, una parte no desdeñable de dicho personal abandonó ECHO entre 1993 y 1995, lo cual provocó que varios socios se quejaran de que los encargados de los expedientes cambiaban continuamente y algunos de los sustitutos tenían poca experiencia.

4.3. En el Anexo 5 figura el organigrama de ECHO configurado a finales de abril de 1996. El Anexo 6 contiene un análisis del personal de ECHO, así como de su asignación a los distintos servicios que reposa en una estructura geográfica. Los servicios operativos no tienen suficiente personal para hacer frente a las necesidades de análisis y de síntesis observadas en el ámbito de las acciones concretas (véanse los apartados 3.13 a 3.18 y 4.26 a 4.27).

4.4. En los últimos años, debido a la limitación del número de puestos disponibles, ECHO ha recurrido en buena medida a personal temporal, agentes auxiliares o proveedores de servicios (44 agentes en 1994 y 36 agentes en 1995), para ocuparse en permanencia de tareas de gestión corriente. Al final de 1995, el 43 % del personal disponía bien de contratos temporales de una duración máxima de tres años, bien de contratos de auxiliares de 12 meses, bien de contratos de proveedores de servicios, cuya duración variaba entre uno y doce meses. La unidad ECHO 4 (antigua célula presupuestaria), encargada del compromiso de los créditos y de la liquidación de los gastos (presupuesto general y FED), ha funcionado, excepción hecha del jefe de unidad, gracias al personal exterior habiendo sólo un funcionario, encargado de la coordinación de la unidad. Al final de abril de 1996, mas del 60 % del personal de la unidad financiera era temporal (véase el Anexo 6).

4.5. Expedientes complejos como los referentes a las crisis de Ruanda (44), Somalia y Mozambique se confiaron a personal de apoyo, agentes auxiliares y proveedores de servicios. Al asumir las funciones de responsable geográfico, el personal exterior empleado por la Comisión se convierte en el principal interlocutor de los socios pues analiza las solicitudes de financiación y redacta los contratos de operaciones. Este tipo de funciones corresponde normalmente a agentes experimentados que conozcan bien los procedimientos de la Comisión y que, gracias a lo prolongado de sus contratos, la puedan representar de forma válida.

4.6. Los procedimientos de contratación del personal no estatutario son poco transparentes. En el caso de los agentes auxiliares (financiados mediante la partida A-110) como en el de los proveedores de servicios (partida A-178) proporcionados por empresas de trabajo temporal, ECHO es quien presenta la lista con los nombres de los agentes que van a contratarse. Se trata de una elección «intuitu personae», sin criterios de selección ni pruebas de evaluación de su competencia.

4.7. Como los contratos citados anteriormente son de duración limitada, los agentes, para ejercer el mismo cometido, tienen que pasar de un régimen a otro hasta que cumplan los tres años de servicio. Al final de este período, algunos obtienen un contrato de asesor financiado por créditos de operaciones, pero la mayoría de ellos, una vez formados, deben dejar el servicio cuando ya han adquirido la experiencia necesaria para el ejercicio de sus funciones. Estas condiciones hacen que el recurso a personal no estatutario para tareas permanentes resulte inapropiado. En general, la normativa aplicable al personal de los servicios de la Comisión, incluso a los agentes temporales y auxiliares, resulta demasiado rígida cuando el mandato confiado a ECHO exige cierta flexibilidad.

4.8. Desde su creación, ECHO admitió la necesidad de aumentar el personal de asistencia técnica desplegado sobre el terreno para evaluar correctamente las necesidades, supervisar a los socios encargados de la ejecución y, en general, garantizar la presencia de ECHO sobre el terreno. Durante 1995, alrededor de 80 asistentes técnicos trabajaban en 28 países, generalmente con contratos de corta duración (seis meses) y renovables. En la práctica, los cambios del personal de asistencia técnica han sido frecuentes en algunos países, lo que amenaza con provocar, no sólo una pérdida del control de las operaciones financiadas por ECHO, sino también una pérdida de imagen ante sus socios. Resulta también esencial que ECHO envíe sobre el terreno a asistentes técnicos cuidadosamente seleccionados, que dispongan tanto de experiencia en el terreno de la acción humanitaria como un conocimiento satisfactorio del funcionamiento de los servicios de la Comisión.

4.9. El cometido que deben ejercer los asistentes técnicos, de coordinación con los organismos de las Naciones Unidas y las autoridades locales y de seguimiento de las operaciones financiadas por ECHO, significa en la práctica que actúan de representantes de la Comisión. Dada su condición de asistentes técnicos con contratos de corta duración, las posibilidades de actuar y, de hecho, de asumir plenamente sus responsabilidades son muy limitadas.

4.10. Como la ayuda humanitaria constituye un programa permanente de la Comisión, es necesario intensificar su representación sobre el terreno. Esta institución podría aumentar su potencial si contara con un «cuerpo» efectivo de expertos en ayuda humanitaria que pudiera asignarse cuando fuera necesario a operaciones humanitarias en curso y también pasar períodos en la sede central de ECHO en Bruselas. Para ello convendría emplear un sistema de rotación de personal similar al que existe entre la sede central y las delegaciones (45). En cualquier caso, la Comisión debe configurar un marco institucional más sólido para sus tareas de supervisión sobre el terreno (véase el apartado 4.37).

Prácticas de trabajo de ECHO

Contrato Marco de Partenariado (asociación) (CMP)

4.11. Para responder con rapidez y eficacia a situaciones de emergencia humanitaria, la Comisión ha ido configurando progresivamente desde 1993 un sistema de colaboración estructurada con sus socios. El sistema, denominado contrato marco de partenariado (asociación), se funda en la instauración de relaciones de confianza y en un acuerdo que fije las modalidades de concesión de las financiaciones de ECHO, así como los procedimientos que sus socios se comprometen a seguir para dar cuenta de sus acciones, tanto del punto de vista operativo como financiero. No se trata de un sistema cerrado que impida a nuevos operadores beneficiarse de los apoyos financieros de la Comisión.

4.12. El Tribunal suscribe el principio de un contrato marco, aplicado a socios de reconocida eficacia y fiabilidad, que permita la movilización, en condiciones correctas, de fondos a menudo importantes, reduciendo al mismo tiempo los plazos que requieren habitualmente los procedimientos administrativos y contractuales. Por otra parte, el Tribunal recomendó en el pasado este tipo de contrato en el contexto de la cofinanciación de proyectos de desarrollo con las ONG (46).

4.13. El sistema del contrato marco consta de tres partes:

a) el contrato propiamente dicho, cuyo preámbulo describe en términos generales los principios e intenciones de las partes;

b) condiciones generales, que rigen los procedimientos de tramitación, movilización, rendición de cuentas y pago y fijan la forma de los documentos correspondientes a cada operación;

c) condiciones específicas, fijadas para cada operación (47), que establecen los programas de trabajo y enumeran con carácter restrictivo los gastos subvencionables por ECHO durante un período estrictamente determinado y por lo general breve.

En la práctica el contrato marco tiene por objeto fijar las disposiciones contractuales que rigen las acciones concretas de ayuda humanitaria, no las condiciones generales aplicables a una relación hecha a medida y más prolongada que se establece entre la Comisión y sus socios para responder a las necesidades humanitarias. Contrariamente a lo indicado por la Comisión en su respuesta, el Tribunal considera que los compromisos de carácter general, mencionados en el contrato marco, son claramente insuficientes para establecer una auténtica relación de asociación que tenga en cuenta las características de cada socio.

4.14. Si bien un tercio aproximado de las ONG interrogadas en el curso de la fiscalización estimaba que la introducción del contrato marco había facilitado verdaderamente sus relaciones con la Comisión al clarificar los procedimientos financieros, las restantes sostienen una opinión más matizada. Las hay que consideran el contrato marco un instrumento administrativo en ocasiones rígido, cuyas limitaciones en realidad sólo repercuten negativamente en los socios de ECHO. También consideran que se trata de un instrumento orientado esencialmente al control cuantitativo de la compra, el envío y la distribución de suministros (véase el apartado 3.13). Algunas ONG importantes, así como las organizaciones internacionales, pusieron recientemente en conocimiento de ECHO las dificultades que les ocasionaba la aplicación del contrato marco y propusieron ciertas adaptaciones. Sin embargo, a la espera del Reglamento del Consejo sobre la ayuda humanitaria (véase el apartado 2.4), los contratos que expiraron al final de 1994 fueron prorrogados sin modificaciones.

4.15. La fiscalización de los principales socios de ECHO (anexo 2) ha dado lugar a las observaciones siguientes:

a) los contratos marco se concluyeron por lo general antes de que ECHO pudiera analizar con detenimiento los métodos de trabajo de sus socios y sus procedimientos administrativos y financieros (véase el apartado 3.15). En estas condiciones, ECHO no tuvo otra opción que proponer un enfoque único de la ayuda humanitaria, es decir el que respondía mejor a sus propias exigencias presupuestarias y de control financiero;

b) si bien el contrato marco y su contrato de operaciones, en su redacción actual, se adaptan bien a las acciones de ayuda humanitaria sencillas y que consisten esencialmente en la compra, el envío y la distribución de suministros, no responden tan bien a las exigencias de las grandes acciones complejas que se integran en programas de mayor duración que cuentan con varios donantes. Asimismo,el gran nivel de detalle de los presupuestos corresponde razonablemente a lo esperado en las operaciones sencillas, pero se adapta mal a acciones complejas, que requieren un mínimo de flexibilidad en su ejecución. Aunque es legítima la pretensión de que los gastos ejecutados correspondan a categorías autorizadas previamente, resulta excesivo exigir demasiado detalle para los suministros, pues ello complica la actuación del socio;

c) no resulta realista pensar que el socio debe adaptarse siempre a las condiciones del donante porque quien paga, manda, pues semejante actitud resulta contraria de hecho a la buena gestión. En efecto, los beneficiarios se ven obligados a realizar acrobacias contables que ECHO no puede detectar sin una inspección sobre el terreno, o bien ponen a ECHO ante hechos consumados sabiendo que, por sus dimensiones y peso político, son socios clave;

d) si bien en el contrato marco los socios se comprometen a seguir determinados procedimientos, en las acciones concretas ECHO sólo asume un compromiso general y no toma posición en lo relativo al nivel de financiación que pueden esperar aquellos, a los plazos para obtener respuesta a sus propuestas o a las explicaciones que recibirán si se modifican las mismas;

e) algunos de los métodos contables empleados por los servicios de ECHO son poco explícitos, con lo cual se rechazan gastos cuando su pertinencia y la disponibilidad de los créditos están fuera de toda duda. Por ello en el contrato marco habría que precisar las modalidades de aplicación del sistema de cantidades fijas, sobre todo a los gastos de personal (véase el apartado 4.22), los mecanismos de utilización de las reservas para imprevistos, las modalidades de revisión de presupuestos y los procedimientos de conversión de anticipos y gastos (48);

f) cuando los contratos de operaciones se refieren a acciones complejas o integradas en programas de ayuda de gran envergadura, los períodos que limitan la subvención de los gastos suelen ser demasiado breves y no corresponden a la duración real de las acciones (49). En el 41 % de los contratos de operaciones examinados, su duración no resultó adecuada a las exigencias de los socios. Para los convoyes organizados por el Danish Refugee Council en la ex Yugoslavia, ECHO concluyó por ejemplo 25 contratos entre junio de 1992 y septiembre de 1994. Aun tratándose de un caso extremo, demuestra que cuando la duración de los contratos es insuficiente, la planificación y la gestión de las acciones se complica ocasionando pérdidas de eficacia y costes superfluos;

g) la liquidación final de los gastos no se produce hasta la presentación de un informe que describa la ejecución de la acción. Sin embargo, a pesar de que se controlan muy estrictamente los cálculos financieros desde el punto de vista de su correspondencia con los presupuestos o de las fechas de emisión de las facturas, en ninguno de los casos examinados durante la fiscalización hubo constancia de que los servicios de ECHO hubieran pedido explicaciones cuando los informes eran demasiado vagos, o bien demasiado breves para juzgar el grado real de ejecución del programa de trabajo (50).

Recuadro 2 - Aplicación del contrato marco de asociación al ACNUR

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

A continuación se exponen las principales observaciones derivadas del examen de contratos concluidos con ocasión de las intervenciones en la ex Yugoslavia por valor de 237 millones de ecus:

a) ECHO no aportó una contribución general a los programas de acción del ACNUR sino que financió acciones concretas de estos. En la práctica, ECHO vincula más sus ayudas a acciones predeterminadas que otros donantes. Esta práctica se adecúa mal al «modus operandi» del ACNUR y le plantea, a causa de la brevedad de las ayudas y su carácter imprevisible a medio plazo, graves dificultades administrativas y de rendición de cuentas;

b) debido a la situación de guerra, la estimación de las necesidades de equipo y bienes hecha por el ACNUR fue aproximada, e incluyó la constitución de reservas para hacer frente a imprevistos. A pesar de tener representantes sobre el terreno, ECHO se vio con frecuencia ante la imposibilidad de juzgar la validez de las peticiones formuladas por el ACNUR;

c) pese a que la capacidad del ACNUR para supervisar la distribución final de los bienes haya sido limitada, ECHO aceptó informes de ejecución muy generales y de escaso valor informativo, cuando sólo se consideraban subvencionables operaciones concretas;

d) pese a la importancia de las sumas en juego, ECHO no obtuvo del ACNUR evaluaciones independientes de las operaciones financiadas.

En la crisis de Ruanda, el examen de cuatro contratos concluidos con el ACNUR por un total de 73 millones de ecus da lugar a las observaciones siguientes:

a) los contratos de la Comisión no corresponden a los programas de operaciones del ACNUR. La articulación no es sino la consecuencia de la puesta a disposición progresiva de los créditos por la Comisión;

b) al aplazar el vencimiento de los contratos varios meses y aceptar que se presente un solo informe de conjunto por los cuatro contratos, la Comisión adaptó el sistema tipo implantado inicialmente a las necesidades operativas del ACNUR en esta crisis. Las diversas contribuciones de ECHO se consideran una respuesta por tramos a un llamamiento general, sistema al que la Comisión suele ser contraria;

c) el ACNUR sigue sin responder a las solicitudes de información de ECHO que, por ejemplo, en septiembre de 1995 no había recibido todos los acuerdos celebrados con las ONG;

d) debido al gran número de acciones y a la dispersión de datos pormenorizados, el sistema implantado por ECHO no le permite ejercer su control operativo y financiero conforme a lo previsto en el contrato marco. A pesar de todo, los evaluadores mencionados en el apartado. consideraron que, dadas las circunstancias, era eficaz la financiación en bloque aportada por la Comisión al ACNUR en Ruanda.

>FIN DE GRÁFICO>

4.16. Si bien con los contratos marco se quiere establecer una colaboración para lograr la eficacia de las acciones, la simplificación de los procedimientos administrativos y una presencia más visible en el escenario de las crisis, hay dos factores que pueden limitar el número de dichos contratos: los limitados recursos humanos de ECHO y la necesidad de conocer con detalle la capacidad y los métodos de trabajo de los socios.

4.17. Tal como se está utilizando, el sistema del contrato marco sirve esencialmente de apoyo formal a la presentación de los proyectos de presupuestos y, posteriormente, de instrumento de control contable de los gastos. Como mucho se acepta que los comprobantes ya no tienen que enviarse a ECHO en el momento de la liquidación final, sino conservarse por los socios para una eventual verificación posterior. Mientras no se tengan en cuenta las limitaciones y condiciones operativas de los socios y se otorgue a todos el mismo trato, el contrato marco constituirá sólo un instrumento más o menos idóneo de racionalización de los procedimientos de tramitación y de liquidación de los gastos dentro de relaciones contractuales de subcontratación de compra de bienes y servicios. En relación con la respuesta de la Comisión, el Tribunal recuerda que, a semejanza del Parlamento Europeo y el Consejo, se adhiere sin vacilación el principio del contrato marco como instrumento de gestión de la ayuda humanitaria (véase el apartado 4.12). Sin embargo, tal como se formula y aplica en la actualidad no será un instrumento para lograr una asociación efectiva orientada a la consecución de los objetivos de ayuda sobre la base de una metodología aceptada en ámbitos determinados (véase el apartado 4.16).

4.18. Las observaciones anteriores, junto con las expuestas en los apartados 3.16 a 3.18 en relación con las operaciones cofinanciadas, apuntan a la conveniencia de que la Comisión introduzca cierta diferenciación en las disposiciones del contrato marco y reflejar así los diferentes tipos de operación financiada. Convendría que lo hiciera al modificar las disposiciones de dicho contrato, modificación que ya se inició en 1994 pero fue aplazada por la preparación del Reglamento sobre la ayuda humanitaria. Cuando la operación es relativamente sencilla y consiste en una acción independiente que engloba la compra, el envío y la distribución de suministros humanitarios, son adecuadas las disposiciones vigentes, con las mejoras que ya se están estudiando. Para acciones más complejas, en que el socio combina los recursos aportados por la Comisión con los suyos propios y los de otros donantes, el contrato ha referirse más explícitamente al conjunto del programa, sus diferentes elementos y las correspondientes fuentes de financiación.

4.19. En su calidad de donante de primer orden, es normal que la Comisión intervenga activamente en la definición del programa o de sus socios y pueda influir en la fijación de prioridades. En ese caso, el contrato marco debería precisar la forma y el contenido de los informes descriptivos y financieros que han de presentarse en relación con la totalidad del programa del socio, para que éste pueda rendir cuentas debidamente a sus donantes. Este tipo de contrato debería asimismo contener disposiciones para el control de la totalidad de la operación, y evitar así que cada donante intente aplicar sus propias reglas por separado.

4.20. Para lograr la efectividad de lo expuesto, sería preciso que otros donantes de primer orden adoptaran un planteamiento similar, lo que probablemente no será fácil. Sin embargo, la Comisión y los Estados miembros de la Unión están en condiciones de asumir un papel de liderazgo en este ámbito. La evaluación conjunta de la ayuda de emergencia a Ruanda formuló recomendaciones concretas a donantes, organismos y al CAD de la OCDE sobre la necesidad de definir normas coherentes que fijen, entre otras cosas, el análisis de los datos por actividad y ámbito del conjunto de proveedores de la ayuda humanitaria, declarando además que los donantes tienen la obligación de homogeneizar los formatos que emplean para pedir informes a los organismos que financian (51).

4.21. Para lograr una diferenciación en las disposiciones del contrato marco conforme a lo expuesto, es necesario dividir de alguna manera por grupos a las organizaciones que trabajan asociadas con la Comisión. Un primer grupo estaría constituido por los principales organismos de las Naciones Unidas y el CICR, con los que es necesario suscribir acuerdos específicos tanto por la naturaleza de las operaciones financiadas, como por su especial carácter multilateral e internacional (véase el apartado 2.23). El segundo grupo estaría constituido por las ONG que actúan a escala internacional y llevan a cabo programas a medio y largo plazo de ayuda humanitaria en un país determinado, para los que obtienen financiación de varias fuentes. Un tercer grupo es el compuesto por ONG que llevan a la práctica acciones humanitarias esporádicas, normalmente a escala limitada y con fórmulas de financiación sencillas.

Gastos de personal de los proyectos

4.22. Con frecuencia los gastos de personal constituyen una parte importante de los costes de un proyecto. A diferencia de la compra de bienes y equipo, en la que ECHO exige el detalle de los gastos reales, aquí se utiliza un sistema de retribuciones a tanto alzado o fijas (52), diferentes según se trate de personal local o extranjero. Conforme se aplica actualmente, el sistema presenta los siguientes problemas:

a) aunque el término empleado es el de retribuciones fijas, y en la práctica ECHO paga íntegramente las cantidades establecidas, ha alegado (53) que en realidad este término significa que son las máximas que va a pagar;

b) la remuneración pagada efectivamente por los socios de ECHO a su personal varía mucho: para algunos las retribuciones fijas son insuficientes para cubrir los gastos (v.gr. los organismos de las Naciones Unidas, organizaciones internacionales y algunas ONG que pagan retribuciones de nivel casi profesional), mientras que para otros, cuyo personal es retribuido a nivel de voluntario, la cantidad fija a veces excede con creces de los gastos reales (54);

c) las retribuciones aplicables al personal local están sujetas a baremos aplicales internacionalmente y se basan en el nivel de los países más pobres (55), siendo totalmente inadecuadas en países de renta mediana como la ex Yugoslavia. Los socios contactados consideraban en su mayor parte que las cantidades fijas aplicables al personal local eran demasiado bajas y no les permitían elegir a personas de competencia satisfactoria, especialmente en las profesiones de mayor cualificación. Ante esta situación, los socios están más motivados para nombrar personal extranjero que local, lo cual penaliza no sólo al país en crisis sino también al presupuesto comunitario.

Uniformización de cláusulas y condiciones contractuales

4.23. La Comisión no ha uniformizado las disposiciones contractuales aplicables a los socios que reciben fondos con destino a acciones de ayuda humanitaria gestionadas por ECHO (regidas por el contrato marco), operaciones de ayuda alimentaria gestionadas por la DG VIII (Official Letters), programas de refugiados gestionados por la DG 1B y la DG VIII (letter contracts), y la cofinanciación de los proyectos de desarrollo con las ONG, gestionados por la DG VIII (letter contracts). Alrededor del 45 % de los socios de ECHO consultados afirmaba no entender los motivos de que variaran tanto los procedimientos. Si bien es cierto que el mismo modelo de contrato y las mismas diposiciones no pueden ser completamente idénticas para los diferentes tipos de acción que se financian, hay margen para uniformizar y hacer más coherentes las exigencias impuestas por los diferentes servicios de la Comisión, especialmente en los siguientes ámbitos:

a) condiciones de pago (por ejemplo, anticipos, condiciones para desbloquear los fondos);

b) otras condiciones financieras, entre ellas la regulación de los intereses (56) y el pago de cantidades fijas en concepto de gastos de personal o de transporte;

c) normas en materia de compras;

d) inspección y supervisión;

e) condiciones de transporte y entrega;

f) disposiciones sobre la rendición de informes descriptivos y financieros, así como los plazos exigidos.

4.24. La Comisión ha reconocido que resulta insatisfactoria la aplicación de procedimientos diferentes, contractuales también, en la administración de programas de refugiados (57). En 1994, los servicios de esta institución que participaban en acciones en favor de refugiados examinaron si el contrato marco era aplicable a sus acciones a largo plazo, llegando a la conclusión de que no lo era. Desde entonces se han registrado escasos avances en la armonización de las disposiciones contractuales, circunstancia que la Comisión debería tener en cuenta al revisar las cláusulas y condiciones del contrato marco.

Convocatorias públicas

4.25. Por lo general se observó que las grandes organizaciones (como los organismos de las Naciones Unidas, el CICR y las principales ONG) aplicaban procedimientos idóneos para consultas y licitaciones buscando las mejores ofertas en lo relativo a precios, condiciones de entrega, fiabilidad de los suministros y criterios similares. Estas organizaciones, entre ellas las principales ONG, disponen por lo general de departamentos específicos de compra y supervisan los procedimientos aplicados por ellas.

4.26. Con respecto a los procedimientos seguidos por la Comisión, cabe decir, que de las 20 operaciones examinadas por el Tribunal (58), las llevadas a cabo por dos organizaciones revelaron que dichos procedimientos no estaban a la altura de lo esperado:

a) el primer caso se refiere a unos contratos de suministro de paquetes de alimentos con destino a Serbia. Aunque en la práctica se trató de una operación directa de ECHO (su representación de Belgrado se encargó de distribuir los paquetes), los fondos se entregaron a una ONG que compró los paquetes a un proveedor sin licitación previa. Hasta el decimocuarto contrato, en mayo de 1994, no se siguió un procedimiento que asegurara la competencia, y entonces el proveedor redujo el precio de los suministros en un 16 % y el del transporte en un 37 % (59). En este caso la Comisión debería haber puesto más empeño en establecer desde el principio procedimientos de licitación idóneos que aseguraran la competencia;

b) para la distribución de semillas y herramientas agrícolas en Angola, los servicios de ECHO procedieron a una consulta y las ofertas recibidas no pudieron compararse válidamente, con lo cual el mismo proveedor pudo obtener los contratos en diversas ocasiones. En el caso de contratos cuya magnitud exige plazos de ejecución de varios meses, no puede invocarse la urgencia para justificar los acuerdos directos. Se requiere mayor disciplina en este sentido.

4.27. Hasta el final de 1995 ECHO tuvo que seguir los procedimientos de movilización del Reglamento 2200/87 para la ayuda alimentaria de emergencia financiada con cargo a la línea presupuestaria B7-211. Para el resto de sus operaciones directas, v.gr. en la ex Yugoslavia, ECHO pudo aplicar procedimientos de movilización que gestionan sus propios servicios. En este sentido, la Comisión debería examinar la oportunidad de establecer un sistema unificado de contratación y licitación pública para la ayuda humanitaria y alimentaria, con el fin de concentrar los conocimientos y la experiencia en este ámbito. Además sólo debería recurrirse a procedimientos de compra urgentes cuando se den situaciones de emergencia real. Cuando se lleven a cabo operaciones directas en situaciones de crisis prolongadas, como en Croacia y Serbia, pueden aplicarse procedimientos de compra normales.

Seguimiento de la ejecución de las acciones

4.28. El seguimiento tiene lugar a varios niveles. En primer lugar, los socios encargados de la ejecución deben supervisar sus propias operaciones para poder informar de sus resultados a la Comisión y, en caso necesario, proponer las oportunas modificaciones. En algunos casos, sobre todo si intervienen organismos de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales, el socio de ECHO subcontrata con ONG internacionales o locales para distribuir la ayuda al beneficiario final. Ello implica un segundo nivel de seguimiento por parte del organismo u organización internacional. El tercer nivel es el representado por la propia ECHO, por medio de asistentes técnicos presentes sobre el terreno o bien del personal de su sede central. Este último nivel de seguimiento reviste especial importancia en relación con sus operaciones directas. En este contexto cabe citar también las actividades de evaluación de la acción que algunos asesores, a instancias de ECHO, llevan a cabo sobre el terreno (véanse los apartados 5.1 a 5.40); por lo general estas actividades se inician antes de que finalice la acción constituyendo un importante elemento de la labor de seguimiento.

Operaciones directas

4.29. En sus acciones de ayuda directa y sobre todo en las operaciones de ayuda alimentaria a Croacia, y en menor medida a Serbia y Montenegro (60), la Comisión fue capaz de instaurar un sistema de seguimiento eficaz por medio de sus representaciones locales. En Croacia, gracias a la calidad de los equipos de las ONG formados por personal extranjero y local, pudo mantenerse el control sobre el programa a pesar de las presiones, a veces intensas, de las autoridades nacionales, locales o incluso de las comunidades de refugiados. En este sentido, el representante del ACNUR en Zagreb hizo hincapié en la excepcional fiabilidad de los datos obtenidos por estos equipos financiados por la Comunidad. Los equipos de seguimiento contratados por la Comisión para controlar la distribución de la ayuda alimentaria enviada a Armenia, Azerbayán y Georgia en 1994/95 desempeñaron un importante papel al lograr que los alimentos llegaran a su destino con unas pérdidas mínimas.

Operaciones llevadas a cabo por los socios

4.30. Conforme van recurriendo más a las ONG como socios encargados de la ejecución, los dirigentes de los principales organismos de las Naciones Unidas reconocen la necesidad de revisar sus prácticas y mejorar el seguimiento, para lo cual se precisa un acuerdo entre estos organismos y la Comisión para determinar quien va a encargarse del seguimiento y su ámbito de competencias. Si un organismo como el PMA reparte los suministros humanitarios en unos puntos avanzados (extended delivery points o EDP), tras lo cual otros socios u organizaciones locales se encargan de la distribución final a los beneficiarios, los sistemas de información del propio organismo no están concebidos para conocer los detalles sobre la distribución más allá de dichos puntos avanzados. El seguimiento a este nivel queda restringido a lo que puedan hacer sus representantes sobre el terreno, y si no, hay que basarse en los informes presentados por los socios o las organizaciones locales. Ahora bien, ECHO espera que los organismos sean capaces de informarle de la distribución íntegramente y con detalle. Las dificultades que han tenido los organismos en este sentido han contribuido a que la Comisión expresara su insatisfacción con los resultados, por ejemplo, del PMA y del ACNUR (véanse los recuadros 2 y 3).

4.31. Ni el PMA ni el ACNUR tienen recursos propios para financiar actividades de seguimiento. Si la Comisión quiere exigir a ambos organismos un seguimiento intensivo, su coste tendría que ser sufragado por las ayudas concedidas por dicha Institución. El ejemplo de la ayuda alimentaria directa a Croacia y Serbia resulta ilustrativo al respecto (véase el apartado 4.29). En crisis de grandes dimensiones y prolongada duración como en la ex Yugoslavia, en que los importes movilizados para la ayuda humanitaria eran enormes, es preciso que los principales intervinientes como ECHO, el ACNUR y el PMA lleguen a un acuerdo para determinar el tipo de seguimiento que se necesita y financiarlo separadamente.

4.32. Seguir la pista de grandes volúmenes de suministros a través de una cadena de distribución con muchos eslabones y subdivisiones resulta muy complejo y los grandes organismos no cuentan con sistemas satisfactorios para rastrear el camino seguido por los productos más allá de los puntos avanzados (61). Es muy difícil desarrollar y hacer funcionar sistemas de información de la gestión que produzcan datos exactos y fiables. La Comisión y otros donantes, sin embargo, deberían continuar trabajando con los grandes organismos para mejorar sus sistemas.

Recuadro 3 - Ayudas de la Unión Europea ejecutadas por el Programa Mundial de Alimentos (PMA)

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PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Pese a que tradicionalmente se encargaba del componente alimentario de la ayuda al desarrollo de las Naciones Unidas, el PMA se viene ocupando desde hace varios años de una parte creciente de las operaciones de carácter humanitario. La Unión Europea y sus Estados miembros constituyen la primera fuente de financiación del PMA.

Con el auge de sus intervenciones humanitarias, el PMA tiene dificultades para cubrir sus gastos de funcionamiento. A ello se añaden unos sistemas de gestión y «modus operandi» poco orientados a la rendición de cuentas respecto de las contribuciones individuales aportadas por sus proveedores de fondos, lo cual ha sido criticado por varios donantes, entre ellos la Comisión. En este contexto se creó en 1994 un grupo de trabajo multidonantes con objeto de definir un sistema de información aceptable para todos. Los trabajos del grupo aún no habían terminado al final de 1995.

La preocupación de los servicios de la Comisión se ve acentuada por que los donativos de la Unión Europea distribuidos por el PMA, más aun que por otros organismos de las Naciones Unidas, se caracterizan por una visibilidad relativamente escasa al resultar difícil seguirles la pista sobre el terreno (62). Por añadidura, como los plazos de envío de las ayudas son dilatados y la estimación de las necesidades suele pecar de «prudente», el PMA no siempre puede movilizar todos los créditos comprometidos por la Comisión, que terminan cancelándose. Por último, la Comisión considera que el nivel de gastos accesorios que acompañan a cada operación (63) es elevado.

Los servicios de PMA interrogados durante la fiscalización opinaban que:

a) el contrato marco establecido por ECHO no permitía al PMA resarcirse del coste total de sus operaciones;

b) los servicios de la Comisión imponían, en materia de rendición de cuentas, exigencias diferentes en función de sus propios procedimientos;

c) la financiación de la Comisión tenía por objeto plazos demasiado breves que se ajustaban mal al ciclo de las operaciones.

En la práctica, la coordinación del PMA (principal organismo responsable) se limita a la ayuda alimentaria. Sólo en Angola, por motivos probablemente históricos (64), su cometido ha sido más amplio.

Pese a la reciente mejora de las relaciones de alto nivel entre la Comisión y el PMA, subsisten escollos prácticos que sólo se salvarán cuando cada una de las partes llegue a conocer con detalle las limitaciones y procedimientos de la otra. La inspección de las sedes y las oficinas locales del PMA y de la Comisión demuestra la existencia de malentendidos que han surgido entre ambos por no conocer su funcionamiento respectivo. En este contexto, sería deseable que la Comisión precisara su línea de conducta con respecto al PMA (65) y consiguiera que sus delegaciones locales participaran estrechamente en el seguimiento de las operaciones.

>FIN DE GRÁFICO>

4.33. En lo referente a las operaciones ejecutadas por las ONG, las principales organizaciones suelen estar de acuerdo en la necesidad de que se lleve a cabo un autocontrol riguroso, tanto por el personal desplegado sobre el terreno como el de la sede central, pero los resultados varían. Las deficiencias registradas en la preparación inicial de proyectos y en la definición de objetivos y programas de acción (véase el apartado 3.13) dificultan los resultados del seguimiento y la rendición de informes. El hecho de que ECHO no defina el contenido de los informes descriptivos es uno de los motivos de que muchos de estos informes (más del 20 % de las 104 operaciones examinadas) aporten poca información sobre el seguimiento y los logros del proyecto. De esta manera, incluso cuando el seguimiento ha sido satisfactorio, los informes no lo muestran.

4.34. Las ONG visitadas en Angola y la ex Yugoslavia supervisaban, por lo general, sus proyectos estrechamente y podían presentar datos actualizados sobre la evolución de las operaciones. La situación en la sede central de las ONG visitadas era variable: algunas sólo tenían una idea general de las actividades sobre el terreno, mientras que otras las conocían detalladamente y enviaban con frecuencia a inspeccionarlas al personal de su sede central (62).

Seguimiento llevado a cabo por la Comisión

4.35. ECHO descansa en gran medida en sus asistentes técnicos desplegados sobre el terreno para supervisar la ejecución de las operaciones por sus socios (véanse los apartados 4.8 y 4.9). Su eficacia varía: en Croacia y Serbia los asistentes técnicos de la ECTF y ECHO Belgrado que trabajaban con las ONG eran experimentados y bien aceptados y mantenían frecuentes contactos con las ONG, visitaban los lugares en que se desarrollaban los proyectos, prestaban asesoramiento y colaboraban en propuestas de nuevos proyectos o en la modificación de los existentes. Asimismo participaban en reuniones de coordinación con organismos de las Naciones Unidas, ONG y donantes. En Angola, en cambio, se daba la situación inversa.

4.36. Debido a la reanudación de la guerra, el programa 1994 del ACNUR en Angola (1,8 millones de ecus), que se superponía al de otros organismos (UNICEF), tuvo que reestructurarse en varias ocasiones. Gran parte de la distribución de los suministros fue confiada a tres ONG que operaban en las zonas difíciles. Estas circunstancias hacían necesario un seguimiento particularmente minucioso. Al final, el programa de trabajo fue interrumpido cuando estaba ya en marcha, no pudo distribuirse una parte importante de los suministros y las acciones emprendidas no tuvieron efectos duraderos en dos de las tres provincias afectadas. Buena parte de los fondos desembolsados a una de las ONG se dedicó al arreglo de tres de sus oficinas. El responsable local de ECHO no efectuó seguimiento alguno de la operación.

4.37. Cuando el Tribunal llevó a cabo sus inspecciones en 1994 y 1995, no estaba clara la función de los asistentes técnicos de ECHO. Incluso en Zagreb y Belgrado los asistentes no habían recibido instrucciones del margen de que disponían para pedir información y realizar el seguimiento de los socios, en particular los organismos de las Naciones Unidas. En los contratos de operaciones celebrados con los socios no se definían sus funciones y el contenido de su mandato tenía carácter general; tampoco fueron consultados siempre en relación con los nuevos contratos celebrados entre la sede de las ONG y la Comisión, y a veces no recibieron el contrato hasta que no lo pidieron a Bruselas. Por último, al crearse ECHO, se abandonó la práctica anterior de exigir a las delegaciones una breve evaluación de los resultados de un socio antes de proceder al pago del saldo final.

4.38. En marzo y junio de 1995 ECHO organizó respectivamente seminarios en Nairobi y Moscú para tratar con los asistentes técnicos los problemas expuestos, tras lo cual se adoptaron medidas para precisar el contenido de su mandato, métodos de trabajo y procedimientos en materia de informes. Paralelamente a las medidas que se están adoptando para mejorar la definición contractual y la gestión de los asistentes técnicos, los problemas expuestos van abordándose de forma paulatina.

4.39. La Comisión debería evaluar con mayor realismo sus necesidades en materia de asistencia técnica. En Serbia un asistente técnico se ocupaba del seguimiento de diez ONG y cerca de 20 proyectos que abarcaban cinco sectores diferentes. Los asesores contratados por ECHO para examinar las acciones supervisadas por asistentes técnicos de ECHO en Nairobi y Azerbayán manifestaron que a estos últimos les resultaba imposible cumplir íntegramente su misión.

4.40. El seguimiento que lleva a cabo la Comisión desde Bruselas del desarrollo efectivo de las acciones resulta limitado. Los responsables geográficos viajan ocasionalmente para visitar ONG y proyectos de su competencia. Los informes que redactan a su vuelta suelen ser demasiado generales. En 49 de los 74 contratos celebrados con ONG que se verificaron (63), los informes no bastaron para que los servicios de la Comisión evaluaran debidamente los resultados reales del socio antes de proceder al pago del saldo final. Hubo casos en que dicho pago tuvo lugar aun cuando los informes descriptivos de los socios dejaban claro que no se había distribuido la mayor parte de los bienes: una vez que se pagaba el saldo final, se acababa el seguimiento de los proyectos.

Procedimientos de ejecución financiera

4.41. Desde 1995 ECHO ha mejorado sensiblemente la calidad de la gestión financiera de sus operaciones gracias a la instauración de procedimientos normalizados. Estos esfuerzos de racionalización de los procedimientos administrativos y financieros, motivados por la necesidad de hacer