INFORME sobre los estados financieros de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEE-Copenhague), al que se adjuntan las respuestas de la Agencia (97/C 81/06)

(Período del 1 de septiembre de 1994 al 31 de diciembre de 1995)

1.1. El presente informe va dirigido al Consejo de Administración de la Agencia Europea de Medio Ambiente, de conformidad con el apartado 4 del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 1210/90 del Consejo, de 7 de mayo de 1990 (1).

1.2. El Tribunal examinó los estados financieros de la Agencia Europea de Medio Ambiente correspondientes a los ejercicios 1994 y 1995. Conforme al artículo 13.1 del Reglamento (CEE) n° 1210/90 del Consejo (2), la ejecución del presupuesto es competencia del Director Ejecutivo. Dicha competencia incluye la elaboración y la presentación de las cuentas (3), de conformidad con las disposiciones financieras internas previstas en el artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 1210/90 del Consejo (4). El Tribunal deberá examinar dichas cuentas, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. El presente informe constituye la primera fiscalización de la Agencia.

1.3. El Tribunal realizó su fiscalización de conformidad con las normas de auditoría generalmente admitidas en la medida en que son aplicables al ámbito comunitario. El Tribunal efectuó controles de los libros y los registros contables así como otros procedimientos de fiscalización, estimados necesarios en este contexto. Las principales observaciones que se derivan de la fiscalización del Tribunal se exponen en la segunda parte del presente informe.

1.4. Los estados financieros de los ejercicios 1994 y 1995 son fiables, y la legalidad y regularidad de todas las operaciones subyacentes están garantizadas.

Principales observaciones sobre la ejecución presupuestaria de la Agencia Europea de Medio Ambiente en los ejercicios 1994 y 1995

Subvención de la Comisión

1.5. A lo largo del ejercicio 1995, la Agencia utilizó solamente una parte de la subvención de la Comisión prevista en el presupuesto (presupuesto 12 millones de ecus - recibido 6,2 millones de ecus). En opinión del Tribunal, la Agencia debería haber emitido, durante el ejercicio 1995, una orden de ingreso del saldo pendiente (5,8 millones de ecus) para hacer frente a los compromisos prorrogados al ejercicio 1996 (7 millones de ecus en total).

Exceso de créditos

1.6. Se han detectado varios excesos de créditos en los títulos I (gastos de personal) y II (gastos administrativos) del presupuesto por un importe global de unos 0,4 millones de ecus. Dicho importe, que no ha podido imputarse al presupuesto 1995 está inscrito en el activo del balance como cuenta de regularización y deberá imputarse al presupuesto del ejercicio (incumplimiento de los artículos 5, 27, 29c y 43 del Reglamento Financiero de la Agencia).

Administración de anticipos

1.7. La casi totalidad de los pagos imputados a los títulos I y II del presupuesto se realizó a través de una administración de anticipos. La utilización de dicha administración no es conforme al artículo 43 del Reglamento Financiero de la Agencia, ya que el administrador de anticipos era a la vez contable y gestor de determinadas líneas presupuestarias. Además, no se respetaron los plazos de presentación de los documentos justificantes y no se verificó la disponibilidad de los créditos comprometidos en el momento de los pagos. Esta situación aparece como la causa principal de los excesos de créditos señalados.

Prórrogas de créditos

1.8. Como ya ocurrió al final del ejercicio 1994, a finales de 1995 el porcentaje de los créditos prorrogados era muy elevado en relación con los créditos disponibles (7 millones de ecus - 57,2 % del presupuesto total). La mayor parte de las prórrogas correspondían al título III (gastos operativos) (6, 4 millones de ecus - 90,3 % de los créditos del título). Una parte importante (1,8 millones de ecus) de los créditos prorrogados de 1994 a 1995, por un importe de 8,5 millones de ecus tuvo que ser anulada (21 % de los créditos prorrogados).

Solicitud a posteriori del visado del interventor

1.9. Se han presentado a posteriori al interventor varias propuestas de compromiso por un importe de 0,5 millones de ecus. En dichos casos, el interventor denegó su visado del que el Consejo de Administración hizo caso omiso. El Tribunal subraya la obligación de respetar el Reglamento Financiero y presentar previamente una propuesta de compromiso en la forma correcta y debida a cualquier medida que pueda provocar un gasto con cargo al presupuesto (artículo 27 del Reglamento Financiero de la Agencia).

Separación de funciones

1.10. No se ha respetado la separación de funciones en el departamento administrativo de la Agencia. Debido a una falta de personal en el sector contabilidad-finanzas, la misma persona fue al mismo tiempo contable, administrador de anticipos y gestor/ordenador de pagos para algunas líneas presupuestarias.

Sistemas contables

1.11. La contabilidad presupuestaria y la contabilidad general se basan en dos sistemas independientes e inconexos. Además, el sistema de contabilidad presupuestaria no prevé ningún bloqueo en caso de exceso de los créditos disponibles o de los comprometidos.

Interventor

1.12. El interventor de la Comisión fue designado interventor de la Agencia por el Consejo de Administración. El Tribunal considera conveniente, basándose en el funcionamiento actual de la Agencia, destinar un interventor a tiempo completo en la misma.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 28 de octubre de 1996.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

>SITIO PARA UN CUADRO>

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(1) DO L 120, de 11. 5. 1990, p. 4.

(2) Contrariamente a lo dispuesto en el artículo 13.3 del Reglamento (CEE) n° 1210/90 del Consejo, las cuentas de la totalidad de los ingresos y de los gastos de la Agencia del ejercicio 1995 quedaron establecidas el 20 de junio de 1996, fecha en la que las cuentas fueron firmadas por el Director ejecutivo de la Agencia y remitidas a la Comisión, al Consejo de Administración y al Tribunal de Cuentas. Dichas cuentas fueron recibidas por el Tribunal el 28 de junio de 1996. La versión resumida de dichos estados financieros se expone en los cuadros adjuntos al presente informe.

RESPUESTAS DE LA AGENCIA

La Agencia Europea de Medio Ambiente fue creada en Copenhague a mediados de 1994. El 31 de octubre de 1994 se aprobó una primera línea presupuestaria de 10,2 millones de ecus. Dado que la decisión sobre la sede de la Agencia había sido pospuesta, era necesario comenzar rápidamente. Realizando un esfuerzo importante se pudieron definir algunos proyectos y comprometer el presupuesto antes de finales de ese año, aunque por razones obvias la ejecución de los compromisos apenas pudo iniciarse antes de finales de 1994.

Por lo tanto, en 1995 la Agencia se enfrentó a la gigantesca tarea de ejecutar no sólo el presupuesto de 1994, sino también un nuevo presupuesto de 10,5 millones de ecus para 1995, antes de que hubiera entrado en funciones su personal permanente. Las vacantes de empleo se publicaron en noviembre de 1994 y los candidatos seleccionados fueron ocupando sus puestos en el verano de 1995, tras un largo proceso de selección al que se presentaron más de 7 000 candidatos.

En resumen, la Agencia tenía ante sí un ambicioso programa de trabajo y prácticamente dos presupuestos que ejecutar, aunque un personal muy limitado para llevar a cabo el trabajo. Pese a ello, el trabajo fue realizándose y en 1995 la Agencia terminó proyectos importantes como el Informe Dobris y el examen del 5° Plan de Acción Ambiental. Se crearon cinco Centros Temáticos europeos y se avanzó en la construcción de EIONET. La Agencia se fue creando progresivamente a medida que el personal permanente pasaba de 1 persona (con la colaboración de 10 empleados temporales) el 1 de enero de 1995, a 22 personas el 31 de diciembre de ese año, ayudadas todavía por 10 empleados temporales, entre los que había expertos nacionales o agentes auxiliares.

La administración de la Agencia se fue creando progresivamente mediante el mismo procedimiento abierto de contratación. No obstante, en 1995 era evidente que no contaba con personal suficiente para hacer frente a los aspectos de procedimiento y financieros inherentes a su trabajo. Durante la primera mitad del año hubo en el servicio financiero una sola persona, que tuvo que ocuparse de los aspectos financieros, presupuestarios y contractuales del programa de trabajo. En junio 1995 se incorporó a sus funciones el Jefe de Servicios Administrativos, y hasta principios de 1996 no se incorporó el resto del personal de Finanzas y Contratación.

La Agencia superó el desafío, aunque incurrió en algunos errores de procedimiento en los ámbitos financiero y presupuestario.

Exceso de créditos

En algunas líneas presupuestarias se incurrió en un exceso de créditos. Esto tuvo su origen, de una parte, en que el sistema de control presupuestario de la Agencia no funcionaba de forma satisfactoria, y de otra en que no se introdujeron algunas de las órdenes de pago ya ejecutadas, dado que el departamento financiero de la Agencia sufría serias carencias de personal. Como consecuencia, al cierre de los estados financieros la divergencia entre la contabilidad y los pagos efectivamente realizados apareció como un exceso de créditos en algunas líneas presupuestarias. Dado que después del 1 de enero no puede realizarse una regularización entre líneas presupuestarias, estos pagos tienen que imputarse a las cuentas de 1996, y en consecuencia financiarse con el presupuesto de 1996.

A lo largo de 1996 se han controlado minuciosamente los gastos y la disponibilidad de créditos en los títulos I y II, que fue precisamente donde surgieron problemas durante 1995, a fin de evitar un exceso de créditos.

Incumplimiento de los procedimientos (Solicitud a posteriori del visado)

Durante el proceso de creación de la Agencia se elaboró un programa de trabajo, que empezó a ejecutarse antes de haberse fijado definitivamente los procedimientos y de que hubiera una administración para controlar el respeto de los mismos. En ciertos casos esto dio lugar a que se encargaran y ejecutaran trabajos sin haberse observado todos los procedimientos. En especial, se contrataron servicios sin el visado del interventor de Bruselas, condición previa a este tipo de gasto operativo. El problema no es que se malgastase dinero o que éste hubiera desaparecido. Fue un defecto de procedimiento, reflejo de un trabajo pendiente de ejecución y de que la administración encargada de efectuarlo según la normativa establecida por Bruselas todavía no existía.

Actualmente existen procedimientos para evitar problemas de este tipo. Se ha establecido una delegación clara de los poderes del ordenador de pagos y se ha informado al personal de la normativa vigente.

Separación de funciones

En el marco financiero de la Agencia, al igual que en todas las instituciones públicas, algunas funciones deben mantenerse separadas. Un principio básico consiste en que no debe ser la misma persona la que comprometa gastos y créditos y la que realice los pagos. No obstante, durante el periodo de establecimiento de la Agencia en Copenhague, la plantilla era tan reducida que no era posible observar este principio. El Tribunal de Cuentas tiene razón en censurar este hecho. Con todo, a medida que el personal de la Agencia aumentaba, se corrigió este problema y dichas funciones han sido rigurosamente separadas desde el otoño de 1995.

Utilización frecuente de la administración de anticipos

El procedimiento habitual para comprometer y ordenar pagos en el sistema contable de la UE pasa por tener la aprobación previa del interventor en casi todos los casos. El interventor de la Agencia es el mismo que para la Comisión y se encuentra en Bruselas. Enviar todas las transacciones financieras a Bruselas para su aprobación antes de ejecutarlas en la práctica sería un procedimiento excesivamente lento, que obstruiría gravemente el trabajo de la Agencia.

La forma de evitar esta disyuntiva es la administración de anticipos. Funciona en principio como una caja menor de reservas, pese a que las cantidades que maneja son considerables. En lugar de solicitar previamente el visado del interventor, la Agencia ejecuta los pagos y una vez al mes se envía la administración de anticipos a la intervención financiera, con el fin de obtener la aprobación a posteriori de los pagos efectuados. Si bien esto facilita el funcionamiento de la Agencia, constituye por otra parte un arma de doble filo, dado que los controles internos y el departamento financiero de la Agencia deben ser capaces de gestionar esta responsabilidad añadida.

Por lo tanto, son comprensibles las críticas del Tribunal de Cuentas, aunque dado que el interventor se encuentra en Bruselas, la Agencia considera que no existe otra alternativa que la de recurrir frecuentemente a la administración de anticipos.

Por consiguiente, la Agencia toma buena nota de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas en el sentido de que la intervención de la Comisión tendría que destinar un interventor a la propia Agencia, que acogería de buen grado esta medida.

Sistema de gestión financiera informatizado

El Tribunal de Cuentas subraya la necesidad de que la Agencia encuentre un sistema de gestión financiera informatizado y moderno que pueda integrar la contabilidad con el control presupuestario. La complejidad del sistema financiero de la Unión Europea hace indispensable un programa informático de este tipo para evitar la inmovilización de numerosos recursos en la gestión financiera y presupuestaria.

La Agencia apoya sin reservas las conclusiones del Tribunal de Cuentas. Desde comienzos de 1995, la Agencia Europea de Medio Ambiente no ha cejado en su empeño de hallar una solución a este problema, que por otra parte comparte con las demás agencias de la Unión Europea. En 1996, las Agencias han publicado una licitación conjunta destinada a encontrar una solución, que no ha tenido éxito al no dar con un sistema satisfactorio. Por consiguiente, la Agencia estudia actualmente la posibilidad de utilizar el nuevo sistema de control presupuestario Sincom 2. Se prevé que esté instalado a tiempo para que sea operativo a la hora de ejecutar el presupuesto de 1997. Seguirá habiendo un programa informático para el sistema de control presupuestario y otro distinto para el libro mayor de la contabilidad general. La administración de anticipos tampoco estará integrada en los programas informáticos. La Agencia seguirá buscando una forma eficaz de resolver estos problemas y se esforzará por coordinar su trabajo con las demás Agencias.