ES Diario Oficial de la Unión Europea L 309/1

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 23 de febrero de 2011

relativa a las ayudas estatales C 38/B/04 (ex NN 58/04) y C 13/06 (ex N 587/05) ejecutadas por Italia a favor de Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA y Syndial SpA

[notificada con el número C(2011) 956]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2011/746/UE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

1.1. Caso C 38/B/04

(1) Por carta de 4 de diciembre de 2003, un bufete que representa a un denunciante puso en conocimiento de la Comisión una serie de artículos publicados en la prensa italiana relativos a la intención del Gobierno italiano de aplicar tarifas eléctricas preferenciales en favor de algunas empresas radicadas en Cerdeña.

(2) Las citadas tarifas se introdujeron mediante el artículo 1 del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 6 de febrero de 2004, en lo sucesivo denominado «el Decreto de 2004». Este Decreto tuvo dos efectos: a) introdujo nuevas tarifas eléctricas preferenciales en favor de las empresas Portovesme Srl, ILA Spa y Eurallumina Spa, y b) prorrogó la tarifa preferencial existente en favor de Alcoa Trasformazioni (productor de aluminio primario, en lo sucesivo denominado «Alcoa»).

(3) Por cartas de 22 de enero de 2004 y 19 de marzo de 2004, la Comisión pidió aclaraciones sobre tales medidas. Italia contestó por cartas de 9 de febrero de 2004 y 9 de junio de 2004. Por carta de 20 de septiembre de 2004, Italia envió ulteriores aclaraciones.

(4) Por carta de 16 de noviembre de 2004, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con relación a la medida en cuestión.

(5) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar observaciones sobre las medidas en cuestión.

(6) Italia transmitió sus observaciones por cartas de 4 febrero de 2005 y 11 de febrero de 2005.

(7) La Comisión recibió observaciones de los interesados, incluidos tres beneficiarios de las medidas y un competidor de Portovesme. Por carta de 22 de marzo de 2005, la Comisión transmitió dichas observaciones a Italia, ofreciéndole la posibilidad de réplica. Los comentarios de Italia fueron enviados mediante carta de 20 de septiembre de 2005.

(8) El 29 de octubre de 2008, el caso C38/04 se subdividió en la parte A, que se refiere a la medida en favor de Alcoa, y en la parte B, que se refiere a Portovesme, ILA y Eurallumina.

(9) El 19 de noviembre de 2009, la Comisión adoptó una decisión final negativa, con recuperación de la ayuda concedida a la empresa Alcoa (3).

1.2. Caso C 13/06

(10) En virtud del artículo 11, apartado 12, del Decreto Ley no 35 de 14 de marzo de 2005, convertido en la Ley no 80/2005 de 14 de mayo 2005 («Disposiciones urgentes en el ámbito del plan de acción para el desarrollo económico, social y territorial»), en lo sucesivo denominada «la Ley no 80/2005», las autoridades italianas prorrogaron hasta 2010 las tarifas eléctricas preferenciales en favor de Portovesme, ILA y Eurallumina, y extendieron estas tarifas a Syndial SpA, una empresa productora de cloro también radicada en Cerdeña.

(11) La Comisión recibió una denuncia procedente de un competidor de Syndial mediante carta de 22 de julio de 2005, a la que siguió la documentación complementaria enviada por la misma empresa con fecha de 7 de octubre de 2005 y 7 de diciembre de 2005.

(12) Italia notificó la medida a la Comisión mediante carta de 23 de noviembre de 2005, proporcionando información complementaria mediante carta de 28 de noviembre de 2005.

(13) Por carta de 22 de diciembre de 2005, la Comisión solicitó información adicional, que las autoridades italianas transmitieron por carta de 3 de marzo de 2006.

(14) Al mismo tiempo, el mismo competidor de Portovesme que había intervenido en el caso C 38/b/04 presentó una denuncia sobre la nueva medida, mediante carta de 20 de enero de 2006.

(15) Por carta de 26 de abril de 2006, la Comisión comunicó a Italia que había decidido incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a las modificaciones y la extensión del régimen tarifario especiales introducidas en virtud de la Ley no 80/2005.

(16) La Comisión pidió a Italia aclaraciones complementarias mediante carta de 22 de agosto de 2006, a la que Italia contestó el 28 de septiembre de 2006.

(17) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a los interesados a presentar observaciones sobre las medidas en cuestión.

(18) La Comisión recibió observaciones de los interesados, incluidos los beneficiarios, dos competidores de Portovesme y Syndial y un productor de energías renovables. Por carta de 5 de octubre de 2006, la Comisión transmitió dichas observaciones a Italia, ofreciéndole la posibilidad de réplica. Los comentarios de Italia se recibieron por carta de 1 de diciembre de 2006.

(19) Italia facilitó información complementaria por cartas de 16 de abril de 2007, 10 de mayo de 2007, 14 de mayo de 2007 y 22 de junio de 2010.

1.3. Alcance de la presente Decisión

(20) La presente Decisión se refiere tanto a las tarifas introducidas en virtud del artículo 1 del Decreto de 2004 en favor de beneficiarios distintos de Alcoa (en lo sucesivo denominadas «las tarifas de 2004») como a las tarifas introducidas en virtud del artículo 11, apartado 12, de la Ley no 80/2005 (en lo sucesivo denominadas «las tarifas de 2005»), y posteriormente especificadas en las decisiones de la «Autorità per l’energia elettrica e il gas» (AEEG).

2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA

2.1. Las tarifas de 2004 impugnadas

(21) El artículo 1 del Decreto de 2004 extendía «el trato [tarifario] contemplado en el punto 2 del Decreto del Ministerio de Industria, Comercio y Artesanía de 19 de diciembre de 1995 (en lo sucesivo denominado “el Decreto Alcoa”) a los suministros de energía destinados a la producción y elaboración de aluminio, plomo, plata y cinc dentro de los límites de las instalaciones existentes en la fecha de entrada en vigor del presente Decreto situadas en territorios insulares caracterizados por enlaces inexistentes o insuficientes a las redes nacionales de energía eléctrica y gas».

(22) Estaba previsto que este trato tarifario fuera transitorio y finalizara «con la realización o el fomento de los enlaces a las redes nacionales de energía eléctrica y gas», y a más tardar el 30 de junio de 2007.

(23) En la práctica, el Decreto de 2004 extendió las tarifas preferenciales de las que ya se había beneficiado el productor de aluminio Alcoa a tres empresas de elevado consumo energético ubicadas en Cerdeña: Portovesme, una empresa que produce cinc, plata y plomo (5), ILA, un fabricante de productos elaborados a base de aluminio y Eurallumina, un productor de alúmina (6).

(24) A nivel normativo, las tarifas se han aplicado a través de deliberaciones de la «Autorità per l’energia elettrica e il gas», en lo sucesivo denominada «la AEEG».

(25) Inicialmente, la deliberación AEEG no 110/04 subordinaba la concesión de las tarifas preferenciales al resultado positivo del procedimiento de notificación. Sin embargo, a raíz de las instrucciones emitidas por la Presidencia del Consejo de Ministros, que precisaban que el texto del Decreto de 2004 no se había notificado formalmente según lo establecido en las normas sobre ayudas estatales, sino que tan solo se había «presentado» a la Comisión en el marco de una «investigación preliminar», la AEEG aplicó el Decreto de 2004 mediante la deliberación no 148/04 (7).

(26) Este régimen permitía a los beneficiarios recibir pagos compensatorios en las mismas condiciones que las fijadas en el Decreto Alcoa. En concreto, para una determinada instalación de producción con derecho a optar al régimen tarifario, el pago compensatorio se calculó como la diferencia entre el precio aplicado por el proveedor de electricidad a esa instalación concreta y el precio preferencial fijado por el Estado, multiplicado por la cantidad de energía eléctrica consumida por la instalación de producción. El método utilizado para calcular el precio preferencial o «tarifa» preferencial se definía en la disposición CIP no 15/1993. El precio estaba sujeto a un mecanismo de indización basado en la variación de los costes italianos de producción de energía eléctrica (el denominado «componente Ct»). En 2004, el precio preferencial aplicado a los beneficiarios sardos oscilaba entre los 26 y los 35 EUR/MWh.

(27) La gestión administrativa del régimen se confió a la (8) Cassa Conguaglio para el sector eléctrico. En la práctica, el sistema de tarifas funcionó de siguiente modo: los beneficiarios transmitían a la Cassa Conguaglio datos mensuales detallados sobre las cantidades de electricidad consumida y sobre los precios pagados a sus proveedores de energía eléctrica. A continuación, recibían de la Cassa Conguaglio pagos en efectivo calculados como se ha explicado anteriormente (9).

(28) Los recursos necesarios para financiar los pagos compensatorios se obtuvieron a través de una exacción fiscal aplicada a la totalidad de los consumidores de energía eléctrica mediante el componente A4 de la tarifa eléctrica (10).

(29) Aunque estaba previsto que el régimen finalizara el 30 de junio de 2007, su aplicación se interrumpió por indicación de la AEEG poco después del inicio de la investigación formal puesta en marcha por la Comisión en noviembre de 2004 (11).

(30) Sobre la base de los datos facilitados por Italia, Portovesme y Eurallumina han recibido subvenciones por consumos de electricidad efectuados entre abril y octubre de 2004, mientras que ILA ha recibido subvenciones por consumos efectuados entre abril y septiembre de 2004. Se recogen a continuación los pagos totales (en EUR) desembolsados por la Cassa Conguaglio en favor de estas tres empresas en el marco del régimen en cuestión. Portovesme Srl 12 845 892,82 Eurallumina SpA 5 208 152,05 ILA SpA 291 120,27

2.2. Las tarifas 2005 impugnadas

(31) En virtud del artículo 11, apartado 12, de la Ley no 80/2005, las autoridades italianas extendieron «el trato tarifario contemplado en el Decreto del Ministerio de Industria, Comercio y Artesanía de 19 de diciembre de 1995 a los suministros de energía destinados a la producción y elaboración de aluminio, plomo, plata y cinc, así como del ciclo cloro-sosa, con referencia a los precios aplicados a suministros análogos en los mercados europeos, dentro de los límites de las instalaciones existentes en la fecha de entrada en vigor del presente decreto radicadas en Cerdeña y conectadas a la red de alta tensión. Este trato tarifario estará sujeto a los compromisos a largo plazo que acuerden los beneficiarios, las autoridades locales sardas y los ministerios competentes».

(32) Así pues, la Ley no 80/2005 reintroduce, en esencia, el mismo régimen tarifario aplicado en 2004, que extendía el trato reservado a Alcoa a otros beneficiarios consumidores de energía radicados en Cerdeña. En concreto, dicha Ley se aplicó únicamente a Portovesme, ILA, Eurallumina y Syndial (un productor de cloro-sosa que no se había beneficiado previamente de los precios preferenciales).

(33) Hay que tener en cuenta que a partir de 2005 el precio preferencial ya no se basó en las tarifas históricas fijadas en el Decreto Alcoa de 1995, sino que tenía que ser definido de forma autónoma por la AEEG de manera que se correspondiera con los precios medios de la energía abonados por los competidores de los beneficiarios en el mercado europeo (12). Este precio estaba sujeto a actualizaciones anuales: en virtud del artículo 11, apartado 13, de la Ley no 80/2005, «las condiciones tarifarias contempladas en los párrafos 11 (13) y 12 se aplican a partir del 1 de enero de 2005 y son actualizadas por la AEEG, que incrementa sobre una base anual los valores nominales de las tarifas en un cuatro por ciento, o bien, en el caso de que este último valor resulte más elevado, en función del incremento porcentual del precio medio de la energía eléctrica al por mayor registrado en las principales Bolsas de la energía eléctrica europeas, singularmente las de Amsterdam y Fráncfort». En la deliberación no 217/05, la AEEG daba una interpretación de este mecanismo de actualización que era más favorable para los beneficiarios, por cuanto establecía que el aumento de las tarifas no podía ser superior al 4 % anual.

(34) En esa misma deliberación, la AEEG definía los precios preferenciales aplicables a los distintos sectores para el año 2005 del siguiente modo: Sectores que se benefician de las tarifas preferenciales Precio preferencial EUR/MWh Transformación de aluminio 50 Plomo y cinc 23 Producción de aluminio 27 Ciclo del cloro 27

(35) También las tarifas de 2005, como las de 2004, tenían que financiarse a través de una exacción parafiscal impuesta a la mayoría de los usuarios finales de energía eléctrica mediante el componente A4 de la tarifa eléctrica estándar. De nuevo, la gestión de los flujos financieros del régimen se confió a la Cassa Conguaglio.

(36) El acceso a la tarifa preferencial estaba sujeto al compromiso, por parte de los beneficiarios, de efectuar inversiones productivas en Cerdeña, sobre la base de planes industriales que debían presentar al Gobierno regional. Portovesme, por ejemplo, se había comprometido a efectuar inversiones destinadas a la autoproducción de electricidad o a participar en la construcción de nuevas centrales eléctricas.

(37) Italia notificó el artículo 11, apartado 12, de la Ley no 80/2005 de conformidad con lo establecido en el artículo 108, apartado 3, del TFUE. El pago de las tarifas 2005 estaba sujeto a la autorización del régimen por parte de la Comisión. Por consiguiente, no se ha dado ejecución a dichas tarifas.

2.3. Procedimientos ante los tribunales nacionales

(38) Solvay Chimica Italia y Solvay Chimica Bussi Spa (empresas activas en el ciclo cloro-sosa y no ubicadas en Cerdeña), interpusieron un recurso (14) ante el Tribunal Administrativo regional (TAR) de Lombardía contra las decisiones adoptadas por la AEEG en aplicación del artículo 11, apartado 12, de la Ley no 80/2005, alegando que tales medidas habrían implicado la concesión ilegal de ayudas estatales y el incumplimiento de otras normas nacionales (15). El 27 de noviembre de 2006, el TAR de Lombardía suspendió el procedimiento nacional a la espera de las conclusiones de la investigación sobre las ayudas estatales iniciada por la Comisión en el caso C 13/06.

2.4. Acumulación con anteriores ayudas incompatibles-Deggendorf

(39) Tras la incoación del procedimiento, Italia precisó que Eurallumina no había reembolsado la ayuda incompatible objeto del caso C 80/01 (16) (ayuda por la producción de alúmina), pero que, según dicha empresa, el 8 de mayo de 2006 la Región autónoma de Cerdeña había emitido la correspondiente orden de cobro.

3. DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO EN EL SENTIDO DEFINIDO EN EL ARTÍCULO 108, APARTADO 2, del TFUE

(40) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal se basó en los siguientes motivos:

3.1. Caso C 38/B/04

(41) En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal (17), la Comisión examinó las tarifas de 2004 a favor de Portovesme, ILA y Eurallumina para ver si era posible concluir que no debían considerarse ayudas estatales por cuanto eran similares a la tarifa preferencial histórica concedida a Alcoa en 1996, que, en su decisión de 4 de diciembre de 1996 (18) (en lo sucesivo, «la decisión Alumix»), la Comisión consideró que no constituía ayuda estatal.

(42) A este respecto, la Comisión observó que la nueva tarifa parecía distinta de la tarifa Alumix, por cuanto esta última había sido concedida directamente por ENEL, el operador italiano de energía eléctrica en régimen de monopolio, mientras que la nueva tarifa implicaba la intervención selectiva del Estado para compensar la diferencia entre el precio de mercado acordado entre los beneficiarios y sus proveedores de energía y el precio preferencial fijado en 1996. La Comisión llegó a la conclusión de que el Decreto de 2004 no se limitaba a extender el alcance de una medida existente que no constituía una ayuda estatal a nuevos beneficiarios, sino que más bien introducía un nuevo régimen en favor de las tres empresas afectadas, con un mecanismo financiero que era muy diferente de la tarifa Alumix.

(43) En la decisión de iniciar la investigación se clasificaban las tarifas introducidas por el Decreto de 2004 como ayudas de funcionamiento y se analizaba si tales ayudas podían autorizarse sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional (19) (en lo sucesivo, «las Directrices sobre las ayudas de finalidad regional»), puesto que Cerdeña era una región asistida en el sentido definido en el artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado CE hasta el final de 2006. La Comisión expresó sus dudas en cuanto a la posibilidad de autorizar la ayuda en virtud de dichas Directrices, dado que esta ayuda ad hoc, concedida a un número limitado de empresas, no parecía promover el desarrollo regional.

(44) La Comisión ha expresado su temor de que la medida pudiera producir el efecto de reducir el nivel de imposición aplicable a la energía eléctrica. Una reducción de este tipo habría debido basarse en la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (20).

3.2. Caso C 13/06

(45) En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, de 27 de abril de 2006, la Comisión definió el régimen tarifario de 2005 como una nueva ayuda de funcionamiento.

(46) La Comisión analizó si la tarifa preferencial podía autorizarse como ayuda regional de funcionamiento sobre la base de las Directrices sobre las ayudas de finalidad regional, teniendo en cuenta que Cerdeña había sido, hasta el final del 2006, una región asistida en el sentido definido en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE.

(47) Pese a la insistencia de Italia en el hecho de que los elevados precios de la electricidad en Cerdeña constituían un obstáculo para el desarrollo de la isla, la Comisión concluyó que Italia no había demostrado la existencia de precios significativamente más elevados en Cerdeña, ni en promedio, ni específicamente en lo que atañe a las empresas consumidoras de energía (21). La Comisión señalaba que la sobrecapacidad de producción de energía eléctrica en Cerdeña solo podía estimular a los productores a vender energía eléctrica al precio más bajo posible, hasta el momento en que la conclusión de los proyectos de interconexión, prevista para el 2010, les hubiera permitido exportar la energía eléctrica producida en Cerdeña.

(48) Por otra parte, Italia no había explicado por qué los precios más elevados constituían una desventaja regional, ni cómo podía la tarifa preferencial contribuir al desarrollo regional. La Comisión, por lo tanto, expresó sus dudas sobre la necesidad de la ayuda.

(49) La Comisión dudaba asimismo que esta ayuda ad hoc fuera proporcional a las desventajas regionales, en razón, entre otras cosas, del método usado para el cálculo del precio preferencial, que no tenía ninguna relación con los precios practicados en el resto de Italia, sino que se basaba en los precios medios aplicados en Europa a los usuarios consumidores de energía.

(50) La Comisión constataba que la duración de la medida era superior a 5 años (que normalmente es el período máximo permitido para las ayudas de funcionamiento de finalidad regional), y que la ayuda no era decreciente en términos reales, dado el límite del 4 % impuesto al incremento de la tarifa.

(51) En cuanto al período cubierto por las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (22), la Comisión observaba que Cerdeña habría dejado de poder optar a las ayudas regionales en virtud del artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE, y en particular a las ayudas de funcionamiento. Consideraba que, si bien podía autorizarse un período transitorio de dos años sobre la base de las Directrices regionales para la eliminación lineal de los regímenes de ayudas de funcionamiento existentes, no parecía apropiado permitir que se introdujeran nuevas ayudas de funcionamiento para unos pocos meses y contemplar su gradual eliminación, máxime teniendo en cuenta las dudas expresadas y la naturaleza distorsionante de la ayuda.

(52) En conclusión, la Comisión expresaba sus dudas en cuanto a la posibilidad de autorizar la tarifa preferencial para Portovesme, ILA, Eurallumina y Syndial, tanto a título de ayuda regional como sobre la base de cualquier otro fundamento, que en todo caso Italia no había identificado.

(53) Por último, en el caso concreto de Eurallumina, la Comisión observaba que esta empresa aún no había procedido al reembolso de una ayuda estatal ilegal e incompatible (23) y que, por lo tanto, no podía beneficiarse de ninguna nueva medida de ayuda, a la luz de la jurisprudencia Deggendorf (24).

4. OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS

4.1. Caso C 38/B/04

(54) La invitación de la Comisión a presentar observaciones sobre la decisión de 2004 de incoar el procedimiento de investigación formal en profundidad suscitó algunas reacciones por parte del denunciante originario, de algunos de los beneficiarios (Portovesme, Eurallumina y Alcoa) y de otras partes interesadas. En el caso que nos ocupa, resumimos únicamente las observaciones relativas a la tarifa preferencial concedida a Portovesme, ILA y Eurallumina. En particular, se han excluido las observaciones formuladas por Alcoa, ya exhaustivamente tratadas en la decisión final relativa específicamente a esta empresa (25).

4.1.1. Observaciones presentadas por Portovesme

(55) Según Portovesme, la tarifa preferencial pretende remediar un deficiencia del mercado, y en particular la incapacidad del mercado de la energía eléctrica, recientemente liberalizado en Cerdeña, para ofrecer precios competitivos, a causa del fuerte poder de mercado de los operadores históricos. Portovesme sostiene que ENEL y Endesa (cuyas instalaciones de producción de energía eléctrica en Cerdeña se cedieron posteriormente a E.ON) constituyen un duopolio y mantienen los precios de la energía eléctrica en Cerdeña artificialmente alineados con los precios medios italianos, mientras que en la práctica los precios sardos deberían ser mucho más bajos, en particular por lo que se refiere a los mayores consumidores de electricidad y dada la situación de sobrecapacidad de generación de electricidad, que debería incitar a los productores a vender la energía eléctrica a precios competitivos.

(56) Portovesme opina que el precio preferencial de que se beneficia corresponde al precio que la empresa habría conseguido en condiciones normales de mercado, es decir, si el mercado de la energía eléctrica hubiera funcionado correctamente.

(57) Según esta empresa, los pagos compensatorios recibidos por la Cassa Conguaglio (por un importe equivalente a 37 EUR/MWh), adaptan el precio de la electricidad pagado por Portovesme a los precios pagados por sus principales competidores, y no alteran la competencia en la medida en que todos los productores de cinc de la UE pagan precios equivalentes y la medida se limita a compensar la desventaja competitiva que padece la empresa a causa de los problemas estructurales de Cerdeña (incluida la ausencia de gas natural).

(58) En opinión de Portovesme, los metales como el cinc, el aluminio y el plomo son productos básicos cuyo precio de referencia mundial se fija en la Bolsa de Metales de Londres. Las variaciones en los costes locales de producción no se traducen en diferencias en los precios a nivel mundial. En particular, la producción de cinc de la empresa Portovesme es tan exigua (menos del 1 % de la producción mundial), que no puede incidir en los precios mundiales.

(59) Sin la tarifa preferencial, Portovesme se vería obligada a cerrar su instalación, pero este cierre no favorecería a los otros productores de cinc de la Unión, ya que ellos no estarían en condiciones de aumentar su propia producción, y el exceso de demanda se vería colmado por las exportaciones procedentes de terceros países. Portovesme concluye afirmando que la tarifa preferencial no afecta a la competencia ni a los intercambios comerciales en la Unión.

(60) Además, según Portovesme los pagos compensatorios concedidos por la Cassa Conguaglio no suponen el traslado de fondos estatales, ya que este organismo se limita a redistribuir fondos privados procedentes de los utilizadores finales.

(61) Portovesme señala que la utilización de electricidad por parte de las industrias consumidoras de energía es importante para garantizar la seguridad y la continuidad del suministro en Cerdeña, además de para evitar ineficiencias en la producción de energía eléctrica que implicarían mayores costes para los usuarios finales.

(62) Por último, la empresa subraya que, si se viera obligada a cerrar su instalación, esto tendría graves repercusiones en el tejido productivo regional, por cuánto se perderían 790 puestos de trabajo directos y 500 indirectos.

4.1.2. Observaciones presentadas por Eurallumina

(63) Eurallumina precisa que los costes de la producción de alúmina en Europa son más elevados que en otras regiones del mundo, sobre todo a causa de los mayores precios de la electricidad y los combustibles, a lo que se suman los gastos de transporte de la bauxita (26). Estos mayores costes no pueden traducirse en precios más elevados porque el precio de la alúmina se fija en la Bolsa de Metales de Londres, y no depende de la voluntad de los productores individuales. Así pues, según la empresa, la producción europea de alúmina sufre una desventaja competitiva con respecto al resto del mundo.

(64) Además de los problemas generales a que se enfrentan las refinerías de alúmina europeas, Eurallumina se enfrenta a los problemas específicos de Cerdeña, que impiden a las industrias locales beneficiarse de la liberalización del mercado de la energía eléctrica, y en particular al poder de mercado de los operadores históricos (véanse también las observaciones de Portovesme en el considerando 55). Eurallumina cita asimismo la ausencia de gas natural como desventaja específica de la producción sarda de alúmina, ya que para conseguir las grandes cantidades de vapor necesarias para la elaboración se tiene que utilizar fuelóleo, que es más caro.

(65) Según Eurallumina, tras la liberalización, el poder de mercado de los productores de electricidad en Cerdeña ha implicado un aumento de los precios de la energía eléctrica: sin la tarifa, Eurallumina habría pagado 65,95 EUR/MWh por sus suministros eléctricos, frente a los 44 EUR/MWh que solía pagar antes de la liberalización. La tarifa de 2004 redujo el precio a 35 EUR/MWh.

(66) Al igual que Portovesme, Eurallumina sostiene que si se viera obligada a salir del mercado, no podría ser reemplazada por otros productores europeos de alúmina, que operan ya al máximo de su capacidad productiva, y el vacío que dejaría sería colmado por las importaciones procedentes de terceros países. El cierre supondría la pérdida de 400 puestos de trabajo directos y 250 puestos de trabajo indirectos (27). Ya que Eurallumina es el único proveedor de alúmina de la fundición de Alcoa, en su opinión el cierre de la instalación de producción de alúmina también podría empobrecer la vitalidad económica de Alcoa en Cerdeña.

(67) Así pues, Eurallumina concluye afirmando que la tarifa introducida por el Decreto de 2004 es necesaria, a la espera del desarrollo de las nuevas infraestructuras que eliminarán los principales factores de desventaja competitiva que padece la industria sarda.

4.1.3. Observaciones de otros terceros interesados

(68) Un competidor de Portovesme (el mismo que señaló el caso a la Comisión), ha vuelto a intervenir tras el inicio del procedimiento de investigación formal presentando un análisis de la tarifa en que concluye que la tarifa preferencial de 2004 constituye una ayuda estatal ilegal. En particular, el denunciante señala que el régimen tarifario en cuestión es fundamentalmente distinto de la tarifa histórica Alumix concedida a Alcoa, y no puede considerarse que no sea una ayuda. Por lo que se refiere a la eventual compatibilidad de la medida, el denunciante sostiene que no puede ser aprobada ni como ayuda regional de funcionamiento ni como ayuda a la reestructuración, y debería por lo tanto declararse incompatible.

(69) Solvay Chimica Italia y Solvay Chimica Bussi (empresas que operan en el sector del ciclo cloro-sosa), presentaron sus observaciones sobre las tarifas de 2004 en julio de 2005, ya vencido el plazo de un mes fijado para la presentación de observaciones desde la incoación del procedimiento de investigación formal. A pesar del retraso, estas empresas han solicitado que se las considerase parte interesada. En sus observaciones, dichas empresas concluyen que tanto las tarifas de 2004 como las de 2005 son ayudas estatales ilegales e incompatibles.

4.1.4. Comentarios de Italia

(70) Italia subraya que el mercado de la energía eléctrica en la Unión no es todavía plenamente competitivo, como lo reconocía la propia Comisión en su cuarto Informe anual sobre la puesta en marcha del mercado interior del gas y de la electricidad (28). Las empresas, y en particular las electrointensivas, no pueden elegir libremente a sus proveedores, ni adquirir electricidad en condiciones comparables en los distintos Estados miembros. Estas dificultades no están vinculadas a las capacidades comerciales de tales empresas, sino que son el resultado de las carencias estructurales de los mercados de la energía. La actual situación en el mercado de la energía de la Unión afecta negativamente a la libre competencia en los mercados del producto de los usuarios consumidores de energía.

(71) En Italia, pese a la liberalización del sector, hay deficiencias estructurales específicas, como, por ejemplo, la insuficiente interconexión entre las distintas partes de las redes nacionales, y una estructura de mercado concentrada. En tales circunstancias, la liberalización no se ha traducido en mejores precios para los usuarios consumidores de energía. Estos problemas son especialmente graves en Cerdeña, con una interconexión limitada.

(72) Así pues, Italia sostiene que un sistema de tarifas especial que respete el perfil de la demanda debería considerarse justificado como medida reglamentaria para simular los mecanismos que deberían operar en un mercado plenamente competitivo. Una intervención de este tipo restablecería la igualdad de condiciones entre las empresas electrointensivas que operan en los distintos Estados miembros, eliminando las desventajas geográficas que padecen las empresas ubicadas en Cerdeña. El régimen adelantaría los efectos previsibles del proceso de liberalización. Según Italia, medidas parecidas se aplican en otros Estados miembros, donde los usuarios consumidores de energía se benefician de tarifas eléctricas reguladas.

(73) Según Italia, el Decreto de 2004 persigue otros dos objetivos: sostener el empleo en Cerdeña, concentrado en la industria metalúrgica, y mantener a un nivel suficiente la demanda del sector de la producción de energía eléctrica en Cerdeña, aquejada de sobrecapacidad.

(74) Italia sostiene que el nuevo régimen tarifario es equivalente, de hecho, a la tarifa histórica Alumix, que la Comisión no consideró ayuda estatal. Las diferencias entre el antiguo y el nuevo régimen se deben exclusivamente a la nueva «estructura tarifaria» exigida por el lanzamiento del mercado energético liberalizado.

(75) Italia afirma que el régimen tarifario no constituye una ayuda estatal. Por lo que respecta a la utilización de fondos estatales, Italia opina que el sistema de tarifas es comparable con el que, en el asunto PreussenElektra (29), no implicaba fondos estatales según el Tribunal de Justicia. La Cassa Conguaglio, en calidad de «ente técnico contable del sistema», no puede disponer libremente de los recursos financieros que administra. El hecho de que la AEEG y el Ministerio de Hacienda puedan ejercer cierto control sobre las actividades de la Cassa Conguaglio no significa que el Estado pueda disponer libremente de los recursos en cuestión. Por lo tanto, según Italia, los recursos utilizados para financiar el mecanismo tarifario son enteramente privados.

(76) Por otra parte, Italia afirma que la tarifa no tiene ninguna incidencia en los intercambios comerciales dentro de la Unión, y no puede falsear la competencia por razones vinculadas a la existencia de un precio mundial de los productos en cuestión, que son productos básicos (véanse las observaciones de Portovesme en el considerando 55). Además, la producción de la UE e italiana de estos metales no ha crecido al mismo ritmo que la demanda. En 2005, por ejemplo, la producción nacional solo cubrió el 12 %, el 55 % y el 80 % de la demanda italiana de aluminio, cinc y plomo, respectivamente. Vemos pues que en la Unión y en Italia hay un creciente déficit de producción de estos metales, mientras que la demanda se nutre cada vez más de exportaciones procedentes de terceros países. Si la industria metalúrgica italiana desapareciera, ningún nuevo operador de la Unión podría reemplazar la capacidad desaparecida en Italia, puesto que las instalaciones ya trabajan a su máxima capacidad y ningún productor nuevo o existente tendría razones para aumentar su propia capacidad, teniendo en cuenta que a largo plazo las perspectivas son inciertas por lo que se refiere a la disponibilidad de energía a precios razonables. Por lo tanto, el mantenimiento de estas capacidades de producción en Italia no puede perjudicar a la competencia. La tarifa preferencial, en la medida en que no es inferior a la media los precios de la energía eléctrica que pagan los competidores de las empresas beneficiarias, no alienta las exportaciones desde Cerdeña a otros Estados miembros.

(77) Italia sostiene que, aun en el caso de que la Comisión llegara a la conclusión de que la medida es constitutiva de ayuda estatal, la tarifa podría considerarse compatible con el mercado interior en calidad de ayuda regional de funcionamiento, consideración a la que Cerdeña puede optar en el marco de las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE.

(78) Según Italia, las imperfecciones del mercado sardo de la electricidad (concentración del mercado, escasa interconexión y sobrecapacidad de generación de energía eléctrica), a las que se suma la falta de acceso a la infraestructura de distribución del gas, constituyen una desventaja regional, que la tarifa trata de remediar.

(79) Italia señala que los precios de la energía eléctrica en el territorio nacional son superiores en un 38 % a la media europea para los consumidores electrointensivos. Esto crea un problema competitivo, ulteriormente agravado en Cerdeña por las imperfecciones del mercado de la energía eléctrica local y la imposibilidad de acceder a la red de distribución del gas natural.

(80) Italia afirma que la medida contribuye al desarrollo regional por cuanto la industria metalúrgica contribuye de modo notable a la economía y a los niveles de empleo de Cerdeña (en efecto, el sector metalúrgico representa el 12 % del empleo y el 12,2 % del PIB regional en la industria manufacturera). La tarifa tiene repercusiones positivas en la empleo y el mantenimiento del tejido social y económico de la isla.

(81) Según Italia, la tarifa es proporcional a las desventajas que padecen los beneficiarios, ya que se limita a alinear los precios de la energía eléctrica pagados por los productores sardos con los que pagan como promedio sus competidores en la Unión.

(82) Por lo demás, la tarifa está limitada a un breve período y es transitoria, ya que solo se aplicará hasta que concluyan los proyectos infraestructurales dirigidos a mejorar la interconexión a las redes eléctricas y del gas (el nuevo cable de interconexión SAPEI y el gasoducto GALSI) (30).

(83) Según Italia, la medida también es degresiva, ya que el precio preferencial se indiza sobre la base de la variación de los precios de los carburantes, y solo puede aumentar o mantenerse igual.

4.2. Caso C 13/06

4.2.1. Observaciones presentadas por Protovesme

(84) Portovesme cree que las tarifas de 2005 no falsean la competencia, son necesarias para garantizar la supervivencia de las industrias interesadas y pueden considerarse compatibles en calidad de ayudas regionales. Los argumentos aducidos por la empresa son equivalentes a los transmitidos por Italia (véanse los considerandos 87 a 104, a los que hace referencia).

4.2.2. Observaciones presentadas por Eurallumina

(85) También Eurallumina cree que las tarifas de 2005 no falsean la competencia, son necesarias para garantizar la supervivencia de las industrias interesadas y pueden considerarse compatibles en calidad de ayudas regionales. Los argumentos aducidos por la empresa son equivalentes a los transmitidos por Italia, a los que hace referencia.

4.2.3. Observaciones de otros terceros interesados

(86) Los mismos competidores de Portovesme y Syndial que presentaron observaciones en el caso C 38/b/04 han intervenido también en el procedimiento en cuestión. Ambas empresas subrayan el hecho de que la medida en cuestión constituye una ayuda de funcionamiento que debería considerarse incompatible con el mercado interior.

4.2.4. Comentarios de Italia

(87) Italia sostiene que las tarifas de 2005 son muy diferentes de las aplicadas en 2004, ya que esta vez sí se ajustan a los requisitos de las Directrices sobre las ayudas de finalidad regional.

(88) Según Italia, aunque una valoración superficial pueda llevar a clasificar las tarifas como una ayuda de funcionamiento, estas forman parte en realidad de una serie de medidas dirigidas a favorecer el desarrollo regional de Cerdeña. Italia subraya, en concreto, el estrecho vínculo existente entre las tarifas y el compromiso, exigido a los beneficiarios, de efectuar inversiones a largo plazo. Además, la cláusula suspensoria que subordina la aplicación de la medida a la autorización de la Comisión atestigua, según Italia, su carácter de ayuda de finalidad regional.

(89) El Protocolo de acuerdo suscrito por la Región de Cerdeña y los beneficiarios es la piedra angular de la estrategia. Dicho Protocolo se compone de los siguientes elementos: a) las inversiones productivas descritas en los planes industriales presentados por los beneficiarios; b) la rápida autorización de la realización de infraestructuras de interconexión energética que permitan a los beneficiarios tener acceso a suministros energéticos a precios competitivos, (el gasoducto GALSI y el cable de interconexión SAPEI); c) la asignación de una concesión integrada para la explotación de la mina de carbón del Sulcis y para la realización/gestión de una nueva central de carbón para el suministro de electricidad a los beneficiarios, y d) las tarifas preferenciales.

(90) Italia cree que las tarifas deben considerarse un instrumento de política económica destinado a salvaguardar ciertos sectores amenazados por los elevados precios de la energía, que de otro modo se trasladarían fuera de Italia y de Europa a causa de la agresiva competencia de empresas de fuera de la UE que tienen menores costes de producción. Las tarifas se aplicarían hasta la conclusión de las infraestructuras previstas y la consecución de un mercado interior de la energía competitivo. La medida estaría en consonancia con el espíritu de las ayudas de finalidad regional, ya que promovería el crecimiento económico y el empleo en una isla en que las producciones consumidoras de energía sufren no solo una desventaja competitiva por el imperfecto nivel de liberalización del mercado de la electricidad, sino también las excepcionales carencias infraestructurales de Cerdeña por lo que se refiere a la interconexión a las redes nacionales de la energía eléctrica y del gas.

(91) En apoyo de este enfoque integrado, Italia cita el Primer informe del Grupo de alto nivel sobre Competitividad, Energía y Medio ambiente (31), en el que se observa que el proceso de liberalización del sector de la energía no ha producido resultados satisfactorios y es necesario mejorar la interconexión, y se auspicia la formalización de contratos de suministro a largo plazo con precios previsibles o asociaciones entre usuarios y proveedores de energía eléctrica. A este respecto, Italia subraya que las intervenciones programadas en favor de Cerdeña van precisamente en esta dirección, añadiendo que se precisan al mismo tiempo medidas a corto plazo como las tarifas en cuestión para garantizar la competitividad de la industria sarda y su supervivencia hasta la realización de las inversiones programadas que lleven a la resolución de los problemas estructurales.

(92) Italia sostiene que no es posible comparar los precios de la energía eléctrica pagados por los beneficiarios sardos con los precios medios de la energía eléctrica pagados por empresas análogas en la Italia peninsular, dado que las empresas de elevado consumo energético adquieren la electricidad mediante contratos bilaterales que no son del dominio público. Según Italia, la Comisión se equivoca al hacer una comparación basada en los precios registrados en las bolsas de la energía eléctrica, ya que solo una mínima parte de los suministros eléctricos de estas empresas se adquiere en tales bolsas.

(93) Según Italia, los precios negociados mediante contratos bilaterales solo pueden ser favorables a los consumidores si estos tienen la posibilidad de elegir libremente a sus proveedores y de adquirir energía eléctrica producida con tecnologías competitivas. Esto no es posible en Cerdeña, donde las centrales eléctricas no pueden producir energía a precios moderados al no tener acceso al gas natural. Por otra parte, la limitada interconexión eléctrica, que hace imposible exportar la electricidad, desalienta las nuevas inversiones en centrales de producción modernas. Otro factor importante es la concentración del mercado y el papel que desempeñan los operadores históricos.

(94) En opinión de Italia, en estas circunstancias puede justificarse la aplicación de tarifas que estabilicen los precios de la energía eléctrica hasta que se consiga una competencia más efectiva en el mercado de la electricidad. Una vez más, Italia sostiene que las tarifas preferenciales estimulan el funcionamiento de un mercado plenamente competitivo.

(95) Por lo que se refiere a la sobrecapacidad de producción de energía eléctrica que ha llevado a la Comisión a dudar de que los precios de la electricidad fueran mayores en Cerdeña que en la Italia peninsular (ya que la sobrecapacidad debería más bien estimular a los productores a vender a precios competitivos a los grandes usuarios: véase el considerando 47), Italia sostiene lo siguiente: la sobrecapacidad productiva de Cerdeña no puede implicar una reducción de los precios al consumo, ya que en este caso preciso la sobrecapacidad se debe a una interconexión limitada, que obliga a constituir una reserva de capacidad muy consistente (32) que permita garantizar la continuidad de los suministros eléctricos en la isla. Ya que esta reserva se financia en todo caso mediante tasas a cargo de todos los usuarios finales, los proveedores de energía eléctrica no tienen ningún interés en vender a precios más competitivos la electricidad producida recurriendo a esa capacidad inutilizada.

(96) Según Italia, la medida es proporcional por cuanto el precio fijado por la AEEG para 2005 (véase el considerando 34) corresponde al precio medio pagado en la Unión por los competidores de los beneficiarios, calculado por el ente de regulación de manera objetiva. Italia recuerda asimismo que en 2005, en otros Estados miembros con tarifas reguladas, los grandes usuarios industriales pagaron por sus suministros eléctricos precios qua a veces no superaban los 25 EUR/MWh.

(97) Habida cuenta de lo anterior, Italia cuestiona los datos presentados por los denunciantes, que en su opinión no son metodológicamente correctos en la medida en que sobreestiman los precios medios de la electricidad pagados por los competidores de los beneficiarios en la Unión.

(98) Según Italia, la duración del régimen (seis años en lugar de cinco), se justifica por la necesidad de esperar a la conclusión de la infraestructura energética.

(99) Además, Italia afirma que se ha respetado el criterio de la degresividad, dado que las tarifas se actualizan sobre la base de la media ponderada de las variaciones registradas en las Bolsas de Amsterdam y Fráncfort, y solo pueden aumentar, nunca disminuir.

(100) Las tarifas están vinculadas a las variaciones del precio en las Bolsas de la energía eléctrica porque, según Italia, estas representan una referencia objetiva y globalmente representativa de las tendencias de los precios de la energía. Sin embargo, Italia sostiene que los aumentos de precio efectivos para los consumidores electrointensivos de la Unión son normalmente bastante más bajos que los aumentos registrados en las Bolsas de la energía eléctrica (ya que esos consumidores pagan tarifas acordadas mediante contratos bilaterales o establecidas por el Estado, en el caso de las tarifas reguladas, que están, por ende, menos sujetas a oscilaciones).

(101) Italia concluye, por lo tanto, que el aumento del 4 % sobre una base anual aplicado a las tarifas sardas está en consonancia con los aumentos de los precios de la energía aplicados a sus competidores directos de la Unión.

(102) Italia señala la existencia en la Unión de medidas que tienen efectos equivalentes a los que se derivan de las controvertidas tarifas preferenciales, y cree que todas deberían ser valoradas del mismo modo, prescindiendo de la forma que revistan, por cuanto todas tienen el objetivo común de garantizar la supervivencia de industrias consumidoras de energía en la Unión e impedir que acaben deslocalizándose fuera del territorio nacional.

(103) Según Italia, aunque desde 2007 Cerdeña ya no puede beneficiarse de las ayudas de funcionamiento de finalidad regional, las Directrices sobre las ayudas de finalidad regional contemplan la posibilidad de una salida gradual de los regímenes existentes en el momento en que una región deja de poder acogerse a la excepción contemplada en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. Así pues, la Comisión aún podría autorizar la medida en aplicación de las Directrices sobre las ayudas de finalidad regional de 2007. En todo caso, Italia sostiene que la medida impugnada no debe considerarse una ayuda ordinaria de funcionamiento.

(104) Italia subraya una vez más que las tarifas no afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, por las razones ya ilustradas en el considerando 76 para el aluminio, el cinc y el plomo. El mismo razonamiento valdría para la industria química. Italia subraya que en 2003 las importaciones de productos químicos en Italia superaron las exportaciones, y que la producción tanto de la Unión como de Italia están en declive desde 2001. Por lo que respecta específicamente a la producción de PVC, que representa la mayor aplicación del cloro, habría en Italia un déficit de producción (en 2002, se produjeron tan solo 470 000 toneladas de PVC, frente a un consumo de 970 000 toneladas).

5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA

5.1. Existencia de una ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 107, apartado 1, del Tratado CE

(105) En el sentido definido en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, una medida es constitutiva de ayuda estatal si se dan acumulativamente las siguientes condiciones: la medida a) favorece al beneficiario; b) es concedida por el Estado mediante fondos estatales; c) es selectiva; d) afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros y falsea o amenaza falsear la competencia en la Unión.

5.1.1. Existencia de una ventaja

(106) Sobre la base del régimen tarifario de 2004 y 2005, el Estado ha intervenido para subvencionar el precio de la electricidad negociado por los beneficiarios con sus proveedores. Así por ejemplo, en 2004, a falta de pagos compensatorios, Portovesme y Eurallumina habrían pagado respectivamente 63 EUR/Wh (33) y 65,95 EUR/MWh, sobre la base de los contratos de suministro bilaterales vigentes en aquel momento. Estas cifras han sido facilitadas por Italia y por los propios beneficiarios, y no son, por lo tanto, objeto de controversia.

(107) En 2005, según los datos transmitidos por Italia, el precio de la electricidad negociado por Syndial con su proveedor superó los 60 EUR/MWh (mientras que la tarifa preferencial lo habría reducido a 27 EUR/MWh). La lógica de las dos medidas era que el Estado habría reembolsado a los beneficiarios los costes suplementarios derivados de la adquisición de la electricidad en Cerdeña con respecto a los precios medios pagados por sus competidores en la Unión.

(108) Portovesme sostiene que el precio preferencial corresponde al precio que prevalecería en un mercado plenamente competitivo, y no supone, por lo tanto, ninguna ventaja. La Comisión ya rechazó este argumento en el asunto Alcoa, en el que se aplicaban tarifas prácticamente idénticas. Ni los tribunales de la Unión ni la Comisión han tomado nunca en consideración, para evaluar la existencia de una ventaja, las condiciones ocurrentes en un hipotético mercado con mejor funcionamiento. El marco de referencia siempre ha sido el de las condiciones ocurrentes en los mercados reales en cuestión (34).

(109) Por otra parte, el citado argumento presupone que, siempre que un mercado no funcione correctamente, estaría justificado que un Estado miembro fijara precios que simularan las condiciones de una efectiva competencia (véase el comentario de Italia en el considerando 72).

(110) Esta lógica no es aceptable, ya que es contraria al principio, perfectamente consolidado en la jurisprudencia de la Unión, de que «el hecho de que un Estado miembro se proponga aproximar, mediante medidas unilaterales, las condiciones de competencia en un determinado sector económico a las existentes en otros Estados miembros no puede desvirtuar el carácter de ayuda de una medida» (35). La Comisión cree que este principio se aplica por analogía a las situaciones en que un Estado miembro desea aproximar las condiciones de competencia a las existentes en un mercado plenamente competitivo.

(111) Además, si se siguiera esta propuesta, no constituirían ayudas estatales las subvenciones concedidas por los Estados miembros para colmar la diferencia entre un precio libremente negociado en el mercado entre dos operadores y el precio teórico que podrían haber acordado en condiciones de plena competencia. Eso desvirtuaría el objetivo principal del control de las ayudas estatales.

(112) Italia sostiene que estas tarifas son idénticas a la tarifa Alumix, que la Comisión no consideró una ayuda (véase el considerando 74), y que, por lo tanto, tampoco deberían considerarse ayudas.

(113) La Comisión recuerda que la situación en la que se pronunció sobre el asunto Alumix era muy distinta. En el asunto Alumix, la tarifa fue concedida por ENEL, que a la sazón era el ente público que proporcionaba electricidad en régimen de monopolio, en un mercado de la electricidad aún no liberalizado (36). Dada la situación, la Comisión había tenido que comprobar si ENEL practicaba un precio artificialmente bajo, o se comportaba como un operador de mercado racional. Teniendo en cuenta que ENEL ostentaba el monopolio de la generación y distribución de electricidad, no existía ningún precio de mercado al que la Comisión pudiera referirse para evaluar la presencia de una ventaja. Así pues, la Comisión creó un método que le permitiese identificar el precio de mercado teórico más bajo al que un proveedor racional habría estado dispuesto a venderle la electricidad a su «mejor cliente».

(114) Sin embargo, esta metodología no puede aplicarse a una situación en que los precios se negocian por los usuarios finales con los proveedores de energía eléctrica en un mercado liberalizado, y se subvencionan a posteriori mediante pagos compensatorios. Por lo tanto, el análisis desarrollado en la decisión Alumix y las conclusiones de la Comisión en aquel asunto son manifiestamente irrelevantes para el caso que nos ocupa. Esto también se desprende de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de marzo de 2009, que confirmó la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal con respecto al asunto Alcoa (37) (véase el apartado 132 de la sentencia).

(115) En el caso que nos ocupa, el principio del operador de mercado prudente no es de aplicación. Habría que evaluar el caso sobre la base de ese principio en el caso de que el Estado vendiera electricidad a las empresas interesadas, directamente o a través de un ente paraestatal, como ocurría en el asunto Alumix. Pero aquí no se da esta circunstancia, puesto que son empresas privadas las que suministran la electricidad. Por lo tanto, a diferencia del asunto Alumix, no es necesario examinar si el comportamiento del Estado ha sido análogo al de un operador de mercado racional.

(116) En atención a las anteriores consideraciones, habrá que concluir que los regímenes de pago compensatorio de 2004 y 2005 reducen las cargas que se derivan de los contratos de suministro celebrados por los beneficiarios (cargas que, en circunstancias normales, deberían incluirse en los balances de las empresas). Según jurisprudencia reiterada (38), las medidas en cuestión otorgan por tanto una ventaja económica a los beneficiarios.

5.1.2. Selectividad

(117) Ya que las tarifas eléctricas preferenciales aplicadas en Italia se conceden exclusivamente a las empresas con instalaciones ya creadas, ubicadas en Cerdeña e integradas en una lista cerrada de sectores identificados por actos legislativos y reglamentarios que constituyen la base jurídica de tales medidas, la ventaja que otorgan es de tipo selectivo.

5.1.3. Fondos estatales e imputabilidad al Estado

(118) Según jurisprudencia reiterada, una ventaja puede definirse como ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE únicamente si se concede directa o indirectamente mediante fondos estatales (39) y es imputable al Estado (40).

(119) Como se describe en el considerando 28, los pagos compensatorios en cuestión se financian a través de una exacción parafiscal recaudada por la Cassa Conguaglio a través del componente A4 de la tarifa eléctrica. Esta exacción es obligatoria en virtud de decisiones de la AEEG que aplican la legislación nacional. La Cassa Conguaglio es un ente público instituido por ley que desarrolla sus funciones sobre la base de instrucciones precisas impartidas mediante decisiones de la AEEG.

(120) Siempre según jurisprudencia reiterada, los ingresos procedentes de una exacción que es obligatoria en virtud de la legislación nacional y se abona a un ente instituido por ley constituyen fondos estatales en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE cuando se destinan a la financiación de una medida que satisface los otros criterios de dicho artículo (41).

(121) Italia invoca la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto PreussenElektra (42) para defender la tesis de que la medida en cuestión no se financia mediante fondos estatales. Sostiene que los fondos necesarios para financiar la tarifa van de entidades privadas (los consumidores de energía eléctrica) a entidades privadas (los beneficiarios), mientras que el papel del Estado se limita a la adopción de una ley que impone el pago de las sumas necesarias sin ningún poder discrecional para disponer de los fondos, salvo por lo que respecta a la aplicación del régimen prevista por la ley. En concreto, según Italia y algunos de los beneficiarios, la Cassa Conguaglio no ejerce ningún control sobre los fondos y es un simple intermediario contable.

(122) En el asunto PreussenElektra, el Tribunal consideraba que una obligación impuesta a distribuidores de energía eléctrica privados de la posibilidad de adquirir la electricidad producida por fuentes de energía renovable a precios mínimos superiores al valor económico real de estos tipos de energía eléctrica no es constituviva de ayuda estatal, ya que la medida no implica ningún traslado directo o indirecto de fondos estatales.

(123) La Comisión señala que en el asunto PreussenElektra, los recursos necesarios para financiar la medida fueron directamente suministrados por los distribuidores a los productores de energías renovables sin pasar por un ente público. En un sistema así, efectivamente, las sumas que había que trasladar no podían de ningún modo estar a disposición de las autoridades del Estado miembro. En cambio, en el caso que nos ocupa, las sumas transitan por el ente público Cassa Conguaglio antes de destinarse al beneficiario final. Por lo tanto, la jurisprudencia PreussenElektra se sitúa en un marco factual diferente y no es relevante a los efectos del caso que nos ocupa.

(124) Tampoco puede la jurisprudencia Pearle (43) utilizarse en favor de Italia o los beneficiarios. En el asunto Pearle, el Tribunal concluyó que, en determinadas circunstancias, los ingresos procedentes de una exacción que pasa por un ente público no constituyen fondos estatales. En el asunto Pearle, las medidas fueron enteramente financiadas por un sector económico a iniciativa exclusiva de ese sector. Los fondos se recaudaron a través de una exacción parafiscal que pasaba por un ente público que en ningún momento pudo disponer de los fondos. Hubo, además, coincidencia entre quienes pagaron la exacción y quienes se beneficiaron de la medida.

(125) Italia sostiene que la Cassa Conguaglio no tiene ningún poder discrecional por lo que se refiere a la concesión de los fondos, los cuales se destinan a la financiación de las tarifas y no pueden en ningún caso recaer «en el perímetro de la hacienda pública». Así pues, el Estado no podría disponer libremente de tales fondos, que no constituyen por consiguiente fondos estatales.

(126) Cómo observación preliminar, es preciso señalar que mientras que algunos de los criterios del asunto Pearle pueden considerarse más pertinentes que otros desde un punto de vista subjetivo, no existe en ese asunto un «criterio clave». Las condiciones enumeradas en la sentencia son acumulativas. Esa es también la interpretación dada por el Tribunal de Primera Instancia en el asunto Earl Salvat (44), tras examinar a la luz de cada uno de los criterios de Pearle la exacción fiscal evaluada en ese asunto.

(127) Antes de examinar el papel de la Cassa Conguaglio, la Comisión ha comprobado si se satisfacen los otros criterios enumerados en el asunto Pearle. Está claro que, a diferencia de Pearle, las tarifas en cuestión han sido instituidas a iniciativa del Estado, y no a iniciativa de un sector económico. Además, en Pearle los beneficiarios de la medida eran también los únicos contribuyentes de los recursos, por lo que la intervención del ente público no tendía a crear una ventaja capaz de constituir una carga adicional para el Estado. En el caso que nos ocupa, los beneficiarios no soportan la carga financiera de la exacción, que grava únicamente a los consumidores de energía eléctrica. Así pues, la jurisprudencia Pearle no puede invocarse válidamente, al margen del opinable fundamento de las tesis expuestas por lo que se refiere al papel de la Cassa Conguaglio como simple intermediario contable.

(128) En cuanto a la Cassa Conguaglio, la Comisión señala que, según jurisprudencia reiterada, «no procede distinguir entre los casos en que la ayuda es concedida directamente por el Estado y aquellos en que es otorgada a través de organismos públicos o privados, designados o instituidos por ese Estado» (45). Por lo tanto, el status público o privado de la Cassa Conguaglio no es determinante a los efectos de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales. El hecho de que la Cassa Conguaglio sea un ente público no implica automáticamente la aplicación del artículo 107 del TFUE (46); análogamente, la intervención de un ente privado, no excluye, en sí misma, la aplicación de dicho artículo.

(129) Sin embargo, el análisis no puede limitarse a los poderes de la Cassa Conguaglio en su calidad de ente público. Hay más bien que comprobar si, en términos más generales, el Estado, directamente o a través de cualquier otro ente designado por él, puede ejercer un control sobre los fondos utilizados para financiar la tarifa. Habría que hacer esta misma prueba si la Cassa Conguaglio fuese un ente privado.

(130) La reciente sentencia del Tribunal en el asunto Essent (47) proporciona indicaciones definitivas sobre este punto. En el asunto Essent, los Países Bajos introdujeron por ley un sobreprecio para las tarifas eléctricas. Este sobreprecio fue abonado por los consumidores de electricidad a los operadores de la red, que a su vez trasladaron los ingresos a la empresa designada, la SEP, que no tenía ningún margen discrecional en la gestión de los fondos y operaba bajo el estrecho control de las autoridades. El Tribunal llegó a la conclusión de que los ingresos procedentes del sobreprecio constituían fondos estatales, por cuanto el sobreprecio de la electricidad había sido impuesto mediante la legislación nacional y, por lo tanto, constituía un gravamen; la SEP no estaba autorizada a utilizar los ingresos procedentes del sobreprecio para fines distintos de los definidos por la ley, lo que significa que los recursos quedaban bajo control público y las autoridades nacionales podían disponer de ellos. El Tribunal consideró que tales elementos eran suficientes para declarar la naturaleza de fondos públicos de los fondos en cuestión.

(131) Las semejanzas con el caso que nos ocupa son evidentes. El sobreprecio de tarifas utilizado para financiar las tarifas en cuestión se ha impuesto por ley, como en el asunto Essent. La Cassa Conguaglio desempeña el mismo papel que la SEP, en la medida en que centraliza y administra los ingresos procedentes de la exacción parafiscal y está sometida a los mismos vínculos, puesto que no puede utilizar los ingresos procedentes del sobreprecio para fines distintos de los establecidos por la ley (la financiación de los regímenes tarifarios preferenciales). El Estado está en condiciones de controlar y orientar el empleo de los recursos: la Cassa Conguaglio desempeña sus funciones contables siguiendo las precisas instrucciones de la AEEG, la cual actúa en el marco de sus poderes estatutarios y/o en cumplimiento de la legislación nacional. Por lo tanto, los recursos administrados por la Cassa Conguaglio permanecen constantemente bajo control público.

(132) Este análisis es coherente con el desarrollado por la Comisión en la decisión sobre el caso (48) italiano de los «costes no recuperables en el sector de la electricidad», que clasificó como recursos públicos los fondos administrados por la Cassa Conguaglio en la cuenta A6.

(133) La naturaleza de recursos públicos de los fondos administrados por la Cassa Conguaglio se ha visto confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto Iris (49).

(134) La Suprema Corte di Cassazione ya había concluido, en la sentencia no 11632/03 de 3 de abril de 2003, que la Cassa Conguaglio no tenía una personalidad jurídica distinta de la del Estado italiano, y que era este último el que tenía que ser considerado el propietario de las sumas trasladadas a la Cassa Conguaglio, aunque tales sumas provinieran de sujetos privados y fueron destinadas a empresas privadas. En el asunto Iris, las empresas Iris Spa e Iris Energia Spa, promotoras del recurso, habían impugnado ante el Tribunal de Primera Instancia una decisión de la Comisión que calificaba de recursos públicos los fondos administrados por la Cassa Conguaglio en la cuenta A6. Los argumentos presentados por las empresas promotoras del recurso fueron muy parecidos. Estas empresas cuestionaban la sustancia de la sentencia de la Suprema Corte di Cassazione, aduciendo que el papel de la Cassa Conguaglio era el de un simple intermediario contable entre los particulares sujetos a la obligación pecuniaria y los beneficiarios de las sumas, un papel que no permitía a la Cassa Conguaglio, ni siquiera por un breve período, utilizar las sumas depositadas. Las citadas empresas reivindicaban igualmente la aplicabilidad de la jurisprudencia PreussenElektra.

(135) Tras subrayar que no era competente para poner en tela de juicio la interpretación de la legislación italiana por parte de la Suprema Corte di Cassazione, el Tribunal confirmó que las sumas depositadas en la cuenta A6 de la Cassa Conguaglio tienen que clasificarse como recursos públicos no solo porque son propiedad del Estado, sino también porque permanecen bajo su constante control (50).

(136) Esta conclusión se refiere a la cuenta A6 de la Cassa Conguaglio, que financia los costes no recuperables del sector eléctrico. Sin embargo, esta conclusión puede extenderse lógicamente al componente A4, que financia la tarifa que nos ocupa. La sentencia de la Corte di Cassazione se basaba en un análisis de la personalidad jurídica de la Cassa Conguaglio, y la constatación de la propiedad del Estado se aplica por tanto a todas las sumas depositadas en la Cassa. Lo mismo puede decirse de la conclusión del Tribunal de Primera Instancia con respecto al hecho de que el Estado puede controlar los recursos administrados por la Cassa. No hay alguna diferencia entre la cuenta A6 y el componente A4, exceptuando el destino de los recursos (en el caso del A6, el pago de los costes no recuperables, y en el caso del A4, el pago de las tarifas preferenciales). Así pues, las sumas trasladadas a los beneficiarios sardos del componente A4 deben asimismo clasificarse como fondos públicos.

(137) Además de estar financiadas mediante fondos públicos, las tarifas en cuestión son asimismo imputables al Estado (51), ya que la base jurídica de la medida consiste en disposiciones legislativas nacionales, decretos y decisiones de la AEEG, que es un ente público, en el ejercicio de sus funciones de autoridad pública.

5.1.4. Incidencia en los intercambios comerciales y distorsión de competencia

(138) Por lo que respecta a la incidencia de las medidas en los intercambios comerciales en la Unión y la consiguiente distorsión de la competencia, es indiscutible que los mercados interesados (plomo, cinc, plata, aluminio y cloro/sosa) están plenamente abiertos a la competencia. Esta consideración ya sería de por sí suficiente para estimar que las tarifas afectan a los intercambios comerciales de la Unión.

(139) Pese a ello, la Comisión ha tomado en consideración la tesis desarrollada por los beneficiarios e Italia según la cual las tarifas en el sector de los metales (la tesis no ha sido explícitamente aducida por el sector del cloro) no tienen ninguna incidencia en los intercambios comerciales y no falsean la competencia, ya que no existen flujos comerciales efectivos entre los Estados miembros; es improbable que tales flujos comerciales se desarrollen y, en razón de las peculiaridades del sector en cuestión, las tarifas no van en detrimento de los competidores de los beneficiarios en la Unión.

(140) Es preciso subrayar que, en la práctica decisoria de la Comisión y en la jurisprudencia del Tribunal, la ausencia de flujos comerciales efectivos no ha sido nunca aceptada como prueba de que una medida de ayuda no afecta a los intercambios comerciales a nivel de la Unión. En efecto, el Tribunal ha afirmado reiteradamente que la ayuda a una empresa puede estar en condiciones de incidir en los intercambios comerciales entre los Estados miembros y de falsear la competencia aunque dicha empresa no participe ella misma en los intercambios a nivel de la Unión. En efecto, cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interior puede mantenerse igual o aumentar, con la consecuencia de que las posibilidades de las empresas radicadas en otros Estados miembros de exportar sus productos al mercado de ese Estado miembro quedan disminuidas (52).

(141) Además, no es infrecuente un marco caracterizado por una disminución de la producción en la Unión y un aumento de las importaciones procedentes de terceros países, con flujos comerciales limitados o inexistentes entre Estados miembros: es más bien un marco típico de los sectores que se enfrentan a dificultades estructurales y/o están sometidos a una fuerte presión competitiva. Tales sectores son particularmente sensibles a las medidas adoptadas por los Estados miembros para mejorar la posición competitiva de sus industrias nacionales.

(142) El hecho de que la modesta producción de cinc, plomo y plata en Italia no sea capaz de incidir en el precio de referencia es irrelevante. La existencia de un precio de referencia para tales metales, que no se ve fácilmente influenciado por las condiciones de producción en un determinado Estado miembro, no excluye la existencia de una competencia entre las empresas radicadas en el EEE y que venden su producción en el mercado mundial de los metales. Es posible que la ayuda en favor de los beneficiarios sardos no les permita reducir el precio mundial de sus productos y expulsar del mercado a sus competidores y que otros productores de la Unión puedan mantenerse activos en tanto logran vender sus productos con beneficios al precio mundial. Sin embargo, los beneficios engendrados en Italia gracias a la tarifa eléctrica preferencial refuerzan, en sentido general, la posición competitiva de las empresas. Así por ejemplo, las reservas de capital acumuladas pueden utilizarse para absorber a los competidores y aumentar la propia cuota de mercado. Este razonamiento es aún más pertinente si se considera que algunos de los beneficiarios forman parte de empresas multinacionales (53).

(143) Contrariamente a lo que sostienen los beneficiarios, el hecho de que el precio pagado en Italia en los sectores de referencia sea análogo al precio medio de la energía eléctrica pagado en la Unión por los productores competidores no puede considerarse una prueba de que los intereses de los otros productores de la Unión no están amenazados por la tarifa italiana. La jurisprudencia dictada en el asunto C-372/97, Italia/Comisión, establece claramente que las medidas unilaterales dirigidas a equiparar las condiciones de competencia en un Estado miembro a las existentes en otros Estados miembros inciden en los intercambios comerciales, y por lo tanto deben considerarse ayuda. Además, algunos de los acuerdos de suministro de energía vigentes en otros Estados miembros pueden implicar ayudas estatales y la Comisión ya ha iniciado investigaciones en profundidad con respecto a varias medidas de este tipo (54). Aunque este argumento de defensa no haya sido explícitamente utilizado por Italia o Alcoa, la Comisión considera útil recalcar el principio, bien conocido por la jurisprudencia, de que la existencia de ayudas ilegales en algunos Estados miembros no justifica la adopción de medidas análogas por parte de otro Estado miembro.

(144) En cualquier caso, las denuncias transmitidas por los competidores de los beneficiarios indican que las tarifas en cuestión plantean efectivamente problemas de competencia y afectan a los intercambios en la Unión.

(145) Por otra parte, Italia no ha notificado las tarifas de 2004. Según jurisprudencia reiterada (55), en el caso de una ayuda que no ha sido notificada, la Comisión no está obligada a demostrar las consecuencias efectivas de la medida en la competencia o en los intercambios entre los Estados miembros: en efecto, «si la Comisión tuviera que demostrar en su decisión las consecuencias efectivas de ayudas ya concedidas, saldrían favorecidos los Estados miembros que otorgan ayudas infringiendo la obligación de notificación contemplada en el artículo 93, apartado 3, del Tratado [CE], en detrimento de aquellos que notifican los proyectos de ayudas».

(146) Debemos, pues, concluir que las tarifas eléctricas preferenciales en cuestión están en condiciones de mejorar la posición competitiva de los beneficiarios con respecto a las empresas competidoras en la Unión. Según jurisprudencia reiterada (56), en semejantes circunstancias se tiene que suponer que la ayuda afecta a los intercambios entre Estados miembros y falsea la competencia.

5.1.5. Conclusiones sobre la existencia de ayuda

(147) A la luz de lo expuesto, la Comisión ha llegado a la conclusión de que las tarifas en cuestión de 2004 y 2005 son constitutivas de ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del TFUE y solo pueden autorizarse si tienen derecho a acogerse a alguna de las excepciones contempladas en el Tratado. Esta conclusión se ajusta a la conclusión alcanzada en el asunto Alcoa, en que se aplicaban tarifas prácticamente idénticas.

5.2. Clasificación como nueva ayuda o ayuda existente

(148) Las situaciones en que una medida constituye una ayuda existente se enumeran de forma exhaustiva en el artículo 1 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (57).

(149) Es incuestionable que las medidas en cuestión no se han llevado a efecto antes de la adhesión de Italia a la Unión [inciso i) del citado artículo], no pueden considerarse autorizadas por cuanto la Comisión no ha adoptado ninguna decisión con arreglo a los procedimientos preestablecidos [inciso iii)] ni pueden considerarse ayudas existentes por el vencimiento de los plazos de prescripción [inciso iv)]. No han pasado posteriormente a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificadas por el Estado miembro [letra b), inciso v), primera frase].

(150) A la luz de lo anteriormente expuesto, la Comisión cree que las tarifas en cuestión constituyen una nueva ayuda.

5.3. Legitimidad de la ayuda

(151) En el sentido definido en el artículo 108, apartado 3, del TFUE, los Estados miembros comunicarán a la Comisión los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas y no podrán ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.

(152) Dado que Italia no ha notificado el artículo 1 del decreto de 2004, las tarifas de 2004 constituyen una ayuda ilegal.

(153) Por el contrario, Italia ha notificado el artículo 11, párrafo 12, de la Ley no 80/2005 y se ha abstenido de la aplicación de la medida. Se ha atenido por lo tanto a las obligaciones que se derivan del artículo 108, apartado 3, del TFUE.

6. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA

(154) No obstante la prohibición general de las ayudas estatales contemplada en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, una ayuda puede ser declarada compatible si puede acogerse a una de las excepciones enunciadas en ese mismo Tratado.

(155) Las tarifas de 2004 y 2005 constituyen ayudas de funcionamiento. La afirmación de Italia de que las tarifas de 2005 no deberían considerarse ayudas de funcionamiento, por cuanto forman parte de una estrategia de apoyo regional y están supeditadas a inversiones productivas, debe ser rechazada. Aunque el Protocolo de acuerdo establezca que los beneficiarios deben efectuar determinadas inversiones, el elemento de ayuda contenido en las tarifas preferenciales de 2005 no se calcula proporcionalmente a los gastos admisibles, y no está sometido a una intensidad máxima de ayuda. No hay elementos que permitan pensar que la medida se atiene a los criterios establecidos para las ayudas a las inversiones o que la ayuda es proporcional. La medida, por el contrario, está claramente vinculada al consumo eléctrico y dirigida a reducir los costes del suministro de electricidad, que son costes de funcionamiento soportados por las empresas interesadas. Por lo tanto, no puede considerarse ayuda a la inversión.

(156) La ayuda de funcionamiento es, por principio, incompatible con el mercado interior. En el asunto 86/89 Italia/Comisión, el Tribunal de Justicia establecía que «la ayuda en cuestión, concedida sin condiciones específicas y solo en función de las cantidades utilizadas, debería considerarse una ayuda de funcionamiento para las empresas interesadas y, como tal, alteraría las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común» (58).

(157) En asunto Siemens/Comisión, el Tribunal de Primera Instancia ratificaba el principio según el cual «las ayudas de funcionamiento, a saber, las ayudas que tienen por objeto liberar a una empresa de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales, no pueden considerarse compatibles con el mercado común, con arreglo al artículo 92, apartado 3 [actualmente, artículo 87, apartado 3] […];según la jurisprudencia, estas ayudas, en principio, falsean las condiciones de competencia en los sectores en los que se conceden sin que por otra parte sean capaces, por su propia naturaleza, de alcanzar uno de los objetivos fijados por las mencionadas disposiciones que establecen excepciones».

(158) Sin embargo, existen situaciones claramente definidas en que es posible conceder ayudas de funcionamiento. En particular, pueden concederse ayudas de funcionamiento que persiguen una finalidad medioambiental sobre la base en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (59). En las regiones asistidas también pueden autorizarse excepcionalmente las ayudas de funcionamiento como ayudas regionales. La Comisión ha analizado si las tarifas en cuestión pueden corresponder a una de las citadas categorías.

(159) La Comisión señala que las tarifas no pueden autorizarse como ayudas medioambientales, ya que no persiguen una finalidad medioambiental.

6.1. Compatibilidad con las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional de 1998

(160) Excepcionalmente, pueden concederse ayudas de funcionamiento en zonas asistidas que pueden optar a ayudas en virtud de la excepción contemplada en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. La Región de Cerdeña ha sido elegible hasta el final de 2006. Por lo tanto, la Comisión ha examinado si, durante este período, las tarifas de 2004 y 2005 podrían autorizarse en el marco de las Directrices sobre las ayudas de finalidad regional de 1998.

(161) Según el punto 4.15 de las Directrices regionales, las ayudas de funcionamiento podrán concederse con carácter excepcional siempre y cuando: i) así se justifique por su aportación al desarrollo regional y por su naturaleza, y ii) su importe guarde proporción con las desventajas que pretendan paliar. Corresponderá al Estado miembro demostrar la existencia e importancia de tales desventajas. Según el punto 4.17 de las Directrices regionales, las ayudas de funcionamiento deben siempre ser temporales y decrecientes a lo largo del tiempo.

(162) Según el artículo 2 de las Directrices, «Las ayudas individuales ad hoc otorgadas a una sola empresa o las que se limitan a un único sector de actividad pueden afectar seriamente a la competencia en el mercado de que se trate, mientras que se corre el riesgo de que sus efectos sobre el desarrollo regional sean demasiado limitados. […] Por consiguiente, en principio no se concederán las citadas excepciones (a la prohibición general de conceder la ayuda), salvo cuando se trate de regímenes plurisectoriales y abiertos, en una región determinada, al conjunto de las empresas de los sectores afectados». Una tarifa para la energía eléctrica concedida selectivamente a empresas individuales en determinados sectores es claramente contraria al espíritu de las ayudas de finalidad regional, que deben ser multisectoriales. Sin embargo, dado que no existe una prohibición absoluta de las ayudas de finalidad regional ad hoc, la Comisión ha examinado si concurren circunstancias excepcionales que justificarían la concesión de la tarifa.

(163) La Comisión ha examinado en particular las carencias del sector de la energía eléctrica en Cerdeña, basándose en la documentación presentada por Italia y los beneficiarios, para evaluar si tales carencias podrían constituir una desventaja a nivel regional.

6.1.1. El mercado sardo de la energía eléctrica en el contexto italiano

(164) El mercado italiano de la energía eléctrica está en general sumamente concentrado, aunque algo menos en el norte del país. El operador dominante en todas las zonas es el antiguo monopolista ENEL, excepto en Cerdeña, donde ENEL tiene un duopolio con E.ON. ENEL tiene un notable poder de mercado y ya en varias ocasiones la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha constatado abusos. Los precios de la energía eléctrica en Italia son generalmente elevados a causa de una mezcla productiva basada en gran parte en los combustibles fósiles (esencialmente gas), la ausencia de capacidad nuclear y la congestión en las conexiones hacia el resto de Europa.

(165) En Cerdeña, región que representa un 4,1 % de la potencia instalada en Italia (60), la electricidad se produce principalmente en centrales termoeléctricas que utilizan combustibles fósiles (carbón, fueloil y alquitrán de refinería). La isla no tiene una infraestructura de distribución del gas natural.

(166) Cerdeña padece de una sobrecapacidad de producción, sobre todo en el segmento de coste más alto (las centrales alimentadas con fueloil), atribuible a los proyectos gubernativos, jamás realizados, de concentrar en la isla la industria pesada italiana, que indujeron a ENEL a invertir en las centrales de producción eléctrica. Además de ser estructuralmente más caras, estas centrales se están quedando rápidamente anticuadas desde el punto de vista técnico. En el transcurso del período examinado, las exportaciones de energía eléctrica sarda hacia la península se han visto limitadas por la modesta capacidad del interconector (61), que estaba congestionado.

(167) Dos empresas eléctricas, ENEL y E.ON, poseen conjuntamente una cuota de mercado igual al 95 % de los suministros de energía eléctrica en Cerdeña (cerca del 58 % pertenece a E.ON y cerca del 42 % pertenece a ENEL). Según la investigación sobre el estado de la competencia en el sector eléctrico (62), en términos competitivos, Cerdeña puede considerarse un duopolio de dominancia colectiva. La concentración del mercado es elevada, aunque no sea la más elevada en Italia (63). Dado que controlan prácticamente todas las centrales de rendimiento medio elevado (mid-merit) o de punta, E.ON y ENEL determinan el precio de prácticamente todas las franjas horarias. Sin embargo, la situación en Cerdeña parece ser menos crítica que la constatada en el sur de Italia (64), donde ENEL determina el precio en todas las franjas horarias.

(168) Los precios al por mayor de la electricidad en Italia están entre los más elevados de Europa (65), y los precios en Cerdeña están entre los más elevados de Italia. En 2007, el precio medio nacional (PUN) fue de 70,99 EUR/MW/hora, mientras que el precio zonal sardo medio fue de 75 EUR/MW/hora, frente a los 80 EUR/MW/hora de 2006 (66). En 2008 y 2009 continuó la tendencia al alza del precio medio zonal sardo. En la primera mitad de 2009, los precios en Cerdeña se mantuvieron constantemente por encima de la media nacional (con un precio medio de 106,60 EUR/MW/hora frente a un PUN de 60,50 EUR/MW/hora).

(169) Los precios pagados en Cerdeña por los beneficiarios de las tarifas en 2004/2005 (sobre la base de los contratos bilaterales) fueron de los 60 a los 65 EUR/MWh. No es posible comparar estos precios con los vigentes en la Italia peninsular, dado que la Comisión no dispone de los datos pertinentes (que Italia dice no poder facilitar; véase el considerando 92). Sin embargo, sobre la base del análisis de las tendencias generales de los precios, que pueden ser globalmente representativas de las de los precios de los contratos bilaterales, parece posible suponer que, durante el período examinado, las empresas electrointensivas de Cerdeña pagaron un precio más elevado que las de la Italia peninsular.

(170) En conclusión, el mercado de la electricidad en Cerdeña presenta una serie de problemas, y en particular unos precios elevados, un fuerte grado de concentración del mercado, el poder de mercado de los operadores dominantes, una capacidad de producción excedentaria en el segmento de alto coste, la relativa ineficiencia de las centrales de producción que están quedándose anticuadas, la falta de acceso a la infraestructura del gas natural, la falta de interconexión, etc. Estos problemas podrían traducirse en unos precios más elevados de la electricidad para los consumidores finales, incluidos los más electrointensivos.

6.1.2. Existencia de una desventaja regional

(171) La primera cuestión que es preciso dirimir es si tales problemas constituyen una desventaja regional, es decir, afectan gravemente al desarrollo económico de Cerdeña. En el caso C 34/02 (67), la Comisión no aceptó la hipótesis de que la falta de interconexión con las fuentes de energía constituía una desventaja. Aunque sea cierto que las PYME se ven menos afectadas que las grandes industrias electrointensivas por los altos precios de la energía eléctrica, los intereses de un solo sector no son automáticamente asimilables a los intereses de una región. La Comisión cree que la desventaja regional derivada de la situación del mercado eléctrico sardo no ha sido lo suficientemente verificada por Italia.

(172) Pero aun suponiendo la existencia de una desventaja regional, es preciso que las circunstancias satisfagan los criterios de las Directrices regionales. Por lo tanto, la Comisión ha evaluado si se satisfacen dichos criterios.

6.1.3. Contribución al desarrollo regional

(173) La ayuda tiene que contribuir de manera duradera al desarrollo regional y guardar proporción con las desventajas que pretenda paliar. Las ayudas de funcionamiento en una región asistida no pueden autorizarse en atención a las dificultades a que se enfrenta un sector, sino que es preciso demostrar que contribuyen de manera duradera al desarrollo regional. En el caso que nos ocupa, esto resulta improbable. Aun en la hipótesis de que el mantenimiento en la isla de algunas instalaciones industriales contribuya al empleo y al mantenimiento de una base manufacturera en la isla, estos efectos no serían duraderos. Si los elevados costes de la electricidad constituyen un problema estructural en Cerdeña, como Italia sostiene, las dificultades a que se enfrentan las industrias electrointensivas volverían a plantearse en cuanto el régimen tarifario desapareciera.

(174) Las autoridades italianas presentan las tarifas como una medida temporal, que se aplicaría solamente hasta la conclusión en 2010 de los proyectos infraestructurales vinculados a la producción de energía y a la interconexión (el gasoducto GALSI y el cable submarino SAPEI), actualmente en curso (68). La tesis de Italia es que una mejor interconexión reducirá los precios que pagan estas empresas. La Comisión cree que, aunque las nuevas infraestructuras puedan reducir o nivelar las disparidades tarifarias entre Cerdeña y el Continente, es muy improbable que tales proyectos puedan reducir los precios de la energía eléctrica hasta situarlos en los niveles que se consideran necesarios para conseguir que tales actividades industriales resulten rentables a largo plazo.

(175) La Comisión observa asimismo que la existencia de una contribución estatal dirigida a reducir los costes de la electricidad para los grandes consumidores ni anima a los proveedores de electricidad a bajar los precios para evitar perder a los mayores clientes, ni impide el deterioro de las estructuras de coste. La subvención refuerza más bien el interés de los proveedores de energía eléctrica de utilizar su poder de mercado. Por lo tanto, aunque fuera cierto que, dada la situación de sobrecapacidad, las empresas de elevado consumo energético estarían normalmente en condiciones de conseguir un precio competitivo si no fuera por el poder de mercado de los proveedores de energía eléctrica (que, según Italia y los beneficiarios, tienen interés en mantener altos los precios), la Comisión estima que la tarifa preferencial no sería el instrumento idóneo para reorganizar ese poder de mercado.

6.1.4. Proporcionalidad

(176) La subvención concedida a los beneficiarios del régimen tarifario no se calcula de manera que venga a compensar la disparidad regional (es decir, el diferencial entre los precios de la energía eléctrica en la Italia peninsular y los practicados en Cerdeña para la misma categoría de consumidores), sino que tiene más bien por objeto alinear los precios sardos con los pagados por los competidores de los beneficiarios en la Unión. Los precios fijados para los beneficiarios sardos son particularmente bajos, y ciertamente inferiores a los practicados en la Italia peninsular, que están entre los más elevados de la Unión. Por lo tanto, las tarifas no son proporcionales a las desventajas regionales que pretender paliar.

(177) El propio método escogido para calcular el importe de la subvención indica que la medida persigue un objetivo de política industrial, antes que un objetivo regional. En efecto, la dimensión de política industrial de las tarifas ha sido reiteradamente resaltada por Italia en sus observaciones.

6.1.5. Carácter decreciente

(178) La ayuda regional de funcionamiento debe ser decreciente (véase el punto 4.17 de las Directrices regionales). Dado que el mecanismo de actualización de las tarifas utilizado es diferente para 2004 y 2005, se ha llevado a cabo una evaluación separada.

(179) Las tarifas de 2004 se indizan sobre la base de las variaciones de los precios de los carburantes y solo pueden aumentar o permanecer iguales. Según Italia, esto asegura el carácter decreciente de la ayuda. La Comisión cree que el requisito de la degresividad solo puede considerarse satisfecho cuando se garantiza que los pagos compensatorios —que corresponden al importe de ayuda efectiva— disminuirán con el tiempo. No es suficiente que la tarifa aumente con el tiempo, dado que una tarifa más alta puede corresponder de todos modos a un importe aún mayor de ayudas si, mientras tanto, los precios para los usuarios finales en el mercado de referencia han aumentado más rápidamente que la tarifa considerada. El método italiano no proporciona ninguna garantía al respecto (69).

(180) Por lo que se refiere a las tarifas de 2005, la Comisión ha evaluado el mecanismo de indización introducido por el artículo 11, apartado 13, de la Ley no 80/2005, tal y como fue interpretado por la AEEG en su Decisión 217/05 (considerando 33). Según las normas de desarrollo establecidas por la AEEG, la tarifa se incrementa anualmente en un porcentaje que refleja las tendencias de los precios de la energía eléctrica en la Unión, pero el incremento no puede superar el 4 %. Según Italia, este mecanismo asegura el carácter decreciente de la ayuda.

(181) La Comisión cree sin embargo que el hecho de que la tarifa nominal esté sujeta a un incremento anual bastante limitado no implica una disminución a plazo del importe neto de la ayuda, medido por los pagos compensatorios.

(182) Aun suponiendo que las tendencias de los precios en las Bolsas de la electricidad se pudieran considerar ampliamente representativos de los cambios de los precios de los contratos bilaterales —como Italia ha venido sosteniendo—, las tarifas de 2005 serían degresivas solo en el caso de una caída de los precios medios en la Unión (ya que las tarifas no pueden disminuir sino solo aumentar). En todos los demás casos, las tarifas implicarían una ventaja creciente (70). Ya que desde el 2004 hasta al menos el 2007 los precios medios de la electricidad en la Unión han registrado una fuerte tendencia al alza (con un aumento de más del 4 % anual), el elemento de ayuda contenido en las tarifas de 2005 habría aumentado con el tiempo.

(183) Italia sostiene asimismo que, en realidad, los contratos bilaterales están menos expuestos a aumentos de precio que los precios fijados en las Bolsas de la electricidad y que, por lo tanto, las tarifas de 2005 tienen, de facto, un carácter decreciente. La Comisión observa que el método de indización que se le ha comunicado para la evaluación se basa en las variaciones de los precios en las Bolsas de la electricidad, y que Italia no ha presentado datos relativos a la evolución de los precios de los contratos bilaterales. Por consiguiente, la afirmación de Italia no está respaldada por suficientes elementos de prueba.

(184) En realidad, las limitadas informaciones de que dispone la Comisión sugieren lo contrario, a saber, que los precios de los contratos bilaterales han aumentado notablemente en Cerdeña (véanse, por ejemplo, las declaraciones de Eurallumina según las cuales durante el período 2005/2006 pagó un precio que ascendió a 80 EUR/MWh en el libre mercado, frente a los 65 EUR/MWh de 2004). En tales circunstancias, si se hubieran aplicado las tarifas, los pagos compensatorios habrían aumentado con el tiempo.

(185) Por lo tanto, ni las tarifas de 2004 ni las de 2005 satisfacen el requisito del carácter decreciente de la ayuda.

6.1.6. Conclusiones sobre la compatibilidad de la medida a título de ayuda regional

(186) A la luz de lo expuesto, la Comisión cree que las tarifas en cuestión no pueden considerarse compatibles a título de ayuda regional en virtud de las Directrices de 1998. Dado que desde diciembre de 2006 Cerdeña ya no es una región asistida en el sentido definido por el artículo 107, apartado 3, letra a), no es necesario examinar la compatibilidad de la ayuda a la luz de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional 2007-2013.

(187) La Comisión adoptó la misma posición negativa en 2005 con relación a otra medida dirigida a reducir los costes de la energía de Eurallumina en Cerdeña. En aquella ocasión, la Comisión estimó que la medida en cuestión, una exención del impuesto especial sobre los hidrocarburos (71), no podía autorizarse sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional.

6.2. Otras consideraciones inherentes a la compatibilidad

(188) Tanto Italia como las empresas interesadas han venido sosteniendo que las tarifas están destinadas a paliar las imperfecciones de los mercados de la energía eléctrica que hacen que los precios todavía no sean competitivos. En su opinión, los altos precios de la energía eléctrica representan una amenaza para la competitividad de las industrias electrointensivas. La ayuda tendría un efecto incentivo, puesto que en caso contrario, es decir, en ausencia de ayuda, las empresas deberían cerrar.

(189) La Comisión no cree que sea posible aceptar la tesis de que una ayuda de funcionamiento reservada a determinadas empresas industriales sea una respuesta adecuada a la falta de competencia en el mercado local de la energía eléctrica, que afecta a todos los consumidores de electricidad.

(190) Es asimismo discutible la idoneidad y proporcionalidad de la ayuda con respecto al objetivo de impedir la deslocalización de las instalaciones fuera de la Unión. No hay precedentes en la práctica decisoria de la Comisión, ni en la jurisprudencia de los Tribunales de la Unión, en que este argumento haya sido aceptado como justificación para la concesión de una ayuda estatal. La decisión de deslocalizar total o parcialmente una producción forma parte de la estrategia empresarial de las diferentes empresas y la Comisión jamás ha considerado que esto constituiría una deficiencia del mercado. Ya en el pasado, en los asuntos Terni (72) y Alcoa (73), la Comisión expresó sus dudas sobre argumentos parecidos que vinculaban determinadas medidas de ayuda al objetivo de impedir la deslocalización de la industria fuera de la Unión.

(191) Hay que señalar asimismo que las citadas conclusiones de instancias especializadas como el Grupo de alto nivel sobre Competitividad, Energía y Medio ambiente (74) no proponen la concesión de ayudas estatales especiales para solucionar los problemas de competitividad derivados de los elevados precios de la energía eléctrica, sino que defienden la necesidad de una plena observancia de las normas sobre ayudas estatales (75).

(192) A la luz de lo dicho, la Comisión cree que las tarifas en cuestión de 2004 y 2005 no pueden beneficiarse de ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 107 del TFUE. Las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 2, del TFUE no son aplicables, dado que la ayuda no tiene un carácter social, no está destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y no tiene por objeto compensar las desventajas económicas que resultan de la división de Alemania. Las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 3, letras b) y d), del TFUE también son inaplicables, ya que la medida no pretende fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, ni promover la cultura y la conservación del patrimonio. Por lo que se refiere a la excepción contemplada en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE, el análisis ya desarrollado en los considerandos 106 a 187 demuestra que la tarifa no puede aprobarse como para fomentar el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que existe una grave situación de subempleo. En cuanto al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, como ya se indica en los considerandos 155 a 158, las ayudas de funcionamiento no pueden beneficiarse, en principio, de esta excepción, y la Comisión no constata ninguna circunstancia particular que pueda justificar la concesión de una ayuda de ese tipo en el caso que nos ocupa.

(193) La Comisión cree, por consiguiente, que tanto la tarifa de 2004 como la tarifa de 2005 son incompatibles con el mercado interior.

(194) Una vez alcanzada esta conclusión, la Comisión no tiene necesidad de examinar, a la luz de la jurisprudencia Deggendorf, los eventuales efectos acumulativos de la nueva ayuda con las ayudas incompatibles anteriores a que se hace referencia en el considerando 31.

7. RECUPERACIÓN

(195) En el sentido definido en el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal que no sea compatible con el mercado interior, deberá restablecerse la efectiva competencia, a menos que la recuperación fuera contraria a un principio general del Derecho comunitario.

(196) En el caso que nos ocupa, solo deben recuperarse las tarifas relativas a 2004 (caso C 38/b/04), ya que a las tarifas de 2005 (caso C 13/06) no han sido aplicadas.

7.1. Confianza legítima y otros principios generales del Derecho comunitario que podrían impedir la recuperación

(197) Según jurisprudencia reiterada, cuando una ayuda se ha hecho efectiva sin previa notificación a la Comisión en el sentido definido en el artículo 108, apartado 3, del TFUE, el beneficiario de la ayuda no puede albergar una confianza legítima en la regularid