INFORME ANUAL sobre el ejercicio 1990 VOLUMEN I

El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las

observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables

del descargo y a las otras instituciones antes del 30 de noviembre de 1991

Aldo ANGIOI (Presidente)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Fernand HEBETTE

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

NOTA AL LECTOR 1. Este decimocuarto Informe Anual (correspondiente al ejercicio 1990) del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas comprende dos volúmenes.

2.La primera parte del primero recoge las observaciones correspondientes al presupuesto operativo de la Comisión y las cuentas consolidadas de las Comunidades Europeas, mientras que su segunda parte trata de los Fondos Europeos de Desarrollo. Al final de este primer volumen figuran las respuestas de la Comisión.

3.En el segundo volumen se ofrecen unas observaciones sobre el presupuesto del funcionamiento de las instituciones. Se dedican tres capítulos, cada uno a una institución, a los cuales siguen las respuestas de la institución de que se trate. Un último capítulo se refiere a las Escuelas Europeas. Este volumen contiene igualmente una lista de informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años y el anexo financiero y estadístico.

4.El significado de las abreviaciones y símbolos utilizados en el presente informe figura en la primera página del anexo II (volumen II).

5.Las referencias de los Diarios Oficiales en los que se publicaron los anteriores Informes Anuales del Tribunal de Cuentas son los siguientes:

- 1977: DO C 313 de 30.12.1978

- 1978: DO C 326 de 31.12.1979

- 1979: DO C 324 de 31.12.1980

- 1980: DO C 344 de 31.12.1981

- 1981: DO C 344 de 31.12.1982

- 1982: DO C 357 de 31.12.1983

- 1983: DO C 348 de 31.12.1984

- 1984: DO C 326 de 16.12.1985

- 1985: DO C 321 de 15.12.1986

- 1986: DO C 336 de 15.12.1987

- 1987: DO C 316 de 12.12.1988

- 1988: DO C 312 de 12.12.1989

- 1989: DO C 313 de 12.12.1990

6.De no indicarse lo contrario, las observaciones del presente informe se refieren al Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (DO L 356 de 31.12.1977), modificado por los Reglamentos del Consejo n° 1252/79, de 25 de junio de 1979 (DO L 160 de 28.6.1979, p. 1), n° 1176/80, de 16.12.1980 (DO L 345 de 20.12.1980, p. 23), n° 1600/88 de 7.6.1988, (DO L 143 de 10.6.88), n° 2049/88, de 24.6.1988 (DO L 185 de 15.7.1988, p. 3) y n° 610/90, de 13.3.1990 (DO L 70 de 16.3.1990, p. 1).

>SITIO PARA UN CUADRO>

Informe Anual del Tribunal de cuentas correspondiente al ejercicio 1990

INTRODUCCIÓN (*)

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 211.

EVOLUCIÓN DE LA COMUNIDAD

0.1. Es inherente a la función del Tribunal de Cuentas que muchas de las observaciones contenidas en sus Informes Anuales tengan un carácter retrospectivo. El presente informe no constituye una excepción a ello. En este capítulo introductorio, no obstante, figuran una serie de observaciones que en opinión del Tribunal son importantes para la evolución de las políticas e instituciones comunitarias.

0.2. La conjunción de varios factores hace que una valoración de esta índole sea oportuna. En primer lugar, a raíz de la aprobación del Acta Única Europea y con vistas a la creación de un mercado interior en 1993, la Comunidad ha decidido recientemente embarcarse en la empresa de acelerar el paso hacia la unión política y económica. La consecución de un grado suficiente de convergencia económica, que es uno de los elementos clave de dicha empresa, dependerá, entre otras cosas, de la capacidad de la Comunidad para gastar con acierto. En cualquier caso, está claro (y algunos indicios de esto traslucen en el presente informe) que el presupuesto de la Comunidad está entrando en un período extremadamente difícil en el que se someterá a fuerte presión la política directriz agraria que se estableció en 1988.

0.3. Al mismo tiempo, importantes acontecimientos internacionales tales como la unificación de la República Federal de Alemania y la apertura de los países de la Europa central y del este pueden tener una gran importancia para el presupuesto de la Comunidad. Como se señala en el capítulo 12 del presente informe, para que los recursos financieros comunitarios puedan emplearse tanto de forma económica como eficaz, es necesario que la cooperación y el fomento activo que la Comunidad haya de prestar al proceso de transición hacia economías de mercado en estos países vengan precedidos por una evaluación de las necesidades reales de sus economías y por la superación de sus ineficiencias administrativas.

SUBSIDIARIEDAD

0.4. Desde la óptica de la buena gestión financiera, hay que señalar que los esfuerzos que se realizan para ampliar al máximo las competencias de las autoridades nacionales (y cuando proceda de las locales), en la ejecución de las políticas comunitarias son en muchos casos dignos de elogio. Pero el Tribunal ya ha señalado el riesgo de que la doctrina de subsidiareidad se utilice como pretexto para justificar actuaciones inadecuadas de la Comisión. Es esencial que la Comisión, en cuanto instancia ejecutiva única y central de la Comunidad y con responsabilidad política del uso que se haga del dinero del contribuyente, responda de que los Estados miembros le proporcionen la información suficiente para supervisar la calidad de su gestión diaria y esté dispuesta a remediar las situaciones que lo precisen.

0.5. El capítulo del presente Informe (capítulo 9) dedicado a las indemnizaciones compensatorias abonadas en aplicación del FEOGA-Orientación nos ofrece un claro ejemplo de las posibles consecuencias de una gestión pasiva de los fondos estructurales por la Comisión. El objetivo inicial de estas ayudas era una minoría de agricultores, los de zonas desfavorecidas que tenían problemas específicos, tales como la mala calidad de la tierra. Sin embargo, las zonas de aplicación se han ampliado y el número de beneficiarios se ha incrementado hasta el punto de que la ayuda ya no cumple su objetivo inicial y está teniendo efectos adversos sobre otros objetivos comunitarios como por ejemplo, el medio ambiente.

0.6. El principio de subsidiariedad implica, entre otras cosas, que los Estados miembros presten un cuidado y una atención igual a la salvaguardia de los activos comunitarios y nacionales y que consideren a la Comisión como una fuente de orientación y consejo en la optimización del empleo de los fondos comunitarios. Una observación del capítulo 3 (3.45 a 3.47) muestra que a las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros aún les falta bastante para llegar a esa situación ideal. En el caso que nos ocupa, la Comisión impuso una fuerte sanción económica a un Estado miembro por la mala administración de un programa comunitario de primas al ganado ovino y caprino, aunque las dificultades del Estado miembro se debían en parte a que la Comisión no había ejercido debidamente su función de supervisión y asesoramiento.

0.7. Las observaciones del Tribunal sobre los Fondos Estructurales (7.18 a 7.22) constituyen otro ejemplo de las razones por las que el principio de la subsidiariedad es de difícil aplicación. Sobre este particular, el Tribunal llega a la conclusión de que el concepto de asociación, que es vital para el éxito de la reforma de los Fondos Estructurales, está aún pendiente de un desarrollo satisfactorio.

BUENA GESTIÓN FINANCIERA

0.8. El Tratado otorga a la Comisión, en cuanto institución responsable de la ejecución del presupuesto, la función de mandatario. El artículo 2 del Reglamento Financiero, que entró en vigor en marzo de 1990, precisa aún más este papel, estipulando que dos de los principios que deben presidir la ejecución del presupuesto son la economía y la relación coste/eficacia. Esta disposición tiene repercusiones importantes para todas las instituciones. Cuando los objetivos presupuestarios se definan en función de unos gastos máximos, como es el caso de la orientación agraria, no se podrá considerar a los topes impuestos como objetivos. Las decisiones de aumentar los gastos en ciertos mercados, tal y como hizo la Comisión en 1990 (3.4) cuando no había ningún peligro de vulnerar la orientación, deberán tener de ahora en adelante una justificación muy clara si se quiere evitar que su legalidad sea puesta en entredicho. De manera más general, la disponibilidad de créditos en una línea presupuestaria no puede ser nunca en sí misma justificación suficiente para utilizar dichos créditos sin el debido respeto de los principios de la buena gestión financiera.

0.9. Un elemento importante de las políticas estructurales de la Comunidad ha sido el concepto de «adicionalidad», que se examina en el capítulo 8 del presente Informe. Parece que la interpretación aceptada de este concepto está basada en el principio de que cuantos más medios mejor, lo que contradice el artículo 2 del Reglamento Financiero. La decisión de duplicar la cuantía de la dotación financiera de los Fondos Estructurales de aquí a 1993 sólo podrá alcanzar el objetivo de reducir las diferencias de resultados económicos entre las regiones si los Fondos se emplean con el debido respeto a los principios de la buena gestión financiera. El Tribunal subraya la importancia de su recomendación (6.45) de que la Comisión precise mejor el concepto de adicionalidad.

0.10. Si se quiere medir adecuadamente la eficacia de la ayuda, será preciso determinar los criterios cuantitativos y financieros adecuados previamente al comienzo de los proyectos o programas. Así se podrá realizar un seguimiento y una evaluación mediante comparación con dichos criterios.

0.11. El apartado 6.20 de este Informe llama la atención sobre la virtual ausencia de evaluación previa de este tipo en la reforma de los fondos estructurales y las repercusiones de dicha carencia en las futuras evaluaciones. En el apartado 7.48 se destaca que los Estados miembros rara vez presentan objetivos cuantificados en sus planes de desarrollo regional; incluso cuando lo hacen, no siempre queda clara la presencia de estos objetivos en la estrategia de desarrollo propuesta.

0.12. En el capítulo 10, el Tribunal señala que le ha resultado imposible comprobar si se han alcanzado los objetivos de desarrollo económico e industrial de un proyecto financiado con un crédito NIC debido a la ausencia de criterios verificables. En el capítulo sobre la ayuda a la Europa central y del este queda claro que una gran parte de la ayuda alimentaria, entregada a Polonia sin ningún análisis previo de las necesidades, en realidad era innecesaria.

0.13. Los capítulos de este Informe que se refieren a la cooperación al desarrollo resaltan las insuficiencias en la gestión y el control de los recursos financieros que pueden surgir cuando terceras partes (por ejemplo, organizaciones no gubernamentales, BEI, Secretaría ACP) participan en la ejecución o administración de los programas de desarrollo. Es probable que en los próximos años se observen incrementos sustanciales de los fondos puestos a disposición de la cooperación al desarrollo, por ejemplo, como resultado de la revisión de la política mediterránea, de la nueva política marco para Asia y Latinoamérica y del 4° Convenio de Lomé. Cabe, por tanto, esperar un incremento similar de la colaboración de terceras partes. El papel de la Comisión debe consistir en garantizar que cualquiera de estas terceras partes es capaz de gestionar e informar del empleo de los fondos que recibe y que ella misma dispone de los recursos, procedimientos y sistemas para preparar propuestas viables, gestionar la ejecución financiera y física de los proyectos de desarrollo y supervisar de manera efectiva las actuaciones de los beneficiarios. De lo contrario, no se podrán respetar los principios de la buena gestión financiera y no se alcanzarán los objetivos de la política comunitaria en este ámbito.

0.14. La Comisión debería realizar esfuerzos mucho mayores para garantizar que los fondos comunitarios no se comprometen sin que se proceda a una evaluación previa adecuada, que los resultados se evalúan en función de sus objetivos y que las experiencias obtenidas se utilizan para corregir los programas en curso y mejorar la elaboración de los sucesivos.

LA PERSISTENCIA DE UNA GESTIÓN FINANCIERA CON DEBILIDADES

0.15. Muchas de las observaciones del presente informe se refieren a otras similares de ejercicios anteriores, por ejemplo las que se refieren a productos no-anexo II en el capítulo 4, zonas desfavorecidas (FEOGA-Orientación), recuperación de las sumas indebidamente abonadas por el Fondo Social, cofinanciación con las ONG de proyectos de ayuda al desarrollo, gestión de las becas del FED y ejecución de los proyectos SYSMIN. Hasta cierto punto, esto ocurre igualmente en el FEOGA-Garantía: manipulación del presupuesto de garantía, gasto negativo, descargo inadecuado de responsabilidades por los organismos pagadores y problemas específicos de las primas al ganado ovino y caprino.

0.16. El Tribunal ha examinado el sistema empleado por la Comisión para supervisar las medidas tomadas para remediar las deficiencias apuntadas por el Tribunal, con objeto de determinar hasta qué punto las observaciones de años anteriores siguen siendo válidas.

El sistema de seguimiento de la Comisión

0.17. En sus respuestas al Informe Anual de 1985 del Tribunal, la Comisión declaró:

«El seguimiento de las observaciones de las autoridades de control formuladas, tanto por el Parlamento Europeo en la resolución que acompañaba la decisión de descargo, como por el Tribunal de Cuentas en su Informe Anual y en sus informes especiales, constituye una preocupación constante para la Comisión.

La Comisión considera que es absolutamente preciso respetar los compromisos adquiridos frente a estas instituciones. Por lo tanto, a fin de poder disponer de una visión de conjunto de las actuaciones Ilevadas a cabo y, si fuera preciso, aportar las rectificaciones necesarias, la Comisión ha preparado un procedimiento interno que le permite estar informada cada año acerca de los compromisos que ha adquirido frente a las autoridades de control, sobre las medidas que hayan entrado en vigor o cuyo proceso esté en marcha, así como su calendario de realización. El seguimiento de los compromisos de la Comisión se aplicó, por primera vez, en la primavera de 1988.»

Y ha reiterado esta postura en las respuestas a los Informes Anuales de los años siguientes.

0.18. Utilizando el método de estudio de sistemas, el Tribunal ha examinado los procedimientos de seguimiento con objeto de averiguar si y hasta qué extremo este sistema se puede utilizar como base fiable de análisis de las acciones tomadas por la Comisión como resultado de las observaciones del Tribunal.

0.19. Este proceso se ha confiado a tres personas de una unidad de la Dirección General XIX (Presupuestos) encargada, entre otras cosas, de obtener información sobre el seguimiento de otras direcciones generales. Al no existir documentos que lo describan no ha sido fácil determinar la naturaleza exacta del sistema.

0.20. A la hora de recopilar informes de las medidas tomadas, la Dirección General ha utilizado la información que ha solicitado a otras direcciones generales. Pero algunas de ellas no le han facilitado toda la que ha pedido y a menudo la que se ha recibido está incompleta y necesita aclaraciones. La DG XIX no cuenta con el personal suficiente para llevar a cabo un análisis en profundidad de la información de este tipo que recibe. No existe un registro completo de los compromisos adquiridos con el Tribunal de Cuentas y por tanto tampoco se controla su cumplimiento.

Eficacia del procedimiento de seguimiento

0.21. El Tribunal ha intentado evaluar la eficacia del sistema de seguimiento en lo referente al FEOGA-Garantía. Para ello se seleccionaron 50 observaciones de los Informes Anuales y especiales del Tribunal del período comprendido entre 1983 y 1988 y a continuación se envío un cuestionario a la Dirección General VI (Agricultura). Las respuestas que se han obtenido son incompletas y a veces de un valor muy reducido. No está claro qué medidas, caso de haberse tomado, se han aplicado para corregir los puntos débiles señalados. En muchos casos, los compromisos están redactados en términos muy ambiguos.

0.22. Ante las deficiencias del sistema, la comisión ha decidido recientemente abandonarlo. Los intentos efectuados en los últimos cinco años para crear un sistema informatizado no han dado fruto hasta el momento. La Comisión necesita un sistema que:

a)incluya un inventario completo de todos los compromisos contraídos y su grado de cumplimiento: medidas adoptadas por la Comisión, por los Estados miembros, informes sobre la eficacia de las mismas, fechas de efecto, etc;

b)contenga unas instrucciones prácticas claras para la DG XIX y las demás direcciones generales;

c)controle la coherencia de los compromisos formulados en las respuestas al Tribunal de Cuentas con las que da al Parlamento;

d)incluya una garantía de que los diferentes servicios toman las medidas necesarias;

e)permita al Tribunal de Cuentas el acceso al sistema.

0.23. A pesar de que el Tribunal de Cuentas puede efectuar su propia investigación sobre las medidas adoptadas, hacerlo supondría repetir el trabajo de sus fiscalizaciones anteriores, lo que no es ni práctico ni conveniente. Del examen del sistema de la Comisión el Tribunal no ha podido determinar si aquélla ha respetado los compromisos contraídos.

CAPÍTULO I (*) Auditoría financiera de los ingresos, los gastos operativos, la contabilidad general de la Comisión y las cuentas consolidadas

>SITIO PARA UN CUADRO>

LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN 1990

Aprobación y presentación del presupuesto

Aprobación del presupuesto

1.1. El Presupuesto General de 1990 fue aprobado definitivamente el 13 de diciembre de 1989

, habiéndose cerrado el procedimiento presupuestario dentro de los plazos previstos en los Tratados CEE. En ese momento los créditos para compromisos se fijaron en 48 846,5 Mio ECU y los créditos de pago en 46 716,8 Mio ECU. Con fechas respectivas de 16.2.1990

, 11.7.1990

y 12.12.1990

, tres presupuestos rectificativos y suplementarios modificaron sucesivamente estas cantidades. El resultado final es que los créditos para compromiso quedaron en 49 207,9 Mio ECU y los créditos para pagos en 46 928,2 Mio ECU.

Presentación del presupuesto

1.2. El Tribunal quiere hacer constar que el volumen real de las autorizaciones presupuestarias es superior a los importes anteriores si se tienen en cuenta los ingresos registrados como gastos negativos (1 366,4 Mio ECU en concepto de ingresos de corresponsabilidad agrícola, montantes compensatorios intracomunitarios y liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía) y los gastos registrados en forma de ingresos negativos (1 514,8 Mio ECU en concepto de coste de recaudación de recursos propios). La capacidad de pago total a la que da lugar el Presupuesto General queda realmente en 49 809,4 Mio ECU.

Utilización de los créditos

Porcentajes de utilización de los créditos disponibles

1.3. Apoyándose en los datos de base de la cuenta de gestión de la Comisión, el Tribunal ha preparado una serie de cuadros en los que se recogen de forma detallada la evolución y utilización de los créditos del ejercicio. Estos datos figuran en los cuadros 1.1 y 1.2. Su análisis, por grandes ámbitos de actividad, se presenta como introducción a los diferentes capítulos específicos.

Los porcentajes de utilización en comparación con las perspectivas financieras

1.4. El Tribunal ha incluido en el cuadro 1.3 los datos de la ejecución presupuestaria, que se confrontan con las «Perspectivas financieras»

.

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>SITIO PARA UN CUADRO>

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Las prórrogas de créditos

1.5. En el ámbito del FEOGA-Garantía, al ejercicio 1991 se han prorrogado con autorización de la autoridad presupuestaria 407 Mio ECU que, verificados por el Tribunal, no cumplen todas las condiciones de fondo estipuladas en los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Reglamento Financiero (para más detalles véanse los apartados 3.14 a 3.17)

1.6. De los 217,8 Mio ECU del FSE prorrogados a 1991, 200 Mio ECU corresponden a programas operativos que al final de 1990 estaban en situación de ser comprometidos o decididos. Sin embargo la lista que justificaba esta prórroga no corresponde a los programas finalmente comprometidos sobre los créditos prorrogados. Junto a ello, los créditos se han comprometido para acciones ya realizadas en 1990, cuando la reglamentación operativa correspondiente, el Reglamento 4255/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988 (DO L 374 de 31.12.1988, p. 21), dispone que la Comisión decida sobre las solicitudes de ayuda antes del comienzo de las actuaciones.

La ejecución en moneda nacional de créditos autorizados y contabilizados en ecus

1.7. El análisis de la aplicación de las decisiones de la Comisión sobre la adaptación de las capacidades de pesca (véanse apartados 5.17 y 5.18) ha puesto de manifiesto una situación bastante confusa en el plano contable debido a que las decisiones se toman en ecus presupuestarios y los gastos se han realizado en moneda nacional. La variación de los diferentes tipos de cambio utilizados en los momentos de liquidar y de efectuar los pagos, hace que los importes finalmente abonados a los Estados miembros sean aleatorios, algunas veces superiores y otras inferiores a los importes efectivamente adeudados. Este problema lo sufren la mayoría de las operaciones financiadas con el presupuesto (véanse particularmente los apartados 6.22 a 6.34). En su dictamen sobre la modificación del Reglamento de modalidades de aplicación de determinadas disposiciones del Reglamento Financiero, el Tribunal se pronunciaba a favor de que el presupuesto se ejecutase en ecus en la mayor medida posible a fin de evitar este tipo de distorsiones que afectan también el seguimiento de los compromisos (necesidad de reevaluaciones periódicas), la ejecución de los créditos (efecto de las reevaluaciones antes citadas) y la teneduría de las cuentas.

Gastos administrativos imputados a la parte operativa del presupuesto

Antecedentes de la investigación

1.8. El Tribunal lleva varios años constatando en sus fiscalizaciones que algunos gastos administrativos (gastos de personal, compra de materiales, etc.) se imputan a créditos operativos, comprometiendo progresivamente el respeto del principio de especialización presupuestaria, cuya aplicación es la condición del ejercicio del poder de la autoridad presupuestaria. Este principio tiene por objeto que los créditos abiertos no sean desviados de su objetivo.

1.9. Durante mucho tiempo, este fenómeno, designado con el nombre de «minipresupuesto», e invisible en las cuentas por definición, ha sido marginal. El Tribunal se ha limitado a mencionar las anomalías que ha encontrado, tanto más cuanto que esta práctica ha venido siendo progresivamente justificada, por iniciativa de la Comisión y a veces de la propia autoridad presupuestaria, con comentarios presupuestarios específicos.

1.10. El Tribunal decidió en 1989 llevar a cabo una fiscalización para cuantificar dicho fenómeno. Su resultado figura en los apartados siguientes.

La cuantificación de los minipresupuestos

1.11. Hasta el final de 1990, los gastos administrativos citados se han imputado a líneas a las cuales también se habían imputado gastos operativos (subvenciones, proyectos, etc.). El resultado es que con la nomenclatura no se los podía identificar, ni, con más razón, el sistema contable. No obstante, la Comisión ha intentado crear un sistema de códigos de imputación e índices analíticos que, con ayuda de medios informáticos, hiciera posible extraer de las cuentas de gastos operativos los gastos de funcionamiento. Las verificaciones llevadas a cabo permiten al Tribunal formular las observaciones siguientes.

1.12. Los comentarios presupuestarios de la línea B 9960, que se refieren al Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23.12.1989, p. 11), si bien permiten la asunción de costes relacionados con el funcionamiento inicial de las acciones financiadas, no permiten la imputación a estos créditos de gastos administrativos de tipo «minipresupuesto», ni siquiera una vez reforzados por el Presupuesto Rectificativo y Suplementario n° 2. Y, sin embargo, esta línea aparece mencionada en la «Lista de líneas presupuestarias con minipresupuestos» que seguía al reglamento interno aprobado por la Comisión el 22 de mayo de 1990 con objeto de encuadrar los minipresupuestos. Con ella, se ha dado lugar a compromisos en torno a 3,4 Mio ECU, que, por tanto, se han efectuado sin autorización presupuestaria ni reglamentaria. El interventor, consciente del hecho, consideró que la aprobación por la Comisión de la lista de líneas con minipresupuesto constituía base jurídica suficiente.

1.13. El reglamento interno fijaba, por línea presupuestaria, un tope a cada minipresupuesto que se debía imputar a los créditos operativos. Estos límites superiores no siempre se han respetado y tampoco se ha seguido en todos los casos el procedimiento previsto para su corrección. Por ejemplo, en la línea B 4702, el tope se ha superado en al menos 0,9 Mio ECU de créditos de compromiso. De igual forma, en el título 6, capítulos 63, 66 y 67, aparecen excesos, respectivamente, de 0,075, 0,786 y 4,589 Mio ECU.

1.14. Por su parte, en la cuenta de gestión (pp. 345 a 347) del ejercicio 1990 figura que la ejecución de los créditos ha ascendido a 201,360 Mio ECU, cuando la previsión de la Comisión daba la cifra de 276,452 Mio ECU. Esto equivale a un relativamente bajo porcentaje de consumo global del 72,8 %.

1.15. Este porcentaje es incluso especialmente bajo (10,6 %) en las acciones de desarrollo del mercado financiero único (partida B 7752). En el Fondo Social Europeo (partida B 6000) se obtiene un 4,8 % y, en relación al tope de los créditos de compromiso de 7,8 Mio ECU, sólo se han consumido 0,593 Mio ECU. Los topes respectivos de los capítulos 64 y 68 son 12,7 y 2,2 Mio ECU, de los que sólo se han consumido, también respectivamente, 7 y 1,5 Mio ECU.

1.16. Todo esto no es satisfactorio y pone en cuestión tanto la forma en que se han efectuado las estimaciones para determinar los topes como el sistema contable, que no permite identificar correctamente los gastos de minipresupuestos.

1.17. A este respecto se puede en especial poner en duda el valor de las previsiones de los artículos 940, 990 y 995, donde se pronosticó que el 100 % de los gastos se imputarían con cargo a los minipresupuestos, lo que de por sí es sorprendente ya que los minipresupuestos deben lógicamente añadirse a los gastos de intervención, de los que constituyen los créditos de apoyo. Además, en las listas publicadas en la página 347 del volumen II de la cuenta de gestión la ejecución de las líneas aparece principalmente, contrariamente a lo que indica la Comisión en su respuesta, en forma de gastos de intervención.

1.18. En lo que respecta a la identificación de los minipresupuestos por el sistema contable, la utilización que ha hecho la Comisión de los códigos de imputación y de los índices analíticos sigue siendo aleatoria y debe ser considerada con todas las reservas. A lo largo del ejercicio 1990, la Comisión ha modificado el contenido de los códigos de imputación y de los índices analíticos haciéndolos cada vez más complejos. Los códigos e índices consignados por los ordenadores de pagos en los documentos contables (propuestas de compromiso, órdenes de pago) no siempre coinciden con los que figuran en los listados enviados al Tribunal. Finalmente, a menudo se ha constatado que se mezclan los gastos de intervención con los de minipresupuestos. Ello se produce de forma más acentuada entre las subvenciones (gastos de intervención) y las prestaciones de servicios (gastos de minipresupuestos). Así, por ejemplo, en las líneas B 3010, B 3870, B 4702, B 6310, B 6320, B 6472, B 9300, B 9304 B 9311 y B 9360, los gastos de personal se han imputado a códigos de intervención. En las líneas B 6451 y B 6751, los gastos de traducción, reuniones, conferencias de prensa y alquiler de salas se han imputado a códigos de intervención.

1.19. Otro aspecto de este análisis se refiere a la aplicación del Reglamento interno de la Comisión a los gastos relacionados con los minipresupuestos efectuados con créditos prorrogados, de nueva utilización o créditos de pago de ejercicios posteriores a aquel en el que tuvo lugar el compromiso. El reglamento interno de la Comisión no indica claramente si es de aplicación a estos créditos. Los servicios de la dirección general de Presupuestos opinan que no. Pero, en la práctica, minipresupuestos a veces de importes considerables se nutren con estos créditos (por ejemplo, el capítulo 60 en las reutilizaciones: 3,5 Mio ECU). Como la mayor parte de los minipresupuestos se injertan en líneas de créditos disociados, una aplicación de la reglamentación interna limitada a los créditos del ejercicio plantea el problema de la multiplicidad de naturalezas de los gastos de minipresupuestos: los que se rigen por el reglamento interno (imputados a los créditos del ejercicio) y los que no (imputados a créditos de otros tipos).

1.20. De todas estas averiguaciones es necesario concluir que en 1990 el sistema aplicado por la Comisión para la identificación y el control de los minipresupuestos adolece de una falta de fiabilidad. Por otra parte, el Tribunal, al no haber recibido el acceso suficiente al sistema Sincom (véanse apartados 1.109 a 1.116), ha debido solicitar a la Comisión que extraiga de sus cuentas los datos sobre los minipresupuestos. Las verificaciones de las listas recibidas por el Tribunal no permiten garantizar su fiabilidad ni, en consecuencia, la de las listas publicadas en la cuenta de gestión. No obstante, en el ámbito informático, que el Tribunal ha examinado con más detalle (véase el Volumen II, apartados 17.32 a 17.35), 25,8 Mio ECU de gastos, de los que 10,7 Mio ECU son prestaciones de servicios, se han financiado con créditos de la parte B del presupuesto. Esta cantidad debe compararse con los 42,4 Mio ECU, de los que 9 Mio ECU son prestaciones de servicios, que se financian con créditos de la parte A del presupuesto. Esta comparación ilustra la importancia que ha cobrado el fenómeno de los minipresupuestos.

1.21. Como recordatorio, en el presupuesto de 1991, los minipresupuestos, identificados específicamente con ánimo de transparencia, ascienden en la parte A a 9 634 Mio ECU y en la parte B a 183 325 Mio ECU. A estos importes se añaden los créditos de carácter administrativo necesarios para la realización de los objetivos de la investigación comunitaria (un total de más de 300 Mio ECU) y un volumen no definido de créditos correspondientes con los minipresupuestos ligados a determinados Fondos Estructurales (especialmente al Fondo Social Europeo).

La cuota de infraestructura

1.22. Ante la creciente proporción de gastos de personal financiados con minipresupuestos, los servicios de la Comisión encargados del funcionamiento interno se han visto ante la obligación de poner a disposición de estas personas un volumen siempre en aumento de medios de infraestructura (despachos, mobiliario, teléfono, electricidad, etc.) financiados con cargo a la parte A del presupuesto. Ahora bien, los créditos correspondientes de la parte A no han registrado el mismo incremento y muy rápidamente han resultado insuficientes. Con el fin de hacer frente a estas necesidades, la Comisión ha provisto financiación a partir de las líneas de crédito que apoyan los minipresupuestos.

1.23. Para ello, la Comisión ha calculado una «cuota de infraestructura» (el coste total de la infraestructura imputada normalmente a la parte A dividido por el número de personas que trabajan para la institución). La de 1990 se ha fijado en 13 433 ECU por agente. Sobre esta base, la Comisión ha decidido que cada línea de créditos operativos que financie personal externo deberá sufragar el 89,887 % del coste de infraestructura calculado de esta forma multiplicado por el número de personas que se financian con créditos operativos. El resultado ha sido 12 074 ECU por persona. En algunos casos, la Comisión no siempre es coherente consigo misma. En efecto, ha imputado 805 980 ECU a los créditos a favor de los países del Este, lo que representa el 100 % y no el 89,887 % de la cuota de infraestructura, correspondientes a 60 puestos. Contrariamente al reglamento interno, que dispone que se tenga en cuenta la situación real de los efectivos al final del año precedente.

1.24. Este procedimiento es irregular y ha conducido, por ejemplo, a hacer financiar sobre el programa PHARE parte del alquiler del Berlaymont e importantes gastos de mudanzas sin aplicar los criterios de desglose que la propia Comisión se había fijado al crear la cuota de infraestructura. El respeto del Reglamento Financiero hubiera debido inducir a la Comisión a iniciar un procedimiento de transferencia, con el acuerdo de la Autoridad Presupuestaria, a fin de dotar a la parte A de los créditos necesarios, y a continuación a proceder al compromiso e imputación de estos gastos de infraestructura.

El respeto de las Perspectivas Financieras

1.25. Tanto el fenómeno de los minipresupuestos como el mecanismo de la cuota de infraestructura plantean el problema de los límites impuestos por las Perspectivas Financieras a los costes administrativos. Tras las revisiones efectuadas en 1990, la rúbrica 5 de las Perspectivas Financieras (véase el cuadro 1.3) prohibía que los créditos de compromiso superaran los 4 930 Mio ECU. Es evidente que si los gastos administrativos imputados abiertamente a la parte B del presupuesto (los minipresupuestos), así como los que lo han sido sin autorización presupuestaria (la cuota), se hubieran tomado en cuenta como los costes de funcionamiento, en el ejercicio de 1990 se hubiera sobrepasado el tope de la rúbrica 5. No puede excluirse que la fijación de un máximo para la rúbrica 5 sea indirectamente el origen de la amplitud cobrada por el fenómeno de los minipresupuestos.

La gestión de los gastos de minipresupuestos

1.26. Es también importante mencionar la aparición de formas de gestión muy descentralizadas que en gran parte han escapado al control tanto de los servicios centrales encargados de los gastos de funcionamiento como del propio interventor, con, por ejemplo, la consecuencia, en lo que respecta a las adquisiciones de material informático, de que a veces los equipos no se incluyen en el inventario.

1.27. En lo que respecta a la gestión del personal, sólo la partida A 1110

, a la vista del comentario presupuestario que le acompaña y de la disposición del artículo 3 a) del Régimen Aplicable a los Otros Agentes, que define a los agentes auxiliares como remunerados con créditos globales destinados al efecto, permite la financiación de los agentes auxiliares. No obstante, esta categoría de agentes está expresamente mencionada en la relación del artículo 1 del Reglamento Interno y lleva mucho tiempo siendo financiada parcialmente con minipresupuestos de la parte B del presupuesto.

1.28. Este caso de los agentes auxiliares ilustra también los problemas a los que dan lugar las diferentes características de los créditos. La Dirección General de Personal y Administración financia el gasto de algunos de estos agentes con cargo a créditos de la parte A no prorrogables. De otros se encargan las direcciones generales operativas con créditos, algunas veces disociados, con reglas de prórroga menos rígidas. El resultado es que las prácticas de gestión de este personal (contratación, gestión, pagos, etc.) no son homogéneas.

Conclusión

1.29. El Reglamento Financiero ha sido modificado en 1990 y en la nueva redacción del artículo 19, en su apartado 1, el legislador ha dispuesto que «la sección de la Comisión constará de:

- una ''parte A dedicada a los gastos de personal y de funcionamiento administrativo de la institución,

- una ''parte B destinada a los gastos de operaciones».

1.30. Es cierto que el mismo artículo 19 sigue disponiendo, en su apartado 2, que en cada sección se deberán desglosar los ingresos y los gastos en función de su naturaleza y su destino. Pero el efecto de la pervivencia de esta disposición no puede consistir en dejar sin efecto la disposición precedente.

1.31. Ateniéndose a una interpretación estricta del apartado 1 del artículo 19 del Reglamento Financiero, los minipresupuestos, incluso si están justificados por un comentario específico en el presupuesto, jurídicamente ya no constituyen excepciones, sino casos de no conformidad con el Reglamento Financiero. Esta situación se ve agravada por el hecho de que, en lo que se refiere a la ejecución presupuestaria, actualmente los minipresupuestos se rigen por las normas, en particular respecto a la transferencia y la prórroga, correspondientes a las líneas de crédito que constituyen su fundamento (créditos disociados o créditos no disociados, gastos obligatorios o gastos no obligatorios), mientras que si figuraran en la parte A sólo se les aplicarían las normas específicas de los gastos de personal y funcionamiento, que entre otras cosas prohíben la prórroga de los créditos de las remuneraciones e indemnizaciones del personal (artículo 7.1 del Reglamento Financiero).

1.32. Estas deficiencias son de tal calibre que impiden que se pongan de relieve los aspectos positivos del sistema de minipresupuestos (ventajas de la gestión descentralizada, asignación de los medios administrativos en función de los objetivos operativos).

1.33. Es posible que la transparencia que la autoridad presupuestaria ha organizado en el marco del presupuesto 1991, en el que se identifica específicamente la mayor parte de los minipresupuestos, corra el riesgo de verse profundamente afectada por las debilidades halladas en los mecanismos de identificación de los gastos que se deben imputar en virtud de los minipresupuestos.

El programa prioritario de publicaciones, a pesar de plantear una problemática específica, ilustra bastante bien varios aspectos de esta afirmación.

El caso concreto del programa prioritario de publicaciones

1.34. La Comisión aprueba cada año su programa anual de publicaciones del ejercicio siguiente. Desde 1988, al programa «ordinario» se adjunta un programa «prioritario» que «tiene como objetivo traducir en publicaciones las actividades políticas prioritarias de la Comisión»

.

1.35. Desde su creación, en comparación con el programa ordinario, cuyos créditos se dejan en las manos de los diferentes servicios autores, el programa prioritario ha dado lugar a la centralización de los medios. Se financia con un mecanismo que tiene su origen en el hecho de que el presupuesto no contiene créditos a este efecto. Hasta nuestros días, la distribución de créditos entre el programa ordinario y el prioritario «no se efectúa por la vía presupuestaria, sino por otra puramente administrativa, estando las diferentes líneas presupuestarias habilitadas para cubrir gastos de edición, dentro del marco del programa anual de publicaciones aprobado por la Comisión, gravadas en una parte de su disponibilidad para atender las necesidades del programa prioritario»

. Este gravamen, mecanismo por el cual los medios financieros se centralizan de hecho bajo la responsabilidad del secretario general, pero sin que los ordenadores de pagos respectivos de las diferentes líneas gravadas hayan sido formalmente desposeídos de su facultad de ordenación, afectan a una serie de líneas presupuestarias de la parte B del presupuesto (créditos operativos) cuyos comentarios hacen posible su utilización a efectos administrativos. Como puede verse, se trata de líneas con minipresupuestos.

1.36. El presupuesto general del ejercicio 1990 incluye en el capítulo 34 (artículo 341) de su parte A (Comisión: créditos de funcionamiento) créditos destinados a sufragar los gastos de edición, divulgación y promoción de las publicaciones de la Comisión. En 1990, estos créditos han ascendido a 2,8 Mio ECU; pero si se hubieran querido imputar con toda regularidad los gastos del programa prioritario de publicaciones (PPP) a este artículo hubiera habido que aumentar los créditos en 3,6 Mio ECU, lo que equivale a una subestimación de las necesidades del orden del 56 %.

1.37. Permitiéndole utilizar todos los recursos procedentes del gravamen de las líneas operativas, el mecanismo que se ha implantado permite a la Comisión publicar los documentos que le parecen políticamente prioritarios, tengan o no relación con el objetivo general de la línea presupuestaria a la que se imputen. Las irregularidades a las que ha hado lugar en 1990 este mecanismo ascienden a 3,4 Mio ECU y se presentan en el cuadro 1.4. Este cuadro se basa en un análisis de los pedidos que han sido necesarios para la ejecución del programa prioritario.

1.38. El sistema de gestión de los créditos del programa prioritario de publicaciones, administrativamente centralizado y presupuestariamente descentralizado, no ha sido eficaz. La dispersión de las funciones de ordenación de los pagos, de ejecución y de supervisión no ha permitido llevar a cabo un seguimiento de la ejecución capaz de satisfacer las exigencias de los controles internos y externos. Así:

>SITIO PARA UN CUADRO>

a)el servicio de la Comisión encargado de la coordinación del programa (PPP) no ha estado en todo momento en posición de proporcionar los estados financieros de su ejecución;

b)nadie se había apercibido de que no se había concedido la delegación de firma de dos partidas presupuestarias al servicio emisor de los bonos de pedido (Oficina de Publicaciones);

c)como la propia Comisión reconoce

, la mayoría de las direcciones generales afectadas no ha aceptado esta forma de «solidaridad» financiera, que, a veces, debido a ello, en el ámbito de la ejecución presupuestaria no ha existido.

1.39. Inicialmente el PPP decidió que en 1990 se financiarían 34 publicaciones. De ellas sólo se ha comenzado a trabajar en 15 y de éstas sólo 5 estaban terminadas tras 16 meses de trabajo (situación al final de abril de 1991).

1.40. Al final de 1990, el comité de coordinación del PPP ha decidido modificar la decisión inicial de la Comisión de diciembre de 1989 añadiendo al primer programa 17 nuevas publicaciones y suprimiendo otras. En lo referente a estos nuevos títulos, el compromiso del gasto aprobado antes de la decisión inicial no ha sido modificado. Esta forma de actuar prueba una vez más que la elección de las partidas presupuestarias en la parte operativa del presupuesto se hace ignorando totalmente si el título de la publicación guarda relación con la denominación de las partidas afectadas.

1.41. De una forma general, si la ejecución de un programa prioritario no responde a su carácter prioritario tal como se definió inicialmente, es lícito preguntarse si un programa de este tipo no está justificado por sus «facilidades» de financiación.

1.42. Según cálculos estimativos (véase el cuadro 1.5) efectuados porque los datos facilitados por la Comisión son poco precisos, los pagos efectuados en 1990 corresponden solamente a aproximadamente el 19 % de los pedidos, lo que hace previsibles importantes prórrogas de créditos, prórrogas que la aplicación del artículo 7 del Reglamento Financiero hubiera hecho imposibles si estos pagos se hubieran imputado correctamente a los créditos de funcionamiento.

1.43. El interventor de la Comisión ha desempeñado un papel activo en el funcionamiento del mecanismo del PPP con su participación en el comité interservicios correspondiente. Además, en la mayoría de los casos ha dado su acuerdo a que se tomaran fondos de los créditos operativos para financiar estos gastos administrativos a condición de que al comentario de estas líneas se añadiera una observación que justificara en sentido amplio este tipo de acción. Con este método, la inclusión de comentarios diversos permite la imputación de gastos sin relación con el sentido y el alcance de la denominación de la línea presupuestaria.

El papel del interventor

Las denegaciones de visado y las decisiones por las que se desestiman

> SITIO PARA UN CUADRO>

1.44. Durante el ejercicio 1990, el Tribunal ha visto, en un documento transmitido al Consejo, una denegación de visado del interventor al intento de regularizar la anomalía mencionada por el Tribunal en el apartado 1.113 a) del Informe Anual de 1989 por una imputación retroactiva al ejercicio 1989. Aparte de este caso, el Tribunal no ha tenido conocimiento de ninguna otra denegación de visado. Disponiendo sólo de un acceso limitado al sistema contable informatizado de la Comisión (Sincom) (véanse apartados 1.109 a 1.116) y a sus bases de datos, el Tribunal no puede verificar si su información sobre este extremo es exhaustiva.

1.45. Sin embargo, si esta información resultase ser exacta y durante el ejercicio 1990 solamente se ha denegado el visado a esa operación, sería sorprendente teniendo en cuenta el número de operaciones verificadas por el interventor y los numerosos casos de irregularidades mencionados por el Tribunal a lo largo del presente capítulo en los que el interventor hubiera debido negarse a visar las operaciones que se le presentaban (fundamentalmente minipresupuestos, programa prioritario, observaciones sobre la legalidad y regularidad de las operaciones contabilizadas durante el ejercicio). Por otra parte, esta situación confirmaría los temores que expresaba el Tribunal en su Informe Anual del ejercicio 1988 cuando en los apartados 3.13 y 3.14 hablaba de la «tendencia del interventor a emitir dictamen sobre todas las decisiones anteriores al compromiso contable ... supone un peligro evidente: el de tener que criticar decisiones que en una etapa anterior había aprobado. El resultado de sus verificaciones técnicas está hipotecado de antemano».

1.46. Por otra parte, en ciertos casos, el interventor ha visado «a título excepcional» operaciones irregulares en lo que se refiere al principio de especialización presupuestaria, alegando consideraciones de buena gestión financiera global. Este modo de proceder equivale a aceptar vaciar de contenido el principio de especialización presupuestaria (artículos 202 del Tratado CEE y 26, apartado 1 del Reglamento Financiero) y constituye, además, una desnaturalización del visado por la misma razón que los visados «con reservas» criticados por el Tribunal en su Informe Anual sobre el ejercicio 1979 (apartado 4.35)

, actualmente explícitamente prohibidos por el artículo 38.2 del Reglamento Financiero.

1.47. Por otra parte, al Tribunal no se le ha informado de ninguna decisión de hacer caso omiso de la denegación de visado.

OBSERVACIONES SOBRE LA LEGALIDAD Y LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CONTABILIZADAS DURANTE EL EJERCICIO

Los justificantes de las operaciones contabilizadas

1.48. De forma generalizada, la Comisión no respeta los plazos reglamentarios de envío de los justificantes al Tribunal, lo que afecta considerablemente a las posibilidades de verificación del Tribunal. A título de ejemplo, los justificantes de las operaciones de diciembre de 1990, que la Comisión reconoce que representan el 30 % del volumen de pagos, no se enviaron hasta finales de mayo de 1991, cuando el Tribunal casi había acabado la redacción de las observaciones que está obligado a transmitir a las instituciones antes del 16 de julio de 1991. El Tribunal estima que la Comisión no hubiera tenido ninguna dificultad para respetar los plazos citados si dispusiera de un sistema de envío manual de los documentos contables más fácil de gestionar.

1.49. El Tribunal tiene acceso a los expedientes en su origen, pero este hecho no puede justificar el que se le envíen justificantes incompletos. Ahora bien, del análisis de los justificantes enviados se desprenden los puntos débiles principales siguientes:

a)El Tribunal se encuentra con frecuencia en la incapacidad de llevar a cabo una verificación satisfactoria de los pagos del FEOGA-Orientación y el FEDER porque muy a menudo las órdenes de pago vienen acompañadas de documentos que no justifican los pagos efectuados o son insuficientes para formular un juicio sobre las condiciones en las que se han efectuado las transacciones. Incluso, a veces, se reciben sin justificante alguno.

b)El análisis de una muestra de los pagos de anticipos renovables con cargo a los costes locales de proyectos de desarrollo en el marco de la ayuda a países terceros muestra que muchos de estos pagos no disponen de los justificantes adecuados. Normalmente estos justificantes deberían proporcionar datos sobre los anticipos anteriores ya utilizados y explicar estos usos. Pero a menudo no es así.

Los recursos propios tradicionales

Llevanza de la contabilidad separada

1.50. Según dispone el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989

, los Estados miembros deberán llevar una contabilidad de los derechos devengados y registrarán en una contabilidad separada los que no hayan sido ingresados ni estén cubiertos por una garantía. Pueden proceder de la misma forma con los derechos devengados y garantizados que sean objeto de controversia. En otras palabras, de los recursos propios tradicionales se lleva una doble contabilidad, una principal para los derechos devengados, cobrados o garantizados y no controvertidos y otra separada para el resto de los derechos devengados. Los Estados miembros deben enviar a la Comisión un resumen mensual de su contabilidad principal y otro trimestral de su contabilidad separada.

1.51. Aunque el reglamento lleve en vigor desde el 1 de enero de 1989, algunos Estados miembros no han comenzado a enviar estados trimestrales de la contabilidad separada hasta 1990. La Comisión ha recibido nueve estados del cuarto trimestre de 1990. Dinamarca ha hecho saber que no llevaba una contabilidad separada y España y los Países Bajos no han proporcionado estos estados.

1.52. Los Estados miembros desglosan los datos de estos estados de formas diversas. Solamente dos de ellos respondían al impreso tipo propuesto por la Comisión y en algunos de ellos o bien faltan datos o existen diferencias en las prórrogas de derechos devengados no ingresados.

1.53. A principios de marzo de 1991 la Comisión ha comenzado a registrar los derechos comunicados en los estados de la contabilidad separada. A este efecto ha preparado doce órdenes de ingreso, de las que, por las razones arriba indicadas, tres no indican cantidad; sin embargo, no ha tomado ninguna medida correctiva respecto a los tres Estados miembros.

1.54. Es necesario recordar que el objetivo de la contabilidad separada es permitir a la Comisión un mejor seguimiento de la actuación de los Estados miembros en materia de cobro de los recursos propios devengados que no hayan sido cobrados ni garantizados. El artículo 78 del Reglamento Financiero estipula que en la cuenta de gestión debe figurar un cuadro de ingresos en el que se deberán incluir la totalidad de los derechos devengados durante el ejercicio, así como los importes pendientes de cobro al final de mismo. Estas obligaciones sólo pueden respetarse si se preparan y envían cuentas claras y fiables.

El FEOGA

El FEOGA-Garantía

Controles nacionales de los gastos

1.55. Los pagos efectuados por los Estados miembros se registran en la cuenta de gestión de la Comisión utilizando las declaraciones mensuales de los Estados miembros. En su Informe Anual sobre el ejercicio 1989, el Tribunal comunicaba sus observaciones sobre la insuficiencia de los controles de los gastos de garantía realizados por determinados organismos pagadores en Bélgica y en España, cuando se trataba de medidas en las que la verificación y la autorización de las peticiones no corresponde a los organismos pagadores. Las conclusiones del Tribunal sobre Italia confirman que aparecen insuficiencias de este tipo en varios Estados miembros que pueden resultar, y efectivamente resultan, en el desembolso de cantidades importantes a solicitudes sin derecho a subvención (véanse los apartados 3.31 a 3.44).

1.56. El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970

, impone a los Estados miembros la condición de llevar una contabilidad que sea suficiente para que la Comisión pueda controlar los gastos. No obstante, aunque este Reglamento proporciona el enunciado de los principios, no indica de forma suficiente su aplicación práctica y, en los casos en los que los poderes se confían a instancias diferentes de los organismos pagadores, no fija claramente cuál es la instancia encargada de llevar los registros. La Comisión debería proponer un Reglamento de modalidades de aplicación que defina con más precisión las funciones de los organismos pagadores (véanse los apartados 3.45 a 3.47).

1.57. Dentro del ámbito del control de los productos agrícolas transformados, Francia se ha negado a facilitar al Tribunal el conjunto de los resultados de los controles previstos por la reglamentación comunitaria aplicable (véase el apartado 4.1.33).

Contabilización central de los gastos

1.58. En 1990, la Comisión no ha estado en situación de comprometer los gastos declarados por los Estados miembros dentro del plazo de dos meses que fija el artículo 100 del Reglamento Financiero, a causa del nuevo sistema contable informatizado, Sincom, lo que ha supuesto un retraso en el asiento de los datos obtenidos de las declaraciones de los Estados miembros. De esta forma, al final del mes de julio de 1990 no se habían podido comprometer a tiempo gastos del orden de 8 190 Mio ECU.

La coordinación de las verificaciones de elementos comunes a los gastos de garantía y orientación

1.59. El análisis de las indemnizaciones compensatorias abonadas a los agricultores de determinadas zonas desfavorecidas (véanse apartados 9.40 y 9.41) ha puesto de relieve que una parte importante de los problemas vinculados a la gestión de este régimen es de la misma naturaleza que los que se han encontrado en la aplicación de varias medidas de garantía.

1.60. La indemnización compensatoria se puede calcular por animal o por hectárea de tierra cultivada, dos fórmulas muy utilizadas en la sección «garantía». En ambos casos el control fundamental consiste en verificar la situación real en la explotación efectuando una inspección o un control administrativo que proporcione el grado de fiabilidad adecuado. La responsabilidad en materia de control y la amplitud y el grado de profundidad de éstos difieren de un Estado miembro a otro. Asimismo, los agricultores pueden escapar a toda forma de control si el Estado miembro adopta un sistema limitado a la presentación por los derechohabientes de una declaración (véase apartado 9.26).

1.61. No existe ninguna coordinación que haga posible garantizar que los recursos destinados a trabajos de control se utilizan de una forma óptima, lo que da lugar a situaciones absurdas en las que la misma explotación se inspecciona varias veces en el marco de regímenes de garantía y de orientación diferentes. Al seleccionar las explotaciones que se van a inspeccionar no se tiene en cuenta la parte de su renta obtenida del FEOGA por cada agricultor.

1.62. Sin un sistema de identificación de las cabezas de ganado con derecho a ayuda comunitaria y un catastro completo y actualizado, la eficacia y, en consecuencia, la validez de los pagos efectuados en virtud de la ayuda siempre serán objeto de controversia. Las observaciones precedentes del Tribunal

sobre la prima a las vacas nodrizas y sobre el régimen de retirada de la producción de tierras abordaban ya estos problemas.

El FEOGA-Orientación

1.63. El reembolso correspondiente a los gastos efectuados en función de disposiciones nacionales no conformes con la reglamentación comunitaria (ayuda a favor de los gamos, indemnizaciones en función de las superficies de pasto y no del número de cabezas de ganado mayor) no puede ser considerado regular, ni siquiera aunque estas disposiciones hayan sido aprobadas por la Comisión. De igual forma, el reembolso de gastos efectuados a raíz de una interpretación no conforme del artículo 15.1 b) del Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo, de 12 de marzo de 1985 (DO L 93 de 30.3.1985, pág. 1), que concede ayudas a las superficies de cereal destinadas a pienso, tampoco puede considerarse como regular (véanse apartados 9.15 a 9.17).

Las acciones veterinarias

1.64. El análisis de los dos últimos compromisos del ejercicio referentes a acciones veterinarias imputadas a los artículos 380 y 381 (dotadas respectivamente con 1 750 Mio ECU y 41 123 Mio ECU) pone de relieve que los procedimientos de compromiso aplicados habitualmente durante el año no se han seguido y que los importes comprometidos corresponden exactamente a los remanentes de los créditos, cuando cada uno de estos compromisos contables tiene de hecho relación con compromisos reales de mayor envergadura: 88 000 ECU con un compromiso real de 700 000 ECU en el artículo 380 y 3,1 Mio ECU con un compromiso real de 10,2 Mio ECU en el artículo 381.

1.65. La verificación de los 933 000 ECU abonados en 1990, sobre compromisos prorrogados de 1989, con cargo al artículo 380, en concepto de la lucha contra la varroatosis de las abejas pone de manifiesto que estos pagos carecen de una base legal específica, ya que la reglamentación de base sigue sin aprobarse a pesar de la inclusión de créditos para este tipo de acciones en el presupuesto desde 1986.

1.66. Dos decisiones referentes a 970 000 ECU comprometidos en la línea 380 en virtud de la Decisión 89/455/CEE del Consejo, de 24 de julio 1989, sobre proyectos piloto destinados a combatir la rabia han servido para financiar los proyectos pilotos correspondientes que se han realizado o iniciado antes de haber sido comunicados para su aprobación a la Comisión, lo que contraviene lo dispuesto por el artículo 4 de la Decisión antes citada.

La pesca

1.67. El artículo 36 del Reglamento Financiero dispone que «cualquier medida capaz de producir un gasto con cargo al presupuesto deberá ir precedida de una propuesta de compromiso por parte del ordenador competente». Sin embargo, las propuestas de compromiso referentes a las consecuencias financieras de los acuerdos de pesca se preparan después de las decisiones o reglamentos que al formalizar estos acuerdos comprometen efectivamente a la Comunidad frente a terceros. A este respecto, el Tribunal desea señalar que ha suscitado en varios informes anuales

los problemas que plantean la heterogeneidad y la excesiva flexibilidad de los usos de la Comisión en materia de compromisos respecto a lo dispuesto en el artículo 36 (antes 32) del Reglamento Financiero.

1.68. En cuatro acuerdos de pesca nuevos o renovados, la Comisión ha efectuado los primeros pagos después de las fechas límite previstas al efecto en los acuerdos. La razón es que éstos se concluyeron con mucho retraso e incluso, en un caso, pasada la fecha límite.

1.69. En lo que respecta al acuerdo de pesca con Groenlandia, en 1990 la Comisión ha hecho efectiva no solamente la compensación financiera de 34,25 Mio ECU correspondiente a 1990, sino también, por adelantado, la de 34,25 Mio ECU correspondiente a 1991. Para realizar este pago, que constituye el traslado de un gasto de un ejercicio al anterior, la Comisión ha tenido que transferir 14,5 Mio ECU del capítulo 100.

1.70. Conforme indican los artículos 26.2 y 24.2 a) del Reglamento (CEE) n° 4028/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986 (DO L 376 de 31.12.1986, p. 7), los gastos de los Estados miembros correspondientes a la retirada de servicio de barcos de una longitud mínima de 12 metros sólo se reembolsan al 50 %. Tres pagos, por un total del orden de 40 000 ecus, en concepto de primas de retirada de servicio definitiva se han efectuado irregularmente porque los barcos en cuestión no cumplían esa condición.

1.71. Todavía en lo que respecta al reembolso de las primas por retirada de servicio definitiva de barcos de pesca, se debe señalar que el ordenador no ha informado de que en 1989 Italia presentó una segunda petición respecto a tres barcos que figuraban ya en una primera petición de reembolso abonada. Resulta de ello un pago duplicado de 320 000 ecus del que la cantidad indebidamente abonada deberá recuperarse.

El ámbito social

1.72. En el FSE, el «contable» determina la fecha de vencimiento de los cobros «tras» el visado del interventor, cuando el artículo 28, punto 2, del Reglamento Financiero indica que el visado del interventor tiene entre otros fines el de «constatar» la fecha de vencimiento fijada por el «ordenador de pagos».

1.73. Por otra parte, la anulación de los compromisos que han dejado de tener objeto por la no realización parcial o total de las acciones previstas se efectúa siempre con retraso. En 1990 no se ha registrado ningún descompromiso identificado antes o después de la tramitación de las demandas de saldo presentadas al FSE.

1.74. Para terminar, en 1990 se han facilitado 230 000 ECU a la Fundación Europalia Internacional a raíz de un compromiso de la Comisión de 17.4.1990 y de un contrato de 30.5.1990. La financiación corresponde a una acción realizada en Bruselas en 1989 (Europalia Japón) y se trataba de enjugar el déficit final. En el expediente no figura el informe justificativo previsto en el contrato. En su lugar consta un carpeta para la prensa anterior al contrato. Ante la imposibilidad de poder justificar este gasto de 1989 imputado al ejercicio de 1990, el ordenador de pagos hubiera debido denegar el visado.

Investigación y energía

1.75. En algunos programas de investigación, en concreto Cost y Teleman, y en acciones en el ámbito de la informática y las telecomunicaciones, algunos investigadores dependen financieramente de programas de investigación diferentes, por ejemplo del de protección contra la radiaciones y de ESPRIT. Debido a ello, los costes de estos programas que aparecen en la cuenta de gestión no reflejan completamente la realidad.

1.76. El seguimiento de los compromisos no es satisfactorio. De una muestra de 29 compromisos del programa «ESPRIT I» se desprende que 18 de ellos (2,76 Mio ECU) hubieran debido ser descomprometidos al final de 1990.

Operaciones del título 9

Ayuda a países terceros

1.77. El volumen total de los compromisos pendientes de liquidación al final de 1985 era la mitad que al final de 1990; ha pasado de 1 256,6 Mio ECU a 2 685,6 Mio ECU. 595 compromisos, por un total de 301,6 Mio ECU, es decir, el 26,5 % del total pendiente de liquidación en concepto de compromisos aprobados desde 1978 a 1988, no han dado lugar a ningún pago en 1989 y 1990:

a)el 95 % de estos compromisos «en hibernación» corresponden a los capítulos 93 (Asia y América Latina) y 96 (Mediterráneo);

b)en el capítulo 93 se ha anulado únicamente un compromiso hibernado, cuando el análisis de una muestra de 51 asientos por importe de 27,7 Mio ECU pone de manifiesto que 30 compromisos por valor de 6,3 Mio ECU se hubieran debido anular (por ejemplo, 0,242 Mio ECU en concepto de un suministro de fertilizantes finalizado en 1987; 0,898 Mio ECU de un programa de energía solar en Pakistán, terminado en principio desde 1986; 0,150 Mio ECU de ayuda al funcionamiento en 1983 de la Oficina Comercial de la India en Bruselas y, finalmente, 0,755 Mio ECU de tres acciones de extensión agraria en Zimbawe finalizadas desde 1987);

c)doce asientos de compromisos «bloqueados», de los que algunos datan de 1985 y 1986, y que por diversas razones no se habían comenzado a ejecutar al final de 1990.

1.78. El Tribunal constata que en los servicios encargados de la cooperación con países terceros no existe ningún sistema adecuado para identificar los compromisos en hibernación ni procedimientos normales de descompromiso de los saldos, trabajos éstos que constituyen algunas de las responsabilidades fundamentales del ordenador de pagos en lo que se refiere a la gestión y el control de la utilización de los créditos presupuestarios.

1.79. El examen de las transacciones efectuadas a cargo del título 9 lleva también al Tribunal a recomendar la creación de un código individual para los «terceros» involucrados en las acciones de cooperación. Un código de este tipo permitiría la elaboración de ficheros individuales, con lo que se facilitaría la apreciación de conjunto de las relaciones entre la Comisión y un contratista que reciba financiación de varias líneas presupuestarias. También podría tener efectos beneficiosos sobre la coordinación con otras fuentes de financiación.

Ayuda a los países del Este

1.80. En diciembre de 1989 y enero de 1990, la Comisión decidió, con toda regularidad, conceder una ayuda médica de urgencia a Rumanía de 11,12 Mio ECU. En las tres decisiones concomitantes de la Comisión

está expresamente dispuesto que estas ayudas se deberán imputar al artículo 950 («Ayuda a las víctimas de catástrofes de países en vías de desarrollo y terceros países») del presupuesto de 1990. Las propuestas de compromiso se han imputado correctamente al artículo 950 en enero y febrero de 1990.

1.81. No obstante, a raíz de la ampliación a otros países de Europa Central y Oriental

de la decisión sobre la ayuda económica a Hungría y Polonia, la Comisión ha vuelto a imputar los compromisos y los pagos de esta ayuda de urgencia al artículo 996 («Ayuda a la reestructuración económica de los países de Europa Central y del Este»). El Tribunal estima que esta reimputación al artículo 996 es criticable.

1.82. En efecto, el artículo 2 del Reglamento del Consejo que regula la ampliación de la ayuda económica a otros países de Europa Central y del Este estipula que este reglamento entrará en vigor el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial, es decir, el 24 de septiembre de 1990, por lo que no tiene efecto retroactivo. La ayuda médica de urgencia decidida antes de la entrada en vigor de este reglamento no tiene por consiguiente base jurídica en él. Además, la reimputación de los gastos no está contemplada ni en el Reglamento Financiero ni en sus modalidades de ejecución.

1.83. Aunque el objetivo de esta reimputación fuese el hacer posible nuevas acciones de ayuda a los habitantes de países en vías de desarrollo y países terceros, habría sido necesario efectuar una transferencia de créditos de capítulo a capítulo. La autoridad presupuestaria hubiera debido efectuar esta transferencia para respetar el principio de especialización presupuestaria.

OBSERVACIONES SOBRE LA REPRESENTACIÓN Y LA TENEDURÍA DE LAS CUENTAS

El balance financiero de las Comunidades

1.84. Uno de los principios utilizados para preparar un balance consolidado es que los balances internos del grupo se compensan al nivel grupo, por lo que los importes que aparecen en el balance se refieren únicamente a transacciones externas. Al preparar el balance consolidado la Comisión no respeta este principio. No realiza un ajuste de consolidación de las partidas incluidas en la cuenta recíproca de una institución que la otra ha omitido. Algunos de estos importes deudores (2,5 Mio ECU) y acreedores (0,2 Mio ECU) no han podido ser eliminados este año en el momento de la consolidación. Se recomienda que se mejore la conciliación de los saldos de las cuentas recíprocas de forma que los importes se compensen completamente o que en la conciliación se efectúe un ajuste de forma que en el balance no aparezcan las transacciones interinstitucionales.

La teneduría de las cuentas que figuran en el balance de la Comisión

1.85. Previamente a la fiscalización del balance de 1990, el Tribunal ha estudiado algunos de los sistemas contables principales de la Comisión con objeto de actualizar sus archivos permanentes de fiscalización. Por ejemplo, ha descrito, documentándolos, los sistemas de control interno aplicados a los pagos, ingresos, anticipos al personal y cuentas de enlace. El análisis de estos sistemas y de los del CCI ha dado lugar a las observaciones siguientes.

Gestión de tesorería

1.86. Un importante aspecto de la gestión de tesorería es la protección de la tesorería y uno de los objetivos en este ámbito es mantener los saldos bancarios al mínimo. Esto se conseguirá solamente si el departamento de tesorería actúa siguiendo una política de gestión de los fondos definida y bien concebida.

1.87. En la práctica, el funcionario que decide cuánto efectivo debe haber en cada una de las cuentas bancarias de la Comisión se basa en su experiencia y en algunas notas manuscritas dejadas por su predecesor.

Informaciones sobre los pagos

1.88. La gestión de la tesorería consiste en recopilar información y procesarla para poder producir decisiones en el momento adecuado. Es necesaria, en efecto, información exacta sobre el volumen de los pagos previstos y sus fechas.

1.89. En la Dirección General XIX (y también en Ispra) se ha observado que falta esta información. A menudo, el primer aviso que recibe el departamento de tesorería de que hay que efectuar un pago importante es cuando la orden de pago se presenta para ejecución. Si varias de ellas llegan simultáneamente, dejan las cuentas bancarias muy vacías y hay que reaprovisionarlas con urgencia o mantenerlas con saldos muy altos, a fin de disponer de un margen de seguridad para atender las eventualidades de este tipo.

1.90. El Tribunal recomienda que se mejore el flujo de información de los iniciadores de los pagos a la sección encargada de su ejecución. A este efecto deben usarse los datos de las propuestas de pago aprobadas por los funcionarios competentes que constan en Sincom.

Envíos de efectivo

1.91. Uno de los componentes de la gestión de fondos son los envíos de efectivo, utilizando técnicas que reduzcan el coste total y los riesgos de envío. Estos últimos quedan minimizados si se aplican controles internos tales como la separación de funciones. En el caso de que intervengan sistemas informáticos es imperativo mantener la seguridad del sistema.

1.92. Uno de los funcionarios del departamento de tesorería tiene entre otras funciones la de preparar las transferencias de fondos. Durante el ejercicio y en interés de un procesamiento de los pagos eficiente se ha encargado del sistema de envíos al que no debería haber tenido acceso porque no tiene la contraseña. La restricción del acceso por medio de la protección que representan las contraseñas constituye una característica integral de un sistema seguro y no se debe saltar en ninguna circunstancia. Si se considera necesario que el funcionario mencionado tenga acceso al sistema, una vez tomadas en cuenta otras características del principio de separación de funciones, debe formalizarse esta utilización.

Conciliación de sistemas contables

1.93. El sistema contable utilizado por el departamento de tesorería es independiente, no es un módulo de Sincom. Los asientos contables de las órdenes de pago se efectúan de forma detallada en el sistema contable de bancos y a continuación se registran con un detalle inferior en las cuentas generales.

1.94. Esta situación da lugar a que se tengan que llevar a cabo conciliaciones periódicas de los dos sistemas para garantizar que los asientos están correctamente reflejados en los dos. Al actualizar su estudio del sistema del Tribunal, esta conciliación tenía un retraso de cuatro o cinco meses. Este procedimiento es importante tanto desde el punto de vista de la contabilidad como del de la información de gestión. El encargo de ejecutarlo debe asignarse a un funcionario o sección determinados y realizarse de forma sistemática.

Componentes del balance

1.95. En los últimos años, en Ispra no se han verificado físicamente los inventarios, si es que se ha hecho de alguna forma. Esto tiene una consecuencia directa sobre el balance de Ispra. Las cuentas afectadas son «Suministros y equipos», «Material de oficina» y «Material científico y técnico». El valor de estas cuentas en el balance se ha tomado directamente de las listas del inventario a final del año. Y si estas cifras no son fiables tampoco las de las cuentas lo son. En 1990, los saldos representan el 43,58 % del activo total de Ispra. El balance consolidado de las Comunidades resulta también afectado de la forma siguiente:

a)«suministros y equipos» de Ispra representan el 19,68 % de la partida «Tangibles» del «Inmovilizado material»

b)«Material de oficina» y «Material científico y técnico» representan el 7,3 % del «Inventario».

1.96. Mientras que uno de los cometidos generales de la Comisión es que el Reglamento Financiero se respete, la Dirección General XIX está encargada de la elaboración del balance, por lo que debe garantizar que dispone de sistemas con los cuales se obtienen datos para procesar que son fiables.

1.97. Además de ello, en este ejercicio se ha producido un importante error en el asiento de los saldos de las operaciones NIC y Euratom. Los elementos del balance correspondientes aparecen en el pasivo bajo «gastos devengados»:

a)«interés devengado en préstamos, líneas de crédito y swaps» en NIC dice 99 698 014,90 ECU cuando debería decir 16 720 228,25 ECU;

b)«otros gastos devengados» dice que las operaciones swap de NIC ascienden a 16 720 228,25 ECU en vez de la cifra correcta de 99 698 014,90 ECU.

Este error repercute también en todas las comparaciones efectuadas con las cifras de ejercicios anteriores y en la nota 5.28 del balance consolidado.

La cuenta de gestión: contabilización de los pagos a cuenta y de los anticipos

1.98. En su informe sobre el ejercicio de 1987, el Tribunal, al examinar los mecanismos de recuperación de los pagos a cuenta insistía en que «adapte su sistema y procedimientos contables para que le permitan: a) clasificar inmediatamente las entregas efectuadas según su naturaleza jurídica de modo que en todo momento, individual y globalmente, sea posible distinguir los pagos definitivos de los que no lo son». Posteriormente, en su dictamen 1/89, de 9 de febrero de 1989

, sobre una propuesta de revisión general del Reglamento del Consejo por la que se modificaba el Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al Presupuesto General, el Tribunal estimaba que los sistemas contables debían proporcionar situaciones consolidadas que hicieran posible la inmediata identificación de los importes correspondientes a gastos definitivos y a gastos de operaciones pendientes de regularización. En el presente informe, el Tribunal desea continuar esta reflexión.

1.99. El artículo 45 del Reglamento Financiero indica que «la orden de pago irá acompañada de los documentos justificativos ... se acompañarán de un certificado que dé fe ... de la recepción de los suministros y de la ejecución del servicio...».

1.100. El artículo 46 del mismo reglamento estipula en su apartado 1 que «el ordenador podrá abonar cantidades a cuenta, de conformidad con la normativa relativa a las políticas operativas o con arreglo a las disposiciones contractuales. En dicho caso, la primera orden de pago se acompañará de los documentos que acrediten los derechos del acreedor al pago a cuenta». En el apartado 2 se indica que «el ordenador podrá conceder anticipos al personal...».

1.101. Finalmente, el artículo 71 dispone que «con excepción de los anticipos previstos en el artículo 99 (anticipos del FEOGA-Garantía), cualquier anticipo se contabilizará en una cuenta de espera y se regularizará a más tardar durante el ejercicio siguiente al pago del anticipo...».

1.102. Estas disposiciones son objeto de una aplicación confusa ya que los términos «pagos», «pagos a cuenta» y «anticipos» se utilizan algunas veces en los distintos textos aplicables, especialmente en los reglamentos operativos y en los contratos, como si tuvieran el mismo significado y otras como si tuvieran uno diferente.

1.103. La interpretación estricta de las normas citadas, basada en la premisa de que el Reglamento Financiero es coherente, debe llevar a concluir que un pago es diferente de un pago a cuenta y que éste es diferente de un anticipo. Ello obliga entonces a clasificar los desembolsos, en función de sus características, en una de estas tres categorías. El pago y el pago a cuenta se contabilizan como gastos presupuestarios a cargo del ejercicio durante el cual se producen. Los anticipos se colocan en una cuenta de espera, fuera de la contabilidad presupuestaria, y entran en ella en el momento en que se aporta la prueba de su utilización.

1.104. En la práctica, dado el contenido de las reglamentaciones operativas, o el de los convenios y contratos firmados por la Comisión, la confusión antes mencionada es tal que hay transferencias de fondos sin contrapartida efectiva que se califican como pagos a cuenta o como anticipos pero que se tratan como pagos a cuenta y se imputan directamente a la contabilidad presupuestaria del ejercicio en que se producen.

1.105. Un análisis por muestreo de las operaciones imputadas a la cuenta de gestión del ejercicio 1990 muestra que estas transferencias a las cuentas bancarias de los beneficiarios (Estados miembros, Estados terceros o particulares) aparecen principalmente en los Fondos Estructurales y en la ayuda al desarrollo y que en 1990 han supuesto pagos del orden de 6 000 Mio ECU (véase el cuadro 1.6). Para dar una idea del volumen que representan estos pagos al final del ejercicio de 1990, convendría añadirles un importe seguramente de la misma importancia en concepto de los remanentes de ejercicios anteriores no utilizados.

1.106. En la práctica, cada servicio ordenador de pagos ha creado sistemas más o menos fiables de registro y seguimiento de las operaciones no definitivas (pagos a cuenta y anticipos).

1.107. El Tribunal recomienda que se reexaminen las disposiciones de los reglamentos referentes a los pagos a cuenta y los anticipos para evitar que perdure la confusión actual. Ello concierne:

a)En primer lugar al propio Reglamento Financiero, que en esta cuestión sigue caracterizándose por una falta de homogeneidad debida a su origen: la fusión de la reglamentación aplicable a la gestión centralizada de los gastos de funcionamiento (incluyendo las disposiciones sobre los pagos y los anticipos) con reglamentaciones financieras específicas aplicables a la gestión no centralizada de las diferentes políticas comunes.

b)En segundo lugar, ello afecta a las diversas reglamentaciones de las políticas operativas cuyas disposiciones sobre anticipos y pagos a cuenta no siempre están coordinadas.

1.108. En cualquier caso, el Tribunal estima que la Comisión debe organizar sin tardanza su sistema de información contable de forma que haga posible identificar rápidamente las operaciones no definitivas (no sólo los anticipos, sino también los pagos a cuenta en la medida en que se refieren a operaciones no cerradas), con el fin de mejorar su seguimiento y disponer de información sobre la ejecución de las políticas comunitarias.

El sistema de contabilidad presupuestaria automatizado (Sincom)

1.109. Las cuentas presupuestarias del ejercicio 1990 son las primeras que se han elaborado con la ayuda de un sistema automatizado (Sincom). Este sistema no ha alcanzado aún la fase de madurez que permita al Tribunal emitir observaciones de carácter general. Sin embargo, pueden formularse ya algunas observaciones puntuales.

1.110. El sistema contable Sincom, que entró en vigor un año después de las primeras reconstrucciones de créditos, no ha sido modificado para que realice el seguimiento separado de los créditos reconstituidos que se encuentran, sin posibilidad de diferenciación, bajo el encabezado «Créditos de compromiso prorrogados de forma no automática». El anexo B2 del volumen II de la cuenta de gestión, donde se presenta el estado de ejecución de los créditos reconstituidos en 1990, es el resultado de un análisis ulterior efectuado por los servicios de la Comisión. En 1991 parece que esta anomalía ha desaparecido.

1.111. El sistema Sincom tampoco dispone de una estructura adecuada para registrar los créditos abiertos a raíz de la contribución de terceros. De esta forma, en el caso del proyecto Comett II (Programa comunitario de educación y formación en tecnología), abierto a los países de la AELC, las contribuciones de estos países (4,9 Mio ECU) se registran como ingresos en la partida de ingresos prevista a este efecto. Simultáneamente, en el sistema Sincom dan lugar a la apertura de un crédito de igual importe en la partida de gastos B 6310 («Cooperación entre la universidad y la industria y formación en nuevas tecnologías»), en una cuenta correspondiente a los créditos gestionados por las oficinas exteriores y prorrogados al ejercicio siguiente por la autoridad presupuestaria. En el «Informe sobre la ejecución del presupuesto», este importe se presenta como el resultado de transferencias. En ambos casos, los estados contables proporcionan una presentación errónea de la realidad.

1.112. Esta anomalía del sistema se ve agravada por el hecho de que por lo menos en un caso el crédito abierto a raíz de la contribución de un tercero no figura en la cuenta de gestión. Ha ocurrido con un crédito de 0,566 Mio ECU abierto en la línea A 3052, que ha dado lugar a un compromiso de 0,495 Mio ECU y a un pago de 0,187 Mio ECU (de los 0,185 Mio ECU son subvenciones al concierto «The Wall» celebrado en Berlín).

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.113. De igual forma, las pruebas de consistencia efectuadas por el Tribunal para verificar su buena comprensión de la parte de la base de datos Sincom que le ha sido transmitida han permitido identificar diferencias entre el total de las operaciones contabilizadas (las únicas a las que ha tenido acceso el Tribunal) y los saldos reflejados en las cuentas. Estos errores, que aparecían ya en el antiguo sistema del Centro Único de Contabilidad (CUC) son habitualmente objeto de corrección tras la aparición de la cuenta de gestión. Se han comunicado a la Comisión, que los ha corregido, ya que en las cuentas finalmente aprobadas la anomalía ha desaparecido. Al no haber tenido acceso a la totalidad de los datos contenidos en el sistema Sincom, y especialmente a las operaciones rechazadas por el sistema o por sus gestores (ordenador de pagos, interventor, contable), el Tribunal no está en estos momentos en posición de identificar estas anomalías y las correcciones efectuadas.

1.114. A este respecto, las condiciones de acceso del Tribunal a Sincom siguen siendo poco satisfactorias. La Comisión, aunque se ha comprometido a facilitar el acceso completo del Tribunal a los programas informáticos y a los demás componentes del sistema, en contraposición tiene un planteamiento restrictivo en lo que respecta al acceso a los datos contenidos en él.

1.115. A pesar de la promesa inicial, formulada en octubre de 1989, de que el Tribunal podría acceder, en modo de consulta, a todos los datos de Sincom, los departamentos de la Comisión se han vuelto atrás cuando el sistema ha comenzado a funcionar. Tras una gestión formal en la que se solicitaba que los agentes habilitados al efecto del Tribunal pudieran consultar sin restricciones todos los datos tramitados y conservados en los registros magnéticos Sincom CB/D, los responsables de la Comisión propusieron en julio de 1990 la organización selectiva del acceso del Tribunal al sistema y lo han parametrizado de tal forma que el Tribunal no puede tener acceso a la totalidad de los datos que contiene y, en particular, a los datos modificados y rechazados por el sistema.

1.116. Esta actitud no es conforme con el primer párrafo del artículo 87 del Reglamento Financiero, que dispone que se pondrá a disposición del Tribunal todo «documento establecido o conservado en soporte magnético». Pero, sobre todo, constituye en la práctica una traba muy concreta al trabajo del Tribunal:

a)priva a la institución de informaciones que permitirían garantizar que los procedimientos de control interno del sistema funcionan bien;

b)puede llevar a los auditores a juicios erróneos al no informárseles de cuándo en el conjunto de datos que se les transmiten faltan algunos;

c)obliga a los auditores del Tribunal a identificar por deducción ámbitos completos de datos absolutamente necesarios para su trabajo y a formular las peticiones de los documentos correspondientes una por una;

d)impide que se pongan a disposición del Tribunal todos los procedimientos de investigación y selección propios del sistema;

e)y, de forma general, una gran parte de los agentes del Tribunal se encuentran con reacciones anormales de un sistema concebido inicialmente para que pudiera ser consultado por el mayor número de usuarios (aparición del mensaje: «función prohibida para no CEE», «falta autorización»).

CAPÍTULO 2 (*) Ingresos

>SITIO PARA UN CUADRO>

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

2.1. El cuadro 2.1 muestra que el porcentaje de realización de los ingresos durante el ejercicio 1990 ha sido del 99,0 %:

a)las previsiones de recursos propios tradicionales han sido realizadas en un 90,6 % en el caso de los derechos de aduana y en un 101,6 % en el de las exacciones reguladoras agrarias. Los derechos de aduana recaudados en 1990 son un 9,4 % inferiores a las previsiones. Esta diferencia se debe a la depreciación del dólar, principal moneda de facturación, que ha neutralizado las alzas de los precios o de las cantidades importadas

.

b)los recursos propios IVA y PNB correspondientes al ejercicio han sido ingresados en el presupuesto en la forma prevista, habida cuenta de las modificaciones resultantes de los presupuestos rectificativos y suplementarios (PRS) (véase apartado 2.2.); el PRS n° 2 ha motivado la devolución a los Estados miembros de recursos PNB recaudados sobre la base del presupuesto inicial al haber suprimido la utilización de estos recursos;

c)se ha cobrado un importe de 1 527,8 Mio ECU basándose en los estados anuales IVA de los Estados miembros del ejercicio 1989 (1 191,2 Mio ECU) y sobre la base de los controles de la Comisión, en el caso de los ejercicios anteriores (336,5 Mio ECU);

d)en el caso del IVA correspondiente al ejercicio 1989, los saldos mencionados en el apartado c), a cobrar en diciembre de 1990 (1 191,2 Mio ECU), han sido determinados en función de las bases definitivas indicadas en los estados anuales; los resultados de las comprobaciones realizadas por la Comisión no se han tenido en cuenta al determinar los saldos en 1990; es de notar que dos Estados miembros han enviado sus estados tardíamente (el 12 de septiembre y el 9 de noviembre) y que a final del año la Comisión sólo ha realizado inspecciones en cuatro Estados miembros;

e)en lo que respecta a los estados de los años anteriores, quedan 16 reservas no resueltas, según resulta del inventario realizado por la Comisión a raíz de las observaciones del Tribunal de Cuentas en su Informe Anual del ejercicio 1988

.

2.2. La determinación del resto a financiar

por los tercer y cuarto recursos, así como la incidencia de dicho saldo en el cálculo de los recursos y su cobro, da lugar a las siguientes observaciones:

>SITIO PARA UN CUADRO>

a)en lo que respecta al superávit del ejercicio anterior: en virtud del artículo 7 de la Decisión del Consejo de 24 de junio de 1988

sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades y el artículo 32 del Reglamento Financiero, el saldo de cada ejercicio se inscribe en el presupuesto del ejercicio siguiente; de hecho, el superávit de 5 080,1 Mio ECU del ejercicio 1989 ha sido inscrito sucesivamente:

i)en el presupuesto inicial, por un importe de 2 598 Mio ECU, de los que 819 Mio ECU corresponden al excedente de recursos propios resultante de la transferencia de los capítulos FEOGA-Garantía a la reserva monetaria FEOGA;

ii)en el PRS n° 1, por el mismo importe;

iii)en el PRS n° 2 por 4 300 Mio ECU, el recurso PNB sólo se utiliza por el importe de la cantidad correspondiente a la corrección de los equilibrios presupuestarios en favor del Reino Unido, al sobrepasar el 1,4 % de la base imponible IVA (cuatro Estados miembros: Bélgica, Dinamarca, Grecia e Italia);

iv)en el PRS n° 3, por 4 464,2 Mio ECU, para financiar una restitución IVA complementaria principalmente al Reino de España;

b)en cuanto a la incidencia del superávit en el cálculo de los recursos IVA: al elaborarse el PRS n° 2 se ha observado, teniendo en cuenta las necesidades de financiación, que no procede utilizar el recurso PNB y que además, tras una nueva estimación de la «corrección Reino Unido» de 2 432,3 a 2 285 Mio ECU, el equilibrio presupuestario está garantizado por un aumento hasta 4 300 Mio ECU del superávit de 1989 inscrito en el presupuesto de 1990, lo que deja un saldo no transferido a 1990 de 780 Mio ECU; este último importe corresponde por tanto a contar con más recursos IVA de los necesarios;

c)en cuanto a la reserva monetaria FEOGA: confrontada a un excedente de recursos, la Comisión ha incluido en el presupuesto la financiación de la reserva monetaria FEOGA mediante recursos IVA, sin que en una primera fase se haya modificado el cálculo de estos recursos; sin embargo, la inclusión presupuestaria de la distribución entre los Estados miembros de la asunción de dicha reserva se ha hecho no en función de su PNB, sino de su base IVA, eventualmente nivelada. Este cálculo ha hecho que se incluya en los recursos previstos en concepto de IVA en el presupuesto un importe de 1 024 Mio ECU correspondiente a la reserva monetaria del FEOGA; como este importe no ha sido necesario para equilibrar el Presupuesto y no se ha tenido en cuenta para la fijación definitiva de las doceavas partes mensuales, los recursos IVA cobrados se han visto reducidos en 1 024 Mio ECU.

2.3. Las técnicas antes mencionadas dan lugar a las siguientes observaciones:

a)pueden plantearse dudas sobre la legalidad de las diferentes inscripciones parciales del excedente del ejercicio 1989, y la transparencia presupuestaria se ve seriamente perturbada. En casos de superávit como el del ejercicio 1987

o de déficits como los de los ejercicios 1984 y 1985

, el reparto entre varios ejercicios presupuestarios del saldo es contrario a los principios de universalidad y anualidad;

b)al hacer coincidir en su proyecto de PRS n° 2 el importe de los recursos IVA a recaudar con el resto a financiar por los 3° y 4° recursos, y gracias a una prórroga únicamente parcial del superávit del ejercicio precedente, la Comisión ha dado además por sentado que un exceso teórico de recursos tiene que ser neutralizado mediante una prórroga parcial, sin disminuir el tipo uniforme de los recursos IVA; este PRS n° 2 ha sido objeto de un recurso planteado por el Consejo ante el Tribunal de Justicia; este litigio muestra la necesidad de una mayor transparencia jurídica y presupuestaria; en efecto, los reglamentos no indican explícitamente si, ni cómo, ha de ajustarse el cálculo en el caso de que no sea preciso agotar los recursos propios procedentes del IVA para cubrir la totalidad de los gastos;

c)la presunción en la que se basa la decisión de 24 de junio de 1988 sobre el sistema de recursos propios, consistente en la insuficiencia de los recursos IVA para cubrir la totalidad de los gastos, tiene repercusiones en la financiación de la reserva monetaria, que sólo se utiliza en función de las necesidades a cubrir por el FEOGA; en virtud del artículo 10 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, que trata de la aplicación de la decisión del Consejo de 24 de junio de 1988 sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades

, por un lado, la anotación del recurso complementario, con la excepción de los recursos propios previstos para la reserva monetaria FEOGA, tiene lugar el primer día hábil de cada mes y, por otro, al final del ejercicio se carga a cada Estado miembro el importe que resulte de la aplicación al PNB del tipo uniforme aplicado en el ejercicio precedente modificado por la utilización de la reserva monetaria FEOGA; la deducción de los recursos previstos para la reserva monetaria FEOGA de los recursos IVA no responde a una aplicación correcta del reglamento y ha conducido, de hecho, a la aplicación de un tipo de IVA uniforme que no es conforme con las disposiciones del artículo 2, apartado 4 de la decisión del Consejo de 24 de junio de 1988.

2.4. En lo que respecta a la restitución de una parte proporcional de los recursos IVA y PNB a Grecia, España y Portugal, inscrita en el capítulo 86 del presupuesto, se ha observado que:

a)las cantidades correspondientes a las doceavas partes provisionales son efectiva y directamente restituidas, mientras que las correspondientes a los saldos y a los ajustes sólo son objeto de un simple asiento contable, debido a que los Estados miembros en cuestión sólo ponen a disposición los importes netos de dichos saldos y ajustes;

b)a pesar de todo, durante el ejercicio 1990, y esperando un aumento de los créditos disponibles, la Comisión ha pedido el pago de las cantidades brutas de los saldos y ajustes; esta petición ha sido rechazada por un Estado miembro, que ha pagado un importe neto de 310 Mio ECU en lugar de los 547 Mio ECU adeudados;

c)para regularizar la situación, los créditos del capítulo 86 han sido aumentados en el PRS n° 3; sin embargo, este aumento no ha permitido asumir la totalidad de la restitución al Estado miembro en cuestión, es decir 236 Mio ECU; la regulación 96 Mio ECU se ha prorrogado al ejercicio 1991; por ello sólo 451 Mio ECU (en lugar de 547) se han imputado a los ingresos de 1990.

2.5. Estas prácticas dan lugar a las siguientes observaciones:

a)a pesar de que los importes de los ajustes y reembolsos en cuestión se conocían en el momento de la elaboración del PRS n° 3, la Comisión no ha propuesto inscribir en dicho presupuesto, ni en la parte de ingresos ni en la de gastos, las cantidades necesarias;

b)algunas de las órdenes de pago de la restitución han sido emitidas después del cobro de las cantidades netas, con lo que han recogido la compensación entre ingresos y gastos

.

LOS RECURSOS IVA

Procedimiento de puesta a disposición e investigación del Tribunal

2.6. La puesta a disposición de las cantidades adeudadas por recursos IVA se realiza en varias etapas:

a)pago por doceavas partes mensuales de las cantidades inscritas en el presupuesto para cada Estado miembro;

b)pago o reembolso, durante el ejercicio siguiente, del saldo establecido a partir de los estados anuales de los Estados miembros, eventualmente rectificados tras su examen;

c)pago o reembolso, durante los ejercicios posteriores, de ajustes procedentes de rectificaciones suplementarias, tras la discusión de los estados anuales.

2.7. La finalidad de la presente sección es examinar los elementos del proceso de cálculo relacionados con:

a)los «ingresos IVA recaudados» en los Estados miembros y las técnicas utilizadas para su contabilización;

b)las rectificaciones realizadas sobre estos ingresos para conseguir un tratamiento armonizado de su base para llegar a los «ingresos netos»;

c)las compensaciones realizadas en la «base o base intermedia» (resultante de la división de los «ingresos netos» por un tipo medio ponderado) para obtener finalmente una «base definitiva» armonizada.

2.8. El Tribunal ha examinado los estados anuales de todos y cada uno de los doce Estados miembros. No ha centrado sus investigaciones en el cálculo del tipo medio ponderado (TMP), que será estudiado más adelante, aunque ha utilizado los documentos de cálculo del TMP facilitados por los Estados miembros para juzgar la pertinencia de algunas correcciones o compensaciones.

Los ingresos recaudados

2.9. Los recursos propios IVA se calculan a partir de los ingresos netos recaudados por los Estados miembros durante el año civil

, que dependen de las características específicas de cada sistema nacional.

Cobros que han de tenerse en cuenta

2.10. En la mayor parte de los casos las cantidades que han de tenerse en cuenta no se pueden observar directamente en las cuentas de ejecución presupuestaria de los Estados miembros. Así, por ejemplo:

a)en las contabilidades centrales, los ingresos IVA de fuentes diversas no siempre están aislados, agrupándose a veces con otros ingresos o con ingresos IVA que no hay que tener en cuenta con arreglo a la normativa vigente;

b)cuando las cuentas de ejecución presupuestaria no corresponden al año civil o, lo que es más frecuente, cuando la contabilidad del ejercicio presupuestario no ha sido aún definitivamente aprobada el 31 de julio siguiente al final del ejercicio, los Estados miembros facilitan datos intermedios que resultan a veces inferiores a los ingresos definitivos;

c)algunos Estados miembros (especialmente Francia,...) consideran como «correcciones» los cobros que se han de incluir o excluir para el cálculo de la base armonizada, mientras que otros corrigen directamente los importes de los «ingresos recaudados»;

d)En un Estado miembro (Dinamarca), que no dispone de una contabilidad de caja, el importe de los cobros ha de ser reconstituido.

2.11. Estas particularidades constituyen una fuente de errores y pueden contribuir a enmascarar cobros que deberían tenerse en cuenta. Por ejemplo:

a)en un importe declarado en un estado anual de 1988 se produjo un error en la suma; fue señalado en octubre de 1989 por el Estado miembro en cuestión (España) y dio lugar en 1990 al cobro suplementario de recursos por valor de 110 Mio ECU;

b)en otro Estado miembro (Italia) han existido dificultades desde 1982 para incluir los ingresos recaudados a raíz de las medidas de regularización de las deudas IVA pendientes. La Comisión no ha recibido hasta 1990 un importe de 6,9 Mio ECU correspondiente a ingresos cobrados en 1986, 1987 y 1988. A pesar de que el Tribunal mencionó ya este problema en su Informe Anual sobre el ejercicio 1984

, la Comisión no ha podido ingresar sumas más importantes que databan de los años 1982 a 1985.

Retrasos en la contabilización de los ingresos IVA

2.12. En la contabilización de los ingresos IVA pueden observarse retrasos que oscilan entre varios días y un semestre. Si bien las diferencias más importantes pueden observarse en Estados miembros en los que la recaudación se realiza de forma descentralizada, dicha situación se observa también a veces en Estados miembros que disponen de sistemas de recaudación centralizados:

a)algunos Estados miembros (especialmente Francia, Irlanda, Portugal, el Reino Unido,...) tardan en cobrar los cheques que reciben o aplican fechas posteriores a las de su cobro;

b)otros Estados miembros (especialmente Bélgica, Grecia,...) sólo contabilizan los ingresos cobrados mediante transferencia bancaria en la fecha de recepción de la nota de abono;

c)cuando la recaudación la efectúan institutos financieros (especialmente en España, Italia,...), éstos pueden estar autorizados para retener los ingresos durante varios días antes de transferirlos;

d)si el cobro se realiza a nivel local, además de simples retrasos en la centralización de los ingresos, aparecen diferencias en la contabilización de los cobros todavía no verificados en el nivel central;

e)finalmente, cuando la recaudación corre a cargo de las comunidades autónomas es frecuente que la centralización efectiva de los ingresos no llegue a producirse, y la fijación de las cantidades que han de tenerse en cuenta dependa de las normas nacionales de financiación de dichas regiones.

2.13. La existencia de estos retrasos no puede ser ignorada, alegando que cada año se producen los mismos desfases, ya que de hecho, pueden producirse a intervalos irregulares y variar de un año para otro:

a)en un Estado miembro (Francia) se produjo a finales de 1989 una huelga de los servicios de recaudación del IVA, y durante años anteriores se