Informe especial no 7/99

sobre el desarrollo de los polígonos industriales, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2000/C 68/02)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

Síntesis

En el contexto de su fiscalización del desarrollo de los polígonos industriales (véase el apartado 1), el Tribunal ha querido examinar, además de la legalidad y la regularidad de proyectos cofinanciados, la integración del desarrollo de los polígonos industriales en el desarrollo de las regiones y sus repercusiones. Para ello, seis regiones beneficiarias de las ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) han sido objeto de controles sobre el terreno y a otras siete se les había enviado una serie de cuestionarios. La fiscalización también se ha llevado a cabo en los servicios de la Comisión (véanse los apartados 2 a 4).

Si bien los polígonos industriales no se mencionan en la reglamentación por la que se rigen los Fondos Estructurales, a veces son objeto de cofinanciaciones del FEDER, cuya importancia total resulta difícil de evaluar. Un mejor conocimiento de la utilización de los recursos del FEDER necesitaría una mejora de la información transmitida por los Estados miembros (véanse los apartados 5 a 7).

En materia de legalidad y regularidad, se han enviado observaciones a varios Estados miembros sobre la subvencionabilidad de gastos declarados y las irregularidades o litigios no comunicados a la Comisión (véanse los apartados 10 a 12).

En materia de desarrollo regional y de reconversión se ha observado que en la creación de polígonos industriales, a menudo, intervienen muchos participantes sin coordinación entre sí (véanse los apartados 15 a 18), que no existen prioridades de ordenación del territorio que les afecta y que los objetivos y los criterios de selección de los proyectos resultan escasos (véanse los apartados 29 a 39). A veces, las iniciativas tomadas con respecto al censo de los polígonos no siempre se llevan a término (véanse los apartados 19 a 28).

En consecuencia, la Comisión debería animar a los Estados miembros a confeccionar herramientas de análisis y seguimiento (inventario y estadísticas de ventas) con el fin de permitir una gestión activa de la creación o de la transformación de los polígonos industriales en el contexto de un auténtico proyecto de territorio (véase el apartado 70).

En el caso particular de los "viveros" de empresas, debería imponerse una duración máxima de estancia de las empresas, para que dichos viveros no se aparten de su objetivo de asistencia en la creación de nuevas actividades (véase el apartado 28); debería elaborarse información estadística sobre el nivel de éxito de las empresas y sobre los puestos de trabajo creados (véanse los apartados 33 a 46).

Los agentes encargados de evaluar las intervenciones del FEDER deberían, igualmente, inclinarse a favor de la existencia de un enfoque de desarrollo coherente de los polígonos y de un análisis de las necesidades (véanse los apartados 40 y 41).

En cuanto a los efectos de la ayuda del FEDER, se ha observado que los inventarios de los polígonos industriales, cuando existen, permiten un seguimiento más apropiado del número de empresas y de puestos que engloban que el simple nivel de ocupación; se dispone de poca información sobre los puestos de trabajo creados por las empresas beneficiarias de los viveros (véanse los apartados 43 a 46).

Son raras las regiones en las que se puede verificar la aplicación de las normas de competencia en materia de la fijación de los precios de arrendamiento y venta de las infraestructuras ordenadas. El precio del mercado, por el que debe medirse la posible distorsión de la competencia, no constituye una referencia útil, ya que depende demasiado de las iniciativas de los únicos promotores públicos (véanse los apartados 49 a 55). Por consiguiente, la Comisión debería examinar la falta de transparencia a la hora de fijar los precios de las parcelas ordenadas. Además, dada la competencia existente entre los promotores de una región para atraer empresas a instalarse en los polígonos, la ayuda del FEDER sólo debería concederse, con más razón, en un contexto global de desarrollo regional, con criterios definidos para la selección de los proyectos (véase el apartado 56).

Cuando la ayuda del FEDER permite al promotor obtener beneficios, no existe inconveniente para la financiación comunitaria y el efecto de la intervención a fondo perdido del FEDER no aparece claramente. En algunos casos debería considerarse sustituir la subvención por un préstamo. La subvención se justifica cuando se busca un efecto impulsor de la instalación de empresas y a la hora de rehabilitar antiguos polígonos degradados o abandonados. Su concesión debería, en todo caso, enmarcarse en un proyecto estructurado de desarrollo regional, con el fin de no sobrepasar las necesidades reales (véanse los apartados 57 a 62).

Introducción

1. El impulso del desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (objetivo n° 1), y la reconversión de las regiones gravemente afectadas por el declive industrial (objetivo n° 2) constituyen dos de los objetivos asignados a los Fondos Estructurales. En este contexto, el FEDER cofinancia proyectos de creación o de modernización de infraestructuras, entre los que se encuentran zonas industriales o artesanales, cuyas parcelas ordenadas, generalmente, se venden sin edificar a empresas. En algunos casos, estas zonas contienen edificios, como por ejemplo "viveros", destinados a acoger temporalmente empresas muy jóvenes, proporcionándoles ayuda y seguimiento en materia de gestión, así como servicios de oficina compartidos o, incluso, "edificios provisionales" para empresas que aún no pueden o no quieren efectuar gastos de instalación. Estas zonas y, en su caso, los edificios que las ocupan se englobarán bajo el concepto de "polígono industrial".

2. Los textos reglamentarios por los que se rigen los Fondos Estructurales no citan, como tales, el concepto de polígono industrial, ni, por otra parte, los tipos de infraestructuras que abarca. En las regiones menos desarrolladas y las regiones en proceso de reconversión, los recursos financieros que les son destinados pueden, no obstante, representar una parte importante de la intervención total del FEDER (véanse los apartados 7 y 8) y, en este sentido, dependen indirectamente de la política regional de la Comunidad. Además de la legalidad y la regularidad de las operaciones cofinanciadas por el FEDER (véanse los apartados 10 a 12), el Tribunal ha querido, así pues, examinar, por una parte, cómo los procesos de desarrollo de los polígonos industriales se inscriben en el desarrollo de las regiones que se benefician de las ayudas del FEDER (véanse los apartados 13 a 41), y, por otra, sus repercusiones (véanse los apartados 42 a 65).

3. La contribución del FEDER al desarrollo de los polígonos industriales se efectúa, esencialmente, a través de programas operativos compuestos de subprogramas, a su vez divididos en medidas conforme a las cuales se cofinancian proyectos en las regiones subvencionables. El papel de la Comisión se desempeña, sobre todo, en el nivel de las grandes prioridades de estos programas. En lo que se refiere a las medidas, consiste principalmente en hacer que los Estados miembros y las regiones presenten una ficha descriptiva de las acciones previstas. La fiscalización en la Comisión se ha llevado a cabo en los servicios de la Dirección General de Política Regional y Cohesión (DG XVI) y en los de la Dirección General de Competencia (DG IV).

4. Los controles en los Estados miembros se han realizado en seis regiones beneficiarias de las ayudas del FEDER: tres, correspondientes al objetivo n° 1 [el Land de Turingia (Alemania), la Comunidad Autónoma de Valencia (España) y Sicilia (Italia)], tres del objetivo n° 2 [las zonas subvencionables de la provincia de Limburgo (Bélgica), de la región Nord-Pas-de-Calais (Francia) y del País de Gales (Reino Unido)]. Estas regiones responden a perfiles económicos y geográficos diferentes, que influyen en su desarrollo o reconversión. Se seleccionaron teniendo en cuenta el interés que ofrecen desde el punto de vista del desarrollo de los polígonos industriales y de la importancia de las dotaciones financieras que se destinan a su financiación en el contexto de las intervenciones del FEDER. Esta muestra no tiene por objeto garantizar una representatividad estadística, sino más bien mostrar un abanico de prácticas diferentes, algunas de las cuales deberían fomentarse. Además, se habían enviado cuestionarios a otras siete regiones, de las que seis respondieron [Hainaut (Bélgica, objetivo n° 1), el Land del Sarre (Alemania, objetivo n° 2), la Comunidad Autónoma de Extremadura (España, objetivo n° 1), la región del País de la Loire (Francia, objetivo n° 2), la Basilicata (Italia, objetivo n° 1) y Limburgo (Países Bajos, objetivo n° 2)] y una no lo hizo [Irlanda (objetivo n° 1)].

Datos presupuestarios y físicos

5. Los servicios de la Comisión disponen de diferentes sistemas que registran información contable y financiera sobre las intervenciones del FEDER:

a) Sincom constituye el sistema general que registra los compromisos y los pagos de la Comisión, entre los que se encuentran los relativos a las intervenciones del FEDER; este sistema está orientado a la contabilidad y no contiene información sobre el contenido de las intervenciones;

b) Garfield es un sistema local propio de la DG XVI, que desglosa las dotaciones financieras(1) de las intervenciones del FEDER hasta el nivel de las medidas; no registra, sin embargo, los gastos declarados por los Estados miembros, pese a que se subdividen siguiendo la misma estructura; contiene una base de datos en la que los servicios de la DG XVI registran, conforme a una nomenclatura temática previamente establecida, las medidas de los programas de intervención del FEDER a partir de la generación 1994 - 1999; determinada información no está recogida en esta base de datos;

c) los gastos realmente incurridos, desglosados en función de las medidas previstas en los programas, sólo están disponibles en el nivel de cientos de expedientes en papel y ficheros informáticos relativos a estos programas, pero no existe una descripción global.

6. El Tribunal ya ha observado, en diversas ocasiones, la dificultad de calcular los recursos financieros que el FEDER destina a acciones dirigidas a ámbitos específicos o grupos determinados(2). La identificación de las partidas financieras destinadas al desarrollo de los polígonos industriales se enfrenta también con diversos obstáculos, los más importantes de los cuales figuran a continuación:

a) los proyectos de desarrollo de nuevos polígonos industriales pueden inscribirse entre las medidas que incluyen proyectos de otra naturaleza, como por ejemplo, entre los programas examinados, centros de congresos (programa operativo 1989 - 1991/A Nord-Pas-de-Calais), infraestructuras turísticas de abastecimiento de agua (programa operativo 1989 - 1993 Turingia) y otros proyectos de desarrollo, turístico o industrial (programa operativo 1990 - 1993 Valencia); a su vez, los viveros y edificios provisionales pueden registrarse como medidas de apoyo a las pequeñas y medianas empresas;

b) en las regiones del objetivo n° 2 han surgido nuevos polígonos industriales de la rehabilitación de antiguos polígonos abandonados y se inscriben como medidas que también pueden incluir la rehabilitación de zonas urbanas; además, numerosas rehabilitaciones industriales no desembocan en el desarrollo de un nuevo polígono, sino en la ordenación de zonas residenciales o de zonas verdes.

7. Por tanto, las dotaciones financieras previstas para el desarrollo de los polígonos industriales en los planes de financiación sólo tienen carácter indicador y son aproximativas. La obtención de datos más precisos necesitaría una mejora de los datos transmitidos por los Estados miembros, y podría, especialmente, basarse en una estructura más homogénea y fina de los programas de intervención. En relación con el período 1994 - 1999, la información extraída de la base de datos de la Comisión (véase el apartado 5) indica que las dotaciones previstas para la ordenación de zonas totalmente nuevas se elevan a 2493 millones de ecus y las previstas para la rehabilitación de antiguos polígonos degradados a 1338 millones de ecus. Por otra parte, están previstas nuevas dotaciones por un total de 4363 millones de ecus, para estructuras de apoyo a las actividades económicas que pueden incluir polígonos industriales, sin que la naturaleza de las infraestructuras se precise con antelación.

8. En relación con las seis regiones visitadas, el cuadro 1 muestra las dotaciones financieras iniciales de la intervención del FEDER relativas a los períodos 1989 - 1993 y 1994 - 1999, por una parte, para los principales programas cofinanciados de estas regiones, junto con todo tipo de medidas, y, por otra, para las medidas de estos programas que pueden incluir proyectos de desarrollo de polígonos industriales. También se indican los gastos correspondientes del período 1989 - 1993. Teniendo en cuenta que las regiones visitadas corresponden al objetivo n° 1 o al objetivo n° 2, se observó que la parte de la intervención del FEDER destinada a los polígonos industriales podría representar hasta un 23 % (objetivo n° 1) o un 48 % (objetivo n° 2) del total.

9. En el cuadro 2 se recoge información física relativa a estas mismas regiones y sus polígonos industriales. Estos datos muestran principalmente que, en relación con su superficie y población, las regiones incluidas en el objetivo n° 2 disponen de infraestructuras más importantes que las del objetivo n° 1. Por razones de disponibilidad, algunos datos sobre las regiones del objetivo n° 2 (población y superficie de las zonas) sólo se presentan en el nivel NUTS-II(3), si bien la zona seleccionable para las intervenciones del FEDER en relación con el objetivo n° 2 se define en el nivel NUTS-III.

Legalidad y regularidad

10. El análisis de proyectos en las regiones visitadas ha dado lugar a observaciones relativas a la subvencionabilidad de algunos gastos declarados y mostrado irregularidades o litigios no comunicados a la Comisión.

11. Los casos que no debían ser objeto de subvenciones afectaban a tres de los seis proyectos controlados en la Comunidad Valenciana (España), para los que se declararon el IVA, provisiones para litigios y diversos importes no relacionados con los proyectos examinados (gastos no subvencionables de 1,2 millones de ecus sobre un total de 9,1 millones de ecus; intervención del FEDER del 58,3 %). Por otro lado, un importe de 2,5 millones de ecus corresponde a gastos declarados en exceso con respecto a lo que se debería en virtud del principio por el que se acepta un máximo de 10 % del coste total subvencionable para la adquisición de terrenos(4). En relación con uno de los seis proyectos controlados en la región Nord-Pas-de-Calais (Francia) no se pudieron justificar gastos declarados (0,2 millones de ecus sobre un total de 1,7 millones; intervención del FEDER del 19 %).

12. La falta de una comunicación de irregularidades a la Comisión conforme al Reglamento (CE) n° 1681/94(5) afectaba, por una parte, a dos proyectos del Land de Turingia (Alemania) retirados de los gastos declarados, tras una fiscalización del Tribunal de Cuentas del Land (gastos de 4,3 y de 2,9 millones de ecus) y, por otra, en Sicilia (Italia), a dos proyectos incluidos en la declaración de gastos sobre los cuatro controlados, que eran objeto de litigios llevados a los tribunales (gastos de 3,6 y 1,9 millones de ecus; intervención del FEDER del 50 %). En relación con uno de estos últimos, la construcción cofinanciada por el FEDER se había derrumbado.

Procesos de desarrollo de los polígonos industriales cofinanciados por el feder

13. En el marco de una organización interinstitucional propia en cada Estado miembro, incluso en cada región (véanse los apartados 15 a 18), la intervención en forma de programas implica una actuación que debería incluir:

a) un diagnóstico de las necesidades (véanse los apartados 19 a 28);

b) la fijación de objetivos correspondientes a un proyecto de ordenación del territorio de la región y de indicadores para medir el grado de realización de los proyectos y sus efectos (véanse los apartados 29 a 33);

c) criterios de selección de los proyectos (véanse los apartados 34 a 39);

d) una evaluación ex post de las realizaciones y de sus repercusiones, que se tendrá en cuenta en los diagnósticos posteriores (véanse los apartados 40 y 41).

14. Sin una actuación global de este tipo en la región de que se trate, los polígonos industriales pueden no desarrollarse en número suficiente o, por el contrario, en exceso, en relación con la demanda de las empresas (ritmo inadecuado) o, incluso, en la ignorancia de sus necesidades. La demanda de las empresas no constituye, sin

Cuadro 1

Datos financieros relativos a la intervención del FEDER en las regiones visitadas

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2

Datos físicos relativos a las regiones visitadas y a sus zonas industriales

>SITIO PARA UN CUADRO>

embargo, el único criterio para orientar el desarrollo de los polígonos industriales. Son las autoridades correspondientes quienes deben velar por que se estimule la actividad económica en las zonas que pueden ser objeto de las intervenciones del FEDER, en función de las necesidades específicas de estas zonas, y evitar una fragmentación de la oferta, que pueda resultar perjudicial para el medio ambiente y la ordenación del territorio.

Contexto organizativo

15. La iniciativa del desarrollo de los polígonos cofinanciados por el FEDER puede tomarse en dos niveles diferentes, de manera que los principales enfoques pueden agruparse en tres categorías: en la primera, los polígonos son desarrollados exclusivamente por los municipios, en función de sus propios objetivos; en la segunda, también toman su propia iniciativa instancias locales, cuyas competencias abarcan un grupo de municipios, incluso a la propia región; en la tercera, sin embargo, los proyectos también son desarrollados por organismos creados a este efecto. Estas categorías diferentes tienen en común, generalmente, una falta de coordinación entre los participantes y, cuando dicha coordinación existe, una falta de análisis sobre la oportunidad de los proyectos. Más adelante en el presente Informe, las autoridades u organismos que se benefician de la intervención del FEDER se denominan "beneficiarios finales" (a veces "promotores")(6). El beneficiario final no es, por tanto, la empresa que se instala en el polígono industrial.

16. El Land de Turingia (Alemania) y Limburgo (Bélgica) entran en la primera de estas categorías. En esta última región existe, no obstante, una concertación entre los municipios y el sector a través de una sociedad de desarrollo regional situada en el centro de diversas iniciativas a favor de las empresas, que gestiona una base de datos detallados de los polígonos y realiza análisis de prospección en la materia.

17. La Comunidad Autónoma de Valencia (España), la región Nord-Pas-de-Calais (Francia) y el País de Gales (Reino Unido) pueden clasificarse en la categoría dentro de la cual los polígonos industriales también son desarrollados por instancias distintas a los municipios. En la Comunidad Autónoma de Valencia (España), las zonas industriales y artesanales son creadas por una sociedad pública nacional de derecho privado que representa alrededor del 70 % de la oferta, por una sociedad pública regional de derecho privado y por las provincias, los municipios y el sector privado. Se ha observado una falta de coordinación entre los implicados. En la región Nord-Pas-de-Calais (Francia) existe una gran competencia entre los municipios para atraer empresas, en particular a causa de la importancia de los ingresos presupuestarios que pueden generarse del "impuesto industrial"(7). Esta competencia ha tenido como consecuencia un fuerte aumento del número de zonas industriales y artesanales de tamaño relativamente reducido (véase el apartado 41). No obstante, allí se han realizado esfuerzos para que los municipios cooperen entre sí. En ocasiones, el sector privado está vinculado al desarrollo de los polígonos industriales a través de sociedades de economía mixta. En el País de Gales (Reino Unido) los polígonos han sido desarrollados individualmente por los distritos, condados, municipios y por una agencia de desarrollo.

18. En Sicilia (Italia), treinta y tres zonas industriales han sido desarrolladas por once consorcios creados conforme a la ley, bajo la tutela de un departamento de la administración regional. Además, los municipios han desarrollado allí polígonos artesanales, bajo la tutela de un segundo departamento. No hay coordinación entre estos participantes, aunque empresas industriales pueden instalarse en zonas artesanales y viceversa.

Diagnóstico de las necesidades

19. El análisis de las necesidades en polígonos industriales implica la designación de un organismo responsable de su desarrollo o de la coordinación de las iniciativas emprendidas por los diferentes participantes, en particular habida cuenta de la falta de coordinación entre los promotores públicos. También resulta necesaria la información sobre las infraestructuras existentes, un método y datos que permitan evaluar la demanda a largo plazo, con el fin de adquirir un conocimiento global de las necesidades de la región.

Zonas industriales y artesanales

20. El nivel de ocupación de las zonas industriales y artesanales(8), además de que puede ocultar desequilibrios subregionales, no constituye un indicador suficiente para garantizar que la disponibilidad de superficies sea la adecuada; ello sólo es posible si se tienen en cuenta las ventas. Así, Limburgo (Bélgica), con un promedio de ocupación de las zonas del 92,8 % (véase el cuadro 2), ofrece relativamente más posibilidades que el Nord-Pas-de-Calais (Francia), cuyo promedio es de 81,5 %; las ventas anuales medias de la primera región son, en efecto, de 115 hectáreas anuales y las de la segunda de 1000 hectáreas también por año. La primera región dispone, así pues, de parcelas ordenadas disponibles que le permiten hacer frente a las ventas durante cinco años, mientras que la segunda está limitada a un poco más de dos años.

21. Algunas regiones visitadas que disponen, a la vez, de un organismo responsable, de información sobre las infraestructuras existentes y de un método y de datos para evaluar la demanda a largo plazo, han tomado la iniciativa de desarrollar análisis de las necesidades en el ámbito de las zonas industriales y artesanales. En Limburgo (Bélgica) se realizaron, en concreto, análisis basándose en las ventas de parcelas realizadas en el pasado durante un período de diez años, y se definió un nivel de almacenamiento óptimo para permitir hacer frente a la demanda durante el período medio necesario para ordenar una nueva zona, es decir, tres años, más un margen de seguridad. La comunidad flamenca realizó un análisis similar con ayuda de las provincias, con motivo de la definición de un plan de ordenación del territorio con un horizonte de quince años. En 1996, en la región de Nord-Pas-de-Calais (Francia) se efectuó, con la cofinanciación del FEDER, un primer censo de los polígonos industriales, donde se indicaban entre otras cosas, las superficies ordenadas y disponibles para las empresas. A partir del promedio de superficies vendidas anualmente, se puede comprobar un reparto muy desigual de las reservas de parcelas ordenadas y de insuficiencias en determinados distritos. Este inventario debe ser aún verificado por los servicios encargados. Dado que dichos servicios solamente deben actualizar la información cada tres años, su utilidad es reducida. No se emplea para evaluar las necesidades en materia de ordenación de terrenos.

22. Otras regiones visitadas disponen de información sobre sus zonas industriales y artesanales, pero no se sirven de ella para realizar diagnósticos, especialmente porque no existen datos sobre las ventas de parcelas. En el Land de Turingia (Alemania), el inventario constituido en 1997, que abarca todas las zonas de los municipios que habían recibido ayudas públicas, no incluye, sin embargo, información sobra las zonas sin rehabilitar desarrolladas en la época de la antigua República Democrática Alemana. En el marco del documento único de programación (DOCUP) para 1994 - 1999 de este Land, se menciona una necesidad de 1500 a 1600 hectáreas de terrenos ordenados, sin basarse en un análisis de la oferta existente y de las ventas. En la Comunidad Valenciana (España), un inventario recoge las zonas, creadas en épocas diferentes, que aún ofrecen parcelas equipadas libres, calculadas en 1917 hectáreas sobre un total de 3198 hectáreas, es decir un promedio de ocupación del 40 %; en el programa operativo 1989 - 1993, se hace referencia a 120 hectáreas, sin haberse realizado ningún análisis global. En Sicilia (Italia) se constituyó un inventario de los polígonos industriales, en 1989, con el apoyo del FEDER, y se actualizó en 1996, pero en él no se indican, sin embargo, las superficies ordenadas sin ocupar y disponibles para las empresas. También existe una lista de las zonas artesanales ordenadas por los municipios, de las que algunas se beneficiaron de la intervención del FEDER, pero no se dispone de ninguna información en relación con su superficie o su ocupación. En el País de Gales (Reino Unido), la agencia de desarrollo creó una base de datos, pero la información que contiene no constituye una herramienta de gestión prospectiva.

23. La información recogida en los inventarios mencionados anteriormente es transmitida por los propietarios de los polígonos a las autoridades pertinentes. Se detectaron divergencias entre los datos de estos inventarios y la información obtenida de los beneficiarios finales en el Limburgo (Bélgica) y en el Nord-Pas-de-Calais (Francia), o cuando se compararon situaciones en fechas diferentes en el Land de Turingia (Alemania) y en Sicilia (Italia). Las divergencias se deben, especialmente, a la transmisión de datos equivocados o a la periodicidad de actualización de estas bases de datos.

24. De las regiones que respondieron al cuestionario (véase el apartado 4), Hainaut (Bélgica) dispone de un inventario de los polígonos industriales de las cinco sociedades intermunicipales encargadas de su desarrollo, y de datos estadísticos relativos a las ventas de parcelas ordenadas. Si bien el examen de la evolución de las ventas se cita allí como el principio por el que se rige la decisión de ordenación de nuevas zonas, el índice de ocupación de las parcelas ordenadas es solamente del 59,5 %. Al ritmo medio de las ventas observado en estos últimos años, la duración necesaria para agotar la reserva de parcelas equipadas y disponibles puede considerarse excesiva. La rehabilitación de terreno aumentaría aún las superficies disponibles. En el pasado, el Tribunal ya había señalado el exceso de capacidad en esta región y, en particular, en una zona cuyo índice de ocupación aún no alcanza más que el 35 %(9). En la región del País de la Loire (Francia) no existen ni inventarios de los polígonos, ni información sobre las ventas. En Extremadura (España) se dispone de una lista de polígonos industriales construidos que indica las superficies totales y las superficies de las parcelas, por lo que no se pueden calcular las necesidades en este campo; las autoridades locales indicaron, no obstante, que se está confeccionando un inventario detallado. En Basilicata (Italia) deben completarse aún algunos datos de base ya existentes. En Limburgo (Países Bajos) se dispone de una base de datos sobre terrenos industriales e información sobre las ventas anuales de parcelas ordenadas que existen. Cada cinco años se procede a un análisis de las necesidades, distinguiendo en función de los diferentes tipos de terrenos, basándose en escenarios de creación de empleo y de datos estadísticos sectoriales relativos al número de personas con empleo por hectárea. Además, todos los años se efectúa un análisis de las disponibilidades y las ventas de parcelas. Allí se considera necesario un nivel de reserva permanente correspondiente al promedio de parcelas que se pueden vender durante un período de cinco años.

25. Algunos polígonos industriales importantes fueron objeto de un análisis de oportunidad, en ocasiones cofinanciado por el FEDER; este fue, por ejemplo, el caso de una zona logística y de transporte y de una zona de servicio en Limburgo (Bélgica), así como de una plataforma múltiple en Nord-Pas-de-Calais (Francia). En esta región se realizaron también análisis de oportunidad con respecto a proyectos menos importantes. Uno de estos análisis, efectuado a petición de un municipio, daba como resultado que la situación medioambiental de dos polígonos proyectados por dicho municipio y las grandes disponibilidades en los municipios circundantes era muy desfavorable. En el documento en el que se presentaba el proyecto a la autoridad regional que debía decidir la concesión de la intervención del FEDER, sin embargo, no se indicó. El desarrollo de estos proyectos terminó por interrumpirse, debido a la falta de interés por parte de las empresas locales. También puede ocurrir que, pese a la realización de un análisis de oportunidad, el polígono desarrollado no responda precisamente a la demanda. En el País de Gales (Reino Unido) la oferta de parcelas está constituida, sobre todo, por antiguas zonas mineras y siderúrgicas rehabilitadas de tamaño muy reducido. La falta de grandes polígonos aquí es conocida y ha obligado a empresas a instalarse fuera de la región. No obstante, cuando se habilitó una zona de varias decenas de hectáreas, con una intervención del FEDER, se decidió orientar dicha zona hacia las pequeñas y medianas empresas activas en sectores de altas tecnología y convertirla en una zona de prestigio. Pasado un tiempo, tras su apertura, fue necesario destruir una parte de la infraestructura cofinanciada por el FEDER para permitir la instalación de una gran empresa. Además, ya no se realizaba el mantenimiento las zonas verdes.

26. En Limburgo (Bélgica) y la región de Nord-Pas-de-Calais (Francia) las acciones de rehabilitación de polígonos industriales abandonados fue precedida de un censo. Con frecuencia, las posibilidades de reutilización de estos polígonos para otros fines se ven limitadas por razones jurídicas, técnicas, medioambientales o simplemente de acceso. Los retrasos que pueden derivarse de estas situaciones no son muy compatibles con la voluntad de poder disponer, en plazo breve, de nuevas superficies de acogida y su reasignación se efectúa caso por caso. En Limburgo (Bélgica), pese a que se destinaron recursos financieros adicionales al desarrollo de nuevos zonas, dichos recursos, en un principio destinados a la rehabilitación de los antiguos polígonos, quedaron infrautilizados. En el Land de Turingia (Alemania), pese a no haber un inventario de los antiguos polígonos, a partir de 1994 se combinó la creación y la rehabilitación, obligando a que la rehabilitación de antiguos polígonos absorbiera un 30 % de los recursos financieros totales destinados a los polígonos industriales.

Viveros de empresas y edificios provisionales

27. Generalmente es el examen de los resultados de un proyecto análogo lo que lleva a una autoridad pública a lanzarse al desarrollo de viveros de empresas o edificios provisionales (véase el apartado 1). De esta forma se va creando progresivamente una red de centros más o menos coordinada(10).

28. Como los costes de funcionamiento de estos edificios deben cubrirse con los alquileres pagados por las empresas que los ocupan, su índice de ocupación es esencial. Discernir de la mejor forma el potencial de demanda resulta, pues, indispensable para evitar índices de ocupación bajos y que darían lugar a la necesidad de aumentar los alquileres aplicados para cubrir los costes de explotación. Ello resultaría especialmente perjudicial en el caso de los viveros, cuyo objetivo es el de favorecer la eclosión de jóvenes empresas y de reducir su tasa de desaparición. Al no conocerse suficientemente la demanda, puede ocurrir que la creación de determinados viveros no se justifique y que éstos terminen por reconvertirse en simples edificios alquilados a empresas, como se vio en Limburgo (Bélgica) en el caso de dos proyectos cofinanciados. Tres de los cinco centros restantes, operativos desde finales de la década de los ochenta, seguían sin alcanzar un promedio de ocupación de alrededor del 70 %, pese a que, cuando se crearon, los alquileres se habían calculado de manera que su cuenta de explotación quedará equilibrada, partiendo de un índice del 90 %. El centro con el índice de ocupación más elevado lo constituye el centro con el número más elevado de empresas que permanecen en el vivero más de cinco años. En la región de Nord-Pas-de-Calais (Francia) el índice de ocupación de un vivero creado en 1992 era inferior al 50 %. Tras una serie de dificultades a principio de los años noventa, un grupo de siete viveros creados al final de la década de los ochenta y gestionados por una dirección departamental lograba un índice de ocupación superior al 80 %. Sensibles a la coyuntura, en general estas estructuras vieron aumentar dicho índice en 1998. En el País de Gales (Reino Unido), al no haberse impuesto una duración máxima de estancia a las empresas, un vivero cofinanciado por el FEDER se fue transformando progresivamente en un edificio normal de alquiler.

Objetivos e indicadores

29. Hasta 1994, numerosos programas no mostraban sus objetivos específicos de desarrollo de las zonas industriales y artesanales o se limitaban a copiar el título de las medidas. En ocasiones existían indicadores de realización, mientras que los indicadores de sus efectos apenas figuraban y no siempre podían calcularse. En Sicilia (Italia), los objetivos consistían, especialmente, en aumentar el valor añadido de las industrias, estimular el espíritu de empresa e impulsar el traslado de las actividades fuera de los centros urbanos; se proponían indicadores físicos y de repercusión.

30. En el País de Gales (Reino Unido) estaba previsto medir los efectos de los polígonos en términos de número de puestos de trabajo. Si bien no existen datos estadísticos sobre este ámbito, durante la presentación de los proyectos para la asignación de una intervención del FEDER se adelantaron cifras provisionales, para decidir una intervención del FEDER. La evaluación ex post del programa operativo 1989 - 1993 mostró que existe una diferencia importante entre las previsiones y las realizaciones, atribuible, en parte, al carácter demasiado optimista de las previsiones: se crearon 3793 y 633 puestos de trabajo brutos(11) respectivamente, en concepto de medidas relativas a polígonos industriales del programa operativo 1989 - 1991 y en concepto de la iniciativa comunitaria Rechar 1989 - 1993, mientras que, basándose en los proyectos aprobados, las previsiones de ocupación eran de 12658 y 1095 puestos de trabajo brutos.

31. A partir de 1994, se recogieron en los programas objetivos más detallados e indicadores físicos (superficie ordenada) y de repercusiones (número de empresas instaladas y puestos de trabajo), excepto en los del Land de Turingia (Alemania). No obstante, existen muy pocos indicadores que correspondan a una preocupación de desarrollo regional y, en concreto, nunca se hace distinción entre empleo bruto y neto.

32. La información relativa a las empresas instaladas y a los puestos de trabajo disponibles es poco significativa, ya que no se elabora hasta que el proyecto se encuentra en la fase de arranque. En este campo, la evaluación ex post se efectúa, pese a todo, demasiado pronto. Sin embargo, los inventarios confeccionados por algunas regiones [Turingia (Alemania), Sicilia (Italia), Limburgo (Bélgica), Nord-Pas-de-Calais (Francia)] contienen, a veces, información relativa a las empresas presentes en los polígonos o al empleo, lo que permite apreciar mejor los efectos de estas infraestructuras (véase el apartado 43).

33. Desde el inicio, las medidas destinadas a la creación de viveros tenían como objetivo reducir el índice de desaparición de las jóvenes empresas mediante la reducción de sus costes de estructura y proporcionándoles una ayuda a la gestión. No obstante, no se dispone de mucha información sobre la creación de puestos de trabajo por parte de las empresas beneficiarias de estas infraestructuras de acogida (véase el apartado 46).

Criterios de selección de los proyectos

34. Una política activa de desarrollo de los polígonos industriales necesitaría la utilización de criterios de selección propios de un proyecto de desarrollo, con, por ejemplo, prioridades en cuanto a la localización de los proyectos, a la calidad de su concepción o al tipo de empresas que puedan acogerse. Este principio debería seguirse, sobre todo, si efectivamente los precios de venta y de alquiler constituyen una herramienta de competencia entre promotores públicos (véanse los apartados 48 - 62). Los programas no contienen, generalmente, criterios de selección de los proyectos.

35. En Limburgo (Bélgica) la intervención del FEDER debía concederse en función de la urgencia y de la necesidad, así como de la calidad del terreno. Pero en la práctica la oferta de parcelas ordenadas se había reducido a finales de los años ochenta y todos los proyectos se cofinanciaron a medida que se iban presentando las solicitudes. En el caso de los viveros de empresas se habían fijado criterios de localización y su creación debía depender del éxito de los proyectos anteriores. En realidad, ya se habían realizado tres proyectos de los seis antes del comienzo de la ejecución del programa, lo que implica que la cofinanciación del FEDER, en su caso, no tuvo un efecto directo sobre el desarrollo regional. Un cuarto proyecto se realizó a no muchos kilómetros de un centro que ya presentaba dificultades de ocupación; finalmente, fue necesario convertir estos dos últimos centros en edificios provisionales, con lo que los proyectos adquirieron más bien un carácter inmobiliario que de asistencia a jóvenes empresas.

36. En el Land de Turingia (Alemania) los municipios que deseaban beneficiarse de una ayuda pública para la creación de un polígono tenían obligación de demostrar el interés de las empresas, de las que un 50 %, como mínimo, debía cumplir las condiciones específicas relacionadas con el sector de actividad y con el volumen de negocios realizados fuera de una zona definida alrededor del municipio en cuestión (condición suprimida por los proyectos beneficiarios de ayudas del Land a partir de 1995). Aquí se definió un concepto de empresa subvencionable que llevó, por ejemplo, a excluir el coste de ordenación de parcelas ocupadas por grandes superficies comerciales. Alrededor de la mitad de los proyectos de polígonos industriales así aceptados se inscribieron en los créditos del FEDER, sin ningún criterio particular.

37. Los programas de la Comunidad Valenciana (España) no contienen ningún criterio para la selección de los proyectos.

38. En la región de Nord-Pas-de-Calais (Francia), si bien se habían fijado criterios generales para las medidas de rehabilitación, en particular con respecto a la importancia del polígono, la evaluación de las intervenciones del período 1989 - 1993 indica que los proyectos se seleccionaron, más bien, en función de la urgencia y del carácter menos complejo de los lugares de realización y no en función de un programa de reordenación del territorio. En el caso de las nuevas zonas industriales y artesanales, contrariamente a lo previsto en el DOCUP 1997 - 1999, la selección de los proyectos no se realizó a partir del censo de 1996, cuya información debería actualizarse y verificarse en 1999. Por otra parte, con objeto de canalizar la competencia entre municipios (véase el apartado 17), se previó un nivel superior de intervención para los proyectos presentados por una estructura intermunicipal.

39. En Sicilia no existían criterios durante el período 1989 - 1993 y la selección de los proyectos se había dejado en manos de la administración. En el programa posterior, con el fin de intensificar los efectos de las ayudas, se seleccionaron cinco polígonos industriales, de los que cuatro fueron elegidos porque presentaban un nivel de ordenación ya elevado. No obstante, dado que los proyectos de estos cinco polígonos se desarrollan con demasiada lentitud, se prevé la extensión del beneficio de los créditos comunitarios al conjunto de los polígonos.

Evaluaciones

Evaluaciones intermedias y ex post en relación con las intervenciones comunitarias

40. Con demasiada frecuencia la evaluación de las intervenciones del FEDER no aporta información sobre las medidas destinadas a los polígonos industriales o no trata la cuestión de la oportunidad de su creación (existencia de un plan de desarrollo basado en un análisis de la oferta y la demanda o de prioridades). En el caso de Limburgo (Bélgica), sólo a través de la evaluación intermedia del DOCUP 1994 - 1996 el responsable de dicha evaluación examina la adecuación entre la oferta y la demanda de terrenos y llama la atención sobre el nivel relativamente elevado de las disponibilidades. En relación con el Land de Turingia (Alemania), la evaluación intermedia del programa operativo 1994 - 1999 mostraba la ausencia de información relacionada con las necesidades de ordenación de nuevos polígonos y la ausencia de planificación que pudiera tenerse en cuenta para la aprobación de las ayudas. En el caso de la Comunidad Valenciana (España), la evaluación intermedia del programa operativo 1994 - 1999, única disponible, no trata la cuestión de las necesidades de desarrollo de polígonos industriales. En Nord-Pas-de-Calais (Francia) las evaluaciones ex post del período 1989 - 1993 no llaman la atención sobre la falta de conocimiento de la reserva de terrenos ya ordenados. En Sicilia (Italia) sólo se realizó la evaluación ex post del programa multirregional "Aree Attrezzate"; la evaluación se centró en las dificultades de utilización de los créditos comunitarios y el objetivo de descongestión de las zonas urbanas por el traslado de empresas hacia los polígonos industriales. Al no disponer de información sobre su implantación, el responsable de la evaluación se ha basado en la evolución del porcentaje de asalariados en los polígonos, que había disminuido de 35,1 a 29,9 %, para concluir que este objetivo no se había logrado.

Evaluaciones específicas realizadas al margen de las intervenciones comunitarias

41. En las provincias de Limburgo (Bélgica y Países Bajos) se efectuó un seguimiento de la venta de las parcelas ordenadas y se puso en marcha un enfoque basado en la "gestión de las reservas" (véanse los apartados 21 y 24). En la región de Nord-Pas-de-Calais (Francia) el censo realizado (véase el apartado 21) puso especialmente en evidencia el papel del impuesto industrial en la fragmentación de la oferta de terrenos ordenados, así como la ausencia de selección de las empresas en las zonas desarrolladas. Este informe destacaba el riesgo de encarecimiento entre colectividades locales de determinados distritos, donde había una excesiva oferta. El informe recomendaba establecer prioridades, intensificar los esfuerzos de coordinación, imagen, calidad de ordenación, servicios y armonización del impuesto industrial. En el Land de Turingia (Alemania), desde mediados de 1997 se envían cuestionarios a los municipios cuyos proyectos han recibido una cofinanciación, con objeto de obtener información sobre su evolución, así como sobre la ocupación de las zonas terminadas y sobre su número de puestos de trabajo. Este seguimiento ex post no elimina, sin embargo, el interés de un estudio de prospección.

Repercusiones de los polígonos industriales y de su cofinanciación

Empresas y puestos de trabajo

42. Las repercusiones de la cofinanciación de polígonos industriales por el FEDER resultan difíciles de evaluar por las razones siguientes:

a) una zona industrial o artesanal en sí no es creadora de empleo; la creación de empleo se deriva más bien de la valorización del potencial endógeno (ayudas para la investigación y el desarrollo, asistencia de la gestión, en particular a través de viveros, etc.), teniendo en cuenta los factores exógenos que pueden influir (infraestructura de carreteras, atracción de empresas exteriores, etc.);

b) los proyectos cofinanciados a menudo afectan solamente a una parte de un polígono existente o nuevo: red de alcantarillado, tendido eléctrico, ramal de acceso o carretera interior, alumbrado, instalación de depuradoras de aguas, superficies plantadas que mejoren el atractivo de un grupo de zonas, etc.; por tanto, el efecto de los polígonos no puede atribuirse únicamente a los proyectos cofinanciados por el FEDER;

c) una zona industrial o artesanal solamente puede ocuparse de manera satisfactoria varios años después de la realización del proyecto, con un retraso que es función de su propia calidad(12), pero que también está sujeto a la fase coyuntural del ciclo económico;

d) la aportación de un nuevo polígono al desarrollo regional dependerá, especialmente, de su índice de ocupación y, también, de los traslados de empresas de la región hacia el nuevo polígono, que reducen los efectos (efecto de "desviación")(13); ello puede tener consecuencias beneficiosas bastante difusas y no evaluadas: refuerzo de la eficacia de las empresas instaladas en un entorno mejor y descongestionamiento de centros urbanos, necesitados, a su vez, de acciones de rehabilitación.

43. El cuadro 2 indica, cuando se dispone de cifras, el número de empresas y puestos de trabajo en las zonas industriales y artesanales censadas. El empleo varía de ocho personas por hectárea ocupada en Sicilia (Italia) a 26 en Nord-Pas-de-Calais (Francia), y la superficie media utilizada va de 1 hectárea por empresa en Nord-Pas-de-Calais (Francia) a 5 hectáreas en Sicilia (Italia).

44. El empleo por hectárea se reduce progresivamente, lo que refleja, especialmente, la creciente concentración de capital en la producción. Varía mucho, en función de la localización, de las características del polígono y de las actividades que se desarrollan allí. En Limburgo (Bélgica) se pasó de 25 personas por hectárea a inicios de los años ochenta a 17 al final de la misma década y a 11 en la actualidad. En Sicilia (Italia) existían 10 puestos de trabajo por hectárea en 1989 contra 8 actualmente. Además, en esta región, la única de las visitadas donde se recabó este tipo de información, las superficies equipadas vendidas pero "inactivas"(14) representaban, en 1997, un 10 % de las superficies equipadas vendidas. Este porcentaje alcanzaba el 16 % en una zona examinada.

45. Aunque no se debe esperar una creación de empleos tan importante como en el caso de la instalación de nuevas empresas, las empresas trasladadas pueden contribuir a mejorar la urbanización de la zona y a aumentar la productividad. Las regiones visitadas no recogen información sobre estos traslados, excepto en Limburgo (Bélgica) donde, según los datos relativamente incompletos referentes a los polígonos visitados por el Tribunal, el porcentaje de traslado se situaría entre el 60 y el 90 % de las empresas instaladas. En Sicilia (Italia), donde el descongestionamiento de los centros urbanos era uno de los objetivos perseguidos, las empresas instaladas en las zonas industriales surgían del traslado de antiguas actividades.

46. En Limburgo (Bélgica), durante el período 1986 - 1997, 122 empresas de 152 salieron con éxito de los cinco viveros, es decir, un 80 %. Sin embargo, no hay información sobre los puestos de trabajo creados por estas empresas al final de su estancia. En la región de Nord-Pas-de-Calais (Francia), durante el período 1992 - 1998 solamente 7 empresas de 15 pudieron dejar un vivero examinado para instalarse fuera. Finalmente, 148 empresas de 192 pudieron salir con éxito de otros siete viveros, de 1993 a 1998 (el nivel varía entre un 54 y un 89 %) y crearon 627 puestos de trabajo.

47. Se observaron pocas sinergias internas en los polígonos. Éstas sólo pueden manifestarse en un número limitado de casos, como el de parques tecnológicos en los que las empresas se instalaron, bien por desarrollo endógeno, bien debido, precisamente, a las relaciones potenciales con universidades, centros de investigación o empresas vecinas. Otro caso, especialmente presente en el sector del automóvil, es el de la agrupación de subcontratas alrededor de grandes empresas que consiguieron, cuando se instalaron, que les fueran reservadas parcelas vecinas.

Precio de venta de las infraestructuras

48. La ayuda del FEDER no se acuerda directamente a las empresas que se instalan en los polígonos industriales cofinanciados (véase el apartado 15). En consecuencia, es necesario examinar si esta ayuda termina beneficiando a las empresas, mediante la baja del precio de venta normalmente aplicado, o si beneficia al promotor, que puede, en ocasiones, obtener un beneficio del proyecto que puede ser reinvertido en otras actividades. En el primer caso, deben considerarse aspectos relativos a la competencia, por una parte en relación con la acumulación de ayudas (véanse los apartados 49 a 55) y, por otra, en la región afectada, en lo que se refiere a la competencia entre promotores beneficiarios de las ayudas del FEDER y aquellos que no se benefician de dichas ayudas (véase el apartado 57). En el segundo caso, debe tenerse en cuenta la utilidad de la ayuda (véanse los apartados 57 a 62).

Competencia

49. Las ayudas públicas regionales tienen por objeto compensar los inconvenientes que pueden presentar algunas regiones, hasta un límite de intensidad por encima del cual se causarían distorsiones de la competencia. Con el fin de poder comparar las diferentes formas de ayuda entre sí y las intensidades entre Estados miembros, las ayudas notificadas deben convertirse en "equivalente en subvención neta (ESN)"(15). En este cálculo deben incluirse elementos de ayudas estatales que se hayan podido incluir en la venta de parcelas. Estos elementos deberían, evaluarse normalmente teniendo en cuenta el precio del mercado.

50. En la "Comunicación de la Comisión relativa a los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos"(16) se contemplan dos sistemas de fijación de los precios de venta para poder excluir todo elemento de ayuda estatal. El primero se refiere a la venta efectuada mediante un procedimiento de licitación incondicional, similar a una subasta. El segundo sistema se basa en la determinación de un precio de mercado y prevé que uno o varios peritos independientes realicen, con anterioridad a la venta, una evaluación basada en indicadores de mercado y criterios de evaluación comúnmente aceptados.

51. Entre las regiones visitadas, únicamente en Limburgo (Bélgica) y en el País de Gales (Reino Unido) pudieron vincularse a uno de los sistemas previstos en la Comunicación de la Comisión sobre las ventas de parcelas. En la primera región, los precios de venta aplicados corresponden a los precios evaluados por gestores públicos y en la segunda, por expertos del Royal Institute of Chartered Surveyors.

52. En la Comunidad Valenciana (España) y en la región de Nord-Pas-de-Calais (Francia) el precio lo determina el promotor del polígono, en función de sus objetivos particulares. De manera más general, en Francia el precio de venta o de alquiler de los terrenos ordenados es libre y la puesta a disposición gratuita o la venta por un franco simbólico están autorizadas. En Sicilia (Italia) los precios de venta de las parcelas son determinados todos los años por el gobierno regional. No pudieron reconstituirse ni el método utilizado para fijar estos precios ni su relación con los costes de desarrollo del proyecto.

53. En el Land de Turingia (Alemania), si bien la reglamentación establece que las parcelas equipadas sean vendidas, tras anunciarse públicamente, al mejor postor, el precio de venta es, en realidad, fijado por los municipios de manera discrecional. No obstante, contrariamente a las demás regiones visitadas, está previsto un sistema que impide, al mismo tiempo, la realización por el promotor de un beneficio constituido por las subvenciones recibidas y vender las parcelas a un precio demasiado bajo. Si el precio es superior al precio de coste neto (tras deducción de las diversas subvenciones), corregido para obligar al municipio a correr con un 10 % de los costes de desarrollo, el propio municipio deberá devolver el exceso recibido a los participantes en la financiación del proyecto, es decir, el Estado federal, el Land y la Unión Europea; por el contrario, si las parcelas se venden a un precio demasiado bajo que no permite cubrir este precio de coste, la diferencia será considerada como una ayuda y se acumulará a las demás ayudas que obtenga la empresa. Este balance debe realizarse, a más tardar, diez años después de la presentación de la declaración final de los gastos del beneficiario. Este sistema aún no se aplicado en este Land.

54. De esta forma, las prácticas observadas en relación con la fijación de los precios de venta de infraestructuras subvencionadas muestran que en la mayor parte de las regiones no se aplica ninguno de los dos sistemas libres de ayudas estatales. Conforme a la Comunicación de la Comisión, las ventas deberían, en consecuencia, ser objeto de notificaciones, cosa que no ocurre (véanse los apartados 49 y 50).

55. Por otra parte, los promotores públicos se encuentran, en la mayoría de los casos, en una posición muy dominante en la oferta de estas infraestructuras y, en consecuencia, fijan su precio a un nivel inferior al de coste. El precio de mercado no puede, entonces, ser considerado como una realidad y, como base para determinar si se está incurriendo en una distorsión de la competencia, sólo presenta un interés relativo.

56. En lo que atañe a la competencia entre los promotores de una región subvencionable para atraer empresas, especialmente a través de la fijación de los precios de venta, la ayuda del FEDER no resulta neutra. Así pues, resulta aún más necesario respetar el principio según el cual esta ayuda sólo debería concederse en un marco global de desarrollo regional que defina claramente los criterios de selección de los proyectos subvencionados.

Papel de la ayuda del FEDER

57. La ayuda del FEDER en favor del desarrollo de los polígonos industriales tiene por objeto fomentar la instalación de empresas y la creación de puestos de trabajo. En el caso en que la contribución del FEDER no tenga un efecto total sobre las empresas, aunque los objetivos socioeconómicos del proyecto puedan haberse logrado, ello permitirá al promotor reducir su parte, lograr el equilibrio financiero u obtener un beneficio. En estos dos últimos casos, de no haber una aportación financiera de otro socio, el FEDER será, al final, el único en haber contribuido financieramente a la realización del proyecto. El posible beneficio del promotor después de haber recibido las subvenciones y el producto de las ventas, de las que no se beneficia el FEDER, aumentará sus propios recursos.

58. El desarrollo de los polígonos industriales puede, en efecto, generar beneficios. Tras una primera fase, durante la cual el promotor expone los gastos necesarios para la adquisición de los terrenos no ordenados y para su propio equipamiento, a lo que se constituye con una ayuda del FEDER, interviene una segunda fase, durante la cual recibe, él solo, los ingresos procedentes de la venta de las parcelas ordenadas; estos ingresos no están destinados a cubrir los gastos de funcionamiento. Si las ventas se han realizado al precio de coste neto de las parcelas ordenadas (tras deducción de las subvenciones), el promotor recuperará su contrapartida en la cofinanciación del proyecto y toda ayuda pagada a fondo perdido, en particular la del FEDER, constituirá un beneficio que podrá contribuir, llegado el caso, a la financiación de otras actividades que se aparten de los objetivos del FEDER.

59. Así, en Limburgo (Bélgica), en el caso de dos proyectos de zonas industriales o artesanales donde aún no se habían vendido todas las parcelas, de cinco proyectos examinados, en un caso, el beneficio final del promotor se estima en un 26 % del coste total, y en el otro en un 16 % (intervención media del FEDER: 10 % del coste total). En el Land de Turingia (Alemania), de tres proyectos examinados, en relación con los cuales aún no se habían vendido todos los terrenos, uno debería saldarse con un beneficio del orden del 21 % (intervención del FEDER: 18 % del coste total). En la Comunidad Autónoma de Valencia (España), el promotor de un polígono, una sociedad pública de forma comercial con otras actividades además del desarrollo de polígonos industriales, realizó un beneficio equivalente al 30 % del coste del desarrollo del proyecto (intervención del FEDER: 65 % del coste total).

60. En materia de desarrollo de los polígonos industriales, pues, el efecto de la intervención a fondo perdido del FEDER no aparece claramente, tanto en lo que se refiere a su repercusión sobre el precio de venta a las empresas de las parcelas ordenadas, como a la utilización de los recursos financieros liberados por las ventas.

61. Por otra parte, como el desarrollo de los polígonos genera, en principio, ingresos, que constituyen la devolución de la inversión, a la hora de concederse las subvenciones del FEDER debería considerarse el recurso a préstamos como sustitutos, en ciertos casos, de la subvención.

62. En cualquier caso, el desarrollo de nuevos polígonos en terrenos poco equipados, donde la actividad debe desarrollarse de manera particular (efecto de ubicación), así como la rehabilitación de antiguos polígonos abandonados y degradados, a veces contaminados, constituyen casos particulares en la medida en que pueden entrañar costes que impidan su puesta a la venta a un precio competitivo frente a otros polígonos que no tienen este tipo de costes. En este caso se justifica, entonces, la intervención del FEDER, para compensar el inconveniente que provocan dichas cargas y, por consiguiente, hacer competitivo, frente a otros polígonos, el precio de venta de las parcelas. La intervención del FEDER tiene un efecto incitador, con un interés público general en cuanto a la localización de infraestructuras en algunos terrenos y en cuanto al trato de los polígonos degradados (véase el apartado 64).

Valor añadido de los programas comunitarios

63. Las intervenciones del FEDER aportan recursos financieros nada desdeñables a los beneficiarios finales y, ante todo, se entienden como tales. Las infraestructuras en materia de polígonos industriales tienen, no obstante, un carácter que hace pensar que, pese a todo, se habrían llevado a cabo sin la intervención, aunque probablemente en menor número. Por esta razón, en particular, es importante que su desarrollo se lleve a cabo en el marco de un proyecto estructurado de desarrollo regional.

64. En el ámbito de la rehabilitación de antiguos polígonos, la intervención del FEDER parece más decisiva. La rehabilitación de antiguos terrenos industriales parece menos urgente y, generalmente, sólo constituye un proyecto tras la realización de una serie de prioridades. Esta intervención permite, así pues, aligerar sensiblemente la carga financiera del proyecto para el beneficiario final. Igualmente, determinados proyectos cualitativos no se hubieran llevado a cabo sin la intervención del FEDER, ya que al ser de carácter medioambiental o arquitectónico no responden a necesidades vitales de las regiones, sino que constituyen elementos suplementarios de atracción de las empresas. En algunas regiones, el FEDER también ha apoyado la confección de bases de datos de los polígonos industriales.

65. Finalmente, se observaron pocas sinergias entre las medidas dedicadas a los polígonos industriales y otras medidas o acciones comunitarias. Los participantes en cuestión de desarrollo de los polígonos industriales de las regiones afectadas, excepto los que corren a cargo de la creación de viveros de empresas, si bien se encuentran generalmente en el centro de la vida económica, están poco al corriente de las posibilidades presentadas, por ejemplo, por el Fondo Social Europeo o el Banco Europeo de Inversiones.

Conclusión

Información financiera

66. El Tribunal ya ha observado, en diversas ocasiones, la dificultad de calcular los recursos financieros que el FEDER destina a acciones dirigidas a ámbitos específicos o grupos determinados. También se ha encontrado la misma dificultad en relación al desarrollo de los polígonos industriales. Un mejor conocimiento de los recursos del FEDER necesitaría, a su vez, una mejora de la información transmitida por los Estados miembros, que podría adquirir la forma de una presentación más homogénea y fina de los programas de intervención (véanse los apartados 5 a 7).

Desarrollo y reconversión de las regiones

67. La iniciativa del desarrollo de los polígonos industriales resulta ser, a menudo, una intervención conjunta de los municipios y, en ocasiones, también de organismos intermunicipales y de sociedades o consorcios públicos sin coordinación entre sí (véanse los apartados 15 a 18). La cofinanciación de proyectos por el FEDER debería, no obstante, depender de una política comunitaria de desarrollo o de reconversión regional que acompañe programas de acciones concebidos en un nivel regional y financiados por fondos públicos. Debe desmarcarse, por tanto, de las iniciativas que surgen en el nivel más descentralizado para, partiendo de un proyecto global de territorio, favorecer el desarrollo o la reconversión de éste (véanse los apartados 13 y 14).

68. En el nivel de las regiones visitadas por el Tribunal no existen prioridades de ordenación del territorio, en lo que se refiere a polígonos industriales, excepto para alguna gran infraestructura. Las medidas destinadas a su desarrollo presentan escasez de objetivos (véanse los apartados 29 a 33) y de criterios de selección de los proyectos. Resulta indispensable crear un marco global de desarrollo regional que incluya criterios de selección de los proyectos, más aún, habida cuenta de la competición que pueda surgir entre promotores públicos (véanse los apartados 34 a 39).

69. Dada la multiplicación de estas infraestructuras, en parte impulsada por el FEDER (véase el apartado 63), en ocasiones ha surgido una preocupación por conocer las dotaciones regionales (véanse los apartados 40 y 41) y se han llevado a cabo algunas iniciativas en materia de censo. No obstante, siguen sin estar suficientemente finalizadas como para utilizarse con fines de prospección y proporcionar un conocimiento global de las necesidades. A veces, aún se mencionan necesidades en los programas sin que se haya efectuado realmente una evaluación (véanse los apartados 19 a 28).

70. Con objeto de aumentar la eficacia de las intervenciones del FEDER en este ámbito, la Comisión debería animar a los Estados miembros a crear herramientas de análisis y de seguimiento que incluyan un inventario de los polígonos industriales, regularmente actualizado, y datos estadísticos relativos a la venta de parcelas. Estas herramientas deberían permitir una gestión activa del desarrollo de los polígonos, es decir:

a) distinguir los territorios en los que las disponibilidades son demasiado importantes de aquellos en los que son insuficientes, de manera que se reoriente la intervención pública cofinanciada por el FEDER, bien en función de prioridades o de la demanda;

b) reconocer los terrenos en los que, si bien la oferta de estas infraestructuras pudiera ser conforme a las necesidades existentes, no resulta, sin embargo, suficiente en relación con los criterios de su superficie y población y en los que, por tanto, resulta necesario llevar a cabo acciones destinadas a desarrollar la actividad económica porque forman parte también de la zona que puede ser objeto de las intervenciones del FEDER;

c) efectuar un seguimiento de la utilización satisfactoria de estas infraestructuras más pertinente de lo que permiten los indicadores actuales de efectos y, en su caso, reorientar, consecuentemente, la oferta desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo;

d) orientar una parte de su desarrollo, para evitar una atomización de la oferta, con consecuencias perjudiciales en materia de medio ambiente y ordenación del territorio.

71. La utilidad de estos datos sólo será, sin embargo, real si las regiones fijan y respetan criterios de selección de los proyectos establecidos en función de una plan de desarrollo del territorio.

72. En el caso particular de los viveros, debe imponerse una duración máxima a las empresas, para evitar que estas infraestructuras se aparten de su objetivo de asistencia en la creación (véase el apartado 28), y deben elaborarse datos estadísticos relacionados con el índice de éxito de las empresas beneficiarias y con los puestos creados, con el fin de medir la contribución al desarrollo regional (véanse los apartados 33 y 46).

73. Los encargados de evaluar las intervenciones del FEDER deberían, también, inclinarse a favor de la existencia de un enfoque de desarrollo coherente de los polígonos y de un análisis de las necesidades (véanse los apartados 40 y 41).

Repercusiones de la ayuda del FEDER

74. Como la ayuda del FEDER no se concede a las empresas que se instalan en los polígonos subvencionados, la fijación del precio de venta de estas infraestructuras constituye un elemento clave de análisis de las repercusiones de la ayuda (véase el apartado 48).

75. En lo que se refiere a la competencia, este examen muestra una falta de transparencia a la hora de fijar los precios de venta de las parcelas, que debería ser examinada por la Comisión, así como la ausencia de mercado real, pese a que debería recurrirse a él como referencia para fijar los precios de venta (véanse los apartados 49 a 56).

76. El vínculo entre la ayuda del FEDER y los precios de venta no puede establecerse. La Comisión debería, por tanto, clarificar el objetivo de esta ayuda. Un proyecto puede soldarse por un equilibrio financiero o, incluso, un beneficio puede implicar una ausencia de contrapartida a la cofinanciación del FEDER, o la asignación de este beneficio a otras actividades que se aparten de los objetivos del FEDER. Dado que el desarrollo de los polígonos genera, en principio, ingresos, los cuales a su vez constituyen la devolución de la inversión, debería considerarse, a la hora de concederse las subvenciones, el recurso a préstamos como sustitutos, en ciertos casos, de la subvención (véanse los apartados 57 a 62).

77. La intervención del FEDER en forma de subvenciones tiene, sin embargo, un valor añadido particular en los casos en que se busca un efecto de ubicación o a la hora de rehabilitar antiguos polígonos abandonados, ya que estos proyectos pueden entenderse, inicialmente, como menos urgentes. En estos casos, los costes de desarrollo o de trato pueden impedir la puesta en el mercado a un precio competitivo y la ayuda, que constituye entonces una compensación por este inconveniente, tendría un efecto incitador en lo que se refiere a la ubicación o al trato de los polígonos degradados (véanse los apartados 62 y 64).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 9 de diciembre de 1999.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Se trata de los importes, previstos en los planes financieros de los programas, dentro de cuyos límites deben inscribirse los gastos.

(2) Véase el apartado 13 del Informe especial n° 3/96 relativo a la política del turismo y su promoción (DO C 17 de 16.1.1997) y los apartados 6.49 - 6.52 del Informe anual relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 18.11.1997): ejecución de las acciones en favor de las empresas y, más en particular, de las pequeñas y medianas empresas en el marco del FEDER).

(3) El territorio de la Comunidad Europea está subdividido en función de una Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas (NUTS) que incluye 71 regiones de nivel NUTS-I, 183 regiones de nivel NUTS-II y 1044 regiones de nivel NUTS-III.

(4) Véanse en este sentido las observaciones ya formuladas por el Tribunal en sus Informes anuales relativos a los ejercicios 1994 [letra b) del apartado 4.18] y 1992 (apartado 6.43), así como su Informe especial n° 1/95 sobre el instrumento financiero de la cohesión (apartado 4.18).

(5) Reglamento (CE) n° 1681/94 de la Comisión, de 11 de julio de 1994, relativo a las irregularidades y al cobro de las sumas indebidamente abonadas en el marco de la financiación de las políticas estructurales, así como a la organización de un sistema de información en esta materia (DO L 178 de 12.7.1994, p. 43).

(6) En la reglamentación, los beneficiarios finales son los organismos o las empresas públicas o privadas responsables de contratar los trabajos (órgano de contratación); en el caso de los regímenes de ayuda y de la concesión de ayudas ofrecidos por los organismos que designan los Estados miembros, los beneficiarios finales son los organismos que conceden las ayudas.

(7) Impuesto cuyo tipo fijan las colectividades locales y que se refiere al valor de alquiler del inmovilizado material y a una parte de los salarios pagados. La competencia entre municipios para atraer a las empresas puede tener, también, un efecto a la baja sobre el tipo de este impuesto.

(8) El índice de ocupación puede calcularse relacionando las superficies ocupadas por las empresas, bien con la superficie total de la zona (equipada o no), bien con la superficie total equipada (ocupada o disponible). El primer ratio es interesante a la hora de definir las superficies reservadas a las empresas en los planes de ordenación y el segundo, que es el seleccionado en el Informe, en materia de decisión sobre las superficies que deben ordenarse.

(9) Véanse los apartados 7.34 del Informe anual relativo al ejercicio 1979 (DO C 342 de 31.12.1980) y 7.26 del Informe anual relativo al ejercicio 1980 (DO C 344 de 31.12.1981).

(10) La coordinación por un organismo central permite orientar los viveros hacia una especialización (vivero tecnológico, vivero artesanal, etc.), crear en el nivel del grupo vínculos con los sectores bancario y financiero, con universidades y laboratorios, favorecer los intercambios de experiencia, etc.

(11) Los puestos de trabajo de una empresa de una región que se trasladan a una nueva zona de esta región contarán como empleo bruto correspondiente a la creación de esta zona, incluso si esta empresa no aumenta de personal. No se contará, sin embargo, como empleo neto.

(12) Véase a este respecto Netherlands Economic Institute in cooperation with Ernst & Young: "New location factors for mobile investment in Europe", 1993, estudio lanzado por la Dirección General de Política Regional y Cohesión de la Comisión Europea. Este informe habla de una combinación de factores subjetivos no onerosos (mercado, mano de obra, infraestructuras de transporte, etc.) y de factores financieros (mano de obra, terrenos y edificios, ayudas).

(13) Véanse los apartados 6.1 a 6.75 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1987 (DO C 316 de 31.12.1988).

(14) Se trata de superficies equipadas de edificios desocupados o que pertenecen a empresas que hayan cesado su actividad.

(15) Véanse las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional (DO C 74 de 10.3.1998, p. 9).

(16) Comunicación de la Comisión relativa a los elementos de ayuda estatal en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos (DO C 209 de 10.7.1997, p. 3).

Respuestas de la Comisión

Síntesis

La Comisión no considera el desarrollo de los polígonos industriales en sí mismo como un objetivo de la política estructural. Los programas de los Fondos Estructurales no siempre contienen medidas específicas para el desarrollo de tales polígonos, sino que se valen de los mismos para alcanzar otros objetivos. En consecuencia, el gasto en este ámbito puede variar considerablemente de un programa a otro (apartados 1 y 2).

La intervención de los Fondos Estructurales se guía por los principios de programación y colaboración. Basándose en tales principios, la Comisión solicita datos sobre las distintas medidas, que los Estados miembros pueden definir libremente en función de sus necesidades y posibilidades de elección. De cara al nuevo período de programación, las medidas se definirán probablemente de forma más detallada, lo que mejorará el seguimiento y el suministro de información sobre las actividades financiadas por los Fondos Estructurales (apartados 5 a 7).

La Comisión examinará las irregularidades detectadas por el Tribunal y tomará las medidas oportunas (apartados 11 y 12).

Uno de los principios fundamentales de la política estructural es la planificación sistemática, junto con un minucioso seguimiento del ciclo de intervención (apartados 13 y 14). Dado que el planteamiento seguido es el de la colaboración, las regiones deben decidir qué actuación resulta más eficaz y adecuada para ellas mismas (apartado 19).

En lo que respecta a los objetivos y los indicadores, la Comisión es consciente de las carencias existentes, a pesar de que se hayan realizado algunos progresos (apartado 31). La selección de los proyectos es responsabilidad de los Estados miembros y ha de atenerse en todos los casos a las orientaciones y prioridades acordadas con la Comisión (apartado 37).

En materia de evaluación, es difícil medir y comparar el impacto de las medidas relativas a los polígonos industriales. Este aspecto se ha examinado de forma específica en algunas evaluaciones intermedias (por ejemplo, el Land de Turingia; véanse los apartados 40 y 41). El nuevo Reglamento general sobre los Fondos Estructurales establece expresamente la obligación de realizar evaluaciones intermedias.

En el terreno de la competencia (apartados 49 y 50), la transferencia de recursos públicos comunitarios a una entidad pública no constituye una ayuda estatal a efectos de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Posteriormente, corresponde exclusivamente al Estado miembro decidir si las ventas que realice la entidad pública beneficiaria habrán de efectuarse en condiciones de mercado o en condiciones preferentes.

Los fondos del FEDER no deben servir para realizar beneficios y, si se obtienen, deben reinvertirse (apartados 57 y 58). La nueva normativa favorece el recurso a fórmulas de financiación reembolsables.

El desarrollo de los polígonos industriales debe enmarcarse en todos los casos en un proyecto estructurado de desarrollo regional, basado en una definición correcta de las orientaciones prioritarias en los DOCUP y los complementos de los programas.

Introducción

1 y 2. El Tribunal de Cuentas tiene razón cuando afirma que la normativa de los Fondos Estructurales no hace explícitamente referencia al desarrollo de los polígonos industriales [empleando términos más generales, la letra b) del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 4254/88 modificado designa, entre las áreas de intervención del FEDER, las "inversiones en infraestructuras para la ordenación de zonas industriales en declive, incluidas las comunidades urbanas"]. La Comisión no considera el desarrollo de los polígonos industriales en sí mismo como un objetivo de la política estructural. No obstante, el desarrollo de tales polígonos ha desempeñado y, aunque en menor grado, puede seguir desempeñando un papel de cierta relevancia dentro de una política más amplia para respaldar y propiciar las actividades empresariales en las regiones asistidas, en particular las de las pequeñas y medianas empresas. De ahí que los programas de los Fondos Estructurales no siempre incluyan medidas específicas para el desarrollo de los citados polígonos, pero se valgan del mismo para llevar a cabo otras medidas destinadas a fomentar la actividad empresarial. El gasto en este ámbito puede variar considerablemente de un programa a otro.

Datos presupuestarios y físicos

5 - 7. La Comisión solicita datos a los Estados miembros sobre la aplicación de los programas de los Fondos Estructurales basándose en una lista de categorías de intervención. No obstante, una de las consecuencias del principio de programación y colaboración (introducido en 1989, en lugar de la gestión de los distintos proyectos por la Comisión) es que el nivel máximo de desglose de los datos que se obtienen no va, en general, más allá de las medidas, resultando sumamente difícil reunir datos sobre las actividades que están por debajo de ese nivel (como ocurre con el desarrollo de los polígonos industriales).

Las nuevas normas sobre los Fondos Estructurales (título II, "Programación", del Reglamento general) confirman este planteamiento, con arreglo al cual los Estados miembros - dentro de su estrategia global para llevar a cabo los programas de los Fondos Estructurales - han de poder definir libremente las medidas de acuerdo con sus necesidades y preferencias, sin atenerse a un modelo estándar ni a una nomenclatura. Es necesario que, durante un período de programación de siete años, los Estados miembros disfruten de cierto grado de flexibilidad para la realización de los programas, a fin de poder responder a la evolución que se registre. De no ser así se correría el riesgo de volver a un sistema de aprobación de los proyectos por la Comisión.

La experiencia adquirida desde que se instauró la programación ha llevado a la Comisión a una catalogación revisada y más detallada de las áreas de intervención de cara al nuevo período de programación. Es probable que, en el futuro, las medidas se definan de forma más pormenorizada, dado que con el nuevo Reglamento desaparece la necesidad de solicitar la aprobación de la Comisión incluso para las modificaciones de escasa trascendencia. Los Estados miembros deberán demostrar la vinculación existente entre una determinada categoría de intervención y la medida propuesta. Cabe esperar que con ello, en conjunción con el nuevo sistema de información que sustituirá al Garfield, mejore la supervisión y presentación de informes sobre las actividades de los Fondos Estructurales, se facilite el seguimiento y se disponga de una base sólida para las evaluaciones. En este contexto, el reacondicionamiento de antiguos polígonos constituirá una categoría diferenciada de otras posibles intervenciones en apoyo a las pequeñas y medianas empresas.

8. El porcentaje de la ayuda total del FEDER que se destina realmente al desarrollo de polígonos industriales podría, en la práctica, ser menor que el indicado por el Tribunal.

Legalidad y regularidad

11. La Comisión analizará detenidamente los casos planteados por el Tribunal a fin de tomar las medidas oportunas.

12. Tras verificar las comunicaciones de irregularidades remitidas por los Estados miembros en virtud del Reglamento (CE) n° 1681/94, la Comisión confirma que no se ha notificado ninguna irregularidad, de acuerdo con el citado Reglamento, ni en relación con los proyectos del Land de Turingia (Alemania) ni en lo que respecta a la región de Sicilia (Italia). La Comisión se pondrá en contacto con los servicios competentes de ambos Estados miembros para informarse de la situación antes de determinar las medidas que, en su caso, haya de adoptar.

Desde 1994 se ha registrado un considerable aumento del número de casos notificados por los Estados miembros al amparo del Reglamento (CE) n° 1681/94, aun cuando todavía no se haya llegado a una situación perfecta. Los servicios de la Comisión hacen todo lo posible por mejorarla.

Procesos de desarrollo de los polígonos industriales cofinanciados por el feder

13 y 14. El Tribunal aboga muy acertadamente por una sistematización a la hora de definir y llevar a cabo los programas, lo que incluye el establecimiento de criterios para la selección de proyectos, tal como está previsto en la normativa. Cuando se trata de medidas en las que la intervención comunitaria consiste esencialmente en la cofinanciación de un régimen de ayudas existente (y aprobado previamente por la Comisión), los criterios para la selección de proyectos forman parte del régimen (véase el apartado 34).

La previsión sistemática de las necesidades y la evolución futuras es uno de los principios básicos de la política estructural. No obstante, con frecuencia la realidad económica evoluciona con más rapidez que la planificación administrativa pública (un ejemplo significativo en este contexto es el desarrollo de los nuevos Estados federados alemanes en los diez últimos años). Mediante un seguimiento minucioso durante todo el ciclo de realización de los programas es posible asegurarse de que la estrategia adoptada al iniciarse un programa no ha quedado desfasada por la evolución. Ahora bien, siempre existe una posibilidad de error, que resulta muy fácil criticar retrospectivamente, y en especial cuando las condiciones económicas generales se deterioran o modifican de manera repentina.

Las evaluaciones ex post únicamente pueden resultar útiles si, antes de efectuarlas, se deja transcurrir un intervalo de tiempo suficiente tras la conclusión de un programa para observar los efectos a más largo plazo (en el apartado 32, el propio Tribunal señala que las evaluaciones ex post se efectúan demasiado pronto). El ciclo de programación hace que, en la práctica, se elaboren nuevos programas cuando los que están en curso aún no han finalizado, por lo que los resultados de las evaluaciones ex post con frecuencia sólo pueden tomarse en consideración en la siguiente o subsiguiente fase de programación. Con todo, el nuevo Reglamento general de los Fondos Estructurales establece expresamente la obligación de realizar evaluaciones intermedias (apartado 2 del artículo 14 y artículo 42), las cuales resultarán de utilidad no sólo con vistas al reajuste de los programas en curso sino también para la definición de los que se incluyan en el siguiente período de programación.

Contexto organizativo

15. Es cierto que las normas que regulan los Fondos Estructurales no definen como beneficiarios finales a las empresas que se instalan en los polígonos creados. En virtud de tales normas son los promotores (los que desarrollan los proyectos) los que reciben esa consideración, salvo en el caso de los regímenes de ayuda.

Diagnóstico de las necesidades

19. A fin de analizar mejor las necesidades en materia de polígonos industriales a nivel regional, el Tribunal de Cuentas sugiere que se designe un organismo responsable de esta tarea. Las regiones han de tener la posibilidad de adoptar el enfoque que les resulte más eficaz y adecuado.

Determinar las necesidades de una zona asistida, garantizar la coordinación de los promotores de proyectos públicos y, en su caso, reajustar la planificación en función de los cambios imprevistos que se produzcan durante el período de realización de un programa son básicamente funciones que se ejercen a través del sistema de colaboración (comités de seguimiento y, en el futuro, autoridades gestoras). En ciertos casos, un determinado grado de competencia entre los promotores públicos puede, incluso, resultar positivo para mejorar la calidad de los polígonos industriales ofrecidos a las empresas. La nueva normativa (apartado 3 del artículo 35 y artículos 36 y 42 del Reglamento general) refuerza el papel de la colaboración, al mismo tiempo que facilita su funcionamiento.

Zonas industriales y artesanales

24. Las cifras sobre la disponibilidad de polígonos industriales y el porcentaje medio anual de ventas constituyen importantes indicadores a la hora de determinar si es necesario desarrollar otros polígonos. No obstante, interpretar esas cifras desde una óptica puramente estadística llevaría a ignorar los aspectos cualitativos de los polígonos, tales como su ubicación geográfica dentro de la región asistida, el acceso al transporte, la disponibilidad de otro tipo de recursos (materias primas, proveedores) y de infraestructuras, las posibles sinergias con empresas afines, y la presencia de centros de formación o investigación. En algunos países, puede incluso ser relevante la fiscalidad a la que están sujetas las empresas a nivel local. En consecuencia, no todos los polígonos son igualmente apropiados o interesantes para cualquier tipo de actividad empresarial.

Viveros de empresas y edificios provisionales

28. Muchos viveros de empresas aumentan ya gradualmente los alquileres, hasta situarlos al mismo nivel que el valor de mercado, durante el tiempo en que las empresas permanecen en ellos. De esta forma las empresas viables se ven incitadas a abandonarlos. Asimismo, los viveros obtienen unos ingresos que completan sus subvenciones públicas y les ayudan a financiar los servicios que ofrecen a las empresas.

Las dificultades registradas a la hora de determinar las necesidades económicas a través de los procedimientos administrativos se ven exacerbadas cuando se trata de viveros de empresas, que en general están exclusivamente al servicio de la creación de empresas, con frecuencia especializadas en alta tecnología o servicios. Por el contrario, los polígonos industriales normales albergan en general una proporción importante de empresas ya existentes, cuyas necesidades pueden determinarse con mayor facilidad. En este contexto, conviene no olvidar que también es posible crear una demanda si la oferta es interesante.

Objetivos e indicadores

31. La Comisión es consciente de las carencias existentes en materia de cuantificación de los objetivos e indicadores, pese a los progresos notables que se han realizado dentro de la actual programación. De cara a la nueva programación, y de conformidad con el artículo 36 del nuevo Reglamento general de los Fondos Estructurales, la Comisión ha elaborado un documento metodológico (documento de trabajo n° 3) sobre la definición y utilización de indicadores de seguimiento.

32. Tal como se ha señalado antes, con frecuencia sólo se dispone de los resultados de las evaluaciones ex post y de datos fiables sobre los efectos a largo plazo de las intervenciones de los Fondos Estructurales varios años después de la conclusión de un programa. Ello plantea un problema de carácter general y es que no pueden tomarse en consideración hasta la siguiente o subsiguiente fase de programación. No obstante, los resultados de las evaluaciones intermedias proporcionan a menudo indicaciones válidas de cara a la adaptación de los programas en curso y a la preparación de la nueva generación de programas.

Criterios de selección de los proyectos

34. La Comisión coincide con el Tribunal de Cuentas en que los criterios de selección de los proyectos deberían desempeñar un papel estratégico en la aplicación de las medidas de los Fondos Estructurales. Éste no ha sido siempre el caso de los programas que se han realizado hasta ahora. Por otra parte, ello no excluye forzosamente que las autoridades responsables de la ejecución hayan aplicado tales criterios, dado que la selección de los proyectos es competencia de los Estados miembros. En el nuevo período de programación, este reparto de responsabilidades se verá incluso reforzado, dado que sólo se incluirá información detallada sobre la aplicación de las medidas en el complemento de programa que establecerán los Estados miembros una vez que la Comisión haya tomado una decisión sobre el programa (y que no requerirá la aprobación de la Comisión).

37. En el texto relativo a los programas operativos se indican los proyectos previstos así como los objetivos de las actuaciones. En cualquier caso, la selección de tales proyectos debe ajustarse a las orientaciones y prioridades acordadas con la Comisión.

Evaluaciones

Evaluaciones intermedias y ex post en relación con las intervenciones comunitarias

40 y 41. En general, los trabajos de evaluación que se llevan a cabo, en particular en relación con los programas del objetivo n° 2, están destinados a determinar la pertinencia de la estrategia adoptada y su impacto económico en las zonas consideradas. El tema de los polígonos industriales se ha examinado de manera más específica en algunas de las evaluaciones intermedias - como la del programa del Land de Turingia, en la que aparecen cifras sobre la repercusión material (hectáreas acondicionadas, empleos por hectárea, etc.) -. No obstante, debido a sus características específicas (dimensiones, tipo de actividad), resulta difícil medir y comparar el impacto de las medidas aplicadas en pro de los polígonos industriales. Para ello sería necesaria una serie de estudios temáticos más detenidos a partir de una muestra de proyectos, con vistas a delimitar mejor la eficacia real de las medidas.

De cara al futuro período de programación, las necesidades en materia de polígonos industriales es un aspecto que deberá plantearse durante la fase de concepción y negociación de los planes de desarrollo y reconversión de las zonas consideradas.

Repercusiones de los polígonos industriales y de su cofinanciación

Competencia

49 y 50. Las ventas de parcelas acondicionadas por los poderes públicos a las empresas en condiciones distintas de las de mercado constituyen ayudas estatales y - con la salvedad de aquellas a las que sean de aplicación las disposiciones de minimis [Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas de minimis (DO C 68 de 6.3.1996)], que no se consideran ayudas estatales a efectos de lo previsto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE - deben, por tanto, ser notificadas y aprobadas en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado. La Comunicación de la Comisión relativa a las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos (DO C 209 de 10.7.1997) permite determinar las condiciones de mercado.

La posible existencia de ayudas estatales puede evaluarse, dentro del presente Informe, en dos niveles. El primero de ellos se corresponde con la transferencia de fondos de la Comunidad a los poderes públicos regionales o locales (intervención del FEDER), en tanto que el segundo es posterior a esa intervención y se corresponde con la venta de las parcelas acondicionadas por dichas autoridades regionales o locales a los adquirentes, por lo general empresas.

Situándonos en el primero de esos niveles, la transferencia de recursos públicos comunitarios a una entidad pública, aun cuando lleve aparejada la exigencia de acondicionar determinados terrenos para su posterior venta a empresas, no constituye una ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, dado que, a través de la citada transferencia y de las obras de acondicionamiento así financiadas, no se concede ninguna ventaja a las empresas.

Corresponde exclusivamente a los Estados miembros decidir si las ventas que realice la entidad pública beneficiaria de la ayuda comunitaria habrán de hacerse en condiciones de mercado (con lo que la intervención se reduce a una ampliación de la oferta local) o en condiciones preferentes (reducción del precio de mercado). En este segundo supuesto, los Estados miembros deben atenerse a las obligaciones antes mencionadas que se derivan de lo previsto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.

Mientras las intervenciones del FEDER no contemplen explícitamente la venta de terrenos en condiciones preferentes como uno de los elementos integrantes de la medida, no contendrán ningún elemento de ayuda estatal, y éste parece ser el caso en la mayor parte de los programas considerados.

No obstante, y con independencia de que la medida en sí incluya o no la venta en condiciones preferentes, la Comisión ha considerado en ocasiones conveniente añadir en los textos de los programas operativos una serie de cláusulas a este respecto, ya sea con el propósito de recordar a los Estados miembros su obligación de notificación, de regular los casos en que la intervención del FEDER prevé la venta en condiciones preferentes como parte integrante de la medida o de dejar constancia de los compromisos aceptados por los Estados miembros en cuanto a las condiciones de venta; las cláusulas son las siguientes:

- cláusula de "venta en condiciones de mercado": esta cláusula de carácter bastante general figura, sin mayores precisiones, en muchos de los programs operativos del objetivo n° 1 correspondientes al período 1994 - 1999; la Comunicación de 1997 permitió aclarar este concepto. Esta cláusula obliga al Estado miembro al margen de la medida considerada, por lo que es vinculante aun cuando la venta del terreno no forme parte de la misma;

- cláusula de "venta con arreglo a las disposiciones de minimis": la concesión de ayudas al amparo de las normas de minimis es exclusivamente responsabilidad del Estado miembro (véase la Comunicación de 1996); la inobservancia de las mismas conduce a la concesión de una ayuda ilegal. Esta cláusula obliga igualmente al Estado miembro al margen de la medida considerada;

- cláusula de "referencia a un régimen de ayudas estatales aprobado": esta cláusula se incluye cuando el programa operativo sirve para cofinanciar un régimen de ayudas estatales aprobado por la Comisión y en el que, en su caso, se prevea la aplicación de condiciones preferentes en la venta de terrenos. Esta cláusula obliga igualmente al Estado miembro al margen de la medida considerada.

Si se conceden ayudas con posterioridad a la intervención del FEDER, es decir, en la fase de venta de las parcelas a empresas, con la oportuna aprobación de la Comisión, deben respetarse los límites de intensidad y, cuando vengan a añadirse otras ayudas, los límites de acumulación fijados por la Comisión.

Papel de la ayuda del FEDER

57 y 58. La Comisión estima que los fondos del FEDER no deben servir para realizar beneficios (salvedad hecha de las inversiones productivas). Si se obtienen beneficios deben reinvertirse en actividades similares e igualmente susceptibles de recibir ayudas dentro de la misma zona o, cuando no sea posible, deben en última instancia ser reembolsados(1). A escala de un proyecto sólo los Estados miembros pueden asegurarse de que así sea. Cuando la Comisión ha tenido noticia de tales casos siempre ha insistido en que los beneficios se reinviertan convenientemente.

59. En el caso de Valencia, tal como han señalado al Tribunal las autoridades regionales, los ingresos obtenidos a través de la venta de ese polígono industrial fueron reinvertidos en otros polígonos de idénticas características, los cuales no fueron, por tanto, cofinanciados por el FEDER.

60 y 61. La Comisión coincide con el Tribunal en que, para este tipo de inversión, convendría sustituir las subvenciones no reembolsables por fórmulas alternativas de financiación. De esta forma, la actuación del FEDER iría más claramente dirigida a ayudar a la creación de empresas y se evitarían las repercusiones negativas a que da lugar la reventa de los activos. La nueva normativa favorece el recurso a fórmulas de financiación reembolsables. Además, el apartado 3 del artículo 28 dispone ahora claramente que "las ayudas reembolsadas a la autoridad de gestión o a otra autoridad pública serán reasignadas por ésta a los mismos fines".

62. En general, la Comisión da preferencia al reacondicionamiento y la reutilización de terrenos abandonados sobre la construcción en zonas verdes, debido en gran parte a consideraciones ecológicas. Los elevados costes que suponen estas operaciones exigen con frecuencia una ayuda económica de carácter público para que los proyectos sean competitivos.

Valor añadido de los programas comunitarios

63. La finalidad de la programación estriba precisamente en que los proyectos se enmarquen en una estrategia clara de la que forman parte integrante. Las medidas que componen los programas deberían definirse de tal forma que este hecho quede patente. La Comisión procura que el desarrollo de polígonos industriales se inscriba en un proyecto estructurado de desarrollo regional, basado en la correcta definición de las orientaciones prioritarias en los DOCUP y los complementos de los programas.

65. Los comités de seguimiento, en especial cuando reflejan una colaboración de amplio espectro, constituyen un foro muy valioso en el que pueden desarrollarse sinergias entre los distintos agentes. En ellos pueden los representantes de la Comisión o del Banco Europeo de Inversiones facilitar información precisa sobre las posibilidades que ofrecen el Fondo Social Europeo o el Banco Europeo de Inversiones.

Conclusión

Información financiera

66. Tal como se ha indicado con anterioridad, la Comisión ha tomado medidas de acuerdo con la nueva normativa para perfeccionar el sistema de seguimiento y presentación de información por parte de los Estados miembros sobre las distintas categorías de intervenciones. La labor administrativa adicional que supone para los Estados miembros la obtención de tales datos debe, no obstante, guardar proporción con el valor añadido que se logrará a través de una realización más eficaz de los programas.

Desarrollo y reconversión de las regiones

67 - 71. El desarrollo de polígonos industriales no es en sí un objetivo de la política regional. No obstante, puede representar un valioso instrumento de cara a la expansión de la actividad empresarial y formar parte de la estrategia más general establecida en los planes y programas regionales para alcanzar este último objetivo. Dentro de la programación y la definición de las medidas es importante aplicar un planteamiento sistemático para la ejecución de los proyectos (incluido el desarrollo de polígonos industriales). La aplicación de la política estructural comunitaria en el plano regional debe basarse en el análisis de las necesidades regionales específicas e integrarse en una estrategia global para el desarrollo de la región considerada. La selección de proyectos ha de guiarse por criterios relacionados con las necesidades analizadas. En los DOCUP y los complementos de los programas figuran los objetivos y ejes prioritarios de los programas. Los proyectos que se financian dentro de estos últimos deben responder a los criterios definidos por los citados objetivos y ejes prioritarios.

La nueva normativa pone de relieve la necesidad de mejorar el análisis regional contenido en los documentos de programación y el seguimiento. En el futuro, sólo se aceptará el desarrollo de polígonos industriales dentro de un determinado programa cuando se demuestre claramente que son necesarios y que existe una estrategia precisa. Por motivos medioambientales y con vistas a respaldar la rehabilitación urbana, debe favorecerse siempre que resulte posible el reacondicionamiento de polígonos abandonados.

72 y 73. La Comisión reitera que el desarrollo de polígonos industriales debe considerarse en todos los casos un elemento de una política más amplia encaminada a contribuir al desarrollo empresarial, en particular de las pequeñas y medianas empresas. En lo que respecta a la estancia máxima en los viveros de empresas, la Comisión considera más adecuado el enfoque expuesto en su respuesta al apartado 28 que la fijación de un tope.

Repercusiones de la ayuda del FEDER

76. La Comisión es partidaria de recurrir a fórmulas reembolsables a efectos de las ayudas concedidas por los Fondos Estructurales para este tipo de actividad, tal como queda reflejado en la nueva normativa. Este planteamiento impediría al mismo tiempo el reintegro de la ayuda del FEDER en favor de los promotores de proyectos a través de los posibles beneficios obtenidos por los