ES Diario Oficial de la Unión Europea L 274/1

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 26 de enero de 2010

relativa a la ayuda estatal C 56/07 (ex E 15/05) concedida por Francia a La Poste

[notificada con el número C(2010) 133]

(El texto en lengua francesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2010/605/UE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1) y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (2),

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) El 21 de diciembre de 2005, la Comisión aprobó la transferencia de las actividades bancarias y financieras de La Poste a su filial, La Banque Postale (3). En su decisión, la Comisión destacó que la cuestión de la garantía ilimitada del Estado en favor de La Poste sería objeto de un procedimiento separado.

(2) El 21 de febrero de 2006, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (4) por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo denominado «el Reglamento de procedimiento»), la Comisión comunicó a las autoridades francesas sus conclusiones preliminares en cuanto a la existencia de una garantía ilimitada del Estado derivada del estatuto de La Poste y que constituiría una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y las invitó a presentar sus observaciones. Como esta supuesta garantía ilimitada del Estado estaba en vigor antes del 1 de enero de 1958, la Comisión aplicó las normas de procedimiento relativas a las ayudas existentes, de conformidad con el artículo 1, letra b), del citado Reglamento de procedimiento (5).

(3) La Comisión recibió la respuesta de las autoridades francesas el 24 de abril de 2006.

(4) El 4 de octubre de 2006, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del Reglamento de procedimiento, la Comisión invitó a Francia a suprimir, a más tardar el 31 de diciembre de 2008, la garantía de que se beneficia La Poste para todos sus compromisos en virtud de su estatuto.

(5) El 6 de diciembre de 2006, la Comisión recibió una nota de las autoridades francesas en la que impugnaban las conclusiones presentadas por la Comisión en su carta de 4 de octubre de 2006.

(6) A raíz de una reunión con los servicios de la Comisión responsables de la competencia (en lo sucesivo denominados «la DG de Competencia»), mediante carta de 16 de enero de 2007, las autoridades francesas presentaron a la Comisión un proyecto de modificación del Decreto-Ley no 80-539, de 16 de julio de 1980, relativo a las multas coercitivas impuestas en materia administrativa y a la ejecución de sentencias por las personas jurídicas de Derecho público (6) (en lo sucesivo denominado «la Ley de 16 de julio de 1980»), a saber, el Decreto no 81-501, de 12 de mayo de 1981 (7) (en lo sucesivo denominado «el Decreto de 12 de mayo de 1981»).

(7) Tras una petición de aclaraciones por parte de la Comisión, las autoridades francesas enviaron una nota, que se recibió el 1 de febrero de 2007, explicando cuál sería la situación de los acreedores de La Poste en caso de que esta se encontrara en dificultades financieras.

(8) Mediante una nota de 19 de marzo de 2007, las autoridades francesas presentaron una propuesta adicional consistente en comprometerse, conjuntamente con La Poste, a mencionar la ausencia de garantía en todos los contratos de financiación y prospectos de emisión de La Poste.

(9) Por carta de 29 de noviembre de 2007, la Comisión informó a Francia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a la medida notificada (en lo sucesivo, «la decisión de incoar el procedimiento»).

(10) La decisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (8). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.

(11) La Comisión no recibió observaciones al respecto por parte de los interesados.

(12) La Comisión recibió las observaciones de Francia por carta de 23 de enero de 2008.

(13) La Comisión publicó en el sitio Internet de la DG de Competencia un concurso relativo a la realización de un estudio sobre la garantía ilimitada de la República Francesa a La Poste. Se recibieron cuatro ofertas antes de la fecha límite de 21 de abril de 2008. El estudio se encargó a la Sra. Sophie Nicinski, profesora agregada de Derecho público, doctora en Derecho y autora de publicaciones sobre el tema de la garantía del Estado a organismos públicos industriales y comerciales. La experta (en lo sucesivo denominada «la experta de la Comisión») entregó su informe el 17 de noviembre de 2008.

(14) Tras la publicación en la prensa de información relativa a la adopción por el Gobierno francés de un proyecto de ley que ratificaba el cambio de estatuto de La Poste, la Comisión preguntó a Francia el 20 de julio de 2009 si aceptaría asumir un compromiso en cuanto a la transformación de La Poste en sociedad anónima sujeta a los procedimientos de recuperación y liquidación judiciales de Derecho común. En la misma carta, la Comisión presentó a las autoridades francesas el informe de su experta.

(15) Mediante una nota transmitida el 31 de julio de 2009, Francia informó a la Comisión de que el Consejo de Ministros de 29 de julio de 2009 había adoptado un proyecto de ley relativo a La Poste y a las actividades postales, fijando la fecha de transformación de La Poste en sociedad anónima a 1 de enero de 2010. Las autoridades francesas indicaron por otra parte que enviarían sus observaciones sobre el informe de la experta de la Comisión.

(16) Tras dos recordatorios de la Comisión con fecha de 9 de septiembre y 6 de octubre de 2009, Francia presentó, mediante una nota transmitida el 27 de octubre de 2009, sus comentarios sobre el informe de la experta de la Comisión y transmitió un dictamen del Sr. Guy Carcasonne, profesor agregado de la Facultad de Derecho (en lo sucesivo denominado «el experto de las autoridades francesas»).

(17) El 11 de diciembre de 2009 se presentó una enmienda al proyecto de ley relativo a La Poste y a las actividades postales, que trasladó la fecha de transformación de La Poste en sociedad anónima al mes de marzo de 2010.

2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA

(18) La Ley francesa no 90-568, de 2 de julio de 1990, relativa a la organización del servicio público de correos y a France Télécom (9) (en lo sucesivo denominada «la Ley de 2 de julio de 1990») transformó la antigua Dirección General de Correos y Telecomunicaciones en dos personas jurídicas de Derecho público: La Poste y France Télécom.

(19) Algunas personas jurídicas de Derecho público no fueron calificadas por la Ley como organismos públicos de carácter administrativo (EPA por sus siglas en francés) ni como organismos públicos de carácter industrial y comercial (EPIC por sus siglas en francés) (10). Tal es el caso de La Poste. En su sentencia de 18 de enero de 2001 (Sala Segunda de lo Civil) (11), el Tribunal de Casación admitió el principio según el cual La Poste se asimila a un EPIC (12). Las consecuencias jurídicas del estatuto de La Poste son las siguientes:

2.1. NO APLICACIÓN A LA POSTE DE LOS PROCEDIMIENTOS DE INSOLVENCIA Y QUIEBRA

(20) El artículo 1 de la Ley de 2 de julio de 1990 califica a La Poste de persona jurídica de Derecho público. Ahora bien, en Francia, las personas jurídicas de Derecho público no están sujetas a los procedimientos de recuperación y liquidación judicial del Derecho común.

(21) La no aplicación de los procedimientos de insolvencia y quiebra a las personas jurídicas de Derecho público se deriva del principio general de inembargabilidad de los bienes de las personas jurídicas de Derecho público reconocido por la jurisprudencia francesa desde finales del siglo XIX y, en particular, por el Tribunal de Casación (13).

(22) Además, el artículo 2 de la Ley no 85-98, de 25 de enero de 1985, relativa a la recuperación y liquidación judicial de las empresas (14) (en lo sucesivo denominada «la Ley de 25 de enero de 1985»), que define el ámbito de aplicación de los procedimientos de recuperación y liquidación judicial de Derecho común en Francia, convertido en el artículo L 620-2 del Código de Comercio, dispone que: «La recuperación y liquidación judiciales son aplicables a todos los comerciantes, a todas las personas registradas en el registro profesional, a todos los agricultores y a todas las personas jurídicas de Derecho privado». De la lectura de este artículo, así como de la interpretación hecha del mismo por la jurisprudencia francesa (15), se desprende que los procedimientos colectivos de Derecho común no se aplican a las personas jurídicas de Derecho público.

2.2. APLICABILIDAD A LA POSTE DE LA LEY DE 16 DE JULIO DE 1980 Y DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA DEL ESTADO POR LAS DEUDAS DE LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO

(23) La Ley de 16 de julio de 1980 es aplicable a La Poste, calificada de persona jurídica de Derecho público por la Ley de 2 de julio de 1990.

(24) El artículo 1, apartado II, de la Ley de 16 de julio de 1980 dispone que: «cuando una decisión judicial firme condene a una entidad local o a un organismo público al pago de una cantidad cuyo importe se fije en la propia decisión, deberá concederse una autorización de pago o emitirse una orden de pago por dicho importe en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la decisión judicial. En caso de no autorizarse el pago o de no emitirse la orden de pago en este plazo, el representante del Estado en el departamento o la autoridad de tutela procederá a la autorización de pago de oficio. En caso de insuficiencia de créditos, el representante del Estado en el departamento o la autoridad de tutela enviará a la entidad o al organismo un requerimiento para que cree los recursos necesarios; si el órgano decisorio de la entidad o del organismo no libera o crea estos recursos, el representante del Estado en el departamento o la autoridad de tutela velará por ello y procederá, en su caso, a la autorización de pago de oficio».

(25) El artículo 3-1, párrafo 4, del Decreto de 12 de mayo de 1981 dispone que «cuando el requerimiento quede sin efecto al expirar estos plazos (16), el representante del Estado o la autoridad encargada de la tutela procederá a la consignación del gasto en el presupuesto de la entidad o el organismo público deudor. Liberará, en su caso, los recursos necesarios bien reduciendo créditos destinados a otros gastos que estén todavía sin utilizar, bien aumentando los recursos». Por último, el artículo 3-1, párrafo 5, de dicho Decreto establece que «si, en el plazo de ocho días tras la notificación de la consignación del crédito, la entidad local o el organismo público no ha autorizado el pago de la suma debida, el representante del Estado o la autoridad encargada de la tutela lo hará de oficio en el plazo de un mes».

(26) El citado Decreto de 12 de mayo de 1981 fue derogado y sustituido por el Decreto no 2008-479 de 20 de mayo de 2008, relativo a la ejecución de las condenas pecuniarias dictadas contra entidades públicas. Sin embargo, el artículo 10 del nuevo Decreto recoge los términos de los párrafos 4 y 5 del artículo 3-1 del Decreto de 12 de mayo de 1981 (17). Por tanto, no modifica esencialmente la medida.

(27) Por otra parte, la circular de 16 de octubre de 1989 (18) prevé que «en caso de insuficiencia o ausencia de créditos, situación contemplada en el artículo 1, no II, segundo párrafo, de la Ley de 16 de julio de 1980, el ordenador estará asimismo obligado, antes de la expiración del plazo de cuatro meses, a informar al acreedor por carta certificada con acuse de recibo, precisando el importe de la suma que será objeto de autorización posteriormente. Esta autorización afectará bien a la totalidad de la suma debida en caso de ausencia total de créditos, o bien al saldo en caso de insuficiencia de créditos».

(28) Del conjunto de estas disposiciones se desprende que la Ley de 16 de julio de 1980 y sus normas de aplicación están únicamente destinadas a ejecutar las decisiones judiciales definitivas que condenen al pago de una cantidad al Estado, a una entidad local o a un organismo público. No fijan ningún procedimiento de recuperación y liquidación judicial.

(29) Por otra parte, la Ley de 16 de julio de 1980 y sus normas de aplicación designan expresamente al Estado como autoridad competente para el cobro de las deudas de los organismos públicos. El Estado dispone de prerrogativas importantes: por una parte, la autorización de pago de oficio y, por otra, la creación de recursos suficientes. Esto conduce a examinar en qué medida pueden asimilarse a una forma de garantía las posibilidades de indemnización abiertas a los acreedores por la existencia de la responsabilidad del Estado en caso de impago de La Poste.

(30) Además de los dos elementos anteriores (no aplicación de los procedimientos de insolvencia y aplicación de la Ley de 16 de julio de 1980), en su decisión de incoación la Comisión destacó que las normas aplicables a algunos EPIC también podrían aplicarse a La Poste:

2.3. TRANSFERENCIA DE LAS OBLIGACIONES DE UN EPIC DISUELTO A OTRO ORGANISMO PÚBLICO O AL ESTADO

(31) La instrucción de codificación No 02-060-M95, de 18 de julio de 2002, sobre la normativa financiera y contable de los organismos públicos nacionales de carácter industrial y comercial (19) (en lo sucesivo denominada «la instrucción de codificación») establece que pueden presentarse dos hipótesis en caso de cierre de un EPIC que disponga de un contable público: — un nuevo organismo público sustituye al antiguo EPIC y recoge los bienes, derechos y obligaciones de este, o — un texto declara la disolución del organismo público; en este caso, «el texto por el que se acuerde la disolución del organismo podrá designar al destinatario del saldo de liquidación, que generalmente es el Estado» (20).

(32) La Guía de organización financiera sobre la creación, transformación y supresión de organismos públicos nacionales y agrupaciones de interés público, de 14 de noviembre de 2006 (en lo sucesivo denominada «la Guía de organización financiera»), disponible en el sitio Internet del Ministerio de Hacienda, precisa lo siguiente (21): «El texto por el que se suprime el organismo debe establecer explícitamente la transferencia de los derechos, bienes y obligaciones del organismo suprimido a la estructura que recogerá su actividad o su patrimonio (es decir, un organismo público o el Estado)… Más generalmente, debe establecerse que el nuevo organismo sustituya a las personas jurídicas cuya actividad recoge en los derechos y obligaciones resultantes de los contratos firmados para el cumplimiento de las misiones que se le asignen».

(33) Si bien las disposiciones de la instrucción de codificación y de la Guía de organización financiera solo se aplican a los EPIC que dispongan de un contable público, algunos elementos indican que, en caso de cierre, las deudas de los EPIC que no disponen del mismo también serían transferidas al Estado o a otro organismo público.

(34) Así, Charbonnages de France publicó en las notas de sus cuentas financieras de 31 de diciembre de 2000 que todos los derechos y obligaciones de un EPIC deben, en caso de cierre, transferirse a otra entidad jurídica de Derecho público o al propio Gobierno francés, y los términos y condiciones de tal transferencia deben precisarse en la ley adoptada para cerrar el EPIC en cuestión. Esta afirmación no se limita a los EPIC que dispongan de un contable público; por otra parte, Charbonnages de France es un EPIC que no dispone de contable público.

(35) Por otra parte, según algunas agencias de calificación, en caso de disolución de la ERAP (22), aunque sea asimismo un EPIC que no dispone de contable público, el saldo de su deuda y sus activos se transferirían también al Estado. Según Fitch (23), «como EPIC, la ERAP no está sujeta a los procedimientos de liquidación. Solo puede ser disuelta mediante un procedimiento legislativo y, en este caso, el saldo de su deuda y sus activos revertirán al Estado». Según Moody’s (24), «la ERAP no puede ser objeto de reestructuraciones impuestas por el tribunal de procedimientos de liquidación judicial. Así pues, en caso de disolución de la sociedad, sus activos y pasivos se transferirían a la autoridad responsable de su creación, es decir, al propio Estado».

(36) Habida cuenta de estos elementos, y a pesar de que La Poste no dispone de un contable público (25), procede examinar si, en la hipótesis de una liquidación, el principio de transferencia de las deudas al Estado o a otra entidad jurídica de Derecho público es aplicable a La Poste habida cuenta de su asimilación a un EPIC. Por tanto, el acreedor tendría la garantía de no perder su crédito y podría contentarse con un tipo de interés menor o conceder condiciones y plazos de pago más favorables que a falta de tal garantía. Tal transferencia tendría por tanto los mismos efectos que una garantía.

2.4. ACCESO DIRECTO A LAS CUENTAS DEL TESORO

(37) También según Fitch (26), «la liquidez de la ERAP está garantizada por su acceso inmediato a las cuentas de anticipos del Tesoro». Como la ERAP es un EPIC, procede examinar el acceso que también podría tener La Poste a las cuentas de anticipos del Tesoro.

3. OBSERVACIONES Y PROPUESTAS DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS

(38) Tras la decisión de incoación, las autoridades francesas comunicaron sus observaciones y sus propuestas a la Comisión mediante carta de 23 de enero de 2008. Esta carta completa las observaciones y propuestas desarrolladas en cartas anteriores de las autoridades francesas (27) y resumidas en la decisión de incoación del procedimiento.

3.1. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS

(39) Las autoridades francesas impugnan la existencia de una garantía y la existencia de una ventaja para La Poste.

3.1.1. AUSENCIA DE GARANTÍA

(40) Según las autoridades francesas, los organismos públicos no se benefician de una garantía automática por razón de su estatuto (A) y el razonamiento de la Comisión en la decisión de incoación es erróneo (B).

A. Los organismos públicos no se benefician de una garantía automática por razón de su estatuto (28)

(41) En primer lugar, ningún texto ni decisión sienta el principio de que el Estado garantizará, por principio e indefinidamente, las deudas de los EPIC.

(42) En segundo lugar, existe jurisprudencia sobre la ausencia de garantías. En particular, en su sentencia relativa a la Société de l’hôtel d’Albe (29), el Consejo de Estado estimó que «la Oficina Nacional de Turismo, dotada de personalidad civil y de autonomía financiera […] constituía un organismo público, que, por tanto, el Estado no está obligado a pagar las deudas contraídas por este organismo; que así pues, el Ministerio de Obras Públicas se ha negado con razón a dar curso a la solicitud [del acreedor]». El mismo razonamiento se siguió por lo que se refiere a las entidades locales en las dos decisiones del Consejo de Estado en el asunto Campoloro (30).

(43) En tercer lugar, la Ley orgánica de 1 de agosto de 2001 relativa a la legislación de finanzas (31) (en lo sucesivo denominada «la LOLF») establece que solamente una disposición de la legislación de finanzas puede crear una garantía (32). Por tanto, según el experto de las autoridades francesas (33), después de la entrada en vigor de la LOLF el 1 de enero de 2005, no ha podido concederse legalmente ninguna garantía implícita. Las deudas contraídas por La Poste desde el 1 de enero de 2005 no se beneficiarían pues de una garantía implícita. En cuanto a las deudas contraídas antes del 1 de enero de 2005, el experto de las autoridades francesas considera que, a falta de una decisión contenciosa, no puede determinarse si la caducidad de las garantías implícitas otorgadas antes del 1 de enero de 2005 cuya concesión no se autorizaba expresamente en una ley de finanzas, podría o no descartarse sobre la base del respeto de los derechos constitucionalmente protegidos de los acreedores.

(44) En cuarto lugar, si los EPIC se beneficiaran de una garantía del Estado, el cambio de su estatuto requeriría la instauración de medidas de protección de los derechos de los acreedores. Ahora bien, nunca se ha creado tal mecanismo. Por el contrario, en la transformación el 1 de enero de 1991 de la Administración de Correos y Telecomunicaciones en persona jurídica autónoma (La Poste), el Estado, mediante Decreto de 31 de diciembre de 1990, concedió una garantía explícita a las deudas contraídas anteriormente al 31 de diciembre de 1990 y transferidas a La Poste. Esto no habría sido necesario si La Poste, como organismo asimilado a un EPIC, se hubiera beneficiado estatutariamente de una garantía del Estado. También se adoptaron disposiciones legales y reglamentarias que concedían una garantía del Estado a determinadas actividades de la ERAP y de la Agence française du développement , que son dos EPIC.

(45) Por último, las autoridades francesas citan un artículo (34) del Sr. Labetoulle, antiguo Presidente de la Sección de lo Contencioso del Consejo de Estado, según el cual «no hay, en Derecho, ninguna automaticidad en la concesión, el beneficio y la magnitud de esta garantía [una garantía del Estado que se aplique de pleno derecho a los organismos públicos del Estado]».

B. El razonamiento de la Comisión relativo a la existencia de una garantía es erróneo (35)

a) No se garantiza el reembolso de los créditos individuales

1. La Ley de 16 de julio de 1980 no podría constituir la base para una garantía

(46) Según las autoridades francesas (36), la Ley de 16 de julio de 1980 confiere a la autoridad de tutela el poder de sustituir en sus funciones ejecutivas a la persona a la que sustituye. A este respecto, la tutela solo puede ejercer las competencias ejecutivas, que no incluyen la posibilidad de disponer del presupuesto del Estado. La Ley de 16 de julio de 1980 no prevé por tanto la obligación del Estado de utilizar sus propios recursos.

(47) En apoyo de esta interpretación, las autoridades francesas citan los trabajos preparatorios de la Ley de 16 de julio de 1980. En dichos debates, el Gobierno se opuso a las enmiendas destinadas a hacer obligatorio para el Estado el pago de una subvención excepcional a una entidad territorial cuyos recursos fueran insuficientes para ejecutar una decisión judicial.

(48) Las autoridades francesas hacen también referencia a artículos de doctrina (37) que recuerdan que la expresión «velará por ello» mencionada en el artículo 1 de la Ley de 16 de julio de 1980 hace referencia a un poder de «sustitución», en el cual «es de principio que quien sustituye disponga de las mismas competencias que el sustituido», encontrándose la concesión de una subvención excepcional «fuera del ejercicio de un poder de sustitución» y por tanto no prevista en la Ley de 16 de julio de 1980.

(49) Por último, las autoridades francesas citan las decisiones del Consejo de Estado de 10 de noviembre de 1999 (38) y de 18 de noviembre de 2005 (39) relativas al asunto Campoloro. El Consejo de Estado estimó que la sustitución financiera del Estado en el municipio deudor no figura en la lista de las obligaciones impuestas mediante la Ley de 16 de julio de 1980. Por otra parte, al investigar si hay razones para exigir la responsabilidad del Estado –responsabilidad grave, por otro lado–, el Consejo de Estado excluye por principio toda forma de responsabilidad «de pleno derecho» y por tanto cualquier forma de garantía.

2. No puede recurrirse a la responsabilidad objetiva del Estado únicamente por razón de la insuficiencia de activos

(50) Por otra parte, las autoridades francesas afirman que las posibilidades de indemnización que se abren mediante la exigencia de responsabilidad, en condiciones restrictivas, a los acreedores de los organismos públicos, no pueden asimilarse a una forma de garantía. La garantía supone que el garante asume el hecho del garantizado. Si se trata de asumir una culpa o, en el caso de la responsabilidad objetiva, las consecuencias de una acción propia, no puede tratarse de una garantía.

(51) Las autoridades francesas alegan que en cualquier caso, no puede recurrirse a la responsabilidad del Estado únicamente por el motivo de que el prefecto o la autoridad de tutela no hayan tomado ninguna medida que permita el reembolso del crédito por razón de la situación financiera y patrimonial de la entidad u organismo público.

(52) En primer lugar, por lo que respecta a la culpa –grave, por otro lado– la abstención del prefecto o de la autoridad de tutela de ejercer sus competencias cuando ninguna medida permitiría el reembolso del crédito por la entidad o el organismo público, no podría constituir culpa.

(53) En cuanto a la responsabilidad objetiva, al menos dos elementos conducen a descartarla: — En primer lugar, la responsabilidad de la persona a quien se solicita la reparación solo puede generarse si el hecho (o la abstención) que se le imputa ha sido la causa directa del perjuicio. Ahora bien, en caso de insuficiencia de activos, la causa del perjuicio sufrido por el acreedor no sería la acción o la abstención de la autoridad administrativa, sino la insolvencia de la entidad u organismo público. — En segundo lugar, la responsabilidad objetiva deriva del principio de igualdad ante las obligaciones públicas. Ahora bien, según las autoridades francesas, en el caso que nos ocupa es difícil distinguir cómo el perjuicio sufrido por el acreedor podría traducirse en una ruptura de la igualdad ante las obligaciones públicas. Contrariamente al asunto que dio lugar a la jurisprudencia Couitéas (40), en el caso que nos ocupa ninguna autoridad del Estado decidiría no proceder a la ejecución de la sentencia por motivos de interés general. En el caso que nos ocupa, la autoridad pública se enfrentaría a la imposibilidad práctica de adoptar medidas que permitan ejecutar la decisión judicial y reembolsar a los acreedores, y no a una imposibilidad decidida por imperativos de interés general. Según las autoridades francesas, la responsabilidad por ruptura de la igualdad ante las obligaciones públicas no puede derivar únicamente de la constatación de la insolvencia. Por lo que se refiere al argumento presentado por la Comisión en el considerando 59 de su decisión de incoación, según el cual «si el representante del Estado privilegiara el mantenimiento de la continuidad del servicio público sobre el derecho del acreedor a que se reembolse su deuda, no se excluiría la existencia de responsabilidad objetiva del Estado», las autoridades francesas reconocen que la exigencia de continuidad del servicio público se impone al representante del Estado en la ejecución del procedimiento establecido mediante la Ley de 16 de julio de 1980. Sin embargo, según las autoridades francesas, incluso aunque el juez ordenase la indemnización del acreedor, tal indemnización tendría por efecto poner al acreedor en la situación en la que se encontraría con arreglo al Derecho común, puesto que, en este último caso, se habría cedido el bien en cuestión y la masa de acreedores habría percibido el importe correspondiente. Por tanto, el acreedor no habría obtenido ninguna ventaja.

b) […] (41)

1. La no aplicación a los organismos públicos del procedimiento de recuperación y liquidación judicial de Derecho común no excluye la posibilidad de quiebra de un EPIC o de un procedimiento de quiebra en su contra

(54) Según las autoridades francesas, la Comisión basa su análisis en su Comunicación de 2000 relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (42), y más concretamente en su punto 2.1.3, que dispone que «La Comisión considera asimismo constitutivas de ayuda en forma de garantía las condiciones de crédito más ventajosas obtenidas por empresas cuya forma jurídica impide la posibilidad de quiebra u otros procedimientos de insolvencia o prevé explícitamente una garantía o cobertura de pérdidas por parte del Estado».

(55) Teniendo en cuenta que las normas del Tratado prevalecen sobre la Comunicación de 2000 relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía, las autoridades francesas destacan dos elementos que, según ellas, privan de su alcance a dicha Comunicación en el caso que nos ocupa: — la Comunicación de 2000 hace hincapié en el hecho de que la posible ayuda se derivaría de «condiciones de crédito más ventajosas» que serían imputables a la exclusión de la posibilidad de un procedimiento de quiebra; ahora bien, la Comisión no ha demostrado la existencia de tales «condiciones de crédito más ventajosas», — la Comunicación de 2000 contempla el caso en que el estatuto jurídico excluye cualquier tipo de procedimiento de quiebra o insolvencia y no un procedimiento en particular; ahora bien, la Comisión no ha demostrado que La Poste no pueda incurrir en quiebra, ni que no sea posible ningún procedimiento de insolvencia.

(56) Según las autoridades francesas, la Ley de 25 de enero de 1985 es solo una ley de procedimiento. El hecho de que los EPIC no entren en su ámbito de aplicación no significa que un EPIC no pueda encontrarse en suspensión de pagos, ni que la Ley prohíba la aplicación de un procedimiento ad hoc de recuperación, liquidación o quiebra.

2. La aplicación del «procedimiento» creado por la Ley de 16 de julio de 1980, en vez del procedimiento colectivo de Derecho común, no confiere ninguna ventaja al acreedor

(57) Después de analizar el considerando 68 de la decisión de incoación, las autoridades francesas concluyen que la Comisión utiliza dos criterios para evaluar si la aplicación de un procedimiento específico en caso de insolvencia confiere una ventaja a la entidad sujeta a este procedimiento en relación con las empresas sujetas al Derecho mercantil: — un criterio de publicidad: el procedimiento que se seguiría en caso de insolvencia de La Poste debería definirse y hacerse público, — un criterio de equivalencia: este procedimiento debería ser el procedimiento de Derecho privado o un procedimiento que confiera a los acreedores de La Poste derechos no superiores a aquellos que tendrían en aplicación del Derecho mercantil.

(58) Si bien las autoridades francesas impugnan la necesidad de respetar estos dos criterios (43), en la medida en que la Comisión los considera necesarios y suficientes, las autoridades francesas los utilizan para analizar si la aplicación de las disposiciones de la Ley de 16 de julio de 1980 confiere una ventaja a los acreedores de las entidades jurídicas de Derecho público en relación con los acreedores de las empresas sujetas a los procedimientos colectivos de Derecho común.

(59) Por lo que se refiere al criterio de la publicidad, las autoridades francesas consideran que las agencias de calificación establecen correctamente que el procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980 es aplicable en caso de insolvencia de un EPIC, como atestiguan las notas de las agencias mencionadas por la Comisión por lo que se refiere a la ERAP.

(60) Por lo que se refiere al criterio de equivalencia, las autoridades francesas distinguen los casos en que se exige la continuidad del servicio público de los casos en que no se exige.

i) El «procedimiento» creado por la Ley de 16 de julio de 1980 analizado a la luz de la prueba de equivalencia — sin exigencia de continuidad del servicio público

(61) Según las autoridades francesas, si La Poste no estuviera en condiciones de reembolsar sus deudas y si no pudiera exigirse la continuidad del servicio público, se seguiría el procedimiento siguiente: en el caso improbable de una dificultad financiera probada y antes de llegar a una situación de insuficiencia de activos, la empresa entablaría negociaciones con sus acreedores en un primer momento, con el fin de establecer un plan de saneamiento del pasivo. Posteriormente, si el plan no se considera satisfactorio o si no permite poner fin a las dificultades financieras, y a falta de un nuevo acuerdo con los acreedores, estos –o algunos de ellos– podrían acudir al juez competente para obtener la condena del deudor y que se reconozca su crédito. Entonces se aplicaría el procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980. Este procedimiento podría conducir, en su caso, a que la autoridad de tutela sustituya al ejecutivo de La Poste a efectos de tomar las decisiones necesarias para el pago de sus deudas con los recursos del organismo. Si el procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980 tropieza con la insuficiencia de activos de La Poste, y si la autoridad de tutela se encuentra en la imposibilidad material, a falta de activos que ceder, de crear los recursos necesarios para el pago de la suma debida, finalizará el procedimiento previsto por la Ley de 16 de julio de 1980.

(62) Así pues, según las autoridades francesas, en el supuesto de que no pueda exigirse la continuidad del servicio público, la aplicación del «procedimiento» creado por la Ley de 16 de julio de 1980 podría implicar la realización del conjunto de los activos de La Poste, pero, en caso de insuficiencia de activos, este procedimiento no permitiría reembolsar al conjunto de acreedores de La Poste. Al final del procedimiento los acreedores de una entidad sujeta a la Ley de 16 de julio de 1980 habrían recuperado globalmente el mismo importe que los acreedores de una entidad sujeta al Derecho mercantil, es decir el importe resultante de la realización de los activos.

(63) Este procedimiento solo se diferenciaría del procedimiento aplicable en Derecho mercantil en dos aspectos: — la ausencia de tratamiento en masa de los acreedores: contrariamente al procedimiento de Derecho privado en el que los créditos se tratan en masa y los acreedores son indemnizados en orden de privilegio decreciente y a prorrata de las sumas disponibles, el procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980 se distingue por el hecho de que solamente la acción del acreedor le permite proteger sus derechos. La lógica de la Ley de 16 de julio de 1980 es la del orden de llegada, — es el representante del Estado el que, bajo el control del juez administrativo (control de la falta grave según lo establecido por el Consejo de Estado en la sentencia Campoloro de noviembre de 2005), asume una función equivalente a la de liquidador y administrador judicial.

(64) Las autoridades francesas consideran que, tras el procedimiento, los acreedores no tendrían más vías de recurso ya que no puede invocarse la responsabilidad del Estado únicamente por la insuficiencia de activos. Del mismo modo, en el procedimiento de Derecho privado, los acreedores «no recuperan su derecho a la acción individual», salvo excepciones, tras la liquidación judicial (44).

ii) El procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980 analizado a la luz de la prueba de equivalencia teniendo en cuenta el requisito de continuidad del servicio público

(65) En el supuesto de que deba garantizarse la continuidad del servicio público, las autoridades francesas admiten que el representante del Estado, en el ejercicio de los poderes conferidos mediante la Ley de 16 de julio de 1980, podría decidir no ceder determinados activos necesarios para la realización de una misión de servicio público. La no cesión de determinados bienes por motivos de continuidad del servicio público se traduciría, si no fuera objeto de una indemnización por el Estado, en una menor realización de activos y en la correspondiente disminución de los importes recuperables por los acreedores. El procedimiento no conferiría a los acreedores de La Poste derechos superiores a los que tendrían en aplicación del Derecho mercantil. Según las autoridades francesas, se cumpliría por tanto el criterio de equivalencia establecido por la Comisión.

(66) Las autoridades francesas admiten sin embargo que, en esta hipótesis, podría alegarse la responsabilidad objetiva del Estado y traducirse en una indemnización a los acreedores por valor del perjuicio sufrido, es decir, a lo sumo el valor venal de los activos que el representante del Estado haya decidido legalmente no ceder. Según las autoridades francesas, esta eventual indemnización no tendría sin embargo otro efecto que situar al acreedor en la posición que tendría en aplicación del Derecho común y no podría por tanto conferirle, a la vista de la prueba de equivalencia, derechos superiores a aquellos de que dispondría con arreglo al Derecho común.

(67) Las autoridades francesas concluyen que el procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980 respeta los criterios de equivalencia y de publicidad establecidos por la Comisión y que son suficientes para descartar la existencia de una ventaja. Consideran que no se justifica por tanto someter directamente a La Poste al procedimiento de Derecho común, pesado y complejo.

3. Los textos legislativos citados por la Comisión sobre la situación de las obligaciones tras el agotamiento de los recursos del organismo no son aplicables a La Poste

(68) Según las autoridades francesas, los textos legislativos mencionados por la Comisión en la decisión de incoación, en particular en el considerando 69, no son ni aplicables ni trasladables a La Poste.

3.1.2. AUSENCIA DE VENTAJA

(69) Según las autoridades francesas, el análisis de la Comisión en cuanto a la existencia de una ventaja selectiva se desarrolla siguiendo dos perspectivas: — un razonamiento circular que se basa en la Comunicación de 2000 relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía, — un análisis de la supuesta influencia de la medida alegada en las agencias de calificación.

A. La Comunicación de la Comisión de 2000 relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía no permite deducir la existencia de una ventaja en el caso que nos ocupa

(70) Las autoridades francesas consideran que en el considerando 77 de la decisión de incoación, la Comisión comete un error de interpretación del punto 2.1.3 de la Comunicación de 2000 sobre las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía. Según las autoridades francesas, el punto 2.1.3 implica que cuando se está en presencia de una empresa cuyo estatuto jurídico excluye la posibilidad de un procedimiento de quiebra o de insolvencia, si esta empresa se beneficia de condiciones de crédito más favorables, estas constituyen una ayuda en forma de garantía. Según las autoridades francesas, nada indica en el punto 2.1.3 de la Comunicación de 2000 que la Comisión considera que el hecho de que el estatuto jurídico de una empresa excluya la posibilidad de un procedimiento de quiebra supone necesariamente que esta empresa se beneficia de condiciones de financiación más favorables.

(71) Por otra parte, las autoridades francesas consideran que La Poste no entra en el ámbito de aplicación del punto 2.1.3 de la Comunicación de 2000, ya que esta contempla el caso en que el estatuto jurídico excluye cualquier procedimiento de quiebra o insolvencia y no un procedimiento en particular. Ahora bien, según las autoridades francesas, la Comisión no ha establecido que La Poste no pueda incurrir en quiebra, ni que sea aplicable ningún procedimiento de insolvencia.

B. Ausencia de imputabilidad y de recursos del Estado

(72) En el considerando 79 de la decisión de incoación, la Comisión recuerda la influencia que ejercen las agencias de calificación sobre las condiciones de crédito obtenidas por las empresas.

(73) Tras recordar las deficiencias de las agencias de calificación, las autoridades francesas afirman que la posición adoptada por una agencia de calificación, cuando no se basa en un análisis exacto del marco legal vigente, no puede utilizarse para crear una ventaja imputable al Estado que pueda constituir una ayuda estatal. Además, aunque esta valoración abriera en la práctica un acceso ventajoso al crédito a un EPIC, esto no le confiere, ni de hecho ni de derecho, acceso a recursos del Estado, condición necesaria para calificar una ayuda de ayuda estatal.

(74) Las autoridades francesas añaden que los análisis de las agencias no se sitúan en un plano jurídico objetivo, sino que se basan en una apreciación subjetiva de lo que sería la ayuda del Estado en caso de dificultades de la empresa en cuestión.

C. Argumento circular

(75) Según las autoridades francesas, el razonamiento de la Comisión es circular, puesto que: — la Comisión se basa esencialmente en las declaraciones de las agencias de calificación para deducir la existencia de una ventaja económica, — el mercado y las agencias de calificación admiten la falta de garantía del Estado sobre La Poste, pero siguen expresando dudas derivadas de la posición expresada por la Comisión.

D. Ausencia de efecto sobre la calificación de La Poste

(76) En cualquier caso, según las autoridades francesas, la decisión de incoación no establece que la calificación de La Poste sería más elevada debido a una supuesta garantía ilimitada del Estado.

a) La doctrina de las agencias de calificación no basta para probar la existencia de tal efecto

(77) Las autoridades francesas presentan varias observaciones respecto del estudio de Standard & Poor’s titulado Influence of Government Support on Ratings, citado por la Comisión en el considerando 80 de la decisión de incoación. En este estudio, Standard & Poor’s distingue varias categorías de «government supported postal companies»; la clasificación determina la metodología aplicada por Standard & Poor’s para determinar la calificación de dicha entidad .

(78) Las autoridades francesas destacan que la pertenencia a la categoría 1 (45) responde a criterios amplios, como la naturaleza de la actividad o el entorno económico y social, pero no hace referencia al estatuto del operador calificado.

(79) Las autoridades francesas señalan que el 22 de noviembre de 2004, el servicio de correos francés y el servicio de correos italiano estaban clasificados en la categoría 2 (46). Las autoridades francesas deducen del documento de Standard & Poor’s que los resultados financieros de Poste Italiane no justificaban su calificación. Según las autoridades francesas, Poste Italiane se benefició pues de una calificación influida por la de su propietario, y ello incluso aunque Poste Italiane tiene un estatuto de SpA de Derecho común.

(80) Las autoridades francesas destacan que Standard & Poor’s finalmente clasificó a La Poste en la categoría 3 (47). Según las autoridades francesas, las importantes reformas efectuadas desde finales de 2004 condujeron progresivamente a Standard & Poor’s a clasificar a La Poste en esta tercera categoría. Las autoridades francesas concluyen que no puede establecerse que la calificación de La Poste sea imputable únicamente a su estatuto o a algún mecanismo de garantía del Estado, ni que la calificación pueda constituir ayuda estatal.

(81) Las autoridades francesas admiten que el estudio de Standard & Poor’s de 2004 mencionaba la cuestión del estatuto de La Poste; no obstante, aseguran que los intercambios que mantuvieron posteriormente con Standard & Poor’s permitieron clarificar la cuestión. Las autoridades francesas alegan que advirtieron asimismo a Fitch sobre la ausencia de garantía del Estado para La Poste, tras lo cual la agencia reconsideró la cuestión.

b) La esfera privada está plagada de casos en los que la calificación de una sociedad filial está vinculada a la de la sociedad matriz

(82) Según las autoridades francesas, la influencia de la presencia de un accionista mayoritario y estable, señalada por las agencias de calificación en el caso de Poste Italiane, e independientemente de cualquier particularidad estatutaria, se encuentra también en el caso de los grupos privados. Las autoridades francesas citan como ejemplos un comunicado de Standard & Poor’s de 3 de diciembre de 2003 relativo a AGF (48), un comunicado relativo a Volkswagen Bank GmbH (49) y un comunicado relativo a VWFS (50). Según las autoridades francesas, este tipo de enfoque no constituye en ningún caso una particularidad del sector público.

c) La calificación de La Poste no se modificaría en caso de cambio de estatuto

(83) Mediante el análisis de la calificación de La Poste por Standard & Poor’s, las autoridades francesas tratan de demostrar que esta calificación no depende del estatuto de La Poste.

(84) En primer lugar, las autoridades francesas destacan que en el momento en que formularon sus observaciones, Standard & Poor’s asignaba a La Poste la calificación AA- combinada con una perspectiva estable. La degradación de la calificación fue justificada por Standard & Poor’s por la próxima degradación de la estructura financiera del grupo vinculada al pago por La Poste de 2 000 millones EUR para reformar la financiación de las jubilaciones de los funcionarios, así como por «la mayor autonomía de La Poste frente a su accionista». Según las autoridades francesas, esta degradación, que no se produjo con motivo de una modificación del estatuto de La Poste, no podría explicarse si la calificación de La Poste no fuera más que una consecuencia de su estatuto.

(85) En segundo lugar, a pesar de la precisión (51) aportada por Standard & Poor’s en su nota del 3 de abril de 2007 y citada en el considerando 84 de la decisión de incoación, las autoridades francesas no entienden cómo La Poste, si se beneficia de la garantía del Estado, puede ser calificada 3 notches (es decir, 3 puntos)por debajo de la calificación del Estado. Del mismo modo, si las agencias interpretan las disposiciones de la Ley de 16 de julio de 1980 en el sentido de que crean en favor de los acreedores de las personas jurídicas contempladas un mecanismo asimilable a una garantía del Estado, las autoridades francesas no entienden cómo puede calificarse de BBB + a las entidades territoriales, cuando la calificación soberana es AAA.

(86) En tercer lugar, las autoridades francesas destacan que la nota de Standard & Poor’s de 3 de abril de 2007 se basa en una enumeración de los puntos fuertes y las deficiencias de la empresa, que no menciona el estatuto. Los dos elementos mencionados por Standard & Poor’s en apoyo de la calificación, a saber, la importancia económica de las misiones de servicio público de La Poste y el «strong shareholder backing» (fuerte apoyo del accionista), serían elementos distintivos del estatuto de La Poste. En efecto, según las autoridades francesas, por «strong shareholder backing» no hay que entender una ayuda financiera contraria al Derecho de la Unión, sino el interés prestado al desarrollo de La Poste por el Estado en condiciones «at arm’s length» (en condiciones de autonomía) (52). Las autoridades francesas concluyen que el estatuto no constituye un elemento esencial de la calificación.

(87) En cuarto lugar, las autoridades francesas recuerdan que en esta misma nota de 3 de abril de 2007, la agencia de calificación precisa que continúa siguiendo una metodología descendente, que permite calificar a una entidad hasta dos categorías por debajo de la calificación soberana. Según la agencia, esta metodología se justifica por el hecho de que el Estado debería seguir siendo accionista al 100 % de La Poste a medio plazo. Las autoridades francesas concluyen que este enfoque no se justificaría en absoluto por el estatuto de La Poste. Por último, basándose en una cita de Standard & Poor’s (53), las autoridades francesas mantienen que no es el cambio de estatuto, sino una apertura del capital lo que conduciría a Standard & Poor’s a adoptar una metodología ascendente para La Poste. Añaden que tal cambio de metodología no se traduciría necesariamente en un cambio de calificación, habida cuenta de la mejora que se espera en los fundamentos económicos de La Poste.

(88) En quinto lugar, las autoridades francesas recuerdan que la perspectiva fijada por la agencia de calificación es estable, a pesar del procedimiento incoado por la Comisión contra la garantía ilimitada del Estado de la que La Poste se beneficiaría debido a su estatuto. Ahora bien, si el estatuto tuviera una influencia sobre la solvencia de la empresa, la perspectiva de su cambio debería traducirse en una perspectiva negativa y no estable. Por otra parte, Standard & Poor’s justifica la perspectiva estable por el hecho de que el Estado debería seguir siendo accionista al 100 % de la empresa durante los dos próximos años, y ello a pesar de un posible cambio de estatuto. Basándose en otra cita de Standard & Poor’s (54), las autoridades francesas concluyen que, para determinar el cambio de calificación, lo que se tiene en cuenta son los resultados de la empresa, así como la posibilidad de un cambio de accionistas, y no un posible cambio de estatuto.

(89) En sexto lugar, citando otro extracto de la nota de Standard & Poor’s de 2007 (55), las autoridades francesas destacan que la agencia de calificación no recoge la afirmación de la Comisión según la cual el estatuto tendría por consecuencia una mejora de las condiciones financieras otorgadas a La Poste. Basándose en la cita de Standard & Poor’s según la cual: «Las calificaciones de La Poste no se han visto afectadas por esta recomendación puesto que consideramos que un cambio en el estatuto de La Poste no reflejaría necesariamente una disminución del fuerte apoyo del Estado que subyace a las calificaciones de La Poste y que se ha visto reafirmado por decisiones recientes del Gobierno» (56), las autoridades francesas concluyen que el estatuto de La Poste no influye en su calificación.

E. Ausencia de efecto sobre las condiciones de financiación de La Poste

(90) Por último, las autoridades francesas examinan las condiciones de financiación efectivas de La Poste con el fin de determinar si se ven afectadas por una supuesta garantía del Estado.

(91) Según las autoridades francesas, ni el anuncio de la Comisión de la existencia de la supuesta garantía, su supuesta incompatibilidad con el Derecho de la Unión y su consiguiente próxima supresión, ni el desmentido por las autoridades francesas ante las agencias de calificación y la prensa de la existencia de la garantía, tuvieron influencia alguna en las condiciones de financiación de La Poste. La Poste emitió un préstamo en forma de obligaciones de 1 800 millones EUR con dos vencimientos, a 7 y 15 años, en octubre de 2006, justo después de que la Comisión anunciara su recomendación de medidas apropiadas. La Poste mencionó esta recomendación en el prospecto y precisó, durante las reuniones con los inversores, que no se beneficiaba de la garantía del Estado. Pese a ello, después de la emisión, el coste de financiación de La Poste no se modificó significativamente (57). Las dos emisiones fueron suscritas en gran medida por inversores europeos que presentaban un perfil habitual para La Poste, es decir, inversores que conservan sus obligaciones hasta su vencimiento. Las autoridades francesas concluyen que el anuncio de la Comisión pidiendo la supresión de la supuesta garantía y la publicidad hecha por lo que se refiere a la posición del Estado sobre esta cuestión no tuvo influencia en las condiciones de financiación de La Poste en el mercado obligacionista porque los mercados consideraron que las condiciones de financiación de La Poste no se basan en la existencia, de hecho ni de derecho, de tal garantía.

(92) Las autoridades francesas concluyen que: — el análisis elaborado por la Comisión en su decisión de incoación es erróneo: La Poste no se beneficia de ninguna garantía del Estado, — la Comisión no ha demostrado la existencia de una ventaja para La Poste derivada de su estatuto, — por tanto, la Comisión no ha demostrado la existencia de una ayuda en favor de La Poste.

3.2. PROPUESTAS DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS

(93) Sin embargo, con el fin de despejar las dudas de la Comisión, las autoridades francesas indicaron que estaban dispuestas a aplicar las siguientes medidas, si la Comisión aceptaba cerrar el procedimiento con una decisión de ausencia de ayuda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento de procedimiento: — una aclaración del Decreto-Ley de 16 de julio de 1980, — la inserción de una mención que precise la ausencia de garantía en los contratos de La Poste que implican un crédito, — un dispositivo de retrocesión de La Poste al Estado de un posible efecto negativo sobre el spread, supeditado a la no sujeción de La Poste a los procedimientos colectivos de Derecho común.

3.2.1. ACLARACIÓN DEL DECRETO-LEY DE 16 DE JULIO DE 1980

(94) Según las autoridades francesas, no se trata de modificar el fondo de las disposiciones en cuestión, sino solamente de clarificar su interpretación. Por tanto, proponen modificar el Decreto-Ley (58). La modificación se referiría al cuarto párrafo del artículo 3-1 del Decreto, que organiza el poder de tutela conferido al prefecto o a la autoridad de tutela. La modificación permitiría despejar cualquier duda desde el punto de vista de la Comisión en cuanto al alcance de la expresión «velará por ello». Se propone por tanto precisar que el representante del Estado o la autoridad de tutela liberará los recursos en el presupuesto de la entidad o el organismo.

(95) Así modificada, la disposición del Decreto quedaría como sigue: «Cuando el requerimiento quede sin efecto al expirar estos plazos, el representante del Estado o la autoridad de tutela procederá a la consignación del gasto en el presupuesto de la entidad o el organismo público deudor. Liberará, en su caso, los recursos necesarios en el presupuesto de la entidad o el organismo bien reduciendo créditos destinados a otros gastos que estén todavía sin utilizar, bien aumentando los recursos» (modificaciones en cursiva).

(96) Según las autoridades francesas, esta propuesta, junto con las observaciones y los artículos de doctrina proporcionados durante los debates previos a la carta de apertura, excluye que, en el marco del procedimiento creado por la Ley de 16 de julio de 1980, el prefecto o el representante del Estado puedan aumentar los recursos de la entidad u organismo afectado mediante una subvención del Estado o una inyección de recursos públicos.

3.2.2. INSERCIÓN DE UNA MENCIÓN QUE PRECISE LA AUSENCIA DE GARANTÍA EN LOS CONTRATOS DE LA POSTE QUE IMPLICAN UN CRÉDITO

A. Propuesta inicial de las autoridades francesas

(97) En el considerando 59 de la decisión de incoación, la Comisión considera que la propuesta de las autoridades francesas de modificar el Decreto-Ley de 16 de julio de 1980«no permite excluir que en el supuesto de que se agotaran los recursos de La Poste, el acreedor que no haya obtenido el reembolso de su crédito en el marco de la aplicación de la Ley de 1980 acuda a la justicia para reclamar la responsabilidad del Estado basándose en la ruptura de la igualdad ante las obligaciones públicas».

(98) Si bien las autoridades francesas impugnan que pueda exigirse la responsabilidad del Estado únicamente por el motivo de la insolvencia de La Poste, con el fin de despejar las dudas de la Comisión, presentan una propuesta basada en la excepción del riesgo aceptado. Esta excepción, que se aplica tanto al régimen de responsabilidad objetiva del Estado, con o sin falta, se basa en el principio según el cual el perjuicio resultante de una situación a la que la víctima se ha expuesto a sabiendas no le causa derecho a reparación [véanse las sentencias del Consejo de Estado Sille (59) y Meunier (60)].

(99) Por tanto, con el fin de asegurarse de que se aplica esta excepción, las autoridades francesas proponen confirmar oficialmente a los acreedores de La Poste que su crédito no se beneficia de la garantía del Estado y que, en caso de insolvencia, el Estado no estaría obligado a sustituir financieramente a la empresa para el pago del crédito. Tal información no es contraria a la ley, dado que esta no prevé en modo alguno que en caso de insolvencia de La Poste el Estado deba sustituir financieramente a la empresa para pagar sus deudas.

(100) Más allá de la aclaración del decreto de aplicación de la Ley de 16 de julio de 1980, las autoridades francesas se comprometen pues, conjuntamente con La Poste, a consignar para cada operación la mención siguiente en el contrato de financiación (para todo instrumento cubierto por un contrato): «La emisión/el programa/el préstamo no se benefician de ninguna garantía de ningún tipo, directa o indirecta, del Estado. En caso de insolvencia, el Estado no estará obligado a sustituir financieramente a La Poste para el pago de la deuda».

B. Dudas expresadas por la Comisión en la decisión de incoación

(101) En el considerando 61 de la decisión de incoación, la Comisión expuso las dudas siguientes respecto a la propuesta previamente mencionada de las autoridades francesas: — la excepción de riesgo aceptado es una norma establecida por la jurisprudencia que podría evolucionar, — «este argumento, derivado de los principios fundamentales del Derecho público, a través de instrumentos de Derecho secundarios, parece imperfecto, pues estos instrumentos podrían anularse fácilmente en caso de conflicto», — por último, los créditos de La Poste no son solo financieros, sino también comerciales o de otra naturaleza; pero estos casos no son contemplados en la propuesta complementaria de las autoridades francesas.

C. Elementos aportados por las autoridades francesas para responder a estas dudas

(10) Como se ha señalado anteriormente, según las autoridades francesas, la responsabilidad objetiva del Estado no puede exigirse solamente por el motivo de la insuficiencia de activos de La Poste, puesto que la responsabilidad del Estado supone una decisión del Estado de hacer o de no hacer, y aquí nos enfrentamos a la imposibilidad práctica de hacer. La propuesta de las autoridades francesas solo tiene valor por tanto como medida complementaria de clarificación frente a los acreedores, ya que la propuesta permite, por lo demás, gracias a la excepción de riesgo aceptado, descartar cualquier riesgo de responsabilidad objetiva del Estado.

(103) Según las autoridades francesas, la primera objeción de la Comisión equivaldría a considerar que aunque el Derecho interno de un Estado miembro no prevea una disposición, solo el riesgo de revocación jurisprudencial, es decir, de cambio del Derecho interno, bastaría para motivar una ayuda estatal. Las autoridades francesas impugnan este razonamiento. Según ellas, la excepción de riesgo aceptado constituye un principio general del Derecho público ampliamente confirmado por la jurisprudencia, nunca contradicho y muy comentado. La Comisión no podría basar una posible medida de ayuda en un eventual cambio del Derecho, que en este caso es más que improbable.

(104) La segunda objeción de la Comisión se refiere al hecho de que se trata de instrumentos de Derecho secundario fácilmente anulables en caso de conflicto. En efecto, la ley y el reglamento prevalecen sobre el contrato. Pero para que la objeción de la Comisión tenga un verdadero alcance, sería necesario que derivara de un texto de rango superior. Según las autoridades francesas, nada apoya la objeción de la Comisión a este respecto.

(105) En cambio, las autoridades francesas admiten que la tercera objeción, que consiste en constatar que las emisiones de obligaciones no son los únicos instrumentos generadores de créditos, es pertinente, aunque de alcance limitado en el caso de La Poste puesto que la deuda financiera constituye la principal deuda de La Poste y es en gran medida obligacionista.

D. Ampliación de la propuesta

(106) Las autoridades francesas precisaron que estarían dispuestas, si la Comisión diera por finalizado el procedimiento formal de examen mediante una decisión de ausencia de ayuda según lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento de procedimiento, a ampliar su propuesta de inscripción de la ausencia de garantía en el conjunto de contratos que impliquen un crédito. Según las autoridades francesas, esta extensión permitiría descartar todo riesgo de responsabilidad objetiva del Estado basada en la insolvencia de La Poste. Por otra parte, el caso de existencia de responsabilidad objetiva del Estado debido a una decisión de la autoridad de tutela de no ceder activos necesarios para la continuidad del servicio público solo tendría por efecto colocar a los acreedores de La Poste en la situación en la que se encontrarían si fueran acreedores de una sociedad anónima.

E. Evaluación por las autoridades francesas de la existencia de ayuda a raíz de sus propuestas

(107) Según las autoridades francesas, las dos medidas aclaratorias propuestas permitirían a los acreedores de La Poste tener más información sobre sus derechos. Por consiguiente, las autoridades francesas no podrían ser consideradas, como hace la Comisión en su decisión de incoación en el considerando 74, «responsables de las expectativas creadas en los acreedores de La Poste en cuanto a la existencia de una garantía», ni podría considerarse que mantienen voluntariamente una «situación jurídica opaca» que podría conducir al Estado «a verse obligado a reembolsar las deudas de La Poste si esta no estuviera en condiciones de respetar sus compromisos».

(108) En efecto, según las autoridades francesas, por una parte, la no sujeción de La Poste a los procedimientos colectivos de Derecho común y su sujeción a las disposiciones de la Ley de 16 de julio de 1980 no permiten deducir la existencia de una garantía del Estado; por otra, las medidas aclaratorias propuestas permiten descartar toda responsabilidad del Estado en la supuesta creencia del mercado en tal garantía.

(109) Por consiguiente, no podría imputarse al Estado ningún efecto eventual. No se cumpliría pues el criterio de la imputabilidad, contrariamente a lo que afirma la Comisión en el considerando 76 de la decisión de incoación.

(110) De la misma manera, el considerando 75 de la decisión de incoación, en el que la Comisión se refiere a su Comunicación de 2000 relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía para justificar la presencia de recursos del Estado, no puede utilizarse para demostrar la existencia de una garantía del Estado.

3.2.3. DISPOSITIVO DE RETROCESIÓN

(111) Con el fin de completar el dispositivo propuesto, las autoridades francesas estarían dispuestas a examinar con la Comisión el enfoque siguiente.

(112) El enfoque propuesto resulta del análisis de la posición de la Comisión en el apartado 2.1.3 de su Comunicación de 2000 relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía: «La Comisión considera asimismo constitutivas de ayuda en forma de garantía las condiciones de crédito más ventajosas obtenidas por empresas cuya forma jurídica impide la posibilidad de quiebra u otros procedimientos de insolvencia o prevé explícitamente una garantía o cobertura de pérdidas por parte del Estado». Del mismo modo, en el considerando 114 de su decisión de incoación del procedimiento, la Comisión indica que considera problemático el hecho de que «Francia no adopte las medidas apropiadas para evitar que este estatuto produzca efectos económicos en favor de una empresa que opere en mercados competitivos».

(113) Las autoridades francesas impugnan la aplicación a La Poste del punto 2.1.3 de la Comunicación de la Comisión de 2000 relativa a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía y mantienen que la Comisión no ha podido establecer que la no sujeción de La Poste a los procedimientos colectivos de Derecho privado se haya traducido en condiciones de financiación más favorables.

(114) No obstante, las autoridades francesas propusieron a la Comisión estudiar conjuntamente el establecimiento de un mecanismo de retrocesión de La Poste al Estado de cada euro resultante de un posible efecto negativo sobre el spread que pudiese estar vinculado a la no sujeción de La Poste a los procedimientos colectivos de Derecho común, utilizando un método de cálculo que sería validado por la Comisión y podría ser auditado. Según las autoridades francesas, la introducción de tal enfoque completaría las propuestas de aclaración mencionadas anteriormente, con el fin de poner término al mito de la garantía del Estado, descartando definitivamente al mismo tiempo cualquier riesgo de ayuda.

4. EVALUACIÓN DE LA AYUDA

4.1. CALIFICACIÓN DE AYUDA

(115) El artículo 107, apartado 1, del TFUE, dispone: «Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

4.1.1. EXISTENCIA DE UNA GARANTÍA ILIMITADA DEL ESTADO: PRESENCIA DE RECURSOS ESTATALES

(116) Tal como se precisó en el considerando 56 de la decisión de incoación, gracias a su estatuto de persona de Derecho público asimilada a un EPIC, La Poste se beneficia de una situación jurídica particular tanto por lo que respecta al reembolso a sus acreedores como al mantenimiento de su existencia en caso de insolvencia.

(117) Con carácter preliminar, la Comisión recuerda que La Poste no está sujeta al Derecho común en materia de salvamento y liquidación de empresas en crisis (61). Las autoridades francesas no impugnan este punto, pero niegan que exista un mecanismo equivalente a una garantía estatal en favor de La Poste. Sin embargo, según el punto 1.2, párrafo segundo, cuarto guión, de la Comunicación de 2008 de la Comisión sobre la aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía [en lo sucesivo «la Comunicación de 2008 sobre las garantías» (62)], las condiciones de crédito más favorables obtenidas por las empresas cuyo estatuto jurídico excluye la posibilidad de quiebra o insolvencia o prevé explícitamente una garantía del Estado o una cobertura de las pérdidas por el Estado, se consideran una ayuda en forma de garantía. Por tanto, deben examinarse los argumentos utilizados por las autoridades francesas para demostrar que no existe ninguna garantía estatal.

A. Garantía de pago de los créditos individuales

(118) Con el fin de establecer si existe una garantía sobre los créditos individuales, conviene en primer lugar examinar si tal garantía está excluida por la legislación o por la jurisprudencia, tal como sostienen las autoridades francesas (a).

(119) La Comisión examinará a continuación los pasos que debe dar un acreedor de La Poste para obtener el pago de su crédito en el supuesto de que La Poste se encontrara en dificultades financieras y no pudiera pagar sus deudas (b). La Comisión determinará si el procedimiento es tal que el acreedor de La Poste se encontraría en una situación comparable al acreedor de una empresa sujeta al Derecho mercantil.

a) Contrariamente a lo que afirman las autoridades francesas, el Derecho francés admite la existencia de garantías implícitas y más concretamente la existencia de una garantía del Estado derivada del estatuto de organismo público

1. Examen de los argumentos de las autoridades francesas (63)

(120) En primer lugar, las autoridades francesas afirman que ningún texto legislativo ni decisión sientan el principio de que el Estado garantizará las deudas de los EPIC.

(121) La Comisión observa que aunque no existe ningún texto ni decisión que establezca explícitamente una garantía del Estado en favor de los EPIC –al igual que tampoco existe ningún texto ni decisión que excluya explícitamente cualquier garantía del Estado en favor de los EPIC–, ello no excluye la presencia de una garantía implícita.

(122) En segundo lugar, según las autoridades francesas, la jurisprudencia ha mantenido que no existe tal garantía, en particular en la sentencia del asunto Société de l’hôtel d’Albe (64) y en el asunto Campoloro (65).

(123) Tal como destacó la experta de la Comisión, la Comisión observa que en la sentencia Société de l’hôtel d’Albe, el Consejo de Estado se niega únicamente a dar curso a la solicitud del acreedor dirigida directamente al Ministerio de Obras Públicas. La intervención de una garantía supone una situación de insolvencia. La sentencia no se refiere a la situación concreta en la que puede intervenir la garantía. Un mecanismo de garantía no implica que a petición del acreedor, el Estado deba pagar la deuda de un organismo público.

(124) El análisis de la Comisión relativo al asunto Campoloro se expone en la sección 4.1.1.A.b)3 de la presente Decisión. Se demostrará que el asunto Campoloro pone de manifiesto, por el contrario, que el sistema de responsabilidad del Estado en los procedimientos de recaudación de deudas de los organismos públicos presenta todas las características de un mecanismo de garantía.

(125) En tercer lugar, el experto de las autoridades francesas mantiene que las deudas contraídas por La Poste desde la entrada en vigor de la LOLF, el 1 de enero de 2005, no pueden beneficiarse de una garantía implícita. En cuanto a las deudas contraídas antes del 1 de enero de 2005 y cuya duración se prolonga más allá de tal fecha, el experto reconoce que cabe distinguir dos hipótesis: — Según la primera hipótesis, los motivos de orden constitucional (en particular, la igualdad ante las obligaciones públicas y el derecho de propiedad) que condujeron al Consejo Constitucional (66) a excluir la caducidad de las garantías cuya concesión no se autorice expresamente en la Ley de finanzas valen tanto para las garantías implícitas como para las garantías explícitas: por tanto, en el supuesto de que exista una garantía implícita de las deudas de La Poste, la falta de autorización en la Ley de finanzas de esta garantía no implicaría su caducidad para las deudas contraídas por La Poste antes del 1 de enero de 2005. — Según la segunda hipótesis, los titulares de una supuesta garantía implícita no podrían reivindicar derechos tan incuestionables y decisivos; por tanto, en el supuesto de que exista una garantía implícita de las deudas de La Poste, la falta de autorización de esta garantía en la Ley de finanzas implicaría su nulidad también para las deudas contraídas antes del 1 de enero de 2005.

(126) La Comisión señala que el experto de las autoridades francesas admite que no es cierto que la falta de autorización en la Ley de finanzas de una garantía implícita implique la falta de efecto de esta última para las deudas contraídas antes del 1 de enero de 2005. Desde un punto de vista más fundamental, la Comisión considera que para determinar si la garantía implícita concedida por el Estado a La Poste ha quedado anulada o no por la LOLF, debe examinarse desde cuándo se beneficia La Poste de esta garantía implícita y no las fechas en que se contrajeron las deudas de La Poste. La garantía examinada aquí es una garantía que vincula al Estado y a La Poste (los acreedores de La Poste no son más que beneficiarios indirectos); por otra parte, la garantía se refiere no solo al reembolso de los créditos individuales (véase la sección 4.1.1.A de la presente Decisión), sino también al mantenimiento de la existencia de La Poste o de sus obligaciones (véase la sección 4.1.1.B de la presente Decisión). Al ser la garantía implícita del Estado en favor de La Poste anterior al 1 de enero de 2005, la Comisión considera que el argumento según el cual no puede existir ninguna garantía implícita desde el 1 de enero de 2005 no es pertinente.

(127) En el considerando 110 de su Decisión de 25 de julio de 2001 relativa a la LOLF (67), el Consejo constitucional precisó que las garantías concedidas anteriormente a la entrada en vigor de la LOLF y no registradas no quedan anuladas. Según la experta de la Comisión, este razonamiento se aplica perfectamente a la existencia de garantías implícitas vinculadas al estatuto de los organismos públicos, que aún no se han registrado, pero que siguen siendo válidas.

(128) El experto de las autoridades francesas expresa sin embargo dudas sobre el hecho de que los motivos que condujeron al Consejo constitucional a descartar la nulidad de las garantías cuya concesión no haya sido autorizada por la Ley de finanzas valen tanto para los créditos implícitos como para los créditos explícitos. En su opinión, los titulares de una supuesta garantía implícita no podrían reivindicar derechos tan incuestionables y decisivos como los de una garantía explícita.

(129) Aparte de que el argumento del experto de las autoridades francesas se limita a formular dudas y por tanto no es decisivo, la Comisión señala que nada en el considerando 110 sugiere que son únicamente las garantías explícitas las que no quedan sin efecto. El artículo 61 de la LOLF, al que se refiere el considerando, tampoco se limita a las garantías explícitas. Por tanto, la Comisión considera que el dictamen del Consejo constitucional según el cual la sanción por un posible defecto de autorización de la Ley de finanzas no podría ser la nulidad de una garantía se aplica tanto a las garantías implícitas como a las explícitas. Asimismo, la Comisión considera que la ausencia de autorización en la Ley de finanzas de la garantía implícita concedida por el Estado a La Poste no la deja sin efecto.

(130) Por otra parte, tal como destacó la experta de la Comisión, el ámbito de aplicación de la obligación de hacer figurar en una Ley de finanzas las garantías del Estado se limita a la «concesión» de tales garantías. El hecho de conceder una garantía cubre los casos en los que por una manifestación explícita de voluntad, el Estado decide otorgar su garantía a un organismo o a una operación. El ámbito de aplicación de la obligación de inscribir las garantías en la Ley de finanzas no cubre por tanto las garantías nacidas de un estatuto o de una obligación jurisprudencial, que se caracterizan por su carácter implícito y automático. Esta segunda categoría no deriva de una decisión del Estado, sino del hecho de que el Estado se sitúa en un marco jurídico preexistente del que la garantía no es más que una consecuencia. La existencia de esta segunda categoría que no entra en el ámbito del artículo 34 de la LOLF explica por qué la norma establecida por la jurisprudencia sobre la garantía dada por los concesionarios ha continuado después de 2001. También explica por qué cuando el Estado es accionista o socio de una sociedad o agrupación cuyas deudas están cubiertas por una garantía no limitada por el Código de Comercio, no es preciso especificar este hecho en una Ley de finanzas.

(131) La Comisión concluye que el argumento de las autoridades francesas basado en la LOLF no es convincente y que el hecho de que ninguna Ley de finanzas precise que el Estado ofrece su garantía a La Poste por razón de su estatuto no excluye la existencia de tal garantía. En cualquier caso, la Comisión destaca que no está vinculada por la calificación de la medida como garantía con arreglo al Derecho francés, ni tampoco por el hecho de que se trate de una garantía incluida en la LOLF. Desde el punto de vista de la Comisión, solo es pertinente la calificación de esta medida en virtud del Derecho comunitario y en particular de la Comunicación sobre las garantías. La Comisión destaca que el Derecho comunitario reconoce la existencia de una garantía implícita cuando un Estado miembro está jurídicamente obligado a reembolsar un crédito de otra persona en caso de incumplimiento por parte de esta (68).

(132) En cuarto lugar, según las autoridades francesas, si los EPIC se beneficiaran de una garantía del Estado, el cambio de su estatuto requeriría la instauración de medidas de garantía destinadas a preservar los derechos de los acreedores nacidos anteriormente a la transformación de la persona pública en cuestión. Dado que nunca se estableció tal mecanismo (véase en particular la transformación de France Télécom, de Gaz de France, de EDF y de ADP) (69), ello demuestra que no existe ninguna garantía.

(133) Como explica la experta de la Comisión, tal afirmación deriva de una interpretación muy amplia de la protección constitucional del derecho de propiedad. Según el argumento de las autoridades francesas, la protección del derecho de propiedad obligaría a la protección de cualquier crédito. Dado que la protección constitucional del derecho de propiedad no se refiere solamente al caso en que este depende de una persona pública, tal interpretación equivaldría a decir que los créditos deben protegerse en caso de que cualquier acontecimiento en la vida de una sociedad «debilite» dichos créditos. Ahora bien, en el estado actual del Derecho positivo francés no hay ningún dispositivo que proteja los créditos. Si se limitase el argumento a los créditos garantizados por el Estado, ello significaría que un derecho de propiedad garantizado en su origen por el Estado debería beneficiarse de una protección constitucional superior a los otros derechos de propiedad. Nada va en este sentido. A fin de cuentas, un crédito es un derecho personal que no puede confundirse con el derecho de propiedad, que es esencialmente un derecho real y no puede ampliarse a los derechos personales la mayor protección de que se benefician los derechos reales.

(134) La Comisión concluye que el derecho de propiedad no obliga a establecer una medida específica para garantizar los derechos de los acreedores en el momento de la transformación de un EPIC en una sociedad sujeta a los procedimientos de recuperación y liquidación judicial. Por tanto, la ausencia de tales medidas no constituye un indicio de la inexistencia de una garantía implícita.

(135) Según las autoridades francesas, contrariamente a la situación anterior, no habría sido necesario conceder una garantía explícita a las deudas contraídas por la Administración de Correos y Telecomunicaciones que se transfirieron a La Poste, si esta se hubiera beneficiado estatutariamente de una garantía del Estado. Con todo, esto se hizo mediante un Decreto de 31 de diciembre de 1990.

(136) La Comisión destaca que el hecho de que las autoridades francesas hayan decidido conceder una garantía explícita no demuestra que no existiera una garantía implícita. El mismo razonamiento es aplicable al argumento de las autoridades francesas relativo a la garantía concedida por el Estado a algunas actividades de la ERAP y de la Agence Française du Développement. El hecho de que el Estado haya decidido, en algunos casos, dar su garantía explícita aunque ya existiera una garantía implícita, podría explicarse por un deseo de transparencia y por la voluntad de reforzar la seguridad jurídica de los acreedores. En efecto, como afirma el experto de las autoridades francesas, «los titulares de una supuesta garantía implícita no podrían reivindicar derechos tan incuestionables y decisivos como los de una garantía explícita».

(137) Por último, las autoridades francesas citan un artículo (70) del Sr. Labetoulle, antiguo Presidente de la Sección de lo Contencioso del Consejo de Estado. Este artículo se examinará, al igual que la jurisprudencia Campoloro, en la sección de la presente Decisión relativa a la responsabilidad del Estado (71).

(138) La Comisión concluye lo siguiente: — por una parte, contrariamente a las afirmaciones de las autoridades francesas, ningún texto legislativo ni decisión excluyen la existencia de una garantía del Estado en favor de La Poste, — por otra parte, el hecho de que ningún texto prevea expresamente esta garantía no excluye la existencia de una garantía implícita.

2. La existencia de garantías implícitas vinculadas al estatuto de organismo público se ve confirmada por una nota del Consejo de Estado francés

(139) La existencia de una garantía implícita vinculada al estatuto de organismo público se ve confirmada por una nota del Consejo de Estado de 1995 en el asunto Crédit Lyonnais y ya citada en la decisión de incoación (72). En esta nota, el Consejo de Estado basó la existencia de una garantía implícita únicamente en la naturaleza pública del organismo en cuestión: «Con motivo del proyecto de ley relativo a la acción del Estado en los planes de recuperación de Crédit Lyonnais y de Comptoir des Entrepreneurs, el Consejo de Estado […] considera que la garantía del Estado a este organismo derivará, a falta de una disposición legislativa explícita, de la propia naturaleza pública del organismo en cuestión» (73).

(140) La Comisión solicitó en múltiples ocasiones a las autoridades francesas que le transmitieran esta nota íntegra.

(141) Las autoridades francesas respondieron (74) que la nota, que no fue entregada a petición del Gobierno, no se había formalizado en un documento oficial. Según las autoridades francesas, la nota a que se refiere la Comisión está constituida únicamente por la frase citada en el informe anual.

(142) Por otra parte, según las autoridades francesas, este dictamen no podría transponerse a La Poste, por varias razones: afecta a un organismo público que dispone de un contable público nombrado específicamente para gestionar el apoyo del Estado a la recuperación de Crédit Lyonnais; es anterior a la ley orgánica de 1 de agosto de 2001 relativa a las leyes de finanzas (LOLF); y su aplicación sería contraria a la jurisprudencia posterior del Consejo de Estado.

(143) La Comisión destaca que la interpretación de las autoridades francesas, según la cual el dictamen del Consejo de Estado no podría transponerse a La Poste, contradice los propios términos del dictamen pues en él el Consejo de Estado no hace en ningún caso referencia a la misión del organismo. Hace referencia a la naturaleza de organismo público, y no a la de organismo público que disponga de un contable público. Asimismo, las autoridades francesas tampoco explican por qué este dictamen solo debería aplicarse a los organismos públicos que dispongan de un contable público.

(144) Por lo que se refiere a los argumentos de las autoridades francesas según los cuales el dictamen no sería aplicable ya que es anterior a la LOLF y contrario a la jurisprudencia posterior del Consejo de Estado, la Comisión ya ha demostrado que la LOLF no supone un obstáculo para la existencia de una garantía implícita del Estado en favor de La Poste.

(145) La Comisión considera pues que el dictamen del Consejo de Estado es aplicable a La Poste y que el Consejo de Estado admite la existencia de una garantía estatal derivada de la naturaleza pública de un organismo.

(146) Por otra parte, la existencia de garantías implícitas derivadas de un acto administrativo o legislativo que «produce e implica consecuencias financieras para el Estado» se ve confirmada por la nota del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria de 22 de julio de 2003 relativa al «Censo de dispositivos de garantía implícita o explícita concedida por el Estado». Esta nota pone de manifiesto que la garantía del Estado puede derivar de actos jurídicos de carácter muy diferente (75).

(147) La Comisión destaca también que en una nota explicativa adjunta a dicha nota, y más concretamente en la parte 3 titulada «La experiencia de los recursos a la garantía y la jurisprudencia del Consejo han permitido aclarar una serie de casos paradigmáticos de garantía implícita que es importante identificar», las autoridades francesas indican que «Algunas modalidades jurídicas implican por su estructura la responsabilidad de sus accionistas, en particular las sociedades colectivas (SNC) y las GIE (agrupaciones de interés económico). En el caso de estas dos últimas formas, los terceros buscarán sistemáticamente al accionista estatal. Lo mismo sucede con la creación de organismos públicos y determinadas adquisiciones de participaciones en sociedades anónimas». Así pues, las propias autoridades francesas recuerdan que la creación de un organismo público implica una garantía implícita del Estado en favor de los acreedores de este organismo.

b) Un acreedor de La Poste puede estar seguro de que su crédito será reembolsado

(148) La Comisión examinará ahora los pasos que debe seguir un acreedor de La Poste para obtener el pago de su crédito en el supuesto en que La Poste se encuentre en dificultades financieras y no pueda pagar sus deudas. La Comisión determinará si, a resultas de un procedimiento definido de antemano y hecho público, el acreedor de La Poste se encuentra en una situación comparable al acreedor de una empresa sujeta al Derecho mercantil.

(149) Este examen pondrá de manifiesto que: — los obstáculos tradicionales que se oponen al pago de un crédito de un organismo de Derecho privado no existen cuando se trata de organismos públicos (1), — el procedimiento de cobro de las deudas de los organismos públicos condenados por una decisión judicial, establecido por la Ley de 16 de julio de 1980, no da lugar a la desaparición de la deuda (2), — el régimen de responsabilidad del Estado en la aplicación del procedimiento de cobro de las deudas de los organismos públicos presenta todas las características de un mecanismo de garantía (3), — incluso si no obtuviera satisfacción, el acreedor siempre puede invocar los efectos de un error legítimo que cometió al contraer el crédito basándose en que este siempre será satisfecho (4).

1. Los obstáculos tradicionales que se oponen al pago de un crédito de un organismo de Derecho privado no existen cuando se trata de organismos públicos

(150) Como se precisó en la descripción de la medida, La Poste no está sujeta al Derecho común en materia de recuperación y liquidación judicial de empresas en crisis. El acreedor de La Poste no corre por tanto el riesgo de que su crédito desaparezca por la mera incoación de un procedimiento judicial de liquidación (76), ni de obtener solo el reembolso parcial de su crédito inicial a resultas del procedimiento de recuperación y liquidación judicial de Derecho común.

(151) Por otra parte, según destacó la experta de la Comisión, la personalidad jurídica de La Poste no es un obstáculo para la existencia de una garantía del Estado francés. En efecto, al igual que existen sociedades mercantiles, por ejemplo las sociedades anónimas (SA) y las sociedades de responsabilidad limitada (SARL), en que los socios no están obligados a reembolsar las deudas de la sociedad en la que participan, existen numerosas categorías de sociedades o personas jurídicas con una actividad comercial en las que los socios privados responden de las deudas de la sociedad creada. Este es el caso de las sociedades colectivas, de las agrupaciones de interés económico y de las sociedades civiles. No existe por tanto un principio explícito de Derecho común sobre garantía de las deudas por los socios. No puede por tanto afirmarse que, a falta de legislación, el principio aplicable sería el de ausencia de garantía frente a las deudas y pérdidas. La independencia que confiere la personalidad jurídica, así como la existencia de un patrimonio propio, no es, en Derecho francés, un criterio que permita determinar el régimen de garantía de las deudas contraídas por una persona jurídica. Asimismo, de lo anterior puede deducirse que nada impediría al legislador prever que un organismo público pueda ser creado por una persona pública que solo respondería de las pérdidas por el valor de su aportación o su dotación inicial.

(152) La experta de la Comisión completó el razonamiento buscando la existencia de un principio (implícito) de Derecho común en materia de garantía de las deudas cuando los socios o los miembros de una estructura no se encuentran en un marco ofrecido por el legislador, y encontró la respuesta en los artículos 1871 y siguientes del Código Civil. Estos artículos se refieren a los socios que no han registrado su sociedad. El artículo 1871-1 establece el siguiente mecanismo: «a menos que se haya previsto una organización diferente, las relaciones entre los socios se rigen, en la medida razonable, bien por las disposiciones aplicables a las sociedades civiles, si se trata de una sociedad civil, o, si es de carácter comercial, por las disposiciones aplicables a las sociedades colectivas». Como se explicó anteriormente, ambos tipos de sociedades son personas jurídicas cuyos miembros responden ilimitadamente de las deudas. El experto concluye que si fuese posible identificar un principio de Derecho común, sería un principio por el que aquellos que crean una persona jurídica garantizan sus deudas.

(153) En su nota de 27 de octubre de 2009, las autoridades francesas impugnan esta conclusión por el motivo de que no se basa en ningún texto legislativo, puesto que la referencia al artículo 1871-1 del Código Civil habla de las «relaciones entre socios» y no de las relaciones con terceros. Del silencio de la legislación no podría deducirse un principio de garantía sin infringir los derechos de defensa que se aplican tanto en Derecho francés como en el Derecho de la Unión.

(154) La Comisión destaca sin embargo que el artículo 1872-1 del Código Civil establece que cada socio de una sociedad no registrada contrata en su propio nombre y es personalmente responsable ante terceros. Cada socio es pues responsable de forma ilimitada de las deudas que haya contraído. Naturalmente, la Comisión no pretende deducir de esta consideración que el Estado es responsable de las deudas de La Poste, pero considera que el argumento de su experta según el cual si fuese posible identificar un principio de Derecho común, sería un principio de garantía, no se ve invalidado por el argumento de las autoridades francesas. Por otra parte, la Comisión recuerda que en la nota explicativa adjunta a la nota del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria de 22 de julio de 2003 (77), las propias autoridades francesas establecen un paralelismo entre la responsabilidad del accionista de una sociedad colectiva y la responsabilidad del Estado respecto de un organismo público.

(155) La Comisión concluye lo siguiente: — contrariamente a los acreedores de las empresas sujetas al Derecho mercantil, los acreedores de La Poste (que no está sujeta al Derecho común en materia de recuperación y liquidación judicial de empresas en crisis) no corren el riesgo de que su crédito desaparezca total o parcialmente a resultas de un procedimiento judicial de liquidación, — la personalidad jurídica de La Poste no supone un obstáculo a la garantía del Estado en favor de La Poste, — en ausencia de limitación explícita de la responsabilidad del Estado respecto a La Poste, los acreedores de La Poste pueden basarse legítimamente en el principio según el cual el Estado responde de las deudas de La Poste, aunque esta tenga personalidad jurídica.

2. El procedimiento establecido por la Ley de 16 de julio de 1980 para el cobro de las deudas de los organismos públicos en virtud de una decisión judicial no da lugar en ningún caso a la desaparición de la deuda

(156) La Comisión examinará ahora el procedimiento de cobro de las deudas de los organismos públicos en virtud de una decisión judicial, con el fin de determinar si este procedimiento puede conducir a una extinción del crédito sobre La Poste con un resultado, para el acreedor, similar al que obtendría de la aplicación de los procedimientos judiciales, tal como afirman las autoridades francesas. Este procedimiento fue fijado mediante la Ley de 16 de julio de 1980 y por distintas normas de aplicación (78), citadas en la sección de la presente Decisión relativa a la descripción de la medida.

i) La Ley de 16 de julio de 1980 confiere al Estado prerrogativas importantes: la autorización de pago de oficio y la creación de recursos suficientes

(157) Tal como se explica en la descripción de la medida, la Ley de 16 de julio de 1980 dispone que: «si el órgano decisorio de la entidad o del organismo no libera o crea estos recursos, […] la autoridad de tutela velará por ello y procederá, en su caso, a la autorización de pago de oficio». Además, el Decreto de 12 de mayo de 1981, no modificado en este punto por el Decreto de 2008, precisa que el representante del Estado o la autoridad de tutela «liberará, en su caso, los recursos necesarios bien reduciendo créditos destinados a otros gastos que estén todavía sin utilizar, bien aumentando los recursos».

(158) La Ley de 16 de julio de 1980 y sus medidas de aplicación designan al Estado como autoridad competente para cubrir las deudas de los organismos públicos. Además, le confieren prerrogativas importantes: la autorización de pago de oficio y la creación de recursos suficientes.

(159) Las autoridades francesas refutan la idea de que los recursos en cuestión puedan ser recursos del Estado. Como se indica en la parte de esta Decisión relativa a las observaciones del Estado miembro (79), las autoridades francesas mantienen que la Ley de 16 de julio de 1980 confiere a la autoridad de tutela únicamente un poder de sustitución. A este respecto, la autoridad de tutela solo podría ejercer las competencias del ejecutivo al que sustituye, que no incluyen la facultad de disponer del presupuesto del Estado. En apoyo de esta interpretación, las autoridades francesas citan los trabajos preparatorios de la Ley de 16 de julio de 1980, artículos de doctrina y las decisiones del Consejo de Estado en el asunto Campoloro, aunque reconocen que la Ley de 1980 no prohíbe por principio una intervención financiera del Estado en apoyo de la persona pública de que se trate.

(160) La Comisión reconoce que la legislación no prevé explícitamente la obligación del Estado de conceder una subvención excepcional a un organismo público en caso de dificultad financiera. Esto no invalida en modo alguno la demostración de la existencia de una garantía implícita.

(161) La Comisión reconoce también que los recursos que deben liberarse en primer lugar son los propios del organismo. Pero esto no impide constatar que una vez agotados los recursos propios, solo los fondos estatales pueden pagar las deudas del organismo público deudor (80). Esta constatación es coherente con el hecho de que un mecanismo de garantía es un mecanismo subsidiario, puesto que los recursos del deudor se movilizan antes que los de su garante.

ii) La Ley de 16 de julio de 1980 y sus medidas de aplicación no prevén un procedimiento de liquidación con desaparición de las obligaciones; la situación de insuficiencia de tesorería será cubierta o será solo temporal

(162) La Comisión examinará ahora la interpretación de las autoridades francesas, que mantiene que, a resultas del procedimiento establecido por la Ley de 16 de julio de 1980, algunos acreedores podrían ver cómo su crédito desaparece sin posibilidad de recurso (81), y su situación sería equivalente a la de los acreedores de empresas sujetas a procedimientos judiciales.

(163) La experta de la Comisión (82) destaca que la Ley de 16 de julio de 1980 y su Decreto de aplicación mantienen que en caso de insuficiencia de créditos solo dos hipótesis son posibles: bien la autoridad de tutela libera los recursos necesarios, o bien se difiere el pago. En ningún momento el procedimiento indica que, en caso de insuficiencia duradera de fondos, la deuda desaparecería.

(164) La Ley de 16 de julio de 1980 y sus medidas de aplicación prevén una situación de insuficiencia de créditos, pero la tratan como meramente temporal, a la espera de la creación de recursos suplementarios, única salida prevista por la normativa. En ningún momento se prevé que sea imposible la creación de recursos suplementarios, ni insuficiente. Tras la creación de recursos, la legislación indica que la autoridad competente procederá a la autorización del pago de oficio. La Circular de 1989 mencionada es aún más concreta en lo que respecta a la insuficiencia de créditos, insistiendo en su carácter necesariamente temporal, puesto que se debe indicar al acreedor el saldo que se pagará posteriormente. Según la experta de la Comisión, «de la lectura de los textos legislativos se desprende que los acreedores pueden adquirir la certeza de que, de no ser pagado inmediatamente, su crédito será pagado posteriormente».

(165) Además, la experta de la Comisión observa con razón que el procedimiento previsto por el Derecho francés es únicamente un procedimiento de cobro de deudas y no un procedimiento de liquidación. En el caso de las personas privadas, la legislación vincula la situación de suspensión de pagos a la liquidación. Así pues, el riesgo de una suspensión de pagos puede desencadenar un procedimiento de salvaguardia (83) y la liquidación judicial se presenta expresamente como la consecuencia de la suspensión de pagos (84). En cambio, por lo que respecta a las personas públicas en general y a los organismos públicos en particular, al ocultar la situación de suspensión de pagos y no vinculándola a la liquidación, el legislador y las autoridades reguladoras dejan entender a los acreedores que sus créditos serán pagados ilimitadamente, en caso necesario por un tercero como el Estado.

(166) Por último, la experta de la Comisión señala que en la reforma de 2008, que se produjo después de la decisión de incoación, las autoridades francesas no precisaron que los recursos que deben liberarse deben ser propios del organismo público y que no se podría acudir a recursos estatales. Tal precisión habría enviado una señal muy clara a los acreedores en un momento en que los procedimientos incoados por la Comisión vinculaban expresamente una garantía del Estado con la redacción incompleta de la legislación. El hecho de no aportar la aclaración necesaria refuerza la afirmación de que el Estado francés no desea desmentir que él mismo pueda proporcionar los recursos necesarios.

(167) En su nota de 27 de octubre de 2009, las autoridades francesas mantienen que la afirmación de la experta de la Comisión según la cual «de la lectura de los textos legislativos se desprende que los acreedores pueden adquirir la certeza de que, de no ser pagado inmediatamente, su crédito será pagado posteriormente» se basa en una lectura sesgada de textos que, aparte de tratarse de normas de rango inferior (circulares), no establecen en ningún caso que los recursos del organismo deban ser sustituidos por los del Estado. Nada impediría que los organismos públicos quedaran en situación latente, dejando a sus acreedores incapaces de hacerles pagar sus deudas. Las autoridades francesas consideran por otra parte que los organismos públicos podrían no pagar sus deudas sin por ello encontrarse automáticamente en situación de suspensión de pagos.

(168) La Comisión examinará ahora si es legalmente posible que un organismo público condenado por una decisión judicial firme al pago de una cantidad pueda quedar en situación de latencia y que el crédito no se pague nunca, como sostienen las autoridades francesas. Las disposiciones de la Ley de 16 de julio de 1980 y sus normas de aplicación son vinculantes para el Estado. En la situación menos favorable para el acreedor, estas normas conducen al Estado a indicar al acreedor el saldo que se pagará posteriormente. Si no se realiza ningún pago, el acreedor siempre podrá alegar la responsabilidad del Estado (este punto se desarrollará en la sección 3 de la presente Decisión). En el caso teórico de una entrada en latencia del deudor, la deuda no se extinguiría en ningún caso. Por otra parte, las autoridades francesas no han proporcionado ningún ejemplo concreto en que se haya producido esta situación.

(169) Sobre la base de lo anterior, la Comisión concluye lo siguiente: — El procedimiento específico establecido por la Ley de 16 de julio de 1980 y sus normas de aplicación es solamente un procedimiento de cobro de deudas y no un procedimiento de liquidación ya que una vez finalizado el crédito no desaparece, mientras que al final del procedimiento de liquidación, la sentencia de cierre por insuficiencia de activos sin sanción conlleva la prohibición para los acreedores de recurrir de nue