INFORME ANUAL relativo al ejercicio 1996 (96/C 348/01)

El informe, acompañado de las respuesta de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUMEN II DECLARACIONES DE FIABILIDAD

ÍNDICE

Página

Parte I Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general

Capítulo 19 Declaración de fiabilidad e información de apoyo 5

Capítulo 20 Análisis de los gastos del FEOGA-Garantía y de la pesca 21

Capítulo 21 Análisis de los gastos de los fondos estructurales 31

Parte II Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del sexto y séptimo Fondo Europeo de Desarrollo

Capítulo 22 Declaración de fiabilidad e información de apoyo sobre el sexto y el séptimo Fondo Europeo de Desarrollo 39

Anexo II (*) Informaciones financieras relativas al presupuesto general, al balance financiero de la Unión Europea y a los Fondos Europeos de Desarrollo

(*) Los gráficos figuran en este anexo.

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

Página

Parte I. Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general

Capítulo 19 Declaración de fiabilidad e información de apoyo 16

Capítulo 20 Análisis de los gastos del FEOGA-Garantía y de la pesca 29

Capítulo 21 Análisis de los gastos de los fondos estructurales 36

Parte II. Declaración de fiabilidad relativa a las actuaciones del sexto y séptimo Fondo Europeo de Desarrollo

Capítulo 22 Declaración de fiabilidad e información de apoyo sobre el sexto y el séptimo Fondo Europeo de Desarrollo 50

PARTE I Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general

CAPÍTULO 19(574*) Declaración de fiabilidad e información de apoyo

19.0. ÍNDICE Apartados

Declaración de fiabilidad

Información de apoyo a la declaración de fiabilidad 19.1 - 19.40

Introducción 19.1

Alcance de la fiscalización 19.2 - 19.5

Fiabilidad de las cuentas 19.6 - 19.25

Subestimación de los importes adeudados por los Estados Miembros 19.6 - 19.7

Sobrestimación de las deudas de los Estados miembros derivadas de la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía 19.8

Subestimación de los saldos de tesorería 19.9 - 19.11

Sobrestimación de los compromisos pendientes de liquidación 19.12 - 19.18

Subestimación de los compromisos registrados en las cuentas presupuestarias 19.19

Subestimación de los compromisos relativos a los fondos estructurales 19.20

Omisión de compromisos al margen del balance relativos a las obligaciones plurianuales de las operaciones de PHARE y TACIS 19.21

Falta de cuantificación de los compromisos en materia de pensiones 19.22

Subestimación de los pagos presupuestarios consistentes en anticipos y pagos a cuenta 19.23 - 19.25

Legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes 19.26 - 19.36

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones correspondientes a los compromisos 19.26

Limitaciones al trabajo de auditoría relativo a los pagos 19.27

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos 19.28 - 19.36

Normas, políticas y procedimientos contables 19.37 - 19.40

Normas y políticas contables 19.37 - 19.39

Procedimientos contables 19.40

Declaración de fiabilidad sobre las actividades financiadas con el presupuesto general del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1996

I. El Tribunal de Cuentas ha examinado las cuentas consolidadas de la Comunidad Europea del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1996. Dichas cuentas, que incluyen el balance al 31 de diciembre de 1996, la cuenta de gestión del ejercicio cerrado en dicha fecha y las notas anexas, se han elaborado, de conformidad con las disposiciones de los reglamentos financieros, bajo la responsabilidad de la Comisión. Se recogen, de forma recapitulativa, en el volumen IV de los documentos presentados por la Comisión a las autoridades de aprobación de la gestión y al Tribunal de Cuentas el 30 de abril de 1997(575). De conformidad con los Tratados(576), el Tribunal de Cuentas debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes.

II. El Tribunal ha llevado a cabo su trabajo de conformidad con las normas de auditoría internacionales generalmente aceptadas, siempre que sean aplicables al contexto comunitario. La fiscalización de los ingresos se ha centrado en los importes pendientes de recaudación y los efectivamente pagados a la Comunidad. La fiscalización de los gastos se ha centrado en los gastos comprometidos y en los pagos efectuados. La fiscalización ha incluido una serie de procedimientos de auditoría con el objeto de examinar, mediante muestreo, pruebas relativas tanto a los importes y a la información presentada en las cuentas consolidadas como a la legalidad y a la regularidad de las operaciones correspondientes a dichas cuentas. También ha incluido una valoración de los principios contables aplicados por los gestores y de las principales estimaciones efectuadas por éstos, así como de la presentación general de las cuentas. Los resultados obtenidos por el Tribunal durante la fiscalización constituyen una base suficiente para emitir la opinión que se expresa a continuación.

* * *

Fiabilidad de las cuentas

III. El importe total de títulos de crédito, que representan los importes adeudados por los Estados miembros a las instituciones comunitarias y que en el balance consolidado asciende a 1 981,6 millones de ecus, no se encuentra correctamente reflejado en las cuentas:

a) Uno de los principales componentes del importe de títulos de crédito se halla subvalorado debido a problemas con respecto a su integridad y a su evaluación. Esto afecta a la contabilidad separada que llevan los Estados miembros en virtud de la legislación comunitaria para el registro de derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas, que no se hallan cubiertos por una garantía o han sido impugnados. El total registrado en el balance es de 1 064,2 millones de ecus.

(Véanse los apartados 19.6-19.7)

b) Los títulos de crédito relativos a la liquidación de las cuentas de gastos del FEOGA-Garantía se hallan sobreestimados en 264,1 millones de ecus, debido a que no se tuvieron en cuenta algunos reembolsos efectuados por los Estados miembros durante 1996.

(Véase el apartado 19.8)

IV. Los activos de las cuentas bancarias comunitarias, registrados en el balance financiero por un importe de 11 696,7 millones de ecus, no se hallan correctamente reflejados en las cuentas:

a) Los reabastecimientos de fondos de las cuentas bancarias en determinados países terceros, por un importe de varios cientos de millones de ecus, se registran en el balance como gastos y no como activos.

(Véase el apartado 19.9)

b) En las cuentas de tesorería del balance no aparecen activos comunitarios por un importe de al menos 25,9 millones de ecus, cuya gestión ha sido confiada a terceros.

(Véase el apartado 19.10)

c) La Comisión no ha efectuado conciliaciones (39,3 millones de ecus) entre el libro mayor y las confirmaciones bancarias correspondientes a las administraciones de anticipos de los protocolos mediterráneos.

(Véase el apartado 19.11)

V. El valor de los compromisos pendientes de liquidación (47 489,2 millones de ecus) está subvalorado en un importe neto de al menos 715 millones de ecus. Esta cifra resulta tanto de sobrestimaciones como de subestimaciones:

a) El valor total de compromisos de créditos disociados pendientes de liquidación al final de 1996 está sobrestimado en un importe de al menos 587 millones de ecus, ya que incluye compromisos que ya no debían hacer frente a futuros pagos. Además, la Comisión no facilitó información para demostrar que otros 466 millones de ecus de compromisos pendientes de liquidación eran necesarios para efectuar futuros pagos.

(Véanse los apartados 19.12 a 19.18)

b) Tanto el valor de otros compromisos pendientes de liquidación al final de 1996 como el de los compromisos del ejercicio se hallan subestimados en unos 1 302 millones de ecus debido a la práctica de la Comisión de inscribir en las cuentas compromisos por un importe inferior al de los efectivamente contraídos en los ámbitos de Cooperación y Pesca. Además, estos importes no figuran en el calendario de compromisos al margen del balance.

(Véase el apartado 19.19)

VI. La presentación de las obligaciones plurianuales como compromisos al margen del balance (91 134,5 millones de ecus) es inexacta:

a) La exactitud del importe (88 500 millones de ecus) correspondiente a las obligaciones plurianuales de los fondos estructurales, presentado como compromisos al margen del balance es dudosa, ya que se detectaron numerosos errores en los cálculos correspondientes.

(Véase el apartado 19.20)

b) No se han incluido en los compromisos al margen del balance obligaciones plurianuales por un valor de unos 4 200 millones de ecus correspondientes a operaciones PHARE y TACIS.

(Véase el apartado 19.21)

c) Las obligaciones de las Comunidades con respecto a los derechos de pensión adquiridos por su personal se mencionan en los compromisos al margen del balance, pero no se han cuantificado.

(Véase el apartado 19.22)

VII. El valor total de los anticipos o pagos a cuenta registrados durante el ejercicio como pagos presupuestarios que no eran definitivos al final del ejercicio está subestimado en un importe neto de unos 19 000 millones de ecus.

(Véanse los apartados 19.23 a 19.25)

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

VIII. La legalidad y la regularidad sustantiva de los compromisos está afectada por los errores descritos en el apartado VI b), ya que los importes efectivamente comprometidos superaban los límites establecidos por las autoridades presupuestarias con respecto a los créditos de compromiso.

(Véase el apartado 19.26)

IX. La estimación más probable del índice de errores sustantivos que afectan a las operaciones correspondientes a los pagos es del 5,4 % del total de los pagos presupuestarios registrados de 77 000 millones de ecus).

(Véase el apartado 19.30)

X. La fiscalización ha vuelto a poner de manifiesto una elevada incidencia de errores formales que afectan a los pagos. En estos casos, se observaron incumplimientos de los reglamentos aplicables y otras condiciones.

(Véanse los apartados 19.33 - 19.36)

XI. En varios casos, que según las estimaciones representan el 4,3 % de los pagos comunitarios, el Tribunal se vio ante la imposibilidad de obtener pruebas suficientes para emitir una opinión firme sobre la correcta utilización de los fondos comunitarios.

(Véase el apartado 19.27)

XII. - Con excepción de los efectos de los hechos resumidos en los apartados III a VII, el Tribunal considera que las cuentas del ejercicio 1996 reflejan fielmente los ingresos y gastos, así como la situación financiera de la Unión al final del ejercicio. - El Tribunal considera que las operaciones subyacentes a los ingresos inscritos en las cuentas del ejercicio son, en general, legales y regulares, dentro de los límites señalados en los apartados 19.4 y 19.5. - Con excepción del efecto de los hechos mencionados en el apartado VIII, el Tribunal opina que las operaciones subyacentes a los compromisos del ejercicio son, en general, legales y regulares. - Debido al efecto de los hechos resumidos en los apartados IX-XI, el Tribunal no puede emitir una declaración global positiva sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos del ejercicio.

16.10.1997

B. Friedmann

Presidente

Tribunal de Cuentas Europeo 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxemburgo

INFORMACIÓN DE APOYO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Introducción

19.1. Esta tercera declaración de fiabilidad [en lo sucesivo denominada DAS(577)] se refiere a la fiabilidad de las cuentas de la Comunidad Europea y a la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes del ejercicio 1996.

Alcance de la fiscalización

19.2. Las operaciones de determinados ámbitos fiscalizados por el Tribunal son también objeto de otras comprobaciones efectuadas por otras instancias, en particular durante la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía.

19.3. La DAS no contiene ninguna apreciación en cuanto al respeto de los principios de buena gestión financiera, que el Tribunal sigue evaluando por separado en sus restantes trabajos.

19.4. Ciertas irregularidades deliberadas, cometidas en detrimento de la hacienda comunitaria, como, por ejemplo, la no declaración de importaciones imponibles, no pueden, por su naturaleza, ser detectadas por procedimientos habituales de auditoría. Por tanto, el Tribunal no puede garantizar que no existan casos de este tipo. No obstante, en el contexto de su auditoría financiera de los recursos propios, el Tribunal efectuó en 1996 una fiscalización específica de los procedimientos para la determinación y la recuperación de los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas en casos de fraude e irregularidad. Los resultados de dicha fiscalización se describen en el capítulo 1 del presente informe anual.

19.5. Debido a la naturaleza macroeconómica de los datos que sirven de base a los recursos propios PNB e IVA (que constituyen aproximadamente el 80 % de los ingresos comunitarios), el Tribunal ha limitado su examen a evaluar si los procedimientos aplicados para determinar estos importes y garantizar su fiabilidad son adecuados. Con respecto al otro elemento principal de los recursos propios, los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas (que constituyen aproximadamente el 17 % de los ingresos comunitarios) no ha sido posible garantizar que todas las importaciones imponibles hayan sido efectivamente declaradas y hayan generado los correspondientes ingresos. La auditoría del Tribunal, por consiguiente, se ha centrado en evaluar la idoneidad de los procedimientos aplicados para asegurar que los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas pertenecientes a la Comunidad se han determinado adecuadamente en la medida en que se hayan cumplido las disposiciones de los reglamentos aduaneros sobre la contabilización de los derechos y la notificación al deudor.

Fiabilidad de las cuentas

Subestimación de los importes adeudados por los Estados miembros [apartado III a) de la declaración de fiabilidad]

19.6. El balance consolidado (partida III A) muestra un total de títulos de crédito de 1 981,6 millones de ecus, adeudados a las instituciones comunitarias por los Estados miembros al 31 de diciembre de 1996. De este total, 1 064,2 millones de ecus(578) incluyen derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas constatadas por los Estados miembros, e inscritos por éstos en cuentas separadas (ingresos). El apartado 2 b) del artículo 6 del Reglamento n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989(579), establece los criterios según los cuales los Estados miembros pueden utilizar cuentas separadas. Los Estados miembros son responsables de mantener dichas cuentas e informar trimestralmente de ellas a la Comisión.

19.7. El Tribunal ha observado que, en su conjunto, las cuentas aún se hallan afectadas por errores significativos que repercuten de manera importante en el carácter completo de la cifra total de títulos de crédito que figura en el balance consolidado. En particular, el Tribunal consideró que no se habían establecido suficientes procedimientos para garantizar la correcta inscripción, por un valor adecuado, en las cuentas separadas, de todos los derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas constatados que no estén cubiertos por una garantía o que hayan sido impugnados. El Tribunal no puede cuantificar en qué medida están subestimadas las cuentas separadas y, por tanto, el total de derechos de crédito, pero considera que la subestimación de las cuentas separadas es probablemente de un importe considerable.

Sobrestimación de las deudas de los Estados miembros derivadas de la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía [apartado III b) de la declaración de fiabilidad]

19.8. Para dar curso a una observación del Tribunal, la Comisión sustituyó las previsiones de derechos de crédito derivadas de la liquidación de las cuentas establecidas en 1995 por órdenes de ingreso. Sin embargo, el derecho de crédito total recogido en el activo del balance al 31 de diciembre de 1996 (792,2 millones de ecus)(580), basado en los datos calculados al final de 1995, está sobrestimado en 264,1 millones de ecus, ya que no se han tenido en cuenta ingresos efectivamente percibidos en forma de gastos negativos declarados por los Estados miembros afectados en su declaración del mes de octubre de 1996.

Subestimación de los saldos de tesorería (apartado IV de la declaración de fiabilidad)

19.9. En el ámbito de la cooperación con países de Latinoamérica, Asia y Europa Central y Oriental, los proyectos están cubiertos por acuerdos de financiación establecidos con las autoridades de los países beneficiarios. La práctica establecida de la Comisión es imputar al presupuesto transferencias de créditos efectuadas para reabastecer cuentas bancarias abiertas por los gestores de proyectos en los países beneficiarios. Los costes de los proyectos locales se pagan posteriormente a partir de dichas cuentas bancarias. Los fondos siguen siendo de la propiedad de la Comisión hasta su total utilización para los fines aprobados. Teniendo esto en cuenta, el Tribunal considera que la práctica de la Comisión no es coherente ni con las prácticas contables normales ni con las disposiciones del Reglamento Financiero aplicables a las acciones cubiertas por acuerdos de financiación. Dichos acuerdos establecen cada vez con mayor frecuencia que los saldos de las cuentas bancarias en cuestión son de la propiedad de la Comunidad. Además, el apartado 7 del artículo 111 del Reglamento Financiero dispone que «antes de su imputación definitiva a los créditos presupuestarios, los ingresos y pagos realizados en la moneda del Estado beneficiario habrán de regularizarse. La regularización consistirá en el control por parte de la Comisión de la exactitud de la liquidación y la regularidad de la ordenación del pago, así como del cobro de los ingresos, de conformidad con las disposiciones del presente Reglamento Financiero». Todo esto implica que los importes con que se han reabastecido las cuentas, que aún no se han regularizado, deben reflejarse en el balance de la Comisión. El Tribunal no puede estimar los importes pendientes afectados, pero es probable que asciendan a varios cientos de millones de ecus. El hecho de que la Comisión no comparta la interpretación del Tribunal de los artículos pertinentes del Reglamento Financiero indica que es necesaria una aclaración de su Título IX, referido específicamente a la ayuda externa, en el contexto de una revisión general de dicho reglamento.

19.10. En los programas MEDIA (línea B3-2010), la Comisión transfirió al final del ejercicio 1996 un importe de 25,9 millones de ecus a una cuenta bancaria abierta por una sociedad prestataria de servicios que participaba en la ejecución de estos programas en concepto de asistencia técnica. Por otra parte, dicha cuenta bancaria está destinada a percibir los intereses abonados por el banco, al igual que los reembolsos efectuados por los beneficiarios a los que se conceden préstamos. Aunque estos fondos son propiedad de la Comunidad, no figuran en las cuentas de tesorería del balance. Por otra parte, y como consecuencia de lo expuesto anteriormente, la utilización de dichos fondos no pasa por el dispositivo de seguimiento y de control comunitario y sólo se somete a la aprobación previa de agentes de la DG X que de hecho ejercen, al margen de los procedimientos previstos por el Reglamento Financiero, funciones acumuladas de ordenador de pagos y de contable, contraviniendo estas mismas disposiciones.

19.11. A petición del Tribunal, la Comisión distribuyó cuestionarios y avisos para recordar la necesidad de conciliar los saldos de las cuentas bancarias con los datos confirmados por los propios bancos. Hasta la fecha, en lo que respecta a las cuentas bancarias de ayuda a países mediterráneos, han respondido cinco de un total de siete bancos, pero la Comisión no ha efectuado conciliación alguna. Sin dichas conciliaciones y considerando la importancia de estas diferencias, no puede confirmarse la exactitud de las cifras correspondientes del balance (39,3 millones de ecus).

Sobrestimación de los compromisos pendientes de liquidación [apartado V a) de la declaración de fiabilidad]

19.12. Al final de 1996, los compromisos pendientes de liquidación de créditos disociados eran unos 60 000, por un total de 47 911,7 millones de ecus, de los que 422,5 millones de ecus estaban cubiertos por créditos de pago prorrogados de 1996 a 1997.

19.13. El Tribunal examinó una muestra de 173 compromisos pendientes de liquidación por un importe de 982 millones de ecus, seleccionado entre los compromisos pendientes de liquidación anteriores a 1995 a los que no se ha imputado ningún pago durante dos ejercicios sucesivos. La muestra seleccionada incluye 8 518 saldos por un valor de 6 212 millones de ecus, de los que 2 060 saldos por un valor total de 944 millones de ecus son anteriores a 1992 y no se les ha imputado ningún pago en los tres últimos ejercicios.

19.14. El resultado de las comprobaciones del Tribunal, en las que han participado directamente los servicios de ordenación de pagos de la Comisión, le lleva a considerar que en el caso de aproximadamente el 17,0 % de los importes de estos compromisos pendientes de liquidación, que representan 1 053 millones de ecus, la Comisión no ha podido justificar que aún correspondían a una obligación de proceder a pagos posteriores. Entre dichos compromisos, el Tribunal considera también que al menos el 9,4 % de su importe, unos 587 millones de ecus, ya no correspondían a una obligación de proceder a pagos.

19.15. Por otro lado, el Tribunal ha evaluado en aproximadamente un 14 % de los compromisos, por un valor de unos 1 053 millones de ecus, las operaciones bloqueadas por razones judiciales que, por lo tanto, pueden dejar de corresponder a obligaciones efectivas, pero en las que la Comisión no puede proceder a liberaciones.

19.16. Las fechas límite de ejecución de los compromisos con frecuencia se han sobrepasado, a veces en varios años. De la totalidad de los compromisos pendientes de liquidación al final de 1996, unos 9 000 compromisos se hallan en esta situación.

19.17. Otros trabajos del Tribunal en un ámbito específico han corroborado estos resultados. Un control orientado en el ámbito de los programas TACIS y PHARE en 100 de 600 operaciones comprometidas entre 1990 y 1994 permite estimar que el importe de los compromisos pendientes de liquidación de estos programas que han perdido su justificación al final de 1996 es de unos 100 millones de ecus (véase el volumen I, apartados 14.12 a 14.15).

19.18. Aunque en determinados ámbitos se han producido mejoras aparentes, la situación de los compromisos pendientes de liquidación sigue siendo, pues, poco satisfactoria. Tanto los ordenadores de pagos como los servicios presupuestario y de control financiero deberían adoptar medidas para garantizar que, en lo sucesivo, los compromisos pendientes de liquidación reflejen de manera fiable las obligaciones reales de la Comunidad. Para ello, la Comisión debería, con independencia de una reordenación consistente en anular todos los compromisos que ya no correspondan a obligaciones jurídicas formales, presentar en sus estados financieros una estimación del volumen de los compromisos pendientes de liquidación que probablemente no den lugar a pagos en los ejercicios posteriores. Esto permitiría evaluar con mayor exactitud los créditos de pago que se han de inscribir en futuros presupuestos.

Subestimación de los compromisos registrados en las cuentas presupuestarias [apartado V b) de la declaración de fiabilidad]

19.19. En determinados ámbitos cubiertos por créditos disociados, la Comisión ha adoptado prácticas incoherentes que implican que algunas obligaciones efectivas no se reflejan como compromisos en las cuentas presupuestarias. Esta situación se debe a que la Comisión decidió contraer obligaciones que no estaban cubiertas por los créditos de compromiso del presupuesto. En consecuencia, los compromisos pendientes de liquidación al final de 1996(581), así como el importe total de los compromisos del ejercicio 1996, se hallan subestimados en 1 302 millones de ecus. Este importe incluye:

a) 685 millones de ecus correspondientes a decisiones de financiación relativas a la cooperación con países mediterráneos e India (véase el volumen 1, apartados 13.11 a 13.16), y

b) 617 millones de ecus relativos a acuerdos pesqueros internacionales (véase el volumen 1, apartados 9.18 a 9.19).

Estas obligaciones plurianuales ni siquiera se mencionaron en el cuadro de compromisos al margen del balance que forman parte de las cuentas(582).

Subestimación de los compromisos relativos a los fondos estructurales [apartado VI a) de la declaración de fiabilidad]

19.20. Al 31 de diciembre de 1996, la Comisión incluyó en compromisos contraídos (al margen del balance) un importe de 88 513,9 millones de ecus de compromisos relativos a los fondos estructurales (ayudas previstas y no comprometidas para el período 1994-1999, a precios de 1996) que incluye un importe de 8 476,8 millones de ecus relativos a las iniciativas comunitarias. Estos importes representan la diferencia entre la programación de los fondos estructurales para el período de programación 1994-1999 y los compromisos acumulados del período 1994-1996 registrados en Sincom. En estos compromisos se incluyen, como en el ejercicio anterior, algunos correspondientes a los anteriores períodos de programación que, para efectuar este cálculo, deberían ser eliminados. Ello da lugar a una subestimación de los importes inscritos como compromisos al margen del balance. Los datos, que han servido de base a los importes inscritos en los compromisos al margen del balance correspondientes a los fondos estructurales y que se han puesto a disposición del Tribunal suscitan, además, otras observaciones entre las que se destaca la falta de conciliación entre las cifras seleccionadas por los servicios contables centrales y las de los servicios de ordenación de pagos. La repercusión total de las anomalías observadas en el importe inscrito en los compromisos al margen del balance es una subestimación de al menos 2 000 millones de ecus.

Omisión de compromisos al margen del balance relativos a las obligaciones plurianuales de las operaciones de PHARE y TACIS [apartado VI b) de la declaración de fiabilidad]

19.21. Las obligaciones establecidas en los programas indicativos plurianuales para los programas PHARE y TACIS, que todavía no se han reflejado como compromisos en las cuentas presupuestarias, aún no se han mencionado en el calendario de los compromisos al margen del balance que forman parte de las cuentas(583). Los importes afectados son unos 2 900 millones de ecus correspondientes a PHARE y 1 300 millones de ecus a TACIS al 31 de diciembre de 1996. En el caso de PHARE, los programas acordados son firmados por la Comisión y los terceros países interesados. En estas situaciones podría incluso argumentarse que estas obligaciones deberían registrarse como compromisos en las cuentas presupuestarias, puesto que los créditos disociados están destinados a cubrir obligaciones plurianuales de este tipo.

Falta de cuantificación de los compromisos en materia de pensiones [apartado VI c) de la declaración de fiabilidad]

19.22. En 1996, la Comisión presentó por primera vez un resumen global del funcionamiento del régimen de pensiones comunitarias en las notas explicativas de los compromisos al margen del balance. No obstante, no ha facilitado cifras. Comparada con el ejercicio 1995 (simple mención pro memoria de los compromisos al margen del balance), la presentación de 1996 supone una mejora. La Comisión se ha comprometido a encargarse de que durante 1997 se efectúe una evaluación actuarial que tenga en cuenta todos los elementos necesarios para la determinación y la incorporación, con arreglo a las normas contables internacionales, del importe que debe figurar en los estados financieros.

Subestimación de los pagos presupuestarios consistentes en anticipos y pagos a cuenta (apartado VII de la declaración de fiabilidad)

19.23. Desde 1995, a raíz de las peticiones del Tribunal y del Parlamento Europeo, la Comisión distingue en su sistema contable los pagos del ejercicio efectuados en concepto de anticipos o pagos a cuenta de los que tienen un carácter definitivo. Esto debería permitir a la Comisión determinar en su cuenta de gestión una situación de los pagos no definitivos al cierre del ejercicio(584).

19.24. Utilizando los parámetros de identificación del sistema contable Sincom, el Tribunal ha calculado que el total de los pagos no definitivos efectuados en el ejercicio 1996 asciende a 19 068 millones de ecus. La cifra de 1 736 millones de ecus publicada por la Comisión en la cuenta de gestión de 1996(585) está, pues, subestimada en unos 17 000 millones de ecus debido a errores conceptuales en los sistemas de cálculo y programas informáticos utilizados por la Comisión para obtener esa cifra (principalmente la exclusión de los pagos no definitivos al cierre del ejercicio de los anticipos/pagos a cuenta todavía no imputados a compromisos liquidados).

19.25. Por otra parte, el resultado obtenido por el Tribunal está afectado por el hecho de que, pese a las instrucciones dadas al respecto por los servicios del contable y el interventor, los ordenadores de pagos no siempre han procedido a la identificación de los importes no definitivos. Un total de al menos 2 000 millones de ecus de operaciones, principalmente de los ámbitos de las políticas externas y las acciones estructurales, no se identifican en las cuentas como pagos parciales no definitivos, por lo que el total de dichos pagos está subestimado en el mismo importe.

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los compromisos

Errores sustantivos(586) de legalidad y regularidad relativos a los compromisos (apartado VIII de la declaración de fiabilidad)

19.26. Los casos en que las obligaciones efectivamente contraídas por la Comisión sobrepasaban los límites de los créditos de compromiso establecidos por las autoridades presupuestarias se señalan en el apartado 19.19.

Limitaciones al trabajo de auditoría relativo a los pagos (apartado XI de la declaración de fiabilidad)

19.27. En 19 casos de una muestra total de 436 pagos -que representaban aproximadamente el 4,3 % del presupuesto comunitario de 1996)- el Tribunal se vio ante la imposibilidad de obtener pruebas suficientes para poder emitir una opinión firme sobre la correcta utilización de los fondos comunitarios. Las causas principales de la ausencia de garantía sobre las distintas operaciones son las siguientes:

a) problemas, en el ámbito del almacenamiento público de productos agrícolas, para conciliar mensualmente las cifras declaradas con los justificantes correspondientes y debilidades generales en los procedimientos de inventario, que ocasionan incertidumbres con respecto al importe imputable al presupuesto comunitario;

b) circunstancias imprevisibles de tipo legal o físico en los Estados miembros que no permitieron al Tribunal acceder a los documentos esenciales para su fiscalización.

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos

Errores sustantivos de legalidad y regularidad relativos a los pagos (apartado IX de la declaración de fiabilidad)

19.28. Como aclaraba el Tribunal en el apartado 1.32 de su informe DAS de 1994(587), su fiscalización debe abarcar todas las fases de la gestión de los fondos comunitarios, desde la contabilidad central de la Comisión hasta los beneficiarios finales en los Estados miembros u otros lugares. El control efectuado por el Tribunal para elaborar su declaración de fiabilidad tiene por objeto determinar si el índice de error detectado en su muestra de operaciones comprobadas hasta el nivel de los beneficiarios finales es suficientemente bajo para permitirle emitir una declaración global positiva sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Basándose en extrapolaciones de los resultados de su muestra, el Tribunal incluye estimaciones de los índices de error sustantivo detectado para justificar sus conclusiones. Dichas estimaciones deben considerarse valores aproximados, con unos límites máximos y mínimos de un nivel de fiabilidad del 95 %, y no como evaluaciones precisas.

19.29. El valor total extrapolado de los errores sustantivos relativos a los pagos -teniendo igualmente en cuenta errores producidos fuera de la muestra- asciende a 273 millones de ecus. Dichos errores no se deben necesariamente a una intención de defraudar a las Comunidades. Es posible que tampoco den lugar a la recuperación de los importes pagados indebidamente. En los casos relativos al FEOGA-Garantía, la Comisión debe tener en cuenta las observaciones del Tribunal en su liquidación de las cuentas anuales. En lo que respecta a los fondos estructurales, donde no existe un procedimiento de liquidación comparable, el error específico detectado puede corregirse en las cuentas de los programas actuales. Cuando existen pruebas de que el beneficiario no ha actuado de buena fe, corresponde a las autoridades nacionales recuperar los importes en cuestión y reembolsarlos al presupuesto comunitario. Puesto que se trata de una extrapolación de los resultados de la muestra, la estimación del Tribunal del volumen más probable de errores sustantivos puede servir para identificar importes específicos que han de recuperarse.

19.30. El índice global de errores sustantivos -errores cuantificables que afectan directamente al importe de las operaciones subyacentes a los fondos comunitarios desembolsados- se estima entre el 3,5 % y el 8,3 % de los pagos totales: la estimación más probable es del 5,4 % de los pagos totales. El índice de error en el FEOGA-Garantía sigue siendo, como en los dos ejercicios anteriores, inferior a la media del presupuesto. El Tribunal observa las medidas adoptadas para mejorar la gestión financiera en este ámbito. Deberían introducirse mejoras similares en los fondos estructurales para ofrecer una garantía adecuada del buen uso de los recursos y así reducir el índice de error, que sigue siendo superior a la media del presupuesto. Las decisiones de la Comisión para mejorar la aplicación de los artículos 23 y 24 del Reglamento n° 2082/93(588) sobre los fondos estructurales constituyen un buen paso en esa dirección.

19.31. El nivel de error estimado en las operaciones subyacentes a los pagos del ejercicio 1996 es tan elevado que el Tribunal no puede emitir una declaración global positiva sobre la legalidad y regularidad de las operaciones en cuestión.

19.32. La mayor parte de los errores sustantivos afectaban a la subvencionabilidad de las operaciones financiadas con el presupuesto comunitario. Otros errores sustantivos afectaban a la realidad o a la exactitud de los gastos presentados para dicha financiación, a la exactitud del cálculo del importe de la contribución comunitaria y a la existencia o calidad de los documentos justificativos que servían de base a los pagos. En cuanto a la repercusión en los importes financiados, la mayor parte de los casos de errores se produjeron en los Estados miembros (90 %), principalmente en el nivel del beneficiario (60 %) y también en el de las autoridades locales (20 %) y centrales (10 %) encargadas de la gestión de las operaciones. Los apartados 20.9 y 20.10 contienen un análisis más detallado de los errores observados en el ámbito del FEOGA-Garantía, y los apartados 21.16 y 21.17, en el de los fondos estructurales. En el caso de estos últimos, el valor estimado de los errores no afecta necesariamente a los pagos efectuados por la Comisión en forma de anticipos. No obstante, puesto que las operaciones correspondientes fueron financiadas con fondos comunitarios, existe el riesgo de que el presupuesto general se vea permanentemente afectado por tales errores, si no se detectan y rectifican.

Errores formales de legalidad y regularidad relativos a los pagos (apartado X de la declaración de fiabilidad)

19.33. Muchos errores formales -que no tienen un efecto directamente cuantificable en los importes de las operaciones subyacentes a los fondos comunitarios desembolsados- fueron detectados en los principales ámbitos del gasto comunitario (FEOGA-Garantía y fondos estructurales -véanse los apartados 20.11 a 20.12 y 21.18 a 21.19, respectivamente, para un análisis más detallado-), así como en otros ámbitos como la cooperación al desarrollo con los países del Mediterráneo, Latinoamérica, Asia y Europa Central y Oriental y gastos administrativos. La incidencia de errores formales fue más acentuada en el ámbito de los fondos estructurales.

19.34. En su mayor parte (70 %), estos errores formales son casos en los que no se han observado las condiciones reglamentarias fijadas para la aplicación posterior de la acción financiada y, en menor medida (20 %), casos en que no se han respetado los procedimientos de gestión o de control previstos por los reglamentos comunitarios. Considerados conjuntamente, la mayor parte de los errores se originan en los Estados miembros (80 %), y principalmente en los organismos centrales (35 %) y locales (25 %) encargados de la gestión de las operaciones.

19.35. Los errores formales que se originan en las instituciones comunitarias (20 %) consisten fundamentalmente en casos de incumplimiento de los procedimientos de gestión y de control.

19.36. Los errores formales producidos en los Estados miembros presentan las siguientes características:

a) La mayoría de los numerosos errores formales tienen que ver con el respeto de las obligaciones respectivas de los beneficiarios o de los organismos que intervienen en la aplicación de las acciones, principalmente en lo que respecta al mantenimiento de una contabilidad separada para las acciones financiadas por el presupuesto comunitario o de calidad de los justificantes que respaldan las declaraciones de gastos.

b) Los demás errores formales están relacionadas principalmente con insuficiencias en el establecimiento y la ejecución de los controles reglamentarios que deben efectuar las autoridades responsables en los Estados miembros.

Normas, políticas y procedimientos contables

Normas y políticas contables

19.37. En informes anteriores, y en particular en sus informes DAS de 1994 y 1995(589), el Tribunal subrayaba la necesidad de que se adoptaran políticas contables para garantizar que la información presentada en las cuentas consolidadas fuera completa y coherente (incluyendo un tratamiento coherente por parte de distintas instituciones), y mejorar su valor informativo. En su informe DAS de 1995, el Tribunal hacía referencia a un estudio efectuado por un consultor externo, para la Comisión, sobre normas contables adecuadas para las cuentas comunitarias, cuyos resultados aún no se hallaban disponibles. El Tribunal, que ahora ha tenido la oportunidad de examinar el estudio, observa que éste señala ámbitos en las cuentas del balance que necesitan una mayor coherencia en el tratamiento contable. Estas conclusiones confirman las del propio Tribunal con respecto a las cuentas de los últimos años, incluidas las de 1996. La Comisión está actualmente elaborando un manual para la consolidación de sus cuentas con el fin de resolver los problemas señalados.

19.38. En opinión del Tribunal, es necesaria una declaración donde se formulen con claridad los principios y políticas contables aplicables a las cuentas de la Comunidad Europea. Dicha declaración podría indicar, por ejemplo, los principios fundamentales de la cuenta de gestión (contabilidad de caja o contabilidad de devengo), definir los principios aplicables a la evaluación de las partidas del balance (previendo principalmente la depreciación de los activos inmovilizados) y definir un marco para la conciliación adecuada entre ambas cuentas. Al preparar esta declaración de principios contables, la Comisión debería tener en cuenta las directivas aplicables a las empresas dentro de la Comunidad y las normas difundidas por los organismos internacionales encargados de establecer normas contables, en particular las aplicables a las cuentas de los organismos públicos.

19.39. El establecimiento de políticas contables detalladas no constituye un fin en sí mismo, sino que es el medio para proporcionar el marco básico de información financiera a partir del cual la Comisión pueda elaborar una serie de estados financieros que respondan a las necesidades de sus usuarios, las autoridades presupuestarias. En particular, la Comisión debería estar en condiciones de proporcionar a las autoridades presupuestarias estados financieros no sólo concisos y de fácil comprensión, sino que también aumenten la transparencia de sus operaciones de la Comisión e indiquen con mayor claridad su situación financiera al 31 de diciembre de 1997.

Procedimientos contables

19.40. Gran parte de la información presentada en el balance y en los compromisos al margen del balance se basa en información que no es procesada por el sistema básico de contabilidad, sino que se facilita al contable de la Comisión ocasionalmente. Las observaciones del Tribunal en el contexto de la DAS, particularmente en aspectos como valores inmovilizados y compromisos al margen del balance, muestran que con demasiada frecuencia estos procedimientos no garantizan la inclusión en las cuentas de información completa y exacta. La Comisión debería velar por que se establezcan procedimientos contables claramente definidos en estos ámbitos, cuya aplicación dará lugar a que los ordenadores de pagos de las Direcciones Generales de operaciones faciliten la información exigida para su inclusión en las cuentas.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INFORMACIÓN DE APOYO A LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Fiabilidad de las cuentas

Subestimación de los importes adeudados por los Estados miembros [apartado III a) de la declaración de fiabilidad]

19.7. La Comisión estima que la llevanza de la contabilidad B, introducida en 1990, ha mejorado significativamente una vez resueltos los problemas iniciales. En efecto, se han adoptado medidas reglamentarias apropiadas para hacer la gestión más transparente. Dado que esta contabilidad se lleva a nivel local, a veces hay errores puntuales, en la mayoría de los casos, de naturaleza formal. No obstante, la existencia de dichas anomalías no puede llevar a la conclusión general de que esta contabilidad carezca de fiabilidad.

La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que la contabilidad separada puede no recoger todas las deudas comunitarias. Por otra parte, estima que esta contabilidad también comprende elementos de sobrestimación de las deudas reales de la UE, ya que en esta contabilidad figuran importes consignados desde hace tiempo, cuando, en realidad, ya no hay esperanza de recaudarlos efectivamente.

Para remediar este problema, la Comisión presentó el 3 de julio de 1997 una propuesta de modificación del Reglamento (CEE) n° 1552/89, destinado a fortalecer el procedimiento de admisión en pérdida, aplicable a las deudas no recaudadas dentro de un plazo bien determinado.

Sobrestimación de las deudas de los Estados miembros derivadas de la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía [apartado III b) de la declaración de fiabilidad]

19.8. Es cierto que, a raíz de un error, la deuda total fue sobrestimada en 264,1 millones de ecus a 31 de diciembre de 1996. No obstante, en cuanto el error se detectó, los servicios de la Comisión procedieron a anular las órdenes de ingreso correspondientes.

Los servicios del contable han establecido un sistema de seguimiento para evitar la repetición de este error.

Subestimación de los saldos de tesorería (apartado IV de la declaración de fiabilidad)

19.9. Lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 111 se aplica en el contexto de protocolos financieros que hagan intervenir a un pagador delegado. En este contexto, los anticipos de tesorería efectuados a cuenta de la institución financiera contemplados en el apartado 7 del artículo 111 del Reglamento financiero se recogen en el balance hasta la regularización de los anticipos de tesorería por imputación presupuestaria.

No obstante, cuando las ayudas se conceden unilateralmente y no están cubiertas por un protocolo financiero, el procedimiento del apartado 7 del artículo 111 no se aplica y la ejecución presupuestaria se realiza de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40 a 53 del Reglamento financiero, tal como establece el apartado 1 del artículo 105 del Reglamento financiero.

La Comisión también estima que una redacción más clara del Reglamento financiero evitaría las divergencias de interpretación constatadas en este contexto. Intentará que sea así cuando se proceda a la refundición global del Reglamento financiero. A este respecto, tendrá en cuenta las reflexiones del Tribunal en su Dictamen 4/97 relativo a la séptima modificación del Reglamento financiero.

19.10. En 1996, la Comisión (DG X) firmó un contrato con una organización intermedia (programa MEDIA asistencia, PMA, especializada en la gestión financiera). Se ha abierto una cuenta bancaria con doble firma:

- Titular: MEDIA asistencia SC;

- Firmas: toda orden de transferencia debe ser rubricada por la Comisión (DG X) y firmada por el contratista. Por este motivo, las operaciones de esta cuenta solo pueden ser efectuadas por el titular con la intervención de un representante de la Comisión(DG X);

- Intereses bancarios: deben transferirse trimestralmente a la cuenta bancaria de la Comisión;

- La apertura, transferencia, cierre y toda modificación de funcionamiento de dicha cuenta debe obtener el acuerdo previo y escrito de la Comisión (DG X). El titular se compromete a renunciar a ejercer todo derecho sobre dicha cuenta en caso de rescisión o expiración del contrato.

El caso al que se refiere el Tribunal está relacionado con la problemática general de los pagos efectuados a intermediarios financieros, del tipo oficina de asistencia técnica, que después los distribuyen a los beneficiarios financieros. Los servicios del contable desean analizar, junto con los ordenadores y los servicios del Tribunal de Cuentas, la manera en que convendría tratar estas operaciones, tanto en términos de ejecución de los créditos presupuestarios, como de presentación en el balance de fondos en posesión de los intermediarios financieros. Esta reflexión deberá inscribirse en la formulación de los principios contables generales aplicables a los estados financieros de la Unión, que la Comisión se compromete a formular en el preámbulo de la publicación de los estados financieros consolidados de 1997.

19.11. Los detalles de las conciliaciones de los saldos de las cuentas correspondientes de la contabilidad general fueron comunicados al contable a mediados de julio de 1997.

La Comisión examina las medidas que deben adoptarse para que el contable disponga, a su debido tiempo, de las informaciones que le permitan garantizar la fiabilidad de los importes inscritos en las cuentas y la subsanación de las eventuales diferencias y anomalías.

Sobrestimación de los compromisos pendientes de liquidación [apartado Va) de la declaración de fiabilidad]

19.12 19.14. La Comisión es consciente del problema de los compromisos pendientes de liquidación y de la necesidad de elaborar un seguimiento más sistemático. Las instrucciones del contable de estos últimos años apuntan en el mismo sentido que las preocupaciones del Tribunal.

19.15. Como se indica en los apartados 19.12-19.14, la Comisión comparte la opinión del Tribunal de que cuando los compromisos no correspondan a obligaciones efectivas, hay que proceder a su liberación. No obstante, no siempre es posible proceder rápidamente a dicha liberación.

En efecto, como señala el Tribunal, cuando los compromisos están bloqueados por razones judiciales, la Comisión debe esperar la decisión de la autoridad judicial antes de proceder a la liberación.

Por otra parte, en determinados casos, la liberación sólo puede tener lugar después del cierre del programa o proyecto y sólo con el acuerdo del beneficiario.

Por otra parte, un cierto número de casos han sido liberados por la Comisión por iniciativa propia a principios del ejercicio siguiente, o a raíz de la auditoría del Tribunal.

19.17. A principios de este año, se ha puesto en práctica un procedimiento de cierre de programas. Se han reseñado los programas y contratos expirados, y se ha elaborado un programa de auditoría y un plan de recaudación de los saldos bancarios no utilizados. Así, hasta finales de junio de 1997, se han cerrado 78 de los programas centralizados expirados, se han analizado 1 586 contratos centralizados expirados (de los que se han cerrado 937) y se ha procedido a 148 liberaciones (parciales y finales) por un importe de 34 172 059 ecus. En cuanto a los programas descentralizados, se han iniciado 21 auditorías finales y se han emitido órdenes de ingreso por un importe de más de 2 millones de ecus. Las liberaciones correspondientes a los programas expirados se efectuarán tras la realización de las auditorías finales.

Este trabajo de cierre tendrá que hacerse necesariamente con los recursos humanos existentes. Un aumento considerable de esta actividad podría tener, por tanto, efectos negativos en la ejecución de otras tareas (por ejemplo, prolongación de los plazos de pago).

19.18. A raíz de las instrucciones internas y la auditoría del Tribunal, la mayor parte de los servicios afectados efectuaron, durante el ejercicio 1997, un intensivo seguimiento de las liquidaciones pendientes y procedieron a las liberaciones y cierres necesarios. Determinados ordenadores han incluso preparado un programa especial de limpieza y seguimiento sistemático. La Comisión velará por que dicho esfuerzo se mantenga y se incorpore en las actividades corrientes de las unidades afectadas.

En cuanto a la idea de presentar en las cuentas una estimación de los pagos que probablemente no tengan lugar, la Comisión examinará la sugerencia del Tribunal.

Subestimación de los compromisos registrados en las cuentas presupuestarias [apartado V b) de la declaración de fiabilidad]

19.19. La Comisión ha indicado, en su respuesta a los apartados 13.11-13.16 y 9.18-9.19 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas 1996, las razones por las que considera regulares dichas operaciones.

Está de acuerdo en presentar en estos dos casos informaciones en una nota al balance.

No obstante, la Comisión es consciente del problema general planteado por el Tribunal. Se reserva la posibilidad de revisar el conjunto de las disposiciones aplicables en una próxima refundición global del Reglamento financiero, mencionado en el apartado 19.9.

Subestimación de los compromisos relativos a los fondos estructurales [apartado VI a) de la declaración de fiabilidad]

19.20. La Comisión procede actualmente a un trabajo de conciliación de las cifras de la programación por objetivos y por Estados miembros con las DGs responsables de los Fondos estructurales, con el fin de poder efectuar las correcciones necesarias. Los diferentes cuadros les han sido enviados para verificación y comentarios.

Omisión de compromisos al margen del balance relativos a las obligaciones plurianuales de las operaciones de PHARE y TACIS [apartado VI b) de la declaración de fiabilidad].

19.21. Los programas indicativos plurianuales no vinculan jurídicamente ni a la Comisión ni al país socio y, por tanto, no deberían considerarse compromisos presupuestarios. La información financiera que los programas contienen es indicativa. El objetivo de los programas indicativos plurianuales es servir de base a las planificaciones detalladas y discusiones programadas entre la Comisión y el país socio. Estas discusiones cristalizan en la preparación de los programas operativos nacionales anuales que conducen a compromisos presupuestarios.

En la medida en que los programas se acuerdan también con los países beneficiarios e implican por ello un compromiso de naturaleza política, la Comisión examinará cómo presentar, si es conveniente, dichos elementos en las informaciones al margen del balance.

Falta de cuantificación de los compromisos en materia de pensiones [apartado VI c) de la declaración de fiabilidad]

19.22. La Comisión confirma su intención de consignar en los estados financieros a 31 de diciembre de 1997 una estimación de la obligación financiera global resultante de las pensiones.

No obstante, los resultados definitivos del examen actuarial no estarán disponibles hasta finales de 1998.

Subestimación de los pagos presupuestarios consistentes en anticipos y pagos a cuenta [apartado VII de la declaración de fiabilidad]

19.23 19.24. El cuadro 15 de la cuenta de gestión y del balance financiero consolidado adolece efectivamente de errores. Dichos errores se deben a la definición de los datos sobre los programas de extracción que sirven para producir dichas informaciones. Los programas serán revisados y corregidos en consecuencia.

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los compromisos

Errores sustantivos de legalidad y regularidad relativos a los compromisos (apartado VIII de la declaración de fiabilidad)

19.26. Como se ha indicado en el apartado 19.19, la Comisión considera que dichas decisiones son regulares.

Limitaciones al trabajo de auditoría relativo a los pagos (apartado XI de la declaración de fiabilidad)

19.27. Al igual que el Tribunal, la Comisión también se ha visto en la imposibilidad de hacerse una idea clara en una serie de casos. Esta imposibilidad obedece a que una serie de cartas de sector dirigidas a los Estados miembros señalándoles los casos examinados fueron enviadas por el Tribunal demasiado tarde para que, según ellos, les fuera posible responder dentro de un plazo razonable. En estos casos, la Comisión sólo dispone de los elementos proporcionados por el Tribunal sin conocer la posición del Estado miembro beneficiario, necesaria para poder pronunciarse o decidir en su caso la necesidad de una investigación in situ. La Comisión lamenta que los resultados globales obtenidos por el Tribunal también se basen en una serie de casos sobre los que la Comisión no ha podido pronunciarse con pleno conocimiento de causa.

a) Por lo que se refiere al problema específicamente mencionado por el Tribunal, pueden formularse las siguientes observaciones:

El apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 1663/95 requiere a los organismos de certificación que emitan un informe sobre las declaraciones de operaciones de intervención y sobre la protección de los intereses financieros de la Comunidad. A la luz de los resultados del procedimiento de certificación de 1996, la Comisión ha hecho circular entre los organismos de certificación de los Estados miembros una directrices para la auditoría de las existencias de la intervención en 1997; está realizando mejoras en la gestión de las existencias de la intervención con varios organismos pagadores y ha iniciado un ejercicio que concede particular atención a los procedimientos de inventario de fin de año.

La introducción de criterios de autorización para los organismos pagadores y la reciente adopción del Reglamento (CE) n° 2148/96 (evaluación y control de existencias de la intervención pública) deberían garantizar mejoras en la gestión y control de las existencias de intervención.

Errores que afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos

19.28 19.36. La Comisión toma nota de los resultados globales de la DAS. Coincide con el Tribunal en que el número de errores aún es muy elevado. Estima que, a causa del grado de incertidumbre asociado a todo método estadístico, y debido a que deberán pasar varios años antes de que el control DAS haya adquirido la madurez suficiente para permitir determinar las tendencias precisas en los índices de error, los resultados del Tribunal deben interpretarse con prudencia.

El índice global de error puesto de relieve por el Tribunal abarca realidades muy distintas. Afecta al 90 % de las operaciones realizadas en los Estados miembros y al 10 % de las operaciones que son responsabilidad exclusiva de la Comisión.

En el ámbito del FEOGA-Garantía, donde las estructuras de gestión de los fondos comunitarios son relativamente simples, la Comisión ha podido poner en práctica rápidamente importantes reformas que ya parecen estar dando fruto. Por otra parte, el Tribunal da fe de dichas mejoras (véase la Introducción, apartado 0.35).

En cambio, en los fondos estructurales la situación es más compleja. Los numerosos niveles de intervención (Comunidad, Estado nacional, región, municipio, contratista, etc.), los múltiples procedimientos y la complejidad de las estructuras propician un nivel de errores más elevado. No obstante, ello no significa necesariamente una peor gestión. Por otra parte, las consecuencias financieras de tales errores en el presupuesto comunitario, en general, no son claras ni fáciles de evaluar.

A pesar de estas dificultades, la Comisión pone los medios necesarios para mejorar su gestión. Así, en el ámbito de los fondos estructurales, adoptó, el 23 de abril de 1997, un documento sobre las normas de subvencionabilidad. También aprobó, el 15 de octubre de 1997, un reglamento que establece normas precisas para los Estados miembros sobre el control de los fondos estructurales (véase el apartado 21.6). Estas medidas deberían permitir constatar, en un futuro próximo, las mejoras deseadas.

Por último sería útil, a partir del índice de error detectado por el Tribunal, poder determinar el nivel de eficacia de la gestión comunitaria en relación con el de otras administraciones. No obstante, la falta de auditorías similares a la DAS en los Estados miembros, así como la especificidad de los fondos estructurales, cuyo sistema de cogestión no tiene equivalente, no permite efectuar una comparación adecuada.

19.32. La Comisión toma nota y respalda la observación del Tribunal de que, en el caso de los fondos estructurales, el valor estimado de los errores calificados por el Tribunal como errores sustantivos relativos a los pagos, no afecta necesariamente a los pagos efectuados por la Comisión en forma de anticipos. La Comisión sigue considerando que los errores de este tipo deben catalogarse fuera de la categoría general de los errores sustantivos. No obstante, la Comisión trata estos errores con la debida seriedad y procede, o solicita que se proceda, a la corrección de todos los errores de que tiene noticia.

La Comisión observa con interés los casos planteados por el Tribunal en el ámbito del FEOGA-Garantía. En la mayoría de los casos, las constataciones del Tribunal coinciden con las de la propia Comisión y se adoptarán medidas correctoras adecuadas en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas. Por tanto, es razonable presumir que no subsistirá ninguna pérdida significativa para el presupuesto comunitario.

Sin embargo, la Comisión señala que el riesgo de error humano es difícil de eliminar completamente, a menos que se verifique cada operación. Por razones evidentes de coste/eficacia, ello no es posible.

Normas, políticas y procedimientos contables

Normas y políticas contables

19.37 19.39. Como el Tribunal propone, la Comisión opina que procede formalizar los principios contables que regulan el establecimiento de las cuentas de la Unión Europea. La Comisión establecerá efectivamente su política contable teniendo en cuenta el carácter específico de una institución pública, y se inspirará en los principios contenidos en las cuarta y séptima Directivas y en las normas internacionales, cuando sean extrapolables al sector público, así como en las prácticas definidas por las organizaciones internacionales. En este contexto, los servicios del contable de la Comisión quieren agradecer a los servicios del Tribunal la documentación que les ha sido transmitida. El objetivo de la Comisión es definir, de acuerdo con el Tribunal, las normas de referencia y su incidencia en la estructura y presentación de los estados financieros en el preámbulo de la cuenta de gestión y balance consolidado del ejercicio 1997.

Procedimientos contables

19.40. La Comisión, con la ayuda de un consultor externo, ha preparado un manual de consolidación. El manual se someterá a la aprobación de las demás instituciones antes de ser aplicado para el establecimiento del balance consolidado de la Unión Europea. Este manual permitirá a la Comisión definir el perímetro de consolidación de las cuentas, tanto para la Comisión como para el conjunto de las instituciones, en lo referente a las cuentas consolidadas, y exponer la información con arreglo a una presentación normalizada conforme con la práctica contable generalmente admitida.

CAPÍTULO 20(590*) Análisis de los gastos del Feoga-Garantía y de la pesca

20.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 20.1

Autorización de los organismos pagadores y certificación de las cuentas 20.2 - 20.5

Fiabilidad de las cuentas 20.6 - 20.7

Análisis de los resultados de la fiscalización del Tribunal sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos 20.8 - 20.12

Errores sustantivos 20.9 - 20.10

Errores formales 20.11 - 20.12

Ámbitos de garantía limitada 20.13

Identificación de un ámbito de particular riesgo 20.14

Conclusiones generales 20.15 - 20.17

INTRODUCCIÓN

20.1. Los gastos del FEOGA-Garantía y de la pesca representaron en 1996 aproximadamente el 51,3 % del importe del total de los pagos presupuestarios (unos 39 430 millones de ecus) e incluyen la totalidad de los gastos de la subsección B1: FEOGA-Garantía (39 081 millones de ecus), el título B2-5: Otras medidas agrarias (81 millones de ecus), el título B2-9: Sector pesquero y marítimo (17 millones de ecus) y el capítulo B7-80: Acuerdos internacionales en materia de pesca (251 millones de ecus). Los gastos de la subsección B1: FEOGA-Garantía representan el 99 % de los gastos totales en este ámbito y están gestionados exclusivamente por los organismos pagadores de los Estados miembros. En 1996 comenzaron a aplicarse las nuevas normas relativas a los organismos pagadores y al procedimiento de liquidación de las cuentas, de conformidad con el Reglamento (CE) n° 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995(591), por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo(592), y las normas de aplicación correspondientes quedaron fijadas por el Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995(593).

AUTORIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS PAGADORES Y CERTIFICACIÓN DE LAS CUENTAS

20.2. En la DAS del ejercicio 1995(594) el Tribunal señalaba la importancia de los nuevos procedimientos para permitir un seguimiento más eficaz de los gastos del FEOGA-Garantía. La certificación de las cuentas y la correspondiente decisión de liquidación de la Comisión se refieren a la «integridad, exactitud y veracidad» de las cuentas y constituyen la base de determinadas correcciones financieras. La evaluación complementaria de su conformidad con los reglamentos comunitarios, tanto en el nivel de los organismos pagadores como en el de los beneficiarios finales, fundamental para la evaluación de la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes, seguirá siendo efectuada por la Comisión en una fase posterior y podrán realizarse más correcciones financieras de los gastos efectuados hasta 24 meses antes de la notificación de dichas correcciones.

20.3. La autorización formal de los organismos pagadores por los Estados miembros y la certificación de las cuentas anuales por un organismo especializado constituyen los elementos clave de los nuevos procedimientos. Las cuentas anuales de los gastos imputados al FEOGA-Garantía, así como los certificados e informes del organismo certificador, deben ser enviados a la Comisión antes del 10 de febrero del año siguiente al ejercicio de que se trate. Antes del 31 de marzo, la Comisión debe comunicar a los Estados miembros los resultados de su comprobación de la información presentada y cualquier propuesta de modificación. La decisión de liquidación de las cuentas debe ser adoptada antes del 30 de abril del mismo año y determina los importes reconocidos como imputables al FEOGA-Garantía.

20.4. Pese a estas disposiciones, en 1996 la Comisión sólo adoptó una decisión parcial el 5 de mayo de 1997(595). En la fecha límite establecida, no pudo adoptarse una decisión definitiva de liquidación de las cuentas en los siguientes casos:

a) los Estados miembros cuyas cuentas certificadas se habían presentado demasiado tarde (Reino Unido y Grecia);

b) los organismos pagadores en los que la evaluación efectuada por la Comisión de su informe de certificación o una visita posterior pusieran de manifiesto bien la insuficiencia de los trabajos de fiscalización, bien problemas particulares que necesitaban clarificación (esto afecta a todos los organismos pagadores de Francia y Portugal, tres organismos pagadores centrales y uno regional en España, los Länder alemanes de Renania-Palatinado y Sajonia y tres de los cuatro organismos pagadores italianos).

20.5. La decisión de la Comisión de 5 de mayo de 1997 abarcaba, pues, sólo 12 936,6 millones de ecus, el 33 % de los gastos totales del FEOGA-Garantía. Con respecto a los demás organismos pagadores, que se encargan de la gestión del 67 % de los gastos totales declarados, la decisión definitiva de liquidación de las cuentas de los gastos reconocidos de 1996 se adoptó el 31 de julio de 1997(596) aún no se ha aprobado. El cuadro 20.1 indica, por una parte, los importes abarcados por cada decisión de liquidación, incluyendo los importes de las correcciones financieras.

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS

20.6. El Tribunal ha examinado el efecto del funcionamiento del nuevo sistema en el contexto de la DAS. Una aplicación satisfactoria del sistema debería mejorar la fiabilidad de las cuentas. Además, los procedimientos de auditoría exigidos de los organismos certificadores podrían permitir una mejor apreciación del funcionamiento de los controles de legalidad y regularidad, pero, por el momento, la información sobre este aspecto de los nuevos procedimientos es insuficiente. En 1996 el sistema ha alcanzado un cierto grado de progreso, pero aún queda mucho por hacer. Los organismos certificadores de varios Estados miembros emitieron opiniones de auditoría con ciertas reservas con respecto a uno o más organismos pagadores.

20.7. El Tribunal observa, por ejemplo, que los organismos pagadores del Reino Unido no presentaron las cuentas definitivas hasta el 22 de mayo de 1997 al organismo certificador, que emitió una opinión con reservas. Seguían existiendo problemas de conciliación entre los registros de los sistemas operativos de los organismos pagadores encargados de la gestión de los distintos regímenes y los registros contables. Además, los registros contables de algunos organismos pagadores no habían sido conciliados con los del organismo coordinador, responsable de las declaraciones mensuales a la Comisión. Dichas declaraciones continúan presentándose sobre la base de anticipos a los organismos pagadores y no de los pagos reales efectuados por éstos a los beneficiarios, contrariamente el Reglamento n° 296/96(597). Es dudoso que estos problemas se resuelvan por completo antes del ejercicio 1988. También se observaron en otros Estados miembros dificultades con la certificación, que están siendo investigadas actualmente por el Tribunal.

ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL SOBRE LA LEGALIDAD Y LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES SUBYACENTES A LOS PAGOS

20.8. Puesto que en 1996 los gastos de garantía agrícola representaban aún más de la mitad del total de los pagos del presupuesto general, más de la mitad de las operaciones examinadas en la muestra del Tribunal pertenecían a este ámbito. El Tribunal considera que, junto con otra información pertinente que figura en su Informe Anual, en particular su valoración del régimen de ayuda por superficie a los cultivos herbáceos (véanse los apartados 3.1 a 3.79), cuenta con la suficiente información para extraer algunas conclusiones generales sobre el conjunto de los gastos del FEOGA-Garantía.

Errores sustantivos

20.9. Una décima parte de las operaciones del FEOGA-Garantía incluidas en la muestra fiscalizada de 1996 estaba afectada por errores sustantivos. Sin embargo, éstos, en su mayor parte, tenían una incidencia relativamente escasa en los importes pagados, y el índice de error más probable, en términos de incidencia en el total de los gastos del FEOGA-Garantía de 1996, se estima que es, como en los dos ejercicios anteriores, inferior al índice de la totalidad del presupuesto general (véase el apartado 19.30). Todos los errores detectados en la muestra del Tribunal se produjeron en los Estados miembros; en términos de repercusión en los importes pagados el 70 % se produjo en el nivel de los órganos administrativos y aproximadamente el 30 % en el de los beneficiarios finales.

20.10. Los principales tipos de errores detectados por el Tribunal, que constituyen la gran mayoría de los errores sustantivos son:

a) errores relativos al carácter subvencionable de los gastos. Estos errores consisten principalmente en:

i) diferencias entre los datos cuantitativos declarados y los reales (superficie de tierras, producción o ganado). Un número significativo de errores (que, sin embargo, tienen una incidencia relativamente escasa en los importes pagados) se observaron en los regímenes de ayuda por superficies, en los que los beneficiarios finales declaraban superficies superiores a las efectivamente cultivadas;

ii) pagos con respecto a productos o beneficiarios que no cumplen los criterios de acceso a las ayudas;

iii) operaciones efectuadas fuera del período subvencionable;

b) errores de cálculo del importe de ayuda comunitaria. Se trata principalmente de:

i) aplicación de porcentajes incorrectos (porcentajes de ayuda, tipos de cambio, coeficientes, etc.), métodos de cálculo incorrectos y contribuciones comunitarias a la financiación de los costes totales superiores a los límites máximos. Este tipo de errores no han repercutido de manera importante en los importes pagados;

ii) no aplicación de las reducciones globales de los porcentajes de ayuda exigidas por los reglamentos. Este tipo de error se produjo esencialmente en España, donde las autoridades nacionales no aplicaron las sanciones exigidas de 137 millones de ecus en relación con los rebasamientos de la superficie de base fijada para el acceso a la ayuda por hectárea de los cultivos herbáceos. El 3 de septiembre de 1997 la Comisión, en aplicación del Reglamento (CE) n° 1422/97, de 22 de julio de 1997(598), aprobó el Reglamento (CE) n° 1716/97(599), que eximía a España con carácter retroactivo de la aplicación de las mencionadas sanciones por la campaña 1995/1996;

c) ausencia o falta de fiabilidad de las pruebas esenciales exigidas para justificar los pagos, como la prueba de la llegada de las mercancías al lugar de destino final en el ámbito de las restituciones a la exportación.

Errores formales

20.11. La incidencia de errores formales en el contexto de los gastos del FEOGA-Garantía es significativa, aunque se estima inferior a la de los demás errores formales del presupuesto. La mayor parte de los errores se produjo en el nivel de los organismos pagadores, aunque en algunos casos también contribuyó el factor del retraso en la aprobación de los Reglamentos.

20.12. Los tipos más significativos de errores formales consisten en:

a) incumplimiento de las condiciones reglamentarias estipuladas para la ejecución de la medida financiada por el presupuesto comunitario:

i) incumplimiento de los plazos reglamentarios para efectuar los pagos a los beneficiarios o las transferencias de derechos a prima;

ii) documentos justificativos incompletos, principalmente en el ámbito de las restituciones a la exportación;

iii) incumplimiento de otras normas comunitarias (mantenimiento de registros, contratos incompletos, declaraciones incorrectas para justificar el cumplimiento de los requisitos de rendimiento mínimo, etc.);

b) aplicación y ejecución inadecuadas de los procedimientos reglamentarios de gestión y de control que han de aplicar los organismos pagadores, en particular con respecto a los controles físicos en el nivel de los beneficiarios finales en los regímenes de ayuda por superficie.

ÁMBITOS DE GARANTÍA LIMITADA

20.13. Como se explica en el apartado 19.27, en determinados ámbitos las autoridades responsables no pudieron presentar pruebas suficientes para permitir al Tribunal obtener la garantía de la correcta utilización de los fondos comunitarios. Esto afecta en particular a los siguientes ámbitos:

a) en el almacenamiento público en Italia, Irlanda y el Reino Unido, tanto los auditores del Tribunal como los organismos certificadores observaron deficiencias, como la falta de idoneidad de los controles físicos de las cantidades. El Tribunal también toma nota de que los organismos certificadores han limitado el alcance de sus opiniones de fiscalización con respecto al almacenamiento público en España y Portugal;

b) en el almacenamiento de azúcar, en Dinamarca los cambios en los métodos de medición de existencias dieron lugar a incertidumbres con respecto al importe imputable al ejercicio, mientras que en Suecia las declaraciones de almacenamiento estaban afectadas por un tratamiento incorrecto de los excedentes y los déficit;

c) en las primas por oveja y por cabra en Grecia, se advirtieron debilidades en el sistema de control y no pudo verificarse la situación real de la cabaña por falta de un registro fiable;

IDENTIFICACIÓN DE UN ÁMBITO DE PARTICULAR RIESGO

20.14. El Reglamento (CE) n° 2466/96(600) del Consejo aplazó hasta enero de 1997 la entrada en vigor de la segunda fase del Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC), que incluía el establecimiento de un sistema alfanumérico de identificación de parcelas agrícolas que cumplían los requisitos para acceder a las subvenciones dentro de los regímenes de ayuda por superficie. En la campaña 1995/1996 se habían establecido sistemas fiables de confrontación de datos sobre las parcelas agrícolas en muy pocos Estados miembros (véanse también los apartados 3.1 - 3.79). Con respecto a los regímenes de prima por animal, los retrasos en la implantación de sistemas informáticos en la mayor parte de los Estados miembros redujeron la eficacia de las comprobaciones del cumplimiento de los requisitos de las solicitudes de ayuda (véanse los apartados 4.18, 4.45 y 4.82). El Tribunal, pues, señala que, en los Estados miembros que no habían completado la aplicación del sistema SIGC para la campaña 1995/1996, la ausencia o falta de idoneidad de estos controles aumentaba el riesgo de que las parcelas se declararan más de una vez o de que pasaran desapercibidas solicitudes no subvencionables relativas a animales.

CONCLUSIONES GENERALES

20.15. Las medidas de control de los gastos del FEOGA-Garantía, caracterizadas por una gestión muy descentralizada, se han reforzado sistemáticamente en los recientes años y se han definido claramente las funciones, tanto de la Comisión como de los organismos pagadores. No obstante, la fiscalización del Tribunal muestra que la aplicación de estos procedimientos de control, destinados a detectar y corregir errores en las declaraciones de los beneficiarios antes de efectuar el pago de la ayuda, ha resultado inadecuada en determinados casos. Es esencial que los organismos pagadores afectados apliquen y ejecuten todos los procedimientos de control de manera eficaz.

20.16. La Comisión debería continuar insistiendo en la aplicación, cada año y en todos los Estados miembros, de la primera fase del nuevo procedimiento de liquidación de las cuentas dentro del calendario fijado por la reglamentación. El control efectuado por los organismos certificadores constituye un elemento clave del seguimiento, por parte de la Comisión, de la actuación de las agencias pagadoras, incluyendo el funcionamiento pleno de sus servicios de auditoría interna y otros sistemas de control interno. Es importante que la Comisión alcance su objetivo de acelerar la aplicación de la segunda fase del procedimiento de liquidación de las cuentas que incluye la evaluación, por sus propios servicios, del respeto de la reglamentación comunitaria, puesto que ya no puede efectuar correcciones con respecto a las operaciones efectuadas con más de dos años de anterioridad.

20.17. Estas mejoras en las disposiciones relativas a una fiscalización a posteriori deben ir acompañadas por la completa instalación de controles de gestión eficaces en todos los mercados agrícolas afectados. El SIGC relativo a los cultivos herbáceos y a las primas por animal debe funcionar eficazmente en todo el territorio de la UE, y los catastros correspondientes a otros cultivos (vino, aceite de oliva) deben completarse con la mayor brevedad posible (véanse los apartados 3.1 a 3.79). El cumplimiento satisfactorio de estas medidas representará un progreso importante en la reducción de los restantes errores y la eliminación de las incertidumbres que seguían afectando a los gastos del FEOGA-Garantía en 1996.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

AUTORIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS PAGADORES Y CERTIFICACIÓN DE LAS CUENTAS

20.4 20.5. El 31 de julio de 1997, la Comisión pudo liquidar las cuentas de todos los organismos pagadores, ya que los Estados miembros habían enviado la información necesaria y efectuado los trabajos de auditoría suplementarios requeridos. Se espera que con la experiencia del primer año del nuevo procedimiento de certificación, los Estados miembros adopten medidas efectivas para presentar sus cuentas y certificados dentro de los plazos estipulados.

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS

20.6 20.7. La primera aplicación del procedimiento de certificación ha sido alentadora, dado que 1996 era el primer año, y se espera que continúe mejorando y asegurando que los sistemas de control de los Estados miembros funcionan eficazmente. La Comisión seguirá con atención esta cuestión. En años anteriores, las cuentas elaboradas por los organismos pagadores de los Estados miembros no se fiscalizaban antes de presentarse a la Comisión. El nuevo procedimiento de certificación, basado en una auditoría de las cuentas según las normas internacionales antes de su presentación, ha mejorado la credibilidad de las cuentas de los organismos pagadores para 1996.

En este primer año, el rigor del procedimiento de certificación también ha sometido a los organismos pagadores a una disciplina financiera nueva y explícita que requiere, en muchos casos, modificaciones del sistema actual. Muchos de estos cambios se introdujeron antes del término del procedimiento de certificación; otros requerirán más tiempo. Aunque algunas opiniones de auditoría contenían reservas, ninguna justifica la exclusión de las cuentas de la decisión de liquidación. La Comisión ya ha procedido a determinadas correcciones financieras para 1996. Las investigaciones efectuadas en la fase de verificación del procedimiento de liquidación de cuentas podrían dar lugar a nuevas correcciones financieras.

El Reino Unido encuentra dificultades particulares para elaborar las cuentas de 1996 que, debido al establecimiento de un nuevo sistema informatizado de contabilidad, no guardaban relación con el nuevo procedimiento de certificación. La Comisión sigue de cerca la situación, prestando particular atención al respeto de los criterios de autorización fijados por el Reglamento de la Comisión (CE) n° 1663/95. A partir del 16 de octubre de 1997, los organismos pagadores del Reino Unido presentarán declaraciones mensuales de gastos basadas en los gastos efectivos.

ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL SOBRE LA LEGALIDAD Y LA REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES SUBYACENTES A LOS PAGOS

Errores sustantivos y errores formales

20.9 20.12. La Comisión está de acuerdo en que, como los Estados miembros son responsables de ejecutar los pagos a cargo del Fondo de Garantía, los errores detectados se producen en los Estados miembros. Debe admitirse un cierto número de errores en los importes solicitados y pagados, ya que el coste de una verificación exhaustiva del 100 % de las solicitudes de ayuda sería muy superior a las ventajas obtenidas. Por tanto, los instrumentos de la Unión Europea se basan en gran parte en el efecto disuasorio de las sanciones aplicadas a las solicitudes irregulares descubiertas y de la recuperación de solicitudes irregulares con penalizaciones. La Comisión, a lo largo de las dos etapas del procedimiento de liquidación de cuentas, sigue garantizando que los Estados miembros apliquen procedimientos de control efectivos y que impongan las sanciones estipuladas cuando se detecten irregularidades. Los resultados de la fiscalización DAS 1996 del Tribunal en la sección Garantía confirman en cierta medida que los esfuerzos de la Comisión están dando fruto.

20.10. b) ii. En efecto, España no había aplicado las sanciones relativas a los rebasamientos de la superficie de base. Sin embargo, el Consejo, mediante su Reglamento (CE) n° 1422/97, previó una exención retroactiva, a partir de la campaña 1995/1996, consistente en no aplicar el régimen de sanciones en caso de condiciones climáticas excepcionales, lo que suprimió todo impacto financiero sobre el presupuesto comunitario. Por consiguiente, no debía aplicarse ninguna sanción en dichas regiones. Los servicios de liquidación velarán por la correcta aplicación de la exención concedida.

ÁMBITOS DE GARANTÍA LIMITADA

20.13. La revisión de la liquidación contable efectuada por los organismos de certificación de la contabilidad de los organismos pagadores se basaron en los resultados obtenidos a partir del examen de los expedientes de los depósitos de almacenamiento público muestreados.

La revisión de la liquidación de la conformidad de los gastos del FEOGA-Garantía ya han puesto de manifiesto deficiencias en materia de almacenamiento público y primas ovinas. Por otra parte, en todos los Estados miembros se está llevando a cabo un programa sistemático de controles de los inventarios de existencias a principios del ejercicio 1996 y finales del ejercicio 1997.

IDENTIFICACIÓN DE UN ÁMBITO DE PARTICULAR RIESGO

20.14. La Comisión sigue muy de cerca la introducción plena y efectiva del sistema de control integrado. Se pidió a los Estados miembros que no pudieron introducir todos los elementos del sistema en 1996 o 1997 que aumentaran la proporción de solicitudes verificadas in situ.

CONCLUSIONES GENERALES

20.15. Con la modificación del Reglamento del Consejo (CEE) n° 729/70 y la adopción del Reglamento de la Comisión (CE) n° 1663/95, la Comisión obtuvo una importante reforma de la gestión financiera de los fondos FEOGA por los organismos pagadores de los Estados miembros. En 1996, la Comisión trabajó en estrecha cooperación con los Estados miembros con el fin de fortalecer los controles financieros y precisar las responsabilidades de los organismos pagadores y de los organismos de certificación. Dado que las mejoras (por ejemplo, la fiabilidad de los controles previos al pago, los procedimientos de control interno y la función de auditoría interna) se introdujeron a lo largo de 1996, la situación al final del año no podía sino ser mucho mejor, en general, que al inicio. Así, se han realizado progresos sustanciales. Las excepciones, tanto en los sistemas de pago como en los sistemas de control integrado, serán objeto de un atento seguimiento por parte de la Comisión, y se extraerán las consecuencias financieras apropiadas de la inobservancia en las decisiones de liquidación de cuentas.

20.16. La Comisión ha insistido en que los Estados miembros presenten las cuentas anuales de sus organismos pagadores antes del plazo reglamentario de 10 de febrero, por escrito y en reuniones convocadas para discutir el procedimiento de certificación con los Estados miembros. Para 1997, la Comisión anunciará a los Estados miembros una medida de disciplina presupuestaria que implicará la retención de anticipos y que se pondrá en marcha cuando un organismo pagador no presente sus cuentas dentro del plazo reglamentario.

20.17. La Comisión asiste activamente a los Estados miembros afectados para que introduzcan catastros, mediante observaciones aéreas y sistemas de identificación sobre el terreno. A los Estados miembros que no respeten los plazos fijados para la introducción de dichos catastros, podrá denegárseles parte de la financiación de los pagos ejecutados sin controles de gestión eficaces.

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CAPÍTULO 21(601*) Análisis de los gastos de los fondos estructurales

21.0. ÍNDICE Apartados

Las cuentas de los fondos estructurales 21.1 - 21.6

Sistemas que rigen las operaciones de los fondos estructurales 21.7 - 21.15

Evaluación general en el contexto de la DAS 21.7

Sistemas de gastos y riesgos de error 21.8 - 21.14

Control en los Estados miembros 21.8 - 21.9

Disponibilidad de la información sobre los gastos 21.10 - 21.11

Procedimientos de cierre 21.12

Definición de subvencionabilidad 21.13

Incidencia de la legislación nacional 21.14

Volumen de los pagos de anticipos 21.15

Resultados de la fiscalización DAS de 1996 21.16 - 21.19

Medidas correctoras 21.20 - 21.22

LAS CUENTAS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

21.1. Los fondos estructurales y otros instrumentos estructurales representan unos 24 426 millones de ecus o aproximadamente el 31,8 % del valor total de los pagos presupuestarios. Durante 1996, los compromisos contraídos ascendieron a 28 672 millones de ecus, de los que 16 345 millones de ecus continuaban abiertos al final del ejercicio. Los apartados 6.2 y 6.3, 7.6 a 7.14 y 8.1 a 8.5 del volumen I contienen más datos de los importes presupuestarios de los principales fondos estructurales.

21.2. Las intervenciones de los fondos estructurales consisten principalmente en programas operativos aprobados por la Comisión sobre la base de propuestas de los Estados miembros, que pueden tener una duración de hasta 6 años. Los importes correspondientes se comprometen por tramos anuales a lo largo del período de programación, de conformidad con los documentos de programación pertinentes. Las operaciones están cofinanciadas, en general, por las autoridades públicas de los Estados miembros.

21.3. Al comienzo de un programa operativo, el primer pago de la Comisión toma la forma de un anticipo concedido sin condiciones que representa un porcentaje determinado (en general el 50 %) del primer tramo. Los anticipos subsiguientes se efectúan cuando los Estados miembros declaran a la Comisión que se ha utilizado efectivamente una determinada proporción del anticipo o anticipos anteriores, de conformidad con los objetivos y normas comunitarias. Ninguna disposición reglamentaria exige que estas declaraciones contengan datos sobre los gastos. Al final del período de programación, la Comisión procede a la liquidación definitiva de todos los saldos pendientes, tras examinar el informe de ejecución y la declaración definitiva de gastos presentada por el Estado miembro, que sí debe incluir detalles de los gastos. Los tramos anuales intermedios también se cierran mediante el pago de un saldo anual. La Comisión decide el cierre de los tramos anuales basándose en un examen de los informes intermedios sobre la marcha de los programas, elaborados y presentados por los Estados miembros. Dichos informes intermedios no tienen que atenerse a un formato y a un contenido establecidos, y, salvo el Fondo Social, en general no incluyen datos de los gastos. La Comisión, por lo tanto, no puede identificar ni excluir gastos no subvencionables basándose en dichos informes.

21.4. Hasta 1995, las cuentas de la Comisión no hacían distinción entre los desembolsos de los fondos estructurales en concepto de pagos de anticipos y las liquidaciones de saldos. El cuadro 15 de la cuenta de gestión, que ahora debería proporcionar esta información, no es fiable, como lo reconoce la Comisión en su respuesta a los apartados 19.13 a 19.25). Además, puesto que los compromisos se hallan divididos en tramos anuales, su cierre en las cuentas no implica ni el cierre de un programa ni la determinación de gastos definitivos, que se limita, salvo en los programas del Fondo Social al cierre contable del compromiso del último tramo. Además, el cierre en las cuentas de los compromisos correspondientes a los tramos anuales es artificial y equívoco, ya que la Comisión, en determinados ámbitos (particularmente el FEOGA-Orientación), imputa pagos relativos a tramos posteriores a compromisos de tramos anteriores (cerrándolos antes de pagar el saldo final) y/o no ajusta los compromisos tras la reprogramación (véase el Informe DAS 1995, volumen I, apartados 3.34 y 3.35). Por último, las cuentas anuales no contienen información sobre los distintos períodos o tramos del programa, por lo que no muestra el grado de ejecución de los programas sucesivos. No se publican cuentas de programas o tramos cerrados.

21.5. No existe, pues, una relación directa entre las operaciones en el nivel de los beneficiarios y los desembolsos de la Comisión, que en su mayoría se efectúan en forma de anticipos. Únicamente existe una relación clara y definitiva entre los gastos declarados y los desembolsos totales de la Comisión cuando se efectúan las liquidaciones definitivas.

21.6. El Tribunal ha tratado de obtener una imagen representativa de los gastos presentados como base de las declaraciones. Ha empleado métodos aleatorios de muestreo para fiscalizar los pagos a los beneficiarios finales. Los errores detectados se refieren principalmente a las operaciones efectuadas en el nivel de los organismos administrativos intermedios o en el de los beneficiarios finales; no implican que los pagos de anticipos de la Comisión sean necesariamente incorrectos, ya que en muchos casos los Estados miembros declaran importes superiores al mínimo exigido para justificar los anticipos. No obstante, en varios casos encontrados durante la fiscalización, estaba claro que el importe de gastos subvencionables en apoyo de una declaración de gastos eran insuficientes para justificar el pago efectuado por la Comisión en el momento en que se efectuó. En algunos casos unas declaraciones correctas habrían dado lugar al aplazamiento de los pagos de la Comisión a una fecha posterior, pero en otros, que se referían a liquidaciones definitivas, los errores tienen un efecto directo sobre los importes de los pagos de la Comisión.

SISTEMAS QUE RIGEN LAS OPERACIONES DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

Evaluación general en el contexto de la DAS

21.7. En sus informes anuales sucesivos y en sus informes DAS de 1994 y 1995, el Tribunal ha llamado la atención sobre las deficiencias de la planificación, gestión y contabilización de las operaciones de los fondos estructurales (véanse los capítulos del volumen I correspondientes al Fondo de Desarrollo Regional, en particular los apartados 6.9 a 6.42; al Fondo Social, apartados 7.35 a 7.57, y al FEOGA-Orientación, apartados 8.6 a 8.69). Los objetivos no se han establecido de modo que permitan evaluar el progreso de los programas, la determinación de los gastos que cumplen los requisitos para acceder a la ayuda comunitaria es poco clara, no se han establecido sistemas contables fiables y no se han realizado controles suficientes para garantizar que las declaraciones de gastos sólo reflejan gastos subvencionables. La Comisión está tomando medidas importantes en el contexto de su iniciativa SEM 2000 para enfrentarse a estos problemas: se han acordado con los Estados miembros nuevas normas sobre la subvencionabilidad y la Comisión acaba de aprobar un reglamento con el fin de mejorar el marco contable y de control.

Sistemas de gastos y riesgos de error

Control en los Estados miembros

21.8. La elevada incidencia de errores sustantivos de subvencionabilidad dentro de la muestra de pagos de la DAS 1996 -errores producidos en la mayoría de los Estados miembros-, confirma que los sistemas administrativos y de control que existen actualmente no garantizan que todos los gastos cofinanciados por la Comunidad sean subvencionables y que se apliquen las normas y reglamentos comunitarios. Los Estados miembros son los principales responsables tanto de una gestión financiera adecuada como del control. No obstante, la Comisión, en el ejercicio de su responsabilidad en la ejecución del presupuesto comunitario, debe asegurarse de que éstos establecen sistemas y controles adecuados que se apliquen de manera coherente. De no ser así, el contribuyente europeo no tendrá una garantía razonable de la adecuada utilización de los fondos comunitarios.

21.9. En dos ámbitos significativos de los gastos del FEOGA-Orientación, la legislación comunitaria exige que se realicen inspecciones físicas de un porcentaje predeterminado de beneficiarios. La fiscalización del Tribunal pone de manifiesto casos de falta de documentación de la acción examinada, o incluso de su no realización (véase el volumen I, apartados 8.44, 8.45 y 8.65).

Disponibilidad de la información sobre los gastos

21.10. Para que los sistemas de control y seguimiento sean eficaces, es necesario disponer de información detallada y suficiente sobre el modo en que se utilizan los fondos. Sin embargo, el Tribunal con frecuencia ha observado que, en el contexto de los fondos estructurales, dicha información no está disponible en los niveles regional, nacional y comunitario. La obligación de presentar esta información induciría tanto a los beneficiarios finales como a los encargados de preparar las declaraciones de gastos a evaluar con rigor el tipo de gasto para el que se solicita financiación comunitaria y su conformidad con las normas y reglamentos.

21.11. Una información adecuada sobre los gastos permitiría identificar una serie de errores, como gastos no subvencionables, falta de cofinanciación, presentación de gastos presupuestados o previstos en lugar de los realmente efectuados y financiación múltiple de un mismo proyecto. Además, la información serviría de base a la Comisión y al Tribunal para efectuar exámenes eficaces, orientados según los riesgos, de los gastos declarados.

Procedimientos de cierre

21.12. Como se observaba en el apartado 21.3, los gastos de los programas de los fondos estructurales no se consideran definitivos hasta el cierre de los programas operativos, momento en que debe tener lugar una comprobación adecuada de todos los gastos declarados. No obstante, los primeros resultados del trabajo de fiscalización detallado del Tribunal en este ámbito con respecto al Fondo de Desarrollo Regional (véase la conclusión en el volumen 1, apartado 6.39) indican que, en los Estados miembros, en muchos de los casos examinados, los procedimientos de comprobación no resultaban lo suficientemente fiables para identificar o excluir elementos no subvencionables de gastos anteriormente declarados. Existe, pues, un grave riesgo de que el tipo de errores detectados en las operaciones subyacentes, identificados a partir de las declaraciones justificativas de los anticipos, no se detecten en los gastos definitivos en el momento del cierre de los programas si no se produce una mejora sustancial en los procedimientos de control, en particular en los Estados miembros.

Definición de subvencionabilidad

21.13. La imprecisión en la definición de los criterios para acceder a las ayudas ha dado lugar en ocasiones a interpretaciones divergentes por parte de los Estados miembros. Dicha imprecisión, junto con la ausencia de procedimientos de control y verificación eficaces, ha dado lugar a que determinados beneficiarios presenten gastos no subvencionables. Existen ejemplos de esta situación en el Fondo de Desarrollo Regional (volumen 8I, apartados 6.45 y 6.46) y en el Fondo Social (volumen I, apartados 7.39 a 7.41 y 7.47). Otro riesgo de error se ha derivado de la difusión incorrecta o inadecuada de los criterios de subvencionabilidad dentro de los Estados miembros, como se muestra en el contexto del Fondo de Desarrollo Regional (Volumen I, apartado 6.65).

Incidencia de la legislación nacional

21.14. Las actividades cofinanciadas por los Estados miembros con frecuencia se hallan gestionadas y contabilizadas con arreglo a disposiciones nacionales preexistentes. A veces, dichas disposiciones son contrarias a la legislación comunitaria al respecto, por lo que los beneficiarios declaran gastos para su reembolso que pueden ser no subvencionables de conformidad con la legislación europea. Algunos programas operativos también se ven afectados por gastos o comisiones impuestas por la legislación nacional que deberían excluirse de la financiación comunitaria.

Volumen de los pagos de anticipos

21.15. En general, los pagos de los anticipos iniciales representan aproximadamente el 50 % del gasto total de un tramo anual determinado. El documento de programación que establece el volumen de cada tramo puede sobrestimar la capacidad de un Estado miembro para absorber rápidamente los gastos al inicio de un programa, de modo que los anticipos resultan superiores a lo necesario. El volumen de dichos pagos de anticipos no sólo refleja una utilización ineficaz de los fondos comunitarios desde el punto de vista de la tesorería, sino que también puede conducir al incumplimiento de la legislación comunitaria relativa a los plazos de transferencia de fondos de los Estados miembros a los beneficiarios. Los resultados de los controles del Tribunal en el Fondo Social ilustran esta situación (volumen I, apartados 7.13 y 7.14). Si resulta evidente que un Estado miembro no puede ejecutar un programa con arreglo al calendario previsto, los importes restantes pueden reprogramarse a ejercicios posteriores, lo que permitiría acelerar el pago del primer anticipo del tramo siguiente.

RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DAS DE 1996

21.16. Se estima que el índice de errores sustantivos detectados en el ámbito presupuestario de los fondos estructurales es, como en los dos últimos ejercicios, superior al del conjunto del presupuesto general (véase el apartado 19.30). Más de nueve décimas partes en valor de los errores sustantivos detectados en el ámbito de fiscalización de los fondos estructurales se produjeron en los Estados miembros. Dos tercios de dichos errores tuvieron lugar en el nivel de los beneficiarios finales de los fondos comunitarios, y prácticamente el resto en el nivel local.

21.17. La mayor parte de los errores sustantivos detectados puede agruparse en las siguientes categorías:

a) gastos que no cumplen los criterios de subvencionabilidad exigidos con respecto a la naturaleza de la acción financiada, al tipo de gastos declarados o al período subvencionable;

b) gastos declarados que no se habían efectuado en el momento de la declaración;

21.18. Se ha observado una elevada incidencia d