INFORME ANUAL sobre el ejercicio 1992

(93/C 309/01)

El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las

observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables

del descargo y a las otras instituciones

André J. MIDDELHOEK

(Presidente)

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

Roger CAMUS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN (*)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 255

CONTABILIDAD Y CONTROL

0.1. La ratificación del Tratado de Maastricht exige que el Tribunal presente a las autoridades presupuestarias una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes. Desde su creación, el Tribunal ha dedicado una parte importante de sus recursos de fiscalización a la verificación de las cuentas y a la legalidad y regularidad. En sus informes ha incluido numerosas observaciones y recomendaciones sobre la auditoría financiera. Una vez más, el presente informe señala los problemas administrativos y de control que afectan a la fiabilidad de las cuentas y que aumentan el riesgo de que haya transacciones ilegales o irregulares. Este tipo de problemas ejercerán sin duda una influencia significativa en las conclusiones del Tribunal cuando llegue el momento de presentar una declaración de fiabilidad.

0.2. A lo largo de este Informe se ofrecen ejemplos de la insuficiencia del control de la Comisión en materia de legalidad y regularidad de las operaciones.

0.3. El capítulo 13, que recoge las observaciones relativas a la auditoría financiera, indica que se han imputado a ejercicios presupuestarios inadecuados importes significativos de gastos, y que ni las disposiciones del artículo 7 del Reglamento Financiero sobre la prórroga de créditos de compromiso, ni las relativas a la reconstitución de los créditos cuando los compromisos se anulan se han respetado de manera estricta. Independientemente de las irregularidades desveladas por el Tribunal, estas observaciones ilustran una vez más la necesidad de simplificar el Reglamento Financiero, cuestión a la que el Tribunal se ha referido en su dictamen sobre el Reglamento Financiero ()

.

0.4. En los fondos estructurales, varios programas son controlados en general de manera mediocre por la Comisión, tanto en las verificaciones de documentos como en las realizadas sobre el terreno. Se han financiado gran número de gastos que no podían acceder a los fondos comunitarios. En cuanto a algunas acciones del ámbito social gestionadas directamente por la Comisión, la práctica de subcontratar la supervisión a una asociación de consultores ha resultado manifiestamente infructuosa.

0.5. La Comisión ha permitido que un intermediario utilizara los intereses percibidos por los anticipos excedentarios de operaciones de ayuda alimentaria para crear un fondo irregular que ha funcionado totalmente al margen del presupuesto y las cuentas de la Comunidad, contraviniendo el Reglamento Financiero. La aplicación de las normas de cálculo para la transferencia de fondos del Stabex no ha sido uniforme: en numerosos casos, se han liberado fondos del programa de ajuste estructural sin verificar si los beneficiarios reunían las condiciones exigidas y las cuentas del Fondo Europeo de Desarrollo no reflejaban correctamente las operaciones realizadas con los capitales de riesgo, mientras que la contabilidad de las operaciones de emergencia y de ayuda humanitaria ha sufrido graves retrasos.

0.6. Con frecuencia no se han anulado los compromisos sin utilizar, aún cuando los proyectos o las acciones estaban terminadas desde hacía tiempo. En dos ocasiones, las autoridades nacionales indicaron a la Comisión la existencia de fraudes, pero ésta no ha emprendido acción alguna para recuperar los fondos comunitarios.

0.7. Se han realizado gastos considerables con la firma de funcionarios que no habían recibido delegación explícita. Ni el interventor ni el contable han vetado las propuestas de compromiso y de órdenes de pago correspondientes.

0.8. La Comisión debe adoptar medidas urgentes con el fin de mejorar el nivel de competencia financiera de los funcionarios a los que concede delegación de poderes para ejercer las funciones de ordenadores de pagos, así como su conocimiento de los procedimientos y prácticas correctas. En los casos en que infrinjan las normas y reglamentos, deberán emprenderse acciones disciplinarias.

0.9. El Tribunal vuelve a citar numerosos ejemplos de controles inadecuados de los gastos comunitarios por parte de organismos nacionales. En el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (FEOGA-Garantía), además de los riesgos suscitados por la complejidad de los sistemas nacionales, que afectan a los fondos comunitarios, existe una coordinación insuficiente entre los organismos regionales y el organismo pagador central, y por otro lado sería necesario reforzar el control de las restituciones a la exportación y de sus garantías correspondientes. Los controles nacionales de la organización común de mercados del algodón son ineficaces en un Estado miembro y completamente insatisfactorios en otro. Estos son algunos ejemplos que ponen de manifiesto que, por lo general, la Comisión y los Estados miembros no han sido capaces de establecer sistemas administrativos y de control claros, coherentes y eficaces en lo que respecta al FEOGA-Garantía.

0.10. Los pagos de los fondos estructurales se efectúan basándose en declaraciones y certificados de gastos expedidos por las instancias nacionales. Muchos de estos certificados se han emitido sin que la autoridad emisora haya realizado ningún control válido de la autenticidad de las operaciones. Muchos de los expedientes de las instancias nacionales de gestión presentaban lagunas y el Tribunal ha descubierto que debían recaudarse importes sustanciales.

0.11. En este Informe se señalan puntos débiles en los regímenes aduaneros y en el establecimiento de la base impositiva de los recursos IVA y PNB. El Tribunal señala en particular el nivel de incertidumbre engendrado por los métodos estadísticos en que se basan los cálculos de los recursos propios IVA y PNB.

0.12. Resulta particularmente difícil obtener una contabilidad y un control satisfactorios de las operaciones comunitarias cuando los reglamentos son complicados. El Tribunal recomienda al legislador que preste más atención a la contabilidad y al control. Las actuales normas de contabilidad no permiten distinguir entre los anticipos de fondos y los pagos finales, lo que constituye un importante obstáculo a la hora de realizar una gestión financiera correcta.

0.13. La Comisión todavía tiene que hacer mucho para mejorar la vigilancia, la contabilidad y el control de las finanzas comunitarias. También, en los Estados miembros se impone una mejora significativa de la contabilidad, el control interno y la fiscalización de las operaciones financieras de la Comunidad gestionadas por los organismos nacionales. El Tribunal apoya todo el esfuerzo realizado por la Comisión para garantizar que los organismos pertinentes de los Estados miembros adoptan las medidas impuestas y para utilizar al máximo sus propios poderes y recursos con el fin de salvaguardar los fondos comunitarios.

ECONOMÍA, EFICIENCIA Y EFICACIA

0.14. En este Informe el Tribunal señala los puntos débiles observados en 1992 en el ámbito de la economía, la eficiencia y la eficacia de la aplicación de las políticas comunitarias. Ni la organización común de mercados del sector del lino y del cáñamo ni la del algodón han conseguido estabilizar su mercado; por el contrario, los grandes productores de algodón han parcelado sus explotaciones con el fin de acceder a las ayudas destinadas a los pequeños productores. Asimismo, el carácter fastidioso y complejo de las disposiciones del programa de distribución de leche a escolares han disuadido a muchos establecimientos de participar en el mismo.

0.15. Las acciones comunitarias específicas de desarrollo regional, denominadaas «medidas fuera de cuota», anteriores a la reforma general de los fondos estructurales, recibieron una ayuda comunitaria total de cerca de 900 Mio ECU. Deberían extraerse consecuencias útiles de los numerosos problemas surgidos durante la preparación y la aplicación de dichas medidas. No obstante, el examen que el Tribunal ha realizado de los fondos estructurales después de la reforma muestra que se han conseguido pocas mejoras sustanciales.

0.16. A juicio del Tribunal, el considerable aumento de transferencias de fondos a los Estados miembros en concepto de las medidas estructurales comunitarias no ha tenido como resultado una mejora significativa en la gestión de los programas. Los puntos débiles de la programación, la coordinación, el seguimiento y la evaluación inciden en los plazos de ejecución de los programas y, con mucha frecuencia, en las modificaciones realizadas en los planes financieros para reducir o prorrogar las contribuciones de los Estados miembros. Los problemas de gestión limitan gravemente el efecto de la financiación comunitaria en el desarrollo regional. Asimismo, la ayuda a Europa central y oriental se ha caracterizado por la falta de preparación así como por problemas de aplicación, consecuencia en parte de una centralización excesiva de la gestión de la Comisión, así como de ciertas normas administrativas a veces entorpecedoras. Rusia ha recibido ayuda alimentaria inútil o inadecuada.

FALTA DE ACCIONES CORRECTORAS

0.17. Muchas de las observaciones resultantes del control de 1992 presentan similitudes con casos ya citados en los anteriores informes del Tribunal. Gran número de errores y de puntos débiles mencionados en este Informe, errores de regularidad, legalidad y buena gestión financiera de las operaciones, ya se habían señalado a la Comisión, al Consejo y al Parlamento, hace más de dos años, pero dichas instituciones han reaccionado aplicando medidas insuficientes o en ocasiones no han hecho nada. No obstante, la Comisión ha tenido tiempo suficiente para actuar directamente o para tomar una iniciativa en el ámbito legislativo.

IMPORTANCIA FINANCIERA DE LOS RESULTADOS DE LAS FISCALIZACIONES

0.18. El importe total de los fondos comunitarios que según la fiscalización del Tribunal fueron abonados de manera errónea o dejaron de recaudarse constituye tan sólo un primer indicio (imperfecto y parcial) de ahorro potencial. De este modo, independientemente de los importes señalados en los informes especiales del Tribunal ()

en este Informe se indica que se han pa- gado más de 115 Mio ECU en exceso y no se han recaudado alrededor de 47 Mio ECU.

0.19. Podrían ahorrarse importes mucho mayores si se prestara una mayor atención a las observaciones del Tribunal sobre las exigencias de contabilidad, control y gestión financiera. Como ejemplo, basta recordar que el Informe Especial del Tribunal n° 5/88 ()

sobre la gestión y el control del almacenamiento público dejaba bien patente que el sistema de control físico, tanto de los aspectos cuantitativos como de los cualitativos de los cereales intervenidos resultaba en la práctica significativamente diferente al sistema presentado como oficial, y era débil y peligroso. Resulta lamentable que tras la publicación de dicho informe hayan tenido que transcurrir cinco años para que las autoridades gestoras descubrieran las importantes irregularidades existentes.

0.20. Los gastos del Tribunal en el año 1992 ascendieron a 34,84 Mio ECU (31,93 Mio ECU, es decir, el 92 %, corresponden a créditos de personal, y 2,91 Mio ECU, es decir, el 8 %, a créditos de funcionamiento).>REFERENCIA A UN FILM>

Observaciones sobre los ingresos y los créditos operativos de la Comisión y sobre los Fondos Europeos de Desarrollo

PARTE I

CAPÍTULO 1 (*) Recursos propios

>SITIO PARA UN CUADRO>

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 257

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA 1992

1.1. El cuadro 1.1 muestra que el porcentaje de realización de los ingresos durante el ejercicio 1992 fue del 97,7 %.

a)La recaudación de las exacciones reguladoras agrícolas es inferior en un 10,8 % a las previsiones del presupuesto, ya que las cantidades importadas, sobre todo en Bélgica, Italia y Portugal, fueron inferiores a lo previsto. Asimismo, los tipos de los derechos reguladores no alcanzaron los niveles esperados.

b)La recaudación de los derechos de aduana ascendió al 97,6 % de las previsiones presupuestarias. El valor de las importaciones de materias primas fue inferior en un 11 % a las previsiones, pero el resto de las categorías las sobrepasaron ligeramente.

c)Los ingresos de recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y del producto nacional bruto (PNB) fueron ligeramente inferiores al nivel de las previsiones. La modificación de los tipos de cambio ocurrida en septiembre de 1992 provocó una pérdida específica en el presupuesto de 71 Mio ECU en el IVA y de 8 Mio ECU en el PNB. Los saldos IVA ascendieron a 148,9 Mio ECU y los saldos PNB a 22,1 Mio ECU. Los ajustes negativos fueron de P84,2 Mio ECU en el IVA y de P15,0 Mio ECU en el PNB.

d)En 1992 no se utilizó la reserva monetaria; el superávit del ejercicio 1991, consignado en 1992, ascendió a 2 762,6 Mio ECU (véase también el apartado 13.32 de este Informe).

CÁLCULO DE LA BASE IVA MEDIANTE EL MÉTODO DE LOS INGRESOS>SITIO PARA UN CUADRO>

1.2. El recurso propio IVA es un porcentaje limitado al 1,4 % de la base anual IVA de cada Estado miembro. Esta base no puede sobrepasar el 55 % del producto nacional bruto a precios de mercado ()

. Los Estados miembros deben homogeneizar esta base aplicando las disposiciones del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 ()

. En efecto, sigue siendo necesario un método uniforme de cálculo de la base imponible debido al número y a la variedad de los regímenes de excepción, conformes o no con las directivas comunitarias, que todavía se aplican en los Estados miembros.

1.3. En el método denominado de los ingresos, adoptado por todos los Estados miembros desde 1985 y considerado en 1989 por el Consejo como método único, se obtiene la «base intermedia» dividiendo los ingresos netos percibidos entre el tipo impositivo que se haya utilizado. Si el Estado miembro aplica varios tipos impositivos del IVA durante el mismo año, calculará un tipo medio ponderado de su IVA; la ponderación de cada tipo impositivo es igual a la importancia relativa de las operaciones sujetas a ese tipo en el conjunto de las operaciones imponibles cuyo IVA no sea deducible.

1.4. La armonización de la base se realiza mediante «correcciones» introducidas en los ingresos netos recaudados y mediante «compensaciones» aplicadas a la base intermedia. En función de los datos disponibles, puede ocurrir que el mismo tipo de ajuste adopte la forma de una corrección o de una compensación.

TIPO MEDIO PONDERADO DEL IVA

1.5. El tipo medio ponderado (TMP), examinado por el Tribunal en 1991 y 1992, es el elemento crucial del mecanismo del recurso IVA. Toda variación del TMP de un Estado miembro tiene como consecuencia una modificación de su base IVA, y, en su caso, una modificación de su situación con respecto al umbral de nivelación del 55 % del PNB.

1.6. La importancia del TMP justifica que éste deba precisarse hasta el cuarto decimal ()

. En el cuadro 1.2 se indican los principales factores de la fórmula de cálculo de la base intermedia del ejercicio 1991 en cada Estado miembro y, a título de ejemplo, se muestra el efecto que tiene en esta base intermedia una variación del TMP de solamente un 1 % de su valor.

Obligación formal de establecer un TMP

1.7. En Dinamarca, funcionan dos tipos de IVA, el tipo normal y el tipo cero, que sólo se aplica a las ventas de periódicos. A pesar de que el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 (artículo 3) dispone que en semejante caso hay que calcular un tipo medio ponderado, la Comisión, por motivos de orden práctico, autoriza a Dinamarca a sustituir el cálculo de la ponderación de los tipos por una corrección de los ingresos, calculada como si los periódicos estuvieran sujetos al tipo normal.

Tipos impositivos del IVA que deberán tomarse en consideración

1.8. Según el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 (artículo 4.1), los tipos impositivos que deberán tomarse en cuenta son los que hayan tenido una influencia en los ingresos del IVA recaudados en el año de referencia. Esta disposición tiene por finalidad, lógicamente, permitir un cálculo preciso del TMP asegurando al mismo tiempo la coherencia entre tipos e ingresos.

1.9. No obstante, a la hora de aplicar el Reglamento, los Estados miembros no han desglosado los ingresos según el ejercicio en cuyo transcurso el impuesto se hizo exigible ()

. Los ingresos de un año determinado contienen, por lo tanto, elementos de ejercicios anteriores y, eventualmente, tipos del IVA prescritos, como por ejemplo reembolsos o abonos de últimos plazos de impuestos, o incluso regularizaciones de deducciones realizadas anteriormente.

1.10. En esta situación, los tipos considerados para calcular el TMP no se corresponden jamás con los ingresos netos recaudados, a pesar del principio establecido en los reglamentos. En consecuencia, los TMP de los Estados miembros resultan artificiales, y las bases IVA resultantes no pueden considerase del todo conformes con las bases fiscales reales de los Estados miembros.

Operaciones gravadas con IVA no deducible

1.11. Para calcular la ponderación exacta de los tipos se desglosarán por tipo impositivo de IVA aplicado todas las operaciones imponibles y que se graven con un IVA que el adquiriente no pueda deducir. Como este trabajo de cálculo y de análisis de las bases imponibles sólo puede efectuarse a partir de datos estadísticos, el Reglamento proporciona una lista de siete agregados en los que debe realizarse el desglose por tipos impositivos del IVA ()

:

a)el consumo final de las familias, incluido el autoconsumo de los agricultores acogidos al régimen de tanto alzado y sus ventas directas a los consumidores finales;

b)el consumo intermedio de las administraciones privadas y de las administraciones públicas;>SITIO PARA UN CUADRO>

c)el consumo intermedio de los demás sectores;

d)la formación bruta de capital fijo de las administraciones privadas y de las administraciones públicas;

e)la formación bruta de capital fijo de los demás sectores;

f)los terrenos edificados y terrenos edificables;

g)las operaciones con oro no para uso industrial.

1.12. Esta clasificación no siempre puede aplicarse fácilmente y la mayoría de los Estados miembros se apartan de ella; por lo general, las dificultades afectan a los gastos de las administraciones privadas y de los sectores exentos, así como a las operaciones con oro distinto del oro para uso industrial. De hecho, se observa que es imposible efectuar una presentación armonizada y que la selección de las categorías estadísticas depende de la disponibilidad de los datos.

1.13. La naturaleza estadística de determinadas categorías, particularmente las de consumos intermedios, se aviene mal con la realidad fiscal. En virtud de la sexta directiva ()

el hecho principal generador del impuesto es la entrega de bienes; por el contrario, las estadísticas de consumos intermedios se basan en los consumos efectivos de bienes y, por consiguiente, tienen en cuenta las variaciones netas de las existencias.

1.14. En el conjunto de los Estados miembros, los gastos gravados con el IVA no deducible pertenecientes a las categorías «consumo intermedio de los demás sectores» y «formación bruta del capital fijo de los demás sectores» se centran limitativamente en determinados sectores denominados «exentos», como por ejemplo los bancos, las compañías de seguros y los hospitales. Este sistema de división por sectores simplifica en gran medida la realidad y no garantiza que se tomen en cuenta todas las actividades que los Estados miembros eximen en virtud de la sexta directiva. Por otro lado, se observan en ocasiones anomalías en el tratamiento que los Estados miembros conceden a estos sectores exentos: los sectores exentos considerados para el cálculo del consumo intermedio no son exactamente idénticos a los considerados para el cálculo de la formación bruta de capital fijo; o también se consideran exentos al 100 % sectores que en virtud de la normativa fiscal no lo están, y que, por consiguiente, necesitarían un coeficiente de deducción.

1.15. Las transacciones de las pequeñas empresas en régimen de franquicia, cuyo IVA, por definición, no es deducible, no pueden dejarse aisladas en el plano estadístico. Por consiguiente, la mayor parte de su producción se encuentra incluida en la categoría estadística «consumo final de las familias», que no les corresponde; por el contrario, las inversiones y el consumo intermedio de estas pequeñas empresas no se integran en los agregados que sirven para el cálculo del TMP, cuando deberían serlo, puesto que están gravadas con el IVA no deducible. Esta doble distorsión puede afectar principalmente a la exactitud del TMP de los Estados miembros cuyo umbral de registro es relativamente alto (IRL, UK). Por otra parte, en todos los Estados miembros que utilizan la facultad que se les concede de calcular su base imponible uniforme del IVA sin tener en cuenta las operaciones efectuadas por los contribuyentes cuyo volumen de operaciones anual no exceda los 10 000 ecus, las correcciones de ingresos se calculan suponiendo que no influyen en absoluto en el TMP.

1.16. La estadística de los terrenos edificados y edificables se aborda de maneras diversas. Los Estados miembros hacen referencia a las obras comenzadas, a las obras finalizadas o bien a las obras en las que la instalación eléctrica ya está terminada. En Italia, se considera que las transacciones se refieren solamente a terrenos ya edificados, y se estima el valor de los terrenos tomando un porcentaje a tanto alzado del valor de los inmuebles.

Fuentes de datos

Cuentas nacionales y otras fuentes

1.17. Las operaciones imponibles se desglosan en principio en categorías estadísticas recurriendo a los datos extraídos de las cuentas nacionales establecidas de conformidad con el sistema europeo de cuentas económicas integradas (SEC). Para seleccionar determinadas operaciones gravadas con el IVA no deducible y desglosadas por tipos impositivos del IVA, los Estados miembros están facultados para recurrir a datos externos al SEC, pero susceptibles de adaptarse al mismo.

1.18. Las cuentas nacionales no tienen ninguna intención fiscal y desde el inicio se prestan mal a la aplicación del modelo de cálculo del TMP:

a)la contabilidad nacional no permite delimitar claramente todos los gastos sometidos al IVA no deducible; son necesarias hipótesis y estimaciones, como por ejemplo para aprobar los coeficientes de deducción que hay que tener en cuenta para los sectores exentos;

b)con frecuencia, las cuentas nacionales SEC y las cuentas nacionales internas no son suficientemente detalladas como para realizar el análisis fiscal y, en consecuencia, el desglose de las bases imponibles del IVA es global o se basa en datos totalmente ajenos a la contabilidad nacional;

c)puesto que el régimen de tanto alzado de los agricultores es un concepto puramente fiscal, las cuentas nacionales no proporcionan ninguna información sobre el autoconsumo y las ventas directas de estos agricultores;

d)los terrenos edificados y edificables, tal y como se definen en la sexta directiva, o incluso en las operaciones relativas al oro no para uso industrial, no son agregados específicos del SEC.

1.19. Con la excepción de Grecia y Bélgica, todos los Estados miembros están en condiciones de establecer sus cuentas nacionales según la norma SEC. No obstante, algunos no se atienen completamente al SEC. Por otra parte, aunque el SEC garantice una uniformidad de principio en la definición de los agregados, no impone un método de cálculo, y en consecuencia los métodos de determinación de los mismos son dispares.

1.20. Francia y Portugal son los únicos Estados miembros que pueden calcular su tipo medio ponderado a partir de una única fuente: un modelo econométrico creado para responder a las necesidades de su política fiscal interna. A pesar de que estos «modelos IVA» se encuentren totalmente integrados en las cuentas nacionales y en los cuadros entradas-salidas, en gran parte para las bases imponibles hay que recurrir a estimaciones y a desgloses a tanto alzado.

1.21. Además de las cuentas nacionales, los demás Estados miembros utilizan las fuentes más diversas: encuestas sobre el presupuesto de los hogares, estadísticas obtenidas de las declaraciones del IVA, contabilidades profesionales, presupuestos y cuentas del Estado, contabilidades de instituciones o de sociedades públicas, encuestas, cartas, documentos específicos, etc. En todo caso, esta gran diversidad de fuentes dificulta la comparación entre los métodos de desglose de los Estados miembros.

1.22. Normalmente, estas fuentes subsidiarias no guardan relación alguna con la norma SEC y no pueden adaptarse a la misma como exige el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89. Además, normalmente la información que proporcionan sólo se refiere a una muestra, obtenida de las cuentas nacionales, del importe global que debe desglosarse por tipos cuando, excepcionalmente, en fuentes externas pueden encontrarse importes de gastos superiores a los de las cuentas nacionales. La solución del problema no es uniforme; la mayoría de los Estados miembros, no obstante, imputan las diferencias proporcionalmente entre los diferentes tipos impositivos. Así, por ejemplo, en Italia, para desglosar (en tipo impositivo normal, tipo impositivo reducido y exención) las adquisiciones ordinarias de las administraciones públicas, se utilizan datos referidos únicamente al Estado, es decir, alrededor del 40 % del total, y los gastos de las colectividades locales y de las demás administraciones públicas se distribuyen mediante simple extrapolación. En el desglose de las inversiones públicas, el mismo método se aplica: los datos de base sólo representan el 40 % del total.

1.23. Cuando la estructura de sus tipos impositivos es compleja, los Estados miembros tienen dificultades para desglosar íntegramente determinados gastos de consumo de los hogares, como por ejemplo los «otros bienes y servicios» de la nomenclatura SEC. Aunque la tendencia general sea distribuir proporcionalmente entre los tipos impositivos la parte no desglosada de los gastos, algunos Estados miembros (D, UK y NL) realizan un análisis más minucioso con el objetivo de identificar únicamente las bases exentas y las bases gravadas al tipo reducido y clasifican dentro del tipo impositivo normal, por deducción, todas las operaciones que carecen de una identificación clara.

1.24. Los cuadros entradas-salidas tienen la particularidad de clasificar el consumo intermedio y la formación bruta de capital fijo según el tipo de transacción y según tipo impositivo del IVA. Estos cuadros entradas-salidas se establecen en todos los Estados miembros, con la excepción de Luxemburgo. Sin embargo, algunos Estados miembros cuyos cuadros entradas-salidas no son suficientemente detallados para obtener el TMP (IRL, I y UK) tienen que recurrir a otras fuentes, como por ejemplo las declaraciones del IVA o las encuestas directas.

1.25. Los cuadros entradas-salidas se establecen con una frecuencia muy variable, dependiendo de los Estados miembros. Francia y los Países Bajos son los únicos Estados que confeccionan cuadros anuales; en los demás, los últimos cuadros disponibles y utilizados para el TMP de 1991 y su frecuencia de elaboración son los siguientes: Alemania 1986 (cada dos años), Reino Unido 1984 (cada cinco años), España y Portugal 1986 (cada cinco años), Italia 1986 (cada seis años), Bélgica y Grecia 1980 (cada diez años), Irlanda 1975 (cada diez años).

1.26. La Comisión ha fijado las características de las estadísticas empleadas: «Deben ser de carácter público, es decir, deben haber sido publicadas. En principio, esto excluye el recurrir a encuestas particulares realizadas únicamente para determinar los recursos propios. Finalmente, deben estar disponibles cuando se elabore el estado recapitulativo de la base IVA. No se lleva a cabo ninguna rectificación motivada por la obtención de nuevos datos estadísticos a fin de evitar constantes modificaciones» ()

.

1.27. En la práctica, algunos Estados miembros deben realizar encuestas o sondeos especiales para obtener la información necesaria; en el caso de Irlanda, se realizan operaciones específicas en la sede de las autoridades locales. En todo caso, con frecuencia se hace inevitable el uso de informaciones no publicadas.

Agregados del año de referencia

1.28. El cálculo del tipo medio ponderado del ejercicio n debe efectuarse tomando como referencia los agregados estadísticos del año n P2. No obstante, un Estado miembro puede ser autorizado a utilizar estadísticas de otro año, que no pueden tener una antigueedad mayor que cinco años con respecto al ejercicio presupuestario en cuestión. Dos Estados miembros (D y P) utilizan esta última alternativa.

1.29. En octubre de 1990 Portugal presentó una solicitud de autorización para utilizar las cuentas nacionales de 1986 en el cálculo de sus tipos medios ponderados y sus bases IVA de 1989 y 1990, sin respetar el procedimiento establecido, según el cual la solicitud debe presentarse antes del 30 de abril del ejercicio presupuestario a partir del cual se aplica la autorización ()

. En febrero de 1992 la Comisión concedió una autorización a posteriori.

1.30. Hay que destacar que ni siquiera las cuentas del año n P2, utilizadas por la mayoría de los Estados miembros, contienen datos definitivos. No obstante, de acuerdo con el apartado 8 del artículo 10 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 ()

, las modificaciones de las cuentas nacionales de los Estados miembros no pueden seguir teniéndose en consideración después del 30 de septiembre del cuarto año siguiente a un ejercicio determinado, salvo en los puntos notificados por la Comisión o por el Estado miembro antes de dicha fecha.

1.31. En las sucesivas versiones de las cuentas nacionales de un mismo año se pueden observar modificaciones que bastarían para influir en el TMP si se tomaran en cuenta. Las diferencias más evidentes se aprecian en partidas del consumo privado. El Tribunal ha podido comprobar que en determinados Estados miembros (E e I), bastan cambios de base o de definición estadística para provocar divergencias del orden del 10, 20 o incluso del 40 % de más o de menos entre las cifras definitivas de determinados epígrafes y las cifras provisionales utilizadas para el TMP.

1.32. Por otra parte, el hecho de referirse a las cuentas nacionales del año n P2 no significa que todos los elementos del cálculo correspondan a ese mismo año. Como se ha indicado anteriormente, los cuadros entradas-salidas de algunos Estados miembros tienen más de diez años, y el resto de los instrumentos del análisis fiscal se refieren en la mayoría de los casos a ejercicios anteriores, más o menos distantes en el tiempo, actualizados a veces mediante índices globales.

1.33. La distancia de entre dos y cinco años que separa los tipos impositivos del IVA tomados en cuenta de los agregados utilizados para ponderarlos no repercutiría en la base IVA si la estructura de los gastos gravados con el IVA no deducible fuera absolutamente estable. Esta hipótesis es excesiva, puesto que la fórmula no tienen en cuenta la incidencia de las variaciones normales a corto plazo, y desdeña las repercusiones de acontecimientos excepcionales, como por ejemplo la guerra del Golfo o la reunificación alemana. Por otra parte, determinados sectores de gastos, como la construcción o el automóvil, reaccionan con mucha rapidez a las variaciones coyunturales y a las frecuentes decisiones de modificar los tipos impositivos del IVA.

Particularidad territorial

1.34. En Portugal, los ingresos netos recaudados incluyen los correspondientes a las regiones autónomas de Madeira y las Azores, pero el tipo medio ponderado se calcula únicamente con los datos estadísticos del continente. Además, como la base imponible del IVA de Portugal incluye las islas y es superior al 55 % de su PNB, en el que no entran éstas, este Estado miembro, desde su adhesión, ha basado siempre el cálculo de su nivelación y de su contribución PNB en un agregado PNB infravalorado. A raíz de una intervención del Tribunal, la Comisión inició un proceso de recuperación.

Modificaciones del tipo impositivo o del régimen fiscal

1.35. Un cambio del tipo impositivo en el transcurso del ejercicio implica que el cálculo del tipo medio ponderado tome en cuenta la diferencia entre el momento en que la modificación entra en vigor y el momento en que se recaudan los ingresos resultantes de esta modificación. La posibilidad que los Estados miembros tienen de redondear el período al mes entero no parece compatible con la exactitud que se busca al exigir una precisión de hasta el cuarto decimal; en determinados casos, el hecho de imputar una diferencia redondeada hasta el mes puede producir una diferencia equivalente, al menos, a este cuarto decimal.

1.36. De hecho, todos los Estados miembros han utilizado esta posibilidad de redondear hasta un mes entero, aun cuando, en la fase inicial del sistema, algunos (sobre todo B e I) calculaban su diferencia exacta en días. Otros tardaron en calcular su diferencia (E) o no la tomaron en cuenta en los cálculos (GR, TMP de 1988).

Control del tipo medio ponderado

1.37. Puesto que se trata de un factor clave del recurso IVA, los Estados miembros y la Comisión deben controlar escrupulosamente el tipo medio ponderado.

1.38. En los documentos justificativos de los TMP más recientes de cada Estado miembro, se observa que las inexactitudes accidentales siguen siendo frecuentes, principalmente en el análisis fiscal. La rectificación de un error detectado por el Tribunal después del control de la Comisión supuso un aumento de 12 Mio ECU en la contribución al recurso propio IVA correspondiente al ejercicio 1989 para el Estado miembro afectado (I).

1.39. La tarea de control de la Comisión es compleja por la diversidad de las situaciones nacionales y las modificaciones continuas que sufre la legislación fiscal. En estas condiciones, se comprende que dicho control anual no incluya un análisis fiscal exhaustivo.

1.40. La fiabilidad del TMP depende, por tanto, en gran medida del control interno de las operaciones en los Estados miembros. En algunos Estados miembros, este control interno de la preparación de los estados IVA y, más concretamente, del cálculo del TMP, presenta puntos débiles incompatibles con la importancia de las cuantías, tales como la concentración de todas las operaciones en un solo agente, las deficiencias en el control de los instrumentos estadísticos y la insuficiencia de los controles de exactitud o de verosimilitud de los resultados.

1.41. El control del tipo medio ponderado realizado por la Comisión debería incluir un estudio sistemático de las discordancias, en un mismo año, entre las bases imponibles teóricas evaluadas estadísticamente y las bases imponibles calculadas con la ayuda del tipo medio ponderado ()

. Las verificaciones efectuadas con los datos más recientes ()

ponen de manifiesto una gran diversidad de situaciones: en determinados Estados miembros (B, D, GR, E, I y UK), los ingresos teóricos superan en gran medida (entre un 12 y un 48 %) los ingresos recaudados, mientras que en otros, la diferencia es prácticamente nula (F, IRL y NL); en dos Estados miembros (L y P) se da la particularidad de que los ingresos embolsados son superiores en más del 20 % a los ingresos teóricos. Estas situaciones pueden deberse ciertamente a la conjunción de factores que varían sensiblemente según los países. Estas diferencias plantean dudas sobre el carácter realista de las bases imponibles fiscales reconstituidas para los diversos tipos imponibles del IVA, y, de paso, sobre la fiabilidad de los tipos medios ponderados resultantes.

Conclusión sobre el tipo medio ponderado

1.42. Conceptualmente, el tipo medio ponderado del IVA es un concepto mucho más estadístico que fiscal. Su principal punto débil reside en las posibilidades limitadas que ofrecen las cuentas nacionales para el análisis fiscal, favoreciendo en la mayoría de los Estados miembros el recurso a las más diversas fuentes de datos y el tratamiento complicado de los mismos.

1.43. La exactitud del tipo medio ponderado depende en gran medida del nivel de desarrollo estadístico de cada Estado miembro. La experiencia demuestra que este nivel resulta muy desigual. El sistema actual de cálculo de la base IVA sólo puede ser digna de crédito si se conjuga con una política voluntarista de mejora y de armonización de los instrumentos estadísticos comunitarios.

1.44. Algunos elementos del sistema influyen en la precisión de las estimaciones, como por ejemplo la diferencia de dos a cinco años entre los tipos impositivos tomados en cuenta y los agregados utilizados para ponderarlos, el margen más o menos grande que se deja a las estimaciones cuando no se dispone de los datos y la manera de calcular y de redondear las diferencias. Las soluciones de los Estados miembros a estos problemas no son idénticas y dificultan la uniformidad del cálculo de la base.

1.45. Por último, el tipo medio ponderado plantea serios problemas de control. Aun cuando su sistema de cálculo resulte complejo y pesado, el TMP reviste una importancia esencial en términos financieros, por lo que es tarea prioritaria reducir al mínimo el margen de incertidumbre que lleva aparejado. Para ello, los Estados miembros deberían aplicar una política más activa de prevención de los errores, y estaría justificado que la Comisión intensificara sus controles.

CORRECCIONES Y COMPENSACIONES

1.46. En el marco de su control del recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA), el Tribunal examinó en 1992 algunos asuntos vinculados a las correcciones y compensaciones:

a)el régimen de tanto alzado de los agricultores;

b)las operaciones de las pequeñas empresas;

c)las entregas de edificios y de terrenos edificables;

d)la limitación del derecho a la deducción del IVA.

Incidencia financiera

1.47. Los cuatro tipos de correcciones y de compensaciones examinadas por el Tribunal correspondieron en 1991 a un volumen de 53 933 Mio ECU, es decir, al 2,16 % de la base imponible del IVA. En los dos años anteriores ascendieron aproximadamente a 57 933 Mio ECU, es decir, el 2,67 % de la base imponible en 1989, y a 53 555 Mio ECU, el 2,27 % de la base imponible en 1990. El cuadro 1.2 muestra los importes de estas correcciones y compensaciones junto con los datos de los estados financieros de los Estados miembros sobre la base IVA de 1991, presentados en 1992.

Régimen común de tanto alzado de los productores agrícolas

1.48. Los Estados miembros están facultados para otorgar a los productores agrícolas un régimen de tanto alzado destinado a compensar la carga del impuesto pagada por sus compras de bienes y servicios. Para ello se establecen porcentajes de compensación a tanto alzado. Estos porcentajes se determinan sobre la base de los datos macroeconómicos relativos exclusivamente a los agricultores sometidos al régimen de tanto alzado en los tres últimos años. El reintegro de las compensaciones a tanto alzado se efectúa sea por los poderes públicos, por el comprador, o por el destinatario del servicio sujeto al impuesto, que deduce del IVA por él devengado el importe de la compensación a tanto alzado que haya reintegrado a los agricultores sometidos al régimen de tanto alzado ()

.

1.49. Los ingresos percibidos por un Estado miembro se corrigen cuando el porcentaje a tanto alzado de compensación no corresponde al porcentaje de la carga fiscal del IVA que, en el año de que se trate, ha gravado efectivamente dichas operaciones, con excepción del autoconsumo y las ventas directas a los consumidores finales. El importe de la corrección es igual a la diferencia entre los dos porcentajes ()

.

1.50. Algunos Estados miembros no incluyen en el cálculo de su corrección los datos de todos los sectores agrícolas afectados. Así ocurre en Alemania con la pesca en agua dulce, en Irlanda con la pesca, la silvicultura y los servicios agrícolas, en los Países Bajos con la silvicultura y los ganaderos, y en Portugal con la silvicultura.

1.51. Irlanda no excluye las ventas directas a los consumidores finales. Además, a pesar de que el régimen de tanto alzado excluye cualquier otra forma de deducción, en Irlanda el IVA que grava la construcción de edificios de granja puede ser restituido. No obstante, esta situación se toma correctamente en cuenta en el cálculo de la compensación.

1.52. Los Estados miembros están obligados a establecer su corrección de conformidad con un método común de cálculo ()

. No obstante:

a)algunos Estados miembros (E e I) utilizan estadísticas que no se ajustan al sistema de contabilidad económica agrícola de la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas;

b)las estadísticas nacionales utilizadas en virtud del «método común de cálculo» no siempre permiten identificar las operaciones sometidas a los regímenes fiscales establecidos;

c)estos datos estadísticos no distinguen entre las transacciones efectuadas por los agricultores sometidos al régimen de tanto alzado y los agricultores sujetos al impuesto;

d)es necesario recurrir a otras fuentes o a estimaciones cuya fiabilidad varía considerablemente;

e)algunos elementos de cálculo son demasiado antiguos o tienen una calidad insuficiente.

1.53. El Tribunal descubrió un error en el porcentaje a tanto alzado utilizado para el cálculo de la corrección de la base imponible del IVA de 1991 en España. Se habían tomado en consideración datos erróneos sobre la producción final del «ganado independiente del suelo». En consecuencia, la corrección negativa pasaría de 3,6 Mio ECU a 1,4 Mio ECU.

Operaciones de las pequeñas empresas

Bonificaciones regresivas

1.54. Francia, los Países Bajos y Luxemburgo son los únicos países que aplican bonificaciones regresivas ()

. Por tratarse de una bonificación del IVA que depende del volumen de operaciones de los sujetos pasivos, estos Estados miembros suman al importe de sus ingresos cobrados el equivalente de los ingresos de que se han visto privados. Francia y los Países Bajos disponen de una contabilidad informatizada que contiene los detalles de las declaraciones de impuestos de las empresas beneficiarias, eludiendo así los riesgos principales en el cálculo de su corrección positiva.

1.55. Como ha señalado la Comisión, Alemania, que aplicó el sistema hasta 1989, no incluía el efecto de la bonificación del 80 % de las empresas cuyo volumen de operaciones no excedía los 20 500 DM. Partiendo de los datos de los estados de cuentas alemanes y de un informe del «Bundesrechnungshof» la ventaja fiscal puede evaluarse en 300 Mio DM y la subevaluación correspondiente de los recursos comunitarios en 15 Mio ECU en 1989.

Empresas con un volumen de operaciones inferior a 10 000 ecus

1.56. Los Estados miembros podrán no tener en cuenta, para la determinación de los recursos IVA, las operaciones efectuadas por los sujetos pasivos cuyo volumen de operaciones anual no supere los 10 000 ecus ()

. Seis Estados miembros realizan una corrección (Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Países Bajos y una parte de Grecia), y cuatro calculan una compensación (Alemania, Italia, Reino Unido y la parte restante de Grecia).

1.57. La falta de uniformidad en el cálculo de este ajuste se debe a que los Estados miembros tienen dificultades para identificar estas empresas. Además, subsisten problemas a la hora de distinguir las entregas y servicios a los consumidores finales y a las pequeñas empresas de las entregas y servicios a sujetos pasivos.

1.58. Además de estas dificultades de orden general existen imprecisiones específicas. Entre ellas:

a)en España, desde 1986, no se toman en cuenta las transacciones de las pequeñas empresas de Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y Navarra;

b)en Grecia la corrección no toma en cuenta el IVA soportado; lo mismo ocurre en Bélgica con las empresas sujetas a la tasa denominada de «igualación»;

c)en Alemania, al igual que en Grecia, se aplican márgenes de beneficio sin documentos que los justifiquen;

d)los cuadros de entradas-salidas utilizados están, a menudo, obsoletos;

e)en Dinamarca, España e Italia, las correcciones se establecen a partir de las bases imponibles declaradas sin tener en cuenta la diferencia, por lo general de un trimestre, entre la declaración y el ingreso.

Empresas con un volumen de operaciones superior a 10 000 ecus

1.59. Irlanda y el Reino Unido continúan aplicando una franquicia para las empresas cuyo volumen de operaciones exceda los 10 000 ecus. Lo mismo ocurre en los Países Bajos con algunas pequeñas empresas que se benefician de una bonificación regresiva.

1.60. La principal dificultad para establecer la compensación positiva teniendo en cuenta las transacciones de estas empresas es la falta de información sobre las mismas. Por consiguiente el cálculo es con frecuencia artificial, e incluso hipotético.

1.61. En los Países Bajos todavía no existe un acuerdo con la Comisión sobre el método que debe aplicarse, y cada parte mantiene sus reservas desde 1985.

1.62. El método empleado en el Reino Unido para evaluar el número de empresas afectadas por la corrección puede inducir a una subestimación.

1.63. Irlanda ha mantenido su régimen e incluso lo ha ampliado aumentando la franquicia. La compensación irlandesa se basa en estadísticas incompletas. No se tienen en cuenta los prestatarios de servicios en las empresas que han optado por someterse al impuesto y no se distingue entre las entregas realizadas a consumidores finales y las realizadas a sujetos pasivos.

Entregas de edificios y de terrenos edificables

1.64. Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, Portugal y el Reino Unido siguen eximiendo la entrega de terrenos edificables así como, con la excepción de Bélgica y del Reino Unido, la entrega, anterior a su primera ocupación, de edificios y de la porción de terreno sobre la que éstos se levantan ()

. La base imponible de los recursos IVA de estos Estados miembros debe establecerse como si estas operaciones estuvieran gravadas.

1.65. En Grecia y en Portugal la compensación se establece a partir de datos procedentes de las declaraciones de impuestos directos de las sociedades que venden terrenos edificables o que construyen y venden edificios, pero no existe una definición fiscal suficientemente precisa para identificar estas empresas. El resto de los Estados miembros utilizan datos estadísticos que en caso necesario se actualizan mediante índices de precios y se completan con estimaciones. En Dinamarca, desde 1979, se han reproducido los mismos coeficientes en los cálculos.

1.66. En los estados de cuentas de 1990, Grecia no incluyó las entregas al sector exento y el Reino Unido no tomó en cuenta las entregas realizadas en Irlanda del Norte.

1.67. En Alemania, el porcentaje que determina las entregas a los consumidores finales solamente se aplica a las entregas a personas físicas. El mismo porcentaje aplicado al conjunto de las entregas de terrenos edificables aumentaría la contribución alemana aproximadamente en 5 Mio ECU al año.

Limitación del derecho a la deducción del IVA

1.68. Durante un período transitorio, los Estados miembros están autorizados a mantener todas las exclusiones del derecho a la deducción del IVA previstas por sus legislaciones nacionales en el momento de la entrada en vigor de la sexta directiva ()

. Para la compra de productos derivados del petróleo y vehículos automóviles de turismo y para los gastos relativos al leasing, alquiler, mantenimiento y reparación de estos vehículos, en la medida en que se utilizan para fines profesionales, la base de los recursos IVA podrá determinarse como si el derecho a deducir no se hubiere limitado ()

.

1.69. Todos los Estados miembros, con la excepción de Alemania, los Países Bajos y Luxemburgo, utilizan esta posibilidad. Bélgica, en lugar de establecer una compensación, calcula una corrección.

1.70. Las fuentes de información varían considerablemente. Con frecuencia las estadísticas nacionales deben completarse con otros datos procedentes de diferentes servicios públicos, de asociaciones de productores, de empresas de leasing o de encuestas sobre los presupuestos familiares, en distinta medida según los casos. Pero estos datos más específicos pueden estar anticuados, pues algunos coeficientes datan de 1959 (Bélgica), de 1979 (Dinamarca y el Reino Unido) y de 1980 (España).

1.71. En Irlanda se ha observado que las estimaciones para la evaluación de los gastos de leasing son muy aproximativas, así como las realizadas en Italia para evaluar el precio medio de los automóviles y el número de automóviles adquiridos por el sector público, los bancos y las compañías de seguros.

1.72. En España, resulta imposible de identificar en el cálculo los efectos de la ley nacional, que no limita el derecho a la deducción para las empresas de taxis, las autoescuelas y las empresas de alquiler de vehículos. Además, el porcentaje de las ventas de vehículos de ocasión solamente asciende al 5 %. Se han observado imprecisiones similares en los precios de compra de automóviles de empresa (UK) y en los porcentajes de compras para los sectores exentos (DK y UK) y las pequeñas empresas (DK).

1.73. El porcentaje de utilización privada de vehículos de empresa, que es un elemento clave en el cálculo de la compensación, varía considerablemente: 15 % en España e Italia, 20 % en el Reino Unido y Grecia, 33 % en Dinamarca y 35 % en Irlanda. En Bélgica, para realizar el cálculo de la «tasa de descargo», se considera que los vehículos pertenecientes a personas jurídicas proceden en un 100 % del uso profesional.

1.74. En todos los Estados miembros que aplican compensaciones de este tipo se han encontrado imperfecciones. Si en muchos de los casos citados van en detrimento de los recursos comunitarios, también pueden perjudicar a los Estados miembros.

Conclusiones sobre las correcciones y compensaciones

1.75. Las correcciones y compensaciones examinadas confirman el carácter complejo y artificial de la reconstitución de la base imponible uniforme del IVA, así como los demás puntos débiles ya constatados en el pasado por el Tribunal. En su conjunto, estas correcciones y compensaciones afectan a un flujo total de 282 900 Mio ECU de base imponible.

1.76. Cada uno de los ejemplos anteriores demuestra sobradamente que para lograr resultados satisfactorios, sería necesario no solamente conocer a la perfección y dominar los diversos regímenes fiscales en vigor en los Estados miembros, sino también poder corregir, sobre la base imponible, las divergencias con las directivas comunitarias utilizando importes financieros de correcciones de ingresos cobrados o compensaciones de la base imponible intermedia.

1.77. Ocasionalmente, la determinación de estos importes puede realizarse a partir de datos fiscales, pero generalmente, cuando se trata por ejemplo de calcular importes que no han sido percibidos por los servicios fiscales nacionales, es necesario recurrir a la contabilidad nacional y a datos macroeconómicos, y en este campo predominan los métodos de evaluación y se manejan hipótesis e interpretaciones en muchos casos subjetivas.

1.78. Evidentemente, la situación mejoraría si se definieran métodos uniformes de cálculo adaptados a cada tipo de corrección o de compensación. Recientemente la Comisión ha empezado a trabajar en este sentido, a pesar de las dificultades que plantea el hecho de que este problema depende en gran medida del contexto nacional.

CONCLUSIONES COMUNES EN TORNO AL TIPO MEDIO PONDERADO Y A LAS CORRECCIONES Y COMPENSACIONES

1.79. A pesar de los obstáculos debidos a la complejidad de los cálculos y a la heterogeneidad de los datos, la Comisión y los Estados miembros parecen haber mejorado la homogeneidad de los datos y la uniformidad de los métodos. No obstante, las nuevas observaciones realizadas por el Tribunal sobre las correcciones y las compensaciones, relacionadas con los comentarios sobre la consistencia de los instrumentos estadísticos empleados para el cálculo del TMP, indican que el grado de fiabilidad de la base del recurso comunitario más importante sigue siendo muy insuficiente. Es preciso otorgar una clara prioridad a la reducción de este margen de incertidumbre.

PRODUCTO NACIONAL BRUTO (PNB)

Introducción

1.80. El agregado PNB resultante de las cuentas nacionales es importante en el sistema de recursos propios comunitarios porque condiciona el mismo recurso PNB y el recurso IVA de los Estados miembros cuya base imponible está nivelada ()

.

1.81. Los agregados PNB no derivan de una contabilidad tradicional, sino de un sistema estadístico de contabilidad nacional que utiliza datos macroeconómicos. Por lo tanto, en la fiscalización del Tribunal parece conveniente hacer referencia a criterios específicos tales como la exhaustividad, la homogeneidad y la conformidad con el sistema europeo de cuentas económicas integradas (SEC). En el presente Informe Anual sólo se llevaron a cabo controles en la Comisión y en ellos todavía no se ha abordado la cuestión de la composición de los PNB.

Gestión de la Comisión

Determinación y presentación del PNB

1.82. La determinación del PNB por los Estados miembros resulta heterogénea y presenta insuficiencias, algunas de las cuales ya han sido anteriormente señaladas ()

por el Tribunal. Estas dificultades ponen en duda la fiabilidad de los datos estadísticos presentadas.

1.83. El SEC todavía no se aplica en Bélgica y en Grecia. La lectura de los inventarios muestra que siguen existiendo diferencias claves respecto al SEC en los datos transmitidos a Eurostat. Por último, dependiendo del Estado miembro de que se trate, las fuentes utilizadas y su grado de actualidad son diferentes:

a)Portugal y Grecia todavía se refieren a datos antiguos correspondientes al principio del decenio de 1970;

b)Portugal no ha actualizado los datos sobre el territorio económico de los ejercicios comprendidos entre 1988 y 1990; Francia solamente los ha actualizado para su PNB global pero no para cada uno de sus componentes.

1.84. Se observa, asimismo, que la definición del PNB desde el punto de vista de los gastos, que figura en el cuestionario de la Comisión, considera el consumo final nacional y no el correspondiente al territorio económico, tal y como prevé la directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989 ()

. De una manera más general, la presentación del producto interior bruto a precios de mercado (PIB pm) desde el punto de vista de la producción, de los gastos y de los ingresos sólo fue efectuada por cinco Estados miembros (E, F, I, NL y P) en 1991, cuando lo que se intenta obtener es una mayor garantía de validez del importe del PNB comparando evaluaciones concebidas en principio como independientes.

Verificación de los datos PNB

1.85. Con el fin de posibilitar una valoración de la fiabilidad y de la homogeneidad de los datos PNB, la directiva 89/130/CEE, Euratom, prevé en su artículo 4 que los Estados miembros faciliten a la Comisión un inventario de los procedimientos y de las bases estadísticas utilizadas para calcular el PNB y sus componentes. La citada directiva también establece un comité (Comité PNB) cuya función consiste principalmente en examinar los datos sobre los agregados y las informaciones contenidas en los inventarios.

1.86. De hecho, esos inventarios solamente pudieron reunirse en su totalidad durante el año 1991. En los ejercicios comprendidos entre 1988 y 1990, el Comité PNB se contentó con constatar la disponibilidad de los datos exigidos. En el ejercicio 1991, cuyos datos se presentaron el 1 de octubre de 1992, el Comité consideró que las cifras transmitidas indicaban que los Estados miembros se habían esforzado al máximo para producir datos homogéneos y representativos, pero no emitió opinión alguna sobre los resultados de esta homogeneidad y de esta representatividad.

1.87. Por el contrario, en su función de consejero para la mejora de los PNB, igualmente conferida por la directiva, el Comité PNB señaló las acciones que, según su criterio, deben emprenderse. Dichas acciones se refieren a los siguientes aspectos:

a)un mayor respeto del SEC por todos los Estados miembros;

b)una mejor armonización de las bases estadísticas, de los métodos de evaluación y de la actualidad de los datos;

c)una integración de la economía sumergida;

d)la armonización de la evaluación de los servicios de alojamiento y de las actividades agrícolas;

e)una armonización de las modalidades de paso del PIB al PNB;

1.88. Hasta ahora, solamente se ha resuelto una cuestión, la relativa al territorio económico. Esto indica que no será fácil encontrar soluciones rápidas. Además, nada indica que esta lista pueda considerarse exhaustiva, o al menos suficiente, para conferir a las cifras del PNB la fiabilidad y la homogeneidad que deben alcanzar unos datos destinados a establecer un recurso propio comunitario.

Emisión global de reservas en 1992

1.89. Los datos PNB transmitidos por los Estados miembros son susceptibles de sufrir modificaciones, del mismo modo que los estados IVA pueden rectificarse, durante un período que no exceda los cuatro años posteriores al ejercicio. Sin embargo, este plazo no es aplicable a los puntos notificados por la Comisión o por un Estado miembro. En las bases IVA son habituales estas rectificaciones y sus correspondientes notificaciones, que interrumpen la prescripción de cuatro años y se denominan reservas ()

.

1.90. Hasta la fecha, la Comisión no ha realizado ninguna notificación sobre el PNB. En septiembre de 1992 la Comisión emitió por vez primera un total de 128 «reservas», algunas comunes a todos los Estados miembros y otras específicas de Estados determinados. En las comunes se abordan los siguientes aspectos:

a)exhaustividad de la medida del PNB y en particular consideración de la economía sumergida;

b)paso del PIB al PNB;

c)tratamiento de los servicios de alojamiento;

d)consideración de las subvenciones y clasificación de los impuestos;

e)tratamiento de las administraciones públicas y privadas;

f)tratamiento de las instituciones financieras;

g)delimitación entre empleos finales y consumo intermedio.

1.91. Por su número y el carácter general de algunas de ellas, estas reservas corroboran la inquietud manifestada por la fiabilidad de los datos notificados y, consiguientemente, por la exactitud de los recursos PNB e IVA calculados sobre la base PNB. Además, en el año 1992 se cumplían los cuatro años de plazo para el primer ejercicio de establecimiento del recurso PNB (1988), pasada dicha fecha ya no era posible introducir ninguna modificación. La emisión de estas reservas generales y particulares parece, por lo tanto, una medida útil de precaución, aunque su efecto sea el de prorrogar el conjunto de los datos PNB.

1.92. Finalmente, a pesar del amplio alcance de estas reservas, el Tribunal considera que no se han abordado determinados aspectos. Es el caso, por ejemplo, de la actualización de las cuentas nacionales, objeto de gran disparidad entre Estados miembros: deberían haberse manifestado reservas sobre los PNB establecidos a partir de datos demasiado antiguos (GR y P). Es también el caso del PNB de la antigua República Democrática Alemana, cuya economía, anteriormente planificada, no puede dejar de plantear problemas de evaluación y de integración en el PNB de la R.F. de Alemania. Resulta sorprendente que la Comisión no haya manifestado reserva alguna al respecto, aunque la integración se realizó en 1990 y, por consiguiente, todavía no se ha cumplido el plazo de cuatro años.

Funcionamiento del sistema

1.93. La directiva 89/130/CEE, Euratom prevé en su artículo 10 que la Comisión presente un informe sobre su aplicación. Este informe se entregó en marzo de 1992 ()

, ya que era necesario disponer de los inventarios previstos en el artículo 4 para su redacción.

1.94. A raíz de la presentación de este documento, la Comisión pudo hacer un primer balance de la aplicación del sistema PNB. Este balance se refiere sucesivamente a la aplicación de la directiva, a la homogeneidad de los PNB de los Estados miembros y al logro de los objetivos de la directiva.

1.95. La opinión de la Comisión puede resumirse en tres puntos:

a)Los PNB de la mayoría de los Estados miembros presentan un grado razonable de homogeneidad;

b)sin embargo, en algunos Estados miembros, las evaluaciones presentan insuficiencias;

c)es necesario lograr una mayor homogeneidad.

1.96. En consecuencia, la Comisión sugiere que se tomen medidas orientadas en tres direcciones:

a)conseguir una observación más homogénea de las normas del SEC;

b)proseguir los esfuerzos emprendidos para mejorar la precisión de las evaluaciones;

c)emprender acciones para que las cuentas nacionales proporcionen una imagen más exhaustiva de la actividad económica.

1.97. Esta presentación de las conclusiones no permite formarse una opinión clara sobre la fiabilidad de los datos que actualmente facilitan los Estados miembros. En efecto, a pesar del grado de homogeneidad obtenido, considerado razonable, la Comisión opina que se debe mejorar, pero no ofrece ninguna indicación concreta de los niveles alcanzados ni de los progresos que aún quedan por realizar. En otro orden de cosas, el criterio de la representatividad del PNB, explícitamente previsto por la directiva y garantía esencial contra los riesgos de distorsión, no se ha tratado de manera específica.

Evaluación

1.98. Aunque el marco estadístico SEC de referencia se ha definido bien, los Estados miembros utilizan sistemas no armonizados de cuentas nacionales para calcular los agregados PNB. Subsisten divergencias importantes en las fuentes utilizadas, su actualidad, los métodos de cálculo y la evaluación de determinados agregados.

1.99. Entre tanto, algunos Estados miembros (DK, GR, L y P) decidieron realizar una amplia revisión de sus bases estadísticas, trabajo aún sin finalizar que dará lugar, sin duda, a modificaciones significativas.

1.100. En estas circunstancias, ni las estructuras de control existentes ni los avances en su modificación permiten esperar una mejora rápida de la situación. El Comité PNB tiene una gran carga de trabajo y no prevé hasta 1994 la realización de un examen de las rectificaciones relativas a la economía sumergida. Por lo que se refiere a las instancias de control nacionales, no examinan los datos estadísticos y macroeconómicos.

1.101. Por lo tanto, es poco realista pretender pronunciarse, con el rigor que sería deseable, sobre la fiabilidad y la homogeneidad de los agregados PNB presentados por los Estados miembros a la Comisión. Puesto que el margen de error es difícil de calcular, se puede obtener una idea de las variaciones recurriendo a las revisiones del PNB presentadas por los Estados miembros. En el mismo año 1989, por ejemplo, las diferencias entre los datos iniciales y las últimas revisiones disponibles oscilaban entre P1,6 % (UK) y + 2,4 % (NL). Estas variaciones inciden en el importe total recaudado por la Comunidad en concepto de los recursos PNB e IVA, pero sobre todo en la distribución de la carga de estos recursos propios entre los Estados miembros.

1.102. De lo expuesto en el presente análisis podría deducirse que, en su fase actual, el instrumento PNB no es más que un sistema indiciario que permite conocer aproximativamente la capacidad de contribución de los Estados miembros a la financiación de las necesidades comunitarias. Ciertamente no es una base tan precisa y controlable como la base imponible de un impuesto. La contabilidad nacional, por otra parte, no se concibió para responder a preocupaciones fiscales.

1.103. No obstante, aunque el PNB resultante presente muchos puntos débiles de orden metodológico, debido precisamente a los objetivos perseguidos en el plano macroeconómico, éstos no lo colocan necesariamente por debajo de su nivel real.

Conclusión

1.104. Dada la importancia del PNB para determinar equitativamente las contribuciones de los Estados miembros, es necesario mejorar los aspectos esenciales de este instrumento y conseguir que se ajuste lo mejor posible a la realidad. Los avances realizados en los últimos años en este sentido no indican que la Comisión haya asumido suficientemente esta función fundamental que se le ha confiado.

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Procedimientos simplificados de despacho aduanero

Objetivos y principios del régimen

1.105. Los procedimientos denominados simplificados tienen por objetivo facilitar el despacho aduanero de las mercancías a los operadores que realizan importaciones continuas. Se trata de autorizar la presentación de declaraciones recapitulativas globales de varias importaciones en lugar de declaraciones individuales.

1.106. Las condiciones de acceso al régimen no son muy restrictivas, dependen principalmente de que los servicios aduaneros puedan realizar controles completos, basándose sobre todo en la contabilidad de las empresas. Solamente se excluye a los operadores ocasionales o a aquellos que hayan cometido infracciones con anterioridad. Los importes afectados son importantes. En los Países Bajos, representan el 50 % de los derechos recaudados; en Alemania, el 40 %; en Bélgica, el 29 %; en Francia, el 25 %, y en el Reino Unido, el 11 %. Grecia e Italia no aplican estos procedimientos.

Aplicación del régimen

1.107. Alemania y Francia adoptan una actitud bastante liberal para la emisión de las autorizaciones; concretamente, pueden concederlas a transportistas y a comisionistas en aduana. El resto de los Estados miembros aplican un régimen más restrictivo. El Reino Unido exige al candidato beneficiario que sea, simultáneamente, destinatario autorizado de un régimen de tránsito y que su gestión esté informatizada. En España, es necesario que el conjunto de las mercancías sea expedido desde el mismo país de origen por el mismo exportador. En general, pese a su nombre, los procedimientos simplificados dan lugar a una gestión más bien compleja, que exige plazos largos debido a la necesidad de cotejar las declaraciones parciales con las globales.

1.108. Aunque los requisitos de tipo contable y de control que figuran en las autorizaciones expedidas a los beneficiarios son suficientemente restrictivos, no siempre se llevan rigurosamente a la práctica. Por ejemplo, en Alemania no se efectúan los controles habituales de exhaustividad, y los controles documentales a posteriori sólo se realizan una vez pasado mucho tiempo. En Dinamarca, el análisis de riesgos sobre el valor de las mercancías no se aprovecha verdaderamente. En los Países Bajos y en Francia, los controles automáticos informatizados no están adaptados a las declaraciones globales. Los sistemas informatizados de despacho aduanero no incluyen los procedimientos simplificados, cuando podrían adaptarse fácilmente a ellos.

Conclusión

1.109. Para que el acceso a los procedimientos simplificados sea igualitario habría que homogeneizar las modalidades prácticas de asignación en Europa, suprimiendo determinadas restricciones nacionales injustificadas. Debería aprovecharse la técnica informática para mejorar el control aduanero. Por último, los controles físicos, cuya frecuencia depende, en principio, de los riesgos de fraude, deberían adaptarse a estos procedimientos, que frecuentemente implican la entrega directa de las mercancías en los locales de las empresas beneficiarias.

Valor en aduana de los productos perecederos

Objetivos y principios del régimen

1.110. El principio general del valor en aduana, establecido por el GATT, estipula que las mercancías deben declararse por su valor transaccional. No obstante, ha habido que establecer un sistema especial para las frutas y verduras perecederas importadas «a comisión», es decir, sin precio de venta en firme. Este sistema es opcional para el importador. El Reglamento (CEE) n° 1577/81 ()

de la Comisión, de 12 de junio de 1981, establece para ello un procedimiento de determinación de valores medios normalizados en la frontera comunitaria.

1.111. En el arancel aduanero común, muchos de estos productos están tasados a tipos de derecho que oscilan entre el 18 % y el 25 %, situándose entre los más elevados de la Comunidad. El total de los derechos recaudados puede calcularse en unos 354 Mio ECU. Los productos originarios de los países del Maghreb (Argelia, Marruecos y Túnez) y del Mashreck (Egipto, Jordania, Líbano y Siria), libres de derechos, se excluyen del régimen, así como las frutas y verduras españolas y portuguesas, integradas en el mercado único desde el 1 de enero de 1993.

Determinación de los valores y aplicación del régimen

1.112. Los valores en aduana normalizados se determinan cada 15 días y para 64 productos a partir de los precios unitarios medios vigentes en 19 centros de comercialización de la Comunidad. Las autoridades nacionales recopilan los datos basándose en cotizaciones, precios de subastas o en los precios aplicados por algunos mayoristas importantes. Dado que la lista de los productos se ha ido ampliado progresivamente, de 40 a 64 artículos, habría que elegir entre la limitación del sistema a los productos muy comercializados o extenderlo a una amplia gama de productos diversos.

1.113. En la zona franca de Hamburgo, un acuerdo local permite a una asociación de importadores de fruta beneficiarse de una fijación previa de los valores normalizados con la posibilidad añadida de sustituirlos por los valores reales en caso de que entretanto éstos hayan evolucionado a la baja.

Carácter opcional del régimen

1.114. En virtud del Reglamento (CEE) n° 1577/81, el régimen de los valores normalizados es facultativo. No obstante, al importador se le impone un plazo mínimo de validez de un año natural, una vez realizada su elección, con el fin de limitar las posibilidades de aprovecharse de los niveles respectivos de precios. En la práctica, esta medida puede eludirse fácilmente si los operadores poseen varias empresas o pueden recurrir a un intermediario. Los intermediarios pueden efectuar sus despachos aduaneros en valores estándar o en valores transaccionales, según les interese. Para evitar esta situación sería preferible respetar de manera más estricta el principio que establece que el régimen únicamente debe asignarse cuando sea necesario, es decir, en las importaciones «a comisión» sin valor transaccional declarado durante la importación.

Conclusión

1.115. Los actuales procedimientos de determinación de los valores estándar, fundamento del régimen, no permiten establecer precios realmente representativos de las transacciones en el momento de la importación. Para conseguirlo, habría que actualizar y poner al día la lista de los centros de comercialización investigados y ponderar las informaciones recogidas en función de los volúmenes de importación. Igualmente, sería preferible limitar la lista de los productos a aquellos que formen parte de corrientes comerciales suficientemente importantes.

1.116. No obstante, dada la evolución de las condiciones de tasación de las importaciones de frutas y verduras en la Comunidad, sobre todo por los acuerdos preferenciales en vigor, habría que volver a examinar si estos procedimientos no deberían limitarse a un determinado número de casos específicos, como por ejemplo las ventas a comisión, o incluso suprimir el régimen, para evitar que al importador le sea posible elegir en la práctica los valores que debe declarar.

Derechos reguladores reducidos para la importación de ganado vacuno

Objetivos y principios del régimen

1.117. La importación con derechos reguladores reducidos de terneros procedentes de Hungría, Polonia, Yugoslavia (hasta el 15 de noviembre de 1991) y de Checoslovaquia (a partir del 1 de enero de 1992), dio lugar a la apertura de un contingente de 198 000 cabezas en 1991 y 214 500 cabezas en 1992. Estos contingentes se destinaron esencialmente a Italia y Grecia (194 220 cabezas por año), lugares en que el Tribunal ha realizado su investigación.

1.118. La reducción del derecho regulador era de un 65 % o de un 75 %, según el peso y el origen de los animales. Éstos debían cebarse durante un período mínimo de 120 días después de su importación so pena de recuperación del importe de la reducción concedida, cuyo valor estimado sería de 53,5 Mio ECU por año.

1.119. Según el procedimiento establecido en el Reglamento (CEE) n° 612/77 de la Comisión, de 24 de marzo de 1977 ()

, había que respetar distintas formalidades, tales como la obtención de una licencia de importación, la indicación del lugar del engorde, la imposición de marcas a los animales y la presentación de pruebas de cumplimiento de los compromisos. Por último, el 10 % del contingente debía reservarse a operadores nuevos en el mercado.

Aplicación del régimen

1.120. En Grecia no se impuso el plazo de un mes para presentar la información del lugar de engorde de los animales, ni tampoco se respetó la obligación de imponer a los animales las marcas de identificación del importador.

1.121. En Italia, como pruebas de cumplimiento de las condiciones de engorde y de no sacrificar los animales durante un período de 120 días después de la importación, se presentaron certificados emitidos por los ayuntamientos, cada uno con sus propios procedimientos. La falta de precisión de las instrucciones contribuye a que no se cumplan debidamente las condiciones para acogerse al régimen. En Grecia, se descubrieron tres casos de liberación de las garantías sin presentación de dichas pruebas. En ninguno de los dos Estados miembros examinados se efectuaron retenciones sobre las garantías por incumplimiento de las disposiciones de los reglamentos.

1.122. Finalmente, debido a la calidad de los datos presentados por Italia y Grecia sobre el número y el origen de los animales importados en cada período, la Comisión no ha podido gestionar correctamente el contingente.

Cálculo de los derechos reguladores a la importación

1.123. Los derechos reguladores se calculan en función del peso de las mercancías. En Italia, en la aduana inspeccionada, se expedían boletines de peso para todos los animales, pero el peso de cada animal se redondeaba. En las aduanas inspeccionadas en Grecia, los animales no se pesaban individualmente, sino en grupo.

Justificación del régimen

1.124. Teniendo en cuenta el estado de las finanzas públicas de la Comunidad, la utilización de estos regímenes no está justificada. En efecto, las necesidades de la cría de terneras están ampliamente cubiertas por la producción comunitaria, cuyo excedente asciende a 600 000 cabezas. La importación con derechos reguladores reducidos del equivalente de la tercera parte de este superávit no solamente recorta el importe de los recursos propios cobrados (alrededor de 53,5 Mio ECU menos), sino que también acarrea costes suplementarios posteriores, como, por ejemplo, las restituciones a la exportación de ganado vacuno vivo (122 Mio ECU en total en 1992).

Conclusión

1.125. Los complicados procedimientos vigentes para gestionar las importaciones contingentadas no se han cumplido debidamente, y ni los controles nacionales ni los comunitarios han detectado estas insuficiencias. No se ha establecido ningún otro medio de control complementario, basado por ejemplo en las contabilidades de las empresas. Convendría revisar el modo de gestión y de control de estos regímenes específicos.

Importación de ganado en tránsito comunitario

1.126. En diciembre de 1990 se descubrió en Alemania un tráfico fraudulento de ganado vacuno y de corderos originarios de Polonia. En lugar de pagar los derechos reguladores adeudados en la frontera, los operadores colocaban las mercancías en el régimen de tránsito comunitario. Este régimen permite pagar los derechos en destino, después del transporte, con los derechos cubiertos por una garantía bancaria. En la práctica, la garantía exigida era inferior al importe de los derechos adeudados, de modo que la no liquidación de los títulos de tránsito resultaba menos costosa que el pago de estos derechos. Las autoridades alemanas han adoptado medidas de control específicas en el ámbito nacional.

1.127. La Comisión examinó este tráfico en 1991. En sus informes se mencionan más de ochocientos casos de no liquidación, por un importe en recursos propios de aproximadamente 15 Mio ECU. En diciembre de 1991, la Comisión sugirió mediante un télex a los Estados miembros que la garantía global exigida tuviera un importe mínimo de 100 000 ecus (50 000 ecus en determinados casos). Esta medida se ha hecho obligatoria en virtud del Reglamento (CEE) n° 2560/92, de 2 de septiembre de 1992 ()

. Por lo tanto, han transcurrido casi dos años sin que se adoptara una medida reglamentaria indispensable y, durante ese tiempo, el tráfico ha podido desarrollarse en el resto de los Estados miembros.

1.128. En cuanto a los intercambios con los países de la AELC, en octubre de 1992 se adoptaron disposiciones idénticas que, posteriormente, a partir del 1 de enero de 1993, se sustituyeron por las antiguas disposiciones. Esto quiere decir que el nivel mínimo de la garantía ya no es de 100 000 ecus. Las operaciones de tránsito comprometidas en los países de la AELC quedan expuestas, por lo tanto, al mismo riesgo de que se desarrolle un tráfico fraudu- lento.

MULTAS Y SANCIONES

1.129. El Tribunal ha examinado las sanciones impuestas por la Comisión a las empresas que contravienen las normas de la libre competencia ()

. En 1992, se recaudaron 34,53 Mio ECU, y 254,84 Mio ECU quedaron en suspenso a raíz de recursos presentados ante los tribunales (19 casos relativos a 105 empresas). Desde 1985, el porcentaje de recaudación de las multas asciende al 11,7 %.

1.130. La situación ya detectada por el Tribunal no ha evolucionado en absoluto ()

. Se han hallado nuevos retrasos, de hasta tres meses, en la notificación de las decisiones, así como incoherencias entre decisiones y notificaciones. En un caso, la Comisión ha favorecido a determinados deudores, escalonando los plazos de pago en cuatro años y asignando un tipo de interés de demora del 8 %, en lugar del tipo legal del 13,75 %. Se han encontrado retrasos de hasta diecisiete meses en la emisión de las órdenes de cobro, de reducción o de anulación de créditos. Finalmente, la imputación de los intereses de demora se sigue realizando en el mismo artículo presupuestario que la principal. La Comisión debe aplicar con mayor rigor sus normas internas y gestionar mejor las multas aplicadas en el marco de la libre competencia.

1.131. En otro caso, el 27 de febrero de 1992 ()

, el Tribunal de Primera Instancia declaró inexistente el acto administrativo por el que se imponían multas por un importe total de 23,5 Mio ECU. Algunas de estas multas habían sido abonadas previamente por los deudores e imputadas como ingresos presupuestarios por la Comisión. Para reembolsarlas, el ordenador de pagos estableció el 9 de octubre de 1992, ocho meses después del fallo, tres órdenes de pago por valor de 7,9 Mio ECU, de los cuales 1,9 Mio ECU correspondían a intereses de demora concedidos sin base reglamentaria alguna. Al no disponerse de fondos presupuestarios, estas órdenes de pago se imputaron fuera del presupuesto, a fondos de tesorería. Este procedimiento es irregular por contravenir las disposiciones de los artículos primero y quinto del Reglamento Financiero, y la operación debería haber sido rechazada por el interventor (véase el apartado 13.34 del presente Informe). Además, la Comisión no ha podido regularizar esta situación, ya que sus sucesivas propuestas de inclusión en el presupuesto no han tenido resultados, ni en el Consejo, el 15 de diciembre de 1992, en un presupuesto rectificativo y suplementario, ni en el Parlamento, el 25 de enero de 1993, en una transferencia de créditos. Dadas las circunstancias, el Tribunal invita a la Comisión a indicar cuáles son las perspectivas de regularización de esta situación.>REFERENCIA A UN FILM>

CAPÍTULO 2 (*) Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (FEOGA-Garantía) Gestión y control presupuestario

>SITIO PARA UN CUADRO>

(*) Las respuestas de la Comisión figuran en la p. 270

CUESTIONES PRESUPUESTARIAS

Evolución del presupuesto

2.1. Los créditos totales disponibles en la subsección B1 del presupuesto ascendían inicialmente a 36 022 Mio ECU. De ellos, 35 022 Mio ECU se destinaban a gastos operativos en los títulos B1-1 a B1-4 y en el título B1-5 se consignaron 1 000 Mio ECU como reserva. A resultas de los presupuestos rectificativos suplementarios nos 2 y 3 de 1992, y de transferencias a y desde otras subsecciones del presupuesto general, los créditos finales para gastos operativos se redujeron en gran medida, alcanzando los 32 023,5 Mio ECU.

2.2. Las principales modificaciones sobre el presupuesto inicial se realizaron en cereales (B1-10) P870 Mio ECU; vino (B1-16) P635 Mio ECU y leche (B1-20) P1603 Mio ECU. En los cuadros 2.1 a 2.4 se presenta la información financiera sobre la aplicación del FEOGA-Garantía.

Contabilidad

2.3. Los pagos del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (FEOGA-Garantía) a los Estados miembros en el marco de anticipos mensuales se consignan en primer lugar en el sistema informático de la dirección del FEOGA de la Comisión. Los expedientes de pago se presentan al interventor de la Comisión para su aprobación, tras lo cual el contable los imputa en las cuentas del sistema contable central de la Comisión.

2.4. Debido a un problema informático, la aprobación del interventor y la imputación en las cuentas de las declaraciones de agosto, septiembre y octubre de 1992 de los Estados miembros sufrieron un retraso considerable. Sólo se pudieron realizar al final de enero de 1993, después de que el Tribunal contactara con los servicios de la Comisión al no encontrar esta información en las cuentas.

Prórrogas

2.5. La Comisión realizó prórrogas no automáticas de 1991 a 1992, en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento Financiero, por valor de 166,0 Mio ECU para financiar ayuda alimentaria a los países de Europa del Este y la antigua Unión Soviética (véanse los apartados 2.71 a 2.109). Las demás prórrogas de 1991 a 1992 realizadas según la letra b) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento Financiero, ascendieron a 24,1 Mio ECU de los que finalmente se gastaron 11,2 Mio ECU.

2.6. Al final del ejercicio 1992, la Comisión prorrogó 50,7 Mio ECU en virtud de la letra b) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento Financiero. Estas prórrogas se refieren principalmente a las partidas B1-1221 (programas relacionados con el consumo de aceite de oliva) 11,8 Mio ECU; B1-1890 (ayuda alimentaria a Europa del Este) 17,3 Mio ECU y B1-3600 (medidas contra el fraude) 15,9 Mio ECU. Al igual que en años anteriores, la Comisión también realizó prórrogas no automáticas en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento Financiero que ascendieron a 175,5 Mio ECU para ayuda de emergencia a países de Europa central y oriental.>SITIO PARA UN CUADRO>

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Almacenamiento Público

2.7. El coste total del almacenamiento público (costes técnicos, financieros, pérdidas y ganancias de las ventas, depreciación) en 1992 fue de 4 500 Mio ECU, ligeramente inferior al de 1991 (4 877 Mio ECU). Del total de 1992, la depreciación de los cereales y de la carne de vacuno fue de 2 115 Mio ECU y 1 747 Mio ECU, respectivamente.

2.8. Como indica el cuadro 2.5, el valor total de las existencias al 30 de septiembre de 1992 seguía igual que el año anterior. Las existencias de cereales aumentaron en unos 400 Mio ECU, mientras que las existencias de productos lácteos se redujeron en unos 500 Mio ECU. El aumento de las existencias de cereales fue debido a una fuerte producción en los Estados miembros combinado con una caída de las exportaciones a Europa del Este, que no disponía de fondos para financiar la compra de cereales.

2.9. La Comisión valora las existencias a precios estimativos del mercado mundial. En este contexto, las previsiones de precios para productos lácteos se basan en los precios mínimos del GATT. En el caso de la carne de vacuno, las estimaciones se basan en los precios aplicados en el mercado mundial a las exportaciones de la Comunidad. Las previsiones para los cereales se basan en la información proporcionada por la bolsa de Chicago, el Consejo Internacional del Trigo, y los expertos y comerciantes del sector.

2.10. Durante su fiscalización, el Tribunal pidió ver los documentos de la Comisión sobre el modo de efectuar las previsiones de precios, pero la Comisión no pudo presentar ninguno.>SITIO PARA UN CUADRO>

2.11. La comparación de los precios reales de los productos lácteos y cereales con las previsiones de los años 1991, 1992 y 1993 demostró que estos últimos son bastante inferiores. En 1992 las diferencias oscilaron entre el 20 % y el 40 %. Como estas previsiones se utilizan para preparar el presupuesto, esto provoca una provisión excesiva de créditos presupuestarios, que puede generar, además, gastos negativos.

Disciplina presupuestaria

2.12. En la Decisión 88/377/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988 ()

, sobre disciplina presupuestaria, se fijaron límites anuales al gasto del FEOGA, que se denominaron «directrices». La directriz de 1992 era de 35 039 Mio ECU. Frente a ella, los compromisos totales ascendieron a 31 118,3 Mio ECU lo que supone el 89 % del importe máximo. Al incluir nuevos compromisos con prórrogas no automáticas de 1991 a 1992, los compromisos totales ascendieron a 31 275,7 Mio ECU.

2.13. El resultado favorable de 1992 fue debido a gastos inferiores a los previstos en los sectores de los cereales, vino, leche y carne de vacuno. Respecto a los cereales, mantequilla, carne de vacuno y de porcino de la antigua República Democrática Alemana, el reembolso de 307 Mio ECU de Alemania por las exportaciones, que no correspondía imputar al FEOGA-Garantía pero que se había prefinanciado por la Comisión, contribuyó a este nivel de gasto inferior.

Previsión del gasto

2.14. El Tribunal ya ha comentado en Informes Anuales anteriores que el seguimiento de la ejecución de la sección del FEOGA-Garantía del presupuesto no puede funcionar correctamente mientras las previsiones de los Estados miembros no sean fiables. Durante 1991-1992, la Comisión realizó un gran esfuerzo para mejorar la calidad de dichas previsiones con un seminario para los Estados miembros y mediante la informatización de parte de la información que circula entre la Comisión y los Estados miembros. A pesar de que algunos de estos nuevos mecanismos solo empezarán a surtir efecto sobre las previsiones de 1993, algunos Estados miembros ya han conseguido mejorar la calidad de sus previsiones en 1992. El Gráfico 2.1 muestra que las previsiones globales trimestrales de 1992 han tendido a ajustarse a los gastos reales.

2.15. Sin embargo, aún hay importantes diferencias entre las previsiones a tres meses y los resultados en los mercados concretos. Tanto para cereales como para aceites y grasas, cuyas previsiones mensuales se situaban casi siempre entre los 400 y los 600 Mio ECU, el gasto real a menudo difería en unos 150 Mio ECU.

2.16. El cuadro 2.6 muestra las importantes diferencias que pueden darse respecto a la fiabilidad de sus previsiones entre los Estados miembros en un período dado.

Liquidación de cuentas

2.17. En septiembre de 1992 se aprobó la liquidación de cuentas del ejercicio 1989 del FEOGA-Garantía ()

. El importe que el conjunto de los Estados miembros debía reembolsar a la Comisión sumaba un total de 964 Mio ECU. De ellos, 536 Mio ECU se referían a correcciones de la tasa suplementaria de la leche en Italia y 168 Mio ECU en España.

2.18. Ambos Estados habían incumplido su obligación de establecer el sistema de cuotas lecheras. Italia no había asignado cuotas individuales a los granjeros ni a las centrales lecheras, ni tampoco había fijado las cantidades respectivas de producción unitaria; por este motivo, no estaba en condiciones de recaudar la supertasa. En cuanto a España, aunque ha asignado las cuotas a los productores no llevó a cabo la recaudación de la tasa.

2.19. La Comisión acordó con los Estados miembros afectados que los pagos de 1989 se efectuarían en tres plazos pagaderos en enero, febrero y marzo de 1993. La Comisión debería garantizar el pronto cobro de todas las cantidades pendientes. Sin embargo, sólo el primer plazo (53,2 Mio ECU de España y 93,2 Mio ECU de Italia) fue abonado a la Comisión a principios de 1993, sin que se hayan registrado otros pagos desde entonces. En el ejercicio FEOGA de 1993-1994 el Consejo decidió incrementar las cuotas de leche de España, Italia y Grecia por medio del Reglamento (CEE) 1560/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993 ()

. A raíz de este acto del Consejo, la Comisión decidió, el 28 de julio de 1993, reducir considerablemente las cantidades que los Estados miembros en cuestión debían pagar por 1989, con una futura modificación ()

de la decisión de liquidación de 1989, que supuso que el 27 de septiembre de 1993 la Comisión tuviera que desestimar la negativa del interventor a visar la reducción de Italia. El reglamento del Consejo no puede servir para modificar los importes de años anteriores. La legalidad de la notificación y su impacto serán cuidadosamente examinados por el Tribunal.

Nomenclatura

2.20. El gasto del FEOGA-Garantía se basa en reglamentos directamente aplicables en los Estados miembros y la Comunidad tiene obligación legal de financiarlo. Por ello, la nomenclatura presupuestaria incluye una serie de partidas «pro memoria» (p.m.) que proporcionan la necesaria flexibilidad en caso de gasto imprevisto. Estas partidas cubren:

a)eventuales pagos de programas existentes para los que no se puede evaluar el gasto previsible, como es el caso, por ejemplo, de viejos programas que se están finalizando;

b)nuevos reglamentos propuestos por la Comisión, sin aprobar aún por el Consejo, pero que probablemente lo serán durante el ejercicio en curso;

c)nuevas políticas que se van formulando, pero que aún no cuentan con un borrador de reglamento formal.

2.21. En el presupuesto de 1992 hay 51 partidas «p.m.» en la nomenclatura presupuestaria del FEOGA, pero a menudo sólo se da una explicación breve o ninguna en absoluto por la existencia de dichas partidas. Doce de estas partidas p.m. no tienen ninguna justificación legal ni de otro tipo en el presupuesto y la autoridad presupuestaria tampoco explica el destino que se les ha dado. Esto es incompatible con la reglamentación presupuestaria general.

2.22. En 1991 y 1992 tenemos un ejemplo de una utilización inadmisible de una partida p.m. En el artículo 189, «otros», del capítulo B1-18, «otros sectores (vegetales)», la Comisión reservó diversos gastos para ayuda alimentaria a los países de Europa del Este. A pesar de que estas acciones comenzaron en 1991 y continuarán en 1993, no se han establecido líneas presupuestarias específicas para esta acción. No se puede excusar la práctica actual alegando la urgencia de las medidas, puesto que se ha realizado el mismo tipo de acción por tercer año consecutivo. El Tribunal ha de señalar que en el anteproyecto de presupuesto de 1993 la Comisión había propuesto un capítulo diferenciado para la ayuda alimentaria, pero que la autoridad presupuestaria rechazó esta propuesta.

2.23. Algunas partidas presupuestarias incluyen operaciones «negativas» y «positivas», como por ejemplo las pérdidas y ganancias de almacenamiento público en las que los Estados miembros sólo declaran el valor neto, provocando así una falta de transparencia presupuestaria. En tales casos, se deberían emplear líneas presupuestarias diferenciadas y se debería instruir a los Estados miembros para que declaren los ingresos y los gastos por separado.

2.24. Algunas partidas del presupuesto son mixtas, y en ellas la Comisión contabiliza gastos tradicionales de «garantía» así como gastos «directos». Estas líneas presupuestarias se utilizan de este modo para los pagos efectuados por los Estados miembros entre el 16 de octubre del año «n 1» al 15 de octubre del año «n» y para los gastos directamente realizados por la Comisión entre enero y el 31 de diciembre del año «n». Esta situación, en la que se emplea la misma línea presupuestaria para anotar gastos efectuados en períodos distintos con sistemas de gestión también distintos, provoca una falta de transparencia presupuestaria y complica la gestión del presupuesto.

Conclusión

2.25. La nomenclatura presupuestaria de los gastos del FEOGA-Garantía necesita la siguiente revisión urgente:

a)las partidas p.m. deberían limitarse a casos en los que exista una base jurídica, o bien donde sea muy probable que entre en vigor un nuevo reglamento durante el ejercicio presupuestario;

b)no se deberían efectuar compensaciones entre ingresos y gastos;

c)debería haber líneas presupuestarias diferenciadas para el gasto realizado a través de los organismos pagadores de los Estados miembros y el gasto realizado directamente por la Comisión;

d)deberán crearse líneas presupuestarias específicas, junto con la justificación adecuada para todas las nuevas acciones que no puedan incluirse en los epígrafes ya existentes.

CONTROLES NACIONALES SOBRE EL GASTO DEL FEOGA-GARANTÍA

Introducción

2.26. El programa de auditoría financiera en los Estados miembros, comenzado por el Tribunal en 1989, continuó en 1992 en Francia e Irlanda. Francia recibió 6 952 Mio ECU e Irlanda 1 452 Mio ECU, correspondientes al 22 % y al 4 % de todo el gasto de garantía para 1992. El objetivo de la auditoría financiera es comprobar la exactitud de las declaraciones nacionales y evaluar los sistemas de control nacionales sobre el gasto de garantía. El programa finalizará en 1993 con las correspondientes fiscalizaciones en Alemania y Dinamarca.

2.27. La Comisión ha emprendido una acción para reorganizar el procedimiento de liquidación teniendo en cuenta las fiscalizaciones realizadas anteriormente por el Tribunal en los organismos pagadores. El factor central del nuevo procedimiento es la fiabilidad de los controles y fiscalizaciones que se han de realizar a nivel de Estado miembro. En consecuencia debe mejorarse considerablemente la organización y funcionamiento de una serie de organismos pagadores.

Controles del gasto de garantía en Francia

Organismos pagadores

2.28. En Francia nueve organismos pagadores, estructurados por mercado, son los responsables de la gestión del gasto del FEOGA-Garantía y están coordinados por la «Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole» (ACOFA). Tienen estatuto de organismo público, con representantes de los sectores implicados en el consejo de administración. El cuadro 2.7 muestra la estructura de los organismos pagadores franceses.>SITIO PARA UN CUADRO>

2.29. El Tribunal fiscalizó cinco organismos pagadores que administran el 85 % de todo el gasto del FEOGA-Garantía en Francia; se trata del «Office national interprofessionnel des viandes de l'élevage et de l'aviculture» (Ofival), el «Office national interprofessionnel de céréales» (ONIC), el «Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers» (Onilait), la «Société interprofessionnelle des oléagineux, protéagineux et cultures textiles» (SIDO) y el «Office national interprofessionnel des vins» (Onivins). Todos ellos delegaron ciertos gastos en otras organizaciones que actúan, a su vez, como organismos liquidadores. Y explican el 26 % del gasto de las cinco organizaciones fiscalizadas.

2.30. Dado que el gasto del FEOGA-Garantía queda al margen de los procedimientos nacionales franceses de control presupuestario, no se realiza un control sistemático de los organismos pagadores por una entidad de auditoría externa. Aunque en 1992 el Tribunal de Cuentas francés finalizó una auditoría de las organismos pagadores, ésta fue la primera fiscalización nacional llevada a cabo en Francia sobre el gasto del FEOGA-Garantía.

Organización y seguimiento de las actividades de control

2.31. El sistema francés es relativamente complejo debido a la distribución de funciones, que puede incluir hasta cuatro o cinco organizaciones o departamentos administrativos diferentes para una sola medida. No siempre está claro el motivo de esta estructura tan diversificada. Las primas ganaderas constituyen uno de estos casos, en los que el Tesoro actúa también como organismo pagador del FEOGA-Garantía. Dos de las primas ganaderas las abona el Ofival, y la tercera, la prima por vacas nodriza, se abona directamente por el Tesoro. Un sistema uniforme de gestión ayudaría a mejorar el seguimiento de todas las medidas.

2.32. Las inspecciones sobre el terreno de la aplicación de la ayuda se realizan de diversas maneras, según los organismos pagadores y las medidas comunitarias de que se trate, a saber:

a)por los departamentos de control de los organismos pagadores;

b)por los departamentos regionales de los organismos pagadores;

c)por las organizaciones en las que se han delegado ciertas funciones;

d)por las «Directions départementales de l'agriculture et de la forêt» (DDAF), bajo la autoridad del Ministerio de Agricultura;

e)por los funcionarios del Ministerio del Presupuesto (aduanas, Dirección General de Impuestos, Dirección General de la Competencia, Consumo y Prevención del Fraude).

2.33. La falta de unidades normalizadas de control a nivel local, debido en parte a la diversidad de las organizaciones responsables, hace que sea difícil formarse una opinión global sobre la eficiencia de los controles. Las deficiencias y errores encontrados durante la fiscalización de las cinco organizaciones ponen de manifiesto que la complejidad del sistema francés conlleva una serie de riesgos para los fondos de la Comunidad.

2.34. Otro ejemplo interesante es la distribución de mantequilla a organizaciones relacionadas con las personas desfavorecidas, gestionada por Onilait. Tanto el Ministerio de Agricultura como las autoridades municipales se encargan de hacer el seguimiento de la utilización de la mantequilla suministrada a organizaciones de beneficencia por la «Société interprofessionnelle du lait et des produits laitiers» (Interlait). No existe un sistema coordinado de examen para comprobar que la mantequilla llegue a su destino.

2.35. Onilait delegó en el «Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles» (Cnasea) la gestión de la prima por abandono de la producción lechera. Esta prima la abona Cnasea, en principio sobre la base de la decisión que toma el DDAF local. De hecho, Onilait no controla a Cnasea que, a su vez, no supervisa a las DDAF.

2.36. Además en la DDAF en Rennes, el mismo funcionario es el único que se encarga de examinar las solicitudes de ayuda, presentarlas para su aprobación y después, en una fase posterior, decidir los controles que se deben realizar. Esta acumulación de funciones pone en peligro la seguridad del sistema. Las inspecciones de las DDAF sobre el terreno deberían haberse realizado en el año en que se interrumpió la producción, en 1986 o 1987, de conformidad con las instrucciones nacionales. En la zona de la DDAF de Rennes no se llevaron a cab