DECISIÓN (UE) 2019/115 DE LA COMISIÓN

de 10 de julio de 2018

sobre la ayuda estatal SA.37977 (2016/C) (ex 2016/NN) ejecutada por España en favor de la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S. A.

[notificada con el número C(2018) 4233]

(El texto en lengua española es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones de conformidad con el citado artículo (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) El 9 de diciembre de 2013 y el 10 de abril de 2014, la Comisión recibió dos denuncias anónimas contra el Estado español en relación con la presunta concesión de ayudas ilegales e incompatibles a la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos SA (en lo sucesivo, «Correos»). Ambas denuncias planteaban las siguientes cuestiones en relación con Correos: i) la supuesta compensación excesiva concedida a Correos por el desempeño de la OSU desde 1998; ii) las exenciones tributarias supuestamente incompatibles otorgadas a Correos; y iii) el supuesto impago por Correos de las cotizaciones a la Seguridad Social de sus funcionarios.

(2) El 14 de febrero de 2014, el 26 de febrero de 2014 y el 15 de julio de 2014, la Comisión remitió la versión no confidencial de las dos denuncias a las autoridades españolas.

(3) El 11 de abril de 2014 y el 18 de septiembre de 2014, las autoridades españolas respondieron a dichas denuncias.

(4) El 10 de julio de 2014, el 22 de octubre de 2014 y el 4 de diciembre de 2015, la Comisión solicitó información complementaria a las autoridades españolas.

(5) Estas respondieron a esas solicitudes el 7 de agosto y el 19 de diciembre de 2014, el 19 de enero de 2015 y el 21 de diciembre de 2015, respectivamente.

(6) Mediante escrito de 11 de febrero de 2016, la Comisión informó a España de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado con respecto a varias medidas concedidas a Correos. La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación de 2016») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2).

(7) La Comisión recibió las primeras observaciones de España sobre la Decisión de incoación mediante escrito de 21 de abril de 2016.

(8) La Comisión recibió observaciones de Correos sobre la Decisión de incoación mediante escrito de 11 de mayo de 2016.

(9) La Comisión recibió observaciones de un tercero mediante escrito de 12 de mayo de 2016.

(10) El 8 de junio de 2016, la Comisión remitió a España las observaciones recibidas.

(11) España presentó sus observaciones a las presentadas por terceros interesados mediante escrito de 6 de julio de 2016.

(12) En el curso del procedimiento, la Comisión recibió observaciones adicionales de España el 24 de octubre de 2017 y el 23 de mayo de 2018.

(13) La Comisión recibió observaciones adicionales de un antiguo competidor de Correos, Unipost, mediante escrito de 20 de marzo de 2018.

2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA

2.1. EL MERCADO POSTAL ESPAÑOL

(14) Antes de la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1986, los servicios postales en España estaban en manos de la Administración General. El Decreto 1113/1960, de 19 de mayo, sobre la Ordenanza Postal, desarrollado mediante el Reglamento de los Servicios de Correos, aprobado mediante el Decreto 1653/1964, de 14 de mayo, definía el servicio postal y encomendaba su prestación a la Dirección General de «Correos y Telégrafos». La adopción de la Ordenanza Postal y de su reglamento de desarrollo marcaron el inicio de la liberalización del mercado postal español, ya que el monopolio de «Correos y Telégrafos» quedó circunscrito a las cartas y tarjetas postales internacionales e interurbanas, liberalizándose plenamente los servicios de correspondencia y paquetería urbanos. En la década de 1970, entraron en el mercado postal español los primeros grandes operadores privados.

(15) Tras la adhesión de España a la CEE, se produjo una liberalización gradual de los servicios postales entre 1998 y 2010. Más concretamente, la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (3) fue incorporada en 1998 al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales (la Ley Postal de 1998), que por primera vez encomendó a Correos la obligación de servicio universal (4) (en lo sucesivo, «OSU»). La Ley establecía una lista reducida de servicios incluidos en la OSU (5) que seguían reservados a Correos como proveedor del servicio postal universal (en lo sucesivo, «el sector reservado»), mientras que se liberalizaban todos los demás servicios postales (en lo sucesivo, «el sector no reservado»).

(16) La liberalización de los servicios postales en España continuó con la transposición al Derecho español de la Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (6), a través de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que modificó la citada Ley Postal de 1998 y redujo aún más el ámbito del sector reservado.

(17) En 2010, el sector postal se liberalizó completamente mediante la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (la Ley Postal de 2010), que incorporó al ordenamiento jurídico español la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (7). La Ley Postal de 2010 redefinió el ámbito de aplicación de la OSU (por ejemplo, el servicio de giro quedó excluido de la OSU) y eliminó el sector reservado.

2.2. BENEFICIARIO

2.2.1. CORREOS

(18) Correos es una sociedad estatal matriz del Grupo Correos; su único accionista es la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). La SEPI es una entidad pública de tenencia de participaciones del Estado.

(19) Correos ofrece servicios postales, incluidos servicios universales, servicios de correo y otros servicios (por ejemplo, servicios relacionados con los postales y actividades conexas, incluidos los servicios de giro y transferencias monetarias, filatelia, etc.). En 2016, Correos tuvo un volumen de negocios de aproximadamente 1 761 millones EUR, realizó 2 774 millones de envíos postales (incluidos paquetes) y empleaba a 49 785 trabajadores.

(20) Correos es el mayor proveedor de servicios postales de España, con 8 787 puntos postales de contacto en 2016. Es el líder del mercado en el sector postal español con la mayor cuota del mercado de los servicios postales en España, excepto en los servicios de paquetería. Hasta 2017, Unipost SA fue el principal competidor de Correos en el mercado postal español; sin embargo, la compañía sufrió dificultades financieras y entró en proceso de liquidación el 19 de febrero de 2018. Otros operadores postales europeos (por ejemplo, Deutsche Post, TNT, La Poste, UPS, CTT Correios Portugal y Royal Mail) poseen cuotas de mercado significativas en los servicios de paquetería.

2.2.2. MARCO JURÍDICO APLICABLE A CORREOS

(21) En España, el Estado ha administrado directamente el servicio postal desde 1716. Correos formaba parte de la Administración pública, integrado en diversos Ministerios, como el Ministerio del Interior y, posteriormente, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

(22) El organismo autónomo «Correos y Telégrafos» fue creado por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado. El organismo autónomo «Correos y Telégrafos», se constituyó en 1992 y fue adscrito al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones.

(23) «Correos y Telégrafos» se convirtió en entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Fomento en virtud de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

(24) La Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, adoptó el marco jurídico de la «Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, SA» y la compañía se constituyó en junio de 2001. El 5 de junio de 2012, todas las empresas pertenecientes al Grupo Correos (es decir, Correos y sus filiales Correos Express, Nexea y Correos Telecom) se incorporaron a la SEPI, que se convirtió en su único accionista.

2.3. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS PÚBLICAS EN FAVOR DE CORREOS

2.3.1. COMPENSACIONES POR LA OSU OTORGADAS A CORREOS

(25) En 1998, a Correos se le encomendó la OSU mediante la Ley Postal de 1998. Como compensación por la prestación de la OSU, Correos recibió financiación pública entre 1998 y 2010. Posteriormente, la Ley Postal de 2010 encomendó a Correos la prestación del servicio postal universal durante un período de quince años, a partir del 1 de enero de 2011.

2.3.1.1. Compensaciones por la OSU concedidas en virtud de la Ley Postal de 1998

(26) A partir del 11 de marzo de 2000, la Ley Postal de 1998 fue complementada con un «Plan de Prestación» (en lo sucesivo, «el Plan de Prestación de 2000»), que establece el mecanismo de compensación para calcular el coste neto en el que incurre Correos al llevar a cabo su obligación como proveedor del servicio universal («PSU») y los criterios de calidad para el desempeño de la OSU.

(27) De 2000 a 2010, la compensación por la OSU a Correos se concedió sobre la base de una metodología desarrollada por las autoridades españolas (la «metodología española»), que se detalla en el Plan de Prestación de 2000. Por otra parte, el Plan de Prestación de 2000 obliga a Correos a llevar una contabilidad analítica, con separación de cuentas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley Postal de 1998.

(28) La metodología española para calcular el coste neto de la carga injusta que supone la OSU constaba de las siguientes fases: a) FASE 1: Determinar los ingresos y costes unitarios de cada producto/servicio y de cada centro de costes según la información sobre contabilidad analítica de Correos. Con respecto a cualquier producto/servicio, los centros de costes donde los costes unitarios sean superiores a los ingresos unitarios se consideran deficitarios. Los demás centros de costes, donde los ingresos unitarios sean superiores a los costes unitarios, se consideran excedentarios. b) FASE 2: Evaluar para cada servicio reservado (SR) los centros de costes que son deficitarios/excedentarios por la prestación de dicho servicio y calcular las pérdidas/beneficios agregados de estos centros por este concepto (pérdidas/beneficios SR). El coste neto de los servicios reservados es la diferencia entre la suma de las pérdidas SR y la suma de los beneficios SR. c) FASE 3: Evaluar para cada servicio no reservado (SNR) los centros de costes deficitarios por la prestación de dicho servicio y calcular las pérdidas agregadas de estos centros por este concepto (pérdidas SNR). El coste neto de los servicios no reservados es la suma de las pérdidas SNR. d) FASE 4: La compensación por la prestación de la OSU cubre el coste neto de los servicios reservados y no reservados, calculado con arreglo a las fases 2 y 3.

(29) El cuadro 1 muestra las compensaciones otorgadas a Correos por la prestación de la OSU durante el período 2004-2010, calculadas utilizando la metodología española. Cuadro 1 Compensaciones por la OSU otorgadas a Correos (en millones EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Coste neto SR 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 Coste neto SNR 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 Compensación por la OSU 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333

2.3.1.2. Compensaciones por la OSU en virtud de la Ley Postal de 2010

(30) La Ley Postal de 1998 fue sustituida por la Ley Postal de 2010, la cual entró en vigor el 1 de enero de 2011. La Ley Postal de 2010 encomendó a Correos la prestación del servicio postal universal durante un período de quince años a partir de la fecha de su entrada en vigor (es decir, hasta el 1 de enero de 2026).

(31) Los artículos 27 y 28 de la Ley Postal de 2010 establecen que el proveedor del servicio postal universal podrá recibir una compensación equivalente al coste neto que le supone el cumplimiento de sus obligaciones. El coste neto debe calcularse de acuerdo con el método del coste evitado neto, como la diferencia entre el coste neto soportado por el PSU por operar con la OSU y el coste neto soportado por el PSU por operar sin la OSU. En ese cálculo se tendrá en cuenta cualquier otro elemento que resulte pertinente, como las ventajas inmateriales y de mercado de que pueda gozar una empresa designada para la prestación del servicio universal, el derecho a obtener un beneficio razonable y los incentivos dirigidos a obtener la eficiencia de costes, a la luz del anexo 1 de la Directiva 2008/6/CE.

(32) De conformidad con el artículo 22, apartado 3, y el artículo 27, apartado 2, letra b), de la Ley Postal de 2010, el método del coste evitado neto descrito en el considerando 31 debía desarrollarse en un nuevo Plan de Prestación. Sin embargo, hasta la fecha, ese nuevo Plan aún no se ha adoptado. Por consiguiente, desde 2011 no se dispone de una metodología para calcular el coste neto de la OSU.

(33) Según las autoridades españolas, Correos lleva sin recibir formalmente una compensación por la OSU desde 2011, aunque se ha beneficiado de anticipos parciales de carácter provisional correspondientes a los años 2011-2017. El coste neto real correspondiente a esos años deberá calcularse cuando se adopte el nuevo Plan de Prestación y se defina el método del coste evitado neto. La Comisión evaluará las compensaciones por la OSU en virtud de la Ley Postal de 2010 en otra decisión.

2.3.2. EXENCIONES TRIBUTARIAS OTORGADAS A CORREOS

(34) De conformidad con el artículo 19, apartado 1, letra b), de la Ley Postal de 1998, el PSU se beneficiará de «la exención de cuantos tributos graven su actividad vinculada a los servicios reservados, excepto del Impuesto de Sociedades». El artículo 22, apartado 2, de la Ley Postal de 2010 mantuvo esta exención tributaria y la hizo extensiva a la totalidad de la OSU.

(35) Según las autoridades españolas, el único impuesto que podría entrar en el ámbito de aplicación de esta exención, además del IVA, sería el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), ya que se trata de un tributo que recae sobre el ejercicio de una actividad económica y está vinculado a la prestación del servicio postal universal. Otros impuestos, como el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, el impuesto sobre construcciones, el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana y el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, no entran en el ámbito de aplicación de la exención, ya que no están relacionados con la actividad económica de la ejecución de la OSU.

(36) Las autoridades españolas han explicado que Correos ha gozado de una exención parcial del IAE, ya que solo paga el 50 % de la cuota tributaria normal.

(37) Por lo que respecta al Impuesto sobre Bienes Inmuebles (en lo sucesivo, «IBI»), las autoridades españolas explicaron que se trata de un impuesto que no grava la actividad vinculada a la ejecución de la OSU u otros servicios postales, sino que grava la propiedad inmobiliaria, por lo que quedaría fuera del ámbito de aplicación de las dos Leyes Postales. No obstante, entre 2008 y 2013, basándose en su interpretación del artículo 19, apartado 1, letra b), de la Ley Postal de 1998, y el artículo 22, apartado 2, de la Ley Postal de 2010, Correos presentó varias solicitudes reclamando la exención del IBI para una serie de oficinas en diferentes municipios. Varias Administraciones y tribunales locales fallaron a favor de Correos en relación con la solicitud de Correos de ser exento del IBI, reembolsándole los impuestos previamente pagados

2.3.2.1. Exención del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI)

(38) El IBI es un impuesto local del sistema tributario español que está regulado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Según su artículo 60, dicho impuesto «es un tributo directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles en los términos establecidos en esta ley». El hecho imponible del IBI es la titularidad de cualquiera de los derechos previstos en el artículo 61 del Real Decreto Legislativo 2/2004 sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales. El IBI no grava una actividad, sino el valor de la propiedad.

(39) Entre 2008 y 2013, basándose en su interpretación del artículo 19, apartado 1, letra b), de la Ley Postal de 1998, y el artículo 22, apartado 2, de la Ley Postal de 2010, Correos presentó varias solicitudes reclamando la exención del IBI, en virtud de las Leyes Postales, para una serie de oficinas en diferentes municipios. Tras esta solicitud de exención del IBI, varias Administraciones y tribunales locales fallaron a favor de Correos. Según las autoridades españolas, las devoluciones efectivamente otorgadas a Correos ascienden a 752 840,50 EUR.

(40) Estas interpretaciones de las Leyes Postales de 1998 y 2010 por parte de los tribunales, que permitieron al PSU quedar exento del IBI, fueron rechazadas por el Tribunal Supremo español en 2013, a raíz de un recurso de casación interpuesto por las autoridades locales de la Diputación Provincial de Huesca. El Tribunal Supremo consideró en su sentencia que el artículo 22, apartado 2, de la Ley Postal de 2010 debía interpretarse de manera restrictiva. Según el Tribunal Supremo, las exenciones tributarias previstas en dicho artículo solo se pueden aplicar a los impuestos que gravan las actividades directamente vinculadas al ejercicio de la OSU, y, por lo tanto, no podían aplicarse al IBI, que es un tributo directo sobre el valor de la propiedad.

(41) Las exenciones del IBI otorgadas a Correos entre 2008 y 2013 nunca fueron objeto de recuperación. En efecto, en el marco del sistema jurídico español, el recurso de casación en interés de ley tiene un carácter extraordinario y subsidiario destinado exclusivamente a fijar jurisprudencia o doctrina legal, por lo que no puede tener efectos en el objeto del recurso de casación (es decir, en el caso que nos ocupa, no permite anular las resoluciones y decisiones relativas a las exenciones tributarias).

2.3.2.2. Exención del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE)

(42) El IAE se estableció en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, que fue sustituida por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. De su artículo 78 se desprende que las empresas que ejerzan actividades empresariales, profesionales o artísticas deben estar sujetas al impuesto.

(43) Según el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 2/2004, el IAE «es un tributo directo de carácter real, cuyo hecho imponible está constituido por el mero ejercicio, en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto».

(44) Las tarifas del IAE se aprobaron en el Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre. La actividad postal se clasifica en el grupo 847 «Servicios integrales de Correos y Telecomunicaciones» a partir de 1999. Este grupo comprende la prestación de servicios postales consistentes en la recogida, admisión, clasificación, tratamiento, curso, transporte, distribución y entrega de envíos de correspondencia y envíos postales en todas sus modalidades. No obstante, la nota tercera del grupo de tarifas 847 establece que la entidad pública empresarial Correos tiene derecho a satisfacer solo el 50 % de la cuota señalada para este grupo. Según las autoridades españolas, esto significa que Correos se ha beneficiado de una exención de 8 113,66 EUR al año desde 2004. Las autoridades españolas han confirmado que Correos sigue beneficiándose de la exención parcial del impuesto establecida en la nota tercera del grupo de tarifas 847.

2.3.3. LAS TRES AMPLIACIONES DE CAPITAL CONCEDIDAS EN 2004, 2005 Y 2006

(45) Durante el período objeto de análisis, Correos se benefició de tres ampliaciones de capital por un importe total de 48 081 000 EUR: a) una ampliación de capital de 16 027 000 EUR concedida el 13 de diciembre de 2004; b) una ampliación de capital de 16 027 000 EUR concedida el 25 de noviembre de 2005; c) una ampliación de capital de 16 027 000 EUR concedida el 24 de noviembre de 2006.

(46) Según las autoridades españolas, esas ampliaciones de capital formaban parte del plan estratégico de Correos para el período 2004-2006, a fin de compensar la desaceleración del mercado postal. Las directrices estratégicas básicas de ese plan eran las siguientes: a) garantizar la sostenibilidad futura del negocio postal, incidiendo en la eficiencia; b) fortalecer los negocios de crecimiento a medio plazo potenciando los servicios financieros y la paquetería como principales ejes de crecimiento de Correos; c) enriquecer la cartera de opciones de crecimiento a futuro, con el desarrollo de la gestión de bases de datos, la gestión de servicios de mailroom o cartería y el comercio electrónico; d) modernizar las capacidades de Correos y adaptar el modelo de gestión al actual contexto del mercado, consolidando la diversificación.

2.3.4. COMPENSACIÓN CONCEDIDA A CORREOS POR LA DISTRIBUCIÓN DE MATERIAL ELECTORAL

(47) La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General («LOREG») y sus normas de desarrollo regulan el procedimiento electoral en España, reconociendo el derecho a votar personalmente o por correo.

(48) El artículo 22 de la Ley Postal de 1998 y el artículo 22, apartado 5, de la Ley Postal de 2010 establecen que el Estado puede imponer determinadas obligaciones a los proveedores del servicio universal designados en el marco de los procesos electorales. El mismo artículo 22, apartado 5, de la Ley Postal de 2010 dispone que «la imposición de obligaciones adicionales de servicio público deberá ser objeto de compensación».

(49) Con arreglo a la disposición adicional primera de la Ley Postal de 2010, Correos es el PSU designado para la prestación de varios servicios en el contexto de las diferentes elecciones españolas (las elecciones generales, autonómicas, europeas y municipales).

(50) Las obligaciones de servicio público impuestas a Correos en relación con la organización de los procesos electorales en España consisten en: a) La gestión del voto por correo (incluidos la puesta a disposición, admisión, envío y entrega por correo certificado y urgente) en el contexto del: (1) voto por correo de los electores residentes en España; (2) voto por correo de los electores residentes ausentes; (3) voto por correo de electores temporalmente ausentes; (4) voto por correo del personal embarcado; (5) voto del personal de las Fuerzas Armadas embarcado o en situaciones excepcionales vinculadas con la defensa nacional; y (6) voto por correo de los internos en centros penitenciarios. b) La gestión de los envíos postales de material electoral de los candidatos políticos: admisión y posterior distribución de envíos de propaganda electoral de los candidatos políticos a un precio simbólico por envío (0,006 EUR). c) La gestión de otros envíos realizados por la Oficina del Censo Electoral (como las tarjetas censales de los electores, las listas electorales del censo de consulta para los ayuntamientos, etc.). d) La recogida de la documentación electoral en las mesas electorales una vez finalizado el escrutinio. Ello incluye la recogida, custodia y posterior entrega del sobre que contiene el informe y la documentación pertinente de cada mesa a la junta electoral correspondiente.

(51) Las autoridades españolas explicaron que, habida cuenta de las limitaciones de tiempo vinculadas al proceso electoral, Correos se ve en la obligación de priorizar las actividades mencionadas en el considerando 50 con respecto a otras actividades postales. El elevado número de envíos que deben distribuirse, su alta concentración en pocos días y la obligación de entregar la mayoría de los documentos en persona (en caso del correo certificado, como por ejemplo el voto por correo) implican importantes esfuerzos adicionales. En consecuencia, Correos ha de reforzar temporalmente su personal y otros recursos (por ejemplo, transporte, seguridad, etc.).

(52) Correos ha recibido compensaciones (véase el cuadro 2) por sus diferentes obligaciones en relación con la organización de elecciones desde 2004: Cuadro 2 Importes de la compensación concedida a Correos para la organización de elecciones (en euros) Año Ámbito electoral Compensación por la distribución de material electoral 2004 Nacional 27 182 926 2005 Autonómico 3 670 281 2006 Autonómico 4 528 376 2007 Nacional/Autonómico 19 536 604 2008 Nacional/Autonómico 19 609 632 2009 Nacional/Autonómico 14 603 021 2010 Autonómico 4 620 588 2011 Nacional/Autonómico 40 092 858 2012 Autonómico 14 268 978 TOTAL 148 113 264

3. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(53) La Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal por albergar serias dudas en cuanto a la compatibilidad de varias de las medidas concedidas a Correos desde 2004: a) las compensaciones por la OSU otorgadas a Correos en virtud de la Ley Postal de 1998; b) la exención del IBI y la exención parcial del IAE; c) las tres ampliaciones de capital concedidas en 2004, 2005 y 2006, d) y la compensación concedida a Correos por la distribución de material electoral.

(54) En particular, la Comisión expresó dudas sobre: a) el nivel de la compensación percibida por Correos por el desempeño de la OSU entre 2004 y 2010, que consideraba, prima facie, ayuda estatal, y la posible existencia de compensación excesiva del operador; b) la compatibilidad o el carácter de ayuda existente de la exención del IBI y de la exención parcial del IAE, que, en su opinión, constituían, prima facie, ayuda estatal; c) la conformidad de las ampliaciones de capital concedidas en 2004, 2005 y 2006 con el principio del inversor en una economía de mercado (en lo sucesivo, «PIEM»); d) la compatibilidad o el carácter de ayuda existente de la compensación concedida a Correos por la distribución de material electoral, que consideraba, prima facie, ayuda estatal.

4. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS

(55) La Comisión recibió observaciones de dos partes interesadas: el presunto beneficiario de las medidas de ayuda, Correos, y otro tercero (en lo sucesivo, «el tercero anónimo»), que solicitó que se mantuviera la confidencialidad de su identidad.

4.1. OBSERVACIONES DE CORREOS

4.1.1. LA COMPENSACIÓN POR LA OSU NO CONSTITUYE AYUDA ESTATAL INCOMPATIBLE CON EL MERCADO INTERIOR

(56) De acuerdo con Correos, la compensación por la OSU concedida a la compañía durante el período 2004-2010 no constituye ayuda estatal. En particular, Correos considera que la compensación no constituye una ventaja, ya que cumple los cuatro criterios establecidos en el asunto C-280/00 (en lo sucesivo, «los criterios Altmark») (8). Correos refuta la conclusión a la que se llegó en la Decisión de incoación de que la compensación por la OSU no cumple los criterios tercero y cuarto Altmark.

(57) Por lo que se refiere al tercer criterio Altmark, Correos afirma que requiere que la compensación recibida por la prestación de un servicio público no exceda del coste neto, entendido como la diferencia entre los costes y los ingresos correspondientes, más un beneficio razonable. Correos considera que el tercer criterio Altmark está inextricablemente vinculado al análisis de compatibilidad de los servicios de interés económico general, de acuerdo con la Comunicación de la Comisión (en lo sucesivo, «marco SIEG de 2012») (9). En particular, Correos afirma que la compensación recibida por la OSU cumple el método del coste evitado neto contenido en el punto 27 del Marco SIEG de 2012, por lo que debe considerarse que cumple el tercer criterio Altmark.

(58) Correos explica que la metodología española utilizada para determinar la compensación de Correos se basa en el informe que la Comisión encargó a la empresa de consultoría «National Economic Research Associates» (informe NERA) (10). Según Correos, el método de cálculo de la compensación que figura en el informe NERA es una aplicación válida del método del coste evitado neto.

(59) Además, Correos considera que el cumplimiento del tercer criterio Altmark está amparado por el principio de confianza legítima. De acuerdo con Correos, la publicación del informe NERA, que reconocía la validez del método del coste evitado neto para el cálculo de la compensación por la prestación del servicio postal universal, generó confianza legítima.

(60) Según Correos, para el cumplimiento del tercer criterio Altmark es irrelevante que el método del coste evitado neto no se aplicara hasta la entrada en vigor del Marco SIEG de 2012.

(61) Asimismo, considera que las compensaciones por la OSU otorgadas a Correos cumplen el cuarto criterio Altmark. En ausencia de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación recibida sería adecuado, sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en el mismo sector soportaría, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de las obligaciones de servicio público.

(62) De acuerdo con Correos, el estudio de Frontier Economics presentado por España demuestra que los costes soportados por Correos son inferiores a los de una empresa media del sector postal. Correos rebate las dudas planteadas por la Comisión en lo que se refiere a las conclusiones del informe de Frontier Economics: a) En primer lugar, en sus decisiones sobre ayudas estatales la Comisión no concluyó que los proveedores de la OSU de Grecia e Italia fueran ineficientes en cuanto a los costes, por lo que la inclusión de estos operadores postales en la muestra de empresas consideradas por Frontier Econonomics para demostrar la eficiencia de costes de Correos no puede considerarse problemática. b) En segundo lugar, el hecho de que el estudio de Frontier Economics se elaborara a posteriori no es significativo, a la luz de la jurisprudencia pertinente y de la práctica de la Comisión, que han admitido examinar estudios elaborados posteriormente a la adopción de una medida en el pasado. c) Por último, la alegación de la Comisión de que la metodología de cálculo de costes empleada por España no atiende a ninguna consideración de eficiencia, también se contradice con el hecho de que el método de cálculo del coste neto de la OSU se basa en el informe NERA publicado por la Comisión. El método debe, por tanto, considerarse necesariamente conforme con el Derecho de la Unión.

(63) Asimismo, Correos indica que si la Comisión concluyera que la medida constituye ayuda estatal, esta debería considerarse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del Tratado.

(64) Reitera que el método de compensación utilizado por las autoridades españolas y recogido en el informe NERA es una aplicación válida del método del coste evitado neto y debe ser aceptado por la Comisión. Además, Correos considera que no ha recibido compensación excesiva por la prestación de la OSU durante el período 2004-2010, ya que la compensación se calculó siguiendo el método del coste evitado neto, sin incluir ningún beneficio razonable.

(65) En caso de que la Comisión concluyera que la medida puede constituir ayuda estatal incompatible, Correos insiste en que la Comisión debe tener en cuenta los dividendos abonados al Estado durante el período 2004-2010 como reducción de la compensación concedida a Correos.

4.1.2. EXENCIONES DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES (IBI) Y DEL IMPUESTO SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS (IAE)

(66) Por lo que se refiere a la exención tributaria en relación con el IBI, Correos explica, en primer lugar, que, para examinar estas medidas, no debe atenderse a lo dispuesto en la Ley Postal de 1998 ni en la Ley Postal de 2010, sino que debe acudirse directamente a la normativa reguladora de cada tributo.

(67) Además, Correos considera que la medida no constituye ayuda estatal porque no es imputable al Estado. La exención tributaria no está prevista en ninguna disposición normativa. Solo algunas Administraciones tributarias locales y contados órganos judiciales locales aplicaron la exención tributaria a 94 entidades locales de Correos, de un total de 13 000. El Tribunal Supremo español, en su sentencia de 7 de octubre de 2013, llegó a la conclusión de que el artículo 22, apartado 2, de la Ley Postal de 2010 no contemplaba ninguna exención tributaria relacionada con el IBI.

(68) Además, Correos considera que la exención del IBI no puede recuperarse, ya que existe cosa juzgada. De conformidad con la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión (11), si la resolución judicial ha analizado la existencia de ayuda estatal, debe respetarse el principio de cosa juzgada. Correos considera que, en su sentencia, el Tribunal Supremo español aplica el Derecho de la Unión y hace referencia a la existencia de una ayuda estatal. Por consiguiente, debe respetarse el principio de cosa juzgada y evitarse la recuperación en el caso que nos ocupa.

(69) Por otra parte, Correos es de la opinión de que el principio de cosa juzgada debe considerarse un principio general del Derecho de la Unión y de que este principio debe respetarse cuando resulte imposible la recuperación debido a la existencia de una resolución judicial firme en la que ya se haya determinado la existencia de ayuda.

(70) Por lo que se refiere a la exención del IAE, Correos alega que la exención parcial de este impuesto no constituye ayuda estatal. En particular, pone de manifiesto que la exención parcial del impuesto no es selectiva, ya que se justifica por la lógica del régimen fiscal del IAE. Según Correos, la naturaleza o la lógica intrínseca del IAE es gravar las actividades económicas con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes y servicios. Correos realiza actividades económicas que consisten en la producción de bienes y servicios, pero también presta otros servicios públicos como la OSU, que no responden a dicha finalidad. La exención parcial del IAE respondería precisamente a la realización de estas otras actividades.

(71) Además, Correos considera que la exención parcial del IAE constituiría en todo caso una ayuda existente. Esa exención tributaria ha permanecido en vigor desde antes de la adhesión de España a la CEE en 1986. La denominada Cuota de Licencia, modalidad del Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales, fue adoptada mediante el Decreto 3313/1966, de 29 de diciembre. Con la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, el IAE sustituyó al Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales, en su modalidad de Cuota de Licencia. Según Correos, no ha habido modificaciones sustanciales del hecho imponible desde 1966.

4.1.3. AMPLIACIONES DE CAPITAL DE 2004, 2005 Y 2006

(72) Correos alega que las ampliaciones de capital realizadas en 2004, 2005 y 2006 son conformes con el PIEM y que no confieren una ventaja a Correos.

(73) A su juicio, el análisis de las inversiones realizadas debido a las ampliaciones de capital entre 2004 y 2006 demuestra que el Estado español efectuó dichas ampliaciones en su calidad de accionista y que estas inversiones podrían haber sido realizadas por cualquier inversor privado.

(74) Correos alega que las ampliaciones de capital responden a la necesidad de efectuar inversiones de cuantía superior al nivel habitual de inversión de la compañía. La finalidad de las ampliaciones de capital queda acreditada en la memoria de la comparecencia de Correos ante el Congreso de los Diputados el 4 de octubre de 2005. En ella se establece un vínculo entre las ampliaciones y la necesidad de proceder a nuevas inversiones en la compañía. El objetivo de las ampliaciones de capital era llevar a cabo un proceso de modernización en Correos, aumentando la eficiencia y la calidad de los servicios prestados por la compañía.

(75) Correos alega que la rentabilidad de la inversión demuestra que cualquier inversor privado habría llevado a cabo una inversión similar, ya que la tasa interna de retorno de las ampliaciones superaba el coste de capital de Correos.

(76) Además, Correos afirma que no cabe supeditar el cumplimiento del PIEM a la existencia de una evaluación de la rentabilidad previa cuando se aplica a la situación de un operador que presta un SIEG como la OSU. Dicho operador tendría necesariamente que tomar en consideración la obligación de prestar el SIEG de la empresa, a la hora de decidir si realizar o no una inversión.

(77) En tales circunstancias, sería suficiente demostrar, sobre la base de pruebas objetivas y verificables, que un inversor privado que se hubiera encontrado ante la misma obligación de servicio público habría obrado del mismo modo.

(78) Según Correos, esta es la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en los asuntos Chronopost I (12) y Chronopost II (13), en los que se aceptó que la tasa interna de retorno calculada ex post era un medio adecuado para determinar si la ampliación de capital era conforme con el PIEM.

4.1.4. COMPENSACIONES POR LA DISTRIBUCIÓN DE MATERIAL ELECTORAL

(79) Correos alega que la distribución de material electoral de los candidatos políticos en el contexto de la organización de elecciones debe considerarse parte de las prerrogativas del Estado.

(80) En particular, considera que la distribución de material electoral es una función esencial del Estado, porque es parte del régimen electoral general y guarda relación con la función constitucional de los partidos políticos y porque el personal de Correos, al realizar esa actividad, actúa en su calidad de funcionario público.

(81) A juicio de Correos, la distribución de material electoral por los candidatos políticos, por su objeto, naturaleza y regulación, está por tanto, estrechamente vinculada al ejercicio del poder público por el Estado. Por lo tanto, no se trata de una actividad económica y Correos no debe considerarse una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(82) Incluso en el caso de que la Comisión considerase que la distribución de material electoral de los candidatos políticos es una actividad económica, Correos estima que ello no concede una ventaja selectiva a Correos. Esta actividad ha sido encomendada a Correos por el Estado, ya que es el único operador postal capaz de prestar un servicio de las características y la calidad requeridas. Por lo que respecta a la distribución de material electoral de los candidatos políticos, Correos no se encuentra, por tanto, en una situación fáctica y jurídica comparable a la de ninguna otra empresa del sector postal.

(83) Aunque la Comisión llegara a la conclusión de que la medida constituye ayuda estatal, Correos afirma que la medida debería considerarse ayuda existente. La existencia de una tarifa reducida para los envíos de material electoral de los candidatos políticos está en vigor desde las elecciones celebradas el 15 de junio de 1977. Esas elecciones se convocaron mediante el Real Decreto 20/1997, de 18 de marzo, donde se fijó por primera vez una tarifa especial para el envío de material electoral.

(84) Correos explica que el importe exacto de la tarifa reducida (una peseta, lo que equivale a 0,006 EUR) estaba regulado además en una Orden Ministerial de 1977. Según Correos, esta tarifa reducida se ha mantenido desde entonces. El Tribunal Supremo español, en su sentencia de 2 de octubre de 2006 (14), determinó que la tarifa reducida existente para los envíos de material electoral de los candidatos políticas permanece en vigor, siendo esta de una peseta (0,006 EUR).

(85) El Real Decreto 20/1977 fue posteriormente sustituido por la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General («LOREG»), que mantuvo la misma redacción en cuanto a las tarifas reducidas para los envíos postales de propaganda electoral.

(86) En caso de que la Comisión concluyera que la medida constituye ayuda estatal, Correos también considera que debería declararse compatible con el mercado interior.

(87) En primer lugar, la medida en cuestión constituye un verdadero servicio de interés económico. Tanto el artículo 22 de la Ley Postal de 1998 como el artículo 22, apartado 5, de la Ley Postal de 2010 reconocen que se podrán imponer al proveedor del servicio postal universal obligaciones relacionadas con la distribución de material electoral para salvaguardar el normal desarrollo de los procesos electorales. Además, este último artículo reconoce que dicha imposición de obligaciones adicionales deberá ser objeto de compensación.

(88) Correos considera que la medida es compatible de acuerdo con la Decisión SIEG de 2012 (15). Correos explica que la Decisión SIEG de 2012 sería aplicable, puesto que la media anual de la compensación concedida a Correos se situaría por debajo de 15 millones EUR.

4.2. OBSERVACIONES DEL TERCERO ANÓNIMO

(89) El tercero anónimo expresa su conformidad con las conclusiones preliminares a las que llegó la Comisión en la Decisión de incoación en relación con las siguientes medidas: a) Las compensaciones por la OSU otorgadas a Correos. b) Las exenciones del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) y el impuesto sobre actividades económicas (IAE). c) Las ampliaciones de capital concedidas a Correos en 2004, 2005 y 2006. d) La compensación concedida a Correos por la distribución de material electoral.

(90) El tercero anónimo también expresa su conformidad con que la investigación en curso se centre en las medidas enumeradas en el considerando 89.

(91) No obstante, llama la atención de la Comisión sobre varias medidas que no han sido abordadas por la Comisión en la Decisión de incoación de 2016 y que, en su opinión, también deberían evaluarse.

(92) Según el tercero anónimo (16): — Correos habría recibido ayudas estatales entre 1998 y 2003 por valor de 794 millones EUR como mínimo. — Correos habría heredado gratuitamente una red postal de 9 054 puntos de atención al público que se fundamenta en la prestación del servicio postal universal y que otorga a Correos una ventaja competitiva para la entrega de paquetes de hasta 20 kg (17). — Correos se habría beneficiado de algunos derechos exclusivos o inmateriales, como los contratos firmados entre Correos y la Administración Pública, el derecho a la fehaciencia de las comunicaciones postales, el derecho a utilizar el término «España», la cesión de dominio público y privilegios en el ámbito aduanero. — Correos se habría beneficiado de compensaciones concedidas por el Estado con el fin de financiar sus campañas de publicidad y comunicación. — El hecho de que las autoridades españolas estén presentes en los órganos de dirección de Correos implicaría determinadas ventajas y privilegios para Correos. Una de estas ventajas es que Correos no ha sido obligada hasta ahora a aplicar por Ley el método correcto de compensación. Correos habría recibido durante el período 2011-2016 una compensación por un importe de aproximadamente 1 300 millones EUR, aplicando el método de compensación, que fue impugnado por la Comisión en la Decisión de incoación (18). — Correos no aplicaría el IVA a determinados servicios postales que están sujetos a acuerdos negociados individuales, lo que constituiría ayuda estatal incompatible. — Correos habría llevado a cabo ampliaciones de capital en Correos Express, una filial del Grupo Correos, a fin de cubrir pérdidas por importe de aproximadamente 233 millones EUR, lo que constituiría ayuda estatal a Correos Express. — Correos utiliza una política de precios predatorios que se deriva de las medidas de ayuda estatal que recibe.

5. OBSERVACIONES DE ESPAÑA

5.1. OBSERVACIONES DE ESPAÑA SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN DE 2016

5.1.1. COMPENSACIONES POR LA OSU CONCEDIDAS EN VIRTUD DE LA LEY POSTAL DE 1998

(93) España considera que la medida no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado. En particular, las autoridades españolas alegan que la medida no otorga una ventaja económica a Correos puesto que las compensaciones por la OSU cumplen los criterios establecidos en la sentencia Altmark (19). Las autoridades españolas explican asimismo que la medida en cuestión no fue notificada porque se consideró que cumplía el conjunto de requisitos de la sentencia Altmark.

(94) Las autoridades españolas sostienen que la medida cumple el tercer criterio Altmark, que exige que la compensación por la OSU no supere el coste neto (es decir, la diferencia entre los costes y los ingresos correspondientes, más un beneficio razonable) de la obligación de servicio público. España alega que ha aplicado un método válido de compensación, que correspondería al método del coste evitado neto establecido por la Directiva 2008/6/CE. Las autoridades españolas aducen que utilizaron la metodología resultante del informe NERA, que la Comisión encargó a la empresa de consultoría National Economic Research Associates. Según las autoridades españolas, esta metodología es una aplicación válida del método del coste evitado neto. La Comisión se equivoca al asumir que el exceso de compensación, también en el contexto de la sentencia Altmark, solo puede calcularse utilizando el método de contabilidad analítica, llegándose a la conclusión de que, en el período 2004-2010, la compensación percibida por Correos superó lo que puede considerarse necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de su OSU.

(95) Las autoridades españolas aducen también que la medida cumple el cuarto criterio Altmark. El cuarto criterio Altmark exige que, en ausencia de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación recibida sea adecuado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en el mismo sector habría soportado, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de la obligación de servicio público. Según las autoridades españolas, la comparación solo puede efectuarse en relación con empresas del mismo sector, en este caso, el sector postal. España rebate las dudas planteadas por la Comisión en relación con las conclusiones alcanzadas en el informe de Frontier Economics, según las cuales la medida era conforme con el cuarto criterio Altmark. En opinión de las autoridades españolas, la Comisión no demostró en ninguna de sus decisiones que los operadores postales de Grecia e Italia fueran ineficientes. Además, España considera que para el cumplimiento del cuarto criterio Altmark no es relevante que el estudio se llevara a cabo a posteriori. En decisiones anteriores, la Comisión consideró que el hecho de que un estudio se realizara a posteriori no constituía un obstáculo para aceptar el cuarto criterio Altmark. En particular, España se remite a la Decisión de la Comisión de 21 de octubre de 2008 relativa a la Poste Italiane (20). Además, en opinión de España, jurisprudencia reiterada ha aceptado los informes elaborados a posteriori. Concretamente, España menciona el asunto Chronopost-La Poste (21), en el que el Tribunal General validó un informe elaborado a posteriori.

(96) Las autoridades españolas consideran que, si la medida se considerara ayuda estatal, debería declararse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del Tratado. En particular, consideran que la medida se atiene a los criterios de compatibilidad del Marco SIEG de 2012.

(97) Las autoridades españolas refutan las dudas planteadas por la Comisión en relación con la exhaustividad del acto de atribución que concreta las obligaciones de servicio público y los métodos de cálculo de la compensación. Según las autoridades españolas, el acto de atribución puede revestir la forma de uno o varios actos jurídicamente vinculantes. El Estado miembro es libre de elegir la forma específica del acto de atribución. Además, tampoco es necesario que el acto se denomine «de atribución». En particular, las autoridades españolas consideran que la medida cumple el requisito del punto 16, letra e), del Marco SIEG de 2012, según el cual el acto de atribución debe incluir un mecanismo para evitar y recuperar las posibles compensaciones excesivas. Ello se demuestra por el hecho de que la compensación excesiva concedida en 2005 se recuperó ulteriormente en ejercicios posteriores.

(98) Por lo que se refiere a la posibilidad de utilizar el coste evitado neto como método para calcular la compensación, las autoridades españolas precisan que el punto 69 del Marco SIEG de 2012 solo establece la no obligación de aplicar el método del coste evitado neto, pero nunca la prohibición del derecho de los Estados miembros a utilizar este método. Además, el punto 184 de la Guía relativa a la aplicación a los servicios de interés económico general y, en particular, a los servicios sociales de interés general, de las normas de la Unión en materia de ayudas estatales, de contratos públicos y de mercado interior (22) aclara que el fin que se persigue con la declaración de no aplicabilidad del método del coste evitado neto que figura en el punto 69 del Marco SIEG de 2012 es ahorrar a los Estados miembros una dificultad añadida en el caso de las medidas que existían antes de la obligación de utilizar el método del coste evitado neto. Por consiguiente, las autoridades españolas consideran que ese método, aplicado por España, es un método válido que puede utilizarse legítimamente para calcular las compensaciones concedidas antes de 2012.

(99) Como se ha explicado en el considerando 94, las autoridades españolas consideran que la metodología española para el cálculo de la compensación de la prestación de la OSU, y que se basaba en el informe NERA, es equivalente al método del coste evitado neto. Estiman irrelevante a este respecto que la metodología española no incluya incentivos para la eficiencia de costes y beneficios inmateriales, ya que esos dos criterios no existían en la época en que España aplicó la metodología. Esos criterios fueron introducidas posteriormente por la Directiva 2008/6/CE y el Marco SIEG de 2012.

(100) Las autoridades españolas no comparten la metodología ni los criterios aplicados por la Comisión en relación con el beneficio razonable en la Decisión de incoación de 2016. Alegan que no debe existir un rango de beneficio razonable de referencia aplicable a todos los operadores postales y que cada caso ha de juzgarse en función de sus propias características. El rango de beneficio razonable de referencia aplicado por la Comisión en su Decisión de 25 de enero de 2012 (23), relativa a bpost, no debe establecerse como referencia para otros operadores postales. En primer lugar, el asunto bpost difiere considerablemente del de Correos, en la medida en que no guarda relación con la prestación de la OSU, sino con otros SIEG. En segundo lugar, la Comisión no ha aplicado de manera coherente el rango de beneficio razonable de referencia establecido en la Decisión bpost, ya que ha permitido márgenes superiores en otras de sus decisiones (24).

5.1.2. EXENCIÓN DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES (IBI) Y DEL IMPUESTO SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS (IAE)

(101) Por lo que se refiere a la exención tributaria en relación con el IBI, las autoridades españolas explican que la Ley Postal de 1998 y la Ley Postal de 2010 no eximían a Correos del pago del IBI. Sin embargo, algunos tribunales españoles, al interpretar las disposiciones de ambas Leyes postales, consideraron que la exención del IBI era aplicable a Correos. Las autoridades españolas explican que la exención tributaria se aplica en muy contadas ocasiones. De hecho, ha sido aplicada de forma efectiva por solo 94 entidades locales de Correos, de las 13 000 entidades existentes.

(102) Las autoridades españolas consideran que las exenciones tributarias no pueden ser imputables al Estado porque se derivan de resoluciones de los órganos jurisdiccionales españoles en las que se dictamina el reembolso a Correos del IBI previamente pagado por la compañía.

(103) En lo que respecta a la exención del IAE, las autoridades españolas estiman que debe considerarse ayuda existente. Esa exención tributaria habría estado en vigor desde antes de la adhesión de España a la CEE en 1986. Según las autoridades españolas, la exención del IAE se remonta a 1966, cuando se adoptó el Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales mediante el Decreto 3313/1966, de 29 de diciembre. La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, sustituyó dicho Impuesto en su modalidad de Cuota de Licencia por el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE). Según las autoridades españolas, este impuesto no ha sufrido modificaciones sustanciales desde 1966, a pesar de que Correos disfrutaba de una exención plena cuando era un órgano administrativo debido a su naturaleza.

5.1.3. AMPLIACIONES DE CAPITAL DE 2004, 2005 Y 2006

(104) Las autoridades españolas consideran que las ampliaciones de capital realizadas en 2004, 2005 y 2006 no constituyen ayuda estatal, puesto que cumplen el PIEM.

(105) Subrayan que estas ampliaciones vinieron precedidas de evaluaciones económicas ex ante comparables a las que cualquier inversor privado habría realizado. Las ampliaciones de capital estaban previstas en los planes de actuación plurianual aprobados por el Estado como accionista y se recogían en los Presupuestos Generales del Estado, reflejo a su vez de los planes estratégicos de la compañía elaborados con la finalidad de lograr una expansión en áreas de negocio con mejores perspectivas, así como mejoras en la eficiencia de la entidad en un contexto de una marcada ralentización del mercado postal.

(106) En concreto, los planes estratégicos del período 2001-2006 establecían actuaciones dirigidas a completar el proceso de modernización de la empresa, persiguiendo los siguientes objetivos: a) Garantizar la sostenibilidad futura del negocio postal mejorando la eficiencia, potenciando las líneas de negocio de superior valor añadido. b) Fortalecer los negocios con mejores perspectivas de crecimiento a medio plazo. c) Fomentar el desarrollo tecnológico en la gestión de bases de datos, «mailroom», etc. d) Modernizar y adaptar el modelo de gestión de Correos al contexto de mercado.

(107) Según las autoridades españolas, la ejecución de esos objetivos aconsejaba dotar a la compañía de recursos adicionales, para llevar a cabo las inversiones necesarias. Una vez analizada la estrategia de la empresa, el accionista decidió efectuar tres ampliaciones de capital por un importe total de 48,08 millones EUR, por importe de 16,027 millones EUR cada una de estas ampliaciones, a aplicar en los ejercicios 2004, 2005 y 2006. Esta capitalización se consideró elemento fundamental para alcanzar los ratios de rentabilidad previstos en los planes de actuación de la compañía y reflejados en las evaluaciones efectuadas por el accionista único. En efecto, las ampliaciones de capital respondieron a la necesidad de acometer inversiones «incrementales» o adicionales respecto a las que, con carácter habitual, venía realizando la compañía.

(108) Las autoridades españolas sostienen, además, que la evaluación se materializó en un marco de perspectivas de negocio y resultados ligado a la capitalización, marco elaborado con un horizonte de cinco años, plazo razonable para valorar la adecuación de las decisiones de inversión. Esas proyecciones se reflejaron en los Planes de Actuación Plurianual (PAP), a su vez integrados en los Presupuestos Generales del Estado. El PAP aprobado en el ejercicio 2004 mostraba un crecimiento de la volumen de negocios anual del 3,6 % y una mejora del resultado neto positivo, con márgenes medios cercanos al 5 % anual, todo ello en relación con un escenario estático en ausencia de capitalización. Esos resultados se alcanzaban considerando que se realizaban sendos desembolsos de capital en 2004, 2005 y 2006, permitiendo así la plena implementación de las líneas de actuación previstas en los planes estratégicos en lo que se refiere a inversiones.

(109) Las previsiones incluidas en el PAP y recogidas en los Presupuestos Generales del Estado resultan plenamente equiparables a las que un inversor privado en una economía de mercado habría realizado. Constituyen la base sobre la que se apoyó el Estado, en su calidad de accionista, para adoptar la decisión de efectuar tres ampliaciones del capital social de la compañía por un montante total de 48 081 000 EUR.

(110) Esas previsiones, elaboradas ex ante, se muestran en el cuadro 3. Cuadro 3 PAP 2004 2005 2006 2007 2008 Importe neto cifra de negocio (miles de euros) 1 897 475 1 975 031 2 047 873 2 115 371 Crecimiento cifra de negocio 3,4 % 4 % 3,6 % 3,2 % Resultado neto del ejercicio (miles de euros) 78 092 97 214 106 038 113 403 Margen neto previsto 4,1 % 4,9 % 5,1 % 5,3 %

(111) Las autoridades españolas explican que los PAP constituyen sólidos análisis ex ante de proyecciones económicas y financieras. Las previsiones incluidas en los mismos mostraban niveles de rentabilidad equivalentes a los que hubiera exigido un inversor privado, quedando plenamente justificada la decisión de ampliar el capital social, con el fin de facilitar a la sociedad la ejecución de las inversiones precisas para alcanzar los márgenes proyectados. Estos márgenes de rentabilidad hubieran conducido a cualquier inversor privado, según las autoridades españolas, a adoptar una decisión similar.

(112) España indica que adoptó la decisión de ampliar el capital social y realizar el desembolso por un importe de 16,027 millones EUR el 13 de diciembre de 2004, en función del PAP del ejercicio 2004 con las proyecciones financieras favorables mostradas en el cuadro 1. Asimismo, las decisiones de las sucesivas ampliaciones fueron adoptadas por el accionista, respectivamente, el 5 de diciembre de 2005 y el 29 de diciembre de 2006, igualmente en función de los PAP correspondientes. España también señala que la evolución real de los parámetros contemplados en los PAP mejoraron ampliamente las proyecciones financieras, como puede observarse en el cuadro 4. Cuadro 4 Datos reales 2005 2006 2007 2008 Importe neto cifra de negocio (miles de euros) 1 940 000 2 014 400 2 106 600 2 141 000 Resultado neto del ejercicio 9,1 % 7 % 4,9 % 3,6 % Margen neto 4,3 % 9,1 % 7 % 4,9 %

(113) Como complemento a lo anteriormente expuesto, las autoridades españolas aportaron también una prueba del inversor privado realizada ex post por Ernst & Young, en la que se concluye que la TIR de las ampliaciones de capital examinadas ascendió a 9,29 %, siendo el coste de capital de mercado de dicha inversión del 7,87 %.

(114) A este respecto, las autoridades españolas consideran que los reparos expuestos por la Comisión en la Decisión de incoación de 2016, basados en el asunto Comisión/EDF (25), sobre la necesidad de operar el análisis de rentabilidad con carácter previo a la inversión, no tienen en cuenta que se efectuó una evaluación económica ex ante, sirviendo el criterio del inversor privado incluido en el informe como elemento complementario que ratifica el fundamento del principio PIEM aplicado.

(115) Las autoridades españolas niegan más concretamente la pertinencia de la sentencia Comisión/EDF en el caso que se analiza, ya que EDF operaba en condiciones normales de mercado mientras que a Correos se le encomendó la OSU. Alegan que, cuando se analizan las medidas adoptadas en relación con una empresa pública que opera en un sector con OSP, no cabe reputar como no válido un análisis de rentabilidad ex post, puesto que la prestación del servicio económico general no responde estrictamente a una lógica comercial, resultando necesario en este caso tener en cuenta todos los datos objetivos y verificables disponibles.

(116) Siguiendo esta lógica, las autoridades españolas consideran que una jurisprudencia más pertinente serían los asuntos Chronopost I (26) y Chronopost II (27), en los que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea refrendó el análisis efectuado por la Comisión en la Decisión 98/365 (28) en las dos sentencias que dictó como consecuencia de los correspondientes recursos interpuestos contra dicha Decisión. En ella, la Comisión había analizado si el comportamiento del operador postal francés (La Poste) como accionista de SFMI -Chronopost se justificaba desde un punto de vista comercial con arreglo al criterio de un inversor privado en una economía de mercado y había comparado la TIR obtenida de las ampliaciones de capital realizadas por el Estado en favor de La Poste y el coste de los fondos propios sobre una base ex post.

(117) Por último, las autoridades españolas explican que si la Comisión negara que las ampliaciones de capital cumplieron el PIEM, las ampliaciones deberían examinarse en función del artículo 106, apartado 2, del Tratado por constituir recursos dedicados a la cobertura del servicio público, no ostentando en modo alguno la consideración de potenciales ayudas al funcionamiento, tanto por el destino de los fondos como por la naturaleza de los mismos.

5.1.4. LA DISTRIBUCIÓN DE MATERIAL ELECTORAL DE LOS CANDIDATOS POLÍTICOS

(118) Las autoridades españolas consideran que el reparto de material electoral por parte de Correos no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. Todas las actividades llevadas a cabo por Correos en el contexto de la organización de elecciones y, en particular el reparto de propaganda electoral relativa a los candidatos políticos, no son actividades económicas, ya que forman parte de las funciones del Estado.

(119) En particular, por lo que respecta a la distribución de la propaganda electoral de los candidatos, las autoridades españolas no admiten las conclusiones alcanzadas en la Decisión de incoación de que la medida constituye una actividad económica. Alegan que el Estado no ha introducido mecanismos de mercado para asegurar que todos y cada uno de los eventuales electores reciban un envío de propaganda electoral por los candidatos electorales. Un procedimiento electoral está constituido por un conjunto de actividades, todas ellas necesarias, interrelacionadas y encaminadas a un fin esencial: garantizar el derecho fundamental de votar. Por lo tanto, esta actividad debe considerarse una función del Estado.

(120) Según las autoridades españolas, aun cuando se considerase que la medida constituye ayuda, sería ayuda existente, ya que es anterior a la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea en 1986. La compensación concedida a los candidatos electorales por la distribución de material electoral está en vigor desde 1977 sin que haya sufrido ningún tipo de modificación sustancial. El artículo 44, apartado 3, del Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales, establecía que por Orden Ministerial se fijarían tarifas postales especiales para los envíos de propaganda electoral de los candidatos políticos. La Orden Ministerial de 3 de marzo de 1977 y la Orden Ministerial de 4 de mayo de 1977 establecieron que la tarifa aplicable a los envíos de hasta 50 gramos de peso sería de 1 peseta, tarifa que se ha mantenido inalterada desde entonces.

(121) El artículo 59 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General reiteró la obligación de fijar por Orden Ministerial tarifas especiales para los envíos postales de propaganda electoral. La Orden Ministerial de 30 de octubre de 1985 estableció en su artículo 1 que seguían siendo aplicables las tarifas especiales de la Orden Ministerial de 3 de mayo de 1977. Posteriormente, la Orden Ministerial de 30 de abril de 1986 estableció en su artículo 1 que las tarifas especiales previstas en el artículo 1 de la Orden Ministerial de 30 de octubre de 1985 seguían siendo aplicables, es decir, las tarifas especiales de la Orden Ministerial de 3 de mayo de 1977. El artículo 12 del Real Decreto 605/1999, de 6 de abril, y las Leyes Postales de 1998 y de 2010 no modificaron la tarifa especial aplicable a los candidatos electorales, que se establece actualmente en el artículo 59 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General y que hace referencia a las tarifas especiales establecidas en la Orden Ministerial de 3 de marzo de 1977.

(122) Además, las autoridades españolas afirman que, si la medida se considerara ayuda estatal, debería declararse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del Tratado.

(123) Dado el plazo de prescripción de diez años contemplado en la Decisión de incoación (14 de febrero de 2004 a 14 de febrero de 2014), las autoridades españolas alegan que el período examinado debería ser 2004-2012, ya que en 2013 no tuvo lugar ningún proceso electoral.

(124) La atribución de un servicio de interés económico general durante el período 2004-2011 se realizó mediante Orden Ministerial, en la que se indicaba el contenido, alcance y duración de las obligaciones de servicio público. La atribución del servicio de interés económico general a Correos durante los años 2011 y 2012 se llevó a cabo mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, para cada una de las elecciones. En dichos Acuerdos se indican la naturaleza, contenido, alcance y duración del servicio de interés económico general. Por otra parte, en el cuadro 4 se acredita que, en todo caso, la compensación total recibida por Correos por el envío de propaganda electoral durante las elecciones celebradas en los años 2004 a 2012 no excedió de los costes incurridos. Cuadro 5 Compensación insuficiente de Correos por el envío de propaganda electoral (EUR) Año Ámbito electoral Costes totales Ingresos 0,006 EUR por envío Compensación por distribución del material electoral Ingresos + compensación costes totales 2004 Nacional […] (*1) […] 27 182 926 […] 2005 Autonómico […] […] 3 670 281 […] 2006 Autonómico […] […] 4 528 376 […] 2007 Nacional/Autonómico […] […] 19 536 604 […] 2008 Nacional/Autonómico […] […] 19 609 632 […] 2009 Nacional/Autonómico […] […] 14 603 021 […] 2010 Autonómico […] […] 4 620 588 […] 2011 Nacional/Autonómico […] […] 40 092 858 […] 2012 Autonómico […] […] 14 268 978 […] 2013 No aplicable […] […] […] TOTAL […] […] 148 113 264 […]

5.2. OBSERVACIONES DE ESPAÑA A LAS OBSERVACIONES PRESENTADAS POR TERCEROS INTERESADOS

(125) En primer lugar, las autoridades españolas ponen de manifiesto que la denunciante cuyo escrito originó este procedimiento, no ha presentado observaciones a la Decisión de incoación de 2016. Las autoridades españolas toman nota de que los únicos terceros que han presentado observaciones son la entidad Correos y Telégrafos, SA y una parte anónima representativa del sector de la paquetería, como puede deducirse del contenido de las observaciones formuladas.

5.2.1. OBSERVACIONES A LAS OBSERVACIONES PRESENTADAS POR EL TERCERO ANÓNIMO

(126) Las autoridades españolas se remiten a sus observaciones sobre la Decisión de incoación de 2016 en relación con una serie de cuestiones respecto de las cuales el tercero anónimo no aporta ningún argumento adicional.

(127) Además, las autoridades españolas formulan algunas observaciones adicionales sobre las siguientes cuestiones

5.2.1.1. Extensión del período de investigación

(128) Las autoridades españolas consideran que la solicitud de extensión de la investigación al período prescrito es inadmisible e incongruente, ya que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión solo somete al procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado las medidas que planteen serias dudas de compatibilidad, siempre que las mismas se hayan ejecutado fuera del período de prescripción de diez años. Asimismo, las autoridades españolas observan que la parte anónima ha reconocido este extremo en sus observaciones, al afirmar: «Está claro que estos importes no pueden ser objeto del procedimiento de investigación, en cuanto ha prescrito la posibilidad de fiscalizarlos».

(129) Las autoridades españolas consideran, además, que la solicitud de extensión de la investigación al período posterior a 2010 carece de fundamento, puesto que el Estado español se limitó a efectuar anticipos a cuenta que serán objeto del correspondiente ajuste una vez determinado el coste neto, tras la notificación del nuevo Plan de Prestación y el pronunciamiento sobre el mismo de la Comisión Europea.

(130) Estiman que este tercero reconoce implícitamente que la determinación del coste neto solo podrá realizarse tras la adopción del nuevo Plan de Prestación, ya que en sus observaciones cita la memoria de las cuentas anuales de Correos del ejercicio 2014, que dice lo siguiente: «Eventualmente, una Resolución de la CNMC (29) respecto del cálculo del coste neto del SPU de los ejercicios 2011, 2012 y 2013 que no fuera coincidente con lo consignado en los Presupuestos Generales del Estado, podría tener impacto en los importes contabilizados. Dicho impacto final no podría ser calculado hasta la entrada en vigor del nuevo Plan de Prestación que es el que fijará la metodología y conceptos para el cálculo del coste neto».

5.2.1.2. Supuestas ventajas asociadas a la exención del IVA

(131) Por lo que se refiere a la exención del IVA, las autoridades españolas explican que está establecida por la normativa española en plena conformidad con lo dispuesto por la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido que regula esta materia. Las autoridades españolas recuerdan asimismo que el elemento esencial de imputabilidad no concurre cuando la medida nacional transpone un acto comunitario no sujeto a margen de discreción alguno, como se determinó en la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de abril de 2009 en el asunto C-460/07, Puffer (30).

5.2.1.3. Supuestas compensaciones concedidas por el Estado para financiar sus campañas de publicidad y comunicación

(132) Las autoridades españolas niegan que Correos pueda haberse beneficiado de ayudas para financiar sus campañas de publicidad y de comunicación.

(133) En particular, aclaran que los Planes de Publicidad y Comunicación Institucional mencionados por el tercer interesado anónimo como indicio de tal ayuda incluyen el conjunto de actuaciones realizadas por los órganos de la Administración General del Estado y de las empresas públicas en este ámbito, con fines estadísticos, pero que los costes de publicidad de Correos mencionados en esos Planes se han realizado siempre con cargo a su presupuesto.

(134) Las autoridades españolas explican que, como se indica en el propio Plan, la Comisión de Publicidad y Comunicación Institucional, órgano colegiado administrativo, incluye en dicho Plan todas las campañas institucionales que prevea desarrollar la Administración General del Estado y sus entidades adscritas. Correos y Telégrafos, SA, al igual que las restantes empresas públicas, desarrolla sus propios planes de publicidad financiados con cargo a sus propios recursos, incluyéndose los mismos dentro del citado Plan únicamente a los meros efectos estadísticos.

5.2.2. OBSERVACIONES A LAS OBSERVACIONES PRESENTADAS POR CORREOS

(135) Las autoridades españolas expresan su conformidad con las observaciones presentadas por la entidad Correos y Telégrafos, SA.

(136) Desean matizar la solicitud presentada por dicha entidad en sus observaciones escritas de que los dividendos repartidos deban imputarse a una minoración del exceso de compensación indicado por la Decisión de incoación de 2016, reiterando que, hasta la fecha, no ha resultado acreditada la existencia de exceso de compensación alguna.

(137) No obstante, España también reitera sus observaciones subrayando la necesidad de tomar en consideración el pago de estos dividendos a los efectos de minorar cualquier potencial ayuda que pudiera determinarse al término del procedimiento formal de investigación. Dichos dividendos, otorgados con carácter extraordinario y no recurrente por Correos al Estado, deben, según las autoridades españolas, computarse a efectos de cálculo de los recursos públicos puestos a disposición de Correos, de conformidad con la Decisión «Statsbaner» de la Comisión (31).

5.3. OBSERVACIONES ADICIONALES DE ESPAÑA

5.3.1. ENFOQUES ALTERNATIVOS PARA EL CÁLCULO DE UNA COMPENSACIÓN EXCESIVA DE LA OSU EN EL PERÍODO 2004-2010

(138) Reiterando que las compensaciones por la OSU otorgadas a Correos en el período 2004-2010 no constituyen ayuda estatal y que, de constituir ayuda estatal, deberían considerarse compatibles, las autoridades españolas consideran que, incluso aceptando el enfoque de la Comisión en la Decisión de incoación de 2016 sobre la utilización del método de asignación de costes (32), el cálculo de las eventuales sobrecompensaciones solo podría basarse en las premisas siguientes:

(139) En primer lugar, el sector reservado y el sector no reservado deben tratarse por separado: el sector reservado corresponde a los servicios postales universales prestados en régimen de monopolio; el sector no reservado comprende los servicios postales universales. Adicionalmente, la compensación en el sector reservado aplica un método cuyos resultados equivalen de forma perfectamente idéntica a los del método de asignación de costes, mientras que el sector no reservado aplica el método del coste evitado neto; la compensación se calcula y se determina por separado para cada sector. En consecuencia, estos sectores deben considerarse dos SIEG diferenciados sujetos a evaluaciones separadas y a métodos diferentes de compensación. Con arreglo a la metodología española, la compensación en el sector reservado corresponde a su coste contable neto (diferencia entre el total de costes y los ingresos), mientras que la compensación en el sector no reservado se calcula mediante un método del coste evitado neto, al computarse tan solo la suma de las pérdidas de los segmentos deficitarios del sector no reservado, partiendo de la hipótesis de que cualquier operador privado no sujeto a obligaciones de servicio público discontinuaría los servicios deficitarios.

(140) Conforme a esta lógica, de un total de aproximadamente 955,237 millones EUR de la compensación total por la OSU otorgada a Correos en el período 2004-2010, aproximadamente 637,850 millones EUR (la pérdida contable del sector reservado) se asignarían al sector reservado y el resto (317,387 millones EUR) al sector no reservado (véase el cuadro 5). Cuadro 6 Compensaciones por la OSU en los sectores reservado y no reservado (en millones EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Sector reservado 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Sector no reservado 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Total 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237

(141) Las autoridades españolas consideran que las dos compensaciones deben evaluarse separadamente, lo que conduce a un resultado diferente del alcanzado por la Comisión en la Decisión de incoación de 2016.

5.3.1.1. Evaluación de las compensaciones al sector reservado de la OSU

(142) Las autoridades españolas proponen evaluar las compensaciones al sector reservado del servicio universal aplicando el método de asignación costes y una rentabilidad sobre ventas (33) (en lo sucesivo, «ROS») de referencia del 4,8 % (referencia utilizada en el asunto bpost para encomiendas con bajo nivel de riesgo).

(143) De este enfoque se desprende claramente una infracompensación de Correos por la prestación de este SIEG, ya que las ayudas otorgadas al sector reservado del servicio universal corresponden exactamente a su coste contable neto, como muestra el cuadro 6, y la infracompensación es equivalente al montante del beneficio razonable no computado. Cuadro 7 Infracompensación del sector reservado de la OSU (en millones EUR) Sector reservado de la OSU 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Ingresos […] […] […] […] […] […] […] […] Costes […] […] […] […] […] […] […] […] Coste neto = Costes-Ingresos […] […] […] […] […] […] […] […] Beneficio razonable (hipótesis de 4,8 % ROS) […] […] […] […] […] […] […] […] Coste neto + beneficio razonable […] […] […] […] […] […] […] […] Compensación máxima susceptible de otorgarse a Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Compensación otorgada a Correos 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Infracompensación = compensación máxima – compensación otorgada […] […] […] […] […] […] […] […]

(144) Las autoridades españolas explican que, dado que se ha infracompensado a Correos por la prestación de los Servicios Universales Reservados y que se cumplen las demás condiciones del Marco SIEG de 2012, la compensación otorgada por dichos Servicios debería considerarse compatible.

5.3.1.2. Evaluación de las compensaciones al sector no reservado de la OSU

(145) Las autoridades españolas consideran que, en lo que respecta a los servicios no reservados de la OSU, cabe aplicar el valor de referencia utilizado en el asunto bpost para encomiendas con alto nivel de riesgo.

(146) No obstante, en tal hipótesis, las autoridades españolas reconocen que el sector no reservado de la OSU mostraría un coste neto negativo en cada ejercicio, es decir, un beneficio neto que no permitiría otorgar ningún tipo de compensación, tal como se muestra en el cuadro 7. Cuadro 8 Sobrecompensación del sector no reservado de la OSU (en millones EUR) Sector no reservado de la OSU 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Ingresos […] […] […] […] […] […] […] […] Costes […] […] […] […] […] […] […] […] Coste neto = Costes-Ingresos […] […] […] […] […] […] […] […] Beneficio razonable (hipótesis de 7,4 % ROS) […] […] […] […] […] […] […] […] Coste neto + beneficio razonable […] […] […] […] […] […] […] […] Compensación máxima 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Compensación otorgada 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Exceso de compensación = compensación otorgada – compensación máxima 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387

(147) Con arreglo a este enfoque, la compensación asignada al sector no reservado de la OSU podría considerarse incompatible en la medida que compensó en exceso a Correos. Sin embargo, las autoridades españolas también subrayan que los dividendos deben tomarse en consideración al reducir de facto el montante de la compensación otorgada a Correos, como se explica en los considerandos 148 a 152.

5.3.2. DIVIDENDOS

(148) Las autoridades españolas explican que Correos ha pagado dividendos en el período 2004-2010. Cuadro 9 Dividendos abonados por Correos (en millones EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Dividendos abonados 0,000 0,000 29,775 30,576 51,958 38,966 0,000 151,275

(149) Las autoridades españolas explican que dichos dividendos no deben considerarse una remuneración del accionista, ya que han desempeñado más bien el papel de un mecanismo implícito de reembolso que permite a las autoridades españolas, dadas las particulares circunstancias del caso, reducir potenciales excesos de financiación recuperando recursos de la compañía. El Estado decidió, en uso de su capacidad de autoridad presupuestaria, incluir tal previsión en cada uno de los Presupuestos Generales del Estado adoptados en el período 2005-2008 para corregir potenciales excesos de financiación identificados en el año previo al que tales decisiones presupuestarias se adoptaron. No se adoptó tal decisión en los ejercicios 2009 y 2010, dado que las previsiones adelantaban pérdidas en la compañía en dichos años.

(150) En primer lugar, las autoridades españolas explican que la decisión de distribuir dividendos resulta imputable al Estado español, en su calidad de autoridad pública, y no a la dirección de Correos. A este respecto, las autoridades españolas explican lo siguiente: a) La disposición sobre el pago de dividendos por Correos se refleja en los Presupuestos Generales del Estado tanto en la partida de Capital de la compañía como en el capítulo de Ingresos no tributarios del Estado. Los Presupuestos Generales del Estado se adoptan mediante un Anteproyecto de Ley aprobado por el Consejo de Ministros y sometido al Parlamento para su adopción definitiva. b) La necesidad de realizar ajustes en la financiación a través de los dividendos se basa en los resultados de la compañía del año anterior al año en que se reflejan en los Presupuestos Generales del Estado, ya que tales resultados constituyen los únicos disponibles en el momento de la adopción del anteproyecto de Ley de Presupuestos adoptado en septiembre de cada ejercicio. c) Correos como compañía carecía de todo interés en pagar dividendos al Estado, que de todos modos se había comprometido a pagar la compensación por el SPU hasta 2010.

(151) En segundo lugar, las autoridades españolas explican que, debido a las circunstancias, los dividendos eran la única modalidad disponible para modular toda financiación potencialmente excesiva en determinados años, por las siguientes razones: a) En 2000, España suscribió un contrato con Correos que establecía una compensación pagadera automáticamente, basada en un cálculo predefinido, hasta el ejercicio 2010. b) Si bien las autoridades españolas no realizaron un examen formal para determinar potenciales sobrecompensaciones, eran conscientes de que la situación financiera especialmente favorable de la compañía constituía evidencia de que posiblemente parte de la financiación no fuera necesaria en determinados años. c) En tales circunstancias, la distribución de dividendos constituía el único medio legal a disposición del Estado para reducir el potencial exceso de financiación otorgado a Correos, en ausencia de mecanismos alternativos en el citado contrato. Los dividendos actuaron en este caso como una especie de mecanismo de modulación. d) Las autoridades españolas subrayan asimismo que Correos no derivó ninguna ventaja económica especial por tales potenciales excesos de financiación y su reembolso a través de los dividendos. La compañía mostraba una tasa elevada de rentabilidad en esos años (no necesitando fondos adicionales para asegurar su funcionamiento), no tomó préstamos bancarios (de modo que no se benefició de su mayor grado de solvencia) ni adquirió otras empresas.

(152) De acuerdo con lo anterior, las autoridades españolas explican que los dividendos abonados en el año N, se decidieron en el año N-1 basándose en los resultados contables del año N-2. En consecuencia, tales dividendos persiguen modular la sobrecompensación del año N-2, como se resume en el cuadro 9. Cuadro 10 Dividendos y sobrecompensación (en millones EUR) Importe de los dividendos Año de pago Año relacionado de sobrecompensación Importe de la sobrecompensación del año relacionado Sobrecompensación ajustada del año relacionado 29,775 2006 2004 44,859 15,084 30,576 2007 2005 47,294 16,718 51,958 2008 2006 55,199 3,241 38,966 2009 2007 39,441 0,475 0,000 2010 2008 40,863 40,863 0,000 2011 2009 45,919 45,919 0,000 2012 2010 43,812 43,812 Total 151,275 317,387 166,112

6. OBSERVACIONES ADICIONALES PRESENTADAS POR UNIPOST

(153) El 20 de marzo de 2018, Unipost informó a la Comisión de que había entrado en liquidación el 19 de febrero de 2018 y de que consideraba que la ayuda estatal incompatible otorgada a Correos había influido significativamente en su quiebra.

(154) Según Unipost, dicha ayuda incompatible ha permitido a Correos practicar precios más bajos en los mercados no reservados, aplicando una política de precios que no guardaba relación con sus costes en dichos mercados no reservados.

7. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS

7.1. COMPENSACIONES POR LA OSU CONCEDIDAS EN VIRTUD DE LA LEY POSTAL DE 1998

7.1.1. AYUDA ESTATAL A TENOR DE ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TRATADO

(155) Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(156) De ello se deduce que, para que una medida financiera pueda ser considerada ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado, deben cumplirse todas las condiciones siguientes: i) la medida deberá ser imputable al Estado miembro y concederse mediante fondos estatales; ii) deberá conferir una ventaja económica a la empresa; iii) la ventaja deberá ser selectiva;

7.1.1.1. Medida imputable al Estado y concedida mediante fondos estatales

(157) Para que una medida constituya ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, debe ser concedida por el Estado o mediante fondos estatales. Por «fondos estatales» se entiende todos los recursos del sector público (34), incluidos los recursos de entidades intraestatales (descentralizadas, federadas, regionales o de otra índole) (35).

(158) Las compensaciones por la prestación del servicio postal universal en virtud de la Ley Postal de 1998 se pagan directamente de los Presupuestos Generales del Estado y son, por lo tanto, claramente imputables al Estado y se conceden mediante fondos estatales.

7.1.1.2. Ventaja económica selectiva conferida a una empresa

A. Selectividad

(159) Para entrar en el ámbito del artículo 107, apartado 1, del Tratado, una medida estatal debe favorecer a «determinadas empresas o producciones». Por tanto, únicamente las medidas en favor de las empresas que conceden una ventaja de forma selectiva están comprendidas en el concepto de ayuda estatal.

(160) Las compensaciones por la OSU son claramente selectivas, ya que solo benefician a una empresa: Correos

B. Concepto de empresa

(161) La concesión de fondos públicos a una entidad solo puede ser considerada ayuda estatal si dicha entidad es una «empresa» en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea («Tribunal de Justicia») ha definido reiteradamente a las empresas como entidades que ejercen una actividad económica (36). La calificación de una entidad como empresa depende, pues, de la naturaleza de su actividad, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación (37). En general, una actividad debe ser considerada de carácter económico siempre que consista en ofrecer bienes y servicios en un mercado (38). Una entidad que realiza actividades económicas y no económicas se considerará una empresa únicamente en lo referente a las primeras (39). El mero hecho de que una entidad no persiga un fin lucrativo no significa necesariamente que sus actividades no tengan un carácter económico (40).

(162) En el caso de autos, Correos ofrece servicios postales a cambio de remuneración en el mercado español y en competencia con otros proveedores. La oferta de servicios postales en este mercado supone, por tanto, una actividad económica. Las compensaciones por la OSU compensan a Correos por la prestación de algunos de estos servicios postales y, por ende, compensan una actividad económica. En consecuencia, por lo que respecta a las actividades financiadas por las medidas en cuestión, Correos debe considerarse una empresa.

C. Ventaja económica

(163) Una ventaja a efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado es todo beneficio económico que una empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado, es decir, sin la intervención estatal (41). Solo es relevante el efecto de la medida en la empresa, no la causa ni el objetivo de la intervención estatal (42). Siempre que la situación financiera de una empresa mejore como resultado de la intervención estatal, hay una ventaja.

(164) Las compensaciones por la OSU están destinadas a cubrir la totalidad o una parte de los costes netos soportados por Correos en el desempeño de la OSU. Sin la intervención del Estado, Correos debería soportar estos costes por sí mismo. La medida examinada libera a Correos de una parte de los costes de sus actividades económicas, mejorando de esta forma su situación financiera. En consecuencia, y sin perjuicio de la cuestión de si la medida cumple las condiciones fijadas por la sentencia Altmark, la medida concede, prima facie, una ventaja a Correos.

D. Cumplimiento de los criterios Altmark

(165) Se considera que la compensación por servicio público concedida a una empresa que cumple las cuatro condiciones establecidas por el Tribunal de Justicia en su sentencia Altmark no concede ninguna ventaja económica y, por consiguiente, no constituye ayuda estatal (43). Esas cuatro condiciones son las siguientes: a) «[…] En primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas […]. b) […] En segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente […]. c) […] En tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable relativo a la ejecución de estas obligaciones […]. d) […] En cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de licitación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones».

(166) En relación con la compensación otorgada a Correos durante el período examinado, la Comisión confirma las opiniones expresadas en la Decisión de incoación de 2016 (44) de que no se cumplen las condiciones tercera y cuarta de la sentencia Altmark.

El tercer criterio Altmark

(167) En su Decisión de 25 de enero de 2012 relativa a bpost (45), la Comisión determinó un rango de beneficio razonable de referencia aplicable a todos los operadores postales de la Unión. La Comisión determinó ese nivel de beneficio de referencia sobre la base de tres estudios de expertos (realizados, respectivamente, por WIK Consult, Deloitte y Charles River Associates). El nivel de beneficio de referencia aplicable a todos los operadores postales de la Unión (expresado como ROS) se basa en la rentabilidad observada de conjuntos de empresas comparables en el sector postal y de paquetería de varios países. En particular, en los casos en que un operador postal está expuesto a un grado significativo de riesgo se aplica el rango [ROS 5,4-7,4 %], mientras que en los casos en que solo existe un riesgo limitado se utiliza el rango [ROS 3,6-4,8 %] (46).

(168) En la Decisión de incoación de 2016, la Comisión había expresado sus dudas sobre la posibilidad de que Correos hubiera recibido compensación excesiva basándose en el siguiente cálculo (véase el cuadro 10), utilizando el ROS de referencia más elevado fijado en el asunto bpost. Cuadro 11 Posible sobrecompensación de Correos (en millones EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Ingresos OSU […] […] […] […] […] […] […] […] Costes OSU […] […] […] […] […] […] […] […] Coste neto = Costes-Ingresos […] […] […] […] […] […] […] […] Beneficio razonable (hipótesis de 7,4 % ROS) […] […] […] […] […] […] […] […] Coste neto + beneficio razonable […] […] […] […] […] […] […] […] Compensación máxima susceptible de otorgarse a Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Compensación otorgada a Correos 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237 Posible sobrecompensación = compensación otorgada – compensación máxima […] […] […] […] […] […] […] […]

(169) Las autoridades españolas y/o Correos (47) han formulado algunas observaciones sobre las dudas expresadas por la Comisión (véanse las secciones 4.1.1 y 5.1.1): a) El método del coste evitado neto puede emplearse para verificar si se cumple el tercer criterio Altmark. b) La metodología española es una aplicación válida del método del coste evitado neto. c) Las compensaciones otorgadas a Correos corresponden al coste evitado neto de la OSU, por lo que no puede haber una compensación excesiva y el tercer criterio Altmark debe considerarse cumplido. d) El principio de confianza legítima se aplicaría por lo que se refiere al cumplimiento del tercer criterio Altmark mediante el uso del método del coste evitado neto y, por ende, mediante el uso de la metodología española. e) Las autoridades españolas también han propuesto una alternativa para la aplicación del método de asignación de costes, lo que lleva a un resultado diferente al de la Comisión.

(170) Estas alegaciones se analizan a continuación.

— El método del coste evitado neto puede emplearse para verificar si se cumple el tercer criterio Altmark.

(171) Las autoridades españolas y/o Correos consideran que el tercer criterio Altmark puede verificarse mediante el método del coste evitado neto (es decir, que la ausencia de sobrecompensación que exige el tercer criterio Altmark puede comprobarse comparando el coste evitado neto del SIEG y la compensación concedida al proveedor del SIEG).

(172) La Comisión recuerda que la sentencia Altmark se adoptó el 29 de julio de 2003. No hay duda de que en el momento de la adopción de dicha sentencia, el único método aplicable para el cálculo del coste neto de los SIEG era el método de asignación de costes. La propia sentencia Altmark se refiere a los gastos incurridos y a los ingresos, lo que identifica sin ninguna duda el método de asignación de costes, mientras que el coste evitado neto se basa fundamentalmente en el concepto de «costes evitados» (que, por definición, son costes no realizados).

(173) El método de asignación de costes se incluyó en el Marco SIEG de 2005 (48), aplicable desde el 29 de noviembre de 2005 hasta el 31 de enero de 2012, y sirvió de base para varias decisiones de la Comisión sobre compensación por OSU en ese período (49). Es también el método que debe utilizarse en virtud del Marco SIEG de 2012 en caso de que no pueda aplicarse el método del coste evitado neto (50). Este método solo fue introducido formalmente por la Comisión, como método válido para calcular el coste neto de la OSU, en la Directiva 2008/6/CE (que entró en vigor el 1 de enero de 2011) y el Marco SIEG de 2012 (que entró en vigor el 31 de enero de 2012).

(174) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha aclarado que el concepto de ayuda estatal es un concepto objetivo y jurídico definido directamente por el Tratado (51). Por tanto, parece erróneo modificar a lo largo del tiempo el método utilizado para valorar la presencia de ayuda de conformidad con la sentencia Altmark para armonizarlo con las opciones elegidas por la Comisión en el Marco SIEG de 2012, que describe las condiciones para la compatibilidad de algunas compensaciones por SIEG. En cualquier caso, como se explica en el considerando 172, tal interpretación se opone al tenor de la sentencia.

(175) Por consiguiente, la Comisión no está de acuerdo en que el método del coste evitado neto pueda utilizarse para comprobar la conformidad con el tercer criterio de la sentencia Altmark.

— La metodología española es una aplicación válida del método del coste evitado neto

(176) Las autoridades españolas y/o Correos defienden que la metodología española es una aplicación válida del citado método del coste evitado neto, reconocido como método adecuado para calcular el coste neto de la OSU en la Directiva 2008/6/CE y el Marco SIEG de 2012.

(177) La Comisión considera que, aunque dicho método podría utilizarse para comprobar el cumplimiento del tercer criterio Altmark, quod non, la metodología española claramente no puede considerarse una aplicación válida del método del coste evitado neto.

(178) En primer lugar, cabe observar que, tal como han reconocido las propias autoridades españolas, el método español aplica el método de asignación de costes al sector reservado de la OSU (véase el considerando 139). Según las autoridades españolas, solo el enfoque aplicado al sector no reservado de la OSU (donde el coste neto es igual a la suma de las pérdidas de los segmentos beneficiarios del sector no reservado de la OSU) podría compararse a un coste evitado neto (véase el considerando 139). Este doble enfoque parece en sí mismo contradictorio con el método del coste evitado neto descrito (52) y aplicado por la Comisión en su práctica decisoria (53), que implica comparar la situación de la compañía en su conjunto con y sin la obligación de servicio público (en este caso, la OSU).

(179) Aun tomando solo en consideración el sector no reservado de la OSU, la metodología española presenta una serie de diferencias con el método del coste evitado neto descrito y aplicado por la Comisión en su práctica de toma de decisiones.

(180) En primer lugar, la metodología española no parece basarse en un escenario contrafactual realista, aspecto que constituye un importante elemento del método del coste evitado neto. De hecho, se limita a considerar las pérdidas ex post de los centros de costes deficitarios. Las autoridades españolas aducen que se basa en un escenario contrafactual implícito: cualquier operador privado discontinuaría estos centros deficitarios de no estar sujeto a obligaciones de servicio público (véase el considerando 139) Sin embargo, este enfoque no parece describir una verdadera estrategia de negocio, que requeriría determinar ex ante los centros de costes para la discontinuación de los servicios, ya que no cabe esperar que el operador sepa de antemano exactamente qué centros de costes serán deficitarios. Por otra parte, la metodología española parece implicar que los centros podrían discontinuarse y volverse a crear a voluntad de un año a otro durante el período de evaluación, lo que no es un escenario contrafactual realista.

(181) Tampoco corrige el impacto de la interrupción de la entrega de los flujos de tráfico no rentables sobre la rentabilidad de otros productos y servicios (incluidos o no incluidos en la OSU), como también exige el método del coste evitado neto.

(182) Por último, la metodología española no tiene en cuenta los beneficios inmateriales y de mercado ni contiene incentivos para la eficiencia de costes, tal y como exige el método del coste evitado neto.

(183) A tenor de lo anterior, la Comisión no considera que la metodología española sea una aplicación válida del método del coste evitado neto.

— Las compensaciones otorgadas a Correos corresponden al coste evitado neto de la OSU, por lo que no puede haber una compensación excesiva y el tercer criterio Altmark debe considerarse cumplido.

(184) Como se explica en los considerandos 172-175, la Comisión no considera adecuado el método del coste evitado neto para comprobar si se cumple el tercer criterio Altmark, y, además, como se explicó en los considerandos 176-183, la Comisión no considera que la metodología española sea una aplicación válida del citado método.

(185) En consecuencia, la Comisión considera que las compensaciones