TRIBUNAL DE CUENTAS

Conforme a lo dispuesto en los Tratados (artículo 45 C, apartado 4, del Tratado CECA, artículo 248, apartado 4, del Tratado CE, y artículo 160 C, apartado 4, del Tratado CEEA) y en el Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (artículo 88), cuya última modificación ha sido realizada por el Reglamento (CE) n° 2779/98 del Consejo, de 17 de diciembre de 1998, y cumpliendo las correspondientes disposiciones sobre los Fondos Europeos de Desarrollo, el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas, en su reunión de los días 14 y 15 de octubre de 1999, ha aprobado su

INFORME ANUAL

relativo al ejercicio 1998

(1999/C 349/01)

El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Jan O. KARLSSON

(Presidente)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

>SITIO PARA UN CUADRO>

Introducción general

0.1. El presente Informe Anual mantiene la estructura establecida el año pasado, con capítulos sobre los ingresos y sobre cada uno de los ámbitos de gastos correspondientes a las rúbricas de las perspectivas financieras. Este año se presta una mayor atención al seguimiento de las medidas adoptadas en respuesta a informes anteriores del Tribunal, que seguirá insistiendo en este aspecto en sus futuros informes anuales. Los capítulos sobre ámbitos concretos de ingresos y gastos incluyen una evaluación específica en el contexto de la declaración de fiabilidad y van seguidos de un capítulo que contiene y explica dicha declaración. Por último, se presentan por separado las observaciones del Tribunal sobre las actividades de los sexto, séptimo y octavo Fondos Europeos de Desarrollo.

0.2. El Tribunal ha continuado su política de conceder más importancia a la publicación, en informes especiales, de los resultados de fiscalizaciones de asuntos concretos, especialmente desde el punto de vista de la buena gestión financiera. Con ello trata de centrar la atención en ámbitos específicos en los que puede mejorarse la gestión financiera de la Comunidad. Desde el último procedimiento de aprobación de la gestión, se han publicado los siguientes informes especiales:

- Informe Especial n° 1/99 sobre la ayuda a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal(1),

- Informe Especial n° 2/99 sobre los efectos de la reforma de la PAC en el sector de los cereales(2),

- Informe Especial n° 3/99 sobre la gestión y el control de las bonificaciones de interés por los servicios de la Comisión(3),

- Informe Especial n° 4/99 sobre la ayuda financiera a los países y territorios de ultramar en el marco del sexto y el séptimo FED(4).

En el Anexo III del presente Informe figura la lista completa de los informes y dictámenes aprobados por el Tribunal en los últimos cinco años.

0.3. Muchos de los resultados de fiscalización que aparecen en este Informe confirman que, pese a las reformas realizadas, con demasiada frecuencia la Comisión continúa utilizando como principal indicador de los resultados de la gestión financiera el grado de utilización de los créditos asignados en el presupuesto anual. Las instituciones comunitarias, y en particular la Comisión, aportan un valor añadido al aplicar las políticas de la Unión en beneficio de sus ciudadanos y el éxito de la Comisión debería medirse por el grado en que consiga alcanzar los objetivos de la política con el mínimo coste. De ese modo, los gestores necesitan establecer sus objetivos de rendimiento en términos de producción, resultados y los costes efectuados para obtenerlos. Como condición previa, los objetivos establecidos para todas las actividades comunitarias deben ser lo más claros, precisos y cuantificables que sea posible y deben establecerse los instrumentos adecuados para medir su consecución. Este cambio de cultura y de prácticas debe constituir el eje del proceso de reforma de la gestión financiera.

0.4. Cuando la Comisión delega en los Estados miembros la gestión cotidiana de sus proyectos, tiene la obligación, según lo dispuesto en el artículo 274 del Tratado, de asegurarse de que dicha gestión es adecuada. En esos ámbitos, los informes anuales y especiales del Tribunal llaman regularmente la atención sobre las debilidades persistentes en los sistemas de gestión y control de los Estados miembros. Para cumplir las obligaciones impuestas por el artículo 274, la Comisión debe intensificar sus esfuerzos para asegurarse de que los Estados miembros tratan adecuadamente dichas debilidades.

0.5. La necesidad de cambiar la cultura de gestión financiera no se limita sólo a las instituciones comunitarias. Pese a que el artículo 274 del Tratado exige a los Estados miembros que cooperen con la Comisión para garantizar que los créditos se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera y que el artículo 280 les exige asimismo que para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad adopten las mismas medidas que para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros, en el presente informe se mencionan numerosas debilidades importantes en la gestión y el control de los fondos comunitarios por los Estados miembros. Además, existen pruebas de que éstos con frecuencia tardan en reaccionar cuando el Tribunal o sus propios auditores les señalan dichas debilidades (véase, por ejemplo, el apartado 2.84).

0.6. Para intensificar la lucha contra el fraude, se ha creado la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). Como con su predecesora, el Tribunal continuará trabajando en estrecha cooperación con la OLAF en el marco de esta lucha y de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, al tiempo que seguirá llevando a cabo su función fiscalizadora con respecto a la OLAF (véase el Informe Especial 8/98 del Tribunal(5), sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude). En su Dictamen n° 2/99(6) sobre la propuesta de la Comisión de creación de la OLAF, el Tribunal llamaba la atención sobre el hecho de que la propuesta no trataba una serie de debilidades señaladas en su informe especial.

0.7. Hace diez años, en su Informe Anual relativo al ejercicio 1988, el Tribunal observaba que el paquete de medidas adoptadas en la reunión del Consejo Europeo de 11 y 12 de febrero de 1988 parecía representar un importante hito con la promesa de reformas en las finanzas comunitarias, de las cuales la más descollante era la introducción de un régimen de disciplina presupuestaria(7). El Tribunal seguía insistiendo en que la mejora de los sistemas de control interno comunitarios constituye una condición esencial para lograr el éxito de las reformas(8).

0.8. Ahora que la Comunidad elabora su tercer programa de gastos plurianual, el Tribunal vuelve a insistir en la necesidad de realizar mejoras fundamentales en el control interno como parte importante del proceso de reforma administrativa. Como señalaba el Tribunal en las secciones pertinentes de su Dictamen n° 4/97 sobre la propuesta de la Comisión de revisión del Reglamento Financiero(9), para ello es necesario un cambio en el equilibrio de las responsabilidades de los ordenadores de pagos, interventores y contables, de manera que los ordenadores de pagos de las direcciones generales operativas asuman plenamente la responsabilidad de la ejecución de los compromisos y pagos. En este contexto, la función de auditoría interna también debe reforzarse de manera importante y deben aclararse las responsabilidades respectivas de los interventores y los contables.

0.9. Al mismo tiempo, la Comisión debería asegurarse de que los ordenadores de pagos no puedan aceptar en modo alguno responsabilidades suplementarias sin que se hayan puesto a disposición los recursos suficientes para desempeñarlas de manera adecuada. Un mayor control de sus recursos humanos permitiría a la Comisión una mejor redistribución y asignación de su personal, que tuviera en cuenta su organización, el número de agentes y la cualificación necesaria para realizar actividades específicas. También es importante que las tareas claves de política y gestión financiera sean llevadas a cabo por agentes totalmente responsables de su trabajo ante la institución. Aunque el presente informe señala problemas específicos de personal en la Comisión en los ámbitos de recursos propios (véanse los apartados 1.39 y 1.40), FEOGA (véanse los apartados 2.75 y 2.76) y acciones exteriores (véanse los apartados 5.77 a 5.79), estos problemas son indicativos de una situación general que debe ser corregida en el proceso de reforma.

0.10. En su declaración de fiabilidad sobre las cuentas de 1998, el Tribunal vuelve a llamar la atención sobre los problemas relativos a los estados financieros de la Comunidad. Por una parte, existen debilidades en los sistemas contables que dan lugar a que ésta sea presentada de manera incorrecta o incompleta en algunos aspectos. Por otra parte, siguen existiendo problemas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control interno en cada nivel de la administración, desde la Comisión a los beneficiarios finales, pasando por intermediarios como las autoridades de los Estados miembros. Estos problemas provocan errores formales y sustantivos, por lo que el Tribunal vuelve a rehusar emitir una declaración positiva sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos de la Comisión.

0.11. El Tribunal exhorta a la Comisión a que acelere y profundice el proceso de reforma de la gestión financiera. En particular, el Tribunal invita a la Comisión a que, en su preparación de una nueva propuesta de modificación del Reglamento Financiero, tenga en cuenta todas las recomendaciones expresadas en su Dictamen n° 4/97, de manera que por una parte aborde los problemas de presentación de unos estados financieros satisfactorios y, por otra, contribuya a reforzar los sistemas de gestión y control aplicables a los ingresos y gastos comunitarios (véase el apartado 0.8). Puesto que aún transcurrirá mucho tiempo hasta que sea posible una nueva revisión fundamental del Reglamento Financiero, es importante que la que actualmente se está emprendiendo haga uso de toda la capacidad técnica necesaria, aunque ello suponga un alargamiento del proceso.

(1) DO C 147 de 27.5.1999.

(2) DO C 192 de 8.7.1999.

(3) DO C 217 de 29.7.1999.

(4) DO C 276 de 29.9.1999.

(5) DO C 230 de 22.7.1998.

(6) DO C 154 de 1.6.1999.

(7) Informe Anual relativo al ejercicio 1988, apartado 1.23.

(8) Informe Anual relativo al ejercicio 1988, apartado 1.24.

(9) DO C 57 de 23.2.1998.

Informe sobre las actividades del presupuesto general

Capítulo 1(1)

Recursos propios

1.0. ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1. Además del seguimiento de las observaciones anteriores, el control del Tribunal se ha centrado, en el ámbito de los recursos propios tradicionales, en la gestión de las garantías y fianzas relativas al pago de la deuda aduanera, así como en su utilización en el control aduanero y en el despacho de las mercancías(2). Con respecto a los recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y del producto nacional bruto (PNB), el examen del Tribunal, en el marco del seguimiento de las observaciones anteriores, se ha centrado más particularmente en las bases imponibles de los recursos propios IVA en relación con los ingresos nacionales de IVA y en el control de la conformidad de las legislaciones nacionales con el derecho comunitario.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.2. El cuadro 1.1 resume los ingresos comunitarios relativos al ejercicio 1998 y el gráfico 1.1 refleja que:

a) los ingresos efectivos del ejercicio 1998, que han registrado un aumento del 4,9 % con respecto al ejercicio 1997 (80547,7 millones de ecus), ascendieron a 84529,7 millones de ecus, el 101,05 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo;

b) los recursos propios tradicionales netos, una vez deducidos los gastos de percepción (1567,9 millones de ecus), ascendieron a 14110,7 millones de ecus, lo que representa el 16,9 % del total de los ingresos efectivos; dichos recursos, que han disminuido un 0,4 % con respecto al ejercicio 1997, se dividen en:

Cuadro 1.1. Ingresos de los ejercicios 1997 y 1998. Análisis de la ejecución presupuestaria 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

i) derechos de aduana por un importe bruto de 13506,2 millones de ecus, correspondiente al 86,1 % de los recursos propios tradicionales brutos (15678,5 millones de ecus)(3),

ii) derechos agrícolas por un importe bruto de 1102,2 millones de ecus, correspondiente al 7 % de los recursos propios tradicionales brutos,

iii) cotizaciones de azúcar e isoglucosa por un importe bruto de 1070,1 millones de ecus, correspondiente al 6,8 % de los recursos propios tradicionales brutos;

c) el recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA), teniendo en cuenta los saldos y los ajustes (401,5 millones de ecus), ascendió a 33086,5 millones de ecus(4), el 39,1 % del total de los ingresos efectivos. Teniendo en cuenta la nivelación, la disminución del ingreso efectivo con relación al ejercicio 1997 (34351,54 millones de ecus) es del 3,7 %;

d) el recurso PNB, teniendo en cuenta los saldos y los ajustes (597,7 millones de ecus), ascendió a 35026 millones de ecus(5) (de los que 271,7 millones de

Gráfico 1.1. Financiación del presupuesto comunitario

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Clave:

(x %, y %):

- x %: parte en la financiación del presupuesto relativo al ejercicio 1998.

- y %: variaciones 1998 con respecto a 1997.

Clave:

(x %):

- x %: parte en los recursos propios tradicionales del ejercicio 1998.

Fuente:

Presupuestos 1998 y cuentas de gestión 1997 y 1998.

ecus correspondían a reservas), el 41,4 % del total de los ingresos efectivos; este recurso registra un aumento del 30,2 % con respecto al ejercicio anterior (26891,7 millones de ecus) y constituye el recurso de equilibrio del presupuesto comunitario: sólo cuenta para cubrir el saldo entre los gastos que se han de efectuar y los demás recursos disponibles;

e) el excedente disponible del ejercicio anterior (959,96 millones de ecus) y los ingresos varios (1259,04 millones de ecus) representan el 2,6 % del total de los ingresos efectivos, lo que supone una disminución del 57,3 % con respecto al ejercicio 1997.

APRECIACIÓN ESPECÍFICA EN EL CONTEXTO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Recursos propios tradicionales

Reglamentación aplicable

1.3. La reglamentación específica para los recursos propios tradicionales incluye:

a) la decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994(6), sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas, así como el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo de 29 de mayo de 1989(7), por el que se aplica la decisión 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, modificada en último lugar por el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo de 8 de julio de 1996(8);

b) el Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo de 12 de octubre de 1992(9), por el que se establece el Código Aduanero Comunitario, así como el Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión de 2 de julio de 1993(10), por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento del código aduanero comunitario.

Alcance de la fiscalización

1.4. En el marco de la declaración de fiabilidad, la fiscalización de los recursos propios tradicionales se basa en los derechos de aduana constatados y registrados en las cuentas (contabilidad A) de los Estados miembros, a partir de las declaraciones presentadas a las autoridades aduaneras para el despacho a libre práctica de mercancías en la Comunidad. Por definición, la auditoría de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes no puede referirse a las importaciones no declaradas en aduana o que hayan eludido la supervisión aduanera. En su programa de trabajo de protección de los intereses financieros de las Comunidades, la Comisión prepara cada año un informe en el que se recogen las irregularidades y los fraudes constatados por los Estados miembros en sus controles. En su último informe(11), la Comisión señala la cifra de 1000 millones de ecus como el importe acumulado de los derechos de aduana correspondiente a estos casos de irregularidad desde el segundo semestre de 1993, fecha de entrada en vigor de la nueva estrategia antifraude de la Comisión.

1.5. No obstante, el Tribunal tiene en consideración el riesgo inherente a las importaciones irregulares. En el marco de sus otros trabajos, ha efectuado fiscalizaciones específicas destinadas a evaluar los procedimientos aplicados en los Estados miembros para recaudar los recursos propios tradicionales adeudados a la Comunidad. Las fiscalizaciones más recientes han tratado la aplicación de métodos de análisis de riesgo en los controles aduaneros(12).

1.6. Además de los importes registrados como ingresos en la cuenta de gestión (véase el cuadro 1.2 y el apartado 1.3), el balance financiero incluye importes todavía no realizados pero inscritos en una contabilidad separada (contabilidad B). Los Estados miembros tienen la obligación de mantener esta contabilidad separada y de informar a la Comisión trimestralmente de ella. De un importe total de 1812,9 millones de ecus adeudados por los Estados miembros al 31 de diciembre de 1998 (volumen IV, capítulo 3, partida VII.B.2 del balance consolidado, p. 50), 1739,4 millones de ecus corresponden a derechos de aduana, derechos agrícolas y cotizaciones de azúcar e isoglucosa constatados por los Estados miembros e inscritos en una contabilidad separada.

1.7. El saldo de la contabilidad B al 31 de diciembre de 1998 (1739,4 millones de ecus) registra un incremente neto de 377,4 millones de ecus (+ 27,7 %) con respecto al ejercicio anterior (1362 millones de ecus). Este

Cuadro 1.2. Resursos propios previstos y efectivos en 1998, por Estado miembro

>SITIO PARA UN CUADRO>

incremento neto del saldo se explica por los siguientes factores:

a) un aumento de los nuevos registros en la contabilidad separada por los Estados miembros por un importe de 671,5 millones de ecus, el 49 % del saldo del ejercicio anterior (1362 millones de ecus);

b) cobros durante el ejercicio por un importe de 199,2 millones de ecus;

c) anulaciones o admisiones en pérdida decididas durante el ejercicio por un importe de 94,9 millones de ecus.

1.8. Como en ejercicios anteriores, el Tribunal también ha examinado los procedimientos de contabilización y de centralización de los recursos propios tradicionales.

Análisis de las observaciones

1.9. El examen de los procedimientos de contabilización y de centralización de los recursos propios tradicionales permite determinar que algunos derechos constatados no han sido puestos a disposición de la Comisión o lo han sido con retrasos importantes. Dichos retrasos deben dar lugar al pago de intereses de demora por los Estados miembros de que se trate.

1.10. Como en 1997(13), las contabilidades separadas mantenidas por los Estados miembros están a veces afectadas por errores significativos que inciden en la exactitud del importe total de títulos de crédito que figura en el balance consolidado. Los controles del Tribunal ponen de manifiesto que algunos derechos constatados, que deberían estar registrados en la contabilidad A y puestos a disposición, se mantienen indebidamente en la contabilidad separada. Algunas deudas aduaneras también se registran tardíamente en la contabilidad separada, y se encuentran inscritas dos o más veces. Es necesario que la Comisión y los Estados miembros garanticen el registro correcto, por un valor adecuado en la contabilidad separada, de todos los derechos de aduana y derechos agrícolas constatados y no cubiertos por una garantía o impugnados. Mientras que los importes brutos que figuran en el balance financiero están probablemente subestimados, los importes realmente recuperables se hallan casi con certeza sobrestimados. De hecho, basándose en la experiencia de los años recientes, aproximadamente sólo el 10 % de las deudas aduaneras registradas en la contabilidad separada es recuperable. La Comisión debería, en aplicación del principio contable de prudencia, proceder a una provisión de fondos para una parte del importe de las deudas inscritas en la contabilidad separada para tener en cuenta los riesgos específicos relativos a su recuperación.

Resultados de la fiscalización

1.11. Los controles efectuados han obtenido unos resultados globales satisfactorios sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes inscritas en las cuentas (véase el apartado 1.4). Los errores observados, generalmente menores, en el examen de las operaciones subyacentes a la cuenta de gestión afectan en su mayor parte a la legalidad y a la regularidad de dichas operaciones, pero no inciden sustancialmente en la exactitud de la cuenta de gestión.

1.12. Las contabilidades separadas mantenidas por los Estados miembros están afectadas por errores significativos que afectan a la exactitud del importe total de los títulos de crédito que figuran en el balance financiero consolidado.

Recursos propios IVA y PNB

1.13. El ámbito de los recursos procedentes del IVA y del PNB está afectado por la utilización de datos estadísticos en la fijación de las bases imponibles, lo que no permite un control, desde el punto de vista contable, de los datos subyacentes. En este contexto, y sobre la base de los datos de IVA y PNB seleccionados por la Comisión, en su fiscalización, el Tribunal ha examinado la exactitud del cálculo de las contribuciones de cada Estado miembro durante las distintas etapas, desde el presupuesto inicial a la revisión final de los ejercicios en cuestión.

1.14. Teniendo en cuenta esta limitación, el Tribunal ha obtenido una garantía razonable sobre la fiabilidad del sistema de percepción de los recursos IVA y PNB establecido por la Comisión. Aparte de algunos problemas en los ajustes a las bases imponibles, cuyos efectos ya se han corregido, el sistema permite un pago regular de los recursos propios.

1.15. Pese a las iniciativas adoptadas por la Comisión, ésta aún no dispone, en tiempo real, de la situación de sus haberes en los Estados miembros. Esto puede ser causa de dificultades en la gestión de la tesorería(14).

INGRESOS NACIONALES DE IVA Y BASES IMPONIBLES DE LOS RECURSOS PROPIOS IVA

Introducción

1.16. La fijación de las bases imponibles de los recursos IVA depende del importe de los ingresos percibidos por los Estados miembros. Una reducción de dichos ingresos puede derivar de una falta de eficacia de los sistemas nacionales en la lucha contra las prácticas destinadas a eludir el pago de los impuestos. También puede deberse a una aplicación divergente del Derecho comunitario. Puesto que el IVA es un impuesto gestionado en el plano nacional, los Estados miembros deben encargarse de su recaudación con eficacia, de conformidad con la reglamentación y en los plazos exigidos.

1.17. El IVA es una fuente importante de financiación, tanto de los presupuestos nacionales como comunitarios(15). Cualquier aplicación heterogénea del sistema común de IVA puede constituir uno de los factores de distorsión de las condiciones de competencia entre sujetos pasivos de distintos Estados miembros.

1.18. El Tribunal ha examinado el seguimiento por la Comisión de la evolución de los ingresos de IVA de los Estados miembros, así como el control de la conformidad con el Derecho comunitario de las legislaciones nacionales en materia de IVA. Se trata de ámbitos que ya han sido objeto de varias observaciones en el pasado(16).

Evolución de los ingresos de IVA de los Estados miembros

Observaciones del Tribunal

1.19. A raíz de sus trabajos en materia de régimen de IVA aplicable al comercio intracomunitario, el Tribunal llamó la atención sobre una importante disminución de los ingresos IVA en 1993(17). Dicha disminución no podía deberse enteramente a factores técnicos, ni siquiera de procedimiento. Se trataba, pues, de saber si el nuevo régimen de IVA en el comercio intracomunitario era la causa directa de una reducción en la percepción de IVA, debido principalmente a un desarrollo del fraude y de la evasión fiscal.

1.20. En respuesta a estas observaciones del Tribunal(18), la Comisión anunciaba iniciativas para poder seguir mejor la evolución de los ingresos de los Estados miembros a través de un examen detallado de la información disponible. Deseaba en particular profundizar en el examen de los factores que pudieran explicar esta evolución. En varias ocasiones, el Consejo había compartido ese deseo de examinar más detalladamente la evolución de los datos sobre el IVA, concretamente en relación con el comercio intracomunitario(19).

1.21. El seguimiento de la evolución de los ingresos de IVA por parte de los servicios interesados de la Comisión no se efectúa de manera completa y coordinada. Por ello, varios servicios de la Comisión pueden dirigir a los Estados miembros peticiones de la misma naturaleza.

1.22. En este seguimiento, la cuestión del fraude y la evasión fiscal sólo se ha abordado indirectamente. Pese a disponer ya de todos los elementos necesarios, la Comisión preguntó a los Estados miembros si habían efectuado estudios sobre las diferencias entre ingresos teóricos(20) e ingresos efectivamente percibidos.

1.23. De hecho, para el seguimiento, la Comisión se ha limitado a tomar nota de los datos y comentarios transmitidos por los Estados miembros sobre las diferencias entre ingresos previstos y efectivos. Estas comparaciones no pueden explicar por sí mismas la evolución de los ingresos por IVA y, menos aún, confirmar un eventual desarrollo del fraude y de la evasión fiscal. Además, unos análisis basados totalmente en los argumentos y en los datos de las administraciones fiscales de cada Estado miembro no pueden dar lugar a conclusiones comparables.

1.24. Por ejemplo, de las respuestas de las administraciones fiscales de los Estados miembros podía deducirse que ninguna de ellas había observado un aumento del fraude en el régimen de IVA aplicable a los intercambios intracomunitarios. Ahora bien, esto debería haber dado lugar a que se pidieran explicaciones, especialmente teniendo en cuenta la información contraria de la que dispone la Comisión sobre la amplitud del fenómeno. Por otra parte, existen elementos preocupantes con respecto al desarrollo de determinados tipos de fraude en las operaciones intracomunitarias. Se señala incluso que todo el sistema del IVA está muy afectado por el fraude. Otros trabajos(21), entre ellos los del Tribunal(22), han mostrado que el problema del fraude y de la evasión fiscal exige una atención particular.

1.25. Esta exigencia de profundización ha sido expresada por un servicio de la Comisión que no se encarga directamente del seguimiento de los ingresos de IVA. Asimismo, puesto que el régimen de IVA aplicable al comercio intracomunitario se consideraba según varias fuentes como causa de un aumento del fraude, este servicio no descartaba que el nivel de ingresos inferior a las previsiones se debiera a factores no cíclicos, sino estructurales. No obstante, se indicaba que era necesario realizar análisis complementarios, por países, para explicar con la mayor precisión estos factores estructurales. Actualmente sigue sin existir este análisis.

Conclusión

1.26. El objetivo inicial de profundizar el examen de los factores que puedan explicar la evolución de los ingresos por IVA de los Estados miembros e identificar los posibles problemas estructurales todavía no se ha alcanzado. Con respecto a la incidencia del fraude y de la evasión fiscal, sigue siendo necesario un análisis autónomo y en profundidad de la Comisión, basado en un enfoque coordinado de sus servicios.

Control de la conformidad de las legislaciones nacionales con el Derecho comunitario

Observaciones del Tribunal

1.27. Los Estados miembros, el Parlamento Europeo y el Consejo han insistido en varias ocasiones en la correcta y oportuna transposición al derecho nacional de las directivas comunitarias(23) y han invitado a la Comisión a desempeñar una acción eficaz de supervisión.

1.28. Ésta afirma que la detección de las infracciones de la legislación comunitaria constituye una de sus tareas prioritarias(24). Se han aprobado varias disposiciones internas para sistematizar el examen de las legislaciones nacionales. Se prevé en particular que " el examen de las medidas nacionales de transposición o de las disposiciones ulteriores adoptadas por los Estados miembros sea sometido por los servicios a una evaluación de la conformidad de dichas medidas con el Derecho comunitario y, en su caso, a la apertura de un caso de oficio "(25).

Examen de las legislaciones nacionales y detección de las infracciones del Derecho comunitario en el ámbito de la fiscalidad

1.29. Los controles efectuados en la Comisión han permitido constatar que sólo se efectúan análisis puntuales de las legislaciones nacionales a raíz de reclamaciones, en procedimientos contenciosos o con motivo de la preparación de propuestas legislativas.

1.30. Las legislaciones nacionales en materia de IVA, ya se trate de reglamentación de base o de modificaciones posteriores, no son objeto de un examen sistemático y documentado que permita determinar su conformidad y detectar las posibles infracciones. Contrariamente a lo que la Comisión había afirmado en el pasado(26) no se han utilizado unos análisis puntuales confiados a expertos externos para detectar posibles infracciones de las legislaciones nacionales adoptadas tras la entrada en vigor del régimen transitorio.

1.31. Los procedimientos de infracción iniciados son esencialmente el resultado de reclamaciones de sujetos pasivos sobre asuntos que generalmente consisten en dobles imposiciones o imposiciones consideradas ilegales por los reclamantes.

1.32. Este planteamiento puede dar lugar a una intervención incompleta de la Comisión, que tiende a insistir en situaciones particulares y a descuidar las infracciones que dan lugar a una falta de imposición o a una imposición de menor cuantía. De hecho, en estos casos, el interés de los sujetos pasivos por manifestarse es menos evidente, salvo si pueden prevalerse de una eventual distorsión de competencia(27).

Apreciación de la conformidad

1.33. Como en el pasado, y pese a la existencia de una instrucción interna específica(28), la Comisión sigue sin evaluar la conformidad de las legislaciones nacionales con el Derecho comunitario, ni siquiera para fines internos. En realidad, cualquier legislación que no sea objeto de un procedimiento de infracción debe considerarse provisionalmente, por defecto, conforme mientras no se inicie el citado procedimiento.

1.34. El sistema de IVA se caracteriza por una multiplicidad de actos nacionales, legislativos, reglamentarios o administrativos adoptados en niveles diferentes. La Comisión se considera en la imposibilidad práctica de disponer, y por lo tanto, examinar, la totalidad de estos actos. Pese a las garantías ofrecidas por la Comisión en 1986(29), la obligación de transmisión de las legislaciones no es respetada por todos los Estados miembros.

1.35. Sin embargo, la Comisión podría evaluar la conformidad de los textos legislativos de base disponibles y de las modificaciones ulteriores aprobadas por los Estados miembros. Ello permitiría orientar y formalizar el examen de las legislaciones efectuado por sus servicios.

1.36. Las protestas expresadas por la Comisión de ver su libertad de acción obstaculizada por la elaboración de una evaluación de la conformidad no están justificadas(30). De hecho, dicha evaluación se limitaría a los textos examinados, lo que permitiría entonces una reapertura del expediente en presencia de elementos nuevos.

Retrasos en los procedimientos de infracción

1.37. Sobre la base de los expedientes examinados(31), se observa que, aproximadamente, en la mitad de ellos los plazos previstos en las normas internas en materia de procedimientos de infracción no se respetan. Los retrasos, observados en varias fases de los procedimientos, oscilan entre varios meses y varios años. En 1996 se adoptaron nuevos procedimientos para resolver este problema.

1.38. Esta situación se debe a varias razones y deriva de divergencias prolongadas de apreciación de los distintos servicios implicados, de procedimientos de examen particularmente largos y de los plazos concedidos a los Estados miembros.

Funcionamiento de los servicios

1.39. La adaptación de la legislación en materia de IVA a las exigencias del mercado único y las cuestiones de interpretación y aplicación de la legislación están a cargo de una unidad en la que casi la mitad de los agentes de categoría superior está constituida por personal no permanente. Esta proporción es considerablemente más importante que en las demás unidades de la Dirección General responsable. Por ello, puede haber una discontinuidad en el tratamiento de los expedientes, en particular, en el caso de propuestas legislativas incluidas en un programa plurianual.

1.40. Una parte importante de este personal no permanente está constituido por agentes de las administraciones nacionales en comisión de servicios, por un período máximo de tres años, a quienes se confían tareas, aunque sea por razones lingüísticas, en las que está implicada su administración de origen.

1.41. Las competencias de la Comisión en un ámbito tan sensible como el de la fiscalidad deberían ejercerse a través de una estructura que permitiera un mayor respeto de sus prerrogativas.

Conclusión

1.42. La transposición íntegra y fiel de la legislación comunitaria al Derecho nacional es un elemento esencial de coherencia y de unidad del proceso de construcción europea que los Estados miembros, el Parlamento Europeo y el Consejo no han dejado de subrayar. Para ello y en virtud de los tratados, la Comisión dispone de prerrogativas cuyo pleno ejercicio es necesario para una aplicación correcta del Derecho comunitario.

1.43. No obstante, en materia de IVA, las legislaciones nacionales no se examinan sistemáticamente ni se evalúa su conformidad con el Derecho comunitario, ni siquiera con fines internos. Debido a ello, a falta de una garantía positiva, la aplicación del Derecho comunitario se evalúa esencialmente con respecto a eventuales reacciones por parte de los particulares.

1.44. Esta situación constituye una debilidad, dadas las responsabilidades de la Comisión. El examen previo de las legislaciones ofrecería a ésta la posibilidad de actuar de manera más preventiva y global y de tomar las medidas convenientes con mayor conocimiento de causa. La aplicación uniforme de las legislaciones en materia de IVA también se vería reforzada.

1.45. Por otra parte, la Comisión es consciente de que la actual pluralidad de interpretación y de aplicación de las normas del sistema común de IVA afecta negativamente a la neutralidad de dicho sistema(32) y crea una situación muy compleja(33).

1.46. Sería útil que la Comisión volviera a la práctica, abandonada desde hace tiempo, de elaborar informes sobre el funcionamiento del sistema común de IVA como tal(34). De hecho, parece necesario que, los análisis puntuales incluidos en los distintos documentos que debe elaborar se completen periódicamente con un examen global del sistema IVA. Esto constituiría un elemento de reflexión en el marco de las medidas correctoras que se hayan de adoptar.

(1) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 19.

(2) Todavía se están realizando trabajos relacionados con este control.

(3) Recursos propios tradicionales netos (14110,7 millones de ecus) + gastos de percepción (1567,9 millones de ecus)=Recursos propios tradicionales brutos (15678,5 millones de ecus).

(4) Recurso propio IVA (33086,5 millones de ecus)=Recurso propio IVA del ejercicio (32685 millones de ecus) + saldos y ajustes de ejercicios anteriores (401,5 millones de ecus).

(5) Recurso PNB (35026 millones de ecus)=Recurso PNB del ejercicio (34428,3 millones de ecus) + saldos y ajustes de ejercicios anteriores (597,7 millones de ecus).

(6) DO L 293, de 12.11.1994, p. 9.

(7) DO L 155, de 7.6.1989, p. 1.

(8) DO L 175, de 13.7.1996, p. 3.

(9) DO L 302, de 19.10.1992, p. 1.

(10) DO L 253, de 11.10.1993, p. 1.

(11) Protección de los intereses financieros de las Comunidades-la lucha contra el fraude. Informe Anual sobre el ejercicio 1997, COM(1998) 276 final.

(12) Informe Especial n° 13/98, DO C 249 de 17.11.1998.

(13) Declaración de fiabilidad de las actividades correspondientes al Presupuesto General del ejercicio 1997, apartados 8.13 - 8.14 (DO C 349 de 17.11.1998).

(14) Informe Especial n° 6/98 " Balance del sistema de recursos basados en el IVA y el PNB ", apartado 3.58 (DO C 241 de 31.7.98, p. 68).

(15) El Consejo Europeo de Berlin (24 - 25 de marzo de 1999) decidió una reducción, a partir del año 2002, de la parte de los recursos IVA en la financiación del presupuesto comunitario.

(16) Evolución de los ingresos de IVA, Informe Anual relativo al ejercicio 1995, apartados 1.92 - 1.103; control de conformidad de las legislaciones nacionales, Informes Anuales relativos a los ejercicios 1983 (apartados 3.14 - 3.20), 1984 (apartados 3.19 - 3.22), 1986 (apartados 4.9 - 4.10), 1988 (apartados 4.4 - 4.15), 1995 (apartado 1.68).

(17) Informe Anual relativo al ejercicio 1995, apartados 1.92 a 1.103.

(18) Informe Anual relativo al ejercicio 1995, respuesta a los apartados 1.95 a 1.97.

(19) Recomendaciones sobre la aprobación de la gestión relativa a los ejercicios 1994 (capítulo 1, apartado 4, tercer párrafo) y 1995 (capítulo 1, apartado 2.2.1).

(20) El IVA teórico se calcula a partir de las cuentas nacionales que los Estados miembros elaboran con arreglo a un marco común: el Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC). Los trabajos del Tribunal en este ámbito están consignados en el Informe Especial n° 6/98, apartados 4.8 - 4.19 (DO C 241 de 31.7.1998).

(21) La Comisión es consciente de que la economía subterránea plantea efectivamente un problema importante de los sistemas fiscales actualmente en vigor y que parece haber aumentado durante las últimas décadas [véase COM(97) 559 final. p.18 y COM(1998) 219 final de 7.4.1998, p.5].

(22) Informe especial n° 6/98 "Balance del sistema de los recursos basados en el IVA y en el PNB", apartados 4.16 a 4.19.

(23) Declaración n° 19 de los Jefes de Estado o de Gobierno anexa al Tratado de 7 de febrero de 1992. Resolución del Parlamento Europeo de 9.2.1983 (DO C 68 de 14.3.1983). Resoluciones del Parlamento Europeo sobre los informes anuales de la Comisión y sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario relativos a los años 1994 (DO C 65 de 4.3.1996), 1995 (DO C 55 de 24.2.1997), 1996 (DO C 56 de 23.2.1998) y 1997 (DO C 177 de 22.6.1999, p. 56). Recomendaciones del Consejo sobre la aprobación de la gestión relativa a los ejercicios 1988 (capítulo 4, apartado 1, segundo párrafo) y 1995 (capítulo 1, apartado 2.1). Consejo Europeo de Amsterdam de 16 y 17 de junio de 1997, conclusiones de la Presidencia, Empleo, competitividad y crecimiento, pp. 9 y 10. Consejo Europeo de Cardiff de 15 y 16 de junio de 1998, conclusiones de la Presidencia, apartado 17.

(24) Informe de la Comisión relativo al seguimiento de los comentarios que acompañan la recomendación del Consejo sobre la aprobación de la gestión del ejercicio 1995 [COM(97) 571 final de 21 de noviembre de 1997, p. 50].

(25) Manual de los procedimientos operativos, 7a actualización, marzo de 1995, p. 49.

(26) Véase el Informe Anual relativo al ejercicio 1995, respuesta al apartado 1.68.

(27) En la propuesta de directiva del Consejo con el objeto de la transformación del Comité IVA en Comité de reglamentación, se mencionan las posibilidades reales de doble imposición, e incluso de no imposición [véase COM(97) 325 final de 25 de junio de 1997, pp. 4 y 5].

(28) Véase el apartado 1.28.

(29) Informe Anual relativo al ejercicio 1986, respuesta al apartado 4.9.

(30) Informe Anual relativo al ejercicio 1988, respuesta al apartado 4.8.

(31) Se trata de todos los expedientes cerrados entre 1995 y junio de 1998, y de los que se hallaban en curso en esa fecha.

(32) COM(97) 325 final, de 25 de junio de 1997, pp. 1 y 2.

(33) COM(96) 328 final, de 22 de julio de 1996, p. 10.

(34) Esta obligación está prevista en el artículo 34 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo de 17 de mayo de 1977 (DO L 145 de 13.6.1977).

Respuestas de la Comisión

APRECIACIÓN ESPECÍFICA EN EL MARCO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Recursos propios tradicionales

Análisis de las observaciones

1.9. Todo retraso en la puesta a disposición de los recursos propios tradicionales del que tiene conocimiento la Comisión, ya sea por medio de sus propias inspecciones o de los controles del Tribunal de Cuentas, da lugar al pago de intereses de demora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89.

Resultado de la fiscalización

1.10 - 1.12. Al igual que el Tribunal, también la Comisión considera que los Estados miembros deben mejorar la teneduría de la contabilidad separada. Al tratarse de un ámbito de mucho riesgo, que afecta a un número muy elevado de transacciones subyacentes, la Comisión incluye sistemáticamente el control de los procedimientos contables como punto prioritario en sus programas de inspecciones anuales. Por regla general, estas inspecciones dan lugar a rectificaciones por parte de los Estados miembros. Aunque la mayoría de los errores que se deslizan en la contabilidad separada son sobre todo anomalías de carácter puntual, hay que reconocer que el tratamiento contable de las garantías por algunos Estados miembros demuestra la existencia de errores sistemáticos debidos a una interpretación no conforme de la normativa comunitaria y, en especial, del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89. De su seguimiento administrativo y financiero se encarga la Comisión, que ya ha reclamado cantidades importantes. Por lo que se refiere a Alemania, la Comisión, confrontada a una firme negativa de modificar su práctica contable, ha emprendido las acciones necesarias para incoar el procedimiento de infracción contemplado por el artículo 226 del Tratado.

En cuanto a la fiabilidad del saldo de la contabilidad separada, la Comisión confirma que éste representa una sobrestimación de los créditos reales de la UE debido a que dicha contabilidad incluye también importes consignados hace tiempo pero cuyo cobro efectivo es muy dudoso. La modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, que está estudiando el Consejo y que pretende, en concreto, reforzar el procedimiento de admisión en pérdida de los créditos incobrables, debería aportar soluciones adecuadas. No obstante, en estos momentos, al carecer de datos para identificar el conjunto de los importes individuales que permitan la aplicación de criterios objetivos (antigüedad de las deudas, etc.), a la Comisión le resulta imposible calcular con precisión el impacto de dicha sobrestimación. Esta misma razón hablaría en contra de la creación de una provisión en el balance de momento. Por el contrario, la Comisión considera que, en aplicación del principio de prudencia al que hace referencia el Tribunal, la transparencia de las cuentas se mejoraría efectivamente introduciendo una nota en el balance en la que se mencionara esta posible sobrestimación.

Recursos propios IVA y PNB

1.15. Debido a que los Tesoros de los Estados miembros no son miembros de SWIFT, no hay transmisión electrónica de los extractos, a excepción de cuatro Estados miembros cuya cuenta, según el artículo 9 del Reglamento (CEE, Euratom) n°1552/89, está gestionada por su banco central.

Un Tesoro nacional transmite ficheros a la Comisión por vía electrónica. Los otros envían extractos por correo, por fax o por correo electrónico. Los plazos de envío y de transmisión son muy variables. A veces, la confirmación de los haberes de la Comisión se realiza con bastante rapidez, mientras que otras veces no se envían los extractos con el saldo actual hasta después de fin de mes.

Según nuestras informaciones, SWIFT estudia la posibilidad de admitir como miembros a los Tesoros nacionales, lo que simplificaría considerablemente sus transacciones con la Comisión.

INGRESOS NACIONALES DE IVA Y BASES IMPONIBLES DE LOS RECURSOS PROPIOS IVA

Evolución de los ingresos IVA de los Estados miembros

Observaciones del Tribunal

1.21 y 1.22. Seguimiento de la evolución y coordinación entre los servicios:

La Comisión presentará un primer informe sobre la evolución de los ingresos IVA antes de que finalice el año 1999 y su elaboración será objeto de una coordinación entre los servicios implicados.

1.23 - 1.25. Incidencia del fraude y de la evasión fiscal:

El fraude y la evasión fiscal son dos cuestiones complejas.

Consciente de esta situación, la Comisión emprendió numerosas iniciativas con el fin de concienciar ulteriormente a los Estados miembros, que son los primeros afectados, de la gravedad de la situación no sólo, aunque especialmente, para los presupuestos nacionales, sino también para el funcionamiento del mercado único.

La necesidad de reforzar la cooperación entre los Estados miembros constituye un objetivo prioritario para la Comisión. Conviene recordar en este sentido, por una parte, los informes basados en el artículo 14 del Reglamento (CEE) 218/92 y el artículo 12 del Reglamento (CEE, Euratom) 1553/89 remitidos por la Comisión al Consejo y al Parlamento y, por otra, los trabajos realizados en el SCAF con los Estados miembros, así como en el marco de los seminarios Fiscalis.

Conclusión

1.26. La evolución de los ingresos IVA ha sido objeto de examen por parte de la Comisión, que sigue siendo consciente de la cuasi total inexistencia de fuentes de información externas a los Estados miembros fiables y pertinentes. En este contexto, sus Servicios emprendieron visitas de información a los Estados miembros con el fin de recabar su opinión, lo que debería permitir identificar las causas capaces de explicar dicha evolución.

A raíz de estas visitas, se presentó un documento de trabajo al grupo integrado por los Directores Generales adjuntos del sector de los impuestos indirectos, el cual ha adoptado un procedimiento de seguimiento de la evolución de los ingresos. La Comisión presentará a este grupo, antes de que finalice 1999, el informe consagrado especialmente al análisis de la evolución de los ingresos IVA de los Estados miembros.

Control de la conformidad de las legislaciones nacionales con el Derecho comunitario

Observaciones del Tribunal

Examen de las legislaciones nacionales y detección de las infracciones del Derecho comunitario en el ámbito de la fiscalidad

1.29 a 1.32. Entre 1990 y 1993, un grupo ad hoc se encargó de efectuar un examen sistemático parcial de las disposiciones nacionales sobre IVA. Este ejercicio se repitió para verificar la transposición de la Directiva 92/77/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, por la que se completa el sistema común del impuesto sobre el valor añadido y se modifica la Directiva 77/388/CEE. El resultado de este examen permitió constatar que en general los Estados miembros han transpuesto adecuadamente las disposiciones comunitarias. Estas experiencias han demostrado asimismo que el examen sistemático de las legislaciones nacionales es un proceso lento que requiere la utilización de considerables recursos humanos y que ofrece muy escasos resultados en términos de detección de casos de supuesta infracción.

Por otra parte, la Comisión continúa su ejercicio de reflexión con vistas a evaluar el correspondiente impacto presupuestario.

El grueso de las infracciones son resultado de las denuncias de sujetos pasivos. Esta situación se explica por su mejor situación para poder constatar la aplicación práctica de la legislación. No obstante, esto no significa que la Comisión haya venido aplicando "un enfoque incompleto", sino más bien que en principio las violaciones del Derecho comunitario en este ámbito consisten fundamentalmente en gravar por encima de lo permitido por el Derecho comunitario.

Apreciación de la conformidad

1.33 a 1.36. En el marco de la preparación de los controles relativos a los recursos propios IVA, la Comisión deberá examinar las principales modificaciones legislativas con el fin de identificar los posibles casos de no conformidad. En el estado actual de los recursos de la Comisión, sería ilusorio plantearse la instauración de una valoración sistemática de la conformidad.

En la práctica, la infracción se sitúa a veces al nivel de la legislación secundaria o de los actos de ejecución (instrucciones administrativas), que los Estados miembros no están legalmente obligados a comunicar a la Comisión.

Conclusión

1.42 a 1.46. Hay que tener en cuenta que el IVA, que en esencia es un impuesto que abarca prácticamente al conjunto del consumo de los bienes y servicios, puede conducir, por su naturaleza generalizada, a divergencias de aplicación.

Por otra parte, un grupo ad hoc efectuó un examen sistemático de las disposiciones nacionales entre 1990 y 1993 en relación con las disposiciones generales aplicables en el ámbito del IVA, tal y como aparecen establecidas por la sexta Directiva; este ejercicio se repitió coincidiendo con la introducción del régimen transitorio.

Estas experiencias han demostrado que el examen sistemático de las legislaciones nacionales es un proceso lento que requiere la utilización de considerables recursos humanos y que ofrece muy escasos resultados en términos de detección de casos de supuesta infracción.

Por otra parte, la Comisión continúa su ejercicio de reflexión con vistas a evaluar el correspondiente impacto presupuestario.

Habida cuenta de la magnitud de las tareas de concepción, interpretación y aplicación de la legislación en materia de IVA a su cargo, los Servicios competentes, con sus limitados recursos humanos, no están en condiciones de garantizar un examen sistemático del conjunto de las legislaciones nacionales.

Conviene recordar que la Comisión presentó en 1994(1) un informe sobre el funcionamiento del régimen transitorio de IVA. Dicho informe recoge las principales dificultades de aplicación tanto para los operadores como para las Administraciones fiscales nacionales.

Además, otro informe de la Comisión realizado dos años más tarde, en 1996 ["Un sistema común de IVA. Un programa para el Mercado único"(2)], presenta también, en su Anexo B, una evaluación del funcionamiento del sistema transitorio de IVA. Dado que la situación no ha cambiado básicamente, la Comisión no tiene la intención de presentar a corto plazo nuevos informes.

(1) COM(94) 515 final, de 23.11.94.

(2) COM(96) 328 final, de 22.7.96.

Capítulo 2(1)

Política agrícola común

2.0. ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

2.1. El presente capítulo está dedicado al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "garantía" (FEOGA-Garantía), así como a los gastos imputados al capítulo B2 - 51. Comprende cuatro partes:

a) la ejecución presupuestaria del ejercicio 1998,

b) la apreciación específica en el contexto de la Declaración de Fiabilidad relativa al ejercicio 1998,

c) la liquidación de cuentas relativa a los ejercicios 1994 y 1997,

d) el seguimiento de un informe anterior sobre frutas y hortalizas.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL EJERCICIO 1998

Créditos y gastos del ejercicio

Créditos disponibles

2.2. Los créditos iniciales previstos en concepto del FEOGA-Garantía en el presupuesto del ejercicio 1998(2) se elevaban a 40737 millones de ecus, de los cuales 500 millones de ecus en concepto de la reserva monetaria. Por otra parte, 200 millones de ecus, destinados a líneas presupuestarias de la subsección B1 (véase el cuadro 2.1) figuraban en el capítulo B0 - 40 (créditos provisionales).

2.3. El presupuesto rectificativo y suplementario (PRS) n°1/98(3) redujo en 900 millones de ecus los créditos inicialmente previstos en concepto de los cuatro títulos principales de la subsección B1 y aumentó en 400 millones de ecus el capítulo B1 - 31 (ayuda alimentaria).

2.4. Durante el ejercicio se produjeron varias transferencias entre partidas (597,9 millones de ecus), artículos (264,5 millones de ecus) y capítulos (1234 millones de ecus(4) (véase el cuadro 2.2). En valores absolutos, estas modificaciones ascendieron a 2096,4 millones de ecus(5), es decir, el 5,2 %(6) del presupuesto inicial (en comparación con el 11,8 % en 1997). Esta disminución importante de la incidencia de las transferencias en 1998 se explica por el hecho de que, en la mayor parte de las líneas presupuestarias, los gastos resultaron muy inferiores a las dotaciones (fue necesario anular 510,9 millones de ecus de créditos reserva monetaria no incluida).

2.5. Los créditos definitivos (reserva monetaria no incluida) se elevaron a 39659 millones de ecus (con una disminución de 578 millones de ecus en relación con los créditos iniciales), por debajo del límite previsto por la línea directriz agrícola (véase el cuadro 2.3).

Importe de los gastos

2.6. Los gastos comprometidos de la subsección B1 se elevaron a 38748,1 millones de ecus (véase el cuadro 2.1). No se utilizó ni la reserva monetaria ni los créditos provisionales.

2.7. El cuadro siguiente presenta el desglose en tres tramos de estos gastos y de las medidas correspondientes:

Cuadro 2.1. FEOGA-Garantía 1998: créditos iniciales, presupuesto rectificativo y suplementario, transferencias y gastos

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2.2. FEOGA-Garantía: modificaciones del importe de los créditos iniciales derivados de un presupuesto rectificativo y suplementario, así como de transferencias

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2.3. Principales datos financieros relativos al FEOGA-Garantía para el ejericio 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.8. Por vez primera desde 1994, los gastos netos de la subsección B1 han disminuido (4,1 %) en comparación con el ejercicio anterior (véase el cuadro 2.4). Los gastos brutos disminuyen incluso en un 5,3 % puesto que las dos principales fuentes de ingresos, el capítulo B1 - 37 (liquidación de ejercicios anteriores) y la partida B1 - 2071 (tasa suplementaria en el sector de la leche), también acusan importantes disminuciones (212,8 millones de ecus y 333,3 millones de ecus respectivamente).

2.9. En los cuadros 2.5 y 2.6 se desglosan los gastos por naturaleza y por Estado miembro. El cuadro 2.7 presenta un resumen de las cuentas del FEOGA-Garantía y el gráfico 2.1 muestra la evolución durante diez años de los gastos del FEOGA-Garantía.

Normas presupuestarias

2.10. El establecimiento del presupuesto y su ejecución deben cumplir varias normas, con el fin de garantizar el respeto de la voluntad de la autoridad presupuestaria y la transparencia de la ejecución presupuestaria. En la gestión del FEOGA-Garantía no se han respetado lo suficientemente varias de estas normas(7), especialmente los principios generales en los que se enmarca el presupuesto comunitario.

Principio de universalidad

2.11. Según este principio(8), no se puede producir una asignación de ingresos a gastos concretos, ni una

Cuadro 2.4. FEOGA-Garantía 1997: comparación entre los créditos iniciales y la ejecución desde 1994 a 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2.5. FEOGA-Garantía 1997: gastos comprometidos por capítulo y naturaleza económica

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2.6. FEOGA-Garantía 1997: gastos comprometidos por naturaleza económica y Estado miembro

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2.7. FEOGA-Garantía 1998: resumen contable

>SITIO PARA UN CUADRO>

compensación entre ingresos y gastos. No obstante, y a pesar de que se redujeron en gran medida durante el ejercicio 1998 (- 2498,8 millones de ecus en comparación con - 4329,6 millones de ecus en 1997), numerosos importes negativos figuran en las cuentas del FEOGA-Garantía (véase el cuadro 2.8). De estos 2498 millones de ecus, 1290,1 millones de ecus corresponden a ingresos (liquidación no incluida), y 438,6 millones de ecus a correcciones aportadas por la Comisión a las declaraciones de los Estados miembros. De estos importes, los que no corresponden a simples rectificaciones contables deben ser considerados como ingresos presupuestarios. Es, pues, importante que la Comisión reconsidere este expediente en el marco de la reforma del Reglamento Financiero.

2.12. Los Estados miembros deben también hacer constar en su declaración mensual las correcciones relativas a una declaración anterior. Estas correcciones no siempre son claramente identificables, especialmente dadas las compensaciones efectuadas con los gastos del mes. Ello dificulta el control de las declaraciones y no garantiza, pues, el correcto pago de los anticipos. La Comisión debería exigir a los Estados miembros una mayor transparencia en su declaración mensual, así como proponer, en caso de que fuese necesario, la reforma del reglamento correspondiente.

Principio de anualidad

2.13. Según este principio, sólo se autorizan los gastos respecto a un ejercicio y todos los gastos de un ejercicio deben vincularse al presupuesto correspondiente. No obstante, existen varias excepciones a este principio que afectan a los gastos del FEOGA-Garantía.

2.14. Primeramente, el ejercicio agrícola (de 16 de octubre del año n a 15 de octubre del año n+ 1) no coincide con el ejercicio general (de 1 de enero a 31 de diciembre). Por el contrario, la subsección B1 también comporta gastos, cuyo ejercicio de referencia abarca de 1 de enero a 31 de diciembre del ejercicio, directamente ejecutados por la Comisión (40,3 millones de ecus de compromisos y 24,8 millones de ecus de pagos en 1998).

2.15. Además, los gastos del FEOGA-Garantía están cubiertos por créditos no disociados que se autorizan durante un período que no rebasa la duración del ejercicio. Estos créditos no están, pues, adaptados a acciones que se ejecutan en varios ejercicios, como las medidas de acompañamiento, las acciones de promoción y las acciones (futuras) de desarrollo rural. Esta práctica lleva a subestimar las obligaciones financieras a largo plazo de la Comunidad.

Gráfico 2.1. Evolución de los gastos del FEOGA distribuidos por tipo de gasto (1988 - 1998)

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N.B.: En relación con el cuadro 2.5:

(1) Intervención - pagos directos: ayudas compensatorias de los precios (columnas 5 y 6) más las retiradas de los cultivos herbáceos (línea B1.10 de la columna 4).

(2) Restituciones a la exportación: columna 3.

(3) Medidas estructurales: primas de orientación (columna 7) más las medidas complementarias (línea B1.50 de la columna 17).

(4) Intervención: almacenamiento-retiradas: almacenamiento privado (columna 8) más almacenamiento público (columnas 11 a 14) más las retiradas excepto las retiradas de los cultivos herbáceos (columna 4 menos la línea B1 - 10) y menos las exacciones lácteas recibidas (columna 9).

Las demás medidas [ayuda alimentaria (columna 16) y otros gastos, con excepción de las medidas complementarias (columna 17 menos línea B1 - 50 en la misma columna)] por un importe de solamente 556,6 millones de ecus no figuran en el gráfico. Su evolución no resultaría legible debido a la escala empleada.

Fuente:

Cuentas de la Comisión.

2.16. Por último, la misma gestión de los créditos también conllevó varias derogaciones al principio de anualidad. Así, el presupuesto rectificativo y suplementario (PRS) n°1, aprobado el 14 de diciembre de 1998, incluye un aumento de los créditos del capítulo B1 - 31 de 400 millones de ecus, con el objetivo de proporcionar ayuda alimentaria a Rusia. Pero durante el ejercicio 1998 esta realización no fue posible puesto que:

a) el fundamento jurídico no fue aprobado por el Consejo hasta el 17 de diciembre de 1998;

b) los gastos correspondientes - sujetos al procedimiento de declaración - hubiesen tenido que efectuarse antes de 15 de octubre de 1998 y la movilización de las existencias antes de 31 de agosto de 1998.

2.17. Dado que ningún importe pudo ser comprometido y todavía menos pagado en 1998, la autoridad presupuestaria decidió prorrogar estos créditos al ejercicio 1999, transfiriendo este gasto de un ejercicio a otro, aprovechando el importante margen de maniobra proporcionado por el menor consumo de los créditos en 1998.

2.18. Por el contrario, en el caso que se cita a continuación (Liquidación de cuentas relativa a los ejercicios 1994 y 1997, apartado 2.66), un gasto pagado y declarado en 1994 se considera a cargo de 1995 por falta de créditos suficientes en las líneas presupuestarias del ejercicio concernido.

Plazo de imputación de los gastos

2.19. Los reglamentos agrícolas no siempre prevén un plazo exacto para la ejecución del gasto. En este caso, el pago y la declaración del Estado miembro determinan el ejercicio de referencia y no el hecho generador (cosecha, exportación, etc.). La imputación de estos gastos depende entonces en gran parte de la diligencia de los Estados miembros.

2.20. En los gastos declarados en octubre de 1997 (en concepto del ejercicio 1997), un Estado miembro incluyó 47,1 millones de ecus en gastos de almacenamiento público de alcohol durante el período 1990 - 1995. Dado que la Comisión no disponía de razones suficientes para desautorizar este gasto, a pesar de que deseaba examinarlo, acabó concediendo un anticipo durante el

Cuadro 2.8. FEOGA-Garantía 1998: gastos comprometidos por capítulo y signo

>SITIO PARA UN CUADRO>

ejercicio 1997. Sin embargo, no se contabilizó la imputación detallada, para la cual la Comisión dispone de dos meses, hasta el final de diciembre de 1998.

2.21. En 1997, los Estados miembros ejecutaron, al no existir un fundamento jurídico completo (falta de los dos reglamentos de aplicación que permiten a los Estados miembros proceder a la declaración de los gastos efectuados y a la Comisión efectuar el reembolso)(9), varias acciones de control y de prevención. Estos importes (9,2 millones de ecus) fueron objeto de un compromiso durante el ejercicio 1997, compromiso que por su parte fue prorrogado al ejercicio 1998 y, contrariamente al caso anterior, el pago de un anticipo se prorrogó a febrero de 1998 y el pago detallado se contabilizó en octubre de 1998.

2.22. El conjunto de estas prácticas lleva a imputaciones de gastos que no son lo suficientemente coherentes como para garantizar la transparencia y la posibilidad de comparación de los gastos del FEOGA-Garantía en el transcurso del tiempo.

Gestión presupuestaria

Anticipos y gastos

2.23. Los organismos pagadores de los Estados miembros realizan los gastos del FEOGA-Garantía. El mes siguiente dichos gastos son objeto de una declaración mensual a partir de la cual la Comisión reembolsa a los Estados miembros mediante anticipos. Una vez finalizado el ejercicio, la liquidación de cuentas (véanse a continuación los apartados 2.60 - 2.102) permite establecer el importe definitivo de los gastos a cargo de la Unión.

2.24. Los Estados miembros sólo pueden obtener un anticipo si se ha abonado el gasto (mediante cheque - se considera efectuado el pago al emitirlo, lo que resulta favorable para los Estados miembros - o mediante transferencia) el mes de la declaración. En esta fase no se efectúa control alguno de los justificativos del total de los pagos efectuados. Sin embargo, a veces el Tribunal observó que los organismos pagadores no podían presentar la lista precisa de las operaciones que justifican los importes declarados.

2.25. Algunos apartados de la declaración (fiabilidad de las previsiones, cantidades declaradas), que permiten un cierto seguimiento del gasto, son objeto de no pocos controles. La desestimación, parcial o total, de los gastos declarados con retraso por los Estados miembros es difícil de aplicar en la práctica, debido a la complejidad de la normativa. En 1998, los Estados miembros declararon 38744,2 millones de ecus de gastos, que dieron lugar a 36,1 millones de ecus de denegación de financiación.

2.26. Además, no existe un plazo de pago respecto al 35,7 % de los gastos. Se observan, no obstante, retrasos en la ejecución de estas medidas (por ejemplo en las acciones de promoción o en las medidas de acompañamiento). La Comisión tampoco puede tener la certeza de que el Estado miembro haya respondido a la solicitud de un beneficiario en el plazo previsto o haya respetado el calendario de realización (ayuda alimentaria).

2.27. Para anticipar las necesidades de financiación, la Comisión necesita las previsiones de los Estados miembros. No obstante, la fiabilidad de las previsiones comunicadas por ciertos Estados miembros es insuficiente, en particular al final del ejercicio, cuando la necesidad de precisión resulta más importante. Actualmente los reglamentos no prevén sanción alguna a este respecto.

2.28. El resultado positivo de la evolución de la paridad dólar/ecu (278 millones de ecus) condujo a reforzar la reserva monetaria en 78 millones de ecus (tras deducir la franquicia de 200 millones de ecus). No obstante, esta transferencia de 78 millones de ecus se efectuó a partir del capítulo B1 - 15 (frutas y hortalizas) y no de las líneas a las que realmente afectaba la evolución de esta paridad (los cereales y el azúcar).

Contexto de la gestión

Normativa agrícola

2.29. La normativa agrícola es compleja y abarca varios centenares de medidas. Los responsables del FEOGA-Garantía deben aplicar, pues, un importante número de disposiciones que no siempre dependen de una jerarquía clara o codificada y que, a veces, incluso contradicen el Reglamento Financiero general. La consolidación de la normativa agrícola y la voluntad de simplificación de la Comisión constituyen un avance, pero todavía se precisan más esfuerzos.

Nomenclatura presupuestaria

2.30. Los gastos de la subsección B1 se clasifican en títulos, capítulos, artículos y partidas, según la nomenclatura aprobada en el contexto del procedimiento presupuestario(10). Dado el desfase del ejercicio del FEOGA-Garantía, los gastos de 16 de octubre a 31 de diciembre se ejecutan, e incluso se declaran, antes de la aprobación misma del presupuesto del ejercicio que sirve de referencia, lo que a veces plantea dificultades prácticas.

2.31. La nomenclatura presupuestaria de 1998 (191 partidas) es muy similar a la de 1997. No se caracteriza por su equilibrio, puesto que un 93,8 % del gasto se contabilizó en 59 partidas únicamente - y un 40 % del gasto en cinco partidas - y un 0,3 % en 41 partidas de gastos, mientras que 29 partidas conllevan más ingresos que gastos.

2.32. La reglamentación financiera agrícola prevé una subnomenclatura presupuestaria más detallada. Esta subnomenclatura (979 subpartidas con movimientos en 1998) debería mejorarse. Efectivamente:

a) no se menciona sistemáticamente el fundamento jurídico correspondiente;

b) no siempre resulta posible distinguir entre el abono de un anticipo y el pago de un saldo, o el desglose según la campaña correspondiente, lo que dificulta el establecimiento de comparaciones entre los ejercicios.

Sistemas informáticos

2.33. En su informe relativo al ejercicio 1997(11), el Tribunal criticó la organización de los sistemas informatizados AGREX y Sincom. Aunque es cierto que se estudió el problema del año 2000, no por ello se resolvieron las deficiencias de los sistemas. De hecho, se constata de nuevo la existencia de información errónea - fechas o importes - en AGREX. Por ejemplo, según los documentos puestos a la disposición del Tribunal, el total de las correcciones por haberse rebasado los plazos de pago se eleva en algunos casos a 7,4 millones de ecus y en otros a 13,9 millones de ecus. También cabe considerar el importe de las denegaciones experimentadas en el sistema AGREX, cuyo motivo sigue siendo desconocido.

2.34. Por consiguiente, la Comisión debe dotarse de una herramienta informática realmente adaptada al análisis y al control de los gastos agrícolas.

Conclusión

2.35. La ejecución presupuestaria del FEOGA-Garantía relativa al ejercicio 1998 se caracterizó por numerosas modificaciones de las dotaciones presupuestarias iniciales y un nivel de utilización variable (pero generalmente por debajo de las dotaciones iniciales), así como por diversas infracciones de las normas presupuestarias. La falta de transparencia de las cuentas y las limitadas posibilidades de controlar eficazmente las declaraciones mensuales de los Estados miembros convierten en necesaria la mejora del conjunto del contexto de la gestión presupuestaria de los gastos agrícolas (sistemas informáticos, procedimientos, o incluso normativa). La perspectiva de la ampliación y la transferencia de acciones estructurales al FEOGA-Garantía confieren un carácter todavía más urgente a esta mejora.

APRECIACIÓN ESPECÍFICA EN EL CONTEXTO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Introducción

2.36. Los organismos pagadores de los Estados miembros efectúan casi la totalidad de los gastos vinculados a la política agrícola común. La Comisión les abona mensualmente una cantidad que se determina a partir del total de los pagos declarados con dos meses de antelación. Estos pagos se contabilizan como gastos con la reserva de eventuales correcciones en el momento de la liquidación de cuentas, una vez finalizado el ejercicio.

2.37. En virtud del Reglamento (CE) n°1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, que establece las modalidades de aplicación relativas al procedimiento de liquidación, los Estados miembros deben transmitir a la Comisión, el 10 de febrero del año siguiente a más tardar, las cuentas anuales de cada organismo pagador junto con un certificado relativo a su integridad, su exactitud y su veracidad. Este certificado debe ser expedido antes del 31 de enero por un órgano competente, independiente del organismo pagador, a partir de un examen de los procedimientos y de una muestra de las operaciones, efectuadas de conformidad con las normas de auditoría internacionalmente aceptadas. Basándose en este certificado, la Comisión liquida, antes del 30 de abril, las cuentas del ejercicio que se cierra el 15 de octubre anterior. A pesar de esta liquidación contable, la Comisión puede excluir posteriormente los gastos que no cumplan la normativa comunitaria. Sin embargo, sólo puede hacerlo dentro de un plazo de veinticuatro meses, salvo en caso de irregularidades o de procedimientos vinculados a los artículos 88 (ayudas estatales) y 226 del Tratado de Amsterdam (recurso de incumplimiento).

2.38. Los gastos de la PAC corresponden esencialmente a los créditos de la subsección B1 del presupuesto general de la Unión. Los pagos se elevaron a 38810 millones de ecus respecto al ejercicio 1998 (véanse los apartados 2.2 - 2.35).

Fiabilidad de las cuentas

2.39. El examen de los sistemas de gestión del gasto de la Comisión no reveló elementos susceptibles de poner en entredicho la fiabilidad global de las cuentas. No obstante, resulta casi imposible identificar en la contabilidad los gastos negativos, al encontrarse éstos acumulados con movimientos que corresponden a correcciones efectuadas por iniciativa de los Estados miembros. Por último, en lo que se refiere a las cuentas consolidadas el 31 de diciembre de 1998, el examen de las partidas relativas al FEOGA-Garantía no puso de manifiesto anomalías importantes, salvo en el caso de la cuenta de gestión (relativas a la depreciación de las existencias agrarias) y en el de los compromisos al margen del balance con repercusiones en el balance. En concreto:

a) la depreciación de las existencias agrarias, incluida en la cuenta de gestión, no se calculó basándose en las cantidades reales poseídas, sino a partir de una previsión. Sería preferible que la Comisión basase sus cálculos en el estado real de las existencias [respecto al mismo problema relativo a los compromisos al margen del balance véase el apartado 2.39 b)iii)];

b) en el caso de los compromisos al margen del balance (activo):

i) el importe consignado en "títulos de crédito potenciales relativos a los fraudes e irregularidades constatados en el ámbito del FEOGA-Garantía" (1747 millones de ecus) no está correctamente evaluado debido al retraso de la UCLAF en la actualización de la información,

ii) asimismo, el importe de 862,5 millones de ecus que figura en "títulos de crédito potenciales de los beneficiarios FEOGA-Garantía" y que concierne a las cantidades que se han de recuperar de los organismos pagadores, no plasma fielmente la totalidad de los títulos de crédito puesto que los relativos a Alemania correspondientes a 1998 no han sido registrados (dado que el Estado miembro no transmitió los datos a tiempo). Por otra parte, la valorización de los importes se efectuó utilizando el tipo de conversión en vigor el 10 de noviembre de 1998, cuando se hubiese debido aplicar la paridad aplicable el 31 de diciembre (lo que hubiese aumentado esta rúbrica en aproximadamente 0,2 millones de ecus). Por el contrario, un gran número de títulos de crédito que figuran en esta rúbrica desde hace varios años aparecen como irrecuperables y por lo tanto se deberían sustraer de este saldo (véase el apartado 2.94),

iii) por último, la "ganancia potencial neta relativa a la comercialización de las existencias agrarias" (307,9 millones de ecus) no se evaluó basándose en las cantidades reales poseídas el 30 de septiembre, sino en informaciones obtenidas entre finales de agosto y principios de septiembre [respecto a un problema similar relativo a la cuenta de gestión véase el apartado 2.39 a)];

c) en el caso de los compromisos al margen del balance (pasivo):

i) las "cargas potenciales relativas a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía en espera de una sentencia del Tribunal de Justicia" (350,4 millones de ecus) contienen un importe de 15,8 millones de ecus - que hubiese debido sustraerse de este saldo (al haberse dictado la sentencia antes del cierre del ejercicio) -, aunque no la carga potencial relativa a un litigio de 0,3 millones de ecus,

ii) los importes todavía a la espera de una recomendación del órgano de conciliación o de una toma de posición por parte de los Estados miembros deben figurar en la rúbrica "cargas potenciales relativas a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía".

2.40. El Tribunal reitera, pues, su observación anterior sobre la necesidad de transferir al balance los compromisos al margen del mismo que corresponden a deudas o a títulos de créditos seguros susceptibles de ser recuperados(12).

Legalidad y regularidad de las operaciones

Errores sustantivos

2.41. El porcentaje de error que puede afectar al valor del conjunto de los gastos agrícolas es de nuevo demasiado elevado. La mitad de los errores se sitúa en el nivel de los beneficiarios finales. En la mayor parte de estos casos, los errores consisten en una declaración ligeramente excesiva de la superficie o del número de cabezas de ganado. Estas declaraciones excesivas se detectaron en prácticamente todos los Estados miembros.

2.42. Los demás errores sustantivos señalados, en el nivel de los beneficiarios finales, conciernen o bien a casos de incoherencia, o bien a casos en los que las pruebas de que se respetan las condiciones de concesión de la ayuda no resultan suficientes, como queda de manifiesto en los casos siguientes:

a) diferencias entre cantidades pagadas y volúmenes prensados en el caso del aceite de oliva (Portugal);

b) almacenamiento de alcohol (Italia);

c) ayuda para la transformación de mantequilla concentrada (Francia);

d) prima especial de vacuno (Reino Unido).

2.43. También ha sido posible poner de manifiesto algunos errores sustantivos en los organismos pagadores. Principalmente, estos errores conciernen a una incorrecta aplicación de la normativa comunitaria, como muestran los casos siguientes:

a) incumplimiento de los porcentajes fijados en materia de pago de anticipos en concepto de la ayuda a las organizaciones de productores de frutas y hortalizas (Italia);

b) inexistencia de sanción por una declaración irregular relativa a la prima por vaca nodriza (España);

c) cantidades de ayuda alimentaria distribuidas a las personas desfavorecidas diferentes de las cantidades indicadas (Portugal, Grecia);

d) desestimación sin motivo aparente de parte de la superficie declarada a pesar de ser correcta la solicitud, para una ayuda al mantenimiento de las vides en el contexto del programa Poseican (España);

e) sobrestimación del valor de un animal sacrificado en el contexto del programa de erradicación de la encefalitis espongiforme bovina (Reino Unido).

Errores sustantivos sistemáticos

2.44. Los errores sustantivos sistemáticos son errores sustantivos que afectan de forma generalizada, en parte o en su totalidad, a una categoría de gastos.

2.45. En el caso de la campaña 1997/98, con el ejercicio presupuestario 1998 como referencia, Italia no transmitió a la Comisión dentro de los plazos reglamentarios los datos que hubiesen permitido calcular la tasa suplementaria debida en caso de que se sobrepasasen las cuotas lecheras. A resultas de ello se produjo una omisión de gastos negativos de aproximadamente 220,6 millones de ecus para las Comunidades. Este importe, que hubiese debido imputarse como disminución de los anticipos FEOGA abonados a Italia en concepto de la producción láctea, sólo se recuperará en concepto del ejercicio siguiente, lo que es contrario al principio de especialidad de los ejercicios. Por último, el hecho de que algunos agricultores fuesen exonerados del pago de la tasa les confiere una ventaja competitiva.

2.46. Dos errores sistemáticos han sido originados por una transcripción o interpretación incorrectas de la legislación comunitaria. Así, en Francia, la circular en materia de ayuda a los pequeños productores de maíz (en la base "maíz" en zona separada) estableció como rendimiento medio que remunerar el rendimiento medio regional de barbecho en vez del rendimiento medio regional de cereales. Por ello, los gastos en concepto del ejercicio 1998 se sobrestimaron en 0,3 millones de ecus. En Grecia, una ley instituyó una tasa obligatoria destinada a alimentar un fondo de seguro (de un 2 % primero y de un 3 % a partir del 1 de enero de 1998) que grava la ayuda comunitaria abonada en concepto de las ayudas a la producción de tabaco, de aceite de oliva y de algodón. A pesar de que esta tasa tenga un carácter sistemático, ningún reglamento aplicable a estos mercados lo prevé. Así, se dedujeron indebidamente 29,5 millones de ecus de la ayuda comunitaria en concepto de estos tres mercados.

2.47. Asimismo, en el nivel de la administración local, fue posible poner de manifiesto un error sistemático en la región de Messinia (Grecia). Efectivamente, se efectuaron deducciones en beneficio de la cooperativa local, de la Unión local de cooperativas y de la Confederación de productores(13), a pesar de que los reglamentos no prevén la posibilidad de tales deducciones.

Errores formales

2.48. Los errores formales no tienen incidencia en el valor de las operaciones examinadas. Proceden del incumplimiento de condiciones reglamentarias y, a menudo, son la causa de deficiencias en el nivel de los sistemas de gestión. Más de una de cada siete operaciones se encuentra afectada por un error formal.

2.49. En lo que concierne a la gestión de los pagos en la Comisión, el análisis de las órdenes de pago mensuales mostró que en la mitad de los casos (que representan un total de 27800 millones de ecus), estas órdenes de pago habían sido visadas fuera de los plazos reglamentarios.

2.50. En el nivel de los Estados miembros:

a) los registros obligatorios no existen, o bien no son conformes, en materia de prima animal (Portugal, Irlanda), o de almacenamiento de vinos y mostos de uva (Portugal), debido a los retrasos en la puesta en práctica de circulares de aplicación nacionales;

b) los controles resultan insuficientes en relación con el nivel mínimo requerido en materia de restituciones a la exportación (Bélgica) o de producción de algodón (Grecia);

c) la aplicación de las reglas de control y de evaluación de las existencias es deficiente y la contabilidad informatizada en cuanto a las existencias de alcohol no es operativa (Italia).

2.51. En el nivel de la administración local, estos errores conciernen esencialmente a:

a) algunos documentos de exportación no conformes en materia de restituciones (Suecia);

b) una identificación aproximada de las parcelas declaradas en materia de ayuda a la producción de aceite de oliva (España);

c) diversos pagos directamente otorgados a los agricultores, a pesar de que la ayuda se debe abonar exclusivamente a una organización de productores en cuanto a la ayuda al mantenimiento de las vides en Canarias (España);

d) los riesgos de declaraciones excesivas en materia de ayuda a la producción de algodón debidos a la utilización de medidas topográficas antiguas (en algunos casos datan de 1938), que no tienen en cuenta la implantación de obras recientes (Grecia).

2.52. En el nivel de los beneficiarios finales, los errores se deben a:

a) una teneduría deficiente de los registros de cabaña, especialmente en lo relativo a la carne de bovino (España, Irlanda, el Reino Unido);

b) el envío tardío de los documentos de puesta en producción (España), la incoherencia de los registros de molturación, así como la inexistencia de documentos de retirada de la producción en materia de aceite de oliva (Portugal).

Otros errores

2.53. En otra categoría se sitúan varios errores generales de naturaleza contable que se observaron en Irlanda y el Reino Unido. En el caso de Irlanda, dos errores tienen su origen en un tratamiento contable incorrecto de asientos de regularización a raíz de errores de imputación. Dado que, al mismo tiempo, no se rectificó la declaración mensual, los saldos de algunas líneas presupuestarias comunicadas a la Comisión son erróneos y no concuerdan con la contabilidad del Estado miembro, a pesar de que el importe global de los gastos sigue siendo exacto. Por otra parte, se observó que las autoridades irlandesas imputaban las recuperaciones pendientes en concepto de las primas bovinas en los próximos pagos de este capítulo presupuestario, sea cual sea la línea presupuestaria concernida. Por consiguiente, los saldos de las líneas presupuestarias son erróneos, incluso si el gasto global relativo al capítulo sigue siendo exacto. Por otra parte, en el Reino Unido varios asientos no justificados en materia de restituciones a la exportación fueron generados automáticamente en la contabilidad, dados los problemas informáticos, incluso si por lo demás el importe total de los gastos sigue siendo exacto.

Liquidación de cuentas de 1998

2.54. Las cuentas relativas a cinco organismos pagadores [SOAEFD (Reino Unido), Ofival y ACCT (Francia), Bremen (Alemania) y Dinamarca] se presentaron después del plazo límite de 10 de febrero. Sin embargo, la Comisión pudo tomar la decisión de liquidación financiera relativa a 1998 respetando el plazo límite de 30 de abril de 1999. El valor de las correcciones financieras aplicadas fue de 1,5 millones de ecus. Las deducciones realizadas a partir de anticipos durante el año y los pagos tardíos que ascendían a 37 millones de ecus se verán sujetos a una decisión sobre cumplimiento posterior en virtud del apartado 2 c) del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo(14), al igual que otros importes que no sean conformes a los reglamentos comunitarios.

2.55. La Comisión consideró que las cuentas de trece organismos pagadores estaban inicialmente sujetas a reservas o salvedades, pero posteriormente las levantó, salvo respecto a cuatro organismos pagadores [Dinamarca, Niedersachsen (Alemania), Cantabria (España) y Ofival (Francia)] en cuyo caso los gastos de 2452 millones de ecus declarados se habían disociado de la decisión de liquidación financiera. Se informó a Dinamarca de que ya no se aceptará como organismo de certificación al servicio de auditoría interna. En Niedersachsen, el organismo de certificación detectó un elevado número de errores monetarios que se encuentran sujetos a otras investigaciones. Los gastos en el caso de Cantabria se disociaron durante el segundo año consecutivo, en parte debido a la baja calidad del informe del organismo de certificación. El organismo de certificación en el caso de Ofival encontró un amplio número de deficiencias relacionadas con las restituciones a la exportación, los programas de prima a los terneros y la prima especial de vacuno que serán seguidos por la Comisión.

Conclusión

2.56. Con la reserva emitida en el apartado 2.39 el Tribunal es de la opinión de que las cuentas del FEOGA-Garantía son generalmente fiables. En lo que respecta a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, el Tribunal observa que el porcentaje de error observado respecto al ejercicio 1998 sigue siendo significativo y excede ampliamente el porcentaje máximo aceptable (véanse los apartados 2.41 - 2.43). Este porcentaje de error demasiado elevado muestra, una vez más, que se precisan mejoras.

2.57. Para mejorar la fiabilidad de las cuentas, la Comisión debería:

a) consignar todas las deudas probables y todos los títulos de crédito - cuyo principio es seguro y que se han convertido en líquidas y exigibles - en el balance (y no al margen del balance);

b) efectuar los controles necesarios para evitar la omisión de productos como la tasa suplementaria en el sector de la leche.

2.58. Para reducir el número de errores que afectan a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, la Comisión debería asegurarse de que la transcripción de los reglamentos comunitarios en las circulares de aplicación nacionales es correcta y comprobar que los documentos e informes que deben presentar los Estados miembros les sean transmitidos a tiempo para que se puedan efectuar válidamente los controles necesarios.

2.59. Por último, el número y la naturaleza de los errores sustantivos detectados en el nivel de los beneficiarios finales deberían incitar a los Estados miembros a reforzar las medidas de control.

LIQUIDACIÓN DE CUENTAS RELATIVA A LOS EJERCICIOS 1994 Y 1997

Introducción

2.60. En 1998 la Comisión tomó las decisiones de liquidación relativas a 1994 y 1997. La primera se inscribe en el antiguo sistema de decisiones anuales de liquidación, conformidad incluida, que a partir de 1996 fue reemplazado por un nuevo procedimiento en el que se toma una decisión de liquidación financiera cada año y diversas decisiones sobre cumplimiento puntuales que abarcan varios años(15). Al final de 1998, la Comisión no había tomado ninguna decisión sobre cumplimiento siguiendo los nuevos procedimientos. En el Informe Especial del Tribunal n° 21/98 sobre la liquidación de las cuentas de 1996 se expone el nuevo procedimiento detalladamente(16).

2.61. El Tribunal examinó las decisiones relacionadas con los ejercicios 1994 y 1997 del FEOGA. En el caso de la liquidación de 1994, la fiscalización se limitó a la Comisión. En la segunda liquidación, se visitaron siete Estados miembros (Dinamarca, Alemania, Grecia, España, Francia, Portugal y el Reino Unido), así como, en algunos casos, los servicios de la Comisión. Estas visitas se centraron principalmente en el trabajo de los organismos de certificación, aunque también se visitaron algunos organismos pagadores. El Tribunal continúa su programa de visitas en el contexto de una evaluación de los nuevos procedimientos de liquidación previstos por el Reglamento (CE) n° 1287/95 del Consejo(17).

2.62. El objetivo de la fiscalización del Tribunal fue determinar si estas decisiones de liquidación tenían una base sólida y si se habían tomado medidas adecuadas para solventar las debilidades observadas por los organismos de certificación y recuperar las cantidades abonadas indebidamente.

Liquidación de cuentas de 1994

Correcciones y otros ajustes

General

2.63. La decisión de liquidación de la Comisión relativa a 1994, siguiendo el sistema antiguo, se tomó el 6 de mayo de 1998(18). Se desautorizó un importe de aproximadamente 308 millones de ecus (véase el cuadro 2.9) concerniente principalmente al almacenamiento público, los cultivos herbáceos, las restituciones a la exportación y los sectores cárnicos (véase el cuadro 2.10). Un 75 % del total no autorizado correspondía a tres Estados miembros (Francia, Italia y el Reino Unido).

Cuadro 2.9. Resumen de la decisión de liquidación de la Comisión en relación con 1994 y 1997

Resumen de la decisión de liquidación de la Comisión en relación con 1994

>SITIO PARA UN CUADRO>

Resumen de la decisión de liquidación de la Comisión en relación con 1997

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2.10. Correcciones e importes desglosados por categoría (1993 y 1994)

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.64. El importe no autorizado en concepto del ejercicio 1994 fue inferior a la mitad del desautorizado en cada uno de los ejercicios 1992 y 1993 (788,2 millones de ecus y 754,7 millones de ecus respectivamente). La principal razón fue una disminución de las correcciones en el sector lácteo. Dado que fue menor el número de infracciones a las cuotas lecheras, las correcciones sólo fueron de 27,9 millones de ecus en 1994, en comparación con los 263,7 millones de ecus en el ejercicio anterior(19). Las correcciones en el sector del aceite de oliva también fueron significativamente inferiores: 2,2 millones de ecus en 1994, en comparación con los 112,7 millones de ecus en 1993, aunque se disociaron 426,8 millones de ecus de gastos(20). Las correcciones en el caso de las restituciones a la exportación pasaron de 216,5 millones de ecus en 1993 a 68,2 millones de ecus en 1994 debido a un menor número de correcciones puntuales importantes.

2.65. Se disoció un 6 % aproximadamente (1876 millones de ecus) de los importes declarados por los Estados miembros, estando la mayoría de los mismos relacionados con anticipos para semillas oleaginosas, que se liquidan al pagarse el importe final en el ejercicio FEOGA siguiente. En relación con este procedimiento, aprobado por la Comisión respecto a 1993, el Tribunal mantiene la opinión expresada en su Informe Especial sobre la liquidación de cuentas relativa a ese ejercicio(21), basándose en que los gastos de un ejercicio determinado deberían liquidarse en la decisión correspondiente.

2.66. Por otra parte, debido a créditos insuficientes en las líneas presupuestarias relativas a 1994 en concepto de varias medidas en el sector vitivinícola, la Comisión dedujo aproximadamente 46 millones de ecus declarados por Francia e Italia respecto al ejercicio 1994 que imputó al ejercicio FEOGA 1995, lo que incumple el principio de anualidad.

Utilización de correcciones a tanto alzado

2.67. Como ha observado el Tribunal en sus informes anteriores(22) sólo es necesario recurrir a las correcciones a tanto alzado en casos en los que resulta imposible determinar el impacto financiero real de las debilidades en los sistemas. La Comisión utiliza las correcciones a tanto alzado del 2 %, 5 %, 10 % o 25 % para calcular un importe de corrección cuando se detectan debilidades en los sistemas durante una fiscalización. Por ejemplo, se aplica el porcentaje del 2 % cuando los controles clave son satisfactorios y los controles secundarios ineficaces parcial o totalmente; se aplica en cambio el porcentaje del 25 % cuando no existe un sistema de control relativo a una medida en el Estado miembro, o en una de sus regiones, y existen signos de irregularidades y fraudes frecuentes (véase el cuadro 2.11). Estos porcentajes se pueden aplicar durante ejercicios sucesivos hasta que la situación mejore. Inevitablemente, la determinación del porcentaje que se ha de aplicar fue en parte subjetiva(23). Los Estados miembros, a menudo, remiten las correcciones a tanto alzado al órgano de conciliación. De los veintiocho casos relacionados con los gastos de 1994 presentados al órgano de conciliación entre

Cuadro 2.11. Utilización de correcciones a tanto alzado

>SITIO PARA UN CUADRO>

febrero de 1997 y marzo de 1998, dieciocho correspondían a correcciones a tanto alzado que ascendían a 136,5 millones de ecus, seis de las cuales dieron lugar a reducciones que ascendían a 8,9 millones de ecus.

2.68. En el caso del ejercicio FEOGA 1994, sólo se aplicó el porcentaje del 25 % en tres casos relativos a áreas geográficas bien determinadas (Córcega, Sicilia y Calabria), o a programas reducidos como la ayuda a la producción de lino textil en el Reino Unido, y los importes en juego no sobrepasaron los 10 millones de ecus. Italia y el Reino Unido presentaron sus casos al órgano de conciliación que llegó a la conclusión de que el porcentaje del 25 % era excesivo. No obstante, la Comisión mantuvo su posición.

2.69. Respecto a la ayuda a la producción de aceite de oliva en España y Grecia, la Comisión redujo las correcciones a tanto alzado del 10 %, aplicadas en 1993 y 1994 para las campañas hasta 1992/93, al 5 % para campañas posteriores. Y ello basándose en que, a su parecer, las agencias del aceite de oliva habían mejorado su trabajo. En el caso de España, la Comisión aceptó las cifras proporcionadas por las autoridades nacionales que muestran que la cantidad total tratada en las almazaras sobrepasaba la tomada como base para calcular la ayuda pagada a los productores. La Comisión aceptó las cifras proporcionadas por Grecia relativas a las campañas de 1993/94 y 1994/95, a pesar de no considerarlas fiables. La Comisión también aceptó el punto de vista de España, según el cual el control básico se lleva a cabo por la Agencia del aceite de oliva en las almazaras y, por tanto, que había un riesgo menor para el Fondo.

2.70. Además, la Comisión indicó en su Informe de síntesis relativo a 1994 que siguen existiendo debilidades graves, tales como:

a) no aplicación de sanciones por las autoridades nacionales;

b) diferencias significativas entre el número de árboles contabilizados por la agencia del aceite de oliva y el número de árboles declarados (los controles sobre el terreno de los productores efectuados por las agencias del aceite de oliva siguen siendo limitados: en 1993 - 1994 sólo el 0,37 % y 0,23 % del número total de productores en Grecia y España respectivamente);

c) inexistencia o ineficacia del registro oleícola y del sistema de datos informatizados. El Tribunal estima que las razones aceptadas por la Comisión, que presenta en sus respuestas, no constituían, a la luz de las debilidades persistentes del sistema, una justificación adecuada para aplicar una corrección a tanto alzado reducida.

Correcciones en el caso de recuperaciones tardías

2.71. Hasta la campaña 1992/93, el importe de la tasa suplementaria en el sector de la leche abonada por los Estados miembros al FEOGA no incluía las cantidades objeto de litigio. A partir de la campaña 1993/94, la Comisión decidió proceder a correcciones relativas a todos los importes pendientes de recuperación por los Estados miembros en abril de 1997. En la decisión de 1994 se efectuó una corrección por un total de 20 millones de ecus, que concernía a Francia en un 86 % respecto a las campañas 1988/89 a 1991/92.

Falta de correcciones o correcciones inadecuadas

2.72. No se realizó una corrección en el caso de debilidades en la gestión del programa de ayuda a la producción de aceite de oliva en Portugal, a pesar de que, respecto a insuficiencias comparables, sí se habían llevado a cabo correcciones en España y Grecia (21,2 millones de ecus y 14,5 millones de ecus respectivamente).

2.73. En Italia, las autoridades utilizaron un tipo verde erróneo para calcular los importes que se han de pagar en concepto del abandono definitivo de superficies plantadas de vid. Dado que la Comisión ya había aprobado anteriormente la aplicación de este tipo, no pudo recuperar el importe estimado de entre 8 y 10 millones de ecus en juego.

2.74. El importe desautorizado por la Comisión a raíz de los resultados obtenidos por el Tribunal relativos a la exportación de queso Feta de Dinamarca(24) no es adecuado. Las observaciones del Tribunal se refieren a la decisión de las autoridades danesas de no tener en cuenta los resultados de las pruebas de laboratorio del queso Feta llevadas a cabo siguiendo los procedimientos nacionales durante el período 1990 - 1994. A pesar de que estas pruebas no se establecieron con vistas a las restituciones a la exportación, están sujetas a los mismos parámetros de contenido de grasa y de agua que se utilizan para determinar la subvencionabilidad en el caso de dichas restituciones y el incumplimiento de los parámetros podría, y de hecho así fue, tener como consecuencia que se impusiesen multas que se abonaron en el presupuesto nacional. El Tribunal estima que se debería tener en cuenta la determinación de las características del producto durante los controles antes de la exportación a la hora de decidir si el producto cumple las condiciones necesarias para la concesión de una restitución a la exportación. La Comisión está de acuerdo con ello, aunque ha decidido proceder a la desautorización basándose sólo en casos específicos en los que las pruebas han revelado una falta de conformidad (0,5 millones de ecus), y no utilizar el mínimo porcentaje de error (un 3,3 % que representa aproximadamente 16 millones de ecus durante los años 1990 a 1994), tal y como se explica en el Informe Anual de 1995. La Comisión afirma que los resultados individuales ofrecen una base más sólida para una corrección que una extrapolación. El porcentaje de error del 3,3 %, sin embargo, se estableció a partir de los resultados de un sistema creado para garantizar al consumidor que todo el queso Feta suministrado cumplía con las especificaciones químicas y biológicas. Ello se ha visto corroborado por los resultados de las pruebas realizadas siguiendo dos sistemas independientes, que en ambos casos presentaron porcentajes de error más elevados. La opinión de la Comisión de que este porcentaje de error está desvirtuado (ya que incluye muestras que no respetan el parámetro nacional de contenido de grasa mínimo del 40 %, pero que sí hubiesen respetado el parámetro comunitario mínimo del 39 %) puede conducir a engaño, ya que la gran mayoría de incumplimientos son debidos al contenido de agua.

Notificación de las correcciones

2.75. La determinación de las correcciones fue un largo proceso que implicó varias inspecciones por mercado y que abarcó dos o tres ejercicios. Ello se debió, en parte, a una falta de recursos humanos en la unidad de liquidación y constituyó el motivo principal del retraso de cuatro años entre el cierre del ejercicio FEOGA 1994 y la decisión de liquidación. En abril de 1996, la falta de personal fue una de las razones por las que el Parlamento Europeo denegó su aprobación de la gestión relativa a 1992. El Parlamento solicitó a la Comisión un incremento de plantilla de quince puestos de trabajo, once de los cuales se habían cubierto en 1998. Los cuatro puestos restantes se deberían atribuir durante 1999. Las insuficiencias de personal continuadas son inaceptables y la Comisión debe aplicar una estrategia factible para solucionar el problema.

2.76. Dado que la Unidad carecía del personal suficiente para llevar a cabo todo el trabajo necesario, se contrató a empresas de auditoría privadas para realizar las fiscalizaciones, entre las que figuran las evaluaciones de los sistemas y de los controles internos que se efectúan en los organismos pagadores. De las veintinueve fiscalizaciones que se desarrollaron en 1995, veinte fueron