ES Diario Oficial de la Unión Europea L 225/104

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 2 de julio de 2008

relativa a las medidas C 16/04 (ex NN 29/04, CP 71/02 y CP 133/05) aplicadas por Grecia a favor de Hellenic Shipyards

[notificada con el número C(2008) 3118]

(El texto en lengua griega es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2009/610/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,

Visto el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Μediante carta de 9 de septiembre de 2003, las autoridades griegas remitieron a la Comisión una solicitud presentada por Hellenic Shipyards SA (en lo sucesivo, «HSY») para la introducción de modificaciones en el plan de inversión destinado a su reestructuración, en relación con el cual la Comisión había autorizado la concesión de ayudas mediante Decisión de 15 de julio de 1997 en el asunto N 401/97 (2) (en lo sucesivo, «Decisión N 401/97»). De conformidad con el plan modificado de noviembre de 2002, HSY solicitó y posteriormente recibió autorización de las autoridades griegas para completar la ejecución del plan de inversión antes del 30 de junio de 2004. Además, según el plan modificado, aún no se ha abonado a HSY la ayuda autorizada por la Comisión en 1997.

(2) Μediante carta de 31 de octubre de 2003, las autoridades griegas explicaron que el plan modificado se había comunicado a la Comisión «para su información» y que no constituía una notificación.

(3) Mediante carta de 18 de noviembre de 2003, la Comisión preguntó a las autoridades griegas si tenían la intención de conceder o hacer efectiva ayuda a HSY para el plan de inversión modificado. En la misma carta, la Comisión recordó a las autoridades griegas que, en ese caso y de conformidad con el Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (3) [en lo sucesivo, «el Reglamento (CE) no 659/1999»], dicha ayuda debe notificarse a la Comisión y no debe ejecutarse antes de que la Comisión haya adoptado una decisión formal al respecto.

(4) Μediante carta de 16 de enero de 2004, las autoridades griegas señalaron que la ayuda que tenían la intención de conceder era «ayuda existente», a la que se aplican las condiciones de la Decisión de autorización de la Comisión de 1997, y que eran competentes para autorizar modificaciones al plan de reestructuración, incluida la prórroga del calendario de ejecución.

(5) Μediante carta de 20 de febrero de 2004, la Comisión comunicó a las autoridades griegas sus dudas a propósito de la validez de las afirmaciones anteriores.

(6) Μediante carta de 27 de febrero de 2004, las autoridades griegas afirmaron que no se había concedido ayuda alguna a HSY a tal fecha.

(7) Μediante Decisión C(2004) 1359 de 20 de abril de 2004 (4) (en lo sucesivo, «la Decisión de incoar el procedimiento»), la Comisión incoó el procedimiento establecido en el artículo 88, apartado 2, del Tratado, con respecto a las modificaciones introducidas en el plan de inversión, que está parcialmente financiado por la ayuda a la inversión autorizada por la Decisión N 401/97. La Decisión de incoar el procedimiento indica también que el Banco de Desarrollo Industrial de Grecia (en lo sucesivo, «el ETVA»), de titularidad pública, concedió varios préstamos y garantías a HSY y que las autoridades griegas no habían presentado informes anuales, como era su obligación.

(8) Tras haber solicitado y obtenido prórrogas del plazo para presentar observaciones, las autoridades griegas formularon sus observaciones a propósito de la Decisión de incoar el procedimiento mediante carta de 20 de octubre de 2004.

(9) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (5). La Comisión invitó a los terceros interesados a que presentaran sus observaciones sobre las medidas.

(10) Tras haber solicitado y obtenido prórrogas del plazo para presentar observaciones, HSY formuló sus observaciones a propósito de la Decisión de incoar el procedimiento mediante carta de 18 de octubre de 2004. Estas observaciones son idénticas a las presentadas por Grecia el 20 de octubre de 2004. Elefsis, un competidor griego de HSY, presentó sus comentarios mediante carta de 10 de septiembre de 2004. Estos comentarios se remitieron a las autoridades griegas mediante cartas de 16 de diciembre de 2004 y de 23 de diciembre de 2004. Grecia respondió mediante cartas de 20 de enero de 2005 y26 de enero de 2005, respectivamente. Mediante carta de 29 de marzo de 2005, la Comisión remitió los comentarios adicionales de Elefsis a las autoridades griegas, que respondieron mediante carta de 23 de mayo de 2005.

(11) En 2002 la Comisión empezó a recibir escritos de denuncia de Elefsis en los que se aseguraba que HSY se había beneficiado de diversas medidas de ayuda ilegales e incompatibles y que había utilizado indebidamente ayudas autorizadas por la Comisión. Estos escritos tenían fecha de 23 de mayo de 2002, 28 de mayo de 2002, 14 de agosto de 2002, 24 de abril de 2003, 3 de febrero de 2004, 4 de marzo de 2004, 30 de junio de 2004, 8 de abril de 2005, 27 de abril de 2005, 24 de mayo de 2005, 10 de junio de 2005, 15 de julio de 2005, 28 de julio de 2005, 13 de septiembre de 2005, 16 de septiembre de 2005, 21 de octubre de 2005, 12 de diciembre de 2005, 23 de diciembre de 2005, 6 de enero de 2006, 10 de enero de 2006, 12 de enero de 2006, 18 de enero de 2006, 23 de enero de 2006, 3 de febrero de 2006, 9 de febrero de 2006, 23 de marzo de 2006, 28 de marzo de 2006, 6 de abril de 2006, 20 de abril de 2006, 24 de mayo de 2006 y 2 de junio de 2006. La Comisión remitió cartas al denunciante el 27 de junio de 2002, el 22 de julio de 2004 y el 12 de agosto de 2005.

(12) Estas denuncias se registraron con los números CP 71/02 y CP 133/05.

(13) La Comisión solicitó información a las autoridades griegas mediante cartas de 30 de enero de 2003, 30 de julio de 2004, 2 de mayo de 2005, 24 de mayo de 2005, 24 de marzo de 2006, 24 de mayo de 2006 y 29 de mayo de 2006. Las autoridades griegas respondieron mediante cartas de 31 de marzo de 2003, 21 de octubre de 2004, 17 de diciembre de 2004, 20 de junio de 2005, 25 de abril de 2006, 30 de mayo de 2006 y 1 de junio de 2006.

(14) La Comisión se reunió con las autoridades griegas el 22 de marzo de 2006 (en esta ocasión las autoridades griegas estuvieron acompañadas por representantes de HSY y del Banco del Pireo y facilitaron a la Comisión documentación adicional), con el denunciante el 10 de enero de 2003, el 14 de enero de 2005, el 10 de marzo de 2005, el 20 de mayo de 2005, el 19 de octubre de 2005, el 8 de noviembre de 2005 y el 23 de marzo de 2006 y con ThyssenKrupp Marine Systems AG (en lo sucesivo, «TMKS») el 21 de marzo de 2006.

(15) Mediante Decisión C(2006) 2983 de 4 de julio de 2006 (6) (en lo sucesivo, «la Decisión de ampliación»), la Comisión amplió el procedimiento establecido en el artículo 88, apartado 2, del Tratado, para incluir varias medidas adicionales a favor de HSY. Esta Decisión de ampliación concluye además que varias medidas no notificadas entran en el ámbito de aplicación del artículo 296 del Tratado o no constituyen ayuda a tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado.

(16) Esta ampliación del procedimiento en el asunto C 16/04 se llevó a cabo sin perjuicio de cualquier otro procedimiento de ayuda existente o futuro relativo a HSY, especialmente el procedimiento C 40/02.

(17) Tras haber solicitado y obtenido una ampliación del plazo de respuesta, las autoridades griegas respondieron a la Decisión de ampliación mediante carta de 5 de octubre de 2006.

(18) La Decisión de la Comisión de ampliar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (7). La Comisión invitó a los terceros interesados a que presentaran sus observaciones sobre las medidas.

(19) La Comisión recibió observaciones de los terceros interesados siguientes. HSY presentó observaciones mediante carta de 30 de octubre de 2006. Greek Naval Shipyard Holding (en lo sucesivo, «GNSH») y TKMS presentaron una alegación conjunta mediante carta de 30 de octubre de 2006. El Banco del Pireo presentó observaciones mediante carta de 27 de octubre de 2006 y, tras una reunión con la Comisión celebrada el 15 de noviembre de 2007, mediante carta de 27 de diciembre de 2006. Tras haber solicitado y obtenido una prórroga del plazo de respuesta, Elefsis presentó observaciones mediante carta de 17 de noviembre de 2006.

(20) Por carta de 22 de febrero de 2007, la Comisión remitió estas observaciones a las autoridades griegas, que enviaron sus comentarios mediante escritos de 7 de marzo y 19 de marzo de 2007. Mediante carta de 27 de abril de 2007, la Comisión envió a las autoridades griegas anexos a las observaciones de terceros interesados que no había incluido en la carta de 22 de febrero. En la carta de fecha 27 de abril de 2007, la Comisión también planteó varias cuestiones a las autoridades griegas, que respondieron por carta de 29 de junio de 2007. Por carta de 23 de agosto de 2007, la Comisión hizo una serie de preguntas a HSY, a las que este respondió por carta de 9 de octubre de 2007. Mediante carta de 13 de noviembre de 2007, la Comisión solicitó información adicional a las autoridades griegas y les remitió las respuestas de HSY de 9 de octubre de 2007. Las autoridades griegas respondieron mediante cartas de 4 de diciembre y 14 de diciembre de 2007.La Comisión se reunió con las autoridades griegas el 16 de octubre de 2007 y el 21 de enero de 2008. El 12 de febrero de 2008, la Comisión envió a Grecia nuevas preguntas que las autoridades griegas respondieron el 3 de marzo de 2008.

(21) El 8 de mayo de 2007 se celebró una reunión entre la Comisión, TKMS/GNSH y el abogado de HSY. TKMS/GNSH formuló observaciones adicionales por carta de 21 de junio de 2007. La Comisión remitió esta carta el 11 de septiembre de 2007 a las autoridades griegas que a su vez enviaron observaciones por carta de 11 de octubre de 2007. Tras una segunda reunión que se celebró el 9 de enero de 2008 entre la Comisión y las mismas personas, TKMS/GNSH presentó una observación adicional mediante carta de 18 de enero de 2008, que se remitió a las autoridades griegas por carta de 12 de febrero de 2008.

(22) La Comisión se reunió con Elefsis el 15 de marzo y el 7 de agosto de 2007. A raíz de esta última reunión, Elefsis presentó por carta de 8 de noviembre de 2007 observaciones adicionales que se remitieron a las autoridades griegas por carta de 17 de enero de 2008. Las autoridades griegas presentaron sus comentarios por carta de 15 de febrero de 2008.

(23) El Banco del Pireo presentó mediante carta de 22 de octubre de 2007 observaciones adicionales que se remitieron a las autoridades griegas mediante carta de 13 de noviembre de 2007. El 12 de febrero de 2008, el Banco del Pireo solicitó reunirse con la Comisión una vez más. La reunión tuvo lugar el 5 de marzo de 2008.

(24) El artículo 6 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo establece que el Estado miembro y los demás terceros interesados disponen de un plazo de un mes para presentar sus observaciones y que «en casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo». En este caso, las partes siguieron enviando escritos (y solicitando reuniones con la Comisión) tras expirar este período. En un principio, la Comisión remitió estos escritos a las autoridades griegas para que presentaran sus comentarios, indicando con ello a Grecia que había aceptado tales escritos realizados con posterioridad a la expiración del plazo de un mes. La Comisión aceptó inicialmente las solicitudes de reunión de los terceros interesados y, en el transcurso de las mismas, aceptó las solicitudes de los terceros interesados de que se les permitiese remitir escritos con información adicional sobre los asuntos debatidos en la reunión. No obstante, nunca indicó a los terceros interesados que se fuera a aceptar cualesquiera otros escritos realizados tras la expiración del plazo de un mes. En particular, la Comisión nunca ha indicado a los terceros interesados que podrían presentar observaciones indefinidamente o que les comunicaría en qué momento iba a dejar de aceptar observaciones.

(25) La Comisión considera que, en este caso, estaba justificado prorrogar el período establecido más allá de un mes, ya que la Decisión de ampliación abarca numerosas medidas. Además, la evaluación de varias de estas medidas exige un complejo análisis jurídico y la aclaración de hechos que se remontan a diez años atrás.

(26) No obstante, algunos terceros interesados siguieron presentando observaciones a la Comisión más de un año después de la publicación de la Decisión de ampliación. Si la Comisión no hubiera decidido ignorar las observaciones enviadas a partir de determinada fecha, este envío continuo de observaciones le habría impedido llegar a una decisión final en un plazo razonable (8). Por otra parte, en determinadas comunicaciones, algunos interesados seguían presentando observaciones a propósito de asuntos sobre los que ya se habían pronunciado en comunicaciones anteriores sin aportar nuevos elementos factuales. La finalidad de la prórroga del plazo para la presentación de observaciones no puede ser esa.

(27) En consecuencia, la Comisión decidió que todo escrito recibido con posterioridad al 5 de marzo de 2008 (es decir, la fecha en que la Comisión recibió la carta de cuatro páginas, fechada el 3 de marzo de 2008, por la que las autoridades griegas respondieron a la carta de la Comisión de 12 de febrero de 2008) se consideraría enviado con posterioridad a la expiración del plazo para la presentación de observaciones. Esto afecta a lo remitido por Elefsis con fecha 7 de marzo, 24 de abril y 2 de junio de 2008 (9), y a lo enviado por GNSH/TKMS el 2 de abril de 2008, lo que significa que estos envíos no fueron remitidos a las autoridades griegas para que presentaran sus observaciones y no han sido tenidos en cuenta en la presente Decisión.

2. DECISIONES ANTERIORES DE LA COMISIÓN Y DEL CONSEJO

(28) Las instalaciones de HSY se encuentran entre las mayores del Mediterráneo Oriental. El astillero está situado en Skaramanga, al oeste de Atenas, Ática. HSY fue fundado en 1939 por la Marina griega y adquirido en 1957 por el Grupo Niarchos. La profunda crisis que atravesó el sector naval tras la primera crisis del petróleo tuvo un efecto negativo en el nivel de actividad de HSY. En abril de 1985, la situación era tan crítica que la empresa dejó de funcionar y entró en proceso de liquidación. En septiembre de 1985, el banco estatal ETVA adquirió la compañía. Tras la venta, se reanudaron las actividades. No obstante, las actividades de la empresa eran insuficientes, habida cuenta del tamaño de las instalaciones y el elevado número de trabajadores (10).

(29) En 1990, las autoridades griegas obtuvieron del Consejo una disposición especial en la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval (en lo sucesivo, «Directiva 90/684/CEE») (11), por la que se autoriza la concesión de ayudas de funcionamiento en el marco de la privatización de varios astilleros.

(30) En 1992, HSY entró en proceso de liquidación como consecuencia de obligaciones financieras y pérdidas acumuladas. En noviembre de 1993 y tras dos intentos infructuosos de vender la empresa, se revocó el proceso de liquidación. Después de que el Gobierno griego se comprometiera a privatizar sus astilleros públicos antes del 31 de marzo de 1993, el 23 de diciembre de 1992 (12) la Comisión autorizó una condonación de deuda a favor de HSY. Al incumplir el Gobierno griego el plazo de marzo de 1993, el 10 de marzo de 1994 la Comisión incoó un procedimiento (C 10/94) por uso indebido de la ayuda autorizada (13). El 26 de julio de 1995, la Comisión decidió (14) dar por concluido el procedimiento con una decisión negativa en relación con la ayuda a favor de HSY. No obstante, a instancias del Gobierno griego, que alegaba que la venta del astillero era inminente, la Comisión decidió suspender la notificación de dicha Decisión. Por último, las autoridades griegas informaron a la Comisión de que el 49 % de las acciones de HSY se había vendido a sus trabajadores, valiéndose de la oportunidad de mantener una participación mayoritaria en uno de sus astilleros, decisión justificada por razones de defensa, como se establece en el artículo 10, apartado 3, de la Directiva 90/684/CEE. El 31 de octubre de 1995, la Comisión revocó la decisión final negativa en relación con HSY (15). Entre tanto, el importe de la deuda seguía creciendo y la reestructuración no se había llevado a efecto. En consecuencia, el 8 de enero de 1997, la Comisión amplió el procedimiento incoado en el asunto C 10/94 (16). Fue entonces cuando se adoptó el Reglamento (CE) no 1013/97 del Consejo, de 2 de junio de 1997, sobre ayudas a determinados astilleros en curso de reestructuración (17) [en lo sucesivo, «el Reglamento (CΕ) no 1013/97»].

(31) El 15 de julio de 1997, la Comisión autorizó ayudas para HSY en dos decisiones separadas: — en la primera Decisión (18) (en lo sucesivo, «la Decisión C 10/94»), la Comisión puso fin al procedimiento C 10/94 incoado en 1994 autorizando una condonación de deuda por importe de 54500 millones GRD (160 millones EUR) al amparo del Reglamento (CE) no 1013/97 del Consejo, — en la Decisión N 401/97, la Comisión, a raíz de una notificación de las autoridades griegas de 20 de junio de 1997, autorizó una subvención por importe de 7800 millones GRD (22,9 millones EUR) para un programa de inversiones de 15600 millones GRD (45,9 millones EUR) destinado a la reestructuración del astillero.

(32) En 2001, el Gobierno decidió privatizar HSY en su totalidad. El Estado griego puso en marcha una licitación abierta, para la cual se redactó un documento de licitación. El 31 de mayo de 2002, el ETVA y los trabajadores de HSY vendieron sus acciones de HSY a un consorcio compuesto por HDW y Ferrostaal (19) (en lo sucesivo, «HDW/Ferrostaal»). Este consorcio fundó GNSH para albergar la sociedad holding en HSY. HDW y Ferrostaal poseían participaciones idénticas en GNSH. ThyssenKrupp absorbió HDW en enero de 2005 (20) y adquirió las acciones que tenía Ferrostaal en GNSH en noviembre de 2005 (21). Por tanto, desde finales de 2005, ThyssenKrupp ha poseído el 100 % del capital en acciones y el control de HSY. GNSH y HSY forman parte de TKMS, la división de ThyssenKrupp especializada en sistemas para buques de guerra y buques mercantes especializados.

(33) En agosto de 2001, durante el proceso de licitación para la venta de HSY, el Estado griego aprobó la Ley 2941/2001, que incluye diversas medidas destinadas a facilitar la venta de la empresa. En primer lugar, la Ley ofrece incentivos a los trabajadores para que abandonen la empresa de forma voluntaria. En segundo lugar, el Estado griego asume parte de los costes de pensión excepcionales de HSY. En tercer lugar, la Ley permite que HSY se beneficie de una serie de reservas libres de impuestos si se compensan con pérdidas de años anteriores. Cuarto, la Ley contiene una disposición para compensar a los trabajadores que eran accionistas de HSY antes de la privatización. Más concretamente, el Estado griego reembolsará a los trabajadores los importes que invirtieron en HSY en el marco de las ampliaciones de capital llevadas a cabo en los años anteriores. El 5 de junio de 2002, la Comisión adoptó una doble decisión (en lo sucesivo, «la Decisión N 513/01») (22) relativa a varias medidas incluidas en la Ley 2941/2001 y que Grecia había notificado en 2001 (notificación registrada con el número N 513/01). La Comisión decidió autorizar ayudas al cierre por importe de 29,5 millones EUR a favor de HSY e incoar (en el asunto C 40/02) el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE por lo que respecta: 1) al pago por parte del Estado de parte de los costes excepcionales de pensión de los trabajadores de HSY, y 2) a la transferencia de una serie de reservas del balance sin abonar el 10 % obligatorio en concepto de impuestos. La decisión final adoptada el 20 de octubre de 2004 (23) (en lo sucesivo, «Decisión C 40/02») concluía que estas dos medidas constituían ayuda estatal incompatible que debía ser recuperada.

3. EVALUACIÓN DE LAS CUESTIONES HORIZONTALES

(34) La presente Decisión se refiere a dieciséis medidas. Antes de evaluarlas una por una, la Comisión necesita aclarar algunas cuestiones clave relevantes para la evaluación de varias de ellas.

3.1. Cuestión horizontal no 1: Solvencia y acceso al mercado financiero entre 1997 y 2002

(35) Para evaluar la mayoría de las medidas objeto de la presente Decisión es necesario determinar cuál era la situación económica y financiera de HSY durante los años 1997-2002 y si razonablemente podría haberse esperado que la empresa recuperara la viabilidad a largo plazo. Además, hay que determinar si en esas circunstancias un inversor en una economía de mercado habría aceptado conceder a HSY préstamos y garantías similares a los que le concedió el Estado y el banco de titularidad pública ETVA, las únicas instituciones que aportaron fondos a HSY durante ese período.

(36) La Comisión empezará por analizar la situación en 1997 y después pasará a analizar su evolución hasta 2002.

3.1.1. Situación en 1997

(37) Para comenzar el análisis, es necesario verificar si la Comisión ya se ha pronunciado sobre esta cuestión en decisiones anteriores. En primer lugar, la Comisión recuerda que en la Decisión N 401/97 y en la Decisión C 10/94, adoptadas ambas por la Comisión el 15 de julio de 1997, no puso en tela de juicio la validez del plan empresarial presentado por Grecia. Por consiguiente, implícitamente reconoció que la ejecución de dicho plan podía restablecer la viabilidad de HSY. En segundo lugar, la parte descriptiva de la Decisión N 401/97 indica que el astillero financiará una parte del plan de reestructuración mediante préstamos bancarios por valor de 4670 millones GRD, obtenidos en condiciones de mercado sin garantías estatales. Al no cuestionar la viabilidad de esta financiación, la Comisión reconocía que la situación de la empresa debía de permitirle acceder al mercado de crédito, al menos por la cantidad en cuestión. De hecho, si la Comisión hubiera pensado que el astillero era incapaz de obtener préstamos por valor de 4 670 millones GRD como mínimo, habría señalado que el plan de reestructuración era inviable y habría prohibido la cuantiosa ayuda de reestructuración (incluida la ayuda de inversión). En conclusión, la Comisión no puede contradecir en la presente Decisión estas dos evaluaciones anteriores.

(38) Sin contradecir dichas evaluaciones, la Comisión, no obstante, recuerda lo precaria que era la situación del astillero en 1996-1997.

(39) En primer lugar, por lo que se refiere a la infraestructura física, la Decisión N 401/97 indica que el equipo utilizado en el astillero era antiguo y estaba obsoleto y que el plan era el primer plan de inversión desde la construcción del astillero (24). La Decisión C 10/94 indica también que esta modernización de las infraestructuras era necesaria para restablecer la competitividad y la viabilidad. Por consiguiente, puede concluirse que el restablecimiento de la viabilidad estaba supeditado a la rápida ejecución del plan de inversión.

(40) En segundo lugar, por lo que se refiere a las actividades comerciales de HSY y al tamaño de su cartera de pedidos, las propias autoridades griegas reconocieron que «en el momento de la presentación del plan de inversión, la empresa no había firmado contratos de construcción naval, y que la actividad del astillero estaba marcada por una gran incertidumbre sobre su futuro al no haber una estrategia comercial clara y carecer de inversiones. La única actividad seria era terminar las fragatas tipo MEKO para la Marina griega» (25). Puesto que no había pedidos en cartera y el astillero necesitaba un nivel suficiente de actividad de construcción naval para ser viable en los años siguientes, la Comisión considera que el restablecimiento de la viabilidad dependía de la rápida firma (es decir, de la celebración) de contratos rentables de construcción naval civil o militar.

(41) En tercer lugar, por lo que se refiere a la situación financiera de HSY, en el cuadro 1 figuran los datos contables clave. En cuanto a la solvencia de la empresa en 1997, se observa que la empresa tenía un gran patrimonio (26). No obstante, esta situación positiva se debía enteramente a las ingentes condonaciones de deuda aplicadas por el Estado en 1996. El Estado condonó 54 520 millones GRD (160 millones EUR) de deudas relativas a actividades civiles —condonación aprobada por la Decisión C 10/94— y 46 350 millones GRD (136 millones EUR) de deudas relativas a actividades militares. El balance aparentemente saneado que se observa a 31 de diciembre de 1996 era de alguna forma «artificial» y, sobre todo, no era en modo alguno prueba de que el astillero hubiera recuperado su competitividad y de que se hubieran atajado las causas de las graves dificultades atravesadas durante los últimos veinte años. Sin la ejecución íntegra del plan de reestructuración, lo más probable es que el astillero hubiera registrado pérdidas que rápidamente hubieran agotado sus recursos propios (es decir, el patrimonio neto). Hay que tener presente que, en los doce años anteriores, HSY entró en proceso de liquidación dos veces. En conclusión, este patrimonio positivo no habría sido suficiente para convencer a un banco de que prestara a HSY a un tipo de interés normal, es decir, al tipo de interés que se cobra en los préstamos a empresas solventes. Cuadro 1 Volumen de negocios, beneficios y patrimonio neto de HSY desde 1997 a 2005 (en millones EUR) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (27) 2004 2005 Capital social 86 91 92 95 65 106 106 121 121 Patrimonio neto 82 88 54 17 –4 –78 –83 – 111 – 182 Volumen de negocios 74 83 30 59 55 89 112 130 198 Beneficios 7 1 –36 –42 –21 – 115 –1 –45 –71

(42) En conclusión, la Comisión considera que en 1997 el astillero seguía teniendo dificultades y todavía no era competitivo, pero que podía esperarse el restablecimiento de la viabilidad si se ejecutaba el plan de inversión íntegramente y a tiempo y si el astillero conseguía firmar rápidamente contratos de construcción naval rentables. Puesto que el restablecimiento de la viabilidad estaba supeditado a estas dos inciertas condiciones, conceder un préstamo a HSY en 1997 y en los años posteriores presentaba «un riesgo particular». Un banco privado habría aceptado conceder préstamos o garantías a HSY pero a un precio que reflejara tan elevado riesgo. En una situación que presente «un riesgo particular», la Comunicación de la Comisión relativa al método de fijación de los tipos de referencia y de actualización (28) indica que el punto de referencia adecuado para determinar la existencia y el importe de ayudas estatales es el tipo de referencia para Grecia (es decir, Athibor más 300 puntos básicos hasta el 31 de diciembre de 2000 y el tipo «swap» interbancario a cinco años en EUR más 75 puntos básicos desde el 1 de enero de 2001) incrementado con una prima de riesgo de 400 puntos básicos como mínimo (es decir, Athibor más 700 puntos básicos como mínimo hasta el 31 de diciembre de 2000 y el tipo «swap» interbancario a cinco años en EUR más 475 puntos básicos desde el 1 de enero de 2001). Por lo que se refiere a las garantías sobre los préstamos, la Comisión evaluará la existencia de ayuda basándose en el mismo método, es decir, comparando el coste total del préstamo garantizado (es decir, el tipo de interés pagado por HSY al banco más la prima de garantía pagada por HSY al garante) con el coste que habría tenido que pagar si hubiera contraído ese préstamo en el mercado (el tipo de referencia para Grecia más 400 puntos básicos como mínimo).

3.1.2. Evolución desde 1997

(43) Como se explicará más adelante, la Comisión no puede descartar que hasta el 30 de junio de 1999 HSY todavía estuviera en condiciones de suscribir préstamos en el mercado al tipo de interés establecido en la sección anterior (29).

(44) HSY registró ligeros beneficios netos en 1997 y 1998 (30). No obstante, en esos dos años, no consiguió cerrar ningún contrato de construcción naval (31), ni militar ni civil, lo que habría sido necesario para garantizar un nivel suficiente de actividad en los próximos años y evitar incurrir en pérdidas. El primer contrato de construcción naval que consiguió cerrar el astillero era un contrato de construcción de dos transbordadores para Strintzis. El contrato no se firmó hasta comienzos de 1999 (32). Además, desde un principio se sabía que el precio de venta era demasiado bajo para cubrir los costes y que, por tanto, este contrato acarrearía pérdidas (33). En julio de 1999, la Marina griega adjudicó la construcción de tres submarinos a HSY y HDW. La construcción de los tres submarinos estaba previsto que durara casi diez años y el contrato total ascendía a unos 350 000 millones GRD (1 000 millones EUR), de los que aproximadamente tres cuartas partes corresponderían a HDW, que tenía que suministrar maquinaria, componentes a presión y sistemas electrónicos sensibles. Además, el primer submarino iba a construirse en los astilleros de HDW en Kiel (34). Por consiguiente, este proyecto no generaría mucha actividad ni grandes ingresos para HSY durante los primeros años (35).

(45) Visto que en 1997, 1998 y primeros meses de 1999 no se había podido conseguir una cartera de pedidos abundante y rentable, la dirección y cualquier inversor que analizara la situación del astillero se habría dado cuenta en los primeros meses de 1999, como muy tarde, de que el astillero no podría haber tenido un nivel suficiente de actividad en 1999 y 2000 para cubrir sus costes y que, en esos años, el astillero debía haber registrado grandes pérdidas dejando su patrimonio neto muy reducido (36). En esas circunstancias, ya no podía esperarse el restablecimiento de la viabilidad (37). Con carácter subsidiario, la Comisión señala que el primer informe elaborado por las autoridades griegas sobre la ejecución del plan de inversión mostraba que, a 30 de junio de 1999, solo se había completado una pequeña parte del plan. Por tanto, además de los reveses comerciales, la modernización de las instalaciones era lenta (38). Por último, la Comisión señala que las dificultades financieras que se avecinaban ocasionaron una disputa entre el equipo independiente de gestión del astillero (Brown & Root, nombrado en septiembre de 1996) y los trabajadores/accionistas. En concreto, los gestores insistían en la necesidad de hacer un recorte de plantilla adicional por el bajo nivel de actividad. Los sindicatos se opusieron a una reforma de este tipo y consiguieron destituir al equipo gestor (39). Este hecho, que produjo un vacío de gestión e ilustra las dificultades para llevar a cabo reformas suficientes en el astillero, era un elemento más que habría disuadido a un inversor en una economía de mercado de prestar dinero a HSY.

(46) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que desde el 30 de junio de 1999 razonablemente ya no podía esperarse un restablecimiento de la viabilidad. Por consiguiente, la Comisión considera que desde esa fecha ningún banco habría aceptado prestar al astillero, ni siquiera a tipos de interés elevados, ni habría aceptado concederle una garantía, ni siquiera a cambio de una comisión de garantía elevada. Puesto que HSY no habría obtenido préstamos ni garantías en el mercado, todo préstamo o garantía concedido con posterioridad al 30 de junio de 1999 automáticamente constituye ayuda. Toda garantía que resultara ser incompatible y todavía estuviera en curso debe interrumpirse inmediatamente, y todo préstamo debe ser reembolsado inmediatamente. No obstante, el reembolso —según el plazo habitual establecido en el contrato de préstamo y según la presente Decisión— de todo préstamo concedido con posterioridad al 30 de junio de 1999 no es suficiente para restablecer la situación inicial, puesto que, hasta la fecha del reembolso, HSY dispuso de fondos que normalmente no habría obtenido en el mercado. Por tanto, para restablecer la situación inicial, esta ventaja, cuya magnitud solo puede calcularse aproximadamente utilizando el tipo de interés de un préstamo de muy alto riesgo, debe ser recuperada. Por consiguiente, para el período transcurrido desde que se hizo efectivo el préstamo a HSY hasta que este lo reembolsó, la Comisión debe ordenar la recuperación de la diferencia entre el tipo de interés realmente pagado por HSY y un tipo de interés teóricamente adecuado para un préstamo de muy alto riesgo. Para determinar este último tipo de interés, la Comisión señala que la Comunicación de la Comisión relativa al método de fijación de los tipos de referencia y de actualización indica que la prima podrá superar los 400 puntos básicos por encima del tipo de referencia «si ningún banco privado hubiere aceptado el préstamo de que se trate», como es el caso. En varias decisiones, la Comisión ha considerado que una prima de 600 puntos básicos por encima del tipo de referencia era el mínimo adecuado para reflejar una situación de alto riesgo (40). La Comisión considera que esta prima es el mínimo para préstamos en la presente situación. Por lo que se refiere a las garantías estatales concedidas con posterioridad al 30 de junio de 1999, la Comisión utilizará el mismo planteamiento: para el período comprendido entre el desembolso del préstamo garantizado y el fin de la garantía —ya sea con arreglo al calendario normal fijado en el contrato de garantía o a la presente Decisión— la Comisión ordenará la recuperación de la diferencia entre el coste del préstamo garantizado (tipo de interés pagado al banco más prima de garantía pagada) y el tipo de referencia para Grecia incrementado en 600 puntos básicos.

(47) Para respaldar su alegación de que los préstamos y garantías concedidos por el Estado y por el ETVA podría haberlos concedido en las mismas condiciones un banco privado, HSY presentó el primer informe Deloitte (41). En la sección 5 de dicho informe, Deloitte analiza la solvencia de HSY en 1999 y en los años posteriores. Deloitte concluye que «la Compañía habría tenido la alternativa de contraer un préstamo o de recibir cartas de garantía de otra institución financiera no afiliada (es decir, sin ninguna otra relación aparte de la colaboración comercial regular) durante el período objeto de examen.» (42) La Comisión señala que el informe no explica cómo concuerda esta conclusión con el hecho de que fracasaran los intentos por parte de HSY de obtener fondos de otras instituciones financieras (43). Además, la Comisión señala que el análisis contiene una serie de errores (44), que sesgan notablemente la conclusión.

3.1.3. Análisis intragrupo

(48) Todos los préstamos y garantías objeto del presente procedimiento fueron concedidos por el ETVA o por el Estado. Las autoridades griegas sostienen que, puesto que el ETVA y el Estado griego (a través del ETVA) eran accionistas de HSY, los préstamos y garantías podrían considerarse como operaciones intragrupo. A este respecto, Grecia formula dos alegaciones: — en primer lugar, es normal que una empresa matriz preste dinero a su filial en condiciones favorables. De hecho, la ventaja concedida a la filial incrementa el valor de las acciones de la empresa matriz. Por consiguiente, aun cuando la Comisión considerara que el ETVA y el Estado concedieron préstamos y garantías a un precio inferior al de mercado, habría sido aceptable para un inversor en una economía de mercado en una situación similar. Por tanto, estos préstamos y garantías no constituirían ayuda, — en segundo lugar, es normal que una empresa matriz preste dinero a una filial en crisis. De hecho, el préstamo busca preservar el valor de las acciones de la empresa matriz. Por consiguiente, aun cuando la Comisión considerara que ningún banco privado habría prestado dinero a HSY durante un período determinado debido a que la situación del astillero era desastrosa, los préstamos y garantías concedidos por el ETVA y por el Estado deberían no obstante considerarse aceptables para un inversor privado en circunstancias similares. Por tanto, estos préstamos y garantías no constituirían ayuda.

(49) La Comisión considera que las conclusiones de Grecia no son correctas.

(50) En primer lugar, la Comisión señala los dos elementos siguientes. En el primer caso, ningún inversor en una economía de mercado se habría puesto en la situación del ETVA. Efectivamente, no hay que olvidar que, cuando el ETVA compró HSY en 1985, era un banco de desarrollo que actuaba en nombre del Gobierno, para evitar el cierre de una compañía de gran importancia para la economía griega (45). Para mantener a flote a HSY, el ETVA hizo una aportación de capital en 1986 que la Comisión consideró constitutiva de ayuda (46). En 1995, el ETVA mantenía «una participación mayoritaria del 51 %» en HSY ya que Grecia alegaba que «estaba justificada en interés de la Defensa», de conformidad con el artículo 10 de la Directiva 90/684/CEE. En el segundo caso, la Comisión observa que, cuando se consideran todas las medidas aplicadas por el Estado (incluidas la medidas aplicadas por el ETVA, puesto que, como se demostrará en la presente Decisión, son imputables al Estado) a favor de HSY —y en particular las reiteradas y cuantiosas ayudas estatales concedidas a HSY hasta 2002— resulta evidente que, durante dicho período, el Estado no actuó como un inversor en una economía de mercado. El Estado aportó continuamente los cuantiosos fondos necesarios para mantener a HSY a flote, lo que ha sido muy oneroso. En conclusión, puesto que el Estado (a través del ETVA) se encontró en la situación de ser accionista de HSY únicamente porque actuó como una autoridad pública deseosa de preservar las actividades de HSY a toda costa, y puesto que nunca actuó como un inversor en una economía de mercado que buscara obtener beneficios con su participación en HSY, carece de credibilidad el argumento de que el ETVA y el Estado actuaron de manera aceptable para un inversor en una economía de mercado porque los tipos de interés insuficientes (o la comisión de garantía) aplicados a la financiación (préstamos y garantías) que concedían a HSY se compensaban con un incremento del valor de las acciones de HSY. Puesto que el Estado (incluido el ETVA) nunca actuó como un inversor que buscara conseguir beneficios sino que, por el contrario, aceptó mantener a HSY a flote a un alto precio, Grecia y HSY deberían, como mínimo, haber respaldado su alegación con un análisis detallado que probara que, como accionistas de HSY, el Estado y el ETVA podrían realmente haber esperado una ganancia de capital (es decir, un incremento del valor de las acciones) superior a los «ingresos previsibles» (el insuficiente tipo de interés o la insuficiente prima de garantía). Puesto que no se ha presentado dicho análisis y que HSY y Grecia adujeron su dudoso e hipotético argumento sin ningún justificante, la Comisión desestima sin entrar en otros análisis su alegación de que el Estado (incluido el ETVA) actuó como un inversor en una economía de mercado ya que la financiación concedida en condiciones favorables originó un incremento del valor de las acciones de HSY suficientemente importante para compensar los «ingresos no percibidos».

(51) En segundo lugar, aun cuando se desestimara el argumento anterior y se analizaran los aspectos intragrupo (es decir, el incremento potencial del valor de las acciones de HSY), hay pruebas suficientes de que las operaciones realizadas por el ETVA no habrían sido aceptables para un inversor en una economía de mercado que hubiera contado con una participación del 51 % en HSY.

(52) A finales de 1995, el 49 % de la propiedad de HSY fue trasferida a los trabajadores de HSY. El precio que pagarían los trabajadores por la compra de esta participación del 49 % se decidió en aquel momento. Por consiguiente, en los años siguientes, cuando el ETVA y el Estado aportaban financiación a HSY a un precio inferior al que habría cobrado un banco privado (no afiliado), el 49 % del incremento del valor de HSY resultante de este ahorro (es decir, de que HSY pagara tipos de interés inferiores) beneficiaba a los otros accionistas de HSY. Solo el 51 % de la ventaja (reducción de los tipos de interés y de las primas de garantía aplicadas) concedida por el ETVA y el Estado a HSY la recuperaban en forma de incremento del valor de HSY. Ningún inversor en una economía de mercado habría aceptado hacer semejante regalo a los demás accionistas de HSY. Para evitar perder dinero frente a estos otros accionistas, un inversor en una economía de mercado habría cobrado un tipo de interés similar al que cobrarían los bancos privados (no afiliados). Por consiguiente, la primera alegación de las autoridades griegas carece de fundamento.

(53) Por lo que se refiere al período posterior al 30 de junio de 1999, en un momento en el que ningún banco privado habría aportado financiación a HSY ya que el riesgo de quiebra era demasiado elevado, se aplica el mismo razonamiento. En particular, un inversor racional con solo el 51 % de una empresa habría, como mínimo, pedido a los demás accionistas que aportaran una financiación proporcional a su participación en HSY. Si estos otros accionistas no dispusieran de recursos para aportar esta financiación, un inversor racional, como mínimo, habría negociado la aportación de financiación para HSY a cambio de una participación mayor en HSY. Aportar una financiación sustanciosa a HSY sin cofinanciación o sin otras concesiones por parte de los demás accionistas equivaldría a aportar dinero propio a alto riesgo para salvar acciones propiedad de otro. Ningún inversor en una economía de mercado, en circunstancias similares, habría aceptado hacer semejante regalo a los demás accionistas de HSY (47). Por consiguiente, debe desestimarse la segunda alegación de las autoridades griegas.

3.2. Cuestión horizontal no 2: Imputabilidad al Estado del comportamiento del ETVA

(54) Varias de las dieciséis medidas analizadas en la presente Decisión no fueron concedidas directamente por el Estado sino por el banco de titularidad pública ETVA. Puesto que Grecia, HSY y TKMS/GNSH contestan la imputabilidad al Estado de estas medidas y Elefsis y el Banco del Pireo la confirman, esta cuestión debe ser analizada.

(55) Estas medidas fueron concedidas por el ETVA entre 1996 y 2002. Conforme a la jurisprudencia, dichas medidas solo pueden constituir ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, si el Estado estaba en condiciones de controlar al ETVA y si las autoridades públicas «intervinieron de algún modo en la adopción de dichas medidas» (48).

(56) El ETVA, cuyas iniciales significan Banco de Desarrollo Industrial de Grecia, fue fundado en 1964 tras la fusión de tres organizaciones (la Organización de Desarrollo Industrial, la Organización para la Financiación del Desarrollo Económico y la Organización de Crédito al Turismo). El ETVA se convirtió en sociedad anónima por la Ley 1369/1973. Por consiguiente, desde 1973 lleva funcionando como banco de propiedad estatal. Según las autoridades griegas (49), «[e]l principal objetivo declarado en el Estatuto del ETVA como banco de desarrollo era la promoción del desarrollo en el país mediante la financiación de actividades de producción en la economía griega (turismo, industria, etc.)». El ETVA era el único banco de desarrollo de Grecia. El ETVA, por tanto, intentó desempeñar un papel decisivo en el desarrollo económico y regional del país financiando empresas, desarrollando la infraestructura regional del país, aportando capital riesgo y participando en empresas de importancia estratégica para la economía griega. En 1995, debido a los problemas financieros derivados de estas actividades, la recapitalización, reestructuración y modernización del banco se convirtieron en la prioridad número uno del Gobierno griego, lo que se llevó a cabo según un programa quinquenal en el marco de la Ley 2359/95. Además de la aportación de 427 000 millones GRD de capital por parte del Gobierno, el objetivo de la reestructuración era aplicar una nueva orientación estratégica, cambiar la estructura organizativa y formular procedimientos empresariales modernos que respondieran a las condiciones de competencia actuales. Por consiguiente, «[a]demás de su actividad de desarrollo, el ETVA desarrolló servicios bancarios comerciales, especialmente desde 1997 en adelante» (50).

(57) En 1999, el Estado, que poseía el 100 % de las acciones del ETVA, decidió sacar el banco a cotización en la Bolsa de Atenas, ofreciendo al público el 24 % de su capital social. El Estado decidió ir aún más lejos con la privatización del banco y redujo su participación por debajo del 50 %. Hubo una licitación y resultó elegido el Banco del Pireo. El 20 de marzo de 2002, se trasfirieron al Banco del Pireo acciones por valor del 57,7 % del capital del ETVA (51).

(58) Por lo que se refiere a la posibilidad de que el Estado controlase el ETVA, la Comisión señala que hasta finales de 1999 el ETVA era enteramente propiedad del Estado griego. El Estado mantuvo una participación mayoritaria hasta la transferencia de la mayor parte de las acciones al Banco del Pireo el 20 de marzo de 2002. Estaba, por tanto, en condiciones de controlar el ETVA como mínimo hasta el 20 de marzo de 2002, lo que prueba también que había recursos estatales en las medidas ejecutadas por el ETVA.

(59) Por lo que se refiere a la intervención del Estado en la adopción de las diversas medidas, la Comisión hace las siguientes observaciones: — en primer lugar, señala que las tres decisiones más importantes relativas a la participación del ETVA en HSY no las tomó la dirección del ETVA independientemente: estas decisiones las tomó el Gobierno y las aplicó el ETVA. Efectivamente, que en 1985 el ETVA comprara el HSY, que estaba en quiebra, fue una decisión gubernamental (52). El ETVA se limitó a aplicar esta decisión del Estado y rápidamente hizo una cuantiosa aportación de capital a HSY, que la Comisión consideró ayuda estatal (53). Esto prueba que la relación entre el ETVA y HSY ha sido desde un principio una relación de apoyo estatal a una empresa que era importante —en términos de empleo y de actividad— para el Gobierno griego. La segunda gran decisión fue la venta por el ETVA del 49 % del capital de HSY a los trabajadores, decidida por la Ley 2367/1995 (54). Además, esta Ley impone medidas significativas de reestructuración a HSY (55) (y concede ayudas muy cuantiosas al astillero). El tercer hecho importante fue la privatización de HSY en 2001-2002 (es decir, el ETVA tenía que vender su participación del 51 % restante en HSY). Esta privatización fue decidida por Decisión no 14/3-1-2001 del correspondiente Comité de Privatización Interministerial y se produjo en el marco de la Ley griega de Privatización 2000/91, información repetida reiteradamente en los documentos de licitación presentados a los inversores y licitadores interesados por Alpha Finance, el banco que organizó la venta de HSY en nombre del Estado y de los vendedores (ETVA y los trabajadores). Los documentos de licitación de fecha de 2 de abril de 2001 indican también que el Estado iba a seleccionar al licitador elegido con los vendedores. En conclusión, las tres decisiones cruciales relativas a la participación del ETVA en HSY fueron tomadas por el Estado. — además de su intervención directa en estas tres ocasiones, el Estado concedió ayudas muy cuantiosas durante el período comprendido entre 1995 y 2002. Condonó 54 520 millones GRD (160 millones EUR) de deudas relativas a la rama civil —condonación aprobada por la Decisión C 10/94— y 46 350 millones GRD (136 millones EUR) de deudas relacionadas con actividades militares. Como se indicaba en la Decisión N 401/97, el Estado tenía también la intención de conceder 7 800 millones GRD (22,9 millones EUR) de ayuda de inversión. Durante el procedimiento de licitación en 2001, el Estado griego promulgó la Ley 2941/2001, que contenía un cuantioso importe de ayuda financiera para facilitar la privatización de HSY (véase el considerando 33 de la presente Decisión). Como indicó la Comisión en su Decisión N 513/01, el Estado se comprometió, por ejemplo, a pagar 118 millones EUR en incentivos a los trabajadores para que abandonaran la empresa de forma voluntaria. Al conceder ayudas cuantiosas y repetidas, el Gobierno dio muestras claras de que consideraba la supervivencia de HSY muy importante desde el punto de vista político (56). — por último, la Comisión señala que, durante esos años, el Estado concedió a HSY contratos estratégicos de defensa, tales como la construcción de submarinos. Por consiguiente, el Estado tenía un interés directo en controlar las actividades de HSY y en garantizar la continuidad del funcionamiento del astillero.

(60) Al decidir el tamaño de la participación del ETVA en HSY, al aportar constantemente un cuantioso apoyo financiero a HSY y dado que concedió contratos militares de gran importancia para la seguridad de Grecia, el Gobierno griego mostró sin lugar a dudas que daba gran importancia a las actividades de HSY y que seguía la situación del astillero con atención. En este contexto general, la Comisión considera que, hasta la privatización del ETVA en marzo de 2002, no puede ponerse en duda la imputabilidad al Estado del comportamiento del ETVA. De hecho, en esas circunstancias, a la dirección del ETVA le resultaba imposible aplicar a HSY una política de crédito que no fuera acorde con la política de apoyo continuo adoptada por el Gobierno. En particular, al ETVA le habría resultado imposible tomar una decisión que creara problemas financieros a HSY. Por ejemplo, el ETVA no habría podido aplicar un tipo de interés elevado (es decir, un elevado «margen» por encima del tipo interbancario) a los préstamos concedidos a HSY, puesto que habría perjudicado a la situación financiera de HSY, lo que habría sido políticamente inaceptable para el Gobierno. De la misma manera, el ETVA no podría haberse negado a conceder un préstamo solicitado por HSY para financiar sus operaciones (57). En otras palabras, al ETVA no le quedaba más remedio que ser coherente con la política de apoyo decidido y continuo a HSY adoptada por el Estado. Por consiguiente, la Comisión concluye que todas las medidas aplicadas por el ETVA para con HSY (préstamos, garantías, aportaciones de capital, etc.) eran automáticamente imputables al Estado y que no es necesario aducir pruebas adicionales de la intervención estatal en el momento en que cada una de esas medidas fue adoptada por el ETVA. En conclusión, la Comisión considera que las distintas medias ejecutadas por el ETVA son imputables al Estado.

(61) Como argumentos subsidiarios, la Comisión señala además los siguientes elementos que confirman la imputabilidad al Estado del comportamiento del ETVA.

(62) En primer lugar, en 1995 el ETVA vendió únicamente el 49 % —y, por tanto, no el 100 %— de las acciones de HSY a los trabajadores. «Grecia alegó sus necesidades militares en la construcción naval para justificar que conservara el 51 % del astillero, como permite el artículo 10 de la Directiva». El artículo 10, apartado 3, de la Directiva 90/684/CEE del Consejo dispone que «a pesar de la obligación contenida en el apartado 2 de enajenar los astilleros por medio de venta, el Gobierno griego podrá mantener una participación mayoritaria del 51 % en uno de ellos, si tal decisión se justificare en interés de la Defensa» (58). Esto muestra que la participación del 51 % del ETVA en HSY pretendía permitir al Estado controlar HSY con el fin de preservar el interés de la defensa de Grecia. Es evidente que, en esta situación, la dirección del ETVA no podría haber establecido una relación con HSY basada en términos comerciales. Ninguna decisión relativa a la aportación de financiación a HSY y a las condiciones de dicha financiación podía ser contraria al interés de la Defensa de Grecia. En particular, la Comisión no puede imaginar cómo habría podido negarse la dirección del ETVA a conceder financiación a HSY o habría podido aplicar a dicha financiación un tipo de interés elevado. Por otra parte, si el objetivo de Grecia era preservar el interés de la Defensa, se puede suponer que, de hecho, el Gobierno supervisaba directamente cualquier decisión importante de la dirección de HSY y cualquier decisión del ETVA relativa a la financiación aportada a HSY.

(63) En segundo lugar, puesto que el mandato del ETVA como «banco de desarrollo» estaba definido por el Estado, se puede concluir que todas las actividades del ETVA aplicadas en el marco de ese mandato eran imputables al Estado. De la misma manera, según reiterada jurisprudencia, para analizar la imputabilidad de medidas adoptadas por una empresa puede ser pertinente «la naturaleza de sus actividades y el hecho de desarrollarlas en el mercado compitiendo normalmente con empresas privadas» (59). A este respecto, las autoridades griegas reconocen que «el ETVA desde el momento de su creación no funcionó como un banco comercial al uso sino como una institución especial de desarrollo del crédito dedicada principalmente al ámbito de los créditos a largo plazo que desempeñan un papel decisivo en el desarrollo económico y regional del país» (60). A este respecto, la Comisión recuerda que el ETVA compró HSY en 1985. La intervención del ETVA dentro de HSY se produjo, por tanto, dentro de este mandato como «banco de desarrollo», y no dentro del marco de sus actividades comerciales que no comenzaron hasta 1997. Puesto que el ETVA había tenido hasta entonces que apoyar a HSY dentro de su mandato como «banco de desarrollo», a partir de 1997 no podía dejar repentinamente de concederle los préstamos y garantías que solicitaba y dejar que quebrara el astillero. A este respecto, la Comisión recuerda que, en la segunda mitad de los años noventa, el ETVA fue autorizado a desempeñar actividades comerciales además de sus actividades de desarrollo, y no en lugar de estas, que debían proseguir.

(64) En tercer lugar, conforme a la jurisprudencia, «el estatuto jurídico de la empresa, regida por el Derecho público o por el Derecho de sociedades común» (61) puede ser relevante para probar la imputabilidad. A este respecto, puesto que el principal objetivo del ETVA, como banco de desarrollo de titularidad estatal, es impulsar el desarrollo del país financiando la economía griega, no estaba sujeto a las directivas bancarias (62). Solo cuando las acciones del ETVA cotizaron en la Bolsa de Atenas el 12 de enero de 2000 pasó el ETVA a estar sujeto a las normas regulatorias habituales aplicables a los bancos comerciales.

(65) En cuarto lugar, la Comisión señala que durante el período comprendido entre 1996 y 2002, el Estado estuvo especialmente atento a las operaciones del ETVA. De hecho, el Estado aprobó la Ley 2359/95 para reestructurar el ETVA y aportarle cientos de miles de millones de dracmas dentro de ese marco. En 1999, el Estado decidió sacar a cotización en la Bolsa de Atenas una parte del capital. Un año después, decidió privatizar la mayor parte del capital del ETVA. La privatización se completó en 2002. Esto indica que durante el período 1996-2002, el Estado estuvo muy interesado por las operaciones del ETVA. Los préstamos y garantías ofrecidos a HSY eran de una magnitud tal (63) que la dirección del ETVA no habría podido tomar las decisiones de concederlos sin el visto bueno o la orden directa del único accionista del ETVA.

(66) En los considerandos anteriores la Comisión ha demostrado que, en el período anterior a la venta del ETVA al Banco del Pireo en marzo de 2002, todas las medidas ejecutadas por el ETVA implicaban recursos estatales y que todas las medidas ejecutadas por el ETVA en relación con HSY eran imputables al Estado. Por consiguiente, en su evaluación individual de cada una de las medidas ejecutadas por el ETVA la Comisión no demostrará ya estos dos puntos.

(67) La Comisión solo volverá a discutir estos dos puntos en la evaluación de la medida E18c, puesto que algunas partes alegan que el ETVA concedió esta medida en mayo de 2002, es decir, con posterioridad a la compra del ETVA por el Banco del Pireo.

3.3. Cuestión horizontal no 3: Medidas que financian parcialmente la rama militar de HSY

(68) En su respuesta a la Decisión de ampliación, Grecia sostiene que varias de las medidas investigadas por la Comisión han apoyado las actividades militares del astillero. Grecia sostiene, por tanto, que estas medidas entran en el ámbito de aplicación del artículo 296 del Tratado y no pueden ser evaluadas —y mucho menos recuperadas— con arreglo a las normas sobre ayudas estatales.

(69) Por consiguiente, la Comisión debe evaluar si algunas medidas podrían entrar total o parcialmente en el ámbito de aplicación del artículo 296 del Tratado.

(70) Ninguna de las partes en este procedimiento contesta que HSY tiene actividades civiles y militares. Durante los últimos quince años, la principal actividad civil ha consistido en la reparación de buques mercantes. HSY también ha construido material rodante ferroviario y cascos de buques mercantes. Las actividades militares de HSY consistieron en la construcción y reparación de buques y submarinos militares para la Marina griega.

(71) La Comisión recuerda que la Decisión de ampliación ya señaló las medidas que apoyaban exclusivamente la rama militar del astillero. La Decisión de ampliación concluye que estas medidas entran plenamente en el ámbito de aplicación del artículo 296 del Tratado y no están sujetas a las normas sobre ayudas estatales. El Tribunal de Justicia no ha cuestionado la Decisión de ampliación.

(72) Algunos de los apoyos estatales cubiertos por la presente Decisión no se asignaron a una actividad particular, es decir, no estaban destinados a financiar un proyecto concreto. Por tanto, la Comisión debe determinar en qué medida estos apoyos estatales beneficiaron a la rama militar y en qué medida a la civil. Este cálculo resulta complicado por el hecho de que HSY no llevaba contabilidades separadas para la rama civil y militar. En esas circunstancias, la Comisión basará su análisis en el tamaño relativo de ambas ramas. Por consiguiente, debe evaluarse el peso relativo de cada una de ellas. La Comisión señala que todos los apoyos estatales (es decir, financiación, aportación de capital) concedidos a HSY (y no asignados para financiar una actividad particular) cubrieron al mismo tiempo pérdidas anteriores (es decir, pérdidas generadas por contratos anteriores) y permitieron al astillero financiar actividades futuras. Para determinar en qué medida un determinado apoyo estatal benefició a las actividades civiles y militares, la Comisión considera, por tanto, que el análisis no debe limitarse al reparto entre unas y otras (es decir, al peso relativo de cada rama) en el ejercicio en el que se aportó el apoyo, sino que es necesario calcular el reparto medio entre ambas ramas durante un período suficientemente largo. El hecho de que el peso relativo de las dos ramas varíe enormemente de un año a otro también justifica utilizar una media de varios años. Efectivamente, un ejercicio determinado puede no ser representativo del reparto medio entre ambas ramas a medio y largo plazo.

(73) En el marco del procedimiento para la recuperación de la ayuda declarada ilegal e incompatible por la Decisión C 40/02, Grecia adujo que las actividades civiles representaban el 25 % de las actividades de HSY y las militares el 75 %. Para respaldar su alegación, Grecia presentó datos sobre las horas de trabajo y el volumen de negocios (es decir, el valor de las ventas) de ambas ramas entre los años 1997 y 2005 (64). En el contexto del presente procedimiento, Grecia no ha rebatido estas cifras. Además, la Comisión ya había aceptado un reparto del 25 % civil/75 % militar en la Decisión N 513/01, que no fue impugnada ante el Tribunal de Justicia. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión considerará que las actividades civiles representaban el 25 % de las actividades de HSY y las actividades militares el 75 %.

(74) Por lo que se refiere a la rama militar de HSY, la Comisión ha aceptado reiteradamente en decisiones anteriores que el apoyo prestado a la misma no entre en el ámbito de las normas sobre ayudas estatales (65). La Comisión repitió la evaluación en los considerandos 86 a 90 de la Decisión de ampliación. Puesto que las medidas objeto de la presente Decisión se concedieron a HSY (es decir, a HSY en su conjunto) durante el mismo período analizado en dichas decisiones anteriores, debe concluirse que la parte de estas medidas que ha apoyado a las actividades militares de HSY entra también en el ámbito de aplicación del artículo 296 del Tratado y está dispensada de las normas sobre ayudas estatales.

(75) Al evaluar cada medida individualmente, la Comisión establecerá si la medida ha ayudado exclusivamente a las actividades civiles de HSY o si se concedió a HSY sin estar asignada a un uso concreto (66): — si solo se apoyó a las actividades civiles, la Comisión considera que no se aplica el artículo 296 del Tratado y que la medida en su totalidad debe ser evaluada con arreglo al artículo 87 del Tratado. — si se apoyó a HSY en su conjunto, la Comisión considera que, puesto que el 75 % de las actividades del astillero estaban relacionadas con la producción militar, el 75 % del apoyo estatal benefició a las actividades militares y entra en el ámbito del artículo 296 del Tratado. El 25 % del apoyo estatal puede evaluarse con arreglo a las normas sobre ayudas estatales.

4. LAS MEDIDAS: DESCRIPCIÓN, MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO, OBSERVACIONES RECIBIDAS, EVALUACIÓN Y CONCLUSIÓN

(76) Por lo que se refiere a las observaciones de Grecia y de terceros, la Comisión señala que abordan toda una serie de argumentos. Por ejemplo, en sus múltiples escritos a la Comisión, la denunciante Elefsis alegaba que hay numerosas razones por las que las medidas deben considerarse ayuda incompatible. De la misma manera, Grecia, HSY, y TKMS/GNSH han alegado en sus sucesivos escritos a la Comisión que existen numerosas razones por las que las medidas podrían considerarse compatibles con el mercado común.

(77) Con arreglo al artículo 253 del Tratado, una decisión de la Comisión debe ser motivada. No obstante, la Comisión no está obligada a responder a cada uno de los argumentos aducidos por las partes. Por consiguiente, la presente Decisión abordará explícitamente solo los puntos principales planteados por las partes. En particular, la Decisión no abordará algunas razones aducidas por las partes que claramente no concuerdan con los hechos, que contradicen puntos suscitados por esa misma parte en sus otros escritos o que pueden claramente desestimarse basándose en los hechos y en la evaluación presentados en la presente Decisión.

(78) Puesto que esta investigación abarca un número elevado de medidas, es importante numerarlas para facilitar su lectura y evitar confusiones. Así pues, las cuatro medidas incluidas en la Decisión de incoar el procedimiento se numerarán de P1 a P4. Las doce medidas cubiertas por la Decisión de ampliación mantendrán el número que se asignó a cada una en dicha Decisión, precedido por la letra E.

4.1. Uso indebido de la ayuda de inversión aprobada en 1997 (medida P1)

4.1.1. Descripción de la medida

(79) Por Decisión N 401/97, la Comisión autorizó una ayuda de inversión de 7 800 millones GRD (22,9 millones EUR), que Grecia había notificado el 20 de junio de 1997. En dicha Decisión la ayuda fue evaluada con arreglo al artículo 6 «Ayudas a la inversión» del capítulo III, «Ayudas a la reestructuración», de la Directiva 90/684/CEE, del Consejo que dispone que «Las ayudas a la inversión […] no podrán concederse […] a no ser que estén ligadas a un plan de reestructuración que no traiga consigo ningún aumento de capacidad de construcción naval del astillero […]. Dichas ayudas no podrán concederse a los astilleros de reparación de buques, a no ser que estén vinculados a un plan de reestructuración que conduzca a una reducción de la capacidad global de reparación de buques». La Decisión N 401/97 indica que se había elaborado un plan de negocios destinado a restablecer la competitividad del astillero por medio de un aumento de la productividad y de la modernización. El primer pilar de este plan es una reorganización a gran escala y la reducción de plantilla. En concreto, la plantilla se reducirá a 2 000 trabajadores para finales de 1997 y se introducirán métodos de trabajo más flexibles. La Decisión N 401/97 indica que la mayor parte de la reducción de plantilla ya se había llevado a cabo en el momento de la decisión, lo que contribuirá al incremento de la productividad. El segundo pilar del plan de reestructuración es un programa de inversión para sustituir el viejo equipo obsoleto por tecnología actualizada. La Decisión señala que, según el plan, el astillero recuperará la viabilidad para finales del plan de negocios, es decir para 2000. El coste total del programa de inversión se estimó en 15 620 millones GRD (45,9 millones EUR). La parte descriptiva de la decisión indica que este programa se financiará de la siguiente manera: 7 810 millones GRD (22,9 millones EUR) de ayuda estatal, 3 130 millones GRD (9,2 millones EUR) mediante un incremento del capital social y 4 670 millones GRD (EUR 13,7 millones EUR) mediante préstamos bancarios. El incremento de capital se hará en la misma proporción que la distribución de capital, es decir, el ETVA el 51 % y los trabajadores de HSY el 49 %. La decisión indica además que los préstamos bancarios se obtendrán en condiciones normales de mercado sin garantías estatales. En su evaluación, la Comisión observa que, de acuerdo con el plan de reestructuración, no hay aumento de capacidad de construcción naval y sí una disminución de la capacidad de reparación de buques. La Comisión observa además que la intensidad de la ayuda (50 %) se mantiene dentro de la intensidad de ayuda regional autorizada para Grecia. La intensidad está también justificada por la magnitud de la reestructuración en cuestión.

4.1.2. Motivos para incoar el procedimiento

(80) El intercambio de correspondencia entre Grecia y la Comisión que ha precedido a la apertura del procedimiento ha sido descrito en el capítulo «Procedimiento» de la presente Decisión.

(81) En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresó sus sospechas de que la ayuda de inversión aprobada por la Decisión N 401/97 hubiera sido utilizada indebidamente. En primer lugar, la Comisión señaló que el plan de inversión fue ejecutado solo parcialmente y con grandes retrasos. Las autoridades griegas concedieron varias prórrogas al plazo para ejecutar el plan de inversión después del 31 de diciembre de 1999 sin consultar a la Comisión. En segundo lugar, mientras que la Decisión N 401/97 indica que el programa de inversión se financiará mediante préstamos bancarios que se obtendrán en condiciones normales de mercado sin garantías oficiales, la empresa parece haber recibido préstamos de un banco de titularidad estatal con tipos de interés que no corresponden a los valores de mercado y parece que uno de los préstamos estaba cubierto por una garantía estatal. En tercer lugar, las autoridades griegas no enviaron los informes anuales sobre la aplicación del plan, como establece la Decisión N 401/97. Habida cuenta de estas tres infracciones de la Decisión N 401/97, parece que la ayuda de inversión ha sido utilizada indebidamente.

4.1.3. Observaciones de terceros interesados

(82) Elefsis subraya que el terremoto aducido para justificar el retraso no se produjo hasta septiembre de 1999, es decir, cuatro meses antes de que terminara el período para ejecutar el plan de inversión, concretamente el 31 de diciembre de 1999. Para finales de 1999 HSY solo había realizado una pequeña parte del plan de inversión. Esto demuestra que HSY ya había acumulado retrasos significativos en la aplicación del plan antes de que se produjera el terremoto y que no podría haber acabado a tiempo el programa de inversión aunque no se hubiera producido el terremoto. De la misma manera, la privatización de HSY alegada para justificar el retraso tuvo lugar mucho después de que finalizara 1999 y, por lo tanto, no podía justificar que HSY hubiera incumplido la Decisión N 401/97. Por último, Elefsis sostiene que, puesto que HSY recibió un préstamo garantizado por el Estado y préstamos en condiciones no equitativas, infringió las condiciones establecidas en la Decisión N 401/97. Por consiguiente, esta ayuda adicional así como la ayuda de inversión deben ser recuperadas.

(83) HSY presentó las mismas observaciones que Grecia, que se resumen en la siguiente sección.

4.1.4. Observaciones formuladas por Grecia

(84) En su carta de 20 de octubre de 2004, las autoridades griegas confirman que inicialmente fijaron el 31 de diciembre de 1999 como fecha de finalización del plan de inversión. En diciembre de 1999, efectuaron los primeros controles sobre la ejecución del plan, relativos a los gastos en que había incurrido HSY hasta el 30 de junio de 1999. Dichos gastos ascendían a 2 700 millones GRD (8,1 millones EUR), que es el 17,7 % de los gastos totales del programa de inversión. El 27 de junio de 2001, las autoridades griegas concedieron una prórroga hasta el 31 de diciembre de 2001 para finalizar la inversión, dado que el terremoto de 7 de septiembre de 1999 había causado daños en las instalaciones del astillero y retrasado la ejecución del plan de inversión. Por decisión de 28 de diciembre de 2001, las autoridades griegas concedieron una segunda prórroga hasta el 30 de junio de 2002 porque el proceso de privatización, iniciado en enero de 2001 (y finalmente terminado el 31 de mayo de 2002), exigía un paro en el plan de inversión. Cuando las autoridades griegas realizaron el segundo control en mayo de 2002, determinaron que los gastos en que había incurrido HSY hasta el 31 de diciembre de 2001 ascendían a 9 800 millones GRD (28,9 millones EUR), o el 63 % de los costes totales de inversión. Por decisión de 14 de junio de 2002, se concedió otra prórroga hasta el 30 de junio de 2004. Por decisión de 23 de julio de 2003, las autoridades autorizaron una modificación del plan de inversión. En esta ocasión, la empresa solicitó suprimir algunos de los gastos de inversión certificados al realizar el segundo control. Estos gastos eran anticipos que la empresa había decidido excluir del plan de inversión. Por tanto, el importe total certificado tras el segundo control se redujo a 23,3 millones EUR, o el 50,75 % del total. Por carta de 30 de junio de 2004, el astillero solicitó otra prórroga hasta el 31 de diciembre de 2004. A fecha de hoy, la ayuda de inversión todavía no ha sido abonada al astillero.

(85) Las autoridades griegas alegan que, al conceder las prórrogas, consideraron de buena fe que actuaban dentro de los límites de la decisión de autorización de la Comisión y que la prórroga afectaba a ayuda existente, por lo que no era necesaria una nueva notificación. Las autoridades consideraron que no era realista no contemplar la posibilidad de una prórroga de un plan de inversión de tal magnitud y alcance, más aun en el caso de un astillero que no tenía experiencia en la ejecución de este tipo de planes, como reconoció la propia Comisión en su decisión de autorización. Afirman además que informaron a la Comisión de la prórroga en noviembre de 2002. La modificación del plan de inversión que autorizaron en 2003 no cambia la naturaleza, la sustancia o la finalidad de la ayuda autorizada. La modificación solo pretendía adaptar el contenido del plan a las nuevas circunstancias: la privatización del astillero, los nuevos contratos de naturaleza imprevista (submarinos), el terremoto de 1999 y el progreso tecnológico. Tampoco entienden cómo podrían afectar las prórrogas a la sustancia de la ayuda y, por tanto, a su compatibilidad. Por último, sostienen que la Comisión debería evaluar la compatibilidad de la prórroga del plan de inversión basándose en el punto 52 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (67) (en lo sucesivo, «las Directrices de salvamento y reestructuración de 1999»). En este caso, la ayuda debería ser considerada compatible puesto que el plan revisado prevé el restablecimiento de la viabilidad en un período razonable, concretamente antes del 30 de junio de 2004. Las autoridades griegas sostienen en particular que el retraso no se debió a la empresa sino a fuerza mayor (el terremoto de 1999 y la privatización de la empresa). Por último, en su opinión no se infringiría el principio de «ayuda única» puesto que la ayuda se produciría en la adaptación de un plan de reestructuración existente.

(86) Grecia considera que el hecho de no haber presentado los informes anuales sobre la ejecución del plan de inversión no tiene la suficiente importancia para impedir la modificación del plan.

4.1.5. Evaluación

4.1.5.1. Artículo 296 del Tratado

(87) Antes de emprender una evaluación de la compatibilidad con arreglo a los artículos 87 y 88 del Tratado, debe considerarse la aplicabilidad del artículo 296 del Tratado. A este respecto, la Comisión señala los siguientes elementos. En primer lugar, la ayuda de inversión había sido notificada por Grecia en 1997 conforme al procedimiento establecido en el artículo 88, apartado 3, del Tratado. Al notificar la ayuda, Grecia reconocía que el plan de inversión afectaba principalmente a las actividades civiles de HSY (es decir, la reparación y construcción de buques), puesto que si el plan se hubiera referido a actividades militares y hubiera tenido importancia para la seguridad nacional, Grecia podría haberse acogido al artículo 296 del Tratado entonces y no habría tenido que notificar esta ayuda de inversión (68). Por otra parte, Grecia no impugnó la decisión de autorización en la que la Comisión evaluaba la ayuda notificada con arreglo a las normas sobre ayudas estatales. Por último, Grecia no alegó al artículo 296 en sus observaciones a la Decisión de incoar el procedimiento. Los puntos anteriores son suficientes para concluir que el plan de inversión no afectaba a los intereses de seguridad de Grecia y que ninguna ayuda que financiara el plan de inversión puede acogerse a las normas sobre ayudas estatales establecidas en los artículos 87 y 88 del Tratado.

4.1.5.2. Existencia de uso indebido de la ayuda

(88) Se analizarán sucesivamente las tres dudas planteadas en la Decisión de incoar el procedimiento.

(89) Por lo que se refiere al incumplimiento de la condición de que los préstamos deben obtenerse en condiciones de mercado sin garantías oficiales, la Comisión considera que este incumplimiento afecta a la compatibilidad de estas medidas y no a la compatibilidad del plan de inversión. De hecho, la finalidad de tal condición es evitar que se conceda ayuda adicional para el plan de inversión (es decir, evitar la acumulación de ayuda por encima de la intensidad establecida en la Decisión N 401/97). En cualquier caso, como se explicará más adelante en la presente Decisión, la Comisión opina, basándose en otros fundamentos jurídicos, que la garantía estatal concedida a HSY constituye ayuda incompatible que debe ser recuperada. Por lo que se refiere a los préstamos, la Comisión opina también que el elemento de ayuda debe ser recuperado. Puesto que los elementos de ayuda serán recuperados, se restablecerá la situación y los costes de financiación de HSY no serán inferiores al tipo de mercado. En otras palabras, mediante estas recuperaciones se cumplirá el objetivo de la condición establecida en la Decisión N 401/97, es decir, evitar la concesión de ayuda adicional gracias a la financiación concedida a HSY por debajo del precio de mercado. La Comisión, por consiguiente, rechaza el mencionado argumento de Elefsis de que deben ser recuperados tanto el elemento de ayuda en los préstamos y la garantía como la ayuda de inversión aprobada por la Decisión N 401/97.

(90) Por lo que se refiere a no haber informado anualmente como exige la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión considera que la no presentación de informes anualmente no constituye en sí misma un uso indebido de la ayuda. En realidad, no cambia las características de la ayuda, sus efectos o las características del programa de inversión. No obstante, puesto que Grecia no ha facilitado esta información a su debido tiempo y, por tanto, no ha informado a la Comisión de los retrasos en el momento en que se produjeron, ha impedido que la Comisión adoptara una decisión sobre estas cuestiones en el momento oportuno. Por consiguiente, esta falta de información entraña que la carga de la prueba recae sobre Grecia: es Grecia la que debe probar que la Comisión habría aprobado las prórrogas sucesivas del período para ejecutar el programa de inversión.

(91) Por lo que se refiere al retraso en la ejecución del plan de inversión planteado en la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión ha llegado a la conclusión siguiente. Por Decisión N 401/97, la Comisión autorizó ayudas a las inversiones «ligadas a un plan de reestructuración», como exige el capítulo III, «Ayudas a la reestructuración», de la Directiva 90/684/CEE. Como se indicaba en la descripción del plan de negocios en la Decisión N 401/97, el plan de inversión de hecho no estaba simplemente ligado a la reestructuración; era en sí mismo uno de los dos pilares de la reestructuración ya que el astillero no había hecho inversiones en los años anteriores y necesitaba sustituir el «viejo equipo obsoleto por tecnología actualizada» para recuperar la competitividad. En la sección 2.1 de su carta de 20 de octubre de 2004, las autoridades griegas confirman que el programa de inversión pretendía restablecer la competitividad de HSY, mediante la mejora de la productividad y la modernización, con el fin de convertirse en una empresa competitiva a nivel nacional e internacional. Grecia también confirma que la finalidad era sustituir equipos anticuados que no se utilizaban por moderna tecnología. En conclusión, tanto de la propia Decisión N 401/97 como de las cartas de Grecia se deduce que el programa de inversión desempeñaba un papel capital en el plan de reestructuración y en el restablecimiento de la viabilidad (69). Puesto que estaba «ligada a un plan de reestructuración» y era capital para recuperar la viabilidad, es evidente que la ejecución del programa de inversión no se podría haber retrasado considerablemente. De hecho, urgía su ejecución para poder recuperar la viabilidad. En conclusión, la Comisión autorizó una ayuda para el programa de inversión que debía ejecutarse en un período preciso; no autorizó una ayuda para cualquier proyecto de inversión realizado en el futuro.

(92) Por lo que se refiere al calendario preciso de ejecución de este programa de inversión, la Decisión N 401/97 no incluía el calendario previsto. La Decisión N 401/97 solo dice que «el astillero habrá recuperado la viabilidad a finales del plan de negocios, el año 2000». En su carta de 20 de octubre de 2004, las autoridades griegas señalan que, con arreglo a la Decisión Ministerial de diciembre de 2007 por la que se concede la subvención, el programa de inversión debía completarse para el 31 de diciembre de 1999 (70). No obstante, esta fecha no aparece en la Decisión N 401/97. La Comisión concluye que, basándose en la Decisión N 401/97, el programa de inversión debía completarse como máximo a finales de 2000.

(93) De lo anterior la Comisión concluye que atenerse a la fecha de 31 de diciembre de 2000 era importante para garantizar el éxito del plan de reestructuración. Además, cualquier inversión realizada mucho más tarde de 2000 no habría podido considerarse que estuviera ligada al plan de reestructuración descrito en la Decisión N 401/97, como estipula la Directiva 90/684/CEE.

(94) Tras este análisis de la Decisión N 401/97, la Comisión debe determinar si habría concedido una ampliación del período para realizar inversiones si Grecia la hubiera solicitado y hubiera informado correctamente a la Comisión dentro del plazo. En septiembre de 1999, un terremoto dañó parcialmente las instalaciones del astillero: muros, tejados, ventanas, la estructura de tres edificios, tubos, redes eléctricas, muelles y grúas sobre raíles. Grecia afirma que el terremoto obligó al astillero a parar el plan de inversión y concentrarse en reparar los daños.

(95) Aduciendo el terremoto como justificación del retraso, el astillero solicitó en noviembre de 2000 un primer aplazamiento de la fecha para completar el programa de inversión hasta el 31 de diciembre de 2001. La cuestión es si la Comisión habría accedido a esta petición caso de haberla recibido. La Comisión observa que, si hubiera aplicado el punto 52 de las Directrices de salvamento y reestructuración de 1999, no habría autorizado esta primera ampliación ya que el plan de reestructuración aprobado en 1997 era ya claramente insuficiente para restablecer la viabilidad, dada la situación existente en noviembre de 2000, y que no se disponía en aquel momento de otro plan de reestructuración que permitiera el restablecimiento de la viabilidad. No obstante, la Comisión duda de que hubiera aplicado el punto 52 de las Directrices de salvamento y reestructuración de 1999 puesto que la ayuda no había sido aprobada en función de dichas Directrices, dado que no se trataba de una «modificación» del contenido del plan sino únicamente de un aplazamiento de la fecha para completar las inversiones y puesto que no había disposiciones claras relativas a la modificación de la fecha para completar las inversiones en la Decisión N 401/97 y en la Directiva 90/684/EEC. Además, puesto que un fuerte terremoto es un fenómeno que no puede imputarse al astillero ni a las autoridades griegas, excepcional y desligado de la economía y la empresa, la Comisión probablemente habría considerado que podía justificar unos meses de retraso. Por otra parte, la ejecución de un plan de inversión es una tarea ardua para la que pueden necesitarse unos meses adicionales. Por consiguiente, aun cuando un retraso de un año es un retraso largo, es razonable considerar que la Comisión podría haber aceptado la ampliación del plazo.

(96) Por lo que se refiere a la segunda prórroga concedida por las autoridades griegas, Grecia y HSY la justificaron por la privatización del astillero, durante la cual el plan de inversión estuvo paralizado (71). En otras palabras, el retraso en la ejecución del programa de inversión fue producto de una decisión deliberada de suspender la ejecución. La Comisión no puede de ninguna manera autorizar una prórroga del período de ejecución del programa de inversión cuando deliberadamente se había decidido parar la ejecución durante varios trimestres. Como se ha concluido anteriormente, atenerse al calendario fijado era crucial para la ejecución del plan de reestructuración. La Comisión autorizó ayudas para respaldar un plan de reestructuración preciso ejecutado en un momento preciso. Con carácter subsidiario, la Comisión señala que si se aceptaran prórrogas después del 31 de diciembre de 2001, el período de reestructuración sería tan prolongado que las inversiones realizadas después de dicha fecha no podrían considerarse «ligadas» —a tenor de lo dispuesto en la Directiva 90/684/CEE— a la reestructuración, ya iniciada en 1996. El plan de reestructuración aprobado en 1997 era inadecuado para hacer frente a la difícil situación financiera del astillero a partir del año 2001. Además, en 2001-2002 se aplicaron importantes medidas de reestructuración, medidas nuevas y que no estaban incluidas en el plan de reestructuración descrito en la Decisión N 401/97 (por ejemplo, una reducción adicional de plantilla). Habida cuenta de las consideraciones anteriores, la Comisión estima que no habría autorizado una ampliación del período de inversión más allá del 31 de diciembre de 2001.

(97) En conclusión, la Comisión considera que toda ayuda para gastos de inversión en los que se incurrió con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 no entra en el ámbito de la Decisión N 401/97.

(98) Grecia sostiene que aun cuando la Comisión considere que la ayuda para ciertos gastos de inversión no entra en el ámbito de la Decisión N 401/97, dicha ayuda debe, no obstante, ser considerada compatible como ayuda de reestructuración con arreglo a las Directrices de salvamento y reestructuración de 1999. La Comisión debe, por tanto, analizar si la ayuda para los gastos de inversión contraídos por HSY con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 podría ser considerada compatible. La Comisión señala que es indudable que después del 31 de diciembre de 2001 HSY era una empresa en crisis. Por ejemplo, las pérdidas acumuladas en los años anteriores eran tan cuantiosas que el patrimonio neto era negativo. Por tanto, toda ayuda concedida a la empresa, especialmente la ayuda destinada a la modernización de equipo obsoleto, debería ser considerada ayuda de reestructuración. La Comisión considera, sin embargo, que la empresa no reunía las condiciones para recibir ayuda establecidas en las Directrices de salvamento y reestructuración de 1999. Por ejemplo, se incumplió el principio de «ayuda única» establecido en el punto 48 de dichas Directrices porque Grecia ya había concedido ayuda de reestructuración a HSY por Decisión Ministerial de diciembre de 1997. De hecho, la ayuda de inversión aprobada por la Decisión N 401/97 era ayuda de reestructuración con arreglo a la Directiva 90/684/CEE y a la propia Decisión N 401/97. El punto 48 de las Directrices de salvamento y reestructuración de 1999 permite una excepción al principio de «ayuda única» en «circunstancias excepcionales e imprevisibles». La Comisión no encuentra circunstancias excepcionales e imprevisibles que pudieran justificar que se concediera ayuda de reestructuración para gastos de inversión efectuados con posterioridad al 31 de diciembre de 2001. En particular, el terremoto de septiembre de 1999 podría justificar, como se ha concluido anteriormente, un retraso limitado en la ejecución del plan de inversión, pero no es la causa del retraso en la ejecución del plan de inversión con posterioridad al 31 de diciembre de 2001. Por lo que se refiere a la paralización del plan durante el proceso de privatización, no se ajusta a la definición de «circunstancias excepcionales e imprevisibles». Grecia sostiene que no se infringiría el principio de «ayuda única» puesto que la ayuda se concedería como parte de la adaptación de un plan de reestructuración existente. Como se ha explicado pormenorizadamente, la Comisión considera que la inversión realizada con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 no forma parte del programa de inversión descrito en la Decisión N 401/97. Además, el punto 52 de las Directrices de salvamento y reestructuración de 1999 reza que «el plan revisado ha de tener como objetivo el retorno a la viabilidad siempre en un plazo razonable». Según el plan inicial, el astillero debería haber restablecido la viabilidad antes de 2000. Por consiguiente, la Comisión considera que el restablecimiento de la viabilidad previsto en junio de 2004 era un plazo demasiado largo en comparación con el plan inicial y que ya no se circunscribía en un plazo razonable. Por último, la Comisión observa que aceptar una ampliación tan prolongada del período de reestructuración equivaldría a eludir el principio de «ayuda única».

(99) En conclusión, la Comisión considera que la ayuda para gastos de inversión efectuados con posterioridad al 31 de diciembre de 2001 y relativos al programa de inversión descrito en la Decisión N 401/97 puede considerarse cubierta por la Decisión N 401/97. Cualquier otra ayuda no entra en el ámbito de aplicación de la Decisión N 401/97. Además, cualquier otra ayuda para gastos de inversión en que haya incurrido HSY es incompatible con el mercado común. Puesto que Grecia ha comunicado que la ayuda de inversión todavía no ha sido abonada a HSY, no deben recuperarse ayudas de HSY.

4.2. Préstamo de 4 670 millones GRD (13,72 millones EUR) concedido en 1999 y cubierto por una garantía estatal (medida P2)

4.2.1. Descripción de la medida

(100) Grecia señala que este préstamo a ocho años por valor de 4 670 millones GRD (13,72 millones EUR) fue concedido por el ETVA para financiar el programa de inversión (72). Por decisión de 8 de diciembre de 1999, el Gobierno concedió una garantía y aplicó una comisión de garantía de 100 puntos básicos. El préstamo fue concedido el 29 de diciembre de 1999 y pagado a HSY en tramos sucesivos a partir de esa fecha hasta el 26 de octubre de 2000, por un importe total de 12,76 millones EUR (73). El tipo de interés era Athibor (Euribor desde el 1 de enero de 2001) más 25 puntos básicos. El 31 de mayo de 2002, la garantía estatal y el préstamo fueron prorrogados hasta el 30 de junio de 2009 y el tipo de interés se incrementó en 100 puntos básicos. El reembolso del capital comenzó con un primer pago en diciembre de 2003.

4.2.2. Motivos para incoar el procedimiento

(101) La Decisión de incoar el procedimiento indica que la garantía estatal podría constituir ayuda estatal de compatibilidad dudosa. Además, independientemente de que sea o no ayuda, la Decisión N 401/97 indica que, para financiar el programa de inversión, los préstamos bancarios se obtendrán en condiciones normales de mercado sin garantías estatales. Parece, por tanto, que las garantías estatales estaban prohibidas de principio por la Decisión N 401/97.

4.2.3. Observaciones de terceros interesados

(102) Elefsis formuló las observaciones que siguen sobre las medidas P2, P3 y P4. Recuerda que la Decisión N 401/97 exigía que los préstamos bancarios para financiar a HSY se obtuvieran en condiciones normales de mercado sin garantías estatales. Se puede probar que los tres préstamos se concedieron en condiciones no equitativas. En primer lugar, estos préstamos se concedieron desde finales de 1999 en adelante, cuando la situación financiera de HSY era desastrosa y existía el peligro de que se retirara a la empresa la licencia de explotación. En segundo lugar, los préstamos se concedieron en un momento en el que era evidente que HSY no había conseguido ejecutar su plan de reestructuración/inversión ni había respetado las condiciones de la Decisión N 401/97. En tercer lugar, dada su desastrosa situación financiera y la falta de avales en condiciones equitativas, HSY no habría podido obtener estos préstamos en el sector privado.

4.2.4. Observaciones formuladas por Grecia

(103) Las autoridades griegas (y HSY) alegan que la garantía estatal no constituye ayuda estatal y se ofreció en condiciones normales de mercado. Basan su análisis en los siguientes elementos: — el astillero podría haber acordado un préstamo similar con cualquier otro banco ofreciendo otros tipos de avales distintos de una garantía estatal. En particular, la empresa podría haber ofrecido como aval algunos créditos relativos a contratos importantes o algunas hipotecas sobre sus activos, — la comisión de garantía anual del 1 % es el tipo de interés de mercado. Además, no es selectiva puesto que el Estado griego concedió varias garantías durante ese período y en algunos casos la comisión aplicada por el Estado fue mucho menor, — aun cuando la Comisión considerara que la comisión de garantía era inferior al tipo de mercado, el Estado, no obstante, actuó como un inversor en una economía de mercado puesto que era accionista de HSY (a través del ETVA) y se iba a beneficiar del restablecimiento de la rentabilidad que traería consigo la ejecución del plan de inversión, — el hecho de que el préstamo estuviera destinado a financiar un plan de inversión que había sido aprobado por la Comisión, habría constituido una razón suficientemente sólida para que el banco prestatario y el garante esperaran que HSY pudiera reembolsarlo, — el préstamo se reembolsa regularmente y se paga la comisión de garantía.

4.2.5. Evaluación

4.2.5.1. Artículo 296 del Tratado

(104) Antes de emprender una evaluación de la compatibilidad con arreglo al artículo 87 del Tratado, debe considerarse la aplicabilidad del artículo 296 del Tratado. La Comisión señala que, basándose en la decisión de concesión, HSY estaba obligado a utilizar el préstamo garantizado así como los dos otros préstamos cubiertos por la Decisión de incoar el procedimiento (es decir, las medidas P3 y P4) para financiar el programa de inversión (74). Como se concluía en la evaluación de la medida P1, el programa de inversión no entra en el ámbito de aplicación del artículo 296 del Tratado. Por consiguiente, la Comisión considera que estos tres préstamos destinados a financiar el programa de inversión están sujetos a las normas sobre ayudas estatales y no están cubiertos por el artículo 296 del Tratado.

4.2.5.2. Existencia de ayuda

(105) En primer lugar, hay que verificar si la garantía estatal cumple las condiciones para ser ayuda estatal a tenor del artículo 87, apartado 1, del Tratado.

(106) Para evaluar la existencia de ayuda en las diferentes garantías investigadas en la presente Decisión, la Comisión recurrirá a la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (75) (en lo sucesivo, «la Comunicación sobre las garantías»), publicada en marzo de 2000. No obstante, como se indica en su sección 1.4, la Comunicación no constituía un cambio de política sino más bien explica con más detalle el método seguido por la Comisión hasta entonces para evaluar las garantías. Por consiguiente, los principios establecidos en la Comunicación sobre las garantías pueden también utilizarse para evaluar las garantías concedidas antes de marzo de 2000. Según esta conclusión, en la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión utilizó la Comunicación sobre las garantías para evaluar la medida P2. Grecia no impugnó esta aplicación. Por el contrario, también la aplicó para evaluar la medida P2 (76).

(107) En primer lugar, para entrar en el ámbito de aplicación del artículo 87, apartado 1, una medida debe implicar recursos estatales. Ese es el caso de la medida P2 puesto que, al conceder esta garantía, el Estado aportó recursos estatales.

(108) En segundo lugar, debe establecerse si la medida es selectiva. Grecia aduce que el Estado ha concedido varias garantías a otras empresas y también aplicó un prima del 1 %. Grecia presentó una lista de dichas empresas. La Comisión considera que esto no demuestra que la medida sea de carácter general. Para que una medida sea de carácter general, debe estar abierta a todos los agentes económicos que operan dentro de un Estado miembro. Debe estar efectivamente abierta a todas las empresas en condiciones de igualdad de acceso, y no debe estar de facto reducida en su alcance mediante, por ejemplo, el poder discrecional del Estado para concederla o mediante otros factores que restrinjan su efecto práctico. La presente medida no puede, por tanto, ser considerada de carácter general. En particular, solo porque algunas empresas hayan recibido una garantía estatal no significa que todas las empresas pudieran recibirla. Grecia no ha demostrado que la concesión de una garantía estatal esté abierta a todos los agentes económicos en condiciones de igualdad de acceso. Además, todas las empresas que aparecen en la lista facilitada por Grecia son empresas de titularidad estatal o empresas que realizan alguna actividad militar. Parece, por tanto, que las empresas privadas no podrían recibir una garantía de este tipo para financiar sus actividades normales. De hecho, Grecia no cita el fundamento jurídico en el que se basó el Ministro de Hacienda para decidir conceder la garantía el 8 de diciembre de 1999. Probablemente sea la Ley 2322/1995, que es una medida selectiva, como se explicará en la evaluación de la medida E12b.

(109) En tercer lugar, debe demostrarse la existencia de una ventaja. De conformidad con el punto 2.2.2 de la Comunicación sobre las garantías, puesto que la garantía se otorgó antes de conceder el préstamo y no a posteriori, no existe presunción de ayuda al prestamista. Por consiguiente, lo que debe investigarse es la ayuda al prestatario, definida en el punto 2.1.1 de la Comunicación sobre las garantías. Grecia afirma que no existe ventaja puesto que HSY podría haber obtenido un préstamo similar ofreciendo al banco otro tipo de avales que una garantía estatal. La Comisión considera que no debe investigar si, ofreciendo otros avales, HSY podría haber obtenido este préstamo. En realidad, la Comisión debe evaluar si la operación real ejecutada por el Estado, es decir, si conceder una garantía o un préstamo sin contar con avales, habría sido aceptable para un inversor en una economía de mercado. Una garantía sobre un préstamo avalado por un derecho de garantía sobre algunos activos o por una cesión de créditos constituye una transacción diferente. Como se indica en la sección 2.1.1 de la Comunicación sobre las garantías, una de las ventajas potenciales de la garantía estatal es la posibilidad para el prestatario de «dar menos garantías». Además, incluso si debiera evaluarse la posibilidad de conseguir financiación dando menos garantías, la Comisión ya ha concluido en la sección 3.1 de la presente Decisión que, con posterioridad al30 de junio de 1999, HSY no habría conseguido préstamos o garantías de bancos privados ni siquiera aportando un aval al banco. La Comisión concluye que, puesto que la garantía estatal se concedió en diciembre de 1999, dio una ventaja a HSY al facilitarle financiación que no habría recibido del mercado.

(110) Grecia sostiene también que la comisión de garantía del 1 % era el precio de mercado y que, por tanto, no constituye una ventaja. La Comisión señala que Grecia no facilitó datos del mercado que probaran que los bancos estaban dispuestos a conceder una garantía a ese precio. Grecia se limitó a facilitar una lista de garantías otorgadas por el Estado durante el mismo período por el mismo precio. La Comisión no considera que esta lista pruebe que la comisión de garantía pedida a HSY es conforme con el mercado y no constituye ayuda. En concreto, dicha lista no puede considerarse como uno de «los regímenes de garantía [que] no constituyen ayudas estatales a efectos del apartado 1 del artículo 87» puesto que, como ilustra la garantía a favor de HSY, no cumple muchas de las condiciones establecidas en la sección 4.3 de la Comunicación sobre las garantías. Además, aun cuando una comisión de garantía del 1 % pudiera haber sido conforme con el mercado para otras empresas (saneadas), eso no significa automáticamente que lo hubiera sido para una empresa en crisis como HSY.

(111) Por lo que se refiere a la alegación de que una garantía por debajo del precio de mercado podría ser aceptable para un inversor en circunstancias similares dado que Grecia era accionista de HSY, la Comisión ya la ha desestimado en la sección 3.1 de la presente Decisión.

(112) La sección 3.1 demuestra también que desde el 30 de junio de 1999 se disponía de información suficien