Decisión de la Comisión

de 12 de febrero de 2004

relativa a las ventajas otorgadas por la Región Valona y Brussels South Charleroi Airport a la compañía aérea Ryanair con ocasión de su instalación en Charleroi

[notificada con el número de documento C(2004) 516]

(Los textos en lenguas francesa y neerlandesa son los únicos auténticos)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2004/393/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,

Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Por informaciones publicadas en la prensa belga en julio de 2001 y una queja recibida en enero de 2002, la Comisión se enteró de que Bélgica había concedido una serie de ventajas a la compañía aérea Ryanair para que prestara servicios aéreos en el aeropuerto de Charleroi. Mediante cartas de 21 de noviembre de 2001, 13 de junio de 2002, 4 de julio de 2002 y en una reunión el 9 de octubre de 2001, Bélgica dio a la Comisión una serie de informaciones.

(2) Por carta de 13 de diciembre de 2002 (SG (2002) D/233141), la Comisión informó a Bélgica de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE con respecto a esta medida. Bélgica envió sus observaciones el 14 de febrero de 2003 después de haber solicitado un plazo adicional hasta el 15 de febrero de 2003 para su respuesta, que la Comisión concedió.

(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea(2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.

(4) La Comisión recibió observaciones al respecto por parte de los interesados. Transmitió las observaciones que no incluían datos confidenciales por carta de 19 de marzo de 2003 y posteriormente las demás, sin los elementos confidenciales, por carta de 22 de abril de 2003 a Bélgica y le dio la posibilidad de comentarlas en el plazo de un mes. La Comisión recibió esos comentarios por cartas de 16 y 27 de mayo de 2003.

(5) A petición de la Comisión, se celebraron tres reuniones con las autoridades belgas el 24 de junio y el 23 y 25 de julio de 2003. Después de las reuniones se envió la información adicional que la Comisión había solicitado el 27 de agosto de 2003.

(6) La última carta con información adicional enviada por Bélgica a la Comisión tiene fecha de 19 de diciembre de 2003. En esa misma misiva, las autoridades belgas pedían otra reunión con la Comisión, que tuvo lugar el 16 de enero de 2004.

2. DESCRIPCIÓN

2.1. RESUMEN DE LOS ACONTECIMIENTOS

(7) La Región Valona, propietaria de la infraestructura aeroportuaria de Charleroi, firmó el 6 de noviembre de 2001 un acuerdo con Ryanair por el que se reducía la tasa de aterrizaje un 50 % en relación con la fijada por el gobierno y publicada en el Boletín Oficial de Bélgica(3). El ministro de transportes de Valonia concedió discrecionalmente ese descuento a Ryanair mediante un contrato privado y no mediante la aprobación de una norma legislativa. Mientras que el régimen general calcula la tasa de aterrizaje en función del peso del avión en toneladas, en el caso de Ryanair, la base imponible es diferente y se recauda por pasajero embarcado(4). Además, la Región Valona se comprometió a compensar a Ryanair por las pérdidas que la compañía pudiera sufrir por una posible modificación de las tasas aeroportuarias o de los horarios de apertura del aeropuerto durante el periodo 2001-2016(5). Estas ventajas no se han hecho públicas, ni Ryanair se ha comprometido a nada a cambio con la Región Valona.

(8) Brussels South Charleroi Airport (BSCA) es una empresa pública controlada por la Región Valona que administra el aeropuerto desde 1991 en virtud de un convenio de concesión de 50 años. BSCA percibe compensaciones financieras de la Región Valona por efectuar diversas misiones de interés general que le han sido confiadas. De acuerdo con ese convenio, BSCA está autorizada a recaudar el 65 % de las tasas relacionadas con el tráfico aeronáutico, así como las correspondientes a todo servicio prestado(6). Mediante carta de 4 de julio de 2002, las autoridades belgas explicaron que la Región Valona entrega el 65 % de las tasas a BSCA como compensación fija global: "lo que se tiene en cuenta son la acogida, el embarque, el desembarque y el tránsito de pasajeros y de sus equipajes, así como el crecimiento de los gastos generales no atribuibles a una partida en particular y consecuencia del aumento rápido del número de pasajeros que hay que acoger en unas instalaciones que no están adaptadas para ello." Las autoridades belgas precisaron que esas "actividades son un servicio público y pueden ser compensadas de acuerdo con el artículo 73 y el apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE".

(9) Esos ingresos permiten a BSCA dar a Ryanair una "participación" en los gastos asociados a la apertura de la base de Ryanair en Charleroi (250000 EUR para gastos de alojamiento y manutención del personal de Ryanair; 160000 EUR por cada nueva ruta abierta, hasta un máximo de tres rutas por avión con base en el aeropuerto, es decir, un máximo de 1920000 EUR; 768000 EUR en concepto de participación en los gastos de contratación y formación de los pilotos y las tripulaciones de los vuelos a los nuevos destinos a partir del aeropuerto; 4000 EUR para la compra de material de oficina; puesta a disposición gratuitamente de 100 m2 de oficinas; un almacén industrial de 100 m2; derecho de acceso al aula de formación y un coste mínimo o nulo por la utilización de una hangar para el mantenimiento de los aviones).

(10) Además, el precio de la asistencia en tierra que se ofrece a Ryanair es de 1 EUR por pasajero, es decir, 10 veces inferior al que BSCA exige a los demás usuarios.

(11) Ryanair y BSCA han creado una empresa conjunta de promoción y publicidad que financia las campañas publicitarias y comerciales de Ryanair relacionadas con sus actividades en Charleroi. Esta empresa financia, por ejemplo, una parte del precio de los billetes de oferta de Ryanair. BSCA y Ryanair contribuyen en igual proporción al funcionamiento de Promocy (62500 EUR para constituir el capital social de "Promocy" y una contribución al presupuesto anual de 4 EUR por pasajero para actividades de comercialización).

(12) A cambio, Ryanair se comprometió con BSCA a establecer en Charleroi la base de un número de aviones (entre dos y cuatro) y a efectuar, por lo menos, tres vuelos por avión con salida en Charleroi durante un periodo de 15 años. La compañía irlandesa garantiza también al gestor del aeropuerto un tráfico de pasajeros que le permite esperar unos ingresos, ya sea por tasas aeroportuarias u otras actividades diferentes de las aeronáuticas. Si Ryanair suspendiera sus operaciones en Charleroi, tendría que devolver a BSCA la participación en los gastos relacionados con la apertura de la base de Ryanair y la contribución a las actividades de comercialización.

2.2. EVALUACIÓN INICIAL DE LA COMISIÓN QUE FIGURA EN LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO

(13) En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró, en primer lugar, que la concesión por la Región Valona de una reducción de las tasas aeroportuarias a una única compañía aérea, en todos sus vuelos, durante quince años mediante un convenio bilateral que no se ha hecho público y que exime de lo dispuesto en la legislación, equivale a conceder una exención fiscal a una compañía, lo que la coloca en una situación más ventajosa que sus competidoras en Charleroi. La garantía de recibir una compensación en caso de que la Región Valona ejerza sus competencias fiscales (aumento de las tasas) o normativas (modificación de los horarios de apertura del aeropuerto) le permite a Ryanair operar en unas condiciones y un entorno comercial totalmente estables, protegida de todo riesgo comercial, lo que constituye otra ventaja únicamente para esta compañía aérea. La Comisión consideró también que el principio del inversor privado en una economía de mercado no era aplicable a la actuación de la Región Valona en el ejercicio de sus competencias normativas y fiscales(7). Estas medidas son específicas, se conceden mediante fondos estatales, pueden falsear la competencia y el comercio intracomunitario y podrían, por lo tanto, considerarse ayudas estatales.

(14) A juicio de la Comisión, el hecho de que BSCA sufrague algunos costes de explotación de los servicios aéreos equivalía, además, a favorecer a Ryanair frente a sus competidoras, sean éstas compañías que operan desde Charleroi, sean otras compañías que operan desde otros aeropuertos y que deben financiar ellas mismas sus costes de publicidad, formación de los pilotos, alojamiento de sus empleados, etc. La Comisión consideró que sería difícil aplicar en este caso el principio del inversor privado en una economía de mercado, ya que se habían confundido en gran parte los papeles de la Región Valona como autoridad pública y de BSCA como empresa aeroportuaria. Resultaba, pues, difícil determinar con certeza si BSCA había actuado como un inversor privado al celebrar esos acuerdos con Ryanair y subsistía la duda de que las autoridades públicas y la empresa pública BSCA, controlada por ellas, hubieran concedido ayudas ilegales y potencialmente incompatibles a la compañía irlandesa.

(15) En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión llegaba a la conclusión de que, en la medida en que las ventajas concedidas por la Región Valona y por BSCA a Ryanair fueran ayudas estatales según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, ponía en duda que esas ayudas pudieran ser compatibles con el mercado común en virtud de las excepciones de los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado.

3. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

(16) La Comisión ha recibido tanto observaciones que criticaban los acuerdos como contribuciones de terceras partes interesadas que defendían su legitimidad.

3.1. RESUMEN DE LAS OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS

(17) Las partes interesadas critican más las condiciones en que se han dado los incentivos económicos a Ryanair (importancia, ausencia de proporcionalidad y decrecimiento, duración ilimitada, ausencia de transparencia, discriminación y desigualdad de las compañías en lo que se refiere al coste de las tasas aeroportuarias) que su concesión. Casi todos los interesados subrayan las repercusiones de esas ayudas sobre la competencia con las demás compañías aéreas e incluso con los otros modos de transporte. Algunos terceros cuestionan los hechos (entrega del 65 % de las tasas aeroportuarias a BSCA como compensación por un servicio público, recapitalización de BSCA a cargo de la Región Valona, puesta a disposición de BSCA de la infraestructura aeroportuaria, pago de los costes de seguridad por la Región Valona, apertura del mercado de asistencia en tierra a otras compañías en virtud de la Directiva 96/67/CE).

(18) Las partes interesadas que defienden la legalidad de esos acuerdos explican que son práctica corriente en el sector aéreo y que es normal que los aeropuertos concedan ventajas a las compañías aéreas que atraen a muchos pasajeros y generan ingresos importantes. Consideran que la Región Valona y BSCA han actuado como inversores privados en una economía de mercado al firmar esos acuerdos con Ryanair. Los terceros interesados subrayan que, si la Comisión llegara a la conclusión de que se trata de ayudas estatales, se discriminaría entre aeropuertos privados y aeropuertos públicos en contra de lo dispuesto en el artículo 295 del Tratado. La Comisión no debería exigir que los acuerdos celebrados entre aeropuertos públicos y compañías aéreas se hagan públicos, ya que colocaría a los aeropuertos públicos en una situación desventajosa para competir con los aeropuertos privados.

3.2. OBSERVACIONES CRÍTICAS DE LOS INTERESADOS SOBRE LOS ACUERDOS

3.2.1. BRITANNIA

(19) La compañía aérea Britannia considera normal que los aeropuertos tengan la posibilidad de ofrecer ayudas a las actividades de comercialización y descuentos en función del volumen de pasajeros que las compañías aporten, sobre todo, si se trata de aeropuertos que no están todavía bien asentados. No obstante, esas ventajas deben ser proporcionales, realistas y limitadas a un periodo determinado. Britannia se muestra preocupada por la falta de igual entre compañías aéreas competidoras en este caso. Las tasas aeroportuarias son desiguales e irreales teniendo en cuenta que el uso que las compañías de bajo coste hacen de las pistas, las terminales o los dispositivos de seguridad es el mismo que el de las demás compañías.

3.2.2. SCANDINAVIAN AIRLINES

(20) SAS recuerda que la liberalización del cielo europeo ha dado lugar a una competencia mayor entre las compañías aéreas tradicionales y ha permitido también la creación de nuevas compañías que han desarrollado nuevos conceptos comerciales. Es importante que esta competencia respete un acervo reglamentario aplicado de manera transparente y no discriminatoria.

3.2.3. KLM ROYAL DUTCH AIRLINE

(21) KML explica que las compañías de bajo precio y las compañías tradicionales ofrecen productos diferentes y que ambas tienen su "razón de ser" tanto desde el punto de vista comercial como del operativo. Las compañías de bajo precio no utilizan, por lo general, los grandes aeropuertos cuya logística puede ser compleja y los costes de utilización elevados, sino que prefieren aeropuertos regionales que les permiten efectuar más vuelos con un coste menor. No hay por qué oponerse a esa evolución, pero tampoco debe basarse en ayudas. En opinión de KLM, las ventajas de las que se ha beneficiado Ryanair en Charleroi superan lo que está autorizado en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado y el que Ryanair se haya comprometido a basar un determinado número de aviones en el aeropuerto de Charleroi como contrapartida no influye en tal hecho.

3.2.4. AIR FRANCE

(22) Air France considera que la reducción de los costes de explotación de Ryanair y el que la Región Valona y BSCA los sufraguen supone una desventaja para los competidores de Ryanair que ofrecen conexiones en el mercado intracomunitario. La reducción de la tasa de aterrizaje permite a Ryanair disminuir sus costes de explotación y la hace, de hecho, más competitiva que sus competidoras no solamente en el caso de los vuelos con origen o destino en Charleroi, sino también en todos los demás de la red de Ryanair. Se considera también la garantía de compensación ofrecida por la Región Valona una ventaja que asegura a Ryanair condiciones de explotación estables, aunque "la experiencia en la utilización de no importa qué aeropuerto demuestra que el entorno comercial y normativo jamás permanece invariable. Así, las tasas aeroportuarias aumentan en seguida si el gestor se ve obligado a financiar medidas específicas, eventualmente para acoger a otras compañías que quisieran implantarse en Charleroi. Por otra parte, la evolución de las medidas ambientales puede también modificar las condiciones de utilización de un aeropuerto." Air France establece un paralelo entre la situación de Charleroi y la que se da en los demás Estados miembros y, en particular, en Francia.

3.2.5. AUSTRIAN AIRLINES

(23) Según Austrian Airlines, la aparición de compañías de bajo precio ha generado una carrera de subvenciones entre los aeropuertos y regiones que quieren contar con los servicios de esas compañías. Esta evolución pone en duda el principio de la remuneración por la puesta a disposición de infraestructuras que es una de las normas básicas del mundo de la aviación civil. Las ayudas concedidas no son decrecientes, son independientes de los resultados que consiga Ryanair en esas rutas y sólo benefician a una compañía aérea, lo que supone una discriminación. Austrian indica por último que "cooperaciones" como las que ha establecido Ryanair con la Región Valona dan lugar a graves falseamientos de la competencia entre compañías aéreas y son ampliamente incompatibles con el buen funcionamiento del mercado interior de la aviación.

3.2.6. ASOCIACIÓN DE VECINOS Y HABITANTES DE LOS MUNICIPIOS CERCANOS AL AEROPUERTO DE CHARLEROI-GOSSELIES (ARACH)

(24) La ARACH señala a la Comisión que había solicitado del ministro competente una copia de los acuerdos entre Ryanair, la Región Valona y BSCA en ejercicio del derecho de acceso a la información sobre medio ambiente, la cual le fue denegada. La asociación muestra su preocupación por que las ayudas financieras concedidas a Ryanair den lugar a "un desarrollo salvaje del aeropuerto" en una zona urbana y "como ciudadanos y contribuyentes se preocupan por que se den ayudas públicas dudosas a una empresa privada, ya que se trata de una utilización abusiva de los fondos presupuestarios de la Región Valona".

3.2.7. PARTE INTERESADA A

(25) Una de las partes interesadas se muestra "muy preocupada" por la subvenciones concedidas por entidades públicas que afectan a las condiciones de la competencia entre los diferentes modos de transporte: "Así, la empresa Ryanair se beneficia de unas subvenciones públicas en la ruta Charleroi-Londres de las que no goza Eurostar, un servicio prestado conjuntamente por SNCB (ferrocarriles belgas), los ferrocarriles británicos y SNCF (ferrocarriles franceses). Sin embargo, ambos medios de transporte compiten directamente en la ruta Bruselas-Londres. Las empresas ferroviarias deben sufragar sus campañas de publicidad sobre esta ruta, comprar su propio material y locomotoras, pagar el peaje por el uso de las infraestructuras y el túnel, etc. No existe, pues, la igualdad de trato entre competidores."

3.2.8. PARTE INTERESADA B

(26) La parte interesada B aduce que las ventajas concedidas a Ryanair aligeran su estructura de costes y le permiten ofrecer precios inferiores. Ese proceder afecta a las condiciones de la competencia, independientemente de que los vuelos de esas compañías partan de Charleroi o del aeropuerto de Bruxelles-National (Zaventem) y sea cual sea la ruta. La competencia entre las compañías de bajo coste no es una competencia que debe analizarse ruta por ruta. Para muchos viajeros, los destinos de Venecia o Barcelona son sustituibles. El interés que han despertado los vuelos de bajo precio en esos pasajeros no se debe a su deseo de ir a un lugar preciso, sino al de tomarse un descanso de la vida cotidiana, ya sea en Venecia o en Barcelona. La competencia se ejerce, por lo tanto, en todas las rutas.

(27) Esta empresa explica que los costes directos en Bruselas son de 32,14 EUR por pasajero, mientras que en Charleroi(8) Ryanair paga 5 EUR.

(28) A pesar de que los servicios de asistencia en tierra son más limitados para Ryanair que para otras compañías aéreas, esta parte interesada señala que muchos servicios de asistencia en tierra son necesarios, de todas maneras, para todas las compañías. El que el mercado de la asistencia en tierra esté abierto a la competencia en el aeropuerto de Bruxelles-National significa que los costes de asistencia no deberían ser mucho más elevados en Bruselas que en Charleroi. Los costes de asistencia son, por lo general, más elevados en los aeropuertos pequeños que los garantes, ya que las empresas no suelen llegar a alcanzar el tamaño crítico para conseguir economías de escala. Esta parte interesada considera que Ryanair ahorró 17 millones de euros en 2003 en relación con el coste real de la asistencia en tierra y de la tasa de aterrizaje. También al parecer, BSCA no ha tenido en cuenta que, al alcanzar el aeropuerto los 2 millones de pasajeros anuales, tendría que aplicar la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad(9) y abrir, por lo tanto, el mercado de la asistencia en tierra a otras empresas.

(29) BSCA no parece, pues, haber actuado como un inversor privado en una economía de mercado, sino por motivos políticos y sociales siguiendo instrucciones de la Región Valona. El contrato de 15 años impedirá probablemente a BSCA ser una empresa rentable y seguirá teniendo problemas de explotación. La perspectiva de obtener un rendimiento de la inversión puede malograrse por la retirada de Ryanair(10).

(30) Al parecer, BSCA recibe contribuciones de la Región Valona, ya sea el 65 % de las tasas aeroportuarias o la puesta a disposición gratuita de las infraestructuras, al tiempo que la Región Valona hace una contribución a la Sociedad Valona de Aeropuertos (Sowaer). En principio, cada aportación de la Región Valona debe limitarse a compensar los costes por las obligaciones de servicio público impuestas a BSCA, pero la situación no está muy clara.

(31) Según esta empresa, que reconoce haberse beneficiado también a veces de ayudas a la comercialización de nuevos destinos, aunque nunca de descuentos en las tasas aeroportuarias o en el coste de la asistencia en tierra, las ventajas concedidas a Ryanair en Charleroi van más allá de lo habitual. No obstante, considera haber corrido riesgos comerciales también importantes al instalarse en el aeropuerto de Bruxelles-National cuando había una gran competencia de Sabena.

(32) El que otros gestores de aeropuertos concedan ventajas a Ryanair no puede utilizarse para demostrar que el aeropuerto de Charleroi ha actuado como un inversor privado en una economía de mercado. Esta empresa hace referencia a la sentencia Steinike & Weiling del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas(11).

3.2.9. PARTE INTERESADA C

(33) De acuerdo con la parte interesada C, BSCA no ha actuado como un inversor privado ya que las ventajas concedidas son mucho más importantes que las de otros aeropuertos(12). El que Ryanair obtenga ventajas también otros aeropuertos tampoco viene al caso, ya que puede que sean también ayudas estatales.

(34) El interesado señala a la Comisión varios factores que deberían tenerse en cuenta en el análisis de la posible vuelta a la rentabilidad de BSCA y que parecen excluir los beneficios a medio plazo:

- BSCA obtuvo una recapitalización de la Región Valona por valor de 4 millones de euros en diciembre de 2002.

- "Disfruta de una exención de la mitad del importe del canon adeudado a la Región Valona durante el periodo 2001-2006. Esta ventaja representa un millón de euros anuales, que BSCA deberá rembolsar, de todas maneras, a partir de 2007."

- La Comisión debería tener en cuenta el coste de las obras de ampliación del aeropuerto de Charleroi evaluado en 95 millones de euros, así como las modalidades de financiación. Si BSCA no sufraga esas obras, habría que verificar las condiciones de la puesta a disposición de BSCA de esas infraestructuras por parte de la Región Valona. Esta parte interesada pone en duda que, en vista de la situación actual de las infraestructuras, el aeropuerto pueda acoger un número suficiente de pasajeros para que BSCA alcance el equilibrio financiero.

- La Región Valona pone gratuitamente a disposición de BSCA el material y personal necesarios para garantizar la seguridad del aeropuerto de Charleroi, a saber, el control de pasajeros y equipajes antes del embarque, y añade la parte interesada C que "la Comisión sabe seguramente que, por norma general, los costes de seguridad los sufragan los usuarios del aeropuerto, ya sea a través de un canon de seguridad que se paga a la compañía explotadora del aeropuerto o bien mediante una tasa cuando esos servicios corren a cargo de las autoridades públicas."

3.3. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS EN DEFENSA DE LA LEGALIDAD DE LOS ACUERDOS

3.3.1. TBI

(35) TBI es una empresa que posee varios aeropuertos en el mundo y presta diferentes tipos de servicios aeroportuarios. Es propietaria y gestora de los aeropuertos de Londres Luton, Cardiff International, Belfast International y Stockholm Skavsta. Gestiona otros cuatro aeropuertos propiedad de regiones y autoridades locales. Por último, presta servicios aeroportuarios especializados en otros 28 aeropuertos.

(36) TBI afirma que estaba negociando con Ryanair el uso de Stockhom Skavsta cuando esta compañía negociaba también con el aeropuerto de Charleroi y que los acuerdos con Charleroi son similares a los de TBI con Ryanair y otras compañías de bajo coste para Stockholm Skavsta.

(37) TBI aduce que, por el simple hecho de que sean aeropuertos públicos, no debe frenarse el desarrollo de aeropuertos como el de Charleroi en relación con sus competidores privados:

- Conceder descuentos en las tasas de aterrizaje y la asistencia en tierra es una práctica comercial corriente para atraer compañías que pueden aportar una cantidad de pasajeros importante. El volumen de pasajeros garantiza ingresos comerciales al aeropuerto(13). Sin esos pasajeros, el aeropuerto tendría que esforzarse constantemente para alcanzar el umbral de rentabilidad.

- Los aeropuertos propiedad del estado deben poder ofrecer compensaciones en caso de que las autoridades regionales aumenten las tasas, ya que los aeropuertos privados las pueden fijar por la duración del contrato.

- Las contribuciones consistentes en la sufragación de los costes de alojamiento, formación del personal y comercialización son corrientes y hay que compararlas con la inversión efectuada y el riesgo que corre el transportista que basa sus aviones en un aeropuerto poco conocido.

- Las contribuciones a actividades de comercialización son habituales en los aeropuertos poco utilizados. Las compañías que usan esos aeropuertos tienen que hacer un gran esfuerzo para comercializar sus vuelos. Las campañas de comercialización benefician al aeropuerto, ya que mejoran su imagen y hacen aumentar el número de pasajeros. TBI ofrece ese tipo de contribuciones, sobre todo, cuando una empresa ofrece un servicio nuevo o aumenta la frecuencia de algunos de los vuelos de una ruta determinada.

- No sería justo obligar a los aeropuertos públicos a hacer públicos los acuerdos con los transportistas aéreos, ya que se verían así en desventaja competitiva en relación con los aeropuertos privados que no tienen tal obligación.

(38) TBI explica que los aeropuertos regionales han estado infrautilizados durante años por la ausencia de competencia entre las compañías aéreas antes de la apertura de los mercados en el ámbito europeo y, a partir de esa fecha, porque las compañías tradicionales se centran en los aeropuertos en los que tienen establecido su nudo de comunicaciones (hub). La aparición de empresas como Ryanair, que ofrecen servicios de punto a punto a partir de aeropuertos más pequeños, ha contrarrestado esta tendencia y da a esos aeropuertos la oportunidad de alcanzar el umbral de rentabilidad. Como ejemplo se puede citar el caso de los aeropuertos de Londres Luton, utilizado al 70 % por compañías de bajo coste (Easyjet, Ryanair y Hapag Lloyd)(14), de Cardiff, utilizado al 65 % por empresas de bajo coste (Bmibaby en particular)(15), de Belfast (Easyjet y Go) y de Stockholm Skavsta(16), que desde enero de 2003 es una de las bases de Ryanair.

3.3.2. HRL MORRISON AND CO

(39) HRL Morrison and Co es propietaria, a través de su filial Infratil, del 67 % de Glasgow Prestwick cuya historia resume. Cuando la British Airport Authority vendió el aeropuerto de Glasgow en 1992, se utilizaba alrededor del 1 % de la capacidad del aeropuerto. En 1994 y ante la imposibilidad de atraer a las compañías tradicionales, el aeropuerto decidió firmar un acuerdo de 15 años con Ryanair para que ésta ofreciera dos vuelos diarios entre Glasgow y Dublín. El primer año se transportaron 114000 pasajeros entre Irlanda y Escocia. Posteriormente Ryanair introdujo varias rutas más y en 2003 estaba previsto un número de pasajeros de 1,7 millones. Gracias a Ryanair, el aeropuerto ha desarrollado sus operaciones comerciales, ha alcanzado un tamaño crítico y el umbral de rentabilidad.

(40) Según Morrison, un inversor privado podría haber adoptado el planteamiento aplicado por el aeropuerto de Charleroi. Basaría su oferta en determinados factores determinantes: el volumen de pasajeros que una compañía puede aportar al aeropuerto, su voluntad de comprometerse a largo plazo mediante contratos, las necesidades específicas de la compañía, el horario de vuelos y su coherencia con actividad del aeropuerto (tráfico existente) y los fondos necesarios para la terminal y la asistencia en tierra. Calcularía los beneficios esperados del acuerdo con Ryanair en su totalidad (y no de los diferentes elementos constitutivos tomados por separado). Los beneficios de este tipo de transacción deben considerarse por un período de aproximadamente 20 años, con un despegue de las actividades pasados de tres a cinco años. Cuando se trata de un acuerdo de 15 años, los accionistas de Morrison consideran que puede ser comercialmente aceptable si se consiguen un rendimiento de la inversión a los cinco años aproximadamente de haber firmado el acuerdo.

(41) Morrison presenta en sustancia las mismas observaciones que TBI en lo que se refiere al descuento en los cánones, las contribuciones y los incentivos financieros y precisa que:

- Es habitual que los aeropuertos negocian descuentos en las tasas aeroportuarias y la asistencia en tierra a cambio de un cierto volumen de pasajeros y del compromiso de Ryanair a largo plazo, que impide a la compañía irse a otro aeropuerto(17).

- Los aeropuertos se encuentran en una situación difícil en lo que se refiere a la publicidad, ya que la única manera realmente eficaz de llevarla a cabo es promoviendo los servicios aéreos a partir del aeropuerto. No es importante que el nombre del aeropuerto no aparezca en primer lugar, ya que lo que cuenta son los beneficios de las campañas publicitarias, es decir, el aumento del número de pasajeros.

(42) La prueba más evidente del carácter comercial de los acuerdos con Charleroi es que Morrison se interesa por tener una participación en BSCA, a pesar de no haber podido acceder a las cuentas de BSCA.

(43) Morrison considera que la Comisión se equivocaría si obligara a un aeropuerto a ofrecer las mismas condiciones a todas las compañías sin distinguir el volumen de tráfico que generan. No estaría bien tampoco que impusiera la obligación de hacer públicos unos acuerdos comerciales de tipo privado, ya que los aeropuertos competidores dispondrían así de información comercial confidencial.

3.3.3. RYANAIR

(44) Ryanair destaca, como observación general, las consecuencias de la decisión de la Comisión para la supervivencia de los aeropuertos regionales y la liberalización de los servicios de transporte aéreo durante los próximos 20 años. Las compañías de bajo coste han asumido riesgos para alcanzar lo que las compañías tradicionales no han conseguido: hacer viables aeropuertos regionales infrautilizados como, por ejemplo, Londres Stansted, Glasgow Prestwick, Londres Luton, Belfast, etc. Estos aeropuertos compiten con los grandes aeropuertos, lo que obliga a los antiguos monopolios a disminuir sus costes y aumentar su eficacia. Los beneficiados son los consumidores que pueden comprar ahora billetes de avión baratos. La Comisión no debería impedir que los aeropuertos secundarios del continente experimenten lo que ha ocurrido en los aeropuertos del Reino Unido que ofrecen también incentivos.

(45) Si la Comisión llegara a la conclusión de que se trata de ayudas estatales:

- Violaría el artículo 295 del Tratado al discriminar entre aeropuertos privados y aeropuertos públicos. La Comisión no puede prejuzgar el régimen de propiedad de los Estados miembros.

- Impediría que los aeropuertos públicos ofrecieran las mismas condiciones financieras que los aeropuertos privados, lo que es inaceptable desde un punto de vista político y jurídico.

- Obligaría a los aeropuertos a hacer públicos todos sus gastos sin que exista obligación jurídica al respecto, con lo que la Comisión abusaría del poder que le otorgan las disposiciones del Tratado sobre ayudas estatales, cuando el tratado prevé un fundamento jurídico específico, el artículo 80, para legislar sobre los cánones aeroportuarios(18). La propuesta de Directiva del Consejo relativa a las tasas aeroportuarias(19) se basaba en ese fundamento jurídico.

(46) Después de recordar cuál es su relación con el aeropuerto valón, Ryanair aduce que los acuerdos entre Ryanair, BSCA y la Región Valona no incluyen ayudas estatales por tres motivos: es de aplicación el principio del inversor privado en una economía de mercado, no hay selección y los acuerdos no falsean la competencia.

3.3.3.1. Relaciones entre Ryanair y los aeropuertos secundarios

(47) Para atraer inversiones en infraestructuras, los aeropuertos secundarios necesitan una masa crítica de pasajeros que sólo pueden conseguir mediante acuerdos a largo plazo con una compañía aérea. El volumen de pasajeros garantizado difiere según se trate de bases o de rutas abiertas por Ryanair como se puede ver en los cuadros 1 y 2.

Cuadro 1 - Bases de Ryanair (volumen de pasajeros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2 - Rutas de Ryanair (volumen de pasajeros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(48) Para atraer a las compañías, los aeropuertos están dispuestos a negociar descuentos como indica un estudio encargado por la Comisión(20). Ryanair ha entregado información confidencial a la Comisión sobre lo que paga en Charleroi y en aeropuertos "privados" como el de Stockholm-Skavsta, Glasgow Prestwick, Francfort-Hahn, Ancona, Bournemouth, Liverpool y Knock, que demuestra que los pagos netos en Charleroi con superiores a los de los demás aeropuertos(21).

(49) Antes de que Ryanair se instalara en Charleroi, el aeropuerto acogía a 20000 pasajeros el año, es decir, una media de 50 diarios. Gracias a la ruta Charleroi-Dublín, inaugurada el 1 de mayo de 1997, Ryanair transportó 178000 pasajeros en 2000. En cuatro años ha transportado entre esas dos ciudades una cantidad de pasajeros superior a todo el tráfico existente en la ruta Bruselas-Dublín en 1997. En 2002 más de 1,25 millones de viajeros (casi 4000 pasajeros por día) volaron del aeropuerto a 10 destinos europeos distintos. El crecimiento del volumen de tráfico entre 1997 y 2002 fue de 1455 %.

(50) Ryanair ha hecho una serie de comentarios sobre el desarrollo de las negociaciones con el aeropuerto en relación con la descripción incluida en la decisión por la que se incoa el procedimiento:

- Durante el verano y el otoño de 2000, Ryanair había empezado a negociar con otros aeropuertos con el fin de establecer una nueva base o para añadir nuevos aviones a algunas líneas a partir del verano de 2001.

- Los acuerdos entre BSCA, Ryanair y la Región Valona se finalizaron en febrero de 2001. La firma, que tuvo lugar en noviembre de 2001, no es más que su oficialización. Las negociaciones con Charleroi se desarrollaron como cualquier otra negociación comercial.

Aplicación del principio del inversor privado en una economía de mercado

(51) El principio del inversor privado en una economía de mercado debe aplicarse tanto a BSCA, que actúa como cualquier gestor de aeropuerto al intentar aumentar al máximo la rentabilidad del aeropuerto, como a la Región Valona, propietaria del aeropuerto, que actúa como cualquier accionista de un aeropuerto que quiere aumentar al máximo el valor del aeropuerto. Los acuerdos se celebraron en las condiciones normales del mercado como ha ocurrido con otros varios aeropuertos privados. Ryanair, por otra parte, ha conseguido condiciones más favorables en el aeropuerto de Londres Luton.

(52) Los beneficios de la instalación de Ryanair para el propietario y el gestor del aeropuerto superan los obtenidos por Ryanair, ya que garantizan, por ejemplo, un aumento del valor del aeropuerto (una gran inversión de cuatro aviones basados permanentemente en Charleroi, 4000 pasajeros al día por término medio, más de 1,5 millones de pasajeros en 2003, la utilización eficaz del aeropuerto, beneficios importantes al cabo de dos años, uno de los crecimientos más grandes entre los aeropuertos europeos basado en un acuerdo por 15 años, 10 destinos en cuatro países europeos, inversiones en actividades de comercialización del aeropuerto, penalizaciones económicas importantes para Ryanair en caso de no respetar las condiciones previstas en el contrato en lo que se refiere al volumen de pasajeros, experiencia en el trato con una de las compañías más eficaces del mundo y personal muy experimentado, aumento de los ingresos por alquileres, aumento del valor comercial del aeropuerto y mayor atractivo del aeropuerto para nuevos inversores).

(53) La duración de los acuerdos (15 años) no es inusual. Ryanair tiene acuerdos de 10 a 20 años con casi todos aeropuertos que utiliza. Esta duración garantiza un flujo de ingresos que permite invertir a largo plazo en las infraestructuras.

Aplicación del principio del inversor privado en una economía de mercado a la Región Valona

(54) Ryanair considera que es aplicable el principio del inversor privado en una economía de mercado a la Región Valona, ya que tomó esas medidas en su calidad de agente económico y no como regulador que ejerce sus prerrogativas de autoridad pública. Ryanair recuerda a la Comisión que la Región Valona actúa como propietaria del aeropuerto. Además, como la Región Valona es el accionista principal de BSCA, todo beneficio para BSCA beneficia también al propietario del aeropuerto.

(55) El valor del aeropuerto de Charleroi ha aumentado considerablemente desde la instalación allí de Ryanair hace seis años y, en especial, durante los cuatro últimos años. Como en el caso de cualquier otro aeropuerto, ese valor depende del volumen de pasajeros transportados, en particular, por las compañías de bajo coste(22). El éxito comercial de BSCA se refleja en el interés que manifiestan empresas como Morrison, Vinci y Aéroports de Paris por la compra del 25 % de BSCA. Como ejemplo de ese aumento de valor, Ryanair cita los aeropuertos de Glasgow, Copenhague y los pertenecientes a British Airport Authority(23).

(56) Al modificar las tasas de aterrizaje en beneficio de Ryanair, la Región Valona actuó como un agente del mercado y no como regulador ni como autoridad fiscal que aumenta o disminuye el nivel de las tasas. En realidad, no se trata de "tasas", sino de "cánones" de acuerdo con la reglamentación valona. Esos cánones aeroportuarios se pagan en su totalidad a BSCA y no a la Región Valona. De hecho y por regla general, son los aeropuertos (después de negociaciones y acuerdos) quienes cobran esos cánones a las compañías aéreas. Aunque es posible que las autoridades aprueben los tipos hechos públicos, son principalmente los aeropuertos quienes los fijan y negocian directamente con las compañías aéreas.

(57) Los descuentos en las tasas de aterrizaje para inaugurar nuevos servicios o reforzar los existentes son corrientes en el sector, excepto en nudos de comunicaciones congestionados como Heathrow y Charles de Gaulle.

(58) Parece que la Comisión considera poco habitual e incluso ilegal fijar el importe de la tasa de aterrizaje por pasajero y no en función del peso del avión. No obstante, Ryanair ha firmado acuerdos de ese tipo con varios aeropuertos.

(59) Ryanair aduce que los pesos mencionados en la decisión por la que se incoa el procedimiento no son correctos. El peso de los Boeing 737-800 que utiliza Ryanair (el único tipo de aparato que se utiliza en Charleroi) es de 67 toneladas y no de 78. Basándose en esa cifra, el descuento es del 36,7 % por término medio y no del 50 %. Si no existiera ese acuerdo particular, Ryanair podría optar al régimen de descuentos previsto por la legislación belga de 1998 que ofrece una rebaja del 5 al 25 %.

(60) En lo que se refiere a las garantías de compensación o la "obligación de no actuar" a las que se ha comprometido la Región Valona en caso de modificación de los cánones aeroportuarios antes de 2015 y a la modificación de los horarios de apertura del aeropuerto, no se trata de asuntos de tipo reglamentario, sino de decisiones comerciales esenciales para que Ryanair se establezca en un aeropuerto. Esas garantías están relacionadas con las "cláusulas de estabilización" o las "cartas administrativas" utilizadas en los acuerdos a largo plazo entre empresas privadas y organismos estatales, por ejemplo, en el sector de los túneles, en el de los oleoductos y gaseoductos o en relación con privatizaciones. Es normal que las empresas madre concedan esas garantías a los terceros que celebran contratos con sus filiales. Es imprescindible que Ryanair obtenga ciertas garantías de las autoridades. Esas garantías no afectan a la soberanía de la Región Valona para modificar la ley, ya que no habrá compensaciones por los cambios que no son competencia de la Región Valona (nivel federal, europeo o internacional). En opinión de Ryanair, no se puede considerar que esos compromisos pongan en duda o limiten el ejercicio de las competencias reguladoras.

(61) Si la Comisión decidiera que la Región Valona no tenía derecho a ofrecer esas garantías sin considerar siquiera si un inversor privado en una economía de mercado lo hubiese hecho, equivaldría a hacer una discriminación entre los aeropuertos públicos (cuyos cánones los suele fijar y controlar el gobierno o una autoridad reguladora) y los aeropuertos privados (que son libres de fijar los cánones por el período de validez de un contrato).

Aplicación del principio del inversor privado en una economía de mercado a BSCA

(62) Ryanair critica el hecho de que, en la decisión por la que se incoa el procedimiento, la Comisión considerara difícil aplicar el principio del inversor privado en una economía de mercado a BSCA por la complejidad de sus relaciones con la Región Valona. La Comisión deberá aplicar ese principio separando las diferentes actividades de BSCA de las de la Región Valona basándose no en el presente, sino en el periodo de duración del contrato (15 años) o incluso en la duración de la concesión de BSCA (50 años). No es significativo que BSCA sufra pérdidas los primeros años, ya que la inversión no produce beneficios hasta el cabo de varios años(24). Si las previsiones de BSCA se basan en datos razonables e indican un rendimiento de la inversión al cabo de cinco años, la Comisión no tiene motivos objetivos para llegar a la conclusión de que se trata de ayudas estatales. La Comisión deberá tener también en cuenta las pruebas a posteriori que demuestran que las decisiones sobre las inversiones han sido acertadas.

(63) La Comisión debe considerar todos los ingresos de BSCA aplicando el principio de la "caja única" (single-till), es decir, sin separar, por un lado, los ingresos aeronáuticos y, por otro, los de las actividades comerciales de BSCA. Una vez alcanzada la masa crítica de pasajeros (que suele situarse en los 2 millones), BSCA puede confiar en que los ingresos comerciales compensen una posible ausencia de ingresos aeronáuticos.

(64) La rentabilidad del aeropuerto irá aumentando gracias al efecto de red (network effect), ya que hay efectos externos positivos entre un aeropuerto y las compañías aéreas al estimular la expansión de una de las partes el desarrollo de la otra(25). Un segundo factor de la rentabilidad del aeropuerto está relacionado con la curva del aprendizaje y las economías de escala que disminuyen también los costes unitarios del aeropuerto. Debido al aumento rápido del tráfico del aeropuerto, es probable que en estos momentos la atención de los directivos se haya centrado en las necesidades producto de la acogida de ese volumen de pasajeros y no en las economías de escala.

(65) La Comisión no debería tener en cuenta los costes de la infraestructura en el caso de aeropuertos como el de Charleroi sino considerarlos irrecuperables (sunk costs) al haber sido financiados hace años, a veces con cargo al presupuesto militar de un gobierno. Además, Ryanair recuerda que ha sido política general de la Comisión considerar que la financiación de infraestructuras no es una ayuda estatal cuando forma parte de la política nacional o europea de transportes.

(66) Las ventajas que obtiene BSCA del contrato con Ryanair incluyen el producto de las tasas aeroportuarias, que Ryanair calcula en 243 millones de euros durante el periodo 2001-2015, y los servicios de comercialización prestados por Ryanair a un precio bastante inferior a los de otros (valor de la publicidad, de un enlace con el sitio de Ryanair.com, billetes de oferta, etc.).

(67) En lo que se refiere a las ventajas de las que disfruta, Ryanair precisa que:

- Los incentivos únicos, por un importe estimado de 2,5 millones, están destinados más bien a establecer nuevas conexiones que a ofrecer menos rutas con frecuencias más altas. Se abonan contra factura y se devolverían si Ryanair se retirara. Es una práctica corriente en el sector de los aeropuertos (p. ej.: Waterford, Belfast, Bristol, Liverpool, Luton y Stansted) y Ryanair disfruta de ella en Stockholm Skavsta.

- La contribución a las actividades de comercialización es probablemente un mejor método de promoción de un aeropuerto que la disminución de los cánones aeroportuarios. El propietario y el gestor del aeropuerto se benefician ambos de las campañas de Promocy que contribuyen a aumentar el volumen de pasajeros, los ingresos y el valor del aeropuerto. Son comunes en el sector de los aeropuertos(26).

- En cuanto a la puesta a disposición de oficinas y a la subvención de 4000 euros para material de oficina, Ryanair opina que 4000 no es una suma importante, ya que se trata de una cantidad "de minimis". Ryanair no utilizado las oficinas ofrecidas ni se ha emprendido construcción alguna para la compañía.

3.3.3.2. Ausencia de selección

(68) Ryanair recuerda que los acuerdos de Charleroi sí que se hicieron públicos. Eran conocidos en el sector y aparecieron en 2001 en la prensa belga, británica e irlandesa. Las autoridades valonas los confirmaron en un comunicado de prensa hecho público en julio de 2001 en el que se indicaba que las ventajas concedidas estarían a disposición de otras compañías aéreas si invertían en Charleroi en condiciones similares. Ryanair considerara que la obligación de hacer públicos esos acuerdos sería una discriminación entre aeropuertos públicos y privados (que no están obligados a ello) e iría en contra del artículo 295 de Tratado. La Comisión no debería basarse en su decisión sobre el caso Manchester(27) para obligar a los aeropuertos públicos a ofrecer las mismas condiciones a todas las compañías sin tener en cuenta su posición.

(69) No se ha sido selectivo en este caso por una serie de motivos aducidos por la compañía: los acuerdos no son exclusivos y los descuentos se pueden conceder a otros usuarios, ya que la legislación belga prevé, por otro lado, un régimen de descuentos y los documentos de promoción del aeropuerto de Charleroi mencionan la posibilidad de descuentos. El aeropuerto se había puesto en contacto con unas 35 compañías aéreas antes y después de los acuerdos con Ryanair y dispone de capacidad adicional para acoger a otras compañías aéreas.

3.3.3.3. Repercusiones sobre la competencia

(70) Ryanair considera que no ha habido repercusiones sobre las condiciones de la competencia en el mercado correspondiente, que define por analogía con el derecho de competencia y aplica a la legislación sobre las ayudas estatales. Así, no hay competencia en lo que se refiere al tipo de productos (vuelos regulares y chárter) ni al mercado geográfico (rutas).

(71) En contra de lo que afirma la Comisión, las compañías que ofrecen vuelos en el aeropuerto de Charleroi no compiten con Ryanair. Se trata de compañías chárter que tienen uno o dos vuelos semanales con salida en Charleroi, en general, durante el verano. Ryanair supone, además, que esas compañías no se han quejado porque los acuerdos entre la Región Valona, BSCA y Ryanair no les afectan. De hecho, más bien se benefician de las actividades de comercialización que han llevado a cabo Ryanair y BSCA y han convertido a Charleroi en un aeropuerto conocido. Además, las compañías chárter no se preocupan demasiado de los costes de utilización de los aeropuertos, ya que prestan servicios costosos e irregulares en los que los costes de asistencia en tierra o las tasas aeroportuarias no son más que una pequeña parte del conjunto de los costes del viaje o del paquete. Por el contrario, los costes aeroportuarios constituyen una parte extremadamente importante del precio del billete de Ryanair.

(72) Si que hay una cierta competencia entre Ryanair y las compañías basadas en otros aeropuertos, pero no se la ha falseado, ya que esos aeropuertos ofrecen otras ventajas competitivas. Los competidores directos de Ryanair como, por ejemplo, EasyJet y Virgin Express, han rechazado la posibilidad de utilizar el aeropuerto de Charleroi, por lo que los acuerdos de Charleroi no influyen en su posición competitiva.

3.3.3.4. Compatibilidad de la ayuda

(73) Si la Comisión llegara a la conclusión de que se trata de una ayuda estatal, estaría obligada a determinar la compatibilidad de las medidas con el mercado común basándose en las normas generales pertinentes, los reglamentos de exenciones y los méritos propios. Debería llevarse a cabo un análisis de los beneficios socioeconómicos obtenidos por la región y Ryanair se reserva el derecho de adoptar una posición más detallada en caso de que la Comisión estudie la compatibilidad de las medidas basándose en el apartado 3 del artículo 87 del Tratado.

(74) En el anexo de su respuesta(28), Ryanair explica que la repercusiones económicas de la actividad del aeropuerto en la región son más elevadas que en el caso de otros aeropuertos, ya que los pasajeros no están en tránsito. Está previsto que en 2005 Ryanair transporte cerca de 1,95 millones de pasajeros y que el número de puestos de trabajo creados sea como mínimo de 1400, incluidos los 126 empleados de Ryanair(29). En 2010 y ofreciendo 60 vuelos, Ryanair podría crear 4235 puestos de trabajo adicionales (2329 directos y 290 indirectos). Su presencia hará que otras empresas se instalen en la región, ya que el aeropuerto hace posible actividades internacionales. Ryanair contribuye también al desarrollo de las actividades y de los ingresos turísticos de Bélgica. Anima a los pasajeros a volver a Bélgica gracias a su política de billetes baratos.

(75) Ryanair recuerda que la región de Hainaut es una de las más pobres de Bélgica que está incluida en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. Si las ayudas no cumplieran a priori ninguna de las condiciones definidas en las diferentes normas generales y reglamentos de exenciones, la Comisión debería, de todas maneras, juzgar cada caso por sus propios méritos(30). En particular, Ryanair pide a la Comisión que juzgue la compatibilidad de las ayudas para la formación de los pilotos basándose en el Reglamento (CE) n° 68/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas a la formación(31).

4. COMENTARIOS DE BÉLGICA

(76) Bélgica envió sus comentarios cuando se incoó el procedimiento en febrero de 2003. Además de algunos comentarios sobre el desarrollo de los aeropuertos secundarios y las relaciones con Ryanair, así como sobre la actuación como inversor privado de la Región Valona, la respuesta incluía una demostración de que BSCA había actuado como un inversor privado en una economía de mercado. Se envió a la Comisión el plan de negocios de la empresa fechado en abril de 2002, junto con un informe de 2003 de la consultora Deloitte & Touche en el que se evalúa la plausibilidad en relación con los resultados de la empresa. El informe de la consultora enviado a la Comisión valida la estructura y las hipótesis generales en las que se apoya el plan de negocios de BSCA. Los consultores llegan incluso a la conclusión de que los posibles resultados futuros son mejores que los que figuran en el plan de negocios y que "aunque a primera vista parece que el consejo de administración, a causa del compromiso con Ryanair, aumenta considerablemente la actividad en perjuicio de la rentabilidad, la evolución experimentada en los años siguientes demuestra, por contra, que el plan de negocios hace que los resultados vuelvan a ser positivos a partir de 2004 y sigan mejorando como lo subrayan nuestras observaciones sobre la rentabilidad de la inversión en fondos propios [...]. Se puede, por lo tanto, considerar, que la decisión del consejo estaba justificada por un plan de negocios que, hasta la fecha, ha resultado ser prudente y fiable y que la fase de rentabilidad negativa de tres años es un período transitorio normal entre condiciones de explotación diferentes"(32).

(77) Bélgica envió a la Comisión comentarios adicionales en mayo de 2003 en respuesta a las observaciones de terceros interesados. Presentó entonces como argumento que, gracias a la buena gestión de sus actividades y a un desarrollado más rápido de lo esperado de los ingresos comerciales, el consejo de administración de BSCA había probado el presupuesto de 2003 con un resultado positivo y que los resultados del tercer y cuarto trimestres del ejercicio de 2002 arrojaban un beneficio de [...](33) EUR y un resultado equilibrado respectivamente.

(78) La Comisión organizó una reunión con las autoridades belgas para aclarar diversos asuntos relacionados con la actuación como inversor privado en una economía de mercado de BSCA, las tasas aeroportuarias, el fondo de mejora del medio ambiente, las compensaciones por "mantenimiento/lucha contra incendios" y la recapitalización de BSCA.

(79) El tema principal que se discutió en esas reuniones fue la actuación de BSCA. La Comisión adujo que el plan de negocios de BSCA enviado a la Comisión, así como el informe de la consultora, no eran adecuados para aplicar el principio del inversor privado. El plan estaba fechado en la primavera de 2002, es decir, después de la decisión de inversión de BSCA de comprometerse con Ryanair, que se tomó en 2001. El plan de 2002 es todavía menos utilizable, ya que se basa en parámetros de explotación diferentes de los existentes para BSCA en 2001. Incluía elementos que reflejaban la modificación de las condiciones de la concesión, que tuvo lugar en 2002(34), y que se describía en la decisión por la que se incoa el procedimiento.

(80) Por lo tanto, la Comisión pidió a las autoridades belgas que le enviaran el plan de negocios de BSCA para 2001, así como cualquier otro documento que consideraran conveniente para, de acuerdo con los procedimientos y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, analizar el razonamiento del inversor privado cuando se tomó la decisión de invertir. Este plan de negocios, que envió Bélgica, es el que se ha basado la Comisión para efectuar el análisis financiero para los fines de la presente decisión.

4.1. DESARROLLO DE LOS AEROPUERTOS REGIONALES Y RELACIONES CON RYANAIR

(81) Bélgica indicó que, al igual que ocurre con muchos otros aeropuerto regionales, las infraestructuras del aeropuerto de Charleroi estaban infrautilizadas y no eran rentables. Cuando en 1988 se transfirió a las regiones la gestión y la explotación de los aeropuertos regionales, el gobierno valón decidió aprovechar el potencial económico de esos aeropuertos y realizó diversas inversiones para desarrollarlos(35). Mediante decisión de 20 de julio de 2000, se aprobaron las directrices de un programa de inversiones en Charleroi por valor de 113,73 millones de euros (4588 millones de francos belgas (BEF))(36).

(82) Bélgica subraya que no son aplicables a este tipo de financiación las normas del Tratado sobre ayudas estatales. Las directrices la Comisión sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del Acuerdo del EEE a las ayudas estatales en el sector de la aviación(37) (en adelante denominadas "las directrices del sector de la aviación") señalan que "la construcción o ampliación de proyectos de infraestructura (como aeropuertos, autopistas, puentes, etc.) constituyen una medida general de política económica que escapa al control de la Comisión en virtud de las reglas del Tratado sobre las ayudas estatales. Las decisiones relativas al desarrollo de infraestructuras quedan fuera del ámbito de aplicación de la presente Comunicación en la medida en que éstas se destinan a atender necesidades de planificación o a la aplicación de políticas nacionales de transporte y medio ambiente".

(83) Bélgica esgrimió que, de acuerdo con el estudio de la Universidad de Cranfield mencionado en el considerando 48, los aeropuertos regionales pequeños no pueden sobrevivir sin financiación pública cuando el volumen de pasajeros es inferior a un millón al año y que las repercusiones del volumen de pasajeros en los costes unitarios de los aeropuertos son determinantes. El coste unitario desciende considerablemente a partir de 500000 pasajeros y se estabiliza alrededor de los 3 millones de pasajeros. Con el fin de conseguir ese volumen de pasajeros, a partir de 1995 y 1996 se tomaron medidas para atraer a las compañías aéreas a Charleroi.

(84) Se establecieron contactos con compañías de bajo coste (Virgin Express, Ryanair, EasyJet y Debonair), muchas compañías regionales y compañías chárter (Neckermann, Sunsnacks, Pégase, Sunair, Jet Air, Best Tours y Bosphorus) y se crearon vuelos chárter en colaboración con Thomas Cook, British World y Wasteels Travel, así como vuelos a Argelia y Yemen. No obstante, el aeropuerto(38) tiene una serie de inconvenientes y la instalación de esas compañías aéreas en Charleroi ha sido difícil(39) debido a sus propios motivos.

(85) En 2001 la empresa Grands Travaux de Marseille, que se interesaba por una participación en BSCA, realizó un análisis el potencial de desarrollo del aeropuerto. El resultado fue que Ryanair era la única opción realista que BSCA tenía para transformar el aeropuerto en una empresa comercial con beneficios a corto o medio plazo. Bélgica precisó: "aunque es cierto que las concesiones financieras pedidas por Ryanair eran más elevadas que las de otras compañías de bajo coste con las que se habían establecido contactos, el interés que habían mostrado esas compañías era escaso o inexistente, por lo que no eran una alternativa a la instalación de Ryanair en Charleroi."

(86) Bélgica subraya que los aeropuertos regionales y las compañías de bajo coste son una "combinación perfecta". Por un lado, ese tipo de aeropuerto ofrece unas franjas horarias buenas, un entorno no congestionado, una rotación de los aviones muy rápida y tasas aeroportuarias muy reducidas, así como servicios flexibles y apropiados a ese tipo de compañías aéreas. Por otro, esa combinación ha hecho posible que algunos aeropuertos regionales infrautilizados experimenten un crecimiento espectacular(40). El número de pasajeros que genera cada destino nuevo de Ryanair, con una frecuencia diaria, asciende aproximadamente a 100000 al año. Por ello, los beneficios de la apertura de una ruta son considerables para un aeropuerto. La instalación de una base permite alcanzar una masa crítica de ingresos diversos que garantizan más rápidamente que se cubran los costes. Gracias al establecimiento de la base de Ryanair, el número de pasajeros pasó de 773431 en 2001 a 1271979 en 2002. Se calcula que el volumen de pasajeros en 2003 fue de 1700000. La red de destinos disponibles de inmediato amplifica el éxito del aeropuerto. Los aeropuertos de Stansted, Liverpool y Luton registraron al principio pérdidas como consecuencia de los descuentos en los cánones que habían concedido a las compañías de bajo coste, pero luego registraron un crecimiento impresionante gracias al volumen de pasajeros generado por esas compañías y obtuvieron beneficios.

(87) Los aeropuertos han diversificado sus fuentes de ingresos y han comprendido que su rentabilidad depende principalmente del volumen de pasajeros que utiliza sus infraestructuras. Los ingresos comerciales tienden a superar cada vez más los ingresos de las actividades aeronáuticas, en particular, en los aeropuertos principales. Por ello, esos aeropuertos, que se han convertido en empresas principalmente comerciales, negocian caso por caso condiciones favorables para atraer a las compañías aéreas y aumentar su volumen de tráfico. Así, en Charleroi se han instalado varios subcontratistas como consecuencia de la implantación de Ryanair(41). El que la duración del contrato estuviera garantizada ha hecho también más fácil establecer los parámetros de rentabilidad de la construcción de la nueva terminal, que hará posible aumentar la capacidad comercial del aeropuerto al poder acoger mejor a un número mayor de pasajeros y aumentar las superficies comerciales.

(88) Bélgica destaca el interés que han mostrado algunos gestores privados de aeropuertos privados por BSCA como, por ejemplo, Grand Travaux de Marseille(42) o Morrison que se interesaron por adquirir el 25 % de su capital: "el que inversores privados como Vinci y Morrison hayan mostrado su interés por adquirir una participación del 25 % en BSCA demuestra ampliamente que el acuerdo celebrado con Ryanair podría haberse hecho con un inversor privado, ya que resulta que BSCA se va a convertir en una empresa rentable en un futuro próximo."

(89) En lo que atañe a la capacidad aeroportuaria, Bélgica precisó que no era exacto considerar que el aeropuerto estaba saturado. Actualmente queda una capacidad comercial del 25 % y una operativa del 50 %. Se calcula que la capacidad teórica de la infraestructura actual es de 5,5 millones de pasajeros, aunque, en realidad, puede acoger sin problemas a 2,5 millones de pasajeros, lo que deja un margen del 50 % en relación con el volumen de pasajeros del año 2002. BSCA considera que la nueva terminal aumentará la capacidad en un 100 %, con lo que será posible que un mínimo de dos nuevas compañías aéreas se establezca en Charleroi. Podrían implantarse en Charleroi nuevos usuarios como, por ejemplo, la compañía Flyeco que tiene previsto inaugurar cinco nuevos destinos en diciembre de 2003 y calcula unos 300000 pasajeros en su primer año de actividad.

4.2. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL INVERSOR PRIVADO EN UNA ECONOMÍA DE MERCADO

4.2.1. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL INVERSOR PRIVADO A LA REGIÓN VALONA

4.2.1.1. Descuento en la tasa de aterrizaje

(90) Bélgica considera que procede aplicar el principio del inversor privado en una economía de mercado a la Región Valona, ya que su actuación "forma parte realmente del ejercicio de actividades económicas y no del ejercicio de su poder soberano". Al contrario de lo que había afirmado en el pasado, Bélgica explicó que había que considerar las tasas aeroportuarias como cánones y no como tasas, ya que el canon se exige al usuario en función del consumo, mientras que el concepto de tasa implica el trato por igual de todos los usuarios. Se trata de un "canon que los usuarios del aeropuerto deben pagar por los servicios prestados."

(91) En la reunión del 24 de junio de 2003, la Comisión preguntó por qué servicios en concreto se pagaba ese canon. Bélgica contestó que ese canon no correspondía a un servicio preciso, sino que era una contribución financiera parcial por la utilización de la infraestructura del aeropuerto de acuerdo con el decreto valón de 16 de julio de 1998.

(92) En esa reunión, la Comisión preguntó también si el propietario del producto de la tasa era la Región Valona o BSCA. Bélgica respondió que el primer propietario es la Región Valona, pero que esta transfiere el 65 % a BSCA. La Comisión preguntó si, en el decreto de 16 de julio de 1998, cuando se estipula que BSCA "percibirá" las tasas aeroportuarias, el verbo "percibir" debe entenderse simplemente como "recaudar" o si BSCA es propietaria de esos ingresos. Bélgica respondió que se trataba de una simple recaudación.

(93) No obstante, en la carta de 27 de agosto de 2003, Bélgica dio una explicación diferente. Dijo que BSCA era propietaria de las tasas desde el momento de su recaudación, excepto del 35 % que se destinaba al fondo de mejora del medio ambiente(43). Bélgica explica que se ha dado a BSCA una concesión de servicio público: "se tratará de una concesión de servicios públicos, es decir, de la gestión de un servicio público por un particular, por su cuenta y riesgo, y bajo el control y las modalidades determinadas por el adjudicador a cambio de una remuneración que la concesionaria obtendrá de los usuarios." Como BSCA es el organismo que gestiona y explota el aeropuerto y proporciona servicios a los usuarios, "es lógico que se encargue de recaudar y conservar los cánones por los servicios prestados a los usuarios."

(94) Bélgica considera que el hecho de que BSCA disponga de 65 % de las tasas aeroportuarias no es una ayuda estatal de la Región Valona, ya que no hay una transferencia de fondos públicos de un organismo otro. Para apoyar este punto de vista cita la jurisprudencia del asunto PreussenElektra(44).

(95) Bélgica subraya que corresponde a los Estados miembros o a las autoridades públicas fijar las tasas de los aeropuertos de su competencia. Algunos aeropuertos determinan ellos mismos, bajo el control de un organismo regulador, el nivel de sus tarifas. Es difícil comparar esas tarifas, ya que responden a costes estructurales, políticas comerciales, fases de desarrollo, políticas de transporte y aeroportuarias muy diferentes. Los aeropuertos regionales tienen costes estructurales más bajos y tasas inferiores a las de los aeropuertos principales. En lo que se refiere a las comparaciones con otros aeropuertos, Bélgica considera que la afirmación de que la parte interesada B paga 32 EUR en Zaventem, mientras que Ryanair sólo para 4 EUR por los mismos servicios no es correcta. Ryanair paga por pasajero 1 EUR de tasa de aterrizaje, 1 EUR por la asistencia en tierra, 7 EUR de canon y 4 EUR de contribución a Promocy, es decir, 13 EUR en total.

(96) Bélgica justifica el descuento concedido a Ryanair en el importe de la tasa de aterrizaje por "el volumen de pasajeros que aportará esta compañía, es decir, un mínimo de 27 millones de pasajeros durante los 15 años de duración del contrato." "Las autoridades públicas valonas pueden conceder discriminatoriamente descuentos para atraer a nuevos usuarios como Ryanair que hagan posible que un aeropuerto regional como el de Charleroi supere el millón de pasajeros que le permite alcanzar el umbral de rentabilidad." El descenso de las tasas de aterrizaje no debe hacernos olvidar que importe total de las mismas aumentará de manera importante gracias a Ryanair, ya que ha alcanzado 5,2 millones de euros, cuando, sin el tráfico de Ryanair, la cifra hubiese sido de 310000 EUR.

(97) Bélgica considera que "BSCA [la Región Valona(45)] se encontraba ante una 'necesidad comercial' de conceder esa rebaja en el canon de aterrizaje, ya que existía el peligro de que Ryanair se fuera otro aeropuerto" y cita la jurisprudencia del asunto Van der Kooy sobre la tarificación del suministro de gas en los Países Bajos(46). En la sentencia de 2 de febrero de 1988, el Tribunal de Justicia consideró que la tarifa preferente concedida a los horticultores no sería una ayuda "si se llegase a probar que, en el contexto del mercado al que se refiere, la tarifa preferencial de que se trata en estos autos está objetivamente justificada por razones de tipo económico, como la necesidad de luchar contra la competencia ejercida en dicho mercado por otras fuentes de energía cuyo precio resultaría competitivo en relación con el de la fuente de energía considerada." El Tribunal confirmó esa jurisprudencia en una sentencia de 29 de febrero de 1996 según la cual "es práctica comercial corriente que una empresa ofrezca descuentos, cuando es económicamente viable, si hay necesidad comercial para ello"(47).

(98) No debería obligarse a los aeropuertos públicos a hacer públicos los descuentos en las tasas de aterrizaje que conceden cuando los aeropuertos privados, que también efectúan negociaciones de ese tipo, están protegidos de todo procedimiento de la Comisión sobre ayudas estatales. Bélgica cita muchos ejemplos de aeropuertos que han aceptado reducir sus cánones sin haberlo hecho público a priori.

(99) Bélgica afirma que el aeropuerto de Charleroi está dispuesto a conceder ese descuento a cualquier otra compañía aérea que aporte un volumen de pasajeros comparable al de Ryanair. El plan de negocios de BSCA se estableció, por otro lado, basándose en el principio de una tasa de aterrizaje equivalente a la pagada por Ryanair, a saber, 1 EUR por pasajero para todos los usuarios del aeropuerto, lo que sería una prueba de que las medidas no son selectivas. Bélgica presentó a la Comisión las ofertas de BSCA a tres compañías aéreas ([...]) con ese mismo precio de 1 EUR.

(100) Bélgica explicó que las autoridades públicas valonas estaban preparando la modificación del decreto valón de 16 de julio de 1998 "que tomará más en consideración los diferentes criterios objetivos por los que se diferencian los distintos tipos de usuarios de los aeropuertos valones".

4.2.1.2. Cláusula de compensación de la Región Valona

(101) Bélgica no está de acuerdo con la afirmación de la Comisión de que el principio del inversor privado no es aplicable a la Región Valona cuando ejerce sus competencias reguladoras. Responde que "la Comisión no puede imponer a la Región Valona que actúe aplicando los criterios de un inversor privado en una economía de mercado que incluyen la celebración de contratos sinalagmáticos y denegarle al mismo tiempo el derecho a ofrecer a la otra parte la seguridad jurídica que tiene derecho a esperar." Es absolutamente normal que cuando ejerce sus competencias, la Región Valona pueda garantizar a la otra parte cierta seguridad jurídica del contrato celebrado por un periodo de 15 años.

(102) Hay que señalar también que la Región Valona no ha renunciado a ejercer sus competencias reguladoras, ya sea en lo que se refiere al nivel de tasas o a las horas de apertura del aeropuerto de Charleroi. La cláusula de compensación sólo se aplica a la relación comercial con Ryanair. Esta cláusula no es discriminatoria, ya que no hay ningún competidor que lleve a cabo actividades similares a las de Ryanair en Charleroi. La Región Valona se muestra dispuesta a ofrecer una cláusula de ese tipo a todo competidor potencial de Ryanair que esté dispuesto a efectuar vuelos regulares.

(103) En la reunión de 24 de junio de 2003, la Comisión preguntó si, en caso de introducirse una nueva tasa (p. ej.: un impuesto ambiental), Ryanair tendría que pagarla mientras dure su contrato. Bélgica explicó que la Región Valona no tiene previsto introducir ningún canon aeroportuario nuevo, sin que esto impida que la Comunidad o el Estado Federal Belga adopten nuevas normativas que tendría que acatar Ryanair.

4.2.2. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL INVERSOR PRIVADO A BSCA

4.2.2.1. Tipo de ventajas concedidas a Ryanair

(104) Los comentarios de las autoridades belgas en lo que se refiere al tipo de ventajas concedidas a Ryanair son similares a las de la compañía irlandesa, TBI y Morrison.

- Los incentivos únicos se concedieron como contrapartida al importante riesgo que corría Ryanair y a la inversión en nuevos destinos a partir de un aeropuerto regional poco desarrollado. BSCA está dispuesta a conceder esos incentivos a otras compañías.

- El precio bajo de la asistencia en tierra se explica porque las prestaciones son limitadas y básicas y los recursos humanos se aprovechan al máximo. Hay que seguir racionalizando esos servicios para reducir al mínimo las pérdidas en las prestaciones ofrecidas a Ryanair. Esas pérdidas transitorias deben considerarse en el contexto global de la relación con Ryanair y se las compensa con los ingresos procedentes de las tasas aeroportuarias y de las actividades comerciales.

- En cuanto a la observación de la parte interesada B sobre la apertura del mercado de la asistencia en tierra en Charleroi, Bélgica precisa "que actualmente esa Directiva [la Directiva 96/67/CE] no es aplicable al aeropuerto de Charleroi, ya que no ha superado todavía los 2 millones de pasajeros. Cuando se cumplan los criterios de aplicación de la Directiva, BSCA tomará evidentemente todas las medidas necesarias para cumplirla."

- En cuanto a la contribución a las actividades de comercialización, Bélgica considera que no interesa promocionar un aeropuerto como tal, ya que los pasajeros prefieren más una compañía aérea que una infraestructura aeroportuaria particular. Es la compañía aérea la que atrae el flujo de pasajeros y éste el que proporciona correlativamente al aeropuerto su fuente de ingresos. Aunque sí es cierto que las campañas de comercialización se centran en los vuelos de Ryanair, contribuyen directamente a generar ingresos aeroportuarios y comerciales para BSCA gracias al aumento de pasajeros por la publicidad centrada en los vuelos de la compañía aérea. La imagen del aeropuerto de Charleroi mejora al beneficiarse de la publicidad en el sitio de Ryanair, el sitio de viajes más visitado del sector de los aeropuertos europeos. Los consumidores y las compañías aéreas no conocen muy bien los aeropuertos regionales y estos deben hacer esfuerzos mayores para darse a conocer y ser considerados como una alternativa válida a los aeropuertos principales más grandes, que están mejor comunicados por tren o carretera y son ampliamente conocidos.

4.2.2.2. Desarrollo de la toma de decisión por parte de BSCA

(105) Sobre el desarrollo de las negociaciones con Ryanair, Bélgica precisó que:

- En el año 2000 se presentó un primer plan de negocios al consejo de administración de BSCA. No obstante, se le consideró poco creíble, ya que tendía a subestimar algunos costes y a sobrevalorar los ingresos.

- Se contactó de nuevo con Ryanair para renegociar las condiciones. Después de tres meses de negociaciones intensas, se llegó en febrero de 2001 a un acuerdo de principio que preveía aumentar la tasa por pasajero de 200 BEF (unos 5 euros) a 7 euros(48), el aumento de las tasas con el paso del tiempo para adaptarlas a la inflación y la eliminación del tope de la tasa de aterrizaje que sólo se aplicaba inicialmente a los 130 primero pasajeros de cada vuelo.

- Esos elementos se incluyeron en un plan de negocios nuevo que aprobó seguidamente el consejo de administración de BSCA antes de la firma de los textos de los contratos.

- El consejo de administración de BSCA cuenta entre sus miembros varios directivos de empresas expertos en la dirección de grandes empresas privadas, por lo que la aprobación del acuerdo se basa, claro está, en su estudio detallado.

(106) En la reunión de 24 de junio de 2003, la Comisión preguntó a las autoridades belgas en qué fecha exactamente se tomó BSCA la decisión de invertir en relación con Ryanair. En sus respuestas por escrito, Bélgica y Ryanair adujeron que la fecha de firma de los acuerdos entre Ryanair, BSCA y la Región Valona (noviembre de 2001) no era más que la oficialización de un acuerdo que se había cerrado en febrero de 2001 (según Ryanair) o abril de 2001 (según Bélgica). Bélgica respondió que el consejo de administración de BSCA tomó la decisión el 31 de julio de 2001. Las actas de los consejos de administración de BSCA hacen posible seguir el desarrollo de las negociaciones.

(107) En la reunión de 30 de mayo de 2001, el representante del gobierno valón responsable de los asuntos aeroportuarios informa al consejo de administración de BSCA, que acababa de elegir al vicepresidente y a un nuevo comité de dirección, de que las negociaciones con Ryanair están casi terminadas. El acuerdo se presentará en breve al consejo de administración que se muestra "deseoso de disponer cuanto antes de una proyección financiera sobre las futuras operaciones de Ryanair"(49).

(108) En la reunión de 15 de junio de 2001 se analizó el avance de las negociaciones con Ryanair. Las negociaciones las llevan dos administradores de BSCA que son también miembros de los gabinetes del ministro-presidente y del ministro de transportes de Valonia. En esa reunión el auditor de la empresa presenta al consejo de administración las tareas de BSCA de acuerdo con el convenio de concesión de 1991. Se trata de las siguientes: servicio contra incendios respetando estrictamente las normas de la OACI, servicio técnico de mantenimiento de los edificios, las pistas y los alrededores, venta de combustible de aviación, gestión de los hangares, gestión y desarrollo del aparcamiento, gestión de los locales de los edificios administrativos, cafetería y restaurante, gestión de los espacios publicitarios, asistencia en tierra, servicio de restauración, tiendas, tienda libre de impuestos y servicio información a los pasajeros. La concesionaria debe ocuparse también, de acuerdo con la concesión, de la gestión del patrimonio público, el mantenimiento de los terrenos, edificios y equipos, construcciones y materiales incluidos en la concesión o puestos a disposición de manera que sigan siendo adecuados para el uso al que están destinados.

(109) La reunión del 29 de junio de 2001 se dedicó en gran parte a las negociaciones con Ryanair. El representante del gobierno valón explica que el contrato "está todavía en fase de proyecto, pero ya hay un acuerdo verbal". Se abordan varias cuestiones:

- El número de aviones con base en el aeropuerto, fijado entre 2 y 4.

- La limitación del número de vuelos a 26 diarios, que se debe "a la capacidad del aeropuerto y a la limitación financiera de la contribución. El objetivo es también diversificarse y encontrar otras compañías, ya que no está previsto que Ryanair sea el único cliente del aeropuerto de Charleroi."

- La tasa de aterrizaje: "[el administrador] recuerda que, en el caso de los puntos 1.2 y 1.4, la tasa de aterrizaje la fija el gobierno valón. El ministro puede conceder una tarifa preferente que recaudará BSCA y será propiedad de la empresa explotadora. Se le preguntó a este respecto al Ministro en el Parlamento y respondió que todas las compañías que utilicen un aeropuerto valón estarán sujeta a una misma tasa." "[Otra administrador] pregunta si los 7 EUR del punto 1.4 y los euros del punto 1.2 son propiedad de BSCA. [El administrador] responde afirmativamente."

(110) La reunión del 10 de julio de 2001 se dedica también en gran parte a las negociaciones con Ryanair y en ella el representante del gobierno valón comenta el proyecto de contrato con los miembros de consejo de administración. Un administrador "señala que queda poco por finalizar el contrato en lo que se refiere al fondo, pero que los administradores sólo disponen de unos pocos elementos para poder efectuar una valoración financiera del contrato. Este aspecto financiero es muy importante ya que obliga al aeropuerto y, por lo tanto, está en juego la responsabilidad de los administradores." Los administradores piden información más detallada sobre la posibilidad de que Ryanair consiga ventajas financieras para otros aviones que no sean los cuatro que tendrán su base en el aeropuerto(50).

(111) En la reunión del 31 de julio de 2001 finalizan las discusiones sobre el contrato de Ryanair. El consejo de administración dispone en ese momento de dos documentos en los que basarse: el plan de negocios consistente en un cuadro en el que ese indican los ingresos y los gastos plurianualmente y un documento de orientación estratégica. El 31 de julio de 2001 es, pues, la fecha en la que consejo de administración de BSCA toma la decisión de firmar un acuerdo con Ryanair. Las actas de las reuniones siguientes indican que el retraso en la firma de los acuerdos con Ryanair se debe a que tiene dificultades con las modalidades de funcionamiento de Promocy. Pero, pasado el 31 de julio de 2001, el consejo de administración no vuelve a mencionar el asunto los acuerdos.

4.2.2.3. Plan de negocios de 2001 y documento de orientación estratégica

(112) El consejo de administración de 31 de julio de 2001 examinó el plan de negocios que figura en el cuadro 3 y sus diferentes elementos, en particular, los ingresos por la asistencia en tierra, los ingresos por el uso de las propiedades públicas, los asuntos relacionados con el fondo de mejora del medio ambiente y el volumen de pasajeros. Aborda otra vez el asunto de las tasas aeroportuarias y de las horas de apertura y el representante del gobierno valón subraya que "si la Región Valona incumple sus compromisos, esto no tendrá consecuencias para BSCA" y que, en caso de modificación de las horas de apertura del aeropuerto o de aumento de las tasas, el responsable es la Región Valona. Precisa también que "las tasas por pasajero o de embarque se han fijado en 1 EUR para todas las compañías durante todo el periodo. La tasa por pasajero acaba de aumentar comercialmente de 5 EUR a 7 EUR y, por lo tanto, se puede disminuir la tasa de embarque".

Cuadro 3

>SITIO PARA UN CUADRO>

(113) Además, Bélgica aportó datos analíticos sobre las operaciones de BSCA a partir de 2010 que se resumen en el cuadro 4.

Cuadro 4

>SITIO PARA UN CUADRO>

(114) El consejo de administración discutió también un documento de orientación estratégica que le había sido presentado. En ese documento se indica el volumen de pasajeros (2500000 a 3000000) que debe alcanzar el aeropuerto en 2010, lo que supone una cuota del mercado belga no superior al 10 %. El documento expone una estrategia para un segmento del mercado cuya finalidad es crear una estructura ligera que ofrezca a las compañías aéreas condiciones financieras atractivas y rotaciones rápidas y que se centre en los viajes cortos, ya sean privados o profesionales, a destinos cercanos. Los usuarios potenciales son las compañías de bajo coste y a las compañías de Europa del este y se destaca la dificultad de atraer a las compañías regionales(51).

(115) Para poner en práctica esta estrategia es necesario el desarrollo del tráfico aéreo. En tráfico aéreo debería a 1400000 pasajeros al año gracias a los 26 vuelos diarios con salida en Charleroi. Ryanair aportará un millón de pasajeros a partir del año 2000. El desarrollo de las actividades de Ryanair debe pasar por una renegociación y una ampliación de la convención a 40 vuelos diarios, es decir, aproximadamente 2 millones de pasajeros anuales, ya que el documento precisa que "[...]" Se considera que la presencia de Ryanair hace difícil que otra compañía de bajo coste instale su base en el mismo aeropuerto, por lo que hay que ofrecerlo como un destino potencial a partir de otra base.

(116) El auditor de BSCA ha analizado el plan de negocios de 2001 y considerado que las hipótesis eran prudentes, aunque subrayó algunos problemas:

"En general, las hipótesis que se han tomado para elaborar el plan de negocios son prudentes en lo que se refiere, en particular, a los ingresos del aparcamiento y también a los gastos generales en comparación con lo que se había gastado realmente a finales del mes de junio. No obstante, hay que destacar los siguientes puntos:

a) Los resultados tienen en cuenta un canon de explotación por mantenimiento/lucha contra incendios a cargo del presupuesto de la Región Valona que aumenta progresivamente, así como una subvención a las inversiones en mantenimiento/lucha contra incendios durante el periodo 2001 a 2003. Esos productos están sujetos al respecto de las disposiciones de la convención de concesión, así como de las condiciones del contrato que se recuerda expiró el 31 de diciembre de 2000 [subrayado por el auditor].

b) Se puede garantizar que las tarifas exigidas a Ryanair se ajustan exactamente al decreto del gobierno valón de 16 de julio de 1998 y, en particular, en lo que se refiere al descuento de 4 EUR por pasajero [subrayado por el auditor] [...]. En una nota adjunta a 'BSCA Commentaires Business Plan 2001', se indica que el fondo de mejora del medio ambiente 'alcanzará un máximo de 75 millones de francos belgas ajustado a partir de 2003 (no se ha firmado ningún acuerdo hasta la fecha).'"

4.2.2.4. Análisis de algunos de los parámetros en los que se basa el plan de negocios de 2001

Servicios de lucha contra incendios y mantenimiento

(117) La Comisión toma nota de que BSCA recibía una compensación financiera de la Región Valona por los servicios de mantenimiento y lucha contra incendios que esta le presta. Esta compensación figura en el plan de negocios de 2001 bajo la rúbrica de ingresos.

(118) La Comisión ha estudiado si la responsabilidad de esos servicios incumbía a BSCA o a la Región Valona. Para ello, ha estudiado los documentos de la concesión. El artículo 12 de las condiciones adjuntas al convenio de concesión de 1991 indica que es responsabilidad de BSCA garantizar y desarrollar el "servicio contra incendios respetando estrictamente las normas de la OACI" así como "el servicio técnico de mantenimiento de los edificios, pistas, accesos, caminos, etc."

(119) No obstante, las disposiciones transitorias (artículo 25) estipulan que entre 1991 y 1997 "la autoridad otorgante [la Región Valona] asume el coste de los servicios de lucha contra incendios y mantenimiento."

(120) Tras la modificación de la concesión en agosto de 1999, se mantuvo el principio de que BSCA continuara haciéndose cargo, pero es la Región Valona quien lo financia entre 1997 y finales de 2000: "durante un periodo de tres años a partir del 1 de enero de 1997, la autoridad otorgante [la Región Valona] se hace cargo del coste de los servicios de lucha contra incendios y mantenimiento mencionados en los artículos 12 y 19. Las partes reexaminarán esas disposiciones para el presupuesto de 2000 en función del equilibrio financiero de la concesión, así como de la evolución prevista y presupuestada para los años siguientes en la cuenta de resultados de BSCA."

(121) En la reunión con las autoridades belgas celebrada el 23 de julio de 2003, la Comisión adujo que cuando BSCA tomó la decisión de firmar los acuerdos con Ryanair en julio de 2001, no tenía ninguna garantía de que la Región Valona seguiría asumiendo los costes de esos servicios en los años siguientes. Los documentos de la concesión de entonces preveían, en cambio, que tenía que sufragar(52) esos costes como señaló el auditor de BSCA en el consejo de administración de 15 de junio de 2003(53). Por lo tanto, la Comisión preguntó a Bélgica en que se basaba BSCA para suponer que la Región Valona seguiría pagando el coste de esos servicios. Bélgica envió las bases jurídicas de las subvenciones para la lucha contra incendios y mantenimiento concedidas a BSCA en 2000 y 2001(54).

(122) En la última contribución de 19 de diciembre de 2003, Bélgica aportó un nuevo dato sobre esta subvención para el servicio de lucha contra incendios y mantenimiento. Se trata de una carta enviada por BSCA el 5 de julio de 2001 al ministerio de transportes de Valonia en la que se detallan los costes presupuestados por el aeropuerto para 2002 por ese concepto. Esa carta es la consecuencia de una conversación telefónica entre las dos partes. Las autoridades belgas no han enviado ninguna respuesta del gobierno valón dirigida a BSCA para confirmar que se hacían cargo de esos gastos a partir 2001.

(123) En esa misma contribución, Bélgica considera que las compensaciones dadas a BSCA por esos servicios de mantenimiento y lucha contra incendios se ajustan a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Altmark(55).

Fondo de mejora del medio ambiente y canon por la puesta a disposición de infraestructuras

(124) De acuerdo con el decreto valón de 16 de abril de 1998 actualmente en vigor, el 35 % de las tasas aeroportuarias se destinan a un fondo de mejora del medio ambiente. La Comisión preguntó a Bélgica si realmente ese 35 % se había ingresado en ese fondo, ya que parecía que BSCA se quedaba con una parte de esos ingresos.

(125) En la reunión de 24 de junio de 2003 con la Comisión, Bélgica precisó que ese fondo ya no existía y que esa disposición legislativa tenía que haberse derogado. La Comisión señala que sigue estando en vigor. Al parecer, en 2001, BSCA ingresó el 35 % de lo recaudado en el fondo de mejora del medio ambiente. En 2002 se fijó un máximo de 75 millones de francos belgas para esa contribución (1,86 millones de euros). En la contribución de 19 diciembre de 2003, Bélgica adujo que el establecimiento de un tope de 75 millones de francos belgas anuales para el fondo de mejora del medio ambiente, ajustado al 2 %, figuraba en el plan financiero de Sowaer, aprobado por el gobierno valón el 23 de mayo de 2001 y enviado a BSCA el 1 de agosto de 2001. Después de la modificación del contrato de concesión en 2002(56), la contribución ambiental se convirtió en un canon para Sowaer por la utilización de las infraestructuras.

(126) Efectivamente, en respuesta al tercero interesado C que afirma que BSCA no paga por la puesta a disposición de la infraestructura, Bélgica responde que no es cierto, ya que "el 35 % de los cánones aeroportuarios, hasta un máximo, es para Sowaer de acuerdo con la convención de subconcesión de propiedades públicas de 15 de abril de 2002" y "una parte de los cánones que pagan los usuarios de esta infraestructura, es decir, tanto las compañías aéreas como los pasajeros, se entrega a Sowaer para sufragar una parte de los costes de infraestructura. Por lo tanto, esa afirmación es injustificada"(57).

Recapitalización de BSCA por la Región Valona

(127) El consejo de administración de BSCA de 31 de julio de 2001 recibió información sobre las pérdidas por la instalación de la base de Ryanair durante los primeros años del contrato. Se consideró necesario que la Región Valona recapitalizara la empresa con 5 millones de euros "para evitar que se encontrara en una situación precaria"(58).

(128) El principio de la recapitalización se cita de una decisión de mayo de 2001 del gobierno valón(59) y en el anexo, el plan financiero de la Sociedad Valona de Aeropuertos. Este plan prevé "una participación en BSCA de ± 60 millones de francos belgas [...] y posteriormente, a lo largo de tres años, 3 veces 30 millones (capital de 600 millones y participación de Sowaer del 2 5 %, es decir, 150 millones)."

(129) No obstante, cuando los administradores de BSCA deciden firmar los acuerdos con Ryanair, no parecen disponer de la seguridad de que esta recapitalización se vaya a efectuar: [el administrador A] "preguntara si Sowaer ha presentado ya una petición de aumento del capital. [El administrador B] responde que Sowaer tiene previsto un aumento del capital de 150 millones. Convendría que ese aumento de capital tuviera lugar en 2002. [El administrador C] muestra su preocupación por que el consejo de administración tenga que aprobar un plan sin saber si el accionariado estará de acuerdo y si BSCA podrá cumplir el contrato. [El administrador B] propone introducir ese punto en el orden del día del siguiente consejo de administración de Sowaer. [Otra administrador] constata que se está pidiendo al consejo de administración que apruebe ese contrato sin tener la certidumbre de obtener el aumento de capital de la Sowaer. [...] [El administrador B] informa al consejo de que Sowaer enviará una carta a BSCA en la que confirmará que su consejo de administración ha probado el plan financiero en el que se prevé un aumento del capital"(60).

(130) En 19 de diciembre de 2003 las autoridades belgas presentaron una carta enviada por Sowaer a BSCA el 1 de agosto de 2001 que incluía una copia de la decisión tomada por el gobierno valón el 23 de mayo de 2001 de recapitalizar los dos aeropuertos valones con 150 millones de francos belgas cada uno. En la carta se precisa que ese documento fue aprobado por Sowaer el 1 de julio de 2001.

(131) El problema de la recapitalización de BSCA fue planteado por la parte interesada C. En las respuestas escritas, Bélgica respondió que sí que Sowaer había efectuado el 3 de diciembre de 2001 el aumento del capital de BSCA de 3961340 EUR que se había decidido en 2001.

(132) Esta operación se llevó a cabo de acuerdo con el principio del inversor privado en una economía de mercado. La consultora Deloitte & Touche, en su análisis del plan de negocios de 2002, defendía que la Región/Sowaer había actuado como inversor privado, ya que estaba previsto que los fondos invertidos en BSCA dieran un rendimiento de la inversión de aproximadamente el 27 % teniendo en cuenta los resultados de BSCA previstos durante el periodo 2001-2010(61).

(133) En su contribución de 19 de diciembre de 2003, las autoridades belgas señalaron que el 27 de noviembre de 2003 Sowaer había pedido a Deloitte & Touche que analizara la comparación de los planes de negocios de 2001 y 2002. También presentaron la respuesta de Deloitte & Touche de 27 de noviembre de 2003 en la cual el experto considera que las conclusiones generales del estudio sobre el plan de negocios de 2002 pueden aplicarse de forma general al plan de negocios de 2001.

4.2.2.5. Otros comentarios de las autoridades belgas

(134) Como respuesta a las observaciones de la parte interesada C sobre la financiación de la seguridad, Bélgica considera que se trata de "una misión de servicio público que deben asumir los Estados miembros" y que "las lleva a cabo la propia Región Valona sin que BSCA intervenga para nada." "Es competencia de los Estados miembros determinar cómo financia esa misión, pero la decisión de la Región Valona de no imponer un canon de seguridad a BSCA es una decisión política y no es en absoluto una ayuda estatal."

(135) Bélgica está de acuerdo con Ryanair en lo que se refiere al mercado pertinente: las otras compañías que utilizan el aeropuerto son compañías chárter cuyos servicios de transporte son distintos de los de las compañías de bajo coste como corroboran las decisiones de la Comisión sobre concentraciones(62).

(136) Las autoridades belgas exponen en su contribución de 19 de noviembre de 2003 que apoya la actuación como inversor privado de BSCA la constatación a posteriori de que los resultados de 2003 previstos son mucho mejores que los previstos en el plan de negocios, ya que se anuncia un beneficio neto de aproximadamente 1,5 millones de euros, mientras que en el plan se preveía una pérdida de 1531793 euros(63).

5. EVALUACIÓN DE LA AYUDA

5.1. DETERMINACIÓN DE SI SE TRATA DE UNA AYUDA A EFECTOS DEL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 87 DEL TRATADO

(137) De conformidad con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado y del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo del EEE, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

5.1.1. VENTAJAS CONCEDIDAS A RYANAIR

(138) La Comisión había diferenciado en la decisión por la que se incoa el procedimiento entre dos tipos de ventajas recibidas por Ryanair: las de la Región Valona y las de BSCA.

5.1.1.1. Ventajas concedidas por la Región Valona

(139) Antes de abordar el asunto específico de las ventajas concedidas a Ryanair consistentes en un descuento en la tasa de aterrizaje de aproximadamente el 50 % en relación con la tarifa general, aunque esta no es la cuestión que se va a tratar, la Comisión recuerda que no está en contra de que se concedan esas reducciones a las compañías aéreas bajo determinadas condiciones. En la decisión sobre "Manchester" anteriormente mencionada, la Comisión decidió que los descuentos por un período limitado que son disponibles y se conceden sin discriminación entre los usuarios de aeropuerto no forman parte del campo de aplicación del artículo 87 del Tratado, ya que no falsean la competencia. La Comisión, en cambio, había precisado que un descuento o un régimen de descuentos que diera un trato preferente a una empresa específica sí que podría considerarse incluido en el campo de aplicación del artículo 87 del Tratado(64).

(140) La Comisión considera este caso se ajusta a la segunda hipótesis, ya que la reducción de las tasas de aterrizaje, al igual que la garantía de compensación, se han concedido a una única empresa durante un periodo de 15 años y no a todas las empresas instaladas en Charleroi. El artículo 87 del Tratado puede, pues, aplicarse en caso de que el beneficio de la concesión de una excepción al régimen de tarifas de derecho común no esté justificado por motivos económicos objetivos.

(141) Lo primero que hay que dilucidar en este caso es si se ha concedido a Ryanair una "ventaja" de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Efectivamente, Bélgica y Ryanair consideran que esta última no se beneficia de una ventaja de acuerdo con la definición incluida en la legislación sobre ayudas estatales, ya que, en su opinión, la Región Valona actuó como un inversor privado en una economía de mercado al ofrecer una tarifa preferente, pero económicamente viable.

(142) En el punto 76 de la decisión por la que se incoa el procedimiento, la Comisión ya había indicado que no podía aplicarse el principio del inversor privado en una economía de mercado a la Región Valona para justificar la reducción de la tasa de aterrizaje y la garantía de compensación en caso de modificación del horario de apertura o del importe de las tasas aeroportuarias. Precisó también que ese principio sólo podía aplicarse "en el ejercicio de actividades económicas y nunca en el ejercicio de competencias normativas" y que "una autoridad pública no puede aducir que podría obtener beneficios económicos como propietaria de la empresa explotadora de un aeropuerto para justificar una ayuda dada en el ejercicio discriminatorio de sus competencias normativas o fiscales."

(143) Durante el procedimiento, Bélgica y Ryanair defendieron que las ventajas anteriormente citadas se habían concedido a Ryanair en el ámbito de actividades económicas y no en el ejercicio del poder soberano, como contrapartida a los compromisos aceptados y a los beneficios aportados por Ryanair. La Región Valona había actuado, por lo tanto, al igual que otros aeropuertos europeos, en particular, los privados, de conformidad con el principio del inversor privado en una economía de mercado.

(144) La Comisión mantiene que la fijación de las tasas aeroportuarias es competencia legislativa y normativa de la Región Valona y que no es aplicable en esas circunstancias el principio del inversor privado en una economía de mercado. La legislación general que se aplica a los aeropuertos valones es la siguiente:

- La competencia en aeropuertos se la conceda a la Región Valona una ley federal de Bélgica; las competencias en equipamiento y explotación de los aeropuertos y aeródromos públicos situados en su territorio le fueron confiadas a la Región por la ley federal de Bélgica de 8 de agosto de 1988 por la que se modifica la ley especial de 8 de agosto de 1980.

- El gobierno valón está autorizado a regular el acceso a los aeropuertos valones (Charleroi, Lieja, Saint-Hubert y Spa) por un acto del parlamento valón de 1994(65). Este acto legislativo autoriza al gobierno valón a conceder la explotación de los aeropuertos valones "aplicando las modalidades que determine, a fijar y a recaudar los cánones (...) y, si procede, a ceder el derecho de recaudación a las concesionarias." Así, a pesar de que el legislador valón ha previsto que el derecho de recaudación se pueda confiar, bajo determinadas fórmulas, a una concesionaria, no se ha transferido, ni puede de hecho transferirse, el derecho a fijar los cánones. Es competencia de las autoridades políticas y reglamentarias valonas. Ni BSCA, ni la sociedad gestora del aeropuerto de Lieja-Bierset tienen der