Política comunitaria de turismo

Primeras orientaciones

(84/C 115/02)

INTRODUCCIÓN

Objetivos de la Comunicación

La Comisión toma la iniciativa de presentar al Consejo una comunicación sobre el turismo después de haber comprobado la expansión excepcional de esta actividad en la Comunidad y el hecho de que afecta o es afectada por un gran número de acciones comunitarias. Le ha parecido interesante subrayar la importancia que el turismo tiene para la Comunidad y examinar las interrelaciones entre esta actividad y las diferentes acciones comunitarias. Este doble objetivo se contempla, en particular, en el documento analítico titulado "La Comunidad Europea y el turismo" que figura anejo a la presente Comunicación.

Este examen tiende a poner de manifiesto los ámbitos en que una coordinación de las acciones comunitarias podría favorecer un desarrollo armonioso del turismo en la Comunidad. También tiende a señalar al Consejo las diferentes propuestas de la Comisión en trámite ante aquél cuya adopción podría fomentar el desarrollo del turismo en la Comunidad o mejorar el contexto de trabajo de las profesiones turísticas.

Por último, la Comisión procurará determinar los ámbitos prioritarios en que una acción comunitaria, que se sume a las acciones nacionales o las coordine entre sí, podría aportar soluciones a los problemas relativos al turismo en la Comunidad.

Importancia del turismo para la Comunidad

El artículo 2 del Tratado de Roma asigna a la Comunidad Europea la misión de promover relaciones más estrechas entre los pueblos que la integran. El turismo contribuye a que la Comunidad cumpla dicha misión. Al poner en contacto a los pueblos europeos, el turismo constituye una contribución importante a la integración europea.

El turismo es también una actividad económica importante tal como se define en el artículo 2 del Tratado. Emplea directamente a 4 miliones de personas en la Comunidad e indirectamente a muchas más. Produce un efecto estabilizador en las balanzas de pago de los países del Norte y del Sur de Europa y representa un factor de desarrollo de las regiones más pobres de la Comunidad. Merece por tanto que se le preste una atención particular a fin de favorecer su desarrollo armonioso en la Comunidad.

La importancia del turismo para la Comunidad se pone de manifiesto, por otra parte, en el gran número de actividades comunitarias que influyen directa o indirectamente sobre el turismo. De la libre circulación de personas y de la libre prestación de servicios turísticos, hasta el desarrollo regional y la protección del medio ambiente, pasando por el transporte de viajeros, varias políticas de la Comunidad afectan ya al turismo. No obstante, a fin de fomentar más el turismo intracomunitario, debería darse una "dimensión turística" a estas políticas para tener en cuenta los intereses del turismo en el momento de la adopción de decisiones o de aplicación de las distintas acciones comunitarias. Los títulos siguientes designan los ámbitos en los que puede aplicarse esta consideración del turismo.

La libre circulación y la protección de los turistas

Varias acciones de la Comunidad pueden fomentar el turismo intracomunitario facilitando el paso de fronteras y las condiciones de estancia de los turistas en los otros países miembros de la Comunidad.

Agilización de los controles aduaneros

La eliminación de los derechos de aduana dentro de la Comunidad Europea ha agilizado los controles y con ello ha facilitado el cruce de fronteras intracomunitarias por los ciudadanos de la Comunidad, incluidos los turistas. No obstante, al ser diferentes los tipos de impuestos sobre el valor añadido (IVA) en los Estados miembros, se efectuarán controles mediante muestreo en las fronteras de los bienes importados por los viajeros. El sistema de "franquicias viajeros" permite la importación de bienes hasta unos determinados límites fijados por el Consejo. Cuanto más altos sean estos límites, más disminuirá el riesgo de infracción y más podrán flexibilizarse los controles aduaneros, reforzando así el sentimiento de pertenencia a la Comunidad de los ciudadanos de los Estados miembros.

- La Comisión tiene la intención de proponer próximamente un mecanismo de aumento regular de los límites de las "franquicias viajeros".

- La Comisión también ha propuesto al Consejo, el 23 de enero de 1980, un régimen comunitario aplicable en materia de IVA y de impuestos sobre consumos específicos, a los productos de avituallamiento de buques, aeronaves y trenes internacionales [1] que debería tener consecuencias favorables para el turismo.

Agilización de los controles policiales en las fronteras

Además de los controles aduaneros, subsisten en las fronteras intracomunitarias controles policiales, si bien en diciembre de 1974 los Jefes de Estado o de gobierno contemplaron la creación de una unión de pasaportes, que incluye, en particular, un pasaporte uniforme y la supresión de los controles en las fronteras. Estos controles se justifican por razones de orden y de seguridad (terrorismo, tráfico de estupefacientes). No obstante, es posible agilizarlos, sea cual sea el modo de transporte elegido.

- La Comisión ha propuesto recientemente al Consejo una resolución relativa a la agilización de las condiciones en que se ejerce el control de los ciudadanos de los Estados miembros en el momento del paso de fronteras intracomunitarias [2].

La seguridad social de los turistas

Las personas aseguradas con arreglo a la legislación social de un Estado miembro de la Comunidad tienen derecho o prestaciones médicas en todos los Estados de la Comunidad que visiten como turistas o veraneantes. Esto representa una gran ventaja del turismo intracomunitario en relación con el turismo en terceros países. No obstante, este hecho no es generalmente conocido y las personas que quieren viajar a otro Estado miembro no siempre se preveen de la certificación expedida por su propio organismo de seguro médico, perdiendo así el beneficio de esta prestación.

- La Comisión examinará con las instancias competentes de los Estados miembros la introducción de nuevos procedimientos más simples y más eficaces.

- Intensificará su esfuerzo para informar a los asegurados para que ejerzan plenamente sus derechos.

La asistencia a los turistas y el seguro de automóviles

Armonizar las condiciones de asistencia a las víctimas de accidentes ocurridos durante un viaje por la Comunidad y procurar que las víctimas de accidentes automovilísticos disfruten de una protección equivalente en todos los países de la Comunidad es importante para el turismo intracomunitario. Desde esta perspectiva:

- La Comisión transmitió al Consejo, el 13 de enero de 1981, una propuesta de directiva relativa a la coordinación de las disposiciones de los Estados miembros en lo que se refiere a la asistencia turística [3].

- Transmitió al Consejo, el 7 de agosto de 1980, una propuesta de directiva relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al seguro de responsabilidad civil automovilística [4].

- La Comisión, por otra parte, recomendó a los Estados miembros, el 8 de enero de 1981, la aceleración de la liquidación de siniestros en el marco del seguro de responsabilidad civil automovilística [5].

Protección de los intereses de los turistas

La protección de los intereses de los turistas frente a los servicios eventualmente deficientes ofrecidos por las agencias de viajes o contra la publicidad a veces engañosa relativa a las modalidades de hospedaje, así como la seguridad en los lugares de estancia debe ser reforzada.

- La Comisión tiene la intención de presentar al Consejo un proyecto de directiva sobre la protección de los consumidores en el ámbito de los viajes con forfait.

- La Comisión estudiará los aspectos no estructurales de la seguridad en los hoteles.

- Desea igualmente favorecer la normalización de la información facilitada a los clientes en el sector hotelero.

El contexto de trabajo de las profesiones turísticas

La Comunidad Europea ha creado un mercado común de servicios turísticos permitiendo el libre establecimiento de los agentes económicos y la libre prestación de servicios en cualquier Estado miembro. Aún podrá mejorar el contexto de trabajo de los profesionales del turismo por medio de determinadas iniciativas en los ámbitos siguientes.

Derecho de establecimiento y libre prestación de servicios turísticos

Garantizadas por el Tratado CEE, estas dos libertadas con importantes para una actividad internacional como el turismo. Se reconoce el principio de asimilación a los nacionales de los demás ciudadanos de la Comunidad. No obstante, la existencia de regulaciones nacionales diferentes en cuanto a las condiciones de acceso a una profesión turística puede constituir un obstáculo para la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.

- La Comisión propuso al Consejo, ye en 1965, una directiva relativa a medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento para las actividades no asalariadas, entre otras, de determinados auxiliares de transporte y agentes de viajes. El Consejo adoptó esta propuesta el 19 de junio de 1982 [6].

Formación profesional y reconocimiento recíproco de los diplomas

La movilidad de los trabajadores en el sector del turismo, a menudo importante para el ejercicio de su profesión, depende frecuentemente del reconocimiento de las cualificaciones adquiridas o de los períodos de estudios realizados en los demás Estados miembros.

- La Comisión examina las cuestiones relativas a esta profesión en el contexto más amplio de sus trabajos sobre el reconocimiento recíproco de los diplomas.

- A iniciativa de los Estados miembros, la Comisión examinará favorablemente los programas comunes de estudios turísticos entre establecimiento de enseñanza superior de los Estados miembros.

Apoyo del Fondo Social Europeo

El turismo, industria que emplea intensivamente mano de obra pero que se enfrenta a problemas estacionales, exige una atención particular en cuanto a las posibilidades de mejora de las condiciones de empleo.

- El Fondo Social Europeo responderá favorablemente a cualquier iniciativa que permita mejorar las posibilidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de las personas empleadas en el sector del turismo.

Escalonamiento del período de vacaciones

La concentración de las vacaciones escolares e industriales en un período restringido del año va en contra del desarrollo regional, de la eficacia de la industria, en particular de la industria turística, y supone niveles de precios elevados en la temporada alta así como una aglomeración desagradable para los propios turistas. La Comisión considera esta cuestión como altamente prioritaria.

- La Comisión va a proceder sin demora a un análisis de la distribución de las vacaciones escolares y de las vacaciones en la industria de los Estados miembros y a un examen de las opciones posibles que incluyan un escalonamiento del período turístico.

- En este contexto, va a examinar en particular las posibilidades de un fomento del turismo social, cultural rural.

Cuestiones fiscales relativas al turismo

Los tipos del IVA que gravan las prestaciones de servicios efectuados por los hoteles y restaurantes difieren mucho de un Estado a otra. No obstante, la aproximación de los tipos del IVA no ha sido iniciada aún en la Comunidad y no podría serlo para un sector particular.

- Corresponde por tanto a los Estados miembros aplicar tipos del IVA adaptados a la situación de su industria turística y a la competencia internacional en este sector.

- la Comisión, por su parte, examinará si las disparidades entre las deducciones fiscales operadas por los Estados miembros en el sector del turismo pueden dar lugar a desviaciones de tráfico.

Cuestiones energéticas relativas al turismo

Los precios de la energía afectan fuertemente al turismo. Influyen sobre los costes de los medios de transporte y sobre los de la calefacción o climatización de los hoteles y demás instalaciones turísticas.

- A este respecto, las medidas propuestas por la Comisión en el marco de la política energética sólo pueden tener consecuencias favorables para el turismo [7].

- La Comisión, al examinar las solicitudes de ayuda comunitaria para proyectos piloto de ahorro de energía y de nuevas fuentes de energía, toma igualmente en consideración la dimensión turística de estos proyectos.

Los transportes y el turismo

Dada la movilidad que caracteriza al turismo, los transportes revisten una gran importancia para esta actividad. La integración económica ha tenido un efecto positivo sobre las comunicaciones en el interior de la Comunidad. Se han beneficiado ante todo de estas medidas comunitarias los transportes de viajeros por carretera. Podría por tanto prestarse más atención a los otros medios de transporte de viajeros y a las infraestructuras de transporte de interés comunitario.

- La Comisión tiene la intención de estimular a las empresas de ferrocarriles para que hagan más atractivos sus servicios de viajeros.

- En el sector de los transportes aéreos, la propuesta de directiva transmitida por la Comisión al Consejo, el 26 de octubre de 1981, encaminada, entre otros aspectos, a aumentar la transparencia y hacer más flexible el sistema de tarifas para los vuelos regulares entre países miembros, interesa especialmente al turismo [8].

- Lo mismo ocurre con la propuesta de reglamento transmitida por la Comisión al Consejo el 1 de diciembre de 1980, que contempla la mejora de los servicios regulares de transporte aéreo regional [9].

- En el ámbito general de las infraestructuras de transporte, la Comisión propuso en noviembre de 1979 el apoyo a los proyectos de inversión de interés comunitario, que pueden también facilitar las corrientes turísticas entre los Estados miembros [10].

El desarrollo regional y el turismo

La promoción del turismo puede contribuir al desarrollo de las regiones desfavorecidas que tienen una vocación turística. La Comunidad puede contribuir a este desarrollo con dos tipos de acciones: acciones financiadas por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y acciones financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección "orientación".

Intervenciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional

La Comunidad considera al turismo como uno de los sectores económicos que pueden contribuir al desarrollo de las regiones desfavorecidas. El FEDER interviene en este ámbito tanto por su sección "bajo cuota" como por su sección "fuera de cuota". Basta que los proyectos turísticos que le presentan los Estados miembros se inserten en el marco de un programa de desarrollo de la región interesada.

- La Comisión toma en consideración las acciones de intensificación del desarrollo del turismo, en particular en el medio rural, que pueden ser financiadas por el FEDER.

Intervenciones del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola

El FEOGA, sección "orientación", puede intervenir a favor del desarrollo de las actividades turísticas complementarias de las actividades agrícolas. Puede también favorecer las condiciones básicas indispensables para el progreso del turismo rural, en particular en las regiones de montaña y otras regiones desfavorecidas.

- La Comisión toma en consideración los proyectos de desarrollo del agroturismo presentadas por los Estados miembros para su financiación por el FEOGA.

La salvaguardia del patrimonio europeo y el turismo

El entorno natural y el patrimonio cultural, en particular arquitectónico, son los recursos del turismo en Europa. Los paisajes variados, los lugares históricos y los monumentos artísticos constituyen su interés turístico. Las acciones emprendidas con el fin de salvaguarda este patrimonio común presentan, por lo tanto, también un interés más directamente económico.

Protección del medio ambiente y turismo

Un gran número de disposiciones comunitarias que afectan a la lucha contra la contaminación del mar y de la atmósfera y contra el ruido ambiental tienen consecuencias positivas en las actividades turísticas. Hace falta que estas últimas tengan igualmente en cuenta las exigencias ecológicas.

- El proyecto de programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (1982 — 1986), adaptado por la Comisión el 28 de octubre de 1981 y transmitido al Consejo, menciona explícitamente que se debe tener en cuenta, en el desarrollo de las actividades turísticas, la dimensión del medio ambiente [11].

- La propuesta de directiva relativa a la evaluación del impacto sobre el medio ambiente de determinadas obras públicas y privadas, adoptada por la Comisión y transmitida al Consejo para Decisión el 16 de junio de 1980, afecta igualmente a las actividades turísticas [12].

Patrimonio arquitectónico y turismo

Una parte considerable del turismo internacional está directamente relacionada con el interés por el patrimonio arquitectónico. Este constituye un capital precioso que proporciona considerables ingresos a numerosas regiones de la Comunidad. Merece por tanto ser conservado como una fuente se su riqueza.

- La Comisión prepara una comunicación al Consejo sobre la intensificación de la acción comunitaria en el ámbito cultural, parte de la cual se destina a la contribución de la Comunidad a la conservación del patrimonio arquitectónico.

- La Comisión tiene la intención de proponer un programa de intercambio de jóvenes trabajadores, relativo igualmente a la utilización de sus servicios voluntarios a los fines de la conservación del patrimonio arquitectónico.

Conclusiones

Después de este análisis de los aspectos turísticos de diferentes actividades comunitarias, se deducen dos líneas directrices para la Comunidad: desempeñar un papel activo en el desarrollo del turismo en los Estados miembros y concentrarse en determinadas acciones prioritarias.

Desempeñar un papel activo en el desarrollo del turismo

Evidentemente el turismo se inserta, ante todo, en las políticas de los Estados miembros. La experiencia de los veinte últimos años ha mostrado que los agentes económicos privados y públicos de los Estados miembros han sabido adaptarse a la demanda de un turismo cada vez más exigente cuantitativamente y cualitativamente. Es cierto que la Comunidad les ha creado un contexto favorable y que puede todavía mejorar este contexto adoptando determinadas normas comunes y coordinando mejor sus actividades relativas al turismo. No debe, sin embargo, ir demasiado lejos en la coordinación de las políticas nacionales, puesto que cada una de ellas se adapta a las situaciones particulares muy distintas de los Estados miembros, ni intentar resolver los problemas que se resuelvan mejor a nivel nacional o incluso regional.

A escala de la Comunidad, determinadas acciones favorables al turismo dependen igualmente, en primer lugar, de las iniciativas de los Estados miembros. Les corresponde, en particular, presentar proyectos del sector del turismo para su financiación comunitaria por los Fondos Regional, Social y Agrícola.

Otras acciones importantes para el turismo corresponden al Consejo, previa presentación por la Comisión de propuestas que en algunos casos datan de mucho tiempo atrás. Una adopción rápida de dichas propuestas fomentaría el turismo intracomunitario y mejoraría el contexto de trabajo de las profesiones turísticas.

Por último, otras acciones relacionadas con el turismo corresponden a la Comisión, que debe estudiar las opciones posibles y presentar las propuestas adecuadas. De la Comisión depende también, en primer lugar, una mejor coordinación de las acciones y de los medios financieros comunitarios destinados al fomento de las actividades turísticas. Por último, la Comisión comprueba que las ayudas nacionales en el sector del turismo, como en todo sector económico, cumplen las normas de competencia del Tratado, y garantiza que el acervo comunitario, que ha liberalizado en gran medida los movimientos turísticos intracomunitarios, no sea puesto en peligro por medidas de protección adoptadas en el contexto de recesión económica que conocen todos los Estados miembros.

Concentrarse en determinadas acciones prioritarias

La Comisión está dispuesta a examinar con los Estados miembros determinadas cuestiones prioritarias que podrían tratarse mejor por medio de una acción global nacional y comunitaria. En su opinión, se trata del escalonamiento del período turístico, de la salvaguardia del patrimonio arquitectónico de las regiones desfavorecidas y de la promoción del turismo social, del turismo cultural y del turismo rural. Estas cuestiones están relacionadas entre sí y pueden resumirse en una sola: ¿cómo utilizar mejor el equipamiento y la mano de obra turísticos, en particular en las regiones rurales, permitiendo al mismo tiempo que las categorías menos favorecidas de la población accedan al turismo?

La Comisión examinará con las instancias competentes el problema del escalonamiento de las vacaciones escolares y de las vacaciones en la industria. Pero está convencida de que una solución normativa a este problema no es suficiente. Hace falta, además, vencer el hábito de asociar las vacaciones a uno o dos meses del año. Para ello, es necesario presentar al público "productos" nuevos a interesar a los sectores menos favorecidos en los precios de "fuera de temporada".

La expansión que ha alcanzado el turismo en estos últimos años no debe enmascarar el hecho de que amplias capas de población europeas no disponen todavía de ingresos suficientes para participar en él. Debe prestarse por tanto una atención especial a determinadas categorías sociales, tales como los trabajadores jóvenes o los pensionistas que al ser estimulados a tomar vacaciones durante la temporada baja de turismo, podrían contribuir a alcanzar el objetivo prioritario del escalonamiento del período turístico y, por lo tanto, de una mejor valorización de todas las inversiones turísticas.

Puede perseguirse el mismo objetivo promoviendo fuera de temporada viajes turísticos principalmente culturales, que no estén necesariamente relacionados con el período estival. Una polítical de precios apropiada podría favorecer a los itinerarios culturales que atraviesen varios Estados miembros.

La obtención de mejores precios puede, por otra parte, conducir a una nueva concepción de las vacaciones, el agroturismo o turismo rural, basado en el entorno natural y cultural del campo y en los productos agroalimenticios típicos de diferentes regiones. El fomento de este tipo de turismo permitiría una mejor utilización de la mano de obra rural, ayudaría al desarrollo de zonas desfavorecidas de la Comunidad y aseguraría la conservación de su patrimonio natural y cultural.

*

* *

Se ha pedido al Consejo que apruebe estas primeras orientaciones de una política comunitaria del turismo. A la luz de las discusiones sobre estas orientaciones que tendrán lugar tanto ante el Consejo como ante el Parlamento Europeo, la Comisión presentará al Consejo propuestas concretas en el sector del turismo.

LA COMUNIDAD EUROPEA Y EL TURISMO

Importancia del turismo para la Comunidad

El preámbulo del Tratado de Roma declara que los Estados miembros están resueltos a sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos. El artículo 2 de este mismo Tratado asigna a la Comunidad Europea la misión de promover relaciones más estrechas entre los Estados que la integran. Si no la única, esta misión de la Comunidad es seguramente la primera y fundamental para la propia existencia de la Comunidad. El turismo ayuda a la Comunidad a cumplir esta misión. En efecto, el aspecto "ocio" oculta a menudo los aspectos culturales y políticos del turismo que son, no obstante, reales y muy importantes.

Gracias al turismo, los pueblos europeos descubren que las diferencias culturales de su civilización común, lejos de ser opuestas, son complementarias y dignas de ser conocidas. Desde su creación, el Consejo de Europa se ha dedicado en particular a favorecer esta toma de conciencia. La Comisión desea que este aspecto particular de la misión del Consejo de Europa se continué; con su acción propia, la Comunidad contribuye al desarrollo de esta toma de conciencia.

Reservado hasta hace poco tiempo a las minorías privilegiadas, el turismo se ha transformado en los años 60 y 70 en un fenómeno de masas creador de empleo y en un factor de desarrollo de las regiones desfavorecidas. Ha llegado a ser también una de las actividades económicas más importantes de la Comunidad.

El cuadro 1 muestra la fuerte expansión del turismo internacional durante los años 60 y 70 en todos los países de la Comunidad. Raras son las actividades económicas que han conocido una expansión semejante. Si los ingresos y gastos del turismo internacional se han multiplicado por más de diez en toda la Comunidad en el transcurso de estos veinte años, han aumentado mucho más en relación con determinados Estados miembros.

CUADRO 1

Ingresos y gastos de los Estados miembros con arreglo al turismo internacional

I = Ingresos.

G = Gastos.

[13] [14] [15]

Fuente:

Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OECD), Política de Turismo.

(en millones de dólares de EE. UU) |

| | 1960 | 1970 | 1975 | 1980 |

República Federal de Alemania | I | 481 | 1024 | 2848 | 6639 |

G | 679 | 2493 | 8502 | 20827 |

Bélgica/Luxemburgo | I | — | 348 | 880 | 1810 |

G | 94 | 492 | 1416 | 3272 |

Dinamarca | I | 107 | 314 | 746 | 1337 |

G | 74 | 273 | 642 | 1560 |

Grecia | I | 47 | 194 | 621 | 1733 |

G | 19 | 55 | 89 | 190 |

Francia | I | 525 | 1191 | 3449 | 8235 |

G | 325 | 1057 | 3062 | 6027 |

Irlanda | I | 119 | 193 | 216 | 611 |

G | 42 | 91 [13] | 171 [14] | 519 (1) |

Italia | I | 642 | 1639 | 2582 | 8914 |

G | 92 | 727 | 1051 | 1907 |

Países Bajos | I | 128 | 421 | 1108 | 1640 |

G | 127 | 598 | 1666 | 4637 |

Reino Unido | I | 109 | 1040 | 2442 | 6932 |

G | 93 | 924 | 1921 | 6454 |

El turismo intracomunitario participa en más del 50 % en los gastos y en más del 60 % en los ingresos turísticos de los Diez. Es por tanto un importante factor de redistribución de ingresos en el interior de la Comunidad. En efecto, como aparece en el cuadro 1, si el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca equilibran, aproximadamente, sus ingresos y gastos turísticos, Alemania y los países del Benelux son ampliamente deficitarios, mientras que Grecia, Italia y Francia son ampliamente excedentarios. Al ser, generalmente, las balanzas comerciales favorables a los países del Norte de Europa, el turismo ejerce un efecto estabilizador en las balanzas de pagos beneficioso para el conjunto de la Comunidad, cuyo desarrollo equilibrado constituye un objetivo fundamental.

El cuadro 2 muestra la importancia relativa del turismo en las balanzas de pagos de los Estados miembros. Si bien representa cerca del 4 % de los créditos y cerca del 5 % de los débitos de todos los bienes y servicios en la Europa de los Nueve, su parte es mucho más importante, ya sea en los créditos de las balanzas de pagos de determinados Estados miembros, ya sea en los débitos de otros Estados miembros. Determinados países como Grecia, Italia, Irlanda e incluso Francia cuentan con el turismo para compensar una parte importante de sus balanzas de pagos. La importancia de este hecho ha sido puesta de relieve por el Comité de Turismo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) que observó en marzo de 1982 un resurgimiento creciente de las medidas proteccionistas que obstaculizan el desarrollo del turismo internacional.

Las organizaciones nacionales de turismo de los países de la Comunidad Económica Europea han constituído, desde hace ya diez años, un grupo de trabajo que publica periódicamente un análisis de la importancia económica del turismo en la Comunidad Europea. En el cuarto informe del grupo de trabajo, publicado en 1981, figuran muchos datos característicos que muestran la importancia creciente de este sector económico para cada uno de los Estados miembros y para el conjunto de la Comunidad.

Se observa que los gastos turísticos efectuados en 1979 por los nacionales de los Nueve se elevaron a más de 77000 millones de ECUS, es decir, a más del 7 % del total de los gastos del consumo privado. Los ingresos obtenidos por el turismo en los países de la Comunidad sobrepasaban entonces los 72000 millones de ECUS lo que representaba más del 4 % del producto interior bruto de la Comunidad. Pero si se tiene en cuenta el efecto multiplicador procedente del hecho de que los ingresos turísticos gastados en la Comunidad engendran otros ingresos, los ingresos directos e indirectos del turismo podrían representar más del 10 % del producto interior bruto de los Nueve.

Según este mismo informe y también para 1979, más de 4 millones de personas trabajaban directa y plenamente para el turismo en los Nueve, y el empleo en este sector estaba en constante expansión. Pero aquí también hay que contar con el efecto multiplicador de los ingresos turísticos. Por otra parte, es preciso saber que diversos tipos de empleo, que dependen del turismo, se contabilizan, a falta de estadísticas detalladas, en otros sectores. Por lo tanto, sólo se puede recurrir a las conjeturas. Es así como las organizaciones nacionales de turismo de los Diez lanzan la hipótesis de que, si las actividades turísticas se detuviesen bruscamente, entre el 10 y el 12 % de toda la mano de obra de la Comunidad se encontraría sin trabajo.

CUADRO 2

El turismo en las balanzas de pagos de los Estados miembros

C = Créditos.

D = Débitos.

[16] [17]

Fuente:

Eurostat.

(en % de todos los bienes y servicios) |

| | 1965 | 1970 | 1975 | 1980 |

República Federal de Alemania | C | 2,9 | 3,1 | 2,6 | 2,7 |

D | 6,0 | 7,1 | 8,6 | 8,5 |

Bélgica/Luxemburgo | C | 3,0 | 2,7 | 2,5 | 2,0 |

D | 4,3 | 4,2 | 4,2 | 3,4 |

Dinamarca | C | 6,2 | 6,9 | 6,2 | 5,5 |

D | 5,1 | 5,4 | 5,1 | 5,9 |

Grecia | C | — | 17,6 | 17,7 | 20,7 |

D | — | 3,0 | 2,9 | 2,7 |

Francia | C | 7,6 | 5,4 | 5,0 | 4,5 |

D | 8,3 | 4,7 | 4,6 | 3,2 |

Irlanda | C | 18,1 | 11,5 | 6,7 | 6,0 |

D | 6,9 | 5,2 | 4,8 | 4,5 [16] |

Italia | C | 12,2 | 8,7 | 7,2 | 8,5 |

D | 2,6 | 4,0 | 2,0 | 1,7 |

Países Bajos | C | 4,1 | 2,9 | 2,6 | 1,7 |

D | 4,0 | 4,0 | 4,0 | 4,8 |

Reino Unido | C | 2,5 | 3,3 | 4,1 | 4,2 |

D | 3,9 | 3,2 | 3,0 | 4,2 |

Comunidad de los 9 [17] | C | 5,0 | 4,4 | 4,0 | 3,9 |

D | 5,1 | 4,9 | 4,9 | 4,8 |

Sea lo que fuere, hay que reconocer que el turismo es un sector intensivo en mano de obra, un sector que no conoce todavía la amplitud de los problemas de paro que conocen otros sectores económicos en Europa y que merece por lo tanto una atención particular a fin de evitarle tales problemas. El riesgo más grave para el turismo, en un período de recesión, es el retorno a medidas proteccionistas. Tal como se ha descrito anteriormente, la Comunidad Económica Europea ha adoptado hasta hora medidas que liberalizan el turismo interior, lo que no es ajeno a su fuerte expansión durante los últimos veinte años. Es por lo tanto deber suyo salvaguardar el acervo comunitario y fomentar más todavía el turismo creador de empleo y factor de desarrollo.

La libre circulación y la protección de los turistas

Por sus efectos políticos y culturales, por sus consecuencias económicas en las balanzas de pagos, en el empleo y en el desarrollo regional, el turismo es muy importante para la Comunidad. Por su parte, la Comunidad fomenta o podría fomentar el turismo por medio de determinadas acciones o iniciativas: la facilidad del cruce de fronteras, la seguridad social de los turistas nacionales de los Estados miembros, la armonización del seguro de automóviles y de la asistencia turística y la protección de los intereses de los turistas en la Comunidad.

El cruce de fronteras intracomunitarias

Antes de la entrada en vigor del Tratado de Roma constitutivo de la Comunidad Económica Europea, las fronteras constituían auténticas barreras para el paso de viajeros de un Estado a otro. Estas barreras se manifestaban en controles aduaneros y policiales minuciosos, un papeleo abundante y largas filas de espera en los puestos de aduana. Todo esto no incitaba de ningún modo a emprender viajes al extranjero.

Es conveniente comprobar que, desde 1958, la situación ha mejorado considerablemente. Los derechos de aduana entre los Estados miembros de la Comunidad han desaparecido; el papeleo también, por lo menos para los viajeros que no transportan mercancías. No obstante, los servicios aduaneros y la policía de fronteras continúan ejerciendo sus controles. Veinticinco años después de la firma del Tratado de Roma, se plantea la cuestión de saber si la situación actual es aceptable o si no constituye en determinados aspectos un obstáculo al desarrollo más dinámico de las actividades del turismo.

Las barreras fiscales

Sobre la base de una serie de directivas (1), existe desde 1979 un sistema de "franquicias viajeros" que permite al turista y a cualquier viajero importar, además de los efectos personales que lleve en su equipaje, mercancías adquiridas en otro Estado miembro. El turista, no obstante, sólo dispone de esta libertad dentro de los límites fijados por el Consejo Ministros, y la existencia de estos límites puede tener repercusiones desfavorables en cuanto a las formalidades exigidas en el momento del cruce de fronteras.

Existe una estrecha relación entre la limitación de las franquicias y la intensidad de los controles en el paso de fronteras. Es cierto que una disposición del Derecho Comunitario precisa que los viajeros deben tener la posibilidad de afirmar tácitamente o por simple declaración verbal que cumplen los límites y condiciones de franquicia autorizados. De ello resulta la práctica generalizada en todos los Estados miembros de un control por sondeo. Pero está fuera de duda también que el ritmo de los controles por sondeo podría ser más flexible y espaciado si las franquicias fueran más amplias y que, en este caso, el riesgo de infracción disminuiría naturalmente.

Por todas estas razones y para hacer sentir más al ciudadano, a través de las ventajas de un mercado común, la existencia de la Comunidad, es esencial que el Consejo adopte las propuestas de la Comisión encaminadas a ampliar los límites de estas franquicias. Este objetivo es tanto más prioritario cuanto más disminuye cada día el valor real de estas franquicias por la inflación y la depreciación de las monedas y, de este modo, una libertad importante del ciudadano se vé de hecho cada vez más recortada.

En lo que se refiere a los efectos personales que acompañan al turista, la situación, de hecho, no plantea grandes problemas en la actualidad. Para los medios de transporte (automóviles, caravanas, barcos de recreo) está en trámite ante el Consejo una propuesta de directiva que prevé la supresión de cualquier formalidad. Actualmente, la mayoría de los estados miembros no exigen formalidades a este respecto; no obstante, la importación de caravanas que exceda de un determinado período plantea todavía problemas. En lo que se refiere a la delimitación de la lista de objetos que son reconocidos como efectos personales del viajero, las costumbres evolucionan. Así, se hace habitual llevar aparatos de televisión en la caravana o un magnetoscopio en el equipaje. Las dificultades se resuelven generalmente en estos casos adaptando las prácticas administrativas, cuando las instancias apropiadas (por ejemplo, clubs del automóvil) se encargan de los trámites necesarios ante las administraciones competentes.

Por último, la aplicación de otra medida comunitaria también podrá acarrear consecuencias favorables para el turismo: se trata de la propuesta de directiva relativa al régimen comunitario aplicable a los productos de avituallamiento de barcos, aeronaves y trenes internacionales (2).

Los controles policiales

El control de la identidad de las personas que cruzan las fronteras intracomunitarias en automóviles particulares se efectúa generalmente por muestreo. El cruce fronterizo en automóvil se ha facilitado considerablemente con la supresión del control de la carta internacional de seguro de automóviles (carta verde), de conformidad con la Directiva del Consejo de 24 de abril de 1972 (3). La estancia de los automovilistas en los países visitados se verá también facilitada con la creación de un permiso de modelo comunitario decidido por la Directiva del Consejo de 4 de diciembre de 1980 (4).

En cambio, los viajeros que utilicen otros medios de transporte están todavía sometidos a controles policiales más rigurosos. En efecto, se efectúan aún controles sistemáticos del paso de fronteras en tren, autobuses y autocares, así como en aviones (cartas de desembarco) o aeropuertos, a pesar de los numerosos llamamientos dirigidos a los gobiernos tanto por el Parlamento Europeo como por la Comisión.

El argumento invocado por los Estados miembros para el mantenimiento de controles policiales dentro de la Comunidad es ante todo el mantenimiento del orden y de la seguridad pública (lucha antiterrorista, luch contra los traficantes de estupefacientes). Pero es difícil, para los ciudadanos de la Comunidad, comprender las razones de las diferencias del grado de control según el modo de transporte empleado para pasar de un Estado miembro a otro. Cabe preguntarse si no sería necesario pensar en una simplificación de los controles para todos los casos de paso de fronteras intracomunitarias y para todos los modos de transporte. La Comisión ha propuesto recientemente una resolución al respecto al Consejo (5).

Hay que señalar que ya en diciembre de 1974, los Jefes de Estado o de Gobierno reunidos en París contemplaron la creación de una unión de pasaportes que incluía tres elementos básicos: un pasaporte uniforme, la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras internas y la igualdad de trato a los nacionales de los Estados miembros por parte de los terceros países. Un primer paso hacia una unión de pasaportes lo constituye la Resolución del Consejo por la que se establece un pasaporte de modelo uniforme que los Estados miembros procurarán expedir a más tardar a partir del 1 de enero de 1985 (6). En el aspecto político y psicológico, la importancia del pasaporte de modelo uniforme es grande, ya que será el primer documento destinado a todos los ciudadanos de los Estados miembros que implique una referencia a la Comunidad Europea.

En conclusión, aunque se hayan realizado algunos progresos, los controles aduaneros y policiales constituyen todavía obstáculos al turismo intracomunitario. La adopción por el Consejo, el 29 de junio de 1982, de la propuesta de la Comisión por la que se aumentan los límites de las "franquicias viajeros" de 180 a 210 ECUS supone una cierta mejora (7). La Comisión quiere proponer próximamente un mecanismo regular de aumento.

Por otra parte, al existir todavía puestos fronterizos, sería conveniente prever en las mismas oficinas de información turística que facilitarían informaciones acerca de los hoteles y el interés turístico de las regiones próximas y que constituirían principalmente un servicio de recepción en las fronteras intracomunitarias.

A más largo plazo, sería un gran avance el establecimiento de una "unión de pasaportes" entre los Estados miembros de la Comunidad, en cuyo caso el control de las personas se transferiría a las fronteras exteriores, como ya es el caso en los países del Benelux en el marco de su Convenio de 1960.

La seguridad social de los turistas

Los reglamentos del Conejo relativos a los derechos a la seguridad social de los trabajadores migrantes asalariados, no asalariados o pensionistas así como de los miembros de su familia (8) se aplican a los turistas y personas en vacaciones nacionales de los Estados miembros. A los fines de estos Reglamentos, los turistas (incluídas las personas en vacaciones o que visiten a parientes) son considerados como trabajadores migrantes y tienen derecho a las prestaciones médicas, siempre que tengan derecho a prestaciones similares con arreglo a la legislación del Estado miembro en el que están asegurados. Este derecho se confirma por la expedición de un "certificado" (formulario E 111) por su institución de seguro de enfermedad antes de su partida, a fin de que puedan presentarla si fuere necesario, a una institución de seguro de enfermedad en otro Estado miembro. Es por lo tanto importante que los viajeros se provean de dicho formulario antes de dejar su país.

Los reglamentos prevén que las categorías de personas aseguradas podrán beneficiarse de prestaciones médicas urgentes (intervenciones de un médico de medicina general o de un especialista, medicamentos, tratamiento odontológico, hospitalización, etc.) de conformidad con las normas y la práctica en vigor en el Estado miembro que facilite las prestaciones así como de las prestaciones en metálico (enfermedad, maternidad, etc.) a que pudieran tener derecho. Siempre que estén en posesión del formulario E 111, los turistas no deberían tener problemas si caen enfermos o son víctimas de accidente en un país de la Comunidad. Esto representa una gran ventaja del turismo intracomunitario con relación al turismo en terceros países.

No obstante, la experiencia ha demostrado que un gran número de turistas ignoran o comprenden mal las disposiciones administrativas que rigen la aplicación de los reglamentos comunitarios y disponen fácilmente de información acerca de los seguros privados. La Comisión está estudiando con las instancias competentes de los Estados miembros la introducción de nuevos procedimientos más simples y eficaces. La Comisión intensificará igualmente sus campañas de información al público a este respecto.

El seguro de automóviles y la asistencia turística

El desarrollo del turismo durante los últimos años ha tenido como consecuencia el nacimiento de empresas especializadas que cubren toda una serie de accidentes que pueden ocurrir en el transcurso del viaje. De la misma manera, los clubs automovilísticos amplían su campo de actividad ofreciendo, además de los servicios de reparaciones, otros servicios de asistencia. La asistencia turística puede prestarse en forma de servicios en especie (reparación, repatriación en caso de accidente, etc.) para los que el prestatario sólo utiliza su personal y su material propios. Por otra parte, puede adoptar la forma de un verdadero seguro. La propuesta de directiva "asistencia turística", que la Comisión transmitió al Consejo el 13 de enero de 1981 (9), contempla el sometimiento de las diversas actividades de las empresas de asistencia de carácter de seguro a las normas de control previstas en la Directiva del Consejo de 24 de julio de 1973 (10) (coordinación seguros de daños) para las empresas de seguros, y por lo tanto la armonización de las condiciones de asistencia turística en la Comunidad.

Con el fin de reducir determinadas divergencias que subsisten entre los regímenes de seguros RC (responsabilidad civil) de automóviles obligatorios de los distintos Estados miembros y con el deseo de velar por que las víctimas de accidentes automovilísticos disfruten de una protección equivalente en todos los Estados miembros, la Comisión ha transmitido además al Consejo, el 7 de agosto de de 1980, una propuesta de directiva relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos automotores (11).

Por último, la Recomendación de la Comisión, de 8 de enero de 1981 (12), relativa a la aceleración de la liquidación de siniestros en el marco del seguro de responsabilidad civil automovilística tiene por objeto facilitar la comunicación, en caso de accidente, de los informes de la policía y demás documentos necesarios para el pago de los siniestros a los aseguradores que hayan cubierto al automovilista contra los riesgos RC automovilística.

Protección de los intereses de los turistas

En el marco de su política relativa a la información y la protección de los consumidores, la Comisión ha emprendido un cierto número de estudios relativos al turismo y, en particular, a los servicios ofrecidos por las agencias de viajes y tour operators a los consumidores. Ha estudiado en primer lugar el Convenio internacional relativo al contrato de viaje (CCV), elaborado en 1970, pero que actualmente sólo la aplican en la Comunidad Bélgica e Italia. En efecto, este Convenio es bastante imperfecto y el Instituto internacional para la unificación del Derecho privado, que lo elaboró, preveía en 1980 su modificación.

Por otra parte, la Comisión encargó a los expertos la elaboración de dos estudios: uno sobre "La responsabilidad de los tours operator y los agentes de viajes" (A. Borst, 1979) y otro sobre "El mercado europeo de los viajes con forfait" (Sofres, 1981). Este segundo estudio ha revelado un porcentaje no despreciable de descontento por parte de los compradores, debido en cierta medida al incumplimiento de las cláusulas del contrato destablecido con el agente de viajes, así como a las descripciones engañosas recogidas en los folletos de los organizadores, en particular: el aumento de los precios sobrevenido después de la reserva; la modificación de los servicios ofrecidos (por ejemplo, cambio de hotel o de hora de salida de un vuelo); las condiciones de alojamiento a veces poco satisfactorias; las penalizaciones en caso de anulación; la falta de delimitación de las responsabilidades entre los diversos prestatarios de los servicios.

Como consecuencia de estos estudios, la Comisión contempla la presentación al Consejo de un proyecto de directiva marco sobre la protección de los consumidores en el ámbito de los viajes con forfait. Esta directiva debería prever cierto número de grandes principios que serían aplicados en los países miembros.

El Parlamento Europeo se ha preocupado en diversas ocasiones de la seguridad en los hoteles. Habida cuenta de las lagunas existentes en las regulaciones nacionales, ha pedido la elaboración de una directiva comunitaria relativa, en particular, al anuncio de las instrucciones, la provisión de extintores y la señalización de salidas de urgenica. El Comité consultivo de los consumidores, a su vez, emitió un dictamen, en diciembre de 1981, subrayando la necesidad de una acción comunitaria en este ámbito. Solicita que la Comisión estudie este problema y, en primer lugar, elabore un código.

Desde esta perspectiva, la Comisión prevé estudiar y hacer propuestas sobre los aspectos no estructurales de la seguridad en los hoteles, por ejemplo: la formación del personal en las técnicas de la prevención y la intervención contra incendios, los sistemas de alarma de incendios utilizados en los hoteles y la periodicidad de los controles por personal cualificado.

Para proteger los intereses de los viajeros en la Comunidad, haría falta por último luchar contra la publicidad engañosa y generalizar el anuncio, en el exterior de los hoteles, de los precios y de información normalizada, utilizando al máximo sistemas de símbolos.

El contexto de trabajo de las profesiones turísticas

La Comunidad no sólamente ha fomentado el turismo con la libre circulación de personas en su territorio, sino que también ha creado un mercado común de servicios turísticos permitiendo el libre establecimiento de los agentes económicos y la libre prestación por ellos de servicios en cualquier Estado miembro. La Comunidad puede mejorar considerablemente el contexto de trabajo de los profesionales del turismo por medio de la aproximación de sus niveles de formación, el reconocimiento recíproco de sus diplomas y por el apoyo a programas de formación profesional por el Fondo Social Europeo. Por último, la Comisión puede, con los Estados miembros, buscar soluciones al problema del escalonamiento de las vacaciones, a los problemas fiscales y a los problemas energéticos que preocupan al mundo del turismo.

Derecho de establecimiento libre prestación de servicios turísticos

Estas dos libertades de ejercicio de actividades profesionales por nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro son un elemento fundamental de la Comunidad Económica Europea. Suponen el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y, en particular, de sociedades en las condiciones devinidas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales (artículos 52 y 59 del Tratado CEE).

La asimilación a los nacionales de los demás ciudadanos de la Comunidad es desde ahora un principio reconocido, en particular en lo que se refiere a las actividades del sector del turismo, y no es necesaria la adopción de disposiciones particulares. En efecto, dos sentencias de Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (las sentencias Reyners y van Binsbergen, ambas dictadas en 1974) han proclamado la aplicabilidad directa de las disposiciones del Tratado relativas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de servicios. Por consiguiente, cualquier ciudadano de un Estado miembro dispone de un derecho individual y garantizado por el Tratado a establecerse y ejercer actividades independientes en cualquier país miembro, en las mismas condiciones que los nacionales del país de acogida. Todo ciudadano de un país de la Comunidad que se encuentre ante comportamientos discriminatorios puede hacer valer sus derechos ante los tribunales nacionales, ya que las normas comunitarias prevalecen sobre cualquier disposición nacional contraria.

No obstante, determinados Estados miembros supeditan el acceso a una profesión a condiciones más o menos estrictas relativas a las garantías de honorabilidad o de conocimientos prácticos o teóricos que pueden ser objeto de diplomas, certificados y otros títulos. Las diferencias entre las regulaciones nacionales pueden constituir obstáculos a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.

Para superar estos ostáculos se han adoptado varias directivas comunitarias relativas a diferentes actividades profesionales. Dos directivas se refieren más particularmente a las actividades del sector del turismo. Una es la Directiva del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativa a las actividades no asalariadas de restaurantes y despachos de bebidas, hoteles, de apartamentos y establecimientos análogos así como a los terrenos de camping (14). La otra es la Directiva del Consejo, de 16 de junio de 1975, que se aplica, entre otros, a los servicios de guías acompañantes e intérpretes turísticos (15). Para estas actividades, el Estado de acogida debe contentarse con las pruebas de aptitud profesional y de honorabilidad que son suficientes en el país de origen de la persona que desea ejercer esta actividad en él. En cambio, otras actividades en el ámbito del turismo como, en particular, las actividades de guía turístico, no están reguladas por dichas Directivas. Para el ejercicio de estas actividades un profesional migrante debe poseer las cualificaciones requeridas por la legislación del Estado miembro de acogida.

Por último, el Consejo adoptó, el 19 de junio de 1982, la propuesta de Directiva, transmitida en 1965, relativa a las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para las actividades no asalariadas, entre otras de determinados auxiliares de transportes y de los agentes de viajes (16).

Es preciso señalar que la función del agente de viajes se basa en gran medida en la confianza ya que, por una parte, los proveedores le conceden crédito al aceptar los bonos de transporte, de alojamiento y de comidas que ha emitido a favor de sus clientes y que no pagará hasta uno o varios meses más tarde y, por otra parte, sus clientes le abonan los precios anticipadamente y deben fiarse del valor de los servicios que les prestará. Por este motivo, en la mayoría de los países de la Comunidad existen regulaciones destinadas a proteger al público imponiendo a los agentes de viajes condiciones más o menos estrictas de acceso a la profesión. Las diferencias de regímenes entre los países de la Comunidad constituyen un handicap para la profesión de los agentes de viajes y una fuente de errores, malentendidos y confusión para el público. Es por tanto positivo que el Consejo haya adoptado la citada Directiva.

Formación profesional y reconocimiento recíproco de diplomas

Es evidente que la movilidad de los trabajadores cualificados en la industria del turismo, ya se trate del sector de hostelería y de restauración, de la organización y gestión de los viajes y del turismo o de cualquier otra actividad directa o indirectamente relacionada con el turismo, depende del reconocimiento de las cualificaciones adquiridas o de los períodos de estudios realizados en los otros Estados miembros.

Si bien existen en todos los Estados miembros cursos de formación profesional especializados en las actividades tradicionales del sector de hostelería y restauración, están menos extendidos, por ejemplo, los cursos de educación o de formación especializados de nivel superior referentes a la organización y gestión del turismo.

Están en curso trabajos relativos a la evaluación de los niveles de formación para los empleos en el sector de hostelería y de restauración, en colaboración con el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (CEDEFOP). Trabajos relacionados con otras actividades han demostrado que las exigencias profesionales prácticas para los empleos examinados son ampliamente similares en cada uno de los Estados miembros. Por consiguiente, los conocimientos y aptitudes que debe tener un trabajador para poder ejercer una de estas actividades adquiridas en el transcurso de la formación, así como gracias a su experiencia profesional, deben ser igualmente similares.

De todo ello se deduce que los resultados de la formación recibida, sancionados por certificados diferentes en cada uno de los Estados miembros, deben permitir a los trabajadores de todos los Estados miembros cumplir los mismos requisitos profesionales convenidos, lo cual es muy importante para la industria turística cuya mano de obra es relativamente móvil a nivel internacional. La cuestión del reconocimiento recíproco de las cualificaciones relativas al turismo se estudia en el contexto más amplio de los trabajos de la Comisión sobre el reconocimiento, por una parte, de los diplomas que son una condición legal de acceso a una actividad profesional y, por otra parte, de los diplomas que permiten la continuación de los estudios (reconocimiento académico) o que valoran las cualificaciones profesionales sin constituir por ello una condición previa.

La Resolución del Consejo y de los Ministros de Educación reunidos en el seno del Consejo, de 9 de febrero de 1976 (17), prevé la ejecución de programas comunes de estudio entre establecimientos de enseñanza superior en los diferentes Estados miembros. Hasta ahora, sólo dos programas en el sector del turismo se han beneficiado de una ayuda, a saber, un programa entre el Reino Unido y la República Federal de Alemania y un programa entre la República Federal de Alemania, Francia e Italia.

Las solicitudes de establecimientos de enseñanza que desean adoptar programas comunes de estudios en el sector del turismo, así como las de profesores, investigadores y administradores de enseñanza superior que se ocupan del turismo y desean realizar viajes de estudios de corta duración en otros estados miembros, seguirán siendo examinadas con arreglo a sus méritos. La Comisión contemplará la posibilidad de privilegiar este sector durante los próximos años

La contribución del Fondo Social Europeo (FSE)

El turismo y las personas empleadas en él pueden beneficiarse de la contribución del Fondo Social Europeo, en forma de cofinanciación, a fin de mejorar las posibilidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional. La principal ayuda se concede a la formación profesional y al reciclaje de las personas empleadas o que encuentren empleo en cualquier sector de la industria turística. Por otra parte, se financian un determinado número de estudios relacionados con el desarrollo de las actividades turísticas.

Hasta el momento, la parte mayor de la ayuda del FSE en el sector del turismo se ha concedido a la formación profesional en el sector de la hostelería y la restauración, tanto en lo que se refiere a los empleos tradicionales como a los empleos administrativos. Además, la ayuda del FSE ha sido solicitada de forma creciente para la cofinanciación de proyectos de formación relacionados con las actividades de ocio en las regiones montañosas (deportes de invierno, alpinismo, etc.). El turismo rural puede también beneficiarse de la contribución del Fondo para la formación de agricultores o de personas que hayan abandonado la agricultura; el turismo rural puede ofrecer en efecto un empleo alternativo o constituir un medio para aumentar los ingresos de los trabajadores agrícolas.

Las orientaciones para la gestión del FSE durante los años 1982 a 1984 conceden una prioridad especial a los nuevos programas de carácter experimental que combinan el empleo y la formación y que pueden excepcionalmente extenderse a un período de tres años en lugar del período normal de un año previsto en los reglamentos del FSE. El turismo es un sector en el que tales programas de formación alternativa serían apropiados.

Por otra parte, el FSE puede conceder una ayuda en beneficio de proyectos de formación dirigidos a los artesanos (a menudo trabajadores agrícolas o sus esposas) que producen objetos de artesanía, souvenirs, etc., para la industria turística. Esto puede contribuir a detener la despoblación de las regiones rurales. La formación de las personas que se interesan en la restauración y protección de los monumentos y construcciones históricas, obras de arte, etc., puede beneficiarse igualmente de la ayuda del FSE.

Dados los problemas de paro que padece actualmente la Comunidad, y el hecho de que el turismo es una industria que necesita mucha mano de obra, el FSE, habida cuenta de que su misión esencial es la mejora de las posibilidades de empleo, no puede por menos que reaccionar favorablemente ante cualquier iniciativa que lleve a la creación de nuevos empleos en este sector.

El escalonamiento del período de vacaciones

La concentración de las vacaciones escolares e industriales en un período restringido del año plantea problemas de aglomeración en las infraestructuras de transporte y de turismo durante dicho período y de infrautilización durante el resto del año. Va contra los intereses del desarrollo regional, de la estabilidad de empleo y de la eficacia de la industria turística e impone niveles de precios elevados de temporada alta así como una aglomeración desagradable para los propios turistas.

Estas situación es una consecuencia directa de la costumbre que tienen prácticamente todos los Estados miembros de concentrar las vacaciones escolares y las vacaciones de la enseñanza superior en los meses de julio y de agosto, así como de la práctica de los sectores industrial y comercial de cerrar completamente las empresas durante el mismo período con el fin de ahorrar el máximo. El Comité de Educación creado por Resolución del Consejo y de los Ministros de Educación de los Estados miembros en 1976 procedió a un primer intercambio de puntos de vista a este respecto en enero de 1978. Se identificaron los problemas generales y se propusieron diversas soluciones pero el problema no ha vuelto a ser examinado desde entonces.

En respuesta a numerosas preguntas parlamentarias escritas, la Comisión ha cofinanciado dos estudios preliminares, uno sobre el futuro de la industria turística europea durante el período de 1980 a 1990 y otro sobre el escalonamiento de las vacaciones. La Comisión quiere ahora proceder a un análisis de la distribución de las vacaciones escolares en los Estados miembros y de su relación con los períodos de vacaciones y de cierre total de las empresas industriales y comerciales, así como a un examen de las posibles opciones que supongan un escalonamiento de las vacaciones. Haría falta esperar los resultados de este análisis antes de examinar el problema del escalonamiento de las vacaciones a nivel comunitario. Este nivel se presta particularmente al examen del problema, ya que una acción de escalonamiento, deseada por todos los profesionales del turismo y por los propios turistas, debe ser emprendida por varios países al mismo tiempo para tener éxito y no causar problemas de competencia.

Cuestiones fiscales relativas al turismo

La Sexta Directiva del Consejo en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volúmen de negocio, de 17 de mayo de 1977 (18), afecta a las actividades del sector del turismo. Excluye en particular la posibilidad de exonerar del IVA a las operaciones de alojamiento tal como se definen en la legislación de los Estados miembros, que se efectúan en el marco del sector hotelero o de sectores que cumplan una función similar, incluidos los alquileres de campamentos de vacaciones o de terrenos de camping. Consciente del problema específico de las agencias de viajes, la Sexta Directiva, en su artículo 26, adopta como base imponible el margen logrado por la agencia de viajes. Por consiguiente, la imposición sobre la prestación de la agencia de viajes tiene una incidencia débil sobre el precio del viaje.

Hay que señalar que la armonización fiscal en la Comunidad se ha limitado por el momento a las acciones necesarias para el establecimiento y funcionamiento del mercado común, es decir, a la base imponible de los impuestos indirectos y no a su tipo impositivo. En su informe al Consejo, de 27 de marzo de 1980, sobre las perspectivas de convergencia de los sistemas fiscales en la Comunidad, la Comisión explica que es extremadamente difícil suprimir las desigualdades relativas a la estructura del sistema fiscal, a la presión fiscal global y a la distribución de los ingresos fiscales entre los diferentes impuestos (19).

El cuadro 3 muestra la gran variedad de los tipos impositivos del IVA que gravan las prestaciones de servicios efectuadas por los hoteles y restaurantes en nueve Estados de la Comunidad, ya que Grecia no aplica todavía un impuesto sobre el valor añadido.

CUADRO 3

Tipos del IVA en vigor el 1 de enero de 1982 en los Estados miembros de la Comunidad (excepto Grecia)

| Bélgica | Dinamarca | Alemania | Francia | Irlanda | Italia | Luxemburgo | Países Bajos | Reino Unido |

Hotel alojamiento | 6 % | 22 % | 13 % | 7 % [18] | 15 % | 8 % [19] | 5 % | 4 % | 15 % |

Restaurante | 17 % | 22 % | 13 % | 17,6 % | 15 % | 8 % | 5 % | 4 % | 15 % [20] |

Aunque comprenda los problemas resultantes de esta variedad de tipos impositivos en el sector de los hoteles y restaurantes de la Comunidad, la Comisión, por las razones antes aludidas, no desea proponer medidas sectoriales que incidirian sobre los ingresos fiscales nacionales, a menos que tales medidas fueren indispensables para la prosecución de una política común adoptada por el Consejo o para corregir situaciones particularmente graves.

No obstante, sería conveniente que la Comisión examine si, y en qué medida, las disparidades entre las exacciones fiscales efectuadas por los diferentes Estados miembros en lo que se refiere a la aplicación del IVA a los servicios de los hoteles y restaurantes y en lo que se refiere a los impuestos sobre los carburantes pueden dar lugar a desviaciones de tráfico del turismo.

Cuestiones energéticas relativas al turismo

La incidencia de la energía sobre el turismo es doble: el precio del carburante, extremadamente importante para el coste de los medios de transporte, y el coste de calefacción y/o climatización de los hoteles y otras instalaciones turísticas, que recae fuertemente sobre los precios de coste.

La crisis petrolífera en 1973 demostró suficientemente los peligros para la economía en general y para los sectores de los transportes y del turismo en particular, de una escasez y de un fuerte aumento de los precios de la energía. Esta crisis sobrevino afortunadamente al principio de la temporada de inactividad (finales de octubre) y en pleno período de fuerte expansión del turismo. Pero la segunda crisis petrolífera de 1979 y las alzas sucesivas de los precios de la energía han aumentado todavía más los costes del transporte y del turismo hasta alcanzar niveles cuya superación entrañaría graves consecuencias.

Por ello las medidas propuestas por la Comisión y destinadas a atenuar los efectos de una escasez limitada de petróleo son importantes para el turismo (20). Estas medidas pueden referirse a un amplio abanico de posibilidades que la Comisión se ha visto inducida a proponer tras haber comprobado, en el transcurso de estos últimos años, que la economía podía verse seriamente afectada por una tensión del mercado, incluso debida a una muy ligera escasez a corto plazo, o en casos extremos, por la inquietud y la falta de información. Se trata de evitar en el futuro un alza brutal de precios y sus consecuencias evidentemente negativas para el turismo, adoptando medidas apropiadas desde el momento en que se manifiesten los síntomas precursores de una tensión de los mercados. Este deseo de anticiparse a las dificultades constituye la piedra angular de la estrategia energética preconizada por la Comisión.

Otras dos comunicaciones transmitidas en 1981 por la Comisión al Consejo sobre los precios de la energía y la fiscalidad de los productos petrolíferos tienden a mejorar la transparencia y a introducir en las medidas fiscales relativas a estos productos una determinada racionalidad que tenga en cuenta objetivos de política energética (21). Las medidas propuestas en estos dos documentos no podrían prescindir de las actividades del turismo, ya que deben favorecer una cierta estabilidad y disminuir la incertidumbre existente en cuanto a la evolución de las estructuras de precios y de la fiscalidad de los productos de que se trate.

Hay que señalar, además, que basándose en dos Reglamentos adoptados por el Consejo en 1978 la Comisión concedió una ayuda financiera a proyectos de explotación de fuentes de energía alternativas (22) y a proyectos piloto para el ahorro de energía (23), ayuda comprendida entre el 25 y el 49 % de sus coste. Varios proyectos que afectan directamente al turismo tales como la calefacción de los hoteles, de centros de recreo, de equipos colectivos y de piscinas, han podido ya recibir ayuda. Las convocatorias de ofertas relativas a las ayudas financieras se publican en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Cualquier persona física o moral, cualquier institución o cualquier grupo establecido en el territorio de los Estados miembros puede presentar una solicitud de financiación de un proyecto piloto de ahorro de energía o de utilización de nuevas fuentes de energía. Por otra parte, cualquier persona o sociedad interesada en la Comunidad puede, en condiciones comerciales no discriminatorias, obtener y utilizar los resultados de proyectos financiados por la Comunidad que hayan demostrado su utilidad en el aspecto de la utilización racional de las energías convencionales o de la utilización de energías alternativas.

El transporte y el turismo

El turismo es, por excelencia, una actividad caracterizada por su movilidad, y por consiguiente, las actividades en materia de transportes son extremadamente importantes para los turistas. A este respecto, la Comunidad ya ha hecho mucho por el turismo. La integración económica ha tenido un efecto evidente sobre las comunicaciones dentro de la Comunidad. Los enlaces de carretera, ferroviarios y aéreos se adaptan cada vez más a las necesidades del continente y las autopistas ya no acaban a varios kilómetros de las fronteras, provocando embotellamientos como en el pasado. Evidentemente, queda todavía mucho por hacer y la Comunicación de la Comisión de noviembre de 1979 sobre el papel de la Comunidad en el desarrollo de las infraestructuras de transporte lo ha demostrado. Pero no hay que minimizar las realizaciones conseguidas relativas a los diferentes modos de transporte.

Transporte de viajeros por carretera

La liberalización del acceso al mercado de los transportes por carretera es un objetivo de la política de transportes de la Comunidad. Ya en julio de 1966, el Reglamento no 117/66/CEE relativo a la introducción de normas comunes para los transportes internacionales de viajeros por carretera efectuados con autocares y autobuses (24) eximía de toda autorización por parte de los Estados miembros distintos del Estado del matriculación del vehículo a los servicios discrecionales de viajeros efectuados con autocares y autobuses. Los servicios discrecionales son de carácter eminentemente turístico, por lo que el Reglamento 117/66/CEE ha desempeñado un papel importante en el desarrollo del turismo intracomunitario.

El Reglamento (CEE) no 517/72, de 28 de febrero de 1972 (25), establecía normas comunes para los servicios regulares y los servicios regulares especializados efectuados con autocares y autobuses entre los Estados miembros. Uniformizaba los procedimientos de establecimiento y de expedición de las autorizaciones de explotación de estos servicios y preveía medios de control uniformes que permiten a las autoridades competentes seguir la evolución del mercado y obtener las informaciones necesarias para examinar las solicitudes de explotación de un servicio. Mediante el Reglamento de 20 de diciembre de 1977, que modificaba el Reglamento (CEE) no 517/72, el Consejo simplificaba también las formalidades administrativas que afectan a los servicios regulares que enlazan las zonas portuarias cubiertas por un servicio marítimo regular (26).

El 28 de febrero de 1972 el Consejo, en su Reglamento (CEE) no 516/72, establecía normas comunes para los servicios de lanzadera efectuados con autocares y autobuses entre los Estados miembros. Este Reglamento es también muy importante para el turismo, ya que los servicios de lanzadera son los organizados para transportar en varios viajes de ida y de vuelta, desde un mismo lugar de partida a un mismo lugar de destino, a viajeros previamente constituídos en grupos (25).

En el aspecto exterior y en lo que se refiere a los servicios discrecionales internacionales de viajeros por carretera efectuados con autocares o autobuses, el Acuerdo firmado en mayo de 1982 entre la Comunidad, Austria, España, Finlandia, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza y Turquía (ASOR) tendrá igualmente un efecto positivo sobre el turismo entre estos países (27). Este Acuerdo contempla la eliminación de las diferencias existentes entre los regímenes administrativos, la simplificación y la racionalización de la organización de estos servicios y la simplificación de los controles. Este Acuerdo es de gran interés para el desarrollo del turismo por la liberalización de los regímenes administrativos. Constituye la primera medida en este ámbito que sobrepasa las fronteras geográficas de la Comunidad y que establece normas obligatorias, también para los terceros países.

Transporte de viajeros por ferrocarril

Las redes europeas procuran constante e itensamente mejorar su oferta de tráfico internacional de viajeros, aumentando la velocidad comercial, mejorando el servicio a los usuarios y la comodidad, intensificando la frecuencia de los trenes y creando relaciones directas. En cuanto a la oferta "viajeros" es conveniente citar los trenes de automóviles acompañados (TAA) y los trenes estacionales.

Comparado con la preguerra, el mercado turístico se caracteriza por su ampliación a las categorías relativamente modestas de trabajadores, y, en consecuencia, por un desarrollo prodigioso de los viajes. La clientela turística encuentra en el abanico de tarifas de ferrocarriles una oferta adaptada a sus necesidades, ya se trate de viajes individuales, familiares o en grupos constituídos, en particular: la fórmula EURAIL para la clientela de Ultramar; las reducciones del orden del 40 % para el billete individual de grupo (sistema BIGE) y el abono a precio completo con todo incluido para la tercera edad y los menores (fórmula Inter-rail).

La Resolución del Consejo, de 15 de diciembre de 1981, preve, entre otros aspectos, la promoción de servicios rápidos internacionales de viajeros, lo cual podría beneficiar al turismo (28). La Comisión prevé además promover las acciones complementarias de los ferrocarriles para hacer más atractivos sus servicios de viajeros (más estrecha colaboración con las agencias de viajes, acondicionamiento de las instalaciones de acogida en los alrededores de las estaciones).

Transportes aéreos y turismo

En su memorándum de 4 de julio 1979 sobre la contribución de las Comunidades Europeas al desarrollo de los servicios de transporte aéreo (29), la Comisión comprobaba que el nivel general de las tarifas de las líneas aéreas regulares era demasiado elevado y que los viajeros particulares no tenían suficientes alternativas. Si bien el transporte con aviones charters se había implantado con fuerza en las comunicaciones intraeuropeas y había hecho surgir una competencia de precios entre las compañías de charters, no había suscitado competencia entre las compañías que efectúan vuelos regulares en Europa. Estas compañías centraban simpre su política de tarifas principalmente en los viajes de negocios, para los que las tarifas no constituyen necesariamente un factor determinante, mientras que una disminución de los precios podría probablemente atraer a otros pasajeros y llenar los aviones.

Con el fin de mejorar los servicios de transporte aéreo en la Comunidad y satisfacer los intereses de los usuarios, la Comisión preconizaba la creación de una red intraeuropea que no estuviera obstaculizada por barreras nacionales y que ofreciera a las diferentes categorías de usuarios la tarifas más bajas posibles. Para ello, el memorándum proponía cambios en la estructura de las tarifas de los servicios regulares que permitiesen la introducción de tarifas más interesantes para el mercado del ocio y el tráfico interregional.

Dos propuestas, actualmente en curso de examen en el Consejo, afectan directamente a los turistas, a saber: la propuesta de directiva relativa a las tarifas de los vuelos regulares entre países miembros, de 26 de octubre de 1981 (30), y la propuesta de reglamento (CEE) del Consejo relativa a la autorización de servicios aéreos regulares interregionales de pasajeros, de artículos postales y de flete entre Estados miembros, de 27 de noviembre de 1981 (31). La primera propuesta contempla, entre otros aspectos, una mayor transparencia de las tarifas, un procedimiento más flexible de fijación de tarifas y un margen más amplio de iniciativa de las compañías aéreas en este ámbito. La propuesta interesa a los turistas que valoran un servicio más flexible e individualizado. La segunda propuesta pretende mejorar los servicios aéreos de las regiones y aumentar la competencia, lo cual tendrá un efecto apreciable sobre el tráfico turístico.

Infraestructura de transporte

No es necesario insistir en la importancia de las infraestructuras de transporte para el turismo. Las carreteras y las autopistas hacen accesible a la gran masa de turistas los lugares de vacaciones en la montaña y en el mar. Pueden descongestionar determinados lugares importantes de turismo y de vacaciones y permitir al mismo tiempo el desarrollo turístico de otros lugares y regiones de la Comunidad.

Varios instrumentos financieros comunitarios intervienen ya en la financiación de las infraestructuras de transporte: El Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Nuevo Instrumento Comunitario de Empréstitos y Préstamos (NIC), las bonificaciones de intereses accesibles a determinados Estados que participan en el sistema monetario europeo y, especialmente, el Banco Europeo de Inversiones que, por sí solo, ha cofinanciado más de 1600 kilómetros de autopistas en la Comunidad. No obstante, los criterios particulares en que se basa la utilización de estos instrumentos impiden a veces su intervención en beneficio de las infraestructuras del transporte, en particular en las regiones en las regiones desarrolladas de la Comunidad por las que pasa el gran flujo del turismo intracomunitario.

Por ello la Comisión, en su Comunicación antes citada de noviembre de 1979 (32) sobre el desarrollo de las infraestructuras de transporte, proponía la creación de un medio de acción específicio en las infraestructuras de transporte, es decir, una ayuda que corresponda exactamente a las necesidades de cada proyecto de interés comunitario adoptado. El instrumento financiero específico es la pieza maestra de la política en materia de infraestructuras de transporte preconizada por la Comisión.

Los objetivos a corto plazo de esta política son la determinación de los embotellamientos que puedan obstaculizar el tráfico entre los Estados miembros, la identificación de los proyectos de inversión de interés comunitario, las relaciones internacionales entre centros importantes, las relaciones con las regiones periféricas, las relaciones afectadas por la adhesión de nuevos países miembros y las relaciones que encuentren obstáculos naturales. Dos proyectos prioritarios examinados por la Comisión son el enlace fijo que uniría Francia con el Reino Unido y una autopista que uniría la República Federal de Alemania con Grecia pasando por Austria y Yugoslavia. El interés para el turismo intracomunitario de estos objetivos de la política en materia de infraestructura es evidente.

El desarrollo regional y el turismo

Convencida de la necesidad de reducir las disparidades entre sus regiones y de ayudar por todos los medios a sus agricultores, la Comunidad Europea ve en la promoción del turismo una posibilidad de contribución al desarrollo de las regiones débiles que tienen vocación turística, y un complemento de los ingresos de los agricultores que quieran beneficiarse del turismo al margen de sus actividades principales. A tal fin, la Comunidad participa financieramente en dos tipos de acciones:

- acciones dirigidas al desarrollo de las actividades turísticas en las regiones y zonas desfavorecidas de la Comunidad, financiadas por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional,

- acciones de promoción del turismo agrícola financiadas por el FEOGA, sección "orientación".

Estas acciones, a diferencia de las precedentes, cubren el conjunto de la Comunidad, pero sólo afectan al agroturismo.

Intervenciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional

En el marco de su política regional, la Comunidad considera al turismo como uno de los sectores económicos que puede contribuir al desarrollo de las regiones débiles. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) (33) interviene por tanto en este ámbito a través de su sección "bajo cuota", que opera con arreglo a un sistema de cuotas nacionales y que permite a la Comunidad aumentar los medios financieros de las acciones de desarrollo regional emprendidas por los Estados miembros. Las solicitudes de contribución del Fondo son presentadas por las autoridades nacionales, que han procedido de antemano a una preselección de los proyectos candidatos. Interviene también a través de su sección "fuera de cuota", que financia conjuntamente con las autoridades nacionales las medidas comunitarias específicas de desarrollo regional cuyas líneas maestras son definidas por la Comunidad de acuerdo con los Estados miembros interesados.

Para el período 1975 — 1981, el FEDER, con arreglo a su sección "bajo cuota", ha cofinanciado con los Estados miembros, en las regiones que pueden beneficiarse de ayudas nacionales con finalidad regional, 359 proyectos de carácter turístico que representan una inversión total de 481 millones de ECUS. La contribución del FEDER ha sido de 69 millones de ECUS, repartidos como sigue:

- para los proyectos relativos a la creación, la expansión y la modernización del alojamiento, ya se trate de hoteles, hostales, moteles, pueblos de vacaciones, terrenos de camping y de caravaning, la ayuda ha sido de 10 millones de ECUS. El FEDER, para estos proyectos, puede intervenir hasta un total del 20 % del coste de la inversión sin sobrepasar, no obstante, el 50 % de las ayudas concedidas a cada inversor por las autoridades públicas nacionales,

- para los proyectos de infraestructuras directamente relacionados con el turismo, el FEDER ha aportado 59 millones de ECUS (34). Puede intervenir en estos proyectos hasta un total del 30 % del gasto efectuado por las autoridades públicas. El índice puede alcanzar el 40 % (50 % en las propuestas de revisión del FEDER) en favor de proyectos que presenten un interés especial para el desarrollo de la región en que se sitúen. En esta categoría pueden incluirse en particular: infraestructuras de transporte destinadas a descongestionar la región con fines turísticos (por ejemplo, en materia de transporte ferroviario, el acondicionamiento de instalaciones para la carga y descarga de los trenes automóvil-litera, en materia portuaria muelles de carga y descarga para el tráfico de vehículos de turismo, etc.); infraestructuras de acondicionamiento de puertos de recreo, de superficies de agua y de rios para la navegación; inversiones con fines deportivos y de recreo, de carácter cultural e informativo destinados al ocio de los turistas.

Para ser admitidos en la sección "bajo cuota" del FEDER, los proyectos turísticos deben insertarse en el marco del programa de desarrollo de la región interesada. El paso de una financiación por proyecto a una financiación de programas de inversión en infraestructuras y de regímenes de ayudas del Estado, previsto en el marco de la revisión del FEDER, debería acentuar la integración de estos proyectos en conjuntos coherentes de inversiones turísticas.

En lo que se refiere a la sección "fuera de cuota" del FEDER, el Consejo decidió en 1980 medidas encaminadas a la promoción del turismo rural, en el marco de dos acciones comunitarias específicas. Estas medidas se refieren, por una parte, a las regiones francesas de Aquitania, del Languedoc-Roussillon y del Midi-Pirineos, así como a las regiones del Mezzogiorno en Italia (35); por otra parte, con algunas diferencias mínimas en relación con las medidas descritas a continuación, a determinadas zonas fronterizas de Irlanda y de Irlanda del Norte (35).

El objetivo de estas intervenciones específicas, cuyo aumento ha propuesto la Comisión en el marco de la revisión del FEDER, es valorizar las potencialidades locales todavía mal utilizadas. Las regiones mediterráneas, por ejemplo, poseen recursos importantes de índole climática (sol), geográfica (mar, paisajes) cultural (historia, arquitectura). Estos recursos están poco explotados, en particular debido al hecho de la inadaptación cuantitativa y cualitativa de la capacidad de alojamiento así como de la debilidad de la promocion, de la publicidad, de la animación turística y de la gestión de la capacidad de alojamiento. Habida cuenta de las ventajas de las zonas costeras y desde una perspectiva de desarrollo equilibrado, el esfuerzo comunitario se centra en la promocion del turismo rural y afecta, en particular:

- a la construcción o la transformación de hoteles de pequeñas dimensiones, el acondicionamiento de albergues rurales, de emplazamientos de camping y de caravaning. A diferencia de la acción del FEOGA analizada a continuación, esta acción puede afectar a todos los agentes económicos, agricultores, artesanos, etc. Si se trata de inversiones relacionadas con la actividad agrícola, la ayuda puede llegar hasta el 50 % del gasto público resultante de la concesión de ayudas a la inversión. En los demás casos, además de este límite, la ayuda no podrá sobrepasar el 30 % del coste de la inversión,

- a la creación y desarrollo de servicios comunes o de organismos encargados de asegurar la promoción y la publicidad, la animación turística y la gestión coordinada de la capacidad de alojamiento. Cuando se trata de regiones en cuyo territorio la afluencia de turistas está desequilibrada en beneficio de las zonas del litoral, estos organismos pueden igualmente encargarse de acciones destinadas a atenuar este desequilibrio. Pueden, por ejemplo, encargarse de organizar circuítos turísticos, colonias de vacaciones o excursiones al campo. Para estas operaciones, la ayuda comunitaria puede cubrir una parte de los gastos de funcionamiento de los servicios comunes u organismos. La ayuda es decreciente y tiene una duración de tres años, pudiendo cubrir el 70 % de los gastos el primer año. Sin embargo, no debe exceder del 55 % de los gastos totales durante el período de tres años,

- a la instalación de equipamientos e infraestructuras directamente relacionados con el desarrollo del turismo, incluidas las actividades recreativas y culturales (ayuda: 50 % del gasto público),

- al desarrollo de las empresas de transporte que permitan a los turistas del litoral acceder más fácilmente a las zonas turísticas interiores y que puedan igualmente asegurar los desplazamientos relacionados con las colonias de vacaciones y las excursiones al campo. La ayuda comunitaria puede llegar, el primer año, hasta el 50 % del gasto público resultante de una contribución a los costes netos de funcionamiento de los servicios de transporte. Tiene una duración de tres años y es decreciente.

El 26 de octubre de 1981, la Comisión presentó al Consejo, en su propuesta de reglamento por el que se modifica el Reglamento del FEDER, disposiciones que afectan al turismo (36). El FEDER, sección "bajo cuota", debería concentrar sus intervenciones en las regiones gravemente afectadas por el subdesarrollo estructural: regiones griegas, excepto Atenas y Tesalónica, el Mezzogiorno italiano, Irlanda, las zonas protegidas del Reino Unido situadas en Irlanda del Norte, en Escocia, en el País de Gales y en las regiones del Noroeste, Groelandia y los departamentos de Ultramar franceses. Para estas mismas regiones también se prevé flexibilizar el funcionamiento del FEDER, sección "bajo cuota", gracias a la financiación de operaciones de valorización del potencial de desarrollo endógeno de estas regiones. Se contempla aquí expresamente el turismo rural y, análogamente a lo expuesto anteriormente a propósito de la sección "fuera de cuota", las ayudas podrán referirse a los gastos de funcionamiento de organismos de promoción y de gestión coordinada del alojamiento, pudiendo cubrir el 70 % de los gastos el primer año pero sin sobrepasar el 55 % de los gastos totales en el período de tres años.

Otras acciones están en curso de preparación. Así, por ejemplo, en su Comunicación al Consejo de 23 de octubre de 1981, sobre los programas mediterrańeos previstos en el marco del mandato de 30 de mayo de 1980 (37), la Comisión indica como una de las acciones posibles el fortalecimiento del desarrollo del turismo, en particular en el medio rural. Las reflexiones en curso, que deben conducir a propuestas formales antes de finales de año, tienden a confirmar el interés en desarrollar acciones dirigidas, en particular, a mejorar la capacidad de alojamiento y a organizar mejor las iniciativas turísticas en el medio rural.

Intervenciones de Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola

El FEOGA, sección "orientación", puede intervenir en beneficio del desarrollo del las actividades turísticas complementarias de las actividades agrícolas en el marco de la política de las estructuras agrícolas y sobre la base de las directivas socioestructurales, tres de las cuales fueron adoptadas en 1972 y una en 1975.

Las tres Directivas básicas de 1972 son interdependentes y su objetivo es permitir que un gran número de explotaciones agrícolas alcancen una rentabilidad duradera mediante la mejora de sus estructuras (38). La Directiva 72/159/CEE se refiere a la modernización de las explotaciones agrícolas. La Directiva 72/160/CEE prevé medidas de estímulo al cese de la actividad agrícola y a la reconversión de las superficies liberadas con fines de mejora de las estructuras. Por último, la Directiva 72/161/CEE contempla la información socioeconómica y la cualificación profesional de las personas que trabajan en la agricultura.

Si bien la ayuda comunitaria en el marco de la Directiva 72/159/CEE sólo afecta a las inversiones agrícolas en beneficio de las explotaciones dotadas de un plan de desarrollo, con exclusión de las inversiones destinadas al medio rural, los Estados miembros están autorizados para intervenir en las inversiones en favor del habitat, lo cual les permite fomentar igualmente las inversiones en favor del desarrollo del turismo rural.

Por otra parte, la Directiva 72/161/CEE puede aportar una contribución al desarrollo del turismo rural. Los Estados miembros se comprometen a crear un régimen de promoción y adaptación profesional de los empresarios, los asalariados y los acudantes familiares agrícolas. Gracias a esta Directiva, los Estados miembros pueden igualmente beneficiarse de una ayuda comunitaria para organizar cursos de formación destinados a los agricultores deseosos de desarrollar una actividad turística complementaria.

La Directiva 75/268/CEE (39) se refiere a las regiones de montaña y otras regiones desfavorecidas, donde la existencia de condiciones de trabajo particularmente desfavorables provoca un éxodo agrícola y rural masivo que se traduce en el abandono de tierras anteriormente ocupadas y conduce a la despoblación de estas zonas. Esta Directiva permite conceder, por una parte, ayudas a las inversiones mas elevadas y, por otra parte, una indemnización compensatoria anual establecida con arreglo a los handicaps naturales permanentes de las regiones desfavorecidas, a fin de mejorar la situación económica de sus habitantes y mantenerlos en sus lugares. Al continuar realizando una actividad agrícola, contribuyen al mantenimiento del tejido económico de la region y a la protección del medio ambiente.

En esta última Directiva, se adopta explícitamente una disposición en favor del turismo agrícola y del artesanado: en las zonas agrícolas desfavorecidas que tengan vocación turística, se podrán promover las inversiones de carácter turístico a artesanal realizadas en la explotación agrícola en el marco de un plan de desarrollo hasta un total de 12000 ECUS con participación de la Comunidad en la financiación.

A estas ayudas directas en beneficio del agroturismo se suma el efecto indirecto de las acciones llevadas a cabo en el marco de las directivas socioestructurales. Así, las personas que cesen sus actividades agrícolas en el marco de la Directiva 72/160/CEE pueden también dedicarse a las actividades turísticas y las tierras liberadas pueden acondicionarse, entre otras modalidades, como parques, áreas de descanso, deporte o recreo y aumentar la atracción turística de las zonas rurales. Como se ha mencionado anteriormente, la Directiva 72/159/CEE puede incitar al Estado miembro interesado a fomentar el desarrollo turístico de una explotación Agrícola paralelamente a su modernización subvencionada por el FEOGA. Con arreglo a la Directiva 75/268/CEE los Etados miembros se comprometen a realizar inversiones en infraestructuras y acondicionamiento de terrenos en las regiones de montaña y las demás zonas desfavorecidas. Esta acción, así como la indemnización compensatoria a los empresarios desfavorecidos son esenciales para el mantenimiento de una actividad agrícola en estas regiones y, por tanto, para la creación de condiciones favorables para el agroturismo.

Del mismo modo, programas específicos en favor de las regiones mediterráneas y de determinadas regiones desfavorecidas incluyen medidas con miras al desarrollo de las infraestructuras rurales, lo cual contribuye a la creación de las condiciones previas del desarrollo económico de las zonas afectadas y, por este hecho, indirectamente, a la promoción del turismo.

Además de los efectos indirectos de las directivas socioestructurales y de la política agrícola común en general para el agroturismo, los resultados concretos comunicados por los Estados miembros en beneficio de esta actividad son poco importantes. Es verdad que la Comisión no dispone de informaciones precisas sobre la asignación de los créditos de inversiones por parte de los Estados miembros. Como hemos visto en la primera parte de este informe, es cierto que muchos de entre ellos hacen un esfuerzo en favor del habitat rural y del agroturismo, reservando los medios de intervención comunitaria para las inversiones puramente agrícolas, en particular por el hecho de que estas últimas están sujetas a límites temporales.

Hay que señalar, no obstante, que los instrumentos comunitarios que existen en beneficio del agroturismo son todavía poco utilizados por los Estados miembros. Si se desea fomentar el desarrollo del turismo rural, sería oportuno llamar la atención de los agricultores interesados sobre las posibilidades, ofrecidas en el marco de la política agrícola común, que se derivan de las medidas directas contenidas en las Directivas 75/268/CEE y 72/161/CEE. Hay que subrayar que la gestión de la política comunitaria de estructuras agrícolas consiste en ofrecer a los agricultores soluciones que puedan mejorar sus ingresos.

El desarrollo del agroturismo como actividad complementaria de los agricultores puede promoverse por medio de diferentes acciones correspondientes a situaciones regionales particulares: acciones publicitarias y de información al público sobre las posibilidades de alojamiento existentes con los agricultores; estudios de viabilidad en beneficio de la restauración, mejora y conservación del habitat rural característico de las diferentes regiones; análisis de las exigencias y deseos de los agroturistas que permitan a los agricultores adaptar en consecuencia su oferta y acondicionar su habitat.

Es necesario, por último, subrayar que si la política de estructuras agrícolas, persiguiendo un objetivo de mantenimiento de la agricultura, crea las condiciones indispensables para el progreso del turismo rural, éste necesita igualmente la realización de una infraestructura general (carreteras, electrificación, conducciones de agua, etc.) y el desarrollo de las instalaciones turísticas propiamente dichas (restauración, recreo, terrenos de camping y caravaning, etc.). Por esta razón las intervenciones del FEOGA y del FEDER deben estar bien coordinadas por los Estados miembros y la Comisión en beneficio del desarrollo turístico de las zonas que tienen vocación turística.

La salvaguardia del partimonio europeo y el turismo

El medio ambiente natural y el partimonio cultural son los recursos del turismo en Europa. En un espacio geográfico relativamente limitado, ésta ofrece una extraordinaria variedad de climas y de paisajes, de monumentos y de lugares históricos. Estos paisajes variados y estos testimonios históricos y artísticos son visitados por millones de turistas cada año. Se trata, por lo tanto, no solamente de los patrimonios, sino también de los recursos que hay que conservar para el futuro.

Protección del medio ambiente y turismo

La contaminación y el deterioro del medio ambiente constituyen uno de los obstáculos más importantes del turismo. Por esta razón, las iniciativas comunitarias en el ámbito de la protección del medio ambiente influyen favorablemente en el turismo. Desde 1973, el Consejo de Ministros ha adoptado 63 actos legales relativos a la contaminación del agua y del aire, el ruido, los desechos, los productos químicos y la protección de la naturaleza. Todas estas medidas van dirigidas a garantizar un medio ambiente de calidad para todos los ciudadanos y algunas de ellas afectan particularmente al turismo. Este es el caso, en particular, de las Directivas relativas a la calidad de las aguas de baño y a la lucha contra la contaminación de las aguas y del aire, así como de las adoptadas contra los ruidos ambientales.

La Directiva del Consejo de 8 de diciembre de 1975, que establece normas de calidad para las aguas continentales corrientes, estancadas y para el agua del mar en las regiones donde el baño está autorizado o tolerado, es especialmente importante para el turismo (40). Al ser la preocupación esencial la contaminación de las aguas de baño por las aguas de alcantarilla, la Directiva impone un valor mínimo de calidad del agua de baño y prevé el control de las bacterias que transmiten enfermedades infecciosas. Además de la pureza bacteriológia hay otros criterios de calidad importantes para el turismo tales como la estética y el atractivo para los bañistas. Es interesante saber que la Directiva de 1975 responde a tales criterios, puesto que somete a control las substancias que confieren gusto, olor o color desagradable al agua, substancias tales como los fenoles y los hidrocarburos vertidos en las aguas de baño por las industrias químicas y petrolíferas instaladas cerca de las costas o de las corrientes de agua.

Para alcanzar y mantener los objetivos de calidad de las aguas es necesario reducir la contaminación, y este es el objetivo de otras directivas comunitarias. Así, una Directiva del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, pretende detener el proceso de deterioro de este medio prohibiendo o limitando el vertido de sustancias tóxicas recogidas en una "lista negra" y en una "lista gris" (41). Otras directivas comunitarias se dirigen a reducir la contaminación de las aguas y, por consiguiente, interesan al turismo. Las dos más importantes son la de 22 de noviembre de 1973, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de detergentes (42) y la de 20 de febrero de 1978, dirigida a reducir progresivamente y a suprimir posteriormente, la contaminación del mar por los desechos procedentes de la industria del dióxido de titanio (43).

Si bien una gran parte de la contaminación de los mares procede del vertido de efluentes desde tierra, otra importante fuente de contaminación es la navegación marítima. Todo el mundo recuerda la contaminación de las costas bretonas, a principios de 1978, cusada por el naufragio del petrolero gigante Amoco-Cádiz. Para prevenir tales catástrofes, el Consejo ha establecido, en junio de 1978, un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de control y reducción de la contaminación causada por el vertido de hidrocarburos en el mar (44).

Evidentemente, la lucha contra la contaminación del mar exige una acción no solamente comunitaria, sino también internacional. Por esta razón la Comunidad negocia actualmente su adhesión al Acuerdo de Bonn, de 9 de junio de 1969, relativo a la cooperación en materia de lucha contra la contaminación de las aguas de Mar del Norte por los hidrocarburos, y ha firmado el 17 de mayo de 1980 el Protocolo de Atenas relativo a la protección del Mediterráneo contra la contaminación de origen terrestre, es decir, de procedencia terrestre. Este Protocolo, anejo al Convenio de Barcelona sobre la protección del Mediterráneo contra la contaminación, de 16 de febrero de 1976, es capital para el turismo de los países ribereños, proque se dirige a controlar la contaminación y limpiar progresivamente las aguas mediterráneas.

Además de la prevención de la contaminación de las aguas de baño, otras acciones comunitarias en el ámbito del medio ambiente interesan particularmente al turismo. En lo que se refiere a la contaminación del aire, que se manifiesta evidentemente con mayor agudeza en las grandes aglomeraciones urbanas, hay que mencionar toda una serie de directivas que limitan de forma cada vez más estricta las emisiones de los vehículos de motor, lo cual contribuye a mantener el aire en estado re