INFORME ANUAL relativo al ejercicio 1995 (96/C 340/01)

El informe, acompañado de las respuesta de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

ÍNDICE

Página

Introducción 5

Parte I. OBSERVACIONES SOBRE LOS INGRESOS Y LOS CRÉDITOS OPERATIVOS DE LA COMISIÓN Y SOBRE LOS FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Capítulo 1. Recursos propios 23

Capítulo 2. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía). Gestión presupuestaria y gastos directos 58

Capítulo 3. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía). Organización y gestión de los mercados agrícolas 75

Capítulo 4. Política común de la pesca y del mar 102

Capítulo 5. Ámbito regional 123

Capítulo 6. Ámbito social 149

Capítulo 7. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación) 187

Capítulo 8. Instrumentos financieros y actividades bancarias 204

Capítulo 9. Investigación y desarrollo tecnológico 214

Capítulo 10. Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes (antigua Unión Soviética) y Mongolia 235

Capítulo 11. Cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental) 264

Capítulo 12. Fondos Europeos de Desarrollo 290

Parte II. OBSERVACIONES SOBRE LOS CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y DE LOS ORGANISMOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Capítulo 13. Comisión 334

Capítulo 14. Tribunal de Cuentas 348

Capítulo 15. Comité Económico y Social, Comité de las Regiones y estructura organizativa común 349

ANEXOS

Anexo I. Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años 353

Anexo II. Anexo sobre las abreviaturas y símbolos utilizados en el informe e información básica sobre el presupuesto general 363

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

Página

Parte I. OBSERVACIONES SOBRE LOS INGRESOS Y LOS CRÉDITOS OPERATIVOS DE LA COMISIÓN Y SOBRE LOS FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Capítulo 1. Recursos propios 45

Capítulo 2. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía). Gestión presupuestaria y gastos directos 70

Capítulo 3. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía). Organización y gestión de los mercados agrícolas 95

Capítulo 4. Política común de la pesca y del mar 117

Capítulo 5. Ámbito regional 141

Capítulo 6. Ámbito social 169

Capítulo 7. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación) 199

Capítulo 8. Instrumentos financieros y actividades bancarias 212

Capítulo 9. Investigación y desarrollo tecnológico 228

Capítulo 10. Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes (antigua Unión Soviética) y Mongolia 255

Capítulo 11. Cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental) 283

Capítulo 12. Fondos Europeos de Desarrollo 313

Parte II. OBSERVACIONES SOBRE LOS CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y DE LOS ORGANISMOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Capítulo 13. Comisión 342

Capítulo 15. Comité Económico y Social, Comité de las Regiones y estructura organizativa común 352

ÍNDICE DE LOS GRÁFICOS (G)

Página

G I Presupuesto general 1995. Ingresos previstos 10

G II Presupuesto general 1995. Previsiones de gastos. Créditos para pagos 11

G III Presupuesto general 1995. Créditos para compromisos 12

G IV Créditos para compromisos disponibles en 1995 y su utilización, por sector y por institución 13

G V Créditos para pagos disponibles en 1995 y su utilización, por sector y por institución 14

G VI Perspectivas financieras: detalle de los créditos para compromisos disponibles en el presupuesto de 1995 y su ejecución; total de créditos para pagos disponibles en el presupuesto de 1995 y su ejecución 15

G VII A Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio 1995 16

G VII B Resumen del balance consolidado de la Unión Europea a 31 de diciembre de 1995 17

G VIII Pagos efectuados en 1995, por sector 18

G IX Pagos efectuados en 1995, por Estado miembro 19

G X Evolución y utilización de los créditos para pagos durante el período de 1991 a 1995, por sector 20

G XI Nivel de utilización de los créditos para pagos de 1991 a 1995, por sector 21

G XII Pagos anuales durante el período de 1991 a 1995, por sector y por institución 22

G XIII Ingresos previstos y efectivos en 1995 54

G XIV Recursos propios previstos y efectivos en 1995, por Estado miembro 55

G XV Recursos propios efectivos en 1995 56

G XVI Recursos propios efectivos, por Estado miembro (1991-1995) 57

G XVII FEOGA-Garantía. Pagos efectuados en 1995, repartidos por mercado 73

G XVIII FEOGA-Garantía. Pagos efectuados en 1995, por mercado y Estado miembro 74

G XIX Fondos estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1995, por Estado miembro 185

G XX Intervenciones con fines estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1995, por Estado miembro y objetivo 186

G XXI La ayuda a los países de Europa Central y Oriental y a los nuevos Estados independientes (antigua Unión Soviética): programas PHARE y TACIS 263

G XXII Información de base sobre los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) (situación al 31 de diciembre de 1995) 329

G XXIII 6.o FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global 330

G XXIV 7.o FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global 331

G XXV 6.o y 7.o FED: utilización de las ayudas por sector económico (situación a 31 de diciembre de 1995) 332

G XXVI Los siete FED. Evolución de los pagos anuales (1960-1995) 333

INTRODUCCIÓN

0.0. ÍNDICE Apartados

Gestión financiera y contable 0.1

La gestión de los fondos comunitarios llevada a cabo por los Estados miembros 0.2 - 0.5

Actuaciones conjuntas de los Estados miembros y la Comisión 0.6 - 0.11

Gestión de la Comisión propiamente dicha 0.12 - 0.27

Mejoras en la gestión financiera 0.28 - 0.32

GESTIÓN FINANCIERA Y CONTABLE

0.1. La mejora de la gestión financiera en casos concretos puede depender en gran medida o por entero de las medidas tomadas por la Comisión en solitario, o por uno o más Estados miembros, o bien, con bastante frecuencia, de la actuación combinada de la Comisión y los Estados miembros en su búsqueda conjunta de soluciones adecuadas. El Informe Anual y la declaración de fiabilidad relativos al ejercicio 1995 ofrecen multitud de ejemplos de gestión insatisfactoria tanto financiera como contable, en muchos casos idénticos, o muy similares, a los expuestos en años anteriores. En la introducción a su Informe Anual de 1994 el Tribunal se mostraba satisfecho de que la nueva Comisión hubiera lanzado el programa de mejora de la gestión financiera denominado «Sound and Efficient Management (SEM 2000)», aunque reconocía al mismo tiempo que no podían esperarse resultados inmediatos.

LA GESTIÓN DE LOS FONDOS COMUNITARIOS LLEVADA A CABO POR LOS ESTADOS MIEMBROS

0.2. En relación con los ingresos, el capítulo 1 expone que, debido a una aplicación deficiente de la normativa sobre el régimen de perfeccionamiento activo, dejaran de recaudarse varios millones de ecus de recursos propios. También se observaron variaciones considerables en los métodos y en la frecuencia de los controles aduaneros, además de casos de aplicación incorrecta del régimen comunitario de tránsito externo. En relación con los recursos propios derivados del IVA, los nuevos riesgos surgidos a causa de la supresión de las fronteras fiscales hacen necesario un seguimiento estricto de los procedimientos de gestión y, en consecuencia, métodos satisfactorios de control a nivel nacional y una mayor cooperación entre las administraciones de los Estados miembros.

0.3. El capítulo 3, dedicado a la organización y gestión de los mercados agrícolas, llama también la atención sobre el hecho de que un Estado miembro no recuperó importes adeudados a la Comunidad, en este caso restituciones a la exportación por valor de al menos 16 millones de ecus. En el mismo capítulo, el seguimiento de las observaciones de los Informes Anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1990 a 1992 reveló que, si bien el Consejo y el Parlamento habían apoyado la opinión del Tribunal sobre la urgencia de establecer el registro oleícola, los principales Estados miembros productores de aceite seguían sin hacerlo cuatro años después. La misma falta de progresos se observaba en la instauración de catastros de las superficies cultivadas de arroz, otro mecanismo de control esencial. En su Informe Especial en apoyo de la Declaración de Fiabilidad relativa al ejercicio 1995 (), el Tribunal llega a la conclusión de que los Estados miembros han de aplicar con mayor rigor los procedimientos de control requeridos por los reglamentos aplicables a las distintas medidas. Dichos controles deberían considerarse como el requisito mínimo para conseguir una ejecución efectiva y eficaz del presupuesto del FEOGA. Hay que redoblar la eficacia de los controles administrativos y las inspecciones físicas sobre el terreno. En los regímenes basados en hectáreas, la correcta aplicación de un sistema obligatorio de controles integrados resulta esencial para evitar o detectar declaraciones duplicadas de naturaleza fraudulenta.

0.4. Pese a los anticipos del 50 % de la ayuda comunitaria a las inversiones en vigilancia pesquera (véase el capítulo 4), se retrasó considerablemente la ejecución de los programas anuales de inversiones en varios Estados miembros. Por otra parte, si en el ámbito de la ayuda a inversiones para la transformación y comercialización de productos pesqueros y de la acuicultura se hubieran realizado análisis más estrictos de los proyectos y evaluaciones más cuidadosas de la situación financiera de los beneficiarios se habría evitado el financiar algunos fracasos.

0.5. Entre los problemas de gestión de las operaciones de los Fondos Estructurales a cargo de los Estados miembros que se mencionan en el capítulo 6, figuran la falta de fiabilidad de los sistemas contables relativos al Fondo Social y la falta de información sobre los beneficiarios. Estas carencias se traducen en retrasos en las transferencias de fondos, fallos de funcionamiento en los comités de seguimiento y controles internos insuficientes, así como en certificados de gastos faltos de fiabilidad. El capítulo 7 describe cómo la iniciativa del FEOGA-Orientación, Leader, fue llevada a la práctica de diferente manera según los Estados miembros, cómo el grado de cooperación y de coordinación entre los grupos Leader y los organismos nacionales intermediarios variaba considerablemente y cómo la amplia autonomía de los grupos, junto con sus diversas interpretaciones del concepto básico, se traducían en fallos en los procedimientos. Se detectaron gastos no subvencionables y se descubrió información técnica y financiera facilitada por los grupos que adolecía de falta de fiabilidad.

ACTUACIONES CONJUNTAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS Y LA COMISIÓN

0.6. En el ámbito de los recursos propios, hay que reforzar el sistema de notificación de las declaraciones de créditos incobrables o de los casos de no recuperación de deudas con las aduanas por parte de los Estados miembros. La Comisión y los Estados miembros tendrían también que estudiar la posibilidad de desarrollar instrumentos idóneos para medir la comparabilidad y fiabilidad de las cifras del PNB. En cualquier caso, deben seguir esforzándose por que las estadísticas nacionales del PNB sean más fiables, comparables y exactas.

0.7. La falta de seguimiento y control por los Estados miembros y la Comisión de las declaraciones de costes correspondientes a los regímenes cofinanciados por la Comunidad para combatir las irregularidades y los fraudes en el FEOGA-Garantía ha provocado pagos no subvencionados de 16,6 millones de ecus, al tiempo que algunas de las acciones financiadas han tenido resultados limitados o insatisfactorios.

0.8. Volvió a observarse falta de coherencia en la interpretación del carácter subvencionable de determinados gastos con fondos comunitarios, tanto en la Política Común de Pesca como en el Fondo Social. La gestión del Fondo Regional está influida por el hecho de que los criterios aplicados para determinar las zonas con derecho a subvención hacen que más del 50 % de la población comunitaria se vea afectada por uno u otro objetivo. En consecuencia, la ayuda se dispersa mucho y resulta difícil conciliar aspectos como el principio de concentración de las ayudas, la ampliación territorial, los efectos de las ayudas anteriores, la continuidad de los proyectos y los cambios en las necesidades; asimismo resulta difícil combinar criterios objetivos con situaciones particulares, en especial cuando las estadísticas son insuficientes. Es preciso llevar a la práctica las medidas previstas para mejorar las estadísticas regionales con objeto de dotar de una base sólida a las políticas y la evaluación de resultados.

0.9. En su informe especial en apoyo de la declaración de fiabilidad relativa al ejercicio 1995 (), el Tribunal llega a la conclusión de que el elevado porcentaje de errores que registran los Fondos Estructurales pone de manifiesto la necesidad de mejorar los sistemas y los controles de los Estados miembros, de fijar plazos rigurosos para la presentación de las solicitudes de saldo y aplicarlos estrictamente, y la necesidad también de que la Comisión instaure los procedimientos oportunos de liquidación y se establezcan reglamentos que regulen de forma clara y exhaustiva la gestión de los fondos. Habría que prestar especial atención al procedimiento de certificación para garantizar que las declaraciones de gastos subvencionables sean correctas y se acompañen de los debidos justificantes.

0.10. Las ayudas comunitarias se asignan con frecuencia a proyectos industriales generadores de ingresos. Sería deseable una mayor prudencia a la hora de destinar las ayudas a proyectos de elevada y directa rentabilidad financiera. La financiación mediante préstamos resulta a veces más conveniente, aunque las ayudas podrían seguir concediendose en los casos en los que las inversiones no tendrían lugar sin incentivos adicionales.

0.11. Los objetivos de los nuevos programas de gastos sociales no son suficientemente claros y medibles. Por añadidura, la fiscalización de programas comunitarios de educación y formación profesional reveló que el lanzamiento de los nuevos programas Leonardo y Sócrates había originado retrasos e interrupciones en la ejecución de sus predecesores. Con objeto de lograr la coherencia y complementariedad de las medidas comunitarias e impedir la doble financiación de determinadas acciones, es menester reforzar las estructuras de coordinación entre las distintas administraciones competentes y en el seno de cada una de ellas.

GESTIÓN DE LA COMISIÓN PROPIAMENTE DICHA

0.12. La gestión de la Comisión propiamente dicha se critica en la mayor parte de los capítulos del presente informe, sobre todo en relación, como cabía esperar, del gasto gestionado directamente. El capítulo 3 reconoce que la Comisión actuó con diligencia en el seguimiento de las medidas aplicadas tras el brote de peste porcina registrado en Bélgica, pero ello no obsta para que las condiciones de aplicación de las medidas veterinarias y excepcionales no estuvieran desde el principio claramente especificadas en los reglamentos. Este fallo supuso un coste extra para el presupuesto comunitario y un trato desigual a los Estados miembros.

0.13. El capítulo 4 pone de relieve que la Comisión no precisó los criterios para determinar que Estados miembros podían beneficiarse de la participación comunitaria en los gastos nacionales de vigilancia pesquera, ni tampoco para fijar el nivel de ayuda. Se concedió el porcentaje máximo de la ayuda por un equipo que no se utilizó exclusivamente para la vigilancia pesquera. No se realizó el estudio de la rentabilidad de las inversiones propuestas, ni siquiera en el caso de los aviones. La Comisión tampoco tomó las medidas necesarias para mejorar la cooperación entre los Estados miembros, que es fundamental en la vigilancia aérea.

0.14. Dentro de los programas Pacte y Recite, descritos en el capítulo 5, se financian proyectos similares de intercambio de experiencias entre autoridades locales y regionales. Su gestión se confía a organismos cuyas estructuras no son siempre las apropiadas para llevar a cabo con eficacia la ejecución, el seguimiento y el control de los proyectos.

0.15. La Comisión debe proceder sin demora a fijar normas claras respecto de la extendida práctica de subcontratar las operaciones del Fondo Social. Las acciones de lucha contra la pobreza y la exclusión social no tienen asignados objetivos bien definidos; hay una ausencia de cohesión global y no se evalúa la mayoría de las acciones efectuadas. La Comisión no tiene procedimientos claros de asignación de ayudas y falta transparencia. Con objeto de reforzar el sistema de control sería deseable que hubiera una unidad central de gestión de contratos, procedimientos armonizados y una separación entre la gestión financiera y la gestión de proyectos.

0.16. La fiscalización de las ayudas a la producción y la difusión de programas en formato de pantalla ancha (16:9), que se inscriben en el plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión en Europa (véase el capítulo 9), puso de relieve que la gestión comunitaria era problemática. Tampoco podía aplicarse coherentemente el mecanismo de financiación. Aunque el plan de acción ha ayudado a las entidades de producción y radiodifusión a familiarizarse con el formato, no ha tenido un impacto claro en las ventas de receptores de los fabricantes europeos.

0.17. El Tribunal llegó a la conclusión de que, en caso de continuarse el plan de acción, convendría simplificar o incluso abandonar las ayudas a la producción de programas de televisión y sería aconsejable en el ámbito de la radiodifusión llevar a cabo más controles técnicos de las instalaciones de las entidades dedicadas a ella con miras a conseguir una mayor calidad de la imagen y el sonido. Dado que hasta ahora el mercado se ha sentido más interesado en la cantidad de los servicios ofrecidos que en la televisión de formato ancho, cualquier nuevo compromiso financiero que se decida tendrá que ir precedido de un detallado estudio de mercado y de la definición precisa de los objetivos.

0.18. El capítulo 10 abarca la ayuda a Europa central y oriental, a los Nuevos Estados Independientes de la antigua Unión Soviética y a Mongolia. Muchas de las debilidades señaladas tienen su origen en la inadecuada gestión de los recursos humanos que lleva a cabo la Comisión, la cual necesita proceder con urgencia a una mejor definición de sus responsabilidades como ordenador de pagos, además de ejercerlas plenamente, con el fin de cesar en la práctica de delegar a terceros parte de sus atribuciones de autoridad pública, aclarar el papel de los expertos «externos» y el personal contratado «intramuros» y, por último, informar a las autoridades presupuestarias de los medios que considere necesarios para llevar a la práctica de forma satisfactoria los programas que ha de gestionar. Han surgido dificultades análogas a causa del recurso a organizaciones intermediarias para la gestión de operaciones estructurales (véanse los apartados 0.13 y 0.14) y del problema de capacidad de gestión de la ayuda al desarrollo que se menciona en el apartado 0.21. El Informe Especial n° 1/96 del Tribunal relativo a los programas MED () contiene otro ejemplo de los problemas de la delegación de las atribuciones de la Comisión.

0.19. Si bien la Comisión ha comenzado a corregir los retrasos producidos en la conclusión de contratos, los compromisos contables no seguidos por contratos al final de 1995 continuaban sumando la cifra de 1 970 millones de ecus en el caso de PHARE, y de 644 millones de ecus en el caso de TACIS. La eficacia de las operaciones de TACIS se ve a menudo entorpecida por la multiplicidad de niveles de gestión que provoca duplicación de acciones, confusión en la cadena de mando y falta de asunción de responsabilidades.

0.20. El compromiso precipitado de ayuda médica y alimentaria destinada al Kirguistán hizo que el plan de distribución fuera inadecuado y se produjeran dificultades para constituir los fondos de contrapartida y despilfarro de recursos. Tanto en Polonia como en el Kirguistán los fondos de contrapartida se utilizaron en sectores no subvencionables o de escasa prioridad. El Tribunal ha informado con frecuencia de la aparición de problemas similares en la constitución, utilización y seguimiento de los fondos de contrapartida; los ejemplos más recientes son los Informes Anuales de 1990 a 1994 y los Informes Especiales 1/91 (), 2/94 () y 2/95 (). El capítulo 12 señala que si bien el Convenio de Lomé insiste en que al asignarse los fondos de contrapartida hay que prestar atención a las categorías sociales más vulnerables (pobres, desempleados, mujeres y niños), algunos países han destinado importes considerables a la amortización de deudas del sector público. Es evidente que algunos aspectos de la concepción y supervisión de los fondos de contrapartida requieren que la Comisión les preste atención urgente.

0.21. El capítulo 11 destaca que los compromisos pendientes para la cooperación con los países en desarrollo aumentaron considerablemente en 1995 y que una gran proporción de compromisos destinados a varios sectores clave se contrajo en diciembre 1995. Se está produciendo un desequilibrio entre la talla y la diversidad de los programas que la Comisión ha de aplicar y su propia capacidad de aplicarlos de modo satisfactorio.

0.22. Cuando la ayuda comunitaria contribuye a un programa de acciones cofinanciado con otros donantes y resulta difícil, o incluso imposible, distinguir los diferentes componentes del programa, la Comisión no debería restringir la asignación por el beneficiario de los fondos comunitarios a partes específicas del programa. Se observaron ejemplos de esta asignación excesivamente específica en algunas acciones de ayuda humanitaria y en la asistencia financiera a la Autoridad Nacional Palestina. Los mecanismos de financiación y los requisitos de control y notificación deberían adaptarse, en colaboración con otros donantes, a la naturaleza de las operaciones que vayan a financiarse.

0.23. El capítulo 11 resalta también la necesidad de que la Comisión formule, y aplique de forma coherente, criterios para el tratamiento de los intereses devengados por saldos sin utilizar de los anticipos abonados a organizaciones en virtud de acciones externas. Informes anteriores del Tribunal, en particular el Informe Especial n° 1/95 sobre el instrumento financiero de cohesión [apartado 3.17 ()] y el Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (apartados 6.11 a 6.14), muestran que la observación expuesta se aplica, mutatis mutandis, a muchas operaciones de Fondos Estructurales y otras políticas en que la Comisión abona anticipios, bien sea a organizaciones intermediarias, bien a los beneficiarios finales.

0.24. El capítulo 12 señala que la política de la Comisión en materia de apoyo al ajuste estructural se ha llevado en función de la evaluación de la situación específica de cada país beneficiario dentro de las IFI y de la función que éstas asignan a los diferentes proveedores de fondos. La Comisión acepta que haya sólo un programa de ajuste en cada país en virtud de las condiciones acordadas con las Instituciones Financieras Internacionales, pero desea conservar su facultad discrecional al enjuiciar el desarrollo de las reformas definiendo sus propias condiciones para la liberación de la ayuda del FED para el ajuste estructural. El sistema resultante es demasiado complejo y a la vez demasiado rígido. Deben introducirse dos tipos de condiciones (básicas y complementarias) atendiendo a las peculiaridades de los diferentes países.

0.25. La importancia de la contribución del FED al ajuste estructural no ha estado acompañada de un seguimiento de calidad de las operaciones. Hay que introducir mejoras al respecto tanto en las delegaciones de la Comisión como en las administraciones de los países beneficiarios, que necesitan asistencia técnica institucional para llevar a cabo las reformas sectoriales previstas. No obstante, cabe reconocer que las consideraciones de soberanía de los países ACP limitan en buena medida el grado en que la Comisión, con los demás donantes, puede influir realmente en la preparación, ejecución y evaluación posterior de los programas en los sectores previstos.

0.26. El capítulo 13 destaca que el aumento del número y el desarrollo de los organismos comunitarios descentralizados hacen necesario que la Comisión preste más atención a sus actividades, sobre todo la necesidad de presentar de forma transparente los créditos presupuestarios, reforzar el control interno y armonizar los procedimientos de gestión. El Tribunal también comenta las debilidades de la política inmobiliaria de la Comisión y vuelve a proponer la creación de un presupuesto de inversiones de carácter plurianual. Por añadidura, el pago de impuestos por el alquiler de locales parece contradecir los acuerdos de exención de impuestos que rigen las relaciones de la Comisión con los Estados miembros.

0.27. El capítulo 11 (véanse los apartados 11.68 a 11.72) plantea la posibilidad de que la Comisión recurra en mayor medida al trabajo de otros auditores con fines de control. La sugerencia puede aplicarse a ámbitos distintos a la ayuda comunitaria de cooperación con países terceros y en desarrollo, en particular los Fondos Estructurales. La práctica de recurrir al trabajo de otros auditores se ha afianzado en las operaciones del FEOGA-Garantía en virtud del Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión de 7 de julio de 1995 (), que prevé que las cuentas anuales relativas al FEOGA-Garantía de los Estados miembros sean auditadas por organismos certificadores nacionales de naturaleza independiente. Este tipo de iniciativas merecen ser bien acogidas si aumentan el alcance real de la auditoría y el control de la Comisión. Pero, según las normas de auditoría generalmente aceptadas (), los usuarios del trabajo de otros auditores deben cerciorarse, al realizar la auditoría concreta, de la independencia y competencia profesional de éstos, así como de la idoneidad de los procedimientos aplicados.

MEJORAS EN LA GESTIÓN FINANCIERA

0.28. El presente informe menciona igualmente varios casos, confirmados durante las tareas de fiscalización, en que la Comisión ha logrado mejoras en la gestión contable y financiera, o bien ha tomado medidas, con la cooperación de los Estados miembros, para lograr dichas mejoras.

0.29. A raíz de las observaciones formuladas por el Tribunal en el capítulo 3 de su Informe Anual relativo al ejercicio 1992, tanto el Consejo como el Parlamento reconocieron la necesidad de adoptar medidas de control efectivas para el mercado del algodón. Tras confirmar con su examen la existencia de abusos generalizados, la Comisión introdujo nuevos reglamentos para mejorar el sistema de control a partir de 1995/1996. En su Informe Anual relativo a 1990, el Tribunal criticaba la forma en que se abonaba la compensación a los destiladores de whisky por sus exportaciones; una nueva fiscalización llevada a cabo en 1995 puso de manifiesto que se habían producido mejoras en el control de estas ayudas.

0.30. Aunque sigue habiendo un elevado porcentaje de compromisos contables de PHARE y TACIS que no han sido seguidos de contratos al final de 1995, la Comisión ha comenzado a eliminar el atasco y, además, ha dado los primeros pasos para resolver las diversas debilidades de que adolece en la gestión de sus activos fijos, debilidades que el Tribunal había puesto de manifiesto (véanse los capítulos 13 de los Informes Anuales relativos a 1994 y 1995). Además en el capítulo dedicado a los recursos propios, el Tribunal se felicita por las mejoras aportadas al sistema de intercambio de información sobre el IVA.

0.31. A todo ello se añade que representantes de la Comisión y de los Estados miembros están debatiendo una serie de cuestiones sobre el derecho a subvención de los proyectos a cargo de los Fondos Estructurales en el contexto de SEM 2000. También se están explorando otras vías para incitar a las autoridades nacionales a velar por la efectividad de las ayudas estructurales comunitarias y su correcta contabilización a nivel nacional. El Tribunal apoya las finalidades perseguidas por estos debates, que ofrecen ciertas perspectivas de resolución de debilidades antiguas e importantes. Sin embargo, queda mucho por hacer y tanto la Comisión como los Estados miembros deben redoblar sus esfuerzos.

0.32. Por último, el Tribunal vuelve a insistir en que la prevención del fraude y el despilfarro es mucho más rentable que la detección seguida de la sanción y la recuperación, a menudo problemáticas. Al elaborar las normas legislativas y preparar programas o acciones concretos habría que tener siempre en cuenta los mecanismos de administración y control y su coste. La revisión periódica de la gestión de los mercados agrícolas y de la legislación de los Fondos Estructurales constituyen ocasiones inmejorables para mejorar la transparencia y la calidad de la gestión financiera de las operaciones comunitarias a todos los niveles.

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PARTE I Observaciones sobre los ingresos y los créditos operativos de la Comisión y sobre los Fondos Europeos de Desarrollo

CAPÍTULO 1 (*) Recursos propios

1.0. Índice Apartados

Introducción general 1.1 - 1.3

Ejecución presupuestaria 1.4

Recursos propios tradicionales 1.5 - 1.63

Gestión de las deudas definitivamente irrecuperables (declaraciones de créditos incobrables) 1.5 - 1.16

Introducción 1.5 - 1.10

Gestión por la Comisión de las declaraciones de créditos incobrables comunicadas por los Estados miembros 1.11 - 1.12

Tratamiento de los casos de sobreseimiento 1.13 - 1.14

Conclusión 1.15 - 1.16

Régimen de perfeccionamiento activo 1.17 - 1.38

Definición 1.17

Evolución del marco jurídico 1.18 - 1.19

Reexportación y despacho a libre práctica de productos obtenidos en el marco del régimen de perfeccionamento activo, sistema de suspensión (PA/S) 1.20 - 1.24

Observaciones diversas 1.25 - 1.33

Aplicación incorrecta del Acuerdo CEE-Turquía 1.34 - 1.37

Conclusión 1.38

Depósitos aduaneros 1.39 - 1.54

Introducción 1.39 - 1.40

Régimen jurídico 1.41

Contabilidad de existencias 1.42 - 1.44

Deficiencias de los controles aduaneros 1.45 - 1.48

Procedimientos nacionales de reexportación no conformes 1.49

Aplicación incorrecta del régimen comunitario de tránsito externo 1.50 - 1.52

Disposiciones comunitarias contradictorias sobre los elementos de imposición 1.53

Conclusión 1.54

Acuerdos de unión aduanera 1.55 - 1.63

Conclusión 1.63

Recursos propios procedentes del IVA 1.64 - 1.103

Introducción 1.64 - 1.67

Detección de infracciones de la legislación comunitaria 1.68 - 1.71

Régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios 1.72 - 1.103

Intercambio de información sobre los números de IVA y el valor de los intercambios 1.72 - 1.79

Interconexión y límites de utilización de las fuentes de información 1.80 - 1.88

Evolución de los métodos de control 1.89 - 1.91

Ingresos IVA 1.92 - 1.97

Conclusión 1.98 - 1.103

Producto Nacional Bruto 1.104 - 1.128

Necesidad de medir la calidad de la determinación del PNB estadístico 1.104 - 1.109

Concepto de calidad aplicado al PNB estadístico 1.110 - 1.111

Medida de la comparabilidad del PNB 1.112 - 1.118

Medida de la fiabilidad del PNB 1.119 - 1.125

Conclusión 1.126 - 1.128

INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1. El presente capítulo trata del conjunto de los recursos propios. El Tribunal ha examinado ciertos ámbitos de los recursos propios tradicionales: la gestión de las deudas irrecuperables, algunos aspectos del régimen de perfeccionamiento activo, la aplicación del régimen de depósitos aduaneros, así como las consecuencias financieras de los acuerdos de unión aduanera. En cuanto al IVA, ha seguido controlando el funcionamiento de la detección de infracciones a la legislación comunitaria y del régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios. Por último, el Tribunal ha examinado la medición de la calidad de la determinación del PNB estadístico, que constituye la base imponible de dicho recurso propio.

1.2. La estructura de las siguientes observaciones no refleja la importancia financiera relativa de cada uno de los recursos propios. Efectivamente, la gestión de los recursos propios tradicionales bajo la responsabilidad de la Comisión exige que el Tribunal examine el conjunto de procedimientos que deben permitir la recaudación de dichos recursos, además de proteger los intereses financieros de la Comunidad. El riesgo de irregularidad es especialmente elevado en algunos de estos ámbitos (tránsito, perfeccionamiento activo, gestión de los activos comunitarios, etc.). Las observaciones sobre los recursos propios tradicionales son más numerosas, pero también más dispares. Las observaciones sobre los demás tipos de recursos propios (IVA, PNB) se centran más, por su propia naturaleza, en principios (macroeconómicos, estadísticos, etc.) o en aspectos contables.

1.3. El examen de la evolución desde 1986 de la financiación del presupuesto comunitario pone en evidencia una serie de tendencias (véase el gráfico 1.1): la parte de recursos propios PNB progresa en el conjunto del período, la del IVA fluctúa entre el 50 % y el 60 %, y la de los recursos propios tradicionales (derechos de aduanas, exacciones reguladoras agrícolas y cotizaciones de azúcar) tiende a disminuir (véase el cuadro 1.1).

Gráfico 1.1. Evolución del reparto de los recursos propios efectivos

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

(%)

>FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.4. Del cuadro 1.2 se desprende que:

1) los ingresos efectivos ascendieron en 1995 a 75 077,1 millones de ecus, lo que supone el 99,5 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo; así, los ingresos aumentaron un 13,7 % en relación con el ejercicio 1994 (66 002,1 millones de ecus);

2) los recursos propios tradicionales netos, una vez deducidos los gastos de recaudación (1 605,9 millones de ecus) ascendieron a 14 453,2 millones de ecus, es decir, un 19,2 % del total de los ingresos efectivos; dichos recursos se descomponían en:

a) derechos de aduana por un importe bruto de 13 898,4 millones de ecus, correspondientes al 86,5 % de los recursos propios tradicionales brutos (16 059,1 millones de ecus) ();

b) exacciones reguladoras agrícolas por un importe bruto de 844,3 millones de ecus, correspondientes al 5,3 % de los recursos propios tradicionales brutos;

c) cotizaciones de azúcar e isoglucosa por un importe bruto de 1 316,4 millones de ecus, correspondientes al 8,2 % de los recursos propios tradicionales brutos;

3) el recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA), teniendo en cuenta los saldos y ajustes ( P521,3 millones de ecus), ascendió a 39 127,3 millones de ecus (), es decir, el 52,1 % del total de los ingresos efectivos;

4) el recurso PNB, teniendo en cuenta los saldos y ajustes ( P269,4 millones de ecus), ascendió a 14 172,6 millones de ecus () (de los que 247,6 millones de ecus correspondían a reservas), o sea, un 18,9 % del total de los ingresos efectivos.

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Gestión de las deudas definitivamente irrecuperables (declaraciones de créditos incobrables)

Introducción

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.5. Los Estados miembros ponen a disposición de la Comunidad los derechos de aduanas y exacciones reguladoras agrícolas constatados que se recaudan o garantizan. Incluyen en una contabilidad separada denominada «contabilidad B» () los derechos constatados pendientes de cobro por los que no se haya proporcionado ninguna fianza. Pueden incluir en dicha contabilidad los derechos constatados y garantizados cuando sean objeto de reclamación.

1.6. El cuadro 1.3 resume la situación al 30 de junio de 1995 de los derechos constatados, pero no recuperados, respecto al conjunto de los derechos constatados. Dichos porcentajes oscilan, según los Estados miembros, entre el 0,13 % y el 1,54 %.

1.7. Los Estados miembros pueden realizar declaraciones de créditos incobrables, es decir, que pueden dejar de poner a disposición de la Comisión los derechos constatados si éstos no han podido cobrarse por causa de fuerza mayor o si resulta definitivamente imposible proceder a su cobro por causas ajenas a su responsabilidad.

1.8. El Tribunal ha examinado en la Comisión los expedientes relativos a los casos de declaración de créditos incobrables.

1.9. El importe total de las declaraciones de créditos incobrables debe comunicarse a la Comisión mediante la declaración trimestral. Además, las correspondientes a casos especiales por importes superiores a los 10 000 ecus se presentan a la Comisión en el informe semestral. La Comisión comunica, en su caso, sus observaciones al Estado miembro afectado en un plazo de seis meses.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.10. El cotejo entre estos dos tipos de comunicación presenta incoherencias: los informes semestrales incluyen declaraciones de créditos incobrables, a pesar de que los trimestrales respecto a los mismos períodos no mencionan ningún importe, o bien importes muy inferiores (véase el cuadro 1.4).

Gestión por la Comisión de las declaraciones de créditos incobrables comunicadas por los Estados miembros

1.11. Desde la introducción del procedimiento de declaración de créditos incobrables () el 1 de enero de 1989 (), cinco Estados miembros (Alemania, España, Francia, Países Bajos y Reino Unido) han declarado casos de créditos incobrables por importes superiores a los 10 000 ecus. El cuadro 1.5 resume la situación al 30 de junio de 1995 de los veintiocho casos declarados por estos cinco Estados miembros por un total de 5,6 millones de ecus.

1.12. Cuando el Tribunal llevó a cabo su fiscalización (diciembre de 1995), la Comisión aún no había realizado el inventario de los instrumentos nacionales de recuperación, no obstante necesario para delimitar la responsabilidad financiera de los Estados miembros, también en caso de declaración de créditos incobrables. Hasta septiembre de 1994, la Comisión no tomó la iniciativa de interrogar a los Estados miembros para realizar dicho inventario.

Tratamiento de los casos de sobreseimiento

1.13. El 13 de julio de 1995, las autoridades alemanas informaron a la Comisión de que los casos de declaración de créditos incobrables comunicados hasta entonces eran en realidad casos de sobreseimiento. En efecto, según la normativa nacional, las autoridades pueden tomar decisiones de sobreseer temporalmente las acciones de recuperación, aunque estas decisiones no implican la extinción de la deuda. En consecuencia, todos los casos de sobreseimiento comunicados desde 1989 deberían incluirse de nuevo en la contabilidad separada. Sin embargo, estas deudas pendientes de cobro no figuran en la contabilidad comunitaria. A la fecha de la inspección, la Comisión aún no había dado ningún paso en este sentido ante las autoridades alemanas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.14. Por otra parte, antes de 1989 Alemania puso a disposición de la Comisión todos los importes constatados, incluyendo los importes no cobrados. Al 1 de enero de 1989, los importes constatados pero no cobrados puestos a disposición de la Comunidad ascendían a un total de 93,8 millones de ecus (). Este importe no se ha restituido para su anotación en la contabilidad separada, pero la Comisión no se ha opuesto a que las autoridades alemanas deduzcan de las constataciones en curso las declaraciones de créditos incobrables efectuadas. Ni la Comisión ni las autoridades alemanas han creado un sistema de seguimiento que permita conocer el importe acumulado de estas deducciones.

Conclusión

1.15. El procedimiento de declaración de créditos incobrables no aporta a la Comisión ninguna ayuda fundamental para analizar y comparar la actuación de los Estados miembros en la recuperación de las deudas difíciles (véanse los apartados 1.10 y 1.12).

1.16. En la mayoría de los Estados miembros, el procedimiento previsto sigue sin aplicarse (véase el apartado 1.11), y en los demás Estados miembros se aplica de forma heterogénea. La Comisión debe intentar eliminar las causas que, en ciertos Estados miembros, provocan niveles de morosidad más elevados (véase el apartado 1.6). Para conseguir una mayor transparencia en la gestión de las recuperaciones, la Comisión debería tomar las medidas adecuadas para:

a) guardar la coherencia entre las comunicaciones mencionadas en los apartados 1.9 y 1.10;

b) convertir en obligatorias las comunicaciones periódicas de todas las deudas que no se hayan podido recuperar dentro de un plazo pendiente de determinación;

c) publicar, en anexo al balance anual, la situación por Estado miembro de las deudas comunitarias no recuperadas que se indican en b).

Régimen de perfeccionamiento activo

Definición

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.17. El régimen de perfeccionamiento activo () es un régimen económico aduanero que permite que, en el territorio aduanero de la Comunidad, las mercancías definidas a continuación sufran una o varias operaciones de transformación denominadas «perfeccionamiento». Pueden acogerse al régimen de perfeccionamiento activo:

a) las mercancías no comunitarias destinadas a ser reexportadas fuera del territorio aduanero de la Comunidad en forma de productos transformados llamados compensadores, sin que las mercancías estén sujetas a derechos de importación ni a medidas de política comercial (régimen de perfeccionamiento activo, sistema de suspensión, denominado en adelante «PA/S»);

b) las mercancías despachadas a libre práctica (), con reintegro o condonación de los derechos de importación relativos a éstas si se exportan fuera del territorio aduanero de la Comunidad en forma de productos compensadores (régimen de perfeccionamiento activo, sistema de reintegro, en adelante denominado «PA/R»).

Evolución del marco jurídico

1.18. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1988, el Tribunal criticó el mal uso del PA/S, recomendando la introducción de intereses compensatorios en caso de entrega, para su consumo en territorio comunitario, de mercancías que se hubieran acogido a este régimen de suspensión (). Los intereses compensatorios pretenden eliminar «la ventaja financiera injustificada derivada del aplazamiento de la fecha de nacimiento de la deuda aduanera» (). El Reglamento (CEE) n° 731/90 de la Comisión, de 26 de marzo de 1990 (), respondía a las observaciones del Tribunal ().

1.19. El Tribunal ha examinado la aplicación de estas modificaciones en cuatro Estados miembros (Bélgica, Alemania, Francia y Reino Unido). Este examen ha permitido formular ciertas observaciones sobre la aplicación del PA/S en dichos Estados miembros (véanse los apartados 1.25 a 1.37).

Reexportación y despacho a libre práctica de productos obtenidos en el marco del régimen de perfeccionamento activo, sistema de suspensión (PA/S)

1.20. La concesión de autorización para el régimen de PA/S sigue sujeta a la existencia de intenciones concretas de reexportar los productos compensadores. Sin embargo, en tres Estados miembros visitados (Bélgica, Alemania y Francia), ciertos operadores no han reexportado hasta un 90 % de los productos compensadores durante varios años. La aduana encargada del control no ha criticado esta desviación del régimen de PA/S, y las autoridades nacionales han renovado regularmente las autorizaciones en cuestión.

1.21. Las autorizaciones para el régimen de PA/S, en virtud del cual se ha despachado a libre práctica durante varios años un elevado porcentaje de productos compensadores principales o de mercancías sin perfeccionar, no cumplen las disposiciones comunitarias aplicables. Cuando mediante decisión administrativa se retrasa la fecha de nacimiento de la deuda aduanera, se produce una doble desviación del procedimiento: la infracción de los objetivos y normas del PA/S, y la creación de ingresos nacionales a través del mecanismo de los intereses compensatorios en detrimento del presupuesto comunitario. En efecto, según el artículo 2 de la Decisión 88/376/CEE, Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativa al sistema de recursos propios de la Comunidad (), los intereses compensatorios no constituyen recursos propios comunitarios. El incumplimiento de las normas del régimen de PA/S provoca la puesta a disposición tardía de dichos recursos propios.

1.22. La repercusión del incumplimiento de las disposiciones vigentes en el presupuesto comunitario se puede calcular por el importe de los intereses compensatorios cobrados por los Estados miembros. Este importe asciende a 7,2 millones de ecus en los diez primeros meses del ejercicio 1994 en doce Estados miembros.

1.23. En diciembre de 1991, las autoridades francesas, según el artículo 27 del Reglamento (CEE) n° 1999/85 () y de acuerdo con la Comisión, autorizaron a un operador a pasar, en el marco del régimen de perfeccionamiento activo, del sistema de reintegro (PA/R) al sistema de suspensión (PA/S). Dicha decisión ha provocado que se haya devuelto un importe de 29,1 millones de ecus () al operador. Al pasar al PA/S, las autoridades francesas han concedido, al conjunto de las mercancías anteriormente sujetas al régimen de PA/R, un nuevo plazo para presentar el estado de liquidación. El plazo medio de veintiocho meses resultante supera en diez meses el plazo fijado en dieciocho meses por las autoridades francesas para realizar las operaciones de perfeccionamiento ().

1.24. Según la primera cuenta de liquidación, el 90 % de los productos compensadores en proceso de transformación al pasar al sistema de suspensión se despacharon a libre práctica y produjeron intereses compensatorios (ingresos nacionales) por valor superior a 3 millones de ecus. Estos despachos a libre práctica efectuados infringiendo la normativa comunitaria dieron lugar a la constatación y puesta a disposición de recursos propios por un importe de 25,6 millones de ecus con un retraso de diez meses (véase el apartado 1.28).

Observaciones diversas

1.25. En Bélgica, el examen de los estados de liquidación de los ejercicios 1993 y 1994 presentados por un operador importante ha puesto de manifiesto que los procedimientos de liquidación estaban mal aplicados. Este operador exportó el producto compensador principal, que es por definición una mercancía no comunitaria, con la cobertura de documentos aduaneros aplicables a la exportación de mercancías comunitarias. Este procedimiento no permite demostrar la salida efectiva de las mercancías del territorio aduanero comunitario. Los productos compensadores en cuestión representaban un importe de derechos superior a un millón de ecus.

1.26. El estado de liquidación debe presentarse en el plazo máximo de treinta días después de la expiración del plazo fijado para la reexportación. El mismo plazo se aplica si la propia aduana de control establece el estado de liquidación (). En tres Estados miembros (Bélgica, Alemania y Reino Unido), las declaraciones mensuales o trimestrales se presentaron con retraso, sin que las autoridades aduaneras tomaran las medidas adecuadas para garantizar que los recursos propios fueran constatados y recaudados en los plazos reglamentarios (). En Alemania, una aduana de control elaboraba el estado de liquidación de un operador con un retraso medio de ocho meses, calculándose los derechos en 13,3 millones de ecus () anuales.

1.27. Aunque los reglamentos sólo autorizan globalizaciones (declaraciones) () mensuales o trimestrales, dos Estados miembros (Bélgica y Reino Unido) autorizaron períodos de globalización de hasta un año. En consecuencia, sólo en los ejercicios 1992, 1993 y 1994 se constataron y recaudaron recursos propios por un importe total de 3,6 millones de ecus con un retraso medio de seis meses (Bélgica).

1.28. En los casos mencionados en los apartados 1.24 a 1.27, se produjo un retraso en la puesta a disposición de la Comunidad de los derechos de aduana, por lo que debe aplicarse el artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (), que establece el pago de intereses de demora en la puesta a disposición de los recursos propios.

1.29. El régimen de tránsito comunitario externo se aplica a todo transporte de mercancías no comunitarias de un punto a otro del territorio aduanero (), excepto si las mercancías se acogen a un régimen aduanero económico, y siempre que las disposiciones específicas de dicho régimen permitan esta circulación. Sin embargo, el régimen de perfeccionamiento activo sólo permite el transporte del lugar de transformación hasta la aduana liquidadora.

1.30. No obstante, en caso de reexportación que no pase por el territorio de otro Estado miembro, las instrucciones nacionales en Alemania permiten el transporte hasta el punto de salida del territorio aduanero, que no es la aduana liquidadora, de los productos compensadores y de las mercancías sin perfeccionar, mediante simple mención en los libros del operador sin tener que recurrir a las formalidades que impone el régimen de tránsito (garantía, documento T1, etc.).

1.31. En caso de reexportación por vía marítima, este procedimiento nacional permite trasbordos de mercancías en las escalas que se efectúen en puertos comunitarios. Este procedimiento implica riesgos de fraude en materia de identificación del régimen aduanero de las mercancías. En efecto, al hacer escala en un puerto de la Comunidad (), las mercancías no comunitarias pueden, ante la ausencia de un título de tránsito, introducirse en el mercado comunitario sin pagar los correspondientes derechos de importación.

1.32. Cuando las mercancías sujetas al régimen de PA/S lo abandonan para pasar a otro régimen suspensivo (tránsito, depósitos aduaneros, etc.), en el documento aduanero que acompaña a estas mercancías debe constar claramente, en la correspondiente casilla reservada a la descripción de las mercancías, la indicación «PA/S» (). Esta indicación no aparece en dicho documento en ninguno de los Estados miembros visitados. Y dada la ausencia de esta indicación precisa, se corre el riesgo de no percibir los intereses compensatorios en caso de que posteriormente se produzca un eventual despacho a libre práctica.

1.33. En Alemania, los controles a posteriori del régimen de PA/S se han demorado hasta trece años, a pesar de que el período reglamentario para la eventual recuperación a posteriori se limita a tres años.

Aplicación incorrecta del Acuerdo CEE-Turquía

1.34. Según el Protocolo adicional del Acuerdo CEE-Turquía (), hasta el 18 de marzo de 1995 sólo se podían expedir certificados ATR1 para mercancías en libre práctica. Únicamente a partir del 19 de marzo de 1995, con la entrada en vigor de la Decisión n° 1/94 () del Consejo de Asociación CE-Turquía, se introdujo una exacción reguladora compensatoria () para las mercancías reexportadas a Turquía tras el perfeccionamiento activo.

1.35. De las instrucciones nacionales comunicadas al Tribunal por diez Estados miembros resulta que únicamente el Reino Unido recaudó derechos de importación sobre los productos compensadores y las mercancías sin perfeccionar antes de validar los certificados ATR1. Todos los demás Estados miembros, excepto España (desde noviembre de 1993) e Irlanda (desde 1994) extendieron certificados ATR1 sin cobrar derechos de aduana. Sin embargo, las mercancías deberían haberse despachado a libre práctica y haberse exigido al 100 % los derechos de aduana de los componentes procedentes de terceros países antes de extender los certificados ATR1. En la medida en que los Estados miembros no puedan recuperar posteriormente los derechos de aduana que deberían haberse cobrado en el momento de extender dichos certificados ATR1, deben invalidarlos, retirarlos e informar a las autoridades turcas de su emisión irregular.

1.36. El Tribunal comprobó que en el caso de dos operadores (Alemania, Bélgica) se validaron certificados ATR1 hasta el 18 de mayo de 1995 de productos compensadores, sin que se pagaran los correspondientes derechos de aduana (250 000 ecus en el período 1992 1994).

1.37. El valor de las mercancías (en libre práctica o no) reexportadas por la Unión Europea a Turquía en liquidación del régimen de perfeccionamiento activo asciende, en los ejercicios 1993 y 1994, a más de 1 780 millones de ecus. A falta de datos suficientemente precisos, el Tribunal estima de todos modos en varias decenas de millones de ecus el importe no recaudado de recursos propios correspondientes a los ejercicios de 1973 a 1995.

Conclusión

1.38. La Comisión debe velar por una aplicación correcta de las disposiciones comunitarias, y especial- mente:

a) introducir un sistema de seguimiento activo de la aplicación del régimen de PA/S; este sistema debería seguir, en concreto, los porcentajes de los productos compensadores despachados a libre práctica (véanse los apartados 1.21 a 1.24), los plazos de liquidación (véanse los apartados 1.26 y 1.27), así como la frecuencia y los resultados de los controles a posteriori (véase el apartado 1.33);

b) determinar con los Estados miembros afectados el importe de recursos propios pendientes de recuperar a consecuencia de la mala aplicación del Acuerdo CE-Turquía (véanse los apartados 1.34 a 1.37) o invalidar y retirar los certificados expedidos irregularmente;

c) someter a examen crítico todas las disposiciones comunitarias o nacionales que presenten un riesgo para la determinación del régimen de las mercancías no comunitarias, especialmente cuando circulen por vía marítima de un punto a otro del territorio aduanero de la Comunidad (véanse los apartados 1.29 a 1.32);

d) aplicar el artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (), relativo al pago de intereses en caso de retraso en la puesta a disposición de los recursos propios, cuando el aplazamiento de la fecha de nacimiento de la deuda aduanera resulte de una tolerancia administrativa (véanse los apartados 1.21 y 1.22).

Depósitos aduaneros

Introducción

1.39. En la Unión Europea, se han autorizado unos 13 000 depósitos aduaneros en virtud del artículo 100 del Código Aduanero Comunitario (). Existen seis tipos de depósitos definidos en las disposiciones de aplicación () de dicho código, de los cuales el 35 % corresponde al tipo concreto examinado por el Tribunal (). Los depósitos seleccionados por el Tribunal presentan, debido a la simplificación del procedimiento [domiciliación () al despachar a libre práctica], el riesgo de una constatación tardía de los recursos propios. Dichos depósitos se reservan para almacenamiento privado sin que el depositario () sea necesariamente propietario de las mercancías.

1.40. La investigación del Tribunal se ha centrado en este tipo específico de depósitos en los cinco Estados miembros (Bélgica, Alemania, España, Francia e Italia) que los autorizaron.

Régimen jurídico

1.41. El régimen de depósito aduanero permite el almacenamiento bajo vigilancia aduanera:

a) de mercancías no comunitarias, sin que estas mercancías estén sujetas a derechos de importación ni a medidas de política comercial; o bien

b) de mercancías comunitarias para las que una normativa específica disponga el beneficio de medidas relacionadas con la exportación de mercancías ().

Contabilidad de existencias

1.42. Según la normativa comunitaria () y para prevenir el riesgo de constatación tardía de los recursos propios, la contabilidad de existencias debe reflejar, en todo momento, el estado real de las existencias de mercancías. Dada la simplificación de los procedimientos (véase el apartado 1.39), en esta contabilidad de existencias deben constar todos los elementos necesarios para la correcta aplicación del régimen de depósitos aduaneros y para su control por las autoridades aduaneras (). Dicha contabilidad constituye un elemento clave del control aduanero. Los elementos de imposición (tipo de mercancía, cantidad, valor en aduana) declarados y contabilizados al colocar dichas mercancías en depósito se toman en cuenta para la constatación de los derechos de las mercancías al despacharlas posteriormente a libre práctica.

1.43. La persona designada por las autoridades aduaneras debe llevar, en la forma acordada por dichas autoridades, esta contabilidad de existencias (). Los controles sobre el terreno han mostrado la heterogeneidad de las obligaciones impuestas por las autoridades nacionales para la contabilidad de existencias, que varían de una simple lista de inventario, al detalle de todos los movimientos de mercancías. En numerosos casos, dicha contabilidad de existencias debe completarse, a efectos de control, mediante informaciones únicamente disponibles por parte del operador.

1.44. También se han detectado ciertas anomalías en la gestión de la contabilidad de existencias que pueden ocasionar retrasos en la constatación de recursos propios. Cuando la contabilidad de existencias informatizada se lleva de acuerdo con una clave distinta de la clasificación arancelaria (), las autoridades aduaneras y comunitarias no pueden seguir los movimientos de mercancías en los grandes depósitos, cotejando las entradas en depósito con las correspondientes salidas. De igual modo, no se puede seguir el movimiento de las mercancías ni comprobar el inventario material si el depositario gestiona varios depósitos dispersos por el territorio nacional (Alemania) sin indicar en el documento aduanero de entrada el depósito en el que se almacenan las mercancías. En un caso (Italia), la contabilidad de existencias sólo se creó cuatro meses después de la instalación del depósito. El estado real inicial de las existencias de mercancías en depósito (valor estimado en 1,8 millones de ecus) no se ha consignado correctamente en la contabilidad de existencias, por lo que no permite comprobar ni el inventario físico ni los movimientos de mercancías.

Deficiencias de los controles aduaneros

1.45. La frecuencia y los métodos de control, que tienen por objetivo principal comprobar la concordancia entre el momento del despacho a libre práctica de las mercancías y el momento de la constatación de los recursos propios, varían notablemente de un Estado miembro a otro.

1.46. En Alemania se llevan a cabo dos tipos de control: el control de documentos aduaneros relativos a operaciones aisladas que se efectúa regularmente, y el control detallado a posteriori que, para el mismo depósito, a menudo se espacia más de tres años, período tras cuya expiración ya no puede realizarse la notificación del importe de los derechos de aduana (). De este modo, en dos oficinas visitadas, no ha tenido lugar ningún control a posteriori antes de la expiración de dicho plazo, de cincuenta y ocho de los ciento cuarenta y seis depósitos de su competencia. El último control a posteriori de algunos de estos depósitos se remontaba a 1988, a pesar de que los recursos propios en juego se pueden estimar en varios millones de ecus anuales. Sin embargo, son fundamentalmente los controles detallados a posteriori los que permiten comprobar la coherencia entre los documentos aduaneros y los documentos comerciales, detectando así constataciones tardías o erróneas de los recursos propios.

1.47. En Francia y Bélgica no existen instrucciones nacionales sobre los controles a posteriori en los depósitos aduaneros.

1.48. En Italia las autoridades nacionales han llevado a cabo controles por sondeo, comparando los datos relativos a los documentos de entrada y de salida. Según estas autoridades, se realizaron controles a posteriori, sobre todo de los documentos comerciales y de los inventarios materiales, pero no se ha podido elaborar ningún informe de control en las inspecciones sobre el terreno.

Procedimientos nacionales de reexportación no conformes

1.49. Los procedimientos nacionales establecidos para la reexportación, que se describen y critican en los apartados 1.29 a 1.31, también se aplican para las mercancías reexportadas a partir de un depósito aduanero.

Aplicación incorrecta del régimen comunitario de tránsito externo

1.50. La normativa nacional aprobada en España en virtud de los artículos 397 y siguientes de las disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario () permite al depositario beneficiarse de trámites simplificados para el tránsito.

1.51. Así pues, contrariamente a las disposiciones comunitarias, el depositario no está obligado a devolver al despacho de aduanas competente el ejemplar del título de tránsito (). Además, los títulos de tránsito expedidos por el depositario no están ni previamente numerados ni previamente registrados por la aduana. En consecuencia, las autoridades aduaneras no cuentan con ninguna prueba documental que les permita supervisar el buen funcionamiento del régimen de tránsito. Estos procedimientos simplificados de aplicación general en España se utilizaron en dos grandes depósitos controlados por el Tribunal.

1.52. En los depósitos controlados, el Tribunal ha examinado el registro de títulos de tránsito emitidos, que estaba en poder del depositario. Este registro muestra que los plazos de liquidación superan ampliamente en algunos casos el plazo reglamentario. Según el artículo 379 de las disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario, se debería haber iniciado la recaudación respecto a las operaciones no liquidadas a más tardar catorce meses después de la fecha de registro de la declaración de tránsito comunitario. Cierto número de títulos de tránsito emitidos en 1992 y en 1993 seguían sin liquidarse cuando se realizó el control del Tribunal en junio de 1995, y no se había iniciado la recaudación de los correspondientes derechos de aduana.

Disposiciones comunitarias contradictorias sobre los elementos de imposición

1.53. Lo establecido en la letra c) del apartado 3 del artículo 278 de las disposiciones de aplicación () contradice al apartado 1 del artículo 214 y al apartado 3 del artículo 112 del Código Aduanero Comunitario. Por una parte, el interesado puede, en el despacho de las mercancías a libre práctica, beneficiarse de elementos de imposición diferentes de los constatados o admitidos al entregar las mercancías en depósito, y por otra, los elementos de imposición establecidos o reconocidos al incluir las mercancías en este régimen de depósito aduanero son los que se tendrán en cuenta para su despacho a libre práctica. La consecuencia de la elección que ofrecen las disposiciones de aplicación es el riesgo de disminución sistemática de los recursos propios constatados.

Conclusión

1.54. La Comisión debe tomar las medidas necesarias para que:

1) se apliquen las disposiciones comunitarias sobre la contabilidad de existencias (véanse los apartados 1.42 a 1.44);

2) los controles de depósitos aduaneros garanticen la protección de los intereses financieros de la Comunidad (véanse los apartados 1.45 a 1.48);

3) quede garantizado el acceso a los documentos justificativos en los controles realizados por autoridades comunitarias (véanse los apartados 1.42 a 1.44 y 1.50 a 1.52), especialmente en los casos:

a) de domiciliación de procedimientos aduaneros con agentes económicos,

b) de autorización del procedimiento simplificado concedido a los agentes económicos,

c) de delegación por los despachos de aduana de una parte de sus prerrogativas a ciertos agentes económicos,

4) los procedimientos nacionales de reexportación sean conformes con las disposiciones comunitarias (véase el apartado 1.49);

5) el apartado 3 del artículo 112 del Código Aduanero Comunitario () se aplique sin equívocos (véase el apartado 1.53).

Acuerdos de unión aduanera

1.55. La unión aduanera se caracteriza por:

a) un arancel aduanero común (AAC) aplicable a la importación de mercancías procedentes de terceros países;

b) la libre circulación de mercancías obtenidas enteramente en el territorio de la Unión (), así como de las mercancías que hayan sido objeto de formalidades aduaneras de despacho a libre práctica en una de las partes contratantes.

1.56. El producto de los derechos de importación puede corresponder a la parte contratante que los haya cobrado (método contable) o bien repartirse, independientemente de la parte contratante que los haya cobrado, mediante referencia a criterios de actividades económicas (método macroeconómico).

1.57. La Comunidad Económica Europea (CEE) ha firmado tres acuerdos de unión aduanera: con el Principado de Andorra (), la República de San Marino () y Turquía (). En los tres acuerdos se ha optado por el método contable para el reparto de los derechos recaudados.

1.58. En los casos de unión aduanera con San Marino y Andorra, la repercusión financiera en los recursos propios comunitarios es y seguirá siendo mínima (véase el cuadro 1.6). Sin embargo, la repercusión en los recursos propios comunitarios del acuerdo de unión aduanera establecido con Turquía, aplicable a partir del 1 de enero de 1996, corre el riesgo de no ser nada despreciable, pero no se podrá demostrar puesto que el acuerdo no prevé la presentación de los datos necesarios. Ya se dibujan en el horizonte acuerdos de unión aduanera con otros terceros países cuya incidencia sobre los recursos propios puede llegar a ser importante. El Tribunal ha decidido examinar los aspectos financieros de la aplicación del acuerdo interino de comercio y de unión aduanera entre la CEE y la República de San Marino para destacar los riesgos inherentes al método contable (véanse los apartados 1.60 a 1.62) a la hora de realizar un reparto equitativo entre las partes del acuerdo de los derechos de importación recaudados.

1.59. El cuadro 1.6 resume el reparto de los derechos recaudados durante el ejercicio 1993 según los acuerdos celebrados con San Marino y Andorra. Además, destaca las consecuencias negativas para el presupuesto comunitario del método contable elegido en ambos acuerdos. Al comparar, en el caso de San Marino, estas consecuencias con las derivadas de un enfoque macroeconómico (por ejemplo, un reparto en función del PNB), se comprueba que el método contable es desfavorable para los recursos propios comunitarios.

1.60. Uno de los principales riesgos inherentes al método contable puede ilustrarse con el hecho de que, para ciertos productos, las cantidades importadas y despachadas en aduanas por cuenta de una parte contratante rebasen muy notablemente su potencial de consumo. De aquí resulta un desequilibrio en el reparto entre las partes del acuerdo de los derechos de importación recaudados.

1.61. El motivo de tal desequilibrio puede detectarse al examinar las declaraciones de despacho a libre práctica. Por ejemplo, en el caso de San Marino, dicho examen mostró que una parte importante de los derechos de importación recaudados es abonada por ciertos importadores, algunos de los cuales, mediante representación comercial, suministran en exclusiva a una parte del mercado comunitario.

1.62. Como los derechos de importación de una mercancía son idénticos para todos los operadores establecidos en territorio de la unión aduanera, la instalación de éstos en una u otra parte contratante se ve influenciada, en general, por criterios diferentes a los aduaneros. Mientras los operadores puedan disfrutar de ventajas comparativas de naturaleza económica o normativa propias de una de las partes contratantes, se corre el riesgo de que aparezcan, o incluso se agraven, los desequilibrios en el reparto de los derechos recaudados por cada parte del acuerdo, y los recursos propios comunitarios sufran sus consecuencias, que básicamente varían en función de la importancia económica respectiva de las partes contratantes y de la discrepancia real entre las ventajas comparativas.

Conclusión

1.63. En los acuerdos de unión aduanera, la Comisión debería estudiar con mayor precisión las consecuencias para los recursos propios, estableciendo en estos acuerdos la redistribución de los derechos recaudados por cada una de las partes conforme a uno o varios criterios de naturaleza macroeconómica.

RECURSOS PROPIOS PROCEDENTES DEL IVA

Introducción

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.64. El sistema común de IVA, implantado a nivel comunitario para garantizar la determinación de una base imponible uniforme en los Estados miembros, también constituye la base del cálculo de los recursos propios IVA devengados por cada Estado miembro. Desde entonces, toda desviación o mal funcionamiento del sistema común de IVA puede traducirse por una disminución de dicha base y, por tanto, del recurso propio IVA.

1.65. A continuación se indican las comprobaciones que el Tribunal ha realizado, por una parte, sobre la conformidad con el Derecho comunitario de las legislaciones nacionales en materia de IVA y, por otra, en el ámbito del régimen transitorio de IVA aplicable a los intercambios intracomunitarios desde la supresión, el 1 de enero de 1993, de las fronteras fiscales ().

1.66. Ante la importancia del régimen transitorio intracomunitario para la recaudación del IVA y teniendo en cuenta la posibilidad de que la supresión de las fronteras fiscales haya podido aumentar los riesgos de irregularidad, el Tribunal ha continuado en 1995, dentro del grupo especial que reúne a algunas instituciones de control nacionales, el examen del funcionamiento del sistema de intercambio de información sobre el IVA denominado VIES () (Value added tax Information Exchange System), cuyo objetivo consiste en permitir que las autoridades fiscales de los Estados miembros garanticen la correcta imposición de las operaciones intracomunitarias.

1.67. Siempre que ha sido posible, se han efectuado cotejos con otras fuentes de información disponibles sobre los flujos comerciales entre los Estados miembros (especialmente el sistema Intrastat, véase el apartado 1.79), sobre todo en cuanto a la identificación de los operadores y la fiabilidad de la información sobre los intercambios.

Detección de infracciones de la legislación comunitaria

1.68. La Comisión realizó un importante esfuerzo de investigación de las infracciones mediante un comité especial que concluyó sus actividades a mediados de 1993. Desde entonces, en la práctica, se han detectado las infracciones casi únicamente a raíz de las quejas de particulares o bien de los controles que la Comisión efectúa en los Estados miembros para verificar los recursos propios, cuya frecuencia anual se ha convertido en bienal.

1.69. Cuando la Comisión detecta una incidencia en los recursos propios de una infracción del sistema común de IVA, tiene la posibilidad de emitir una reserva en la declaración anual de recursos propios IVA. A partir de ese momento y con carácter retroactivo a un máximo de tres años, el Estado miembro en cuestión debe verificar y, si procede, corregir dicha declaración. De igual modo, la reserva debe introducirse lo antes posible para proteger los intereses financieros de la Unión.

1.70. Aunque la emisión de una reserva permita proteger los intereses financieros de la Unión, el plazo para la recuperación efectiva de importes que podrían estar en juego puede alcanzar varios años, mientras no se llegue a un acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro de conformidad con el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89.

1.71. La ausencia, por regla general, de intereses de demora sobre los importes devengados no fomenta su puesta a disposición en plazos razonables. En sus anteriores observaciones sobre este asunto (), el Tribunal ya destacó el carácter insatisfactorio de esta situación. Desde que se determina la pérdida de recursos propios debe poder fijarse un vencimiento para su recuperación, pasado el cual debe preverse la imposición de intereses de demora.

Régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios

Intercambio de información sobre los números de IVA y el valor de los intercambios

1.72. Toda persona que entregue bienes o preste servicios a nivel intracomunitario tiene derecho a pedir confirmación de la validez del número de identificación IVA de cualquier otro operador. Cada Estado miembro dispone de una base de datos en la que se incluye el registro de los sujetos pasivos -a los que se habrá asignado un número de identificación IVA- accesible a las autoridades competentes de los demás Estados miembros mediante la red VIES. En 1995, el sistema VIES respondió a 2,3 millones de consultas sobre el número de identificación IVA.

1.73. Sin embargo, según parece, los números de identificación IVA suprimidos pueden seguir apareciendo como válidos en VIES durante algún tiempo después de la fecha efectiva de la supresión (Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Reino Unido). En Italia y Portugal, los operadores cuentan con treinta días para declarar su cese de actividad. Existe, por lo tanto, el riesgo de que un número de identificación incluido en el estado recapitulativo trimestral de las entregas intracomunitarias se invalide a continuación, lo cual plantea problemas entre las administraciones y los sujetos pasivos afectados.

1.74. De acuerdo con la normativa en vigor, los Estados miembros deben conservar y procesar los datos de los estados recapitulativos que reciban de los operadores intracomunitarios respecto a sus intercambios con clientes identificados por el IVA en otros Estados miembros. El valor total de las entregas a diferentes clientes, por Estado miembro y por trimestre, se presenta a través de la red VIES a los servicios encargados del IVA en el país de adquisición. El intercambio de datos se produce tres meses después del final del trimestre en el que se han efectuado las entregas.

1.75. Para permitir el seguimiento de la evolución de las operaciones imponibles y evitar pérdidas de ingresos IVA, los operadores deben transmitir en los plazos establecidos sus estados recapitulativos. No obstante, las comprobaciones del Tribunal han demostrado que, globalmente, al menos un 20 % de los estados se presentan con retraso o ni siquiera se envían.

1.76. El número de líneas de los estados recapitulativos rechazadas por los controles de validación informática, denominadas «líneas incorrectas», da una idea de la precisión de los datos de los estados recapitulativos. Una línea puede considerarse incorrecta porque, por ejemplo, no se reconozca un número IVA o no se indique importe alguno. Los errores detectados pueden no sólo estar causados por errores materiales, sino también constituir el indicio de una eventual irregularidad.

1.77. En nueve Estados, más del 5 % del total de líneas incorrectas de 1993 (608 387) seguían sin rectificarse en junio de 1994. Esta situación ha mejorado, aunque aún no es satisfactoria. En 1994, había un 4,2 % (532 708) de líneas incorrectas, y en junio de 1995, el 2,6 % (327 123) seguía sin rectificarse (). Una vez que el sistema acepta las líneas y se transmiten a los demás Estados miembros, se efectúan controles para comprobar la exactitud de los números de IVA nacionales indicados por los suministradores de otros Estados miembros. En 1994 estos controles detectaron discrepancias en ocho Estados miembros referidas a 118 000 nuevas líneas, lo que supone aproximadamente el 1 % del total de líneas. En consecuencia, las administraciones nacionales deben dedicar recursos considerables a la comprobación y rectificación eventual de los datos, lo que puede reducir en igual proporción el tiempo disponible para los controles IVA.

1.78. Es difícil medir el grado de fiabilidad del valor de las entregas tal como lo declaran los operadores. El examen del desglose por Estado miembro de los datos VIES muestra variaciones significativas, y en su mayoría inexplicadas.

1.79. Los datos VIES declarados por los suministradores nacionales y transmitidos por el sistema a otros Estados miembros no siempre corresponden a los indicados por el Estado miembro que recibe las mercancías. Se pueden aceptar ligeras diferencias debido a la variación de los tipos de cambio y a retrasos técnicos. Pero en numerosos casos se han detectado diferencias de mas de un 10 %, llegando hasta un 40 %, sin que este fenómeno haya podido explicarse en su totalidad.

Interconexión y límites de utilización de las fuentes de información

1.80. A efectos fiscales, las entregas intracomunitarias efectuadas por los sujetos pasivos se comprueban tanto en sus declaraciones de IVA como en el sistema VIES. Sin embargo, el intercambio de bienes entre Estados miembros se recoge igualmente en estadísticas a partir de las declaraciones mensuales que los operadores deben presentar en el marco del sistema Intrastat, establecido por el Reglamento (CEE) n° 3330/91 del Consejo (), con objeto de medir los progresos del comercio intracomunitario desde la puesta en marcha del mercado único.

1.81. El cotejo de los diferentes datos constituye un medio de control del IVA devengado en las entregas realizadas, aunque en la actualidad las debilidades detectadas en estas fuentes de información limitan sus posibilidades a estos efectos.

1.82. Los datos Intrastat registran discrepancias considerables que siguen sin explicarse. A pesar de que en principio las entregas y adquisiciones intracomunitarias deben ser de igual importe, se observa una diferencia de 28 000 millones de ecus en 1993 () e incluso de 34 000 millones de ecus en 1994 (). La comparación a partir de los datos Intrastat, entre las «introducciones» (importaciones intracomunitarias) de un Estado miembro concreto y las «expediciones» (exportaciones) realizadas por los demás Estados de la Unión hacia dicho Estado miembro muestra diferencias que en 1994 pueden llegar hasta el 50 %.

1.83. El sistema Intrastat sufre igualmente las consecuencias de los diferentes enfoques adoptados por los Estados miembros en caso de ausencia de declaración por parte de un operador. Algunos (Alemania, Países Bajos, Reino Unido) proceden inmediatamente a una estimación de los casos de incumplimiento o de retraso, teniéndose en cuenta dicha estimación en la primera publicación de las estadísticas. Otros países esperan hasta que se reciban las declaraciones presentadas fuera de plazo, y entonces corrigen los datos del mes correspondiente. En cinco Estados miembros (Grecia, España, Francia, Italia y Portugal), no se efectúa ninguna corrección por el incumplimiento de los procedimientos. Entre el 4 % y el 5 % de los intercambios totales entre los Estados de la Unión son objeto únicamente de los ajustes correspondientes a las declaraciones enviadas con retraso.

1.84. Por ello no es de extrañar que los Estados miembros mantengan opiniones divergentes sobre la fiabilidad de los datos Intrastat. Algunos la juzgan satisfactoria (Reino Unido, Italia, España) y otros, dudosa (Dinamarca). La mayoría, sin embargo, declara una mejoría en el cumplimiento de los plazos, por lo que el ajuste correspondiente es cada vez menor.

1.85. A pesar de estas limitaciones, la utilización contrastada de diferentes fuentes de información ha demostrado su eficacia en determinados casos. Los análisis detallados a partir de declaraciones IVA y de datos VIES realizados en Francia en 1993 y 1994, y en los Países Bajos en 1993, han mostrado que el 85 % de las declaraciones nacionales de IVA presentaban un importe diferente del de las entregas intracomunitarias. Lamentablemente, en la mayoría de los Estados miembros el análisis se efectúa solamente a nivel de operadores individuales. Así pues, no se dispone prácticamente de ninguna cifra sobre las diferencias globales entre ambas fuentes.

1.86. El sistema VIES permite igualmente que las autoridades nacionales consulten los datos sobre un operador individual o sus relaciones comerciales. El número de consultas pasó de unas 40 000 en 1993 a más de 4 961 000 en 1995. Para ilustrar el interés de esta posibilidad, el Reino Unido indicó que estas consultas habían permitido la recaudación de 1,4 millones de ecus de IVA suplementario en 1994.

1.87. Los datos VIES pueden utilizarse con la ayuda de otros datos para destacar determinados tipos de operaciones o de flujos comerciales en los que los riesgos de irregularidad son elevados. Este es el enfoque aplicado en Francia, los Países Bajos e Italia. En Italia, las autoridades nacionales han descubierto un fraude de IVA estimado en 20 millones de ecus en el sector de la carne de vacuno. En los Países Bajos, se han realizado investigaciones respecto a las empresas exentas y los agricultores sujetos al régimen a tanto alzado. En el 8 % de los casos, los importes del IVA eran inferiores a los importes realmente devengados.

1.88. La mejora de la fiabilidad de los datos permitiría sin duda ampliar las posibilidades de control para proteger al máximo los ingresos IVA y, a la vez, los recursos propios IVA. En el caso de Intrastat, como esta fuente de información contribuye al cálculo del PNB, está claro que la calidad de la información repercute en el cálculo de los recursos procedentes del PNB.

Evolución de los métodos de control

1.89. Con la aplicación del nuevo régimen de intercambios intracomunitarios y la creación del mercado único, han desaparecido los controles en las fronteras de los Estados miembros. Al no liquidarse el IVA en el momento de la importación de mercancías sino en una fase posterior, a partir de la declaración periódica de los sujetos pasivos, los Estados miembros se enfrentan a nuevos riesgos de evasión del IVA (por ejemplo, colusión entre proveedor del Estado miembro A y comprador del Estado miembro B para no declarar determinadas operaciones imponibles, creación de empresas fantasmas en otros Estados miembros con el fin de trasferir el IVA adeudado). Es necesario que los métodos de control en los Estados miembros tengan en cuenta específicamente los riesgos de evasión directamente vinculados a la abolición de las fronteras fiscales y permitan evaluar su alcance concreto. Aunque se detecta mayor asistencia mutua entre Estados miembros, es preciso continuar reforzando la cooperación entre ellos si se quieren evaluar los riesgos que implica el régimen transitorio, sobre todo teniendo en cuenta el estancamiento, de los ingresos IVA verificados en 1993, que sigue en gran medida sin poder explicarse (véanse los apartados 1.92 a 1.97).

1.90. Italia y el Reino Unido han observado, desde la introducción del mercado único, cambios que afectan a la naturaleza o al alcance de las irregularidades detectadas. Otros Estados miembros, como los Países Bajos, España y Portugal, no han declarado cambios imputables al mercado único o han detectado muy pocos. En Francia, las reclamaciones de IVA en 1994 han aumentado en un 20 % respecto a 1993, pero la parte imputable al IVA intracomunitario no se puede evaluar porque no se contabiliza de forma separada.

1.91. En cuanto a las entregas destinadas a particulares y que no se incluyen en el sistema VIES, como, por ejemplo, las ventas por correo y las ventas con exención de IVA de medios de transporte nuevos, en particular barcos, las posibilidades reales de que disponen las autoridades fiscales para su control son generalmente más limitadas que las existentes para los sujetos pasivos registrados.

Ingresos IVA

1.92. En 1994, en los doce Estados miembros, los ingresos de IVA ascendían a 390 000 millones de ecus frente a 360 000 millones de ecus de 1993, cifra ésta que permaneció prácticamente igual respecto a 1992. En 1994, el incremento de los ingresos de IVA en los Estados miembros se situó entre el 2,5 % y el 14,5 %.

1.93. Esta situación contrasta con la de 1993, en la que se produjo un «casi-estancamiento» del total del IVA e incluso una disminución de los ingresos en cinco Estados miembros. La desaceleración brutal del aumento de los ingresos de IVA en 1993 constituye una clara ruptura respecto a ejercicios anteriores, durante los cuales los ingresos aumentaron en unos 25 000 millones de ecus anuales (285 000 millones de ecus en 1989, 309 000 millones de ecus en 1990 y 337 000 millones de ecus en 1991).

1.94. En teoría, la evolución de los ingresos de IVA está en función de:

a) los cambios de tipo y de base del IVA;

b) la inflación;

c) el incremento del volumen de la actividad económica.

1.95. La información disponible correspondiente al período 1989 1994 confirma que el cese del aumento de los ingresos en 1993 no se puede explicar a nivel general por la modificación de estos tres factores principales. Dicha información muestra una pérdida de ingresos IVA potenciales, que oscila entre el 5 % y el 6 % en 1993. Este lucro cesante en el conjunto de los Estados miembros sería del orden de 18 000 millones de ecus en 1993, sin tener en cuenta las fluctuaciones del tipo de cambio del ecu.

1.96. Se trata por tanto de conocer los motivos de semejante déficit. Evidentemente, a raíz de la introducción del mercado único, ha podido producirse un desfase en el pago del IVA en 1993, ya que no se recauda en el momento de la importación, sino posteriormente, con la declaración de los sujetos pasivos. Sin embargo, algunos Estados miembros han tomado medidas para compensar este retraso de pago. En ausencia de datos adecuados no es posible actualmente determinar las razones que explican, de manera exhaustiva, el déficit detectado.

1.97. Teniendo en cuenta la dimensión del fenómeno descrito, los ingresos de IVA por los intercambios intracomunitarios deberían ser objeto de un seguimiento específico por parte de la Comisión y de los Estados miembros, basándose en las estadísticas armonizadas entre estos últimos. Sólo con esta condición se podrá precisar la repercusión del régimen transitorio en el rendimiento del IVA.

Conclusión

1.98. La conformidad de las legislaciones nacionales con las disposiciones comunitarias relativas al sistema común de IVA constituye un requisito previo para el pago correcto y completo de los recursos propios IVA. La Comisión debe comprobar esta conformidad, procediendo, en caso de infracción con repercusiones negativas en los recursos propios, a la fijación de una fecha de vencimiento para el pago de los importes devengados. Igualmente debe imponer intereses de demora en caso de rebasarse dicho plazo.

1.99. La implantación en 1993 del régimen transitorio de IVA en los intercambios intracomunitarios se vio acompañada ese año de un estancamiento de los ingresos netos por IVA que no se explican por factores como el crecimiento económico, la inflación o los cambios de tipos o de base imponible. La cuestión está en saber si este fenómeno se debe únicamente a plazos técnicos ligados a dicho nuevo régimen o si existen otras causas. Esta situación debería animar a los Estados miembros y a la Comisión a seguir con mayor detalle la evolución de los datos relativos al IVA, y, en especial, al IVA intracomunitario.

1.100. A pesar de las mejoras introducidas en el sistema VIES por los Estados miembros y la Comisión, aún existen lagunas en este sistema, pues concretamente los datos sobre las entregas intracomunitarias no están lo suficientemente completos, exactos ni actualizados. Los Estados miembros, en cooperación con la Comisión, deberían encontrar las causas de las diferencias entre las adquisiciones y las entregas intracomunitarias. Análisis de este tipo podrían mejorar la eficacia de los controles llevados a cabo por las autoridades competentes. Los datos del sistema Intrastat aún presentan ciertas insuficiencias. Las comprobaciones de hecho entre estos datos han mostrado errores significativos.

1.101. En diferente medida, los Estados miembros han comenzado a adoptar el sistema VIES como parte integrante de sus instrumentos de control. La Comisión debería estimularles y ayudarles a seguir por este camino.

1.102. Es necesario que los métodos de control en los Estados miembros tengan en cuenta específicamente los riesgos de evasión directamente vinculados a la abolición de las fronteras fiscales y permitan evaluar su alcance concreto.

1.103. Ante la eventualidad del paso a un régimen definitivo de IVA en los intercambios intracomunitarios, con imposición en el Estado miembro de partida de la mercancía, podría resultar necesario establecer un mecanismo de compensación entre Estados miembros, destinado a proteger los ingresos IVA nacionales. No obstante, los sistemas actuales de información sobre los intercambios intracomunitarios no ofrecen todas las garantías necesarias para servir de base a dicho meca- nismo.

PRODUCTO NACIONAL BRUTO

Necesidad de medir la calidad de la determinación del PNB estadístico

1.104. El agregado PNB ocupa una importancia cada vez mayor en el sistema de recursos propios () (véase el cuadro 1.1), a varios niveles, como son la fijación del importe global máximo de los recursos propios, el cálculo del recurso PNB, el establecimiento de un límite máximo para la base imponible IVA y el cálculo de la financiación de la corrección del Reino Unido (). El PNB se utiliza también para enmarcar ciertas políticas específicas comunitarias, bien para limitar los gastos (FEOGA-Garantía) o para definir los criterios de concesión de subvenciones (políticas estructurales y de cohesión). Por otra parte, en el marco de la política monetaria, por ejemplo, el PIB en el que se basa el cálculo del PNB se utiliza para el reparto de la suscripción de capital del Banco Central Europeo así como las contribuciones a los recursos del Instituto Monetario Europeo ().

1.105. La Directiva 89/130 () exigía reforzar la comparabilidad y la fiabilidad de la determinación del PNB estadístico.

1.106. El Parlamento Europeo, en su Resolución de 25 de octubre de 1995, expresó sus reservas sobre la calidad del PNB, recordando a la Comisión la necesidad de proponer medidas de mejora y de armonización de las bases PNB, y de efectuar los controles correspondientes ().

1.107. Desde la aprobación de la gestión relativa al ejercicio 1991, el Consejo ha expresado todos los años su preocupación por la necesidad de profundizar y controlar la armonización del cálculo de los PNB nacionales. En su recomendación al Parlamento sobre la aprobación que debía dar a la Comisión por su gestión del presupuesto del ejercicio 1994 (), el Consejo invitó de nuevo a la Comisión a «continuar los esfuerzos en materia estadística para garantizar la exhaustividad y la comparabilidad de los PNB nacionales».

1.108. La realización de las múltiples tareas de elaboración, armonización, desarrollo y control del PNB establecidas por los diversos actos jurídicos relativos al mismo a menudo encuentra problemas como (): evaluar los progresos realizados; cuantificar los efectos de los factores o medidas específicos en el PNB; estudiar las diferencias entre Estados miembros; validar las previsiones del PNB; analizar los niveles de calidad. Estos problemas a los que se enfrentan sobre todo la Comisión y el Comité PNB () encontrarían una solución adecuada con la puesta a punto de instrumentos que les permitan medir la calidad (comparabilidad y fiabilidad) del PNB estadístico y de sus componentes.

1.109. El Tribunal ha examinado en la Comisión y en ciertos Estados miembros los instrumentos disponibles, así como las eventuales posibilidades de desarrollo en este ámbito.

Concepto de calidad aplicado al PNB estadístico

1.110. El concepto de calidad aplicado al conjunto de PNB de los Estados miembros debe considerarse como una combinación de dos aspectos independientes: la comparabilidad de los PNB estadísticos entre sí y la fiabilidad propia de cada uno de ellos.

1.111. El aspecto de comparabilidad se refiere al nivel de equivalencia de las normas, métodos y fuentes propios de cada sistema nacional. La fiabilidad de cada sistema se define, por su parte, como la precisión con la que se determina el nivel del PNB correspondiente a las normas definidas.

Medida de la comparabilidad del PNB

1.112. La Directiva 89/130 realiza en sus considerandos una distinción entre comparabilidad conceptual y comparabilidad práctica.

1.113. La comparabilidad conceptual se garantiza con el respeto de las definiciones y normas de contabilización correspondientes del sistema europeo de cuentas económicas integradas (SEC). La comparabilidad práctica cuenta con dos dimensiones. Por una parte, depende de los procedimientos de evaluación aplicados, es decir, de los métodos; y, por otra, de los datos de base disponibles, o sea, de las fuentes estadísticas. Ambas dimensiones integran un aspecto particular de la comparabilidad, como es el nivel de cobertura del PNB o su exhaustividad. El desarrollo de los métodos y las fuentes permite precisamente mejorar este nivel de cobertura.

1.114. La Comisión, tras el análisis de los inventarios () sobre los sistemas nacionales presentados por los Estados miembros en virtud del artículo 4 de la Directiva 89/130, elaboró en 1992 un proyecto de lista de criterios de comparabilidad respecto a las dos dimensiones de la comparabilidad práctica, a saber, los métodos y las fuentes, así como una lista específica de criterios relativos a la exhaustividad () como aspecto particular de esta comparabilidad práctica.

1.115. Según el artículo 7 de la Directiva 89/130, el Comité PNB debe comprobar anualmente las cifras PNB y sugerir medidas para aumentar su comparabilidad. En cumplimiento de dicho mandato, el Comité elabora cada año un dictamen dirigido a la Comisión. El análisis de estos dictámenes pone de manifiesto que, a falta de un sistema detallado de indicadores de comparabilidad, el Comité se pronuncia con regularidad, pero sólo en términos cualitativos y de manera global. Toma en consideración las circunstancias de elaboración del PNB certifica que se realizan progresos en la armonización de los PNB y considera que las cifras reflejan los esfuerzos continuos y óptimos de los Estados miembros para presentar datos comparables.

1.116. La puesta a punto de un sistema detallado de indicadores de comparabilidad permitiría al Comité PNB formular estimaciones diferenciadas según dichos indicadores y reflejar mejor la diversidad de las situaciones nacionales. Un sistema de este tipo sería igualmente de gran utilidad a la Comisión para concretar su afirmación de principio según la cual «la Comisión [Eurostat] está en condiciones de determinar la homogeneidad de los datos y de evaluar los progresos realizados ()».

1.117. Dado que la comparabilidad práctica depende de los métodos, como indica la Directiva 89/130, debería buscarse su armonización en el marco de los trabajos destinados a incrementar la comparabilidad, en virtud del artículo 7 de dicha directiva.

1.118. En el caso de la comparabilidad práctica, la armonización absoluta tal como se acepta para la comparabilidad conceptual parece difícilmente realizable debido a las particularidades nacionales. Las posibilidades de armonización existentes deben, sin embargo, explotarse al máximo para profundizar en la comparabilidad.

Medida de la fiabilidad del PNB

1.119. Independientemente de su situación de comparabilidad respecto a los demás sistemas nacionales, cada sistema nacional posee su propio grado de fiabilidad. En efecto, el PNB estadístico de cada Estado miembro, determinado en el marco de su sistema de contabilidad nacional, se ve afectado por numerosas incertidumbres ocasionadas por la aplicación de los conceptos, la puesta en práctica del sistema nacional en las bases, los métodos y técnicas estadísticas, o el grado de exhaustividad del campo cubierto por la observación.

1.120. La combinación de estas incertidumbres determina la fiabilidad del sistema, es decir, la precisión con la que se puede calcular el PNB. En la medida en que las consecuencias de dichas incertidumbres puedan traducirse a términos estadísticos, lo ideal sería poder medir la fiabilidad por intervalos de confianza, dentro de los cuales se situaría el verdadero valor del PNB con una probabilidad determinada. Dicha práctica ya se aplica en otros ámbitos estadísticos gestionados por la Comisión ().

1.121. Por otra parte, el objetivo anunciado por la Directiva 89/130 sobre el refuerzo de la fiabilidad, así como las disposiciones del artículo 7 de la misma directiva sobre el examen anual de los datos PNB por el Comité PNB, exigen la aplicación de técnicas cuantitativas de medición de la fiabilidad. Estas técnicas permitirían, sobre todo al Comité PNB, redactar sus dictámenes sobre la fiabilidad de los datos refiriéndose al grado de precisión de los mismos.

1.122. Dada esta necesidad de desarrollar un enfoque cuantitativo para medir la fiabilidad, el Tribunal ha recabado la opinión de los expertos de los institutos nacionales de estadística de siete Estados miembros (Alemania, Francia, Italia, Austria, Finlandia, Suecia, Reino Unido) sobre el carácter operativo de tal enfoque. Los expertos consultados en los Estados miembros son conscientes del problema planteado y apoyan, con una excepción (), la idea de definir un instrumento apropiado que permita dicha medición estadística de la fiabilidad. Sin embargo, la mayoría de ellos aún no ha emprendido una investigación en profundidad sobre el tema. Italia y el Reino Unido han podido valerse de estudios para medir la precisión de las cuentas nacionales.

1.123. La Oficina Central de Estadística (CSO) () del Reino Unido ha emprendido sus trabajos sobre fiabilidad a petición del Ministerio de Hacienda británico. El mandato asignado a dicha oficina consistía en establecer y publicar intervalos de confianza para las principales series de cuentas nacionales, identificando las contribuciones de diferentes componentes a los errores potenciales en los agregados (). La CSO ha concluido que la medición de la fiabilidad debería convertirse en parte integrante y regular del proceso de elaboración de las cuentas nacionales, sin limitarse a ser un ejercicio ocasional específico (). Según la opinión de los expertos recabada en Italia y el Reino Unido, y de acuerdo con los resultados de las encuestas-piloto efectuadas en el Reino Unido, parece que se pueden prever soluciones.

1.124. Italia y el Reino Unido han transmitido a la Comisión una documentación relativa a sus trabajos respectivos () sobre la medición de la fiabilidad del PNB. La Comisión incluyó estos documentos en el orden del día de la reunión n° 20 del Comité PNB (los días 26 y 27 de junio de 1995) () para alimentar la discusión de los procedimientos de evaluación de la calidad de los datos PNB, especialmente mediante la introducción de intervalos de confianza. La Comisión afirmó su interés por esta cuestión y sugirió la creación de un grupo de trabajo especial sobre este asunto. El Comité PNB no ha aceptado esta propuesta ().

1.125. Entre los expertos, la medición de la fiabilidad de los datos y de los principales agregados de la contabilidad nacional está a la orden del día desde hace cierto tiempo. Las bases científicas existentes podrían servir de punto de partida para las reflexiones de las autoridades comunitarias competentes sobre las posibilidades de desarrollo de un instrumento de medición.

Conclusión

1.126. El sistema de PNB comunitario se enfrenta d