INFORME ESPECIAL N° 3/98 sobre la aplicación por parte de la Comisión de la política y la actuación de la Unión Europea en el ámbito de la contaminación de las aguas, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 191/02)

INTRODUCCIÓN

1. El artículo 130 R del Tratado CE faculta a la Unión Europea para tratar de conseguir ciertos objetivos en la mejora del medio ambiente, mediante el control, reducción y prevención de la contaminación. Toda política que aspire a alcanzar dichos objetivos deberá estar de acuerdo con las demás políticas de la Unión Europea y respaldarlas, y normalmente deberá aplicarse el principio de «quien contamina paga».

2. Con arreglo al Tratado, la Comisión tiene la iniciativa de proponer directivas para dar cumplimiento a los objetivos de la Unión Europea en el ámbito del medio ambiente. Una vez adoptadas estas directivas por la Unión Europea, los Estados miembros deben transponerlas a su legislación nacional. Si un Estado miembro no actúa dentro del plazo establecido en una directiva, la Comisión podrá incoar procedimiento de infracción contra él ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

3. Uno de los objetivos fundamentales de la política medioambiental de la Unión Europea es la reducción de la contaminación de las aguas y la mejora de su calidad. Desde 1973, se han adoptado alrededor de veinte Directivas sobre distintos aspectos de la calidad de las aguas. Tres de las Directivas más importantes sobre la reducción de la contaminación de las aguas son:

a) la Directiva relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas (1) (Directiva «TARU»). Su objetivo es que, a más tardar en el año 2005, casi todas las aglomeraciones urbanas de la Unión Europea con más de 2 000 «equivalentes-habitante» (e-h) (2) dispongan de sistemas colectores e instalaciones de tratamiento de aguas residuales. Los datos disponibles indican que para cumplir los nuevos valores límite de contaminación de las aguas en Europa se deberán construir o remodelar más de 40 000 instalaciones de tratamiento de aguas residuales;

b) la Directiva relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (3) (la Directiva «Nitratos»), que enlaza con los objetivos de la reforma de la política agrícola común (PAC) y con aspectos medioambientales para los que, en los próximos años, se gastarán importantes fondos del presupuesto del FEOGA-Garantía;

c) la Directiva relativa a la protección del medio ambiente y, en particular, de los suelos, cuando se utilizan lodos de depuradora en la agricultura (4) (la Directiva «Lodos»), que tiene una relación directa con el aumento del número de depuradoras, puesto que entre sus subproductos se encuentran los lodos tratados.

4. La aplicación de estas Directivas implica costes importantes. La Directiva «TARU» exige construir numerosas instalaciones de tratamiento de agua, labor que suele recaer en las autoridades públicas. La capacidad de las instalaciones exigidas depende no sólo de la cantidad de residuos domésticos, sino también de la cantidad de vertidos industriales no tratados en el alcantarillado. La aplicación del principio de «quien contamina paga» exige que la industria responsable de una contaminación de aguas por actividades industriales la elimine o corrija en origen o, como mínimo, que cargue con los costes adicionales que la contaminación imponga a las instalaciones públicas de tratamiento. La Directiva «Nitratos» regula las modalidades y las cantidades de nitratos que pueden utilizar los agricultores, en particular, para evitar que los efluentes producidos por la cría intensiva de animales contaminen las aguas superficiales y subterráneas. Análogamente, la Directiva «Lodos» se ocupa de proteger las tierras contra la contaminación debida al uso agrícola de lodos de depuradora.

5. Es muy difícil estimar el coste de la aplicación de la Directiva «TARU» en los presupuestos nacionales. En Francia se estima que, sólo para las depuradoras y sin tener en cuenta los sistemas colectores, alcanzará ± 12 355 millones de ecus (80 000 millones de francos franceses) (5). En Grecia, se estima que alcanzará 1 000 millones de ecus; en Portugal, 1 300 millones de ecus; en España (sólo para regiones del objetivo n° 1), 5 500 millones de ecus; y en Irlanda, 550 millones de ecus (6). Otro estudio (7) mostró que el coste de la aplicación de la Directiva «TARU» en nueve Estados miembros podría alcanzar la suma de ± 201 120 millones de ecus a precios de mayo de 1995 (véase el cuadro 1).

>SITIO PARA UN CUADRO>

6. La Directiva «Nitratos» tiene una importancia similar en lo tocante a la lucha contra la contaminación de las aguas debida a orígenes agrícolas. Su finalidad es que los Estados miembros reduzcan la contaminación de las aguas producida o inducida por los nitratos utilizados en la agricultura y mejoren los métodos de explotación agrícola. Su coste de aplicación en Francia se estima en ± 618 millones de ecus (4 000 millones de francos franceses) (8).

7. La financiación de las depuradoras influye de forma significativa en la generación de lodos. Dado que éstos se procesan en la misma instalación que las aguas residuales, el coste de aplicación de esta Directiva está cubierto en parte por la Directiva «TARU». El coste de aplicación de la Directiva «Lodos» aumentará en función de la transposición de la Directiva «TARU». Por otra parte, progresivamente se irá añadiendo otra parte importante de los costes (la preparación de vertederos apropiados). El Tribunal no ha encontrado información financiera fiable a este respecto.

8. Además de liderar la fijación de normas en la Unión Europea y de supervisar su ejecución, la Comisión contribuye sustancialmente a la aplicación de las políticas de la Unión Europea por medio de sus contribuciones financieras a programas y proyectos con objetivos medioambientales, principalmente mediante los Fondos estructurales en las áreas de los objetivos nos 1, 2 y 5 (b). Es significativo el esfuerzo financiero de la Unión Europea en pro del medio ambiente y, en especial, de la calidad de las aguas. El gasto en medio ambiente de los Fondos estructurales se ha duplicado en el nuevo Marco Comunitario de Apoyo (MCA). El gasto en los objetivos nos 1, 2 y 5 (b) aumentó pasando de 54 500 millones de ecus para el período 1989-1993 a 107 000 millones de ecus para el período 1994-1999 (véase el cuadro 2). Aunque los datos expuestos en el cuadro 2 sobre el gasto efectuado en materia de medio ambiente durante el período 1994-1990 no abarcan los créditos del objetivo n° 2 de 1997-1998, resulta que la parte correspondiente a dicho gasto en el MCA y los programas de operaciones (PO) está evolucionando proporcionalmente. El gasto en medio ambiente representa el 9 % del presupuesto de la Unión Europea en las regiones del objetivo n° 1, el 5,7 % en las del objetivo n° 2 y el 11,7 % en las del objetivo n° 5 (b), e incluye contribuciones del FEDER, del FSE y del FEOGA-Orientación. El porcentaje del gasto relacionado con las aguas (incluyendo proyectos de suministro de agua y de tratamiento de aguas residuales) es aproximadamente un 7 % del total de los gastos de los Fondos estructurales. Sin embargo, representa la parte principal del gasto total en medio ambiente (± 80 %).

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9. Consecuentemente, la fiscalización en que se centra este informe se basó en la determinación de dos aspectos principales:

a) el grado de actuación de la Comisión y los Estados miembros para aplicar las tres Directivas, y

b) si las instalaciones de tratamiento de agua y otras, construidas con aportaciones financieras de la Unión Europea, contribuían o no al logro de las políticas de la Unión Europea establecidas en las Directivas.

10. La inspección de proyectos se llevó a cabo en diversas regiones de siete Estados miembros de la Unión Europea: se hicieron visitas a Alemania (Sajonia), Grecia (Ática, Creta y Macedonia), España (Andalucía, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha y Galicia), Francia (Bretaña y Córcega), Irlanda (Dublín y Kerry), Italia (Basilicata y Puglia) y Portugal (Alentejo, Centro y Madeira).

CAPÍTULO I APLICACIÓN DE LAS DIRECTIVAS

11. Los objetivos y requisitos principales de las tres Directivas se resumen en los cuadros 1, 2, 3 y 4 del anexo técnico adjunto. Para una aplicación eficaz de las Directivas se precisa su transposición a la legislación nacional, la elaboración de planes o programas para el logro de objetivos (que cumplan los requisitos sobre la conducta de los agentes económicos y la construcción de instalaciones para mejorar el tratamiento y calidad de las aguas) y el suministro de información sobre los avances hacia el logro de los objetivos.

Transposición de las Directivas a la legislación nacional

12. Las Directivas «TARU», «Nitratos» y «Lodos» presentan problemas en su transposición en casi todos los Estados miembros. Se han observado retrasos importantes: de hasta tres años para las Directivas «TARU» y «Lodos», y de cuatro años para la Directiva «Nitratos». A final de 1996, algunos Estados miembros seguían sin transponerlas (9). Otros Estados miembros tienen dificultades para dar cumplimiento a las Directivas y para adaptar sus leyes regionales a las normas de calidad que exigen dichas Directivas.

13. En su publicación anual de 1996 sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (10), la Comisión señala numerosos casos de incumplimiento y de aplicación nula o incorrecta de las Directivas, por lo que debe iniciar los procedimientos de infracción previstos por el artículo 169 del Tratado CE. Se han emprendido las acciones previstas en dicho procedimiento de infracción contra Portugal por incumplimiento y contra cinco Estados miembros (Alemania, Grecia, España, Italia y Reino Unido) por no haber comunicado las medidas nacionales de transposición de la Directiva «TARU». En este marco, la Comisión ha acudido al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas contra tres de esos seis Estados miembros (Alemania, Grecia e Italia).

14. Con relación a la Directiva «Nitratos», se ha iniciado el procedimiento de infracción contra Francia por aplicación incorrecta, y contra seis Estados miembros (Bélgica, Grecia, España, Italia, Países Bajos y Portugal) por transposición no conforme; asimismo, se han enviado dictámenes motivados a dichos Estados miembros. Para dos Estados miembros (Austria y Finlandia), se está estudiando el inicio del procedimiento por no comunicar las medidas nacionales de transposición. Por último, con relación a la Directiva «Lodos» se ha iniciado el procedimiento de infracción contra Francia, país al que se ha enviado un dictamen motivado.

15. Los retrasos en la transposición de las Directivas retrasan a su vez la preparación por parte de los Estados miembros de una serie de informes que aquéllas exigen. Posteriormente, dichos informes sirven de base a las evaluaciones que la Comisión debe efectuar para comprobar el estado de contaminación de las aguas o los progresos realizados hacia una correcta aplicación de la Directiva. Además, llegado el caso, permitirían que la Comisión y los Estados miembros revisaran su política de gestión y financiación en materia de calidad del agua.

Informes de los Estados miembros

16. En el cuadro 5 del anexo técnico se muestran los requisitos de presentación de informes que fijan las Directivas del Consejo para todos los Estados miembros, únicamente sobre contaminación de aguas. Un estudio de la Comisión (11) señaló que la frecuencia de presentación de informes y los métodos de supervisión empleados podrían plantear problemas. En el caso de la Directiva «TARU», el Tribunal comprobó que la Comisión no ha recibido de todos los Estados miembros el programa de aplicación descrito en el artículo 17, a pesar de que, según la reglamentación comunitaria en materia de aguas (12), algunos de esos datos deben comunicarse de oficio a la Comisión.

17. El Tribunal comprobó que algunos Estados miembros no proporcionan los informes sobre la aplicación de las Directivas examinadas. Es el caso, entre otros, de los informes sobre los programas de aplicación de la Directiva «TARU» que los Estados miembros están obligados a enviar a la Comisión conforme al artículo 17 de dicha Directiva. En septiembre de 1996, siete Estados miembros aún no habían enviado esos informes a la Comisión. Con respecto también a esta Directiva, sucede lo mismo con los informes previstos en el apartado 2 del artículo 13 sobre residuos industriales y en el artículo 16 sobre informes de vertido de aguas residuales y lodos en su zona. En consecuencia, la Comisión no ha efectuado las evaluaciones previstas en el apartado 5 del artículo 17 ni las comparaciones previstas en el apartado 3 del artículo 13.

18. Con respecto a los requisitos de presentación de informes de la Directiva «Lodos», el Tribunal señaló que algunos Estados miembros no habían entregado a la Comisión hasta septiembre de 1996 sus informes sobre la aplicación de la Directiva, inicialmente obligatorios cada cuatro años y desde 1991 cada tres años. Los informes ya recibidos eran incompletos, en particular los relacionados con el período I (1987-1990). Para el segundo período (1991-1994), únicamente cinco Estados miembros han enviado informes abreviados en cumplimiento de la Directiva 91/692/CEE sobre informes. En ambos casos, los informes se han redactado y enviado a la Comisión con un retraso considerable.

19. El retraso en el envío de informes a la Comisión hace que ésta sólo haya publicado un informe el 27 de febrero de 1997 y no haya remitido las propuestas pertinentes a los Estados miembros, tal como establece la Directiva «TARU». En consecuencia, los Estados miembros no pueden beneficiarse de esta información esencial para desarrollar su política en este ámbito.

20. El Reglamento marco (CEE) n° 2052/88 de los Fondos estructurales, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2081/93, determina que los planes de desarrollo regional para las regiones de los objetivos nos 1, 2 y 5 b) deben contener, entre otros, una valoración de la situación medioambiental actual y de las prioridades de desarrollo, así como objetivos concretos y expresados en cifras, siempre que sea posible. Su artículo 8 determina también que para dichas regiones MCA deben contener los objetivos de desarrollo medidos en cifras, y los progresos pendientes frente a la situación inicial.

21. Además, el Reglamento de coordinación de los diversos Fondos estructurales, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93, y las cláusulas estándar sobre el establecimiento de los MCA y la labor de los comités de seguimiento de los MCA, prevén los indicadores como medio de seguimiento y evaluación continua de los MCA. Sobre esta base, la Comisión, de acuerdo con los Estados miembros, ha elaborado una lista de indicadores y una base de datos para el seguimiento de las trece categorías principales de gastos financiadas por los Fondos estructurales (transporte, energía, aguas, medio ambiente, telecomunicaciones, etc.).

22. El Tribunal comprobó que dicha base de datos cubre el período 1986-1991 únicamente en las regiones del objetivo n° 1. En la mayoría de los casos, no existen datos sobre los indicadores medioambientales y, en particular, sobre el tratamiento de las aguas residuales; cuando los hay, no abarcan todas las regiones ni todos los Estados miembros.

23. En su documento «Directrices que debe seguir la Unión Europea en relación con los indicadores medioambientales y la contabilidad ecológica» (13), la Comisión aceptó que los indicadores económicos deben desarrollarse en paralelo con los medioambientales. En el ámbito de las aguas residuales, en relación con la Directiva «TARU», la Comisión sólo ha establecido indicadores de calidad y de equivalente habitante (EH)/calidad. Sin embargo, la Directiva presupone que ya existen indicadores económicos y medioambientales. Se puede obtener una conclusión similar del examen de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicois y privados sobre el medio ambiente modificada por la Directiva 97/11/CE (14).

Avances frente a los plazos establecidos

Directiva «TARU»

24. Uno de los objetivos de la Directiva «TARU» (artículo 4) es, por una parte, equipar con depuradoras antes del final del año 2005 a las aglomeraciones de menos de 15 000 e-h y, por otra parte, hacia el final del año 2000, a las aglomeraciones de más de 15 000 e-h. Estas depuradoras en la mayoría de los casos deberán efectuar un tratamiento «secundario» o «terciario». Para las zonas sensibles, se ha fijado como fecha de cumplimiento el año 1998 (véase el cuadro 1 del anexo técnico). La mayoría de los Estados miembros visitados tienen dificultades para alcanzar estos objetivos en los plazos previstos.

25. Actualmente hay más de 40 000 depuradoras en funcionamiento en los Estados miembros (véase el cuadro 6 del anexo técnico). Aunque los datos estadísticos en este ámbito son heterogéneos y, por ello, difíciles de utilizar, el Tribunal estimó que será preciso mejorar cerca de un 30 % de las depuradoras construidas antes de 1992. En Bélgica e Italia, cerca de la mitad de las depuradoras existentes deberían asimismo mejorarse (15). En los Estados miembros que aún no han definido sus zonas sensibles (en las que es preciso tener instalaciones de tipo «tratamiento terciario»), el número de esas instalaciones debería revisarse al alza.

26. Según los datos disponibles (véase el cuadro 7 del anexo técnico), en 1990 el porcentaje de población dotada de una depuradora era de un 69 % como promedio (datos de Eurostat), y oscilaba entre el 10 % en Grecia y el 98 % en Dinamarca. Teniendo en cuenta además la información del apartado anterior y el hecho de que numerosos ayuntamientos pequeños aún no están dotados de depuradoras, sería preciso prever la construcción o renovación de cerca de 40 000 depuradoras hasta el final del año 2005.

27. A eso se añaden numerosos proyectos de construcción de conducciones y sistemas colectores de aguas residuales antes de su tratamiento. Como muestra el cuadro 8 del anexo técnico, el porcentaje medio de conexión al sistema de tratamiento en los Estados miembros era del 76 % en 1994. Aunque la Directiva no precisa los plazos de ejecución de esas conducciones, es evidente que deberán estar terminadas antes del final del año 2005 para que las depuradoras cumplan la Directiva. La construcción de conducciones y de sistemas colectores entraña obras a veces de ejecución difícil y propensas a sufrir retrasos, dado que la mayoría de ellas tienen lugar en centros urbanos.

28. En todos los Estados miembros que ha inspeccionado el Tribunal, las autoridades han confirmado el riesgo de retrasos en el cumplimiento de sus obligaciones reglamentarias (construcción de depuradoras) en los plazos previstos, sobre todo en las aglomeraciones «pequeñas», que se enfrentan en mayor grado con problemas de financiación de las inversiones. El respeto estricto de esos plazos y la aceleración resultante del ritmo de realizaciones comprometería la calidad de las obras. El Tribunal considera que la Comisión debería haber estudiado esta cuestión más a fondo, y mucho antes de las fechas de ejecución de la Directiva.

Directiva «Nitratos»

29. El objetivo principal de esta Directiva es la reducción de la contaminación de las aguas por los nitratos utilizados en la agricultura. En el cuadro 3 del anexo técnico se exponen los requisitos principales de aplicación que deben cumplir los Estados miembros. En este esfuerzo se engloban la definición de un «código de buenas prácticas agrícolas» y la implantación de programas de formación e información para agricultores. Los conceptos de «zonas vulnerables» (Directiva «Nitratos») y «zonas sensibles» (Directiva «TARU») están estrechamente ligados y demuestran la importancia de la coordinación de los servicios de la Comisión con los de los Estados miembros.

30. Los estudios financiados por la Comisión (16) indican que los problemas de contaminación por nitratos de las aguas son importantes en algunos Estados miembros como Bélgica, Dinamarca, algunas regiones de Alemania, Francia, Países Bajos y Reino Unido. Se ha seleccionado Bretaña (Francia), principalmente debido a que recibe ayudas comunitarias de los tres Fondos estructurales, pero también porque allí el problema de la contaminación de las aguas es particularmente grave. Si se examinan las acciones emprendidas en esa región, se comprobará que aún queda mucho terreno por recorrer.

31. Los habitantes de la región están expuestos a niveles de nitratos muy superiores a 50 mg/litro [límite impuesto por la Directiva «Nitratos» y por la Directiva 80/778/CEE (17) - Directiva del agua potable]. En 1990, el Estado miembro lanzó el programa «Bretaña agua pura», dotado de un presupuesto de 500 millones de francos franceses y cuyo objetivo era estabilizar la cantidad de nitratos en el agua y mejorar así su calidad. Sin embargo, en esa región se crían varios millones de cerdos sin que existan infraestructuras eficaces ni para el tratamiento ni para la reabsorción de los purines.

32. Ha de hacerse constar la incoherencia de las políticas comunitarias. En efecto, algunos cultivos (hierba, trébol, alfalfa, proteaginosos) reciben el nombre de «trampas de nitratos» y pueden contribuir a que el suelo reabsorba el exceso de nitratos. Pero es mucho mayor la ayuda comunitaria para el ensilado del maíz que para esos cultivos, por lo cual los productores los dejan de lado. De este modo se abonaron 55 millones de ecus a los agricultores bretones con cargo al presupuesto de 1996 para subvencionar el ensilado del maíz (18). Por otro lado, las acciones para la reconstitución del bocage, un elemento muy importante para la prevención y la eliminación de la contaminación de aguas por los nitratos, no reciben subvención de la Comisión en las zonas del objetivo n° 2, en particular en el departamento de Côtes d'Armor, donde mayor gravedad presentan los problemas relacionados con estas sustancias.

33. Una de las cooperativas que ha visitado el Tribunal agrupa a 1 500 criadores de ganado porcino, que crían cerca de 3 millones de cerdos al año. De entre esos criadores, únicamente dos están equipados con depuradoras. Para esa misma cooperativa se había previsto una subvención de ± 72 000 ecus (504 600 francos franceses) a cargo del FEDER en concepto del objetivo n° 2 para la construcción de una depuradora piloto que, por razones técnicas y bacteriológicas, hubo de ser abandonada antes de finalizarse. Las ayudas del FEDER se redujeron en consecuencia a prorrata de los gastos subvencionables a 62 784 ecus (440 011 francos franceses).

34. El programa de acción francés para las zonas vulnerables, que debería haberse terminado el 31 de diciembre de 1995, aún está en proceso de elaboración. Se ha ejecutado un programa para dominar la contaminación de origen agrícola (PMPOA) y se ha confeccionado un mapa de los cantones calificados como «con excedente estructural» (con más de 170 kg/ha de residuos orgánicos). No obstante, es preciso recalcar que en estas estadísticas únicamente se tienen en cuenta los vertidos actuales de residuos orgánicos en general y de nitratos en particular, sin considerar la vulnerabilidad hidrológica de las zonas afectadas y sin haber realizado un estudio sobre ese aspecto.

35. En Bretaña, las ayudas del FEDER en algunos casos consisten en la financiación de proyectos de naturaleza experimental relacionados con la industria agroalimentaria, algunos de los cuales se saldaron con un fracaso total o parcial, a causa de su carácter experimental. La Comisión debería haber hecho que la financiación de estos proyectos fuese acompañada de medidas de intercambio de experiencias, y haber tratado de divulgar mejor, en coordinación con el Estado miembro, los resultados de esas experiencias, no sólo a nivel regional y de departamento, sino también a nivel nacional.

36. Concretamente, en lo tocante a los PO franceses del objetivo n° 2, la Comisión ha excluido sistemáticamente todos los proyectos de tratamiento de aguas urbanas y todas las inversiones de carácter agrícola, y ha criticado el excesivo número de proyectos experimentales presentados por el Estado miembro. El proyecto del Documento Único de Programación (DOCUP) objetivo n° 2 (período 1994-1996) presentado por la región de Bretaña se concentraba en principio en dos líneas y siete medidas. Tras las modificaciones aportadas por la Comisión, contenía 27 medidas distribuidas en cinco líneas. En esas condiciones, los proyectos financiados tienen unas dimensiones muy reducidas y el efecto de mejora del medio ambiente que puede esperarse de su realización es sumamente escaso.

37. Esta atomización de créditos FEDER en intervenciones de diversa naturaleza, acorde con el pequeño volumen de los proyectos medioambientales financiados por el FEDER en la región y con la ausencia de una auténtica política de divulgación de los resultados de experimentos piloto ya financiados, va en contra de los objetivos que la Comisión desea alcanzar en materia de calidad de las aguas.

Directiva «Lodos»

38. La aplicación de la Directiva «Lodos» está estrechamente relacionada con la de la Directiva «TARU», ya que el aumento de número de depuradoras producirá un aumento de la producción de lodos. En el cuadro 4 del anexo técnico se exponen los principales requisitos de aplicación que deben cumplir los Estados miembros. Según un estudio de la Comisión de 1994 (19), en la Unión Europea se producen 6,5 millones de toneladas de lodos al año. Alrededor del 40 % de los lodos producidos en la Unión Europea provienen del 1,3 % de las depuradoras de aglomeraciones urbanas con más de 100 000 e-h (véase el cuadro 9 del anexo técnico). Por lo tanto, es necesaria una mejora técnica de las depuradoras en grandes aglomeraciones urbanas para producir lodos tratados utilizables como fertilizante orgánico y compatibles con las condiciones definidas por la Directiva.

39. Dependiendo de su calidad, los lodos producidos por la depuradora se almacenan en vertederos seleccionados (40 %), se emplean para usos agrícolas (37 %) o se incineran (11 %). Parte se vierte en el mar (6 %), lo cual quedará prohibido después de 1998 (20). Se espera que, debido a la aplicación de la Directiva «TARU», en el año 2005 la producción alcance 10,1 millones de toneladas anuales (un aumento del 15,5 %).

40. El uso agrícola de los lodos tratados en muchos de los Estados miembros plantea problemas en relación con su cantidad o calidad, de acuerdo con los reglamentos. A pesar de esto, en Bretaña (Francia) se emplean lodos junto con fertilizantes químicos, en contradicción con el objetivo de la Directiva respecto de los límites a la contaminación. En Córcega hay una presencia generalizada de lodos en emplazamientos destinados a la evacuación de residuos públicos. Al no haberse aplicado de manera eficiente la medida Envireg sobre eliminación de residuos sólidos -para la que sólo se ha utilizado el 25 % de los créditos asignados-, se ha producido un deterioro en la situación de los residuos sólidos en la isla. El mismo caso se registró en un proyecto llevado a cabo en Portugal, donde los lodos se evacuaron a cielo abierto aumentando aún más la contaminación.

41. En la depuradora de Alviela, Portugal, se evacuaban los lodos no tratados cerca del centro de un olivar. La depuradora recibe sus aguas residuales de un gran polígono industrial en el que se ubican fábricas de curtidos, con lo que dichas aguas contienen grandes cantidades de mercurio.

42. En Irlanda, únicamente se trata el 15 % del total de los lodos producidos (32 000 toneladas en 1993). Alrededor del 50 % de los lodos no tratados se vierten en el mar, lo que agrava los problemas de contaminación de las costas y el mar. En Galicia (España) y Córcega (Francia), los lodos también se depositan en emplazamientos no supervisados y mal preparados, con los consiguientes riesgos para las aguas subterráneas.

43. El tema de la utilización de los lodos en la agricultura sigue creando polémicas. En algunas regiones de los Estados miembros, como por ejemplo en Sajonia, está prohibido su empleo en la agricultura por los agricultores que participan en el «programa de agricultura ecológica» y se exporta a otras regiones. En otros casos, se permite que los agricultores usen lodos como fertilizante, pero con la obligación de mencionar este hecho al vender sus productos. Esto provoca un efecto negativo en el mercado, por lo que los agricultores son reacios a emplear como fertilizante lodos tratados, aunque se les ofrezcan de forma gratuita.

44. Al igual que en el caso de la Directiva «Nitratos», los estudios que la Comisión ha podido realizar sobre este tema no han tenido una difusión y aprovechamiento suficientes, ni en sus servicios ni en los Estados miembros. Así pues, no se han podido demostrar los efectos que podría haber tenido la utilización de lodos tratados como fertilizante por parte de los agricultores.

CAPÍTULO II GASTOS DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA MEJORA DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS

Ejecución presupuestaria

45. La mayor parte de las contribuciones del presupuesto de la Unión Europea en forma de proyectos de infraestructura medioambiental proviene de los Fondos estructurales, dentro de los cuales la mayor parte consiste en las contribuciones del FEDER (8 421 millones de ecus). También se dispone de contribuciones del Fondo de Cohesión (3 791 millones de ecus) y de créditos del FEOGA-Orientación (331 millones de ecus). Además, el Fondo Social Europeo (FSE) ofrece ayudas para la educación y formación en aspectos medioambientales (692 millones de ecus) (21). También proporciona cierta ayuda el instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) en relación con proyectos innovadores (292 millones de ecus).

46. Por lo general, no se dispone de datos exactos sobre los proyectos y los gastos asociados al tratamiento de aguas residuales, porque las contribuciones de los Fondos estructurales a estos proyectos de infraestructura no están identificadas en los diversos PO. En consecuencia, las cifras que se dan en el cuadro 2 son estimaciones globales en el nivel del Marco Comunitario de Apoyo (MCA). El Tribunal apenas pudo encontrar datos financieros sobre los gastos en medio ambiente, sobre todo en el ámbito de las aguas residuales, en el quinto Informe Anual de la Comisión, donde se examinaban los primeros resultados de la reforma de los Fondos estructurales (22). El Séptimo Informe sobre la aplicación de los Fondos estructurales contiene cierta información, aunque no es sistemática ni concreta acerca del tratamiento de aguas residuales, a pesar de la importancia de esta política y de los importes financieros que acarrea.

47. Los gastos del Fondo de Cohesión relacionados con el medio ambiente (véase el cuadro 3) entre 1993 y 1996 ascendieron aproximadamente a 1 847 millones de ecus, lo que representa un 48,7 % de los recursos del Fondo. Los compromisos relativos a proyectos de tratamiento de aguas en el mismo período fueron de 1 502 millones de ecus, un 39,6 % de los compromisos del Fondo para fines medioambientales y un 18,8 % de los recursos totales de que dispone el Fondo.

>SITIO PARA UN CUADRO>

48. Se le asignaron a la iniciativa comunitaria Envireg 500 millones de ecus (a precios de 1990) para el período comprendido entre 1989 y 1993, con el fin de financiar proyectos medioambientales en las regiones menos desarrolladas de la Unión Europea. Aproximadamente un 70 % de sus recursos se asignaron a sistemas de tratamiento de aguas residuales (23). El final del año 1995 era la fecha límite de pago para la iniciativa Envireg.

49. Las contribuciones del FEOGA-Orientación en el ámbito del tratamiento de aguas se enmarcan principalmente en los objetivos nos 1 y 5 (b) de los PO y en Envireg.

50. Como sucede con los proyectos del FEDER, rara vez se conoce en el nivel de la Comisión el número de proyectos relacionados con el tratamiento de aguas residuales rurales. Un análisis del PO «Desarrollo Agrícola» en Irlanda del Norte muestra que, de sus cuatro subprogramas, uno incluye una medida relativa al problema de las aguas contaminadas en medio rural con un coste total de 25,1 millones de ecus, de los que 6 millones de ecus están financiados por el FEOGA-Orientación, y otras dos medidas están relacionadas con el tratamiento por separado de las aguas pluviales y de los residuos. Dichas medidas afectan a 1 158 y 4 782 beneficiarios, respectivamente. Este ejemplo pone de manifiesto cómo la Comisión ha decidido financiar gran número de proyectos pequeños. Esta decisión aumenta las dificultades de la Comisión para garantizar un seguimiento eficaz de los proyectos que financia.

51. La línea presupuestaria B4-3 0 4 0 (quinto programa de acción medioambiental) está concebida para financiar una gran variedad de actividades, tales como contratos de estudio, contribuciones financieras, subvenciones, asistencia técnica, publicaciones, congresos, etc. La finalidad de todas ellas es facilitar la ejecución de los objetivos del quinto programa de acción. En el cuadro 4 se observa que los gastos relacionados con las aguas (incluyendo su tratamiento y suministro) representan respectivamente el 9 y 9,5 % del total de compromisos y de créditos de pago para los años 1994, 1995 y 1996. Además, sólo se llegó a utilizar un 40 % de los compromisos relativos a proyectos hídricos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Deficiencias en los datos

52. Existen considerables diferencias entre la terminología empleada por la Comisión y la empleada por otras organizaciones para ciertas definiciones en directivas y reglamentos. Es esencial la utilización de una terminología uniforme, no sólo con fines científicos, sino también para la preparación de los inventarios de contaminación de las aguas exigidos por casi todas las directivas importantes.

53. Por otra parte, la carencia de datos precisos resulta especialmente aguda en el caso del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), del que la Comisión (DG XVI) no tiene información sobre el importe de sus contribuciones a la mejora del tratamiento de aguas residuales urbanas en el primer Marco Comunitario de Apoyo (MCA 1989-1993).

Carencia de datos especializados

54. Los datos disponibles relativos a la protección del medio ambiente sólo se refieren a los importes previstos en el conjunto de los Fondos estructurales, sin desglosarlos por tipo de Fondo ni por región subvencionable. Los importes previstos en los MCA del objetivo n° 1 son únicamente los contemplados en la línea específica «Medio ambiente» y no tienen en cuenta otros importes repartidos en otras líneas que también pueden contener acciones de protección del medio ambiente. Es difícil determinar los importes previstos en los MCA de los objetivos nos 2 y 5 b), puesto que están repartidos en distintas líneas. No existen datos sobre acciones en curso [programas integrados mediterráneos (PIM), programas nacionales de interés comunitario (PNIC), fuera de cuota, etc.]. Dentro de las evaluaciones del MCA 1989-1993 efectuadas a posteriori, no se ha hecho una evaluación específica relativa a la depuración de aguas residuales.

55. En el nuevo MCA 1994-1999, la situación de la depuración de aguas residuales es similar a la del antiguo MCA. Sigue sin disponerse de datos sobre las regiones del objetivo n° 1 de Bélgica, Países Bajos y Portugal, sobre las regiones del objetivo n° 2 de Bélgica, España, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Reino Unido, ni tampoco sobre la totalidad del objetivo n° 5 b). Los datos disponibles no están desglosados por regiones subvencionables, salvo los de Italia y Francia (objetivo n° 2). Por su parte, los de España e Italia (objetivo n° 1) no distinguen entre medidas de saneamiento (aguas residuales, costas) y de distribución (irrigación, redes). Hasta entrar en la nueva programación (1994-1999), la Comisión no realizó una serie de estudios para determinar tanto las necesidades de inversiones en infraestructuras de depuración de aguas como el coste de la aplicación de tres Directivas medioambientales, entre las que se cuenta la Directiva «TARU» (24). Por otra parte, dichos estudios adolecen de falta de estadísticas nacionales y dan lugar a estimaciones dispares e incompletas, de las que difícilmente podrá sacar partido la Comisión.

56. La armonización de datos deberá constituir una de las principales preocupaciones de los servicios de la Comisión, sobre todo teniendo en cuenta que dicha información se empleará para mostrar los avances realizados o la necesidad de seguir realizando inversiones. Las distintas fuentes de datos dan porcentajes distintos de la población que cuenta con alcantarillado o sistemas colectores (véanse los cuadros 7 y 8 del anexo técnico).

CAPÍTULO III INSPECCIÓN DE LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS

Cumplimiento de la Directiva «TARU»

57. El artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 2081/93 del Consejo sobre los Fondos estructurales y el artículo 8 del Reglamento que establece el Fondo de Cohesión (25) especifican que la concesión de una ayuda comunitaria está sujeta al respeto de toda la reglamentación comunitaria en materia medioambiental. Esta sujeción se acentúa en los proyectos de depuración de aguas, en los que a menudo la decisión de conceder una ayuda del Fondo de Cohesión hace referencia a la Directiva «TARU». Esas mismas referencias se encuentran en diversas medidas o subprogramas cofinanciados de acuerdo con las financiaciones FEDER para el período de programación 1994-1999. Es importante que exista una cláusula de este tipo para que se respete el Derecho comunitario en materia medioambiental, pero sólo tiene sentido si se dan las condiciones siguientes:

- la cláusula debe tener valor coercitivo;

- la Comisión debe disponer de medios para controlar su respeto dentro de los proyectos cofinanciados.

58. La obligación de los Estados miembros de dar cumplimiento a los términos de la Directiva se desprende del apartado primero de su artículo 19, que fija el 30 de junio de 1993 como fecha límite para cumplir la Directiva. Dicha disposición es válida tanto para los Estados miembros que han transpuesto la Directiva como para los que aún no lo han hecho. Los proyectos cofinanciados por el Instrumento Financiero, y posteriormente por el Fondo de Cohesión, deben cumplir los términos de la Directiva 91/271/CEE, ya que tanto ésta como el Reglamento (CEE) n° 792/93 sobre el Instrumento Financiero entraron en vigor a lo largo del año 1993.

59. Con respecto a la iniciativa comunitaria (IC) Envireg, aprobada en mayo de 1990, en la negociación entre la Comisión y los Estados miembros se acordó que, en la medida de lo posible, los proyectos relativos a depuradoras cumplirían los términos de la Directiva «TARU». Sin embargo, los siguientes proyectos no los cumplen:

a) el proyecto del emisario submarino de A Coruña (España) únicamente es un tratamiento previo, mientras que el tipo de tratamiento exigido por la Directiva es de carácter secundario;

b) la depuradora de Funchal, situada en Madeira (Portugal), está insuficientemente dimensionada (sólo puede tratar entre el 60 y el 70 % del volumen de aguas residuales de la aglomeración urbana) y constituye únicamente una instalación de tratamiento de tipo primario, mientras que, según los términos de la Directiva, debería haber sido de tipo secundario;

c) en la depuradora de Mola di Bari (Italia), los residuos de los efluentes no respetan las normas fijadas por la Directiva.

La contribución comunitaria a dichos proyectos asciende a 12,7 millones de ecus.

60. El mismo tipo de problema se plantea con otros proyectos financiados por el FEDER (en el marco del antiguo MCA 1989-1993) que se iniciaron a partir de 1990 y concluyeron después de la fecha de entrada en vigor de la Directiva, con lo que no se ajustan a ella.

61. En particular, ese es el caso de los proyectos siguientes:

a) «Saneamiento integral de Arteixo» (España), que únicamente prevé tratamientos previos, mientras que el tipo de tratamiento exigido es de carácter secundario;

b) «Colector y emisario submarino de Nigran» (España), en el que los residuos se vierten directamente al medio acuático sin tratamiento previo alguno, contrariamente a lo previsto en el artículo 4 de la Directiva;

c) la depuradora del cordón litoral de Biguglia (Francia) no alcanza las normas de calidad previstas en el anexo I de la Directiva. En este proyecto, deberían considerarse unas inversiones suplementarias del orden de 22 millones de francos franceses para alcanzar los niveles exigidos por la Directiva.

La contribución comunitaria a los proyectos mencionados era de 7,2 millones de ecus. Dentro del Fondo de Cohesión aparecen casos comparables: por ejemplo, respecto al funcionamiento de la depuradora de la cuenca de Alviela (véase asimismo el apartado 41), cuya modernización ha sido financiada por el Fondo de Cohesión. Las autoridades portuguesas comunicaron a la Comisión que aún no se respetaban los criterios de calidad fijados por la Directiva, y que se había presentado una nueva solicitud de reprogramación para respetar los parámetros exigidos. En efecto, dicha estación está infradimensionada en relación con las necesidades reales de la zona, que cuenta con una gran concentración de fábricas de curtidos. La contribución comunitaria a este proyecto asciende a 4,9 millones de ecus.

62. En conclusión, como ya ha señalado el Tribunal, es lamentable que se hayan emprendido obras cofinanciadas para nuevas depuradoras de aguas residuales sin tener en cuenta lo que prescribe esta Directiva (26). Así, en breve plazo deberán realizarse trabajos complementarios en depuradoras construidas recientemente para adecuarlas a los requisitos de la Directiva, con el consiguiente aumento del coste de las inversiones.

Ejecución de los proyectos

63. El Tribunal fiscalizó 67 proyectos de construcción de instalaciones de tratamiento de aguas residuales y sistemas colectores, con un coste total aproximado de 467,7 millones de ecus; la cofinanciación de la Unión Europea ascendió a 291,7 millones de ecus (véase el cuadro 5). Estos proyectos fueron cofinanciados por el FEDER, el Fondo de Cohesión, FEOGA-Orientación y LIFE. En los apartados siguientes se examina cómo contribuyen los proyectos a satisfacer las necesidades de las aglomeraciones atendidas, la precisión de los previsiones de costes y la subvencionabilidad de los gastos presentados.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Diseño anticuado de los proyectos

64. Gran número de proyectos se diseñaron mucho tiempo antes de que comenzara su construcción y no siempre han sido adaptados para tener en cuenta los aumentos de población o contaminación, o los cambios tecnológicos.

65. En consecuencia, en la mayoría de los casos el tamaño o la capacidad técnica de dichas instalaciones de tratamiento de agua son insuficientes para cubrir las necesidades de las aglomeraciones atendidas. El Tribunal identificó casos de este tipo en varios Estados miembros. En Grecia, se construyó una depuradora sin que en la etapa inicial se tuviese en cuenta la ubicación cercana de industrias de tratamiento del cuero, de un matadero o de hoteles. Los efluentes de las industrias citadas, situadas a 400 m de la depuradora, fueron vertidos al mar sin ningún tipo de tratamiento. Se observó que el beneficiario solicitó y obtuvo fondos adicionales para conectar las industrias contaminantes con la depuradora. El coste de este proyecto es de ± 6,1 millones de ecus.

66. Los planos iniciales para la construcción de una depuradora en Italia databan de 1988, pero hubo que revisar los aspectos técnicos del proyecto debido a restricciones presupuestarias, lo que desembocó en la construcción de una depuradora de una capacidad de tratamiento insuficiente para las necesidades de la localidad.

67. El proyecto Funchal-SRESA, en Portugal, sólo permitía tratar del 60 al 70 % de las aguas residuales urbanas. Por otra parte, su diseño correspondía a una instalación de tratamiento primario, mientras que debería haber sido de tratamiento secundario. El coste total fue de 9,6 millones de ecus.

68. En un sistema colector y una depuradora en construcción en Galicia, los colectores proyectados eran insuficientes para el volumen total de aguas de tormenta recibidas. Además, el agua de mar entraba en el colector principal, provocando problemas en el funcionamiento de las instalaciones de bombeo, lo que acabará afectando al funcionamiento de la depuradora propiamente dicha. El coste del proyecto fue de ± 4,7 millones de ecus.

Consideración del problema de las aguas pluviales y de las aguas residuales industriales

69. Los proyectos de saneamiento deben tener en cuenta los problemas que plantean las aguas pluviales en la recogida y tratamiento de aguas residuales. En el caso de redes unitarias de recogida y de zonas expuestas a riesgo de inundación, las crecidas en época de lluvias pueden producir el desbordamiento de las canalizaciones, funcionamiento anómalo de las depuradoras y una importante contaminación del medio hídrico.

70. En Francia, la legislación sólo obliga a recoger aguas residuales producidas con tiempo seco y deja a los ayuntamientos la responsabilidad de fijar el flujo de contaminación producido con tiempo lluvioso, así como de escoger la recogida y el tratamiento teniendo en cuenta la relación coste/eficacia. Por ejemplo, en el proyecto «Trasvase de efluentes a la depuradora de La Marana» (PO Envireg-STRIDE 1990-1993), debido a restricciones presupuestarias, la red no es separadora, a pesar de que la comuna de Biguglia está situada en una zona que padece inundaciones periódicas (la carretera nacional actúa como barrera para la evacuación de aguas pluviales). Por consiguiente, las aguas pluviales son vertidas por canales de drenaje a la propia laguna de Biguglia, sin ningún tratamiento.

71. En España, la ejecución de la casi totalidad de los proyectos controlados por el Tribunal se enfrenta a la inexistencia de redes separadoras para aguas pluviales, lo que ocasiona problemas de vertido de las aguas residuales, contaminación y problemas de funcionamiento de las depuradoras de aguas residuales. Los sistemas de saneamiento inspeccionados por el Tribunal en Portugal también son mixtos.

72. Sin embargo, como ha comprobado el Tribunal en Alemania, algunos sistemas de saneamiento son separadores (los de la periferia de las ciudades) y mixtos, en especial, los destinados a atender los centros urbanos.

73. Con respecto al vertido de aguas residuales industriales en los sistemas colectores e instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas, la Directiva «TARU», en su artículo 11, precisa que los Estados miembros deben velar por que dichos vertidos sean sometidos a la normativa previa y/o a autorizaciones específicas por parte de la autoridad competente. Antes de verter dichas aguas en la red pública de alcantarillado, deben someterse a tratamientos previos adecuados para que tengan las mismas características que las aguas de origen urbano. Esto se realiza para asegurar el buen funcionamiento de las depuradoras e impedir que sufran daños, para proteger la salud del personal que trabaja en los sistemas colectores y en las depuradoras y, por último, para garantizar que los residuos de los efluentes sean aceptables para el medio ambiente. De estos tratamientos previos deben encargarse las propias industrias, en aplicación del principio de «quien contamina paga».

74. Sin embargo, las inspecciones realizadas por el Tribunal permitieron comprobar que no siempre se respetan estas disposiciones. Así sucede en el proyecto español de alcantarillado del polígono industrial de Sabón (PO local, objetivo n° 1), que preveía la conexión de dicha red al colector de efluentes urbanos de la ciudad de Arteixo sin tratamiento previo alguno. Todos los efluentes se vierten directamente al mar por medio del emisario submarino de A Coruña. El coste de este proyecto es de 14,5 millones de pesetas españolas.

75. Otro proyecto español, «Acondicionamiento integral del río Tajo», en Toledo, con un importe total de 2 540 millones de pesetas españolas, de los que la contribución FEDER fue de 1 000 millones de pesetas españolas, preveía, entre otros aspectos, la modernización de la depuradora de aguas residuales industriales procedentes del polígono industrial de la ciudad. Dichas aguas llegan a la depuradora sin ningún tratamiento previo por parte de las industrias involucradas; existe una reglamentación municipal de saneamientos de aguas industriales, pero jamás se ha aplicado en la práctica.

76. El control de los vertidos de las aguas depuradas, ya sea directamente en la naturaleza (en cuyo caso las normas comunitarias son de aplicación directa) o en los sistemas urbanos de recogida y depuración, es un componente importante de la lucha contra la contaminación de las aguas. Se contempla un sistema nacional de control de las condiciones de vertido en las licencias de explotación concedidas previamente por los Estados miembros para cada instalación catalogada. No obstante, durante la fiscalización de un proyecto financiado por el FEOGA-Orientación en el campo de la industria agroalimentaria en Irlanda, el Tribunal comprobó que no siempre se respetaban las normas fijadas en la licencia, sin que se aplicaran auténticas sanciones (pecuniarias o administrativas), a pesar de estar contempladas en la normativa nacional.

77. Dichos controles son competencia exclusiva de las autoridades nacionales. Por su parte, la Comisión, en sus inspecciones en los Estados miembros, tiene el deber de prever y ejecutar los tipos de comprobaciones que garanticen lo siguiente:

a) que las depuradoras que reciban aguas residuales industriales controlen de forma permanente las propiedades químicas de las aguas residuales recibidas;

b) que las autoridades locales dispongan de información completa de las instalaciones catalogadas y de los controles efectuados sobre sus vertidos;

c) que, en caso de que se concedan financiaciones comunitarias a favor de empresas privadas o públicas que produzcan aguas residuales, los resultados de los controles efectuados respeten las normas fijadas por las licencias y por las Directivas comunitarias.

Coste de los proyectos; costes planificados frente a costes reales

78. Las deficiencias técnicas observadas en el diseño y planificación de los proyectos dan lugar, en la mayoría de los casos, a una estimación incorrecta de los costes previstos de las obras que ejecutar. Los costes reales son considerablemente mayores; en todos los Estados miembros visitados y en casi todos los proyectos fiscalizados, se detectaron diferencias significativas de costes. En los apartados siguientes se describen los casos más importantes de subestimación de los gastos subvencionables observados por el Tribunal.

79. En la construcción de la depuradora de la Región del Gran Atenas, en Psytalia (PO FEDER, línea de Ática 1.1), en el momento de la visita de fiscalización se habían completado seis contratos principales, que cubrían el 77 % del coste del proyecto, con un coste de casi el doble del importe previsto [de los ± 40,4 millones de ecus previstos (11 500 millones de dracmas griegas) a ± 78,9 millones de ecus (22 400 millones de dracmas griegas)].

80. En España, el Plan Hidrológico General de Galicia (PHGC), elaborado por las autoridades regionales en 1990, incluía inversiones de ± 19,6 millones de ecus (3 125 millones de pesetas españolas) en el programa de disminución de la contaminación de la Ría de A Coruña. En 1994, el plan regional preveía para dicho programa inversiones de ± 39,2 millones de ecus (6 245 millones de pesetas españolas), lo que supone un aumento del 100 % sobre el plan inicial. Pese a que las diferentes previsiones no son realmente comparables pues habría que tener en cuenta, entre otros factores, la inflación, la inclusión de nuevos proyectos y las exigencias de la Directiva «TARU», es preciso señalar que gran parte del aumento de los costes previstos se debe a los importantes retrasos de ejecución registrados, que fueron provocados por múltiples razones técnicas, jurídicas (expropiaciones) y presupuestarias. Se observaron desviaciones similares en el programa de la «Ría de Vigo», que aumentó de ± 67,2 millones de ecus (10 700 millones de pesetas españolas) a ± 177,1 millones de ecus (28 200 millones de pesetas españolas) (un 163 %), y el de la «Ría de Arousa», que aumentó de ± 29,5 millones de ecus (4 697 millones de pesetas españolas) a ± 51,3 millones de ecus (8 167 millones de pesetas españolas) (un 73 %). El aumento del coste real de los proyectos se examina en el apartado 86.

81. En Irlanda, los gastos finales de construcción de la depuradora de Dingle (PO Envireg), fueron de ± 6,1 millones de ecus (4,9 millones de libras irlandesas), en comparación con un importe previsto de ± 4,1 millones de ecus (3,3 millones de libras irlandesas), lo que supone un aumento de un 45 % sobre los costes previstos.

82. En un proyecto francés, el coste previsto para la construcción de una depuradora de pequeño tamaño, financiada por el FEOGA-Orientación (Matadero de cerdos ABERA), era de 93 000 ecus (0,6 millones de francos franceses). El coste final de la instalación, tras numerosas mejoras técnicas, alcanzó ± 0,9 millones de ecus (6 millones de francos franceses), es decir, diez veces más que los gastos presupuestados.

83. Por último, en la depuradora de Meißen, Alemania (PO FEDER Sajonia), los ingenieros «corrigieron» los costes al alza por obras suplementarias. De todas maneras, estos cambios siempre fueron inferiores al límite del 10 %, por encima del cual, según la legislación nacional [apartado 2 (3.2), parte B de las directrices del Verdingungsordnung Bauleistung (VOB)], deberían haberse renegociado nuevos precios. Con todo, contrariamente a lo mantenido por la Comisión, el Tribunal considera que podrían haberse conseguido importantes ahorros en dicho proyecto sin reducir la eficiencia de la instalación. En particular, resulta innecesario e inapropiado construir un sótano y varias galerías bajo toda la instalación, para tener acceso directo a todas las tuberías y balsas (balsas de oxidación/nitrificación, etc.), a través de pasillos amplios y dotados de una buena calefacción. De todas las plantas de aguas residuales visitadas por el Tribunal, ésta es la única que cuenta con tales instalaciones.

84. El Tribunal reconoce la dificultad de ejecutar proyectos de infraestructura importantes sin aumentos de costes. En todas las formas de planificación técnica a corto y largo plazo, las revisiones de precios son algo previsto y aceptado. El aumento de costes no suele redundar directamente en un aumento en las ayudas comunitarias. Sin embargo, los cambios significativos en los costes constituyen un claro indicio de deficiencias en la planificación y gestión de los proyectos y de retrasos en su ejecución. En la mayoría de los casos, los retrasos desembocan en aumentos de costes.

Retrasos en la ejecución de proyectos y sus efectos de aumento de los costes

85. Existe una correlación muy marcada entre los retrasos registrados en la ejecución de los proyectos y el aumento de los costes de construcción.

86. En Francia, un proyecto financiado por el programa integrado mediterráneo (PIM) para la reducción de la contaminación en el cordón litoral de Biguglia comenzó en 1991, a pesar de que los estudios iniciales se prepararon en 1986. En el mismo contexto, dentro de otro proyecto financiado por Envireg, algunas obras deberían haber finalizado en un plazo de tres meses (septiembre de 1992), pero en realidad se completaron al cabo de veintiún meses (junio de 1994). Las obras de este proyecto fueron encargadas y los procedimientos de licitación se celebraron fuera de plazo en relación con compromisos por un importe de 0,07 millones de francos franceses. Lo mismo sucedió con los procedimientos de licitación de otro proyecto financiado por el programa de operaciones integrado (POI) Corsica 1990-1993 por un importe de 1,4 millones de francos franceses. El comienzo del proyecto de las obras de tratamiento de aguas residuales en la ciudad de Ajaccio sufrió un retraso equivalente. Aunque el PO de Envireg financió los estudios preliminares en 1991, no se encargaron hasta 1993. No se respetarán los plazos para la terminación de la primera etapa (1997) ni, consecuentemente, tampoco los del proyecto global (2000). Se observaron retrasos significativos en la elaboración de los estudios del proyecto de depuradora de Bastia-Sur, financiado por Envireg a comienzos de 1991. Dichos estudios se completaron en 1995 y no en 1993 como estaba previsto; en consecuencia, la nueva depuradora no estará terminada hasta comienzos de 1999. Los mayores retrasos se encontraron en el proyecto de reducción de contaminación en la orilla sur del Golfo de Ajaccio, donde los estudios iniciales comenzaron en 1984 y la depuradora no entró en funcionamiento hasta once años más tarde.

87. En España, en el caso del proyecto «Colector GLI-3 Valladares Lagares», el coste aumentó en un 26 % y el proyecto sufrió un retraso de 28 meses. En el proyecto integrado de reducción de la contaminación en Arteixo, la desviación fue de un 45 %, frente a los costes iniciales y el retraso del proyecto, de 50 meses. En el proyecto de descontaminación integral de Sada, la desviación fue de un 47 % y el retraso, de 15 meses. En el proyecto integrado de reducción de la contaminación de Cabanas y Pontedeume (que sufrió una parada temporal de 28 meses para efectuar «mejoras técnicas» y aún está en construcción), ya se habían alcanzado 38 meses de retraso en febrero de 1997, y los costes habían aumentado en un 23 %. En el proyecto integrado de reducción de la contaminación en Ribeira, aún en construcción, la desviación financiera es ya del 33,5 %. Por último, ya hay un exceso del 30 % en el coste del proyecto de reducción de la contaminación en Rianxo, y la depuradora no era operativa en marzo de 1996 a pesar de estar terminada desde hacía un año.

88. Se observó un retraso de dos años en el proyecto de desagüe subterráneo de la Ría de A Coruña. El proyecto no obtuvo la aprobación oficial de las autoridades locales hasta noviembre de 1996. En tales casos, la empresa constructora es responsable del mantenimiento y funcionamiento de la instalación. El alto nivel de precipitaciones y la ausencia de sistemas de alcantarillado independientes han ocasionado que gran parte de las aguas residuales se vertieran al mar sin tratamiento.

89. En Grecia, se encontraron retrasos significativos en todos los proyectos inspeccionados por el Tribunal, principalmente por razones técnicas y administrativas. La depuradora de Rethymnon sufrió un retraso de veintisiete meses y su coste aumentó en un 257 %. Este proyecto aún es insuficiente para las necesidades de la ciudad. La construcción de la depuradora de Veria prácticamente ha duplicado su coste y, en el momento de la visita, el proyecto aún estaba incompleto. El coste total de los dos proyectos alcanzó ± 6,1 millones de ecus.

90. En Italia, el proyecto de Brienza comenzó en julio de 1990, con una duración de doce meses. A final de 1995, el proyecto no estaba terminado. El proyecto de depuradora de Taranto comenzó en 1991, con una duración prevista de un solo año, y seguía sin estar completado a final de 1995.

91. Los proyectos de Irlanda también experimentaron retrasos en su terminación, por las mismas razones que en otros Estados miembros. Debido a mejoras técnicas, parte del proyecto de Greystones, cofinanciado por el FEDER, entró en funcionamiento con un retraso de dos años. También se observaron retrasos en el proyecto del plan de alcantarillado de Wexford, que sufrió un retraso de tres años en el comienzo de algunas de sus obras. El proyecto no se empezó hasta septiembre de 1993.

Gestión de los proyectos por las autoridades competentes

92. A veces, el desglose de los grandes proyectos dificulta el cumplimiento de lo que disponen los reglamentos de los Fondos estructurales y de Cohesión. En el apartado 3 de su artículo 1, el Reglamento que establece el Fondo de Cohesión [(CEE) (n° 1164/94)] contempla la posibilidad de financiar fases de proyectos, con la condición de que sean «técnica y financieramente independientes». Sin embargo, en ciertos casos, se han dividido proyectos en principio indivisibles para que pudieran ser financiados en primer lugar por el FEDER y más adelante por el Fondo de Cohesión. Así sucede en los proyectos «Greystones Sewerage Scheme» y «Wexford Main Drainage Scheme», fiscalizados por el Tribunal en Irlanda, en los que el mismo contrato con la empresa encargada de la ejecución material de los proyectos fue financiado en parte por el FEDER y, posteriormente, por el Fondo de Cohesión. En consecuencia, es difícil que estas fases de proyectos puedan considerarse proyectos independientes; en realidad, no son más que «fases de pago», que pueden definirse en la práctica como la parte del proyecto que aún no ha recibido financiación FEDER.

93. Esta práctica pone en tela de juicio el respeto y seguimiento de la reglamentación comunitaria en este ámbito. Por otro lado, al dividir los proyectos en fases, se corre el riesgo de facilitar el desglose de los contratos públicos para eludir los topes previstos por las diversas Directivas en esta materia. El Tribunal ya había planteado esta problemática en su Informe especial n° 1/95 sobre el Instrumento Financiero de Cohesión (27).

94. En el plano de los contratos públicos, el Tribunal ha vuelto a comprobar y a señalar a la Comisión los problemas relacionados con las rebajas excesivas para la obtención de contratos, así como el recurso por parte de ciertas administraciones nacionales a diversas posibilidades que les ofrece su legislación -procedimientos de urgencia y otros- y cuyo objetivo es limitar, y a veces eliminar, la competencia. Así, la división de un proyecto en varios subproyectos y contratos públicos ha contribuido a crear esta situación. El Tribunal comprobó que un proyecto griego, financiado por el FEDER (PO Ática, Municipio de Perama), se dividió en 54 contratos públicos. El coste total de dicho proyecto era del orden de 457 207 ecus. Estas prácticas aumentan los retrasos de ejecución, así como los costes de ejecución, y entorpecen la gestión de los proyectos. El Tribunal ya hizo notar ese hecho en sus informes anteriores (28).

95. A menudo, la gestión de los proyectos carece de transparencia. Así, ciertos proyectos -en especial los importantes- acumulan subvenciones comunitarias de diferente origen y, según la normativa vigente, deberían llevarse en contabilidades separadas. Con respecto al beneficiario final, estas distintas formas de intervención se consideran principalmente como ingresos que sirven para financiar, sin distinción, distintas fases del proyecto. Un caso destacable es el de las intervenciones PIM (PIM 1a fase, PIM-medidas conexas, PIM línea adicional) o POI de los proyectos fiscalizados en Córcega: «Saneamiento de la laguna de Biguglia» y «Saneamiento de la orilla sur del Golfo de Ajaccio».

96. Igualmente, el Tribunal comprobó que no siempre era posible conciliar los importes de los gastos declarados a la Comisión por las administraciones centrales con los declarados a las autoridades nacionales por los gestores o los beneficiarios o ambos. La razón principal estriba en la ausencia de una contabilidad separada y de una codificación contable adecuada para el gasto subvencionado, que permita la identificación de los gastos declarados. Así sucede con los proyectos fiscalizados en España «Colector GLI-3 Valladares-Lagares» (PO Medio Ambiente) y «Emisario submarino de A Coruña» (PO Envireg). En la medida «Saneamiento de aguas residuales» del programa Envireg-Stride Córcega, los gastos declarados no han podido conciliarse además con los justificantes de los pagos efectuados por los beneficiarios finales, a pesar de que dichos documentos deberían constituir la base de las certificaciones de gastos.

Mal funcionamiento de las depuradoras

97. Ya se ha hecho referencia anteriormente a la existencia de depuradoras que incumplen las normas de calidad, fijadas por las Directivas (véanse los apartados 58 a 62), y de la necesidad de nuevas inversiones para dotar a dichas depuradoras del nivel exigido. Por lo tanto, se trata de mejorar la calidad del tratamiento ya efectuado. Sin embargo, también existe otro tipo de problemas: algunas depuradoras terminadas aún no funcionan, o bien son ineficaces debido a problemas graves de funcionamiento. En ambos casos, el impacto de la financiación comunitaria queda mermado.

98. El Tribunal comprobó en 1996 que cinco depuradoras de las seis inspeccionadas en Italia, aun estando terminadas, no funcionaban en absoluto, y algunas incluso desde hacía varios meses. Esto se debe sobre todo a la negativa de ENEL (la compañía nacional de electricidad) a conectarlas a la red eléctrica, por falta de créditos disponibles. Esas mismas depuradoras presentaban otros problemas, como la falta de conexión de algunas a la red de canalizaciones, etc. Al no utilizarse esas instalaciones (equipos mecánicos, electrónicos y edificios), existe además un riesgo de deterioro. El importe de los créditos invertidos en esas depuradoras asciende a ± 26,5 millones de ecus (55 125 millones de liras italianas).

99. En Galicia (España), de tres depuradoras finalizadas, sólo funcionaba una. La segunda (Proyectos de saneamiento integral de la población de Sada) funcionaba de forma insatisfactoria, mientras que la tercera (depuradora de Rianxo), puesta a disposición del Ayuntamiento en abril de 1995, no se encontraba en funcionamiento debido, en primer lugar, a no estar conectada a la red eléctrica, pero también a la falta de licitación para su explotación. No se ha alcanzado el objetivo de reducir la contaminación fijado para este tipo de proyectos. El coste total de estos dos proyectos asciende a ± 8,4 millones de ecus.

100. Un estudio, cofinanciado por Envireg (29), que evaluó quince instalaciones de tratamiento en Creta, señalaba que éstas no funcionaban en condiciones óptimas y que debían mejorarse los controles sobre las aguas que vertían. Por último, se han encontrado casos de mal funcionamiento de los sistemas y de las depuradoras en todos los Estados miembros visitados.

101. Los casos ya tratados demuestran la multitud y complejidad de los factores que deben tenerse en cuenta para obtener resultados satisfactorios en lo tocante a la calidad de las depuradoras y para así optimizar las financiaciones comunitarias. Sin duda, estas últimas tienen una función muy importante que desempeñar en la aplicación de una política en este campo. En el contexto del principio de reparto de responsabilidades, corresponde a los Estados miembros garantizar que se mantenga el rendimiento de dichas instalaciones. Principalmente, se trata de aspectos tales como el funcionamiento de las depuradoras, el mantenimiento de la red y los costes asociados, aspectos también examinados, en especial en ciertos Estados miembros.

La iniciativa comunitaria Envireg

102. En 1990, la Comisión lanzó la IC Envireg para contribuir a la protección del medio ambiente y promover el desarrollo económico. Sus objetivos eran sobre todo:

- disminuir la contaminación de las zonas costeras,

- promover el acondicionamiento de las zonas costeras,

- contribuir al dominio de la gestión de residuos industriales,

- desarrollar los conocimientos en materia de concepción y gestión de instalaciones de descontaminación.

103. La contribución total de los Fondos estructurales a la IC Envireg para el período 1990-1993 fue de 500 millones de ecus (a precios de 1990). Las zonas subvencionables fueron las zonas costeras de las regiones del objetivo n° 1, y las de los objetivos nos 2 y 5 b) situadas en la cuenca mediterránea. En lo tocante a los residuos industriales y la asistencia técnica, todas las regiones del objetivo n° 1 eran subvencionables.

104. Casi dos terceras partes de los créditos se han utilizado para disminuir la contaminación en las zonas costeras del objetivo n° 1, en especial mediante la construcción o modernización de infraestructuras y equipamientos destinados al tratamiento de aguas residuales. Por esa razón, el Tribunal fiscalizó la utilización de los créditos FEDER, en las regiones del objetivo n° 1, relacionados con los proyectos de saneamiento de aguas y con la red de asistencia técnica creada por la Comisión para el desarrollo de conocimientos especializados y para intercambios de experiencias, así como con la evaluación a posteriori de la IC Envireg.

Dificultades en la aplicación de la iniciativa comunitaria Envireg

105. La iniciativa comunitaria Envireg fue aprobada en mayo de 1990; como fecha límite de pago, se fijó el 31 de diciembre de 1994 para ciertos programas y el 31 de diciembre de 1995 para otros. La ejecución de dichos programas experimentó retrasos importantes, ya que la mayoría de los Estados miembros presentaron solicitudes de prórroga de las fechas límite. A final del ejercicio 1996, dos años después de la fecha inicial de cierre para ciertos programas y un año después para otros, únicamente tres de los trece programas estaban cerrados (Envireg Provenza-Alpes-Costa Azul, Irlanda del Norte y Portugal). El 17,9 % de los compromisos de la iniciativa aún estaba pendiente de liquidación (véase el cuadro 6).

>SITIO PARA UN CUADRO>

106. Irlanda no solicitó la prórroga de fechas límite. El cierre tardío del programa se debió a las divergencias existentes entre la Comisión y las autoridades irlandesas sobre el concepto de beneficiario final de ciertos proyectos, entre los que se encuentran los relativos a infraestructuras de saneamiento de aguas residuales. Irlanda consideraba beneficiario último al Ministerio del Medio Ambiente (Administración responsable de la financiación de proyectos), y no a los municipios que constituyen las entidades adjudicadoras. Por su parte, los demás Estados miembros consideran beneficiarios finales a las entidades adjudicadoras. Esto ha provocado que las declaraciones de gastos presentadas por Irlanda incluyan gastos pendientes de pago en el momento de la declaración, gastos previsionales, o incluso gastos pagados antes del período de subvencionabilidad. La Comisión debería procurar que se aplicara de forma uniforme en todos los Estados miembros el término «beneficiario final» tal como lo definen las disposiciones financieras que aprueban cada PO, y que las declaraciones de gastos sólo incluyan los gastos verdaderamente realizados, como se prevé en la reglamentación vigente.

107. En Italia, el programa Envireg se enfrentó con problemas de ejecución especialmente importantes, relacionados con la ejecución del MCA Italia 1989-1993. En el caso de Envireg, el Tribunal observó una ausencia de seguimiento del programa, debida principalmente a la falta de transmisión a la Comisión de los datos financieros e informes de ejecución y a que los comités de seguimiento trabajaban a menudo en condiciones precarias (carencia de datos precisos, ausencia ocasional de representantes de las regiones o falta de actas). Así pues, a final de 1994, únicamente se había gastado un 3,5 % de los importes transferidos por la Comisión en concepto de anticipos de 1991 [es decir, un importe de ± 3,1 millones de ecus (6 600 millones de liras italianas)]. Las dificultades de ejecución del MCA Italia han dado lugar a un acuerdo general entre Italia y la Comisión, según el cual se prorroga el programa Envireg hasta el 31 de diciembre de 1996 para los compromisos y hasta el 31 de diciembre de 1997 para los pagos.

108. En el programa Envireg Irlanda del Norte, el 96 % de los créditos estaban destinados a la disminución de la contaminación de las zonas costeras. Con este fin se previeron inicialmente catorce proyectos relativos al saneamiento de aguas residuales. No obstante, las dificultades para adecuar dichos proyectos a las Directivas sobre la calidad del agua y, sobre todo, a la nueva Directiva «TARU», imposibilitaron la realización de la mitad de ellos en los plazos previstos por el programa. Se sustituyeron siete proyectos por un gran proyecto de renovación de una de las dos depuradoras de Belfast, que atendía a 250 000 habitantes. Dicho proyecto -con un coste total subvencionable de ± 16,5 millones de ecus (13,3 millones de libras esterlinas) financiado completamente con créditos nacionales- ya había comenzado en 1986 y absorbió el 68 % de la contribución FEDER a dicho programa. Es preciso resaltar que las orientaciones para los PO Envireg (30) contemplaban exclusivamente como un caso excepcional la financiación de depuradoras de aguas para aglomeraciones de más de 100 000 habitantes. En estas condiciones, los objetivos y prioridades definidos en el marco de Envireg para Irlanda del Norte, y sobre todo con respecto al carácter innovador de los proyectos, sólo se han cumplido en parte.

109. En lo que respecta al Envireg de Galicia, el Estado miembro incluyó un nuevo proyecto relativo al emisario submarino para el saneamiento de A Coruña, que representa el 32 % del total de los gastos subvencionables para dicha comunidad autónoma, es decir, ± 8,8 millones de ecus (1 400 millones de pesetas españolas). En contra de lo que contemplan las Directrices de la Comisión (31), dicho proyecto forma parte de un conjunto que únicamente engloba un tratamiento previo de las aguas residuales de A Coruña, ciudad que supera ampliamente los 100 000 habitantes. Además, ese proyecto no cumple las condiciones de la Directiva «TARU» (artículos 4 y 6).

110. La situación varía según los Estados miembros. Así, en Portugal, la IC Envireg permitió contrarrestar en parte la ausencia de medidas medioambientales en el MCA 1989-1993 y se benefició de un aumento de la contribución FEDER de 13 millones de ecus, procedentes de una transferencia de créditos de la iniciativa REGEN. Esto ha permitido incluir proyectos adicionales.

111. Con respecto a Envireg-Grecia, la Comisión redujo los importes subvencionables en 22 millones de ecus (es decir, en un 15,7 %), y, por tanto, también redujo la cofinanciación FEDER en 15 millones de ecus (un 16 %) con respecto a la programación inicial. Esto se debió a la mala ejecución de la medida 1 del programa, relativa al saneamiento de las aguas residuales, que representaba el 61 % de los créditos. En efecto, de un total de 100 proyectos previstos en principio dentro de esta medida, ha sido preciso abandonar 32. Por otra parte, de los 68 proyectos restantes, 40 también presentaron dificultades de ejecución, de modo que no pudieron terminarse en el marco del programa Envireg. Grecia ha solicitado su inclusión en el nuevo MCA 1994-1999.

112. El programa Envireg-Stride Córcega sufrió una disminución de 6,3 millones de ecus de los costes totales subvencionables (un 14,5 %), mientras que la cofinanciación FEDER aumentó en 1,8 millones de ecus (un 13,8 %). Dicho importe procede de la transferencia de créditos no utilizados del PO Interreg Córcega-Cerdeña y se utilizó para la financiación de la medida 2, «Saneamiento de aguas residuales». La disminución de los costes subvencionables se debió al fracaso parcial de la medida 3, «Eliminación de residuos sólidos», en la que se ha utilizado menos de un 25 % de los créditos disponibles, lo que ha tenido consecuencias en el tratamiento y eliminación de lodos de depuradora.

Red de asistencia técnica «Ambiente e Regione» (AMBER)

113. Uno de los aspectos innovadores de la IC Envireg era el desarrollo de conocimientos especializados y de intercambios de experiencias en los ámbitos que financia, por medio de la red de asistencia técnica AMBER (financiada por un importe de 1 006 573 ecus repartidos en tres años). La red debía facilitar asesoramiento técnico en materia de proyectos a los responsables de programas y de entidades adjudicadoras, a petición de éstos, así como promover el intercambio de información y de experiencias y la transmisión de conocimientos entre las diferentes administraciones implicadas y, por último, asistir a la Comisión especialmente en el seguimiento de la IC. En materia de depuración, la red debía aportar ayuda técnica para el desarrollo de los conocimientos especializados en el diseño y el mantenimiento de instalaciones de depuración de aguas residuales.

114. El análisis de la red de asistencia técnica AMBER se ha considerado importante, en vista de que el Tribunal había comprobado en el pasado que numerosas depuradoras de aguas no funcionaban, sobre todo en las regiones del objetivo n° 1, y de que la Comisión se había comprometido a atender este problema en el futuro (32).

115. En junio de 1991, la Comisión contrató a una oficina de proyectos para constituir dicha red de asistencia técnica. Se firmó un primer contrato de un año de duración, que posteriormente se renovó tres veces hasta el 20 de diciembre de 1994.

116. Es preciso señalar que el aspecto «solicitud de dictámenes técnicos» no ha funcionado; sólo se han gastado 9 000 ecus en este objetivo, situación que se debe a diversos motivos, entre ellos principalmente a que dos de los Estados miembros (España e Italia) con los programas Envireg más importantes (alrededor del 60 % del total) no han utilizado la red. Por añadidura, las autoridades locales han contado con una información escasa sobre la red, debido a que prácticamente sólo se tenía conocimiento de ella en el nivel central. Además, el que la red AMBER no contemplara el pago de los honorarios de los expertos contratados no ha estimulado a las autoridades locales a recurrir a dicha red. Por último, la asistencia técnica ya está garantizada por la administración nacional o por el recurso a consultores externos.

117. Otros cometidos de la red han sido asimismo la preparación de boletines de información y manuales prácticos para las autoridades locales y la organización de conferencias y talleres sobre cuestiones medioambientales. La difusión de dichos manuales también ha sufrido problemas. Hasta el final de 1993 no se hicieron esfuerzos para enviarlos a las colectividades locales situadas en las zonas admisibles para la IC Envireg, a pesar de que la fecha límite para la contratación de obras para Envireg era precisamente el 31 de diciembre de 1993. Por otro lado, de un total de 5 000 ejemplares del manual «Tratamiento de aguas residuales», el Tribunal comprobó que solamente unos 900 se habían distribuido a dichas colectividades.

118. Con respecto a la organización de conferencias, debería permitir los intercambios de experiencias y la transmisión de conocimientos especializados, fomentando especialmente la cooperación bilateral entre las diversas administraciones implicadas. Salvo algunas excepciones, las cooperaciones emprendidas tras esos intercambios no han tenido continuidad.

119. El tercer cometido de la red ha sido la ayuda a la Comisión, que sobre todo se ha concretado en la realización de estudios cuyo alcance iba mucho más allá de los objetivos de la IC Envireg y de los términos del contrato de asistencia técnica. La Comisión ya había comunicado al Tribunal, en sus respuestas al Informe especial sobre el medio ambiente (33), su intención de que la red AMBER dejase de estar limitada a la IC Envireg, para ampliar su campo de acción a los aspectos medioambientales de todas las acciones estructurales. Dicha ampliación se ha efectuado tomando como base un contrato limitado a los programas Envireg y sin proceder a una nueva licitación.

Evaluación a posteriori de la iniciativa comunitaria Envireg

120. La Comisión celebró un contrato, en diciembre de 1993, para la evaluación de la IC Envireg, por un importe de 276 500 ecus. La evaluación de Envireg debía producirse en dos fases y concluir en diciembre de 1995. Los objetivos principales de la primera fase eran la evaluación de los objetivos fijados y del valor añadido comunitario, así como un análisis de los procedimientos administrativos y de los sistemas de gestión de la IC en los Estados miembros beneficiarios. La segunda fase contemplaba el impacto económico de la realización de la IC y no debía comenzar hasta que la Comisión hubiera comprobado que los trabajos realizados en la primera fase tenían una calidad suficiente.

121. No obstante, se presentó un informe final a la Comisión en octubre de 1996, con un retraso de veintianco meses sobre la fecha límite prevista para la primera fase (septiembre de 1994) y de diez meses sobre la de la segunda fase (diciembre de 1995). El coste total de esta evaluación fue de 211 887 ecus y, según la Comisión, el informe ya ofrecía el máximo de información para la evaluación conjunta de la IC Envireg.

122. Por el contrario, el Tribunal considera que ese informe no responde a los objetivos de evaluación previstos y fijados en el contrato, y especialmente:

a) el análisis de los procedimientos administrativos y de los sistemas de gestión es puramente descriptivo y de una calidad muy dispar de un Estado miembro a otro;

b) no se ha efectuado una comparación de los métodos de programación y ejecución, ni una evaluación de las estructuras de gestión con relación a los objetivos perseguidos;

c) no se han efectuado análisis sobre la realización material de los programas y proyectos cofinanciados, ni tampoco evaluaciones que permitieran medir el impacto de dichas contribuciones basándose en indicadores apropiados (con la excepción de Portugal);

d) no se han realizado los análisis presupuestarios y financieros previstos;

e) el impacto de la IC Envireg en la solución de los problemas medioambientales, en los que se centra su actuación (contaminación de las aguas, acondicionamiento de zonas costeras, etc.) no ha recibido un tratamiento suficiente;

f) no se ha establecido vínculo alguno entre Envireg y el desarrollo económico o turístico, o ambos, de la región correspondiente.

Apoyándose en los datos de este informe, no es posible extraer conclusión alguna sobre el impacto de la IC Envireg. Por último, cabe señalar que el comité científico de evaluación no ha llegado siquiera a constituirse.

123. En conclusión, con respecto a la aportación de la IC Envireg, el Tribunal considera que sólo ha cumplido en parte los objetivos fijados en un principio. En el campo del tratamiento de las aguas residuales, no se ha concretado suficientemente el vínculo en términos de calidad de los proyectos entre Envireg y la Directiva «TARU», salvo en Irlanda, con lo que ha sido posible cofinanciar proyectos que no estaban de acuerdo con dicha Directiva. Tampoco se ha concretado el principio de «quien contamina paga» para los proyectos de saneamiento, con lo que ha sido posible financiar proyectos de saneamiento de aguas industriales, a pesar de que las industrias contaminantes no tuvieran autorización de vertido ni efectuaran ningún tratamiento previo de sus residuos.

124. El retraso en la puesta en marcha de la IC también ha limitado su período de aplicación, lo que no ha facilitado la presentación de nuevos proyectos, que sólo constituyen un pequeño porcentaje de los proyectos ya en fase de realización o programados antes de la IC. Los retrasos en la ejecución han sido considerables, como en el caso de Italia, y han conducido al abandono de numerosos proyectos o a la no terminación de otros muchos, como en Grecia, o incluso al cambio sustancial de proyectos incluidos en el programa inicial, como en Irlanda del Norte.

125. El desarrollo de conocimientos especializados e intercambios de experiencias por medio de campañas de información, así como el empleo de la asistencia técnica, han sido muy escasos.

El programa LIFE

126. El Instrumento Financiero para el Medio Ambiente (LIFE) se creó mediante el Reglamento (CEE) n° 1973/92 del Consejo (34) para el período 1991-1995. Este Reglamento fue modificado por el Reglamento (CE) n° 1404/96 del Consejo, que establece el segundo período de LIFE (1996-1999). Se le asignó a LIFE un presupuesto de 450 millones de ecus para el período 1996-1999.

127. Los proyectos financiados por LIFE son principalmente de carácter innovador, con el objetivo de mejorar y difundir entre los Estados miembros conocimientos concretos y técnicos en el ámbito del medio ambiente. Uno de los proyectos LIFE inspeccionados en Francia estaba relacionado con la construcción de una pequeña instalación experimental de tratamiento de aguas, cuyo objetivo era ensayar un método para tratar aguas domésticas de entre 50 y 150 e-h, con un coste bajo. Este proyecto tuvo éxito y sus resultados merecían un aprovechamiento posterior por la Comisión y los Estados miembros, conforme a lo que dispone el Reglamento de LIFE en la letra b) del apartado 1 y el apartado 3 de su artículo 2 sobre la difusión de los resultados de proyectos innovadores. El Tribunal ya ha mencionado estos aspectos en su Informe Anual relativo al ejercicio 1994 (35).

CAPÍTULO IV LA CUESTIÓN DEL CANON DEL AGUA

128. Como ya se explicó en el primer capítulo (véanse los apartados 21 a 23), los costes de aplicación de la Directiva «TARU» son significativos. Se plantea la cuestión de cómo los Estados miembros prevén abordar los costes de gestión, operativos y de sustitución de equipos (amortización). La financiación de los costes de construcción está asegurada principalmente por los presupuestos nacionales y, cuando corresponde, por subvenciones de la Comunidad. Es preciso hacer hincapié en que, en paralelo con las inversiones en infraestructuras de aguas residuales, se están haciendo inversiones similares en proyectos relacionados con el suministro de agua y eliminación de residuos sólidos. La financiación de los costes operativos, de mantenimiento y de sustitución de equipos compete principalmente a las autoridades regionales, provinciales, locales o municipales. Este dinero proviene de los cánones impuestos y cobrados en el nivel local que están englobados en los impuestos locales o en el «recibo del agua».

El canon del agua

129. Los cánones del agua y el modo y base empleados para imponerlos son muy complejos y difieren dentro de Europa. Los cánones varían según el tipo de vertido (36), el grupo de usuarios, la base de tarificación y el organismo cobrador.

130. Un estudio de la Comisión consideró que el canon del agua tenía dos funciones distintas:

a) la función o componente financiero, que se refiere a la financiación de los costes de construcción y operativos de las instalaciones municipales de tratamiento, y

b) la función o componente de incentivo, que se refiere a su acción como estímulo para reducir la contaminación hasta el punto en que los cánones disminuyan.

Todos los países de la Unión Europea tienen sistemas de cobro con función financiera. Sin embargo, hay grandes diferencias en el grado en que el ingreso por cánones cubre los costes del tratamiento de aguas residuales en el ayuntamiento. De acuerdo con el informe ya mencionado, durante el período de 1988 a 1992 los cánones de los usuarios cubrieron una proporción elevada de los costes en Dinamarca, Alemania, Países Bajos y Reino Unido (Inglaterra y Gales). Por contra, cubrieron una proporción relativamente baja de los costes en Portugal y España, mientras que Bélgica ocupó una posición intermedia. En los casos de Irlanda, Luxemburgo, Grecia e Italia, la información era incompleta o inexistente.

131. No se dispone de información suficiente para determinar si los cánones impuestos al usuario estaban estructurados de forma que cubriera los costes totales y supusieran un incentivo suficiente para que quienes contaminan reduzcan las cargas que imponen al sistema.

132. Se puede conseguir una combinación eficaz de las funciones financiera y de incentivo si se fija la tarifa de acuerdo con los requisitos financieros del control de calidad de aguas. Esto quiere decir que los costes de funcionamiento del sistema y de todos los servicios complementarios, incluyendo la amortización de los costes de la inversión, deberían facturarse al usuario de acuerdo con el principio de «quien contamina paga». Este enfoque exige que, al planificar la capacidad de la instalación de tratamiento, no sólo se tenga en cuenta el tamaño de la aglomeración atendida, sino también la reducción de capacidad generada por sus efectos de incentivo; si no, podría producirse un exceso de capacidad.

133. Es motivo de preocupación, por ejemplo, que estos proyectos y los trámites aparentemente emprendidos para su financiación no tuvieran en cuenta las variaciones estacionales de caudal en las instalaciones, con el resultado de que las instalaciones en las zonas turísticas más frecuentadas no pudieron cubrir las necesidades en el punto álgido de la temporada turística.

134. No está claro que se haya conciliado lo suficiente una política racional de cobro según el principio de «quien contamina paga» con el impacto de las subvenciones de la Unión Europea. Los costes de la inversión para mejoras en instalaciones de tratamiento de aguas residuales y los costes de mantenimiento correspondientes son tales que, lógicamente, los Estados miembros desean minimizarlos, o por lo menos obtener el máximo de ayuda posible con el fin de cubrirlos, tanto para reducir su impacto en los presupuestos del sector público como para reducir el impacto de un alto precio del agua en su electorado. En la mayoría de los proyectos fiscalizados por el Tribunal, las autoridades públicas y los operadores ya soportaban dificultades significativas, sobre todo en los siguientes aspectos:

- los anticipos de capital (la cuota de la región en la financiación de la inversión de capital), y

- la fijación de precios aceptables «política» y «socialmente» para su circunscripción.

Además, cuando las instalaciones están cofinanciadas por los Fondos estructurales (y sobre todo por el Fondo de Cohesión, en el que los ingresos asociados deben tenerse en cuenta explícitamente al determinar la cuantía de la ayuda de la Unión Europea [véase el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento del Fondo de Cohesión]), los incentivos políticos y económicos son tales que existe una disposición excesiva a transferir los costes de la lucha contra la contaminación desde el contaminador al contribuyente europeo.

CONCLUSIONES

135. La fiscalización ha demostrado las dificultades de la Comisión en conseguir la aplicación de una política eficaz para luchar contra la contaminación de las aguas en toda la Unión Europea. Cuando les compete totalmente a los Estados miembros y a sus administraciones locales emprender las acciones necesarias para dar cumplimiento a las Directivas, la fiscalización ha demostrado que persisten las dificultades para transponer las decisiones de la Comunidad a la legislación nacional (véanse los apartados 12 a 15); que queda mucho por hacer para crear los programas necesarios para alcanzar los estándares fijados en las Directivas; y que, a menudo, se carece de la información necesaria para evaluar el avance hacia el cumplimiento de dichos estándares. Estos problemas se dan en relación con las tres Directivas abordadas en este Informe (véanse los apartados 16 a 19).

136. La situación tampoco es satisfactoria cuando la Comisión -en representación de la Unión Europea- contribuye directamente a los costes de las instalaciones necesarias para cumplir los estándares fijados en las Directivas. Una elevada proporción de los proyectos dirigidos a mejorar el tratamiento de aguas residuales inspeccionados por el Tribunal no cumplían los estándares fijados por las Directivas (véanse los apartados 59 a 62 y 74 a 76).

137. Tampoco se ha realizado un avance suficiente en la reducción de la contaminación de las aguas debida a los métodos de explotación agrícola intensiva. Nada indica que se esté refrenando a los productores responsables de los casos más graves de contaminación por nitratos, ya sea mediante prohibiciones, mediante cánones concretos sobre sus operaciones o mediante la creación de incentivos efectivos para superar las dificultades. Éste es un problema que aún no se ha abordado adecuadamente en el marco de la reforma de la PAC (véanse los apartados 30 a 36).

138. La situación resulta igualmente insatisfactoria con respecto a los lodos de depuradora. Es inevitable que una aplicación eficaz de la Directiva «TARU» agrave las dificultades en deshacerse de los lodos de depuradora, pero hasta ahora la Comisión no ha dado una respuesta adecuada a este obstáculo (véanse los apartados 38 a 44).

139. Es preciso seguir reflexionando sobre la aplicación eficaz del principio «quien contamina paga», en relación con la contaminación de las aguas. En principio, se deben fijar los cánones e impuestos de tal forma que no sólo se garanticen unos ingresos suficientes para cubrir los costes de inversión y operativos de las instalaciones correspondientes, sino también que los contaminadores más significativos tengan un incentivo para mejorar su comportamiento con el fin de reducir el impacto de los impuestos o cánones que en caso contrario deberían pagar. Al Tribunal le preocupa que el requisito normal para los ingresos generados por proyectos, que deben tenerse en cuenta para determinar la cantidad de financiación que la Unión Europea deba poner a su disposición, pueda chocar con el principio «quien contamina paga»: para tener derecho a la máxima ayuda de la Unión Europea, las autoridades de los Estados miembros pueden perder interés en conseguir que los contaminadores principales carguen con su parte correspondiente de los costes y asuman los incentivos financieros correctos para reducir la contaminación en origen, reduciendo así la carga sobre las infraestructuras públicas (véanse los apartados 128 a 134).

140. Se puede mejorar la coordinación dentro de la Comisión. Si bien sobre la DG XI recae la responsabilidad principal de la política medioambiental de la Unión Europea y la obligación de hacer cumplir las Directivas, necesita reforzar sus lazos con otras DG operativas de la Comisión para garantizar que los programas y proyectos de cuya ejecución son responsables estén plenamente de acuerdo con los objetivos medioambientales de la Unión Europea (véase el apartado 8).

141. El quinto programa de acción para el medio ambiente, presentado al Consejo en febrero de 1993, fija las grandes líneas de actuación comunitaria a medio y largo plazo para un desarrollo de todos los sectores de actividad económica, aunado con un desarrollo sostenible y respetuoso con el medio ambiente. Asimismo fija un calendario para la realización de sus objetivos. Con respecto a la depuración de las aguas, las dificultades que pone de manifiesto el Tribunal en este Informe pueden poner en peligro la consecución de los objetivos del quinto programa a la vista del año 2000. Dicha incertidumbre es compartida por la Comisión y el Parlamento, que también advierten la insuficiencia del avance realizado en el terreno de la lucha contra la contaminación de las aguas. Es preciso que la Comisión y los Estados miembros emprendan acciones importantes, mucho antes de los plazos previstos por las Directivas para su aplicación, con el fin de remediar la situación actual (véanse los apartados 3, 5, 24 a 28 y 51).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 19 de marzo de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L 135 de 30.5.1991, p. 40).

(2) El «equivalente-habitante» es fundamentalmente un valor de conversión que procede de la comparación de aguas residuales comerciales o industriales con aguas residuales domésticas, de acuerdo con la cantidad diaria de aguas residuales o sustancias residuales. Se basa en el parámetro conocido como demanda bioquímica de oxígeno de 5 días (DBO5). Este valor se mide con un ensayo (DBO de 5 días) en el que durante 5 días se reproduce en el laboratorio el proceso biológico de oxidación a fin de determinar la cantidad de oxígeno necesaria para destruir los residuos, en comparación con un valor estándar. La Comisión acepta y aplica esta definición para todas sus medidas.

(3) Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO L 375 de 31.12.1991, p. 1).

(4) Directiva 86/278/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a la protección del medio ambiente y, en particular, de los suelos, en la utilización de los lodos de depuradora en agricultura (DO L 181 de 4.7.1986, p. 6).

(5) Fuente: Ministerio de Medio Ambiente (Servicio de Aguas), París, 1996.

(6) «Necesidades de inversiones medioambientales en las regiones rezagadas - informe final a la Comunidad», julio de 1991 (ERL-España SA).

(7) «Transposición de las Directivas «TARU» y «Nitratos»: enfoques en otros Estados miembros», National Rivers Authority (NRA, organización nacional de gestión de los ríos), Bristol, mayo de 1995.

(8) Fuente: Ministerio de Medio Ambiente (Servicio de Aguas), París, 1996.

(9) La Directiva «TARU») no ha sido transpuesta por Alemania, Grecia ni Italia. La Directiva «Nitratos» no ha sido transpuesta por Austria ni Finlandia, no lo ha sido de manera conforme por Grecia, España, Italia, Países Bajos ni Portugal, y además Francia no la ha aplicado correctamente.

(10) Decimocuarto Informe Anual sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (DO C 332 de 3.11.1997, pp. 184 y 185).

(11) «Informe final a la Comisión sobre la comparabilidad de datos cuantitativos relativos a la recogida y el tratamiento de aguas residuales», European Water Pollution Control Association, abril de 1995, número de contrato con la Comisión B4/3040/93/000924/JS/B1.

(12) Artículo 17 de la Directiva «TARU» y Resolución 92/446/CEE de la Comisión relativa a los cuestionarios para las Directivas del sector del agua, modificada por la Resolución 95/337/CEE.

(13) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Directrices que debe seguir la Unión Europea en relación con los indicadores ambientales y la contabilidad ecológica nacional - Integración de los sistemas de información ambiental y económica» [COM(94) 670 final].

(14) La Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997, que entrará en vigor en 1999, modificará la Directiva 85/337/CEE sobre la valoración de los efectos sobre el medio ambiente de ciertos proyectos públicos y privados (DO L 73 de 14.3.1997, p. 5).

(15) Transposición de las Directivas «TARU» y «Nitratos» (NRA, 1995).

(16) Europés Enviroment, The Dob Oré Os Assessment, Agencia Europea de Medio Ambiente (Copenhague), 1995.

(17) Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 229 de 30.8.1980, p. 11).

(18) Fuente: Cuadro de datos al 15 de enero de 1996 establecido conforme al Reglamento (CEE) n° 1664/93 de la Comisión (DO L 158 de 30.6.1993, p. 19).

(19) «EWPCA: Informe final a la Comisión (DG XI) sobre la comparabilidad de datos cuantitativos sobre la recogida y tratamiento de aguas residuales», abril de 1995.

(20) Apartado 3 del artículo 14 de la Directiva «TARU».

(21) Todas las cifras ofrecidas abarcan el período 1994-1999, salvo en el Fondo de Cohesión y LIFE, que abarcan los períodos 1993-1996 y 1994-1996, respectivamente (véanse los cuadros 2 y 3).

(22) COM(95) 30 final, Bruselas, 20 de marzo de 1995.

(23) «Análisis comparativo del proyecto Envireg (Informe final)», ECOTEC Investigación y Consultoría, abril de 1993.

(24) «Necesidades de inversión medioambiental en regiones del objetivo n° 1», Ecotec, julio de 1993.

(25) Reglamento (CE) n° 1164/94