INFORME ESPECIAL No 1/87 sobre LA CALIDAD DE LA AYUDA ALIMENTARIA Conformidad de los productos de la ayuda alimentaria a la normas aplicables de calidad, cantidad, embalaje, plazo y lugar acompañado de las respuestas de la Comisión (87/C 219/01) (Observaciones con arreglo al artículo 206 bis, apartado 4, del Tratado CEE)

ÍNDICE DE MATERIAS

Apartados

1.Introducción1.1 -1.5

2.Las normas aplicables2.1 -2.17

Los acuerdos de suministro2.4 -2.7

Exhaustividad de los acuerdos2.4

Aplicabilidad de los acuerdos2.5 -2.7

Reglamentación sobre la movilización de las ayudas2.8 -2.17

Ámbito de aplicación2.8

Complejidad2.9 -2.10

Homogeneidad2.11

Contenido2.12-2.17

Embalaje2.12-2.14

Inscripciones2.15

Transporte2.16-217

3.El control de la aplicación de las normas3.1 -3.42

Los controles no específicos3.3 -3.21

Adecuación de los controles no específicos3.3 -3.8

Falta de valor probatorio suficiente3.3 -3.7

Inobservancia de las exigencias propias de la ayuda alimentaria3.8

Complementariedad con los controles específicos3.9 -3.21

La autorización del fabricante3.9 -3.12

El control de fabricación3.13-3.19

El control de calidad previo al embarque3.20-3.21

Los controles específicos3.22-3.42

La autorización de las empresas3.22

El control de calidad efectuado por el adjudicatario3.23-3.24

El control de calidad efectuado a iniciativa del organismo de intervención previamente al embarque o durante él3.25-3.28

El control solicitado por el beneficiario3.29

Los controles pagados por la Comisión3.30-3.32

Consideraciones comunes a los controles para el embarque3.33-3.39

El embarque, etapa decisiva del control de calidad3.33-3.34

Valor excesivo concedido a los certificados de recepción o de conformidad en el embarque3.35-3.39

Control y seguimiento de la ejecución con posterioridad al embarque3.40-3.42

4.Responsabilidades y garantías4.1 -4.54

Valor desigual de las distintas formas de entrega desde el punto de vista de la calidad4.1 -4.4

Obligaciones, garantías y sanciones en las distintas fases4.5 -4.18

Las obligaciones de los agentes4.5 -4.8

Obligación del adjudicatario de ejecutar la ayuda4.5

Obligación del adjudicatario de reponer la ayuda ejecutada de forma defectuosa4.6

Obligaciones del organismo de intervención4.7 -4.8

Los seguros4.9 -4.11

Seguro de cereales retirados de las existencias de intervención4.9

Seguro de transporte marítimo de productos entregados en condiciones CIF4.10

Seguro de transporte en el caso de entrega en destino 4.11

Las fianzas4.12-4.14

Fianza de adjudicación4.12

Fianza de entrega4.13

Fianza por anticipo4.14

La responsabilidad financiera de los agentes4.15-4.17

Responsabilidad financiera del adjudicatario4.15

Retención sobre el pago del adjudicatario y garantía equivalente4.16

Rechazo por la Comisión de un gasto realizado por un organismo de intervención4.17

La garantía de la Comunidad4.18

Evaluación comparativa del objetivo de calidad4.19-4.54

¿ Quién es el beneficiario de la garantía ?4.19-4.23

Garantías de principio a fin o garantías que cubren únicamente una etapa de la ejecución de las ayudas4.24-4.26

Garantías realizables directamente o a través de un tercero4.27-4.33

Garantía de conservación del valor de la ayuda o sanción con valor disuasivo4.34-4.36

Alcance de la responsabilidad económica y definición de las obligaciones

4.37-4.50

Muy frecuentemente el titular de la garantía no hace uso de ella4.39-4.42

Las obligaciones de los agentes no son lo suficientemente estrictas4.43-4.50

La garantía de la Comunidad : ¿ último o primer recurso ?4.51-4.54

5.Elementos de reflexión para una reforma del sistema5.1 -5.24

Aligerar y acelerar los procedimientos5.1 -5.11

Superar la complejidad política de la ayuda alimentaria5.1

Inspirarse en procedimientos más sencillos ya existentes5.2 -5.4

Operaciones triangulares5.2

Las ayudas en productos oleaginosos5.3

Las ayudas de urgencia (artículos 950 del Presupuesto y 137 del Segundo Convenio de Lomé)5.4

Sugerencias para una reforma5.5 -5.11

Asegurar la coherencia de los documentos de gestión5.12-5.14

Mejor definición de los controles y las responsabilidades5.15-5.24

El seguimiento de la ejecución es indispensable, exista o no responsabilidad jurídica5.15

Necesidad de efectuar controles diferentes en las diferentes fases de la ejecución de las ayudas5.16

Sin una definición precisa de las responsabilidades los mejores controles no sirven para nada5.17

Aprobar más contratos con obligación de resultado5.18-5.20

Crear un procedimiento de recepción con audiencia de las partes que condicione el pago al adjudicatario5.21

Revisar el concepto de la póliza de seguro5.22-5.24

6.Cosclusión6.1 -6.3

Anexos :

páginas

Anexo 1 :Inventario y descripción de las entregas defectuosas comprobadas por el Tribunal25-34

Anexo 2 :Diferencias entre el régimen de movilización de los cereales y el de los productos lácteos que pueden incidir en la calidad de la ayuda35-37

Anexo 3 :Glosario38-42

Respuestas de la Comisión42-52

17. 8. 87No C 219/ 1. INTRODUCCIÓN

1.1. La ayuda alimentaria no puede satisfacer correctamente las necesidades para las que ha sido concedida a menos que llegue a su destino en la fecha y en la cantidad previstas y que la naturaleza, las características y el envasado de los productos sean satisfactorios y conformes a lo previsto. Esta conformidad se verifica en relación con el acuerdo de suministro y la reglamentación aplicable. De cualquier forma, los textos no pueden prever todos los casos y nunca podrán ser un sustituto del sentido común y la evidencia.

1.2. Las operaciones que culminan en la distribución de las ayudas son numerosas, complejas y políticamente delicadas:

(a)implican actividades de transformación, envasado, manipulación, almacenamiento, transporte y análisis de los productos;

(b)el Consejo y la Comisión, así como un gran número de agentes, que actúan dentro y fuera de la Comunidad, forman los eslabones de una larga cadena de respon-sabilidades;

(c)el equilibrio interinstitucional dentro de la Comunidad y las relaciones de ésta con los Estados miembros se conciben teniendo en cuenta la política global de ayuda al desarrollo y la política agrícola común.

1.3. En un informe especial, aprobado el 30 de octubre de 1980, el Tribunal de Cuentas efectuó un análisis de conjunto del sistema de gestión de la ayuda alimentaria. El presente informe profundiza este análisis en lo que se refiere a la conformidad de los productos entregados con las normas que dicta el derecho y el sentido común. El Tribunal elaboró una lista de las insuficiencias observadas (aproximadamente 90, relativas tanto a partidas aisladas como a series de partidas) durante sus misiones de control efectuadas entre 1981 y 1985 en más de 20 países y basándose en una investigación de los casos tratados por el servicio de lo contencioso de la ayuda alimentaria de la Dirección General de Desarrollo de la Comisión. Estos casos se relacionan en el anexo 1.

1.4. El número de partidas(1) de ayuda alimentaria entregadas en el período 1976-85, aproximadamente 8 000, es considerable. Por su parte, los 90 casos de entregas defectuosas de los que se da cuenta en el anexo 1 representan un número de partidas difícil de precisar, que es del orden de 200-400. De todas formas, el problema no consiste en evaluar la representatividad de algunos cientos de partidas en relación a los 8 000, sino en utilizar esta muestra para analizar las causas de las deficiencias y proponer solucio-

nes. Las lagunas y contradicciones del sistema actual, que son la causa de esas deficiencias, se han puesto de manifiesto en lo que se refiere a :

(a)las normas aplicables ;

(b)los controles efectuados ;

(c)las garantías establecidas.

El informe concluye con algunas recomendaciones para una reforma del sistema.

1.5. El 8 de enero de 1987 el Tribunal de Cuentas envió por primera vez el presente informe a la Comisión con el fin de permitir a esta institución elaborar sus respuestas. Pocos días antes había entrado en vigor el nuevo reglamento de bases de la política y la gestión de la ayuda alimentaria, el Reglamento CEE no 3972/86 del Consejo publicado en el Diario Oficial del 30 de Diciembre de 1986. Es evidente que todas las observaciones contenidas en el informe se refieren a acciones anteriores a la entrada en vigor del Reglamento (CEE) no 3972/86, el 2 de Enero de 1987. A pesar de ello se hace notar que las reformas introducidas por medio de este nuevo reglamento, que deberán ser completadas en breve con la reforma y unificación de los procedimientos de movilización de los productos (el proyecto de reglamento de la Comisión ha sido ya aprobado), coincide en varios puntos importantes con las sugerencias del Tribunal.

2. LAS NORMAS APLICABLES

2.1. La base de cualquier suministro de ayuda alimentaria la constituye un acuerdo de suministro. La Comunidad se compromete a entregar un número de toneladas de determinado producto y el beneficiario a cumplir determinadas condiciones de recepción y utilización del producto y a dar cuenta de ésta. El acuerdo, preparado y negociado por la Dirección General de Desarrollo (DG VIII), define los derechos y obligaciones del beneficiario.

2.2. La ayuda alimentaria se rige por una serie de disposiciones reglamentarias, en vigor hasta el 1 de Enero de 1987 ;

(a)el único texto de carácter general es el Reglamento (CEE) n° 3331/82(2) del Consejo de 3 de diciembre de 1982 sobre la política y gestión de la ayuda alimentaria, en vigor hasta el 1 de Enero de 1987 ;

(b)dos reglamentos contienen disposiciones aplicables a la movilización de los productos :

i(i)el Reglamento (CEE) no 1974/80 de la Comisión, de 22 de julio de 1980 (cereales y arroz)(3)(4) ;

(ii)el Reglamento (CEE) no 1354/83 de la Comisión, de 17 de mayo de 1983 (leche desnatada en polvo, mantequilla y butteroil )(5)(6) ;

(c)por otra parte, las ayudas alimentarias están sometidas a diversos reglamentos de política agrícola, no sólo cuando se trata de retirar la ayuda de las existencias de intervención, sino también a la hora de movilizarla en el mercado europeo ;

(d)las ayudas también deben respetar la legislación de los Estados miembros ; por ejemplo, determinadas normas sanitarias ;

(e)la ejecución de cada una de la acciones debe efectuarse según un reglamento de movilización y un anuncio de licitación propios, preparados por la Dirección General de Agricultura (DG VI) y aprobados por la Comisión previo dictamen de un comité de gestión.

2.3. El programa anual está definido por :

(a)el presupuesto, que aprueba los créditos por categoría de productos ;

(b)el Reglamento del Consejo que fija las reglas de aplicación para el año en cuestión (cantidades globales para entregar por categoría de productos, lista detallada de productos susceptibles de constituir ayuda alimentaria y lista de países y organismos susceptibles de recibir ayudas) en vigor hasta el último día de 1986 ;

(c)las asignaciones particulares de ayudas, decididas en cada caso concreto por la Comisión.

Los acuerdos de suministro

Exhaustividad de los acuerdos

2.4. Los acuerdos de suministro(7) indican la naturaleza del producto, la cantidad, el embalaje y, a veces, las inscripciones que deben figurar en el envase. Sin embargo,

(a)no entran en el período de entrega, que es objeto de acuerdos informales entre la Comisión y el beneficiario. Otros donantes no dudan en hacerlo. Esta falta de mención exacta del período de entrega da lugar a retrasos en las movilizaciones ;

(b)el puerto de embarque de una entrega FOB(8) tampoco está indicado en los acuerdos. Los licitadores eligen unilateralmente el puerto de embarque. Ello tiende a hacer que aumenten los gastos de transporte marítimo del beneficiario. En numerosos casos de entrega CIF(9) el puerto de desembarque tampoco está indicado en el acuerdo ;

(c)en general los acuerdos se limitan a indicar la naturaleza del producto sin ninguna otra precisión, lo que puede ocasionar el suministro de un producto que no responde exactamente a las necesidades locales. A este

respecto es interesante el caso de las 240 tm de butteroil entregadas en 1983 al programa alimentario mundial (PAM) para Marruecos : el contenido de gérmenes aerobios era superior al máximo autorizado por la reglamentación marroquí. Sólo se puede dar carácter obligatorio a tales normas nacionales mediante su inclusión en el acuerdo y el reglemento de movilización, ya que los organismos de intervención y los adjudicatarios no están obligados por la reglamentación del país beneficiario.

Aplicabilidad de los acuerdos

2.5. En un sentido amplio, el acuerdo de suministro es la carta oficial firmada por las dos partes, precedida y seguida de una correspondencia menos formal, en la que se precisan ciertos aspectos de la ayuda (período de entrega). La DG VIII define las acciones y suscribe los acuerdos de suministro. Más tarde remite una solicitud de movilización (10) a la DG VI, la cual procede o hace proceder por medio de los organismos de intervención a la movilización de las ayudas y establece el reglamento de movilización(11) y el anuncio de licitación(12).

2.6. Sucede a menudo que no se respeta la fecha de entrega prevista, comunicada por la DG VIII a la DG VI, debido a la lentitud de las operaciones de movilización. En concreto, la DG VIII debe reproducir en la solicitud de movilización ciertos detalles de los acuerdos para su transmisión a la DG VI e inclusión en el reglamento de movilización y la experiencia muestra que a veces estos tres documentos se contradicen :

(a)en el caso de un suministro de 15 000 tm de maíz a Mozambique, el acuerdo disponía la recepción en el puerto de desembarque, y el Reglamento de movilización en el puerto de embarque conforme a la solicitud de movilización ;

(b)en la entrega en 1983 (programa de 1982) al Líbano de 250 tm de aceite de soja a través de la OOPS(13), la carta oficial contenía contradicciones que hacían imprecisa la distribucción de los gastos, en concreto los de descarga, y en especial la transferencia de la responsabilidad sobre la mercancía del adjudicatario al beneficiario. Según una interpretación esa transferencia se producía en el puerto de desembarque, y según otra en el de embarque. El anuncio de licitación, al definir las condiciones de entrega como CIF, sin más explicaciones, situaba la recepción en el puerto de embarque, según el significado reconocido por la práctica comercial ;

(c)en el caso del suministro de 500 tm de leche desnatada en polvo concedidas a la Isla Mauricio y entregadas sin vitaminas en 1982, el acuerdo contemplaba la presencia de vitaminas. En la solicitud de movilización se había omitido este requisito ;

(d)en el caso del suministro de 5 000 tm de leche desnatada en polvo demasiado vieja entregadas a la India en 1982, el acuerdo señalaba que no tuviera más de seis meses en la fecha del embarque. El reglamento de movilización permitía hasta nueve meses y medio. La DG VI explicó que las existencias no permitían suministrar un producto más reciente. En realidad, en ningún momento las existencias de leche en polvo de menos de seis meses estuvieron por debajo de las 5 515 tm. Hubiera sido posible reunir las 5 000 tm recurriendo solamente a dos Estados miembros, Reino Unido, 3 140 tm y Dinamarca, 1 900 tm ; el resto, es decir, 475 tm, se encontraba en la República Federal de Alemania.

2.7. Estas situaciones surgen a veces porque no existe ningún documento que constituya la referencia esencial común para todas las partes interesadas. El acuerdo vincula al beneficiario y a la Comunidad. El reglamento de movilización va dirigido al organismo de intervención y al adjudicatario. Se trata, pues, de dos documentos distintos, elaborados por dos direcciones generales diferentes. La coherencia entre estos dos documentos, que debería asegurarse por medio de un tercer documento de enlace, la solicitud de movilización, no siempre se ha respetado.

Reglamentación sobre la movilización de las ayudas

Ámbito de aplicación

2.8. Las reglas de movilización de las ayudas se establecieron para los cereales (Reglamento (CEE) no 1974/80)(14) y para los productos lácteos Reglamento (CEE) no 1354/83(15), pero no existe un reglamento equivalente para los aceites vegetales ni para el azúcar y los otros productos . Esta importante laguna está paliada por disposiciones particulares en anuncios de licitación, que no pueden sustituir a un reglamento de valor permanente, cuidadosamente elaborado. Las entregas en destino son práctica común en toda clase de productos ; sin embargo, el Reglamento (CEE) no 1974/80 sobre la movilización de cereales no las contempla.

Complejidad

2.9. La movilización de la ayuda alimentaria está caracterizada por la repetida aparición en textos de carácter particular de disposiciones de carácter general y permanen-

te. Es cierto que se han codificado las reglas de movilización para los cereales entregados en condiciones FOB o CIF y para los productos lácteos. Pero para los demás las reglas se repiten en cada reglamento de movilización o anuncio de licitación en términos idénticos (naturaleza de los controles de calidad, lista de documentos que el adjudicatario debe presentar para ser pagado, normas relativas a los envases, obligación de depositar una fianza, etc.). Tampoco debe llevarse hasta el absurdo la separación en textos diferentes de reglas generales y de disposiciones específicas : un error de inscripción en sacos de leche en polvo se explicaba por un reglamento particular que exigía la inscripción a la República de Túnez , junto con la mención donación de la Comunidad Económica Europea establecida de forma general por el Reglamento (CEE) no 1354/83(16) sobre movilización de productos lácteos. Los sacos no llevaban más que la mención, indebidamente abreviada : donación de la CEE .

2.10. Determinadas disposiciones de política agrícola se aplican a la ayuda alimentaria, aunque de forma variable según los casos. Son numerosas las normas de calidad y acondicionmiento exigidas para la entrada en existencias de intervención y la ayuda alimentaria se beneficia de ellas cuando el producto proviene de esas existencias. Además, algunas de esas normas se aplican a una parte de los productos de la ayuda alimentaria movilizados en el mercado (productos lácteos).

Homogeneidad

2.11. El Reglamento (CEE) no 1974/80(17) (cereales) y el Reglamento (CEE) no 1354/83(18) (productos lácteos) presentan numerosas diferencias susceptibles de incidir en los problemas de calidad y que, en su mayor parte, no están justificadas dada la naturaleza de los productos (véase anexo 2).

Contenido

Embalaje

2.12. En el caso del butteroil , no existe ninguna disposición sobre la forma de los envases, ni el espesor o el peso de la chapa que los forma. La experiencia ha mostrado en numerosas ocasiones que el modelo más corriente, de 5 kg de capacidad, no es lo suficientemente sólido. No son suficientes los controles de resistencia de las cajas que contienen estos envases. A menudo las cajas llegan deteriorades y abiertas. La disposición sobre la resistencia al agua de las colas utilizadas no garantiza que sean duraderas. Tampoco está previsto el fleje de las cajas. La Comisión sólo conseguirá prevenir los deterioros con disposiciones técnicas fruto del estudio de los casos producidos.

2.13. En lo que se refiere a los sacos de leche en polvo, el Reglamento (CEE) no 1354/83(19) remite pura y simplemente a las disposiciones del Reglamento (CEE) no 625/78 de la Comisión, de 30 de marzo de 1978(20), relativo al almacenamiento público de leche desnatada en polvo en la Comunidad. Las condiciones en los países receptores exigen embalajes diferentes.

2.14. El Reglemento (CEE) no 1354/83(21) contempla la posibilidad de envíos de leche vitaminada en bolsas de 1 ó 2 kg acondicionadas en unidades de 20 kg. Esta fórmula es mejor pero poco utilizada y claramente relegada por la que han adoptado Suiza y Estados Unidos : envases de 2 a 5 kg.

Inscripciones

2.15. En lo que se refiere a las inscripciones en los envases, ciertas lagunas son imputables a los adjudicatarios, como, por ejemplo, la falta de la mención donación de la Comunidad Económica Europea a (nombre del país) o la fecha de fabricación del producto. Ahora bien, ha sido el reglamento el que ha omitido el modo de utilización y la fecha límite de consumo de los productos lácteos.

Transporte

2.16. La condición puerto de embarque comunitario con líneas regulares con el país destinatario , que la DG VIII intentaba imponer en sus solicitudes de movilización en condiciones FOB, quedaba a menudo reducida a puerto comunitario en los reglamentos de movilización. La elección del puerto se dejaba a discreción del adjudicatario y el beneficiario se veía a veces obligado a costear un flete a partir de ese puerto. El Reglamento de los Productos Lácteos (CEE) no 1354/83(22) añadió esta claúsula ; Dicho puerto se elegirá en función de la existencia de una conexión con el país destinatario durante el período de embarque fijado en el anuncio de licitación. Dicha conexión no podrá comprender ni un sólo transbordo en otro puerto europeo de la Comunidad . Esta claúsula, que falta en el Reglamento de los Cereales (CEE) no 1974/80(23), se incluye en todos los reglamentos de movilización de entregas de cereales en condiciones FOB. El adjudicatario sigue siendo el que elige unilateralmente el puerto de embarque. Esta elección puede influir en los costes sufragados por el beneficiario tanto o probablemente más que en los que debe soportar el adjudicatario y resultar en una reducción del valor económico neto de la ayuda.

2.17. En este sentido, sólo se formulan exigencias relativas a la calidad sanitaria y a la antigueedad de los buques cuando se trata de condiciones CIF y no cuando se trata de entrega en destino . La Comisión debe dotarse de los medios necesarios para evitar los numerosos armadores

desaprensivos cuyas tarifas sólo son competitivas debido a las arriesgadas condiciones de transporte en buques en estado deplorable, o a las prácticas de dumping de ciertos países.

3.EL CONTROL DE LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS

3.1. Para garantizar la calidad y la conformidad de la ayuda alimentaria existen los siguientes controles :

(a)procedimiento de autorización del adjudicatario ;

(b)procedimiento de autorización del fabricante ;

(c)control de fabricación del producto ;

(d)control sanitario del Estado miembro ;

(e)control de admisión en existencias de intervención ;

(f)control de calidad efectuado por el adjudicatario ;

(g)control aduanero de la cantidad ;

(h)control de calidad previo al embarque a iniciativa del organismo de intervención ;

(i)control de calidad del beneficiario previo al embarque ;

y, eventualmente,

(j)un control al desembarque ;

(k)un control a la llegada a destino.

3.2. Ciertos controles son específicos de la ayuda alimentaria, por ejemplo, los mencionados en (a), (f), (h), (i) y, en su caso (j) y (k). Las operaciones de ayuda alimentaria están sometidas a otros controles en virtud del derecho común de los Estados miembros o de la Comunidad. Tal es el caso de los controles mencionados en (d), (e) y (g). Según los casos, los controles mencionados en (b) y (c) son o no específicos.

Los controles no específicos

Adecuación de los controles no específicos

Falta de valor probatorio suficiente

3.3. El valor probatorio de los controles no específicos es a veces dudoso. En su realización no se tiene una participación activa de todas las partes, en el sentido de que el beneficiario no forma parte de ellos, ni siquiera está

presente. Por otra parte, exceptuando el aduanero, son ya controles antiguos en la fecha del embarque. Un certificado de calidad caduca en poco tiempo. Tal es el caso de los controles sanitarios efectuados por los Estados miembros según sus propias normas. Además, los resultados de esos controles sanitarios en los Estados miembros a veces son desmentidos por otros controles posteriores.

3.4. Los productos que han de retirarse de las existencias de intervención están sometidos a las normas y controles de admisión en existencias de intervención, cuando existen, lo que no siempre es el caso :

(a)en lo que se refiere a los cereales, no está previsto su control al 100 % antes de su admisión en almacén. Las muestras tomadas siguiendo un procedimiento contradictorio deben ser sometidas a análisis en un laboratorio autorizado únicamente en el caso de que no se llegue a un acuerdo sobre la calidad y las características del cereal ofrecido . En caso de acuerdo, no está previsto el análisis en laboratorio ;

(b)en lo que se refiere a los productos lácteos, se realiza un primer filtro mediante el procedimiento de autorización del fabricante y un segundo mediante controles durante la fabricación. Pero esto no se aplica a la mantequilla, la cual es producida por un número demasiado alto de agricultores y cooperativas. Al entrar en almacén, se analizan muestras para verificar el respeto a las normas de calidad. Además, la mantequilla está sometida a un período de prueba de almacenamiento de dos meses que, si resulta negativo, implica el rechazo.

3.5. Tras los controles del Tribunal sobre la calidad de las existencias, se puede dudar de que todas estas verificaciones sean efectuadas (véase Informe Anual relativo al Ejercicio 1985, capítulo 4). Además, deben hacerse tres observaciones :

(a)una vez admitido el producto en almacén, la reglamentación no prevé controles periódicos ulteriores ;

(b)el producto puede estar deteriorado en el momento de ser movilizado ;

(c)los casos de mala calidad son más frecuentes cuando el producto procede de existencias de intervención.

3.6. La Comisión es consciente de esto, hasta el punto de haber decidido costear controles sistemáticos relativos precisamente a las entregas procedentes de existencias de intervención, lo cual ha dado resultados excelentes (apartado 3.30) y prueba al mismo tiempo que los controles de admisión en existencias de intervención no son suficientes.

3.7. El control aduanero de las cantidades previsto antes del embarque no afecta más que al 0,8 %, 1 % ó 2 % de las cantidades totales exportadas(24).

Inobservancia de las exigencias propias de la ayuda alimentaria

3.8. Las disposiciones en materia de ayuda alimentaria son más rigurosas que las normas de derecho común. Para los cereales y el arroz, las normas de calidad sobrepasan a veces las condiciones mínimas exigidas para la admisión en intervención. Los sacos de leche en polvo difieren algunas veces de los que prevén los textos de la política agrícola común, y para los cereales, normalmente almacenados a granel, su ensacado es una operación que forma parte de la movilización. Finalmente, las inscripciones en los envases son específicas de la ayuda alimentaria. Así, incluso aunque siempre fueran fiables, los controles específicos no bastarían, ya que no tienen en cuenta las exigencias propias de la ayuda alimentaria. La reglamentación no siempre prevé la complementariedad con los controles específicos.

Complementariedad con los controles específicos

La autorización del fabricante

3.9. No existe un procedimiento de autorización para los cereales. En el caso de los productos lácteos, la cuestión es bastante compleja :

(a)la fabricación puede constar de dos fases :

(i)primera fase : fabricación de mantequilla o de leche desnatada en polvo ;

(ii)segunda fase (eventual) : transformación de la mantequilla en butteroil ;

(b)en los procesos habituales la vitaminación de la leche en polvo se efectúa durante la fabricación y es, por lo tanto, inseparable de ésta.

3.10. Para la primera fase de la fabricación, las disposiciones en vigor no siempre tienen el mismo alcance :

(a)cuando el producto se compra en el mercado, el artículo 3, apartado 3 del Reglamento (CEE) no 1354/83(25) remite al procedimiento de autorización para admisión en las existencias de intervención. Pero añade : únicamente podrá autorizarse a las empresas que dispongan de instalaciones técnicas adecuadas para cumplir las obligaciones previstas en el presente reglamento , es decir, previstas específicamente para la ayuda alimentaria ;

(b)para los casos de retirada de las existencias de intervención, los productos de la ayuda alimentaria se benefician automaticamente del procedimiento de autorización para la entrada en existencias. Pero ello no implica cumplir las obligaciones específicas de la ayuda alimentaria. Como la reglamentación de la ayuda alimentaria es más estricta que la reglamentación general, se produce una laguna.

17. 8. 87No C 219/3.11. La autorización del fabricante de la segunda transformación no está regulada de manera más homogénea:

(a)en lo que se refiere al butteroil (fabricado casi exclusivamente para la ayuda alimentaria), el procedimiento de autorización es específico y exige instalaciones técnicas apropiadas para cumplir las obligaciones propias de la ayuda alimentaria ;

(b)en los casos de vitaminización de la leche desnatada en polvo, el reglamento no incluye una disposición paralela a la del butteroil . Esta laguna parece ser resultado de un puro olvido.

3.12. En caso de infracción de las condiciones de autorización, ésta es retirada temporal o definitivamente. Este conjunto, más bien complejo, constituye un andamiaje jurídico carente de homogeneidad y exactitud. De ello resulta, sobre todo, que los fabricantes proveedores de ayuda alimentaria que hacen uso de las existencias de intervención eluden las condiciones de autorización propias de la ayuda alimentaria.

El control de fabricación

3.13. En lo que se refiere a los productos lácteos, el control durante la fabricación sólo es específico y sistemático para el butteroil y la vitaminización de leche desnatada en polvo. En cuanto a la mantequilla, el control de fabricación no está previsto en la reglamentación comunitaria. Para la leche en polvo, el Reglamento (CEE) no 1354/83(26) hace extensivo a los productos comprados en el mercado el control durante la fabricación previsto para los entregados a intervención.

3.14. Al estar previstos en un reglamento de la política agrícola común, estos controles de la primera fase de fabricación no son específicos de la ayuda alimentaria. Son periódicos, frecuentes , como lo indica este reglamento, pero no son sistemáticos, es decir, no se efectúan en todas las partidas. Por consiguiente, de ningún modo se les puede considerar garantes de la calidad de cada suministro de ayuda alimentaria.

3.15. La verificación de que las materias primas utilizadas son únicamente la leche o los componentes lácteos autorizados sólo puede hacerse durante la fabricación. Así, los laboratorios declaran que es imposible, a partir de los análisis existentes, saber a posteriori con certeza si el butteroil contiene o no materias grasas vegetales. Desde el punto de vista del precio de coste la sustitución de la mantequilla por aceite vegetal es muy tentadora : en 1986, el aceite vegetal valía aproximadamente 1 100 ECU/tm y la mantequilla 3 100 ECU/tm. Las mismas consideraciones valen para la leche desnatada en polvo y el suero lácteo en polvo.

3.16. En la fase de autorización de empresas se toman ciertas precauciones. Para la leche desnatada en polvo, la planta de producción no puede ser autorizada a menos que

se comprometa a mantener permanentemente registros del origen de las materias primas, las cantidades tratadas y producidas, el procedimiento de fabricación y la identificación de los lotes producidos. Del mismo modo, para la fabricación del butteroil únicamente podrá autorizarse a las empresas que dispongan ... de locales que permitan el aislamiento e identificación de las posibles existencias de materias grasas no butíricas .

3.17. Pero aunque las instalaciones separan claramente los almacenes y las cadenas de fabricación de productos autorizados de los de otros productos, faltaría por controlar que no se produzcan interferencias fraudulentas durante la fabricación y que no se cometan fraudes en la teneduría de registros. Para que estos controles, si no sistemáticos, sean eficaces, deberían ser inopinados y producirse en cualquier momento. El Tribunal de Cuentas ya tuvo ocasión, a raíz de un control en una empresa fabricante de butteroil , de descubrir en sus locales un gran número de bidones de aceite vegetal vacíos. Para verificar el uso que se había hecho de este aceite, hubiera sido necesario estar presente en el momento de su utilización, o realizar una inspección a fondo de sus documentos comerciales. Un adjudicatario que había cometido un fraude de ese tipo en entregas efectuadas en 1976 y 1977 fue identificado por la Comisión, sin que le hayan sido aplicadas sanciones económicas en la liquidación. Una misión del Tribunal descubrió en Indonesia un caso de suministro de leche en polvo que levantó las mismas sospechas de adición de materias vegetales.

3.18. El artículo 7 del Reglamento (CEE) no 1354/83(27) dispone de manera muy general que : Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar ... la ausencia de materias grasas no butíricas en los productos comprendidos en un suministro , en concepto de ayuda alimentaria. En caso de retirada de las existencias de intervención, el adjudicatario se compromete a fabricar el butteroil que deba suministrarse exclusivamente con la mantequilla que retire a tal efecto del organismo de intervención . Lo cual ofrece solamente una garantía teórica.

3.19. En resumen, los controles durante la fabricación son en muchos casos insuficientes. Se refieren a la fabricación del producto a partir exclusivamente de las materias primas previstas y las cantidades producidas y a la conformidad del envase y del marcado, pero no suelen incluir el análisis químico y bacteriológico del producto.

El control de calidad previo al embarque

3.20. En el caso de los cereales, este control es obligatorio. No sucede lo mismo con los productos lácteos, para los que el control de calidad sólo es obligatorio :

(a)cuando el producto se compra en el mercado ;

(b)en el proceso de vitaminización de la leche en polvo o de la transformación de mantequilla en butteroil .

Así pues, para un producto de primera transformación - mantequilla, leche desnatada en polvo no vitaminada - procedente de existencias de intervención, no está previsto, en principio, ningún control antes del embarque.

3.21. Es cierto que cuando el beneficiario no está representado en el embarque de una entrega FOB o CIF para extender al adjudicatario el certificado de recepción (que debe certificar la calidad conforme de la mercancía), el organismo de intervención debe sustituirle y entregar un certificado equivalente a un certificado de recepción. Ello implica verificar la conformidad de la mercancía, incluso en el caso de producto lácteo procedente de existencias de intervención. En cambio, en caso de un FOB o un CIF en el que el beneficiario estuviera representado, y no hubiera solicitado la verificación y en el de una recepción en destino, en que no es necesario que se extienda un certificado en el embarque, hay una clara ausencia de control de calidad previo al embarque.

Los controles específicos

La autorización de las empresas adjudicatarias

3.22. Las empresas que participan en un suministro de ayuda alimentaria, ya sea como fabricantes, intermediarios comerciales o transportistas, deberán ser empresas autorizadas. En el caso de los cereales, no está prevista tal autorización del proveedor. Esta omisión ha permitido al mismo adjudicatario entregar sucesivamente 15 000 tm de maíz no conforme a Mozambique, 8 000 tm de maíz no conforme a Burkina Faso, y varias partidas de maíz de calidad impugnada por los beneficiarios.

El control de calidad efectuado por el adjudicatario

3.23. En el caso de los cereales, el adjudicatario no está obligado a efectuar controles de la mercancía que le es entregada. En el caso de productos lácteos debe verificar las cantidades puestas a su disposición y la calidad de los envases. Excepto en el caso del butteroil , en el que los interesados pueden, antes de comprometerse, examinar la mantequilla, no se hace ninguna mención a la calidad de los productos. No hay ninguna razón que justifique esta diferencia de trato.

3.24. Naturalmente, nada impediría al adjudicatario efectuar controles de calidad. Pero dichos controles correrían a su cargo. La necesidad del control de calidad se deja sentir, sobre todo, en el marco de operaciones comerciales donde el comprador tiene un evidente interés en asegurarse de la

buena calidad de la mercancía, con el fin de evitar cualquier sanción por parte de su cliente. En una operación de ayuda alimentaria, el beneficiario, que hace el papel de cliente, carece del poder de sanción propio del que paga. Por otra parte, un Estado pobre no está en la mejor posición para intervenir con vigor y eficacia en las relaciones comerciales europeas. Además, una dificultad objetiva reside en la dispersión, a veces inconcebible, de los depósitos de los que una sola partida debe ser retirada. En el caso de los productos lácteos entregados a Túnez en 1983, 421 tm de mantequilla hubieron de retirarse de tres almacenes diferentes situados en dos departamentos franceses no limítrofes y 1 000 tm de leche en polvo de cinco depósitos diferentes rapartidos por toda Francia.

El control de calidad efectuado a iniciativa del organismo de intervención previamente al embarque o durante él

3.25. El control de calidad de los cereales se efectúa siguiendo el procedimiento de participación de las partes : se invitará al adjudicatario y al representante del benefi-ciario a participar en dicha operación . Ello no está previsto en el caso de los productos lácteos. También la palabra participar debe matizarse. El término figura en la versión francesa del Reglamento. Take part es un buen equivalente en inglés. Los equivalentes alemán ( teilnehmen ) y danés ( deltage ) son igualmente satisfactorios. Por el contrario, el italiano presenziare y el neerlandés aanwezig zijn tienen el sentido mucho menos marcado de asistir .

3.26. Otras diferencias entre cereales y productos lácteos :

(a)en el caso de cereales, el organismo de intervención hará que se efectúe un control por un laboratorio independiente ; en el caso de los productos lácteos controla el propio organismo, lo que no representa la misma garantía de objetividad ;

(b)los controles se efectúan normalmente en el puerto. Para la leche en polvo vitaminada y el butteroil se da por válido el control de fabricación, cuyas insuficiencias ya han sido puestas de relieve. Además, en el momento del embarque, ese antiguo control ha perdido parte de su valor.

3.27. En varias ocasiones, determinados organismos de intervención han aplicado mal la reglamentación :

(a)en el caso de 500 tm de leche en polvo entregada a China en noviembre de 1981, el organismo belga no efectuó el control de conformidad reglamentario ;

(b)el control de calidad previo al embarque de 15 000 tm de maíz entregadas a Mozambique en julio de 1983 por la Comisión fue efectuado por el propio organismo de intervención francés :

ii(i)debería haber sido efectuado por laboratorios independientes. En el marco del procedimiento

por infracción incoado contra Francia por motivo de esta movilización, la Comisión omitió este punto ;

i(ii)el organismo declaró la mercancía conforme a la calidad requerida tomando como referencia las calidades mínimas para la admisión en intervención, menos estrictas que las normas de calidades-tipo aplicables ;

(iii)el organismo de intervención sólo encontró para defenderse la excusa de que reglamento de movilización no precisaba que el maíz debiera ser adecuado para el consumo humano . Ese reglamento, parecido a todos los reglamentos anteriores, hacía referencia, al igual que aquéllos, a la ayuda alimentaria y a la reglamentación de carácter general de la ayuda alimentaria, que precisa, a mayor abundamiento, que la ayuda se suministra con fines humanitarios para elevar el nivel nutritivo de las poblaciones beneficiarias , lo que excluye cualquier confusión con el suministro de alimentos para consumo animal.

3.28. Los numerosos ejemplos de calidad defectuosa de productos cubiertos por un certificado de conformidad inducen a pensar que, en muchos casos, este certificado, emitido por el organismo de intervención, es entregado sin una verificación en profundidad, debido al hecho de que el beneficiario está ausente en el momento del embarque.

El control solicitado por el beneficiario

3.29. En el caso de los productos lácteos, el beneficiario puede exigir un control de la calidad, la cantidad y el envase de la mercancía antes del embarque. Si tras ellos el beneficiario objeta, el organismo de intervención encarga un segundo control cuyos resultados son determinantes. En el caso de los cereales, los textos sólo autorizan al beneficiario a participar en el control de calidad promovido por el organismo de intervención. También puede impugnar el resultado. Ello da lugar a un segundo control determinante, efectuado obligatoriamente por otro laboratorio. Hasta fecha reciente, el beneficiario rara vez estaba representado en el embarque. En el acuerdo de suministro no se le informaba de la facultad que le concedían los reglamentos. Asimismo, los gastos ocasionados por los controles solicitados corrían a cargo de la parte perdedora, lo que podía hacer dudar a más de uno. No obstante, esta situación ha evolucionado gracias a los controles que paga la propia Comisión.

Los controles pagados por la Comisión

3.30. Actualmente, la Comisión hace un uso más generalizado (64 % de 1,7 millones de ECUS en 1985) de los créditos reservados a los controles de calidad y no utilizados durante mucho tiempo (menos del 10 % de 1981 a

1983). En lo que se refiere especialmente a los productos lácteos de intervención, la Comisión decidió comprometerse en los controles pagándolos más frecuentemente ella misma. De ello ha resultado, según afirma, una disminución importante de los casos de quejas por mala calidad.

3.31. Desde entonces, algunos organismos de intervención han obstaculizado esos controles invocando la falta de una base jurídica que conceda a la Comisión el derecho de efectuar en su propio nombre controles de calidad. Como respuesta, la Comisión decidió pagar controles efectuados no sólo en su propio nombre, sino también en nombre de los beneficiarios y a petición suya. Los acuerdos de suministro fueron modificados con el fin de informarles de ello y se encargó a la Dirección General de Desarrollo la tarea de sensibilizar a los países beneficiarios sobre esta posibilidad. Incluso si estas medidas no son las únicas que han de tomarse en materia de control de calidad, deberían ya suponer una mayor implicación del beneficiario en el seguimiento de la ejecución de las ayudas y una sensible reducción del número de casos de mala calidad. Pero la obstrucción por parte de organismos de intervención se manifestó igualmente en casos de ese tipo, a pesar de una base jurídica ya innegable, al menos para los productos lácteos.

3.32. El Tribunal de Cuentas no puede sino animar a la Comisión a perseverar en la vía del incremento de los controles mediante la elaboración de propuestas de modificación de los reglamentos que le permitan, sin ambigueedades, efectuar controles también en su propio nombre.

Consideraciones comunes a los controles para el embarque

El embarque, etapa decisiva del control de calidad

3.33. En comparación con todos los controles realizados con anterioridad, los previos al embarque tienen una importancia fundamental. Constituyen el último tamiz destinado a comprobar la conformidad de los suministros, no sólo con las normas generales de inspección sanitaria, sino también con las disposiciones específicas de la ayuda alimentaria de que se trate, tales como tonelaje y características precisas de los productos y de su envasado. Su importancia se aprecia también en relación a todas las fases posteriores de la ayuda. En las condiciones entrega en destino (28), aunque la calidad se evalúe definitivamente a la llegada al destino, los controles de embarque tienen por objeto eliminar sin más dilación las mercancías que no son conformes en ese momento. En las ayudas financiadas solamente hasta el puerto de embarque(29) o de desembarque(30), las más numerosas con mucho, el descargo (31) a los agentes europeos, en particular al adjudicatario, el cual puede cobrar sus servicios inmediatamente después, se da en el momento del embarque.

3.34. No siempre ha sido así. Según el antiguo Reglamento de Movilización de Productos Lácteos, el Reglamento (CEE) no 303/77, de 14 de febrero de 1977(32), en un caso de financiación hasta el puerto de desembarque, la

entrega se consideraba efectuada, y los riesgos pasaban del adjudicatario al beneficiario, en el momento del desembarque. Por otra parte, en el caso de una financiación hasta el puerto de desembarque, no se aplicaba el concepto de FOB comercial(33), sino el FAS(34). La Comisión modificó ese sistema para ajustarse a las prácticas y a las acepciones comerciales corrientes de FOB y CIF(35)(36).

Valor excesivo concedido a los certificados de recepción o de conformidad en el embarque

3.35. El decisivo valor jurídico concedido a los controles y a la recepción en el momento del embarque no es satisfactorio. En primer lugar, los controles previos al embarque presentan lagunas y no siempre son fiables (véanse apartados 3.20, 3.21 y 3.25-3.28). Por otra parte, todas las consecuencias de incidentes que puedan producirse después del embarque recaen sobre el beneficiario, incluso cuando la Comunidad financia hasta el momento del desembarque. Esta solución es comprensible en el marco de exportaciones comerciales en las que el comprador puede sancionar los incumplimientos del vendedor rehusando pagar el suministro o cambiando de proveedor en el futuro. Pero el beneficiario de una ayuda alimentaria no dispone de estas armas económicas. Por tanto, el ajuste de las condiciones de entrega de las ayudas alimentarias a los usos comerciales pierde gran parte de su justificación.

3.36. Hay más. El sistema de expedición de certificados de recepción en el embarque se basa en la ficción de que los resultados de los controles efectuados se elaboran y comunican inmediatamente a los interesados, permitiendo así al beneficiario (o al organismo de intervención) expedir con conocimiento de causa los certificados de recepción (o de conformidad) inmediatamente después de la carga . Esta ficción está muy lejos de la realidad. Los controles de calidad encargados a laboratorios por los organismos de intervención, sobre todo en materia de productos lácteos, necesitan varios días, incluso varias semanas, hasta la comunicación de los resultados.

3.37. Sucede lo mismo cuando es el beneficiario quien solicita un control. El calendario de envío de 1 000 tm de leche desnatada en polvo y de 345 tm de butteroil entregadas a Túnez dentro del programa de 1982 es elocuente a este respecto :

-Toma de muestras a cuenta de Túnez

8 11 1983 ;

-Análisis solicitados por Túnez al Laboratorio Central de Higiene Alimentaria (Francia)

10 11 1983 ;

-embarque en Amberes

14 11 1983 ;

-expedición de certificado de recepción

14 11 1983 ;

-desembarque en Túnez

29 11 1983 ;

-resultados de los análisis solicitados

12 12 1983,

es decir, 28 días después de que hubiera zarpado el barco e incluso 13 días después del desembarque.

3.38. Es impensable que un barco espere pacientemente estos resultados para levar anclas. Muy a menudo el barco zarpa antes de los resultados del primer control y está ya lejos cuando se dispone de los resultados del segundo control determinante previsto por los reglamentos en caso de impugnación del primero.

3.39. No se puede, pues, aceptar que estos certificados de recepción y de conformidad tengan un valor de descargo incondicional. En ellos debería figurar una claúsula de conformidad salvo vicios ocultos a la que se pudiera recurrir a la vista de los resultados de controles científicamente válidos. Por otra parte, la jurisprudencia en materia comercial, menos draconiana que los textos comunitarios relativos a la ayuda alimentaria, apunta en esa dirección. Admite que la aceptación de la mercancía en el embarque, para las ventas CIF o FOB, puede impugnarse en el momento de la llegada a destino si la mala calidad no fuera susceptible de ser descubierta por un examen ordinario antes del transporte marítimo. Los expertos de organismos de intervención reconocen que el sistema actual de controles de calidad es imposible de aplicar en el momento del embarque. En el estado actual de la reglamentación, los certificados de recepción y de conformidad, en lugar de ofrecer una garantía eficaz en interés del beneficiario, sirven más para completar lo antes posible la documentación que permite al adjudicatario cobrar sus servicios.

Control y seguimiento de la ejecución con posterioridad al embarque

3.40. Las normas legales en vigor no prevén controles en el desembarque en ninguna de las condiciones de entrega. Pero a pesar de ello el Tribunal ha observado que en los últimos años se ha ido imponiendo la costumbre de hacer efectuar controles a todos los productos y a toda la financiación comunitaria en las condiciones y casos siguientes :

(a)se han generalizado los controles en el embarque a cuenta del beneficiario ;

(b)en las entregas CIF se han efectuado controles selectivos en el puerto de embarque en caso de destinos con riesgos particulares ;

(c)en las entregas en destino, siempre que las condiciones materiales lo han permitido se han efectuado controles en el destino de forma sistemática ;

(d)en operaciones triangulares los contratos contemplan en todos los casos controles a la salida y a la llegada de la mercancía.

Los controles en destino deberían ser obligatorios de forma sistemática.

3.41. Sería tanto más necesario prever minuciosamente el procedimiento aplicable a estos controles por cuanto que las condiciones locales para efectuarlos son más precarias en los países receptores, donde los organismos de intervención europeos no tienen facultades para actuar, la existencia de laboratorios equipados y fiables es más bien la excepción y los gobiernos no siempre saben tomar en interés propio las precauciones inmediatas que serían necesarias :

(a)las autoridades mozambiqueñas, sorprendidas ante las deficiencias de la entrega de maíz de 1983 (véase apartado 3.27) procedieron a controles múltiples de forma dispersa, de modo que si el defecto era cierto y grave, la cantidad exacta se reveló imposible de calcular, a pesar del envío a ese país de un funcionario de la Comisión en octubre de 1984 para que colaborara en la investigación ;

(b)en Bangladesh, las verificaciones practicadas no siguen los mismos criterios de calidad que los controles previstos por la Comunidad, lo cual puede hacerlos impropios para fundamentar una reclamación ;

(c)aunque la queja llegue con muy poco retraso, el envío de una misión de control no puede reparar el perjuicio ya causado en el desembarque y el añadido por las condiciones de manipulación y almacenamiento en el país. Es la observación que hizo el Consejero de la Delegación en Túnez al inspeccionar leche desnatada en polvo deteriorada, pero que los tunecinos habían almacenado en un local muy húmedo. El Consejero llegó al día siguiente de la reclamación tunecina, formulada el 21 de febrero de 1984, pero la leche llevaba en el país casi tres meses.

3.42. En términos generales, el seguimiento por la Comisión de la ejecución de las ayudas, desde el embarque hasta la distribución final, deja que desear. No es lógico que el control de los certificados de recepción no esté centralizado en un mismo servicio de la Comisión. Los delegados de la Comisión en los países beneficiarios no están lo suficientemente implicados en la ayuda alimentaria sobre el terreno y la información que reciben de la Comisión sobre las llegadas es insuficiente, a pesar de que los adjudicatarios tienen la obligación de comunicarles la fecha prevista de llegada del buque al puerto de desembarque. A ello se añade la pobreza, e incluso la falta, de informes de ejecución de ayudas que los beneficiarios tienen la obligación de presentar en virtud de los acuerdos de suministro. A este respecto, incluso organizaciones como el Programa Alimentario Mundial (PAM) no están exentas de reproches. Sería insostenible el argumento según el cual, excepto en caso de entrega en destino, ni el transporte con posterioridad al puerto de desembarque ni la distribución son en ningún caso responsabilidad de la Comisión. La Comunidad no puede ser indiferente al éxito final de sus intervenciones.

4.RESPONSABILIDADES Y GARANTÍAS

Valor desigual de las distintas formas de entrega desde el punto de vista de la calidad

4.1. A cada una de las formas de entrega corresponde una diferente delimitación y definición de las responsabilidades y garantías. Por ello, tienen un valor distinto en lo que se refiere a las exigencias de calidad.

4.2. La forma FOB es la más coherente, pero deja completamente a cargo del beneficiario la organización de las operaciones de flete marítimo, descarga, transporte terrestre hasta el punto de destino y seguro del producto. Si bien esta forma es perfectamente adecuada para ciertos países, habida cuenta de sus tradiciones administrativas y comerciales, para otros países a los que actualmente la Comunidad sólo entrega sus ayudas en condiciones FOB sería preferible una diferente. Por otra parte, las condiciones FOB, al igual que las otras, presentan defectos en el control de embarque (véanse apartados 3.35-3.39) no tolerables.

4.3. La forma de entrega en destino conlleva el mayor componente de asistencia técnica en todas las operaciones a organizar hasta la llegada a destino. El beneficiario sólo se ocupa de la distribución. Es, pues, la recomendable para los países más pobres y los que no tienen costa, lo que corresponde a los criterios que se aplican en la actualidad. Debe añadirse que esta forma de entrega debería mejorarse en lo que se refiere a las operaciones de control de calidad y de recepción en destino (véase apartado 3.40) y también al necesario establecimiento de un verdadero procedimiento contradictorio de recepción de la mercancía donde todos puedan expresarse y que se desarrolle con la participación in situ de la delegación de la Comisión, a la manera de los contratos de suministros en el marco de proyectos de inversión financiados por la Comunidad (véase apartado 5.15). La validez de esta forma de entrega depende, pues, de la posibilidad de efectuar análisis en el país destinatario en laboratorios fiables, condición que, por desgracia, no siempre se cumple.

4.4. Las condiciones son totalmente adecuadas en condiciones comerciales normales donde la operación se hace entre dos partes que desde el principio han entablado un contrato y en las que el receptor de la mercancía dispone de todos los medios legales necesarios para defender sus intereses. Pero al aplicarlo a la ayuda alimentaria este sistema deja de ser adecuado. En efecto, en este caso el Estado beneficiario no es parte del contrato, que se suscribe entre un agente y un organismo de intervención que actúa en nombre de la Comunidad, ni tampoco está en posición de hacer que el contrato se respete. En la práctica se trata de algún organismo oficial poco habituado a los usos comerciales y a quien se le hace difícil cuestionar la calidad del producto a la que se ha considerado satisfactoria en el embarque al haberse emitido un certificado al efecto, incluso sin la presencia de un representante del benefi-

ciario. Y aunque la propiedad le haya sido transferida desde el embarque, aún le es más imposible objetar a las modalidades del transporte marítimo y del seguro de la mercancía al haber sido el agente el encargado de ellas desde el principio. Además de ello, para poder acogerse al seguro necesita probar un incidente durante el transporte, lo que es muy difícil. Tampoco el concepto de CIF asigna automáticamente al proveedor los gastos de desembarque ; la inclusión o no de estos gastos en el contrato de flete depende de los usos en materia de fletes y en algunos puertos estos usos los excluyen de forma general. Ello aunque la intención de la reglamentación comunitaria corresponde en realidad al CIF-desembarcado (37) que incluye siempre los gastos de desembarque. Esta ambigueedad ha dado origen a litigios. Como conclusión, parece inadecuado usar las condiciones CIF para la entrega de ayuda alimentaria a un país lejano y poco desarrollado, teniendo en cuenta las circunstancias concretas de aplicación.

Obligaciones, garantías y sanciones en las distintas fases

Las obligaciones de los agentes

Obligación del adjudicatario de ejecutar la ayuda

4.5. El adjudicatario tiene la obligación de prestar el servicio. A este respecto, la reglamentación prevé que :

(a)una oferta presentada no podrá retirarse ;

(b)un adjudicatario no podrá renunciar a cumplir su contrato ;

(c)un adjudicatario no podrá subcontratar sus obligaciones contractuales ;

(d)en caso de entrega en condiciones FOB, las obligaciones del adjudicatario podrán prorrogarse hasta 60 días, sin posibilidad de retractación por su parte ;

(e)los licitadores suscriben una serie de compromisos diversos con el fin de asegurar el respeto a las condiciones de adjudicación y de la reglamentación aplicable.

Obligación del adjudicatario de reponer la ayuda ejecutada de forma defectuosa

4.6. La obligación de hacer está cubierta por una obligación de reponer cuando la ejecución ha sido defectuosa. En caso de calidad no conforme, la mercancía debe ser reemplazada. En caso de falta de tonelaje, éste debe ser completado.

Obligaciones del organismo de intervención

4.7. Aunque los textos reglamentarios no digan que en materia de ayuda alimentaria, los organismos de intervención actúan por mandato de la Comunidad y sus relaciones con la Comisión están marcadas por una serie de obligaciones respecto a ésta : obligación de ajustarse a las disposiciones reglamentarias, obligación de pagar a los adjudicatarios si cumplen lo estipulado, obligación de informar a la Comisión sobre las circunstancias y eventuales incidentes durante el procedimiento de mobilización y obligación de obtener el acuerdo previo de la Comisión en ciertos casos, especialmente en lo que se refiere a gastos suplementarios, no previstos en el contrato.

4.8. Los organismos de intervención no solamente tienen que cumplir sus propias obligaciones, sino también y sobre todo hacer que los adjudicatarios cumplan las suyas, recurriendo en caso necesario a las garantías existentes. Es, incluso, su principal responsabilidad.

Los seguros

Seguro de cereales retirados de las existencias de intervención

4.9. Quando la mercancía movilizada es retirada de las existencias de intervención, la oferta no incluye más que los costes de transporte y no el precio de compra de la mercancía puesta a disposición del adjudicatario por el organismo de intervención. El gasto ocasionado por el valor del producto lo paga directamente la Comunidad al organismo de intervención. Hay, pues, motivos para cubrir la mercancía retirada de existencias de intervención mediante una garantía importante. En el caso de los cereales, esta garantía consiste en un seguro suscrito por el adjudicatario por el valor del producto (el precio de intervención o, según el caso, el precio de referencia). En caso de pérdida, el asegurador debe pagar la indemnización al organismo de intervención. Este seguro, previsto por el Reglamento (CEE) no 1974/80(38) para las condiciones FOB y CIF, cubre la mercancía desde que el adjudicatario la recibe del organismo de intervención hasta el embarque efectivo. A partir de ahí, el adjudicatario ya no es responsable de la mercancía y está libre de obligaciones. Por otra parte, en el caso de entrega CIF, el seguro de transporte marítimo releva a este primer seguro.

Seguro de transporte marítimo de productos entregados en condiciones CIF

4.10. Con vistas a cubrir los riesgos que pueda correr la mercancía durante el transporte marítimo, el adjudicatario de una entrega CIF está obligado a suscribir una póliza de seguro endosada a la orden del beneficiario. Al establecer

17. 8. 87No C 219/esta obligación en los Reglamentos (CEE) nos 1974/80(39) y 1354/83(40) sobre modalidades generales de movilización de cereales y productos lácteos, la Comisión ha querido alinear la financiación hasta el puerto de desembarque con el concepto comercial de CIF, que prevé un seguro de este tipo.

Seguro de transporte en el caso de entrega en destino

En el caso de entrega en condiciones entrega en destino , el adjudicatario debe suscribir los seguros adecuados .

Las fianzas

Fianza de adjudicación

4.12. La fianza de adjudicación, prevista tanto para los cereales como para los productos lácteos, está destinada a garantizar el respeto por parte de los licitadores, y posteriormente por el adjudicatario, de sus obligaciones, desde la fase de presentación de las ofertas. Al no tener por objeto el garantizar el producto en sí mismo, sino que el adjudicatario respete sus obligaciones, esta fianza es de cuantía baja en relación al valor del suministro. La determinación de su importe presenta dos particularidades discutibles :

(a)en primer lugar, en el caso de los productos lácteos, ese importe es distinto para los productos procedentes de existencias de intervención y para los productos comprados en el mercado de la Comunidad (1 % del precio de intervención en el primer caso y 3 % en el segundo). Esta diferencia no está justificada ;

(b)en segundo lugar, en el caso de los cereales, el importe de dicha fianza se fijará en el reglamento de apertura del procedimiento de adjudicación. Esta injustificada diferencia con los productos lácteos y la remisión a los reglamentos de cada movilización ilustran la tendencia a fijar en textos sucesivos disposiciones de carácter, de hecho, permanente. Por otra parte, en los reglamentos correspondientes, la fianza, fijada en valor absoluto y no en porcentaje, no puede sino ser distinta según el producto y la época, complicación perfectamente inútil.

La fianza de adjudicación es devuelta a los licitadores que no obtienen el contrato. El adjudicatario no la recupera hasta el momento en que, habiendo cumplido sus obligaciones hasta la fase fijada, reúne las condiciones para ser pagado. Sin embargo, cuando haya que constituir una fianza de entrega (véase apartado 4.13), ésta, desde el momento en que se haya constituido, sustituye a la fianza de adjudicación, la cual es inmediatamente liberada.

Fianza de entrega

4.13. En el apartado 4.9 se ha visto que cuando son retirados de existencias de intervención los cereales se aseguran, pero cuando se trata de productos lácteos de la misma procedencia el sistema de garantía es distinto. El adjudicatario debe constituir una fianza de entrega , de importe igual al precio de intervención del producto en cuestión más un 10 %. La fianza de entrega es devuelta en el momento en que el adjudicatario, habiendo cumplido sus obligaciones hasta la fase fijada, reúne las condiciones para ser pagado.

Fianza por anticipo

4.14. El adjudicatario de una entrega de productos comprados en el mercado de la Comunidad y a entregar en condiciones entrega en destino , puede solicitar, un anticipo de hasta el 90 % del importe a pagar en el caso de productos lácteos y hasta el 80 % si se trata de cereales. Pero el anticipo sólo podrá serle abonado tras la constitución de una fianza igual al anticipo o, en el caso de los productos lácteos, al anticipo aumentado en un 10 %. En el caso de los productos lácteos, la fianza no se devuelve hasta el momento en que la totalidad de la partida ha sido entregada y está en condiciones de ser pagada. En el caso de los cereales, la fianza es devuelta cuando el adjudicatario ha presentado prueba de la entrega conforme de la parte correspondiente al anticipo, es decir, hasta el 80 % de la partida. Esta última solución ignora el carácter indivisible del contrato. Así, si el adjudicatario no se hubiera beneficiado de un anticipo no podría intentar obtener un pago a cuenta a prorrata de una entrega parcial, y se le podría negar el certificado de recepción en tanto el tonelaje no estuviera completo.

La responsabilidad financiera de los agentes

Responsabilidad financiera del adjudicatario

4.15. Los reglamentos disponen que el adjudicatario sufragará todas las consecuencias financieras de la no entrega de la mercancía en las condiciones establecidas y que sólo se le pagará en proporción a las cantidades entregadas. La exigencia de entrega en las condiciones establecidas permite sancionar toda falta de tonelaje y en particular los defectos de calidad.

Retención sobre el pago del adjudicatario y garantía equivalente

4.16. A excepción de la posibilidad de anticipo en el caso de entrega en condiciones entrega en destino , al adjudicatario sólo se le paga una vez realizado el servicio. En caso de anticipo, la fianza por anticipo ofrece una garantía equivalente a la retención del pago. En el caso de los

productos lácteos los pagos fraccionados son posibles únicamente en proporción al fraccionamiento de las propias entregas. Y, por supuesto, sólo se autoriza sin reservas el pago en caso de que la entrega sea conforme.

Rechazo por la Comisión de un gasto realizado por un organismo de intervención

4.17. La Comisión puede negarse a reembolsar a los organismos de intervención los gastos realizados injustificada o irregularmente en la ejecución de las ayudas comunitarias. De este modo, la Comisión puede sancionar a un organismo de intervención que no hubiera reaccionado ante un suministro no conforme.

La garantía de la Comunidad

4.18. El beneficiario ha firmado un acuerdo solamente con la Comunidad. Es ésta la que se ha comprometido a suministrar productos de una naturaleza y calidad determinadas y en una determinada cantidad. Es evidente que la Comunidad debe cumplir sur compromisos.

Evaluación comparativa del objetivo de calidad

¿Quién es el beneficiario de la garantía ?

4.19. La obligación de ejecutar la ayuda y, en su caso, de reponerla existe, en primer lugar, en beneficio del beneficiario, así como el seguro de transporte marítimo en caso de entrega CIF y, sobre todo, la garantía de la Comunidad.

4.20. El seguro de los cereales de intervención protege, en primer lugar, al organismo de intervención que, en su caso, recibirá la indemnización, mientras que el seguro en el caso de una entrega en destino revierte en beneficio del adjudicatario y sólo incide de forma indirecta en la buena ejecución de la ayuda. Así, los tres casos de seguro obligatorio del producto, que a primera vista parecen cubrir todas las etapas del transporte, constituyen en realidad garantías muy desiguales, sobre todo para el beneficiario.

4.21. Aunque tanto la responsabilidad financiera del adjudicatario como la del organismo de intervención tienen por objeto proteger los recursos comunitarios, las tres fianzas tienen destinos diferentes. La fianza de adjudicación revierte, tras la adjudicación del contrato, al patrimonio comunitario. En cambio, la fianza por anticipo y la fianza de entrega tienen por objeto cubrir al organismo de intervención que ha pagado el anticipo o ha suministrado al adjudicatario un producto sin hacérselo pagar ; pero, evidentemente, desde el momento en que la Comunidad reembolsa al organismo de intervención el anticipo o el valor del producto, la fianza correspondiente sólo obra en interés de la Comunidad.

4.22. Algunas de las obligaciones de los organismos de intervención van en interés del beneficiario, como la de asegurar una buena ejecución de la ayuda, y otras, como la de obtener el acuerdo de la Comisión previamente a cualquier pago de gastos suplementarios, tienden a proteger a la Comunidad.

4.23. La diferencia de los destinatarios de las responsabilidades y las garantías no deja de tener importancia en el momento de evaluar la coherencia de conjunto del sistema. Solamente las garantías que protegen eficazmente al beneficiario han de considerarse como primordiales.

Garantías de principio a fin o garantías que cubren únicamente una etapa de la ejecución de las ayudas

4.24. En caso de suministros FOB o CIF movilizados en el mercado, la conservación del producto o su transporte hasta el lugar de entrega no están obligatoriamente cubiertos por un seguro, a diferencia de una entrega en condiciones de entrega en destino . Incluso en este último caso, la obligación reviste una cierta vaguedad : suscribir los seguros apropiados . Serían convenientes disposiciones más precisas sobre el inicio de la garantía y a la naturaleza de los riesgos cubiertos.

4.25. A excepción del seguro de transporte marítimo en caso de entrega CIF, ninguna garantía cubre la buena realización de la ejecución de la ayuda con posterioridad al lugar y al momento de la recepción. En entregas FOB y CIF, las garantías terminan en el puerto de embarque, y es preciso recurrir a la entrega en condiciones entrega en destino para que la operación esté cubierta por diversas garantías hasta la llegada a destino. Concretamente, solamente en caso de entrega en condiciones entrega en destino la Comisión y el organismo de intervención mantienen una garantía financiera frente al adjudicatario hasta la llegada de la mercancía a su destino. La fianza de adjudicación es retenida hasta ese mismo momento (exceptuando el caso indicado en el apartado 4.12).

4.26. En todos los demás casos (FOB, CIF), con mucho los más frecuentes, la cantidad adeudada al adjudicatario se paga tras el embarque, sin esperar a saber si la mercancía ha sido desembarcada y menos aún si ha llegado a su destino en buenas condiciones, ya que el adjudicatario dispone de todos los documentos necesarios para el pago inmediatamente después del embarque. Y las fianzas se devuelven con esos mismos documentos. Es deplorable que la mercancía salga de Europa sin ninguna retención o fianza de garantía sustanciales hasta el momento de su recepción en el país beneficiario. Y para que esa retención tenga algún sentido debería estar vinculada a un procedimiento riguroso de recepción de mercancías a su llegada a destino.

Garantías realizables directamente o a través de un ter-

cero

4.27. De forma general, las garantías cuya aplicación depende de la buena voluntad de un tercero tienen un valor menor que las realizables directamente por su titular. Así, la garantía de cereales mediante un seguro (apartado 4.9) es menos slida que la garantía de productos lácteos mediante una fianza (apartado 4.13), que sólo puede ser devuelta tras la prestación satisfactoria de los servicios y que cubre el valor incrementado en un 10 %. El organismo de intervención y la Comisión son los que juzgan si se reúnen las condiciones para la devolución de fianzas, mientras que para las indemnizaciones por seguros dependen de las compañías de seguros, que no suelen carecer de argumentos para negar el pago invocando algunas de las numerosas claúsulas restrictivas de la póliza.

4.28. Esto constituye la gran debilidad del seguro de transporte marítimo en caso de entrega CIF. Cuando el beneficiario acude a la aseguradora lo más seguro es que ésta se desentienda. En el caso de la entrega de 15 000 tm de maíz a Mozambique, caso flagrante de mala calidad a la llegada sumado a la falta de peso, la compañía de seguros se desentendió ... En el caso de la entrega de 974 tm de harina de trigo, rechazadas por Djibouti en 1982, el asegurador cuestionó el perjuicio sufrido por el beneficiario, que imprudentemente había negado el desembarque de la mercancía impugnada.

4.29. Análogas dificultades se presentan en el marco de la delegación global de ciertos aspectos de la gestión de la ayuda alimentaria a los organismos nacionales de intervención. Por una parte, situados entre la Comunidad y el beneficiario y el adjudicatario, están lejos de considerar que su misión principal es defender los intereses de los dos primeros frente al tercero. Algunos dejan a veces escapar garantías utilizables contra adjudicatarios inclumplidores.

4.30. A propósito de la concesión de 2 000 tm de leche en polvo a China en 1980, de las que el adjudicatario sólo había entregado 500 tm, además no conformes, el organismo de intervención reaccionó muy violentamente frente a esta negligencia, conocida desde noviembre de 1981. Hasta octubre de 1983 no manifestó ante la Comisión su intención de demandar judicialmente al adjudicatario.

4.31. Por otra parte, la Comisión ha sido objeto de reiteradas presiones por parte de un organismo de intervención que deseaba que se levantará la sanción impuesta a un adjudicatario que había cargado la ayuda alimentaria en un barco que sobrepasaba la edad autorizada. Argueía, en exposición mordaz de los hechos, haberlo contratado a pesar de su antigueedad a petición de las autoridades pakistaníes, cuando en realidad fue a petición del armador pakistaní dueño del barco. Además hubo faltas de peso y la retención de la fianza de adjudicación constituía un medio adecuado para conseguir que el adjudicatario completara la entrega. La Comisión no cedió a esas presiones.

4.32. En una sentencia de fecha 27 de noviembre de 1986, el Tribunal de Justicia estimó que no constituía necesariamente un incumplimiento el hecho de que el adjudicatario efectuara una entrega en un buque de más de 15 años, contraviniendo así las disposiciones reglamentarias. También afirmó que debía existir cierta proporción entre la sanción y la falta y que, por consiguiente, en infracciones de ese tipo el adjudicatario debería perder solamente una parte de la fianza depositada ante la Comunidad. Las consecuencias prácticas de esta decisión refuerzan las observaciones del Tribunal de Cuentas sobre la ineficacia del actual sistema de fianzas.

4.33. En caso de incumplimiento del adjudicatario o incluso de duda sobre la buena ejecución, corresponde en primera instancia al organismo de intervencion el no pagar ni devolver las fianzas y remitir el caso a la Comisión. Si un organismo de intervención paga imprudentemente a un adjudicatario negligente y le devuelve sus fianzas, la Comunidad puede, como segundo recurso, negar el reembolso al organismo de intervención. Pero el control inmediato (mensual) de los gastos de los organismos de intervención es limitado. Las declaraciones mensuales de los organismos de intervención son aceptadas tal cual en la mayoría de los casos. Solamente años más tarde, en el momento de liquidación de las cuentas, la Comisión verifica más a fondo los gastos de los organismos. Esta tardía liquidación se realiza sólo por muestreo. Únicamente los gastos suplementarios son objeto de un examen exhaustivo inmediato y otro en el momento de la liquidación. En estas condiciones, la amenaza de sanción, ligada a la liquidación, aparece muy atenuada y lejana para los organismos de intervención , y más aún para los adjudicatarios. En efecto, en la hipótesis de un rechazo de los gastos atribuible a un incumplimiento por parte del adjudicatario, al organismo de intervención le quedaría la posibilidad de iniciar largas y aleatorias gestiones ante este último con vistas a la recuperación de lo pagado indebidamente . Se está haciendo una recuperación del retraso de las operaciones de liquidación.

Garantía de conservación del valor de la ayuda o sanción con valor disuasivo

4.34. Las obligaciones y garantías pueden tener una doble función : ser por una parte una amenaza de sanción para el adjudicatario (y en su caso, para el organismo de intervención) y en este sentido tienen un efecto más o menos fuerte de incitación a realizar correctamente las prestaciones acordadas, y por otra tener por objeto la conservación o restitución del valor financiero de la ayuda en caso de pérdida o deterioro del producto, o de no ejecución de la ayuda. Ahora bien, no todas las obligaciones y garantías en vigor cumplen estas dos funciones.

4.35. Si la obligación de ejecutar correctamente la ayuda, acompañada de la obligación de reponer en caso de incumplimiento, como condición para el pago, constituye

un conjunto coherente que incita en gran manera al adjudicatario a cumplir correctamente su contrato y protege las finanzas comunitarias contra el riesgo de gastos injustificados y si la fianza de entrega y la fianza por anticipo constituyen una garantía casi absoluta para las finanzas del organismo de intervencion o de la Comunidad, a la vez que una amenaza financiera muy real para el adjudicatario, no sucede lo mismo con los seguros y la fianza de adjudicación.

4.36. Los seguros protegen, sólo medianamente, los intereses del asegurado, pero no constituyen una incitación para el adjudicatario suscriptor. Esta es una de sus debilidades en comparación con las fianzas. Por el contrario, la fianza de adjudicación se concibe solamente como una incitación para el licitador y, posteriormente para el adjudicatario a respetar sus obligaciones, pero, a diferencia de las otras fianzas, al no representar más que un pequeño porcentaje del valor total de la ayuda, no tiene como efecto el proteger el riesgo financiero que la ayuda representa.

Alcance de la responsabilidad económica y definición de las obligaciones

4.37. En teoría, la responsabilidad financiera es un arma absoluta : si la prestación del agente no es conforme, la Comunidad dispone del medio de sancionarlo negándole el pago o una parte de él. Esta garantía funciona en dos tiempos. En el primero la presentación mal realizada debe ser subsanada (véase apartado 4.6). La mercancía que ha obtenido resultados negativos en los controles de calidad debe ser rechazada. El tonelaje deficiente debe completarse. En un segundo tiempo, si el adjudicatario persiste en su incumplimiento podrán utilizarse sanciones financieras (negación del pago, retención de fianzas).

4.38. En la práctica, este sistema funciona muy mal. Por una parte, la obligación de reponer no se aplica de forma sistemática. Entre todas las entregas defectuosas registradas, el adjudicatario sólo corrigió en especie las deficiencias observadas en dos ocasiones, una de ellas, tras un suministro fraudulento de mantequilla a Bangladesh. Por otra parte, las sanciones financieras son poco frecuentes, y están lejos de ir a la par de los numerosos casos de calidad defectuosa registrados. Este mal funcionamiento obedece a dos razones principales. La primera está en las negligencias de los propios beneficiarios de las garantías y la segunda en la insuficiente definición de las obligaciones del agente.

Muy frecuentemente el titular de la garantía no hace uso de ella

4.39. Los organismos de intervención aceptan entregas que no son conformes. Puede suceder que el organismo de intervención la declare conforme, cuando no lo es, como

ocurrió con las 15 000 tm de maíz entregadas a Mozambique en 1983 o bien que el embarque de la mercancía tenga lugar pese a no ser conforme. Este fue el caso de 5 000 tm de trigo blando enviadas a Benin en el programa 1980 a pesar de la existencia de certificados que denunciaban la no conformidad. Este fue también el caso de las 1 000 tm de leche desnatada en polvo entregada en 1983 a Túnez, en este último ejemplo el certificado de no conformidad se había recibido después del embarque (véase el apartado 3.37).

4.40. Frecuentemente los beneficiarios no hacen uso de la facultad que los reglamentos les otorgan de participar en los controles en el momento del embarque o de solicitarlos o de negarse en ese momento a hacerse cargo de la mercancía. También, con frecuencia tampoco presentan una reclamación oficial después de haber comprobado en el momento de la llegada que la mercancía es mala. Ni siquiera reclaman a los aseguradores. Dudan en criticar la calidad de una donación. Tampoco llevan a cabo siempre un control sistemático en el momento de la llegada. En enero de 1985, cuando la misión del Tribunal visitó Ghana, las autoridades de este país aún no habían presentado reclamación a los aseguradores, por diferencias de tonelaje de 300 tm de arroz correspondientes a dos partidas del programa de 1983, y ya habían pasado meses de la llegada de estas partidas. La delegación en Ghana de la Comisión no había tomado medida alguna. Las autoridades tanzanas, que en 1980 y 1981 sufrieron pérdidas de trigo, leche en polvo y butteroil , reclamaron a la Comisión en lugar de hacerlo a los aseguradores.

4.41. Cuando, en el mejor de los casos, el seguro paga la indemnización, no siempre se emplea para sustituir las mercancías estropeadas o perdidas. Los acuerdos de suministro deberían recordar esta obligación. En Indonesia, una ONG que había recibido una indemnización fue autorizada en 1984 por la Comisión para utilizarla en la organización de un seminario de reflexión para una mejor utilización de la ayuda alimentaria.

4.42. Hay que reconocer que ni siquiera la amenaza de sanciones económicas más fuertes es siempre suficiente para que determinados adjudicatarios especialmente recalcitrantes cumplan debidamente. Para las 1 500 tm de leche desnatada en polvo que se debían suministrar a China en diciembre de 1981 esta amenaza implicaba aproximadamente 1,3 Mio ECU. Sin embargo, el adjudicatario se negó a realizar el servicio. Queda, para los casos extremos, la posibilidad de la retirada de la autorización. En este caso, no se ha utilizado nunca. Según las informaciones del Tribunal, tampoco ha sido utilizada nunca en casos de otro género.

Las obligaciones de los agentes no son lo suficientemente estrictas

Tolerancias en el peso

4.43. Las tolerancias en el peso de los cereales a granel

son del 2 % en el momento del embarque y del 5 % en la

llegada a destino, según el caso. En una partida de 5 000 tm en sacos (cantidad normal) se tolera una diferencia en destino de 250 tm, es decir, 5 000 sacos de 50 kg. Estos márgenes privilegian de forma abusiva los intereses del adjudicatario. Si bien es cierto que a los adjudicatarios sólo se les paga por las cantidades efectivamente entregadas, hay que tener en cuenta que si las diferencias permanecen dentro de los límites autorizados por la Comunidad se considera que el adjudicatario ha cumplido correctamente su compromiso y la asignación de la ayuda y el programa constan como llevados a cabo por la cantidad decidida y prometida. La tolerancia en el embarque debería ser la menor posible. Incluso, llevándolo al límite se podría invitar al adjudicatario a cubrir la diferencia. En el momento de la llegada al destino, el margen debería ser mucho menor que el admitido actualmente ya que las condiciones de transporte tienden a aumentar el contenido de humedad y por lo tanto el peso.

Casos en los que se libera al adjudicatario de sus obligaciones

4.44. La obligación de llevar a cabo la ayuda tiene dos excepciones de desigual justificación :

(i)la primera no carece de fundamento. Se libera al adjudicatario de sus obligaciones cuando el beneficiario ha hecho imposible la entrega en las condiciones previstas. Sin embargo, esta excepción debería ser matizada. En muchos casos, la entrega sigue siendo posible en condiciones más o menos modificadas, aunque sea a expensas del beneficiario.

(ii)la segunda excepción, el caso de fuerza mayor, necesita un examen crítico. Una interpretación amplia de este concepto podría llegar a incluir situaciones normalmente cubiertas por los seguros. Es cierto que la Comisión se esfuerza en denegar el argumento de fuerza mayor cuando un riesgo quede cubierto por un seguro. Sin embargo, la reglamentación debería ex-

cluir formalmente la invocación a fuerza mayor en estos casos.

Lagunas reglamentarias sobre la obligación de reponer

4.45. Para los productos lácteos, la obligación de sustituir o de complementar sólo está prevista formalmente cuando el control se lleva a cabo a petición del beneficiario, no cuando se hace a iniciativa del organismo de intervención. Para los suministros de ayuda en condiciones CIF, donde el transporte marítimo corre a cargo del adjudicatario, sólo en el caso de productos lácteos está previsto que en caso de incumplimiento o de mala realización del transporte, el adjudicatario, si así lo solicitare el beneficiario, efectúe todas las gestiones que requiera la ejecución del transporte, incluida la reserva de flete.

Obligación de realizar operaciones definidas u obligación de obtener un resultado

4.46. La obligación de prestar sólo los servicios definidos expresamente tiene un inconveniente fundamental ; en la mayor parte de los casos imposibilitan que el perjudicado obtenga reparación, al no poder demostrar que el incumplimiento se ha producido en una prestación pactada.

4.47. El ejemplo más claro de esta debilidad es el del seguro de la mercancía durante el transporte marítimo en condiciones CIF. Los reglamentos exigen que el seguro cubra todos los riesgos de transporte. Para recibir la indemnización, el beneficiario debe demostrar que existe una relación entre los daños causados y un accidente de transporte, lo que suele ser difícil, ya que el transportista no está en absoluto inclinado a dar cuenta de las negligencias o accidentes ocurridos durante el tiempo en el que la mercancía estaba a su cargo.

4.48. Por otra parte, no es exacto decir que las pólizas cubren todos los riesgos de transporte. La Comisión se enteró de que en Francia los adjudicatarios nunca aseguran contra el riesgo de pérdidas de mercancía cuando faltaron 23 tm a la llegada de una partida de trigo. Las INCOTERMS sobre condiciones de entrega, publicadas por la Cámara Internacional de Comercio de París, excluyen, salvo claúsula espresa, la cobertura de los riesgos de robo, hurto, derrame de contenido, rotura, desconchado, exudación y contacto con otra carga , que se consideran como riesgos especiales . Los adjudicatarios, a la vista del precio de las claúsulas adicionales, prefieren suscribir pólizas normales limitadas y es necesario reconocer que sería muy gravoso exigir la cobertura de todos estos riesgos especiales. Los mismos reglamentos, aunque exigen la cobertura de todos los riesgos de transporte, parecen dejar entrever la posibilidad de una interpretación más flexible al mencionar en sus considerandos la voluntad comunitaria de seguir preferiblemente las prácticas comerciales descritas en las INCOTERMS.

4.49. En una entrega FOB, y más aún en una CIF, el reparto de obligaciones entre el organismo de intervención, el adjudicatario y el armador suele hacer imposible que el beneficiario obtenga compensación por un daño real, observado en el desembarque al no poder imputar con seguridad la falta o el fraude a una de las tres partes que intervienen. El caso de las 15 000 tm de maíz entregadas a Mozambique en 1983, incompletas y no adecuadas para el consumo, es representativo. La compañía de seguros y el organismo de intervención consiguieron salvar su responsabilidad y al adjudicatario se le concedió el beneficio de la duda a la espera de los resultados de una investigación que se está desarrollando en el Estado miembro desde noviembre de 1984. Una serie de entregas defectuosas del mismo producto a diversos países, efectuadas en 1985 presentan los mismos problemas. Incluso en los casos de entregas defectuosas en condiciones de entrega en destino y a

17. 8. 87No C 219/dado que no hay de un procedimiento específico ad hoc (véase apartado 3.40), es muy improbable que el beneficiario pueda conseguir la sustitución de la mercancía. También aquí el beneficiario se topa con la dificultad de suministrar pruebas e imputar con exactitud las responsabilidades.

4.50. La Comunidad no podrá salir de este punto muerto sin una inversión de la obligación de prueba, resultado que sólo podrá obtenerse mediante la institución de una verdadera obligación de resultado que vincule a un único adjudicatario despojado de antemano de las diversas escapatorias legales existentes, a excepción del caso de fuerza mayor, que debería ser estrictamente limitado.

La garantía de la Comunidad ¿ último o primer recurso ?

4.51. ¿Debe la Comunidad en virtud del acuerdo firmado con el beneficiario garantizar la conformidad de la entrega y, en caso de suministros defectuosos, comprometerse a su sustitución o a completarlos y exponerse a las consecuencias económicas no cubiertas por las otras garantías ?

4.52. Hasta hace poco, la Comisión subordinaba la reparación del daño sufrido por el beneficiario a la prueba de la falta del agente encargado de la ejecución de la ayuda, amparándose tras esta posible responsabilidad. En el caso de las 15 000 tm de maíz para Mozambique, la Comisión dejó en suspenso la reparación del daño hasta la eventual atribución de la responsabilidad al suministrador o al asegurador. En una carta a las autoridades de Mozambique la Comisión indica : En la medida en que ésta (la responsabilidad del suministrador) exista, la Comisión hará todo lo posible para obtener la reparación del daño sufrido por su país, pero esta gestión no podrá ser emprendida antes de conocer el curso que los aseguradores den a la reclamación que sólo el beneficiario de la ayuda puede formular . De este modo, no se contempla una reparación directa por la Comisión. Hubiera sido, sin embargo, más recomendable que la entrega convenida en el acuerdo de suministro con el beneficiario fuera en el puerto de desembarque, transfiriendo los riesgos al beneficiario en este puerto, y no el de embarque, como se deduce del resto de la carta que se basa, sin duda, en el reglamento de movilización, en contradicción en este punto con el acuerdo. En un momento dado, la Dirección General de Desarrollo, siguiendo el dictamen del servicio jurídico, contempló la sustitución de 5 000 tm, consideradas como una compensación justa por el daño sufrido ; a continuación siguió la opinión de la Dirección General de Agricultura de esperar los resultados de un procedimiento de infracción incoado contra Francia. Como esta investigación no ha alcanzado resultados, la sustitución se ha hecho, con el paso del tiempo, más y más improbable.

4.53. En un caso de productos lácteos defectuosos entregados a Túnez en noviembre de 1983, este país no recibirá compensación de la Comunidad al menos que una investigación solicitada al Estado miembro establezca la respon-

sabilidad del adjudicatario o del organismo de intervención. Los servicios de la Comisión estiman que una sustitución de la mercancía sólo se podrá efectuar en la medida en que se establezca claramente que, por una parte, los productos no correspondían a la calidad requerida en el momento del embarque y que, por otra, la responsabilidad es del adjudicatario o de los organismos implicados . Ahora bien, la mala calidad antes del embarque ya ha sido establecida y la segunda condición supone la exoneración de la Comisión. Sin embargo, ésta ha autorizado al beneficiario a no transferir los fondos de contrapartida correspondientes a la fracción estropeada de una partida de leche en polvo. Esta exención no puede considerase como una reparación del daño sufrido.

4.54. Es posible que la actitud de la Comisión esté en evolución. En el caso del maíz asignado a Mozambique, el servicio jurídico de la Comisión aceptó claramente, por primera vez el 6 de febrero de 1985, el principio de responsabilidad directa de la Comunidad en caso de entrega defectuosa. He aquí la parte esencial de este dictamen:

Parece comprobado que la Comisión no ha cumplido las obligaciones que le correspondían según el intercambio de cartas con Mozambique en donde se comprometía a entregar en condiciones CIF 15 000 tm de maíz, ya que una parte importante de este suministro resultó ser inadecuado para el consumo humano. Teniendo en cuenta que no parece poderse achacar al beneficiario falta alguna que reduzca o elimine la responsabilidad de la Comunidad, se desprende que ésta tiene la obligación de suministrar cantidades equivalentes a las que no han podido usarse para el consumo humano ....

De este modo, según el servicio jurídico, solamente una irregularidad del beneficiario, cosignatario del acuerdo, podría en su caso atenuar la responsabilidad de la Comunidad. Por el contrario, no se ha formulado condición alguna sobre la posible responsabilidad de un agente-adjudicatario u organismo de intervención. La Comisión, parece ser que en aplicación de esta doctrina, ha decidido recientemente reemplazar 240 tm de butteroil y una partida de trigo duro defectuoso entregadas a Marruecos a través del PAM. Esta sustitución fue decidida sin esperar los resultados de la investigación realizada para identificar las responsa-

bilidades.

5.ELEMENTOS DE REFLEXIÓN PARA UNA REFORMA DEL SISTEMA

Aligerar y acelerar los procedimientos

Superar la complejidad política de la ayuda alimentaria

5.1. La ayuda alimentaria afecta tanto a la política de desarrollo como a la Política Agrícola Común y exige una vigilancia estrecha por parte de los Estados miembros y del

Consejo debido a sus consecuencias políticas. Los Estados miembros, directamente o a instancias del Consejo, se

han organizado para intervenir cuatro veces en el procedi-

miento de gestión de la ayuda alimentaria (como autoridad presupuestaria, mediante el reglamento anual que aprueba las cantidades, mediante el Comité de la Ayuda Alimentaria de cada asignación y, por último, mediante el Comité de Gestión de cada movilización). Sin embargo, debería ser posible llevar a cabo una importante reducción del número de etapas del procedimiento así como de los participantes en cada etapa.

Inspirarse en procedimientos más sencillos ya existentes

Operaciones triangulares

5.2. Una operación triangular es una ayuda alimentaria no movilizada en Europa, sino en un país perteneciente en la medida de lo posible a la misma región geográfica que el país beneficiario. El único órgano de gestión y de pago es la Dirección General de Desarrollo, que aprueba los contratos o elige los operadores encargados de aprobarlos (ONG, delegaciones sobre el terreno de la Comisión). El Consejo mantiene su poder de control a través del Comité de la Ayuda Alimentaria. La Dirección General de Agricultura y los organismos de intervención no intervienen ya que los productos de la ayuda no proceden de la CEE.

Las ayudas en productos oleaginosos

5.3. Se deja de lado a los organismos de intervención. La Dirección General de Agricultura aprueba los contratos tras la adjudicación resultado de un concurso publicado en el Diario Oficial de las Comunidades. La Dirección general de Desarrollo se encarga del pago de los adjudicatarios. Sin embargo, el vínculo con la política Agrícola Común permanece, al igual que con los productos tradicionales (cereales y productos lácteos), mediante la obligación de obtener la mercancía en el mercado europeo ; regla que tiene muy pocas excepciones. El Consejo mantiene el poder de control a través del Comité de la Ayuda Alimentaria.

Las ayudas de urgencia (artículos 950 del Presupuesto y 137 del Segundo Convenio de Lomé)

5.4. La Dirección General de Desarrollo, que nombra los agentes y paga los servicios, gestiona directamente estas ayudas. El vínculo con la política agrícola común se mantiene debido a la obligación, casi siempre respetada, de obtener los productos en el mercado europeo. Los adjudicatarios reciben la restitución según el conducto normal y presentan sus ofertas en condiciones de restitución deducida . Estas ayudas no necesitan la aprobación de ningún comité. Este procedimiento ha sido utilizado muy frecuentemente en los planes de urgencia contra el hambre en

África con resultados positivos (véase el Informe Anual

del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1985,

apartado 10.3).

Sugerencias para una reforma

5.5. Los ejemplos anteriores sugieren que debe ser posible imaginar procedimientos más rápidos que, a la vez que aseguran una buena coordinación con los mecanismos de la Política Agrícola Común, y respetando los poderes del Consejo, aseguren, por medio de un control adecuado, un cumplimiento de los objetivos específicos de la ayuda alimentaria.

5.6. La consulta a los Estados miembros podría efectuarse de una sola vez. Esta solución, infinitamente más práctica que las consultas sucesivas que tienen lugar en la actualidad, no modificaría el equilibrio interinstitucional, y exigiría sólo que el principio de asignación y sus modalidades de movilización se decidieran a la vez. La Comisión tiende desde 1982 a acercarse a la solución propuesta, ya que escalona sus decisiones de asignación en función de los períodos de entrega deseados para que el tiempo entre aquéllas y el comienzo de la movilización sea el mínimo.

5.7. Paralelamente, sería necesario que la consulta anual a los Estados beneficiarios sobre sus necesidades de ayuda no durara demasiado tiempo. La reforma de 1982 también debería permitir agrupar en una única consulta la discusión de las cantidades a entregar a cada país y la negociación de las modalidades de entrega (naturaleza y características exactas del producto, condiciones de entrega, distribución gratuita o venta, poblaciones beneficiarias, época exacta de la entrega, utlización de los fondos de contrapartida, etc.).

5.8. En lo referente a la coordinación con la política Agrícola Común, el punto esencial es el origen del pro-

ducto, que debe, por regla general, ser europeo. Este origen podría garantizarse de forma suficiente mediante reglamentos que señalen la obligación.

5.9. La ayuda alimentaria debe estar fuera del sistema de anticipos periódicos a los Estados miembros, característico del FEOGA-Garantía, en el cual los gastos son liquidados mucho después de haberse realizado. Para unas necesidades específicas debe existir un sistema de gestión específico. No se debería pagar al suministrador del producto ni al operador encargado del transporte y de la entrega al beneficiario, que pueden o no ser la misma persona, antes de que hayan acabado de prestar sus servicios, como es la regla para los mercados públicos, sin perjuicio de concederles las entregas a cuenta adecuadas a saldar después de la entrega.

5.10. Sería también interesante considerar el planteamiento según el cual el agente y solamente él sería pagado

directamente por la Comisión, deduciendo la restitución,

contra envío de los documentos justificativos de la exportación y de la llegada a destino de las mercancías que el propio agente habría comprado en el mercado comunitario o a los organismos de intervención. Tal planteamiento llevaría al operador a comprobar por si mismo la calidad de los productos, al instituirse un control de calidad en el momento de la entrega.

5.11. La gestión de este sistema podría estar a cargo de la propia Comisión o ésta podría delegarla a mandatarios con obligaciones claramente definidas. Estos mandatarios podrían ser, aunque no necesariamente, los organismos de intervención, que además mantendrían su condición de suministradores cada vez que se decidiera recurrir a las existencias de intervención.

Asegurar la coherencia de los documentos de gestión

5.12. El beneficiario únicamente conoce el acuerdo de suministro y no se da por sentado que conozca normativa permanente en materia de movilización ni el reglamento particular de suministro. Recíprocamente, el organismo de intervención y los adjudicatarios se deben a la normativa comunitaria, que tienen que aplicar, pero desconocen el acuerdo de suministro firmado con el beneficiario. Entre estas dos categorías de documentos, preparados por servicios distintos, aparecen a veces contradicciones.

5.13. La solución evidente está en ir hacia un texto único que constituya el gran tronco común del acuerdo de suministro y el reglamento de movilización. La petición de movilización podría reducirse al envío de este texto común.

5.14. El establecimiento de este texto común sería tanto más fácil cuanto más rápidos fueran los