DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 19 de diciembre de 1990 relativa a la imposición de una multa con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento (CEE) no 405/86 del Consejo (IV/32.450) (El texto en lengua francesa es el único auténtico) (91/55/CEE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea,

Visto el Reglamento (CEE) no 4056/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, por el que se determinan las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado a los transportes marítimos (1) y, en particular, sus artículos 16 y 19,

Considerando lo que sigue:

I. HECHOS

(1) Secrétama es una sociedad civil creada en 1954 para ofrecer prestaciones de servicios relacionadas con la aplicación de acuerdos entre compañías navieras; esta sociedad, con domicilio social en 167, rue de Courcelles, París (Francia), ha sido seleccionada para llevar a cabo, en el marco de los comités de armadores en los que se reúnen las compañías navieras que ejercen su actividad en Francia y en varios Estados africanos, tareas de coordinación, de ejecución y de control.

(2) Por cartas de 3 y de 22 de julio de 1987, la Asociación de armadores daneses y el Gobierno danés, respectivamente, han presentado denuncias en virtud de lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 4056/86, principalmente contra prácticas, en Francia, de los comités de armadores mencionados y de Secrétama, cuyo objetivo es limitar o impedir el acceso del tráfico a la competencia. Por cartas de 15 de junio y de 5 de octubre de 1988, la Comisión remitió a Secrétama solicitudes de información, con arreglo a las disposiciones del artículo 16 del Reglamento (CEE) no 4056/86. La Comisión recordó en ambas las disposiciones del artículo 19 de dicho Reglamento, relativo al suministro de información inexacta en respuesta a peticiones de información. Por cartas de 13 de julio y de 7 de noviembre de 1988, Secrétama respondió a estas peticiones.

(3) Por carta de 22 de diciembre de 1988, la Comisión indicó a Secrétama, en un pliego de cargos, que algunos datos contenidos en las cartas a que se refiere el apartado anterior le parecían inexactos y que, por consiguiente, se reservaba la posibilidad de imponer, en este asunto, una multa en virtud de lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 19 del Reglamento (CEE) no 4056/86. Por carta de 6 de febrero de 1989, Secrétama presentó sus observaciones en respuesta al pliego de cargos; por otra parte, invocó las disposiciones del artículo 23 del Reglamento (CEE) no 4056/86 para solicitar ser oída en audiencia. La audiencia se celebró el 20 de junio de 1989. Por carta de 28 de febrero de 1990, la Comisión, completando su pliego de cargos, transmitió a Secrétama, con el fin de que pudiera hacer observaciones si así lo deseaba, nuevos elementos de prueba tendentes a confirmar sus cargos. Por carta de 29 de marzo de 1990 Secrétama presentó sus observaciones sin pedir, no obstante, ser oído de nuevo en audiencia.

(4) La información proporcionada por Secrétama a que se refiere la presente Decisión es la siguiente:

i) En las páginas 5 y 6 de su carta de 13 de julio de 1988, tras describir la fórmula de reparto de cargamentos realizado en el marco de los comités de armadores, Secrétama puntualiza, en una « respuesta general » al cuestionario que le remitía la Comisión:

« Esta fórmula, a la que están acostumbradas las compañías navieras así como los cargadores y los agentes de tránsito, ofrece la flexibilidad de la gestión que realizan los armadores en comparación con los sistemas unilaterales vigentes en otros tráficos y en la mayor parte de las relaciones euroafricanas. Presenta además otras ventajas: se parece al reparto en « pool », pero sin las obligaciones que éste supone (reglamentos financieros, penalizaciones, etc.). »

ii) En la página 8, en repuesta a la siguiente pregunta de la Comisión:

« Una compañía que no disponga de autorización de cargamento ni de un contingente, ¿Puede ejercer no obstante una actividad de transporte regular en las líneas marítimas consideradas? En caso de respuesta negativa, especifique la naturaleza de los obstáculos que impiden ejercer esa facultad (medidas legales o reglamentarias en los Estados considerados, acuerdos entre Estados u otras medidas). »

Secrétama indica:

« Efectivamente, una compañía sin autorización de cargamento o atribución de parte del mismo expresada en unidades de pago puede ejercer su actividad de transporte entre los puertos franceses y los puertos africanos de que se trate.

En cuanto a posibles obstáculos legales o reglamentarios que impidan ejercer esta actividad, en cualquier caso no se deben a prácticas de los comités de armadores y, como es natural, no podemos apreciar la aplicación de dichas disposiciones de orden público. »

iii) A raíz de la presentación, por parte de la Comisión (en anexo a la solicitud de información de 15 de junio de 1988), del texto de un decreto interministerial senegalés (texto presentado en su estado de proyecto), Secrétama indica (página 10 de la carta de 13 de julio):

« Hasta la fecha, desconocíamos totalmente el documento oficial de la República Senegalesa del que ustedes nos remiten copia en doble ejemplar, con la referencia no 32450-146 a 155 y con la referencia anexo 3 ».

Secrétama añade, en respuesta a una pregunta de la Comisión sobre el contenido de dicho decreto:

« Observamos con sorpresa que se mencionaba, por una parte, una comisión mixta franco-senegalesa y, por otra, nuestro nombramiento para desempeñar las actividades de secretaría, en Francia, del comité de armadores ».

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO

(5) Las solicitudes de información que la Comisión remitió a Secrétama se proponían esencialmente determinar los puntos siguientes:

i) si los comités de armadores realizan en todas las relaciones marítimas consideradas un reparto de cargamentos y, en caso de respuesta afirmativa, si dicho reparto se extiende a la totalidad del tráfico;

ii) cómo se realiza el control de la observancia, por parte de las compañías, del reparto de cargamentos;

iii) si existe un mecanismo de sanciones aplicable a las compañías miembros de los comités de armadores que rebasan su contingente de cargamentos o a las compañías que no son miembros de estos comités y que sin embargo embarcan cargamentos, en competencia con los miembros de los comités.

(6) En su respuesta de 13 de julio de 1988, Secrétama confirmó que se realiza, en los comités de armadores, un reparto de los cargamentos exportados de Francia hacia once Estados de África occidental y central; por otra parte, Secrétama indicó que colabora con los comités para la preparación del reparto (en particular mediante el establecimiento de informes estadísticos) y lleva a cabo, para estos mismos comités, un control de la observancia del reparto de cargamentos certificando, en los documentos que le remiten las distintas compañías armadoras en los principales puertos franceses, que dichas compañías se han ajustado a las decisiones de los comités.

(7) En cambio, en su carta de 13 de julio de 1988, Secrétama procuró negar implícitamente la existencia de mecanismos de sanciones para garantizar el respeto de la disciplina que imponen los comités de armadores, poner en tela de juicio su existencia, librar de responsabilidad a los comités de armadores y, por consiguiente, al propio Secrétama, en la aplicación de estos mecanismos:

i) En efecto, Secrétama, en su presentación de la « fórmula » de funcionamiento de los comités de armadores [véase el punto i) del cuarto considerando], indica que no contiene ningún sistema de penalizaciones, lo que presenta como una « ventaja » de esta fórmula. Resulta comprensible que Secrétama, en razón de sus funciones, se refiera en primer lugar a las normas que han introducido los comités de armadores, y no a disposiciones de orden público adoptadas por los Estados en los que una parte del comercio exterior queda cubierto por la actividad de dichos comités. Ahora bien, presentando la ausencia de penalizaciones internas en los comités de armadores como una ventaja, Secrétama pretende que la Comisión llegue a la conclusión de que esta ventaja no queda compensada por ningún sistema de penalizaciones, quizás exterior a los comités, pero destinado no obstante a garantizar el respeto de su disciplina. En efecto, si así fuere, la ausencia de mecanismo de penalizaciones en los comités no sería en absoluto una ventaja para la compañía naviera que desea rebasar su contingente de cargamentos o realizar estos cargamentos sin ajustarse a la disciplina de los comités de armadores. Presentar como una ventaja la ausencia de penalizaciones dentro de los comités de armadores supone una negación implícita de la existencia de cualquier mecanismo de sanción.

ii) A una pregunta de la Comisión sobre la existencia de obstáculos (incluidas las medidas legales o reglamentarias) para impedir a una compañía naviera que realice su actividad sin contar con los comités de armadores, Secrétama puso en tela de juicio la existencia de tales medidas, y se refirió a « posibles medidas » [véase el punto ii) del cuarto considerando].

Por otra parte, al afirmar que no conocía las disposiciones reglamentarias aplicables al tráfico francosenegalés (véase el punto iii) del cuarto considerando), Secrétama ha podido hacer que la Comisión dudara de la existencia de dichas disposiciones. En efecto, los denunciantes sólo presentaron a la Comisión un anteproyecto de dicho documento (sin fecha, referencia ni firma) que en este estado se remitió a Secrétama. En esta fase de la investigación, la Comisión no podía determinar si el decreto en cuestión había sido aprobado, ni si había entrado en vigor. Al afirmar que no conocía este documento, Secrétama (que desempeña las funciones de secretaría del comité de armadores Francia-Senegal y del que, por ello, se puede suponer que dispone de más información que la Comisión acerca de posibles disposiciones de orden público en relación con este tráfico) ha podido hacer que la Comisión llegara a la conclusión de que las disposiciones incluidas en ese decreto no se aplicaban. Pero, habida cuenta de que el contenido de este decreto pone de manifiesto el papel que desempeñó el comité de armadores (y Secrétama) en el funcionamiento de un sistema de reparto de cargamentos y habida cuenta de que el propio documento indica que se aplica a la totalidad del tráfico e incluye sanciones sustanciales contra las compañías armadoras contraventoras, Secrétama podía entender que era del mayor interés para la Comisón saber si dichas disposiciones estaban realmente en vigor.

iii) Por último, Secrétama ha procurado librar de responsabilidad a los comités de armadores en la aplicación de los mecanismoõs de sanción, afirmando que dichos « posibles obstáculos » no dependen en ningún caso de prácticas de los comités de armadores (véase el punto ii) del cuarto considerando).

(8) Al responder como se indica anteriormente a las solicitudes de información de la Comisión, Secrétama ha proporcionado informaciones inexactas que pueden hacer incurrir a la Comisión en conclusiones erróneas acerca de los hechos a que se refiere esta investigación.

(9) En efecto, en la mayor parte de los Estados africanos cuyo comercio con Francia está cubierto, en lo que al tráfico marítimo regular se refiere, por los comités de armadores, existen normativas que incluyen un régimen de sanciones aplicables a los buques que cargan en Francia cargamentos fuera del control de Secrétama. En algunos de estos Estados, se menciona nominalmente a Secrétama como el organismo encargado de poner el visto bueno en los conocimientos de embarque.

Así ocurre concretamente en la normativa senegalesa a que se refiere la carta de la Comisión de 15 de junio de 1988. En otros casos, no se nombra en la propia normativa el agente en que debe delegarse la expedición del visto bueno, dejándose este nombramiento en poder del consejo de cargadores o de la compañía naviera nacional del país en cuestión. Sin embargo, en todas los casos considerados, como lo ha confirmado el propio Secrétama, el reparto efectivo de los cargamentos en los enlaces regulares procedentes de Francia y con destino a estos once terceros Estados se realiza en los comités de armadores bajo el control de Secrétama; por consiguiente, el visto bueno (o autorización, o certificado) cuya ausencia supone, en virtud de las normativas mencionadas, la aplicación de sanciones es, efectivamente, el que pone Secrétama.

(10) Varios documentos incorporados al expediente (al que ha tenido acceso Secrétama) confirman la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento del reparto de cargamentos. Se trata de los documentos siguientes:

i) una carta de advertencia que remite la administración marítima de un Estado africano a una compañía « contraventora », y en la que se indica que no podrá participar en el tráfico de dicho Estado con Francia mientras no haya recibido la autorización del comité de comunicaciones (comité de armadores) y que se aplicarán de forma rigurosa las disposiciones vigentes a todos los cargamentos realizados sin dicha autorización;

ii) varias actas de imposición de multa levantadas por el consejo nacional de cargadores de otro Estado africano en concepto de mercancías importadas en infracción de las disposiciones vigentes sobre reparto de cargamentos, así como intercambio de cartas entre dicho consejo y las compañías « contraventoras ». Algunas de estas actas y cartas se refieren a mercancías importadas de Francia. Sin embargo, para la Comisión -y Secrétama no ha proporcionado datos que indiquen lo contrario- el único organismo competente para repartir los cargamentos exportados de Francia hacia el Estado africano en cuestión es el comité de armadores. La Comisión observa, por otro lado, que algunas de las actas referidas furon redactadas en impresos cuyo encabezamiento es el siguiente: « Flete de mercancías embarcadas sin el sello Secrétama ». El hecho de que la autoridad que impone las sanciones haya considerado necesario hacer un impreso especial con ese encabezamiento tiende a demostrar que la aplicación de dichas sanciones no reviste un carácter excepcional (aunque, en algunos casos, se hayan utilizado estos impresos inoportunamente para « infracciones » cometidas en origen en países europeos distintos de Francia, es decir, en tráficos que no cubre el comité de armadores). Por otra parte, han sido impuestas algunas penalizaciones por « infracciones » cometidas a finales de 1985, es decir poco después de que entraran en vigor unas disposiciones que aprobó por decreto el Estado africano en cuestión, a principios del mes de noviembre de 1985. La Comisión no puede evaluar la frecuencia de las penalizaciones impuestas desde entonces. El hecho de que estas penalizaciones hayan sido impuestas por incumplimiento del reparto de cargamentos realizado por el comité de armadores y controlado por Secrétama tiene probablemente un efecto disuasivo para las compañías que pretendan actuar sin ajustarse a la disciplina de este comité;

iii) un télex, enviado el 21 de noviembre de 1988 por el consejo de cargadores del Estado africano referido en el punto ii) a una compañía naviera europea. Este télex confirma la imposición de una multa por « falta de Secrétama » a un cargamento procedente de Marsella, e indica que « antes de embarcarse en un puerto francés, el armador ha de dirigirse a los representantes de Secrétama para obtener la autorización de carga en forma de sello sobre el conocimiento de embarque ».

(11) Al parecer, Secrétama ejerce su actividad en territorio francés exclusivamente; por consiguiente, no está sujeto a las jurisdicciones de terceros Estados, ni tiene obligación legal de conocer las reglamentaciones de estos Estados en materia marítima.

(12) En realidad, hay constancia de que Secrétama sabía que existían dichas reglamentaciones y conocía en gran medida su contenido (aunque puede variar entre los distintos Estados africanos), por lo menos en cuanto se refiere a las disposiciones que se aplican a los tráficos marítimos con Francia. Así se deduce de los hechos siguientes:

i) Secrétama desempeña las funciones de secretaría de los comités de armadores, cuya única actividad consiste en organizar el tráfico marítimo entre Francia y once Estados de África occidental y central. No cabe por tanto pensar que Secrétama pudiese desconocer el marco legal en que se realizan dichos tráficos, máxime si se tiene en cuenta que, además de su labor de secretaria de los comités de armadores o de las conferencias marítimas, Secrétama se presenta en un folleto que él mismo ha elaborado como una sociedad de asesoría en el sector del transporte marítimo. No puede por tanto desconocer las reglamentaciones vigentes, sobre todo en aquellos tráficos en que desempeña tareas de gestión y de control.

ii) Como ya se ha indicado, varias de estas reglamentaciones adoptadas por Estados africanos se refieren explícitamente a Secrétama como órgano encargado de controlar el reparto de cargamentos que realizan los comités de armadores; dichas reglamentaciones disponen sanciones en caso de desembarque de mercancías sin el visto bueno de Secrétama. Es inconcebible que dichas disposiciones hayan podido ser aprobadas, en todos los casos considerados, sin que Secrétama estuviera informada de ello antes o, a lo sumo, después de su adopción.

iii) Este razonamiento se aplica especialmente al decreto senegalés mencionado con anterioridad y que se refiere en varios de sus artículos a Secrétama, si bien Secrétama declara no saber nada al respecto. En efecto:

a) se mencionó explícitamente este documento en una reunión del comité de armadores Francia-Senegal, celebrada el 11 de diciembre de 1987 y en la que Secrétama estaba representada por dos delegados. Secrétama se encargó a continuación de remitir el acta a las compañías miembros;

b) el decreto en cuestión, cuyo artículo final dispone que « será publicado donde sea necesario », figura en el Diario Oficial de la República Senegalesa. Diario que puede obtener, como ha comprobado la Comisión, cualquier persona que así lo solicite a los archivos administrativos de este país; y se sabe que, al menos una vez al año, representantes de Secrétama viajan a Senegal para una reunión del comité de armadores;

c) este decreto es de 1981 y se aplica al tráfico francosenegalés desde entonces; que la Comisión sepa, no ha sido modificado ni derogado. Secrétama no puede pretender haber desconocido este documento en siete años de actividad en el tráfico francosenegalés;

d) el decreto en cuestión se aprobó en julio de 1981; en la reunión del comité de armadores del 16 de septiembre del mismo año (en que participaban representantes de Secrétama), se decidió que Secrétama se encargaría de remitir este documento a los armadores interesados por el tráfico francosenegalés. Secrétama procedió a difundir este documento por medio de una carta circular de 17 de septiembre de 1981;

e) Secrétama es el destinatario de una copia del télex de fecha 30 de junio de 1981 enviado por los armadores franceses a la Compañía senegalesa de navegación marítima en el que los firmantes se declaran « encantados de oír hablar de la firma inminente del decreto relativo a las sanciones que se aplicarán a los armadores que contravengan la reglamentación del tráfico marítimo aprobada por el comité de armadores »;

f) Secrétama es el destinatario de una carta de un armador francés, de fecha 19 de noviembre de 1981, en la que se indica que este armador ha solicitado « la aplicación de las sanciones que dispone el decreto senegalés » contra un armador que contraviene las normas de reparto del tráfico;

g) Secrétama es el destinatario de una copia de una carta de 18 de noviembre de 1986 por la que Secrétasen (Secrétariat Commun des Armements Sénégalais) recuerda al director de la marina mercante senegalesa que « el decreto interministerial no 6678 de 8 de julio de 1981 ha organizado imperativamente el tráfico marítimo entre Francia y Senegal »;

h) Secrétama dispone de una copia de un télex que remitió Usina Dakar a varias compañías navieras el 25 de febrero de 1984 para recordarles las obligaciones y las sanciones que se derivan de la aplicación del « decreto interministerial de 8 de julio de 1981 por el que se regula el tráfico marítimo francosenegalés ».

iv) El propio Secrétama admitió durante la audiencia que, en el momento de la creación del comité de armadores Francia-Níger, conocía las disposiciones nacionales nigerianas en las que se establece que la falta de visto bueno de Secrétama en los conocimientos de embarque adjuntos a las mercancías procedentes de Francia por vía marítima implicará sanciones pecuniarias.

v) De los télex remitidos por Secrétama a una compañía miembro de los comités de armadores que había rebasado su parte de cargamentos con destino a tres Estados africanos, se desprende que Secrétama intervino ante las autoridades de estos tres Estados para pedirles que aplicaran la reglamentación prevista para estas circunstancias. Por lo menos en uno de estos tres casos, esta intervención surtió efecto y se impuso una multa. Secrétama no puede pretender de buena fe haber solicitado la aplicación de reglamentaciones de cuya existencia dudaba.

(13) Secrétama confirmó, en respuesta a las quejas de la Comisión, que la mayor parte de los acuerdos de armadores disponen que « los casos de incumplimiento de las modalidades prácticas de aplicación de las organizaciones de tráfico se señalarán a los interesados para todos los efectos ». En el tráfico Norte-Sur, los interesados en cuestión (autoridades administrativas o consejos de cargadores) son competentes, de acuerdo con las reglamentaciones locales, para la imposición de penalizaciones. Al informar a los interesados « para todos los efectos » de los casos de incumplimiento de que tenga conocimiento (miembros de los comités de armadores que rebasan su parte de cargamento, o cargamentos realizados sin contar con estos comités), Secrétama sabe que expone al contraventor a la aplicación de sanciones, aun cuando no siempre se le informe, en cada caso, del curso dado a sus intervenciones.

Cabe observar, por otra parte, que en el caso mencionado en el punto v) del apartado anterior, Secrétama no sólo informó a las « autoridades en destino » sino que « solicitó » la aplicación de las medidas dispuestas para tales circunstancias.

En estas condiciones, Secrétama no podía pretender de buena fe que « los posibles obstáculos legales o reglamentarios . . . no se deben en ningún caso a prácticas de los comités de armadores ».

(14) Al negar implícitamente, y al poner en tela de juicio la existencia de sanciones de las que tenía conocimiento, Secrétama ha proporcionado a la Comisión, deliberadamente, información inexacta en respuesta al cuestionario que le fue remitido.

Su actuación es idéntica, y una vez más deliberada, cuando pretende librar de toda responsabilidad a los comités de armadores, en la aplicación de estos mecanismos.

(15) Los apartados 1 y 4 del artículo 16 del Reglamento (CEE) no 4056/86 disponen que en el desempeño de las tareas que le han sido asignadas por dicho Reglamento, la Comisión podrá recoger toda la información necesaria ante las empresas y que, con este fin, los propietarios o los representantes de estas empresas tendrán la obligación de facilitar los datos solicitados.

La letra b) del apartado 1 del artículo 19 del Reglamento (CEE) no 4056/86 dispone que la Comisión podrá, mediante una decisión, imponer a las empresas y asociaciones de empresas multas de un importe que oscilará entre cien y cinco mil ecus cuando, deliberadamente o por negligencia, hubieren suministrado una información inexacta en respuesta a una petición efectuada en aplicación del apartado 3 del artículo 16 de dicho Reglamento.

Tal y como se deduce de los apartados anteriores, Secrétama, deliberada y reiteradamente, ha suministrado informaciones inexactas por las que la Comisión podía incurrir en conclusiones erróneas en el asunto en cuestión.

La Comisión considera que la infracción cometida reviste un carácter particularmente grave; su carácter repetitivo excluye que haya podido ser cometida por negligencia. Por último, Secrétama no podía ingnorar que con su actuación infringía las normas sobre competencia, ya que la Comisión no dejó de mencionar en su solicitud de información las disposiciones pertinentes del artículo 19 del Reglamento (CEE) no 4056/86.

En estas circunstancias, se justifica la aplicación a Secrétama de una multa elevada, dentro de los límites que dispone el artículo 19 del Reglamento (CEE) no 4056/86.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1

Secrétama ha infringido las disposiciones del apartado 4 del artículo 16 del Reglamento (CEE) no 4056/86 al suministrar informaciones inexactas en respuesta a una solicitud efectuada en aplicación del apartado 3 del artículo 16 de dicho Reglamento. Artículo 2

Se impone a Secrétama una multa de un importe de 5 000 ecus. Dicha multa se pagará en ecus, en los tres meses siguientes a la fecha de notificación de la presente Decisión, ingresando su importe en la cuenta de la Comisión de las Comunidades Europeas no 310-0933000-43, Banque Bruxelles-Lambert, Agence Européenne, Rond-Point R. Schuman 5, B-1040 Bruselas.

El importe de esta multa producirá intereses de pleno derecho a partir del vencimiento del plazo mencionado, al tipo aplicado por el Fondo europeo de cooperación monetaria en sus operaciones en ecus el primer día laborale del mes en que se haya adoptado la presente Decisión, incrementado en tres puntos y medio, es decir 14 %. Artículo 3

El destinatario de la presente Decisión será Secrétama, 167, rue de Courcelles, F-75017 París.

La presente Decisión constituirá título ejecutivo con arreglo al artículo 192 del Tratado CEE.

Hecho en Bruselas, el 19 de diciembre de 1990.

Por la Comisión

Leon BRITTAN

Vicepresidente (1) DO no L 378 de 31. 12. 1986, p. 4.