Decisión de la Comisión

de 25 de noviembre de 1998

relativa a las ayudas estatales concedidas por Italia a Enirisorse SpA

[notificada con el número C(1998) 3866]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2000/334/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,

Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con dicho artículo(1),

Considerando lo siguiente:

I

Mediante carta de 13 de enero de 1998 la Comisión informó al Gobierno italiano sobre su decisión de incoar el procedimiento en virtud del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE relativo a las ayudas concedidas, en forma de aportación de capital, por parte del ENI en favor del grupo, filial suyo, Enirisorse SpA (en lo sucesivo denominado "Enirisorse"). Es necesario precisar que Enirisorse está controlado en su totalidad por el grupo público italiano ENI, que, a su vez, estaba controlado en el momento de los hechos que nos ocupan por el Estado italiano a través de su Ministerio del Tesoro, poseedor de la mayoría de las acciones.

Hechos que llevaron a la incoación del procedimiento

Mediante la Decisión 98/212/CE(2), la Comisión decidió concluir el procedimiento relativo a la recapitalización, efectuada entre 1992 y 1996 por el ENI, en favor de Enirisorse. Esta recapitalización, efectuada en el marco de un plan de reestructuración, supuso un total de 1819000 millones de liras italianas. La Decisión fue notificada a Italia mediante carta de 2 de mayo de 1997.

En el ámbito de la Decisión 98/212/CE, la Comisión había decidido que la recapitalización de 1819000 millones de liras italianas era compatible con el mercado común y con el Acuerdo EEE en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE, siempre que se respetaran ciertas condiciones. Las principales condiciones, en la medida en que afectan a la presente Decisión, eran las siguientes:

- Italia debía comprometerse a completar el plan de reestructuración privatizando las empresas y las instalaciones de producción de Enirisorse y procediendo a la liquidación definitiva de esta última antes del 31 de diciembre de 1998,

- los ingresos procedentes de la privatización debían ser utilizados para cubrir hipotéticos costes posteriores derivados de la liquidación de Enirisorse,

- el Gobierno italiano debía establecer un procedimiento de control de la ejecución de la Decisión.

El primer informe semestral del Gobierno italiano se envió a la Comisión el 11 de noviembre de 1997. En este informe se afirmaba, entre otras cosas, que la cesión de Pertusola Sud, una de las dos restantes sociedades de Enirisorse SpA que gestiona un establecimiento para la producción de zinc en Crotone, todavía no había sido realizada, contrariamente al plan de reestructuración notificado por Italia y aprobado por la Comisión.

Los problemas de Pertusola Sud tuvieron un peso relevante en la Decisión 98/212/CE. En aquel momento Italia había indicado que la empresa sería cerrada o cedida a un comprador interesado antes de que concluyese 1997. En este segundo caso, el comprador habría convertido la producción de zinc en producción de níquel. Estos eran los términos en que el cierre o la venta de Pertusola Sud en 1997 figuraba en el plan de reestructuración de Enirisorse, notificado a la Comisión y recogido en la última motivación de la Decisión 98/212/CE.

Dado que las pérdidas operativas de Enirisorse en 1997 habrían sido imputables a las actividades de Pertusola Sud, la Comisión confiaba en el cierre o cesión de la empresa a una persona privada para conseguir el objetivo final del plan de reestructuración de Enirisorse, es decir, su liquidación definitiva.

Este informe revelaba que el ENI procedió en 1997 a nuevas transferencias de capital a Enirisorse por un total de 133000 millones de liras italianas. Este capital fresco fue utilizado, entre otras cosas, para cubrir los costes operativos de Pertusola Sud y los costes de liquidación de Enirisorse. Sin embargo, estas transferencias de capital no estaban previstas en el plan de reestructuración notificado a la Comisión y por lo tanto no fueron tenidas en cuenta en la Decisión 98/212/CE. Dichas transferencias no fueron notificadas a la Comisión y, en consecuencia, fueron ejecutadas ilegalmente.

Por lo tanto, la Comisión tuvo que analizar estas nuevas transferencias como nuevas medidas de ayuda, ilegales al haber sido concedidas violando la obligación de notificación previa establecida en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

Gracias a la información recopilada durante la primera fase de su investigación, la Comisión concluyó que la recapitalización efectuada por el ENI en 1997 estaba condenada a no lograr un rendimiento financiero suficiente dado que Enirisorse sería liquidada a corto plazo; en consecuencia no se puede sostener que el ENI habría actuado como un inversor privado. Por otro lado, Enirisorse había registrado fuertes pérdidas durante otros cinco años; un inversor privado habría reestructurado o liquidado la empresa mucho antes, para evitar pérdidas prolongadas.

Al tener serias dudas sobre la compatibilidad con el mercado común de estas transferencias de capital, que no parecían poder beneficiarse de las derogaciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado, la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado con respecto a las nuevas transferencias de capital.

II

Tras la publicación de la decisión de incoar el procedimiento(3) y mediante carta de 6 de abril de 1998, el Gobierno del Reino Unido transmitió sus observaciones en apoyo de los argumentos avanzados por la Comisión. Las autoridades británicas sostenían que las transferencias de capital posteriores de ENI a Enirisorse, vistas las condiciones financieras de esta última, no respondían a la lógica del inversor privado.

Mediante carta de 4 de mayo de 1998, la sociedad Union Minière, productora de zinc y competidora directa de Pertusola Sud, transmitió observaciones también en apoyo de los argumentos avanzados por la Comisión. Afirmaba que las nuevas transferencias de capital a Enirisorse, relativas a los ejercicios 1997 y 1998 y destinadas a cubrir las pérdidas de Pertusola Sud, empresa que controlaba, representaban una ayuda estatal no notificada e injustificada. Estas nuevas ayudas falseaban evidentemente y de forma indebida la competencia en el mercado del zinc, ya afectado por un excedente estructural de capacidad productiva.

Ningún otro Estado miembro ni parte interesada presentaron observaciones a la Comisión. Las observaciones del Reino Unido y de Union Minière fueron transmitidas por la Comisión al Gobierno italiano mediante carta de 28 de mayo de 1998.

III

En su respuesta a la carta de incoación del procedimiento y a las observaciones de terceros, el Gobierno italiano contestó tanto la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento como las observaciones de terceros, ya que:

- la transferencia de capital de 133000 millones de liras italianas fue comunicada a la Comisión con arreglo a lo previsto en la Decisión 98/212/CE,

- de los 134000 millones de liras italianas, 34000 millones se destinaron a cubrir las pérdidas de Pertusola Sud y los restantes 99000 a cubrir costes de Enirisorse. Estos 99000 millones sirvieron para completar el plan de reestructuración aprobado por la Comisión y deben considerarse sustancialmente autorizados, aunque no se incluyeron en las ayudas previstas en el plan, ya que la Comisión preveía, en la letra b) del artículo 3 de la Decisión 98/212/CE, que Italia comunicaría cualquier otro coste de liquidación,

- los 99000 millones destinados a cubrir los costes de liquidación y de cierre de una empresa no pueden materialmente falsear las condiciones de competencia al ser los destinatarios empresas que cesan definitivamente su actividad y abandonan el mercado.

Con respecto a los 34000 millones transferidos a Pertusola Sud, Italia reconoce que Enirisorse procedió en 1997 a la recapitalización con esta cantidad para cubrir las pérdidas sufridas por la empresa. Sin embargo, el Gobierno italiano expone que:

- cuando la Comisión adoptó su Decisión 98/212/CE sabía que Pertusola Sud había perdido 48000 millones aquel año. Por lo tanto, al imponer la venta o cierre de Pertusola antes de que concluyese 1997, la Comisión habría aprobado implícitamente la continuación de las actividades hasta esa fecha y la consiguiente anulación de las pérdidas acumuladas en 1997,

- Pertusola está situada en la zona geográfica de Crotone, que cumple los requisitos para la ayuda regional citados en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado; por lo tanto, estas ayudas habrían sido consideradas compatibles con el mercado común a la luz de la antedicha disposición del Tratado.

IV

Enirisorse fue constituida en 1991 como un grupo empresarial "puro" con el fin de optimizar los recursos económico-financieros del grupo ENI y con el objetivo fundamental de concentrar en un único centro de responsabilidad la gestión de las participaciones poseídas por el grupo, especialmente en actividades mineras. De hecho, el ENI y su accionista en aquel momento (el Ministerio del Tesoro italiano) decidieron en 1991 deshacerse de las actividades no estratégicas para reordenar las actividades estratégicas, separándolas de las actividades con pérdidas. La finalidad última de la operación era la privatización del grupo Enirisorse.

En esta perspectiva, Enirisorse elaboró un plan de intervenciones extraordinarias que preveía, entre otras cosas, pero ciñéndonos a lo que ahora nos ocupa, el cierre de las instalaciones de Pertusola Sud antes de que finalizase 1997, o su cesión a un comprador interesado que habría transformado el complejo en una planta de producción de níquel.

Al término del quinquenio 1992-1996 Enirisorse había recibido de su accionista único, el ENI, a título de recapitalización, 1819000 millones de liras italianas, ligadas a la realización del plan. Estas ayudas fueron juzgadas compatibles por la Comisión en la Decisión 98/212/CE, siempre que se respetasen las condiciones del plan de reestructuración notificado. En el mismo período, Enirisorse preveía ingresar, mediante las operaciones de cesiones de empresas y de filiales, unos 840000 millones de liras italianas.

V

Naturaleza de ayudas estatales de las aportaciones de capital

Para evaluar si la recapitalización de 133000 millones de liras italianas constituía una ayuda estatal, la Comisión examinó el flujo de capitales existente entre el Estado italiano, principal accionista en la época de los hechos, y Enirisorse a la luz del principio del inversor privado en una economía de mercado, enunciado por la Comisión en la Comunicación a los Estados miembros sobre la aplicación de las Directrices sobre ayudas estatales a empresas públicas del sector de fabricación(4). En base a tal principio, una operación financiera constituye una ayuda estatal si no hubiera sido hecha por un inversor privado que operase en condiciones normales de economía de mercado.

En la época de los hechos, es decir, 1997, junto con el Estado italiano, que poseía desde hacía tiempo la participación mayoritaria en el ENI, otros accionistas privados poseían acciones del ENI. Además, en tal época el Ministerio del Tesoro, que detentaba la mayoría del paquete de acciones de ENI, tenía un papel estratégico de primer orden en la definición de las elecciones de estrategia empresarial del grupo.

Las refinanciaciones de 133000 millones contestadas con la incoación del procedimiento fueron financiadas con los instrumentos a disposición de los accionistas del ENI y en particular de su accionista de control, el Estado italiano. En consecuencia, los fondos que el ENI puso a disposición de Enirisorse deben ser considerados como recursos estatales en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.

La Comisión tiene motivos razonables para creer que las recapitalizaciones efectuadas por el ENI por un importe de 133000 millones de liras italianas se caracterizaron por un insuficiente o, en puridad, inexistente rendimiento financiero, dado que la intervención consistió esencialmente en la cobertura de las pérdidas de una empresa, Pertusola Sud, que ya habría debido ser liquidada, y en costes de liquidación no mejor precisados, por lo que no puede comprenderse por qué motivos el ENI se hizo cargo de ello si no existía una obligación jurídica en tal sentido.

A falta de tal obligación jurídica, que las autoridades italianas deberían demostrar, el comportamiento del ENI está fuera de cualquier lógica del inversor privado en una economía de mercado, no pudiendo contar con un rendimiento proporcionalmente rentable con respecto a los importes de las recapitalizaciones, debiéndose así excluir un beneficio, por mínimo que fuere, de la inversión, vista la decisión de liquidar a Enirisorse antes del 31 de diciembre de 1998.

En consecuencia, no se puede sostener que el ENI actuó como un inversor privado, por cuanto decidió proceder a la nueva y a posteriores transferencias por un importe de 133000 millones de liras italianas. Un operador privado habría liquidado Enirisorse, limitando al máximo los costes de liquidación e interviniendo, eventualmente, sólo en presencia de una obligación jurídica precisa. Sobre la base de los elementos de que dispone, la Comisión excluye que el ENI interviniera para honorar una obligación jurídica conexa a los procedimientos ordinarios de liquidación de una sociedad.

Por lo tanto, las medidas en cuestión constituyen ayudas estatales.

VI

Ilegalidad de las ayudas estatales

Por lo que concierne a la legalidad de las ayudas que nos ocupan, en su respuesta a la incoación del procedimiento Italia sostiene que la aportación de capital contestada de 133000 millones de liras italianas fue comunicada a la Comisión en el marco del control previsto en la Decisión 98/212/CE.

Al respecto, la Comisión observa que las informaciones relativas a la nueva aportación de capital, una de entre tantas transmitidas a la Comisión en el ámbito de dicho control, debería haber sido formalmente notificada, al tratarse de nuevas ayudas, no indicadas en el importe de las ayudas autoridadas por la Decisión 98/212/CE. En cualquier caso, las autoridades italianas no respetaron las obligaciones de comunicación preventiva antes de la ejecución de las ayudas, tal como fue precisado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en especial en su sentencia de 11 de diciembre de 1973 en el asunto 120/73: Lorenz contra Alemania(5).

Por otra parte, las mismas autoridades italianas admiten que las nuevas aportaciones por 133000 millones de liras italianas no se incluyeron en los 1819000 millones autorizados por la Comisión. Sin embargo, sostienen que de los antedichos 133000 millones, 99000 fueron necesarios para completar el plan de reestructuración aprobado por la Comisión. Así, esta última transferencia de 99000 millones debería ser considerada sustancialmente autorizada, aunque no formalmente incluida en las ayudas previstas en el plan, mientras que la Comisión preveía, en la letra b) del artículo 3 de la Decisión 98/212/CE, que Italia debía comunicar cualquier otro coste de liquidación.

La Comisión no puede aceptar estos argumentos porque el artículo 2 de esta Decisión preveía expresamente que los beneficios de las privatizaciones de las empresas de Enirisorse no podían ser utilizados por el ENI para invertirlos en otras sociedades de su propiedad ni para cubrir posibles nuevos costes de liquidación de Enirisorse. De esto se deduce que, si bien costes ulteriores conexos a las liquidaciones podían haber sido previstos por la Comisión en el momento de la adopción de la antedicha Decisión, era evidente del tenor literal del antedicho artículo que, para la Comisión, estos costes habrían sido cubiertos gracias a los ingresos derivados de las privatizaciones de las empresas de Enirisorse puestas en venta y no con nuevas ayudas públicas, en forma de aportaciones de capital, tal como ocurrió.

Tampoco tiene fundamento la afirmación de las autoridades italianas según la cual la Comisión, a sabiendas de que en 1997 Pertusola Sud habría registrado nuevas pérdidas por 48000 millones de liras italianas y al haber aceptado su cierre antes del 31 de diciembre de 1997, autorizó implícitamente la cobertura de dichas pérdidas.

Pero el hecho de que la Comisión hubiese conocido la circunstancia de las nuevas pérdidas registradas por Pertusola Sud no implica en ningún caso su aprobación de nuevas ayudas para cubrirlas. De todos modos, era lógico, y es lo que se desprende de la Decisión 98/212/CE, que Enirisorse debería haber hecho frente a las nuevas pérdidas de Pertusola Sud con los ingresos obtenidos de las privatizaciones realizadas o con recursos internos del grupo, pero sin recurrir a una nueva y totalmente imprevista aportación de capital, tal como ocurrió.

En consecuencia, las medidas que nos ocupan constituyen ayudas estatales ilegales al no haber sido notificadas por Italia a la Comisión previamente a su concesión y, a fortiori, al no haber sido autorizadas por la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

VII

Compatibilidad con el mercado común de las ayudas ilegales

En lo tocante a la compatibilidad de las ayudas, Italia sostiene que los importes destinados a cubrir los costes de liquidación y cierre de una empresa no pueden materialmente falsear las condiciones de competencia en el mercado común, ni incidir en el comercio entre Estados miembros, ya que los destinatarios son empresas que cesan definitivamente su actividad y desaparecen del mercado.

A este respecto la Comisión observa que estas afirmaciones no tienen fundamento porque ya fueron directamente desmentidas por las observaciones de la Union Minière, competidor de Pertusola Sud, que lamenta que las ayudas hubiesen permitido a la empresa seguir trabajando en el mercado del zinc, falseando así la competencia entre ellas y con los restantes productores de zinc.

De hecho, en este caso, las empresas que se beneficiaron directa o indirectamente de las ayudas siguen actuando en el mercado y, frecuentemente, produciendo, como en el caso de Portovesme y Pertusola Sud, que aunque estuvo algunos meses en liquidación, es un productor activo de zinc. Sin las ayudas contestadas debería haber sido cedida o cerrada hace tiempo.

Por lo tanto, el argumento esgrimido por Italia no puede admitirse al tratarse de costes de liquidación que tuvieron repercusiones, directa o indirectamente, en empresas aún activas en el mercado.

Italia afirma, además, que, en cualquier caso, las instalaciones de Pertusola están localizadas en el área de Crotone, que cumple los requisitos de las ayudas regionales de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. Las ayudas disputadas serían, así, compatibles con el mercado común a la luz de la antedicha disposición del Tratado.

A este respecto, la Comisión recuerda que la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado permite a la Comisión, derogando a la obligación de las ayudas estatales que inciden en el comercio entre Estados miembros y que pueden falsear la competencia, declarar compatibles con el mercado común las "ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo; siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común".

En este ámbito la Comisión autorizó ayudas regionales una vez verificado el criterio de la vitalidad de la empresa. En otras palabras, en tanto que ayuda regional es autorizada en cuanto puede aportar efectivamente una ventaja regional, casi siempre en términos laborales, ligada a la vitalidad en el tiempo de la empresa asistida. En cualquier caso, es evidente, tal como ha sido confirmado mediante una jurisprudencia constante [véase la última sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, de 15 de septiembre de 1998, asuntos acumulados T-126/96 y T-126/96, EFIM y BFM contra Comisión(6)], que la Comisión no puede dejar, tampoco en el ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92, de tener en cuenta el interés comunitario, no debiendo limitarse a verificar la especificidad regional de la medida en cuestión sin evaluar su impacto a nivel comunitario.

En el presente caso, Italia invoca sic et sempliciter una derogación regional para una empresa en liquidación, sin tener en cuenta ningún tipo de estudio de viabilidad a medio plazo. Ello implica que ninguna ventaja regional en términos de empleo podrá derivarse como efecto de la transferencia de capital, ya que las propias autoridades italianas reconocen que, en cualquier caso, Pertusola Sud, ya en proceso de liquidación, cerraría antes del 31 de diciembre de 1998.

La intervención contestada no parece necesaria para ninguna política regional ni puede calificarse como "destinada a favorecer el desarrollo económico" de la zona afectada, es decir, una ayuda a la liquidación de empresas. Ello constituye, a su vez, una intervención ulterior destinada a mantener en el mercado a cualquier coste y sólo por algunos meses a Pertusola Sud, sin atenerse a ninguna lógica industrial, económica ni regional.

Por lo tanto, por lo que respecta a la invocación a la letra a) del apartado 3 del artículo 92, la Comisión constata que las medidas de ayuda ad hoc que nos ocupan no se concedieron en aplicación de una estrategia pública efectivamente útil para el desarrollo regional que pudiera justificar una derogación. Del expediente no resulta tampoco que se hayan concedido para crear puestos de trabajo en una región asistida. Por el contrario, el examen del caso indica que se trata de medidas puntuales destinadas a permitir a cualquier precio la supervivencia industrial de las empresas aún controladas por Enirisorse y en especial de Pertusola Sud.

Por último, en lo referente a la eventual compatibilidad de las nuevas ayudas a la luz de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, la Comisión subraya que esta disposición no fue directamente invocada por Italia en el ámbito del presente procedimiento. De todos modos, la Comisión reafirma que las ayudas estatales pueden beneficiarse de la susodicha derogación siempre que no alteren las condiciones del comercio en sentido contrario al interés común. Por lo que respecta a las ayudas a la reestructuración, las únicas que podrían eventualmente ser invocadas en el presente caso, las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis(7) subrayan, entre otras cosas, que este tipo de ayudas tienen una naturaleza extraordinaria y por lo tanto no son renovables, con la excepción de casos particulares que puedan justificarlo. Ahora bien, en el presente caso la concesión de las ayudas, nuevas con respecto a las ya autorizadas en la Decisión 98/212/CE, es contraria al principio de una tantum, a falta de hechos nuevos de carácter excepcional que pudieran, eventualmente, justificar la autorización por parte de la Comisión.

VIII

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Comisión concluye que las ayudas en forma de aportación de capital por un importe de 133000 millones de liras italianas, imputadas a Italia en la decisión de incoación del procedimiento, no pueden beneficiarse de ninguna de las derogaciones contempladas en las letras a), b) y c) del apartado 3 del artículo 92 en la medida en que no se destinan a favorecer el desarrollo económico de regiones donde el nivel de vida sea anormalmente bajo, ni a la reestructuración de empresas cuyo cierre es inminente y, de todos modos, no posterior al 31 de diciembre de 1998.

En el momento de incoarse el procedimiento, la Comisión llamó de nuevo la atención de las autoridades italianas sobre el hecho de que toda ayuda concedida ilegalmente puede ser objeto de una decisión que obliga al Estado miembro a recuperar la ayuda concedida y, en el presente caso, se considera necesario recuperar la ayuda con el fin de restablecer las mismas condiciones de competencia existentes antes de su concesión.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Las ayudas estatales ejecutadas por Italia en 1997 en favor de Enirisorse SpA en forma de recapitalización por un importe de 133000 millones de liras italianas son incompatibles con el mercado común.

Artículo 2

1. Italia adoptará todas las medidas necesarias para exigir a Enirisorse SpA el reembolso de las ayudas contempladas en el artículo 1, que han sido puestas a su disposición ilegalmente.

2. El reembolso de las ayudas se llevará a cabo con arreglo a los procedimientos previstos en la legislación nacional, e incluirá los intereses devengados desde la fecha en la que la ayuda fue puesta a disposición de Enirisorse SpA hasta la de su recuperación efectiva, que se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención de las ayudas regionales.

Artículo 3

Italia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.

Artículo 4

El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.

Hecho en Bruselas, el 25 de noviembre de 1998.

Por la Comisión

Karel van Miert

Miembro de la Comisión

(1) DO C 70 de 6.3.1998, p. 5.

(2) DO L 80 de 18.3.1998, p. 32.

(3) Véase la nota 1.

(4) DO C 307 de 13.11.1993, p. 3.

(5) Recopilación 1973, p. 1471.

(6) Recopilación 1998, p. II-3437, apartado 101.

(7) DO C 283 de 19.9.1997, p. 2.