La naturaleza de los servicios de voz en Internet con arreglo al derecho Comunitario y, en particular, la Directiva 90/388/CEE (98/C 6/04)

(Texto pertinente a los fines del EEE)

La situación reglamentaria de las comunicaciones vocales en Internet

La Directiva 90/388/CEE, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (DO L 192 de 24. 7. 1990, p. 10) define pormenorizadamente los servicios que los Estados miembros pueden seguir reservando a sus organismos de telecomunicaciones.

Conforme a su artículo 1, «se entenderá por servicio de telefonía vocal la explotación comercial para el público del transporte directo y de la conmutación de la voz en tiempo real desde y con destino a las terminales de la red pública conmutada, que permite a cualquier usuario utilizar el equipo conectado a su terminal para comunicar con otra terminal».

El 20 de octubre de 1995, la Comisión publicó una Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el estado y aplicación de la Directiva 90/388/CEE, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (95/C 275/02, DO C 275, p. 2), en lo sucesivo «la Comunicación», en la que se exponía el enfoque de la Comisión en torno a la aplicación de la definición del artículo 1 de la Directiva 90/388/CEE. Hoy en día, gracias al desarrollo de programas informáticos específicos, ya es posible codificar, comprimir y transmitir comunicaciones vocales de manera tal que resulte viable enviarlas a través de Internet a otros abonados de Internet que utilicen el mismo programa o un programa interoperable o, por medio de puertos, a un teléfono tradicional. Se trata de una campo nuevo y, por tanto, la Comisión debería adoptar un suplemento de la Comunicación dedicado a estos servicios que con frecuencia se denominan «telefonía de Internet».

La presente Comunicación, que se refiere a los intercambios bidireccionales de comunicaciones vocales a través de Internet (1) (2), aborda dos cuestiones fundamentales de orden normativo:

- Primero, determinar, atendiendo a la definición de telefonía vocal de la Directiva 90/388/CEE, si debe considerarse que estos servicios ya están liberalizados en esta fase previa a la completa liberalización en 1998 de los servicios de telefonía vocal y de las infraestructuras de telecomunicaciones.

- Segundo, precisar en qué medida deberían aplicarse a los servicios de comunicación vocal prestados a través de Internet los elementos del marco normativo establecido para 1998 (3) aplicables a la prestación de servicios de telefonía vocal.

Categorías de tefefonía de Internet

En su examen de la problemática de la telefonía de Internet, esta Comunicación se centra, especialmente, en las situaciones en que los usuarios conectan con Internet a través de terminales de la red (fija) pública conmutada para efectuar una comunicación, en contraposición con, por ejemplo, las conexiones dedicadas u otros medios que no utilizan ese tipo de terminales. Dentro de estos límites, cabe distinguir, desde el punto de vista del usuario, tres clases de comunicaciones vocales que hacen uso de Internet:

- Servicios de voz entre ordenadores: comunicaciones vocales transmitidas vía Internet entre el ordenador personal de un usuario y el ordenador personal de otro usuario (utilizando ambos un módem, programas compatibles, altavoces y micrófono para comunicarse).

- Servicios de voz entre un ordenador y un teléfono: comunicaciones vocales transmitidas vía Internet entre el ordenador personal de un usuario (con módem, los programas necesarios, altavoces y micrófono) y otro usuario que utilice un teléfono tradicional conectado a la red telefónica pública conmutada.

- Servicios de voz entre teléfonos: comunicaciones vocales transmitidas vía Internet entre usuarios que utilizan teléfonos conectados a la red telefónica pública conmutada. En este caso, parte de la comunicación se transmite en forma de paquetes que utilizan protocolos de Internet, en lugar de transmitirse íntegramente a través de la red pública conmutada nacional e internacional.

Apreciación según la definición de telefonía vocal de la Directiva 90/388/CEE

Con arreglo a la definición de la telefonía vocal de la Directiva 90/388/CEE, las comunicaciones vocales entre usuarios de Internet sólo pueden considerarse telefonía vocal si se cumplen los siguientes criterios:

- Las comunicaciones deberán ser objeto de explotación comercial

El término «comercial» debe entenderse en el sentido habitual de la palabra, es decir, que la transmisión de voz debe realizarse como una actividad comercial aparte con ánimo de lucro. Por consiguiente, no incluye el mero suministro técnico no comercial de una conexión telefónica entre dos usuarios.

En el caso de Internet, mientras que el suministro de programas y visualizadores (con frecuencia preinstalados en los ordenadores personales nuevos) que permiten a los usuarios de los mismos enviar y recibir comunicaciones vocales tiene fines comerciales, en la mayoría de los casos la prestación comercial del servicio de transporte de voz no es, por lo menos de momento, el objetivo principal de los proveedores de acceso (4) y la telefonía de Internet sólo es una prestación más del acceso a Internet elegido por el cliente por diversos motivos: para navegar, para disponer de correo electrónico, para extraer ficheros y datos, etc. En otros casos, el usuario adquiere los programas necesarios por su cuenta, sin que se los facilite el proveedor de acceso al que se abona.

Como en la mayoría de los casos las comunicaciones vocales no son más que una parte del servicio integral de Internet ofrecido al cliente, en el que el servicio de voz tiene carácter secundario con relación a otros servicios de Internet (igual que la videotelefonía no se considera telefonía vocal en la actualidad), por regla general el servicio de voz por Internet no cumple este primer criterio de la definición comunitaria de telefonía vocal.

Sólo si una organización comercializa un servicio de telefonía por Internet entre teléfonos dentro de la Unión Europea como una forma alternativa de servicio de telefonía vocal, cabe considerar que lo explota con fines comerciales.

De igual modo, en el caso de las comunicaciones vocales efectuadas a partir de un ordenador personal, si la prestación de un servicio de llamadas externas («dial out») a cualquier número de teléfono se convirtiese en un elemento decisivo de la estrategia comercial de los prestadores de servicios, podría considerarse que suministran el servicio de transporte de voz con fines comerciales.

- Para el público

En el caso de los servicios de voz de ordenador a ordenador, aunque sólo los usuarios que estén abonados a un prestador de servicios en Internet (PSI) que facilite acceso a esa red y utilicen programas compatibles podrían usar Internet para llamarse entre sí, cabría aducir que el servicio se prestaría «al público», dado que estaría disponible para todos en las mismas condiciones.

Sin embargo, las comunicaciones vocales de ordenador a teléfono y de teléfono a teléfono transmitidas vía Internet, en las que la organización que ofrece el servicio se encarga de convertir la señal cuando es preciso, cumplirían este criterio, ya que estos servicios estarían disponibles para todos, naturalmente previo acuerdo comercial con la organización en cuestión.

- Entre terminales de la red pública conmutada

«Entre terminales de la red pública conmutada» significa que, para que un servicio de comunicación vocal entre en el ámbito reservado hasta la fecha fijada para la plena liberalización del sector, no sólo ha de ser objeto de una explotación comercial y estar destinado al público, sino que también debe conectar dos terminales de la red telefónica pública conmutada (5) al mismo tiempo. Estas terminales deben tener asignado un número de abonado del plan nacional de numeración telefónica. Por consiguiente, si el acceso a Internet se obtiene mediante circuitos arrendados, el servicio jamás podrá calificarse de telefonía vocal, aun cuando la llamada termine en la red pública conmutada, independientemente de si se conecta un teléfono o un ordenador.

Si el usuario de Internet sólo puede llamar a otros abonados de Internet cuyos ordenadores estén conectados por un módem y utilicen un programa informático compatible, tampoco se tratará de un servicio de «telefonía vocal», porque no se cumple el requisito de que «permita a cualquier usuario [. . .] comunicar con otra terminal». En cambio, sí se cumpliría en los servicios de voz de Internet entre un ordenador y un teléfono o entre teléfonos.

- Transporte directo y comunicación de voz en tiempo real

Habida cuenta de la técnica utilizada para las primeras comunicaciones vocales entre usuarios de Internet y de la primera fase de desarrollo de la tecnología de Internet (fundamentalmente, anchura de banda y técnicas de compresión), al principio no se podía considerar que la telefonía de Internet tuviese lugar en tiempo real (6). Según esta técnica básica, el usuario codifica, empaqueta y retransmite digitalmente la voz desde una terminal hasta un servidor y, desde allí, al servidor receptor, que, a su vez, la envía al equipo de recepción, conectado a una terminal, que ensambla los paquetes que se entregarán en forma de voz a través del altavoz. Por lo general, el período de tiempo que exigen el tratamiento y la transmisión de una terminal a otra todavía es tal que no puede considerarse que este servicio de voz tiene la misma calidad que un servicio normal en tiempo real.

Esta afirmación es válida independientemente de que la comunicación vocal se transmita vía Internet entre dos ordenadores, entre un ordenador y un teléfono conectado a la red pública conmutada o entre dos teléfonos. Aunque obligan a efectuar dos conversiones, las comunicaciones vocales vía Internet entre dos teléfonos con frecuencia son más rápidas que entre dos ordenadores. No obstante, como parte de la transmisión se realiza en Internet (donde en la actualidad no hay distintas jerarquías de servicios), siempre hay un riesgo impredecible de congestión que hace difícil o imposible garantizar el mismo grado de fiabilidad y la misma calidad de voz que en las comunicaciones de las redes telefónicas públicas conmutadas.

Obviamente, este criterio de la definición de telefonía vocal se cumplirá si las organizaciones que ofrecen servicios de voz vía Internet entre teléfonos garantizan la calidad del sonido reservándose ciertas anchuras de banda y se comprometen a ofrecer un servicio de la misma calidad que los servicios de voz transportada en redes telefónicas públicas conmutadas.

En resumen, la Comisión considera que la definición de la telefonía vocal contenida en la Directiva 90/388/CEE, junto con los precedentes existentes, ofrece una correcta orientación para valorar la situación reglamentaria de los servicios de comunicación vocal de Internet en la fase previa a la liberalización.

Estos servicios no pueden considerarse, de momento, «telefonía vocal» con arreglo a la Directiva y, por tanto, pertenecen a la categoría de servicios liberalizados aun antes de que se cumpla el plazo fijado para la total apertura del sector a la competencia. Ahora bien, lo cierto es que ya han aparecido nuevos servicios de comunicación vocal que se ofrecen al público utilizando tecnología de Internet. Por ello, habrá que seguir atentamente la evolución de la tecnología y del mercado.

Consecuencias reglamentarias

Situación actual

- Concesión de licencias

Hoy en día, los proveedores de acceso a Internet suelen ejercer esta actividad al amparo de una autorización para prestar servicios de transmisión de datos o servicios de valor añadido.

Conforme a la Directiva 90/388/CEE:

- La prestación de servicios de telecomunicaciones distintos de la telefonía vocal y el establecimiento y suministro de redes públicas de telecomunicaciones y otras redes de telecomunicaciones que impliquen el uso de radiofrecuencias sólo podrán someterse a un procedimiento general de autorización o de declaración. En la medida en que se considera que los servicios de voz de Internet no son un «servicio de telefonía vocal» con arreglo a la citada Directiva, no puede exigirse a los proveedores de acceso o prestadores de servicios de Internet que soliciten una licencia individual.

- Los procedimientos de autorización o declaración general se basarán en criterios objetivos (es decir, relacionados con la exigencia esencial de que se trate), no discriminatorios, proporcionales y transparentes. Esto implica que, en principio, no se podrá establecer un régimen específico de autorización para los proveedores de acceso o prestadores de servicios de Internet que sea diferente del aplicable a otros prestadores de servicios de transmisión de datos. De cualquier modo, si el servicio de telefonía de Internet no es más que una parte del servicio integral ofrecido en Internet al cliente, en el que el servicio de voz tiene carácter secundario con relación a otros servicios de Internet, habrá que considerar que la aplicación telefónica queda subsumida dentro de una autorización más amplia que abarca la actividad global del proveedor de acceso a Internet, y resultaría desproporcionado exigir a los proveedores de acceso que soliciten una autorización adicional.

- Cuando un Estado miembro desee retirar o denegar una autorización general para prestar un servicio no reservado, deberá justificar su decisión y establecer un procedimiento de recurso contra la misma (7).

- Los regímenes de autorización deberán haberse comunicado a la Comisión.

La Directiva de licencias, que entrará en vigor el 1 de enero de 1998, precisa las condiciones a que pueden estar sujetas las autorizaciones y los principios a que deben atenerse los procedimientos de expedición de licencias.

- Servicio universal

En la medida en que los servicios de voz de Internet no pueden considerarse como un «servicio de telefonía vocal» con arreglo a la Directiva, no puede exigirse a los proveedores de acceso a Internet contribución alguna.

Situación futura

Tal y como muestran las consideraciones expuestas, la situación reglamentaria de los servicios de voz de Internet depende de un análisis del servicio realmente prestado a la luz de los distintos elementos de la definición del concepto de telefonía vocal que figura en el artículo 1 de la Directiva 90/388/CEE.

La actual situación de los servicios de voz de Internet conforme a la legislación comunitaria puede variar con la evolución de la tecnología y el mercado. Los comentarios recibidos por la Comisión ponen de manifiesto que, al menos en cierta medida, casi se cumplen las condiciones básicas para un cambio en el enfoque comunitario:

- al menos un grupo de prestadores de servicios de Internet ha comenzado a prestar un servicio de pago por el cual un usuario de Internet puede acceder a un servicio local de Internet, conectarse a él con su ordenador personal o con cualquier otro equipo terminal e introducir el número de teléfono de destino, de tal modo que la llamada sea encaminada, a través de Internet, a cualquier número de teléfono (incluidos los usuarios que no dispongan de módem) en el otro extremo; y

- la utilización de la red de Internet (y las consiguientes tarifas más bajas) son una motivación decisiva para abonarse a tal servicio (independientemente de si el servicio que permite al abonado utilizar su teléfono incluye una conexión a un ordenador personal).

No obstante, todavía quedan por satisfacer otros requisitos de calidad.

Cuando se cumplan todos los criterios de la definición, de «telefonía vocal», los prestadores de servicios de Internet que ofrezcan un servicio de llamadas externas a cualquier número de teléfono -y sólo ellos- podrán considerarse «prestadores de telefonía vocal» conforme a la legislación comunitaria. Esta descripción se ofrece a título de ejemplo y no excluye otras posibles interpretaciones de la futura evolución.

Este hecho podría tener importantes consecuencias reglamentarías para las empresas:

- Concesión de licencias

Conforme al artículo 3 de la Directiva 90/388/CEE y al apartado 2 del artículo 7 de la Directiva de licencias, los Estados miembros podrían someter la explotación en su territorio de servicios de telefonía vocal por parte de los prestadores de servicios de Internet a procedimientos individuales de licencia, si lo juzgasen necesario. No obstante, deberá notificarse a la Comisión todo régimen de concesión de licencias.

En cualquier caso, cuando algunos servicios de voz de Internet puedan ser considerados como telefonía vocal y ciertos Estados miembros exijan licencias individuales a los proveedores de servicios, habrá que tener presente que tanto la Directiva 90/388/CEE como la Directiva de licencias hacen hincapié en los principios de proporcionalidad y no discriminación de los regímenes de licencia. Estos regímenes deben tomar en consideración los intereses de los consumidores, que han de gozar de la posibilidad de elegir entre diversos servicios y operadores, evitando cargas desproporcionadas o discriminatorias.

- Servicio universal

Si en el futuro los servicios de comunicación vocal de Internet se consideran telefonía vocal, los proveedores de servicios de este tipo pasarán a formar parte de la categoría de organizaciones a las que podría exigirse que contribuyeran a financiar el servicio universal una vez completada la liberalización del sector, conforme a los principios de la legislación comunitaria y a las Directrices sobre costes y financiación del servicio universal, fijadas en la Comunicación de la Comisión de 27 de noviembre de 1996 (COM(96) 608).

En la mayoría de los Estados miembros no se planteará esta cuestión; pero lo cierto es que la legislación comunitaria (8) prevé que puede exigirse una contribución al servicio universal a las organizaciones que suministren redes públicas de telecomunicaciones y servicios de telefonía vocal accesibles al público.

Tal contribución tendría que ser proporcional, no discriminatoria y transparente. El requisito de proporcionalidad exige que:

- No se impongan contribuciones por partida doble. Habrá que asegurarse de que, si un servicio depende de que el usuario esté conectado a la red de otro operador, las autoridades reguladoras no recauden dos contribuciones: una del operador de la red telefónica pública conmutada y otra del prestador del servicio, aunque éste sea de telefonía vocal.

- El coste y el esfuerzo necesario para calcular las contribuciones al servicio universal pueden constituir, para la organización afectada, una carga desproporcionada al impacto de sus actividades sobre la prestación del servicio universal en el Estado miembro en cuestión. Por lo tanto, la contribución podría levantar un obstáculo de consideración a la prestación de un servicio innovador.

- Otras obligaciones derivadas de la normativa sobre la ONP

Llegado el momento en que algunos servicios de voz de Internet puedan considerarse telefonía vocal, aquellos proveedores que disfrutasen de un control significativo del mercado con arreglo al artículo 2 de la propuesta de modificación del artículo 100 A de la Directiva de telefonía vocal que se está debatiendo en el Parlamento Europeo y en el Consejo, estarían sujetos a las disposiciones pertinentes de esta Directiva.

Revisión periódica

La Comisión revisará el alcance de la presente Comunicación periódicamente, y en cualquier caso, antes del 1 de enero de 2000.

(1) Se han excluido de esta Comunicación las aplicaciones que permiten, por ejemplo, extraer en forma de voz información almacenada (como páginas en Internet, mensajes enviados por correo electrónico o mensajes vocales), porque se considera que, a pesar de incluir el elemento vocal, constituyen nuevos servicios multimedio.

(2) Esta Comunicación no se ocupa de los casos en que sólo se utiliza Internet para hacer una llamada a través de la red telefónica pública conmutada (RTPC) llamando primero a un operador de rellamada («call-back operator»). No obstante, el servicio que prestan los operadores de rellamada debe examinarse por separado atendiendo a la definición de telefonía vocal. Si, además de la conmutación, el operador de rellamada efectúa el transporte directo de voz en una infraestructura propia o arrendada, debe ser considerado como un prestador de servicios de telefonía vocal.

(3) Además de la Directiva 90/388/CE («la Directiva de servicios»), modificada por la Directiva 96/19/CEE («la Directiva de plena competencia»), integran este marco normativo tres medidas de armonización: la Directiva 97/13/CE («la Directiva de licencias»), la Directiva 97/33/CE («la Directiva de interconexión») y la Directiva 95/62/CE, modificada por la Directiva 97/. . ./CE («la Directiva de telefonía vocal»), relativa a la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal.

(4) Por ejemplo: America On Line, Compuserve, Skynet, Ping, Atlas/Global One. Algunos prestadores de servicios, como Globallink, no ofrecen primordialmente acceso a Internet, sino un producto orientado principalmente a las comunicaciones vocales que facilita su transmisión vía Internet desde un teléfono o un ordenador personal, y no deben ser considerados como proveedores de acceso.

(5) La Directiva no define explícitamente el concepto de red pública conmutada. Debe atribuírsele el significado común: la red telefónica pública conmutada (RTPC) que está integrada por los medios de conmutación y transmisión utilizados por el organismo de telecomunicaciones para prestar el servicio telefónico normal.

(6) Las aplicaciones de correo de voz de acceso vía Internet no se ajustarían a la definición porque en estos servicios la comunicación vocal no tiene lugar en tiempo real.

(7) Las disposiciones detalladas se encuentran en el artículo 5 de la Directiva de licencias.

(8) Véase la Directiva 90/388/CEE y la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principos de la oferta de red abierta (ONP) (DO L 199 de 26. 7. 1997).