INFORME ESPECIAL N° 6/97 relativo a las subvenciones TACIS concedidas a Ucrania acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (97/C 171/01)

ÍNDICE

apartados página

1. COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA CON UCRANIA . 1.1 -1.14 2

Fiscalización del Tribunal . 1.1 -1.3 2

Contexto general . 1.4 -1.5 3

Asistencia financiera de la UE . 1.6 -1.14 4

Préstamos concedidos por la UE a Ucrania . 1.7 4

Subvenciones del programa TACIS . 1.8 -1.9 4

Situación particular del sector nuclear . 1.10-1.14 5

2. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DEL PROGRAMA TACIS . 2.1 -2.30 6

Procedimientos de ejecución de los programas TACIS . 2.3 -2.9 6

Aplicación del sistema en Ucrania . 2.10-2.19 7

Servicios centrales de la Comisión . 2.10 7

Delegación de la Comisión en Ucrania . 2.11-2.12 7

Unidad de coordinación . 2.13-2.15 7

Equipo de seguimiento y evaluación . 2.16-2.17 8

División de funciones . 2.18-2.19 8

Plazos administrativos de la DG I A . 2.20-2.30 9

Convenios de financiación . 2.22-2.24 9

Adjudicación de contratos . 2.25-2.26 10

Pago de facturas . 2.27-2.30 10

3. CONSIDERACIONES COMUNES A DIVERSOS SECTORES . 3.1 -3.48 11

Selección y preparación de los proyectos . 3.1 -3.18 11

Sector agrícola . 3.2 -3.5 11

Sector de seguridad nuclear . 3.6 -3.10 12

Sector de recursos humanos . 3.11-3.16 12

Sector industrial y servicios . 3.17-3.18 13

Retrasos de ejecución de las acciones . 3.19-3.23 13

Sector de seguridad nuclear . 3.19-3.21 13

Sector agrícola . 3.22 14

Sector industrial y servicios . 3.23 14

Marco contractual y ontable de los proyectos . 3.24-3.26 14

Utilidad de los medios empleados . 3.27-3.29 14

Coordinación de los diferentes programas comunitarios entre sí y con las ayudas exteriores . 3.30-3.37 15

Sector nuclear . 3.30-3.31 15

Sector de recursos humanos . 3.32-3.33 15

Sector agrícola . 3.34-3.36 15

Sector industrial y servicios . 3.37 16

Repercusión de los proyectos y enseñanzas extraídas de la experiencia . 3.38-3.40 16

Funcionamiento de los sistemas de alerta . 3.41-3.48 16

4. CONCLUSIÓN . 4.1 -4.11 18

Respuestas de la Comisión . 20

1. COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA CON UCRANIA

Fiscalización del Tribunal

1.1. El examen del Tribunal se refirió a las ayudas no reembolsables de la Unión Europea (UE) a Ucrania y en particular a la eficiencia del sistema de cooperación TACIS. En junio 1996 se realizaron visitas de inspección a proyectos concretos de los sectores de seguridad nuclear, recursos humanos, agricultura y apoyo a la reestructuración de empresas. Al estudio de proyectos en curso se añadieron visitas de inspección a cuatro proyectos finalizados que el Tribunal ya había examinado en 1993. Estos proyectos, cuya lista figura en el cuadro n° 1, representan, en valor, el 46,5 % de los contratos y el 61 % de los pagos en favor de Ucrania desde que comenzó el programa TACIS en 1991.

1.2. Las observaciones del presente informe están dirigidas principalmente a valorar la eficiencia de los apoyos prestados por la UE a Ucrania en el marco del programa TACIS. Dichas observaciones, que se refieren a la manera en que se ha desarrollado en la práctica la asistencia técnica, se presentan en forma de informe especial por la importancia de los descubrimientos realizados, sobre todo en el sector nuclear, y por la necesidad de ponerlos cuanto antes en conocimiento de la autoridad presupuestaria. Con el fin de delimitar con precisión la problemática surgida al poner en práctica la ayuda TACIS aportada a Ucrania, no se han reagrupado los comentarios por proyectos, sino en función de los principales aspectos que han caracterizado su ejecución, lo cual puede facilitar una visión de conjunto del control que la Comisión ejerce sobre el programa.

1.3. Ucrania constituye por orden de importancia el segundo beneficiario tras Rusia de los créditos TACIS. Un 68 % de su población, que supera los 52 millones de habitantes, vive en ciudades. Su superficie es de aproximadamente 600 000 km², de los cuales el 57 % corresponde a tierras cultivadas. Se estima que el producto nacional bruto de Ucrania alcanzó los 36 mil millones de dólares en 1995. Sin embargo, un estudio del Banco Mundial indica que su nivel real podría ser el doble si se tienen en cuenta las actividades no declaradas. En 1996, la agricultura representaba el 23 % del PNB, el sector minero el 8 %, la industria el 25 % y los servicios el 43 %. En 1995, el producto nacional bruto por habitante se cifraba en 1 400 dólares frente a los 2 600 dólares de Rusia (1).

>SITIO PARA UN CUADRO>

Contexto general

1.4. A partir de 1994 Ucrania puso en marcha un programa de estabilización económica con ayuda del Fondo Monetario Internacional (FMI), del Banco Mun-dial y de la UE, programa dirigido a reestablecer los grandes equilibrios macroeconómicos y a conducir al país a una economía de mercado. Los progresos registrados en estos ámbitos son considerables. Por el contrario, las reformas estructurales han visto frenado su ritmo desde 1995. El proceso de privatización está estancado, en particular en el sector agrícola, y la inversión extranjera se encuentra frenada por obstáculos importantes (2).

1.5. En la posición común del Consejo de noviembre de 1994, los Estados miembros se comprometieron a establecer una relación política sólida con Ucrania, a sostener su independencia, el desarrollo de la democracia, la reforma económica y su inserción en la economía mundial. Este compromiso fue ratificado mediante la Declaración Política de Roma de mayo de 1996.

Asistencia financiera de la UE

1.6. Según cálculos de la Comisión, la ayuda de la UE y de sus Estados miembros correspondiente al período 1991-1995 se elevó a 2 747 millones de ecus. A modo de comparación, cabe citar que la ayuda de Estados Unidos durante el mismo período se estima en 1 052 millones de ecus. De los 1 158 millones concedidos por la UE, la ayuda no reembolsable se eleva a 343 millones y los préstamos a 815 millones. Las ayudas bilaterales aportadas por los Estados miembros durante el mismo período se elevaron a 1 589 millones, de los cuales 1 033 millones adoptaron la forma de préstamos.

Préstamos concedidos por la UE a Ucrania

1.7. Al 30. 6. 1996, la situación de los préstamos concedidos por la UE a Ucrania desde 1992 era la siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Para 1996, las necesidades de financiación de Ucrania se estimaron en 1 550 millones de ecus. El FMI, que desde 1994 ha concedido a Ucrania préstamos en torno a los 1 475 millones de ecus, movilizó 1 181 millones en 1996.

Subvenciones del programa TACIS

1.8. El programa TACIS presta asistencia técnica a los Estados independientes de la ex Unión Soviética (NEI) y a Mongolia en sus esfuerzos de saneamiento y recuperación de la economía. La asistencia comprende un amplio abanico de operaciones que van desde los grandes programas sectoriales de reestructuración económica a apoyos concretos a pequeñas y medianas empresas. Los reglamentos de base (3) disponen que la asistencia se concentre en los sectores y, en su caso, en zonas geográ-ficas determinadas donde puede desempeñar un papel clave y servir de ejemplo al apoyo del proceso de reforma. Es menester además que al fijar el nivel y la intensidad de la asistencia se tenga en cuenta la magnitud y progresión de los esfuerzos de reforma.

1.9. Entre 1991 y 1995, las subvenciones concedidas a Ucrania en virtud de TACIS (véase el cuadro n° 3), se elevaron, con exclusión de los programas regionales, a 343 millones de ecus, de los cuales 164,7 millones se destinaron a la seguridad nuclear (48 %). Al final de 1995, las ayudas a Ucrania representaban el 18 % del conjunto de créditos comprometidos en virtud de TACIS. Al 30 de junio de 1996, el 79 % de los fondos habían dado lugar a contratos y el 40 % a pagos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Situación particular del sector nuclear

1.10. La seguridad nuclear constituye una prioridad de la UE y se inscribe en la reforma global del sector energético de Ucrania. A mediados de 1996, de los 165,7 millones de ecus comprometidos en virtud de los programas de acciones de la seguridad nuclear, se habían celebrado contratos por valor de 112 millones (68 %) y los pagos se elevaban a 52,7 millones (32 %) (véase el cuadro n° 4). La Comisión debería atender más a las perspectivas de movilización de sus ayudas cuando prepara los proyectos (véase el apartado 3.1).

1.11. La UE participa en el plan del G7 decidido en Nápoles en julio 1994, que prevé una actuación conjunta para reestructurar el sector nuclear y, concretamente, cerrar la central de Chernóbil antes del año 2000. En la Cumbre de Corfú de junio de 1994, la UE se comprometió a asignar a ese plan un importe de 500 millones de ecus repartido en tres años (100 millones de subvenciones TACIS y 400 millones de préstamos Euratom). A mediados de 1996, la Comisión había comprometido 62,5 millones de ecus con cargo a los créditos TACIS. Al igual que las instituciones financieras internacionales y en particular el BERD, Euratom todavía no había concedido ningún préstamo en esa fecha (véase el cuadro n° 2, nota (2).

1.12. Los programas relativos a la seguridad nuclear se articulan según los temas en torno a «proyectos de base», que orientan la elección de los programas de los años siguientes con arreglo al objetivo principal de mejorar la seguridad de las centrales nucleares. La Comisión concede especial importancia a la transmisión de metodología y al asesoramiento en materia de explotación, en particular mediante la prestación de asistencia sobre el terreno. Al final de 1995, los compromisos por este tipo de proyectos habían alcanzado la cifra de 44,5 millones de ecus, es decir el 27 % de la asistencia global prestada al sector de la seguridad nuclear.

1.13. Cuando el Tribunal realizó su visita de inspección en junio de 1996, la situación del sector nuclear en Ucrania resultaba especialmente preocupante. En efecto, con motivo de las medidas de rigor presupuestario adoptadas por las autoridades ucranianas de acuerdo con el FMI, el personal de las centrales nucleares (24 500 agentes) llevaba, como muchos otros cuerpos de la función pública, tres meses sin cobrar. En las centrales la motivación de los agentes era escasa y los problemas sociales, en especial el alcoholismo (4), constituían según las autoridades un riesgo suplementario que amenazaba el buen funcionamiento del sector. Al finalizar su visita de inspección, el Tribunal alertó a la Comisión sobre la gravedad de la situación sin esperar a que se publicara el presente informe.

1.14. Asimismo, la falta de recursos financieros obligaba a las centrales nucleares a retrasar sus planes de mantenimiento y a reducir sus presupuestos de renovación del equipo que había llegado al final del ciclo de utilización.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DEL PROGRAMA TACIS

2.1. La Comisión se encarga de la gestión del programa TACIS y en algunos países beneficiarios está representada por una delegación. Dentro del Comité de gestión TACIS (5), los Estados miembros siguen la ejecución de programa y se les consulta en las diferentes etapas del proceso de programación de las ayudas. A diferencia del programa PHARE, la gestión cotidiana de los proyectos sigue siendo privativa de los servicios centrales de la Comisión y no se descentraliza en favor de las administraciones de los países beneficiarios.

2.2. Cada país beneficiario dispone de un coordinador nacional así como de una unidad de coordinación. Tanto uno (generalmente un alto responsable gubernamental) como otra deben garantizar que las operaciones TACIS se ajusten a las prioridades de las reformas nacionales.

Procedimientos de ejecución de los programas TACIS

2.3. Ni el reglamento de base TACIS, ni las perspectivas financieras del presupuesto general fijaron de antemano durante el período 1991-1995 los créditos destinados al programa TACIS, con lo cual las dotaciones financieras TACIS fueron establecidas dentro del procedimiento presupuestario anual. En ese momento, la asignación global no se dividió entre los diferentes países beneficiarios del programa.

2.4. Los servicios de la Comisión y las autoridades de los países beneficiarios proceden a programar la ayuda por países al comienzo de cada ejercicio. Desde 1993, la Comisión se esfuerza por establecer programas indicativos plurianuales, momento en que se fijan los ámbitos prioritarios de la cooperación con cada país.

2.5. A partir de los programas indicativos, las autoridades nacionales preparan, con ayuda de la Comisión, programas de acción que se remiten al Comité TACIS para dictamen. Una vez emitido éste, la Comisión celebra con el Estado beneficiario un convenio de financiación que precisará los objetivos del programa de acción, su presupuesto y la identidad del socio del Estado beneficiario. Cada programa de acción consta de uno o varios proyectos. Al preparar el pliego de condiciones de cada proyecto, el socio debe firmar una declaración de aceptación (statement of endorsement) de la responsabilidad de las operaciones.

2.6. Los proyectos son dirigidos por asistentes técnicos cuyo mandato es fijado de común acuerdo por la Comisión y el socio del proyecto. Una vez fijado, los servicios centrales de la Comisión inician un procedimiento restringido para seleccionar a los asistentes técnicos, tras lo cual se encargan de examinar las ofertas y seleccionar a los contratistas. Desde 1994, un representante del socio nacional participa en la evaluación de las ofertas.

2.7. Una vez firmados los contratos de asistencia técnica entre la Comisión y los asesores, estos deben presentar un informe inicial en los primeros meses de su estancia en el lugar del proyecto. El informe bien confirmará los objetivos y modalidades de ejecución de los proyectos, bien propondrá su modificación. Corresponde a los servicios centrales de la Comisión decidir el curso que se dará a estos informes iniciales.

2.8. La ejecución de los proyectos es supervisada por la delegación de la Comisión y por sus servicios centrales; estos últimos son los únicos competentes para decidir la introducción de las necesarias modificaciones en los proyectos. Las unidades de coordinación (véase el apartado 2.2) creadas por los países beneficiarios se ocupan del seguimiento de los proyectos por cuenta de sus autoridades. Los asistentes técnicos remiten a la Comisión y a la unidad de coordinación informes de ejecución periódicos (trimestrales o semestrales) y, al final del proyecto, un informe final que debe ser aceptado por los servicios centrales de la Comisión.

2.9. El programa TACIS financia un equipo de seguimiento y evaluación, igualmente formado por asistentes técnicos, los cuales se encargan, por cuenta de la Comisión, de la vigilancia externa de la ejecución de los proyectos y remiten, tanto a esta institución como a la unidad de coordinación, informes en principio semestrales mientras dura la ejecución de los proyectos.

Aplicación del sistema en Ucrania

Servicios centrales de la Comisión

2.10. Aparte de las acciones pertenecientes al ámbito nuclear, gestionadas por un servicio separado, cinco agentes (6) de los servicios centrales de la Comisión se ocupan de gestionar los proyectos TACIS no sólo en Ucrania (178 millones de ecus), sino también en Belarús (48 millones) y en Moldova (27 millones).

Delegación de la Comisión en Ucrania

2.11. Creada en Kiev a finales de 1993, la delegación sólo cuenta con un funcionario asistido por cuatro agentes locales para ocuparse del seguimiento de los proyectos TACIS. Debido a que la unidad de coordinación se mostraba incapaz de cumplir sus funciones de coordinación y de seguimiento de los proyectos (véase el apartado 2.13), pese a tener el apoyo de tres expertos occidentales, la delegación tuvo que hacerse cargo de algunas de sus tareas. La Comisión decidió por tanto reforzar la delegación dotándola de un departamento técnico compuesto de dos asesores occidentales financiados con cargo a los créditos operativos TACIS (7).

2.12. La delegación sólo cuenta con un agente local encargado del seguimiento de los proyectos de seguridad nuclear, cuando el número de estos supera el centenar y representa casi la mitad de los fondos TACIS concedidos a Ucrania (véase el cuadro n° 2). El mismo agente se encarga del seguimiento de los proyectos de reconversión militar, tan numerosos que le resulta materialmente imposible ocuparse de más del 30 % de los proyectos que tiene a su cargo. Su eficacia se ve limitada además al no disponer de documentación completa. En efecto, los gestores de los servicios centrales de la Comisión no le remiten sistemáticamente los documentos que necesita para el seguimiento de los proyectos.

Unidad de coordinación

2.13. En septiembre de 1992, se creó una unidad de coordinación TACIS dentro de la agencia de coordinación encargada del seguimiento de la asistencia técnica internacional (8). Entre 1992 y 1996, dicha agencia ha sido objeto de cuatro reestructuraciones. En 1993, una inspección del Tribunal puso de relieve que los cinco asistentes técnicos asignados a la agencia con fondos TACIS carecían de los suficientes medios materiales para trabajar y tampoco estaban lo bastante integrados como para prestar una ayuda eficaz a la unidad de coordinación. En 1996, los asesores (9), cuyo número se había reducido a tres, seguían sin poder colaborar eficazmente con sus seis colegas ucranianos, los cuales aceptaban mal su presencia; además las condiciones de alojamiento de los asesores eran muy precarias.

2.14. Dentro de la unidad de coordinación, un sólo agente se ocupa desde marzo de 1996 de coordinar los proyectos TACIS de seguridad nuclear. Su papel es meramente pasivo y la información de que dispone es parcial pues los ministerios y demás organismos nacionales competentes prefieren contactar directamente con la Comisión y el resto de los donantes. Como los organismos que tratan los temas de seguridad nuclear están marcados por una tradición de secretismo en la gestión, les repele informar de sus actividades a los demás colaboradores, lo cual hace que la coordinación de los protagonistas al nivel nacional siga siendo prácticamente inexistente.

2.15. Sólo la Comisión y los Países Bajos aceptaron colaborar con la agencia de coordinación de la asistencia técnica internacional. Alemania mantiene con ella un diálogo limitado mientras que el resto de los donantes (USA, Reino Unido y el Banco Mundial por ejemplo) se ha negado a trabajar con la agencia porque planteaba como condición previa que se le financiara su funcionamiento. Por medio del contrato de asistencia técnica en favor de la unidad de coordinación, TACIS aceptó, en 1994, abonar un complemento salarial a los agentes ucranianos de la agencia. Al inicio de 1995, esta práctica fue suspendida por la nueva dirección de la agencia. TACIS, sin embargo, siguió financiando el sueldo de secretarios y chóferes, asignados en principio a la asistencia técnica pero que de hecho trabajaban para el conjunto de la agencia (10), la cual, al participar en proyectos TACIS, también se ha beneficiado de la financiación por estos de vehículos y ordenadores.

Equipo de seguimiento y evaluación

2.16. El equipo de seguimiento abarca no sólo Ucrania sino también Belarús, Moldova, Armenia, Azerbaiyán y Georgia. Sus expertos sólo disponen de un promedio de tres días para examinar semestralmente cada proyecto, inspeccionarlo sobre el terreno y estudiar los diferentes informes presentados por los asistentes técnicos. El escaso tiempo del que disponen para cada proyecto puede explicar la superficialidad de algunos informes. Los expertos deberían centrarse más en detectar las causas de los problemas encontrados y examinar su posible solución con los asistentes técnicos de los proyectos.

2.17. Dentro del equipo de seguimiento, dos expertos occidentales apoyados por dos agentes locales se encargan desde septiembre de 1995 de supervisar los proyectos de seguridad nuclear. Su actuación se limita a rendir cuenta del avance de los proyectos a partir de los informes presentados por los asistentes técnicos y de las conversaciones mantenidas con los diferentes socios de los proyectos. Como los expertos no evalúan por sí mismos los resultados de los proyectos, sus informes tienen un interés limitado. Por añadidura, su seguimiento de los proyectos acaba con la expiración del contrato.

División de funciones

2.18. Pese a basarse en principios claros, la división de funciones entre los distintos intervinientes (servicios centrales de la Comisión, delegación, unidad de coordinación, departamento técnico y equipo de seguimiento) resulta confusa en la práctica porque sus actuaciones abarcan todos los ámbitos indistintamente. Según sus reglas de funcionamiento, la creación del departamento técnico que apoya a la delegación obedeció a que la talla del programa TACIS en Ucrania requería disponer de «capacidad técnica» en Kiev para la preparación y el seguimiento de los programas. Los agentes de dicho departamento debían reunir además aptitudes concretas para identificar, preparar y evaluar proyectos de asistencia técnica. Ahora bien, las funciones de identificación y preparación de los proyectos incumben en principio a la unidad de coordinación. En lo relativo al seguimiento, el equipo especial que se constituyó con ese fin en Kiev representa una duplicación con respecto al departamento técnico (2.16 y 2.17). A ello se añade que la intervención sistemática de la delegación y los servicios centrales de la Comisión en todas estas actividades representa otra duplicación de esfuerzos.

2.19. La Comisión ha tenido que desarrollar este sistema principalmente para remediar las lagunas que presenta la unidad TACIS de la agencia de coordinación de la asistencia técnica internacional (2.13-2.15). Pese a disponer sólo de recursos humanos muy limitados, la Comisión ha instaurado pues un sistema que:

a) crea una duplicación entre los apoyos prestados a la administración ucraniana, por un lado, y a los servicios de la Comisión, por otro;

b) retrasa la transmisión de datos sobre la gestión;

c) elimina la transparencia, incluso la responsabilidad, de toda la cadena de mando (véanse los apartados 3.42 a 3.49).

Plazos administrativos de la DG I A

2.20. El porcentaje de ejecución de los programas TACIS en Ucrania (véase el apartado 1.9) ha conducido al Tribunal a examinar el tiempo empleado por los procedimientos administrativos relativos a los programas en favor de Ucrania y a compararlo con todo el resto de las operaciones TACIS.

2.21. Con dicha comparación se quiere determinar la eficacia de los procedimientos administrativos de la Comisión y el ritmo de ejecución de los programas. Por una parte, se ha basado en seis convenios de financiación principales correspondientes a los ejercicios 1994 y 1995 y, por otra, en una muestra de 23 contratos y 55 pagos del premier semestre de 1996.

Convenios de financiación

2.22. Tras el compromiso de los tramos anuales de los créditos, la primera etapa de la ejecución de los programas consiste en la firma de los convenios de financiación entre la Comisión y el Estado beneficiario (véase el apartado 2.5).

2.23. El cuadro 5 muestra que en Ucrania la aprobación de los convenios anuales lleva mucho tiempo. De media, los convenios de financiación de los programas de 1994 y 1995 no fueron firmados hasta transcurrido más de un año desde el comienzo del ejercicio presupuestario al que correspondían, frente a los diez meses de media que caracterizan a todo el resto del programa TACIS, lo que ya es mucho.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.24. El componente principal de este período de más de un año es el lapso de tiempo que separa el comienzo del ejercicio de referencia del programa, por un lado, del dictamen emitido sobre la propuesta de financiación por el comité de gestión TACIS, por otro. Al tener una duración media de 255 días, dicho lapso supera en 100 días al promedio que caracteriza a todo el resto del programa TACIS. Ello se debe a las distintas etapas que preceden a la firma de los convenios de financiación (11) y a las dificultades de negociación con las autoridades ucranianas. El carácter muy delicado que reviste el tema de la seguridad nuclear en Ucrania alarga aún más el tiempo reque rido por la redacción de los convenios de financiación.

Adjudicación de contratos

2.25. La segunda causa del largo tiempo transcurrido proviene de la adjudicación de contratos, pese a que se recurre sistemáticamente al procedimiento restringido (12). En el cuadro 6 se exponen las sucesivas etapas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.26. En Ucrania el tiempo necesario para concluir un contrato es comparable al promedio de los países TACIS (163 días para Ucrania y 171 para TACIS). En ambos casos, el lapso de tiempo de aproximadamente 65 días que transcurre entre la evaluación de las ofertas y la consignación del contrato en el sistema de contabilidad informatizada podría verse reducido, más que los demás, si se modificaran los métodos de trabajo de los servicios de la Comisión.

Pago de facturas

2.27. La tercera tarea que requiere mucho tiempo es la tramitación de las facturas de los contratistas. El cuadro 7 muestra que los pagos relacionados con Ucrania exigen cerca de un 30 % más de tiempo que los del programa TACIS en general.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.28. De los 55 pagos de la muestra, 11 eran anticipos cuya tramitación, por naturaleza, es más rápida. Si excluimos estos anticipos, la duración media de la tramitación alcanza los 148 días y supera ampliamente el plazo contractual de pago, que es de 60 días. Además, es difícilmente explicable que en Ucrania se empleen en la tramitación 30 días más que en todo el resto de las operaciones TACIS. La demora es tal que desalienta a los asesores que carecen de base financiera sólida e, indirectamente, distorsiona la competencia entre los asesores.

2.29. El servicio financiero TACIS estima que los períodos de tiempo prolongados en 1996 obedecen en parte a un cambio de sistema informático que interrumpió el registro de los pagos durante un mes (del 22 de abril al 20 de mayo de 1996). Esta situación no debiera haberse producido pues una buena gestión administrativa exige mantener el antiguo sistema hasta que el nuevo funcione normalmente.

2.30. En conclusión, resulta posible acortar dos plazos en la tramitación de las facturas:

a) el que separa la fecha de facturación de la del registro de la factura por la Comisión (30 días);

b) el que separa el registro de la factura de su aprobación por el ordenador de pagos del programa. Este plazo de 82 días supera por sí solo el período de pago reglamentario de 60 días.

3. CONSIDERACIONES COMUNES A DIVERSOS SECTORES

Selección y preparación de los proyectos

3.1. Los socios ucranianos han aceptado generalmente bien los proyectos de reestructuración de la industria y los servicios, lo cual no ha sucedido, en cambio, en el ámbito de la seguridad nuclear y en los sectores agrícola y de recursos humanos. Este hecho es el reflejo de decisiones adoptadas sin tener suficientemente en cuenta las limitaciones que caracterizan cada uno de estos sectores.

Sector agrícola

3.2. En junio de 1996, la privatización del sector agrícola y agroindustrial seguía siendo una cuestión muy controvertida. Menos del 2 % de las tierras habían sido privatizadas (13). La falta de una reforma decisiva del sector y la incertidumbre política perjudicaron grandemente la eficacia del proyecto de 5,4 millones de ecus que debía ayudar a las autoridades ucranianas a adaptar su legislación reguladora del sector agrícola y agroindustrial a los principios y exigencias de una economía de mercado. El proyecto comenzó en octubre de 1994, y tras 20 meses de existencia seguía sin tener muchos efectos concretos en la legislación, a pesar de suponer pagos de 3,2 millones de ecus. Su alcance era demasiado amplio, pues abarcaba simultáneamente la producción, el transporte, el almacenamiento, la transformación de productos, la reforma inmobiliaria, la política de los precios y la formación de granjeros para liberarlos de las estructuras estatales. Previsto con una duración de 30 meses y apoyado por una decena de expertos a largo plazo, el proyecto se reveló poco adaptado a una situación institucional cambiante y a la oposición de las prioridades de los poderes legislativo y ejecutivo. Se trata de un ejemplo típico de operación insuficientemente estudiada e iniciada antes de tiempo. Al preparar las acciones, debe tenerse en cuenta el carácter cambiante del contexto político y económico que puede traducirse tanto en una aceleración como en una reducción del ritmo de las reformas. En esos casos, los proyectos deben tener cierta flexibilidad para adaptarse.

3.3. La participación de las autoridades centrales en el seguimiento de los proyectos agrícolas sigue siendo limitada. A finales de junio de 1996, es decir un año después de la firma del contrato de asistencia técnica, el Ministerio de Agricultura seguía sin nombrar un representante en el comité nacional de dirección de tres proyectos piloto en materia de reestructuración agrícola. En Zaporojié la administración regional se declaraba favorable a la creación de servicios de asesoramiento a los agricultores, pero al mismo tiempo impedía a los especialistas agrónomos de la zona que participaran en un seminario de formación. En todos estos casos, los asistentes técnicos que dirigen los proyectos no pueden, dada su posición, exigir un compromiso irrevocable de las autoridades que colaboran con ellos. Esto sería una tarea propia de la unidad de coordinación y, en caso de que esta no lo hiciera, de la delegación de la Comisión. Si los socios hubieran colaborado más estrechamente desde la fase de preparación de las acciones se habría logrado una convergencia de puntos de vista sobre los objetivos perseguidos y un mejor conocimiento de las limitaciones del sector.

3.4. Cuando los expertos TACIS llegaron al lugar donde se desarrollaban los proyectos piloto de reestructuración agrícola, tuvieron que dedicar buena parte de su tiempo a explicar a las autoridades regionales lo que podían esperar de la asistencia TACIS. En otoño de 1995, tras un año de actividad, los asesores de un proyecto destinado a mejorar los servicios de apoyo a la producción de girasol en la región de Zaporojié tuvieron que volver a explicar a la nueva administración regional los principios fundamentales de TACIS. Como el mismo problema se reproduce periódicamente en los diferentes NEI, la Comisión debería, antes de que las autoridades regionales firmen las declaraciones de aceptación de los proyectos (véase el apartado 2.5), distribuir a todos los socios un folleto en la lengua del país que explique, de forma sencilla, los objetivos perseguidos por TACIS. El folleto debería ofrecer algunos ejemplos de proyectos TACIS que demuestren que la participación de las autoridades regionales resulta decisiva para el éxito de los mismos. La unidad de coordinación (véase el apartado 2.13) debería ocupar una posición clave en este dispositivo de información de los beneficiarios de la ayuda TACIS.

3.5. Algunos programas del sector agroalimentario desarrollados en asociación con autoridades o estructuras regionales o locales fueron bien aceptados por los beneficiarios que estaban ya a favor de las reformas, o bien habían sido convencidos de su necesidad por los expertos TACIS. Este fue el caso de los proyectos llevados a cabo en Odessa en relación con la viabilidad de la privatización de los sovjoses, el desarrollo de las panaderías artesanales (TACIS 1991), el proyecto del girasol en Zaporojié (TACIS 1993) y un proyecto piloto de reestructuración del sector agrícola de Kirovogrado (TACIS 1994). Sin embargo, el hecho de que los proyectos respondían con frecuencia a las expectativas de los beneficiarios no significa necesariamente que hayan gozado del apoyo de las autoridades o las antiguas estructuras locales. Muy a menudo las autoridades esperaban que TACIS les ayudara a confeccionar un plan de inversiones para las antiguas estructuras de producción o transformación sin comprender que antes era necesario reestructurar completamente el modo de gestión de las empresas. Una vez más, la intervención de la unidad de coordinación podría resultar útil para explicar la política seguida por las autoridades centrales.

Sector de seguridad nuclear

3.6. En la difícil situación económica que atraviesa Ucrania, muchas empresas no pueden pagar su consumo de electricidad. La deuda que por este concepto debían a los productores se elevaba en junio de 1996 a 1 438 millones de ecus. Esta carga afecta a las cinco centrales nucleares de Ucrania por importes comprendidos entre 120 y 200 millones de ecus y repercute en la realización de los proyectos de seguridad nuclear. La deuda considerable de los clientes de las centrales nucleares, en particular empresas públicas, hipoteca la renovación del equipamiento de las centrales. En este sentido, la Comisión no ha procurado suficientemente que se siguiera su propia recomendación de 1993 según la cual «los planes de ayuda no pueden ser totalmente eficaces si los países receptores no disponen de los medios financieros suficientes para comprar los repuestos básicos de las centrales nucleares y se ven forzados a reducir el mantenimiento y otras medidas de seguridad importantes por motivos económicos» (14);

3.7. A la hora de seleccionar las acciones financiables en el sector nuclear, surgieron diferencias entre, por una parte, las prioridades de los expertos occidentales que ante todo querían aumentar la seguridad de la explotación, es decir la manera de funcionar, y, por otra, las de los socios ucranianos que preferían la renovación del equipamiento. En efecto, los explotadores de las centrales nucleares se sienten atraídos por los proyectos de mejora de la seguridad que se refieren a la concepción de instalaciones, pues se traducen en una renovación del equipamiento y el suministro de repuestos, pero quieren limitar los proyectos tendentes a mejorar la seguridad de la explotación, que inciden en la organización general del trabajo, la formación del personal y los procedimientos operativos. Esta preferencia se debe en gran parte a la insuficiencia de recursos financieros de las centrales (véase el apartado 3.6). Sin embargo, el accidente de Chernóbil y los incidentes ocurridos desde entonces en las centrales de Ucrania se han debido con más frecuencia a deficiencias de organización y de formación del personal que a deficiencias de equipamiento (15). Las reticencias ante el contenido de los proyectos provocan retrasos en la determinación de prioridades, la preparación de las especificaciones técnicas, la homologación del equipamiento suministrado y la movilización de créditos (véase el apartado 1.10).

3.8. La falta de un diagnóstico común entre los donantes occidentales y las autoridades ucranianas sobre la manera de aumentar la seguridad de explotación de las centrales nucleares explica en gran parte las dificultades de coordinación en este ámbito.

3.9. Por otra parte, las prioridades de GOSKOMATOM, autoridad rectora del conjunto de las centrales nucleares e interlocutor ineludible de los donantes, no siempre corresponden a los deseos manifestados por la dirección de las centrales. Esta circunstancia crea también graves tensiones que retrasan la preparación de los programas. A ello se añade que la selección de los proyectos del sector de seguridad nuclear no siempre se ha basado en las prioridades propuestas por los asesores o por el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA), sino que ha dependido en buena parte de la falta de recursos financieros de las centrales nucleares (véase el apartado 3.6). Asimismo, las autoridades de las centrales no siempre han aceptado las prioridades de las acciones propuestas por los expertos de la asistencia sobre el terreno. Así pues, las autoridades locales con sus aplazamientos retrasaron un año un proyecto relativo al plan de crisis y la protección material de la central de Zaporojié, considerado de especial importancia por la Comisión y los asesores presentes sobre el terreno.

3.10. Por último, la selección de los proyectos llevada a cabo por la Comisión de acuerdo con GOSKOMATOM se basa más en las dotaciones financieras establecidas por la Comisión para cada central (o sea cuatro millones de ecus) que en sus necesidades reales, lo cual amenaza con perjudicar la eficacia de las acciones emprendidas.

Sector de recursos humanos

3.11. También en este sector la calidad de la preparación de las acciones constituye una condición necesaria para el éxito de los proyectos. Así, la falta de una estrategia previa y una desafortunada elección de los socios fueron las causas principales de que fracasaran los proyectos de reconversión de militares y de reforma de la administración.

3.12. Le elección de los socios locales reviste una importancia decisiva para lograr el éxito de los proyectos. Ante las deficiencias mostradas por la unidad de coordinación, la delegación tendría que haber intervenido más activamente en la identificación de los socios. Al no conocer suficientemente el contexto local, la Comisión ha aceptado a veces al socio propuesto por las autoridades nacionales, sin verificar si era adecuado realmente. Por otra parte, no deja de ser discutible el intento de crear nuevas estructuras en un contexto general inestable cuando la duración prevista de los proyectos es sólo de uno a dos años. Cuando la Comisión ha optado por esta vía, por ejemplo en los proyectos «reforma de la administración pública» y «reconversión de militares», las operaciones, en conjunto, no han dado resultados satisfactorios. Dichos proyectos han tenido que buscar nuevos socios locales o no se han beneficiado del apoyo político, administrativo y logístico necesario para su éxito.

3.13. En junio de 1996, tras 16 meses y 1,9 millones de ecus gastados, el proyecto de reconversión de oficiales (7,2 millones de ecus) no había servido para formar a ningún militar. En efecto, en lugar de utilizar institutos ya existentes, como habían hecho otros donantes con cierto éxito, la Comisión creó un organismo encargado específicamente de la reconversión de militares. Los esfuerzos se habían dirigido prioritariamente a crear el nuevo organismo de formación y no a dicha reconversión. En la misma época, una organización no gubernamental americano-ucraniana (Fundación Renaissance) había proporcionado formación a 26 000 militares con recursos más limitados que los del proyecto TACIS.

3.14. Por el contrario, el proyecto de ayuda al Instituto internacional de gestión de Kiev (2,6 millones de ecus) puede considerarse un éxito. En este caso, la Comisión había identificado correctamente al beneficiario y prestado apoyo a un organismo ya existente.

3.15. El proyecto de asistencia a la reforma de la administración pública (1,5 millones de ecus) no alcanzó sus objetivos, al no haber establecido previamente la Comisión una estrategia coherente y también por la elección desafortunada de un jefe de proyecto al que hubo que terminar sustituyendo.

3.16. El proyecto de asistencia a la agencia nacional de empleo (1,6 millones de ecus) resultó provechoso. Sin embargo, su apartado de reconversión de los empleados de Chernóbil está en tela de juicio por la oposición de las autoridades locales según las cuales la central no se cerrará pese al compromiso internacional firmado por Ucrania en diciembre de 1995. Este conflicto latente entre el proyecto y las autoridades se puso de relieve en la conferencia del ICEM de marzo de 1996 (16) y en el informe presentado por el asistente técnico en junio de 1996 (17).

Sector industrial y servicios

3.17. En este sector, los calendarios de ejecución no siempre han sido realistas. Así, no pudo realizarse en el plazo previsto un proyecto de transmisión de empresas difícilmente privatizables, de un año de duración, debido a las condiciones que debía cumplir antes de iniciarse. En efecto, una de las dos sociedades seleccionadas de acuerdo con las autoridades ucranianas todavía no figuraba en la lista de empresas privatizables confeccionada por esas mismas autoridades, circunstancia que retrasó las operaciones y hará necesaria la prórroga del proyecto.

3.18. Con el fin de promover el desarrollo de las PYME en Ucrania, la Comisión creó los «Business Communication Centres» (BCC) y agencias para encargarse de dicho desarrollo (SME Development Agencies o SMEDA). Se crearon organismos de este tipo en Kiev y Zaporojié por un importe respectivo de 3,1 y 1,2 millones de ecus. Pese a que las actividades de ambos son complementarias, la Comisión ha querido dotarles de personalidad jurídica separada en función de los socios que se seleccionan para cada una de las dos redes. En efecto, cada red persigue objetivos diferentes: los BCC se ocupan del establecimiento de relaciones con las empresas occidentales mientras que las SMEDA deben ayudar a las PYME a situarse en los mercados locales. En Kiev, esta separación ha obstaculizado la cooperación entre ambas redes.

Retrasos de ejecución de las acciones

Sector de seguridad nuclear

3.19. Con el fin de agilizar las acciones en un ámbito en que prima la urgencia, la Comisión decidió recurrir al acuerdo directo para los contratos de asistencia sobre el terreno en el sector nuclear. Pese a esta decisión, sigue siendo considerable el lapso de tiempo que separa los sucesivos contratos de los asistentes que actúan sobre el terreno. Así, los contratos relativos a la segunda fase de un proyecto desarrollado en la central de Rovno no se firmaron al término de la primera fase, final de 1993, sino en junio de 1994. Ello habría significado la interrupción de las actividades si el contratista no se hubiera hecho cargo de los gastos necesarios para continuar los trabajos durante los seis meses no contemplados por el TACIS. En junio de 1996 se reprodujo una situación parecida.

3.20. Los retrasos que se producen en el sector nuclear son numerosos. Hubo un caso en que la Comisión firmó un contrato con un efecto retroactivo de más de dos meses. En efecto, hasta junio de 1994 no se firmó un contrato para regular la asistencia técnica a la central de Rovno pese a que había comenzado a prestarse en abril del mismo año. La celebración tardía de los contratos se debe generalmente a retrasos de los socios ucranianos pero también a la lentitud de los procedimientos de la Comisión. Así no pudo aplicarse en los plazos previstos la pintura de protección contra incendios a una unidad de la central de Zaporojié porque la Comisión no había aprobado la prórroga del subcontrato de compra del material, lo cual retrasó considerablemente las obras de esa nueva unidad.

3.21. Debido a las divergencias que se registran en el sector de seguridad nuclear entre las prioridades de los expertos occidentales y los responsables ucranianos, la Comisión debe con frecuencia mantener largas negociaciones antes de obtener un acuerdo sobre los proyectos que deben financiarse. Así pues, hizo falta un año para establecer el programa de acciones de 1995 para la central de Zaporojié.

Sector agrícola

3.22. La unidad de coordinación, que en principio ha de facilitar los trámites de despacho aduanero, no fue capaz de superar en la práctica los retrasos administrativos del servicio de aduanas, lo cual provocó pérdidas de tiempo considerables que obstaculizaron la buena marcha de los proyectos. En uno de los casos, los problemas de despacho aduanero hicieron que las semillas importadas para efectuar demostraciones de cultivos no llegaran a tiempo para la temporada de siembra de 1995. También surgieron en 1996 problemas de despacho de material importado para otro proyecto agrícola. Ante los cambios que se producen regularmente en las disposiciones en la materia y las deficiencias mostradas por la unidad de coordinación, la delegación tendría no sólo que impartir para los proyectos algunas directrices sobre el despacho aduanero de bienes importados sino también alentar a las autoridades centrales a que tomen medidas para facilitar la llegada de ayudas exteriores.

Sector industrial y servicios

3.23. El proyecto de reconversión de seis empresas de la industria militar (2,9 millones de ecus) tuvo que retrasarse porque las ofertas recibidas tras la correspondiente convocatoria no fueron consideradas suficientemente interesantes. Por otra parte, tras 16 meses de actuación, apenas era perceptible el impacto de la asistencia técnica en la gestión y reestructuración de las dos empresas visitadas.

Marco contractual y contable de los proyectos

3.24. En 1995, la Comisión suscribió con las autoridades ucranianas un acuerdo por el cual se eximía de responsabilidad en caso de accidente nuclear a los expertos contratados por la UE que trabajaban en las centrales nucleares. La cobertura contractual de esos expertos quedó interrumpida en varias ocasiones porque los contratos no fueron renovados a tiempo por la Comisión (véase el apartado 3.20), lo cual hace que en ese caso no rija el acuerdo de exención de responsabilidad; ello puede acarrear a los expertos graves consecuencias financieras en caso de accidente nuclear que pueda imputarse a una falta cometida por ellos.

3.25. Paralelamente a las acciones financiadas por TACIS, algunos asesores llevan a cabo en las centrales nucleares programas complementarios de apoyo que financian con fondos propios. Este paralelismo no sólo genera problemas en el plano de la responsabilidad, sino también del control de los gastos imputables al programa TACIS.

3.26. La Comisión no ha ejercido un seguimiento financiero riguroso de las operaciones llevadas a cabo por las empresas encargadas de comprar material para la central de Rovno (18). Los intereses devengados por los anticipos abonados por la Comisión a dos de esas empresas se elevaban respectivamente a 415 806 y 140 227 ecus al 31 de marzo de 1996. Mientras que en uno de los contratos los intereses por valor de 140 227 ecus correspondían a la Comisión en virtud de su artículo 6, ésta seguía sin extender la oportuna orden de ingreso a mediados de 1996.

Utilidad de los medios empleados

3.27. Las dos empresas encargadas por la Comisión de comprar material con destino a la central nuclear de Rovno recibieron de esta institución el 4,7 % del valor de las compras (0,7 millones de ecus). Su intervención, limitada a los aspectos logísticos, no se justifica ni por conocimientos específicos en el ámbito nuclear ni por un número particularmente elevado de contratos de suministros. La Comisión que dispone de especialistas en seguridad nuclear en algunos de sus servicios (19) podría organizar por sí sola y con conocimiento de causa la supervisión técnica de estos suministros de material, reasignando para ello sus propios recursos humanos, especialmente en la delegación (véase el apartado 2.12).

3.28. En el proyecto agrícola «Policy Advice», ante la falta de descripción precisa de los objetivos perseguidos y de voluntad real de reforma mostrada por las autoridades ucranianas, la Comisión remuneró durante 20 meses a una decena de expertos a largo plazo a una tarifa mensual de 11 900 ecus (20), pese a que algunos difícilmente podían justificar su presencia sobre el terreno. Para ganar en eficacia, algunos de los expertos trataron de identificar a socios más receptivos como el Ministerio de Economía, la comisión antimonopolio y el «State Property Fund», o bien emprendieron acciones piloto en las regiones favorables a las reformas. Este fue, entre otros, el caso del experto encargado de apoyar a la asociación de granjas colectivas que no podía cumplir su misión en la sede de ésta sin chocar con su presidente, que se declaraba contrario a las reformas preconizadas por TACIS.

3.29. En un proyecto del programa 1991, que consistía principalmente en el suministro de material a dos tiendas piloto de la región de Kiev (250 245 ecus), la única tienda equipada en junio de 1996 no constituía en ningún caso un modelo para el sector de la distribución. No sólo estaba mal situada, sino que no disponía de autonomía, ni financiera ni comercial, y su gestión era prácticamente la misma que la de otras tiendas tradicionales de la región. Sin embargo, otros proyectos similares han constituido un verdadero éxito en Odessa. Las tiendas piloto estaban bien situadas y los gestores, bien elegidos, supieron aprovechar los consejos de la asistencia técnica. Dichas tiendas pueden tomarse como modelo y constituyen signos tangibles de la intervención de la UE. Sus métodos de gestión eran adecuados y respondían ya en buena medida a los criterios de una economía de mercado. Asimismo, tras la apertura de dos panaderías artesanales piloto y la asistencia concreta que se prestó a una asociación de panaderos independientes, se crearon numerosas tiendas de este tipo en la región de Odessa.

Coordinación de los diferentes programas comunitarios entre sí y con las ayudas exteriores

Sector nuclear

3.30. En relación con la ayuda macrofinanciera aportada a Ucrania, la Comisión no ha prestado suficiente atención a las repercusiones que las limitaciones financieras han tenido en las centrales nucleares. De acuerdo con el FMI, la DG II movilizó, al comienzo de 1996, un primer tramo del préstamo de 200 millones de ecus decidido por el Consejo en octubre de 1995 al tiempo que imponía a Ucrania la condición de reducir los gastos presupuestarios estatales. Teniendo en cuenta los efectos nefastos que esta reducción de gastos presupuestarios iba a tener sobre los salarios de los agentes de las centrales nucleares y el funcionamiento y seguridad de éstas (véanse los apartados 1.13 y 1.14), la DG II tendría que haber advertido a otros servicios de la Comisión encargados de aplicar los programas dirigidos a reforzar la seguridad de las centrales nucleares para que aplicaran medidas compensatorias en este sentido.

3.31. Contrariamente a la Comisión, la mayoría de los demás donantes no trabajaba con la agencia de coordinación de la asistencia técnica internacional y ésta tampoco coordinaba mucho. Los ministerios y organismos competentes en cuestiones de energía y seguridad nuclear no estaban dispuestos a coordinarse mínimamente entre sí y la delegación tampoco se ocupaba de ello (véase el apartado 2.14).

Sector de recursos humanos

3.32. La Comisión no siempre garantiza convenientemente la coordinación y la coherencia entre los diversos proyectos TACIS. En virtud del proyecto «reconversión de militares», fueron enviados a Ucrania expertos occidentales para estudiar el mercado laboral pese a que el Ministerio de Trabajo estaba realizando una tarea similar con la ayuda del programa TACIS para el empleo. Estos estudios del Ministerio resultaron mucho menos onerosos que las misiones a corto plazo de los asesores occidentales, pues se habían confiado a especialistas nacionales que conocían bien el contexto local. Hubiera sido conveniente coordinar ambos tipos de estudio.

3.33. En virtud de un proyecto TACIS dirigido a preparar la reforma de la administración, se realizaron dos estudios en 1993 y 1994, por un importe de 528 000 ecus, que contenían orientaciones para la reforma de la administración, su reestructuración y los dispositivos financieros y presupuestarios de las administraciones locales. En junio de 1996 eran desconocidos por la delegación y no se mencionaban en el proyecto de reforma de la administración pública.

Sector agrícola

3.34. El Ministerio de Agricultura por su parte no se había ocupado de coordinar sistemáticamente los programas apoyados por los diferentes donantes en el sector agroalimentario, alegando que la asistencia extranjera no había alcanzado un volumen tal que pudiera provocar duplicaciones, lo cual no era cierto. Para paliar esta deficiencia, se organizaron, a iniciativa de la delegación de la Comisión, a partir de 1995 reuniones de coordinación entre los responsables de proyectos agrícolas de los diversos donantes.

3.35. La Comisión no informó suficientemente a los jefes de proyectos TACIS de las posibilidades de cooperación con otros proyectos de éste u otros programas de la UE. Dentro del proyecto de relanzamiento de la producción de girasol en Zaparojié, se realizó una inspección del consumo energético de una fábrica de aceite. El jefe del proyecto ignoraba que TACIS había creado en Kiev un organismo que realizaba este tipo de análisis y trabajaba en colaboración con el programa THERMIE (DG XVII). Ni los servicios centrales de la Comisión, ni la delegación, ni el equipo de seguimiento habían informado de su existencia.

3.36. La Comisión no ejerce ningún seguimiento de la evolución de los proyectos cerrados. Así, el Instituto tecnológico de la industria alimentaria de Odessa, que se benefició de una asistencia técnica TACIS, adquirió ciertos conocimientos en la materia y prestó a su vez asistencia técnica a las empresas agroalimentarias de la región. El Instituto participaba en los programas COPERNICUS (21) e INTAS (22) y tenía previsto participar en TEMPUS, pero no estaba informado de las últimas actividades de TACIS en Ucrania a pesar de que para él tenían ciertamente interés. El Instituto participaba en un programa de formación de expertos en conservación de energía, pero ignoraba tanto la existencia en Kiev de un Centro de Energía creado por TACIS (véase el apartado 3.35) como las actividades de THERMIE. Su actividad comprendía la realización de investigaciones para mejorar la alimentación del ganado y el asesoramiento para la instalación de pequeñas centrales lecheras o panaderías artesanales, pero desconocía las actividades de TACIS en estos sectores. Del mismo modo, los expertos que trabajaban en los proyectos TACIS ignoraban las actividades similares o complementarias a las suyas que llevaba a cabo el Instituto.

Sector industrial y servicios

3.37. En lo que respecta a las intervenciones en el ámbito de la privatización, la coordinación ha mejorado desde 1995 pero debería reforzarse más todavía, en especial con el Banco Mundial. La Comisión no había sido advertida de las intenciones del Banco pese a que ambas instituciones intervenían conjuntamente en favor del «Centre for Post-Privatización Support».

Repercusión de los proyectos y enseñanzas extraídas de la experiencia

3.38. Siempre que se confirmen los primeros resultados, los proyectos agrícolas piloto y el de «mejora de los servicios de apoyo a la producción de girasol en la región (21) COPERNICUS = Community of Pan-European Research Networks of Inter-disciplinary Centres and Universities in Sciences.

(22) INTAS = Internacional Association for the Promotion of the Scientists from the New Independent States of the Former Soviet Union.

de Zaporojié» responden a la demanda de los agricultores privados y pueden servir de modelo para la reestructuración del sector agrícola. En dos de estos programas, los beneficiarios bien escogidos se muestran especialmente motivados. Pese a que las fuentes de aprovisionamiento y el sector agroindustrial siguen estando muy controlados por empresas en régimen de monopolio y la administración pone obstáculos, los beneficiarios han desarrollado sus actividades al tiempo que periclitaban las antiguas estructuras.

3.39. El hecho de que la mayoría de los estudios y recomendaciones del programa «Policy Advice» del sector agrícola no hayan tenido todavía repercusiones en la práctica, no resta un ápice a su utilidad y pertinencia (véase el apartado 3.43). Sin embargo, si no se emplea más a expertos ucranianos a largo plazo (dos en junio de 1996 para actividades de asesoramiento), el proyecto no logrará, antes de finalizar en abril de 1997, que se transfieran a los socios ucranianos conocimientos suficientes para que puedan configurar estrategias por sí solos y formular recomendaciones en un contexto de economía de mercado.

3.40. En cambio, la integración de expertos ucranianos en los proyectos de privatización a gran escala y de asistencia a la reestructuración de empresas privatizadas ha contribuido en buena medida al éxito de ambos proyectos. Pero incluso en el caso de proyectos coronados por el éxito como del «Business Communication Centre», habría que plantear la cuestión de la viabilidad de los organismos constituidos mucho antes de que transcurran a los últimos meses de estancia de los expertos. Los centros de asesoramiento de las PYME y los agricultores privados deberían estar mejor preparados para subsistir con sus propios medios cuando termine la ayuda prestada por TACIS.

Funcionamiento de los sistemas de alerta

3.41. Los informes inciales deben permitir que en los primeros meses de actuación de los asistentes técnicos sobre el terreno se confirme o bien se modifique el enfoque de los proyectos establecido en los convenios de financiación (véase el apartado 2.7). La Comisión no siempre exige la presentación de estos informes a tiempo para decidir, llegado el caso, la modificación de su enfoque. Hasta enero de 1996 no se envió al gestor un contrato de un año de duración referente a la seguridad nuclear que fue firmado en mayo de 1995. Además en cuanto se reciben los informes, es necesario que la Comisión reaccione con rapidez para que los expertos puedan proseguir sus actividades si se modifica su mandato, pero con demasiada frecuencia no lo ha hecho así. En efecto, la Comisión tardó más de cuatro meses en adoptar una decisión en el proyecto de privatización a gran escala (la presentación del informe inicial tuvo lugar el 20 de septiembre de 1994 y la modificación del contrato el 27 de enero de 1995). En el proyecto de reestructuración de empresas privatizadas, que comenzó en junio de 1995, la Comisión seguía sin modificar el proyecto en junio de 1996. Mientras tanto, se había creado ya el organismo que debía crear el proyecto.

3.42. Cuando los asesores consideran que el proyecto lo exige, se sienten tentados a reorientarlo sin esperar a la autorización previa de la Comisión y a la modificación de su mandato por medio de un acta adicional al contrato, pues el procedimiento puede requerir hasta seis meses. Para evitar que los asesores hagan contradecirse a la Comisión de sus propias orientaciones, debería exigirse la previa autorización por parte de la delegación de ésta.

3.43. En el proyecto «Policy Advice» perteneciente al sector agrícola, se hicieron patentes los titubeos del legislador desde que el contratista presentó el informe incial. La Comisión pidió en varias ocasiones a este último que reformulara su enfoque, pero ella misma no adoptó la iniciativa de revisar con el socio ucraniano las condiciones contractuales del proyecto. Los estudios resultantes quedaron reducidos a letra muerta y se produjo una dispersión de esfuerzos. En julio de 1996, seis meses después de la primera petición formulada por el contratista y de 20 meses de actividades, cuyo coste se aproxima a los 3,2 millones de ecus, la Comisión firmó un acta adicional al contrato para reorientar el proyecto hacia un número limitado de tareas. La Comisión no debe admitir que se prolongue un proyecto cuya formulación no sea la idónea.

3.44. Por otra parte, un proyecto de 1991, que comenzó en enero de 1993, estaba dirigido a equipar dos almacenes piloto de distribución de alimentos en Kiev. Hasta febrero de 1995, tras la presentación del último informe del equipo de seguimiento, la Comisión no recordó al contratista que los dos almacenes seguían sin recibir el material para equiparlas pese a que el contrato había expirado en octubre de 1994. En febrero de 1996, la delegación informó a la Comisión de que en mayo de 1995 sólo se había equipado en parte uno de los almacenes, recomendándole que bloqueara todos los pagos pendientes hasta no encontrar el resto del material. En la primavera de 1996, la delegación, tras emprender una investigación sin ayuda de la unidad de coordinación, que tenía que haberse encargado del asunto, descubrió el almacén donde estaba el material que faltaba (27 000 ecus). El equipo de seguimiento había dejado de supervisar completamente el proyecto en diciembre de 1994, pese a que el equipamiento no se había instalado todavía.

3.45. Si bien el equipo de seguimiento (véase el apartado 2.9) financiado por la Comisión visitó las centrales nucleares en la primavera de 1996, no señaló a esta institución que los empleados de las centrales habían dejado de percibir su salario. Sin embargo, este hecho podía repercutir en su motivación y, por consiguiente, en la seguridad de las centrales, máxime cuando los fallos humanos constituyen un riesgo de primer orden (véase el apartado 1.13). Estos inspectores que se encuentran en Ucrania tampoco han tratado de averiguar por qué los programas de reconversión de militares desarrollados por otros donantes han tenido más éxito que los de TACIS (véase el apartado 3.13). Aparte de todo, han tardado en darse cuenta de que este proyecto, como el dirigido a reforma de la administración pública, iba por mal camino.

3.46. En un informe de febrero de 1996, el mismo equipo de seguimiento exigió a un asistente técnico encargado de proyectos piloto de reestructuración agrícola que buscara líneas de crédito. Con ello apoyaba a los beneficiarios en sus reivindicaciones, en vez de explicarles que los objetivos de TACIS en general y los del proyecto en particular tendían a privilegiar los métodos de gestión en lugar del equipamiento. En efecto, la financiación de equipamiento si no va acompañada de una reforma de los métodos de gestión no puede resolver los principales problemas de las empresas y las explotaciones agrícolas. Cabía esperar que los expertos TACIS conocieran mejor los principios fundamentales que rigen el programa que deben controlar. Tras un año de funcionamiento del nuevo equipo de seguimiento, la Comisión debería evaluar sus resultados y, en caso necesario, revisar los términos de su mandato (véanse los apartados 2.16 y 2.17).

3.47. En general, el sistema de preparación, ejecución y seguimiento de los proyectos, así como la cadena de mando instaurada por la Comisión no garantizan que los gestores de sus servicios centrales reciban una información rápida y adecuada. Una vez más, el sector nuclear ilustra en este punto los fallos en cascada que se han producido en la cadena de responsabilidades. Pese a estar financiados por la Comisión, ni los asesores que trabajaban en las centrales, ni el equipo de inspectores independientes, ni los agentes del departamento técnico localizados en Kiev, ni la unidad de coordinación en Ucrania, ni la delegación, ni las unidades geográficas ni, por último, los técnicos de servicios centrales de la Comisión habían estimado conveniente advertir a sus superiores de la alarmante situación de las centrales nucleares. La falta de recursos financieros había interrumpido el pago de salarios desde hacía varios meses e imposibilitaba la adquisición de los repuestos necesarios para el mantenimiento de las instalaciones (véanse los apartados 1.13 y 1.14), pero la Comisión no había sido advertida por los agentes que formaban el dispositivo de vigilancia de este sector, considerado sin embargo muy preocupante. Es preciso clarificar las responsabilidades respectivas de los distintos intervinientes y reforzar las atribuciones de la delegación de la Comisión (véanse los apartados 2.11 y 2.12).

3.48. En Odessa tuvo buenos resultados un proyecto de reestructuración de sovjoses, tanto por los estudios producidos como por la asistencia prestada concretamente para reestructurar el sovjos piloto del proyecto. Si bien la Comisión explotó los resultados, sobre todo por medio de un folleto sobre la reestructuración de las granjas colectivas, no recabó información sobre el proyecto tras el último informe de seguimiento, que data de diciembre de 1994. Debería darse mayor publicidad en el país a este proyecto, que constituye un buen ejemplo de lo que puede conseguir una acción TACIS, aunque disponga de recursos limitados (menos de 611 000 ecus).

4. CONCLUSIÓN

4.1. En junio de 1996, la situación en Ucrania era preocupante en tres de los cuatro sectores examinados por el Tribunal. En el nuclear, la falta de recursos financieros se acentuó por la implantación de una política de austeridad presupuestaria de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. A semejanza de otros cuerpos de la función pública, los empleados de las centrales nucleares llevaban tres meses sin cobrar sus salarios y no podían cumplirse plenamente los planes de mantenimiento y renovación del equipo. Todas esas restricciones suponían un riesgo suplementario para la seguridad de las instalaciones nucleares del país. En el sector agrícola, la privatización de las tierras topaba con las tensiones políticas, los temores a las operaciones especulativas y la fuerte resistencia al cambio que oponía la administración. Todo ello retrasaba la reforma de las estructuras de producción y provocaba el hundimiento de la producción agrícola (23). En el sector de recursos humanos, cabe citar que estaba previsto desmovilizar a 500 000 militares en un futuro próximo. Las operaciones para reconvertirles a la vida civil se retrasaron, agravando una situación social de por sí tensa (24).

4.2. La ejecución de los créditos TACIS en favor de Ucrania resulta particularmente lenta si se tiene en cuenta la necesidad de reformas, sobre todo en el sector de la seguridad nuclear (véanse los apartados 1.10 y 1.11). Aunque dicha lentitud se debe en gran parte a la dificultad de negociar con las autoridades ucranianas, algunos retrasos deben achacarse a la Comisión (véanse los apartados 3.19 a 3.21). En su delegación falta al menos un experto nuclear que se encargue, a tiempo completo, del seguimiento y la coordinación de las acciones en dicho sector (véase el apartado 2.12).

4.3. La agencia de coordinación de la ayuda extranjera, que debe servir de unidad de coordinación TACIS por parte ucraniana, no es capaz de desempeñar con eficacia su cometido pese a la asistencia técnica TACIS que se le está prestando desde 1992. El Tribunal ya había hecho la misma observación en una visita de inspección anterior, realizada en 1993 (véanse los apartados 2.13 a 2.16). De este modo, los proyectos por los que se solicita la financiación de TACIS no siempre se estudian suficientemente, ni tampoco responden siempre a las necesidades (véanse los apartados 3.1 a 3.18). Muchos de ellos se basan en el desconocimiento de las necesidades locales o en una mala elección de los socios ucranianos. Por otra parte, la agencia de coordinación no ejerce prácticamente sus funciones de mediación entre la Comisión y los beneficiarios de los proyectos, cuyas prioridades no siempre son aceptadas por las autoridades, en particular en los sectores nuclear (véase el apartado 3.7) y agrícola (véanse los apartados 3.2 y 3.3). En el nuclear, las autoridades ucranianas dan prioridad a la renovación del equipamiento frente a las medidas destinadas a reforzar la seguridad.

4.4. Ante las insuficiencias de la unidad de coordinación, la Comisión ha multiplicado sin discernimiento las intervenciones de apoyo y seguimiento de los proyectos. Así, aparte de la asistencia técnica inherente a cada proyecto, intervienen en la preparación y el seguimiento de las operaciones los servicios centrales, la delegación, el departamento técnico y los equipos de seguimiento y evaluación. La acumulación de entidades intervinientes no sólo provoca confusión y duplicación de esfuerzos, sino también complicaciones administrativas y una imprecisión en la cadena de mando que, a su vez, hacen que se diluyan las responsabilidades (véanse los apartados 2.18 y 2.19).

4.5. Por lo que se refiere a la coordinación y el seguimiento de las acciones, la Comisión ha delegado demasiadas responsabilidades a asesores sin ocuparse suficientemente de supervisarlos. Lo que debería hacer, especialmente en el sector nuclear, es recurrir más a los expertos de que dispone en algunos de sus servicios para ayudar a los beneficiarios a formular los mandatos confiados a los asistentes técnicos (véanse los apartados 2.12 y 3.27).

4.6. La dilución de responsabilidades debilita los sistemas de alerta pues los intervinientes suelen considerar que no les compete, en última instancia, detectar las limitaciones y los obstáculos con que tropiezan los proyectos y recurrir en caso necesario a las más altas autoridades de Ucrania y a la Comisión para que remedien las situaciones de bloqueo o de riesgo (véanse los apartados 3.41 a 3.49). Las situaciones encontradas en los sectores nuclear y de recursos humanos resultan particularmente elocuentes en este sentido. Si los sistemas de alerta funcionaran mejor se evitaría la movilización inútil de recursos, como ya se ha observado en diversas ocasiones (véanse los apartados 3.27 a 3.29).

4.7. El enfoque pragmático aplicado por TACIS para ejecutar en diversas regiones programas de reestructuración de explotaciones agrícolas y de apoyo a agricultores privados ha permitido demostrar concretamente que el proceso de reestructuración es viable, así como las modificaciones que deben introducirse en la legislación para consolidar las reformas. Las intervenciones limitadas en el tiempo, centradas en temas específicos y que responden a expectativas concretas de las autoridades resultan eficaces por lo general y ofrecen mejores perspectivas de éxito que los grandes programas de reformas (véanse los apartados 3.38 a 3.40).

4.8. Una parte de las complicaciones del procedimiento administrativo proviene de una gestión excesivamente centrada en los servicios centrales de la Comisión (véanse los apartados 2.6 a 2.8). Es deseable que se reasignen los efectivos de esta institución para que la delegación, que goza de la ventaja de la proximidad, esté en mejor situación de adoptar las decisiones relativas a la gestión administrativa y financiera de los proyectos (véase el apartado 3.47).

4.9. Es menester agilizar los procedimientos administrativos de la delegación (véanse los apartados 2.20 a 2.30) y hacer que su seguimiento sea más eficaz, sobre todo en los programas de seguridad nuclear. Los procedimientos, en efecto, se adaptan especialmente mal a la necesidad de reaccionar con urgencia que caracteriza a este sector (véanse los apartados 3.20 y 3.21).

4.10. Para movilizar los recursos financieros con la mayor eficacia posible, resulta deseable alentar la coordinación de las intervenciones no sólo entre los donantes (véanse los apartados 3.32, 3.34 y 3.37), sino también entre los diversos programas de la Unión Europea (véanse los apartados 3.31 a 3.37). También conviene que la movilización de las ayudas aportadas por los diversos donantes dependan más de los progresos registrados efectivamente en las reformas anunciadas por las autoridades ucranianas. En este sentido, se acoge favorablemente la iniciativa adoptada por la Comisión de reunir periódicamente en Ucrania a los donantes que actúan en el sector agrícola (véase el apartado 3.34). Este tipo de iniciativas sería de gran utilidad en un sector como el de recursos humanos.

4.11. En general, la fiscalización llevada a cabo en Ucrania puso de relieve la ineficacia de los mecanismos de supervisión destinados a optimizar el impacto de los gastos comprometidos en virtud del programa TACIS. Se detectó una falta de objetivos cuantificados y también una falta de seguimiento de los proyectos y de evaluación de los progresos logrados en los diferentes sectores. Así, los equipos de seguimiento y evaluación concentran sus intervenciones en proyectos en vías de ejecución sin evaluar verdaderamente sus resultados y sin tratar de juzgar el impacto de los proyectos una vez finalizado el período de financiación. Ahora bien, uno de los objetivos de TACIS consiste en apoyar los nuevos comportamientos de una economía de mercado. Muchos proyectos revisten carácter piloto y podrían reproducirse (véase el apartado 3.48). Con el fin de extraer enseñanzas de las intervenciones de TACIS y hacer una lista de las operaciones cuyo éxito podría repetirse, es indispensable continuar el seguimiento de los proyectos una vez acabado el período de financiación para obtener el mayor partido de la experiencia adquirida. Los casos examinados por el Tribunal en la región de Odessa muestran el interés que revestiría la confección de una lista como la descrita. En consecuencia habría que revisar el mandato de los equipos de seguimiento y evaluación (véase el apartado 3.46).

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 10 de abril de 1997.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Instrumento de gestión descentralizada reservado a proyectos locales de un coste inferior a 100 000 ecus

(2) Fuentes: Atlaseco 1997 y The Economist intelligence unit, primer trimestre de 1996.

(3) Fuente: Programa Indicativo 1996-1999 del programa de TACIS de la UE para Ucrania (4 de julio de 1996).

(4) Reglamento (CEE, Euratom) n° 2157/91 del Consejo de 15 de julio de 1991 (DO n° L 201 de 24. 7. 1991) y Reglamento (CEE, Euratom) n° 2053/93 del Consejo de 19 de julio de 1993 (DO n° L 187 de 29. 7. 1993).

(5) En la central nuclear de Zaporojié, la dirección consideró tan grave el fenómeno que instauró con carácter permanente un servicio especializado de apoyo psicológico a los agentes más afectados.

(6) Conforme a lo establecido en el artículo 8 del Reglamento n° 2053/93 de 19 de julio de 1993 (DO n° L 187 de 29. 7. 1993) «la Comisión estará asistida por un comité compuesto por los representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión».

(7) Uno por cada uno de los cinco sectores prioritarios: empresarial, energético, agroalimentario, comunicaciones y desarrollo de recursos humanos.

(8) Este tipo de prácticas no fue autorizado por la autoridad presupuestaria hasta septiembre de 1996 en la carta rectificativa del presupuesto de 1996 (comentarios a la partida B7-520).

(9) La agencia depende del viceprimer ministro encargado de la Hacienda.

(10) Austroplan - Viena, contrato de 12 meses de duración, prorrogable una vez (1,77 millones de ecus) para las unidades de coordinación de Belarús, Ucrania y Moldova.

(11) En julio de 1996 un decreto presidencial sustituyó la agencia de coordinación por una «agencia nacional para la reconstrucción y el desarrollo».

(12) Pogramas indicativos, planes de acción y propuestas de financiación.

(13) Los contratos celebrados directamente representaron alrededor de un tercio de los contratos de 1994 y 1995.

(14) Los 34 800 granjeros privados disponían de un promedio de 23 ha de tierra. La población de Ucrania gira en torno a los 52 millones de habitantes y la agricultura absorbe al 19 % de la población activa.

(15) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - «La seguridad nuclear en el contexto del sector eléctrico en Europa Central y Oriental y en la CEI» - doc. COM(93) 635 final.

(16) En el caso de Chernóbil, a los defectos estructurales de las centrales de tipo RBMK (lentitud de los sistemas de control y de parada y ausencia de confinamiento) se sumó una serie de infracciones de las consignas de seguridad, en particular la parada voluntaria por los operadores de las protecciones automáticas del reactor. (fuente: François Cogné, director del instituto de protección y de seguridad nuclear, in annales des Mines, número especial de noviembre de 1986).

(17) ICEM = International Federation of Chemical, Energy, Mine and General Workers' Unions (Fédération internationale des Syndicats de Travailleurs de la Chimie, de l'Energie, des Mines et des Industries diverses).

(18) Bernard Brunhes consultants.

(19) Proocurement agencies.

(20) DG XII, Centro Común de Investigación.

(21) Es decir, alrededor de 2,4 millones de ecus.

(22) Producción de cereales: 1990 = 53 millones de toneladas; 1995 = 34 millones de toneladas.

(23) El PNB por habitante pasó de 2 360 USD en 1992 a 1 400 USD en 1995, es decir sufrió una disminución de más del 40 %.

RESPUESTA DE LA COMISIÓN

1. COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA CON UCRANIA

Asistencia financiera de la UE

Subvenciones del programa TACIS

1.9. La Comisión reconoce el desequilibrio entre los compromisos, los contratos celebrados y los pagos efectuados, que se debe a la articulación tardía de TACIS en 1991. Con el fin de controlar mejor la situación, la Comisión procura reducir, desde 1996, el número de contratos de asistencia técnica y concentrar los recursos en una serie de prioridades fundamentales.

Situación particular del sector nuclear

1.10. En el sector nuclear, la complejidad técnica de los problemas, la situación económica y la organización del sector en el país socio, así como la participación de otras instituciones financieras dificultan la ejecución de los contratos. La ejecución de los importes asignados a TACIS y reservados para el plan de acción del G7 en Ucrania se ha visto retrasado por la firma del acuerdo entre el BERD (para el fondo multilateral Nuclear Safety Account-NSA) y Ucrania para la construcción de las instalaciones de cierre (decommissioning) de Chernóbil.

1.11. Respecto a los préstamos EURATOM, se trata de una declaración política recogida en las conclusiones de la cumbre de Corfú, que no está sujeta al mismo calendario que la subvención TACIS. Se están tomando disposiciones para concretar este compromiso político en el marco de la acción coordinada por el G-7 con la Unión Europea (UE) en favor de Ucrania, especialmente al efecto de cerrar la central de Chernóbil.

1.13. y 1.14. El 27 de junio de 1996, la Comisión planteó al Goskomatom (1) esta cuestión que, como indica el Tribunal, afecta al personal de las centrales, mermando su motivación y en detrimento del respeto de condiciones imperativas de seguridad nuclear y, por lo tanto, de la realización satisfactoria de los proyectos financieros de TACIS. Según datos recientes facilitados por la delegación en Kiev, la situación ha mejorado algo, aunque el problema subsiste. El Presidente de Goskomatom, e incluso el primer Ministro, siguen esta cuestión con especial atención.

2. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DEL PROGRAMA TACIS

Aplicación del sistema en Ucrania

Servicios centrales de la Comisión

2.10. Como señala el Tribunal, la Comisión disponía de recursos humanos limitados, lo cual tuvo importantes consecuencias, concretamente, en el seguimiento de los proyectos. La reestructuración de los servicios de la Comisión y el refuerzo progresivo de la delegación de Kiev deberían facilitar una mayor transparencia.

Delegación de la Comisión en Ucrania

2.11. Gracias a las posibilidades contempladas en los comentarios presupuestarios de la línea B7-520, se ha previsto aumentar el personal de la delegación mediante la incorporación de los expertos de la Oficina Técnica.

2.12. Con el fin de mejorar el seguimiento de los proyectos en el ámbito de la seguridad nuclear, la Comisión está tramitando el traslado de un funcionario del CCI a la delegación y procurará mejorar el intercambio de información entre ésta y los gestores de los proyectos.

Unidad de coordinación

2.13. Desde la inspección efectuada por el Tribunal, la situación ha evolucionado considerablemente con la nueva reestructuración que ha transformado la Agencia (ACITA) en Agencia Nacional para la Reconstrucción y el Desarrollo de Ucrania (ANRD), cuyo mandato fue definido por decreto presidencial de 13 de julio de 1996. El cometido de esta Agencia es el de promover las inversiones exteriores, públicas y privadas, y coordinar la acción de los donantes bilaterales y multilaterales. Tanto el personal expatriado como local de la antigua unidad de coordinación de TACIS está integrado ahora en la Agencia. Las condiciones materiales de trabajo y la organización del personal ya han experimentado una mejora, lo cual repercutirá ciertamente en la motivación del personal.

2.14. Dada la naturaleza y la especificidad técnica del programa, el papel de la unidad de coordinación en las actividades del ámbito nuclear difieren sustancialmente del que desempeña en otros sectores financiados por el programa Tacis. No obstante, en principio existe una coordinación del programa de seguridad nuclear a nivel nacional.

2.15. Véase el punto 2.13.

Equipo de seguimiento y evaluación

2.16. Se ha previsto adaptar la labor de los equipos de control y evaluación en 1997, de acuerdo con el Reglamento TACIS n° 1279/96, de 25 de junio de 1996, que establece que la asistencia técnica incluirá, entre otras cosas, la auditoría y evaluación de los proyectos.

2.17. A raíz de la inspección efectuada por el Tribunal, se ha puesto más atención en la evaluación analítica de las inspecciones sobre el terreno.

División de funciones

2.18. El papel de la Unidad de Coordinación ha quedado más definido desde que se creó el departamento de asistencia técnica en la delegación, departamento que se ha previsto reforzar con la incorporación de la Oficina Técnica (véase el punto 2.11.). De este modo, las labores técnicas respectivas son ahora claramente complementarias (sobre las duplicaciones, véase el apartado 2.19.).

2.19. Por lo que se refiere a las relaciones con los servicios centrales, en 1996 se dieron directrices a las delegaciones sobre la cadena de mando, definiendo el reparto de funciones entre la sede y las delegaciones de las zonas de PHARE y TACIS. El aumento del personal de la delegación de Kiev, obtenido gracias a los comentarios presupuestarios de 1997, conducirá al cierre de la Oficina Técnica cuyos conocimientos específicos se integrarán en la delegación. Estas medidas deberían potenciar la transmisión de información sobre la gestión y facilitar un mayor control de la ejecución de los proyectos.

Plazos administrativos de la DG IA

Convenio de financiación

2.23. Como ya se ha señalado (véase el punto 1.10.), la ejecución del programa TACIS en Ucrania acusa particularmente las consecuencias de las dificultades encontradas en el ámbito de la seguridad nuclear, según se refleja en el cuadro sobre el tiempo transcurrido para la firma de los convenios de financiación.

Adjudicación de contratos

2.26. El período de 65 días aproximadamente entre la evaluación y el registro contable del contrato puede considerarse razonable si se tiene en cuenta el número de operaciones que han de llevarse a cabo en ese plazo:

- preparación del informe de evaluación;

- aprobación del informe;

- contactos con los futuros contratistas para puntualizar las observaciones del Comité de evaluación;

- preparación del contrato;

- aprobación y firma del contrato.

Pago de facturas

2.27-2.30. Conviene matizar el cuadro presentado. El punto 1 no es responsabilidad directa de la Comisión. Respecto al punto 2, la Comisión desea aclarar que el retraso se debe a menudo a que las facturas remitidas son incompletas y que, a falta de una aclaración, han de devolverse al beneficiario antes de poder ser aprobadas por el gestor. En aquello que compete a la Comisión, se tomaron medidas en el transcurso del segundo semestre de 1996 para agilizar los pagos.

3. CONSIDERACIONES COMUNES A DIVERSOS SECTORES

Selección y preparación de los proyectos

3.1. La inseguridad del marco político general y sectorial ha sido una de las principales dificultades encontradas y que por ser significativa e imprevisible constituye un factor de riesgo inevitable a la hora de iniciar los proyectos. Aquello que ha sido aceptado y firmado por un responsable no lo es necesariamente por su sucesor, de modo que cualquier cambio de personal requiere explicar nuevamente con detalle el papel de TACIS, sus posibilidades y sus límites y, a veces, renegociar las condiciones de los proyectos.

Sector agrícola

3.2. La incertidumbre sobre las futuras opciones políticas era una realidad en 1994 y seguía siéndolo en 1996. Un proyecto de asesoramiento político requiere inevitablemente, y más aún en un país en el que las personalidades y los poderes cambian con cierta frecuencia, un tiempo de gestación y para establecer una relación de confianza, que puede ser bastante largo desde que se transmite el mensaje hasta que se logra su aceptación. Esta es la razón por la que se previó un proyecto con una duración bastante larga, concebido de modo que permitiera cierta flexibilidad en su ejecución. Este planteamiento permitió reconsiderar las actividades en dos ocasiones: primero, con motivo del informe inicial, dando prioridad a algunos sectores y dejando otros en segundo plano por estar cubiertos por otras acciones; luego, cuando el proyecto fue aprobado por el nuevo Viceprimer Ministro en julio de 1996, momento en el que se redefinió en torno a cuatro orientaciones prioritarias: «reforma y reestructuración agraria», «privatización y reestructuración de industrias y servicios agrarios», «ampliación del sistema de precios basado en los mecanismos del mercado» y «reestructuración y consolidación de las instituciones con intervenciones en los sectores de reforma basadas en el libre mercado».

3.3. Con la incorporación del personal de la unidad de coordinación a la ANRD debería poder reforzarse el papel y la participación de las autoridades interesadas (véase el apartado 2.13.).

3.4. Es normal que al cambiar de destinatario el proyecto de Zaporojié, los expertos TACIS tuvieran que explicar el proyecto y las ventajas y límites del programa TACIS (con ayuda de la delegación de Kiev, que realizó una misión con esa finalidad). Se reparten gratuitamente folletos informativos sobre el programa TACIS en ruso y ucraniano, si bien ello no sustituye el contacto y las explicaciones directas, sobre todo a la hora de negociar.

Debe mejorarse aún la capacidad de coordinación de la Agencia Nacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (ANRD), ya que desempeña un papel muy importante. La reorganización de la ANRD y la creación de oficinas de esta Agencia en las regiones clave permitirá reforzar su capacidad de información y coordinación. A principios de 1997, la Agencia estudió la posibilidad de reorganizar sus oficinas y su distribución geográfica, medida que dependerá principalmente de las posibilidades presupuestarias del Gobierno.

3.5. Se ha demostrado efectivamente la viabilidad de la reestructuración de las explotaciones agrícolas y se han definido las adaptaciones legislativas que deberán efectuarse para consolidar las reformas. Sin embargo, las autoridades ucranianas no han realizado aún la mayor parte de las adaptaciones legislativas pertinentes, lo cual impide concretar dichas reestructuraciones y, entretanto, resta efectividad a las acciones de apoyo adicional a este sector.

Sector de la seguridad nuclear

3.6. La Comisión, en coordinación con las instituciones financieras internacionales, ha apoyado el esfuerzo realizado por Ucrania para reformar el sector energético, en particular para garantizar los ingresos a los productores de electricidad en relación con los costes de producción. Esta reforma está en curso, y aun no ha producido los resultados esperados a todos los niveles.

3.7-3.8. Es cierto que existen diferencias de puntos de vista entre los agentes de la Unión económica (UE) y de Ucrania sobre las necesidades y los medios que deben emplearse para mejorar la seguridad de las centrales nucleares; esto no tiene por qué asombrar y es una de las razones de la existencia del programa de asistencia técnica. La Comisión considera que estas diferencias de opinión tienden claramente a reducirse, lo que es un resultado positivo de los esfuerzos de la UE.

3.9. La selección de los proyectos resulta a veces muy difícil por la urgencia que presentan algunas de las propuestas que no siempre se corresponde con las recomendaciones del OIEA. Además, en el caso de Zaporojié, estas recomendaciones son de carácter general que deben resolverse para todos los reactores del tipo VVER y no se inscriben en el marco de los programas de asistencia in situ. Por lo que se refiere al proyecto de protección física, era uno de los proyectos previstos en el primer programa de Seguridad Nuclear para Ucrania de 1995. Tras la aprobación final del mismo, por parte de todos los comités responsables de la toma de decisiones, resultó que por un malentendido de los procedimientos de programación, algunas de las personas responsables del PPN Zaporojié habían remitido una propuesta de programa a GOSKOMATOM, el interlocutor oficial de la Comisión, que no se correspondía con el del consultor para la ayuda de la Comisión in situ. Se llegó a una solución satisfactoria para todas las partes que se acabó aceptando un año más tarde.

3.10. Los proyectos seleccionados permiten hasta ahora obtener progresos en el sentido deseado: solucionar los problemas de seguridad y transferir los conocimientos a los operadores ucranianos.

Sector de recursos humanos

3.11. En ausencia de socios potenciales para el proyecto de reforma de la administración pública, la elección recayó en el Instituto de la Administración Pública que era, por aquel entonces, la única institución dinámica y dotada de una dirección reformista. Desde entonces, la situación ha evolucionado sensiblemente y se han creado nuevos órganos, que se han convertido en socios de la Comisión. Entre estos órganos, figura, en particular, la Dirección General de la Función Pública, que es operativa desde 1995.

3.12. El proyecto de reconversión militar se halla aún en una fase intermedia y comienza a dar frutos. En cuanto al proyecto de reforma de la administración pública, como se ilustra en el punto 3.15., algunos componentes han obtenido resultados positivos. Conviene observar que en el momento de determinar ambos proyectos, se acababa de decidir crear la delegación de la Comisión (segunda mitad del año 1993). Se llevaron a cabo largas visitas de reconocimiento y, en cuanto al proyecto de reconversión militar, el Comité Estatal encargado fue el único responsable de estos temas. Pero la Comisión averiguó rápidamente los problemas derivados de mantener dicho socio y, tras un proceso largo y difícil, ha situado el proyecto a nivel del Primer Viceministro, con lo que se asegura el apoyo político. Se ha instituido un Comité Directivo compuesto de los principales Ministros para supervisar las actividades de dicho proyecto.

3.13. En el momento de la redacción del informe, ningún oficial había seguido curso alguno de reconversión ya que el programa Tacis pone el acento en el enfoque «formar al formador», lo que entraña un análisis del mercado laboral y la localización y formación de profesores, antes de iniciar las actividades de formación propiamente dichas. Han seguido cursos unos 250 profesores que pueden impartir un curso básico de gestión de cuatro meses de duración, con posibilidades de continuación en el futuro. Unos 200 funcionarios estaban asistiendo a cursos de reconversión en enero de 1997. Ahora se están creando centros regionales de reestructuración del empleo para encaminar a los oficiales hacia la formación y los empleos disponibles.

No se han creado nuevas estructuras para la reconversión de los oficiales, sino que más bien se han remodelado y reforzado a tal efecto centros de educación superior ya existentes en 10 regiones. En cuanto a la reestructuración del empleo, téngase en cuenta que los servicios públicos de empleo están en estado embrionario en Ucrania, ya que su creación data de 1992, y no están aún preparados para esa tarea.

El programa Tacis tiene un objetivo más amplio que el de la Fundación Renaissance, consistente en reforzar la capacidad global de reconversión, conseguir una mayor capacidad de reestructuración del empleo y procurar por todos los medios la reconversión profesional y la reestructuración del empleo de una gran cantidad de oficiales durante el proyecto. Por lo que sabe la Comisión, no se ha realizado hasta la fecha una evaluación del impacto del programa de formación impartido por la Fundación Renaissance. Según su informe anual, de los 26 000 oficiales que recibieron formación sólo 7 000 obtuvieron un puesto de trabajo y no se hace una valoración de la calidad y la duración de dicho empleo. La Fundación, que carece de base institucional, tiene muchas limitaciones financieras y el coste por formación recibida refleja el tope impuesto más que las necesidades reales. No obstante, el programa Tacis está analizando una posible complementariedad y cooperación con el programa.

3.15. La estrategia del proyecto se basaba en el acompañamiento de la formación funcionarios públicos de una política coherente de gestión de la función pública. Si bien los poderes centrales elegían y designaban a una institución específica, el Instituto de la Administración Pública, para formar a los funcionarios públicos de alto nivel, parecía persistir una falta de socios adecuados para el componente estratégico de gestión de la función pública. El proyecto destacó este desequilibrio y preveía, con el acuerdo de las autoridades ucranianas interesadas, la creación de un órgano que era indispensable la Dirección General de la Función Pública que se creó pero que fue operativa demasiado tarde en el ciclo del proyecto (véase el punto 3.11.). La Comisión decidió, en ese momento, no abandonar este proyecto a pesar de esta limitación y proseguir a pesar de todo el desarrollo de la formación.

Hoy las cosas han mejorado (véanse los puntos 3.11.-3.12.). De todos modos, el proyecto resultó útil en cuanto al aspecto «formación». Se elaboraron un gran número de manuales adaptados a las condiciones locales que fueron incluso objeto de una acción de gran difusión a las regiones. Todo este material debería, por otro lado, ser desarrollado por el nuevo proyecto de reforma de la Administración pública inscrito en el programa de acción de 1996.

Sector de la industria y los servicios

3.17. Deben hacerse las tres observaciones siguientes:

- desde el principio, los servicios de la Comisión previeron una duración superior (o sea 18 meses), pero aceptaron a petición del beneficiario limitarla a 12 meses para mantener la presión sobre los responsables del State Property Fund (SPF) y sobre las mismas empresas,

- la ampliación de la duración del proyecto se volvió necesaria principalmente por la lentitud y lo laborioso del proceso de selección de las empresas a privatizar. Desde julio de 1996, sin embargo, se incluyó a la sociedad de que se trata en la lista de las sociedades privatizables,

- la extensión del proyecto se hará mediante un escalonamiento en el tiempo de los recursos inicialmente previstos y no requerirá, por lo tanto, recursos presupuestarios adicionales.

3.18. En Ucrania, en julio de 1996, la Comisión inició los procesos necesarios para la integración de los «Business Communication Centres» (BCC) y la agencia para el desarrollo de las PYME (SMEDA). Los representantes de las dos entidades firmaron un memorándum de acuerdo para reforzar su viabilidad.

Retraso en la ejecución de las acciones

Sector de la seguridad nuclear

3.19. Para continuar las actividades in situ iniciadas por los servicios de la UE, en este caso por el FED en Rovno, parece que la definición de las tareas a realizar y la negociación de contratos aceptables lleva mucho más tiempo de lo que se podría calcular. La Comisión está especialmente preocupada por negociar con esmero las condiciones de estos contratos de adjudicación directa.

Además, en el caso del FED ( para el PNP de Rovno), una de las causas del retraso fue la mezcla de proyectos Tacis y proyectos bilaterales FED. Al finalizar la fase 2, la Comisión decidió no aceptar la combinación de estos dos tipos de proyectos, ya que el programa iniciado por el FED excedía la capacidad del personal de la instalación.

En cuanto a la negociación de contratos para la fase 3, la primera propuesta del FED llegó el 9 de mayo (programa combinado Tacis/FED), y fue analizada por la Comisión el 14 de mayo. La propuesta siguiente del FED llegó un día después de que hubiera expirado el contrato de la fase 2 (18 de junio de 1996 ) y se firmó el 15 de agosto.

3.20. En tiempos pasados se firmaban contratos «a posteriori» porque la preparación administrativa duraba demasiado tiempo. Se han adoptado algunas medidas con el fin de evitar que este problema se vuelva a producir.

Sector agrícola

3.22. La Comisión y el Gobierno ucraniano firmaron el 28 de diciembre de 1994 las «Normas generales aplicables a los memorándum de financiación», acuerdo referente al régimen administrativo y jurídico aplicable a los proyectos TACIS. A pesar de la cláusula que pone en vigor el acuerdo, desde la firma del mismo, el Gobierno ucraniano aún no aplica todas las «Normas generales» por faltar la ratificación por parte del Parlamento. Se está en negociaciones para encontrar una solución. Esta situación afecta también al despacho de aduana del equipamiento para los proyectos.

Sector de la industria y los servicios

3.23. En algunas empresas, el proyecto permitió una transmisión importante de conocimientos y muchos directores de empresas manifestaron su satisfacción por la asistencia prestada por TACIS. En los dos casos citados por el Tribunal, la Comisión pidió a los contratistas que llevaran a término su cometido tal como aparece definido en el Pliego de Condiciones antes de pagar las últimas facturas.

Marco contractual y contable de los proyectos

3.24. La Comisión no pide nunca a los expertos que realicen actividades fuera de la cobertura contractual aprobada. Puede haber razones múltiples para que se produzcan lapsos entre dos contratos y se informa a los contratistas, por lo tanto, de que la Comisión solamente se responsabiliza de las actividades cubiertas por los contratos contraidos por ellos con la Comisión.

3.25. El FED financió un programa bilateral con cargo a los fondos propios para la central de Rovno. El nuevo contrato entre la Comisión y el FED afecta exclusivamente al proyecto TACIS, lo que permite una definición sin ambigueedad de los gastos imputables al programa TACIS.

3.26. La versión normalizada de los contratos de servicios para la compra de material estipula en el apartado 3 del artículo 6 que los intereses acumulados en la Cuenta deben revertir a la Comisión al acabar el proyecto. Tras una prórroga acordada a finales de 1996, está previsto que el proyecto en cuestión termine a mediados del año 1998.

Utilidad de los medios aplicados

3.27. La Comisión refuerza el análisis de todos los medios que el CCI puede movilizar, en el marco de sus competencias, para contribuir a la puesta en marcha del programa.

3.28. Al poner en marcha el proyecto «Formulación de medidas» (Policy Advice), la voluntad de reformas era real. Para responder a la aceleración del proceso de reforma, presentado por el Gobierno, estaba prevista la utilización simultánea de varios expertos para trabajar con varios socios. Al no haberse producido una realización efectiva de las reformas, la Comisión adoptó medidas para reorientar el proyecto, incluida la sustitución de algunos expertos.

Con respecto a los honorarios de los expertos, éstos se sitúan en la media de los honorarios pagados por PHARE y TACIS.

Coordinación entre los distintos programas comunitarios y con otras ayudas exteriores

Sector nuclear

3.30. Para lograr los objetivos fiscales globales, las autoridades ucranianas acordaron, en conversaciones con la Comisión y el FMI sobre las medidas a adoptar, interrumpir las subvenciones a las empresas estatales que sufren pérdidas y acelerar la privatización para dotar a la economía de más recursos.

Los servicios de la Comisión fueron especialmente conscientes del aumento de impagos de los salarios en todos los sectores de la economía relacionados con su inspección a Ucrania en la primera mitad del año 1996. A pesar de que, inmediatamente después de concluida la inspección, el FMI informó (el 21. 5. 1996) de que ya se habían tomado medidas para reducir los atrasos en los salarios y