INFORME ANUAL 1998

(1999/C 300/01)

Estrasburgo, febrero de 1999

SEÑOR JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Presidente Parlamento Europeo

rue Wiertz B - 1047 Bruselas

Señor Presidente:

De conformidad con el apartado 1 del artículo 138 E del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y el apartado 8 del artículo 3 de la Decisión del Parlamento Europeo sobre el Estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, le adjunto mi Informe relativo al año 1998.

Jacob SÖDERMAN

Defensor del Pueblo Europeo

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

1. PRÓLOGO

El establecimiento de la institución del Defensor del Pueblo Europeo constituyó uno de los mayores logros del Tratado de Maastricht en relación con la ciudadanía de la Unión. La posibilidad de dirigirse al Defensor del Pueblo es uno de los derechos que confiere dicha ciudadanía, y garantiza el Derecho comunitario. En mi primer Informe anual de 1995, anuncié que en el Informe anual de 1998 propondría posibles reformas y cambios en el ámbito de las competencias, poderes y procedimientos del Defensor del Pueblo, a la luz de la experiencia adquirida desde el comienzo de los trabajos de la institución, en septiembre de 1995. En cumplimiento de aquel compromiso, he dedicado gran parte de este prólogo a este tema. Mi propósito es evaluar lo que resta por hacer para que el Defensor del Pueblo pueda servir a los ciudadanos europeos con la mayor eficacia posible.

Me gustaría informar a los lectores, en primer lugar, que este Informe anual tiene la misma estructura que los de los dos ejercicios anteriores, correspondientes a los años 1996 y 1997. La selección de los asuntos presentados en el Informe, no obstante, ha cambiado significativamente. Los Informes anuales anteriores incluían todos los asuntos que habían sido archivados tras una investigación. Esta práctica resultó útil durante los primeros años de la institución para dar una imagen completa del trabajo del Defensor del Pueblo. Dado que el número de asuntos es cada vez mayor, no resulta conveniente, desde el punto de vista de las necesidades de los ciudadanos, incluir todos los casos, pues muchos de ellos plantean cuestiones anteriores, y en realidad no cuentan con un interés público significativo. En consecuencia, en el presente Informe he adoptado una práctica corriente para los Defensores del Pueblo nacionales de realizar una selección de asuntos, con el propósito que la extensión del Informe se mantenga dentro de unos límites razonables, y para garantizar así su claridad y su fácil lectura.

Por supuesto, se han incluido todos los asuntos que plantean cuestiones de principio significativas, así como los que inciden sobre nuevos temas sobre la competencia o los procedimientos del Defensor del Pueblo, así como también los que incluyen decisiones de interés general. Para quienes deseen consultar todos los asuntos archivados tras una investigación, desde julio de 1998, nuestra página en Internet contiene esta información de forma clara y completa, habiéndose incluido todas las decisiones en inglés así como en el idioma del demandante. Asimismo, puede solicitarse una copia impresa de cualquier decisión a la Secretaría del Defensor del Pueblo.

RESULTADOS

En su evaluación del Informe anual del Defensor del Pueblo correspondiente al año 1997, el Parlamento Europeo formuló algunas críticas relativas al reducido porcentaje de asuntos en los que la institución había conseguido resultados positivos. Se llegaba a esa opinión tomando como punto de referencia todas las reclamaciones recibidas, incluidas las que quedaban fuera del ámbito de competencias de la institución. No creo que esta forma de evaluar los resultados de las actividades de un Defensor del Pueblo sea justa. Cuando la reclamación queda fuera del ámbito de competencias difícilmente puede llevarse a cabo cualquier acción al respecto, salvo aconsejar al demandante o transferir la reclamación al órgano competente. Y eso lo conseguimos en casi el 80 % de dichos asuntos.

En el curso de este año 1998, el Defensor del Pueblo tramitó un total de 1617 asuntos, de los que 1372 procedían de nuevas reclamaciones recibidas durante el año. Se inició en este período una investigación de oficio, archivándose 185 investigaciones por medio de una decisión. En el 45 % de estos asuntos, la institución resolvió la cuestión, o se consiguió una solución amistosa, o bien se archivó el asunto con un comentario crítico. Los porcentajes correspondientes a 1997 y 1996 fueron el 40 % y el 35 %, respectivamente. Durante 1998, no se detectó mala administración en el 52 % de los asuntos. Una decisión en la que no se constata mala administración no siempre resulta negativa para el ciudadano. El proceso de investigación exige que la institución explique al demandante sus actuaciones y las razones de las mismas. En algunos casos, incluso, la explicación dada por la institución fue suficiente como para convencer al demandante de la corrección de la actuación.

El Defensor del Pueblo debe mantener una estricta vigilancia de los resultados prácticos de sus investigaciones para el ciudadano. Aún queda mucho por hacer en ese ámbito, pero no debemos olvidar que se ha producido una mejora continua tanto en el número de asuntos tramitados como en los resultados de esos asuntos. Nuestra principal meta debería ser acortar en el año próximo el tiempo de tramitación de las reclamaciones. Si bien aún no se ha alcanzado completamente el objetivo de decidir sobre la admisibilidad de los asuntos en un período máximo de un mes, ni el de un año para proceder al archivo de un asunto tras la correspondiente investigación, estos plazos deberían convertirse en realidad durante los próximos años.

A menudo se pueden alcanzar resultados positivos mediante una investigación por iniciativa propia del Defensor del Pueblo. La tramitación diaria de las reclamaciones de los ciudadanos puede dirigir la atención del Defensor del Pueblo hacia problemas concretos o temas recurrentes. En tales casos, una iniciativa del Defensor del Pueblo puede resultar necesaria para hacer frente a la cuestión. En noviembre de 1998 inicié una investigación de oficio para determinar si los órganos e instituciones de la Comunidad contaban con un Código de buena conducta administrativa en las relaciones de los funcionarios con el público, y si dicho Código era accesible al público.

La idea ha recibido el firme apoyo del Parlamento Europeo, donde el Sr. Roy Perry, miembro del Parlamento Europeo ponente del Informe de la Comisión de peticiones sobre las actividades de esta Comisión en 1996-1997, hizo un llamamiento para que todos los órganos e instituciones de la Comunidad establecieran códigos de buena conducta administrativa. El Parlamento subrayó "la importancia que dicho Código sea, por motivos de accesibilidad y de comprensión del público, lo más similar posible para todas las instituciones y órganos europeos".

Se pueden encontrar más detalles sobre esta investigación de oficio en el capítulo 2 del presente Informe (punto 2.2.2). Espero que en un próximo Informe anual pueda anunciar los resultados positivos de esta iniciativa.

LIBRE CIRCULACIÓN

En la inicial propuesta española para la creación de la institución del Defensor del Pueblo Europeo, la idea era que la institución supervisara los derechos que los ciudadanos europeos disfrutan en virtud del Derecho comunitario. Tal actividad podría haberse llevado a cabo en todos los ámbitos de la Unión Europea, incluso en el desarrollo de actividades a nivel nacional, regional o municipal. El elevado número de reclamaciones que quedan fuera del ámbito de competencias del Defensor del Pueblo, que aún se mantiene cercano al 70 % del total recibido, indica que los ciudadanos europeos no comprenden la limitación del marco de competencias del Defensor del Pueblo Europeo por la que la tarea de la institución se circunscribe únicamente a las actividades de las instituciones y órganos comunitarios.

Un análisis de las reclamaciones que quedan fuera del ámbito de competencias del Defensor del Pueblo pero que afectan a la legislación comunitaria, realizado por el Sr. José Martínez Aragón, Jurista principal en mi Secretaría, y presentado en el capítulo 2 del presente Informe anual, ha puesto de relieve que muchas de dichas reclamaciones se refieren al derecho de libre circulación dentro de la Unión. La libre circulación es uno de los derechos de la ciudadanía de la Unión y está garantizado por el artículo 8 A del Tratado. ¿No convendría que el Defensor del Pueblo pudiera ayudar a los ciudadanos europeos para que se beneficiaran de este derecho fundamental que se les ha conferido?

Yo considero correcto creer en el principio de subsidiariedad, y en esa línea, promover la idea que los defensores del pueblo nacionales y órganos similares deben contar con el apoyo y la asistencia necesaria para tramitar las reclamaciones de los ciudadanos europeos relativas a la legislación comunitaria. Esta práctica se hará aún más relevante cuando entre en vigor el Tratado de Amsterdam, en el que las cuestiones de visados, asilo y derechos de los extranjeros, -temas clásicos de reclamación a los defensores del pueblo nacionales y órganos similares en el ámbito nacional-, quedan incluidas en el ámbito de la legislación comunitaria. También debería divulgarse más el derecho de petición al Parlamento Europeo, especialmente en cuestiones de principio o en aquéllas con más significación política.

Dado que nuestra cooperación con los órganos nacionales y regionales se ha desarrollado de una forma muy positiva, no pretendo proponer ahora cambio alguno relativo al ámbito de competencias del Defensor del Pueblo Europeo tal y como se establece en el Tratado, sino que me comprometo a incrementar mis esfuerzos en ese sentido.

Lo que realmente podría ayudar al ciudadano sería que el Tratado mencionase claramente todas las vías de recurso que se han venido desarrollando a la luz del Derecho comunitario, con lo que los ciudadanos europeos estarían así mejor informados de sus derechos, en particular aquellos relativos a la libre circulación. En una sociedad regida por el imperio de la ley, los tribunales constituyen el principal medio para defender este sistema. Sin embargo, en este momento no existen disposiciones para informar a los ciudadanos del papel vital que desempeñan los tribunales nacionales a la hora de garantizar el respeto del Derecho comunitario. En el Tratado también se debería mencionar el derecho a presentar una reclamación a los defensores del pueblo nacionales y peticiones a los parlamentos en los casos en que exista un conflicto con la administración y que guarden relación con la legislación comunitaria. Todos los Estados miembros deberían venir obligados a garantizar que su sistema jurídico incluya un órgano no judicial, eficaz y adecuado, al que los ciudadanos puedan apelar en las situaciones anteriores.

Me gustaría señalar, igualmente, que el Tratado debería incluir el derecho de los ciudadanos europeos a presentar quejas a la Comisión Europea sobre posibles infracciones a la legislación comunitaria por parte de los Estados miembros. Ésta parece ser la única forma de garantizar que los ciudadanos sean considerados como una parte en este proceso, asegurando también que sus quejas se tramitan de una forma correcta y transparente en el futuro.

NECESIDAD DE MODIFICAR EL ESTATUTO DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

El Parlamento Europeo ha tomado la iniciativa de modificar el Reglamento financiero con el fin de establecer un presupuesto independiente para el Defensor del Pueblo Europeo. Esta iniciativa será bien acogida si la institución dispone del tiempo necesario para adaptarse a la nueva situación, de manera que la tramitación de las reclamaciones no se vea obstaculizada. Sería realista, en este sentido, que el presupuesto independiente se aplicara a partir del año 2001. Este calendario también permitiría realizar las necesarias enmiendas al Estatuto del Defensor del Pueblo.

Otro tema relacionado con el Estatuto presenta una importancia más significativa. Afecta a las restricciones que el apartado 2 del artículo 3 establece para las investigaciones. Según dicho artículo, se puede denegar el acceso a un expediente por "razones de secreto o de confidencialidad debidamente justificadas", y cuando los funcionarios y otros agentes de las instituciones y órganos comunitarios testifiquen a petición del Defensor del Pueblo "se expresarán en nombre de la administración de la que dependan y conforme a las instrucciones de ésta y tendrán la obligación de mantener el secreto profesional".

Considero que estas restricciones son innecesarias, e incluso inapropiadas. Tras las idea de una investigación del Defensor del Pueblo, los ciudadanos confían que éste tenga acceso a todos los hechos y documentos relevantes, aun cuando la información no pueda hacerse completamente pública por estar clasificada. Los ciudadanos deberían tener la seguridad que las investigaciones del Defensor del Pueblo no están limitadas, y que éste puede llevar a cabo todas las declaraciones e inspeccionar de expedientes que considere necesarias.

Las restricciones establecidas para las audiciones a los testigos son inaceptables porque, si se toman literalmente, podrían incluso obligar a un testigo a mentir (por ejemplo, para ocultar un caso de fraude) si así se ha ordenado por parte de sus superiores en la administración. Para realizar una investigación fiable, los testigos sólo deberían venir a decir la verdad y a revelar todos los hechos pertinentes durante la investigación. De hecho, el razonamiento que sustenta la actual disposición del Estatuto resulta un obstáculo para la correcta tramitación de los asuntos de corrupción y fraude dentro de la administración europea. Si el objetivo es que las investigaciones del Defensor del Pueblo, ya sobre la base de las reclamaciones recibidas de los ciudadanos o de las iniciativas de oficio, deben de contribuir a luchar contra toda corrupción y fraude en la administración, estas restricciones impropias deberían eliminarse.

En la práctica, el Defensor del Pueblo aún no ha recibido ninguna denegación de acceso a un expediente, aunque sí han surgido discusiones y debates debido a las susodichas restricciones. No se ha iniciado hasta ahora el proceso para llamar a declarar. Con el fin de evitar dudas, convendría que el Tratado estableciese con claridad que, en el ejercicio de sus investigaciones, el Defensor del Pueblo tiene acceso completo a los expedientes y documentos que obran en poder de las instituciones y órganos comunitarios, así como que los funcionarios llamados a declarar deben ofrecer un testimonio completo y verdadero. Naturalmente, debería seguir en vigor el requisito establecido en el apartado 1 del artículo 4 del Estatuto, según el cual el Defensor del Pueblo y su personal no deben divulgar los documentos ni revelar la información que obtienen en el curso de sus investigaciones.

COOPERACIÓN POSITIVA

Las normas del Parlamento Europeo relativas al Defensor del Pueblo Europeo se modificaron recientemente, estando casi actualizadas. No obstante sería conveniente incluir en ellas una disposición referente a la forma en la que el Parlamento Europeo tomará en consideración el Informe anual y los posibles informes especiales del Defensor del Pueblo, con el objeto de garantizar que estas responsabilidades se asignen a una comisión responsable dentro del Parlamento. Dicha comisión podría pedir, cuando fuera apropiado, los dictámenes de expertos de otras comisiones, según el contenido del informe. Un proyecto de informe sobre este tema ha sido ya preparado, y probablemente el tema debería quedar resuelto antes del fin de la actual legislatura, lo cual significaría que a la entrada en funciones del nuevo Parlamento en el segundo semestre de 1999, todos los procedimientos necesarios deberían haber quedado establecidos.

Es posible que se lleguen a discutir otras normas relativas a la cooperación entre el Parlamento Europeo, su comisión responsable y el Defensor del Pueblo, pero desde mi punto de vista ello no sería preciso. La cooperación existente hasta la fecha ha demostrado la buena voluntad de ambas partes, habiendo ofrecido resultados muy positivos. Ciertamente, esta cooperación constructiva y flexible seguirá desarrollándose con mejores resultados incluso. Ni las más detalladas y sofisticadas normas podrían sustituir con éxito una actitud y un ambiente tan positivos.

Para concluir, quisiera agradecer a todas las instituciones y órganos comunitarios la actitud de cooperación y aportación que han mostrado hacia la institución del Defensor del Pueblo. Me gustaría hacer especial mención a los intensos esfuerzos y el firme apoyo del Parlamento Europeo y de su comisión responsable, la Comisión de peticiones, en el establecimiento de la institución del Defensor del Pueblo Europeo, y en su ayuda a fin que la institución estuviera en condiciones de ayudar a los ciudadanos de Europa, fortaleciendo con ello las relaciones entre estos ciudadanos, la Unión Europea y su administración.

Jacob SÖDERMAN

31 de diciembre de 1998

2. RECLAMACIONES PRESENTADAS AL DEFENSOR DEL PUEBLO

El cometido más importante del Defensor del Pueblo Europeo es hacer frente a la mala administración en la actuación de las instituciones y órganos comunitarios, con la excepción del Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. El Defensor del Pueblo conoce de los presuntos casos de mala administración fundamentalmente a través de las reclamaciones presentadas por los ciudadanos europeos. Asimismo, el Defensor del Pueblo tiene la posibilidad de llevar a cabo investigaciones por iniciativa propia.

Tanto los ciudadanos europeos como aquellos que no son ciudadanos de la Unión pero que residen en uno de los Estados miembros, pueden presentar reclamaciones al Defensor del Pueblo. Igualmente están legitimadas para presentar reclamaciones las empresas, asociaciones u otros organismos que dispongan de una oficina registrada en el territorio de la Unión. Las reclamaciones pueden presentarse al Defensor del Pueblo directamente o a través de un diputado al Parlamento Europeo.

El examen de las reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo tiene carácter público, a menos que el demandante solicite su confidencialidad. Es importante que el Defensor del Pueblo actúe con la máxima apertura y transparencia, dando ejemplo a otros, y con el fin que los ciudadanos europeos puedan seguir y comprender su trabajo.

En 1998, el Defensor del Pueblo se ocupó de 1617 asuntos. De ellos, 1372 fueron nuevas reclamaciones recibidas en 1998; de éstas, 1237 fueron enviadas por ciudadanos, 63 de asociaciones y 60 de empresas. Las reclamaciones transmitidas por diputados del Parlamento Europeo fueron 9. Desde el año 1997 venían tramitándose 244 asuntos. El Defensor del Pueblo inició, además, una investigación de oficio.

Como se señaló por primera vez en el Informe anual del Defensor del Pueblo correspondiente a 1995, existe un acuerdo entre la Comisión de peticiones y el Defensor del Pueblo sobre la mutua remisión de reclamaciones y peticiones, cuando así procede. En 1998, fueron remitidas 3 peticiones al Defensor del Pueblo, previa conformidad de los peticionarios, para que fueran tramitadas como reclamaciones. Se remitieron al Parlamento Europeo 10 reclamaciones, previo acuerdo de los demandantes, para su tramitación como peticiones. Además, en 80 asuntos el Defensor del Pueblo aconsejó al demandante que presentara una petición al Parlamento Europeo (véase el anexo A, "Estadísticas").

2.1. FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA ACTUACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

El Defensor del Pueblo desempeña su trabajo de conformidad con el artículo 138 E del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con el Estatuto del Defensor del Pueblo(1) y con las reglas de aplicación adoptadas por el Defensor del Pueblo en virtud del artículo 14 del Estatuto. Dichas disposiciones están publicadas en todos los idiomas oficiales, en la página de Internet del Defensor del Pueblo ( http://www.euro-ombudsman.eu.int ), pudiéndose también obtener directamente en la Secretaría del Defensor del Pueblo.

Las reglas de aplicación afectan al funcionamiento interno de la Secretaría del Defensor del Pueblo. Sin embargo, al objeto de hacerlas comprensibles y útiles a los ciudadanos, incluyen también cierta información relativa a otras instituciones y órganos que ya se recogía en el Estatuto del Defensor del Pueblo.

El artículo 13 de las reglas de aplicación regula el acceso del público a los documentos en poder del Defensor del Pueblo Europeo.

El reglamento interno del Parlamento Europeo incluye una serie de disposiciones (artículos 159-161) sobre la relación del Parlamento con el Defensor del Pueblo Europeo. En julio de 1998, el Parlamento modificó el artículo 161, a propuesta de su Comisión de Reglamento (ponente: Sr. Brian Crowley)(2). Dicha Comisión está estudiando un borrador de informe que propone una nueva enmienda al artículo 161 (ponente: Sr. Johannes Voggenhuber). La enmienda planteada hace referencia a que el estudio del Informe anual y de los Informes especiales del Defensor del Pueblo corresponde a una sola comisión (en la práctica, a la Comisión de peticiones).

2.2. ÁMBITO DE COMPETENCIAS DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Todas las reclamaciones enviadas al Defensor del Pueblo son registradas, enviándose inmediatamente después acuse de recibo de las mismas. En éste se informa al demandante del procedimiento de examen de su reclamación, mencionándose el nombre y el número de teléfono del jurista responsable. El siguiente paso consiste en evaluar si la reclamación entra dentro del ámbito de competencias del Defensor del Pueblo.

Éste viene delimitado por el artículo 138 E del Tratado CE, y faculta al Defensor del Pueblo para la tramitación de reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga una sede registrada en un Estado miembro, en relación con casos de mala administración por parte de las instituciones y órganos comunitarios, con la excepción del Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. En consecuencia, una reclamación quedará fuera de su ámbito de competencias si:

1) el demandante no es una persona capacitada para presentar la reclamación,

2) la reclamación no se dirige contra una institución u órgano comunitario,

3) la reclamación se dirige contra el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, o

4) la reclamación no se refiere a un presunto caso de mala administración.

¿Quién tiene derecho a presentar una reclamación?

En abril de 1998, la "Asociación de personas con bienes raíces nacionalizados", con sede en Rumania, presentó una reclamación al Defensor del Pueblo.

La reclamación hacía referencia a una la ley rumana relativa a la restitución de bienes raíces nacionalizados durante el régimen comunista. En opinión del demandante, la ley legalizaba de forma extensa la nacionalización, en violación de la Constitución Rumana y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, ratificado por Rumania en 1994. El demandante pedía al Defensor del Pueblo que persuadiera a las autoridades rumanas que modificasen la legislación, con el fin que se procediera a una más amplia restitución de las propiedades.

El Defensor del Pueblo informó a la asociación demandante que la reclamación quedaba al margen de su ámbito de competencias, pues la sede de la asociación no estaba en un Estado miembro de la Unión Europea.

Puesto que el Consejo de Europa ya había adoptado una resolución sobre la cuestión a la que hacía referencia la reclamación, y el demandante era consciente de ello, no se consideró necesario informar al demandante de la posibilidad de ponerse en contacto con la Comisión Europea para la Protección de los Derechos Humanos.

Nota:

En los asuntos en que una reclamación procede de un demandante no autorizado, el Defensor del Pueblo tiene la posibilidad de llevar a cabo una investigación de oficio. Sin embargo, en esta ocasión no se podía proceder de tal forma, pues la cuestión no estaba relacionada con ningún posible caso de mala administración en las actividades de ninguna institución u órgano comunitario.

(Asunto 398/98/HL)

Ejemplo de reclamación no dirigida contra una institución u órgano comunitario

En febrero de 1998, el Sr. D., empleado del Centro técnico para la cooperación agrícola y rural (CTA) presentó una reclamación al Defensor del Pueblo porque su contrato de trabajo en el Centro había sido concluido. El demandante consideraba que no podía confiar en el Comité de personal del CTA, por lo que deseaba que el Defensor del Pueblo le informase de las formas de recurso legal a su alcance.

El Defensor del Pueblo consideró que la reclamación quedaba fuera de su ámbito de competencias, en tanto no se refería a ninguna institución u órgano comunitario (apartado 1 del artículo 2 del Estatuto). De hecho, el CTA se había fundado en el marco de la Convención ACP-CE de Lomé (ACP: Estados de África, el Caribe y el Pacífico), quedando bajo la supervisión del Comité de Embajadores ACP-CE (véase el artículo 53 de la Cuarta Convención de Lomé). El Defensor del Pueblo informó de ello al Sr. D.

(Asunto 218/98/OV)

¿Cuándo actúan el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia "en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales"

De conformidad con el a apartado 1 del artículo 138 E del Tratado CE, el Defensor del Pueblo Europeo está autorizado a tramitar las reclamaciones referidas a casos de mala administración en la actuación de las instituciones y órganos comunitarios, "con la excepción del Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales".

En febrero de 1997, el Sr. Hartmut Nassauer, miembro del Parlamento Europeo, transmitió al Defensor del Pueblo una reclamación del Sr. L. Según dicha reclamación, la Secretaría del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia había incurrido en un caso de mala administración al tramitar la petición del Sr. L. para acceder a los expedientes de los procedimientos que había iniciado ante dichos Tribunales. El Sr. L. afirmaba que los servicios de registro del Tribunal estaban haciendo uso de su capacidad administrativa y que, por lo tanto, sus decisiones no correspondían a los Tribunales en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. También sostenía que el acceso de los ciudadanos a sus expedientes en poder del Tribunal es un derecho fundamental, recogido en las constituciones nacionales y en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos. Por consiguiente, el violar este derecho infringe las constituciones de los Estados miembros, en particular, el artículo 103 de la Constitución alemana.

El problema de si una reclamación de ese tipo afecta al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales es una cuestión de Derecho Comunitario, y el Tribunal de Justicia es la autoridad máxima en cuestiones relacionadas con las leyes comunitarias.

En respuesta a las investigaciones del Defensor del Pueblo en el presente asunto, los Presidentes del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia indicaron que cuando tramitan solicitudes de acceso a expedientes, los Tribunales ejercen sus funciones jurisdiccionales. En consecuencia, el Defensor del Pueblo no debía continuar investigando la posibilidad de mala administración en el presente caso. Por tanto, el Defensor del Pueblo archivó el asunto.

(Asunto 126/97/VK)

2.2.1. "MALA ADMINISTRACIÓN"

El Informe anual del Defensor del Pueblo de 1995 incluía una lista incompleta de ejemplos de mala administración. En el Informe anual de 1997, y en respuesta a un llamamiento del Parlamento Europeo para que se incluyera una clara definición de este término, el Defensor del Pueblo concluyó que:

Se produce mala administración cuando un organismo público no obra de conformidad con las normas o principios a los que debe obligatoriamente atenerse.

Al examinar el Informe anual de 1997, el Parlamento Europeo consideró que esta definición, junto con las demás explicaciones ofrecidas en el mismo, constituye una imagen clara de lo que corresponde a las tareas del Defensor del Pueblo. A propuesta del Sr. Newman en nombre de la Comisión de peticiones(3), el Parlamento adoptó una resolución aprobando la definición.

A fin de aplicar la definición anterior es necesario identificar las normas y principios de obligado cumplimiento, por lo que resultaría muy útil la redacción de un Código de buena conducta administrativa.

2.2.2. CÓDIGO DE BUENA CONDUCTA ADMINISTRATIVA

Un Código de buena conducta administrativa podría ser de gran utilidad para el personal de las instituciones y órganos comunitarios encargado de tramitar peticiones o reclamaciones de los ciudadanos. Además, si el público pudiera acceder fácilmente a dicho Código (por ejemplo, en forma de decisión publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas), los ciudadanos podrían informarse acerca de sus derechos y de las normas administrativas que se pueden aplicar.

En los últimos años, tanto los Estados miembros como las organizaciones internacionales han tendido a establecer códigos y listas de control sobre buena conducta administrativa. El Defensor del Pueblo ha mencionado, por ejemplo, la Recomendación de 23 de abril de 1998 del Consejo de la OCDE para mejorar la conducta ética en la función pública. En 1993, el Instituto Internacional del Defensor del Pueblo publicó una Lista de control sobre equidad administrativa que resultó muy útil. Respecto a la legislación de los Estados miembros, el Defensor del Pueblo llamó la atención sobre un reciente proyecto de ley francés referido a la mejora de las relaciones entre las administraciones y el público(4), una lista de control sobre ética administrativa establecida por el Defensor del Pueblo irlandés en 1996, y algunas leyes administrativas de derecho procesal (Bélgica, Dinamarca, Finlandia y Portugal).

En cuanto a las instituciones y órganos comunitarios, la única iniciativa de la que el Defensor del Pueblo tiene conocimiento es la de la Comisión Europea. En diciembre de 1997, la Secretaría General de la Comisión envió al Defensor del Pueblo un primer borrador de un "Código de conducta para los funcionarios de la Comisión Europea en sus relaciones con el público". En enero de 1998, el Defensor del Pueblo envió a la Comisión sus comentarios sobre los contenidos y la forma de dicho borrador, añadiendo ejemplos nacionales de códigos de buena conducta administrativa.

De conformidad con el artículo C del Tratado de la Unión Europea, los ciudadanos europeos tienen derecho a un enfoque coherente de la cuestión, lo que implica que deberían evitarse diferencias arbitrarias entre las instituciones y órganos en lo que se refiere a la existencia de dichos códigos y a su accesibilidad por parte del público.

Por esta razón, el Defensor del Pueblo comenzó una investigación de oficio en noviembre de 1998, para averiguar si las instituciones y órganos comunitarios contaban con un Código de buena conducta administrativa relativo a las relaciones de los funcionarios con el público, y si el público tenía acceso a dicho código. El Defensor del Pueblo solicitó a los diferentes órganos, instituciones y organismos descentralizados que le comunicaran si ya habían adoptado, o estarían en condiciones de adoptar, un Código de buena conducta administrativa sobre las relaciones de sus funcionarios con el público, al que los ciudadanos pudieran acceder con facilidad.

Respecto al contenido de tal Código, el Defensor del Pueblo señaló que podría incluir normas generales sobre principios tanto de carácter sustantivo como procesal. Por lo que se refiere a los principios de orden sustantivo, el Código podría referirse, por ejemplo, a la obligación de:

- aplicar la ley y las normas y procedimientos establecidos (principio de legalidad),

- evitar cualquier discriminación (principio de igualdad de trato),

- tomar medidas proporcionales al objetivo perseguido (principio de proporcionalidad),

- evitar el abuso de poder,

- asegurar la objetividad y la imparcialidad (incluida la abstención en casos de interés personal),

- respetar la confianza legítima (principio de seguridad jurídica),

- obrar con equidad,

- actuar coherentemente.

En cuanto a los principios de carácter procesales, el Código podría incluir la obligación de:

- contestar a la correspondencia en el idioma del ciudadano (véase artículo 8 D del Tratado CE, tal y como se establece en el Tratado de Amsterdam),

- enviar un acuse de recibo si no es posible establecer inmediatamente una respuesta, e indicar el nombre y el número de teléfono de los servicios encargados del expediente,

- enviar una carta/expediente al servicio correspondiente,

- respetar el derecho a ser escuchado y a presentar declaraciones antes que se tome una decisión (derechos de defensa),

- contestar/tomar una decisión en un plazo razonable (incluida la decisión implícita de denegación),

- tener en cuenta todas las consideraciones relevantes y descartar las irrelevantes,

- indicar los motivos de las decisiones (individuales), especialmente cuando estas son denegatorias,

- notificar la decisión a las personas afectadas,

- indicar las posibilidades de recurso/apelación respecto a las decisiones individuales negativas,

- mantener unos registros adecuados.

El Código también podría incluir algunas obligaciones sobre el trato directo con los ciudadanos, tales como el deber de:

- facilitar una información clara y comprensible/aconsejar adecuadamente,

- atender correctamente a las llamadas de teléfono,

- actuar con cortesía,

- disculparse por los errores,

- fomentar el acceso del público al Código (distribuyendo un folleto entre los ciudadanos).

La investigación de oficio se dirige a 19 instituciones y órganos comunitarios, que deberán contestar al Defensor del Pueblo antes del 28 de febrero de 1999.

2.3. LIBRE CIRCULACIÓN Y ÁMBITO DE COMPETENCIAS DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

El Defensor del Pueblo ha recibido un creciente número de reclamaciones relativas a los obstáculos con que se enfrentan numerosos ciudadanos en el ejercicio de su derecho a circular libremente entre las fronteras interiores de la Unión. Los problemas más frecuentes van desde la existencia de controles fronterizos y las dificultades para establecerse en otro Estado miembro y ejercer allí una actividad económica, hasta las trabas para la concesión de permisos de residencia a estudiantes, jubilados y desempleados, así como la aplicación de prácticas discriminatorias basadas en la nacionalidad. Este tipo de problemas parece crear confusión y decepción entre los ciudadanos.

Ejemplos de reclamaciones presentadas en 1998 relativas a la libre circulación

Entrada y residencia

El Sr. K. es un ciudadano alemán que presentó una reclamación porque no había obtenido la suficiente asistencia por parte de la administración alemana cuando quiso trasladarse de Alemania a Irlanda.

(Asunto 295/98/VK)

El demandante era un ciudadano alemán residente en Francia que no llegaba a obtener un permiso de residencia porque la administración francesa afirmaba que había demostrado que efectivamente vivía en el país.

(Asunto 420/98/ADB)

La Sra. V. R. vive en Alemania, y su marido, en Italia. La Sra. V. R. se quejaba que cada vez que ella o sus amigos y parientes pretenden visitar a su marido, deben comunicar la visita a la policía.

(Asunto 512/98/ADB)

Estudio y empleo

La Sra. F. C., ciudadana francesa, presentó una reclamación por discriminación contra su hija, que estudiaba en los Países Bajos. Por ser extranjera, no se le habían ofrecido las mismas facilidades que a los estudiantes neerlandeses, como la gratuidad del transporte público, habiendo sido adscrita a un plan de seguridad social diferente.

(Asunto 869/98/ADB)

El demandante es un ciudadano francés que cursó su estudios superiores de profesor de enseñanza primaria en Bélgica. Tras mudarse a Francia debió esperar tres años antes que se le permitiera trabajar en las escuelas privadas de dicho país, y cuando pudo hacerlo fue con un contrato temporal que debía renovarse cada año. Al objeto de ser autorizado a trabajar como cualquier otro profesor francés, el demandante tuvo que superar un examen y hacerse funcionario, así como asistir a un curso de un año de duración.

(Asunto 5/98/XD)

El demandante es un dietista neerlandés que quería ejercer en Francia, pero no consiguió que reconocieran su diploma. Tanto el Ministerio de Trabajo como el Ministerio de Educación de dicho país afirmaron no tener competencia para tratar la cuestión.

(Asunto 121/98/OV)

La Sra. S. es una psicoterapeuta cualificada y con experiencia. Le ofrecieron un empleo en el Reino Unido a condición que su diploma español fuera reconocido. El Consejo británico para las profesiones complementarias de la medicina se negó a reconocer el diploma basándose en que existen grandes diferencias entre España y el Reino Unido en relación con esa profesión.

(Asunto 298/98/XD)

Tributación y formalidades administrativas

El Sr. P. es un ciudadano finlandés que trabajó en Suecia. Se quejaba de que tanto en Suecia como en Finlandia se le exigieran impuestos por su pensión sueca.

(Asunto 97/98/BB)

El demandante se mudó de Alemania a los Países Bajos, denunciando que para registrar su coche en este último país, se vio obligado a entregar a las autoridades neerlandesas todos los papeles pertinentes, así como las placas de matrícula del automóvil. Su queja venía dada porque este proceso le llevó varias semanas, durante las cuales no pudo utilizar el vehículo.

(Asunto 291/98/VK)

El Sr. C. A. es un ciudadano portugués que trabajó en Francia. Tras haber sido despedido, decidió volver a Portugal y recibir allí el subsidio de desempleo. Su reclamación señalaba las grandes dificultades a que se enfrentaba para obtener los documentos pertinentes en Francia.

(Asunto 393/98/ADB)

El Sr. A., ciudadano español, trabajó en Francia y en Suiza. Tras haber sido despedido en 1996, decidió volver a España con sus padres. Para obtener las prestaciones de la seguridad social en España, se le pidió que presentara un tipo de documento (E 301), que sólo se puede expedir a los trabajadores cuya última actividad se haya desarrollado en un Estado miembro de la Unión.

(Asunto 436/98/ADB)

La causa de los obstáculos al ejercicio del derecho a la libre circulación de personas suele ser una incorrecta aplicación e incumplimiento de la legislación comunitaria por parte de las administraciones nacionales, regionales y locales.

Al evaluar los problemas revelados por estas reclamaciones y buscar posibles soluciones, el Defensor del Pueblo ha tenido en cuenta el trabajo llevado a cabo en los últimos años por otras instituciones comunitarias. En concreto, ha tomado en consideración las propuestas realizadas por el "Grupo de expertos de alto nivel sobre la libre circulación de personas"(5) -un grupo de expertos reunidos por la Comisión en enero de 1996- y el Informe preparado por el Parlamento Europeo sobre dichas propuestas(6). La experiencia del Defensor del Pueblo corrobora las conclusiones alcanzadas por el Grupo de expertos de alto nivel y en el Informe del Parlamento.

El Defensor del Pueblo Europeo no puede iniciar una investigación sobre las reclamaciones dirigidas contra las administraciones nacionales, regionales ni locales de los Estados miembros, pues el apartado 1 del artículo 2 del Estatuto establece: "En las condiciones y con los límites que establecen los Tratados (...), el Defensor del Pueblo contribuirá a descubrir los casos de mala administración en la acción de las instituciones y órganos comunitarios (...). No podrá ser objeto de reclamación ante el Defensor del Pueblo la actuación de ninguna otra autoridad o persona."

De conformidad con esta disposición, la mayoría de las reclamaciones recibidas relativas a la libre circulación de personas dentro de la Unión quedaban fuera del ámbito de competencias del Defensor del Pueblo, por lo que debieron declararse inadmisibles.

Sin embargo, se sugirió a los demandantes en estos casos que transmitan sus reclamaciones a otras instituciones con poder para considerar problemas derivados de incumplimientos de la legislación comunitaria por parte de los Estados miembros. Como medida alternativa, se procede a transmitir directamente la reclamación a dichas instituciones, siempre que el demandante se muestre previamente de acuerdo con esa línea de acción. Dependiendo de la situación y de la solución más eficaz, el Defensor del Pueblo transfiere el asunto a otra institución comunitaria, por ejemplo a la Comisión, como guardiana de los Tratados, o a la Comisión de peticiones del Parlamento Europeo; en otras ocasiones se ha recurrido a instituciones similares de los Estados miembros, como los Defensores del Pueblo nacionales y regionales.

Este tipo de respuesta no siempre ha sido del todo satisfactoria, pues la mayoría de estos problemas requieren una acción rápida y concertada tanto en el ámbito comunitario como en el nacional. Normalmente, las instituciones comunitarias carecen de los recursos y también de los medios necesarios para abordar los problemas creados por decisiones administrativas individuales. Paradójicamente, cuando aparecen elementos comunitarias de un cierto nivel de complicación, el recurso a los órganos nacionales resulta generalmente limitado.

Sería conveniente diseñar nuevos mecanismos destinados a combatir más eficazmente estos problemas, de forma que los órganos comunitarios y nacionales puedan combinar sus esfuerzos en pos de una solución rápida de los mismos. En ese sentido, el Defensor del Pueblo comparte el punto de vista expresado por el Grupo de expertos de alto nivel, que llegó a la conclusión que "la aplicación satisfactoria del derecho a la libre circulación requiere la implicación de todos los afectados"(7), incluidos, como el mismo Informe reconoce, el Defensor del Pueblo Europeo y los defensores del pueblo nacionales.

Una cooperación más estrecha entre el Defensor del Pueblo Europeo y otras instituciones similares en los Estados miembros, -ya sean de ámbito nacional, regional o local-, facilitaría un mejor intercambio de información sobre problemas individuales relativos a la libre circulación de personas en Europa y, con el tiempo, contribuiría a ejercer una presión más eficaz sobre las autoridades administrativas responsables. Esta cooperación también podría incluir a la Comisión Europea y a la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo.

También parece necesario definir los derechos individuales que se derivan de la legislación comunitaria -concretamente, el alcance del derecho a la libre circulación de personas- así como los medios disponibles para su protección y defensa. Sería conveniente que los ciudadanos conocieran los medios a su alcance para la protección de los derechos que les confiere la ciudadanía europea, y que para alcanzar este objetivo se incorporase una cláusula al respecto en el Tratado.

El Defensor del Pueblo tiene la intención de continuar el examen de estas reclamaciones relativas a la libre circulación de personas dentro de la Unión y controlar la evolución de esta problemática, con vistas a formular propuestas más específicas en el futuro.

2.4. ADMISIBILIDAD DE LAS RECLAMACIONES

Una reclamación que queda dentro del ámbito de competencias del Defensor del Pueblo debe cumplir, además, otros criterios de admisibilidad para que el Defensor del Pueblo pueda iniciar una investigación. Los criterios establecidos por el Estatuto del Defensor del Pueblo son los siguientes:

1) el autor de la reclamación y su objeto deben quedar patentes en la misma (apartado 3 del artículo 2 del Estatuto);

2) el Defensor del Pueblo no puede intervenir en las causas que se sigan ante los tribunales ni poner en tela de juicio la conformidad a derecho de las resoluciones judiciales (apartado 3 del artículo 1);

3) la reclamación deberá presentarse en un plazo de dos años contados desde que el demandante tuvo conocimiento de los hechos que la motivaron (apartado 4 del artículo 2);

4) previamente deberán haberse hecho gestiones administrativas adecuadas ante las instituciones u órganos que se trate (apartado 4 del artículo 2);

5) en caso de reclamaciones relativas a relaciones laborales entre las instituciones y órganos comunitarios y sus funcionarios u otros agentes, antes de la presentación de la reclamación deben haberse agotado las posibilidades de solicitud o reclamación administrativas internas (apartado 8 del artículo 2).

Ejemplo de reclamación inadmisible por estar la causa sujeta a procedimientos ante los tribunales

En febrero de 1998, el Sr. S., abogado, escribió al Defensor del Pueblo en relación a procedimientos judiciales iniciados por PO, empresa a la que representaba. En marzo de 1997, PO había presentado una reclamación ante la Comisión relativa a una propuesta de fusión entre otras dos empresas. La Comisión se negó a abrir un expediente sobre la fusión. La compañía PO llevó el asunto al Tribunal de Primera Instancia para impugnar el rechazo.

El Sr. S. solicitó al Defensor del Pueblo que:

i) interviniera en los procedimientos ante el Tribunal de Primera Instancia,

ii) examinara si la Comisión había obrado con equidad al negarse a investigar la reclamación de PO.

En relación con la primera petición, el apartado 3 del artículo 1 del Estatuto del Defensor del Pueblo estipula que: "El Defensor del Pueblo no podrá intervenir en las causas que se sigan ante los tribunales ...".

Respecto a la segunda petición, el artículo 138 E del Tratado CE establece que el Defensor del Pueblo llevará a cabo investigaciones salvo "que los hechos alegados sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional".

En consecuencia, el Defensor del Pueblo informó al Sr. S. que no podía intervenir en los procedimientos ante el Tribunal de Primera Instancia, ni investigar si la Comisión había sido parcial al tramtar la reclamación de PO.

(Asunto 223/98/IJH)

2.5. RAZONES PARA LLEVAR A CABO UNA INVESTIGACIÓN

El Defensor del Pueblo puede examinar las reclamaciones que incidan en su ámbito de competencias y cumplan los criterios de admisibilidad. El artículo 138 E del Tratado CE estipula que "el Defensor del Pueblo llevará a cabo las investigaciones que considere justificadas". En algunos casos, puede no haber razones suficientes para que el Defensor del Pueblo inicie una investigación, aunque técnicamente la reclamación sea admisible. Por lo general, cuando una reclamación ha sido tramitada con anterioridad como petición por la Comisión de peticiones del Parlamento Europeo, el Defensor del Pueblo considera que no hay razones para iniciar una investigación a menos que aparezcan nuevos elementos de juicio.

Ejemplo de reclamación que no justificaba el inicio de una investigación

En febrero de 1998, la Sra. B., funcionaria de la Comisión Europea, presentó una reclamación al Defensor del Pueblo alegando que la Comisión no había incoado un procedimiento de infracción contra Francia, a raíz de su reclamación. Ésta hacía relación a la negativa de las autoridades francesas en materia de seguridad social a reembolsar el coste de los tres meses de convalecencia que su padre había pasado en Bélgica. Según la demandante, este rechazo contravenía las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 1408/71.

De los documentos transmitidos por la demandante se deducía que la Comisión había decidido suspender la investigación de la reclamación de la Sra. B. debido a que estaban pendientes dos sentencias del Tribunal de Justicia (asuntos C-120/95 y C-160/96) en las que se debía resolver la cuestión de la previa autorización prevista en el artículo 22 del Reglamento (CEE) n° 1408/71, que también condicionaba el curso de la reclamación de la Sra. B.

Al examinar la reclamación, se constató que la Comisión había iniciado el estudio de su reclamación, habiendo solicitado información a las autoridades francesas e informando detalladamente a la demandante sobre las cuestiones legales que planteaba su reclamación. La Comisión decidió suspender sus investigaciones hasta que el Tribunal hubiera dictado sentencia. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo consideró que no había motivos para investigar la reclamación e informó a la Sra. B. de esta decisión.

(Asunto 283/98/OV)

2.6. ANÁLISIS DE LAS RECLAMACIONES

De las 3693 reclamaciones registradas desde el principio de la actividad del Defensor del Pueblo, el 15 % procedía de Francia, el 14 %, de España, el 13 % de Alemania, el 12 %, de Italia, y el 11 %, del Reino Unido. En el anexo A ("Estadísticas"), se proporciona un análisis completo de la procedencia geográfica de las reclamaciones.

En 1998, el proceso de examen de las reclamaciones se completó en el 93 % de los casos, comprobándose en consecuencia si éstas estaban dentro del ámbito de competencias, cumplían los criterios de admisibilidad y justificaban el inicio de una investigación. El 31 % de las reclamaciones examinadas era de la competencia del Defensor del Pueblo. De éstas, 212 cumplían los criterios de admisibilidad, si bien 42 entre ellas no justificaban la apertura de una investigación. Por lo tanto, se iniciaron investigaciones en 170 casos.

La mayoría de las reclamaciones que dieron lugar a una investigación se dirigía contra la Comisión Europea (75 %). Teniendo en cuenta que la Comisión es la institución comunitaria más destacada en lo que se refiere a la toma de decisiones con repercusión directa en los ciudadanos, es lógico que esta institución sea el objeto principal de sus reclamaciones. Hubo 27 reclamaciones contra el Parlamento Europeo y 7 contra el Consejo de la Unión Europea.

La mala administración se debió en esos casos a la falta de transparencia (69 asuntos), discriminación (21 asuntos), procedimientos insatisfactorios o no observancia del derecho de defensa (25 asuntos), agravio comparativo o abuso de poder (29 asuntos), demoras injustificadas (17 asuntos), negligencia (38 asuntos), omisión de la garantía del cumplimiento de las obligaciones, es decir, incumplimiento por parte de la Comisión Europea del desempeño de su función de "guardiana de los Tratados" frente a los Estados miembros (11 asuntos), y errores jurídicos (7 asuntos).

2.7. CASOS EN LOS QUE SE ACONSEJÓ AL DEMANDANTE QUE RECURRIERA A OTROS ÓRGANOS, ASÍ COMO REMISIONES

Si la reclamación queda fuera del ámbito de competencias o es inadmisible, el Defensor del Pueblo trata de aconsejar al demandante que se dirija a un órgano que pueda hacerse cargo de la reclamación. Si ello es posible, el Defensor del Pueblo remite la reclamación directamente al órgano competente, con el consentimiento del demandante y siempre que la reclamación parezca estar motivada.

En 1998 se recomendó este tipo de actuación en 600 casos, la mayoría de los cuales guardaban relación con cuestiones de Derecho comunitario. En 259 casos se aconsejó al demandante que presentara su reclamación ante el correspondiente defensor del pueblo nacional o regional, o ante un órgano similar. Además, con el consentimiento del demandante, en 7 casos se procedió a remitir directamente la reclamación a un Defensor del Pueblo nacional. Se aconsejó a 80 demandantes que presentaran una petición al Parlamento Europeo, remitiéndose además, 10 reclamaciones al Parlamento Europeo, previo consentimiento del demandante, para que se tramitaran como peticiones. En 154 casos se sugirió que se contactase directamente a la Comisión Europea. En esta cifra se incluyen algunos casos en los que la reclamación contra la Comisión había sido declarada inadmisible por no haberse realizado ante esta institución las gestiones administrativas adecuadas. En 107 casos se aconsejó al demandante que recurriera a otros órganos.

2.8. DECISIONES TOMADAS A RAÍZ DE UNA INVESTIGACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Cuando el Defensor del Pueblo decide iniciar una investigación sobre una reclamación, el primer paso es transmitir la reclamación y los anexos incluidos en la misma a la institución u órgano comunitario responsable, con el objeto que éste presente sus observaciones. Éstas, una vez recibidas, se remiten al demandante a fin de que formule comentarios si así lo desea. Como se explica en el punto 2.10, el Defensor del Pueblo no puede tomar en consideración la información facilitada por una de las partes a menos que la otra tenga la oportunidad de comentarla.

En algunos casos, la institución u órgano responsable toma iniciativas para resolver el asunto y dar satisfacción al demandante. Si las observaciones de ambas partes muestran que se ha llegado a tal situación, se archiva el asunto como "resuelto por la institución". En otros casos, el demandante opta por no proseguir su reclamación, procediéndose al archivo de la misma.

Si la institución no resuelve la reclamación y el demandante tampoco decide desistir del procedimiento, el Defensor del Pueblo continúa sus investigaciones. Si en el curso de las mismas no se constata mala administración, se informa al demandante y a la institución u órgano comunitario, procediéndose al archivo del asunto.

Si en las investigaciones del Defensor del Pueblo se constata mala administración, el Defensor del Pueblo trata, en la medida de lo posible, de encontrar una solución amistosa para remediarlo y satisfacer al demandante. En una reunión celebrada en Estrasburgo el 21 de octubre de 1997, el Defensor del Pueblo y el Secretario General de la Comisión, Sr. Carlo Trojan, se mostraron de acuerdo en que, en algunos casos, una reunión informal podría ser un camino adecuado para tratar de llegar a una solución amistosa cuando la Comisión se viera afectada. En 1998 tuvo lugar una reunión de este tipo, que tuvo como resultado el encontrar una solución amistosa para el caso en cuestión.

Si no se logra una solución amistosa, o si no se alcanzan resultados en las gestiones hacia una solución de ese tipo, el Defensor del Pueblo archiva el asunto y emite un comentario crítico hacia la institución u órgano afectado, o procede a constatar de manera formal que ha existido mala administración, estableciendo posteriormente proyectos de recomendación.

Se ha considerado apropiado realizar un comentario crítico en los asuntos en que la mala administración no parece tener consecuencias generalizadas y no resulta necesario un seguimiento por parte del Defensor del Pueblo.

En los casos, por el contrario, en que resulta necesario el seguimiento por parte del Defensor del Pueblo (a saber, en los casos más graves de mala administración o aquéllos que tienen repercusiones generalizadas), éste elabora una decisión en la que se incluyen proyectos de recomendación dirigidos a la institución u órgano afectado. De conformidad con el apartado 6 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo, la institución u órgano afectado debe remitirle un informe detallado al respecto en un plazo de tres meses. Dicho informe puede consistir en la aceptación de la decisión del Defensor del Pueblo y en una descripción de las medidas tomadas para poner en práctica las recomendaciones.

Si una institución u órgano comunitario no responde satisfactoriamente a un proyecto de recomendación, el apartado 7 del artículo 3 dispone que el Defensor del Pueblo remita un informe al Parlamento Europeo y a la institución u órgano afectado. En el informe podrá formular recomendaciones. La posibilidad que el Defensor del Pueblo presente al Parlamento informes especiales de este tipo es de un valor inestimable para su trabajo: algunos Defensores del Pueblo nacionales han luchado durante mucho tiempo por obtener una posibilidad comparable. Por consiguiente, no deberían presentarse informes especiales a menudo, sino sólo cuando se trate de cuestiones importantes, en casos en que el Parlamento pueda tomar medidas para asistir al Defensor del Pueblo, de conformidad con su Estatuto.

El primer Informe Especial del Defensor del Pueblo se concluyó el 15 de diciembre de 1997, tras la investigación por iniciativa propia del Defensor del Pueblo sobre el acceso del público a los documentos. El Parlamento debatió el mismo en la sesión plenaria de julio de 1998, basándose en el informe elaborado al respecto por la Comisión de Peticiones (ponente: Sra. Astrid Thors)(8).

En 1998, el Defensor del Pueblo inició 171 investigaciones, 170 a raíz de reclamaciones y una de oficio.

Las propias instituciones u órganos resolvieron 51 casos (como se explica en el punto 2.9, en 1998 se incluyeron en esta categoría algunos casos que anteriormente no se habían clasificado como resueltos por la institución). En 96 casos, las investigaciones del Defensor del Pueblo no pusieron de manifiesto la existencia de mala administración.

Se dirigió un comentario crítico a la institución afectada en 29 casos, se logró una solución amistosa en 4 casos y se elaboró un proyecto de recomendación para las instituciones y órganos afectados (para más detalles, véase el anexo A, "Estadísticas").

2.9. CASOS RELACIONADOS CON LA FALTA DE CONTESTACIÓN A LA CORRESPONDENCIA

Muchas de las reclamaciones se refieren a la falta de respuesta a la correspondencia. Poco después del comienzo de la actividad del Defensor del Pueblo, quedó patente que si la secretaría del Defensor del Pueblo contactaba telefónicamente al servicio responsable, solía conseguirse con frecuencia una respuesta inmediata para el ciudadano. En esos casos no suele haber motivo para continuar la investigación.

Con anterioridad a esta práctica, en los casos en que esta intervención conseguía que se contestara a la correspondencia, el Defensor del Pueblo solía informar al demandante que, en virtud del artículo 138 E del Tratado CE, ya no parecía haber motivos para llevar a cabo una investigación sobre la reclamación (véase el punto 2.5). En los Informes anuales de 1996 y 1997, estos casos se incluyeron, a efectos estadísticos, en la categoría de "reclamaciones que no justificaban el inicio de una investigación". En marzo de 1998 se revisó esta práctica, a raíz de una pregunta del Sr. Edward Newman (ponente del Informe de la Comisión de peticiones sobre el Informe anual de 1997) sobre dicha categoría. Se llegó a la conclusión que, en adelante, estos casos se clasificarían como "resueltos por la institución". En 1998 se tomaron 32 decisiones de ese tipo.

Reclamaciones por falta de contestación a la correspondencia: ejemplos de asuntos resueltos por la institución

El 3 de marzo de 1998, el Sr. B. presentó una reclamación al Defensor del Pueblo alegando que la Comisión no había contestado a su carta del 2 de diciembre de 1996, en la que pedía información sobre la introducción del euro. El Defensor del Pueblo se puso en contacto con el servicio responsable de la Comisión para pedir que contestaran al demandante y le enviaran la información que había solicitado. A raíz de esta intervención, la Comisión contestó al demandante el 18 de marzo de 1998. Dado que este paso parecía solucionar la cuestión, el Defensor del Pueblo archivó el asunto.

(Asunto 269/98/ADB)

En junio de 1998, la Sra. V. presentó una reclamación en nombre del tribunal provincial administrativo de Uusimaa, alegando que la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (OPOCE) no había contestado a dos cartas que dicho tribunal le había enviado. El 10 de junio de 1996 el tribunal había escrito en finés a la OPOCE para preguntar por las razones por las que no había recibido la edición especial de 1994 del Diario Oficial de las Comunidades Europeas. El 14 de abril de 1997 envió un recordatorio en inglés, pero no recibió contestación a ninguna de las dos cartas.

El Defensor del Pueblo llamó por teléfono a la OPOCE para pedir que enviara una respuesta al tribunal provincial administrativo de Uusimaa. A raíz de esta intervención, la OPOCE se puso en contacto con el tribunal y le envió los volúmenes que le faltaban del Diario Oficial de las Comunidades Europeas, en finés y en sueco. Dado que este paso parecía solucionar la cuestión, el Defensor del Pueblo archivó el asunto.

(Asunto 615/98/BB)

Naturalmente, no todas las reclamaciones por falta de contestación a la correspondencia llegan a resolverse satisfactoriamente por medio de una simple llamada de teléfono. Si el servicio responsable o la institución afectada no consiguen identificar la correspondencia, o si nadie quiere aceptar la responsabilidad para preparar una respuesta rápida, el Defensor del Pueblo procede a dirigirse al presidente de la institución afectada para solicitar sus observaciones acerca de la reclamación. El Defensor del Pueblo también seguiría ese camino si hubiera razones para sospechar que el fallo original no se debió a un simple descuido administrativo aislado, o si la reclamación es básicamente una alegación de demora injustificada en la contestación a la correspondencia.

2.10. CUESTIONES RELATIVAS AL ACCESO A DOCUMENTOS

Durante 1998, el Defensor del Pueblo estudió una serie de problemas relativos al acceso a documentos. Dado que, al parecer, las instituciones y órganos comunitarios no siempre han mostrado un criterio abierto respecto a las normas y los principios que rigen dicho acceso, en este apartado del Informe se explican las diversas cuestiones que surgen y las respuestas recogidas en el Tratado y en el Estatuto del Defensor del Pueblo.

2.10.1. RECLAMACIONES POR DENEGACIÓN DEL ACCESO A DOCUMENTOS

La mayoría de las instituciones y órganos comunitarios disponen de normas sobre el acceso del público a los documentos que obran en su poder. En 1993, la Comisión y el Consejo adoptaron un Código de conducta común sobre el acceso a sus documentos. Este Código se aplicó mediante Decisiones separadas de las dos instituciones(9). Tras una investigación por iniciativa propia que el Defensor del Pueblo llevó a cabo en 1996, otras instituciones y órganos comunitarios también han adoptado normas sobre el acceso del público a sus documentos, la mayoría de ellas similares a las del Consejo y la Comisión.

Si se deniega una solicitud de acceso a documentos, las normas del Consejo y de la Comisión permiten que el ciudadano realice una solicitud de confirmación. Si ésta también se rechaza, el ciudadano tiene la posibilidad de presentar una reclamación al Defensor del Pueblo, o bien de iniciar un procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia.

Cuando se presenta una reclamación al Defensor del Pueblo, la cuestión que se plantea es si la denegación de acceso constituye un caso de mala administración. Por tanto, la investigación debe determinar si la institución afectada ha aplicado correctamente las normas sobre el acceso del público, y si al ejercer su margen de discrecionalidad, se ha mantenido dentro de los límites de su autoridad legal.

En 1998 se planteó el problema de determinar el camino a seguir ante el caso que el Defensor del Pueblo considerase que una institución no había aplicado correctamente sus propias normas. En esta situación, la respuesta más adecuada sería que la institución afectada reconsiderase la cuestión y aplicara correctamente las normas. Por supuesto, el Defensor del Pueblo no puede ordenar a la institución que lo haga, ni puede anular la decisión correspondiente. Sin embargo, al explicar su punto de vista mediante un comentario crítico, ofrece a la institución la posibilidad de adoptar las medidas necesarias.

2.10.2. PROCEDIMIENTO EQUITATIVO EN LAS INVESTIGACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Otra cuestión planteada en 1998 se refiere a los documentos que la institución u órgano afectado envía al Defensor del Pueblo como parte de sus observaciones sobre la reclamación. En algunas ocasiones, la institución afectada ha enviado documentos con información que podría ser relevante para la decisión del Defensor del Pueblo sobre el asunto, pero le ha pedido que el demandante no tenga acceso a ellos.

En estos casos, se ha explicado a la institución afectada que un principio básico del procedimiento justo consiste en que la decisión del Defensor del Pueblo sobre una reclamación no puede tomar en consideración la información contenida en documentos facilitados por una de las partes, a menos que la otra tenga opción a responder. Por consiguiente, la decisión del Defensor del Pueblo sobre una reclamación no puede tener en cuenta la información contenida en documentos facilitados por la institución u órgano comunitario salvo si el demandante ha tenido la oportunidad de formular sus observaciones respecto a dichos documentos.

2.10.3. PODER DEL DEFENSOR DEL PUEBLO PARA INSPECCIONAR EXPEDIENTES

Una tercera cuestión planteada durante 1998 guarda relación con el poder del Defensor del Pueblo para inspeccionar los expedientes que obran en poder de las instituciones y órganos comunitarios. El apartado 2 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo señala:

"Las instituciones y órganos comunitarios estarán obligados a facilitar al Defensor del Pueblo las informaciones requeridas y darle acceso a la documentación relativa al caso. Sólo podrán negarse a ello por razones de secreto o de confidencialidad debidamente justificadas.

Para dar acceso a los documentos procedentes de un Estado miembro clasificados como secretos en virtud de una disposición legislativa o reglamentaria será necesario que hayan obtenido el acuerdo previo de dicho Estado miembro.

Para dar acceso a los demás documentos procedentes de un Estado miembro será necesario que hayan advertido al Estado miembro que se trate."

Por lo general, en los Estados miembros que cuentan con la institución del defensor del pueblo nacional se sigue el principio que éste puede inspeccionar cualquier documento en poder de la administración, incluidos aquellos a los que los ciudadanos no tienen acceso, en caso de que considere que la investigación así lo requiere.

Este poder resulta de vital importancia, pues garantiza al ciudadano la posibilidad de que el Defensor del Pueblo verifique de forma independiente la exactitud y la integridad de las respuestas dadas por la administración. Mientras el apartado 2 del artículo 3 siga imponiendo ciertas limitaciones para el acceso del Defensor del Pueblo a los documentos, es fundamental que las mismas se interpreten de manera limitada y que la carga de la prueba corresponda a la institución u órgano que intenta servirse de ellas para denegar el acceso.

Las tres instituciones que toman parte en el procedimiento de enmienda del Estatuto del Defensor del Pueblo (Parlamento Europeo, Comisión y Consejo) podrían estudiar la cuestión de si las restricciones sobre el acceso del Defensor del Pueblo a los expedientes resultan apropiadas en una Unión Europea comprometida con la democracia, la transparencia, la eficacia y la honradez de la administración.

Por supuesto, el poder de inspección del Defensor del Pueblo se ve complementado con su deber de confidencialidad. El artículo 4 del Estatuto del Defensor del Pueblo deja claro que, cuando el Defensor del Pueblo o sus colaboradores inspeccionan documentos que obran en poder de la administración, tienen la misma obligación de mantener la confidencialidad que la propia administración, de suerte que la inspección de los documentos por parte del Defensor del Pueblo no implica que los documentos lleguen a manos del demandante ni de ninguna otra persona.

Resulta por tanto erróneo sugerir que las normas adoptadas por las instituciones y órganos comunitarios sobre acceso del público a los documentos puedan utilizarse para restringir su acceso por parte del Defensor del Pueblo. Esta sugerencia parece estar basada en una grave equivocación sobre la naturaleza del poder de inspección del Defensor del Pueblo, que sirve para comprobar la veracidad e integridad de las respuestas de la administración a una reclamación y no implica el acceso del público a los documentos afectados.

3. DECISIONES TOMADAS TRAS UNA INVESTIGACIÓN

3.1. CASOS EN LOS QUE NO SE HA CONSTATADO MALA ADMINISTRACIÓN

3.1.1. PARLAMENTO EUROPEO

REEMBOLSO DE GASTOS MÉDICOS

Decisión sobre la reclamación 1044/20.11.96/KP/JMA contra el Parlamento Europeo

Reclamación

En noviembre de 1996, X. presentó una reclamación al Defensor del Pueblo acerca de la negativa del Parlamento Europeo a abonar el coste de una cura de salud para niños a la que se había sometido su hija.

El Parlamento Europeo desestimó su solicitud basándose en que el centro médico correspondiente no "se consideraba un instituto médico ni paramédico competente". Una segunda solicitud fue también rechazada, basándose en que el tratamiento en cuestión no parecía corresponder a los requisitos de una cura de salud para niños.

En diciembre de 1994, X apeló sin éxito al Secretario General del Parlamento. Según la respuesta de éste, X tenía derecho a que se le abonasen los gastos médicos específicos ocasionados por la cura.

En su reclamación al Defensor del Pueblo, X. manifestaba que:

i) el Parlamento Europeo no había seguido los procedimientos adecuados, pues el Comité de gestión del sistema de seguros de enfermedad no había expresado su opinión sobre el tema,

ii) el tratamiento se debía considerar el más apropiado para su hija,

iii) su solicitud de reembolso de gastos médicos específicos se había desestimado por no haberse estipulado el precio y la fecha de cada visita médica, y tampoco el nombre ni la especialidad de los médicos.

X pidió al Defensor del Pueblo que adoptara las medidas necesarias para obligar al Parlamento Europeo a pagar todos los gastos derivados de la cura, incluidos los de viaje.

Investigación

Observaciones del Parlamento

La reclamación se remitió al Parlamento Europeo. En sus observaciones, el Parlamento declaraba que el procedimiento normal en este tipo de casos era apelar al Tribunal de Primera Instancia.

En síntesis, las observaciones formuladas sobre la esencia de la reclamación fueron las siguientes:

i) en su decisión, la autoridad designada tomó debida nota de la opinión del Comité de gestión del sistema de seguros de enfermedad,

ii) en el centro seleccionado, el tratamiento se solía aplicar a niños de edad inferior a 16 años, y la hija de X contaba ya 17 cuando se sometió al mismo,

iii) la petición de X de reembolso de los gastos médicos individuales derivados de la cura no cumplía las normas pertinentes, pues era demasiado general e incluía costes que no se podían reembolsar. Además, las normas correspondientes establecen que no se reembolsen los gastos de viaje.

Observaciones de X

En sus observaciones, X. afirmó que había decidido no apelar al Tribunal de Primera Instancia.

Alegaba que la factura del centro médico era correcta, y que se había calculado basándose en un precio global, por lo que los costes médicos no se podían identificar por separado. Consideraba que la negativa del Parlamento de reembolsarle los gastos mostraba falta de flexibilidad y buenos deseos.

X también incluyó algunos comentarios relativos al procedimiento seguido por el Defensor del Pueblo para tratar las reclamaciones. Consideraba que no era apropiado iniciar el procedimiento remitiendo la reclamación a la institución correspondiente para que ésta diera su opinión.

Decisión

Poderes del Defensor del Pueblo Europeo para investigar sobre el asunto

1.1. El Parlamento Europeo afirmó que el procedimiento normal en un asunto de este tipo era dirigirse al Tribunal de Primera Instancia.

1.2. Según el esquema derivado de los Tratados, el Tribunal de Justicia es la autoridad máxima en lo que se refiere a la interpretación y la aplicación del Derecho comunitario. El Defensor del Pueblo realiza investigaciones para contribuir a descubrir casos de mala administración en las actividades de las instituciones y órganos comunitarios.

1.3. Para que una reclamación presentada al Defensor del Pueblo sea admisible, debe ir precedida de gestiones administrativas adecuadas ante la institución correspondiente. De manera similar, si la reclamación está relacionada con relaciones laborales entre las instituciones y órganos comunitarios y sus funcionarios y otros agentes, antes de la presentación de la reclamación al Defensor del Pueblo deben de haberse agotado las posibilidades de solicitud o reclamación administrativas internas, y en particular aquellas a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 90 del Estatuto de los Funcionarios(10).

1.4. Una vez se han agotado dichos procedimientos internos, los funcionarios y empleados comunitarios tienen la posibilidad de apelar al Tribunal de Primera Instancia o bien presentar una reclamación al Defensor del Pueblo.

2. Procedimientos del Defensor del Pueblo

2.1. En sus observaciones, X declaraba que no consideraba apropiado que el Defensor del Pueblo procediese al comienzo de una investigación remitiendo la reclamación a la institución correspondiente para que ésta diera su opinión.

2.2. El apartado 1 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo exige que éste informe a la institución u órgano correspondiente de sus investigaciones sobre cualquier sospecha de mala administración, para que dicha institución o dicho órgano puedan hacerle comentarios útiles al respecto.

3. Consideraciones médicas sobre el tipo de cura que se debía seguir

3.1. El título XI del anexo I de las normas que rigen el reembolso de gastos médicos, establece que el funcionario médico responsable de la resolución de una reclamación deberá considerar si las curas realizadas en un centro sanitario son o no estrictamente necesarias.

3.2. En el caso que nos ocupa, tras estudiar la situación, el funcionario médico responsable concluyó que la cura no cumplía los requisitos médicos necesarios. Al tomar esa decisión, el funcionario médico responsable no conculcó los criterios médicos correspondientes, según los elementos de hecho aportados en este caso.

4. Reembolso de gastos

4.1. Aunque el Parlamento se negó a abonar el coste completo de la cura de salud para niños, se avino no obstante a hacerse cargo de gastos médicos específicos. Sin embargo, el Parlamento rechazó la factura que presentó X porque en ella no se identificaban dichos costes por separado, sino que sólo aparecía una suma general correspondiente a los cargos diarios del centro médico.

4.2. Las normas aplicables sólo establecen el reembolso de los gastos médicos, con lo que, el Parlamento actuó correctamente al exigir que los gastos médicos figurasen por separado como condición para el reembolso.

4.3 En el título XI del anexo I de las normas que rigen el reembolso de gastos médicos, se establece que no se reembolsen los gastos de viaje.

Conclusión

A la vista de los resultados de las investigaciones del Defensor del Pueblo en relación con esta reclamación, no se constató mala administración por parte del Parlamento Europeo, por lo que el Defensor del Pueblo archivó el asunto.

NORMAS PARA ACOGERSE AL PLAN DE PENSIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO

Decisión sobre las reclamaciones acumuladas 74/97/PD y 85/97/PD contra el Parlamento Europeo

Reclamación

En enero de 1997, el diputado europeo Sr. M. presentó una reclamación al Defensor del Pueblo contra del Parlamento Europeo, en la que alegaba mala administración de éste en relación con el plan de pensiones complementario de los miembros del Parlamento. En ese mismo mes de enero, el Sr. B., antiguo miembro del Parlamento Europeo, informó al Defensor del Pueblo que le gustaría apoyar y suscribir la reclamación del Sr. M.

Las circunstancias de las reclamaciones eran que, mediante decisión de 12 de junio de 1990, la Mesa del Parlamento había establecido un plan de pensiones complementario (voluntario) para los miembros de dicha institución. Las normas que rigen dicho plan de pensiones constituyen el anexo IX (antiguo anexo X) de las normas aplicables al pago de gastos e indemnizaciones a los miembros. En otoño de 1992 se estableció un plazo de seis meses para acogerse al plan de pensiones. Ni el Sr. M. ni el Sr. B. lo hicieron en ese momento: afirmaron que no se les había informado de la existencia de una fecha límite.

Dado que en 1994 el Sr. M. fue reelegido al Parlamento Europeo, se le permitió acogerse al plan para el período de 1994-1999, pero no para el período anterior. El Sr. B. dejó de ser miembro del Parlamento Europeo, por lo que no pudo acogerse al plan para el período 1994-1999, y tampoco se le permitió acogerse a él para el período anterior.

El Sr. M. se puso en contacto con diversas instancias del Parlamento a fin de que se le permitiera acogerse al plan con efecto retroactivo para el período anterior a 1994. Argumentó que no se le había informado sobre el plazo introducido en 1992, y que el Parlamento había aplicado el plazo de una forma injusta y discriminatoria. El 24 de julio de 1995, el presidente de la Caja de pensiones establecida en virtud del plan, que también era miembro de la Junta de cuestores del Parlamento, respondió a su requerimiento. En su carta llamaba la atención del Sr. M. sobre la fecha límite para ingresar en el plan, y le informaba que se había considerado la posibilidad de permitir contribuciones retroactivas. Sin embargo, se había llegado a la conclusión que esa retroactividad no era posible desde un punto de vista práctico, o incluso jurídico. La carta añadía: "Permítame también que corrija un error que ha cometido en relación con la discusión de la Junta de cuestores del 24 de abril relativa al Sr. L. Como puede comprobar en el extracto adjunto de las actas de aquella reunión, la cuestión se refería a los planes de pensiones francés e italiano administrados por el Parlamento Europeo en nombre de los Gobiernos de Francia e Italia. Por lo tanto, se refiere al anexo III de las normas sobre los gastos e indemnizaciones de los miembros, y no al anexo X (ahora anexo IX), que es el que contiene las normas sobre el plan de pensiones complementario y voluntario para los miembros del Parlamento Europeo. Además, el Sr. L. solicitaba recibir una pensión de ese plan de pensiones en concreto, y no unirse a él."

El mencionado extracto de las actas de la reunión de la Junta de Cuestores indicaba:

"... en virtud de las normas que rigen las pensiones de los miembros de la Asamblea Nacional francesa, que, por analogía, se aplicaban a los miembros franceses del Parlamento Europeo, las solicitudes para recibir una pensión deben realizarse por escrito en un plazo de seis meses a partir de la fecha en que el Miembro o antiguo Miembro empieza a ser elegible. Un antiguo miembro francés, que no conocía esta disposición, había presentado su solicitud al Parlamento Europeo siete meses después de ser elegible. Tras una breve discusión, la Junta:

Autorizó una excepción a las actuales normas en favor del Sr. L. con el fin de permitirle recibir la pensión, a pesar que no lo había solicitado en el plazo establecido de seis meses.

Dio instrucciones a la administración para que presentara un proyecto de enmienda con el fin de aclarar los plazos aplicables al anexo III de las normas sobre los gastos e indemnizaciones de los miembros."

En sus reclamaciones al Defensor del Pueblo, los demandantes alegaron, en síntesis, que

i) el plazo para acogerse al plan de pensiones no se había anunciado adecuadamente,

ii) era injusto y discriminatorio que no se permitiera a los demandantes acogerse al plan con efectos retroactivos.

Investigación

Observaciones del Parlamento Europeo

La reclamación se transmitió al Parlamento Europeo. En sus observaciones, la institución declaró que había examinado la reclamación a la luz de un dictamen de su Servicio Jurídico, y había adoptado una decisión que rechazaba las afirmaciones de los demandantes. Adjuntó una copia del dictamen de su Servicio jurídico.

En síntesis, el dictamen del Servicio jurídico llegaba a la conclusión que la afirmación de los demandantes de que no se les había informado adecuadamente de los cambios era infundada. Se había dado aviso por escrito al Sr. M. Tanto en el Parlamento como en su domicilio. Además, las actas de las decisiones de la Mesa se distribuyeron entre todos los miembros del Parlamento Europeo, quienes, aparte, tuvieron otros seis meses para acogerse al plan de pensiones a partir de su reelección. En cuanto al Sr. B., el Servicio jurídico no había recibido ninguna prueba que demostrara que no había sido consciente del plazo fijado para acogerse al plan. El Servicio jurídico tampoco tenía pruebas de que el Sr. B. hubiera solicitado acogerse al plan antes de que la Junta de cuestores tomara la decisión impugnada o que la Mesa modificara los reglamentos.

Por lo que respecta a la decisión de 28 de octubre de fijar un plazo de seis meses, el Servicio jurídico consideró que la Junta tenía obligación de respetar la norma general que ella misma había establecido. Obrar de otra manera hubiera infringido el principio de igualdad de trato. En consecuencia, no se permitió que ingresaran los miembros del Parlamento que lo solicitaron después del 15 de diciembre de 1992, salvo en un caso. Pero esa excepción era concreta y se había basado en un acuerdo de la Junta de cuestores adoptado antes que surgiera la cuestión de limitar la participación en el plan de pensiones en mitad del mandato parlamentario. Por consiguiente, no se podía aplicar en el presente asunto como una excepción general a la norma.

Finalmente, el dictamen del Servicio jurídico presentaba los tres motivos adicionales que siguen a continuación como base para su conclusión que la decisión impugnada no era arbitraria:

"1) garantizar una gestión financiera saludable y restaurar un equilibrio financiero en la caja de pensiones que, según un informe de Coopers y Lybrand de 4 de agosto de 1992, en aquel momento resultaba deficiente;

2) permitir que los contables llevaran a cabo los cálculos actuariales exactos, necesarios dentro del marco de la gestión financiera, y permitir que las autoridades presupuestarias realizaran previsiones presupuestarias más detalladas;

3) no discriminar a los miembros que se habían acogido al plan en sus comienzos y cuya situación financiera sería, de hecho, menos favorable que la de los 'nuevos miembros', que podrían realizar pagos atrasados."

Observaciones de los demandantes

En sus observaciones, los demandantes mantuvieron sus reclamaciones.

Decisión

1. Alegación que la fecha límite para acogerse al plan de pensiones no se había anunciado adecuadamente

1.1. Se constató que no existían normas para regular lo que debe considerarse un anuncio adecuado a los miembros del Parlamento Europeo. Concretamente, el reglamento interno de dicha institución no contiene ninguna norma pertinente al respecto.

1.2. En relación con el artículo 173 del Tratado y con los artículos 90 y 91 del Estatuto de los Funcionarios, los Tribunales de la Comunidad han decidido que la notificación de una medida normalmente ocurre cuando la medida se comunica al destinatario y llega así a su conocimiento(11). Asimismo, los Tribunales han determinado que la carga de la prueba de la debida notificación recae en la administración. Sin embargo, no parece que esta jurisprudencia se pueda aplicar al presente asunto. La jurisprudencia se refiere a actos individuales que tuvieron un efecto negativo para su destinatario, en los que la definición exacta del momento de la notificación es de la mayor importancia a fin de establecer el plazo a partir del cual pueden iniciarse procedimientos judiciales. Este asunto, en cambio, se refiere a una comunicación de información general relativa a una oferta que el destinatario podía o no aprovechar. En caso que el destinatario la hubiese solicitado, y su requerimiento hubiera sido rechazado, sería esta decisión negativa a la que debería aplicarsele un plazo para iniciar procedimientos judiciales(12).

1.3. En cuanto a las prácticas administrativas de las instituciones comunitarias, se constató que las comunicaciones generales son utilizadas con frecuencia para informar a los funcionarios de los posibles derechos que pueden solicitar(13).

1.4. Sobre esta base, se llegó a la conclusión que la correcta comunicación de información a los miembros del Parlamento Europeo entra dentro del ámbito de los poderes de organización interna del Parlamento. Al ejercer dichos poderes, el Parlamento debería actuar, según la jurisprudencia de los Tribunales de la Comunidad, en línea con los intereses de la buena administración(14). Por lo tanto, la cuestión radicaba en determinar si el Parlamento actuó o no de ese modo.

Se constató que, en el presente asunto, el Parlamento envió a sus Miembros una comunicación relativa al plazo introducido en el plan de pensiones, a través del sistema de distribución interna de la institución. Como forma complementaria de asegurar la comunicación a los miembros del Parlamento Europeo, el Parlamento también la envió por correo normal al domicilio de cada miembro. De esta manera, los miembros del Parlamento Europeo tuvieron al menos dos ocasiones ocasión de conocer el plazo introducido. No se consideró que esto constituyera un caso de mala administración.

2. Trato injusto y discriminatorio

2.1. En cuanto a la cuestión de si la negativa a admitir a los demandantes en el plan con efectos retroactivos era injusta y discriminatoria, se consideró que este tema planteaba dos cuestiones. La primera era si resultaba injusto que el reglamento en general no estipulara la participación en el plan con efectos retroactivos. La segunda cuestión consistía en evaluar si los demandantes deberían haber sido dispensados del plazo para acogerse al plan de pensiones. En este contexto, parecía que los demandantes y el Parlamento estaban de acuerdo en el hecho que dispensar del plazo en este caso implicaría una participación en el plan con efectos retroactivos. Por tanto, estaba claro que si la respuesta a la primera cuestión dejaba abierta la posibilidad de acogerse al plan con efectos retroactivos, la segunda cuestión resultaba redundante.

2.2. Por lo que se refiere a la primera cuestión, los demandantes y el Parlamento estaban de acuerdo en que el reglamento no contenía ninguna disposición que permitiera acogerse al plan con efectos retroactivos. Por lo tanto, el núcleo de la cuestión consistía en evaluar si era justo que el Parlamento no hubiera introducido una disposición de ese tipo. Se constató que el Parlamento no lo había hecho en aras de la correcta gestión financiera del plan. Además, debe señalarse que entraba dentro de los poderes del Parlamento no establecer un plan en absoluto. Por consiguiente, el Parlamento también debía tener derecho a estipular las limitaciones del plan por los motivos mencionados.

En consecuencia, el Defensor del Pueblo determinó que el hecho que el Parlamento no hubiera proporcionado la posibilidad general de acogerse al plan con efectos retroactivos no constituía un caso de mala administración.

2.3. En cuanto a la cuestión de si los demandantes deberían haber sido dispensados del plazo para acogerse al plan, el examen de esta cuestión se dividió en varias partes. En primer lugar, hubo de estudiarse si la negativa a dispensar del plazo era injusta, y después si era discriminatoria.

2.4. Respecto a la cuestión de si era o no justa, debe señalarse, en primer lugar, que el reglamento que rige el plan de pensiones no contiene ninguna disposición que permita dispensar del plazo en aras de la equidad. La disposición correspondiente del reglamento se limita a estipular que los miembros deberán disponer de un "período máximo de seis meses a partir de su elección o reelección" para acogerse al plan.

2.5. En ausencia de una disposición particular que permitiera dispensar del plazo, la cuestión radicaba averiguar si en virtud de la legislación comunitaria, existía algún principio general que posibilitara el prescindir del plazo en aras de la equidad. Se constata que no existía tal principio general.

2.6. En estas circunstancias y habida cuenta de los motivos de la correcta gestión financiera indicados por el Parlamento, no se pudo considerar injusto que el plazo se aplicara a los candidatos de una manera estricta.

2.7. En cuanto a la alegación sobre discriminación, debe recordarse que el principio de igualdad de trato exige que las situaciones idénticas se traten de forma idéntica, y que las situaciones distintas no se traten de forma idéntica.

2.8. Se afirmó que a otro miembro del Parlamento se le había permitido unirse al plan a pesar que el plazo estaba cerrado. De las observaciones del Parlamento se desprendió que, antes de la introducción de dicho plazo, ya se le había asegurado a este miembro que podría acogerse al plan. Por lo tanto, la situación no era idéntica a la del presente asunto.

2.9. En segundo lugar, se declaró que, en virtud del plan de pensiones de jubilación el plan del anexo III, el Parlamento había dispensado del plazo en una ocasión, es decir, en el caso mencionado en la carta de 24 de julio de 1995 anteriormente citada. En ese sentido, debe señalarse que la demanda en cuestión se presentó un mes después de que expirara el plazo, que se presentó en virtud de otro plan, en una situación financiera distinta, y que la solicitud se refería al derecho a una pensión a la que el miembro en cuestión ya había contribuido. Además, teniendo en cuenta las enmiendas a las normas, de las que se pidió a la administración que presentara una propuesta en las mencionadas actas de la reunión de la Junta de cuestores, las solicitudes presentadas fuera de plazo no tenían efectos retroactivos. Por lo tanto, se constató que la situación difería de la del presente asunto.

2.10. En consecuencia, no se constató que se hubiera infringido el principio de igualdad de trato. Sin embargo, la posible infracción del principio de igualdad de trato es una cuestión legal y, por lo tanto, debe recordarse que la autoridad máxima con capacidad para decidir sobre el significado y la interpretación del Derecho comunitario es el Tribunal de Justicia.

A la vista de los resultados de las investigaciones del Defensor del Pueblo Europeo en la presente reclamación, no se detectó mala administración por parte del Parlamento Europeo. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo archivó el asunto.

3.1.2. CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA

INSPECCIÓN PARA COMPROBAR LAS RAZONES DE UNA DENEGACIÓN DE ACCESO A DOCUMENTOS

Decisión sobre la reclamación 1087/10.12.96/STATEWATCH/UK/IJH contra el Consejo

Reclamación

La reclamación se refiere a cuatro peticiones de documentos que el demandante dirigió al Consejo en julio y agosto de 1996. Sus solicitudes se realizaron en virtud de la Decisión del Consejo relativa al acceso del público a los documentos del Consejo(15) (denominada en lo sucesivo "la Decisión 93/731/CE").

El 30 de julio de 1996, el demandante solicitó copias de 71 informes que el Comité K.4 había estudiado en reuniones celebradas en septiembre, octubre y noviembre de 1994. El 31 de julio de 1996 pidió seis documentos con fechas de 1992 y 1993. El 13 de agosto de 1996 envió dos cartas al Consejo. En la primera solicitaba una copia de un único informe redactado en 1992. En la segunda pedía copias de 26 informes estudiados en el Consejo JAI celebrado en Luxemburgo el 4 de junio de 1996, de los que 23 estaban fechados en 1996 y el resto correspondía a años anteriores.

El 26 de septiembre de 1996, la Secretaría General del Consejo contestó al demandante. En la respuesta se declaraba que sus peticiones "a este respecto son solicitudes repetidas que, además, se refieren a numerosos documentos" y que, en virtud del apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 93/731/CE, la Secretaría General había llegado a una solución equitativa, al examinar sólo los documentos elaborados en 1996 (es decir, 23 de los 26 documentos solicitados en la segunda carta, del 13 de agosto de 1996). La Secretaría General facilitó al demandante 16 de los 23 documentos, pero denegó el acceso a los otros siete.

El 10 de octubre de 1996, el demandante presentó una solicitud confirmativa sobre todos los documentos a los que se le había denegado el acceso. El 20 de noviembre de 1996, la Presidencia del Consejo contestó manteniendo la decisión original de aplicar una "solución equitativa" y, por lo tanto, sólo examinó los siete documentos elaborados en 1996.

En relación con estos siete documentos, el Consejo declaró que había comparado cuidadosamente el interés del demandante en acceder a ellos con el interés del Consejo en mantener el secreto de sus deliberaciones, y que este último tenía más importancia. Añadió los detalles siguientes:

"En los documentos 7574/96, 6982/2/96 y 7753/96 se tratan posiciones nacionales detalladas acerca de un convenio sobre fronteras exteriores, una recomendación sobre el empleo ilegal de ciudadanos de terceros países y un convenio de extradición, respectivamente. Estos temas están aún en proceso de debate o se han adoptado recientemente.

En los documentos 7717/1/96 y 7718/1/96 se tratan posiciones nacionales detalladas sobre el presupuesto de la Unidad de drogas de la Europol y del sistema informático de la Europol.

Por último, en los documentos 7788/96 y 7791/96 se hace referencia a dictámenes de los Servicios Jurídicos del Consejo sobre la interpretación judicial del Convenio de la Europol, así como a los comentarios que algunas delegaciones ha realizado al respecto."

En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante afirmó que la forma en que el Consejo había tramitado sus peticiones de acceso a documentos era injusta y posiblemente ilegal.

Investigación

Observaciones del Consejo

La reclamación se transmitió al Consejo, junto con otras cinco reclamaciones presentadas por el mismo demandante. En marzo de 1997, el Consejo envió su respuesta, en la que negaba la competencia del Defensor del Pueblo para tramitar las reclamaciones. El 15 de abril de 1997, el Defensor del Pueblo escribió al Consejo reafirmando su decisión original de que las reclamaciones entraban dentro de su ámbito de competencias, y pidiéndole nuevamente que formulara sus observaciones sobre la esencia de las reclamaciones.

El 20 de junio de 1997, el Consejo satisfizo la petición del Defensor del Pueblo. En lo que respecta a la aplicación de una "solución equitativa", el Consejo señaló que sus observaciones sobre otra reclamación presentada por el mismo demandante (1053/25.11.96/STATEWATCH/ UK/IJH) también se aplicaban a este asunto.

Observaciones del demandante

En sus observaciones, el demandante afirmó que:

- el Consejo no tenía derecho a aplicar una "solución equitativa" a sus cuatro peticiones de documentos,

- el Consejo no tenía derecho a negar el acceso a documentos alegando que se han adoptado recientemente, o que incluyen opiniones de los Estados miembros.

Inspección de los documentos por parte del Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo consideró necesario inspeccionar los siete documentos a los que el Consejo había negado el acceso en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la Decisión 93/731/CE.

El Defensor del Pueblo informó al demandante de esta acción. De conformidad con el apartado 1 del artículo 4 del Estatuto del Defensor del Pueblo, la inspección no podía implicar el que los propios documentos, o cualquier información contenida en ellos, llegaran al conocimiento del demandante.

La inspección se llevó a cabo en el edificio Justus Lipsius del Consejo, en Bruselas, el 2 de octubre de 1998. Los servicios del Consejo no sólo dieron acceso a los documentos, sino que ofrecieron facilitar copias a los servicios del Defensor del Pueblo, si así lo requerían. Tras la inspección de los documentos, los servicios del Defensor del Pueblo consideraron que no era necesario hacer copias.

Decisión

1. La cuestión jurisdiccional

1.1. La objeción del Consejo respecto a la competencia del Defensor del Pueblo parecía estar basada en dos nociones:

a) la competencia del Defensor del Pueblo no alcanza las acciones emprendidas por el Consejo en relación con la cooperación en los ámbitos de Justicia y Asuntos de Interior (el "tercer pilar"); y

b) la cuestión objeto de las reclamaciones afecta a acciones emprendidas por el Consejo en virtud del tercer pilar.

1.2. La decisión del Defensor del Pueblo de que puede tramitar estas reclamaciones se basa en su opinión de que la segunda de estas proposiciones es errónea. Por lo tanto, no necesita adoptar una postura respecto a la primera afirmación.

1.3. La cuestión objeto de las reclamaciones se refiere a la respuesta dada por el Consejo a las peticiones de acceso a documentos. Las solicitudes se realizaron de conformidad con la Decisión 93/731/CE, y así las tramitó el Consejo. La Decisión 93/731 se elaboró en virtud del artículo 151 del Tratado CE. En la sentencia del asunto Países Bajos contra Consejo(16), el Tribunal de Justicia confirmó que, como cuestión de Derecho comunitario, la Decisión tiene efectos legales en relación con terceras partes.

1.4. El Tribunal de Primera Instancia interpretó y aplicó esta Decisión en el asunto Carvel y Guardian Newspapers contra Consejo(17), que también estaba relacionado con el acceso a documentos del tercer pilar. Dadas las limitaciones a la jurisdicción del Tribunal de Justicia impuestas por el artículo L del Tratado de la Unión Europea, el Tribunal de Primera Instancia no habría tenido jurisdicción para tratar este aspecto del asunto Carvel si el acceso a los documentos del tercer pilar fuera por sí mismo una cuestión del tercer pilar.

1.5. A la luz de lo anterior, se constata que la correcta interpretación y aplicación de la Decisión 93/731/CE relativa al acceso del público a los documentos es una cuestión de Derecho comunitario, y no del tercer pilar, aun cuando los documentos afectados se refieran a acciones emprendidas en virtud de éste. El Defensor del Pueblo informó al Consejo de esta decisión el 15 de abril de 1997. Nota: En su sentencia de 17 de junio de 1998, el Tribunal de Primera Instancia rechazó, por los mismos motivos, la objeción del Consejo sobre la jurisdicción del Tribunal en el asunto Tidningen Journalisten(18).

2. Aplicación de una "solución equitativa"

2.1. El demandante afirmó que el apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 93/731/CE no autoriza al Consejo a aplicar una "solución equitativa" a sus cuatro solicitudes de acceso a documentos.

2.2. Tal como observó el Consejo en sus observaciones, la cuestión en este aspecto de la reclamación es idéntica a la planteada en otra reclamación del mismo demandante: 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH. Por lo tanto, la decisión del Defensor del Pueblo de 28 de julio de 1998 en el asunto anteriormente mencionado también se aplica al presente asunto.

2.3. De conformidad con la anterior decisión, concretamente en lo que se refiere al significado de las expresiones "solicitudes repetidas" y "documentos voluminosos", queda claro que, en el presente asunto, el Consejo no tenía derecho a aplicar una "solución equitativa" a las cuatro solicitudes de acceso a documentos basándose en el apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 93/731/CE.

3. Denegación de acceso en virtud del artículo 4 (2)

3.1. El Consejo rechazó el acceso a siete documentos en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la Decisión 93/731/CE que reza: "El acceso a un documento del Consejo podrá denegarse para proteger el secreto de las deliberaciones del Consejo."

De conformidad con la reiterada jurisprudencia, la aplicación de esta disposición exige que el Consejo establezca un verdadero equilibrio entre, por un lado, el interés del ciudadano en acceder a los documentos y, por el otro, cualquier interés propio en mantener la confidencialidad de sus deliberaciones.

3.2. El demandante afirmaba que, al aplicar el apartado 2 del artículo 4, el Con