Informe Especial no 3/2000

sobre las medidas de ayuda al empleo juvenil del Fondo Social Europeo y del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (sección de Orientación), acompañado de las respuestas de la Comisión

(Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2000/C 100/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

Introducción general

1. Las conclusiones y resoluciones de los sucesivos Consejos Europeos - Essen 1994, Madrid 1995, Florencia 1996, Dublín 1996, Luxemburgo 1997, Viena 1998 - y el Tratado de Amsterdam han reafirmado el carácter prioritario de la lucha contra el paro en las tareas prioritarias de la Comunidad y sus Estados miembros. La parte I del presente Informe se refiere a las medidas adoptadas en virtud del Fondo Social Europeo (FSE). La parte II trata de la ayuda financiada por la sección de Orientación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA). El objetivo de la fiscalización ha sido examinar y evaluar la gestión por la Comisión y algunos Estados miembros seleccionados de las medidas del FSE destinadas a ayudar a los jóvenes a formarse y a encontrar empleo y de las medidas de la sección de Orientación del FEOGA de ayuda a la instalación de jóvenes agricultores.

Resumen de las observaciones de la fiscalización

2. La introducción de los planes de acción nacionales constituyó una oportunidad para coordinar y orientar las políticas de empleo. El seguimiento y la evaluación de la repercusión del FSE durante su aplicación debería dar lugar a una mejora constante de los resultados. La Comisión ha desempeñado un papel importante en el desarrollo de estas políticas (apartado 23).

3. Uno de los principales grupos a los que se destina la ayuda del FSE es el de los jóvenes. Sin embargo, este grupo no está claramente definido y, por lo tanto, las definiciones aplicadas por los Estados miembros difieren entre los programas operativos y los documentos únicos de programación, así como entre las medidas y las submedidas, y la edad se sitúa entre los 14 y los 40 años (apartado 24).

4. La fiscalización del Tribunal y el análisis de la Comisión de la evaluación en fase intermedia de la aplicación de las medidas del FSE durante el período comprendido por el marco comunitario de apoyo 1994 - 1999 puso de manifiesto una serie de debilidades. Los objetivos no eran suficientemente claros en lo que respecta a los grupos objeto de las ayudas y son necesarios unos indicadores de resultados más significativos. Es fundamental que los Estados miembros se ocupen de estos problemas y que la Comisión efectúe un seguimiento de las mejoras realizadas (apartados 26, 27 y 58).

5. No existe sinergia entre los Fondos en los programas operativos plurifondos, programas operativos e iniciativas comunitarias, ni entre las intervenciones en los Estados miembros. Las autoridades nacionales deberían llevar a cabo una gestión coordinada cuando un gestor de proyecto tiene varios proyectos con arreglo a distintos objetivos. De ese modo aumentaría la eficacia y se reduciría el riesgo de que se presentaran solicitudes duplicadas. La Comisión no ha asegurado una integración suficiente de los esfuerzos entre las Direcciones Generales responsables de los Fondos Estructurales (apartados 30 a 34).

6. Los programas operativos del marco comunitario de apoyo para 1989 - 1993 aún no se han cerrado. En el caso del marco comunitario de apoyo para 1994 - 1999, siguen existiendo casos en que la cofinanciación nacional de acciones financiadas por el FSE se retrasa, y se observan errores importantes en las declaraciones de gastos presentadas a la Comisión por los gestores de proyectos o por los Estados miembros. Las administraciones nacionales todavía no aplican correctamente las definiciones de "beneficiario final" y "gastos efectuados". El nivel de costes generales declarado por los gestores de los proyectos es con frecuencia demasiado elevado. Pese a las disposiciones reglamentarias, algunos Estados miembros no han realizado fiscalizaciones y no se informa regularmente de las irregularidades, aunque existen indicios de que éstas van en aumento. También se pueden mejorar los procedimientos de selección y seguimiento de los proyectos (apartados 35 a 44).

7. El sistema de gestión y control de Youthstart ha mejorado en su segunda fase (1997 - 1999) pero la ejecución aún se halla afectada por algunas de las debilidades de la primera serie de selecciones. En la segunda serie, no se pudo aprovechar la experiencia de la primera, ya que se habían completado pocos proyectos (apartados 51 y 52).

8. La creación de cooperaciones transnacionales que resulten interesantes para Youthstart se ha visto negativamente afectada por diferencias en el número de asociados y por la implicación de asociados pasivos, cuya contribución no está prevista ni se conoce suficientemente. También han planteado problemas el tamaño de los proyectos, la falta de coordinación entre los socios y una base de datos incompleta y poco fiable (apartados 54 y 54).

9. No existen normas comunes sobre los costes subvencionables de la coordinación de Youthstart. Debe mejorarse la difusión de los resultados de modo que puedan explotarse a nivel comunitario. Es prácticamente imposible evaluar la eficacia de la transnacionalidad (una de las principales razones que justifican una iniciativa comunitaria), puesto que los distintos proyectos realizados dentro de una cooperación transnacional se evalúan según criterios nacionales (apartados 56 a 58).

10. El trabajo efectuado por la agencia de asistencia técnica ha contribuido a la aplicación de la iniciativa comunitaria Empleo. La Comisión debería tomar medidas para garantizar que no se pierda la experiencia adquirida gracias a la asistencia técnica (apartado 59).

11. La introducción de determinados dispositivos financieros en el marco de la sección de Orientación del FEOGA de ayuda a la instalación de jóvenes agricultores es importante para combatir el desempleo en este grupo. La ayuda a las inversiones agrícolas en forma de subvenciones en capital o de bonificaciones de intereses implica unos procedimientos administrativos nacionales y regionales complejos. La aplicación de las medidas de la sección de Orientación del FEOGA se retrasó debido a la aprobación tardía de los programas y a las debilidades del control interno. Los retrasos en la ejecución de los proyectos han dado lugar en algunos casos a que los beneficiarios pierdan su derecho a la subvención (apartados 71 a 77).

12. Al igual que el FSE, la sección de Orientación del FEOGA ha revelado una falta de objetivos claros y de indicadores de resultados significativos (apartados 78 y 79).

Parte I Fondo Social Europeo (FSE)

Introducción

13. La ayuda del FSE a jóvenes se concede a través de dos canales principales: las actividades del marco general del FSE en virtud de los objetivos nos 1 a 6 y la iniciativa comunitaria Empleo, cuyo programa Youthstart apoya proyectos para jóvenes.

14. El FSE cofinancia varios tipos de acciones aplicadas por los Estados miembros para combatir el desempleo juvenil, como proyectos destinados a proporcionar a los jóvenes cualificaciones profesionales y perfeccionamiento de sus conocimientos, consejo y orientación, períodos alternos de aprendizaje y prácticas, y también subvenciones a empresarios para pagar los salarios. El equilibrio entre los distintos tipos de acciones depende de cada Estado miembro pero, con el apoyo de la Comisión, hay una tendencia creciente en los Estados miembros a integrar las acciones(1).

Fiscalización del Tribunal

15. La fiscalización de las medidas en favor del empleo juvenil se llevó a cabo en la Comisión y en cinco Estados miembros beneficiarios principales (Alemania, España, Francia, Italia y Reino Unido). El control se centró tanto en aspectos de legalidad y regularidad como de buena gestión financiera (objetivos claros, evaluación de la ejecución, etc.). También se ha obtenido información de los resultados de fiscalizaciones realizadas en doce Estados miembros en el marco de la declaración de fiabilidad. Además, el Tribunal ha examinado el apoyo prestado a la iniciativa comunitaria Empleo-Youthstart por la agencia de asistencia técnica encargada de prestar sus servicios a todas las iniciativas comunitarias.

Educación y empleo de jóvenes

16. En 1996, la población de la Unión Europea de una edad comprendida entre 15 y 24 años (el tramo empleado por Eurostat para sus comparaciones estadísticas entre jóvenes y adultos) era de 48 millones de personas, de los que 22 millones (el 46 %) eran potencialmente activos en términos de empleo y 26 millones se encontraban en fase de educación o formación. Cinco millones se encontraban en paro, lo que significa una tasa de desempleo juvenil del 22 %, más del doble que el grupo de edad comprendido entre 25 y 59 años. En 1998, la tasa de desempleo juvenil aún era del 19,5 %. En el cuadro 1 figuran las estadísticas de las tasas de desempleo.

Cuadro 1

Cifras clave sobre el desempleo

Tasas de desempleo en % de la población activa

>SITIO PARA UN CUADRO>

Tasas de empleo (15 - 64 años) ( %)

(población con empleo/población total)

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Tasas de actividad (15 - 64 años) ( %) población activa/población total

>SITIO PARA UN CUADRO>

Tasas de desempleo en % de la población activa

(15 - 24 años)

>SITIO PARA UN CUADRO>

17. En el cuadro 1 se muestra la importancia comparativa del paro juvenil. En 1998, los índices más elevados de la Unión Europea(2) correspondían a Grecia (29,8 %), España (35,4 %), Francia (26,6 %) e Italia (33,2 %). Durante los tres últimos años se observa una tendencia a la baja en el desempleo de jóvenes, registrándose unas reducciones significativas en España, Irlanda, Portugal y Finlandia(3).

Importancia presupuestaria

18. El importe total programado de gastos del FSE en el período 1994 - 1999 es de 49000 millones de ecus a precios de 1999. El cuadro 2 muestra los importes totales de fondos del FSE previstos para ser utilizados anualmente durante el período 1994 - 1997 en el segundo marco comunitario de apoyo, con datos conocidos sobre su nivel de ejecución hasta noviembre de 1999.

19. En las regiones de los Estados miembros no incluidas en el objetivo n° 1 las medidas del FSE se canalizan principalmente a través del objetivo n° 3, cuyo fin es combatir el paro de larga duración y facilitar la integración profesional de los jóvenes y de las personas expuestas a la exclusión del mercado laboral, así como fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en materia de empleo. La financiación de estas medidas por el FSE se dirige, por una parte, a personas de edad comprendida entre 15 y 24 años y, por otra, entre 25 y 65 años. Un promedio de alrededor del 37 % de los gastos del eje principal del FSE en el objetivo n° 3 se destina a medidas en favor del empleo para jóvenes, y un porcentaje similar a medidas para los parados de larga duración (véase el cuadro 3). Los demás gastos del FSE en virtud del objetivo n° 3 corresponden a otras prioridades del eje principal del Fondo, como la igualdad de oportunidades, y, en las iniciativas comunitarias, a proyectos piloto innovadores y a asistencia técnica.

Cuadro 2

Utilización de los fondos del FSE por Estado miembro y tramo

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 3

Reparto financiero de los ejes prioritarios "Jóvenes" y DLD (desempleo de larga duración) por Estado miembro

Objetivo n° 3 y porcentaje de desempleo en jóvenes activos por Estado miembro

>SITIO PARA UN CUADRO>

20. En el caso de los programas operativos del objetivo n° 1, aunque existen medidas destinadas específicamente a facilitar a los jóvenes la transición de la escuela a la vida laboral y a mejorar los sistemas educativos y de formación existentes, no es posible identificar todos los gastos del FSE relativos a los jóvenes, al no existir una clara separación de las medidas entre los distintos grupos de edad. De hecho, los programas operativos se destinan a objetivos regionales generales, con la intervención de los tres Fondos Estructurales, y no sólo a objetivos de recursos humanos, como en el caso del objetivo n° 3.

Estrategia de la Unión Europea para los jóvenes en paro

Estrategia del Consejo

21. A raíz del Consejo Europeo extraordinario sobre el empleo de Luxemburgo de los días 20 y 21 de noviembre de 1997, el Consejo debía elaborar directrices de conformidad con el nuevo título sobre el empleo del Tratado de Amsterdam, que habrían de tenerse en cuenta en las políticas nacionales de empleo(4). Las primeras Directrices sobre el empleo (para 1998) fueron aprobadas el 15 de diciembre de 1997 y los Estados miembros prepararon, aprobaron y entregaron sus primeros planes de acción nacionales antes del final de abril de 1998.

22. El Consejo adoptó cuatro líneas de acción principales (los cuatro "pilares"):

a) mejorar la capacidad de inserción profesional;

b) desarrollar el espíritu de empresa;

c) fomentar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas;

d) reforzar la política de igualdad de oportunidades.

En torno a estos cuatro pilares se aprobaron diecinueve Directrices que establecían objetivos específicos que exigían un seguimiento regular. Cuatro de estas Directrices se centraban especialmente en el empleo juvenil(5).

Análisis de los planes de acción nacionales efectuado por la Comisión

23. El Tribunal ha examinado los análisis de los planes de acción nacionales de los Estados miembros efectuados por la Comisión en 1998. En junio del mismo año, la Comisión declaró que los planes eran imprecisos, por lo que resultaba difícil determinar la existencia de una estrategia y la prioridad concedida a las medidas, y que se referían a unas prioridades de política general de "fomentar la capacidad de inserción profesional" en lugar de elaborar planes operativos. Además, en su mayor parte no disponían de objetivos ni indicadores cuantificados o especificados que permitieran determinar la ayuda del FSE que habría de prestarse para realizarlos, por lo que resultaba imposible valorar la eficacia de las medidas en lo que respecta al FSE. La mayoría de los Estados miembros no presentaron un análisis sistemático de las intervenciones financiadas por el FSE. En septiembre de 1999, en su análisis del ejercicio 1998, la Comisión confirmó que los Estados miembros reconocen que todavía no se han determinado objetivos concretos.

Fiscalización del eje principal del FSE

Definición de "joven"

24. Para crear una estrategia comunitaria en favor del empleo juvenil, es necesario definir la población a la que se dirigen las medidas que se han de emprender. Sin embargo, el Reglamento actual del FSE [Reglamento (CEE) n° 2084/93 del Consejo(6)], a diferencia del artículo 2 del antiguo Reglamento del FSE [Reglamento (CEE) n° 4255/88], no incluye un límite de edad específico para los jóvenes. Durante la fiscalización, se observaron casos en que la definición de "joven" varía entre los Estados miembros e incluso dentro de éstos, dependiendo del fondo, del programa operativo o de la medida de que se trate. Por ejemplo, en Francia algunas medidas destinadas a jóvenes incluían a personas de 40 años, en Alemania (Brandemburgo) de 27 y en Italia (Sicilia) de 32.

Evaluación de la ejecución

25. Como ya se ha mencionado, no se han establecido unos objetivos adecuados ni unos indicadores de resultados significativos. En determinados Estados miembros(7), en las regiones fiscalizadas no se había desarrollado y aplicado suficientemente un plan general para utilizar la ayuda del FSE en beneficio de los jóvenes en virtud del objetivo n° 3. Esto queda confirmado por el examen efectuado por la Comisión de los planes de acción nacionales. Se plantearon problemas similares para identificar el esfuerzo total del FSE en favor de los jóvenes en las regiones del objetivo n° 1 examinadas en Alemania y en Italia. En España, una acción cofinanciada que utilizaba ayudas al empleo parecía haber creado muchos miles de puestos permanentes, entre otros para jóvenes. La mayor parte de la ayuda se empleó para convertir empleos temporales en empleos permanentes.

26. Un ejemplo de la falta de objetivos se sitúa en Alemania (Brandemburgo), donde cada año unos 15000 jóvenes se beneficiaban de subvenciones de empleo con una contribución del FSE. La ayuda se concede a la empresa de formación en forma de un importe global por cada becario que oscila entre 3000 y 7000 marcos alemanes (1500- 3500 ecus) para el total del período de formación (una media de tres años). Las subvenciones se pagaron sin especificar condiciones con respecto a los becarios y a las profesiones. Esto dio lugar a una cierta costumbre de recibir subvenciones en el sector privado y a dudas sobre si se creaban puestos adicionales (puestos de prácticas). Para evitar esta inercia en el futuro, las autoridades de Brandemburgo pusieron fin a esta medida en 1998 para concentrar los fondos en otras acciones. No obstante, actualmente alrededor del 75 % de todos los grupos de aprendizaje se benefician de los regímenes de ayuda pública.

27. El Tribunal examinó el análisis de la Comisión de las evaluaciones realizadas por los Estados miembros sobre las medidas en favor de los jóvenes dentro de los objetivos nos 1 y 3(8). La Comisión (Dirección General V) observó que, en el caso del objetivo n° 1, los datos presentados utilizando los sistemas de supervisión existentes no permitían efectuar una evaluación. El análisis de los programas destinados a reforzar los sistemas educativos ha revelado que dichos programas han sido mediocres en lo que respecta a resultados y repercusiones y es necesario evaluar los vínculos con los sistemas de formación profesional.

28. Los jóvenes objeto de la prioridad del objetivo n° 3 no constituyen un grupo homogéneo, ni por situación en el mercado laboral (parados de corta o larga duración, en período de aprendizaje), ni según su cualificación o experiencia profesional. Además, los jóvenes pueden incluirse en otros grupos beneficiarios de ayudas, como mujeres, marginados o parados de larga duración. Las evaluaciones de la Comisión correspondientes al objetivo n° 3 pusieron de manifiesto importantes lagunas en los sistemas de seguimiento con respecto a las necesidades de evaluación. La mayoría de los Estados miembros tienen problemas para combinar la información procedente de los diferentes sistemas nacionales de seguimiento con los datos, generalmente poco fiables, que figuran en la solicitud de financiación del FSE.

29. El grado de realización de las evaluaciones de proyectos y programas difiere entre los Estados miembros y entre las regiones. La Comisión debe ayudar a los Estados miembros a establecer y utilizar indicadores de resultados.

Coordinación de la ayuda de los Fondos Estructurales

Sinergia entre los Fondos

30. Existen debilidades en la coordinación de la gestión de la propia Comisión. Las Direcciones Generales de la Comisión no siguen un planteamiento común en lo que respecta a los programas operativos plurifondos. Las medidas en los Estados miembros que incluyen los distintos Fondos Estructurales son excepción. La Comisión debería asesorar a los Estados miembros sobre cómo integrar mejor los distintos Fondos.

31. Los Reglamentos de los Fondos Estructurales(9) prevén la coordinación de las medidas de los distintos fondos, y la de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones (BEI). En el futuro, los planes de acción nacionales deberían asegurar una mayor transparencia del apoyo aportado por los distintos fondos a las Directrices sobre empleo. La repercusión en la inversión y en la creación de empleo de la concesión por parte de la Comunidad de bonificaciones de interés sobre los préstamos del BEI a pequeñas y medianas empresas en el contexto de su mecanismo de préstamo se tratará en un informe especial separado.

32. El Reino Unido ha introducido el programa New Deal, que complementa las medidas del FSE. Durante la fiscalización se observó que el FSE asigna una mayor carga administrativa a los gestores de proyectos que el New Deal.

Sinergia entre las actividades del FSE

33. Es necesario garantizar la sinergia entre las acciones del FSE y los proyectos establecidos en el marco de los objetivos de recursos humanos y las establecidas por el FSE en las mismas regiones a través de objetivos plurifondos. Además, es necesario gestionar el eje principal del FSE y la parte del FSE de las iniciativas comunitarias para hacer llegar un mayor flujo de ideas innovadoras al eje principal del FSE y asegurar la coherencia de las normas de financiación.

34. En 1997 el Reino Unido confió la gestión del objetivo n° 3 a las oficinas regionales, como ya había hecho con los objetivos nos 1 y 2. El cambio ha facilitado la concentración y la sinergia entre los objetivos, pero siguen existiendo debilidades porque las empresas encargadas de impartir la formación en proyectos en virtud de más de un objetivo se gestionan por separado y no conjuntamente. Esta estructura de gestión, que existe en varios Estados miembros, debería mejorar para aumentar la eficacia de la gestión en general y reducir el riesgo de duplicación de solicitudes.

Observaciones específicas sobre la financiación del FSE

35. El Tribunal ya ha señalado en varias ocasiones debilidades en los sistemas de financiación y cofinanciación del FSE. Las observaciones siguientes demuestran la persistencia de los problemas.

36. El enfoque de la cofinanciación nacional de los proyectos del FSE es un factor que afecta a los importes globales que los Estados miembros destinan a la formación. Algunos Estados miembros utilizan el subsidio de desempleo y otras prestaciones sociales de este tipo, que se habrían pagado de todos modos, como cofinanciación nacional(10). Aunque dicha cofinanciación es conforme a las disposiciones reglamentarias, no aumenta el apoyo financiero a las acciones del FSE(11).

37. Para garantizar una aplicación oportuna y conforme a los programas establecidos de las medidas del FSE, es preciso que los Estados miembros controlen e informen del uso de los fondos, lo que no siempre se hace. En Francia, el informe adjunto a la solicitud de pago del saldo de 1997 del objetivo n° 3 indicaba que el índice acumulativo de ejecución de las medidas destinadas a los jóvenes era sustancialmente inferior al de parados de larga duración (un 55,6 % frente a un 73 %). El Estado miembro no incluyó comentarios al respecto en su informe y la Comisión no efectuó un seguimiento.

38. Con respecto al programa operativo de Sicilia, Italia, la medida para los jóvenes parados en busca de empleo cuenta con 222,7 millones de ecus para el período 1994 - 1999, lo que representa el 51,4 % del importe total del programa operativo. Al 31 de diciembre de 1997 el índice de ejecución era sólo del 41 % (92,3 millones de ecus). El informe de las autoridades regionales adjunto a la solicitud de pago no contenía ninguna explicación ni había indicios de un seguimiento por parte de la Comisión.

39. En Sicilia, según la autoridad certificadora del nivel regional, las declaraciones anuales de gastos se han elaborado sobre la base de los pagos que los promotores han declarado corresponder a facturas pagadas. Los resultados del control ponen de manifiesto que esto no corresponde a la realidad:

- una parte de los gastos declarados por los promotores (40 %) no correspondían a facturas pagadas,

- por otra parte, el examen de la contabilidad regional de 1995 y 1996 muestra que en este período se produjo un retraso en el pago de la cofinanciación nacional. Esta observación muestra la persistencia de un problema ya mencionado por el Tribunal pese a los esfuerzos realizados por la Comisión.

40. La solicitud del pago del saldo correspondiente al objetivo n° 3 de 1997 fue presentada por las autoridades francesas a la Comisión el 29 de junio de 1998. El 16 de septiembre de 1998 se introdujo una modificación que incrementaba en 21,2 millones de francos franceses (3,2 millones de ecus) el total certificado. Al mismo tiempo, se introdujeron cambios reduciendo los importes adeudados de 1994, 1995 y 1996, debido a un menor número de beneficiarios. Estas debilidades en el sistema inicial de registro y de elaboración de informes se han corregido después de las actividades de control a posteriori de los Estados miembros. Además, cualquier ingreso procedente de proyectos cofinanciados por el FSE debería haberse deducido del total de costes subvencionables declarados. La declaración relativa a 1997 reflejaba unos ingresos de 291,8 millones de francos franceses (44,5 millones de ecus) que deberían haberse deducido del total de gastos subvencionables declarados, pero esto no se hizo.

41. Las autoridades del Reino Unido conceden un subsidio para solicitantes de empleo (que puede compararse al subsidio de desempleo). Las normas para el pago de dicho subsidio exigen, entre otros requisitos, que el solicitante esté disponible para trabajar, y se pierde el derecho a esta ayuda si se trabaja más de 16 horas semanales. La formación y el trabajo (incluido el no remunerado) destinados a poner en práctica la formación teórica recibida así como los estudios cursados con carácter privado, si restringen la disponibilidad de un beneficiario para trabajar, se incluyen en la norma de las 16 horas. Por este motivo, los tipos de cursos previstos para los solicitantes de este subsidio en general no superan las 16 horas semanales, para evitar que las personas que reciben formación no lo pierdan. Unos cursos de formación limitados a 16 horas semanales no siempre pueden constituir el tipo de formación más eficiente y eficaz.

42. Es necesario que los costes de los proyectos imputados a gastos generales sean razonables y permitan una óptima utilización de los fondos. El marco reglamentario relativo a los gastos generales(12) deja un margen de interpretación a los Estados miembros y a los gestores de proyectos. Dichos gastos varían según el tipo de proyecto; representan, por ejemplo, una mayor proporción de gastos en los proyectos de orientación y asesoramiento, mientras que son mucho más reducidos en los proyectos de ayuda al empleo. El Tribunal estudió muestras de solicitudes para examinar el volumen de los gastos generales. En algunos Estados miembros, como Francia y Alemania, las autoridades utilizan importes indicativos por hora de persona en formación, lo que no permite determinar los importes asignados en concepto de gastos generales.

43. En algunos proyectos alemanes en Brandemburgo no se aplicaron gastos generales, puesto que estos costes corrían a cargo de la administración y en general eran inferiores al 10 %. Con respecto al programa operativo gestionado por el Ministerio de Universidades italiano, se observó que los gastos generales de la Universidad de Catania (Sicilia) ascendían al 32,7 %. En el Reino Unido, el porcentaje solicitado para un proyecto de nivel universitario se situaba en torno al 30 %. En general, los gastos generales de proyectos en el Reino Unido oscilan entre el 28 y el 50 %.

44. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto una serie de debilidades relativas a la gestión de los proyectos del FSE por las autoridades de los Estados miembros. Estas observaciones afectan a la legalidad y a la regularidad de las operaciones, así como a su buena gestión financiera, por ejemplo:

- retrasos en la ejecución y cierre de los programas operativos,

- incumplimiento del requisito de declarar los gastos subvencionables efectuados,

- debilidades en la gestión de proyectos plurianuales,

- aplicación incoherente de la reglamentación, dando lugar a una desigualdad de trato entre los Estados miembros,

- debilidades en los sistemas de declaración, que aumentan el riesgo de que se declaren gastos no subvencionables,

- actividad de control inadecuada y falta de seguimiento de las irregularidades,

- debilidades en la selección y seguimiento de los proyectos.

La Comisión debería examinar la posibilidad de elaborar, en un ejercicio piloto, un cuadro de correlación de parados y de oportunidades de trabajo para orientar mejor la financiación del FSE y el esfuerzo general de empleo.

Iniciativa Empleo-Youthstart

45. Esta sección del Informe examina la aplicación del apartado Youthstart de la iniciativa comunitaria Empleo(13). Durante el período 1994 - 1998 tuvieron lugar dos series de selecciones en las que se eligieron 1306 proyectos. La muestra del Tribunal correspondía a la primera selección, en la que se escogieron 495 proyectos. El Tribunal seleccionó cuatro cooperaciones transnacionales que abarcaban cinco Estados miembros y visitó a cada interlocutor (nueve en total) para evaluar la ejecución.

Función y objetivos de Empleo-Youthstart

46. Youthstart es uno de los cuatro apartados del programa de iniciativa comunitaria Empleo(14) y tiene por objeto ayudar a los Estados miembros a desarrollar proyectos para integrar a jóvenes sin cualificaciones o formación básica en el mercado laboral y ayudar al desarrollo de redes de cooperación y de intercambio de experiencias. Estos proyectos financiados en el marco de la iniciativa comunitaria Empleo deberían caracterizarse por su transnacionalidad, innovación, un planteamiento desde la base, un efecto multiplicativo y complementariedad con acciones comunitarias afines.

47. La aplicación de las iniciativas comunitarias corresponde principalmente a los Estados miembros, que a tal efecto han creado estructuras de apoyo nacionales (que son agencias de asistencia técnica nacionales o a veces regionales). La función de la Comisión incluye la coordinación y el seguimiento de la aplicación en los Estados miembros. Para ello, la Comisión ha concluido un contrato de asistencia técnica financiado con la parte B del presupuesto por 5,6 millones de ecus anuales renovables cuatro veces (28 millones de ecus en total).

Importancia presupuestaria

48. La financiación comunitaria de la iniciativa Empleo del período 1994 - 1999 es de 1835 millones de ecus (a precios de 1996) y la contribución correspondiente a Youthstart asciende a 441 millones de ecus (24 %). El cuadro 4 muestra la ejecución presupuestaria de Youthstart por Estado miembro. En los Estados miembros puede gastarse un máximo del 4 % en asistencia técnica para apoyar la preparación y ejecución de los proyectos y debería asegurar un enfoque coordinado.

Cuadro 4

Ejecución presupuestaria de Youthstart

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fiscalización de la aplicación de Youthstart

Requisitos de edad para Empleo-Youthstart

49. En una Comunicación a los Estados miembros(15), la Comisión establece como grupo objeto del programa los jóvenes menores de 20 años de edad. Esto puede variar: "En circunstancias excepcionales y debidamente justificadas, los Estados miembros podrán incluir a jóvenes de edad superior a 20 años [...]". Algunos Estados miembros han cambiado el límite de edad aplicable a Youthstart: Alemania (Brandemburgo), por ejemplo, ha admitido en los proyectos a jóvenes hasta 26 años, mientras que el límite de edad en Grecia es de 24 años y en Austria se aplica la medida, en algunos casos, a jóvenes de 15 a 17 años.

Procedimiento de selección

50. Los proyectos son seleccionados por las estructuras nacionales de apoyo de los Estados miembros. Los gestores de los proyectos seleccionados se ponen en contacto entre sí para crear cooperaciones transnacionales. Para facilitar la búsqueda de socios, la agencia de asistencia técnica de la Comisión ha creado una base de datos denominada "módulo consolidado", que contiene información(16) sobre distintos proyectos. Durante la primera selección realizada en 1995 se eligieron 486 proyectos, y en la segunda, 804 proyectos.

51. El procedimiento de selección aplicado para la segunda serie de proyectos financiados en virtud de la iniciativa comunitaria Empleo reveló progresos significativos en la coordinación entre los Estados miembros, debidos en particular a la introducción de un calendario común, a la utilización de la base de datos común para establecer las cooperaciones transnacionales y a la supresión de la obligación de indicar por adelantado los socios transnacionales. No obstante, siguen existiendo otros factores que afectan negativamente la ejecución de los proyectos:

a) pocos Estados miembros exigen que la propuesta incluya la identidad de los dos socios y una descripción del trabajo que deberán realizar los socios propuestos;

b) el FSE podría utilizarse para financiar la búsqueda de proyectos asociados, como ocurrió en seis Estados miembros, aunque los fondos asignados a cada proyecto oscilaban entre 2500 ecus en Bélgica y 14000 ecus en el Reino Unido, lo que supone una desigualdad de trato entre los gestores de los proyectos;

c) la Comisión no ha dado indicaciones sobre los fondos que se habían de destinar a la cooperación transnacional, lo que ha dado lugar a importantes diferencias entre los importes disponibles para que los promotores de los proyectos prepararan las cooperaciones transnacionales.

52. El sistema de selección sigue sin contribuir plenamente a la creación de cooperaciones transnacionales significativas. Actualmente, no se halla suficientemente garantizada una coordinación general de las cooperaciones transnacionales generales, incluyendo la planificación, el presupuesto, la evaluación, la ejecución y la difusión. Con frecuencia, el componente transnacional consiste en una visita a los socios y en un intercambio de información sobre las actividades realizadas. Raras veces se lleva a cabo un proyecto en común.

Ausencia de información fiable

53. Los datos relativos a las cooperaciones transnacionales que figuran en el módulo consolidado mantenido por la agencia de asistencia técnica de la Comisión son poco fiables en la medida en que se basan en información facilitada sobre proyectos en particular y no sobre cooperaciones transnacionales. Algunos proyectos hacían referencia a otros como sus socios, pero éstos no presentaban una información similar recíproca. La Comisión, pues, desconoce el número de cooperaciones formadas o los proyectos que forman parte de ellas. Algunos indicios de la falta de fiabilidad de los sistemas, como el hecho de que se estuvieran financiando 7 proyectos en la primera serie y 87 en la segunda pese a constar que no tenían cooperador, no fueron objeto de seguimiento. Puesto que la cooperación a través de las asociaciones transnacionales es uno de los elementos fundamentales de las iniciativas comunitarias, esta ausencia evidente de información básica pone de relieve una debilidad importante en el sistema que debería mejorar.

54. Una vez establecida una cooperación transnacional, uno o más asociados pueden interrumpir su proyecto. En general, esta información no se registra en la base de datos. De ese modo, los responsables de la ejecución de las iniciativas comunitarias no están informados de la evolución de una cooperación. En algunas cooperaciones existían proyectos asociados que no habían sido seleccionados por la estructura nacional de apoyo. Estos asociados no autorizados no están financiados por Youthstart y, aunque pueden participar activamente en un proyecto seleccionado, no existe información completa sobre ellos en las estructuras de gestión de Youthstart. De hecho, los distintos socios no siempre saben que existen otros no autorizados participando en el proyecto.

55. El Tribunal ya ha observado previamente(17) que el hecho de que las cooperaciones transnacionales no hagan responsable a uno de los socios de su coordinación y gestión constituye una deficiencia.

Coordinación y difusión

56. El concepto de "costes subvencionables" varía entre los Estados miembros. Por ejemplo, en uno, el coste de la contribución de un coordinador externo no es subvencionable, mientras que en otros sí lo es. Esto ha dado lugar a que, en el caso de una de las cooperaciones fiscalizadas, los costes de coordinación del proyecto se pagaran en un Estado miembro y fueran objeto de una solicitud de reembolso en otro.

57. Para obtener un efecto multiplicativo es importante la difusión, pero no se exige que cada proyecto cuente con un presupuesto separado para estas actividades. Los gestores de proyectos generalmente consideran la difusión como responsabilidad de la estructura nacional de apoyo, pero ésta no se encarga sistemáticamente de esta actividad. La Comisión debería favorecer más el enfoque de buscar activamente oportunidades para aplicar los resultados de los proyectos al marco general del FSE.

Evaluación intermedia

58. Los principales resultados de la fiscalización del Tribunal fueron confirmados por la evaluación intermedia de la Comisión, que extrajo las conclusiones siguientes:

a) se produjeron retrasos en el comienzo de los proyectos, aunque se observó un cierto progreso en los proyectos elegidos en la segunda selección;

b) la carga de trabajo administrativo era considerable debido a la naturaleza del procedimiento de selección;

c) existían problemas para desarrollar cooperaciones transnacionales;

d) debería reforzarse la estrategia de difusión de los resultados;

e) en algunos de los Estados miembros los procedimientos de seguimiento eran inadecuados;

f) es necesario realizar un esfuerzo mayor para desarrollar indicadores de éxito.

Asistencia técnica

59. La Comisión no ha establecido un procedimiento específico para supervisar los importes totales empleados en concepto de asistencia técnica para las iniciativas comunitarias de los Estados miembros. Debería crearse un sistema para supervisar la ejecución de estos gastos.

60. La fecha límite en que la Comisión y los Estados miembros pueden comprometer los gastos destinados a las iniciativas comunitarias es el 31 de diciembre de 1999. La fecha límite para la ejecución de los proyectos es el 31 de diciembre de 2000 y la fecha límite para la presentación de la solicitud de pago del saldo por los Estados miembros es el 30 de junio de 2001. Puesto que el contrato de asistencia técnica vence antes de la conclusión de los proyectos, la Comisión debería asegurarse de que esta situación no afecte negativamente la finalización de esta iniciativa comunitaria.

Parte II Sección de Orientación del FEOGA

Introducción

61. Según datos de Eurostat(18), en la Unión Europea de los Quince existían en 1997 aproximadamente 7 millones de explotaciones agrícolas, de los que 6,8 millones pertenecían a propietarios privados. Más del 55 % de éstos tenía una edad superior a 55 años, sólo el 7,6 % era menor de 35 años, y el 28,4 % superaba los 65 años (véase el cuadro 5).

Cuadro 5

Número de agricultores de la Unión Europea por grupo de edad

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62. La media de empleo en agricultura descendió del 5 % de la población en edad laboral (personas entre 15 y 64 años) en 1985 al 3,1 % en 1997 (véase el cuadro 6), y en 1997 variaba entre el 11,4 % en Grecia y el 1,3 % en el Reino Unido y Bélgica. El cuadro 7 muestra el número de jóvenes agricultores que reciben ayuda en virtud de las medidas pertinentes de 1994 a 1997.

Cuadro 6

Total de empleo en el sector agrícola en proporción al total de la población en edad laboral (15 - 64 años)

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63. Las dificultades administrativas y financieras a las que se enfrentan los jóvenes al hacerse cargo de explotaciones agrícolas se ven agravadas por importantes problemas sociales y estructurales. La compra o adquisición por leasing de buenas tierras, las mejoras técnicas, las inversiones en especialización y la compra de cuotas de producción para aumentar la competitividad de la explotación son muy caras. En las regiones rurales, la falta de servicios sociales esenciales (salud, educación, ocio, transporte, etc.) provoca un fenómeno de despoblación. Además, las difíciles condiciones de trabajo y unos ingresos inestables restan atractivo a la profesión agrícola para los jóvenes.

64. La Unión Europea ha introducido una serie de medidas para ayudar en particular a los jóvenes agricultores. Las más importantes son las financiadas en virtud del objetivo n° 5 a) (mejora de las estructuras agrícolas), destinadas a ayudar a los agricultores a hacerse cargo de una explotación agrícola. El Reglamento (CE) n° 950/97 del Consejo, que modifica el Reglamento (CE) n° 2328/91, prevé ayuda a la instalación de jóvenes agricultores (menores de 40 años) a través de un sistema de ayuda a inversiones en explotaciones agrícolas, que incluye ayudas a la inversión en forma de subvenciones en capital o bonificaciones de interés (artículo 7), ayudas a la instalación en forma de subvenciones en capital (artículo 10) y ayuda suplementaria para inversiones (artículo 11). Estas disposiciones tienen por objeto mejorar la viabilidad de las distintas explotaciones y se destinan tanto a agricultores ya instalados como a agricultores jóvenes que se establecen en el sector agrícola por primera vez. En 1997 el número de jóvenes agricultores menores de 35 años era de 521810(19). El importe global de ayuda asignada en virtud de los artículos 10 y 11, según datos de la Comisión, fue de 956,8 millones de ecus en el período 1994 - 1997. Unos 25000 jóvenes agricultores se benefician cada año de estas medidas. Para recibir ayudas a las inversiones, los agricultores deben presentar y obtener la aprobación de un programa de mejora material (véase el cuadro 8).

Cuadro 7

Reglamento (CE) n° 950/97 - Ayudas a la instalación de jóvenes agricultores (artículo 10) - Ayudas suplementarias a la inversión de jóvenes agricultores (artículo 11)

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Cuadro 8

Ayuda financiera para la instalación de jóvenes agricultores en la Unión Europea

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65. Este sistema de ayuda debería respetar los principios de la reforma de la política agrícola común, concretamente racionalizar las estructuras agrícolas y evitar los excedentes.

Fiscalización de Tribunal

66. El presente capítulo examina las medidas adoptadas por la Comisión en coordinación con los Estados miembros para asegurar una gestión eficiente de los recursos de la sección de Orientación del FEOGA destinados a ayudar a jóvenes agricultores en su esfuerzo para hacer de la agricultura su principal actividad económica. La fiscalización examinó tanto los aspectos de buena gestión financiera como la legalidad y la regularidad.

67. La fiscalización se llevó a cabo en la Comisión (Dirección General VI) y en cinco Estados miembros (Alemania, España, Francia, Irlanda e Italia) centrándose en las regiones del objetivo n° 1 y se basó en el examen de una muestra representativa de beneficiarios finales.

Aplicación de los artículos 10, 11, 26, 27 y 28 del Reglamento (CE) n° 950/97 del Consejo

68. Para aplicar el Reglamento (CE) n° 950/97, las autoridades nacionales han emitido directrices. El cuadro 8 muestra las distintas opciones y los importes máximos que los beneficiarios con derecho a subvención pueden obtener cuando soliciten una ayuda a la instalación. El importe de la ayuda varía incluso entre las distintas regiones de un mismo Estado miembro.

69. Entre 1994 y 1997 todos los Estados miembros aplicaron el régimen de ayuda en virtud del artículo 10, excepto el Reino Unido y los Países Bajos. Al final de 1997, el número total de beneficiarios en virtud de este artículo era de 87281 (véase el cuadro 7, nota 4). Dicho número tiende a aumentar en Grecia, España, Irlanda, Portugal y especialmente Francia, pero es decreciente en Alemania y Austria. Francia cuenta con el mayor número de jóvenes agricultores beneficiarios de ayuda (37 %), seguida de España (18,4 %) y Alemania (12,7 %), mientras que Italia sólo representa el 4,6 %. En el mismo período 34259 jóvenes agricultores recibieron ayuda con arreglo al artículo 11. La mayoría corresponde a España (20,6 %), Francia (30 %) y Portugal (11,8 %) (véase el cuadro 7).

70. Existe una preferencia por las subvenciones directas frente a las bonificaciones de interés sobre los préstamos. Una de las razones aducidas es que las ayudas directas no implican los complicados y lentos procedimientos administrativos ni los controles que exigen las bonificaciones de interés.

71. Sin embargo, el Tribunal ha indicado en varias ocasiones, la última de ellas en su Informe anual relativo al ejercicio 1997 (apartado 3.21), que en general, en las ayudas estructurales, sería necesario conceder un papel adecuado a los préstamos y coordinarlos con las subvenciones. En este contexto, una aplicación estricta de la letra c) del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 950/97 reforzaría la eficacia de la coordinación entre préstamos y subvenciones como instrumentos de apoyo para jóvenes agricultores [en el marco del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 950/97].

Definición de "fecha de instalación"

72. De conformidad con la letra c) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CE) n° 950/97, "los Estados miembros podrán conceder ayudas para la primera instalación de jóvenes agricultores menores de 40 años si poseen una cualificación profesional satisfactoria en el momento de su instalación o la han adquirido, a más tardar, dos años después". No obstante, la circular regional de aplicación vigente en Sicilia (aprobada por la Comisión) disponía que, para poder acceder a la ayuda de la sección de Orientación del FEOGA, el agricultor debería haber obtenido la cualificación profesional al menos dos años después de la notificación de la concesión de la ayuda por las autoridades regionales. Puesto que dicha notificación se retrasó hasta dos años, los beneficiarios completaron su formación profesional después de la fecha límite; tres de los seis beneficiarios inspeccionados en Sicilia no deberían haberse considerado subvencionables por haber obtenido las cualificaciones profesionales tras el plazo reglamentario de dos años a partir de la fecha de instalación, y uno por no haber obtenido la cualificación necesaria.

73. Las autoridades regionales de Andalucía han interpretado el concepto de "primera instalación" como la fecha de la decisión de concesión de la ayuda. Esto no es conforme a las directrices nacionales establecidas por el Ministerio de Agricultura. Además, la comprobación de la fecha de inicio aplicable a la formación profesional resulta más difícil.

Imposibilidad de reconstituir las subvenciones en forma de bonificaciones de interés

74. Los artículos 10 y 11 del Reglamento permiten a los beneficiarios de las ayudas a jóvenes agricultores, en determinadas condiciones, combinar una prima única y una bonificación de interés por los préstamos contraídos. Los Estados miembros que utilizan esta posibilidad presentan anualmente a la sección de Orientación del FEOGA una solicitud de reembolso de su parte proporcional de la bonificación de interés pendiente.

75. De ese modo, en Francia los bancos autorizados presentan a las autoridades gestoras francesas unas cuentas que facturan las bonificaciones de interés. Sin embargo, las autoridades francesas obtienen su reembolso por el presupuesto FEOGA, no sobre la base de los gastos efectuados (declarados por los bancos) como dispone el artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 2082/93(20), sino sobre la base de un cálculo matemático independiente efectuado por las propias autoridades (DDA)(21). Lo mismo sucede con los préstamos concedidos en virtud del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 950/97, que no se refiere a los jóvenes agricultores.

Sistemas de control interno

Dificultades de programación, retrasos y debilidades de control interno

76. La aprobación tardía por la Comisión, el 28 de septiembre de 1995, de los programas operativos dio lugar a un retraso en la aplicación de las medidas previstas. En Sicilia en 1995, la aplicación de las medidas para jóvenes agricultores (artículos 10, 11 y 28) fue del 1,3 % del total de gastos en lugar del 50 % previsto inicialmente.

77. En España, durante el control de los procedimientos de certificación de los gastos entre los niveles regional, nacional y comunitario, el Tribunal observó errores en las declaraciones efectuadas en 1997 por las autoridades nacionales sobre la aplicación de los artículos 10 y 11 del Reglamento (CE) n° 950/97 en Andalucía.

Evaluaciones

78. En España, el Estado miembro preveía la realización en 1999 de una evaluación sobre la aplicación del Reglamento (CE) n° 950/97. Algunas conclusiones sobre la evaluación en la fase intermedia del programa operativo en general mencionan la ausencia de indicadores homogéneos y señalan que la eficacia del programa operativo se mide sólo según el grado de ejecución financiera y no basándose en el efecto real de las acciones.

79. En Italia, en agosto de 1998 se elaboró un informe de evaluación sobre la aplicación del Reglamento (CE) n° 950/97, sólo con respecto a las regiones italianas no incluidas en el objetivo n° 1. En Irlanda, un estudio de evaluación correspondiente al período 1994 - 1996, publicado en febrero de 1997(22), indicaba que el régimen de ayuda a la primera instalación no contribuía de manera significativa a adelantar las cesiones de explotaciones a jóvenes agricultores. En conclusión, el estudio afirma que, aunque el principal objetivo del sistema es fomentar la iniciación de los jóvenes en la agricultura, es muy difícil encontrar un efecto real añadido por el sistema de ayuda.

Parte III Conclusiones

80. El Tribunal ya observaba en su Informe anual relativo al ejercicio 1995 (DO C 340 de 12.11.1996, capítulo 6, apartado 6.135) que los recursos asignados a la política social europea no se habían planificado ni utilizado teniendo en cuenta la labor prioritaria de luchar contra el paro e insistía en la necesidad de efectuar una nueva evaluación en profundidad de los métodos empleados por la Comisión y los Estados miembros para orientar y conceder la ayuda. Las fiscalizaciones realizadas en 1998 han puesto de manifiesto que siguen existiendo problemas importantes en la aplicación del FSE. La incidencia del FSE en la lucha contra el paro juvenil, que según estimaciones representa el 40 % de los gastos del FSE, se desconoce. La Comisión y los Estados miembros deben continuar mejorando la orientación de la financiación y la definición de objetivos claros, así como garantizar la disponibilidad de datos fiables y la integración de los distintos tipos de esfuerzos financieros. Estas mejoras permitirán a los Fondos Estructurales conseguir unos efectos más satisfactorios.

81. La evaluación intermedia en general ha tenido una incidencia demasiado escasa en la aplicación de la política en el actual período de programación (1994 - 1999). La Comisión y los Estados miembros deberán aplicar con mayor eficacia el proceso de evaluación - que debería ahora incluir evaluaciones finales de las medidas - para poder influir en la política del próximo período de programación.

82. Los resultados de la fiscalización relativa a la financiación del FSE ponen de manifiesto que es necesario un esfuerzo mucho mayor para obtener mejoras sustanciales en la aplicación de las acciones del FSE en favor de los jóvenes por los Estados miembros. Esto significa esencialmente mejoras en los procedimientos de selección y seguimiento de los proyectos, la eliminación de los problemas derivados de la financiación de cursos plurianuales y del carácter inadecuado de algunas de las normas nacionales que afectan a los proyectos del FSE, una aplicación correcta de la definición de "beneficiario final" y "gastos efectuados" y un mejor control del nivel, con frecuencia elevado, de gastos generales. La Comisión y los Estados miembros deben buscar medios para asegurarse de que el importe de los costes generales declarados por los gestores de los proyectos esté justificado.

83. En su Informe anual relativo al ejercicio 1995 (DO C 340 de 12.11.1996, capítulo 6, apartado 6.136), el Tribunal indicaba que no se habían aplicado sanciones efectivas a los Estados miembros que no habían cumplido las condiciones para recibir ayuda comunitaria y que el sistema para cobrar los importes indebidamente pagados debería mejorarse. Desde entonces, la Comisión ha realizado algunas mejoras en control financiero, pero queda sin resolver la cuestión de las sanciones.

84. Es necesario mejorar la sinergia y la coordinación de las intervenciones plurifondos en el próximo período de programación. Deben realizarse esfuerzos para simplificar las estructuras y procedimientos administrativos de la Comisión y de los Estados miembros. Las estructuras de gestión deben garantizar una coordinación eficaz entre los Fondos Estructurales y en el interior de cada uno de ellos, así como con el Banco Europeo de Inversiones. Estas mejoras son necesarias para alcanzar un enfoque de intervención más coordinado e integrado en el marco de los Fondos Estructurales. Actualmente, la norma es que las intervenciones estructurales sean programadas por separado por cada ministerio.

85. Sólo se ha concedido una escasa atención, en casos aislados, al tipo de financiación - subvenciones, préstamos o bonificaciones de interés -. La tradición de utilizar subvenciones, que existe desde el inicio de los Fondos Estructurales, se ha reforzado. No se tienen en cuenta los cambios en las condiciones de base que hayan podido producirse entretanto.

86. La aplicación de la iniciativa comunitaria Empleo-Youthstart ha puesto en evidencia una serie de debilidades. La falta de datos sobre los proyectos y las debilidades en la gestión por los Estados miembros y la Comisión, incluido el contrato de asistencia técnica, han reducido la eficacia de la iniciativa. La Comisión debería desempeñar un papel más activo en la coordinación.

87. El Tratado(23) dispone, entre otras cosas, que en la elaboración de la política agrícola común se deberán tener en cuenta las características especiales que resultan de la estructura social de la agricultura. El Tribunal no ha podido comprobar la existencia de un plan o de una estrategia global con respecto al esfuerzo financiero realizado por el FSE y la sección de Orientación del FEOGA en beneficio de los jóvenes agricultores. Su incidencia eventual se desconoce desde 1994.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 26 y 27 de enero de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) a) Consejo para identificar posibles fuentes de empleo y creación de un plan para alcanzarlas;

b) orientación para contribuir a llevar a cabo el plan, incluyendo capacidades lingüísticas y técnicas de entrevistas;

c) educación suplementaria, formación o empleo, en su caso con subvención.

(2) Eurostat, base de datos New Cronos.

(3) Debe señalarse que la edad escolar obligatoria varía entre los Estados miembros.

(4) De conformidad con el artículo 128 del Tratado CE (antiguo artículo 109 Q), el Consejo Europeo cada año "examinará la situación del empleo en la Comunidad y aprobará conclusiones al respecto, basándose en un informe anual conjunto del Consejo y la Comisión". El Consejo elaborará anualmente directrices sobre la base de una propuesta de la Comisión, previa consulta al Parlamento y al Comité Económico y Social. Estas directrices deberán ser tomadas en cuenta por los Estados miembros en sus políticas de empleo (en los programas de acción nacional sobre el empleo).

(5) La primera Directriz es "Combatir el desempleo juvenil". Los Estados miembros deberán elaborar planes preventivos y estrategias centradas en la inserción profesional. Asimismo, deberán tomar las medidas oportunas a fin de ofrecer una nueva oportunidad a todos los jóvenes antes de que hayan pasado seis meses en paro, en forma de empleo, formación, reciclaje, prácticas laborales o cualquier otra medida que pueda favorecer su inserción profesional. La cuarta Directriz, "Fomentar un planteamiento de cooperación", insta a los interlocutores sociales a celebrar sin demora acuerdos para aumentar las posibilidades de formación, experiencia profesional, períodos de prácticas u otras medidas que faciliten la capacidad de inserción profesional. Los Estados miembros y los interlocutores sociales se esforzarán por desarrollar posibilidades de formación permanente. La sexta Directriz es "Facilitar la transición de la escuela a la vida laboral". Las perspectivas de empleo de aquellos jóvenes que abandonan el sistema escolar sin haber adquirido las aptitudes necesarias para acceder al mercado laboral son malas. Por ello, los Estados miembros deberán mejorar la eficacia de sus sistemas escolares a fin de reducir sustancialmente el número de jóvenes que abandonan prematuramente la escuela. La séptima Directriz, "Dotar a los jóvenes de la cualificación necesaria" velará por dotar a los jóvenes de una mayor capacidad de adaptación a las transformaciones tecnológicas y económicas y de cualificaciones que correspondan a las necesidades del mercado de trabajo, en su caso creando o desarrollando sistemas de aprendizaje.

(6) DO L 193 de 31.7.1993, p. 39.

(7) Alemania, Italia, Reino Unido y, en cierta medida, Francia.

(8) Comisión Europea (Dirección General V). Conclusiones de las evaluaciones intermedias del FSE, 1998.

(9) Véase especialmente el Reglamento (CE) N° 2082/93 del Consejo (DO L 193 de 31.7.1993, p. 20).

(10) Aunque Italia, por ejemplo, aporta nueva financiación a través del "fondo di rotazione".

(11) Informe especial n° 22/98 del Tribunal de Cuentas sobre la gestión por la Comisión de la aplicación de medidas destinadas a fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (DO C 393 de 16.12.1998, apartados 23 y 24).

(12) Última frase del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 2084/93 y ficha de subvencionabilidad n° 5, anexa a las decisiones de la Comisión (DO L 146 de 5.6.1997, p. 31).

(13) En su Informe anual relativo al ejercicio 1996, el Tribunal examinaba la aplicación de la iniciativa comunitaria ADAPT y en el Informe anual relativo al ejercicio 1997, la aplicación de Empleo-NOW.

(14) Comunicación de la Comisión de 15 de junio de 1994 (DO C 180 de 1.7.1994, p. 10). Las otras secciones son NOW (nuevas oportunidades para mujeres), Horizon (para discapacitados) e Integra (refugiados).

(15) DO C 200 de 10.7.1996.

(16) Nombre y dirección de los gestores del proyecto, descripción del proyecto, clasificación por gestores del proyecto en varias categorías y duración del proyecto.

(17) Recientemente, Informe especial n° 22/98 relativo a la gestión por parte de la Comisión de la aplicación de las medidas para fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (DO C 393 de 16.12.1998, apartado 37).

(18) Datos de Eurostat-New Cronos: 1999.

(19) Datos de Eurostat-New Cronos: 1999.

(20) Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo (DO L 193 de 31.7.1993, p. 20).

(21) Direction départementale de l'agriculture.

(22) Sharon Murphy, Unidad de Análisis y Evaluación: "Evaluación del régimen de ayuda a la instalación de jóvenes agricultores", febrero de 1997.

(23) Apartado 2 del artículo 33 del Tratado CE (antiguo artículo 39): "En la elaboración de la política agrícola común y de los métodos especiales que ésta pueda llevar consigo, se deberán tener en cuenta: a) las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas;".

Respuestas de la Comisión

Introducción general

Resumen de las observaciones de la fiscalización

3. El FSE cofinancia - con arreglo al objetivo n° 3 en el conjunto de la Comunidad - acciones destinadas a facilitar la inserción profesional de los jóvenes que buscan empleo, y con arreglo al objetivo n° 1 - en las regiones pertinentes - acciones en el marco de los sistemas nacionales de enseñanza secundaria o equivalente y de enseñanza superior que tengan una relación evidente con el mercado de trabajo.

En cumplimiento del principio de subsidiariedad, la normativa comunitaria no incluye ninguna definición del grupo de edad destinatario de las medidas en favor de los jóvenes. Esta definición es competencia de los Estados miembros, que están mejor capacitados para establecerla en función de las características del empleo en cada región europea.

5. La Comisión tiene muy en cuenta el riesgo potencial de una doble declaración de los gastos por un promotor que reciba cofinanciaciones con arreglo a diferentes objetivos. Por tanto, el control de estos promotores debe tener por objeto todas las financiaciones que ha recibido durante el período.

6. En cuanto al cierre del marco comunitario de apoyo para 1989 - 1993, existe un número limitado de casos en que todavía no se han cerrado los programas del objetivo n° 3, que se explican sobre todo por el inicio de acciones judiciales relacionadas con proyectos, lo que impide que se cierre el programa antes de que los tribunales competentes hayan emitido su veredicto.

La Comisión adoptará las medidas correctoras necesarias para los casos planteados por el Tribunal.

La Comisión considera que la introducción del Reglamento (CE) n° 2064/97 relativo al control financiero de los Fondos Estructurales por los Estados miembros ya ha tenido efectos positivos en el desarrollo de las actividades nacionales de control.

La Comisión está de acuerdo en la necesidad de mejorar en términos generales los procedimientos de selección y de seguimiento de los proyectos.

7. En la mayor parte de los Estados miembros, ya había concluido la evaluación preliminar de los proyectos de la primera fase cuando se publicaron los concursos para los proyectos de la segunda fase. Este instrumento permitió a los Estados miembros y a la Comisión hacer frente a una serie de dificultades que habían surgido en la primera fase y, por tanto, antes de la selección de los proyectos de la segunda serie.

La Comisión está elaborando un documento en el que se presentan los resultados estratégicos de las iniciativas comunitarias ADAPT y Empleo. Este documento constituirá un punto de referencia para los Estados miembros cuando formulen sus planes para la nueva iniciativa EQUAL.

8. La Comisión tendrá en cuenta las observaciones del Tribunal en este ámbito.

9. Las normas sobre los costes subvencionables, como para la coordinación de la iniciativa comunitaria, deben enmarcarse en la aplicación de las normas generales comunitarias y nacionales, y los problemas de interpretación deben solucionarse en el marco de la cooperación. Por lo que respecta a la nueva iniciativa comunitaria EQUAL, un grupo de representantes de los Estados miembros, con la asistencia de la Comisión, examinará las cuestiones relativas a los costes subvencionables.

La difusión de las mejores prácticas de la iniciativa comunitaria Youthstart se realiza a nivel de los proyectos, de los Estados miembros y de la Comunidad. Para la próxima iniciativa EQUAL, la Comisión prevé una estrategia de difusión concebida para destinatarios más específicos.

La eficacia de la transnacionalidad se está evaluando en la actualidad a escala comunitaria desde julio de 1998, paralelamente al ejercicio de evaluación final a nivel nacional.

10. La Comisión realiza un intenso seguimiento y control de los trabajos de la agencia de asistencia técnica, lo que le permite conservar la experiencia adquirida a través de la asistencia técnica. Por otra parte, los Estados miembros son también depositarios de esta experiencia.

11. La Comisión señala que los retrasos en los programas también pueden deberse a una notificación tardía de los mismos por los Estados miembros. Debe afirmarse claramente que las ayudas a los jóvenes agricultores solamente forman parte de estos programas en las regiones de los objetivos nos 1 y 6. Fuera de estas regiones, las ayudas a los jóvenes agricultores se canalizan a través de la legislación nacional o regional, que debe notificarse a la Comisión en forma de proyecto para su aprobación. La aprobación por la Comisión de estos textos legislativos no suele tardar más de seis meses.

12. El objetivo general del instrumento examinado por el Tribunal [Reglamento (CE) n° 950/97 relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias] es principalmente la adaptación de las estructuras agrarias, lo que se pretende conseguir mediante una serie de diferentes medidas, entre las que se incluyen medidas específicas en favor de los jóvenes agricultores. El objetivo de la concesión de ayudas específicas a los jóvenes agricultores es facilitar su instalación y la posterior adaptación estructural de la explotación. A un nivel más general, estas medidas pueden contribuir al mantenimiento de una comunidad agrícola viable y, de esta manera, asistir al desarrollo de la estructura social de las zonas rurales.

Tras la evaluación intermedia, la Comisión ha elaborado una serie de Directrices que incluyen indicadores físicos y de incidencia homogéneos para la evaluación de las medidas previstas en el Reglamento (CE) n° 950/97 fuera de las áreas de los objetivos nos 1 y 6. Estas Directrices se remitieron a los Estados miembros el 24 de febrero de 1999.

Parte I Fondo Social Europeo (FSE)

Importancia presupuestaria

20. En el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2081/93 se definen las prioridades de intervención de los Fondos en las regiones del objetivo n° 1. Este objetivo posee un carácter general, tal como deseó el legislador comunitario, sin referencia específica a categorías de individuos. Por tanto, en las regiones del objetivo n° 1 los jóvenes pueden participar en acciones dentro de medidas específicamente definidas para ellos o bien más generales y que incluyan a varios grupos destinatarios.

Estrategia de la Unión Europea para los jóvenes en paro

Análisis de los planes de acción nacionales efectuado por la Comisión

23. La Comisión coincide con el Tribunal de Cuentas en la necesidad de que los planes de acción nacionales para el empleo (PAN) elaborados por los Estados miembros deberían ser planes rigurosos y concretos que demuestren claramente la manera en que se aplican las Directrices para el empleo y que, posteriormente, incluyan una evaluación de la incidencia. La Comisión también coincide con el Tribunal en considerar que los objetivos deberían cuantificarse en la medida de lo posible, y que deberían utilizarse indicadores comúnmente acordados a fin de evaluar los progresos hacia la consecución de los objetivos establecidos.

No obstante, los recientes análisis de la Comisión muestran que, en el contexto de una estrategia de empleo de cinco años de duración, en la que se actualizan anualmente los PAN a fin de evaluar los progresos y responder a las Directrices para el empleo anuales, los Estados miembros están consiguiendo importantes progresos, en colaboración con la Comisión, tanto por lo que respecta a la naturaleza concreta de los PAN como a los indicadores y objetivos comúnmente acordados. El análisis del Tribunal de principios de 1998 se centra en los progresos conseguidos en un período de tiempo muy reducido, de solamente cuatro meses, el período en el que los Estados miembros se habían comprometido a actuar. El Tribunal también parece referirse únicamente a la Comunicación de la Comisión de mayo de 1998(1), sin hacer ninguna referencia al Informe conjunto sobre el empleo posteriormente aprobado en noviembre de 1998, y que no se basaba únicamente en los PAN, sino también en los 15 informes de aplicación presentados en julio de 1998. Este segundo análisis reveló que para entonces se habían corregido muchas de las carencias expuestas por la Comisión en su Comunicación de mayo de 1998, entre las que se incluía hacer la estrategia más concreta en términos presupuestarios. Además, tras la ratificación del Tratado de Amsterdam ya es posible aplicar plenamente el título sobre empleo (por ejemplo, el Consejo adoptó, por vez primera, Recomendaciones dirigidas a los Estados miembros en noviembre de 1999). Se alcanzó asimismo un acuerdo sobre los indicadores comunes en el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999.

Por otra parte, debe señalarse que la mayor parte de los actuales programas de los objetivos nos 1 y 3 se adoptaron en 1993/1994, mientras que el proceso de Luxemburgo solamente se inició en noviembre de 1997. Como consecuencia de ello, la interrelación entre los PAN y el FSE todavía no es tan sólida como la Comisión desearía. La Comisión garantizará en la próxima ronda de negociaciones sobre los nuevos programas que esta vinculación se establezca con mayor claridad, tal como se exige en el nuevo Reglamento de los Fondos Estructurales.

Fiscalización del eje principal del FSE

Definición de "joven"

24. Debido a la inexistencia de una normativa comunitaria más precisa para el período actual de programación (1994 - 1999), corresponde al Estado miembro definir las normas obligatorias de carácter legislativo. Estas normas, por definición, reflejan las diferentes situaciones económicas y sociales de los países. Pueden incluso existir diferencias dentro de los países, en los casos en que los Estados miembros tienen una organización de tipo federal o regional.

Evaluación de la ejecución

25. El Tribunal analiza dos aspectos que tienen fases cronológicas diferentes y no relacionadas: programas operativos adoptados en 1994 dentro del segundo marco comunitario de apoyo, por una parte, y los PAN presentados en 1998 por los Estados miembros en aplicación de las decisiones tomadas en el Consejo Europeo para el empleo de Luxemburgo de noviembre de 1997. Por tanto, las carencias presentadas por el Tribunal no pueden ser confirmadas en función de unos PAN adoptados muy posteriormente en un marco diferente (véase la respuesta al apartado 23).

Por otra parte, por lo que se refiere a las intervenciones del FSE en las regiones del objetivo n° 1, la respuesta anterior de la Comisión al apartado 20 se aplica también a los casos mencionados en Alemania e Italia.

26. Este tipo de subvención del FSE parece estar plenamente justificado habida cuenta del extremadamente elevado desempleo juvenil en todos los nuevos Estados federados, incluido Brandemburgo. El informe de evaluación intermedia sugiere que este tipo de subvenciones del FSE contribuyó significativamente a reducir el desempleo juvenil en todas las regiones alemanas del objetivo n° 1.

27. Por lo que respecta a los sistemas educativos y al análisis de los efectos conseguidos, es cierto que el contenido de la evaluación intermedia era limitado, pero esto se debió a la magnitud del período de tiempo examinado. Tal como se presenta en detalle en las "Conclusiones de las evaluaciones intermedias del FSE", páginas 31 a 34, los evaluadores han conseguido ofrecer una evaluación cualitativa de la repercusión en los sistemas educativos, que es todo lo que cabía esperar en el momento en que se realizó la evaluación intermedia.

28. A pesar de las dificultades mencionadas por el Tribunal, las "Conclusiones de las evaluaciones intermedias del FSE" han revelado que los jóvenes participan en cada una de las prioridades en forma de ayudas.

29. La evaluación se realiza a nivel del programa y no del proyecto. Durante la evaluación intermedia, los evaluadores examinaron la eficacia de la selección de los proyectos como parte de su análisis de los mecanismos de aplicación (véanse, por ejemplo, las páginas 25 y 69 de las "Conclusiones de las evaluaciones intermedias del FSE").

La Comisión ya ha ayudado a los Estados miembros en la definición de objetivos cuantificados para los programas con motivo de la redacción de los marcos comunitarios de apoyo. Sin embargo, ha resultado más difícil medir el grado en que los programas han cumplido estos objetivos, especialmente debido a la inadecuación de los sistemas estadísticos nacionales para transmitir la información necesaria. Durante la evaluación intermedia se realizó un diagnóstico por programa, que se tendrá en cuenta en las orientaciones del período 2000 - 2006.

Coordinación de la ayuda de los Fondos Estructurales

Sinergia entre los Fondos

30. El enfoque integrado se define en el artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo. Además, la integración de los Fondos solamente puede realizarse por lo que se refiere a las formas de intervención y a sus ejes prioritarios. En efecto, en el apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 2081/93 del Consejo (titulado "Acumulación y superposición") se prevé lo siguiente: "1. Una medida o una acción individual sólo podrá beneficiarse, durante un período determinado, de la contribución de un solo Fondo Estructural o del IFOP al mismo tiempo.".

31. En los Reglamentos de los Fondos Estructurales y sus Directrices para el período 2000 - 2006 se exige a los Estados miembros la integración de la programación de los programas subvencionados por el FSE con la aplicación de las Directrices para el empleo y la estrategia europea de empleo.

32. Es cierto que los proyectos New Deal representan un menor trabajo para los promotores a la hora de justificar los gastos financiados por la parte nacional, dado que las autoridades británicas optaron por que los promotores realizaran una declaración de los costes globales. Se han iniciado conversaciones a este respecto en el marco del tercer marco comunitario de apoyo.

Sinergia entre las actividades del FSE

33. La Comisión comparte la opinión del Tribunal y considera necesario integrar no solamente las ideas innovadoras de las iniciativas comunitarias sino también las buenas prácticas en el eje principal del FSE. Para ello se necesita un mecanismo sutil y sofisticado. El Comité de seguimiento y las siete estructuras nacionales de apoyo, miembros del grupo temático europeo, ya han desempeñado una importante función en este proceso (véase la respuesta de la Comisión al apartado 60).

34. Por norma general, la regionalización de los Fondos disminuye el riesgo de solapamiento de las acciones y de doble declaración gracias a una mayor proximidad entre los gestores de los programas y los destinatarios finales. No obstante, la Comisión tiene siempre en cuenta el riesgo potencial de doble declaración de los gastos por un promotor que reciba cofinanciaciones con arreglo a diferentes objetivos.

Observaciones específicas sobre la financiación del FSE

36. Tal como indicó la Comisión en su respuesta a los apartados 23 y 24 del Informe especialo 22/98 sobre las medidas en favor de la promoción de la igualdad de oportunidades, y como recuerda el Tribunal en el presente apartado, los gastos mencionados se prevén en los Reglamentos y, por tanto, pueden tenerse en cuenta para la cofinanciación nacional.

37. Es cierto que el índice de ejecución del eje 2 destinado a los jóvenes, indicado en el informe de ejecución adjunto a la solicitud de pago del saldo de 1997 del objetivo n° 3 en Francia, es sensiblemente inferior al del eje 1 (73 %) destinado a los desempleados de larga duración, que son medidas para las que se posee una experiencia mucho mayor que para las medidas innovadoras del eje 2. No obstante, puede considerarse satisfactorio el índice de ejecución del 55,6 % a finales de 1997, tras cuatro años teóricos de programación, aunque solamente dos años de realización efectiva en la práctica, debido a los retrasos en la puesta en práctica de determinadas medidas.

38. El bajo índice de ejecución en el pasado provocó que los servicios de la Comisión realizaran un seguimiento continuo específico. Esta situación se debió en su momento a la gran inestabilidad política de la región. Sin embargo, la situación ha evolucionado positivamente desde entonces: el 31 de agosto de 1999, la región de Sicilia había comprometido el 100 % de los créditos disponibles.

39. La región de Sicilia siempre ha declarado a la Comisión que las solicitudes de pago del saldo que presenta a la Comisión se basan en los gastos reales incurridos por los destinatarios finales. Por otra parte, la Comisión siempre ha exigido que, de conformidad con las disposiciones reglamentarias y las disposiciones de ejecución financiera anexas a las formas de intervención, las declaraciones del saldo correspondan a los gastos incurridos por los destinatarios finales.

Ahora bien, los gastos realizados pueden justificarse mediante facturas abonadas o comprobantes de valor probatorio equivalente (punto 5 de las disposiciones de ejecución financiera anexas a las formas de intervención y ficha relativa a la elegibilidad n° 4 sobre el concepto de costes reales, DO L 146 de 5.6.1997). Asimismo, un cierto número de gastos no corresponden necesariamente a facturas (por ejemplo, amortización de equipos o locales y costes de personal docente interno o de personal administrativo de los centros de formación). Esto puede justificar en parte la diferencia mencionada por el Tribunal entre las facturas abonadas y los gastos incurridos declarados por los dos promotores investigados por el Tribunal. No obstante, la Comisión verificará la amplitud del fenómeno descrito (si se producía este caso y en qué magnitud cuando el Tribunal realizó la auditoría) y en qué medida siguen existiendo los problemas.

Pueden producirse algunos retrasos en el pago de la cofinanciación pública nacional a los destinatarios finales; no son necesariamente antirreglamentarios, por ejemplo, si están relacionados con la utilización de financiación alternativa (ficha de elegibilidad n° 16, DO L 146 de 5.6.1997). La Comisión verificará este punto con las autoridades regionales.

40. Es cierto que Francia introdujo modificaciones en su solicitud de pago del saldo del objetivo n° 3 después del 30 de junio, fecha de la presentación. El Departamento del FSE respondió a las observaciones formuladas por la Comisión afirmando que algunos beneficiarios solamente disponen de sus datos finales después de esta fecha, lo que exige el envío de una solicitud de pago del saldo modificada. En todo caso, la Comisión ha tenido en cuenta la solicitud de pago del saldo modificada transmitida en septiembre de 1998 y, por tanto, ha respetado la normativa.

En cuanto a la cuestión de los ingresos que deben deducirse, el análisis del Tribunal es correcto: los ingresos procedentes de las acciones cofinanciadas por el FSE deben deducirse del importe de los gastos. No obstante, la Comisión subraya que estos ingresos deben deducirse, según la terminología de los formularios en cuestión, del coste total y no del coste total subvencionable (definido como "coste total" - "ingresos") como menciona el Tribunal. En el caso examinado (solicitud de pago del saldo de 1997) es exactamente lo que hicieron las autoridades francesas. La parte del FSE es de 28,9 % del coste total (es decir, 2423 millones de francos franceses/8361 millones) y de 30,025 % del coste total subvencionable [es decir, 2423 millones/(8361 - 291 millones de ingresos)]. Así pues, se ha respetado el nivel máximo de cofinanciación del FSE.

41. La Comisión está de acuerdo con la observación del Tribunal, no en cuanto a que considere que dieciséis horas de formación semanales sean insuficientes (ya que dependerá de la duración total de la formación), sino a que este límite semanal del nivel de formación solamente tiene por objeto mantener la condición de desempleados de las personas que siguen una formación. Está previsto reexaminar las intervenciones del Fondo relacionadas con este asunto para el nuevo período de programación.

42 y 43. Tal como indica el Tribunal, no es posible tratar, en un marco reglamentario que debe aplicarse a todo tipo de acción cofinanciada por los tres Fondos Estructurales y el IFOP en los quince Estados miembros, todas las situaciones que pueden existir sobre el terreno, especialmente en materia de gastos generales indirectos ("overheads"). Así, el objetivo de la ficha de elegibilidad n° 5 es fijar una norma aceptable para distribuir y justificar los gastos generales indirectos entre proyectos cofinanciados y proyectos no cofinanciados, pero no definir cuáles son estos gastos generales. En relación con las diferentes situaciones descritas por el Tribunal que tienen repercusiones en el tipo y el volumen de los gastos generales indirectos atribuidos a los proyectos cofinanciados, hay que tener también en cuenta la naturaleza del operador de que se trate (universidad con importantes gastos generales o, por ejemplo, pequeña estructura de tipo "asociación sin fines lucrativos") y sus actividades (número de proyectos cofinanciados en relación con la actividad general del promotor).

44. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto cuatro tipos de casos que poseen diferentes repercusiones financieras:

a) algunos casos no tienen ninguna repercusión financiera, y corresponden al primer, tercer, cuarto y séptimo guiones del texto del Tribunal;

b) otros casos ya eran conocidos por la Comisión, a través de sus fiscalizaciones, y ya se han iniciado procedimientos con arreglo al artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 (que corresponden en parte al segundo y quinto guiones del texto del Tribunal);

c) los Estados miembros han corregido entre tanto algunos de los casos expuestos por el Tribunal en su fiscalización;

d) deben corregirse los tres casos restantes que poseen una incidencia financiera (un caso en el segundo guión, un caso en el cuarto guión y un caso en el quinto guión del texto del Tribunal).

No debe realizarse ninguna corrección para los tres tipos de casos de las letras a) a c). Para los tres casos mencionados en la letra d), la Comisión se compromete a iniciar los procedimientos previstos en el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 a partir de la información presentada por el Tribunal.

Iniciativa Empleo-Youthstart

45. Habida cuenta del tamaño de la muestra examinada por el Tribunal, los resultados deben interpretarse y generalizarse con prudencia.

Importancia presupuestaria

48. En un primer momento se destinó aproximadamente el 4 % del presupuesto nacional a asistencia técnica. No obstante, se ha revisado y adaptado la asignación para asistencia técnica con los años de conformidad, con el tamaño del programa y las necesidades específicas de cada país.

Fiscalización de la aplicación de Youthstart

Requisitos de edad para Empleo-Youthstart

49. El programa Youthstart se aplica generalmente a jóvenes de hasta veinte años de edad. Tal como menciona el Tribunal, se introdujeron algunas excepciones en la Comunicación a fin de incluir a jóvenes mayores de veinte años. En consecuencia, las autoridades de gestión de algunos Estados miembros propugnaron una mayor flexibilidad en caso de circunstancias debidamente justificadas. Por ejemplo, en Alemania, la autoridad de gestión, que actuaba dentro de los límites establecidos en el programa operativo de 1995, decidió que el grupo de jóvenes de entre veinte y veinticinco años de edad, que sufría con mayor intensidad la situación del mercado de trabajo, necesitaban el mismo tipo de ayudas Youthstart que el grupo de edad inmediatamente inferior. En Grecia, el largo servicio militar obligatorio repercute en el límite máximo de edad.

Procedimiento de selección

50. La Comisión es consciente del hecho de que no siempre se prevé el mismo nivel presupuestario para el trabajo preparatorio y el trabajo transnacional. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que las autoridades nacionales aprueban los proyectos por separado y, por lo general, no se basan en una planificación y un establecimiento del presupuesto conjuntos por parte de los promotores.

La iniciativa EQUAL abordará las carencias en la financiación de la fase preparatoria, cuando ésta sea financiada en todos los Estados miembros.

51. La Comisión considera que el procedimiento de selección debe concebirse en función del principio de subsidiariedad, que atribuye una función fundamental a los Estados miembros en la aplicación de las iniciativas comunitarias. De conformidad con los principios subyacentes de la estrategia europea de empleo apoyados por los Gobiernos europeos(2), la Comisión está convencida de que las autoridades nacionales son quienes están mejor situadas para determinar si una cooperación transnacional posee un auténtico valor añadido a nivel local, regional o nacional, es decir, si es una cooperación "valiosa". Por tanto, es de capital importancia que la selección y el apoyo de las actividades transnacionales siga encontrándose a nivel nacional.

52. Por lo que respecta a la coordinación general de las cooperaciones, el control y la gestión diarios se llevan a cabo a nivel nacional. La Comisión realiza un estrecho seguimiento de los progresos y resultados del trabajo transnacional a través del Comité de seguimiento, las evaluaciones nacionales, las acciones de difusión y el trabajo temático nacional/europeo.

Las visitas a los proyectos y el intercambio de información son las actividades iniciales más habituales, que desembocan por lo general en actividades más orientadas a la obtención de resultados. Se incrementará en la futura iniciativa EQUAL la función de la transnacionalidad, que muchos Estados miembros consideran uno de los principales valores que poseen las iniciativas comunitarias.

Ausencia de información fiable

53. Por lo que se refiere al funcionamiento de la base de datos de la Comisión, alimentada por las bases de datos nacionales, los datos del módulo común consolidado están efectivamente organizados por proyecto, y no por cooperación, ya que este instrumento se concibió esencialmente para facilitar la búsqueda de socios y el análisis cualitativo de los proyectos (en función de los beneficiarios, las actividades, los temas, etc.) y no para gestionar las cooperaciones transnacionales. Las estadísticas del módulo común consolidado relativas a las cooperaciones son parciales, básicamente debido a que dependen de los datos transmitidos por las estructuras nacionales de apoyo y a la complejidad técnica de la consolidación de datos transnacionales.

54. En cuanto a los asociados no financiados por Youthstart, la única información que debe comunicarse sobre ellos, para una buena gestión y para establecer un control, es el coste de los servicios prestados y facturados a cargo del proyecto cofinanciado por Youthstart.

55. La Comisión reitera su respuesta al apartado 37 del Informe especial sobre la igualdad de oportunidades, a saber, que los métodos de trabajo de las cooperaciones transnacionales entre diferentes proyectos deben ser acordados por la propia cooperación. Algunas de ellas han designado un asociado "director", aunque la Comisión cree que los asociados individuales deben ser quienes decidan dar este paso, y que no debería convertirse en una obligación.

Coordinación y difusión

56. Los costes subvencionables, con excepción de las 22 fichas de elegibilidad adoptadas por la Comisión en abril de 1997, se definen a nivel nacional. Por tanto, estos costes pueden ser diferentes de un Estado miembro a otro. En el marco de la nueva iniciativa comunitaria EQUAL, la Comisión ha pedido a los Estados miembros que creen un grupo de debate sobre la subvencionabilidad de los costes relacionados con la transnacionalidad a fin de que se orienten, en la medida de lo posible, hacia la armonización.

57. La Comisión tiene un gran interés en incorporar las experiencias de Youthstart en el marco general del FSE. Ya existen algunos ejemplos de proyectos de la primera fase de Youthstart que han sido integrados en los programas generales del FSE. Además, la Comisión incorpora regularmente ejemplos de buenas prácticas que se han aplicado en los programas generales o que podrían aplicarse. Estos casos se comunican internamente a los responsables geográficos del FSE en la Dirección General de Empleo.

El grupo temático europeo ha resultado ser también un medio muy eficaz para llegar hasta los agentes que influyen en los programas generales del FSE (véanse asimismo los comentarios al apartado 58 sobre la generalización de las buenas prácticas).

Evaluación intermedia

58. La Comisión tendrá en cuenta los resultados de la evaluación a medio plazo en materia de transnacionalidad y de difusión para la puesta en práctica de la nueva iniciativa comunitaria EQUAL.

La Comisión considera asimismo que será de gran utilidad a este respecto la creación de una tipología de los proyectos, que es uno de los objetivos de la evaluación en curso a escala de la Unión Europea.

Asistencia técnica

59. La asistencia técnica a las iniciativas comunitarias forma parte integral del programa. Como tal, está sometida al mismo procedimiento de seguimiento y escrutinio que la aplicación de las medidas individuales. Este procedimiento incluye a los Comités de seguimiento. Además, las delegaciones del FSE están obligadas a elaborar un informe anual sobre los progresos de las iniciativas comunitarias, que incluye las actividades de asistencia técnica.

60. El final del contrato de la agencia de asistencia técnica no significa que deje de prestarse asistencia técnica al programa. La evaluación y la difusión corren a cargo de expertos independientes y sin relación con la agencia de asistencia técnica. Por otra parte, en la fecha de finalización del contrato de la agencia de asistencia técnica ya se habrán seleccionado y aprobado todos los proyectos, mientras que la puesta en práctica de éstos no entra dentro de las competencias de la agencia de asistencia técnica.

Parte II Sección de Orientación del FEOGA

Aplicación de los artículos 10, 11, 26, 27 y 28 del Reglamento (CE) n° 950/97 del Consejo

70 y 71. La Comisión comparte el punto de vista del Tribunal sobre las ventajas que representa combinar en los casos apropiados los préstamos y las subvenciones; por otra parte, las ayudas de la sección de Orientación del FEOGA a los jóvenes agricultores pueden concederse según estas dos modalidades. No obstante, el Reglamento (CE) n° 950/97 prevé que los Estados miembros puedan elegir si la ayuda se concede en forma de subvenciones directas o de bonificaciones de interés, tanto para las ayudas a la instalación como para las ayudas a las inversiones.

El hecho de optar por las ayudas directas o por las bonificaciones de interés no tiene ningún vínculo directo con la viabilidad económica o la rentabilidad de la inversión, que se evalúan en el marco del plan de mejora material. Por otra parte, es preciso tener en cuenta el nivel muy elevado de los tipos de interés durante el período examinado por el Tribunal (1994 - 1997), especialmente en los países mediterráneos. Esto podría explicar la resistencia de los jóvenes agricultores a endeudarse, incluso a tipos bonificados.

Definición de "fecha de instalación"

72. El caso siciliano presentado por el Tribunal es una situación específica.

La circular n° 187 de 15 de septiembre de 1995, aprobada por la Decisión C(96) 9 de la Comisión, de 5 de febrero de 1996, prevé que el período de dos años comience a transcurrir en el momento de la decisión de concesión de la ayuda. Esta disposición fue aprobada por la Comisión a fin de permitir, de manera excepcional, que determinados jóvenes agricultores en período de instalación puedan seguir teniendo derecho a recibir ayudas, y recibió un dictamen favorable del Comité STAR el 26 de enero de 1996.

73. La Comisión estudiará la situación descrita por el Tribunal en relación con la interpretación del concepto de primera instalación realizada por las autoridades regionales de Andalucía, y aplicará todas las correcciones financieras que pudieran resultar necesarias.

Imposibilidad de reconstituir las subvenciones en forma de bonificaciones de interés

75. La Comisión ya ha observado en las últimas fiscalizaciones sobre el terreno la práctica de Francia en materia de bonificaciones de interés en el sector agrícola. Asimismo, está examinando si la aplicación de tipos de interés "administrativos" por los bancos autorizados a conceder préstamos bonificados constituye una infracción de las normas comunitarias sobre los Fondos Estructurales. En función del examen detallado en curso, la Comisión adoptará las medidas apropiadas, incluida, en caso necesario, la aplicación de correcciones financieras.

Sistemas de control interno

Dificultades de programación, retrasos y debilidades de control interno

76. La aprobación tardía de este programa debido a dificultades de tramitación (programa plurifondos que precisa diversas demandas de información al Estado miembro) provocó el desfase mencionado por el Tribunal entre la realización y las previsiones del plan de financiación inicial.

77. La Comisión exigirá a las autoridades españolas la introducción en el próximo informe de ejecución de la corrección de los errores detectados por el Tribunal. El examen de las certificaciones de los gastos por un organismo independiente, tal como se prevé en el artículo 8 del Reglamento (CE) n° 2064/97 de la Comisión, permitirá corregir este tipo de errores antes del pago final del programa.

Evaluaciones

78. La Comisión reconoce la necesidad de disponer de indicadores armonizados. El ejercicio de evaluación mencionado por el Tribunal destacó la necesidad de reforzar este aspecto. Por tanto, la Comisión ha elaborado Directrices para la evaluación de las medidas en el marco del Reglamento (CE) n° 950/97 fuera de las áreas cubiertas en los objetivos nos 1 y 6. Estas Directrices se presentaron en forma de documento de trabajo (n° VI/7676/98/REV2) a los Estados miembros en la reunión del Comité STAR del 24 de febrero de 1999.

79. Se están realizando las evaluaciones intermedias del Reglamento (CE) n° 950/97 en las regiones italianas del objetivo n° 1, en el marco de la evaluación de los programas regionales. Por lo que se refiere a los informes de evaluación existentes en algunos Estados miembros que menciona el Tribunal, la Comisión ha tomado nota del informe irlandés de evaluación sobre la ayuda a la instalación. Existen otros muchos factores, aparte de las disposiciones del Reglamento (CE) n° 950/97, tales como la legislación sobre sucesiones o la fiscalidad, que tienen una importante influencia en el hecho de que las ayudas a la instalación contribuyan a que se realicen cesiones. Esto podría explicar en parte el hecho de que la contribución de las ayudas a la instalación a la realización de cesiones no haya sido significativa.

Parte III Conclusiones

80. La adopción de la estrategia europea de empleo ha tenido como resultado que las intervenciones del FSE se fundamenten en una nueva realidad. Para el período de programación 2000 - 2006, diversos Estados miembros tienen la intención de realizar una reorientación estratégica de sus intervenciones en el marco del FSE con arreglo a los principios de las Directrices para el empleo y de los planes de acción nacionales (PAN) que se derivan de ellas. La observación del Tribunal sobre la incidencia es prematura: las evaluaciones finales mostrarán la incidencia exacta que tendrá el FSE en el período actual (1994 - 1999). Por último, durante el actual período de programación, la Comisión y los Estados miembros han adoptado una serie de iniciativas a fin de reforzar el marco financiero de la puesta en práctica de las formas de intervención y garantizar una buena gestión financiera del FSE (véase la respuesta de la Comisión al apartado 83).

81. Se han aplicado algunas de las conclusiones de la evaluación intermedia durante este período de programación (por ejemplo, en la reprogramación de los recursos financieros de las diferentes medidas), pero no ha sido posible aplicar otras de ellas (por ejemplo, recomendaciones sobre la cuantificación de objetivos, mejores indicadores de los programas, etc.). No obstante, constituyen una valiosa información a fin de preparar la próxima ronda de programación y se han tenido en cuenta en los documentos de orientación de la Comisión. Este tipo de interacción refuerza la cultura de la evaluación.

82. Tras realizar sus propios controles, la Comisión ha formulado recomendaciones a los Estados miembros que han permitido reducir una parte de los problemas planteados (ajuste de las decisiones relativas a concursos para la formación académica y compromiso de informar a las autoridades nacionales responsables sobre la necesidad de derogar la disposición nacional mencionada por el Tribunal y que, por otra parte, no se aplica de manera sistemática según la experiencia de fiscalización de los servicios de la Comisión). La adopción por la Comisión de fichas relativas a la elegibilidad en abril de 1997 (DO L 146 de 5.6.1997) ha permitido también reforzar el marco financiero de la puesta en práctica de las formas de intervención del FSE, especialmente mediante una definición más clara del concepto de "beneficiario final", de "gastos efectuados" y de norma de imputación de los gastos indirectos ("overheads"). Sobre este último tema, el volumen de gastos indirectos imputados a un proyecto depende fundamentalmente de la naturaleza del promotor y de sus actividades. La Comisión, por otra parte, conoce las normas nacionales que imponen de facto restricciones a la declaración de gastos indirectos con arreglo a las acciones cofinanciadas.

83. Desde el Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1995, la Comisión ha materializado los compromisos que adoptó con el Tribunal en su respuesta al apartado 6.136 de dicho Informe, y ha adoptado una serie de iniciativas a fin de reforzar el control y la protección de los intereses financieros comunitarios en el ámbito de los Fondos Estructurales:

- decisión adoptada por la Comisión en mayo de 1997 sobre las normas relativas a la elegibilidad de los gastos en los Fondos Estructurales,

- Reglamento (CE) n° 2064/97 sobre el control de los Fondos Estructurales por los Estados miembros,

- establecimiento de directrices para la puesta en práctica del artículo 24 relativo a las correcciones financieras.

Así pues, la observación general planteada por el Tribunal en este caso no es una cuestión específicamente relacionada con las medidas en favor de los jóvenes, y afecta al conjunto de los Fondos Estructurales.

84. En la nueva normativa para el período 2000 - 2006, ya se ha previsto una reducción del número de los objetivos de intervención de los Fondos Estructurales y de las iniciativas comunitarias, a fin de simplificar los mecanismos de gestión de los Fondos Estructurales.

85. En el ámbito del FSE, y especialmente por lo que se refiere a las medidas en favor de los jóvenes cubiertas en este Informe especial, la formación se realiza fundamentalmente a partir de subvenciones concedidas a organismos de formación, lo que, como tal, no es criticable.

La observación del Tribunal, en realidad, podría aplicarse más bien a los otros Fondos Estructurales o a determinadas medidas cofinanciadas por el FSE, pero que no son objeto de este Informe. Para estos casos, la Comisión ya ha aceptado financiar los mecanismos de ingeniería financiera que permitan un efecto multiplicador de las ayudas públicas mediante la adopción de las fichas relativas a la elegibilidad de los gastos en el marco de los Fondos Estructurales en abril de 1997. El FSE tendrá en cuenta este nuevo enfoque en la negociación de las intervenciones del nuevo período 2000 - 2006.

La Comisión comparte el punto de vista del Tribunal sobre las ventajas que representa combinar los préstamos y las subvenciones; por otra parte, las ayudas de la sección de Orientación del FEOGA a los jóvenes agricultores pueden concederse según las dos modalidades. No obstante, el Reglamento (CE) n° 950/97 permite a los Estados miembros elegir si las ayudas se conceden en forma de subvenciones directas o bonificaciones de interés, tanto para las ayudas a la instalación como para las ayudas a la inversión.

86. La Comisión está de acuerdo en que deben continuar los esfuerzos emprendidos para mejorar la puesta en práctica de la iniciativa comunitaria. La asistencia técnica aportada no solamente a la Comisión sino sobre todo a los Estados miembros ha permitido desarrollar, entre otras cosas, una red de bases de datos y de experiencias.

87. La política de estructuras agrícolas aplicada en la Unión Eur