DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 14 de julio de 1998 relativa a los regímenes de ayudas vigentes en Alemania con arreglo a los cuales podrían concederse ayudas sujetas al requisito de notificación establecido en las Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión [notificada con el número C(1998) 2271] (El texto en lengua alemana es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (98/639/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,

Después de haber emplazado a los interesados, con arreglo al citado artículo, para que presenten sus observaciones,

Considerando lo siguiente:

I. PROCEDIMIENTO

(1) Mediante carta n° SG (98) D/1975 de 5 de marzo de 1998, la Comisión propuso a las autoridades alemanas, con arreglo al apartado 1 del artículo 93, una medida apropiada relativa a un requisito de notificación contenido en unas nuevas directrices sobre ayudas estatales denominadas «Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión» (1) (denominadas en lo sucesivo «Directrices multisectoriales»).

(2) En la misma carta, la Comisión informaba a las autoridades alemanas y a los demás Estados miembros de que las Directrices multisectoriales entrarían en vigor el 1 de septiembre de 1998 para un período inicial de tres años y que todos los proyectos subvencionados que estuvieran sujetos al requisito de notificación y que aún no hubieran recibido la aprobación formal por la autoridad competente del Estado miembro para el 1 de agosto de 1998 debían ser notificados con arreglo a dichas Directrices.

(3) Asimismo, la Comisión pidió a las autoridades alemanas y a los demás Estados miembros que, en el plazo de 20 días laborables a partir de la fecha de dicha carta, declararan si estaban o no de acuerdo con la introducción de las Directrices multisectoriales en la medida en que afectaban al procedimiento de notificación establecido en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE.

(4) En respuesta a la carta de la Comisión de 5 de marzo de 1998, las autoridades alemanas, por carta de 31 de marzo de 1998, declararon que por varias razones no estaban de acuerdo con la introducción de las nuevas Directrices.

(5) Mediante carta de 28 de mayo de 1998 [SG (98) D/4197], la Comisión informó a Alemania de la decisión que había adoptado el 20 de mayo de incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE con respecto a todos los regímenes de ayudas vigentes en Alemania con arreglo a los cuales podrían concederse ayudas sujetas al requisito de notificación de las Directrices multisectoriales, en particular el programa para la mejora de las estructuras económicas regionales (Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur), así como el régimen de ayudas fiscales denominado Investitionszulagengesetz.

(6) Al incoar el procedimiento, la Comisión examinó los argumentos expuestos por Alemania para justificar la negativa a aceptar el nuevo requisito de notificación establecido en las Directrices multisectoriales. Tras examinar dichas observaciones, la Comisión concluyó que no había razones para aceptar la negativa de Alemania.

(7) Mediante la carta citada, la Comisión ofreció al Gobierno alemán la oportunidad de presentar sus observaciones en el plazo de dos semanas a partir de su recepción. De conformidad con el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE, se informó a los demás Estados miembros y otros interesados mediante la publicación de la carta en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (2), invitándoles a presentar sus comentarios.

(8) El Gobierno alemán comunicó sus observaciones a la Comisión mediante carta de 12 de junio de 1998.

(9) No se recibieron observaciones de los demás Estados miembros ni de otros interesados.

II. OBSERVACIONES DEL GOBIERNO ALEMÁN

(10) En su carta de 12 de junio de 1998, las autoridades alemanas declararon que ya en varias ocasiones, en el contexto de dictámenes (Stellungnahmen), intercambios de correspondencia y conversaciones bilaterales con la Comisión Europea, habían explicado su actitud ante las Directrices multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión. Aseguraron que en su comunicación de 31 de marzo de 1998 habían resumido su posición al respecto.

(11) Las autoridades alemanas desarrollaron cuatro puntos específicos que, a su juicio, la Comisión no había tenido en cuenta ni valorado suficientemente en su carta de 28 de mayo de 1998, a saber:

a) pese a que la Comisión consideraba que las Directrices ofrecían un grado de previsibilidad suficiente gracias a la aplicación de tres criterios de evaluación claramente definidos, incluso un posible beneficiario de ayuda que tuviera conocimiento de todos los hechos pertinentes sería incapaz de determinar cómo valoraría la Comisión estos hechos y decidiría en casos concretos. Como ella misma aseguraba en su carta de 28 de mayo de 1998, la Comisión tiene un margen de apreciación en la aplicación del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE;

b) en lo que respecta, en concreto, al factor de competencia, el posible beneficiario de la ayuda no sabría cómo valoraría la Comisión la situación real del mercado. La Comisión había declarado que tomaría en consideración el sector o subsector pertinente. Este enfoque, muy formal, ignoraba el hecho de que, dentro del sector pertinente, distintos subsegmentos pueden presentar dinámicas diferentes, de modo que, según las características específicas del producto, cabría justificar una evaluación divergente de la aplicable al sector en su conjunto;

c) mientras la Comisión Europea aseguraba que con la aplicación del factor de capital-empleo se favorecería la creación de puestos de trabajo, no se valoraba el carácter duradero y competitivo de dichos puestos en la medida necesaria, especialmente cuando se trata de zonas con un alto nivel salarial como la República Federal de Alemania;

d) las aseveraciones de la Comisión Europea ponían de manifiesto que tampoco el factor de incidencia regional podía ofrecer seguridad jurídica y previsibilidad en una medida suficiente al posible beneficiario de la ayuda. Como la propia Comisión admitía, en el momento de la concesión de la ayuda debiera ser posible determinar cómo podría repercutir el proyecto individual sobre la creación de puestos de trabajo directos e indirectos. Mientras que la Comisión había señalado que la aplicación de este factor no reduciría el importe de la ayuda sino que ofrecería una cierta compensación por el impacto de los demás factores y, a este respecto, se habían previsto precauciones especiales en materia de control a posteriori, un aumento posterior de la intensidad de la ayuda sobre la base de los resultados del control a posteriori ya no podría influir sobre una decisión de inversión, sino que únicamente supondría que las empresas se beneficiarían de ayudas por importes que hubieran invertido de todas formas. Una reducción a posteriori de una ayuda autorizada previamente hubiera puesto en cuestión la base de los cálculos económicos del inversor; esto era tanto más cuestionable cuanto que - por lo menos en lo que respecta a la creación indirecta de puestos de trabajó - los requisitos establecidos no estaban exclusivamente dentro del área de influencia del beneficiario de la ayuda.

(12) Las autoridades alemanas concluían que la Comisión no había sido capaz de despejar sus dudas en torno a las Directrices multisectoriales y que, por tanto, seguían en desacuerdo con su introducción.

III. EVALUACIÓN DE LAS OBSERVACIONES PRESENTADAS POR EL GOBIERNO ALEMÁN

Observaciones generales

(13) El apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE establece que la Comisión examinará permanentemente, en cooperación con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común.

(14) Durante algunos años, la Comisión estuvo preparando una nueva normativa para el control de las ayudas regionales a grandes proyectos de inversión. Su intención de considerar la posibilidad de adoptar un enfoque horizontal con respecto al control de las ayudas estatales a tales proyectos quedó expresada por vez primera en su Comunicación al Consejo, al Parlamento, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones titulada «Una política de competitividad industrial para la Unión Europea» (3). Posteriormente, la Resolución del Consejo de 23 de noviembre de 1994 sobre el fortalecimiento de la competitividad de la industria comunitaria (4) se refería explícitamente a la necesidad de estudiar la posible adopción de un enfoque horizontal.

(15) La Comisión y los Estados miembros se reunieron periódicamente para debatir en torno a las disposiciones de unas nuevas directrices. Como resultado de dichas deliberaciones, la Comisión presentó un borrador revisado titulado «Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión» con ocasión de la reunión multilateral de los expertos en ayudas estatales celebrada en Bruselas el 15 de enero de 1997. Tras aquella reunión, en la que una amplia mayoría de los Estados miembros respondió positivamente a la propuesta revisada de la Comisión, ésta les consultó sobre los detalles técnicos de la propuesta mediante carta con fecha de 25 de febrero de 1997 y mantuvo una serie de conversaciones bilaterales con ellos, incluida Alemania. La introducción de las Directrices multisectoriales, además, fue una de las prioridades específicas del Plan de Acción para el Mercado Único de la Comisión, que el Consejo Europeo acogió con satisfacción en su cita de los días 16 y 17 de junio en Amsterdam.

(16) Tal y como señalaba la Comisión cuando incoó el procedimiento, hizo considerables esfuerzos durante 1997 por tomar en consideración las reservas de Alemania en el borrador de las Directrices, a pesar de que Alemania no respondió por escrito a la carta de la Comisión de 25 de febrero de 1997, en la que se invitaba a todos los Estados miembros a comentar aspectos específicos del texto. A raíz de algunas deliberaciones bilaterales posteriores entre la Comisión y sus autoridades, la Comisión introdujo determinadas modificaciones en el texto. Estos intercambios bilaterales incluyeron una reunión celebrada el 15 de julio de 1997 y un posterior intercambio de correspondencia (cartas de la Comisión de 28 de julio de 1997 y de 15 de diciembre de 1997 y carta de sus autoridades a la Comisión de 24 de noviembre de 1997).

(17) Durante estas deliberaciones bilaterales y multilaterales, y en reconocimiento a los compromisos que casi todos, si no todos, los Estados miembros tuvieron que contraer para llegar a un consenso, la Comisión puso de manifiesto que las Directrices multisectoriales serían introducidas con carácter experimental únicamente para un período de tres años y que antes de finalizado dicho período la Comisión procedería a una revisión pormenorizada de su utilidad y su alcance, abordando inter alia la cuestión de si debían ser prorrogadas, revisadas o derogadas.

(18) Mediante carta de 5 de marzo de 1998, la Comisión propuso a cada uno de los Estados miembros, Alemania incluida, medidas apropiadas para las ayudas estatales en forma de un requisito de notificación previa establecido en las Directrices multisectoriales.

(19) Las autoridades alemanas en ningún momento pusieron en cuestión durante el procedimiento la facultad de la Comisión de presentar tal propuesta. De hecho, indicaron a ésta que respaldaban el objetivo de evitar la promulgación de normas sectoriales adoptando un enfoque horizontal. Sin embargo, objetan que en una serie de aspectos las disposiciones de las Directrices multisectoriales son insatisfactorias y que la Comisión no ha tenido suficientemente en cuenta las dudas que expresaron anteriormente. El presente procedimiento se refiere a la negativa de las autoridades alemanas a aceptar el requisito de notificación contenido en las Directrices multisectoriales.

Análisis de las objeciones formuladas por Alemania

(20) En primer lugar, las autoridades alemanas aseguran, sin suscitar cuestiones nuevas, que las Directrices no ofrecen la suficiente previsibilidad a los posibles beneficiarios de ayudas. La Comisión no puede aceptar este argumento. Por el contrario, considera que deberían ofrecer un grado suficiente de previsibilidad y transparencia gracias a la aplicación de los tres criterios de evaluación. Como los posibles beneficiarios de las ayudas conocen profundamente sus sectores y subsectores y su posición relativa en ellos, la Comisión confía en que, en general, sean capaces de predecir con un grado razonable de exactitud los posibles resultados de la aplicación del factor de competencia por parte de la Comisión. En cuanto al factor de capital-empleo, exigirá un cálculo del importe de capital propuesto dividido por el número previsto de puestos de trabajo directos e indirectos creados o mantenidos, cuyo resultado, en principio, la Comisión espera que sea bastante previsible. En lo que respecta a la aplicación del factor de incidencia regional, la Comisión deberá basar su evaluación en los datos facilitados por el propio Estado miembro, tal y como exige el formulario-tipo de notificación anejo a las Directrices. Como, inevitablemente, estos datos se basarán en cifras facilitadas por el posible beneficiario, el resultado del análisis de este factor por parte de la Comisión debería ser también, en general, previsible. La cuestión del control a posteriori se aborda más adelante.

(21) Además, la Comisión considera que las Directrices no deberían repercutir, tal y como parecen desear las autoridades alemanas, en el margen de apreciación de que dispone la Comisión para la aplicación del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE, reconocido en jurisprudencia reiterada (5). Ningún posible beneficiario de ayuda tiene en el momento de la notificación a la Comisión de una propuesta de ayuda la seguridad jurídica de que será autorizada. Ese principio se aplica inter alia a las propuestas de ayudas regionales a la inversión en sectores sujetos a sus Directrices específicas (por ejemplo, vehículos de motor, fibras sintéticas, acero). Además, en algunas ocasiones los Estados miembros se han visto obligados a aceptar una reducción del nivel de ayuda propuesto como condición para la autorización de la ayuda por parte de la Comisión. Al establecer criterios transparentes y cuantificables en las Directrices multisectoriales, la Comisión cree, no obstante, estar adoptando un enfoque que debería desembocar en un mayor grado de previsibilidad.

(22) En segundo lugar, las autoridades alemanas alegan que las circunstancias de los casos individuales pueden exigir un enfoque más flexible que el previsto en las Directrices con respecto al grado de segmentación del sector o subsector utilizado para aplicar el factor de competencia.

(23) La Comisión no acepta la validez de este argumento. El enfoque propuesto por Alemania conllevaría inevitablemente el riesgo de que se produzcan desacuerdos sobre el subsegmento empleado por la Comisión para su evaluación. Podría llevar precisamente al tipo de inseguridad y falta de previsibilidad que las autoridades alemanas aseguran que desean evitar. No ha de olvidarse que las Directrices ya establecen que el sector o subsector será evaluado en el nivel más segmentado para el cual existan datos disponibles a escala comunitaria. En cuanto al análisis de la existencia o no de exceso de capacidad estructural, en la nota 13 a pie de página se explica claramente que el sector o subsector se establecerá a1 nivel de segmentación más bajo posible de la clasificación de la NACE.

(24) Además, en el apartado 3.4, el texto establece que, a falta de datos suficientes sobre la utilización de la capacidad, la Comisión examinará si la inversión tiene lugar en un mercado en retroceso y que, a tal efecto, comparará la evolución del consumo aparente del producto o los productos en cuestión con la tasa de crecimiento de la industria manufacturera del EEE en su conjunto. Tal análisis tendrá en cuenta, en cualquier caso, la reciente evolución del mercado en lo que respecta al producto o los productos específicos afectados. Por último, en referencia al examen por el cual la Comisión debe determinar si ha de procederse a una reducción del nivel de ayuda permisible como consecuencia de la existencia de una cuota de mercado elevada (es decir, más del 40 %) para el producto considerado, el texto pone de manifiesto en el punto 3.6 que podrá haber excepciones a la norma general, por ejemplo, cuando la empresa cree un nuevo mercado de producto mediante auténticas actividades de innovación.

(25) En tercer lugar, las autoridades alemanas aducen que el factor de capital-empleo no toma en consideración el carácter duradero y competitivo de los puestos creados ni las economías con alto nivel salarial como Alemania.

(26) La Comisión no puede aceptar estos argumentos. No considera que las Directrices le exijan comprobar si los puestos de trabajo creados pueden mantenerse a largo plazo, función que entra más bien dentro del ámbito de las competencias de las autoridades de los Estados miembros. En cualquier caso, las nuevas Directrices sobre ayudas regionales adoptadas por la Comisión el 16 de diciembre de 1997 (6) establecen que las ayudas a inversiones regionales ligadas a la creación de puestos de trabajo dependen del mantenimiento de dichos puestos durante un período mínimo de cinco años. Asimismo, la Comisión también estima que corresponde básicamente a los Estados miembros determinar la competitividad de estos empleos en el contexto de su política regional.

(27) En opinión de la Comisión, no hay razones para suponer, tal y como parecen insinuar las autoridades alemanas, que las Directrices proporcionarán a los Estados miembros un incentivo para subvencionar proyectos que generen más empleos, pero menos competitivos, que los que se crearían de otro modo. Se subraya que la Comisión no pretende penalizar la creación de empleos de alta tecnología, sino reducir las posibilidades de que se falsee seriamente la competencia como consecuencia de la concesión de ayudas excesivamente elevadas a proyectos de inversión muy grandes y de la pérdida de puestos de trabajo en el resto de la Comunidad. Las empresas con una elevada proporción de capital respecto de los costes totales reducen significativamente el coste unitario al recibir ayudas y podrían obtener de este modo una considerable ventaja competitiva sobre los competidores que no reciben ayudas. Cuanto mayor sea la intensidad de capital del proyecto de inversión subvencionado, más falsearán la competencia las subvenciones de capital.

(28) Al mismo tiempo, la Comisión desea mantener el atractivo de las zonas menos favorecidas de la Comunidad, incluidos los nuevos estados federados alemanes, garantizando que los proyectos que crean numerosos puestos de trabajo directos e indirectos en las regiones afectadas reciban un trato favorable. Esta línea es coherente con las conclusiones de la cumbre de Luxemburgo sobre el empleo celebrada en noviembre de 1997.

(29) Asimismo, ha de subrayarse que las nuevas normas no desembocarán en la prohibición de ayudas en casos individuales, sino más bien en un posible ajuste de los límites máximos admisibles para las ayudas regionales normalmente autorizados con arreglo a un determinado régimen de ayudas, de conformidad con los tres criterios de evaluación descritos. En la práctica, los proyectos de gran envergadura que se llevan a cabo en el conjunto de la Comunidad frecuentemente ya no reciben ayudas por el importe máximo autorizado con arreglo a los regímenes regionales. Además, habida cuenta de los umbrales de notificación, está previsto que las nuevas Directrices se apliquen únicamente a un número relativamente pequeño de proyectos y no incidan en la libertad de los Estados miembros para aplicar la política regional en la gran mayoría de los casos.

(30) La Comisión recuerda también que el factor de incidencia regional se basa en la proporción entre puestos de trabajo directos e indirectos creados como resultado de una inversión en la zona asistida de que se trate. En consecuencia, cuando se crean muy pocos puestos de trabajo directos mediante una inversión intensiva en capital, el proyecto puede optar también a una «bonificación» siempre y cuando se cree, por lo menos, un número limitado de puestos de trabajo indirectos.

(31) En cuarto lugar, las autoridades alemanas alegan que las Directrices no ofrecen una seguridad jurídica y previsibilidad adecuadas con respecto al factor de incidencia regional y que algunos de los factores escapan al control del beneficiario de la ayuda; además, formulan objeciones con respecto a las disposiciones sobre control a posteriori. La Comisión acepta que no necesariamente será posible determinar con antelación los efectos precisos de un proyecto en términos de creación de puestos de trabajo directos e indirectos. No obstante, estima que para el tipo de grandes proyectos regionales de inversión regulados por las Directrices cabe esperar que el beneficiario de la ayuda sea capaz de proporcionar estimaciones realistas de los puestos de trabajo creados por el proyecto, tanto directos como indirectos (es decir, los puestos creados con suministradores y clientes directos en la región asistida en la que está situada la empresa o en cualquier otra región adyacente [regiones de las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 92]. A juicio de la Comisión, ha de dotarse de más importancia a las disposiciones sobre control a posteriori de la que se ha dado generalmente en el pasado para garantizar la observancia de las decisiones de la Comisión. Además, como el número de puestos de trabajo creados depende de una serie de factores, en la práctica existirán márgenes dentro de los cuales el número de puestos de trabajo realmente creados podrá desviarse de las cifras notificadas sin que sea preciso reducir el nivel de ayuda admisible en la fase de control a posteriori. Por último, la Comisión subraya que, al contrario de lo que parecen suponer las autoridades alemanas, no hay ninguna disposición en las Directrices según la cual el control a posteriori permita elevar el nivel de ayuda autorizado. Por el contrario, el hecho de que un proyecto subvencionado haya tenido más éxito del inicialmente previsto en términos de creación de puestos de trabajo indicaría que no es necesario conceder nuevas ayudas.

IV. CONCLUSIÓN

(32) A la luz de las consideraciones expuestas, la Comisión estima que no hay razones para modificar la medida apropiada relativa a las Directrices multisectoriales.

(33) Todos los demás Estados miembros han accedido incondicionalmente a la introducción del requisito de notificación en las Directrices multisectoriales durante un período de tres años, a partir del 1 de septiembre de 1998, de conformidad con la propuesta de la Comisión. El principio de igualdad de trato entre los Estados miembros significa que la Comisión no puede aceptar que no se apliquen las Directrices en un Estado miembro.

(34) Por consiguiente, la Comisión concluye que los regímenes nacionales de ayudas en Alemania son incompatibles con el mercado común conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE en la medida en que no respetan las medidas apropiadas para las ayudas estatales que fueron comunicadas a Alemania por carta SG(98) D/1975 de 5 de marzo de 1998.

(35) Habida cuenta de la negativa de Alemania a ajustarse a la medida apropiada, la Comisión, que ha incoado y llevado a término el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE, está facultada, con arreglo a dicha disposición y sobre la base de las consideraciones expuestas en la sección III, a exigir mediante Decisión la modificación de los regímenes de ayudas vigentes instando a Alemania para que cumpla el requisito de notificación previa establecido en las Directrices multisectoriales,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Entre el 1 de septiembre de 1998 y el 31 de agosto de 2001, Alemania deberá notificar a la Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE, toda propuesta de ayuda que cumpla los criterios descritos en el apartado 2 («Obligación de notificación») de las Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión.

Artículo 2

Alemania informará a la Comisión de las medidas adoptadas para ajustarse a la presente Decisión en el plazo de dos semanas a partir de su notificación.

Artículo 3

El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.

Hecho en Bruselas, el 14 de julio de 1998.

Por la Comisión

Franz FISCHLER

Miembro de la Comisión

(1) DO C 107 de 7. 4. 1998, p. 7.

(2) DO C 171 de 5. 6. 1998, p. 4.

(3) COM(94) 319 final.

(4) DO C 343 de 6. 12. 1994, p. 1.

(5) Asunto C-255/91 Matra/Comisión, Rec. 1993, p. I-3203.

(6) DO C 74 de 10. 3. 1998, p. 9.