Decisión de la Comisión

de 13 de octubre de 1999

por la que se declara la compatibilidad de una operación de concentración con el mercado común y con el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo

(asunto IV/M.1439 Telia/Telenor)

[notificada con el número C(1999) 3314]

(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2001/98/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular su artículo 57,

Visto el Reglamento del Consejo (CEE) no 4064/89, de 21 de diciembre de 1989, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas(1),cuya última modificación la consituye el Reglamento (CE) no 1310/97(2), y, en particular el apartado 2 de su artículo 8,

Vista la decisión de la Comisión, de 15 de junio de 1999, de iniciar el procedimiento en el presente asunto,

Después de haber ofrecido a las empresas afectadas la oportunidad de dar a conocer sus observaciones sobre las objeciones planteadas por la Comisión,

Visto el dictamen del Comité consultivo sobre operaciones de concentración(3),

Considerando lo siguiente:

(1) El 28 de abril de 1999 fue recibida una notificación en virtud del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 4064/89 ("el Reglamento sobre operaciones de concentración"), por la que los Gobiernos sueco y noruego anunciaban que adquirirían control conjunto, a efectos del citado Reglamento, de una empresa de nueva creación, Newco, establecida para poseer las acciones de Telia AB ("Telia") y Telenor AS ("Telenor").

(2) El 25 de mayo, las partes notificantes propusieron una serie de compromisos, condicionados a la adopción, por parte de la Comisión, de una decisión de conformidad con la letra b) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento sobre operaciones de concentración.

(3) Tras examinar la notificación, la Comisión concluyó que la operación notificada entraba en el ámbito del Reglamento sobre operaciones de concentración y suscitaba serias dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común, ya que podía crear o reforzar una posición dominante como resultado de la cual la competencia efectiva quedaría considerablemente obstaculizada en el mercado común o en una parte sustancial del mismo y en el territorio cubierto por el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Por consiguiente, el 15 de junio de 1999 la Comisión decidió iniciar el procedimiento en virtud de la letra c) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento sobre operaciones de concentración.

I. LAS PARTES

(4) Telia es el mayor operador de telecomunicaciones de Suecia y es propiedad al 100 % del Estado sueco. También es la empresa matriz del grupo Telia. Telenor es el mayor operador de telecomunicaciones de Noruega y es propiedad al 100 % del Estado noruego. Ambas empresas prestan en sus países respectivos la gama completa de servicios de telecomunicaciones así como servicios de televisión, y, además, prestan esos servicios en otros lugares de la zona nórdica e internacional.

II. LA OPERACIÓN Y LA CONCENTRACIÓN

(5) En virtud de los términos de la operación notificada, Newco, una empresa nueva que se constituirá con arreglo a la legislación sueca, comprará todas las acciones de Telia y Telenor a sus Gobiernos respectivos. A cambio, a los Gobiernos sueco y noruego les corresponderán acciones por valor del 60 y 40 %, respectivamente, del capital en acciones de Newco.

(6) Los Gobiernos sueco y noruego celebraron un acuerdo de accionistas, con fecha de 30 de marzo de 1999. En virtud de dicho acuerdo, cada Gobierno tendrá derecho de veto sobre la aprobación del plan de la empresa y del presupuesto consolidado de Newco, las principales adquisiciones y cesiones estratégicas, el nombramiento y autorización de los comités del consejo de administración de Newco y el nombramiento del consejo de administración de Telia y Telenor (como filiales de Newco). Cada uno de los Gobiernos tendrá, por tanto, la posibilidad de ejercer una influencia decisiva en Newco y, por consiguiente, ejercerán el control conjunto sobre la empresa. Dado que Newco hereda las dos empresas de telecomunicaciones y televisión que anteriormente pertenecían a los Estados respectivos, Newco cumplirá las funciones que normalmente realiza una compañía de telecomunicaciones y, por consiguiente, puede esperarse que realice de manera permanente todas las funciones de una entidad económica autónoma.

III. DIMENSIÓN COMUNITARIA

(7) En 1998, el volumen de negocios mundial del Grupo Telia fue ligeramente superior a 5600 millones de euros y su volumen de negocios en la Comunidad de algo más de [...](4) millones de euros. El volumen de negocios mundial de Telenor superó ligeramente los 3400 millones de euros y su volumen de negocios en la Comunidad fue del orden de [ > 250](5) millones de euros. Telia consiguió más de las dos terceras partes de su volumen de negocios comunitario en Suecia pero Telenor no supera las dos terceras partes de su volumen de negocios en ningún Estado miembro. Tanto Telia como Telenor consiguen más de las dos terceras partes del volumen de negocios en territorio de la AELC en Noruega, y el volumen de negocios combinado de estas dos empresas en los países de la AELC equivale al 25 % o más de su volumen de negocios total en territorio de la AELC. La notificación, por consiguiente, debe tratarse como un asunto de cooperación EEE.

IV. COMPATIBILIDAD CON EL MERCADO COMÚN

I. SERVICIOS DE TELEFONÍA Y AFINES

Introducción a los servicios de telefonía y telecomunicaciones

(8) Éste es el primer asunto que se plantea en virtud del Reglamento sobre operaciones de concentración que se refiere a la fusión de dos operadores nacionales históricos europeos. Anteriormente ha habido asuntos sobre la fusión, o posible fusión, de operadores europeos de telecomunicaciones, pero una de las dos partes de la operación siempre había sido de fuera de Europa [por ejemplo, BT/MCI(II)(6)]. También ha habido acuerdos notificados en virtud del Reglamento no 17/62 que eran prácticamente la integración plena de las actividades totales en telecomunicaciones de dos partes(7). Sin embargo, dado que el asunto que nos ocupa va un paso más allá, plantea termas que no era preciso considerar tan a fondo en los asuntos anteriores y, por consiguiente, es necesaria una revisión inicial de las definiciones del mercado.

(9) Antes de entrar en la evaluación general y en los detalles de los mercados de producto individuales, puede resultar útil dar algunas explicaciones básicas sobre cómo funciona este sector y aclarar también algunos principios esenciales al respecto.

Estructura y funcionamiento de las redes de telefonía con conmutación de circuitos

(10) Durante casí todo este siglo, en la mayoría de los países europeos, el sector de la telefonía se ha estructurado en monopolios nacionales integrados verticalmente, generalmente propiedad del Estado. Estos operadores públicos de telecomunicaciones ofrecían a sus clientes usuarios finales ("abonados") servicios básicos de voz. Dichos servicios ofrecían la conexión con cualquier otro abonado del país y, a través de acuerdos internacionales con otros operadores públicos de telecomunicaciones, acceso a la RTPC internacional (red telefónica pública conmutada).

(11) En las últimas décadas, en varios países se ha hecho un esfuerzo por liberalizar los mercados nacionales de telefonía introduciendo competencia. A estos efectos, generalmente se ha considerado que las redes telefónicas nacionales constaban de tres segmentos diferenciables: "bucle local", que es, esencialmente, la red entre los abonados y el punto de interconexión(8) en sus centrales locales; "larga distancia" es decir, la red de cables y equipo de conmutación que conecta las centrales locales a centrales de un nivel superior denominadas centrales de tránsito; e "internacional" o la red de cables y equipos de conmutación asociados que conduce el tráfico desde la pasarela internacional (a menudo en una ciudad importante o en algún nodo clave de la red), a través de los cables de retroceso a la cabecera o punto de acceso internacional y, de allí, fuera del país y a los operadores públicos de telecomunicaciones de otros países.

(12) Un abonado a este tipo de servicios de telefonía vocal obtiene el acceso a la red pagando una cuota de abono que, generalmente, cubre el coste del operador por el suministro de la infraestructura, en concreto, la línea fija desde la central local hasta los locales del abonado. La línea en sí consiste generalmente en un par de hilos de cobre trenzados de una manera característica a los que se llama "par trenzado de cobre" o "par trenzado". La forma física de los dos hilos entre el abonado y la central puede considerarse un bucle, que consiste en una pieza alargada de hilo de cobre que comienza en el cuadro de distribución principal y llega hasta el abonado, se conecta a través del aparato de teléfono y regresa por el hilo de retorno al cuadro de distribución principal, dónde están conectados todos los bucles de la zona de esa central.

(13) Cuando se hace una llamada, es necesario establecer un trayecto de voz completo(9) conectando el bucle del abonado de origen con el bucle del receptor al que va dirigida la llamada. Si el receptor está conectado a la misma central local que el abonado de origen, los dos pueden conectarse en esa central.

(14) Una llamada destinada a un abonado en una central local más lejana puede enviarse directamente a la central local correspondiente. Esto, sin embargo, no es lo habitual sino que, normalmente, se envía en primer lugar a una o varias centrales de "transito"(10), desde dónde la llamada será entonces reconducida a la red por la central local correspondiente y, posteriormente, al abonado.

(15) Cuando la llamada se establece, debe hacerse la conexión adecuada a través de cada uno de los puntos de conexión o conmutadores para poder establecer un trayecto de voz completo del abonado de origen al receptor. Una vez establecido, dicho circuito debe mantenerse mientras dure la llamada, independientemente del tráfico telefónico que se produzca realmente durante la misma.

(16) Una llamada internacional se enviará al conmutador internacional adecuado o "pasarela", desde dónde será enviada a las conexiones internacionales (enlaces por cable, satélite o radio) ya sea al operador de la red del país en el que se encuentra el abonado, o a través del tránsito por las redes de otros operadores si no se dispone de una conexión directa de red a red.

(17) La única razón por la que los operadores públicos de telecomunicaciones monopolísticos necesitaban interconectarse entre sí era para intercambiarse el tráfico internacional. La conexión física entre las dos redes generalmente se realizaba mediante un cable internacional que terminaba en cada uno de esos países. Las relaciones entre operadores se describían generalmente como relaciones de corresponsalía. En virtud de las mismas, el precio del tráfico entre los dos países se acordaba a un coste fijo por minuto, denominado tasa de distribución(11).

Distintos métodos de acceso de los nuevos operadores al bucle local

(18) En principio, los nuevos operadores podrían construir sus propias redes. Pero todas las redes de bucle local han sido construidas, normalmente, a lo largo de períodos de tiempo considerables y se financiaron cuando las compañías telefónicas eran organismos del sector público. Para un operador recién llegado que se enfrenta a otro ya establecido, el alto coste y el tiempo necesarios para construir nuevas redes serán un factor económico de disuasión importante para introducirse de esa manera.

(19) Cuando existe un operador tradicional fuerte, los nuevos competidores potenciales se enfrentan a algunos retos fundamentales. El primero de ellos es convenecer a los clientes potenciales, actualmente abonados del operador tradicional, para que elijan al nuevo operador como proveedor de servicios. El segundo es que los abonados seguramente seguirán ligados físicamente al operador tradicional y será necesario para la comunicación pasar a través de alguna de sus redes para llegar y salir del nuevo operador. El tercero es que la gran mayoría de las llamadas salientes de los nuevos abonados seguirán teniendo que terminar en la red del operador tradicional y el nuevo operador tendrá que poder transferir esas llamadas al operador tradicional sin incurrir en gastos por el uso de la red del operador tradicional que hagan su oferta poco competitiva.

(20) En el territorio de los antiguos monopolios, los nuevos operadores generalmente iniciaron su competencia atacando a los operadores tradicionales en sus rutas más lucrativas, es decir, las rutas internacionales y de larga distancia para llamadas salientes. La forma más sencilla de introducirse es la reventa, mediante la cual el nuevo operador compra al operador tradicional un servicio minorista de "extremo a extremo"(12). La línea entera sigue siendo propiedad y está gestionada por el operador tradicional, pero el nuevo operador "revende" servicios minoristas prestados por el operador tradicional. El cliente sigue estando conectado al operador tradicional a todos los efectos técnicos y prácticos excepto para solicitar servicios, facturación, marca y atención al cliente y ventas y comercialización. El proveedor de reventa generalmente recibirá los servicios revendidos a precio de mayorista o con descuento en comparación con el precio al que los ofrece el operador tradicional. La oportunidad de conseguir beneficios depende de la habilidad del revendedor para mantener los costes indirectos bajo su control (generalmente, ventas y comercialización, facturación y un centro de servicio) más bajos que los costes equivalentes que hubiera tenido el operador tradicional.

(21) El problema para los revendedores es que el grueso de los costes de prestación de un servicio de telefonía sigue estando bajo el control del operador tradicional. Los revendedores únicamente pueden ofrecer a su vez servicios proporcionados por el operador tradicional de su propia red. Por consiguiente, no hay posibilidad de innovación en cuanto a ofrecer nuevas soluciones técnicas más allá de las que sea capaz, o esté dispuesto a ofrecer, el propietario de la línea. Además, el ejercicio sólo es ventajoso en la medida en que el operador tradicional (o el regulador) esté dispuesto a permitir la supervivencia de los revendedores. Si no existen obstáculos normativos para ello, el operador tradicional puede tranquilamente bajar sus precios al por menor cuando lo considere oportuno para que la oferta de los revendedores no sea competitiva, obligando así a los nuevos operadores a reducir sus márgenes hasta el punto en que sus operaciones ya no sean rentables.

(22) La siguiente forma de introducirse, que requiere un mayor compromiso en cuanto al desarrollo de la red por parte del nuevo operador, es la selección del operador llamada por llamada. El usuario final sigue estando abonado al operador tradicional, pero se convierte también en abonado de cualquier otro nuevo operador u operadores que ofrezca el servicio competidor de llamada saliente. En todo momento el abonado sigue estando físicamente ligado a la red del operador tradicional y abonado al operador tradicional. Cuando el abonado desee utilizar los servicios del operador competidor, marca un código especial antes del número al que llama. El código es reconocido por la central local como un código de acceso al operador competidor. La llamada se pasa al operador competidor en el punto más próximo de interconexión entre las dos redes.

(23) Otra forma de entrada, la preselección del operador, es esencialmente igual a la anterior excepto en que todas las llamadas salientes se desvían automáticamente al nuevo operador, a menos que el abonado anule manualmente el desvío.

(24) La preselección del operador o selección llamada por llamada se utilizan normalmente sobre todo en llamadas de larga distancia o internacionales, en las que los precios de los operadores tradicionales son lo suficientemente altos por encima de los costes como para permitir al nuevo operador competir llevando el tráfico por su propia red y cobrándoles menos a sus clientes.

(25) En los dos tipos de selección del operador, el abonado nacional sigue pagando al operador tradicional su cuota de abono por la línea fija. En principio, el operador tradicional no cobra gastos directos a sus abonados cuando éstos hacen una llamada con preselección del operador o selección llamada por llamada, aunque el tráfico deba pasar por una parte de su red. A cambio, el nuevo operador elegido tiene que pagar al operador tradicional por el uso de sus redes desde el abonado hasta el punto de interconexión con su propia red. Este pago a veces se denomina "interconexión de origen" y en general, el nuevo operador se lo cobrará al abonado como parte de sus gastos por llamada.

(26) Las llamadas controladas por el nuevo operador tal vez tengan que terminar en la red del operador tradicional, en la propia red del nuevo operador o en la red de un tercero. La mayoría de las llamadas nacionales tendrán que volver a la red del operador tradicional, sencillamente porque la inmensa mayoría de los abonados de ese país seguirá estando conectada al operador tradicional. Por consiguiente, el nuevo operador debe hacer al operador tradicional otro pago más, la interconexión de terminación, para cubrir este servicio.

(27) Una limitación importante a estas formas de entrada es que tanto la preselección del operador como la selección llamada por llamada sólo se aplican a las llamadas salientes. Un operador que consigue atraer a un 1 % de los clientes del operador tradicional puede ser capaz de convencerlos de que recurran a él en todas sus llamadas salientes, pero todas las llamadas entrantes destinadas a esos abonados seguirán teniendo que terminar en la red del operador tradicional. Por consiguiente, un nuevo operador que ofrece preselección del operador o selección llamada por llamada no puede obtener los ingresos por terminación de llamada que podría esperar un operador con control pleno del bucle local.

(28) Una forma más importante de entrada es el desglose del bucle local (al que a veces se hace referencia por sus siglas LLU). Aunque los detalles pueden variar ligeramente según cómo se lleve a la práctica, normalmente el nuevo operador conectará sus cables directamente al par de cobre del abonado en el punto en el que el par trenzado del abonado estuvo conectado anteriormente al cuadro de distribución principal del operador tradicional. El desglose del bucle local generalmente exigirá al nuevo operador u operadores coubicarse en el mismo edificio de la central local, lo que supone que el nuevo operador establezca su propia red de conmutación para llevar el tráfico desde ese punto por sus propias redes.

(29) El efecto de este desglose es como si el abonado en cuestión hubiera sacado sus conexiones de cable de la central local de un operador y las hubiera colocado en el cuadro de distribución principal de otro operador (el nuevo). El abonado sólo tiene relación con el nuevo operador. El único aspecto en el que el operador tradicional tiene todavía algún control sobre la red desviada es que mantiene la propiedad última de los pares trenzados de cobre del usuario final. El nuevo operador, por lo general, debe pagar al operador tradicional por el alquiler del par de cobre desde las instalaciones del operador tradicional hasta el abonado.

(30) En teoría, no hay ninguna razón por la que el nuevo operador no podría asumir la propiedad total del par de hilos de cobre. En la práctica, sin embargo, gran parte del recorrido del par de hilos de cobre discurre generalmente por cables que contienen otros pares trenzados, que seguirán estando controlados por el operador tradicional. Por eso es importante que el uso del par de hilos de cobre desviado no cree interferencias inaceptables con los otros pares del cable, por ejemplo por "diafonía" o interferencias de radio con otros circuitos en los cables del bucle local del operador tradicional. Un cable en el que varios circuitos específicos fueran propiedad de una entidad distinta de la propietaria del mismo podría ocasionar problemas para asignar la responsabilidad de su mantenimiento. Por estas razones, en general se prefieren los acuerdos de arrendamiento.

(31) Existen otras posibilidades para conseguir el acceso al bucle local -es decir el acceso fijo a los abonados finales- pero que evitan la necesidad de utilizar los enlaces fijos del operador tradicional. La alternativa más habitual a los enlaces fijos del operador tradicional es el uso de las conexiones de televisión por cable.

(32) Las redes de cable han sido diseñadas, por lo general, para transmitir el tráfico en una sola dirección y por eso tienen una estructura "arborescente" o de "cascada" que no es la idónea para la telefonía. Por el contrario, en el sistema de telefonía tradicional cada abonado tiene su bucle local individual a la central local, que solamente transporta su propio tráfico. Es menos probable que se sobrecarguen los hilos del bucle de cobre, independientemente de cuántos abonados utilicen su teléfono simultáneamente. Por el contrario, en las redes de cable tradicionales existe el riesgo de que las conexiones "troncales" dentro del sistema se sobrecarguen por el tráfico telefónico de retorno. Pero las redes pueden adaptarse. El primer paso es reservar parte del ancho de banda del cable para crear un trayecto de ida y otro de retorno del tráfico telefónico. El sistema debe ser reconfigurado para dividirlo en unidades servidas independientemente de, por ejemplo, 500-1000 abonados, para garantizar que las rutas arteriales no estén sobrecargadas en los momentos de máxima demanda. Puede ser necesario aumentar la capacidad en las líneas clave del tronco, añadiendo cables o sustituyendo el sistema de cobre coaxial por fibra óptica, para que el sistema pueda gestionar todo el tráfico. En ese caso, es preciso invertir en la electrónica necesaria para "iluminar" -poner en funcionamiento- las fibras ópticas. Se requiere módem de cable en cada extremo de la línea. Por consiguiente, las redes de cable no desarrolladas no son un sustituto inmediato para la red de telecomunicaciones, pero pueden acondicionarse para ello con alguna inversión.

(33) En algunos países, el Reino Unido entre otros, las redes de cable no se construyeron únicamente con el cable coaxial habitual para el suministro de servicios de televisión sino con un par trenzado de hilos de cobre adicional para que se pudiera utilizar en telefonía. En otros países, las redes de cable constan únicamente de cable coaxial, por lo que los problemas técnicos y financieros para desarrollar la red de telefonía son mayores.

(34) Otras alternativas al uso de las líneas fijas del operador tradicional exigen el uso de tecnologías relativamente nuevas, como el paso del tráfico por cables eléctricos que entran en las dependencias del abonado. Sin embargo, como no está desarrollado comercialmente, no ofrece un alternativa competitiva inmediata para la mayoría de usuarios del teléfono.

(35) También existen métodos ideados para evitar totalmente el uso de enlaces fijos, como los radioenlaces. Requiere el uso de señales de radio de alta frecuencia emitidas por un equipo receptor/transmisor ubicado en los locales del abonado. El inconveniente de este sistema es que utiliza señales radioeléctricas de onda muy corta, lo que exige estar en la línea visual de transmisión, por lo que el uso de sistemas de bucle radioeléctrico debe limitarse a zonas rurales más que a zonas urbanizadas o el centro de ciudades o a empresas con edificios altos o mástiles dónde colocar la antena receptora. El uso de ese tipo de frecuencias de radio puede ocasionar niveles inaceptables de interferencias con otros equipos. Además, debe realizarse una inversión importante en el equipo en el extremo de la línea del abonado. En el Reino Unido, fracasó recientemente un intento de lanzar una operación comercial utilizando enlaces por radio.

(36) Hay que hacer una distinción entre servicios de bucle local que dan al nuevo operador únicamente el negocio de las llamadas salientes del abonado, como la preselección del operador y la selección llamada por llamada, y las tecnologías que colocan al nuevo operador en una posición análoga a la del operador tradicional (acceso desglosado al bucle local, radioenlaces, acceso por cables eléctricos y redes de cable). El segundo grupo da al operador la posibilidad de conseguir ingresos tanto por las llamadas entrantes como salientes. Presumiblemente, sólo el segundo grupo y, dentro de éste, sólo el acceso desglosado al bucle local, al menos a corto plazo, puede realmente permitir a los competidores entrar en condiciones de iguadad con el operador tradicional.

Interconexión: relaciones de corresponsalía y tasa de distribución

(37) La interconexión es el medio por el cual dos redes de distintos propietarios intercambian tráfico entre sí. El sistema de tasa de distribución, al que ya nos hemos referido brevemente, es una forma particular de interconexión. Es esencial para cualquier compañía telefónica tener suficientes interconexiones para poder enviar y recibir tráfico prácticamente a cualquier lugar de la RTPC, incluida la RTPC internacional.

(38) En la época de monopolio de los operadores nacionales de telefonía, las llamadas que tenían que conmutarse entre centrales locales y de tránsito, o a las pasarelas internacionales, se conmutaban enteramente dentro de la red del operador público de telecomunicaciones nacional. En ese contexto, "interconexión" hubiera tenido relativamente poco significado. El precio del servicio que pagaba el abonado, una combinación de la cuota fija de conexión y el cobro por llamadas individuales basado en su duración, destino y quizá la hora del día, era un cobro conjunto que cubría todas las actividades necesarias de conmutación dentro de la red.

(39) Cuando los operadores internacionales tratan entre sí, la relación financiera entre ellos estaba regida, y habitualmente lo sigue estando, por un sistema denominado sistema de tasas de distribución. Los dos operadores nacionales de telefonía acuerdan un precio y el operador de origen (el operador cuyo abonado hace la llamada) paga un porcentaje acordado, generalmente el 50 % de la tasa de distribución, al otro operador por hacer llegar, o terminar, la llamada. Como generalmente hay un intercambio de tráfico entre los dos operadores en los dos sentidos, la tasa de distribución va generalmente acompañada de un sistema de liquidación, en el que se totalizan los flujos netos de tráfico entre los dos operadores a lo largo de un periodo y se hacen los pagos en una u otra dirección a intervalos regulares según los saldos.

(40) La estructura física del cable entre los dos operadores públicos de telecomunicaciones se consideraba propiedad de cada uno de ellos hasta un punto medio teórico (ya fuera en su frontera común o en el punto medio de un cable submarino). El abonado que hacía la llamada pagaba a su operador el precio total de la misma (lo que, en teoría, debería guardar relación con la tasa de distribución pero podía no ser así), y generalmente este operador, en cuya red se iniciaba la llamada, pagaba entonces al operador de terminación un porcentaje acordado, habitualmente el 50 % de la tasa de distribución, por terminar la llamada en la red receptora. El hecho de que el tráfico, en líneas generales, estuviera equilibrado entre los dos operadores y que los pagos estuvieran sujetos a un sistema de liquidación, significa que la cantidad real de dinero que cambiaba de manos entre los dos operadores era relativamente pequeña comparada con el volumen de tráfico global. Hay que señalar que, en este sistema, el precio de una llamada a las compañías de teléfonos correspondientes refleja los acuerdos entre esos dos países y al operador de terminación se le paga independientemente de la distancia que la llamada tenga que recorrer por su red para llegar al abonado en cuestión.

Interconexión a nivel local o de larga distancia

(41) Con la llegada de la liberalización, surgió la necesidad de nuevas redes competidoras que entraran en el territorio de un operador tradicional nacional para interconectarse con el operador tradicional y, por supuesto, entre sí. Dicha interconexión es especialmente importante para los nuevos operadores, ya que la inmensa mayoría de sus abonados probablemente querrán hacer llamadas a abonados que siguen en la red del operador tradicional.

(42) El modelo para la interconexión nacional suele diferir ligeramente del modelo de la tasa de distribución utilizado en llamadas internacionales. El operador de origen (que es el operador en cuya red se inicia la llamada) paga, por lo general, al operador receptor una cantidad fija mínima por cada llamada, y una cantidad por minuto por la terminación de tráfico enviada por los puntos físicos de conexión entre las dos redes. La cantidad por uso por minuto puede variar dependiendo de la hora del día a la que se envía el tráfico y de la distancia que tiene que recorrer por la red receptora desde el punto de interconexión.

Modelos de interconexión

(43) Las estructuras de tarificación por interconexión varían de un país a otro. Un país puede estar dividido en regiones y el nuevo operador tendrá que decidir con qué regiones concretas desea interconectarse y cumplir unas normas mínimas fijadas por el operador tradicional. Por ejemplo, puede pedírsele que se interconecte en puntos específicos dentro de la región, designados por el operador tradicional, y/o en una serie de puntos mínimos dentro de la región estipulados por el operador tradicional. Con arreglo a este sistema, un nuevo operador pagará cierta cantidad si una llamada puede hacerse llegar a esa región, o segmento, en el que está interconectado, y puede que pague más si el operador tradicional tiene que llevar la llamada a otra región en la que el nuevo operador no está interconectado.

(44) Una alternativa, que puede equivaler prácticamente a lo mismo, dependiendo del despliegue geográfico de la RTPC, es que el nuevo operador pueda elegir interconectarse a varios niveles en la jerarquía de centrales. Así, si se interconecta en el nivel más alto de la jerarquía, puede tener acceso a todas las centrales del país o de gran parte del mismo, y si se interconecta a nivel local, puede tener acceso sólo a las centrales locales abastecidas desde la central que ha elegido.

(45) Por lo general, el operador tradicional fijará los precios basándose en la cantidad de su red que necesita utilizar el otro operador. Así, para llegar a un cliente concreto en el bucle local del operador tradicional, la interconexión más barata es generalmente en la central local, o lo más cerca posible de ella, en la que termina el par trenzado del cliente. Si el punto de interconexión se encuentra en una central de tránsito -más arriba en la jerarquía de centrales- entonces la llamada tendrá que ser transportada por una parte mayor de la red del operador tradicional hasta llegar al bucle local. En ese caso, el nuevo operador pagará seguramente una cantidad más elevada que si la misma llamada terminara en un punto de interconexión local. Por esta razón, las interconexiones individuales a nivel de las centrales locales son más directas y más baratas pero dan acceso a menos clientes globales. Por lo general, cuantos menos puntos de interconexión tiene un nuevo operador, más tendrá que pagar al operador tradicional por terminación de llamada. Y a la inversa: cuantos más puntos de interconexión tenga, menos tendrá que pagar al operador tradicional, pero más tendrá que invertir en construir su propia red.

(46) En principio, la forma de que un nuevo operador rebaje sus costes de interconexión es hacer el mayor número de interconexiones posible, descendiendo al máximo en la jerarquía de centrales. Sin embargo, esto exige un capital importante para construir redes a todas y cada una de las centrales locales a las que quiera llegar. Además, si las cuotas de interconexión son altas en relación con el precio al que el operador tradicional ofrece servicios a sus propios abonados, al nuevo operador le resultará difícil conseguir beneficios de la operación. Pero, aunque los precios de interconexión sean razonables, una razón que puede disuadir de invertir en nuevas redes es que los nuevos operadores dependen por completo del operador tradicional, si no existen medidas normativas, en cuanto al precio al que se ofrece la interconexión. Si el precio de interconexión es tan alto que las operaciones del nuevo operador no resultan rentables, sus inversiones para instalar redes no valdrán para nada. Por eso, los nuevos operadores pueden ser reacios a dejar sus costes a merced del operador tradicional, a menos que estén convencidos de que existen suficientes controles normativos para mantener los costes de interconexión suficientemente bajos para que sus ofertas resulten competitivas y para impedir al operador tradicional que abuse de su posición de poder.

(47) Para los nuevos operadores, lo ideal sería interconectarse en unos puntos elegidos, ya sean centrales de tránsito o locales, seleccionadas con arreglo a dónde les resulte necesario enviar la mayor parte del tráfico. Así, en una zona en la que un nuevo operador preste un alto volumen de tráfico, por ejemplo a un grupo concreto de abonados en una zona específica de una ciudad, puede querer interconectarse a algunas centrales locales seleccionadas, o incluso a todas las de esa zona. En otra zona a la que el nuevo operador envía poco tráfico, puede querer interconectarse sólo a nivel de la central de tránsito para evitar una inversión importante en capacidad de poco uso. Incluso podría optar por no interconectarse en esas regiones y aceptar pagarle al operador tradicional cuotas de interconexión más elevadas por hacer llegar ese tráfico.

(48) Los operadores tradicionales a veces insisten en que las interconexiones se realicen con arreglo a ciertos criterios que al nuevo operador le ponen difícil poder elegir los mejores puntos de interconexión. Por ejemplo, es corriente que a un nuevo operador se le exija interconectarse a un número mínimo de puntos, habitualmente dos, en cada región en la que desee interconectarse. El operador tradicional puede negarse a permitir cualquier interconexión a nivel de la central local (en lugar de la interconexión a través de una central de tránsito, más cara) a menos que el nuevo operador esté dispuesto a interconectarse a un mínimo de centrales o incluso a todas y cada una de las centrales locales de la región. El operador tradicional puede imponer limitaciones en las redes a las que se conectará.

(49) En cuanto a quién paga los costes, generalmente hay un coste por establecer cada interconexión, en el que sólo se incurre una vez, y un pago periódico. El operador tradicional puede insistir en que el nuevo operador pague todo el coste de instalación de la infraestructura física necesaria para establecer la interconexión, aunque él pueda beneficiarse de enviar parte del tráfico por el enlace físico. Estas estrategias le dan al operador tradicional un alto grado de control sobre los costes de los nuevos operadores porque determinan el nivel de inversión que tiene que hacer el nuevo operador antes de poder empezar a trabajar. Además, el operador tradicional puede llevar a cabo estrategias para degradar la calidad.

Suministro de capacidad o productos relacionados con la capacidad

(50) Un operador nacional de telefonía posee un importante patrimonio de infraestructura de red en cables y conmutadores. La mayoría de estos operadores arriendan parte de la capacidad que no utilizan. Estos arriendos pueden ser del tipo "al por mayor", si los productos se ofrecen a otros operadores de telecomunicaciones o grandes usuarios, o al por menor, si los productos se ofrecen de extremo a extremo, a veces a proveedores de servicios de telefonía pero también a usuarios privados, como operadores de redes de datos.

(51) Las alternativas para el suministro de cableado físico pueden ser servicios públicos, como las compañías eléctricas o de ferrocarril, que tienen sus propios sistemas privados de telefonía o derechos de paso por los que pueden instalarse las redes más rápidamente. Estas ofertas pueden proporcionar alternativas "básicas", pero quizás no tengan la cobertura o "capilaridad" de las redes propias del operador tradicional. Por consiguiente, el operador tradicional puede ser más idóneo que cualquier otro proveedor de capacidad en alquiler en cuanto a la extensión y densidad de la cobertura de su red física.

(52) El precio al que se ofrecen las líneas alquiladas y productos afines guarda relación con los precios de interconexión y los precios de acceso al bucle local. Ya se ha señalado, al hablar de la interconexión, que, generalmente, es más barato para un nuevo operador mantener su tráfico al margen de la red del operador tradicional en la medida de lo posible y hacer la interconexión con la red de terminación lo más cerca posible del punto de entrega del tráfico. Sin embargo, esto supone que el nuevo operador dispone de los recursos financieros para construir sus redes hasta cada punto deseado de la central local. Si el nuevo operador opta por alquilar líneas, y es sustancialmente dependiente del operador tradicional para que se las suministre, su capacidad para evitar precios hostiles de interconexión por parte del operador tradicional se ve aún más mermada por el hecho de ser dependiente financiera y operativamente del mismo en sus líneas alquiladas. La posibilidad del operador tradicional para conseguirlo puede verse disminuida, sin embargo, en la medida en que los obstáculos normativos o competitivos de otro tipo ejerzan una limitación efectiva a su libertad para fijar precios por esas ofertas.

Conmutación de circuitos frente a conmutación de paquetes

(53) Uno de los rasgos del modelo de telefonía descrito es que debe establecerse un trayecto de telefonía completo de extremo a extremo entre el abonado que hace la llamada y el receptor al que va dirigida, trayecto que debe mantenerse mientras dure la llamada, independientemente de lo poco o mucho que digan por la línea los participantes en la llamada. En consecuencia, exclusivamente a las llamadas individuales deben dedicarse grandes cantidades de recursos de la red (cables, equipo de conmutación).

(54) La conmutación de paquetes es una alternativa a la conmutación de circuitos tradicional, utilizada inicialmente para que los ordenadores pudieran intercambiar datos por las líneas telefónicas, pero que se utiliza cada vez más como un medio de transportar mensajes de telefonía vocal. En la comunicación por conmutación de paquetes, la información contenida en el mensaje se desglosa en "paquetes" independientes de datos. Los paquetes se envían desde el terminal de origen a un ordenador, el encaminador, que examina el título de la información del paquete y lo envía a otro encaminador, y así sucesivamente hasta que el paquete llega a su destinatario. Los sistemas de paquetes de datos se definen como sin conexión(13), ya que la conexión entre dos cables sólo necesita que se mantenga abierta el tiempo que le cuesta a un paquete cruzar por el punto de conmutación de un cable al siguiente.

(55) Las primeras redes experimentales de conmutación de paquetes estaban confinadas a escala local, a menudo en universidades, y hoy día las llamaríamos LAN (redes de área local). Sin embargo, los tipos de encaminadores y conmutadores utilizados en las redes de datos conmutados por paquetes pueden estar situados en los "nodos"(14) de las redes tradicionales de cables físicos de telecomunicaciones. Por este medio, las redes de datos pueden hacer uso del cable físico subyacente de las redes de telecomunicaciones, consiguiendo así la amplia cobertura y alcance de las redes correspondientes, a la vez que evitan la conmutación física necesaria en los nodos de una red de conmutación de circuitos tradicional. La ventaja es que ya no hace falta que el mismo circuito físico esté dedicado a cada usuario en cada una de las llamadas sino que puede utilizarse para transportar el tráfico desde muchas transmisiones de datos simultáneas.

Redes de datos de paquetes conmutados en uso: comunicación de datos a empresas e Internet

(56) Una red de datos puede construirse utilizando cableado, conmutadores y encaminadores completamente separados de la RTPC y sin conexión con ella. Muchas LAN, por ejemplo las que se encuentran en los edificios de oficinas, pueden considerarse ejemplos de este tipo de redes privadas de datos. Las redes de área extensa ("WAN"), como son las que pueden conectar las sedes multinacionales de una gran empresa, pueden utilizar parte de la fibra de telecomunicaciones alquilada a los operadores públicos de telecomunicaciones (como las líneas privadas internacionales alquiladas) pero en principio también son redes privadas y no necesitan estar conectadas a la RTPC.

(57) La conexión directa con la RTPC puede requerirse en el caso de una red combinada de telefonía vocal y datos. Un ejemplo podría ser el caso de una empresa con una red global con su cuartel general en un país X pero con una oficina regional en un país Y. Si el sistema desemboca en la RTPC sólo en la oficina principal en el país X, cuando un empleado de la oficina regional en Y quiera hablar con un cliente en Y tendrá que hacer una llamada a través de la oficina principal en X, que desemboque en la RTPC, y volver por los enlaces internacionales al cliente en Y. De esta manera, a la llamada desde la oficina principal al cliente se le aplicaría el precio de una llamada internacional entre X e Y. Pero si la red de datos/telefonía de la empresa tiene una interconexión con la RTPC en el país Y, entonces todo el tráfico que deba intercambiarse entre los empleados de la oficina regional de la empresa en el país Y y el cliente en el país Y puede desembocar directamente en la RTPC del país Y, incurriendo, por tanto, en menores costes de terminación.

(58) La interacción normal de la red privada de datos con el operador tradicional no consistirá en peticiones de interconexión a la RTPC como tal sino en una demanda de productos de infraestructura de red (capacidad). Para construir la red de datos, será necesario alquilar, o comprar, capacidad, probablemente al operador tradicional, servicios de transporte de red virtual, tales como repetición de tramas o ATM (modo de transferencia asíncrona), que puedan desempeñar en parte la función de capacidad alquilada. Así, una empresa que quiera construir su propia red de datos (o construir una red de ese tipo para otros) depende de los precios a los que pueda obtener esos productos de capacidad y equipos afines.

Internet

(59) Internet es básicamente una serie de redes interconectadas y sobrepuestas que utilizan todas ellas el mismo protocolo, el TCP/IP, para intercambiar tráfico. Las redes de Internet pueden interconectarse horizontalmente, en los denominados acuerdos igualitarios, o verticalmente, y, en ese caso una red se convierte en cliente de otra por conectividad. Las mayores redes de datos de Internet pueden tener cobertura mundial mientras que las redes más pequeñas pueden cubrir únicamente una región, un país o una zona geográfica. Todas las redes de Internet son PSI (proveedores de servicios de Internet) tanto entre sí como a los usuarios finales.

(60) Conseguir acceso a Internet significa conseguir acceso a un PSI. Esto puede hacerse por "acceso dedicado", es decir un enlace de línea fija por cable dedicado entre el usuario final y su PSI, o por "acceso por marcación" por una línea RTPC normal.

(61) Desde el momento que un proveedor de servicios de Internet tiene clientes por marcación, necesita conexión con la RTPC para poder llegar hasta los clientes a los que sólo se puede llegar a través de la RTPC. A estos efectos, puede tratarse al proveedor de servicios de Internet como un cliente comercial del operador telefónico correspondiente o como otro operador telefónico.

(62) Si se trata al proveedor de servicios de Internet como un cliente (comercial), pagará un alquiler de línea a la compañía telefónica como cualquier otro usuario de los servicios de teléfonos. Las llamadas de los usuarios de Internet (es decir, clientes del PSI) al proveedor de servicios de Internet se tratarán exactamente como cualquier otra llamada telefónica conmutada, salvo que los módem están colocados en cada extremo de la línea (es decir, en el teléfono del cliente y en el puerto de módem PSI) para que el tren de datos pueda ser transferido por el circuito conmutado de la RTPC. El usuario final y el PSI pagarán por el alquiler de línea, el usuario final pagará por la utilización de la red del operador público de telecomunicaciones y pagará aparte al PSI por la prestación de servicios de Internet.

(63) Sin embargo, si la legislación nacional autoriza al proveedor de servicios de Internet a ser tratado como otro operador de telefonía, entonces la relación será distinta. En ese caso, el proveedor de servicios de Internet (que, generalmente, recibe más llamadas de las que hace) es el receptor de un tren de llamadas que se originan en la red del operador público de telecomunicaciones, y puede tener derecho a cobrar al operador público de telecomunicaciones por servicios de terminación de llamada. Dado que las llamadas generalmente las originará el cliente, y no el PSI, normalmente es el proveedor de servicios de Internet quien se beneficia financieramente de prestar servicios de terminación de llamada al operador tradicional.

(64) Algunos de los llamados servicios PSI "gratuitos" están financiados por la liquidación de pagos del operador público de telecomunicaciones al PSI, eximiendo así al cliente de pagar a su PSI. Un operador público de telecomunicaciones puede estar obligado por la normativa a tratar al proveedor de servicios de Internet como un operador de telefonía o, si está expuesto a una fuerte competencia en PSI, puede verse obligado comercialmente a ofrecer los pagos de terminación de llamada. Si no lo hace, se arriesgaría a perder el tráfico de llamada saliente de Internet de su abonado a otro operador (mediante un acuerdo de preselección de operador, por ejemplo).

(65) Por esa razón, los proveedores de servicios de Internet necesitan conexión con la RTPC, que puede ser interconexión, si son considerados operadores de telefonía, o como clientes, si no lo son. Aunque hay poca competencia para el acceso al bucle local, un operador público de telecomunicaciones puede insistir en que se trate a todos los proveedores de servicios de Internet como simples abonados al servicio telefónico. Si no puede hacer esto, el operador público de telecomunicaciones puede bajar los pagos por terminación a estos PSI hasta un punto en el que el proveedor de servicios de Internet gane escasamente más que si fuera un cliente minorista.

Servicios de un ancho de banda superior (banda ancha)

(66) El término "ancho de banda" está relacionado con las características físicas de un sistema de telecomunicaciones y se refiere a la velocidad a la que puede transferirse la información. En sistemas analógicos, como la telefonía tradicional de circuito conmutado, se mide por la frecuencia (en Hertzios). En sistemas digitales, se mide por el número de bits por segundo. Cuanto mayor es el ancho de banda, mayor es la velocidad de la línea y más información puede transferir un sistema de telecomunicaciones. Un circuito convencional de telefonía vocal conectado en cada extremo a un abonado mediante un par trenzado puede considerarse una conexión de "banda estrecha" de baja velocidad, con capacidad limitada para transmitir datos. Las aplicaciones modernas, como Internet, y especialmente el vídeo a la carta, necesitan la transmisión de mucha más información y requieren, por consiguiente, interconexiones de banda ancha de alta velocidad para poder ser utilizadas por el abonado final.

(67) Existen dos problemas en la prestación de servicios de banda ancha a usuarios finales. En primer lugar, las limitaciones del par trenzado de cobre. Aunque muchos operadores de telefonía han mejorado su capacidad de larga distancia e internacional con cable de fibra óptica para optimizar la utilización de la tecnología de conmutación de paquetes, el bucle local representa el punto de la red en el que el circuito conmutado tradicional plantea un obstáculo para el uso de tecnologías de banda ancha. Los elevados costes de sustituir la infraestructura del bucle local disuaden, incluso al operador tradicional, de mejorar los enlaces, por lo que el reto consiste en encontrar la manera de prestar el servicio con las instalaciones existentes.

(68) Los servicios de banda ancha pueden prestarse por la línea de cobre existente si está conectada a las denominadas tecnologías "capacitadoras" tales como las tecnologías "xDSL" (línea de abonado digital)(15). Las tecnologías xDSL pueden convertir efectivamente un par de hilos de cobre en una línea digital de alta velocidad, superando así las limitaciones técnicas del bucle local de cobre tradicional. Normalmente, la tecnología debe estar adaptada a las centrales locales, tanto del lado del operador tradicional como del cliente en el cuadro de distribución principal.

(69) A los operadores competidores que quieran ofrecer servicios de banda ancha por medio de tecnologías xDSL a clientes que siguen estando conectados al operador tradicional se les plantean tres problemas principales. En primer lugar, deben esperar a que el solicitante instale la tecnología y, por consiguiente, sus ofertas técnicas están limitadas por el equipo que instale el operador tradicional. En segundo lugar, deben interconectarse en algún lugar más lejano de la línea telefónica, lejos del cuadro de distribución principal, por lo que tendrán que pagar cuotas de interconexión más altas por el uso de más red del operador tradicional. Y, por último, estos nuevos operadores son vulnerables a la política del operador tradicional de fijación de precios y/o de la calidad de su interconexión. Si el operador tradicional sube sus precios de interconexión o disminuye su calidad, la oferta de xDSL de un competidor puede dejar de ser competitiva.

Interconexión entre redes fijas y móviles

(70) Los principios descritos se aplican también a la interconexión con redes móviles. Sin embargo, es habitual que las cuotas de interconexión sean algo más elevadas para las redes móviles. Esto dicen que se justifica porque el operador móvil debe realizar más trabajos para saber dónde está su cliente, de manera que las llamadas a ese cliente puedan ser dirigidas al punto adecuado de la red. En su respuesta al pliego de cargos ("la respuesta") las partes alegaron que las cuotas eran más altas debido a los mayores costes de las redes móviles en comparación con las fijas y a que la infraestructura móvil sigue estando en fase de "construcción".

(71) "Itinerancia" significa la posibilidad de que el usuario de un teléfono móvil saque su teléfono de la zona de la empresa a la que está abonado para los servicios de telefonía móvil y lo utilice en la zona de captación de otra empresa de telefonía móvil. Para poder hacer esto, debe existir un acuerdo de itinerancia entre las dos empresas. En general, las características principales de los acuerdos de itinerancia son las siguientes: el abonado de la red X que llega al territorio del operador Y será tratado como un cliente de la red Y. El operador Y facturará al operador X todas las llamadas realizadas por el cliente en el territorio de Y. La factura reflejará la tarifa aplicada por el operador Y a sus propios clientes, más un sobrecargo por el hecho de que la persona que realiza la llamada no está abonada al operador Y. El operador X a su vez, facturará a su cliente las llamadas, con un sobrecargo debido a los costes administrativos adicionales ocasionados.

(72) La itinerancia se produce tanto dentro de un país, cuando un abonado de una empresa de telefonía móvil entra en la zona de otro operador móvil, como internacionalmente, cuando el usuario de un teléfono móvil utiliza su teléfono en otro país y gestiona su llamada un proveedor de servicios en ese país.

A. MERCADOS DE PRODUCTOS DE REFERENCIA

(73) En su notificación, las partes señalaron siete mercados de productos de referencia, que abarcan sus actividades de telefonía y servicios afines. Éstos incluyen los servicios fijos de telefonía conmutada, comunicación de datos a empresas, acceso a Internet (incluidos el acceso al por menor y selectivo), distribución de PABX, guías telefónicas locales, guías telefónicas comerciales y telefonía móvil.

Mercados dentro del segmento de telefonía fija conmutada

(74) El mercado de productos de referencia propuesto por las partes para la telefonía fija conmutada incluía las llamadas locales, llamadas de larga distancia (las realizadas dentro de un mismo país), llamadas internacionales y llamadas a móviles. La Comisión considera que, tanto desde el punto de la demanda como de la oferta, la gama de actividades incluida en esta definición comprende ofertas que no pueden considerarse sustitutivas entre sí desde el punto de vista económico. Por consiguiente, es necesaria una evaluación basada en segmentos menores.

Segmentos menores

(75) Muchos de los que han respondido a las investigaciones de mercado de la Comisión estuvieron de acuerdo en que deberían utilizarse definiciones más acordes con casos anteriores, según las cuáles los servicios de telefonía básica deberían dividirse en segmentos separados. Una de estas clasificaciones era bucle local, larga distancia e internacional. Sin embargo, los servicios de acceso al bucle local son importantes tanto para los abonados como para otros operadores que desean interconectarse. También puede hacerse otra distinción útil entre la infraestructura de apoyo y los servicios reales que se ofrecen.

Suministro de infraestructura de bucle local

(76) Antes de poder tener acceso a cualquier nivel superior de servicios telefónicos, un abonado debe estar físicamente conectado a la RTPC, lo que generalmente se hace asignándole un par trenzado de hilos de cobre hasta su central local más próxima. Por consiguiente, existe una demanda por parte de los abonados y de los nuevos operadores de telecomunicaciones de conexión al bucle local.

Suministro de infraestructura de larga distancia e internacional

(77) Debe existir un medio de conectar las centrales locales entre sí dentro de un país y de llevar y traer el tráfico a las pasarelas o conmutadores internacionales. Estos servicios requieren una red física de cables y un medio de conmutarlos entre sí. Hasta ahora, los principales proveedores de este tipo de infraestructura de red eran las propias compañías telefónicas pero en los últimos años han surgido nuevas opciones, sobre todo servicios como las compañías de gas, electricidad y ferrocarriles, que están en condiciones de arrendar parte de la capacidad de sus redes privadas.

(78) En términos de demanda, la provisión de transporte de larga distancia es importante no sólo para los nuevos operadores públicos de telecomunicaciones, sino también para las compañías que cuentan con redes privadas, como los proveedores de servicios de Internet, los proveedores de servicios de red para comunicación de datos a empresas y las empresas que deseen ser autosuficientes construyendo sus propias redes de datos. Cada uno de estos tipos de clientes necesita acceso a capacidad para completar redes en una zona de servicio determinada y, posiblemente, también interconexión con el operador tradicional para poder intercambiar tráfico que se origine o termine en el país en cuestión.

(79) En términos de dicha infraestructura de red, antes se distinguía entre ofertas "mayoristas", es decir, aquellas que se ofrecían de operador a operador, y ofertas "minoristas", que se ofrecían a los usuarios finales (normalmente, empresas) y generalmente consistían en líneas privadas.

(80) En principio, el comprador de infraestructura de red puede ser indiferente a si el producto se obtiene de un operador de telefonía o de cualquier otro proveedor de infraestructura de red competidor. Puede haber ventajas en comprar un producto agregado a una empresa telefónica, es decir, en el que vaya incluida la interconexión, pero si el precio sube demasiado en comparación con la oferta de los competidores, el usuario puede estar dispuesto a comprar "fibra oscura" (cable inutilizado y sin conectar) e "iluminarla" él mismo buscando acuerdos de interconexión para ello. Por tanto, desde el punto de vista del que compra acceso a dicha infraestructura, las ofertas de proveedores, como los servicios públicos, pueden representar un substituto de las ofertas que tradicionalmente suministraban los operadores públicos de telecomunicaciones.

(81) Es posible que, cuando el arrendador es una compañía telefónica dominante, discrimine entre clientes a los que reconoce como otras compañías telefónicas, a los que ofrecerá no sólo fibra sino también interconexión, y otros clientes (por ejemplo clientes comerciales que intentan crear sus redes de datos o nuevos operadores), a los que no ofrecerá la interconexión. Un operador público de telecomunicaciones dominante podría también negarse (u ofrecer una interconexión de menor calidad) a interconectarse con fibra alquilada a un competidor (que no sea otro operador público de telecomunicaciones). En ese aspecto, un monopolio de telefonía dominante puede hacer menos atractivas las ofertas de fibra competidora, denegando sencillamente al negarse o dificultando al nuevo operador la interconexión a las redes si utilizan fibra de otros proveedores distintos del operador tradicional.

(82) Por eso, desde el punto de vista de las compañías telefónicas que buscan infraestructura, puede existir un mercado que abarque no sólo las ofertas de otras compañías telefónicas, sino también las de los proveedores alternativos. Sin embargo, desde el punto de vista de los compradores privados, como los proveedores privados de redes de datos, el mercado de suministro de infraestructura de red puede ser más limitado si necesitan interconexión con el operador tradicional, ya que pueden verse obligados a alquilarla a la compañía telefónica del operador tradicional.

(83) A pesar de lo dicho, a efectos de la presente evaluación se ha considerado que existen mercados independientes de infraestructura de red, tanto de larga distancia como internacional, y se considera que dichos mercados cubren todos los suministros de infraestructura de red, independientemente de que los suministren las compañías telefónicas.

Acceso del abonado a los servicios telefónicos (local, larga distancia e internacional)

(84) Una vez establecida la conexión física a la red, los servicios pueden circular por las líneas. La telefonía básica consiste en llamadas entrantes y salientes. Las llamadas entrantes y salientes pueden clasificarse según sean "llamadas locales", es decir, que se originan y terminan en la misma red de centrales locales; o de larga distancia, es decir, que tienen que ser enviadas o recibidas desde otro lugar del país, o internacionales, es decir, que deben ser enviadas o recibidas de un país extranjero(16).

(85) Independientemente de cualquier otra subdivisión que se pudiera hacer, surge la cuestión de si deberían definirse mercados separados para las llamadas entrantes y salientes. Esto es de especial importancia para la gestión de servicios como la preselección del operador y la selección llamada por llamada, que sólo se aplican a las llamadas salientes.

(86) El operador tradicional generalmente ofrece al abonado el acceso a los servicios de telefonía de un producto global, tanto de terminación como de inicio de llamadas. El precio del servicio a un usuario final que recibe llamadas pero nunca las hace consiste únicamente en el alquiler de una línea. El precio a un usuario final que hace llamadas pero nunca las recibe consta de todas las tasas variables por uso así como del alquiler de la línea. El cálculo de la tarificación entre los dos servicios es más difícil si una línea fija se utiliza tanto para recibir como para hacer llamadas, ya que parte del alquiler de la línea fija debe considerarse que se debe al coste de las llamadas salientes y parte al coste de las llamadas entrantes(17). La proporción de los costes fijos que se atribuirá a las llamadas salientes variará dependiendo de la proporción entre el uso para llamadas entrantes y el uso para llamadas salientes. Por ello, es difícil separar el precio de cada elemento del servicio para un usuario final, y se sugiere tratar conjuntamente las llamadas entrantes y salientes.

(87) A pesar de lo dicho, podría aducirse que el inicio de llamadas y la terminación de llamadas constituyen mercados de servicios distintos porque, en teoría, ante la competencia en el bucle local, un abonado podría alquilar una línea sólo para llamadas entrantes y otra línea aparte sólo para llamadas salientes, lo que le permitiría comprar servicios distintos de dos proveedores diferentes. Pero entonces se le cobraría dos veces por alquiler de línea fija en lugar de una y es poco probable que le resultara más barato que si tuviera sólo una línea tanto para llamadas entrantes como salientes. En consecuencia, se considera que los mercados de referencia, a efectos de la evaluación, incluyen las llamadas entrantes y salientes.

a) Llamadas locales

(88) Convencionalmente, los mercados de servicios de telefonía básica se dividen en local, larga distancia e internacional. En términos de demanda, el abonado es quien decide si desea hacer una llamada local, de larga distancia o internacional. Sin embargo, si los distintos estratos de la jerarquía telefónica están separados, el proveedor de servicios de bucle local tal vez no pueda ofrecer llamadas de larga distancia o internacionales directamente a sus abonados y quizás tenga que remitir la llamada a otro operador. Por esa razón, los estratos pueden tratarse como mercados separados.

b) Llamadas de larga distancia

(89) Cuando un operador público de telecomunicaciones es un operador integrado verticalmente, la transición entre el bucle local y la larga distancia no es más que una conmutación entre distintos niveles de centrales. Pero si los distintos estratos están separados, un operador de larga distancia necesitará interconectarse con la red de bucle local en la que se inició la llamada para aceptarla, y transportar el tráfico a otro lugar del país o región. Desde allí, puede ser enviada por la red de bucle local del operador tradicional más cerca del punto de entrega o pasarse a algún otro operador. La demanda de este tipo de servicios de larga distancia surgiría también allí dónde los operadores del bucle local necesitaran enviar o recibir tráfico de una "pasarela" o punto de acceso internacional que condujera a la red pública conmutada internacional y también cuando el tráfico hubiera de ser encaminado a una red móvil.

(90) El producto o servicio que se ofrece puede comprender una combinación de elementos. Comprende una oferta del operador de la red de larga distancia de transportar por sus fibras y puede incluir la interconexión con la red (o redes) receptoras en cada extremo. El elemento de transporte podría suministrarse por fibra que pertenezca al operador de larga distancia o por fibra alquilada por éste a otro operador de telefonía. Existen también otros productos de capacidad que pueden ser utilizados para el transporte del tráfico de larga distancia. Por ejemplo, podría hacerse mediante la compra de minutos de conmutación al por mayor al operador tradicional, o incluso gestionando comunicaciones por redes virtuales, como las redes de datos al por menor suministradas por otro operador.

(91) La competencia en el transporte de llamadas de larga distancia (y también de llamadas internacionales) se introduce generalmente mediante la reventa, la preselección del operador y la selección del operador llamada por llamada. Estos servicios sólo se suelen aplicar a ámbitos con un margen superior, como las llamadas de larga distancia o internacionales, y no se utilizan para las llamadas locales. Permiten a los clientes el acceso a otro operador o revendedor que les gestionará la llamada.

c) Llamadas internacionales

(92) Desde cualquier país dado existirá demanda de los abonados para el transporte de tráfico telefónico a otros países. Ésta es el área de actuación más probable para los revendedores, la selección llamada por llamada y la preselección de operadores.

d) Llamadas de fijo a móvil

(93) Las llamadas a móviles pueden considerarse, a los efectos de la presente evaluación, asimiladas a las llamadas de larga distancia, ya que requieren el acceso a la red del operador tradicional para inicio de llamadas y no se tratan por separado más adelante.

Telefonía móvil

(94) Las partes propusieron que la telefonía móvil, es decir, la explotación de redes de comunicaciones móviles, constituyese un mercado de productos de referencia separado. La mayoría de los terceros que han respondido a las investigaciones de la Comisión parecían respaldar una definición de mercado a este nivel y no ha habido sugerencias por su parte, o muy escasas, en cuanto a la necesidad de hacer una subdivisión del mercado (por ejemplo, en analógico y digital). En cuanto a la cuestión de la "convergencia", es decir, la tendencia a que los teléfonos móviles se conviertan en sustitutos de la telefonía de línea fija, muchas respuestas apuntaban que los servicios de telefonía móvil no pueden ser considerados todavía como sustitutos de la línea telefónica fija ya que, entre otras cosas, las líneas fijas pueden ser utilizadas para otros fines, como el acceso a Internet, para las que los servicios de telefonía móvil no proporcionan la misma funcionalidad. Los servicios de telefonía móvil se contemplan, por consiguiente, como un mercado de productos separado por derecho propio.

Acceso del operador a las redes (locales, de larga distancia e internacionales)

(95) Al igual que los abonados necesitan acceso a las redes para poder hacer llamadas, los operadores necesitan acceso para terminar las llamadas en otras redes o para recibir llamadas para su terminación. Existe, pues, un paralelismo, a nivel del operador, con la discusión anterior sobre llamadas entrantes y salientes.

a) Acceso del operador a las redes del bucle local

(96) De la misma manera que un abonado necesita acceso al bucle local para hacer llamadas salientes y recibir llamadas entrantes, otros operadores necesitan también poder interconectarse con las redes de bucle local. Por tanto, existe demanda de esos servicios de acceso y, normalmente, debe darse alguna forma de consideración contractual, ya sea el pago o la reciprocidad de los servicios.

(97) Normalmente, la interconexión se establecerá mediante un acuerdo, al que a menudo se denomina interconexión de terminación. En virtud de dicho acuerdo, el operador cuyo tráfico hay que gestionar pagará al operador de terminación por sus servicios de hacer llegar la llamada. Así, el coste total puede incluir una cantidad fija por inicio de cada llamada y una cantidad por minuto, que puede variar dependiendo del espacio que tenga que recorrer la llamada por la red del operador tradicional hasta llegar al bucle local del abonado.

(98) Por consiguiente, la Comisión considera que, allí dónde la desregulación permite la entrada a operadores competidores, existe un mercado de acceso del operador a la red de bucle local.

b) Acceso del operador a las redes de larga distancia o internacionales

(99) En la práctica, la mayoría de las compañías telefónicas históricas en Europa están integradas verticalmente y tienen capacidad suficiente para no necesitar (excepto en las llamadas internacionales) pasar su tráfico a operadores locales, de larga distancia o internacionales. Sin embargo, los nuevos operadores que no cuentan con instalaciones propias pueden querer utilizar los servicios que presta ya sea el operador tradicional u otra compañía telefónica con capacidad para hacer llegar tráfico de larga distancia o tráfico internacional.

(100) Dado que las redes físicas en la mayoría de los países se construyeron en la época en que los operadores de telefonía eran monopolios nacionales, generalmente existe un número limitado de conmutadores internacionales que conectan, a través de los cables de retroceso, a "pasarelas" -a la cabecera o punto de acceso internacional. Por consiguiente, todo el tráfico saliente hacia el extranjero gestionado con arreglo al régimen de corresponsalía (es decir, excluyendo el tráfico autocorrespondido y el tráfico por circuitos privados) debe llevarse a los conmutadores internacionales. Todo el tráfico entrante a un país llega a los conmutadores internacionales para su terminación dentro del país correspondiente.

Comunicación de datos a empresas

(101) La comunicación de datos a empresas es un servicio que supone la transferencia a menudo de grandes cantidades de datos, de manera segura y rápida, nacional e internacionalmente. Los servicios de comunicación de datos a empresas conectan la red de área local de una empresa (LAN) en un lugar con otras LAN situadas en otra parte; esos servicios pueden también unir a terceros con la red de una empresa. Los clientes de este tipo de servicios son empresas con grandes necesidades de comunicaciones.

(102) Los servicios de datos a empresas forman mercados de productos aparte de los mercados de productos relacionados con la telefonía vocal conmutada tradicional. Desde un punto de vista técnico, las redes de datos se basan en la configuración física de la red subyacente de telecomunicaciones por cable, pero utilizan distintos tipos de conmutadores y de encaminadores en los puntos de interconexión y acceso ("los nodos"). La comunicación de datos a empresas suele utilizar conmutación de paquetes o tecnología similar, como la repetición de tramas o ATM. Las redes de datos a empresas se describen habitualmente como redes "virtuales". Cuando se establece una conexión se crea un "circuito virtual", un tren de datos se desglosa en paquetes que se sitúan entonces en líneas que son compartidas por distintos trenes. Esta tecnología ofrece la ventaja de que no es necesario reservar recursos de red para una conexión determinada y que el tiempo de conmutación se reduce al mínimo.

(103) Los proveedores de servicios de comunicación de datos a empresas pueden construir su propia red, combinando su propia infraestructura con líneas alquiladas, o comprar servicios de transporte de red (tales como los servicios de repetición de tramas) al operador de telefonía o, en general, a los proveedores de infraestructura de red. En cualquier caso, los proveedores de comunicación de datos a empresas necesitan tener acceso al bucle local. Para ello, pueden utilizar líneas alquiladas, fibra óptica, RTPC e ISDN(18). La conectividad de larga distancia también puede obtenerse de los proveedores de infraestructura de red utilizando líneas alquiladas y/o servicios de transporte de red.

(104) El proveedor de tales servicios de comunicación de datos reúne la oferta a partir de todos estos elementos y la presenta al cliente como un todo. Para muchas empresas, el atractivo de comprar este tipo de producto es que les evita tratar con varias compañías telefónicas nacionales en cada uno de los países que deben cubrir sus redes de datos.

Servicios prestados por los PSI

(105) Los proveedores de servicios de Internet ofrecen a sus clientes conectividad a Internet en sentido amplio o, dicho de otro modo, acceso a cualquier punto de Internet que desee el cliente. Existe demanda, por consiguiente, de suministro de servicios de acceso a Internet. En la evaluación, se aportan también cifras de la participación en el mercado de acceso por marcación y dedicado, juntos y por separado. Sin embargo, por lo que se refiere a si se plantearían problemas de competencia si se definieran juntos o por separado, no ha sido necesario decidir entre los dos.

Servicios "mayoristas" prestados por los PSI

(106) Los servicios mayoristas prestados por los PSI comprenden la reventa de tránsito en términos de Internet, lo que supone una obligación por parte del proveedor de ofrecer conectividad a todo Internet a su cliente PSI. Este mercado es global. La información facilitada por las partes muestra que ninguna de las partes que se fusionan se hubiera ajustado a la definición de redes de máximo nivel expuesta en la Decisión 1999/287/CE de la Comisión (WorldCom/MCI)(19) y son, en parte, revendedores de tránsito obtenido de dichas redes. Además, cómo se describirá más adelante en la sección dedicada a Internet de la evaluación competitiva, el negocio de Telenor como proveedor de tránsito en Internet es marginal; Telia es más fuerte a nivel europeo, pero pequeña en términos globales. Por consiguiente, este mercado no necesita seguir considerándose, ya que la operación notificada no plantea problemas de competencia en el campo de los servicios mayoristas a proveedores de servicios de Internet.

Publicidad en Internet

(107) En la Decisión sobre Scandinavia OnLine(20), relativa a la creación de una empresa en participación Scandinavia OnLine ("SOL") entre Telia, Telenor y el grupo noruego de medios de comunicación Schibsted, la Comisión identificó, entre otros, un mercado de publicidad en Internet. En dicho mercado, los proveedores de contenido de Internet compiten entre sí por los ingresos procedentes de publicidad. En su respuesta al pliego de cargos, las partes no estuvieron de acuerdo en que existiera un mercado separado de publicidad en Internet, alegando que era extremadamente raro que las empresas recurrieran a Internet como canal exclusivo de comercialización y que esta actividad debería considerarse como parte de un mercado más general de publicidad a través de periódicos, correo directo, televisión, radio, etc. No obstante, las partes no aportaron pruebas de que estos otros canales de comercialización ejercieran obstáculos a la competencia en el comportamiento de los proveedores de espacios de publicidad en Internet. El hecho de que la mayoría de los anunciantes comercialicen sus productos a través de diversos canales de publicidad no prueba que dichos canales distintos sean sustitutivos desde el punto de vista de la demanda. Simplemente muestra que los anunciantes desarrollan campañas publicitarias diversificadas que lleguen al mayor número posible de personas.

Venta de espacio publicitario en las guías telefónicas locales

(108) En Suecia y Noruega, como en muchos otros países, las guías telefónicas locales se publican una vez al año y se distribuyen gratuitamente a hogares y empresas. Los editores obtienen ingresos de la venta de espacio publicitario a una serie se anunciantes, principalmente pequeñas y medianas empresas. Tanto Telia como Telenor publican y distribuyen guías locales y venden espacio publicitario en ellas. En Suecia, Telia publica bajo la marca DinDel y Telenor opera a través de su filial Lokaldelen Sverige AB ("Lokadelen"). Telia no opera en Noruega.

(109) Las partes sostienen que la publicidad en las guías locales no es un mercado como tal, sino un segmento de un mercado más amplio, el de la publicidad en otros medios de comunicación (por ejemplo, la radio y los periódicos gratuitos locales). Sin embargo, la información reunida en el curso de la investigación de la Comisión indica que existe una serie de rasgos que distinguen las guías telefónicas de otros medios publicitarios. En primer lugar, las guías telefónicas se publican una vez al año. Esto reduce su impacto publicitario y las convierte en un medio publicitario estático ya que la información que se da a conocer al público a través de las guías telefónicas no se puede cambiar, integrar ni actualizar. El hecho de que aparezcan una vez al año repercute en el precio de sus espacios publicitarios comparados con otros medios de comunicación impresos. Los anuncios en las guías telefónicas son, por lo general, más baratos, si se tiene en cuenta su duración, que los anuncios en diarios o revistas mensuales. Por esas razones, los clientes no cambiarían fácilmente de un medio publicitario a otro por un pequeño aumento de precio, aunque no sea despreciable. En su respuesta al pliego de cargos, las partes alegaron que la "anualidad" de las guías comerciales, es decir, el hecho de que las suscripciones se realizaran para períodos más largos, habitualmente de doce meses, no era motivo para distinguirlos de otros medios publicitarios de duración más breve. Las partes señalaron que había otros tipos de publicidad que permanecían durante todo un año, por ejemplo las vallas en los estadios de fútbol o de hockey sobre hielo, o las revistas que sólo aparecen entre dos y seis veces al año. Basándose en esto, sugerían que el mercado en el que compiten las guías por los ingresos publicitarios incluya al menos otras formas de publicidad a largo plazo. Sin embargo, las partes no aportaron pruebas de que estos otros medios publicitarios puedan limitar el comportamiento competitivo de los vendedores de publicidad en las guías locales. Por ejemplo, las partes no demostraron que existiera una correlación entre las tarifas de los anuncios en las guías locales y otras tarifas publicitarias, ni ninguna otra prueba que indique que estos productos diversos sean intercambiables desde el punto de vista de la demanda. Por consiguiente, la venta de espacio publicitario en guías telefónicas locales puede considerarse un mercado de producto de referencia distinto.

Venta de espacio publicitario en guías comerciales

(110) Las guías comerciales se diferencian de las guías locales normales en que principalmente las utilizan las empresas que buscan proveedores de productos y servicios. Generalmente, se distribuyen gratuitamente ya que los editores obtienen ingresos con la venta de espacio publicitario. Las dos partes son editores y proveedores de guías comerciales. En Suecia, Telia publica bajo la marca Emfas y Telenor publica a través de su filial sueca Telenor Företagsinfo AB bajo las marcas Stortele, Sveriges Handelskalender y ISO-guiden. Telia no opera en Noruega.

(111) Las partes alegan que los editores de este tipo de guía compiten por los ingresos procedentes de la publicidad en el mercado publicitario general. Sin embargo, por las mismas razones aducidas en el caso de las guías locales, la Comisión considera que los anuncios en guías comerciales constituyen un mercado publicitario independiente. Los anuncios en las guías comerciales constituyen, además, un mercado aparte de la publicidad en las guías locales normales. Las guías comerciales generalmente no se distribuyen al público sino que van dirigidas a usuarios específicos, en concreto a las empresas. Aparentemente, los anuncios en guías comerciales son más baratos que los anuncios en las guías telefónicas normales. En su respuesta al pliego de cargos, las partes alegaban que, por lo que se refiere a las guías telefónicas locales, la "anualidad" de las guías comerciales no es motivo para distinguirlas de otros medios publicitarios de menor duración. El mismo razonamiento expuesto en relación con las guías telefónicas locales puede utilizarse para rechazar los argumentos de las partes sobre la definición del mercado en las guías comerciales. Además, es evidente que, debido a la especificidad de las guías comerciales (estas guías sólo se envían a las empresas), no pueden considerarse sustitutivas desde el punto de vista de la demanda de otras formas de publicidad, como los anuncios en autobuses y tranvías, que van dirigidos al público en general.

(112) Basándose en lo anterior, existe un mercado de producto de referencia para la venta de espacios publicitarios en guías comerciales.

(113) Hay que señalar que las partes distribuyen, además de la versión impresa, versiones en CD ROM e Internet de las guías comerciales. Las partes obtienen también ingresos por publicidad en las versiones en CD ROM e Internet, que suponen menos del [0-10 %](21) de los ingresos procedentes de las guías comerciales. Las partes consideran que las versiones en CD ROM e Internet forman parte del mismo mercado que la versión impresa. La información recogida en el curso de la investigación de la Comisión parece confirmar esta opinión. No obstante, no hay que olvidar que la versión de Internet no tiene la misma presentación que las versiones en papel y en CD ROM. En la versión de Internet, los nombres y direcciones de las empresas figuran de manera objetiva, todos iguales. La única fuente de ingresos por publicidad son las tiras publicitarias, alrededor del sitio en cuestión, y los patrocinadores. Estos anuncios y los patrocinadores están separados del texto de la guía, no guardan necesariamente relación con la información comercial relevante expuesta en ella y se venden por separado a las empresas que deseen anunciarse e ese sitio. Por el contrario, en las versiones en papel o CD ROM de la guía, la información sobre las empresas relevantes puede estar expuesta de manera tendenciosa o en espacios publicitarios de distintos tamaños, que no están separados del texto de la guía. Los anunciantes pagan por que se exponga el nombre de su empresa de manera más visible o por espacios publicitarios. En cualquier caso, no es necesario adoptar una postura a este respecto ya que la operación plantea problemas de competencia independientemente de que se incluya o no la publicidad en Internet en el mercado de producto de referencia.

PABX

(114) Otro tipo de producto de infraestructura, aunque se utilice dentro de una organización más que como parte de la red pública, es el PABX. Las dos partes son distribuidores de PABX. Los PABX son esencialmente conmutadores con capacidad para gestionar una serie de líneas telefónicas simultáneamente, utilizados por empresas e instituciones como centralitas para sus sistemas de telefonía vocal. Los conmutadores varían según el número de líneas que gestionan. Se consideran pequeños los PABX con capacidad para gestionar menos de cien líneas y grandes los modelos con capacidad para más de 100 líneas.

(115) Las partes consideran que tanto los pequeños como los grandes pertenecen al mismo mercado de producto ya que su función es la misma, independientemente de su tamaño, y los clientes buscan soluciones que puedan incluir tanto unos como otros. Por regla general, los clientes no quieren tener distintos proveedores de PABX grandes y pequeños. La información reunida por la Comisión en el curso de su investigación parece confirmar la opinión de las partes. Sin embargo, como se muestra más adelante, a efectos de la evaluación del presente asunto no es necesario pronunciarse sobre si los PABX grandes y pequeños pertenecen al mismo mercado de producto de referencia.

(116) Los distribuidores de sistemas PABX tienden a centrarse en el mercado postventa y, a tal efecto, proporcionan mejoras a clientes que ya tienen sistemas PABX (pequeños o grandes) y contratos de servicio después de la instalación para ofrecer mantenimiento y ayuda permanentes. Los servicios postventa suponen una parte importante del negocio de los PABX. La mayoría de los clientes espera recibir todos estos servicios de la empresa que le vendió e instaló el equipo original. Sin embargo, como se muestra más adelante, a efectos de la evaluación del presente asunto no es necesario pronunciarse sobre si los servicios postventa son parte del mismo mercado de producto que la distribución PABX.

B. MERCADOS GEOGRÁFICOS DE REFERENCIA

Mercados nacionales o supranacionales

(117) Las partes alegan que todos los mercados de referencia en el campo de las telecomunicaciones afectados por la presente concentración son nacionales. Sin embargo, podría argumentarse que, aunque los mercados sean nacionales actualmente, la operación de concentración(22) expandiría los mercados, por ejemplo de telefonía fija, y posiblemente también de otros servicios, y crearía un mercado binacional compuesto por Noruega y Suecia. No obstante, aunque éste pueda ser el resultado de la concentración, no es su consecuencia inmediata y la evaluación ha procedido basándose en mercados de telefonía fija y móvil esencialmente nacionales.

(118) A pesar de lo anteriormente dicho, resulta difícil hacer una generalización para la gama de mercados de telecomunicaciones que puedan verse afectados y debe considerarse por separado la posición de cada uno de ellos.

Suministro de infraestructura de bucle local, larga distancia e internacional

(119) Estos tres mercados se consideran de alcance nacional. Si el bucle local que controla un operador se ampliara para cubrir una zona que sobrepasara la zona nacional y se reconfigurara la red para reflejar el hecho de que ha pasado a estar todo bajo control del mismo operador, el alcance geográfico del mercado sobrepasaría el ámbito nacional. Sin embargo, no es necesario determinar este punto ya que se plantean problemas de competencia aunque, como sugieren las partes, se defina el mercado como nacional.

(120) En cuanto a la infraestructura de larga distancia e internacional, pueden aplicarse principios similares para determinar la dimensión geográfica de la definición del mercado. El transporte de telecomunicaciones de larga distancia en un país dado lo ha suministrado históricamente el operador tradicional monopolístico que, por razones similares a las que se aplican a su oferta de bucle local, lo ofrecía en un territorio nacional específicamente definido.

Acceso del abonado a los servicios telefónicos (locales, larga distancia e internacionales)

(121) Desde el punto de vista del abonado, los mercados de acceso del mismo a los servicios telefónicos generalmente se consideran también nacionales. Las ofertas de servicios tendían a estar nacionalmente limitadas debido a que los operadores de telefonía que los prestaban no podían prestar servicios transfronterizos.

Acceso del operador a las redes (bucle local, larga distancia e internacionales)

(122) De la misma manera que los servicios de acceso del abonado deben considerarse un mercado nacional, esto también vale para el acceso del operador al bucle local. En la situación histórica de los operadores tradicionales de telefonía en régimen de monopolio, la cuestión del acceso a las redes del bucle local solía carecer de importancia para un operador exterior que quisiera terminar sus llamadas en el país en cuestión. La responsabilidad de terminar la llamada pasaba al operador de telefonía receptor en un punto medio teórico del cable entre los países. A partir de allí, la llamada se gestionaba en la red integrada verticalmente del operador tradicional, con terminación de la llamada en el bucle local como fase última del proceso.

(123) Las llamadas internacionales, en el sentido de acceso a los servicios de llamadas internacionales, pueden contemplarse como un segmento aparte de negocio por derecho propio. En los casos oportunos, sin embargo, tal vez sea necesario, además, examinar mercados de referencia más limitados, basándose en relaciones "bilaterales" específicas, es decir, las rutas por las que puede intercambiarse el tráfico entre dos países dados. La evaluación ha considerado la posición en términos de mercado para el acceso a los servicios internacionales y también el impacto de la operación de concentración sobre pares de países específicos como (Noruega-Suecia) y Noruega o Suecia a Dinamarca y Finlandia.

Telefonía móvil

(124) Las partes consideraron que los mercados eran nacionales, por multitud de razones. Entre otras, estimaron que en diversos Estados miembros se imponían distintas condiciones de autorización a los operadores; que la disponibilidad de frecuencia limitaba el número de operadores a entre dos y cuatro por país, de modo que un operador de un país no necesariamente podría conseguir una autorización en todos los países vecinos; y las condiciones en la mayoría de las autorizaciones que obligaban a los operadores a construir infraestructura en ese territorio. Otro factor importante es las tarifas de itinerancia impuestas a las llamadas realizadas desde fuera del territorio del proveedor de servicios, que raramente hace ventajoso para los clientes de un país obtener sus servicios móviles de manera permanente de un proveedor que opere en un mercado nacional diferente, fundamentalmente porque tendrían que pagar todas las llamadas nacionales en su país de residencia como si fueran llamadas internacionales.

Comunicaciones de datos a empresas

(125) Las partes declararon que los mercados de referencia para comunicaciones de datos a empresas eran nacionales y aportaron cifras sobre esa base. En muchos asuntos anteriores, el mercado de paquetes de datos a empresas se consideraba supranacional, posiblemente europeo o incluso mundial. De hecho, uno de los incentivos para las empresas de comprar este tipo de servicios era el deseo de evitar tener que tratar con multitud de operadores nacionales de telefonía, como ocurriría si intentaran crear sus propias redes transfronterizas por su cuenta. Sin embargo, se ha realizado la evaluación partiendo del supuesto de que los mercados de estos servicios son nacionales, basándose en la afirmación de las partes.

Servicios y publicidad de los PSI

(126) Es una opinión generalizada que el mercado geográfico para proveedores de servicios de Internet es esencialmente nacional, basado en la necesidad de un servicio de bucle local o la instalación de una línea fija para conectar físicamente a los abonados con sus usuarios. Esto limita hasta dónde podrían ser supranacionales los mercados de acceso existentes.

(127) Por lo que se refiere a la publicidad en Internet, la Comisión consideró en la Decisión SOL (asunto IV/JV.1, a la que se hace referencia en el considerando 107) que dicho mercado debería considerarse, como mínimo, de alcance nacional, posiblemente por razones lingüísticas. Un competidor sugirió que, dadas las considerables similitudes lingüísticas y culturales entre Suecia y Noruega, la entidad fusionada podría ofrecer el mismo contenido de Internet en Suecia y Noruega, compitiendo así por los ingresos procedentes de la publicidad en ambos países. La traducción, que, dadas las grandes similitudes entre los dos idiomas sería rápida y barata, no siempre sería necesaria ya que, normalmente, los suecos leen el noruego y viceversa. Por consiguiente, como resultado de la concentración, el mercado geográfico de referencia podría ser supranacional. En su respuesta, las partes alegaron que en Suecia y Noruega no podía ofrecerse el mismo contenido de Internet ya que, a pesar de la proximidad de estos países y la similitud de sus idiomas, existen diferencias culturales y lingüísticas. Aducían que estas diferencias eran importantes y que no había pruebas de anunciantes que compraran espacio publicitario para utilizarlo en Suecia y Noruega. Sin embargo, no es necesario pronunciarse sobre este punto ya que se plantean problemas de competencia aunque se defina el mercado en su mínima extensión, es decir, a escala nacional.

Guías locales y comerciales

(128) Las partes consideran que el mercado geográfico de referencia para la venta de espacios publicitarios tanto en las guías locales como comerciales es nacional. Tanto sus sistemas de ventas como de distribución están organizados a nivel nacional. Mencionan también las diferencias de idioma como una barrera para acceder a la venta del mercado de anuncios. Las terceras partes parecen estar de acuerdo en una definición nacional del mercado geográfico de referencia. Por consiguiente, a efectos de la presente evaluación, el mercado geográfico de referencia se considerará nacional.

PABX

(129) Las partes consideran que el mercado es de alcance nacional, entre otras cosas porque es necesario contar con personal local para la venta, servicio y comercialización con el adecuado conocimiento del idioma y contactos locales. Las partes señalaron también que algunos de sus competidores tenían gran actividad en un país pero no en el otro. Las conclusiones de la Comisión, tras su investigación, no contradicen la posición de las partes en cuanto al mercado geográfico para PABX.

C. EVALUACIÓN DE LA COMPETENCIA

(130) Antes de referirnos a mercados específicos, deben considerarse más a fondo los efectos globales de la concentración. La operación de concentración reuniría a dos operadores nacionales que, antes de la concentración, ofrecían toda la gama de servicios de telefonía y disfrutaban de posiciones muy fuertes en los mercados menos expuestos a la competencia (mercados de telefonía fija conmutada), pero también de posiciones relativamente fuertes incluso en aquellos mercados en los que la competencia ha hecho mayores incursiones, como Internet y comunicaciones de datos a empresas. En concreto, tienen una posición extremadamente fuerte, que equivale a una posición dominante, en la infraestructura de bucle local. Estos operadores tienen también un acceso razonable a la infraestructura danesa y finlandesa debido a las disposiciones más liberalizadas de acceso al bucle local existentes en estos países. Además, constituyen la principal fuente de competencia mutua. La concentración plantearía graves problemas de competencia debido a: a) la supresión de la competencia real y potencial entre las partes y b) el aumento de la capacidad e incentivo de la nueva entidad para suprimir la competencia real y potencial de terceros. Como resultado de la mayor transcendencia que tendría la entidad combinada en los países nórdicos, podría realizar prácticas comerciales que otros no podrían realizar, por ejemplo, la capacidad para agrupar ofertas de productos que abarque a los países nórdicos en su conjunto.

Régimen normativo

(131) Un elemento importante de esta panorámica más amplia es la diferencia entre los regímenes normativos de Suecia y Noruega, por una parte, y de Dinamarca y Finlandia, por otra. Las diferencias más importantes se refieren a los métodos de regulación de precios y el acceso a los usuarios finales (mediante el desglose del bucle local así como de otros medios, por ejemplo, reventa y selección del operador). Sobre la regulación de precios, el control sobre las cuotas de interconexión tanto en Noruega como en Suecia es más bien a posteriori que previo. Esto significa que los operadores tradicionales pueden cobrar cuotas de interconexión excesivas y aplicar otras prácticas contrarias a la competencia inmediatamente, sin previa aprobación normativa. En Noruega y Suecia, los operadores tradicionales no están obligados a prestar a sus competidores el mismo nivel de acceso a los usuarios finales que en Dinamarca (dónde el régimen normativo contempla el acceso al usuario final en condiciones de competencia, incluida la obligación de ofrecer bucles locales desglosados; la obligación de ofrecer servicios mayoristas de telecomunicaciones a los competidores para su reventa; coubicación; selección del operador e itinerancia nacional) y en Finlandia (donde el sistema regulador también contempla el acceso al usuario final en condiciones de competencia, incluida la obligación de ofrecer bucles locales desglosados; la obligación de prestar servicios mayoristas de telecomunicaciones a los competidores para reventa y selección del operador).

(132) En su respuesta, las partes resaltaron que es posible la mediación efectiva en cuanto a las condiciones de interconexión impuestas por Telia. Sin embargo, en el curso de la investigación, los competidores señalaron que la resolución de un litigio puede llevar mucho tiempo, hasta dos años. La mediación es necesaria también en Noruega como paso previo a cualquier acción normativa para solucionar controversias.

(133) En la audiencia oral, las partes argumentaron que los sistemas normativos en Suecia y Noruega eran las mayores restricciones para el comportamiento de las partes. Por ejemplo, alegaron que las tarifas de interconexión en Suecia están reguladas y se basan en los costes. Sin embargo, tras analizar la cuestión se observó que la obligación de basarse en los costes se limita únicamente a los servicios de telefonía vocal, y aunque Telia está obligada a facilitar una oferta de interconexión de referencia, que se publica en la página web de Telia, no está sujeta a ninguna aprobación formal por parte de la Autoridad nacional de reglamentación (ANR) antes de ser publicada. Así, no existe control previo ni obligación de iure por parte de la ANR de dar su aprobación. La oferta de interconexión de referencia se utiliza más bien como base para negociaciones entre las partes. En efecto, todas las tarifas de interconexión, excepto las de telefonía vocal, se fijan después de ser negociadas por las partes. En Noruega, la obligación de Telenor de ofrecer interconexión con precios basados en los costes comprende el acceso a la red privada de telefonía, servicios públicos de telefonía y capacidad de transmisión. Pero dichas ofertas no están sujetas a un control previo ya que no existe la obligación jurídica de aprobación formal ni la Autoridad de reglamentación da su aprobación en la práctica.

(134) Según las partes, la Comisión exagera las diferencias entre los regímenes normativos en los países nórdicos. Las partes sostienen que, a pesar de que en Dinamarca y Finlandia existe legislación sobre desglose de bucles locales que, en Noruega y Suecia, no existe actualmente, los regímenes normativos en la zona nórdica son esencialmente similares.

(135) Las partes no niegan que, a diferencia de lo que ocurre en Dinamarca/Finlandia, en Suecia/Noruega no es obligatorio el desglose del bucle local. Ésta es una diferencia importante, ya que el desglose del bucle local del operador tradicional permite a los nuevos operadores entrar en el mercado a menor coste. Hay que aclarar que en Suecia y Noruega, al no existir el desglose del bucle local, para tener acceso a los usuarios finales, los nuevos operadores pueden construir su propia infraestructura o recurrir al acceso conmutado (que incluye la selección llamada por llamada, la preselección del operador y la interconexión) o el acceso dedicado (líneas arrendadas y circuito virtual permanente). Estas formas de acceso no son equivalentes al desglose del bucle local ya que vinculan el uso de la infraestructura de conmutación o de transporte del operador tradicional con el uso del bucle local. El resultado es un margen adicional por llamada que hay que pagar al operador tradicional. Por el contrario, con el desglose del bucle local los competidores pueden acceder al usuario pagando únicamente una cuota mensual fija por el alquiler del bucle. Además, las formas de acceso disponibles en Suecia/Noruega, a diferencia del desglose del bucle local, no permitirían la prestación de servicios como xDSL, IP, ATM y vídeo digital o, en cualquier caso, dependerían de tecnología controlada por el operador tradicional, que fijaría el precio.

(136) En cuanto al coste base utilizado para calcular las tarifas de interconexión, las partes dicen que el uso de los costes históricos en Noruega y Suecia es acorde con la legislación comunitaria, en concreto con la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP) (la "Directiva de interconexión")(23), modificada por la Directiva 98/61/CE(24). A este respecto, hay que hacer dos puntualizaciones. En primer lugar, el hecho de que l