INFORME ESPECIAL N° 1/96 relativo a los Programas MED acompañado de las respuestas de la Comisión (96/C 240/01)

(presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)

ÍNDICE

Apartados Páginas

INTRODUCCIÓN... 1-24 3

Antecedentes... 1-4 3

Presentación de los Programas MED... 5-18 3

Diversidad de los programas... 7-18 3

Recursos asignados... 19-20 4

Renovación del marco legal y aumento de los recursos presupuestarios... 19-20 4

Enfoque y objetivos del Tribunal... 21-24 5

SISTEMA GLOBAL DE GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS... 25-84 5

Presentación general... 25-38 6

La ARTM... 25-27 6

Mecanismo de funcionamiento... 28-38 6

Tramitación de las solicitudes... 28-30 6

Preparación y estructura de las decisiones de financiación... 31-38 6

Análisis del sistema y de su funcionamiento... 39-84 7

Observaciones relativas a la delegación de competencias... 39-57 7

Fundamento jurídico... 41 7

Autoridad competente... 42-43 8

Condiciones de la delegación... 44-45 8

Normas de adjudicación de los contratos públicos... 46-49 8

Conflictos de intereses... 50-57 9

Observaciones presupuestarias y financieras relativas a la ejecución de los programas... 58-80 10

Porcentaje de ejecución presupuestaria... 58-60 10

Coste de gestión del sistema... 61 10

Inspección de los datos financieros de la ARTM... 62-63 10

Regularidad con respecto a los principios presupuestarios... 64-70 10

Gastos administrativos sufragados mediante créditos operativos... 64-65 10

Infracciones del principio presupuestario de universalidad... 66-70 11

Presentación errónea de las cuentas de la Comunidad... 71-72 11

Utilización de las reservas... 73-74 11

Cierre de la contabilidad... 75-76 12

Defensa de los derechos patrimoniales de la Comisión... 77-80 12

Observaciones relativas a la selección de solicitudes... 81-84 12

Creación efectiva de los Comités... 81 12

Procedimiento de selección de los miembros... 82 12

Determinación de las necesidades... 83-84 12

EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS... 85-130 13

Introducción... 85-86 13

Resultados de las inspecciones practicadas en la sede de las redes... 87-115 13

Observaciones de naturaleza financiera y contable... 87-96 13

Carácter no subvencionable de determinados gastos... 97-104 14

Reembolso de gastos de personal... 98-100 15

Ausencia de comprobantes... 101 15

Otras anomalías detectadas... 102-104 15

Observaciones relativas a la buena gestión financiera... 105-108 16

Convocatoria pública... 105 16

Importes de las dietas y retribuciones accesorias... 106-108 16

Viabilidad de las redes... 109 16

Impacto de los proyectos... 110-115 16

Causas motivadoras de esta situación... 116-130 17

Debilidad de concepción de los programas... 117-123 17

Volumen de financiación... 121-122 18

Marco anual... 123 18

Instrumentos de gestión... 124-128 18

Inaplicabilidad de importantes cláusulas contractuales... 122-127 18

Debilidad del sistema de control financiero... 128 18

Límites del seguimiento de las OAT... 129-130 18

CONCLUSIONES... 131-137 19

RECOMENDACIONES... 138-144 19

ANEXOS... 21

Respuestas de la Comisión... 27

INTRODUCCIÓN

Síntesis

Los Programas MED se componen de una serie de acciones de cooperación descentralizada protagonizadas por organizaciones de los sectores público y privado de la Unión Europea y los países mediterráneos, que están integradas en redes. Los sectores abarcados son la administración local (MED-Urbs), la enseñanza superior (MED-Campus), los medios de comunicación (MED-Media), la investigación (MED-Avicena) y las empresas (MED-Invest). El objetivo global de estos programas es fomentar la colaboración y la transferencia de conocimientos y experiencia entre organizaciones europeas y mediterráneas. Entre 1992, año de inicio de los programas, y 1994 estas acciones recibieron 75,8 millones de ecus procedentes del presupuesto comunitario. Al fiscalizar los programas el Tribunal detectó graves irregularidades y errores de gestión y acto seguido los comunicó a la Comisión, la cual a su vez ha informado al Tribunal de que está adoptando medidas para corregirlos.

Si se quiere el éxito a largo plazo de la cooperación descentralizada, resulta esencial que su puesta en práctica sea regular y se acompañe de una gestión y un control adecuados de los fondos comunitarios. La Comisión debe procurar que se asignen suficientes recursos, especialmente humanos, a supervisar la ejecución de estos programas.

Antecedentes

1. Las ayudas de la Unión Europea a los países terceros mediterráneos (PTM) se inscriben a partir de ahora en una estructura general bautizada con el nombre de política mediterránea renovada (PMR), cuyos objetivos globales se orientan, en el plano económico, a favorecer la creación de una zona de prosperidad en el Mediterráneo y, en el plano político, a afianzar el proceso democrático y de integración regional de los PTM.

2. El Tribunal ha examinado la gestión de los recursos presupuestarios asignados a los tres grandes apartados de la PMR, es decir la financiación:

a) de medidas de acompañamiento del proceso de ajuste estructural emprendido por los PTM;

b) de ayudas de carácter multilateral;

c) del tercer y cuarto protocolos financieros.

3. El capítulo 11 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994 trata del primer apartado de la PMR, mientras que la ejecución de los protocolos financieros será objeto de un informe especial. El presente informe trata exclusivamente de los Programas MED que constituyen uno de los aspectos de las ayudas multilaterales.

4. Al inicio, cuando el Tribunal comenzó a fiscalizar los Programas MED, quedó claro desde el primer momento que su ejecución estaba marcada por graves irregularidades y debilidades de gestión financiera. El Tribunal, por tanto, centró su atención en los puntos débiles y decidió que los hechos descubiertos justificaban un informe por separado.

Presentación de los Programas MED

5. Los Programas MED responden a la voluntad de la Comunidad de desarrollar la cooperación multilateral con los PTM y la de estos entre sí; nacen de la falta de adaptación de los protocolos financieros, acuerdos bilaterales entre Estados, para conducir a buen puerto una política de esta naturaleza.

6. Los Programas MED fueron concebidos para salvar esos obstáculos al desarrollar una cooperación descentralizada a partir de nuevos instrumentos. Por medio de ellos se confía a socios de ambas orillas del Mediterráneo, agrupados en redes de 4 a 8 miembros, la realización de un proyecto concebido por ellos mismos. Dichos socios, según los programas (véanse los apartados 7 a 18) pueden ser administraciones territoriales, universidades, empresas, profesionales de los medios de comunicación o bien centros de investigación. La Comisión aporta a las redes el complemento financiero y la ayuda técnica necesarios para el éxito de su proyecto

Diversidad de los programas

7. Hasta 1994 los Programas MED comprendían MED-Urbs, MED-Campus, MED-Média, MED-Invest y MED-Avicena. En 1995 se añadió un sexto programa, MED-Migration (un subtema de MED-Urbs). Paralelamente, se aplicaron los mismos conceptos y sistemas de gestión al proceso de paz de Oriente Medio con la creación de los programas PEACE.

MED-Urbs

8. Los objetivos de este programa son variados y complementarios: contribuir a mejorar la calidad de vida de la población urbana, afianzar y generalizar las prácticas democráticas a escala local, crear y desarrollar procesos de cooperación descentralizados entre las administraciones locales de los distintos PTM y entre éstas y sus homólogos de la Unión Europea.

9. Los recursos presupuestarios dedicados a los programas MED-Urbs representaron entre 1992 y 1994 un volumen presupuestario de 22,3 millones de ecus en créditos de compromiso. Los proyectos financiados con ellos abarcaron un total de 17 países y 170 administraciones locales, 104 de la Unión Europea y 66 de los PTM.

10. Los proyectos abarcan ámbitos tan variados como medio ambiente, planificación urbana, gestión municipal, gestión de recursos humanos, desarrollo económico, transportes urbanos y fiscalidad y democracia locales.

MED-Campus

11. MED-Campus apoya proyectos de cooperación descentralizada gestionados por redes de universidades del norte y del sur del Mediterráneo, redes que constituyen estructuras operativas para el intercambio de experiencia y la transferencia de tecnología y conocimientos prácticos.

12. Los 142 proyectos financiados por estos programas durante el periodo de referencia consistieron en acciones de formación en materia de medio ambiente, economía del desarrollo, cultura y gestión. La ayuda comunitaria se elevó a 23,3 millones de ecus en créditos de compromiso.

MED-Media

13. MED-Media tiene por finalidad la creación de redes de medios de comunicación de alto nivel con el fin de fomentar la cooperación entre profesionales de ambas orillas del Mediterráneo.

14. En 1994 dieron comienzo estos programas para los que la Comisión adoptó dos decisiones de financiación por un importe acumulado de 11,1 millones de ecus, con los cuales se subvencionaron unos sesenta proyectos articulados en torno a cuatro ejes: formación, intercambio de programas, coproducción, seminarios y talleres.

MED-Invest

15. Dotado de un presupuesto de 10 millones de ecus, el programa MED-Invest tiene por finalidad promover en los PTM condiciones favorables para las pequeñas y medianas empresas y potenciar su capacidad competitiva. Este programa se divide en dos apartados que se describen a continuación.

16. El apartado A pone a disposición de los PTM instrumentos y programas comunitarios ya existentes y creados en un primer momento en beneficio de las pequeñas y medianas empresas europeas. Dicho de manera esquemática, esos instrumentos facilitan el intercambio de información y los contactos entre posibles socios, pudiendo adoptar la forma de reuniones que reciben el nombre de Europartenariat cuando se celebran en un país de la Comunidad, MED-Partenariat en un PTM o bien MED-Intreprise cuando son de menor magnitud. También pueden consistir en la creación de redes de intermediarios (BC-Net) o de Bureaux de Rapprochement des Entreprises (oficinas de aproximación de empresas o BRE) con el objeto de encontrar posibles socios. De esta manera, desde el lanzamiento del programa MED-Invest se han financiado cuatro Euro-Partenariat, dos MED-Partenariat, once MED-Intreprise y dos BRE/BC-net.

17. El apartado B no consiste, contrariamente a los restantes Programas MED, en conceder una subvención a una red beneficiaria, sino en retribuir a un tercero por la asistencia técnica prestada a la realización de un proyecto definido previamente por la propia Comisión. Los ámbitos contenidos en este apartado abarcan la creación de sociedades financieras especializadas y sociedades de gestión de exportaciones, la puesta en marcha de centros de servicios y agencias de desarrollo y, por último, acciones de apoyo a la creación de empresas. La realización práctica de este apartado ha sufrido importantes retrasos porque entre septiembre de 1992, fecha en que la Comisión adoptó la decision de financiación, y el 31 de diciembre de 1994 se financiaron sólo tres operaciones por un importe acumulado de 1,3 millones de ecus.

MED-Avicena

18. MED-Avicena constituye un apartado del programa de investigación Avicena (1), el cual ha sido objeto de un número tal de solicitudes que los créditos disponibles en la línea B7-5035 prevista al efecto se revelaron insuficientes en 1993. Como consecuencia de ello se transfirieron 9 millones de ecus a la línea B7-4080 para financiar 15 proyectos suplementarios, en los que participaron socios de los PTM, reagrupados en una dotación común bautizada con el nombre de MED-Avicena.

Recursos asignados

Renovación del marco legal y aumento de los recursos presupuestarios

19. El Consejo aprobó el 29 de junio de 1992 el Reglamento (CEE) n° 1762/92 que rige la gestión de los protocolos financieros con los PTM y el Reglamento (CEE) n° 1763/92 del Consejo (1), referido especialmente a la cooperación multilateral con los PTM. Este último texto indica los recursos financieros, 230 millones de ecus, que el legislador quiere dedicar a las ayudas multilaterales y fija objetivos específicos como la protección del medio ambiente, las medidas de interés regional y los proyectos que favorecen la integración regional.

20. Según se muestra en el Anexo 1, las previsiones financieras de la Comisión para el periodo de referencia se alejan sensiblemente del texto del Reglamento. La lectura comparada de ambos documentos pone de manifiesto, entre otros, los siguientes extremos:

a) un aumento considerable de los recursos asignados dentro del procedimiento presupuestario, 309,9 millones de ecus en lugar de 230 millones de ecus;

b) una reducción de las medidas en favor de la cooperación regional, 64,1 millones de ecus en lugar de los 85 a 90 millones de ecus indicados;

c) la asignación de 115,6 millones de ecus a la cooperación descentralizada, es decir los Programas MED.

Enfoque y objetivos del Tribunal

21. El Tribunal, teniendo presente el doble nivel de gestión, de programas y de redes, comenzó por analizar el sistema creado para llevar a la práctica las decisiones de financiación relativas a los Programas MED. A continuación evaluó la calidad de los instrumentos creados por la Agence pour les Réseaux Transméditerranéens (agencia para las redes transmediterráneas o ARTM), encargada de la gestión administrativa y financiera de los programas y las diferentes Oficinas de Asistencia Técnica (OAT) encargadas de su seguimiento, con el fin de determinar si han permitido a la Comisión adquirir la certeza de la correcta utilización de los fondos comunitarios.

22. Debido a las debilidades detectadas al examinar el sistema y los instrumentos de gestión, el Tribunal realizó en la sede de los coordinadores de las redes una inspección documental y física de una muestra representativa de una treintena de proyectos. Estos últimos controles han permitido evaluar la gestión global de la red, el carácter subvencionable de los gastos declarados y los resultados registrados, así como la asistencia prestada a las redes.

23. El Tribunal encontró que en la organización y la ejecución de los Programas MED se habían registrado graves irregularidades y deficiencias de gestión financiera, que en el menor plazo posible fueron puestas en conocimiento de la Comisión ante la necesidad urgente de corregir una situación tan insatisfactoria. Tras las conversaciones mantenidas con el Comisario y los departamentos de la Comisión competentes en la materia, el Tribunal recibió a finales de noviembre de 1995 una relación de las medidas que la Comisión se proponía adoptar (véase el apartado 57).

24. Las críticas vertidas en el presente informe no se dirigen contra el concepto de cooperación descentralizada, pues lo que resulta insatisfactorio es su ejecución en la práctica. Las deficiencias observadas, sin embargo, deben superarse si no se quiere que el mismo concepto quede en entredicho.

SISTEMA GLOBAL DE GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS

Síntesis

Ante la insuficiencia de sus recursos para gestionar los Programas MED, la Comisión subcontrató la administración y la gestión financiera a la ARTM, una organización sin ánimo de lucro creada especialmente con este fin a iniciativa de la Comisión. El seguimiento técnico se encomendó mediante contrato a las OAT (generalmente consultorías). El modo en que se hizo y el funcionamiento ulterior del sistema de gestión originaron graves irregularidades y debilidades de gestión financiera:

- las facultades conferidas a la ARTM constituyen en efecto una delegación de competencias de la Comisión a un tercero: aparte de que es dudosa la existencia de fundamento legal para una delegación de este tipo, se requiere una decisión expresa cuya adopción corresponde exclusivamente a la propia Comisión. Una decisión de este tipo no existe;

- se ha recurrido en exceso a la contratación directa sin licitación pública;

- la manera de adjudicar los contratos y la participación de las mismas consultorías en la concepción de los programas, la preparación de las propuestas de financiación, la gestión de la ARTM y el seguimiento técnico de los programas han creado una situación de grave conflicto de intereses, perjudicial para la correcta gestión de los fondos comunitarios;

- los recursos y procedimientos empleados por la Comisión para supervisar la ejecución de los Programas MED y controlar su administración descentralizada resultaron insuficientes: cuando la Comisión detectó el grave conflicto de intereses descrito anteriormente, tardó mucho tiempo en poner fin a tal situación;

- se han detectado graves deficiencias en la gestión financiera de los programas a nivel de la Comisión y la ARTM.

Presentación general

La ARTM

25. Desde el principio, la Comisión fue consciente de su incapacidad, tanto por la insuficiencia de sus efectivos como por las limitaciones impuestas por el Reglamento Financiero, para gestionar directamente programas cuya ejecución no dejaba de entrañar multitud de actos de gestión.

26. La gestión de este nuevo instrumento se ha articulado en torno a dos elementos centrales, la subcontratación de la gestión de los programas a organizaciones privadas y la separación de las funciones administrativas y financieras con respecto a las de seguimiento técnico. Las primeras fueron confiadas a la ARTM mientras que las segundas se atribuyeron a una OAT diferente según los programas. La idea que subyacía en esta división de funciones era que la Comisión recabara información procedente de fuentes distintas y pudiera así verificarla.

27. La ARTM es una asociación internacional de derecho belga sin ánimo de lucro (1), creada a iniciativa de la Comisión la cual, a fin de cuentas, asumió íntegramente el coste de su creación. Por ello, las decisiones que esta asociación toma deberían estar sometidas en principio a un control riguroso de la Comisión. A ello se añade que, salvo la cotización simbólica de los miembros de la asociación, 1 000 francos belgas al año, los recursos de la ARTM provienen exclusivamente de los contratos que le otorga la citada Institución.

Mecanismo de funcionamiento

Tramitación de las solicitudes

28. La ejecución de los programas se inicia con la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de una convocatoria de propuestas. Las redes que deseen obtener financiación comunitaria presentan sus solicitudes, que a continuación son centralizadas por la OAT competente. Ésta verifica si cumplen las condiciones para recibir la subvención comunitaria, esto es, el ámbito del proyecto presentado y la procedencia y número de socios de la red.

29. Una vez terminado este trabajo, la Comisión reune un comité de selección (2) que se pronuncia sobre la calidad de las solicitudes presentadas. Durante el segundo año del programa el comité competente, antes de tomar en consideración las solicitudes de nuevas redes, examina en primer lugar las presentadas por las redes que se hayan beneficiado de una primera financiación y deseen que la ayuda comunitaria continúe en una fase de consolidación.

30. Como resultado de esta labor, el comité competente confecciona dos listas, de proyectos y de coordinadores de redes, con el importe de la cofinanciación comunitaria concedida a cada uno. La primera lista se refiere a las redes consideradas prioritarias. La segunda constituye una reserva de redes susceptibles de obtener financiación en caso de producirse renuncias en la primera. Partiendo de estos documentos, los servicios de la Comisión preparan la propuesta de financiación presentada al comité MED para dictamen (3).

Preparación y estructura de las decisiones de financiación

31. Previo dictamen favorable del comité MED, la Comisión adopta una decisión de financiación para aprobar cada programa en concreto. En la decisión, aparte de la financiación concedida a las redes, se prevé una reserva financiera para las operaciones necesarias a la buena marcha del programa. Algunas decisiones incluyen asimismo las remuneraciones de la ARTM y de las OAT mientras que en otros casos estas remuneraciones son abonadas directamente, en todo o en parte, por la Comisión mediante un compromiso global.

32. La DG IB prepara una propuesta de compromiso global por una cifra que corresponde a la fijada en la decisión de financiación. Una vez aprobada la propuesta de compromiso, se abona a la ARTM un pago que corresponde a un primer tramo del 40 % del importe comprometido, previa presentación de una garantía bancaria. A partir de ese momento comienza la originalidad del sistema elaborado para la gestión administrativa y financiera de los Programas MED.

33. La ARTM goza a partir de ese momento de amplias facultades de gestión que van desde el envío de cartas de notificación a los beneficiarios hasta la firma de los contratos de adjudicación de las subvenciones, pasando por la renegociación con los licitadores cuando los importes de la subvención concedida difieren de los solicitados. Sobre todo mediante la elaboración de los informes de proyectos que somete al comité de compromiso (1), la ARTM desempeña un papel nada desdeñable a la hora de juzgar si los gastos reunen los requisitos para ser subvencionables, pudiendo también adoptar la iniciativa de pedir el reembolso de sumas que considere haber abonado indebidamente.

34. Conviene destacar además que los contratos celebrados con motivo de la ejecución de los dos primeros programas MED-Urbs y MED-Campus fueron firmados exclusivamente por la ARTM de una parte y el representante de la entidad piloto de otra. Lo mismo sucede con los contratos de adjudicación de asistencia técnica que fueron celebrados directamente entre la ARTM y los directivos de las OAT. A partir de la segunda serie de programas, los instrumentos citados fueron también firmados por un funcionario de la Comisión.

35. En cambio, los importes abonados a la ARTM se depositaron desde el principio en una cuenta bancaria y los medios de pago debían estar firmados por tres personas a la vez, el Director de la ARTM y dos funcionarios del servicio ordenador.

36. El contrato establece que los coordinadores de las redes han de presentar a la agencia un informe intermedio de ejecución y después un informe final, ambos divididos en dos partes, una puramente descriptiva y la otra constituida por una serie de cuadros financieros que la ARTM califica de cuentas de gestión.

37. El abono a los beneficiarios del segundo y tercer tramo depende de la aprobación de los informes señalados de antemano por el comité de compromiso del programa, el cual está integrado por representantes de la ARTM y la OAT y presidido por el administrador de la Comisión responsable del programa en cuestión. La decisión adoptada depende del dictamen que emitan la ARTM y la OAT tras examinar los informes citados. Mientras que el primero se pronuncia sobre el aspecto financiero del informe, el segundo sólo se refiere a sus aspectos técnicos.

38. El esquema elaborado por la ARTM, que figura en el Anexo 2, ofrece una visión sinóptica del conjunto del sistema puesto en marcha.

Análisis del sistema y de su funcionamiento

Observaciones relativas a la delegación de competencias

39. Atendiendo a la naturaleza y la amplitud de los poderes conferidos a la ARTM, nos encontramos en presencia de una verdadera delegación de facto de las competencias de la Comisión a un organismo ajeno a la misma y no de simples contratos de prestación de servicios. Ahora bien, haciendo abstracción de las cuestiones ligadas al fundamento jurídico (véase el apartado 41), esta delegación se produjo sin que la Comisión se pronunciara por medio de una decisión de principio (véanse los apartados 42 y siguientes). También resultan criticables las condiciones de esta delegación, sobre todo porque los contratos no regulan con precisión la responsabilidad de la ARTM y de sus administradores y guardan silencio sobre la titularidad y la devolución de su patrimonio en caso de liquidación a pesar de que su constitución fue financiada en exclusiva por la Comisión. Por otra parte, el Tribunal ha detectado graves irregularidades en la propia gestión de esta delegación (véanse los apartados 43 a 44).

40. Cabe señalar por último que esta delegación de facto se ha mantenido pese a los diversos apercibimientos efectuados. Así, en una nota de 2 de diciembre de 1992, el servicio jurídico de la Comisión, tras ser consultado por el servicio responsable de la ejecución de los Programas MED recordaba al mismo que las funciones relativas al control o al ejercicio de una facultad discreccional derivada de una verdadera política comunitaria, incluida la ejecución presupuestaria, sólo pueden ser ejercidas por funcionarios o, en algunos casos, por agentes temporales (2).

Fundamento jurídico

41. El fundamento jurídico de esta delegación no es claro. Si bien el párrafo primero del apartado 3 del artículo 105 del Reglamento Financiero (RF), que trata de la gestión de las ayudas exteriores en general, prevé la posibilidad de delegar la gestión «a otro organismo», el párrafo primero del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 1763/92 del Consejo, referido concretamente a los programas MED, no menciona en cambio esta posibilidad. Aunque este texto se refiere expresamente al artículo 105 del RF, limita la facultad de la Comisión de delegar sus competencias de gestión únicamente al BEI en lo referente a bonificaciones de intereses y operaciones sobre capitales de riesgo.

Autoridad competente

42. La decisión de confiar la gestión de los programas a un organismo externo es indudablemente una decisión de principio, que implica elecciones importantes al ejecutar una política. Una decisión semejante sólo puede ser adoptada por el colegio de Comisarios (1) y tiene que precisar las modalidades de la delegación de competencias, concretamente en materia de control y responsabilidad del delegatario.

43. En su respuesta a las observaciones del Tribunal, la Comisión alega que el acuerdo (con la ARTM) se deriva de las decisiones de financiación tomadas para los Programas MED aprobadas por la Comisión. Las decisiones, sin embargo, resultan insuficientes y no definen las condiciones en que la ARTM ejercerá las facultades delegadas de la Comisión.

Condiciones de la delegación

44. Por último, el Tribunal de Justicia en su sentencia MERONI contra Alta Autoridad, de 13 de junio de 1958, que sentó la futura jurisprudencia en la materia, precisa las condiciones para que una delegación sea regular: no resulta posible delegar una facultad discrecional y la delegación sólo puede referirse a una facultad de ejecución claramente delimitada. Ahora bien, se ha observado que la utilización por los comités de compromiso de las reservas inscritas en la decisión de financiación de la Comisión ha modificado varias decisiones (véanse los apartados 73 a 74), con lo cual estamos ante una irregularidad, bien porque el comité de compromiso se ha excedido del uso sus atribuciones, bien porque la Comisión ha delegado una facultad discreccional, la de modificar una decisión. Una facultad semejante no puede calificarse de facultad de ejecución claramente definida.

45. Otra condición fijada por la sentencia MERONI es el cumplimiento por la autoridad delegataria de las mismas normas que obligan a la autora de la delegación. Si la Comisión debía ejercer sus competencias dentro de la más estricta independencia (2), la ARTM tendría que haber hecho lo mismo, circunstancia que no se ha dado pues el Tribunal ha encontrado casos de conflicto de intereses que se describen detalladamente en los apartados 50 a 57. Estos incumplimientos manifiestos ponen en entredicho el conjunto del sistema de delegación. En efecto, la Comisión, en su calidad de autora de la delegación, sigue siendo responsable de los actos de la ARTM y en ese sentido le incumbía impedir dichos incumplimientos. Para ello disponía de los instrumentos que representaban la firma conjunta de los contratos y las transferencias bancarias efectuadas por la ARTM.

Normas de adjudicación de los contratos públicos

46. La ARTM fue creada y financiada ex nihilo por la sola voluntad de la Comisión, la cual celebró a finales de octubre de 1992 un contrato de común acuerdo con una consultoría por un importe de 54 000 ecus para que efectuara el estudio de las necesidades organizativas de la futura agencia. El experto cedido temporalmente por esta consultoría se convirtió posteriormente en el jefe de operaciones de la ARTM.

47. La Comisión adjudicó la gestión administrativa y financiera de los Programas MED a esta agencia por contratos de común acuerdo de 1992 hasta diciembre de 1993. En julio de 1994, la ARTM obtuvo un nuevo contrato a resultas de una licitación pública. El cuadro que figura en el Anexo 3 muestra con detalle los importes de estos contratos y los procedimientos seguidos para su adjudicación. Los hechos descritos conculcan las normas de adjudicación de los contratos públicos. La Comisión no recurrió a convocatorias públicas hasta que los licitadores dejaron por completo de estar en condiciones de igualdad salvo que se desperdiciara la experiencia adquirida en los dos años anteriores. Por añadidura, los programas «hermanos» emprendidos ulteriormente dentro del proceso de paz en Oriente Medio también fueron confiados a la ARTM por contratos de común acuerdo y lo mismo sucedió con el seguimiento técnico de un programa PEACE, celebrado de común acuerdo con FERE Consultants el 18 de enero de 1995.

48. La Comisión justificó la adjudicación de los contratos de común acuerdo [como excepción al artículo 56 del RF (1)] en beneficio de la ARTM alegando la ausencia en el mercado de entidades con las condiciones requeridas. En los expedientes de la Comisión no figura, sin embargo, ningún indicio que permita afirmar que el servicio gestor hizo un estudio de mercado para estar seguro de ello. El hecho de que varios candidatos se presentaran a la licitación cuando se publicó en 1994 vendría a demostrar que en aquel momento ya había empresas con las condiciones requeridas. La ARTM no reunía cualidades especiales, ni técnicas de gestión administrativa y financiera, que justificaran su elección sin lugar a dudas.

49. Hasta diciembre de 1993, los contratos adjudicados a las OAT también lo fueron por el procedimiento de común acuerdo. El cuadro que figura en el Anexo 3 demuestra que de 12 contratos adjudicados durante el periodo de referencia, cerca de la mitad lo fueron sin participación pública.

Conflictos de intereses 50. Dos de los cuatro administradores de la ARTM fueron también hasta el mes de abril de 1995 directivos de las OAT (las consultoras FERE Consultants e Ismeri) encargadas del seguimiento de los Programas MED.

51. Estas mismas OAT participaron en la concepción de los Programas MED hasta la fase de preparación de los proyectos de propuesta de financiación, tarea que incumbe propiamente a los servicios de la Comisión (2). Por llevar a cabo esta tarea, FERE Consultants (preparación de los programas MED-Urbs y el apartado B del programa MED-Invest) e ISMERI Europa (MED-Campus) obtuvieron 323 000 y 199 960 ecus respectivamente. Los contratos correspondientes fueron adjudicados también directamente.

52. Las condiciones de adjudicación de los contratos y la participación simultánea de las mismas consultorías en la concepción de los programas, la elaboración de propuestas de financiación, el consejo de administración de la ARTM y el seguimiento de los programas han provocado un conflicto de intereses que dificulta la correcta gestión de los fondos comunitarios y vulnera la igualdad de acceso a los contratos públicos. Deben destacarse dos casos de especial gravedad:

a) con la conformidad del comité de compromiso, la ARTM firmó (véase el apartado 34) contratos de común acuerdo con las OAT que dirigían dos de sus administradores por un importe de 547 750 y 748 900 ecus respectivamente. El primer contrato se celebró el 14 de diciembre de 1992 entre la ARTM y FERE Consultants, mientras que el segundo se celebró el 21 de diciembre de 1992 entre la ARTM e Ismeri. En ambos casos, los directivos signatarios ocupaban en el momento de la firma del contrato con la ARTM dos de los cuatro puestos del consejo de administración de dicha agencia. Cabe añadir que las dos empresas beneficiarias de los contratos citados participaron en las reuniones de los comités de compromiso que los aprobaron.

b) con motivo de la ejecución del programa MED-Invest, se adjudicó a las dos mismas OAT la realización de dos proyectos sin ningún procedimiento de participación pública ni selección. Su renumeración se elevó a 270 000 ecus en un caso y 405 000 ecus en otro.

53. Los riesgos de que se produjeran fallos de este tipo eran inherentes a la lógica misma del sistema que la Comisión quería implantar y a la situación de sus diferentes participantes. Desde la fase de constitución, dichos riesgos eran tan evidentes que la Comisión tendría que haber puesto inmediatamente en tela de juicio el sistema previsto.

54. La adjudicación del seguimiento del programa MED-Urbs originó otro tipo de conflicto de intereses. Tras la publicación de la licitación en el primer semestre de 1994, el seguimiento del programa MED-Urbs recayó en el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) y en el Cités Unies Développement (CUD). Ambas organizaciones comparten la naturaleza jurídica de asociaciones sin ánimo de lucro cuya creación responde, entre otras, a la preocupación de defender los intereses de sus miembros. El haberles adjudicado, como hizo la Comisión, el seguimiento de la ejecución de un programa que se caracteriza por la concesión de subvenciones a entidades territoriales, puede generar un conflicto entre la lealtad contractual que el CCRE y el CUD deben a la Comisión y la estatutaria para con sus miembros. Esta situación crea el riesgo añadido de discriminación a las entidades territoriales que no se adhieran a ninguna de las dos asociaciones, a fortiori cuando pertenezcan a otras organizaciones.

55. Por otra parte, a una OAT beneficiaria de una subvención por la realización de un proyecto del apartado B del programa MED-Invest, se le adjudicó el seguimiento de este programa antes incluso de que la Comisión se pronunciara sobre el informe final que la OAT había presentado por dicha operación.

56. La Comisión términó tomando conciencia del peligro que encerraba una situación semejante y pidió que dimitieran del consejo de administración de la ARTM los directivos de las OAT encargadas del seguimiento. Las actas de las reuniones del consejo de administración de la agencia muestran la resistencia de los interesados a plegarse a las peticiones de la Comisión. Fue necesario más de año y medio para que se decidieran a ello y en condiciones como poco criticables. Así, la lectura del acta de la junta general del 11 de octubre de 1994 muestra que los dos administradores referidos dimitirían de su puesto en los casos respectivos de que:

- FERE Consultant fuera elegido por la Comisión Europea para ocuparse de la asistencia técnica del programa MED-Invest;

- fuera renovado el nombramiento de Ismeri Europa como OAT para el programa MED Campus.

Ambos directivos pedían además que si dimitían les permitieran proponer para su sustitución a un candidato de su elección. Satisfecho el conjunto de estas condiciones, ambos administradores dimitieron del consejo de administración de la ARTM en abril de 1995.

57. Ante la gravedad de los hechos, el Tribunal informó inmediatamente a la Comisión para que adoptara las medidas necesarias y examinara la conveniencia de iniciar acciones legales contra los responsables. Al final del mes de noviembre de 1995, los servicios responsables de la Comisión comunicaron al Tribunal su intención, por una parte, de no renovar los contratos firmados con la ARTM a su vencimiento en enero de 1996 y, por otra, de liquidar dicha agencia. También expresaron su intención de no renovar los contratos firmados con las OAT e iniciar una investigación para esclarecer responsabilidades y examinar, conjuntamente con el servicio jurídico de la Comisión, la conveniencia de iniciar acciones legales.

Observaciones presupuestarias y financieras relativas a la ejecución de los programas

Porcentaje de ejecución presupuestaria

58. El análisis de la utilización de los créditos de la línea presupuestaria B7-4080, traducción presupuestaria del Reglamento (CEE) n° 1763/92, demuestra que al 31 de diciembre de 1994 se había comprometido un total de 169,7 millones de ecus, de los cuales se habían pagado 62,4 millones.

59. De estos importes, los compromisos correspondientes a la ejecución de los Programas MED ascendieron a 75,8 millones de ecus, de los cuales 23,9 millones fueron comprometidos en diciembre de 1994. De estos compromisos la Comisión abonó un total de 40,2 millones de ecus (39,2 millones a la ARTM y 1,0 millones en pagos directos a las OAT y los expertos).

60. El Anexo 4 ofrece un análisis detallado de los fondos disponibles y su utilización según el cual del total de fondos disponibles, 40,9 millones de ecus, fueron abonados 33,3 millones, quedando sin utilizar 7,6 millones al 31 de diciembre de 1994. Este importe, que representaba casi el 20 % de los pagos de la Comisión a la ARTM superaban con creces las necesidades de liquidez de los programas.

Coste de gestión del sistema

61. El Anexo 4 muestra también que de los 33,3 millones de ecus abonados por la ARTM, sólo 26,9 millones (80,8 %) correspondían a contribuciones a los proyectos. El resto se utilizó para pagar los servicios de la propia ARTM (1,3 millones) y las OAT (3,7 millones) y financiar comités (0,3 millones), conferencias (0,1 millones) y evaluaciones (0,5 millones). Otros 0,2 millones de gastos varios y 0,3 millones de gastos financieros son gastos generales. Estos conceptos, que representan el coste necesario para gestionar los programas, suman un total de 6,4 millones de ecus, es decir, más del 19 % de los fondos efectivamente utilizados. Estos costes de funcionamiento efectivo de la gestión de los programas no incluyen los gastos específicos de funcionamiento de cada una de las redes subvencionadas.

Inspección de los datos financieros de la ARTM

62. Los informes de ejecución remitidos por la ARTM a la Comisión no se basan directamente en su contabilidad, sino que se elaboran con los datos extracontables extraídos de las hojas de cálculo informáticas de los agentes de la ARTM.

63. Esos documentos extracontables no siguen las mismas normas de presentación de datos que las aplicadas a la contabilidad de la ARTM, que lleva un experto independiente. El Tribunal ha destacado una serie de divergencias entre ambas fuentes, que deberían haberse analizado y justificado de manera regular. El Tribunal no pudo encontrar ninguna prueba de que la ARTM y la Comisión hubieran realizado esta tarea de conciliación.

Regularidad con respecto a los principios presupuestarios

Gastos administrativos sufragados mediante créditos operativos

64. A pesar de su carácter irregular, la gestión administrativa y financiera de los Programas MED confiada a la ARTM constituye una delegación de las competencias de la Comisión. Por consiguiente, el coste del funcionamiento de esta agencia tendría que haberse financiado en su integridad mediante los créditos de funcionamiento de dicha Institución (parte A del Presupuesto). Asimismo, el trabajo de elaboración de las propuestas de financiación, confiado a asesores externos, tendría que haberse financiado con cargo a la parte A. Ahora bien, el examen de la contabilidad de la Comisión y de los contratos adjudicados a la ARTM y FERE Consultant relativos a la ejecución de los programas MED que se recoge en el Anexo 5 demuestra que:

a) de los 1 311 136 ecus percibidos por la ARTM en concepto de remuneraciones, 863 743 ecus fueron imputados por la Comisión a los créditos operativos de la línea B7-4080, sin otra justificación que la insuficiencia de los créditos disponibles en la parte A del presupuesto;

b) lo mismo sucede con la financiación recibida por los asesores contratados para la concepción y elaboración de los anteproyectos de propuestas de financiación de los programas MED-Urbs, MED-Invest y MED-Campus por pagos acumulados de 480 160 ecus.

65. Nos encontramos ante un nuevo caso de la llamada práctica de los minipresupuestos, pese a que los comentarios presupuestarios que acompañan a la línea B7-4080 excluyen expresamente la utilización de estos créditos para sufragar los gastos de gestión y administración en general.

Infracciones del principio presupuestario de universalidad

66. Por medio de nota fechada el 3 de marzo de 1994, la Comisión comunicaba a la ARTM que los intereses devengados por los pagos de la Comisión tenían que deducirse expresamente de las solicitudes de pago presentadas por dicha agencia.

67. Esta solución resulta contraria al principio presupuestario de universalidad. Los intereses son el producto de sumas que pertenecen a la Comunidad hasta que las redes beneficiarias no cumplan las condiciones contractuales y puedan por ello exigir el abono de la subvención concedida.

68. Esos intereses (véase el Anexo 4), que ascendían a 707 900 ecus al 31 de diciembre de 1994, constituyen por tanto un ingreso del Presupuesto General de la Comunidad que debe figurar como tal y restituirse a la caja del contable de la Comisión.

69. La lectura del artículo 27 del Reglamento Financiero demuestra además que esos intereses no forman parte de los ingresos que el legislador comunitario piense en reutilizar.

70. En consecuencia, la Comisión, por medio de esta nota, permitió de manera errónea que se produjera una confusión contable entre el importe de esos intereses y el fijado en las decisiones de financiación de la Comisión.

Presentación errónea de las cuentas de la Comunidad

71. Los desembolsos a la ARTM, excepción hecha de los importes correspondientes a su remuneración, se consideran desde un punto de vista contable como anticipos y no como pagos. En efecto, la obligación de la Comunidad con las redes y con las OAT no nace hasta que éstas firman el contrato con la ARTM, con o sin el refrendo de la Comisión según los casos.

72. El pago, acto por el cual la Comunidad se libera de su obligación, queda materializado por los desembolsos efectuados a los beneficiarios por la ARTM en nombre de la Comisión tras verificar que han cumplido sus obligaciones contractuales. Por ello son erróneas las cuentas de gestión de la Comisión que presentan la totalidad de los abonos a la ARTM como pagos. Los desembolsos tendrían que haberse contabilizado como simples anticipos. El saldo de tesorería generado por las cuentas de la ARTM tendría que haberse trasladado al balance de la Comunidad al final de cada ejercicio.

Utilización de las reservas

73. Toda decisión de financiación de un Programa MED prevé un importe en reserva. El cuadro que figura en el Anexo 6 muestra que los gestores de los programas modificaron en varias ocasiones dichos importes para, con una excepción, aumentarlos y a veces de manera muy significativa. En el caso del primer programa MED-Urbs, esta reserva pasó de una dotación inicial de 110 000 a 699 277 ecus, es decir que se multiplicó por 6,35.

74. Un aumento de esta magnitud modifica la decisión de financiación de la Comisión, lo cual constituye una irregularidad, bien porque el comité de compromiso se ha excedido de sus competencias, bien porque la Comisión ha delegado una facultad discrecional (véase el apartado 44).

Cierre de la contabilidad

75. Las decisiones de financiación de los programas MED abarcan operaciones cuya duración en principio es anual. El cierre en la fecha prevista de la contabilidad que refleja la ejecución de las decisiones habría permitido a la Comisión regularizar sus cuentas financieras. A mediados de julio de 1995, ninguna decisión de financiación había sido seguida por el cierre contradictorio de las cuentas entre la Comisión y la ARTM, ni tampoco la primera había pedido a la segunda el pago de intereses ni saldos.

76. Las divergencias aparecidas en relación con el marco anual previsto inicialmente se explican por los considerables retrasos que aquejan la ejecución de los programas. El caso más alarmante sigue siendo el apartado B del programa MED-Invest, cuyo porcentaje de ejecución, dos años después de adoptarse la decisión de financiación, era sólo del 24,8 %.

Defensa de los derechos patrimoniales de la Comisión

77. El examen de los balances de la ARTM demuestra que su primer ejercicio registró una pérdida de 19 706 ecus. En cambio, las operaciones del segundo ejercicio arrojaron en el balance cerrado en 1994 un saldo positivo de 36 224 ecus, y ello tras constituir una provision para pérdidas y gravámenes por un total de 74 000 ecus.

78. La ARTM no ha reembolsado a la Comisión los 51 847 ecus que ésta pagó por su creación, mientras que sí reembolsó a FERE Consultant 22 700 ecus comprometidos por esta empresa con el mismo fin.

79. Los estatutos de la ARTM establecen que en caso de disolución, la junta decidirá el destino de los activos de la asociación. Los gastos de creación e instalación de la ARTM fueron asumidos en su totalidad por la Comisión, por otro lado su único proveedor de fondos. A ello se añade que la misma actividad de la ARTM depende enteramente de los programas gestionados por la Comisión.

80. Por todo ello la Comisión tendría que haber protegido mejor sus intereses, exigiendo el reembolso de los importes que había adelantado y su designación clara en los estatutos de la ARTM como el destinatario de sus activos en caso de disolución.

Observaciones relativas a la selección de solicitudes

Creación efectiva de los comités

81. La creación efectiva de los comités ha sufrido retrasos más o menos importantes según los programas. La concesión de las subvenciones a los primeros programas MED-Urbs, MED- Campus y MED-Invest tuvo lugar antes de la creación efectiva de los comités. En el caso del programa MED-Invest, al final de 1995 todavía no se había puesto en marcha un comité de este tipo.

Procedimiento de selección de los miembros 82. Es normal que los miembros de los comités sean seleccionados entre las personas más capacitadas en su terreno y que esta capacidad les califique, a ellas o a sus organizaciones, para ser beneficiarios de la ayuda concedida por la Comunidad a los programas. Ante esta situación, es necesario fijar normas y procedimientos claros para seleccionar a los miembros y aplicarles un código de conducta que evite conflictos de intereses, nada de lo cual existía en el momento de la fiscalización.

Determinación de las necesidades

83. La mayoría de los proyectos, 28 de los 30 de la muestra, fue presentada por entidades europeas y ningún expediente contiene ningún dato facilitado por una delegación de la Comisión en un PTM que permita conocer cual era la opinión de los comités de selección sobre las necesidades prioritarias de las poblaciones destinatarias de la ayuda. A resultas de ello, los proyectos aceptados en el marco de los Programas MED-Urbs responden más a las preocupaciones de las ciudades del norte que a las necesidades prioritarias de las del sur. Si bien no está enteramente ausente en los programas MED-Campus y MED-Avicena, este defecto se evita la mayoría de las veces gracias a que las grandes redes universitarias como Unimed (Universidades del Mediterráneo) y CUM (Comunidad de Universidades Mediterráneas) han implantado sistemas de información que permiten conocer las necesidades prioritarias de sus socios de los PTM.

84. La posibilidad abierta a los comités de selección de emitir un dictamen favorable a una red, pero modificando el presupuesto del proyecto presentado, ha provocado importantes retrasos en su ejecución al obligar a la ARTM a renegociar su presupuesto con el coordinador de la red después de haber sido aprobada la decisión de financiación por la Comisión. En estas condiciones, los plazos inherentes al proceso de selección sumados a los que se derivan de la necesaria intervención del comité MED antes de la decisión de financiación hacen casi imposible que la ejecución del proyecto se desarrolle en buenas condiciones aun respetando el marco anual de la acción. En todos los proyectos visitados, este problema de calendario se presentaba como una de las dificultades más importantes de superar al ejecutar los proyectos en la práctica.

EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS

Síntesis

Se detectó gran número de debilidades e irregularidades en las redes y en los propios proyectos (la muestra del Tribunal se componía de 30 redes) que pueden resumirse del siguiente modo:

a) referentes a aspectos financieros y contables:

- no se respetaron con frecuencia requisitos fijados en los contratos celebrados por la ARTM con los coordinadores de redes que resultan fundamentales para una gestión financiera y un control correctos de los fondos públicos, en particular, la necesidad de una contabilidad separada para los proyectos, de conservación de los comprobantes de los gastos alegados y de apertura de una cuenta bancaria separada para la red,

- los socios de las redes en gran medida han hecho caso omiso de su obligación de cofinanciar los proyectos,

- se han financiado gastos no subvencionables; a veces de forma sistemática (por ejemplo, el reembolso de los costes de personal de la administración local ya financiados por el presupuesto de ésta), a veces en casos concretos que, a pesar de su limitada importancia económica, reflejan la debilidad del sistema de control;

b) referentes a la buena gestión financiera:

- la adjudicación de contratos mediante licitación pública más que la norma fue la excepción,

- a causa de su desconocimiento de la legislación nacional, la ARTM ha abonado dietas y retribuciones complementarias que exceden de lo permitido.

En relación con el impacto de los proyectos, conviene que la Comisión obtenga información más sistemática, basada en evaluaciones rigurosas de resultados a partir de objetivos bien definidos. La naturaleza de buena parte de las acciones hace que la medición de su impacto resulte difícil, pero eso mismo hace más importante la función de evaluación. Con arreglo a los datos disponibles, y sus propias observaciones sobre el terreno, el Tribunal considera que falta aún por demostrar el impacto de los Programas MED.

Algunas de las debilidades registradas en la ejecución de los programas se derivan de insuficiencias en la concepción de éstos (por ejemplo, falta de atribuciones de los coordinadores sobre los restantes miembros de la red, limitaciones a la autonomía de los miembros), de debilidades de los instrumentos de gestión (sobre todo la falta de aplicabilidad de cláusulas contractuales importantes) y de limitaciones a las facultades conferidas a las OAT.

Introducción

85. Las inspecciones documentales y sobre el terreno practicadas en la sede de las entidades coordinadoras de las 30 redes seleccionadas, permitieron poner de manifiesto múltiples debilidades e irregularidades. Paralelamente, el impacto de los proyectos financiados, con independencia de los distintos matices de cada programa y la prudencia que impone la falta de perspectiva, resulta por lo general débil en términos cuantitativos y difícil de apreciar en términos cualitativos.

86. Esta situación no sólo es achacable a los gestores de las redes. También hay que culpar a la debilidad de concepción de los programas y la falta de adaptación de los instrumentos de gestión y seguimiento creados por la Comisión y la ARTM.

Resultados de las inspecciones practicadas en la sede de las redes

Observaciones de naturaleza financiera y contable

87. Además del respeto del presupuesto que les sirve de base, los contratos celebrados entre la Comisión, la ARTM y cada uno de los coordinadores de red establecen las siguientes obligaciones:

a) el principio de cofinanciación del proyecto por la Comisión y los miembros de la red;

b) la apertura de una cuenta bancaria específica de la red;

c) la llevanza de una contabilidad específica del proyecto que se atenga a las normas fijadas por la ARTM;

d) la conservación de los comprobantes durante un periodo de cinco años;

e) la presentación de una cuenta de gestión en apoyo de los informes de ejecución.

88. Las redes en buena medida han hecho caso omiso de estas obligaciones. Salvo raras excepciones (MED-Avicena 126, MED-Invest B.201, MED-Urbs 3, MED-Media 5 y 6), las redes no llevaban una contabilidad específica del proyecto. Las operaciones ligadas a la realización del proyecto subvencionado se fundaban en la contabilidad general de la entidad coordinadora, o ni siquiera, cuando se habían abonado a partir de la caja de otro miembro de la red. En cinco casos, MED-Campus 33, MED-Invest A3.09, MED-Campus 25, MED-Campus 126 y MED-Campus 179, no pudo presentarse ningún tipo de contabilidad.

89. Algo similar se ha observado en las aperturas de cuentas bancarias específicas. En realidad, sólo han cumplido esta obligación las redes que han subcontratado la gestión del proyecto a un organismo externo, por lo general una asociación sin ánimo de lucro. En el caso de la red MED-Urbs 39/40, la cuenta bancaria no fue abierta en el país del coordinador sino en otro, contrariamente a lo estipulado en el contrato. Además, se observaron varios casos en que los fondos se habían transferido a una cuenta bancaria abierta a nombre del jefe del proyecto quien tenía libre acceso a la misma (MED-Campus 126, MED-Campus 179 y MED-Media 6).

90. En cuanto a la posibilidad de delegar la gestión del coordinador a un organismo externo, al menos en un caso, el de la red MED-Urbs 01, se cumplían las condiciones requeridas por la jurisprudencia nacional para calificar la práctica seguida por los responsables de la asociación de gestión de hecho.

91. Por otra parte, ninguna de las redes seleccionadas en la muestra pudo justificar con comprobantes la totalidad de las solicitudes de reembolso presentadas a la ARTM.

92. Por último, el Tribunal observó la existencia de varias imputaciones erróneas desde el punto de vista contable. Así, se contabilizaron como gastos de personal los honorarios de MED-Media 29 y MED-Urbs 39/40, y, en esta última red, también los gastos de desplazamiento y las dietas. En el caso de MED-Urbs 30, algunos de los gastos derivados del recurso frecuente a asesores fueron contabilizados como gastos de personal, lo cual llevó a subestimar peligrosamente el importe gastado en asesores externos: si se suman los 33 495 ecus erróneamente imputados como gastos de personal a los 55 807 ecus correctamente declarados como gastos en asesores externos, se ve que el total efectivamente gastado por este concepto representa el 22,6 % del presupuesto total de la red.

93. De lo anterior se desprende no sólo que las redes han tenido poco en cuenta las obligaciones estipuladas en los contratos firmados con la ARTM, sino también que los documentos que sirven de base a las decisiones del comité de compromiso carecen de valor contable y no ofrecen garantía alguna de fiabilidad, sin que los responsables de la Comisión ni de la ARTM hayan sido conscientes de ello. En un caso extremo, el de la red MED-Campus 33, el coordinador no sólo no conservaba los comprobantes sino que ni siquiera llevaba ningún tipo de contabilidad.

94. Se han tenido poco en cuenta las obligaciones derivadas del principio de cofinanciación de los proyectos por la Comisión y los miembros de las redes. Los anexos a los primeros contratos eran particularmente claros al respecto. Antes de proceder al desembolso del segundo tramo de la subvención comunitaria a las redes, la ARTM debía asegurarse de que el coordinador hubiera movilizado los recursos financieros, humanos y materiales (1) que incumbían a cada miembro de la red. Las inspecciones practicadas por el Tribunal demostraron que ninguna de las redes MED-Campus estaba en condiciones de presentar una decisión del consejo de administración que concediera una subvención, ni tampoco de la entidad coordinadora ni de los restantes miembros de la red. En cuanto a MED-Urbs, sólo una de las entidades coordinadoras, el ayuntamiento de BELFORT, pudo presentar al Tribunal constancia de la sesión municipal en que se concedió una subvención específica a la red MED-Urbs 31.

95. En la práctica, la participación de los miembros de las redes se ha limitado por lo general a la cesión de medios materiales y a pagos directos de algunos gastos cuyo importe, se ha visto después, no podía verificarse pues los coordinadores de las redes no tenían los comprobantes y no podían solicitarlos a sus propios socios. De ello se deriva que el único proveedor de fondos por lo general es la Comunidad Europea. Ante esta situación, los gestores de la ARTM y la Comisión, en vez de exigir a los coordinadores de las redes que cumplieran sus obligaciones contractuales, modificaron los modelos de contratos ulteriores para restar fuerza a esta obligación de cofinanciación. Con esta actitud renunciaron a uno de los conceptos en que se apoyaba la creación de los Programas MED.

96. El análisis de los movimientos de fondos muestra incluso que en algunos proyectos la contribución comunitaria superó la salida efectiva de fondos (MED-Campus 25, 95, 126, MED-Urbs 34 y MED-Media 6).

Carácter no subvencionable de algunos gastos

97. El Tribunal observó que en algunos casos este carácter se daba sistemáticamente mientras que en otros se limitó a algunas redes. Entre los primeros cabe citar los siguientes:

Reembolso de gastos de personal

98. En el programa MED-Urbs, las administraciones locales solicitaron sistemáticamente a la ARTM el reembolso de importes que correspondían al tiempo dedicado por sus funcionarios y personal asimilado a la realización del proyecto. Las prestaciones de estas personas se inscriben en la esfera de competencias de la administración a la que pertenecen y son financiadas por su presupuesto. Por ello, si bien resulta concebible que la Comisión se haga cargo parcialmente de una remuneración accesoria para motivar al personal o contratar a más agentes para hacer frente a una sobrecarga de trabajo, no puede considerarse financiable con fondos comunitarios el importe íntegro del tiempo dedicado por funcionarios de las administraciones territoriales.

99. Las administraciones interesadas no fueron capaces de aportar ninguna constancia de sesiones en que se autorizara la concesión de una remuneración accesoria ni la contratación de personal asignado al proyecto, por lo cual puede deducirse que los reembolsos efectuados por la Comunidad han servido en realidad para refinanciar los presupuestos de los miembros de las redes.

100. En este sentido, el Tribunal recuerda que la Comisión elaboró en septiembre de 1992 para el FEDER un manual de procedimientos financieros en el cual fijaba los principios por los que debía regirse la cofinanciación comunitaria de la cooperación interregional. En la segunda frase de su apartado 4.2 la Comisión indicaba que la Comunidad Europea no iba a admitir como gastos para la cofinanciación ni las inversiones (compra de maquinaria, mobiliario, etc.) ni los sueldos de funcionarios o agentes permanentes de las administraciones u otros organismos.

Ausencia de comprobantes

101. Los coordinadores no fueron capaces de presentar los comprobantes de gastos de 16 de las 32 operaciones de la muestra, que no tendrían pues que haberse aceptado conforme a las normas aplicables a la utilización de los fondos comunitarios.

Otras anomalías detectadas

102. La aceptación de otros gastos específicos de carácter no subvencionable, aunque no revista gran importancia presupuestaria ni sea sistemática, demuestra la debilidad del sistema de control vigente.

103. Así pues:

a) MED-Urbs 30: un importe de 31 705 ecus, es decir el 15,5 % del total de la contribución comunitaria a la red, corresponde a gastos no subvencionables como el coste de la preparación por un asesor de una solicitud de nueva financiación dirigida a la Comisión (18,125 ecus); el coste de elaboración de una simple agenda, jamás actualizada, y de una guía de cuatro páginas que se limita a presentar los Programas MED sin aportar ningún instrumento de gestión (9 350 ecus); un dictamen jurídico del que no se ha encontrado rastro alguno (4 230 ecus) y el reembolso al coordinador de un gasto correspondiente a una prestación de servicio que se produjo antes de dicha prestación y de la autorización municipal, necesaria para la firma del contrato;

b) MED-Urbs 38: aparte de que la única acción concreta de esta red haya sido un seminario de formación de algunos agentes municipales para desarrollar una actividad artesanal muy concreta, seminario carente de resultados prácticos, se financiaron gastos referentes a la elaboración e instalación de un sistema contable del que los auditores no encontraron rastro alguno (13 905 ecus) y el responsable del proyecto utilizó la cuenta abierta a su nombre para pagar diversos gastos de recreo;

c) MED-Campus 55: la ARTM celebró un contrato con una persona que controlaba, bien directamente bien por medio de su cónyuge, varias entidades jurídicas que intervenían en la ejecución del proyecto. Dos de las entidades están radicadas en los mismos locales y emplean el mismo material y también al mismo contable para llevar sus registros. La práctica totalidad del personal figuraba sin embargo en la nómina de una sola de las dos. Este mecanismo permite que una asociación facture a otra sin que pueda verificarse la efectividad de numerosas prestaciones cuyo reembolso se ha pedido a la ARTM; ni esta última ni la Comisión conocían la situación. Por añadidura, no pudo presentarse ninguna ficha que permitiera verificar el número de días de trabajo dedicados efectivamente a la red, a pesar de que el precio del día/hombre facturado a la ARTM se elevaba a 745 ecus. Esta misma red facturó a la ARTM 12 148 ecus por la elaboración de informes de ejecución, obligación contractual cubierta por sus honorarios.

104. Los hechos descritos indican la existencia de pagos injustificados por proyectos, cuyo importe debería ser, en principio, recuperado por la Comisión, pero el total por recuperar sólo podrá determinarse después de realizar un examen exhaustivo de las redes. La decisión de como proceder en este asunto corresponde a la Comisión.

Observaciones relativas a la buena gestión financiera

Convocatoria pública

105. Ha sido frecuente el recurso a la contratación directa, sobre todo en los Programas MED-Urbs. A ello se añade que los coordinadores de las redes carecen de control sobre las decisiones de los restantes miembros de la red. En este sentido se dió el caso en MED-Urbs 31 del miembro de una red que impuso al responsable del proyecto los contratistas sin aportar constancia de una licitación pública previa.

Importe de las dietas y retribuciones accesorias

106. Las tarifas aplicadas por la ARTM a las dietas fueron sistemáticamente superiores a las practicadas, y a menudo autorizadas, por los baremos fijados en las leyes nacionales a las que están sujetos los miembros europeos de las redes. Por ello, las sumas abonadas en exceso por la ARTM han servido para refinanciar el presupuesto de la entidad coordinadora de la red y no para retribuir las prestaciones efectivas.

107. Por lo que respecta a las retribuciones accesorias, las observaciones sobre las administraciones territoriales se aplican, mutatis mutandis, a los centros universitarios, a los que las leyes nacionales suelen facultar a celebrar contratos con personal docente para impartir horas extraordinarias; estas leyes fijan las tarifas por hora y el máximo autorizado de horas de este tipo.

108. El desconocimiento de estos textos legales por la ARTM le ha llevado a pagar facturaciones superiores a estos máximos y, la mayoría de las veces, a los importes percibidos efectivamente por el beneficiario mencionado en la solicitud de reembolso presentada.

Viabilidad de las redes

109. Teniendo en cuenta que las redes MED-Urbs, Campus y Média son financiadas casi exclusivamente por la Comisión, resulta dudoso que puedan seguir funcionando sin subvenciones comunitarias. De este modo, las redes a las que la Comisión no había renovado su subvención habían dejado de funcionar. La capacidad de las redes para recaudar recursos autónomos con destino a proyectos comunes debería constituir un factor decisivo de su selección. La cofinanciación comunitaria no puede suplir indefinidamente las carencias de las redes no obstante su papel impulsor inicial y su relevo por una segunda financiación llegado el caso. La Comisión debe cerciorarse en el procedimiento de selección de que las redes MED tengan esta capacidad, sin la cual están condenadas a una existencia efímera o vegetativa.

Impacto de los proyectos

110. Es difícil medir el impacto real de acciones del tipo de las financiadas por los programas MED:

a) el volumen de recursos dedicados a estas acciones en sus respectivos sectores es limitado y pocas veces resulta factible aislar el impacto de estas medidas de otros factores intervinientes;

b) algunas de estas acciones (por ejemplo, determinados cursos de formación, seminarios, reuniones de transferencia de conocimientos y tecnología) no desembocan en resultados concretos, mientras que otras (selección de proyectos, elaboración de planes de desarrollo de carácter material) desembocan en resultados intermedios que pueden conducir o no a resultados definitivos;

c) algunas acciones pertenecientes a programas con objetivos generales, como la reforma de la administración pública, el afianzamiento de la democracia y el fomento de la cooperación entre los profesionales de los medios de comunicación de Europa y los países mediterráneos, forman parte de un proceso a largo plazo dirigido a marcar tendencias y cambiar mentalidades.

En estas circustancias resulta esencial definir los objetivos específicos de cada acción y demostrar como van a contribuir a la realización de los objetivos generales. Habría que establecer indicadores verificables con criterios objetivos que permitan evaluar los resultados.

111. Los informes de evaluación de las fases piloto del primer año de MED-Urbs y MED-Media, llevados a cabo en 1994 (1) señalan debilidades clave en la formulación y jerarquización de los propósitos y finalidades de los programas, así como en su traducción a objetivos concretos y concisos. Si bien el informe de evaluación de MED-Campus no examinaba el programa de igual manera que los otros dos (2), al concentrarse básicamente en la ejecución, contiene indicios de la existencia de las mismas debilidades.

112. Por todo ello resultó difícil a los evaluadores medir el impacto de los programas. El informe MED-Urbs daba cuenta de resultados positivos de algunos proyectos concretos, mientras que el informe MED-Media llegaba a la conclusión de que después del primer año el impacto del programa había sido limitado pero se habían extraído enseñanzas para el futuro y el informe MED-Campus no examinaba los proyectos en concreto.

113. La Comisión ha utilizado los resultados de los tres informes de evaluación para mejorar la formulación de programas y proyectos, pero el momento en que se produjo la fiscalización por el Tribunal era prematuro para determinar si ello había tenido mayor impacto en los programas.

114. Conforme a lo expuesto en el apartado 4, el Tribunal centró su fiscalización en las graves irregularidades y debilidades de gestión financiera que se detectaron al inicio, aunque en lo relativo al impacto de las medidas llegó a las siguientes conclusiones:

a) durante los dos primeros años de los programas, en que la mayoría de los coordinadores de redes y las organizaciones que realizaban actividades para ellas estaban radicados en Europa, el grueso de los fondos aportados por la Comisión fue gastado en este continente;

b) la libertad de actuación de algunas administraciones locales dentro de las redes se vio limitada por la ausencia, total o parcial, de autonomía legal y financiera con respecto a la administración central: la efectividad de las acciones llevadas a cabo, especialmente si hacen falta inversiones, depende en última instancia de la autorización y el apoyo de la administración central que, la mayoría de las veces, no ha participado desde el principio;

c) no cabe duda del entusiasmo que suscita entre los participantes de las acciones el establecimiento de relaciones entre profesionales del mismo sector: sin embargo, la evaluación positiva de reuniones, seminarios y otras acciones por los participantes no significa forzosamente que hayan tenido el impacto querido; hace falta una evaluación más sistemática;

d) según se señala en el apartado 110, resulta dudosa la supervivencia de algunas de las redes si la Comisión retira su apoyo.

115. El impacto de los programas MED, por tanto, está por demostrar. Incluso si el concepto de cooperación descentralizada puede resultar innovador y atractivo, es esencial mantener el rigor a la hora de formular los objetivos, cumplirlos, medirlos y evaluar, por último, su grado de cumplimiento.

Causas motivadoras de esta situación

116. Las causas de la situación que acaba de describirse son variadas y no sólo residen en las insuficiencias de gestión de las redes sino también en las debilidades de concepción de los programas y los instrumentos de seguimiento.

Debilidad de concepción de los programas

117. Con el concepto de red formulado se quiere posibilitar una cooperación multilateral entre los países de las orillas norte y sur del Mediterráneo, evitando al mismo tiempo bloqueos de naturaleza intergubernamental y favoreciendo la constitución de un espacio común para que los socios europeos y los del sur del mediterráneo trabajen en situación de igualdad.

118. La realización concreta de un proyecto presupone sin embargo que cada socio dispone de autonomía real, tanto jurídica como financiera. Ahora bien, según se expone en el apartado 115, la norma general es que los Gobiernos de los Estados PTM ejerzan, en diversos grados, una tutela estrecha sobre las administraciones territoriales. Otro tanto sucede con la libertad de prensa. Estas limitaciones perjudican grandemente los resultados perseguidos por programas como MED-Urbs y MED-Media. A modo de ilustración, cabe citar las redes MED-Urbs 29 y MED-Media 15 donde los socios de un país del sur del Mediterráneo debían obtener la autorización del Ministerio del Interior antes de enviar un fax al coordinador de la red. En este sentido, los restantes Programas MED gozan de una situación menos desfavorable.

119. La segunda limitación se deriva de la naturaleza jurídica de las redes. La relación que une a sus diferentes miembros, con excepción de algunas redes MED-Avicena, es una simple asociación de hecho. Los coordinadores carecen pues de medios legales para exigir a los socios que cumplan sus obligaciones y además éstas se definen exclusivamente en el contrato celebrado por la ARTM y la Comisión con el coordinador, en el cual no participan como contratantes los demás miembros de la red. El compromiso de estos adopta la forma de una simple carta, por lo general redactada en términos muy vagos.

120. La tercera limitación se refiere a los gastos de funcionamiento inherentes al trabajo de la red, es decir la financiación de reuniones periódicas entre socios alejados entre sí. El número de éstas varía, pero rara vez es inferior a dos o tres al año en las redes fiscalizadas por el Tribunal. En el caso concreto del Programa MED-Urbs, los encuentros reunían, separada o conjuntamente, a cargos elegidos y técnicos, aumentando así su costes. Por añadidura, a los seminarios propios de cada red se sumaban la o las conferencias de los programas. Por lo general, los responsables de los proyectos entrevistados en las inspecciones sobre el terreno se lamentaban del excesivo número de estas conferencias, que ha entrañado una reducción proporcional de los recursos financieros disponibles para el propio proyecto. En casos límites, la propia existencia de la red puede llegar a convertirse en un fin en sí mismo. La red MED-Urbs 38, aparte de las númerosas críticas que suscita su gestión, ha alcanzado prácticamente esta situación límite [véase la letra b) del apartado 103].

Volumen de las financiaciones

121. Cada una de las decisiones de financiación se refiere a un número de beneficiarios relativamente elevado. La dotación financiera de cada programa asciende sólo a algunos millones de ecus con lo cual cada subvención concedida a una red queda limitada forzosamente a algunos cientos, incluso decenas, de miles de ecus.

122. Este importe, relativamente modesto, no constituye en sí mismo un obstáculo cuando el proyecto financiado se refiere a una acción de formación, un estudio de viabilidad o cualquier operación de poca envergadura. La Comisión, sin embargo, debe procurar al financiar estos estudios que los beneficiarios obtengan posteriormente de otras fuentes los créditos necesarios para llevar a cabo la operación prevista y que no haya bloqueo por parte de la administración local. Cabe señalar a este respecto el caso de la red MED-Urbs 30 en la que el coste de realización de una de las acciones previstas se valoró en cerca de 230 millones de ecus. No deja de plantear dudas la capacidad de la red para movilizar un importe semejante y la capacidad del ayuntamiento beneficiario para asumir jurídica y financieramente el consiguiente endeudamiento.

Marco anual

123. Los plazos inherentes al proceso de selección sumados a los que resultan de la necesaria intervención del Comité MED antes de la decisión de financiación hacen casi imposible la correcta ejecución de los proyectos aun respetando el marco anual previsto inicialmente para los programas MED. En todas las redes visitadas se invocaba el calendario como una de las principales dificultades de la ejecución de los proyectos, que en el caso de las redes MED-Campus reviste especial importancia por las limitaciones propias del año universitario.

Instrumentos de gestión

Inaplicabilidad de importantes cláusulas contractuales

124. Como ya se ha expuesto anteriormente, las cláusulas de los contratos sobre los que la ARTM ha querido construir su sistema de seguimiento no han solido ser respetadas por las redes. La explicación de esta situación no reside tanto en la mala voluntad de los gestores como en la imposibilidad legal de respetarlas por la existencia de normas nacionales que las prohibían.

125. Sin embargo no puede exonerarse totalmente de responsabilidad a los coordinadores, pues las inspecciones sobre el terreno han demostrado que eran plenamente conscientes de este conflicto de derecho y, en consecuencia, de la imposibilidad de respetar las cláusulas. Pero ello no sólo no ha impedido que firmaran los contratos que teóricamente les comprometían sino que además esas contradicciones nunca fueron abordadas oficialmente con la ARTM o la Comisión.

126. La estructura, el número y el perfil del personal de la ARTM no le permiten conocer la totalidad de las limitaciones jurídicas que se imponen a los gestores de las redes cuyos miembros pertenecen a los diferentes países de la Unión y del sur del Mediterráneo. En cambio la Comisión, por su obligación de garantizar la legalidad global de las acciones que lleva a cabo, no puede desconocerlas y en última instancia dispone de las competencias necesarias. Esta razón bastaría por sí sola para poner en tela de juicio, si no la legalidad, al menos la seriedad de la delegación de competencias a la ARTM.

127. El hecho de que los coordinadores de los proyectos hayan firmado contratos cuyas cláusulas no podían respetar se explica sin duda en parte por la probable inaplicabilidad de la cláusula que atribuye la competencia en caso de litigio al tribunal civil de Bruselas. En efecto, la competencia de este tribunal no parece muy clara en contratos cuyo objeto es la ejecución de una política comunitaria y en los cuales la otra parte contratante puede ser un organismo de derecho público de un país miembro de la Unión Europea.

Debilidad del sistema de control financiero

128. Aparte de la ausencia de fiabilidad de las informaciones financieras que se ha puesto de manifiesto anteriormente, el seguimiento financiero de la ARTM adolece de otra gran debilidad: se basa esencialmente en una comparación entre las declaraciones de gastos presentadas por los coordinadores de las redes y las fichas presupuestarias adjuntas a los contratos. Ambos tipos de documentos han sido estructurados para facilitar la comparación. En la práctica, al no disponer de comprobantes del gasto de los importes inscritos, dicha comparación sólo sirve para formarse una opinión sobre su verosimilitud, pero de ninguna manera para pronunciarse sobre su realidad y exactitud.

Límites del seguimiento de las OAT

129. La actuación de las OAT está concebida para responder a un doble objetivo, asistir a las redes e informar a la Comisión sobre la ejecución de los proyectos. Desde ese doble punto de vista, los resultados de sus prestaciones, a pesar de los distintos matices de cada programa, son por lo general mediocres en relación con su coste. En cambio, el seguimiento de los programas MED-Avicena, del que se ocupa directamente la Comisión se distingue por su calidad.

130. Las condiciones de los contratos celebrados con las OAT no incluyen la obligación de pronunciarse sobre la validez de las sumas cuyo reembolso se solicita.

CONCLUSIONES

131. El sistema de administración y gestión de los programas MED fue creado sin que los servicios de la Comisión estudiaran suficientemente lo que podía hacerse dentro del marco legal vigente ni tampoco las repercusiones de las propuestas. Ello impidió el funcionamiento correcto de procedimientos administrativos básicos de la Comisión, concebidos para evitar que se produjeran situaciones irregulares (apartados 39 a 45).

132. La estructura y los procedimientos seleccionados por la Comisión para la supervisión y el seguimiento de los Programas MED y el control de su administración descentralizada fueron inadecuados y deficientes, debido en parte a la insuficiencia de recursos asignados a esta tarea.

133. Se produjeron graves conflictos de intereses en la ejecución de los Programas MED a los que la Comisión no logró poner fin en su momento (apartados 50 a 57). Los riesgos derivados de este tipo de situaciones fueron evidentes desde el inicio y tendrían que haber movido a la Comisión a poner en tela de juicio el propio sistema.

134. Se recurrió en exceso a la contratación directa sin licitación pública, fenómeno que ha invadido toda la estructura de los Programas MED. Este ha sido uno de los factores de surgimiento de los conflictos de intereses mencionados con anterioridad (apartados 46 a 49).

135. Se registraron graves deficiencias e irregularidades en todos los niveles de la gestión financiera de los programas MED (apartados 62 a 63; 64 a 80).

136. Al nivel de los coordinadores de las redes y de los propios proyectos se incumplieron con frecuencia los requisitos básicos de una gestión financiera y un control adecuados de los fondos públicos, ni tampoco se respetaron muchas de las condiciones de los contratos celebrados entre la Comisión, la ARTM y los coordinadores de las redes, en parte porque eran inaplicables conforme a las legislaciones nacionales (apartados 87 a 108, 124 a 127).

137. Con arreglo a los datos disponibles y sus propias observaciones sobre el terreno, el Tribunal considera que está por demostrar el impacto de los Programas MED.

RECOMENDACIONES

138. La Comisión debería adoptar medidas urgentes para reconfigurar la formulación, gestión y ejecución de los programas. El Tribunal se complace en señalar que, en respuesta a sus conclusiones, la Comisión se propone adoptar una serie de medidas en esa dirección.

139. No deberían ponerse en marcha nuevos programas ni instrumentos hasta no disponer de recursos suficientes para su gestión y no haber evaluado adecuadamente las estructuras y procedimientos seleccionados para su ejecución.

140. La Comisión debe asegurarse de que no otorga a las organizaciones externas que colaboran en la ejecución de un programas funciones y responsabilidades que debería ejercer ella misma; en particular, ha de seguir ocupándose de la ejecución de los programas y de los recursos presupuestarios asignados a ellos y el hecho de acudir a organizaciones externas no tiene que llevarle a una pérdida del control.

141. Si se quiere mejorar la ejecución de los proyectos es necesario reforzar considerablemente el concepto y la naturaleza jurídica de las redes. Conviene que las obligaciones de sus miembros se definan contractualmente y que su respeto constituya un requisito para la recepción de fondos. Por lo general las redes deberían tener personalidad jurídica y autonomía financiera para poder mantener una cuenta bancaria y una contabilidad específicas, con todos los comprobantes necesarios.

142. También habría que procurar que las cuentas de todas las organizaciones intervinientes en todas las fases de la ejecución de los programas sean auditadas anualmente por entidades externas e independientes, de carácter público o privado.

143. La Comisión necesita examinar más de cerca la cuestión de la viabilidad a largo plazo de las redes y, en este sentido, decidir inequívocamente si mantiene o no el principio de la cofinanciación y, en caso afirmativo, cerciorarse de que se trata de una cofinanciación real y los miembros de las redes abonan efectivamente los fondos que tienen asignados.

144. El Tribunal ha observado la incapacidad de la Comisión para cumplir debidamente su misión de llevar a la práctica los Programas MED con los recursos, sobre todo de personal, de que disponen los servicios competentes. Por ello no puede por menos de reiterar la recomendación que formuló en las conclusiones del capítulo 10 del Informe Anual relativo al ejercicio 1994 (1): la Comisión debería «... precisar si en su opinión dispone de recursos humanos suficientes para hacer frente a sus obligaciones, sin tener que confiar sistemáticamente a terceros o a personal no estatutario funciones propias de la autoridad pública». Asimismo, el Tribunal quiere llamar la atención de la autoridad presupuestaria sobre los peligros que ello plantea para la correcta utilización de los fondos públicos y para la legalidad comunitaria y a veces de los Estados miembros, así como el desfase producido entre el volumen y la complejidad del trabajo que representa la ejecución de las políticas que la Comisión, a través de la DG IB, debe gestionar y los medios puestos a su disposición. Estos hechos hay que tenerlos en cuenta en el contexto del considerable incremento de los fondos asignados a los terceros países mediterráneos en el marco de los programas MED.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 30 de mayo de 1996.

Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente

(1) Cooperación científica y tecnológica con los países del Magreb y de otros países de la Cuenca Méditerranea en ámbitos como la sanidad y la protección del medio ambiente.

(1) DO n° L 181 de 1.7.1992, p. 5.

(1) Sometida a la ley de 25.10.1919.

(2) En el contexto de los programas MED-Campus el comité de selección toma el nombre de comité científico. Estos comités constan de ocho personas con competencias en el ámbito en cuestión.

(3) El comité previsto respectivamente en los artículos 6 y 7 de los Reglamentos (CEE) nos 1762/92 y 1763/92 del Consejo.

(1) El comité de compromiso, integrado por representantes de la ARTM y la OAT y presidido en cada uno de los programas por el administrador responsable de la Comisión, constituye de hecho un comité de gestión.

(2) La DG IB por otra parte no esperó este dictamen puesto que el 25 de noviembre de 1992 firmaba el primer contrato con la ARTM. La Comisión Consultiva de Compras y Contratos también puso en guardia a la DG IB sobre esas mismas cuestiones en un dictamen de 6 de diciembre de 1993.

(1) Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de septiembre de 1986, asunto 5/85, AKZO CHEMIE contra Comisión, Rec. pp. 2585, 2614 y ss.

(2) Por ejemplo el apartado 2 del artículo 157 del Tratado CE y el segundo párrafo del artículo 12 del Estatuto de los Funcionarios.

(1) Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas.

(2) Manual de procedimientos operativos de la Comisión, apartado 9.2, pp. 17 y 18.

(1) Artículo 3 del Anexo 1 del Título II.

(1) «Evaluation à mi-parcours du Programme MED-Urbs», ABATON srl, Italia, octubre de 1994, y «MED-Media pilot phase evaluation», SPAN consultants BV, 6 de octubre de 1994.

(2) «Rapport d'Evaluation-système de la phase pilote du programme MED-Campus», Euro-Perspective, 15 de julio de 1993.

(1) Apartado 10.70 del capítulo 10 «Acciones en favor de los países de Europa central y oriental, de los nuevos Estados independientes procedentes de la antigua Unión Soviética y Mongolia».

ANEXO 1

POLÍTICA MEDITERRÁNEA RENOVADA COOPERACIÓN CON EL CONJUNTO DE LOS PTM

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ANEXO 2

ESQUEMA TEÓRICO DE LA GESTIÓN (1)

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

(1) Fuente: ARTM.

ANEXO 3

RELACIÓN DE DOCUMENTACIÓN DISPOSITIVO CONTRACTUAL PARA LA GESTIÓN DE REDES

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ANEXO 4

CUADRO RECAPITULATIVO DE LOS FONDOS UTILIZADOS EN LOS PROGRAMAS MED AL 31 DE DICIEMBRE DE 1994

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ANEXO 5

FINANCIACIÓN DE LOS CONTRATOS ARTM

(PAGOS) >SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 6

PROGRAMA MED - ARTM

VARIACIONES DEL IMPORTE DE LAS RESERVAS >SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Introducción

1. Las observaciones preliminares del Tribunal de Cuentas sobre los Programas mediterráneos de cooperación descentralizada plantean importantes cuestiones sobre la legalidad de la estructura utilizada para gestionarlos, la forma en que se definió esta estructura en la fase experimental de los programas, algunos conflictos de interés y el grado de control que ejerció la Comisión sobre los organismos encargados de llevar a cabo determinadas tareas ligadas a su ejecución.

La presente respuesta de la Comisión consta de:

1. Observaciones generales

2. Medidas adoptadas

3. Nuevo marco general

4. Comentarios pormenorizados

La serie de observaciones generales sobre el informe del Tribunal de Cuentas va seguida por la presentación de las medidas adoptadas para mejorar la gestión de los Programas MED. Estas medidas se tomaron a la vista del número creciente de proyectos de los Programas MED y del apoyo político otorgado a la cooperación descentralizada por los ministros de asuntos exteriores de la Unión Europea y de los socios mediterráneos en la Conferencia Euromediterránea celebrada en Barcelona en noviembre de 1995.

Se describen a continuación los principios del nuevo marco general que propone crear la Comisión. En anexo se recogen una serie de comentarios pormenorizados sobre las observaciones preliminares emitidas por el Tribunal en relación con los Programas MED.

Observaciones generales

2. Los primeros Programas MED se iniciaron a partir de cero en 1992. Eran reflejo de la prioridad política, apoyada congruentemente por la Comisión, el Consejo y el Parlamento, de incluir en la nueva política mediterránea un elemento de cooperación regional multilateral y de participación de la sociedad civil. Debido al elevado volumen de transacciones que exigía la ejecución de los programas, la Comisión sabía que no dispondría del personal suficiente para ocuparse de todos sus aspectos administrativos.

Se decidió por lo tanto confiar algunas tareas de gestión de los programas a un organismo externo (ARTM), conservando la Comisión bajo su control todas las decisiones importantes.

El Tribunal y la Comisión discrepan respecto al artículo 105 del Reglamento Financiero, considerando conjuntamente con el Reglamento (CEE) n° 1763/92. Desde el punto de vista de la Comisión este artículo se aplica plenamente al caso del contrato con la ARTM, por el que se le confían determinadas tareas de gestión bajo el control de la Comisión. El procedimiento seguido se basa en las decisiones de financiación tomadas por la Comisión previa consulta al Comité MED. Se respetó, por lo tanto, plenamente el principio de colegialidad de las decisiones de la Comisión.

3. La Comisión tiene que admitir, sin embargo, que durante la preparación y la fase experimental de los programas se produjeron algunas situaciones lamentables. Los servicios de la Comisión dispusieron de muy poco tiempo para preparar los nuevos programas y comprometer los gastos: el Consejo aprobó en 1991 el principio de la nueva política mediterránea para 1992-1996, pero el Reglamento de aplicación [Reglamento (CEE) n° 1763/92] no lo fue hasta finales de junio de 1992. Debido a ello, los servicios seleccionaron un consultor, cuyas cualificaciones y experiencia conocían, para que efectuara el trabajo y se encargara de la gestión de la agencia (ARTM) durante la fase experimental. Las dos empresas consultoras, Fere e Ismeri, que efectuaron los estudios preparatorios de los Programas MED, participaron en la creación de la ARTM debido a la experiencia técnica que podían ofrecer.

4. La Comisión ha reconocido que estas medidas excepcionales deberían haber dado paso a procedimientos regulares. Por lo que respecta al organismo encargado de la gestión de los programas, los servicios de la Comisión pusieron en marcha un procedimiento de consulta que desembocó en la publicación de una licitación el 30 de marzo de 1994 y en la posterior aprobación por la CCAM, el 15 de julio de 1994, de la adjudicación del contrato a la ARTM que había presentado la oferta más ventajosa económicamente (contrato firmado el 1 de septiembre de 1994).

Debe señalarse también que en la licitación del 30 de marzo de 1994 se precisaba que el licitador elegido no estaría autorizado a acogerse a la asistencia de los Programas MED con el fin de eliminar cualquier posible conflicto de intereses.

5. Estas medidas permitieron eliminar algunos de los problemas planteados. Sin embargo, la Comisión admite que subsistieron algunas anomalías cuya corrección requirió cierto tiempo. En la actualidad está aplicando medidas más drásticas (véase más adelante).

6. Por lo que respecta a las observaciones del Tribunal sobre el nivel de autonomía de la ARTM, en la fase de consolidación de los Programas MED diversas medidas (la selección de los beneficiarios de la asistencia financiera, las decisiones sobre los pagos a las redes y las modificaciones en la composición de la reserva financiera de cada programa) se tomaron bajo la responsabilidad de uno o, en la mayoría de los casos, varios funcionarios de la Comisión, si bien en la práctica el gran número de transacciones efectuadas hizo imposible controlar con detalle los programas.

7. En el nivel siguiente, el Tribunal sugiere la existencia de deficiencias en la gestión financiera de las redes. En la Comunidad Europea y en los países socios mediterráneos funcionan unas 200 redes, compuesta cada una de ellas, como mínimo, de cuatro socios. Resulta imposible a la Comisión efectuar controles individuales constantes de las operaciones financieras de todas ellas. A pesar de ello, la Comisión propone una serie de mejoras en la gestión financiera de los Programas MED que se recogen de forma pormenorizada en el «Nuevo marco general».

8. El Tribunal considera en sus conclusiones que «está por demostrar el impacto de los Programas MED». Sin embargo, en el texto del informe queda claro que es muy difícil evaluar el impacto (apartado 111). De hecho, la Comisión ha efectuado regularmente evaluaciones independientes y valoraciones de las necesidades de los programas y seguirá haciéndolo. Sus resultados se han utilizado para adaptar los objetivos y las directrices de los programas; los proyectos, que se financiaban anualmente, se han transformado en proyectos plurianuales para mejorar su eficacia, se ha limitado el número de temas y socios de las redes, se han modificado los procedimientos de presentación de solicitudes para mejorar el sistema de selección y se ha hecho especial hincapié en los resultados concretos de los proyectos. Estas evaluaciones y valoraciones de las necesidades se han centrado más en el funcionamiento de los programas concretos que en el concepto general de la cooperación descentralizada en el Mediterráneo. Entretanto se ha creado en la DG I.B una unidad de evaluación que está fijando nuevos parámetros de evaluación. En su debido momento se llevará a cabo una evaluación más global de las acciones de cooperación descentralizada de conformidad con las disposiciones del Reglamento MEDA, que cita explícitamente la cooperación descentralizada como uno de los objetivos de la política mediterránea.

9. El impacto de la cooperación descentralizada es realmente difícil de evaluar, sus efectos son a largo plazo y se puede medir más en términos de evolución general de actitud y percepción que en resultados físicos. La finalidad de los programas es mejorar la comprensión mutua y fomentar el papel de la sociedad civil en los socios mediterráneos, en los que con frecuencia no tiene la capacidad de ejercer la influencia en el proceso de toma de decisiones de que disfruta en las sociedades abiertas. Ante esta situación, se valora muy favorablemente el apoyo a los programas en amplios sectores de la sociedad, tanto en la Comunidad como entre los socios mediterráneos. Esta valoración se da tanto por parte de los Gobiernos de la CE y de los Gobiernos y fuerzas políticas y sociales de los socios mediterráneos, por los miembros del Parlamento Europeo, los Gobiernos locales y regionales, las asociaciones internacionales de medios de comunicación y el mundo académico europeo y mediterráneo. Si bien el objetivo principal no es centrarse en proyectos concretos, pueden mencionarse resultados como los sistemas de purificación de aguas que se han instalado en poblaciones de Siria y Líbano, las posibilidades de formación en medios de comunicación para más de 200 periodistas del Magreb y del Mashrek y las abundantes ocasiones de colaboración entre investigadores comunitarios y mediterráneos en los sectores agrícola, biológico y médico.

Medidas adoptadas

10. La Comisión, admitiendo que se produjeron algunas situaciones lamentables al preparar e iniciar los programas y que es posible reforzar el control financiero y administrativo, ha tomado, tras un fructífero diálogo con el Tribunal, una serie de medidas:

- el 12 de diciembre de 1995 se remitió una carta a la ARTM informándole de que no se renovarían los contratos con la Comisión; se enviaron cartas análogas a todas las oficinas de asistencia técnica;

- el 16 de febrero de 1996 se firmó un contrato con la ARTM, válido hasta el 30 de junio de 1996, en el que se definían los términos y condiciones de ejecución de las obligaciones pendientes; se trata del único contrato en vigor con este organismo;

- la DG XX ha efectuado una auditoría en la ARTM a la que seguirá otra en las oficinas de asistencia técnica;

- a principios de enero de 1996 se informó a todas las redes seleccionadas para ser financiadas en la siguiente fase de los Programas MED de que se retrasaría el inicio de la fase de 1996 a la espera de una revisión del modo de gestión utilizado en los programas de cooperación descentralizada;

- se ha propuesto un nuevo sistema de gestión de la cooperación descentralizada que la Comisión está examinando en la actualidad.

Nuevo marco general La redistribución interna y el aumento del personal reforzarán el control presupuestario y de gestión de la DG I.B. Se está creando una Dirección Financiera y de Recursos que será responsable de las cuestiones presupuestarias y financieras, los procedimientos de contratación y licitación, los métodos de evaluación y la gestión de personal. Se ha creado también una División responsable de las auditorías internas y de las relaciones con el Tribunal de Cuentas que depende directamente del Director General. En la Dirección responsable de las relaciones con los países mediterráneos se ha creado una unidad horizontal que será responsable de la programación y la cooperación económica, incluidos los Programas MED.

Se propone crear un nuevo marco para la cooperación descentralizada, no sólo con los países socios mediterráneos sino también con los países de Asia y América Latina, que refleje la importancia política que se atribuye a la participación de la sociedad civil en los programas de cooperación de la Comunidad. Se están preparando los procedimientos para que la Comisión apruebe este marco general. Se basará en los siguientes principios:

1) combinar la flexibilidad necesaria para sostener las iniciativas de la sociedad civil (objetivo expresamente apoyado en la Declaración de la Conferencia Ministerial Euromediterránea de Barcelona y en otras conferencias ministeriales y de alto nivel de América Latina y Asia) con el control de la Comisión sobre la ejecución de esta política;

2) suministrar a las oficinas de asistencia técnica y a las redes de cooperación descentralizada un marco único que permita afirmar la coherencia general de las actuaciones, en concreto mediante un «manual de procedimientos» que garantice este objetivo y que incluya también cuestiones de gestión financiera;

3) elaborar contratos tipo con las oficinas de asistencia técnica y las redes para impedir que se multipliquen los acuerdos ad hoc.

El gran volumen de operaciones que se efectúan dentro de la cooperación descentralizada exige que haya que recurrir con frecuencia a organizaciones externas. En este contexto seguirán siendo responsabilidad exclusiva de la Comisión las siguientes tareas:

1) establecer los criterios por los que se podrán seleccionar las acciones y las decisiones finales sobre su financiación;

2) firmar los contratos de financiación y de asistencia técnica que aseguren el apoyo a la ejecución de las acciones;

3) evaluar las acciones llevadas a cabo por los beneficiarios y por las oficinas de asistencia técnica;

4) efectuar la evaluación general de los resultados de los programas en función de sus objetivos.

La Comisión mantendrá el control general de la aplicación de sus programas examinando y aprobando los informes que sobre sus actividades le presenten las organizaciones externas y deberá conservar la posibilidad de efectuar in situ controles específicos de documentos concretos.

Siempre que se tenga en cuenta lo anterior, se podrán confiar a organizaciones externas, bajo el control de la Comisión y en el contexto de un marco legal claramente definido, las siguientes tareas:

1) promoción e información de las acciones previstas en los programas;

2) recepción, examen y tramitación de las solicitudes;

3) preparación de los proyectos de contratos decididos por la Comisión;

4) seguimiento de la acción y su ejecución, incluida la preparación de informes regulares;

5) ejecución de los pagos por delegación específica y precisa de la Comisión utilizando fondos debídamente garantizados.

Por otra parte, con la revisión de las especificaciones de las redes se mejorará la gestión financiera de los proyectos dentro de los Programas MED. Se celebrarán contratos tipo entre la Comisión y las redes, estando sujetos todos los proyectos a auditorías externas independientes, según los criterios que defina la Comisión, para descubrir y corregir el tipo de situaciones que ha señalado el Tribunal. El aumento del personal de la Comisión permitiría llevar a cabo una supervisión más rigurosa.

Sin embargo, para mantener las características esenciales de la cooperación descentralizada, el buen funcionamiento del sistema seguirá d