Aclaración de las Recomendaciones de la Comisión relativas a la aplicación de las normas de competencia a los proyectos de nuevas infraestructuras de transporte (97/C 298/05)

(Texto pertinente a los fines del EEE)

Introducción

1. La aceleración de la realización de las redes transeuropeas de transporte (RTT) figura entre los objetivos comunitarios de fomento de la competitividad y crecimiento en Europa. A raíz de sus trabajos, el Grupo de alto nivel sobre las asociaciones público-privadas para la financiación de los proyectos de RTT ha recordado la necesidad de crear un marco jurídico que favorezca el establecimiento de asociaciones público-privadas.

2. La aplicación de las normas de competencia se percibe con frecuencia como un factor de inseguridad que frena la participación de los capitales privados en las primeras fases de los proyectos de RTT. Dicha aplicación impone la consideración de las características de cada proyecto efectuando un análisis caso por caso, particularmente en el caso de la concesión de exenciones individuales en virtud del apartado 3 del artículo 85 a determinados acuerdos entre empresas.

3. Con objeto de contribuir a una mejor información de todas las partes interesadas en la realización de infraestructuras, la Comisión ya ha presentado al Consejo y al Parlamento Europeo Recomendaciones relativas a la aplicación de las normas de competencia en el marco de proyectos de infraestructura de transporte [véase el Informe anual de diciembre de 1995, COM(95) 571, publicado el 30 de mayo de 1996, Anexo II del capítulo sobre las redes transeuropeas de transporte].

4. A la vista de las conclusiones del Grupo de alto nivel en las que señalaban la utilidad de aclarar estas recomendaciones, la Comisión, mediante la presente Comunicación, aporta precisiones sobre la aplicación de las normas de competencia, en particular respecto a:

- los objetivos generales,

- los procedimientos de examen de los proyectos de RTT de transporte,

- las condiciones de aplicación de las exenciones en materia de reserva de capacidades,

tratando de reconciliar la necesidad de obtener la rentabilidad financiera máxima de los proyectos con un acceso libre y sin discriminación a las infraestructuras.

Objetivos

5. Con el fin de promover la competitividad y crear puestos de trabajo, la Comisión prosigue sus esfuerzos encaminados a garantizar la competencia y el desarrollo del comercio intracomunitario, al mismo tiempo que vela por que las medidas propuestas o adoptadas sean compatibles con el ejercicio por los servicios públicos de sus misiones de interés económico general.

6. Conviene recordar la coordinación de las diferentes políticas comunitarias relativas al desarrollo de la competencia en el sector de transportes, especialmente a través de la aplicación del principio de libre prestación de servicios, de la aplicación de las normas de competencia previstas en el Tratado y de las normas de adjudicación de contratos.

7. Los proyectos en los que se asocien el sector público y el sector privado deberán en cualquier caso tener en cuenta el marco general de la política común de transportes y cuando se trate de proyectos ferroviarios, el Libro blanco de la Comisión elaborado en diciembre de 1992 [COM(92) 494].

8. El proceso de integración asociado a la creación del mercado interior configura el contexto económico en el que se aplica la política de competencia. La aplicación del principio de libre prestación de servicios de transporte establecido por el Tratado se realiza mediante la aplicación de la política común de transportes.

9. A título de ejemplo, en el sector ferroviario, la Directiva 91/440/CEE establece, bajo ciertas condiciones, un derecho de acceso a la infraestructura ferroviaria de los Estados miembros, para prestar servicios de transporte ferroviario internacional, en favor de las empresas ferroviarias y de grupos internacionales. Esta Directiva establece un marco jurídico en el que surten efecto las normas de competencia entre empresas. En dicho marco, las empresas pueden celebrar acuerdos cuya legalidad debe apreciarse a la luz de las normas de competencia.

10. Conviene evitar aquí la confusión que se crea a menudo entre las normas de competencia y las normas relativas a la adjudicación de contratos públicos: las normas de competencia comunitarias previstas por el Tratado, en particular por sus artículos 85 y 86, no contienen disposiciones específicas relativas a la realización de procedimientos de licitación para la adjudicación de contratos.

11. Como se indica en el Informe anual de la Comisión de diciembre de 1995 y en el Informe final del Grupo de alto nivel sobre las asociaciones público-privadas para la financiación de proyectos de RTT, en relación con los distintos elementos de una infraestructura de transportes, a escala comunitaria se aplican dos conjuntos distintos de normas relativas a los contratos públicos: la Directiva 93/37 relativa a los poderes adjudicadores y la Directiva 93/38 relativa a los operadores de las redes.

12. La aplicación de las normas de adjudicación de contratos públicos a los proyectos de RTT no se incluye en la presente Comunicación, que se limita a la aclaración de las Recomendaciones de la Comisión relativas a la aplicación de las normas de competencia establecidas en los artículos 85 y 86 del Tratado a los proyectos de RTT.

13. La política de competencia comprende tres grandes sectores de actividad: los acuerdos y prácticas anticompetitivas, los sectores regulados o bajo monopolio y las ayudas de Estado. Para aplicar esta política, la Comisión dispone de todo un arsenal de instrumentos interdependientes. Las normas relativas a los acuerdos restrictivos y a los abusos de posición dominante, las disposiciones relativas a los controles de las operaciones de concentración y de las ayudas de Estado y las normas de liberalización de los mercados responden a un único objetivo, a saber: impedir las distorsiones de competencia en el mercado interior.

14. Al aplicar las normas de competencia comunitarias, la Comisión vela muy particularmente por que las empresas no intenten neutralizar los efectos favorables a la competencia derivados del mercado interior mediante acuerdos tendentes a establecer o mantener la compartimentación del mercado. Entre estas prácticas figuran algunos tipos de acuerdos verticales y sistemas de distribución y el hecho de impedir, de forma injustificada, el acceso de terceros en condiciones no discriminatorias a instalaciones que les son necesarias para el ejercicio de su actividad.

15. Esta acción se inscribe en el marco de la aplicación de las disposiciones relativas a los acuerdos restrictivos y los abusos de posición dominante, esto es, las disposiciones de los artículos 85 y 86 del Tratado.

16. Por una parte, el artículo 85 del Tratado prohíbe los acuerdos que restrinjan la competencia entre empresas y que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común.

17. Sin embargo, esta prohibición puede declararse inaplicable a los acuerdos que cumplan las cuatro condiciones siguientes:

- contribuir a mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso técnico o económico;

- reservar, al mismo tiempo, a los usuarios una participación equitativa en el beneficio resultante;

- sin imponer a las empresas interesadas restricciones que no sean indispensables para alcanzar tales objetivos;

- y sin ofrecer a dichas empresas la posibilidad de eliminar la competencia respecto de una parte sustancial de los productos de que se trate.

18. Por otra parte, el artículo 86 prohíbe, en la medida en que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo. A diferencia de lo que ocurre con las disposiciones del artículo 85 del Tratado, para la aplicación de las disposiciones del artículo 86 no se prevé ninguna posibilidad de excepción.

19. En cuanto a la aplicación de estas disposiciones, la Comisión está dispuesta a contribuir a una mejor información de todas las partes interesadas en la realización de las infraestructuras: poderes públicos, empresas de transporte, entidades bancarias e inversores privados. Así pues, se invita a los promotores de proyectos a mantenerse en contacto con los servicios de la Comisión para obtener toda la información y asesoría necesaria. Los servicios de la Comisión examinarán los proyectos garantizando una plena confidencialidad. Para toda la información relativa a las normas de competencia, los responsables de los proyectos pueden ponerse en contacto con los servicios de la Dirección General IV o la «ventanilla única» de la Comisión [fax: (32 2) 295 65 04)].

20. Asimismo, los promotores de los proyectos deberían entrar en contacto con las autoridades nacionales de competencia, que están en condiciones de facilitarles toda la información útil sobre las normas de competencia.

Procedimiento de examen de los proyectos

21. Las conclusiones del Grupo de alto nivel sobre las asociaciones público-privadas para la financiación de los proyectos de RTT ponen de relieve la importancia de un marco jurídico que fomente la creación de este tipo de asociaciones.

22. Con ese enfoque, y respetando la aplicación de las normas de competencia, la Comisión debe tomar en consideración las características específicas de cada proyecto mediante su evaluación individual.

23. Numerosos proyectos de RTT requieren acuerdos de participación originales entre numerosos actores. Los proyectos de nuevas infraestructuras ferroviarias necesitan una atención especial debido, por una parte, a la evolución del sector ferroviario y, por otra, a las dificultades de financiación de proyectos de baja rentabilidad.

24. Los participantes en un proyecto que requiere grandes inversiones desean adquirir una seguridad jurídica particular ya desde la fase de concepción del mismo. Por esta razón, los promotores de proyectos desean poder conocer la posición formal de la Comisión acerca de la legalidad de su proyecto en un plazo razonable.

25. Los servicios de la Comisión, particularmente los de la Dirección General IV encargados de los aspectos de competencia, fomentan una toma de contacto con las partes interesadas ya desde la fase de concepción y planificación del proyecto y antes de la firma de los acuerdos. Esta forma de proceder debería permitir evitar que aparezcan dificultades tras la notificación de los acuerdos que retrasarían la gestión de los expedientes. Al mismo tiempo, los servicios de la Comisión pueden así estar plenamente informados sobre los proyectos desde su inicio y, por consiguiente, pueden gestionar más rápidamente los expedientes, en particular cuando se trata de exenciones en virtud del apartado 3 del artículo 85 del Tratado.

26. A fin de que las partes interesadas puedan prever la fecha en la que podrán recibir una respuesta de la Comisión, ésta, en sus Recomendaciones de diciembre de 1995, señaló que trata de adoptar una decisión final en un plazo máximo de seis meses a partir de la notificación de los acuerdos, a condición de que las partes hayan entrado en contacto con sus servicios antes de la conclusión de los acuerdos y disponga de toda la información necesaria para examinar el proyecto.

Conciliación entre la rentabilidad financiera y la libertad de acceso a las infraestructuras

27. La información recogida por los servicios de la Comisión entre los promotores de proyectos de infraestructuras ferroviarias plantea varias cuestiones relativas a la aplicación de las normas de competencia y a la rentabilidad financiera de los proyectos. Se trata de la consideración de los diferentes modos de transporte competidores, el acceso a las infraestructuras, y de la tarificación de este acceso.

a) Consideración de los diferentes modos de transporte

28. La evaluación a fondo de un proyecto implica una definición del mercado. Esta definición lleva, naturalmente, a la consideración de los diferentes modos de transporte a fin de evaluar su sustituibilidad o complementariedad (véase, en particular, la Decisión sobre servicios de transporte ferroviario nocturno, de 21 de septiembre de 1994, DO L 259 de 7. 10. 1994, p. 20, puntos 19 y siguientes).

b) Acceso a las infraestructuras

29. Al mismo tiempo que tiene en cuenta el marco reglamentario específico del sector del transporte ferroviario, la aplicación de las normas de competencia tiene como objetivo evitar la compartimentación del mercado mediante prácticas contrarias a la competencia, tales como la que consiste en impedir, de modo injustificado, el acceso de terceros en condiciones de no discriminación a las instalaciones que necesiten para ejercer su actividad.

30. Conviene distinguir claramente dos nociones: por una parte, la de derecho de acceso que se deriva del principio de libre prestación de servicios y, por otra, la de acuerdo de reserva de capacidad de infraestructura para la gestión de los servicios de transporte programados durante un período razonable.

31. La concesión de derechos de acceso a las empresas ferroviarias incumbe a las autoridades públicas, que actúan de conformidad con las disposiciones comunitarias y nacionales vigentes (particularmente en el sector ferroviario, en virtud del artículo 10 de la Directiva 440/91 CEE y de la Directiva 95/19/CE). Uno de los objetivos de estas disposiciones es garantizar la competencia y el desarrollo del comercio intracomunitario sin poner en peligro el ejercicio de las misiones de interés económico general a cargo de los servicios públicos.

32. La reserva de capacidad de infraestructura en favor de un usuario para la gestión de servicios de transporte programados de antemano constituye un acuerdo entre el gestor de la infraestructura o la entidad responsable de la asignación de capacidad y la empresa de transporte. Un acuerdo de estas características difiere de la concesión de un derecho de acceso por parte de la autoridad pública competente, y podría entrar en el ámbito de aplicación del artículo 85 o del artículo 86 del Tratado.

33. Durante el desarrollo de las consultas para la elaboración de las Recomendaciones de la Comisión de diciembre de 1995 y de los trabajos del Grupo de alto nivel sobre las asociaciones público-privadas para la financiación de los proyectos de RTT, los participantes insistieron en que, si lo desea, el gestor de la infraestructura debe poder reservar al menos una parte de la capacidad a empresas de transporte que contribuyan así al equilibrio financiero del proyecto. Asimismo puede plantearse la cuestión de la utilización del material de transporte comprado por empresas que también sean promotores del proyecto.

34. Las infraestructuras consideradas requieren grandes inversiones, con un largo período de amortización y una tasa de rentabilidad generalmente reducida. Por consiguiente, parece justificado que los promotores de proyectos prevean ciertas garantías respecto de la autorización de las nuevas infraestructuras y del pago de los cánones de utilización.

35. No obstante, los participantes reconocieron que una reserva de capacidad durante un largo período sería contraria a los principios de libre acceso a las infraestructuras y de competencia.

36. En situación de saturación de la infraestructura, los acuerdos de reserva de capacidad no indispensables para la gestión del servicio de transporte pueden convertirse en un medio de prohibir el acceso de otras empresas de transporte que dispongan de los derechos de acceso necesarios. Las normas de competencia son contrarias a estas prácticas. En particular se trata de velar por que estos acuerdos celebrados entre los participantes en un proyecto de infraestructura no impidan el acceso a las infraestructuras a los servicios de transporte autorizados de conformidad con lo dispuesto en las Directivas 91/440/CEE y 95/19/CEE.

37. Por otra parte, el acceso a las infraestructuras de usuarios que presten servicios de transporte competidores o en mercados distintos podría facilitar la financiación de las mismas al propiciar un incremento de los ingresos procedentes de su utilización. Por ejemplo, el acceso a una misma infraestructura ferroviaria de varias empresas de transportes que ofrecen servicios de transporte de mercancías en una misma línea o servicios de transportes diferentes, tales como servicios de mercancías y viajeros se traduce en el pago de un mayor número de cánones de utilización.

38. Por estas razones, las Recomendaciones adoptadas por la Comisión en diciembre de 1995 se basan en los siguientes criterios generales:

i) cuando el concesionario de una infraestructura desee conceder a las empresas de transporte la posibilidad de reservar capacidad desde el inicio del proyecto, es conveniente que esta posibilidad se proponga a todas las empresas comunitarias que puedan estar interesadas;

ii) la capacidad reservada a una empresa debe ser proporcional a los compromisos financieros directos o indirectos suscritos por ésta y corresponder a las necesidades operativas planificadas en un período razonable;

iii) En general, una nueva infraestructura no está saturada desde su entrada en funcionamiento. Por consiguiente, no debería reservarse la totalidad de la capacidad disponible a una empresa o a una agrupación de empresas en el sentido de lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva 95/440/CEE. Una parte de esta capacidad debería seguir disponible a fin de permitir la explotación de servicios competidores por otras empresas;

iv) las empresas titulares de derechos de utilización no pueden oponerse a que se les retiren dichos derechos si no son utilizados;

v) la duración de los acuerdos por los que se reserva capacidad no debe exceder un período razonable, que se fijará en función de cada caso concreto.

39. Estas Recomendaciones no sustituyen a la evaluación de los proyectos caso por caso, de conformidad con las normas de procedimiento previstas a tal efecto.

40. No obstante, con objeto de precisar el alcance de las Recomendaciones de diciembre de 1995, es útil realizar las siguientes aclaraciones:

- las Recomendaciones se entenderán sin perjuicio de las disposiciones reglamentarias aplicables en materia de adjudicación de contratos públicos, particularmente de las disposiciones de las Directivas 93/37/CEE y 93/38/CEE. Por consiguiente, éstas no crean una obligación nueva en materia de licitación, sino que tienden simplemente a poner en conocimiento de los promotores de proyectos las ventajas que conlleva una información previa de los posibles usuarios. Proceder de esta forma permite, por una parte, atraer el mayor número posible de usuarios de la infraestructura y, por otra, disminuir la posibilidad de que presenten denuncias los transportistas que se consideren discriminados por falta de una información suficiente.

- En principio, los acuerdos de reserva de capacidad justificados por necesidades operativas no plantean dificultad en relación con las normas de competencia en tanto en cuanto la infraestructura no esté saturada, ya que no se crea ningún obstáculo a la entrada.

- Por otra parte, en caso de saturación, un acuerdo de reserva de la capacidad indispensable para la gestión efectiva de servicios de transporte programados durante un período razonable puede justificar la concesión de una exención en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 85, si se cumplen todas las condiciones para ello.

41. Estas Recomendaciones tienen como objetivo informar a los promotores de proyectos de infraestructura sobre la necesidad de prever sistemas de asignación de capacidades que sean suficientemente flexibles a lo largo del tiempo y no creen distorsiones de competencia entre usuarios, al mismo tiempo que preserven durante un período razonable los intereses legítimos de cada usuario, especialmente de aquellos que hayan aportado su apoyo al proyecto desde su inicio.

42. Por último, conviene subrayar que una clara distribución de las responsabilidades en materia de asignación de capacidad facilitará el examen de los proyectos notificados. A título de ejemplo, la siguiente distribución de funciones podrían prevenir los conflictos de intereses en materia de asignación de capacidad:

- el gestor de la infraestructura se encarga de la asignación de capacidad de forma no discriminatoria y no gestiona por sí mismo servicios de transporte en la infraestructura;

- el gestor opera servicios de transporte en la infraestructura (o realiza el control de los usuarios), pero un organismo independiente se encarga de la asignación de capacidad de forma no discriminatoria.

c) Tarificación del acceso a la infraestructura

43. En materia de tarificación del acceso a una infraestructura, el gestor de la misma puede perseguir el objetivo de atraer el mayor número posible de usuarios desde el inicio del proyecto, proponiendo tarifas atractivas durante el período inicial. En principio, las normas de competencia no se oponen a esta política comercial por parte del gestor de la infraestructura a condición de que, durante un mismo período, el régimen de tarifas se aplique de forma no discriminatoria a todos los usuarios competidores. Las normas de competencia del Tratado se oponen a una aplicación de condiciones distintas a prestaciones equivalentes que conduzca a distorsiones de competencia que puedan afectar al comercio entre Estados miembros.

44. Para obtener más detalles sobre estas cuestiones, los promotores de los proyectos pueden ponerse en contacto con los servicios de la Comisión y, en particular, con los de la Dirección General IV, encargada de los temas de competencia (véase punto 19).