INFORME ESPECIAL (98/C 44/09)

Estrasburgo, 15 de diciembre 1997

JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Presidente del Parlamento Europeo

Rue Wiertz

B-1047 Bruxelles/Brussel

Señor Presidente:

En junio de 1996, inicié una investigación de oficio sobre el acceso del público a los documentos de ciertas instituciones y órganos comunitarios. Mi decisión de 20 de diciembre de 1996 por la que concluía la investigación, contenía proyectos de recomendación formulados con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

Le adjunto con esta carta, de acuerdo con el apartado 7 del artículo 3 del Estatuto, un Informe especial que contiene las respuestas enviadas por los órganos e instituciones a los que se dirigían mis proyectos de recomendación.

Éste es el primer Informe especial que remitirá el Defensor del Pueblo al Parlamento Europeo. Con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Estatuto, se remitirá también una copia del citado Informe a cada institución u órgano comunitario afectado.

La facultad del Defensor del Pueblo de presentar un Informe especial al Parlamento es de un valor inestimable para su labor. Algunos Defensores del Pueblo nacionales sólo han conseguido una facultad semejante después de denodados esfuerzos. En consecuencia, no deberían presentarse informes especiales con demasiada frecuencia, sino únicamente en relación con cuestiones importantes, cuando el Parlamento pueda actuar en apoyo del Defensor del Pueblo, con arreglo al Estatuto del mismo.

El Parlamento Europeo podría tramitar el Informe especial mediante un procedimiento similar al utilizado para el Informe anual.

JACOB SÖDERMAN

Defensor del Pueblo Europeo

Informe especial del Defensor del Pueblo al Parlamento Europeo elaborado tras la investigación de oficio sobre el acceso del público a los documentos (616/PUBAC/F/IJH)

En junio de 1996, el Defensor del Pueblo inició una investigación de oficio sobre el acceso del público a los documentos de instituciones y órganos comunitarios distintos del Consejo y la Comisión, que ya habían adoptado normas propias, puestas a disposición del público, sobre el acceso de este último a sus documentos (1).

La investigación se concluyó mediante la Decisión del Defensor del Pueblo de 20 de diciembre de 1996. En ésta se consideraba que la falta de adopción y puesta a disposición del público de normas que determinaran el acceso de éste a los documentos podría constituir un caso de mala administración. La Decisión incluía proyectos de recomendación dirigidos a las instituciones y órganos afectados.

La decisión del Defensor del Pueblo de 20 de diciembre de 1996, que contiene una relación completa de la investigación y de la argumentación del Defensor del Pueblo en apoyo de sus conclusiones y proyectos de recomendación, se presentó al Parlamento Europeo dentro del Informe anual de 1996.

Con arreglo al apartado 6 del artículo 3 del Estatuto, el Defensor del Pueblo informó a las instituciones y órganos comunitarios afectados de su Decisión y de los proyectos de recomendación que les dirigía. La misma disposición prevé que la institución u órgano a que se haya dirigido el Defensor del Pueblo le transmita un informe detallado en un plazo de tres meses.

El presente Informe especial hace referencia a los informes detallados transmitidos por las instituciones y órganos comunitarios afectados.

Por motivos que se exponen más adelante, el Defensor del Pueblo no formula recomendaciones formales con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Estatuto. Sin embargo, en una serie de puntos, el Informe llama la atención del Parlamento Europeo sobre cuestiones en las que éste quizás desee profundizar. Estos aspectos han sido destacados en negrita.

A. LA INVESTIGACIÓN Y LOS PROYECTOS DE RECOMENDACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

De forma sumaria, en su investigación el Defensor del Pueblo pidió a quince instituciones y órganos comunitarios (2) que le informaran sobre su situación por lo que se refiere al acceso del público a los documentos y, en particular, acerca de si habían dictado normas generales para el fácil acceso del público o directrices internas para el personal sobre el acceso del público y la confidencialidad.

De la información facilitada al Defensor del Pueblo por las instituciones y órganos, se dedujo que un órgano (3) ya había adoptado normas y que la mayoría, aunque no la totalidad, de los restantes órganos e instituciones tenían el propósito de hacerlo.

Recordando que el Tribunal de Justicia es la máxima autoridad en cuestiones de legislación comunitaria y teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal (4), así como el compromiso de la Unión con la transparencia y la existencia de un único marco institucional para la Unión, el Defensor del Pueblo concluyó que la falta de adopción y de puesta a disposición del público de normas que rijan el acceso del mismo a los documentos podría constituir un caso de mala administración. En consecuencia, formuló proyectos de recomendación a las instituciones y órganos afectados, para que adoptaran normas que regularan el acceso del público a los documentos aún no contemplados por las disposiciones legales vigentes que permiten el acceso o requieren la confidencialidad, y para que posibilitaran un fácil acceso del público a las mismas.

Por lo que se refiere al Tribunal de Justicia, al Parlamento Europeo y al Instituto Monetario Europeo (IME), las recomendaciones eran aplicables únicamente a los documentos administrativos. (Las funciones jurisdiccionales del Tribunal de Justicia no se incluyen en el mandato del Defensor del Pueblo, tal como se establece en el artículo 138 E del Tratado CE, y el concepto de mala administración no abarca la labor política del Parlamento. En el caso del IME, el acceso a los documentos relativos al ámbito monetario está regulado por el apartado 2 del artículo 11 de su Reglamento interno.)

Con arreglo al apartado 6 del artículo 3 de su Estatuto, el Defensor del Pueblo informó de sus proyectos de recomendación a cada institución u órgano afectado y solicitó un informe detallado antes del 30 de abril de 1997.

B. RESPUESTAS A LOS PROYECTOS DE RECOMENDACIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

De forma general puede afirmarse que la mayor parte de los informes detallados consiste en una copia de las normas relativas al acceso del público a los documentos adoptadas por la institución u órgano respectivo.

El Tribunal de Cuentas, el Banco Europeo de Inversiones y la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos (AEEM) informaron al Defensor del Pueblo antes del 30 de abril de 1997 de que habían cumplido las recomendaciones, y adjuntaban una copia de las normas adoptadas. En el caso de la AEEM, se notificó al Defensor del Pueblo que las normas habían sido aprobadas por su Director ejecutivo de modo provisional hasta finales de 1997, y que podrían revisarse sobre la base de la experiencia práctica adquirida durante su funcionamiento, mediando previa consulta al Consejo de Administración y a las partes interesadas.

El Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop) y el Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías informaron al Defensor del Pueblo antes del 30 de abril de 1997 de que habían aceptado los proyectos de recomendación y habían adoptado las normas y procedimientos de la Comisión.

Otras instituciones y órganos solicitaron más tiempo para elaborar las normas y completar los procesos necesarios para su adopción. En lo que respecta al Tribunal de Justicia, al Parlamento Europeo y al Instituto Monetario Europeo, se reveló necesario un plazo más prolongado, a fin de permitirles abordar de modo separado sus documentos administrativos. En razón de ello, el Defensor del Pueblo amplió el plazo de presentación de los informes detallados hasta el 31 de julio de 1997.

El 3 de junio de 1997, la Agencia Europea del Medio Ambiente informó al Defensor del Pueblo de que había adoptado las normas en cuestión mediante una Decisión de 16 de mayo de 1997.

El 4 de junio de 1997, el Instituto Monetario Europeo notificó al Defensor del Pueblo que había adoptado normas relativas a sus documentos administrativos mediante la Decisión 9/97 de 3 de junio de 1997.

El 9 de junio de 1997, el Comité Económico y Social comunicó al Defensor del Pueblo que había adoptado las normas en cuestión mediante una Decisión fechada el 17 de mayo de 1997.

El 27 de junio de 1997, la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo informó al Defensor del Pueblo de que el borrador de normas que había enviado el 16 de octubre de 1996 se aplicaría de modo provisional, a la espera de su presentación al Consejo de Administración en noviembre de 1997.

El 23 de julio de 1997, el Comité de las Regiones notificó al Defensor del Pueblo que las normas se someterían a la aprobación de la Mesa durante su próxima reunión, el 17 de septiembre de 1997, y que, a la espera de la aprobación de dichas normas, el Comité continuaría aplicando el Código de conducta común de la Comisión y el Consejo como directriz interna.

El 28 de julio de 1997, el Parlamento Europeo informó al Defensor del Pueblo de que había adoptado las normas sobre este tema mediante una Decisión de 10 de julio de 1997.

Mediante carta sin fecha recibida por el Defensor del Pueblo el 4 de agosto de 1997, la Fundación Europea de Formación transmitió el borrador de normas que sometería a la aprobación de su Consejo de Administración el 27 de octubre de 1997. El 4 de noviembre de 1997, la Fundación informó al Defensor del Pueblo de que estas normas habían sido aprobadas el 27 de octubre de 1997.

El 21 de noviembre de 1997, el Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea envió al Defensor del Pueblo las normas aprobadas el 17 de noviembre de 1997.

El 23 de abril de 1997, el Tribunal de Justicia comunicó al Defensor del Pueblo que estaba estudiando un proyecto de reglamento sobre el acceso del público a sus documentos administrativos, pero que era necesario un plazo mayor para garantizar la aprobación de un reglamento correctamente concebido que esperaba aprobar antes del verano de 1997.

Tras ulterior correspondencia, el Tribunal de Justicia informó al Defensor del Pueblo, el 21 de octubre de 1997, de la existencia de importantes dificultades para poder establecer una separación clara entre los documentos relacionados, con el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y aquellos que no lo son. El Tribunal informó también al Defensor del Pueblo que había encargado a su Comisión de Reglamento que estudiara todas las cuestiones referentes al acceso a documentos judiciales y era muy probable que ello resultara en la presentación de enmiendas al Reglamento de Procedimiento del Tribunal. Sin embargo, no era posible prever una fecha para la conclusión de este trabajo. La carta fechada el 21 de octubre de 1997 parece constituir el informe detallado del Tribunal.

C. ANÁLISIS DE LAS RESPUESTAS A LOS PROYECTOS DE RECOMENDACIÓN

1. Informes detallados

Debe remarcarse que todas las instituciones y órganos a los que se formularon proyectos de recomendación han enviado el informe detallado previsto por el apartado 6 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo. Algunas solicitaron un plazo de tiempo adicional para completar los procedimientos de aprobación de las normas.

2. La aprobación de normas

Trece de las catorce instituciones y órganos a los que se formularon proyectos de recomendación han aprobado normas que rigen el acceso del público a sus documentos.

Las normas aprobadas por el Instituto Monetario Europeo se refieren únicamente a los documentos de carácter administrativo, de acuerdo con los proyectos de recomendación del Defensor del Pueblo.

Las normas aprobadas por el Parlamento Europeo parecen ser aplicables a todos los documentos, no sólo los de carácter administrativo. El Defensor del Pueblo acoge favorablemente la decisión del Parlamento de incluir todos los documentos en el ámbito de aplicación de sus normas.

El informe detallado del Tribunal de Justicia indica que el estudio de todas las cuestiones referentes al acceso a sus documentos está en curso. El Defensor del Pueblo acoge muy favorablemente el hecho de que el Tribunal haya ido más allá de sus proyectos de recomendación, al incluir documentos judiciales en el ámbito del estudio. Será de gran utilidad para los ciudadanos europeos el hecho de que las normas aprobadas sean de aplicación a todos los documentos del Tribunal. Sin embargo, es de lamentar que no se haya establecido un calendario para la conclusión de este trabajo.

Dado que las funciones jurisdiccionales del Tribunal están excluidas del mandato del Defensor del Pueblo, no puede formularse ninguna recomendación formal con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Estatuto.

El Parlamento Europeo tiene la posibilidad de solicitar al Tribunal información adicional sobre esta cuestión.

3. El contenido de las normas

Numerosas instituciones y órganos de la Comunidad han basado sus normas sobre el acceso del público a sus documentos, de manera muy oportuna, en las del Consejo y de la Comisión (5). De este modo han seguido por entero los proyectos de recomendación del Defensor del Pueblo, que afectaban únicamente a la existencia de las normas y su puesta a disposición del público. En el estado actual de la legislación comunitaria, el Defensor del Pueblo no formuló proyectos de recomendación referentes a la esencia de las normas. Por consiguiente, sería inapropiado formular en el presente Informe especial una recomendación formal sobre la cuestión, con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Estatuto.

No obstante, en comparación con las disposiciones vigentes en algunas administraciones nacionales, las normas sobre acceso del público a los documentos de las instituciones y órganos comunitarios son generalmente bastante limitadas. En especial, no contemplan ningún derecho de acceso a documentos que estén en posesión de un órgano pero tengan su origen en otro. Tampoco prevén el establecimiento de registros de documentos que, además de facilitar el ejercicio por los ciudadanos de su derecho de acceso, fomentarían la buena administración, al prevenir la pérdida de documentos.

El Parlamento Europeo tiene la posibilidad de examinar si las normas aprobadas garantizan el grado de transparencia que los ciudadanos europeos esperan de la Unión.

En un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Parlamento participará en la fijación de los principios generales y los límites que rigen el derecho de acceso a los documentos, mediante un Reglamento que se aprobará con arreglo al nuevo artículo 191 A del Tratado (6). La coherencia y la igualdad de trato de los ciudadanos requiere que, cuando dicho Reglamento se incorpore a la legislación comunitaria, los principios generales y los límites que establece se apliquen en toda la administración comunitaria (7).

4. Facilitar el acceso del público a las normas

El Defensor del Pueblo formuló un proyecto de recomendación para que el público tuviera un fácil acceso a las normas.

Las normas del Parlamento Europeo se han publicado en todas las lenguas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO L 263 de 25.9.1997, p. 27).

El Tribunal de Cuentas y el Comité Económico y Social enviaron sus normas al Defensor del Pueblo en todas las lenguas oficiales de la Comunidad.

El Comité de las Regiones informó al Defensor del Pueblo de que tenía el propósito de publicar sus normas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Las normas de la Agencia Europea del Medio Ambiente se han publicado en todas las lenguas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO C 282 de 18.9.1997, p. 4).

El artículo 4 de las normas aprobadas por la Fundación Europea de Formación prevé la publicación de las mismas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

El artículo 5 de las normas aprobadas por la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos (AEEM) prevé que las normas se hagan públicas, en particular, a través de la página de la AEEM en Internet (http://www.eudra.org/emea.html).

El Defensor del Pueblo acoge favorablemente el hecho de que la AEEM haya emprendido también consultas públicas sobre sus normas, mediante un seminario al que fueron invitados especialmente representantes de los consumidores, la prensa, los profesionales de la asistencia médica y la industria farmacéutica, así como mediante una invitación al público para que comentara sus normas provisionales publicadas en la página de la AEEM en Internet.

El Defensor del Pueblo no recomendaba ningún método específico para facilitar el acceso del público a las normas, considerando que cada institución y órgano debía tomar la decisión que resultara más adecuada de acuerdo a sus circunstancias particulares. Por consiguiente, no sería oportuno que el Defensor del Pueblo formulara, con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Estatuto, una recomendación formal sobre la cuestión.

El Parlamento Europeo tiene la posibilidad de alentar a todas las instituciones y órganos que aún no lo hayan hecho a poner sus normas a disposición del público en todas las lenguas oficiales de la Comunidad.

El Parlamento Europeo y tres órganos comunitarios han publicado sus normas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas o han anunciado su propósito de hacerlo. La Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos ha publicado sus normas en su página en Internet.

El Parlamento Europeo tiene la posibilidad de alentar a instituciones y órganos a que publiquen sus normas de una forma adecuada.

5. Observaciones finales

El Defensor del Pueblo acoge favorablemente el hecho de que las instituciones y órganos de la Comunidad hayan respondido con un espíritu positivo y cooperador en todas las fases de su investigación de oficio.

Las normas ahora aprobadas suponen un paso significativo hacia una mayor transparencia en la administración comunitaria, en beneficio de los ciudadanos europeos y de acuerdo con sus expectativas.

Jacob SÖDERMAN

(1) El Consejo y la Comisión adoptaron un Código de conducta común (DO L 340 de 31.12.1993, p. 41), aplicado mediante la Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (DO L 340 de 31.12.1993, p. 43) y la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO L 46 de 18.2.1994, p. 58).

(2) La lista completa de instituciones y órganos afectados es la siguiente:

el Parlamento Europeo,

el Tribunal de Justicia,

el Tribunal de Cuentas,

el Banco Europeo de Inversiones,

el Comité Económico y Social,

el Comité de las Regiones,

el Instituto Monetario Europeo,

la Oficina de Armonización del Mercado Interior,

la Fundación Europea de Formación,

el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional,

la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo,

la Agencia Europea de Medio Ambiente,

el Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea,

el Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías,

la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos.

(3) La Oficina de Armonización del Mercado Interior.

(4) «En tanto el legislador comunitario no adopte normas generales sobre el derecho del público a acceder a los documentos en posesión de las instituciones comunitarias, dichas instituciones, en virtud de su poder de organización interna, que les autoriza a adoptar las medidas adecuadas a fin de asegurar su funcionamiento interno de conformidad con los intereses de la buena administración, deberán adoptar medidas para tramitar las solicitudes.» (Asunto C-58/94, Países Bajos contra Consejo, Recopilación 1996, p. I-2169).

(5) Decisión 93/731/CE del Consejo y Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión.

(6) 1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3.

2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 B, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam.

3. Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en Reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos.

(7) A este respecto, el artículo 191 A y las recomendaciones del Defensor del Pueblo son complementarias. El artículo crea un derecho específico de acceso a los documentos de tres instituciones comunitarias. Como resultado de la investigación del Defensor del Pueblo, otras instituciones y órganos comunitarios deben contar también con normas que rijan dicho acceso, de conformidad con los intereses de la buena administración, tal como declara el Tribunal de Justicia en el asunto C-58/94, Países Bajos contra Consejo, Recopilación 1996, p. I-2169.

El Defensor del Pueblo Europeo (98/C 44/10)

De conformidad con el artículo 14 del Estatuto del Defensor del Pueblo, el Defensor del Pueblo Europeo ha adoptado medidas de aplicación, en vigor desde el 1 de enero de 1998.

Las medidas de aplicación incluyen los procedimientos relativos al tratamiento que recibirán las reclamaciones al Defensor del Pueblo y al acceso público a los documentos custodiados por su servicio.

Las medidas de aplicación se encuentran disponibles en todas las lenguas oficiales de la Unión Europea. Pueden obtenerse escribiendo al Defensor del Pueblo a la dirección indicada a continuación o a través de Internet (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

Defensor del Pueblo Europeo

1, avenue du Président Robert-Schuman

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F-67001 Estrasburgo Cedex