ES Diario Oficial de la Unión Europea L 43/1

DECISIÓN (UE) 2016/195 DE LA COMISIÓN

de 14 de agosto de 2015

relativa a las medidas SA.33083 (12/C) (ex 12/NN) ejecutada por Italia y relativa a las ventajas fiscales y contributivas relacionadas con catástrofes naturales (para todos los sectores, con exclusión de la agricultura) y SA.35083 (12/C) (ex 12/NN) ejecutada por Italia y relativa a las ventajas fiscales y contributivas relacionadas con el terremoto de 2009 en los Abruzos (para todos los sectores, con exclusión de la agricultura)

[notificada con el número C(2015) 5549]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo segundo,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Tras haber invitado a los interesados a que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

Ayuda estatal SA.33083 (12/NN) — Ventajas fiscales y contributivas relacionadas con catástrofes naturales sufridas por Sicilia, Italia septentrional y otras regiones

(1) El 21 de febrero de 2011, la Comisión recibió una solicitud de información (2) de un magistrado del tribunal laboral de Cuneo sobre la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales (3). En su solicitud, el magistrado llama la atención de la Comisión sobre una serie de leyes promulgadas en los años 2002-2003 y 2007 que supuestamente introducían medidas de ayuda estatal (consistentes en una reducción del 90 % en los impuestos y en las cotizaciones obligatorias a la seguridad social y a las mutuas profesionales) ligadas al terremoto que afectó al Este de Sicilia (provincias de Siracusa, Catania y Ragusa) del 13 al 16 de diciembre de 1990, así como a las inundaciones de noviembre de 1994 en el Norte de Italia. El magistrado preguntaba a la Comisión (aunque no en este orden): i) si Italia había notificado estas medidas en virtud del artículo 108, apartado 3, del TFUE, ii) si habían sido aprobadas por la Comisión, o iii) si habían sido objeto de una investigación formal, y iv) si habían sido objeto de una decisión ya adoptada; o v) de no haberse adoptado una decisión, cuándo se adoptará una decisión a este respecto. El 21 de marzo de 2011, los servicios de la Comisión respondieron al magistrado italiano que, al parecer, las medidas mencionadas no habían sido notificadas por las autoridades italianas y que la Comisión aún no había abierto un procedimiento o una investigación formal.

(2) El 27 de mayo de 2011, la Comisión registró el asunto con la referencia SA.33083 (11/CP).

(3) El 25 de julio de 2011, la Comisión envió una solicitud de información a las autoridades italianas. Tras un recordatorio enviado el 8 de septiembre de 2011, las autoridades italianas respondieron el 6 de octubre de 2011. La Comisión solicitó información adicional mediante carta de 14 de octubre de 2011, a la que las autoridades italianas respondieron el 7 de diciembre de 2011.

(4) Mediante carta de 19 de junio de 2012, la Comisión solicitó información complementaria sobre las medidas relacionadas con los desastres naturales acontecidos en el Este de Sicilia y el Norte de Italia (y otras medidas análogas relacionadas con los desastres ocurridos en Italia en 1990) (4), e invitó a las autoridades italianas a presentar sus observaciones, en particular en lo referente a la ilegalidad de dichas medidas de ayuda, su carácter efectivo de ayudas y su eventual justificación a la vista de las normas en materia de ayudas estatales. Asimismo, los servicios de la Comisión comunicaron a las autoridades italianas que la Comisión estaba estudiando la posibilidad de dictar un requerimiento de suspensión de toda posible ayuda concedida ilegalmente en el ámbito de las medidas antes mencionadas. Italia respondió a esta solicitud mediante carta de 25 de julio de 2012.

(5) Entretanto, la Comisión recibió el 6 de julio de 2012 una solicitud de información sobre dicho procedimiento (5) del tribunal de Vercelli. Los servicios de la Comisión respondieron el 20 de julio de 2012.

(6) Puesto que el régimen de ayudas no fue notificado como se establece en el artículo 108, apartado 3, del TFUE, y entró en vigor sin que la Comisión lo autorizara mediante una decisión, las medidas fueron inscritas en el Registro de ayudas estatales de la Comisión como ayudas no notificadas con la referencia SA.33083 (12/NN).

(7) Sobre la base de la información obtenida en la fase de evaluación preliminar, la Comisión decidió dividir el expediente y separar los aspectos relacionados con el sector agrícola. Por consiguiente, la presente Decisión no se aplica a las actividades relacionadas con la producción, transformación y comercialización de productos agrícolas contemplados en el anexo I del Tratado, a excepción de los productos de la pesca y la acuicultura.

Ayuda estatal SA.35083 (2012/NN) — Ventajas fiscales y contributivas relacionadas con el terremoto de 2009 en los Abruzos

(8) Mediante un mensaje transmitido por correo electrónico el 2 de julio de 2012, registrado por la Comisión en la misma fecha con la referencia SA.35083 (12/N), las autoridades italianos notificaron la medida de ayuda que prevé una reducción de impuestos y cotizaciones como consecuencia del terremoto de 2009 en los Abruzos. La Comisión ya había solicitado información a este respecto mediante carta de 19 de junio de 2012 relativa a la medida SA.33083 (12/NN).

(9) En la notificación, las autoridades italianas sostienen que la compatibilidad de la medida debe valorarse en virtud del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE («ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales») o del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE («ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de […] determinadas regiones económicas»), puesto que su finalidad es compensar el impacto macroeconómico en términos de la reducción del PIB provocada por desastres naturales. En particular, las autoridades italianas mencionaban un descenso significativo del PIB en los Abruzos entre 2008 y 2009 (6).

(10) Mediante carta de 17 de agosto de 2012, la Comisión comunicó a las autoridades italianas que consideraba la medida una presunta ayuda estatal no notificada y que esta se evaluaría conjuntamente con el asunto SA.33083 (12/NN).

(11) Habida cuenta de que la base jurídica había entrado en vigor antes de recibir la autorización de la Comisión, la medida se inscribió en el Registro de ayudas estatales de la Comisión como ayuda no notificada con la referencia SA.35083 (12/NN).

(12) Sobre la base de la información que figura en la notificación, la Comisión decidió dividir el expediente y separar los aspectos relacionados con el sector agrícola. Por consiguiente, la presente Decisión no se refiere a las actividades relacionadas con la producción, transformación y comercialización de productos agrícolas contemplados en el anexo I del TFUE, a excepción de los productos de la pesca y la acuicultura.

Procedimiento común para los asuntos de ayuda estatal SA.33083 (12/C) (ex 12/NN) y SA.35083 (12/C) (ex 12/NN) tras la incoación del procedimiento en virtud del artículo 108, apartado 2, del TFUE

(13) Mediante carta de 17 de octubre de 2012 (7), la Comisión comunicó a Italia su Decisión de incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE en relación con esta medida. Los asuntos se inscribieron con los números SA.33083 (12/C) (ex 12/NN) y SA.35083 (12/C) (ex 12/NN), respectivamente.

(14) La Decisión de incoar el procedimiento (en lo sucesivo, «la Decisión de incoar el procedimiento») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (8), y se invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre dicha ayuda.

(15) Mediante carta de 13 de noviembre de 2012, las autoridades italianas solicitaron una prórroga del plazo para transmitir sus observaciones. La Comisión aprobó esta solicitud mediante carta de 15 de noviembre de 2012.

(16) Italia presentó sus observaciones el 11 de enero de 2013. La Comisión recibió cuatro observaciones de terceros interesados: el 9 de enero de 2013 recibió observaciones del bufete del abogado Mario P. Chiti (en lo sucesivo, «el bufete de abogados Chiti»); el 10 de enero de 2013 del bufete de abogados de los abogados Roberto Preve y Katia Gavioli (en lo sucesivo, «el bufete de abogados Preve-Gavioli»); y el 11 de enero de 2013, de Confindustria. El 31 de enero de 2013, vencido ya el plazo de un mes desde la publicación de la Decisión de incoar el procedimiento en el Diario Oficial, la Comisión recibió observaciones de la CGIL L'Aquila (en lo sucesivo, «CGIL»).

(17) El 17 de enero de 2013, la Comisión transmitió a las autoridades italianas todas las observaciones de las partes interesadas presentadas dentro del mes siguiente a la publicación de la Decisión de incoar el procedimiento en el Diario Oficial para que se pronunciara sobre ellas. Italia respondió el 11 de marzo de 2013 señalando que no tenía comentarios sobre las observaciones de las partes interesadas.

(18) El 23 de marzo de 2013, la Comisión solicitó aclaraciones sobre la información transmitida por Italia. Esta última respondió los días 24 y 30 de abril de 2013. El 12 de junio de 2014, la Comisión solicitó más información, y envió posteriormente un recordatorio el 17 de octubre de 2014. Italia respondió a la solicitud y al recordatorio, enviando información el 20 y 24 de junio, el 11 de julio, el 4 de agosto y el 29 de octubre de 2014.

2. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS

Medidas y bases jurídicas

(19) Las medidas y regímenes indicados a continuación fueron concebidos para reducir la carga fiscal y las cotizaciones obligatorias a la seguridad social (que deben pagarse al INPS), así como las primas de los seguros obligatorios (que deben pagarse al INAIL) (denominadas colectivamente en lo sucesivo «las cotizaciones») de empresas que tuvieran su sede o estuvieran establecidas en las zonas afectadas por los distintos desastres naturales que tuvieron lugar en Italia en 1990.

Ayudas relacionadas con el terremoto de 1990 en el Este de Sicilia

(20) Tras el terremoto que sufrió el Este de Sicilia (provincias de Siracusa, Catania y Ragusa) en el período comprendido entre el 13 y el 16 de diciembre de 1990, las autoridades italianas adoptaron entre 1990 y 2002 una serie de decisiones y leyes que concedían a todas las empresas (9) establecidas en el territorio afectado por el seísmo (10) la suspensión y aplazamiento del pago de impuestos, cotizaciones a la seguridad social y primas de los seguros obligatorios o la posibilidad de efectuar dichos pagos a plazos.

(21) Una ley de 2001 (11) estableció que las empresas que aún no habían pagado las cantidades debidas en concepto de impuestos y cotizaciones podían regularizar su situación (es decir, cumplir sus obligaciones de pago) mediante la liquidación del importe a pagar más un 15 % a más tardar el 28 de diciembre de 2001.

(22) Sin embargo, Italia promulgó en 2002 una ley (12) que permitía a aquellos que aún no habían pagado los impuestos correspondientes a los años 1990, 1991 y 1992 regularizar automáticamente su situación mediante el pago de tan solo un 10 % de la cantidad adeudada a más tardar el 16 de marzo de 2003 (13). En otras palabras, mediante la Ley no 289 de 27 de diciembre de 2002, Italia introdujo la posibilidad de reducir en un 90 % las cantidades a pagar en concepto de impuestos del Estado.

(23) Diversas leyes promulgadas en 2003 y 2004 (14) prorrogaron esta posibilidad hasta el 16 de abril de 2004.

(24) Una ley de 2005 (15) que hace referencia a la Ley de 2002 (16) introdujo la posibilidad de que las empresas que aún no habían pagado las cotizaciones a la seguridad social (al INPS) y las primas de los seguros (al INAIL) correspondientes a los años 1990, 1991 y 1992 regularizaran automáticamente su situación mediante el pago de tan solo el 10 % de la cantidad adeudada. El presupuesto previsto para esta medida era de 52 millones EUR (17) .

(25) Otra ley (18) promulgada en 2007, prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2007 los plazos para el pago, pero exigía el pago del 30 % de la cantidad adeudada en concepto de impuestos. Otra ley (19), también promulgada en 2007, prorrogó hasta el 30 de junio de 2008 los plazos para el pago y restablecía el pago del 10 % de la cantidad adeudada.

Ayudas relacionadas con las inundaciones de 1994 en el Norte de Italia

(26) De forma análoga, tras las inundaciones de noviembre de 1994 en el Norte de Italia (que afectaron a 257 municipios de las regiones de Piamonte, Lombardía, Emilia-Romaña, Liguria, Toscana y Véneto), las autoridades italianas adoptaron una serie de leyes que permitían a las empresas (20) que hubieran sufrido perjuicios importantes (21) causados por las inundaciones la suspensión y el aplazamiento de pagos de impuestos y cotizaciones.

(27) Al igual que en el caso del terremoto del Este de Sicilia de 2003 (22), Italia concedió a las empresas afectadas por las inundaciones de 1994 la posibilidad de regularizar automáticamente su situación mediante el pago, a más tardar el 31 de julio de 2004, del 10 % de la cantidad adeudada en concepto de impuestos y cotizaciones correspondientes a 1995, 1996 y 1997.

(28) Otras leyes promulgadas en 2007 (23) prorrogaron hasta el 31 de marzo de 2008 los plazos para el pago de las cantidades adeudadas en concepto de impuestos y cotizaciones.

Medidas análogas relacionadas con otros desastres naturales ocurridos en Italia entre 1997 y 2002

(29) Según la información de que dispone la Comisión, Italia introdujo en los últimos años el mismo tipo de medidas de reducción a favor de otras zonas afectadas por desastres naturales.

(30) En 2006, Italia introdujo una reducción del 50 % (24) de los impuestos y cotizaciones (25) para las empresas con domicilio legal o que operaban en los municipios de la provincia de Catania afectadas por el seísmo y la erupción del Etna en 2002 (26).

(31) En 2008, Italia introdujo una reducción del 60 % de los impuestos y cotizaciones de las empresas que tuvieran su domicilio social u operaran en los municipios afectados por el seísmo de 1997 en Umbría y Las Marcas (27).

(32) En 2008, Italia estableció igualmente una reducción del 60 % de los impuestos y cotizaciones de las empresas que tuvieran su sede social u operaran en los municipios afectados por el seísmo de 2002 en Molise y Apulia (28).

(33) En 2011 (29), introdujo la misma reducción del 60 % de los impuestos y contribuciones para las empresas que tuvieran su sede social u operaran en los municipios afectados por el terremoto de 6 de abril de 2009 en los Abruzos (en la descripción que figura en el siguiente considerando se ofrece más información al respecto).

Ayuda estatal notificada SA.35083 (12/NN) relacionada con el terremoto de 2009 en los Abruzos

(34) La medida notificada por las autoridades italianas y registrada por la Comisión con la referencia SA.35083 (12/NN) (véase el considerando 8) se refiere a una ayuda en forma de una reducción de la carga fiscal y las cotizaciones tras el seísmo ocurrido en los Abruzos en 2009.

(35) Tras el terremoto que afectó a los Abruzos el 6 de abril de 2009 (en particular a la localidad de L'Aquila y muchos otros municipios), las autoridades italianas adoptaron una serie de decisiones y leyes (30) por las que concedían a las empresas (31) establecidas en el territorio (32) afectado por el seísmo la suspensión y aplazamiento del pago de los impuestos y cotizaciones hasta el 30 de noviembre de 2009. Estos plazos fueron prorrogados mediante otras decisiones hasta el 30 de junio de 2010 (33), hasta el 15 de diciembre de 2010 (34), hasta el 31 de octubre de 2011 (35) y, por último, hasta del 16 de diciembre de 2011 (36).

(36) El 12 de noviembre de 2011, Italia promulgó una ley (37) que establecía la reanudación, a partir de enero de 2012, de la recaudación de los impuestos y cotizaciones suspendida y aplazada tras el seísmo mediante el pago de 120 plazos mensuales, y reducía al mismo tiempo la cantidad a pagar al 40 % del importe adeudado originalmente.

Objetivo de las medidas

(37) El objetivo general de estos regímenes (que introducían una reducción de hasta el 90 % de los impuestos y cotizaciones de la seguridad social y de las primas de los seguros obligatorios) era prestar apoyo a las empresas que tenían su domicilio social u operaban en las zonas afectadas por desastres naturales.

Alcance geográfico de las ayudas

(38) Todas las medidas mencionadas están dirigidas a regiones italianas afectadas por desastres naturales, en el presente caso, según lo establecido por los decretos promulgados por el Gobierno italiano, terremotos, inundaciones y erupciones volcánicas.

(39) Las zonas contempladas en las medidas son: — los municipios (38) afectados por el terremoto ocurrido en el Este de Sicilia (provincias de Siracusa, Catania y Ragusa) en el período comprendido entre el 13 y el 16 de diciembre de 1990, — los municipios (39) de Piamonte, Lombardía, Emilia-Romaña, Liguria, Toscana y Véneto afectados por las inundaciones de noviembre de1994, — los municipios (40) de la provincia de Catania afectados por el seísmo y la erupción del Etna de 2002, — los municipios (41) de las provincias de Ancona y Perugia afectados por el terremoto de 1997, — los municipios (42) de las provincias de Campobasso y Foggia afectados por el terremoto de 2002, — los municipios (43) de los Abruzos afectados por el terremoto de 6 de abril de 2009.

Beneficiarios

(40) Los regímenes van dirigidos a las empresas de todos los sectores, incluyendo el agrícola, el forestal, el pesquero y el de la acuicultura (44), excepto las medidas relacionadas con las inundaciones de 1994 en el norte de Italia, que no incluyen a las empresas del sector bancario y de los seguros.

(41) En lo que se refiere a los terremotos (y erupciones volcánicas) que afectaron a Sicilia, Umbría, Las Marcas, Molise, Apulia y los Abruzos, todas las empresas que tienen su domicilio social u operan en las zonas afectadas por desastres naturales pueden beneficiarse de las medidas de ayuda (en las zonas indicadas en las leyes correspondientes).

(42) En el caso de las inundaciones del norte de Italia, los beneficiarios son las empresas que tienen su domicilio social u operan en las zonas afectadas por este desastre natural que puedan demostrar haber sufrido un «perjuicio importante» (45).

Duración de las medidas

(43) La fecha de inicio de los regímenes de reducción puede identificarse con la fecha de entrada en vigor de la base jurídica. La Comisión reconoce que la aplicación de las medidas pudo iniciarse en distintos momentos, como se establece en las modalidades de aplicación, por ejemplo, los decretos que aplican las distintas medidas jurídicas, véanse las observaciones de Italia sobre la Decisión de incoar el procedimiento, del considerando 87 al considerando 94).

(44) La Comisión considera que las medidas de reducción entraron en vigor en las siguientes fechas: — el 1 de enero de 2003 (46) para los impuestos y el 1 de enero de 2006 (47) para las contribuciones, en el caso del terremoto del Este de Sicilia (provincias de Siracusa, Catania y Ragusa) que tuvo lugar del 13 al 16 de diciembre de 1990, — el 1 de enero de 2004 (48) para las inundaciones de noviembre de 1994 en el norte de Italia, — el 1 de enero de 2007 (49) para el terremoto y las erupciones del Etna de 2002; — el 1 de enero de 2008 (50) para el terremoto en Umbría y Las Marcas de 1997, — el 29 de noviembre de 2008 (51) para el terremoto ocurrido en Molise y Apulia en 2002, — el 1 de enero de 2012 (52) para el terremoto de los Abruzos de 2009.

(45) En cuanto al período de aplicación de las reducciones, en las bases jurídicas se mencionan los períodos de suspensión del pago de los impuestos y cotizaciones correspondientes. La Comisión toma nota de que los distintos regímenes se aplicaron durante diversos períodos para diferentes tipos de impuestos y cotizaciones. Sobre la base de la información facilitada por Italia a la Comisión en el marco de la fase de investigación formal (véanse las observaciones de Italia sobre la Decisión de incoar el procedimiento en los considerandos 87 a 94): a) en lo que se refiere al terremoto que afectó al Este de Sicilia (provincias de Siracusa, Catania y Ragusa) del 13 al 16 de diciembre de 1990, el período de suspensión se refiere a los años 1990, 1991 y 1992; la Agenzia delle Entrate (Agencia Tributaria) hace referencia al período comprendido entre el 13 de diciembre de 1990 y el 31 de julio de 1993, mientras que para las cotizaciones a la seguridad social y las primas de los seguros obligatorios, según el INPS y el INAIL, el período de suspensión es el comprendido entre el 13 de diciembre de 1990 y el 31 de diciembre de 1992; b) en lo que se refiere a las inundaciones de noviembre de 1994 en el Norte de Italia, la base jurídica indica como períodos de referencia los años 1995, 1996 y 1997, en tanto que según la información facilitada por la Agenzia delle Entrate, el período de suspensión es el comprendido entre el 4 de noviembre de 1994 y el 31 de octubre de 1995 (para el INPS, el período termina el 30 de noviembre de 1995, mientras que, según el INAIL, el período completo se extiende del 1 de enero de 1995 al 31 de diciembre de 1997); c) por lo que respecta al terremoto de 1997 en Umbría y Las Marcas, el período de suspensión sería del 26 de septiembre de 1996 al 30 de junio de 1999 (31 de marzo de 1998 para determinados beneficiarios); d) en lo que se refiere al terremoto de 2002 en Molise y Apulia, la Agenzia delle Entrate declara que el período de suspensión comienza el 31 de octubre de 2002 y termina el 30 de junio de 2008, mientras que el INPS y el INAIL indican un período comprendido entre el 31 de octubre de 2002 y el 31 de diciembre de 2007; e) por lo que respecta al terremoto y las erupciones del Etna de 2002, el período de suspensión es el comprendido entre el 29 de octubre de 2002 y el 31 de marzo de 2004; f) en el caso del terremoto de 2009 en los Abruzos, el período de suspensión de referencia depende de la naturaleza del beneficiario: para las empresas con una facturación anual superior a 200 000 EUR, el período de aplicación sería el comprendido entre el 6 de abril de 2009 y el 3 de junio de 2010; para las empresas con una facturación anual inferior a 200 000 EUR y para los ciudadanos que perciban una renta por actividades profesionales y los trabajadores por cuenta propia, el período de suspensión sería del 6 de abril de 2009 al 15 de diciembre de 2010.

(46) La Comisión observa que, en relación con la duración de las medidas de reducción, todas las bases jurídicas mencionadas establecen un plazo después del cual no es posible beneficiarse de las ayudas. La Comisión estima que el período de aplicación fue prorrogado tras las sentencias de la Corte Suprema di Cassazione, como se ilustra a continuación en los considerandos 49 a 53 (véanse igualmente las observaciones de Italia sobre la Decisión de incoar el procedimiento en los considerandos 91 a 93).

Costes subvencionables

(47) Los costes subvencionables en el ámbito de estas medidas son los impuestos, las cotizaciones a la seguridad social (que deben pagarse al INPS) y las primas de los seguros obligatorios (que deben pagarse al INAIL) que las empresas deben pagar en un período determinado (establecido en la base jurídica de cada medida, tras un desastre natural).

Forma e intensidad de la ayuda

(48) La ayuda se concede en forma de una reducción de los impuestos y cotizaciones obligatorias (de la seguridad social y primas de seguros). La reducción es del 90 % para las medidas relativas a Sicilia y el Norte de Italia, del 60 % en el caso de Las Marcas, Umbría, Molise, Apulia y los Abruzos, y del 50 % para la provincia de Catania. La liquidación del saldo adeudado puede efectuarse en un solo pago o a plazos (por ejemplo, la medida relativa a los Abruzos prevé la posibilidad de pagar en 120 plazos mensuales). Dependiendo de la medida de que se trate, los plazos pueden incluir intereses.

Sentencias de la Corte Suprema di Cassazione (Tribunal Supremo)

(49) Asimismo, la solicitud de información del Tribunal de Cuneo (véase el considerando 1) llamaba la atención de la Comisión acerca de las sentencias de 2007 y 2010 (53) de la Corte Suprema di Cassazione, en virtud de las cuales el 10 % de los importes adeudados en concepto de impuestos y cotizaciones debía beneficiar a todos los derechohabientes (independientemente de que hubieran pagado o no entretanto la cantidad adeudada).

(50) En la práctica, la Corte Suprema di Cassazione considera que todas las empresas con derecho a beneficiase de las medidas relativas a Sicilia y el Norte de Italia tendrían derecho a la misma reducción del 90 % (de los impuestos y cotizaciones), pues de lo contrario se cometería «una diferencia de trato injustificable».

(51) La interpretación de las sentencias de la Corte di Cassazione fue confirmada igualmente por las autoridades italianas en sus comunicaciones de 7 de diciembre de 2011 y 25 de julio de 2012. En su última comunicación, las autoridades italianas mencionan otra sentencia de la Corte Suprema di Cassazione de 2012 (54), en la que se declara inadmisible un recurso de la Agenzia delle Entrate sobre la base de que existe una «orientación jurisprudencial consolidada».

(52) La Comisión es consciente de la importancia que estas sentencias revisten para las decisiones en numerosos asuntos pendientes ante muchos tribunales italianos (procedimientos incoados por beneficiarios potenciales en el marco de las distintas medidas).

(53) A la vista de las sentencias de la Corte Suprema di Cassazione, estas medidas se habrían aplicado retroactivamente en beneficio de todas las empresas, incluidas aquellas que habían pagado regularmente los impuestos y cotizaciones (al menos en el caso de los beneficiarios de las medidas destinadas al Este de Sicilia o al Norte de Italia, a las que se refieren las sentencias). Por consiguiente, los regímenes no tendrían límites temporales de aplicación en la medida en que la empresa demuestre tener derecho a la ayuda.

3. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(54) La Comisión incoó el procedimiento de investigación formal establecido en artículo 108, apartado 2, del TFUE sobre estas medidas (que se describen en la parte 2 de la presente Decisión), por considerar que podrían constituir ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Por otra parte, la Comisión decidió dictar un requerimiento de suspensión de conformidad con el artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (55) de todos los pagos previstos en el marco de todas las medidas de los asuntos SA.33083 (12/NN) y SA.35083 (12/NN).

(55) En la Decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2 (en lo sucesivo, la «Decisión de incoar el procedimiento») (56), estas medidas se examinan a la vista de la excepción prevista en el artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, que establece que las ayudas destinadas a reparar perjuicios provocados por desastres naturales son compatibles con el mercado interior.

(56) La Comisión consideró igualmente la posibilidad de que las medidas pudieran corresponder a una de las otras excepciones contemplas en el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE.

Ilegalidad de las medidas de ayuda

(57) En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión confirmó que las autoridades italianas no habían cumplido las obligaciones de notificación de los regímenes contempladas en el artículo 108, apartado 3, del TFUE, como lo reconocieron las propias autoridades italianas en la fase de investigación preliminar.

Examen de las medidas con arreglo al artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE

(58) La Comisión examinó los regímenes de ayuda a la vista del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, que declara compatibles con el mercado interno «las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional».

(59) Al evaluar los regímenes de ayuda contemplados en el artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, la Comisión debe verificar: i) las circunstancias de los desastres naturales invocadas para justificar la concesión de la ayuda, y ii) que se cumplan las siguientes condiciones: — es necesario demostrar que el perjuicio por el que se concede la compensación es consecuencia directa del desastre natural, — la ayuda no debe conllevar una compensación excesiva del perjuicio, sino tan solo reparar el perjuicio provocado por el desastre natural.

(60) Las diversas bases jurídicas italianas indican las zonas afectadas por tres tipos de desastres naturales: terremotos, inundaciones o erupciones volcánicas. Puesto que, en opinión de la Comisión, los terremotos, las inundaciones y las erupciones volcánicas constituyen desastres naturales en el sentido del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE (57), las empresas perjudicadas como consecuencia de estos fenómenos pueden, en principio, considerarse beneficiarios de ayudas por el importe de los perjuicios sufridos.

(61) No obstante, estos regímenes no recogen definición alguna de perjuicio (ya sea material o económico) ni establecen nexo alguno entre la ayuda y el perjuicio sufrido como consecuencia de los desastres naturales antes mencionados (58). Asimismo, los regímenes no se limitan a indemnizar el perjuicio efectivamente sufrido por los beneficiarios y los costes subvencionables no se fijan en función del perjuicio provocado a la empresa por el desastre natural,

Dudas y motivos para adoptar la Decisión de incoar el procedimiento

(62) A la vista de todo lo precedente y sobre la base de la información disponible, puesto que las medidas objeto de examen se aplican sin haber sido notificadas a la Comisión, está última considera que constituyen ayudas ilegales en el sentido del artículo 1 del Reglamento (CE) no 659/1999.

(63) Por otra parte, tras su examen preliminar en el marco de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresó serias dudas acerca de la compatibilidad con el mercado interior de las medidas introducidas por Italia a partir de 2002. Dicho examen no permitió establecer si las medidas de ayuda fueron conformes con el principio del TFUE, en particular el contemplado en el artículo 107, apartado 2, letra b), que consagra el principio de las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales (59). Más precisamente, la Comisión expresó dudas acerca de que la información facilitada por las autoridades italianas pudiera demostrar que las medidas objeto de examen estuvieran destinadas, por su propia naturaleza y habida cuenta de su mecanismo de funcionamiento, a reparar los perjuicios causados por desastres naturales.

(64) En particular, en vista de los mecanismos de funcionamiento descritos en las medidas objeto de examen, la Comisión no pudo llegar a las siguientes conclusiones: — que los beneficiarios de las ayudas sean las empresas que sufrieron efectivamente un perjuicio (excepto en el caso de las medidas para el Norte de Italia, que prevén un umbral mínimo, véase el considerando 26), — que el perjuicio fue causado exclusivamente por los desastres naturales contemplados en las bases jurídicas antes mencionadas, — que la ayuda a la empresa se limitaba a reparar el perjuicio causado por dichos desastres naturales, excluyendo cualquier compensación excesiva de los perjuicios sufridos por cada beneficiario.

(65) Asimismo, la Comisión expresó dudas sobre la aplicabilidad de las demás excepciones contempladas en el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE (60).

(66) Se invitó, en consecuencia, a las autoridades italianas y terceros interesados a presentar en sus observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento toda la información necesaria para efectuar una evaluación completa y a comunicar a la Comisión la documentación correspondiente.

4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

Observaciones transmitidas por el bufete del abogado Mario Chiti

(67) El bufete de abogados Chiti, con sede en Florencia, representa a 58 empresas privadas y administraciones y organizaciones públicas afectadas de diverso modo por las inundaciones de 1994 en Piamonte. Sus observaciones tienen por finalidad demostrar que el caso de Piamonte es distinto de los otros casos de beneficios concedidos a raíz de desastres naturales.

(68) Tras pasar revista a los elementos de hecho y a los desarrollos legislativos del asunto, el bufete de abogados aborda la jurisprudencia de la Corte Suprema di Cassazione. El bufete de abogados sostiene que, sobre la base de las sentencias dictadas en 2007, 2010 y 2012, todas las empresas afectadas por las inundaciones ocurridas en Piamonte pudieron regularizar ex post su situación mediante el pago del 10 % de la cantidad adeudada o, de haber pagado el total, solicitar el rembolso del 90 %, en virtud de la Ley no 350/2003, artículo 3, apartado 90. El bufete de abogados precisa que de los 233 asuntos contenciosos sobre beneficios para las empresas que sufrieron perjuicios debido a las inundaciones, en 96 casos se han dictado sentencias definitivas hasta ahora, mientras que la mayor parte de los demás asuntos se encuentran suspendidos como consecuencia de la ya mencionada decisión de ejecución de la Comisión de 17 de octubre de 2012.

(69) El bufete de abogados afirma que en los procesos judiciales para obtener los beneficios, las empresas tuvieron que demostrar concretamente la importancia de los perjuicios sufridos y la relación causal directa entre las inundaciones y dichos perjuicios. La demostración se llevó a cabo mediante peritajes ordenados por el tribunal, sobre la base de peritajes confirmados o de documentos oficiales del INPS y el INAIL. De hecho, las empresas obtuvieron en los procesos judiciales solamente el reconocimiento de los perjuicios efectivamente sufridos que pudieron demostrar o que fueron establecidos de oficio por el tribunal.

(70) El bufete de abogados observa asimismo que el régimen de ayudas para reparar las consecuencias de la inundación de 1994 en Piamonte está relacionado con «desastres nacionales» y, por consiguiente, debería examinarse a la vista del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE. Para poder considerar que estas medidas son compatibles con el mercado interior es necesario demostrar el nexo causal entre la ayuda y el perjuicio, así como la inexistencia de una compensación excesiva del perjuicio. En lo que se refiere a la perspectiva de los clientes que representa, el bufete de abogados mantiene que las ayuda no se establecieron de forma indiscriminada para todas las empresas de la región, sino únicamente para aquellas que satisfacían las siguientes condiciones: a) Estar ubicadas en los municipios inundados mencionados en las disposiciones gubernamentales correspondientes. Por consiguiente, las medidas son selectivas, pero en opinión del bufete de abogados no entran en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE. De hecho, la limitación geográfica de las ayudas no se debe a una evaluación político-económica (como, por ejemplo, el nivel de desempleo o de subdesarrollo de una zona), sino a sucesos impredecibles que escapan al control humano. Por ello, la identificación de los beneficiarios se basa en criterios que escapan a toda decisión discrecional. Por otra parte, se excluye la selectividad de las ayudas objeto de examen porque no existe falseamiento de la competencia, ya que la legislación tiene por finalidad eliminar una situación de desventaja de las empresas afectadas por desastres naturales. Ello es consecuencia del principio de igualdad. b) Se debe demostrar la existencia de un perjuicio «importante» para obtener las ayudas. Esta condición distingue el caso Piamonte de otros casos. De hecho, los únicos perjuicios que pueden compensarse son los materiales por un umbral superior a 2 000 millones de liras establecido previamente por la ley y demostrado mediante peritajes confirmados. c) Se debe demostrar la existencia de un nexo causal entre el suceso y los perjuicios. En el Derecho italiano, la demostración del nexo causal constituye una condición fundamental para poder obtener las ayudas; por ello, las empresas afectadas tuvieron que demostrar la existencia de un nexo causal para cada suceso ante un tribunal. Ello implica que no se concedió una compensación excesiva, ya que el perjuicio tuvo que demostrarse mediante peritajes confirmados o peritajes técnicos de oficio de las autoridades competentes. Asimismo, un principio general del Derecho italiano consiste en que la reparación de un perjuicio extracontractual (artículo 2043 del Código Civil) nunca debe ser fuente de lucro.

(71) Por ello, el bufete de abogados Chiti invita a la Comisión a volver a examinar en el caso de Piamonte la afirmación general según la cual las medidas objeto de examen no parecerían estar destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales. Ello se debería, en opinión del bufete de abogados, a que el caso de Piamonte presenta elementos peculiares respecto a los demás casos examinados conjuntamente en la Decisión de incoar el procedimiento. Se sostiene además que las ayudas concedidas a las empresas afectadas son compatibles con el mercado interior en el sentido del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, por las siguientes razones: — las ayudas se refieren únicamente al perjuicio causado directamente por el desastre natura, — el perjuicio sufrido se define por su importancia para la empresa interesada, — no se concedió una compensación excesiva, ya que la restauración del perjuicio se efectuó en la medida exacta del perjuicio demostrado, — tampoco hubo acumulación con otras ayudas.

(72) En caso de que las ayudas se considerasen incompatibles y, como consecuencia, se dictase un requerimiento para recuperarlas, en opinión del bufete de abogados Chiti habría que aplicar lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999. De aplicar esta disposición, la Comisión no debería proceder a la recuperación de la ayuda una vez transcurridos diez años a partir de la fecha de la concesión efectiva de las ayudas al beneficiario. A este respecto, el bufete de abogados afirma que las ayudas se concedieron a partir de un momento inmediatamente posterior a la inundación de noviembre de 1994, sobre la base del Decreto ley no 646 de 24 de noviembre de 1994. Posteriormente, las disposiciones a favor de las empresas inundadas de Piamonte simplemente se complementaron con diversas leyes en el período 2003-2007. En lo que se refiere al hecho de que la Decisión de incoar el procedimiento mencione el 1 de enero de 2004 como fecha de inicio del período de aplicación de las ayudas, el momento en que estas se concedieron efectivamente en el caso de Piamonte fue el mes de noviembre de 1994.

(73) No obstante, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 dispone que «La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho de la Unión». Los principios que pueden invocarse son dos: en primer lugar, el principio de seguridad jurídica, que implica el respeto de las sentencias firmes de los tribunales nacionales y excluye toda posibilidad de recuperar las cantidades recibidas por las empresas. Incluso si se reconoce que el principio de res iudicata no tiene un valor absoluto en el Derecho de la Unión, el bufete de abogados Chiti considera que, en el caso objeto de examen, no se cumplen los supuestos especiales que llevaron al Tribunal de Justicia a dictar las sentencias sobre dicho principio (61). En segundo lugar, el bufete de abogados Chiti invoca el principio de confianza legítima, pues desde finales de 1994 hasta 2011 ninguna autoridad nacional o de la Unión puso en duda la legitimidad de las ayudas. Por consiguiente, durante todo este período, las empresas afectadas habían recibido ayudas que las autoridades competentes no consideraban ayudas estatales. El bufete de abogados concluye que se trata de una típica situación a la que se aplica el principio de confianza legítima.

Observaciones transmitidas por el bufete de abogados Preve-Gavioli

(74) El bufete de abogados Preve-Gavioli tiene su sede en Turín, en Piamonte. Tras una descripción histórica de la evolución de la legislación italiana objeto de examen y de las circunstancias en las que se basa el procedimiento de la Comisión, el bufete de abogados declara en conclusión que las ayudas concedidas a las empresas afectadas por las inundaciones de 1994 en Piamonte no son selectivas, pues no permiten en ningún caso concreto a las empresas evitar costes que deberían, en principio, sufragar con recursos propios. Por el contrario, las medidas tienen por única finalidad indemnizar a las empresas perjudicadas como consecuencia de un desastre natural. Además, las ayudas reconocidas por ley no «reforzarían» la posición competitiva de los beneficiarios respecto a la competencia, ya que la indemnización obtenida solamente les permitió retornar al mercado en condiciones de igualdad con las empresas que no habían sufrido perjuicios o lucro cesante. En otras palabras, las ayudas no falsearon la competencia en modo alguno, sino que, al contrario, corrigieron una situación de desventaja financiera y restablecieron la competitividad comercial de las empresas afectadas por las inundaciones.

(75) El bufete de abogados Preve-Gavioli considera que las ayudas concedidas a las empresas afectadas por las inundaciones que tuvieron lugar en Piamonte en 1994 no pueden considerarse equivalentes a una ayuda estatal ya que no se cumplen los supuestos contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. No obstante, si se estimara que estas medidas constituyen una ayuda estatal, estas deberían considerarse como ayudas destinadas a indemnizar los perjuicios causados por desastres naturales, en virtud del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE. Por consiguiente, estas serían compatibles con el mercado interior en virtud del Tratado y no tendrían que ser objeto de una notificación previa a la Comisión, ni de un examen ex ante por parte de esta.

Observaciones transmitidas por Confindustria

(76) Confindustria fue fundada en 1910 y es la principal confederación patronal de Italia. Reagrupa de forma voluntaria a unas 150 000 empresas y a un total de casi 5 500 000 miembros. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, Confindustria presentó observaciones en calidad de parte interesada sobre los asuntos SA.33083 y SA.35083.

(77) Confindustria expresa su preocupación por el hecho de que el incumplimiento de las obligaciones de notificación a la Unión de las medidas objeto de examen por parte de Italia pueda penalizar a las empresas que recurrieron de buena fe a medidas destinadas a compensar los perjuicios causados por desastres naturales.

(78) Confindustria considera que la Comisión debería tener en cuenta algunas circunstancias de índole general relacionadas con el contexto en su conjunto. En particular, mantiene que dichas medidas se refieren a fenómenos ocurridos en algunos casos hace veinte años (en algunos casos, incluso más), por lo que la Decisión adoptada actualmente sobre las ayudas estatales no garantizaría una protección adecuada de los terceros interesados. Confindustria afirma que, incluso en caso de duda sobre la compatibilidad de determinadas medidas adoptadas por el legislador nacional, resulta difícil obtener información de las autoridades competentes y, en el contexto económico actual, la mayor parte de las empresas (en particular, las pymes) se siguen enfrentando a graves problemas de liquidez. La solicitud de restituir actualmente los importes de beneficios fiscales obtenidos hace décadas pondría en riesgo la supervivencia de muchas de estas empresas. Por otra parte, Confindustria declara no comprender los motivos en que se fundamentan las dudas acerca de la compatibilidad de estas medidas.

(79) Confindustria propone adoptar una solución alternativa a fin de evitar una penalización injustificada y peligrosa de las empresas interesadas.

(80) En primer lugar, Confindustria considera que sería oportuno examinar atentamente para cada medida y cada caso objeto de examen la existencia de condiciones excepcionales que permitan excluir el carácter de ayudas o la necesidad de su recuperación. Estas condiciones se refieren a: i) el período de prescripción de diez años, ii) el principio de protección de la confianza legítima, y iii) la aplicabilidad de las diversas excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(81) En segundo lugar, Confindustria invita a la Comisión a especificar expresamente en su decisión en qué casos podrían considerarse compatibles con el Tratado los importes pagados a empresas en concepto de compensación de los daños causados directamente por desastres naturales. De hecho, las medidas están destinadas a empresas afectadas directamente por fenómenos que la Comisión ha considerado en múltiples ocasiones desastres naturales (fenómenos sísmicos, inundaciones, erupciones volcánicas, etc.). Asimismo, la formulación de las disposiciones normativas en que se basan las medidas de ayuda objeto de examen expresa claramente que las autoridades italianas adoptaron dichas medidas para intentar compensar los perjuicios causados por estos desastres naturales. Confindustria manifiesta igualmente que los beneficiarios son empresas que han sufrido perjuicios reales derivados de desastres naturales. Si bien en algunos casos las ayudas se concedieron a empresas que habían sufrido un perjuicio «importante», la existencia de este último debería ser reconocida también en otros casos. De hecho, la ubicación de una empresa en una zona afectada por un desastre natural determina necesariamente un perjuicio económico, independientemente de los perjuicios materiales. Confindustria sostiene asimismo que podrían existir casos en los que los beneficiarios cuentan con una documentación que certifica la cuantía de los perjuicios efectivamente sufridos y para los cuales dichos perjuicios resultan significativamente superiores a las compensaciones recibidas. Por ello, Confindustria considera que todas las medidas objeto de examen entran en el ámbito de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 2, del TFUE.

(82) En lo que se refiere a la existencia de las condiciones en las que se basa la Comisión, Confindustria admite que algunas de las medidas objeto de examen parecen carecer, desde una óptica formal, de una definición puntual del perjuicio, y otro tanto puede decirse de la determinación de la correlación entre la cuantía del perjuicio sufrido y la de la ayuda, y su proporcionalidad. No obstante, Confindustria sugiere que dicha correlación parece plantear de hecho que en caso de desastres naturales todas las empresas sufren perjuicios (al menos económicos) y que se podría proponer un método simplificado para estimar la magnitud del perjuicio y las ayudas correspondientes. Este método podría tener en cuenta, por ejemplo, la rentabilidad y el número de empleados de cada empresa. Por este motivo, Confindustria considera que el problema está más relacionado con casos de compensación excesiva que con la compatibilidad de las medidas con las normas en materia de ayudas estatales. Por otra parte, Confindustria considera que es importante evitar una situación en la que, para excluir unos cuantos casos de compensación excesiva, se penalice a una amplia mayoría de empresas que se han beneficiado de buena fe de reducciones de impuestos y cotizaciones por los perjuicios sufridos y dentro del marco de la ley. Por ello, Confindustria propone que las empresas puedan gozar de las ayudas que en el momento de su adopción habrían debido ser notificadas a la Comisión si las autoridades italianas hubieran actuado de conformidad con el Tratado y cumplido su obligación de notificación.

(83) En resumen, Confindustria invita a la Comisión: a) a confirmar que cualquier decisión de la Comisión debe entenderse sin perjuicio de los casos individuales de ayudas compatibles sobre la base del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, de las normas de minimis o de otras disposiciones; b) a reforzar la cooperación formal o informal entre ella y las autoridades nacionales, por una parte, y las propias empresas beneficiarias, por otra, a fin de elaborar un método y un mecanismo para prevenir casos de compensación excesiva; de este modo sería posible evitar la recuperación de las ayudas concedidas por la medida autorizada en el Reglamento de minimis y la recuperación de los importes de las ayudas correspondientes a perjuicios materiales y económicos sufridos por los beneficiarios; c) a estudiar la oportunidad de introducir un método simplificado para cuantificar los perjuicios en caso de desastres naturales.

Observaciones transmitidas por la CGIL (Confederazione Generale Italiana del Lavoro: Confederación General Italiana del Trabajo)

(84) La CGIL es la principal organización sindical italiana y cuenta con cerca de seis millones de miembros. En respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento, la CGIL L'Aquila (Abruzos) transmitió observaciones después del plazo previsto de un mes a partir de la publicación de la Decisión. En principio, la Comisión no tiene la obligación de tener en cuenta las observaciones de terceros presentadas fuera del plazo previsto, pero puede hacerlo de modo excepcional, como en el presente caso.

(85) La CGIL considera que la suspensión de las reducciones adoptadas por Italia, la solicitud de recuperación de la totalidad de las contribuciones y la necesidad de peritar los perjuicios sufridos pueden expulsar del mercado a las empresas afectadas. Ello resultaría aún más problemático por el hecho de que a otros casos de reparación por los daños causados por desastres naturales se les ha reservado un trato distinto. Por ello, L'Aquila, que fue una de las zonas más afectadas por el seísmo, se encuentra todavía en una situación de competencia distorsionada frente a la situación en que operan las empresas no afectadas por dicho desastre. En conclusión, la suspensión de las medidas y la falta de gradualidad y de procedimientos adecuados de verificación (que la CGIL considera deficiencias del Estado italiano) pueden provocar un mayor debilitamiento del tejido productivo local, con todas sus consecuencias negativas para la tasa de empleo y la seguridad social.

5. OBSERVACIONES DE ITALIA

(86) En respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento, las autoridades italianas transmitieron sus observaciones el 11 de enero de 2013. Los servicios de la Comisión recibieron observaciones de las siguientes autoridades y organismos nacionales: a) Ministerio de Economía y Finanzas; b) Agenzia delle Entrate (Agencia Tributaria); c) INPS; d) INAIL; e) Departamento de Protección Civil: que sostiene, sin embargo, no poseer elemento informativo alguno relacionado con las solicitudes que figuran en la Decisión.

Reducciones y período de aplicación de cada medida en cada región

(87) En el apartado 71 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión solicitaba a las autoridades italianas que le facilitaran información sobre las «reducciones para cada región y medida, así como el período de aplicación».

(88) En sus observaciones preliminares, el INPS señaló que las dificultades que tiene la Comisión (véase la sección 2.5 de la Decisión de incoar el procedimiento) para identificar con precisión los períodos de suspensión del pago de impuestos y cotizaciones se derivan de las diferencias temporales establecidas en las disposiciones normativas de cada entidad. A este respecto, es necesario distinguir entre la duración de la suspensión de los pagos de las cotizaciones a la seguridad social y las primas de los seguros obligatorios (que deben liquidarse al INPS y al INAIL) y la duración de la suspensión del pago de impuestos (que deben liquidarse a la Agenzia delle Entrate). Asimismo es preciso distinguir entre los períodos de suspensión del pago de impuestos y cotizaciones, y el período de aplicación de las medidas de reducción.

(89) En lo que se refiere a la fecha de inicio de los regímenes, el INAIL sostiene que esta fecha no siempre coincide con la entrada en vigor de la norma que la contempla, como afirma la comisión en el considerando 34 de la Decisión de incoar el procedimiento. De hecho, la fecha de inicio de la medida de reducción puede haberse establecido en una fecha posterior (y en el caso de Piamonte, únicamente tras las sentencias que reconocieron la reducción a las empresas con efecto retroactivo). La Agenzia delle Entrate concuerda en cambio con la Comisión al considerar que los destinatarios de las ayudas adquiridas por ley tenían derecho a gozar de las ventajas fiscales desde la fecha de entrada en vigor de las normas que prevén su creación.

(90) El INPS y el INAIL presentaron los períodos precisos para cada régimen de reducción de las cotizaciones sociales y primas de los seguros obligatorios: a) Para el seísmo que afectó al Este de Sicilia (provincias de Siracusa, Catania y Ragusa) los días 13 a 16 de diciembre de 1990, los documentos elaborados por el INPS y el INAIL indican como período de suspensión el comprendido entre el 13 de diciembre de 1990 y el 31 de diciembre de 1992. El período de aplicación de la reducción se extendió del 1 de enero de 2006 al 30 de septiembre de 2006 para los pagos inferiores a 5 000 EUR (para un solo pago) o del 1 de octubre de 2006 para importes superiores a 5 000 EUR (a pagar en ocho plazos semestrales con devengo de intereses). b) Por lo que respecta a las inundaciones de noviembre de 1994 en el Norte de Italia, el INPS circunscribe la suspensión al período comprendido entre el 4 de noviembre de 1994 y el 30 de noviembre de 1995. En cambio, para el INAIL, el período de suspensión es el comprendido entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1997, para los años 1995, 1996 y 1997. En ambos casos se indica que el 1 de enero de 2004 fue la fecha de inicio del período de aplicación de la reducción. No obstante, el INPS específica a este respecto que la reducción de las cotizaciones sociales obligatorias se aplica únicamente desde el momento en que se hacen ejecutivas las sentencias correspondientes y no automáticamente, como en el caso del INAIL. c) En el caso del seísmo de Umbría y Las Marcas de 1997, el documento elaborado por el INPS y el INAIL indica que el período de suspensión se extiende del 26 de septiembre de 1997 al 31 de marzo de 1998 (para los residentes de los municipios «afectados» indicados en una orden de evacuación) y del 26 de septiembre de 1997 al 30 de junio de 1999 (para los residentes de los municipios «inundados», igualmente indicados en una orden de evacuación específica). El INPS y el INAIL indican que la reducción se refiere al período comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 30 de junio de 2009. La Agenzia delle Entrate considera que la fecha de inicio de la aplicación de la medida es el 23 de octubre de 2008, es decir, la fecha de entrada en vigor del Decreto ley no 162 de 2008. d) En el caso del seísmo de Molise y Apulia de 2002, el INPS y el INAIL indicaron un período de suspensión comprendido entre el 31 de octubre de 2002 y el 31 de diciembre de 2007. Para ambos organismos, los beneficiarios pudieron aplicar la reducción del 1 de enero de 2009 al 30 de junio de 2009, tras la prórroga de la aplicación de las medidas introducidas para el seísmo de Umbría y Las Marcas de 1997 prevista en el Decreto ley no 162 de 2008. La Agenzia delle Entrate especifica que la fecha de inicio de la aplicación de la reducción de los impuestos es el 29 de enero de 2009, es decir, la fecha de entrada en vigor del Decreto ley no 185 de 2008. e) En el caso del seísmo y las erupciones del Etna de 2002, el INPS y el INAIL señalan que el período de suspensión se inició el 29 de octubre de 2002 y finalizó el 31 de marzo de 2004, en tanto que el período de reducción fue el comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2008. f) En el caso del terremoto de 2009 en los Abruzos, el período de referencia depende de la naturaleza del beneficiario: para las empresas con una facturación anual superior a 200 000 EUR, el documento del INPS, el INAIL y la Agenzia delle Entrate señala un período de suspensión comprendido entre el 6 de abril de 2009 y el 30 de junio de 2010; para las empresas con una facturación anual inferior a 200 000 EUR y para los ciudadanos que perciban una renta por actividades profesionales y los trabajadores por cuenta propia, el período de suspensión sería del 6 de abril de 2009 al 15 de diciembre de 2010 [y no el 31 de diciembre de 2010, como se indica en el considerando 36, letra f), de la Decisión de incoar el procedimiento]. La reducción era aplicable a partir de enero de 2012, pero el INPS y el INAIL declararon en sus observaciones que la reducción se aplicaba exclusivamente a las ayudas compatibles con el régimen de minimis a la espera de la Decisión de la Comisión sobre las ayudas superiores al umbral de minimis.

(91) En el considerando 71 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión solicitó igualmente «que se confirmara la interpretación de la Comisión según la cual, tras las últimas sentencias de la Corte Suprema di Cassazione de 2007, 2010 y 2012 […], las medidas objeto de examen podrían conceder las ayudas (sin límite temporal) a todas las empresas reconocidas como beneficiarias en la base jurídica de cada una de las medidas». A este respecto, las autoridades presentaron dos perspectivas distintas.

(92) El INPS y el INAIL afirmaron que la interpretación de la Comisión no parece correcta. Ambos institutos opinan que, a pesar de que las sentencias de la Corte Suprema di Cassazione podrían extender las ayudas sin límite temporal a todas los beneficiarios contemplados en las bases jurídicas correspondientes, dicha jurisprudencia tan solo pretende aclarar que el beneficio puede tener dos modalidades distintas: para quienes aún no han pagado, mediante un único pago del 10 % de importe adeudado, y para quienes ya han pagado, a través del rembolso del 90 % de la cantidad liquidada. Los dos institutos afirman que esta interpretación se deriva de la intervención normativa que estableció la reducción. Estas medidas tienen, de hecho, el carácter de ius superveniens, a fin de dar legitimidad a la restitución de las cantidades pagadas en exceso. No obstante, el INPS y el INAIL han manifestado que en el primer caso (pago del 10 %) diversas sentencias han negado el derecho del contribuyente al beneficio, ya que las solicitudes de rembolso se presentaron después del plazo establecido en la Ley de 31 de julio de 2007. En el segundo caso (rembolso del 90 %), el derecho a rembolso se limita a un período de prescripción, que por norma general es de diez años a partir del momento en el que se puede hacer valer el derecho (artículo 2946 del Código Civil), es decir, desde la entrada en vigor de la ley que estableció la medida. Por otra parte, en contra de lo que se afirma en el apartado 45 de la Decisión de incoar el procedimiento, los principios formulados por la Corte Suprema di Cassazione se referirían únicamente a casos específicos (Sicilia y Piamonte) y no pueden aplicarse a nivel general a todos los demás desastres naturales, como indica la Comisión.

(93) La Agenzia delle Entrate declaró que la interpretación de la Comisión es correcta. Las autoridades italianas precisaron que, por lo general, la solicitud de rembolso de quien ya ha pagado íntegramente los impuestos debe presentarse en un plazo máximo de 48 meses a partir de la fecha de pago (haciendo referencia al artículo 38 del Decreto del Presidente de la República no 602 de 20 de septiembre de 1973). A pesar de ello, en sentencias recientes, la Corte Suprema di Cassazione reconoció a los beneficiarios el derecho a rembolso de los pagos en exceso, supeditando dicho derecho a los plazos de prescripción ordinarios antes mencionados.

(94) En cuanto al porcentaje de reducción aplicable a cada una de las medidas y a cada uno de los impuestos y cotizaciones, Italia confirmó los porcentajes indicados en el apartado 2.2 de la Decisión de incoar el procedimiento.

Acumulación de los regímenes de ayuda relativos a desastres naturales

(95) En el considerando 71 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión solicitó a las autoridades italianas que indicaran «si existen (o no) regímenes de ayuda relacionados con desastres naturales que ya presten a los beneficiarios una ayuda destinada a reparar los perjuicios causados por estos desastres».

(96) De los tres organismos que presentaron observaciones, únicamente el INPS respondió a esta solicitud. El INPS destaca que el valor de las medidas de reducción de las cotizaciones se limitó rigurosamente a los importes efectivamente adeudados al INPS en concepto de cotizaciones para los períodos objeto de suspensión. Por ello, las medidas se limitaban a la reducción porcentual de las cotizaciones netas adeudadas. Por consiguiente, el INPS excluye la posibilidad de que los importes recibidos hayan dado lugar a una compensación excesiva de los costes subvencionables. En lo que respecta a los regímenes de ayuda destinados a reparar perjuicios causados por desastres naturales previstos para Molise (régimen de ayudas no 174a/2004) y para los Abruzos (régimen de ayudas no 459a/2009), el INPS afirma que no podían referirse a costes salariales (salarios y cotizaciones a la seguridad social). Los dos regímenes prevén exclusivamente la compensación de los perjuicios directos e indirectos o los perjuicios económicos causados por una suspensión temporal de actividades provocada por el desastre o por un traslado necesario de la empresa como consecuencia del desastre. En cambio, los regímenes de ayuda objeto de examen se refieren, en relación con las cotizaciones a la seguridad social, exclusivamente a las empresas que continuaron sus actividades productivas incluso después de producirse el desastre y, por consiguiente, estaban obligadas a pagar las cotizaciones contempladas en la ley. Además, los regímenes de ayuda previstos para Molise y los Abruzos que autorizó la Comisión incluían disposiciones para controlar la acumulación a fin de excluir la posibilidad de que se produjese una compensación excesiva.

Estimación de los perjuicios sufridos por cada beneficiario

(97) En el considerando 71 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión pregunta igualmente «si se efectuó una estimación de los perjuicios para cada uno de los beneficiarios que tienen su domicilio social en las zonas afectadas por los desastres naturales, y en caso afirmativo, de qué forma, y si se tuvo en cuenta la necesidad y proporcionalidad de las ayudas, y en caso afirmativo, de qué modo».

(98) Al igual que en el considerando precedente, solo el INPS transmitió una respuesta. El INPS sostiene que todos los beneficiarios de las suspensiones previstas de las cotizaciones a la seguridad social son empresas que se encuentran en una zona territorial determinada que figura en las órdenes de protección civil. Sin embargo, las leyes por las que se establecieron las medidas de reducción no preveían ningún tipo de verificación de la existencia de una correlación entre los perjuicios materiales y la medida de reducción.

Estimación de los beneficiarios de cada una de las medidas y de los importes de las ayudas

(99) En el considerando 72 de la Decisión de incoar el procedimiento se señala que «se invita asimismo a las autoridades italianas a indicar el número estimado de beneficiarios de cada una de las medidas y los importes correspondientes».

(100) En 2013, el INPS, el INAIL y la Agenzia delle Entrate facilitaron información sobre la cantidad estimada de beneficiarios de las ayudas, pero solo el INPS y el INAIL especificaron también los importes concedidos.

Otras informaciones y aclaraciones de Italia

(101) En respuesta a la solicitud de aclaraciones de la Comisión (véase el considerando 18) sobre el tipo de impuestos contemplados en la medida, la Agenzia delle Entrate indicó que esta abarca todos los tipos de impuestos sin distinción. La Agenzia delle Entrate ilustró igualmente la dificultad de obtener una estimación exacta de la cantidad de beneficiarios y del importe total de las reducciones de las distintas medidas. Ello se debe a la inexistencia de datos en formato electrónico, ya que las solicitudes de reducción debían presentarse en papel y no a través del sistema electrónico de declaración fiscal. Únicamente en el caso de la medida relativa al seísmo de 2009 en los Abruzos fue posible llevar a cabo un análisis basado en las declaraciones fiscales anuales. No obstante, tampoco en este caso sería posible extraer directamente los datos, sino que sería necesario un examen caso por caso. La situación se complica aún más por el hecho de que los datos sobre las cotizaciones a la seguridad social objeto de reducción incluyen los importes adeudados tanto por el empleador como por el trabajador. Una reducción del importe adeudado por el trabajador no podría constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, pues representa una medida en beneficio de personas y no de empresas.

(102) Tan solo en 2014, una vez establecido un método para cada uno de los organismos participante en el análisis (Agenzia delle Entrate, INPS, INAIL), Italia pudo finalmente presentar una estimación general de los beneficiarios de las medidas, y transmitió una serie de cuadros en los que figuraban los distintos beneficiarios y los importes de las ayudas. Para ser más precisos, Italia indicó (en su carta de 4 de agosto de 2014) que había identificado 80 577 beneficiarios. De estos, i) 33 831 se beneficiaron de una reducción inferior a 1 000 EUR, ii) 66 704, de una reducción inferior a 10 000 EUR, y iii) 75 469, de una reducción inferior a 100 000 EUR. Tan solo 539 empresas se beneficiaron de reducciones superiores a 200 000 EUR.

(103) Por lo que se refiere a las medidas contempladas en el asunto SA.33083 (para desastres naturales ocurridos entre 1990 y 2002), la cantidad de beneficiarios fue de unos 59 500, de los cuales 23 303 ya no están activos. En lo que se refiere a las medidas contemplas en el asunto SA.35083 (correspondiente al seísmo ocurrido en los Abruzos en 2009), la cantidad de beneficiarios fue de cerca de 21 000, de los cuales 4 000 ya no están activos.

Observaciones presentadas por Italia sobre la documentación relativa a las ayudas por perjuicios causados por desastres naturales

(104) En la misma carta de 4 de agosto de 2014, Italia ilustra detalladamente las dificultades para obtener una documentación que permitiera acreditar: i) si los beneficiarios de las medidas objeto de examen habían sufrido o no perjuicios como consecuencia de un desastre natural, ii) si los beneficiarios habían sido o no compensados por dichos perjuicios, y iii) el importe correspondiente a dichas compensaciones.

(105) Las autoridades italianas consideran que la Decisión de incoar el procedimiento no solicitaba explícitamente que se acreditaran los perjuicios sufridos por los beneficiarios de las medidas objeto de examen, por lo que no recabaron la documentación que acredita los perjuicios reales sufridos por cada beneficiario. Por ello, las autoridades italianas deberán adoptar una nuevo procedimiento específico destinado tanto a las autoridades públicas (para verificar si los rembolsos de los perjuicios ya se han concedido o pagado) como a los beneficiarios de las medidas objeto de examen (a fin de verificar si han sufrido perjuicios y si las compañías de seguros los han indemnizado por estos).

(106) Para ser más precisos, en esta comunicación, Italia señala que: a) En vista de la solicitud específica de la Comisión de acreditar los perjuicios sufridos por cada beneficiario en el marco de la medida de ayuda objeto de examen, las autoridades iniciaron una investigación sobre la documentación que acredita los perjuicios causados por desastres naturales y las compensaciones concedidas por órganos públicos o privados. b) Sin embargo, está investigación para acreditar los perjuicios estaría dirigida únicamente a los beneficiarios aún activos (excluyendo así a aquellos que han cesado su actividad y no están en condiciones de falsear la competencia en el mercado). c) Una declaración de acreditación de los perjuicios causados por el desastre natural no formaba parte de las condiciones a las que estaba supeditada la concesión de las presuntas ayudas ilegales objeto de examen. Por ello, ninguno de los organismos que concedieron las ayudas (a saber, Agenzia delle Entrate, INPS e INAIL) posee dicha documentación. Sería necesario iniciar nuevas investigaciones específicas en cada una de las zonas afectadas por cada una de las medidas objeto de examen. d) Estas investigaciones se refieren tanto a la documentación relacionada con la acreditación de los perjuicios, como a la relacionada con la compensación eventualmente concedida sobre dicha base. Puesto que la acreditación de los perjuicios provocados por un desastre natural no formaba parte de los supuestos para la concesión de las presuntas ayudas ilegales objeto de investigación, cualquier posible acreditación de los perjuicios exigida por organismos públicos o privados para conceder otras eventuales compensaciones debe remitir en todo caso al evento al que se refiere y, por consiguiente, al momento en que este tuvo lugar. e) La acreditación del perjuicio deberá establecer únicamente si este es reciente y aún verificable, ya que de lo contrario no sería posible determinar que se trata de un perjuicio directo y averiguar el nexo con el desastre natural. De ello se desprende que la búsqueda de la documentación correspondiente a cada certificado o acreditación de los perjuicios, así como a las eventuales compensaciones, está vinculada indisolublemente a la fecha en que tuvo lugar el desastre. f) La posibilidad de encontrar la documentación que demuestre los perjuicios sufridos y la compensación pagada y recibida se ve limitada por la obligación de conservar la documentación contable en Italia. Los artículos 2220 y 2946 del Código Civil italiano establecen que los documentos se conserven durante diez años (y en algunos casos durante un período inferior). Por ello, la medida administrativa destinada a encontrar esta documentación diez años después del desastre natural carecería de los instrumentos jurídicos necesarios para garantizar que los beneficiarios y las administraciones públicas presenten la documentación solicitada. g) Del análisis del marco jurídico nacional en materia de conservación de la documentación contable se deduce que sería objetivamente imposible proceder al examen solicitado para acreditar todos los perjuicios de desastres naturales ocurridos hace más de diez años, es decir, todos los desastres contemplados en las medidas objeto de examen, excepto el seísmo de 2009 en los Abruzos, en cuyo caso aún no ha transcurrido este período.

(107) Por lo que respecta a la medida relativa al seísmo de 2009 en los Abruzos, contemplada en el asunto SA.35083 (12/C), las autoridades nacionales italianas indicaron que será necesario llevar a cabo una investigación precisa y detallada a fin de determinar, sin margen de error, tanto la identidad de los beneficiarios de las ayudas como el importe de las eventuales ayudas ilegales recibidas. Los datos recogidos en Italia hasta 2014 incluyen igualmente un gran número de personas que se beneficiaron del régimen del impuesto sobre la renta no relacionado (parcial o totalmente) con sus actividades empresariales. De hecho, de los cerca de 21 000 beneficiarios identificados por Italia, 17 500 son personas físicas, cuyos datos fiscales se refieren tanto a rentas del trabajo por cuenta propia como a rentas de otro tipo. En el caso de todos los beneficiarios que forman parte de esta categoría, sería necesario proceder a una evaluación más profunda para cuantificar en qué medida la reducción de la que se beneficiaron debe considerarse una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que las reducciones no destinadas a empresas no constituyen ayudas estatales.

(108) Por último, Italia presentó información y documentación detallada sobre el impacto sistémico que tuvo el seísmo de 2009 en los Abruzos en el tejido económico de la región. Esta documentación incluye datos macroeconómicos y una relación de las infraestructuras locales dañadas.

6. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE AYUDA

Carácter de ayuda estatal de las medidas

(109) En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró que las medidas objeto de examen (es decir, los regímenes que introducen una reducción de hasta el 90 % de los impuestos y cotizaciones a la seguridad social, y de las primas de los seguros obligatorios adeudados por las empresas con domicilio social o ubicadas en las zonas afectadas por desastres naturales previstas en los siguientes actos legislativos: Ley no 289 de 27 de diciembre de 2012, artículo 9, apartado 17, y sus posteriores modificaciones y adiciones, Ley no 350 de 24 de diciembre de 2003, artículo 4, apartado 90, y sus posteriores modificaciones y adiciones, Ley no 266 de 23 de diciembre de 2005, artículo 1, apartado 363, y sus posteriores modificaciones y adiciones, Ley no 296 de 27 diciembre de 2006, artículo 1, apartado 1011, y sus posteriores modificaciones y adiciones, Ley no 244 de 24 de diciembre de 2007, artículo 2, apartado 109, y sus posteriores modificaciones y adiciones, Decreto ley no 185 de 29 de noviembre de 2008, artículo 6, apartados 4bis y 4ter, y sus posteriores modificaciones y adiciones, Ley no 183 de 12 de noviembre de 2011, artículo 33, apartado 28, y sus posteriores modificaciones y adiciones, todos los actos ejecutivos contemplados en las leyes antes mencionadas, indicados en los considerandos 20 a 36 de la presente Decisión) parecen constituir ayudas estatales. A continuación, la Comisión estudiará la hipótesis según la cual las medidas objeto de examen constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(110) A fin de evaluar si las medidas de reducción constituyen una ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, es necesario determinar si favorecen a determinadas empresas, si el Estado concede la ventaja a través de recursos estatales y si las medidas objeto de examen pueden incidir en la competencia y los intercambios entre los Estados miembros.

(111) Puesto que las reducciones se conceden exclusivamente a las empresas establecidas en las zonas geográficas (véase el considerando 39) afectadas por determinados tipos de desastres naturales (terremotos, erupciones volcánicas e inundaciones), las medidas son selectivas. Al reducir los impuestos, las cotizaciones a la seguridad social y las primas de los seguros obligatorios, el Estado italiano exime a las empresas interesadas de los costes de explotación que, en condiciones normales de funcionamiento, estarían obligadas a sufragar. Por consiguiente, las empresas se benefician de una ventaja económica que puede falsear o al menos amenazar con falsear la competencia. Puesto que las medidas van destinadas a empresas que presumiblemente intervienen en los intercambios entre los Estados miembros, puede incidir en dichos intercambios.

(112) Para las autoridades italianas, la concesión de ayudas públicas con cargo a recursos estatales representa una renuncia a ingresos, pues una reducción del impuesto sobre la renta implica una menor recaudación fiscal para el Estado. De modo similar, la reducción de las cotizaciones a la seguridad social y de las primas de los seguros obligatorios que deben pagarse al INPS y al INAIL hace necesaria una mayor transferencia de recursos estatales a estos organismos para compensar la pérdida de ingresos.

(113) Por consiguiente, como la Decisión de incoar el procedimiento ya concluye de forma provisional, todas las medidas adoptadas por Italia a partir de 2002 correspondientes a las ayudas estatales SA.33083 (12/C) y SA.35083 (12/C), que prevén una reducción del 90 %, del 50 % o del 60 %, respectivamente, del importe de los impuestos, de las cotizaciones a la seguridad social y de las primas de los seguros obligatorios, constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(114) Las medidas en cuestión están en principio prohibidas por el artículo 107, apartado 1, del TFUE y solo pueden considerarse compatibles con el mercado interior cuando pueden acogerse a una de las excepciones previstas en el citado Tratado.

(115) No obstante, la Comisión considera que las ayudas (individuales) concedidas en el marco de las medidas objeto de examen no constituyen ayudas estatales si cumplen las condiciones establecidas en el Reglamento de minimis aplicable (62).

Ilegalidad de las medidas de ayuda

(116) Dado que se trata de medidas de ayuda que ya han entrado en vigor, la Comisión lamenta que las autoridades italianas no hayan respetado las obligaciones de notificación que les incumben a tenor de lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del TFUE.

Evaluación de la compatibilidad de las ayudas con el mercado interior a la vista de las observaciones de las partes interesadas

(117) Tras haber llegado a la conclusión de que los regímenes de reducción mencionados en el considerando 109 constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión debe establecer si la ayuda puede considerarse compatible con el mercado interior en el sentido del artículo 107, apartados 2 o 3, del TFUE.

(118) En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró que, en relación con la aplicabilidad de las excepciones contempladas en el Tratado, las ayudas objeto de examen no pueden acogerse a las excepciones del artículo 107, apartado 2, letra a), pues no se trata de ayudas de carácter social, ni de ayudas que entren en el ámbito del artículo 107, apartado 2, letra c). Por razones obvias, tampoco son aplicables las excepciones del artículo 107, apartado 3, letras b) y d). Italia no cuestionó estas conclusiones en el marco del procedimiento formal. En lo que se refiere al posible recurso a las excepciones contempladas en el artículo 107, apartado 3, letras a) y c), la Comisión se remite a las dudas que expresó en su Decisión de incoar el procedimiento (véase el apartado 3.3.2 de la Decisión de incoar el procedimiento). En sus observaciones, el Estado miembro nunca sostuvo que las ayudas podrían acogerse a las excepciones establecidas en el artículo 107, apartado 3, letras a) o c), del TFUE, ni facilitó información de ningún tipo que pudiera permitir a la Comisión evaluar la compatibilidad de los regímenes objeto de examen a la vista de dichas excepciones durante el procedimiento de investigación formal. Italia (y los terceros que presentaron observaciones) sostienen en cambio que las ayudas tenían por finalidad reparar los perjuicios provocados por desastres naturales, lo que implica, por tanto, que deberían evaluarse sobre la base de la excepción establecida en el artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE. Sin perjuicio de la posibilidad de que las ayudas individuales concedidas en virtud de los regímenes objeto de examen puedan ser declaradas compatibles tras un examen caso por caso, o puedan acogerse a un Reglamento de exención adoptado en virtud del artículo 1 del Reglamento (CE) no 994/98 del Consejo (63).

(119) Ya que todas las medidas van dirigidas a empresas establecidas o que operan en zonas afectadas por desastres naturales, la Comisión examinará si las medidas pueden beneficiarse de la excepción contemplada en el artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, en tanto que ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales u otros acontecimientos excepcionales.

Análisis de la medida como ayuda destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales

(120) La Comisión examinó estos regímenes de ayuda a la luz del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, en el que se establece que son compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales u otros acontecimiento excepcionales.

(121) A este respecto, la Comisión evalúa si los desastres indicados por Italia entran dentro de la definición de «desastre natural» en virtud del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, y si se cumplen las siguientes condiciones: a) es necesario demostrar que el perjuicio por el que se concede la compensación es consecuencia directa del desastre natural objeto de examen; b) la ayuda solo debe reparar el perjuicio causado por el desastre natural y no debe conllevar una compensación excesiva del perjuicio sufrido por el beneficiario.

(122) Las bases jurídicas italianas indican las zonas afectadas por tres tipos de desastres naturales: terremotos, inundaciones y erupciones volcánicas. Puesto que la Comisión siempre ha considerado que los terremotos, inundaciones y erupciones volcánicas constituyen desastres naturales en el sentido del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, todas las empresas que hayan sufrido efectivamente perjuicios causados por desastres naturales pueden considerarse beneficiarias de ayudas por el importe necesario para reparar tales perjuicios (64).

(123) No obstante, estos regímenes no recogen definición alguna de perjuicio (ya sea material o intangible) ni establecen nexo alguno entre la ayuda y los perjuicios efectivamente sufridos como consecuencia de los desastres naturales antes mencionados (65). Por otra parte, los regímenes no limitan el importe de la compensación a lo necesario para reparar los perjuicios efectivamente sufridos por el beneficiario de la ayuda. Por último, los costes subvencionables no se fijan en función del perjuicio ocasionado a la empresa beneficiaria como consecuencia directa del desastre natural, como lo confirmaron las propias autoridades italianas en la fase de investigación formal (véanse las observaciones del INPS en el considerando 98).

(124) La Comisión concluye que los regímenes ofrecieron ventajas no solo a empresas efectivamente perjudicadas, sino también a todas las empresas con domicilio social o que operaban en las áreas declaradas «zonas de desastre» por las autoridades italianas, independientemente de que hubieran sufrido o no perjuicios como consecuencia del desastre correspondiente.

(125) En vista de lo anterior, las medidas objeto de examen, por su propia naturaleza y su mecanismo de funcionamiento, no tenían por finalidad reparar los perjuicios causados por desastres naturales.

(126) Cabe asimismo señalar que el procedimiento de investigación formal no ha permitido disipar las dudas de la Comisión acerca de la compatibilidad de las medidas objeto de examen con el mercado común.

(127) Además, puesto que las ayudas no pueden acogerse a ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE, la Comisión concluye que los regímenes de ayuda objeto de examen son incompatibles con el mercado interior.

(128) En lo que se refiere a las medidas aplicadas a los sectores de la pesca y la acuicultura, su compatibilidad con la legislación de la Unión debe evaluarse a la luz de las orientaciones para el examen de las ayudas estatales en el sector de la pesca y la acuicultura en la fecha de entrada en vigor de cada uno de los regímenes. A través de estas orientaciones, la Comisión viene ofreciendo desde 2001 su interpretación para la aplicación del Tratado a las ayudas estatales en el sector de la pesca y la acuicultura.

(129) Dado que a las ayudas para desastres naturales se aplican las mismas disposiciones principales de estas orientaciones, la Comisión concluye que las observaciones que se recogen en la presente sección se aplican igualmente a las ayudas concedidas en virtud de las medidas para el sector de la pesca y la acuicultura.

Observaciones de los interesados

(130) Las autoridades italianas y otras cuatro partes interesadas (bufete de abogados Chiti, bufete de abogados Preve-Gavioli, Confindustria y CGIL L'Aquila) transmitieron observaciones sobre las dudas expresadas por la Comisión en la Decisión de incoar el procedimiento.

(131) Como señalan todas las partes interesadas, el artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE establece que las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales son compatibles con el mercado interior. Las medidas objeto de examen estaban dirigidas a empresas situadas en las zonas afectadas por terremotos, inundaciones y erupciones volcánicas. Sin embargo, como se expone en el apartado precedente («Análisis de la medida como ayuda destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales»), la Comisión considera que las medidas objeto de examen no estaban destinadas, por su propia naturaleza y su mecanismo de funcionamiento, a reparar los perjuicios causados por los desastres antes mencionados en el sentido del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE.

(132) Algunas de las partes interesadas (bufete de abogados Chiti y Confindustria) hacen igualmente referencia a que las ayudas previstas en algunas medidas se habrían concedido únicamente tras verificar el perjuicio efectivamente sufrido por cada empresa. De hecho, no puede excluirse la posibilidad de que, en algunos casos concretos, la ayuda concedida en el marco de las medidas no fuera superior al importe necesario para reparar los perjuicios efectivamente sufridos por el beneficiario afectado como consecuencia directa del desastre y que la ayuda en estos casos podría considerarse compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE. Sin embargo, las medidas objeto de examen, por su propia naturaleza y su mecanismo de funcionamiento, no están destinadas a excluir cualquier forma de compensación excesiva de los perjuicios, limitando dicha compensación a los perjuicios causados por los desastres naturales en cuestión. Como se expone en el apartado precedente («Análisis de la medida como ayuda destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales»), estas medidas tienen un ámbito de aplicación mucho más amplio, pues no exigen que exista un nexo directo entre la ayuda y los perjuicios sufridos como consecuencia del desastre natural correspondiente. Al no exigir la existencia de un nexo, las medidas no limitan la compensación al importe necesario para reparar los perjuicios efectivamente sufridos por las empresas. Incluso cuando los beneficiarios debían demostrar un perjuicio importante, como en el caso de Piamonte, las bases jurídicas no recogen disposiciones que limiten el importe de la ayuda al importe determinado y equivalente a los perjuicios provocados por las inundaciones. Por lo que respecta a las observaciones presentadas por las autoridades italianas sobre el impacto que tuvo el seísmo ocurrido en 2009 en los Abruzos en el tejido económico de la región y, más concretamente, en la zona afectada por este fenómeno sísmico de excepcional violencia y poder destructivo, la Comisión recuerda una vez más que, de conformidad con el Tratado y de acuerdo con la práctica constante de la Comisión (66), es necesario que exista un nexo claro y directo entre el acontecimiento que causó los perjuicios y la ayuda estatal destinada a remediarlos. Este nexo debe establecerse a nivel de cada empresa y no a nivel macroeconómico, como en el caso de la medida objeto de examen [en el caso concreto del seísmo de 2009 en los Abruzos, la medida notificada en el marco de la ayuda estatal SA.35083 (12/C)].

(133) Se concluye igualmente que las observaciones transmitidas por las partes interesadas durante el procedimiento de investigación formal no permitieron disipar las dudas de la Comisión y que las medidas objeto de examen constituyen ayudas incompatibles con el mercado interior.

Consecuencias de la Decisión sobre las ayudas concedidas en el marco de las medidas objeto de examen

(134) La presente Decisión exige una aplicación inmediata, incluso por lo que respecta a la recuperación de las ayudas concedidas de forma ilegal y declaradas incompatibles. La Comisión señala que una decisión negativa sobre un régimen de ayudas no prejuzga la posibilidad de que determinadas ventajas concedidas en el marco de dicho régimen no constituyan por sí mismas ayudas estatales o representen, total o parcialmente, ayudas compatibles con el mercado interior (por ejemplo, porque el beneficio individual se concede a personas que no desarrollan una actividad económica y, por ende, no se consideran empresas, o bien porque el beneficio individual es conforme al Reglamento de minimis aplicable, o bien porque el beneficio individual se concede de conformidad con un régimen de ayudas aprobado o un Reglamento de exención).

(135) Italia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda concedida en virtud del régimen mencionado en el considerando 109 con efecto a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión. A partir de la fecha de la presente Decisión, ninguno de estos regímenes podrá utilizarse como base de referencia para la concesión o pago de ayudas en el futuro.

(136) Por lo que respecta a las ayudas individuales ya pagadas en el marco de las medidas objeto de examen antes de la fecha de incoación del procedimiento y del requerimiento de suspensión (véase el considerando 54), el régimen se considera compatible con el mercado interior en el sentido del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE a condición de que pueda establecerse un nexo claro y directo entre los perjuicios sufridos por cada empresa como consecuencia de los desastres naturales antes mencionados y la ayuda estatal concedida en virtud de las medidas objeto de examen (67). Es necesario evitar los casos de compensación excesiva de los perjuicios sufridos por cada empresa. Asimismo, deberán deducirse todas las compensaciones de dichos perjuicios obtenidas de cualquier fuente y se excluirá todo tipo de acumulación de las ayudas previstas en el régimen objeto de examen y de las ayudas contempladas en otras medidas para los mismos costes subvencionables.

Recuperación

(137) De conformidad con lo dispuesto en el Tratado y de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la Comisión es competente para decidir si el Estado en cuestión debe suprimir o modificar la ayuda cuando se haya comprobado que es incompatible con el mercado interior (68). El Tribunal también ha sostenido sistemáticamente que la obligación por parte de un Estado de suprimir ayudas que la Comisión haya considerado incompatibles con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación existente anteriormente (69). El Tribunal de Justicia ha establecido al respecto que este objetivo se alcanza una vez que el beneficiario ha reembolsado los importes recibidos en forma de ayudas ilegales, perdiendo así la ventaja de la que había gozado en el mercado frente a sus competidores, y una vez que se restablece la situación anterior a la concesión de la ayuda (70).

(138) Sobre la base de dicha jurisprudencia, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 dispone que «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda».

(139) Por consiguiente, desde el momento en que la medida debe ser considerada ayuda ilegal e incompatible, en principio, debe recuperarse el importe de esta con el fin de restablecer la situación de mercado anterior a la concesión de la ayuda. No obstante, el Reglamento (CE) no 659/1999 establece límites a las disposiciones de recuperación. En particular, según el artículo 14, apartado 1, «la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario», por ejemplo, la protección de la seguridad jurídica o la confianza legítima. El Tribunal de Justicia también ha reconocido una excepción a esta obligación para que un Estado miembro aplique una decisión de recuperación a él dirigida, a saber, la existencia de circunstancias excepcionales que hicieran absolutamente imposible que el Estado miembro ejecutara correctamente la Decisión (71).

(140) Ya que estas decisiones fueron invocadas por las partes interesadas (Confindustria y bufete de abogados Chiti) y por las autoridades italianas en el marco de la investigación formal, la Comisión debe evaluar si dichas decisiones se aplican al presente caso para poder determinar si es necesaria una recuperación.

(141) En cuanto a la confianza legítima mencionada por Confindustria (véase el considerando 80), la Comisión recuerda que, en principio, el beneficiario de una ayuda no notificada no puede oponerse a una orden de recuperación invocando la confianza legítima en la regularidad de una ayuda (72), pues una empresa diligente normalmente debe poder confirmar si una ayuda ha sido notificada (73). Por otra parte, en el caso que nos ocupa, la propia Comisión no comunicó a las autoridades italianas ni a los beneficiarios ningún elemento o hecho que haya podido dar lugar a una confianza legítima (74).

(142) En sus observaciones (véase el considerando 80), Confindustria mencionó igualmente el período de prescripción de diez años establecido en el artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999. En virtud de dicho Reglamento, en caso de adoptarse una decisión negativa sobre casos de ayudas ilegales, la Comisión impone al Estado miembro interesado la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda del beneficiario; sin embargo, las competencias de la Comisión en lo que se refiere a la recuperación de las ayudas están sujetas a un período máximo de diez años. Cualquier medida adoptada por la Comisión o un Estado miembro que actúe a solicitud de la Comisión en relación con la ayuda ilegal interrumpe dicho período máximo y toda interrupción hace que este vuelva a comenzar. Cabe recordar que la Comisión fue informada sobre la existencia de las medidas objeto de examen en 2011 y que actuó en relación con dichas medidas de ayuda ilegales el 25 de julio de 2011 mediante la solicitud de información dirigida a las autoridades italianas. Asimismo, la Comisión adoptó la Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal el 17 de octubre de 2012, mientras que Italia adoptó la ley que estableció la primera medida objeto de examen el 27 de diciembre de 2002 (véase el considerando 22). Por ello, la recuperación de las ayudas correspondientes a las medidas de reducción objeto de las presente Decisión no ha prescrito en virtud del artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999.

(143) En cuanto al argumento del bufete de abogados Chiti (véase el considerando 73) según el cual desde finales de 1994 hasta 2011 ninguna autoridad nacional o de la Unión puso en duda la legalidad de los beneficios, la Comisión señala que las ayudas objeto de examen se concedieron únicamente con la entrada en vigor de las medidas de reducción. Hasta ese momento, todas las empresas estaban obligadas a pagar el importe completo adeudado en concepto de impuestos y cotizaciones. Por ello, las empresas solo comenzaron a beneficiarse de la reducción de los importes adeudados en concepto de impuestos y cotizaciones en 2003. En vista de estas circunstancias, no puede invocarse el argumento de la prescripción (como hace Confindustria, véase el considerando 142), ni de la confianza legítima (en el sentido de las observaciones de Confindustria, véase el considerando 141) habida cuenta de que la simple falta de acciones por parte de las autoridades nacionales o de las instituciones de la Unión no ofrece argumentos válidos para dicha confianza. Este argumento de la parte interesada se rechaza mediante los razonamientos expuestos en los considerandos anteriores.

(144) En lo que se refiere al argumento relativo a la seguridad jurídica que formula el bufete de abogados Chiti (véase el considerando 73), no existen motivos para distinguir este caso del asunto Lucchini (75). Por este motivo, la Comisión considera que la existencia de sentencias ejecutivas de tribunales nacionales no obsta para la recuperación.

Circunstancias excepcionales: imposibilidad absoluta de recuperación

(145) De conformidad con el artículo 288 del TFUE, el Estado miembro destinatario de una decisión de recuperación está obligado a ejecutarla. Como se ha indicado anteriormente, el Tribunal contempla una excepción a esta obligación, aplicable en el caso de que el Estado miembro demuestre la existencia de circunstancias excepcionales que hagan absolutamente imposible la ejecución de la Decisión.

(146) Generalmente, los Estados miembros aducen esta posibilidad en el marco de las conversaciones con la Comisión tras la adopción de la Decisión de recuperación (76). Sin embargo, en el presente caso, Italia sostuvo antes de la adopción de la Decisión que para determinadas medidas no se debería proceder a la recuperación debido a que sería absolutamente imposible ejecutar dicha orden de recuperación. Puesto que Italia planteó esta cuestión en el contexto de la investigación formal y dado que, según un principio general de Derecho, nadie puede estar obligado a hacer lo imposible, la Comisión considera adecuado que se aborde esta cuestión en la presente Decisión (77).

(147) En primer lugar, hay que recordar que el Tribunal de Justicia ha hecho de forma reiterada una interpretación muy restrictiva del concepto de «imposibilidad absoluta». La condición de la imposibilidad absoluta de proceder a la recuperación no se cumple cuando el Estado miembro se limita a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscita la ejecución de la Decisión (78). El único caso en el que puede aceptarse la imposibilidad absoluta es cuando la recuperación sea desde el principio, y de manera objetiva y absoluta, imposible de ejecutar (79).

(148) En el caso que nos ocupa, las autoridades italianas sostuvieron en varias ocasiones que calcular con precisión el importe de las ayudas no recuperables sería absolutamente imposible. El Código Civil italiano (en su artículo 2200) y la legislación fiscal nacional establecen la obligación de conservar la documentación administrativa y contable tan solo durante diez años. La reconstrucción de las pruebas documentales de los perjuicios sufridos como consecuencia de un desastre natural debe basarse en documentos oficiales (documentos administrativos y contables) redactados en el momento del acontecimiento. Por este motivo ya no sería posible determinar el importe equivalente a los perjuicios sufridos por cada beneficiario, por una parte, ni el importe ya compensado por otras fuentes (compañías de seguros, otras medidas de ayuda) por eventos ocurridos hace más de diez años, por otra. En el caso de la mayor parte de las medidas objeto de examen han transcurrido más de diez años desde que se produjo el desastre natural. En estos casos entran todos los acontecimientos contemplados en el asunto SA.33083 (12/C), a saber, el seísmo del Este de Sicilia de 1990, las inundaciones del Norte de Italia de 1994, el seísmo ocurrido en Las Marcas y Umbría en 1997, el seísmo de Molise y Ap