DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 9 de junio de 1993 relativa a la ayuda de Estado C 32/92 (ex NN 67/92) - Italia (crédito fiscal para empresas de transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena) (El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(93/496/CEE)LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,

Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones de conformidad con el mencionado artículo,

Considerando lo que sigue:

I Mediante carta de fecha 15 de abril de 1992, la Comisión solicitó al Gobierno italiano información detallada con respecto al siguiente Decreto, por el que se introduce un régimen de crédito fiscal para el sector del transporte por carretera:

« Ministerio dei Trasporti-Decreto 28 gennaio 1992

Determinazione dei criteri per la concessione di un credito di imposta a favore delle imprese esercenti l'autotrasporto di merci per conto di terzi » (1).

A la vista de la información de que disponía, la Comisión consideró que este régimen entraba en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.

Al no recibir respuesta a la carta de 15 de abril de 1992, se reiteró la petición el 6 de mayo de 1992. Se recibió respuesta en carta fechada el 4 de agosto de 1992. La información que contenía no pudo disipar las dudas con respecto a la incompatibilidad del régimen mencionado con el mercado común.

Como el Gobierno italiano no ha cumplido el requisito de notificación previa establecido en el apartado 3 del artículo 93, este régimen ha sido introducido ilegalmente. Dado que la Comisión estima que dicho régimen no puede considerarse compatible con el mercado común, sobre la base del Reglamento (CEE) no 1107/70 del Consejo, de 4 de junio de 1970, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transporte por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (2), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) no 3578/92 (3), ni puede acogerse a ninguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 93, ha decidido incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93.

Mediante carta de 26 de octubre de 1992, se emplazó al Gobierno italiano a presentar sus observaciones y enviar la información detallada que se solicitaba. Al no recibir respuesta, se reiteró la petición el 12 de febrero de 1993. Se emplazó a los demás Estados miembros y a las partes interesadas a presentar sus observaciones mediante la publicación de la carta al Gobierno italiano (4).

II La petición de información detallada con respecto al régimen mencionado formulada por la Comisión a las autoridades italianas en sus cartas de fechas 26 de octubre de 1992 y 12 de febrero de 1993 no obtuvo respuesta.

En tal situación, que resulta de la falta de cooperación de parte del Gobierno italiano, la Comisión se ve obligada a dar por concluido el actual procedimiento adoptando su decisión sobre la base de la información de que dispone [véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990 en el asunto 301/87, Francia/Comisión (Boussac) (5), y en el asunto 234/84, Bélgica/Comisión [Meura, de 10 de julio de 1986 (6)].

Ningún otro Estado miembro o parte interesada formuló observaciones.

III Según el Decreto italiano de 28 de enero de 1992, las empresas de transporte por carretera de mercancías por cuenta ajena, independientemente de su condición jurídica, se beneficiarán en 1992 de un crédito fiscal con respecto al impuesto sobre la renta, al impuesto municipal o al impuesto sobre el valor añadido (IVA). A este régimen sólo podrán acogerse los vehículos que superen los 3 500 kg siempre que los transportistas estuvieran registrados a 31 diciembre de 1991 en el registro nacional del transporte por carretera establecido por la Ley no 298 de 6 de junio de 1974.

La dotación presupuestaria correspondiente a 1992 asciende a 275 000 millones de liras italianas (179 millones de ecus). Queda entendido que esta cantidad ya fue prevista en 1990. Se observa, asimismo, fue en breve se aprobarán otros 300 000 millones de liras italianas (195 millones de ecus), con lo que el total asignado ascenderá a 374 millones de ecus. Según los cálculos efectuados por la Comisión, el primer tramo de 179 millones de ecus no permitirá satisfacer todas las peticiones, pero la dotación total prevista de 374 millones debe permitir un excedente de unos 50 millones de ecus.

El importe de la ayuda asignada a una empresa concreta depende del número de vehículos y de su tamaño. La ayuda está limitada al 13,5 % del gasto real, IVA excluido, en combustible y lubricantes, aunque se aplicarán los siguientes límites con respecto al peso total (PMA) de cada vehículo y su carga:

/* Cuadros: Véase DO */

mencionadas. Esto significa que con un precio del gasóleo de 941,176 liras (0,613 ecus) por litro, IVA excluido, a 15 de diciembre de 1991, el crédito fiscal supone la gratuidad de 3 100 km para los vehículos de la clase A, de 4 900 km para los de la clase B, de 8 100 para los de la clase C y de 8 800 para los de la clase D. Compárense estas cifras con el recorrido medio anual del transporte internacional, que se sitúa entre 70 000 y 120 000 km.

Además, la ayuda cubre el 88 % del importe del impuesto anual de circulación para los vehículos de la clase A, el 132 % para los de la clase B, el 293 % para los de la clase C y el 505 % para los de la clase D. Debe señalarse que el crédito fiscal aumenta con el tamaño del vehículo en forma no lineal.

El efecto de este régimen es un aumento directo del cash flow neto en favor de las empresas de un sector concreto de la economía solamente.

Según « Europa Transport », publicación de la Comisión sobre las estadísticas del transporte interior facilitadas por los Estados miembros (7), el transporte intracomunitario es considerable y tiene la siguiente estructura (últimos datos disponibles correspondientes a 1989):

Transporte intracomunitario (1)

/* Cuadros: Véase DO */

Estados miembros, el transporte por terceros es elevado en las relaciones con Italia.

De un estudio llevado a cabo por Coopers & Lybrand para la Comisión en octubre de 1989, se deduce que en todos los Estados miembros, con excepción de Grecia, el transporte por carretera nacional y el internacional se encuentran estrechamente relacionados. La mayor parte de los transportistas internacionales operan también en su mercado nacional, que, en la mayoría de los países, es considerablemente más importante que el mercado internacional. Los vehículos utilizados en el transporte internacional no son sustancialmente distintos de los utilizados en el nacional. Por ello, a los transportistas no les resulta difícil transferir recursos entre sus operaciones nacionales e internacionales según exija la situación de los respectivos mercados. Por consiguiente, la situación del mercado del transporte por carretera internacional refleja la situación de los distintos mercados nacionales, más vastos.

El objetivo del artículo 92 del Tratado es impedir que los intercambios comerciales entre Estados miembros se vean afectados por las ayudas otorgadas por las autoridades públicas que, en cualquier forma, falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Por consiguiente, el artículo 92 no clasifica las medidas de intervención estatal mencionadas en función de sus causas o sus objetivos, sino que las define con relación a sus efectos.

Resulta además que las ventajas otorgadas por el Decreto están destinadas a todas la empresas de transporte por carretera; no están vinculadas a los objetivos de reestructuración del sector ni orientadas a una región determinada. El único requisito es que los beneficiarios estén inscritos, a 31 de diciembre de 1991, en el registro creado por la Ley no 298 de 6 de junio de 1974. Por consiguiente, el Decreto persigue una mejora general de la situación financiera de las empresas del sector y afecta al mercado. Cuando un Estado miembro, a través de una ayuda financiera, refuerza la posición de las empresas de un sector concreto que participan en el comercio intracomunitario, debe considerarse que este último queda afectado por dicha ayuda.

La ayuda establecida por el Decreto es pura y simplemente una ayuda al funcionamiento. Conviene señalar asimismo que la Comisión siempre ha mantenido una actitud negativa con respecto a tales ayudas, dado que pueden obligar a otros Estados miembros a adoptar medidas similares, con un coste elevado, o transferir a un Estado miembro las dificultades de otro.

Asimismo, se observa que los efectos del Decreto entorpecerán la adaptación apropiada del mercado italiano del transporte por carretera a una nueva estructura económica viable a largo plazo y que el mantenimiento de la situación actual sólo servirá para retrasar los ajustes necesarios en un sector que, como comúnmente se admite, se caracteriza por un exceso de capacidad. Por consiguiente, cabe concluir que el régimen de ayuda introducido por el Decreto se opone al interés común.

A la vista de todo lo expuesto, se estima que el Decreto puede afectar al comercio entre Estados miembros y falsear la competencia entre las empresas de transportes establecidas en Italia y en otros Estados miembros y entre las mercancías transportadas.

No obstante, las autoridades italianas no comparten esta opinión, según se desprende de su respuesta de 4 de agosto de 1992. Dichas autoridades consideran que el Decreto de 28 de enero de 1992 no constituye una ayuda estatal, sino un plan fiscal. En apoyo de esta interpretación, las autoridades italianas alegan que la carga fiscal que soporta en Italia el combustible diésel es particularmente elevada, y constituye un factor de costes importante para las empresas de que se trata. Mencionan también la armonización fiscal prevista entre Estados miembros.

En lo que se refiere al argumento de la fiscalidad y a la soberanía nacional en este ámbito, conviene señalar que las normas que regulan las ayudas estatales y las que rigen la fiscalidad persiguen objetivos diferentes. Esto significa que una medida nacional puede respetar las normas sobre fiscalidad, pero entrar en conflicto con otras disposiciones, tales como los artículos 92 y 93 del Tratado. Además, en el artículo 92 no se establece distinción alguna entre las medidas de intervención estatal en función de sus causas u objetivos, sino que se definen en relación con sus efectos. El efecto de este régimen es un aumento directo del cash flow neto en favor de las empresas de un sector económico concreto solamente. Cabría señalar incluso que tan sólo los operadores en el mercado del transporte por carretera registrados en Italia pueden beneficiarse de la medida. Estos operadores compiten con las empresas de otros modos de transporte y con los operadores de otros Estados miembros. El cash flow que resulta de la medida ocasiona pues, un claro falseamiento de la competencia en favor de las empresas que se benefician de tal medida. En consecuencia, la alegación de que la medida es de naturaleza fiscal o persigue un objetivo social no es suficiente para excluir la aplicación del artículo 92. Por tal motivo, siempre se ha considerado que las exenciones fiscales concedidas con carácter sectorial o regional constituyen una ayuda estatal.

A la luz de todo lo expuesto, el Decreto, en su forma actual, constituye una ayuda de Estado con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado.

IV Dado que el Decreto se refiere al transporte por carretera, la evaluación de la ayuda debe efectuarse sobre la base del Reglamento (CEE) no 1107/70 del Consejo, de 4 de junio de 1970, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable. Dicho Reglamento se adoptó con el fin de eliminar discrepancias que pudieran falsear las condiciones de competencia en el mercardo del transporte, y permite la concesión de ayudas solamente en determinadas circunstancias. El artículo 12 de dicho Reglamento establece que los artículos 92, 93 y 94 del Tratado serán aplicables a las ayudas concedidas en el sector del transporte. El artículo 3 establece las condiciones en que podrán concederse ayudas.

La ayuda que el Decreto establece no cumple, sin embargo, lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1107/70.

El artículo 3 de dicho Reglamento establece que « los Estados miembros no adoptarán medidas de coordinación [ . . . ] que impliquen la concesión de ayudas con arreglo al artículo 77 del Tratado salvo en los casos y condiciones siguientes:

[ . . . ]

d) hasta la entrada en vigor de regulaciones comunitarias relativas al acceso al mercado de los transportes, cuando las ayudas se conceden a título excepcional y temporal con objeto de eliminar, en el marco de un plan de saneamiento, un exceso de capacidad que entrañe graves dificultades estructurales, contribuyendo así a una mejor satisfacción de las necesidades del mercado de transportes; ».

En opinión del Gobierno italiano, existe un serio desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado del transporte por carretera, según resulta de los protocolos entre el propio Gobierno italiano y las asociaciones profesionales del ramo (8). Sin embargo, no puede decirse que se den el resto de las condiciones que deben satisfacerse con arreglo a dicho Reglamento, ya que éste exige resultados concretos, es decir, la preparación de un plan de saneamiento y la reducción del exceso de capacidad, y dado que el sistema establecido por el Decreto viene a mejorar la posición financiera de todas las empresas del sector, sin exigir contrapartida alguna.

Sobre la base de lo que la Comisión señaló en su Decisión 90/224/CEE (9), y el Tribunal de Justicia confirmó en su sentencia de 3 de octubre de 1991 en el asunto 261/89 (10), Italia/Comisión, cabe concluir que el incumplimiento está suficientemente delimitado para poder afirmar que el Decreto resulta incompatible con el mercado común. La Comisión señala, como argumento complementario, que no son de aplicación las excepciones mencionadas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado.

El apartado 1 del artículo 92 establece el principio de que una ayuda que tenga las características que se especifican en el mismo resulta incompatible con el mercado común.

En cuanto a las excepciones a dicho principio previstas en el apartado 2 del artículo 92, no resultan aplicables en este caso dada la naturaleza y los objetivos de la ayuda. Además, las autoridades italianas tampoco han pretendido acogerse a ellas.

En lo que se refiere a las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común con arreglo al apartado 3 del artículo 92, al que tampoco se han acogido las autoridades italianas, debe señalarse, en particular, que los objetivos enumerados en dicho artículo deben redundar en interés de la Comunidad y no solamente en el de las empresas que reciben la ayuda. Lo dispuesto en dicho apartado debe interpretarse restrictivamente en el examen de cualquier programa de ayuda regional o sectorial. Las excepciones al principio de incompatibilidad de la ayuda con el mercado común establecido en el aparatado 1 del artículo 92 se admitirán si la Comisión puede mostrar que, sin la ayuda, el libre juego de las fuerzas del mercado no sería suficiente para garantizar que las empresas beneficiarias actúen con vistas a alcanzar uno de los objetivos de las mencionadas excepciones.

Conceder ayudas sin contrapartidas equivale a conferir a determinados Estados miembros ventajas indebidas, lo que afecta al comercio entre Estados miembros y falsea la competencia sin que de ello derive beneficio alguno para la Comunidad.

Un régimen de ayuda que no contribuye al logro de los objetivos de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 y sin contraprestación sólo sirve, para mejorar la posición financiera de las empresas beneficiadas.

No existen pruebas que indiquen que las empresas beneficiarias de este sistema de ayuda aportan algo en compensación.

En consecuencia, se considera que el sistema de ayuda, teniendo en cuenta que concierne a todas las empresas nacionales de un sector económico dado, independientemente de su ubicación, no tiene por objetivo el desarrollo regional, a que se refieren las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92.

El sistema tampoco implica un proyecto importante de interés europeo ni está destinado a poner remedio a una grave perturbación de la economía italiana, según lo previsto en la letra b) del apartado 3 del artículo 92.

Por lo que se refiere a la letra c) del apartado 3 del artículo 92, que incluye las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas, debe señalarse que esta ayuda de la que pueden beneficiarse todas la empresas de transporte no es otra cosa que una ayuda al funcionamiento, ayuda que, en principio, no satisface las condiciones de admisibilidad de esta disposición; la ausencia de contrapartida alguna no permite afirmar que facilita el « desarrollo ».

El hecho de que la ayuda varíe en función de la dimensión del vehículo no afecta a las afirmaciones anteriores.

V La ayuda debería haber sido notificada a la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Como el Gobierno italiano no lo hizo, la Comisión no pudo pronunciarse sobre la medida antes de su ejecución. Dado que no se respetó lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93, la ayuda ha de considerarse ilegal desde el punto de vista del Derecho comunitario.

A tal respecto debe subrayarse que el carácter obligatorio de las normas de procedimiento del apartado 3 del artículo 93, normas que son importantes desde el punto del vista del orden público, y cuyo efecto directo ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 19 de junio de 1973 en el asunto 77/72 (11), 11 de diciembre de 1973 en el asunto 120/73 (12), 22 de marzo de 1977 en el asunto 77/76 (13) y 21 de noviembre de 1991 en el asunto C-354/90 (14), es tal que el carácter ilegal de la ayuda de que se trata no puede subsanarse posteriormente.

Además, cuando la ayuda es incompatible con el mercado común, la Comisión puede hacer uso de la facultad que le reconoce la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973 en el asunto 70/72 (15), confirmada por las sentencias de 24 de febrero de 1987 y de 20 de septiembre de 1990 en los asuntos 310/85 (16) y C-5/89 (17), de obligar a los Estados miembros a recuperar de los beneficiarios el importe de la ayuda concedida ilegalmente.

En vista de todo ello, la ayuda establecida por el Decreto debe ser suprimida y los importes de la misma reembolsados.

El reembolso debe efectuarse en conformidad con las normas de procedimiento y disposiciones de la legislación italiana, en particular en lo relativo a los intereses de demora sobre los créditos del Estado, que empezarán a correr a partir de la fecha en que se abonó la ayuda ilegal. Esta medida es necesaria para restablecer la situación anterior mediante la supresión de todas las ventajas financieras de que disfrutaban las empresas beneficiarias de la ayuda ilegal desde la fecha en que fue abonada [véase la sentencia de 21 de marzo de 1990 en el asunto C-142/87, Bélgica/Comisión (Tubemeuse), motivo 66 (18)].

Debe recordarse que la supresión de una ayuda ilegal mediante su recuperación es consecuencia lógica de la comprobación de su ilegalidad (véase la sentencia Tubemeuse),

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

La ayuda concedida a las empresas de transporte por carretera de mercancías por cuenta de terceros en Italia en forma de crédito fiscal relativo al impuesto sobre la renta, al impuesto municipal o al IVA establecida por el Decreto ministerial italiano de 28 de enero de 1992 es ilegal, ya que se concedió infringiendo las normas de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE. Dicha ayuda es, además, incompatible con el mercado común en virtud del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE, ya que no satisface ninguna de las condiciones necesarias para beneficiarse de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 ni satisface las condiciones del Reglamento (CEE) no 1107/70.

Artículo 2

Italia deberá suprimir la ayuda a que se refiere el artículo 1 y recuperar la ayuda concedida en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión. La ayuda deberá recuperarse de conformidad con las normas de procedimiento y disposiciones previstas en la legislación nacional, en particular las relativas a los intereses de demora sobre los créditos del Estado, que empezarán a correr a partir de la fecha en que se concedió la ayuda ilegal.

Artículo 3

Italia informará a la Comisión, dentro del plazo de dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión, acerca de la medidas que hubiere adoptado en cumplimiento de la misma.

Artículo 4

La destinataria de la presente Decisión será la República Italiana.

Hecho en Bruselas, el 9 de junio de 1993.

Por la Comisión

Abel MATUTES

Miembro de la Comisión

(1) Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana de 31 de enero de 1992, Serie Generale - n. 25 página 13.

(2) DO no L 130 de 15. 6. 1970, p. 1.

(3) DO no L 364 de 12. 12. 1992, p. 11.

(4) DO no C 316 de 3. 12. 1992.

(5) Rec. 1990, p. I-307.

(6) Rec. 1986, p. 2263.

(7) El transporte entre Estados miembros no estaba completamente liberalizado antes del 1 de enero de 1993. El hecho de que el transporte entre Estados miembros esté ya liberalizado [de conformidad con el Reglamento (CEE) no 881/92 del Consejo] ocasionará un incremento del transporte intracomunitario.

(8) Véanse los protocolos de 13 de abril de 1990 y de 15 de noviembre de 1990, mencionados por las autoridades italianas en su respuesta de 4 de agosto de 1992.

(9) DO no L 118 de 9. 5. 1990, p. 42.

(10) Rec. 1991, p. I-4437.

(11) Rec. 1973, p. 611.

(12) Rec. 1973, p. 1471.

(13) Rec. 1977, p. 595.

(14) Rec. 1991, p. I-5505.

(15) Rec. 1973, p. 813.

(16) Rec. 1987, p. 901.

(17) Rec. 1990, p. I-3437.

(18) Rec. 1990, p. I-959.