ÍNDICE "" ID="1">1. INTRODUCCIÓN> ID="2">1.1 - 1.2 "> ID="1">2. PRESENTACIÓN GENERAL> ID="2">2.1 - 2.16"> ID="1"> Marco jurídico de los programas de importación del sexto FED> ID="2">2.1 - 2.8 "> ID="1"> Programas sectoriales de importación> ID="2">2.1 - 2.5 "> ID="1"> Programa especial en favor de los países muy endeudados> ID="2">2.6 - 2.8 "> ID="1"> Características principales de los programas de importación> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Objetivos generales del Consejo> ID="2">2.9 "> ID="1"> Forma y contenido de los programas> ID="2">2.10"> ID="1"> Criterios y proceso de selección de los programas> ID="2">2.11 - 2.12"> ID="1"> Modalidades de aplicación> ID="2">2.13 - 2.14"> ID="1"> Gestión conjunta de los fondos de contrapartida> ID="2">2.15 - 2.16"> ID="1">3. SITUACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE IMPORTACIÓN> ID="2">3.1 - 3.17"> ID="1"> Situación general> ID="2">3.1 - 3.12"> ID="1"> Medios del sexto FED asignados a los programas de importación> ID="2">3.1 - 3.5 "> ID="1"> Tipología de los programas> ID="2">3.6 - 3.12"> ID="1"> Particularidades presentadas por determinados programas> ID="2">3.13 - 3.17"> ID="1"> Ritmo de ejecución de los programas> ID="2">3.13"> ID="1"> Exceso de los créditos> ID="2">3.14"> ID="1"> Programas efectuados en la zona del franco> ID="2">3.15 - 3.17"> ID="1">4. GESTIÓN FINANCIERA DE LOS PROGRAMAS> ID="2">4.1 - 4.56"> ID="1"> Ejecución de las importaciones> ID="2">4.2 - 4.26"> ID="1"> Apreciación de las necesidades de los beneficiarios> ID="2">4.3 - 4.5 "> ID="1"> Fijación de los objetivos de los programas> ID="2">4.6 - 4.7 "> ID="1"> Formulación de los convenios de financiación> ID="2">4.8 - 4.9 "> ID="1"> Indicación de las limitaciones y riesgos> ID="2">4.10 - 4.14"> ID="1"> Medios y procedimientos de ejecución> ID="2">4.15 - 4.17"> ID="1"> Seguimiento ejercido por las autoridades tutelares> ID="2">4.18 - 4.21"> ID="1"> Aplicación de las medidas complementarias> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Coordinación con el ordenador nacional> ID="2">4.27 - 4.33"> ID="1"> Regularidad de determinadas prácticas> ID="2">4.30 - 4.33"> ID="1"> Gestión de los fondos de contrapartida> ID="2">4.34 - 4.56"> ID="1"> Insuficiencias del marco operativo> ID="2">4.35 - 4.36"> ID="1"> Constitución de los fondos de contrapartida> ID="2">4.37 - 4.45"> ID="1"> Utilización de los fondos de contrapartida> ID="2">4.46 - 4.56"> ID="1">5. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS> ID="2">5.1 - 5.45"> ID="1"> Supervisión de los programas> ID="2">5.2 - 5.30"> ID="1"> Función de las delegaciones en los Estados ACP> ID="2">5.2 - 5.11"> ID="1"> Supervisión ejercida por los servicios centrales> ID="2">5.12 - 5.30"> ID="1"> Evaluación de los programas del 6o FED> ID="2">5.31 - 5.45"> ID="1"> Evaluaciones de los distintos proyectos> ID="2">5.33 - 5.41"> ID="1"> Evaluación sectorial> ID="2">5.42 - 5.45"> ID="1">6. CONCLUSIÓN> ID="2">6.1 - 6.29" ID="2">Páginas" ID="1">Anexo 1> ID="2">32"> ID="1">Anexo 2> ID="2">33"> ID="1">Anexo 3> ID="2">34"> ID="1">Anexo 4> ID="2">35"> ID="1">Anexo 5-1> ID="2">36"> ID="1">Anexo 5-2> ID="2">37"> ID="1">Anexo 6-1> ID="2">38"> ID="1">Anexo 6-2> ID="2">39"> ID="1">Anexo 7> ID="2">40"> ID="1">Anexo 8> ID="2">41"> ID="1">Anexo 9> ID="2">42"> ID="1">Anexo 10> ID="2">44"> ID="1">Respuestas de la Comisión> ID="2">46">

INFORME ESPECIAL No 2/94 sobre los programas de importación ejecutados en el marco del sexto FED, acompañado de las respuestas de la Comisión (94/C 97/01)

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Una de las innovaciones del Cuarto Convenio de Lomé (7o FED) fue la introducción de mecanismos de apoyo al ajuste estructural entre los instrumentos de la cooperación ACP-CEE(1) (), principalmente mediante programas de importación y asignaciones de fondos de contrapartida generados por los distintos instrumentos de ayuda comunitaria.

1.2. En realidad, ya se habían emprendido operaciones similares en anteriores convenios ACP-CEE, primero de forma puntual en el 5o FED(2) (), y después mediante el empleo incrementado de los recursos programables en el 6o FED, a los que se añadieron fondos suplementarios liberados en beneficio del programa comunitario especial a favor de determinados países del África sudsahariana pobres y muy endeudados(3) (). Al tratarse de una primera serie de experiencias para la Comunidad, el Tribunal de Cuentas ha examinado tanto documentalmente como sobre el terreno varios programas de importación llevados a cabo entre 1987 y 1992 (anexo 1) con el fin de señalar las principales cuestiones que planteaba este nuevo modo de intervención de los FED desde el punto de vista de la gestión financiera.

2. PRESENTACIÓN GENERAL

Marco jurídico de los programas de importación del sexto FED

Programas sectoriales de importación

2.1. Los signatarios del Tercer Convenio de Lomé establecieron los programas sectoriales de importación con el deseo de responder a la petición apremiante efectuada por numerosos países ACP para que el FED aumentara el ritmo global de movilización de sus ayudas y atenuara de un modo más satisfactorio que en el pasado la escasez de divisas que afectaba a la mayor parte de los Estados ACP.

2.2. De este modo el artículo 188.1 del Convenio autorizó la financiación de «programas sectoriales de desarrollo y de importación que tengan por objeto contribuir al rendimiento óptimo de los sectores productivos y a la satisfacción de las necesidades fundamentales del hombre». Solamente podían acogerse a este tipo de ayudas los estados que ya hubieran iniciado medidas destinadas a poner remedio a sus dificultades económicas de origen estructural; las ayudas debían tener «como objetivo la desaparición progresiva de las necesidades a que responden».

2.3. En la práctica, los programas de importación del sexto FED han acompañado muy generalmente a acciones de reactivación económica de los Estados ACP beneficiarios, patrocinadas a su vez por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial(4) (). Por este motivo, los programas del FED no constituyen acciones de ajuste estructural propiamente dichas, sino más bien medidas coyunturales complementarias de las reformas, destinadas a atenuar la insuficiencia crónica de los recursos indispensables para la producción interior de los Estados ACP. De este modo, las ayudas del FED representan en principio un apoyo tan importante para las balanzas de pagos de los Estados ACP. A diferencia de las ayudas concedidas en forma de préstamos por el FMI y el Banco Mundial a acciones similares, las ayudas del FED son, en su mayor parte, donaciones.

2.4. La ayuda del FED se entrega al Estado ACP y no a los importadores. Estos, ya sean empresas o administraciones, tienen en principio la obligación de abonar al Estado en moneda local el contravalor del precio de los productos importados. Los importes obtenidos de este modo, denominados «fondos de contrapartida», se rigen, a falta de normas específicas, por las disposiciones del artículo 197.10 del Tercer Convenio de Lomé y por lo tanto deben utilizarse «con fines de desarrollo». Los fondos de contrapartida constituidos en moneda local forman así la ampliación de la ayuda proporcionada en divisas(5) ().

2.5. Para que estas ayudas coyunturales produzcan los mejores resultados es necesario que se lleven a cabo rápidamente con el fin de provocar, mediante una acción masiva, una cadena de respuestas de reactivación económica. Cuando la ejecución de la ayuda sufre retrasos, sus efectos se atenúan y los fondos de contrapartida en moneda local pierden valor debido a la fuerte inflación que afecta a la mayor parte de los Estados ACP(6) ().

Programa especial en favor de los países muy endeudados

2.6. Durante la cumbre de Venecia de junio de 1987 la Comunidad aprobó el principio de un programa especial de desembolso rápido a favor de los países del África sudsahariana pobres y endeudados a condición de que los demás miembros de la OCDE(7) () emprendieran acciones similares. En diciembre de 1987, una vez que el Banco Mundial hubo aprobado un Programa Especial de Asistencia (PEA) destinado a incitar a los proveedores de fondos a conceder créditos de desembolso rápido (tres años) a los países del África sudsahariana pobres y endeudados, el Consejo aprobó formalmente el 14 de diciembre de 1987 el programa especial propuesto por la Comisión. Además de un importe de 100 Mio ECU, la decisión fijaba el calendario de aplicación (1988 y 1989), el tipo de acciones que se financiarían y los criterios de elegibilidad de los beneficiarios (anexo 2). Era un programa con objetivos inmediatos y limitados en el tiempo, destinado a aliviar el estado de asfixia financiera en el que la insuficiencia de divisas dificultaba considerablemente las importaciones de numerosos países ACP.

2.7. La dotación financiera de 100 Mio ECU procedía de las fuentes siguientes:

a) 40 Mio ECU de remanentes disponibles en virtud de convenios anteriores;

b) 60 Mio ECU de pagos de intereses y reembolsos en capital (recaudados o pendientes de cobro en 1988 y 1989) correspondientes a préstamos especiales y capitales-riesgo concedidos en el pasado por la Comunidad, transferidos a las cuentas de los Estados miembros abiertas en el BEI.

Dentro del límite de los créditos suplementarios puestos a disposición por los Estados miembros (60 Mio ECU), se podía recurrir a programas ya no sectoriales, sino generales de importación(8) ().

2.8. Las operaciones del programa especial, así como los programas sectoriales, debían ampliarse mediante fondos de contrapartida constituidos en condiciones similares. Con el fin de simplificar, estos fondos se han añadido en muchas ocasiones a los de los demás programas de importación, lo que ha permitido su gestión común.

Características principales de los programas de importación

Objetivos generales del Consejo

2.9. Desde la entrada en vigor del Tercer Convenio de Lomé, la Comunidad ha tratado de precisar su postura con respecto a las ayudas de apoyo al ajuste estructural. Así ocurrió en el debate sobre el programa especial de 1987 y después durante los trabajos que finalizaron con la resolución del Consejo de 31 de mayo de 1988, cuyas líneas fundamentales pueden resumirse del modo siguiente:

a) la Comunidad pretende apoyar reformas pragmáticas manteniendo el respeto de las políticas llevadas a cabo por los Estados ACP, teniendo en cuenta sus limitaciones y siguiendo un ritmo compatible con sus capacidades;

b) los instrumentos financieros deben utilizarse con la mayor eficacia posible, considerando que las acciones de desembolso rápido son complementarias de las operaciones de desarrollo a más largo plazo(9) ();

c) cuando la Comunidad presta su apoyo a políticas sectoriales, se debe conceder prioridad al objetivo de seguridad alimentaria;

d) la Comunidad presta una especial atención a la dimensión social del ajuste, a las preocupaciones de caracter sociocultural de los países ACP, y a los imperativos de protección del medio ambiente;

e) la Comunidad se esfuerza por actuar con una coordinación más sistemática, no solamente con los Estados miembros, sino también con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial.

Forma y contenido de los programas

2.10. Los programas de importación del FED pueden ser de dos tipos:

a) programas «en especie» (anexo 3), destinados al abastecimiento de cantidades importantes de un número limitado de mercancías, equipos o productos de base;

b) programas «en divisas» (anexo 4), en los que se envían recursos financieros al banco central del Estado ACP a través de una cuenta bancaria en Europa(10) () para permitir el pago de licencias de importación concedidas a los importadores ACP. Los programas en divisas del FED, generalmente sectoriales, abarcan numerosas operaciones, todas ellas de extensión limitada(11) ().

Criterios y proceso de selección de los programas

2.11. Como los programas en especie permiten efectuar con facilidad un control de las importaciones, se ha recurrido a este tipo de programas en casos difíciles, cuando el Estado ACP lleva a cabo una política de tipos de cambio poco realista y cuando el sistema de asignación de las divisas entre los importadores es un tanto autoritario. En cambio, los programas en divisas se reservan generalmente a los países cuyos esfuerzos por llevar a cabo el ajuste se hallan más avanzados y que ya han iniciado una liberalización considerable de su régimen de tipo de cambio.

2.12. El anexo 5 presenta un esquema del proceso de selección de los programas. Cuando se debe conceder prioridad a la rapidez de desembolso de los fondos (véase el apartado 1.6), en la mayor parte de los casos se concede preferencia a un programa en especie o a un programa general de importación. De ese modo es posible evitar los cuellos de botella que caracterizan a los programas sectoriales en divisas, debidos a las limitaciones de las capacidades de absorción de un grupo, a su vez limitado, de importadores solventes.

Modalidades de aplicación

2.13. Cualesquiera que sean el tipo y los destinatarios, los programas de importación del FED se llevan a cabo siguiendo orientaciones similares, aunque conservando una cierta flexibilidad de aplicación para poder hacer frente a las limitaciones locales. De ese modo, es necesario señalar que:

a) se debe efectuar un seguimiento de los procedimientos de ejecución de la cooperación financiera del FED, particularmente en lo que respecta a la elegibilidad de las operaciones, a la apertura a la competencia y a las normas de origen de los bienes importados;

b) los programas se dirigen a todos los agentes económicos que observen la reglamentación del país beneficiario en los sectores correspondientes. En este sentido, los agentes estatales, paraestatales y privados tienen en principio las mismas posibilidades de acceso a los recursos del FED;

c) con mucha frecuencia, los programas de importación deben recurrir a una asistencia técnica encargada de:

i) establecer el marco operativo del programa;

ii) garantizar la aplicación efectiva y continua de las normas y procedimientos de ejecución;

iii) el control administrativo de las operaciones de importación con las autoridades aduaneras y financieras locales;

iv) por último, supervisar la constitución y la utilización de los fondos de contrapartida.

d) además de las disposiciones incluidas en los convenios de financiación, la aplicación de los programas de importación exige con mucha frecuencia la aprobación de acuerdos específicos con las instancias directamente interesadas: banco central, departamentos ministeriales centrales u organismos receptores de los productos. Dichos acuerdos tienen el objetivo de precisar la función de cada protagonista desde antes del inicio de las operaciones y de garantizar tanto la ejecución rápida de las importaciones como la utilización adecuada de los fondos de contrapartida;

e) finalmente, en la mayor parte de los casos los convenios de financiación prevén la realización de evaluaciones independientes de los programas durante y sobre todo al final de su ejecución.

2.14. Aunque recomiendan una coordinación con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, los textos que rigen los programas de importación del FED no subordinan su concesión a la existencia previa de un programa de ajuste estructural en el sentido estricto. De ese modo la Comunidad ha podido iniciar programas de importación en beneficio de países que, pese a no haber firmado acuerdos de ajustes con el FMI o con el Banco Mundial, habían emprendido esfuerzos importantes de reactivación económica tanto en el plano general como sectorial. El apoyo prestado por el FED constituye la contrapartida de las reformas que el Estado ACP se compromete a emprender o a profundizar. Por este motivo todos los convenios de financiación incluyen listas de medidas más o menos detalladas cuya aplicación condiciona en cierto modo la movilización de los fondos del FED. En este sentido los servicios de la Comisión consideran que, aunque el importe de la ayuda no esté directamente vinculado al nivel de las reformas solicitadas, está claro que existe una cierta correlación entre ellos y sería inútil pretender realizar un volumen crítico de reformas sin la ayuda oportuna(12) (). En cada programa la delegación de la Comisión debe estimar sobre el terreno si el Estado ACP lleva a cabo correctamente las reformas previstas y liberar los tramos sucesivos de los programas de importación a medida que se realizan progresos.

Gestión conjunta de los fondos de contrapartida

2.15. El Tercer Convenio de Lomé no presta practicamente atención al fenómeno de los fondos de contrapartida procedentes de operaciones ajenas a la ayuda alimentaria(13) (). Como, por su parte, ni el acuerdo interno sobre la financiación y la gestión de las ayudas de la Comunidad(14) (), ni el reglamento financiero aplicable al Sexto Fondo Europeo de Desarrollo(15) () tratan de los fondos de contrapartida, existe un vacío jurídico sobre un aspecto importante de la ayuda comunitaria al desarrollo.

2.16. Los convenios de financiación de los programas de importación han tratado de subsanar esta laguna mediante la previsión de las líneas directrices de la constitución y utilización de los fondos de contrapartida en la mayor parte de los países. De este modo, los convenios van a menudo acompañados de acuerdos complementarios (véase el apartado 2.13-d). La ausencia de bases legales aplicables al conjunto de los Estados ACP ha permitido a éstos entablar, cada uno por su cuenta, una negociación de las normas que rigen los fondos de contrapartida, de modo que han surgido sistemas de gestión que difieren mucho entre los distintos países, lo que complica la supervisión general que deben efectuar los servicios centrales de la Comisión. De hecho, las instrucciones que se han dado a las delegaciones en forma de memorándums sólo han abordado superficialmente los principios, recomendando una utilización flexible en el marco de una misma política de apoyo(16) () dirigida a determinadas partidas presupuestarias del Estado o a políticas específicas. Dichas instrucciones apenas se han referido a las modalidades prácticas que se deberían establecer, limitándose a constatar la necesidad:

a)de un seguimiento similar al que se efectúa durante la ejecución de un proyecto y

b)de que los fondos de contrapartida pasen normalmente por una cuenta con doble firma delegado/ordenador de pagos nacional(17) ().

Posteriormente, a partir de julio de 1990, se han dado instrucciones más precisas. Estas nuevas instrucciones se examinan en los apartados 5.16 a 5.24 del presente informe.

3. SITUACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE IMPORTACIÓN

Situación general

Medios del sexto FED asignados a los programas de importación

3.1. Al 31 de diciembre de 1991, la dotación total del sexto FED ascendía a 8 006,6 Mio ECU(18) (). En esta misma fecha, los créditos movilizados correspondientes a los programas de importación alcanzaban 845,6 Mio ECU, el 10,6 %(19) () de la dotación total(20) ().

3.2. En las cuentas centrales del sexto FED los programas de importación se encontraban a su vez divididos en tres grupos:

a) una dotación de 100 Mio ECU de los que se habían comprometido 82,3 Mio ECU, reservada a los países que cumplían los requisitos para acogerse al programa especial que podían ser objeto de programas sectoriales o de programas generales de importación(21) () (código contable No 1010250);

b) una dotación de 207 Mio ECU comprometida en 194,1 Mio ECU igualmente reservada a los países que cumplían los requisitos del programa especial, transferida de las reservas de la ayuda programable de Lomé III (código contable No 1010251);

c) una dotación indeterminada incluida en la de las subvenciones y préstamos de los programas indicativos, de la que se habían comprometido 569,2 Mio ECU y que abarcaba la totalidad de los países ACP, incluidos los que cumplían los requisitos para acogerse al programa especial.

Este conjunto, pese a ser calificado de instrumento por la Comisión(22) () no aparece claramente en las cuentas centrales del FED, lo que resta transparencia a la información facilitada a las autoridades de descargo(23) ().

3.3. Al 31 de diciembre de 1991, la Comision no había presentado en apoyo de sus estados financieros liquidaciones que reagruparan la totalidad de los fondos de contrapartida efectivamente abonados o pendientes de constitución en virtud de los programas de importación financiados por el sexto FED. Tampoco había indicado en qué medida y con qué objetivos se habían utilizado finalmente todos estos fondos.

3.4. De ese modo, el 22 de junio de 1992(24) (), las cuentas publicadas por el FED no constituían un medio de información adecuado sobre unas operaciones que no obstante representaban el 10 % de las dotaciones.

3.5. Entre 1987 y 1991, la Comisión firmó, en el marco del sexto FED, 63 convenios de financiación con 39 Estados ACP referidos total o parcialmente a programas de importación por un total de 842,57 Mio ECU(25) (). Puesto que cada convenio de financiación abarca a su vez uno o varios «proyectos contables» y determinados programas de importación sólo son simples componentes de programas más amplios(26) (), la contabilidad del FED no permite efectuar un recuento inmediato de los programas de importación (anexo 6). Teniendo esto en cuenta, las estimaciones de compromisos de los cinco años correspondientes se establecen del modo siguiente:

">Año"> ID="1">168,9> ID="2">18,6 %"> ID="1">299,0> ID="2">32,9 %"> ID="1">210,-> ID="2">23,1 %"> ID="1">149,6> ID="2">16,5 %"> ID="1">45,9> ID="2">5,1 %"> ID="1">873,4> ID="2">96,2 %"> ID="1">35,-> ID="2">3,8 %"> ID="1">908,4> ID="2">100 %">

Tipología de los programas

3.6. El informe presentado al 31 de diciembre de 1990 en virtud del artículo 193.7 del Tercer Convenio de Lomé indicaba la concertación de cuatro programas generales de importación(27) (). No obstante, el examen de los convenios de financiación muestra que 18 programas pertenecientes a diez países se formularon como tales y corresponden a un total de compromisos de 98,85 Mio ECU (anexo 4). Algunos programas presentados como sectoriales se analizan por su contenido como si fueran prácticamente programas generales.

3.7. Debido a un marco jurídico mal adaptado (artículo 188.1 del Convenio de Lomé III), la Comisión se ha limitado en la mayor parte de estos casos a realizar artificios de presentación para poder coordinar sus intervenciones con las de los demás donantes y prestamistas en los países en que se lleva a cabo el ajuste, tal como había recomendado el Consejo. Sin embargo, puesto que se trataba de una cuestión de aplicación del Convenio que no afectaba sus objetivos fundamentales, habría sido preferible reunir el Consejo ACP-CEE en virtud de las disposiciones del artículo 23 a, b y g del Convenio. Éste podría haber concedido la excepción necesaria para una gestión transparente y autorizar un recurso condicional más amplio a los programas generales de importación.

3.8. Al 31 de diciembre de 1991, los programas en especie se distribuían por 30 países y representaban un total de 587 Mio ECU (anexo 3). Podían repartirse del modo siguiente:

Programas en especie al 31 de diciembre de 1991 > "Sectores"> ID="1">13> ID="2">151,75 > ID="3">26"> ID="1">9> ID="2">145,56 > ID="3">25"> ID="1">5> ID="2">102,88 > ID="3">18"> ID="1">3> ID="2">20,60 > ID="3">3"> ID="1">7> ID="2">118,98> ID="3">20"> ID="1">5> ID="2">47,43> ID="3">8"> ID="1">42> ID="2">587,20> ID="3">100">

3.9. El cuadro anterior muestra en particular que el sector sanidad-educación, que constituye una de las vías mediante las cuales la Comunidad puede influir en las consecuencias sociales del ajuste, queda en una posición inferior con respecto a los demás sectores(28) (). Este fenómeno se debe, al menos en parte, al hecho de que la importación masiva de productos derivados del petróleo o de materiales y equipos para la agricultura y la industria se presta fácilmente a una utilización rápida de los créditos y, por lo tanto, a las operaciones de apoyo a las balanzas de pagos de los estados beneficiarios.

3.10. Los programas en divisas abarcaban 21 Estados ACP de los que solamente dos, Benin y Senegal, pertenecen a la zona del franco. Al 31 de diciembre de 1991, los compromisos correspondientes a la totalidad de dichos programas ascendían a 318,1 Mio ECU, de los que 219,2 Mio ECU correspondían a programas sectoriales (anexo 4). Su distribución era la siguiente (véase el cuadro de derecha):

3.11. Al igual que en el caso de los programas en especie, las operaciones más particularmente orientadas hacia las consecuencias sociales del ajuste siguen siendo limitadas. No obstante, determinados programas generales (Uganda, por ejemplo) incluían algunas compras para el sector de sanidad y educación.

3.12. Con las dotaciones del programa especial, las ayudas de desembolso rápido en favor de los países beneficiarios debían representar aproximadamente el 20 % del total de sus programas indicativos(29) (). Al 31 de diciembre de 1991 este límite del 20 % de la dotación programable se había sobrepasado en 20 países (anexo 6).

Programas en divisas al 31 de diciembre de 1991 > "Sectores"> ID="1">1> ID="2">2,50> ID="3">1"> ID="1">5> ID="2">72,30> ID="3">23"> ID="1">3> ID="2">35,15> ID="3">11"> ID="1">2> ID="2">10,50> ID="3">3"> ID="1">2> ID="2">32,25> ID="3">10"> ID="1">3> ID="2">66,50> ID="3">21"> ID="1">16> ID="2">219,20> ID="3">69"> ID="1">10> ID="2">98,85> ID="3">31"> ID="1">26> ID="2">318,05> ID="3">100">

Particularidades presentadas por determinados programas

Ritmo de ejecución de los programas

3.13. El porcentaje medio de desembolso de los programas de importación era el 85 % al 31 de diciembre de 1991 (anexo 9). En esta fecha, 34 de los 106 proyectos contables se habían liquidado en las cuentas centrales del FED. Ascendían a 199,9 Mio ECU, el 27 % del total. Teniendo en cuenta el escalonamiento que se ha producido en la puesta en marcha de los programas a lo largo del tiempo,su porcentaje de ejecución es en general satisfactorio. Sin embargo, el examen de cada programa en particular da lugar a las siguientes observaciones:

a) varios programas (anexo 7) que en la contabilidad del FED aparecen todavía como en proceso de ejecución están en realidad terminados, pero los servicios financieros de la Comisión aún no han efectuado su liquidación contable. Los compromisos correspondientes que se debían anular ascendían a 24 Mio ECU aproximadamente;

b) algunos programas en divisas aparecen en las cuentas de la Comisión por importes que no corresponden a su estado real de desarrollo debido al procedimiento de pago de anticipos y a que la Comisión no contabiliza los intereses financieros (en moneda convertible) percibidos por los anticipos depositados en los bancos comerciales. De hecho, los anticipos ingresados en los bancos comerciales no pasan a ser gastos definitivos en el sentido del reglamento financiero hasta que no se utilizan como pago de las importaciones, mientras que los intereses deberían considerarse como recursos varios asignados a los programas, puesto que los convenios de financiación prevén su adición a los mismos. Para ello, los servicios centrales del FED deberían disponer de los extractos de las cuentas bancarias, cuya transmisión a la Comisión está prevista en los convenios de financiación. Esto no ocurre habitualmente pese a que desde el 14.03.1991 existe una nota de instrucciones dirigida a las delegaciones que exige su transmisión a los servicios centrales;

c) ocho programas (33,68 Mio ECU) no habían recibido pago alguno:

">No de proyecto Programa"> ID="1">Programa sectorial de importación III - fertilizantes> ID="2">20.2.1991> ID="3">3,85"> ID="1">Programa general de importaciones PAS II> ID="2">29.11.1991> ID="3">7,00"> ID="1">Asistencia técnica> ID="2">7.10.1991> ID="3">0,08"> ID="1">Programa general de importación> ID="2">28.10.1991> ID="3">3,75"> ID="1">Despedregado> ID="2">28.2.1991> ID="3">1,00"> ID="1">Programa especial de importación (Hidrocarburos)> ID="2">11.9.1991> ID="3">9,00"> ID="1">Programa especial de importación (Hidrocarburos)> ID="2">11.9.1991> ID="3">3,00"> ID="1">Programa sectorial de importación (agro-industria)> ID="2">15.10.1990> ID="3">6,00"> ID="2">Total > ID="3">33,68""(P) = Financiación mediante préstamo especial.

Entre estos programas, los financiados con préstamos especiales en Etiopía y Trinidad y Tobago tienen pocas posibilidades de ser puestos en práctica en un futuro próximo. Sería necesaria una revisión de los convenios de financiación.>

d)El porcentaje de pagos de nueve programas es inferior al 50 %:

">País No de proyecto"> ID="1">Programa de apoyo a la estrategia alimentaria> ID="2">28.1.1988> ID="3">14 %> ID="4">4,1"> ID="1">Programa sectorial de importación III - factores de producción industria> ID="2">20.2.1991> ID="3">42 %> ID="4">13,15"> ID="1">Despedregado> ID="2">28.2.1991> ID="3">11 %> ID="4">7,70"> ID="1">Asistencia a las poblaciones urbanas en el ámbito de la sanidad y de la vivienda en Madagascar> ID="2">24.11.1988> ID="3">16 %> ID="4">2,5"> ID="1">Programa sectorial de importación - bienes de consumo> ID="2">20.8.1990> ID="3">48 %> ID="4">30,00"> ID="1">Programa sectorial de importación (Agricultura)> ID="2">12.9.1990> ID="3">24 %> ID="4">6,00"> ID="1">Cables telefónicos> ID="2">21.6.1989> ID="3">45 %> ID="4">7,50"> ID="1">Programa de apoyo al sector de la agricultura> ID="2">30.1.1987> ID="3">42 %> ID="4">3,48"> ID="1">Programa de importación y especial deuda> ID="2">1.2.1990> ID="3">36 %> ID="4">9,50"> ID="2">Total > ID="4">83,93">

Dos de los programas recogidos en el cuadro anterior deberían examinarse debido a su antigueedad:

i)Malí, parte correspondiente a sanidad del programa de seguridad alimentaria;

ii)Zambia, programa ampliado de suministro de elementos de producción agrícolas.

El programa de sanidad de Madagascar sufrió una modificación que se explicó lacónicamente al Comité FED en mayo de 1992. La importación de medicamentos prevista inicialmente corría el riesgo de afectar los intereses de la industria local.

Exceso de los créditos

3.14. La parte «factores de producción» del programa de apoyo a la estrategia alimentaria de Ruanda presenta una situación de exceso de los compromisos secundarios con relación a las asignaciones del convenio de financiación:

- Compromiso primario(30) (): 2,40 Mio ECU

- Compromiso secundario: 9,34 Mio ECU

la modificación de las dotaciones del convenio de financiación no ha dado lugar a que éste se modificara.

Programas efectuados en la zona del franco

3.15. Los programas llevados a cabo en la zona del franco correspondían a diez países y ascendían a 180,1 Mio ECU. Su distribución por sectores es la siguiente:

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3.16. A diferencia de los demás Estados ACP, los miembros de la zona del franco no sufren dificultades de convertibilidad de su moneda. En cambio, su masa monetaria está limitada, lo que generalmente se traduce en una situación de crisis presupuestaria y un sector bancario exhausto. En ese contexto y en la medida en que los fondos de contrapartida se constituyen rapidamente, los programas de importación no han representado apoyo alguno a los importadores, sino más bien un apoyo directo o casi directo al funcionamiento del Estado(31) () gracias a los pseudofondos de contrapartida en francos CFA, lo cual no está previsto en el Tercer Convenio de Lomé (véase el apartado 5.20). En ese sentido, los programas en divisas emprendidos en dos países (Benin y Senegal) de la zona del franco parecen poco conformes con las disposiciones del artículo 188 del Tercer Convenio de Lomé. Muy frecuentemente los fondos de contrapartida se ingresan en cuentas abiertas en los bancos centrales (BCEAO ou BEAC(32) ()), lo que ha tenido como primera consecuencia la reducción de los déficits de los Tesoros de los estados interesados con los institutos emisores.

3.17. Por lo demás, los fondos de contrapartida se han utilizado bien sea para paliar los déficits de explotación de empresas públicas prácticamente insolventes(33) (), bien para liquidar atrasos del Estado(34) (), bien para financiar las indemnizaciones por cese adeudadas a los funcionarios afectados por los programas de abandono de la función pública apoyados por el Banco Mundial(35) (), bien para pagar gastos presupuestarios pendientes(36) (), o bien, aunque en escasa proporción, para financiar los gastos locales de los proyectos FED que los gobiernos se habían comprometido a pagar. En general, la transformación de los fondos del FED en pseudofondos de contrapartida ha permitido con frecuencia la financiación de operaciones que no cumplían directamente los requisitos exigidos por el Tercer Convenio de Lomé.

4. GESTIÓN FINANCIERA DE LOS PROGRAMAS

4.1. Las observaciones siguientes sólo se refieren a los programas examinados sobre el terreno durante las misiones efectuadas por el Tribunal (anexo 1). No obstante, la frecuencia con la que se suceden algunas situaciones indica que los servicios de la Comisión deberían prestar mayor atención a determinados aspectos de la gestión de los programas de importación.

Ejecución de las importaciones

4.2. Los programas de importación del FED ejecutados entre 1987 y 1992 en los diez países visitados por el Tribunal se han caracterizado por diversas dificultades relacionadas con:

a)la apreciación de las necesidades de los beneficiarios;

b)la fijación de los objetivos de los programas;

c)la formulación de los convenios de financiación;

d)la indicación de las limitaciones y de los riesgos;

e)la selección de los medios y de los procedimientos de ejecución;

f)el seguimiento operativo ejercido por las autoridades tutelares;

g)la aplicación de las medidas complementarias;

h)la coordinación con el ordenador de pagos nacional;

i)la regularidad de determinadas prácticas.

Apreciación de las necesidades de los beneficiarios

4.3. Una de las características de los fondos europeos de desarrollo consiste en el hecho de que su aplicación va precedida por un análisis de las necesidades de los beneficiarios, que a su vez da lugar a la concertación de un programa indicativo. Estos programas deben canalizar la ayuda hacia «ámbitos de concentración» prioritarios. En Kenia, Camerún, Malawi (SFFRFM(37) ()) y Zambia los programas de importación en general se han articulado adecuadamente en torno a los objetivos de los programas indicativos. En otros casos, como Benin, Madagascar, República Centroafricana, Malawi (ITPAC(38) ()), los programas se han ejecutado en sectores ajenos a los programas indicativos. En Benin, incluso se transfirieron 16 Mio ECU de un proyecto constitutivo de uno de los ámbitos de concentración del sexto FED apenas unas semanas después de la firma de su convenio de financiación; de ese modo, se pagaron ocho Mio ECU en concepto de un programa de elementos de producción de la industria privada cuando ya habían tenido lugar las importaciones. De hecho, era imposible encontrar un número suficiente de importadores capaces de liberar con rapidez los fondos de contrapartida indispensables para cubrir las necesidades urgentes de financiación del Estado. En la República Centroafricana se financió un programa de importación de productos derivados del petróleo (7 Mio ECU) pese a que las autoridades habían solicitado autorización para vender los productos fuera de su territorio, lo que fue denegado por la Comisión. Durante la visita de inspección efectuada en diciembre de 1990, las autoridades centroafricanas no pudieron presentar la prueba de la entrada ni de la utilización en el país de los productos suministrados con una anterioridad de entre siete y once meses(39) (). En estos casos, los programas se consideran fundamentalmente como el medio de acelerar el ritmo de los desembolsos del FED y de facilitar recursos presupuestarios al estado beneficiario.

4.4. Incluso cuando los programas de importación seguían las orientaciones de los programas indicativos, las necesidades a las que debían responder no siempre se han estimado correctamente. La apreciación excesiva de las necesidades de fertilizantes de determinados distribuidores en Camerún, la falta de una determinación previa de las acciones susceptibles de atenuar las repercusiones sociales del ajuste estructural en Ghana, la negativa a importar los componentes activos previstos para la fabricación de medicamentos en Madagascar, la transferencia de 7 Mio ECU del programa de suministro de piezas de repuesto en Zambia o las dificultades de financiación de las pequeñas y medianas empresas en Uganda son una muestra de apreciaciones precipitadas de las necesidades que posteriormente han tenido como consecuencia retrasos considerables en la ejecución. En Mozambique la escasa capacidad de las autoridades locales impulsó a la Comisión a delegar en una asistencia técnica la labor de estimar las necesidades. Los análisis realizados por un consultor poco experimentado fueron rudimentarios y no permitieron delimitar las exigencias de los importadores. Además, la aplicación de los programas de importación fue muy lenta.

4.5. En Ghana, el comercio de financiación había reservado 2,5 Mio ECU en 1988 para apoyar un programa destinado a hacer frente a las repercusiones sociales del ajuste(40) () sin que se precisaran las acciones afectadas por la financiación del FED. Cuando se efectuó la inspección sobre el terreno (diciembre de 1989) el programa de acciones todavía no se había aprobado. Hasta finales de 1990 la Comisión no autorizó la concesión de contratos de suministros de medicamentos, equipos agrícolas y vehículos. Al final de 1991, aún no se había comprometido el 20 % del programa, es decir, 0,5 Mio ECU. Puesto que se trata de operaciones de desembolso rápido, este caso ilustra la importancia de disponer de programas de acción operativos en el momento de la firma de los convenios de financiación, incluso cuando se trata, como en este caso, de ámbitos en los que la aplicación parece fácil.

Fijación de los objetivos de los programas

4.6. Además de aprobar los importes de las ayudas del FED, los convenios de financiación establecen los objetivos de los programas. Con excepción de Kenia(CSRP(41) ()), en la mayor parte de los casos examinados los expedientes de la Comisión no reflejan que los importes concedidos a los programas de importación sean el resultado de un cálculo económico. Por el contrario, parece, particularmente en el caso del programa especial deuda (véase el apartado 1.6), que el proceso de reparto de los fondos precede al de determinación de las acciones sin que se pueda saber a qué criterios responden las asignaciones.

4.7. En varios casos los objetivos de los convenios de financiación están formulados en términos imprecisos y no se han determinado cuantitativamente. En Mozambique el programa debía producir sus efectos en zonas rurales que no se habían especificado en el convenio de financiación (véase el apartado 4.23). En Malawi el objetivo fijado en 1987 en un primer convenio de financiación, que preveía la constitución de unas reservas de seguridad para los fertilizantes se ha estudiado tan poco que nunca se ha podido alcanzar. Por este motivo, en 1990 un convenio posterior tuvo que transformar las reservas en un simple capital circulante. En Kenia el programa tenía un doble objetivo: el programa de importaciones debía satisfacer las necesidades del sector agrícola que se encontraba en proceso de ajuste (ASAO(42) ()), mientras que los fondos de contrapartida debían contribuir a la reforma del sector cerealista dentro de la política de seguridad alimentaria del país. Al no estar claramente enunciados los objetivos de cada componente, en cierto modo se ha perdido la relación con el programa sectorial de ajuste (ASAO) puesto que la mitad de las importaciones se han efectuado en beneficio de operaciones que se hallan al margen de los ámbitos fijados por dicho programa de ajuste (fertilizantes y maquinaria agrícola).

Formulación de los convenios de financiación

4.8. En varias ocasiones la redacción de los convenios de financiación contenía lagunas que podían obstaculizar la buena ejecución de los programas. En Camerún las condiciones de constitución y de depósito de los fondos de contrapartida eran tan imprecisas que éstos aún no se habían entregado en septiembre de 1993, cinco años después del comienzo del programa, en una cuenta separada abierta en un organismo financiero, tal como se preveía en el convenio de financiación (véase el apartado 4.39). En Uganda los convenios de financiación habían fijado cuotas de importaciones sin indicar si eran de caracter indicativo o preceptivo. Por este motivo no se respetó el reparto de las importaciones según las categorías. En Mozambique se observó una situación similar. En Kenia el convenio de financiación recomendaba el establecimiento de un programa de importación «equilibrado» que nunca se ha realizado. De hecho, la competencia ejercida por otros programas de importación (Japón, Alemania y Banco Mundial entre otros) no permitían compaginar la exigencia de desembolso rápido con las limitaciones de un sistema de cuota. Por otra parte, se exigía que, salvo en casos particulares, se respetaran las normas de adjudicación de contratos públicos. Al no existir una formulación precisa, la excepción se ha convertido en la regla y de 371 licencias de importación sólo dos han sido objeto de licitación y de una manera restringida (3 ofertas)(43) (). En Malawi el ritmo de aplicación del programa en divisas disminuyó debido a las contradicciones existentes entre las disposiciones del convenio de financiación y las del acuerdo de gestión en cuanto a las modalidades de pago de los fondos de contrapartida. Dichas ambigueedades son fuente de discusiones y de retrasos. Además, pueden dar lugar a distintas interpretaciones según los países y a tratos discriminatorios.

4.9. En varios casos se han aplicado disposiciones distintas de las de los convenios de financiación sin que éstos hayan sido objeto de modificación. Esto reduce considerablemente el alcance de los dictámenes emitidos por el Comité FED con arreglo a las disposiciones del artículo 19 del acuerdo interno sobre la financiación y la gestión del FED. Por otra parte, reduce ante los países ACP el valor de los compromisos adquiridos en virtud de los acuerdos de financiación. En la República Centroafricana, pese a que los fondos de contrapartida estaban destinados al apoyo a proyectos FED, se les dio una nueva orientación para financiar indemnizaciones adeudadas a funcionarios que abandonaban su empleo de acuerdo con los programas de ajuste estructural (5,5 Mio ECU). Finalmente el gobierno hizo caso omiso de los convenios y los fondos sirvieron en parte para el pago de las retribuciones corrientes de los funcionarios, pese a las enérgicas protestas de la delegación. En Uganda se modificaron las condiciones de pago de los fondos de contrapartida de modo que, puesto que el gobierno los pagaba directamente y por adelantado, la delegación ya no estimó útil proceder al seguimiento de las importaciones que le imponía el convenio de financiación. Al hacer esto se perdió el control financiero del programa (véase el apartado 4.44). En Zambia se efectuó una transferencia de 7 Mio ECU entre dos convenios de financiación correspondientes a operaciones completamente distintas sin que se modificara ninguno de los dos convenios y sin dictamen previo del Comité FED, basándose únicamente en un acuerdo entre el ordenador de pagos nacional y el delegado de la Comisión, tras una consulta al ordenador principal (11.8.1989) y al interventor (28.8.1989). En Madagascar, a pesar de que el convenio de financiación había asignado los fondos de contrapartida a un programa de construcción de viviendas sociales (3 Mio ECU) y que el protocolo de aplicación de dicho convenio preveía un calendario anual de utilización de los fondos, una gran parte de éstos han permanecido bloqueados a petición del Banco Mundial sin que por ello se haya modificado el convenio ni se haya reunido el comité FED.

Indicación de las limitaciones y riesgos

4.10. Puesto que la mayor parte de los programas debe responder rápidamente a la petición apremiante de los beneficiarios, a veces la atención prestada a las limitaciones institucionales ha sido insuficiente. De ese modo, en Uganda, Kenia, Malawi y Ghana se consideró que los bancos centrales de dichos países serían capaces de gestionar solos los programas de importación en divisas. En la práctica, estos bancos no han podido establecer sistemas eficaces de control de la elegibilidad de las solicitudes ni de emisión de cartas de crédito en favor de los importadores. En Kenia y en Uganda los retrasos de aplicación de los programas se han subsanado en parte gracias a la intervención de asistencia técnica. En Camerún la constitución de los fondos de contrapartida por los servicios del Ministerio de Agricultura se ha visto gravemente afectada por el retraso con que las autoridades han fijado los precios de venta de los fertilizantes.

4.11. En un gran número de países de moneda no convertible (Ghana, Kenia, Malawi, Mozambique, Uganda, Zambia), los agentes solventes se enfrentan a la imposibilidad práctica de sacar sus haberes del país. Los inversores extranjeros encuentran muchas dificultades para repatriar sus beneficios, mientras que los residentes no pueden financiar sus gastos en el extranjero. Un medio sencillo de escapar a estas restricciones consiste en facturar en exceso las importaciones. Este medio resulta tanto más atractivo en cuanto que los tipos de cambio aplicados a los programas de importación son en la mayor parte de los casos muy favorables a los importadores. Los riesgos unidos a esta situación son de dos tipos: las normas de elegibilidad pueden volverse en beneficio de importadores influyentes y la eficacia de los programas puede quedar reducida por el aumento de los precios aplicados. Los medios disponibles para prevenirse contra estos riesgos aún no se han llevado sistemáticamente a la atención de los responsables de los programas. Un ejemplo de la realidad de dichos riesgos es el programa en divisas de Malawi, en que el saldo de 3 Mio ECU ha quedado bloqueado tras la negativa del banco central a mantener el control de los precios antes del embarque de las mercancías.

4.12. En Mozambique la Comisión ha delimitado correctamente las debilidades de la administración. En cambio, ha tenido poco en cuenta la constante situación de inseguridad y ha debido aceptar la importación de bienes cuya distribución a los campesinos ha sido muy difícil. Asimismo, se ha estimado tan mal la solvencia real de los importadores que numerosas operaciones se han abandonado, han sufrido importantes retrasos o incluso han sido bloqueadas por las propias autoridades mozambiqueñas(44) (). En Zambia se inició un programa de suministro de piezas de recambio a favor de la empresa estatal de producción de fertilizantes (NCZ(45) ()) sin que se tuvieran en cuenta las dudas que pesaban sobre su viabilidad(46) (). El programa tuvo que ser interrumpido finalmente cuando se encontraba en la mitad de su realización. En Malawi, aunque los fertilizantes (subvencionados) estaban reservados a los pequeños agricultores, no se había previsto medida alguna para luchar contra las repetidas desviaciones en favor de determinados grandes productores de tabaco.

4.13. Cuando se tienen en cuenta las limitaciones, raramente se prevén las correspondientes a la Comisión. De ese modo, algunos convenios de financiación han encargado a las delegaciones trabajos muy extensos de seguimiento y de control sin haber determinado previamente si estas disponían efectivamente de los recursos necesarios. En Ghana, Madagascar, Malawi, Kenia, Uganda y Zambia las delegaciones no siempre han sido totalmente capaces de hacer frente a sus labores de supervisión de los programas por falta de medios adaptados (personal propio o asistencia técnica competente).

4.14. Los retrasos de aplicación debidos a la negligencia en la estimación de las limitaciones y riesgos dan lugar a un escalonamiento de los programas en el tiempo que, al privarles de su efecto colectivo, atenúa sus resultados (véase el apartado 2.5). Por estos motivos sería necesario que antes de firmar los convenios de financiación los servicios de la Comisión examinaran sistemáticamente los principales obstáculos que los programas pudieran encontrar. Una vez señaladas todas las limitaciones y riesgos principales, se podrían aprobar los procedimientos de control y de seguimiento con conocimiento de causa y enunciarse específicamente en los términos de referencia de los asistentes técnicos destinados en los programas.

Medios y procedimientos de ejecución

4.15. Desde el principio se decidió que los programas de importación se regirían por las normas que generalmente se aplican a los proyectos del FED (véase el apartado 2.13). En general, los programas en especie se han visto poco afectados por dichas normas. No obstante, en el caso de las importaciones de hidrocarburos (152 Mio ECU en total de los que 35,3 Mio se examinaron in situ), el pago de anticipos por un valor del 60 % del importe de los contratos ha constituido una ventaja para las sociedades petroleras en detrimento de los fondos del FED. De hecho, dado que los precios facturados por los distribuidores eran todavía los de la fecha de entrega de los productos, tales anticipos no tenían justificación económica.

4.16. La ejecución de los programas en divisas, en cambio, a menudo se ha visto frenada por las normas de contratación pública, por las que rigen las monedas de facturación y, en menor medida, por las normas de origen. Esto ocurrió en Ghana, Malawi, Mozambique y Uganda. En este último país, los importadores se vieron prácticamente incitados a fraccionar sus compras con el fin de evitar los procedimientos de licitación. Esto ha supuesto un incremento inútil de las operaciones administrativas sin que por ello se garantice la validez de los precios facturados por los proveedores. En Kenia se ha observado un fraccionamiento similar. Puesto que se trata de mantener los flujos de importaciones, la Comisión debería haber tenido más en cuenta las prácticas comerciales y evitar pedir a los importadores que suspendan sus relaciones con sus proveedores habituales. Al mismo tiempo, sus controles deberían haberse centrado en las zonas de riesgo: los precios facturados y la entrega efectiva de las mercancías en los países beneficiarios. Con este fin, se podrían haber solicitado al Consejo ACP/CEE modificaciones o excepciones (véase el apartado 2.7). Como consecuencia de no haber aprobado previamente las normas que rigen la selección de los procedimientos de convocatoria de ofertas, los importadores han recibido un trato distinto según los países, como muestra el siguiente cuadro:

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4.17. El procedimiento inicialmente elegido por la Comisión para el pago de los fondos de contrapartida por los importadores también ha dificultado la ejecución de determinados programas. En Kenia, Uganda, Ghana, Malawi, Mozambique y Zambia los convenios de financiación han exigido el depósito previo del precio total de las importaciones en el momento de la apertura de las cartas de crédito. Teniendo en cuenta los plazos a menudo largos (seis meses y más) de las operaciones de abastecimiento y las condiciones más realistas ofrecidas progresivamente por otros donantes, varios programas del FED han marcado el paso. En cambio, en Mozambique las autoridades gubernamentales han concedido a varios importadores prórrogas en los plazos de pago sin obtener un acuerdo previo de la Comunidad (véase el apartado 4.38). Estos plazos han contribuido a la erosión de los fondos de contrapartida (véase el apartado 4.50).

Seguimiento ejercido por las autoridades tutelares

4.18. Los programas de importación son puestos en práctica por varios agentes sometidos en principio a la supervisión conjunta del ordenador de pagos nacional del FED y de la Comisión. En casos en que se ha tratado de programas en divisas, o incluso de programas en especie complejos, como en Mozambique, generalmente se ha contratado asistencia técnica. Dicha asistencia generalmente ha controlado bien las operaciones de asignación de licencias de importación. En Kenia, sin embargo, el programa se ha caracterizado por una actitud particularmente benévola con respecto a los importadores (véase el apartado 4.7). Puesto que los términos de referencia de la asistencia técnica no siempre son precisos, el seguimiento documental y el control de las entregas han sido más relajados. En todos los casos examinados el control contable ha sido claramente insuficiente, tanto en lo que respecta a las cuentas bancarias en divisas como a las cuentas de los fondos de contrapartida. Cuando no se ha dispuesto de asistencia técnica, las operaciones irregulares más frecuentes se han observado en Ghana y en Benin.

4.19. Con exclusión de la asistencia técnica, los convenios de financiación han seleccionado dos medios para controlar la ejecución de los programas de importación:

a) la firma de acuerdos que fijen las modalidades de aplicación de los programas;

b) la creación de comités de seguimiento.

El siguiente cuadro presenta un resumen general de las situaciones observadas durante las inspecciones sobre el terreno.

4.20. En la mayor parte de los programas se ha optado por la firma de acuerdos complementarios. En la práctica, dichos acuerdos han regulado principalmente la constitución y la utilización de los fondos de contrapartida. Han organizado de un modo más secundario el funcionamiento de las cuentas bancarias abiertas en Europa en el caso de los programas en divisas. La experiencia ha demostrado que los programas tienen un comienzo más rápido cuando los acuerdos de gestión se han negociado con anterioridad a la entrada en vigor de los convenios de financiación. Así ocurrió particularmente en Ghana (divisas), en Kenia y en Malawi (ITPAC). Sin embargo, algunos de los acuerdos tuvieron dificultades de aplicación debido a la subestimación de las limitaciones. A este respecto, la función inicialmente asignada a los bancos centrales (Kenia, Malawi, Uganda) puede servir como ejemplo (véase el apartado 4.10). Posteriormente las dificultades generalmente se han vencido al recurrir a los servicios de bancos comerciales o de asistencia técnica.

4.21. En seis de los diez países visitados los programas debían someterse a la supervisión de comités de seguimiento, generalmente compuestos por representantes del ordenador de pagos nacional, del banco central, de los ministerios interesados y de la Comisión (delegación). Este sistema raramente ha funcionado bien, bien sea porque el comité no se haya reunido nunca (República Centroafricana, Madagascar, Mozambique, Uganda), o bien porque no se haya exigido la producción de informes regulares y detallados (Kenia, Camerún).

Aplicación de las medidas complementarias

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4.22. En las condiciones particulares de los convenios de financiación(47) () los estados beneficiarios se comprometen a tomar las medidas necesarias para llevar a buen término los programas. Sin embargo, en la práctica, en raras ocasiones se han precisado las modalidades de seguimiento de dichas medidas. Por otra parte, con mucha frecuencia su formulación es demasiado general para poder prestarse a un control efectivo. En Benin los compromisos se referían esencialmente a la aplicación de las medidas de ajuste estructural negociadas con el FMI y el Banco Mundial, lo que no ha garantizado en absoluto el buen fin de las operaciones del FED ni particularmente la utilización eficaz de los fondos de contrapartida. En este sentido, el último convenio firmado en el marco del séptimo FED ofrece mejores perspectivas.

4.23. En Mozambique el gobierno se comprometió a aplicar medidas:

a) de saneamiento de las finanzas públicas;

b) que favorecieran una ejecución rápida del programa;

c) que garantizaran una utilización óptima de los fondos de contrapartida;

d) que permitieran el encauzamiento efectivo de las ayudas hacia los beneficiarios finales.

Estas medidas no han pasado de ser intenciones y no se ha entablado diálogo alguno entre las distintas partes. De ese modo, los procedimientos de licitación y de despacho de aduanas han resultado ineficaces. El conocimiento del que disponía la Comisión del estado real de las finanzas públicas de Mozambique era insuficiente. Finalmente, nada permite afirmar que los principales beneficiarios del programa hayan sido las poblaciones rurales. Por el contrario, la información obtenida sobre el terreno indica que los bienes de consumo han sido absorbidos en gran medida por la nebulosa de Maputo.

4.24. En Zambia el gobierno no ha entregado ni los informes ni los planes de acción previstos por los acuerdos de aplicación del convenio de financiación del programa de importación de factores de producción destinados a los pequeños empresarios agricultores. Al haberse efectuado rápidamente las importaciones, la delegación ha dispuesto de pocos medios para hacer cumplir los compromisos. En cambio, los precios de venta de los fertilizantes en el interior del país parecen haberse fijado, tal como se había convenido, en un nivel próximo al de los precios de las importaciones. En cuanto a las disposiciones sobre los fondos de contrapartida, se han ignorado ampliamente, ya que se trataba de programas en divisas examinados en octubre de 1990(48) () (véase el apartado 4.40).

4.25. En Camerún el estado se comprometió a instaurar un mecanismo de imposición de las importaciones de arroz para mantener los proyectos arroceros del norte que, pese a no ser rentables financieramente, constituyen un eslabón importante de la política de seguridad alimentaria del país. Al no haberse respetado los compromisos, las perspectivas de continuidad de dichos proyectos y la constitución de los fondos de contrapartida por parte de la SEMRY son dudosas.

4.26. En Malawi, el gobierno ha retrasado considerablemente el desarrollo del programa de importaciones de fertilizantes porque no ha cesado de aplazar el pago de las subvenciones que debía al organismo importador al que había impuesto ventas a precio reducido.

Coordinación con el ordenador nacional

4.27. En los casos en que los programas de importación han sufrido dificultades porque el estado beneficiario no cumplía sus compromisos, los procedimientos de concertación con el ordenador de pagos nacional(49) () han resultado poco eficaces.

4.28. En Kenia las autoridades nunca han intervenido para que los grandes importadores abonen sin retrasos los fondos de contrapartida al término del período contractual de 90 días. En Mozambique la aplicación del segundo programa se retrasó considerablemente ya que el ordenador de pagos nacional no se guió por las experiencias adquiridas en el primer programa. No se pudo establecer diálogo alguno pese a que se trataba de resolver la cuestión de la utilización de los fondos de contrapartida. En Camerún la delegación se ha abstenido durante largo tiempo de intervenir ante el ordenador de pagos nacional con respecto a la constitución y a la utilización de los fondos de contrapartida, de manera que se ha encontrado al margen de las discusiones que dieron lugar a la aprobación de «contratos de ejecución» relativos a la reactivación financiera de los distribuidores de fertilizantes(50) () (véanse los apartados 4.39 y 5.9). En septiembre de 1992 las autoridades camerunesas todavía no habían firmado los protocolos de gestión de los fondos de contrapartida, por lo que las intervenciones ante el ordenador de pagos nacional no habían tenido efecto alguno. De ese modo, el pago de los fondos de contrapartida se ha visto aplazado al menos tres años debido a la pasividad de las autoridades. En la República Centroafricana la presencia del ordenador de pagos nacional no ha permitido constituir el comité de seguimiento que él mismo debía presidir. Tampoco fue posible obtener del ordenador de pagos nacional la prueba de que los productos petrolíferos entregados habían llegado bien al país y que no les habían cedido a su vez a un país tercero (véase el apartado 4.3). En Uganda, pese a que en el convenio de financiación el gobierno se había comprometido a facilitar a la Comunidad toda la información correspondiente a la ejecución de los programas, el ordenador de pagos nacional sólo intervino y con retraso cuando se planteó la cuestión de la transmisión de los documentos justificativos de las importaciones financiadas por el FED.

4.29. En Malawi, el ordenador de pagos nacional no pudo convencer al banco central de que aceptara el mantenimiento del control del precio de las importaciones en el momento del embarque, lo que dio lugar a un bloqueo del programa divisas cuyo saldo (3 Mio ECU) permanece inutilizado por este motivo (véase el apartado 4.11). Asimismo, el programa de suministro de fertilizantes ha sufrido un retraso de dos años aproximadamente porque el ordenador de pagos nacional no disponía de la autoridad necesaria para hacer que los organismos gestores cumplieran los compromisos contraídos por el Estado. En Zambia, en abril de 1990, el ordenador de pagos nacional no pudo evitar una transferencia intempestiva de 190 Mio ZMK, es decir, 6,4 Mio ECU, de los fondos de contrapartida. Dicha transferencia, de la que se informó a la Comisión posteriormente, se destinó a la financiación de un préstamo a corto plazo concedido por el gobierno a la empresa NCZ. En Ghana el ordenador de pagos nacional no pudo impedir la confiscación de los fondos de contrapartida ni conseguir que el Estado los restituyera rápidamente.

Regularidad de determinadas prácticas

4.30. Las disposiciones del artículo 223 del Tercer Convenio de Lomé establecen la cobertura de los aumentos de los costes y de los gastos imprevistos que pueden sufrir los proyectos durante su ejecución. Los excesos sólo pueden ser financiados por el FED excepcionalmente. Basándose en estas disposiciones, el ordenador de pagos principal del sexto FED decidió aumentar el límite de los convenios de financiación de determinados programas en divisas en Benin y en Uganda y de un programa en especie en Mozambique. El procedimiento empleado para efectuar dichos aumentos de límite no parece conforme con las disposiciones del convenio ni con las del acuerdo financiero interno. De hecho, puesto que se trataba de la financiación de nuevas operaciones y no de la continuación de acciones en curso que habrían fracasado por falta de una financiación complementaria de extensión limitada, se debería haber acudido al Comité FED. El interventor no ha hecho ninguna objeción a esta práctica.

4.31. Con respecto al programa de importaciones de petróleo a Madagascar, en 1988 el ordenador de pagos nacional encargó 113 500 toneladas de productos petrolíferos a pesar de que el convenio de financiación sólo había previsto 100 000. La delegación consideró que si debía producirse un exceso, éste se cubriría mediante «el recurso del 15 %», recogido en el artículo 223-6 del Tercer Convenio de Lomé. Esta práctica es claramente irregular puesto que por principio los convenios de financiación contienen los créditos adecuados para hacer frente a los aumentos de los precios y a los gastos imprevistos. La cobertura de un exceso dentro del límite del 15 %, gracias a los remanentes que hubieran quedado de otros proyectos sólo puede concebirse como una medida paliativa y excepcional. La consideración de un margen de exceso del 15 % no podría admitirse desde el inicio de una adjudicación. En este caso, la cuenta del país no disponía de remanentes y su saldo era muy negativo una vez que se autorizó el aumento. Esta situación debe contemplarse en relación con las disposiciones del artículo 19 del reglamento financiero(51) () que estipulan que «el visado de las propuestas de compromisos de gastos tendrá como finalidad comprobar la disponibilidad de los créditos», lo cual no era el caso.

4.32. Con respecto a varios programas en divisas, aunque los convenios de financiación o los acuerdos firmados en virtud de los mismos preveían pagos por tramos, según los cuales no se liberaría un nuevo tramo hasta que no se presentaran las pruebas de la buena ejecución del tramo anterior, la Comisión, a petición de los países beneficiarios, procedió al pago anticipado de nuevos tramos sin que se hubieran cumplido las condiciones de su liberación. Así ocurrió en Kenia, Uganda, Benin, Malawi y Ghana. En estos casos el interventor, aunque expresó sus reservas, no consideró necesario denegar su visado.

4.33. En varias ocasiones el interventor de la Comisión ha expedido un visado «de regularización» (AT Mozambique por ejemplo) ya que consideraba haberse encontrado en una situación de hechos consumados. Este procedimiento, pese a no estar expresamente prohibido por el reglamento financiero(52) (), no parece conforme con el principio del visado a priori.

Gestión de los fondos de contrapartida

4.34. La gestión de los fondos de contrapartida consta de dos fases: la de su constitución y la de su utilización. En el caso del sexto FED los convenios de financiación han organizado estas fases y en un gran número de países existen acuerdos particulares que precisan sus procedimientos y a veces incluso sus ámbitos de utilización. La multiplicidad de los sistemas de gestión de los fondos de contrapartida es la causa de gran parte de las dificultades sufridas.

Insuficiencias del marco operativo

4.35. Los fondos de contrapartida correspondientes a seis de los 15 programas examinados sobre el terreno (véase el apartado 4.19) debían ser objeto de un acuerdo de gestión entre el ordenador de pagos nacional y el delegado de la Comisión. De ese modo se firmaron tres acuerdos: Kenia, Madagascar y Mozambique(53) (). Por otra parte, se han firmado acuerdos para otros cinco programas sin que estuviera previsto en los convenios de financiación: Malawi, Uganda y Zambia (tres programas). Finalmente sólo se ha aplicado la mitad de estos acuerdos. Es probable que, en ausencia de disposiciones explícitas del Convenio de Lomé, algunos ordenadores de pagos nacionales hayan encontrado dificultades para hacer que la administración de las finanzas de su país admitiera que los fondos de contrapartida, que hasta entonces no estaban sujetos a ninguna limitación, debían en lo sucesivo gestionarse de manera conjunta con la Comunidad.

4.36. Generalmente el alcance práctico de estos acuerdos se ha visto atenuado debido a que no incluían un plan de utilización preciso de los fondos de contrapartida y a que no estaba previsto ningún procedimiento particular en caso de incumplimiento de una de las partes.

Constitución de los fondos de contrapartida

4.37. En los países con moneda débil, cualquier retraso en el pago de los fondos en relación con los usos del comercio supone para el deudor una importante ventaja, que para el FED representa una disminución del mismo importe en el poder adquisitivo de los fondos de contrapartida. Por este motivo, los plazos de pago previstos en los convenios de financiación se deben estudiar atentamente y respetar para no provocar situaciones de competencia desleal que puedan perjudicar a ciertas empresas. En la práctica, aunque el FED se ha mostrado riguroso con respecto a determinados importadores, se han observado en varios casos retrasos excesivos en los pagos.

4.38. En Mozambique los importadores debían abonar sus compras a la llegada de las mercancías, recurriendo, en caso necesario, al crédito bancario. En la práctica, el sector bancario no ha servido de apoyo y se han permitido retrasos a menudo considerables (varios meses e incluso varios años en casos extremos), lo que incumple las disposiciones del convenio de financiación. Durante la visita de inspección se puso de manifiesto que quedaban vencimientos impagados por un valor de 2 Mio ECU aproximadamente, mientras que las autoridades habían percibido al menos 0,58 Mio ECU de intereses financieros que no fueron ingresados en la cuenta de contrapartida. En la República Centroafricana se concedió al importador de productos petrolíferos un aplazamiento de cuatro meses en el pago, plazo que a su vez se sobrepasó en tres meses. De este modo los fondos de contrapartida permitieron al importador obtener una subvención no autorizada de 1,5 Mio ECU aproximadamente.

4.39. En Camerún la ausencia de un acuerdo que precisara las modalidades de aplicación del convenio de financiación sirvió de pretexto a los distribuidores de fertilizantes para conservar los fondos de contrapartida procedentes de sus ventas y considerarlos como medios de financiación permanentes. Pese a varios avisos recordatorios, los importes adeudados por los distribuidores (17,5 Mio ECU) todavía no se habían abonado en la cuenta de contrapartida en junio de 1992, aunque los fertilizantes se entregaron a Camerún en dos lotes en 1989 y 1990. La precaria situación financiera de SODECOTON(54) (), así como la de SEMRY (2), plantea dudas sobre la capacidad efectiva de dichas empresas de devolver dichos fondos, aparte de cualquier cuestión sobre el reembolso de las subvenciones adeudadas por el Estado.

4.40. En Zambia, la empresa pública NCZ obtuvo un aplazamiento de pago de nueve meses para uno de sus programas de importación. Después dicho retraso se prolongó varios años por un plan de liquidación de las deudas de la empresa. En el caso de su programa de importación de materias primas para la producción de fertilizantes, la NCZ se ha mostrado incapaz de pagar los fondos de contrapartida que debía al Estado (16 Mio ECU aproximadamente). Por este motivo, la Comisión ha debido aceptar que la mitad del importe adeudado se considere como una dotación en capital (subvención de equilibrio) y que la otra mitad se transforme en anticipo reembolsable en cuatro tramos anuales escalonados entre 1992 y 1995(55) ().

4.41. El programa de importación de fertilizantes de Malawi debía dar lugar a la constitución de un capital circulante que permitiera la financiación de las campañas sucesivas de abastecimiento a los pequeños agricultores (productores de maiz). Durante la visita de inspección de junio de 1991 se puso de manifiesto que el fondo sólo podía reconstituirse gracias a las aportaciones de otros donantes. Sus perspectivas de funcionamiento autónomo parecían escasas, ya que el producto de las ventas no permitía financiar los costes de comercialización y renovación de las existencias.

4.42. En el caso de los programas en divisas de Kenia, Malawi, Uganda y Ghana, los estados beneficiarios habían abierto cuentas en bancos en Europa para recibir los anticipos abonados por el FED. Los intereses generados por estos depósitos debían destinarse a la financiación de importaciones complementarias y dar lugar a la constitución de fondos de contrapartida. Durante las visitas de inspección, las delegaciones interesadas no habían efectuado un seguimiento de este asunto y no se había abonado complemento alguno de los fondos de contrapartida. Los importes en cuestión ascendían aproximadamente a 1,25 Mio ECU en el caso de Kenia, 1,3 Mio ECU en el de Malawi, y eran desconocidos en el caso de Uganda(56) (). Por su parte, el Ghana Commercial Bank (Londres), en el que la Comisión había ingresado los anticipos correspondientes al programa en divisas de Ghana, no había abonado los intereses financieros previstos por el convenio de financiación. Cuando se efectuó la inspección la Comisión no había intervenido en modo alguno ante esta laguna pese a la importancia de los importes dejados en depósito a raíz del bloqueo prolongado del programa.

4.43. En diciembre de 1989, durante la visita de inspección efectuada en Ghana, se observaron retrasos en el pago de los fondos de contrapartida del programa de fertilizantes. De hecho, en esa fecha sólamente se había ingresado el 64 % de los 626,7 Mio Cedis. El informe anual de la delegación de 1990 señala que el índice de pagos seguía siendo inferior al 30 % un año después. En julio de 1991, parece haberse llegado a un acuerdo con las autoridades para salvar las dificultades hasta entonces encontradas.

4.44. En el caso de Uganda, aunque el convenio de financiación estipulaba que los propios importadores abonarían los fondos de contrapartida en pago de sus adquisiciones, el Banco de Uganda efectuó el pago de dichos fondos en la fecha en que la Comisión abonó los anticipos. En tres casos, no obstante, los retrasos han dado lugar a una pérdida de valor de los fondos de 4,5 Mio ECU aproximadamente, pérdida que, en la fecha en que se realizó la inspección, diciembre de 1990, el banco central no ha compensado en modo alguno. En abril de 1993 la Comisión, ante una situación financiera inextricable, negoció con el Banco de Uganda una devolución de 1 003 Mio Ush, que en ECU representa menos del 20 % de la pérdida inicial. Un procedimiento más formalizado de modificación de las condiciones particulares del convenio de financiación probablemente habría logrado especificar los compromisos de las autoridades ugandesas y proteger mejor el valor de los fondos de contrapartida.

4.45. Aunque en algunos países los fondos de contrapartida se ingresan en bancos comerciales en cuentas remuneradas, en numerosos casos dichos fondos se depositan en una cuenta no remunerada abierta por el banco central. Esta práctica deja los fondos sin protección contra los efectos de la erosión monetaria. Una situación similar se ha observado en Benin, Madagascar, Ghana, Mozambique, Malawi y Uganda.

Utilización de los fondos de contrapartida

4.46. Al principio, los fondos de contrapartida debían destinarse esencialmente a la financiación de operaciones de desarrollo y sobre todo a la cobertura de los gastos nacionales de los proyectos del FED. Este principio derivaba de la postura defendida entonces por la Comisión, según la cual la ayuda al desarrollo no provenía del apoyo prestado a la balanza de pagos, sino de la utilización efectiva, con fines de desarrollo, de los fondos de contrapartida generados por la ayuda de tipo macroeconómico. Más tarde, ante la amplitud de los fondos de contrapartida, los límites de las capacidades de absorción de los proyectos y la dimensión de las necesidades de financiación de los programas de ajuste estructural, la Comunidad fue adoptando progresivamente la vía de la asignación de los fondos de contrapartida a los recursos presupuestarios destinados a financiar las políticas de reactivación económica. No obstante, puesto que este cambio sólo ha sido gradual, ha dado lugar a vacilaciones y retrasos que han atenuado los efectos esperados de utilización de los fondos de contrapartida.

4.47. En Uganda se había acordado con el ordenador de pagos nacional que los fondos de contrapartida se destinarían en principio a proyectos del FED. Basándose en esto, la delegación los utilizó sistemáticamente para efectuar todos los pagos locales sin advertir de ello a los servicios centrales de la Comisión, cuya contabilidad se halla desvirtuada puesto que mientras que los compromisos están contabilizados en los créditos del FED, los pagos a los que estos corresponden se atribuyeron a los fondos de contrapartida.

4.48. En dos de los países visitados (Kenia, Malawi), los convenios de financiación preveían expresamente los ámbitos de utilización de los fondos de contrapartida. En ambos casos los fondos se utilizaron rápidamente con los fines previstos. En Malawi (programa en divisas), donde debía reconstituirse la reserva nacional de maíz, no se pudo evitar que los precios aplicados por el organismo estatal de comercialización de los cereales (ADMARC(57) ()) incluyeran un margen sustancial (aproximadamente del 20 %) que le permitiera reducir sus pérdidas de explotación. En Kenia, los fondos de contrapartida fueron rápidamente utilizados por el NCPB(58) () para comprar el maíz de las campañas de 1989 y 1990.

4.49. En cinco países, al no existir un programa de utilización preestablecido, los fondos de contrapartida han circulado durante períodos prolongados por cuentas bancarias no remuneradas mientras que la moneda local sufría una fuerte erosión. Durante las visitas de inspección las pérdidas de valor de los fondos depositados en moneda local podían estimarse en lo siguiente:

i)Ghana: situación real indeterminada;

ii)Madagascar: 2,51 Mio ECU;

iii)Mozambique: situación real indeterminada;

iv)Uganda: 14,9 Mio ECU;

v)Zambia: 9,5 Mio ECU.

4.50. La preparación de un programa detallado de utilización de los fondos podría haber dado lugar a una utilización más rápida de los mismos y al mantenimiento de su poder adquisitivo. Los convenios de financiación de Zambia preveían la elaboración de tales programas que, sin embargo, nunca se llevaron a cabo.

4.51. En Ghana y en Zambia, pese al principio de gestión conjunta de los fondos de contrapartida por parte del ordenador nacional de pagos y el delegado de la Comisión, las instancias nacionales han efectuado transferencias irregulares de las cuentas de contrapartida. Los importes transferidos de este modo ascienden a 5 663 Mio Cedis(59) () (18 Mio ECU) en Ghana y 190 Mio Kwacha (6,2 Mio ECU) en Zambia.

4.52. En Mozambique, el 25 de abril de 1990 la Comisión aceptó que los fondos de contrapartida de sus programas no se depositaran en una cuenta bancaria específica. Posteriormente, utilizando como pretexto el hecho de que la cuenta también se utilizaba para efectuar operaciones ajenas a la ayuda comunitaria, el banco de Mozambique se negó a presentar a la Comisión los extractos de cuenta. De este modo, se desconoce la situación real de los fondos y nada permite afirmar que se hayan utilizado bien y con fines adecuados. De hecho, el acuerdo de gestión de los fondos de contrapartida previsto por los convenios de financiación había establecido tres ámbitos de utilización:

i)reembolso de la deuda del Estado con el Banco de Mozambique (60 %);

ii)ayudas de urgencia y de lucha contra la pobreza (30 %);

iii)financiación de los gastos locales de los proyectos del FED (10 %).

La «Comisión de los fondos de contrapartida», creada para supervisar las operaciones, nunca ha desempeñado su función, de modo que el acuerdo sobre la gestión de los fondos de contrapartida no ha tenido ninguna utilidad. Durante las visitas de inspección, sólo se habían emprendido dos operaciones de ayuda alimentaria de urgencia, que representaban el 12 % de los fondos disponibles para este fin.

4.53. En dos países de la zona del franco (Benin y la República Centroafricana), los fondos de contrapartida se destinaron a acciones de reactivación de las finanzas públicas. Estas operaciones recibían el apoyo del Banco Mundial y se incluían en los programas de ajuste estructural.

4.54. En Benin los programas de importación han servido de simple apoyo a la constitución de los fondos de contrapartida, que debían financiar:

a)retrasos en los pagos del Ministerio de Educación Nacional (becas escolares y trabajos de mantenimiento de las escuelas) hasta un total de 4 Mio ECU;

b)un programa de reducción de personal directivo de la función pública por un importe de 11 Mio ECU.

4.55. Durante la visita de inspección realizada en diciembre de 1989, cuando estaba previsto financiar los gastos del comienzo del curso 1989-90, se había abonado al Estado un importe de 600 Mio FCFA (1,7 Mio ECU) correspondientes a becas de los años 1985-1988. En cuanto al programa de abandono voluntario de la función pública, los fondos de contrapartida del FED sólo permitían financiar el 60 % de los 2500 abandonos programados sin que se supiera qué otro donante podría hacerse cargo del 40 % restante.

4.56. En la República Centroafricana los fondos de contrapartida debían servir para la financiación de los gastos locales de dos proyectos de desarrollo rural del FED. A petición del ordenador de pagos nacional los fondos se orientaron de nuevo hacia un programa de reducción de personal de la función pública. Al final de diciembre de 1990 el gobierno ingresó aproximadamente 6,1 Mio ECU en una cuenta de doble firma. En 1991 se movilizaron 4,9 Mio ECU, de los que la mitad se destinaron al programa de abandono de la función pública y la otra mitad, a pagar las retribuciones corrientes de los funcionarios de la policía y del ejército. Esta utilización irregular representa un ejemplo de la poca seguridad que aporta un sistema de cuenta de doble firma, puesto que este sistema no se aplica hasta la fase del pago al beneficiario final. En este tipo de casos, el recurso a una asistencia técnica parece ineludible. En octubre de 1992 los servicios de la Comisión indicaron que en respuesta a las enérgicas protestas de la delegación, el gobierno centroafricano había reconstituido finalmente los fondos transferidos indebidamente.

5. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS

5.1. La ejecución de los programas de importación presenta la particularidad de situarse, esencialmente, en una fase posterior del sistema contable central de los FED. Por ello, para garantizar su seguimiento eficaz, el donante de fondos se ve obligado a reforzar su presencia en los lugares en que los programas se llevan a cabo. Por otra parte, las administraciones o las instituciones financieras locales raramente disponen de la capacidad de gestión necesaria para llevar a buen término operaciones de tanta envergadura. Sin embargo, el examen de los programas del sexto FED muestra que la sola presencia en el lugar donde éstos se ejecutan no garantiza el éxito de programas cuyo desarrollo debería responder a unos principios claros, ya se trate de objetivos que se deban alcanzar, de las modalidades de aplicación o de las responsabilidades particulares de las distintas partes interesadas. Finalmente, la apreciación de los resultados de los programas de importación es una tarea particularmente delicada que exige una preparación y un seguimiento esmerados.

Supervisión de los programas

Función de las delegaciones en los Estados ACP

Estudios de viabilidad

5.2. En los países ACP, la primera responsabilidad de organización de los programas corresponde a las delegaciones debido a su conocimiento de las particularidades locales. No obstante, en la práctica la experiencia ha demostrado que en el caso de los programas en divisas, las delegaciones tenían un conocimiento muy limitado de los procedimientos bancarios y comerciales vigentes, ya que con frecuencia estos ámbitos les eran ajenos. Las experiencias recogidas en Malawi, Ghana y Uganda son un ejemplo de ello. Por este motivo, parece deseable que antes de iniciarse nuevas operaciones se efectúen estudios de viabilidad y que se analicen no solamente los procedimientos de aplicación, sino también la carga de trabajo que representa para cada parte interesada la aplicación de los procedimientos previstos.

Seguimiento contable de los programas

5.3. Cuando la constitución de los fondos de contrapartida es el resultado de una multitud de operaciones y cuando los programas se ejecutan por tramos, es necesario efectuar un seguimiento de las operaciones a través de un sistema contable riguroso. Este es un ámbito al que las delegaciones han prestado muy poca atención. Algunas de ellas han descubierto con retraso las dificultades que entrañaba la ejecución de los programas del sexto FED al tratar de comprobar que las autorizaciones concedidas habían tenido los efectos adecuados. Con demasiada frecuencia las delegaciones centraban su seguimiento en la autorización previa de las operaciones sin preocuparse lo suficiente de controlar su ejecución material. Por este motivo en varios países han debido financiarse auditorías contables para conocer la verdadera situación financiera de los programas. Esto ocurrió particularmente en Camerún, Uganda, Ghana, Kenia y Mozambique.

Apreciación de las realizaciones

5.4. Si bien en la mayor parte de los casos la ejecución de las importaciones y, en menor medida, la constitución de los fondos de contrapartida se han podido conseguir finalmente, no sucede lo mismo con los resultados de los programas con respecto a los objetivos perseguidos. En numerosos casos se ha observado que las delegaciones no asumían la responsabilidad de apreciar el grado de éxito de los programas. En la mayoría de los casos, aunque hubieran querido, no habrían podido hacerlo por falta de puntos de referencia y de instrumentos de apreciación adecuados. La magnitud de los importes utilizados por el FED exigiría que durante la preparación de las acciones, se prestara una mayor atención a los objetivos perseguidos con el fin de que se elaboren los instrumentos que midan el resultado de las acciones emprendidas. Es necesario precisar que la incidencia de los programas debe observarse en primer lugar entre los importadores y después entre los beneficiarios finales de los fondos de contrapartida. El hecho de atribuir a los programas de importación un carácter macroeconómico no podría constituir en sí mismo una razón que impidiera todas sus posibilidades de evaluación.

5.5. De ese modo, durante la preparación de los programas las delegaciones deberían conceder mayor atención al marco operativo en el que deberán ejercer sus responsabilidades. Al mismo tiempo, sería deseable que existiera una mayor coordinación entre las acciones de los distintos donantes y prestamistas. Esto permitiría señalar mejor las limitaciones y las particularidades que caracterizan los ámbitos de intervención. La concertación también debería permitir evitar que los programas de los distintos donantes y prestamistas compitan entre sí. Finalmente, una mayor afinidad en las exigencias de los donantes en cuanto a los procedimientos de ejecución y al seguimiento de los programas simplificaría la labor de los países ACP y reduciría las dificultades que se plantearan a la hora de establecer, por ejemplo, la conformidad de las importaciones o la de la utilización de los fondos de contrapartida(60) ().

Función de las delegaciones en la aplicación de los programas

5.6. En el momento de la aplicación efectiva de los programas, las delegaciones no pueden garantizar con sus propios recursos el seguimiento detallado de las operaciones. Por este motivo se ha recurrido progresivamente a los servicios de asistencia técnica. En este caso, las delegaciones deben realizar una triple función:

a)orientar y controlar la acción de la asistencia técnica;

b)informar a los servicios centrales de la ejecución de los convenios de financiación y de los acuerdos que los complementan;

c)acordar con el ordenador nacional de pagos las medidas que se deberán adoptar para garantizar el buen término de las operaciones.

5.7. Las inspecciones sobre el terreno han puesto de manifiesto que las delegaciones raramente intervenían para dilucidar los términos de referencia de la asistencia técnica o para aclarar las dudas y ambigueedades sobre las tareas confiadas a estos servicios. En el transcurso de la aplicación de los programas, determinadas delegaciones han comprobado con sorpresa que las prestaciones de los asistentes técnicos dejaban que desear, tanto en cuanto a la extensión de sus trabajos como a la forma y contenido de sus informes. Esto ocurrió particularmente en Uganda y en Mozambique. Los servicios de asistencia técnica han eludido la evaluación de los resultados de los programas ante los beneficiarios finales. La supervisión de la ejecución de los programas debería reforzarse utilizando unos términos de referencia más explícitos con respecto a las tareas que se deben llevar a cabo y precisando mejor la naturaleza de las relaciones que se deben mantener, tanto con la delegación como con el ordenador de pagos nacional.

5.8. La información dirigida a los servicios centrales ha sido irregular. Mientras que en el caso de algunos programas los servicios geográficos de la sede estaban bastante al corriente del desarrollo de los programas (Benin, Ghana o Kenia, por ejemplo), en la mayor parte de los casos sólo disponían de escasa información sobre su verdadero progreso. De hecho, generalmente las delegaciones se han limitado a enviar sin comentarios los informes periódicos, cuando éstos existían, de los servicios de asistencia técnica (Mozambique, Uganda), mientras que en numerosos casos tardan en redactar sus propios informes semestrales o anuales. En los casos en que no se recurrió a asistencia técnica (Malawi,Camerún, República Centroafricana, Zambia), el flujo de información ha sido escaso.

5.9. Al no disponer todavía de unas directivas claras en cuanto al alcance de su función, con frecuencia las delegaciones han prestado poca atención al seguimiento material, administrativo y contable de los programas y no han mantenido a los servicios centrales al corriente de las dificultades prácticas encontradas. Por este motivo en Camerún la delegación se ha desinteresado durante largo tiempo tanto de la situación de los distribuidores de fertilizantes como de la constitución de los fondos de contrapartida y sólo ha vuelto a desempeñar su función de supervisión con motivo de una auditoría externa. En Ghana, aunque la delegación había controlado adecuadamente el programa en divisas, no consiguió establecer un control similar del programa en especie, probablemente debido a una falta de coordinación con las ayudas de otros donantes(61) (). En Malawi, el seguimiento del programa en divisas se ha visto afectado por una vacante prolongada del puesto de consejero económico. En Mozambique la delegación se ha servido demasiado de la asistencia técnica y debido a ello ha perdido el dominio del programa, tanto con respecto a la gestión del sistema de importaciones, como a la de los fondos de contrapartida. En Uganda, se debería haber prestado mayor atención al control documental de las importaciones, al seguimiento de las operaciones bancarias y a la supervisión de las prestaciones de los servicios de asistencia técnica.

5.10. La falta de unas normas que regulen los fondos de contrapartida ha dado lugar a una gestión dispersa por parte de las delegaciones al término de la cual no siempre han situado sus responsabilidades. Por su parte, los servicios centrales sólo han tenido un conocimiento insuficiente de las modalidades reales de aplicación.

5.11. La importancia y la calidad de las relaciones con los ordenadores de pagos nacionales ha variado según los países. De ese modo, parece que en repetidas ocasiones las delegaciones no han podido establecer con los ordenadores de pagos nacionales los procedimientos de diálogo previstos por el Convenio de Lomé, y en los casos en que sí se han establecido, los resultados han sido muy limitados (véanse los apartados 4.28 y 4.29). Por otra parte, las delegaciones han solicitado en raras ocasiones la intervención de los servicios centrales para que se subsanaran las dificultades encontradas.

Supervisión ejercida por los servicios centrales

5.12. Mientras que los proyectos de tipo «clásico» disfrutan de una amplia estructura de supervisión dentro de los servicios centrales, los programas de importación del sexto FED han permanecido durante largo tiempo al margen de dicha estructura. Si bien los programas en especie se han asimilado a los contratos de suministros en lo que respecta a la aprobación y ejecución de los contratos, no se ha encargado ni a los servicios técnicos ni a los servicios financieros la supervisión general de los programas de importación y en particular de la gestión de los fondos de contrapartida. Por su parte, los servicios geográficos han quedado generalmente postergados una vez firmados los convenios de financiación y su interés por los programas se pierde con el registro de los pagos en las cuentas centrales.

5.13. El hecho de que la ejecución de los programas se haya estimado esencialmente en términos de compromisos y de pagos registrados en la contabilidad central está claramente relacionado con la poca diligencia mostrada por los servicios centrales en efectuar un seguimiento de los programas más allá de esta fase(62) (). Sin embargo, este planteamiento es engañoso, puesto que en el caso de los programas en divisas disimula el avance real de las operaciones, y en la totalidad de los programas ignora las cuestiones de constitución y utilización de los fondos de contrapartida (véase el apartado 5.21).

5.14. Para que los servicios centrales presten un apoyo real a las delegaciones, dado que se trata de la ejecución de los programas en los países beneficiarios, sería necesario que se designaran supervisores de programas con la misión de asegurarse de la aplicación de las medidas necesarias para su buen término.

Divergencias de puntos de vista entre servicios

5.15. El examen de las operaciones del sexto FED ha puesto de manifiesto en varias ocasiones que entre los servicios de la Comisión existen diferencias tanto en la percepción de los objetivos de los programas como de sus principios directores. En el caso de Mozambique, por ejemplo, se ha observado que en junio de 1991 el planteamiento de la delegación en materia de fondos de contrapartida tendía a minimizar, considerando que debían adaptarse a la realidad político-económica y evitar entrar en un proceso de discusión con el gobierno en torno a la asignación real de los fondos de contrapartida. Por su parte, los servicios centrales estimaban que la Comisión no debía renunciar a dirigir los fondos de contrapartida hacia determinados sectores considerados prioritarios. De este modo se han producido ambigueedades perjudiciales para una buena gestión. En Uganda, mientras que los servicios centrales estimaban que las importaciones debían favorecer a determinados sectores que difícilmente obtenían licencias de importación, la delegación optaba por privilegiar la rapidez de utilización de los fondos. Esto ha tenido como resultado la asignación de licencias para unas importaciones cuya elegibilidad era discutible y grandes dificultades en obtener la información necesaria para su control. En cuanto a la delegación de Ghana, por razones muy similares ha preferido aplazar el programa hasta que el Estado cumpla sus compromisos. Por lo que respecta al programa en divisas de Kenia, los servicios centrales consideraron que era necesario modificar las modalidades de pago de los fondos de contrapartida para no retrasar las operaciones al imponer a los importadores unas condiciones de financiación insostenibles. En las mismas fechas se planteaba un caso similar en Malawi, pero los servicios centrales no consideraron que debían modificar del mismo modo las condiciones de pago de los fondos de contrapartida.

Instrucciones que rigen los programas de importación

5.16. En el momento de la entrada en vigor del Tercer Convenio de Lomé, el ordenador de pagos principal dirigió a sus servicios y a sus delegaciones un memorándum sobre los programas sectoriales de importación. Este documento, revisado en 1989, indicaba que no constituía unas instrucciones formales debido al caracter experimental que estos programas revestían entonces. Esta situación probablemente explica la coexistencia de distintas concepciones en materia de objetivos perseguidos, de selección de prioridades, de modalidades de aplicación y de amplitud de las responsabilidades de los servicios.

5.17. Con el fin de clarificar las intenciones y los principios que el conjunto de los servicios debía seguir, en julio de 1990 y en marzo de 1991 se incluyeron nuevas instrucciones en el «Compendio de instrucciones»(63) (). Estas se refieren a determinadas modalidades prácticas de aplicación de los programas de importación, a las modalidades de constitución y de seguimiento financiero de los fondos de contrapartida y a sus principios de utilización. En la práctica, estas distintas instrucciones sólo se han aplicado a los programas financiados a partir de la entrada en vigor del séptimo FED. Dan lugar a los comentarios siguientes:

Instrucciones referentes a los programas en divisas

5.18. Según las instrucciones, el objetivo principal de los programas en divisas es facilitar a los países beneficiarios una medio de desembolso rápido para mantener su balanza de pagos. Este apoyo se incluye en un contexto de ajuste estructural de las operaciones de comercio exterior, que consiste en la supresión de los controles y sobrecargas administrativas con el objeto de facilitar una liberalización de los intercambios.

5.19. Para asegurar la mayor eficacia de los programas, el FED establece los principios de rapidez de desembolso, limitación de los trabajos administrativos impuestos a los Estados ACP y de respeto de las prácticas comerciales y bancarias.

Pese a un evidente deseo de simplificación, las instrucciones incluyen aún lastres que reflejan la dificultad de liberarse de trámites administrativos cuando se trata de agentes privados. A este respecto, los procedimientos de convocatoria de ofertas y las normas sobre las monedas de facturación deberían flexibilizarse. Asimismo, los controles que se deben establecer en los convenios de financiación sobre la elegibilidad de las importaciones deberían estar más relacionados con los riesgos incurridos, por ejemplo:

a)verificación de los precios en el momento del embarque para evitar las facturaciones en exceso que permiten la transferencia oculta de fondos al exterior del país ACP. La verificación de los precios a la llegada es inoperante en este sentido;

b)control de la solvencia de los importadores para evitar las dificultades de constitución de los fondos de contrapartida, o al menos, obtención de garantías bancarias;

c)control de la entrada de bienes en el país beneficiario para evitar una reventa en el extranjero que permita la constitución de haberes convertibles;

d)control de los beneficiarios finales para impedir desviaciones en beneficio de grupos influyentes (oposición campo/ciudad, grupos étnicos, productores de determinados productos, etc.).

5.20. Las instrucciones son, en cambio, demasiado escuetas con respecto a determinados temas, particularmente con respecto a las modalidades de la coordinación con los demás proveedores de fondos y a las funciones que corresponden a los distintos servicios de la Comisión. Por último, las instrucciones mantienen la posibilidad de poner en práctica programas de importación en divisas en países de la zona del franco, lo que no responde a una necesidad de apoyo a los importadores. De hecho, se trata bien de subvencionar una entidad que no deposita fondos de contrapartida, o bien de prop