DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 15 de septiembre de 1999

por la que se confirman las medidas notificadas por Bélgica con arreglo al apartado 6 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los envases y residuos de envases

[notificada con el número C(1999) 2919]

(Los textos en lenguas francesa y neerlandesa son los únicos auténticos)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(1999/652/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Vista la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases(1) y, en particular, el apartado 6 de su artículo 6,

Previa consulta al Comité establecido por la Directiva 94/62/CE,

Considerando lo siguiente:

I. PROCEDIMIENTO

1. Directiva 94/62/CE

La Directiva 94/62/CE, cuyo fundamento jurídico es el artículo 95 (antiguo artículo 100 A) del Tratado, tiene por objeto armonizar las medidas nacionales sobre la gestión de envases y residuos de envases a fin de prevenir o paliar las repercusiones en el medio ambiente, proporcionando así un alto nivel de protección ambiental, asegurar el funcionamiento del mercado interior y evitar obstáculos al comercio, así como distorsiones y restricciones de la competencia dentro de la Comunidad. Para ello, el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva establece, entre otras cosas, objetivos cuantificados que deben alcanzar los Estados miembros sobre valorización y reciclado de residuos de envases.

La letra a) del apartado 1 del artículo 6 establece que, a más tardar el 30 de junio de 2001, debe valorizarse entre el 50 %, como mínimo, y el 65 %, como máximo, en peso, de los residuos de envases. Dentro de este objetivo general, y dentro del mismo plazo, debe reciclarse entre el 25 %, como mínimo, y el 45 %, como máximo, en peso, de la totalidad de los materiales de envasado que formen parte de los residuos de envases, con un mínimo del 15 % en peso por cada material de envasado de conformidad con la letra b) del apartado 1 del artículo 6.

El apartado 6 del artículo 6 introduce un procedimiento de control destinado a asegurar la concordancia entre las diferentes estrategias escogidas por los Estados miembros, especialmente para evitar que los objetivos que se establezcan en un Estado miembro puedan obstaculizar el cumplimiento de la Directiva por otros Estados miembros o crear distorsiones del mercado interior.

En virtud de dicha disposición, la Comisión ha de confirmar tales medidas tras una verificación adecuada.

2. Las medidas notificadas

El 13 de julio de 1996 las autoridades belgas notificaron a la Comisión, en el contexto del procedimiento establecido por la Directiva 83/189/CE del Consejo(2), un proyecto de "Acuerdo de cooperación sobre la prevención y gestión de residuos de envases" (notificación 96/240/B).

En Bélgica, el Estado federal solamente tiene competencias para incorporar la Directiva 94/62/CE en lo que atañe a los aspectos relacionados con los propios envases (como por ejemplo el artículo 9 y el anexo II). El establecimiento de objetivos para la valorización y el reciclado de los materiales de envasado contenidos en los residuos de envases, como preceptúa el artículo 6 de la Directiva 94/62/CE, es competencia exclusiva de las Regiones. A fin de asegurar la transposición y ejecución coherentes y concordantes de la Directiva 94/62/CE y, en particular, de su artículo 6, las tres Regiones belgas decidieron suscribir un acuerdo de cooperación sobre la prevención y gestión de residuos de envases. El Acuerdo tiene efecto jurídico vinculante y constituye la medida de transposición del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE. En él se establece la obligación para los agentes económicos (empresas envasadoras y usuarios de envases, incluidos los importadores cuando el envasado se realice fuera de Bélgica) de recuperar y reciclar/valorizar los materiales de envasado contenidos en los residuos de envases comercializados (artículo 6 del propio Acuerdo), ya sea por sí mismos o subcontratando a terceros (apartado 1 del artículo 7 del Acuerdo), y alcanzar objetivos cuantificados de reciclado y valorización (apartado 2 del artículo 3 del Acuerdo). Los agentes económicos deben comunicar a la Comisión interregional de envasado las modalidades prácticas con que cumplirán esta obligación; ello, en el caso de los envases domésticos, sin perjuicio de los derechos de las autoridades públicas responsables de la recogida de residuos en la vía urbana. La Comisión interregional debe evaluar y, en su caso, aprobar o denegar las modalidades prácticas con que los agentes económicos cumplirán la obligación establecida en el artículo 6 del Acuerdo (apartado 2 del artículo 7 del Acuerdo). Los agentes económicos tienen la posibilidad de ser eximidos de esta obligación de recuperar y reciclar/valorizar los materiales de envasado, suscribiendo un contrato con un organisme agréé (organismo homologado - artículo 8 del Acuerdo) por el que se comprometen a tomar medidas que permitirán al organismo homologado cumplir sus objetivos de reciclado y valorización. Además de alcanzar los objetivos cuantificados establecidos en el apartado 2 del artículo 3 del Acuerdo, estos organismos homologados deben cumplir una serie de requisitos en lo que se refiere a su situación jurídica y solvencia financiera (artículos 9 a 15 del Acuerdo).

En su apartado 2 del artículo 3 se especifican las siguientes tasas mínimas generales de reciclado y valorización, por peso, de los residuos de envases:

- para 1998: 45 % de reciclado - 70 % de valorización,

- para 1999: 50 % de reciclado - 80 % de valorización.

Estas tasas de reciclado y valorización deben ser alcanzadas por los agentes económicos afectados a través del sistema descrito en cada una de las tres Regiones, esto es, Flandes, Valonia y Bruselas, tanto en lo que se refiere a los residuos de envases domésticos como a los industriales.

La notificación recibida por la Comisión incluía un anexo al proyecto de Acuerdo de cooperación que presentaba una síntesis de las medidas adoptadas para asegurar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el apartado 6 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE. Estas medidas comprenden:

- el análisis de las capacidades de valorización en relación con cada flujo de residuos de envases para los próximos años. Este análisis se describe más abajo con detalle [véase la letra a) del capítulo II],

- la descripción de las disposiciones adoptadas a fin de evitar las distorsiones comerciales. Consisten en la aplicación progresiva de la legislación y en un procedimiento permanente de control que realizará la Comisión interregional de envasado y cada Gobierno Regional, que supervisará la creación de las infraestructuras de recogida necesarias. Se incluye también un control periódico en el contexto tanto del trámite anual de aprobación presupuestaria para los organismos homologados (organismes agréés) como del procedimiento de control del rendimiento de los agentes de reciclado y valorización.

En un estudio sobre la "Normalización ecológica del envasado en Bélgica" se realizó un análisis de cada flujo de residuos de envases que fue transmitido a la Comisión con la notificación, la cual a su vez la hizo llegar a los demás Estados miembros.

El 14 de octubre de 1996 la Comisión, al abordar el proyecto notificado con arreglo al procedimiento establecido en la Directiva 83/189/CEE, dio luz verde a la intención de Bélgica de recurrir al apartado 6 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE. Dos Estados miembros reaccionaron también a la notificación 96/240/B del Gobierno belga. El 11 de octubre de 1996, Francia transmitió un dictamen prolijo sobre distintos aspectos del proyecto notificado en el que, entre otras cosas, mencionaba que las tasas de reciclado y de valorización previstas para 1999 en el proyecto de Acuerdo de cooperación requerían que el procedimiento previsto en el apartado 6 del artículo 6 fuera aplicado con anterioridad a la adopción de tales objetivos. El 14 de octubre de 1996, también Finlandia se pronunció sobre la notificación, aunque sin aludir a dicha disposición.

El 20 de diciembre de 1997, en respuesta al dictamen de Francia, Bélgica facilitó un análisis detallado de su capacidad industrial por el que demostraba que cumplía las condiciones establecidas en el apartado 6 del artículo 6.

El Acuerdo de cooperación fue aprobado mediante Decreto de 21 de enero de 1997 de la Región Flamenca, Decreto de 16 de enero de 1997 de la Región Valona y Orden de 24 de enero de 1997 de la Región de Bruselas (actos publicados en el boletín oficial del Estado belga de 5 de marzo de 1997). El texto final de las medidas fue comunicado a la Comisión el 30 de abril de 1997.

3. Dictámenes

El apartado 6 del artículo 6 dispone que la Comisión adoptará una Decisión tras la verificación de las medidas y en cooperación con los Estados miembros. Con este fin, la Comisión consultó a los Estados miembros sobre la notificación en cuestión en el marco del Comité creado en el artículo 21 de la Directiva 94/62/CE. Se consideró que este procedimiento era el más adecuado y ningún Estado miembro se manifestó en desacuerdo al respecto. Durante la reunión del Comité del 21 de abril de 1997, tuvo lugar un primer intercambio de puntos de vista. A continuación, se invitó a los Estados miembros a enviar observaciones escritas a la Comisión, a más tardar el 31 de mayo de 1997. Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Países Bajos y el Reino Unido presentaron aportaciones por escrito. Durante la reunión del Comité del 4 de septiembre de 1997, volvió a tratarse este asunto.

Ningún Estado miembro alegó que las medidas del Gobierno belga pudiesen crear distorsiones del mercado interior ni obstaculizar el cumplimiento de la Directiva por otros Estados.

Varios Estados miembros manifestaron que debería acordarse entre los Estados y la Comisión un procedimiento específico que precisase el tipo de información que estos deben aportar al notificar una medida con arreglo al apartado 6 del artículo 6. Sin embargo, se reconocían una serie de dificultades, especialmente en lo que se refiere a la evaluación de la capacidad de valorización y reciclado que existe en el mercado abierto internacional, y al hecho de que no siempre es posible prever si determinadas medidas van a dar lugar a que se superen los objetivos máximos de la Directiva 94/62/CE.

Francia consideró difícil que la Comisión y los Estados miembros adoptasen una postura sobre esta cuestión al no existir una metodología común para la creación de la base de datos a que se refiere el artículo 12 de la Directiva 94/62/CE, pues, hasta ese momento, habría dificultades para calcular los objetivos alcanzados. Por tanto, Francia proponía esperar hasta que se dispusiese de una metodología común para tomar una decisión sobre la notificación de Bélgica(3).

En la reunión del Comité se manifestó un consenso general sobre la necesidad de controlar permanentemente el efecto de las medidas para detectar y hacer frente a posibles distorsiones comerciales, caso de producirse. El Reino Unido señaló que convendría facilitar información sobre aspectos económicos como niveles anteriores y proyecciones con respecto al retratamiento y la capacidad de retratamiento, las importaciones y exportaciones de residuos de envases y la evolución de los precios en el tiempo. No obstante, hubo acuerdo unánime sobre que el papel principal en el procedimiento correspondía a los Estados miembros que temiesen que las medidas aprobadas por otros Estados miembros podrían crearles dificultades para dar cumplimiento a la Directiva. En caso de que alguna medida que superase los objetivos máximos de la Directiva provocara problemas de cumplimiento a otros Estados miembros, eran sobre todo éstos los que debían dar a conocer esta situación, para poder tomar las medidas adecuadas al respecto. La Comisión invita a los Estados miembros a presentar inmediatamente cualquier información sobre posibles efectos perjudiciales en su territorio, con arreglo al apartado 6 del artículo 6, siempre que se produzca una situación de este tipo.

El Reino Unido afirmó también que los efectos de cualquier objetivo más elevado que se fijase debían estudiarse durante la revisión de los objetivos del apartado 1 del artículo 6, que debe llevarse a término, a más tardar, el 1 de enero de 2001.

II. EVALUACIÓN

Visto el retraso que se produciría si la Comisión tuviese que esperar a contar con la base de datos a que se refiere la Decisión 97/138/CE de la Comisión(4), y teniendo en cuenta que no se ha informado de ningún efecto negativo en relación con los aspectos mencionados en el apartado 6 del artículo 6, la Comisión considera innecesario aplazar la presente Decisión como propuso Francia.

El apartado 6 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE faculta a los Estados miembros a ir más allá de los objetivos que se establecen en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 6 si cuentan con la capacidad adecuada de reciclado y valorización. Las medidas en cuestión deben tomarse con miras a un alto nivel de protección del medio ambiente y a condición de que eviten distorsiones del mercado interior y no obstaculicen el cumplimiento de la Directiva por otros Estados miembros. Tampoco pueden constituir un medio arbitrario de discriminación ni ser una restricción encubierta al comercio entre Estados miembros.

En este caso, Bélgica solicita una exención de lo dispuesto en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 6.

La Comisión ha consultado a los Estados miembros y no se han planteado objeciones a las medidas propuestas por Bélgica.

a) Capacidad adecuada de reciclado

La Comisión interpreta que esta condición no impone a los Estados miembros una autosuficiencia total con respecto al reciclado y la valorización. Así pues, los Estados miembros pueden recurrir también a instalaciones situadas en otros Estados miembros y en terceros países con el fin de alcanzar sus objetivos sobre reciclado y valorización. Sin embargo, esta situación dificulta una cuantificación precisa de la capacidad disponible, ya que el reciclado se lleva a cabo en un mercado internacional abierto.

Este criterio tiene también por objeto asegurar que las medidas que se tomen en un Estado miembro no creen problemas a la hora de cumplir la Directiva en otros Estados miembros; por tanto, tiene que entenderse conjuntamente con los demás criterios que se establecen en el apartado 6 del artículo 6. En la práctica, el cumplimiento de este criterio es un indicio de que se cumplen los criterios enunciados en las letras b) y c) a continuación. Especialmente, cuando se fijen objetivos que superen los establecidos en el apartado 1 del artículo 6, hay que garantizar que ello no vaya en detrimento de los planes de recogida y reciclado de otros Estados miembros.

Con respecto a las medidas notificadas por Bélgica, de la información facilitada por el Gobierno belga a la Comisión y a los demás Estados miembros se desprende que la superación de los objetivos de la Directiva 94/62/CE no entraña como consecuencia distorsión alguna del mercado del reciclado en los demás Estados miembros. En concreto, los datos indican que ya en 1997 se había alcanzado una tasa de reciclado del 55 % para los envases de vidrio, y que no existían problemas de capacidad para absorber los residuos de envases de vidrio marrón y verde. La capacidad de reciclado en Bélgica queda asegurada por la existencia en ese país de un centro capaz de reciclar 160000 toneladas de vidrio al año, así como de cinco centros de tratamiento que producen materias secundarias que conocen una fuerte demanda por parte de las empresas recicladoras belgas y no belgas. El vidrio blanco es exportado a las industrias extranjeras dispuestas a comprar tales residuos.

De igual modo, no existen dificultades de capacidad en lo que se refiere a los envases metálicos, dado que la industria siderúrgica belga consume al año 3,5 millones de toneladas de metales ferrosos, de los que importa una cantidad de 1,27 millones de toneladas. En cuanto a los metales no ferrosos, Bélgica tiene una capacidad que sobrepasa las 500000 toneladas/año.

Con respecto al reciclado mecánico de materias sintéticas, las autoridades belgas indican la existencia de varias empresas que, ya en 1997, garantizaron el reciclado de 50000 toneladas de estas materias al año. El número de agentes económicos en este sector refleja un mercado que puede seguir expandiéndose, en particular en los sectores de obras viarias, servicios públicos y tuberías para canalización. Bélgica se propone alcanzar una tasa de reciclado mecánico del 15 % para los residuos de envases de materias sintéticas, destinando la fracción restante a las incineradoras municipales de residuos o a hornos de cementeras. En estos últimos, la recuperación de energía afectó a 10000 toneladas de residuos plásticos en 1997, aunque la capacidad de recuperación puede incrementarse hasta las 60000 a 80000 toneladas al año. También existe suficiente capacidad de valorización en las incineradoras municipales de residuos equipadas de dispositivos termorrecuperadores, así como en las acerías.

En lo que se refiere a los residuos de papel y cartón, ya en 1997 existía una capacidad de reciclado de más de 1 millón de toneladas al año. La industria de este sector necesita importar residuos de papel para alcanzar la rentabilidad, por lo que no existen dificultades de capacidad de reciclado.

En conclusión, la Comisión considera que Bélgica cuenta con una capacidad adecuada de reciclado y valorización.

b) Posibles distorsiones del mercado interior

La Comisión ha evaluado las medidas notificadas por Bélgica y considera que las tasas de valorización y reciclado así como el sistema de recogida impuesto a los agentes por la legislación no provoca, en estos momentos, distorsiones del mercado interior. La presente Decisión se entiende sin perjuicio de la plena aplicación del Derecho comunitario, en particular con respecto a la libre circulación de mercancías. Por otra parte, de la consulta a los demás Estados miembros se desprende que ninguno considera que las medidas belgas puedan dar lugar a distorsiones del mercado. Las autoridades belgas declaran que no existen tales riesgos, dado el reducido tamaño del mercado belga y la aplicación progresiva de las medidas notificadas. A tal efecto, se crea también un órgano de control.

La Comisión no dispone de ningún otro elemento que indique que los objetivos belgas de valorización y reciclado puedan dar lugar arbitrariamente a distorsiones del mercado.

c) No obstaculización del cumplimiento de la Directiva por los demás Estados miembros

El sentido que tiene este criterio es evitar que las instalaciones de reciclado y valorización de unos Estados miembros queden saturadas por los residuos de envases recogidos en otros. Esta cuestión es especialmente importante para los Estados miembros que todavía no han iniciado el reciclado de residuos de envases a gran escala y donde falta todavía por crear o por terminar la infraestructura de recogida.

La evaluación de las medidas notificadas, a la luz de este criterio, debe hacerse principalmente teniendo en cuenta la opinión de los Estados miembros cuyo cumplimiento de los objetivos de la Directiva podría verse en peligro por las medidas aplicadas en otros Estados miembros. Ningún Estado miembro ha manifestado preocupación porque el cumplimiento de la Directiva pudiera verse obstaculizado por las medidas notificadas por Bélgica. La Comisión no tiene conocimiento ni ha recibido información de que haya habido problemas de cumplimiento de la Directiva en otros Estados miembros a causa de las medidas belgas.

Al valorar si el hecho de que Bélgica supere los objetivos de reciclado puede dar lugar a la explotación de instalaciones de reciclado de otros Estados miembros, provocando así posibles problemas de cumplimiento de los objetivos de la Directiva por otros países comunitarios, la Comisión también se hace eco de que Bélgica sólo produce cerca del 3 % de los residuos de envases generados en la Comunidad. Por lo tanto, la Comisión opina que no existe un riesgo real de que estas medidas creen problemas a otros Estados miembros a la hora de alcanzar los objetivos que fija la Directiva 94/62/CE.

d) Inexistencia de medios de discriminación arbitrarios

Las medidas belgas se aplican sin distinción a todos los residuos de envases, tanto los asociados a productos nacionales como a importados. La información que ha obtenido la Comisión tras consultar a los Estados miembros no indica que se haya producido discriminación alguna.

e) Inexistencia de restricciones encubiertas al comercio entre Estados miembros

Este concepto hace referencia a posibles restricciones de la importación de productos de otros Estados miembros y a la protección indirecta de la producción nacional. Los residuos son mercancías que entran en el ámbito de aplicación de los artículos 28 a 30 del Tratado, por lo cual las medidas que se tomen en el campo de la gestión de residuos pueden, en determinadas circunstancias, restringir el comercio o proteger la producción nacional. Por eso, la Comisión ha de evaluar si se evitan efectos perversos estableciendo objetivos de tal modo que no se de un trato preferente a la producción o la distribución nacionales. Ahora bien, el contenido de las medidas belgas y las circunstancias en las que se lleva a cabo su aplicación no permiten extraer la conclusión de que la restricción del comercio se debe a las medidas notificadas por Bélgica.

III. CONCLUSIÓN

La Comisión, teniendo en cuenta la información facilitada por Bélgica y el resultado de las consultas a los Estados miembros descritas anteriormente, concluye que deben confirmarse las medidas notificadas por Bélgica con arreglo al apartado 6 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE, puesto que se ha comprobado que:

- en Bélgica existe una capacidad adecuada de reciclado y valorización,

- las medidas no dan lugar a distorsiones del mercado interior,

- las medidas no obstaculizan el cumplimiento de la Directiva por otros Estados miembros,

- las medidas no constituyen un medio arbitrario de discriminación, y

- las medidas no constituyen una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Quedan confirmadas las medidas notificadas por Bélgica por las que se superan los objetivos máximos de reciclado y valorización establecidos respectivamente en las letras a) y b) del apartado I del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE.

Artículo 2

El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Bélgica.

Hecho en Bruselas, el 15 de septiembre de 1999.

Por la Comisión

Ritt BJERREGAARD

Miembro de la Comisión

(1) DO L 365 de 31.12.1994, p. 10.

(2) DO L 109 de 26.4.1983, p. 8; Directiva sustituida por la Directiva 98/34/CE (DO L 204 de 21.7.1998, p. 37).

(3) En lo que se refiere a este extremo, se ha dispuesto que la creación de estas bases de datos debe tener lugar de acuerdo con la Decisión 97/138/CE de la Comisión para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la Directiva y el futuro establecimiento de una metodología común, lo cual no es condición necesaria para confirmar o no las medidas previstas en el apartado 6 del artículo 6.

(4) DO L 52 de 22.2.1997, p. 22.