Informe especial no 8/2000

sobre medidas comunitarias de comercialización de las materias grasas butíricas, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2000/C 132/01)

ÍNDICE

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PRINCIPALES RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN

La producción de mantequilla de la Unión Europea (1840000 toneladas en 1998) supone alrededor del 45 % de la producción mundial. Cada año, se dispone en el mercado de unos 2000000 de toneladas de mantequilla, incluyendo las importaciones y las existencias almacenadas, pero tan sólo 1290000 de ellas se venden a precios de mercado. El resto recibe ayudas, sea por medidas de comercialización, restituciones a la exportación, o por almacenamiento público y privado (véanse los apartados 1 a 3).

El consumo per cápita de mantequilla descendió un 15 % durante la segunda mitad de la década de 1980. Pese a que en la década de 1990 el consumo permaneció relativamente estable, se prevé que éste se reduzca aún más. El aumento de las cuotas lecheras permitirá aumentar la producción en los años venideros, lo que puede agravar la situación de existencia de excedentes (véanse los apartados 10 a 12).

Las medidas de comercialización de mantequilla pretenden que aumente su consumo proporcionando ayudas a la utilización de mantequilla. Existen tres medidas ("mantequilla para pastelería", "mantequilla para consumo inmediato" y "mantequilla para colectividades sin fines lucrativos"). El gasto anual asciende a 600 millones de ecus, y abarca alrededor de 500000 toneladas de mantequilla cada año (apartados 17 a 22).

El actual sistema de licitación existente no alcanza el nivel de ayuda más bajo posible. Si se dejara actuar plenamente a las fuerzas del mercado, podría reducirse aún más el nivel de ayuda (alrededor del 30 % del precio de mercado de la mantequilla) (véanse los apartados 23 a 27 y 68 a 71).

La mantequilla de calidad inferior y la importada son subvencionables, lo que reduce, por tanto, el efecto de las medidas (véanse los apartados 28 a 34).

Los Reglamentos de la Comisión al efecto prevén la adición de marcadores a los productos para su control. Según una opinión experta, algunas de dichas sustancias originan un riesgo para la salud. La Comisión debería tomar las medidas necesarias para asegurar la realización de pruebas y la autorización previas de los marcadores, y la declaración de su presencia en el envase del producto (véanse los apartados 35 a 38).

En algunos Estados miembros, se impone el IVA en las ayudas de la Unión Europea, lo que incumple el principio de igualdad de tratamiento y, además, menoscaba el objetivo general de las ayudas. La Comisión debería reflexionar sobre las implicaciones de que las ayudas comunitarias no lleguen íntegras a los beneficiarios a los que van destinadas (véanse los apartados 39 a 41).

Es necesario que los Estados miembros mejoren la aprobación e inspección de los establecimientos autorizados a incorporar grasas butíricas subvencionadas, el control de la adición de marcadores y los controles sobre el origen europeo de la mantequilla para consumo inmediato (véase el apartado 51).

El sentido de las medidas de comercialización reside en la creación de una mayor demanda, pero la Comisión no dispone de información, análisis o estudios completos sobre su repercusión. En el caso de algunos productos tradicionales o de primera calidad, la utilización de mantequilla es necesaria para obtener las características finales de producto deseadas. En el caso de otros productos, se pueden utilizar otras grasas, como los aceites vegetales y la margarinas, que son mucho más baratos (al menos el 50 %). En lo referente a los cruasanes o los helados, que son de los productos más importantes a los que se añade mantequilla subvencionada, la ayuda comunitaria ejerce un efecto limitado en los precios de venta al por menor y, por tanto, sobre la demanda global de los consumidores finales (véanse los apartados 54 a 71).

Las medidas de comercialización son menos costosas que la intervención y las restituciones a la exportación, siempre y cuando se cree una mayor demanda. No obstante, hay indicios razonables de que una parte importante de la mantequilla comercializada con ayudas de la Unión Europea se habría consumido de todos modos (véase el apartado 75).

Aprobadas en 1969 de forma temporal, las medidas de comercialización de mantequilla se convirtieron en regímenes permanentes con el fin de afrontar los excedentes estructurales. Además de pretender reducir el coste de las medidas de comercialización, la Comisión también debería estudiar medidas estructurales para aumentar la demanda de mantequilla no subvencionada o para limitar su oferta (véanse los apartados 76 a 78).

La Comisión debería realizar una evaluación completa de las medidas de comercialización. Al mismo tiempo, se deberían revisar los procedimientos de licitación, reducirse progresivamente la ayuda y concentrarse sólo en materias grasas butíricas de calidad de origen comunitario en el caso de productos en los que sea probable la futura creación de una mayor demanda (apartado 84).

INTRODUCCIÓN

Medidas de comercialización de la mantequilla

1. La tercera parte de la leche producida en la Unión Europea se consume fresca como leche de consumo, o bien transformada en productos frescos, como el yogur. Los otros dos tercios se transforman en tres grandes categorías de productos: mantequilla, queso y leche desnatada. La producción de mantequilla de la Unión Europea, de 1843000 toneladas en 1998(1), supone alrededor del 45 % de la producción mundial(2). Incluyendo las importaciones y las existencias, en el mercado se dispone de 1984000 toneladas de mantequilla(3), pero sólo se venden 1290000 toneladas(4) a precios de mercado.

2. El resto es subvencionado (694000 toneladas en 1998), bien para su consumo mediante las distintas medidas de comercialización, o bien se exporta con la ayuda de restituciones a la exportación, o bien se destina al almacenamiento público o privado subvencionado(5). En el cuadro 1 se hallará un balance general del mercado.

3. La mantequilla se obtiene normalmente de la nata, que es el primer producto resultante de la separación de la materia grasa contenida en la leche. Presenta un contenido mínimo de materia grasa del 82 % (80 % si se la sala). La mantequilla concentrada o butteroil (99,8 % de materia grasa), que puede almacenarse durante más tiempo sin refrigeración, se emplea en la industria alimentaria de transformación y para la cocina doméstica, especialmente en algunas regiones de Alemania.

4. Creadas en 1969, las medidas de comercialización comunitarias pretenden limitar los excedentes subvencionando la utilización de mantequilla, especialmente cuando hay competencia de otras materias grasas como los aceites vegetales(6). Existen tres medidas de comercialización de la Unión Europea: una medida destinada principalmente a la utilización de nata, mantequilla y mantequilla concentrada en la elaboración de pastelería y helados ("mantequilla para la pastelería"), una medida para la mantequilla concentrada dirigida al consumo inmediato, incluyendo los hogares ("mantequilla para consumo inmediato") y una medida para el empleo de mantequilla por parte de instituciones y colectividades sin fines lucrativos como hospitales y comedores sociales ("mantequilla para colectividades sin fines lucrativos"). Cada año se gastan unos 600 millones de ecus(7) en dichas medidas, lo que constituye el 20 % del gasto total comunitario de 2956 millones de ecus en la organización común de mercados de la leche en 1998 (véase el cuadro 2).

Cuadro 1

Balance general del mercado

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Cuadro 2

Gasto lácteo 1994 - 1999

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Fiscalización del Tribunal

5. La fiscalización del Tribunal se realizó en 1998 y en el primer semestre de 1999 en la Comisión y en seis Estados miembros (Alemania, Bélgica, España, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido). Se centró en la gestión de las medidas e incluyó una evaluación de la relación coste-eficacia y de aspectos conexos de la eficiencia de las medidas. Las observaciones del Tribunal se basan en el examen de los sistemas relacionados y la prueba de los controles clave, así como en el examen de una selección de operaciones. Se prestó una atención especial a la medida de mantequilla para pastelería, que en 1998 supuso el 87 % del gasto en medidas de comercialización. El Tribunal ya fiscalizó las medidas de comercialización de las materias grasas butíricas en 1989(8). El Tribunal señaló entonces la complejidad de las medidas y la necesidad de aumentar la frecuencia de los controles sobre el terreno y mejorar su seguimiento a nivel central.

ORGANIZACIÓN COMÚN DE MERCADOS DE LA LECHE Y EXCEDENTES DE MANTEQUILLA

Organización común de mercados de la leche

6. La Organización común de mercados de la leche fue creada por el Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo(9). Las medidas de intervención destinadas a resolver los excedentes de producción se centran en la mantequilla y la nata (en cuanto al contenido en materia grasa de la leche) y en la leche desnatada en polvo y la caseína (en lo que se refiere al contenido proteínico de la leche)(10). Asimismo, también existen ayudas para el almacenamiento privado de algunos quesos en ciertas condiciones y en algunas regiones.

7. El sistema de apoyo del precio de la leche condujo a una sobreproducción importante y al aumento del gasto en el pasado. A partir de 1984 se aplicaron cuotas lecheras para controlar la producción de leche e, indirectamente, limitar la producción de mantequilla y leche desnatada en polvo, los dos productos en los que se transforman todos los excedentes de leche. No obstante, como las cuotas se elaboraron basándose en la producción histórica, nunca se resolvió la situación excedentaria.

8. En su Dictamen n° 10/98 sobre las propuestas de reforma de la política agrícola común (PAC) contenidas en la Agenda 2000(11), el Tribunal subrayó que los niveles actuales de precios garantizados y cuotas lecheras conducían inevitablemente a un excedente de leche y productos lácteos, con el consiguiente recurso a la intervención(12). Además, el Tribunal señaló recientemente que sólo el 35 % de la leche desnatada en polvo (LDP) se vende sin subvenciones comunitarias, y que también se subvencionan otras 395000 toneladas de equivalente de LDP transformado en caseína, lo que supone un gasto anual de alrededor de 1050 millones de ecus para la Unión Europea(13).

9. Aprobado en principio para un período de cinco años a partir de 1984, el sistema de cuotas lecheras fue prorrogado hasta el año 2000(14). En el contexto de la reforma de la PAC contenida en la Agenda 2000, se decidió prorrogarlo de nuevo hasta el año 2008, junto con un aumento máximo de las cuotas del 2,4 % y un 15 % de reducción del precio de intervención. Suponiendo que la composición actual del producto no cambie, el aumento de cuotas supondrá un incremento anual de 44000 toneladas en la producción de mantequilla(15).

Excedente de mantequilla de la Unión Europea

10. Según los servicios de la Comisión, hay un ligero aumento de la demanda de productos lácteos cada año, debido principalmente al crecimiento de la población, pero la Unión Europea aún produce más leche y productos lácteos de los que consume. En equivalente de leche, las entregas de leche, en conjunto, superan al consumo en un 11 % o un 20 % si se excluye el consumo subvencionado(16).

11. La situación del mercado de la mantequilla se ha mantenido relativamente estable en los últimos años, debido sobre todo a la introducción de cuotas lecheras y normas y precios menos atractivos para el almacenamiento público. Las existencias públicas descendieron de un máximo de 1300000 toneladas al término de 1986 a 3000 toneladas al término de 1998. La situación actual del mercado se caracteriza por:

a) una producción de mantequilla estable desde 1995, que oscila entre 1,8 y 1,9 millones de toneladas anuales(17);

b) un nivel relativamente estable de almacenamiento privado subvencionado de mantequilla, que supuso un total de alrededor de 180000 toneladas contratadas en 1998(18);

c) un consumo estable que oscila entre 1,7 y 1,8 millones de toneladas anuales desde 1995(19);

d) las exportaciones siguen siendo superiores a las importaciones.

12. Pese a la relativa estabilización del mercado, no se ha reducido el porcentaje del consumo subvencionado por las medidas de comercialización, que sigue siendo de aproximadamente 500000 toneladas, o sea, el 25 % del total disponible en el mercado comunitario. El consumo per cápita de mantequilla (4,7 kg), aunque relativamente estable en la década de 1990, no ha vuelto a recuperarse del descenso del 15 %(20) que se produjo en la segunda mitad de la década de 1980, y que afectó principalmente a países con un alto consumo per cápita, como Bélgica, Dinamarca, Irlanda y Finlandia (véase el cuadro 3). Se prevé un descenso en el consumo per cápita del 1 % anual, llegándose a 4,5 kg en 2001 y 4,3 kg en 2003(21). El aumento previsto de la población de la Unión Europea no puede compensar dicho descenso, de forma que se prevé que el consumo total de mantequilla en la Unión Europea se reducirá un 0,8 % anual.

Cuadro 3

Consumo de mantequilla per cápita en la Unión Europea

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Cuadro 4

Resumen de importación y exportación de mantequilla y mantequilla concentrada

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Mercado exterior de la mantequilla

13. Las exportaciones anuales de mantequilla de la Unión Europea superan como media a las importaciones en 120000 toneladas anuales como promedio (véase el cuadro 4). Por tanto, el mercado exterior contribuye a estabilizar el mercado de mantequilla comunitario, pese a que los precios de la misma del mercado mundial son inferiores al nivel de precios de la Unión Europea: al término de 1998, los precios de la mantequilla del mercado mundial se situaron en alrededor de 1480 ecus por tonelada fob, mientras que los precios en los Estados miembros oscilaron entre 3060 ecus y 3460 ecus por tonelada(22). Casi todas las exportaciones de mantequilla y mantequilla concentrada de la Unión Europea dependen de las restituciones a la exportación comunitarias(23). El nivel de las restituciones a la exportación para la mantequilla descendió de 1932 ecus por tonelada al 1 de enero de 1995 a 1700 ecus(24) desde noviembre de 1997, paralelamente al aumento de los precios del mercado mundial.

14. Las exportaciones subvencionadas se hallan a menos de la mitad del volumen máximo autorizado por los compromisos GATT/OMC(25) de la Unión Europea. El gasto resultante en restituciones a la exportación (420 millones de ecus en 1998) es también menos de la mitad del importe máximo autorizado. Los compromisos ante la OMC aún permitirían aumentar las exportaciones subvencionadas si se hallaran oportunidades de mercado. No obstante, es dudoso que existan auténticas salidas que permitan un aumento de las exportaciones de la mantequilla comunitaria, dada la situación actual de competencia y el exceso de oferta en el mercado mundial(26).

15. Las importaciones de mantequilla y mantequilla concentrada a la Unión Europea están sujetas al pago de derechos. El porcentaje máximo del derecho de importación descendió de 2780 ecus por tonelada al 1 de enero de 1995 a 2250 ecus desde julio de 1998. No obstante, en la práctica, más del 80 % de tales importaciones se producen en el marco del acuerdo preferencial con Nueva Zelanda(27). Otro 10 % se acoge a los acuerdos preferenciales con Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Estonia, Letonia y Lituania.

16. A 31 de diciembre de 1998, el derecho preferencial de la mantequilla de Nueva Zelanda era de 868,80 ecus por tonelada (desde el 1 de julio de 1995), y de 450,20 ecus para la mantequilla de países de Europa Central y Oriental. Los niveles de las ayudas para las medidas de comercialización, a las que tiene derecho la mantequilla importada, son superiores a los derechos de importación preferenciales.

Importancia relativa de las distintas medidas de comercialización

17. La Unión Europea utiliza las medidas y el mecanismo de intercambio siguientes para hacer frente a los excedentes de grasas butíricas:

a) almacenamiento público, en caso de que los precios de mercado de la mantequilla desciendan por debajo de un nivel de precio garantizado;

b) ayuda al almacenamiento privado de mantequilla depositada entre el 1 de abril y el 15 de agosto (para 1998)(28);

c) mecanismo de intercambio con países terceros, con derechos de importación, restituciones a la exportación y control de los intercambios mediante licencias;

d) "medidas de comercialización", financiadas por la Unión Europea cuando se producen o pueden producirse excedentes de productos lácteos. En la tabla siguiente se indica el coste de dichas medidas:

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18. El Reglamento (CEE) n° 1723/81 del Consejo(29) indica los tipos de medidas de comercialización regidas por Reglamentos específicos de la Comisión(30). El cuadro 5 muestra las cantidades comercializadas mediante cada medida en los últimos cinco años. Dichas medidas son especialmente significativas para Francia, Alemania, Bélgica, el Reino Unido y los Países Bajos, que representan más del 92 % del gasto (véase el cuadro 6).

Cuadro 5

Importancia de las medidas de comercialización

Cantidades de mantequilla afectada por las medidas de comercialización

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Coste de la mantequilla comercializada

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Coste por tonelada de mantequilla comercializada

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Cuadro 6

Gasto en medidas de comercialización en 1998 por categoría y Estado miembro

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19. La medida de comercialización más importante es la denominada "mantequilla para pastelería", mediante la que se comercializaron 444000 toneladas en 1998, abonándose una ayuda comunitaria de 511,1 millones de ecus. Su objetivo consiste en alentar a la industria alimentaria a la utilización de materias grasas butíricas en vez de otras grasas. Se subvenciona el empleo de nata, mantequilla y mantequilla concentrada en la fabricación de productos pasteleros, helados y otros alimentos. En el Reglamento (CE) n° 2571/97 de la Comisión se establecen fórmulas concretas para tener en cuenta los distintos tipos de productos para los que se emplean materias grasas butíricas(31).

20. La medida "mantequilla para consumo inmediato" subvenciona aquella mantequilla destinada a su consumo inmediato. Supuso la comercialización de 18000 toneladas en 1998 por las que se desembolsó una ayuda comunitaria de 25,6 millones de ecus. Más de la mitad de este importe se abonó en Alemania. Los consumidores finales utilizan principalmente los productos comprendidos en esta medida para la elaboración de alimentos(32).

21. La medida "mantequilla para colectividades sin fines lucrativos" subvenciona la utilización por parte de dichas colectividades de mantequilla a precio reducido, y supuso la comercialización de 30000 toneladas en 1998, por las que se abonaron 47,3 millones de ecus en ayudas comunitarias, principalmente en Alemania y Francia.

22. Se aplican distintos sistemas de gestión y control para las tres medidas, así como distintos niveles de ayuda en el caso de la mantequilla, la mantequilla concentrada y la nata. Los niveles de ayuda a los productos marcados(33) son superiores a los de los productos sin marcar. Durante los últimos años se ha venido reduciendo el nivel global de la ayuda, debido a la existencia de condiciones de mercado más favorables, pero aún equivale a alrededor del 28 % del precio de mercado de la mantequilla. El gráfico 1 muestra la evolución reciente de los niveles de la ayuda.

Gráfico 1

DESARROLLO DE LOS NIVELES DE AYUDA ACEPTADOS, 1995 - 1999

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OBSERVACIONES RELATIVAS A LOS REGÍMENES DE COMERCIALIZACIÓN

Determinación del nivel de la ayuda

23. Pese a que los niveles de ayuda para la medida "mantequilla para colectividades sin fines lucrativos" vienen fijados por un Reglamento de la Comisión(34), el importe de la ayuda comunitaria para las demás medidas de comercialización ("mantequilla para pastelería" y "consumo inmediato") se determina mediante licitación pública. En el contexto de dichas licitaciones, que los organismos de intervención organizan en los Estados miembros dos veces al mes(35), los licitadores tienen que indicar el nivel de ayuda solicitado por cada producto incluido en su oferta(36), la cantidad que proponen procesar y cuál de las fórmulas de producto autorizadas por el Reglamento van a utilizar.

24. Las ofertas deben presentarse conjuntamente con el compromiso escrito establecido por los Reglamentos, y la constitución de una garantía de licitación de 350 ecus por tonelada en el caso de la "mantequilla para pastelería", o de 181 ecus por tonelada para la "mantequilla para consumo inmediato". La Comisión establece un nivel máximo de ayuda para cada procedimiento de licitación hasta el cual se aceptan ofertas. La decisión pertinente se publica en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas tras cada fecha de licitación.

25. La fiscalización mostró que el sistema de licitación funciona de una manera particular. En la práctica, los licitadores son unas pocas empresas especializadas (poco más de diez en la mayoría de los Estados miembros visitados, treinta y cinco en Alemania, y cincuenta en Francia). La estabilidad del nivel de ayuda significa que los licitadores pueden estimar fácilmente el nivel de ayuda que la Comisión probablemente aceptará, y ajustar consecuentemente sus ofertas cuantitativas. Por tanto, casi todas las licitaciones corresponden al nivel máximo de ayuda y no hay competencia en cuanto a éstas, lo que afecta negativamente a la eficacia de la licitación. Así, la Comisión no gestiona el régimen determinando cada vez el nivel de ayuda más bajo posible, sino controlando las cantidades para las cuales se presentaron ofertas. Si se produce un aumento específico en las cantidades licitadas que excede la estructura general de la demanda por período (lo que ocurre sobre todo cuando la industria teme que la Comisión vaya a reducir los niveles de ayuda), la Comisión puede determinar un nivel de ayuda inferior.

26. La Comisión equilibra las ofertas aceptadas dentro del límite de la cantidad indicativa anual de 500000 toneladas para las tres medidas de comercialización. Pese a que la Comisión consiguió reducir los niveles de ayuda varias veces (la más reciente en enero de 1999), no existe un método ni un modo de cálculo formalmente establecidos que justifiquen la determinación de un nivel de ayuda concreto. La Comisión intenta evitar modificaciones bruscas de los niveles de ayuda porque teme que ello podría hacer que la utilización de materias grasas butíricas fuera menos atractiva para la industria. No obstante, si se permitiera que las fuerzas del mercado desempeñaran plenamente su papel, podría reducirse aún mas el nivel de la ayuda, pues la demanda de ayuda es superior a la cantidad indicativa disponible.

27. No obstante, la Comisión utiliza más instrumentos para conseguir la adecuación entre las cantidades licitadas y la estructura mensual de la demanda para las cantidades indicativas. La Comisión puede aumentar el importe de la garantía de licitación (que en el caso de la "mantequilla para pastelería" aumentó de 180 ecus por tonelada a 350 ecus por tonelada en 1998). Además, la Comisión puede acortar el plazo de transformación e incorporación de las grasas butíricas subvencionadas a los productos finales posteriormente a la fecha límite de presentación de ofertas. Este plazo, inicialmente establecido en seis meses, se modificó varias veces, y en la actualidad está fijado en cuatro meses. La reducción del plazo supone que los beneficiarios sólo pueden ofertar durante un período relativamente corto y, por tanto, reducen las cantidades para las cuales se solicita ayuda. Además, algunas industrias, como los fabricantes de helados, que planifican su producción y los precios al por menor para toda la temporada estival(37), no pueden contar con un nivel de ayuda determinado para el conjunto de la campaña.

Requisitos de calidad

28. Las exigencias de calidad de la mantequilla y los productos subvencionables no están armonizadas con las que se aplican al almacenamiento(38). Además, el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 2571/97 ("mantequilla para pastelería") establece requisitos de calidad detallados para la mantequilla y la nata sólo si proceden del mercado ("mantequilla del mercado")(39). Sin embargo, no existe ningún tipo de requisitos de calidad para la mantequilla y la nata utilizadas para la elaboración de mantequilla concentrada. Por tanto, todo tipo de mantequilla es subvencionable si se la transforma en mantequilla concentrada. Igualmente, el Reglamento (CEE) n° 429/90 ("consumo inmediato") no establece requisitos de calidad para la nata o la mantequilla utilizadas para la fabricación de mantequilla concentrada.

29. La fiscalización mostró que para la fabricación de mantequilla concentrada se utilizan mantequilla de baja calidad, como la mantequilla de lactosuero, mantequilla bruta y distintas grasas lácteas para untar con diversos contenidos de materias grasas(40). El lactosuero es un subproducto de la fabricación del queso y, como tal, no es subvencionable. Sin embargo, a partir del lactosuero se puede obtener mantequilla(41) que se utiliza para la producción de mantequilla concentrada y, así, el lactosuero puede optar a subvenciones comunitarias. Además, desde 1993, una reforma del Reglamento (CEE) n° 570/88 así como el nuevo Reglamento (CE) n° 2571/97 permiten el empleo de mantequilla concentrada para la fabricación de "mantequilla recombinada"(42) sin perder la ayuda.

30. En la medida en que los demandantes utilizan ingredientes de baja calidad como sustitutos de la mantequilla y la nata de calidad, se debilita la contribución de la subvención comunitaria al equilibrio general del mercado de la mantequilla.

Pago de la ayuda a la mantequilla importada

31. Mientras que la medida "consumo inmediato" establece que la nata o la mantequilla para la elaboración de mantequilla concentrada debe ser de procedencia europea, la medida "mantequilla para pastelería" no lo exige.

32. Para la elaboración de mantequilla concentrada, también puede utilizarse, y se utiliza, mantequilla importada(43) mediante regímenes preferenciales, principalmente de Nueva Zelanda, que, según la medida de comercialización "mantequilla para pastelería", es plenamente subvencionable. Ello resulta una opción atractiva que evita los preparativos y los costes de envasado y distribución asociados a las ventas al por menor. Además, la mantequilla concentrada también tiene derecho a recibir restituciones a la exportación en el marco del régimen para los productos no incluidos en el anexo II(44). Por tanto, la utilización de mantequilla importada es rentable, pues se puede adquirir el producto a precio del mercado mundial, y la ayuda es superior a la de los derechos de importación que han de abonarse. En efecto, la Unión Europea proporciona una subvención neta a la utilización de mantequilla importada a tipos preferenciales que desplaza a la demanda de mantequilla producida en la Comunidad.

33. La medida "mantequilla para pastelería" crea un mercado atractivo para la mantequilla importada y resulta, por tanto, contraria al objetivo de equilibrar el mercado lácteo comunitario. El Tribunal ya trató esta situación en su Informe especial n° 4/98(45), y calculó que el coste anual neto para el presupuesto de la Unión Europea de la comercialización de mantequilla de Nueva Zelanda asciende a 7,7 millones de ecus. En su respuesta, la Comisión declaró que "la mantequilla neozelandesa forma parte de la oferta y desde un punto de vista de la gestión del mercado no es importante qué mantequilla se utilice con fines industriales. La Comisión siempre ha estimado el coste de la concesión de mantequilla a Nueva Zelanda como la cantidad necesaria para exportar una cantidad equivalente de mantequilla a terceros países, menos la exacción reguladora o derecho a la importación reducidos". No obstante, el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos ha rechazado en dos ocasiones las propuestas de la Comisión de excluir esta mantequilla del régimen(46).

34. El Consejo, en su decisión de aprobación de la gestión del ejercicio presupuestario 1997(47), recomendó introducir una cláusula que exigiera que los productos fueran de origen comunitario en el contexto del Reglamento (CEE) n° 570/88 [sustituido actualmente por el Reglamento (CE) n° 2571/97]. El Tribunal también sugiere la inclusión de una cláusula similar en el Reglamento (CEE) n° 1723/81, por el que se autorizan las medidas de comercialización. Además, la ayuda para "mantequilla para colectividades sin fines lucrativos" también debería limitarse a la mantequilla de calidad de origen europeo.

Aspectos sanitarios concretos

35. Tanto la medida de comercialización de "consumo inmediato" como la de "mantequilla para pastelería" contemplan la adición de marcadores a los productos(48) por motivos de control. Los marcadores incluyen sustancias que proporcionan un aroma específico, como los obtenidos a partir de la vainilla o de la vainillina sintética; sustancias colorantes, como las obtenidas del caroteno, y una serie de otras sustancias que son obligatorias para el marcado químico de los productos.

36. Los marcadores se introdujeron hace unos veinte años, pero la Comisión no pudo probar la realización de pruebas ni su autorización previas en relación a posibles riesgos toxicológicos.

37. La Comisión alega que tales marcadores se han venido considerando inocuos para el consumo humano, puesto que ningún Estado miembro ha prohibido su utilización, ni ha sido informada de problema alguno con los marcadores existentes. Además, en general, no se exige la declaración de la presencia de marcadores en el producto final si el contenido de mantequilla, mantequilla concentrada o nata en el producto final no supera el 25 %(49).

38. Según una opinión experta (Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz, del Ministerio Federal alemán de Salud), algunas de las sustancias previstas como marcadores por el Reglamento (CE) n° 2571/97 originan un riesgo para la salud. La Comisión debería revisar este asunto y tomar las iniciativas adecuadas para asegurar que se adoptan procedimientos de comprobación y autorización previos. Debería exigirse la introducción de disposiciones que obliguen a la declaración de la presencia de marcadores, de conformidad con el principio de información y protección al consumidor.

Impuesto sobre el valor añadido (IVA) a las subvenciones de la Unión Europea

39. Aparte de las disposiciones generales establecidas en la Sexta Directiva sobre el IVA(50), hasta hoy no ha habido legislación comunitaria alguna relativa al IVA en las subvenciones abonadas en el contexto de las medidas de comercialización.

40. En la mayoría de los Estados miembros visitados por el Tribunal, el tipo del IVA aplicable a las ayudas para las materias grasas butíricas es efectivamente cero. O bien las ayudas están exentas de tributación por IVA (España), o el tipo del IVA sobre la mantequilla y, por tanto, sobre la subvención es cero (Reino Unido), o bien una ayuda nacional compensa el IVA (Francia). Por otra parte, en Bélgica y Alemania se debe abonar el IVA sobre la ayuda para "mantequilla para colectividades sin fines lucrativos". En Alemania, un beneficiario al que se visitó en Baviera también pagó el IVA sobre las ayudas del FEOGA correspondientes a "mantequilla para pastelería", lo que no ocurrió en el caso de los beneficiarios del Land de Baja Sajonia.

41. Las diferencias de tratamiento de las subvenciones comunitarias a las materias grasas butíricas incumplen el principio de igualdad de trato, y perjudican al objetivo general de las ayudas. Además, la Comisión debería reflexionar seriamente sobre las consecuencias de que las ayudas del FEOGA no lleguen íntegramente a sus beneficiarios.

Debilidades específicas que afectan al Reglamento (CE) n° 2571/97 de la Comisión ("mantequilla para pastelería")

Normativa compleja

42. El Reglamento (CE) n° 2571/97, en vigor a partir de enero de 1998, sustituye al Reglamento (CEE) n° 570/88, que sufrió varias modificaciones y necesitaba una actualización (véase el apartado 5). Sin embargo, el nuevo Reglamento aún resulta complicado, pues combina normas para distintos productos, bien procedentes del mercado o bien de almacenamiento público, y establece procedimientos complejos para evitar, en la medida de lo posible, la utilización incorrecta de la ayuda.

43. El pago de la ayuda a los licitadores, que, en la mayoría de los casos, son proveedores de mantequilla, se rige por normas detalladas sobre autorización de establecimientos, controles de producción y movimiento de productos desde las fases iniciales de transformación hasta los distintos usuarios finales de la materia grasa butírica subvencionada.

44. Cada licitación otorgada debe inspeccionarse al menos una vez. Para reducir al máximo el riesgo financiero en caso de irregularidad, los licitadores dividen sus ofertas en cantidades más pequeñas, lo que supone la multiplicación de los controles e inspecciones por parte de los Estados miembros. La Comisión debería considerar el aumentar la cantidad mínima de licitación de 5 toneladas establecida por la letra b) del apartado 4 del artículo 16 del Reglamento.

45. Hay varios empleos autorizados de las materias grasas butíricas en distintos productos, lo que implica varios procesos de producción y normas específicas para el control de la incorporación de materias grasas butíricas en el producto final, de los grandes grupos industriales a las pequeñas panaderías de barrio. Las descripciones de las fórmulas y los productos finales son complicadas y a veces incluso ilógicas (por ejemplo, en el caso del helado, las coberturas de chocolate pueden utilizar grasa butírica subvencionada, pero no así la cobertura de chocolate de un praliné, aunque algunos ingredientes del praliné pueden ser subvencionables). Deberían simplificarse las normas concentrándose en grupos de productos clave, y al menos deberían ser coherentes con los códigos de la nomenclatura combinada a la que el Reglamento se refiere (en el caso del helado y los preparados, el Reglamento exige un contenido mínimo en materias grasas del 4,5 %, pero el código al que se refiere permite un contenido mínimo en materias grasas del 3 %).

Control de las deficiencias

46. El gasto en mantequilla para pastelería se concentra en Bélgica, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido. No obstante, ello no refleja necesariamente dónde se elabora e incorpora la mantequilla, pues la mantequilla aceptada mediante licitación en un Estado miembro (en el que se paga la ayuda) puede ser enviada a otro Estado miembro para su concentración y, posteriormente, a un tercer Estado miembro para su incorporación al producto final. Los complejos sistemas de intercambios comerciales no permiten comprobar las cantidades procesadas y finalmente incorporadas en los Estados miembros. Además, no se dispone de información sobre la utilización de la materia grasa butírica subvencionada por categoría de producto final, aparte de la de las dos fórmulas generales A (el resto de productos que no sean helado) y B (helado).

47. En 1998, el Reglamento (CE) n° 2571/97 introdujo un sistema de presentación de informes según el cual los Estados miembros deben comunicar periódicamente una serie de datos estadísticos e informaciones(51). Algunos Estados miembros enviaron la información con retraso (especialmente Grecia, Francia e Italia). Por tanto, el sistema de presentación de informes sólo lleva funcionando adecuadamente desde otoño de 1998. Por su parte, la Comisión tardó en evaluar los resultados. En abril de 1999, los servicios de la misma aún no habían evaluado la información recibida. Tal información podría haberse empleado para tomar decisiones con mejor fundamento sobre, por ejemplo, dirigir la ayuda a usos finales adecuados o reducir los niveles de la misma.

Debilidades particulares que afectan al Reglamento (CEE) n° 2191/81 de la Comisión ("mantequilla para colectividades sin fines lucrativos")

48. La medida de comercialización "mantequilla para colectividades sin fines lucrativos" concede ayuda para un máximo de 2 kg de mantequilla por consumidor subvencionable (es decir, personas a las que se sirven comidas), pero la mayoría de estas colectividades adquieren una cantidad inferior. Pese a que tales organismos son considerados beneficiarios, la ayuda se paga a los proveedores, quienes deben presentar conjuntamente con la solicitud de ayuda los documentos originales que prueban la entrega. Ello supone una carga administrativa para el organismo pagador, que tiene que comprobar que la cantidades solicitadas corresponden a las que figuran en cada documento de entrega.

49. Debería simplificarse dicho procedimiento eliminando el requisito de enviar los documentos de prueba del envío. En este caso, el Reglamento debería incluir normas precisas que exigiesen comprobaciones basadas en análisis de riesgo y una muestra representativa adecuada de las transacciones que deben inspeccionarse. En la actualidad, tales normas no existen. Muchos proveedores ofrecen la posibilidad de vender mantequilla a precio reducido a los beneficiarios sólo con la esperanza de vender también otros productos, y es en este contexto en el que aceptan la pesada carga administrativa impuesta.

50. Por su naturaleza, la medida es más bien de tipo social que de comercialización. La Comisión debería plantearse el transferirla a la línea presupuestaria B1 - 31 (ayuda alimentaria), que ya se aplica a la ayuda a la leche para los escolares. Podría también sopesarse el realizar un pago directo de la ayuda a las colectividades sin fines lucrativos, ligado al establecimiento de cantidades mínimas para excluir casos de pequeña envergadura.

DEBILIDADES ADMINISTRATIVAS HALLADAS EN LOS ESTADOS MIEMBROS

Debilidades en el control

51. Las medidas de comercialización de las materias grasas butíricas llevan funcionando treinta años. Pese a su complejidad, las autoridades de los Estados miembros en general conocen bien los requisitos de los Reglamentos y han dedicado suficiente personal para la gestión de las medidas. No obstante, la fiscalización identificó algunas debilidades, tales como:

a) insuficiencias de control relativas a la exigencia de que los procesos clave referentes a la medida "mantequilla para pastelería" deben realizarse en establecimientos autorizados(52). En Francia y España es necesario completar los expedientes de autorización. Además, en los informes de control, no se documentó adecuadamente la revisión periódica del respeto por parte de los establecimientos de las condiciones de autorización, exigida por el Reglamento (Francia, España, los Países Bajos y el Reino Unido);

b) los establecimientos autorizados deben llevar registros para consignar las transacciones y facilitar los controles sobre el cumplimiento de las condiciones establecidas por el Reglamento. A menudo, tales registros no se llevaban con el formato prescrito en el Reglamento, ni se mantenían según las normas generalmente aceptadas(53). Se identificaron debilidades concretas en Francia, Alemania y España. Los servicios nacionales de inspección deberían prestar más atención a dichos aspectos, pues ante la falta de registros correctos, la realización de un control adecuado es muy difícil o incluso imposible;

c) se halló que otros aspectos de los sistemas de control eran insatisfactorios:

i) falta de rotación de los inspectores (Bélgica),

ii) falta de documentos que prueben la realización de inspecciones y exámenes (Bélgica),

iii) ausencia de muestras de productos antes del marcado en Bélgica, los Países Bajos y España, y un caso de toma de muestras inadecuada en Francia(54),

iv) algunas comprobaciones estaban incompletas(55) (España),

v) debilidades relativas a las inspecciones de colectividades sin fines lucrativos respecto a la medida de comercialización correspondiente (Bélgica y Alemania);

d) el Reglamento (CE) n° 2571/97 ("mantequilla para pastelería") no prevé inspecciones específicas para los usuarios finales de pequeño tamaño (en la mayoría de los casos, pasteleros locales) que utilicen menos de 9 toneladas de equivalente de mantequilla o 14 toneladas de nata anuales si presentan una declaración que confirme el cumplimiento de sus obligaciones(56) respecto a la utilización de las materias grasas butíricas. A juicio del Tribunal, deberían efectuarse controles para asegurar el respeto del límite máximo, pues existe el riesgo de que se pueda superar si los pequeños usuarios han de expedir declaraciones a varios proveedores distintos. En la actualidad, en Francia y Alemania(57) no existen bases de datos que registren las declaraciones efectuadas por los pequeños usuarios, por lo que, en tales condiciones, no puede comprobarse eficazmente el cumplimiento de dicha condición(58);

e) en Francia no se comprobó el origen comunitario de la mantequilla utilizada para la elaboración de materias grasas butíricas, pese a los requisitos establecidos por el Reglamento (CEE) n° 429/90 (materias grasas butíricas para "consumo inmediato"). Además, en el caso de un beneficiario visitado en el contexto de la fiscalización, no se pudo probar el origen comunitario de la mayoría de la mantequilla o nata utilizada para la producción de mantequilla concentrada mediante documentos de apoyo, como certificados de origen, contratos o facturas que indicasen la procedencia de la mantequilla;

f) para los envíos a otros Estados miembros, existen plazos fijos en los que se debe certificar en el ejemplar de control T 5(59) el uso final de las grasas butíricas subvencionadas ante el organismo pagador del Estado miembro "exportador". La fiscalización reveló que a veces se retrasó la expedición de los ejemplares de control T 5 con el certificado de utilización, especialmente en Francia, debido a la complejidad de las estructuras comerciales.

Aplicación inadecuada de los Reglamentos

52. El Reglamento (CE) n° 2571/97 ("mantequilla para pastelería") permitió el pago de ayudas a la nata sin marcar, como respuesta a las exigencias de la industria heladera. No obstante, en Francia no se utilizó esta opción en 1998 debido a la necesidad de introducir nuevos procedimientos de control específicos y de firmar contratos con los establecimientos correspondientes.

53. En los Países Bajos, la aplicación del Reglamento (CEE) n° 2191/81 ("mantequilla para colectividades sin fines lucrativos") no se ajusta al mismo. El organismo pagador es el proveedor de mantequilla, y su declaración de gasto, enviada mensualmente a la Comisión, se basa en las cantidades entregadas multiplicadas por los niveles de ayuda, en vez de en los pagos reales, como debería ser.

EFICIENCIA Y RELACIÓN COSTE-EFICACIA DE LAS MEDIDAS DE COMERCIALIZACIÓN

Determinación de la eficiencia y la relación coste-eficacia

54. Las medidas actuales de comercialización pueden considerarse eficientes y con una relación coste-eficacia adecuada si estimulan el máximo de demanda con niveles mínimos de ayuda y, en dicho contexto, los costes relacionados con otras formas de intervención del mercado también pueden ser pertinentes.

55. La Comisión evalúa el éxito de los regímenes de comercialización en el contexto del mercado global de las grasas lácteas. Cuando el mercado es estable, con niveles bajos de existencias de intervención, se considera que la gestión del mercado de las grasas lácteas es buena. La Comisión explica el nivel estable de la demanda de mantequilla en el marco del régimen, pese a la constante reducción de ayudas, por un constante aumento de la demanda global de mantequilla. El aumento de la demanda se halla limitado por unos niveles de ayuda más bajos. La Comisión mide el éxito de los regímenes tomando como referencia una "cantidad indicativa" predeterminada de alrededor de 500000 toneladas anuales para las tres medidas de comercialización. De hecho, las medidas de comercialización se justifican mediante la creación de una mayor demanda de materias grasas butíricas que no podría lograrse de otro modo a precios de mercado.

56. La fiscalización mostró que la Comisión no dispone de información, análisis o estudios completos sobre el impacto de las medidas de comercialización ni sobre la creación de mayor demanda. Los apartados 57 a 71 contienen datos recogidos que sugieren que la ayuda de la Unión Europea sólo ha generado un crecimiento limitado de la demanda de mantequilla.

Factores que determinan la demanda en el mercado interno

Características del mercado

57. El mercado de las materias grasas butíricas es variado, con grandes diferencias en el seno de cada Estado miembro y entre éstos, al igual que ocurre en la industria alimentaria. Los distintos tipos y calidades de materias grasas butíricas se emplean para fines distintos. En algunos Estados miembros, la utilización de grasas lácteas es tradicionalmente bastante limitada. Por ejemplo, Grecia, España y Portugal han utilizado tradicionalmente grasas vegetales, mientras que Bélgica, Dinamarca, Alemania y Francia utilizan muchas más grasas lácteas per cápita.

58. Mientras que muchos productos pueden elaborarse sea con grasas butíricas, sea con grasas vegetales (o una mezcla de grasas), algunos, por su naturaleza, por tradición o por razones de comercialización, exigen el empleo de mantequilla. Por ejemplo, las galettes de Bretaña, los Stollen de Alemania o las butter shortbread de Escocia requieren la utilización de mantequilla si se elaboran según la fórmula tradicional. En tales casos no hay riesgo de que se utilicen productos sustitutivos.

59. El empleo o no de mantequilla también se debe a motivos de comercialización. Los productos de primera calidad con precios altos a veces contienen más materias grasas butíricas, mientras que los productos destinados a la comercialización masiva, en los que el precio es el factor determinante, pueden contener más grasas vegetales. Además, hay marcas prestigiosas en las que la utilización de materias grasas lácteas o no lácteas no influye en el buen éxito de su comercialización. Finalmente, el uso de materias grasas de origen vegetal para algunos productos puede deberse a motivos sanitarios.

60. Los productores que actualmente utilizan grasas butíricas se hallan en cierto grado obligados a seguir utilizándolas a corto y medio plazo, pues el pasar a la utilización de grasas vegetales exigiría la realización de inversiones y cambios en la producción y las estrategias de comercialización. No obstante, una vez que se efectúa el cambio a materias grasas no butíricas, es improbable que vuelvan rápidamente a elaborar productos con grasas butíricas, a no ser que el mercado lo exija.

Posición competitiva de la mantequilla respecto de otras materias grasas

61. Aunque la margarina también puede elaborarse a partir de materias grasas animales, las materias grasas vegetales son los principales sustitutos de la mantequilla en la industria alimentaria. El aceite de palma(60) y coco(61) interesan sobre todo a la industria heladera, mientras que la margarina vegetal es el principal sustituto de la mantequilla en la industria pastelera(62). Pese a que el precio de la mantequilla con un contenido en materia grasa del 82 % es de 3053 euros por tonelada, las materias grasas sustitutivas son aún mucho más baratas que la mantequilla y la mantequilla concentrada, incluso tras la inclusión de la ayuda (véase el gráfico 2).

Gráfico 2

PRECIOS DE LA MANTEQUILLA COMPARADOS CON LOS DE LAS GRASAS VEGETALES.

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Notas:

La mayoría de las importaciones de aceite de palma y de coco disfrutan de aranceles aduaneros a tipo reducido, del orden del 3 %.

El precio del aceite de girasol citado es el precio de mercado de la Unión Europea.

El aceite de soja se elabora en la Unión Europea a partir de semillas de soja importadas, no sujetas a aranceles aduaneros.

El aceite de colza proviene de la Unión Europea, por lo que no se le aplican aranceles aduaneros.

Fuente:

Tribunal de Cuentas: análisis de documentos de la DG VI de la Comisión; Departamento de Agricultura de Estados Unidos.

62. El precio de los aceites vegetales, como el aceite de palma refinado, puede calcularse en unos 700 euros por tonelada(63), mientras que el precio de las margarinas vegetales oscila entre alrededor de 1000 y 1500 euros por tonelada.

63. La mantequilla es cara comparada con las grasas alternativas. Por tanto, si el precio es el principal motivo, el nivel existente de ayuda no incentiva significativamente la utilización de mantequilla. Los productores que utilizan grasas butíricas consideran que el alto precio de la mantequilla se ve compensado por la preferencia de los consumidores, lo que permite la existencia de precios de venta y cantidades que compensan los costes de producción superiores. A la vista de la enorme diferencia de precios entre las materias grasas butíricas y las materias grasas vegetales sustitutivas, si se redujera el nivel de ayudas (o incluso se suprimieran) el riesgo de que los productores pasasen a utilizar materias grasas vegetales sería bajo.

Repercusión de la ayuda en los precios de los productos finales

64. En el caso de la mayoría de los productos, la repercusión de la subvención pagada en el precio de venta final del producto no es significativa. Por ejemplo, en lo que respecta a un cruasán de mantequilla, la subvención comunitaria reduciría su precio en sólo 0,08 francos franceses (poco más de 0,01 euros). En cuanto a un helado de primera calidad, con un contenido relativamente alto en materias grasas butíricas, la subvención comunitaria supone 0,15 francos franceses (poco más de 0,02 euros).

65. Por tanto, en los productos como los cruasanes o los helados, que se hallan entre los más importantes en cuanto a gasto en el marco de las medidas de comercialización, la existencia de la ayuda afecta poco a los precios y a la demanda. Sin embargo, hay algunos productos de primera calidad (véase el apartado 58), con un alto contenido en mantequilla, más del 30 % en algunos casos, en los que los cambios de los niveles de ayuda podrían afectar significativamente al precio en la medida en que el coste de los ingredientes es un elemento determinante en el establecimiento del precio del producto.

66. En la práctica, la repercusión de la ayuda en los precios de venta al por menor de los productos puede ser inferior a la prevista. De hecho, parte de la ayuda puede verse absorbida por los costes de transformación, incluyendo el envasado y el margen comercial de la empresa, y por los costes suplementarios necesarios para tener derecho a la ayuda, como el de añadir marcadores, participar en los procedimientos de licitación, financiar la oferta correspondiente y las garantías de transformación.

67. Los elementos anteriormente señalados sugieren que la repercusión de la subvención en los precios de los productos finales es limitada y que el nivel de ayuda no influye enormemente en la demanda global de los clientes finales.

Relación entre demanda, niveles de ayuda y precios de mercado

68. Los niveles de las medidas de comercialización, excepto en el caso de la subvención de mantequilla para colectividades sin fines lucrativos, se determinan mediante adjudicación en el marco de procedimientos de licitación. Pese a que pueden variar enormemente de una licitación a la siguiente, las cantidades medias licitadas han permanecido estables desde 1994, incluso pese a la reducción progresiva de alrededor de un 35 % de los niveles máximos(64). El análisis de las cantidades licitadas en los dos Estados miembros más importantes en cuanto a esta medida (Francia y Bélgica) también muestra que la demanda de materias grasas butíricas subvencionadas no aumentó cuando los precios del mercado bajaron (véase el gráfico 3).

Gráfico 3 CANTIDADES DE LICITACIÓN EN RELACIÓN CON LOS PRECIOS DE MERCADO Y LOS NIVELES DE AYUDA

1995 - 1998: Cantidades licitadas con éxito en Francia y precio de mercado de la mantequilla

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1995 - 1998: Cantidades licitadas con éxito en Bélgica y precio de mercado de la mantequilla

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En Francia y Bélgica, no existe una relación significativa entre los precios de mercado de la mantequilla y la demanda en el anexo de los Reglamentos (CEE) n° 570/88 y (CE) n° 2571/97.

El coeficiente de correlación es 0,107 para Francia y 0,087 para Bélgica. 0 indica que no existe correlación, y 1 indica una correlación perfecta.

1994 - 1998: Cantidades medias licitadas con éxito en la Unión Europea y nivel máximo de la ayuda

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Las cantidades licitadas no fueron inferiores cuando se redujeron los niveles máximos de ayuda. De hecho, ocurrió lo contrario: hubo una correlación negativa entre los niveles de ayuda y las cantidades licitadas con éxito de - 0,416, en la que 0 indica inexistencia de correlación, y - 1 indica una correlación negativa perfecta.

Nota:

el nivel de ayuda utilizado corresponde a mantequilla marcada con 82 % m.g; las cantidades corresponden a toneladas de equivalente de mantequilla.

Fuente:

Tribunal de Cuentas: análisis de los documentos de la DG VI de la Comisión.

69. En cambio, en el caso de la "mantequilla para consumo inmediato", la demanda descendió cuando se redujo la ayuda(65). Igualmente, las colectividades sin fines lucrativos, que a menudo funcionan con presupuestos bajos, reaccionaron rápidamente a la reducción de los niveles de ayuda reduciendo su utilización de mantequilla. No obstante, ambas medidas sólo tienen una repercusión de pequeña importancia en el mercado, representando ambas conjuntamente alrededor del 10 % de las cantidades comercializadas.

70. A la vista de las 444000 toneladas subvencionadas en 1998 en el marco de la medida "mantequilla para pastelería", cada reducción de 1 ecu en el nivel de ayuda habría ahorrado 4,4 millones de ecus al presupuesto comunitario(66). No obstante, la Comisión no sabe hasta qué punto podría reducir la ayuda manteniendo al mismo tiempo la demanda.

71. La demanda de "mantequilla para pastelería" subvencionada no se vio afectada significativamente por reducciones previas en los niveles de ayuda incluso cuando se combinaron con otras medidas de la Comisión para reducir la demanda a corto plazo, en el marco del régimen, aumentando la garantía de licitación, y reduciendo el plazo para la incorporación de la grasa butírica subvencionada a los productos finales. Por tanto, es posible que la ayuda todavía esté fijada a un nivel demasiado alto.

Factores estructurales

72. Desde la introducción de las medidas de comercialización en 1969, la industria de transformación de las materias grasas butíricas se ha desarrollado, especializado y adaptado a las nuevas condiciones de mercado. Las industrias también han obtenido los conocimientos y experiencia necesarios para ajustarse a los complejos requisitos de las disposiciones reglamentarias.

73. Asimismo, han surgido nuevos mercados y canales de distribución(67). Se desarrollaron productos especializados para satisfacer las necesidades de procesos de producción específicos [como las materias grasas butíricas fraccionadas(68) para pastelería]. Mientras tanto, la estructura de la industria alimentaria en conjunto ha cambiado, con una producción en aumento de alimentos preparados para los cuales a menudo se utiliza materia grasa subvencionada(69). Al evaluar los efectos de las medidas de comercialización en la creación de una mayor demanda, es necesario tener en cuenta la actividad de la industria de transformación de mantequilla para convencer a la industria alimentaria de la utilización de materias grasas butíricas.

Comparación entre las medidas de comercialización y otras formas de intervención del mercado

74. Con las restituciones a la exportación de mantequilla a 1700 euros por tonelada en la actualidad, y la ayuda a la "mantequilla para pastelería" sin marcar de 910 euros(70), cada tonelada de mantequilla comercializada en el marco de este régimen cuesta 790 euros menos que la exportada con restituciones a la exportación. Además, con los actuales niveles de restituciones, probablemente no se pueda aumentar las exportaciones significativamente. En el gráfico 4 se comparan los niveles de restitución a la exportación, los niveles de ayuda, los precios medios de mercado, así como los precios de intervención.

75. Según la Comisión, las medidas de comercialización son significativamente más baratas que la intervención pública y las restituciones a la exportación, que constituyen el resto de principales herramientas de gestión del mercado que permiten afrontar los excedentes estructurales de mantequilla. De hecho, el 83 % de las existencias de intervención entre 1992 y 1998 recibieron ayudas en el marco de la medida de comercialización de materias grasas butíricas en el momento de su venta final. Respecto a la comparación con las restituciones a la exportación, lo dicho por la Comisión es válido en la medida en que las medidas de comercialización creen mayor demanda. Sin embargo, hay indicios razonables para suponer que una parte considerable de la mantequilla comercializada con la ayuda comunitaria se habría consumido de todas formas (véanse los apartados 63 a 67).

Gráfico 4

COMPARACIÓN DE LOS PRINCIPALES DATOS ESTADÍSTICOS

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>SITIO PARA UN CUADRO>

Excedentes estructurales

76. La primera medida de comercialización, introducida en 1969(71), fue considerada una medida temporal, limitada a las ventas de mantequilla de existencias de intervención a la industria transformadora. No obstante, las medidas de comercialización continuaron desde entonces. Se ampliaron para incluir también mantequilla de almacenamiento privado, nata y mantequilla del mercado, así como mantequilla concentrada, y se convirtieron en regímenes permanentes de ayuda para aumentar la demanda, sobre todo, en la industria alimentaria.

77. Habida cuenta del descenso previsto de la demanda en los próximos cinco años (véase el apartado 12) y el nivel de las cuotas decidido en el contexto de la reforma de la Agenda 2000 (véase el apartado 9), no se puede esperar reducción alguna en el excedente que caracterizó al mercado de la mantequilla en la última década.

78. Además de pretender reducir el coste de las medidas de comercialización de los excedentes de mantequilla al máximo, la Comisión también debería plantearse la aprobación de medidas de aumento de la demanda de la mantequilla no subvencionada o limitar su oferta. Respecto a esto último, el Tribunal ya sugirió anteriormente la revisión del mecanismo que evita el excesivo contenido en materias grasas de la leche(72) y observa que el Consejo Europeo de Berlín ha pospuesto hasta el año 2005 la reducción de los niveles de precios garantizados(73).

CONCLUSIÓN

79. Creadas en 1969 con carácter temporal, las medidas de comercialización de la mantequilla se desarrollaron y se convirtieron en regímenes permanentes para afrontar los excedentes estructurales de mantequilla causados por el exceso de producción que caracteriza al sector lácteo, pese a la creación de las cuotas lecheras en 1984 (véase el apartado 76).

80. La eficiencia de las ayudas comunitarias también se vio afectada por algunas debilidades relacionadas con las disposiciones reglamentarias que rigen las medidas de comercialización y con su aplicación. La mantequilla de calidad inferior y la importada son subvencionables, la ayuda no está establecida en el nivel más bajo posible, y en algunos Estados miembros se impone el IVA a las subvenciones comunitarias (véanse los apartados 28 a 34).

81. Las autoridades de los Estados miembros, en general, son conscientes de los complejos requisitos de los Reglamentos y han dedicado suficientes recursos a la gestión de las medidas de comercialización. No obstante, la fiscalización mostró que son necesarias mejoras, especialmente en lo referente a la autorización e inspección de establecimientos con derecho a incorporar mantequilla subvencionada, al control de la adición de marcadores y al origen comunitario de la mantequilla para consumo inmediato (véanse los apartados 31 a 34 y 51 a 52).

82. La Comisión no ha efectuado una evaluación completa del efecto de tales medidas en la demanda. No obstante, los datos recogidos sugieren que la ayuda comunitaria sólo ha creado mayor demanda de manera limitada, dada la considerable diferencia de precios en favor de las materias grasas alternativas y el valor marginal de la ayuda respecto de los precios de venta al público de la mayoría de los productos de los que actualmente la mantequilla subvencionada forma parte (véanse los apartados 61 a 67).

83. La persistencia de los excedentes de producción lechera comunitarios es el resultado combinado del efecto limitado del régimen de cuotas a la producción y la reducción sustancial del consumo per cápita que ocurrió a finales de la década de 1980. Las medidas actuales de comercialización de mantequilla por sí solas no constituyen una forma adecuada de afrontar los excedentes estructurales. Debería reflexionarse sobre una posible reducción del nivel del precio garantizado combinada con medidas de control de la producción (véanse los apartados 7, 8 y 78).

84. La Comisión debería evaluar de forma completa las medidas de comercialización. Al mismo tiempo, deberían revisarse los procedimientos actuales de licitación, debería reducirse paulatinamente la ayuda y centrarse sólo en las materias grasas butíricas de calidad de origen comunitario que se emplean en productos en los que sea probable la futura creación de mayor demanda. Además, debería reflexionarse sobre la adopción de medidas alternativas que pretendiesen aumentar la demanda de materias grasas butíricas no subvencionadas, así como de medidas para penalizar el aumento del contenido en materias grasas de la leche fresca (véanse los apartados 12 y 77 a 78).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 23 y 24 de febrero de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Incluyendo unas 15000 toneladas de mantequilla de granja.

(2) Fuente: ZMP Bonn. La producción mundial es de 4065000 toneladas (datos de 1997 tomados de varias fuentes, incluyendo Eurostat, FAO y USDA, pero que tienen en cuenta sólo a aquellos países productores de los que se dispone de datos). En los países en desarrollo se produce una importante proporción de leche de vaca de la que no se dispone de información. La cuota europea del total de producción de leche de vaca, incluyendo los países en desarrollo, es de alrededor del 25 %.

(3) La cantidad total disponible en el mercado se compone de existencias públicas y privadas (51000 toneladas), de importaciones (90000 toneladas) y de la producción de la Unión Europea (1843000 toneladas).

(4) Consumo total menos consumo subvencionado (véase también el cuadro 1).

(5) Almacenamiento público (3000 toneladas) y privado (57000 toneladas) al término de 1998; alrededor de 9000 toneladas superior al del ejercicio anterior (diferencias en el total debidas a redondeos). En cuanto a las medidas de comercialización, las cantidades (464000 toneladas) indicadas para 1998 en el cuadro de balance de la mantequilla no incluyen la nata que también ha sido subvencionada por las medidas de comercialización.

(6) Situación actual y perspectivas: sector de los productos lácteos, abril de 1997 (DG VI de la Comisión, documento de trabajo PAC 2000).

(7) Los importes se expresan en ecus si se refieren a períodos anteriores al 1 de enero de 1999, y en euros en el caso de períodos posteriores a dicha fecha.

(8) Apartados 4.1.1 a 4.1.26 del Informe anual relativo al ejercicio 1989 (DO C 313 de 12.12.1990).

(9) DO L 148 de 28.6.1968, p. 13.

(10) El Tribunal examinó en 1998 las medidas para la leche desnatada en polvo. Véase el Informe especial n° 1/99 (DO C 147 de 27.5.1999).

(11) DO C 401 de 22.12.1998.

(12) El precio de intervención de la mantequilla es de 3282,00 ecus por tonelada, y en el caso de la leche desnatada es de 2055,20 ecus por tonelada (precio vigente desde 1995). No obstante, sólo se produce el almacenamiento privado si los precios de mercado son inferiores al 92 % del precio de intervención. El precio de compra establecido por la Comisión no deberá ser inferior al 90 % del precio de intervención.

(13) Véase el capítulo 4 del Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1993, apartados 4.1 a 4.54 sobre las ayudas para la leche desnatada transformada en caseína y caseinatos (DO C 327 de 24.11.1994). Véase también el Informe especial n° 1/99 sobre la ayuda a la leche desnatada y la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal, y especialmente el cuadro 2 (DO C 147 de 27.5.1999). Incluyendo el equivalente en LDP de la caseína, la producción de la Unión Europea supone un total de 1,6 millones de toneladas. El gasto de 1050 millones de ecus en 1998 incluye 367 millones de ecus en medidas de comercialización de la LDP y otros 287 millones de ecus de ayuda a la caseína.

(14) El Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo (DO L 90 de 1.4.1984, p. 10) aplicó las cuotas lecheras. El sistema actual viene regulado por el Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo (DO L 405 de 31.12.1992, p. 1).

(15) Así, las cuotas lecheras pasarán de 117492,6 a 120324,1 millones de toneladas. Suponiendo que la estructura de producción no varíe, el aumento de las cuotas incrementará proporcionalmente la producción de mantequilla en 44232 toneladas, que tendrán que venderse en el mercado con o sin subvenciones.

(16) Balance general de la leche de 1997 en equivalente de leche: entregas 113,28 millones de toneladas, lo que equivale al 111 % del consumo total, y al 120 % del consumo total a precios de mercado. Respecto a las materias grasas lácteas, la situación es más favorable: las entregas y el consumo total están equilibrados, pero si sólo se toma en cuenta el consumo a precios de mercado el excedente es del 9 % (fuente: ZMP Bonn: Cow Milk Balance of the European Union).

(17) Pese a incluir aproximadamente 140000 toneladas de producción anual de los tres nuevos Estados miembros, la producción actual de la Unión Europea es significativamente inferior a la del período 1980 - 1987, en el que osciló entre 1,9 y 2,3 millones de toneladas anuales.

(18) La cantidad contratada es superior a la indicada en el balance de la leche (cuadro 1) en el caso de las existencias privadas, debido a su rotación durante el año. Cantidades contratadas: 205000 toneladas en 1996, 144000 toneladas en 1997, y 181000 toneladas en 1998; previsión para 1999: 200000 toneladas.

(19) Ello representa un nivel de consumo ligeramente superior al de años anteriores, incluso tras tener en cuenta las 100000 toneladas extra consumidas anualmente en los tres nuevos Estados miembros.

(20) La reducción del consumo per cápita se explica normalmente por los cambios en las preferencias de los consumidores, y en especial debido a razones de salud y al haber más productos alternativos disponibles.

(21) Informes PAC. "Perspectivas de los mercados agrícolas para 1998 - 2005", Comisión Europea, DG VI, octubre de 1998.

(22) Fuente: Comisión Europea, DG VI D1 "Butter prices communicated by Member States (in % of intervention prices) [Comissión Regulation (CEE) n° 1547/87]".

(23) "Situación actual y perspectivas: sector de los productos lácteos, abril de 1997"; la tabla de la página 28 señala que todas las exportaciones de mantequilla y de mantequilla concentrada reciben subvención.

(24) La fijación del nivel de las restituciones a la exportación es complicado debido a que los precios de los productos lácteos varían entre los Estados miembros, y son sensiblemente superiores a los del mercado mundial, que se expresan en dólares estadounidenses. Por ejemplo, desde 1995, los precios en Alemania de la mantequilla con un contenido en materia grasa del 82 % son un 4 % de media superiores a los del Reino Unido.

(25) Según los compromisos de exportación de la Ronda de Uruguay del GATT, la Unión Europea acordó limitar sus restituciones a la exportación de mantequilla y de mantequilla concentrada. Los gastos anuales en restituciones a la exportación se limitaron a 1392,1 millones de ecus en 1995/96, y se reducirán progresivamente a 947,8 millones de ecus en 2000/01. La cantidad anual con derecho a restituciones a la exportación se limitó a 487800 toneladas en 1995/96, y se reducirá progresivamente a 399300 toneladas en 2000/01. Las exportaciones reales de la Unión Europea en 1995 fueron de 220000 toneladas, y de 170000 toneladas en 1998.

(26) Fuente: "La situación de la agricultura en la Unión Europea - Informe de 1997" COM(1998) 611 final de 8 de diciembre de 1998.

(27) Véase el apartado 1.3 del Informe especial n° 4/98 del Tribunal, que describe el fondo de la cuota y los aranceles reducidos de Nueva Zelanda.

(28) Se pueden recibir ayudas al almacenamiento privado gracias a contratos de almacenamiento entre beneficiario y organismo pagador para un período mínimo de noventa días. Se abona la ayuda para un máximo de doscientos diez días. Ésta fue de 24 ecus por tonelada por costes fijos y 0,7591 ecus por tonelada y día en 1998 (0,6773 euros en 1999). La ayuda total correspondiente a una tonelada para el período máximo de doscientos diez días sería de 183,41 ecus en 1998 (166,23 euros en 1999).

(29) DO L 172 de 30.6.1981, p. 14.

(30) Una cuarta medida de comercialización, la compra de mantequilla por el Ejército, fue suspendida en 1989, y finalmente abrogada por el Reglamento (CE) n° 479/99 de la Comisión de (DO L 57 de 5.3.1999, p. 5).

(31) Según el Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión (DO L 55 de 1.3.1988, p. 32), la fórmula A se refiere al empleo de mantequilla para la fabricación de productos pasteleros, y abarca distintos productos que se consideran como similares; la fórmula B se refiere a la fabricación de helados; la fórmula C se refiere a los preparados alimenticios de harina, fécula o extracto de malta, y la fórmula D se refiere a los preparados y conservas de carne, pescado, salsas y sopas. A partir de 1998, dicho Reglamento se ha sustituido por el Reglamento (CE) n° 2571/97 de la Comisión (DO L 350 de 20.12.1997, p. 3). El nuevo Reglamento sólo contempla dos fórmulas: A (que corresponde a las antiguas fórmulas A, C y D) y B (correspondiente a la antigua fórmula B). No obstante, no existen diferencias importantes entre el Reglamento antiguo y el nuevo. Debido al período de tiempo existente entre la licitación y el pago de la ayuda, ligado a la presentación de la prueba del uso final, aún hay pagos realizados según el antiguo Reglamento (CEE) n° 570/88. Las observaciones del Tribunal se refieren tanto al nuevo Reglamento como al antiguo, excepto cuando se especifica lo contrario.

(32) La gran aceptación que existe en Alemania se debe al empleo tradicional de mantequilla para cocinar en el sur del país. La fórmula butter ghee se emplea fundamentalmente para la cocina india y paquistaní. Debido a lo limitado de su repercusión, la Comisión suspendió dicho Reglamento en enero de 1998, pero esta decisión fue anulada en mayo de 1998 debido, sobre todo, al mercado alemán.

(33) Es necesario añadir marcadores para señalar que los productos han sido subvencionados. Los productos sin marcar sólo son subvencionables bajo ciertas condiciones, y se hallan sujetos a un mayor control.

(34) La revisión más reciente de los niveles de las ayudas, de enero de 1999, no incluyó ninguna reducción de las destinadas a las colectividades sin fines lucrativos.

(35) Se efectúan dos licitaciones al mes, excepto en los meses de agosto y diciembre, en los que sólo se realiza una.

(36) El procedimiento descrito afecta a la nata, la mantequilla o la materia grasa butírica producida a partir de cantidades procedentes del mercado a las que se aplica el nivel de ayuda. En el caso de la mantequilla procedente de almacenamiento de intervención público, los licitantes tienen que indicar un precio por la mantequilla de intervención que desean adquirir.

(37) En el caso del helado, el cálculo y la determinación del programa y el precio se realizan en enero o febrero para toda la temporada estival, y a los productores les resulta difícil efectuar correcciones de precios durante la temporada.

(38) Mientras que los requisitos de calidad más severos son para la mantequilla de almacenamiento público, los requisitos para la mantequilla de almacenamiento privado son menos estrictos. Por ejemplo, la mantequilla puede salarse y no es necesario que se elabore directa y exclusivamente a partir de nata pasterizada.

(39) Esta mantequilla debe fabricarse directa y exclusivamente a partir de nata pasterizada y debe cumplir los requisitos del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 804/68, así como los de categorías nacionales de calidad. La nata debe ajustarse a lo establecido en el apartado 5 del artículo 6 de dicho Reglamento y, además, debe tener un contenido mínimo en materia grasa del 35 %.

(40) La mantequilla concentrada sólo necesita ajustarse a las condiciones del anexo I del Reglamento (CE) n° 2571/97: 99,8 % de contenido mínimo en materia grasa de la leche; 0,2 % de humedad y componentes no grasos de la leche; 0,35 % de ácidos grasos libres; índice máximo de peróxidos del 0, 5 %; sabor natural, exenta de olores extraños; exenta de neutralizantes y de materias grasas no lácteas.

(41) La mantequilla de lactosuero tiene un sabor especialmente fuerte y no se comercializa para consumo humano directo.

(42) La mantequilla recombinada se fabrica a partir de mantequilla concentrada añadiendo agua, nata, o ambas para obtener un tipo de grasa láctea con un contenido en materia grasa que corresponda al de la mantequilla natural.

(43) Debido a que no se disponen de datos estadísticos, no se puede cuantificar la cantidad total de mantequilla importada que se emplea para la producción de mantequilla concentrada subvencionada.

(44) El derecho de importación preferencial para la mantequilla neozelandesa con un 80 % de contenido en materia grasa es de 868,88 euros por tonelada, y corresponde a un importe de 1083,38 euros por tonelada si se calcula para un contenido en materia grasa del 99,8 %. El producto puede recibir la subvención de 1130 euros para la mantequilla concentrada si no contienen marcadores, y de 1170 euros por tonelada en caso de contenerlos. Dicho importe ya es superior al derecho de importación. El producto final, si se exporta como producto no incluido en el anexo II, puede recibir restituciones a la exportación de 2160 euros por tonelada, de las que se deducirá la subvención recibida. Por tanto, la importación de mantequilla de Nueva Zelanda para la producción de mantequilla concentrada es más rentable que el empleo de mantequilla de la Unión Europea, debido a que la mantequilla puede importarse a precios del mercado mundial, que están muy por debajo del nivel de precios comunitarios.

(45) Informe especial sobre la importación por la Comunidad a tipos reducidos de exacción reguladora y la salida al mercado de productos lácteos procedentes de Nueva Zelanda y del queso suizo, acompañado de las respuestas de la Comisión (DO C 127 de 24.4.1998, apartados 3.32 y 3.33).

(46) Según los servicios de la Comisión, se intentó incluir en el Reglamento (CE) n° 2571/97 una cláusula favorable a los productos comunitarios, de manera similar al Reglamento (CEE) n° 429/90, pero el Comité de gestión no se mostró de acuerdo.

(47) Documento n° 5911/99 del Consejo de 19 de febrero de 1999, anexo III al anexo: Conclusiones relativas al Informe especial n° 4/98 del Tribunal.

(48) El Reglamento (CE) n° 2571/97 también permite el pago de una ayuda a los productos sin marcadores, pero con un nivel de ayuda inferior y sólo bajo ciertas condiciones.

(49) Directiva 79/112/CEE del Consejo. El apartado 7 del artículo 6 establece la norma del 25 %. Sin embargo, incluso en los casos en los que el contenido de mantequilla supera el 25 %, es improbable que el productor final declare los marcadores, pues el mayorista de materias grasas butíricas no está obligado a declarar la sustancia.

(50) Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del impuesto sobre el valor añadido: base uniforme imponible (DO L 145 de 13.6.1977, p. 1).

(51) Un cuadro mensual de las ofertas recibidas y las cantidades aceptadas. Cuadros trimestrales que reflejan las cantidades que entran y salen del Estado miembro según los ejemplares de control T 5 y las fechas de su incorporación a los productos finales. Además, el artículo 25 exige la comunicación de los precios abonados por los usuarios finales y de los casos en los que se haya detectado el incumplimiento de lo establecido en el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 2571/97 (referente a la calidad de mantequilla, de mantequilla concentrada y de nata).

(52) Según el Reglamento (CE) n° 2571/97, se refiere a la adición de marcadores, el reenvasado de la mantequilla concentrada, la incorporación a productos intermedios y, si es pertinente, la incorporación de mantequilla, mantequilla concentrada, productos intermedios y nata a los productos finales. El Reglamento (CEE) n° 429/90 también dispone la autorización de establecimientos para la producción de mantequilla concentrada y para su envasado.

(53) Por ejemplo, los registros se hicieron a lápiz o en varias hojas de papel. Otros no contenían referencia alguna al número de operación, o sólo registraban cifras globales que no podían conciliarse con la transacción correspondiente.

(54) A este respecto, se informó de varios casos: se debe comprobar la calidad de la materia grasa butírica mediante análisis de laboratorio tanto previa como posteriormente a la adición del marcador. En los Países Bajos no se documentó la comprobación previa a la adición del marcador y, en Bélgica, un beneficiario autorizado a realizar el control no lo efectuaba. En España, se suprimió la toma de muestras previa la adición de marcadores. En el caso de un productor importante de Francia, las muestras se tomaban de un depósito central, pero no se documentaban los movimientos, de forma que no hay pruebas de que las muestras se tomasen de los lotes de producción que se iba a inspeccionar.

(55) Las autoridades españolas certificaron la utilización final de los productos importados según los ejemplares de control T 5, pese a la descripción incorrecta o incompleta del producto en dicho ejemplar.

(56) Deben confirmar su compromiso de incorporar la grasa butírica a los productos finales, y declarar que conocen las sanciones en las que pueden incurrir en caso de que cualquier comprobación de las autoridades públicas revelase que no cumplieron las obligaciones contraídas.

(57) En el caso de Alemania, se espera crear dicha base de datos en los meses próximos.

(58) En Alemania, se realizan controles a nivel regional (1 % de las declaraciones), y en Francia no se realizan controles.

(59) En caso de envíos a otros Estados miembros, deben expedirse ejemplares de control del formulario T 5 con indicación del producto, la fórmula y las fechas límite pertinentes. El Estado miembro "importador" es responsable de la comprobación del uso final.

(60) El aceite de palma es el principal producto de dicha planta y el principal sustituto de la mantequilla concentrada en la fabricación de helados. El primer paso del proceso consiste en extraer el aceite de palma crudo del exocarpo de las palmas. Este producto posteriormente se transforma en aceite de cocina. El principal exportador es Malasia.

(61) El aceite de coco proviene de los cocoteros. Actualmente se enfrenta a una pérdida de competitividad frente a otros aceites vegetales debido a la falta de investigación en nuevos usos y a la antigüedad de las plantaciones. Los principales productores son el Sudeste Asiático, África y el Pacífico.

(62) La margarina no sólo se elabora a partir de grasas vegetales, sino que también puede elaborarse a partir de grasas animales. No obstante, la competencia en precios viene determinada por las grasas vegetales y, por tanto, los ejemplos se basan en dichas grasas.

(63) Ante la falta de datos estadísticos fiables sobre los valores comerciales, se calcula el precio a partir de los datos proporcionados por la Comisión: precio cif Rotterdam del aceite de palma en 1998: 600 ecus, más 3 % de arancel aduanero, más los costes estimados de refinado de 40 ecus = 658 ecus por tonelada. Hay que añadir los márgenes comerciales.

(64) Por ejemplo, en el caso de la mantequilla marcada, de 1460 ecus por tonelada en 1995 a 950 euros por tonelada en 1999.

(65) Ya se están desarrollando productos sustitutivos que contienen principalmente grasas vegetales y algo de mantequilla no subvencionada.

(66) El nivel de ayuda se establece para 100 kg. Reducir 1 ecu el mismo supone un ahorro global de 10 ecus por tonelada.

(67) En Alemania, por ejemplo, el desarrollo de la marca "Butaris", apoyada publicitariamente, para la utilización de materias grasas butíricas como mantequilla de cocina en restaurantes y hogares. Otros ejemplos son marcas de butter ghee destinadas al mercado étnico, sobre todo en Reino Unido, y una serie de marcas desarrolladas por distintos transformadores para la mantequilla concentrada destinada al sector pastelero.

(68) Para la producción pastelera, es importante que las materias grasas empleadas proporcionen buenos resultados con una temperatura y duración de cocción determinadas. Variando el tratamiento y la mezcla de las distintas materias grasas incluidas en la mantequilla (esterol, colesterol y oleicol), la mantequilla fraccionada es capaz de ofrecer resultados coherentes durante todo el año.

(69) Por ejemplo, la utilización de productos preelaborados por parte de los pasteleros locales.

(70) Desde enero de 1999, ese es el nivel de ayuda correspondiente a la mantequilla sin marcar con 82 % de materia grasa procedente del mercado. En el caso de la mantequilla concentrada, caben niveles de ayuda superiores.

(71) Reglamento (CEE) n° 198/69 de la Comisión (DO L 26 de 1.2.1969, p. 31).

(72) En su Informe especial n° 4/93 (DO C 12 de 15.1.1994) relativo al sistema de cuotas, el Tribunal observó que "la sanción impuesta en caso de que se exceda el contenido de referencia en materia grasa carece de fuerza de disuasión". El contenido en materias grasas de la leche de vaca entregada aumentó de 3,87 % en 1984 (Comunidad de los Diez) a 4,09 % en 1997 (Europa de los Quince). El aumento en el contenido en materias grasas afecta directamente a la producción de mantequilla. Para calcular la producción de leche, la cantidad de leche aumenta un 0,18 % por cada 0,1 gramos de materia grasa adicional por kg de leche. Por ejemplo, un aumento del contenido en materias grasas del 22,2 % (de 3,6 % a 4,4 %) supondría un aumento de la cifra de producción de leche del 1,44 %.

(73) A partir del 1 de julio de 2005, se iniciará una reducción paulatina de los precios de referencia y de intervención para la leche y la leche desnatada en polvo. Véase el Reglamento (CE) n° 1255/1999 del Consejo (DO L 160 de 26.6.1999, p. 48).

Respuestas de la Comisión

PRINCIPALES RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN

El sector lechero cuenta con excedentes estructurales; en él, la producción de mantequilla supera la demanda a precios de mercado normales. Por ello, en virtud de la política agrícola común, el Consejo pidió la aplicación de medidas de ayuda concretadas en un régimen de intervención para la mantequilla y la leche desnatada en polvo, así como de medidas de comercialización internas y externas, con objeto de mejorar el equilibrio del mercado y velar por la estabilidad, tanto para los consumidores como para los productores de leche.

Las medidas de comercialización internas son indispensables en un contexto en el que el consumo de mantequilla continúa descendiendo, teniendo en cuenta que en el pasado han demostrado su eficacia a la hora de mantener la estabilidad y evitar las compras de la intervención pública a precios más elevados. Durante casi treinta años, el régimen para pastelería y helados ha sido un instrumento especialmente importante para mejorar el equilibrio del mercado de la mantequilla. Con el tiempo, la normativa ha ido experimentado mejoras y, en el acuerdo de la Agenda 2000, el Consejo confirmó también la necesidad de velar por el mantenimiento de las medidas de comercialización.

Los niveles de ayuda y las cantidades del régimen para pastelería y helados y del régimen de mantequilla concentrada para su utilización en la cocina se fijan mediante un sistema de licitaciones; la Comisión confía en que, gracias a la aplicación de dicho sistema, los importes de las ayudas y de las cantidades se hayan fijado al nivel adecuado, manteniendo así la estabilidad y garantizando la liquidación más económica de los excedentes de mantequilla a corto, medio y largo plazo. Desde 1995 se han aplicado a la ayuda reducciones de, aproximadamente, un 35 % y, a pesar de que ha sido necesario recurrir temporalmente a las compras de la intervención a precios elevados, la Comisión ha conseguido ralentizar el incremento del empleo de mantequilla subvencionada y alcanzar un equilibrio de mercado razonable.

Las reducciones de la ayuda desde 1995 se han concretado en un ahorro anual de unos 250 millones de ecus correspondientes a una cantidad aproximada de 500000 toneladas, pero si se continuara reduciendo la ayuda se correrían riesgos, especialmente durante períodos con precios bajos y compras de la intervención. La Comisión y los Estados miembros siguen atentamente los niveles de la ayuda y las cantidades contratadas en el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos.

La mantequilla de segunda calidad y la importada forman parte del suministro de mantequilla y las medidas de comercialización internas velan por la liquidación del excedente de materia grasa de origen lácteo en forma de mantequilla, nata y mantequilla concentrada. La mantequilla de calidad inferior y la importada no son subvencionables en sí, pero pueden utilizarse para la producción de mantequilla concentrada de alta calidad sin que se reduzcan los efectos del régimen. Asimismo, han de respetarse las concesiones y acuerdos internacionales aplicables a la mantequilla importada.

La opinión experta a la que se refiere el Tribunal se concentró en el estudio de dos marcadores y su influencia en la salud. Sin embargo, a tenor de la información recibida posteriormente de los Estados miembros, resultó que dichos marcadores no se emplean en el régimen de pastelería y helados. Por tanto, la Comisión los suprimirá del Reglamento. De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) n° 2232/96 del Consejo y del Parlamento Europeo, el Comité científico de alimentación humana los estudiará como aromatizantes. Hasta el momento no se ha previsto modificar la Directiva del Consejo relativa a las condiciones de etiquetado, que ya comprende los aromatizantes y aspectos de información y protección de los consumidores.

La Comisión toma buena nota de las observaciones del Tribunal relativas al IVA y las tendrá en cuenta en el contexto de las actuaciones futuras destinadas a la modernización y simplificación del sistema de dicho impuesto.

Se notificarán a los Estados miembros las observaciones del Tribunal relativas a la administración de las medidas de comercialización, y, en su caso, se realizarán las correcciones financieras pertinentes con ocasión del procedimiento de liquidación de cuentas.

El objetivo del régimen para la pastelería y los helados es, fundamentalmente, que se utilice como materia prima materia grasa de origen lácteo en lugar de grasas vegetales, que son sus competidoras. Con este objetivo en mente, el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos seleccionó cuidadosamente los productos que pueden acogerse a dicho régimen. En breve, se divulgará información sobre el empleo de materia grasa de origen lácteo subvencionada en distintos grupos de productos finales y, además, en 2001 está previsto realizar una evaluación de la totalidad de la organización de mercado de la leche (incluido el régimen de cuotas), de forma que, cuando se reexamine el sistema de cuotas en 2003, ya se disponga de los resultados.

Como consecuencia de las decisiones del Consejo en el contexto de la Agenda 2000, se mantendrá el excedente estructural, y a excepción de un apoyo comunitario limitado para las actividades genéricas de promoción, se considera que corresponde a la industria y a las distintas organizaciones que defienden los intereses del sector lechero promocionar la leche y los productos lácteos e incrementar la demanda.

Dada la política aplicada en el sector lechero en la última década, especialmente con relación al funcionamiento del sistema de cuotas lecheras, las compras de la intervención entre 1995 y 1998 fueron reducidas y las existencias se limitaban a, aproximadamente, 3000 toneladas a finales de 1998, frente a 1,3 millones de toneladas a finales de 1986. Por desgracia, en 1999 comenzaron de nuevo a aumentar las existencias. Además, el porcentaje del presupuesto dedicado al sector lechero ha descendido desde un máximo de unos 6000 millones de ecus en 1985, o un 30 % del gasto total, a menos de 3000 millones de euros en 1999, o un 7 % del gasto total.

ORGANIZACIÓN COMÚN DE MERCADOS DE LA LECHE Y EXCEDENTES DE MANTEQUILLA

6 - 22. La introducción del sistema de cuotas lecheras en 1984 tuvo como resultado inmediato la reducción de las entregas de leche; las posteriores reducciones de las cuotas, junto con el mantenimiento de medidas de comercialización internas y externas, han mejorado considerablemente la situación del mercado de la mantequilla.

El nivel de las cuotas lecheras es un asunto muy político que ha sido objeto de intensas negociaciones en el Consejo. Sin embargo, las reducciones de las cuotas efectuadas en el pasado simplemente han servido para hacer descender el excedente estructural, sin llegar a eliminarlo.

Las existencias de mantequilla en la intervención pública sufrieron una reducción de 841000 toneladas a finales de 1984 a 3000 toneladas a finales de 1998 (tras haber alcanzado un nivel máximo de 1,3 millones toneladas a finales de 1986); en el período comprendido entre 1995 y 1998, las compras de intervención fueron únicamente de unas 43000 toneladas. Sin embargo, en 1999, año en el que se abrió la intervención pública debido a los bajos precios de mercado en once Estados miembros, las compras aumentaron hasta alcanzar casi las 55000 toneladas.

En el contexto de la Agenda 2000 el Consejo decidió que el aumento de las cuotas fuera acompañado por reducciones de los precios de sostenimiento de la mantequilla y la leche desnatada en polvo de un 15 %, y, dada la tendencia a la baja del consumo de mantequilla a precios de mercado normales, se mantendrán los excedentes estructurales. En consecuencia, en los próximos años será indispensable mantener la aplicación de medidas de comercialización internas para la mantequilla y la leche desnatada en polvo.

La Comisión recuerda su respuesta al Informe n° 1/99 del Tribunal relativo a la ayuda para el empleo de leche desnatada y la leche desnatada en polvo como pienso, en la que señalaba que la leche excedentaria que no puede transformarse en otros productos lácteos con valor añadido se emplea para la fabricación de mantequilla y leche desnatada en polvo, que son los dos productos de intervención que constituyen la base del mecanismo de sostenimiento del mercado en el sector lechero.

Teniendo en cuenta que, actualmente, la producción es estable, las exportaciones son reducidas, las importaciones son mayores, la utilización de mantequilla al amparo de las medidas internas de comercialización es relativamente estable y el consumo normal es reducido, la Comisión opina que las medidas internas de comercialización tienen un efecto considerable sobre el equilibrio del mercado, especialmente porque las existencias públicas han disminuido y las compras de la intervención han sido escasas.

El 20 % de los excedentes estructurales de equivalente de leche (excluido el consumo subvencionado) al que hace mención el Tribunal exige tanto la venta interna subvencionada de una cantidad aproximada de 500000 toneladas de equivalente de mantequilla como la exportación con restituciones. De lo contrario, la mantequilla terminaría en la intervención pública en un mercado caracterizado por precios bajos. Tal y como señala el Tribunal en el apartado 14, es dudoso que existan auténticas salidas que permitan un aumento de las exportaciones de mantequilla comunitaria, y, por tanto, si se redujera la utilización de mantequilla de los regímenes de comercialización internos, la intervención pública se vería en gran medida obligada a comprarla, lo que tendría un alto coste.

El coste medio por tonelada indicado por el Tribunal en la letra d) del apartado 17 posiblemente no refleje de forma totalmente correcta la situación, debido al lapso de tiempo transcurrido entre las cantidades de la licitación y el pago final de la ayuda. A partir de enero de 1999, el importe de la ayuda destinada a la mantequilla para pastelería y helados (con un 82 % de materia grasa y sin marcador) asciende a 910 euros por tonelada, las restituciones, a 1700 euros por tonelada y el precio de compra por la intervención, a 2954 euros por tonelada.

OBSERVACIONES RELATIVAS A LOS REGÍMENES DE COMERCIALIZACIÓN

Determinación del nivel de la ayuda

23 - 27. En función de las cantidades solicitadas, la Comisión fija un límite a la ayuda en cada licitación. Por la naturaleza de las actividades en cuestión, el operador debe estar en condiciones de planificar suministros periódicos. Éste presenta su oferta en consecuencia y el nivel máximo de ayuda fijado para la licitación de que se trate permitirá que se admita o se rechace la cantidad presentada por el operador. Si la ayuda se fija a un nivel que hace que sus ofertas se rechacen repetidamente, se dirigirá hacia fuentes alternativas de materia prima y dejará de participar en el régimen. Por tanto, la eficacia del régimen a la hora de comercializar materia grasa butírica sería menor que la actual. La aplicación eficaz del sistema de licitación, que garantiza un nivel de ayuda óptimo, no evita que, en determinados períodos, los niveles de ayuda y los precios de venta de la mantequilla de intervención se mantengan invariables, si las cantidades y los niveles de ayuda solicitados por los operadores en una situación de mercado concreta se ajustan a los objetivos de la Comisión. Asimismo, ésta puede decidir no aceptar ninguna de las ofertas recibidas.

En la situación actual no hay indicación alguna de que la demanda de ayuda sea superior a la cantidad establecida como objetivo y la Comisión confía en que, a partir de los debates que se llevan a cabo actualmente en el seno del Comité de gestión de la leche y los productos lácteos, la ayuda esté fijada a un nivel adecuado y el sistema de licitación funcione correctamente.

Gracias al sistema de licitación actual, con el tiempo se han conseguido reducir considerablemente los niveles de la ayuda. Desde comienzos de 1995, la ayuda concedida a la mantequilla con marcador con un 82 % de materia grasa vendida al amparo del régimen para pastelería y helados ha sufrido una reducción de un 35 %, a partiendo de los 146 ecus por cada 100 kg (o un 45 % del precio de intervención) hasta llegar a 95 euros por cada 100 kg (o un 29 % del precio de intervención). El porcentaje de ayuda con respecto al precio de mercado ha descendido durante el mismo período de un 45 % a una cifra en torno al 30 %.

Durante el mismo período, la ayuda para la mantequilla concentrada para su utilización en la cocina sufrió una reducción de un 40 % (de 209 ecus por cada 100 kg a 117 euros por cada 100 kg) y la ayuda para colectividades sin fines lucrativos descendió un 32 % (de 156 ecus por cada 100 kg a 105 euros por cada 100 kg).

Tanto los Estados miembros como la Comisión consideran el sistema de licitación como un método claro tanto para los operadores como las administraciones, y el mejor sistema para gestionar cantidades. Se introdujo para garantizar un acceso equitativo a todos los compradores, para garantizar que la ayuda se fijaba al nivel estrictamente necesario y para controlar eficazmente las cantidades gestionadas. La estabilidad es un factor esencial tanto para los usuarios como para el correcto funcionamiento de los regímenes.

Requisitos de calidad

28 - 30. La Comisión desea resaltar que las ayudas concedidas al amparo de las medidas de comercialización internas se aplican para liquidar la materia grasa de origen lácteo excedentaria en forma de mantequilla, nata o mantequilla concentrada. El precio de intervención de la mantequilla se fija en función de una serie de criterios específicos aplicables al producto y de los costes de producción relacionados; si el nivel de la ayuda concedida a la mantequilla concentrada dependiera de los mismos criterios y costes, su cuantía debería ser más elevada. Por tanto, los requisitos de calidad aplicables a la mantequilla subvencionada no tienen por qué ser idénticos a los aplicados a la mantequilla para el almacenamiento público o privado. Además, la ayuda se concede a la mantequilla concentrada, para la cual el Reglamento fija normas de calidad muy estrictas, y no a las materias primas empleadas para producirla. La mantequilla concentrada puede utilizarse para la elaboración de un producto intermedio con marcador y con un contenido de materia grasa del 82 % ("mantequilla recombinada"), cuya ayuda es equivalente a la concedida a la mantequilla con marcador con un contenido de materia grasa del 82 %.

La Comisión opina que, en caso de que no se permitiera la utilización de productos de calidad inferior para producir mantequilla concentrada, dichos productos se mantendrían en el mercado, en el que podrían desplazar a la intervención a los productos de mayor calidad y más caros.

Pago de la ayuda por la mantequilla importada

31 - 33. Como consecuencia de una recomendación previa del Tribunal, la Comisión ya ha intentado excluir la mantequilla importada del régimen para pastelería y helados en el Comité de gestión. Los Estados miembros rechazaron la propuesta por motivos de mercado y control, y señalaron que el problema real radica en que la mantequilla se importa en condiciones preferenciales en virtud de acuerdos internacionales y del Consejo, pero, una vez que la mantequilla ha sido importada, debe recibir el mismo tratamiento que la mantequilla comunitaria. Además, la Comisión está obligada a respetar las concesiones y acuerdos internacionales y, como tal, no puede impedir que se paguen restituciones por productos no incluidos en el anexo I, a pesar de que contengan productos transformados importados que estén clasificados en otros códigos de la nomenclatura combinada.

Según el Tribunal, resulta una opción atractiva utilizar mantequilla importada al amparo de regímenes preferenciales para fabricar mantequilla concentrada comercializada en virtud del régimen para la pastelería y helados porque se evitan los costes de envasado y distribución asociados a las ventas al por menor