INFORME ESPECIAL N° 8/98 sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, en especial la «Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude» (UCLAF), acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 230/01)

1. INTRODUCCIÓN

Alcance de la fiscalización

1.1. A comienzos de 1997 el Tribunal decidió emprender una fiscalización de los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, en especial la «Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude» (UCLAF). Hasta la fecha la fiscalización ha comprendido una evaluación de las medidas adoptadas para establecer las pertinentes normas de carácter jurídico, organizativo y administrativo que garanticen el éxito de la misión de la UCLAF, una evaluación de la eficacia de la UCLAF que se ha basado en el examen de todas sus unidades, investigaciones en el Reino Unido y los Países Bajos (1) y, por último, un examen global de las competencias en materia de lucha contra el fraude de la Oficina de Seguridad, la DG XIX y la DG XX.

Principales observaciones

1.2. La Comisión ha llevado a cabo, en particular desde 1990, un notable esfuerzo para combatir el fraude, que ha redundado en una mejora del marco jurídico y administrativo en este ámbito (véanse los apartados 2.4 a 2.6). Sin embargo, aún no se han ratificado los convenios y protocolos aprobados en el contexto del tercer pilar (véase el apartado 2.11).

1.3. Dentro de la Comisión se ha creado una estructura para combatir el fraude (véanse los apartados 2.20 a 2.23). Pese a ello, las normas organizativas, incluidas las relacionadas con los Estados miembros, no siempre están claras y resultan con frecuencia complicadas y engorrosas (véase el cuadro 1 del apartado 2.34 y los apartados 3.21 a 3.23, 3.35 y 3.36). A ello se añade que con frecuencia las medidas y procedimientos de seguridad no se aplican correctamente (véanse los apartados 2.28 a 2.32).

1.4. Se han asignado a la UCLAF más tareas, más atribuciones y más personal. La proporción de agentes temporales gira en torno al 50 % del total y genera una situación de discontinuidad en la organización (véanse los apartados 3.2 a 3.4).

1.5. Las bases de datos de la UCLAF no resultan plenamente operativas ni eficaces (véanse los apartados 3.29 a 3.33), apenas se utilizan y los datos de la base Pre-IRENE no coinciden con la información en poder de tres de las cuatro unidades de la UCLAF (véanse los apartados 3.8 a 3.10).

1.6. La información de la gestión con que cuenta la UCLAF es insuficiente para permitirle gestionar con eficacia el elevado número de casos que tiene asignados (véanse los apartados 3.10 a 3.12). Por añadidura, la falta de métodos uniformes de documentación y tramitación de expedientes es vista como una deficiencia grave (véanse los apartados 3.13 a 3.18).

1.7. La forma en que se aplican las normas sobre los privilegios e inmunidades del personal comunitario (véanse los apartados 3.24 a 3.26) obstaculiza la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión. Por añadidura, la UCLAF en sus inspecciones en el territorio de los Estados miembros ha tenido que enfrentarse con graves limitaciones derivadas de sus legislaciones nacionales (véanse los apartados 3.20 a 3.23).

1.8. La falta de registro exhaustivo de la información sobre los importes recuperados dificulta la recuperación de importes abonados indebidamente (véanse los apartados 4.3 a 4.5). Asimismo, los Estados miembros no cumplen estrictamente su obligación de comunicar a la Comisión todos los datos al respecto (véanse los apartados 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 y 4.20).

1.9. Cabe señalar que a los efectos de la legislación del FEOGA-Garantía se ha creado una denominada «lista negra». Los resultados obtenidos hasta el momento son decepcionantes (véanse los apartados 4.12 a 4.14).

1.10. Se ha adoptado una serie de medidas preventivas en la lucha contra el fraude (véanse los apartados 2.13 a 2.15 y 2.19). El estudio sobre el análisis de riesgos, llevado a cabo por el Centro Común de Investigación (CCI), sufrió sin embargo retrasos considerables y sólo pudo abarcar parte de los puntos que debía incluir (véanse los apartados 2.16-2.18).

1.11. Los datos sobre los casos de fraude publicados en el informe anual de la Comisión sobre la lucha contra el fraude son incompletos por lo que inducen a error (véanse los apartados 5.4 a 5.11).

1.12. Los procedimientos y las competencias referentes a la lucha contra la corrupción y las infracciones disciplinarias de carácter interno resultan poco claros e incompletos (véanse los apartados 6.3 y 6.11 a 6.13). En particular, no existen directrices claras sobre cómo llevar a cabo las investigaciones (véanse los apartados 6.5 a 6.7) y faltan principios claros (como el de «tolerancia cero») (véanse los apartados 6.8 y 6.9). Se vacila en exceso a la hora de suspender la inmunidad del personal comunitario sospechoso de corrupción (véase el apartado 6.10).

2. ORGANIZACIÓN DE LA COMISIÓN PARA COMBATIR EL FRAUDE

Estrategia de la Comisión para combatir el fraude

2.1. La organización de la Comisión para combatir el fraude y los recursos disponibles en este campo fueron desarrollados en varias fases.

2.2. En un primer momento, la Comisión creó en determinadas DG (especialmente las VI, XX y XXI) unidades administrativas encargadas de combatir el fraude. En una segunda fase, la Comisión decidió en 1987 (2) instaurar una unidad central de coordinación (Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude - UCLAF) en la Secretaría General, así como crear equipos antifraude en las diferentes DG. Al comienzo de la segunda fase, la UCLAF tenía a su disposición diez funcionarios (de los cuales cinco eran de grado A) bajo la autoridad de un director. Se previó asignar más personal a los servicios operativos y a la UCLAF.

2.3. La tercera fase, que comenzó al final de 1994, se caracterizó por una clara distinción entre la tarea de desarrollar y aplicar unos principios comunes y la tarea de recabar información, practicar investigaciones y promover la adopción de medidas correctoras cuando se hubieran puesto en peligro los intereses financieros de la Comunidad. La Comisión decidió transferir a la UCLAF las competencias de las diferentes DG en materia de lucha contra el fraude para lograr una mayor centralización en este campo (3) (véase el apartado 2.5). Con ello, se transfirieron a la UCLAF considerables recursos humanos y la mayor parte de las competencias presupuestarias (para obtener información financiera detallada, véase el anexo II).

2.4. Paralelamente a estos acontecimientos, se producía la realización del mercado único y la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (TUE). Por consiguiente, la Comisión concibió en 1994 una nueva estrategia para combatir el fraude basada en cuatro ejes principales:

- presencia sobre el terreno;

- refuerzo de la cooperación con los Estados miembros;

- mejora del marco legislativo comunitario;

- mejora de la compatibilidad entre los sistemas penales de los Estados miembros (4).

2.5. La Comisión establece anualmente un programa de trabajo para impulsar su estrategia contra el fraude (5), que no sólo obliga a la UCLAF sino a todos los servicios con competencia en este campo (véanse los apartados 2.20 a 2.23). En el programa de trabajo correspondiente a 1997/1998, la Comisión explica que «refuerza la presencia sobre el terreno y prosigue la política de asociación con las autoridades nacionales». Se fijan como objetivos principales los siguientes:

- detección de las irregularidades, ámbito en el que la Comisión cree que puede añadir más valor concentrándose en los principales casos transnacionales;

- recuperación de las cantidades de que se trate, ámbito en el que la Comisión se propone reforzar las medidas de seguimiento;

- actuación preventiva mejorando los sistemas y la legislación;

- intensificación de la responsabilidad que compete a los Estados miembros de gestionar adecuadamente el sistema de recursos propios;

- creación en definitiva de un «espacio judicial para la protección de los intereses financieros de la Unión» de ámbito europeo en el que se armonicen las penas para los delitos perpetrados contra el presupuesto comunitario;

- preparación de la ampliación, desarrollando las relaciones con los países candidatos a la adhesión.

El Tribunal tomó nota de la Comunicación presentada por la Comisión el 18 de noviembre de 1997 para mejorar la actuación contra la incompetencia, las irregularidades financieras, el fraude y la corrupción [SEC(97) 2182/2]. La primera parte de la Comunicación describe la situación actual dentro de la Comisión que confirma el juicio del Tribunal expresado en el presente informe. La segunda parte propone líneas de actuación para subsanar las deficiencias de la situación actual. Aunque acoge con satisfacción el contenido de la Comunicación, el Tribunal no puede, en este momento, evaluar el impacto de las propuestas contenidas en ella. Un Plan de acción (6) aprobado por el Consejo incluye recomendaciones detalladas para señalar la dirección que debe darse al futuro trabajo en este campo.

2.6. Lograr que la UCLAF tenga una presencia más eficaz sobre el terreno es un cometido que corresponde evidentemente a la Comisión. En el capítulo 3 del presente informe se examinan algunos aspectos del modo en que la UCLAF lleva a cabo sus tareas. La iniciativa de mejorar la legislación comunitaria recae en la Comisión, aunque si los cambios son significativos es probable que hayan de intervenir el Consejo y Parlamento. Los avances registrados en este aspecto de la estrategia de la Comisión no pertenecen al ámbito del presente informe. El logro de una cooperación más estrecha en la investigación de fraudes e irregularidades y en la recuperación de importes abonados indebidamente implica tanto a la Comisión como a los Estados miembros; es posible intervenir en cierta medida al amparo de la legislación derivada del primer pilar del Tratado. En el capítulo 4 del presente informe se analizan los avances registrados en materia de seguimiento financiero y recuperación de importes en casos en que ha intervenido la UCLAF. La convergencia de los sistemas penales de los Estados miembros presupone la intervención de todos los Gobiernos miembros al amparo del tercer pilar del Tratado.

2.7. Dada la ausencia de un derecho penal comunitario, la lucha contra el fraude (y la corrupción) cometido en detrimento de la hacienda comunitaria se rige por las disposiciones del Tratado que se refieren al primer o al tercer pilar de la Unión Europea. En efecto, el artículo 209 A del Tratado de la Unión impone a los Estados miembros la obligación de adoptar, para combatir el fraude «comunitario», las mismas medidas que las que adopten para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros. Esta obligación deriva sin duda alguna de un tema propio del primer pilar.

2.8. Sin embargo, en la detección y persecución de los fraudes que exigen el ejercicio de competencias y atribuciones de orden penal, se considera necesario, para garantizar el cumplimiento de esta misma obligación, recurrir a instrumentos de derecho internacional clásico, es decir los convenios, que como tales se enmarcan en el tercer pilar. Los actos normativos comunitarios no pueden introducir sanciones penales, pero sí incorporan el concepto general de irregularidad, tanto la infracción de normas comunitarias cometida de forma intencional (por lo tanto fraudulenta) como la cometida por negligencia. La legislación establece sanciones administrativas y el refuerzo de las facultades de control e inspección de la Comisión para descubrir dichas irregularidades.

2.9. Aunque al amparo del primer pilar existe legislación referente a la lucha contra el fraude, la definición de éste ha de buscarse en el tercer pilar: el 26 de julio de 1995, el Consejo aprobó un acto por el que se establece el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades (7), a cuyos efectos será constitutivo de fraude que afecta a los intereses financieros de las Comunidades Europeas:

a) en materia de gastos, cualquier acción u omisión intencionada relativa a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos procedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta, o bien relativa al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto, y al desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos en un principio;

b) en materia de ingresos, cualquier acción u omisión intencionada relativa a la utilización o presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la disminución ilegal de los recursos del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta, o bien relativa al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto, o al desvío de un derecho obtenido legalmente, que tenga el mismo efecto.

2.10. Es preciso señalar que el nuevo Tratado de Amsterdam ha enriquecido la fórmula del artículo 209 A, al exigir que las medidas adoptadas para luchar contra el fraude que afecte al presupuesto comunitario tengan sobre todo «. . . un efecto disuasorio y sean capaces de ofrecer una protección eficaz en los Estados miembros». Además el nuevo texto del artículo prevé que el Consejo adoptará «. . . previa consulta al Tribunal de Cuentas, las medidas necesarias en los ámbitos de la prevención y lucha contra el fraude con miras a ofrecer una protección eficaz y equivalente en los Estados miembros. Dichas medidas no se referirán a la aplicación de la legislación penal nacional ni a la administración nacional de la justicia». Este texto podría permitir una acción comunitaria de armonización de los sistemas penales nacionales, sin perjuicio de la competencia exclusiva de los Estados miembros al respecto. Con posterioridad, podrían configurarse sanciones administrativas.

2.11. Las acciones emprendidas al amparo del tercer pilar desembocaron en la aprobación por el Consejo de dos convenios y dos protocolos durante el período 1995-1997 (uno de ellos es el convenio mencionado en el apartado 2.9). Con todo, estos instrumentos sólo adquirirán eficacia cuando hayan sido ratificados por los quince Estados miembros; y hasta ahora no lo han sido por ninguno de ellos. Como resultado, las normas que rigen actualmente la cooperación judicial siguen basándose en el derecho internacional que se remonta a la década de los cincuenta, cuando Europa carecía de instituciones y políticas comunes respaldadas por un presupuesto único, cuando los intercambios comerciales y financieros eran sólo una parte de lo que son actualmente y cuando los delitos financieros eran perpetrados por individuos o bandas, no por redes internacionales organizadas capaces de mantener una apariencia exterior de legalidad, como sucede hoy en día (8).

2.12. Por añadidura, aun suponiendo que todos los nuevos instrumentos fueran ratificados en breve plazo, es preciso adoptar aún una serie de medidas para reforzar el fundamento jurídico de la política antifraude. La discontinuidad de las acciones legales y las disparidades existentes entre los sistemas de justicia penal de los Estados miembros, especialmente en lo relativo a la severidad y naturaleza de las penas, obstaculizan la eficaz represión de fraude (9). Hace falta una respuesta radical al absurdo, tolerado pero condenado universalmente, que supone abrir de par en par las fronteras nacionales a los delincuentes y seguir cerrándolas a los encargados de luchar contra el delito, a pesar del riesgo consiguiente de convertir nuestros países en paraísos del crimen (10).

Prevención del fraude

SEM 2000

2.13. La Comisión se embarcó conjuntamente con los Estados miembros en una operación de largo alcance, dividida en tres fases y denominada SEM 2000 (Sound and Efficient Management 2000), con el fin de mejorar la gestión de los créditos comunitarios. En las dos primeras fases se trataba de que la Comisión mejorara el nivel de su propia gestión financiera. La tercera fase se orienta a mejorar la gestión de los recursos comunitarios por los Estados miembros.

Impermeabilización de la legislación contra el fraude2.14. En este contexto la Comisión adoptó en 1996 medidas internas con el propósito de impermeabilizar contra el fraude la legislación y las decisiones que tengan repercusiones financieras directas o indirectas (11). La complejidad y opacidad de gran parte de la legislación comunitaria vigente hace al presupuesto comunitario especialmente vulnerable al fraude. Los necesarios cambios legislativos requerirán un esfuerzo sostenido durante mucho tiempo.

Sistema de alerta precoz en el ámbito de los gastos directos2.15. La Comisión inició en julio de 1997 un proyecto que tiene como objetivo implantar un sistema de alerta precoz (o de información previa) en caso de que cometan errores administrativos o fraudes organizaciones o empresas que reciban financiación directa de la Comisión (12). Resulta prematuro juzgar su eficacia.

Establecimiento de prioridades

2.16. La UCLAF precisa de una base para establecer prioridades de investigación con el fin de asignar sus limitados recursos a sectores sensibles y operadores o receptores «de alto riesgo». Para ello es necesario fijar criterios que le ayuden a optimizar el empleo de la diversa información que tiene a su disposición. La UCLAF celebró el 8 de diciembre de 1995 un acuerdo administrativo con el Centro Común de Investigación (CCI) para realizar un estudio sobre:

- el desarrollo y aplicación de métodos de reconocimiento de tipos de fraude para los casos contenidos en las bases de datos de la Comisión IRENE y Pre-IRENE;

- la valoración de parámetros de riesgo referentes a operaciones financiadas o cofinanciadas por el presupuesto comunitario;

- la descripción de tendencias a lo largo de un período determinado y detección de la heterogeneidad de los importes de subvenciones en operaciones de referencia y en casos contenidos en IRENE.

2.17. El proyecto tenía una duración inicial prevista de 12 meses a partir de la firma del contrato. Debido a problemas técnicos y de personal, el trabajo previsto en el proyecto no comenzó hasta abril de 1996. Por consiguiente se aprobó una primera prórroga del plazo de la última entrega hasta el final de marzo de 1997. Como el CCI acordó incluir en el trabajo nuevo material y los resultados de un intercambio de métodos de muestreo estadístico con el Tribunal de Cuentas Europeo, la UCLAF aprobó una segunda prórroga hasta el final de julio de 1997. Los resultados del estudio no tendrán para la UCLAF una utilidad práctica y real hasta que se desarrollen plenamente sus sistemas informáticos.

2.18. Debido a que la información contenida en las bases de datos Pre-IRENE e IRENE era incompleta, el trabajo sobre reconocimiento de tipos de fraude se limitó a algunos ámbitos contenidos en IRENE (ayuda al consumo de aceite de oliva, restituciones a la exportación de vacuno, recursos propios). La DG XX rechazó su visado para el pago del saldo. Mientras tanto, la UCLAF sigue sin desarrollar un sistema para evaluar la información contenida en esas bases de datos que le sirva de ayuda para fijar prioridades.

Otras acciones

2.19. Recientemente se adoptaron diversas acciones en el ámbito aduanero. Además la UCLAF ha organizado seminarios destinados a los servicios de los Estados miembros para aumentar su sensibilización ante el fraude (véase el anexo IV).

Reparto de competencias: el mandato de la UCLAF

2.20. En virtud de la Decisión de la Comisión de febrero de 1995 (13), la UCLAF se encarga de todas las actividades de la Comisión en el terreno de la lucha contra el fraude. Ello incluye en particular:

- la protección de los intereses financieros de la Comunidad;

- la concepción de la lucha contra el fraude en todos los ámbitos;

- el desarrollo de la infraestructura necesaria para la lucha contra el fraude (bases de datos, etc.);

- la recopilación y tratamiento de la información sobre casos de fraude;

- las medidas operativas (investigaciones, etc.).

2.21. Las diferentes Direcciones Generales de la Comisión son responsables de la concepción y gestión de las políticas comunes en sus ámbitos respectivos, incluido el control de la correcta aplicación de la legislación comunitaria. La UCLAF y los servicios correspondientes tienen que cooperar estrechamente, coordinar sus actividades e intercambiar toda la información necesaria para su trabajo (14). En febrero de 1995, el Secretario General de la Comisión pidió a los Directores Generales y Jefes de los Servicios responsables de los gastos o los recursos propios que velaran por que todos los elementos que indicaran la posible existencia de fraude fueran enviados de forma sistemática y rápida a la UCLAF.

2.22. En una nota posterior de abril de 1997, el Secretario General pedía a los Directores Generales y Jefes de Servicios que pusieran en conocimiento de su personal las directrices, expuestas más adelante, sobre las medidas que debían adoptarse en casos de presuntos fraudes, irregularidades o infracciones disciplinarias.

2.23. De conformidad con la nota del Secretario General, si un incidente llega a conocimiento de un funcionario, su deber es normalmente informar lo antes posible a su Director General o Jefe de Servicio. El Director General informará sin demora al servicio competente (no se hace mención de la DG XIX) según la naturaleza del caso:

- la DG IX por posibles infracciones disciplinarias o mala conducta profesional;

- la DG XX por irregularidades relativas al compromiso y autorización de gastos y la constatación y recaudación de ingresos comunitarios;

- la UCLAF por todo lo relacionado con casos de presunto fraude en detrimento del presupuesto comunitario;

- la Oficina de Seguridad por todo lo relacionado con la seguridad de las personas, propiedades o edificios de la Comisión, incluida la seguridad de la información, su transmisión y su uso (15).

2.24. Las directrices internas introdujeron un «mecanismo de advertencia» por el que los funcionarios pueden informar directamente a los servicios mencionados. El Tribunal encontró pruebas de que dicho mecanismo resultaba muy útil (véase el apartado 6.8).

2.25. Los contactos directos entre la Comisión y las autoridades nacionales competentes en el plano judicial o en materia de fraude deben canalizarse por medio de la UCLAF (16). Por consiguiente esta última es la encargada de notificar a las autoridades judiciales de un Estado miembro las pruebas o sospechas en un caso concreto.

Medidas de seguridad

2.26. Mediante Decisión de 30 de noviembre de 1994, la Comisión dictó una serie de normas sobre las medidas de seguridad aplicables a la información clasificada que se produzca o transmita en relación con las actividades de la Unión Europea (17).

2.27. La Decisión tiene como finalidad garantizar una protección suficiente de la información contenida en papel o soporte informático y obtener el mismo nivel de protección que el fijado por el titular, que puede ser otra institución o un Estado miembro. Contiene medidas específicas respecto de la asignación de grados de secreto, acceso y clasificación, incluida la comprobación de la idoneidad de funcionarios y otros agentes con acceso a información sensible.

2.28. Existen graves deficiencias en relación con la ejecución de las medidas de seguridad previstas en la Decisión. La Oficina de Seguridad de la Comisión emprendió una inspección de seguridad de los locales de la UCLAF en 1996. Dicha inspección no abarcó un aspecto esencial, es decir el examen de la idoneidad del personal (mediante su comprobación o investigación especial), pero, a raíz de ella, la UCLAF solicitó en mayo de 1997 la comprobación de la idoneidad de 59 funcionarios permanentes y en julio de otros tres más. No se presentó ninguna solicitud de este tipo en relación con el personal temporal o los expertos nacionales en comisión de servicio, que conjuntamente representan más de la mitad del personal de la UCLAF.

2.29. A finales de octubre de 1997 no se había investigado más que a dos funcionarios de la UCLAF, y sigue sin investigarse a ningún agente de la DG XIX y la DG XX directamente implicado en la lucha contra el fraude.

2.30. Además no se han emprendido inspecciones de seguridad de los restantes servicios con acceso a información relacionada con la lucha contra el fraude (bases de datos, documentos confidenciales). En relación con el personal con acceso a información clasificada no se examinaron sus expedientes personales, que estaban en poder de la Comisión. Una comprobación de este tipo podría ofrecer garantías esenciales de seguridad.

2.31. La UCLAF todavía debe decidir y llevar a cabo la contratación de un agente para la Oficina de Seguridad a tiempo completo (prevista para 1998), además de otras cuestiones fundamentales como los principios de clasificación, la graduación del secreto de la información, el control de documentos y el registro de documentos sometidos a mayor secreto que los de difusión restringida. Por todo ello la seguridad de la información en poder de la UCLAF sigue quedando al arbitrio de cada agente.

2.32. Teniendo en cuenta el aumento de competencias de la UCLAF y los más de dos años transcurridos desde la reorganización de los servicios de la Comisión, constituye un motivo de preocupación que no se haya aplicado en su totalidad la Decisión de la Comisión de 30 de noviembre de 1994. También resulta alarmante que no se haya llevado a cabo una comprobación seria de la idoneidad de todo el personal con acceso a información sensible. El Tribunal descubrió un caso de incompatibilidad «prima facie» de un funcionario de la Comisión para llevar a cabo una función específica en la que tenía acceso a información sensible.

Investigaciones administrativas internas

2.33. Con el fin de obtener pruebas suficientes para decidir si un caso ha de seguir la vía penal, la UCLAF precisa llevar a cabo una investigación administrativa y pronunciarse sobre sus resultados. Existen casos bien conocidos (por ejemplo, en el sector turístico) en los que se han ocultado expedientes a los inspectores de la UCLAF y destruido sistemáticamente documentos comprometedores. Estos hechos ponen de manifiesto la necesidad de que se confiera a la UCLAF el derecho de acceder cuanto antes a todos los expedientes en poder de los ordenadores de pagos, lo cual va más lejos que la simple instrucción de notificar a la UCLAF casos de presunto fraude. En un intento de mejorar la situación, el Secretario General de la Comisión aprobó en abril de 1996 un procedimiento que permitía a la UCLAF proceder a registros sin el acuerdo previo del Secretario General y el Director General de Personal y Administración a instancias del Director de la UCLAF.

2.34. El cuadro 1 presenta una visión general de los métodos seguidos por la UCLAF para llevar a cabo ciertas tareas operativas y muestra, además, que hay ámbitos con graves deficiencias, por ejemplo la definición de las facultades de la UCLAF en materia de interrogatorio de funcionarios de la Comisión y registro de expedientes y despachos en los locales de dicha institución.

3. ORGANIZACIÓN DE LA UCLAF

Estructura

3.1. En la actualidad la UCLAF consta de dos unidades de apoyo horizontal y cuatro unidades operativas. La primera (F1) se encarga de la coordinación y política general, así como de cuestiones judiciales; la segunda (F2) de la información, de su explotación («intelligence») y de la evaluación de la legislación; la tercera (F3) de los Fondos Estructurales y otros ámbitos; la cuarta (F4) del intercambio

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de productos agrícolas; la quinta (F5) de las organizaciones comunes de mercados agrícolas y, por último, la sexta (F6) se ocupa de los recursos propios. Además el Director de la UCLAF es asistido por un consejero con competencias específicas en materia de formación externa, seminarios, relaciones con los medios de comunicación y coordinación de estudios.

Recursos humanos hasta la fecha

3.2. Con el fin de cubrir con la mayor rapidez los puestos y reforzar la experiencia existente en materia de lucha contra el fraude, la UCLAF seleccionó y contrató en 1994/1995 con carácter temporal gran número de funcionarios nacionales con conocimientos y experiencia en materia financiera, policial, aduanera, judicial y tributaria. El número de agentes de la UCLAF y su situación administrativa a 15 de septiembre de 1997 se expone en el cuadro 2. Del total de 126 agentes, sólo 60 (48 %) tienen carácter permanente, mientras que 66 (52 %) lo tienen temporal y, de ellos, 33 tienen un contrato que finaliza en 1997 (50 %) y 33 en 1998 (50 %). Además de este personal, hay 20 agentes de la DG XIX y la DG XX que conservan determinadas competencias en materia de lucha contra el fraude.

3.3. Aunque la rápida contratación de personal temporal contribuyó a que la UCLAF comenzara a funcionar en un tiempo mínimo, la marcha de gran parte de este personal al finalizar su contrato temporal puede provocar problemas graves. Por consiguiente, la UCLAF ha iniciado los procedimientos necesarios para celebrar una oposición destinada a contratar inspectores especializados. La UCLAF considera, sin embargo, que es preciso lograr un equilibrio entre la contratación de personal permanente y la rotación periódica de personal temporal enviado en comisión de servicio por las administraciones nacionales competentes.

3.4. Recientemente se han contratado juristas o jueces nacionales experimentados. Esta política, consistente en establecer dentro de la UCLAF un grupo de enlace formado por expertos en derecho penal que presten

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asesoramiento y asistencia y coordinen expedientes en colaboración con las autoridades judiciales nacionales, puede constituir una valiosa aportación a la lucha contra el fraude. La situación podría mejorarse contratando a más «jueces» o juristas experimentados para lograr que la UCLAF pueda aprovecharse de la experiencia de al menos un juez o experto nacional equivalente por Estado miembro.

Recursos financieros

3.5. El Tribunal, basándose en los métodos de estimación utilizados por la Comisión (18) en relación con los gastos de personal y dietas, hizo un ajuste de los costes de la UCLAF, para reflejar sus gastos de misión, en cerca de 12,4 millones de ecus para el ejercicio presupuestario 1996.

3.6. Además de los gastos de personal y dietas de la UCLAF, el gasto de la Comisión en la lucha contra el fraude ascendió a un total de 11,1 millones de ecus en 1996 y (según se estima) de 11,9 millones de ecus en 1997.

3.7. Los créditos antifraude asignados exclusivamente a la Comisión incluyen créditos para cubrir actividades específicas de la UCLAF como programas informáticos especializados, acceso a bases de datos, determinados ordenadores, etc. En la práctica se imputan a la línea presupuestaria A3-5 3 0 y, en algunos casos concretos, a la A3-5 3 1. Los créditos antifraude asignados directamente en beneficio de los Estados miembros son utilizados por la UCLAF para financiar estructuras de control nacionales, el recurso a expertos en investigaciones nacionales o conjuntas con la Comisión y los gastos de formación, así como a cofinanciar algunos programas dirigidos a establecer nuevos métodos de control.

Métodos de trabajo

3.8. El trabajo de la UCLAF se basa esencialmente en la información recibida de las diversas fuentes disponibles (véase el apartado 3.28), que es evaluada por el personal de la UCLAF, y, en función de esta información, se decide o no investigar un caso. El Tribunal trató de documentar el sistema por el que se inician, supervisan, comunican mediante informes y concluyen las investigaciones de los casos. Con todo, no existe un sistema común y los esfuerzos en pro de la homogeneización, sobre todo mediante el sistema interno de gestión Pre-IRENE (véase el anexo III), han tenido sólo un éxito relativo.

3.9. El modo de utilizar el sistema informático Pre-IRENE era muy diferente según las unidades y variaba de una explotación casi exhaustiva a una utilización mínima de la herramienta informática para llevar una lista sencilla, cuando no incompleta, de los casos de la unidad. Un número considerable de casos introducidos no fueron actualizados jamás por el sistema. Las unidades que no explotaron exhaustivamente la herramienta de gestión interna Pre-IRENE recurrieron a diversos métodos para efectuar el seguimiento de los casos, entre ellos el desarrollo de hojas de cálculo y la reunión de los inspectores de cada unidad. Los diversos listados y herramientas de gestión no coincidían entre sí en lo relativo al número de casos.

3.10. El cuadro 3 muestra el número de casos contenidos en la base de datos Pre-IRENE de la UCLAF y los contenidos en otros listados de las diversas unidades operativas.

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3.11. Dentro de las unidades los casos suelen asignarse a un agente que es responsable ante un coordinador y, en última instancia, ante el jefe de unidad. Dado el número de casos que llevan la mayoría de las unidades, debe ponerse en tela de juicio la capacidad de los superiores jerárquicos para supervisar y gestionar eficazmente los casos en curso sin la ayuda de un adecuado sistema de información de la gestión.

3.12. Dado que en tres de las cuatro unidades el número de casos asciende a varios centenares, resulta evidente que el jefe de unidad no siempre puede tener a su disposición la información necesaria. El coordinador tiene que asegurarse de que los casos bajo su control se atengan a las reglas establecidas y que los superiores jerárquicos estén informados de los progresos y los problemas que registran los casos en curso. Sería útil definir adecuadamente el cometido del coordinador, de manera común en todas las unidades, e implantar un sistema estructurado de información de la gestión. En la actualidad los coordinadores tienen con demasiada frecuencia que ocuparse personalmente de gran número de casos además de coordinar los casos que llevan los distintos inspectores.

Gestión de los expedientes

3.13. La naturaleza confidencial de la mayoría de los casos motiva que los detalles sean conocidos únicamente por quienes deben conocerlos, en general el inspector, su coordinador y el jefe de unidad, lo cual es bastante razonable. Pero este tipo de sistema debe contar con dispositivos de seguridad que protejan el trabajo realizado y aseguren su explotación ulterior.

3.14. Dada la actual estructura de la UCLAF, caracterizada por que cerca del 50 % de los inspectores tienen contratos temporales a los que les queda menos de un año de duración, es probable que cambie el agente entre el inicio y la finalización de numerosos casos. Los expedientes deberían por tanto estructurarse adecuadamente para que otro agente de la UCLAF pueda hacerse cargo de ellos cuando haga falta. Los casos examinados por los auditores pusieron de manifiesto que, la mayoría de las veces, los expedientes no están estructurados de forma homogénea, y que tampoco se imparte a los inspectores instrucciones sobre cómo estructurarlos. Faltaban también directrices sobre cómo ordenar la documentación y las notas para satisfacer los requisitos mínimos que impone la legislación de los Estados miembros en materia de prueba penal.

3.15. Los expedientes examinados variaban: algunos de ellos (los menos) estaban bien estructurados y anotados y contaban con un índice apropiado, mientras que otros eran poco más que un amasijo de documentos colocados en carpetas de anillas sin un orden determinado. La carencia más frecuente era que no se indicaban claramente en los expedientes los documentos del caso [faltaba una relación de los mismos, la referencia a las fuentes y, con frecuencia la(s) fecha(s) y muchas veces una síntesis]. Cuando el expediente contenía informes del trabajo en curso y de inspección, su contenido no era uniforme; tampoco parecían obedecer a un calendario preestablecido, como los informes semestrales o los informes de inspección realizados en un plazo determinado después de terminar ésta, etc. A ello se añade que los expedientes rara vez contenían pruebas de haber sido revisados por los coordinadores o los jefes de unidad. Tampoco había constancia de los recursos y el tiempo empleados en cada caso, ni un sistema de referencias que enlazara casos relacionados entre sí. Uno de los agentes había heredado o abierto seis expedientes sobre un mismo y único sospechoso.

3.16. Si se considera el modo sistemático en que muchos servicios de investigación nacionales tienen que instruir un expediente con destino al ministerio fiscal, es difícil imaginar que los expedientes de la UCLAF puedan servir de base a un caso de conformidad con las leyes nacionales. La presentación de pruebas, el material utilizado o no, etc. son sólo algunos de los requisitos exigidos (Euratom, CE) por las leyes nacionales que la Comisión tendrá que respetar cuando aplique el nuevo Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 sobre controles in situ (véanse los puntos 20 a 22 del anexo I).

3.17. La falta de directrices generales (o al menos, una serie de requisitos mínimos) sobre la forma y el contenido que han de revestir los expedientes de los casos es una cuestión que debe resolverse. El aumento de los efectivos de la UCLAF de 10 agentes en 1987 a los 126 actuales, unido al aumento de la carga de trabajo, implica la necesidad de métodos más eficaces para gestionar el personal y realizar el seguimiento de los casos.

3.18. Una consecuencia de la falta de rigor en la tramitación de expedientes es que permite su manipulación y la posibilidad de incorporar documentos nuevos o sustraer los existentes en cualquier momento, lo que puede restar credibilidad a la UCLAF y valor a las pruebas presentadas si el acusado cuenta con buenos asesores legales.

Cooperación con los Estados miembros

Limitaciones impuestas a los servicios de la Comisión

3.19. Ya sea en la lucha contra el fraude propiamente dicha o en un nivel ulterior administrativo y judicial, se requiere una cooperación a gran escala, fundada en la lealtad y la confianza entre los órganos competentes de los Estados miembros y la estructura antifraude de la Comisión. Resulta vital crear un clima de confianza si se quieren llevar a la práctica políticas que requieren una cooperación total y que éstas produzcan resultados, especialmente en el caso de investigaciones conjuntas. El éxito de la lucha contra el fraude depende también del grado en que los correspondientes servicios de los Estados miembros compartan información y responsabilidades.

3.20. El Reglamento (CE) n° 2185/96 contiene disposiciones encaminadas a dotar de mayor fuerza jurídica a las conclusiones de los inspectores, al establecer que los informes elaborados por los agentes de la UCLAF deben constituir elementos de prueba admisibles en los procesos judiciales (19). Los controles y verificaciones in situ serán preparados y dirigidos por la Comisión en estrecha cooperación con las autoridades competentes del Estado miembro afectado, a las que se informará con el tiempo suficiente del motivo, del objeto y de la finalidad de dichos controles y verificaciones.

3.21. El nuevo Reglamento (Euratom, CE) 2185/96 dispone que los «inspectores de la Comisión . . . estarán obligados a respetar las normas de procedimiento que se contemplen en la legislación del Estado miembro de que se trate» y a «velar por que sus informes se elaboren teniendo en cuenta las exigencias de procedimiento previstas en la legislación nacional del Estado miembro de que se trate». Esta disposición implica que la UCLAF tiene que enfrentarse a una enorme variedad de sistemas y procedimientos diferentes: a las legislaciones de los quince Estados miembros y además, dentro de cada uno de ellos, a los diferentes órganos de seguridad e investigación (autoridades judiciales especializadas en combatir delitos financieros y órganos de seguridad tradicionales como los diversos cuerpos de policía, los servicios de vigilancia aduanera, los inspectores de hacienda, los organismos y tribunales de control de la actividad económica, etc.). Todos ellos se rigen por normativas diferentes que deben ser respetadas. Toda futura ampliación de la Unión Europea no hará sino complicar la situación.

3.22. La UCLAF trata de resolver el problema mediante la preparación de instrucciones sobre cómo realizar investigaciones con arreglo al nuevo Reglamento. Sin embargo, la UCLAF aún no ha recibido toda la información sobre las leyes, reglamentos y procedimientos nacionales solicitada a los Estados miembros. Incluso una vez la haya recibido, pasará inevitablemente mucho tiempo antes de que puedan compilarse instrucciones completas. A ello se añade que esta medida necesita el refuerzo de personal experimentado (de investigación y otro tipo) enviado en comisión de servicio por los Estados miembros.

3.23. Dadas las amplias facultades atribuidas por el nuevo Reglamento y que las inspecciones contempladas en él se «etiquetan» de investigaciones antifraude, las primeras experiencias han puesto de manifiesto que las actuaciones de los funcionarios de la UCLAF fueron sometidas a un severo escrutinio por parte de los representantes legales de las organizaciones visitadas. Los problemas descritos explican en este apartado y en el anterior el motivo de que hasta la fecha la UCLAF sólo haya realizado cinco inspecciones con arreglo al nuevo Reglamento.

Tramitación de las solicitudes presentadas

3.24. En el terreno de la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros resulta especialmente importante que las autoridades nacionales y europeas den una respuesta constructiva a las solicitudes presentadas por sus homólogos. Corresponde a los Estados miembros decidir si han de iniciarse actuaciones cuando la Comisión se dirige a las autoridades nacionales competentes tras haber obtenido suficientes pruebas. Sin embargo, cuando en el curso de una investigación los Estados miembros solicitan la ayuda de la Comisión, ésta ha de aplicar, entre otros, el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas de modo que los Estados miembros puedan proceder a las necesarias actuaciones.

3.25. En efecto, los privilegios e inmunidades que el Protocolo concede a las Comunidades revisten un carácter meramente funcional, en la medida en que están destinados a evitar cualquier interferencia en el funcionamiento y la independencia de las Comunidades (20). Por lo tanto, si no hay peligro de interferencia, la Comisión tiene la obligación de suspender la inmunidad de la inviolabilidad de sus edificios con el fin de permitir su registro por las autoridades nacionales competentes (artículo 1). A ello se añade que, si bien el artículo 12 del Protocolo dispone que los funcionarios gozarán de inmunidad de jurisdicción respecto de los actos realizados por ellos con carácter oficial, la Comisión está obligada a suspender la inmunidad cuando esta suspensión no sea contraria a los intereses de las Comunidades (artículo 18). Cuando un funcionario tenga que testificar sobre algún aspecto de un asunto penal y también sobre la documentación aprehendida durante un registro, la autorización correspondiente ha de concederla la autoridad facultada para proceder a los nombramientos conforme al artículo 19 del Estatuto. Esta autorización únicamente podrá denegarse si los intereses de las Comunidades lo exigieren y si la denegación no implicare consecuencias penales para el funcionario interesado.

3.26. El Tribunal detectó varios problemas en relación con casos concretos. En tres de los casos examinados por esta institución, los Estados miembros no iniciaron las actuaciones solicitadas por la UCLAF a pesar de las pruebas aportadas. Asimismo, en uno de los casos presentados por la UCLAF falta la necesaria cooperación entre los Estados miembros. Como la UCLAF no siempre está plenamente informada de los motivos por los que no se coopera, resulta difícil proseguir con el procedimiento. En dos casos examinados por el Tribunal, la Comisión tardó en solicitar, o no solicitó en absoluto, a los Estados miembros que iniciaran actuaciones aunque las pruebas disponibles hacían suponer la existencia de graves irregularidades. En otro caso la Comisión no suspendió la inmunidad de tres funcionarios hasta cerca de veinte meses después de que la autoridad nacional presentara una solicitud en este sentido (véase asimismo el apartado 6.10).

3.27. Una crítica que los dos Estados miembros visitados formularon respecto de la UCLAF fue que al inicio el tratamiento del caso era correcto pero que el trabajo posterior y el seguimiento requerían mejoras, citando la falta de consulta y de información ulterior. En un caso concreto un Estado miembro contactó a la UCLAF para preparar sus actuaciones pero ésta no reveló toda la información que obraba en su poder. El Estado miembro procedió entonces a un registro y encontró información relacionada con un presunto fraude que ya constaba en el expediente de la UCLAF. Otro problema mencionado fue que las investigaciones iniciadas por la UCLAF parecían abandonarse sin motivo. En un caso concreto, el Estado miembro se preguntaba por qué, teniendo conocimiento de una sospecha de fraude desde hacía más de un año, la UCLAF no había dado ningún paso al respecto. Por último, se criticó que en algunos casos la UCLAF no hubiera enviado ningún informe ni carta sobre la inspección después de haber finalizado el trabajo en los Estados miembros. Se registró un caso en que los servicios de la Comisión implicados no habían llegado a un acuerdo al cabo de dos años sobre si el fraude había sido cometido o no.

Sistemas de información y de explotación de datos («intelligence»)

Bases de datos

3.28. Para proteger los intereses financieros de la Comunidad es importante buscar y obtener datos no disponibles hasta ese momento en relación con la lucha contra el fraude, explotar los que están disponibles en otros contextos y combinar la información procedente de diferentes fuentes hasta lograr un conjunto coherente. El tratamiento metódico de esa forma de «explotación de datos» (intelligence) ayudará a comprender mejor los diversos tipos de fraude y de defraudadores, y posiblemente a proteger la hacienda comunitaria (con una óptima relación coste-eficacia). La lucha contra el fraude implica tal volumen de datos que resulta imperativo conocer con detalle el resultado del trabajo efectuado en este ámbito desde la fase inicial de investigación hasta la recuperación de importes y la imposición de sanciones.

3.29. Con arreglo a su programa estratégico publicado en marzo de 1994, la Comisión invirtió numerosos recursos en expandir sus bases de datos y redes de información y desarrollar un enfoque racional e integrado. Como puede verse en el cuadro 4, siguen siendo muy limitados los resultados conseguidos respecto de la utilización de la base de datos IRENE que registra la comunicación por los Estados miembros de fraudes e irregularidades.

3.30. En lo que respecta a Pre-IRENE, la base de datos de gestión interna de casos de la UCLAF, el apartado 3.10 muestra que su funcionamiento no ha constituido un completo éxito. La UCLAF está desarrollando actualmente IRENE 95, que debería integrar

>SITIO PARA UN CUADRO>

IRENE y Pre-IRENE y enlazarlas con otras fuentes de información. Ha terminado por abandonarse el proyecto «Integrated Information Management System (UIMS)» de la UCLAF, destinado a asociar e interpretar toda la información disponible a efectos de «intelligence» e investigación en todos los ámbitos de la actividad comunitaria. En su lugar se ha iniciado el proyecto IIMS (Integrated Information Intelligence Management System). En el marco del proyecto DAF (documentación antifraude) se establecieron registros electrónicos en cuatro Estados miembros (Reino Unido, España, Portugal y Grecia) con el fin de exponer los sistemas de prevención y detección del fraude existentes en los mismos. El proyecto fue abandonado porque los Estados miembros no estaban dispuestos a facilitar permanentemente los datos necesarios. La APSO (Antifraud Policy Support Office), que podría ayudar a satisfacer la considerable necesidad de información existente, sigue a la espera de un acuerdo oficial con el Centro Común de Investigación (CCI). Por el momento sólo existe dentro de la UCLAF una «célula de apoyo» integrada por un funcionario de categoría B que prepara información cuando lo piden expresamente los inspectores.

3.31. El desarrollo de bases de datos que contengan sistemas de «intelligence» e información relativa a los casos ha tropezado con retrasos y problemas de ejecución. La escasa utilización de las bases de datos y la falta de fiabilidad parcial de la información contenida en ellas hace dudar seriamente de que alguna de las herramientas informáticas sea plenamente operativa. Con demasiada frecuencia resulta que las bases de datos son sustituidas por nuevos modelos que prometen más prestaciones antes de que llegue a establecerse una versión básica que contenga, por ejemplo, una lista de los casos en curso.

3.32. Por el momento los servicios de investigación nacionales carecen de acceso directo a IRENE/Pre-IRENE, lo cual crea el peligro de que la UCLAF y las autoridades nacionales investiguen el mismo caso sin ser conscientes de esa duplicación de esfuerzos.

3.33. Durante las visitas de fiscalización efectuadas en dos Estados miembros, los funcionarios entrevistados sugirieron que la UCLAF debería invertir más recursos en «intelligence» transnacional en vez de aumentar el número de sus propias inspecciones porque, en ese terreno, podría aumentar al máximo las posibilidades de éxito en materia de lucha contra el fraude. [Desde esta perspectiva, podían intensificarse los contactos oficiosos entre la UCLAF y Europol con el fin de establecer un sistema de «intelligence» a escala europea (21)].

3.34. Por lo que se refiere a los gastos directos, la UCLAF no posee ninguna base de datos que relacione la información sobre los importes constatados o recuperados, o ambos, con los casos de fraude o irregularidad. Como la UCLAF ha de tratar un creciente número de casos en este ámbito, habría que pensar en crear una base de datos de este tipo.

3.35. El sistema SCENT y el sistema de información aduanero fueron desarrollados por los servicios aduaneros de los Estados miembros (véase el anexo III). En 1994 se adoptó una serie de medidas para mejorar las normas aduaneras en materia de tránsito:

- se elaboró una lista de mercancías sensibles respecto de las que existe un elevado riesgo de fraude (22);

- se introdujo un sistema de alerta precoz para el intercambio de información sobre envíos de mercancías sensibles entre la oficina de partida y la oficina de destino en cuya virtud la primera es informada de los casos en que no se hayan presentado las mercancías.

3.36. Según los Estados miembros visitados, el sistema de alerta precoz resulta engorroso; debería estar completamente informatizado y trabajar de manera más selectiva. Se formuló una crítica similar respecto de las solicitudes presentadas en virtud de las normas de asistencia mutua. Como con frecuencia generan mucho trabajo, habría que motivar a los servicios nacionales explicándoles las razones por las que se presenta una solicitud o celebrando con ellos reuniones especiales para intercambiar puntos de vista.

Otras fuentes de información

3.37. En noviembre de 1994 la Comisión estableció un sistema permanente de notificación directa de información sobre fraudes comunitarios mediante la creación de un número de teléfono gratuito en cada uno de los Estados miembros. Durante 1995 y 1996 la Comisión recibió más de 8 000 llamadas, de las cuales sólo un número muy reducido se tradujo en la realización de investigaciones. Aproximadamente 50 de las llamadas abocaron a la apertura de una investigación oficial. La Comisión utiliza igualmente a informadores para cuya remuneración se ha previsto una línea presupuestaria por un importe de 200 000 ecus. El recurso a este instrumento se limitó a la remuneración de 3 casos durante el período 1995-1997.

4. SEGUIMIENTO FINANCIERO Y RECUPERACIÓN DE IMPORTES

Visión general

4.1. La recuperación constituye, además de una obligación fundamental, la consecuencia lógica de la labor de investigación pues se limita a restablecer la justicia en favor del contribuyente al eliminar la ventaja económica obtenida de forma ilícita por la persona u organización culpable, constituyendo además uno de los parámetros del éxito de la lucha contra el fraude.

4.2. En principio, los importes relacionados con fraudes e irregularidades en el ámbito de los recursos propios y los gastos directos sólo pueden ser recuperados por los Estados miembros que actúen en virtud del derecho nacional y comunitario. Por lo tanto, la Comisión debe velar por que los Estados miembros le informen periódicamente con arreglo a los procedimientos establecidos para que puedan adoptarse las medidas oportunas a nivel comunitario con arreglo a las normas vigentes (23). Sin embargo, la Comisión goza de gran autonomía respecto de los gastos directos (24).

4.3. En su Informe de apoyo de la Declaración de Fiabilidad sobre las actividades del presupuesto de 1995 (25), el Tribunal señaló que la Comisión debe indicar los importes declarados o conocidos de los casos de fraude e irregularidad, así como sus posibilidades de recuperación. Sigue habiendo problemas al respecto pese a que la Comisión anunció en su Informe anual de 1993 sobre la lucha contra el fraude que gracias al perfeccionamiento y la mejora, cuantitativa y cualitativa, de los procedimientos de introducción de datos, IRENE se utilizará para el seguimiento financiero de las recuperaciones en casos de fraude e irregularidad, en cooperación con las DG operativas afectadas y en toda la medida de sus posibilidades (26).

4.4. La UCLAF tiene que actuar de catalizador invitando sistemáticamente a las DG ordenadoras a proceder sin demora a una estimación de las deudas u órdenes de ingreso basándose en si la deuda se considera o no una obligación de pago válida y tangible. La UCLAF envía información, comunicada por los Estados miembros en virtud de los Reglamentos (CEE) n° 595/91 (FEOGA Sección Garantía), (CE) n° 1681/94 (Fondos Estructurales) y (CE) n° 1831/94 (27) (Fondo de Cohesión) (que es registrada en la base de datos IRENE), a la DG XIX para que la incluya en «los compromisos no incluidos en el balance» de la Comisión. Por razones históricas, las comunicaciones prescritas en el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 (recursos propios tradicionales) son enviadas por los Estados miembros a la DG XIX, que al recibir la información en papel tuvo que introducirla manualmente en la base de datos IRENE. Estaba previsto que a partir del inicio de 1997 los propios Estados miembros introdujeran directamente la información en la base de datos por medio de un sistema electrónico. Sin embargo, no todos los Estados miembros utilizan el sistema debido a los diversos problemas encontrados.

4.5. IRENE sigue sin ofrecer una visión exacta de la recuperación actual de importes en casos comunicados de fraude e irregularidades. La eficacia del procedimiento de recuperación se resiente de la insuficiente cooperación mantenida entre las diferentes DG afectadas, que tienden a buscar por separado soluciones a sus propios problemas. Otros problemas importantes residen en la lentitud de los procedimientos administrativos internos de la Comisión y los Estados miembros y el elevado porcentaje de casos en que los operadores económicos afectados recurren las decisiones de recuperación ante los tribunales nacionales. Además, las cifras expuestas en los anteriores informes anuales sobre la lucha contra el fraude no eran fiables (véase el apartado 5.4).

Recursos propios tradicionales

4.6. La Decisión sobre recursos propios y su Reglamento de aplicación (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo impone a los Estados miembros la obligación de constatar, contabilizar y recuperar los importes exigibles en caso de fraude o irregularidad (28). El cometido de la Comisión es cerciorarse de que las autoridades nacionales hayan iniciado efectivamente, y concluido, los procedimientos de recuperación con el fin de que los Estados miembros reciban la aprobación cuando su gestión pueda considerarse satisfactoria. De no ser ya recuperables los importes por causa de quiebra o prescripción, el Estado miembro tiene que demostrar que ha hecho todo lo posible por recuperarlos si quiere eximirse de su obligación de ponerlos a disposición de la Comunidad.

4.7. La principal traba al logro de un seguimiento financiero eficaz es que se mezclan dos ámbitos de competencia: por un lado, la consignación de los importes en la contabilidad, tarea asignada normalmente a los servicios contables y, por otro, la investigación y elaboración de informes sobre fraudes, de las que se ocupan normalmente departamentos específicos. De ello se desprende que los datos contenidos en IRENE no pueden conciliarse fácilmente con los datos de los Estados miembros. Ello se debe en parte a que las cuentas B separadas no identifican únicamente los importes referentes a fraudes e irregularidades, ni tampoco es ese su objetivo.

4.8. La Comisión debería garantizar un seguimiento constante de la recuperación de los recursos propios para poder así exigir las medidas que considere necesarias para compensar las deficiencias de las actuaciones nacionales. Además, debido a los problemas técnicos descritos en el apartado 4.4, IRENE sólo contenía en septiembre de 1997 información relativa a 1996 y 1997 sobre siete y ocho Estados miembros respectivamente y durante casi un año han dejado de actualizarse sistemáticamente los datos relativos a los recursos propios tradicionales.

4.9. Otro hecho que dificulta la situación es que hasta julio de 1996 los Estados miembros no tenían la obligación de actualizar sistemáticamente sus informes y de comunicar a la Comisión los importes recuperados. A resultas de las modificaciones operadas en el Reglamento, se estableció una actualización trimestral detallada de las declaraciones de recuperación enviadas por los Estados miembros en casos de fraude o irregularidad.

FEOGA sección Garantía

4.10. En los últimos años se han registrado algunos avances en el ámbito del FEOGA sección Garantía: se han cerrado 5 370 casos de irregularidad comunicados antes de 1993 (de un total de 6 878), es decir, los Estados miembros han recuperado todos los importes exigibles (5 043 casos) o la Comisión ha decidido, en el marco de la liquidación de cuentas (29), exigir al Estado miembro (30) (28 casos) o a la Comunidad (299 casos) los importes que no pueden recuperarse. Es preciso señalar, sin embargo, que esos casos representaban importes relativamente pequeños (en total 228,7 millones de ecus) y que, cuando se trataba de sumas considerables, la recuperación solía retrasarse por los procesos judiciales en marcha. Así pues, en el ámbito del FEOGA Garantía, 1 508 casos notificados antes de 1993 seguían sin cerrarse por un importe total de 549 millones de ecus; en 400 casos había en marcha procesos judiciales. Dos Estados miembros (Italia y Alemania) acaparaban más del 80 % del número total de esos procesos.

4.11. Es preciso señalar que no todos los Estados miembros cumplen la obligación de enviar comunicaciones que les impone el Reglamento (CEE) n° 595/91. Sin embargo, la Comisión no mencionó este hecho en las «notas explicativas» de los «compromisos no incluidos en el balance» -obligaciones, cargas y títulos de crédito potenciales, anexas a sus cuentas de 1996.

Mejoras operadas en la legislación agrícola

4.12. El Consejo aprobó en 1995 el Reglamento (CE) n° 1469/95 (31) relativo a las medidas que deben adoptarse en relación con determinados beneficiarios de operaciones financiadas por la sección Garantía del FEOGA que presentan un riesgo de falta de fiabilidad. El Reglamento (CE) n° 745/96 de la Comisión (32) por el que se establecen las normas detalladas para su aplicación entró en vigor el 1 de julio de 1996.

4.13. Esta es la primera vez que la legislación comunitaria prevé una lista de operadores (la llamada «lista negra»), bien sean personas físicas o jurídicas, que hayan cometido irregularidades por negligencia grave o de forma deliberada, lista que servirá de ayuda a las autoridades nacionales competentes para adoptar las necesarias medidas preventivas. Los Estados miembros pueden imponer controles más estrictos a esos operadores u otras medidas, que pueden llegar hasta suspender los pagos en su favor o excluirlos temporalmente del régimen. La UCLAF estableció un sistema informático para almacenar, procesar datos y garantizar su transmisión a otras autoridades nacionales.

4.14. A 30 de junio de 1997 la Comisión sólo había recibido cuatro comunicaciones procedentes de tres Estados miembros (33). Sin embargo, según se desprende de las comunicaciones transmitidas por los Estados miembros conforme al artículo 3 del Reglamento (CE) n° 595/91, deberían haberse incluido muchos más operadores en las listas negras (34). De hecho, todas las comunicaciones deben hacerse «en el plazo más breve posible» [artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1469/95] sobre la base de «la primera evaluación por escrito, incluso interna, de una autoridad administrativa o judicial competente que confirme, sobre la base de hechos concretos, la existencia de una irregularidad cometida deliberadamente o por negligencia grave, sin perjuicio de que tal conclusión pueda ser revisada o retirada posteriormente en función del desarrollo del procedimiento administrativo o judicial» [apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 745/96]. La Comisión (UCLAF) tiene el propósito de examinar, junto con los Estados miembros, las razones por las que faltan comunicaciones y el tratamiento dado a los casos que estén siendo investigados por la UCLAF (35).

Fondos Estructurales

4.15. El artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo define las funciones de los Estados miembros y la Comisión de la manera siguiente: los Estados miembros ostentan la responsabilidad principal y tienen la obligación de «prevenir y perseguir las irregularidades», «recuperar los fondos perdidos» e «informar a la Comisión de las medidas adoptadas al efecto y, en particular, del desarrollo de las diligencias administrativas y judiciales» (apartado 1 del artículo 23). La Comisión tiene el poder de controlar el cumplimiento de esas obligaciones (apartado 2 del artículo 23).

4.16. Sin embargo, el código de conducta redactado por la Comisión que regulaba de forma detallada el procedimiento de comunicación de irregularidades por los Estados miembros fue declarado nulo por el Tribunal de Justicia al considerar que sus disposiciones iban más allá del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 (36). Aunque la sentencia del Tribunal de Justicia no ponía en duda el fundamento jurídico de la obligación de los Estados miembros de comunicar casos de fraude o irregularidades, provocó un descenso del flujo de información (37).

4.17. El apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88 fue modificado en 1993 en el sentido de que la Comisión establecerá normas detalladas para aplicar lo dispuesto en ese apartado. Sobre esta base, se aprobó el Reglamento (CE) n° 1681/94 de la Comisión relativo a las irregularidades y la recuperación de las sumas indebidamente abonadas en el marco de la financiación de las políticas estructurales, así como a la organización de un sistema de información en esta materia (38).

4.18. Aunque resulta posible en el ámbito del FEOGA Garantía responsabilizar a un Estado miembro por las negligencias en que haya incurrido en la recuperación de los importes afectados por irregularidades, así como imputar en contra de ese mismo Estado los importes que deben recuperarse con arreglo al procedimiento de liquidación de cuentas, esta posibilidad no está expresamente contemplada en la actualidad por los Reglamentos que rigen los Fondos Estructurales. El Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995 abogó por la idea de ampliar la liquidación de cuentas a otros ámbitos presupuestarios. La Comisión presentó, con fecha 15 de octubre de 1997, un documento sobre las condiciones de aplicación de las correcciones netas y, en su caso, a tanto alzado en los Fondos Estructurales de conformidad con el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo (39).

4.19. Actualmente, en el ámbito de los Fondos Estructurales, todos los comportamientos irregulares o negligencias que den lugar a percepción indebida o empleo ilegal de los fondos serán examinados por la Comisión conjuntamente con los Estados miembros en el marco de la cooperación (40). En la práctica, los reembolsos son raros y los importes recuperados se reasignan o reprograman en beneficio de operaciones y beneficiarios finales distintos a los implicados en la irregularidad, siempre que se cumplan determinadas condiciones: por ejemplo que el Estado miembro haya notificado la irregularidad de conformidad con el Reglamento (CE) n° 1681/94 y que la reprogramación sea transparente. La Comisión incluyó a partir de 1996 en los «compromisos no incluidos en el balance» el total de 81,8 millones de ecus comunicados en virtud del Reglamento (CE) n° 1681/94, aunque las perspectivas de reembolso al presupuesto de las Comunidades sean más bien escasas. Las notas explicativas no proporcionan explicación alguna. Tampoco se mencionó que algunos Estados miembros incumplen su obligación de comunicar sistemáticamente todos los casos detectados o los resultados de los procedimientos de recuperación.

4.20. Cuando se reasignan los fondos (es decir, se transfieren a otro proyecto distinto del afectado por la irregularidad), la aplicación de las normas en materia de reasignación requiere, en particular, que se formule una tipología de los casos sujetos a comunicación y que se implanten en los servicios de la Comisión procedimientos de gestión de las transferencias. En general la situación actual no puede calificarse de satisfactoria. Hasta la fecha no se ha redactado ningún «vademécum» que describa los tipos de irregularidades que han de comunicarse. Tampoco se realiza un seguimiento periódico de las irregularidades comunicadas por los Estados miembros. Aunque se aprobaron directrices prácticas para el cierre de los programas en una reunión entre diferentes servicios celebrada en abril de 1995, en la que participaron representantes de las DG ordenadoras de los Fondos Estructurales, las DG XIX y XX, el Servicio Jurídico y la UCLAF, su aplicación no ha resultado satisfactoria. Las DG ordenadoras de los Fondos Estructurales no hicieron ningún uso de su posibilidad de acceder a la base de datos IRENE. La UCLAF envió una nota en febrero de 1997 informándoles de los casos en que debería aplicarse el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 y las comunicaciones previstas en el Reglamento (CE) n° 1681/94 que se habían recibido hasta la fecha, pero las reacciones obtenidas han sido muy limitadas.

4.21. Las comunicaciones de los Estados miembros a veces contienen información errónea o resultan incompletas. En algunos supuestos es difícil identificar qué proyecto específico de un programa concreto está afectado, lo cual dificulta a la Comisión el seguimiento de una futura reprogramación. La región italiana de Campania plantea un problema específico pues al final de 1996 comunicó directamente a la UCLAF más de 1 000 casos de irregularidad. Sin embargo, ante el número de casos presentados y los errores y omisiones de que adolecían en las comunicaciones, el mero examen del contenido de los expedientes habría absorbido los recursos de toda la unidad de la UCLAF durante un tiempo considerable. Por ello, la información referente a los casos no se introdujo en IRENE y fue devuelta a la Representación Permanente de Italia en Bruselas para su ulterior examen y clasificación. Dado que las comunicaciones llegaron a su destinatario, será extremadamente difícil cerrar los programas de la región citada de forma legal y regular.

5. FIABILIDAD DE LOS DATOS CONTENIDOS EN EL INFORME ANUAL SOBRE LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE

Datos presentados

5.1. Las cifras presentadas por la Comisión en los informes anuales sobre la lucha contra el fraude en relación con el impacto de las irregularidades en el presupuesto comunitario muestra la importancia financiera de las irregularidades comunicadas oficialmente por los Estados miembros, y también las cifras de las irregularidades detectadas por la Comisión en cooperación con Estados miembros.

5.2. Algunas publicaciones recientes han presentado esas cifras como una especie de indicador de rendimiento que compara el promedio de las dimensiones y el número de irregularidades en esas dos categorías (41). La propia Comisión presentó reflexiones similares en su informe anual de 1995 sobre la lucha contra el fraude. Según el texto, aprobado por la Comisión, el impacto presupuestario medio de los casos investigados por esta institución (los no comunicados oficialmente por los Estados miembros) es de 1,6 millones de ecus. Los casos de fraude o irregularidad comunicados por los Estados miembros en virtud de los diversos reglamentos ascienden de media a 130 000 ecus.

5.3. Según la Comisión, menos del 5 % de todos los casos descubiertos son investigados por ella en estrecha colaboración con las autoridades competentes de los Estados miembros. Estos casos representan conjuntamente más de la mitad de los importes en juego (42). Ello refleja una opción deliberada de la Comisión de concentrar sus esfuerzos en combatir el fraude organizado o complejo, con frecuencia caracterizado por la participación de personas o empresas que operan en uno o varios países y que es difícil de identificar por los Estados miembros sin una ayuda activa que sólo puede prestarse a nivel comunitario (43).

Fiabilidad de los datos

5.4. El Tribunal pidió el desglose de las cifras expuestas en el Informe anual de 1996 sobre la lucha contra el fraude en un intento de averiguar si ofrecían una imagen real de la situación: en teoría, las cifras presentadas como resultantes de las comunicaciones oficiales de los Estados miembros constituyen el total de los importes notificados por éstos en virtud de los diversos reglamentos que rigen los ámbitos de ingresos y gastos comunitarios y que, con la excepción de los recursos propios, se registran en la base de datos IRENE (véase el apartado 4.4 y el cuadro 1 del anexo I).

5.5. IRENE en 1996 contenía 645 casos comunicados por los Estados miembros en relación con los recursos propios tradicionales, que representaban un total de 123,1 millones de ecus. En el Informe Anual de 1996 sobre la lucha contra el fraude, se señalaron 1 950 casos por un importe total de 320 millones de ecus. Una nota a pie de página explica que estas cifras incluyen una estimación para el segundo semestre. La práctica seguida en años anteriores consistió en multiplicar por dos el número/importe de los seis primeros meses, con lo cual existe una diferencia significativa entre las cifras publicadas y las cifras contenidas en IRENE.

5.6. El problema no debería plantearse en el futuro en relación con los recursos propios, pues el Reglamento (CE) n° 1355/96 del Consejo (44) impone a los Estados miembros la obligación de informar con más frecuencia de los casos de irregularidad detectados, es decir, cada tres meses (véase el apartado 4.9).

5.7. Las cifras presentadas en el cuadro 5 como «irregularidades detectadas por la Comisión en cooperación con los Estados miembros» incluyen estimaciones del volumen económico de los casos examinados por la UCLAF, que proceden de diversas fuentes y en teoría deberían corresponder al total de casos contenidos en la base de datos Pre-IRENE de la UCLAF. Como dicha base sigue sin ser plenamente operativa, sólo las cifras producidas por una de las cuatro unidades proceden de esa fuente. Respecto de las tres restantes, la unidad encargada de redactar el informe anual preparó una nota con una estimación del volumen económico total de los casos descubiertos. El examen de esas cifras mostró que alrededor del 88 % de los importes eran atribuibles a sólo el 12 % de los casos. Con arreglo al trabajo llevado a cabo en 1996 por los grupos operativos («task force») especializados en cigarrillos y alcohol, el importe del IVA evadido en detrimento de los recursos propios comunitarios representó alrededor del 36 % del impacto financiero total de la categoría. Este importe no es directamente comparable con las cifras comunicadas de manera oficial por los Estados miembros.

5.8. El volumen económico de los casos expuesto en el cuadro 5 es superior al volumen real de los casos contenidos en Pre-IRENE (2 460 millones de ecus), ya que 49 de ellos proceden de más de una fuente y, por lo tanto, se han contabilizado más de una vez. No consta la fuente de más de 142 casos contenidos en Pre-IRENE.

5.9. En los informes no se indica claramente que estas cifras, presentadas como expresión de las irregularidades detectadas, son estimaciones, ni tampoco se indican fuentes ajenas a la Comisión o los Estados miembros. Por añadidura, las cifras no se actualizan anualmente para reflejar la evolución del impacto de los casos, los importes recuperados, las revisiones de las estimaciones, los casos abandonados, etc. Muchos casos notificados inicialmente como irregularidades detectadas por la Comisión en cooperación con Estados miembros serán comunicados de manera oficial y, por lo tanto, notificados como tales en fecha posterior. La falta de actualización de los casos de años anteriores crea el riesgo de que algunos de ellos se comuniquen dentro de las dos categorías y por tanto se «contabilicen dos veces».

5.10. Dos «casos de la UCLAF», descubiertos en fiscalizaciones practicadas por el Tribunal, fueron registrados en la base de datos Pre-IRENE por un importe total de 30 millones de ecus y sin hacer constar su fuente. En los informes anuales relativos a 1995 y 1996 se notificaron ambos casos por un valor de 58,5 millones de ecus. En IRENE están registradas nueve comunicaciones de cuatro Estados miembros en relación con los mismos casos por un importe total de 58,8 millones de ecus. El reagrupamiento en un solo caso de la UCLAF de las irregularidades comunicadas por los Estados miembros y registradas

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en IRENE (por entidad o por caso) induce erróneamente al lector de los informes anuales a pensar que el volumen económico medio de un caso de la UCLAF es superior al de los casos tramitados por los Estados miembros. En el ejemplo anterior el volumen medio de la UCLAF es 29 millones de ecus frente al de los Estados miembros que representa de media sólo 7 millones de ecus.

5.11. Los resultados del trabajo de las «task forces» de carácter especializado (por ejemplo en cigarrillos, textiles), tal y como se reflejan en los informes anuales, figuran entre los más importantes en términos de valor. Pero este dato ha de manejarse con prudencia pues las cifras constituyen estimaciones y no existen datos precisos del ahorro o las recuperaciones de que se beneficia el presupuesto comunitario.

6. CORRUPCIÓN E INFRACCIONES DISCIPLINARIAS

Lucha contra la corrupción

6.1. La corrupción (véase el apartado 26 del anexo I) se refiere a cualquier ejercicio abusivo del cargo o incorrección cometidos en el proceso de toma de decisiones por haber recibido incentivos o beneficios ilícitos y se utiliza con frecuencia por la delincuencia organizada. La corrupción afecta a los intereses de la Unión de diversos modos: no sólo perjudica los intereses financieros de las Comunidades Europeas sino que también impide la correcta toma de decisiones, distorsiona la competencia y ataca los principios en que se sustenta un mercado abierto, en particular el mercado interior.

6.2. Ya se ha reconocido la necesidad de combatir la corrupción a nivel comunitario y se ha adoptado una serie de iniciativas dirigidas a luchar contra ella (45). Pero estas iniciativas no forman parte de un enfoque integrado, por lo que la Comisión adoptó el 21 de mayo de 1997 una Comunicación dirigida al Consejo y al Parlamento Europeo (46) en la que fijaba los principales elementos de una política comunitaria global contra la corrupción. El documento representa una buena base para las propuestas y acciones de la Comisión para luchar en ámbitos específicos pero no abarca la corrupción interna de las instituciones comunitarias. Tampoco el programa de trabajo de la Comisión para luchar contra el fraude contiene ninguna estrategia para atajar la corrupción (47).

Asignación de competencias

6.3. La competencia para luchar contra la corrupción interna no está clara. La nota de 14 de abril de 1997 redactada por el Secretario General sobre las medidas que debían adoptarse en casos de presuntos fraudes, irregularidades e infracciones disciplinarias recordaba la competencia de la UCLAF en todo lo relativo a los casos de presunto fraude cometido contra el presupuesto comunitario. Aunque el Director de la UCLAF hizo constar en mayo de 1996 la necesidad de contar con una clara referencia por escrito a la corrupción para evitar confusiones sobre las competencias asignadas a la UCLAF, falta todavía una instrucción oficial que deje claro por escrito a qué servicio corresponde esta tarea.

6.4. En la actualidad la UCLAF tiene 40 casos con una «vertiente interna». Esta expresión fue elegida por la UCLAF porque con frecuencia resulta difícil fijar los límites entre corrupción, conflicto de intereses, favoritismo o mala gestión y los casos pueden incluir uno o más de los elementos descritos. La mayor parte de esos casos se refieren a gastos directos pero también los hay relacionados con el FEOGA Garantía y los Fondos Estructurales.

Falta de directrices claras en materia de investigaciones administrativas

6.5. Aunque podrían esperarse casos de corrupción en una organización del tamaño de la Comisión, no se ha instaurado un procedimiento uniforme para tramitarlos. Pese a que algunos casos remontan a varios años de antigüedad, los procedimientos para investigarlos fueron improvisados en cada ocasión. No existen directrices claras sobre cómo llevar a cabo las investigaciones administrativas. Siguen planteando dudas las atribuciones de los funcionarios de la UCLAF y la Oficina de Seguridad en lo relativo al registro de locales, incautación de bienes y documentos e interrogatorio de funcionarios, así como los derechos y obligaciones que tienen los sospechosos. Pero, lo que es más grave, no está claro en qué momento ha de enviarse una notificación a las autoridades judiciales nacionales y, por lo tanto, cuándo tiene lugar el trascendental cambio de esfera de una investigación administrativa a una instrucción judicial (48).

6.6. La situación actual provoca el riesgo, grave e inaceptable, de que fracase una investigación al no cumplirse las leyes aplicables en la materia y se declare inadmisible cualquier diligencia posterior.

6.7. La normativa sobre obtención de pruebas y su utilización posterior difieren notablemente según los Estados miembros sobre todo en relación con los documentos que una persona, acusada posteriormente en un proceso penal, tiene que presentar en una investigación administrativa de carácter preliminar. También varían según los Estados miembros las normas que excluyen las pruebas obtenidas ilegalmente y establecen el momento en que un sospechoso se convierte en acusado y empieza, por lo tanto, a disfrutar de especiales derechos (particularmente el derecho a conocer los motivos por los que se le acusa, el derecho a guardar silencio, el derecho de contar con la asistencia de un abogado de su elección, etc.) (49).

Aplicación del principio «tolerancia cero»

6.8. Muchas de las investigaciones de la UCLAF se han iniciado a raíz de las sospechas reveladas por agentes de la Comisión en relación con sus compañeros. En todos los tipos de organización, ésta resulta ser una de las principales fuentes de información cuando se desvelan prácticas corruptas (50). Con el fin de promover un clima favorable a este tipo de información y de intolerancia con respecto a las prácticas corruptas o fraudulentas, la política de la Comisión debe ser clara e inequívoca.

6.9. Es necesario que la organización cuente con una cultura «antifraude» y los superiores jerárquicos estén dispuestos a demostrar que cualquier sospecha de fraude interno, corrupción, infracción disciplinaria o mala gestión será investigada de manera profesional y, si se demuestran los hechos, que se promoverán las pertinentes sanciones disciplinarias con rigor y transparencia. La imposición de ese principio de «tolerancia cero» (51) en las instituciones comunitarias debe basarse en una aplicación estricta del Estatuto y del Reglamento financiero. Sin embargo, existe indefinición en este contexto y faltan directrices que fijen las responsabilidades disciplinarias y pecuniarias de cuantos intervienen en el procedimiento financiero, es decir, «ordenadores», interventores, contables y administradores de anticipos, lo cual ha sido ya criticado por el Tribunal (52).

6.10. Además debería imponerse la obligación de notificar a las autoridades judiciales competentes todas las sospechas de fraude y corrupción. En este contexto, ha de quedar muy claro que el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades no puede invocarse, y no se invocará, para proteger a un miembro de la jerarquía o del personal. Más aún, no debería suceder que la Comisión exigiera a la autoridad judicial competente de un Estado miembro que justificara su petición de suspender la inmunidad mediante el envío de la documentación pertinente. Tendría que bastar la presentación de una demanda motivada con arreglo a los procedimientos y normas nacionales de carácter específico. Si la Comisión está convencida de que el funcionario cumplió con sus obligaciones, puede otorgarle asistencia jurídica conforme al artículo 24 del Estatuto. En este contexto no ha de olvidarse que sólo una instrucción judicial de tipo oficial y, en su caso, un juicio oral pueden determinar si una persona acusada es o no culpable a efectos penales (53).

Problemas detectados

6.11. En la actualidad la política de la Comisión es cualquier cosa menos clara; algunos casos duran años y los agentes en cuestión son trasladados a otros puestos pero siguen perteneciendo a la organización (54). En muchos de los casos examinados, la UCLAF no fue capaz de presentar pruebas suficientes que demostraran la existencia de corrupción, quizá porque no era capaz de descubrir la práctica corrupta o porque la sospecha inicial no estaba justificada. En cualquier caso, resulta difícil que la UCLAF obtenga pruebas suficientes cuando los pagos, por ejemplo, se transfieren a terceros dado que ninguna institución europea tiene el poder de registrar un domicilio, examinar cuentas bancarias, etc. Este tipo de actuaciones requiere imperativamente el consentimiento de los afectados o la previa autorización de las autoridades judiciales competentes. Sin embargo, en la totalidad de los presuntos casos de corrupción examinados, la UCLAF pudo encontrar pruebas claras de infracción disciplinaria (actos graves de mala gestión, favoritismo, conflicto de intereses, etc.). A pesar de ello, sólo excepcionalmente se han iniciado procedimientos disciplinarios (55).

6.12. Hubo casos en que se procedió a una investigación administrativa (durante la investigación o tras la presentación de un informe final por la UCLAF) que no estaba amparada por el Estatuto o cualquier otro texto jurídico. En un caso tal, el funcionario encargado de la investigación concreta (normalmente un Director independiente de la DG afectada) encontrará probablemente problemas (transcripción de actas de las audiencias/entrevistas/audiciones; presencia de abogado; registro/incautación de documentos). Tampoco existen directrices en este supuesto que regulen la práctica de tales investigaciones.

6.13. La experiencia obtenida hasta ahora plantea la duda de si la UCLAF, tal y como está estructurada actualmente, debería ser competente en los casos de corrupción en que estén implicados agentes de la Comisión. Esta competencia podría ser incompatible con la «cooperación» entre las DG operativas y la UCLAF, necesaria para que las investigaciones de ésta tengan éxito. Convendría pensar en establecer una unidad independiente, a la que comunicar automáticamente cualquier sospecha de corrupción, y que tuviera la autoridad y recursos para proceder a las necesarias investigaciones.

7. CONCLUSIÓN

7.1. Como esta fiscalización no abarcó con detenimiento a los Estados miembros y las DG operativas de la Comisión, las conclusiones se centran en la UCLAF. La Comisión ha llevado a cabo, en particular, desde 1990, un notable esfuerzo para combatir el fraude, que ha redundado en una mejora del marco jurídico y administrativo en este ámbito. Esta institución comenzó a finales de 1994 a hacer de la UCLAF un servicio central con los necesarios conocimientos en materia financiera, policial, aduanera, judicial y tributaria. Pese a ello, resulta de vital importancia mejorar las medidas de seguridad, los procedimientos de gestión interna, los sistemas de información y de «intelligence» y la cooperación con las autoridades competentes de los Estados miembros.

7.2. Hasta la fecha resulta difícil trazar una evaluación global de los resultados conseguidos por la UCLAF. Sin embargo, los datos sobre recuperaciones comunicados por los Estados miembros e incluidos en los informes anuales sobre lucha contra el fraude no son fiables y no diferencian las recuperaciones debidas a la UCLAF de las debidas a las autoridades nacionales. A ello se añade que, dentro de los gastos directos, no existe información a la que acceder fácilmente sobre el importe total que debe recuperarse como consecuencia de las investigaciones efectuadas por la UCLAF. Por último, los instrumentos de «listas negras» e «impermeabilización al fraude» de la legislación son muy recientes y han surtido hasta ahora escaso efecto.

7.3. La UCLAF precisa de un sistema de gestión que cuente con información sobre casos antiguos o actuales, desde el momento en que se conoce la sospecha inicial o se tiene noticia de ella hasta las fases de investigación administrativa, recurso a las autoridades nacionales, investigación penal, actuaciones judiciales, juicio oral, decisión y recuperación. Sin un sistema de este tipo resulta prácticamente imposible trazar una evaluación global.

7.4. Se han dado los primeros pasos de un ambicioso programa para luchar contra el fraude simultáneamente en todos los frentes (prevención, represión y cooperación administrativa y judicial). Queda mucho por hacer para que estas iniciativas surtan plenamente efecto. Ni los convenios ni los protocolos acordados en el contexto del tercer pilar han sido ratificados todavía.

7.5. El fraude contra el presupuesto comunitario reviste con frecuencia carácter transnacional. Los órganos de seguridad actúan, sin embargo, con arreglo a una variedad enorme de procedimientos y de forma dispersa y lenta. En cambio los defraudadores pueden actuar en tiempo real utilizando sus propias redes de contactos internacionales. Los procedimientos vigentes simplemente no bastan para afrontar las nuevas redes criminales. La asistencia prestada por la Comisión y el intercambio de información entre la UCLAF y las autoridades judiciales de los Estados miembros constituyen el inicio de una solución, pero sigue existiendo un obstáculo importante: la falta de una normativa común en materia probatoria que impide la aceptación recíproca de pruebas entre los Estados miembros. Por ello es necesario crear un espacio jurídico europeo (56) con objetivos claros y de ambición limitada que reflejen las competencias específicas de las instituciones en lo relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

7.6. El cometido de la UCLAF es difícil; por un lado, asume tareas administrativas relacionadas con la protección de los intereses financieros de la Comunidad que pertenecen al primer pilar, pero al mismo tiempo asume funciones relacionadas con la instrucción judicial que pertenecen al tercer pilar, sin contar para ello con el apoyo de una autoridad judicial independiente de ámbito europeo que sea capaz de iniciar y dirigir la instrucción, así como las diligencias judiciales consiguientes cuando resulte necesario. El dispositivo de enlace y de asesoramiento en materia penal descrito en el apartado 3.4 no deja de constituir una solución provisional a los problemas existentes (57). El 25 de noviembre de 1997 la Comisión presentó una comunicación a la comisión parlamentaria de control presupuestario [DOC SEC(97) 2182/2] para mejorar la actuación contra la incompetencia, las irregularidades financieras, el fraude y la corrupción.

7.7. La UCLAF carece de competencias para realizar investigaciones en otras instituciones comunitarias. En el contexto de la Comunidad esta carencia ha de considerarse una grave deficiencia del marco jurídico y de organización de la lucha contra el fraude. Este problema requiere atención prioritaria y cualquier propuesta de reorganización de la lucha contra el fraude a nivel europeo debería tenerlo en cuenta. En este contexto también es necesario definir las competencias de Europol y la UCLAF para lograr sinergias en este campo.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 10 y 11 de junio de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) A tenor del marco jurídico y administrativo vigente, la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Comunidad corresponde básicamente a los Estados miembros (véase el capítulo 2), por lo cual se decidió incluir en la fiscalización los controles nacionales.

(2) COM(87) 572 final.

(3) SEC(95) 249. Es preciso señalar que la UCLAF tiene otras competencias aparte de las de investigación (véase el apartado 2.20).

(4) COM(94) 92 final.

(5) El programa de trabajo de la Comisión 1997/1998 para la protección de los intereses financieros de la Comunidad y la lucha contra el fraude [COM(97) 199] contiene asimismo una breve evaluación de los resultados conseguidos desde 1994.

(6) DO C 251 de 15.8.1997.

(7) DO C 316 de 27.11.1995.

(8) Véase «Fraud without frontiers», estudio sobre el fraude internacional en la Unión Europea realizado para la Comisión Europea (Unidad de Cooperación Judicial de la «Task Force» de Cooperación en los Ámbitos de la Justicia y los Asuntos de Interior) por Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997.

(9) Véase el Informe final «Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation» del Seminario sobre protección jurídica de los intereses financieros de la Comunidad, Bruselas, noviembre de 1993, Oak Tree Press, Dublín, 1994.

(10) Véase «Corpus Juris de disposiciones penales para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea» (en lo sucesivo denominado Corpus Juris), estudio realizado a petición del Parlamento Europeo por investigadores de las asociaciones de juristas europeos para la protección de los intereses financieros de la Comunidad, bajo la égida de la Dirección General de Control Financiero de la Comisión, París, 1997.

(11) SEC(96) 1802/4 (Aplicación de la recomendación n° 7 de SEM 2000, fase II).

(12) SEC(97) 1562.

(13) SEC(95) 249.

(14) Aparte de estas directrices generales, se han fijado normas sobre el reparto de competencias en los ámbitos de la agricultura, las aduanas y los impuestos indirectos.

(15) La Inspección General no se considera un contacto apropiado en estos casos al no participar en la gestión corriente. Su función es supervisar la eficacia de los diferentes servicios de la Comisión en relación con su marco normativo, empleo de recursos y resultados obtenidos.

(16) Los contactos directos con las autoridades encargadas de la seguridad en los Estados miembros han de canalizarse por la Oficina de Seguridad.

(17) COM(94) 3282 de 1.3.1995, que sustituye la Decisión de 7.7.1986 por la que se definen los grados de secreto asignados a los documentos y se establecen las medidas de seguridad aplicables a documentos clasificados.

(18) Documento DG IX, ref. IX.01/PT D(97) 1552.

(19) Véase la recomendación 20 del Informe final de la comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el régimen de tránsito comunitario (PE 220.895/def).

(20) Véase el Auto del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1990, proceso penal contra Zwartfeld y otros, C-2/88 Imm, Recopilación 1990, p. I-3372, apartado 19.

(21) Véase asimismo el Plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada (97/C 251/01) (DO C 251 de 15.8.1997), en particular p. 9.

(22) Decisión n° 2/94 de la Comisión Mixta CEE-AELC de Tránsito Común (94/948/CE) de 8 de diciembre de 1994, DO L 371 de 31.12.1994. Se entiende por mercancías sensibles las que resultan muy gravadas al importarse a la Comunidad o se benefician de restituciones especialmente elevadas cuando se exportan a un tercer país.

(23) Reglamento (CEE) n° 595/91 en lo relativo al FEOGA sección Garantía, Reglamento (CEE) n° 4253/88 (CEE) en lo relativo a los Fondos Estructurales y Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 en lo relativo a los recursos propios.

(24) La Comisión, no obstante, carece de atribuciones para hacer efectiva la recuperación de deudas establecidas.

(25) DO C 395 de 31.12.1996.

(26) Véase el Informe anual de 1993 de la Comisión «Protección de los intereses económicos de la Comunidad. Lucha contra el fraude» [COM(94) 94 final, p. 49].

(27) No se ha recibido hasta la fecha comunicación alguna con arreglo al Reglamento (CE) n° 1831/94.

(28) Véase el Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 1996.

(29) El procedimiento se establece en el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo y en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo.

(30) El Estado miembro se considera responsable de esos importes si no ha hecho todo lo posible por recuperarlos o se ha mostrado negligente.

(31) DO L 145 de 29.6.1995.

(32) DO L 102 de 25.4.1996.

(33) Francia, Países Bajos y Reino Unido.

(34) En el documento COM(97) 417 la Comisión señala que sólo en el ámbito de las restituciones a la exportación, los Estados miembros comunicaron 72 irregularidades que superan el límite de 100 000 ecus [el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 745/96 prevé la acumulación de todas las irregularidades cometidas por el mismo operador durante un período de un año].

(35) Véase el documento COM(97) 417 final, pp. 2 y 3.

(36) Asunto 303/90: Francia contra la Comisión, sentencia pronunciada el 13 de noviembre de 1991.

(37) Véase el Informe anual de la Comisión de 1994 «Protección de los intereses financieros de la Comunidad. Lucha contra el fraude» [COM(95) 98 final, p. 10].

(38) DO L 178 de 12.7.1994.

(39) Véase asimismo el Reglamento (CE) n° 2064/97 (L 290 de 23.10.1997).

(40) Artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93.

(41) Véase el Informe Bösch (PE 222.169), p. 8, o bien el programa de lucha contra el fraude de la comisión del Parlamento británico especializada en legislación europea, Londres, 1997, p. xxiii.

(42) Véase el Informe anual de 1996 sobre la lucha contra el fraude [COM(97) 200 final, 6.5.1997], p. 20. Entretanto se ha publicado el Informe anual de 1997, que no ha sido objeto de fiscalización por el Tribunal.

(43) Véase el Informe anual de 1995 sobre la lucha contra el fraude, p. 80 [COM(96) 173 final].

(44) DO L 175 de 13.7.1996.

(45) El Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupción (véase el apartado 2.4), la Resolución del Parlamento Europeo sobre la corrupción de 15 de diciembre de 1995 (Ponente: Sra. Salisch) y el Plan de Acción del Grupo de alto nivel contra la delincuencia organizada (DO C 251 de 15.8.1997) resaltan la importancia de intensificar la lucha contra la corrupción. Además el 6 de octubre de 1997 se adoptó una Posición común relativa a las negociaciones en el Consejo de Europa y en la OCDE sobre la lucha contra la corrupción (DO L 279 de 13.10.1997).

(46) COM(97) 192 final. Este documento fue elaborado por la «task force» de justicia y asuntos de interior.

(47) Este extremo ha sido expresamente criticado por el Parlamento Europeo en relación con el programa de trabajo de 1997 (véase PE 222.169).

(48) Véase asimismo el Informe Bösch (PE 222.169, p. 4), que critica la insuficiencia de las disposiciones que regulan «. . . [los casos de] corrupción producida en las propias filas de la Comisión».

(49) Véase «Corpus Juris», pp. 134 a 140.

(50) Tolerancia cero, S. Burns, Accountancy, agosto de 1997.

(51) Véase «Fraud without Frontiers», síntesis del estudio sobre el fraude internacional en la Unión Europea, realizado para la Comisión Europea por Deloitte & Touche, European Fraud and International Disputes Group, p. 1.

(52) Dictamen 4/97 del Tribunal de Cuentas sobre la propuesta de Reglamento (Euratom, CECA, CE) del Consejo, por el que se modifica el Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO C 57 de 23.2.1998), en lo sucesivo denominado Dictamen 4/97.

(53) Véase el Auto del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1990, proceso penal contra Zwartfeld, C-2/88 Imm. Recopilación 1990, p. I-3372, apartado 19.

(54) También el Informe Bösch (PE 222.169, p. 15) critica la falta del principio de tolerancia cero, afirmando que una serie de casos recientes ha puesto de manifiesto como la cultura financiera relativamente laxista que impera en la Comisión ha permitido que se produjeran casos de corrupción en sus filas y, lo que quizá es más preocupante, que estos casos no se investigaran durante mucho tiempo.

(55) Véase asimismo el dictamen del Tribunal 4/97, en particular los apartados 5.20 a 5.23.

(56) Discurso del Sr. Klaus Hänsch, Presidente del Parlamento Europeo, dirigido a la conferencia interparlamentaria sobre el fraude, organizada a iniciativa de su comisión de control presupuestario los días 23 y 24 de abril de 1996.

(57) Pero no soluciona el problema de la falta de atribuciones de la UCLAF para combatir el fraude en otras instituciones europeas. Además, en lo relativo a la lucha contra la corrupción, resulta discutible que la UCLAF deba tener competencias.

ANEXO I

LEGISLACIÓN BÁSICA EN RELACIÓN CON LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE

Introducción

1. Los Estados miembros recaudan la práctica totalidad de los recursos propios de la Comunidad y pagan el 80 % de los fondos comunitarios (esencialmente el FEOGA sección Garantía y los Fondos Estructurales) a los beneficiarios finales (gastos indirectos). La gestión de los gastos agrícolas corre a cargo de los organismos pagadores nacionales. Los Fondos Estructurales son administrados por las autoridades nacionales encargadas de llevar a la práctica los programas comunitarios, en particular a nivel regional y local. La Comisión desempeña un importante cometido de seguimiento y coordinación y los últimos cambios legislativos han intensificado sus funciones de control.

2. Los gastos directos son gestionados por la propia Comisión mediante contrato sin que sobre los Estados miembros recaigan