INFORME ANUAL relativo al ejercicio 1997 (98/C 349/01)

El informe, acompañado de las respuesta de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

ÍNDICE

Página

Introducción general 5

INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DEL PRESUPUESTO GENERAL

Parte I - Observaciones relativas al presupuesto general

Capítulo 1 - Recursos propios 7

Capítulo 2 - Política agrícola común 21

Capítulo 3 - Acciones estructurales 59

Capítulo 4 - Políticas internas 76

Capítulo 5 - Ayudas exteriores 87

Capítulo 6 - Gastos administrativos 108

Capítulo 7 - Instrumentos financieros y actividades bancarias 110

Parte II - Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general

Capítulo 8 - Declaración de fiabilidad e información de apoyo 119

INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DEL 6° Y 7° FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Parte I - Observaciones relativas al 6° y 7° Fondos Europeos de Desarrollo 149

Parte II - Declaración de fiabilidad e información de apoyo relativas al 6° y 7° Fondos Europeos de Desarrollo 161

ANEXOS

Anexo I - Informaciones financieras relativas al presupuesto general y al 6° y 7° Fondos Europeos de Desarrollo (1*) I

Anexo II - Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal durante los últimos cinco años XLI

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DEL PRESUPUESTO GENERAL

Página

Parte I - Observaciones relativas al presupuesto general

Capítulo 1 - Recursos propios 18

Capítulo 2 - Política agrícola común 50

Capítulo 3 - Acciones estructurales 71

Capítulo 4 - Políticas internas 83

Capítulo 5 - Ayudas exteriores 100

Capítulo 7 - Instrumentos financieros y actividades bancarias 117

Parte II - Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general

Capítulo 8 - Declaración de fiabilidad e información de apoyo 139

INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DEL 6° Y 7° FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Parte I - Observaciones relativas al 6° y 7° Fondos Europeos de Desarrollo 157

Parte II - Declaración de fiabilidad e información de apoyo relativas al 6° y 7° Fondos Europeos de Desarrollo 171

INTRODUCCIÓN GENERAL

1. El presente Informe Anual del Tribunal de Cuentas contiene los resultados de la labor de fiscalización efectuada respecto de la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea y de la utilización de los fondos comunitarios a través de instrumentos financieros y actividades bancarias. En él se señalan a la atención de las instituciones y del ciudadano europeo numerosos e importantes problemas que la Comisión y las autoridades afectadas de los Estados miembros deberían intentar solucionar. El informe constituye un elemento importante del procedimiento de aprobación de la gestión que concede el Parlamento Europeo, basándose en las recomendaciones del Consejo. La Comisión rinde cuenta de las medidas adoptadas para responder a las observaciones que figuran en las resoluciones del Parlamento Europeo que acompañan las decisiones de aprobación de la gestión del presupuesto general, la CECA y el FED, y a los comentarios que acompañan las recomendaciones del Consejo sobre la aprobación de la gestión.

2. Las observaciones del informe se derivan del examen de los ingresos y los gastos, también desde el punto de vista de la buena gestión financiera. Dichas observaciones van seguidas de la declaración relativa a la fiabilidad de las cuentas y a la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes del presupuesto general que el Tribunal presentará al Parlamento y al Consejo, así como de las observaciones relativas a las mismas.

3. El contenido del Informe Anual relativo al ejercicio 1997 es diferente del de años anteriores. En efecto, a lo largo de los años el volumen del Informe Anual del Tribunal ha aumentado hasta el punto de que su preparación y terminación no resultan viables en un plazo razonable. Ahora bien, desde el Tratado de la Unión Europea, el procedimiento de aprobación de la gestión incluye también los informes especiales. El Tribunal ha optado, pues, por publicar la mayoría de sus resultados de fiscalización en informes especiales. Esto tiene la ventaja de poder repartir mejor su trabajo a lo largo de todo el año. Por tanto, más que enumerar los resultados detallados de las diversas fiscalizaciones, cada capítulo contiene observaciones generales y una síntesis de las conclusiones de los trabajos de control aprobados en forma de informes especiales desde la publicación del Informe Anual anterior.

4. El certificado del revisor externo sobre la regularidad y fiabilidad de la cuenta de gestión y del balance financiero establecido al 31 de diciembre de 1997 y su informe sobre el sistema de control interno y la buena gestión financiera del Tribunal de Cuentas se publicaron en el DO C 318 de 15.10.1998.

5. El Informe sobre los Fondos Europeos de Desarrollo se presenta por separado, acompañado de su correspondiente declaración de fiabilidad, después del informe sobre el presupuesto general.

Informe sobre las actividades del presupuesto general

PARTE I Observaciones relativas al presupuesto general

CAPÍTULO 1 (2*) Recursos propios

1.0. ÍNDICE Apartados

Introducción general 1.1

Ejecución presupuestaria 1.2

Recursos propios tradicionales 1.3 - 1.24

Gestión financiera 1.3 - 1.9

Deficiencias de los procedimientos de control interno en la contabilidad de los Estados miembros 1.4 - 1.5

Fiscalización de las cuentas recapitulativas anuales elaboradas por los Estados miembros 1.6 - 1.7

Conclusión 1.8 - 1.9

Fiscalización del empleo de técnicas de análisis de riesgos en los controles aduaneros y en el despacho de mercancías 1.10 - 1.24

Introducción 1.10 - 1.16

Investigación del Tribunal 1.17

Conclusión 1.18 - 1.24

Recursos propios procedentes del IVA y del PNB 1.25 - 1.36

El sistema de los recursos basados en el IVA y el PNB 1.25 - 1.29

El régimen del IVA en el comercio intracomunitario 1.30 - 1.36

INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1. En el ámbito de los recursos propios tradicionales, el examen del Tribunal se ha centrado en la gestión financiera de la Comisión y de los Estados miembros en lo que respecta a la constatación y al cobro de los títulos de crédito comunitarios, así como en la aplicación de técnicas de análisis de riesgos en los controles aduaneros. Las observaciones sobre este último aspecto se detallan en un informe especial (3). Con respecto a los recursos procedentes del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y del producto nacional bruto (PNB), el examen del Tribunal se ha centrado más particularmente en la naturaleza y en las implicaciones del sistema de funcionamiento de dichos recursos, que representan aproximadamente el 80 % del presupuesto comunitario. También se han analizado los aspectos relativos a sus perspectivas financieras en el marco del régimen de IVA en el comercio intracomunitario. Las observaciones del Tribunal sobre estos aspectos, resumidas en el presente capítulo, han sido objeto de dos informes especiales (4).

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.2. El cuadro 1.1 resume los ingresos comunitarios correspondientes al ejercicio 1997 y el gráfico 1.1 pone de manifiesto que:

a) los ingresos efectivos del ejercicio 1997, que han disminuido un 1,3 % con respecto al ejercicio 1996 (81 275,1 millones de ecus), ascendieron a 80 547,7 millones de ecus, el 97,8 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo;

b) los recursos propios tradicionales netos, una vez deducidos los gastos de percepción (1 574,7 millones de ecus), ascendieron a 14 172,3 millones de ecus, lo que representa el 17,6 % del total de los ingresos efectivos; dichos recursos, que han aumentado un 4,3 % con respecto al ejercicio 1996, se desglosan en:

- derechos de aduana por un importe bruto de 13 607,7 millones de ecus, correspondientes al 86,4 % de los recursos propios tradicionales brutos (15 747,0 millones de ecus) (5),

- exacciones reguladoras agrícolas por un importe bruto de 1 025,2 millones de ecus, correspondientes al 6,5 % de los recursos propios tradicionales brutos,

- cotizaciones del azúcar y la isoglucosa por un importe bruto de 1 114,0 millones de ecus, correspondientes al 7,1 % de los recursos propios tradicionales brutos;

c) el recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA), teniendo en cuenta los saldos y los ajustes (- 567,5 millones de ecus), ascendió a 34 351,5 millones de ecus (6), es decir, el 42,6 % del total de los ingresos efectivos; la disminución de los ingresos efectivos con respecto al ejercicio 1996 (36 535 millones de ecus) es del 6 %;

d) el recurso PNB, teniendo en cuenta los saldos y ajustes (- 544,9 millones de ecus), ascendió a 26 891,7 millones de ecus (7) (de los que 286,9 millones de ecus correspondían a reservas), es decir, el 33,4 % del total de los ingresos efectivos; este recurso aumenta un 27,7 % con respecto al ejercicio anterior (21 058 millones de ecus); dicho recurso complementario debe compensar las disminuciones registradas en el excedente del ejercicio anterior y en los saldos y ajustes negativos correspondientes a años anteriores;

e) el excedente disponible del ejercicio anterior (4 384,0 millones de ecus) y los ingresos varios (813,5 millones de ecus) representan el 6,4 % del total de los ingresos efectivos, lo que supone una disminución del 51,3 % con respecto al ejercicio 1996.

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Gestión financiera

1.3. El Tribunal basa sus observaciones en análisis de sistemas, en exámenes analíticos, en la comprobación de los procedimientos de centralización de los recursos propios tradicionales para ser puestos a disposición de la Comisión y en muestras de operaciones seleccionadas en los Estados miembros.

Deficiencias de los procedimientos de control interno en la contabilidad de los Estados miembros

1.4. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1995, el Tribunal observaba que antes de 1989, un Estado miembro puso a disposición de la Comisión todos los importes constatados, incluyendo los importes no cobrados. Al 1 de enero de 1989, los importes constatados pero no cobrados puestos a disposición de la Comunidad ascendían a un total de 93,8 millones de ecus. Este importe no se ha restituido para su anotación en la contabilidad separada, pero la Comisión no se ha opuesto a que las autoridades nacionales deduzcan de las constataciones en curso las declaraciones de créditos incobrables efectuadas. Ni la Comisión ni las autoridades nacionales han creado un sistema de seguimiento que permita conocer el importe acumulado de estas deducciones (8). El Tribunal ha examinado las deducciones en cuestión, practicadas por las autoridades nacionales desde 1989. Este examen ha puesto de manifiesto que durante el período comprendido entre enero de 1989 y junio de 1997 se ha deducido un saldo de 5,944 millones de ecus superior al importe puesto a disposición de la Comisión. Ésta debería adoptar las medidas necesarias para rectificar la situación.

1.5. En otro Estado miembro, el 16 de julio de 1996 las autoridades aduaneras dedujeron 5,67 millones de ecus, correspondientes a cuatro declaraciones de importación, de las cuentas separadas para transferirlas a las cuentas previstas en la letra a) del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo (9) para que este importe pudiera ponerse a disposición de la Comisión. No obstante, la puesta a disposición de esos 5,67 millones de ecus de recursos propios así deducidos tuvo lugar en marzo de 1997 en lugar de en septiembre de 1996, lo que supone un retraso de seis meses.

Fiscalización de las cuentas recapitulativas anuales elaboradas por los Estados miembros

1.6. En sus informes anuales, el Tribunal ha observado regularmente retrasos en la puesta a disposición de los recursos propios tradicionales, pérdidas derivadas de la prescripción trienal de títulos de crédito, errores o irregularidades en la constatación de derechos de aduana sobre mercancías acogidas a regímenes preferenciales o de suspensión, o errores o lagunas reglamentarias en las instrucciones nacionales. Estas observaciones son representativas de los distintos tipos de irregularidades recurrentes de la información de apoyo de la declaración de fiabilidad, que afectan a los importes inscritos en las cuentas de los Estados miembros. La fiscalización del ejercicio transcurrido ha vuelto a poner de manifiesto pérdidas de recursos propios correspondientes a estos mismos tipos de irregularidades. Por ejemplo, en cuatro Estados miembros se han puesto a disposición con retraso derechos constatados. En la muestra de las operaciones examinadas, el importe total de los derechos constatados era de 7,3 millones de ecus y los retrasos oscilaban de uno a seis meses. En aplicación del artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (10), los retrasos en la puesta a disposición deberían haber dado lugar al pago por parte del Estado miembro afectado de un interés de demora.

1.7. Desde la aprobación del Reglamento (CE, Euratom) n° 1355/96 del Consejo, de 8 de julio de 1996 (11), por el que se modifica el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo de 29 de mayo de 1989, la cuenta anual recapitulativa, elaborada por cada Estado miembro en aplicación del artículo 7 de dicho reglamento, ya no se rectificará después del 31 de diciembre del tercer año siguiente a un ejercicio determinado. Además, la Comisión ha emitido una propuesta (12) de modificación del artículo 17 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, según la cual los importes no recuperados se retirarán de la contabilidad separada a más tardar, después de un período de cinco años, definido en dicha propuesta.

Conclusión

1.8. Las dos modificaciones del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 (véase el apartado 1.7) deberían implicar que la Comisión, al igual que en los procedimientos establecidos en el marco de la liquidación de las cuentas de gastos agrícolas, procediera, antes del vencimiento de los plazos citados en el apartado 1.7, a la auditoría de la cuenta recapitulativa anual presentada por cada Estado miembro o, como mínimo, que haga certificar las cuentas en cuestión, de conformidad con la reglamentación aplicable a la revisión de cuentas.

1.9. La Comisión debería continuar esforzándose con los Estados miembros para que mejoren la gestión y el control de los recursos propios tradicionales para eliminar las irregularidades recurrentes.

Fiscalización del empleo de técnicas de análisis de riesgos en los controles aduaneros y en el despacho de mercancías (13)Introducción

1.10. Los Estados miembros son responsables de la recaudación de los recursos propios tradicionales (en 1997, 14 200 millones de ecus, aproximadamente el 17,7 % del total del presupuesto comunitario).

1.11. La consecución del mercado único el 1 de enero de 1993 fue acompañada de la entrada en vigor de la legislación aduanera comunitaria consolidada, destinada a garantizar una aplicación uniforme de la legislación aduanera en toda la Comunidad. Con sus modificaciones subsiguientes, establece en términos específicos la naturaleza de los controles que han de ejercer las autoridades aduaneras para proteger los intereses financieros comunitarios.

1.12. El 23 de noviembre de 1992, el Consejo de Economía y Finanzas aprobó el empleo del análisis de riesgos orientado a los controles financieros. Pidió a la Comisión que aprobara medidas antes del final de 1993 para introducir el principio de auditorías orientadas en función del riesgo a todos los sectores sujetos a controles.

1.13. La legislación aduanera comunitaria posterior sólo prevé el empleo de técnicas de análisis de riesgos en el control de mercancías importadas en virtud de procedimientos aduaneros simplificados por aire o por mar (14). Existe una imposición legislativa adicional según la cual las autoridades aduaneras deben emplear técnicas de análisis de riesgos para determinar cómo y cuándo ejercer sus mandatos de control: Decisión n° 210/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, por la que se adopta un programa de acción para la aduana en la Comunidad (Aduana 2000) (15).

1.14. Varios documentos aprobados por el Parlamento Europeo, por el Consejo o por la Comisión insisten en la necesidad de utilizar las técnicas aduaneras más avanzadas y métodos de trabajo más eficaces, como tecnología de la información, análisis de riesgos y control orientado utilizando perfiles de riesgo, una política común y coordinada de gestión de riesgos y sistemas avanzados de auditoría. Estas instituciones insisten en la exigencia de que los servicios aduaneros nacionales actúen como si fueran uno solo e invitan a los Estados miembros a cooperar estrechamente y a coordinar sus esfuerzos para alcanzar estos objetivos comunes.

1.15. La Comisión observa una falta de homogeneidad en las técnicas de inspección entre los distintos Estados miembros y expresa su convicción de que el desarrollo de métodos de análisis de riesgos solucionará esta situación. En virtud del programa Aduana 2000, espera definir «perfiles de riesgo» a nivel comunitario. En el caso de determinados regímenes aduaneros, pedirá a los Estados miembros que empleen sistemáticamente métodos de análisis de riesgos en sus medidas de control aplicando las directrices sobre análisis de riesgos, publicadas para ser utilizadas en el ámbito comunitario.

1.16. Los servicios de la Comisión elaboraron directrices no obligatorias en cooperación con los Estados miembros, que luego distribuyeron a éstos en octubre de 1997. Dichas directrices deberán aplicarse de manera experimental antes del final de diciembre del año 2000.

Investigación del Tribunal

1.17. La investigación del Tribunal efectuada en ocho Estados miembros (Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Italia, Países Bajos y Reino Unido) se centró en el empleo del análisis de riesgos en los controles aduaneros consistentes en la inspección física de mercancías y en la comprobación documental de las declaraciones de importación que afectan a los recursos propios comunitarios. Se examinó el papel controlador y coordinador de los distintos servicios dentro de la Comisión. En los Estados miembros, el examen también trató de centrarse en la gestión y en la eficacia de las técnicas utilizadas, en qué medida se aplican las fuentes de información y el alcance de los mecanismos de reaprovechamiento existentes. En los países en que no se empleaban técnicas formales de análisis de riesgos, la investigación trató de evaluar la eficacia de métodos alternativos para proteger los intereses financieros de la Comunidad.

Conclusión

1.18. Aún distan mucho de conseguirse las aspiraciones del Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los Estados miembros a que los servicios aduaneros comunitarios actúen como si fueran un único servicio emprendiendo acciones coordinadas para obtener resultados equivalentes en el territorio aduanero comunitario mediante la aplicación eficaz y homogénea de las normas comunitarias.

1.19. Pese a la voluntad general de fomentar la utilización de análisis de riesgos en los servicios aduaneros, la falta de coordinación, en particular sobre la determinación de las mercancías y circunstancias de mayor riesgo, deja sin efecto una gran parte del trabajo de control efectuado en el nivel local.

1.20. Se encontraron pruebas suficientes para confirmar que buena parte de la información sobre ámbitos de riesgo se transmite a los servicios aduaneros situados en primera línea. No obstante, sin un análisis realmente eficaz del efecto potencial de estos riesgos en los distintos puestos fronterizos, la existencia de este amplio volumen de información no representa ninguna mejora en la organización del esfuerzo de control.

1.21. En todos los Estados miembros visitados, los sistemas de despacho aduanero tienen cierta capacidad de filtración para determinar, con arreglo a perfiles de riesgo preestablecidos, si las declaraciones seleccionadas están sujetas a un control físico o documental. No obstante, la eficacia y la eficiencia de estos sistemas filtradores se ven reducidas por la falta de perfiles transnacionales coordinados, por la ausencia de un análisis de riesgos real en muchos ámbitos, por la falta de reaprovechamiento de los resultados de los controles, por la falta de idoneidad de determinados sistemas informáticos y, en algunos casos, por el mal entendimiento de los objetivos de un sistema orientado en función del riesgo.

1.22. Existen tantas manifestaciones de metodologías de análisis de riesgos como Estados miembros visitados en esta investigación. Aunque pueda existir un común acuerdo sobre la necesidad de una metodología de riesgo y las directrices de la Comisión constituyan una buena orientación para su aplicación, las tendencias actuales indican una aplicación descoordinada e irregular de la legislación comunitaria.

1.23. Cinco años después de la creación del mercado único y tras seis años de funcionamiento del programa Matthaeus (16), cabría esperar mayor cohesión de los programas de formación e intercambio iniciados. Otra solución sería mejorar la coordinación entre los Estados miembros a través de una cierta integración de las administraciones aduaneras, que se conseguiría con la creación de unidades o servicios comunes a nivel comunitario, por ejemplo, para actividades de planificación y control.

1.24. Queda aún un trabajo considerable por hacer para garantizar el funcionamiento de un sistema de análisis de riesgos eficaz, eficiente y homogéneo en todos los Estados miembros. La Comisión debería emprender medidas reguladoras adecuadas y adoptar las decisiones de gestión necesarias para aumentar la eficacia del empleo del análisis de riesgos en toda la Comunidad.

RECURSOS PROPIOS PROCEDENTES DEL IVA Y DEL PNB

El sistema de los recursos basados en el IVA y el PNB

1.25. Aunque se haya modificado en tres ocasiones a lo largo de los diez últimos años, este sistema de financiación comunitario sigue planteando problemas de coherencia, transparencia y funcionamiento. Pese a la importancia de los datos estadísticos en la fijación de las bases imponibles, todavía no está previsto un instrumento para medir su calidad.

1.26. La evolución del sistema de financiación ha intensificado la función del PNB, que por otra parte determina el importe máximo de los recursos presupuestarios. El Consejo ha aprobado un nuevo sistema de cuentas económicas integradas (SEC, versión 1995), en vigor a partir de 1999, para el cálculo del PNB. No obstante, para la financiación del presupuesto comunitario seguirá aplicándose el antiguo SEC (versión 1979). Ahora bien, el cambio esperado con el nuevo SEC es importante en el plano metodológico y para lograr una comparación más ajustada entre los Estados miembros. El hecho de no tomar en consideración los mejores agregados económicos disponibles y la ausencia de un instrumento de medición de la calidad pueden distorsionar la valoración de la capacidad contributiva de los Estados miembros.

1.27. Las pérdidas de ingresos fiscales pueden afectar tanto a los recursos IVA como a los basados en el PNB, en particular si éste no tiene en cuenta de manera adecuada la economía subterránea. Evaluado a la luz de las cuentas nacionales, cuyo nivel de exhaustividad (17), por otra parte, no se conocerá hasta el final de 1998, la magnitud de estas pérdidas es considerable. Es indicativa de un fenómeno más amplio que afecta al conjunto de la fiscalidad. Un cálculo indirecto del desfase entre el IVA recaudado y el IVA teórico muestra, en nueve Estados miembros, una diferencia media anual de 70 000 millones de ecus (1991-1993). En comparación con un ejercicio similar efectuado hace diez años, este desfase es superior al doble.

1.28. La existencia de una corrección en los ingresos, aplicada actualmente a un solo Estado miembro pero que puede extenderse a otros, constituye otra anomalía del sistema. Resulta discutible su base conceptual, que consiste en identificar los beneficios que un Estado miembro obtiene de su pertenencia a la Unión mediante el saldo entre sus aportaciones al presupuesto y los pagos comunitarios. Un estudio realizado para el Tribunal muestra que un mismo gasto comunitario puede tener, en términos de repercusiones en la producción, resultados muy diferentes según los Estados miembros. Por lo tanto, la incidencia de las financiaciones comunitarias no puede reducirse a los simples flujos financieros registrados. Como indicó el Consejo Europeo de Fontainebleau, el equilibrio deberá restablecerse en su caso a través de la política de gastos, en particular en el momento de la aprobación del presupuesto.

1.29. En conclusión, se impone una reflexión sobre el sistema de financiación, máxime si se confirma la perspectiva de ampliación de la Unión Europea. Cualquier sistema de financiación debe exponer con claridad sus elementos de base y dar muestras de coherencia entre la naturaleza de los recursos elegidos y las modalidades de su percepción y de su control.

El régimen del IVA en el comercio intracomunitario

1.30. El actual régimen transitorio del IVA aplicable al comercio intracomunitario fue instaurado el 1 de enero de 1993, con el establecimiento del mercado único y la supresión de los controles en las fronteras interiores de la Unión. El IVA ya no se paga en el mismo momento de la importación de las mercancías, sino en una fase posterior, sobre la base de la declaración periódica del sujeto pasivo. Pese a la creación de un sistema de intercambio de información a posteriori (sistema VIES), las posibilidades de fraude se han ampliado por tanto.

1.31. La lucha contra el fraude, por regla general, denota en los Estados miembros una ausencia de estrategia integrada, con el riesgo consiguiente de favorecer una visión limitada al marco nacional que puede traducirse por una dispersión de esfuerzos y por una utilización ineficaz de los medios disponibles. Las diferencias en las definiciones nacionales del fraude y, por consiguiente, en las sanciones aplicables, pueden perjudicar el carácter disuasorio de éstas. Las diferencias de marco jurídico y administrativo constituyen igualmente factores de riesgo que pueden ser aprovechados por los defraudadores.

1.32. Los instrumentos de cooperación entre Estados miembros no se utilizan plenamente. La lentitud de los procedimientos e incluso el desconocimiento de los instrumentos existentes, principalmente en el nivel de las administraciones locales, explican con frecuencia esta infrautilización.

1.33. En lo esencial, la función de la Comisión se limita a favorecer el intercambio de experiencias entre los servicios nacionales. Todavía no ha podido identificar las deficiencias en el funcionamiento de los sistemas nacionales en materia de lucha contra el fraude ni sugerir remedios a los Estados miembros afectados.

1.34. En ausencia de una alternativa viable, el actual sistema «transitorio» permanecerá aún vigente durante varios años. No parece previsible que se produzcan mejoras sustanciales sin una voluntad clara de conceder prioridad a la lucha contra el fraude en el comercio intracomunitario.

1.35. Los Estados miembros y la Comisión deberían establecer sistemas que permitan determinar mejor la amplitud del fraude y sobre todo evaluar periódicamente la eficacia de sus controles y de los dispositivos comunitarios.

1.36. La armonización de las actuaciones de las administraciones nacionales constituye otro ámbito en el que se impone una acción urgente. En este contexto, un acercamiento de los métodos y de las estrategias de control de las administraciones nacionales permitiría combatir con mayor eficacia un fenómeno cada vez más multinacional.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Deficiencias de los procedimientos de control interno en la contabilidad de los Estados miembros

1.4. Tal como indicó en su respuesta al informe anual sobre el ejercicio 1995, la Comisión no se ha opuesto a una deducción de las constataciones en curso de los importes considerados definitivamente irrecuperables y relativos al período anterior al 1 de enero de 1989. La Comisión sigue la evolución de este asunto y ha pedido al Estado miembro que confirme los elementos en los cuales se basan los hechos constatados por el Tribunal. En cuanto se reciba la información solicitada, se pedirá al Estado miembro, en su caso, que efectúe las correcciones y abone el importe de los intereses de demora debidos.

1.5. Desde que se le informara de la constatación del Tribunal en abril de 1997, la Comisión solicitó el pago de un importe de 184 876 ecus en concepto de intereses de demora, importe que se liquidó en septiembre del mismo año.

Fiscalización de las cuentas recapitulativas anuales elaboradas por los Estados miembros

1.6. El importe de 7,3 millones de ecus mencionados por el Tribunal se refiere a las irregularidades derivadas de la aplicación errónea de la normativa comunitaria por parte de cuatro Estados miembros. Mientras tanto, la Comisión ha iniciado contactos con los Estados miembros implicados para regularizar la situación y exigir, en su caso, los intereses de demora.

Conclusión

1.8. El procedimiento de ejecución presupuestaria en materia de ingresos es sensiblemente distinto al de los gastos, puesto que se refiere a millones de transacciones subyacentes y refleja la aplicación de una normativa especialmente compleja. En el marco de la tercera fase de la iniciativa SEM 2000, la Comisión ha examinado la posibilidad de introducir en el ámbito de los ingresos un sistema de revisión de cuentas similar al empleado en el marco de los gastos agrícolas. No obstante, este examen ha demostrado la imposibilidad de progresar por esta vía debido a las particularidades de los procedimientos relativos a los ingresos. En cambio, se consideró que podría conseguirse una defensa más eficaz de los intereses financieros de la Unión Europea reforzando las disposiciones comunitarias existentes y en particular las que regulan el abandono de los créditos irrecuperables por parte de los Estados miembros. Esto llevó a la Comisión a proponer, en julio de 1997, un nuevo procedimiento de admisión en pérdida que prevé que todo Estado miembro deberá justificar, transcurrido cierto tiempo, sus acciones, sobre todo en caso de no recaudación. Dicha justificación deberá realizarse mediante una comunicación obligatoria de los expedientes a partir de un límite determinado.

En cuanto a la fiabilidad de la contabilidad de los Estados miembros, es preciso destacar que la acción de control de la Comisión en el ámbito de los recursos propios equivale, dentro de los límites de los medios disponibles, a una verificación de cuentas similar a las que se encuentran en la base de todo procedimiento de certificación. Por otro lado, en algunos Estados miembros, los Tribunales de cuentas nacionales pueden someter a control la contabilidad de los recursos propios. Ciertamente, los controles de la Comisión no pueden, debido a su alcance limitado, dar lugar a un juicio general sobre el conjunto de la contabilidad de los recursos propios de los Estados miembros. No obstante, tienen una eficacia real y desembocan con frecuencia en correcciones financieras significativas.

Fiscalización del empleo de técnicas de análisis de riesgos en los controles aduaneros y en el despacho de mercancías

Introducción

1.11. Si bien es cierto que los Estado miembros tienen, en general, una obligación de control, también es verdad que se les ha brindado la oportunidad de valorar las modalidades de control que se utilizan en general y en los casos concretos.

1.12 1.13. La Decisión «Aduana 2000» determina el entorno institucional en el que deben operar las administraciones aduaneras nacionales. El objetivo de este acto es establecer un equilibrio entre los papeles respectivos de las instituciones comunitarias y los Estados miembros y, mantener dicho equilibrio aceptando la idea de unidad en la asociación. La Comisión presentará próximamente al Parlamento Europeo y al Consejo un primer informe sobre la aplicación y el impacto del programa «Aduana 2000».

Si bien el Consejo de Economía y Finanzas destacó en 1992 la importancia de los métodos de análisis de riesgo para los controles financieros, la Decisión «Aduana 2000» de 1996 estableció el marco en materia aduanera. Ésta cubre la normativa aduanera en su totalidad, de forma que ya no es necesario, aunque tampoco puede descartarse, incluir referencias a estos métodos de trabajo en el dispositivo del Código. En lo que respecta a los métodos de control modernos, la Decisión «Aduana 2000» no deja lugar a dudas en lo referente al papel de la Comisión, que consiste en «apoyar» o «fomentar» las acciones que corresponde a los Estados miembros definir y aplicar (véase punto 1 del artículo 9).

1.14 1.16. En el marco de acción que se le asignó, la Comisión puso a punto en 1997 las «líneas de conducta» que sirven para establecer los «perfiles de riesgo».

El establecimiento de estas «líneas de conducta» es el medio de «estimular» un proceso de convergencia de los métodos de trabajo que, como constató el Tribunal en la parte de comprobaciones efectivas de su informe especial, forma parte del futuro. Los métodos de trabajo empleados en los Estados miembros siguen estando determinados por otros factores, ya sean la organización de los servicios, la formación del personal, la disponibilidad de los recursos o el grado de informatización de los procedimientos.

Conclusión

1.19. Se espera que las condiciones para una mejor coordinación sean más favorables en el momento en que se informaticen las procedimientos aduaneros. La evolución en este sentido varía relativamente según los Estados miembros. El desarrollo de procedimientos aduaneros de estructura transnacional, como será el caso con el NRTI (Nuevo Régimen de Tránsito Informatizado), debería contribuir a la coordinación deseada, a condición de que se adopte un sistema de identificación de mercancías basado en un código de nomenclatura.

1.20. La transmisión intensiva y no estructurada de todo tipo de información a las aduanas periféricas representa ciertamente un problema de método que es preciso examinar y resolver. En el futuro podrá tratarse dicho problema en los foros apropiados que aplicarán la Decisión «Aduana 2000».

1.21 1.22. El carácter divergente de los sistemas de control en los distintos Estados miembros y la falta de estructuras transnacionales se explican por el hecho de que la Unión aduanera no está gestionada por una administración aduanera única. Esta situación aparece reflejada en el enfoque del problema adoptado en la Decisión «Aduana 2000» del Parlamento Europeo y del Consejo (véanse los puntos 1.12 y 1.13 supra).

Se espera conseguir un acercamiento de los distintos métodos de trabajo mediante un proyecto piloto realizado en el marco de dicha Decisión, un proyecto en curso en el que participan seis Estados miembros.

1.23. Los programas de formación y de intercambio de funcionarios previstos en el marco del programa «Matthaeus» contribuyen en general a una mayor amplitud de miras y a una mayor aproximación de los comportamientos. Por otro lado, la puesta en marcha de una política comunitaria de formación en materia aduanera, así como de un tronco común de formación (véase el artículo 14 de la Decisión «Aduana 2000») y la red de escuelas de las aduanas nacionales de los Estados miembros proporcionan un instrumento que se empleará, entre otras cosas, para conseguir una mayor uniformidad de los métodos de trabajo nacionales. A largo plazo, se debería conseguir la armonización, aunque de momento dichos métodos de trabajo estén determinados por otra serie de factores (véanse los puntos 1.14 a 1.16 supra).

La creación de unidades especializadas a escala comunitaria sólo tendría sentido si éstas tuvieran una función operativa. Tal función representaría sin duda una estructura propia de un sistema de administración aduanera única, concepto que rebasa claramente el objetivo del instrumento de gestión basado en la asociación que preconiza «Aduana 2000».

En cambio, podría contemplarse la posibilidad de que los Estados miembros constituyeran entre sí una estructura encargada de dicha función operativa.

1.24. La acción de la Comisión evoluciona dentro del marco establecido por la Decisión «Aduana 2000», que no contiene base alguna para intervenir de forma general por vía reglamentaria en el ámbito de las modalidades de control que emplean las autoridades aduaneras de los Estados miembros.

RECURSOS PROPIOS PROCEDENTES DEL IVA Y DEL PNB

El sistema de los recursos basados en el IVA y el PNB

1.25. La Comisión considera que la investigación sobre la evaluación de la calidad de los agregados macroeconómicos no es enteramente satisfactoria, y en parte como respuesta a ello ha lanzado un proyecto de investigación sobre un análisis y una evaluación de la calidad de los agregados de las cuentas nacionales. Eurostat ha confiado dos estudios en este ámbito, uno a la Oficina nacional estadística italiana (ISTAT) y otro a la Oficina británica de estadísticas nacionales (ONS). Los resultados del primero estarán disponibles en 1998, y los del segundo en 1999.

1.26. La Comisión comparte totalmente la crítica formulada por el Tribunal en lo referente al mantenimiento, con fines presupuestarios, del antiguo SEC (versión 1979). En efecto, el hecho de tomar en consideración el PNB resultante del nuevo SEC, versión 1995, permitiría medir mejor la capacidad contributiva de los Estados miembros. La Comisión lamenta esta situación y ya ha expresado su postura al respecto.

1.27. Como ha precisado el Tribunal, el fraude al IVA constituye sólo una parte de un fenómeno que afecta al conjunto de la fiscalidad, así como, por otra parte, a todo tipo de exacción obligatoria.

Sin embargo, si se considera el mecanismo de pagos fraccionados inherente al IVA, este impuesto implica un elemento de control intrínseco que lo caracteriza respecto al resto de impuestos. En lo que atañe a la Comisión, ésta ya ha adoptado y adoptará en el futuro todas las iniciativas adecuadas a fin de poder cooperar de forma eficaz con los Estados miembros en la lucha contra el fraude al IVA.

1.28. La Comisión considera también que el mecanismo corrector, aplicado en la actualidad a un solo Estado miembro, constituye una anomalía. También comparte las demás observaciones formuladas en ese párrafo por el Tribunal.

1.29. La Comisión ya ha iniciado la reflexión sobre el sistema de financiación de la Unión, atendiendo, entre otras cosas, a las observaciones formuladas por el Tribunal.

El régimen del IVA en el comercio intracomunitario

1.31 1.36. La Comisión comparte la opinión del Tribunal en lo referente a su responsabilidad de identificar las deficiencias de los sistemas nacionales en la lucha contra el fraude, y de proponer soluciones adecuadas a los Estados miembros. La Comisión está de acuerdo en que es necesario reforzar las estrategias de control nacionales que incluyan un análisis de riesgo para que la lucha contra el fraude sea satisfactoria. También considera que es preciso mejorar los instrumentos de cooperación administrativa, infrautilizados en la actualidad.

Sin embargo, para la Comisión es evidente que las posibilidades de que los Estados miembros adopten sus recomendaciones depende totalmente de su valor añadido real. No debería subestimarse la complejidad de los procedimientos de recaudación y de control vigentes en los Estado miembros, que poseen distintos sistemas legales y administrativos. Hasta hace poco la Comisión no disponía de la experiencia suficiente para realizar una evaluación y unas recomendaciones tan profundas como las propuestas por el Tribunal. La experiencia acumulada en los años anteriores brinda a la Comisión la posibilidad de desempeñar/llevar a cabo las responsabilidades que describe el Tribunal. El tercer informe en aplicación del artículo 12 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 hace ya una serie de recomendaciones para las estrategias de control y cooperación antifraude.

La Comisión y el Tribunal están de acuerdo en la necesidad de establecer un sistema que mida de forma continua la eficiencia de los Estados miembros en la recaudación y control del IVA. Por lo tanto, la Comisión emprenderá acciones para analizar y evaluar la situación del control de cada Estado miembro con el fin de cumplir las recomendaciones del Tribunal. Se trata de que la Comisión pudiera presentar proyectos más incisivos en el marco del cuarto informe en aplicación del Artículo 12 y del tercer informe en aplicación del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 218/92.

Gráfico 1.1. Financiación del presupuesto comunitario

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Financiación del presupuesto 1996-1997 (millones de ecus)

Recurso IVA

Recurso PNB

Recursos propios tradicionales

Excedentes del ejercicio anterior

Ingresos varios

Clave:

(x %; y %).

x %: parte en la financiación del presupuesto relativo al ejercicio 1997.

y %: variaciones de 1997 con respecto a 1996.

Recursos propios tradicionales 1996-1997 (millones de ecus)

Derechos de aduana

Cotización azúcar, isoglucosa

Exacciones reguladoras agrícolas

Gastos de percepción

Clave:

(x %) - x %: parte en los recursos propios tradicionales.

Fuente:

Presupuestos 1997 y cuentas de gestión 1996 y 1997.

>FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

>SITIO PARA UN CUADRO>

CAPÍTULO 2 (18*) Política agrícola común

2.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 2.1

TÍTULO I. Gestión presupuestaria 2.2 - 2.25

Ejecución presupuestaria 2.2 - 2.23

Créditos del ejercicio 2.2 - 2.10

Anticipos 2.11

Contabilización de los gastos 2.12

Gastos e importes negativos 2.13 - 2.16

Gastos directos 2.17 - 2.18

Devengo del gasto agrícola 2.19 - 2.22

Tendencias 1993-1997 2.23

Sistemas informatizados de gestión 2.24 - 2.25

TÍTULO II. Trigo duro 2.26 - 2.54

Introducción 2.26 - 2.29

Evolución del régimen de apoyo 2.30 - 2.49

Ayuda por tonelada 2.30 - 2.33

La reforma de 1976 2.34 - 2.40

La reforma MacSharry de 1992 2.41 - 2.46

La adaptación de 1997 2.47 - 2.49

Evolución económica del trigo duro desde la reforma de 1992 2.50 - 2.52

Conclusión 2.53 - 2.54

TÍTULO III. Resumen de los Informes Especiales referentes al FEOGA y la política de pesca aprobados desde la aparición del último Informe Anual 2.55 - 2.92

Informe Especial n° 2/98 sobre la liquidación de las cuentas del ejercicio 1993 2.55 - 2.57

Informe Especial n° 21/98 sobre el procedimiento de autorización y certificación aplicado a la liquidación de las cuentas de los gastos del FEOGA, sección «Garantía», 1996 2.58 - 2.65

Informe Especial n° 4/98 sobre la importación por la Comunidad a tipos reducidos de exacción reguladora y la salida al mercado de productos lácteos procedentes de Nueva Zelanda y del queso suizo 2.66 - 2.69

Informe Especial n° 19/98 sobre la financiación comunitaria de algunas medidas adoptadas como consecuencia de la crisis de la EEB 2.70 - 2.81

Informe Especial n° 18/98 sobre las medidas comunitarias para favorecer la creación de empresas conjuntas en el sector pesquero 2.82 - 2.86

Informe Especial n° 20/98 sobre la fiscalización de los controles físicos de los productos agrícolas que se benefician de restituciones a la exportación 2.87 - 2.92

INTRODUCCIÓN

2.1. El presente capítulo está dedicado al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía», así como a las gastos imputados al capítulo B2-51. Consta de tres títulos: el título I se refiere a la gestión presupuestaria del ejercicio 1997, que incluye observaciones sobre el examen de la ejecución presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio, así como a los sistemas informatizados de gestión del gasto agrícola; el título II trata del trigo duro, y el título III contiene un resumen de los informes especiales referentes al FEOGA aprobados desde la aparición del último informe anual.

TÍTULO I. GESTIÓN PRESUPUESTARIA

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Créditos del ejercicio

2.2. Los créditos iniciales previstos para el FEOGA, sección «Garantía» (subsección B1), en relación con el ejercicio 1997 (19), se elevaron a 41 233 millones de ecus, de los cuales 500 millones correspondían a la reserva monetaria.

2.3. El presupuesto rectificativo y suplementario n° 1/97 (20) no ha afectado a los créditos inscritos en la subsección B1 (véase el cuadro 2.1). Sin embargo, durante el ejercicio se produjo cierto número de transferencias entre partidas (1 327,4 millones de ecus), artículos (1 212,2 millones de ecus) y capítulos (2 320 millones de ecus) (véase el cuadro 2.2). En valores absolutos, estas modificaciones se ascendieron a 4 859,6 millones de ecus, es decir el 11,8 % del presupuesto inicial.

2.4. El total de los créditos (sin contar la reserva monetaria) inscritos en la subsección B1, antes y después de las modificaciones expuestas (40 733 y 40 709 millones de ecus respectivamente), permaneció por debajo del importe previsto (41 805 millones de ecus) en la línea directriz agrícola (21) (véase el cuadro 2.1).

2.5. Aun respetando la dotación global fijada en la línea directriz agrícola, la ejecución presupuestaria fue variable y se caracterizó por importantes modificaciones de las dotaciones iniciales.

2.6. Los gastos de la subsección B1 se elevaron a 40 423,1 millones de ecus (véase el cuadro 2.1), por lo que en términos generales se han mantenido por debajo de los créditos finalmente disponibles (- 0,7 %), y no se ha utilizado la reserva monetaria. Sin embargo, en el caso de 24 partidas presupuestarias, repartidas por casi todos los capítulos, el porcentaje de utilización resultó inferior al 50 % de los créditos iniciales, por lo que la infrautilización representó un importe de 973,5 millones de ecus.

2.7. Hubo por el contrario 13 partidas presupuestarias que registraron un porcentaje de utilización superior al 150 % de los créditos iniciales, por lo que el exceso representó un importe de 2 061,8 millones de ecus. De esta manera, en el caso de la partida B1-2320 «Medidas excepcionales de apoyo al mercado», los gastos (407 millones de ecus) se elevaron a 41 veces la dotación inicial. En el caso de la partida B1-1052 «Ayuda a los productores de semillas de colza y nabina, de girasol y de soja», los gastos rebasaron en 1 136 millones de ecus la dotación inicial de 1 276,1 millones de ecus).

2.8. Por último, 27 partidas presupuestarias dotadas inicialmente con un «p.m.» (pro memoria) (esencialmente gastos de almacenamiento) recibieron fondos mediante transferencias (162,1 millones de ecus).

2.9. En los cuadros 2.3 y 2.4 se muestra un desglose de los gastos por naturaleza y por Estado miembro. El cuadro 2.5 contiene un resumen de las cuentas del FEOGA, sección «Garantía».

2.10. Al 31 de diciembre de 1996, es decir dos meses y medio después de iniciarse el ejercicio FEOGA 1997, ya se había comprometido y pagado alrededor de la mitad de los gastos del ejercicio (20 700,0 millones de ecus). De ese importe, 13 821,8 millones de ecus, es decir el 66,8 % de los gastos del ejercicio, correspondían a ocho medidas ligadas a los cultivos herbáceos, la retirada de tierras, al aceite de oliva y a la prima por vaca nodriza.

Anticipos

2.11. El proceso de determinación de los anticipos a los Estados miembros no presenta anomalías. Sin embargo, resulta difícil verificar las decisiones de la Comisión con la mera consulta de los documentos contables, siendo preciso examinar los expedientes del ordenador de pagos, que aportan por sí solos los datos necesarios. En efecto, el Reglamento Financiero (22) excluye los compromisos relativos a los anticipos de las comprobaciones practicadas habitualmente por el interventor. Además, sigue siendo compleja la gestión de los anticipos, que no está integrada en el sistema AGREX (véase el apartado 2.24). Por último, el hecho de que trece Estados miembros no transmitan electrónicamente los datos necesarios obliga a introducir estos manualmente.

Contabilización de los gastos

2.12. El Reglamento Financiero (23) dispone que el compromiso de los gastos declarados por los Estados miembros se llevará a cabo en un plazo de dos meses a partir de la recepción de las declaraciones. Este plazo no se ha respetado nunca: los compromisos se registran con un retraso medio anual de 17 días, que obstaculiza la utilización de la contabilidad (Sincom) para el seguimiento del gasto agrícola. Estos retrasos se explican, entre otras causas, por la lentitud de las diversas operaciones de control y de aceptación del gasto previstas por la reglamentación, así como de los procedimientos asociados a las transferencias de créditos.

Gastos e importes negativos

2.13. La práctica de los llamados gastos negativos y la existencia de múltiples correcciones obligan a un detenido análisis de las cuentas para poder interpretarlas correctamente. De este modo, la contabilidad de la subsección B1 (40 674,9 millones de ecus) incluye 4 329,6 millones de asientos negativos que no se han registrado conforme a los principios contables generalmente aceptados y son muy difíciles de reconstituir (véase el cuadro 2.6).

2.14. Debido al marco normativo y al procedimiento de declaración establecidos (y sobre todo al carácter global de los importes declarados por los Estados miembros), resulta imposible evaluar con precisión el conjunto de los asientos negativos que abarca:

a) correcciones aportadas a las declaraciones, a iniciativa de los Estados miembros o de la Comisión;

b) actos de recuperación de importes pagados indebidamente;

c) ingresos, impropiamente denominados gastos «negativos», como la exacción suplementaria en el sector de la leche (440,7 millones de ecus en 1997);

d) las consecuencias de las decisiones de liquidación correspondientes a los ejercicios 1993 y 1996 (996,8 millones de ecus en 1997).

2.15. La Comisión debería cerciorarse de que las disposiciones que permiten rechazar un gasto cuando se incumplen algunos plazos no se eludan mediante la corrección de una declaración anterior por gastos ya rechazados.

2.16. Las partidas que acogen gastos «negativos» no siempre son objeto de previsión presupuestaria y sólo están dotadas con un «p.m.» (pro memoria). Dependiendo de los importes contabilizados, la Comisión efectúa transferencias a partir de esas partidas para dotar a otras (641,8 millones de ecus en 1997). Sin embargo, el concepto de gasto «negativo» resulta extraño a la reglamentación financiera, como ha recordado una vez más el Tribunal en su Dictamen n° 4/97 sobre la modificación del Reglamento Financiero (24). Por otra parte, el procedimiento seguido para reforzar las partidas presupuestarias a raíz de una asignación de ingresos resulta contrario a los principios presupuestarios definidos en el Reglamento Financiero y no favorecen la necesaria transparencia en este terreno.

Gastos directos

2.17. Algunos gastos (encuesta agrícola, acciones de control y prevención, etc.), generalmente cofinanciados por los Estados miembros y coordinados por la Comisión, no siguen el procedimiento de declaración habitual. Los compromisos y los pagos del ejercicio 1997 relativos a esos gastos se elevaron a 528,5 y a 215,6 millones de ecus respectivamente (véase el cuadro 2.7).

2.18. La fiscalización efectuada en la Comisión de una muestra representativa (40 compromisos y 40 pagos por valor de 75 y 30 millones de ecus respectivamente) referente a determinados artículos (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 y B2-518) puso de manifiesto que el seguimiento de esos gastos carece del rigor necesario, lo cual confirma las observaciones ya formuladas por el Tribunal (25). De las 80 operaciones examinadas, el 80 % no puede considerarse conforme a la normativa (incumplimiento de los plazos y de los procedimientos establecidos para obtener financiación comunitaria y transmitir los informes de ejecución) y constituyen, por tanto, errores formales en lo que respecta a la declaración de fiabilidad (véase los apartados 8.49-8.50). Es más, al ser poco estricta la normativa, la Comisión sigue sin disponer de documentos suficientes para justificar los gastos y determinar si las acciones han alcanzado sus objetivos, por lo que debería reforzar el seguimiento de esos gastos.

Devengo del gasto agrícola

2.19. Las cuentas del ejercicio 1997 del FEOGA, sección «Garantía», incluyen por una parte, gastos «directos» efectuados por la Comisión durante el año 1997 y, por otra, los gastos pagados por los Estados miembros entre el 16 de octubre de 1996 y el 15 de octubre de 1997. Estos últimos son declarados por los Estados miembros siguiendo una nomenclatura presupuestaria detallada que los relaciona con un marco normativo, una campaña determinada, o con ambos.

2.20. Pese a ello, el sistema informático AGREX y la nomenclatura existente no permiten relacionar cerca del 20 % de los importes comprometidos en 1997 con una campaña o un ejercicio determinados (sobre todo las medidas de acompañamiento: 2 064,8 millones de ecus; los productos lácteos: 1 878,1 millones de ecus; la carne de vacuno: 1 809,4 millones de ecus; y las frutas y verduras: 550,2 millones de ecus). En particular, cuando una ayuda se paga en varios tramos, el procedimiento de declaración no siempre permite verificar el tramo en cuestión y garantizar el respeto del principio de anualidad. Sin embargo, para controlar los gastos resulta imprescindible poder compararlos con el coste estimado de cada medida.

2.21. Por último, más de 3 300 millones de ecus se refieren a gastos cuyo devengo remonta a la campaña de 1995 o incluso antes. Para una misma medida, las anotaciones en las cuentas se refieren a menudo a los importes abonados en virtud de tres o más campañas sucesivas. Entre esos gastos figuran las restituciones a la exportación cuya carga financiera potencial podría evaluarse desde el momento en que tiene lugar dicha exportación.

2.22. El Reglamento (CE) n° 296/96 de la Comisión (26) instauró un dispositivo destinado a limitar la aceptación de los gastos declarados por los Estados miembros en relación con ejercicios anteriores, en cuya virtud la Comisión examinó alrededor del 60 % de los gastos declarados en 1997 (24 056,9 millones de ecus). Los gastos declarados con retraso se situaban en torno a los 668 millones de ecus. Tras aplicarse una disposición que toleraba el retraso del 4 % de los gastos ya aceptados, un informe de la Comisión (27) indicaba que si se hubieran aplicado estrictamente las normas, a fines de agosto de 1997 se habrían rechazado 129,1 millones de ecus de gastos. Al final la Comisión sólo rechazó 25 millones de ecus haciendo uso de su facultad de apreciación.

Tendencias 1993-1997

2.23. El examen de la evolución del presupuesto del FEOGA, sección «Garantía», y de su ejecución durante el período 1993-1997 (véase el cuadro 2.8) muestra que:

a) Pese a que la línea directriz agrícola aumentó sólo en un 14 %, los gastos crecieron en 6 290 millones de ecus (18,9 %), frente al 29 % correspondiente al conjunto del presupuesto. Este crecimiento fue absorbido principalmente por los «cultivos herbáceos», la «carne de vacuno», las «medidas de acompañamiento»; por el contrario, disminuyeron los gastos correspondientes a los «productos lácteos».

b) El presupuesto viene registrando desde 1994 un superávit constante, aun cuando dicho superávit se haya reducido del 9,3 % al 0,7 %.

c) Las diferencias registradas entre previsión y ejecución en cada partida se redujeron ligeramente en 1997 en comparación con 1996, pero siguen siendo superiores a las de 1993.

SISTEMAS INFORMATIZADOS DE GESTIÓN

2.24. Los gastos del FEOGA, sección «Garantía», se contabilizan con ayuda de dos sistemas informáticos: el sistema AGREX, gestionado por la unidad G2 de la DG VI, que data de 1988, y el sistema Sincom implantado en 1990 y gestionado por la DG XIX. La conciliación de los datos contenidos en ambos sistemas ha confirmado su coherencia y, por consiguiente, la fiabilidad de las operaciones de contabilización. Sin embargo, la organización actual no resulta satisfactoria porque en la práctica:

a) Ambos sistemas carecen de comunicación entre sí y los datos que contienen no pueden superponerse (sobre todo porque los datos de uno figuran en monedas nacionales, y los del otro, en ecus).

b) AGREX adolece de una serie de deficiencias:

- técnicamente obsoleto y de difícil control, resulta muy complejo debido al hecho de estar adaptándose continuamente a un marco normativo que ha evolucionado mucho desde 1988;

- su utilización sigue siendo privativa de una unidad de la DG VI, y no se emplea suficientemente como sistema de alerta;

- la ausencia de terminología contable impide clarificar las decisiones del ordenador de pagos;

- por último, no puede trabajar con fechas posteriores al año 2000.

c) El sistema contable oficial Sincom carece de funciones adaptadas al marco normativo específico del FEOGA. La introducción inminente de un nuevo sistema contable (Sincom 2) no modifica en nada esta situación.

2.25. Por consiguiente la Comisión debería implantar un sistema informático integrado que permita las intervenciones sucesivas del ordenador de pagos, del interventor y del contable, que resulte compatible y pueda comunicarse fácilmente con Sincom 2, y que ofrezca un acceso fácil a todos los usuarios.

TÍTULO II. TRIGO DURO

INTRODUCCIÓN

2.26. El trigo duro constituye una variedad especial, caracterizada por que sus granos son vítreos, translúcidos y duros. Se destina principalmente al consumo humano en forma de pasta, grañón y sémola. En 1996, el volumen total de trigo duro alcanzó las 8,7 millones de toneladas [4,2 % del total de la producción comunitaria de cereales, excluido el arroz (28)]. Los principales países productores son Italia, que acapara más de la mitad de la producción total, Grecia, España y Francia. La Comunidad es el mayor productor representando, el 25 % del mercado mundial.

2.27. Desde el principio (1967) (29), cuando Italia producía alrededor del 90 % del trigo duro comunitario, esta variedad se incluyó en la organización común de mercados (OCM) de los cereales. El cuadro 2.9 muestra que la ayuda al trigo duro ha aumentado considerablemente desde entonces. Preocupado por este hecho, el Tribunal informó sobre el trigo duro en 1989 (30), cuando la ayuda especial alcanzaba la cifra de 365 millones de ecus y el importe gastado en restituciones e intervención giraba en torno a los 400 millones de ecus.

2.28. En 1993, el apoyo total al trigo duro representó la cifra de 830 millones de ecus (excluidos unos 14 millones de ingresos procedentes de la venta de existencias ya depreciadas) y en 1997, 1 743,4 millones de ecus distribuidos entre Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Portugal y el Reino Unido (véase el cuadro 2.10). El trigo duro constituye uno de los productos más subvencionados de la Comunidad ascendiendo las ayudas en 1996 a 182 ecus/tonelada, o sea el 113 % del valor de la producción.

2.29. El Tribunal ha revisado la gestión de los mercados a nivel comunitario con objeto de:

a) analizar las razones que motivaron el considerable aumento del gasto registrado cuando la producción no experimentó un crecimiento de esa magnitud;

b) examinar hasta qué punto el nivel de la ayuda resulta coherente con los objetivos de apoyar la producción de trigo duro.

EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN DE APOYO

Ayuda por tonelada

2.30. Ya desde el comienzo, el trigo duro recibió un trato diferente al de los demás cereales pues se estableció para él un doble régimen de apoyo. Al igual que con otros cereales, el Consejo fijaba anualmente precios indicativos (31) y de intervención (32) para el trigo duro. La ratio entre el precio de intervención de esta variedad y el del trigo común debía reflejar la ratio de los precios obtenidos en el mercado mundial. La ratio se fijó en un 120 % y dio lugar a un precio de intervención del trigo duro de 110,24 unidades de cuenta (UC) por tonelada.

2.31. En 1967, se consideró que el precio de intervención del trigo duro era demasiado bajo como para garantizar unos ingresos suficientes a los agricultores, debido a las reducidas dimensiones de la mayoría de las explotaciones y al bajo rendimiento obtenido en las principales regiones productoras. Por consiguiente, además del apoyo a los precios, se introdujo una ayuda especial a la producción por cada tonelada de trigo duro cosechado. Dicha ayuda cubría la diferencia entre el precio de intervención y un «precio mínimo garantizado», más elevado, que se fijaba en el centro de comercialización de la región que tuviera los mayores excedentes de trigo duro (en aquella época, la región italiana de Palermo).

2.32. En 1974 la Comisión quiso crear un régimen único para simplificar las tareas de administración y control. Los elevados precios imperantes en el mercado mundial hicieron aumentar el precio de intervención, con lo cual podría haberse suprimido la ayuda especial. El Consejo aceptó aumentar el precio de intervención, pero mantuvo también la ayuda, aunque a un nivel más bajo. En total, los ingresos de los productores aumentaron en un 27 % y el precio de intervención en 48,73 UC/tonelada, mientras que la ayuda se redujo sólo en 7,23 UC/tonelada (véase el cuadro 2.11). El precio de intervención del trigo duro superó en un 163 % al del trigo común perdiendo así todo contacto con la realidad del mercado mundial. Cuando los precios de mercado volvieron a bajar, el precio de intervención quedó fijado en su nivel más alto.

2.33. Dado que el Reglamento no limitaba la concesión de ayudas a las zonas de producción tradicionales, el atractivo que representaba el régimen de apoyo amplió la producción de trigo a zonas septentrionales en las que, por añadidura, se obtenían mayores rendimientos y una buena calidad.

La reforma de 1976

2.34. En 1976/77 (33) se intentó corregir esta tendencia transformando la ayuda por tonelada en una ayuda por hectárea de superficie y limitando su aplicación a una serie fijada de zonas o regiones «tradicionales», pero no se establecieron los criterios para determinar cuándo una «zona» podía considerarse tradicional.

2.35. Es más, al incluir zonas agrícolas desfavorecidas (34) entre las «regiones tradicionales de producción» enumeradas en el anexo al nuevo Reglamento, se añadió al régimen un objetivo social y estructural, que sin embargo nunca se declaró expresamente en un reglamento, ni tampoco se especificó como debía tenerse en cuenta al fijar el tipo de la ayuda.

2.36. Las modificaciones tuvieron como resultado que tanto el precio de intervención como el tipo de la ayuda fueran fijados anualmente mediante un acuerdo de compromiso en el Consejo en vez de derivar de un cálculo preciso basado en criterios que reflejaran los objetivos fijados. Los precios de intervención del trigo duro crecieron más deprisa que los del trigo común y también crecieron los tipos de la ayuda. El cuadro 2.12 muestra que en 1985/86 la ratio entre el precio de intervención del trigo duro y el del trigo común había aumentado pasando del 162 % correspondiente a 1975/76 al 174 %. El precio de intervención del trigo duro era entonces de 312,08 ecus/tonelada y la ayuda de 101,31 ecus/hectárea.

2.37. Por añadidura, el número de regiones con derecho a beneficiarse de la ayuda continuaba en aumento. Pese a no especificarse en el Reglamento, el criterio aplicado en la práctica para determinar cuáles eran las regiones de producción tradicionales consistía originariamente en que la producción de trigo duro debía ser superior al 50 % de la producción total de cereales de la región. Con la incorporación de Grecia, España y Portugal a la Comunidad, este criterio no escrito se rebajó progresivamente. Cuando se incorporó Grecia, el umbral se redujo bruscamente al 8 %, y con la adhesión de España y Portugal, al 1,5 %.

2.38. De esta manera la reforma de 1976 no logró limitar el apoyo al trigo duro a las zonas tradicionales. El precio de intervención se fijó a un nivel tan elevado que la producción de trigo duro se hizo atractiva aun sin ayuda. Los elevados rendimientos obtenidos en los Estados miembros «del norte» compensaron más que de sobra a los agricultores por la falta de ayudas. Por ejemplo, en 1985, el rendimiento medio obtenido en Alemania fue de 5,80 toneladas/hectárea en comparación con el de 1,94 toneladas/hectárea obtenido en Grecia (véase el cuadro 2.13). En 1981/82, la Comunidad se hizo autosuficiente en trigo duro y la producción superó en un 221,6 % a la demanda interna en 1991/92 (véase el cuadro 2.14).

2.39. A finales de los años ochenta, la Comunidad tuvo que hacer frente al aumento del gasto en cereales en general, causado por la existencia de excedentes estructurales, por lo cual se bloqueó el precio de intervención del trigo común y el precio de intervención del trigo duro fue reduciéndose progresivamente para disminuir la diferencia entre ambas variedades de trigo. Pese a ello, en 1992/93, el precio de intervención seguía representando el 135 % del correspondiente al trigo común.

2.40. El descenso del precio de intervención de 312 ecus en 1985/86 a 221 ecus en 1992/93 se vio acompañado por el aumento experimentado por la ayuda «superficies» que durante el mismo período pasó de 101,31 a 181,88 ecus (véase el cuadro 2.12). El aumento de la ayuda compensó de media la mitad del descenso del precio de intervención (35). Debido al elevado nivel de las restituciones a la exportación y el incremento de las existencias de intervención, el gasto presupuestario subió constantemente desde 1986 hasta alcanzar la cifra de 1 337,8 millones de ecus en 1992.

La reforma MacSharry de 1992

2.41. Al entrar en vigor el Reglamento (CEE) n° 1765/92, de 30 de junio de 1992 (36), por el que se establecía un nuevo régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, todos los precios institucionales de los cereales quedaron fijados al mismo nivel. Los productores de trigo duro que no pertenecían a las zonas tradicionales de producción recibieron el pago compensatorio básico por los cereales, mientras que los pertenecientes a zonas tradicionales recibieron una ayuda especial suplementaria por superficie. Los fines del nuevo régimen de apoyo eran:

a) desincentivar la producción de trigo duro fuera de las zonas tradicionales, y

b) compensar a los productores de trigo duro por la pérdida de ingresos debido al alineamiento de los precios institucionales del trigo duro con los precios de los demás cereales.

2.42. Para conformarse al objetivo de la compensación, la determinación del importe de la ayuda especial se basaba en el apoyo existente en 1991/92, cuando el régimen hacía tiempo que había perdido contacto con el objetivo económico inicial (véase el apartado 2.30). La relación entre los precios de intervención del trigo duro y los del común había dejado de reflejar la que existía en el mercado mundial (véase el cuadro 2.15). Esta nueva ayuda, que no tenía en cuenta esta relación, quedó fijada en 297 ecus/hectárea para la campaña de comercialización 1993/94. En 1995, tras la reducción del tipo «verde» en un 20,6 %, la ayuda aumentó correlativamente hasta situarse en los 358,6 ecus/hectárea, pero su equivalente en moneda nacional se mantuvo constante por lo cual no tuvo impacto presupuestario.

2.43. La ayuda especial se concedió en su integridad desde el primer año de la reforma. No hubo un período transitorio en que se aplicara de forma progresiva la ayuda en tres etapas como sucedió en el caso del pago compensatorio.

2.44. El régimen provocó un aumento de la superficie de las regiones tradicionales con derecho a la ayuda especial en Grecia (Tracia) y España (la Comunidad de Navarra y las provincias de Salamanca, Toledo y Zamora).

2.45. El pago de la ayuda especial se basó en «derechos individuales» recogidos en registros oficiales. Dichos derechos se expresaban en hectáreas y representaban la superficie máxima de cada beneficiario con derecho a recibir la ayuda. Su cálculo se basaba en el número más elevado de hectáreas sembradas de trigo duro con derecho a recibir la ayuda durante una de las cuatro campañas de referencia (1988/89 a 1991/92), a elección del productor.

2.46. Una vez instaurada la reforma se introdujeron las reformas siguientes que iban aumentando cada vez más la superficie y el gasto:

a) se añadió la campaña de 1992/93 como quinto año de referencia para España, pero dentro de un tope nacional de 570 000 hectáreas; es preciso señalar que antes de la adhesión a la Comunidad sólo unas 150 000 hectáreas se dedicaban al cultivo del trigo duro;

b) se añadieron las campañas de 1988/89 a 1990/91 como años de referencia para Portugal, pero dentro de un tope nacional de 35 000 hectáreas;

c) la región de Umbría (Italia) fue considerada zona tradicional de producción, dentro de un tope de 5 000 hectáreas;

d) en Francia se consideraron también regiones tradicionales de producción los departamentos de Ardèche, Drôme y la región de Midi-Pyrénées, dentro de un tope de 63 355 hectáreas;

e) se establecieron zonas «en las que la producción de trigo duro estaba muy asentada», que recibieron con carácter específico un importe reducido de la ayuda: Francia y Austria obtuvieron de esta manera 50 000 y 5 000 hectáreas respectivamente; la ayuda ascendió a 138,9 ecus/hectárea.

La adaptación de 1997

2.47. En 1996, la Comisión presentó una propuesta para convertir los «derechos individuales» en superficies máximas garantizadas (SMG) (37). Sólo después de más de un año de discusiones, en octubre de 1997, se alcanzó un acuerdo en el Consejo (38). Las SMG regirán a partir de la campaña 1999/2000.

2.48. Las SMG propuestas por la Comisión fueron aumentadas en un 4 % y la ayuda especial a las zonas tradicionales se redujo en igual proporción (para mayor información, véase el cuadro 2.16). Se admitió la incorporación de una nueva zona tradicional situada en Austria y se crearon otras no tradicionales en Alemania, el Reino Unido, Italia y España. La reducción del tipo de la ayuda no es más que una mera compensación del aumento de las SMG en vez de obedecer a una estimación precisa de la necesidad de ayuda y tampoco esta vez se establecieron criterios precisos que justificaran respecto de las SMG la selección de una región como «tradicional» o de una región en la que la producción de trigo duro estuviera muy asentada.

2.49. Las modificaciones de 1997 se recogieron en las propuestas de la Comisión contenidas en la Agenda 2000 (39).

EVOLUCIÓN ECONÓMICA DEL TRIGO DURO DESDE LA REFORMA DE 1992

2.50. Desde que España y Portugal se incorporaron a la Comunidad, la producción de trigo duro creció de 7,2 millones de toneladas en 1986 a su máximo histórico de 11,2 millones de toneladas en 1991 (véanse los cuadros 2.9 y 2.17). En 1992, dicha producción descendió a 9 millones de toneladas y, desde la reforma MacSharry, ha venido fluctuando entre 7 y 8,5 millones de toneladas. Dejando aparte las cosechas récord de 1991 y 1992, la producción anual desde la reforma ha aumentado de media aproximadamente 1 millón de toneladas anuales.

2.51. Durante los años 1991 y 1992, además de una producción récord se registró el máximo histórico de superficie cultivada. El anuncio de la reforma puede haber contribuido a esta ampliación.

2.52. El cuadro 2.14 muestra que el consumo interno de trigo duro ha aumentado desde la reforma MacSharry, lo cual, conjugado a la restricción de los mercados mundiales de cereales operada durante el período 1992-1995, permitió no sólo absorber el crecimiento de la producción sino también liquidar las existencias. En 1995 y 1996 se registró un déficit de la oferta comunitaria. Este aumento del consumo de trigo duro ha sido paralelo a la práctica desaparición del 35 % del diferencial de los precios de mercado con el trigo común en los años anteriores a la reforma MacSharry (véase el cuadro 2.18).

CONCLUSIÓN

2.53. Aunque la subvención especial del trigo duro se basó originariamente en la producción real y en un diferencial de precios definido entre el trigo duro y el común, este esquema fue pronto sustituido por un sistema diferente en el que el precio de intervención del trigo duro y el tipo de ayuda «superficies» recibido por su cultivo fueron acordados por negociación y no por referencia a factores objetivos. A finales de los ochenta, casi la mitad del impacto de las reducciones sufridas por el precio de intervención del trigo duro en los ingresos mínimos de los agricultores se vio compensada por incrementos de la ayuda por superficie. Cuando sobrevino la reforma MacSharry en 1992, la reducción a la mitad del precio de intervención se compensó íntegramente con el aumento del tipo de la ayuda por superficie. Desde mediados de los años ochenta, una parte cada vez mayor de los ingresos totales de los productores procede de los pagos de la ayuda por superficie con cargo al presupuesto comunitario en vez de proceder de las ventas en los mercados, lo cual ha provocado un aumento constante del gasto comunitario. Aunque la venta de excedentes durante el período de escasez mundial de cereales interrumpió la tendencia en 1993-1994, ésta se reanudó después. La ayuda por superficie representa mucho más de la mitad de los ingresos totales de los productores de trigo duro.

2.54. No existe una justificación clara para tratar de manera especial a los productores de trigo duro. En el caso de otros cultivos herbáceos, los pagos por superficie se ajustaron para reflejar los rendimientos relativos medios de los diferentes cultivos (por ejemplo, maíz y oleaginosas). Si la asistencia a los productores de trigo duro respondiera a la misma filosofía que el maíz y las oleaginosas, el tipo actual por hectárea disminuiría a partir de 1995/96 en cerca del 30 % hasta situarse en 250 ecus (véase el cuadro 2.19). Si este enfoque se hubiera seguido desde el año 1993, el gasto presupuestario de la UE se habría reducido en más de 3 000 millones de ecus durante el cuatrienio 1994-1997.

TÍTULO III. RESUMEN DE LOS INFORMES ESPECIALES REFERENTES AL FEOGA Y A LA POLÍTICA DE PESCA APROBADOS DESDE LA APARICIÓN DEL ÚLTIMO INFORME ANUAL

INFORME ESPECIAL N° 2/98 SOBRE LA LIQUIDACIÓN DE LAS CUENTAS DEL EJERCICIO 1993 (40)2.55. El Reglamento (CEE) n° 729/70 de Consejo (41) dispone que la Comisión liquide, antes de finalizar el año siguiente al ejercicio considerado, los gastos declarados por los Estados miembros. En 1997, la Comisión adoptó dos decisiones (42) sobre la liquidación de las cuentas relativas a los gastos del ejercicio 1993 (que han dado lugar a correcciones por un total de 647,8 millones de ecus en dichos gastos). Ambas decisiones se produjeron pues en 1997, con tres años de retraso.

2.56. En su Informe Especial n° 2/98 (43) relativo a la liquidación de las cuentas del ejercicio 1993, el Tribunal criticó, entre otros aspectos, algunas incoherencias en el enfoque o las correcciones que se decidieron (cobertura insuficiente de las medidas o de los Estados miembros; falta de criterios claramente definidos para la elección de un porcentaje de corrección particular a tanto alzado; falta de igualdad en el trato aplicado a situaciones similares; reducción del nivel de correcciones por posteriores mejoras introducidas en los sistemas; aplazamiento de la recuperación de los gastos no subvencionables).

2.57. Las cuentas del ejercicio 1995 siguen pendientes de liquidación. A partir del ejercicio 1996, a resultas de las modificaciones introducidas por el Reglamento (CE) n° 1287/97 del Consejo de 22 de mayo de 1995 (44) y el Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión de 7 de julio de 1995 (45), se aplica un procedimiento diferente. En 1997, la Comisión adoptó dos Decisiones (46) sobre la liquidación de las cuentas correspondientes a los gastos del ejercicio 1996.

INFORME ESPECIAL N° 21/98 SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN APLICADO A LA LIQUIDACIÓN DE LAS CUENTAS DE LOS GASTOS DEL FEOGA, SECCIÓN «GARANTÍA», 1996 (47)2.58. Se aplicaban por primera vez nuevos procedimientos para la autorización de los organismos pagadores y la liquidación de cuentas relativas a los gastos del FEOGA, sección «Garantía», correspondientes al ejercicio 1996. El Tribunal revisó y evaluó el trabajo realizado por los servicios de la Comisión, comprobando si la nueva normativa se había aplicado correctamente. Los nuevos procedimientos no deben juzgarse sólo por sus resultados del primer año, teniendo en cuenta los esfuerzos realizados mientras tanto por la Comisión y los Estados miembros para mejorar la situación.

2.59. A pesar de que los Estados miembros debían conceder autorización a sus organismos pagadores a más tardar el 16 de octubre de 1995, al comienzo del ejercicio 1996 sólo 50 de los 66 organismos de este tipo habían sido autorizados. Por último, en 1997 se autorizaron 90 organismos pagadores, algunos de ellos encargados de gastos muy reducidos. Algunos Estados miembros deberían esforzarse más en limitar el número de organismos pagadores.

2.60. La fiscalización del Tribunal en 1997 puso de manifiesto puntos débiles en muchos de los organismos pagadores visitados. Se detectaron puntos débiles en el control interno, falta de seguridad en los sistemas informáticos y deficiencias en la supervisión de los servicios delegados por parte de los organismos pagadores, así como en la contabilidad, deficiencias que deberían haber llevado a los Estados miembros a adoptar medidas al respecto.

2.61. Las cuentas certificadas debían enviarse a más tardar el 10 de febrero de 1997, pero en muchos casos la Comisión comprobó que dichas cuentas se presentaban tarde o no eran satisfactorias. Dos Estados miembros (el Reino Unido y Grecia) no presentaron ninguna cuenta certificada a tiempo. En el caso de España, el organismo de certificación no consiguió emitir a tiempo su dictamen sobre la mayoría de los gastos efectuados a nivel autonómico, siendo posteriormente fiscalizado por una empresa privada de auditores externos.

2.62. Con objeto de ayudar a los organismos de certificación en su trabajo, la Comisión redactó unas directrices sobre la certificación de cuentas y las puso a su disposición, pero demasiado tarde (en noviembre de 1996, cuando la mayor parte de su trabajo de auditoría debería haber comenzado). Si se hubieran comunicado a tiempo, se podrían haber evitado una serie de malentendidos y retrasos.

2.63. Debido a los puntos débiles y a los retrasos de algunos Estados miembros, la decisión de liquidación tomada el 5 de mayo de 1997, que según el Reglamento debía haberse tomado el 30 de abril de 1997, sólo cubría el 33 % de los gastos. El resto se liquidó en la decisión de 30 de julio de 1997, después de que los diversos organismos de certificación hubieran realizado un trabajo de fiscalización adicional.

2.64. Al final la Comisión liquidó todas las cuentas certificadas, a pesar de la diversa calidad de las que se presentaron. Sin embargo la Comisión no tomó en consideración la mayoría de las reservas expresadas en los certificados, que ascendían como mínimo a 43,3 millones de ecus. Además, en la decisión de liquidación sólo se tuvieron en cuenta parcialmente las correcciones financieras de 77,3 millones de ecus realizadas previamente por la división de finanzas de la Comisión en el marco de su gestión cotidiana de los gastos del FEOGA, sección «Garantía» (55,1 millones de ecus).

2.65. Las decisiones de liquidación de cuentas tomadas por la Comisión con respecto a gastos de 1996 no impiden que más tarde ésta rechace determinados importes sobre la base de posteriores auditorías de conformidad. La Comisión debe introducir unos procedimientos de control interno adecuados para garantizar que las correcciones queden debidamente documentadas y que los puntos débiles detectados sean objeto de un seguimiento sistemático en las auditorías de conformidad posteriores.

INFORME ESPECIAL N° 4/98 SOBRE LA IMPORTACIÓN POR LA COMUNIDAD A TIPOS REDUCIDOS DE EXACCIÓN REGULADORA Y LA SALIDA AL MERCADO DE PRODUCTOS LÁCTEOS PROCEDENTES DE NUEVA ZELANDA Y DEL QUESO SUIZO (48)2.66. Tras la adhesión de Reino Unido a la CEE, se introdujeron contingentes para la importación a tipos reducidos de mantequilla y de queso neozelandeses, siempre que se cumplieran ciertas condiciones, en especial el contenido de materia grasa. Asimismo existen tipos reducidos de exacción reguladora a la importación de queso suizo, cuyo principal mercado ha sido tradicionalmente la Unión Europea. La fiscalización reveló que el control del cumplimiento de las condiciones exigidas adolecía de graves deficiencias. Resulta que la Comisión y el servicio aduanero británico concedieron credibilidad absoluta a los certificados IMA 1 expedidos por los organismos neozelandeses, que incumplieron sus obligaciones. En estas circunstancias, no hay garantía de que se hayan respetado en ningún momento las condiciones exigidas para importar mantequilla y queso de Nueva Zelanda a tipos reducidos. El incumplimiento observado de los límites y las condiciones exigidos para los contingentes, en especial el contenido de materia grasa, ha motivado que la pérdida de recaudación de recursos propios se sitúe en torno a 410 millones, de los que pueden recuperarse cerca de 118 millones, al haber prescrito el resto.

2.67. El incumplimiento observado de los límites de los contingentes, de las condiciones exigidas y de los requisitos de autorización ha motivado que la pérdida de recaudación de recursos propios represente más de 400 millones de ecus según el cálculo efectuado por el servicio aduanero británico en julio de 1998. A esta fecha, dicho servicio había emitido órdenes de ingreso por unos 226 millones de ecus, tras tomar en consideración aspectos no tratados en el informe del Tribunal.

2.68. Por lo que se refiere a las importaciones de queso suizo, investigaciones realizadas por las autoridades francesas e italianas, a sugerencia del Tribunal, así como por organismos independientes en Alemania revelaron irregularidades graves. Mientras tanto, el Consejo ha modificado el Reglamento que regula las importaciones de queso de Suiza y se ha retirado la autorización concedida a este país para expedir certificados IMA 1 relativos a la importación a tipos reducidos.

2.69. El Tribunal pide a la Comisión que adopte las medidas necesarias para recuperar los importes en cuestión y retire la autorización concedida al organismo neozelandés para expedir certificados IMA 1. Además habría que clarificar algunos aspectos de la reglamentación y reforzar el marco normativo y la aplicación de controles a las importaciones a tipos reducidos. Por último, debería revisarse también la validez del sistema de los certificados IMA 1 relativos a la importación a tipos reducidos.

INFORME ESPECIAL N° 19/98 SOBRE LA FINANCIACIÓN COMUNITARIA DE ALGUNAS MEDIDAS ADOPTADAS COMO CONSECUENCIA DE LA CRISIS DE LA EEB (49)2.70. El Consejo adoptó reglamentos a fin de financiar, con cargo al FEOGA, medidas específicas para hacer frente a la crisis de la EEB de 1996. Éstos permitieron una ágil transferencia de recursos de los presupuestos de la UE de 1996 y 1997 a los Estados miembros, ofreciéndoles una amplia gama de opciones para la aplicación de dichas medidas. Aproximadamente un 25 % (550 millones de ecus) de la cantidad total (2 149 millones de ecus) se entregaron al Reino Unido para el Plan para animales de más de 30 meses (OTMS) y el Plan de sacrificio selectivo (SCS), y el resto se distribuyó entre todos los Estados miembros, más o menos de acuerdo con el tamaño de su cabaña vacuna nacional. El objetivo declarado del Consejo era actuar rápidamente para proteger la salud humana y animal y prestar ayuda a los productores de carne de vacuno. En ese momento, estos últimos ya se enfrentaban a un mercado desequilibrado que estaba muy cerca de la cresta de su ciclo de producción.

2.71. En el presente Informe, el Tribunal examina las medidas adoptadas para eliminar determinados animales/carne de vacuno considerados como un riesgo para la salud pública, así como aquéllas adoptadas para prestar ayuda a los productores y limitar la producción tomando en consideración el gasto comunitario.

Medidas de eliminación

2.72. La mayor parte de estas medidas son de carácter veterinario (cofinanciadas normalmente al 50 %) y, no obstante, fueron cofinanciadas por la Comunidad al 70 %, siendo consignadas como apoyo al mercado con cargo al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola.

2.73. Por lo que respecta a la aplicación de los planes de eliminación se observaron deficiencias considerables:

a) El OTMS creó graves problemas logísticos para el Reino Unido; no se llevaron a cabo verificaciones cruzadas para comprobar si había solicitudes duplicadas; debido a que no se aseguró un seguimiento completo del control, no existe garantía de que todos los animales por los que se solicitaron ayudas fueran eliminados de la manera prescrita en los reglamentos.

b) La decisión de las autoridades belgas de optar por no sacrificar y destruir los terneros importados del Reino Unido redujo los efectos de la medida para restaurar la confianza de los consumidores en la carne de vacuno. Si bien todos estos terneros fueron sacrificados en Francia y los Países Bajos, no existen pruebas de que todas las carcasas hayan sido eliminadas de forma adecuada.

c) El plazo establecido por la Comisión para la recompra de la carne de vacuno de intervención en el Reino Unido no era compatible con el objetivo de eliminar la carne que pudiese proceder de animales con más de 30 meses de edad en el momento del sacrificio.

d) Algunos estudios científicos sugieren que el plan de sacrificio selectivo del Reino Unido sólo tendrá un efecto marginal sobre la erradicación de la EEB; no han podido encontrarse datos sobre 65 000 de los animales afectados, todos los cuales habían nacido antes de julio de 1993.

Medidas de mercado

2.74. Las propuestas presentadas por la Comisión antes de la adopción del Reglamento (CE) n° 1357/96 del Consejo contemplan únicamente pagos a tanto alzado a los productores dentro del marco de la prima especial a la carne de vacuno y de la prima a la vaca nodriza. La decisión del Consejo de conceder asimismo importes a tanto alzado a los Estados miembros permitió a éstos extender la ayuda a otras categorías de productores. El Reglamento (CE) n° 2443/96 del Consejo fue aún más allá en esta dirección y concedió 500 millones de ecus a los Estados miembros en función del tamaño de su cabaña vacuna nacional y permitió que se compensara a los productores por animales que normalmente no habrían tenido derecho a las primas y para los que no existe una base de datos fiable. Algunos grupos de productores que obtienen sus principales ingresos de fuentes distintas a la producción de carne de vacuno, en particular de la producción de leche y carne de ternera, también recibieron ayudas de la Comunidad.

2.75. El grado de flexibilidad concedido a los Estados miembros dio lugar a una variación considerable en los niveles de compensación pagados por la misma categoría de animales. Si la recuperación resulta parcial quizá no sea posible pagar la totalidad del importe a aquellos productores cuyo derecho a las primas para el año civil de 1996 se basa en un número mayor de animales que en 1995.

2.76. Por lo que respecta a las medidas adoptadas para controlar la producción, el plan de procesado de terneros puede justificarse por motivos económicos, en tanto que un 40 % de los gastos ocasionados por la prima a la comercialización temprana constituyen un pago infundado a los productores. Aunque aún es demasiado pronto para notar los efectos del plan de procesado de terneros, los efectos de la prima a la comercialización temprana sobre la producción de carne roja ha sido limitada y se han logrado a un alto precio.

Conclusión

2.77. El grado en el que el presupuesto comunitario debe soportar el coste financiero de estas situaciones de emergencia requiere un análisis detenido, dada la naturaleza casi veterinaria de muchas de las medidas adoptadas en esas circunstancias.

2.78. El hecho de no haber supervisado de manera suficiente la prohibición en el Reino Unido significó que gran número de animales aquejados de EEB (36 000) nacieron después de haberse introducido dicha prohibición. Se adoptaron diferentes estrategias con respecto al sacrificio de los rebaños infectados y de los terneros británicos que fueron exportados antes de la prohibición.

2.79. Los controles practicados por la unidad de liquidación de cuentas se centraron primordialmente en el Reino Unido y los pagos efectuados con arreglo al Reglamento (CE) n° 1357/96 del Consejo. Asimismo los veterinarios de la Comisión realizaron numerosas visitas a los Estados miembros. Sin embargo la ejecución de las medidas ha adolecido de falta de rigor y coherencia entre los Estados miembros, e incluso en el interior de cada uno de ellos, en aspectos como el sacrificio de terneros británicos exportados antes de la prohibición, la recompra de la carne de vacuno de intervención, los planes de sacrificios, la compensación a los productores prevista en el Reglamento (CE) n° 2443/96 y los planes de terneros.

2.80. La falta de coherencia de la estrategia adoptada restó validez a las medidas adoptadas para compensar a los productores de manera equitativa. Éste se debió a que las dos medidas principales [Reglamentos (CE) nos 1357/96 y 2443/96 del Consejo] permitieron a los Estados miembros efectuar pagos no vinculados a los regímenes tradicionales de prima especial a la carne de vacuno y de prima a la vaca nodriza, por lo cual quedaban fuera del ámbito de aplicación de los controles del SICA.

2.81. La aparición de la EEB y sus secuelas han subrayado la urgente necesidad de que la Unión Europea elabore y adopte una estrategia (es decir, un plan de acción) para hacer frente a este tipo de crisis de una manera coordinada, eficaz y oportuna.

INFORME ESPECIAL N° 18/98 SOBRE LAS MEDIDAS COMUNITARIAS PARA FAVORECER LA CREACIÓN DE EMPRESAS CONJUNTAS EN EL SECTOR PESQUERO (50)2.82. El régimen de las sociedades mixtas fue introducido por el Consejo en 1990 para contribuir a la reducción de la flota pesquera comunitaria, cuya capacidad total por aquel entonces alcanzaba la cifra total de 2,3 millones de toneladas, y contribuir así a buscar alternativas viables a los barcos de pesca afectados. Hasta la fecha se han aprobado 188 proyectos que han supuesto la baja del fichero comunitario de 290 barcos, que representan una capacidad de 113 710 toneladas, a un coste de 298 millones de ecus.

2.83. La aplicación en la práctica del régimen se caracterizó por numerosos fallos que se resumen a continuación:

a) La ayuda se calculó erróneamente porque los barcos fueron medidos con métodos diferentes.

b) En las decisiones de aprobación de la ayuda no se fijaron plazos para realizar reparaciones y adaptaciones.

c) Se aprobó la concesión de ayuda a barcos que no estaban en activo y no eran, por tanto, subvencionables.

d) La ayuda comunitaria pagada anteriormente a la construcción o la modernización de los barcos pertenecientes a las sociedades mixtas no siempre fue recuperada como procedía, bien por la negativa del Estado miembro a aplicar la reglamentación bien por deficiencias de los procedimientos de seguimiento.

e) En algunos casos, la viabilidad de los proyectos de sociedad mixta no recibió el respaldo de los acuerdos necesarios entre los socios.

f) Se pagó la ayuda por barcos que habían naufragado sin que los Estados miembros ni la Comisión investigaran las circunstancias que rodearon a los accidentes; pese a que los beneficiarios incumplieron sus obligaciones, no se iniciaron acciones para recuperar o cancelar la ayuda.

g) La ayuda comunitaria a los proyectos de sociedades mixtas representa el doble de la ayuda concedida a la exportación del barco. Por ello el cumplimiento por los beneficiarios de sus obligaciones de mantener los barcos en activo y abastecer de pescado el mercado comunitario durante un período mínimo de tiempo tendría que haberse asegurado con las oportunas garantías.

2.84. En resumidas cuentas, la fiscalización del régimen reveló que es necesaria una gestión más rigurosa de la Comisión y los Estados miembros para garantizar una buena gestión financiera.

2.85. La Comisión debería revisar sus procedimientos de seguimiento y control y proceder a la recuperación de las subvenciones comunitarias que hayan sido mal utilizadas.

2.86. En relación con la eficiencia y eficacia de la medida se observó que:

a) Del total de la reducción de capacidad de la flota alcanzada desde la aprobación de la medida, puede atribuirse a ésta un tercio (113 710 toneladas). Sin embargo, apenas ha repercutido en el conjunto de la actividad pesquera en aguas comunitarias como demuestra el hecho de que los desembarques pesqueros anuales se han mantenido estables.

b) Alrededor del 90 % de los barcos incluidos en los proyectos examinados pescaban ya en aguas de terceros países; sin embargo, no se evaluaron las consecuencias de su traslado para los Acuerdos Internacionales de Pesca (AIP) negociados por la Unión Europea.

INFORME ESPECIAL N° 20/98 SOBRE LA FISCALIZACIÓN DE LOS CONTROLES FÍSICOS DE LOS PRODUCTOS QUE SE BENEFICIAN DE RESTITUCIONES A LA EXPORTACIÓN (51) (52)Contexto de la fiscalización

2.87. En el ejercicio 1996 del FEOGA las restituciones a la exportación abonadas a los exportadores de productos agrícolas para compensarles de la diferencia que existe entre los precios internos de la Unión Europea y los precios inferiores que rigen en el mercado mundial ascendieron aproximadamente a 5 600 millones de ecus (13 % del gasto comunitario en agricultura). Los tipos de estas restituciones varían según la naturaleza de los distintos productos y se aplican a las cantidades exportadas. Aunque su financiación corre a cargo del presupuesto comunitario, los Estados miembros están encargados de efectuar tanto los pagos como los controles de la legalidad y regularidad de las restituciones a la exportación.

2.88. Las autoridades aduaneras de los Estados miembros se enfrentan al difícil problema de proteger el presupuesto comunitario mediante controles físicos y, al mismo tiempo, obstaculizar lo menos posible el tráfico comercial. Durante el ejercicio 1996 del FEOGA, las autoridades aduaneras de los Estados miembros realizaron en toda la Comunidad 100 000 controles físicos, para cumplir el porcentaje mínimo del 5 % fijado por la normativa. En gran parte de estos controles resultó obligatorio también realizar análisis de laboratorio. El coste administrativo que representa tanto para las autoridades aduaneras como para los operadores comerciales es significativo, por lo cual resulta imperativo que los controles estén bien orientados y se lleven a cabo con eficacia. En 1994 el Reglamento (CEE) n° 386/90 fue modificado principalmente para introducir la posibilidad de efectuar análisis de riesgos para seleccionar partidas con vistas a su control físico. La fiscalización practicada por el Tribunal en los Estados miembros se centró en el empleo del análisis de riesgos y la evaluación de la eficacia de los procedimientos establecidos para seleccionar partidas con vistas a su control físico.

Principales observaciones

2.89. En términos generales, los controles físicos constituyen un instrumento esencial para los servicios aduaneros, pero quizá no sean siempre el método de control más idóneo y eficaz para todas las medidas. Debido a la falta de obligatoriedad del análisis de riesgo y a su insuficiente definición en la normativa, existen diferencias considerables entre los Estados miembros en cuanto a los procedimientos de selección de partidas con vistas a su control físico. El empleo óptimo del análisis de riesgos tropieza con la exigencia de la normativa de cumplir porcentajes fijos de control físico en cada oficina de aduanas y por las insuficiencias de las bases de datos de los Estados miembros. Ni la Comisión ni los Estados miembros han evaluado la eficacia de los procedimientos de selección de partidas con vistas a su control físico. Falta coordinación en los controles a posteriori realizados por los Estados miembros conforme al Reglamento (CE) n° 4045/98.

Principales recomendaciones

2.90. La Comisión debería examinar la posibilidad de crear un marco legal que combine equilibradamente los controles físicos (en el puerto de exportación) y a posteriori.

2.91. Se debería alentar a los Estados miembros a que insistan en la calidad y eficacia de los controles físicos en vez de limitarse a velar por que se cumplan los porcentajes de control fijados por la normativa. Se invita a la Comisión a que examine una serie de recomendaciones dirigidas a mejorar la eficacia de los procedimientos establecidos para seleccionar partidas con vistas a su control físico. Por encima de todo, el Tribunal sugiere que se declare obligatorio el empleo del análisis de riesgo por los Estados miembros. Las exigencias legales referentes a los controles físicos deberían flexibilizarse y al mismo tiempo los Estados miembros tendrían que responder más de la eficacia de dichos controles.

2.92. En términos más generales, el análisis de riesgos constituye un instrumento de gestión eficaz. Limitarlo a las restituciones a la exportación es demasiado restrictivo. Con el fin de gestionar eficazmente sus recursos, los Estados miembros necesitan un marco regulador más amplio del análisis de riesgos que les permita no sólo orientar selectivamente las operaciones pertenecientes a una misma medida, sino también asignar recursos a diferentes medidas con arreglo a una comparación de los riesgos que amenazan el presupuesto comunitario.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

TÍTULO I - GESTIÓN PRESUPUESTARIA

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Créditos del ejercicio

2.5 2.8. El Tribunal de Cuentas señala las discrepancias existentes entre las previsiones de gastos agrícolas y los gastos efectivos. La Comisión recuerda que la previsión agrícola constituye un ejercicio difícil, dificultad que el propio Tribunal ya destacó en su Informe Anual del ejercicio de 1996 (DO C 348 de 18.11.1997, apartado 2.15, p. 58).

No obstante, la Comisión ha observado una clara mejora de las previsiones relativas a las ayudas directas, que representan una gran parte del gasto agrícola. En contrapartida, es cierto que, en lo que respecta a las medidas de intervención del mercado, la situación se presenta más contrastada, en la medida en que los parámetros de las previsiones (producción, precios mundiales, etc.) son extremadamente aleatorios. Con el fin de mejorar las previsiones, el Parlamento y el Consejo aceptaron que la Comisión pudiera presentar una carta rectificativa hasta el 31 de octubre, con el fin de reflejar los últimos cambios registrados en los mercados agrícolas. Por otra parte, en el anteproyecto de presupuesto de 1999, la Comisión ha tenido en cuenta en sus previsiones los resultados de un estudio realizado por un experto externo que, en función de un análisis estadístico de los datos pasados, concluye en la existencia de desviaciones sistemáticas en el caso de determinadas líneas del presupuesto agrícola.

Finalmente, las diferencias observadas en el ejercicio de 1997 fueron objeto de un análisis pormenorizado, cuyos resultados publicó la Comisión en la «Cuenta de gestión y balance financiero relativos a las operaciones del presupuesto del ejercicio de 1997» (volumen I, tomo 2: «Análisis de la gestión financiera», SEC(1998) 519, pp. 29-135).

En lo que se refiere a los sectores específicos contemplados en el apartado 2.7. la Com