ES Diario Oficial de la Unión Europea L 104/17

DECISIÓN (UE) 2015/635 DE LA COMISIÓN

de 15 de octubre de 2014

relativa a la ayuda estatal SA.20580 (C 31/07) (ex NN 17/07) ejecutada por Irlanda en favor de Córas Iompair Éireann Bus Companies (Dublin Bus e Irish Bus)

[notificada con el número C(2014) 7275]

(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Vista la Decisión por la que la Comisión decidió incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado por lo que se refiere a la ayuda C 31/07 (ex NN 17/07) (2),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones, de conformidad con los citados artículos, y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) A raíz de la presentación de una denuncia y tras un amplio intercambio de correspondencia entre la Comisión y el denunciante y entre la Comisión y las autoridades irlandesas, el 18 de julio de 2007 la Comisión informó a Irlanda de que había decidido incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado en relación con una presunta ayuda ilegal concedida a las compañías de transporte en autobús del Córas Iompair Éireann (Consejo de Transportes Irlandés, en lo sucesivo denominado «CIÉ»), Bus Éireann (también conocida como «Irish Bus») (3) y Dublin Bus (también conocida como «Bus Átha Cliath»), por el Gobierno irlandés en forma de subvenciones con arreglo a los planes nacionales de desarrollo y de subvenciones de funcionamiento anuales (en lo sucesivo denominada «Decisión de incoación»).

(2) El 31 de octubre de 2007, las autoridades irlandesas presentaron sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

(3) La Decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda.

(4) La Comisión recibió observaciones de 12 partes interesadas y las transmitió a Irlanda, brindándole la posibilidad de responder; las observaciones de Irlanda se recibieron por carta de 26 de febrero de 2008.

(5) Mediante carta de 24 de abril de 2008, las autoridades irlandesas presentaron a la Comisión una copia de la Ley sobre la Autoridad de Transportes de Dublín de 2008, que había sido publicada recientemente.

(6) Mediante correo electrónico de 12 de febrero de 2009, las autoridades irlandesas presentaron a la Comisión una copia de un Análisis sobre la relación coste-eficacia de Dublin Bus y Bus Éireann.

(7) El 25 de marzo de 2009, se celebró una videoconferencia a petición de las autoridades irlandesas. Esta reunión fue seguida del envío de información adicional por parte de dichas autoridades, mediante carta de 30 de abril de 2009, de acuerdo con lo solicitado por la Comisión.

(8) Por carta de 19 de enero de 2010, las autoridades irlandesas presentaron a la Comisión una copia del contrato de servicio público celebrado entre el National Transport Authority (Organismo Nacional de Transporte) y Dublin Bus el 1 de diciembre de 2009.

(9) Dado que el Reglamento (CE) no 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (5) entró en vigor el 3 de diciembre de 2009, la Comisión pidió a las autoridades irlandesas y a las partes interesadas, mediante cartas y correos electrónicos de 30 de marzo de 2010, que presentasen sus observaciones sobre la compatibilidad de las medidas con el nuevo Reglamento. Por carta de 25 de mayo de 2010, la Comisión recibió las observaciones de las autoridades irlandesas. La Comisión recibió asimismo observaciones de tres partes interesadas.

(10) El 14 de febrero de 2011, la Comisión solicitó más información a las autoridades irlandesas, que estas facilitaron mediante carta de 15 de abril de 2011.

(11) El 19 de septiembre de 2011, la Comisión solicitó información complementaria a las autoridades irlandesas. A petición de estas, el 14 de octubre de 2011 se celebró una teleconferencia. Esta reunión fue seguida por el envío de información adicional por parte de dichas autoridades mediante carta de 9 de noviembre de 2011.

(12) El 13 de septiembre de 2012, se celebró una reunión con las autoridades irlandesas en Dublín a petición de la Comisión. Tras dicha reunión, la Comisión solicitó más datos a las autoridades irlandesas mediante correo electrónico de 19 de septiembre de 2012, al que Irlanda respondió mediante carta de 23 de noviembre de 2012.

(13) El 21 de febrero de 2014, la Comisión solicitó información adicional, que las autoridades irlandesas facilitaron por carta de 15 de mayo de 2014.

2. PARTES

2.1. Denunciante

(14) El denunciante, el Coach Tourism and Transport Council (Consejo Irlandés de Transporte y Turismo en Autobús), es el órgano de representación de empresas privadas independientes de transporte que explotan servicios de transporte de larga distancia (servicios regulares nacionales e internacionales; servicios de cercanías, urbanos y en zonas rurales; transporte escolar; turismo y alquiler de vehículos en general) en Irlanda con carácter comercial.

2.2. Beneficiarios

(15) Los beneficiarios de las presuntas ayudas estatales ilegales son Bus Éireann y Dublin Bus. Se trata de operadores constituidos como sociedades de responsabilidad limitada propiedad en su totalidad de CIÉ (6).

2.2.1. Bus Éireann

(16) Bus Éireann presta servicios de transporte en autobús en toda Irlanda, excepto en la ciudad de Dublín, utilizando sus propios recursos y subcontratando otros. Entre estos servicios se incluyen los de larga distancia rápidos, urbanos, suburbanos, regionales y locales, internacionales en el marco de la sociedad Eurolines, transporte escolar y alquiler de autobuses y autocares, viajes de un día, pruebas de vehículos, contratos de mantenimiento y paquetería.

(17) Los servicios de transporte escolar son prestados en nombre del Ministerio de Educación y Formación (7).

2.2.2. Dublin Bus

(18) La principal actividad de Dublin Bus es la prestación de servicios de transporte en autobús urbano y de cercanías en la zona metropolitana de Dublín (incluida la ciudad y el condado de Dublín, así como zonas contiguas). Además, Dublin Bus se dedica a tres ámbitos de actividades comerciales: excursiones, servicios directos al aeropuerto y alquiler de autobuses para actos especiales.

3. MARCO JURÍDICO NACIONAL DE LAS MEDIDAS

3.1. Leyes de transportes

(19) El artículo 15(1) de la Ley de Transportes de 1950 impuso en primer lugar, como obligación general la de «prestar, encargarse o fomentar la prestación de un transporte público de viajeros por carretera eficaz, económico, adecuado y debidamente integrado», teniendo en cuenta la seguridad del funcionamiento y el fomento del desarrollo económico nacional.

(20) El artículo de la Ley de Transportes de 1950 mencionado en el considerando anterior fue derogado por la Ley de Transportes de 1958, cuyo artículo 7 establece: «La función general del Organismo [CIÉ] será prestar servicios de transporte razonables, eficaces y económicos con la debida atención a la seguridad de las operaciones, el fomento del desarrollo económico y el mantenimiento de condiciones de empleo razonables para sus empleados».

(21) La Ley de Transportes de 1986 (reorganización de CIÉ) define los principales objetivos y tareas de Bus Éireann y Dublin Bus. El artículo 8(2) de dicha Ley establece que «el objeto principal de la empresa Irish Bus será establecido en su escritura de constitución como el de prestar, dentro del Estado y entre el Estado y lugares situados fuera del Estado, un servicio de transporte de viajeros por carretera, excepto en la medida en que tal servicio sea prestado por la empresa Dublin Bus, así como prestar servicios auxiliares, y a ese efecto ejercer las funciones atribuidas al Organismo [CIÉ] por la Ley de 1950 o cualquier otra disposición». El artículo 8(3) de la Ley establece que «el objeto principal de la empresa Dublin Bus será establecido en su escritura de constitución como el de prestar un servicio de transporte de viajeros por carretera en la ciudad y el condado de Dublín y en zonas contiguas, así como prestar servicios auxiliares, dentro del Estado y entre el Estado y lugares situados fuera del Estado y, a ese efecto, ejercer las funciones atribuidas al Organismo por la Ley de 1950 o cualquier otra disposición». Además, con arreglo al artículo 8(10) de la Ley de Transportes de 1986 (reorganización de CIÉ), CIÉ y sus empresas de autobuses deben tener en cuenta su función social y la necesidad de mantener servicios públicos de transporte en la mayor medida posible con los recursos financieros disponibles.

(22) Las autoridades irlandesas explicaron también que las tarifas normales (incluidas las aplicables a adultos en todas las categorías de servicios y a estudiantes en el transporte urbano) (8) de Dublin Bus y Bus Éireann están sujetas un máximo establecido por el Ministerio de Transportes. Ninguno de ambos operadores de autobuses está autorizado a aumentar estas tarifas sin autorización previa del Ministerio. Las tarifas aplicadas por los operadores privados no están sujetas a ninguna notificación o procedimiento de control.

(23) Desde el 10 de enero de 2001, ambos operadores de autobuses de CIÉ están obligados, por orden ministerial (9), a notificar al Ministerio de Transporte las propuestas de nuevos servicios o de cambios en los servicios existentes al menos cuatro semanas antes de su introducción. Esta notificación debe ir acompañada de una información completa sobre los servicios propuestos. En caso de que el Ministerio determine que los servicios propuestos entrarían en conflicto con un servicio existente de transporte de pasajeros por carretera que cuenta con licencia, las empresas de CIÉ deben solicitar la autorización del Ministerio de conformidad con el artículo 25 de la Ley de Transportes de 1958.

3.2. Memorandos de acuerdo

(24) Entre 2003 y 2009, el pago de una compensación a Dublin Bus y Bus Éireann fue objeto de memorandos de acuerdo anuales con ambas empresas. Las autoridades irlandesas explicaron que tales memorandos establecían la calidad (del servicio al cliente, limpieza, edad de la flota, accesibilidad, etc.) y cantidad (número de autobuses, kilómetros explotados, clientes transportados, etc.) de los servicios prestados por cada una de ellas a cambio de los pagos del Tesoro. Además, los memorandos regían los requisitos financieros y operativos y las disposiciones sobre seguimiento y presentación de informes.

(25) De 2005 a 2008, el pago de un porcentaje fijo de la subvención a cada una de las empresas estaba condicionado al cumplimiento de unos criterios de rendimiento establecidos en los memorandos de acuerdo.

3.3. Planes nacionales de desarrollo

(26) Los planes nacionales de desarrollo cubren todos los sectores de la economía y tienen como objetivos principales mejorar la infraestructura económica y social de Irlanda. Sus actividades se financian mediante fondos públicos, privados y de la Unión (10). Los planes nacionales de desarrollo examinados por la presente Decisión abarcan los períodos 2000-2006 y 2007-2013. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2013 se paralizó en 2011 y fue sustituido por el Plan de Inversiones en Infraestructuras y Capital 2012-2016.

3.4. Organismo Nacional de Transportes y nuevos contratos de servicio público

(27) El 14 de abril de 2008, las autoridades irlandesas publicaron la Ley del Organismo de Transportes de Dublín de 2008 con el fin de «facilitar el establecimiento de un nuevo Organismo de Transportes con responsabilidad general de coordinación en materia de gestión del transporte y el tráfico, y de asignación de capital y financiación del transporte público en la zona del Gran Dublín». La Ley de Reglamentación del Transporte Público de 2009 cambió su denominación a Organismo Nacional de Transportes. El nuevo Organismo se hizo cargo de regular los servicios públicos de transporte de viajeros en autobús en todo el país.

(28) El artículo 48(1)(b) de la Ley del Organismo de Transportes de Dublín de 2008 establece que «cuando el Organismo [Nacional de Transportes] proponga encargarse de la prestación de servicios públicos de transporte de viajeros […] lo hará de conformidad con un contrato de servicio público de transporte».

(29) El 1 de diciembre de 2009, el Organismo Nacional de Transportes firmó dos contratos de servicio público de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1370/2007, relativo a la compensación por las obligaciones de servicio público (OSP), por un período de cinco años. Uno de ellos lo firmó con Dublin Bus y se refería a la prestación de servicios en la zona del Gran Dublín, y el otro, con Bus Éireann y concernía a servicios en el resto del país. Al mismo tiempo, se suspendieron los citados memorandos de acuerdo (véase el apartado 3.2).

(30) Puesto que la Decisión de incoación no se aplica a los contratos de servicio público, el examen de la compensación anual de funcionamiento concedida por Irlanda a Dublin Bus y Bus Éireann para servicios de transporte por autobús urbano, suburbano y regional en la presente Decisión se limita al período anterior al 1 de diciembre de 2009, fecha en que entraron en vigor los contratos relativos a dichos servicios.

(31) En un escrito remitido a la Comisión, de 23 de noviembre de 2012, las autoridades irlandesas afirmaban «[…] las subvenciones de capital abonadas a Dublin Bus y Bus Éireann, incluidas las destinadas a nuevos autobuses […] se efectuaron de conformidad con las disposiciones de la Ley del Organismo de Transportes de Dublín de 2008. Estos pagos se realizarán en virtud del artículo 45 de dicha Ley, que autoriza al Organismo Nacional de Transportes a financiar infraestructuras de transporte público, o del artículo 49, que establece la financiación de los contratos de servicios públicos de transporte».

(32) Con arreglo al artículo 45(1) de la Ley del Organismo de Transportes de Dublín de 2008: «El Organismo [Nacional de Transportes] podrá, en las condiciones que estime oportuno, conceder subvenciones a autoridades públicas con competencias en materia de transporte o a terceras partes, con cargo a fondos aprobados por el Oireachtas [Parlamento Nacional de Irlanda], para la realización de infraestructuras de transporte público asignadas a dichas autoridades o a terceros […]».

(33) Con arreglo al artículo 49(1) de la Ley del Organismos de Transportes de Dublín de 2008 «Cuando el Organismo [Nacional de Transportes] suscriba un contrato de servicios públicos de transporte con arreglo a lo dispuesto en el artículo 48, podrá, en las condiciones que estime oportuno, efectuar pagos al operador de transporte público de que se trate mediante fondos aprobados por el Oireachtas o de otro modo, en relación con la prestación de los servicios públicos de transporte de viajeros objeto de dicho contrato».

(34) A la luz de los considerandos 31 a 33 y dado que la Decisión de incoación no se aplica a las subvenciones concedidas en el marco de la Ley del Organismo de Transportes de Dublín de 2008, en la presente Decisión el período pertinente para el examen de los fondos destinados a nuevos autobuses e infraestructura concedidos por Irlanda a estas dos empresas se limita al período anterior al 1 de diciembre de 2009, fecha en la que entró en vigor la parte de la Ley que contiene los artículos de la Ley mencionados en los considerandos 31 a 33 (11).

3.5. Acuerdos sobre el Sistema de Transporte Escolar

(35) Bus Éireann explota el Sistema de Transporte Escolar en nombre del Ministerio de Educación y Formación.

(36) El sistema es explotado por CIÉ desde 1967 y desde la Ley de Transportes de 1986 (reorganización de CIÉ), por Bus Éireann (12). La estructura financiera original de este sistema fue establecida mediante un acuerdo contable de 1968 (13) que describía los costes susceptibles de reembolso al comienzo del sistema. Sin embargo, las autoridades irlandesas confirmaron que el actual régimen de contabilidad se basa en un acuerdo actualizado en 1975 (14).

(37) Actualmente, la mayor parte de los servicios del sistema de transporte escolar son subcontratados por Bus Éireann a operadores de autobuses del sector privado.

(38) Los memorandos de acuerdo anuales para Bus Éireann no hacen referencia al sistema de transporte escolar, que las autoridades irlandesas no consideran una OSP y que está clasificado como servicio comercial en las cuentas de Bus Éireann (véase el apartado 4.4).

4. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS

4.1. Compensación anual de funcionamiento de los servicios de autobuses urbanos, suburbanos y regionales

(39) Las autoridades irlandesas apoyan a Bus Éireann y Dublin Bus a través de indemnizaciones compensatorias anuales por la explotación de servicios públicos de transporte en autobús en el marco de una OSP.

(40) Los servicios de OSP de Bus Éireann son todos servicios urbanos, suburbanos y regionales (transporte por autocar y servicios locales). Otros servicios de Bus Éireann, tales como los interregionales rápidos de larga distancia, los discrecionales, las excursiones de un día, los internacionales para la sociedad Eurolines y el sistema de transporte escolar, no entran en el ámbito de la OSP y, según Irlanda, la empresa los contabiliza como servicios comerciales.

(41) Los servicios de OSP de Dublin Bus son servicios urbanos en la zona del Gran Dublín. Otros servicios de Dublin Bus, es decir, los de excursiones turísticas, servicio rápido al aeropuerto y alquiler de autobuses para actos especiales, no entran en el ámbito de la OSP y la empresa los contabiliza como servicios comerciales.

(42) En el cuadro 1 se recogen las compensaciones anuales pagadas a CIÉ para Bus Éireann y Dublin Bus, para el período 2003-2009, por las autoridades irlandesas para la explotación de los servicios de OSP. Cuadro 1 Compensación de explotación de servicios de OSP, millones EUR Año Bus Éireann Dublin Bus 2003 22,9 53,9 2004 24,0 61,8 2005 25,2 64,9 2006 30,5 71,8 2007 36,6 80,1 2008 41,8 85,6 2009 49,4 83,2 Total 207,5 447,4 Total (combinado) 654,9

(43) Las autoridades irlandesas afirman que estas compensaciones se utilizan exclusivamente para el funcionamiento de los servicios de OSP y de ningún modo subvencionan los servicios comerciales de las empresas de autobuses. Por otra parte, los beneficios generados por los servicios comerciales de ambas empresas se utilizan para cubrir los servicios de OSP, que son deficitarios, y en particular Bus Éireann ha compensado las pérdidas de sus servicios de OSP con los servicios comerciales rentables.

(44) De 2003 a 2009, los importes de la compensación anual se indicaban con antelación en los memorandos de acuerdo que ambas empresas firmaban anualmente con el Ministerio de Transportes. Dichos memorandos también describían los servicios de autobús que debían prestarse.

4.2. Financiación de nuevos autobuses

(45) Las autoridades irlandesas también apoyan a Bus Éireann y Dublin Bus con subvenciones para la financiación de nuevos autobuses en virtud de los planes nacionales de desarrollo.

(46) Entre 2000 y 2008 se concedieron subvenciones a CIÉ para explotar los servicios de OSP, tal como se expone en el cuadro 2. Las subvenciones para nuevos autobuses examinadas por la presente Decisión comenzaron en 2000, ya que este fue el primer año del Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 (15), y finalizaron en 2009 (16). Cuadro 2 Subvenciones en capital para sustitución de la flota, millones EUR Año Bus Éireann (17) Dublin Bus 2000 6,5 24,2 2001 17,1 15,4 2002 2,3 14,8 2003 8,4 5,7 2004 — — 2005 — 5,3 2006 — 24,9 2007 32,1 21,4 2008 40,4 18,2 2009 0,1 — Total 106,9 129,9 Total (combinado) 236,8

(47) Las autoridades irlandesas declararon que las subvenciones se pagan como compensación parcial a Bus Éireann y Dublin Bus en relación con la compra de vehículos que solo se utilizan para los servicios de OSP y que las subvenciones tienen el efecto de reducir los pagos anuales en concepto de compensación de OSP.

(48) No obstante, la financiación recogida en el cuadro 2 solo representa una parte del presupuesto para la compra de vehículos para los servicios de OSP, ya que algunos se adquieren total o parcialmente con cargo a recursos propios de Bus Éireann y Dublin Bus. Cuando es el caso, la flota podrá utilizarse tanto para servicios comerciales como para servicios de OSP.

(49) En la cuenta de resultados de los servicios de OSP se incluye una depreciación relativa al uso de dichos vehículos en tales servicios. En el caso de un vehículo cuya adquisición fue financiada solo parcialmente con una subvención, solo una depreciación proporcional a la contribución de la empresa de autobuses se incluye en la cuenta de resultados derivada del uso de dicho vehículo en los servicios de OSP.

(50) La compra de los autobuses utilizados para los servicios comerciales es financiada exclusivamente por las empresas de transporte en autobús.

4.3. Financiación de una infraestructura específica

(51) En el marco de los planes nacionales de desarrollo, las autoridades irlandesas también concedieron subvenciones a CIÉ para inversión en infraestructuras de servicios de autobús, en particular la mejora de estaciones de autobuses y la construcción de una nueva cochera en Dublín.

(52) El importe de estas ayudas, de 2000 a 2008, se recoge en el cuadro 3. Las subvenciones a infraestructuras específicas examinadas por la presente Decisión comenzaron en 2000, ya que este fue el primer año del Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 (18), y finalizaron en 2009 (19). Cuadro 3 Subvenciones en capital para infraestructuras, millones EUR Año Bus Éireann Dublin Bus 2000 — 4,6 2001 2,8 7,9 2002 1,6 15,4 2003 3,4 8,2 2004 5,5 7,3 2005 1,3 6,3 2006 1,7 3,1 2007 — — 2008 — — 2009 — — Total 16,3 52,8 Total (combinado) 69,1

(53) Las autoridades irlandesas aseguraron que la financiación de nuevas infraestructuras e instalaciones operativas solo se otorgó para cumplir las OSP y que la mejora de las infraestructuras era necesaria para cumplir los requisitos de calidad y accesibilidad impuestos por dichas OSP.

(54) La infraestructura es propiedad de CIÉ y, según las autoridades irlandesas, no se había rehabilitado durante muchos años por lo que no cumplía los requisitos operativos, de seguridad y de satisfacción de los clientes.

(55) Las subvenciones, junto con los fondos generados a partir de sus propios recursos, permitieron a las empresas adaptar las instalaciones a las normas vigentes, en particular facilitar el desplazamiento de las personas de movilidad reducida.

(56) Tanto Dublin Bus como Bus Éireann recibieron financiación que se destinó a pagar las cocheras, las instalaciones de mantenimiento y las obras de accesibilidad a estaciones de autobuses y paradas de autobús.

(57) En el caso de Bus Éireann, la mayor parte de la financiación para infraestructuras e instalaciones operativas se destinó a la modernización de las estaciones de autobús que utiliza en todo el país. Estas mejoras beneficiaron a la accesibilidad, el suministro de soleras curvas (tipo Kassel) y otras medidas conexas.

(58) La financiación de Bus Éireann incluye contribuciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional en el marco de su programa Interreg.

(59) En Dublín, un aumento del número de autobuses necesarios para los servicios de OSP incrementó las necesidades de cocheras. En consecuencia, en 2004 se construyó la de Harristown. Ese proyecto supuso un importe de 22 millones EUR de las subvenciones abonadas a Dublin Bus para infraestructuras e instalaciones operativas. El coste de Harristown fue de 42,1 millones EUR, resultado de una subvención de 22 millones EUR y una contribución propia de CIÉ/Dublin Bus de 20,1 millones EUR. Los autobuses que se aparcan en Harristown solo cubren servicios de OSP.

(60) El acceso físico a todas las infraestructuras que recibieron las subvenciones indicadas en el cuadro 3 está restringido a Bus Éireann y Dublin Bus.

4.4. Sistema de Transporte Escolar

4.4.1. Descripción del sistema

(61) Bus Éireann explota el Sistema de Transporte Escolar en nombre del Ministerio de Educación y Formación. Desde 1967, el sistema fue gestionado por CIÉ y desde la Ley de Transportes de 1986 (reorganización de CIÉ) (20), por Bus Éireann.

(62) El sistema está destinado principalmente a niños de las zonas rurales que, debido al lugar en que viven, podrían tener dificultades para asistir al colegio. Para poder beneficiarse del sistema, los alumnos deben estar domiciliados a más de una determinada distancia de su escuela más cercana, aunque, en el caso de determinados alumnos con necesidades especiales, normalmente se presta un servicio de transporte puerta a puerta entre su domicilio y el colegio.

(63) A través de este sistema, 135 000 niños son transportados diariamente a escuelas primarias y secundarias, de ellos alrededor de 8 000 con necesidades educativas especiales, y 9 000 niños utilizan servicios regulares de autobús y ferrocarril, incluidos los de operadores privados.

(64) Bus Éireann usa una flota de 700 autobuses de transporte escolar como parte del sistema. Los operadores privados contratados por Bus Éireann utilizan otros 3 000 vehículos.

(65) Las autoridades irlandesas afirman que en la actualidad el 86 % de los servicios son cubiertos por contratistas del sector privado y que este porcentaje ha aumentado gradualmente en los últimos años.

(66) El sistema es administrado por las 11 oficinas regionales de Bus Éireann, coordinadas desde la sede de Dublín.

(67) Además de gestionar su propia flota dedicada al transporte escolar, Bus Éireann desarrolla en el sistema las siguientes funciones administrativas: — contratación de operadores privados y pagos a los contratistas, — seguimiento de las actividades cubiertas por el contrato, — planificación de la prestación de nuevos servicios, incluidos horarios y rutas, — revisión anual de cada ruta para reflejar los cambios en el número de alumnos, — evaluación de la admisibilidad de los alumnos, — cobro y contabilidad de los pagos de los alumnos, — expedición de billetes y abonos para los alumnos, — verificación de todos los conductores y revisores, en colaboración con la policía, — supervisión y control cotidianos del funcionamiento del servicio y el respeto de las normas, — apoyo administrativo necesario para el funcionamiento del sistema y su rendición de cuentas como servicio público.

4.4.2. Disposiciones financieras del Sistema de Transporte Escolar

(68) Las disposiciones financieras aplicables al Sistema de Transporte Escolar se establecen en un acuerdo contable de 1968 (21) actualizado en 1975 (22).

(69) Las autoridades irlandesas afirman que con arreglo a dicho acuerdo, el Ministerio de Educación y Formación reembolsa a Bus Éireann mediante un sistema de «recuperación de costes» y que el reembolso cubre una serie de costes directos identificables como costes de funcionamiento y administración del régimen, más una parte de los costes indirectos en que Bus Éireann incurre calculado con arreglo a una fórmula acordada, menos los ingresos procedentes de las tasas cobradas a los padres de los alumnos que utilizan el sistema.

(70) En el acuerdo de 1975 la fórmula para calcular los costes indirectos se fijó en un 13 % de determinados costes directos. No obstante, a raíz de las negociaciones entre el Ministerio de Educación y Formación y Bus Éireann, este importe se limitó a un máximo que en 2011 ascendió a 16,7 millones EUR, equivalente al 10,7 % de los costes en cuestión para ese año, y en 15 millones EUR para 2012 y 2013 (23).

(71) Los pagos a los subcontratistas del sector privado constituyen una gran proporción del conjunto de los costes directos, ya que la mayoría de los servicios de transporte escolar se externalizan, en vez de ser cubiertos por la propia flota de autobuses de transporte escolar de Bus Éireann.

(72) En cada curso escolar se cobran unas tasas modestas a las familias de los alumnos de enseñanza secundaria que utilizan el sistema y, desde el curso 2011/2012, también a las familias de los alumnos de primaria. Se aplican otras cargas mayores a las familias de los alumnos de cualquier centro que utilizan el sistema, pero que no tienen derecho a ello.

(73) Las cuentas anuales auditadas del sistema durante los últimos años son publicadas por el Ministerio de Educación y Formación (24). En el cuadro 4 se resumen el coste anual del servicio, las tasas pagadas por los padres (contribuciones de los alumnos), el pago anual a Bus Éireann (importe neto imponible) y los pagos a los contratistas desde 2000: Cuadro 4 Sistema de Transporte Escolar, millones EUR Año Coste Contribución de las familias Importe con cargo al Ministerio de Educación y Formación Pagos a subcontratistas 2000 66,3 6,1 60,1 33,3 2001 77,5 6,1 71,3 40,7 2002 93,7 6,3 87,4 47,3 2003 99,1 6,5 92,6 52,9 2004 100,9 6,3 94,6 55,4 2005 112,6 6,6 106,0 64,0 2006 134,7 6,6 128,1 80,2 2007 152,8 6,6 146,2 96,4 2008 170,8 8,8 162,0 108,9 2009 171,0 11,6 159,4 106,4 2010 165,7 11,7 154,0 105,5 2011 163,3 11,5 151,8 105,5 2012 162,0 12,6 149,5 106,1 2013 162,5 12,8 149,8 109,2

(74) En general, los vehículos utilizados en el Sistema de Transporte Escolar son transferidos a esta tarea desde otras realizadas por la flota de Bus Éireann. La razón es que estos autobuses más viejos siguen siendo adecuados para el transporte escolar al cubrir generalmente menos kilómetros. Por tanto, como Bus Éireann facilitó los autobuses para el sistema, incluyó una tasa de amortización anual como parte de los costes directos imputables al Ministerio de Educación y Formación.

(75) Una excepción a esta práctica se realizó en el período 2005-2008, cuando el Gobierno decidió mejorar la seguridad de la flota de autobuses de transporte escolar. En ese período, el Ministerio financió un importe de 24,6 millones EUR, destinados a Bus Éireann para la adquisición de 161 nuevos autobuses de transporte escolar. Esta financiación se añade a los importes de los pagos anuales resumidos en el cuadro 4. No se aplican gastos de amortización con respecto a los autobuses, pues ya eran totalmente financiados por el Ministerio de Educación y Formación (25).

4.5. Financiación de la formación en materia de discapacidad

(76) Irlanda quiere desarrollar unos servicios de transporte que satisfagan las necesidades de accesibilidad de todos, incluidas las personas con discapacidad. En consecuencia, el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 incluía una partida de 13 millones EUR para mejorar la accesibilidad de las infraestructuras e instalaciones de transporte público existentes, tanto públicas como privadas.

(77) Una parte de esta financiación se utilizó para mejorar la accesibilidad de la infraestructura, como se describe en los considerandos 53 a 57. No obstante, a partir de 2001, el Ministerio de Transportes también apoyó la formación para sensibilizar sobre la discapacidad, con el fin de mejorar la prestación de servicios por parte de los operadores de transporte público y privado a las personas con discapacidad. Los operadores utilizaron esta financiación para la formación del personal que está en contacto con los viajeros, como conductores y taquilleros.

(78) En el momento de la Decisión de incoación, únicamente Dublin Bus, Bus Éireann y Veolia Transport tenían programas formativos de sensibilización sobre discapacidad y las autoridades irlandesas señalaron que, bajo el concepto de «Transporte para Todos», el Ministerio de Transportes estudiaba la posibilidad de prestar apoyo a la formación en materia de discapacidad a todos los operadores de autobuses privados y autocares.

(79) El programa formativo de sensibilización sobre discapacidad para el personal de Bus Éireann comenzó en noviembre de 2001 y se impartió en todo el país. Un programa similar para Dublin Bus se inició en 2002.

(80) En el período 2001-2003 Dublin Bus y Bus Éireann recibieron parte de la financiación para la formación sobre discapacidad, con arreglo a lo establecido en el cuadro 5: Cuadro 5 Año Fondos para el personal (EUR) Gastos a cargo de (EUR) Bus Éireann Dublin Bus Bus Éireann Dublin Bus 2001 374 827 — 127 450 — 2002 300 000 54 943 323 833 54 943 2003 194 205 61 617 46 717 61 617 Total por empresa 869 032 116 560 498 000 116 560 Total CIÉ 985 592 661 560 (26)

(81) La financiación se abonó a CIÉ y luego fue transferida a las cuentas de Dublin Bus y Bus Éireann.

(82) En años posteriores no se concedieron subvenciones para la formación en materia de discapacidad a Bus Éireann ni a Dublin Bus. En su lugar, dicha formación pasó a formar parte de la formación introductoria habitual de esas empresas.

(83) No obstante, en reconocimiento de la necesidad de una formación equivalente en el sector privado, se facilitó financiación para la formación en materia de discapacidad a partir de 2006, y para 2007 y 2008, que ascendió a 25 550 EUR y que las autoridades irlandesas subrayan que supuso la totalidad de la financiación solicitada a tal fin por el sector privado.

5. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO

5.1. Compensación por servicios públicos de transporte en autobús: compensación por la explotación de servicios de urbanos, suburbanos y regionales de autobús, financiación de nuevos autobuses y del Sistema de Transporte Escolar

5.1.1. Existencia de ayuda

(84) Por lo que se refiere a la existencia de ayuda estatal, la Comisión consideró en la Decisión de incoación que las autoridades irlandesas no habían facilitado información suficiente para poder concluir que se cumplían todos los criterios fijados por la sentencia Altmark (27). Sobre la base de la información facilitada por las autoridades irlandesas, la Comisión no podía excluir la posibilidad de que las medidas constituyesen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

5.1.2. Compatibilidad de la ayuda

(85) Como Bus Éireann y Dublin Bus prestan servicios regulares y de otro tipo de transporte en autobús, se trata de empresas que gestionan servicios de transporte por carretera. Por tanto, la Comisión consideró en la Decisión de incoación que Bus Éireann y Dublin Bus entraban en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) no 1191/69 del Consejo (28) ahora derogado.

(86) Según las autoridades irlandesas, las Leyes de Transportes de 1950, 1958 y 1986 (reorganización de CIÉ) (en lo sucesivo denominadas «leyes de transportes») (29) habían impuesto obligaciones de servicio público a CIÉ y sus filiales. A partir de 2003, las condiciones y el importe de la compensación anual abonada por las autoridades irlandesas a Dublin Bus y Bus Éireann fueron objeto de memorandos de acuerdo. Las autoridades irlandesas no consideraron los memorandos de acuerdo con Dublin Bus y Bus Éireann como contratos de servicio público. Sobre la base de la información de que disponía en el momento en que se adoptó la Decisión de incoación, la Comisión no podía excluir la posibilidad de que los memorandos de acuerdo debieran ser considerados contratos de servicio público.

(87) De conformidad con el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1191/69, el importe de la compensación en el caso de imposición unilateral de una OSP será igual a la diferencia entre los costes imputables al cumplimiento de la obligación y los ingresos obtenidos por dicho cumplimiento. En la Decisión de incoación, la Comisión consideró, por tanto, que para evaluar la compatibilidad con arreglo a dicho Reglamento tenía que verificar si la compensación pagada por las autoridades irlandesas se limitaba a la diferencia entre los costes imputables al cumplimiento de las obligaciones de servicio público y los ingresos generados por la venta de billetes de autobús. Sobre la base de la información disponible en esa fase, la Comisión manifestó dudas al respecto de si Bus Éireann y Dublin Bus habían recibido una compensación excesiva. Ambas filiales de CIÉ también prestan servicios que no entran en el ámbito de lo que puede interpretarse como OSP (los llamados «servicios comerciales») y pueden utilizar autobuses financiados con fondos públicos para explotar servicios de transporte en autobús. Por tanto, la Comisión no pudo concluir que la compensación se limitase a los gastos derivados de la ejecución de la OSP. En esta fase, la Comisión no disponía de información suficiente para poder determinar si las autoridades irlandesas calcularon la compensación por el cumplimiento de las «obligaciones tarifarias» definidas en el artículo 2, apartado 5, del Reglamento (CEE) no 1191/69 de conformidad con los artículos 11, 12 y 13 de dicho Reglamento.

(88) La Comisión también tenía dudas sobre si las medidas en cuestión se atenían a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1191/69 en caso de que se considerasen compensaciones por el cumplimiento de OSP.

(89) Del mismo modo, por lo que se refiere al transporte escolar, la Comisión tenía dudas sobre si los acuerdos entre las autoridades irlandesas y Bus Éireann cumplirían lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1191/69 en caso de que se considerasen compensaciones por el cumplimiento de OSP. En el momento en que se adoptó la Decisión de incoación, la Comisión disponía de información incompleta sobre las condiciones de los acuerdos contractuales, los ingresos generados y los costes de los servicios de transporte escolar prestados.

5.2. Financiación de infraestructuras específicas

5.2.1. Existencia de ayuda

(90) Por lo que se refiere a la existencia de ayudas estatales, la Comisión consideró en la Decisión de incoación que se cumplía la condición de que la ayuda fuese concedida por un Estado miembro o mediante recursos estatales. Por otra parte, la Comisión señaló que la utilización de la infraestructura parecía estar reservada exclusivamente a Bus Éireann y Dublin Bus y que la medida podía constituir una ventaja económica selectiva en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. En consecuencia, la Comisión no podía excluir la posibilidad de que las subvenciones a la inversión en infraestructura concedidas constituyesen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

5.2.2. Compatibilidad de la ayuda

(91) En la Decisión de incoación la Comisión expresó sus dudas acerca de si las estaciones de autobuses, las paradas de autobús, las cocheras y las instalaciones de mantenimiento constituían una OSP impuesta unilateralmente, o si las subvenciones concedidas para inversión en infraestructura estaban sujetas a contratos de servicio público.

(92) Las autoridades irlandesas alegaron que las subvenciones a la inversión en infraestructura concedidas estaban amparadas por la excepción mencionada en el artículo 93 del Tratado relativa a las necesidades de coordinación del transporte y a las OSP. La Comisión consideró que la compatibilidad de las subvenciones debía ser evaluada directamente sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado. No obstante, expresó dudas en la Decisión de incoación en el sentido de que las medidas fueran en detrimento del interés común y sobre si los criterios de compatibilidad en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado se cumplían en este caso.

5.3. Financiación de la formación en materia de discapacidad

(93) En el momento en que se adoptó la Decisión de incoación, las autoridades irlandesas no facilitaron a la Comisión la información necesaria sobre la duración, el presupuesto, la intensidad y otras condiciones relativas a la financiación de la formación en materia de discapacidad a fin de permitirle adoptar una posición al respecto de dicha medida.

(94) Sobre la base de la información de la que disponía en el momento en que se adoptó la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la existencia de una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(95) La Comisión también consideró que si llegara a la conclusión de que la medida de ayuda a la formación constituía una ayuda estatal, el marco jurídico apropiado para evaluar su compatibilidad sería el Reglamento (CE) no 68/2001 de la Comisión (30).

(96) En el momento de adopción de la Decisión de incoación, la Comisión no pudo concluir si se cumplían todas las disposiciones del Reglamento (CE) no 68/2001 y, por lo tanto, si se aplicaba la exención de la obligación de notificación establecida en el artículo 108, apartado 3, del Tratado CE.

6. OBSERVACIONES DE IRLANDA

6.1. Contexto

(97) Irlanda afirma que en los últimos 15 a 20 años se han experimentado cambios sociales y económicos sin precedentes en ese país. Un mayor volumen de tráfico, el aumento de la población, la industria, los desplazamientos de trabajadores, los cambios en las formas de residencia y mayores tiempos de desplazamiento entre el domicilio y el trabajo han puesto de relieve grandes deficiencias en las infraestructuras y los servicios de transporte. En respuesta a los retos urgentes, desde principios de los años noventa los planes nacionales de desarrollo económico y social establecieron las prioridades de inversión en infraestructuras y servicios de transporte con el fin de incrementar rápidamente la capacidad del sistema de transporte, mediante la rehabilitación y la adquisición de nuevos vehículos, instalaciones y equipos.

(98) Como único organismo con una obligación legal de prestar servicios integrados de transporte público, incluidos servicios sociales y económicos deficitarios, CIÉ y sus filiales en propiedad absoluta se convirtieron en el principal objetivo de la inversión pública en el sector del transporte público. En particular, debido a sus servicios de red completos e integrados, dichos operadores se encontraban bien situados para incrementar rápidamente la capacidad en horas punta (que genera pérdidas). Este es el contexto en el que se facilitó mayor capital y financiación.

6.2. Ayuda existente

(99) Irlanda considera que todas las medidas de ayuda objeto de la Decisión de incoación constituyen ayudas existentes. Sin embargo, Irlanda respondió por separado a las alegaciones de la Comisión en relación con la compensación de explotación y financiación de las infraestructuras, sin perjuicio de la posición de Irlanda de que todas las medidas de ayuda en cuestión son ayudas existentes.

6.3. Compensación de explotación

(100) La compensación se ha facilitado a CIÉ desde finales de la década de 1950 y esto no cambió con la reorganización de CIÉ en empresas separadas en 1986. Tampoco cambió el mecanismo de compensación con la introducción del memorando de acuerdo entre el Ministerio de Transportes y Dublin Bus y Bus Éireann en 2003. Según Irlanda, se trató simplemente de un cambio administrativo para gestionar mejor la ayuda facilitada a CIÉ. La totalidad de la ayuda se otorga para financiar la obligación legal de prestar los servicios públicos de transporte de viajeros establecidos en las leyes de transporte.

(101) Irlanda aportó pruebas de una sentencia del Tribunal Supremo de Irlanda sobre la falta de efectos jurídicos del memorando de acuerdo, de conformidad con la legislación irlandesa. Irlanda afirma que la invocación de la legislación irlandesa en este caso está justificada puesto que se alega que la conclusión del memorando de acuerdo equivale a una modificación del régimen jurídico irlandés, pese a que dicha sentencia confirme que esto no es posible con arreglo al Derecho irlandés.

(102) Además, Irlanda se remitió a los propios memorandos, que explican que carecen de efectos jurídicos y que la ayuda asociada a dichos memorandos se paga en virtud de los actos legislativos mencionados en el considerando 100.

(103) Irlanda alega que esto vuelve a demostrar que los memorandos de acuerdo se basan en el actual régimen legislativo, que ya existe desde 1950.

(104) Con carácter subsidiario, Irlanda alega que los pagos reúnen los cuatro requisitos de la sentencia Altmark y que ello no supone una ventaja económica a favor de Bus Éireann o Dublin Bus. Alternativamente, Irlanda alega que las obligaciones establecidas en la legislación irlandesa desde 1950 son obligaciones de servicio público que cumplen lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1191/69 y son compatibles con el Tratado. Además, debido a la naturaleza de las compensaciones financieras pagadas, Irlanda alega que ello equivale a una ayuda de funcionamiento legal correspondiente a las excepciones establecidas en el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado. Por último, Irlanda alega que el artículo 106, apartado 2, del Tratado se aplica a empresas como CIÉ, Bus Éireann y Dublin Bus.

6.4. Planes nacionales de desarrollo

(105) Irlanda afirma que el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 no es el elemento de comparación correcto a efectos de evaluar la aplicación del artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (31), dado que la financiación concedida al amparo del Plan Nacional de Desarrollo 1993-1999 equivale a una ayuda existente y no se ha aportado ninguna modificación sustancial a dicha ayuda como resultado de la conclusión de los planes 2000-2006 y 2007-2013.

(106) Irlanda alega que el Plan Nacional de Desarrollo es un documento importante en el que se describen la estrategia y las prioridades de inversión del Gobierno y que, por tanto, los planes 2000-2006 y 2007-2013 no tienen ningún efecto jurídico que constituya un cambio sustancial con arreglo al artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999.

(107) Irlanda afirma que el artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999 no debe aplicarse a los sucesivos documentos de alto nivel anteriores al presupuesto elaborados por el Gobierno.

(108) Irlanda sostiene que los planes nacionales de desarrollo 2000-2006 y 2007-2013 no afectan al fondo del régimen original o al funcionamiento intrínseco del Plan Nacional de Desarrollo 1993-1999. La sustancia real y el funcionamiento intrínseco de los planes nacionales de desarrollo como documentos políticos no han cambiado. Habida cuenta de la naturaleza política de los planes 2000-2006 y 2007-2013, estos no pueden cambiar el carácter del Plan Nacional de Desarrollo 1993-1999 existente en ningún sentido jurídico. Alternativamente, cualquier posible modificación sería un simple añadido al Plan Nacional de Desarrollo original.

6.5. Infraestructura

(109) Según Irlanda, la financiación de la infraestructura se destinó exclusivamente a cumplir las OSP. La modernización de la infraestructura era necesaria para cumplir los requisitos de accesibilidad y calidad impuestos por dichas obligaciones. En caso de que resultase necesario aplicar los requisitos de la sentencia Altmark, la compensación cumple los cuatro criterios establecidos por dicha sentencia.

(110) Por otra parte, Irlanda afirma que la financiación de infraestructura entra en el ámbito de la excepción establecida en el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado. Irlanda alega que, como la Comisión indica en el considerando 185 de la Decisión de incoación, la motivación de las autoridades irlandesas al conceder apoyo financiero para la infraestructura en cuestión era promover el desarrollo regional, aumentar la accesibilidad de determinadas zonas, incrementar la movilidad de las personas de movilidad reducida y proteger el medio ambiente a través de la promoción del transporte público. La ayuda aumenta la calidad del transporte público en Irlanda y contribuye a alcanzar los objetivos de interés común, de conformidad con el Plan Nacional de Transportes irlandés «Transporte para Todos». En consecuencia, Irlanda sostiene que las mejoras de infraestructuras responden claramente a objetivos de interés general (transporte público de más calidad y mejores servicios a la población) y a mejoras de infraestructuras que son necesarias y proporcionadas a los objetivos fijados.

(111) Por último, Irlanda alega que el artículo 106, apartado 2, del Tratado se aplica a las empresas en cuestión: CIÉ, Bus Éireann y Dublin Bus, y que esta disposición constituye una excepción a las demás normas del Tratado, incluidas las relativas al transporte.

6.6. Formación en materia de discapacidad

(112) Según Irlanda, la financiación tiene carácter social y se destina a ayudar a la movilidad de las personas con discapacidad.

(113) La mejora de las infraestructuras y de los servicios ha de ir acompañada de formación pertinente para que los servicios públicos de transporte puedan ser accesibles para las personas con discapacidad. Por ello, inicialmente se facilitaron fondos al grupo de empresas estatal CIÉ (como principal prestador de transporte público) para desarrollar e impartir cursos de formación sobre discapacidad. La formación en materia de discapacidad forma ahora parte de la formación introductoria habitual en las empresas estatales y ya no se financia mediante una asignación para mejora de la accesibilidad.

(114) Irlanda alega que la financiación recibida a efectos de desarrollar un programa de formación de sensibilización en materia de discapacidad no confiere una ventaja económica a Dublin Bus o Bus Éireann. El programa facilitaba formación adecuada para que el personal pudiese atender a las personas con dificultades de movilidad y sensoriales. El programa se atenía plenamente a las directrices formuladas por el Gobierno irlandés, las normas sobre contratación pública de la Unión y las políticas de contratación de CIÉ y fue supervisado por el ministerio correspondiente.

(115) Además, Irlanda señala que desde 2006 la financiación de la formación en materia de discapacidad ha estado a disposición de operadores privados en las mismas condiciones que las previstas para Dublin Bus y Bus Éireann.

(116) Según Irlanda, la financiación de la formación en materia de discapacidad no constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. No falsea o amenaza falsear la competencia ni afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(117) Además, o con carácter subsidiario, según las autoridades irlandesas, la financiación de esta formación está cubierta por la excepción prevista en el artículo 107, apartado 2, letra a), del Tratado, en la medida en que tiene un carácter social, los consumidores con discapacidad son los beneficiarios finales de la medida, y se otorga sin discriminaciones basadas en el origen de los productos de que se trate, ya que está a disposición de todos los operadores en igualdad de condiciones.

(118) Por último, y con carácter subsidiario, la financiación de la formación en materia de discapacidad entra en el ámbito de la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado.

6.7. Compatibilidad de la ayuda sobre la base del Reglamento (CE) no 1370/2007

(119) Habida cuenta de que el Reglamento (CE) no 1370/2007 entró en vigor el 3 de diciembre de 2009, la Comisión instó a Irlanda a presentar sus observaciones sobre la compatibilidad de las medidas en cuestión con el mercado interior sobre la base de dicho Reglamento.

(120) En su respuesta, Irlanda no añadió nada a su anterior respuesta relativa a la compatibilidad con los Reglamentos derogados (CEE) no 1191/69 y (CEE) no 1107/70, pero precisó que se habían adoptado medidas para cumplir lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1370/2007, incluida la firma de contratos de servicio público y la creación de una nueva autoridad de transporte.

6.8. Sistema de Transporte Escolar

(121) Irlanda afirma que «el Sistema de Transporte Escolar está fuera de las atribuciones de la Comisión, a saber, las supuestas modificaciones de los memorandos de acuerdo y los planes nacionales de desarrollo». Bus Éireann explota el sistema en nombre del Ministerio de Educación y Formación. Según Irlanda, el sistema no está, por tanto, sujeto al control de las ayudas estatales, ni tampoco constituye una OSP. Sin embargo, Irlanda no facilitó más detalles sobre el sistema, como se pedía en la Decisión de incoación.

7. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS

7.1. El denunciante (Consejo de Turismo y Transporte en Autocar)

(122) Según el denunciante, Irlanda ha concedido, y continúa concediendo importantes cantidades en concepto de ayuda estatal ilegal. La ayuda no se presta de forma igual y no discriminatoria, y está claro que falsea la competencia en el mercado interior. Las medidas son contrarias a los artículos 107, 108 y 109 del Tratado, pero también incumplen otras disposiciones del Derecho de la Unión (en particular los artículos 102 y 106 del Tratado). La ayuda estatal ilegal es perjudicial para la competencia y los intereses de los consumidores.

(123) Esta ayuda es abonada por Irlanda a sociedades cuyo capital pertenece y está controlado por completo por el Gobierno irlandés, pero que compiten claramente con operadores privados en rutas en explotación y potenciales. La infraestructura financiada por la ayuda estatal debe ofrecerse a todos sobre una base no discriminatoria. La exclusividad no puede justificarse en los casos en que las estaciones, paradas de autobuses y marquesinas están situadas en rutas en las que los operadores privados también compiten o quieren competir.

(124) Irlanda ha afirmado que dado que las tarifas aplicadas por CIÉ están reguladas, esto demuestra de algún modo un elemento social en la prestación de los servicios. La regulación de las tarifas no prejuzga la cuestión de si una empresa está encargada de la explotación de un servicio público.

(125) Según el denunciante, la financiación de la flota de Dublin Bus y Bus Éireann constituye una ayuda estatal ilegal por los siguientes motivos: — no todas las rutas clasificadas como OSP deberían ser designadas como tales, e — incluso en el caso de nuevos autobuses que operen en rutas OSP legítimas, esto libera otros autobuses (cuya compra está subvencionada), que son trasladados a rutas en las que compiten operadores privados, en detrimento de la competencia pues compiten así, gracias a esta ventaja desleal, con los operadores privados.

(126) La falta de especificidad en relación con el cálculo de la compensación pública abonada a Dublin Bus y Bus Éireann significa que no se cumplen las condiciones de la sentencia Altmark y que no existe sobrecompensación. Los pagos correspondientes a las OSP a partir de 2003 constituyen una nueva ayuda a tenor de lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 659/1999.

(127) La competencia solo se ha introducido en una escala limitada. Todas las medidas de liberalización han sido objeto de oposición por parte de Bus Éireann y Dublin Bus y de sus sindicatos. El proceso de liberalización se ha visto aun más limitado por el hecho de que mientras que los operadores privados están obligados a solicitar licencias para explotar los servicios, las empresas de CIÉ están exentas del sistema de concesión de licencias y solo se les exige notificar al Ministerio de Transporte las propuestas de nuevos servicios o los cambios en servicios existentes.

(128) El contrato para la explotación de los servicios de transporte escolar siempre ha sido adjudicado sin procedimiento de licitación. Por otra parte, Bus Éireann es incapaz de cumplir el contrato puesto que ha de subcontratar la tarea al sector privado.

(129) Por último, en respuesta a la carta de la Comisión de 30 de marzo de 2010 relativa a la compatibilidad de las ayudas sobre la base del Reglamento (CE) no 1370/2007, el denunciante presentó observaciones que no abordaron el problema específico de la compatibilidad con dicho Reglamento de las medidas previamente vigentes.

(130) El 22 de julio de 2008, el denunciante presentó nuevas observaciones en relación con Mortons, una de sus empresas miembro. Tales observaciones no se tuvieron en cuenta pues fueron recibidas fuera del plazo de 15 de octubre de 2007 establecido en la Decisión de incoación.

7.2. Bus Éireann, Dublin Bus y CIÉ

(131) Los supuestos beneficiarios de las medidas de ayuda, Bus Éireann y Dublin Bus, presentaron conjuntamente sus observaciones para complementar así las cuestiones jurídicas abordadas por las observaciones de Irlanda (véase el apartado 6). Las observaciones de Bus Éireann y Dublin Bus se recibieron por carta de 21 de abril de 2008 y, por ello, no fueron tenidas en cuenta, pues ya había finalizado el plazo del 15 de octubre de 2007.

(132) El 19 de abril de 2010, CIÉ respondió a la carta de la Comisión de 30 de marzo de 2010 relativa a la compatibilidad de las ayudas sobre la base del Reglamento (CE) no 1370/2007 y alegó que todas las medidas eran plenamente compatibles con dicho Reglamento, que no se había concedido ayuda que fuese una compensación excesiva ni que fuese incompatible y que todas las compensaciones de servicio público se limitaban a lo estrictamente necesario para cubrir los costes derivados del cumplimiento de las OSP.

7.3. Otras empresas de autobuses

7.3.1. Aircoach

(133) Según Aircoach, los pagos efectuados por las autoridades irlandesas a Dublin Bus y Bus Éireann en forma de subvenciones en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y las subvenciones anuales de funcionamiento deben ser considerados una ayuda estatal y estar sujetos a las condiciones establecidas en el Reglamento (CEE) no 1191/69.

(134) Aircoach expresó su preocupación con respecto a la presunta ayuda estatal ilegal, en los ámbitos de: a) asistencia al desarrollo inmobiliario; b) ayuda a la renovación de la flota; c) concesión de subvenciones para formación del personal; d) pagos compensatorios.

(135) Aircoach afirma que la financiación del Estado citada en el considerando anterior tiene el efecto de falsear el mercado de prestación de servicios de autobús y autocar en Irlanda confiriendo a Bus Éireann y Dublin Bus una ventaja comercial injusta. Esto, en combinación con el carácter cerrado de la mayor parte del mercado de autobuses y autocares de Irlanda, ha tenido el efecto de limitar considerablemente la capacidad de otros operadores de autobús y autocar para ofrecer al público servicios alternativos, privando así a los ciudadanos de libertad de elección. Aircoach considera que la financiación estatal concedida a Bus Éireann y Dublin Bus podría ser más beneficiosa si se pusiese a disposición de todos los operadores de servicios de autobús y autocar en Irlanda y si el acceso a las instalaciones públicas (estaciones de autobuses, intercambiadores y paradas) se abriese como paso previo a una apertura más general del mercado.

(136) El 23 de abril de 2010, Aircoach respondió a la carta de la Comisión, de 30 de marzo de 2010, relativa a la compatibilidad de las ayudas sobre la base del Reglamento (CE) no 1370/2007, pero no abordó específicamente la cuestión de la compatibilidad de las medidas sobre la base de dicho Reglamento.

7.3.2. Citylink

(137) Según Citylink, existen problemas en las rutas comerciales en Irlanda. Citylink estima que cuando Bus Éireann opera en el mercado comercial competitivo, la subvención que recibe se utiliza para subvencionar las tarifas hasta un nivel tal que los operadores privados no subvencionados no pueden competir.

(138) Citylink formula las siguientes propuestas para garantizar que todos los pasajeros de autobús en Irlanda puedan disfrutar de unas tarifas corteses, adecuadas, fiables, seguras y a unos precios asequibles: a) todas las rutas comerciales en las que existe competencia deberían proponer tarifas que ofreciesen a todos los operadores un rendimiento razonable por sus inversiones; b) la asignación de nuevas rutas o la reasignación de rutas existentes debería estar abierta a todos los operadores; c) el horario de todos los servicios debería negociarse; d) las estaciones de autobuses deberían ser compartidas; e) todos los operadores y su personal deberían disponer de un día para analizar y actualizar los aspectos de la cortesía y la afabilidad en la atención al cliente.

7.4. Sindicatos

7.4.1. National Bus and Rail Union

(139) La Unión Nacional de Autobuses y Ferrocarriles, un sindicato que representa los intereses de los trabajadores de Bus Éireann, Dublin Bus e Irish Rail, opina que las cuestiones planteadas por el denunciante están siendo utilizadas como táctica de diversión para obtener un beneficio y tienen poco que ver con la prestación de mejores servicios de transporte en autobús al público en general.

(140) Un sistema fragmentado y privatizado de transporte público será más caro y menos eficiente. La competencia por cuota de mercado en las rutas rentables en beneficio de los accionistas no siempre redunda en el interés del cliente. El interés público debe ser el criterio principal para la concesión de licencias a los operadores de transporte en autobús.

(141) Los operadores privados no estarán interesados en rutas que generan pérdidas o en cubrir las pérdidas generadas con los beneficios de las rentables.

7.4.2. SIPTU (Services Industrial Professional and Technical Union)

(142) Según SIPTU, el Sistema de Transporte Escolar no constituye ayuda estatal a Bus Éireann ni tampoco una contratación de un servicio público debido a que Bus Éireann no obtiene ningún beneficio.

(143) CIÉ se rige por las disposiciones de la Ley de Transportes de 1958 y cumple las tres funciones de la OSP que figuran en dicha Ley.

(144) Los memorandos de acuerdo no son jurídicamente vinculantes y, por consiguiente, no se puede afirmar que constituyan contratos. En opinión de SIPTU, los memorandos cumplen las condiciones del Reglamento (CEE) no 1191/69 y no deben constituir la base de una presunción de que la OSP ha sido sustituida por los memorandos, como incorrectamente se indicaba en el proyecto de informe de la Autoridad de Defensa de la Competencia de Irlanda.

7.4.3. TSSA (Transport Salaried Staffs' Association)

(145) Según la TSSA, la alegación de que Dublin Bus y Bus Éireann recibieron una ayuda estatal ilegal carece de fundamento si se tiene en cuenta que dichas empresas fueron privadas de inversiones y fondos adecuados durante decenios para la prestación de servicios de transporte en autobús socialmente necesarios, pero muy deficitarios.

(146) Debe tenerse en cuenta que en el momento en que se formó CIÉ, Irlanda era una nueva República y, por tanto, las empresas de transporte privado no podían organizar una red de servicios que satisficiese las necesidades de la población. CIÉ fue creada para prestar servicios seguros, fiables, viables y con finalidad social, incluidos servicios que generaban pérdidas, y los continúa prestando. De CIÉ se espera que sea una organización comercial y un instrumento de política social, lo que constituye un dilema de imposible solución.

(147) Dublin Bus y Bus Éireann siguen cumpliendo sus obligaciones de servicio público mediante la introducción de mejoras cuantitativas y cualitativas en la gama y calidad de los servicios que ofrecen a los pasajeros a través de sus redes integradas de servicios, que prestan de acuerdo con los objetivos del Gobierno.

7.5. Ámbito académico

7.5.1. Profesor Austin Smyth, Universidad de Westminster

(148) Según el profesor Smyth, toda decisión de la Comisión basada únicamente en las disposiciones jurídicas dará lugar a consecuencias adversas y no deseadas para los consumidores o contribuyentes irlandeses.

(149) El profesor Smyth considera que el problema de la red de autobuses de Irlanda consiste en que el sistema de licencias no se ha aplicado coherentemente o de forma que sirva para reforzar los objetivos de CIÉ. En el marco del actual régimen de concesión de licencias, Irlanda está sufriendo la supresión de servicios socialmente necesarios y la progresiva desaparición de la red de transporte público.

(150) El profesor Smyth describe las ventajas de los diferentes modelos de gestión del sector del autobús y hace una serie de propuestas para mejorar el modelo existente en Irlanda, en particular: a) mayor transparencia en la asignación y el uso de las subvenciones; b) fortalecimiento del Ministerio de Transportes en términos de economía del transporte; c) mayor transparencia en la atribución de costes, ingresos y demás beneficios netos entre rutas comerciales y rutas socialmente necesarias; d) fomento de una mayor participación de las empresas del sector privado; e) realización de una serie de proyectos piloto de OSP para evaluar los costes y los beneficios de un planteamiento más formal.

7.5.2. Dr. Sean Barret, Trinity College, Dublín

(151) El Dr. Barret hace hincapié en que durante muchos años los economistas irlandeses han mostrado su preocupación por la deficiente regulación del sector del autobús en Irlanda. La política de transporte en autobús no es adecuada y no hay ningún intento de lograr una eficacia óptima, tanto en relación con los aspectos comerciales como con los relacionados con el servicio público.

(152) El Dr. Barret sostiene que el mercado de referencia se caracteriza por la estrecha relación entre el Ministerio de Transportes y CIÉ y, a este respecto, afirma que desde la década de 1950 ha habido un crecimiento constante de las subvenciones de funcionamiento concedidas a CIÉ. Añade que se han asignado fondos de los planes nacionales de desarrollo exclusivamente a CIÉ, excluyendo a todos los demás operadores.

(153) Según el Dr. Barret, los memorandos de acuerdo son un ejemplo del modelo «empresas protegidas-empresas desprotegidas» y no constituyen un método eficaz de garantizar la prestación de servicios de transporte en autobús comerciales o públicos.

(154) El Dr. Barret afirma que la combinación de una compensación estatal a CIÉ por encima de sus pérdidas reales, la autorización del Ministerio de Transportes para aplicar tarifas distintas en función de si se trata de una ruta con competencia o sin ella, y la ausencia de procedimientos transparentes para la asignación de las subvenciones de servicio público y la inversión, constituye de hecho para CIÉ un valioso tesoro de guerra con el que financiar unas tarifas más bajas en las rutas en las que existe competencia con empresas de autobuses independientes más eficientes.

7.5.3. Profesor Frank W. Roche, Michael Smurfit Graduate Business School, University College de Dublín

(155) Según el profesor Roche, la compensación del Estado solo cubre servicios que registran pérdidas, así como servicios urbanos, de cercanías y rurales. El mercado irlandés del transporte de larga distancia en autocar ya está abierto a todos los operadores.

(156) El profesor Roche hace hincapié en el importante papel que desempeña Bus Éireann en relación con las pequeñas y medianas empresas de autobuses en Irlanda. Mediante subcontratación, Bus Éireann facilita el acceso al mercado de las pymes, la mayoría de las cuales no tendría tamaño ni capacidad suficientes para sobrevivir si compitiesen directamente con operadores nacionales o multinacionales.

7.5.4. Profesor Peter Mackie, University of Leeds

(157) El profesor Mackie afirma que la verdadera cuestión no es competencia frente a monopolio, sino la propiedad, organización y gestión de las empresas dominantes.

(158) El profesor Mackie describe la metodología que recomienda para regular el sector del autobús. Opina que cuando el mercado se abre a todos los operadores, públicos y privados, debe existir la obligación de presentar declaraciones auditadas de tráfico e ingresos. La existencia de cuentas separadas para los servicios de larga distancia permitiría a operadores como Bus Éireann demostrar públicamente que no compiten de forma desleal gracias a subvenciones cruzadas.

7.6. Otras partes interesadas

Jerome Casey and Company Ltd. Marketing & Strategic Management

(159) El Sr. Casey alega que se facilitó ayuda estatal para instalaciones destinadas a pasajeros y cocheras no como bien público, sino para financiar propiedades privadas exclusivas de empresas de autobuses de propiedad pública.

(160) Según el Sr. Casey, debe considerarse si la financiación de las instalaciones de que se trata confiere una ventaja competitiva a Dublin Bus y Bus Éireann, es decir, si el coste neto para estas empresas del funcionamiento de dichas instalaciones fue inferior al coste neto de unas instalaciones comparables a precios de mercado. No está claro en absoluto que la ventaja económica que esas instalaciones suponen para las empresas públicas de autobuses supere a su coste.

(161) El Sr. Casey afirma que es difícil comprender la lógica que subyace en el argumento del demandante de que las subvenciones para formación en materia de discapacidad son contrarias a la competencia y un obstáculo a la actividad comercial del denunciante. Ninguna de las empresas pertenecientes al denunciante transporta a personas con discapacidad en sus operaciones habituales, mientras que Dublin Bus y Bus Éireann sí lo hacen. El Sr. Casey pregunta por qué las empresas pertenecientes al denunciante deben ser remuneradas por un trabajo del que se inhiben deliberadamente y se niegan a realizar.

8. COMENTARIOS DE IRLANDA SOBRE LAS OBSERVACIONES FORMULADAS POR TERCEROS

(162) Irlanda se limitó a comentar las observaciones del denunciante, y no otras observaciones de terceros, y se limitó a las autoridades y las disposiciones invocadas por el denunciante, así como a la alegación de falta de distinción entre diferentes rutas al aplicar las subvenciones.

(163) A este respecto, Irlanda afirma que tanto Dublin Bus como Bus Éireann cumplen sus obligaciones de servicio público con un planteamiento de red, con la imposición de criterios de escala, alcance y complejidad de las obligaciones en el sentido de que los servicios y las rutas se planifican y operan en forma de red en vez de como rutas individuales.

9. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS

(164) La Comisión señala preliminarmente que Irlanda, en respuesta a la Decisión de incoación, alegó que el Sistema de Transporte Escolar no estaba comprendido en el ámbito de aplicación de la investigación preliminar y, por tanto, no podía tenerse en cuenta en el curso del procedimiento de investigación formal.

(165) Mientras que la Comisión reconoció en el considerando 40 de la Decisión de incoación que no disponía de ninguna información relativa a las condiciones y el importe de la compensación pagada por las autoridades irlandesas en el marco de dicho sistema, explicó las características del sistema en los considerandos 20 y 30 de la Decisión de incoación y los datos del transporte escolar en el examen del apartado C.2 de la Decisión de incoación relativo a la existencia de ayuda estatal. Por último, como se desprende del considerando 90 de la Decisión de incoación, la Comisión invitó claramente a las autoridades irlandesas «a aportar información detallada sobre los términos y condiciones de los contratos para la explotación de los servicios de transporte escolar y de transporte público, incluidos los procedimientos con arreglo a los cuales se celebran dichos contratos». Por consiguiente, no cabe duda de que el Sistema de Transporte Escolar fue objeto de la Decisión de incoación.

9.1. Existencia de ayuda

(166) El artículo 107, apartado 1, del Tratado establece que «… serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(167) Esto significa que para que una medida pueda ser considerada ayuda estatal en el sentido de esta disposición, han de cumplirse las cuatro condiciones acumulativas siguientes: i) la medida debe ser concedida por el Estado o mediante fondos estatales, ii) la medida debe conferir una ventaja económica a la empresa beneficiaria, iii) la ventaja debe ser selectiva, y iv) la medida debe falsear o amenazar con falsear la competencia y afectar al comercio dentro de la UE.

(168) Por otra parte, una medida solo puede constituir ayuda estatal si el beneficiario ejerce una actividad económica, de modo que dicho beneficiario pueda ser considerado empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea define la actividad económica como «cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado» (32).

(169) Dublin Bus y Bus Éireann operan servicios de transporte en autobús y reciben aportaciones por la prestación de tales servicios. Es decir, ejercen una actividad económica y, por tanto, deben ser consideradas empresas a efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(170) En la Decisión de incoación la Comisión no pudo excluir la posibilidad de que las medidas que nos ocupan constituyesen ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(171) Las autoridades irlandesas han afirmado que todas estas medidas constituyen ayudas existentes. Esto implica que consideran que todas ellas constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(172) La Comisión explica en los siguientes apartados las razones por las que estima que cada una de dichas medidas constituye ayuda estatal en el sentido de dicha disposición.

9.1.1. Fondos estatales

(173) Sobre la base de la información facilitada por las autoridades irlandesas, todas las medidas de que se trata son contribuciones financieras, bien directas de las autoridades irlandesas o a través de CIÉ, transferidas a Dublin Bus y Bus Éireann. Estas contribuciones consisten en fondos estatales. Por tanto, la Comisión considera que se cumple el requisito de que la ayuda debe ser otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales.

9.1.2. Ventaja económica selectiva

(174) Para constituir ayuda estatal, la medida debe otorgar una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado.

9.1.2.1. Compensación anual de funcionamiento para servicios de autobuses urbanos, suburbanos y regionales hasta el 30 de noviembre de 2009 y financiación de nuevos autobuses (33)

(175) Irlanda alega que la compensación concedida a los servicios de autobuses urbanos, suburbanos y regionales y la financiación de nuevos autobuses concedida a Dublin Bus y Bus Éireann no constituye una compensación por el cumplimiento de una OSP, de conformidad con las condiciones establecidas en la sentencia Altmark (34) y, por consiguiente, no confiere una ventaja a sus beneficiarios.

(176) En la sentencia Altmark, el Tribunal de Justicia consideró que «si una intervención estatal debe considerarse una compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público […] tal intervención no está sujeta al artículo [107, apartado 1] del Tratado», siempre que se cumplan los siguientes requisitos: «a) en primer lugar, que la empresa beneficiaria está efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y que estas obligaciones se han definido claramente; b) en segundo lugar, que los parámetros para el cálculo de la compensación se han establecido previamente de forma objetiva y transparente; c) en tercer lugar, que la compensación no supera el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones; d) en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública, que el nivel de la compensación necesaria se ha calculado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones (35).» .

(177) En lo que respecta a la aplicación del cuarto requisito de la sentencia Altmark, la compensación anual por los servicios de autobuses urbanos, suburbanos y regionales y la financiación de nuevos autobuses, ni a Bus Éireann ni a Dublin Bus se les encomendó la OSP en cuestión en el marco de un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio.

(178) Por tanto, la Comisión debe examinar la segunda alternativa establecida en el cuarto requisito de la sentencia Altmark, que establece que el nivel de compensación debe determinarse sobre la base de un análisis de los costes de una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada.

(179) A este respecto, las autoridades irlandesas declararon: «El nivel de las compensaciones pagadas a Bus Éireann y Dublin Bus, tanto en términos de compensación anual de funcionamiento como de financiación para la modernización y sustitución de la flota, refleja el resultado de un proceso de negociación con las empresas que se basa en las finanzas y las operaciones de la empresa y en estudios de costes y beneficios, tales como el informe de 2006 (36), ya facilitado a la Comisión».

(180) La Comisión tiene constancia del informe de 2006 citado en el considerando anterior y reconoce que, en cierta medida, puede contener un análisis de los costes de una empresa «bien gestionada» a que se refiere el cuarto requisito de la sentencia Altmark. No obstante, la Comisión observa que las autoridades irlandesas también basaron el nivel de compensación, tanto en términos de compensación anual de funcionamiento como de financiación de nuevos autobuses, en un proceso que tiene en cuenta las «finanzas de la empresa».

(181) La necesidad de financiación de las empresas beneficiarias puede no tenerse en cuenta para valorar si una medida estatal puede ser considerada como una compensación por el cumplimiento de OSP. Por tanto, la Comisión concluye que el cuarto requisito de la sentencia Altmark no se cumple y dado que los cuatro requisitos son acumulativos, no se cumplen las condiciones Altmark para declarar la existencia de ayuda estatal. Por consiguiente, la Comisión considera que la compensación anual por los servicios de autobuses urbanos, suburbanos y regionales hasta el 30 de noviembre de 2009 y la financiación de nuevos autobuses confieren una ventaja económica selectiva a Bus Éireann y Dublin Bus en la medida en que liberan a las empresas de parte de los gastos de funcionamiento que habrían tenido que soportar y que no habrían podido obtener en condiciones normales de mercado.

9.1.2.2. Financiación de infraestructuras específicas

(182) La construcción de cualquier tipo de infraestructura con intención de explotarla económicamente es una actividad económica en sí, lo que significa que las normas sobre ayudas estatales se aplican a la forma de financiación (37). No obstante, la Comisión considera que los poderes públicos pueden considerar legítimamente que la financiación de infraestructuras concedida antes de la sentencia Aéroports de Paris, de 12 de diciembre de 2000 (38), no conllevaba ayuda estatal y que, en consecuencia, tales medidas no necesitaban ser notificadas a la Comisión. De ello se deduce que la Comisión no puede cuestionar las medidas de financiación adoptadas definitivamente antes de dicha sentencia Aéroports de Paris basándose en las normas sobre ayudas estatales (39). Por tanto, la compensación concedida a Dublin Bus en 2000 de 4,6 millones EUR no puede considerarse dentro del ámbito de aplicación del control de las ayudas estatales.

(183) Por lo que se refiere a las compensaciones concedidas después de 2000, la cuestión de la presencia de ayuda para financiar la construcción de una infraestructura explotada comercialmente puede producirse a tres niveles diferentes: de usuarios, del constructor de la infraestructura y del administrador de la infraestructura (40).

(184) En el presente caso, si bien el propietario de la infraestructura es CIÉ, el usuario y el administrador parecen ser idénticos, dado que la infraestructura es gestionada y utilizada exclusivamente por Bus Éireann y Dublin Bus, que son propiedad absoluta de CIÉ. Como Bus Éireann y Dublin Bus no obtienen ningún ingreso por la gestión de la infraestructura, a efectos del presente asunto solo pueden ser consideradas como usuarios. Por lo que se refiere a las empresas de construcción participantes en la construcción de los distintos elementos de infraestructura objeto de análisis, la Comisión no tiene indicios de que esas empresas podrían haber obtenido una ventaja. Por lo que se refiere al usuario, la Comisión observa que la infraestructura en cuestión es gestionada por Bus Éireann y Dublin Bus y que dicha utilización está exclusivamente reservada a esas empresas.

(185) En general, la Comisión considera que la financiación de infraestructuras a través de recursos del Estado no confiere ventaja alguna a sus usuarios, siempre que la infraestructura esté abierta sin discriminación a todos, de conformidad con la legislación de la Unión, y no favorezca a ningún usuario en particular (41). En este caso, ese requisito no se cumple, ya que la infraestructura se financia mediante recursos estatales y solo beneficia a Bus Éireann y Dublin Bus.

(186) Además, Irlanda alega que, por lo que se refiere a la financiación de las infraestructuras, se cumplen los requisitos establecidos en la sentencia Altmark (42).

(187) En lo que respecta a la aplicación del cuarto requisito la sentencia Altmark a las subvenciones para la financiación de infraestructuras, la OSP no fue confiada ni a Bus Éireann ni a Dublin Bus en el marco de un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio.

(188) Por tanto, la Comisión debe analizar la segunda alternativa establecida en el cuarto requisito de la sentencia Altmark, que establece que el nivel de compensación debe determinarse sobre la base de un análisis de los costes de una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada.

(189) La Comisión no tiene indicios de que se realizase dicho análisis. Por consiguiente, la Comisión concluye que no se cumple el cuarto requisito de la sentencia Altmark, y que no se cumplen los requisitos de Altmark, ya que son acumulativos.

(190) Por otra parte, la Comisión constata que la infraestructura subvencionada utilizada por Bus Éireann beneficia tanto a los servicios comerciales como a la OSP de la empresa. Por ello, parece poco probable que en el caso de Bus Éireann se cumpla el primer requisito Altmark, puesto que la financiación no solo afecta a la empresa beneficiaria efectivamente encargada de la ejecución de la OSP.

(191) Por tanto, la Comisión concluye que las subvenciones para la financiación de una infraestructura específica confieren una ventaja económica selectiva a Dublin Bus y Bus Éireann.

9.1.2.3. Sistema de Transporte Escolar

(192) En lo que respecta al Sistema de Transporte Escolar, la Comisión evaluará si cumple las condiciones establecidas en la sentencia Altmark (43).

(193) Las disposiciones financieras del sistema se recogen en un acuerdo contable a partir de 1968 y se actualizaron en 1975 (44), aunque con un límite máximo para «costes indirectos» a partir de 2011 (45).

(194) En lo que respecta a la aplicación del cuarto requisito de la sentencia Altmark (46) al Sistema de Transporte Escolar, Bus Éireann no fue encargada de la OSP en cuestión en el marco de un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio.

(195) Por tanto, la Comisión debe analizar la segunda alternativa establecida en el cuarto requisito de la sentencia Altmark, que establece que el nivel de compensación debe determinarse sobre la base de un análisis de los costes de una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada.

(196) La Comisión no tiene indicios de que se realizara ese tipo de análisis. Por otra parte, la Comisión considera poco probable que una compensación que sigue abonándose hoy en día, pero sobre la base de disposiciones financieras establecidas hace casi 40 años, pueda constituir la base de un análisis de los costes de una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada.

(197) Por consiguiente, la Comisión concluye que no se cumple el cuarto requisito de la sentencia Altmark y considera que no se cumplen las condiciones Altmark, ya que se trata de cuatro criterios acumulativos.

(198) El Sistema de Transporte Escolar exime a Bus Éireann de unos costes que normalmente debería soportar al realizar esa actividad y que no habría podido obtener en condiciones normales de mercado. La Comisión concluye, pues, que la financiación del Sistema de Transporte Escolar confiere una ventaja económica selectiva a Bus Éireann.

9.1.2.4. Financiación de la formación en materia de discapacidad

(199) Por lo que se refiere a la existencia de una ventaja derivada de la financiación de la formación en materia de discapacidad, la Comisión señaló en la Decisión de incoación que la financiación pública de dicha formación debería ser financiada normalmente por las empresas, ya que las alivia de una carga que normalmente habrían tenido que soportar en el ejercicio de su actividad. No obstante, la Comisión observa que este tipo de formación puede tener un carácter social y podría mejorar la movilidad de las personas con discapacidad.

(200) Irlanda alega que la financiación de la formación en materia de discapacidad no es una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado CE, y no falsea o amenazar con falsear la competencia ni afectar al comercio entre Estados miembros. Sin embargo, Irlanda no justifica estas alegaciones.

(201) Irlanda señala, además, que desde 2006 la financiación de la formación en materia de discapacidad ha estado a disposición de los operadores privados en las mismas condiciones que las previstas para Dublin Bus y Bus Éireann (47). A este respecto, la Comisión toma nota de que la financiación de la formación en materia de discapacidad examinada en la presente Decisión se produjo en el período 2001-2003, tal como se establece en el cuadro 5 y en aquel momento esa financiación no estaba disponible para todos los operadores.

(202) Por consiguiente, la Comisión concluye que la financiación de la formación en materia de discapacidad confiere una ventaja económica selectiva a Dublin Bus y Bus Éireann, puesto que las libera de una carga que normalmente habrían tenido que soportar en el ejercicio de su actividad.

9.1.3. Falseamiento de la competencia y efecto en el comercio entre Estados miembros

(203) Por otra parte, hay que verificar si la ventaja económica concedida con recursos estatales puede falsear la competencia y, por consiguiente, afectar al comercio entre Estados miembros.

(204) En este sentido, como señala la sentencia Altmark (48): «En modo alguno cabe excluir que una subvención pública concedida a una empresa que presta únicamente servicios de transporte local o regional y que no presta servicios de transporte fuera de su Estado de origen pueda, a pesar de ello, tener una incidencia en los intercambios entre los Estados miembros (49).» .

(205) En efecto, cuando un Estado miembro concede una subvención pública a una empresa, la prestación de servicios de transporte por parte de esta puede mantenerse o incrementarse, con el resultado de que las empresas establecidas en otros Estados miembros tienen menos oportunidades de ofrecer sus servicios de transporte en el mercado de dicho Estado miembro (50).

(206) En el presente asunto, esta afirmación no es solo hipotética, puesto que, tal como se desprende en particular de las observaciones de la Comisión, desde 1995 varios Estados miembros comenzaron a abrir determinados mercados de transporte a la competencia de empresas establecidas en otros Estados miembros, con lo que varias empresas ya ofrecen sus servicios de transporte urbano, suburbano o regional en Estados miembros distintos de su Estado de origen.

(207) Por último, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no existe un umbral o porcentaje por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios entre Estados miembros no se ven afectados. La cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluye a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios entre Estados miembros (51).

(208) El segundo requisito para la aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado, según el cual la ayuda debe poder afectar a los intercambios entre Estados miembros, no depende pues del carácter local o regional de los servicios de transporte prestados ni de la importancia del ámbito de actividad de que se trate.

(209) Así pues, la Comisión considera que la financiación pública de que se trata en el presente asunto puede afectar a los intercambios comerciales entre Estados y falsear, o amenazar con falsear la competencia en el mercado interior.

9.1.4. Conclusión: existencia de ayuda estatal

(210) A la luz de las observaciones expuestas, la Comisión considera que todas las medidas de que se trata constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

9.2. Clasificación de las medidas como ayuda existente

(211) Irlanda alega que todas las medidas de que se trata constituyen ayudas existentes en el sentido del artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999. La Comisión examinará esta alegación en la sección siguiente.

9.2.1. Observaciones generales

(212) El artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999 define como «nueva ayuda»: «toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes».

(213) El artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999, considera ayuda existente «la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro». Y añade: «Cuando determinadas medidas pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación comunitaria, dichas medidas no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización».

(214) En la Decisión de incoación, la Comisión señaló que cuando las leyes de transporte y el primer Plan Nacional de Desarrollo (1993-1999) entraron en vigor, el mercado de servicios de transporte público (incluido el transporte urbano, suburbano y regional por carretera) estaba cerrado a la competencia en todo el territorio de la Unión. Por tanto, en ese momento las medidas no constituían ayudas estatales dado que no tenían potencial para falsear la competencia al estar cerrados a la competencia los mercados de referencia.

(215) Desde la sentencia Altmark, la Comisión ha aceptado, en su práctica decisoria (52), que desde 1995 el mercado de servicios de transporte público ha estado, de hecho, abierto a la competencia en determinadas partes del mercado interior. Tal como se señala en la sentencia Altmark, el mercado de servicios de transporte no se abrió por la liberalización de una actividad por el Derecho de la Unión, sino más bien como consecuencia de decisiones independientes y espontáneas de algunos Estados miembros. No obstante, a partir del 3 de diciembre de 2009 el mercado de servicios de transporte de viajeros está abierto a la competencia merced al Derecho de la Unión gracias a la entrada en vigor del Reglamento (CE) no 1370/2007.

(216) Según jurisprudencia reiterada (53), la aparición de una nueva ayuda o la modificación de una ayuda existente no pueden evaluarse por su importancia o, en particular, por su importe económico en cada momento de la vida de la empresa cuando la ayuda haya sido prevista por disposiciones legales anteriores que no se hayan modificado. En otras palabras, para determinar si una ayuda ha sido alterada, es decisivo examinar si las disposiciones que la establecieron han sido modificadas.

(217) Por otra parte, únicamente en el supuesto de que la modificación afecte al régimen inicial en su propia esencia resulta transformado en un nuevo régimen de ayudas (54). Solo modificaciones sustanciales convierten ayudas existentes en ayudas nuevas (55).

(218) Sobre la base de estos principios, la Comisión examinará, en relación con cada una de las medidas concretas, si se puede considerar que constituyen ayudas existentes, como alega Irlanda.

9.2.2. Compensación anual por la prestación de servicios de autobuses urbanos, suburbanos y regionales

(219) En la Decisión de incoación la Comisión concluyó preliminarmente que la introducción de memorandos de acuerdo anuales a partir de 2003 modificó el mecanismo de compensación para las dos empresas de autobuses, de modo que los pagos de la compensación por OSP sobre la base, inicialmente, de las leyes de transporte podrían considerarse ayudas nuevas en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999, a partir de 2003.

(220) No obstante, Irlanda demostró posteriormente, en respuesta a la Decisión de incoación, que los memorandos de acuerdo anuales no modificaron la ayuda en términos de pagos compensatorios de funcionamiento anuales a ambas empresas de autobuses y que simplemente se trataba de un cambio administrativo para gestionar mejor la ayuda facilitada a CIÉ. Según Irlanda, todas las ayudas en forma compensaciones anuales de funcionamiento se destinan a financiar la obligación legal de prestar OSP, tal como se establece en las leyes de transporte.

(221) A este respecto, Irlanda puso de manifiesto la falta de efectos jurídicos de los memorandos de acuerdo, de conformidad con la legislación irlandesa. Esto se demostró remitiéndose a una sentencia del Tribunal Supremo de Irlanda (56) en la que se indicaba [el subrayado es nuestro]: «No existe ninguna justificación para considerar que el instrumento [legal] o cualquier parte del mismo están “sujetos” al Memorando de Acuerdo. No se trata de una cuestión de forma, sino de principio. […] ningún documento que no sea de carácter legislativo puede considerarse que en modo alguno afecta a las disposiciones de dicho instrumento. Es de suma importancia que un profano pueda distinguir fácilmente entre los documentos con fuerza de ley y todos las demás.» .

(222) Por otra parte, según la información facilitada por Irlanda, los memorandos de acuerdo de 2003 y 2007 con Dublin Bus y Bus Éireann establecían respectivamente: «El presente Memorando de Acuerdo sobre los niveles de servicio y los objetivos carece de efectos jurídicos y no vincula a Bus Átha Cliath [Dublin Bus] o al Ministerio de Transportes.» . «El presente Memorando de Acuerdo sobre los niveles de servicio y los objetivos carece de efectos jurídicos y no vincula a Bus Éireann o al Ministerio de Transportes.» .

(223) El Memorando de Acuerdo de 2003 con Bus Éireann dispone además: «El Memorando se basa en la normativa vigente y en las obligaciones reglamentarias existentes de Bus Éireann, tal como se especifica en la legislación pertinente y vigente a 10 de julio de 2003.» .

(224) Sobre la base de esta información, la Comisión considera que los deberes generales de Bus Éireann y Dublin Bus de prestar un servicio público, definidas en los artículos 8(2) y 8(3) de la Ley de Transportes (reorganización de CIÉ) de 1986 no se modificaron con la introducción de los memorandos de acuerdo. Además, la Comisión observa que la compensación anual de funcionamiento se regía por la Ley de Transportes de 1986 (reorganización de CIÉ), que establece en su artículo 8(10): «El Consejo [CIÉ] y las empresas tendrán debidamente en cuenta el papel social del Consejo y la necesidad de mantener unos servicios de transporte público integrados, en la mayor medida posible, dentro de los límites de los recursos financieros disponibles (57).».

(225) El 1 de diciembre de 2009 entraron en vigor los nuevos contratos de servicio público celebrados entre las autoridades nacionales de transporte, por un lado, y Bus Éireann y Dublin Bus, por otro, lo que terminaría con el régimen jurídico anteriormente aplicable a las subvenciones de funcionamiento anuales para los servicios urbanos, suburbanos y regionales de transporte en autobús.

(226) Por tanto, puesto que no puede considerarse que se haya producido una alteración sustancial en el régimen jurídico relativo a la compensación anual de funcionamiento abonada a Bus Éireann y Dublin Bus hasta la entrada en vigor de esos contratos de servicio público todas las compensaciones de funcionamiento anuales abonadas a dichas empresas hasta el 30 de noviembre de 2009 deben considerarse ayuda existente en el sentido del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999.

9.2.3. Financiación de nuevos autobuses y de infraestructura

(227) En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó preliminarmente que los planes nacionales de desarrollo 2000-2006 y 2007-2013 habían modificado el Plan Nacional de Desarrollo 1993-1999 y que, por tanto, debían considerarse nuevas ayudas en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) no 659/1999.

(228) No obstante, Irlanda demostró posteriormente, en respuesta a la Decisión de incoación, que los planes nacionales de desarrollo son documentos políticos de alto nivel que preceden a los presupuestos y que establecen las estrategias y prioridades del Gobierno en materia de inversiones, de modo que puede considerarse que los planes 2000-2006 y 2007-2013 carecen de efectos jurídicos y, en consecuencia, no suponen una modificación sustancial de un régimen de ayudas existente.

(229) Esto se ha demostrado por referencia a una sentencia del Tribunal Supremo de Irlanda, que estableció (58): «El [Plan Nacional de Desarrollo] es esencialmente un plan o marco financiero que expone lo que el Gobierno considera como prioridades de inversión para los próximos siete años y cómo se pueden invertir los recursos entre las diferentes prioridades de inversión. […] Se trata, esencialmente, de un plan financiero o presupuestario, e incluso si, como en este caso, un proyecto de especial significación nacional se menciona en el [Plan Nacional de Desarrollo], ello se hace a efectos administrativos, como indicación del tipo de proyecto que será financiado con cargo a una dotación financiera particular. […] En mi opinión, la mera puesta a disposición de la dotación prevista por el [Plan] es un indicio de la forma en que una actividad podría ser financiada. Esta disposición en modo alguno pretende establecer un marco en cuanto a qué decisión o decisiones deben tomar la autoridad o las autoridades competentes en relación con la actual propuesta o proyecto objeto de financiación.» .

(230) El carácter no vinculante de los planes se evidencia también en los propios planes. El Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 establece que «refleja el amplio consenso en el proceso de consulta en cuanto a las futuras necesidades de desarrollo del país» (59), mientras que el de 2007-2013 «establece el plan para el futuro de Irlanda» (60) y «establece las prioridades de inversión económica y social necesarias para la realización del objetivo de una mejor calidad de vida para todos» (61).

(231) Por último, Irlanda explicó que los fondos destinados a ser desembolsados con arreglo a los planes nacionales de desarrollo son examinados anualmente por el Parlamento antes de ser consensuados y aprobados en el marco del presupuesto nacional.

(232) De esta descripción se desprende que las políticas de inversión establecidas en los planes nacionales de desarrollo son declaraciones políticas, de modo que los fondos no pueden utilizarse a menos que su desembolso se ajuste a las disposiciones establecidas por la ley, en este caso las le