Comunicación de la Comisión sobre la tarificación de la interconexión en un mercado de telecomunicaciones liberalizado (98/C 84/03)

(Texto pertinente a los fines del EEE)

1. ANTECEDENTES

La Comunidad ha creado un marco regulador de las telecomunicaciones que prevé unos mercados abiertos y competitivos a partir del 1 de enero de 1998, con períodos de transición para determinados Estados miembros. El mercado comunitario, que cuenta con 190 millones de líneas telefónicas fijas, ofrece oportunidades a quienes deseen entrar en uno de los sectores económicos de más rápido crecimiento. El mercado de los servicios de telecomunicación ha venido creciendo en Europa a un ritmo del 8 % anual aproximadamente (en términos nominales) desde 1990, y las comparaciones de los mercados competitivos y no competitivos efectuadas por la OCDE indican que cabe esperar que el ritmo de crecimiento aumente sustancialmente tras la liberalización. La inversión en telecomunicaciones se sitúa actualmente en la Comunidad en torno a los 40 000 millones de ecus anuales.

La interconexión es un asunto de particular importancia para el desarrollo de un mercado competitivo de las telecomunicaciones. La interconexión con la red del operador preexistente resulta esencial para la mayor parte de los nuevos operadores si quieren tener acceso a la base de usuarios de las telecomunicaciones existente en un mercado nacional. El marco regulador de las telecomunicaciones de la UE establece unos principios de interconexión que deben aplicarse a nivel nacional bajo la supervisión de las autoridades nacionales de reglamentación de las telecomunicaciones (ANR).

La publicación por la Comisión de recomendaciones relativas a la interconexión está prevista en la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (1) relativa a la interconexión en las telecomunicaciones. El propósito de estas recomendaciones es ayudar a las autoridades nacionales de reglamentación en el cumplimiento de las obligaciones que les impone la Directiva y, de esta manera, «facilitar el desarrollo de un auténtico mercado doméstico europeo» (2).

2. EL MARCO REGULADOR DE LA INTERCONEXIÓN

El marco que regula la interconexión en la UE está contenido en la Directiva 96/19/CE de la Comisión, del Parlamento Europeo (3) (Directiva de plena competencia) y la Directiva 97/33/CE relativa a la interconexión en las telecomunicaciones (Directiva de interconexión). Además de las normas ex-ante contenidas en estas dos directivas, son de aplicación las normas sobre competencia del Tratado.

De conformidad con la Directiva de plena competencia, los Estados miembros deben velar por que los organismos de telecomunicaciones publiquen, antes del 1 de julio de 1997, las condiciones de interconexión a los componentes funcionales básicos de su servicio de telefonía vocal y de sus redes públicas conmutadas de telecomunicaciones, incluidos los puntos de interconexión e interfaces ofrecidos en función de las necesidades del mercado. Las condiciones de interconexión, incluidas las correspondientes tarifas, deben ser no discriminatorias, proporcionales y transparentes, y basarse en criterios objetivos.

Además, antes del 1 de enero de 1998 los Estados miembros deben garantizar que los organismos de telecomunicaciones faciliten la interconexión en estas condiciones a las empresas autorizadas a suministrar estos servicios o redes. Esta Directiva debía ser incorporada al Derecho interno antes de enero de 1997.

La Directiva de plena competencia contiene unos requisitos mínimos en materia de interconexión. La Directiva de interconexión, que entró en vigor en agosto de 1997 y debe incorporarse al Derecho interno de los Estados miembros antes del 31 de diciembre de 1997, llega más lejos que la Directiva de plena competencia, ya que establece un conjunto armonizado de principios aplicables a la interconexión. Además de imponer a los operadores de redes fijas que tengan un peso significativo en el mercado la obligación de facilitar la interconexión a sus redes a unas tarifas basadas en los costes, establece la función supervisora de las autoridades nacionales de reglamentación que, entre otras cosas, deben garantizar la publicación de una «oferta de interconexión de referencia» en la que se describan las condiciones de interconexión.

La Directiva de interconexión exige también que se hagan públicos los acuerdos relativos a la interconexión con operadores de redes fijas que tengan un peso significativo en el mercado.

A algunos Estados miembros se les han concedido períodos de transición para la liberalización de los servicios de telefonía vocal y de las redes públicas de telecomunicación, con el consiguiente alargamiento de los plazos de publicación antes mencionados (4). No obstante, la Directiva de interconexión exige que todos los Estados miembros garanticen la publicación de una «oferta de interconexión de referencia» antes del 1 de enero de 1998, si bien en el caso de los países mencionados dicha oferta de referencia contendrá solamente las condiciones de interconexión de los servicios ya liberalizados, es decir, las redes de comunicaciones móviles y la interconexión transfronteriza de redes fijas y móviles (5).

La aplicación de los principios establecidos en la Recomendación de la Comisión se entenderá sin perjuicio de la obligación de los Estados miembros y de las empresas de ajustarse plenamente a las normas sobre competencia de la UE, teniendo en cuenta las posiciones específicas establecidas en la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas de competencia a los acuerdos de acceso en el sector de las telecomunicaciones (6).

3. RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN SOBRE LA TARIFICACIÓN DE LA INTERCONEXIÓN (7)

3.1. Ámbito de la recomendación

Cuando se interconectan dos redes, cada operador desea facturar al otro los recursos proporcionados. En el sector de las telecomunicaciones, las cuotas de interconexión pagadas al operador preexistente constituyen una de las partidas de gastos más importantes de los nuevos operadores, alcanzando a menudo en torno al 40 % del total de gastos. El servicio de interconexión más básico que se presta es el de terminación de llamadas (es decir, hacer llegar una llamada con origen en una de las redes a su destino en la otra), y por tanto la Recomendación se concentra en los principios de tarificación de la terminación de llamadas.

El coste de la terminación de las llamadas es sólo una parte, aunque muy importante, del total de costes de interconexión que debe soportar un operador nuevo. Conviene subrayar que los datos comparativos que aparecen en este documento no deben considerarse una comparación del total de costes de interconexión que debe soportar un operador nuevo en cada Estado miembro.

3.2. Orientación por los costes

La Directiva de Interconexión obliga a los operadores de red que tengan un peso significativo en el mercado a basar en los costes sus cuotas de interconexión. El principio de orientación por los costes supone que el precio fijado para la prestación de un servicio debe reflejar los costes subyacentes que supone la prestación de dicho servicio. Por ello, para formular unos principios relativos a la tarificación de la interconexión, es necesario analizar la forma en que el acto de la interconexión genera costes en una red.

La mayor parte de los costes que se producen en una red de telecomunicación son costes no recurrentes, como por ejemplo los relativos a la apertura de zanjas, a la instalación de conductos y cables y a la compra y programación de conmutadores. Existen además otros costes reiterados, tales como los relativos al mantenimiento, reprogramación de conmutadores y gastos administrativos.

Las redes fijas se dimensionan en función de la calidad del servicio necesaria durante el período de máxima carga de tráfico que tendrán que soportar. Si una red tiene que soportar tráfico en hora punta procedente de otras redes interconectadas, será necesario contar con una capacidad adicional si se quiere mantener la calidad del servicio deseada (8). Un análisis de los costes de capacidad necesarios para ofrecer esa calidad de servicio (dadas las cifras de tráfico correspondientes a la demanda, o posteriormente a la interconexión real) permitirá efectuar un reparto de los costes entre las partes que se interconectan.

Idealmente, si el sector estuviera formado por operadores consolidados con una cuota de mercado relativamente estable, el sistema más eficiente de determinar las tarifas de interconexión sería el basado en la capacidad. Sin embargo, en los mercados de telecomunicaciones recién liberalizados no se da esta situación, y el criterio habitual para fijar las tarifas de interconexión es el tráfico -introduciendo los reajustes que procedan en función de la hora del día o del día de la semana-, de manera que se recuperen los costes de interconexión totales prospectivos relativos al tráfico de un operador eficiente.

3.3. Metodologías de cálculo de costes

El problema de la fijación de unas tarifas de interconexión basadas en los costes, equitativas y eficientes se plantea en los mercados liberalizados de todo el mundo. Existe una tendencia clara en favor de la utilización de los costes incrementales medios a largo plazo prospectivos (en sus siglas inglesas, FL-LRAIC), como se demuestra en el cuadro 1. La misma Directiva de interconexión reconoce, en su considerando 10, que «las cuotas de interconexión basadas en un nivel de precios estrechamente relacionado con los costes incrementales a largo plazo de facilitar el acceso a la interconexión resultan apropiadas para estimular el rápido desarrollo de un mercado abierto y competitivo».

El coste incremental a largo plazo prospectivo proporciona un marco analítico que puede utilizarse para obtener una estimación del coste que se encontraría en un mercado plenamente competitivo.

>SITIO PARA UN CUADRO>

En un mercado competitivo, el precio que paga una empresa por un activo o inversión no es lo que determina su rentabilidad. Desde el momento en que se efectúa la inversión (es decir, el momento en que no es posible volverse atrás sin un coste significativo), el valor de ese activo para la empresa depende de lo que la empresa pueda hacer con él. Puede vender el activo al mejor postor o utilizarlo para producir una mercancía o un servicio que luego venderá la empresa para generar unos ingresos.

Las mercancías o servicios producidos con ayuda del activo tienen normalmente que hacer frente a la competencia de otros productos similares ofrecidos por los competidores. Si alguno de estos competidores tiene una eficiencia superior, de manera que puede ofrecer a los consumidores mejor calidad o mejor precio, los agentes del mercado menos eficientes tendrán que actuar en consecuencia, y no podrán seguir fijando sus precios sobre la base de sus costes incorporados o históricos. En otras palabras, para sobrevivir, las empresas se ven obligadas a no mirar hacia atrás, a sus inversiones originales, sino hacia adelante (9).

El método prospectivo va implícito cuando se identifican y miden los costes económicos o «reales» (los LRIC) asociados con un incrementalo de la producción. Si este incremento es de una sola unidad, los costes incrementales es coincidirán con los marginales. A corto plazo, la cuantía del incremento está limitada por la capacidad productora de las empresas existentes. El largo plazo, sin embargo, es el horizonte temporal en el que la empresa puede efectuar inversiones de capital para aumentar esta capacidad. A tal respecto, el largo plazo es el horizonte temporal en el que la empresa podría ajustar (al alza o a la baja) todos sus «input», incluida la envergadura de sus instalaciones de producción, para hacer frente a una variación positiva o negativa del volumen de producción. De esta manera, todos los costes de inversión soportados en cualquier punto de interconexión, y cualquier inversión en capacidad de conmutación y de red necesaria para manejar el tráfico interconectado serían evitables, y por ello quedarían incluidos en una medida del coste incremental a largo plazo (10). El total de todas estas medidas, incluido el incremento del tráfico del propio operador preexistente formaría, por consiguiente, el total de costes de interconexión incrementales. Esta cifra habría luego que repartirla de manera equitativa y transparente entre el operador notificado y los que se interconectasen, con lo cual el coste de la interconexión para cualquiera de las partes sería el coste incremental medio a largo plazo (LRAIC).

Los costes calculados de esta forma no incluyen los costes comunes. Para que un operador pueda recuperar todos sus costes legítimos, es necesario tener en cuenta también en la cuota de interconexión los costes comunes prospectivos de un operador eficiente, por ejemplo aplicando «márgenes» a los LRAIC de cada servicio (11).

3.4. Sistemas de contabilidad de costes

La Directiva de interconexión exige que los organismos que estén obligados a orientar por los costes sus cuotas de interconexión apliquen sistemas de contabilidad de costes que permitan demostrar que las cuotas de interconexión se atienen ciertamente a los principios de orientación por los costes y transparencia. La Directiva no especifica un sistema concreto de contabilidad de costes, pero exige que el sistema utilizado sea transparente.

Actualmente, la mayor parte de los operadores preexistentes cuentan con sistemas contables basados en los costes históricos plenamente distribuidos que nacieron bajo el régimen de monopolio. Sin embargo, de lo dicho hasta el momento se desprende claramente que el cálculo de las cuotas de interconexión basado en los costes históricos no es coherente con un mercado competitivo y tendería a exagerar los costes de interconexión.

Es necesario que los operadores, en respuesta al nuevo entorno competitivo, elaboren nuevos sistemas contables que proporcionen la información que se precisa tanto para la gestión interna como para el control externo. Por ello, la Comisión recomienda que las ANR establezcan unos plazos para que los operadores preexistentes implanten nuevos sistemas de contabilidad de costes basados en los costes corrientes y unas cuentas por actividades. Las autoridades nacionales de reglamentación querrán cerciorarse de que los costes que resulten comunes se distribuyan en la mayor medida posible, teniendo en cuenta los factores de costes directos e indirectos pertinentes. Las cuentas por actividades que utilizan los costes corrientes proporcionan una comprobación «descendente» mediante la reconciliación con los costes de interconexión calculados con arreglo a los costes incrementales medios a largo plazo prospectivos «descendentes».

La experiencia indica que el proceso de aplicación de un nuevo sistema contable por parte de un operador preexistente puede durar dos años aproximadamente, aunque el plazo podría acortarse a medida que se adquiriera experiencia en el sector.

3.5. Uso de los precios de la «mejor práctica actual» durante la transición a los sistemas basados en LRAIC

En los últimos años, instituciones reguladoras, consultoras y universidades han dedicado un considerable esfuerzo investigador a la identificación de los costes incrementales medios a largo plazo (LRAIC) de las redes telefónicas o de partes de las mismas. A tal efecto es necesario construir modelos «ascendentes» en los que se desarrolla un modelo económico y técnico de red eficiente a partir del cual pueden calcularse los costes de interconexión mediante la agregación de los costes de los distintos elementos de la red. La reconciliación de los resultados de estos modelos con los resultados obtenidos en modelos «descendentes» (que toman como punto de partida las cuentas de costes corrientes de un operador y tratan de obtener el coste de interconexión a través de un proceso de atribución y eliminación de elementos de costes) sirve para demostrar que los costes de interconexión así calculados son exactos a grandes rasgos. Estos modelos han sido objeto de intenso debate y análisis por parte de reguladores, agentes del mercado y medios universitarios.

Sin embargo, en la mayor parte de los casos los resultados de estos trabajos no se han utilizado aún en la regulación de las tarifas de interconexión. En este momento, son pocos los países que estarían en condiciones de calcular las cuotas de interconexión por minuto basándose en estimaciones reales de los costes incrementales medios a largo plazo.

Por lo tanto, y con carácter provisional hasta que se disponga de la información necesaria para completar el cálculo «ascendente» de los costes basado en LRAIC (comprobados cuando proceda mediante el uso de modelos descendentes basados en las cuentas de costes corrientes) y las autoridades nacionales de reglamentación cuenten con la experiencia y con los recursos reguladores y económicos necesarios para llevar a término este ejercicio de cálculo de costes, la cuotas de interconexión obtenidas por un método de «mejor práctica actual» permiten comprobar si las cuotas de interconexión propuestas por un operador preexistente desentonan en un mercado competitivo eficiente.

Si las cuotas de interconexión propuestas por los operadores se sitúan fuera del intervalo de cuotas de la «mejor práctica actual» que aquí se presenta, las autoridades nacionales de reglamentación podrán hacer uso de los derechos que les confiere la Directiva de Interconexión para exigir que se justifiquen las cuotas propuestas. Cuando proceda, las ANR podrán exigir modificaciones de las cuotas de interconexión con carácter retroactivo.

4. OBTENCIÓN DE LOS PRECIOS DE LA «MEJOR PRÁCTICA ACTUAL»

4.1. Comparación de las cuotas de interconexión para terminación de llamadas aplicadas en los Estados miembros

La cuota de interconexión por minuto de llamada (para la terminación de la llamada) varía según la ruta que siga la llamada. Dependiendo de dónde estén situados el punto de interconexión y el usuario destinatario de la llamada, la entrega de una llamada puede implicar un número diferente de etapas de conmutación y de enlaces entre centralitas, lo cual hace que la estructura tarifaria de la interconexión sea de gran complejidad.

Para simplificar las comparaciones, en la Recomendación se adopta el método de examinar las cuotas de interconexión con la red pública fija del operador preexistente en tres hipótesis distintas:

i) Interconexión a nivel «local»

Una llamada que se entrega para su terminación a nivel local representa la interconexión en (o lo más próximo a) la centralita local a que está conectado el usuario a que va destinada, y representa el nivel más bajo de cuota de interconexión que existe en un país dado.

ii) Interconexión «de tránsito simple» (nivel metropolitano)

La interconexión de tránsito simple hace posible el acceso a todos los clientes que se encuentran en una región metropolitana, tal como una gran ciudad. Es probable que éste sea el nivel de interconexión más solicitado por los operadores que se incorporan a un mercado nacional.

iii) Interconexión de «tránsito doble» (nivel nacional)

La interconexión de tránsito doble hace posible el acceso a todos los clientes de la red del operador preexistente (interconexión de nivel «nacional»). Una llamada que se entrega a este nivel suele recibir la cuota de interconexión más elevada.

Al igual que las tarifas al detalle, las tarifas de interconexión pueden variar a lo largo del día, según se trate de horas de actividad alta, baja o intermedia, en respuesta a la necesidad del operador de la red de gestionar conjuntamente la demanda y la capacidad de la red. Para simplificar las comparaciones, en la Recomendación de la Comisión se examinan solamente las cuotas de interconexión más elevadas (períodos punta) (12) Sólo se incluyen en la comparación los costes relacionados con la llamada, y no los relacionados con el tráfico, como, por ejemplo, los costes relacionados con el suministro de enlaces de interconexión o el número de puertos de interconexión utilizados.

No se tienen en cuenta en las comparaciones de «mejor práctica» las cuotas actuales para la terminación de llamadas internacionales, ya que en la actualidad estas cuotas se basan en el sistema de tasas de distribución y no son función de los costes (va en aumento la presión para que disminuyan los precios que actualmente se aplican al amparo del sistema internacional de tasas de distribución, tendencia que se acentuará con la entrada en vigor del Acuerdo sobre telecomunicaciones básicas de la OMC en 1998. A partir del 1 de enero de 1998 el contenido del Derecho comunitario exige que las cuotas de interconexión transfronteriza entre Estados miembros se basen en el coste de la terminación de llamadas a nivel nacional).

La comparación de las cuotas de interconexión aplicadas en las distintas partes del mundo pone de manifiesto la existencia de diferencias muy importantes, no sólo en las cuotas reales, sino en las cuotas de interconexión relativas a los tres diferentes niveles mencionados. No es ninguna sorpresa, ya que muchas de estas cuotas resultan de negociaciones y no reflejan necesariamente la obligación de basarse en los costes. Por ello, las comparaciones basadas en países no comunitarios suelen tener un valor limitado en la actualidad.

A partir de julio de 1997, la mayor parte de los operadores de redes fijas de los Estados miembros de la UE han hecho públicas sus cuotas de interconexión, con arreglo a lo exigido por la Directiva 96/19/CE. En el anexo II de la Recomendación figuran las cuotas de interconexión para la terminación de llamadas vigentes de los Estados miembros de la UE (a 1 de septiembre de 1997). En algunos casos, se trata de las cuotas propuestas por los operadores preexistentes y, por tanto, se encuentran aún pendientes de la aprobación de las autoridades nacionales de reglamentación, que podrían modificarlas.

4.2. Cálculo de los precios de la «mejor práctica actual»

Los precios de la «mejor práctica actual» que figuran en la Recomendación se basan en las cuotas de interconexión vigentes en los tres Estados miembros donde resultan más baratas. En el anexo II de la Recomendación se explican los cálculos detallados. Los precios así obtenidos se expresan en forma de un intervalo que se considera suficientemente amplio para tener en cuenta las diferencias de costes que, según se admite, existen en los Estados miembros.

Estas diferencias de costes pueden deberse a factores tales como la densidad media de conexiones, los costes de la mano de obra, o la rentabilidad permitida del capital invertido. No se dispone actualmente de pruebas empíricas suficientes para llevar a cabo una evaluación completa de los efectos de cada uno de estos factores, pero las que existen indican que es poco probable que la magnitud de tales diferencias pueda invalidar las cuotas de la «mejor práctica actual» que aquí se recomiendan. La diferencia entre los topes superior e inferior de las cuotas recomendadas oscila entre el 60 % (interconexión de nivel local) y el 100 % (interconexión de nivel metropolitano).

5. OTRAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS TARIFAS DE INTERCONEXIÓN

5.1. Categorías de organismos que participan en la interconexión

La Directiva de interconexión concede a determinadas categorías de organismo el derecho y la obligación de negociar la interconexión mutua. Los organismos afectados pueden encontrarse en el mismo Estado miembro o en Estados miembros diferentes. Se distinguen cuatro categorías de organismos, que se enumeran en el anexo II de la Directiva.

La Directiva permite aplicar diferentes tarifas y condiciones de interconexión para las diferentes categorías de organismos autorizados a suministrar redes y servicios, siempre que tales diferencias puedan justificarse objetivamente sobre la base del tipo de interconexión suministrado o de las correspondientes condiciones nacionales de concesión de licencias.

Las diferencias basadas en las correspondientes condiciones nacionales de concesión de licencias deben justificarse objetivamente. Algunos Estados miembros han indicado que para conseguir una competencia vigorosa tanto en la infraestructura como en los servicios, su marco de concesión de licencias o autorizaciones podría vincular las condiciones de interconexión impuestas a un organismo con su nivel de inversión en infraestructuras. Tal política debe aplicarse de forma coherente con otras disposiciones, en particular las contenidas en la Directiva, relativas a la no discriminación, y no debe suponer ninguna restricción ni falseamiento de la competencia. En particular, los operadores fijos y móviles que tengan un peso significativo en el mercado deberán aplicar condiciones similares en circunstancias similares a los organismos interconectados que presten servicios similares y proporcionar medios e información relacionados con la interconexión a los demás en las mismas condiciones y de la misma calidad en que los proporcionan para sus propios servicios o los de sus filiales o asociados.

5.1.1. Interconexión con operadores móviles

Las cuotas de interconexión entre redes fijas y móviles han sido, por regla general, considerablemente superiores a las aplicadas entre las redes fijas. Las diferencias existentes de un Estado miembro a otro en las cuotas de interconexión correspondientes a los operadores móviles han contribuido, a su vez, a que la telefonía móvil no haya crecido al mismo ritmo en todos los Estados miembros.

Sin embargo, el coste de transportar una llamada concreta desde un punto de interconexión a su destino en la red fija de terminación es básicamente el mismo se origine la llamada en una red móvil o en otra red fija y, por consiguiente, no están justificadas las grandes diferencias existentes en las cuotas de interconexión impuestas por los operadores de redes fijas en función del tipo de red en el que se originó la llamada. Las cuotas de interconexión de la «mejor práctica» establecidas en la presente Recomendación son aplicables a la interconexión por operadores de redes móviles lo mismo que por otros operadores de redes fijas sin discriminación. El hecho de que un operador móvil tenga una licencia o autorización distinta no justifica que se apliquen tarifas de interconexión distintas a los mismos servicios de terminación de llamadas prestados por un operador de red fija que tenga un peso significativo en el mercado.

Las cuotas de interconexión medias abonadas por un operador móvil pueden ser distintas, por supuesto, de las pagadas por otro operador de red fija por causa de las variaciones en la distribución del punto de interconexión, los destinos de las llamadas, la duración de las mismas y su distribución a lo largo del día.

El coste de la terminación de llamadas en una red móvil no está sometido, en la mayor parte de los casos, a un precio regulado en virtud de la Directiva de interconexión. La única excepción a esta regla se produce si una ANR ha designado al operador móvil como operador con un peso significativo en el mercado nacional de interconexión (es decir, la combinación de los mercados de interconexión para los casos fijo y móvil). En relación con este punto, la Comisión ha dirigido al Parlamento Europeo la declaración siguiente (13):

«La Comisión confirma que el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva de interconexión se aplicará a todos los organismos suministradores de redes públicas de telecomunicación y/o servicios de telecomunicación accesibles al público, según se establece en las partes 1 y 2 del anexo I [es decir, los operadores de redes fijas] que, según notificación de las autoridades nacionales de reglamentación, tengan un peso significativo en el mercado y sólo a estos organismos.».

Esta aclaración significa que la Comisión no respalda, sobre la base de la Directiva de interconexión, la idea de que exista una obligación general de orientar las tarifas de interconexión por los costes para los operadores móviles que no tengan un peso significativo en el mercado nacional de interconexión correspondiente. Todo ello sin perjuicio del deber de los Estados miembros y de las empresas de respetar plenamente las normas sobre competencia de la UE, teniendo en cuenta las posiciones concretas que figuran en la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas de competencia a los acuerdos de acceso en el sector de las telecomunicaciones.

5.1.2. Interconexión con organismos de otros Estados miembros

Una característica del mercado de las telecomunicaciones actual (anterior a 1998) es que un operador situado en un Estado miembro que origina tráfico y factura a sus clientes puede interconectarse con el operador nacional de un segundo Estado miembro para entregar tráfico sin necesidad de estar autorizado en este segundo Estado miembro (14). El operador que se interconecta no posee ni explota infraestructura en el Estado miembro de destino, y en el caso de tránsito por terceros países o uso de enlaces de satélite o cables submarinos, puede tener alquiladas algunas partes de la infraestructura utilizada para entregar el tráfico al Estado miembro de destino y no ser propietario de ellas.

Esta práctica de «interconexión transfronteriza» seguirá existiendo en el mercado liberalizado posterior a 1998 de la UE, y el principio de no discriminación exige que todos los operadores autorizados en un Estado miembro (preexistentes y nuevos) se beneficien de la igualdad de trato cuando entreguen tráfico a otro Estado miembro. Esto tiene consecuencias tanto para los procedimientos de autorización de los Estados miembros como para la oferta de interconexión de referencia.

En primer lugar, significa que todos los puntos de interconexión abiertos a los operadores nacionales deben también estar abiertos a los operadores autorizados en otros Estados miembros que deseen entregar tráfico transfronterizo. En segundo, que un operador que se limita a interconectarse para la entrega de tráfico, y que no ofrece servicios ni suministra infraestructura en el Estado miembro de destino, no tiene por qué estar autorizado ni establecido en dicho Estado miembro de destino.

En tercero, se propone que la oferta de interconexión de referencia incluya, como elemento discreto y desglosado de la oferta de interconexión, condiciones y tarifas relativas al enlace de transmisión entre el punto real de interconexión y la frontera (15). De esta manera se aliviarían los problemas administrativos que, en caso contrario, podrían obstaculizar el desarrollo de la competencia en materia de servicios de telecomunicación entre Estados miembros, y se evitaría la discriminación entre operadores nuevos y preexistentes en la prestación de servicios transfronterizos.

Para que exista igualdad en la competencia, debería asimismo ser posible que un operador de otro Estado miembro que se limita a terminar tráfico alquilase este enlace de transmisión (es decir, el enlace entre el punto de interconexión y la frontera) a un proveedor de infraestructuras alternativo, en caso de ser posible, sin necesidad de estar autorizado o establecido en el Estado miembro de destino y sin que esto afectara a la situación del operador en lo que se refiere a las condiciones de interconexión (16).

5.2. El servicio universal y otras cuotas suplementarias

La Directiva de interconexión permite a los Estados miembros establecer regímenes de servicio universal en virtud de los cuales se puede repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los organismos suministradores de redes públicas de telecomunicación y/o servicios de telefonía vocal. La Directiva exige que las cuotas de interconexión sean independientes de las relacionadas con la aportación al servicio universal; se incluye aquí cualquier cuota suplementaria derivada de desequilibrios tarifarios temporales (cuotas de tipo «déficit del acceso»).

La Directiva 95/62/CE, de aplicación de la ONP a la telefonía vocal, exige que las tarifas telefónicas se basen en los costes. Por ello, la compensación por desequilibrios tarifarios (cuotas de tipo «déficit del acceso») sólo es permisible cuando una autoridad nacional de reglamentación imponga limitaciones tarifarias a un operador que están relacionadas con el ritmo del reequilibrio de las tarifas, de conformidad con el apartado 2 del artículo 12 de la Directiva 95/62/CE. Un operador cuyas tarifas al detalle no hayan sido objeto de limitaciones reglamentarias no puede reclamar aportaciones del tipo «déficit del acceso».

Una cuota de servicio universal tiene por finalidad repartir el coste social del servicio universal en un Estado miembro entre los agentes que existen en este mercado. No procede que los costes sociales de un Estado miembro sean subvencionados por los usuarios del teléfono de todos los demás Estados miembros. Por ello, no deben exigirse aportaciones al servicio universal ni directa ni indirectamente a los organismos que se limitan a interconectarse para entregar tráfico a un Estado miembro y no ofrecen realmente servicios de telecomunicación en dicho Estado miembro.

Análogamente, un «déficit del acceso» supone que los beneficios procedentes de los servicios nacionales e internacionales subvencionan el negocio del «acceso local». Actualmente, en virtud del sistema internacional de tasas de distribución, los operadores preexistentes obtienen importantes ingresos por el hecho de terminar las llamadas procedentes de otros países. El «exceso de beneficios» obtenido de la terminación de las llamadas procedentes de otros Estados miembros representa una subvención a los consumidores de un Estado miembro por parte de quienes efectúan llamadas en todos los demás Estados miembros. Por ello, cuando operadores de otros Estados miembros se interconectan para entregar tráfico a un Estado miembro, no procede que efectúen aportaciones directas ni indirectas a un régimen de tipo «déficit del acceso» que pueda existir en dicho Estado miembro.

De conformidad con el principio de no discriminación, se deduce que a la hora de calcular las aportaciones a los costes del servicio universal o a los déficit de acceso que deben efectuar los operadores de un Estado miembro, no debe tenerse en cuenta el tráfico de estos operadores procedente de otros Estados miembros.

6. CONSULTAS

Los puntos fundamentales de la Recomendación constaban en un documento de trabajo preparado por los servicios de la Comisión (DG XIII). Tras una presentación inicial al Comité ONP (17) en su reunión de 10 de julio de 1997, este documento de trabajo fue analizado detalladamente en una segunda reunión del Comité ONP celebrada el 10 de septiembre de 1997. De conformidad con el modus vivendi interinstitucional sobre los procedimientos del Comité consultivo, se remitió al Parlamento Europeo el orden del día de la reunión del Comité ONP de 10 de septiembre de 1997, así como un ejemplar del documento de trabajo.

Los agentes del mercado fueron consultados, sobre la base del documento de trabajo, en un seminario público celebrado en Bruselas el 9 de septiembre al que asistieron aproximadamente 200 personas.

Se han tenido en cuenta las observaciones recibidas como resultado de estas consultas. En términos generales, se respalda la idea de que la Comisión proporcione orientaciones en los ámbitos objeto de la Recomendación, pero las opiniones de los operadores preexistentes y de los nuevos difieren en lo relativo a los precios según «la mejor práctica actual» recomendados.

(1) DO L 199 de 26.7.1997, p. 32.

(2) Directiva 97/33/CE, considerando 12.

(3) DO L 74 de 22.3.1996, p. 13.

(4) Fechas aprobadas para determinados Estados miembros:

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>SITIO PARA UN CUADRO>

(5) De conformidad con la Directiva de interconexión, podrá concederse a algunos Estados miembros un período de transición en lo que se refiere a la interconexión transfronteriza de redes fijas y móviles.

(6) DO C 76 de 11.3.1997, p. 9.

(7) DO L . . . de . . . 1998.

(8) A las horas del día en que se efectúan pocas llamadas, la reconfiguración o inversión en capacidad necesaria para hacer frente al tráfico adicional procedente de las redes interconectadas serán escasas o nulas, por lo que los costes soportados por la red de terminación serán relativamente pequeños. En las horas punta, sin embargo, un incremento adicional del tráfico exigirá, si se desea que la red de terminación mantenga un servicio de la misma calidad, el correspondiente aumento de la capacidad de la red. La inversión en capacidad constituye el grueso de los costes adicionales soportados por una red que se encarga de la terminación del tráfico interconectado.

(9) Es esta una fuente importante de riesgo en las economías de mercado, y es una de las razones por las que el valor de una empresa, medido por el valor de sus acciones, puede variar significativamente en un breve período de tiempo. Solamente cuando una empresa tiene un peso sustancial en el mercado le es posible solicitar a los clientes (o a los competidores en el caso de la interconexión) un precio calculado para obtener la rentabilidad deseada de sus pasadas inversiones.

(10) Aun cuando las características de costes de las redes de telecomunicación son bastante distintas de las propias de los mercados competitivos no regulados, el corolario del LRAIC en un mercado competitivo se denomina precio competitivo.

(11) Los «márgenes» pueden aplicarse uniformemente al LRAIC de cada servicio. Otra posibilidad es que las ANR exijan que los costes comunes se recuperen sobre la originación de llamadas, pero no su terminación. El objetivo subyacente debe ser garantizar que no se atribuyan los costes comunes de forma desproporcionada a los servicios menos competitivos.

(12) La duración de los períodos de actividad alta y baja, lo mismo que sus precios comparativos, varían mucho de un Estado miembro a otro, lo que dificulta la comparación de unos precios «medios».

(13) Proceso verbal del Parlamento Europeo, para 2-122, 10.6.1997, p. 48.

(14) En virtud del sistema internacional de tasas de distribución, esto suele suceder en un punto de interconexión virtual situado aproximadamente en la mitad del semicircuito internacional.

(15) Será necesario interpretar el término «frontera» según proceda, teniendo en cuenta el tipo de infraestructura utilizada, por ejemplo, satélite, cable submarino o circuito terrestre.

(16) Es posible que algunos Estados miembros tengan establecidas condiciones de interconexión distintas en función de si la parte que se interconecta es propietaria y explotadora de infraestructura de telecomunicaciones o no lo es.

(17) Comité consultivo compuesto por representantes de los Estados miembros y establecido en virtud del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 90/387/CEE.