Informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad sobre las actividades del Presupuesto general del ejercicio 1995 al que se adjunta la respuesta de la Comisión, respuesta del Parlamento, respuesta del Consejo, respuesta del Tribunal de Justicia, respuesta del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones

NOTA AL LECTOR

En el capítulo 3 del presente documento, se presentan en cursiva las observaciones que no constituyen reservas que afecten a la propia declaración de fiabilidad, pero que el Tribunal considera, sin embargo, importantes.

ÍNDICE

Apartados

Capítulo 1. Condiciones de elaboración de la DAS 1.1 - 1.18

Introducción 1.1 - 1.2

Mandato del Tribunal 1.3 - 1.4

Cuentas y operaciones abarcadas por la DAS 1.5 - 1.8

Alcance y límites de la DAS 1.9 - 1.16

Normas y metodología de auditoría aplicadas por el Tribunal 1.17 - 1.18

Capítulo 2. Ejecución de la fiscalización 2.1 - 2.10

Limitaciones al trabajo de fiscalización 2.1 - 2.2

Auditorías practicadas 2.3 - 2.10

Capítulo 3. Resultados de la auditoría 3.1 - 3.139

Conclusión general 3.1 - 3.3

Presupuesto 3.4

Fiabilidad de las cuentas 3.5 - 3.93

Legalidad/Regularidad de las operaciones correspondientes 3.94 - 3.139

Capítulo 4. Análisis específicos de los principales ámbitos de gasto 4.1 - 4.28

Observaciones previas 4.1 - 4.2

Análisis de los gastos del FEOGA-Garantía 4.3 - 4.13

Análisis de los gastos de los fondos estructurales 4.14 - 4.28

Capítulo 5. Elementos de interpretación de los resultados 5.1 - 5.12

Resultados de los trabajos de auditoría efectuados en apoyo de la DAS sobre las operaciones correspondientes a los gastos 5.1 - 5.12

Capítulo 6. Presentación y publicación de las cuentas de las comunidades 6.1 - 6.4

ANEXOS

Anexo 1. Evaluación de la importancia financiera de los errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos

Anexo A. Ilustraciones gráficas I a VIII

CAPÍTULO 1

Condiciones de elaboración de la DAS

1.0. ÍNDICE

Apartados

Introducción 1.1 - 1.2

Mandato del Tribunal 1.3 - 1.4

Fundamento jurídico 1.3

Objetivos generales fijados por el Tribunal 1.4

Cuentas y operaciones abarcadas por la DAS 1.5 - 1.8

Alcance y límites de la DAS 1.9 - 1.16

Fiabilidad global del conjunto de las cuentas y operaciones correspondientes 1.9 - 1.10

La DAS y los demás tipos de control 1.11 - 1.12

La DAS y la fiscalización de la buena gestión financiera (BGF) 1.13

La DAS y la detección de las irregularidades deliberadas 1.14

Control de los recursos propios basados en el PNB y el IVA 1.15

Control de los recursos propios tradicionales 1.16

Normas y metodología de auditoría aplicadas por el Tribunal 1.17 - 1.18

INTRODUCCIÓN

1.1. El Tribunal de Cuentas Europeo presenta por segunda vez, con ocasión del ejercicio 1995, una declaración de fiabilidad [en lo sucesivo denominada «DAS» ()] sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes. El Tribunal remite al lector, para una mejor comprensión de los resultados de sus controles y de las correspondientes conclusiones, al informe de apoyo a la DAS 1994 () en el que exponía con detalle el enfoque y la metodología que ha adoptado en sus trabajos de fiscalización de apoyo a la DAS ().

1.2. El Tribunal, por otro lado, recuerda que sigue elaborando un informe anual y otros informes especiales igualmente destinados a ser tomados en consideración por el Consejo y el Parlamento Europeo en el procedimiento de aprobación de la gestión. El Informe anual relativo al ejercicio 1995 se publica en el DO C 340 de 12.11.1996.

MANDATO DEL TRIBUNAL

Fundamento jurídico

1.3. De conformidad con el artículo 188 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea () (), el Tribunal de Cuentas debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes.

Objetivos generales fijados por el Tribunal

1.4. Los objetivos generales fijados por el Tribunal son poder, con arreglo a los trabajos de fiscalización efectuados, formular una opinión acerca de si:

- los estados financieros, es decir la cuenta de gestión y el balance financiero consolidados, son globalmente fiables, en el sentido de que dan una imagen fiel del patrimonio, la situación financiera y el importe de los ingresos y los gastos del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1995, de conformidad con lo dispuesto en los Tratados, el Reglamento Financiero y sus modalidades de aplicación, así como con los principios contables generalmente admitidos que sean aplicables al sector público;

- las operaciones correspondientes son generalmente legales y regulares habida cuenta de todas las disposiciones jurídicas aplicables en la materia.

CUENTAS Y OPERACIONES ABARCADAS POR LA DAS

1.5. El Tribunal de Cuentas ha examinado las cuentas consolidadas de la Unión Europea del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1995. Estas cuentas, que incluyen el balance al 31 de diciembre de 1995, la cuenta de gestión del ejercicio cerrado en dicha fecha, y las notas anexas, se han elaborado, de conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977, bajo la responsabilidad de la Comisión. Se recogen, de forma recapitulativa, en el volumen IV del documento «Cuenta de gestión y balance financiero relativos a las operaciones del presupuesto del ejercicio 1995» presentado por la Comisión a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión, y el 30 de abril de 1996 al Tribunal de Cuentas.

1.6. La DAS abarca las cuentas consolidadas del conjunto de actividades englobadas en el presupuesto general de la Unión Europea, lo que representa la totalidad de los ingresos y los gastos. En virtud de los artículos 78, 80 y 81 del Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (), la Comisión tiene la obligación de redactar el volumen IV de las cuentas de las Comunidades, objeto de la DAS (), así como los volúmenes II y III, que contienen datos detallados. Estas cuentas no se publican. Los gráficos I a VIII (), que figuran en el Anexo A, presentan de forma sucinta los principales datos de ejecución presupuestaria reflejados por dichas cuentas en relación con el ejercicio 1995.

1.7. La DAS se refiere al conjunto de las cuentas y de las operaciones correspondientes hasta el nivel de los contribuyentes y los beneficiarios finales.

1.8. En materia de gastos, el Tribunal ha optado por una definición de operación correspondiente que le lleva a efectuar su fiscalización hasta el nivel del beneficiario final de los fondos comunitarios, en caso necesario incluso hasta el control de la realidad material de las operaciones financiadas. El control en materia de recursos propios tradicionales no se refiere a las operaciones materiales, sino sólo a los comprobantes relativos a la constatación de los importes adeudados por el contribuyente ().

ALCANCE Y LÍMITES DE LA DAS

Fiabilidad global del conjunto de las cuentas y operaciones correspondientes

1.9. La DAS reviste un carácter global y no busca, en sí misma, ofrecer una apreciación específica ni llegar a una conclusión cuantificada sobre cualquiera de los ámbitos de operaciones o geográficos de la actividad comunitaria.

1.10. Sin embargo, la amplitud de los controles efectuados sobre las operaciones financiadas por el FEOGA-Garantía y por los fondos estructurales, en 1994 y 1995, ha permitido, al margen de la declaración de fiabilidad, analizar determinadas tendencias de estos ámbitos que se presentan en el Capítulo 4.

La DAS y los demás tipos de control

1.11. Las operaciones de los ámbitos controlados por el Tribunal en el contexto de la DAS son susceptibles de verificaciones ulteriores por otras instancias basándose en la reglamentación actualmente vigente, especialmente con motivo de la liquidación de cuentas del FEOGA-Garantía ().

1.12. Algunas verificaciones anteriores de otros auditores han puesto de manifiesto casos de irregularidades y anomalías que el Tribunal tendrá en cuenta en su evaluación final, pero que no puede asumir directamente en el contexto del método estadístico aplicado a la DAS.

La DAS y la fiscalización de la buena gestión financiera (BGF)

1.13. La DAS en sí misma no ofrece ninguna apreciación en cuanto al respeto de los principios de buena gestión financiera, que el Tribunal sigue evaluando en sus restantes trabajos, especialmente en el contexto de su informe anual y de sus demás informes especiales ().

La DAS y la detección de las irregularidades deliberadas

1.14. Ciertas irregularidades deliberadas, cometidas en detrimento de la hacienda comunitaria, no pueden, por su naturaleza, ser detectadas por procedimientos habituales de auditoría conformes a las normas generalmente aceptadas en la materia. Por tanto, el Tribunal no está en condiciones de garantizar que no existen casos de este tipo ().

Control de los recursos propios basados en el PNB y el IVA

1.15. Debido a la naturaleza macroeconómica de los datos que sirven de base a los recursos propios PNB e IVA, que constituyen aproximadamente el 80 % de los ingresos de la Comunidad, el Tribunal ha limitado su examen a evaluar si son adecuados los procedimientos aplicados para determinar estos importes y garantizar su fiabilidad.

Control de los recursos propios tradicionales

1.16. Evidentemente, no se puede garantizar que todas las operaciones de importación imponibles se hayan declarado efectivamente, dando lugar a los correspondientes ingresos.

NORMAS Y METODOLOGÍA DE AUDITORÍA APLICADAS POR EL TRIBUNAL

1.17. El Tribunal ha llevado a cabo su trabajo de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas a nivel internacional, siempre que sean aplicables al marco comunitario. Dicha fiscalización incluyó, entre otros, una serie de procedimientos de control por muestreo, que debían determinar si el conjunto de los ingresos se ha cobrado y si el conjunto de los gastos se había efectuado de forma legal y regular. La fiscalización de los ingresos se realizó basándose en los importes pendientes de recaudar por la Comunidad y en los importes efectivamente pagados a la misma. La fiscalización de los gastos se realizó en base a los gastos comprometidos y a los pagos efectuados.

1.18. La realización de controles pretendía conferir a los resultados de su fiscalización una representatividad estadística global y una base de hechos sólida. Las grandes líneas de este enfoque se describen en los apartados 1.28 a 1.44 del informe especial de apoyo a la DAS 1994 ().

CAPÍTULO 2

Ejecución de la fiscalización

2.0. ÍNDICE

Apartados

Limitaciones al trabajo de fiscalización 2.1 - 2.2

Auditorías practicadas 2.3 - 2.10

Auditorías de los ingresos 2.3 - 2.4

Muestras de operaciones examinadas en relación con los gastos 2.5 - 2.9

Otros trabajos 2.10

LIMITACIONES AL TRABAJO DE FISCALIZACIÓN

2.1. Las limitaciones que han afectado a la fiscalización del ejercicio 1995 son, generalmente idénticas a las del ejercicio precedente (). Se refieren principalmente a la utilización limitada de la labor de otros auditores, el corto período durante el que se puede efectuar la fiscalización, así como a la falta de datos de fácil acceso sobre las operaciones correspondientes. Sobre cada uno de estos extremos, el Tribunal ha tomado una serie de medidas en relación con sus principales interlocutores para examinar con ellos el modo de aligerar estas cargas. En caso de que lleguen a concretarse, las soluciones propuestas sólo podrán surtir efecto a medio plazo.

2.2. A pesar de ciertas mejoras introducidas a raíz de las observaciones anteriores del Tribunal, los sistemas insuficientemente integrados que se aplican aún en Dinamarca para la gestión de las operaciones del FEOGA-Garantía hacen anormalmente difíciles la identificación y el control de las operaciones correspondientes. Por este motivo, la fiscalización de las doce transacciones seleccionadas en el contexto de la DAS 1995 exigió un esfuerzo desproporcionado comparado al empleado en el control de operaciones similares en los demás Estados miembros.

AUDITORÍAS PRACTICADAS

Auditorías de los ingresos

2.3. Los recursos propios se dividen en dos grandes categorías:

- recursos propios tradicionales que se recaudan directamente del contribuyente comunitario y se subdividen a su vez en dos grandes categorías: los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas, por una parte, y las cotizaciones del sector azucarero, por otra;

- recursos IVA y PNB cuyo importe queda determinado en gran medida por datos estadísticos de naturaleza macroeconómica.

2.4. Por lo que respecta al conjunto de los recursos propios, se han llevado a cabo controles exhaustivos sobre la fiabilidad, la legalidad/regularidad y la exactitud de las cuentas de la Comisión. Por lo que respecta a los recursos propios tradicionales, el examen de las cuentas de la Comisión se ha completado con la selección de una muestra de 114 transacciones, algunas de las cuales se han agrupado para someterlas a control hasta el nivel de las operaciones correspondientes en los Estados miembros. Con ocasión del examen de dichas transacciones, se han realizado controles aleatorios complementarios con objeto de comprobar diferentes tipos de operaciones dirigidas a objetivos en función de sus riesgos inherentes, especialmente de sub-declaración (operaciones de principio de mes, importaciones de tipo cero, tránsitos, almacenamientos aduaneros, operaciones incluidas en la contabilidad B). En cambio, los controles de los recursos IVA y PNB se han centrado en la calidad de los procedimientos empleados para su determinación.

Muestras de operaciones examinadas en relación con los gastos

2.5. Al igual que con los recursos propios tradicionales, el Tribunal procedió respecto a los gastos al control directo de las operaciones seleccionadas de manera aleatoria, a partir de la población de las operaciones contabilizadas, previamente clasificadas por países y por principales ámbitos presupuestarios.

2.6. En materia de gastos, el número total de las operaciones correspondientes del nivel final que se sometieron a control se eleva a 1 753, de las cuales 683 se referían a pagos, 775 a compromisos contraídos durante el ejercicio y 295 a los compromisos pendientes de liquidación al inicio del ejercicio. El método de selección adoptado ha dado como resultado muestras de estructura similar a las de las poblaciones que les sirven de base en lo relativo a su reparto por ámbitos presupuestarios o zonas geográficas.

2.7. El control ha consistido en examinar la legalidad/regularidad de dichas operaciones así como la exactitud con la que se han registrado las operaciones contables correspondientes a todos los niveles de gestión de las actividades englobadas en el presupuesto comunitario, es decir, desde el nivel de gestión central de la Comisión hasta el de los beneficiarios finales en caso necesario.

2.8. En el nivel de gestión central de la Comisión, el control mencionado ha abarcado en términos financieros un volumen importante de operaciones del ejercicio. Así pues, el total neto de los pagos examinados se eleva aproximadamente a 24 409 millones de ecus, es decir, cerca del 37 % de los pagos del ejercicio. En relación con los compromisos contraídos durante el ejercicio, este importe neto asciende a unos 33 989 millones de ecus, o sea, cerca del 45 % del valor total de los compromisos del ejercicio. En lo relativo a los compromisos pendientes de liquidación de ejercicios anteriores, el examen ha abarcado un total de aproximadamente 8 228 millones de ecus, o sea, cerca del 24 % del valor total de los compromisos pendientes de liquidación al inicio del ejercicio.

2.9. En el nivel de las operaciones correspondientes, el volumen financiero efectivamente auditado es considerablemente menor en la medida en que a la mayor parte de las operaciones seleccionadas en el nivel central le corresponden cada vez numerosas operaciones correspondientes, de las que al menos una en cada caso ha sido objeto de una comprobación en profundidad. Según los análisis del Tribunal, el volumen financiero de las operaciones correspondientes a los pagos examinados al nivel de los beneficiarios finales es del orden de 2 169 millones de ecus, es decir el 3,2 % de los pagos del ejercicio.

Otros trabajos

2.10. Además, el Tribunal ha efectuado otros trabajos de control relativos a la contabilidad general, al balance financiero consolidado y al sistema informatizado de contabilidad Sincom, cuyas modalidades principales son idénticas a las descritas en los apartados 2.18 a 2.22 del informe especial de apoyo a la DAS 1994 (). El Tribunal amplió el alcance de las verificaciones efectuadas hasta abarcar los registros del sistema informatizado de contabilidad Sincom y las informaciones presupuestarias y contables que dichos ficheros incluyen. Igualmente, ha prestado una atención especial al seguimiento de las observaciones de apoyo a la DAS 1994. También ha realizado una investigación sobre los compromisos más antiguos pendientes de liquidación al final del ejercicio, habiendo seleccionado y examinado 126 de ellos.

CAPÍTULO 3

Resultados de la auditoría

3.0. ÍNDICE

Apartados

Conclusión general 3.1 - 3.3

Presupuesto 3.4

Fiabilidad de las cuentas 3.5 - 3.93

Cuenta de gestión consolidada 3.5 - 3.45

Mejoras relativas a la cuenta de gestión consolidada 3.6 - 3.9

Reserva relativa a la cuenta de gestión consolidada 3.10 - 3.27

Compromisos contables que han dejado de corresponder a obligaciones reales 3.10 - 3.27

Otras observaciones relativas a la cuenta de gestión consolidada 3.28 - 3.45

Inscripción en 1995 de gastos del FEOGA-Garantía de 1994 3.29

No revelación del impacto del sistema agromonetario 3.30 - 3.31

Errores que afectan a la fiabilidad de las cuentas 3.32 - 3.37

Sistema de contabilidad SINCOM 3.38 - 3.40

Saldo del ejercicio 3.41 - 3.45

Balance financiero consolidado de la Unión Europea 3.46 - 3.57

Mejoras relativas al balance financiero consolidado 3.49

Observaciones sobre el balance consolidado 3.50 - 3.57

Compromisos (al margen del balance) de crédito-alquiler y alquiler a largo plazo 3.50 - 3.53

Armonización de los métodos contables 3.54 - 3.57

Balance financiero de la Comisión 3.58 - 3.86

Mejoras relativas al balance de la Comisión 3.58 - 3.66

Derechos de crédito relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía frente a los Estados miembros 3.60

Eventuales derechos de crédito derivados de la detección de fraudes e irregularidades 3.61 - 3.64

Decisiones y obligaciones con carácter plurianual que incluyen compromisos financieros al margen del presupuesto 3.65 - 3.66

Reservas relativas al balance financiero de la Comisión 3.67 - 3.71

Reserva relativa a los inmovilizados materiales 3.67

Reserva relativa a la contabilidad separada de los recursos propios tradicionales 3.68 - 3.71

Otras observaciones sobre el balance financiero de la Comisión 3.72 - 3.86

Derechos de crédito relativos a los recursos propios procedentes del IVA y del PNB 3.72 - 3.73

Recaudación de ingresos 3.74 - 3.77

Contenciosos/intereses de demora 3.74

Multas, multas coercitivas y sanciones 3.75 - 3.76

Ingresos pendientes de recaudar 3.77

Ejecución y contabilización de los pagos 3.78

Participaciones y préstamos 3.79 - 3.82

Presentación de las participaciones y préstamos ECIP 3.79

Acumulación y tratamiento de los beneficios de la actividad Préstamos/Empréstitos de la Comisión 3.80

Gestión de los préstamos de ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes 3.81 - 3.82

Volumen real de las garantías de la Unión correspondientes a las actividades de préstamo 3.83 - 3.84

Ejecución de las garantías concedidas 3.85

Desglose de las cuentas bancarias en el balance 3.86

Balances financieros de las demás instituciones y organismos comunitarios 3.87 - 3.93

Mejoras relativas al balance de las demás instituciones y organismos comunitarios 3.87 - 3.93

Reserva relativa a los inmovilizados materiales 3.89 - 3.91

Observación sobre los inmovilizados materiales 3.92

Observación sobre las cuentas bancarias y la caja 3.93

Legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes 3.94 - 3.139

Observaciones sobre las operaciones relativas a los ingresos 3.94 - 3.121

Recursos propios tradicionales 3.94 - 3.99

Derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas 3.94 - 3.95

Cotizaciones del sector azucarero 3.96 - 3.99

El recurso propio basado en el IVA 3.100 - 3.115

Exactitud del tipo medio ponderado 3.107 - 3.110

Contabilización de correcciones y compensaciones 3.111 - 3.113

Evaluación global 3.114 - 3.115

El recurso propio basado en el producto nacional bruto (PNB) 3.116 - 3.121

El producto nacional bruto (PNB) como base imponible 3.117 - 3.119

El recurso propio basado en el PNB (recurso complementario) 3.120 - 3.121

Reservas sobre las operaciones relativas a los gastos 3.122 - 3.139

Casos de gastos en los que el Tribunal no puede dar ninguna garantía 3.122 - 3.124

Sistemas especialmente poco fiables y susceptibles de contener errores 3.123

Falta de garantía por razones diversas 3.124

Casos de gastos en los que el Tribunal sólo puede dar una garantía parcial 3.125

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de los gastos 3.126 - 3.139

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de los compromisos contraídos durante el ejercicio 3.127 - 3.130

El aspecto sustantivo de la legalidad/regularidad de los compromisos 3.127

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los compromisos 3.128 - 3.130

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos 3.131 - 3.139

Errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos 3.131 - 3.134

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los pagos 3.135 - 3.139

CONCLUSIÓN GENERAL

3.1. El examen ha permitido que el Tribunal obtenga una garantía razonable () de que las cuentas del ejercicio 1995 reflejan fielmente los ingresos y los gastos, así como la situación financiera de la Unión, con la reserva de los hechos que se resumen en los apartados 3.10, 3.67, 3.68 y 3.89.

3.2. Este examen, realizado dentro de los límites indicados en los apartados 1.15 y 1.16, ha permitido igualmente que el Tribunal obtenga una garantía razonable (16) de que las operaciones correspondientes a los ingresos contabilizadas durante el ejercicio son legales y regulares.

3.3. Aunque su examen le ha permitido obtener la garantía razonable (16) de que las operaciones correspondientes a los compromisos del ejercicio son en general legales y regulares, el Tribunal no puede, debido a los hechos resumidos en los apartados 3.122, 3.131, 3.133, 3.135 y 3.136, emitir una declaración global positiva sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos del ejercicio.

PRESUPUESTO

3.4. A raíz de un recurso del Consejo, el Tribunal de Justicia emitió el 7 de diciembre de 1995 una sentencia declarando ilegal el acto del Presidente del Parlamento Europeo por el que se constataba la aprobación definitiva del presupuesto de la Unión Europea para el ejercicio 1995 debido a un rebasamiento del porcentaje máximo de incremento de los gastos no obligatorios que había calculado la Comisión, y que, por lo tanto, quedaba anulada. No obstante, el Tribunal añadió que los efectos del presupuesto 1995 tal como se publicó en el Diario Oficial debían mantenerse hasta su aprobación definitiva, que tuvo lugar el 31 de enero de 1996.

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS

Cuenta de gestión consolidada

3.5. La cuenta de gestión consolidada refleja fielmente los ingresos y los gastos de la Unión, pero, a pesar de las mejoras sustantivas constatadas respecto al ejercicio 1994, da lugar a la reserva indicada en el apartado 3.10.

Mejoras relativas a la cuenta de gestión consolidada

3.6. La fiscalización del Tribunal ha permitido detectar una serie de mejoras respecto al ejercicio 1994, respecto a:

- la contabilidad de los ingresos y gastos en forma de operaciones negativas (cuyos importes en cuestión se indican en dos notas, en la página 10 del volumen IV);

- la contabilización de los anticipos y pagos a cuenta;

- la identificación de los créditos puestos a disposición como contribución de los países AELC;

- la presentación del saldo del ejercicio en cuanto a la identificación de la parte correspondiente al acuerdo EEE.

3.7. En el caso concreto de los pagos de anticipos y pagos a cuenta y de los compromisos pendientes, por ello, de regularizar en los años siguientes, los datos contables () son más exhaustivos y detallados que en el pasado y proporcionan ahora una información en general satisfactoria sobre el volumen de estos anticipos y pagos a cuenta.

3.8. Sin embargo, la forma de presentar esta información deberá completarse para presentar una imagen lo más fiel posible de su evolución durante el ejercicio, que responda a lo que el Tribunal solicitó a la Comisión en su informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad 1994 (), especialmente en lo referente a los anticipos y pagos a cuenta regularizados durante el ejercicio.

3.9. A pesar de las mejoras mencionadas, conviene destacar la reserva y las observaciones siguientes.

Reserva relativa a la cuenta de gestión consolidada

Compromisos contables que han dejado de corresponder a obligaciones reales

3.10. La síntesis consolidada de la ejecución presupuestaria () al igual que los compromisos al margen del balance están sobrevalorados porque incluyen compromisos que han dejado de corresponder a obligaciones reales. Sólo se podría solucionar con la aplicación de un sistema de seguimiento estricto y regular, que con demasiada frecuencia es insuficiente a nivel de los ordenadores de pago.

3.11. En su informe especial de apoyo a la DAS 1994 () el Tribunal invitaba a la Comisión a redoblar y generalizar el esfuerzo que ha comenzado a desplegar para establecer sin tardanza los procedimientos pertinentes para proceder a la liberación de los compromisos contables que no tenían ya razón de ser.

3.12. Se han registrado avances a nivel de las direcciones generales del presupuesto y de la intervención. De este modo, se ha puesto a disposición de los ordenadores de pagos un instrumento informático que les permitirá identificar los compromisos que puedan haber dejado de corresponder a obligaciones. El contable y el interventor invitan regularmente a los servicios ordenadores de pagos a utilizar este instrumento para reducir el peso del pasado.

3.13. Con objeto de poder medir concretamente el avance realizado por los ordenadores de pagos, el Tribunal ha identificado y controlado por muestreo, entre la población total de los compromisos que presentan un riesgo importante de no corresponder ya a obligaciones jurídicas existentes, los que son anteriores a 1991 y no se han traducido en pagos de 1993 a 1995. Esta fiscalización ha demostrado ser difícil de ejecutar, puesto que la documentación justificativa disponible en los servicios de los ordenadores de pagos era, con demasiada frecuencia, dispersa, e incluso inexistente.

3.14. El conjunto de los compromisos en suspenso que responden a los criterios anteriores ascienden a 2 567 y representan un volumen financiero total de 1 084 millones de ecus. 526 de ellos, por un importe total de 340 millones de ecus, se contrajeron antes de 1985 (hace más de diez años), 83 de los cuales, que suponen un importe total de 28 millones de ecus, son anteriores a 1981 (hace más de quinze años).

3.15. El reparto de estos compromisos en suspenso, por subsección presupuestaria (véase el cuadro 3.1) muestra que se refieren esencialmente a los Fondos Estructurales (B2), el ámbito de Protección de los consumidores, Mercado interior, Industria y Redes transeuropeas (B5) y Acciones exteriores (B7).

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.16. El control de un centenar de operaciones seleccionadas por muestreo, de los 2 567 compromisos mencionados, ha producido los siguientes resultados.

3.17. En el ámbito del Fondo social (objetivo n° 2), once compromisos (11,6 millones de ecus) de los 16 seleccionados se refieren a acciones que son objeto de procedimientos judiciales por presunción de irregularidad grave, o bien porque están siendo investigados por las autoridades nacionales o los servicios de la Comisión. Por este motivo, su ejecución se encuentra bloqueada. De los cinco compromisos restantes, tres deberían haberse liberado (913 507 ecus) y otro presenta un error de rebasamiento de la fecha límite de ejecución; en cuanto al compromiso restante (1 millón de ecus), el Tribunal no ha podido llegar a una conclusión por falta de información sobre su justificación.

3.18. En el ámbito del FEDER y de los transportes, nueve de los veinte compromisos seleccionados correspondían claramente a obligaciones. De los once compromisos restantes, relativos todos ellos a proyectos decididos antes de 1989 y por un valor total de 25,5 millones de ecus, su mantenimiento no parece justificarse con los elementos disponibles en los expedientes. Sólo uno se ha podido cerrar ya (en marzo de 1996).

3.19. En el ámbito de la pesca, ocho de los veinte compromisos seleccionados deberían haberse liberado, por un importe total de 3,5 millones de ecus y respecto a tres compromisos, la información más reciente disponible en los expedientes, que son demasiado antiguos, muestra un seguimiento insatisfactorio por parte de los servicios gestores, lo que ha impedido que el Tribunal formule un dictamen sobre el contenido de dichos expedientes.

3.20. En el ámbito de la protección de los bosques, de los veinte compromisos seleccionados, seis (por un importe total de 32 944 ecus) deberían haberse liberado, y nueve (por un importe total de 2,2 millones de ecus) se caracterizan por una falta de seguimiento de los servicios gestores, que impiden que el Tribunal formule un dictamen sobre el contenido de los expedientes, y tres de ellos sólo han sido objeto de seguimiento al anunciarse la fiscalización del Tribunal.

3.21. En el ámbito de la Cooperación al desarrollo, catorce compromisos (36,0 millones de ecus) de los veinte seleccionados deberían haberse liberado; esta situación es tanto más grave puesto que el Tribunal ya había llamado la atención de la Comisión en 1991, 1992 y 1994 sobre la necesidad de proceder a una liberación de cuatro de estos catorce casos; también es alarmante porque, en otros cuatro casos, los servicios técnicos de la Comisión lo advirtieron a los respectivos ordenadores de pagos, sin resultado alguno. Algunos expedientes se han declarado desaparecidos. Esta situación es sintomática del funcionamiento de un sistema de seguimiento ineficaz, por inexistente.

3.22. En el ámbito de las cooperación con los países de Europa Central y Oriental, y especialmente del reglamento PHARE, de seis compromisos contraídos, por un importe total de 372 531,98 ecus, cinco deberían haberse liberado. Esta situación se explica por falta de seguimiento.

3.23. En el ámbito del FEOGA-Orientación, de las Acciones innovadoras, de la Política energética y de la Investigación, cuatro compromisos (por un total de 1,1 millones de ecus) de los 16 seleccionados no tienen ya razón de figurar en las cuentas. Otros cuatro proyectos del ámbito del FEOGA-Orientación, por un importe de 3,2 millones de ecus, cuyas decisiones tomadas en el marco de los programas integrados mediterráneos establecían un plazo de ejecución que iba de 1991 a 1992, han visto su ejecución prorrogada hasta 1995. Además, en cuatro de los cinco compromisos seleccionados en el ámbito de la Política energética, no se ha podido encontrar ningún justificante contable original de los iniciales; por lo tanto, en estos casos el Tribunal no ha podido efectuar su fiscalización de forma exhaustiva.

3.24. Como conclusión, basándose en el análisis anterior, el Tribunal considera que al menos el 30 % de los compromisos en suspenso más antiguos, casi 1 000, por un importe total del orden de 300 millones de ecus, ya no deberían figurar en las cuentas, puesto que tendrían que haberse liberado. Debido a los criterios de selección aplicados por el Tribunal, y a la existencia de numerosos casos en los que el Tribunal no ha podido encontrar en los expedientes de la Comisión la información justificativa del mantenimiento de los compromisos examinados, la cifra real del conjunto de los compromisos que han dejado de corresponder a obligaciones reales es superior a dichos importes.

3.25. La existencia de estos compromisos antiguos pendientes de liquidación que deberían haberse liberado, muestra por otra parte que los ordenadores de pagos de la Comisión no proceden de forma suficientemente sistemática al examen de los expedientes que se han de cerrar. Estos expedientes, la mayoría de las veces prefinanciados mediante anticipos o pagos a cuenta, quedan así en suspenso, pese a que su pago definitivo debería dar lugar a una transferencia del saldo, e incluso a la emisión de una orden de cobro, correspondiente a la liquidación por la Comisión de la financiación en cuestión.

3.26. En este sentido, otras verificaciones generales efectuadas sobre una muestra de compromisos pendientes de liquidación al inicio del ejercicio, así como las verificaciones llevadas a cabo sobre los pagos del ejercicio, muestran que, en el ámbito de los fondos estructurales principalmente, la Comisión ha imputado, en varias ocasiones, operaciones recientes a compromisos pendientes de liquidación destinados a cubrir obligaciones antiguas. Esta práctica irregular, ya destacada por el Tribunal en su Informe relativo al ejercicio 1993 (), afecta no sólo a la fiabilidad de las cuentas del ejercicio, sino que, de hecho, utiliza compromisos que han perdido su razón de ser y que tendrían que haberse liberado.

3.27. Por último, en su Informe anual relativo al ejercicio 1993 (apartados 13.61 y 13.62) el Tribunal criticaba una práctica utilizada por la Comisión en el contexto de la gestión del instrumento financiero EC Investment Partners (ECIP). A continuación esta práctica se ha abandonado pero los correspondientes compromisos, pendientes de liquidación por un importe de 4,2 millones de ecus no se han llegado a liberar.

Otras observaciones relativas a la cuenta de gestión consolidada

3.28. Por otra parte, las verificaciones efectuadas por el Tribunal le llevan a formular las siguientes observaciones.

Inscripción en 1995 de gastos del FEOGA-Garantía de 1994

3.29. El Tribunal indicó en su informe DAS sobre el ejercicio 1994 (apartados 3.15 a 3.17) las circunstancias que provocaron que la Comisión subestimara, en el ejercicio 1994, un importe de 45,8 millones de ecus de gastos del FEOGA-Garantía (línea B1-3700, liquidación de ejercicios anteriores). Esta situación provoca automáticamente una imputación del mismo importe en el ejercicio 1995, con la consiguiente sobrevaloración de las cuentas del ejercicio. La Comisión debería haber advertido de esta situación mediante nota explicativa anexa a las cuentas del ejercicio 1995.

No revelación del impacto del sistema agromonetario

3.30. En su Informe Especial n° 1/89, el Tribunal llegaba a la conclusión de que «Ni en el presupuesto ni en las cuentas en su forma actual es posible identificar la verdadera repercusión presupuestaria del sistema agromonetario» (por el que se efectúan ciertos pagos de ayudas agrícolas aplicando el tipo de cambio entre el ecu «verde» y las monedas nacionales, a diferencia de los tipos de cambio del mercado). «La falta de claridad a este respecto impide, en la práctica, la interpretación útil de los datos contables» (). En su respuesta la Comisión afirmó que estaba «dispuesta a analizar la posibilidad de incluir un comentario en su anteproyecto de presupuesto y en las cuentas de gestión» (). La Comisión sí que indica en la introducción al anteproyecto de presupuesto () las repercusiones financieras previstas del sistema agromonetario y proporciona más datos en su informe anual sobre el impacto en los gastos del FEOGA-Garantía (). Sin embargo, dicha información no se incluye en las cuentas anuales.

3.31. Como resultado, en parte, de los cambios reglamentarios dirigidos a mejorar el funcionamiento del sistema agromonetario, y en parte como consecuencia de las fluctuaciones de los precios, el coste del sistema agromonetario para el presupuesto comunitario ascendió a 456 millones de ecus () en 1994. La Comisión calcula que la cifra respecto a 1995 es del orden de 1 788 millones de ecus. El Tribunal estima que sería conveniente incluir en las cuentas anuales una indicación del coste total y una referencia al informe anual de la Comisión sobre el impacto del gasto del FEOGA-Garantía, en forma de nota en las cuentas consolidadas presentadas en el volumen IV o bien mediante un comentario en el volumen I relativo al análisis de la gestión financiera.

Errores que afectan a la fiabilidad de las cuentas

3.32. Los controles aritméticos de las cuentas y la coherencia entre éstas y el sistema SINCOM CB/D han dado lugar, en los créditos de compromiso, a una divergencia en la presentación de un importe de 18,2 millones de ecus entre las cifras del volumen II (cuenta de gestión de la Comisión) y las del volumen IV (cuentas consolidadas) en los capítulos B0-40 y B2-40. Hay que destacar que estas diferencias han quedado compensadas entre ellas.

3.33. La fiabilidad de la cuenta de gestión se ve sobre todo afectada por los errores detectados con ocasión del examen de las operaciones efectuado por el Tribunal.

3.34. En cuanto a los compromisos contraídos durante el ejercicio, se ha detectado, en el ámbito de los fondos estructurales, determinados casos en los que el importe del compromiso no corresponde al importe de los gastos previstos por el plan de financiación para el tramo anual en cuestión. Respecto a los pagos, se han encontrado casos de imputación a un compromiso y/o a una línea presupuestaria sin relación alguna con el gasto correspondiente.

3.35. Estos casos tienen generalmente su origen en la no aplicación de la norma por la que, en las operaciones plurianuales, el conjunto de los medios necesarios para su financiación debe ser objeto de un compromiso inicial, al que a continuación se imputan todos los pagos efectuados en el marco del programa en cuestión. Estas prácticas, que falsean por sí mismas la presentación de la ejecución de los créditos disociados, se han criticado en varias ocasiones en anteriores informes anuales del Tribunal (véase por ejemplo, el Informe anual relativo al ejercicio 1993, apartados 14.9 a 14.11). Se traducen concretamente no por el compromiso de programas completos sino únicamente, en cada ejercicio, por el compromiso de tramos anuales de puesta a disposición de fondos. A continuación, como la realización de los tramos rara vez es completa, los servicios de la Comisión en vez de aplicar rigurosamente la reglamentación financiera que exige anular los compromisos no ejecutados, transfieren de hecho a los ejercicios posteriores, al margen de la reglamentación financiera comunitaria, los remanentes de dichos compromisos, reduciendo en la misma medida los compromisos correspondientes a los tramos posteriores y, tal como se describe en el apartado 3.27, imputan prioritariamente los primeros pagos de estos tramos posteriores a los compromisos pendientes de liquidar de los ejercicios anteriores. De este modo, las cuentas de ejecución presupuestaria de la Comunidad dejan de reflejar fielmente la realización sobre el terreno de los programas plurianuales financiados por la Comunidad.

3.36. Por otro lado, se han detectado varios casos de no identificación en el sistema Sincom de pagos efectuados en concepto de anticipos y pagos a cuenta, o bien como pagos finales.

3.37. Los casos detectados son relativamente poco numerosos (algo más de una veintena de compromisos y de pagos en la muestra seleccionada por el Tribunal) y difícilmente extrapolables debido a la naturaleza de los problemas identificados. Sin embargo, esta veintena de casos de errores que afectan a la cuenta de gestión, encontrados en una muestra relativamente limitada de transacciones (del orden de 1 500 operaciones seleccionadas de compromisos y gastos), supone un incremento respecto a los casos detectados en el ejercicio 1994, y es importante garantizar que en el futuro los procedimientos contables eviten tales errores.

Sistema de contabilidad Sincom

3.38. La contabilización de los gastos presupuestarios por el sistema informatizado de contabilidad (Sincom) resulta por lo general fiable.

3.39. Las tareas realizadas han confirmado las impresiones favorables mencionadas en los apartados 3.34 a 3.36 del informe especial de apoyo a la DAS 1994 () y han permitido verificar la conciliación y la coherencia interna de las informaciones incluidas en los principales ficheros del sistema informatizado de contabilidad Sincom.

3.40. Los controles de Sincom efectuados han mostrado, sin embargo, que la ejecución presupuestaria relativa a 1995 ha incluido en las cuentas 16 operaciones de pago y un compromiso, cuya inscripción contable tuvo lugar el 29 de marzo de 1996, a raíz de las decisiones de la Comisión de 27 de marzo de 1996 de desestimar la denegación del visado del interventor (). En los 17 casos el gasto se realizó durante el ejercicio 1996, totalmente al margen de los períodos complementarios autorizados. No obstante, se contabilizó dentro del ejercicio 1995, lo que constituye una infracción evidente del artículo 6 del Reglamento Financiero que establece plazos obligatorios claros para la contabilización de las operaciones (el 31 de diciembre para los compromisos contraídos, y el 15 de enero para los pagos efectuados por el contable). En tales casos, las operaciones no autorizadas al cierre del ejercicio deberían haber sido objeto de una anulación de la inscripción contable, pudiéndose volver a introducir, eventualmente, en el ejercicio siguiente.

Saldo del ejercicio

3.41. Con la nueva presentación del saldo del ejercicio en el balance financiero consolidado aprobado al 31 de diciembre de 1995, se ha aislado ahora del saldo de la Unión Europea (UE) el saldo del ejercicio relativo a la participación en el presupuesto comunitario de los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) miembros del Espacio Económico Europeo (EEE).

3.42. Sin embargo, la deuda respecto a los países AELC participantes en el acuerdo EEE, resultante de las operaciones de 1994, no se ha recogido en el pasivo del balance financiero consolidado, puesto que el saldo AELC del ejercicio 1994 se ha transferido a 1995, con el saldo de la UE, como ingresos presupuestarios. Esta deuda, tal como resulta del cálculo por la Comisión del saldo del ejercicio 1994 relativo a la participación de los países AELC, asciende a 2,1 millones de ecus.

3.43. El apartado 2 del artículo 3 del protocolo 32 sobre las disposiciones financieras para la aplicación del artículo 82 del Acuerdo EEE dispone que «la Comisión de las CE, en el momento de clausurar las cuentas relativas a cada ejercicio presupuestario (n), y en el marco del establecimiento de la cuenta de gastos e ingresos, procederá a la regularización de las cuentas con respecto a la participación de los Estados de la AELC, tomando en consideración [...] la ejecución final de los créditos para el ejercicio presupuestario, teniendo en cuenta las posibles anulaciones y prórrogas [...]». De lo que se desprende que la Comisión ya debería haber regularizado las cuentas correspondientes a los ejercicios 1994 y 1995.

3.44. No obstante, a 31 de mayo de 1996 aún no se había realizado ninguna regularización. Y sin embargo, el saldo del ejercicio AELC, incluido en el balance, sólo se puede determinar correctamente después de la regularización de las cuentas. La Comisión ha calculado el saldo del ejercicio AELC correspondiente a 1994 y a 1995, basándose únicamente en las contribuciones aportadas por los países AELC, por una parte, y en los pagos a partir de créditos del ejercicio por el mismo concepto, por otra parte, sin tener en cuenta partidas como las prórrogas de créditos o las anulaciones de créditos, especialmente.

3.45. En adelante, se invita a la Comisión a proceder, de conformidad con la normativa vigente, a la regularización de las cuentas en el momento de la elaboración de la cuenta de gestión, el 1 de mayo del año (n+1), para que la posición respecto a los países AELC pueda reflejarse fielmente en los estados financieros de la Unión Europea, y para que la regularización pueda efectuarse al elaborar el presupuesto del ejercicio siguiente (n+2), es decir a más tardar el día 1 de septiembre del año (n+1).

Balance financiero consolidado de la Unión Europea

3.46. El balance financiero consolidado de la Unión Europea refleja fielmente la situación financiera de la Unión, pero, a pesar de las mejoras sustanciales que se han producido con respecto al ejercicio 1994, suscita las reservas sobre los balances de la Comisión y de las demás instituciones que a continuación se señalan.

3.47. La auditoría del proceso de consolidación de los balances financieros consiste fundamentalmente en verificar la exactitud aritmética de las operaciones realizadas, así como la correcta agrupación de los balances financieros de las diferentes instituciones y organismos comunitarios que forman el conjunto que ha de consolidarse. Esta verificación no ha revelado la existencia de anomalías.

3.48. Las posibles reservas y observaciones del Tribunal sobre los balances financieros de la Comisión y demás instituciones y organismos comunitarios afectan igualmente, por su configuración, al balance financiero consolidado.

Mejoras relativas al balance financiero consolidado

3.49. La fiscalización del Tribunal ha permitido constatar las mejoras aportadas, a raíz de las observaciones de su informe especial sobre la DAS correspondiente al ejercicio 1994, respecto a la armonización de los métodos contables y, en particular, en cuanto a la presentación en los estados financieros de ciertos derechos inmobiliarios y, excepto en el caso del CES/CdR, del material informático. A pesar de estas mejoras, debe proseguirse el esfuerzo emprendido en este ámbito puesto que el balance consolidado sigue dando lugar a las siguientes observaciones.

Observaciones sobre el balance consolidado

Compromisos (al margen del balance) de crédito-alquiler y alquiler a largo plazo

3.50. El Tribunal considera que es necesaria una mejora suplementaria para la presentación de los compromisos al margen del balance relativos a las «operaciones de crédito-alquiler y alquileres a largo plazo». En efecto, a pesar de que el Tribunal es consciente de que los datos tal como se presentan en los estados financieros de 1995 resultan de una decisión pragmática a la espera de que se establezcan normas contables uniformes en la materia, ha de formular sin embargo las siguientes observaciones.

3.51. Bajo el mismo epígrafe se presentan a la vez contratos de enfiteusis y de leasing (Parlamento Europeo y Tribunal de Justicia, respectivamente), contratos de alquiler normales (Tribunal de Justicia y CES) e incluso un saldo deudor pendiente del precio de adquisición de un inmueble (Consejo).

3.52. Las notas explicativas sobre los contratos de enfiteusis y de leasing no mencionan el carácter estimativo de los importes, ni de lo que supone el importe calculado (Parlamento Europeo). A pesar de que por estos contratos las instituciones respectivas hayan hecho efectivos importes elevados (298,6 millones de ecus por el Parlamento Europeo y 53,4 millones de ecus por el Tribunal de Justicia), esta información no consta en las notas explicativas.

3.53. En cuanto a los contratos de alquiler normales, los importes indicados corresponden unas veces al recibo anual (Tribunal de Justicia - edificio «Palais»: 2,1 millones de ecus), que se indica en las notas explicativas, y otras veces a la totalidad de los recibos que se han de pagar hasta la fecha de terminación de los contratos respectivos (CES: 33,4 millones de ecus), sin que esto último se indique en las notas. El alquiler anual de 1996 correspondiente a los diferentes inmuebles alquilados por el CES se estima, a título informativo, en 4,2 millones de ecus. Estas informaciones sobre los contratos de alquiler normales provocan el riesgo, por otro lado, de inducir a error al lector de los estados financieros dado que falta la información sobre los alquileres pagados por la Comisión. Cabe destacar que los alquileres pagados en 1995 por la Comisión ascendieron a 110,6 millones de ecus sólo por los inmuebles de Bruselas [véase el Informe anual relativo al ejercicio 1995, apartado 13.29 ()].

Armonización de los métodos contables

3.54. La presentación de los estados financieros armonizados y la aplicación de métodos contables y normas de evaluación idénticas, por parte de las diferentes entidades que son objeto de consolidación, constituyen las condiciones, entre otras, que deben cumplirse para poder proceder a la misma. En este sentido, el apartado 10 del artículo 136 del reglamento de la Comisión por el que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento Financiero establece que los estados financieros deberán presentarse «de acuerdo con los principios de contabilidad, entre los que cabe incluir particularmente los principios previstos en las directivas del Consejo».

3.55. En el contexto de las cuentas comunitarias, el poder de aprobar los métodos contables y de armonizar la presentación de los estados financieros se ha conferido a la Comisión en virtud del artículo 21 de las normas de desarrollo. Así pues, la Comisión debe, especialmente, antes de que su propio contable consulte a los contables de las demás instituciones, aprobar los métodos contables comunes a todas las demás instituciones.

3.56. Sin embargo, la información recogida en los estados financieros no siempre es uniforme (por ejemplo, en el CES y el CdR con respecto a la inscripción del material informático en el balance o en el Consejo para la conversión en ecus del valor de los inmovilizados materiales).

3.57. Recientemente la Comisión ha tomado la iniciativa de encargar a un consultor externo un estudio sobre la identificación y la armonización de las normas contables más adecuadas para establecer las cuentas de la Unión. El Tribunal considera que la Comisión debería explotar lo mejor posible los resultados de dicho estudio para garantizar, respecto a las demás instituciones, que las cuentas correspondientes al ejercicio 1996 se preparen sobre una base homogénea, de conformidad con unas modalidades que se han de aprobar antes de finalizar dicho año.

Balance financiero de la Comisión

Mejoras relativas al balance de la Comisión

3.58. La fiscalización del Tribunal ha permitido constatar las mejoras introducidas a raíz de las reservas y observaciones de su informe sobre la DAS correspondiente al ejercicio 1994, especialmente sobre la coordinación y planificación de las tareas de cierre de la contabilidad bancaria al final del ejercicio y el volumen real de compromisos contraídos, presentados al margen del balance.

3.59. El Tribunal considera sin embargo, que son necesarias mejoras adicionales para el tratamiento de:

a) los derechos de crédito relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía;

b) los eventuales derechos de crédito relativos a la constatación de fraudes e irregularidades; y

c) las decisiones y obligaciones con carácter plurianual que incluyan un compromiso financiero al margen del presupuesto.

Derechos de créditos relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía frente a los Estados miembros

3.60. En el informe DAS 1994, el Tribunal criticó el que estos créditos no constaran en el balance. A 31 de diciembre de 1995 estos créditos figuraban efectivamente como compromisos al margen del balance (758 millones de ecus). Sin embargo, al tratarse de títulos de crédito confirmados, líquidos y exigibles, deberían haber contado con una continuación lógica según la normativa financiera y ser objeto de una constatación de créditos para figurar así en el activo del propio balance, y no simplemente como compromisos al margen del mismo.

Eventuales derechos de crédito derivados de la detección de fraudes e irregularidades

3.61. En su informe especial de apoyo a la DAS 1994 (), el Tribunal solicitó a la Comisión que mejorara las indicaciones aportadas en sus estados financieros bajo el título «eventuales derechos de crédito» con el fin de proporcionar al lector una visión de conjunto de los eventuales derechos de crédito relativos a la detección de fraudes e irregularidades.

3.62. La Comisión ha dado curso a esta solicitud del Tribunal en la medida en que sus estados financieros () incluyen ahora no sólo los datos sobre el FEOGA-Garantía, sino también los relativos a los recursos propios y a las medidas estructurales.

3.63. Sin embargo, esta información se presenta de una manera que puede producir lagunas en su comprensión. Se mencionan los casos constatados en dos ámbitos presupuestarios (Recursos propios y FEDER), y en otro (FEOGA-Garantía), se indican los importes efectivamente recuperados aunque parece tratarse de importes pendientes de recuperar.

3.64. La Comisión debe armonizar su presentación para dar una imagen clara y completa de la situación al final de cada ejercicio, indicando los importes declarados o conocidos de los casos de fraude o irregularidad, así como sus perspectivas de recaudación.

Decisiones y obligaciones con carácter plurianual que incluyen compromisos financieros al margen del presupuesto

3.65. Al 31 de diciembre de 1995, la Comisión incluyó en compromisos contraídos (al margen del balance), un importe de 94 865,2 millones de ecus de compromisos relativos a los fondos estructurales (ayudas previstas y no comprometidas por el período 1994-1999, a precios de 1995) y un importe de 11 204,9 millones de ecus correspondiente a las iniciativas comunitarias. Los importes muestran la diferencia entre las programación de los fondos estructurales para el período de programación 1994-1999, y los compromisos acumulados de 1994 y 1995 registrados en SINCOM. No obstante, los compromisos registrados en SINCOM incluyen también compromisos correspondientes a los períodos de programación anteriores. De ello resulta una infravaloración de los importes incritos en los compromisos al margen del balance.

3.66. Además de las mejoras detectadas, conviene destacar las reservas y observaciones siguientes.

Reservas relativas al balance financiero de la Comisión

Reserva relativa a los inmovilizados materiales

3.67. El Tribunal expresa nuevamente sus reservas () sobre el valor de los inmovilizados materiales de la Comisión (318,6 millones de ecus de bienes muebles en Bruselas, Luxemburgo y las delegaciones). Esta reserva no podrá eliminarse hasta que se pueda determinar con mayor exactitud el valor de dichos inmovilizados, es decir, a la finalización de los procedimientos de inventarios físicos actualmente en curso (prevista para junio de 1996) y la entrada en vigor de un marco reglamentario y contable renovado.

Reserva relativa a la contabilidad separada de los recursos propios tradicionales

3.68. El Tribunal vuelve a expresar sus reservas sobre el carácter exhaustivo de la contabilidad separada relativa a los derechos de aduana y a las exacciones reguladoras agrícolas.

3.69. En efecto, la magnitud de los errores y los problemas detectados en las contabilidades separadas relativas a los derechos de aduana y a las exacciones reguladoras agrícolas no permite considerar como fiable el importe de unos 856,4 millones de ecus consignados en el balance financiero por este concepto.

3.70. Cada Estado miembro transmite a la Comisión un estado trimestral de la contabilidad separada que incluye los derechos devengados no recaudados ni garantizados, así como los derechos devengados garantizados pero objeto de reclamación.

3.71. Las contabilidades separadas que llevan los Estados miembros contienen siempre errores y omisiones. En Alemania se han detectado numerosos errores. En Italia las prórrogas de fin de trimestre al trimestre siguiente no son coherentes. Los extractos de los Estados miembros no siempre identifican por separado los cobros y las declaraciones de créditos incobrables.

Otras observaciones sobre el balance financiero de la Comisión

Derechos de crédito relativos a los recursos propios procedentes del IVA y del PNB

3.72. Respecto a los recursos propios procedentes del IVA y del PNB, los anexos al balance financiero () declaran cierto número de créditos por un importe indeterminado, que se han constatado y registrado pro memoria en la contabilidad de la Comisión. El examen de las órdenes de ingreso y de las previsiones de crédito muestra discrepancias significativas entre el balance y la situación existente al final del ejercicio 1995.

3.73. Así pues, en cuanto a los saldos del PNB, 72 casos de reservas emitidas respecto a los extractos PNB no son objeto ni de una orden de ingreso ni de una previsión de crédito, por lo que no aparecen en las cuentas. La misma situación existe en al menos 19 casos relativos a las reservas sobre los extractos de IVA. Los anexos al balance tampoco reflejan una imagen exhaustiva del número de ejercicios financieros afectados por estos créditos.

Recaudación de ingresos

Contenciosos/Intereses de demora

3.74. Aunque se haya observado una clara mejora en la preparación de los documentos contables (previsiones de créditos), el examen de los expedientes ha mostrado que el procedimiento de recaudación de los recursos propios tradicionales objeto de un procedimiento contencioso sigue siendo muy lento.

Multas, multas coercitivas y sanciones

3.75. Frente a los 143 asuntos que se tramitaban a 31 de diciembre de 1995, se han detectado en una decena de casos, retrasos a veces considerables en la recaudación de las multas. El cobro debe realizarse dentro de los tres meses siguientes a la fecha de notificación de la multa, excepto si la empresa presenta una garantía y recurre en justicia. Si el cobro no se realiza en estos tres meses, la Comisión dispone de un plazo de quince días para requerir al deudor.

3.76. En varios casos que afectan a unos 4 millones de ecus, las multas que no se habían cobrado carecían de garantía, o ésta ya no existía, o bien no habían dado lugar a los requerimientos reglamentarios.

Ingresos pendientes de recaudar

3.77. La partida «Ingresos pendientes de recaudar» está muy subestimada porque, una vez conocidos por los servicios de la Comisión, todos los importes pendientes de recaudar no son objeto de órdenes de ingreso sistemáticas por parte de ciertos ordenadores de pagos. Por ejemplo, a raíz de los controles efectuados en 1993 y 1994, respecto a medidas directas en favor del turismo posteriores al Año Europeo del Turismo (AET), la DG XX identificó 43 casos pendientes de recaudación. Sin embargo, la DG XXIII aún no ha expedido la orden de ingreso de 31 de estos expedientes, cuyo importe estimado pendiente de recaudar asciende a unos 324 000 ecus.

Ejecución y contabilización de los pagos

3.78. El examen al nivel central -sistema de gestión de tesorería, contabilidad bancaria, contabilidad general y sistema de conciliación bancaria (Nostro)- de las operaciones de pago seleccionadas en la muestra central que han originado desembolsos, sólo ha mostrado algunos errores de relativamente poca importancia.

Participaciones y préstamos

Presentación de las participaciones y préstamos ECIP

3.79. Respecto al instrumento financiero «EC Investement Partners» (ECIP), el Tribunal reitera su observación -incluida en su informe de apoyo a la DAS 1994 ()- sobre la incorrecta distribución entre participaciones y préstamos, y toma nota de la intención de la Comisión de efectuar una fiscalización independiente de todas las cuentas centralizadas y de hacer constar a partir de ahora en el balance el estado de desembolso real de los activos correspondientes a dicho instrumento.

Acumulación y tratamiento de los beneficios de la actividad Préstamos/Empréstitos de la Comisión

3.80. Las actividades de préstamos sobre fondos de empréstitos en el nuevo instrumento comunitario (NIC), Euratom, balanza de pagos, ayuda financiera a medio plazo y ayuda alimentaria, han generado beneficios modestos que se han acumulado al cabo de los años, produciendo a su vez ingresos por intereses, que a 31 de diciembre de 1995 ascendían a un importe total de 69,1 millones de ecus. Estos beneficios imprevistos carecen de marco jurídico que permita su utilización. Convendría proceder a la inclusión de estos importes en el presupuesto como ingresos y, eventualmente, como gastos, para poder seguir su utilización con total transparencia. La Comisión ya ha recurrido a una parte de estos fondos mediante procedimientos extrapresupuestarios (1,1 millones de ecus en 1995).

Gestión de los préstamos de ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes

3.81. Cuando el beneficiario de un préstamo no paga en la fecha de vencimiento prevista, se trate de una amortización de capital o del vencimiento de intereses, incurre en intereses de demora. La Comisión calcula y contabiliza dichos intereses entre la fecha prevista de pago y la fecha de intervención del fondo de garantía (o sea, tres meses), pero no posteriormente. Sería conveniente que el fondo de garantía calculara y contabilizara los intereses de demora devengados a partir de la fecha en la que interviene, para que estos importes sean a cargo del beneficiario de los préstamos en cuestión, o de las entidades que les hayan proporcionado la garantía, en el caso de un eventual reembolso tardío por su parte. Estos intereses de demora, del orden de 5,7 millones de ecus, no figuran en el balance del Fondo de Garantía a 31 de diciembre de 1995 () y, en consecuencia, no se incluyen en el balance financiero de la Comisión, ni en el balance financiero consolidado de la Unión Europea. Por este motivo, la situación financiera se presenta de forma incompleta.

3.82. El importe pendiente de los préstamos concedidos en el marco de la ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes se contabiliza como créditos, y los intereses devengados pero no vencidos, en la cuenta de regularización del activo. El riesgo de impago de algunos de estos préstamos es real, considerando la situación de los deudores en cuestión. El Fondo de Garantía ya ha tenido que intervenir para compensar impagos por un importe total de 232,5 millones de ecus a 31 de diciembre de 1995. En dos casos, quedaba un saldo vivo de 65,3 millones de ecus que también podría quedar sin reembolsar. Por último, de los 211,5 millones de ecus que deberían haberse pagado el 15 de enero de 1996, 37 millones de ecus han quedado sin pagar. En casos así, deberían darse indicaciones en las notas del balance para llamar la atención sobre la existencia de un riesgo de créditos de difícil cobro.

Volumen real de las garantías de la Unión correspondientes a las actividades de préstamo

3.83. La situación al margen del balance incluye las cargas potenciales (18 922 millones de ecus) de la Unión que constituyen las garantías concedidas por las Comunidades Europeas a los préstamos aprobados por terceros, y especialmente el BEI (en el que las Comunidades podrían subrogarse en los derechos del acreedor principal), así como a los empréstitos que ellas mismas hayan contratado. Sin embargo esta situación es incompleta puesto que el conjunto de garantías recibidas por estos mismos préstamos, capaz de reducir la eventual carga de la Unión, no figura ni se valoriza en dicha situación.

3.84. Sería conveniente que en el futuro la Comisión establezca, al margen del balance, una relación exhaustiva de estos compromisos contraídos que incluyan una clasificación de su calidad, con objeto de proporcionar al lector de las cuentas una evaluación más precisa y equilibrada del riesgo financiero neto que soporta la Unión por dichos préstamos.

Ejecución de las garantías concedidas

3.85. En noviembre de 1995, la dirección general gestora del intrumento financiero de ayuda alimentaria a los nuevos Estados Independientes solicitó un anticipo de fondos de 211,5 millones de ecus, mediante recurso provisional a la tesorería de la Comisión (artículo 12 del Reglamento n° 1552/89). Este anticipo, destinado a hacer frente a un vencimiento de empréstito el 15 de enero de 1996, a la espera del cumplimiento de los plazos de los préstamos correspondientes por los países beneficiarios, debería haberse imputado al ejercicio 1996. Pero, debido a un error de contabilidad se imputó en las cuentas de 1995. En consecuencia, por una parte, un crédito que no corresponde al balance de 1995 figura en el activo, en la partida «Garantías presupuesto comunitario» por un importe de 211,5 millones de ecus, y por otra, las cuentas bancarias se subestiman por el mismo importe.

Desglose de las cuentas bancarias en el balance

3.86. Durante el ejercicio, las operaciones bancarias se registran en una sola cuenta en la contabilidad general. Al preparar el balance financiero de final del ejercicio, se procede a un reparto de este importe en saldos deudores y acreedores, y a continuación en importes en los tesoros, los bancos centrales o los bancos comerciales (cuentas a la vista). Este desglose se realiza basándose en cada uno de los saldos de las cuentas bancarias, disponibles en la contabilidad bancaria, que el Tribunal confirma recurriendo a terceras fuentes. Durante la operación de reparto, se han confundido una cuenta del tesoro y una cuenta de banco central. En consecuencia, la partida «cuentas en los tesoros» en el pasivo del balance se subestima en 118,8 millones de ecus y la partida «cuentas bancos centrales», en el pasivo del balance, se sobreestima en la misma cantidad.

Balances financieros de las demás instituciones y organismos comunitarios

Mejoras relativas al balance de las demás instituciones y organismos comunitarios

3.87. La fiscalización del Tribunal ha permitido detectar las mejoras introducidas respecto al ejercicio 1994, en la contracción de los inmovilizados materiales y, en especial, en los derechos inmobiliarios con opción de compra. No obstante, deben proseguirse los esfuerzos emprendidos en este ámbito.

3.88. Sin dejar de tener en cuenta las mejoras detectadas, conviene señalar las reservas y observaciones siguientes.

Reserva relativa a los inmovilizados materiales

3.89. El Tribunal expresa nuevamente sus reservas sobre el valor de los bienes muebles (97,9 millones de ecus) inscritos en los respectivos balances financieros del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social y Comité de las Regiones.

3.90. En el Parlamento Europeo, el importe inscrito en el balance financiero (91,2 millones de ecus) no coincide con el importe según la base de datos IMMO, que sirve de libro de inventario. Además, los ajustes que deben efectuarse a raíz del último control físico trienal terminado en 1994, no están todavía integrados en el balance financiero a 31 de diciembre de 1995.

3.91. En el Comité Económico y Social (CES) y el Comité de las Regiones (CdR), el importe consignado en el balance financiero consolidado (6,7 millones de ecus) no se basa en los libros de inventario. Las carencias observadas en los libros de inventario (por ejemplo, inscripciones en diferentes divisas sin conversión en ecus, ausencia de totales, páginas en blanco) son de tal magnitud que una conciliación con la cifra contable es practicamente imposible. Además, desde al menos trece años no se realiza ningún inventario físico en el CES.

Observación sobre los inmovilizados materiales

3.92. En el Consejo, la práctica actual de convertir el importe total de los bienes muebles (27 millones de ecus) que figuran en el inventario, que se lleva en francos belgas, aplicando el último tipo de conversión del ecu del ejercicio cerrado, da lugar a una sobreestimación de 2 millones de ecus. Esta práctica infringe los principios contables generalmente aceptados y el principio contable aprobado por la Comisión a este respecto para la preparación de su balance financiero y del balance financiero consolidado (véase el «Resumen de los principios contables fundamentales», cuenta de gestión y balance financiero, volumen IV, p. 6, apartado 2.2.3: los inmovilizados materiales conservan su valor en ecus calculado utilizando los tipos contables vigentes en el momento de la adquisición).

Observación sobre las cuentas bancarias y la caja

3.93. El Tribunal no puede pronunciarse sobre la fiabilidad del importe de las cuentas a la vista (2,8 millones de ecus) y de la caja (0,2 millones de ecus), que figuran en el activo del balance financiero consolidado del CES/CdR, dado que las conciliaciones bancarias y de caja a 31 de diciembre de 1995 no se han realizado, o se han llevado a cabo con retraso.

LEGALIDAD/REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CORRESPONDIENTES

Observaciones sobre las operaciones relativas a los ingresos

Recursos propios tradicionales

Derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas

3.94. El examen de una muestra de las operaciones correspondientes ha permitido detectar un número relativamente limitado de errores, que se refieren a la ausencia de puesta a disposición de los derechos devengados, la declaración injustificada de deuda incobrable, la aplicación errónea del arancel, la lentitud en la aplicación de las correcciones, la puesta a disposición tardía o tardía e incompleta, la puesta a disposición tardía detectada gracias a los controles del Tribunal o la constatación incompleta y sin declaración.

3.95. Los exámenes conexos han puesto de manifiesto problemas a veces importantes en la puesta a disposición conforme de los recursos propios. Las observaciones sobre este extremo hacen referencia, la mayoría de las veces, a los sistemas o procedimientos aplicados en los Estados miembros:

a) En un Estado miembro, se detectaron retrasos en la contracción de las declaraciones complementarias globales en varias oficinas de aduanas. Estos retrasos, a veces importantes (hasta cinco meses), resultan de la interpretación de las instrucciones nacionales. En otro Estado miembro se llevan a cabo con retraso las correcciones introducidas en las constataciones. En otros dos Estados miembros, se detectaron retrasos sistemáticos en la constatación de las deudas aduaneras.

b) En un Estado miembro, se centralizan sistemáticamente con retraso los derechos recaudados a la salida de los depósitos aduaneros. En varios Estados miembros, se controlan mal los plazos previstos para la liquidación de las declaraciones incompletas, lo que provoca retrasos en la puesta a disposición.

c) Se han detectado errores en la contabilidad separada. En un Estado miembro había numerosos errores. Resulta imprescindible la revisión de las cuentas de la contabilidad separada. En otro Estado miembro se observaron retrasos en la imputación de los derechos contabilizados provisionalmente en una cuenta de orden.

d) En varios Estados miembros, no estaban disponibles durante la inspección sobre el terreno los justificantes necesarios para el cálculo de la deuda aduanera correspondiente a ciertas operaciones controladas.

Cotizaciones del sector azucarero

3.96. En cuanto al pago de las cotizaciones a la producción, se ha observado que el conjunto de los Estados miembros, exceptuando al Reino Unido, han procedido durante el mes de diciembre de 1995 al pago de los saldos adeudados en aplicación de los porcentajes establecidos por el Reglamento (CE) n° 2403/95 (). En efecto, la relación de los derechos devengados por este Estado miembro en octubre de 1995 y puesto a disposición en diciembre del mismo año sólo incluye las cotizaciones por almacenamiento. El Reino Unido ha disfrutado, por lo tanto, de una ventaja de tesorería de un importe 20 447 318 ecus que infringe el principio de autofinanciación del excedente de la producción comunitaria de azúcar.

3.97. Por otra parte, el saldo de las cotizaciones a la producción para la campaña 1994/95 en el Reino Unido (20 447 318 ecus) no figura en la contabilidad como derecho devengado pendiente de recaudar a 31 de diciembre de 1995. Sin embargo, los Estados miembros transmiten a la Comisión las cifras relativas a la producción definitiva del azúcar e isoglucosa hasta el 5 de octubre inclusive [plazo establecido por el Reglamento (CEE) n° 2682/84 (), que fija las cotizaciones a la producción para la campaña de comercialización 1994/95 mediante el Reglamento (CE) n° 2403/95 de 12 de octubre de 1995]. De ello resulta que los servicios de la Comisión disponían, en octubre de 1995, de todos los elementos necesarios (cifras de producción, importe de las cotizaciones) para la determinación de esta deuda.

3.98. Es preciso destacar que la práctica seguida por el Reino Unido, al igual que el procedimiento contable aplicado por la Comisión, ya han sido objeto de observaciones del Tribunal en el informe DAS del ejercicio 1994 (apartado 3.111), no habiéndose pagado a la Comunidad el saldo de la campaña 1993/94 por un importe de 14 974 768 ecus hasta enero de 1995. El Tribunal subraya que en su dictamen n° 1/94 () sobre la modificación del Reglamento (CE) n° 1552/89 había formulado propuestas concretas para resolver dicho problema.

3.99. Por otra lado, el control de una muestra de once operaciones relativas a las cotizaciones del sector azucarero no suscita ninguna observación del Tribunal respecto a la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes que deba figurar en el presente informe.

El recurso propio basado en el IVA

3.100. De conformidad con el artículo 2.1.c) de la Decisión 88/376 del Consejo, el recurso propio IVA se calcula aplicando en todos los Estados miembros un tipo uniforme (máximo 1,4 %) a la base imponible IVA que se calcula de manera homogénea en los Estados miembros, de acuerdo con la normativa comunitaria; sin embargo, la base imponible a tener en cuenta por cualquier Estado miembro no podrá ser superior al 55 % de su PNB. La base imponible se calcula tomando el ingreso total neto por IVA recaudado y dividiéndolo por el tipo medio ponderado de IVA, según el método descrito en el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1553/89 del Consejo. No obstante, la determinación de una base imponible IVA uniforme se ve limitada por las peculiaridades nacionales en la aplicación de la normativa del IVA. En las directivas sobre el IVA, hay sesenta ocasiones en las que los Estados miembros tienen opciones y unos 125 casos en los que la Comisión concedió a dichos Estados la derogación de desviarse de los principios generales. Por lo tanto, a efectos del recurso propio IVA deben calcularse compensaciones y correcciones para poder reconstituir una base armonizada.

3.101. El cuadro 3.2 muestra los datos para el cálculo de la base imponible IVA para 1994 procedente de los estados recapitulativos IVA presentados por los Estados miembros en 1995.

3.102. De este cuadro se desprende que los elementos fundamentales son los «ingresos netos recaudados por IVA» y el «tipo medio ponderado». Una diferencia del 1 % en estos elementos afectará a la base final IVA en la misma proporción.

3.103. El objetivo de la fiscalización del Tribunal era obtener la garantía de que los recursos propios procedentes del IVA pagados a la Unión Europea por los Estados miembros son exactos, oportunos y completos, y que los estados recapitulativos anuales de IVA -como documentos subyacentes- son legales y regulares. Dado que los recursos propios procedentes del IVA en un ejercicio determinado se pagan en dicho ejercicio de forma provisional y se convierten en definitivos en el ejercicio siguiente, el trabajo de fiscalización se concentró en los estados recapitulativos del IVA en 1994 de los Estados miembros, que se presentaron en 1995.

3.104. Se efectuaron controles en la Comisión y en las administraciones centrales competentes de varios Estados miembros.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.105. El Tribunal observó que no todos los ingresos IVA recaudados durante un ejercicio determinado se contabilizan en dicho ejercicio; y que ciertos importes tal vez no se contabilicen hasta el ejercicio siguiente. Así ocurre sobre todo con las cuentas en suspenso que incluyen ingresos IVA que siguen pendientes de recaudación al final del ejercicio y que no siempre se contabilizan e imputan correctamente en las partidas presupuestarias nacionales adecuadas de su ejercicio correspondiente. Este tipo de tratamiento contable se produce debido a las diferentes prácticas contables nacionales aplicadas por los Estados miembros.

3.106. En consecuencia, las cifras de ingresos netos IVA declaradas por la Comisión respecto a un ejercicio determinado no son exactas ni completas puesto que no incluyen todo el IVA recaudado y contabilizado como ingreso por las administraciones nacionales. Aunque los ingresos IVA pendientes que se mantienen en las cuentas en suspenso se contabilicen en los ejercicios siguientes, y se registren en futuros estados recapitulativos IVA, el resultado en términos del recurso propio IVA será diferente porque el tipo medio ponderado cambia todos los años.

Exactitud del tipo medio ponderado

3.107. Si se aplica más de un tipo de IVA, los Estados miembros deben calcular un tipo medio ponderado (TMP) con cuatro decimales. Para obtenerlo, todas las operaciones imponibles y que no tienen derecho a deducción del IVA deben desglosarse por tipo de IVA aplicable. Este desglose debe realizarse basándose en información procedente de las cuentas nacionales (SEC), de fuentes relacionadas con ellas y de cualquier otra fuente adecuada.

3.108. En la práctica, el TMP se calcula basándose en suposiciones, previsiones e información que no está demasiado actualizada; la calidad de la información utilizada por los Estados miembros, así como su repercusión en el cálculo del TMP, varía considerablemente de un Estado miembro a otro.

3.109. El desglose de las operaciones por tipo de IVA aplicable va mejorando a medida que la armonización de los tipos avanza, aunque aún es insuficiente, debido a la falta de información fiable en una parte importante de las operaciones.

3.110. La fiscalización realizada en cinco Estados miembros mostró que aunque el TMP se hubiera calculado con una precisión aparente de cuatro decimales como exige la normativa, es probable que estuviera rodeada de cierto grado de incertidumbre. Hasta ahora, sólo las autoridades de un Estado miembro han intentado medirla, y en su respuesta a las observaciones del Tribunal indicaron un margen global de incertidumbre de alrededor del 1,5 %.

Contabilización de correcciones y compensaciones

3.111. La armonización de la base IVA da lugar a «ajustes» que se realizan en los ingresos netos recaudados o que se aplican a la base intermedia. En los estados de 1994 estos ajustes ascendieron a casi el 5,5 % (véase el cuadro 3.2) de la base total del IVA.

3.112. En general, aquí el margen de incertidumbre es probable que sea proporcionalmente superior al del TMP, debido a que hay que hacer más suposiciones. Por lo tanto, los Estados miembros tienen que calcular el volumen de la base imponible para las correcciones, reconstituyendo de forma ficticia, basada en las estadísticas, las operaciones de carácter fiscal. Es probable que en algunas estimaciones el grado de incertidumbre supere el 10 % del importe afectado.

3.113. La Comisión y los Estados miembros pueden intentar que se efectúen correcciones, incluso de forma retroactiva hasta tres años, en los cálculos del recurso propio IVA efectuados por los Estados miembros. Al final de 1995 quedaban en suspenso al menos 105 reclamaciones de este tipo. Dado que no se conocen los importes en cuestión, que ni siquiera se sabe en todos los casos si tienen repercusiones positivas o negativas en los ingresos de la UE, y que a veces las reservas están pendientes muchos años, esto aumenta en cierto modo la incertidumbre que pesa sobre la fiabilidad del recurso propio IVA.

Evaluación global

3.114. Al igual que en 1994 (), el Tribunal no ha encontrado problemas graves respecto al cálculo de los importes adeudados por los Estados miembros (doceavas partes, saldos y ajustes de saldos) así como su recaudación y contabilización, que afecten directamente a la aplicación de las disposiciones presupuestarias sobre el recurso IVA. Sin embargo, el importe de 35 792 millones de ecus del recurso propio IVA en 1994, tal como se ha fijado en 1995 con el pago del saldo pendiente, se ve afectado por la ya mencionada falta de precisión en el cálculo de la base imponible del recurso propio IVA. A pesar de que no se han fiscalizado completamente todos los Estados miembros, existen indicaciones suficientes, de anteriores controles realizados por la Comisión, de que esta conclusión es válida para todos ellos.

3.115. Cierto grado de incertidumbre sobre el recurso propio IVA es inevitable, dados los problemas existentes a nivel nacional respecto al TMP, por una parte, y respecto a las correcciones y compensaciones, por otra, todos ellos basados con frecuencia en previsiones, necesarias para calcular la base armonizada teórica. Sin embargo, deben poderse introducir mejoras en estos elementos del proceso, sin ocasionar gastos desproporcionados, por lo que el Tribunal invita a todas las partes afectadas a que tomen las medidas adecuadas y rentables para mejorar la calidad de los sistemas nacionales de cálculo de la base IVA en sus aspectos de comparabilidad de sistemas entre los Estados miembros y fiabilidad de cada sistema, especialmente en lo que se refiere a las fuentes y métodos de recopilación de los diferentes tipos de datos utilizados (macroeconómicos, estadísticos o técnicos).

El recurso propio basado en el producto nacional bruto (PNB)

3.116. Los recursos propios basados en el PNB suscitan ciertas puntualizaciones del Tribunal respecto a la fiabilidad de los cálculos y procedimientos aplicados para la determinación de la base imponible (véanse los apartados 3.117 a 3.119). Pero, al margen de dichas puntualizaciones, la inscripción en las cuentas de la Comisión y la puesta a disposición de estos recursos no ha dado lugar a observaciones (véanse los apartados 3.120 y 3.121).

El producto nacional bruto (PNB) como base imponible

3.117. El PNB se calcula a partir de las cuentas nacionales, elaboradas en cada Estado miembro con arreglo a métodos estadísticos y econométricos de carácter complejo, por organismos públicos especializados con competencias exclusivas en la materia. Los datos que los Estados miembros facilitan a la Comisión son objeto de un doble control ejercido, por una parte, por la Comisión (Eurostat) en virtud del artículo 19 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, sobre recursos propios y, por otra, por el Comité PNB, compuesto por representantes de los Estados miembros, en virtud del artículo 7 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989 sobre la armonización del PNB a los precios de mercado. En octubre de 1995, el Comité PNB presentó su dictamen sobre los datos del ejercicio 1994, según el cual «El Comité ha examinado los datos PNB transmitidos por los Estados miembros y considera, en base a las explicaciones proporcionadas por los mismos, que se han realizado mejoras considerables. El Comité recuerda igualmente que la Comisión lleva a cabo un seguimiento de las correcciones de las lagunas existentes en las cuentas nacionales de los Estados miembros y que se hayan detectado en las misiones de control efectuadas en el marco del artículo 19 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 y desea se prosigan estos avances. El Comité observa con satisfacción los progresos realizados y en curso en los Estados miembros respecto a la armonización de los datos del PNB».

3.118. Los controles del Tribunal se han referido al cumplimiento por los Estados miembros de los conceptos y procedimientos reglamentarios establecidos por la Directiva 89/130/CEE, Euratom relativa a la armonización del PNB a precios de mercado. La existencia de una serie de reservas (130 casos) no retiradas por la Comisión, especialmente sobre el carácter exhaustivo del PNB, y la ausencia de información sobre sus efectos potenciales en el recurso PNB, siguen impidiendo evaluar el nivel de calidad del sistema.

3.119. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1995 (véase el capítulo 1 «Recursos propios»), el Tribunal planteó de forma general el problema de la medición de la calidad del PNB en sus dos aspectos de «comparabilidad» de los datos PNB entre los Estados miembros y la «fiabilidad» de dichos datos. El Tribunal considera que la puesta a punto y la aplicación de instrumentos de medición de la calidad del PNB permitiría aclarar la cuestión de su validez técnica como base imponible del recurso propio, a la vez que proporcionaría al Tribunal los elementos necesarios para mejor fundamentar su opinión.

El recurso propio basado en el PNB (recurso complementario)

3.120. Por lo que respecta al recurso propio PNB, la DAS versa sobre la fiabilidad de las cuentas así como la legalidad/regularidad de los métodos aplicados para constatar dicho recurso propio. Se tienen en cuenta los elementos siguientes:

a) la determinación del tope máximo de los recursos propios;

b) el cálculo del tipo uniforme PNB de los recursos propios «base complementaria»;

c) el cálculo de los importes adeudados por cada Estado miembro en concepto de este recurso complementario;

d) el cálculo de las doceavas partes mensuales que deben abonarse, su recaudación y contabilización;

e) el cálculo de los saldos anuales y de los ajustes a los saldos anteriores, su recaudación y contabilización.

3.121. Los controles efectuados por el Tribunal sobre los elementos que acabamos de citar no dieron lugar a ninguna observación respecto al ejercicio 1995.

Reservas sobre las operaciones relativas a los gastos

Casos de gastos en los que el Tribunal no puede dar ninguna garantía

3.122. El Tribunal no puede pronunciarse sobre diversos ámbitos que representan alrededor del 2,3 % de los pagos comunitarios, principalmente debido, en un 1,1 %, al carácter poco fiable de los sistemas aplicados para gestionar las operaciones controladas y, en un 1,2 %, a la insuficiencia de las informaciones puestas a disposición del Tribunal.

Sistemas especialmente poco fiables y susceptibles de contener errores

3.123. En determinadas categorías de gastos comunitarios imputables al FEOGA-Garantía, la fiscalización del Tribunal reveló que los sistemas de gestión de las operaciones correspondientes carecen especialmente de fiabilidad y pueden contener errores. Pese a que las diferentes operaciones verificadas en este ámbito estén aparentemente en orden, resultó imposible practicar una fiscalización válida y el riesgo de que no se detecten errores significativos es considerable. De una muestra total de 683 pagos, dicho problema se repitió ocho veces, lo cual implica que, para aproximadamente el 1,1 % de los pagos financiados por el presupuesto comunitario en 1995, resulta imposible garantizar la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes. En 1995 los gastos comunitarios en los ámbitos en cuestión ascendieron, en cifras redondas, a aproximadamente 500 millones de ecus. Este problema se detectó en los ámbitos siguientes:

- en el ámbito de las restituciones a la exportación en Italia, donde el envío de los certificados aduaneros al organismo pagador se confía a los propios beneficiarios (cuatro casos en una zona en la que los gastos afectados ascienden a 356,4 millones de ecus);

- en los casos de ayudas a la producción de productos transformados a base de tomates, de compensaciones financieras a la transformación de limones y el almacenamiento público de alcohol en Italia, donde se realizan inspecciones físicas insuficientes de la cantidad, la calidad y la conformidad de los productos (tres casos en una zona en la que los gastos en cuestión ascienden a aproximadamente 135,0 millones de ecus);

- en los casos de ayuda a los productores de semillas de colza, girasol y soja en Alemania, en la región de Mecklemburgo-Pomerania Occidental, donde los controles administrativos efectuados por el organismo de pago son insuficientes (un caso en una zona en la que los gastos afectados ascienden a aproximadamente 19 millones de ecus).

Falta de garantía por razones diversas

3.124. Por diversas razones (problemas de calendario, falta de una pista de auditoría, obstáculos jurídicos o físicos, etc.) el Tribunal no pudo fiscalizar ocho operaciones, es decir, el 1,2 % de la muestra.

Casos de gastos en los que el Tribunal sólo puede dar una garantía parcial

3.125. En otros once casos, el Tribunal sólo pudo obtener una garantía parcial debido a los problemas puntuales encontrados al llevar a cabo la fiscalización (falta de documentos justificativos, ausencia de información clara o concluyente sobre las anomalías aparentes).

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de los gastos

3.126. Algunos errores detectados por el Tribunal se refieren a los compromisos, otros a los pagos. Algunos tienen repercusiones cuantificables en el importe de las operaciones correspondientes [errores calificados como sustantivos ()], mientras que otros consisten en infracciones de los mecanismos reglamentarios y de control y, aunque no tenga una repercusión cuantificable en los importes de las operaciones correspondientes financiadas por el presupuesto comunitario, deben, sin embargo, tomarse en serio [errores calificados de formales (40)]. Los resultados del control de la legalidad/regularidad se presentan separadamente, de la siguiente manera:

- resultados que afectan a los compromisos:

de carácter sustantivo,

de carácter formal;

- resultados que afectan a los pagos:

de carácter sustantivo,

de carácter formal.

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de los compromisos contraídos durante el ejercicio

El aspecto sustantivo de la legalidad/regularidad de los compromisos

3.127. El control del aspecto sustantivo de la legalidad/regularidad de los compromisos no ha revelado errores graves.

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los compromisos

3.128. El Tribunal considera que los muy escasos errores formales que afectan a los compromisos no han tenido una repercusión significativa sobre los gastos de 1995.

3.129. Estos errores formales afectan principalmente a las normas de decisión y de compromiso. Su origen se encuentra, fundamentalmente, a nivel de las instituciones comunitarias.

3.130. Se han detectado principalmente en el ámbito de la cooperación al desarrollo.

Errores que afectan a la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos

Errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos

3.131. El importe acumulado más probable de los muy numerosos errores sustantivos relativos a las operaciones correspondientes a los pagos, que tienen repercusiones cuantificables en los importes financiados por el presupuesto general, es del orden de 4 000 millones de ecus (5,9 % de los importes en cuestión).

3.132. El cuadro del Anexo 1 muestra una información complementaria sobre esta evaluación financiera. Este importe extrapolado queda corroborado por la determinación de un volumen de errores conocidos resultante de los errores detectados en la propia muestra, y fuera de ella, con ocasión de los trabajos de apoyo a la DAS o de otros trabajos del Tribunal. Este volumen de errores conocidos a resultas de los trabajos de fiscalización del Tribunal se sitúa en torno a los 163 millones de ecus.

3.133. Estos errores sustantivos son de naturaleza muy diversa y afectan sin embargo, en su mayoría, al derecho de las operaciones a la financiación comunitaria así como la realidad o la exactitud de los gastos objeto de dicha financiación, la exactitud del cálculo de la ayuda comunitaria y la existencia o la calidad de los elementos justificativos en los que se basan los pagos. Estos errores se produjeron generalmente a nivel de los Estados miembros (90 %), principalmente a nivel de los organismos locales encargados de la gestión de las operaciones (22 %) y de los beneficiarios (54 %). El 36 % del volumen total de los errores se refiere al FEOGA-Garantía y el 42 % a los fondos estructurales. En el caso del FEOGA-Garantía, la estimación global del Tribunal no puede, por sí sola, proporcionar una base que permita recuperar, por país y por ámbito específico, los fondos pagados indebidamente. Sin embargo, indica las verificaciones que se deben realizar en el contexto de la liquidación de las cuentas. En el caso de los fondos estructurales, el volumen estimado de los errores no repercute necesariamente en los pagos efectuados por la Comisión como anticipos. No obstante, dado que las operaciones correspondientes se han financiado con fondos de la Unión Europea, cabe el riesgo de que el presupuesto general se vea definitivamente afectado por dichos errores. Su frecuencia confirma, de forma general, la necesidad de un esfuerzo redoblado tanto de los servicios comunitarios como de los servicios de los Estados miembros afectados, para comprobar que las sucesivas declaraciones de gastos se basan efectivamente en gastos subvencionables.

3.134. Estos errores sustantivos no sólo se han detectado en los ámbitos del FEOGA-Garantía y los fondos estructurales, sino que también afectan a otros ámbitos de gastos comunitarios (investigación y cooperación al desarrollo, especialmente). Los errores detectados en los ámbitos de las garantías agrícolas y los fondos estructurales son objeto de un análisis más detallado en el capítulo 4.

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los pagos

3.135. El Tribunal considera que la frecuencia de los errores formales que afectan a los pagos sigue siendo demasiado elevada. Esta frecuencia refleja sobre todo la incapacidad de los diferentes niveles administrativos afectados para respetar los procedimientos de gestión y de control, así como las condiciones previstas por la normativa aplicable a las diferentes medidas financiadas.

3.136. Estos errores formales afectan principalmente al cumplimiento de sus obligaciones por parte de los beneficiarios o por los organismos que intervienen en la realización de las acciones, la existencia o la calidad de la información relativa a las acciones financiadas, los procedimientos de autorización por la autoridad presupuestaria o por el ordenador de pagos y las normas de licitación. La mayoría encuentra su origen a nivel de los Estados miembros, y fundamentalmente, a nivel de los organismos centrales y locales encargados de la gestión de las operaciones.

3.137. Estos errores formales se detectaron en la mayoría de los ámbitos del gasto comunitario (garantías agrícolas, fondos estructurales, cooperación al desarrollo y cooperación con los países de Europa Central y Oriental), con una clara predominancia, sin embargo, del ámbito de los fondos estructurales.

3.138. En cuanto a los errores formales detectados a nivel de las instituciones comunitarias, se trata fundamentalmente de los casos siguientes:

- documentación justificativa insuficiente o inexistente;

- incumplimiento de los procedimientos de licitación, especialmente respecto a la calidad de la información proporcionada o a su difusión.

3.139. Los errores formales detectados a nivel de los Estados miembros tienen una carácter diferente y la mayoría se refiere a las garantías agrícolas y a los fondos estructurales, siendo objeto de un análisis más detallado en el capítulo 4.

CAPÍTULO 4

Análisis específicos de los principales ámbitos de gasto

4.0. ÍNDICE

Apartados

Observaciones previas 4.1 - 4.2

Análisis de los gastos del FEOGA-Garantía 4.3 - 4.13

Introducción 4.3

Errores sustantivos 4.4 - 4.5

Errores formales 4.6 - 4.7

Identificación de cuestiones de especial riesgo 4.8 - 4.9

Características del sistema de gestión y control 4.10 - 4.11

Acciones correctivas necesarias 4.12 - 4.13

Análisis de los gastos de los fondos estructurales 4.14 - 4.28

Errores sustantivos 4.18 - 4.19

Errores formales 4.20 - 4.21

Análisis de los resultados 4.22 - 4.26

Conclusión 4.27 - 4.28

OBSERVACIONES PREVIAS

4.1. Los resultados de la fiscalización de esta segunda DAS se refieren, en las dos categorías principales de gastos (FEOGA-Garantía, por una parte, y fondos estructurales, por otra), a un número suficientemente elevado de comprobaciones para permitir un análisis específico de cada uno de estos ámbitos y constatar ciertos incidentes destacados.

4.2. El trabajo de auditoría en el que se basa la DAS debe en primer lugar proporcionar pruebas suficientes sobre el conjunto del presupuesto comunitario. Por lo tanto, cualquier conclusión basada en estas pruebas sobre un ámbito presupuestario concreto tendrá menor precisión estadística.

ANÁLISIS DE LOS GASTOS DEL FEOGA-GARANTÍA

Introducción

4.3. El gasto del FEOGA-Garantía supone aproximadamente el 52 % (unos 34 000 millones de ecus) del valor total de los pagos presupuestarios y se gestiona casi exclusivamente por los Estados miembros, siendo menos del 1 % gestionado directamente por la Comisión. Los análisis presentados a continuación se refieren a los errores que afectan a la legalidad/regularidad de los pagos, detectados durante la fiscalización DAS 1995.

Errores sustantivos

4.4. En 1995 los errores sustantivos en el ámbito del FEOGA-Garantía se produjeron básicamente en los Estados miembros y, en menor medida, en la Comisión. Alrededor de un tercio ocurrió en el nivel de las administraciones nacionales, una sexta parte en el nivel de las administraciones locales y casi la mitad, en el nivel de los beneficiarios finales. Se calcula que el porcentaje de errores sustantivos en este ámbito es significativamente inferior a la media del conjunto del presupuesto general que se indica en el apartado 3.131.

4.5. La gran mayoría de los errores sustantivos detectados por el Tribunal se engloban en tres tipos de errores:

a) errores relativos al carácter subvencionable del gasto. Estos errores se refieren básicamente a:

i) la inexistencia de superficies por las que se solicita el programa de ayuda por hectárea;

ii) diferencias entre los datos cuantitativos reales y los declarados (superficie de tierras, producción o ganado);

iii) incumplimiento de las condiciones de calidad establecidas por la normativa (sobre la naturaleza del producto, el rendimiento o las características técnicas del terreno, etc.);

iv) incumplimiento de las condiciones adicionales exigidas por la normativa (superficie mínima de tierras retiradas, cuotas, períodos mínimos de retención, tamaño del rebaño, etc.).

b) Inclusión en las declaraciones por los organismos pagadores nacionales de importes aún no pagados a los beneficiarios [el Tribunal sólo ha considerado como errores sustantivos los elementos de gasto cargados al presupuesto 1995 del FEOGA-Garantía cuyo pago a los beneficiarios no tuvo lugar antes de finalizar el ejercicio presupuestario (15 de octubre de 1995)].

c) Errores en el cálculo del importe de la ayuda comunitaria. Se producen normalmente por la aplicación de porcentajes incorrectos (porcentaje de ayuda, tipos de cambio, índice de depreciación, porcentajes de reducción en caso de rebasamiento de las superficies preestablecidas por región, porcentajes de penalización, etc.).

Errores formales

4.6. Hubo una incidencia significativa de errores formales por incumplimiento del sistema reglamentario y de control aplicables a los gastos del FEOGA-Garantía. Casi todos estos errores formales se produjeron en los Estados miembros, fundamentalmente en el nivel de las administraciones nacionales y locales, y en menor medida, en el nivel de los beneficiarios finales.

4.7. Los tipos de errores formales más significativos se refieren a:

a) la aplicación y ejecución inade