INFORME ESPECIAL N° 19/98 sobre la financiación comunitaria de determinadas medidas adoptadas a raíz de la crisis de la EEB, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 383/01)

GLOSARIO

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN DE CONCLUSIONES DEL INFORME ESPECIAL RELATIVO A LA FINANCIACIÓN COMUNITARIA DE DETERMINADAS MEDIDAS ADOPTADAS A RAÍZ DE LA CRISIS DE LA EEB

Introducción

El Consejo adoptó Reglamentos a fin de financiar, con cargo al FEOGA, medidas específicas para hacer frente a la crisis de la EEB de 1996. Éstos permitieron una ágil transferencia de recursos de los presupuestos de la Unión Europea de 1996 y 1997 a los Estados miembros, ofreciéndoles una amplia gama de opciones para la aplicación de dichas medidas. Aproximadamente un 25 % (550 millones de ecus) de la cantidad total (2 148 millones de ecus) se entregó al Reino Unido para el Plan para animales de más de treinta meses (OTMS) y el Plan de sacrificio selectivo (SCS), y el resto se distribuyó entre todos los Estados miembros, más o menos de acuerdo con el tamaño de su cabaña vacuna nacional. El objetivo declarado del Consejo era actuar rápidamente para proteger la salud humana y animal y prestar ayuda a los productores de carne de vacuno. En ese momento, estos últimos ya se enfrentaban a un mercado desequilibrado que estaba muy cerca de la cresta de su ciclo de producción.

En el presente Informe, el Tribunal examina las medidas adoptadas para eliminar determinados animales/carne de vacuno considerados como un riesgo para la salud pública, así como aquéllas adoptadas para prestar ayuda a los productores y limitar la producción tomando en consideración el gasto comunitario.

Medidas de eliminación

La mayor parte de estas medidas son de carácter veterinario (cofinanciadas normalmente al 50 %) y, no obstante, fueron cofinanciadas por la Comunidad al 70 %, siendo consignadas como apoyo al mercado con cargo al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (véase el apartado 23).

Por lo que respecta a la aplicación de los planes de eliminación se observaron deficiencias considerables:

a) el OTMS creó graves problemas logísticos para el Reino Unido (véase el apartado 27); no se llevaron a cabo verificaciones cruzadas para comprobar si había solicitudes duplicadas (véase el apartado 29); debido a que no se aseguró un seguimiento completo del control (véase el apartado 31) no existe garantía que todos los animales por los que se solicitaron ayudas fueron eliminados de la manera prescrita en los Reglamentos;

b) la decisión de las autoridades belgas de optar por no sacrificar y destruir los terneros importados del Reino Unido redujo los efectos de la medida para restaurar la confianza de los consumidores en la carne de vacuno (véase el apartado 35). Si bien todos estos terneros fueron sacrificados en Francia y los Países Bajos, no existen pruebas de que todas las carcasas hayan sido eliminadas de forma adecuada (véase el apartado 34);

c) el plazo establecido por la Comisión para la recompra de la carne de vacuno de intervención en el Reino Unido no era compatible con el objetivo de recomprar la carne que pudiese proceder de animales con más de treinta meses de edad en el momento del sacrificio (véase el apartado 37);

d) algunos estudios científicos sugieren que el plan de sacrificio selectivo del Reino Unido sólo tendrá un efecto marginal sobre la erradicación de la EEB (véase el apartado 48); no han podido encontrarse datos sobre 65 000 de los animales afectados, todos los cuales habían nacido antes de julio de 1993 (véase el apartado 50).

Medidas de mercado

Las propuestas presentadas por la Comisión antes de la adopción del Reglamento (CE) n° 1357/96 del Consejo contemplan únicamente pagos a tanto alzado a los productores dentro del marco de la prima especial a la carne de vacuno y de la prima a la vaca nodriza. La decisión del Consejo de conceder asimismo importes a tanto alzado a los Estados miembros permitió a éstos extender la ayuda a otras categorías de productores (véase el apartado 59). El Reglamento (CE) n° 2443/96 del Consejo fue aún más allá en esta dirección y concedió 500 millones de ecus a los Estados miembros en función del tamaño de su cabaña vacuna nacional y permitió que se compensara a los productores por animales que normalmente no habrían tenido derecho a las primas y para los que no existe una base de datos fiable. Algunos grupos de productores que obtienen sus principales ingresos de fuentes distintas a la producción de carne de vacuno, en particular de la producción de leche y carne de ternera, también recibieron ayudas de la Comunidad (véase el apartado 69).

El grado de flexibilidad concedido a los Estados miembros dio lugar a una variación considerable en los niveles de compensación pagados por la misma categoría de animales (véase el apartado 71). En la medida en que estas recuperaciones sean escasas puede no ser posible pagar totalmente a todos los productores cuyo derecho a los incentivos con respecto al año natural 1996 se relaciona a más animales que 1995 (véase el apartado 66).

Por lo que respecta a las medidas adoptadas para controlar la producción, el plan de procesado de terneros puede justificarse por motivos económicos (véase el apartado 85), en tanto que un 40 % de los gastos ocasionados por la prima a la comercialización temprana constituyen un pago infundado a los productores. Aunque aún es demasiado pronto para notar los efectos del plan de procesado de terneros, los efectos de la prima a la comercialización temprana sobre la producción de carne roja han sido limitados y se han logrado a un alto precio (véase el apartado 88).

Conclusión

Dadas las medidas de índole casi veterinaria de muchas de las medidas adoptadas en estas circunstancias, merece un examen más detenido la cuestión de hasta qué punto la Comisión debería soportar el coste de estas medidas de urgencia.

La falta de control adecuado de la prohibición del pienso en el Reino Unido determinó que, una vez introducida dicha prohibición, naciera un gran contingente de animales (36 000) que habían desarrollado la EEB. Los Estados miembros adoptaron diferentes iniciativas de sacrificio de las cabañas en las que había surgido la EEB y los terneros exportados de Gran Bretaña.

Los controles realizados por la unidad de liquidación de cuentas se centraron principalmente en el Reino Unido y en los pagos realizados de conformidad con el Reglamento (CE) n° 1357/96. Asimismo, funcionarios de veterinaria de la Comisión realizaron numerosas visitas a los Estados miembros. No obstante, las medidas tanto en el seno de los Estados miembros como entre éstos acusaron falta de rigor y consistencia, en ámbitos como el sacrificio de terneros británicos exportados antes de la prohibición, la recompra de vacuno de intervención, los planes de sacrificio, la compensación a los agricultores en virtud del Reglamento (CE) n° 2443/96, y los planes de ayuda al procesado de terneros.

Las faltas de consistencia de los enfoques comprometieron las medidas adoptadas para compensar equitativamente a los granjeros. Ello se debió ante todo al hecho de que las dos medidas principales [los Reglamentos (CE) nos 1357/96 y 2443/96] permitieron a los Estados miembros realizar pagos no vinculados con los planes de incentivos especiales para la vaca tradicional y para la vaca nodriza, y por lo tanto al margen del alcance de los controles de la IACS.

La aparición de la EEB y sus secuelas han subrayado la urgente necesidad de que la Unión Europea elabore y apruebe una estrategia (es decir, un plan de acción) para abordar de forma coordinada, efectiva y oportuna este tipo de crisis.

INTRODUCCIÓN

Antecedentes

1. La EEB fue identificada por primera vez por los patólogos del Laboratorio Central Veterinario de Weybridge, Inglaterra, en 1986. La EEB es una de varias encefalopatías espongiformes transmisibles (EET), una de cuyas características es la presencia de una forma anormal de proteína denominada prión. Las EET no son contagiosas y las pruebas científicas reunidas hasta ahora parecen indicar que el ganado las adquiere al ingerir piensos que contienen el agente infeccioso.

2. En diciembre de 1987 se identificaron los piensos de carne y huesos de rumiantes (PCH) como la causa más probable de la EEB (1). Se consideró que dos factores principales habían causado la epidemia británica: la elevada proporción de carne de ovino infectado de prurito lumbar utilizada en las raciones y la aplicación de procesos de aprovechamiento que no eliminaban la causa de la infección. Por esa razón, en julio de 1988 el Reino Unido prohibió que se alimentara el ganado con proteínas procedentes de rumiantes (2). Esta prohibición se extendió a todos los piensos de origen animal en septiembre de 1990 y se prohibió efectivamente la exportación de dichos piensos. En junio de 1994, la Decisión 94/381/CE de la Comisión prohibió el suministro a los rumiantes de proteínas procedentes de mamíferos en toda la Unión Europea. La Decisión 94/382/CEE de la Comisión estableció sistemas de tratamiento térmico alternativos para garantizar que las plantas que procesaban materiales de alto riesgo desactivasen los agentes del prurito lumbar y la EEB.

3. Las autoridades del Reino Unido reconocen que, debido a la contaminación entre diversos tipos de pienso, la prohibición sólo resultó plenamente efectiva a partir del 1 de agosto de 1996, momento en que se hizo ilegal la posesión de PCH en las instalaciones de almacenamiento de piensos para ganado (3). Para entonces ya habían aparecido unos 35 000 casos de EEB en animales nacidos desde la prohibición en 1988.

4. El Reino Unido promulgó en junio de 1988 una normativa legal que establecía la notificación preceptiva de esta enfermedad en su territorio, obligación que se extendió a toda la Comunidad en abril de 1990 (4). Desde abril de 1990 (5), las carcasas y despojos de casos confirmados de EEB deben ser destruidos. El número de casos confirmados de EEB en la Unión Europea aparece en la tabla 1. Es evidente que la incidencia en el Reino Unido ha sido mucho mayor que en otras partes, si bien ha disminuido rápidamente desde 1992.

5. Se desconoce qué cantidad del agente infectante debe ingerirse para contraer la enfermedad. La predisposición genética también puede desempeñar un papel. Existe un reducido grado de transmisión materna (menos del 10 %), pero ésta no podría por sí sola perpetuar la enfermedad (6). Existen dudas de si la EEB puede producirse de manera espontánea, es decir, que no pueda atribuirse a piensos contaminados o a una transmisión vertical.

6. El 20 de marzo de 1996, el Gobierno del Reino Unido anunció que podía haber un vínculo entre la EEB y una nueva variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob (NVECJ), una enfermedad humana letal (7). El período de incubación en el ser humano se desconoce pero, por analogía con otras EET, puede llegar hasta 30 años. Hasta el 1 de julio de 1998, se registraron 27 casos claros o probables de NVECJ en el Reino Unido y uno en Francia. No existen previsiones fiables acerca del número de personas que aún pueden desarrollar esta enfermedad como resultado de haber ingerido productos vacunos contaminados hace muchos años. El anuncio realizado por el Gobierno del Reino Unido habría de tener graves consecuencias económicas para el sector de la carne de vacuno y de ternera de la Unión Europea.

7. El 27 de marzo de 1996, la Comisión decidió formalmente (Decisión 96/239/CE de la Comisión) prohibir todas las exportaciones de carne de vacuno del Reino Unido tanto hacia el resto de la Unión Europea como hacia terceros países. El 21 de junio de 1996, el Consejo Europeo de Florencia acordó un marco para el levantamiento de la prohibición (8). El 17 de marzo de 1998, el Consejo aprobó una decisión que permitía el levantamiento parcial de la prohibición en Irlanda del Norte.

8. Cuando los consumidores dejaron de comprar carne de vacuno, los precios de ésta registraron una caída en toda la Unión Europea. En abril de 1996 se adoptó la primera de una serie de medidas de emergencia a escala comunitaria a fin de paliar la situación. En general, las medidas entran en dos categorías: las destinadas a eliminar los animales y la carne considerados «sospechosos» por una u otra razón y las medidas de mercado que adoptaron la forma de ayudas a los productores (pagos adicionales por cabeza y compensaciones de las pérdidas de renta basadas en el sacrificio) y control de la producción a través del sacrificio de los terneros jóvenes y una prima a la comercialización temprana.

9. El Tribunal ya había informado (9) sobre aspectos de los planes anteriores y ha continuado su investigación en Bélgica, Alemania, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal y el Reino Unido, que conjuntamente representan un 90 % del gasto comunitario en medidas relacionadas con la EEB. Todas las medidas relacionadas con la EEB con gasto a cargo del presupuesto comunitario en 1996 y 1997, salvo los gastos de almacenamiento público y las restituciones a la exportación, han sido examinadas tanto por lo que respecta a su legalidad/regularidad como desde una óptica de rentabilidad (10).

10. El total del gasto comunitario en medidas relacionadas con la EEB en 1996 y 1997 fue de 2 149 millones de ecus -en la tabla 2 se presenta un desglose por Estado miembro-. Ello representa un aumento del 32 % respecto al gasto normal de los planes de primas (es decir, excluyendo el almacenamiento público y las restituciones a la exportación) durante estos dos años.

11. Estas enormes sumas llamaron la atención tanto en los diversos Estados miembros como en el ámbito comunitario. Durante el período de mayo de 1996 a julio de 1997, la unidad de liquidación de cuentas realizó una visita a seis Estados miembros, dos a Francia y tres a Alemania, al objeto de auditar diversas medidas relacionadas con la EEB. En la mayoría de los casos, se ha centrado la atención en los pagos realizados en virtud del Reglamento (CE) n° 1357/96 del Consejo y, en menor medida, en las medidas adoptadas de conformidad con el Reglamento (CE) n° 2443/96 del Consejo. Asimismo realizó varias visitas al Reino Unido para auditar el OTMS, el SCS y, finalmente, el PAPT. La mayoría de los gastos realizados en virtud del PCT, los planes de sacrificio de la cabaña, la destrucción de los terneros exportados de Inglaterra y el Reglamento (CE) n° 2443/96 no han sido auditados por la Comisión. A pesar de las numerosas visitas a los Estados miembros por parte de los funcionarios de veterinaria de la Comisión, las inspecciones recientes han puesto en evidencia que no se respetan los Reglamentos por lo que se refiere a los piensos animales y el tratamiento de PCH. Se han incoado procedimientos por infracción contra 13 Estados miembros (11).

Informe del Parlamento Europeo

12. El Parlamento Europeo creó el 18 de julio de 1996 una comisión temporal de investigación sobre la EEB (12), la cual recabó testimonios de diversas fuentes, entre ellas de comisarios y funcionarios de la Comisión, expertos científicos y representantes nacionales. La Comisión presentó su informe en febrero de 1997 (13). Éste se centraba en el período hasta el inicio de la crisis en marzo de 1996 y hacía hincapié en la consecuencias de la EEB para la sanidad pública.

13. El informe criticaba duramente tanto a las instituciones de la Unión Europea como a las autoridades británicas. Además de las conclusiones del informe respecto a la sanidad pública, exponía que la estructura de la organización y el sistema de toma de decisiones de la Comisión habían sido ineficaces en la lucha contra la EEB. Consideraba ineficaces los controles de la Comisión sobre la elaboración y el uso de PCH y criticaba a la Comisión por no haber efectuado inspecciones de EEB en el Reino Unido entre junio de 1990 y mayo de 1994. Asimismo criticaba al Consejo por no haber actuado en concreto en relación con la EEB entre junio de 1990 y julio de 1994 y por no haber tomado medida alguna para hacer cumplir la prohibición de las exportaciones impuesta al Reino Unido.

14. Por lo que se refiere al Reino Unido, este informe concluía que la EEB procedía de la introducción en dicho país de procesos modificados para la fabricación de PCH que no destruyen el agente infeccioso. Consideraba que la prohibición de suministrar PCH a los rumiantes resultaba ineficaz y criticaba al Reino Unido por no haber evitado que sus fabricantes continuasen exportando PCH a otros países tras prohibirse su uso para piensos de rumiantes en el Reino Unido. El informe descubrió que las autoridades británicas no habían cumplido la legislación y los acuerdos, tanto de nivel nacional como comunitario, relativos a la identificación de animales, el uso de PCH y la prohibición de la exportación de carne de vacuno.

15. El informe contenía numerosas recomendaciones. Además de las relacionadas concretamente con la sanidad pública, comprendían ámbitos como el proceso de toma de decisiones dentro de la Comisión, las mejoras de la normativa sobre piensos animales y la obligación de las autoridades británicas de indemnizar por las consecuencias de la crisis y de garantizar que se notificaran todos los casos de EEB en la Unión Europea. En abril de 1997 (14) se creó una comisión de investigación de seguimiento para supervisar los progresos realizados por la Comisión en la aplicación de dichas recomendaciones. Esta comisión estudió varios informes intermedios de la Comisión y presentó el suyo en noviembre de 1997 (15). La comisión de investigación informó de e la Comisión había tomado en consideración la mayoría de dichas recomendaciones.

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO

16. El ciclo normal de producción de carne de vacuno es de cinco a seis años. Esta producción alcanzó su punto álgido en 1991 y habría vuelto a alcanzar un volumen sin precedentes en 1996 de no haber sido por los efectos de las medidas adoptadas para mitigar el impacto de la crisis de la EEB. Las medidas como el plan de procesado de terneros y la prima a la comercialización temprana aunadas al Plan británico para animales de más de treinta meses contuvieron la producción global justo por debajo de los 8 millones de toneladas (véase la tabla 3), pero sus repercusiones no se notarán plenamente hasta que el ciclo se encuentre en su fase descendente.

17. En 1995, el consumo fue de 7,5 millones de toneladas, disminuyendo más de 500 000 toneladas en 1996 debido en gran parte a la crisis de la EEB, si bien experimentó una recuperación parcial en 1997 para alcanzar el 95 % de su nivel de 1995. En términos per cápita, el consumo se recuperó, pasando de su punto más bajo de 18,6 kg en 1996 a 19,1 kg en 1997, lo que, no obstante, no fue suficiente para absorber la producción y se espera que no alcanzará los niveles de 1995 en el futuro próximo, en caso de que algún día lo haga.

18. La caída de la demanda de carne de vacuno produjo una bajada de los precios. Entre enero y junio de 1996, los precios de los toros jóvenes de calidad R3 habían disminuido en promedio un 10 % en la Unión Europea. Los precios se recuperaron para septiembre de 1997, alcanzando un nivel del 7 % por debajo del que tenían a principios de 1996.

19. Las exportaciones de carne de vacuno de la Unión Europea (excluyendo los animales vivos) han disminuido de forma constante en los últimos años, pasando de 1,24 millones de toneladas en 1991 a 0,96 millones de toneladas en 1996. Se calcula que las exportaciones de 1997 se situaron en 0,94 millones de toneladas. El nivel de las importaciones ha sufrido mayores variaciones y ha disminuido de 0,45 millones de toneladas en 1991 a 0,36 millones en 1996. La posibilidad de pagar subvenciones a la exportación está limitada por el Acuerdo GATT y debe darse acceso preferente a las importaciones de los países asociados en virtud de los Acuerdos europeos.

20. A raíz de la crisis de la EEB, los límites máximos de intervención establecidos inicialmente para 1996 y 1997 fueron incrementados a razón de 150 000 toneladas anuales. Partiendo de un nivel de existencias nulo en 1995, para finales de 1996 había alcanzado las 434 000 toneladas y en diciembre de 1997 se situaba en 629 000 toneladas (véase la tabla 3).

21. La EEB tuvo graves consecuencias para los intercambios comunitarios y para las exportaciones a terceros países, en particular para el Reino Unido, que se ha visto sometido a una prohibición total, pero también para algunos Estados miembros que han perdido clientes importantes.

MEDIDAS DE ELIMINACIÓN

Introducción

22. Las medidas financiadas por la Comunidad para eliminar de la cadena de alimentación a los animales y la carne que se considera un riesgo para la salud pública fueron las siguientes:

a) el Gobierno del Reino Unido introdujo un plan para eliminar de la cadena de alimentación toda la carne procedente de animales de más de treinta meses (OTMS), grupo de animales que se consideraba el de mayor riesgo de contraer la enfermedad [Reglamento (CE) n° 716/96 de la Comisión];

b) la compra y destrucción de terneros exportados desde el Reino Unido a Francia, Bélgica y los Países Bajos para la producción de carne de ternera antes de la introducción de la prohibición [Reglamento (CE) n° 717/96];

c) en el Reino Unido se introdujo una medida que establecía la recompra de la carne de vacuno de intervención y la destrucción de la carne de intervención adquirida antes del 27 de marzo de 1996 [Reglamento (CE) n° 1757/96 de la Comisión];

d) los planes de sacrificio para Portugal y el Reino Unido (julio de 1996), Francia y Alemania (principios de 1997) e Irlanda (junio de 1997).

23. El coste total de estas medidas para el presupuesto del FEOGA en los años 1996 y 1997 fue de 620 millones de ecus, un 85 % de los cuales se destinó al OTMS (véase la tabla 2). A diferencia de los planes de primas que constituyen la base de las ayudas tradicionales al mercado, estos planes tienen un carácter cuasi-veterinario y son financiados tan sólo parcialmente con cargo al presupuesto comunitario (70 %). A título comparativo, en el caso de la fiebre porcina clásica, el sacrificio por razones veterinarias es cofinanciado al 50 %. Al parecer, resultaría más adecuado tratar los gastos derivados del sacrificio selectivo (26 millones de ecus) como medidas veterinarias y no como apoyo al mercado.

El Plan británico para animales de más de treinta meses (OTMS)

24. El Comité consultivo sobre encefalopatía espongiforme (SEAC) del Gobierno británico recomendó en marzo de 1996 que los animales de más de treinta meses de edad fuesen deshuesados en plantas autorizadas bajo supervisión oficial, pero no propuso que la carne fuese tratada como no apta para el consumo humano. No obstante, el Gobierno decidió (16) eliminar la carne de vacuno de todo el ganado afectado por esta medida de las cadenas de alimentación tanto humana como animal, con el fin de devolver la confianza a los consumidores y al mercado.

25. Los animales con EEB se sacrifican antes de manifestarse los síntomas y con ello se reduce significativamente el número de casos confirmados. No obstante, se ha tratado como una medida de intervención para estabilizar el mercado agrícola. La Comisión acordó cofinanciar el aspecto compensatorio de esta medida a partir del 29 de abril de 1996 y había gastado 513 millones de ecus hasta el final de 1997. Desde la perspectiva de la Comunidad, ello representa una carga importante para el presupuesto, carga que continuará. El Reino Unido reconoce que no hizo cumplir correctamente, hasta agosto de 1996, la prohibición de piensos de rumiantes introducida en julio de 1988 (17), lo que prolongó el período en el que los animales infectados con EEB (que aún no habían desarrollado los síntomas) podían estar presentes en la cabaña. Las autoridades del Reino Unido consideran que aún existen 5,5 millones de vacas nacidas antes del 1 de agosto de 1996 que todavía deben ser incorporadas al plan. Con las tasas actuales de financiación, si se procesan todos estos animales con arreglo a dicho plan, le costaría al presupuesto de la Unión Europea otros 1 600 millones de ecus.

26. De acuerdo con el Reglamento (CE) n° 716/96, la autoridad designada por el Reino Unido puede adquirir animales mayores de treinta meses que se hayan mantenido en la explotación durante al menos tres meses (dicho período fue elevado a seis meses a partir del 25 de noviembre de 1996 en virtud del Reglamento (CE) n° 2149/96 de la Comisión) y que no muestren señales de EEB. El Reino Unido debe pagar al productor en función del peso del animal, mientras que la Comunidad paga al Reino Unido un importe fijo por animal, previa acreditación de su destrucción. Este porcentaje se estableció inicialmente sobre la base del «precio más reciente las carcasas de vacas en el mercado del Reino Unido» de 1 ecu por kg para una vaca con un peso tipo de 560 kg. La financiación de la Comunidad se estableció en el 70 % de dicho precio, es decir, 392 ecus y ha sido reducido en dos ocasiones a fin de reflejar la evolución de los precios de mercado. Por lo que respecta a los toros, novillos y novillas, los coeficientes de conversión de peso de res viva a sacrificada se ajustaron de 2:1 a 1,7:1 en agosto de 1996. Un año después se introdujeron tasas de ayuda diferenciales.

27. La aplicación del OTMS se ha visto preñada de dificultades debido al gran número de reses afectadas y a los complejos procedimientos adoptados por las autoridades británicas. Los animales pueden presentarse a través de unos 200 mercados de animales vivos o directamente en unos 60 mataderos. Los productores no están obligados a presentar sus vacas viejas al sacrificio, pero no pueden venderlas. La amplia mayoría de los animales presentados con arreglo al plan han sido vacas de sacrificio. Desde el principio había un retraso de 150 000 cabezas (entre el 20 de marzo de 1996 y la introducción del plan, no se procesaban dichos animales), que no pudo recuperarse sino hasta diciembre de 1996. Las plantas de eliminación no tenían capacidad para procesar la producción de los mataderos, de forma que se enviaron 177 000 carcasas a almacenes refrigerados. Más tarde, estas carcasas fueron retiradas de éstos y tratadas a finales de 1997. La muy reducida capacidad de incineración significa que se han almacenado grandes cantidades de PCH y de sebo (328 000 y 170 000 toneladas, respectivamente a junio de 1998) y serán necesarios muchos años para eliminarlos, a menos que pueda aumentarse dicha capacidad o bien que este material se entierre y/o exporte (lo que actualmente no está permitido).

28. El Tribunal y la Comisión descubrieron que, durante los primeros meses del plan, los controles no funcionaban de forma eficaz. En diversas fases se producían problemas al conciliar la producción (peso) de los mataderos/almacenes refrigerados enviada a las plantas de fusión y, por ende, a los almacenes de material procesado. La seguridad en torno a este último era particularmente frágil. El Tribunal concluye que resulta dudoso que todos los animales sometidos al OTMS hayan pasado a la incineración o al almacenamiento en forma de PCH y sebo.

29. Entretanto se han introducido numerosas mejoras de los procedimientos de control, pero aún hay que perfeccionar algunas comprobaciones cruzadas. Los números de las marcas orejeras de los animales sometidos al OTMS y el peso de cada animal no se introdujeron en la base de datos informática hasta el 4 de agosto de 1997, momento en el que ya se habían sacrificado 1,6 millones de animales. Dicha información se está introduciendo, pero todavía no se había completado en abril de 1998. Se ha realizado una comprobación cruzada parcial entre los datos de las marcas orejeras del OTMS y las del plan de pagos a la comercialización de carne de vacuno (BPMS). Dicha verificación mostró que en unos 5 000 casos se había introducido la misma marca orejera en cada uno de estos planes o aparecía dos veces en el mismo plan. Es necesario llevar a cabo otras comprobaciones cruzadas a fin de detectar posibles pagos dobles, tanto dentro del OTMS como respecto a otros planes, como el sacrificio selectivo y a fin de justificar la solicitud de financiación comunitaria.

30. Con arreglo al Reglamento (CE) n° 716/96, el Reino Unido sólo podía solicitar ayuda comunitaria por los animales destruidos (incinerados). Este Reglamento fue modificado (18) con efecto a partir del 26 de septiembre de 1996 a fin de permitir un anticipo del 80 % en base al número de carcasas tratadas. El hecho de que no se haya registrado información vital en las bases de datos informáticas desde el inicio significa que las solicitudes presentadas por las autoridades británicas eran inexactas, no sólo por lo que respecta al número de carcasas tratadas, sino también por lo que se refiere al número de carcasas destruidas (animales muertos enviados directamente a las incineradoras).

31. Se ha introducido un sistema por lotes, mediante el cual los dos millones de animales sacrificados antes del 4 de enero de 1998 constituyen el lote 1, a partir de lo cual se realizan controles semanales de lote. Para el lote 1, la cantidad de PCH en almacén se dividirá por el número total de animales sacrificados y el resultado se utilizará para calcular el número de animales destruidos al incinerarse el PCH. Ello constituirá la base de la solicitud del saldo de 20 % que, a finales de 1997, representa unos 100 millones de ecus. Esta estimación también será inexacta en la medida en que el PCH incluye materiales no incluidos en el plan, como el material especificado de riesgo de ovejas, carcasas del plan de sacrificio y animales rechazados por el OTMS. Así pues, no pueden verificarse plenamente los pagos realizados por este primer lote.

32. Dado que desde el principio no se introdujeron sistemas adecuados para garantizar la continuidad del control de cuentas, la Comisión informó al Reino Unido que se reserva su posición respecto a la financiación de los 250 000 animales sacrificados en el marco del OTMS. Esta reserva representa aproximadamente 80 millones de ecus en términos del anticipo ya pagado al Reino Unido.

Terneros británicos exportados antes del 20 de marzo de 1996

33. El Reglamento (CE) n° 717/96 de la Comisión disponía la adquisición y destrucción de terneros importados del Reino Unido y situados en Francia, los Países Bajos y Bélgica a 20 de marzo de 1996. El precio de compra se basaba en el precio vigente en el mercado para los terneros, el 70 % de cuyo importe fue financiado por la Comunidad. Esta medida, introducida por la posibilidad de que los terneros importados antes de la prohibición de las exportaciones de 21 de marzo de 1996 pudiesen entrar en las cadenas de alimentación humana y animal, provocó una falta de confianza por parte de los consumidores. La medida era opcional para los Estados miembros afectados. Francia y los Países Bajos destruyeron unos 79 500 y 59 500 terneros, respectivamente.

34. En Francia, el Tribunal observó que existían controles poco adecuados para el transporte de las carcasas (los camiones no estaban precintados) hacia las plantas de fusión y que no existía un método sistemático para marcarlas. Además, sólo existen pruebas globales de la incineración, ya que las carcasas sólo formaban parte del total del material destruido. En los Países Bajos, las autoridades fueron incapaces de conciliar una diferencia de 872 terneros entre los registros veterinarios y la base de datos de identificación.

35. Bélgica decidió no adoptar esta medida, y 20 000 terneras afectadas fueron sacrificadas y vendidas para el consumo a través de canales comerciales ordinarios. En vista de la inexistencia de restricciones a la exportación, ello redujo la efectividad de esta medida.

Recompra de carne de vacuno objeto de intervenciones anteriores

36. El Reglamento (CE) n° 1757/96 contempla la recompra y destrucción de la carne de vacuno de intervención vendida antes del 27 de marzo de 1996 y la destrucción de las existencias anteriores de carne deshuesada de vacuno aún objeto de intervención en el Reino Unido. Las existencias anteriores deberían haberse destruido a más tardar el 31 de marzo de 1997, pero debido a la falta de capacidad de incineración el plazo se prorrogó hasta el 31 de octubre de 1997. Se destruyeron 5 328 toneladas de existencias de intervención y se cancelaron 4,1 millones de libras esterlinas (5,4 millones de ecus) de deudas. Las solicitudes de recompra debían presentarse a más tardar el 18 de septiembre de 1996 y tenían carácter voluntario. En total, 650 toneladas de carne fueron objeto de recompra con un costo de 2,4 millones de libras esterlinas (3,2 millones de ecus, 2,4 millones de los cuales fueron aportados por el presupuesto comunitario).

37. Los plazos establecidos por la Comisión eran demasiado cortos, pues los pagos por los productos adquiridos deberían realizarse a más tardar el 15 de septiembre de 1996. Esta limitación no era compatible con el objetivo principal, a saber, recomprar aquella carne que pudiese provenir de animales con más de treinta meses de edad en el momento de su sacrificio a fin de eliminarla del mercado (19). Según la Comisión, este plazo estuvo influido por el deseo de evitar el riesgo de fraude.

Planes de sacrificio

Sacrificio de rebaños

38. Portugal, Francia e Irlanda (20) aplicaron planes de sacrificio de rebaños enteros financiados por la Comunidad. Se ha adoptado una política de sacrificio y destrucción de todos los animales pertenecientes a rebaños en los que han surgido casos de EEB.

39. El sacrificio de todo un rebaño se justifica con fundamento científico si todos los animales pertenecientes a él pueden haber estado expuestos al mismo pienso que el que ha provocado la EEB. Otros motivos no relacionados con la erradicación de esta enfermedad también han motivado la adopción de dicho enfoque. Por ejemplo, uno de los objetivos del Plan irlandés para controlar y erradicar la EEB consiste en cumplir los requisitos del mercado del país tercero y restaurar la confianza entre los consumidores mediante la reducción de rebaños en los que ha surgido la EEB y la destrucción de los animales importados del Reino Unido a fin de lograr lo antes posible una certificación de erradicación de esta enfermedad. Incluso si una vaca infectada con EEB tan sólo se había mantenido en la explotación durante unas cuantas semanas y no existían posibilidades de que se hubiese infectado en esta última, se sacrificaba la totalidad del rebaño. En un caso, esto provocó el sacrificio de 738 cabezas, por lo cual su propietario recibió 570 000 ecus.

40. Estos Reglamentos permiten que Portugal y Francia (pero no Irlanda) lleven a cabo pagos complementarios. En el caso de Portugal, se pagan ayudas por concepto de «pérdida del valor productivo» que superan ampliamente el importe pagado por la compensación directa; todo lo contrario sucede en Francia. Por consiguiente, el porcentaje de la compensación total pagada al productor con cargo al presupuesto comunitario oscila de forma considerable: del 27 % en Portugal al 70 % en Irlanda (véase la tabla 4).

Alemania

41. Debido a los cinco casos de EEB notificados en Alemania hasta enero de 1997 se sacrificó a toda la cabaña y los productores han sido compensados con recursos nacionales. Todos los casos de EEB eran animales procedentes del Reino Unido. Tras el caso aparecido en enero se decidió sacrificar a todos los animales a fin de eliminar el peligro de que dichos animales manifestasen la enfermedad.

42. Con arreglo al Reglamento (CE) n° 299/97 de la Comisión (21), la Comunidad corre a cargo del 70 % de la compensación pagada, con un límite máximo de 735 ecus por animal. Dicho Reglamento comprende a los animales nacidos en el Reino Unido y Suiza y a los descendientes directos de dichos animales hasta un máximo de 19 200 cabezas. Sin embargo, desde marzo de 1997 los descendientes directos sólo se han visto sometidos a vigilancia, por lo que el número de animales destinados al sacrificio se redujo a 5 633. Más de 1 000 de estos animales han sido objeto de recursos judiciales de los productores en contra de las órdenes de sacrificio. Dichos recursos se basan en que no se ha demostrado que la EEB es contagiosa.

43. La Comisión justificó este Reglamento haciendo referencia al artículo 23 del Reglamento de la Comisión n° 805/68, según el cual «a fin de tener en cuenta las restricciones a la libre circulación que pudiesen resultar de la aplicación de las medidas para luchar contra la propagación de la enfermedad en los animales, podrán adoptarse medidas excepcionales de apoyo al mercado». A este respecto cabe señalar que:

a) las «restricciones a la libre circulación» se impusieron en marzo de 1996 sobre los animales importados del Reino Unido (22), mucho antes de la importación de los animales afectados que, por consiguiente, no estaban sometidos a dichas restricciones;

b) no se han impuesto «restricciones a la libre circulación» de este tipo a los animales procedentes de Suiza con destino a la Unión Europea.

44. En este contexto, los pagos compensatorios efectuados por el sacrificio de animales a los que no se aplica la restricción comunitaria a la libre circulación no pueden considerarse como una medida de apoyo al mercado. Los gastos realizados con arreglo al Reglamento (CE) n° 299/97 (3,2 millones de ecus) carecen de base jurídica.

El sacrificio selectivo en el Reino Unido

45. La Decisión de la Comisión 96/385/CE aprobó el plan de erradicación del Reino Unido, y el Reglamento de la Comisión (CE) n° 1484/96, de 26 de julio de 1996, autorizó al Reino Unido a pagar una compensación por los animales sacrificados con arreglo a dicho plan de sacrificio selectivo. En el plan original se especificaba un sacrificio selectivo de los animales y/o rebaños nacidos en 1990/1991, 1991/1992 y 1992/1993, al parecer los que mayores probabilidades tenían de haber ingerido PCH infectado. Sin embargo, dicho plan fue modificado para incluir de forma voluntaria la cohorte 1989/1990. Más del 60 % de los 324 000 animales identificados para marzo de 1996 habían nacido en la cohorte de inclusión voluntaria. Para ser declarados aptos para la ayuda, los animales debían encontrarse en la explotación el 1 de agosto de 1996.

46. La compensación para los agricultores se basa en el valor objetivo de mercado de cada animal afectado y se financia al 70 % con cargo a la Comunidad. También se ha autorizado al Reino Unido a realizar pagos suplementarios con cargo a fondos nacionales.

47. El artículo 2 de la Decisión 96/385 contemplaba que el Reino Unido aplicase a más tardar el 1 de agosto de 1996 las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la ejecución del plan. Las primeras propuestas de un sacrificio selectivo se avanzaron en mayo de 1996 y se basaban exclusivamente en la sospecha basada en los piensos. El inicio del sacrificio estaba previsto para septiembre u octubre de 1996, pero el 1 de agosto de 1996 el SEAC aconsejó al Gobierno que considerase las consecuencias de los resultados de las investigaciones relativas a la transmisión materna de la EEB y se suspendió dicho sacrificio.

48. Los detalles de esta investigación se publicaron el 29 de agosto (23). Según este estudio, la epidemia se extinguiría virtualmente en torno al año 2001, independientemente de cualquier otra medida. No obstante, el Reino Unido estaba obligado por el marco acordado en el Consejo Europeo de 21 de junio de 1996 (24) a aplicar un sacrificio colectivo como condición previa al levantamiento de la prohibición de las exportaciones, pero no procedió a éste sino hasta principios de 1997.

49. Las definiciones de cohorte fueron modificadas en junio de 1997. La nueva definición implica que ya no podrían incluirse algunos animales que ya han sido sacrificados. Las nuevas normas no se han aplicado de forma retrospectiva, pero los agricultores cuyos rebaños habían sido objeto de notificaciones provisionales en aquel momento podían pedir una nueva evaluación y 200 de ellos lo hicieron. Los parámetros para el seguimiento de cohortes también han sido modificados y en diciembre de 1997 se aprobó una enmienda al plan de erradicación (25). Estos cambios no han hecho sino retrasar la conclusión del sacrificio.

50. Para junio de 1998, en Gran Bretaña (26) se habían sacrificado 229 000 animales, de los cuales 70 000 con arreglo al sacrificio selectivo y 158 000 antes de la introducción de este último. Para otras 65 000 reses, la falta de un sistema integral de rastreo y los registros agrícolas inadecuados hicieron imposible su localización (27).

51. La finalidad del SCS es similar a la del OTMS en la medida en que pretende evitar la aparición de casos de EEB, si bien tiene un carácter más selectivo. Ambos planes se solapan en el sentido de que muchos animales que podían ser objeto de un sacrificio selectivo ya han sido eliminados con arreglo al OTMS (21 500 para abril de 1998). En vista de que el nivel medio de compensación pagado a los productores es tres veces más alto en el SCS que en el OTMS y la contribución comunitaria es el doble [790 ecus en comparación con 370 (véase la tabla 4)], ello ha ahorrado a la Comunidad aproximadamente 9 millones de ecus. A la inversa, los productores que creen que serán incluidos en el SCS no declararán a sus animales aptos para acogerse al régimen del OTMS.

52. En la práctica, la compensación por las vacas de cualquier edad se basa en el valor de sustitución de las vacas jóvenes. Las vacas sacrificadas con arreglo al SCS generalmente son viejas y, en el mercado, sólo valen el 50 % de dicho importe. La compensación ha sido relativamente elevada (véase la tabla 4), con una media de 2 000 ecus por cabeza (e incluso 250 000 ecus por un semental con pedigrí). El carácter necesariamente voluntario de la cohorte de 1989/1990 y la falta de registros adecuados reducen la eficacia del SCS.

Compensación por los casos de EEB

53. La normativa comunitaria (28) exige la destrucción de las carcasas procedentes de casos de EEB, pero eso no siempre ha sido así. Las primeras carcasas belgas y luxemburguesas afectadas por EEB fueron transformadas (en septiembre y octubre de 1997) en pienso óseo que se vendió en varios Estados miembros y se exportó a países terceros. En ambos casos, los animales sospechosos fueron objeto de pruebas de rabia, cuyos resultados fueron negativos. Posteriormente, las cabezas de los animales afectados fueron objeto de una prueba de EEB. Estos últimos resultados dieron positivo, pero no se dispuso de ellos hasta varias semanas después de que las carcasas hubiesen sido transformadas. El resto de los animales de los rebaños afectados fue destruido.

54. Todos los Estados miembros cuentan con un sistema de compensación por las cabezas de ganado sacrificadas por ser sospechosas de estar afectadas por EEB. Generalmente, la compensación es inferior para los casos confirmados y varía considerablemente de un Estado miembro a otro (véase la tabla 5). En Francia, la compensación media es la mitad que la pagada en Irlanda. Italia no paga compensación alguna por animales que hayan contraído la EEB antes de su importación. La Comunidad no contribuye al coste de la compensación por los animales infectados con EEB.

55. La ausencia de compensación por animales enfermos o su bajo nivel explica por qué en algunos Estados miembros se han notificado un número muy reducido de casos (véase la tabla 1). Según las autoridades irlandesas, se ha observado EEB en ganado no importado no sólo del Reino Unido, sino en dos vacas adultas unos cuantos meses después de su importación de los Países Bajos (donde sólo se habían declarado dos casos hasta el 31 de diciembre de 1997), así como, de forma similar, en una vaca importada de Dinamarca. Según un análisis (29), durante el período comprendido entre 1985 y 1989, el número potencial de casos de EEB importados del Reino Unido por los demás Estados miembros debería girar en torno a 1 600, mientras que para finales de 1997 sólo se habían notificado 400 casos. Ello se debe en parte a la falta de un sistema normalizado de supervisión y a los diversos niveles de sensibilidad respecto a la EEB que pueden resultar en que no se detecten todos los casos y en un diagnóstico erróneo, como se ilustra en el apartado 53. Además, muchos de los casos notificados en los Estados miembros no están relacionados con ganado nacido en el Reino Unido. En su mayoría, los animales desarrollaron la EEB como resultado de ingerir piensos contaminados.

MEDIDAS DE MERCADO

Introducción

56. Paralelamente a las medidas de eliminación, el Consejo adoptó dos Reglamentos para destinar un total de 1 350 millones de ecus a las medidas de apoyo al mercado. Asimismo se gastaron 16,7 millones de ecus en el almacenamiento privado de carne de ternera. A fin de reducir la sobreproducción prevista de carne de vacuno se introdujeron controles en forma de una prima a la comercialización temprana y una ayuda al procesado de terneros (200 millones de ecus).

Ayudas a los productores

57. El Reglamento (CE) n° 1357/96 establece pagos adicionales para 1996 con la prima especial a la carne de vacuno (PVN) y asigna igualmente importes concretos a los Estados miembros (261 millones de ecus). Las ayudas son para los productores del sector de la carne de vacuno y ternera «que se enfrenten a dificultades como resultado de la situación del mercado. . .». Los Estados miembros podían optar entre:

a) efectuar pagos suplementarios por cabeza [artículo 1 y letra a) del artículo 4] de 23 ecus por animal en concepto de prima especial a la carne de vacuno y de 27 ecus por animal por vaca nodriza, así como distribuir el importe concreto sobre una base similar o diferente, o bien

b) con arreglo al artículo 5, utilizar el importe total que se habría pagado usando estos tipos normales junto con el importe concreto para realizar pagos siguiendo criterios objetivos, siempre que el importe total no superase la pérdida de renta o distorsionara la competencia (artículo 5). Todos los pagos debían efectuarse a más tardar el 15 de octubre de 1996 a fin de poder optar a la financiación comunitaria.

Diferencias entre los tipos de ayudas

58. Por lo que se refiere a los suplementos a los pagos normales con arreglo a la PECV y la PVN, la tabla 6 muestra que existe una enorme diferencia entre los Estados miembros que varía desde cero en Italia hasta 46 ecus por cabeza en Francia para los vacunos machos y desde 7,5 ecus en Alemania hasta 81,6 ecus en Bélgica en concepto de PVN.

59. La información obtenida de los Estados miembros indica que se hicieron algunos pagos a los productores por animales que normalmente no podían optar a la prima especial a la carne de vacuno y a la prima a la vaca nodriza debido a que la pérdida de renta no se limitaba a los sectores que apoya tradicionalmente la Comunidad. En algunos casos, ello significó que los productores recibieron pagos por animales por encima del límite de 90 cabezas aplicado para la plan de prima a la carne de vacuno o donde no se cumplían los criterios de densidad (11 millones de ecus en Francia). Asimismo se efectuaron pagos por una categoría diferente de animal, como las vacas lecheras (11 millones de ecus en Bélgica) y terneros (7 millones de ecus en los Países Bajos) y pagos suplementarios con respecto a animales sacrificados o vendidos [16 millones de ecus en Irlanda, 64 millones de ecus en Italia y 34 millones de ecus en el Reino Unido (30)].

60. Debido a ello, las ayudas se pagaron a una base más amplia de productores en estos Estados miembros. Por ejemplo, si sólo se hubiese pagado compensación en virtud del derecho a recibir una prima, en los Países Bajos tan sólo un 30 % de los productores habría recibido una compensación por su pérdida de ingresos. Los Estados miembros no recibieron instrucciones acerca de cómo calcular la pérdida de renta y la calcularon utilizando distintas suposiciones. Por ello resulta imposible comparar las cifras o comprobar su validez en detalle. Si bien existen pruebas de que algunos sectores pudieron haber recibido una compensación excesiva, varios Estados miembros revisaron sus suposiciones y presentaron cifras sumamente diferentes a fin de demostrar que las pérdidas globales superaban cualquier compensación concedida. La situación se complicó todavía más por el hecho que otras medidas introducidas posteriormente por la Comisión tuvieron un efecto sobre los precios que no podía preverse cuando se estableció la estimación ex ante.

61. Algunos Estados miembros evitaron los problemas derivados del análisis sectorial de la pérdida estimada de renta pagando un importe global a tanto alzado. Por ejemplo, Alemania pagó 7 ecus por cada animal registrado en la «Tierseuchenkasse» (fondo para epizootias) durante 1996.

Controles

62. La auditoría del Tribunal de los Reglamentos (CE) n° 1357/96 y (CE) n° 2443/96 no incluyó los sistemas utilizados para hacer los pagos normales por cabeza con arreglo a los planes de primas que fueron estudiados y expuestos en su Informe Anual para 1996 (véanse los apartados 4.45 4.60).

63. Muchos de los planes adoptados por los Estados miembros quedan fuera del ámbito de aplicación del Sistema Integrado de Control Administrativo (SICA) que, por lo que se refiere a los animales, está relacionado con los planes de primas [especial a la carne de vacuno, a la vaca nodriza, a la transformación y comercialización temprana, a desestacionalización y extensificación a los que se refieren las letras a) a k) del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 805/68]. Por consiguiente, la medida en que los beneficiarios deben quedar sujetos a inspecciones se deja a la discreción de los Estados miembros.

64. El Reglamento (CE) n° 820/97 del Consejo se adoptó al reconocer la necesidad de mejorar el seguimiento, ya que la aplicación de la Directiva 92/102/CEE del Consejo relativa a la identificación y registro de vacunos resultaba insatisfactoria. Este Reglamento pretende restablecer la estabilidad en el mercado de la carne y los productos de vacuno a raíz de la crisis de la EEB, pero los plazos para la introducción de determinados elementos clave son muy amplios. Por ejemplo, la base de datos informática debe ser plenamente operativa para el 1 de enero de 2000 y la doble marca de oreja sólo se aplica a los animales nacidos después de enero de 1998. Además, estos animales deben estar identificados mediante un pasaporte. Por consiguiente, aún es demasiado pronto para ver las ventajas del nuevo sistema, si bien algunos de los Estados miembros ya han introducido algunos de los controles previstos. En el Reino Unido, por ejemplo, los pasaportes para animales se hicieron obligatorios a partir del 1 de julio de 1996.

Recuperaciones

65. Los Estados miembros que han efectuado pagos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1, es decir, sobre la base de 1995, deben recuperar los pagos en exceso de los productores que no solicitaron las primas PECV y/o PVN para el año civil 1996 o cuyas solicitudes se refieren a un número inferior de animales que el año anterior. El artículo 3 dispone que con el dinero recuperado, los Estados miembros deben realizar pagos adicionales a aquellos productores cuyas solicitudes para 1996 se refieren a un mayor número de animales que en 1995.

66. La exigencia de recuperar los pagos realizados ha resultado una carga administrativa; por ejemplo, solicitudes por números coincidentes en aquellos casos en que las explotaciones han sido reestructuradas y relativas a casos de jubilación, fallecimiento o quiebra. En el momento de la última auditoría (julio de 1997), Francia tan sólo había recuperado un 60 % de la cantidad facturada. El Reino Unido recuperó un 96 % del importe adeudado y ha redistribuido este dinero entre los productores que cumplen las condiciones para ello. No se prevé ninguna otra redistribución. Por ello es poco probable que los Estados miembros puedan recuperar el 100 % del importe adeudado. Si la recuperación resulta parcial, quizá no sea posible pagar la totalidad del importe a aquellos productores cuyo derecho a las primas para el año civil de 1996 se basa en un mayor número de animales que en 1995.

67. Los Estados miembros que han aplicado el artículo 5 consideran que no están obligados a recuperar estos importes, a pesar de haber pagado las ayudas en base a las solicitudes de 1995. Por ejemplo, Luxemburgo pagó 0,6 millones de ecus a los productores en base a las solicitudes de PECV para 1995 y Bélgica pagó 28,5 millones de ecus en base a las solicitudes de PECV y PVN para 1995. Ello constituye un ejemplo más de la desigualdad de trato para los productores de los Estados miembros.

Ayudas directas

68. El Reglamento (CE) n° 2443/96 asignó un total de 491,63 millones de ecus a los Estados miembros en función del tamaño de su cabaña nacional a fin de que efectuaran pagos con arreglo a criterios objetivos para ayudar a la renta de los productores o al sector de la carne de vacuno y ternera, siempre que dichos pagos no distorsionaran la competencia. El Reglamento no especificaba la forma en que debían hacerse dichos pagos, pero establecía un plazo límite al 15 de octubre de 1997. A diferencia del Reglamento (CE) n° 1357/96 no se exigía que se tomase en consideración la pérdida de renta.

69. Los Estados miembros dispusieron de más tiempo para preparar las medidas contempladas en Reglamento que para las medidas del Reglamento (CE) n° 1357/96. Ello se refleja en la gran variedad de planes adoptados. En algunos casos, como en Alemania, no se hizo intento alguno de dirigir las ayudas a sectores determinados: este mismo enfoque uniforme se utilizó en el Reglamento (CE) n° 1357/96, pero el importe de la ayuda fue inferior (6 ecus). Algunos Estados miembros prefirieron utilizar parte del importe asignado para iniciativas de control y/o mejora de la calidad - por ejemplo, Bélgica (0,5 millones de ecus) y el Reino Unido (3,5 millones de ecus). Una vez más los pagos suplementarios por cabeza fueron la forma más corriente de asistencia. Por ejemplo, el Reino Unido aplicó un pago único por cabeza (40 ecus) para todos los solicitantes de la prima a la vaca nodriza, mientras que Irlanda pagó 7,8 ecus en concepto de PECV y 15,6 por la PVN. También se usaron en mayor medida planes basados en sacrificios. Algunos planes tenían un carácter más estructural - Luxemburgo pagó sobre la base de las unidades de ganado utilizadas para calcular la ayuda compensatoria y Bélgica introdujo una prima al cese de actividad diseñada a incentivar a los productores a jubilarse. Italia y los Países Bajos concedieron nuevas ayudas al sector de la ternera.

70. En Francia, las ayudas se distribuyeron por departamentos. Al establecer el importe de las ayudas, los departamentos debían tomar en consideración las ayudas ya pagadas con arreglo al Reglamento (CE) n° 1357/96 y destinar dicha ayuda a las pérdidas recientes aún no compensadas. Este enfoque descentralizado permitió que cada departamento distribuyese las ayudas de acuerdo con sus prioridades regionales, según las cuales se pagan diferentes compensaciones a las explotaciones a pesar de estar situadas unas cerca de otras.

Efectividad

71. Los Reglamentos (CE) n° 1357/96 y (CE) n° 2443/96 se han aplicado de forma muy diversa en los Estados miembros. El hecho de no vincular las ayudas contempladas en el Reglamento (CE) n° 2443/96 a las pérdidas de renta aumenta las probabilidades de una distribución poco equitativa de las ayudas y de una compensación excesiva. A este respecto cabe felicitarse de la decisión francesa de establecer dicho vínculo. La proliferación de medidas y la variación entre los importes pagados refleja en parte las distintas reacciones de los consumidores en los Estados miembros, pero no las explica en su totalidad.

Control de la producción

Introducción

72. El Reglamento (CE) n° 2222/96 del Consejo disponía que los Estados miembros debían aplicar bien el plan de ayuda al procesamiento de terneros (PAPT) y/o la prima a la comercialización temprana (PCT) a más tardar el 1 de diciembre de 1996 para el período que finaliza el 30 de noviembre de 1998. En respuesta a la crisis de la EEB, el Reino Unido y Portugal ya aplicaban la PAPT con efectos desde abril y mayo de 1996, respectivamente. Francia también decidió aplicar este plan a partir de octubre de 1996. Irlanda fue el único Estado miembro en adoptarlo como resultado de lo dispuesto en el Reglamento, pero lo hizo dos meses después del plazo. Al final de 1997 se habían procesado aproximadamente 1,5 millones de terneros con arreglo a cada uno de estos planes (Tablas 7 y 8).

73. La finalidad de estos dos planes era reducir en un millón el número anual de terneras destinadas a la producción de carne roja. El PAPT era el más drástico de ambos, ya que implicaba el sacrificio y destrucción de terneras de menos de 20 días de edad, mientras que el PCT incentivaba a los productores a sacrificar los terneros de carne un poco más jóvenes y, por ende, menos pesados, aumentando así el número de terneros utilizados para producir una cantidad determinada de carne. Los terneros adicionales afectados no se destinarían a la producción de carne roja.

74. El OTMS británico tiene un impacto significativo sobre la producción al eliminar de la cadena de alimentación el equivalente de unas 300 000 toneladas anuales. Los planes de sacrificio de rebaños también habrían tenido un impacto secundario sobre la producción de 1997 (30 000 toneladas).

Plan de ayudas al procesamiento de terneros (PAPT)

75. La Tabla 7 muestra que un 70 % de los terneros afectados por este plan es procesado en el Reino Unido. Lo que era de esperar, ya que no es posible exportar terneros a otros Estados miembros que las adquirían tradicionalmente para su engorde. El Reglamento no especificaba el origen de los terneros, sino tan sólo que debían haber nacido en la Unión Europea. El importe de la ayuda era de 120 ecus por ternero macho y 150 ecus por otras clases, importes que se redujeron en 5 ecus en mayo de 1997 y que se armonizaron a 115 ecus para todas las clases en diciembre de 1997.

76. El Tribunal ya ha comentado la introducción del plan en Portugal y el Reino Unido en su Informe Anual de 1996. Su principal preocupación era la falta de garantías de que todos los terneros sacrificados fuesen aptos y hubiesen sido desechados de forma correcta.

77. En Francia, aproximadamente un 40 % de los terneros sacrificados procede de Estados miembros como Italia, los Países Bajos y Alemania, los cuales no aplican este plan.

78. El PAPT se introdujo en Irlanda en febrero de 1997, casi un año después de haberse introducido en Irlanda del Norte. En Irlanda, los precios relativamente altos de los terneros hacen que el plan resulte poco atractivo en relación a todos los terneros, salvo los terneros lecheros para los cuales existe muy poca demanda. Además, el sistema para registrar las fechas de nacimiento se presta a abusos, al permitir a los productores introducir terneros de baja calidad en el plan incluso si han superado la edad establecida.

Prima a la comercialización temprana (PCT)

79. El peso máximo en canal para poder optar a la PCT fueron establecidos para cada Estado miembro en función de las estadísticas Eurostat de 1995 (u otros métodos aprobados por la Comisión) menos un 15 %. La gama resultante de pesos es muy amplia con importantes diferencias entre los principales Estados miembros productores de carne de ternera: los Países Bajos, Francia e Italia con 33 %, 21 % y 18 % de las solicitudes, respectivamente (véase la Tabla 8). Francia, por ejemplo, tiene un peso límite de 108 kg, mientras que el de los Países bajos es de 138 kg.

80. El coeficiente básico de la ayuda se estableció en 65 ecus por ternero sacrificado en diciembre de 1996 y enero de 1997, posteriormente se redujo a 60 ecus y más tarde a 45 ecus. Al reconocer que las carcasas de menos de 120 kg son poco habituales en la producción de carne de ternera, se introdujeron distintos coeficientes de ayuda (31).

81. Dentro de los principales Estados miembros productores de carne de ternera existe una gran concentración de la producción, lo que tiene por resultado que la mayor parte de las ayudas van a parar a un pequeño número de productores especializados a gran escala.

82. El plan es relativamente sencillo de administrar. La principal dificultad reside en pesar cada una de las carcasas. Existe cierta flexibilidad dentro de los Estados miembros respecto a la forma de presentar las carcasas. Muy pocos mataderos están provistos de básculas electrónicas que imprimen el peso real y, por ello, pocas veces resulta posible efectuar una comprobación ex post de los pesos reales de los animales por los que se solicita una prima.

83. El registro de auditoría desde las solicitudes hasta los registros de las explotaciones queda interrumpido en la mayoría de los casos debido a que no existe un vínculo claro entre las solicitudes y cada uno de los terneros, ya que no se registran las marcas orejeras. A menudo no existen pruebas de que los terneros cumplen los requisitos en materia de permanencia en la explotación (inicialmente 60 días en la Unión Europea, pero incrementada a 90 días a partir del 8 de enero de 1997). En Francia, no había un registro de auditoría claro desde el registro de la explotación a la solicitud. En Italia los procedimientos variaban entre mataderos y regiones sin que en algunos casos hubiesen pruebas evidentes de los pesos declarados, dado que no se conserva el registro de pesos reales.

Efectividad de los planes para los terneros

84. Con arreglo al apartado 6 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 2222/96, la Comisión presentó un informe intermedio relativo a la aplicación de ambas medidas (abril de 1997) (32) y concluyó que por lo que se refiere a la PCT, un 75 % de los pagos efectuados en los Países Bajos, Francia, Alemania y Austria fueron por terneros que habrían sido sacrificados por debajo del peso de cualificación, independientemente de la prima. En un segundo Informe elaborado a instancias del Consejo (septiembre de 1997) (33), se avanzaron suposiciones distintas y se calculó que un 40 % de todos los terneros se había beneficiado injustificadamente de la PCT. Utilizando datos reales para 1997 y las mismas suposiciones, 42 % de los terneros entran en esta categoría. El costo para el presupuesto comunitario de este gasto es de 23 millones de ecus para 1997 y, ceteris paribus, la misma cantidad para 1998.

85. La Comisión calcula que el PAPT permitirá un ahorro neto para el presupuesto comunitario de unos 559 millones de ecus anuales durante un período de dos años debido a un menor contingente de intervención.

86. En Francia no hay pruebas de que la PCT haya tenido un efecto sobre las prácticas productivas. El peso medio de sacrificio durante el primer semestre de 1997, que fue de 124,8 kg, está muy por encima del peso para el plan de comercialización temprana, por lo que únicamente un 15 % de los terneros sacrificados pueden optar a la prima, porcentaje muy inferior al de otros Estados miembros productores de carne de ternera (véase la tabla 8). En Bélgica, no obstante, algunos productores han reducido el ciclo de engorde para algunas clases de terneros a fin de aumentar el número de terneros que pueden optar a la PCT. En Bélgica y los Países Bajos, el peso medio de sacrificio durante el primer semestre de 1997 disminuyó en un 9 % respecto a la media de 1996. La media comunitaria descendió un 5 % entre 1996 y 1997 (139,1 kgs a 131,5 kgs). El número total de terneros utilizado para la producción de carne aumentó un 4 % durante el mismo período, tras haber disminuido año tras año desde 1992. La producción de terneros se estabilizó en el período de 1995 1997 en unas 790 000 toneladas.

87. El objetivo estipulado en el preámbulo del Reglamento (CE) n° 2222/96 de reducir en 1 millón el número de terneros utilizados para la producción de carne ha sido alcanzado. Sin embargo, la tabla 3 muestra que la producción total de carne roja (tras ajustarla por los efectos del OTMS etc.) sólo disminuyó un 2 % en 1997, la mayor parte de cuya disminución se explica por el ciclo de producción. La repercusión plena del PAPT sólo se apreciará en 1998/1999.

88. En comparación con el PAPT, la PCT tiene menos éxito y los resultados alcanzados resultan poco rentables: 234 000 terneros adicionales utilizados para la producción de carne a un coste de 55,6 millones de ecus, lo que equivale a 237 ecus por ternero o cuatro veces el importe de la prima. Por consiguiente, la PCT debe abandonarse o modificarse en orden a reducir al mínimo el riesgo de que los terneros «libres» reciban la prima.

CONCLUSIÓN

89. La auditoría ha probado que el gasto de 2 149 millones de ecus en «eliminación de animales» y medidas de «apoyo al mercado», unidas a la aplicación de las medidas de «control de producción», han ido acompañadas de una recuperación parcial del consumo de vacuno y han tenido una repercusión positiva en la renta de los productores (véase el apartado 17).

90. Dadas las medidas de índole casi veterinaria de muchas de las medidas adoptadas en estas circunstancias, merece un examen más detenido la cuestión de hasta qué punto la Comisión debería soportar el coste de estas medidas de urgencia (véase el apartado 23).

91. La crisis de la EEB subraya la importancia de establecer registros generales y fiables de animales en los Estados miembros. El Tribunal se ha referido en repetidas ocasiones a esta necesidad, en fecha más reciente en su Informe Anual de 1996, en sus observaciones sobre la gestión y control de las primas comunitarias en favor de determinados productores de bovino. A falta de estos registros, se pone en entredicho la eficacia de cualquier iniciativa relacionada con las cabañas. Ello tiene como consecuencia la imposibilidad de seguimiento, que se manifiesta de manera más patente en el caso del programa selectivo de sacrificio del Reino Unido, donde no ha sido posible averiguar el destino de unos 65 000 animales (véase el apartado 50).

92. La falta de control adecuado de la prohibición del pienso en el Reino Unido determinó que, una vez introducida dicha prohibición, nació un gran contingente de animales (36 000) que habían desarrollado la EEB (véase el apartado 25). Los Estados miembros adoptaron diferentes iniciativas de sacrificio de las cabañas en las que había surgido la EEB y los terneros exportados de Gran Bretaña (véanse los apartados 35, 38 y 45).

93. Los controles realizados por la unidad de liquidación de cuentas se centraron principalmente en el Reino Unido y en los pagos realizados de conformidad con el Reglamento (CE) n° 1357/96. Asimismo, funcionarios de veterinaria de la Comisión realizaron numerosas visitas a los Estados miembros (véase el apartado 11). No obstante, las medidas tanto en el seno de los Estados miembros como entre éstos acusaron falta de rigor y consistencia, en ámbitos como el sacrificio de terneros británicos exportados antes de la prohibición, la recompra de vacuno de intervención, los planes de sacrificio, la compensación a los agricultores en virtud del Reglamento (CE) n° 2443/96, y los planes de ayuda al procesado de terneros.

94. Las faltas de consistencia de los enfoques comprometieron las medidas adoptadas para compensar equitativamente a los granjeros. Ello se debió ante todo al hecho de que las dos medidas principales [los Reglamentos del Consejo (CE) n° 1357/96 y (CE) n° 2443/96] permitieron a los Estados miembros realizar pagos no vinculados con los planes de incentivos especiales para la vaca tradicional y para la vaca nodriza, y por lo tanto al margen del alcance de los controles de la IACS (véanse los apartados 60 y 63).

95. Los controles a la producción son de corta duración y, por definición, dejarán de tener una gran repercusión en el caso de que se levante la prohibición de las exportaciones que actualmente afecta a Gran Bretaña. Asimismo, cualquier decisión de desmantelar el OTMS aumentará de hecho la producción (véase apartado 74). Dadas las limitaciones a la subvención de las exportaciones impuesta en virtud del GATT, puede producirse una acumulación de existencias que en el año 2005 podría alcanzar, según la Comisión, 1,5 millones de toneladas (34).

96. La aparición de la EEB y sus secuelas han subrayado la urgente necesidad de que la Unión Europea elabore y apruebe una estrategia (es decir, un plan de acción) para abordar de forma coordinada, efectiva y oportuna este tipo de crisis.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 7 de octubre de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

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(1) BSE in Great Britain: A Progress Report Ministry of Agriculture, Fisheries & Food, junio de 1997.

(2) La Orden relativa a la EEB de 1988 (Instrumento legal 1988 n° 1039) prohibe la venta, suministro y utilización de determinados materiales para la alimentación de los rumiantes, en un principio durante un período determinado, pero extendido indefinidamente en diciembre de 1989.

(3) Orden relativa a la EEB de 1996 (SI 1996/2007).

(4) Decisión 90/134/CEE de la Comisión (DO L 76 de 22.3.90, p. 23).

(5) Si se confirma la EEB, el animal debe ser destruido, de acuerdo con el artículo 2 de la Decisión de la Comisión 94/474/CE (DO L 194 de 29.7.1994, p. 96).

(6) Comité consultivo sobre la encefalopatía espongiforme (SEAC), «Declaración sobre la transmisión materna» (17 de abril de 1997).

(7) El 18 de septiembre de 1997, el Comité asesor de la Comisión sobre patógenos peligrosos (ACDP) llegó a la conclusión de que el agente de la EEB debía clasificarse como patógeno humano.

(8) Las cinco condiciones previas son: 1) aplicación de un programa de sacrificio selectivo; 2) introducción de un sistema eficaz de identificación y movimiento de animales; 3) medidas legislativas para la supresión de la MBM mamaria de los molinos y granjas de producción de pienso; 4) aplicación efectiva de la regla OTM; 5) mejores métodos para la eliminación de MVE de las carcasas.

(9) Informe anual del Tribunal de Cuentas de 1996, apartados 4.61 4.75.

(10) No se ha examinado el cumplimiento de la prohibición de las exportaciones.

(11) COM(1998) 282.

(12) DO C 261 de 9.9.1996.

(13) A4-0020/97.

(14) DO C 150 de 19.5.1997

(15) A4-0362/97.

(16) The Beef (Emergency Control) Order 1996.

(17) La EEB en Gran Bretaña: la evolución del fenómeno, diciembre de 1997.

(18) Reglamento (CE) n° 1846/96 de la Comisión (DO L 245, 26.9.1996, p.9)

(19) Tras la fecha final para la presentación de solicitudes, tres comerciantes se dirigieron a la autoridad británica de intervención para pedirles que les recomprara carne (26 toneladas). Se sabía que había otras 450 toneladas en libre circulación, pero no fueron recompradas con arreglo a este Reglamento.

(20) Reglamento (CE) n° 1508/96 de la Comisión (DO L 189 de 30.7.1996, p. 86), Reglamento (CE) n° 164/97 de la Comisión (DO L 29 de 31.1.1997, p. 1), y Reglamento de la Comisión (CE) n° 1112/97 (DO L 162 de 19.6.1997, p. 17), respectivamente.

(21) DO L 50 de 20.2.1997, p. 16.

(22) Véase el primer considerando del Reglamento (CE) n° 299/97.

(23) Transmission dynamics and epidemiology of BSE in British cattle, by Anderson y cols., Nature, 29 de agosto de 1996.

(24) Decisión 97/870/CE de la Comisión.

(25) En Irlanda del Norte fueron rastreados informáticamente 1 461 animales, que han sido sacrificados.

(26) BSE in GB, junio de 1998, Progress report.

(27) «Risk of BSE from the import of cattle from the UK intro countries of the EU», por B.E.C. Schreuder y cols., The Veterinary Record, 23 de agosto de 1997.

(28) Para observaciones sobre la aplicación de esta medida en el Reino Unido, véase el Informe anual de 1996.

(29) 50/65/80 ecus para > 120 kgs/120 110 Kgs/110 o menos respectivamente hasta junio de 1977 y 50/57,5/65 para el resto del año. Estas tasas se modificaron ulteriormente mediante el Reglamento (CE) n° 2502/97 de la Comisión.

(30) COM(97) 165 final 18.4.1997.

(31) COM(97) 461 final, 22.9.1997.

(32) Situación y perspectivas - sector vacuno SEC(97) 819.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RESUMEN

Medidas de eliminación

La Comisión no comparte el parecer del Tribunal en lo que respecta al carácter «cuasi veterinario» de las medidas. La naturaleza de esas medidas y el porcentaje de la contribución comunitaria de las mismas fueron establecidos por el Consejo en su sesión extraordinaria de principios de abril de 1996. El porcentaje de cofinanciación es el habitual para las medidas de mercado (el 70 %, o sea, igual al utilizado en múltiples ocasiones en el sector porcino).

a) En el marco del procedimiento de liquidación de cuentas se prevén correcciones del OTMS, a raíz de los puntos débiles detectados por la Comisión en las siete visitas realizadas para evaluar la aplicación de este régimen.

b) La Comisión considera que, a la espera de una evaluación precisa de la medida, no está demostrado que la falta de aplicación de la medida en Bélgica haya dado lugar a una reducción de su eficacia en términos de recuperación de la confianza de los consumidores franceses y neerlandeses (véase la respuesta al apartado 34).

c) El corto plazo reglamentario concedido para los pagos fue fijado de manera deliberada a la vista de los destinatarios de la medida y del interés en enviar a los consumidores un mensaje claro que permitiese así mejorar la eficacia de la medida y al mismo tiempo evitar los fraudes (véase la respuesta al apartado 37).

d) En el caso de las 65 000 reses del Reino Unido de origen ilocalizable, es preciso destacar que en su mayoría proceden de la cohorte «voluntaria» de 1989 1990. Cuando esta cohorte se incluyó en el sacrificio selectivo, se reconoció que el origen de muchos de los animales sería ilocalizable porque por entonces no existía la legislación necesaria (nacional o comunitaria) en materia de rastreabilidad. Sin embargo, es necesario destacar que los animales de origen desconocido del sacrificio selectivo no podrían entrar legalmente en las cadenas alimentarias humana o animal porque todos tendrían más de treinta meses y serían destruidos en virtud del régimen OTMS.

Medidas de mercado

La Comisión considera que el Consejo quiso de manera expresa otorgar mayor flexibilidad para tener en cuenta las distintas situaciones entre Estados miembros, productores y consumidores, de lo que se deriva la concesión de importes diferentes a los distintos beneficiarios. Por otra parte, cabe recordar que los productores de leche y los criadores de terneros también sufrieron pérdidas a causa de la crisis de la EEB. Lo que adquiere importancia en este ejercicio es que cada Estado miembro haya optado por las soluciones más eficaces en relación con las dificultades que se les presentaban, sin que ello condujese a distorsiones de la competencia (véanse las respuestas a los apartados 58 a 71).

La Comisión tiene interés en recordar que se imponían medidas urgentes ante la gravedad de la crisis, probablemente la mayor crisis que ha experimentado el sector bovino, y que era absolutamente necesaria la recuperación de los pagos indebidos para que las compensaciones otorgadas fueran equitativas (véanse las respuestas a los apartados 66 y 67).

En lo que refiere a las medidas destinadas a los terneros jóvenes, la Comisión señala que hay que concebir las dos medidas como parte de un mismo paquete, pues políticamente no era posible adoptar una u otra medida, sino ambas a la vez. En consecuencia, también hay que ver su eficacia conjuntamente (véanse las respuestas a los apartados 84 a 88).

En el marco del procedimiento de liquidación, la Comisión sigue de cerca la recuperación de los importes pagados indebidamente.

Conclusión

La naturaleza de las medidas fue claramente precisada por el Consejo en el momento de su adopción en abril de 1996. El porcentaje de cofinanciación corresponde así al habitual para las medidas de mercado.

No existía ningún fundamento jurídico para que la Comisión hiciera un seguimiento de la prohibición de la harina de carne y huesos del Reino Unido en 1988 1989, que fue el período más sensible para la propagación de la EEB fuera del Reino Unido. De hecho, la Comisión advirtió del posible riesgo en el Comité veterinario permanente y recomendó a los demás Estados miembros que, a falta de un fundamento jurídico comunitario, adoptaran sus propias medidas.

La Comisión ha de señalar que, si los Estados miembros no aplican las medidas relacionadas con la EEB de conformidad con la reglamentación, ello acarreará consecuencias en el marco de la liquidación de cuentas. Tal como se declaró en la respuesta al punto 4.75 del informe anual del Tribunal para el ejercicio financiero de 1996, y como se ha subrayado en la respuesta a varios puntos del informe especial del Tribunal, la Comisión ha realizado numerosas visitas en la mayoría de Estados miembros para evaluar la aplicación de los Reglamentos (CE) n° 1357/96 y (CE) n° 2443/96 del Consejo (pagos adicionales a productores de carne de bovino), del régimen de primas por transformación de terneros y de las primas por adelanto de la comercialización.

El objetivo de otorgar un cierto margen de subsidiariedad a los Estados miembros no consistía en absoluto en sustraerse a los controles preconizados por el sistema integrado de gestión y control (SIGC), sino posibilitar que los Estados miembros recurriesen a un sistema más eficaz para lograr los objetivos perseguidos mediante este régimen de ayudas. La Comisión considera que, aunque no todos los Estados miembros hayan aplicado controles contemplados en el marco del SIGC respecto a las medidas dispuestas en virtud de los Reglamentos (CE) n° 1357/96 y (CE) n° 2443/96, éstos se han podido controlar por otros medios, por ejemplo cuando se efectuaban pagos sobre la base de un seguro de enfermedad del animal (Alemania) o en caso de solicitudes de medidas de acompañamiento (Austria).

La Comunidad ya cuenta con un fundamento jurídico para ocuparse de los brotes de enfermedades animales, entre ellas las que afectan a las personas. En el caso de las encefalopatías espongiformes transmisibles, en la actualidad se está preparando un reglamento específico del Parlamento y del Consejo que sustituirá a la mayoría de las actuales medidas de seguridad. Además, en sus prioridades previstas en el anteproyecto de presupuesto para 1999, la Comisión ha anunciado que iniciaría un debate sobre la cuestión de la responsabilización de las distintas partes que intervienen en la lucha contra las epizootias, a saber, productores, Estados miembros y Unión. Así las cosas, todavía está por empezar el examen, por lo que sería prematuro adelantar que deba crearse un fondo de seguridad.

INFORMACIÓN GENERAL

1. En general, la Comisión considera que se adoptaron medidas muy rápidas y eficientes para asegurar una respuesta comunitaria adecuada a la crisis sin precedentes que se inició tras el anuncio del Gobierno británico del 20 de marzo de 1996. De la noche a la mañana, el mercado comunitario de la carne de vacuno estuvo a punto de venirse abajo como consecuencia de la pérdida de confianza por parte de los consumidores.

El Consejo declaró que su objetivo era actuar rápidamente para proteger la salud de las personas y los animales, y apoyar a los productores de carne de vacuno. En muy poco tiempo, la Comisión y el Consejo adoptaron medidas encaminadas a cumplir este objetivo.

Las medidas perseguían distintos objetivos y adoptaban diversas formas, a fin de abarcar el mayor número posible de aspectos de la crisis de manera rápida y eficiente. Por ejemplo, el plan para los animales de más de treinta meses estaba destinado a proteger la salud de las personas, devolver la confianza a los consumidores y apoyar a los productores de carne de vacuno, mientras que los pagos directos adicionales a los productores de carne de vacuno [Reglamentos (CE) n° 1357/96 y (CE) n° 2443/96] garantizaban que los productores recibiesen ayuda con arreglo a criterios objetivos definidos por cada Estado miembro para tener en cuenta su situación particular. Así se introducía un elemento de subsidiariedad que a menudo se invoca, pero que pocas veces es posible en el marco de la política agrícola común.

Además de la financiación del FEOGA, se adoptaron medidas complementarias, como la mejora del etiquetado de la carne de vacuno y de la identificación de los animales para devolver la confianza a los consumidores y proteger la salud de las personas y los animales.

Por otra parte, la Comisión actuó conforme a las recomendaciones del Parlamento Europeo tanto en lo que se refiere a la organización de los servicios de la Comisión como en las mejoras de la normativa, según reconoció la comisión temporal del Parlamento para el seguimiento de las recomendaciones sobre la EEB.

Respecto de la eficiencia de las medidas introducidas para restaurar la confianza de los mercados, la Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que es demasiado temprano para evaluar todos los efectos de las medidas, como el régimen de primas por transformación de los terneros y el de primas por adelanto de la comercialización, pero es indudable que en el Reino Unido la producción de carne de vacuno ha disminuido a causa de estos regímenes y otras medidas relacionadas con la EEB, en particular el régimen para animales de más de treinta meses.

2. Desde el principio, la Comisión ha hecho un seguimiento riguroso de la aplicación de las medidas relacionadas con la EEB.

La Unidad de liquidación de cuentas ha realizado numerosas visitas en los Estados miembros, con la preocupación principal de evaluar los procedimientos de control necesarios para garantizar el pago correcto de las subvenciones que guardan relación con la EEB y la destrucción apropiada del material que no debe entrar en la cadena de alimentación humana. Estas visitas han dado lugar a una serie de recomendaciones para mejorar los procedimientos de control. Es importante subrayar que su objetivo ha sido doble, a saber, garantizar que los Estados miembros cumplan la normativa comunitaria y, en caso contrario, denegar la financiación comunitaria, así como garantizar que el material de riesgo se mantenga separado del resto, se controle debidamente y se elimine de manera adecuada.

Otros servicios de la Comisión también han realizado numerosas visitas con objeto de hacer un seguimiento de las medidas adoptadas por los Estados miembros para erradicar la EEB y para hacer cumplir la prohibición de exportar impuesta al Reino Unido. Los servicios veterinarios y la Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude (UCLAF) han participado en este gran esfuerzo (véase en el anexo la lista de las visitas realizadas por los servicios de la Comisión).

INTRODUCCIÓN

11. Además de las visitas mencionadas por el Tribunal, también se realizó una visita en los Países Bajos, el Estado miembro más importante desde el punto de vista del gasto en primas por adelanto de la comercialización, en una fase inicial de la aplicación del régimen, para garantizar que se aplicaban procedimientos de control adecuados. El régimen de transformación de los terneros ha sido objeto de sendas auditorías en el Reino Unido y en Francia, que abarcan a más del 93 % de todos los animales sacrificados conforme a dicho régimen. En cuanto al Reglamento (CE) n° 2443/96, se visitaron algunos Estados miembros incluso antes de que se hubiera efectuado el pago, por lo que la auditoría de este gasto no podrá concluirse hasta una fase posterior. Por tanto, la Comisión considera prematura la observación del Tribunal sobre esta medida.

La Comisión ha llevado a cabo numerosas visitas relacionadas con medidas relativas a la EEB y considera que la cobertura es suficiente. Al planificar la auditoría de las medidas relativas a la EEB, los análisis de riesgo efectuados por los servicios de la Comisión tuvieron en cuenta la planificación de las investigaciones previstas por el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y, consecuentemente, decidieron basarse en la auditoría del Tribunal del Reglamento (CE) n° 717/96 (destrucción de terneros británicos exportados) y en los planes de sacrificio de rebaños en los Estados miembros distintos del Reino Unido, para evitar la duplicación del trabajo, en particular porque estas medidas sólo se aplicaban a un número limitado de animales y por ello su período de aplicación era corto. En cambio, se dedicaron tiempo y esfuerzos a las medidas relacionadas con la EEB más significativas desde el punto de vista del gasto.

En el marco de la coordinación de visitas entre los servicios de la Comisión y el Tribunal de Cuentas, la Comisión puede decidir no examinar medidas que queden comprendidas en una investigación del Tribunal, como ocurrió con el plan de terneros británicos y los planes de sacrificio de rebaños. En tales casos, la Comisión deduce las eventuales consecuencias económicas pertinentes de las conclusiones del Tribunal, de modo que quedan sin objeto sus propias visitas relacionadas con el mismo tema.

Informe del Parlamento Europeo

12 15. La Comisión ha dado cumplida respuesta a todas las críticas que se le formularon en los informes de la comisión temporal de investigación y de la comisión de seguimiento. El último comunicado de la Comisión al Parlamento sobre las medidas emprendidas y programadas en respuesta a los informes del Parlamento se remitió el 6 de mayo de 1998 [COM(1998) 282 final].

Tras la publicación en febrero de 1997 del informe de la comisión temporal de investigación, el Parlamento Europeo y la Comisión han cooperado estrecha y constructivamente. Gracias a ello se ha situado la salud y la seguridad del consumidor en el centro de un importante esfuerzo político conjunto. Mediante una serie de importantes logros conseguidos desde febrero de 1997, se han sentado las bases para devolver a los consumidores la confianza en la seguridad alimentaria.

Varios de estos logros afectan en general a la seguridad alimentaria y la protección de los consumidores, en particular la adopción de nuevos enfoques en el ámbito del asesoramiento científico, el análisis de riesgos, la identificación de los animales y el control e inspección, que se basan en los principios de excelencia, independencia y transparencia. También se han logrado importantes avances, concretamente en torno a la lucha contra la EEB. Se han adoptado decisiones financieras para apoyar la investigación en materia de EEB. Se han dictado leyes para evitar la propagación de la EEB y proteger la salud pública, en particular para consolidar las normas de vigilancia de la EEB y de comercio y consumo de harina de carne y huesos. Además, la Comisión ha actuado con firmeza para garantizar el cumplimiento de la legislación comunitaria en el ámbito de la EEB. Se han realizado numerosas inspecciones veterinarias. Debido a la insatisfactoria aplicación de las normas comunitarias por parte de varios Estados miembros, se han incoado procesos por infracción contra los mismos.

La Comisión considera que sólo puede devolverse la confianza a los consumidores si el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión colaboran estrechamente con los Estados miembros sobre la base del compromiso de proteger la salud pública.

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO

17. Gracias a las medidas adoptadas por la Comisión, en particular en los ámbitos veterinario, promocional y de etiquetado, se prevé una recuperación máxima del consumo de carne de vacuno, que podría llegar hasta la total recuperación, hacia el 2001, de la disminución del consumo atribuible a las consecuencias de la EEB (1).

MEDIDAS DE ELIMINACIÓN

Introducción

La Comisión no comparte el parecer del Tribunal en lo que se refiere al carácter «cuasi-veterinario» de las medidas. La naturaleza de esas medidas, así como el porcentaje de la contribución comunitaria a las mismas, se establecieron por el Consejo en su sesión extraordinaria de primeros de abril de 1996. El porcentaje de cofinanciación es el habitual para las medidas de mercado (el 70 %, es decir, igual al utilizado en múltiples ocasiones en el sector porcino).

El régimen británico para animales de más de treinta meses (OTMS)

26. Al inicio de la aplicación de la medida, y en aras de la simplificación, se fijó un valor de compensación unitario (importe por animal sacrificado) sobre la base del valor comercial de las vacas, que por otra parte deberían constituir la mayoría de los casos de animales mayores de treinta meses sacrificados y cuyo precio era netamente inferior a los precios de los machos y de las novillas. Posteriormente, cuando la Comisión constató que la situación del mercado había experimentado una evolución significativa, el importe unitario por vaca fue reducido (en dos etapas) y se establecieron por último precios distintos para los machos y las novillas, pero en un nivel suficiente para mantener la eficacia de la medida.

27 32. Tal como señala el Tribunal, la Comisión ha detectado una serie de puntos débiles en la aplicación del régimen para animales de más de treinta meses por parte del Reino Unido, entre ellos las deficiencias en las pistas de auditoría, el control del material tras el sacrificio, la demora en las comprobaciones cruzadas dentro del régimen y con otros regímenes, y el retraso de la destrucción del material.

Todas estas cuestiones, junto con otras observaciones de la Comisión, son objeto actualmente de seguimiento en los procedimientos de liquidación de cuentas. Se contemplan correcciones para los ejercicios financieros de 1996 y 1997, y se ha anunciado a las autoridades británicas una reserva con respecto al gasto de 1998.

Terneros británicos exportados antes del 20 de marzo de 1996

34. Actualmente se hace un seguimiento de las observaciones del Tribunal y de la Comisión y de las respuestas de los Estados miembros en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas.

35. La destrucción de los terneros importados del Reino Unido era una medida de mercado destinada a recuperar la confianza de los consumidores, y no una medida sanitaria. Es evidente que su puesta en práctica es competencia de los Estados miembros, pues son ellos quienes están mejor situados para juzgar la sensibilidad de sus consumidores. La Comisión considera que, a la espera de una evaluación precisa de la medida, no está demostrado que haya habido una reducción de su eficacia en términos de recuperación de la confianza de los consumidores.

Recompra de carne de vacuno objeto de intervenciones anteriores

37. Hay que tener en cuenta que el objetivo principal de la medida era la eliminación de carne en función de la longevidad de su almacenamiento, tal como se expresa en el considerando del Reglamento (CE) n° 1757/96 de la Comisión, y ello en un contexto de crisis de mercado que reclama medidas urgentes para devolver la confianza a los consumidores. Por lo tanto, el plazo reglamentario previsto para los pagos se fijó expresamente en función de los destinatarios de la medida y del interés en enviar a los consumidores un mensaje claro que permitiese de esta manera mejorar la eficacia de la medida y al mismo tiempo evitar los fraudes.

Planes de sacrificio

Sacrificios de rebaños

40. Además del 30 % que normalmente corre a cargo del presupuesto nacional, los Estados miembros, con excepción de Irlanda, habían solicitado la posibilidad de completar la parte comunitaria con una parte de ayuda nacional en caso necesario (en particular, cuando el Estado miembro considerase insuficiente el importe total para que la medida fuera eficaz). La aplicación de una opción de este tipo da lugar a que, en relación con el importe total pagado por animal, en cada Estado miembro difiera el porcentaje de la parte comunitaria, lo que responde naturalmente a la flexibilidad buscada y concedida a los Estados miembros.

Alemania

43 44. Como se estipula en el primer considerando del Reglamento (CE) n° 299/97 de la Comisión, antes de proclamar la prohibición de exportación se exportaron animales nacidos en el Reino Unido a otros Estados miembros. La posibilidad de que estos animales, así como animales importados de Suiza, o sus descendientes, entren en las cadenas alimentarias animal o humana ha llevado al consumidor a desconfiar de la carne de vacuno y ha provocado perturbaciones del mercado en Alemania. Por tanto, a raíz de la posterior prohibición de exportación, esta posibilidad dio origen a una disminución general de la confianza de los consumidores en toda la carne de vacuno, de cualquier origen, lo que hizo necesarias estas medidas extraordinarias de apoyo al mercado.

El artículo 23 del Reglamento (CE) n° 805/68 contempla aquellas situaciones en que puedan producirse restricciones a la libre circulación como consecuencia de la aplicación de determinadas medidas para luchar contra la propagación de las enfermedades. Ése era el riesgo existente en Alemania. La compensación pagada para la destrucción de los animales en cuestión tuvo el efecto deseado y evitó situaciones que habrían requerido la adopción de medidas mucho más drásticas.

El sacrificio selectivo en el Reino Unido

50. En el caso de las 65 000 reses del Reino Unido de origen ilocalizable, es preciso destacar que en su mayoría proceden de la cohorte «voluntaria» de 1989 1990. Cuando esta cohorte se incluyó en el sacrificio selectivo, se reconoció que el origen de muchos de los animales sería ilocalizable porque por entonces no existía la legislación necesaria (nacional o comunitaria) en materia de rastreabilidad. Además, hay que destacar también que ningún animal de origen desconocido del sacrificio selectivo podría entrar en las cadenas alimentarias humana o animal porque todos tendrían más de treinta meses y serían destruidos en virtud del régimen OTMS.

51. Las dos medidas contempladas tienen un alcance distinto. El OTMS es una medida de carácter general destinada a tranquilizar a los consumidores, en el sentido de que los animales de determinada edad que todavía pudieran contraer la enfermedad eran eliminados y descartados así de la cadena alimentaria humana. El SCS es una medida específica aplicable a los animales que a partir de 1989 han compartido las mismas condiciones de cría que los afectados por la EEB; por consiguiente, el riesgo sanitario es netamente mayor en el caso de los animales objeto de sacrificio selectivo, por lo que el tratamiento que hay que darles debe ser también distinto. A diferencia de una gran parte de los animales presentados con arreglo al OTMS, los animales sacrificados con arreglo al SCS están por lo general en plena producción, lo que explica su valor más elevado y, por ende, la necesidad de pagar a los productores una prima más elevada.

52. La Comisión solamente financia el 70 % del valor de mercado de los animales sacrificados en virtud del SCS, y el Reino Unido paga la diferencia que hay entre este valor y el coste de reposición del animal. Para garantizar un cálculo exacto, son tasadores profesionales independientes quienes determinan el valor de mercado y de reposición. En el marco del procedimiento de liquidación de cuentas, la Comisión procede actualmente a un seguimiento de los valores obtenidos.

Compensación por los casos de EEB

53. El derecho comunitario exige que los animales bovinos que, en una inspección ante mortem, despiertan sospechas clínicas de EEB, sean retenidos y sacrificados por separado, y sus cerebros examinados en busca de dicha enfermedad. Si se confirma la EEB, el animal debe ser destruido (artículo 2 de la Decisión 94/474/CE de la Comisión, DO L 194 de 29.7.1994, p. 96). En los casos de Bélgica y Luxemburgo mencionados, no había sospechas clínicas de EEB, pero al amparo de un programa de vigilancia sistemática se examinan en busca de la EEB todos los presuntos casos de rabia.

55. En este apartado se exponen como hechos una serie de acusaciones relativas al supuesto origen de algunos casos de EEB en Irlanda. Estas acusaciones no han sido demostradas y los Países Bajos y Dinamarca las ponen en tela de juicio. También se hace referencia a los cálculos de casos de EEB «perdidos», exportados del Reino Unido pero de los que nunca se ha informado en los Estados miembros destinatarios. Cuando estos cálculos se publicaron en un artículo de Veterinary Record en 1997, fueron cuestionados por los Estados miembros afectados (Alemania, Irlanda y Dinamarca). Ante las objeciones de estos Estados miembros, los autores replicaron (Veterinary Record, 13.9.1997, p. 287) que su artículo no pretendía exaltar los ánimos ni criticar. Su objetivo consistía en llamar la atención de los restantes Estados miembros sobre el riesgo de importar material infectado, que quizá después pudiera ser reciclado, y no en hacer declaraciones sobre el número de casos clínicos que se han dado o deberían haberse dado en sus países. Aceptaron que las estadísticas en las que basaban sus cálculos tenían un significativo margen de error.

MEDIDAS DE MERCADO

Diferencias entre los tipos de ayudas

58 61. El Consejo quiso de manera expresa otorgar mayor flexibilidad para tener en cuenta las distintas situaciones entre Estados miembros, productores y consumidores. Sobre esta base, la solución más eficaz no podía provenir sino de ellos mismos, de lo que se deriva la concesión de importes diferentes a los distintos beneficiarios. En efecto, lo importante es que cada Estado miembro haya tomado las soluciones más eficaces con respecto a las dificultades tal como se presentaron.

58. No hay elementos que permitan llegar a la conclusión de que esta variación haya dado lugar a distorsiones de la competencia.

59. La Comisión considera que los ejemplos citados por el Tribunal son acordes con el Reglamento (CE) n° 1357/96.

60. La Comisión no considera que exista «cierta evidencia» que permita llegar a la conclusión de que se ha producido una compensación excesiva. El informe del Tribunal no contiene elementos que demuestren esa supuesta compensación excesiva.

Controles

El Reglamento (CE) n° 820/97 es una de las muchas iniciativas adoptadas por la Comisión tras el comienzo de la crisis de la EEB para mejorar los controles veterinarios y proteger así la salud pública. La mejora de la localización del origen de los animales, que es el objetivo del Reglamento, también mejorará el control de las concesiones de primas a animales financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA.

Recuperaciones

66. La Comisión ha incluido esta medida, y en particular las recuperaciones, en todas las visitas realizadas como parte de su investigación sobre las primas a la carne de bovino. En el marco del procedimiento de liquidación de cuentas se procede actualmente al seguimiento de los casos de no recuperación.

67. El Reglamento (CE) n° 1357/96 contempla la diferencia de trato. Dado que la información disponible relativa al pago de las primas correspondía al año 1995 y que la crisis se produjo a partir de marzo de 1996, parecía que el medio más justo de indemnizar a los productores consistía en proceder a una perecuación con la información relativa al pago de las primas del año 1996. No obstante, el reglamento finalmente adoptado por el Consejo permitía una cierta flexibilidad en el caso de los Estados miembros con otras fuentes de información que sirviesen para realizar los objetivos del Reglamento. Como consecuencia de un enfoque que se basa en el principio de subsidiariedad, las soluciones propuestas para un mismo problema pueden variar de un lugar a otro.

Ayudas directas

68 71. Las diferencias entre los dos Reglamentos destinados a compensar las pérdidas