DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 4 de diciembre de 1992 relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado CEE (IV/32.797 y 32.798 - Lloyd's Underwriters' Association e Institute of London Underwriters) (El texto en lengua inglesa es el único auténtico) (93/3/CEE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea,

Visto el Reglamento no 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (1), cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de España y de Portugal, y, en particular, su artículo 2,

Vistas la notificación y solicitud de exención y/o de declaración negativa presentadas a la Comisión, el 7 de junio de 1989, por Lloyd's Underwriters' Association e Institute of London Underwriters en relación con dos acuerdos, Joint Hull Understandings (JHU) y Respect of Lead Agreements (RLA),

Vista la Decisión de la Comisión de 1 de octubre de 1990 de iniciar procedimiento,

Visto lo esencial del contenido de la solicitud y de la notificación (2), publicado en virtud del apartado 3 del artículo 19 del Reglamento no 17,

Previa consulta al Comité consultivo en materia de prácticas restrictivas y de posiciones dominantes,

Considerando lo que sigue:

I. HECHOS

A. Notificación

(1) El 7 de junio de 1989, Institute of London Underwriters (ILU) y Lloyd's Underwriters Association (LUA) notificaron formalmente a la Comisión, para la obtención de una declaración negativa o una exención, dos acuerdos denominados Joint Hull Understandings (JHU) y Respect of Lead Agreement (RLA). Previamente a esta notificación formal se formularon una solicitud y una notificación informales relativas a ambos acuerdos, en cartas de fecha 7 de julio de 1988. Los acuerdos notificados se refieren a seguros de casco y de maquinaria.

B. Las asociaciones de aseguradores

(2) El ILU es una agrupación de aseguradores fundada en 1884, que opera en Londres en el ámbito de los seguros marítimos y de aviación. Desempeña las funciones habituales de una asociación mercantil, entre ellas proporcionar a sus miembros diversos servicios administrativos de apoyo. El número de miembros es de 112 aproximadamente, de los cuales el 50 % son empresas de propiedad británica y la otra mitad filiales o sucursales de empresas de distintos países desarrollados.

(3) Lloyd's de Londres es una sociedad de aseguradores privados, cuyo ámbito de operaciones es el mercado mundial de prácticamente cualquier tipo de seguros. Sus ingresos por primas son de aproximadamente 6 000 millones de libras anuales. Tres cuartas partes de su actividad se originan fuera del Reino Unido. Las pólizas son suscritas por particulares, con una responsabilidad ilimitada. Actualmente existen 31 000 miembros, agrupados en 400 consorcios. Un agente de seguros especializado negocia los contratos en nombre de cada consorcio. Los miembros pueden pertenecer a varios consorcios.

(4) LUA se fundó en 1909 y en ella están representados aquellos consorcios de Lloyd's, aproximadamente 230, que operan en el ámbito de los seguros marítimos.

(5) Las dos asociaciones han formado varios comités conjuntos, que efectúan un seguimiento de asuntos de interés en determinados ámbitos y reúnen a especialistas de todos los sectores. Uno de estos comités es el Joint Hull Committee (JHC), compuesto por dieciséis personas procedentes en igual número de LUA y de ILU. El objeto del JHC es el estudio de aspectos de interés para el mercado y desarrollar y aplicar los dos acuerdos notificados (JHU y RLA).

(6) ILU y LUA representan una amplia mayoría de los aseguradores londinenses que operan en los seguros marítimos, puesto que entre las dos abarcan aproximadamente el 90 % del mercado de seguros marítimos del Reino Unido; unas pocas empresas ajenas a dichas asociaciones cubren el resto.

C. Mercado

(7) Los seguros de casco se emiten principalmente en Estados Unidos, Francia, Noruega y el Reino Unido. El Reino Unido posee una importante cuota del mercado internacional de los seguros de casco que no están sujetos a la suscripción obligatoria en un determinado lugar. Las partes estiman que aproximadamente el 25 % de los seguros de casco de la Comunidad se suscriben en Londres y el porcentaje es superior para los buques de otros países terceros. Las partes también han indicado que la fama del mercado londinense en el sector de los seguros marítimos tiene como consecuencia que muchos seguros son « liderados » (es decir, suscritos en primer lugar, pero sólo por una parte del total) en Londres y otros mercados extranjeros adoptan los criterios de Londres sobre tarifas y liquidación de siniestros, de forma que « la influencia del mercado de Londres es superior a su verdadera cuota de mercado ».

(8) Se estima que el total de ingresos de las dos asociaciones por primas de seguros marítimos asciende a aproximadamente 4 000 millones de libras anuales, de los cuales 3 000 millones corresponden a seguros de casco y seguros de maquinaria.

(9) En general, los armadores recurren a corredores de seguros para que negocien, en su nombre, las mejores condiciones posibles para su flota, en cualquier parte del mundo. Según los solicitantes, « en el sector de seguros de casco, la competencia tiende a producirse más bien entre mercados que dentro de un mismo mercado ». Así, la totalidad del mercado londinense compite directamente con otros mercados. El seguro pasa a suscribirse en otro mercado cuando un corredor logra en él mejores condiciones, pero existe poca competencia dentro del propio mercado londinense, en el que son los aseguradores quienes toman las iniciativas. El mercado confía en los corredores de seguros en lo que se refiere a la actividad competitiva.

(10) Una característica de los seguros marítimos es que normalmente son coaseguros ya que, dadas las elevadas cifras suscritas, los aseguradores casi siempre procuran compartir los riesgos limitando su participación a un determinado porcentaje del total. A veces, un determinado riesgo se asegura en más de un mercado (en Londres y, por ejemplo, en Francia). Es frecuente, incluso entre los coaseguradores, reasegurar una parte del riesgo y, cuando el riesgo se cubre parcialmente en otro mercado, los aseguradores en este otro mercado pueden reasegurar en Londres.

(11) Otra característica de los seguros marítimos es que únicamente algunos aseguradores (denominados líderes) analizan a fondo un determinado seguro, evaluando el riesgo y fijando las condiciones y las primas apropiadas. Los restantes (denominados seguidores) confían en gran medida en la valoración de los líderes para decidir su participación, de forma que es importante la reputación del líder para que el corredor de seguros pueda encontrar seguidores. La suscripción del seguro se efectúa por medio de un slip (propuesta) o nota que detalla el riesgo y la cobertura propuesta. En una suscripción típica de un seguro de casco pueden participar unos veinte aseguradores y este número puede llegar a cincuenta cuando se trata de cifras muy elevadas.

(12) De la misma forma, cuando se presentan declaraciones de siniestro, aunque cada asegurador teóricamente tiene derecho a decidir por sí mismo, en la práctica son los líderes quienes toman la decisión y los seguidores se limitan a un análisis somero. El abono de indemnizaciones y de primas se efectúa de forma centralizada.

(13) Otra característica específica del seguro de casco son sus efectos a largo plazo: entre el abono de las primas y la notificación y abono del siniestro puede transcurrir un largo período de tiempo. La mayoría de las demandas se efectúan mucho después del ejercicio asegurado en que ocurrió el hecho, normalmente tres o cuatro años más tarde y son muy pocas las que llegan a notificarse antes de transcurridos dos años, excepto cuando se trata de accidentes graves. Por esta razón, el asegurador, en la renovación, no toma en cuenta únicamente los resultados del ejercicio previo sino de varios ejercicios, ocho si es posible. Éste es el período que se considera adecuado para poder disponer de una visión completa de los años y las declaraciones de siniestro y saber cuándo se produjeron los daños y cuándo se declararon como siniestros.

(14) Los solicitantes consideran que « la competencia se basa fundamentalmente en el precio, aunque también son importantes la experiencia en la liquidación de siniestros y la garantía y reputación del asegurador ».

(15) Otras características del sector son la elevada frecuencia de siniestros y el peso del armador, el pabellón y otras variables al valorar el riesgo. Dada la importancia de estos factores adicionales, y en especial del propietario, « en este tipo de seguros, un buque puede llegar a pagar una prima diez veces superior a la de otro buque de idénticas características propiedad de un armador que cuente con un buen historial ».

D. Los acuerdos notificados

i) Joint Hull Understandings (JHU)

(16) El JHU contiene tres cláusulas (cláusulas 3, 2B y 11) que limitan la libertad de los miembros de ILU y LUA para fijar sus propios precios, en especial cuando se trata de renovaciones. El 25 de abril de 1991, LUA y ILU dejaron de aplicarlas tras la publicación de un pliego de cargos. Las cláusulas se describen en los puntos siguientes.

(17) La cláusula 3 hace referencia a un « gráfico », anejo al JHU, que para una determinada tasa de siniestralidad fija un incremento mínimo recomendado de las primas. El porcentaje de incremento aumenta a medida que empeora la tasa de siniestralidad. Por ejemplo, para un buque que presenta un saldo acreedor o tasa de siniestralidad del 17 % (lo cual quiere decir que las primas abonadas superan a los daños en un 17 %), el aumento sería del 53 %. Si presenta un saldo deudor de, por ejemplo, 25 %, el porcentaje de aumento sería del 90 %. Cuando se trata de flotas grandes, los porcentajes pueden oscilar dentro de una banda y son inferiores a los que se aplican a los buques individuales. Cuando el índice (es decir, el saldo deudor) supera el 25 %, los líderes tienen libertad para aplicar los aumentos que consideren apropiados. Si las condiciones de renovación quedan por debajo de los mínimos que indica el gráfico, « se recomienda encarecidamente que los cuatro líderes se consulten antes de proponer una tarifa y que informen del resultado de sus deliberaciones al Joint Hull Committee ». Esta libertad para apartarse del gráfico se introdujo el 9 de febrero de 1989. Antes de esta fecha, los aseguradores no podían apartarse del gráfico a menos que el JHC diera su consentimiento. Según los solicitantes, si los aseguradores decidían unilateralmente apartarse del gráfico, la única sanción eran « fuertes críticas [. . .] de los aseguradores líderes afectados o, si la gravedad del caso lo requería, el presidente o el vicepresidente del Joint Hull Committee se reunían en privado con el asegurador o aseguradores que se consideraba habían actuado incorrectamente ».

(18) Las partes no pueden dar una explicación de cuáles fueron exactamente los criterios que guiaron la primera elaboración del gráfico, puesto que su existencia se remonta a una época en que « todavía no estaba en activo ninguno de los actuales aseguradores ». No obstante, las partes indican que refleja la « experiencia general del sector » y que se introdujeron modificaciones en el mismo tras valorar diversos factores, como « las fluctuaciones de los tipos de cambio, la inflación y las variaciones en el coste de construcción y reparación de buques ».

(19) La cláusula 2B establece que cuando los resultados exigen un incremento, el « excedente » (denominado « deducible ») debe incrementarse en un 50 % « del porcentaje de aumento, con un incremento mínimo del 10 % ».

(20) La cláusula 11 establece que, cuando los pagos no se hagan en efectivo inmediatamente, sino que se aplacen, el descuento que se concede normalmente por pronto pago en efectivo debe reducirse del 15 % al 10 %.

(21) La cláusula 1(a) del JHU notificado establece que « los Hull Quota Share and Obligatory Surplus Reinsurance Contracts deberán limitarse a pabellones, propiedad y gestión ( Flag, Ownership, Management - FOM) del país de que se trate, a menos que se acuerde específicamente por todos los aseguradores ». Lo cual significaba que, a menos que se acuerde específicamente otra cosa, sólo podrán efectuarse reaseguros sobre aquellos buques cuyo país de registro, propiedad y gestión fuera el mismo que el del reasegurado. Esta cláusula fue modificada a petición de la Comisión y actualmente recomienda a los reaseguradores que soliciten información sobre la nacionalidad de los armadores, ya que se considera que éste es un factor importante en la valoración del riesgo.

(22) Las restantes cláusulas del JHU contienen orientaciones y criterios uniformes sobre los aspectos técnicos de las renovaciones de pólizas. Esencialmente, identifican prácticas prudentes del mercado y proporcionan métodos para reducir la confusión sobre el verdadero historial del asegurado o de la póliza del casco y maquinaria. Los aseguradores son libres de ignorar dichas orientaciones y pueden utilizar otros criterios, tales como los referidos:

a) al método para clasificar los buques;

b) a la necesidad de que la información sobre armadores y su historial tenga una presentación uniforme (para facilitar las comparaciones y evitar tergiversaciones);

c) al tratamiento de las variaciones del valor de los buques y en particular a la necesidad de diferenciar entre aumentos destinados solamente a comparar la inflación y aquellos que incrementen la propensión de pérdida parcial de los buques;

d) a la valoración de los buques en caso de pérdidas parciales o totales y, en particular, a la necesidad de asegurarse de que no existan divergencias indebidas en la valoración de los buques por pérdida parcial o total;

e) a la centralización y administración de reembolsos en los períodos en los que los buques están amarrados - cuando el buque está amarrado el riesgo es menor que si estuviera en operación. En consecuencia, un reembolso es efectuado al asegurado. El importe y período de referencia para el descuento es libremente negociado en el momento de la celebración de cada contrato de seguro. La petición de reembolso es efectuada al despacho central, dirigido por LUA/ILU, cuyo personal tiene reconocida experiencia de los puertos y de las condiciones de cada puerto a nivel mundial y que verifican que el buque esté actualmente amarrado durante el período reclamado. La cláusula para el reembolso se refiere a períodos completos de 30 días, que es el período de referencia normal. Sin embargo, cada asegurador o grupo de aseguradores es libre de conceder reembolsos por períodos de menos de 30 días;

f) a la necesidad de no penalizar o perjudicar el derecho legal del asegurador a cuestionar la cláusula seaworthiness admitted (reconocimiento de navegabilidad);

g) a la necesidad de que el acreedor hipotecario obtenga una cobertura separada dado que la póliza del casco y la póliza de la maquinaria no cubren contra la conducta improcedente del armador;

h) a la definición de los riesgos cubiertos por la póliza del casco y de la maquinaria.

ii) Respect of Lead Agreement (RLA)

(23) Este acuerdo establece, básicamente, que los primeros aseguradores que suscriben un seguro de casco deben poder seguir actuando como líderes cuando se renueve la póliza y prohíbe que los aseguradores seguidores u otros líderes potenciales traten de liderar la renovación. Ello implicaba que se privaba a otros aseguradores de la posibilidad de formular una oferta o competir para la renovación del seguro y a los armadores de elegir entre distintos aseguradores y, probablemente, de beneficiarse de precios inferiores, que resultarían de la competencia entre distintos líderes.

(24) Por otra parte, con arreglo a la cláusula 1 del RLA, los miembros de las dos asociaciones acordaron no adherirse a ningúna propuesta si no eran signatarias de la misma dos líderes de cada asociación (excepto cuando un no signatario fuera líder previamente a la firma del RLA), con lo que, en principio, quedaba prohibida la competencia entre ILU y LUA.

(25) Casi todos los miembros de ILU y de LUA se adherieron al RLA. Si un miembro incumplía el acuerdo, su asociación (ILU o LUA) podía hacer público que se le consideraba excluido del acuerdo, con lo cual ningún otro asegurador podía seguirle en su liderazgo. Esta situación se produjo una vez como mínimo, y aunque las partes alegan que el asegurador afectado « no sufrió pérdidas a consecuencia de ello », el anuncio público se consideró una « seria sanción ».

(26) El 25 de abril de 1991, LUA e ILU, a petición de la Comisión, abandonaron este acuerdo, que fue sustituido por un nuevo texto que establece que:

1) Al renovarse un seguro, si uno o varios grupos de aseguradores competidores desean presentar una propuesta de tarifas, el líder o líderes competidores podrán consultar al líder o líderes de la póliza vigente. En este caso, el líder de la poliza vigente permitirá la consulta de su documentación sobre las estadísticas de la flota.

2) El líder de la póliza vigente y de la póliza competidora no podrán discutir las condiciones de renovación que proponen.

3) Los aseguradores que estén adheridos a la póliza vigente deberán informar al líder de su intención de abandonar dicha póliza y de adherirse a una potencialmente competidora, a más tardar, dos meses antes de la fecha de renovación del primer buque.

Esta disposición no se aplica si la póliza competidora está cubierta al 100 %.

E. Observaciones de terceros interesados

(27) Tras la publicación del anuncio previsto en el apartado 3 del artículo 19 del Reglamento no 17, la Comisión no ha recibido observaciones de terceros interesados.

II. VALORACIÓN JURÍDICA

APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 85

A. Decisiones de asociaciones de empresas

(28) A los efectos del apartado 1 del artículo 85, ILU y LUA son asociaciones de empresas. El JHU y el RLA constituyen, ambos, decisiones de asociaciones de empresas a los efectos del apartado 1 del artículo 85.

B. Efectos sobre el comercio

(29) Un acuerdo sobre seguros marítimos que incluye el transporte, puede tener, por su propia naturaleza, efectos sobre el comercio entre Estados miembros. El comercio también se ve afectado por el hecho de que los miembros de ILU y LUA proporcionan este servicio a armadores o por mediación de agentes establecidos en otros Estados miembros. Por otra parte, dada la cuota de mercado en el Reino Unido de los miembros de ambas asociaciones (caso el 100 %), puede decirse que esos efectos son considerables.

C. Restricción de la competencia

i) Joint Hull Understandings (JHU)

El JHU incluía tres cláusulas restrictivas de la competencia, contrarias al apartado 1 del artículo 85, a saber:

a) Cláusula 3: el gráfico

(30) El gráfico es equivalente a un acuerdo de fijación de precios. Su objeto era evitar que, al renovarse las pólizas, se fijaran tarifas inferiores a las mínimas indicadas en el mismo, y limitar el margen de los líderes para negociar otras tarifas. Hasta el 9 de febrero de 1989, los miembros de ambas asociaciones estaban obligados a respetar las tarifas indicadas en el gráfico. En caso contrario, aunque no se imponían sanciones, el asegurador era « criticado » por los demás aseguradores. No obstante, la ausencia de sanciones no significa que no existiera un acuerdo de fijación de precios, a los efectos del apartado 1 del artículo 85, puesto que dicho acuerdo, por su propia naturaleza, restringe la competencia y está prohibido expresamente en el apartado 1 del artículo 85.

(31) En lo que se refiere a los efectos, los solicitantes no pudieron dar una cifra exacta de las veces que se había incumplido el gráfico. No obstante, afirmaban que, si bien sabían que cada año « cierto número de renovaciones » incumplían los mínimos fijados en el gráfico consideraban los incumplimientos como algo excepcional, pues la mayoría de las renovaciones respetaban los mínimos establecidos en el gráfico.

(32) Por otra parte, el hecho de que, del 9 de febrero de 1989 al 25 de abril de 1991, las partes tuvieran libertad para apartarse del gráfico no significa que, durante este período, no se incumpliera el apartado 1 del artículo 85. Los incrementos de precios recomendados también entran en el ámbito de aplicación de la prohibición del apartado 1 del artículo 85 (3). El hecho de que siguiera existiendo la obligación de informar de las desviaciones del gráfico podía haber actuado también como disuasivo y, por tanto, haber reforzado la naturaleza restrictiva del gráfico.

b) Cláusula 2B

(33) Esta cláusula limitaba la libertad de los aseguradores para fijar sus propios incrementos en los deducibles (excedentes) y era, por tanto, restrictiva de la competencia a los efectos del apartado 1 del artículo 85.

c) Cláusula 11

(34) De acuerdo con la jurisprudencia constante (4), un acuerdo sobre el importe de los descuentos que deben concederse entra en el ámbito de aplicación de la prohibición de fijar precios que establece el apartado 1 del artículo 85. La cláusula presuponía claramente la existencia de un acuerdo para conceder un descuento del 15 % en los pagos en efectivo inmediatamente y para reducir este descuento al 10 % si el pago se aplazaba.

(35) El 25 de abril de 1991, ILU y LUA suprimieron las citadas cláusulas.

(36) Las restantes cláusulas del JHU son de tipo técnico y no contienen disposiciones que puedan falsear o restringir de forma apreciable la competencia dentro del mercado común.

ii) Respect of Lead Agreement (RLA)

(37) El RLA restringía la competencia en el mercado londinense al garantizar que el líder que asegurara un riesgo por primera vez seguiría asegurando el riesgo al renovarse la póliza. Se protegía a este líder de la competencia de líderes competidores potenciales que quizá podían ofrecer condiciones o precios mejores. El 25 de abril de 1991, ILU y LUA sustituyeron este acuerdo por otro.

(38) El RLA también restringía la competencia entre ILU y LUA al establecer que cada póliza (propuesta) debía estar suscrita por dos líderes de cada asociación. Con ello, los corredores no podían limitarse a una asociación, si así lo consideraban oportuno, o si con ello podían abaratar costes y ofrecer mejores precios.

(39) El nuevo RLA permite a un grupo o grupos de aseguradores competidores presentar una alternativa al grupo que suscribe la póliza vigente. El nuevo RLA también obliga a este último a permitir la consulta de su documentación sobre las estadísticas de la flota para facilitar la valoración del riesgo por parte del grupo competidor. Asimismo, el nuevo RLA prohíbe que el grupo suscriptor de la póliza vigente y el grupo competidor discutan las condiciones de renovación propuestas. Por todo ello, puede concluirse que el nuevo RLA no supone ninguna cláusula que restrinja, impida o falsee de modo apreciable la competencia dentro del mercado común,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Basándose en los elementos de que dispone, la Comisión no tiene motivos para intervenir, en virtud del apartado 1 del artículo 85 del Tratado CEE, con respecto a los acuerdos notificados tal como han sido modificados, a saber, Joint Hull Understanding y Respect of Lead Agreement.

Artículo 2

Los destinatarios de la presente Decisión serán:

- Lloyd's Underwriters' Association

Lloyd's

1, Lime Street

UK-London EC3M 7HA

- The Institute of London Underwriters

49, Leadenhall Street

UK - LONDON EC3A 2BE. Hecho en Bruselas, el 4 de diciembre de 1992. Por la Comisión

Leon BRITTAN

Vicepresidente

(1) DO no 13 de 21. 2. 1962, p. 204/62. (2) DO no C 87 de 8. 4. 1992, p. 4. (3) Seguro alemán contra incendios: Decisión 85/75/CEE de la Comisión (DO no L 35 de 7. 2. 1985, p. 20) y sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 45/85 - Verband der Sachversicherer contra Comisión (Rec. 1987, p. 405). (4) Asuntos acumulados 209/78 a 215/78 y 218/78 - Van Landewijck contra Comisión (Rec. 1980, p. 3125); asuntos acumulados 240/84 a 242/84, 261/84, 262/84, 268/84 y 269/84 - Stichting Sigarettenindustrie contra Comisión (Rec. 1985, p. 3831).