REGLAMENTO DE EJECUCIÓN (UE) 2019/244 DE LA COMISIÓN

de 11 de febrero de 2019

por el que se impone un derecho compensatorio definitivo a las importaciones de biodiésel originario de Argentina

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,

Visto el Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea (1) («el Reglamento de base»), y en particular su artículo 15,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

1.1. Inicio

(1) El 31 de enero de 2018, la Comisión Europea («la Comisión») inició una investigación antisubvenciones relativa a las importaciones en la Unión Europea de biodiésel originario de Argentina («el país afectado») sobre la base del artículo 10 del Reglamento (UE) 2016/1037. La Comisión publicó un anuncio de inicio en el Diario Oficial de la Unión Europea (2) («el anuncio de inicio»).

(2) La Comisión inició la investigación a raíz de una denuncia presentada el 18 de diciembre de 2017 por el Consejo Europeo de Biodiésel («EBB» o «el denunciante») en nombre de los productores. El denunciante representa en torno al 70 % de la producción total de biodiésel de la Unión. La denuncia contenía pruebas de subvención y de la amenaza de perjuicio resultante que eran suficientes para justificar el inicio de la investigación.

(3) Antes del inicio de la investigación antisubvenciones, la Comisión notificó a los poderes públicos de Argentina (3) que había recibido una denuncia debidamente documentada, y los invitó a efectuar consultas de conformidad con el artículo 10, apartado 7, del Reglamento de base. Los poderes públicos de Argentina aceptaron la invitación, y las consultas se celebraron el 24 de enero de 2018. Durante las consultas y los posteriores intercambios con los poderes públicos de Argentina, se tomó debida nota de las observaciones formuladas por estos. Sin embargo, no se pudo alcanzar una solución consensuada.

(4) A raíz de la publicación del anuncio de inicio, la Comisión recibió observaciones al respecto procedentes de la Cámara Argentina de Biocombustibles («CARBIO»). En sus observaciones, CARBIO afirmaba que la industria argentina del biodiésel no estaba subvencionada y que las importaciones de biodiésel argentino no suponían ninguna amenaza de perjuicio importante para la industria de la Unión.

(5) Con respecto a las pruebas de la existencia de subvenciones en la fase de inicio, la Comisión hizo pública la versión no confidencial de la denuncia y facilitó un análisis de las pruebas disponibles en esa fase en el memorándum sobre la suficiencia de las pruebas, a partir del cual se inició la investigación.

(6) Con respecto a la amenaza de perjuicio, CARBIO alegó que el denunciante no había aportado pruebas suficientes relativas a los criterios del artículo 8, apartado 8, del Reglamento de base, en particular sobre el incremento significativo de las importaciones, la capacidad libremente disponible en Argentina y el efecto de las importaciones argentinas en el precio. Su argumentación, sin embargo, se basó en gran medida en unas estimaciones excesivamente pesimistas de la evolución de las exportaciones argentinas en 2018, que estimó en 480 000 toneladas para todo el año 2018 a todos los países del mundo; CARBIO, sin embargo, no justificó esta cifra tan baja, inferior en un 70 % a la cifra correspondiente a 2016 y 2017 (4). A un nivel tan bajo, las importaciones procedentes de Argentina supuestamente no habrían representado una amenaza de perjuicio para la industria de la Unión. La Comisión tuvo en cuenta las pruebas facilitadas en la denuncia (basadas en las importaciones reales hasta agosto de 2017 y en las estimaciones para 2018, basadas, a su vez, en las cifras de producción del informe GAIN (5)). Por lo que respecta a la capacidad de producción, CARBIO confirmó que, efectivamente, en Argentina dicha capacidad excedía en mucho (más de 3 millones de toneladas) al consumo interno.

(7) Por consiguiente, se rechazaron estas alegaciones.

1.2. Registro de las importaciones

(8) El 21 de febrero de 2018, el denunciante presentó una solicitud de registro de las importaciones de biodiésel originario de Argentina con arreglo al artículo 24, apartado 5, del Reglamento de base. El 24 de mayo de 2018, la Comisión publicó el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/756 («el Reglamento de registro») (6), en virtud del cual se sometieron a registro las importaciones de biodiésel originario de Argentina a partir del 25 de mayo de 2018.

(9) En respuesta a la solicitud de registro, las partes interesadas presentaron observaciones a las que la Comisión dio seguimiento en el Reglamento de registro. La Comisión tenía a su disposición pruebas suficientes que justificaban la necesidad de someter las importaciones a registro.

(10) De conformidad con el artículo 24, apartado 5, del Reglamento de base, las importaciones del producto afectado se someten a registro para garantizar que, en caso de que las conclusiones de la investigación den lugar a la imposición de derechos compensatorios, tales derechos, si se cumplen las condiciones necesarias, puedan recaudarse retroactivamente de las importaciones registradas, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

(11) Tras la publicación del Reglamento de registro, la Comisión recibió observaciones al respecto de los poderes públicos de Argentina y de CARBIO.

(12) Los poderes públicos de Argentina, en sus observaciones, alegaron que la Comisión no había aportado pruebas suficientes de la existencia de subvenciones ni había demostrado que el perjuicio a la industria de la Unión hubiera sido causado por importaciones masivas de biodiésel argentino realizadas en un período de tiempo relativamente breve.

(13) Como se explica en los considerandos 5 a 7, la Comisión consideró que tenía pruebas suficientes de la existencia de subvenciones y de amenaza de perjuicio en el momento del inicio. Además, en el considerando 14 del Reglamento de registro, la Comisión aportó pruebas de un aumento masivo de las importaciones argentinas de biodiésel, en términos absolutos y en términos de cuota de mercado, en el período comprendido entre agosto de 2017 y marzo de 2018, que podían demostrar la existencia de un perjuicio importante hacia el final del período de investigación. Por consiguiente, se rechazaron estas alegaciones.

1.3. Período de investigación y período considerado

(14) La investigación sobre la existencia de subvenciones y perjuicio abarcó el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2017 («el período de investigación»). El análisis de las tendencias pertinentes para la evaluación del perjuicio abarcó el período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el final del período de investigación («el período considerado»).

1.4. Partes interesadas

(15) En el anuncio de inicio, se invitaba a las partes interesadas a ponerse en contacto con la Comisión para participar en la investigación. Además, la Comisión informó específicamente del inicio de la investigación, e invitó a participar en ella, al denunciante, a otros productores conocidos de la Unión, a los productores exportadores conocidos y a los poderes públicos de Argentina, a los importadores, proveedores y usuarios conocidos, a los operadores comerciales y a las asociaciones notoriamente afectadas.

(16) Se dio a las partes interesadas la oportunidad de formular observaciones sobre el inicio de la investigación y de solicitar una audiencia con la Comisión o con el Consejero Auditor en los procedimientos comerciales.

1.5. Muestreo

(17) En su anuncio de inicio, la Comisión indicó que podría realizar un muestreo de las partes interesadas de conformidad con el artículo 27 del Reglamento de base.

1.5.1. Muestreo de productores de la Unión

(18) En su anuncio de inicio, la Comisión indicó que había seleccionado provisionalmente una muestra de productores de la Unión. La Comisión seleccionó la muestra sobre la base del mayor volumen representativo de producción que pudiera investigarse razonablemente en el plazo disponible.

(19) La muestra provisional estaba formada por tres productores de la Unión y contaba con una amplia representación geográfica. Los productores de la Unión incluidos en la muestra representaban el 19 % del volumen total de producción de la industria de la Unión. La Comisión invitó a las partes interesadas a formular observaciones sobre la muestra provisional.

(20) La Comisión recibió observaciones fundamentadas sobre la muestra provisional de CARBIO, Greenergy Fuels Limited y el denunciante. En los considerandos 310 a 313 se ofrece un análisis más detallado de esas observaciones.

(21) Como consecuencia de tales observaciones, la Comisión sustituyó a uno de los productores de la Unión por otro en la muestra provisional. La muestra final estaba formada por tres productores de la Unión radicados en tres Estados miembros diferentes, que representaban más del 23 % de la producción de la Unión.

1.5.2. Muestreo de importadores

(22) Para decidir si era necesario el muestreo y, en ese caso, seleccionar una muestra, la Comisión pidió a los importadores no vinculados que facilitaran la información especificada en el anuncio de inicio.

(23) Dos importadores no vinculados facilitaron la información solicitada y accedieron a formar parte de la muestra. A la vista del reducido número de importadores no vinculados, la Comisión decidió que no era necesario el muestreo.

1.5.3. Muestreo de productores exportadores de Argentina

(24) Para decidir si era necesario el muestreo y, en ese caso, seleccionar una muestra, la Comisión pidió a todos los productores exportadores de Argentina que facilitaran la información especificada en el anuncio de inicio. Además, pidió a las autoridades de ese país que identificaran o contactaran a otros productores exportadores, en su caso, que pudieran estar interesados en participar en la investigación.

(25) Nueve productores del país afectado facilitaron la información solicitada y accedieron a formar parte de la muestra. La Comisión excluyó de la muestra a una empresa, ya que no había exportado biodiésel a la Unión durante el período de investigación. Las ocho empresas o grupos de empresas restantes realizaron el 100 % de las exportaciones a la Unión durante el período de investigación. De conformidad con el artículo 27, apartado 1, letra b), del Reglamento de base, la Comisión seleccionó la muestra siguiente, de tres grupos de productores exportadores, basándose en el mayor volumen representativo de exportaciones a la Unión que pudiera razonablemente investigarse en el tiempo disponible: — Grupo Renova (Molinos Agro S. A., Oleaginosa Moreno Hermanos SACIFIA, Vicentin SAIC), Argentina; — Grupo T6 (Aceitera General Deheza S. A., Bunge Argentina S. A.); — Louis Dreyfus Commodities («LDC») Argentina S. A., Argentina.

(26) Los grupos de productores exportadores incluidos en la muestra realizaron el 84 % del total de las exportaciones a la Unión del producto afectado durante el período de investigación.

(27) De conformidad con el artículo 27, apartado 2, del Reglamento de base, la Comisión consultó a todos los productores exportadores afectados conocidos y a los poderes públicos de Argentina en relación con la selección de la muestra. La Comisión no recibió observaciones sobre la muestra propuesta.

1.5.4. Examen individual

(28) Ningún productor exportador no incluido en la muestra solicitó un examen individual con arreglo al artículo 27, apartado 3, del Reglamento de base.

1.6. Respuestas al cuestionario e inspecciones in situ

(29) La Comisión envió cuestionarios a los poderes públicos de Argentina, a los tres grupos de productores exportadores incluidos en la muestra, a los tres productores de la Unión incluidos en la muestra y a los dos importadores no vinculados que se habían dado a conocer.

(30) La Comisión recibió respuestas al cuestionario de los poderes públicos de Argentina, de todos los grupos de productores exportadores incluidos en la muestra, de todos los productores de la Unión incluidos en la muestra, pero solo de uno de los dos importadores no vinculados que cooperaron.

(31) La Comisión recabó y verificó toda la información que consideró necesaria para determinar la subvención, la amenaza de perjuicio resultante y el interés de la Unión. Se llevó a cabo una inspección en las instalaciones de los Ministerios argentinos de Agroindustria, Relaciones Exteriores, Producción y Hacienda, en la que también participaron funcionarios de otros ministerios pertinentes. También se llevaron a cabo inspecciones en las instalaciones del Banco de Córdoba, el Banco de la Provincia de Buenos Aires, el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, el Banco Central de la República Argentina y el Banco de la Nación Argentina.

(32) Asimismo, se llevaron a cabo inspecciones con arreglo al artículo 26 del Reglamento de base en las instalaciones del EBB y de las empresas siguientes: productores de la Unión: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) y Barcelona, España, — Saipol, Grand-Couronne, Francia, — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Alemania; productores exportadores de Argentina incluidos en la muestra: — Grupo Renova: — Molinos Agro S. A., Buenos Aires, — Oleaginosa Moreno Hermanos SACIFIA, Buenos Aires, — Vicentin SAIC, Buenos Aires; — Grupo T6: — Aceitera General Deheza S. A., Buenos Aires, — Bunge Argentina S. A., Buenos Aires; — LDC Argentina S. A., Buenos Aires.

1.7. No imposición de medidas provisionales y procedimiento ulterior

(33) La Comisión, dado que consideró necesario recabar más información sobre la evolución posterior al período de investigación que pudiera confirmar en mayor medida sus conclusiones preliminares y arrojar más luz sobre el interés de la Unión, decidió no imponer medidas provisionales en este caso.

(34) El 21 de septiembre de 2018, la Comisión, por medio de un documento informativo en el que exponía sus conclusiones preliminares, informó a todas las partes interesadas de que no iba a imponer derechos compensatorios provisionales a las importaciones en la Unión de biodiésel originario de Argentina. El 8 de octubre de 2018, seis Estados miembros (Bulgaria, España, Francia, Polonia, Portugal y Rumanía) pidieron a la Comisión que impusiera medidas compensatorias provisionales en este asunto. Mediante carta de 10 de octubre de 2018, la Comisión confirmó que estaba en curso la investigación y que se iban a estudiar nuevos datos (en particular, la evolución inmediatamente posterior al período de investigación).

(35) Varias partes interesadas presentaron por escrito observaciones sobre el documento informativo. Se concedió audiencia a las partes que lo solicitaron, también con el Consejero Auditor.

(36) Tras la divulgación del documento informativo, se recibieron observaciones de los poderes públicos de Argentina, CARBIO, todos los grupos de productores exportadores incluidos en la muestra y el EBB.

(37) La Comisión siguió recabando y verificando toda la información que consideró necesaria para establecer sus conclusiones definitivas. Dicha información incluyó, entre otras cosas, las respuestas al cuestionario adicional recibidas del EBB y de los productores de la Unión incluidos en la muestra en relación con la evolución posterior al período de investigación, datos sobre las importaciones de biodiésel en la Unión tras el período de investigación y datos aportados por las partes interesadas a raíz de la divulgación del documento informativo.

(38) El 3 de diciembre de 2018, la Comisión desveló a todas las partes los hechos y consideraciones esenciales en función de los cuales tenía previsto imponer un derecho compensatorio definitivo a las importaciones en la Unión del producto afectado. Se concedió a todas las partes un plazo para formular observaciones en relación con la divulgación definitiva.

(39) Tras la divulgación final, el EBB, el COPA (Comité de Organizaciones Profesionales Agrícolas), la Cogeca (Confederación General de Cooperativas Agrarias en la Unión Europea) y la Alianza Europea de Semillas Oleaginosas recibieron con satisfacción la intención de la Comisión de imponer un derecho compensatorio definitivo a las importaciones en la Unión del producto afectado.

2. PRODUCTO AFECTADO Y PRODUCTO SIMILAR

2.1. Producto afectado

(40) El producto afectado consiste en ésteres monoalquílicos de ácidos grasos o gasóleos parafínicos obtenidos por síntesis o hidrotratamiento, de origen no fósil, comúnmente conocidos como «biodiésel», en estado puro o en mezclas, originarios de Argentina («el producto afectado»).

(41) La investigación puso de manifiesto que el biodiésel fabricado en Argentina era exclusivamente éster metílico de soja («EMS») derivado de aceite de soja, mientras que el fabricado en la Unión era principalmente éster metílico de colza («EMC»), pero elaborado también a partir de otras materias primas, como los aceites de desecho o los vírgenes.

(42) Tanto el EMS como el EMC pertenecen a la categoría de ésteres metílicos de ácidos grasos (EMAG). El término «éster» se refiere a la transesterificación de aceites vegetales, es decir, la mezcla del aceite con alcohol, que produce biodiésel y, como subproducto, glicerina. El término «metilo» se refiere al metanol, el alcohol utilizado más frecuentemente en el proceso.

(43) El biodiésel EMS podría utilizarse en estado puro, pero en la Unión generalmente se mezcla antes de ser utilizado. El motivo por el que se mezcla es que el EMS en estado puro no cumple la norma europea EN 14214 por lo que respecta a los índices de yodo y cetano. El motivo por el que el EMS se mezcla con EMC es que el EMS tiene un punto de obstrucción del filtro en frío (POFF) superior al del EMC y, por tanto, no se presta a ser utilizado en estado puro durante los meses de invierno en las regiones frías de la Unión Europea.

(44) Las mezclas de biodiésel y gasóleo mineral se utilizan básicamente en el sector del transporte como combustible en motores diésel de vehículos de carretera, como automóviles, camiones y autobuses, y trenes. El biodiésel en estado puro o mezclado con gasóleo mineral puede utilizarse también como combustible de calefacción en calderas domésticas, comerciales o industriales y como combustible para generadores eléctricos. Se están realizando pruebas para introducir el biodiésel en el transporte aéreo, a fin de reducir las emisiones de CO2 del sector aéreo.

(45) El producto afectado está clasificado actualmente en los códigos NC ex 1516 20 98 (códigos TARIC 1516209821, 1516209829 y 1516209830), ex 1518 00 91 (códigos TARIC 1518009121, 1518009129 y 1518009130), ex 1518 00 95 (código TARIC 1518009510), ex 1518 00 99 (códigos TARIC 1518009921, 1518009929 y 1518009930), ex 2710 19 43 (códigos TARIC 2710194321, 2710194329 y 2710194330), ex 2710 19 46 (códigos TARIC 2710194621, 2710194629 y 2710194630), ex 2710 19 47 (códigos TARIC 2710194721, 2710194729 y 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (códigos TARIC 3824999210, 3824999212 y 3824999220), 3826 00 10 y ex 3826 00 90 (códigos TARIC 3826009011, 3826009019 y 3826009030).

2.2. Producto similar

(46) La investigación puso de manifiesto que los productos siguientes presentaban las mismas características físicas, químicas y técnicas básicas y se destinaban a los mismos usos básicos: a) el producto afectado; b) el producto fabricado y vendido en el mercado argentino; c) el producto fabricado y vendido en la Unión por la industria de la Unión.

(47) La Comisión decidió que dichos productos eran, por tanto, productos similares a tenor del artículo 2, letra c), del Reglamento de base.

2.3. Alegaciones relativas al alcance del producto

(48) La Comisión no recibió alegaciones relativas al alcance del producto.

3. SUBVENCIONES

3.1. Subvenciones y programas de subvención en el ámbito de la presente investigación

(49) Sobre la base de la información disponible, incluida la información que figura en la denuncia, en el anuncio de inicio y en las respuestas al cuestionario de la Comisión, esta última investigó la presunta subvención concedida por los poderes públicos de Argentina a través de los siguientes programas de subvención: 1) ayuda de los poderes públicos a la industria del biodiésel, por ejemplo mediante el suministro de soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada; 2) compra de biodiésel por encargo de los poderes públicos a cambio de una remuneración superior a la adecuada («Acuerdo de Abastecimiento de Biodiésel»); 3) concesión de préstamos y financiación de las exportaciones en condiciones preferenciales y concesión de préstamos preferenciales por parte del Banco Nacional de Argentina (Banco de la Nación Argentina, «BNA»); 4) condonación o no recaudación de ingresos públicos, como la amortización acelerada para los productores de biodiésel en el marco de la Ley sobre biocombustibles de 2006; exención o aplazamiento del pago del impuesto a la ganancia mínima presunta para los productores de biodiésel en el marco de esa misma ley; y 5) exenciones fiscales provinciales y municipales; a) exenciones fiscales provinciales concedidas por la Provincia de Córdoba; b) exenciones fiscales provinciales concedidas por la Provincia de Buenos Aires; c) sistema provincial de promoción y desarrollo industrial de Santiago del Estero: Ley Provincial n.o 6.750; d) acuerdo sobre el pago de tasas municipales entre Louis Dreyfus Argentina y la Comuna de General Lagos; e) reducción porcentual del tipo impositivo en el marco del «Pacto Fiscal» (Decreto 14/94); f) exención fiscal sobre bienes inmuebles en el marco de la Ley de Promoción Industrial de la Provincia de Santa Fe: exención fiscal sobre bienes inmuebles en el marco de la Ley Provincial n.o 8.478/1979 (artículo 4) sobre promoción industrial; g) exenciones fiscales provinciales concedidas por la Provincia de Santa Fe; h) exención del Impuesto de Sellos (artículo 183.29 del Código Fiscal Santa Fe); i) exención del impuesto sobre Ingresos Brutos no Gravados para las exportaciones (artículo 127 del Código Fiscal Santa Fe).

3.2. Ayuda de los poderes públicos a la industria del biodiésel, por ejemplo mediante el suministro de soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada

3.2.1. Aplicación de lo dispuesto en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento de base

(50) La Comisión comunicó a los poderes públicos de Argentina que, a la hora de examinar la existencia y el alcance de la supuesta ayuda concedida a la industria del biodiésel, por ejemplo mediante el suministro de soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada, podría tener que recurrir a la posibilidad contemplada en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento de base de utilizar los datos disponibles.

(51) Al inicio, la Comisión pidió a los poderes públicos de Argentina que facilitaran los datos de contacto (nombre, dirección y correo electrónico) de todas las empresas que suministraban el insumo principal (soja) para la fabricación del producto afectado. Los poderes públicos de Argentina no facilitaron los datos solicitados.

(52) Ante la ausencia de respuesta, el 17 de abril de 2018 se envió a los poderes públicos de Argentina una petición de información adicional relativa a los datos de los principales productores/proveedores de soja que habían suministrado insumos a los productores argentinos de biodiésel.

(53) Dado el elevado número de empresas que suministraban el insumo principal para el producto afectado, la Comisión, con ánimo de cooperar y a fin de recabar al menos algunos datos pertinentes para la investigación, limitó su petición únicamente a los datos de los diez principales productores/proveedores de soja.

(54) La Comisión no recibió toda la información en relación con la mayoría de estos productores/proveedores de insumos para la fabricación del producto afectado. De hecho, solo recibió información procedente de productores de biodiésel que a su vez producían aceite de soja (no soja). No se recibió ninguna información procedente de los diez principales productores de soja, como se había solicitado. Ante la ausencia de dicha información, la Comisión consideró que no había recibido información fundamental pertinente para este aspecto de la investigación.

(55) Por otro lado, la Comisión pidió toda la información disponible solicitada en el considerando anterior en relación con las empresas que suministraban soja en los años 2014, 2015 y 2016, así como en el período de investigación, en las que los poderes públicos de Argentina no tuvieran ninguna acción o no fueran los principales accionistas. Esta información se pidió para determinar si el proveedor de soja y el productor de biodiésel estaban o no vinculados o formaban parte de la misma entidad. La Comisión pidió pruebas que demostraran que los poderes públicos de Argentina habían tratado de ponerse en contacto con esos proveedores o que se le indicara cómo podía obtenerse esa información (por ejemplo, a través de asociaciones pertinentes). Los poderes públicos de Argentina no incluyeron la información solicitada ni ninguna prueba de sus intentos por ponerse en contacto con dichos proveedores.

(56) Los poderes públicos de Argentina, en su respuesta de 15 de febrero de 2018, comunicaron que los datos solicitados por la Comisión sobre los productores de soja podían facilitarlos cuatro organismos, dos de ellos eran ACSOJA (Asociación de la Cadena de la Soja Argentina) y CARBIO. Los servicios de la Comisión se reunieron con estos dos organismos con ocasión de la inspección realizada en Argentina, pero no obtuvieron ningún dato sobre los proveedores de soja. Los otros dos organismos (7) no fueron inspeccionados, debido al poco tiempo disponible. Se optó por inspeccionar a ACSOJA y CARBIO ya que eran los dos que más probabilidades presentaban de poder ayudar con la investigación.

(57) En el transcurso de la reunión con ACSOJA, los representantes de la Comisión hicieron varias preguntas sobre la situación del mercado de la soja en Argentina, sobre su relación de abastecimiento con los productores de biodiésel y sobre las repercusiones del derecho de exportación para su actividad. El representante de ACSOJA no dio ninguna respuesta significativa a estas preguntas ni facilitó ningún dato o prueba específico útil para la investigación. Quedó claro que ACSOJA simplemente representaba a otros organismos representativos de la cadena de valor de la soja y no podía responder a preguntas concretas ni facilitar a los servicios de la Comisión la información solicitada en el cuestionario en relación con la producción de soja.

(58) Además, durante la inspección, ACSOJA se comprometió a enviar comunicados de prensa relativos al derecho de exportación de la soja y sus productos transformados. La Comisión nunca recibió esos comunicados de prensa.

(59) Dado que CARBIO es una asociación de productores de biodiésel, no pudo facilitar a la Comisión la información solicitada sobre los productores de soja.

(60) Por consiguiente, con respecto al presunto suministro de soja por parte de los poderes públicos a cambio de una remuneración inferior a la adecuada, los poderes públicos de Argentina no facilitaron la información ni las pruebas necesarias solicitadas por la Comisión ni en su cuestionario ni en la carta de 17 de abril de 2018 ni con ocasión de la inspección.

(61) La falta de cooperación suficiente no permitió a la Comisión recabar toda la información que consideraba pertinente para sus conclusiones en la presente investigación. Más concretamente, la Comisión no pudo obtener información ni datos sobre el mercado de los productores de soja, las repercusiones de las medidas gubernamentales (como el derecho de exportación en el caso de la soja) en el comportamiento de dichos productores ni el suministro de soja a los productores de biodiésel.

(62) Dicha información incluía el comportamiento y las decisiones de los productores de soja antes y después de la introducción y los diversos cambios de los derechos de exportación y otras medidas igualmente restrictivas, sus estrategias de producción y la posibilidad de cambiar a cultivos alternativos, la disponibilidad de terrenos cultivables y el acceso a ellos, las características del mercado y su dinámica con respecto a la diferenciación entre grandes empresas y pymes, los canales de ventas y comercialización y las estrategias en el mercado interno y en los mercados de exportación, los precios y las políticas de precios en el mercado interno y en los mercados de exportación, las repercusiones del precio internacional en sus políticas de precios, la situación de la competencia en el mercado interno y en los mercados de exportación, su rentabilidad a lo largo de los años, la incidencia de un posible exceso de capacidad y de posibles estrategias de acumulación de existencias, las importaciones y exportaciones de sus principales clientes en el mercado interno y en los mercados de exportación, incluido el papel de la industria de las trituradoras de soja y el valor añadido alcanzado por dicha industria, así como la situación de la competencia de esta industria en Argentina y en los mercados internacionales.

(63) Por otro lado, en contra de lo que los poderes públicos de Argentina habían afirmado en su respuesta al cuestionario, durante la inspección los servicios de la Comisión se dieron cuenta de que dichos poderes detentaban la propiedad de un proveedor de soja para la industria del biodiésel, a saber, YPF (8). Sin embargo, dado que YPF no es más que uno de los cientos de proveedores de soja para la industria del biodiésel, la información que presentó este proveedor no fue suficiente para determinar el comportamiento del resto de proveedores de soja para la industria del biodiésel. En concreto, YPF no cultiva soja, sino que la acepta como pago por sus fertilizantes y combustibles y luego la vende en el mercado nacional argentino. Por tanto, no es representativo de los cultivadores de soja que suministran a la industria del biodiésel.

(64) Ante la ausencia de información en contrario enviada por los poderes públicos de Argentina, la Comisión, para establecer las conclusiones relativas a estos aspectos de la investigación, se basó en parte en los datos disponibles, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de base.

(65) Tras la divulgación del documento informativo, los poderes públicos de Argentina rechazaron de nuevo el argumento de que no habían cooperado plenamente en cuanto a la información solicitada a los cultivadores de soja y remitieron a su carta de 20 de julio de 2018. CARBIO también alegó que la Comisión se confundía al afirmar que los poderes públicos de Argentina no habían cooperado.

(66) La Comisión reiteró que los poderse públicos de Argentina no habían facilitado los datos de contacto de los cultivadores de soja y solo habían facilitado parte de la información relativa a los productores de aceite de soja. ACSOJA y CARBIO no facilitaron la información solicitada por la Comisión ni en el cuestionario ni con ocasión de las reuniones celebradas con ellas. Además, en el transcurso de dichas reuniones, quedó claro que el representante de ACSOJA no estaba en disposición de responder a las preguntas técnicas precisas y que CARBIO era una asociación de productores de biodiésel, y no de productores de soja.

(67) La Comisión llegó a la conclusión de que, con respecto a la presunta ayuda de los poderes públicos de Argentina a la industria del biodiésel, en particular a través de diversas medidas como el suministro de soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada, dichos poderes públicos no facilitaron la información ni las pruebas necesarias solicitadas por la Comisión ni en el cuestionario, ni en la carta de 17 de abril de 2018 ni con ocasión de la inspección. Como consecuencia de ello, la Comisión tuvo que basarse en los datos disponibles relativos a este aspecto de la investigación.

(68) Ante la ausencia de datos facilitados por los poderes públicos de Argentina sobre las ventas de los cultivadores de soja en dicho país, la Comisión se basó en los datos facilitados por los productores exportadores incluidos en la muestra en relación con el precio interno de la soja. Por otro lado, la Comisión se basó en la información pública disponible en relación con la encomienda o la orden dada a los cultivadores de soja por los poderes públicos de Argentina de vender soja en el mercado interno a cambio de una remuneración inferior a la adecuada, así como con la intención de los poderes públicos de Argentina de apoyar a la industria del biodiésel por medio de esta y otras medidas relacionadas.

(69) Tras la divulgación final, los poderes públicos de Argentina y CARBIO manifestaron de nuevo su desacuerdo con el uso por parte de la Comisión de datos disponibles, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de base. Alegaron que el uso de datos disponibles solo está justificado cuando una parte interesada no facilita «la información necesaria» indispensable para llegar a una determinación específica. Según los poderes públicos de Argentina y CARBIO, la Comisión nunca demostró que la información solicitada fuera indispensable para llegar a una determinación específica en este caso e ignoró el hecho de que dicha información bien no estaba disponible para los poderes públicos de Argentina, bien estaba estrictamente protegida por la Ley sobre el secreto fiscal.

(70) La Comisión explicó ampliamente en su comunicación con los poderes públicos de Argentina los motivos por los que necesitaba información más detallada sobre los cultivadores de soja y los productores de aceite de soja. La alegación de los poderes públicos de Argentina y de CARBIO de que los poderes públicos de Argentina no podían facilitar esa información no se justificó con ninguna prueba que demostrara que eso era así o que la Comisión disponía de otros medios razonables para obtener dicha información. El tipo de información solicitada hacía suponer a la Comisión que bien obraba en poder de los poderes públicos de Argentina y/o de CARBIO, bien, como mínimo, los poderes públicos de Argentina tenían el control regulatorio sobre los cultivadores de soja y los productores de aceite de soja para pedirles dicha información. La Comisión también esperaba más cooperación de los cultivadores de soja y los productores de aceite de soja si eran contactados por los poderes públicos de Argentina directamente o en estrecha colaboración con la Comisión.

3.2.2. Análisis

(71) El denunciante alegó que los poderes públicos de Argentina apoyaban a la industria del biodiésel a través de diversas medidas. Alegó, en concreto, que los poderes públicos de Argentina habían aplicado una política de derechos de exportación elevados y adoptado otras normativas en relación con la soja y el aceite de soja, que constituyen las materias primas principales utilizadas para la producción de biodiésel en Argentina. Con ello, según el denunciante, los poderes públicos de Argentina se aseguraban de que el precio de las materias primas para la producción de biodiésel se mantuviera muy por debajo de los precios mundiales.

(72) La Comisión, como afirmó en su memorándum sobre la suficiencia de las pruebas (9), consideró que los derechos de exportación eran una de las herramientas ideadas por los poderes públicos de Argentina para orientar a los cultivadores de soja y a los productores de aceite de soja en su apoyo a la industria argentina del biodiésel. En la presente investigación, la Comisión ha examinado el conjunto de medidas adoptadas por los poderes públicos de Argentina para apoyar a la industria del biodiésel de ese país de manera artificial.

(73) A fin de establecer la existencia de una subvención sujeta a medidas compensatorias, deben darse tres elementos: a) una contribución financiera o un sostenimiento de los ingresos o de los precios; b) un beneficio; y c) especificidad (artículo 3 del Reglamento de base) (10).

(74) Para llegar a una conclusión sobre el primer elemento, la Comisión analizó si el conjunto de medidas adoptadas por los poderes públicos de Argentina había dado lugar a una contribución financiera en forma de suministro de soja por parte de dichos poderes a cambio de una remuneración inferior a la adecuada a los productores exportadores de biodiésel de Argentina, con arreglo al artículo 3, punto 1, letra a), del Reglamento de base, o si el conjunto de medidas adoptadas por los poderes públicos de Argentina entraba en la categoría de sostenimiento de los ingresos o de los precios de la industria del biodiésel, con arreglo al artículo 3, punto 1, letra b), de dicho Reglamento.

3.2.2.1. Contribución financiera

(75) Al inicio, la Comisión observó que todas las empresas incluidas en la muestra compraban soja en el mercado interno a empresas tanto vinculadas como no vinculadas para transformarla en aceite de soja y, posteriormente, en biodiésel. Los productores exportadores incluidos en la muestra no compraban aceite de soja para transformarlo en biodiésel, ya que ellos mismos trituraban la soja para convertirla en aceite de soja como una etapa intermedia en la producción de biodiésel. Por tanto, el análisis en los puntos siguientes se centra en si los poderes públicos de Argentina suministraron soja (y no aceite de soja) a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

(76) En el artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), segundo guion, del Reglamento de base se establece que existe una contribución financiera cuando los poderes públicos: «encomienda a una entidad privada una o más de las funciones descritas en los incisos i), ii) y iii) que normalmente incumbirían a los poderes públicos, y la práctica no difiere realmente de las prácticas normalmente seguidas por ellos». El tipo de funciones descrito en el artículo 3, punto 1, letra a), inciso iii), del Reglamento de base existe cuando «los poderes públicos proporcionan bienes o servicios que no son de infraestructura general, o cuando compran bienes […]». Estas disposiciones reflejan el artículo 1.1, letra a), punto 1, incisos iii) y iv), del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC), y debe interpretarse y aplicarse a la luz de la jurisprudencia pertinente de la OMC.

(77) El Grupo Especial de la OMC Estados Unidos-Limitaciones de las exportaciones consideró que de los significados corrientes de los términos «encomendar» y «ordenar» en el artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC, se desprende que la acción del gobierno debe incluir una noción de delegación (en lo relativo a encomendar) o de mando (en lo referente a ordenar) (11). Dicho grupo rechazó el «argumento de causa-efecto» de los Estados Unidos y pidió una acción explícita y afirmativa de delegación o de mando (12).

(78) No obstante, en un asunto posterior, el Órgano de Apelación defendió que la sustitución de los términos «encomendar» y «ordenar» por «delegar» y «mandar» era una norma excesivamente rígida (13). Según dicho órgano, un gobierno «encomienda» cuando otorga responsabilidad a una entidad privada y «ordena» cuando ejerce su autoridad sobre una entidad privada (14).

(79) En ambos casos, el gobierno recurre a una entidad privada para que, en su nombre, efectúe la contribución financiera y «en la mayoría de los casos cabría esperar que la encomienda o la orden impartida a una entidad privada entrañara alguna forma de amenaza o estímulo» (15). Al mismo tiempo, el artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC no permite a los miembros imponer medidas compensatorias a productos «cuando un gobierno se limite a ejercer sus facultades generales de reglamentación» (16) o cuando la intervención gubernamental pueda dar o no «un resultado particular dependiendo de determinadas circunstancias de hecho y del ejercicio de la libertad de elección por los agentes en dicho mercado» (17). Más bien, la encomienda y la orden implican por parte del gobierno «una función más activa que los meros actos de aliento» (18).

(80) Por otro lado, la OMC no consideró que «dejar librado algo a la discrecionalidad de la entidad privada esté necesariamente en contradicción con el hecho de que se encomiende u ordene algo a esa entidad privada […]. Si bien pueden existir casos en que el margen de discrecionalidad que se deje a la entidad privada sea tal que resulte imposible concluir adecuadamente que se ha encomendado u ordenado a esa entidad privada (que lleve a cabo una tarea determinada), esta es una cuestión relativa a los hechos y a las pruebas que debe abordarse caso por caso» (19).

(81) En consonancia con las resoluciones de la OMC, no todas las medidas gubernamentales que pueden reportar beneficios alcanzan el nivel de una contribución financiera a tenor del artículo 3 del Reglamento de base y del artículo 1.1, letra a), del Acuerdo SMC. Deben existir pruebas de que hay una política o programa gubernamental de fomento de la industria investigada (en este caso concreto, la industria del biodiésel/biocombustible) que ejerce su autoridad sobre entidades públicas o privadas o les asigna responsabilidades (en este caso, los cultivadores de soja) para que suministren soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada a la industria del biodiésel.

(82) En resumen, las resoluciones pertinentes de la OMC establecen lo siguiente: i) La determinación de si existe una «contribución financiera» con arreglo al artículo 1.1, letra a), punto 1, del Acuerdo SMC debe basarse en la naturaleza de la acción gubernamental, más que en los efectos o los resultados de dicha acción (20). Dicho de otra forma, es bien sabido que los poderes públicos intervienen en el mercado como reguladores y, al hacerlo, producen efectos en el mercado y en sus operadores. Así, por ejemplo, unos poderes públicos pueden imponer de manera legítima derechos de exportación para generar ingresos cuando hay una mercancía muy competitiva en los mercados internacionales. Por el contrario, la imposición de restricciones a la exportación deja de ser legítima cuando es evidente que el recurso a ese instrumento junto con otros mecanismos para mantener las mercancías en el mercado interno y obligar a los proveedores a vender por debajo de los precios del mercado forma parte de un programa más amplio diseñado por los poderes públicos para apoyar a una industria o grupo de industrias en particular a impulsar su competitividad. Por tanto, la naturaleza de la acción gubernamental, incluidos su contexto, objeto y propósito, es pertinente para evaluar el factor «contribución financiera». ii) Tanto «encomendar» como «ordenar» conllevan una acción explícita y afirmativa dirigida a un destinatario explícito en relación con una tarea u obligación particular, creando una situación muy distinta de la que se produce cuando los poderes públicos intervienen por algún concepto en el mercado, lo que puede dar o no un resultado particular dependiendo de determinadas circunstancias de hecho y del ejercicio de la libertad de elección por los agentes en dicho mercado. En última instancia, la cuestión fundamental que subyace a los conceptos de encomendar y ordenar es si la conducta en cuestión, a saber, la contribución financiera en forma de suministro de bienes a cambio de una remuneración inferior a la adecuada, puede atribuirse a los poderes públicos o a la libre elección de los operadores privados a la vista de consideraciones del mercado, como las obligaciones reglamentarias (21). iii) El artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC es, en esencia, una disposición antielusión y, por tanto, para llegar a una conclusión de encomienda u orden, es necesario que los poderes públicos asignen responsabilidad a una entidad privada o ejerzan su autoridad sobre una entidad privada para efectuar una contribución financiera. En la mayoría de los casos, cabría esperar que la encomienda o la orden impartida a una entidad privada entrañara alguna forma de amenaza o estímulo que podría, a su vez, servir de prueba de la encomienda u orden (22). Pero lo probable es que los poderes públicos tengan otros medios a su disposición para ejercer su autoridad sobre una entidad privada, algunos de los cuales pueden ser «más sutiles» que un acto de mando o pueden no entrañar el mismo grado de coerción (23). iv) Debe haber «un vínculo demostrable» entre el acto gubernamental y la conducta de la entidad privada (24). No hay motivo para que un caso de encomienda u orden gubernamental no deba basarse en pruebas circunstanciales (como actos implícitos e informales de delegación o de mando), siempre que esos elementos de prueba sean probatorios y convincentes (25). A este respecto, las pruebas de la intención de los poderes públicos de apoyar a la industria transformadora (por ejemplo, mediante políticas públicas, decisiones u otras acciones gubernamentales) o la existencia de otras medidas gubernamentales que garanticen un resultado particular en el mercado (por ejemplo, una limitación de las exportaciones junto con una medida gubernamental que impida a los operadores sujetos a esa limitación almacenar sus productos) pueden ser pertinentes para determinar la existencia de una «contribución financiera» con arreglo al artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC [en particular, como una manera indirecta de los poderes públicos de suministrar bienes, como se establece en el inciso iii)]. En algunas circunstancias, una «orientación» de unos poderes públicos puede constituir una orden (26). La presencia de efectos concretos en el mercado (como la reducción de precios) también puede ser un factor a tener en cuenta junto con todas las pruebas disponibles, incluida la posibilidad de anticiparse a esos efectos en un contexto particular. Por último, según las circunstancias, una entidad privada puede decidir no llevar a cabo una función que se le ha encomendado u ordenado realizar, a pesar de las consecuencias negativas que ello pueda acarrear. Sin embargo, esto no significa por sí mismo que no se haya impartido una encomienda u orden a la entidad privada (27).

(83) En consonancia con la jurisprudencia mencionada, la Comisión ha examinado con gran minuciosidad la naturaleza de la intervención de los poderes públicos de Argentina (¿conlleva la intervención de dichos poderes públicos la encomienda u orden a los cultivadores de soja?), la naturaleza de los organismos a los que se encomienda la función (¿son los cultivadores de soja entidades privadas a tenor del artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), del Reglamento de base?) y la acción de los organismos a los que se encomienda u ordena la función (¿suministraron los cultivadores de soja a los que se encomienda u ordena la función soja a la industria del biodiésel de Argentina a cambio de una remuneración inferior a la adecuada y actuaron, por tanto, en nombre de los poderes públicos de ese país?). Además, la Comisión ha verificado si la función llevada a cabo normalmente incumbiría a los poderes públicos (¿constituye una actividad gubernamental normal el suministro de soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada a las empresas que producen aceite de soja en Argentina?) y si dicha función no difiere, en sentido real, de las prácticas seguidas normalmente por los poderes públicos (¿difiere, en sentido real, de lo que habrían hecho los propios poderes públicos el suministro efectivo de soja por parte de los cultivadores?)

3.2.2.2. Encomienda u orden a los cultivadores de soja por parte de los poderes públicos de Argentina

(84) A la vista de la jurisprudencia de la OMC mencionada en los considerandos 77 a 82, la Comisión ha analizado en primer lugar si el apoyo de los poderes públicos de Argentina a la industria del biodiésel de ese país constituye, efectivamente, el objetivo de una política gubernamental y no un mero «efecto indirecto» del ejercicio de competencias reguladoras generales. La investigación ha examinado, en particular, si las distorsiones de precios constatadas formaban parte de los objetivos gubernamentales o si los precios más bajos de la soja eran más bien una consecuencia «involuntaria» de la regulación gubernamental general. En consonancia con las conclusiones del considerando 64, la Comisión decidió utilizar parcialmente los datos disponibles para determinar si había habido una encomienda u orden de los poderes públicos de Argentina a los cultivadores de soja.

(85) Varios documentos ponen de manifiesto que los poderes públicos de Argentina han perseguido de manera explícita como un objetivo estratégico el apoyo a la industria del biodiésel y su desarrollo, en particular tratando de reducir el precio de los insumos (soja) en el mercado interno y aportando así una contribución financiera a la producción de biodiésel.

(86) Dicho apoyo se logra por medio de varias medidas atribuibles a los poderes públicos de Argentina (a saber, derechos de exportación de soja, subvenciones a los productores de soja que siguen produciendo y vendiendo en el mercado interno a los productores de biodiésel, contramedidas como la imposición de contingentes de exportación a la producción de otros granos y declaraciones públicas para animar a los productores de soja a que no interrumpan su producción, pero que sigan vendiendo en el mercado interno) (28). Estas medidas, si bien han sido modificadas en varias ocasiones desde su introducción en 1994 (29), se han aplicado constantemente para, como afirman los propios poderes públicos de Argentina en la legislación (véanse los considerandos 89 a 100), reducir el precio interno de la soja en el contexto de los crecientes precios mundiales y en beneficio del desarrollo de la cadena de valor añadido en Argentina, que incluye la industria del biodiésel, entre otras.

(87) Los derechos de exportación de la soja constituyen una importante herramienta utilizada por los poderes públicos de Argentina para apoyar a la industria del biodiésel. Según la OCDE, los poderes públicos de Argentina, en particular a través de su régimen fiscal aplicable a las exportaciones, imponen «tipos más elevados para los productores de materias primas o insumos y tipos más bajos para los productos acabados. […] La ventaja con respecto al precio que se ofrece a las industrias transformadoras nacionales puede distorsionar y reducir la competencia tanto en el mercado interno como en el internacional» (30). Asimismo, en un informe dedicado a Argentina, la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) afirmaba que «la diferencia entre los derechos de exportación de los biocombustibles y los aplicados a otros productos derivados de la misma materia prima promueve la exportación de los biocombustibles, en particular del biodiésel (31)». Según el Banco Mundial, los poderes públicos de Argentina gravan la exportación con unos derechos elevados que tienen el efecto de «reducir los costes de las materias primas en el mercado interno e impulsar las exportaciones de biodiésel» (32).

(88) Los poderes públicos de Argentina alegaron que ninguna de las publicaciones de la OCDE, de IRENA ni del Banco Mundial hacía referencia a un objetivo explícito de los poderes públicos de Argentina de apoyar a la industria del biodiésel de ese país. Sin embargo, no cuestionaron la exactitud de las citas encontradas por la Comisión. La Comisión, por el contrario, consideró que los análisis que figuraban en las publicaciones en cuestión confirmaban su conclusión de que los poderes públicos de Argentina apoyaban a la industria del biodiésel de ese país.

(89) En Argentina, desde 1994 existe un derecho de exportación de la soja del 3,5 %. Como quedará ilustrado por todos los cambios introducidos en la legislación que se describen en los considerandos 91 a 100, las medidas adoptadas para ajustar el derecho de exportación a partir del tipo inicial demuestran el objetivo explícito de los poderes públicos de Argentina de reducir los precios del mercado interno en el contexto de los crecientes precios del mercado mundial. En el transcurso de la investigación, los poderes públicos de Argentina alegaron que el derecho de exportación de la soja y del aceite de soja se ha mantenido para aumentar los ingresos. Pese a las múltiples peticiones de la Comisión de documentos que justificaran esta alegación, dichos poderes públicos no aportaron ninguno.

(90) Por otro lado, ninguno de los actos legislativos adoptados desde 2002 en relación con los ajustes del derecho de exportación de la soja, el aceite de soja o el biodiésel habla del aumento de los ingresos como motivo que justifique el nivel del derecho de exportación. Más bien, como se explica en los considerandos 91 a 100, en estos actos legislativos se dice que el propósito del derecho de exportación es estimular a los proveedores de soja para que sigan vendiendo en el mercado interno a precios internacionales bajos. Por tanto, más que una medida fiscal relativa a los ingresos, los poderes públicos de Argentina recurren a los derechos de exportación de la soja como una herramienta de apoyo al desarrollo de la industria del biodiésel interna.

(91) A raíz de una declaración de emergencia pública (33), en 2002 el derecho de exportación aumentó del 3,5 al 13,5 % en virtud de la Resolución 11/2002 (34). Dicha Resolución contenía la declaración siguiente: «asimismo se considerarán las consecuencias de eventuales alteraciones significativas en los precios internacionales de los productos agrícolas» (la cursiva es nuestra), lo que demuestra que esta medida se adoptó para influir en el precio de la soja en el mercado interno con respecto al precio del mercado mundial.

(92) El tipo volvió a incrementarse el mismo año, pasando del 13,5 al 23,5 % en virtud de la Resolución 35/2002 (35), en la que se afirma lo siguiente: «La Ley 22.415 faculta a gravar con derechos de exportación a la exportación para consumo de mercaderías a fin de estabilizar los precios internos a niveles convenientes y mantener el volumen de oferta adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno». Según el texto legal, estas medidas tenían carácter transitorio y temporal en tanto persistieran las condiciones económicas generales del momento. Sin embargo, los derechos de exportación siguen vigentes, a un nivel similar al del momento de la emergencia pública, mientras que para otros granos se han fijado en el 0 % (36).

(93) En 2007, empezaron a operar los primeros productores de biodiésel a gran escala en Argentina. Ese año, los poderes públicos de Argentina publicaron dos resoluciones por las que se incrementaba el derecho de exportación de la soja, pasando del 23,5 al 27,5 % (37) y llegando hasta el 35 % (38). En ambas resoluciones, el motivo que se daba para justificar el derecho de exportación adicional era que, además del aumento de la demanda interna e internacional de estos productos, los productos que entraban en el ámbito de las resoluciones (fundamentalmente productos relacionados con la soja) se destinaban a nuevos usos de producción, y se daba como ejemplo explícito los biocombustibles.

(94) Además, en la Resolución 10/2007 (39), se afirma de manera explícita que «los precios internacionales de los granos han registrado fuertes incrementos […] se entiende conveniente establecer derechos de exportación adicionales a un conjunto de los productos mencionados anteriormente» (la cursiva es nuestra).

(95) En la Resolución 369/2007 (40) se afirma además, de manera explícita, que se entiende conveniente elevar los derechos de exportación con el objetivo de «reducir los precios internos, consolidar la mejora de la distribución del ingreso y estimular el mayor valor agregado» (la cursiva es nuestra).

(96) En 2008, por medio de la Resolución 125/2008 (41), los poderes públicos de Argentina establecieron una fórmula para calcular un importe fijo de derecho de exportación basado en el nivel del precio fob oficial fijado diariamente por los poderes públicos (Ministerio de Agroindustria).

(97) En la Resolución 125/2008 se enunciaba la estrategia siguiente: « Los precios internacionales de cereales y oleaginosas han registrado un significativo aumento en los últimos años, con una elevada volatilidad de sus tasas de variación interanual. La persistencia de un escenario semejante podría repercutir negativamente sobre el conjunto de la economía a través de mayores precios internos , menor equidad distributiva y una creciente incertidumbre en lo que respecta a las decisiones de inversión del sector agropecuario. La modificación propuesta del esquema de derechos de exportación aplicables a un subconjunto clave de cereales y oleaginosas constituye una herramienta apropiada para solucionar los problemas previamente mencionados» (la cursiva y la negrita son nuestras).

(98) De nuevo en 2008, por medio de la Resolución 64/2008 (42), los poderes públicos de Argentina modificaron la fórmula para el cálculo del derecho de exportación y enunciaron de nuevo de manera explícita su objetivo estratégico: «El esquema de derechos de exportación móviles tiene por finalidad amortiguar el impacto del aumento de los precios internacionales de los cereales y oleaginosas y sus respectivos subproductos en los precios internos, contribuyendo a mejorar la distribución del ingreso » (la cursiva y la negrita son nuestras).

(99) En 2012, los poderes públicos de Argentina publicaron una resolución conjunta en la que afirmaban que el país había venido desarrollando políticas públicas para la consolidación de la industria nacional del biodiésel, especialmente a partir de la Ley 26.093. En ella también afirmaban que los derechos de exportación para el biodiésel y sus mezclas se asemejaban a los niveles aplicados a los demás subproductos del complejo oleaginoso, teniendo en cuenta los costos diferenciales de producción y manteniendo un diferencial, de modo tal que la alícuota efectiva para el biodiesel fuera menor a la de su principal insumo, favoreciendo así la agregación de valor en el país y ayudando a impulsar el desarrollo de la industria del biodiésel (43).

(100) Si bien a finales de 2015 los poderes públicos de Argentina recientemente elegidos eliminaron los derechos de exportación de otros cultivos de granos, los de la soja se mantuvieron elevados. En el Decreto 133/2015 (44), por el que se elimina el derecho de exportación del trigo y se ajusta el porcentaje del derecho de exportación de la soja al 30 %, se enuncia el objetivo estratégico siguiente: «En el caso de la soja y sus subproductos, el aumento del área sembrada y la cosecha record de la última temporada, no ha evitado frenar el deterioro de la competitividad y rentabilidad de toda su cadena de valor asociada» (la negrita es nuestra). La cadena de valor en este caso se refiere, entre otras cosas, a la industria del biodiésel.

(101) Tras la divulgación del documento informativo, los poderes públicos de Argentina y CARBIO reiteraron su alegación de que cualquier efecto en la producción de biodiésel de los derechos de exportación aplicados a la soja, en caso de existir, constituye claramente en el mejor de los casos un efecto indirecto de una medida para la recaudación de ingresos.

(102) La Comisión manifestó su desacuerdo con esta afirmación. Los decretos citados en los considerandos 91 a 100 no pueden considerarse «meros pronunciamientos estratégicos». Esta legislación refleja reiteradamente la intención de los poderes públicos de Argentina de brindar su apoyo a la industria del biodiésel y, a diferencia de lo que creen dichos poderes públicos, los Decretos no establecen la recaudación de ingresos como finalidad de los derechos de exportación de la soja. Ningún acto legislativo de los poderes públicos de Argentina presentado por estos hacía referencia a una función de recaudación de ingresos de los derechos de exportación de la soja.

(103) Al imponer derechos de exportación a la soja, los poderes públicos de Argentina ponen a los cultivadores de soja del país en una situación irracional desde el punto de vista económico, que les estimula para que vendan sus bienes en el mercado interno a un precio inferior al que podrían obtener en ausencia de esos derechos de exportación. Se les priva, por tanto, de una elección racional y se les estimula para que alcancen el objetivo estratégico que subyace al derecho de exportación.

(104) Esta situación irracional se vio amplificada por otras limitaciones de las exportaciones, como los contingentes sobre productos agrícolas distintos de la soja entre 2006 y 2015, que disuadían de exportar otros cultivos y orientaban a los cultivadores a seguir produciendo soja (frente a otros granos), reduciendo aún más el precio interno. Los cultivadores de soja también siguieron produciendo y vendiendo su producción en el mercado interno, ya que la acumulación de existencias no es adecuada en relación con este producto agrícola, que no puede conservarse a medio y largo plazo.

(105) Tras la divulgación del documento informativo, los poderes públicos de Argentina alegaron que durante diez años no habían existido contingentes de exportación para el maíz ni el trigo. Sin embargo, la Comisión llegó a la conclusión de que esta afirmación era objetivamente incorrecta. La Resolución 543/2008 (45) establecía de manera explícita unas cantidades máximas de exportación para, entre otros productos, el trigo y el maíz. Esta medida estuvo vigente hasta el final de 2015 (46).

(106) Por otro lado, en 2009 los poderes públicos de Argentina establecieron una prohibición temporal sobre la importación de soja, afirmando que la utilización de materias primas nacionales debía privilegiarse sobre las importadas, con el objetivo de agregar valor al producto argentino en el mercado internacional, y que la importación temporal de insumos ya producidos localmente desvirtuaba este objetivo (47). En 2012, los poderes públicos de Argentina crearon el «Registro de Operadores de Soja Autorizados» y suprimieron la prohibición de importación (48). No obstante, hasta la introducción en 2016 (49) de nuevas modificaciones en dicho registro, siguió siendo muy complicado importar soja en Argentina. La prohibición de importar combinada con el derecho de exportación de la soja confirma el objetivo estratégico de los poderes públicos de Argentina de impulsar el desarrollo de una industria del biodiésel plenamente nacional, con contenido local en la cadena de suministro. Crea en Argentina una producción artificial de soja, impulsada por los poderes públicos y destinada al consumo interno, que garantiza la satisfacción de la demanda local de soja mediante una oferta local orientada a conseguir los objetivos estratégicos establecidos.

(107) Además, un largo período de limitaciones de las exportaciones de otros cultivos ha dado lugar a un incremento significativo de la producción de soja, la llamada «sojización» (50) de la agricultura argentina. Incluso tras la supresión de los contingentes de exportación en 2015 (51), la producción de soja no descendió de manera significativa en comparación con los demás cultivos, y se ha mantenido bastante estable; véase el gráfico 1 a continuación: Gráfico 1 Producción argentina de soja, maíz y trigo por campaña de cosecha Soja Maíz Trigo Producción en millones tm 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Fuente: http://datosestimaciones.magyp.gob.ar

(108) Asimismo, en 2017 los poderes públicos de Argentina publicaron una resolución por la que se establecía un régimen de estímulos para la producción de soja (52), en el marco del Plan Belgrano (53). El Plan Belgrano se puso en marcha en 2016 como un plan de desarrollo industrial y de infraestructuras en diez provincias del norte de Argentina tradicionalmente menos desarrolladas en comparación con el resto del país. Dicha Resolución aportó incentivos financieros a los cultivadores de soja en las diez provincias menos desarrolladas de Argentina (54) desde el 1 de marzo hasta el 31 de agosto de 2017, de manera que los cultivadores se orientaron en mayor medida hacia la producción de soja y aumentó aún más la oferta nacional de soja en favor del desarrollo de la industria del biodiésel.

(109) La Comisión consideró que, a la vista de las pruebas disponibles, los poderes públicos de Argentina desempeñaron una «función más activa que los meros actos de aliento», como exige el Órgano de Apelación (55). Las medidas adoptadas por los poderes públicos de Argentina restringen la libertad de acción de los cultivadores de soja, al limitar en la práctica su decisión empresarial acerca del precio y el lugar de venta de sus productos.

(110) Se les impide maximizar sus ingresos, como lo habrían podido hacer si no existiera el derecho de exportación sobre la soja (por ejemplo, exportando su producción para beneficiarse de precios más elevados o aumentando los precios internos) u otras medidas igualmente restrictivas.

(111) Esto se intensifica con los Decretos 133/2015 y 640/2016, mediante los cuales los poderes públicos de Argentina adoptan medidas específicas para ayudar a la industria de la soja y a las cadenas de valor asociadas a revertir el deterioro de la competitividad y rentabilidad de toda su cadena de valor asociada. Por tanto, los poderes públicos de Argentina animan a los cultivadores de soja a mantener la producción para abastecer el mercado interno, pese a que un proveedor racional adaptaría su producción y sus precios en una situación en la que se han desincentivado las exportaciones.

(112) Así pues, a través de estas medidas, los poderes públicos de Argentina estimulan a los cultivadores de soja para que mantengan la soja en Argentina, ya que no pueden vender a los precios más elevados que prevalecerían en Argentina si no existieran tales medidas.

(113) En este sentido, los poderes públicos de Argentina «encomiendan» u «ordenan» a los productores de insumos que suministren bienes a los usuarios nacionales de soja, es decir, a los productores de biodiésel, a cambio de una remuneración inferior a la adecuada. Los cultivadores de soja tienen la responsabilidad de crear un mercado interno artificial, compartimentado y de precios bajos en Argentina.

(114) Dicho de otro modo, al aplicar las medidas descritas, los poderes públicos de Argentina saben cómo responderán a ellas los cultivadores de soja y qué consecuencias tendrán para ellos dichas medidas. Si bien los cultivadores de soja pueden reducir ligeramente su producción interna para responder a los derechos de exportación y otras medidas restrictivas, las pruebas ponen de manifiesto que la producción no se interrumpió ni disminuyó de manera significativa (véase el cuadro 1 más abajo, explicado más detalladamente en el considerando 139). La Comisión llegó a la conclusión de que esto es resultado de la encomienda u orden a los cultivadores de soja, por parte de los poderes públicos de Argentina, de que continúe la producción y la exportación.

(115) Como ya se ha explicado, en el sector del cultivo de la soja, la adaptación de la producción seguirá siendo moderada, lo que resulta en unos precios internos más bajos. A este respecto, los efectos se establecen sobre una base previa, no posterior, por lo que no son «involuntarios». Existe un claro «nexo demostrable» entre la estrategia y la conducta de las entidades privadas implicadas, que actúan en nombre de los poderes públicos de Argentina para llevar a cabo su estrategia de suministro de soja a la industria del biodiésel a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

(116) Los propios poderes públicos de Argentina han reconocido el éxito de sus medidas para alcanzar el objetivo estratégico establecido de brindar apoyo a la industria del biodiésel. En la Resolución conjunta que se menciona más abajo, que publicaron los poderes públicos de Argentina en 2012, se afirma que las políticas públicas implementadas incluyeron diversos mecanismos de incentivos a la industria del biodiésel. Se afirma, asimismo, que esto explica el buen desempeño económico que exhibe un complejo productivo que ha logrado tener márgenes brutos en la etapa de procesamiento sobre sus principales insumos que actualmente superan el 25 % (56). Y que estos márgenes obedecerían en gran parte al diferencial entre los derechos de exportación del biodiésel y de la soja.

(117) En conclusión, la Comisión ha constatado que los poderes públicos de Argentina habían encomendado u ordenado a los cultivadores de soja que llevaran a cabo su estrategia para crear un mercado nacional compartimentado y suministraran soja a la industria nacional del biodiésel a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

(118) Tras la divulgación del documento informativo, los poderes públicos de Argentina alegaron que la Comisión había ampliado la definición de encomienda u orden, haciendo énfasis en los términos estímulo y orientación, mientras que los requisitos de la OMC implican que la atribución de responsabilidad debe constituir una acción explícita y afirmativa, dirigida a un destinatario explícito en relación con una tarea u obligación particular. Las meras declaraciones de estrategia de unos poderes públicos no pueden constituir una orden, ni la supuesta orden o encomienda puede ser una simple consecuencia involuntaria de una regulación gubernamental.

(119) La Comisión manifestó su desacuerdo. Como se afirma en el considerando 117, a la vista de la jurisprudencia mencionada en el considerando 93, la Comisión encontró pruebas sustanciales para concluir que los poderes públicos de Argentina habían actuado de manera explícita y afirmativa para encomendar u ordenar a los cultivadores de soja que vendieran su soja a la industria del biodiésel a cambio de una remuneración inferior a la adecuada. Existe un «nexo demostrable» entre las acciones de los poderes públicos y la conducta de los cultivadores de soja, que permite atribuir sus acciones a los poderes públicos de Argentina. Los poderes públicos de Argentina no justificaron su alegación de que las pruebas encontradas por la Comisión solo podían considerarse meras declaraciones de estrategia de los poderes públicos de Argentina. En particular, los poderes públicos de Argentina no cuestionaron la existencia de los objetivos estratégicos establecidos, derivados de esas declaraciones; ni negaron las declaraciones en las que celebraban el éxito de las medidas restrictivas para alcanzar el objetivo estratégico de brindar apoyo a la industria argentina del biodiésel. Por tanto, se rechazó esa alegación.

(120) Por otro lado, los poderes públicos de Argentina alegaron que la conclusión de la Comisión de que la existencia de diferentes mecanismos dentro de un programa más amplio diseñado por ellos para apoyar a una industria en particular es pertinente para determinar la naturaleza de la acción es manifiestamente errónea, ya que los derechos de exportación no se incluyen en el artículo 3, incisos i) a iii), del Reglamento de base (o en el Acuerdo SMC) ni se contemplan en el artículo 3, inciso iv), de dicho Reglamento.

(121) El mero hecho de que los derechos de exportación como tales no se mencionen de manera explícita en el artículo 3, punto 1, letra a), del Reglamento de base no significa que no puedan tener naturaleza de contribución financiera y que no puedan entrar, por tanto, dentro de la definición de subvención en el marco del Reglamento de base y del Acuerdo SMC. La Comisión aportó amplias pruebas de que el derecho de exportación aplicado a la soja se había utilizado, junto con otros instrumentos, como herramienta para estimular a los cultivadores de soja para que cumplieran los objetivos estratégicos establecidos, lo que constituye una subvención sujeta a medidas compensatorias con arreglo al artículo 3, punto 1, letra a), del Reglamento de base. Dado que los poderes públicos de Argentina no justificaron su alegación de que el derecho de exportación aplicado a la soja no podía considerarse una subvención sujeta a medidas compensatorias, la Comisión rechazó dicha alegación.

(122) Tras la divulgación final, los poderes públicos de Argentina mostraron su desacuerdo con la conclusión de la Comisión del considerando 121 de que no habían justificado su alegación de que el derecho de exportación aplicado a la soja no podía considerarse una subvención sujeta a medidas compensatorias.

(123) Si bien a lo largo de toda la investigación los poderes públicos de Argentina alegaron que el objetivo de la imposición de derechos de exportación era generar ingresos, no facilitaron ninguna prueba que lo demostrara en relación con ninguno de los actos legislativos por los que se imponía o modificaba el nivel del derecho de exportación de la soja. De hecho, basándose en las pruebas disponibles, la Comisión consideró que los derechos de exportación eran una herramienta más utilizada por los poderes públicos de Argentina para apoyar el desarrollo de la industria del biodiésel. Por tanto, la Comisión llegó a una conclusión diferente, explicada en los considerandos 89 a 90, y rechazó la alegación inicial de los poderes públicos de Argentina.

(124) CARBIO alegó que la Comisión había ignorado el elevado nivel exigido para demostrar la existencia de encomienda u orden. Los cultivadores de soja siguen teniendo libertad para decidir si producen, venden y exportan su soja. Ningún elemento del derecho de exportación aplicado a la soja encomienda ni ordena a los productores de soja que tomen ninguna de estas decisiones.

(125) La Comisión manifestó su desacuerdo con que el nivel de encomienda u orden, según se explica en el considerando 82, no se dé en este caso. Por otro lado, la afirmación de CARBIO de que los cultivadores de soja tienen libertad para fijar el precio de la soja no es correcta. En el transcurso de la inspección, los poderes públicos de Argentina explicaron que el precio fob de las exportaciones de soja lo fija el gobierno. Dado que tanto el precio de exportación como el precio interno de la soja se sitúan muy por debajo del precio del mercado mundial, la libertad de los cultivadores de soja para fijar dicho precio se ve limitada. Por último, CARBIO ignora que el derecho de exportación no es la única herramienta ideada por los poderes públicos de Argentina para orientar a los cultivadores de soja. Por tanto, se rechazó esta alegación.

(126) CARBIO también refutó la conclusión de la Comisión que figura en el considerando 112 de que los cultivadores de soja no pueden vender a los precios más elevados que prevalecerían en Argentina si no existieran las medidas y, para justificarlo, remitió a un estudio de la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos en el que se afirma que la eliminación del derecho de exportación que se aplica a la soja daría lugar a un aumento de los precios internos de este producto de tan solo el 1,2 % (57).

(127) Sin embargo, la Comisión señaló que, según un estudio publicado en el American Journal of Agricultural Economics (58), en ausencia del derecho de exportación, el precio interno de la soja podría ser muy superior, hasta del 26,0 %. Por otro lado, en el estudio al que remitió CARBIO también se afirmaba que la eliminación del derecho de exportación aplicado a la soja daría lugar a un descenso del 18 % en el precio de la soja en el mercado mundial, es decir, que la supresión teórica de un derecho de exportación del 23,5 % prácticamente acabaría con la diferencia entre el precio argentino y el precio del mercado mundial.

(128) Por tanto, la Comisión reiteró su conclusión de que se estimula a los cultivadores de soja para que sigan cultivando y vendiendo soja en Argentina, pero no se les permite vender a precios más elevados, que prevalecerían en ese país si no existieran las medidas.

(129) Tras la divulgación final, los poderes públicos de Argentina y CARBIO reiteraron sus alegaciones de que: — no existe ningún conjunto de medidas que estimule a los cultivadores de soja nacionales para que vendan su soja en el mercado interno a cambio de una remuneración inferior a la adecuada; — los cultivadores de soja tienen libertad para fijar el precio de su soja; — a través de los derechos de exportación aplicados a la soja no tiene lugar una contribución financiera; cualquier efecto en la producción de biodiésel de los derechos de exportación aplicados a la soja constituye, en el mejor de los casos, un efecto indirecto de una medida de recaudación de ingresos; — la naturaleza y la finalidad de recaudación de ingresos de los derechos de exportación aplicados a la soja no tienen nada que ver con la supuesta encomienda u orden; y — con ello no se reporta ningún beneficio.

(130) Los poderes públicos de Argentina y CARBIO tampoco estuvieron de acuerdo con la interpretación jurídica que hizo la Comisión de los términos «encomienda» y «orden». Los poderes públicos de Argentina alegaron que la valoración que había hecho la Comisión de la contribución financiera se parecía mucho al denominado «planteamiento basado en los efectos», que en la jurisprudencia de la OMC se había rechazado de manera explícita y categórica.

(131) CARBIO también alegó que el precio actual de la soja en el mercado mundial no reflejaba el precio que tendría la soja en el mercado argentino si no existiera el derecho de exportación.

(132) Dado que los poderes públicos de Argentina y CARBIO únicamente repetían unos argumentos ya presentados anteriormente, pero seguían sin demostrarlos, la Comisión los rechazó.

3.2.2.3. Encomienda u orden a entidades privadas a tenor del artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), del Reglamento de base

(133) A continuación, la Comisión valoró si los cultivadores de soja en Argentina eran entidades privadas a las que los poderes públicos de ese país encomendaban u ordenaban una tarea, a tenor del artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), del Reglamento de base.

(134) Toda la soja utilizada en la producción de biodiésel comprada por los productores exportadores argentinos incluidos en la muestra procedía de fuentes internas. La compraban en cultivos privados de soja, salvo pequeños volúmenes que procedían de la empresa pública YPF.

(135) Por tanto, la Comisión consideró que, sobre la base de la información disponible, todos los cultivadores de soja son entidades privadas a las que los poderes públicos de Argentina encomiendan, a tenor del artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), del Reglamento de base, que suministren soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

3.2.2.4. Suministro de soja por parte de los cultivadores a cambio de una remuneración inferior a la adecuada

(136) Posteriormente, la Comisión verificó si los cultivadores de soja realmente aplicaban la estrategia de los poderes públicos de Argentina de suministrar soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada. Para ello, fue necesario un análisis detallado de la evolución del mercado argentino en comparación con una referencia adecuada. En consonancia con las conclusiones del considerando 64, la Comisión decidió utilizar parcialmente los datos disponibles para determinar si los cultivadores de soja habían suministrado la soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

(137) Por medio del conjunto de medidas descritas en los considerandos 84 a 116, los poderes públicos de Argentina indujeron a los cultivadores de soja a vender en el mercado interno a precios más bajos de lo adecuado (es decir, en ausencia de medidas, los cultivadores de soja habrían exportado la soja al precio del mercado mundial, muy superior, o simplemente habrían adaptado su oferta a las fuerzas del mercado). Sin embargo, debido a la estrategia de los poderes públicos de Argentina consistente en impulsar el desarrollo de la industria transformadora del biodiésel, los cultivadores de soja no actuaron así.

(138) Como se demuestra en el cuadro 1, prácticamente todo el consumo interno de soja se transforma en aceite de soja por medio de un proceso de trituración. A continuación figuran los datos relativos a la producción, la exportación, la importación y la trituración interna de soja a lo largo de los años: Cuadro 1 Producción argentina de soja, aceite de soja y biodiésel Producción de soja (tm) Exportaciones de soja (tm) Importaciones de soja (tm) Trituración de soja (tm) Producción de aceite de soja (tm) Consumo nacional de aceite de soja (tm) Producción de biodiésel (tm) 2007 47 482 787 11 843 248 2 245 391 36 268 044 6 962 206 474 078 2008 46 238 890 11 733 588 2 891 771 31 709 219 6 024 101 1 078 022 711 864 2009 30 989 474 4 292 321 823 924 30 285 623 5 772 026 1 348 922 1 179 103 2010 52 676 218 13 616 012 189 36 824 921 7 000 075 2 118 336 1 820 385 2011 48 878 774 10 420 216 12 862 37 339 854 7 113 681 2 996 512 2 429 964 2012 40 100 197 6 158 407 1 428 33 333 313 6 353 359 2 841 121 2 456 578 2013 49 306 202 7 784 236 1 615 34 040 869 6 432 942 2 448 560 1 997 809 2014 53 397 720 7 360 901 2 227 37 936 186 7 096 392 3 184 146 2 584 290 2015 61 446 556 11 509 272 566 40 940 319 7 895 905 2 407 954 1 810 659 2016 58 799 258 8 910 323 853 849 44 482 510 8 670 493 3 137 953 2 659 275 2017 54 971 626 7 369 126 1 897 833 41 824 091 8 065 602 3 264 784 2 871 435 Fuente: Información presentada por los poderes públicos de Argentina, procedente de diferentes bases de datos argentinas disponibles.

(139) Como se puede observar en el cuadro 1, la producción de soja aumentó de 26,7 millones de tm en 2001 a 40,5 millones de tm en 2006 (59). El incremento del derecho de exportación aplicado a la soja no dio lugar a la reducción de la producción, sino a un aumento irracional desde una perspectiva económica. De hecho, los proveedores sujetos a las limitaciones de las exportaciones, a no ser por el estímulo resultante de las diversas medidas de los poderes públicos de Argentina, se habrían adaptado a las condiciones del mercado. Sin embargo, en este caso, en lugar de reducir su producción, los cultivadores de soja también se beneficiaron del objetivo estratégico de impulsar y desarrollar una industria del biodiésel competitiva, cuyos productores, a su vez, necesitaban que se les suministraran cantidades de soja a cambio de precios inferiores a los internacionales.

(140) A continuación, en el gráfico 2, figura la tendencia (en tm): Gráfico 2 Transformación de la soja en Argentina Trituración de soja Importación de soja Exportación de soja Producción de soja 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 Fuente: Datos facilitados en el cuadro del considerando 138.

(141) El cuadro 1 y el gráfico 2 ponen de manifiesto que prácticamente toda la producción de soja que se consumió en el mercado interno se sometió a trituración y que el consumo interno del aceite de soja resultante correspondió principalmente a la producción de biodiésel.

(142) Tras la divulgación final, CARBIO alegó que la Comisión afirmaba que toda la soja vendida en el mercado interno se destinaba exclusivamente a la producción de biodiésel. La Comisión aclaró que eso no era así. Como se establece en el considerando 141, la soja vendida en el mercado interno se sometió a trituración para su transformación en aceite de soja y harina de soja. El aceite de soja resultante se destinó a la fabricación de biodiésel, ya que en Argentina no existe un mercado interno significativo de aceite de soja. Parte del aceite de soja y de la harina de soja se exporta.

(143) Es más, solo se exportó soja una vez satisfecho plenamente el consumo interno correspondiente tanto a la trituración de soja como a la producción de biodiésel. El cuadro 1 y el gráfico 2 también ponen de manifiesto la inexistencia de importaciones de soja o su escasísimo volumen durante los años en que se aplicaron las limitaciones de las exportaciones. Esto también se confirma con el modelo de negocio observado en los productores exportadores incluidos en la muestra. De hecho, ninguno de ellos importaba soja para la producción de biodiésel. Es más, importaban la soja exclusivamente para utilizarla en sus instalaciones de trituración y luego exportaban todo el aceite y la harina de soja resultantes fuera de Argentina.

(144) Por consiguiente, se ha alcanzado el objetivo principal de las medidas de los poderes públicos de Argentina: la soja producida en el país ha satisfecho plenamente la demanda interna como insumo para la producción de biodiésel nacional en detrimento de los productores de soja, que hubieran preferido optimizar sus beneficios y, bien exportar toda su producción, bien vender en el mercado interno a precios más elevados, de no ser por las limitaciones de las exportaciones.

(145) Según la jurisprudencia pertinente de la OMC, como ya se ha explicado (en particular en el considerando 78), en la mayoría de los casos debería haber algún tipo de amenaza o estímulo gubernamental para los proveedores de insumos que sirviera de prueba de la existencia de encomienda u orden. Dejar un margen de discrecionalidad no implica descartar automáticamente esta conclusión. Este análisis caso por caso se basa en pruebas. En este caso, destaca el hecho de que los exportadores estén bastante limitados en un mercado de productos básicos con un elevado componente internacional en el que Argentina es uno de los principales productores de soja, especialmente si se tiene en cuenta que el precio en los mercados internacionales es significativamente superior al precio interno de Argentina (véase el gráfico 3 del considerando 158).

(146) Las pruebas que contiene la legislación argentina (véanse los considerandos 91 a 99) ponen de manifiesto que el objetivo estratégico de los poderes públicos de Argentina es desarrollar las industrias transformadoras con mayor valor añadido, incluida la del biodiésel, y favorecer a esas industrias. Además, los poderes públicos de Argentina manifestaron claramente su objetivo de proteger a las industrias transformadoras del aumento de los precios internacionales.

(147) Tras la divulgación del documento informativo, CARBIO alegó que la Comisión no había presentado ninguna prueba que respaldara la afirmación de que los productores de soja preferirían optimizar sus beneficios.

(148) Dado que la Comisión no recibió ninguna información directa de los cultivadores de soja, como se explica en los considerandos 61 a 64, dio por hecho que dichos cultivadores eran operadores económicos racionales en una economía de mercado que tratarían de optimizar sus beneficios siempre que fuera posible. Por tanto, se considera una decisión irracional aumentar la producción de soja cuando los precios han disminuido debido a un incremento del derecho de exportación. El hecho de que los cultivadores de soja sigan suministrando soja pese a las diversas medidas restrictivas adoptadas por los poderes públicos de Argentina es el resultado de las actuaciones de dichos poderes públicos para estimular a los cultivadores de soja como entidades que ejecutan los objetivos estratégicos establecidos para apoyar a la industria del biodiésel. Por tanto, se rechazó esta alegación.

(149) Los poderes públicos de Argentina alegaron que no se había presentado ninguna prueba de que el tratamiento de la soja en Argentina se hubiera alterado en modo alguno como consecuencia de los derechos de exportación impuestos a la soja.

(150) La Comisión manifestó su desacuerdo. La Comisión recuerda que, al principio, los poderes públicos de Argentina no la ayudaron a obtener la información necesaria de los cultivadores de soja para evaluar mejor su comportamiento. Por tanto, la Comisión consideró que, basándose en la información disponible, las medidas de dichos poderes públicos (incluido el derecho de exportación) alteraron el comportamiento de los cultivadores de soja para lograr los efectos perseguidos por los poderes públicos. Como se puede observar en el cuadro 1, a pesar del incremento en 2007 del derecho de exportación aplicado a la soja, es decir, al inicio de la producción a gran escala de biodiésel, la producción de soja aumentó de manera significativa. Además, durante el mismo período, la exportación de aceite de soja fue sustituida en gran medida por la exportación de biodiésel, lo que demuestra que las medidas de los poderes públicos de Argentina motivaron un cambio estructural para mejorar la competitividad de la industria del biodiésel. Por consiguiente, se rechazó esta alegación.

(151) Está claro también que el incontable número de pequeños cultivadores de soja (sesenta y cuatro mil aproximadamente), pese a que los poderes públicos de Argentina no les han impedido formalmente que exporten sus productos, se ven estimulados por estas medidas para vender en el mercado interno casi toda su producción y a unos precios más bajos de los que habrían aplicado en los mercados internacionales. No existe ninguna prueba en el expediente de que los poderes públicos de Argentina estén tratando en modo alguno de impulsar o apoyar activamente, de manera directa o indirecta, un aumento de las exportaciones y, por ende, una maximización de los beneficios para los cultivadores de soja, pese a las dificultades conocidas de los pequeños cultivadores para encontrar clientes en el extranjero, comunicarse en una lengua extranjera y llevar a cabo todos los pesados trámites administrativos que requiere la exportación.

(152) Ante la ausencia en el expediente de otras pruebas que demuestren lo contrario, y dado el insuficiente nivel de cooperación de los poderes públicos de Argentina a la hora de facilitar pruebas y datos pertinentes al respecto, la Comisión llegó a la conclusión de que estas pruebas ponían de manifiesto que los cultivadores de soja habían recibido estímulos para vender su producción en el mercado interno, para beneficio de las industrias transformadoras (incluidos los productores de biodiésel), en lugar de maximizar su rendimiento por otros medios, como la adaptación de su producción o, incluso, el cambio a otro tipo de producción (por ejemplo, otros granos).

(153) Ni el hecho de que los cultivadores de soja sigan teniendo un margen de discrecionalidad para vender en el extranjero, al menos formalmente, ni el muy limitado nivel de las exportaciones debilitan la conclusión principal sobre la existencia de encomienda u orden, en consonancia con la jurisprudencia de la OMC en el asunto sobre los DRAM (60).

(154) Además, la Comisión analizó las posibles repercusiones del suministro de soja, como consecuencia de las medidas de los poderes públicos de Argentina, en el precio interno de la soja en ese país.

(155) La Comisión utilizó el precio medio interno de la soja en Argentina, basado en datos mensuales procedentes de la Bolsa de Cereales de Buenos Aires relativos a Rosario, Bahía Blanca y Quequén y facilitados por el Ministerio de Agroindustria a nivel de país.

(156) Los productores exportadores incluidos en la muestra importaron ciertas cantidades de soja. Si bien no destinaron estas importaciones a la producción de biodiésel, sino a la de aceite de soja que luego exportaban de nuevo, su precio podía considerarse representativo, ya que la soja se importaba para ser triturada y reexportada como aceite de soja, y su precio era un reflejo del precio de la soja en el mercado mundial.

(157) Los productores exportadores incluidos en la muestra comparaban mensualmente el precio interno con el precio medio fob de las importaciones de soja.

(158) En el gráfico 3 que figura a continuación se muestran las fluctuaciones del precio durante el período considerado, así como la diferencia en porcentaje entre el precio interno en Argentina y el precio en el mercado mundial. Gráfico 3 Precio interno en Argentina frente al precio en el mercado mundial Diferencia de precio (%) Precio mercado mundial (ARS/tm) Precio interno Argentina (ARS/tm) 2017M11 2017M09 2017M07 2017M05 2017M03 2017M01 2016M11 2016M09 2016M07 2016M05 2016M03 2016M01 2015M11 2015M09 2015M07 2015M05 2015M03 2015M01 Fuente: Bloomberg y la información presentada por los poderes públicos de Argentina, basada en datos públicos.

(159) En el gráfico 3 se muestra una diferencia entre el precio interno de Argentina y el precio del mercado mundial, cuya principal explicación podría ser el derecho de exportación aplicado a la soja. La estrategia orientadora de los poderes públicos de Argentina impide a los cultivadores de soja obtener beneficios basados en los precios del mercado mundial. Los cultivadores de soja, en efecto, se ven privados de la elección racional de vender en los mercados internacionales a precios muy superiores.

(160) A cambio, están obteniendo beneficios comparables tanto en el mercado interno como en el internacional, a costa de aplicar a los precios internos una reducción equivalente al importe del derecho de exportación. De este modo, los poderes públicos de Argentina contienen los precios internos en beneficio de la industria transformadora nacional.

(161) Los poderes públicos ordenan a los cultivadores de soja impidiéndoles que opten por una elección racional. Además, como puede observarse en el gráfico, la diferencia entre los precios internos y los precios internacionales no solo ha seguido siendo sustancial, sino que también ha protegido a la industria del biodiésel y a las demás industrias transformadoras (como la de las trituradoras, integrada principalmente por productores de biodiésel) de los incrementos de precio más elevados del mercado internacional.

(162) Por consiguiente, el conjunto de medidas de los poderes públicos de Argentina ha logrado su objetivo preestablecido, a saber, reducir los precios internos en el contexto del aumento de los precios internacionales en beneficio de la industria nacional de valor añadido, incluida la del biodiésel.

(163) A la vista de lo expuesto, la Comisión llegó a la conclusión de que, en Argentina, se encomendó u ordenó a los cultivadores de soja que suministraran soja a la industria nacional del biodiésel a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

3.2.2.5. Función que normalmente incumbiría a los poderes públicos y práctica que no difiera, en ningún sentido real, de las prácticas normalmente seguidas por dichos poderes

(164) Por lo que respecta al criterio de lo que «normalmente incumbe», que todavía no había sido aclarado por el Grupo Especial (61), la Comisión consideró que el suministro a las empresas nacionales de materias primas ubicadas en un país era una función que normalmente incumbiría a los poderes públicos. Con arreglo al Derecho internacional general, los Estados tienen soberanía sobre sus recursos naturales. Si bien disponen de un amplio margen de discrecionalidad para organizar la explotación de sus recursos naturales, su soberanía se traduce normalmente en un poder regulador gubernamental para hacerlo. A este respecto, resulta irrelevante si unos poderes públicos ejercerían o no habitualmente esa función (62). Por tanto, la Comisión consideró que el suministro a la industria argentina del biodiésel de soja ubicada en suelo argentino es una función que normalmente incumbiría a los poderes públicos.

(165) Tras la divulgación del documento informativo, CARBIO rebatió la decisión de la Comisión de que un Estado debe ser considerado responsable de las decisiones tomadas por proveedores privados de soja cultivada en el territorio de dicho Estado. Según CARBIO, para que se cumpla el criterio de lo que «normalmente incumbe», todas las decisiones relativas a la soja deben ser tomadas con fines públicos. Sin embargo, como CARBIO afirmó en su respuesta, «un Estado puede elegir actuar en relación con sus recursos naturales». Esto confirma la posición de la Comisión de que esa soberanía se traduce normalmente en un poder regulador gubernamental para organizar la explotación de los recursos naturales de un Estado. Por tanto, no es necesario que todas las decisiones relativas a la soja deban ser tomadas con fines públicos para que se cumpla el criterio de lo que «normalmente incumbe». De lo contrario, tales entidades podrían ser consideradas «entidades públicas» y atribuir sus actuaciones al Estado, lo que no ocurre en el caso de la encomienda u orden. En este último caso, no es necesario que todas las actuaciones de las entidades privadas puedan ser atribuidas al Estado, sino solo la actuación específica examinada (es decir, el suministro de insumos a cambio de una remuneración inferior a la adecuada). Por consiguiente, la Comisión rechazó esta alegación y llegó a la conclusión de que el suministro de materias primas, como la soja, cuando se persiguen objetivos de interés público (como el desarrollo de la industria del biodiésel) es una función que normalmente incumbe a los poderes públicos.

(166) Por lo que respecta al criterio de que la práctica «no difiera, en ningún sentido real», la Comisión señaló que la expresión tenía su origen en el informe de 1960 del Grupo Especial sobre revisión de conformidad con el artículo XVI:5, en el que se utilizaba un lenguaje similar en relación con exacciones financiadas por los productores que se consideró que no diferían, en ningún sentido real, de las prácticas gubernamentales de imposición y subvención (63). En este contexto, este criterio exige una conclusión afirmativa de que el suministro de mercancías por las entidades privadas a las que se ha encomendado una función no difiere, en ningún sentido real, de la hipótesis de que los poderes públicos habían suministrado esas mercancías. La Comisión considera que esto es lo que ha ocurrido. En lugar de suministrar los insumos directamente a la industria del biodiésel para alcanzar los objetivos estratégicos de los poderes públicos de Argentina consistentes en desarrollar la industria del biodiésel, incluido su potencial de exportación, dichos poderes, por medio de un conjunto de medidas, estimulan a las entidades privadas para que lo hagan en su nombre.

(167) Tras la divulgación final, los poderes públicos de Argentina y CARBIO alegaron que la Comisión no había aportado ninguna prueba que demostrara que las decisiones tomadas por proveedores privados de soja en cuanto a la producción y la venta de soja cultivada en territorio privado de Argentina reflejaran una función que normalmente incumbiría a los poderes públicos de Argentina.

(168) La Comisión, como afirma en el considerando 164, consideró que el suministro a las empresas nacionales de materias primas ubicadas en un país era una función que normalmente incumbía a los poderes públicos. Los poderes públicos de Argentina y CARBIO no aportaron argumentos ni pruebas sustanciales que rebatieran esta conclusión, por lo que se rechazó esta alegación. Los poderes públicos de Argentina utilizan a los cultivadores de soja para lograr un objetivo estratégico concreto que no difiere de una situación en la que los propios poderes públicos de Argentina sean directamente los cultivadores de soja.

3.2.2.6. Conclusión

(169) Por medio de un conjunto de medidas, consistentes en derechos de exportación, restricciones cuantitativas, subvenciones a productores nacionales y declaraciones públicas, los poderes públicos de Argentina estimularon a los cultivadores de soja nacionales para que vendieran su soja en el mercado interno y les «encomendaron» u «ordenaron» que suministraran esta materia prima en Argentina a cambio de una remuneración inferior a la adecuada. Las medidas en cuestión lograron el efecto deseado de distorsionar el mercado interno argentino de la soja y reducir el precio hasta un nivel artificialmente bajo en beneficio de la industria transformadora del biodiésel. La función de suministrar soja a cambio de una remuneración inferior a la adecuada normalmente incumbe a los poderes públicos, habida cuenta del objetivo público de apoyar a la industria del biodiésel, y la práctica de las empresas que producen soja de llevarlo a cabo no difiere, en ningún sentido real, de las prácticas normalmente seg