INFORME ESPECIAL N° 25/98 sobre las operaciones emprendidas por la Unión Europea en el ámbito de la seguridad nuclear en los países de Europa Central y Oriental (PECO) y en los nuevos Estados independientes (NEI) (período 1990 1997), acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (1999/C 35/01)

NOTA PRELIMINAR

Aunque el procedimiento contradictorio correspondiente al presente Informe terminó al final de octubre, el Tribunal recibió el 10 de noviembre respuestas complementarias de la Comisión, algunas de las cuales le parecen discutibles.

No obstante, para no posponer indefinidamente la publicación del Informe, el Tribunal decidió aprobarlo definitivamente en su reunión de 12 de noviembre de 1998, con independencia de las divergencias de opinión subsistentes con respecto a determinados elementos.

PRINCIPALES ABREVIATURAS UTILIZADAS

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1. INTRODUCCIÓN

Programas de seguridad nuclear PHARE y TACIS

1.1. El accidente de la Unidad 4 de Chernóbil, ocurrido en 1986, puso de manifiesto la importancia de las cuestiones de seguridad planteadas por el parque de reactores nucleares de diseño soviético. A partir de 1990 se movilizó una ayuda internacional bajo los auspicios del G7 (1), de las Naciones Unidas (OIEA), de la OCDE (AEN) y de la Unión Europea, cuyas cumbres de Edimburgo (1992) y de Corfú (1994) confirmaron las orientaciones que se habrían de seguir para la reestructuración del sector nuclear de los países del Este y el cierre de la central de Chernóbil. El objeto de todas estas acciones era ayudar a los países del Este para conferir a su parque de reactores un nivel de seguridad similar al de las centrales occidentales, como precisó el Consejo en su Resolución de 18 de junio de 1992 (2). Durante este período, se han adoptado varias iniciativas para coordinar la ayuda internacional, tanto con respecto a la puesta en común de los datos disponibles sobre los programas de asistencia existentes (creación del NUSAC en la Comisión en 1992) como a la constitución de instrumentos financieros multilaterales particulares (creación de la NSA en 1993, cuya gestión fue confiada al BERD). Aunque el Tribunal reconoce, como señala la Comisión en el apartado 5 de las observaciones generales de la introducción a sus respuestas, que los gastos de los programas PHARE y TACIS sólo podían dar lugar por sí solos a resultados limitados, no es menos cierto que la Comisión era la principal responsable de la coordinación de los esfuerzos de los países de la OCDE y de las demás instituciones internacionales para ayudar a la reestructuración del sector nuclear en los PECO y en los NEI. Por ello, el Tribunal ha considerado de su incumbencia examinar el modo en que la Comisión ha cumplido con este deber y el alcance de los progresos efectivamente realizados sobre el terreno.

1.2. Los primeros estudios técnicos del sector de la producción de electricidad mediante energía nuclear mostraron que el antiguo sistema soviético, inspirado por las necesidades del sector nuclear militar, respondía a imperativos de producción y que se habían descuidado las cuestiones de seguridad operativa y medioambiental. A estos problemas conceptuales y técnicos se unía la necesidad de establecer en estos países unas autoridades de seguridad fuertes e independientes de los operadores, ya que dichas autoridades constituyen un contrapeso considerado en todos los países occidentales como condición esencial de la seguridad. Debido a las consecuencias económicas y sociales de las soluciones previstas, y en particular a la clausura de las centrales más peligrosas (algunas RBMK y VVER 440-230), la mejora de la seguridad debería incluirse en una estrategia general para el sector energético de los países del Este, donde el tratamiento de los residuos planteaba dificultades importantes y donde el sector nuclear representaba una fuerza socioeconómica importante y hasta entonces privilegiada con respecto a los demás sectores industriales. Todas estas limitaciones, unidas a los intereses económicos occidentales, confería un carácter particularmente delicado a la intervención en el sector.

1.3. En este difícil contexto multilateral y sectorial, cuyos elementos principales se presentan en el anexo 1, la Unión Europea ha asignado desde 1990 alrededor de 850 millones de ecus (3) a la mejora de la salvaguardia y de la seguridad nuclear (4) en los PECO y en los NEI, que han dado lugar a pagos por un total de 355 millones de ecus al final de 1997. La ayuda comunitaria ha sido aplicada por la Comisión esencialmente en el marco de los programas PHARE y TACIS, que han comprometido para la seguridad nuclear un total de 786,1 millones de ecus, el 20 % de los compromisos TACIS y el 2 % de los compromisos PHARE. El cuadro 1 presenta un desglose de dichos compromisos por país beneficiario y según los principales ámbitos de acción inscritos en las decisiones de la Comisión. Según los beneficiarios, estas financiaciones sólo cubren una parte muy limitada (un escaso porcentaje) de los programas de modernización iniciados. No obstante, basándose en la información disponible, no es posible expresar en cifras la amplitud de estos programas ni su grado de realización.

Cuadro 1

Desglose de los compromisos PHARE y TACIS por ámbito de acción y por país entre 1990 y fin de 1997

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1.4. Las acciones relativas a los combustibles y residuos radiactivos incluyen 20 millones de ecus destinados al control de las materias fisionables. Con respecto a la clausura los programas se han limitado únicamente a Chernóbil, por un importe de sólo 59 millones de ecus. Las acciones diversas agrupan las investigaciones relativas a la seguridad (2 millones de ecus), a la preparación de los préstamos Euratom (1,5 millones de ecus), a los sistemas de detección y de alerta de radiaciones (6,5 millones de ecus), a la respuesta a situaciones de emergencia fuera del emplazamiento (5 millones de ecus), a un estudio sobre la distribución de la electricidad (0,4 millones de ecus) y a distintas reservas (2,8 millones de ecus).

1.5. La asistencia directa a las centrales nucleares en el ámbito de la seguridad operativa, que supone el 35 % de los fondos por un valor de 272 millones de ecus, constituye el eje principal de los programas. El cuadro 2 presenta las dotaciones presupuestarias previstas por país y por tipo de reactor de las centrales de los países del Este. El cuadro 3 permite situar geográficamente las centrales de diseño soviético en funcionamiento en estos países.

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Cuadro 3 Localización de las centrales nucleares de diseño soviético en funcionamiento en los PECO y en los NEI

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1.6. El objetivo del Tribunal ha sido valorar la aplicación de los medios desplegados por la Unión Europea para mejorar la seguridad nuclear en los PECO y en los NEI desde 1990, teniendo en cuenta el contexto multilateral y el mandato de coordinación confiado a la Comisión por la comunidad internacional en el marco del G7 y del G24 (5).

1.7. Los controles efectuados en la Comisión se centraron en las operaciones de los programas PHARE y TACIS y fueron completados con visitas de inspección en Ucrania, Bulgaria, Lituania y en la Federación de Rusia, así como en varias organizaciones especializadas en la Unión Europea. Estos distintos elementos se presentan en el anexo 2. En sus trabajos, el Tribunal ha contado con la asistencia de un especialista en cuestiones de seguridad nuclear. En el caso de Ucrania, el Tribunal ha publicado sus observaciones sobre los programas de seguridad nuclear en un Informe especial sobre el conjunto de las operaciones TACIS en este país (6).

2. RESUMEN DE LAS OBSERVACIONES

Enfoque de la Unión Europea

2.1. La estrategia de intervención, que no fue mencionada explícitamente por la Comisión hasta 1996, sigue siendo confusa en lo que se refiere a los reactores de diseño antiguo, a la clausura y al desmantelamiento, así como en cuanto al tratamiento de los residuos (véanse los apartados 3.2 a 3.6). Las necesidades urgentes a corto plazo están mal definidas (véanse los apartados 3.8 a 3.10.) y los instrumentos financieros que podrían tomar el relevo de PHARE y TACIS en los proyectos más costosos tardan en movilizarse (véanse los apartados 3.7 y 3.11).

2.2. En materia de coordinación y en el mandato que la comunidad internacional (G24) le había confiado, la Comisión no pudo pasar de un intercambio de información entre los donantes, el OIEA, el BERD y los beneficiarios (véanse los apartados 3.13 a 3.20).

2.3. La falta de coordinación de los Estados miembros en el planteamiento de los convenios sobre responsabilidad civil (véase el apartado 5.18) y sobre la elaboración de las normas técnicas y de la reglamentación de seguridad (véase el apartado 3.1), la ausencia de un marco convencional claro para las operaciones PHARE y TACIS (véase el apartado 3.14) y una comunicación difícil con determinados beneficiarios (véanse los apartados 4.3 y 4.4, 4.17 y 4.18, 5.1, 5.13 y 5.18 a 5.20), han frenado el desarrollo de unas relaciones de confianza y de cooperación, a pesar de que revisten un interés estratégico para la Unión Europea y su industria nuclear.

Gestión de las operaciones

2.4. Los recursos humanos dispares y en constante tránsito de la unidad que se encarga de los programas, unos instrumentos de gestión de proyectos y de seguimiento contable insuficientes y la falta de rigor de la gestión no permiten a la Comisión garantizar un seguimiento satisfactorio de las operaciones, el tratamiento rápido de los problemas ni el control de la calidad de las prestaciones de los contratistas (véanse los apartados 4.12 a 4.16 y 5.14).

2.5. Más de un tercio del volumen de los contratos (192 millones de ecus) se ha concluido sin una licitación, pero ello no ha supuesto una mayor rapidez de ejecución (véanse los apartados 4.1, 4.2 y 4.11).

2.6. La interposición de las agencias de abastecimiento entre los beneficiarios y los operadores de centrales nucleares de la Unión Europea encargados de la asistencia sobre el terreno ha complicado la ejecución, ha contribuido a los retrasos, ha creado tensiones y ha permitido el pago de anticipos excesivos que mejoran la imagen de la movilización de los créditos (véanse los apartados 4.3 a 4.10 y 5.9).

2.7. Algunos de los organismos externos a los que ha recurrido la Comisión como asistentes en la programación y en la instrucción de los contratos (véanse los apartados 4.5, 5.4 y 5.5) han sido creados en cada caso por asociación de sociedades comerciales que por otra parte se benefician de contratos financiados por los programas. Con respecto a la programación, la delegación de funciones de la Comisión ha sido excesiva, lo que afecta a su autoridad y a su independencia.

2.8. Los recursos destinados a la gestión de los programas no se reflejan claramente en las cuentas de la Comisión y superan las normas establecidas por la Autoridad Presupuestaria, sin resolver las debilidades observadas (véanse los apartados 4.19 y 4.20).

Movilización de la ayuda y resultados

2.9. El dispositivo de aplicación seleccionado por la Comisión ha resultado particularmente lento. Los programas en general se han estancado en las centrales planteando numerosos problemas de seguridad (véanse los apartados 5.8 a 5.12). Con frecuencia se ha favorecido el suministro de equipos en detrimento de los demás aspectos del desarrollo de la cultura de seguridad. No se ha determinado la pertinencia de la fragmentación de los presupuestos entre centrales y tipos de acciones (véanse los apartados 5.6 y 5.7).

2.10. Una vez adoptadas las decisiones, el contenido de los programas ha evolucionado considerablemente. La falta de transparencia ha dado lugar a errores de comprensión y a retrasos y ha permitido a los socios más dinámicos reorientar los programas. Se han anulado proyectos después de haber efectuado gastos importantes. Se han reducido proyectos útiles por insuficiencia presupuestaria, mientras que por otra parte quedan créditos sin utilizar, principalmente a causa de modificaciones que se hallan en los programas en curso de ejecución (véanse los apartados 5.1 a 5.3).

2.11. La concesión de licencias (7) por las autoridades de seguridad de los países beneficiarios, que condiciona la realización satisfactoria de los proyectos de equipos, se ha tenido en cuenta tarde y sin la suficiente coordinación (véanse los apartados 5.15 a 5.17).

2.12. Debido a la falta de comunicación de los resultados, los estudios emprendidos por cerca de 40 millones de ecus en virtud del programa TACIS 1991 tienen una dudosa utilidad para los beneficiarios (véase el apartado 5.18). Por otra parte, las condiciones impuestas a los subcontratistas rusos que participan en los estudios son leoninas. Las modalidades de subcontratación entrañan el riesgo de permitir a los contratistas de la Unión Europea obtener márgenes importantes e incontrolables (véanse los apartados 5.19 y 5.29).

2.13. Al final del ejercicio 1997, los contratos contabilizados superaban en un 20 % el importe de los contratos efectivos, de modo que las decisiones sólo se hallaban cubiertas en un 63 % por contratos y en un 37 % por pagos. En el caso de Chernóbil, en un contexto particularmente difícil, estos índices eran del 20 % y el 8 % respectivamente. La falta de transparencia de la articulación presupuestaria, de la gestión y de las cuentas priva a los gestores y a la Autoridad Presupuestaria de los medios de garantizar y mantener una asignación óptima de los recursos (véanse los apartados 5.21 a 5.23).

3. ENFOQUE DE LA UNIÓN EUROPEA

Integración europea

3.1. Al final de 1997, debido a la falta de una base jurídica vinculante, todavía no existía en el nivel europeo un consenso formal sobre las normas técnicas en materia de seguridad de proyecto y de funcionamiento de las instalaciones nucleares (8). Los veinticinco principios esenciales de seguridad nuclear publicados por la OIEA siguen siendo aplicados a través de normas técnicas y reglamentaciones específicas de cada Estado miembro, lo que no ha facilitado las intervenciones de la Unión Europea ante las autoridades de seguridad de los PECO y de los NEI.

Objetivos y medios

3.2. De 1990 a 1994, los programas de seguridad nuclear de la Unión Europea fueron decididos y aplicados sin una estrategia de conjunto mencionada de manera explícita. Durante este período, los fondos PHARE se orientaron hacia las cuestiones relativas a los reactores VVER 440-230 de Kozloduy en Bulgaria, basándose en el programa de acción definido por WANO en 1991. Los programas TACIS consistían en primer lugar en estudios que permitían a los participantes de la Unión Europea comprender las tecnologías y analizar los problemas de seguridad de las centrales nucleares de diseño soviético y posteriormente se orientaron hacia la asistencia sobre el terreno, junto con el suministro de equipos y se completaba con asistencia a las autoridades de seguridad. No se inició una reflexión hasta 1995, tras repetidas peticiones del Consejo (9) y del Parlamento, que dio lugar en junio de 1996 a la propuesta de la Comisión al Comité PHARE/TACIS de una estrategia que abarcara todos los ámbitos de acción relativos a la seguridad nuclear.

3.3. En 1996, la producción de energía nuclear en Rusia procedía aún en un 54 % de reactores de tipo RBMK. La central RBMK de Ignalina en Lituania, así como los reactores VVER 440-230 de Kozloduy en Bulgaria, son de una importancia económica primordial para estos dos países. No se ha firmado convenio alguno entre la Comisión y los beneficiarios sobre los reactores que se han de cerrar a corto o medio plazo, ni sobre las condiciones de su mantenimiento en actividad. En sus programas, la Comisión ha ignorado las realidades políticas, sociales y económicas y no ha actuado de modo transparente, lo que ha provocado tensiones con los beneficiarios (como en el caso de la central de Kozloduy).

3.4. La Comisión no ha distinguido en sus programas los objetivos y los medios según el carácter antiguo o moderno de los reactores desde el punto de vista de la seguridad. No se han definido las mejoras que permiten la prolongación de la vida de los reactores por encima de su duración normal y las que sólo contribuyen a la seguridad operativa a corto plazo. Debido a incertidumbres sobre los plazos de cierre de las unidades antiguas, estas aclaraciones resultaban necesarias para mantener la coherencia de la programación y de la selección de los proyectos.

Clausura y desmantelamiento de los reactores

3.5. Pese a su importancia, la clausura y el desmantelamiento de los reactores no modernizables, así como el tratamiento de los residuos, no han sido objeto de una gran movilización de créditos. Sin duda, las operaciones de desmantelamiento son técnicamente arduas y muy costosas. Pese a una experiencia basada en algunos casos específicos (10), la propia Unión Europea se enfrenta a dificultades económicas y prácticas en este ámbito.

3.6. En los comentarios de los presupuestos de 1995, 1996 y 1997, la Autoridad Presupuestaria pedía a la Comisión que destinara 150 millones de ecus en 1995, de nuevo 150 millones de ecus en 1996 y por último 100 millones de ecus en 1997 a proyectos medioambientales, en particular para el desmantelamiento de los reactores RBMK. Este tipo de formulación no es lo suficientemente precisa para constituir un marco real ni para incitar a un seguimiento y a la presentación de informes detallados sobre el objetivo de desmantelamiento de los reactores RBMK que, aparte de Chernóbil, no se halla incluido en los programas de la Comisión.

3.7. Los programas TACIS no han permitido alcanzar por sí mismos resultados importantes para el desmantelamiento de Chernóbil. La creación en 1997 de una cuenta multilateral en el BERD, aunque tardía, responde mejor que los programas TACIS a la necesidad de una auténtica cooperación internacional, ya que dichos programas cuentan con medios limitados y se hallan poco orientados a la cooperación con los demás proveedores de fondos.

Suministro de equipos

3.8. Según la Comisión, el suministro de equipos responde a la necesidad de hacer frente a situaciones de emergencia. El examen de los plazos de ejecución muestra que no siempre han podido satisfacerse estas necesidades urgentes. Los responsables de las centrales de Kola y Sosnovy Bor han confirmado que estos plazos imposibilitan la financiación de acciones de emergencia.

3.9. El suministro de equipos piloto también debía permitir la realización de transferencias de tecnología y abrir camino a proyectos industriales de mayor amplitud financiados por otras fuentes distintas de TACIS. Los beneficiarios reconocen y aprecian el carácter piloto de los proyectos. No obstante, aunque resultados satisfactorios como los obtenidos en Kalinin en la sustitución de las penetraciones eléctricas muestran la pertinencia de este enfoque, la cooperación industrial, necesaria para la transferencia de tecnología, todavía se encontraba escasamente desarrollada al final de 1997.

Aspectos no industriales de la seguridad operativa

3.10. Además de dirigir los proyectos industriales, la asistencia sobre el terreno debía encargarse de la mejora de la cultura de seguridad. Estas actividades, que afectan a la formación, a la organización y a los procedimientos, raramente se han traducido en proyectos, sino que se han integrado en el pliego de condiciones generales de la asistencia sobre el terreno. De ese modo, estas tareas quedan mal definidas e insuficientemente controladas por la Comisión para poder desarrollarse, supervisarse y evaluarse adecuadamente. La situación varía sensiblemente en las distintas centrales. La de Balakovo, que resultó ser la más activa en este ámbito, debería servir de referencia.

Préstamos Euratom

3.11. Al final de 1997, aún no se había recurrido a préstamos Euratom, únicamente posible desde marzo de 1994, aunque en 1995 se iniciara la preparación de tres proyectos importantes (véanse los apartados 5 y 6 del anexo 1).

Coordinación multilateral

Coordinación de la asistencia G24 (NUSAC)

3.12. La célula de «coordinación» G24 para la seguridad nuclear establecida en la Comisión no ha garantizado una verdadera coordinación. De hecho, no tiene responsabilidad alguna en los programas de asistencia, en particular en los de la Comisión, y las lagunas detectadas por esta célula raramente han constituido la base de las intervenciones de los proveedores de fondos. La célula NUSAC estimó en 1 480 millones de ecus los fondos comprometidos por la comunidad internacional. Puesto que numerosos proveedores de fondos, entre los que se encontraba la propia Comisión hasta mediados de 1997, no presentaron la información necesaria, los datos de la NUSAC sólo indican cifras aproximadas.

Cooperación con el BERD (NSA) para el suministro de equipos

3.13. Aunque tanto la Comisión como el BERD tienen los mismos objetivos en lo que respecta al suministro de equipos, en las centrales en que intervienen ambas instituciones en ese concepto (Kozloduy, Sosnovy Bor, Kola y Novovoronesh) no ha sido posible crear una firme colaboración entre ambas instituciones. Ciertamente, las licitaciones financiadas por la cuenta de seguridad nuclear (NSA) gestionada por el BERD se hallan abiertas a todos los países donantes, mientras que las de la Comisión se reservan a los países de la Unión Europea, pero la realización de programas de equipos distintos por parte de las dos instituciones se traduce en unos esfuerzos redundantes. De ese modo, los programas son llevados a cabo sin coordinación en el caso de dos proyectos en la central de Kola (válvulas de seguridad y detección de fugas).

3.14. Por otra parte, los acuerdos de financiación de la NSA constituyen un marco convencional que podría aplicarse a los programas de suministros de la Comisión, cuyos convenios de financiación son muy escuetos o inexistentes. De hecho, dichos acuerdos precisan las condiciones del futuro cese de la explotación de las unidades RBMK y VVER 440-230 más antiguas, la realización de análisis de seguridad en cada central y el respeto de los programas de modernización en los que se integran los equipos suministrados.

3.15. Los presupuestos previstos en los acuerdos de financiación de la NSA para la concesión de licencias para los equipos suministrados son muy inferiores a las necesidades, mientras que los programas TACIS representan una contribución mucho más importante en ese ámbito. Por ese motivo, deberá reforzarse el carácter complementario de las acciones y la colaboración entre la Comisión y la NSA para la asistencia a las autoridades en materia de seguridad.

Cooperación con los demás participantes

3.16. En sus contratos la Comisión no hace referencia alguna a los instrumentos de trabajo (11) desarrollados por la OIEA. La transparencia y el espíritu de cooperación de la Comisión con la OIEA siguen siendo insuficientes.

3.17. Una parte de las acciones financiadas por los programas PHARE y TACIS se inscribe en el marco de estrategias comerciales y de programas de acción de los Estados miembros. Debido a su importancia económica, estos programas bilaterales se hallan vinculados a las estrategias comerciales de los grandes operadores europeos. No obstante, al no explicarse cómo se articulan dichos programas con los de la Comisión, es difícil determinar la coherencia y la eficacia del conjunto de las operaciones.

3.18. Mientras que el recurso a la WANO y posteriormente a la TPEG se justificaba en primer lugar por el aprovechamiento de los conocimientos de los operadores occidentales, la Comisión no incluyó suficientemente en las cláusulas de sus contratos las metodologías y la experiencia de la WANO. De ese modo, no se han podido aplicar de manera normalizada prácticas como el recurso a indicadores de rendimiento, a evaluaciones efectuadas por los demás operadores o a la difusión de las mejores prácticas.

3.19. La contribución al ISTC, con cargo a los presupuestos TACIS, se ha pagado conforme a procedimientos que no corresponden adecuadamente a las modalidades de funcionamiento de este centro. De ese modo, en 1997, aunque no se cuestionaba la disponibilidad de los créditos, los procedimientos de la Comisión dieron lugar a graves dificultades de financiación para el ISTC, que tuvo que recurrir a los demás miembros fundadores para compensar los retrasos de pago de la Comisión. En el caso de Ucrania, al final de 1997 la Unión Europea todavía no había participado en la financiación del USTC pese a las previsiones del programa 1996.

3.20. La agencia de la OCDE para la energía nuclear (AEN) recomienda elaborar un plan estratégico de investigaciones sobre seguridad en asociación con los principales participantes, compartiendo los resultados de la investigación (12). La estrategia de la Comisión para las intervenciones PHARE y TACIS en el ámbito de la investigación relativa a la seguridad no menciona las actividades del ISTC y no se ha tratado de obtener ninguna sinergia en este ámbito. No obstante, el ISTC ha financiado 23 proyectos (6,5 millones de ecus) en el ámbito de la seguridad de los reactores nucleares y 41 proyectos en el de la seguridad para el medio ambiente de las actividades nucleares (19,6 millones de ecus).

4. GESTIÓN DE LAS OPERACIONES

Convocatoria de licitaciones

4.1. Desde el comienzo de los programas del ámbito de la seguridad nuclear, la Comisión se ha basado ampliamente en el apartado 2 del artículo 118 del Reglamento financiero (13) para concluir contratos de servicios de importes considerables mediante contratación directa. El recurso a estos procedimientos ha afectado a 192 millones de ecus de un total de operaciones de 610 millones de ecus, el 31 %.

4.2. En julio de 1994, el interventor aceptó un marco excepcional, propuesto por la DG IA, basado en una tipología de las acciones y de las razones que podían motivar una excepción. No obstante, este marco no contenía ninguna precisión sobre las justificaciones que se habían de presentar, en particular para garantizar que, independientemente del procedimiento, se elegiría la oferta económicamente más ventajosa, de conformidad con el artículo 117 del Reglamento financiero. Su aplicación se ha traducido en retrasos y en dificultades en la instrucción de los contratos (honorarios de los expertos).

Agencias de abastecimiento

Instrucción de los proyectos de suministros

4.3. En 1994 la Comisión decidió recurrir a la ayuda de agencias de abastecimiento para que la administración de los contratos de suministros, ya que dudaba de la imparcialidad y calidad, en este ámbito, de las prestaciones de los operadores de centrales nucleares de la Unión Europea encargados de la asistencia sobre el terreno. Este dispositivo ha suscitado tensiones poco propicias para la eficacia del trabajo y ha diluido las responsabilidades.

4.4. Hasta octubre de 1996 la Comisión no aprobó los detalles de los procedimientos de compra que incluyen la intervención de las agencias de abastecimiento. Constan de treinta y cinco etapas, de las que once dependen de la asistencia sobre el terreno, veinte de la agencia de abastecimiento y dos de la Comisión. Los beneficiarios, aunque son signatarios de los contratos, sólo se ocupan de dos etapas, la integración en el pliego de condiciones de las exigencias en materia de concesión de licencias por las autoridades de seguridad y posteriormente la aceptación definitiva de los suministros. Contrariamente a lo previsto por la reglamentación TACIS, los beneficiarios no siempre participan en la evaluación financiera de las ofertas.

Contabilización y realidad de las operaciones

4.5. Los contratos TACIS (14) con las agencias de abastecimiento figuran en la contabilidad de gestión de la Comisión por 167 millones de ecus, lo que representa un volumen de compras previsible de 162,5 millones de ecus, así como unos honorarios y gastos en concepto de remuneración a las agencias por la administración de dichas compras estimados contractualmente en 4,5 millones de ecus (una media del 2,8 %). Esta práctica fuerza la ejecución presupuestaria en lo que respecta al volumen de los contratos. Puesto que el importe de los contratos de suministros concluidos por las agencias se limita a 44,6 millones de ecus al final de 1997, los gastos de la contabilidad de gestión deberían reducirse en 118 millones de ecus para reflejar los contratos efectivos.

4.6. De ese modo, la presentación de la situación de sus compromisos se ha hecho de manera favorecedora con 65,8 millones de ecus en el caso de Rusia (15), 38,5 millones de ecus en las operaciones relativas a Chernóbil (16) y 13,7 millones de ecus en las demás centrales de Ucrania y Armenia (17). Además, la mayor parte de los contratos firmados con las agencias de abastecimiento tuvieron lugar al final del año, ya que sus modalidades de contabilización permiten movilizar rápidamente masas importantes de compromisos y así mejorar la utilización de los créditos al final del ejercicio.

4.7. En lo que se refiere a los pagos, la contabilidad de la Comisión presenta como pagos definitivos unos anticipos de 43 millones de ecus abonados en cuentas bancarias especiales abiertas a nombre de las agencias y destinadas a hacer frente a contratos de suministros. Al final de 1997, el importe de los pagos efectuados por las agencias se limitaba a 24,3 millones de ecus. La contabilidad de gestión de la Comisión debería, pues, interpretarse a la baja en 18,7 millones de ecus para apreciar la realidad de las operaciones. El pago de importes superiores a las necesidades en las cuentas bancarias especiales tiene el efecto de acelerar el consumo de los créditos de pago (18).

4.8. Los contratos concluidos por las agencias y los pagos efectuados por éstas no se registran ni en el sistema contable ni en el sistema de gestión de la Comisión.

4.9. Al final de 1997, los intereses bancarios producidos en las cuentas especiales ascendían a 2,2 millones de ecus según las agencias y, desde el comienzo de los programas, no habían sido contabilizados ni controlados por los servicios de la Comisión.

4.10. Todas estas prácticas privan a las cuentas de la transparencia necesaria para el seguimiento y el control de las operaciones.

Procedimientos contractuales

4.11. De los catorce contratos TACIS concluidos desde enero de 1994 con cinco agencias de abastecimiento (véase el apartado 4.5), sólo los dos primeros, firmados en enero y febrero de 1994, fueron objeto de una licitación abierta. Otros cuatro se adjudicaron tras una licitación restringida. Los otros ocho, con un volumen de compras de 82 millones de ecus y unos honorarios de 2,4 millones de ecus, fueron concluidos mediante acuerdo directo aunque los honorarios, y sobre todo la importancia de las actividades, justificaban una licitación y una evaluación técnica.

Seguimiento de las operaciones por la Comisión

4.12. La unidad gestora de la DG IA no dispone de los recursos humanos necesarios para realizar un seguimiento correcto de la ejecución de los programas. Desde su constitución en 1993, se han asignado a dicha unidad veinticinco agentes (cinco en 1994, seis en 1995, diez en 1996 y cuatro en 1997). De los veintidós agentes en activo al final de 1997, cinco debían abandonar la unidad en el primer semestre de 1998. De los siete gestores de categoría A, tres sólo disponían de contratos de trabajo de duración limitada (un experto nacional en comisión de servicios y dos auxiliares), dos de los cuales vencían al final de marzo de 1998. De los siete gestores de categoría B, tres también tenían contratos de trabajo de duración limitada (auxiliares), uno de los cuales vencía al final de marzo de 1998. Esta renovación de la plantilla y la precariedad de los empleos se traduce en una gestión deslavazada que perjudica directamente la disciplina de trabajo y el seguimiento de las acciones en el tiempo.

4.13. Los gestores de la Comisión no aplican ninguna metodología constante ni disponen de instrumentos fiables de ayuda al seguimiento y a la gestión de los proyectos. El sistema informatizado de gestión (Désirée) presenta insuficiencias. La organización administrativa es improvisada y no prevé la constitución de expedientes estructurados y actualizados según unas líneas directrices claras. El seguimiento efectuado por los servicios de la Comisión no permite ni tener bajo control la evolución de las operaciones (véanse los apartados 5.2 y 5.3) ni resolver con rapidez los problemas que les presentan los beneficiarios y la asistencia sobre el terreno (véanse los apartados 5.12 y 5.13).

4.14. La Comisión subcontrata a consultores el seguimiento y la evaluación sobre el terreno de las acciones. Las operaciones de seguridad nuclear en Rusia, sin embargo, no se han sometido a este procedimiento hasta septiembre de 1995 y las actividades de seguimiento no comenzaron hasta mediados de 1996. De ese modo, numerosas operaciones no han sido objeto de seguimiento alguno, como el conjunto de los contratos del programa 1991, o sólo de un seguimiento tardío. Además, la Comisión no resuelve con rapidez los problemas planteados por los consultores en sus informes de evaluación (asistencia sobre el terreno en Sosnovy Bor, asistencia a las autoridades de seguridad en Ucrania).

4.15. En varias ocasiones se han pagado facturas de servicios insuficientemente respaldadas por justificantes y no se han rechazado, ya que los servicios de la Comisión simplemente piden al contratista que presente los justificantes en una fase posterior. El tratamiento de los problemas de liquidación financiera de los contratos efectuados con ocasión de pagos intermedios a veces es aplazado por la Comisión hasta el pago final (19). En esta fase, es demasiado tarde para que el contratista pueda proceder a las acciones correctoras que habría exigido la buena gestión financiera del contrato desde el primer pago intermedio. De ese modo, al final de 1997 quedaban numerosas facturas impagadas por la Comisión. Por otra parte, no existe ningún procedimiento ni disposición contractual que prevea el cierre contable de los contratos en un plazo determinado tras la emisión del pago final, de modo que puedan resolverse los eventuales litigios, las cuentas de los proyectos reflejen la realidad de las operaciones y pueda decidirse en tiempo útil la asignación de los remanentes (20).

4.16. Los trabajos de liquidación iniciados en 1997 por la Comisión en el marco de la liquidación financiera de los contratos PHARE y TACIS, dificultada por una «pérdida de memoria institucional» debida a la rotación del personal contratado y a la falta de buenas prácticas administrativas, no han ido acompañados de ninguna medida destinada a evitar que se reproduzca este tipo de situaciones.

Seguimiento sobre el terreno de los programas

4.17. El programa TACIS de 1992 preveía un presupuesto de 1 millón de ecus para la gestión y la coordinación de los proyectos por parte de una unidad de gestión conjunta con base en Moscú (21). Esta unidad, compuesta por agentes del ministerio de la energía (Minatom), la autoridad de seguridad (GAN), el operador de las centrales nucleares (REA), las demás organizaciones rusas interesadas y expertos occidentales, debía velar por la buena aplicación de las acciones TACIS y facilitar las relaciones con las instituciones occidentales. La necesidad de esta estructura se recordaba de nuevo en el programa TACIS de 1993, que señalaba que este expediente se había discutido con las autoridades rusas en el marco más general de un proyecto de Protocolo de acuerdo específico de seguridad nuclear. Dicho Protocolo, que se firmó en febrero de 1995, sólo ha tratado de cuestiones de responsabilidad civil.

4.18. Durante las discusiones con los representantes del ministerio ruso de energía atómica en noviembre de 1997, éstos expresaron su desconcierto ante la falta de progreso en la creación de la unidad de gestión conjunta. Por último, en noviembre de 1997 se firmaron dos contratos para financiar la unidad hasta el 30 de septiembre de 1999, que se imputaron a los programas de 1994 (0,7 millones de ecus) y 1996 (0,3 millones de ecus). Teniendo en cuenta la falta de seguimiento de los programas de seguridad nuclear por parte de la delegación de la Comisión en Moscú, la ausencia de unidad de gestión conjunta ha impedido todo seguimiento continuo sobre el terreno de los programas de Rusia hasta el final de 1997.

Coste de la gestión

4.19. La financiación de la asistencia técnica a la Comisión mediante los créditos de operaciones, anteriormente prohibida, se rige desde 1996 por los comentarios del presupuesto (22). Sin embargo, el Informe presentado por la Comisión al comienzo de 1998 sobre la utilización de esta «facilidad» de apoyo técnico no contiene ninguna información sobre los recursos destinados por la DG IA al apoyo a los programas de seguridad nuclear. Los 29,2 millones de ecus contabilizados, el 5 % del total de los contratos celebrados desde 1990 (23), no reflejan la totalidad de los importes. Faltan, por ejemplo, 1,8 millones de ecus en concepto de honorarios a las agencias de abastecimiento y los recursos destinados por los asistentes sobre el terreno a la administración y al seguimiento técnico de las operaciones, difíciles de identificar debido a las escasas exigencias contables de la Comisión en cuanto al contenido de los informes de los servicios de asistencia técnica.

4.20. El coste total de gestión de los programas y proyectos (con cargo a los créditos de funcionamiento y a los créditos de operaciones) en el complejo dispositivo de la Comisión no se refleja (24). El 5 % contabilizado sobrepasa las normas fijadas por la Autoridad Presupuestaria a partir de 1996, sin prevenir las debilidades observadas en la gestión.

5. MOVILIZACIÓN DE LA AYUDA Y RESULTADOS

Programación

5.1. Durante una primera fase, de 1990 a 1992, los proyectos seleccionados en los programas eran propuestos por los expertos occidentales y sus resultados eran de limitada utilidad práctica para los beneficiarios (25). A partir de 1993, la cooperación se orientó hacia proyectos que respondían mejor a las necesidades. No obstante, la elaboración de los programas anuales siempre ha suscitado dificultades y malentendidos con los beneficiarios, en particular en Rusia debido a las prioridades establecidas. No pudo precisarse ningún proyecto, ni siquiera a título indicativo, en los programas de 1993 y posteriormente de 1994 en el caso de Sosnovy Bor. Los proyectos se definieron a posteriori. En las demás centrales rusas, la utilización de los presupuestos decididos en 1993 sólo pudo precisarse en el marco de la elaboración del programa de 1994. Las visitas sobre el terreno han puesto de manifiesto que la falta de comunicación y de explicaciones, que no se compensaba con la escasa presencia de la Comisión, ha dado lugar, además, a malentendidos que dificultan el buen desarrollo de la cooperación.

5.2. Tras haber sido decididos por la Comisión, los proyectos incluidos en los programas con frecuencia se han anulado, han incorporado nuevos elementos y se han modificado, de modo que la Comisión no siempre ha tenido bajo control la evolución del contenido de los programas y de la asignación de los recursos:

a) en el caso de operaciones fragmentadas en fases financiadas por programas anuales sucesivos, los resultados de cada fase no siempre se han evaluado antes de que se defina y se ponga en marcha la siguiente. Esta debilidad ha dado lugar, en varios casos, a una pérdida de control del contenido de los proyectos (red informática y sistema de gestión operativo en Sosnovy Bor, determinación de los parámetros de seguridad y sistema de información del control y gestión del mantenimiento en Kalinin) o de la economía de los contratos (evaluación de la seguridad de los reactores RBMK) por parte de la Comisión. Estos riesgos existen en el caso del proyecto de modernización de la sala de control que se halla en preparación en Sosnovy Bor;

b) dos proyectos importantes, el centro técnico de Nikiet (2 millones de ecus) y la protección del núcleo del reactor de Kola (4 millones de ecus) han sido anulados sin que se hayan vuelto a asignar los remanentes del presupuesto (3,3 millones de ecus). En el segundo caso, la anulación tuvo lugar tras el pago de estudios por un valor de 2,7 millones de ecus, que no han dado lugar a las inversiones inicialmente previstas;

c) varios proyectos útiles (química del agua en Kola, detectores de incendios y control de la carga de combustible en Balakovo) se han reducido al considerar los límites de la dotación presupuestaria indicativa asignada al proyecto o a la central en el programa anual correspondiente. En estos casos, la Comisión debería estudiar la utilidad de mantener los proyectos proponiendo que se les asignen fondos que de otro modo no se utilizarían;

d) se han efectuado trabajos no conformes a los contratos porque la Comisión no ha reaccionado cuando la evolución de una situación ha revelado la falta de idoneidad de los pliegos de condiciones iniciales (asistencia a las autoridades de seguridad en Lituania).

5.3. De ese modo, dentro de las dotaciones asignadas a cada central, el contenido de los programas ha fluctuado y las operaciones se han desarrollado con frecuencia en la dirección deseada por el participante más dinámico. Debido al número de participantes y a la variedad de las operaciones, resulta difícil mantener la coherencia global.

5.4. A partir de 1992, la TPEG ha desempeñado un papel cada vez mayor en el debate y en la elaboración de los programas de la Comisión. No obstante, numerosas misiones efectuadas sobre el terreno de los beneficiarios se han llevado a cabo sin la participación de la Comisión, que, en ese ámbito, ha delegado sus funciones de manera excesiva (26).

5.5. Las antiguas relaciones del Centro Común de Investigación con la comunidad nuclear del Este se han utilizado escasamente en la programación de las acciones en concertación con los beneficiarios. Hasta el final del ejercicio 1997 la Comisión no decidió confiar a dicho Centro la misión, asignada hasta entonces a la TPEG, de elaborar las condiciones de los proyectos incluidos en los programas TACIS. Esta atribución de competencias es más conforme a un buen ejercicio por parte de la Comisión de sus responsabilidades de instrucción de los programas y de decisión que la práctica anterior. Además, el Centro Común de Investigación es independiente de los operadores del sector nuclear, mientras que la TPEG, sin considerar su relación con la Unión Europea, difícilmente puede distanciarse de los intereses industriales de sus miembros.

Presupuestos asignados a las actividades sobre el terreno

5.6. La lista de los proyectos relativos a la asistencia sobre el terreno en cuatro centrales rusas, que figura en el cuadro 4, muestra que en su mayor parte consisten en equipos industriales. Apenas se han ocupado de los demás aspectos de la mejora de la seguridad operativa, cuya importancia, sin embargo, se había subrayado desde el programa TACIS de 1992:

a) acciones relativas a la organización y a la consideración del factor humano (mejora de los procedimientos, formación, interfaz hombre-máquina);

b) acciones que acompañan los suministros de equipos para mejorar la seguridad de su utilización (documentación, relación de los incidentes y otros acontecimientos, inspección, mantenimiento, formación);

c) transferencia de tecnologías que permita garantizar la continuidad de las acciones mediante una producción local de los equipos.

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5.7. La gran diversidad en la situación de las centrales contrasta con la homogeneidad de los presupuestos anuales TACIS asignados a cada central para la seguridad operativa, unos 4 millones de ecus por año y por central, repartidos también de manera uniforme entre asistencia sobre el terreno y proyectos. No se ha determinado si este fraccionamiento es eficaz en lo que respecta a las compras de equipos.

Retrasos y estado de ejecución de las operaciones

Plazos de instrucción de los contratos

5.8. El cuadro 5 analiza el tiempo transcurrido entre la decisión de la Comisión y la firma del contrato de las operaciones examinadas. Los plazos más largos corresponden a la asistencia a las autoridades de seguridad (una media de 882 días) y los contratos de suministros, cuya administración se delega a las agencias de abastecimiento (una media de 705 días). Este plazo de casi dos años se añade al de la tramitación de las decisiones, lo que ha dado lugar a que la Comisión decida la mayoría de los programas al final del ejercicio presupuestario.

Cuadro 5

Tiempo transcurrido entre la firma de los contratos por la Comisión en las operaciones examinadas

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5.9. Los contratos concluidos con las agencias de abastecimiento sólo constituyen actos intermedios que no facilitan información alguna sobre la situación de las operaciones de suministros. Al cierre del ejercicio 1997, de las treinta y ocho operaciones examinadas, sólo dieciséis habían sido objeto de contratos, firmados una media de 705 días (27) después de la fecha de la decisión de la Comisión. Cinco se habían anulado antes de la aprobación del pliego de condiciones. Las demás, correspondientes en su totalidad a Rusia, presentaban plazos de tramitación anormalmente largos. Al 31 de diciembre de 1997, los pliegos de condiciones de ocho de estas operaciones todavía no estaban aprobados, transcurrido un promedio de 725 días a partir de la fecha de la decisión. En otros nueve casos, el pliego de condiciones se había aprobado, pero el contrato no se había firmado, transcurrido un promedio de 1 317 días desde la decisión de la Comisión.

Estado de ejecución de los proyectos de seguridad operativa

5.10. El cuadro 6 resume el estado de ejecución de los programas de 1992 a 1997 de seguridad operativa TACIS de las centrales de Sosnovy Bor (RBMK 1 000), Kola (VVER 440-230 y 440-213), Kalinin y Balakovo (VVER 1 000-320). Al final de 1997, sólo se habían realizado catorce de los cincuenta y dos proyectos relativos a la asistencia sobre el terreno de los programas 1992 a 1995 en estas cuatro centrales (todas en Kalinin y Balakovo). Dos proyectos se encontraban en proceso de ejecución y once se habían anulado. Los demás proyectos, así como los de los programas 1996 y 1997, estaban en preparación.

Cuadro 6

Programas TACIS 1992-1997 de asistencia sobre el terreno y de mejora de la seguridad operativa en Kola, Sosnovy Bor, Kalinin y Balakovo (Federación de Rusia)

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5.11. En estas cuatro centrales, aunque el 93 % de los presupuestos indicativos previstos para la asistencia sobre el terreno hayan sido objeto de contratos al final de 1997, esta proporción sólo era del 19 % en el caso de los proyectos concretos relativos a la asistencia sobre el terreno. Aunque la conclusión de los contratos de los proyectos debería tener lugar poco después de la de los contratos de asistencia sobre el terreno, en la mayor parte de las centrales se observaron importantes retrasos. De este modo, tanto la duración como el coste de los contratos de asistencia sobre el terreno adquirieron valores desproporcionados con respecto a los proyectos concretos a los que debían acompañar. La Comisión no adoptó ninguna medida significativa para corregir este desfase, que, sin embargo, se había observado desde la puesta en marcha del programa en 1992. En las dos centrales más antiguas y con las necesidades más acuciantes (Sosnovy Bor y Kola), los resultados obtenidos representan importes particularmente escasos, pese a unas inversiones importantes en asistencia técnica. Este desequilibrio es notable en Kola, donde los pagos efectuados sólo representan el 2 % del presupuesto de los proyectos, aunque se había desembolsado el 48 % de los importes previstos.

5.12. Las principales causas de retraso de los proyectos son las siguientes:

a) el tratamiento muy lento de los procedimientos de compra y, en particular, de las cuestiones sobre el origen de los equipos, agravado por la reacción tardía o nula de los servicios de la Comisión ante los problemas que le plantean (analizadores de agua y equipos informáticos en Kalinin, piezas de recambio en Kola y en Balakovo);

b) la lentitud administrativa, que da la apariencia de efectuar licitaciones en situaciones de monopolio técnico o comercial (incineración de los residuos en Kola), en lugar de controlar estas situaciones mediante procedimientos alternativos (28) para garantizar que los suministros se obtengan a un precio razonable;

c) la concesión de licencias por las autoridades de seguridad rusas (lucha contra las concentraciones de hidrógeno, química del agua y control de la bituminización de los residuos en Kalinin);

d) consideración tardía de las posibles sinergias entre los programas de distintas centrales (válvulas de seguridad en Balakovo y en Kalinin);

e) calidad insuficiente de los pliegos de condiciones y de las evaluaciones técnicas (análisis de las vibraciones en Kalinin, química del agua en Balakovo, válvulas de seguridad en Kozloduy);

f) ausencia de procedimientos satisfactorios para la tramitación y el seguimiento de los proyectos mixtos que reúnen suministros y desarrollos informáticos (red informática en Sosnovy Bor, simuladores en Kola, gestión del mantenimiento en Kalinin).

5.13. Los beneficiarios, al igual que los asistentes sobre el terreno, subrayan el incumplimiento de los calendarios fijados en los planes de acción iniciales y el carácter imprevisible de los plazos efectivos de entrega de suministros, que son particularmente importantes puesto que los equipos deben instalarse durante los períodos anuales de paralización de las centrales. Las principales quejas se refieren a la lentitud de la preparación de las licitaciones y de los contratos, la complejidad y la lentitud de los procedimientos de la Comisión, la falta de calendarios obligatorios para las distintas partes, el mal conocimiento del avance de los expedientes y el papel insuficiente concedido a los beneficiarios en la gestión de los proyectos, en particular la evaluación de las ofertas y la emisión de los bonos de pago.

5.14. El progreso en la ejecución de los proyectos depende, en primer lugar, de la calidad de las prestaciones de la asistencia sobre el terreno, ya que, con la organización establecida, es el único servicio que puede llevar a cabo realmente las operaciones. El control de la Comisión queda demasiado distante para permitir la adaptación de las prestaciones a las mejores prácticas, lo que ha ocasionado unos resultados muy diversos según los tipos de intervención y las centrales nucleares afectadas.

Asistencia a las autoridades de seguridad

5.15. En el ámbito de la asistencia a las autoridades de seguridad para la concesión de licencias se han realizado progresos importantes, pese a la falta de armonización de las normas y reglamentaciones europeas (véase el apartado 3.1). En Rusia, la asistencia de la Unión Europea ha ayudado a las autoridades de seguridad a dotarse de instrumentos legislativos y de procedimientos generales que les permitan encauzar la aplicación de los programas de modernización. No obstante, las actividades de estas autoridades se ven dificultados por la escasez de sus medios financieros.

5.16. El enfoque de la Comisión con respecto a la concesión de licencias para los equipos que financia, denominado «enfoque dos más dos», consiste en prestar en cada proyecto, por una parte, asistencia a los operadores en el marco de la asistencia sobre el terreno y, por otra parte, una asistencia a las autoridades de seguridad para la concesión de licencias. Como en el caso de la ayuda a los operadores, son sus homólogos de Europa occidental quienes asisten a las autoridades de seguridad del Este y de ese modo les transmiten sus conocimientos. La dificultad de este planteamiento reside en la coordinación y en la cooperación de cuatro socios.

5.17. Los problemas derivados de la concesión de licencias se plantearon tardíamente en el caso de los equipos financiados por el programa TACIS, debido a los retrasos en la ejecución de los programas y al gradual aumento de poder de las autoridades de seguridad. En Rusia, estos procedimientos probablemente retardarán la ejecución de los programas debido a la lentitud y a la falta de coordinación en la comprensión y consideración de las reglamentaciones existentes y de las tareas y recursos necesarios para su aplicación. También en este ámbito es un factor determinante de éxito la función de catalizador de la asistencia sobre el terreno en las relaciones entre los socios. Asimismo, la Comisión debería encargarse de que se comparta rápidamente con los demás emplazamientos la experiencia adquirida en cada central en relación con los nuevos procedimientos.

Estudios y análisis de seguridad

5.18. En junio de 1997, las autoridades rusas sólo habían recibido un informe final correspondiente a los estudios, previstos por un importe de unos 40 millones de ecus y por los que se pagaron unos 34 millones de ecus, en el marco del programa TACIS de 1991. Varios contratistas importantes adujeron la no ratificación por Rusia del Convenio de Viena y sus dudas con respecto al régimen de responsabilidad civil como justificación para negarse a transmitir los resultados de los estudios a los beneficiarios, a pesar de las aclaraciones introducidas por el Protocolo de acuerdo firmado entre la Comisión y la Federación de Rusia en febrero de 1995. En estas circunstancias, la utilidad de estos estudios para los beneficiarios y su incidencia en la sustancia de los programas de modernización sólo pueden ser limitadas.

5.19. Los contratos de estudios sobre seguridad de diseño recurren a los institutos de diseño rusos a través de subcontratos. Los pliegos de condiciones de los subcontratos con frecuencia recogen literalmente los del contrato principal, aunque es extremadamente difícil evaluar las cargas de trabajo respectivas de los contratistas de la Unión Europea y rusos. Sin embargo, el reparto concreto del trabajo entre el contratista y el subcontratista es esencial para la transparencia de los precios, ya que los honorarios de los expertos occidentales son, según los contratos, de diez a quince veces superiores a los pagados a los expertos del Este con una cualificación equivalente. En uno de los casos examinados (estudio de la fragilización de los recipientes del reactor en Kola y Novovoronesh), el importe del subcontrato, impuesto por la Comisión a los licitadores sin un análisis previo, debió ser renegociado al alza tras la adjudicación del contrato principal.

5.20. Los subcontratos incluyen una cláusula leonina que estipula que los pagos al subcontratista sólo pueden efectuarse tras el pago por la Comisión de la facturación emitida por el contratista principal. En tres casos (29), los subcontratistas rusos no recibieron de los contratistas de la Comisión una parte significativa de los importes adeudados, pese a haberse realizado la totalidad de los trabajos previstos por el subcontrato. La lentitud de los contratistas y de la Comisión en la liquidación financiera de los contratos perjudica así a los subcontratistas y a la cooperación con la Unión Europea.

Movilizazión efectiva de los créditos

5.21. El cuadro 7 ofrece, al 31 de diciembre de 1997, una visión de la movilización efectiva de las decisiones de la Comisión a través de contratos. En el volumen de los contratos y de los pagos registrado en las cuentas se han corregido las principales anomalías observadas con respecto a la definición, en las cuentas de gestión, de las dotaciones del programa TACIS de 1991 y especialmente de los contratos con las agencias de abastecimiento.

Cuadro 7

Cobertura de las decisiones PHARE y TACIS mediante contratos efectivos a 31.12.1997

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5.22. En total, las dotaciones de las decisiones se traducen en un 63 % en contratos y en un 37 % en pagos. Esta movilización efectiva de los créditos es particularmente escasa en las operaciones relativas a Chernóbil (20 % en el caso de los contratos y 8 % en el de los pagos) y a los combustibles y residuos radiactivos (16 % de los pagos).

5.23. Los créditos correspondientes a contratos que aún no se han concluido ascienden 294 millones de ecus en lugar de los 176 millones de ecus presentados en las cuentas de gestión. Esta masa de créditos resulta de decisiones a veces antiguas y ya no corresponde siempre a la realidad de las necesidades. Una buena gestión de la utilización de los fondos públicos exigiría un examen minucioso de estas asignaciones y, de acuerdo con los beneficiarios, el cierre de los programas o una reasignación que tenga en cuenta las necesidades actualizadas.

6. CONCLUSIÓN

Apreciación global

6.1. La intervención de la Unión Europea en el ámbito de la seguridad nuclear en los países del Este estaba motivada por el deseo de proteger a las poblaciones contra las consecuencias de un accidente como el de Chernóbil y también, en el marco de los programas PHARE y TACIS, establecer entre las industrias del sector nuclear de la Unión Europea y de los países del Este una cooperación integrada en una economía de mercado. En esta doble perspectiva la Comisión asignó cerca de 850 millones de ecus (30) entre 1990 y 1997 a programas de apoyo a la seguridad nuclear de los PECO y de los NEI, de los que 786 millones de ecus (31) fueron comprometidos por los programas PHARE y TACIS y pagados por un importe de 307 millones de ecus (32).

6.2. Pese a que se han realizado progresos en un sector de intervención nuevo para la Unión Europea y hasta entonces poco abierto a la cooperación internacional, el examen de las operaciones muestra que los resultados se obtienen con gran lentitud y que los objetivos a corto plazo de los programas no se habían logrado al final de 1997, tanto a causa de ambigüedades en el plano estratégico como a procedimientos de aplicación mal adaptados a un entorno específico y particularmente complejo. Además, al final de 1997, ninguna metodología permitía formular una apreciación global de la mejora de la seguridad en cada central. La OIEA organizará en 1999 una conferencia internacional destinada a evaluar los progresos realizados. Por otra parte, está trabajando en la formulación de indicadores de seguridad que actualmente no existen. En estas circunstancias, hoy no es posible establecer un informe objetivo de los progresos realizados. Por lo tanto, deben preverse medidas concretas para reforzar la eficacia, la eficiencia, la economía y la claridad de la acción comunitaria.

Eficacia

6.3. La falta de claridad y de realismo de la estrategia (véanse los apartados 3.1 a 3.11), el desarrollo en círculo cerrado de los programas PHARE y TACIS (véanse los apartados 3.12 a 3.20) y una transferencia excesiva de las responsabilidades de la Comisión en favor de terceros (véanse los apartados 4.3, 5.4 y 5.5) han dado lugar a vacilaciones con respecto a las acciones que se habían de emprender, una falta de coherencia en la asignación de los recursos (véanse los apartados 5.1 a 5.3, 5.6 y 5.7) y una lentitud que han restado valor a las acciones de la Unión Europea (véanse los apartados 5.8 a 5.14). Deberá tenerse más en cuenta la realidad económica de los países beneficiarios cuando se revise la estrategia, especialmente con respecto a la cuestión del futuro de las centrales de diseño antiguo. Debería reforzarse la cooperación con los demás participantes, en particular con el OIEA y el BERD, pero también con los Estados beneficiarios. El desarrollo de una cooperación confiada exige una aclaración del marco estratégico y convencional, pero también que la Unión Europea y los beneficiarios definan previamente los objetivos perseguidos. Además, debe prestarse una atención prioritaria a la elaboración y la utilización, en colaboración con la OIEA, de indicadores que permitan evaluar la eficacia de los programas y la evolución de la seguridad en cada central.

Eficiencia

6.4. Los servicios encargados de la ejecución de los programas deberían agruparse y ser dotados de capacidades de gestión y de recursos humanos adaptados a la complejidad y a la amplitud de la tarea, así como a la rapidez de acción deseada, lo que no ha ocurrido desde 1990 (véanse los apartados 4.12 a 4.16). La Comisión debería prever una redistribución de sus puestos superiores y la asignación de los programas a una dirección general más especializada que la actual en la gestión de proyectos técnicamente complejos. Esta reagrupación reduciría los esfuerzos de coordinación entre los distintos servicios, cuya eficiencia aún está por demostrar. También permitiría una mejor movilización de las capacidades altamente especializadas de que dispone la Comisión.

6.5. Estos servicios deberían poder garantizar, sin recurrir en exceso a intermediarios, el control de la cooperación y la permanencia de unas relaciones de confianza con los beneficiarios. En el marco del seguimiento sobre el terreno, deberían reforzarse las funciones de programación, de ejecución y de evaluación de los proyectos. Debería dotarse a los servicios responsables de la autoridad y los medios que permitan una identificación rápida de los problemas y su resolución oportuna.

6.6. Por último, los procedimientos que han ocasionado numerosos retrasos deben examinarse de nuevo y adaptarse a las limitaciones tecnológicas particulares del sector, de conformidad con las mejores prácticas (véanse los apartados 4.3, 4.4 y 5.12).

Economía

6.7. La transparencia de los registros contables (véanse los apartados 4.5 a 4.10, 4.19 y 4.20) debería conferir a las cuentas el valor de auténticos instrumentos de gestión que pudieran contener información sobre las realizaciones obtenidas y evitar una congelación inútil de fondos para acciones no definidas o ya superadas por los hechos. También debería examinarse y actualizarse globalmente la asignación de los créditos no movilizados por contratos (294 millones de ecus, véanse los apartados 5.21 a 5.23), teniendo en cuenta las necesidades y los resultados.

6.8. La cuestión de la subcontratación de determinadas acciones a instituciones o empresas de los países beneficiarios debería reconsiderarse, puesto que existe un riesgo de que los contratistas occidentales, al hacer realizar a destajo en los países del Este algunos de los trabajos que se le confían, puedan obtener márgenes que excedan las normas comerciales de su sector de actividad, en detrimento del presupuesto comunitario (véase el apartado 5.19). Por otra parte, una colaboración directa de la Unión Europea con algunas de estas instituciones o empresas debe reforzar una confianza necesaria entre las partes, que con frecuencia todavía resulta inexistente (véanse los apartados 4.17 y 4.18, 5.1 y 5.18 a 5.20).

6.9. No existen procedimientos de convocatoria de licitaciones en el caso de los contratos con los asistentes sobre el terreno, y son raros en el caso de las agencias de abastecimiento, lo que se traduce en unos honorarios elevados (véanse los apartados 4.1, 4.2 y 4.11). Por el contrario, resultan excesivamente complicados en el caso de los contratos de suministros, lo que da lugar a retrasos en la ejecución (véanse los apartados 4.4 y 5.12). En ese ámbito, la Comisión debería inspirarse en las mejores prácticas de los demás proveedores de fondos para asegurarse de que los precios obtenidos sean razonables, que las normas con respecto al origen no se utilicen en detrimento de la rapidez o de la coherencia de las acciones con las de los demás proveedores de fondos y que los beneficiarios participen más en las principales etapas del proceso. De todos modos, es necesario precisar las modalidades de aplicación del régimen de excepción para evitar errores que puedan afectar al presupuesto comunitario (véase el apartado 4.2).

Claridad de las operaciones

6.10. Debido a su carácter específico, las operaciones de apoyo y refuerzo de la seguridad nuclear de los países del Este deberían distinguirse en el presupuesto de la Unión Europea del conjunto de los programas PHARE y TACIS. La identificación clara de las acciones en el ámbito nuclear permitiría a la Autoridad Presupuestaria efectuar un seguimiento más transparente de las acciones, exigiendo a la Comisión que presente regularmente informes detallados sobre el curso de los programas y los progresos registrados (véase el apartado 3.6).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 12 de noviembre de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Reino Unido y Estados Unidos.

(2) Resolución del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a los problemas tecnológicos de seguridad nuclear, apartado 5 (DO C 172 de 8.7.1992, p. 2).

(3) Véase el cuadro 1.1 del anexo 1. Como comparación, el coste de construcción de una nueva central de 4 reactores de una potencia total de 5 000 MWe es de unos 5 000 millones de ecus.

(4) Se denomina «salvaguardia» al conjunto de medidas de seguridad relativas estrictamente al funcionamiento de las centrales nucleares. Con un significado más amplio, la «seguridad nuclear» incluye principalmente la protección de las poblaciones y el ciclo completo del combustible nuclear.

(5) Véase el apartado 8 del anexo 1.

(6) Informe especial n° 6/97 sobre las subvenciones TACIS concedidas a Ucrania (DO C 171 de 5.6.1997).

(7) Autorización de modificar las instalaciones y de poner en funcionamiento los nuevos equipos.

(8) Apartado V.3 de la Comunicación de la Comisión sobre las industrias nucleares de la Unión Europea (programa indicativo nuclear con arreglo al artículo 40 del Tratado Euratom) [COM(97) 401 final de 25 de septiembre de 1997].

(9) Petición expresada especialmente durante la reunión del Comité PHARE/TACIS de 27 de julio de 1995.

(10) Grundremmingen A y Greifswald en Alemania, Chinon A y Saint-Laurent A en Francia, Windscale AGR y Berkeley en el Reino Unido, Vandellós 1 en España.

(11) Inventario y clasificación de los problemas de seguridad, líneas directrices ASCOT para la autoevaluación de la cultura de seguridad, métodos de evaluación de la seguridad operativa ASSET y OSART, etc.

(12) Estado de las necesidades relativas a las investigaciones sobre la seguridad de los reactores de diseño ruso, publicado por la AEN a comienzos de 1998.

(13) Podrá recurrirse a la contratación directa en los contratos de servicios cuando las acciones sean de escaso volumen (0,3 millones de ecus y posteriormente 0,2 millones de ecus según los sucesivos Reglamentos TACIS) o de corta duración, o se hayan encomendado a instituciones sin fines lucrativos, o sean continuación de otras acciones ya emprendidas, o cuando el concurso haya sido infructuoso.

(14) Véase el cuadro 2.4 en el anexo 2. En el caso del programa PHARE, sólo se firmó un contrato al final de 1997 por 1 millón de ecus (referencia: ZZ95280701 97-0779).

(15) Contratos con Italtrend y Crown Agents.

(16) Contratos con GTZ (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit).

(17) Contratos con Europa y Fichtner.

(18) Véase también el apartado 5.8 del Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1997 (DO C 349 de 17.11.1998).

(19) Los contratos 94-0046, 93-0504, 94-1281 y 95-0242 ilustran este fenómeno.

(20) Quince de los cuarenta y tres contratos examinados presentaban al 31 de diciembre de 1997 un importe pendiente de liquidación por un total de 5,9 millones de ecus, pese a haber transcurrido más de un año desde su vencimiento (93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895, 94-0028).

(21) También se había previsto un importe de 1 millón de ecus para una unidad de gestión conjunta con base en Kiev, Ucrania.

(22) Globalmente, estos gastos debían mantenerse en el límite del 2 % de los créditos PHARE y del 3,5 % de los créditos TACIS.

(23) Véase la, columna «Programación, gestión, evaluación» en el cuadro 1.

(24) Véanse también los apartados 5.37 a 5.39 del Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1997 (DO C 349 de 17.11.1998).

(25) Acta del foro de cooperación sobre reguladores VVER celebrado del 27 al 29 de agosto en Finlandia.

(26) Las condiciones de delegación por la Comisión de sus competencias de autoridad pública ya han sido objeto de observaciones del Tribunal en su Informe especial n° 1/96, sobre los programas MED (JO C 240 de 19.8.1996, apartados 39 57).

(27) De los que se emplearon 446 para aprobar el pliego de condiciones y 259 para firmar el contrato.

(28) Ante el mismo problema, los operadores occidentales utilizan procedimientos de sustitución, como la descomposición y el análisis de los precios, o la conclusión de contratos marco.

(29) Contratos 93-0490, 93-0502 y 95-0844.

(30) Véase el cuadro 1.1 en el anexo 1.

(31) Véase el cuadro 1. Este importe incluye la contribución al ISTC y al USTC por un total de 65 millones de ecus.

(32) Véase el cuadro 1.

ANEXO 1

Contexto de los programas de seguridad nuclear PHARE y TACIS

Contexto comunitario

1. En 1975, el Consejo aprobó una Resolución (1) que precisaba la función de la Comisión con respecto a los problemas tecnológicos de seguridad nuclear. Ante problemas que sobrepasaban las fronteras de la Comunidad, la Comisión debía desempeñar el papel de catalizador de las iniciativas de los Estados miembros, buscar una posición común en las organizaciones internacionales, fomentar la armonización progresiva de de las exigencias y criterios de seguridad y, sobre estas bases, presentar al Consejo los proyectos de disposiciones comunitarias mejor adaptadas.

2. La catástrofe de Chernóbil en 1986 puso de relieve la importancia de las cuestiones en materia de seguridad planteadas por el parque de reactores nucleares de diseño soviético. Teniendo en cuenta el mandato del Tratado Euratom (2), la acción de la Comunidad se limitó en principio a la radioprotección del público en caso de accidente nuclear (3).

3. En junio de 1992, el Consejo aprobó una nueva Resolución sobre seguridad nuclear (4), que sustituía a la Resolución de 1975 en la perspectiva de la cooperación con los PECO y los NEI y pedía a los Estados miembros y a la Comisión:

a) reforzar sus acciones conjuntas con estos países;

b) tratar de conferir a las instalaciones nucleares de los países del Este unos niveles de seguridad similares a los de la Comunidad;

c) actuar de manera coordinada, en el contexto de la OIEA, para definir un sistema de criterios y de exigencias de seguridad nuclear aceptadas en un nivel internacional.

Préstamos Euratom

4. La participación de los préstamos Euratom está limitada al 50 % del coste de los proyectos. En caso de cofinanciación con el BERD, la acumulación con la financiación Euratom no puede exceder del 70 % del coste total del proyecto. Los empréstitos deben estar garantizados por el Estado beneficiario. Los proyectos deben integrarse en un plan energético global y demostrar su viabilidad económica. Estos distintos factores complican la instrucción de los proyectos. Al 31 de diciembre de 1997, aún no se había concedido ningún préstamo, pero cuatro proyectos se hallaban en tramitación:

a) un préstamo de 100 millones de ecus, solicitado en agosto de 1995 que debía completarse con créditos a la exportación franceses, alemanes y rusos, así como con un empréstito nacional, para financiar un proyecto de 220 millones de ecus de modernización de los tramos 5 y 6 de la central de Kozlodouy en Bulgaria. Si el contrato de préstamo puede firmarse antes del final de 1998, la instrucción del proyecto habrá tenido una duración de tres años y medio;

b) un préstamo de 623 millones de ecus, solicitado en julio de 1995, que debía completarse mediante un préstamo del BERD y fondos propios, para financiar un proyecto de 1 265 millones de ecus de modernización de las unidades Khmelnitsky 2 y Rovno 4 en Ucrania. Si el contrato de préstamo puede firmarse en julio de 1998, la instrucción habrá durado tres años;

c) un préstamo de 335 millones de ecus, solicitado en diciembre de 1995 y completado con fondos propios, para un proyecto de conclusión y modernización de la unidad Kalinin 3 en Rusia, estimado provisionalmente en 670 millones de ecus. En febrero de 1998, la instrucción del proyecto se hallaba retrasada por la ausencia de comunicación de la información financiera que debía proporcionar la parte rusa para la evaluación del proyecto.

5. Mientras que el recurso a Euratom para operaciones de envergadura se ha desarrollado poco, se han utilizado empréstitos de bancos de la Unión Europea, en particular de Alemania, para financiar proyectos de menor amplitud de las centrales de Sosnovy Bor (simulador) y de Balakovo (instalaciones de tratamiento de residuos).

Contexto multilateral

6. Para responder a las expectativas de la comunidad internacional, los operadores de 144 centrales nucleares del mundo entero se reunieron en Moscú el 15 de mayo de 1989 y fundaron la asociación WANO para fomentar la mejora de la seguridad y del rendimiento de las centrales nucleares. WANO decidió en julio de 1990 elaborar un plan de mejora de la seguridad de los reactores VVER 440/230. Este programa fue presentado en julio de 1991, con el aval del comité de seguridad nuclear de la OIEA (INSAG). Su aplicación comenzó en Bulgaria con acciones financiadas por el programa PHARE. Para extender estas actividades a otras centrales, WANO creó un comité de pilotaje VVER que reuniera las centrales de Novovoronesh, Kola, Bohunice y Kozloduy, así como a operadores occidentales. Con la puesta en marcha de programas de asistencia sobre el terreno TACIS en 1993, la Unión Europea pidió a WANO que se encargara de las funciones de coordinación y asesoría. El comité de pilotaje VVER amplió sus actividades a todos los tipos de reactores de origen soviético y adoptó el nombre de «Comité consultivo WANO - centros de París y de Moscú».

7. Paralelamente, la OIEA inició en 1990 una cooperación con los países de Europa Oriental para establecer programas de seguridad objeto de un consenso internacional. Además, en 1994 la OIEA adoptó la iniciativa de promover una Convención sobre seguridad nuclear firmada por sesenta y seis países al final de 1997.

8. Ante la importancia de los medios financieros que se habían de movilizar en favor de los países del Este, los miembros del G7 invitaron en 1992 (5) a los países miembros del G24 a completar sus programas bilaterales con un fondo multilateral y a reforzar los mecanismos de coordinación. El fondo multilateral se creó en marzo de 1993 en el BERD con el nombre de «Nuclear Safety Account». Para reforzar la coordinación internacional, se creó una estructura denominada NUSAC en la Comisión, que ya había recibido un mandato general de coordinación de la asistencia del G24 a los países del Este en la cumbre del G7 de París en 1989 (6).

9. Con respecto a Chernóbil, el G7 y la Unión Europea acordaron en 1994 (7) un plan de acción complementario para el que se firmó un Protocolo de acuerdo con Ucrania en diciembre de 1995. Este plan debía contribuir al cierre de Chernóbil antes del año 2000 y, en contrapartida, a la conclusión de tres reactores en construcción en las centrales de Zaporoje, Rovno y Khmelnitsky. En la unidad 4 de Chernóbil, en 1997 se añadió al Protocolo de 1995 con Ucrania un plan de realización de una cubierta de protección (SIP). A raíz de la cumbre del G7 de Denver de junio de 1997, se abrió un nuevo fondo multilateral en el BERD para financiar dicha cubierta. En septiembre de 1997, la Comisión proponía al Consejo asignar a este fondo una contribución máxima de 100 millones de ecus, financiada por los créditos TACIS de 1998 y 1999.

10. El cuadro 1.2 muestra una aproximación (la base de datos elaborada por la NUSAC es incompleta) de las contribuciones de la comunidad internacional a la seguridad nuclear en los PECO y en los NEI.

11. Esta asistencia se ha facilitado en un contexto económicamente desfavorable y comercialmente complejo para el sector de la energía nuclear. En los países de la Unión Europea y en América del Norte, las industrias del ámbito nuclear se enfrentan a una reducción de sus mercados tradicionales. Aunque existen programas de inversiones para la sustitución y la modernización de las centrales en funcionamiento, las perspectivas de construcción de nuevas unidades son muy limitadas. Existen perspectivas más amplias en Japón y en Extremo Oriente. Para explotarlas, las industrias nucleares de Japón y de Estados Unidos han establecido estrechos lazos de cooperación.

12. Las eventuales comercializaciones en los mercados de Europa Oriental, anteriormente cerrados, así como el desarrollo de una cooperación industrial con la industria nuclear de estos países, son de un interés estratégico para el sector nuclear de la Unión Europea.

13. El cuadro 1.3 detalla los acuerdos de financiación concluidos por el BERD en virtud de la NSA.

Contexto en los países beneficiarios

14. La mayor parte de los reactores de los PECO y los NEI son de diseño soviético, de tipo RBMK o VVER. La tecnología RBMK se ha desarrollado en tres generaciones sucesivas. El primero de estos reactores se puso en funcionamiento en 1973 (Sosnovy Bor 1), y el más reciente en 1990 (Smolensk 3). La tecnología VVER también ha pasado por tres generaciones principales. La tecnología VVER 440-230, puesta en funcionamiento entre 1972 (Novovoronesh 3) y 1982 (Kozloduy 4), es la más antigua. Fue seguida por el tipo VVER 440-213, que comenzó a funcionar entre 1982 (Paks 1 y Kola 3) y 1988 (Dukovany 4). La generación más moderna, de tipo VVER 1 000-320, que entró en funcionamiento entre 1981 (Novovoronesh 5) y 1995 (Zaporoje 6), todavía se utiliza para las unidades en construcción (Rovno 4, Khmelnitsky 2 y Kalinin 3). La antigüedad media del parque de reactores de diseño soviético no es mayor que la de los países occidentales. El carácter antiguo o moderno de los reactores afecta más a la consideración de la seguridad en el momento de su proyecto que el año de su puesta en funcionamiento. Desde el punto de vista de la seguridad, los VVER 1 000-320 son los más próximos a los diseños occidentales.

15. La difícil situación económica de los PECO (en particular de Bulgaria) y especialmente de los NEI frena la realización de los programas nacionales de modernización en los que se inscriben los programas de asistencia occidentales así como el recurso a empréstitos importantes, en particular los préstamos Euratom.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Cuadro 1.1

Créditos asignados por la Unión Europea a la seguridad nuclear en los PECO y en los NEI entre 1990 y 1997

(en millones de ecus)Líneas presupuestarias y servicios gestores Créditos asignados de los que1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Programas PHARE y TACIS 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 de los que PHARE - Ayuda a la restructuración económica de los PECO (B7-5 0 0, DGIA) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 TACIS - Cooperación técnica con los NEI (B7-5 2 0, DGIA) 635,4 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 90,0 Otras líneas presupuestarias 62,4 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 de los que Formación e intercambio de expertos de los PECO y los NEI en el campo de la seguridad nuclear; establecimiento de un sistema de contabilidad y de control de las materias 6,9 1,0 1,0 1,8 3,1 Cooperación con la Unión Soviética y posteriormente con los PECO y los NEI (a partir de 1993) en el ámbito de la seguridad nuclear (B6-8 2 0 1, DG XII). 28,0 3,0 7,0 7,0 11,0 Cooperación con los PECO y con los NEI en el ámbito de la seguridad nuclear (B7-5 3 4, DG IA). 7,5 3,6 3,9 Contribución de la Comunidad a la cuenta «seguridad nuclear» del BERD (NSA) (B7-6 3 0, DG IA). 20,0 20,0 Total general 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 Fuente: Decisiones de la Comisión relativas a la seguridad nuclear de los programas PHARE y TACIS (sin línea presupuestaria específica) y créditos de compromiso de las demás líneas presupuestarias.>

FIN DE GRÁFICO>

Cuadro 1.2 Fondos de la comunidad internacional comprometidos por país beneficiario y por fuente de financiación

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Resolución del Consejo, de 22 de julio de 1975, relativa a los problemas tecnológicos de seguridad nuclear (DO C 185 de 14.8.1975, p. 1).

(2) El Tratado Euratom no se refiere directamente a la seguridad de las centrales nucleares, pero las obligaciones que se desprenden de su capítulo 3 sobre la radioprotección, así como el control de materiales fisionables confiado a la Comisión en virtud de su capítulo 7, están relacionadas en la práctica con las medidas de seguridad adoptadas en las centrales.

(3) Directiva 89/618/Euratom del Consejo, de 27 de noviembre de 1989, sobre la información de la población sobre las medidas de protección sanitaria aplicables y el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica.

(4) Resolución del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre los problemas tecnológicos de seguridad nuclear (DO C 172 de 8.7.1992, p. 2).

(5) Conclusiones de la cumbre del G7 de Munich de 10 de julio de 1992.

(6) La cumbre del G7 de París celebrada en julio de 1989 confió a la Comisión la coordinación de la ayuda prestada por los veinticuatro países más desarrollados (G24) a Polonia y a Hungría, que posteriormente se extendió a los demás PECO. La cumbre del G7 de Londres (julio de 1991) insistió en que se desarrollaran una asistencia y una coordinación específicas en el ámbito de la seguridad nuclear. La cumbre de Munich (julio de 1992) amplió esta asistencia en el ámbito nuclear a los NEI. El mandato general de coordinación confiado a la Comisión se ha mantenido en estas sucesivas ampliaciones.

(7) Cumbre del G7 de Nápoles de julio de 1994.

ANEXO 2

Operaciones examinadas y visitas efectuadas

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 2.1

Decisiones PHARE y TACIS sobre seguridad nuclear adoptadas por la Comisión desde 1990

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

OBSERVACIONES GENERALES

El proyecto de Informe especial formula una serie de críticas a la vez pertinentes y bien documentadas. En muchos casos, la Comisión ya ha adoptado las correspondientes medidas correctoras. En otros, la Comisión tratará los problemas que el Tribunal pone de relieve en sus dos propuestas de nuevo Reglamento TACIS y de actualización del Reglamento financiero. No obstante, en una serie de puntos que se examinan a continuación, la Comisión no comparte la opinión del Tribunal.

Tal como reconoce el propio Tribunal, los programas PHARE y TACIS relativos a la seguridad nuclear se han aplicado en un contexto especialmente complejo. Por consiguiente, sin negar la necesidad de mejorar su asistencia, la Comisión se congratula por los progresos realizados, creando en particular un clima de confianza y cooperación con los socios del programa, haciéndoles tomar conciencia de los distintos aspectos de la seguridad nuclear, mejorando sus conocimientos al respecto y reforzando a las autoridades nacionales responsables de la normativa nuclear en los países socios. La cultura de la seguridad ya no es algo desconocido, si bien todavía es preciso reforzarla.

Estrategia

Los nuevos Estados independientes cuentan actualmente con 29 reactores nucleares en actividad en Rusia, 14 en Ucrania, 1 en Armenia y 1 en Kazajstán. Los países de Europa Central y Oriental cuentan con 20 unidades de tipo soviético, 6 en Bulgaria, 4 en Hungría, 4 en la República Checa, 4 en Eslovaquia y 2 en Lituania. La seguridad de algunas de estas unidades no puede mejorarse hasta alcanzar un nivel occidental. Los costes de la mejora de los reactores considerados mejorables son muy elevados, quizá de 100 a 200 millones de ecus por unidad, lo que convierte en irrisorios los fondos TACIS destinados a la seguridad del sector nuclear.

La estrategia seguida por la Comisión con los programas de seguridad nuclear tiene en cuenta esta realidad. Así, con los países socios que no son candidatos a la adhesión a la Unión Europa, la Comisión intenta apoyar y acelerar los programas nacionales de mejora de la seguridad, sobre todo mediante un amplio programa de asistencia in situ, incluido el suministro de equipamientos, pero pretende también inculcar una «cultura de la seguridad» entre los socios del programa y promover la independencia de las autoridades responsables de la normativa nuclear.

La base del análisis del Informe especial la constituye un error de razonamiento. En efecto, según el Informe, el objetivo asignado a la ayuda externa en el campo de la seguridad nuclear -incluida la ayuda aportada por los programas PHARE y TACIS- consistía en conseguir que el parque de reactores de concepción soviética alcanzase un nivel de seguridad ajustado a las normas internacionales. Ahora bien, los donantes nunca han aceptado esa responsabilidad y su objetivo siempre se ha limitado a ayudar a los beneficiarios a asumir sus responsabilidades en ese campo. Además, no es con «subvenciones» de aproximadamente 100 millones de ecus al año, en forma sobre todo de asistencia técnica (puesto que la normativa PHARE y TACIS limitaba estrictamente la financiación de las inversiones) como podía la Comisión asumir los 50 000 a 60 000 millones de ecus necesarios para cerrar o modernizar los 65 reactores nucleares en Europa del Este y en la antigua Unión Soviética.

Ello no quiere decir, no obstante, que la Comisión no intente mejorar su enfoque estratégico o adaptarlo a la luz de los acontecimientos. En la Agenda 2000, sobre todo, la Comisión definió claramente su enfoque de la seguridad nuclear en el contexto de la ampliación de la Unión Europa.

«Cuando la seguridad de las centrales nucleares de tipo soviético, ya estén en activo o en construcción, puede mejorarse y adaptarse a las normas internacionales, es preciso aplicar programas de modernización de manera completa, en un período de siete a diez años. Esto afecta a las centrales de Dukovany y Temelin en la República Checa, de Paks en Hungría, a algunas unidades de Bohunice y Mochovce en Eslovaquia y de Kozloduy en Bulgaria. Hay que respetar los calendarios adoptados, con algunas condiciones, por los Gobiernos interesados para el cierre de las unidades no modernizables. Esto es válido en el caso de Bohunice en Eslovaquia, de Ignalina en Lituania y de algunas unidades de Kozloduy en Bulgaria» (1).

La «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a las actividades vinculadas al sector nuclear en los países candidatos de Europa Central y Oriental y los nuevos Estados independientes» contiene también nuevas orientaciones aplicables a los programas PHARE y TACIS.

Por último, a principios de 1998 se creó un grupo de consejeros de alto nivel para formular nuevas recomendaciones relativas a las actividades de la Comisión en este sector, cuyo informe Seguridad nuclear en Europa Central y Oriental y en los nuevos Estados independientes. Enfoque estratégico del futuro de los programas PHARE y TACIS de la Unión Europea se publicó recientemente. La Comisión examinará esas recomendaciones, considerando en particular en qué medida pueden incluirse en el marco de sus futuras acciones en este ámbito.

Programación

La Comisión reconoce que ha habido ciertas carencias en el modo de plasmar su estrategia en programas concretos. Tales carencias en el proceso de programación pueden atribuirse en gran medida a la urgencia con que se pusieron en marcha los primeros programas, a las diferencias de percepción entre los expertos orientales y occidentales y a la escasez de personal destinado a la aplicación de los programas (apartado 2.4), por lo que, para definir los programas de seguridad nuclear y los proyectos que los componían, la Comisión tuvo que recurrir en gran medida a asesores exteriores.

Sin embargo, la Comisión está completamente de acuerdo con el Tribunal en que es necesario llegar a acuerdos más adecuados, razón por la cual se ocupó de definir el papel de algunos asesores, como el grupo técnico encargado de los programas de hermanamiento, y la Dirección General IA estableció un acuerdo marco con el Centro Común de Investigación con el fin de encontrar entre su propio personal el apoyo técnico necesario. No obstante, está claro que el Centro Común de Investigación no puede cubrir todas las necesidades de peritaje nuclear que exige la aplicación del programa.

Ejecución

La Comisión reconoce que la gestión de los programas ha adolecido de retrasos e insuficiencias y ha adoptado una serie de medidas para remediar la situación:

- la reducción del número de proyectos elegidos para su financiación,

- el abandono de aquellos proyectos cuya puesta en marcha se haya retrasado de manera injustificada,

- el compromiso de fondos sólo cuando los proyectos están lo bastante elaborados como para permitir su puesta en marcha inmediata tras la decisión de financiación,

- la mejora de las comunicaciones con los beneficiarios, por ejemplo mediante la Unidad de gestión conjunta (Joint Management Unit, JMU) establecida en Moscú.

Cabe resaltar que, habida cuenta de la duración normal del ciclo del proyecto, serán necesarios varios años antes de que estas medidas den resultado. La rápida rotación del personal en los servicios interesados de la Comisión sigue siendo preocupante.

Por último, la Comisión reconoce que estos procedimientos generales no siempre se adaptan a las dificultades especiales de los programas de seguridad nuclear y han dado lugar a retrasos de ejecución. No obstante, desea subrayar que, en algunos casos, el Consejo impuso estos procedimientos a la Comisión.

1. INTRODUCCIÓN

Programas de seguridad nuclear PHARE y TACIS

1.1-1.2. En el contexto resumido por el Tribunal, la Comisión Europea recibió del Consejo el mandato de actuar para mejorar la seguridad nuclear tanto en los países de Europa Central y Oriental como en la antigua Unión Soviética. Tal mandato constituía un verdadero reto porque los problemas a que se veía sometido este sector eran mucho más fuertes que en cualquier otra de las actividades financiadas por los programas PHARE y TACIS. Tales problemas eran cuatro:

1) El problema técnico era mayor que en cualquier otra actividad no sólo debido a su complejo contenido científico y técnico sino también a los pocos conocimientos de los que se disponía en Europa a principios de los años noventa sobre un sector nuclear soviético muy secreto y muy vinculado al aparato militar.

Para hacer frente a esta dificultad, la Comisión se dirigió a los operadores de este sector en Europa (concesionarios de centrales, industriales, autoridades de seguridad) para adquirir los conocimientos necesarios e intentar definir una estrategia. Esta dependencia alcanzó un nivel que el Tribunal critica.

2) El problema político era también mayor que en los otros sectores. El principio de la orientación de los programas por la demanda (principio del «demand-driven» elegido por el Reglamento del Consejo para PHARE y para TACIS ha sido mucho más vinculante en el sector nuclear por dos razones. Este sector está dominado por organismos muy potentes, a veces verdaderos Estados dentro del Estado, o por directores de centrales que disponen de una enorme influencia en regiones enteras debido a la falta de alternativas energéticas (caso de Chernóbil). Tales poderes se muestran en general reacios a todo diálogo sobre su estrategia y rechazan la concepción occidental de la seguridad, que consideran «exagerada».

Si bien la Comisión ha podido superar poco a poco esta dificultad en los países candidatos como Bulgaria o Lituania, gracias a la presión de la ampliación y a la adopción de una estrategia de preadhesión, la situación es más difícil en Rusia, que impone sus condiciones para una posible cooperación en un sector que, en general, no percibe la necesidad de tal cooperación.

3) El problema financiero era también más sensible en la medida en que la mejora de la seguridad de un parque nuclear compuesto de una cincuentena de centrales exigía unos presupuestos sin comparación posible con los fondos de los programas PHARE y TACIS. Esta dificultad es especialmente problemática y no permite a la Comisión disponer de una verdadera palanca para influir en la solución de los problemas y en particular en el cierre de las centrales.

4) El problema jurídico era, finalmente, mayor en la medida en que los Reglamentos PHARE y TACIS imponían las mismas normas de licitación en el sector nuclear que en los demás sectores, mientras que éste apenas se prestaba a ello debido al escaso número de operadores competentes o al perfil de los mismos. Así, se pedía a la Comisión que hiciera competir entre sí a las autoridades de seguridad de los Estados miembros.

La Comisión hizo frente a esta dificultad utilizando ampliamente las excepciones que permite el Reglamento financiero para los acuerdos directos. El Tribunal critica la amplitud de esta práctica.

2. RESUMEN DE LAS OBSERVACIONES

Enfoque de la Unión Europea

2.1. La estrategia que sirvió de base a la definición de los programas de la Comisión fue en primer lugar la elegida por el Grupo de los Siete (G7) en 1992 en la Cumbre de Munich. El programa de acción adoptado por el G7 se basaba en las medidas siguientes:

- mejoras de la seguridad operativa,

- mejoras técnicas basadas en evaluaciones de seguridad,

- refuerzo de las autoridades de seguridad.

Este plan de acción preveía también un elemento de acción a más largo plazo mediante la sustitución de los reactores menos seguros y la mejora de los reactores de concepción más reciente.

La estrategia de la Comisión, formulada explícitamente en 1995 y adoptada por el Comité de gestión en 1996, ha sido recordada en los convenios de financiación iniciales con los países en cuestión. Los aspectos principales de esta estrategia con los países candidatos a la adhesión se definen claramente en la Agenda 2000.

Por lo que se refiere a la desclasificación, el desmantelamiento y el tratamiento de los residuos, no se trataba tanto de objetivos secundarios como de objetivos que, por el momento, no han obtenido el mismo grado de financiación que la seguridad de los reactores en activo.

El Informe destaca, por otra parte, la dificultad que tienen los países afectados para prever el cierre de sus reactores nucleares.

Es preciso, no obstante, destacar que:

- por una parte, es el programa TACIS el que preparó el plan de desclasificación de los reactores nucleares de Chernóbil y que la instrucción del expediente para la financiación de la finalización de los reactores Rovno 4 y Khmelnitsky 2, que iba a permitir el cierre definitivo de Chernóbil, se financió casi enteramente con cargo a los fondos TACIS,

- por otra parte, en la Agenda 2000 se ha formulado una estrategia clara frente a los países candidatos a la adhesión para conseguir el cierre de los reactores menos seguros.

El hecho, observado por el Tribunal, de que tardan en ponerse en marcha los instrumentos financieros que podrían tomar el relevo de PHARE y TACIS para los proyectos más costosos muestra la complejidad técnica, económica y financiera de los proyectos en el ámbito nuclear.

2.2. Cuando se creó el mecanismo del Grupo de los Veinticuatro (G24) NUSAC, se trataba principalmente de centralizar los intercambios de información con el fin de coordinar entre sí a los distintos actores implicados. Las partes interesadas nunca pensaron en otorgar al NUSAC un mandato para asignar fondos.

Por último, es necesario precisar que el NUSAC del G24 mantiene excelentes relaciones con el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), con quien tiene contactos frecuentes.

La cooperación con la Cuenta de Seguridad Nuclear (Nuclear Safety Account, NSA) para la compra de algunos equipamientos fue difícil a causa de la existencia de procedimientos diferentes, en particular por lo que se refiere a las «empresas aptas para participar en los concursos».

2.3. Las relaciones con los beneficiarios de los países socios se han regido por las normas que se aplican normalmente a los beneficiarios del programa TACIS, que han participado en todas las programaciones y las evaluaciones recibidas en el marco de los concursos.

Si bien los organismos beneficiarios se quejan en algunas ocasiones de problemas de comunicación, ello se debe a veces a que impugnan los resultados de las evaluaciones de las licitaciones. Los beneficiarios han participado normalmente en las evaluaciones. A veces, no se ha invitado al beneficiario a desplazarse para la evaluación de las ofertas financieras en la medida en que tal evaluación se limitaba a elegir la oferta más ventajosa.

Gestión de las operaciones

2.4. La Comisión observa que sus respuestas demuestran que si alguna vez ha habido falta de rigor (a consecuencia a menudo de la escasez de recursos humanos, demasiado variables y demasiado escasos para el elevado número de proyectos) no se trata en absoluto de algo generalizado. Tras la puesta en marcha del programa se han establecido algunas herramientas de gestión más potentes.

2.5. Dada la naturaleza compleja y específica del ámbito de intervención, la seguridad nuclear, fue preciso lanzar una solicitud de ofertas más amplia que en otros ámbitos con contratos por acuerdo directo.

Las excepciones a los procedimientos de competencia afectaron sobre todo a los proyectos de asistencia a las autoridades encargadas de la seguridad y a los contratos con las empresas de electricidad de la Unión para la asistencia in situ.

2.6. La interposición de los organismos de suministro se decidió con el fin de aumentar la transparencia del proceso de compra de los equipamientos, como contrapartida a la gran implicación de las empresas de electricidad de la Unión.

Por lo que se refiere a los anticipos, la Comisión llama la atención sobre el hecho de que debe elegir entre un reducido número de grandes anticipos (que, por lo demás, están cubiertos por una garantía bancaria) o un gran número de pequeños anticipos. Habida cuenta de la escasez de personal, que destaca el Tribunal, la segunda opción no es una buena alternativa para los servicios de la Comisión.

2.7. Las carencias en el proceso de programación pueden atribuirse en gran medida a la urgencia con que se pusieron en marcha los primeros programas y a la escasez de personal destinado a la aplicación de los programas (apartado 2.4), por lo que, para definir los programas de seguridad nuclear y los proyectos que los componían, la Comisión tuvo que recurrir en gran medida a asesores exteriores. No obstante, la Comisión ha adoptado entretanto las medidas adecuadas, delimitando cuidadosamente el papel de asesores tales como los del grupo técnico encargado de los programas de hermanamiento, y la Dirección General IA estableció un acuerdo marco con el Centro Común de Investigación para encontrar entre su propio personal el apoyo técnico necesario.

No obstante, sigue siendo cierto que el sector nuclear es de una complejidad tal que la Comisión, y en particular su Centro Común de Investigación, no pueden pretender disponer de los recursos adecuados para satisfacer todas las necesidades de la programación y la redacción de los términos de referencia.

Por último, cabe señalar que el recurso a los consorcios está también vinculado al limitado número de actores del sector nuclear.

2.8. No se han rebasado las normas fijadas por la Autoridad Presupuestaria. A los gastos de gestión mencionados por el Tribunal como