INFORME ESPECIAL No 2/89 sobre La organización de los mercados de frutas y hortalizas frescas y transformadas acompañado de las respuestas de la Comisión

(89/C 128/02)

(Observaciones realizadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE)

ÍNDICE

Apartados

1. Introducción 1.1 - 1.6

2. Producción y gastos presupuestarios 2.1 - 2.5

3. Administración del sistema de retirada de frutas y hortalizas frescas 3.1 - 3.23

Reglamentos básicos y objetivos 3.1 - 3.2

Normas de concesión de las compensaciones financieras 3.3 - 3.10

Productos que pueden recibir ayuda 3.3

Aplicación del sistema 3.4

Determinación del precio de retirada 3.5

Activación del sistema 3.6

El procedimiento de retirada 3.7 - 3.8

Destino de la fruta retirada del mercado 3.9 - 3.10

Observaciones sobre la gestión del sistema de retirada 3.11 - 3.23

Homologación y seguimiento de las organizaciones de productores 3.12 - 3.16

Supervisión de las operaciones de destrucción 3.17 - 3.19

Ingresos procedentes de la venta de productos retirados 3.20

Momento en que se abona la compensación financiera 3.21 - 3.22

Documentación de apoyo 3.23

4. La administración del régimen de ayuda a la fruta transformada 4.1 - 4.28

Sistemas de transformación 4.1 - 4.3

Fruta en almíbar 4.4 - 4.11

Generalidades 4.4 - 4.5

Inspecciones 4.6 - 4.11

Tomates transformados 4.12 - 4.15

Pasas 4.16 - 4.26

Generalidades 4.16 - 4.17

Homologación y control de los organismos de almacenamiento 4.18 - 4.24

Ventas para piensos 4.25 - 4.26

Cítricos 4.27 - 4.28

5. Gestión de mercados - Retiradas de fruta fresca 5.1 - 5.18

Control del motivo del comienzo de las retiradas 5.1

Utilización final del producto retirado 5.2 - 5.8

Beneficiencia 5.4

Destilación 5.5

Transformación 5.6

Destrucción 5.7 - 5.8

Prioridad entre retiradas y transformación 5.9 - 5.12

Exclusión de las mandarinas de la ayuda a la transformación 5.13 - 5.14

Plan de reconversión 5.15 - 5.17

Control de calidad 5.18

6. Gestión de mercados - Fruta transformada 6.1 - 6.20

Fijación de la ayuda 6.1 - 6.11

Generalidades 6.1

Fruta en almíbar y frutos desecados 6.2 - 6.4

Limones 6.5

Naranjas 6.6 - 6.7

Incrementos mensuales de la ayuda a las pasas 6.8 - 6.10

Conclusiones sobre el cálculo de las ayudas 6.11

Transformación de naranjas 6.12 - 6.13

Transformación de limones 6.14 - 6.16

Mercado cerrado en Italia 6.14 - 6.15

Criterios de calidad 6.16

Pasas 6.17 - 6.20

Umbral de garantía 6.17 - 6.19

Calidad de los productos 6.20

7. Resumen - Conclusiones 7.1 - 7.16

El sistema de retirada - Fruta y hortalizas frescas 7.1 - 7.4

Observaciones sobre el sistema administrativo 7.1

Mecanismos del mercado y objetivos políticos 7.2 - 7.4

Fruta transformada 7.5 - 7.13

Observaciones sobre el sistema administrativo 7.5 - 7.7

Gestión del mercado 7.8 - 7.13

Observaciones finales 7.14 - 7.16

Páginas

Anexo I: Producción y gasto presupuestario 67

Anexo II: Fijación del precio de retirada de las frutas frescas y las hortalizas 72

Respuestas de la Comisión 74

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Este informe trata de la gestión y el control del régimen comunitario de apoyo al mercado de frutas y hortalizas, régimen que cuenta con un cierto número de características peculiares. Cuando fue instaurado en 1966 se aplicó exclusivamente a los productos frescos. Como las frutas y hortalizas son productos perecederos, los instrumentos habituales de compra y almacenamiento de intervención no resultan adecuados para la gestión diaria del mercado. Por ello, las principales formas de ayuda a los precios son las siguientes:

(a) los productores pueden retirar sus mercancías del mercado y recibir de los organismos de intervención oficiales una compensación financiera (1). La mercancía que así se retira puede ser tratada de diversas formas pero en la práctica se destruye casi toda;

(b) los productores disponen de una ayuda a la transformación de determinadas frutas y hortalizas frescas en productos más comerciales que pretende ampliar las posibilidades de salida de sus mercancías en el mercado interior y que éstas puedan competir con las que se importan a precios más bajos;

(c) tras la adhesión de Grecia, la ayuda se extendió a la transformación de pasas e higos, para los que también se dispuso la compra y el almacenamiento de intervención.

1.2. Aunque no se incluya en el presente estudio, existe un régimen de apoyo adicional consistente en la imposición de derechos a las importaciones que, en caso necesario, se complementan con un sistema de precios de referencia para la importación y gravámenes compensatorios. Las restituciones a la exportación se pagan por los productos (en su mayoría, frescos) exportados a países terceros aunque el gasto por este concepto es reducido. Además, para mejorar la estructura de comercialización, las frutas y hortalizas comercializadas en la Comunidad están sujetas a un sistema de clasificación por calidad.

1.3. El presente informe (2) constituye el resultado del examen de las medidas mencionadas en el apartado 1.1, es decir, de las compensaciones financieras por operaciones de retirada de productos frescos del mercado (Partida presupuestaria 1501) y de las subvenciones a la transformación de productos (Partidas 1503, 1511 y 1512), que juntas representan alrededor del 90 % del gasto total del mercado, concentrado principalmente en Italia y, en menor medida en Grecia y Francia. Las auditorías sobre el terreno se han limitado a estos tres países y a los Países Bajos y la de Francia sólo ha afectado a los productos transformados. El régimen cobrará una mayor importancia en 1992, cuando España y Portugal, ambos grandes productores de frutas y hortalizas, se conviertan por primera vez en beneficiarios significativos. Sin embargo, dado el bajo nivel actual del gasto realizado en ellos no han sido incluidos en el presente estudio.

1.4. Los principales temas tratados han sido los siguientes:

(a) comprobar si se planifican y efectúan controles adecuados para garantizar la legalidad y la regularidad del gasto comunitario correspondiente a la retirada y la transformación de los productos;

(b) comprobar si el funcionamiento de las diversas medidas de mercado, a los niveles nacional, local y comunitario garantizan una buena gestión financiera.

1.5. El mercado de frutas y hortalizas se caracteriza por la producción de excedentes de algunos productos acompañada de la retirada de importantes volúmenes que acaban siendo destruidos. El informe muestra que:

(a) las medidas estructurales para reorientar la producción de cítricos hacia variedades más rentables, han resultado ineficaces;

(b) el régimen inicial reemplazaba a los mecanismos de apoyo de los Estados miembros y se apoyaba mucho en sus métodos de administración y financiación. Las normas administrativas que rigen la retirada de productos frescos, establecidas a imagen del más organizado sistema holandés, se adaptan mal a las estructuras de comercialización existentes en los Estados miembros donde el sector hortofrutícola es más importante;

(c) no existen incentivos adecuados para buscar salidas útiles a los productos retirados del mercado;

(d) al nivel comunitario sólo se prescriben unas normas de control mínimas y las organizaciones de productores, algunas de las cuales no están ni regularmente constituidas, tienen excesiva libertad para comprometer los fondos del FEOGA al iniciar las retiradas;

(e) los controles físicos de las operaciones de transformación son inadecuados y el nivel de fraudes e irregularidades sigue siendo elevado.

1.6. En el Capítulo 7 figura una síntesis más detallada de las observaciones.

2. PRODUCCIÓN Y GASTOS PRESUPUESTARIOS

2.1. Las producciones que, de acuerdo con las disposiciones comunitarias, pueden ser retiradas del mercado se han mantenido bastante estables durante las campañas 1982/83 a 1986/87, en un nivel comprendido entre 29,1 y 30,8 millones de toneladas, mientras que las retiradas del mercado han variado entre 1,2 millones y 2,9 millones de toneladas. Durante el mismo período, entre 800 000 y 865 000 toneladas anuales de naranjas y limones frescos se dedicaron a la elaboración de zumo, salvo en 1985/86, cuando tanto la producción como la transformación aumentaron y se dedicaron a zumo 1 036 000 toneladas. Ha habido considerables variaciones en la producción de otros productos transformados, siendo una de las más significativas la fuerte disminución en la de tomates tras la instauración de cuotas de producción a partir de la campaña 1985/86.

2.2. La cantidad invertida en las medidas de apoyo al mercado varía de un año a otro dependiendo principalmente de las fluctuaciones de:

(a) las cantidades cosechadas;

(b) las cantidades retiradas del mercado en períodos de exceso de producción;

(c) las cantidades absorbidas por la industria de transformación.

2.3. El gasto presupuestario medio del período 1982 a 1987 ascendió a 1 125 Mio ECU por año; aunque en términos absolutos haya sido bastante estable, en relación al gasto total del FEOGA-Garantía, pasó de un máximo de 7,9 % en 1984 al 4,2 % en 1987. En esta cantidad se han producido:

(a) fluctuaciones considerables de las cantidades invertidas en operaciones de retirada de productos frescos;

(b) una disminución del 50 % (unos 250 Mio ECU por año) del gasto en tomates transformados a raíz de la imposición de cuotas en 1985, compensada en parte por un aumento inicial de unos 90 Mio ECU debido a una oleada de operaciones de retirada del producto;

(c) una disminución general de las cantidades invertidas en fruta transformada a partir de 1985.

2.4. Desde el comienzo de la organización del mercado, los productores italianos han sido, con mucho, los principales beneficiarios. Incluso tras la adhesión de Grecia, Italia siguió siendo el mayor productor de la Comunidad de los 10, con más del 50 % de las frutas y hortalizas frescas que pueden ser retiradas del mercado y más de dos tercios de los productos transformados que reciben ayuda.

2.5. El Anexo I con sus cuadros contiene más detalles sobre la producción y los gastos comunitarios en frutas y hortalizas.

3. ADMINISTRACIÓN DEL SISTEMA DE RETIRADA DE FRUTAS Y HORTALIZAS FRESCAS

Reglamentos básicos y objetivos

3.1. El sistema de retirada lo fija el Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972 (3) (el reglamento básico) por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas. El objetivo de esta organización consiste en lograr el «equilibrio entre la oferta y la demanda, a un nivel de precios equitativos para los productores, teniendo en cuenta los intercambios con terceros países y favoreciendo, al mismo tiempo, la especialización dentro de la Comunidad» (Sexto Considerando). La campaña de comercialización difiere según el tipo de fruta u hortaliza.

3.2. Las frutas y hortalizas son perecederas, en especial las que son frecuentemente excedentarias. Por ello el almacenamiento durante largos períodos no resulta viable. La compensación financiera, es decir, los precios de retirada que se pagan a los cosecheros, tienen como finalidad prevenir una caída drástica de los precios del mercado y no el garantizar un precio fijo durante la campaña de comercialización, como ocurre con el mecanismo tradicional de intervención de la Política Agrícola Común. De este modo, los precios de retirada son muy inferiores a los precios del mercado normal.

Normas de concesión de las compensaciones financieras

Productos que pueden recibir ayuda

3.3. El sistema de intervención solamente se aplica a una serie de productos:

manzanas

peras

melocotones

tomates

berenjenas

albaricoques

naranjas

limones

mandarinas

uva de mesa

coliflores

clementinas

satsumas

nectarinas

El Reglamento (CEE) no 223/88 (4) del Consejo, de 25 de enero de 1988, ha ampliado su ámbito a las clementinas, satsumas y nectarinas. Las dos primeras fueron incluidas por ocupar un lugar importante en la producción española de cítricos y las últimas por constituir un sustitutivo de los melocotones, producto que ya podía acogerse a las operaciones de retirada.

Aplicación del sistema

3.4. La aplicación del sistema está encomendada a las organizaciones de productores reconocidas en los Estados miembros entre cuyos objetivos, que se recogen en el Reglamento (CEE) no 1035/72 (5), estan los de promover la concentración de la oferta y la regulación de los precios y poner a disposición de los productores asociados los medios técnicos adecuados para el acondicionamiento y comercialización de los productos.

Determinación del precio de retirada

3.5. Las organizaciones de productores interesadas deciden el precio por debajo del cual los productos no se ofrecerán a la venta en el mercado (es decir, el precio de retirada) respetando los topes establecidos cada año por el Consejo. Este es el precio que las organizaciones deben pagar a sus miembros por el producto retirado y en el que se basa la compensación financiera que la Comunidad les paga. Estos precios (y la compensación) reflejan las diferencias de variedad, categoría de calidad, calibre y empaquetado. En el Anexo II se describe con más detalle el mecanismo de determinación del precio de retirada.

Activación del sistema

3.6. El sistema comunitario de retirada de frutas y hortalizas se basa en el de los Países Bajos, una nación que cuenta con unas tradiciones mercantiles largas y complejas. La producción holandesa se vende en subastas y se retira cuando un lote no recibe ofertas por encima del precio de retirada. En los Estados miembros meridionales los mercados están más fragmentados y no suele existir un sistema de subastas: como resultado, las organizaciones de productores gozan de una mayor libertad a la hora de intervenir en el mercado y de retirar mercancía.

El procedimiento de retirada

3.7. Los reglamentos comunitarios no instituyen controles específicos que deban realizarse en el momento de la retirada del mercado. En Italia y Grecia las operaciones son supervisadas por un «equipo» de control formado por tres personas, de acuerdo con lo estipulado en los reglamentos nacionales aprobados en aplicación de las medidas comunitarias. Están formados por dos funcionarios locales, uno de ellos un agrónomo, y en Italia, el tercer miembro pertenece a la Guardia di Finanza, mientras que en Grecia es un representante de la agrupación de productores.

3.8. La labor de estos equipos de control consiste en asegurarse de que el producto presentado para retirada tiene derecho a la ayuda comunitaria y está en condiciones de ser comercializado, es decir que debe pertenecer al menos a una categoría de calidad II (la comercialización de fruta de categoría III está permitida sólo en circunstancias excepcionales). También verifican la variedad, el calibre y la presentación del producto, (detalles necesarios para determinar el precio de retirada) y supervisan la destrucción.

Destino de la fruta retirada del mercado

3.9. El Reglamento básico (Artículo 21) contempla los siguientes métodos para dar salida a las frutas y hortalizas retiradas del mercado:

(a) distribución gratuita a obras de beneficencia, escuelas, centros penitenciarios, hospitales, etc. asegurándose siempre de que tal distribución complemente las compras normales;

(b) utilización con fines no alimentarios;

(c) utilización para alimentación animal, en estado fresco o tras transformación;

(d) transformación en alcohol de manzanas, peras y melocotones;

(e) transformación de naranjas de algunas variedades.

3.10. Las organizaciones de productores de los Estados miembros son responsables de dar salida a los productos y, los ingresos, si los hay, se deducen de la compensación financiera pagada por el organismo de intervención. Una proporción muy alta de los productos retirados no se emplea de ninguna de las maneras arriba mencionadas sino que se destruyen, generalmente enterrándolos, a pesar de que los reglamentos no contemplan explícitamente tal acción.

Observaciones sobre la gestión del sistema de retirada

3.11. Las siguientes observaciones subrayan la necesidad de que la Comisión establezca unos controles adecuados que deberán ser efectuados por las autoridades nacionales.

Homologación y seguimiento de las organizaciones de productores

3.12. El Reglamento (CEE) no 1035/72 (6) del Consejo, exige que la retirada del mercado de frutas y hortalizas frescas sea llevada a cabo exclusivamente por organizaciones de productores reconocidas por los correspondientes Estados miembros. En el artículo 13 del mismo reglamento se especifica una serie de condiciones que tales organizaciones deben cumplir para poder ser reconocidas; como la de que los miembros deberán comercializar toda su producción a través de ellas, aunque a veces, éstas les pueden autorizar a no aplicar este requisito a determinadas cantidades. Con ello se intentaba que para obtener su homologación y poder recibir ayuda comunitaria, las organizaciones de productores debían ser auténticos organismos de comercialización.

3.13. El equipo de auditoría ha visitado organizaciones de productores en Italia, Grecia y los Países Bajos. En Sicilia, de las cuatro seleccionadas ninguna resultó ser una auténtica entidad de comercialización, ya que se descubrió que la mayoría de las ventas que se efectuaban habían sido acordadas por los miembros y no realizadas por mediación de la organización central como exige el Reglamento. A consecuencia de ello, la principal actividad de las cuatro organizaciones consistía simplemente en asistir a las operaciones de retirada que en el caso de una de ellas representaban el 90 % de sus ingresos totales.

3.14. Los anteriores apartados ponen en duda la eficacia tanto de las verificaciones efectuadas con anterioridad a la homologación de estas organizaciones como de la supervisión subsiguiente. Se recomienda que la Comisión realice una revisión crítica de los procedimientos utilizados en los Estados miembros y vuelva a analizar las organizaciones de productores ya existentes para comprobar el respeto de los reglamentos comunitarios y el derecho a acogerse al sistema de ayuda.

3.15. El Tribunal es consciente de los intentos de corregir tales infracciones de los reglamentos que la Comisión ha realizado en el pasado mediante laboriosas investigaciones de las operaciones de las organizaciones de productores en Francia e Italia. Esto hace que sea aún más decepcionante observar que el problema continúa existiendo.

3.16. Desde que comenzaron las investigaciones del Tribunal, los auditores de la Comisión visitaron Sicilia a principios de 1988 para estudiar el procedimiento de liquidación de las cuentas de 1986. Basándose en un análisis del funcionamiento de cuatro organizaciones de productores, distintas de las que el Tribunal visitó, la Comisión ha rechazado 54 200 Mio LIT (35,6 Mio ECU) correspondientes a tres de ellas.

Supervisión de las operaciones de destrucción

3.17. Como existe la posibilidad de que la mercancía retirada destinada a ser destruida se vuelva a desviar hacia el mercado, es esencial que existan controles eficaces para evitarlo. Como se mencionó en el apartado 3.10, los reglamentos no contienen disposiciones específicas que regulen la destrucción y este hecho podría llevar a que los controles fueran poco adecuados. En los Países Bajos las autoridades han interpretado literalmente los reglamentos y estiman que la destrucción no está permitida. Sin embargo, las organizaciones de productores permiten que se pudran, en una zona destinada a este fin en sus instalaciones, cantidades considerables de frutas y hortalizas retiradas para las que no encuentran una salida adecuada. Este procedimiento no es objeto de ningún control independiente. Además, cuando las autoridades de los Países Bajos presentan a la Comisión el informe sobre el destino de la mercancía retirada, declaran que se ha destinado a alimentación animal, aunque, en el caso de los tomates, una parte considerable se haya destruido. Las autoridades holandesas explican su acción declarando que todas las variedades de frutas y hortalizas retiradas del mercado se destinan a alimentación animal y que esta posibilidad continúa existiendo incluso cuando, debido a una demanda insuficiente, los productos han acabado en el vertedero.

3.18. Por otro lado, en Italia y Grecia, la destrucción de las mercancías retiradas es aceptada por las autoridades nacionales y verificada por los equipos descritos en los apartados 3.7 y 3.8. Sin embargo, la operación se describe en las solicitudes de ayuda como «Utilización con fines no alimentarios» y así lo certifican los funcionarios de esos equipos. El Tribunal considera que esta descripción es, en el mejor de los casos, ambigua y que debería cambiarse especificando la naturaleza concreta de la utilización, por ejemplo, «Destrucción bajo supervisión». Además, debería preparar un informe sobre las operaciones de destrucción destinado al organismo pagador, lo que no se hace en ninguna de las regiones (salvo en una en Italia) visitadas por los auditores del Tribunal.

3.19. Los siguientes apartados destacan la insatisfactoria situación provocada por la ausencia de disposiciones comunitarias sobre la destrucción. Si esta operación, activa o pasiva, estuviera reconocida como una salida permitida, Estados miembros tales como los Países Bajos se verían forzados a adoptar controles adecuados y los sistemas de elaboración de informes utilizados por todos los Estados miembros estarían basados en la realidad.

Ingresos procedentes de la venta de productos retirados

3.20. Los ingresos por la venta de productos retirados del mercado deben declararse mensualmente al organismo de intervención y posteriormente se deducen de la compensación financiera abonable por la retirada. No existen pruebas de que ninguna instancia de fiscalización examinara si estos ingresos, que durante las tres campañas de 1984/85 a 1986/87 se situaron entre 1,2 y 3,2 Mio ECU por año, eran exactos y completos. Este asunto debería ser examinado con urgencia por la Comisión.

Momento en que se abona la compensación financiera

3.21. El artículo 18 del Reglamento básico dispone que, como regla, el valor de la compensación financiera que la Comunidad debe pagar a las organizaciones de productores por los productos retirados del mercado será igual a las indemnizaciones abonadas por las organizaciones a sus miembros, de las que se deducirán los posibles ingresos netos obtenidos de la venta de esos productos. El artículo 15 estipula que para suministrar los recursos necesarios las organizaciones constituirán un fondo de intervención que se nutrirá de las contribuciones de sus miembros.

3.22. En Italia y Grecia, estas disposiciones, que implican claramente que las organizaciones deben haber abonado las indemnizaciones antes de reclamar las compensaciones financieras, se ignoran. En el primer país, se pagan con los ingresos obtenidos de la compensación financiera del organismo de intervención, a pesar de que en las peticiones de compensación se certifica que se han pagado las indemnizaciones. En Grecia, aunque se entiende que las organizaciones pagan un adelanto a cuenta de las indemnizaciones, la solicitud de la ayuda hace ver que éstas no han sido totalmente abonadas. En ambos Estados miembros las autoridades son conscientes de esta situación irregular, pero la toleran por la carga financiera que supondría para las organizaciones de productores la prefinanciación de indemnizaciones (las de los dos ascendieron en la campaña 1986/87 a ± 448 Mio ECU) (7). Los servicios de la Comisión también han hecho oídos sordos a esta situación. Es intolerable que los reglamentos comunitarios sean manipulados de esta manera. Al liquidar las cuentas de los Estados miembros, la Comisión tiene la obligación de aceptar como gasto comunitario sólo el que se ajuste a las disposiciones de la Comunidad. Si existen dificultades prácticas a la hora de aplicar la legislación, deben tomarse medidas para cambiarla.

Documentación de apoyo

3.23. Para que se pueda realizar una auditoría es indispensable que se conserven los documentos básicos de las entregas de frutas en los centros de intervención (listas detalladas, tickets de báscula, etc.). Aquí de nuevo, el equipo de auditores descubrió que en ninguna de las regiones visitadas, salvo en una italiana, se habían conservado.

4. LA ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN DE AYUDA A LA FRUTA TRANSFORMADA

Sistemas de transformación

4.1. La ayuda a la transformación (conocida en los reglamentos como compensación financiera o ayuda a la producción, dependiendo de la medida) se paga a los transformadores a cargo de las siguientes partidas presupuestarias:

1503 - Compensaciones financieras para favorecer la transformación de los cítricos, es decir: limones y determinadas variedades de naranjas;

1511 - Ayudas a la producción de productos transformados a base de tomates;

1512 - Ayudas a la producción de productos transformados a base de frutas, es decir:

Melocotones en almíbar

Peras Williams en almíbar

Cerezas en almíbar

Ciruelas frutos secos

Pasas sultaninas frutos secos

Pasas de Corinto frutos secos

Higos frutos secos

4.2. El gasto de la partida 1503 se realiza basándose en dos reglamentos: el Reglamento (CEE) no 2601/69 del Consejo, de 18 de diciembre de 1969 (8), para las naranjas y el el Reglamento (CEE) no 1035/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977 (9), para los limones. Conceptualmente los gastos por transformación de naranjas constituyen una ampliación de las medidas de apoyo dirigidas a ayudar al mercado de productos frescos. Las medidas de concesión de la ayuda se instauraron en un momento en el que los mercados se hallaban en una situación crítica, con retiradas muy importantes de naranjas de determinadas variedades y con el zumo de limón comunitario bajo la presión de las importaciones. Desde entonces este sistema ha llegado a un punto en el que las variedades de naranjas que pueden recibir ayudas a la transformación tienen como única vía de comercialización la producción de zumo, ya que sus ventas en fresco son insignificantes.

4.3. El gasto de las partidas 1511 y 1512 se efectúa en virtud del Reglamento (CEE) no 426/86 del Consejo, de 24 de febrero de 1986 (10). La ayuda a la producción, destinada a la transformación de tomates y frutas, se concede con el fin de permitir la competencia con las importaciones de países terceros compensando la diferencia entre los precios comunitarios y los del mercado mundial. Una condición para recibir la ayuda es que las industrias de transformación deben pagar un precio mínimo, establecido por la Comunidad, que garantice las rentas de los cosecheros.

Fruta en almíbar

Generalidades

4.4. El Reglamento (CEE) no 426/86 (10) y sus modalidades de aplicación (Reglamento (CEE) no 1599/84 de la Comisión, de 5 de junio de 1984) (11) establecen las normas de concesión de la ayuda. Los transformadores deben haber contratado con los productores y haber adquirido la materia prima a un precio igual o superior al fijado cada año por la Comisión. Las materias primas deberán ser de una calidad comercial satisfactoria y aptas para la transformación y el producto obtenido responderá a los criterios mínimos de calidad comunitarios.

4.5. El Cuadro 1 muestra el número de irregularidades en el sector de la fruta transformada comunicadas por los Estados miembros durante el período 1983-1987. Es probable que la información no sea exhaustiva puesto que no incluye las detectadas por los Estados miembros y no transmitidas a la Comisión, circunstancia que el Tribunal ha criticado en otras ocasiones (12). Durante la realización de la auditoría, los funcionarios italianos hicieron hincapié en la lucha permanente contra el fraude y manifestaron que las irregularidades detectadas en el sector de las frutas y hortalizas transformadas durante los cuatro primeros meses de 1987 se estimaban en 40 000 Mio LIT (26,3 Mio ECU). Afectaban principalmente a la transformación de tomates y melocotones y se detectaron como resultado de investigaciones de los pagos efectuados a lo largo de una serie de años. La auditoría del Tribunal ha permitido determinar una serie de mejoras que se exponen en los apartados siguientes y que deberían introducirse en los sistemas de control de los Estados miembros.

Cuadro 1: Irregularidades comunicadas por los Estados miembros 1983-1987 (por tipos) "" ID="1" ASSV="2">RF de Alemania> ID="3">111,4> ID="11">111,4"> ID="2">4> ID="3">(29,4) (1)> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">-> ID="7">-> ID="8">-> ID="9">-> ID="10">4> ID="11">(29,4)"> ID="1" ASSV="2">Francia> ID="3">103,8> ID="7">84,1> ID="9">2,6> ID="11">190,5"> ID="2">7> ID="3">(28,2)> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">3> ID="7">(31,2)> ID="8">1> ID="9">(0,0)> ID="10">11> ID="11">(59,4)"> ID="1" ASSV="2">Italia> ID="3">997,3> ID="5">6 575,8> ID="7">73 594,2> ID="9">3 675,9> ID="11">84 843,2"> ID="2">8> ID="3">(0,0)> ID="4">50> ID="5">(10,3)> ID="6">35> ID="7">(269,1)> ID="8">10> ID="9">(0,0)> ID="10">103> ID="11">(279,4)"> ID="1" ASSV="2">Totales> ID="3">1 212,5> ID="5">6 575,8> ID="7">73 678,3> ID="9">3 678,5> ID="11">85 145,1"> ID="2">19> ID="3">(57,6)> ID="4">50> ID="5">(10,3)> ID="6">38> ID="7">(300,3)> ID="8">11> ID="9">(0,0)> ID="10">118> ID="11">(368,2)"">

Inspecciones

Notificación anticipada

4.6. En Italia, la mayor parte de las inspecciones que realizan las autoridades nacionales se notifican anticipadamente mientras que en Grecia o Francia, en general, no se hace. Los controles sobre el terreno de la cantidad y la calidad de las entradas de materias primas y las salidas de productos terminados, constituyen, desde el punto de vista del Tribunal, los elementos claves del sistema de control y es preferible que, a ser posible, se realicen sin previo aviso.

Las autoridades italianas han informado al Tribunal de que van a dejar de anunciar sus inspecciones.

Inspecciones de las entradas y salidas

4.7. Generalmente en los Estados miembros las inspecciones se llevan a cabo al principio y al final de la campaña de transformación para determinar el volumen de existencias en esos momentos y otros dos controles más en el intervalo. Se efectúan en los registros de producción que se cotejan con las existencias. El Tribunal ha observado que el número de visitas y de las correspondientes inspecciones físicas de las materias primas y los productos acabados no era suficiente y que cuando éstas se han realizado su eficacia era cuestionable. Por ejemplo, en Italia los inspectores aceptaban como contenido de las cajas el indicado en las etiquetas y que no examinaban como práctica normal los registros primarios de producción, almacenamiento y expedición.

4.8. Aunque la ayuda se hace efectiva por productos transformados terminados, el Tribunal considera que las autoridades de los Estados miembros deberían verificar mediante inspecciones físicas sistemáticas la cantidad y calidad de las materias primas adquiridas y transformadas, utilizando a continuación esta información para determinar la verosimilitud de la producción declarada.

4.9. La importancia de realizar frecuentes inspecciones físicas acompañadas de revisiones de los documentos originales se confirma por el hecho de que la mayoría de los fraudes que se producen en este sector de mercado están relacionados con declaraciones de producción ficticias. El Tribunal considera que la Comisión debería disponer que se realizaran inspecciones sistemáticas de las materias primas y los productos terminados. Los Estados miembros deberían establecer un programa de comprobaciones por muestreo de cada solicitante con registros de los productos examinados y de los documentos verificados. Aunque el Tribunal considera que se trata de un problema general del control debe señalar que la Corte dei Conti ha analizado el sistema italiano y ha llegado en líneas generales a una conclusión parecida (13), es decir, que debe simplificarse, concediendo una prioridad especial a las inspecciones permanentes y materiales realizadas sobre el terreno durante el período de transformación y a centrarlas en la comprobación de la exactitud de los datos en esa fase.

4.10. Las empresas de transformación examinan periódicamente el producto final en conserva para verificar si cumple con las normas de calidad. Debido al volumen de las operaciones comerciales y a la escasa frecuencia de las inspecciones, los Estados miembros hacen que las empresas pongan aparte cajas representativas de la producción diaria. En sus visitas, los inspectores seleccionan muestras de estas «existencias» y las envían a analizar. El Tribunal considera que este sistema de muestreo no ofrece suficientes garantías de que no se produzcan irregularidades, al ser la propia empresa la que selecciona la producción que podrá ser inspeccionada. En Italia, los funcionarios responsables no llevan sistemáticamente a cabo investigaciones de las empresas cuando los resultados de los controles obtenidos por ellas difieren de los oficiales. La Comisión debería velar por que los muestreos y análisis realizados por las empresas fuesen verificados mediante un sistema oficial de muestreo mínimo tomando muestras durante el proceso de producción y de las existencias, y para que las diferencias se investigasen.

4.11. Las autoridades italianas han empezado a realizar (14) inspecciones para comprobar la verosimilitud de la relación entre las materias primas consumidas y los productos transformados. Se han fijado a nivel nacional los porcentajes máximos admisibles del rendimiento de las materias primas; por ejemplo, el de los melocotones en almíbar es del 70 %. Cualquier petición que exceda el límite se reduce al máximo admisible. Sin embargo, hay que reforzar los controles de manera que cuando la producción declarada sobrepase el límite admisible se adopten las medidas pertinentes, lo que actualmente no ocurre. Tampoco se ha procedido a ninguna revisión para comprobar si los límites fijados reflejan las verdaderas proporciones factores-producción; de hecho investigaciones llevadas a cabo en empresas de nueva creación indican que los límites máximos son demasiados generosos.

Tomates transformados

4.12. Los tomates en conserva y concentrados son los principales productos transformados a base de tomates que se acogen al régimen de ayuda. En 1984, a raíz de ciertos informes elaborados por las autoridades italianas sobre el incremento significativo e inexplicado de las transformaciones, la Comisión inició una investigación en dicho país al amparo del artículo 9 del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 (15), con el fin de determinar la situación real del mercado de tomates transformados y las razones del aumento. En octubre de 1984, funcionarios de la Comisión acompañados por representantes nacionales y expertos en la materia visitaron una serie de empresas en tres regiones de Italia.

4.13. No se detectaron irregularidades ni fraudes y se comprobó que la producción indicada por las empresas era verosímil. Según se explicó a los funcionarios de la Comisión, el aumento de las operaciones de transformación se debía a un incremento del cultivo de tomates en la zona y al haberse pasado a transformar tomates en lugar de otros productos que no podían acogerse a la ayuda.

4.14. La Comisión prosiguió su investigación inicial solicitando a las autoridades italianas que inspeccionaran unas determinadas empresas en virtud de lo establecido por el artículo 6 del Reglamento (CEE) no 283/72 del Consejo, de 7 de febrero de 1972 (16). Aunque los servicios de la Comisión insistieron, las autoridades italianas no facilitaron informaciones, parciales, sobre la situación hasta finales de 1988. El Tribunal considera que los retrasos son muy lamentables e insta a la Comisión a que tome las medidas apropiadas.

4.15. A la vista de las investigaciones de la Comisión y de las autoridades italianas, el Tribunal centró su auditoría en otros productos transformados. Sin embargo, muchos transformadores de frutas en almíbar lo son también de tomates en otras épocas del año. Por lo tanto hay que considerar que las observaciones acerca de la fruta en almíbar que figuran en los apartados 4.6 a 4.11 son también válidas para el control de la transformación de tomates.

Pasas

Generalidades

4.16. El régimen de ayuda a la producción de pasas, que solamente se aplica en Grecia, es similar al descrito en el apartado 4.4. Consiste en una ayuda para favorecer la transformación de pasas sultaninas y de Corinto cuyo secado se haya efectuado en las instalaciones de los productores y que hayan sido vendidas a los transformadores a un precio igual o superior al mínimo, precio éste que está sujeto a incrementos mensuales. El artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1277/84 del Consejo, de 8 de mayo de 1984 (17), dispone que, para tener derecho a la ayuda, los productores deberán comprometerse a no entregar un 5 % de su producción a la industria transformadora que a su vez debe supeditarse a no transformar y vender el 8 % de las pasas sultaninas y el 15 % de las pasas de Corinto contratadas. Estas cantidades no transformadas de productos no pueden acogerse a la ayuda. La finalidad de este requisito es garantizar que los productos transformados tienen la calidad adecuada.

4.17. Un cosechero que no haya vendido su producción a un transformador lo puede hacer durante los dos últimos meses de la campaña de comercialización a organismos almacenadores de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 626/85 de la Comisión, de 12 de marzo de 1985 (18). El precio pagado por el organismo almacenador deberá ser el precio mínimo anterior a la aplicación de los incrementos mensuales. Estos organismos, que son empresas privadas a menudo pertenecientes a cooperativas o asociaciones de productores, reciben una ayuda a tanto alzado para cubrir los costes de almacenamiento y una compensación financiera para cubrir las pérdidas de las eventuales ventas (19). La auditoría del sistema de transformación no ha originado ninguna otra observación significativa. Sin embargo, el Tribunal tiene que hacer algunas sobre el sistema de almacenamiento.

Homologación y control de los organismos de almacenamiento

4.18. El Reglamento (CEE) no 626/85 (20) encomienda la homologación de los organismos almacenadores a los Estados miembros, pero no especifica los detalles. El que no estén fijadas las condiciones que deberían reunirse es lamentable porque la mayoría de los organismos de almacenamiento son también asociaciones de productores, con lo que cuando el agricultor vende a un organismo de almacenamiento no existe la necesaria «distancia». También es frecuente que la asociación de productores propietaria de uno de estos organismos sea el comprador. La garantía teórica que se deriva de la contraposición de intereses entre almacenista, vendedor y comprador no existe por lo tanto en la práctica.

4.19. Los principales riesgos son los siguientes:

(a) que la calidad del producto aceptado para almacenamiento pueda haber sido exagerada o incluso estar por debajo de la aceptable;

(b) que se sustituya el producto por otro similar de calidad inferior durante alguna fase del almacenamiento;

(c) diferencias fraudulentas entre las cantidades y calidades a la entrada y a la salida, hasta el punto de que las existencias puedan ser puramente ficticias;

(d) los organismos de almacenamiento pueden tomar decisiones con consecuencias financieras perjudiciales para el FEOGA.

4.20. En los casos (b) y (c) el objetivo de retirada temporal del mercado no se alcanza. En todos los casos el FEOGA puede estar financiando transacciones injustificadas. Durante la auditoría se han observado ejemplos, que se exponen a continuación, de cómo esta ausencia de intereses enfrentados puede actuar en detrimento del sistema.

4.21. A pesar de que los reglamentos así lo disponen, en ninguno de los tres organismos almacenadores visitados en Grecia se encontraron pruebas de pesaje del producto en el momento de su entrega. En las cuentas se anotaba el peso registrado a su entrada en almacenamiento privado en un momento anterior de la campaña de comercialización, sin ajustes en función de las posibles pérdidas ocurridas antes del almacenamiento público. Tales pérdidas de peso se producen especialmente en el caso de las pasas sultaninas que normalmente se almacenan en sacos de arpillera que no las protegen completamente, de tal forma (al margen del hecho que vaya contra lo establecido por los reglamentos) que en los almacenes privados pueden producirse mermas de peso de hasta el 30 %. Por esta razón los pesos de entrada en el organismo almacenador registrados no son válidos. Realizar incorrectamente esta operación da lugar a peticiones incorrectas de ayudas al almacenamiento y a que la pérdida por eventuales ventas que se contabilicen sean muy superiores a las reales. Un sistema contable que acepta cifras ficticias no debe ser tolerado.

4.22. El organismo almacenador asume las pérdidas ocurridas durante el almacenamiento que excedan el límite prescrito del 1 %. No obstante, de acuerdo con las disposiciones del Reglamento (21), estos organismos deben realizar un inventario a finales de febrero y otro al final de agosto de cada año que los Estados miembros deberán comprobar. En los registros de existencias llevados por cada uno de los tres organismos almacenadores que se han fiscalizado no se reflejaban pérdidas de almacenamiento ni constaba que las autoridades hubiesen efectuado corrección alguna. Como se reconoció la existencia de pérdidas, cabe dudar tanto de la exactitud de los registros como de las inspecciones realizadas.

4.23. Una asociación de productores que es también empresa de transformación rechazó ofertas de compra de 200 toneladas de pasas de Corinto al precio mínimo establecido de otra empresa de la competencia. Esto condujo a que la asociación entregara a su propio organismo de almacenamiento una cantidad de este producto mayor que la que hubiera entregado de haberlas aceptado, lo que supuso para el Presupuesto comunitario un coste neto de 13,7 ECU/100 kg, es decir, sólo en este caso, 27 400 ECU. La misma asociación, en su calidad de organismo almacenador, rechazó más tarde una oferta de compra de 1 000 toneladas de pasas de Corinto para consumo humano de la misma empresa competidora porque el precio de compra (fijado reglamentariamente) no figuraba en la petición de compra, lo que en circunstancias normales podía haberse resuelto por teléfono o télex. Posteriormente el organismo almacenador vendió el producto a su propia asociación de productores para su transformación.

4.24. Si se sigue admitiendo que los organismos de almacenamiento sean a la vez almacenistas, vendedores y compradores, la Comisión debería establecer normas estrictas que regulen su homologación y control. En concreto, debería exigir a los Estados miembros que creen un procedimiento sistemático de inspecciones formales a la entrada y salida de almacén, con informes periódicos sobre las condiciones de almacenamiento, con controles de existencias y conciliación con los registros.

Ventas para piensos

4.25. Las ventas de existencias pueden realizarse a los precios fijados de antemano por la Comisión o mediante licitación. Según el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 3205/85 del Consejo, de 15 de noviembre de 1985 (22), los productos vendidos mediante licitación para alimentación animal deberán «desnaturalizarse de manera que no puedan utilizarse a continuación para el consumo humano o incorporarse a productos destinados al consumo humano, incluido el alcohol».

4.26. Las pasas de Corinto vendidas para pienso las compran principalmente ganaderos. Durante la realización de la auditoría, los organismos nacionales competentes tuvieron notivias de que pasas de Corinto desnaturalizadas para fabricación de piensos habían sido vendidas más tarde como aptas para el consumo humano. En el momento de la auditoría, las instancias nacionales no realizaban inspecciones de rutina en las instalaciones de las empresas compradoras para comprobar que las pasas de Corinto se empleaban para el fin al que estaban destinadas y que la desnaturalización era eficaz. La Administración griega ha informado al Tribunal de que están reforzando sus controles y éste considera que la Comisión debería fijar los métodos de desnaturalización y las inspecciones posteriores de los Estados miembros.

Cítricos

4.27. En virtud de los artículos 18 y 19 del Reglamento (CEE) no 1562/85 de la Comisión, de 7 de junio de 1985 (23), la compensación financiera se paga en función de la cantidad de fruta procesada que haya sido suministrada por un productor según un contrato de transformación. Los controles establecidos por las autoridades italianas para garantizar el cumplimiento de los requisitos del sistema son, en términos generales, satisfactorios. La legislación nacional dispone que para verificar la recepción y la transformación estén presentes tres funcionarios; un agrónomo, un funcionario de la delegación regional del Ministerio de Agricultura y un miembro de la Guardia di Finanza.

4.28. El carácter complejo de este sistema de control, que fue concebido para combatir el riesgo de fraudes e irregularidades, ha dificultado la transformación de cítricos. Las empresas sólo pueden recibir la fruta y proceder a su transformación cuando todos los miembros del equipo oficial están presentes, con lo que las fábricas se ven obligadas a no trabajar fuera del horario oficial de trabajo y los vehículos que transportan la mercancía pueden esperar hasta un día para descargar. La limitación de las horas de trabajo aumenta inevitablemente el coste de la operación de transformación e indirectamente sirve para mantener un nivel de ayuda más elevado que el que habría sido necesario de otra manera. Además, al dificultar la transformación se desvía fruta a la retirada del mercado. El Tribunal considera que, aunque la intensidad actual de las inspecciones no debe disminuir, las autoridades de control italianas deberían adoptar medidas para remediar esta situación.

5. GESTIÓN DE MERCADOS - RETIRADAS DE FRUTA FRESCA

Control del motivo del comienzo de las retiradas

5.1. En el apartado 3.6 se indicaba que las organizaciones de productores de los Estados miembros meridionales rara vez utilizan el sistema de subasta. No usándolo, se pueden retirar productos de la venta si se considera que la escasez resultante puede desembocar en un aumento de los precios.

En estos casos las organizaciones de productores estarían dispuestas a aceptar un precio más bajo de retirada para una parte de su producción con la certeza de que posteriormente los precios de mercado serán más altos. El Tribunal considera que las organizaciones comerciales privadas no deberían tener acceso a los fondos comunitarios sin una supervisión adecuada de sus acciones y recomienda modificar los reglamentos de forma que corresponda a las organizaciones de productores probar la necesidad de cada operación de retirada.

Utilización final del producto retirado

5.2. El Cuadro 2 muestra la utilización de los productos retirados durante las campañas de comercialización 1984/85, 1985/86 y 1986/87. La cantidad destinada a distribución gratuita ha permanecido estable durante dicho período a pesar de que las retiradas totales se han incrementado sustancialmente y la cantidad total retirada en 1986/87 es insignificante, ya que ha representado únicamente el 1,3 %. Las cantidades destinadas a piensos tampoco han experimentado grandes variaciones durante el período. Las destinadas a destilación fueron excepcionalmente altas en 1984/85, 344 000 toneladas, debido a las importantes retiradas de manzanas y melocotones durante dicha campaña.

5.3. Las cantidades destinadas a destrucción fueron muy elevadas durante las campañas de comercialización 1985/86 y 1986/87, representando respectivamente el 83,0 % y el 83,4 % de las retiradas totales. Por el contrario, el nivel de destrucciones en 1984/85 fue relativamente bajo, situándose en el 46,6 %, lo que puede explicarse por las insignificantes retiradas de cítricos durante dicha campaña (que en su mayor parte no encuentra salidas útiles) y el nivel relativamente alto de las retiradas de manzanas y peras, que pueden destinarse a piensos y a destilación.

Cuadro 2: Utilización final de las frutas y hortalizas retiradas "(toneladas)"" ID="1">Distribución gratuita para beneficencia> ID="2">35 364 (2,9 %)> ID="3">36 085 (1,6 %)> ID="4">37 960 (1,3 %)"> ID="1">Alimentación animal> ID="2">275 971 (22,5 %)> ID="3">189 588 (8,7 %)> ID="4">290 916 (10,0 %)"> ID="1">Destilación> ID="2">343 783 (28,0 %)> ID="3">146 353 (6,7 %)> ID="4">154 545 (5,3 %)"> ID="1">Destrucción> ID="2">571 873 (46,6 %)> ID="3">1 819 121 (83,0 %)> ID="4">2 419 188 (83,4 %)"> ID="1">Retiradas totales> ID="2">1 226 991 (100 %)> ID="3">2 191 147 (100 %)> ID="4">2 902 609 (100 %)">

Beneficiencia

5.4. Los reglamentos permiten la distribución gratuita a instituciones benéficas, escuelas, hospitales, etc. En Italia, esta distribución está coordinada al nivel local por la Preffetura, el representante regional del gobierno central. A pesar de ello, únicamente el 1,4 % de las retiradas italianas se destinaron a este uso durante la campaña 1986/87. En Grecia, donde no interviene ninguna autoridad gubernativa, menos del 1 % de la producción se destina a beneficencia. Entre las razones aducidas para justificar este bajo nivel de distribución gratuita están los costes de transporte (a pesar de que disponen de una ayuda comunitaria), el carácter perecedero del producto y el temor de alterar un mercado de por sí frágil. Las medidas adoptadas por el Consejo para la distribución gratuita de ciertos productos alimenticios a raíz del crudo invierno de 1986 no tuvo gran éxito en lo que respecta a las frutas y hortalizas.

Destilación

5.5. Los reglamentos permiten la destilación para obtener alcohol de las manzanas, peras y melocotones retirados de la venta. Esta posibilidad se utiliza principalmente en Italia, pero también en Francia y en la RF de Alemania. En Italia se informó al equipo auditor del Tribunal de que el alcohol resultante es cada vez más difícil de comercializar y de que en casi todos los casos las autoridades lo compran y almacenan, con cargo al presupuesto nacional. En vista de la ya difícil situación del mercado del alcohol en general, tal como se indica en el Informe Especial del Tribunal sobre las medidas comunitarias de destilación de vino (24), no parece que la destilación a gran escala sea una alternativa claramente superior a la destrucción.

Transformación

5.6. El Reglamento (CEE) no 2448/77 de la Comisión, de 8 de noviembre de 1977 (25), modificado posteriormente por el Reglamento (CEE) no 713/87, de la Comisión, de 12 de marzo de 1987 (26) autoriza la entrega de algunas variedades de naranjas retiradas de la venta a las industrias de transformación. A pesar de que en Italia se han producido retiradas importantes de las variedades en cuestión, no se han hecho entregas a la industria desde la campaña 1978/79. Se encarece a la Comisión que estudie la forma en que podría explotarse esta salida potencial.

Destrucción

5.7. En un mercado de mercancías muy perecederas como las frutas y hortalizas es inevitable una cierta cantidad de destrucción. Sin embargo, en los últimos años el desperdicio ha seguido aumentando, lo que ha provocado repetidas críticas del Parlamento Europeo y del público en general. Aunque esta tendencia adversa también le preocupe, la principal preocupación del Tribunal ha sido la falta de rigor del sistema de control y sus consecuencias financieras, temas que se tratan en los apartados 3.17 a 3.19.

5.8. En un plano más general, con el régimen actual las organizaciones de productores no tienen incentivos para encontrar usos alternativos a los productos retirados. La Comisión debería estudiar la viabilidad de algún sistema disuasorio del recurso demasiado rápido a la destrucción. Una posibilidad sería reducir la compensación financiera de los productos que acaban siendo destruidos. Esto empujaría a las organizaciones de productores a utilizar más las otras alternativas autorizadas, contribuiría a evitar retiradas innecesarias y serviría asimismo para reducir el coste que supone a la Comunidad el sistema de retiradas.

Prioridad entre retiradas y transformación

5.9. Algunas frutas y hortalizas susceptibles de retirada tienen también derecho a la ayuda comunitaria a la transformación. Ejemplos de ello son los tomates «largos», las peras Wiliams, los melocotones, los limones y determinadas variedades de naranja. Los cosecheros pueden elegir entre entregar sus frutas a las empresas transformadoras por medio de contratos anteriores a la recolección o venderlas en el mercado de productos frescos. En este último caso puede solicitarse la retirada de los productos. Los precios del mercado de productos frescos son normalmente más altos que los precios de transformación, pero las ventas a la industria transformadora tienen ciertas ventajas para los cosecheros: la producción puede ser comercializada mediante contratos firmados antes de la cosecha, los requisitos de calidad, acondicionamiento y presentación son menos estrictos y los costes de transporte no corren a su cargo. El precio obtenido en el caso de retirada de los productos suele ser más bajo que el de las otras alternativas antes indicadas.

5.10. Italia es el único Estado miembro productor de cítricos que tiene a la vez una industria transformadora importante. El precio obtenido por los productores depende de la calidad de la fruta y de la vía de comercialización (mercado de productos frescos o industria transformadora). El mercado de productos frescos requiere normalmente fruta de la mejor calidad, es decir, «extra» o «I», mientras que la industria transformadora utiliza normalmente la calidad inferior, es decir, la III (los reglamentos llegan a prohibir la venta de fruta de calidad III en el mercado de productos frescos). Generalmente, la otra calidad, es decir, la II, se retira y se procede a su destrucción. El régimen lleva, por lo tanto, al resultado paradójico de que se puede retirar de la venta y destruir fruta de calidad superior a la de productos que se reservan para transformación.

5.11. El Cuadro 3 establece una comparación entre los precios de retirada y los precios mínimos de algunos productos durante las campañas de comercialización 1986/87 y 1987/88. En el caso de los tomates y melocotones la diferencia de precio en favor de la transformación es lo bastante amplia como para que las empresas transformadoras reciban todos los suministros que necesitan y desincentivar las retiradas. Sin embargo, en el caso de los cítricos, la situación es menos clara: el precio de retirada de las variedades de naranjas Moro y Tarocco era mejor que el precio de transformación. Esto también ocurrió con los limones durante la campaña de comercialización 1986/87, pero un recorte importante del precio de retirada en 1987/88 ha cambiado la situación.

5.12. El Tribunal considera que la retirada de frutas y hortalizas del mercado debe ser un último recurso y que el precio de retirada nunca debe ser más atractivo que el de las materias primas de las empresas. Por tal razón se propugnan mayores reducciones de los precios de retirada hasta que en todos los casos estén por debajo de los de transformación. Además de ello, la Comisión debería reflexionar sobre el problema de la calidad para garantizar que las empresas puedan competir para obtener los frutos de buena calidad y que la destrucción se limite a la calidad más baja.

Exclusión de las mandarinas de la ayuda a la transformación

5.13. En el mercado de la mandarina existen grandes problemas estructurales y su falta de demanda en estos últimos años ha elevado los porcentajes de retirada hasta niveles del 80 % en la campaña 1985/86 y del 59 % en 1986/87. Una forma de mejorar esta grave situación sería establecer una ayuda a la transformación, tal como ya se hizo para la problemática variedad de naranjas «Biondo Commune». Sin embargo, la Comisión no ha propuesto ningún cambio porque prefiere que se impongan variedades de mayor demanda en vez de seguir con las subvenciones, y también debido a que teme futuras repercusiones en el resto del mercado de los cítricos pequeños (satsumas y clementinas, que proceden principalmente de España).

5.14. A la vista de la lenta evolución del programa de reconversión (véanse apartados 5.15 a 5.17), será necesario que prosigan las ayudas, que el Tribunal opina que es mejor canalizar hacia una producción útil en vez de a una continua destrucción de fruta. Las visitas realizadas en Italia han mostrado que la industria dispone de la capacidad suficiente para transformar mandarinas y está dispuesta a hacerlo si las puede obtener a precios suficientemente atractivos. Los análisis de costes facilitados por la industria transformadora de cítricos italiana a los auditores del Tribunal de Cuentas muestran que el pago de una ayuda suficientemente atractiva para estimular la producción de zumo de mandarinas podría producir un ahorro presupuestario neto y a la vez evitar la destrucción. En opinión del Tribunal, la Comisión debería estudiar la conveniencia de crear una ayuda a la transformación de mandarinas mientras se realiza la reconversión de esta variedad y hasta la total entrada en vigor en 1992 de los umbrales de intervención (véase Anexo II).

Plan de reconversión

5.15. La producción de variedades que no se adaptan a los gustos de los consumidores es un problema del mercado de frutas y hortalizas que viene de antiguo. Por ejemplo, algunas variedades problemáticas tales como las mandarinas, los melocotones «Elberta» y las manzanas «Starking» se siguen produciendo año tras año a pesar de que las retiradas siguen siendo importantes.

5.16. La Sección de Orientación del FEOGA (27) financia parcialmente la reconversión de las plantaciones de cítricos, pero los progresos han sido lentos. Por ejemplo, en Sicilia, donde se dedican a cítricos 110 000 ha., hasta la fecha sólo se ha aprobado la reconversión de 3 766 ha. El más problemático de los cítricos, la mandarina, ha recibido poca prioridad en la planificación de las autoridades nacionales. En realidad, los cambios que le han afectado han consistido únicamente en reemplazar la variedad «Habana» por otra variedad denominada «Tardivo». Los progresos en otras zonas de la Comunidad también han sido lentos.

Cuadro 3: Comparación entre los precios de retirada y los precios mínimos de transformación de determinadas frutas y hortalizas "" ID="1">Naranjas (Moro/Tarocco):

Precio de retirada (1)> ID="2">20,83> ID="3">16,03> ID="4"> 23,0"> ID="1">Precio mínimo> ID="2">17,53> ID="3">14,86> ID="4"> 15,2"> ID="1">Diferencia de precio en favor de la retirada> ID="2">3,30> ID="3">1,17"> ID="1">Limones:

Precio de retirada (1)> ID="2">22,92> ID="3">16,76> ID="4"> 26,9"> ID="1">Precio mínimo> ID="2">20,03> ID="3">19,53> ID="4"> 2,5"> ID="1">Diferencia de precio en favor de la transformación> ID="2">-> ID="3">2,77"> ID="1">Diferencia de precio en favor de la retirada> ID="2">2,89> ID="3">-"> ID="1">Tomates (variedad Roma):

Precio de retirada (2)> ID="2">8,85> ID="3">7,50> ID="4"> 15,3"> ID="1">Precio mínimo (3)> ID="2">11,76> ID="3">11,35> ID="4"> 3,5"> ID="1">Diferencia de precio en favor de la transformación> ID="2">2,91> ID="3">3,85"> ID="1">Melocotones (variedad Vesubio)

Precio de retirada (4)> ID="2">17,46> ID="3">17,30> ID="4"> 0,9"> ID="1">Precio mínimo> ID="2">31,28> ID="3">28,78> ID="4"> 8,0"> ID="1">Diferencia de precio en favor de la transformación> ID="2">13,82> ID="3">11,48"">

5.17. El Tribunal lamenta que a los casi veinte años de que fuera propuesto por primera vez el plan de reconversión haya avanzado tan poco, a la vez que reitera las observaciones de los apartados 8.3 y 8.8 de su Informe Anual sobre el ejercicio 1986 (28) y recomienda a la Comisión que examine el problema y analice cualitativamente el tipo de reconversión que se está realizando.

Control de calidad

5.18. A raíz de repetidos problemas de control de calidad, el Consejo (29) autorizó a la Comisión en mayo de 1985 a constituir una unidad especial de inspección para trabajar en los Estados miembros conjuntamente con las autoridades nacionales. Dada la especial importancia de que se cumplan las normas de calidad establecidas para los respectivos porcentajes de la ayuda comunitaria, el Tribunal lamenta que 1988 haya pasado sin que la Comisión haya sido capaz de encontrar los recursos necesarios para realizar dicha tarea.

6. GESTIÓN DE MERCADOS - FRUTA TRANSFORMADA

Fijación de la ayuda

Generalidades

6.1. Aunque los regímenes de los distintos productos transformados son diferentes, normalmente los tipos de la ayuda se fijan mediante un reglamento de la Comisión, de acuerdo con los criterios establecidos por el Consejo. En vista de su importancia crucial para la gestión de los mercados, el Tribunal ha examinado el cálculo de estas ayudas para comprobar su conformidad con las directrices legislativas, y ha encontrado casos en que la Comisión no las ha respetado. En los apartados 6.2 a 6.7 se recogen algunos ejemplos de incumplimiento, algunos de los cuales pueden haber llevado a un nivel de ayuda mayor del que habría normalmente correspondido. En los apartados 6.8 a 6.13 se describen casos en que se insta a la Comisión, a pesar de no incumplir las directrices, a tomar medidas para mejorar su gestión financiera del mercado.

Fruta en almíbar y frutos desecados

6.2. El Artículo 5 del Reglamento aplicable (30) dispone que «el importe de la ayuda se fijará de forma que permita dar salida al producto comunitario». Los datos que se deben tener en cuenta son los siguientes:

(a) la ayuda fijada en la campaña anterior ajustada para tener en cuenta los cambios del precio mínimo;

(b) el precio en los países no comunitarios o, en su caso, el precio mínimo de importación;

(c) la estructura de los costes de transformación;

(d) en su caso, los precios a los que los productos comunitarios se venden en el mercado de la Comunidad.

El artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1277/84 (31) del Consejo dispone que cuando las importaciones supongan menos del 10 % del consumo comunitario, el precio del país tercero se considerará no representativo y se sustituirá por otro cuyo cálculo estará basado en la tendencia de los precios del mercado comunitario y en las vías de comercialización existentes.

Precios de los productos competidores

6.3. A pesar de que la finalidad de la ayuda es compensar la diferencia de precios entre los productos de la Comunidad y los de países terceros, los servicios de la Comisión, al aplicar el procedimiento previsto en el Reglamento (CEE) no 1277/84, calculan la ayuda para compensar esta disparidad utilizando el precio de los productos importados antes de la aplicación de los derechos de importación. En el Cuadro 4 se indican los productos y los derechos normalmente aplicados en 1986, 1987 y 1988.

Cuadro 4: Derechos de aduana aplicados a la fruta transformada >(1)(1)(1)"> ID="1">Peras Williams; más de 1 kg;> ID="2">22> ID="3">22> ID="4">22"> ID="1">igual o menos de 1 kg> ID="2">24> ID="3">24> ID="4">20"> ID="1">Melocotones; más de 1 kg;> ID="2">22> ID="3">24> ID="4">24"> ID="1">igual o menos de 1 kg> ID="2">24> ID="3">24> ID="4">22"> ID="1">Cerezas; más de 1 kg;> ID="2">22> ID="3">22> ID="4">22"> ID="1">igual o menos de 1 kg> ID="2">26> ID="3">26> ID="4">26"> ID="1">Ciruelas> ID="2">12> ID="3">12> ID="4">12"> ID="1">Higos> ID="2">10> ID="3">10> ID="4">10"> ID="1">Pasas sultaninas> ID="2">3> ID="3">3> ID="4">3"> ID="1">Pasas de Corinto> ID="2">3> ID="3">3> ID="4">3"">

6.4. Los derechos de aduanas elevaron el precio de todos los productos importados incluidos en el cuadro y en el caso de los conservados en almíbar este incremento fue importante. El Tribunal considera que la diferencia de precios que se debería compensar con la ayuda es la que existe entre el precio comunitario y el de los productos importados una vez aplicados los derechos de aduanas, que es al que se comercializan en la Comunidad (y no sin derechos de aduana). Desde el punto de vista financiero, la inclusión del derecho reduciría los tipos de ayuda, de forma sustancial en el caso de la fruta en almíbar.

Limones

6.5. El Reglamento del Consejo aplicable (32) dispone que la compensación financiera a la transformación de limones no debe ser superior a la diferencia entre los precios mínimos de compra en la Comunidad y los de la materia prima en los países productores no miembros. En la exposición de motivos del Reglamento anual (33) en el que se fija la compensación financiera, la Comisión manifiesta que «parece oportuno, para favorecer al máximo la comercialización de los productos transformados a base de limones, tomar en consideración la totalidad de la diferencia entre dichos precios». Sin embargo, cuando la Comisión fija la compensación financiera no toma en cuenta los precios de los limones en fresco en Argentina y Brasil, principales países terceros competidores, de los que procede el 60 % de las importaciones comunitarias de zumo de limón. Únicamente se utilizan los datos correspondientes a Israel (16 % de las importaciones), donde los costes de los productos en estado fresco son elevados. Dado el coste generalmente inferior de las materias primas en Sudamérica, su inclusión daría probablemente como resultado un nivel de ayuda comunitaria más alto. Sin propugnar un aumento de la ayuda, el Tribunal recomienda que en el Reglamento anual se suprima esta incoherencia.

Naranjas

6.6. En la exposición de motivos del Reglamento (CEE) no 987/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (34), por el que se modificó el Reglamento (CEE) no 2601/69 (33), del Consejo, se reconocía que el método anteriormente utilizado para el cálculo de la compensación financiera había hecho «que se generen progresivamente ventajas económicas no justificadas para la industria de transformación». La enmienda disponía que la compensación financiera debería fijarse de forma que el transformador contribuyese al menos en un 50 % a cualquier incremento del precio mínimo que se produjese. La finalidad era que a medida que éstos aumentasen, el porcentaje de contribución de los transformadores a los costes de las materias primas fuese mayor.

6.7. En opinión del Tribunal, la modificación de 1984 se introdujo sin una investigación adecuada de los costes de transformación. Por tal razón y debido a que no se previeron acontecimientos más recientes, como por ejemplo precios mínimos estables y en descenso, el Tribunal consideró conveniente examinar su funcionamiento, pero la Comisión no pudo proporcionar la información necesaria, especialmente sobre los costes y beneficios del sector. A partir de 1985/86, al haber bajado los precios mínimos, uno de los efectos de la modificación ha sido que el coste neto para el sector (después de la subvención) de las materias primas no ha variado. En interés de una buena gestión del mercado, el Tribunal insta a la Comisión a realizar un examen completo de la cuestión en todos los aspectos.

Incrementos mensuales de la ayuda a las pasas

6.8. Los precios mínimos de las pasas de Corinto y sultaninas sufren incrementos mensuales desde el 1 de noviembre al 31 de agosto para cubrir los costes de almacenamiento de los productores u organizaciones de productores antes de la transformación. Las visitas pusieron de relieve la existencia de un período de inactividad comercial que se extiende desde finales de junio a principios de septiembre. Esta ausencia de actividad se debe a que la industria transformadora, antes que pagar unos precios mínimos de compra cada vez mayores, prefiere esperar a que el organismo almacenador compre las mismas pasas de Corinto para conseguirlas más baratas (véase apartado 4.17).

6.9. Las consecuencias financieras de este hecho quedan patentes observando la evolución de los precios mínimos de la sultanina no 4 (el producto piloto) durante la campaña de comercialización 1986/87. Al inicio de la campaña el coste neto al transformador por la materia prima descontada la ayuda era de 91,8 ECU/100 kg, y al final, de 107,4 ECU/100 kg (un incremento del 17 %). En octubre la misma materia prima podía comprarse franco almacén a un precio fijo de 78,1 ECU/100 kg (84,8 ECU/100 kg reales una vez tomado en cuenta el 8 % de destrío). En realidad, ya en septiembre los productores ofrecían la nueva cosecha a los mismos precio mínimo y tipo de ayuda (es decir, a un coste neto de 91,8 ECU/100 kg).

6.10. Aunque las cifras son diferentes para las pasas de Corinto y las sultaninas (el destrío en la transformación es el 15 % en las pasas de Corinto y el 8 % en las sultaninas) y los precios y la ayuda varían según el tipo de fruta, el problema general sigue siendo el mismo. El Tribunal opina que la Comisión debería estudiar la posibilidad de reducir los precios mínimos al final de la campaña de comercialización de forma que se aproximasen a los de la nueva campaña (poniendo así los costes netos de los productos en estado fresco más a la par con los de los almacenados). Con este sistema se reducirían las ventas a los organismos almacenadores a los que el FEOGA reembolsa los costes de almacenamiento y (lo que es más importante en este contexto) las pérdidas por ventas. Esto, a su vez, resultaría en una reducción de aproximadamente 3 ECU/100 kg en la cantidad neta pagada como ayuda, es decir, la compensación por pérdidas sobre ventas menos la ayuda a la transformación.

Conclusiones sobre el cálculo de las ayudas

6.11. En el apartado 6.7 se ha hecho referencia a la falta de datos esenciales de gestión sobre los costes de producción y los márgenes de beneficio de la transformación de naranjas. El Tribunal ha observado que esta información falta en la mayoría de los expedientes de los productos transformados de la Comisión estudiados en este informe y exhorta a la Comisión a realizar urgentemente estudios de los mercados en cuestión, analizando los márgenes de beneficio, para determinar si los niveles de ayuda actuales están realmente justificados.

Transformación de naranjas

6.12. La ayuda para la transformación de naranjas se instauró como una medida de apoyo al mercado de productos frescos [véase la exposición de motivos del Reglamento (CEE) no 2601/69 (36)]. Sin embargo, la concesión de ayuda a variedades tan problemáticas como la «Biondo Commune» y las naranjas sanguinas «Moro» y «Tarocco» ha atenuado los efectos de la demanda del mercado e inhibido el cambio a otras variedades, contribuyendo así a que el mercado presente un excedente global. El sistema de ayuda a las naranjas se considera actualmente como un fin en sí mismo; se cultivan con el solo objeto de aprovechar las transformaciones subvencionadas. Sin embargo, a la vista del bajo nivel de autosuficiencia de la Comunidad en zumos cítricos y de las cantidades de fruta destruidas, la Comisión debería considerar si una ampliación de la política de transformación podría llegar a conseguir una utilización más eficaz de los fondos comunitarios.

6.13. Las variedades utilizadas para la elaboración de zumo tienen el mismo valor comercial y, como los porcentajes de la ayuda compensan las diferencias de sus precios mínimos para la industria transformadora, el coste neto es uniforme. Sin embargo, debido a esas mismas diferencias en los precios mínimos y en los tipos de ayuda, el sistema de ayuda actual exige que los transformadores elaboren y tramiten diferentes contratos (uno por cada variedad de naranja comprada a cada asociación de productores). Además de lo cual tienen que examinar cada entrega para verificar la variedad. La eliminación de estos controles representaría un ahorro para productores y transformadores y para la administración, ahorro que podría reflejarse en el nivel de la ayuda. La Comisión debería examinar la viabilidad de fijar un porcentaje de ayuda y un precio mínimo únicos para las «naranjas destinadas a transformación», lo que tendría la ventaja de eliminar la necesidad de realizar comprobaciones oficiales de la variedad.

Transformación de limones

Mercado cerrado en Italia

6.14. Italia prohibía la importación de zumo de limón, incluso de los otros Estados miembros, y lo justificaba como una precaución fitosanitaria al amparo del artículo 36 del Tratado CEE. Para intentar forzar a las autoridades italianas a mitigar esta prohibición, el Consejo limitó el porcentaje de fruta transformada en zumo con derecho a ayuda; actualmente es el 40 % (37).

6.15. Los servicios de la Comisión mantienen que la importación de zumo de limón no representa ningún riesgo fitosanitario en Italia. El Tribunal observa que en estas circunstancias el cierre del mercado italiano no puede justificarse al amparo del artículo 36 del Tratado CEE. Es por tanto cuestionable que estén justificadas ayudas de ningún tipo para los limones transformados y comercializados en Italia en los períodos en que su mercado esté cerrado.

Criterios de calidad

6.16. El artículo 9 del Reglamento (CEE) no 1562/85 del Consejo (38) permite que hasta un máximo del 15 % en peso de los limones transformados no se «ajusten a las normas comunes», siempre que sean aptos para la transformación. Esta tolerancia no es funcional, según los agrónomos del Estado griegos e italianos. Se considera que en tales circunstancias todos los limones deben ajustarse a normas mínimas de calidad como las establecidas para las naranjas (categoría III). Los servicios de la Comisión no han podido dar una explicación del porqué de esta norma, que es más cuestionable aún si se tiene en cuenta que durante las campañas 1984/85, 1985/86 y 1986/87, se retiraron y, en su mayor parte, destruyeron, respectivamente 53 800, 79 300 y 483 900 toneladas de limones de buena calidad (es decir, categoría II o superior).

Pasas

Umbral de garantía

6.17. El Tribunal considera que el actual umbral de garantía para las pasas de Corinto, fijado en 70 000 toneladas por el Reglamento (CEE) no 989/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (39), es demasiado alto, especialmente porque existen problemas considerables de comercialización. La producción media de pasas de Corinto en los últimos años ha sido de 75 000 toneladas. Para mantener la calidad, el productor debe retirar de la transformación un 5 % de la producción y el transformador otro 15 % si el producto está destinado al consumo humano y recibe ayuda. Sin embargo, a pesar de esto, al final de campaña se vienen «entregando» importantes cantidades de productos desechados a los organismos almacenadores. En los últimos años la cantidad media vendida a intervención ha sido del orden de 28 000 toneladas. Se vende desde el almacén para consumo humano y para conserva, pero la mitad de las existencias (14 000 toneladas) no puede venderse para consumo humano a unos 150 Dracmas/kg., y se destina a pienso a un precio que oscila entre 10 y 20 Dracmas/kg. El coste para la Comunidad del almacenamiento y del reembolso de las pérdidas por venta es de aproximadamente 18 Mio ECU.

6.18. Según los funcionarios griegos y los representantes del sector, las pasas de Corinto pueden almacenarse durante 20 meses sin deterioro sustancial de su calidad. Sin embargo, para evitar la acumulación de existencias deben venderse a precios muy rebajados. La Comunidad se ve así «encerrada» en una situación en la que la sobreproducción debe comercializarse con una pérdida considerable para no perturbar la siguiente campaña de comercialización.

6.19. En opinión del Tribunal, la Comisión debería de examinar el umbral de garantía y proponer para él un nivel más adecuado. Las autoridades griegas han manifestado que el Reglamento (CEE) no 777/85, de 26 de marzo de 1985 (40) prevé el arranque de 3 000 hectáreas de las 26 000 hectáreas de viñas destinadas a la producción de pasas de Corinto. Podría por tanto, ser conveniente examinar el nivel de garantía conjuntamente con este particular.

Calidad de los productos

6.20. El coste que representa cada año el dar salida a entre 10 000 y 15 000 toneladas de pasas de Corinto para consumo no humano oscila entre 11 y 18 Mio ECU. Una de las formas en que la producción podría adecuarse más a la demanda sería incrementar el porcentaje de pasas de Corinto que deben ser desechadas por los transformadores (actualmente el 15 %). Funcionarios, productores, transformadores y organismos almacenadores opinan que este porcentaje podría incrementarse hasta el 25-30 %. Aunque podría ser necesario pagar más compensación por este concepto a los transformadores, quizás mediante un ajuste del precio mínimo de compra o un incremento de la ayuda pagada sobre la cantidad restante, el producto desechado podría destinarse durante la campaña a usos no alimentarios autorizados, sin los gastos de almacenamiento y las ventas a bajo precio. Con este cambio se podrían reducir, tanto el gasto total como las ventas de pasas de Corinto a los organismos almacenadores, entre 7 000 y 10 000 toneladas. Y al aumentar la calidad de la cosecha también lo harían las posibilidades de comercialización, mientras que los productos que entrasen en almacén serían también de una mejor calidad y, por tal razón, se podrían vender más fácilmente.

7. RESUMEN - CONCLUSIONES

El sistema de retirada - Fruta y hortalizas frescas

Observaciones sobre el sistema administrativo

7.1. La investigación sobre el sistema de retiradas ha revelado deficiencias en el control encomendado a los Estados miembros. Por ejemplo, se ha descubierto que en el sur de Italia muchas de las organizaciones de productores no cumplen los requisitos establecidos en el reglamento básico, lo que hace surgir serias dudas acerca de los procedimientos seguidos para su homologación y control (apartados 3.12 a 3.16). El fallo de los reglamentos comunitarios de no recoger la realidad de que cantidades importantes de productos retirados se destruyen, ha hecho que este último procedimiento no se haya supervisado correctamente en los Países Bajos (apartado 3.17) y que en varios Estados miembros los informes sobre él sean poco claros (apartado 3.18). En los casos en que se ha encontrado una salida apropiada para los productos retirados del mercado, el control sobre los ingresos procedentes de las ventas era prácticamente inexistente (apartado 3.20). Finalmente, se ha observado que los Reglamentos comunitarios no se respetan en Italia y Grecia donde las organizaciones de productores retrasan los pagos correspondientes a los productos retirados del mercado hasta haber cobrado del organismo de intervención (apartados 3.21 y 3.22).

Mecanismos del mercado y objetivos políticos

7.2. Las autoridades responsables no están aprovechando al máximo las posibilidades de utilización final de los productos retirados evitando su destrucción (apartados 5.2 a 5.8) que ofrece el reglamento básico, hecho que ha suscitado reiteradas críticas del Parlamento Europeo. Entre las salidas que podrían aplicarse figuran la distribución gratuita y las ventas a la industria de transformación (apartados 5.4 y 5.6).

7.3. Los procedimientos para activar las operaciones de retirada se basan en el sistema más altamente organizado, el holandés, (apartado 3.6) pero no se adaptan fácilmente al tipo de organización de mercado de los países mediterráneos, por lo que en ellos las organizaciones de productores gozan de excesiva libertad. Deberían aclararse los Reglamentos de forma que corresponda a las organizaciones de productores la responsabilidad de justificar sus operaciones de retirada (apartado 5.1). Las políticas de precios nacionales deberían modificarse para lograr que la retirada no sea en ningún caso una alternativa que los productores prefieran a la venta a las empresas transformadoras (apartados 5.9 a 5.12). Teniendo en cuenta que las retiradas de mandarinas (80 % de la producción en 1985/86) se mantienen a un nivel elevado y la demanda existente de sus subproductos, debería considerarse la posibilidad de crear ayudas a la transformación (apartados 5.13 y 5.14). La Comisión debería realizar un análisis crítico de la evolución del programa de reconversión de cítricos en relación con el tipo de sustitución que se está realizando (apartados 5.15 a 5.17).

7.4. A pesar de las repetidas peticiones del Parlamento Europeo, la Comisión no ha concedido a los controles de calidad la prioridad necesaria.

Fruta transformada

Observaciones sobre el sistema administrativo

7.5. El Tribunal considera que la lucha contra el fraude recientemente llevada a cabo en Italia es elogiable, pero que las irregularidades detectadas constituyen un motivo importante de preocupación (apartado 4.5). La Comisión debe actuar con urgencia para revisar el sistema de control de la fruta y los tomates transformados con el fin general de reforzar los controles. Además, los Estados miembros deberían intentar lo antes posible mejorar sus sistemas de verificación.

7.6. Las inspecciones de las entradas de materias primas y salidas de productos transformados deben incrementarse de forma considerable y no solamente llevarse a cabo con más frecuencia sino que deben incluir controles detallados de los registros primarios y de la verosimilitud de la relación entre entradas y salidas (apartados 4.6 a 4.11). Habrán de estudiarse las posibles diferencias de cualquier tipo hasta encontrar una solución satisfactoria. El Tribunal considera que sin un esfuerzo concertado para mejorar cada uno de estos aspectos de la inspección, el gasto comunitario seguirá corriendo el riesgo de sufrir fraudes e irregularidades.

7.7. De igual forma, en el sistema de almacenamiento de pasas, es necesario que los organismos almacenadores sean homologados en debida forma y que actúen con independencia, todo ello en interés del sistema de ayuda. Es necesaria una mejora general de los controles de existencias y la garantía de que las cantidades almacenadas se registran y contabilizan correctamente hasta su venta (apartados 4.18 a 4.24). Deben mejorarse los controles de la desnaturalización física y de la utilización final cuando se venden productos a bajo precio para piensos (apartados 4.25 y 4.26).

Gestión del mercado

Cálculo de la ayuda

7.8. Los importes de las ayudas fijados por la Comisión no siempre se ajustan a los criterios establecidos por el Consejo. Por ejemplo, en algunos casos, la no inclusión del derecho de aduana en el precio de la fruta transformada importada puede haber producido, en igualdad de condiciones, niveles de ayuda más elevados (apartados 6.3 y 6.4). En lo que respecta a los limones, el Tribunal recomienda que se solucione una incoherencia del Reglamento anual de la Comisión (apartado 6.7).

7.9. El Tribunal es partidario de que se revisen completamente los costes de producción y los márgenes de beneficio en todos los mercados de fruta transformada (apartado 6.11), pero particularmente los de la transformación de naranjas donde la aplicación de las normas correctoras aprobadas en 1984 puede no ser adecuada en las circunstancias actuales (por ejemplo, el descenso de los precios mínimos) (apartados 6.6 y 6.7).

7.10. Desde el punto de vista del Tribunal, los incrementos mensuales del precio mínimo de las pasas durante la campaña han causado problemas de comercialización y la Comisión debería estudiar la aplicación de reducciones hacia el final de la campaña (apartados 6.8 a 6.10).

Administración general

7.11. Aunque favorece la comercialización de la fruta fresca, la ayuda a la transformación de naranjas ha contribuido a aislar de las presiones del mercado las variedades de menor demanda. Este hecho debería examinarse con el fin de garantizar que los objetivos del sistema están claros y no provocan conflictos con otras políticas en las esferas de garantía y orientación (apartado 6.12). Además sería oportuno examinar la conveniencia de un sistema para «las naranjas destinadas a transformación» con precio mínimo y tipo de ayuda únicos (apartado 6.13).

7.12. La Comisión debería analizar la justificación del pago de ayuda al zumo de limón producido y comercializado en Italia y el hecho de que limones de calidad inferior puedan recibir ayuda, cuando los de clase II o superior se retiran y destruyen (apartados 6.14 a 6.16).

7.13. Debería examinarse el mercado de pasas con el objeto de ajustar la producción a la demanda, considerando todos los aspectos de la ayuda a la transformación y de los sistemas de almacenamiento. Hasta que el mercado se equilibre la Comunidad seguirá comprando, almacenando y vendiendo con pérdidas, importantes excedentes de producción, sin resolver los problemas subyacentes al sector (apartados 6.17 a 6.20).

Observaciones finales

7.14. Las recomendaciones contenidas en el presente informe son muy significativas, sobre todo si se tiene en cuenta el esperado aumento de las operaciones de retirada y transformación en España y Portugal en los próximos años, con el consiguiente incremento del gasto comunitario. Las medidas descritas y comentadas se han mostrado incapaces de hacer frente a los graves desequilibrios entre producción y demanda reales de frutas y hortalizas en la Comunidad. Es necesario que exista un programa dinámico que se ocupe tanto de los excedentes estructurales como de los productos para los que no existe demanda. En este sentido, se ha avanzado con lentitud.

7.15. El examen del sistema de mercado muestra deficiencias, algunas bastante graves. En lo que respecta al mercado de productos frescos, ni la Comisión ni los organismos de intervención nacionales controlan de forma adecuada la multiplicidad de organizaciones de productores. El Tribunal piensa que ello se debe a la ausencia de directrices de control específicas en los reglamentos y a la escasez de datos de la gestión. Los sistemas de ayuda a los productos transformados también adolecen de graves problemas de control y, según los informes presentados por los Estados miembros a la Comisión, sufren frecuentemente prácticas fraudulentas e irregularidades. Es preciso aumentar significativamente la frecuencia, el alcance y la eficacia de las inspecciones oficiales.

7.16. Finalmente, el Tribunal considera inaceptable un sistema que destina los productos de mejor calidad a la alimentación animal y a la destrucción mientras reserva los de calidades inferiores para la transformación.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 30 de marzo de 1989.

Por el Tribunal de Cuentas

Marcel MART

Presidente

(1) Las cantidades que aparecen entre paréntesis son las recuperadas.(1) Basado en fruta de clase II entregada sin empaquetar al centro de retirada en enero.

(2) Basado en tomates de clase II entregados empaquetados al centro de retirada en septiembre.

(3) Precio mínimo de tomates destinados a la elaboración de tomates pelados en conserva o congelados de la variedad Roma.

(4) Basado en melocotones de clase II de la variedad «Vesubio» entregados empaquetados al centro de retirada en julio.(1) Incluye un 2 % adicional por el azúcar cuando corresponde.(1) De hecho, la compra está contemplada como una posibilidad, pero en la práctica los Estados miembros han optado por el sistema de retirada en su lugar.(2) Entre los trabajos anteriores del Tribunal de Cuentas existe un Informe Especial sobre las medidas que afectan al FEOGA - Seccion Garantía, publicado el 6 de octubre de 1980, en el que se hace referencia a las medidas de retirada de frutas y hortalizas, DO no C 258 de 6. 10. 1980.(3) Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, sobre la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, DO no L 118 de 20. 5. 1972.(4) Reglamento (CEE) no 223/88 del Consejo, de 25 de enero de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1035/72 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, DO no L 23 de 28. 1. 1988.(5) Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, sobre la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, DO no L 118 de 20. 5. 1972.(6) Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, sobre la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, DO no L 118 de 20. 5. 1972.(7) Documento de la Comisión PFLF-201/5, Anexo I/b: Italia 340,8 y Grecia 106,7 Mio ECU.(8) Reglamento (CEE) no 2601/69 del Consejo, de 18 de diciembre de 1969, por el que se prevén medidas especiales para favorecer el recurso a la transformación de determinadas variedades de naranjas, DO no L 324 de 27. 12. 1969.(9) Reglamento (CEE) no 1035/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se prevén medidas especiales dirigidas a favorecer la comercialización de los productos transformados a base de limones, DO no L 125 de 19. 5. 1977.(10) Reglamento (CEE) no 426/86 del Consejo, de 24 de febrero de 1986, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas, DO no L 49 de 27. 2. 1986.(11) Reglamento (CEE) no 1599/84 de la Comisión, de 5 de junio de 1984, por el que se establecen modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción para los productos transformados a base de frutas y hortalizas, DO no L 152 de 8. 6. 1984.(12) Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1986, apartado 6.10 (DO no C 336 de 15. 12. 1987).(13) Informe de la Corte dei Conti sobre los resultados de la auditoría de la gestión financiera del ejercicio 1986 de AIMA (pág. 103).(14) Artículo 25 del Decreto Ministerial italiano de 4 de septiembre de 1985.(15) Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común, DO no L 94 de 28. 4. 1970.(16) Reglamento (CEE) no 283/72 del Consejo, de 7 de febrero de 1972, referente a las irregularidades y a la recuperación de cantidades indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la Política Agraria Común, y la organización de un sistema de información en este ámbito, DO no L 36 de 10. 2. 1972.(17) Reglamento (CEE) no 1277/84 del Consejo, de 8 de mayo de 1984, por el que se establecen las normas generales del régimen de ayuda a la producción en el sector de las frutas y hortalizas, DO no L 123 de 9. 5. 1984.(18) Reglamento (CEE) no 626/85 de la Comisión, de 12 de marzo de 1985, relativo a la compra, la venta y el almacenamiento, por los organismos almacenadores, de pasas y de higos secos no transformados, DO no L 72 de 13. 3. 1985.(19) Reglamento (CEE) no 627/85 de la Comisión, de 12 de marzo de 1985, relativo a la ayuda al almacenamiento y a la compensación financiera para los higos y las pasas no transformados, DO no L 72 de 13. 3. 1985.(20) Reglamento (CEE) no 626/85 de la Comisión, de 12 de marzo de 1985, relativo a la compra, la venta y el almacenamiento, por los organismos almacenadores, de pasas y de higos secos no transformados, DO no L 72 de 13. 3. 1985.(21) Reglamento (CEE) no 626/85 de la Comisión, de 12 de marzo de 1985, relativo a la compra, la venta y el almacenamiento, por los organismos almacenadores, de pasas y de higos secos no transformados, DO no L 72 de 13. 3. 1985.(22) Reglamento (CEE) no 3205/85 de la Comisión, de 15 de noviembre de 1985, relativo a la venta por adjudicación de pasas no transformadas destinadas a usos específicos, DO no L 303 de 16. 11. 1985.(23) Reglamento (CEE) no 1562/85 de la Comisión, de 7 de junio de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación de las medidas destinadas a promover la transformación de naranjas y la comercialización de los productos transformados a base de limones, DO no L 152 de 11. 6. 1985.(24) Informe Especial no 4/87 sobre las medidas comunitarias de destilación de vino, DO no C 297 de 6. 11. 1987.(25) Reglamento (CEE) no 2448/77 de la Comisión, de 8 de noviembre de 1977, por el que se determinan las condiciones para la cesión de las naranjas retiradas del mercado a las industrias de transformación y se modifica el Reglamento no 1687/76, DO no L 285 de 9. 11. 1977.(26) Reglamento (CEE) no 713/87 de la Comisión, de 12 de marzo de 1987, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 2448/77 relativo a las condiciones para la cesión de las naranjas retiradas del mercado a la industria de transformación, DO no L 70 de 13. 3. 1987.(27) Reglamento (CEE) no 2511/69 del Consejo, de 9 de diciembre de 1969, por el que se prevén medidas especiales para la mejora de la producción y comercialización en el sector de los cítricos comunitarios DO no L 318 de 18. 12. 1969.(28) DO no C 336 de 15. 12. 1987.(29) Reglamento (CEE) no 1319/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, relativo al reforzamiento de los medios de control de la aplicación de la regulación comunitaria en el sector de las frutas y hortalizas, DO no L 137 de 27. 5. 1985.(30) Reglamento (CEE) no 426/86 del Consejo, de 24 de febrero de 1986, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas, DO no L 49 de 27. 2. 1986.(31) Reglamento (CEE) no 1277/84 del Consejo, de 8 de mayo de 1984, por el que se establecen las normas generales del régimen de ayuda a la producción en el sector de las frutas y hortalizas, DO no L 123 de 9. 5. 1984.(32) Reglamento (CEE) no 1035/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se prevén medidas especiales dirigidas a favorecer la comercialización de los productos transformados a base de limones, DO no L 125 de 19. 5. 1977.(33) Por ejemplo el Reglamento (CEE) no 1996/87 de la Comisión, de 7 de julio de 1987, por el que se fija el precio de compra mínimo de los limones entregados a la industria y el importe de la compensación financiera después de la transformación de dichos limones hasta el final de la campaña 1987/88, DO no L 188 de 8. 7. 1987, pág. 27.(34) Reglamento (CEE) no 987/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 2601/79 por el que se prevén medidas especiales para favorecer el recurso a la transformación de determinadas variedades de naranjas, DO no L 103 de 16. 4. 1984.(35) Reglamento (CEE) no 2601/69 del Consejo, de 18 de diciembre de 1969, por el que se prevén medidas especiales para favorecer el recurso a la transformación de determinadas variedades de naranjas, DO no L 324 de 27. 12. 1969.(36) Reglamento (CEE) no 2601/69 del Consejo, de 18 de diciembre de 1969, por el que se prevén medidas especiales para favorecer el recurso a la transformación de determinadas variedades de naranjas, DO no L 324 de 27. 12. 1969.(37) Reglamento (CEE) no 1353/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1035/77, por el que se establecen medidas especiales para favorecer la comercialización de productos transformados a base de limones, DO no L 119 de 8. 5. 1986.(38) Reglamento (CEE) no 1562/85 de la Comisión, de 7 de junio de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación de las medidas destinadas a promover la transformación de naranjas y la comercialización de los productos transformados a base de limones, DO no L 152 de 11. 6. 1985.(39) Reglamento (CEE) no 989/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se establece un sistema de umbrales de garantía para determinados productos transformados a base de frutas y hortalizas, DO no L 103 de 16. 4. 1984.(40) Reglamento (CEE) no 777/85 del Consejo, de 26 de marzo de 1985, relativo a la concesión, para las campañas vitivinícolas 1985/86 a 1989/90, de primas por abandono definitivo de determinadas superficies plantadas de vid, DO no L 88 de 28. 3. 1985.

ANEXO I

PRODUCCIÓN Y GASTO PRESUPUESTARIO

Producción

1. En el Cuadro 5 se presentan los datos sobre la producción total y las cantidades retiradas del mercado de los productos autorizados en las campañas 1982/83 a 1986/87. Durante este período la producción se ha mantenido relativamente estable en un nivel comprendido entre 29,1 y 30,8 millones de toneladas, mientras que las retiradas del mercado oscilaron entre 1,2 y 2,9 millones de toneladas. Una producción menor no implica necesariamente menores retiradas: durante la campaña 1986/87, en la que la producción alcanzó el nivel más bajo de los últimos 4 años situándose en 29,1 millones de toneladas, se produjo la mayor cantidad de retiradas, 2,9 millones de toneladas (10 % de la producción). Otros factores que pueden favorecerlas son las posibilidades de transformación, las variaciones en las ventas de exportación, la competencia de las importaciones, el cambio de las preferencias de los consumidores y los factores climatológicos que afectan a la velocidad de maduración. El alto volumen de las retiradas en la campaña 1986/87 se debió a una combinación de varios de los factores anteriormente mencionados pero, especialmente, a la disminución de la demanda de tomates y cítricos por parte de las industrias transformadoras; en el caso de los primeros por la imposición de cuotas a la producción el año anterior y en el de los segundos porque el nivel de ayuda ofrecida no era satisfactorio.

2. En el Cuadro 6 se recogen los datos de las producciones y las retiradas por Estado miembro. Italia es con mucho el mayor productor de frutas y hortalizas a las que se pueden aplicar los mecanismos de retirada del mercado, aportando entre un 48 y un 56 % de la producción comunitaria durante los períodos indicados. También el porcentaje de productos retirados del mercado durante las campañas 1985/86 y 1986/87 (10,8 y 13,1 % respectivamente) en Italia fue más elevado que en cualquier otro Estado miembro. De hecho, de las 2,9 millones de toneladas de productos retiradas durante la campaña 1986/87, 1,9 millones de toneladas lo fueron en Italia.

3. En el Cuadro 7 se recoge la producción de frutas y hortalizas transformadas, desglosada por producto y Estado miembro, de las campañas 1982/83 a 1986/87. La gran mayoría de las naranjas, limones, tomates y peras transformados es de origen italiano. Sin embargo, Grecia también produjo cantidades importantes de uvas pasas e higos secos, y de tomates, melocotones y naranjas transformados. Estas cifras de producción se reflejan en los gastos del FEOGA que figuran en el Cuadro 10.

Gasto presupuestario

4. El gasto comunitario en frutas y hortalizas alcanzó un promedio de 1 125 Mio ECU anuales entre 1982 y 1987. Las comparaciones entre años resultan difíciles debido a los cambios en las normas presupuestarias, pero en el Cuadro 8 puede apreciarse que el gasto total pasó de 914,3 Mio ECU en 1982 a un máximo de 1 454,6 Mio ECU en 1984, antes de volver a bajar a 967,1 Mio ECU en 1987 (1 120,9 Mio ECU sobre la base de doce meses). También se han producido importantes variaciones en determinadas líneas presupuestarias, entre ellas en la del gasto por operaciones de retirada del mercado (partida 1501) que ha oscilado mucho en el período pero cuyo nivel de 1987, 417,3 Mio ECU (475,9 Mio ECU si se consideran 12 meses), duplicó los 192,1 Mio ECU de 1982. Por el contrario, la ayuda a la producción de productos transformados a base de tomate (partida 1511) ha experimentado una fuerte baja desde un máximo de 556,0 Mio ECU en 1984 a 209,7 Mio ECU (261,5 Mio ECU sobre la base de 12 meses) en 1987, principalmente como consecuencia de la imposición de cuotas en ese mercado. En épocas recientes la ayuda a la producción de productos transformados a base de frutas (partida 1512) que se sitúa en 149,7 Mio ECU (185,2 Mio ECU si se consideran 12 meses) también ha descendido, debido sobre todo a la caída del gasto en frutas desecadas. Puede apreciarse que aumenta el gasto en el sector de productos frescos mientras que disminuye en el de productos transformados.

Cuadro 5: Estadísticas de las cosechas y las retiradas por producto - EUR 10 "(1 000 t)"" ID="1">1982/83"> ID="1">Cosecha> ID="2">1 664,0> ID="3">7 788,0> ID="4">424,0> ID="5">2 222,0> ID="6">