INFORME ESPECIAL N° 8/93 sobre la organización común del mercado del tabaco crudo acompañado de las respuestas de la Comisión (94/C 65/01)

(Observaciones presentadas conforme al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)>SITIO PARA UN CUADRO>

1. INTRODUCCIÓN

1.1. La ayuda de la Comunidad Europa al cultivo y primera transformación del tabaco fue introducida por el Reglamento (CEE) n° 727/70 del Consejo (). En su primer año de aplicación, el gasto de la Comunidad fue de 5 millones de UC (), cifra que se elevó a unos 362 millones de ecus en 1981. En 1982, el gasto se duplicó y mantuvo después una fuerte tendencia alcista hasta que, en 1991, alcanzó su máximo histórico de 1 329,6 millones de ecus. En 1992, disminuyó ligeramente a 1 232,9 millones, para volver a aumentar en 1993, con un presupuesto de 1 274 millones de ecus. Esto supone un promedio de 3,5 millones de ecus de gasto comunitario al día, con una ayuda media de unos 6 000 ecus por hectárea. Considerando de este modo, el tabaco resulta, con diferencia, el cultivo más caro de la Comunidad.

1.2. Considerando que el tabaquismo es cada vez más criticado públicamente por sus desastrosas consecuencias para la salud pública y el gasto público sanitario y parasanitario, este nivel de apoyo financiero parece fuera de lugar, sobre todo teniendo en cuenta que la propia Comunidad financia un programa de «Europa contra el cáncer», si bien es cierto que con sólo un modesto presupuesto anual de 1,5 millones de ecus para campañas anti-tabaco. Desde 1993 los reglamentos exigen que los productores participen con una contribución, que se deduce de la prima que reciben, a la financiación de la investigación y a la información sobre los peligros del tabaquismo. Es evidente que el intenso apoyo a la producción de tabaco en el marco de la Política Agraria Común contradice las medidas e iniciativas tanto comunitarias como internacionales en favor de la salud. Ya que aunque la Comunidad importa alrededor del 70 % de su necesidades de tabaco embalado, exporta cerca de la mitad de esta cantidad, que representa 50 % de la producción de la Comunidad, y esto con un coste presupuestario elevado.

1.3. El presente informe examina la evolución del gasto comunitario en tabaco y su efecto sobre la producción tabaquera desde el último informe del Tribunal de Cuentas en la materia, de 1987 (). Compara, además, el sistema comunitario con el de los Estados Unidos de América, en el que se emplean tan sólo 30 millones de dólares para un cultivo cuya producción anual es dos veces la de la Comunidad.

1.4. La fiscalización se llevó a cabo en la Comisión y en los principales Estados miembros productores (Alemania, Grecia, España, Francia e Italia), en sus administraciones centrales y regionales y en los lugares de transformación y cultivo. También se empleó información facilitada por terceros, tales como la Organización Mundial de la Salud, la industria tabaquera, la Asociación Internacional de Cultivadores de Tabaco y la prensa especializada. El Tribunal de Cuentas desea expresar su agradecimiento al Departamento de Agricultura y a la Oficina General de Contabilidad («General Accounting Office») de Estados Unidos por su excelente colaboración.

1.5. El Tribunal lamenta que la Comisión no se mostrara tan dispuesta como debiera a responder a las repetidas peticiones de que entregara al Tribunal el informe sobre la investigación que ordenó en relación con las denuncias de irregularidades en su división del tabaco. La Comisión sigue manteniendo que las pesquisas iniciadas en 1988, aún no han concluido. A un auditor del Tribunal se le permitió, tardíamente (en abril de 1993), leer un informe (pero no copiarlo) después de que el trabajo documental hubiera finalizado; dicho informe contenía información que hacía sospechar la existencia de fraudes. No había indicios de que la Comisión o algún Estado miembro hubiera, a raíz de ese informe, tomado medidas para llevar a los supuestos infractores ante la justicia.

1.6. El Tribunal solicitó a la Comisión una copia del contrato con la empresa que condujo la investigación, relacionada con un funcionario de la Comisión jubilado, así como datos sobre los pagos en este concepto, pero dicha información no se ha facilitado.

1.7. El Tribunal pidió asimismo a la Comisión que le proporcionara un informe elaborado por un experto externo acerca de la clasificación del tabaco italiano tipo Geudertheimer; pero la Comisión, pese a las veces que se le ha recordado, se ha negado a dar al Tribunal dicha copia.

1.8. Para salvar, al menos en parte, los obstáculos creados por la falta de cooperación de la Comisión, el Tribunal se ha visto obligado a emplear un mayor número de personas y horas de trabajo para conseguir por otros medios la información requerida. Con lo que ya conoce, y para evitar más dilaciones, el Tribunal publica ahora el presente informe. La Comisión debería revelar al Tribunal abiertamente toda la información sustancial y, en colaboración con los Estados miembros interesados, adoptar todas las medidas correctoras oportunas.

1.9. El informe contiene observaciones sobre la gestión y el control del mercado del tabaco realizados por los Estados miembros y por los propios servicios de la Comisión. Muchos de los hallazgos del Tribunal tienen consecuencias financieras importantes. Insta por tanto a la Comisión a que dé todos los pasos necesarios para lograr las restituciones oportunas y mejore sin tardanza los controles y la gestión en general.

2. EL MERCADO DEL TABACO CRUDO

El producto

2.1. El tabaco es originario de las regiones subtropicales de América Central y del Sur. Presenta muchas variedades (el Instituto Francés de Investigación sobre el Tabaco, en Bergerac, vigila la herencia genética de un millar de variedades e híbridos) y se adapta fácilmente a condiciones climáticas y edáficas muy diferentes.

2.2. Las semillas de tabaco se plantan en semilleros a finales del invierno, y las plantas jóvenes se trasplantan a los campos de cultivo en primavera. El cultivo es intensivo en medios humanos, necesitando cuidadosas labores de preparación de la tierra, escardado y, en algunas variedades, riego abundante. La calidad depende además de la densidad de plantas en el campo de cultivo. Idealmente, el tabaco debería cultivarse en rotación, con períodos de hasta siete años entre dos cosechas en un mismo suelo a fin de prevenir las enfermedades.

2.3. La recolección dura varias semanas desde el principio al final del verano. Algunas variedades (p. ej. Virginia) se cosechan por pisos foliares a medida que van madurando, mientras que en otras (p. ej. Burley) la recolección se hace cortando toda la planta. Los métodos de recolección varían además de una región a otra.

2.4. Después de la recolección, los cultivadores someten las hojas de tabaco a un curado antes de venderlas a las empresas de transformación. La organización común de mercados (OCM) europea, que incluye únicamente el tabaco crudo y no los productos elaborados, reconoce 34 variedades, clasificadas en cinco grupos de acuerdo con el procedimiento de curado:

a)las variedades de tabaco curado al aire caliente son secadas en hornos o secaderos donde la temperatura, la circulación y el grado hidrométrico se controlan por medio de huecos de ventilación y tubos convectores; la variedad más conocida de este grupo es Virginia, el principal tipo de tabaco empleado en los cigarrillos de mezcla americana; por su color amarillo dorado, estas variedades se denominan también «amarillas»;

b)Burley y Maryland, igualmente utilizadas en las mezclas americanas, son variedades de tabaco rubio curado al aire, a cubierto, sin dejarlo fermentar (a excepción del Burley fermentado español); a estas variedades se las llama también «rubias» o «claras»;

c)Badischer Geudertheimer, Havanna y Paraguay son las variedades más conocidas de tabaco negro curado al aire; el curado es similar al del rubio curado al aire, pero el tabaco se deja fermentar naturalmente hasta varios meses; estos tabacos oscuros se utilizan en los cigarros puros y cigarrillos negros;

d)el tabaco curado al sol no sólo incluye las variedades orientales griegas Basmas y Katerini, con demanda comercial, sino además los tabacos de escasa demanda Tsebelia y Mavra, igualmente cultivados en Grecia;

e)Kentucky (cultivado en Italia) y Nijkerk (cultivado en Francia) son las variedades más conocidas de tabaco curado al fuego; se seca con el humo de hogueras (de roble) y se emplea en mezclas y para rapé.

2.5. Una vez curado, el tabaco se vende a unas 300 empresas de la Comunidad dedicadas a la primera transformación. Se denomina «primera transformación» cualquier tipo de proceso destinado a convertir el tabaco en hoja en un producto acondicionado y estable, listo para el almacenamiento y la manufactura. Comprende las tareas de quitar los desechos y las impurezas, clasificar el tabaco y mezclarlo de acuerdo con la posición, color, textura y calidad de las hojas y, por último, embalarlo. En algunas variedades, puede también incluir la fermentación y, si el fabricante de tabaco así lo requiere, el desvenado, que separa el tallo y las venas mayores de la hoja.

El mercado mundial

2.6. Según las últimas cifras disponibles en la Comisión (ver cuadro 1), la producción mundial de tabaco crudo asciende a 7,4 millones de toneladas, 430 000 de las cuales (en torno al 5,8 %) son producidas en la Comunidad. El mayor productor es la República Popular de China, con un 39 % de la producción mundial, seguida de los Estados Unidos de América, con el 10 % aproximadamente.

2.7. Sólo un 21 % de la producción de tabaco se comercializa en el mercado mundial, en el que la Comunidad participa con un 37 % de las importaciones totales y con un 15 % de las exportaciones. La demanda mundial de tabaco crudo y de primera transformación está dominada por cuatro grandes multinacionales tabaqueras estadounidenses y británicas (). Esta situación, sin embargo, no es obvia, ya que dichas empresas actúan por medio de multitud de filiales que compran el tabaco en hoja y transformado en todo el mundo.

2.8. En contraste con el dominio del mercado por un reducidísimo número de compradores, la oferta se caracteriza por el gran número de productores independientes. En la CEE hay unos 180 000 cultivadores de tabaco, en tanto que Estados Unidos cuenta con más de 130 000 explotaciones familiares directamente dedicadas a este cultivo. En los países en desarrollo, cuya participación en la producción mundial pasó del 53 % a principios de la década de 1960 al 75 % a finales de la década de 1980, el cultivo del tabaco genera abundante empleo rural. China tiene unos 16 millones de cultivadores y en Zimbabwe la industria tabaquera es el sector que más puestos de trabajo proporciona. A escala mundial, trabajan en este cultivo unos 33 millones de personas ().

2.9. Al final de la década de 1980, la producción mundial de tabaco estaba más o menos nivelada con la demanda. En 1990, el consumo descendió algo por debajo de la producción, y no se prevé que la supere hasta 1995. De hecho, de acuerdo con la «Economist Intelligence Unit» (), se estima que la producción mundial de tabaco en hoja aumentará en un 1,1 % anual por término medio, mientras que el aumento del consumo será de un 1,4 %. Sin embargo, en la medida en que los fabricantes sigan reduciendo sus existencias en forma proporcional a su consumo, se producirá asimismo un ligero incremento de las existencias en poder de las empresas de primera transformación.

2.10. Aunque un 61 % de todos los productos tabaqueros del mundo siguen siendo producidos por monopolios estatales, éstos perderán importancia, como demuestra la reciente apertura de mercados por las multinacionales del tabaco en Turquía, los países de la CEI y el Lejano Oriente (). La creciente internacionalización de la industria tabaquera angloamericana y el consiguiente avance de las mezclas tipo americano incrementará la proporción de tabaco curado al aire caliente (ahora 59 %) y de tabaco rubio curado al aire (ahora 11 %) dentro de la producción mundial, no obstante sus costes relativamente altos de cultivo y curado.

2.11. Aunque en los países de Europa occidental y oriental, en los países de la CEI y en Japón, América del Norte y Australia se observa un descenso del consumo, el aumento de la población total en el resto del mundo, unido a la creciente urbanización de los países en desarrollo, invertirán la tendencia observada en los países desarrollados.

El mercado comunitario

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.12. En la Comunidad, el tabaco da trabajo a unos 180 000 agricultores, que cultivan aproximadamente 200 000 hectáreas de esta planta. El cuadro 2 muestra la producción de 1992 por cada grupo de tabaco y en cada Estado miembro. El mayor productor es Grecia, seguida de Italia y España; entre los tres suman el 90 % de la producción comunitaria.

2.13. Antes de que se creara en 1970 la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo, la demanda en España, Grecia, Francia e Italia estaba equilibrada por los monopolios estatales entonces existentes y asimismo por el carácter relativamente cerrado de sus respectivos mercados de tabaco. Cuando se introdujo la OCM del tabaco crudo, los monopolios de cultivo y de primera transformación tuvieron que disolverse, aunque no los de manufactura (), y los mercados se abrieron no sólo al tabaco de los demás Estados miembros, sino también al de terceros países, donde los menores salarios permiten precios más bajos. Puesto que el transporte a larga distancia del tabaco sin transformar es poco frecuente a causa de su inestabilidad, el comercio mundial es casi exclusivamente de tabaco embalado. Los derechos de aduana sobre este último están integrados en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), por lo que el tabaco entra en la Comunidad con derechos de aduana reducidos o, con arreglo al Convenio de Lomé, sin ningún tipo de derechos si procede de países ACP. Por este motivo, la OCM asegura a los productores comunitarios garantías equivalentes a las que obtenían en las anteriores organizaciones de mercado nacionales.

2.14. Los intereses de los productores de la CEE se han ido canalizando progresivamente a través de cooperativas que muchas veces poseen además instalaciones de primera transformación. Esto, unido a la protección ofrecida por la OCM, limita la influencia de los fabricantes de tabaco sobre la renta de los agricultores.

La organización común de mercados (OCM)

2.15. La organización común de mercados en el sector del tabaco crudo, tal y como fue introducida en 1970, funcionó durante unos doce años sin grandes problemas ni modificaciones, a excepción de las medidas introducidas en 1978/79 para controlar la oferta. En 1981, la adhesión de Grecia incrementó la producción total de tabaco de la Comunidad en un 40 % e introdujo variedades orientales que no se habían cultivado previamente en la Europa de los 9 y para algunas de las cuales no existía un verdadero mercado. La siguiente ampliación de la Comunidad a España y Portugal en 1986 aumentó la producción comunitaria en otro 14 %. Estas ampliaciones no modificaron los principios de la OCM, pero sí incrementaron la producción comunitaria de variedades en las que se estaba produciendo una contracción de la demanda.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.16. Entre los objetivos de la organización común de mercados estaban los de mantener la renta de los agricultores y reducir los excedentes no deseados adaptando la producción a las variedades con demanda y manteniendo la producción y la población en las zonas agrarias desfavorecidas. Estos objetivos eran cada vez más difíciles de conciliar. Para mantener el alto nivel de precios institucionales (precios de objetivo y precios de intervención) fijados anualmente por el Consejo en un mercado sin defensa contra el exterior, la OCM debía proteger las salidas comerciales de los productores de tabaco dentro de la Comunidad contra las importaciones más baratas. Al mismo tiempo, tenía que garantizar el suministro de variedades aromáticas del mercado mundial requerido por los fabricantes.

2.17. Por estos motivos, la organización común de mercados se construyó en torno a un sistema de subvenciones, en el cual una prima debía «garantizar el cumplimiento del precio de objetivo y la comercialización del tabaco producido en la Comunidad». Su nivel se fijaría teniendo en cuenta las posibilidades de comercialización pasadas y previsibles en el mercado comunitario, así como la influencia de la evolución de los precios del tabaco importado de terceros países. Así, la prima debía compensar en cierta medida la diferencia entre los precios más bajos que tenían en el mercado mundial las variedades de tabaco en competencia con las variedades internas y los precios de objetivo más altos aplicados en la CE. Debía permitir que la empresa de primera transformación (o primer comprador) pagara al agricultor como mínimo el precio de intervención, en forma de un precio mínimo fijo, aunque referido a la calidad, y que vendiera tabaco a los fabricantes a precios comparables a los practicados en el mercado mundial.

2.18. Mediante disposiciones complementarias debía garantizarse que los excedentes sin salida comercial inmediata pudieran ser o bien exportados al nivel de precios del mercado mundial o bien almacenados provisionalmente. De este modo, se contemplaron en la organización común de mercados restituciones a la exportación y un régimen de almacenamiento de intervención. El rápido crecimiento del gasto presupuestario llevó en 1988 a la introducción de medidas de estabilización en forma de cantidades máximas garantizadas (CMG) asociadas a una pequeña reducción de las primas y de los precios cuando las cantidades se sobrepasaban.

2.19. Finalmente, el 14 de octubre de 1991 la Comisión presentó al Consejo una propuesta para la reforma de la OCM del tabaco crudo, que el Consejo aprobó el 30 de junio de 1992 (). La organización común de mercados así reformada sigue incluyendo 34 variedades de tabaco, agrupadas en cinco clases en función del método de curado, a las que se unen tres clases más para las variedades griegas de tabaco curado al sol Basmas, Katerini y Kaba Koulac (clásico). Las principales innovaciones de la nueva OCM son las siguientes:

a)se suprimen los precios de objetivo y se deja al mercado el establecimiento de los precios;

b)no se fijan ya primas distintas para las respectivas variedades, sino una prima única por cada grupo de variedades establecido en función del método de curado: tabaco curado al sol, curado al aire caliente, etc.;

c)las primas se siguen pagando a la empresa de primera transformación, pero ahora deben trasladarse íntegramente al cultivador;

d)el pago de las primas se supedita al cumplimiento por el tabaco de unos requisitos de calidad mínimos; si el grado de humedad difiere del fijado para cada variedad, la prima se pagará conforme al peso ajustado;

e)se sustituye la cantidad máxima garantizada de 390 000 toneladas por un umbral de garantía global y máximo de 370 000 toneladas para la cosecha de 1993, y de 350 000 para los años siguientes;

f)este umbral global es dividido por los Estados miembros en cuotas que se reparten a las empresas de primera transformación o a los productores; no se pagarán primas por las cantidades que sobrepasen las cuotas asignadas individualmente;

g)con objeto de concentrar la oferta y de adaptarla a las necesidades cualitativas del mercado, las primas podrán incrementarse en un 10 % cuando la producción responda a contratos con las agrupaciones de productores;

h)se suprimen el almacenamiento de intervención y las restituciones a la exportación;

i)los Estados miembros deberán crear organismos de control;

j)se facilitará la creación de organismos profesionales () en el sector del tabaco, para que los diversos operadores que participan en la producción, primera transformación y comercialización puedan contribuir, entre otras cosas, a modificar el comportamiento económico y el equilibrio de los mercados;

k)se prevé la aplicación de un programa de reconversión de cuatro variedades con problemas;

l)se prevé un programa de investigación de variedades con menor contenido en alquitrán.

2.20. En el capítulo siguiente se exponen los resultados de la auditoría de cuentas y de las transacciones subyacentes hasta 1992, basadas todavía en la OCM previa a la reforma. Como se señala en el Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo, en 1993 se podrían aplicar medidas transitorias obligando a cinco Estados miembros, entre otras cosas, a asignar cuotas de producción a los transformadores para reducir en dos fases el umbral máximo global de garantía hasta las 350 000 toneladas. La OMC reformada no será completamente efectiva hasta 1994 y se deberán abonar restituciones a la exportación hasta 1997 por tabaco cosechado antes de 1993. También se ha previsto que el sistema de prima y limitación de la producción llegue hasta 1997 para en ese momento revisarlo y adaptarlo según demuestre la experiencia que es necesario.

3. EXAMEN DE LAS CUENTAS Y DE LAS TRANSACCIONES SUBYACENTES EN LOS ESTADOS MIEMBROS

3.1. En el cuadro 3 se presentan el gasto presupuestario generado por cada tipo de medida entre 1987 y 1992. En general, las cuentas de las que se han extraído estas cifras reflejan el gasto administrado y declarado por los Estados miembros. En el cuadro 4 figura el gasto generado por cada medida y Estado miembro.

3.2. Algunos aspectos de la OCM afectan al modo de presentar los gastos en las cuentas consolidadas de la Comisión, por ejemplo:

a)las primas pagadas en un determinado año se relacionan con las cosechas de ese año y de los anteriores; en su previsión de gastos en tabaco () para la campaña que finaliza el 31 de diciembre de 1993, la Comisión calculó que 1 111,3 millones, de un total de 1 268 millones de ecus, corresponderían a primas para las cosechas de los dos años precedentes;

>SITIO PARA UN CUADRO>

b)el pago de una prima está supeditado a que el tabaco ha sido puesto bajo control, sometido a primera transformación y vendido a los fabricantes o exportado, lo cual puede suponer varios años; en el transcurso de este tiempo, pueden pagarse a las empresas de primera transformación anticipos sobre las primas; sin embargo, las primas abonadas en un determinado año se presentan como gastos definitivos, pese a que el tabaco correspondiente no haya salido del control; por ejemplo, en 1992 las autoridades griegas hicieron pagos definitivos de primas por tabaco que había sido puesto bajo control en Grecia entre 1981 y 1986;

>SITIO PARA UN CUADRO>

c)el Reglamento (CEE) n° 2822/88 de la Comisión () introdujo una depreciación inmediata en el momento de la compra, equivalente al 65 % del valor de adquisición tras la deducción de la prima; otra depreciación «especial» se aplica al final del ejercicio, en octubre; esta última se basa en las estimaciones de existencias suministradas por los Estados miembros en agosto y tiene en cuenta los créditos disponibles al final del ejercicio; el alto nivel de depreciación en los años anteriores a 1991 dio lugar a considerables beneficios por las ventas de existencias en 1991 y 1992; la Comisión anticipó a los Estados miembros los fondos correspondientes a la depreciación; los beneficios por venta contabilizados no reflejan el interés no recibido y son, por lo tanto, exagerados;

d)los gastos registrados año a año no se hacen definitivos hasta que se cierran los procedimientos de liquidación de un año dado, es decir, tres años más tarde; en el cuadro 5 se presentan las anulaciones en favor del presupuesto comunitario decididas por la Comisión tras la liquidación de las cuentas de 1987 a 1990;

e)los beneficios obtenidos por la venta de existencias de intervención se contabilizan (compensándolos) como gastos negativos, subestimándose así el gasto total en tabaco en un año dado; las anulaciones de gastos que siguen a las auditorías de liquidación se deducen igualmente, como gasto negativo, del gasto total del FEOGA; ambos métodos conducen a una reutilización automática para los mismos fines de fondos de los ejercicios precedentes.

3.3. Siguiendo las normas contables de la Comunidad (), los Estados miembros dividen el importe abonado por la compra del tabaco de intervención en una parte hipotética de primas y una parte de intervención; la primera se declara como prima en las declaraciones mensuales de gastos y es contabilizada por la Comisión como si fuera una verdadera prima pagada por tabaco vendido en el mercado. La diferencia entre el importe de la prima hipotética y el precio de compra del tabaco constituye el valor de las existencias en el momento de la compra. No revela a la autoridad presupuestaria sobre el verdadero valor del tabaco que no encuentra una salida comercial.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.4. Como sucede en otros mercados, la ayuda (prima) se fija en ecus y se abona en la moneda nacional de los Estados miembros. En la OCM, los transformadores podían solicitar un anticipo de la prima cuando el tabaco se sometía a control aunque la prima no se convertía en definitivamente pagadera hasta que el tabaco dejaba de estar controlado una vez transformado. Esto producía gastos injustificados. Los Estados miembros cuya moneda se hubiera depreciado entre la fecha del anticipo y la fecha en que la prima se hacía definitivamente pagadera tendrían que hacer un pago suplementario en la moneda nacional para cubrir la diferencia entre la prima convertida a moneda nacional empleando el tipo de cambio antiguo y empleando el nuevo.

3.5. Este problema se ha resuelto en la OCM reformada al convertirse la prima en pagadera en el momento en que el productor la entrega para su transformación; también se fija la fecha de aplicación del tipo de cambio. Sin embargo, el problema sigue existiendo en lo que respecta a las cosechas anteriores a 1993. El coste presupuestario de este pago adicional se ha estimado en unos 50 millones de ecus anuales. Este gasto seguirá existiendo durante los próximos cuatro años, hasta que finalice la antigua OCM.

3.6. No existe justificación financiera alguna para dicha práctica. La Comisión debería haber propuesto modificaciones a la OCM original para evitar este gasto adicional. A no ser que se modifique el reglamento, es probable que se produzcan efectos negativos en el funcionamiento de la nueva OCM. Los transformadores tendrán interés en retener el tabaco de cosechas anteriores a 1993 con el fin de beneficiarse de cualquier devaluación. Además, se incurrirá en gastos presupuestarios injustificados. En los apartados 3.34 a 3.36 y 3.84 a 3.85 se ofrecen ejemplos de las consecuencias de la devaluación en los Estados miembros.

Primas

3.7. Las primas constituyen la categoría más importante de gastos comunitarios en el sector del tabaco crudo y representan cerca del 90 % de los gastos totales de la organización común de mercados. Son pagadas por las autoridades nacionales competentes a los primeros compradores que presentan el tabaco a una primera transformación, a condición de que hayan abonado al cultivador como mínimo el precio de intervención (precio mínimo). Las primas se pagan por la cantidad de tabaco crudo sometido a control oficial en las instalaciones de la empresa de primera transformación o en puntos de recogida distantes, conforme a un grado de humedad de referencia y después de haber excluido el tabaco que no cumpla los requisitos de calidad y los elementos extraños.

3.8. Puesto que el derecho a la prima depende en última instancia de que el tabaco entregado se someta a las operaciones de primera transformación, el importe final de la prima sólo podrá determinarse cuando el tabaco sometido a esa primera transformación «salga de control». Esto puede ocurrir varios años más tarde, si bien desde 1991 el plazo máximo se ha limitado a 4 años (). Por lo tanto, los depósitos de tabaco en hoja o transformado en las instalaciones de las empresas de primera transformación, así como las entradas y salidas de existencias, han de ser controlados por las autoridades nacionales competentes.

3.9. Para que la empresa de primera transformación pueda pagar a los cultivadores el precio mínimo en el momento de adquirir el tabaco, los reglamentos comunitarios prevén el pago de anticipos sobre la prima. Este paso se supedita a la existencia de un «contrato de cultivo europeo» (que es un contrato de compraventa) entre la empresa de primera transformación (primer comprador) y el cultivador, y a que la empresa de primera transformación deposite una fianza equivalente al 20 % del importe de la prima. El cultivador está obligado a vender toda la producción de las áreas especificadas en el contrato.

3.10. Desde 1990, los Estados miembros han tenido además la posibilidad de supeditar el pago de la prima a la existencia de contratos de cultivo entre el cultivador y la empresa de primera transformación (primer comprador). Desde 1991 esta posibilidad se ha convertido en obligación (). Con arreglo al artículo 2(b) del Reglamento (CEE) n° 1726/70 de la Comisión (1), los contratos entre los cultivadores y las empresas de primera transformación, así como las declaraciones de cultivo por los cultivadores que someten a transformación su propio tabaco, en general por medio de una cooperativa, deberán quedar registrados por las autoridades nacionales de control. De conformidad con el artículo 2(c) del mismo reglamento, las autoridades nacionales deberán llevar a cabo comprobaciones sobre el terreno del 5 % de las plantaciones de tabaco (), a fin de verificar la información que figura en los contratos de cultivo.

3.11. Todos los años, el Reglamento del Consejo por el que se fijan los precios determina las zonas de producción en que se permite el cultivo de cada variedad. Por otro lado, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 7bis del reglamento base (), desde 1988 los precios y primas sólo son aplicables a las variedades que procedan de un municipio en las que hayan sido cultivadas al menos una vez en los últimos cinco años. El municipio deberá estar indicado además en los contratos de cultivo. Desde 1992, como medida de calidad, se limita el pago de la prima a las cantidades que se correspondan con la producción fijada por variedad y zona ().

3.12. Cuando el tabaco es sometido a control oficial por la autoridad nacional competente, se ha de efectuar una prueba de humedad. El Reglamento (CEE) n° 409/76 de la Comisión () dispone que de cada fardo se extraiga un número de hojas proporcional a su peso y adecuadamente representativo del fardo. La muestra deberá incluir igual cantidad de hojas del borde, del centro y del medio. Las hojas extraídas han de mezclarse y picarse (longitud de corte de 0,4 a 2 mm). Después debe mezclarse el tabaco picado y tomar una muestra representativa. El grado de humedad debe determinarse mediante el método científico de Brabender o el de Beaudesson. Si no se emplea ninguna de estas pruebas de laboratorio, un 5 % de los anticipos sobre las primas será retenido por el organismo de pago hasta que se haya determinado el importe final. Para evitar pagos en exceso por un tabaco demasiado húmedo, o pagos insuficientes por uno que está demasiado seco, se debe hacer un ajuste del peso cuando el grado de humedad medido se separe en más de un punto del grado de referencia establecido en el Anexo IV del Reglamento (CEE) n° 1727/70 del Consejo (). Se debe además determinar y deducir la porción de impurezas y de tabaco que no responda a los requisitos de calidad.

3.13. El pago de las primas depende de que la empresa de primera transformación presente al organismo de pago una prueba válida de que el tabaco ha sido sometido a control. Esta prueba consiste en un certificado de prima extendido por las autoridades de control de los Estados miembros. La primera parte del certificado se completa cuando el tabaco se pone bajo control y la segunda parte cuando deja de estar bajo control.

3.14. Aunque algunas comprobaciones (por ejemplo, las de humedad) se estipulan de forma muy precisa, no todos los procedimientos de control necesarios para garantizar la corrección de los pagos están establecidos en los reglamentos comunitarios. Por este motivo, los Estados miembros han adoptado una serie de métodos de control que sirvan a sus propios fines.

3.15. El artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo (), sobre la financiación de la política Agraria Común estipula que:

«Los Estados miembros (...) adoptarán las medidas necesarias para:

- asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo;

- prevenir y perseguir las irregularidades;

- recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades y de negligencias.»

Por ello, los sistemas nacionales de control del tabaco deben incluir una serie de controles básicos, estén o no determinados en reglamentos comunitarios específicos. Dichos controles básicos deberían consistir en:

a)comprobar la veracidad de los datos consignados en los contratos o declaraciones de cultivo, por ejemplo, la superficie cultivada y la producción;

b)comprobar el derecho de las zonas y municipios de producción cuyo tabaco se pone bajo control;

c)contrastar el tabaco que se somete a control con los datos que figuran en los contratos de cultivo;

d)comprobar la variedad y calidad del tabaco entregado;

e)comprobar que se haya pagado el precio mínimo;

f)comprobar si está garantizada la seguridad de las partidas de tabaco en hoja y procesado sometido a control;

g)comprobar la transformación y la salida del tabaco;

h)comprobar la corrección de las órdenes de pago.

3.16. Durante las operaciones de primera transformación, los fardos de tabaco crudo entregados por los agricultores pierden su identidad con la clasificación, mezclado, desvenado, etc. Puesto que la concesión final de la prima está supeditada a que se presente una prueba de que el tabaco ha dejado de estar bajo control, los sistemas nacionales competentes deben además garantizar que el tabaco que sale del control se ha obtenido de tabaco puesto bajo control en un año dado. Esto se hace comparando las variedades, cantidades y peso de uno y otro tabaco. Por lo tanto, ambos tienen que ser sometidos a idénticas comprobaciones. El Tribunal opina que dicha comparación es imposible.

3.17. Por último, con arreglo a lo estipulado en el Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo (), los Estados miembros deben llevar a cabo controles después del pago, basados en los documentos comerciales de las empresas que reciban más de 200 000 ecus al año del FEOGA Garantía.

Alemania

3.18. En Alemania, el régimen comunitario del tabaco está controlado por el Ministerio Federal de Hacienda, a través de su Dirección de Aduanas, cuya aduana principal en Hamburgo (HZA-Hamburg Jonas) es el organismo pagador con arreglo al artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 729/70 (). Veintiuna empresas de primera transformación acondicionan el tabaco para su posterior venta a los fabricantes. La mayor parte de este tabaco sometido a primera transformación se cultiva en Alemania, aunque parte se importa de otros Estados miembros, principalmente Italia. En los puntos de recogida distantes, el tabaco es sometido a control por los funcionarios de aduanas locales. Los aduaneros controlan también a las empresas de primera transformación.

3.19. El registro de los contratos de cultivo es competencia de HZA-Hamburg Jonas. Sin embargo, la auditoría puso de manifiesto que los contratos no se registraban, sino que simplemente se archivaban por años y empresas de primera transformación, y que los certificados de prima no hacían referencia a los contratos, por lo cual resultaba imposible relacionar los certificados, sobre los que se habían pagado anticipos, con sus contratos correspondientes. Se observaron las siguientes anomalías:

a)se había pagado una prima de 2,6 millones de marcos al comprador alemán de tabaco italiano basándose en 15 certificados de prima que no contenían ninguna referencia a un contrato final y que, en cualquier caso, el organismo alemán de pago no fue capaz de presentar cuando se realizó la fiscalización (junio de 1991); en los locales de la empresa de primera transformación, donde se había fermentado el tabaco por encargo del comprador, se encontraron documentos aduaneros relacionados con dichos certificados de prima y que hacían referencia a la fecha de un contrato, pero no se hacía mención a ningún proveedor; se encontró, sin embargo, un contrato en el que se indicaba que el lote había sido suministrado por una cooperativa de cultivadores italiana; pero en el AIMA, organismo de pago italiano, el mismo número de referencia de contrato correspondía a otro tabaco que había sido contratado por la misma empresa de transformación alemana a una empresa distinta de transformación/mayorista italiano; los auditores informaron a las autoridades de investigación italianas sobre la discrepancia y las autoridades alemanas aceptaron una petición formal por parte de aquéllas de llevar a cabo un control en los locales del comprador alemán; las autoridades alemanas informaron en julio de 1993 al Tribunal de Cuentas de que no se habían detectado irregularidades en Alemania;

b)en la copia de otro contrato entre el mismo comprador y un mayorista italiano que está siendo investigado por la Guardia di Finanza, la variedad de tabaco fue corregida a mano, cambiando «Forchheimer Havanna» por «Badischer Geudertheimer»; el original del contrato, examinado en el AIMA, no presentaba esta modificación; sin embargo, como el Consejo había reducido la prima del Badischer Geudertheimer equiparándola a la del Forchheimer Havanna, la modificación del contrato no tenía consecuencias financieras;

c)se encontraron tres contratos que incumplían lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 727/70 (), según el cual se concede la prima a las personas físicas o jurídicas que adquieren tabaco en hoja directamente de los cultivadores o a sus cooperativas pero no a través de un intermediario; los tres contratos en cuestión indicaban que las empresas de primera transformación alemanas no habían adquirido el tabaco directamente de los cultivadores; por lo tanto, no se tendría que haber pagado ninguna prima.

3.20. Las autoridades alemanas comprueban si los municipios desde los que se envía el tabaco para ponerlo bajo control están autorizados sólo como parte del control posterior al pago estipulado en el Reglamento (CEE) n° 4045/89 () o, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2(C) del Reglamento (CEE) n° 1726/70 (), cuando las autoridades llevan a cabo comprobaciones sobre el terreno del 5 % de las plantaciones de tabaco (). Francia e Italia han introducido programas informáticos que comprueban si los municipios tienen derecho a la prima antes del pago, permitiendo detectar partidas de tabaco que no cumplan los requisitos y evitar así los procedimientos de devolución. Los fondos comunitarios están mejor salvaguardados con este sistema.

3.21. Las comprobaciones en el momento de someter el tabaco a control son realizadas por representantes tanto del cultivador como del comprador, bajo la supervisión de los funcionarios de aduana locales. La prueba de humedad se efectúa tocando y examinando las hojas de tabaco conforme a un procedimiento denominado «haptische Methode». El tabaco que se considera demasiado húmedo se devuelve al cultivador para que continúe su secado; el resto se acepta y registra, indicando que contiene el grado de humedad normal estipulado en los reglamentos. Las autoridades alemanas consideran que sus pruebas de humedad son exactas con un margen de error del 2 %, pero las pruebas que efectuaron los auditores del Tribunal en el laboratorio de la propia empresa de primera transformación dieron como resultado que el tabaco recién puesto bajo control con un «grado de humedad normal» era de un 3,7 % a un 7,6 % más seco, lo que suponía que se pagaba al cultivador un precio mínimo demasiado bajo. Puesto que el pago del precio mínimo es una condición indispensable para recibir la prima, habría que mejorar las pruebas del grado de humedad y comprobar que se ha pagado el precio mínimo antes de conceder la prima.

3.22. HZA-Hamburg Jonas llevaba a cabo comprobaciones de los certificados de prima para asegurarse de que se pagaban los precios mínimos. Sin embargo, en lo referente al Badischer Geudertheimer, que representa cerca de la tercera parte de la producción alemana de tabaco, las comprobaciones carecían de sentido, porque las calidades y, por consiguiente, los precios indicados en los certificados de prima no eran fiables. La calidad de todas las entregas de esta variedad están registradas en los certificados de prima como de clase III, que tiene un precio inferior a la clase II. No obstante, en las visitas de los auditores del Tribunal a los centros de recogida y a los locales de las empresas de transformación se descubrió que parte del tabaco era en realidad de clase II. Por lo tanto, no existen garantías de que se haya pagado el precio mínimo por este tabaco.

3.23. Existe de hecho un problema generalizado con la verificación de los precios mínimos que pagan las empresas de primera transformación por el tabaco cultivado en Alemania. La comprobación no se realiza en el momento en que el tabaco es sometido a control, sino durante el control a que se refiere el Reglamento (CEE) n° 4045/89 (), realizado de uno a dos años después del pago definitivo, y no sistemáticamente. No se hacía ninguna comprobación sobre los pequeños beneficiarios y, en el caso del tabaco importado de Italia, no se confirmaba que se hubiera pagado el precio mínimo a los cultivadores italianos. La Comisión había puesto este problema en conocimiento de las autoridades alemanas, por última vez en 1990; sin embargo, el sistema alemán no había sido modificado en el momento de la fiscalización del Tribunal, que tuvo lugar en noviembre de 1991.

3.24. De conformidad con el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE) de la Comisión n° 1726/70 (), la primera solicitud de primas por parte de una empresa de primera transformación deberá ir acompañada de una declaración de existencias. Las autoridades alemanas sólo comprueban estas declaraciones cuando las empresas son seleccionadas para un control con arreglo al Reglamento (CEE) n° 4045/89 (1). Esto es claramente insatisfactorio, ya que la comprobación física de las existencias declaradas es ya imposible en ese momento.

Grecia

3.25. En Grecia, el régimen del tabaco es administrado por la Junta Griega del Tabaco (EOK), organismo público que autorizaba el cultivo de la planta antes del ingreso de Grecia en la Comunidad. Su sede principal se encuentra en Atenas, y tiene varias delegaciones regionales en las áreas de cultivo. La Junta se encarga de inspeccionar las cosechas de los cultivadores, desde el momento de la siembra y la plantación hasta el de la recolección; y controla las operaciones de primera transformación del tabaco, que tienen lugar en 122 centros, casi todos situados en el norte del país. Para ejercer sus funciones de servicio y control, la EOK emplea a un gran número de ingenieros agrónomos e inspectores.

3.26. La EOK también comprueba las solicitudes y autoriza el pago de las primas. Los pagos en sí son efectuados por el organismo de pago DIDAGEP, dependiente del Ministerio de Agricultura.

3.27. La EOK es un organismo financieramente autónomo. Parte de sus ingresos proceden de un gravamen del 2 % sobre el valor de las compras de tabaco en hoja, impuesto anualmente a las empresas de primera transformación (). El importe total de los gravámenes percibidos durante el período 1987-1991 pasó de los 56 millones de ecus (7 700 millones de dracmas) y representó el 38 % de los ingresos totales de la Junta.

3.28. Los problemas que implica la realización de comprobaciones en las áreas de cultivo se ven agravados por la inexistencia, en las regiones tabaqueras griegas, de registros de propiedad. Por este motivo, en los contratos no es posible identificar cada parcela utilizando referencias catastrales.

3.29. Las autoridades griegas no comprueban si las primas se conceden exclusivamente a las variedades de tabaco de los municipios autorizados. Esto ha causado especiales problemas en relación con la producción de tabaco tipo Virginia en las regiones de Agrínion y Tesalónica. En 1989, año en que Agrínion produjo 2 875 toneladas (el 30 % de las 9.480 que representó la producción griega total de esta variedad), 13 de los 29 municipios en los que se cultivaba Virginia no tenían derecho a las primas. En 1990 la cifra pasó de 24 de 54 municipios. En Tesalónica, 8 de los 25 municipios que recibieron primas en 1989 y 8 de los 32 que las recibieron en 1990 no tenían derecho a ellas. Aun así, en ambos casos las primas se pagaron sin haber hecho comprobaciones.

3.30. Es evidente que ha habido un pago incorrecto de primas por tabaco procedente de municipios sin derecho a las mismas. Las autoridades griegas no llevaron a cabo las comprobaciones que estipulan los reglamentos para todas las variedades plantadas desde 1989. No obstante haberles recordado el Tribunal de Cuentas sus obligaciones, las autoridades omitieron llevar a cabo las comprobaciones necesarias. El Tribunal calcula que la cifra puede ascender a unas 1 000 toneladas de Virginia entre 1989 y 1990 y cantidades menores en los años sucesivos (ya que los municipios adquieren automáticamente el derecho al año siguiente a la primera cosecha de una nueva variedad). Teniendo en cuenta que probablemente se produzcan más pagos irregulares de este tipo en otras variedades de tabaco, el importe total pagado incorrectamente puede ser considerable y es posible que supere los 4 millones de ecus.

3.31. El certificado de prima no se extiende con arreglo a las normas. Su primera parte sólo se completa al terminar la recolección y no, como exige el reglamento, cuando el tabaco se pone realmente bajo control. En su lugar, se extienden «sub-certificados de prima» para los lotes de tabaco entregados a la empresa de primera transformación por los diversos centros de recogida de los pueblos. Representantes de la EOK admitieron que el tabaco puede incluso transformarse antes de que se incluya en un «sub-certificado de prima».

3.32. En tales circunstancias, no se puede conceder ninguna fiabilidad a los datos que figuran en el certificado de prima final, ya que las comprobaciones sobre el tabaco en hoja no se pueden efectuar una vez se le somete a las operaciones de primera transformación, ni se puede ejercer el debido control si ésta se realiza antes de registrar el tabaco en el certificado de prima. La EOK se ha comprometido a mejorar los procedimientos.

3.33. El control de las empresas de primera transformación y de exportación se basa en las anotaciones de los inspectores en registros oficiales ajenos a los sistemas de contabilidad de los mayoristas. Dichos registros no se contrastan con los libros de contabilidad y los registros financieros de las propias empresas para garantizar tanto la autenticidad como la exactitud de las transacciones anotadas. En ausencia de dicha comparación, es imposible confirmar la veracidad de los datos en que se basan los pagos.

3.34. Aunque los procedimientos para comprobar el tabaco que deja de estar sometido a control eran por lo general satisfactorios, se observó que a veces se retrasaba el momento de que el tabaco dejara el control, dando lugar a un mayor gasto comunitario. Cuando el plazo de cuatro años está a punto de concluir, los exportadores griegos dejan su tabaco embalado en depósito de aduana, pendiente de exportación a terceros países, y reclaman un anticipo de las restituciones a la exportación. No obstante, las autoridades griegas no levantan el régimen de primas cuando el tabaco se deja bajo control aduanero, sino cuando es efectivamente exportado (que puede ser hasta seis meses más tarde). Entonces se hace la liquidación del anticipo de la prima y se paga el saldo restante, basándose en los datos sobre exportación a terceros países y aplicando el tipo representativo (verde) del dracma en curso en la fecha de la exportación. De esta manera, las empresas de primera transformación han recibido pagos suplementarios de la prima que responden a la devaluación del dracma verde frente al ecu durante el tiempo que el tabaco estuvo en depósito de aduana.

3.35. Se trata de una aplicación incorrecta de los reglamentos. Aunque el derecho a las primas está condicionado a que el tabaco se exporte (o se venda para su manufactura), el Tribunal considera que esta condición se cumple satisfactoriamente cuando el tabaco se deja bajo control aduanero para la exportación y se paga un anticipo de la restitución. El importe final de la prima y el saldo adeudado deberían calcularse y pagarse de acuerdo con esta fecha. Un ejemplo del coste adicional que supone son los 36.469.893 dracmas pagados a una empresa de primera transformación por el tabaco dejado en depósito de aduana el 20 y 21 de diciembre de 1990. El tabaco fue exportado a terceros países el 18 y 19 de junio de 1991, inmediatamente después de un cambio del tipo verde el 17 de junio de 1991, con lo cual se cargó al presupuesto una cantidad adicional de 76 951 ecus.

3.36. El cuadro 6 muestra un ejemplo de la diferencia de costes según que se declare a la Comisión el gasto en primas cuando el tabaco se deja en depósito de aduana o se declare cuando es exportado. La EOK ha facilitado al Tribunal datos de ocho transacciones más en las que se siguió este procedimiento. El coste indebido para el presupuesto de la Comunidad fue de aproximadamente 140 000 ecus.

3.37. Antes de que tuviera lugar la fiscalización del Tribunal, un funcionario de la EOK tuvo acceso directo al sistema informático del ministerio y a las entradas de datos por el pago directo de las primas usando un terminal en DIDAGEP. El riesgo de que se pudieran generar pagos incorrectos no se compensó con otras comprobaciones. La posterior comprobación por DIDAGEP de la autorización de los pagos fue insatisfactoria, en tanto en cuanto se basó en datos registrados en el exterior de los sobres entregados por la EOK, por ejemplo nombres de los beneficiarios y números de las órdenes de pago, que se compararon con una lista de pagos proporcionada asimismo por la EOK. Los sobres en sí, que contenían los justificantes de cada pago, no se abrieron. Con este sistema, la regularidad y legalidad de los pagos no se podía garantizar. El procedimiento ya ha sido modificado y ahora se deniega el acceso al sistema informático a toda persona ajena al ministerio. Los justificantes deberían examinarse siempre, y en las órdenes de pago indicarse la palabra «pagado». Además, para impedir que se vuelvan a usar los documentos justificativos para duplicar los pagos, también en ellos debería indicarse «pagado» en el momento del pago.

3.38. Las autoridades griegas no han llevado a cabo auditorías en las empresas de primera transformación y de exportación de tabaco según lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 4045/89 (), aun cuando se les ha pagado sumas considerables. Entre 1990 y 1991 se tendrían que haber auditado, al menos una vez, de 45 a 49 empresas de un total de 71 que recibieron ayudas.

3.39. Las autoridades griegas han señalado que la Inspección no tiene suficiente personal y que el existente no está convenientemente preparado. No obstante, la falta de aplicación del reglamento mencionado no es aceptable y pone en riesgo los pagos de la Comunidad.

España

Cuadro 6 - Costes comparativos para el presupuesto comunitario

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.40. En España, las operaciones de primera transformación se realizan en ocho centros especializados. En los últimos años se han reorganizado la transformación y la gestión de la producción nacional. Hasta 1986, el cultivo y la primera transformación estaban monopolizados por un organismo estatal, el Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco (SNCFT). Tras el ingreso en la Comunidad, se relajó el control sobre el cultivo y la división de transformación del SNCFT se constituyó como CETARSA (Compañía Española de Tabaco en Rama S.A.). La fabricación de cigarrillos españoles, sin embargo, sigue a cargo de la empresa nacional TABACALERA. Aunque han entrado en el mercado otras empresas independientes de transformación del tabaco, CETARSA sigue desempeñando un papel fundamental en esta actividad y es la única importante que trabaja con la variedad de Burley negro fermentado (Burley F).

3.41. De 1986 a 1991, el organismo de pago y de control en el mercado del tabaco fue la ANT (Agencia Nacional del Tabaco). En abril de 1992 ambas funciones fueron asumidas por el SENPA, el principal organismo español de pago.

3.42. En el octavo considerando del reglamento base () se establece, entre otros, el objetivo de asegurar la libre celebración de contratos (es decir, que los cultivadores tengan libertad para celebrar contratos de venta con quien deseen). La auditoría del mercado español de tabaco, y de la relación jurídica entre TABACALERA, CETARSA y las autoridades nacionales, dio lugar a las siguientes observaciones:

a)El Real Decreto español n° 573/87 establece que:

i)TABACALERA tiene una participación minoritaria en CETARSA (letra (b) del apartado 1 del artículo 5); esta participación es actualmente de un 20 %;

ii)el presidente de CETARSA es designado a propuesta conjunta del Ministerio de Economía y Hacienda y del de Agricultura, Pesca y Alimentación; además, en el Consejo de Administración de CETARSA figuran representantes del Ministerio de Agricultura;

b)también hay representantes del Ministerio de Agricultura en el Consejo de Administración de TABACALERA; uno de ellos era el director de la ANT.

3.43. Estas disposiciones confieren al Ministerio de Agricultura, competente para el control del mercado, un interés comercial en el mismo (a través de CETARSA y de TABACALERA). En 1989 la conexión era si cabe más estrecha, ya que un alto ejecutivo de CETARSA fue nombrado director de la ANT.

3.44. Las autoridades españolas y la Comisión deberían revisar esta situación y comprobar si cumple las normas de la organización común de mercados.

3.45. Aunque en España hay un sistema de registro de contratos, ni la ANT ni el SENPA realizaron ninguna comprobación para comprobar que los contratos eran auténticos y válidos. Se observaron al respecto las siguientes anomalías:

a)la duplicidad de contratos con distintas empresas de primera transformación para tabaco de la misma variedad;

b)la existencia de contratos entre los mismos cultivadores pero con distintas empresas de primera transformación: el mismo tabaco se entregaba como Burley E a una empresa y como Burley F a la otra.

3.46. Estas anomalías dieron lugar a sobrestimaciones muy poco realistas de las cantidades que se iban a entregar y que afectaron al sistema de control. En 1991/92, de una cantidad de 82 631 toneladas contratadas, sólo se suministró realmente la mitad.

3.47. El problema que supone la realización de las comprobaciones en las áreas de cultivo se ve agravado por la inexistencia de registros actualizados de la propiedad. Por este motivo, en los contratos no es posible identificar por separado cada parcela utilizando referencias catastrales.

3.48. Desde la auditoría, las autoridades españolas han afrontado el problema iniciando comprobaciones sobre los contratos y la localización de las fincas, introduciendo un sistema informatizado de registro de contratos y celebrando reuniones informativas con los cultivadores. Como resultado, el número de contratos registrados en España en 1992/93 descendió a 5 000 desde los 8 000 de 1991/92 ( P37 %) y la cantidad contratada se redujo en un 35 %, pasando de 82 631 a 55 000 toneladas. La Comisión debería examinar la situación anterior a 1992 y verificar que se hagan las devoluciones oportunas.

3.49. En las campañas 1987/88 a 1989/90, se abonaron primas por un total de 96 582 Kg de tabaco Havanna E cultivado en la zona de Campezo del País Vasco, y ello pese a que esta región no se incluyó en el reglamento como una de las zonas homologadas para esta variedad. La ANT conocía el problema desde enero de 1991, a raíz de una solicitud de información procedente de un transformador multinacional privado. Sin embargo no emprendió ninguna acción encaminada a recuperar las primas indebidamente abonadas. De hecho, el 4 de febrero de 1991 el Director de la ANT recomendó al transformador aceptar tabaco de la zona no incluida por si la Comisión pudiera incluir dicha zona para dicha campaña (1990/1991). Un día después notificaba a CETARSA en sentido contrario, es decir solicitando que dejaran de aceptar dicho tabaco. En esta carta se decía también que la ANT solicitaría una aceptación retroactiva de la región, pero no se presentó ninguna solicitud en este sentido a la Comisión ni ésta incluyó dicha zona. No se procedió a la recuperación de la ayuda indebidamente abonada hasta que el Tribunal expuso la situación al SENPA a raíz de la fiscalización. El SENPA ha exigido la devolución de 29 millones de pesetas (0,23 millones de ecus).

3.50. Se ha ampliado el cultivo de ciertas variedades, produciéndose, por ejemplo, el cambio de Burley F a Burley E y un aumento del cultivo de algunos tabacos en áreas no tradicionales. Al no haberse respetado la disposición relativa a los municipios con derecho a prima, los auditores del Tribunal preguntaron a las autoridades españolas cuándo se proponían introducir las correspondientes comprobaciones y, lo que es más importante, hacer una revisión de los pagos antiguos para verificar que se había cumplido la norma de los cinco años. Aunque ya se ha introducido un procedimiento de comprobación, no se ha realizado la revisión de los contratos anteriores para confirmar si se respetaba el reglamento y si los pagos estaban justificados. Las autoridades españolas sostienen que el período de cinco años sólo se puede contabilizar a partir del momento de la adhesión, por lo que, en su opinión, sólo tendrían que aplicar el reglamento desde 1991 y no desde 1988, en que entró en vigor. El Tribunal considera errónea esta interpretación del reglamento, que ha dado lugar a considerables pagos excesivos de la prima, aún incuantificables a causa de la postura adoptada por las autoridades españolas.

3.51. La fiscalización del Tribunal confirmó lo observado por los auditores de la Comisión encargados de la liquidación: no hay un certificado de prima propiamente dicho de acuerdo con lo estipulado en los reglamentos. En vez de ello, el expediente que se utiliza abarca varios documentos sueltos referidos a las compras de una variedad concreta de tabaco por parte de una determinada empresa de primera transformación. El expediente comprende nueve libros y documentos distintos. Aparte de que el sistema no se ajusta a la normativa comunitaria, es engorroso y poco apropiado para los fines de control. A pesar de que en enero de 1991 la Comisión pidió a las autoridades españolas que se adaptaran a los reglamentos comunitarios, la situación persistía en el momento de la visita del Tribunal en febrero de 1992.

3.52. En Granada, los inspectores del SENPA no tenían copias de los contratos entre los cultivadores y las empresas que estaban inspeccionando, a fin de determinar la variedad y cantidad que debía someterse a control. En estas circunstancias, era muy posible que se hubieran producido entregas sin contrato o muy por encima de las cantidades contratadas. Tras la fiscalización del Tribunal, las comprobaciones al respecto se han introducido de forma generalizada.

3.53. Se seleccionaron algunos cultivadores, que tenían un contrato de Burley F con la empresa de primera transformación CETARSA, para una visita de control del Tribunal. Se comprobó que las entregas de tabaco, que aseguraban era Burley E, hechas por casi todos ellos se amparaban en contratos celebrados por una cooperativa con otra empresa de primera transformación privada. No habían aceptado el precio ofrecido por CETARSA y habían decidido entregar todo o parte del tabaco ya contratado con CETARSA a la otra empresa, la cual ofrecía mejores precios. Para acogerse al contrato de la cooperativa, actuaban en nombre propio o bien usando el nombre de un pariente. Algunos ni siquiera pertenecían a la cooperativa. La promesa verbal de que en el futuro ingresarían en ella fue suficiente para permitirles la entrega amparándose en el contrato de la cooperativa.

3.54. Como resultado, la cantidad total de tabaco entregado por la cooperativa a la empresa de primera transformación excedió en mucho la cantidad contratada por esta última, que había sido de 265 000 kg de Burley E. en 1991. La cantidad total de esta variedad entregada hasta el 27 de enero de 1992 (cuando se efectuó la fiscalización del Tribunal) ascendía a 418.393 kg, un 58 % más.

3.55. Las autoridades españolas han realizado una inspección a instancia del Tribunal de Cuentas y han decidido recuperar las ayudas concedidas:

a)a los cultivadores no miembros de la cooperativa;

b)al tabaco entregado por encima de la cantidad que podía producirse en el área declarada por la cooperativa.

Hasta la fecha se han recuperado 2 037 330 pesetas (15 800 ecus). No obstante, el Tribunal considera que deberían recuperarse las primas pagadas por todo el tabaco entregado por encima de la cantidad contratada.

3.56. Otro contrato entre una cooperativa de cultivadores y una empresa de primera transformación para 1991/92 tenía poco que ver con la cantidad entregada, ya que se habían contratado 4 000 toneladas pero al final del período de entrega sólo se habían suministrado 900. El presidente de la cooperativa admitió que el contrato había sido especulativo. Aunque los contratos especulativos de este tipo pueden servir de vehículo para introducir tabaco sin derecho a primas, las autoridades españolas consideraron que éste en particular no incumplía lo dispuesto en los reglamentos, ya que la cantidad entregada era inferior a la especificada en el contrato. Esta interpretación negaría el empleo de los contratos como mecanismo regulador del mercado. Tendría que haber siempre una estrecha relación entre la cantidad contratada y la que realmente se va a entregar.

3.57. El principal tipo de tabaco cultivado en España es el Burley. Los reglamentos de la Comunidad reconocen dos variedades distintas: el Burley E, transformado mecánicamente, y el Burley F, que se fermenta como parte del proceso de transformación. Cuando están en rama, los dos tabacos son intercambiables, pero después de las operaciones de transformación el Burley fermentado se puede reconocer, ya que es mucho más oscuro. Se utiliza para la manufactura de cigarrillos negros. Hasta 1993, los dos tipos de tabaco tenían distintos precios de objetivo y distintas primas, lo que inevitablemente generaba problemas de control. Las primas más altas del Burley E daban pie a irregularidades. El riesgo de declaraciones falsas aumentaba si se considera que las autoridades españolas aceptaban la declaración verbal del cultivador acerca de la variedad que entregaba, sin comprobarlo en el contrato. Esto conducía a las irregularidades mencionadas anteriormente.

3.58. Tanto los procedimientos aplicados en la sede de la ANT como las comprobaciones físicas realizadas en el terreno por sus inspectores eran insatisfactorios. En 1991, a raíz de una sospecha de que se hubieran producido irregularidades, la ANT decidió suspender provisionalmente el pago de anticipos de la prima e inició una investigación. Debido a la ausencia de registros catastrales y de vigilancia sobre el terreno, no era posible controlar de modo efectivo los contratos de cultivo; después de siete meses de investigación, la ANT no alcanzó resultado alguno, no se descubrieron fraudes y no se recuperó prima alguna. No obstante, desde que el SENPA se ha hecho cargo del control, los precedimientos han mejorado y se han recuperado ayudas.

3.59. En 1988-89, una empresa de primera transformación española adquirió unas 1 750 toneladas de Burley E que, aunque puesto bajo control como tal, fue posteriormente fermentado como Burley F. La ANT, sin embargo, pagó la prima más elevada correspondiente al Burley E. El asunto fue planteado al SENPA, que, después de la revisión, ha exigido la devolución de 375 millones de pesetas (unos 2,8 millones de ecus).

3.60. Puesto que es imposible establecer una diferencia física clara entre el tabaco crudo tipo Burley E y el Burley F, la distinción que hacen los reglamentos entre las dos variedades debería desaparecer. Aunque la ANT y el SENPA propusieron en su día a la Comisión que ambos tipos tuvieran la misma prima, no se ha adoptado ninguna medida al respecto. En la reforma del mercado recientemente acordada, la prima para 1993 se ha equiparado para ambas variedades, pero se mantiene la distinción varietal.

3.61. En Granada sólo se tomaban muestras del 5 % de los fardos para comprobar el grado de humedad. Las hojas de los fardos no se mezclaban según lo dispuesto en los reglamentos, y se picaban burdamente con un aparato de cocina que no daba el tamaño de muestra adecuado. Por lo tanto, las muestras no se tomaban de acuerdo con lo previsto en los reglamentos, con el consiguiente riesgo de resultados inexactos en el análisis.

3.62. Las autoridades españolas ajustan el peso según el grado de humedad sin aplicar el 1 % de tolerancia, para que los cultivadores no puedan beneficiarse añadiendo agua al tabaco crudo antes del pesado. No obstante, la fórmula empleada para ajustar el peso es matemáticamente incorrecta, ya que la diferencia porcentual entre el grado de humedad real y el grado de referencia simplemente se suma o se deduce del peso real; por ejemplo:

Peso real 100 000 kg

Grado de humedad real 21 %

Grado de humedad de referencia 19 %

Diferencia 2 %

«Peso» con el grado de humedad de referencia = 98 000 kg.

Para ser fieles a la realidad, la fórmula correcta para calcular el peso con el grado de humedad de referencia sería:

100 000 × (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg

3.63. En el ejemplo anterior, las autoridades españolas hubieran pagado primas por 98 000 kg en lugar de 97 531. Aun en el caso de que el tabaco en hoja tuviera una humedad inferior a la de referencia, este cálculo no compensaría suficientemente la diferencia de peso, influyendo negativamente en el precio mínimo pagado al cultivador. Hasta que se aplique una fórmula correcta no puede haber garantías de adecuación en los pagos.

3.64. En vista de las insuficientes comprobaciones del grado de humedad y de la confusión entre las dos variedades de Burley en España, el Tribunal tomó 34 muestras de tabaco de varios almacenes y cultivadores españoles. 14 fueron aceptadas por el almacenista como representativas del tabaco sometido a control. El resto fueron tomadas por los auditores del Tribunal de tabacos de calidad manifiestamente mala en almacenes de Granada y de Cáceres. Las muestras se mandaron analizar en un centro independiente tanto de las autoridades españolas como de las empresas de transformación, al que se pidió que indicara si era posible confirmar la variedad teórica y la calidad del tabaco. Los análisis dieron como resultado que, de las 34 muestras:

a)seis estaban demasiado húmedas cuando se pusieron bajo control, por lo que el tabaco había perdido calidad estando almacenado;

b)dos eran tan malas que no cumplían los requisitos para la concesión de la prima, ni como Burley E, ni como Burley F;

c)una muestra de tabaco puesta bajo control como tipo Virginia no pudo reconocerse como tal;

d)otra muestra era de tan pésima calidad que el tabaco ni siquiera ardía debido a la gran concentración de sales en el suelo en que fue cultivado.

3.65. Todo esto lleva a cuestionarse el derecho de los citados tabacos a la prima aunque hubieran sido sometidos a control por los inspectores de la ANT. Por otro lado, el centro consideró que cinco muestras de Burley puestas bajo control en un centro de transformación como Burley E eran muy similares a otras tres puestas bajo control por otra empresa como Burley F (véase el apartado 3.57). Tampoco el análisis químico reveló diferencias significativas.

3.66. En agosto de 1989, diciembre de 1990 y mayo de 1991, tres incendios destruyeron el tabaco almacenado en una empresa de primera transformación. Se habían pagado anticipos por el tabaco puesto bajo control, pero no habían sido recuperados por la ANT. Los auditores del Tribunal plantearon el asunto al SENPA, ya que no parecía tratarse de un caso de fuerza mayor, particularmente teniendo en cuenta que la legislación nacional obligaba a las empresas de primera transformación a contratar un seguro contra incendios. El SENPA ha recuperado la suma de 679 millones de pesetas (unos 5,2 millones de ecus) en anticipos. Ahora exige a las compañías de seguros que le presenten toda la información existente sobre los siniestros y que el SENPA pase a convertirse en el primer beneficiario de las pólizas. Este procedimiento debería ser adoptado por todos los Estados miembros.

3.67. Para mantener un control efectivo sobre las entradas, operaciones de transformación y salidas de tabaco, es preciso que al menos esté presente un inspector en cada empresa de primera transformación. Los auditores visitaron un centro de transformación sin previo aviso y observaron que el tabaco estaba siendo entregado en ausencia de funcionarios. Al día siguiente llegaron dos funcionarios por la mañana, pero se fueron cuatro horas más tarde para coger un autobús de vuelta a su oficina, tras explicar que el coche oficial llevaba tres meses fuera de servicio. Este hecho hace dudar de que los controles efectuados durante ese período fueran completos y eficaces.

3.68. Los auditores pasaron varios días en los locales de una misma empresa. En ese período, se quemaron con frecuencia desperdicios de tabaco en un hoyo situado delante de las instalaciones. La destrucción no se sometió a control oficial o documental, con lo cual queda la posibilidad de que el tabaco desechado fuera reintroducido junto con otros fardos de tabaco y que se solicitaran y pagaran primas por él.

3.69. Desde entonces, el SENPA ha afirmado su propósito de contar con personal suficiente para garantizar que los centros de transformación, las existencias y las operaciones de transformación puedan ser convenientemente inspeccionadas y controladas en todo momento en que estén abiertas las instalaciones.

Francia

3.70. En Francia hay sólo tres empresas de primera transformación del tabaco, una de las cuales se encuentra en el departamento de ultramar de Reunión. Dos tercios de la producción total son del tabaco negro curado al aire Paraguay, que se utiliza en la fabricación de los cigarrillos franceses clásicos. El resto de la producción consiste principalmente en Burley y Virginia, con pequeñas cantidades de Nijkerk y Misionero, este último cultivado en Reunión. El tabaco se entrega a las empresas de primera transformación a través de centros regionales de recogida. El organismo de pago para el tabaco es la ONIFLHOR (Office national interprofessionnel des fruits, légumes et horticulture), que cuenta con seis inspectores regionales encargados del control de los cultivadores, de los centros de recogida y de las empresas de transformación. Casi todo el tabaco sometido a transformación se vende en el mercado, y sólo ha habido dos ventas a la intervención en los últimos años (1988/89), de Burley y Paraguay.

3.71. En el momento de realizarse la auditoría, los seis inspectores que trabajaban para la ONIFLHOR habían sido cedidos por SEITA, la principal empresa de primera transformación y monopolio nacional de manufactura del tabaco. Aunque les pagaba la ONIFLHOR, la situación era insatisfactoria, porque los inspectores podían encontrarse ante un conflicto de intereses.

3.72. Los inspectores de la ONIFLHOR vigilan las cosechas en las diferentes regiones, pero mientras que las cantidades (que constituyen uno de los elementos para el cálculo de la cosecha) son comprobadas sistemáticamente, no ocurre así con las superficies (el otro elemento a considerar). Por lo tanto, no hay garantías de que todo el tabaco entregado en virtud de un determinado contrato de cultivo haya sido realmente producido en las zonas especificadas en el contrato.

3.73. Los seis inspectores tienen las funciones de inspeccionar el tabaco en el campo, asesorar a los cultivadores y a las empresas de transformación, someter el tabaco a control, extender los certificados de prima y dar salida del control. Es evidente, por tanto, que no pueden estar presentes en todas las ocasiones en que se pone el tabaco bajo control o se le da salida. Hasta que pueda introducirse la plena cobertura, la asistencia de los inspectores a los puntos de recogida debería planificarse mediante un sistema adecuado de muestreo.

3.74. Sin embargo, no existe ningún plan detallado que regule las visitas sobre el terreno que realizan los inspectores, aunque el objetivo general es hacer visitas tres días a la semana. La elección de dónde, cuándo y sobre qué aspectos se realizan los controles se deja al arbitrio de los inspectores locales. Las comprobaciones de las operaciones de compra realizadas por las empresas de primera transformación se llevaba a cabo sin un plan muestral específico. Además, no había ninguna lista de comprobaciones mínimas aprobada por el organismo central.

3.75. Al no asistir los inspectores a todas las operaciones de compra de las empresas de primera transformación, los certificados de prima no se extienden cuando el tabaco se pone bajo control, sino que se preparan una vez por semana basándose en datos facilitados por la propia empresa de transformación que los inspectores no comprueban por su cuenta.

3.76. El tabaco en hoja francés se compra generalmente con un grado de humedad por debajo del de referencia establecido por la CE. Normalmente, por tanto, se adeuda a la empresa de primera transformación una cantidad adicional de prima cuando se ajusta el peso al final de la campaña de comercialización. Aunque dicha empresa reciba cualquier importe adicional que se derive de dicho ajuste, no lo transfiere a los cultivadores. Por lo tanto, existe el riesgo de que el precio efectivamente pagado a estos últimos sea inferior al precio mínimo. Aunque las autoridades francesas han confirmado este hecho al Tribunal, en el momento de realizar la fiscalización el riesgo de que esto ocurriera era pequeño, porque los precios pagados eran muy superiores a los precios mínimos.

3.77. En los dos principales centros de transformación visitados, el conjunto de las pruebas era realizado enteramente por empleados de las empresas, y la ONIFLHOR no efectuaba comprobaciones por su cuenta sobre el grado de humedad. Además, las muestras tomadas eran enviadas a analizar en bolsas de plástico sin precintar, cerradas simplemente con una goma elástica. No había medidas de seguridad para impedir que se sustituyera el contenido entre el punto de toma de la muestra y el laboratorio donde se hacían los análisis.

3.78. En el pago de la prima, no se ajustaba la cantidad de tabaco sometido a control teniendo en cuenta el peso de las impurezas eliminadas (cuerpos extraños y tabaco de baja calidad). Por consiguiente, a las empresas de primera transformación se les pagaba una prima por el peso de las impurezas que contenía el tabaco adquirido. Aunque la cantidad de impurezas extraídas durante las operaciones de transformación sea pequeña, se debería hacer la debida valoración y ajuste de acuerdo con lo estipulado en los reglamentos. Las autoridades francesas han convenido en introducir comprobaciones adecuadas.

3.79. Cuando se compra tabaco, los precios mínimos de las diferentes calidades se exhiben en un tablero en los centros de compra. No hay garantías, sin embargo, de que dichos precios se pagaran a todos los cultivadores. Los inspectores de la ONIFLHOR comprueban si se ha pagado el precio mínimo por cada calidad de tabaco en general, pero no si lo ha recibido cada cultivador o si la suma fue efectivamente pagada, por ejemplo examinando los pagos bancarios y las cuentas de las empresas de primera transformación.

3.80. Una de las empresas tenía tabaco que se había puesto bajo control en centros de compra distantes y luego se había transportado al centro de transformación en camiones que no estaban debidamente precintados. Aunque se utilizaron precintos numerados para cerrar las puertas traseras de los camiones, se tenía acceso al interior por los toldos de plástico de los lados, asegurados únicamente con cuerdas o gomas. De hecho, durante la visita del Tribunal, el personal de la empresa descargó los camiones por los laterales sin romper el precinto. Por lo tanto, el tabaco podía ser sustituido dejando intacto el precinto oficial.

3.81. El tabaco se vuelve a pesar en el centro de transformación, pero el peso establecido en el centro de compra es el que determina la cantidad con derecho a prima, siempre que la diferencia no supere el 1 %. Esto significa que se pueden retirar pequeñas cantidades de tabaco sin que se note, ya que el nuevo pesado normalmente tendrá lugar sin la presencia de un inspector.

3.82. El tabaco se envía desde los centros de transformación a otros lugares para ser desvenado. No se controlan los pesos y calidades que se envían, ni se precintan los camiones pese a que, oficialmente, el tabaco sigue bajo control. Los inspectores se limitan a comprobar los movimientos en una lista de movimientos de existencias. Deberían comprobar los pesos, documentos de transporte y facturas en el momento de la entrega y exigir que se notifiquen por escrito todas las entregas con suficiente antelación.

3.83. A los inspectores se les avisa de las entregas por teléfono poco antes de que vayan a realizarse. Cuando hacen la comprobación, no consultan los documentos de transporte o las facturas, sino únicamente las notas de entrega, ni tampoco comprueban el peso de las cajas de tabaco y el grado de humedad. En vez de ello, basan el control en la información facilitada por la empresa de transformación.

3.84. En una de las empresas de primera transformación, la salida oficial del control se hace cuando se ha vendido o exportado todo el tabaco de una variedad perteneciente a una campaña de recolección determinada. El tipo verde del ecu que se aplica al calcular la prima definitiva es la del día en que se vende o exporta la última partida. En el pasado, llegaban a transcurrir hasta seis años entre la fecha en que salía del control la primera remesa y aquella en la que salía el último tabaco de una campaña de recolección.

3.85. La depreciación del franco francés en este período ha significado la imputación de gastos adicionales al presupuesto comunitario. No hay justificación para ello. El tipo verde debería ser el aplicable en el momento en que cada remesa de tabaco sale del control. La suma total pagada en exceso sólo puede averiguarse repasando uno a uno los certificados de prima. Un ejemplo es la suma correspondiente al Paraguay de la cosecha de 1982, que, aunque había salido completamente de los centros de transformación en 1983, no se despachó definitivamente de control hasta 1988, dando lugar a un pago en exceso de 3 140 673 francos franceses (unos 0,45 millones de ecus).

3.86. Pese a las deficiencias observadas en los procedimientos habituales de control, podrían haberse obtenido algunas garantías sobre los pagos a través de los controles realizados con arreglo a Reglamento (CEE) n° 4045/89 por el organismo responsable (ACOFA). Sin embargo, los controles efectuados eran en general insatisfactorios, ya que se limitan a una selección de transacciones objeto de primas y no implicaban un examen minucioso de los registros financieros y de las cuentas.

3.87. El control de los pagos del FEOGA realizado por ACOFA en los locales de las empresas de primera transformación se basa en documentos tales como las notas de entrada de mercancías y las notas de entrega, en el caso de las compras y ventas dentro de la Comunidad, respectivamente, y en los documentos de embarque y las pruebas aduaneras de exportación y posterior llegada cuando las ventas tienen lugar fuera de la Comunidad. También se examinan los registros de existencias y, en parte, los de producción. Se tendrían que examinar además los registros financieros, pero no se realizaba ninguna comprobación de los ingresos y pagos y de los correspondientes justificantes bancarios a fin de corroborar la realidad de las transacciones registradas.

3.88. Como los controles no hacían sino repetir las comprobaciones ya hechas por la sección de control de la ONIFLHOR, tenían escaso valor a los efectos del Reglamento n° 4045/89. Por otro lado, no se examinaban las transacciones que recibían restituciones a la exportación. En general, los controles estaban muy poco documentados. En vista de que a las dos principales empresas de primera transformación se les pagaron sumas de aproximadamente 150 millones de francos (unos 21,4 millones de ecus) a una, tanto en 1989 como en 1990, y de 355 millones de francos (unos 50,2 millones de ecus) y 315 millones de francos (unos 45,4 millones de ecus) a la otra, los controles efectuados por ACOFA de conformidad con el Reglamento no eran satisfactorios.

Italia

3.89. Italia, que cuenta con unas 130 empresas de primera transformación, es el mayor productor de tabaco de la CE, y no sólo abastece a su propia industria, sino que además envía tabaco a otros Estados miembros para su transformación. Por otro lado, las empresas de primera transformación italianas compran tabaco griego para someterlo a transformación en Italia. El organismo italiano de pago, el AIMA, realiza todos los controles necesarios en el marco de la organización común de mercados, por medio de delegaciones situadas en las regiones de cultivo.

3.90. La fiscalización en Italia se dividió en dos fases. En la primera se examinó el sistema de control aplicado por el AIMA hasta enero de 1992. Se encontraron varias deficiencias graves.

3.91. Los contratos se registran en cada región. En los expedientes examinados en la delegación regional de Benevento aparecieron contratos con declaraciones de cultivo sin datar, sin firmar o que omitían el año de cosecha. Un contrato tenía el sello de haber sido recibido el 29.6.90, cuando el contrato en sí tenía fecha de 2 de julio de 1990.

3.92. Estas omisiones y errores indican una cierta relajación en los controles del AIMA. Los funcionarios del organismo dijeron que la inspección de documentos era escasa y que consideraban que su función era más bien la de registrar documentos oficialmente (es decir, sellarlos y numerarlos). Después de la auditoría, el AIMA se comprometió a garantizar la mejora de los controles. Todos los contratos y documentos justificativos pasarán a ser examinados a fin de comprobar su validez, etc., antes de ser registrados.

3.93. También en las comprobaciones físicas realizadas por los inspectores del AIMA se observaron grandes deficiencias, derivadas de la insuficiente dotación de personal en las delegaciones del tabaco regionales para llevar a cabo las debidas tareas de control:

a)no había ningún programa o plan de control que especificara las comprobaciones que debían realizarse;

b)no se hacía una evaluación de riesgos de las empresas de transformación;

c)no se hacía una revisión especial de las cooperativas teniendo en cuenta los especiales riesgos que presentan (no se trata de ventas a empresas no vinculadas);

d)los inspectores no hacían un informe de cada visita de control efectuada;

e)los inspectores no guardaban un resumen estadístico que computara las posibles diferencias de peso, humedad y calidad detectadas;

f)las instalaciones de transformación no eran seguras, era posible acceder a las existencias sin estar presente ningún funcionario y los locales no estaban precintados;

g)no se intentaba diferenciar el tabaco sometido a control marcando uno a uno los fardos de tabaco en hoja y manteniendo un registro de su entrega para transformación y posterior almacenamiento;

h)El AIMA delegaba en los presidentes de las cooperativas de cultivadores la tarea de garantizar que se había recibido el precio mínimo, sin realizar ninguna comprobación oficial.

3.94. Por otro lado, el AIMA no hacía visitas sistemáticas a las plantaciones de tabaco en el marco de sus comprobaciones, no inspeccionaba los informes sobre el trabajo de campo de los propios agrónomos de la empresa de primera transformación, ni examinaba con ellos las variedades cultivadas. En el momento de realizarse la auditoría, la Guardia di Finanza estaba revisando centenares de declaraciones de cultivo en el marco de una investigación sobre supuestas entregas falsas de tabaco a una empresa de primera transformación de Campania. El hecho de que las comprobaciones efectuadas por el AIMA no permitieran detectar las declaraciones de cultivo falsas y la presentación de declaraciones irregulares en una fase anterior demuestra que sus controles tenían que reforzarse. Desde la visita de fiscalización, el AIMA ha notificado al Tribunal de Cuentas que todas las delegaciones regionales realizan ahora comprobaciones sobre el terreno de las áreas de cultivo y de la producción.

3.95. Al mismo tiempo, los inspectores del AIMA no tomaban personalmente muestras cuando se ponía el tabaco bajo control, sino que dejaban que las empresas de primera transformación las seleccionaran y apartaran para permitirles a ellos examinarlas más tarde.

3.96. El control era tanto más ineficaz cuanto que el AIMA no fijaba un porcentaje mínimo de comprobaciones a realizar. Se dejaba libertad a los inspectores para acudir o no ir a un centro de transformación a fin de realizar comprobaciones, y para decidir cuándo y con qué frecuencia. Además, para cumplir sus tareas, éstos tenían por costumbre llamar a la empresa de transformación y pedir que se les facilitara un coche que les trasladase a las instalaciones. De esta manera, desaparecía cualquier posibilidad de inspección por sorpresa. Todo el sistema de control se basaba de hecho en la cooperación de la empresa objeto de la inspección. Teniendo en cuenta las denuncias de descripción incorrecta del tabaco en Italia, en Campania en particular, esta situación era claramente inadecuada.

3.97. A raíz de las críticas de los auditores del Tribunal durante la auditoría, las autoridades italianas revisaron sus controles y en febrero de 1992 empezaron a subcontratar gran parte de las comprobaciones físicas con una empresa privada (SITRIS). El sistema establecido se basa en que siempre que un centro de transformación está en funcionamiento, está presente un inspector de SITRIS o del AIMA. El sistema de control empleado por SITRIS fue examinado en la segunda fase de la auditoría en un centro de transformación, y se observaron una serie de deficiencias:

a)una de las funciones de SITRIS era comprobar que cada cultivador que entregara tabaco tuviera un contrato válido o una declaración de cultivo. Sin embargo, no se hacían comprobaciones para confirmar que la cantidad de tabaco entregado no excedía la de tabaco contratado;

b)la cantidad de hojas analizadas no era representativa del lote; además, las hojas se guardaban en bolsas de plástico sin precintar y no bajo llave, con lo cual quedaban desprotegidas frente a un posible cambio;

c)las muestras de tabaco eran picadas a mano con un cuchillo que daba una longitud de corte de 1,5 a 1,7 cm; las pruebas efectuadas por los auditores pusieron de manifiesto que la longitud de corte incorrecta influía de forma significativa en el grado de humedad resultante;

d)la estufa Brabender utilizada para llevar a cabo las pruebas de humedad era fácilmente accesible durante el día y estaba alejada de la sala donde el inspector sometía el tabaco a control; además de la evidente falta de control del inspector sobre la maquinaria de pruebas, el ajuste de esta estufa nunca había sido comprobada de forma independiente por SITRIS ni por el AIMA;

e)para calcular los ajustes en función del grado de humedad, SITRIS y el AIMA utilizan una fórmula incorrecta, como la del SENPA en España; se ha llamado la atención del AIMA al respecto, pero ha rehusado aplicar la fórmula matemáticamente correcta;

f)de acuerdo con las instrucciones internas de SITRIS, la determinación de la calidad se deja exclusivamente en manos de los dos representantes de la empresa de transformación y del cultivador; en un centro de compra, el inspector hizo su propia evaluación, pero no se tomó en cuenta y él la destruyó después de haberse determinado la calidad.

3.98. Cuando la empresa de transformación o primer comprador era una cooperativa, no se comprobaban los precios mínimos. Las autoridades italianas opinan que, dentro de estas asociaciones, los miembros «transfieren» tabaco a la cooperativa en vez de venderlo, y que, por lo tanto, no se establece un precio. Sin embargo, durante la auditoría se entrevistó a varios miembros de cooperativas que aseguraban no haber recibido el precio mínimo. El AIMA ha acordado llevar a cabo comprobaciones de precios en las cooperativas.

3.99. En un almacén de una empresa de transformación de Apulia que contenía tabaco crudo sometido a control, los sacos de tabaco crudo llevaban estampados los nombres «Yugoslavia» y «Turquía». El inspector dijo que, en su opinión, algunos cultivadores italianos habían reutilizado sacos de arpillera usados, pero no podía explicar porqué estaban marcados de ese modo. Por consiguiente, no podía descartarse la idea de que hubiera tabaco de terceros países sometido al control. Como los fardos no estaban numerados ni identificados con el nombre de los cultivadores y su variedad, origen y lote, no había posibilidad de proseguir la investigación.

3.100. El control de las empresas de primera transformación y de exportación se basa en las anotaciones de los inspectores del AIMA o SITRIS en registros oficiales ajenos a los sistemas de contabilidad de los mayoristas. Dichos registros no se contrastan con los libros de contabilidad y los registros financieros de las propias empresas para garantizar tanto la autenticidad como la exactitud de las transacciones anotadas. Por lo tanto, al igual que en Grecia, no se pueden ofrecer garantías sobre la veracidad de los datos en que se basan los pagos. Estos controles son extremadamente importantes. En Italia se han abonado primas por operaciones fraudulentas relativas a tabaco inexistente. El Tribunal opina que es imprescindible efectuar controles periódicos para garantizar que las compras están realmente relacionadas con el pago y los registros bancarios.

3.101. En las empresas transformadoras que visitaron los auditores del Tribunal en Aprilia y Lecce no está aún garantizada la seguridad de las existencias de tabaco sometido a transformación:

a)los distintos fardos de tabaco no están numerados ni etiquetados indicando el origen, variedad y lote; por lo tanto, no son identificables, con lo cual resulta imposible comprobar las existencias físicas y contrastarlas con las registradas en los libros, aparte de que se resta fiabilidad a estos últimos;

b)los inspectores no registran por su cuenta los movimientos de tabaco entre los almacenes y las líneas de transformación, sino que aceptan plenamente la información que les proporciona la empresa de transformación.

3.102. La producción de tabaco en Italia se caracterizó en la década de 1980 por la rápida expansión de las variedades de tabaco negro curado al aire. Este cambio se manifestó en un principio por el incremento de la producción de Forchheimer Havanna y más tarde por la mayor penetración de Badischer Geudertheimer, en respuesta al atractivo de las diferentes primas y no a la demanda comercial. En 1988, la prima del Forchheimer Havanna disminuyó a 1,909 ecus/kg, mientras que la del Badischer Geudertheimer era de 2,534 ecus/kg. Significativamente, los tipos no se hicieron públicos en el reglamento por el que se fijaban los precios de objetivo y las primas para aquella campaña () hasta el 19 de julio de 1988, mucho después de que los cultivadores tuvieran que tomar una decisión sobre la variedad que iban a cultivar. Esto indica que parte del cambio de Forchheimer Havanna a Badischer Geudertheimer pudo deberse a una «recalificación» de la variedad que ya se estaba cultivando, y no a un auténtico cambio de variedad.

3.103. En vista de ello y de las deficiencias observadas en el sistema de control aplicado por el AIMA durante el período en cuestión, en la segunda fase de la fiscalización se examinaron, entre otras cosas, los documentos básicos correspondientes a las primas abonadas a una cooperativa de transformación. Se examinaron en particular los contratos y declaraciones de cultivo para plantar Badischer Geudertheimer en 1988, junto con documentos comerciales justificativos, tales como los siguientes:

a)notas de entrega («Buono di Consegna») de plantas jóvenes, extendidas cuando éstas se trasladan de los planteles en febrero;

b)notas de suministro («Bolla di Accompagnamento») adjuntas a las facturas, extendidas en septiembre cuando las plantas son facturadas;

c)facturas de las plantas;

d)registros de entrega del tabaco expedido para su primera transformación;

e)libro de almacén («Movimenti Cronologici di Magazzino»).

3.104. En general, se halló que las plantas se describían como «Havanna» o «Piantine Havanna» en las notas de entrega (Buoni di Consegna) extendidas en febrero, mientras que cuando se facturaban en septiembre se ponía «B.G:» o «B. Geudertheimer» en la nota de suministro (Bolla di Accompagnamento). Por lo demás, en la mayoría de las entregas no se especificaba la variedad de plantas jóvenes que se entregaban.

3.105. No había Bolla di Accompagnamento de plantas jóvenes tipo Havanna y no se facturó ninguna en 1988. En el libro de almacén de la empresa de transformación se indicaba lo siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.106. Veintiuna de las declaraciones de cultivo por las que los cultivadores suministraban directamente tabaco a la cooperativa habían sido aceptadas y registradas por el AIMA sin que figurara en ellas ningún dato sobre la variedad del tabaco que se iba a cultivar y sin que constara la fecha de la declaración. Por otro lado, en tres declaraciones de cultivo se había inscrito inicialmente la variedad Havanna, pero después se había corregido por la de Geudertheimer.

3.107. En varias declaraciones de cultivo relativas a la cosecha de 1990, que el AIMA había aceptado igualmente, faltaban varios datos exigidos por los reglamentos: variedad, año de la cosecha, densidad y rendimiento máximo por hectárea. Además, algunas no estaban fechadas.

3.108. Había también otras irregularidades relacionadas con los suministros de las cooperativas de cultivadores. La mayor parte correspondía a una cooperativa en particular, cuyas cifras reproducimos:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Por consiguiente, más del 80 % de las declaraciones eran irregulares, pese a lo cual habían sido aceptadas por el AIMA sin más averiguaciones.

3.109. La cooperativa y ocho cultivadores fueron visitados durante la fiscalización del Tribunal de Cuentas, con la presencia de la Guardia di Finanza, a fin de determinar las circunstancias que habían conducido al cambio de variedad en las declaraciones de cultivo de Badischer Geudertheimer de 1988. Para seleccionar a los cultivadores se siguió el criterio de que hubieran entregado tabaco a la cooperativa y que se hubiera modificado de Havanna a Geudertheimer la variedad consignada en la declaración de cultivo, o bien que tuvieran con la empresa de transformación un contrato por Geudertheimer pero que en la nota de entrega de la plantas jóvenes pusiera «Havanna».

3.110. Siete de los ocho cultivadores dijeron que habían plantado Forchheimer Havanna y no el Geudertheimer indicado en las declaraciones de cultivo. No existen pruebas sólidas sobre quién fue responsable de las aparentes irregularidades, pero los cambios se produjeron sin el conocimiento de los cultivadores.

3.111. La alteración de las declaraciones de cultivo se comentó también con representantes de la empresa de primera transformación, quienes explicaron que los cultivadores habían cambiado la variedad que cultivaban porque la prima de Forchheimer Havanna había descendido a 1,909 ecus/kg, mientras que para el Badischer Geudertheimer seguía siendo de 2,53 ecus/kg. Sin embargo, cuando se señaló que los nuevos tipos de las primas no se habían publicado hasta el 19 de julio de 1988, mucho después de que la plantación hubiera tenido lugar, no pudieron explicar la aparente intuición de los cultivadores.

3.112. Las autoridades italianas señalaron que los propios cultivadores pudieron haberse confundido respecto a la variedad que cultivaban, ya que algunos utilizan el nombre «Havanna» para denominar las variedades oscuras en general. Indicaron que haría falta un examen de las hojas para determinar la variedad real, lo cual es ahora, por supuesto, imposible. Sugirieron asimismo que la diferente descripción de las plantas jóvenes en la nota de entrega del vivero que las suministraba por encargo de la empresa de transformación (como Havanna) y en la factura de ésta última, mucho posterior, se debía a que la empresa conocía la verdadera identidad de las plantas. Si la afirmación es cierta, significaría que la empresa de primera transformación conocía mejor que los cultivadores y que el vivero lo que se estaba plantando, lo cual resulta dudoso.

3.113. Por encargo del Tribunal, varios expertos analizaron muestras de hojas de tabaco puestas bajo control por un transformador como Badischer Geudertheimer en 1992. Se confirmó que el tabaco no tenía parecido con el Badischer Geudertheimer cultivado en Francia o Alemania. Por el contrario, se le reconoció como una variedad común de tabaco negro italiano muy parecido al Havanna en lo referente a la forma, tamaño, textura y color de las hojas.

3.114. Lógicamente, el problema se vio agravado al no haber rechazado el AIMA los contratos modificados o aquellos en los que no constaba ninguna variedad, sobre todo en un año sensible en el que el Geudertheimer presentaba un nivel alto de ayuda. En caso de cambio en los contratos o declaraciones de cultivo, deberían rechazarse, a menos que los cambios sean refrendados por ambas partes contratantes. Más aún, en el futuro se deberían seleccionar algunos contratos modificados para comprobarlos en la explotación.

3.115. En 1990 hubo otro problema de cambio de variedad. Las estimaciones de la cosecha de dicho año fueron comunicadas por el Ministerio de Agricultura a la Comisión en noviembre. Se basaban en los contratos registrados, e indicaban un incremento de la producción de Paraguay, que pasaría de 2 064 toneladas en 1989 a 10 600 en 1990. Sin embargo, la producción en 1990 sólo fue finalmente de 4 661 toneladas.

3.116. En una carta de 28 de diciembre de 1990, el director del AIMA explicaba que varias delegaciones regionales habían notificado a la central que, para la cosecha de 1990, los cultivadores habían usado erróneamente semillas y plantas de una variedad diferente a la que habían contratado. La carta autorizaba a cambiar la variedad que figurase en los contratos de 1990 por la variedad que los cultivadores aseguraban haber plantado realmente. Se imponía, no obstante, la condición de que la prima de la nueva variedad fuera inferior a la de la variedad inicial.

3.117. Al parecer, los cultivadores habían firmado contratos por Paraguay, de prima más elevada, pero en realidad habían plantado híbridos de Badischer Geudertheimer (o Havanna o alguna otra variedad). Las 6 000 toneladas menos de Paraguay efectivamente recolectado significan que unos 1 500