ES Diario Oficial de la Unión Europea L 250/165

DECISIÓN (UE) 2015/1586 DE LA COMISIÓN

de 26 de febrero de 2015

relativa a la medida SA.35388 (13/C) (ex 13/NN y ex 12/N) — Polonia — Creación del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo

[notificada con el número C(2015) 1281]

(El texto en lengua polaca es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

1.1. Procedimiento ante la Comisión

(1) Mediante carta de 7 de septiembre de 2012, las autoridades polacas notificaron a la Comisión, por razones de seguridad jurídica, su intención de financiar la conversión de un aeropuerto militar situado cerca de Gdynia, en el norte de Polonia, en aeropuerto civil. La medida se registró con el número SA.35388.

(2) Por cartas de 7 de noviembre de 2012 y 6 de febrero de 2013, la Comisión solicitó información complementaria sobre la medida notificada. El 7 de diciembre de 2012 y el 15 de marzo de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional. El 17 de abril de 2013, tuvo lugar una reunión entre la Comisión y las autoridades polacas, en la que estas últimas confirmaron que la financiación notificada ya se había concedido de forma irrevocable.

(3) Mediante carta de 15 de mayo de 2013, la Comisión informó a las autoridades polacas de que transfería el asunto al registro de ayudas no notificadas, porque la mayor parte de la financiación notificada a la Comisión ya había sido concedida de forma irrevocable. Por carta de 16 de mayo de 2013, las autoridades polacas facilitaron información complementaria.

(4) Por carta de 2 de julio de 2013, la Comisión informó a Polonia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (2) (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación») con respecto a la financiación concedida a Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o. o. (en lo sucesivo, «Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL» o «gestor aeroportuario») por parte del ayuntamiento de Gdynia (en lo sucesivo, «Gdynia») y el ayuntamiento de Kosakowo (en lo sucesivo, «Kosakowo»). Las autoridades polacas remitieron sus observaciones sobre la Decisión de incoación el 6 de agosto de 2013.

(5) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión pidió a los interesados que presentaran sus observaciones sobre la medida en cuestión en un plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.

(6) La Comisión no recibió observaciones por parte de los interesados. Polonia fue informada al respecto mediante carta de 9 de octubre de 2013.

(7) Mediante carta de 30 de octubre de 2013, la Comisión solicitó información adicional. Las autoridades polacas la facilitaron mediante cartas de 4 de noviembre de 2013 y 15 de noviembre de 2013. El 26 de noviembre de 2013, tuvo lugar una reunión entre la Comisión y las autoridades polacas. Estas facilitaron información adicional mediante cartas de 3 de diciembre de 2013 y 2 de enero de 2014.

(8) El 11 de febrero de 2014, la Comisión adoptó la Decisión 2014/883/UE (4), por la que la ayuda estatal que Polonia había concedido de forma ilícita a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL y la ayuda estatal que Polonia se proponía conceder a este gestor aeroportuario se declararon incompatibles con el mercado interior. La Decisión exigía a Polonia la recuperación de la ayuda ya concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL.

1.2. Procedimiento ante el Tribunal General y proceso de recuperación

(9) El 9 de abril de 2014, Kosakowo, seguido el 16 de abril de 2014 por Gdynia y el gestor aeroportuario, recurrieron la Decisión 2014/883/UE ante el Tribunal General y solicitaron su anulación (5). Los demandantes alegaron, entre otras cosas, que la Comisión había incluido erróneamente en la cantidad que debía recuperarse gastos correspondientes a actividades que se encuadran dentro de las competencias de las autoridades públicas.

(10) El 8 y el 9 de abril de 2014, respectivamente, Gdynia junto con el gestor aeroportuario y Kosakowo solicitaron la adopción de medidas provisionales en estos asuntos.

(11) El 7 de mayo de 2014, el Tribunal del Distrito de Gdańsk-Polnoc dictó una sentencia por la que declaraba a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL en quiebra y ordenaba su liquidación. Se invitó a todos los acreedores a que presentaran sus créditos en un plazo de tres meses. El 5 de junio de 2014, Kosakowo presentó un crédito por importe de 6,28 millones de eslotis polacos (PLN) (alrededor de 1,57 millones EUR) más intereses. El 22 de agosto de 2014, Gdynia presentó un crédito por importe de 85,44 millones PLN (alrededor de 21,36 millones EUR) más intereses.

(12) Las solicitudes de adopción de medidas provisionales se desestimaron mediante autos del Presidente del Tribunal General, de 20 de agosto de 2014 (6), en los que este constataba, en particular, que la Decisión 2014/883/UE no podía considerarse la causa decisiva de los daños derivados de la declaración de quiebra de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, habida cuenta de que la compañía se había declarado en quiebra mucho antes de que las autoridades polacas adoptaran medidas vinculantes para ejecutar la Decisión de la Comisión.

(13) El 15 de octubre de 2014, Polonia intervino en los dos asuntos principales, con la alegación de que la Decisión 2014/883/UE debería anularse por lo que respecta a la recuperación de recursos financieros asignados al gestor aeroportuario y utilizados para financiar actividades que se encuadran dentro de las competencias de las autoridades públicas, como se describe en el apartado 3.1.1 de la Decisión de incoación.

(14) Con arreglo a la información facilitada por Polonia, durante el proceso de quiebra en curso, que incluye la liquidación de los activos de la compañía, el Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo está gestionado por un administrador concursal (7).

1.3. Retirada

(15) A lo largo del procedimiento ante el Tribunal General se puso de manifiesto que las ayudas que la Decisión 2014/883/UE declara incompatibles con el mercado interior incluyen ciertas inversiones que no constituyen ayuda estatal con arreglo a la Decisión de incoación.

(16) En realidad, en el considerando 25 de la Decisión de incoación, la Comisión concluyó que la inversión en edificios y equipos destinados a bomberos, funcionarios de aduanas, guardias de seguridad del aeropuerto, agentes de policía y guardias de fronteras se encuadraba dentro de las competencias de las autoridades públicas y, por consiguiente, no constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En consecuencia, el procedimiento de investigación formal no hacía referencia a esta inversión.

(17) No obstante, en la Decisión 2014/883/UE, la Comisión constató que la legislación polaca obligaba a los gestores aeroportuarios a financiar tal inversión con sus propios recursos. Por consiguiente, un gestor privado tendría en cuenta estos costes al decidir si invertir en el aeropuerto (como se hizo en los estudios que presentó Polonia), y la financiación pública de esta inversión sería susceptible de constituir ayuda estatal.

(18) Dado que la Decisión de incoación concluyó que la inversión en edificios y equipos destinados a bomberos, funcionarios de aduanas, guardias de seguridad del aeropuerto, agentes de policía y guardias de fronteras no constituía ayuda estatal, la Comisión considera que no debería poner en tela de juicio tal conclusión en la decisión final sobre la medida. En consecuencia, la Decisión 2014/883/UE debería retirarse y sustituirse por la presente Decisión. Dado que todos los elementos necesarios para la evaluación de la medida están presentes en el expediente, no hay necesidad de reabrir el procedimiento de investigación formal.

2. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS DE AYUDA Y RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO

2.1. Contexto del procedimiento de investigación

(19) El asunto se refiere a la financiación de un nuevo aeropuerto civil en Pomerania (provincia de Pomorskie), en el límite de los términos municipales de Gdynia y Kosakowo, a 25 kilómetros del aeropuerto de Gdańsk (8). El gestor del nuevo aeropuerto es Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, que es propiedad en su totalidad de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo.

(20) El objetivo del proyecto de inversión es crear un segundo aeropuerto en la región de Pomerania basado en la infraestructura de un aeródromo militar situado en Kosakowo (9). El nuevo aeropuerto gestionaría esencialmente tráfico de aviación general (por ejemplo, jets privados, planeadores/aeronaves deportivas ligeras), compañías aéreas de bajo coste (en lo sucesivo, «CBC») y vuelos chárter. En el momento de la notificación estaba previsto que el aeropuerto comenzase a funcionar a principios de 2014. En un informe de 2012 elaborado por PricewaterhouseCoopers (en adelante, «PWC») figuraban las siguientes previsiones para el tráfico de pasajeros durante los primeros años de funcionamiento: en torno a […] en 2014, […] en 2017, […] en 2020 y en torno a […] en 2028.

(21) El origen del proyecto se remonta a abril de 2005, cuando varias autoridades regionales, el Ministerio de Defensa y representantes del aeropuerto de Gdańsk (10) firmaron una carta de intenciones para la creación de un nuevo aeropuerto en Pomerania a partir de la infraestructura del aeródromo militar de Kosakowo.

(22) De conformidad con esa carta, la gestión del futuro Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo se concedería al aeropuerto de Gdańsk. La decisión fue aprobada por el Ministerio de Transportes y el Ministerio de Defensa en agosto de 2006.

(23) En julio de 2007, las autoridades locales de Gdynia y Kosakowo fundaron una empresa denominada Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL; en diciembre de 2009, Gdynia y Kosakowo consiguieron que el Ministerio de Transportes accediera a que Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL fuera en lo sucesivo responsable del nuevo aeropuerto.

(24) El 10 de julio de 2008, el Parlamento de Polonia aprobó una modificación (11) de la Ley de 30 de mayo de 1996 sobre la gestión de determinados activos del Tesoro Público y la Agencia de Bienes Militares (en lo sucesivo, «Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada»), que permitió la conversión de aeródromos militares en aeropuertos civiles.

(25) El 24 de diciembre de 2008, el Gobierno polaco adoptó un acto de ejecución de la Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada, (en lo sucesivo, «el acto de ejecución»), que incluía la lista de aeródromos militares o partes de los mismos que podrían utilizarse para el establecimiento o la ampliación de aeropuertos civiles. El acto de ejecución incluye el aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo (más concretamente, algunas partes del mismo) entre los aeródromos militares que podrían, con arreglo a la Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada, alquilarse a una autoridad local por un período de al menos 30 años con el único objeto de establecer o ampliar un aeropuerto civil. La Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada, especifica que una autoridad local puede, si decide no crear un nuevo aeropuerto, arrendar o alquilar el bien por un período de al menos 30 años a una entidad que establezca o gestione un aeropuerto civil.

(26) Con arreglo a la Ley de 30 de mayo de 1996, en su versión modificada, y al acto de ejecución, el gobernador de la provincia de Pomorskie, en representación del Tesoro Público, formalizó con Kosakowo el 9 de septiembre de 2010 un convenio de alquiler de las 253 hectáreas en las que se encuentra el aeródromo militar por un período de 30 años (de 9 de septiembre de 2010 a 9 de septiembre de 2040). El convenio de alquiler obligaba a Kosakowo a transferir el 30 % de la renta al Fondo de Modernización de las Fuerzas Armadas (12).

(27) El 11 de marzo de 2011, Kosakowo arrendó el terreno por un período de 30 años (hasta el 9 de septiembre de 2040) al gestor aeroportuario Aeropuerto Gdynia-Kosakowo SRL. El convenio de arrendamiento establece los derechos y las obligaciones de las partes, así como el importe de la renta que debe pagar el gestor aeroportuario a Kosakowo.

(28) En otro convenio firmado el 11 de marzo de 2011, los accionistas (Gdynia y Kosakowo) firmaron las condiciones de financiación de la inversión en la puesta en marcha de un aeropuerto civil; con arreglo a este convenio, el ayuntamiento de Gdynia se comprometió a aportar un total de 59 millones PLN en el período 2011-2013; por su parte, el ayuntamiento de Kosakowo se comprometió a hacer una aportación no dineraria en forma de una permuta de deuda por capital en el período 2011-2040.

(29) Por otra parte, el 7 de marzo de 2011 se firmó un convenio operativo con el usuario militar del aeropuerto con el objeto de establecer las normas del uso compartido del aeropuerto y su infraestructura por parte de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL y el usuario militar (13).

El proyecto de inversión (14)

(30) Dado que inicialmente el actual aeródromo de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) se utilizaba exclusivamente para fines militares, el gestor del nuevo aeropuerto puede utilizar las infraestructuras existentes (tales como una pista de 2 500 metros, pistas de rodaje, una plataforma aeroportuaria, equipo de navegación, etc.). El coste total de la inversión en el proyecto de conversión se estima en 164,9 millones PLN [41,2 millones EUR (15)] en valor nominal, y en 148,4 millones PLN (37,1 millones EUR) en términos reales. El cuadro 1 ofrece una visión general del desarrollo progresivo del aeropuerto, que se divide en cuatro fases. En opinión de las autoridades polacas, el coste total de la inversión también incluye la inversión relacionada con la ejecución de las competencias de las autoridades públicas (16), que asciende a cerca de […] millones PLN ([…] millones EUR) en total (para las cuatro fases). Cuadro 1 Coste de inversión total nominal en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo en 2007-2030. El proyecto de inversión Coste en millones PLN Coste en millones EUR Fase I: 2007-2011 […] […] Trabajos preparatorios (p. ej., limpieza del terreno, eliminación de edificios antiguos y árboles) y estudios de viabilidad, planificación. Fase II: 2012-2013 […] […] — Terminal (lista en junio de 2013 y utilizada inicialmente para aviación general) — Edificio administrativo y de la brigada de bomberos — Renovación de la plataforma aeroportuaria — Infraestructura energética, iluminación de navegación y vallado del aeropuerto — Equipos de mantenimiento y seguridad del aeropuerto — Ajuste del equipo de navegación — Vías de acceso, estación de servicio y aparcamiento Fase III: 2014-2019 […] […] — Inversiones necesarias para dar servicio a aeronaves más grandes (p. ej., Boeing 737 o Airbus A320), como la ampliación de la pista de rodaje, la plataforma aeroportuaria y el equipo de aeroportuario — Otras inversiones destinadas a prestar servicios a los pasajeros (p. ej., ampliación del aparcamiento) Fase IV: 2020-2030 […] […] — Ampliación de la terminal — Ampliación del edificio administrativo y de la brigada de bomberos — Ampliación de las plataformas aeroportuarias, las pistas de rodaje y los estacionamientos Coste total de la inversión 164,90 41,02 Fuente: Información facilitada por las autoridades polacas.

Financiación del proyecto de inversión

(31) El proyecto de inversión está siendo financiado mediante aportaciones de capital de los accionistas públicos (Gdynia y Kosakowo). Las aportaciones de capital se destinan a cubrir tanto los gastos de inversión como los de explotación del aeropuerto durante la primera fase de explotación (es decir, el período que finaliza en 2019). Los accionistas públicos esperan que el gestor aeroportuario empiece a generar beneficios y pueda financiar así todas sus actividades con sus propios ingresos en 2020.

(32) Antes de que el proyecto se notificara a la Comisión (es decir, antes del 7 de septiembre de 2012), los accionistas públicos de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL acordaron aportar un total de aproximadamente 207,48 millones (17) PLN (unos 51,87 millones EUR) a fin de llevar a cabo el proyecto de inversión y cubrir las pérdidas del aeropuerto en sus primeros años de explotación. Gdynia iba a aportar 142,48 millones PLN (alrededor de 35,62 millones EUR) en efectivo a lo largo del período 2007-2019. Kosakowo aportó una contribución en efectivo de 0,1 millones PLN (25 000 EUR) cuando se fundó la empresa. En el período 2011-2040 Kosakowo iba a aportar también una contribución no dineraria de 64,9 millones PLN (unos 16,2 millones EUR), mediante la permuta de una parte de la renta anual pagadera por el aeropuerto de Gdynia en virtud del canje arrendamiento por acciones en el aeropuerto (véase el cuadro 2). Cuadro 2 Financiación del proyecto de inversión mediante ampliaciones de capital. millones PLN millones EUR Antes del 18 de junio de 2012 Aportaciones de capital en efectivo de Gdynia 60,73 15,18 Aportaciones de capital en efectivo de Kosakowo 0,10 0,03 Permuta de deuda por capital de Kosakowo 3,98 1,00 Aportaciones totales antes del 18 de junio de 2012 64,81 16,20 Previsión después del 18 de junio de 2012 Aportaciones de capital en efectivo de Gdynia: 81,75 20,44 de las cuales: en 2013 29,90 7,48 en 2014 […] […] en 2015 […] […] en 2016 […] […] en 2017 […] […] en 2018 […] […] en 2019 […] […] Permuta de deuda por capital de Kosakowo: 60,92 15,23 de la cual: en 2013-2039 (27 * PLN […]) […] […] en 2040 […] […] Total aportaciones previstas después del 18 de junio de 2012 142,67 35,67 Total capital previsto de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL 207,48 51,87 Fuente: Sobre la base de la información facilitada por las autoridades polacas.

2.2. Razones para la incoación del procedimiento de investigación formal y la evaluación inicial

2.2.1 Conclusión

(33) En la Decisión de incoación se plantearon las siguientes cuestiones: — En primer lugar, si la financiación pública del proyecto de inversión está en consonancia con el principio del inversor en una economía de mercado (en lo sucesivo, «PIEM»), en particular en lo que se refiere a i) la aplicación puntual del PIEM y la metodología para aplicarlo y ii) si el análisis del PIEM llevado a cabo por las autoridades polacas que da un valor actual neto positivo (en lo sucesivo, «VAN») (18) se basa en hipótesis realistas y fiables. — En segundo lugar, si las ayudas a la inversión y de funcionamiento para el aeropuerto de Gdynia pueden considerarse compatibles con el mercado interior.

2.2.2 Aplicación del PIEM

(34) Por lo que se refiere a la primera cuestión, la Comisión expresó dudas de que el análisis del PIEM realizado en 2012, es decir, después de que los accionistas públicos adoptaran la decisión irrevocable de financiar la conversión del aeropuerto, pudiera servir para apreciar la existencia de ayuda estatal. Por lo tanto, la Comisión tenía dudas de que fuera apropiada la hipótesis contrafáctica, en la que se supone que la inversión finalizó en 2012.

(35) Habida cuenta de que el aeropuerto de Gdynia va a llevar a cabo un modelo de negocio similar (centrándose en compañías de bajo coste, vuelos chárter y aviación general) al del aeropuerto de Gdańsk, que aún tiene capacidad excedentaria y nuevos planes de expansión y se encuentra a solo 25 km de distancia, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la previsión de ingresos para el aeropuerto de Gdynia se basaba en hipótesis realistas, en particular en lo que se refiere al nivel de tasas aeroportuarias y al de tráfico de pasajeros previsto. En particular, la Comisión señaló que el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia preveía una tasa por pasajero superior a la aplicada, una vez deducidos descuentos y rebajas, en el aeropuerto de Gdańsk y en otros aeropuertos regionales comparables de Polonia.

(36) La Comisión también expresó dudas en cuanto a si el plan de negocio tenía en cuenta todos los incentivos previstos (como, por ejemplo, apoyo a la mercadotecnia, descuentos, o cualquier otro incentivo para el desarrollo de rutas, etc.), que van a ser concedidos directamente por el aeropuerto de Gdynia, sus accionistas u otras autoridades regionales para incitar a las compañías aéreas a establecer nuevas rutas desde el aeropuerto.

(37) Dado que la tasa de crecimiento de una empresa no es, por lo general, más elevada que la de la economía en la que opera (es decir, en términos de crecimiento del PIB), la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la tasa de crecimiento del volumen de negocios de […] utilizada para calcular el valor terminal era la adecuada (19). Esta duda afecta directamente a la evaluación de la rentabilidad del proyecto de inversión, dado que el valor patrimonial real del nuevo aeropuerto solo pasa a ser positivo a la luz del valor terminal del proyecto a partir de 2040 (los flujos de caja actualizados acumulados en el período de previsión de 2010-2040 son negativos).

(38) Por lo tanto, la Comisión consideró que la financiación pública para el proyecto de inversión genera beneficios económicos selectivos para el gestor del aeropuerto de Gdynia. La financiación pública también se concedió a partir de fondos públicos y es imputable al Estado. Por otra parte, falsea o amenaza con falsear la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros. Habida cuenta de que se cumplían todos los criterios acumulativos del concepto de ayuda, la Comisión consideró que la financiación pública constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

2.2.3 Compatibilidad de la ayuda con el mercado interior

(39) Por lo que se refiere a la segunda cuestión, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si las ayudas a la inversión y de funcionamiento para el gestor aeroportuario podían considerarse compatibles con el mercado interior.

(40) Por lo que se refiere a las ayudas a la inversión, la Comisión dudaba de que se cumplieran todos los criterios de compatibilidad relativos a las ayudas a la inversión destinadas a aeropuertos (20) establecidos en las Directrices en materia de aviación de 2005. En particular, la Comisión dudaba de que la inversión en cuestión respondiera a un objetivo de interés común claramente definido, de que la infraestructura fuera necesaria y proporcionada y de que ofreciese perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo. Además, la Comisión dudaba de que el impacto sobre el desarrollo del comercio fuera compatible con el interés común.

(41) Por lo que se refiere a las ayudas de funcionamiento en forma de financiación de las pérdidas de explotación de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL durante sus primeros años de funcionamiento, la Comisión expresó dudas en cuanto al hecho de que dichas ayudas pudieran acogerse a la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. En particular, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la ayuda de funcionamiento podía considerarse compatible con arreglo a las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (21) (en lo sucesivo, «DAR»).

3. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES POLACAS

3.1. Aplicación de la prueba del inversor privado y existencia de ayuda

(42) Las autoridades polacas mantienen su posición de que la financiación pública de las inversiones en el aeropuerto de Gdynia se atiene al principio del inversor en una economía de mercado (PIEM) y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal. A este respecto, Polonia hace referencia a los estudios relativos al PIEM realizados en el período 2010-2012 para llevar a cabo la inversión. Polonia afirma que todos estos estudios dieron como resultado un valor actual neto positivo y una tasa interna de rentabilidad (22) (en lo sucesivo, «TIR») superiores a los costes de capital.

3.1.1. Proceso de toma de decisiones y solidez metodológica del estudio relativo al PIEM

(43) Las autoridades polacas explican que las conversaciones y los trabajos relativos a la conversión del aeródromo militar de Gdynia y Kosakowo en aeropuerto civil se remontan a 2005 y que, en aquel momento, participaron otros socios (como el aeropuerto de Gdańsk). Polonia explica también que en 2007 Gdynia y Kosakowo crearon la empresa Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, que ha sido responsable de la inversión desde entonces.

(44) En el transcurso del procedimiento, Polonia presentó tres estudios relativos al PIEM llevados a cabo por PWC. El primer estudio del PIEM (fechado el 16 de julio de 2010 y en lo sucesivo denominado «estudio PIEM de 2010») se realizó en julio de 2010. PWC presentó posteriormente dos actualizaciones del PIEM: la primera, que se realizó en mayo de 2011, con fecha de 13 de mayo de 2011 (en lo sucesivo, «estudio PIEM de 2011») y la segunda en julio de 2012 (con fecha de 13 de julio de 2012, en lo sucesivo, «estudio PIEM de 2012»). Estas actualizaciones incorporan nuevas proyecciones relativas al tráfico de pasajeros, los cambios en el alcance del proyecto, los cambios en las cifras de inversión y los cambios en la metodología y los insumos básicos en el cálculo del VAN (tales como el tipo beta y de actualización). En noviembre de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional que sugiere que las nuevas fuentes de ingresos (es decir, la venta de carburante y la prestación de servicios de navegación) aumentaría el VAN del proyecto. En la fecha en que se adoptó la Decisión de incoación Polonia solo había presentado el estudio PIEM de 2012.

(45) Las autoridades polacas también explican el calendario del proyecto de Gdynia y Kosakowo de invertir en el aeropuerto de Gdynia. A este respecto, Polonia subraya que el proceso de inversión puede dividirse en dos fases de ejecución del proyecto:

i) La primera fase (2007-2009) abarcó los trabajos preparatorios y los estudios de viabilidad para la creación del nuevo aeropuerto (se trata de la fase 1, descrita en el cuadro 1):

(46) Las autoridades polacas aclaran que, en la primera fase, la empresa creada por Gdynia y Kosakowo llevó a cabo los trabajos preparatorios (por ejemplo, la elaboración de un plan director de la inversión, los documentos necesarios para la obtención de la condición de gestor aeroportuario, un informe sobre el impacto ambiental de la inversión, documentación técnica, etc.).

(47) Las autoridades polacas sostienen que durante la primera fase no tuvo lugar una inversión significativa de capital y que la financiación pública concedida al gestor aeroportuario cumplía las normas sobre ayudas de minimis (23). Polonia afirma que las aportaciones de capital a la empresa con anterioridad al 26 de junio de 2009 ascendieron a 1,691 millones PLN (unos 423 000 EUR).

ii) La segunda fase (a partir de 2010) se refería a la conversión del aeropuerto (se trata de las fases II a IV, descritas en el cuadro 1):

(48) Polonia explica asimismo que la primera fase, preparatoria, finalizó en 2010, cuando concluyeron tanto el plan director (24) como el estudio PIEM de 2010 relativo al aeropuerto de Gdynia. Las autoridades polacas señalan que el estudio PIEM de 2010 mostró que la inversión realizada por las dos autoridades locales se llevaría a cabo en condiciones de mercado (es decir, no constituiría ayuda estatal), aumentando el capital de la sociedad a 6,05 millones PLN (alrededor de 1,5 millones EUR).

(49) El estudio PIEM de 2010 calculó el VAN para el proyecto de inversión utilizando el método del flujo de caja libre para la empresa (FCFF, en sus siglas en inglés) (25). Este cálculo del VAN se basa en el supuesto de que todas las aportaciones de capital previstas en el plan de inversión se hicieran con el fin de poner en práctica el proyecto de inversión. Este método de valoración se emplea para calcular los flujos de caja para todos los titulares de capital en la empresa (tanto los accionistas como los titulares de obligaciones) en el período de previsión. A las proyecciones del flujo de caja se les descuenta el coste medio ponderado del capital (WACC, en sus siglas en inglés) (26) para la obtención de los flujos de caja actualizados (DCF, en sus siglas en inglés) de la empresa en el período de previsión. El valor terminal se calculará utilizando el método de crecimiento perpetuo (que supone una senda de crecimiento estable basada en el FCFF del período de previsión más reciente). El VAN se basa en la suma de los DCF para el período de previsión y el valor terminal. En este caso, el estudio PIEM de 2010 facilitó estimaciones del flujo de caja para el período 2010-2040 utilizando un WACC del […] % (27). Con estos datos, el estudio presentó un resultado de un DCF de -[…] millones PLN ([…] millones EUR) para el período 2010-2040 y un valor terminal (actualizado) de unos […] millones PLN ([…] millones EUR). En consecuencia, el VAN de todo el proyecto se estima en unos […] millones PLN (o […] millones EUR), considerando que el aeropuerto generará beneficios estables indefinidamente, a partir de 2040, con una tasa de crecimiento de […] % anual.

(50) Polonia añade al mismo tiempo que, a pesar de que el estudio PIEM demuestra que la inversión no constituía ayuda estatal, los accionistas empezaron a preparar una notificación a la Comisión que iba a presentarse únicamente por razones de seguridad jurídica.

(51) Las autoridades polacas explican además que en mayo de 2011 se llevó a cabo un nuevo estudio PIEM. Polonia afirma que se trataba de una actualización del de 2010 que se elaboró teniendo en cuenta el avance de los preparativos y la disponibilidad de datos más precisos sobre el plan de inversión, su calendario y la financiación. Polonia explica que en el período transcurrido entre la elaboración del estudio PIEM de 2010 y el de 2011: — el 11 de marzo de 2011, los accionistas firmaron un contrato por el que se establecían las condiciones de financiación de la inversión en la puesta en marcha de un aeropuerto civil; con arreglo a este convenio, el ayuntamiento de Gdynia se comprometió a aportar un total de 59 millones PLN en el período 2011-2013; por su parte, el ayuntamiento de Kosakowo se comprometió a hacer una aportación no dineraria en forma de una permuta de deuda por capital (como se describe en el cuadro 2) en el período 2011-2040, — ese mismo día, el 11 de marzo de 2011, la empresa responsable de la creación del aeropuerto de Gdynia- Kosakowo suscribió con el municipio de Kosakowo un convenio de arrendamiento del terreno (especificando la superficie de los terrenos arrendados, las condiciones de los pagos del arrendamiento, las cuestiones fiscales, etc.), — se especificaron y actualizaron los costes de inversión incluidos en el plan de inversión.

(52) Las autoridades polacas explican que el estudio PIEM de 2011 también dio como resultado un VAN positivo. Polonia señala, a continuación, que los accionistas públicos del gestor aeroportuario realizaron aportaciones de capital sobre esta base. Polonia señala que el capital de la empresa (capital propio) se elevó a 33,801 millones PLN (8,45 millones EUR) en julio de 2011 y a 64,810 millones PLN (16,20 millones EUR) en abril de 2013.

(53) En el estudio PIEM de 2011, el DCF se calculó sobre la base del DCF para el período de referencia 2011-2040. El DCF actualizado se situó en (– […]) millones PLN (– […] millones EUR), lo que sugiere la existencia de pérdidas más elevadas, mientras que el valor terminal se redujo a […] millones PLN (alrededor de […] millones EUR). El VAN se vio, por tanto, reducido a […] millones PLN (o menos de […] millones EUR). El WACC se redujo al […] % (28) y la tasa de crecimiento estable para el valor terminal se redujo del […] % al […] %. Estos cálculos excluían el gasto que conllevan las tareas que entran en el ámbito de las obligaciones de servicio público, lo que significa que las proyecciones sobre la rentabilidad de la inversión no tienen en cuenta el capital necesario para financiar la parte de las infraestructuras supuestamente encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas.

(54) Polonia afirma que un cambio en la situación macroeconómica (la crisis financiera y la desaceleración económica) hizo que el proyecto se reevaluara en 2012, lo que dio lugar a un nuevo estudio PIEM (el estudio PIEM de 2012). Las autoridades polacas declaran que, a los efectos del estudio PIEM de 2012, se han introducido las siguientes modificaciones en las hipótesis de los anteriores estudios PIEM: — se redujo la previsión del tráfico de pasajeros en el aeropuerto de Gdynia, — se redujo el alcance de la inversión, con la consiguiente reducción de los costes de inversión en […] millones PLN ([…] millones EUR), — se abandonó la idea de construir una terminal principal (junto con el correspondiente desarrollo de la infraestructura de carreteras y aparcamientos). En su lugar, se decidió aumentar la capacidad de la terminal de aviación general en un […] % en la segunda fase de inversión, — después de comprobar la situación en el mercado, fue preciso incrementar en […] millones PLN ([…] millones EUR) los costes de inversión relacionados con la seguridad, — la reducción de la inversión se tradujo en un plazo de amortización más corto (en términos nominales, en […] años, de […] años y […] meses a […] años, y […] meses).

(55) Polonia explica también que, a efectos del estudio PIEM de 2012, se modificó la metodología utilizada en los estudios PIEM anteriores: — para reflejar mejor la estructura de financiación y el coste del servicio de la deuda, el método FCFF fue sustituido por el de flujo de caja libre del accionista (en lo sucesivo, «FCFE») (29), — a raíz de los cambios en el mercado financiero (de valores), se actualizaron el tipo de interés sin riesgo y el coeficiente beta. Por otra parte, las compañías de fuera de Europa quedaron eliminadas del análisis comparativo, lo que dio lugar a un nuevo tipo de actualización, — el tipo de actualización para calcular el VAN se fijó sobre la base de un análisis de empresas comparables, que abarcaba tanto las empresas aeroportuarias como las que prestan servicios en los aeropuertos (cuyos resultados financieros están estrechamente relacionados con el comportamiento de las empresas aeroportuarias) (30), — se dio por supuesto que el proyecto estaría financiado principalmente a partir de recursos de los accionistas y solo entonces a partir de fuentes externas (créditos de explotación) y los productos de explotación.

(56) En el estudio PIEM de 2012, el DCF se calculó sobre la base del DCF para el período de previsión 2012-2030 (es decir, el período de previsión utilizado para el estudio anterior se redujo en 10 años). El DCF actualizado ascendió a (– […] millones PLN) (unos (– […]) millones EUR), mientras que el valor terminal experimentó un aumento significativo, ascendiendo a […] millones PLN ([…] millones EUR). A continuación se dedujo el valor capitalizado de las inversiones ya realizadas ([…] millones PLN). Actualizado en 2012, el VAN ascendió a […] millones PLN ([…] millones EUR). Para calcular el VAN, se utilizó un coste de los fondos propios del […] % (31) y se volvió a disminuir del […] % al […] % la tasa de crecimiento estable para el cálculo del valor terminal.

(57) Polonia señala que los resultados del estudio PIEM de 2012 seguían siendo positivos y dieron lugar a nuevas aportaciones de capital por parte de los accionistas. Las autoridades polacas afirmaron que en abril de 2013 el capital de la empresa se había incrementado a 91,310 millones PLN (22,8 millones EUR) y no sufrió modificaciones posteriores en 2013, como se resume en el cuadro 3. Cuadro 3 Ampliaciones del capital del gestor del aeropuerto por parte de Gdynia y Kosakowo Fecha de la decisión de incorporación en el Registro Judicial Nacional Fecha de la resolución relativa a la ampliación de capital Nombre del accionista Asunto de la resolución Valor de las acciones Capital social Cuota acumulativa del total de ampliaciones de capital realizadas hasta finales de 2013 (millones PLN) (millones PLN) 28.8.2007 23.7.2007 Gdynia creación de nuevas acciones 0,030 0,030 0,03 % 28.8.2007 23.7.2007 Kosakowo creación de nuevas acciones 0,020 0,050 0,05 % 4.3.2008 6.12.2007 Gdynia creación de nuevas acciones 0,120 0,170 0,19 % 4.3.2008 6.12.2007 Kosakowo creación de nuevas acciones 0,080 0,250 0,27 % 11.9.2008 21.7.2008 Gdynia creación de nuevas acciones 0,500 0,750 0,82 % 28.7.2009 26.6.2009 Gdynia 404 acciones propiedad del ayuntamiento de Gdynia se eliminaron sin compensación al accionista – 0,404 0,346 0,38 % 28.7.2009 26.6.2009 Gdynia creación de nuevas acciones 1,345 1,691 1,85 % 8.12.2010 29.7.2010 Gdynia creación de nuevas acciones 4,361 6,052 6,63 % 8.7.2011 7.6.2011 Gdynia creación de nuevas acciones 25,970 32,022 35,07 % 1.9.2011 26.7.2011 Kosakowo creación de nuevas acciones 1,779 33,801 37,02 % 25.4.2012 5.4.2012 Gdynia creación de nuevas acciones 28,809 62,610 68,57 % 25.4.2012 5.4.2012 Kosakowo creación de nuevas acciones 2,200 64,810 70,98 % 27.5.2013 8.4.2013 Gdynia creación de nuevas acciones 4,269 69,079 75,65 % 27.5.2013 8.4.2013 Kosakowo creación de nuevas acciones 2,200 71,279 78,06 % 17.6.2013 25.4.2013 Gdynia creación de nuevas acciones 20,031 91,310 100,00 % Fuente: Información facilitada por las autoridades polacas.

(58) En resumen, Polonia aduce que, si bien ya en 2005 las autoridades locales tomaron medidas preliminares para crear el aeropuerto de Gdynia, el proyecto no adoptó su forma final hasta la elaboración del plan director y el primer estudio PIEM, es decir, en 2010. Las autoridades polacas explican que las hipótesis iniciales del proyecto fueron revisadas sustancialmente como consecuencia de la evolución de las circunstancias externas. Polonia alega que la decisión última de los accionistas públicos sobre la ejecución del proyecto y su forma final se adoptaron en 2012. También subraya que las tres versiones del estudio PIEM han confirmado la viabilidad del proyecto y demostrado que un inversor en una economía de mercado lo habría llevado a cabo.

(59) En la hipótesis contrafáctica, las autoridades polacas alegan que la legislación nacional autorizaba a Kosakowo a utilizar los terrenos en los que está situado el aeropuerto de Gdynia exclusivamente para establecer un nuevo aeropuerto civil. A este respecto, las autoridades polacas explican que el recinto del aeropuerto se había arrendado a Kosakowo durante un período de 30 años. Polonia precisa que el convenio de arrendamiento obliga a Kosakowo a alquilar los terrenos únicamente a una entidad responsable del establecimiento o explotación de un aeropuerto civil. En opinión de las autoridades polacas, los terrenos podrían haber sido recuperados por el Estado si Kosakowo no los hubiera arrendado en el plazo de seis meses para establecer un aeropuerto civil, si hubieran sido utilizados para otros fines, o si el aeropuerto no hubiera comenzado sus actividades en un plazo de tres años. Habida cuenta de que la hipótesis de que los terrenos del aeropuerto de Gdynia se utilizasen/arrendasen para fines distintos de la actividad aeronáutica no era posible, no podía utilizarse para establecer una hipótesis contrafáctica.

3.1.2. Credibilidad de las hipótesis fundamentales en que se fundamenta el estudio PIEM de 2012

Proyecciones de tráfico y previsiones de ingresos

(60) Polonia explica que las tasas aeroportuarias previstas se determinaron sobre la base de las tarifas que aplican otros aeropuertos con el fin de no perturbar el mercado existente, al tiempo que se garantizaba un adecuado nivel de rentabilidad para el proyecto sobre la base de las previsiones de volumen de tráfico de pasajeros. En opinión de las autoridades polacas, los gastos no difieren significativamente de las tasas estándar recaudadas por los aeropuertos de pequeño tamaño. En particular, dos aeropuertos regionales que han comenzado a operar recientemente, Varsovia-Modlin y Lublin, aplican tasas aeroportuarias estándar similares a las previstas en el estudio PIEM para el aeropuerto de Gdynia.

(61) En respuesta a la observación de la Comisión de que las tasas previstas para el aeropuerto de Gdynia (25 PLN [6,25 EUR] por pasajero de salida en los dos primeros años y 40 PLN [10 EUR] posteriormente) son superiores a las tasas actualizadas aplicadas en el aeropuerto de Gdańsk (24 PLN [6 EUR]) por pasajero de salida en aeronaves de compañías de bajo coste en rutas internacionales operadas al menos dos veces a la semana y 12,5 PLN [3,1 EUR] en rutas nacionales), Polonia observa que el nivel de las tasas que figuran en el plan de negocio representa la media durante todo el período de previsión (2014-2030) y tiene en cuenta el hecho de que en el aeropuerto de Gdańsk las tasas tendrán que incrementarse a largo plazo, a medida que vaya mejorando el nivel de los servicios que presta el aeropuerto.

(62) Por otra parte, Polonia señala que el margen de beneficios del proyecto, las previsiones de tráfico aéreo revisadas (ligeramente al alza) y el hecho de que el Ejército comparta determinados costes operativos implican que el aeropuerto de Gdynia debería estar en condiciones de mantener unas tasas por pasajero reducidas a lo largo de un período más largo (podrían aplicarse tasas reducidas hasta finales de 2021), al tiempo que se mantiene un VAN positivo para los accionistas públicos.

(63) Las autoridades polacas alegan también que la previsión de tráfico actualizada (en marzo de 2013) para Pomerania presupone un tráfico más elevado que el estudio PIEM de 2012. Según las cifras más recientes, por el aeropuerto de Gdynia pasarían 1 149 978 pasajeros en 2030, y no 1 083 746. Para Pomerania en su conjunto, se prevé que el número de pasajeros aumente de 7,8 a 9 millones en 2030.

(64) En opinión de las autoridades polacas, estas cifras confirman que es viable la coexistencia de los aeropuertos de Gdańsk y Gdynia y que pueden operar conjuntamente en el mercado de Pomerania. Consideran que, incluso si el aeropuerto de Gdańsk se expandiera hasta alcanzar la capacidad prevista de 7 millones de pasajeros, hay margen en el mercado aeronáutico en desarrollo de Pomerania para que exista otro pequeño aeropuerto regional (con una capacidad de 1 millón de pasajeros), que complementaría los servicios prestados por el aeropuerto de Gdańsk. Cuadro 4 Comparación de las previsiones de tráfico del estudio PIEM de 2012 y las previsiones de tráfico actualizadas (marzo de 2013) para el aeropuerto de Gdynia Año Tráfico comercial Tráfico comercial Aviación general Pasajeros (en miles) Operaciones de aeronaves Operaciones de aeronaves Sobre la base del estudio PIEM de 2012 Previsiones actualizadas Sobre la base del estudio PIEM de 2012 Previsiones actualizadas Sobre la base del estudio PIEM de 2012 Previsiones actualizadas Total Total Total Total Total Total 2009 […] […] […] […] […] […] 2010 […] […] […] […] […] […] 2011 […] […] […] […] […] […] 2012 […] […] […] […] […] […] 2013 […] […] […] […] […] […] 2014 […] […] […] […] […] […] 2015 […] […] […] […] […] […] 2016 […] […] […] […] […] […] 2017 […] […] […] […] […] […] 2018 […] […] […] […] […] […] 2019 […] […] […] […] […] […] 2020 […] […] […] […] […] […] 2021 […] […] […] […] […] […] 2022 […] […] […] […] […] […] 2023 […] […] […] […] […] […] 2024 […] […] […] […] […] […] 2025 […] […] […] […] […] […] 2026 […] […] […] […] […] […] 2027 […] […] […] […] […] […] 2028 […] […] […] […] […] […] 2029 […] […] […] […] […] […] 2030 1 083 746 1 149 978 […] […] […] […] Fuente: Sobre la base de la información facilitada por las autoridades polacas.

Costes de funcionamiento (incentivos para las compañías aéreas, costes relacionados con las operaciones militares del aeropuerto)

(65) Las autoridades polacas explican que el estudio PIEM tiene en cuenta las medidas de mercadotecnia y promoción del aeropuerto a la hora de estimar: i) los costes de funcionamiento, calculados sobre la base de los estados financieros disponibles de todos los principales aeropuertos de Polonia, ii) los demás costes por tipo, previstos para el aeropuerto de Gdynia de manera conservadora en un nivel alto, teniendo también en cuenta los costes correspondientes en otros aeropuertos.

(66) Polonia afirma también que el estudio PIEM partía del supuesto de que todos los costes de funcionamiento serían soportados por el inversor y, por consiguiente, no tenía en cuenta que el Ejército, como usuario del aeropuerto, fuese a asumir una parte de los mismos. Polonia alega que se supuso que la división de los costes de funcionamiento en concepto de las infraestructuras compartidas era […] por el número de los vuelos civiles y militares. Polonia también explica que los costes de renovación y reparaciones será […]. Polonia subraya que la adopción de normas sobre el uso compartido del aeropuerto (aún no acordadas oficialmente con el Ejército, en su calidad de usuario del aeropuerto) dará lugar a una reducción de al menos […] en los costes relativos a los servicios prestados por terceros y las nóminas de la plantilla. En opinión de las autoridades polacas, la inclusión de este factor en los estudios PIEM tendría como consecuencia una mayor rentabilidad prevista del proyecto.

Tasa de crecimiento a largo plazo

(67) Las autoridades polacas explican que la tasa de crecimiento del […] % adoptada en el estudio PIEM hace referencia al valor terminal en términos nominales.

(68) Polonia sostiene también que la tasa de crecimiento del […] % es igual al objetivo de inflación fijado para Polonia en el Consejo de Política Monetaria (un órgano decisorio del Banco Nacional de Polonia). Polonia observa que, según las previsiones más recientes del Fondo Monetario Internacional de julio de 2013, el PIB polaco crecerá a una tasa del 2,2 % en 2014, el 3 % en 2015, el 3,3 % en 2017 y el 3,8 % en 2018.

Actualización de noviembre de 2013

(69) En noviembre de 2013, las autoridades polacas informaron de que el gestor aeroportuario había recibido las decisiones administrativas de la Oficina de Aduanas y la Oficina de Regulación de la Energía por las que se le autorizaba a vender combustible directamente a las aeronaves. La venta de combustible por parte del gestor aeroportuario sería una fuente adicional de ingresos y mejoraría los resultados financieros del plan de negocio.

(70) En opinión de las autoridades polacas, hasta la fecha todos los estudios PIEM preveían la venta de combustible a través de un operador externo. La venta de combustible por el gestor aeroportuario incrementaría el margen de beneficio de la empresa en esta actividad de […] PLN ([…] EUR) por litro (en caso de que lo venda un operador externo) a […] PLN ([…] EUR) (en caso de venta directa por parte del gestor aeroportuario).

(71) En opinión de las autoridades polacas, estos ingresos adicionales mejorarían los resultados de la actualización del estudio PIEM de 2012. Polonia señala que se espera que el VAN del proyecto aumente de […] millones PLN ([…] millones EUR) a […] millones PLN ([…] millones EUR). Las autoridades polacas explican también que la TIR se incrementaría del […] % al […] %.

(72) Polonia alega que los ingresos adicionales harían posible, a su vez, que las tasas aeroportuarias para las compañías aéreas se mantuviesen en niveles bajos a largo plazo.

(73) Las autoridades polacas confirmaron que la adopción de un enfoque prudente había evitado que los estudios PIEM abarcaran la venta directa de combustible a los operadores de aeronaves. En el momento en que se llevaron a cabo los estudios, el gestor aeroportuario no contaba con las autorizaciones pertinentes ni con garantía alguna de que fuera a obtenerlas.

(74) Además, las autoridades polacas afirmaron que la empresa tiene la intención de prestar servicios de navegación a las compañías aéreas (en lugar de la Agencia de Servicios de Navegación Aérea de Polonia). Asimismo señalan que de esta forma se reduciría la tasa terminal pagada por las compañías aéreas (que actualmente se abona a la Agencia) y, de ese modo, el aeropuerto de Gdynia resultaría más atractivo para las compañías aéreas. Así pues, el gestor aeroportuario podría ofrecer a las compañías aéreas tasas más competitivas que las de los aeropuertos vecinos.

3.2. Evaluación de la compatibilidad de las ayudas con el mercado interior

3.2.1. Ayudas a la inversión

(75) En opinión de las autoridades polacas, se cumplen todos los criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices de aviación de 2005 para las ayudas a la inversión concedidas a los aeropuertos.

Consecución de un objetivo de interés común claramente definido

(76) Polonia alega que la creación del aeropuerto de Gdynia, como elemento del sistema de transportes de Pomerania, optimiza la utilización de las infraestructuras disponibles y tendrá un impacto positivo sobre el desarrollo regional, en particular, como consecuencia del aumento de los puestos de trabajo en el aeropuerto, de los ingresos procedentes de la cadena de suministro del mercado aeronáutico y del desarrollo del turismo.

(77) Polonia hace referencia a la «Estrategia Regional de Desarrollo del Transporte en la provincia de Pomorskie para el período 2007-2007», que se basa en las previsiones de tráfico aéreo para la región y reconoce la necesidad de construir un nudo de aeropuertos que colaboren estrechamente para responder a las necesidades de la población de la zona de la Triciudad (32).

(78) En opinión de las autoridades polacas, los principales argumentos en favor de la construcción de un nudo aeroportuario en la zona de la Triciudad son: el aumento del tráfico aéreo en Polonia, la falta de margen para aumentar la capacidad del aeropuerto de Gdańsk y la extensión de la aglomeración a lo largo de una distancia de unos 60 km (o de más de 100 km si tenemos en cuenta las ciudades de Tczew y Wejherowo). Las autoridades polacas alegan que, aunque el aeropuerto de Gdańsk tiene en la actualidad una capacidad de unos 5 millones de pasajeros, algunas previsiones estiman que este aeropuerto tiene un potencial que puede superar los 6 millones de pasajeros en 2035. Por un lado, en sus observaciones las autoridades polacas alegan que las limitaciones medioambientales y las urbanizaciones cercanas al aeropuerto de Gdańsk limitan sus perspectivas de expansión. Por otro lado, en sus observaciones de 6 de diciembre de 2012 las autoridades polacas invocaron el plan director del aeropuerto de Gdańsk para argumentar que no existen obstáculos a su expansión.

(79) Las autoridades polacas precisan que la construcción de un nudo de aeropuertos en la zona de la Triciudad, con el aeropuerto de Gdynia como aeródromo de apoyo y emergencia (es posible aterrizar en el aeropuerto de Gdynia en alrededor del 80 % de los casos en los que la capa de nubes y la visibilidad impiden el aterrizaje en el aeropuerto de Gdańsk), también se justifica por razones de seguridad aérea.

(80) Por último, las autoridades polacas alegan que el desarrollo del aeropuerto de Gdynia se corresponde con los objetivos de los documentos de estrategia nacional y regional en relación con la evolución de la infraestructura aeronáutica en Polonia. Las autoridades polacas explican que se espera que el desarrollo de este aeropuerto tenga un impacto positivo en el desarrollo de Pomerania y en la utilización de las infraestructuras militares existentes, y que sea complementario del aeropuerto de Gdańsk.

Necesidad y proporcionalidad de la infraestructura

(81) Polonia sostiene que la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado, debido a la pequeña escala de las operaciones del aeropuerto (una cuota del 1,55 % del mercado polaco de la aviación en 2030), unas previsiones de volúmenes de tráfico de pasajeros que superan la capacidad de expansión del aeropuerto de Gdańsk, el atractivo de la región para el turismo y la elevada tasa de desarrollo prevista para la región de Pomerania.

(82) Polonia hace hincapié en el papel estratégico del aeródromo militar de Gdynia en la región, y observa que el uso de la infraestructura existente minimiza los costes de inversión y optimiza el impacto positivo sobre el desarrollo regional.

(83) Las autoridades polacas señalan asimismo que se han minimizado y se ha incrementado la eficacia de la inversión mediante la aplicación de soluciones técnicas como, por ejemplo, la construcción de una terminal de aviación general tanto para la aviación general como para el tráfico de pasajeros, que alberga la mayoría de los servicios aeroportuarios (guardia de fronteras, aduanas, policía, bomberos, gestión) en un único edificio y adapta otras instalaciones existentes para optimizar su utilización. Además, los costes de funcionamiento de la infraestructura se compartirán con el Ejército.

Perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo

(84) Polonia señala que las perspectivas de utilización a medio plazo del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo son satisfactorias, debido al crecimiento del PIB de Pomerania, que se espera sea superior a la media de Polonia y la UE, el atractivo turístico de la región, su posición como centro de operaciones de la inversión extranjera y las previsiones de crecimiento del tráfico aéreo.

(85) Las autoridades polacas subrayan que el proyecto de colaboración previsto con el aeropuerto de Gdańsk y la complementariedad de los servicios ofrecidos por los dos aeropuertos (el aeropuerto de Gdynia se dedicará principalmente al tráfico de aviación general) refuerzan aún más las perspectivas a medio y largo plazo para el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo.

(86) Además, Polonia explica que el aeropuerto también tiene la intención de desarrollar dentro de la zona aeroportuaria actividades especializadas relacionadas con la aviación, tales como la producción de piezas simples de mantenimiento, la reparación de piezas de aviones o la producción de otros componentes o productos suministrados sobre una base «justo a tiempo».

(87) Las autoridades polacas señalan que una prueba más del atractivo del proyecto es la existencia de una carta de intenciones firmada por un banco comercial en la que se expresa la voluntad del banco de iniciar conversaciones sobre la financiación de inversiones en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo.

Impacto sobre el desarrollo del comercio en una medida contraria al interés común

(88) Dado que el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo va a ser un aeropuerto con una cuota de mercado reducida (menos de 1 millón de pasajeros al año), Polonia no considera que el impacto del proyecto sobre el comercio sea contrario al interés común. A la luz del crecimiento previsto del tráfico aéreo, las autoridades polacas esperan que los aeropuertos de Gdynia y Gdańsk formen un nudo aeronáutico cooperativo que preste servicios a la zona de la Triciudad en Pomerania y ofrezca prestaciones complementarias.

(89) Polonia subraya que el aeropuerto de Gdynia no se convertirá en un competidor para el aeropuerto de Gdańsk, pues se centrará en prestar servicios para el sector de la aviación general (servicios de mantenimiento, reparación y revisión, una academia de vuelo) y cooperará con el puerto marítimo de Gdynia.

(90) Polonia alega además que el tráfico de vuelos chárter y de bajo coste en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo no será a costa del aeropuerto de Gdańsk, sino que tendrá como resultado un incremento general de la riqueza y la movilidad. Polonia señala que el ritmo al que está creciendo el aeropuerto de Gdańsk y la naturaleza de las operaciones que gestiona significa que el número de vuelos operados tendrá que limitarse tarde o temprano. Polonia señala que estas conclusiones se presentan en el informe de evaluación de impacto ambiental relativo al proyecto «Ampliación del Aeropuerto Lech Wałęsa de Gdańsk».

(91) Las autoridades polacas explican que la inversión en el aeropuerto de Gdynia puede limitar los costes económicos y sociales de toda restricción de la actividad del aeropuerto de Gdańsk. Polonia señala que transferir parte del tráfico aéreo desde el aeropuerto de Gdańsk al aeropuerto de Gdynia se traducirá en una mejor utilización de la capacidad de ambos aeropuertos.

Necesidad de la ayuda y efecto incentivador

(92) Polonia alega que la empresa no hubiera podido llevar a cabo el proyecto sin financiación pública. También observa que la ayuda se circunscribió a un mínimo y que se redujeron y optimizaron los costes del proyecto mediante el uso de las infraestructuras militares existentes.

(93) En opinión de las autoridades polacas, las aportaciones de capital en el aeropuerto de Gdynia son necesarias y se limitan a un mínimo, como reflejan: i) la tasa interna de rendimiento del proyecto del […] %, solo ligeramente por encima del tipo de actualización (coste del capital), que se sitúa en el […] % (sobre la base del estudio PIEM de 2012), ii) la necesidad, prevista en las proyecciones financieras, de obtener préstamos de capital circulante para financiar las operaciones del aeropuerto, ya que, de no ser así, Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL podría perder liquidez, iii) el hecho de que la financiación total procedente del capital propio sea inferior al total de los gastos de capital (la financiación a partir del capital propio representa menos del […] de los costes totales de tesorería en el período de previsión, incluidos los gastos de capital totales).

(94) Posteriormente las autoridades polacas alegaron la proporcionalidad de la medida de ayuda, comparando su financiación pública (unos 148 millones PLN en términos reales) con la de una inversión para la constitución de una empresa nueva (aeropuerto Lublin-Świdnik, para el que los costes de construcción netos ascendieron a unos 420 millones PLN) y una inversión basada en un aeródromo militar (aeropuerto de Varsovia-Modlin, cuya construcción ha costado hasta ahora cerca de 454 millones PLN).

3.2.2. Ayudas de funcionamiento

(95) Polonia alega que el proyecto cumple los criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices relativas a las ayudas de finalidad regional en una región contemplada en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. En opinión de las autoridades polacas, las ayudas de funcionamiento para el proyecto: i) se destinan a financiar un conjunto preestablecido de gastos, ii) se limitan al mínimo necesario y se conceden con carácter temporal (las ayudas para los costes de funcionamiento se conceden en la medida y para el período necesario para poner en funcionamiento el aeropuerto, es decir, hasta finales de 2018), iii) son decrecientes y se reducen del […] % de los gastos de capital en 2013 al […] % en 2018, iv) responden a los objetivos de desarrollo regional y de reducción de las limitaciones existentes. Teniendo en cuenta el importe de las ayudas con relación a sus efectos beneficiosos para el desarrollo de Pomerania, Polonia alega que debe considerarse que se trata de ayudas proporcionadas.

(96) Polonia también subraya que las ayudas se destinan a un aeropuerto pequeño con una capacidad máxima de 1 millón de pasajeros al año, es decir, que el riesgo de falseamiento de la competencia y de efecto contrario al interés común es mínimo, habida cuenta en particular de la cooperación prevista entre los aeropuertos de Gdańsk y Gdynia y de la complementariedad de su cooperación.

(97) Polonia señala asimismo que la cooperación que se está negociando con el Ejército y la participación de este en los costes de funcionamiento del aeropuerto permitirán reducir las pérdidas y los costes de funcionamiento de la empresa.

4. OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS

(98) La Comisión no ha recibido observaciones de terceros interesados a raíz de la publicación de su Decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a la financiación concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL por parte de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo.

5. EVALUACIÓN

5.1. Existencia de ayuda estatal

(99) En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(100) Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos. Por consiguiente, para determinar si la medida en cuestión constituye ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, tienen que cumplirse todas las condiciones siguientes. En concreto, la ayuda financiera debe: — ser otorgada por el Estado o mediante fondos estatales, — favorecer a determinadas empresas o producciones, — falsear o amenazar falsear la competencia, — afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

5.1.1. Actividad económica y concepto de empresa

(101) Según reiterada jurisprudencia, la Comisión debe, en primer lugar, comprobar si Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL es una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. El concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación (33). Cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica (34).

(102) En su sentencia Aeropuerto de Leipzig/Halle el Tribunal de Justicia confirmó que el funcionamiento de un aeropuerto con fines comerciales y la construcción de las infraestructuras aeroportuarias constituye una actividad económica (35). Una vez que el gestor de un aeropuerto lleva a cabo una actividad económica ofreciendo servicios aeroportuarios a cambio de una remuneración, independientemente de su estatuto jurídico o de su modo de financiación, constituye una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y, por lo tanto, las normas del Tratado en materia de ayudas estatales son susceptibles de aplicarse a las ventajas concedidas por el Estado o a través de recursos estatales a dicho gestor aeroportuario (36).

(103) A este respecto, la Comisión observa que la infraestructura objeto de la presente Decisión va a ser explotada con carácter comercial por el gestor de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL. Dado que el gestor cobrará a los usuarios por el uso de dicha infraestructura, esta ha de considerarse comercialmente explotable. De ello se deduce que la entidad que explote esta infraestructura es una empresa a los efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(104) Sin embargo, no todas las actividades de un gestor aeroportuario son necesariamente de carácter económico (37). Como destaca el Tribunal, las tareas que incumben normalmente al Estado en el ejercicio de sus prerrogativas como poder público no son de carácter económico ni entran en el ámbito de aplicación de la normativa sobre ayudas estatales. En un aeropuerto, actividades como el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, la lucha contra incendios y las actividades necesarias para salvaguardar la aviación civil contra los actos de interferencia ilícita y las inversiones relativas a la infraestructura y equipos necesarios para llevar a cabo esas actividades se consideran en general de carácter no económico (38). Aunque la financiación pública de tales actividades no constituye ayuda estatal, debe limitarse estrictamente a la compensación por los costes generados por estas actividades, y no puede ser desviada a otras actividades de carácter económico (39).

(105) Es jurisprudencia reiterada que existe una ventaja cuando las autoridades públicas eximen a las empresas de los costes inherentes a sus actividades económicas (40). Por tanto, si un régimen jurídico exige normalmente que los gestores aeroportuarios asuman los costes de determinados servicios, y hay gestores aeroportuarios que no tienen que soportar dichos costes, se puede afirmar que estos disfrutan de una ventaja, aun cuando los servicios sean considerados en sí mismos como no económicos. Por consiguiente, es preciso analizar el marco jurídico aplicable a la entidad gestora del aeropuerto para evaluar si, en virtud de dicho marco jurídico, los gestores aeroportuarios están obligados a soportar el coste de proporcionar algunas actividades que, en sí mismas, podrían ser de naturaleza no económica, pero que son inherentes a la implantación de sus actividades económicas.

(106) La Comisión señala que en la Decisión de incoación de 2 de julio de 2013 no se evaluó si la legislación polaca exige a los gestores aeroportuarios la asunción de los costes de los servicios considerados de naturaleza no económica. Esta Decisión afirma expresamente que la inversión en edificios y equipos destinados a bomberos, funcionarios de aduanas, guardias de seguridad del aeropuerto, agentes de policía y guardias de fronteras se encuadraba dentro de las competencias de las autoridades públicas y, por consiguiente, no constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE (41). Como se explica en el considerando 18, la Comisión estima que, en estas circunstancias particulares, no debería poner en tela de juicio tal conclusión en la decisión final.

(107) La cifra de […] millones PLN ([…] millones EUR) que se menciona en la Decisión de incoación para los costes de inversión en edificios y equipos encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas se refiere al estudio PIEM de 2012. Con arreglo al estudio PIEM de 2010, los costes encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público ascenderían a […] millones PLN ([…] millones EUR) (42), y en el estudio PIEM de 2011 la cifra es de […] millones PLN ([…] millones EUR) (43).

(108) De modo que, a la luz de lo anterior, al evaluar los estudios PIEM de 2010 y 2011, la Comisión excluirá la parte de la inversión relacionada con actividades encuadradas en el ámbito de las obligaciones de servicio público. Y, dado que la financiación de esta parte de la inversión no se considera ayuda estatal, la Comisión no solicitará su recuperación.

5.1.2. Fondos estatales e imputabilidad al Estado

(109) El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja concedida a través de fondos estatales por el propio Estado o por organismos intermediarios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado (44). A efectos del artículo 107 del TFUE, los recursos de las autoridades locales son recursos del Estado (45). En el caso de autos, el capital aportado a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL proviene de los presupuestos de dos autoridades locales, Gdynia y Kosakowo. Por lo tanto, la Comisión considera que los recursos de los dos municipios son fondos del Estado.

(110) La Comisión considera irrelevante que la medida adopte la forma de subvención directa (contribución en efectivo de Gdynia y Kosakowo) o permuta de una parte de la deuda del gestor aeroportuario a uno de sus accionistas públicos (la renta pendiente de pago a Kosakowo) por acciones. Los ingresos por alquiler son parte de los recursos financieros de Kosakowo y, por tanto, constituyen recursos estatales.

(111) En consecuencia, la Comisión considera que el capital aportado a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL está financiado con recursos públicos y es imputable al Estado.

5.1.3. Ventaja económica

5.1.3.1. Conclusión

(112) La Comisión señala que las autoridades polacas alegan, por una parte, que las aportaciones de capital están en consonancia con el PIEM y, por otro lado, que la ayuda es compatible, ya que el operador aeroportuario no habría realizado la inversión sin la aportación de fondos públicos.

(113) Para determinar si la medida en cuestión concede a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL una ventaja que no habría recibido en condiciones normales de mercado, la Comisión ha de comparar la conducta de los accionistas públicos del gestor del aeropuerto con la de un inversor en una economía de mercado guiado por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (46).

(114) En la evaluación no deben tenerse en cuenta las repercusiones positivas sobre la economía de la región en la que está situado el aeropuerto, ya que el Tribunal de Justicia ha señalado que la cuestión pertinente al aplicar el estudio PIEM es «si, en circunstancias similares, un accionista privado, basándose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstracción de cualquier consideración de tipo social o de política regional o sectorial, habría suscrito el capital en cuestión» (47).

(115) Las autoridades polacas alegan que las medidas en cuestión no confieren una ventaja económica al gestor del aeropuerto de Gdynia, puesto que están en consonancia con el PIEM. Tal como se describe en la sección 3.1, en apoyo de la afirmación anterior, las autoridades polacas presentaron los resultados de los estudios PIEM llevados a cabo por PWC (48). En noviembre de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional que sugiere que las nuevas fuentes de ingresos (es decir, la venta de carburante y la prestación de servicios de navegación) aumentaría el VAN del proyecto. En el momento de la Decisión de incoación, las autoridades polacas solo habían presentado el estudio PIEM de 2012.

(116) A pesar de que el convenio entre accionistas de 2011 obligaba a los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo a realizar aportaciones en efectivo y en especie para financiar el proyecto de inversión hasta 2040, Polonia alega que solo el estudio PIEM de 2012 y la información posterior sobre las fuentes de ingresos adicionales son relevantes al evaluar si las aportaciones son compatibles con el mercado interior.

(117) En primer lugar, la Comisión examinará la argumentación de las autoridades polacas en el sentido de que la posible ventaja del gestor aeroportuario debería evaluarse sobre la base del estudio PIEM de 2012 e información aportada con posterioridad, y no, por tanto, sobre la base de los estudios PIEM de 2010 y 2011 (sección 5.1.3.2). A continuación, la Comisión evaluará si se cumple el PIEM a partir de, respectivamente, el estudio PIEM de 2010 (sección 5.1.3.3), el estudio PIEM de 2011 y el estudio PIEM de 2012 (sección 5.1.3.4).

5.1.3.2. Pertinencia del estudio PIEM de 2010 para la valoración de la ventaja económica

(118) En la sentencia Stardust Marine, el Tribunal declaró que, «[…] para determinar si el Estado adoptó o no el comportamiento de un inversor prudente en una economía de mercado, es preciso volver a situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las medidas de apoyo financiero para valorar la racionalidad económica del comportamiento del Estado y, por tanto, abstenerse de cualquier apreciación basada en una situación posterior» (49).

(119) Además, el Tribunal de Justicia declaró en el asunto EDF que, «[…] las evaluaciones económicas efectuadas después de la concesión de la referida ventaja, la apreciación retroactiva de la rentabilidad efectiva de la inversión realizada por el Estado miembro interesado o las justificaciones ulteriores de la elección del procedimiento efectivamente seguido no pueden bastar para acreditar que dicho Estado haya adoptado la aludida decisión en su condición de accionista, antes o al mismo tiempo de conceder la ventaja» (50).

(120) Con el fin de poder aplicar el PIEM, la Comisión debe situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las decisiones individuales relativas a la conversión del antiguo aeropuerto militar en civil. Además, la Comisión debe basar su evaluación en la información y en los supuestos con que contaban los accionistas públicos en el momento en que se tomó la decisión relativa a las disposiciones financieras del proyecto de inversión.

(121) La Comisión considera que el estudio PIEM de 2010 es el análisis más pertinente a efectos de determinar si los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo actuaron como un inversor privado. De hecho, la evaluación de si la intervención del Estado es acorde con las condiciones de mercado debe llevarse a cabo sobre la base de un análisis ex ante, teniendo en cuenta la información y los datos disponibles en el momento en que se decidió la inversión.

(122) La Comisión señala que, antes de 2010, solo se realizaron estudios y trabajos preparatorios para el proyecto de inversión en cuestión. Entre ellos se incluyen el plan director para el proyecto de inversión, el informe medioambiental, la documentación relativa al diseño de la terminal de aviación general, la documentación relativa al diseño del edificio administrativo y de la brigada de bomberos, documentos de aviación especializados y otros estudios. A finales de 2010, el coste de estos estudios se situó en […] millones PLN ([…] millones EUR) (51).

(123) Por otra parte, como aducen las autoridades polacas, en 2010 los accionistas públicos del gestor del aeropuerto ultimaron los preparativos para el proyecto de inversión en cuestión. Ese mismo año, los accionistas públicos incrementaron el capital social de la empresa a 6,05 millones PLN (unos 1,5 millones EUR) con vistas a la ejecución del proyecto de inversión. Si bien estaba previsto que las principales inversiones en activos fijos (tales como la construcción de la terminal de aviación general) comenzaran en 2011, se iniciaron realmente en 2012. La Comisión considera que cualquier inversor privado habría evaluado la rentabilidad esperada del proyecto en ese momento. Si el plan de inversión no hubiera mostrado una tasa de rentabilidad aceptable o si se hubiera basado en hipótesis dudosas, un inversor privado no habría iniciado la ejecución del plan y no se habría gastado en él más dinero del ya invertido en los trabajos preparatorios mencionados en el considerando 122. Por lo que se refiere a las aportaciones de capital, la Comisión observa que la decisión de llevar a cabo la primera aportación de capital de importancia, de 4,4 millones PLN, se adoptó el 29 de julio de 2010 (casi cuadruplicando el capital existente de 1,7 millones PLN), justo después de que finalizara el estudio PIEM de 2010, el 16 de julio de 2010. Además, los accionistas firmaron un convenio sobre incrementos en el capital social de la empresa hasta 2040 (mencionado en el considerando 28) el 11 de marzo de 2011 (52) (es decir, antes de la finalización del segundo estudio PIEM el 13 de mayo de 2011). Por otra parte, el convenio operativo con el usuario militar del aeropuerto y el convenio de arrendamiento de los terrenos de la empresa (mencionado en el considerando 27) se formalizaron al mismo tiempo (7 y 11 de marzo de 2011, respectivamente). El 9 de septiembre de 2010, pocos meses después del estudio PIEM de 2010, Kosakowo formalizó también un convenio con el Tesoro Público para el alquiler de los terrenos ocupados por el aeródromo militar (véase el considerando 26). Esos terrenos solo podían utilizarse para crear un nuevo aeropuerto civil (véanse los considerandos 25 y 59).

(124) La Comisión subraya también que las autoridades polacas (53) confirmaron que la aportación de capital decidida el 29 de julio de 2010 se basaba en la evaluación económica del proyecto que figura en el estudio PIEM de 2010. Queda claro, por lo tanto, que en esta fase los accionistas públicos se habían comprometido de manera inequívoca en el proyecto de inversión en cuestión, que se aplicaría a lo largo de 30 años y que estaba sujeto a una sanción contractual por incumplimiento de las obligaciones de las partes hasta su finalización en septiembre de 2040, como se estipula en el convenio suscrito por los accionistas (mencionado en el considerando 28).

(125) En el momento en que se llevó a cabo la primera actualización del estudio PIEM en 2011, los accionistas públicos ya habían inyectado 6,05 millones PLN en la empresa (véase el cuadro 3). Y, cuando en julio de 2012 finalizó la segunda actualización del PIEM, los accionistas públicos habían aportado un total de 64,810 millones PLN (es decir, en torno al 70 % de todo el capital aportado).

(126) Además de las aportaciones de capital al gestor aeroportuario antes mencionadas, los diversos estudios PIEM presentados por las autoridades polacas describen también los gastos de capital («capex») previstos (es decir, las salidas de capital) hasta 2030. En particular, como se describe en el cuadro 1, el estudio PIEM de 2012 muestra las inversiones en activos fijos divididas en cuatro fases. No deja de ser significativo que, de acuerdo con la información facilitada por las autoridades polacas, los gastos de capital ascendieron en 2012 a […] millones PLN (de los cuales más de la mitad ya se había gastado antes incluso de empezar a actualizar el estudio PIEM de 2012). El gráfico 1 muestra el capex anual (nominal) que se presenta en el estudio PIEM de 2012 (no obstante, se han suprimido los gastos encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público). Gráfico 1 Capex anual (estudio PIEM de 2012, excluidos los gastos encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público) […]

(127) Los estudios PIEM de 2011 y 2012 solo evaluaron las modificaciones de la decisión inicial de comprometerse en el proyecto de inversión que se adoptó en 2010 sobre la base del estudio PIEM de 2010. Los dos estudios posteriores muestran que los accionistas se guiaban por la evolución del mercado y adaptaban el alcance del proyecto en consecuencia (al alza o a la baja, en función del tipo de inversión). Estos cambios eran, no obstante, marginales en comparación con la decisión general de convertir la base militar en aeropuerto civil. El gráfico 2 muestra el capex anual (nominal) que se presenta en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 (excluidos los gastos encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público). Como puede verse, aunque en 2011 y 2012 se actualizaron el calendario y el alcance de las inversiones, estos cambios no eran importantes en comparación con el tamaño global del proyecto. En 2010, el capex nominal se estimó en unos […] millones PLN y esta cifra se incrementó en unos […] millones PLN en 2011 (debido principalmente a nuevas inversiones en infraestructuras viarias). Gráfico 2 Capex (en miles PLN) previsto en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 (excluidos los gastos encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público) […]

(128) En los considerandos 122 y 127, la Comisión estima que, a fin de evaluar si Gdynia y Kosakowo se comportaron como lo habría hecho un inversor privado diligente en una economía de mercado, debe basar su apreciación fundamentalmente en el estudio PIEM de 2010, independientemente de cualquier otro dato o acontecimiento que no estuviera a disposición de dichos accionistas públicos en el momento en que tomaron la decisión de llevar a cabo el proyecto de inversión en cuestión.

(129) Es de esperar que un inversor privado ajustaría un plan de inversión en el curso de su aplicación en función de la evolución de las circunstancias. No obstante, en este caso la Comisión necesita evaluar si un inversor privado habría aceptado el proyecto de convertir un aeródromo militar en un aeropuerto civil. Para ello, es necesario determinar con exactitud cuándo se tomó realmente la decisión de llevar a cabo el proyecto. De las pruebas disponibles en el expediente (aportaciones de capital, convenio de alquiler y convenio de arrendamiento) se deduce que los pasos clave ya se habían dado antes del estudio PIEM de 2011. Dado que cualquier inversor privado habría realizado una evaluación ex ante de la rentabilidad financiera del proyecto antes de aportar recursos significativos o de participar en acuerdos contractuales vinculantes, el estudio PIEM de 2010 es el análisis más importante para evaluar la conformidad de la inversión con las condiciones de mercado.

(130) Los estudios PIEM de 2011 y 2012 realizan ajustes en el plan de inversión inicial, que sirvió de base para adoptar la decisión inicial de poner en marcha el proyecto de transformación del aeródromo militar. Así pues, las aportaciones de capital efectuadas después de estos estudios PIEM posteriores no pueden ser tomadas en consideración aisladamente.

5.1.3.3. Aplicación del PIEM a partir del estudio de 2010:

(131) El estudio PIEM de 2010 se basa en un plan de negocio que calcula los flujos de caja futuros en relación con el período 2010-2040. Cuando se llevó a cabo el estudio PIEM, Polonia preveía que el aeropuerto iniciase las operaciones de tráfico aéreo general en 2011, en 2013 las de vuelos chárter y en 2015 las de compañías de bajo coste. Ello generaría un aumento constante del número de pasajeros desde los […] de 2013 hasta casi […] millones en 2024 y 1,753 millones de pasajeros en 2040 (tal como se muestra en el cuadro 5 que figura a continuación). Cuadro 5 Previsiones de tráfico para el aeropuerto de Gdynia utilizadas en el estudio PIEM de 2010 (en miles) Evolución prevista del número de pasajeros (estudio PIEM de 2010) Año 2013 2014 2015 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 No de pasajeros […] […] […] […] […] […] […] […] […] 1 752 835

(132) El estudio PIEM de 2010, tal y como lo presentó Polonia, incluye el capital necesario para financiar costes supuestamente encuadrados en el ámbito de las obligaciones de servicio público. Por otra parte, el estudio PIEM de 2011 excluye tales costes de capital, pero los cuantifica. El alcance del proyecto de inversión en los estudios PIEM de 2010 y 2011 es esencialmente el mismo. Aparte de excluir los costes que entran en el ámbito de las obligaciones de servicio público, el estudio PIEM de 2011 se diferencia del estudio PIEM de 2010 solo en que incluye datos actualizados de los costes y el tipo de actualización, los costes verificados de la infraestructura de carreteras, el resultado financiero del convenio de arrendamiento firmado entre Kosakowo y el gestor aeroportuario, y el programa de aportaciones de capital acordado entre Kosakowo y Gdynia. En consecuencia, para suprimir los costes presuntamente encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas del cálculo del VAN del estudio PIEM de 2010, la Comisión aplicó la misma metodología que en el estudio PIEM de 2011 a fin de determinar la proporción de la inversión de capital correspondiente a los costes encuadrados dentro de las competencias de las autoridades públicas. En particular, el estudio PIEM de 2011 indica (54) que el […] % de los costes de las terminales (para las terminales de pasajeros y de aviación general) se consideran encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas; el […] % de los costes del edificio polivalente que alberga el servicio de bomberos están encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas, al igual que todos los costes relativos al vallado, los equipos de supervisión, los equipos de inspección de equipajes, los equipos de seguridad del aeropuerto (en total […] millones PLN, es decir, […] millones EUR). Al excluir las mismas partidas de gastos de capital y utilizar la misma proporción de costes encuadrados en el ámbito de las competencias de las autoridades públicas para los diversos edificios (ya que tales cifras están basadas en la superficie de suelo de los edificios con funciones de seguridad, que no varió en el intervalo entre ambos estudios), la Comisión calculó la proporción de gastos de inversión en el estudio PIEM de 2010 que, a los efectos de la presente Decisión, deberían excluirse del PIEM por estar encuadrados dentro de las competencias de las autoridades públicas. Tales costes ascienden a […] millones PLN ([…] millones EUR).

(133) Además, según el estudio PIEM de 2010, la empresa sería rentable en términos de EBITDA a partir de 2018. No obstante, en cifras acumuladas (es decir, después de agregar cada año los flujos de caja de ejercicios anteriores), se prevé que el flujo de caja actualizado (DCF) total a lo largo de todo el período 2010-2040 sea negativo (como se ilustra en el gráfico 3). En otras palabras, los flujos de caja positivos que se espera se generen a partir de 2018 no bastan para compensar los flujos de caja netamente negativos de los primeros períodos de inversión. Como puede verse, el flujo de caja acumulado, en términos actualizados, seguiría siendo negativo hasta 2040. Gráfico 3 DCF acumulado en miles PLN (estudio PIEM de 2010) […] Fuente: Sobre la base del estudio PIEM de 2010 y excluido el gasto de las tareas encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas.

(134) Se esperaba que, a partir de 2040, el valor del gestor aeroportuario siguiera creciendo a una tasa estable del flujo de caja libre del […] %. Partiendo de esta hipótesis, las autoridades polacas calcularon el valor terminal del gestor del aeropuerto en 2040. El valor terminal actualizado asciende a […] millones PLN. El estudio original PIEM de 2010 se tradujo en un valor de fondos propios positivo (55) de […] millones PLN (es decir, en torno a […] millones EUR). El valor mencionado se debe a la diferencia con el valor terminal de […] millones PLN ([…] millones EUR), que es superior en términos absolutos al VAN del flujo de caja libre para la empresa (FCFF), estimado en […] millones PLN ([…] millones EUR) en el período 2010-2040. La TIR del proyecto de inversión se estimó en un […] %, es decir, una cantidad superior al coste de capital asumido del gestor aeroportuario ([…] %). Si se excluye el gasto de las tareas encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas, el VAN del FCFF sigue siendo negativo en […] millones PLN ([…] millones EUR) y el proyecto solo resulta rentable debido al valor terminal calculado de […] millones PLN ([…] millones EUR). El valor de fondos propios positivo del proyecto (excluido el gasto de las tareas encuadradas dentro de las competencias de las autoridades públicas) es, por tanto, de […] millones PLN (es decir, en torno a […] millones EUR).

(135) En consecuencia, el proyecto solo resulta rentable si se asume que, superado el período de arrendamiento de 30 años, el gestor aeroportuario sigue gestionando el aeropuerto indefinidamente y crece a una tasa estable del […] % anual [es decir, el valor terminal (56)]. No obstante, como se mencionó en los considerandos 25-27, el Estado polaco es el propietario de los terrenos en los que está construido el aeropuerto, y se los alquiló a Kosakowo por un período de 30 años, hasta septiembre de 2040. Kosakowo arrendó posteriormente los terrenos por un período de 30 años al gestor aeroportuario Aeropuerto Gdynia-Kosakowo SRL. En consecuencia, con arreglo a la legislación polaca vigente (artículos 48 y 191 del Código Civil), todos los edificios e instalaciones construidos en el bien alquilado que estén unidos de manera permanente a esta pertenecen al propietario de los terrenos (el Tesoro Público), y no a Aeropuerto Gdynia-Kosakowo SRL o a Kosakowo. El convenio de alquiler estipula que el bien alquilado ha de devolverse al propietario en un plazo de […] después de expirado el convenio (párrafo 4, número 16). El convenio de alquiler no contempla un derecho unilateral a la ampliación del alquiler pasado el período en cuestión, ni un derecho a recibir compensación por las inversiones realizadas en las infraestructuras del aeropuerto. Asimismo, en absoluto está claro si tal derecho puede reclamarse de conformidad con las disposiciones generales de la legislación civil polaca. Por otra parte, el convenio de alquiler (párrafo 4, numero 11) y el convenio de arrendamiento (párrafo 5, numero 4) establecen que, en caso de que el gestor aeroportuario cese su actividad económica, la infraestructura debe entregarse al Estado sin recibir compensación. En consecuencia, no parece razonable apoyarse en el importe exacto especificado en el estudio, dado que, con arreglo a las condiciones del acuerdo de alquiler de 9 de septiembre de 2010, ni el gestor aeroportuario ni los accionistas son propietarios de las infraestructuras del aeropuerto. Por tanto, el valor terminal de la inversión en el que se basan los estudios PIEM resulta poco fiable y es muy probable que se haya exagerado notablemente.

(136) Por otra parte, la Comisión observa que el componente de valor clave de los flujos de caja futuros del gestor del aeropuerto de Gdynia son los ingresos previstos, que dependerán de las cifras de pasajeros y del nivel de las tasas pagadas por las compañías aéreas. Los ingresos procedentes de las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter (tasas de pasajeros, aterrizaje y estacionamiento) suponen, en el estudio PIEM de 2010, un [80-90] % de los ingresos en 2040 y una media del [80-90] % de la totalidad de los ingresos durante todo el período examinado, es decir, de 2010 a 2040. Lo anterior contradice las declaraciones de las autoridades polacas de que el aeropuerto de Gdynia complementaría las actividades del aeropuerto de Gdańsk, ya que el primero se centraría en actividades de aviación general. De hecho, como muestran los datos presentados anteriormente, las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter son la principal fuente de ingresos en la mayoría de los años abarcados por la previsión. Sin embargo, como se explica más adelante, el grueso de los ingresos del aeropuerto de Gdańsk también proviene de las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter (véase el considerando 140).

(137) En el contexto de la demanda entre los pasajeros y las compañías aéreas, la Comisión recuerda que el aeropuerto de Gdynia tendría la misma zona de influencia que el de Gdańsk, que solo dista unos 25 km del de Gdynia-Kosakowo. El aeropuerto de Gdańsk se amplió en 2012 para poder acoger hasta 5 millones de pasajeros y para 2015 se ha previsto una nueva ampliación para llegar hasta los 7 millones de pasajeros. Este calendario de ampliación ya se conocía en 2010, es decir, en el momento de la elaboración del estudio PIEM de 2010 (57). Además, el 24 de septiembre de 2008 se notificó a la Comisión, como asunto de ayuda estatal N472/08, la financiación pública de la ampliación de la capacidad del aeropuerto de Gdańsk hasta los 5 millones de pasajeros, financiación pública que fue aprobada por la Comisión el 5 de febrero de 2009 (58).

(138) Las autoridades polacas informaron a la Comisión de que el plan director elaborado para el aeropuerto de Gdańsk en 2010 (59) prevé la ampliación de la pista de aterrizaje y despegue, pistas de rodaje, y demás infraestructuras aeroportuarias, como resultado de lo cual el aeropuerto de Gdańsk deberá ser capaz de prestar servicio en el futuro a 10 millones de pasajeros al año.

(139) La Comisión observa, asimismo, que en 2010 circularon 2,2 millones de pasajeros por el aeropuerto de Gdańsk (es decir, se utilizó el 45 % de su capacidad, incluida la capacidad en construcción). Según las previsiones presentadas, de aquí a 2020 solo se utilizará entre el 50 % y el 60 % de la capacidad disponible del aeropuerto (60). Estas previsiones no tienen en cuenta el inicio de las operaciones en el aeropuerto de Gdynia (es decir, se considera que toda la demanda de la zona de influencia será cubierta por el aeropuerto de Gdańsk). La Comisión señala que el aeropuerto de Gdańsk será capaz de satisfacer la demanda de la región durante un largo período de tiempo, es decir, al menos hasta 2030, aunque se suponga que habrá un crecimiento dinámico en el tráfico de pasajeros.

(140) Como se ha indicado anteriormente, el estudio PIEM de 2010 prevé que el grueso de los ingresos ([80-90] % por término medio para todo el período 2012-2040) generados por el aeropuerto de Gdynia procedan de las compañías de bajo coste y de vuelos chárter. En este contexto, la Comisión señala que el aeropuerto de Gdańsk también opera principalmente con compañías aéreas de bajo coste y tráfico de vuelos chárter. En 2010, las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter representaron el 72 % del total de pasajeros que circularon por el aeropuerto de Gdańsk (61).

(141) Habida cuenta de la proximidad a otro aeropuerto no saturado y consolidado, con el mismo modelo de negocio y un importante excedente de capacidad a largo plazo, la Comisión considera que la capacidad del gestor aeroportuario para atraer tráfico y pasajeros dependerá en gran medida del nivel de las tasas aeroportuarias que se apliquen a las compañías aéreas, especialmente en comparación con las de sus competidores más cercanos.

(142) En este contexto, la Comisión observa que el estudio PIEM de 2010 prevé para las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter una tasa por pasajero de 25 PLN/PAX (6,25 EUR) hasta 2014 y 40 PLN/PAX (10 EUR) a partir de 2015 (hasta 2040). La tasa de aterrizaje para tales vuelos se fijó en 25 PLN/tonelada (6,25 EUR) para el conjunto del período en cuestión (se supone que el peso máximo de despegue [MTOW] medio es de 70 toneladas), mientras que la tasa de estacionamiento se estima en 4 PLN (1,0 EUR) por 24h/tonelada (con un MTOW medio de 70 toneladas). Según el estudio PIEM de 2010, los precios se fijaron en niveles comparables a los aplicados en otros aeropuertos regionales en el momento en que se llevó a cabo dicho estudio. Los precios en el aeropuerto de Gdynia también se fijaron partiendo del supuesto de que no habría competencia con el aeropuerto de Gdańsk.

(143) La Comisión también observa que la lista de tarifas aplicadas por el aeropuerto de Gdańsk desde el 31 de diciembre de 2008 fija la tasa estándar por pasajero en 48 PLN/PAX (12,0 EUR), la tasa estándar de aterrizaje de aeronaves por encima de 2 toneladas (es decir, incluidas todas las aeronaves chárter y de CBC) en 25 PLN/Tm (6,25 EUR) y la tasa de estacionamiento en 4,5 PLN/24h/Tm (1,25 EUR).

(144) La Comisión observa, sin embargo, que la lista de las tarifas aplicadas en el aeropuerto de Gdańsk también ofrece diversos descuentos y rebajas, entre otras cosas, a los vuelos de las compañías aéreas de bajo coste. El aeropuerto de Gdańsk aplica una reducción de las tasas por pasajero de 24 PLN/PAX (6 EUR) para todas las nuevas conexiones (desde el 1 de enero de 2004) y para todos los incrementos de frecuencia que impliquen a una aeronave con un peso máximo de despegue de entre 50 y 100 toneladas (por ejemplo, Airbus A-320, Boeing 737 y otros tipos de aeronaves utilizados por las compañías de bajo coste). Las tasas de aterrizaje aplicadas en relación con dichas conexiones también se redujeron en un 50 % (es decir, 12,5 PLN/Tm). La tasa de estacionamiento se elimina totalmente si la frecuencia de una conexión es al menos de 6 veces por semana. Además, la tasa por pasajero estándar se reduce primero 23 PLN para todos los pasajeros de salida en conexiones interiores regulares y posteriormente se aplica la reducción que corresponda. La Comisión considera que, teniendo en cuenta los descuentos y reducciones aplicados en el aeropuerto de Gdańsk, las tasas aeroportuarias en el aeropuerto de Gdynia fueron por término medio significativamente más elevadas que en el aeropuerto vecino. Mediante la aplicación de estas tasas aeroportuarias, el aeropuerto de Gdynia, en su calidad de nuevo competidor, no será capaz de atraer volúmenes significativos de tráfico cuando existe un aeropuerto consolidado con excedente de capacidad en la misma zona de influencia y que aplica tarifas netas inferiores para las nuevas conexiones y los incrementos de frecuencia de las conexiones existentes. La Comisión también observa que la lista de las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Gdańsk establece que las tasas con descuento se apliquen hasta el 31 de diciembre de 2028. Habida cuenta de que el estudio PIEM de 2010 (basado en el plan de negocio del gestor aeroportuario en ese momento) estima que las tasas aeroportuarias constituyen la primera fuente de ingresos del gestor del aeropuerto, la Comisión considera que esta solución constituye la prueba de que el estudio PIEM de 2010 no es lo suficientemente sólido y creíble para demostrar que el proyecto de inversión en cuestión podría haber sido asumido por un inversor privado.

(145) Dado que tanto el aeropuerto de Gdynia como el de Gdańsk se centrarán principalmente en las compañías chárter y de bajo coste, que el aeropuerto de Gdańsk no utiliza toda su capacidad, que sus tarifas reales son inferiores a las fijadas en el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia y habida cuenta de la proximidad de los dos aeropuertos, la Comisión considera también que la pretensión de que no hay ninguna competencia de precios entre los dos aeropuertos es errónea.

(146) La Comisión señala además que, en el momento de la elaboración del estudio PIEM de 2010, las tarifas netas (tarifas estándar una vez deducidos los descuentos aplicables) aplicadas en el aeropuerto de Bydgoszcz (situado a 196 kilómetros y a 2 horas 19 minutos en coche del aeropuerto de Gdynia) y en el aeropuerto de Szczecin (situado a 296 kilómetros y a 4 horas 24 minutos en coche del aeropuerto de Gdynia), el segundo y tercer aeropuerto más cercano de entre los aeropuertos regionales de Polonia, eran considerablemente inferiores (62).

(147) En vista de lo anterior, la Comisión considera que, habida cuenta de la proximidad de otro aeropuerto no saturado con el mismo modelo de negocio, las tasas aeroportuarias del estudio PIEM de 2010, que son superiores a las aplicadas en Gdańsk y en otros aeropuertos regionales cercanos, no son realistas. Habida cuenta de la situación competitiva del aeropuerto de Gdynia, las previsiones de tráfico que figuran en el estudio PIEM de 2010 se basan en supuestos poco realistas.

(148) Cabe señalar también que el estudio PIEM de 2010 no incluía ni un análisis de sensibilidad ni ninguna evaluación de la probabilidad de un resultado (como, por ejemplo, hipótesis más optimista, más pesimista y de base). Por consiguiente, la Comisión concluye que la hipótesis que se presenta en el estudio PIEM de 2010 parece basarse en supuestos excesivamente optimistas de la evolución del tráfico de pasajeros y el nivel de las tasas.

(149) La Comisión, después de efectuar una serie de cálculos de sensibilidad, señala que reducir los ingresos anuales procedentes de las tasas por pasajero vinculadas al tráfico de compañías de bajo coste y vuelos chárter en el […] % (durante el período de previsión de 2010-2040) es suficiente para que el proyecto no sea rentable, a pesar del significativo valor terminal, incierto en sí mismo, como se explica en el considerando 135. Esta caída de los ingresos podría producirse si las tasas o el tráfico fueran inferiores a lo previsto. A este respecto, cabe señalar que las tasas aeroportuarias del plan de negocio utilizado para el estudio PIEM de 2010 ya son […] % superiores a las del aeropuerto de Gdańsk (63). En este contexto, resulta altamente improbable que el aeropuerto de Gdynia sea capaz de atraer tráfico sin ofrecer algún descuento significativo de la tasa de 40 PLN (10 EUR) que figura en el plan de negocio. Por lo tanto, la gran sensibilidad del VAN a una reducción marginal de las tasas aeroportuarias (resultantes de hipótesis realistas) arroja dudas significativas sobre la credibilidad del plan de negocio inicial.

(150) Aunque el estudio PIEM de 2010 se basaba en las proyecciones de tráfico disponibles en aquel momento y no debe utilizarse información ex post para evaluar directamente el estudio PIEM, la Comisión constata, no obstante, que estas proyecciones eran demasiado optimistas. En efecto, si comparamos las proyecciones de tráfico de 2010 y 2012, observamos diferencias significativas. No solo se había retrasado el comienzo del proyecto, sino que además, y a lo largo del «período de EBITDA positivo», las previsiones de tráfico se redujeron del […] % al […] % cada año. Tal corrección significativa, transcurridos apenas dos años y sin que tuviera lugar ninguna modificación importante de las circunstancias, constituye una ver