REGLAMENTO DE EJECUCIÓN (UE) 2019/1344 DE LA COMISIÓN

de 12 de agosto de 2019

por el que se impone un derecho compensatorio provisional a las importaciones de biodiésel originario de Indonesia

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,

Visto el Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea (1), y en particular su artículo 12,

Previa consulta a los Estados miembros,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

1.1. Inicio

(1) El 6 de diciembre de 2018, la Comisión Europea («la Comisión») inició una investigación antisubvención relativa a las importaciones en la Unión Europea («la Unión») de biodiésel originario de Indonesia («el país afectado»), con arreglo al artículo 10 del Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea («el Reglamento de base»). Asimismo, publicó un anuncio de inicio en el Diario Oficial de la Unión Europea (2) («el anuncio de inicio»).

(2) La Comisión inició la investigación a raíz de una denuncia presentada el 22 de octubre de 2018 por el Consejo Europeo del Biodiésel («el EBB» o «el denunciante») en nombre de productores que representan el 32 % de la producción total de la Unión. Apoyaron la denuncia productores que representan el 63 % de la producción total de biodiésel de la Unión.

(3) Antes del inicio de la investigación antisubvención, la Comisión notificó al Gobierno de Indonesia que había recibido una denuncia debidamente documentada, y lo invitó a efectuar consultas de conformidad con el artículo 10, apartado 7, del Reglamento de base. El Gobierno de Indonesia (también denominado «los poderes públicos») aceptó la invitación, y las consultas se celebraron el 3 de diciembre de 2018. Durante las consultas y los posteriores intercambios con el Gobierno de Indonesia se tomó debida nota de las observaciones formuladas por este. Sin embargo, no se pudo alcanzar una solución consensuada.

(4) Tras la publicación del anuncio de inicio, la Comisión recibió observaciones al respecto procedentes del Grupo Wilmar («Wilmar»), un productor exportador. En sus observaciones, Wilmar señaló lo siguiente: a) la denuncia no incluía pruebas suficientes de subvenciones que justificaran el inicio de un procedimiento; b) los poderes públicos de Indonesia no han adoptado ningún régimen de subvenciones para beneficiar a la industria del biodiésel; c) incluso en caso de constatarse la existencia de un régimen de subvenciones de los poderes públicos, Wilmar no recibió ninguna subvención en el marco de dicho régimen.

(5) Los poderes públicos de Indonesia alegaron asimismo, en una fase posterior de la investigación, que la denuncia no incluía pruebas suficientes de subvenciones para justificar el inicio de un procedimiento.

(6) Con referencia a los distintos regímenes de subvención señalados en la denuncia, Wilmar alegó, de forma preliminar, que el EBB no proporcionó pruebas suficientes de la existencia de subvenciones y, por lo tanto, la denuncia es infundada.

(7) Con especial atención al impuesto a la exportación y la exacción a la exportación impuestos por los poderes públicos de Indonesia sobre el aceite de palma en bruto, Wilmar mantuvo que el denunciante no proporcionó pruebas suficientes de encomienda u orden a los productores indonesios de aceite de palma en bruto por los poderes públicos.

(8) Además, Wilmar afirmó que ninguno de los regímenes de subvención identificados en la denuncia son subvenciones a la exportación. Asimismo, según Wilmar, los presuntos regímenes de subvención no inducían a los productores de biodiésel indonesios a vender biodiésel para su exportación, sino que persiguen alcanzar los objetivos nacionales indonesios de mezcla de biodiésel con gasóleo mineral (3).

(9) Finalmente, Wilmar sostuvo que la denuncia no proporcionaba pruebas suficientes de la existencia de una amenaza de perjuicio importante debida a las importaciones de biodiésel indonesio a la Unión y que, en cualquier caso, las importaciones de biodiésel indonesio no ocasionaron tal perjuicio.

(10) Con respecto a las pruebas de la existencia de subvenciones perjudiciales en la fase de inicio, la Comisión hizo pública la versión no confidencial de la denuncia y facilitó un análisis de las pruebas disponibles en esa fase en el memorándum sobre la suficiencia de las pruebas, a partir del cual se inició la investigación. Por lo tanto, contrariamente a lo que alegó Wilmar, la Comisión consideró y justificó en el memorándum que tenía pruebas suficientes que demostraban la existencia de subvenciones perjudiciales.

(11) El 19 de junio de 2019, la Comisión recibió una observación de Wilmar en la que alegaba, entre otras cosas, que la industria de la Unión no sufría una amenaza de perjuicio importante por las importaciones de biodiésel indonesio.

(12) Sin embargo, en el anuncio de inicio se especificaba que cualquier información relativa a la fase de las conclusiones provisionales debía presentarse en un plazo de setenta días a partir de la fecha de su publicación. Este plazo expiró el 14 de febrero de 2019. Por consiguiente, la parte de observaciones relativa a la amenaza de perjuicio importante no pudo abordarse en la fase provisional, sino en la fase definitiva de la investigación. Además, en la sección 5.2 del anuncio de inicio se especificaba que cualquier observación sobre la denuncia, incluidas las cuestiones relativas al perjuicio y la causalidad, debía presentarse en los treinta y siete días siguientes a la fecha de su publicación. Se invita a las partes interesadas que hayan presentado observaciones por escrito o proporcionado datos después del 14 de febrero de 2019 a que indiquen, junto con sus observaciones sobre las medidas provisionales, si siguen considerando que dichas observaciones son pertinentes para la presente investigación, indicando cómo debe tenerse en cuenta dicha información en la fase definitiva.

1.2. Período de investigación y período considerado

(13) La investigación sobre la subvención y el perjuicio abarcó el período del 1 de octubre de 2017 al 30 de septiembre de 2018 («el período de investigación»). El análisis de las tendencias pertinentes para evaluar el perjuicio abarcó el período que va del 1 de enero de 2015 al final del período de investigación («el período considerado»). En caso necesario, la Comisión también examinó los datos posteriores al período de investigación.

1.3. Partes interesadas

(14) En el anuncio de inicio se invitó a las partes interesadas a ponerse en contacto con la Comisión para participar en la investigación. Además, la Comisión informó específicamente del inicio de la investigación, e invitó a participar en ella al denunciante, a otros productores conocidos de la Unión, a los productores exportadores conocidos y al Gobierno de Indonesia, a los importadores, proveedores y usuarios conocidos, a los operadores comerciales y a las asociaciones notoriamente afectadas.

(15) Se dio a las partes interesadas la oportunidad de formular observaciones sobre el inicio de la investigación y de solicitar una audiencia con la Comisión o con el Consejero Auditor en litigios comerciales.

1.4. Muestreo

(16) En su anuncio de inicio, la Comisión indicó que podría realizar un muestreo de las partes interesadas de conformidad con el artículo 27 del Reglamento de base.

1.4.1. Muestreo de los productores de la Unión

(17) En su anuncio de inicio, la Comisión indicó que había seleccionado provisionalmente una muestra de productores de la Unión. La Comisión seleccionó la muestra sobre la base de la mayor cantidad representativa de producción que pudiera investigarse razonablemente en el plazo disponible.

(18) La muestra provisional estaba formada por tres productores de la Unión y contaba con una amplia representación geográfica. Los productores de la Unión incluidos en la muestra representaban más del 18 % del volumen total de producción de la industria de la Unión. La Comisión invitó a las partes interesadas a formular observaciones sobre la muestra provisional.

(19) La Comisión recibió observaciones de Wilmar sobre la muestra provisional. Wilmar formuló observaciones respecto al tamaño de la muestra, en las que indicaba que tres productores no era un tamaño suficientemente grande para una muestra, y solicitó que se añadiera a la muestra de productores de la Unión otro grupo empresarial formado por dos productores, Biopetrol.

(20) La Comisión consideró que la muestra con los tres mayores productores de biodiésel de la Unión es representativa (incluso geográficamente) y que una muestra de mayor tamaño no podría investigarse razonablemente en el tiempo disponible. Por tanto, se rechazó esta alegación.

1.4.2. Muestreo de importadores

(21) Para decidir si era necesario el muestreo y, en ese caso, seleccionar una muestra, la Comisión pidió a los importadores no vinculados que facilitaran la información especificada en el anuncio de inicio.

(22) Dos importadores no vinculados facilitaron la información solicitada y accedieron a formar parte de la muestra. Uno de ellos importó cantidades insignificantes y no las revendió durante el período de investigación, por lo que la Comisión solo investigó al otro importador no vinculado. A la vista del reducido número de importadores no vinculados que cooperaron, la Comisión decidió que no era necesario el muestreo.

1.4.3. Muestreo de productores exportadores de Indonesia

(23) Para decidir si era necesario el muestreo y, en ese caso, seleccionar una muestra, la Comisión pidió a todos los productores exportadores de Indonesia que facilitaran la información especificada en el anuncio de inicio. Además, pidió a las autoridades de ese país que identificaran o contactaran a otros productores exportadores, en su caso, que pudieran estar interesados en participar en la investigación.

(24) Cuatro productores exportadores del país afectado facilitaron la información solicitada y accedieron a ser incluidos en la muestra. Las empresas o grupos de empresas que respondieron realizaron el 100 % de las exportaciones a la Unión durante el período de investigación. Debido al número limitado de productores exportadores y el elevado grado de cooperación, la Comisión decidió no llevar a cabo el muestreo, sino investigar a todos los productores exportadores indonesios.

1.4.4. Respuestas al cuestionario e inspecciones in situ

(25) La Comisión envió cuestionarios a los poderes públicos de Indonesia, a los cuatro productores exportadores, a los tres productores de la Unión incluidos en la muestra y a los dos importadores de biodiésel no vinculados.

(26) La Comisión recibió respuestas al cuestionario de los poderes públicos de Indonesia, de todos los grupos de productores exportadores, de todos los productores de la Unión incluidos en la muestra y de ambos importadores no vinculados.

(27) La Comisión recabó y verificó toda la información que consideró necesaria para determinar la subvención, el perjuicio resultante (incluida la amenaza de perjuicio) y el interés de la Unión. Se llevó a cabo una inspección en las instalaciones de los poderes públicos de Indonesia, el Ministerio de Comercio de la República de Indonesia en Yakarta, en la que también participaron funcionarios de otros ministerios pertinentes.

(28) Se realizaron inspecciones in situ, de conformidad con el artículo 26 del Reglamento de base, en las instalaciones de las empresas siguientes: Productores de la Unión y empresas vinculadas: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) y Campa Iberia S.A.U., Barcelona, España, — Saipol, Grand-Couronne, Francia — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Alemania Importador no vinculado: — Gunvor BV, Ginebra, Suiza (4) Productores exportadores de Indonesia y empresas vinculadas: — Grupo Wilmar: — PT Wilmar Nabati Indonesia, Medan — PT Wilmar Bioenergi Indonesia, Medan — Wilmar Trading Pte. Ltd., Singapur — Grupo Musim Mas: — PT Intibenua Perkasatama, Medan — PT Musim Mas, Medan — Inter-Continental Oils & Fats Pte. Ltd., Singapur — Campa Iberia S.A.U., Barcelona, España — IM Biofuel Italy S.R.L., Milán, Italia — PT Ciliandra Perkasa, Jakarta, y First Resources Trading Pte. Ltd., Singapur — Grupo Permata: — PT Pelita Agung Agrindustri, Medan — PT Permata Hijau Palm Oleo, Medan — Virgoz Oils & Fats Pte. Ltd., Singapur

(29) Tras la respuesta a los cuestionarios, las cartas de deficiencias y las inspecciones in situ, y como se explica en los considerandos 219 al 227, la Comisión observó que el Gobierno de Indonesia y Wilmar no cooperaron plenamente en la investigación. Más concretamente: a) PT Perkebunan Nusantara («PTPN»), un productor de aceite de palma en bruto, propiedad al 100 % de los poderes públicos de Indonesia, no respondió al apéndice B del cuestionario de los poderes públicos dentro del plazo fijado, a pesar de ser una de las empresas que debía responder; y b) Wilmar no proporcionó una respuesta completa al cuadro 2 de la carta de deficiencias, y en particular proporcionó los datos solicitados solo parcialmente.

(30) Por lo tanto, la Comisión envió una carta con arreglo al artículo 28 tanto a los poderes públicos de Indonesia como al Grupo Wilmar, limitada a la información específica que no proporcionaron. Por consiguiente, la Comisión utilizó los datos disponibles respecto a la información que faltaba.

2. PRODUCTO AFECTADO Y PRODUCTO SIMILAR

2.1. Producto afectado

(31) El producto afectado consiste en ésteres monoalquílicos de ácidos grasos y/o gasóleos parafínicos sometidos a un proceso de síntesis y/o de hidrotratamiento, de origen no fósil, comúnmente denominados «biodiésel», en estado puro o incluidos en mezclas, originario de Indonesia («el producto afectado»).

(32) La investigación puso de manifiesto que el biodiésel fabricado en Indonesia es principalmente éster metílico de palma (EMP), derivado del aceite de palma. El biodiésel producido en la Unión es, en cambio, éster metílico de colza (EMC), pero elaborado también a partir de otras materias primas, incluidos aceites usados y vírgenes.

(33) Tanto el EMP como el EMC pertenecen a la categoría de ésteres monoalquílicos de ácidos grasos. El término «éster» se refiere a la transesterificación de aceites vegetales, es decir, la mezcla del aceite con alcohol, que produce biodiésel y, como subproducto, glicerina. El término «metílico» se refiere al metanol, el alcohol utilizado más frecuentemente en el proceso. Los ésteres monoalquílicos de ácidos grasos también se conocen como «ésteres metílicos de ácidos grasos» o FAME.

(34) Aunque tanto el EMP como el EMC son ésteres monoalquílicos de ácidos grasos, también tienen propiedades físicas y químicas parcialmente diferentes y, en particular, tienen un punto de obstrucción de filtro en frío (POFF) distinto. El POFF es la temperatura a la que un combustible hace que un filtro de combustible se tapone debido a que algunos de sus componentes han empezado a cristalizarse o a gelificarse. Para el EMC, el POFF puede ser de – 14 °C, mientras que para el EMP es de unos 13 °C. El mercado a menudo describe el biodiésel con un POFF específico como FAMEX, como FAME0 o FAME5.

(35) El producto afectado está clasificado actualmente en los códigos NC ex 1516 20 98 (códigos TARIC 1516209821, 1516209829 y 1516209830), ex 1518 00 91 (códigos TARIC 1518009121, 1518009129 y 1518009130), ex 1518 00 95 (código TARIC 1518009510), ex 1518 00 99 (códigos TARIC 1518009921, 1518009929 y 1518009930), ex 2710 19 43 (códigos TARIC 2710194321, 2710194329 y 2710194330), ex 2710 19 46 (códigos TARIC 2710194621, 2710194629 y 2710194630), ex 2710 19 47 (códigos TARIC 2710194721, 2710194729 y 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (códigos TARIC 3824999210, 3824999212 y 3824999220), 3826 00 10 y ex 3826 00 90 (códigos TARIC 3826009011, 3826009019 y 3826009030).

2.2. Producto similar

(36) La investigación puso de manifiesto que los productos siguientes presentaban las mismas características físicas, químicas y técnicas básicas y se destinaban a los mismos usos básicos: a) el producto afectado; b) el producto fabricado y vendido en el mercado indonesio; c) el producto fabricado y vendido en la Unión por la industria de la Unión.

(37) La Comisión decidió que, a efectos de la investigación, dichos productos eran, por tanto, productos similares a tenor del artículo 2, letra c), del Reglamento de base.

3. SUBVENCIONES

3.1. Subvenciones y programas de subvención en el ámbito de la presente investigación

(38) Sobre la base de la información disponible, incluida la información que figura en la denuncia, en el anuncio de inicio y en las respuestas al cuestionario de la Comisión, esta última investigó la presunta subvención concedida por los poderes públicos de Indonesia a través de los siguientes programas de subvención: a) la transferencia directa de fondos, como son las subvenciones directas concedidas a través del Fondo de ayudas al biodiésel; b) la ayuda de los poderes públicos a la industria del biodiésel, por ejemplo mediante el suministro de aceite de palma en bruto a cambio de una remuneración inferior a la adecuada; c) la ayuda de los poderes públicos a la industria del biodiésel a través de la condonación o no recaudación de ingresos públicos mediante, por ejemplo, ventajas fiscales para las inversiones cotizadas, subvenciones a la implantación industrial, ventajas fiscales para las industrias pioneras, un régimen de exención del derecho de importación y una exoneración fiscal del IVA; d) la concesión de financiación y garantías a la exportación en condiciones preferenciales por parte del banco indonesio Eximbank.

3.2. Ayuda de los poderes públicos a la industria del biodiésel mediante la transferencia de fondos a través del Fondo de ayudas al biodiésel

3.2.1. La denuncia y el régimen de subvenciones

(39) El denunciante alegó que los poderes públicos de Indonesia brindan apoyo a la industria del biodiésel mediante la concesión de subvenciones a los productores de biodiésel indonesios por el importe de la diferencia entre el precio de referencia del biodiésel de los poderes públicos y el precio al que las empresas petroleras compran el biodiésel, es decir, el precio de referencia del gasóleo.

(40) En la investigación se determinó que el Fondo de ayudas al biodiésel, que forma parte del Fondo para la plantación de palmera aceitera (OPPF, por sus siglas en inglés), se creó en 2015 en virtud del Reglamento Presidencial 61/2015.

(41) El Reglamento Presidencial 61/2015 encomendó a un organismo, el Organismo de Gestión del Fondo de plantación de palmera aceitera («el Organismo de Gestión»), la recaudación de las exacciones a la exportación sobre los productos básicos de aceite de palma en virtud del Reglamento n.o 133/PMK.05/2015 del Ministerio de Hacienda.

(42) El dinero recaudado por las autoridades aduaneras mediante las exacciones a la exportación sobre los productos derivados del aceite de palma constituye los fondos del OPPF, que es formalmente controlado por dicho Organismo de Gestión.

(43) Cuanto más alto se encuentra cada producto específico en la cadena de valor, más elevada es la exacción a la exportación: la exacción a la exportación sobre el aceite de palma en bruto durante el período de investigación se fijó en 50 USD por tonelada, mientras que respecto a los derivados, incluido el biodiésel, se estableció en 20 USD por tonelada.

(44) Mediante los Reglamentos Presidenciales 24/2016 y 26/2016, el Gobierno de Indonesia aclaró que la función del Fondo de ayudas al biodiésel incluye la adquisición y utilización de biodiésel en el mercado nacional. En concreto, el Gobierno de Indonesia dispone que el OPPF debe brindar apoyo a las compras de biodiésel por parte de los organismos designados por las instituciones gubernamentales.

(45) Más precisamente, el Reglamento Presidencial 26/2016 establece en su artículo 9, apartado 1, lo siguiente: «El director general de EBTKE deberá designar al Organismo Petrofuel, que deberá encargarse de la adquisición de biodiésel a que se refiere el artículo 4 en el marco de la financiación por parte del Organismo de Gestión del OPPF, observando la política del Comité Director del Organismo de Gestión del OPPF». En el artículo 9, apartado 8, establece: «Basándose en la aprobación por parte del Ministerio, a que se refiere el apartado 7, el director general de EBTKE en nombre del Ministerio deberá: a) designar a los productores de biodiésel que participarán en la adquisición de biodiésel; y b) asignar el volumen de biodiésel para cada productor de biodiésel». Por otra parte, el Comité Director del Organismo de Gestión está compuesto exclusivamente por funcionarios de varios ministerios del Gobierno de Indonesia.

(46) Los productores de biodiésel que decidan participar y a los que se les haya asignado una cuota con arreglo a dicho Reglamento tienen la obligación de vender la cantidad mensual de biodiésel al Organismo Petrofuel. Hasta la fecha, el Gobierno de Indonesia ha designado las siguientes empresas como Organismo Petrofuel: a) PT Pertamina («Pertamina»), una empresa petrolera y gasística pública; y b) PT AKR Corporindo Tbk («AKR»), una empresa petrolera y gasística privada.

(47) El OPPF prevé un mecanismo de pago específico, por el que Pertamina (y AKR solo para ciertos volúmenes pequeños) abona a los productores de biodiésel el precio de referencia del gasóleo (a diferencia del precio real del biodiésel, que habría sido más elevado), mientras que el Organismo de Gestión abona la diferencia entre el precio de referencia del gasóleo y el precio de referencia del biodiésel fuera del OPPF.

(48) El Ministerio de Energía y Recursos Minerales es el encargado de determinar el precio de referencia del gasóleo y el biodiésel, con arreglo al artículo 19 del Reglamento Presidencial 61/2015, de la siguiente manera: a) el precio de referencia del gasóleo se basa en los precios notificados por Platts Singapore respecto al petróleo (MOPS, por sus siglas en inglés) (5) y el coste de producción del gasóleo en Indonesia; b) de conformidad con el decreto del Ministerio de Hacienda n.o 2026/2017, el precio de referencia del biodiésel se basa en el precio interno del aceite de palma en bruto, al que se añaden los costes de transformación (de 125 USD/t hasta el 5 de mayo de 2017 y, a partir de entonces, de 100 USD/t). Durante la inspección in situ, los poderes públicos de Indonesia explicaron que el importe de los costes de transformación añadido al precio interno del aceite de palma en bruto está sujeto a una revisión anual que, sin embargo, no implica necesariamente un cambio en dicho importe. De hecho, explicaron que si la revisión anual indica que el importe del coste de transformación sigue siendo apropiado, no se introduce ningún cambio.

(49) Más concretamente, cada productor de biodiésel —incluidos todos los productores exportadores— factura a Pertamina (o AKR, en su caso) el volumen de biodiésel que el comprador debe utilizar según la obligación de mezcla, y Pertamina (o AKR) paga al productor el precio de referencia del gasóleo correspondiente a dicho período. La investigación puso de manifiesto que la gran mayoría de las ventas realizadas por los productores de biodiésel se hicieron a Pertamina y una pequeña parte a AKR. Además, las ventas a AKR eran completamente idénticas a las hechas a Pertamina en términos de precios y demás condiciones establecidas. En consecuencia, la Comisión centró su análisis a continuación en las ventas a Pertamina.

(50) Al objeto de obtener el reembolso de la diferencia entre el precio pagado por Pertamina y AKR (basado en el precio de referencia del gasóleo) y el precio de referencia del biodiésel, el productor de biodiésel debe enviar una factura adicional por el mismo volumen al Organismo de Gestión, adjuntando una lista de documentos. Una vez que el Organismo de Gestión ha recibido la factura, y tras la verificación de los elementos que figuran en ella, el Organismo de Gestión debe pagar al productor de biodiésel pertinente la diferencia entre el precio de referencia del gasóleo (pagado por Pertamina o AKR, en su caso) y el precio de referencia del biodiésel establecido para dicho período.

(51) En la presente investigación, la Comisión examinó si el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno de Indonesia para apoyar a la industria del biodiésel de ese país a través de los pagos del Organismo de Gestión equivale a una subvención sujeta a medidas compensatorias.

(52) A fin de establecer la existencia de una subvención sujeta a medidas compensatorias, deben darse los tres elementos siguientes: a) una contribución financiera o un sostenimiento de los ingresos o de los precios; b) un beneficio; y c) especificidad (artículo 3 del Reglamento de base).

3.2.2. Análisis

3.2.2.1. Contribución financiera

(53) Al inicio, la Comisión observó que durante el período de investigación todos los productores exportadores optaron por participar en la adquisición de biodiésel, por lo que tenían la obligación de venderlo a Pertamina y AKR. Asimismo, la Comisión observó que, durante el período de investigación, el precio de referencia del biodiésel era más elevado que el precio de referencia del gasóleo mineral. Como consecuencia, durante el período de investigación, todos los productores exportadores recibieron pagos del OPPF.

(54) En el artículo 3, punto 1, letra a), inciso i), del Reglamento de base se establece que existe una contribución financiera de los poderes públicos cuando su práctica implica una transferencia directa de fondos. En consonancia con la disposición del Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias («el Acuerdo SMC») de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en el artículo 2 del Reglamento de base se define «poderes públicos» como cualquier organismo público que sea de la competencia territorial del país de origen o de exportación.

(55) El Órgano de Apelación de la OMC concluyó en el informe sobre Estados Unidos — Derechos antidumping y compensatorios (China) que el término «organismo público» significa una entidad que «posee o ejerce facultades gubernamentales, o que debe estar dotado de ellas» (6).

(56) La Comisión observó que el OPPF ha sido creado mediante un acto de los poderes públicos de Indonesia, que han encomendado explícitamente al Organismo de Gestión la obligación de efectuar pagos a los productores de biodiésel.

(57) En primer lugar, según se define en el artículo 11 del Reglamento Presidencial 66/2018, las atribuciones del OPPF se han ampliado de la siguiente manera: «1) El Fondo recaudado se destinará a lo siguiente: a. el desarrollo de los recursos humanos de las plantaciones de palmera aceitera; b. la investigación y desarrollo de las plantaciones de palmera aceitera; c. la promoción de las plantaciones de palmera aceitera; c. la renovación de las plantaciones de palmera aceitera; y e. las instalaciones e infraestructuras de plantaciones de palmera aceitera. 2) El uso del Fondo recaudado para los intereses a que se hace referencia en el apartado 1, incluido el cumplimiento de los productos de las plantaciones de palmera aceitera para satisfacer la necesidad de alimentos, el desarrollo de la industria de las plantaciones de palmera aceitera en las fases posteriores de la cadena de producción, y la adquisición y utilización de biodiésel».

(58) En segundo lugar, en el artículo 18, apartado 1, de dicho Reglamento se establece expresamente que «el uso del Fondo para el suministro y la utilización del biodiésel a que se refiere el artículo 11, apartado 2, tiene por objeto cubrir la diferencia entre el índice de precios de mercado del gasóleo y el índice de precios de mercado del biodiésel».

(59) Por lo tanto, la Comisión observó que los actos jurídicos de aplicación del OPPF confirman expresamente que sus fondos se utilizan en beneficio de los productores de biodiésel.

(60) A tal fin, de conformidad con el artículo 1, apartado 4, del Reglamento Presidencial 61/2015, los poderes públicos de Indonesia concedieron al Organismo de Gestión el derecho a utilizar las exacciones a la exportación y los impuestos a la exportación que gravan el aceite de palma y sus derivados e impusieron la obligación de adquirir y utilizar biodiésel. Sin embargo, las autoridades aduaneras son las encargadas de llevar a cabo la recaudación. Por lo tanto, la Comisión concluyó que el Organismo de Gestión posee, ejerce o está dotado de facultades gubernamentales.

(61) Por consiguiente, la Comisión concluyó que el marco jurídico antes mencionado otorga efectivamente al Organismo de Gestión el ejercicio de funciones gubernamentales con respecto al sector del biodiésel. Por tanto, la Comisión concluyó que el Organismo de Gestión actúa como organismo público en el sentido del artículo 2, letra b), del Reglamento de base, leído en relación con el artículo 3, punto 1, letra a), inciso i), del Reglamento de base y de conformidad con la correspondiente jurisprudencia de la OMC.

(62) Por lo que respecta a la «transferencia directa de fondos» exigida, en la investigación se determinó que, tras recibir una factura de los productores de biodiésel junto con toda la documentación adecuada (7) y efectuar las verificaciones pertinentes, el Organismo de Gestión paga directamente el importe adeudado (es decir, la diferencia entre el precio de referencia del gasóleo y el precio de referencia del biodiésel) a los productores de biodiésel. La Comisión observó además que ni los poderes públicos de Indonesia ni los productores exportadores cuestionaron que el Organismo de Gestión efectuara pagos directos en efectivo o transferencias bancarias a los productores que vendían biodiésel a Pertamina y AKR para cubrir la diferencia entre el precio de referencia del gasóleo mineral pagado por Pertamina y AKR y el precio de referencia del biodiésel. Por lo tanto, la Comisión concluyó que las subvenciones efectuadas por el Organismo de Gestión equivalen a una «transferencia directa de fondos» en el sentido del artículo 3, punto 1, letra a), inciso i), del Reglamento de base.

(63) A este respecto, debe rechazarse el argumento esgrimido por los poderes públicos de Indonesia de que los recursos financieros empleados por el Organismo de Gestión para pagar al productor de biodiésel procedían totalmente de fuentes privadas y que, por lo tanto, no había ninguna contribución financiera. De hecho, la Comisión observó que en el Reglamento de base, de conformidad con el Acuerdo SMC, no se tiene en cuenta el origen o la naturaleza (pública o privada) de los fondos transferidos por los poderes públicos. Más bien se entiende que la evaluación de la existencia de una contribución financiera implica la consideración de la naturaleza de la transacción a través de la cual un poder público transfiere algo de valor económico. En otras palabras, lo que importa es que la transferencia de fondos sea atribuible al Estado (a diferencia de los fondos privados utilizados a discreción de los operadores privados) (8). Una amplia gama de transacciones entra en el concepto de «contribución financiera» del artículo 1.1, letra a), punto 1. De conformidad con los incisos i) y ii) del artículo 1.1, letra a), punto 1, la contribución financiera puede efectuarse mediante una transferencia directa de fondos por parte de un poder público, o mediante la renuncia a los ingresos públicos que de otro modo se adeudarían (9). Como ya se ha explicado, el Organismo de Gestión, como organismo público, realizó una transferencia directa de fondos a los productores de biodiésel del OPPF, que se nutre de la recaudación obligatoria de las exacciones a la exportación y de la aceptación de las exportaciones por parte de los operadores públicos y privados, y por lo tanto cumplió plenamente con la definición de contribución financiera del Órgano de Apelación.

(64) Además de lo anterior, la Comisión también observó que los fondos a disposición del OPPF se originan de la recaudación de las exacciones a la exportación y los impuestos a la exportación impuestos sobre el aceite de palma en bruto y sus derivados. Durante la inspección in situ, los poderes públicos de Indonesia explicaron que las autoridades aduaneras recaudan la exacción a la exportación antes de la exportación de las mercancías y, a pesar de su alegación de que se recauda exclusivamente con el fin de financiar el OPPF, no pudo demostrar que se recauda fuera de las cuentas específicas del presupuesto de los poderes públicos de Indonesia. A falta de pruebas que demuestren lo contrario, la Comisión concluyó que la exacción se recauda como parte del presupuesto general del Estado. El hecho de que la exacción a la exportación se dirija entonces al OPPF es precisamente la manera en que los poderes públicos de Indonesia utilizan los ingresos públicos recaudados a partir de las exacciones a la exportación y los impuestos a la exportación. En cualquier caso, el OPPF está formado por fondos que se recaudan mediante exacciones a la exportación y los impuestos a la exportación impuestos por los poderes públicos de Indonesia y los fondos son controlados por el Organismo de Gestión. Por lo tanto, constituyen recursos públicos, independientemente de que formen parte integrante del presupuesto del Estado.

(65) Por lo que se refiere al argumento esgrimido por los poderes públicos de Indonesia de que la transferencia de fondos del OPPF a os productores de biodiésel no otorga ningún beneficio a los beneficiarios, ya que los productores de biodiésel pagaron a la OPPF más de lo que recibieron, la Comisión observa lo siguiente. En primer lugar, las atribuciones del OPPF son más amplias que el apoyo a la industria del biodiésel. Más bien, el OPPF es una expresión de una política más amplia de los poderes públicos de Indonesia que abarca toda la cadena de valor del aceite de palma. Todos los exportadores de aceite de palma en bruto (y mercancías procesadas) de hecho pagan la exacción al fondo cuando su producto es exportado. El aceite de palma en bruto puede ser utilizado en una amplia variedad de aplicaciones, tales como el consumo de alimentos, los cosméticos y la industria química. Por lo tanto, las exacciones a la exportación recaudadas para el OPPF no están vinculadas exclusivamente a las transferencias de fondos a la industria del biodiésel y no pueden compensarse automáticamente.

(66) En segundo lugar, y como ya se ha explicado en el considerando 64, los fondos utilizados por el Organismo de Gestión proceden en su totalidad del presupuesto general de los poderes públicos de Indonesia (que se asignan el OPPF). Las aduanas son las encargadas de recaudar la exacción a la exportación que se contabiliza en el presupuesto del Estado. Por lo tanto, los fondos utilizados no son equivalentes a los pagos voluntarios efectuados por los productores de biodiésel, que a continuación se utilizan en su totalidad en beneficio de los productores de biodiésel (sin ninguna discreción por parte de los productores de biodiésel, que no tienen voz ni voto sobre la forma en que se utiliza el OPPF). Los fondos son recaudados por los poderes públicos de Indonesia mediante exacciones a la exportación e impuestos a la exportación obligatorios, algunos pagados por los productores de biodiésel, por los productores de aceite de palma en bruto y por otros productores de productos de aceite de palma en bruto asociados. Los poderes públicos de Indonesia deciden entonces utilizar esos recursos en beneficio de los productores de biodiésel a través del OPPF.

(67) La Comisión, asimismo, observó que en sus respuestas al cuestionario los productores exportadores indicaron que la mayoría del aceite de palma en bruto utilizado en la producción de biodiésel tiene origen local y, por lo tanto, no está sujeto ni a impuestos a la exportación ni a ninguna exacción a la exportación. Por consiguiente, la Comisión supuso que las exportaciones de aceite de palma en bruto por las cuales los productores exportadores (o, más precisamente, sus productores de aceite de palma en bruto conexos) pagaron impuestos a la exportación y exacciones a la exportación se referían a cadenas de valor distintas de la cadena de valor del biodiésel.

(68) Por lo tanto, la Comisión concluyó que los impuestos y exacciones a la exportación recaudados por los poderes públicos de Indonesia no están vinculados a la industria del biodiésel como tal, por lo que se rechazó el argumento de los poderes públicos de Indonesia de que el OPPF no confiere ningún beneficio a los beneficiarios, ya que los productores de biodiésel pagaron al OPPF más de lo que recibieron. De hecho, contrariamente a la alegación de los poderes públicos de Indonesia, en el caso de la cadena de valor del biodiésel, los productores exportadores estaban en mejor situación en el sentido de que recibían del OPPF más de lo que habían pagado a este fondo.

(69) Por todo ello, la Comisión concluyó que los pagos efectuados por el Organismo de Gestión a los productores de biodiésel se consideran una «contribución financiera de los poderes públicos [en forma de] transferencia directa de fondos», a tenor del artículo 3, punto 1, letra a), inciso i), del Reglamento de base. Es indiscutible que en las compras de biodiésel realizadas por Pertamina y AKR en virtud de los requisitos de mezcla, el Organismo de Gestión cubrió la diferencia entre el precio pagado por Pertamina y AKR (sobre la base del precio de referencia del gasóleo mineral) y el precio de referencia (más elevado) del biodiésel. A este respecto, los productores de biodiésel recibieron una subvención de los poderes públicos de Indonesia por dicha diferencia (10).

3.2.2.2. Beneficio

(70) Por las razones que se exponen a continuación, la Comisión consideró que las transferencias directas efectuadas por el Organismo de Gestión confieren un beneficio a los productores exportadores.

(71) De hecho, los productores exportadores se encuentran en una situación mejor de la que estarían si no existiera el sistema. En resumen, las transferencias de fondos efectuadas por el Organismo de Gestión equivalen a subvenciones y el mercado no ofrece subvenciones gratuitas. Estas subvenciones sitúan a los productores de biodiésel en una posición mejor que la que habrían tenido de otro modo en el mercado (11). De no existir el régimen, los productores de biodiésel solo obtendrían el pago de Pertamina y AKR al precio del gasóleo mineral.

(72) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión consideró que el dinero pagado por el Organismo de Gestión a los productores de biodiésel por el biodiésel vendido a fin de cubrir la diferencia entre el precio de referencia del gasóleo pagado por Pertamina y el precio de referencia del biodiésel constituye un beneficio a su favor en el sentido del artículo 3, punto 2, del Reglamento de base.

3.2.2.3. Especificidad

(73) En primer lugar, la Comisión observó que el OPPF está a disposición de un número limitado de industrias, todas ellas relativas a la cadena de valor del aceite de palma en bruto. Esta limitación emana directamente de la legislación aplicable. Primero, el apoyo de la cadena de valor del aceite de palma es el principal objetivo explícito del Reglamento Presidencial 61/2015, por el que se creó el OPPF. En su preámbulo se establece que el OPPF es necesario para «garantizar el desarrollo continuo de las plantaciones de palmera aceitera, se requiere una estrategia nacional respalda por la administración del fondo para el desarrollo continuo de las plantaciones de palmera aceitera». En el artículo 1 de dicho Reglamento se especifica que «por plantaciones de palmera aceitera se entienden todas las actividades de gestión de recursos naturales y humanos, instalaciones de producción, equipos y maquinaria, cultivos, cosechas, transformación y comercialización relativos a la plantación de palmera aceitera».

(74) En el artículo 11 se estipula que «el Fondo recaudado se utilizará para lo siguiente: a. el desarrollo de los recursos humanos de las plantaciones de palmera aceitera; b. la investigación y desarrollo de las plantaciones de palmera aceitera; c. la promoción de las plantaciones de palmera aceitera; c. la renovación de las plantaciones de palmera aceitera; y e. las instalaciones e infraestructuras de plantaciones de palmera aceitera».

(75) Por consiguiente, la Comisión concluyó que el OPPF es específico de jure de conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra a), del Reglamento de base, ya que la legislación en virtud de la cual opera la autoridad otorgante limita explícitamente el acceso a la subvención a determinadas empresas, es decir, aquellas activas en la cadena de valor del aceite de palma en bruto.

(76) En cualquier caso, incluso si no hubiera ninguna especificidad de jure, la Comisión consideró que los poderes públicos de Indonesia ordenan al Organismo de Gestión que solo apoye de facto a la industria del biodiésel. Las pruebas recopiladas durante la investigación, y mencionadas en el considerando 122, indican de hecho que la mayor parte del dinero pagado por el Organismo de Gestión se dedica a pagar a los productores de biodiésel la diferencia entre el MOPS y el precio de referencia del biodiésel.

(77) Por lo tanto, la Comisión consideró que los poderes públicos de Indonesia gestionan el OPPF de tal manera que lo hace específico de facto. De conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra c), del Reglamento de base, una subvención puede ser específica de facto si se cumplen determinados criterios, como la «utilización de un programa de subvenciones por un número limitado de determinadas empresas, la utilización predominante por determinadas empresas, la concesión de cantidades desproporcionadamente elevadas de subvenciones a determinadas empresas y la forma en que la autoridad otorgante haya ejercido facultades discrecionales en la decisión de conceder una subvención». En este caso, la Comisión observó que el comportamiento del OPPF se ajusta perfectamente a dicha enumeración. En particular, como se explica anteriormente, el fondo es utilizado predominantemente por la industria del biodiésel y la autoridad otorgante ejerce su facultad discrecional para hacerlo.

(78) Esta conclusión también está en consonancia con la jurisprudencia de la OMC. En el asunto CE y determinados Estados miembros — Grandes aeronaves civiles, el Grupo Especial explicó que «Una de las acepciones corrientes del término “predominant” (“predominante”) es “constituting the main or strongest element; prevailing” (“que constituye el elemento principal o de mayor peso; prevaleciente”). Por consiguiente puede entenderse por utilización predominante {de un programa de subvenciones} por determinadas empresas una situación en la que un programa de subvenciones es utilizado principalmente, o en su mayor parte, por determinadas empresas» (12). En dicha decisión, el Grupo Especial también explica que «cuando un programa de subvenciones se aplique en una economía con un número escaso de ramas de producción, cabe que el hecho de que esas ramas de producción hayan podido ser las principales beneficiarias del programa no demuestre necesariamente una “utilización predominante”, y que la utilización del programa de subvenciones por ellas sea simplemente consecuencia de la limitada diversificación de las actividades económicas dentro de la jurisdicción de la autoridad otorgante. En cambio, el hecho de que ese mismo programa de subvenciones, en el marco de una economía muy diversificada, sea utilizado principalmente, o en su mayor parte, por un número limitado de ramas de producción indicaría normalmente una “utilización predominante”» (13). En el caso que nos ocupa, la subvención únicamente está a disposición de la cadena de valor del aceite de palma, pero dentro de esa industria para una amplia gama de aplicaciones. Sin embargo, si se aplica el razonamiento del Grupo Especial a los hechos de este caso, la Comisión consideró que el hecho de que la mayor parte del OPPF se utilice para financiar los pagos de biodiésel puede calificarse de «utilización predominante», tal como se define anteriormente, ya que la industria del biodiésel es la principal beneficiaria. La Comisión observa además que la industria del biodiésel es una de las muchas industrias de una economía diversificada (14) y que el OPPF ha apoyado casi exclusivamente a la industria del biodiésel desde su creación.

(79) Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluyó, por lo tanto, que el conjunto de medidas de los poderes públicos de Indonesia estaba destinado a beneficiar a la industria nacional del biodiésel. Además de ser específicos de jure de conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra a), del Reglamento de base también lo son de facto de conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra c), del Reglamento de base.

3.2.3. Conclusión

(80) La Comisión constató provisionalmente que, por medio de un conjunto de medidas, los poderes públicos de Indonesia apoyaron a la industria del biodiésel mediante la transferencia directa de fondos a la industria del biodiésel, incluso mediante la transferencia de fondos a través del Fondo de ayudas al biodiésel. Los poderes públicos de Indonesia otorgaron un beneficio a los beneficiarios que es específico, lo que constituye una subvención sujeta a medidas compensatorias.

3.2.4. Cálculo del importe de la subvención

(81) De conformidad con el artículo 5 del Reglamento de base, la Comisión calculó el importe de la subvención sujeta a medidas compensatorias para cada productor exportador en términos del beneficio obtenido por el beneficiario durante el período de investigación. La Comisión evaluó el beneficio como el importe total de la subvención recibida del OPPF durante el período de investigación. De conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento de base, la Comisión asignó esos importes de subvención sobre el volumen de negocios total generado por las ventas de biodiésel de los productores exportadores durante el período de investigación.

(82) El porcentaje de la subvención establecido provisionalmente con respecto a este conjunto de medidas durante el período de investigación para los productores exportadores incluidos asciende a: Empresa Porcentaje de la subvención PT Ciliandra Perkasa 7,91 % PT Intibenua Perkasatama y PT Musim Mas (Grupo Musim Mas) 11,83 % PT Pelita Agung Agrindustri y PT Permata Hijau Palm Oleo (Grupo Permata) 12,76 % PT Wilmar Nabati Indonesia y PT Wilmar Bioenergi Indonesia (Grupo Wilmar) 12,23 %

3.3. Ayuda de los poderes públicos a la industria del biodiésel, por ejemplo mediante el suministro de aceite de palma en bruto a cambio de una remuneración inferior a la adecuada

3.3.1. La denuncia y el régimen de subvenciones

(83) En la denuncia se alegó que los precios del aceite de palma en bruto están distorsionados en Indonesia debido a la intervención de los poderes públicos del país. En concreto, en la denuncia se indicó que los poderes públicos de Indonesia habían aplicado una política que imponía impuestos a la exportación elevados al aceite de palma en bruto. El aceite de palma en bruto es la principal materia prima utilizada para la producción de biodiésel en Indonesia y supone alrededor del 85 % de los costes totales de producción del biodiésel. Según el denunciante, al hacerlo, los poderes públicos de Indonesia se aseguran de que el precio de las materias primas para la producción de biodiésel siga siendo significativamente más bajo que los precios mundiales, en beneficio de los productores indonesios de biodiésel.

(84) Además, según la denuncia, los poderes públicos de Indonesia introdujeron en mayo de 2015 una exacción a la exportación de 50 USD por tonelada de aceite de palma en bruto y menor en los productos derivados del aceite de palma procesado; la tasa específica depende del producto.

(85) El denunciante alegó que, al imponer impuestos a la exportación y exacciones a la exportación elevados al aceite de palma en bruto, los poderes públicos de Indonesia ejercen un efecto deprimente en el precio interior del aceite de palma en Indonesia, lo que confiere un beneficio perceptible a los productores de biodiésel. También alientan a los productores privados de aceite de palma en bruto a vender sus productos a los productores de biodiésel de Indonesia. Por consiguiente, el denunciante alega que los poderes públicos de Indonesia encomiendan u ordenan a los productores indonesios de aceite de palma que proporcionen aceite de palma en bruto a los productores de biodiésel a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

(86) La investigación mostró que, además, los poderes públicos de Indonesia imponen tanto un impuesto a la exportación como una exacción a la exportación sobre el aceite de palma en bruto.

(87) El impuesto a la exportación se aplicó por primera vez en 1994. Desde su introducción, ha sido modificado varias veces. En la última versión (Decreto n.o 140/PMK.010/2016), el impuesto a la exportación consiste en un régimen arancelario progresivo sobre el aceite de palma en bruto, así como sobre otros veintidós productos, incluido el biodiésel (al que se le aplica una tasa menor que al aceite de palma en bruto). Los exportadores indonesios pagan un impuesto variable vinculado al precio de referencia de los poderes públicos de Indonesia para las exportaciones de aceite de palma en bruto. De forma que, cuando el precio de exportación de referencia de los poderes públicos de Indonesia aumenta, también lo hace la tarifa de exportación.

(88) Cuando el precio de referencia es inferior a 750 USD por tonelada, el tipo impositivo de exportación aplicable es 0 %. Durante el período de investigación, el precio del aceite de palma en bruto se mantuvo por debajo del umbral de 750 USD y, por tanto, no se pagó ningún impuesto de exportación.

(89) Además del impuesto de exportación, durante el período de investigación los poderes públicos de Indonesia impusieron una exacción a la exportación sobre el aceite de palma en bruto y a los productos transformados. Durante el período de investigación, la exacción a la exportación se fijó en 50 USD por tonelada para el aceite de palma en bruto y en 20 USD por tonelada para el biodiésel.

(90) Además del impuesto y la exacción a exportación sobre el aceite de palma en bruto y los productos transformados, los poderes públicos de Indonesia también intervienen en el mercado del aceite de palma en bruto controlando de facto, a través de la empresa pública PTPN, los precios del aceite de palma en bruto en el mercado interior, garantizando que el aceite de palma en bruto se venda a un nivel artificialmente bajo. Por otra parte, los poderes públicos de Indonesia conceden subvenciones a los productores de aceite de palma en bruto para asegurarse de que cumplen la política de suministrar aceite de palma en bruto a precios artificialmente bajos.

3.3.2. Aplicación de lo dispuesto en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento de base

(91) La Comisión comunicó a los poderes públicos de Indonesia que, a la hora de examinar la existencia y el alcance de la supuesta ayuda concedida a la industria del biodiésel, por ejemplo mediante el suministro de aceite de palma en bruto a cambio de una remuneración inferior a la adecuada, podría tener que recurrir a la posibilidad contemplada en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento de base de utilizar los datos disponibles.

(92) Al inicio, la Comisión solicitó a los poderes públicos de Indonesia que remitieran el apéndice B adjunto al cuestionario antisubvención (cuestionario para los proveedores de aceite de palma) a todos los productores y distribuidores de aceite de palma que hubieran suministrado aceite de palma a los productores exportadores. El apéndice B consistía en un documento de Word («Apéndice B_Proveedor de insumos de aceite de palma») y un archivo Excel («Minicuestionario destinado a los proveedores»). A raíz de una solicitud de los poderes públicos de Indonesia, dado el importante número de empresas que proporcionan el principal insumo para el producto afectado, en aras de una buena cooperación y a fin de recoger al menos algunos datos pertinentes para la investigación, la Comisión, mediante correo electrónico de 7 de enero de 2019, acordó limitar el alcance de su solicitud para que los poderes públicos de Indonesia remitieran el apéndice B y el minicuestionario a los diez mayores proveedores de aceite de palma en bruto en términos de volumen por productor exportador.

(93) La Comisión, en su carta de deficiencias a los poderes públicos de Indonesia de 1 de marzo de 2019, tomó nota de que no había recibido ninguna respuesta al apéndice B del cuestionario de los proveedores de aceite de palma de PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Pelita Agung Agrindustri y PT Permata Hijau Palm Oleo. En particular, la Comisión subrayó que no había recibido respuesta ni siquiera de los proveedores públicos de aceite de palma en bruto, incluido PTPN. Otros proveedores de aceite de palma en bruto, incluidos los vinculados a los productores exportadores, cumplieron con esa solicitud.

(94) En la respuesta a la carta de deficiencias, los poderes públicos de Indonesia declararon que habían cumplido su obligación de remitir el apéndice B y los minicuestionarios a los proveedores indonesios de aceite de palma en bruto pertinentes. Como prueba, los poderes públicos de Indonesia presentaron el registro postal que mostraba los recibos de entrega a los proveedores indonesios de aceite de palma en bruto pertinentes. No se proporcionó ninguna otra prueba de los intentos de los poderes públicos de Indonesia de ponerse en contacto con estos proveedores, en especial con PTPN. Se proporcionó una explicación similar durante la inspección in situ a los poderes públicos de Indonesia. Independientemente de lo anterior, PTPN nunca presentó a la Comisión un apéndice B debidamente cumplimentado.

(95) Por consiguiente, con respecto al presunto suministro de aceite de palma en bruto por parte de los poderes públicos a cambio de una remuneración inferior a la adecuada, los poderes públicos de Indonesia no facilitaron la información ni las pruebas necesarias solicitadas por la Comisión ni en su cuestionario ni con ocasión de la inspección.

(96) La falta de cooperación suficiente no permitió a la Comisión recabar toda la información que consideraba pertinente para sus conclusiones en la presente investigación. Más concretamente, la Comisión no pudo obtener de los poderes públicos de Indonesia información sobre el mercado del aceite de palma basada en la información directa proporcionada por los proveedores de aceite de palma en bruto ni dispone de información completa sobre el papel de PTPN en este mercado por lo que se refiere a la industria del biodiésel.

(97) Los poderes públicos de Indonesia alegaron que habían proporcionado datos agregados relativos a PTPN, que también incluirían los datos solicitados en el apéndice B del cuestionario. A este respecto, la Comisión observó que los poderes públicos de Indonesia proporcionaron datos relativos a PTPN en respuesta al cuestionario, que incluían información sobre su estructura de gestión, informes anuales y datos de transacciones. Sin embargo, la Comisión observó que no recibió la información detallada que solicitó en el apéndice B del cuestionario, lo que le habría permitido adquirir una comprensión completa del papel de PTPN en el mercado del aceite de palma y del resto de productores pertinentes.

(98) Tras recibir la carta en la que se informaba a los poderes públicos de Indonesia de la posible aplicación del artículo 28 del Reglamento de base, estos contestaron al apéndice B por PTPN el 30 de junio de 2019. La Comisión, sin embargo, observó que la respuesta se presentó mucho después de que venciera el plazo para la presentación de dicha información (12 de marzo de 2019, prorrogado por la Comisión hasta el 14 de marzo de 2019) y después de que se hubiera realizado la inspección in situ en los locales de los poderes públicos de Indonesia. Por lo tanto, la Comisión consideró que la información no se había presentado a su debido tiempo, no era verificable y los poderes públicos de Indonesia no habían actuado en la medida de sus posibilidades, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de base.

(99) Ante la ausencia de información en contrario enviada por los poderes públicos de Argentina, la Comisión, para establecer las conclusiones relativas a estos aspectos de la investigación, se basó en parte en los datos disponibles, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de base.

3.3.3. Análisis

(100) A fin de establecer la existencia de una subvención sujeta a medidas compensatorias, deben darse los tres elementos siguientes: a) una contribución financiera o un sostenimiento de los ingresos o de los precios; b) un beneficio; y c) especificidad (artículo 3 del Reglamento de base) (15).

(101) Respecto al primer elemento, la Comisión analizó si el conjunto de medidas adoptadas por los poderes públicos de Indonesia había dado lugar a una contribución financiera en forma de suministro de aceite de palma en bruto por parte de dichos poderes a cambio de una remuneración inferior a la adecuada a los productores exportadores de biodiésel de Indonesia, con arreglo al artículo 3, punto 1, letra a), del Reglamento de base, o si el conjunto de medidas adoptadas por los poderes públicos de Indonesia entraba en la categoría de sostenimiento de los ingresos o de los precios de la industria del biodiésel, con arreglo al artículo 3, punto 1, letra b), de dicho Reglamento.

3.3.3.1. Contribución financiera

(102) Al inicio, la Comisión observó que todos los productores exportadores compraban aceite de palma en bruto en el mercado interno a empresas tanto vinculadas como no vinculadas para transformarlo en aceite de palma desodorizado refinado y blanqueado y, posteriormente, en biodiésel.

(103) En el artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), segundo guion, del Reglamento de base se establece que existe una contribución financiera cuando los poderes públicos: «encomienden a una entidad privada una o más de las funciones descritas en los incisos i), ii) y iii) que normalmente incumbirían a los poderes públicos, y la práctica no difiera realmente de las prácticas normalmente seguidas por ellos». El tipo de funciones descrito en el artículo 3, punto 1, letra a), inciso iii), del Reglamento de base existe cuando «los poderes públicos proporcionen bienes o servicios que no sean de infraestructura general, o cuando compren bienes». Estas disposiciones reflejan el artículo 1.1, letra a), punto 1, incisos iii) y iv), del Acuerdo SMC, y deben interpretarse y aplicarse a la luz de la jurisprudencia pertinente de la OMC.

(104) El Grupo Especial de la OMC del asunto Estados Unidos — Limitaciones de las exportaciones (16) consideró que de las acepciones corrientes de los términos «encomendar» y «ordenar» en el artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC, se desprende que la acción del gobierno debe incluir una noción de delegación (en lo relativo a encomendar) o de mando (en lo referente a ordenar). Dicho grupo rechazó el «argumento de causa-efecto» de los Estados Unidos y pidió una acción explícita y afirmativa de delegación o de mando.

(105) No obstante, en un asunto posterior (17), el Órgano de Apelación defendió que la sustitución de los términos «encomendar» y «ordenar» por «delegar» y «mandar» era una norma excesivamente rígida. Según dicho órgano, un gobierno «encomienda» cuando otorga responsabilidad a una entidad privada y «ordena» cuando ejerce su autoridad sobre una entidad privada.

(106) En ambos casos, el gobierno recurre a una entidad privada para que, en su nombre, efectúe la contribución financiera y «en la mayoría de los casos cabría esperar que la encomienda o la orden impartida a una entidad privada entrañara alguna forma de amenaza o estímulo». Al mismo tiempo, el artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC no permite a los miembros imponer medidas compensatorias a productos «cuando un gobierno se limite a ejercer sus facultades generales de reglamentación» o cuando la intervención gubernamental pueda dar o no «un resultado particular dependiendo de determinadas circunstancias de hecho y del ejercicio de la libertad de elección por los agentes en dicho mercado». Más bien, la encomienda y la orden implican por parte del gobierno «una función más activa que los meros actos de aliento».

(107) Por otro lado, la OMC no consideró que «dejar librado algo a la discrecionalidad de la entidad privada esté necesariamente en contradicción con el hecho de que se encomiende u ordene algo a esa entidad privada […] (18). Si bien pueden existir casos en que el margen de discrecionalidad que se deje a la entidad privada sea tal que resulte imposible concluir adecuadamente que se ha encomendado u ordenado a esa entidad privada (que lleve a cabo una tarea determinada), esta es una cuestión relativa a los hechos y a las pruebas que debe abordarse caso por caso».

(108) En consonancia con las resoluciones de la OMC, no todas las medidas gubernamentales que pueden reportar beneficios alcanzan el nivel de una contribución financiera a tenor del artículo 3 del Reglamento de base y del artículo 1.1, letra a), del Acuerdo SMC. Deben existir pruebas de que hay una política o programa gubernamental de fomento de la industria investigada (en este caso concreto, la industria del biodiésel/biocombustible) que ejerce su autoridad sobre entidades públicas o privadas o les asigna responsabilidades (en este caso, a los productores de aceite de palma en bruto) para que suministren aceite de palma en bruto a cambio de una remuneración inferior a la adecuada a la industria del biodiésel.

(109) En resumen, las resoluciones pertinentes de la OMC establecen lo siguiente: i) La determinación de si existe una «contribución financiera» con arreglo al artículo 1.1, letra a), punto 1, del Acuerdo SMC debe basarse en la naturaleza de la acción de los poderes públicos, más que en los efectos o los resultados de dicha acción (19). Dicho de otra forma, es bien sabido que los poderes públicos intervienen en el mercado como reguladores y, al hacerlo, producen efectos en el mercado y en sus operadores. Así, por ejemplo, unos poderes públicos pueden imponer de manera legítima derechos de exportación para generar ingresos cuando hay un producto básico muy competitivo en los mercados internacionales. Por el contrario, la imposición de restricciones a la exportación deja de ser legítima cuando es evidente que el recurso a ese instrumento junto con otros mecanismos para mantener los productos básicos en el mercado interno y obligar a los proveedores a vender por debajo de los precios del mercado forma parte de un programa más amplio diseñado por los poderes públicos para apoyar a una industria o grupo de industrias en particular a impulsar su competitividad. Por tanto, la naturaleza de la acción de los poderes públicos, incluidos su contexto, objeto y propósito, es pertinente para evaluar el factor «contribución financiera». ii) Tanto «encomendar» como «ordenar» implicarían una acción explícita y afirmativa dirigida a un destinatario determinado en relación con una tarea u obligación particular, creando una situación muy distinta de la que se produce cuando los poderes públicos intervienen por algún concepto en el mercado, lo que puede dar o no un resultado particular dependiendo de determinadas circunstancias de hecho y del ejercicio de la libertad de elección por los agentes en dicho mercado. En última instancia, la cuestión fundamental que subyace a los conceptos de encomendar y ordenar es si la conducta en cuestión, a saber, la contribución financiera en forma de suministro de bienes a cambio de una remuneración inferior a la adecuada, puede atribuirse a los poderes públicos o a la libre elección de los operadores privados a la vista de consideraciones del mercado, como las obligaciones reglamentarias (20). iii) El artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC es, en esencia, una disposición antielusión y, por tanto, para llegar a una conclusión de encomienda u orden, es necesario que los poderes públicos asignen responsabilidad a una entidad privada o ejerzan su autoridad sobre una entidad privada para efectuar una contribución financiera. En la mayoría de los casos, cabría esperar que la encomienda o la orden impartida a una entidad privada entrañara alguna forma de amenaza o estímulo que podría, a su vez, servir de prueba de la encomienda u orden (21). Pero lo probable es que los poderes públicos tengan otros medios a su disposición para ejercer su autoridad sobre una entidad privada, algunos de los cuales pueden ser «más sutiles» que un acto de mando o pueden no entrañar el mismo grado de coerción (22). iv) Debe haber «un vínculo demostrable» entre el acto gubernamental y la conducta de la entidad privada (23). No hay motivo para que un caso de encomienda u orden gubernamental no deba basarse en pruebas circunstanciales (como actos implícitos e informales de delegación o de mando), siempre que esos elementos de prueba sean probatorios y convincentes (24). A este respecto, las pruebas de la intención de los poderes públicos de apoyar a la industria transformadora (por ejemplo, mediante políticas públicas, decisiones u otras acciones gubernamentales) o la existencia de otras medidas gubernamentales que garanticen un resultado particular en el mercado (por ejemplo, una limitación de las exportaciones junto con una medida gubernamental que impida a los operadores sujetos a esa limitación almacenar sus productos) pueden ser pertinentes para determinar la existencia de una «contribución financiera» con arreglo al artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC [en particular, como una manera indirecta de los poderes públicos de suministrar bienes, como se establece en el inciso iii)]. En algunas circunstancias, una «orientación» de unos poderes públicos puede constituir una orden (25). La presencia de efectos concretos en el mercado (como la reducción de precios) también puede ser un factor a tener en cuenta junto con todas las pruebas disponibles, incluida la posibilidad de anticiparse a esos efectos en un contexto particular. Por último, según las circunstancias, una entidad privada puede decidir no llevar a cabo una función que se le ha encomendado u ordenado realizar, a pesar de las consecuencias negativas que ello pueda acarrear. Sin embargo, esto no significa por sí mismo que no se haya impartido una encomienda u orden (26) a la entidad privada.

(110) En consonancia con la jurisprudencia mencionada, la Comisión ha examinado con gran minuciosidad la naturaleza de la intervención de los poderes públicos de Indonesia (¿implica la intervención de dichos poderes públicos la encomienda u orden a los productores de aceite de palma en bruto?), la naturaleza de los organismos a los que se encomienda la función (¿son los productores de aceite de palma en bruto entidades privadas a tenor del artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), del Reglamento de base?) y la acción de los organismos a los que se encomienda u ordena la función (¿suministraron los productores de aceite de palma en bruto a los que se encomienda u ordena la función aceite de palma en bruto a la industria del biodiésel de Indonesia a cambio de una remuneración inferior a la adecuada y actuaron, por tanto, en nombre de los poderes públicos de ese país?). Además, la Comisión ha verificado si la función llevada a cabo normalmente incumbiría a los poderes públicos (¿constituye una actividad gubernamental normal el suministro de aceite de palma en bruto a cambio de una remuneración inferior a la adecuada a las productores de biodiésel en Indonesia?) y si dicha función no difiere, en sentido real, de las prácticas seguidas normalmente por los poderes públicos (¿difiere, en sentido real, de lo que habrían hecho los propios poderes públicos el suministro efectivo de aceite de palma en bruto por parte de los productores?).

3.3.3.2. Encomienda u orden a los productores de aceite de palma en bruto por los poderes públicos de Indonesia

(111) A la vista de la jurisprudencia de la OMC mencionada en los considerandos 104 a 109, la Comisión ha analizado en primer lugar si el apoyo de los poderes públicos de Indonesia a la industria del biodiésel de ese país constituye, efectivamente, el objetivo de una política gubernamental y no un mero «efecto indirecto» del ejercicio de competencias reguladoras generales. La investigación ha examinado, en particular, si las distorsiones de precios constatadas formaban parte de los objetivos gubernamentales o si los precios más bajos del aceite de palma en bruto eran más bien una consecuencia «involuntaria» de la regulación gubernamental general.

(112) La ayuda a la industria del biodiésel se logra a través de una serie de medidas, y principalmente a través del impuesto a la exportación y la exacción a la exportación impuestos sobre el aceite de palma en bruto y el Fondo de ayudas al biodiésel.

(113) Los poderes públicos de Indonesia introdujeron por primera vez el sistema de impuestos a la exportación sobre el aceite de palma en bruto en 1994 y, desde entonces, ha experimentado varios cambios significativos.

(114) Originalmente, el propósito del impuesto a la exportación era asegurar la demanda local y la estabilidad de los precios del aceite de cocina. En el Reglamento 128/PMK.011/2011, el objetivo era proteger la oferta nacional de aceite de cocina y desarrollar las industrias manufactureras en fases posteriores. En la legislación se establecía específicamente lo siguiente: «en el contexto del apoyo a los esfuerzos de la industria del aceite de palma para aumentar el valor añadido en fases posteriores, es necesario reestructurar el arancel de derechos de exportación».

(115) El sistema de impuestos a la exportación de Indonesia ha experimentado varios cambios desde 1994, incluidos cambios en el precio mínimo del aceite de palma en bruto para el cual el impuesto a la exportación estaría activo, alteraciones en la tasa y cambios en la forma en que se calcula la tasa, desde un porcentaje de los precios de venta hasta una cantidad nominal. De hecho, el impuesto a la exportación fue introducido originalmente por el Decreto 439/KMK.017/1994 del Ministerio de Hacienda. En julio de 1997, por el Decreto n.o 300/KMK.01/1997 se cambió la metodología de cálculo del impuesto a la exportación y las exportaciones de aceite de palma en bruto estaban sujetas a un impuesto que oscilaba entre el 7,5 % y el 22,5 %, en función del precio de referencia de los poderes públicos de Indonesia. En septiembre de 2007, la metodología de cálculo del impuesto a la exportación se revisó nuevamente mediante el Decreto n.o 94/PMK.011/2007 y el Decreto n.o 128/PMK.011/2011. En el último Reglamento n.o 13/2017, aplicable durante el período de investigación, el Ministerio de Hacienda define un arancel progresivo de impuestos a la exportación que va desde 0 USD/tonelada —cuando el precio internacional del aceite de palma en bruto sea inferior a 750 USD— hasta 200 USD/tonelada cuando el precio del aceite de palma en bruto es superior a 1 250 USD.

(116) Durante el período de investigación, y de conformidad con el Decreto n.o 13/2017, los impuestos a la exportación sobre el aceite de palma en bruto y otros productos de aceite de palma se expresan en dólares estadounidenses (USD) en lugar de un porcentaje del precio. Además, el impuesto a la exportación de Indonesia entrará en vigor cuando el precio de referencia de los poderes públicos supere un cierto nivel de precios. Por lo tanto, y tal como presentaron los poderes públicos de Indonesia, en el contexto de la investigación de los Estados Unidos (27), «unos precios de exportación más altos requieren unos tipos arancelarios más elevados». Como consecuencia, los poderes públicos de Indonesia vincularon el sistema de exportaciones directamente a los precios internacionales del aceite de palma en bruto, y no a otras cuestiones, como los niveles de producción o el impacto ambiental. De ello se deduce que los efectos sobre los precios pagados por los productores exportadores no son incidentales, sino el resultado directo y previsto de las medidas diseñadas por los poderes públicos de Indonesia (28). De acuerdo con la legislación aplicable durante el periodo de investigación, la tasa del impuesto a la exportación aplicable al aceite de palma en bruto fue la siguiente: Cuadro 1 Impuestos a la exportación sobre el aceite de palma en bruto Rango de precios (USD) Sistema nuevo USD/t < 750 0 750-800 3 800-850 18 850-900 33 900-950 52 950-1 000 74 1 000 -1 050 93 1 050 -1 100 116 1 100 -1 150 144 1 150 -1 200 166 1 200 -1 250 183 > 1 250 200 Fuente: La denuncia

(117) Como se ha explicado anteriormente, en 2015 los poderes públicos de Indonesia también introdujeron una exacción a la exportación sobre aceite de palma en bruto y sus derivados. Durante el período de investigación, el tipo de la exacción a la exportación fue de 50 USD por tonelada de aceite de palma en bruto y de 30 USD por tonelada de productos refinados. La introducción de la exacción a la exportación coincidió con un período en el que los precios indonesios eran casi idénticos a los precios mundiales. La introducción la exacción a la exportación permite a los productores de biodiésel comprar aceite de palma en bruto a precios más bajos de los que estarían disponibles de otro modo. De hecho, el consumo interno aumentó significativamente en 2016 en comparación con 2015 (véase el cuadro 2).

(118) Varios documentos ponen de manifiesto que los poderes públicos de Indonesia han perseguido de manera explícita como un objetivo estratégico el apoyo a la industria del biodiésel y su desarrollo, en particular tratando de reducir el precio de los insumos (aceite de palma en bruto) en el mercado interno y aportando así una contribución financiera a los productores de biodiésel.

(119) A este respecto, los poderes públicos de Indonesia hicieron declaraciones públicas en las que indicaban que el apoyo a la industria del biodiésel es efectivamente el objetivo, o uno de los principales objetivos, del sistema de impuestos a la exportación. La Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales de Indonesia ha explicado públicamente que «el objetivo de los derechos de exportación es garantizar la disponibilidad de materias primas y estimular el crecimiento de la industria nacional del aceite de palma» (29). Por lo tanto, la Comisión tomó nota de que el sistema de impuestos a la exportación se concibió y promulgó precisamente para apoyar a las industrias transformadoras que utilizan aceite de palma, de las que la fabricación de biodiésel forma parte integrante.

(120) Esta conclusión también se ve apoyada por otras fuentes públicas, que han analizado el sistema de impuestos a la exportación establecido por los poderes públicos de Indonesia. Por ejemplo, la OMC, en su último examen de la política comercial de Indonesia, llegó a la conclusión de que «los objetivos políticos relativos a los impuestos a la exportación de productos básicos incluyen la estabilización de los precios, el fomento del desarrollo de instalaciones de elaboración en las fases posteriores y la reducción de la tasa de agotamiento de los recursos no renovables en la minería». En su informe, la OMC señaló además que «según las autoridades [de los poderes públicos de Indonesia], los impuestos a la exportación de productos básicos primarios pueden utilizarse para reducir el precio interno de los productos primarios a fin de garantizar el suministro de insumos intermedios a precios inferiores a los del mercado mundial para las industrias de transformación nacionales. De esta manera, los impuestos a la exportación constituyen un incentivo para el desarrollo de las industrias manufactureras o de transformación nacionales con exportaciones de mayor valor añadido».

(121) La OCDE también llegó a la misma conclusión en su informe de 2010 sobre el impacto económico de las restricciones a la exportación de materias primas, en el que concluyó que «los impuestos a la exportación de aceite de palma se impusieron en Indonesia y Malasia para apoyar el desarrollo de las industrias del biodiésel y del aceite de cocina» y que «Indonesia y Tailandia también utilizaron los impuestos a la exportación para reducir el precio interno del aceite de palma y del arroz, respectivamente» (30).

(122) Por lo que se refiere a la exacción a la exportación, tal como se explica en los considerandos 64 a 65, los poderes públicos de Indonesia, sin poder aportar ninguna prueba en apoyo de esta alegación, explicaron que se percibe para financiar el OPPF. No obstante, la Comisión consideró que se trata, en esencia, de un mecanismo de apoyo a la industria del biodiésel. Aunque las atribuciones del OPPF son más amplias que el mero apoyo a la industria del biodiésel, como se explica en el considerando 77, la Comisión encontró pruebas de que, de hecho, esta era la principal actividad del OPPF durante el período de investigación: la gran mayoría del dinero del OPPF se utilizó de hecho para apoyar a la industria del biodiésel.

(123) Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, la Comisión consideró que el objetivo del sistema de restricciones a la exportación establecido por los poderes públicos de Indonesia es efectivamente apoyar directa e indirectamente a la industria del biodiésel y que esto no es simplemente un «efecto secundario» del ejercicio de la potestad normativa general. Lejos de ser una medida reguladora con fines de ingresos públicos, las restricciones a la exportación fueron concebidas, introducidas y supervisadas por los poderes públicos de Indonesia con el propósito específico de mantener los precios del aceite de palma en bruto a un nivel inferior en beneficio de las industrias transformadoras (31).

(124) Además del sistema de restricción de las exportaciones establecido por los poderes públicos de Indonesia, estos intervienen de nuevo en el mercado para controlar de facto los precios del aceite de palma en bruto a través de la empresa pública PTPN.

(125) Los poderes públicos de Indonesia alegan que PTPN actúa como un operador racional del mercado al vender aceite de palma en bruto en el mercado interior y que operaba de forma independiente en el mercado. Sin embargo, las pruebas de que dispone la Comisión muestran que PTPN actúa bajo la fuerte influencia de los poderes públicos de Indonesia al vender aceite de palma en bruto en el mercado interior, actuando de facto como fijador de precios.

(126) Como observación preliminar, al igual que ya se ha explicado en los considerandos 93 a 96, la Comisión señaló que PTPN no cooperó con la investigación y no presentó la información solicitada. No obstante, durante la inspección in situ a los poderes públicos de Indonesia, estuvieron presentes representantes de PTPN. En esa ocasión, tanto la propia PTPN como los poderes públicos de Indonesia dieron algunas explicaciones sobre el funcionamiento de PTPN, aunque sin proporcionar ninguna prueba en apoyo de sus alegaciones. Por lo tanto, la Comisión basó su análisis en los datos disponibles.

(127) La Comisión solicitó información sobre la propiedad estatal y sobre los indicios formales del control gubernamental en PTPN. También analizó si el control se había ejercido de manera significativa. Con este fin, la Comisión tuvo que basarse parcialmente en los datos disponibles debido a la negativa de los poderes públicos de Indonesia y de PTPN a proporcionar pruebas sobre el proceso de toma de decisiones dentro de las estructuras de PTPN.

(128) PTPN es un grupo de empresas públicas en su totalidad que produce diferentes productos básicos, incluido el aceite de palma en bruto. Además, la Comisión constató que los poderes públicos de Indonesia controlan directamente a PTPN. Durante la inspección in situ, los poderes públicos de Indonesia y PTPN explicaron que los primeros designan a todas las personas jurídicas de la segunda. Más precisamente, los poderes públicos de Indonesia y PTPN explicaron lo siguiente: a) los poderes públicos de Indonesia designan directamente al consejo de administración de PTPN; b) el consejo de administración está sujeto a la supervisión de la junta de comisionados, también designada exclusivamente por los poderes públicos de Indonesia; y c) en última instancia, todos los órganos corporativos dependen de los poderes públicos de Indonesia.

(129) Además de lo anterior, la investigación también puso de manifiesto que el consejo de administración es responsable de todas las decisiones pertinentes adoptadas por las empresas del grupo PTPN, incluida la decisión sobre la estrategia de precios para la venta de aceite de palma en bruto y la aceptación de las ofertas de aceite de palma en bruto en el contexto del sistema de subastas descrito con más detalle en el considerando 132. Habida cuenta del sistema de buen gobierno de la empresa descrito anteriormente, la Comisión concluyó que los poderes públicos de Indonesia dirigen efectivamente todo el proceso de toma de decisiones de PTPN y, por lo tanto, ejercen una influencia decisiva en este último.

(130) Sobre la base de la información disponible, la Comisión concluyó por lo tanto que PTPN está bajo el control de los poderes públicos de Indonesia.

(131) La investigación también obtuvo pruebas de que los poderes públicos de Indonesia ejercían un control significativo sobre PTPN al fijar y aceptar los precios del aceite de palma en bruto, y de que PTPN actúa como fijador de precios para los precios del aceite de palma en bruto del mercado indonesio.

(132) Además, PTPN organiza subastas diarias para su aceite de palma en bruto. Para tener acceso a la plataforma en línea, las empresas deben registrarse. Las pruebas recogidas en el curso de la investigación indican que los únicos requisitos que deben cumplir las empresas para registrarse son de naturaleza financiera para garantizar su solvencia. La Comisión concluyó que el precio al que se vende el aceite de palma en bruto en estas subastas es fijado por los poderes públicos de Indonesia y no refleja unas condiciones de mercado no distorsionadas.

(133) La Comisión concluyó lo anterior debido al proceso de toma de decisiones de PTPN. En concreto, los poderes públicos de Indonesia explicaron que PTPN, antes de iniciar el proceso de licitación diaria, identifica una «idea de precio» para el día. La Comisión, sin embargo, verificó que PTPN no tiene la obligación de rechazar ofertas por debajo de la «idea de precio». Por el contrario, cuando el precio ofrecido por el posible comprador es inferior a esa «idea de precio», el asunto se remite al Consejo de Administración, que puede decidir aceptar la oferta. La Comisión confirmó durante la inspección in situ que estas aceptaciones tienen lugar regularmente. En cualquier caso, el hecho de que las decisiones sobre precios sean adoptadas por el Consejo de Administración de PTPN, en el que los poderes públicos de Indonesia están únicamente representados, indica que ejercen un control significativo sobre PTPN y su comportamiento en relación con las decisiones sobre precios.

(134) Teniendo en cuenta que el Consejo de Administración de PTPN es designado por los poderes públicos de Indonesia y depende de ellos, la Comisión concluyó que estos últimos fijan efectivamente el precio del aceite de palma en bruto en el mercado interior.

(135) La investigación también mostró que, como resultado del control significativo de los poderes públicos de Indonesia, PTPN no actúa como un operador racional en el mercado. Sobre la base de la información disponible, parece que PTPN, al seguir las directivas de los poderes públicos de Indonesia, ha sido deficitaria en los últimos años. Cualquier operador racional, y más aún un operador racional con una importancia fundamental en el mercado del aceite de palma en bruto, que actuara racionalmente habría maximizado sus ganancias en lugar de ser deficitario.

(136) La investigación mostró, asimismo, que, al imponer impuesto a la exportación como una exacción a la exportación al aceite de palma en bruto, los poderes públicos de Indonesia sitúan a PTPN en una situación irracional desde el punto de vista económico, que le estimula para que venda aceite de palma en bruto en el mercado interno a un precio inferior al que podría obtener en ausencia de esas restricciones a la exportación. Por tanto, se priva a PTPN de una elección racional y se les estimula para que alcancen el objetivo estratégico que subyace al impuesto y la exacción a la exportación.

(137) Habida cuenta de todo lo anterior, la Comisión concluyó que PTPN es un organismo público (32). Las pruebas disponibles indican que PTPN está ejerciendo funciones gubernamentales al vender aceite de palma en bruto en el mercado e indicando el precio que deben seguir todos los demás proveedores de aceite de palma en bruto en el mercado, que se sigue de manera consistente y sistemática. Como se explica en el considerando 142, la investigación mostró que ningún proveedor de aceite de palma en bruto a los productores exportadores vendía a precios superiores al precio establecido por PTPN. Esta fijación de precios está en consonancia con el alcance y el contenido de las políticas de los poderes públicos de Indonesia relativas a los sectores del aceite de palma en bruto y del biodiésel. Puesto que los proveedores de aceite de palma en bruto no proporcionaron suficiente información en sentido contrario, la Comisión concluyó que ajustaron sus precios a los fijados por PTPN para cumplir con los objetivos políticos declarados de mantener artificialmente bajo el precio del aceite de palma en bruto.

(138) En cualquier caso, si PTPN se considerara un organismo privado, las mismas pruebas indicarían que los poderes públicos de Indonesia han encomendado u ordenado al menos a PTPN que fije los precios del aceite de palma en bruto a un nivel artificialmente bajo a efectos del artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), del Reglamento de base.

(139) Además, la investigación indicó que el precio diario en el mercado nacional del aceite de palma en bruto reflejaba fielmente el precio de adjudicación de las subastas diarias de PTPN.

(140) La Comisión observó que los datos de las licitaciones están a disposición del público de todas las empresas registradas en el sistema informático de PTPN, independientemente de si han participado en licitaciones individuales y de si han sido la oferta ganadora. La Comisión pudo comprobar que PTPN publica el resultado de la licitación diaria en su plataforma en línea siempre a las 15.30 h del día de la licitación e indica el precio unitario exacto de adjudicación para el aceite de palma en bruto.

(141) Todos los productores exportadores confirmaron que mantienen negociaciones diarias para la compra de aceite de palma en bruto con un proveedor no estatal, y que estas negociaciones se llevan a cabo generalmente una vez que se dispone de los resultados de las licitaciones de PTPN y el precio inicial de la negociación es el precio diario de PTPN. Los productores exportadores también explicaron que las diferencias de precios entre los precios de PTPN y el precio negociado con el proveedor independiente de aceite de palma en bruto se deben principalmente a los diferentes costes logísticos. A este respecto, los productores exportadores explicaron que las licitaciones de PTPN se publican para entregas principalmente en Dumai (en la isla de Sumatra) y Belawan, que tiene una situación ideal para la logística. Otros proveedores independientes pueden estar ubicados en zonas más remotas, como por ejemplo la isla de Borneo, por lo que los costes logísticos aumentan. Por lo tanto, los productores exportadores explicaron que el precio de PTPN tiene en cuenta un ajuste por costes de transporte.

(142) La Comisión pudo comprobar que el precio unitario pagado por los productores exportadores a los productores de aceite de palma en bruto no estatales durante el período de investigación fue siempre igual o inferior al precio de PTPN para ese día.

(143) Por lo tanto, y según todas las pruebas disponibles, la Comisión concluyó que, de facto, todos los proveedores independientes de aceite de palma en bruto en Indonesia, independientemente de su tamaño, ajustan sus precios a los precios diarios de PTPN y que cualquier desviación de estos se deriva principalmente de los costes logísticos.

(144) En la jurisprudencia de la OMC se explicó el concepto de orden de un organismo privado como el ejercicio de la autoridad de un poder público sobre un organismo privado. El Órgano de Apelación en el asunto Estados Unidos — Investigación en materia de derechos compensatorios sobre los DRAM explicó que la orden implica en efecto un ejercicio de autoridad por parte del Gobierno, pero también aclara que una interpretación de la «orden» limitada al «mando» sería demasiado restringida […], ya que «lo probable es que los gobiernos tengan otros medios a su disposición para ejercer su autoridad sobre una entidad privada. Algunos de esos medios pueden ser más sutiles que un acto de “mando” o pueden no entrañar el mismo grado de coerción».

(145) La Comisión consideró que, al organizar un mecanismo transparente de fijación de precios, los poderes públicos de Indonesia están ejerciendo uno de los medios más sutiles de orden de los proveedores indonesios de aceite de palma en bruto a los que hace referencia el Órgano de Apelación. Basándose en las pruebas disponibles, la Comisión consideró que, al hacer público el precio unitario diario del aceite de palma en bruto, los poderes públicos de Indonesia fijan efectivamente un precio máximo al que se venderá el producto básico en ese día específico. La transparencia existente en el mercado permite al comprador coordinar tácitamente su comportamiento al no comprar aceite de palma en bruto a proveedores que solicitan un precio superior al establecido por los poderes públicos de Indonesia.

(146) Además, la investigación indicó que en términos de poder de negociación el mercado está significativamente desequilibrado en favor de los compradores de aceite de palma en bruto. De hecho, el mercado de aceite de palma en bruto está bastante fragmentado, con un 40 % de la oferta proveniente de agricultores individuales, entre el 6 % y el 9 % de PTPN y la parte restante proveniente de proveedores «más grandes» (en comparación con los agricultores individuales), pero que todavía tiene cuotas de mercado modestas. Por el contrario, y especialmente en el caso de la industria del biodiésel, los compradores son empresas más grandes que necesitan unos volúmenes significativos de materias primas que, por lo general, no pueden satisfacer totalmente con su oferta interna. En este contexto, cualquier comprador tendrá un grado significativo de poder de compra, de modo que podrá resistir cualquier intento de su proveedor de pedir un precio superior al establecido por los poderes públicos de Indonesia. Por lo tanto, la Comisión concluyó que al comunicar de forma transparente los precios diarios del aceite de palma en bruto, los poderes públicos de Indonesia están fijando, a través de PTPN, efectivamente los precios máximos diarios del aceite de palma en bruto en Indonesia. Dicho precio de referencia equivale a la guía para que los proveedores de aceite de palma en bruto vendan aceite de palma en bruto en Indonesia en línea con los objetivos públicos perseguidos.

(147) Además, la Comisión consideró que, al imponer tanto el impuesto a la exportación como una exacción a la exportación al aceite de palma en bruto, los poderes públicos de Indonesia ponen a los productores de aceite de palma en bruto del país en una situación irracional desde el punto de vista económico, que les estimula para que vendan sus bienes en el mercado interno a un precio inferior al que podrían obtener en ausencia de esas restricciones a la exportación. Se les priva, por tanto, de una elección racional y se les estimula para que alcancen el objetivo estratégico que subyace al impuesto y la exacción a la exportación.

(148) Aunque el impuesto a la exportación no era exigible durante el período de investigación, sí lo era la exacción a la exportación. Esto dio lugar a que se restringiera el comportamiento de los proveedores de aceite de palma en bruto, ya que al imponer esa exacción, los poderes públicos de Indonesia restringen efectivamente la libertad de acción de los proveedores de aceite de palma en bruto al limitar de facto su decisión comercial de a qué precio vender su producto y dónde. Sin la exacción a la exportación, los productores de aceite de palma en bruto que actuaron racionalmente habrían tratado de maximizar sus ganancias, vendiendo aún más volúmenes de aceite de palma en bruto en el mercado de exportación en lugar de venderlos en el mercado nacional.

(149) Al imponer esas restricciones, los poderes públicos de Indonesia, por tanto, impiden a los proveedores de aceite de palma en bruto maximizar sus ingresos, como lo habrían podido hacer si no existiera la exacción a la exportación.

(150) En consonancia con la conclusión del Órgano de Apelación sobre Estados Unidos — Investigación en materia de derechos compensatorios sobre los DRAM, la Comisión consideró que los poderes públicos de Indonesia dirigen a los proveedores de aceite de palma en bruto a efectos del artículo 1.1, letra a), punto 1, inciso iv), del Acuerdo SMC. En ese caso, de hecho, el Órgano de Apelación concluyó que «puede ser difícil identificar con precisión, en abstracto, los tipos de acciones gubernamentales que constituyen una encomienda o una orden y los que no la constituyen. La etiqueta concreta que se utiliza para describir la acción gubernamental no es necesariamente lo decisivo. De hecho, como reconoce Corea, en algunas circunstancias una “orientación” de un gobierno puede constituir una orden. En la mayoría de los casos, cabría esperar que la encomienda o la orden impartida a una entidad privada entrañara alguna forma de amenaza o estímulo que podría, a su vez, servir de prueba de la encomienda u orden. La determinación de la existencia de una encomienda u orden dependerá de los hechos concretos de cada caso». En este caso, la Comisión, apoyada también por las pruebas disponibles, concluyó que los poderes públicos de Indonesia crearon un sistema que induce a los proveedores a vender aceite de palma en bruto a un precio específico, lo que les obliga a hacerlo. Como se explica en los considerandos 168 a 169, la Comisión estableció que el precio publicado por PTPN constituye el precio máximo en el mercado interior de Indonesia de facto seguido por todos los productores de aceite de palma en bruto y biodiésel del mercado. Por último, en relación con el requisito de algún tipo de participación de los poderes públicos de Indonesia, debe recordarse que PTPN es un organismo público y que, por lo tanto, su actividad puede considerarse como la actividad de los poderes públicos de Indonesia en el mercado, y que la actividad de PTPN se califica claramente como ese «vínculo demostrable» entre la política y la conducta de los organismos privados implicados, que actúan como representantes de los poderes públicos de Indonesia para llevar a cabo su política.

(151) Así pues, a través de estas medidas, los poderes públicos de Indonesia estimulan a los proveedores de aceite de palma en bruto para que mantengan el aceite de palma en bruto en Indonesia, ya que no pueden vender a los precios más elevados que prevalecerían en Indonesia si no existieran tales medidas.

(152) En este sentido, los poderes públicos de Indonesia «encomiendan» u «ordenan» a los productores de insumos que suministren bienes a los usuarios nacionales de aceite de palma en bruto y, en particular, a los productores de biodiésel, a cambio de una remuneración inferior a la adecuada. Los productores de aceite de palma en bruto tienen la responsabilidad de crear un mercado interno artificial y de precios bajos en Indonesia.

(153) Dicho de otro modo, al aplicar las medidas descritas, los poderes públicos de Indonesia saben cómo responderán a ellas los proveedores de aceite de palma en bruto y qué consecuencias tendrán para ellos dichas medidas. La Comisión también encontró pruebas de que los poderes públicos de Indonesia están interviniendo proactivamente en el mercado de aceite de palma en bruto para animar a los proveedores privados de aceite de palma en bruto a cumplir el mandato que se les impuso. Un artículo de prensa, por ejemplo, explicaba que «los poderes públicos de Indonesia siguen apoyando la gestión sostenible de las plantaciones de palma aceitera mediante el desembolso de 6 350 millones IDR en fondos de replantación a 135 pequeños agricultores asiáticos asociados». En ese artículo, el director presidente de OPPF declaró que «la palma aceitera es un sector de primera línea que contribuye significativamente a la economía indonesia. Después de veinticinco años, necesitamos rejuvenecer la industria del aceite de palma para asegurar una alta productividad de acuerdo con las necesidades de la industria, un desarrollo sostenible y un mayor bienestar para los pequeños productores y las comunidades» (33). Esta declaración muestra claramente cómo los poderes públicos de Indonesia están apoyando a los productores de aceite de palma en bruto esencialmente en beneficio de los productores de biodiésel.

(154) Además, en otro artículo de prensa se indica que «Indonesia actualmente tiene un programa subsidiado de replantación de palma para pequeños agricultores para ayudar a aumentar los rendimientos sin expandir el tamaño de las plantaciones. El gobierno pretende replantar 2,4 millones de hectáreas de área de cultivo de palma para el año 2025» (34), lo que indica además cómo los poderes públicos de Indonesia están otorgando subvenciones a los productores de aceite de palma en bruto para inducirlos a cumplir con los objetivos de la política.

(155) Si bien los proveedores de aceite de palma en bruto pueden reducir ligeramente su producción interna para responder a los derechos de exportación y otras medidas restrictivas, la producción no se interrumpió ni disminuyó de manera significativa. Contrariamente a eso, y salvo para el 2015, la producción de aceite de palma en bruto en Indonesia se incrementó consistentemente en más de un 5 % por año, y en 2018 llegó a 41 500 toneladas. A este respecto, en un artículo de prensa se indica cómo «además de reequilibrar las finanzas públicas, el programa B20 también pretende impulsar el consumo interno de aceite de palma, gracias al descenso de los precios de este año» (35), lo que demuestra que los poderes públicos de Indonesia, para garantizar que los proveedores de aceite de palma en bruto cumplen con el mandato que se les ha impuesto, les prestan apoyo mediante el aumento artificial de sus ventas.

(156) La Comisión concluyó que esto es el resultado de que los poderes públicos de Indonesia encomendaron y ordenaron a los productores de aceite de palma en bruto que proporcionaran aceite de palma en bruto a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

(157) En este sentido, la Comisión consideró que el mero hecho de que los impuestos o exacciones a la exportación como tales no se mencionen de manera explícita en el artículo 3, punto 1, letra a), del Reglamento de base no significa que no puedan tener naturaleza de contribución financiera y que no puedan entrar, por tanto, dentro de la definición de subvención en el marco del Reglamento de base y del Acuerdo SMC. La Comisión ap