ES Diario Oficial de la Unión Europea L 220/1

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 3 de agosto de 2011

sobre la ayuda estatal SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] que Portugal tiene previsto conceder a Petrogal

[notificada con el número C(2011) 5546]

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2012/466/UE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Habiendo invitado a las partes interesadas a presentar sus observaciones de conformidad con dichas disposiciones (1) y vistas sus observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Mediante carta de 19 de noviembre de 2009, la Comisión notificó a Portugal su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado, en relación con la ayuda regional ad hoc en favor de un proyecto de inversión de Petroleos de Portugal, Petrogal SA («Petrogal»), referente a sus actividades de refino en Sines y Matosinhos («el proyecto de inversión»). Mediante carta de 9 de diciembre de 2009, Portugal facilitó la versión no confidencial de la Decisión de incoación para su publicación.

(2) Mediante carta de 17 de diciembre de 2009, Portugal solicitó prorrogar por un mes el plazo para presentar sus observaciones. El 22 de diciembre de 2009, la Comisión aceptó esta solicitud. Portugal presentó sus observaciones por carta de 21 de enero de 2010.

(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones.

(4) La Comisión recibió observaciones de la Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), la Confederação da Indústria Portuguesa (4), la Associação para a eficiência energética (5), el competidor no 2 (6), una empresa competidora de Petrogal (7), el competidor no 1 (8) (9), la União Geral de trabalhadores (10), el Ayuntamiento de Sines (11), la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) y la Associação Industrial Portuguesa (13).

(5) Por cartas de 9, 10, 17 y 19 de marzo de 2010, la Comisión transmitió estas observaciones a Portugal, brindándole la oportunidad de responder, lo que hizo por carta de 8 de abril de 2010.

(6) Por cartas de 15 y 28 de julio de 2010 (14), la Comisión solicitó información adicional que fue facilitada por Portugal mediante cartas de 16 y 23 de agosto de 2010, respectivamente.

(7) Por cartas de 4 y 5 de agosto de 2010, la Comisión pidió aclaraciones a los competidores 1 y 2, lo que hicieron por cartas de 10 y 15 de septiembre de 2010. Mediante carta de 20 de septiembre de 2010, se remitieron estas aclaraciones a Portugal para que pudiese formular observaciones.

(8) Mediante cartas de 17 de septiembre y 1 de octubre de 2010, la Comisión solicitó información complementaria a Portugal, que respondió los días 18 y 29 de octubre de 2010.

(9) Mediante cartas de 13 de octubre de 2010, se pidió a los competidores 1 y 2 que facilitaran determinados detalles sobre sus respuestas de 10 y 15 de septiembre de 2010, respectivamente.

(10) Mediante cartas de 21 y 28 de octubre de 2010, la Comisión solicitó a Portugal información adicional. Portugal respondió mediante cartas de 12 de noviembre.

(11) Por carta de 10 de noviembre de 2010, el competidor no 1 presentó aclaraciones a su carta de 15 de septiembre de 2010. El 12 de noviembre de 2010, estas aclaraciones se remitieron a Portugal para que pudiese formular observaciones, lo que hizo el 19 de noviembre de 2010.

(12) Mediante carta de 30 de noviembre de 2010, la Comisión pidió a Portugal información adicional. Mediante carta de 20 de diciembre de 2010, Portugal presentó su respuesta.

(13) Mediante carta de 11 de noviembre de 2010, la Comisión solicitó a Portugal que facilitase un análisis de costes y beneficios del proyecto de inversión. El 1 de diciembre de 2010, Portugal presentó esta información.

(14) Por carta de 6 de enero de 2011, Portugal presentó información sobre los accionistas de Petrogal.

(15) El 12 de enero de 2011, se celebró una reunión entre las autoridades portuguesas, Petrogal y los representantes de la Comisión. Mediante carta de 25 de enero de 2011, Portugal presentó información sobre algunas de las cuestiones planteadas durante la reunión (por ejemplo, evaluación de mercado y efecto incentivador de la ayuda).

(16) Mediante cartas de 24 de enero, 16 de marzo y 12 de abril de 2011, la Comisión solicitó información adicional sobre la posible hipótesis de contraste del proyecto de inversión, a lo que Portugal respondió por cartas de 7 de febrero y 4 y 29 de abril de 2011, respectivamente. Mediante correo electrónico de 7 de junio de 2011, la Comisión pidió la información que Portugal no había presentado en las cartas precedentes. Por correo electrónico de 9 de junio y cartas de 11 y 17 de junio de 2011, Portugal presentó información sobre algunos de estos aspectos.

(17) Mediante carta de 24 de junio de 2011 la Comisión pidió a Portugal que aclarase la información pendiente sobre el mercado del combustible diésel. Mediante cartas de 30 de junio y 14 de julio de 2011, Portugal presentó dicha información. Por carta de 20 de julio de 2011, las autoridades portuguesas dieron su acuerdo a que la Comisión adoptase la presente Decisión en lengua inglesa.

2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA ESTATAL

2.1. Beneficiario

(18) El beneficiario de la ayuda estatal, Petróleos de Portugal-Petrogal, SA (denominado en lo sucesivo «Petrogal»), es una filial al 100 % de Galp Energia, SGPS, SA («Galp Energia»). Los principales accionistas de Galp Energia son ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), y otros (23,31 %). Galp Energia es la sociedad de cartera del grupo Galp Energia («Galp»). Galp Energia opera en el mercado de productos derivados del petróleo (que incluye actividades de refino y comercialización tales como ventas mayoristas y minoristas) y en el mercado del gas.

(19) La sociedad de cartera se creó originalmente el 22 de abril de 1999, con el nombre de GALP-Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA, y se dedicaba principalmente al comercio de petróleo y gas natural, agrupando dos empresas preexistentes que eran propiedad del Gobierno portugués y quedaron bajo el control del grupo Galp Energia. Estas dos empresas eran, concretamente, Petrogal, dedicada a los productos derivados del petróleo, y GDP-Gas de Portugal, SGPS, SA, dedicada al gas natural (19).

(20) El negocio de Galp Energia incluye también la comercialización al por mayor y al por menor en la Península Ibérica de productos refinados derivados del petróleo. Es el líder de mercado en Portugal (20), con una presencia creciente en España.

(21) Petrogal posee las dos únicas refinerías de Portugal, situadas en Sines y Matosinhos. El negocio del refinado comprende todas las operaciones de refino, suministro y actividades de logística. Petrogal es el mayor suministrador de productos petrolíferos en Portugal y uno de los mayores de la Península Ibérica. Gestiona de hecho todas las importaciones de petróleo crudo y una parte de las importaciones de productos refinados en Portugal. También gestiona el 80 % de la capacidad de almacenamiento de petróleo crudo y de productos refinados (21) y ocupa una posición importante en la infraestructura logística de Portugal para productos derivados del petróleo.

(22) Petrogal tiene una amplia gama de productos que incluyen gasolina, gasóleo, carburante de aviación, fuel, GPL, nafta, betunes y varios productos aromáticos. El negocio de refino se encarga del suministro de productos petrolíferos a las divisiones de Petrogal de comercialización mayorista, minorista y de LPG a los competidores y clientes extranjeros, y del funcionamiento de sus instalaciones de refino y herramientas de logística. Petrogal almacena y transporta sus productos ya sea utilizando sus instalaciones de almacenamiento, de las que es propietaria al 100 %, o con empresas de logística asociadas.

(23) El gráfico 1 presenta la propiedad y los derechos de control de Petrogal:

(24) El 29 de diciembre de 2005 se firmó un Acuerdo de accionistas entre Amorim Energia, ENI y Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), al que se unió CGD el 28 de marzo de 2006 («el Acuerdo de accionistas»). Este Acuerdo entró en vigor el 29 de marzo de 2006 por un período de ocho años. Según el artículo 20, apartado 1, letra c), del Código de valores mobiliarios portugués, los derechos de voto vinculados a las acciones de Galp Energia que eran propiedad de las partes del Acuerdo de accionistas se atribuían recíprocamente a las demás partes. Por consiguiente, se considera que Galp Energia está controlada conjuntamente por los accionistas partes del Acuerdo de accionistas.

(25) Según Portugal, como consecuencia del Acuerdo de accionistas, estos y, en particular, ENI no pueden controlar ni definir por sí solos las estrategias entre sus propias actividades de refino y las de Petrogal.

2.2. El proyecto de inversión de Petrogal

(26) El proyecto de inversión remodela y amplía las unidades de refino existentes en Sines y Matosinhos, las dos únicas refinerías de Portugal. Además, el proyecto de inversión pretende mejorar la integración y los efectos de sinergia entre ambas refinerías. Abre la posibilidad de utilizar crudos más pesados.

(27) El proyecto de inversión pretende principalmente aumentar la producción de gasóleo en detrimento de la gasolina. El proyecto de inversión concluía que el aumento de la utilización de petróleo crudo pesado reduciría los costes de materias primas y daría flexibilidad al origen de los crudos que se deben transformar.

(28) El proyecto de inversión para la conversión de la refinería de Matosinhos consiste concretamente en la construcción de una nueva unidad de destilación al vacío para la obtención de gasóleo de vacío (GOV) y una nueva unidad de viscorreducción (visbreaker) para el craqueo térmico suave de los fondos de vacío resultantes.

(29) El proyecto de inversión para la conversión de la refinería de Sines tiene por objetivo la construcción de un nuevo hidrocraqueador, es decir, una unidad para el hidrocraqueo de gasóleo de vacío, para la producción de diésel y carburante de aviación. Según el proyecto de inversión, en la unidad de hidrocraqueo se utilizará, como materia prima, gasóleo obtenido a vacío y gasóleo obtenido de viscorreducción fabricados en las dos refinerías de Matosinhos y Sines, usando así al máximo la capacidad de transformación de los equipos nacionales de refino. Se procesarán aproximadamente [ ] barriles al día, utilizándose como materia prima aproximadamente [ ] kt/año de residuos atmosféricos.

(30) Los productos obtenidos por hidrocraqueo [GLP, nafta pesada (22) y diésel] se hidrogenan [ ], lo que les confiere una calidad superior. Como resultado del proyecto de inversión, se espera que solo aumente la producción de diésel y nafta pesada.

(31) Según el proyecto de inversión, parte de la nafta pesada producida en la refinería de Sines se enviará a Matosinhos como materia prima para la planta de productos aromáticos (23) de Petrogal, lo que constituirá un nuevo avance hacia una integración cada vez mayor de ambas refinerías. El aumento de la producción de nafta pesada es una consecuencia técnica inevitable del proyecto de conversión de Sines.

(32) Las obras del proyecto de inversión empezaron en 2008 (el primer pedido se realizó el 14 de marzo de 2008 como consecuencia de la decisión adoptada por el Consejo de administración el 5 de marzo de 2008) y debían concluir a más tardar el 31 de diciembre de 2010. Se espera alcanzar la plena capacidad de producción en 2011.

2.3. Proyecto de inversión único

(33) Portugal sugiere que, a pesar de la distancia geográfica entre las dos refinerías (aproximadamente 450 km por vía marítima), el proyecto de inversión debe considerarse un proyecto de inversión único en el sentido del punto 60 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (24) (en lo sucesivo, «las DAR»). Las autoridades portuguesas confirman que Petrogal no ha recibido ayudas estatales en los tres años anteriores a la fecha de inicio del proyecto de inversión notificado.

2.4. Costes del proyecto de inversión

(34) La inversión en Sines representa unos costes de inversión de [ ] EUR en valor nominal. La refinería de Sines debe recibir una ayuda por valor de [ ] EUR (valor nominal), lo que supone una intensidad de ayuda del 16 %. Por lo que respecta a la refinería de Matosinhos, la inversión asciende a [ ] EUR (valor nominal) y la refinería se beneficiará de una ayuda por valor de [ ] EUR (valor nominal), lo que corresponde a una intensidad de ayuda del 13 %.

(35) Los gastos subvencionables del proyecto de inversión son de 974 064 894 EUR en valor actual (1 058 934 146 en valor nominal) y consisten exclusivamente en bienes de equipo (sin terrenos ni edificios). El importe de la ayuda para ambas refinerías asciende a 121 091 314 en valor actual (160 484 007 en valor nominal), lo que corresponde a una intensidad de ayuda del 12,43 %. El desglose anual de los gastos subvencionables se presenta en el cuadro 1: Cuadro 1 Gastos subvencionables (en EUR) 2007 2008 2009 2010 Total Activos fijos materiales [ ] (25) [ ] [ ] [ ] 1 058 934 146

2.5. Financiación del proyecto de inversión

(36) Petrogal prevé financiar este proyecto de inversión con sus propios recursos y con la ayuda estatal que ha solicitado (160 484 007 EUR en valor nominal). No se prevé ninguna otra fuente de financiación mediante ayuda estatal. El proyecto de inversión se beneficia también de préstamos del Banco Europeo de Inversiones, por un importe total de 500 millones EUR, aprobados en 2009. La contribución propia del beneficiario a los gastos subvencionables representa el 36 %.

2.6. Límite máximo de ayuda regional

(37) De conformidad con el mapa de ayudas regionales portugués para el período 2007-2013 (26), las regiones de Alentejo y Norte, en las que están situadas respectivamente las refinerías de Sines y Matosinhos, pueden optar a ayudas regionales en virtud de la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado, con unos límites máximos para las ayudas a la inversión regional para grandes empresas de, respectivamente, el 40 % y el 30 % de equivalente de subvención bruto (ESB).

2.7. Contribución al desarrollo regional

(38) El proyecto de inversión debería dar lugar a la creación de unos 150 empleos directos y 450 empleos indirectos en ambas regiones. Además, según la información facilitada por Portugal, se crearán aproximadamente 3 000 puestos de trabajo temporal durante el período de construcción.

2.8. Forma de ayuda

(39) La ayuda estatal se concederá como ayuda ad hoc diseñada en aplicación de las disposiciones de un régimen de ayuda que había expirado (N 97/99) basado en el Decreto Ley no 409/99, de 15 de octubre de 1999.

(40) A raíz de la Resolución del Consejo de Ministros portugués de 6 de marzo de 2008, el 10 de marzo de 2008 se firmaron dos contratos entre el Gobierno portugués, Petrogal y Galp Energia, a efectos de la concesión de la ayuda estatal. Esos dos contratos eran el «Contrato para la concesión de beneficios fiscales» y el «Contrato de inversión» (los «contratos de ayuda»).

(41) Los contratos de ayuda firmados preveían la concesión de un crédito fiscal vinculado a la realización de un proyecto de inversión. La ayuda sería un crédito fiscal deducible de los pagos futuros del impuesto de sociedades. Las autoridades portuguesas calcularán el importe del crédito fiscal como porcentaje de la inversión subvencionable. El crédito fiscal solo se aplicará a los impuestos generados por el proyecto de inversión. En caso de que el crédito fiscal no se pudiera deducir totalmente, se podría deducir aún cualquier crédito pendiente, hasta la expiración del contrato (es decir, el 31 de diciembre de 2016).

2.9. Importe de la ayuda

(42) Portugal pretende conceder a partir de 2011 ayuda regional por un importe de 160 484 007 EUR en valor nominal. El cuadro 2, presentado por las autoridades portuguesas, detalla el calendario de la concesión de la ayuda: Cuadro 2 Año Ingresos imponibles estimados Impuestos Utilización del crédito fiscal (27) 2008 2009 2010 2011 [ ] [ ] 2012 [ ] [ ] [ ] 2013 [ ] [ ] [ ] 2014 [ ] [ ] [ ] 2015 [ ] [ ] [ ] 2016 [ ] [ ] 160 484 007

(43) Portugal confirmó que la ayuda para el proyecto no puede acumularse con ayudas para los mismos costes subvencionables recibidas de otras fuentes locales, regionales, nacionales o de la UE.

(44) Además, la ayuda se concede con la condición de que Petrogal mantenga las inversiones en las regiones asistidas por un período mínimo de cinco años tras la finalización del proyecto de inversión.

(45) Portugal confirmó que la concesión de la ayuda estaba supeditada a la autorización de la Comisión.

(46) Petrogal solicitó la ayuda estatal para el proyecto de inversión el 22 de enero de 2007. El 23 de enero de 2007, las autoridades portuguesas confirmaron por escrito a Petrogal que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión cumplía las condiciones de subvencionabilidad establecidas en el «régimen fiscal» antes del comienzo de los trabajos para el proyecto.

(47) Portugal se comprometió a no superar el importe máximo de ayuda y la intensidad de ayuda máxima establecidos en la presente Decisión, incluso en caso de que los gastos subvencionables fueran inferiores o superiores.

2.10. Disposiciones generales

(48) Portugal se comprometió a presentar: — en el plazo de dos meses a partir de la concesión de la ayuda, una copia del escrito enviado a Petrogal notificando la entrada en vigor de los contratos de ayuda, — con carácter quinquenal a partir de la fecha de la aprobación de la ayuda por la Comisión, un informe intermedio (con información sobre los importes de ayuda pagados, la ejecución del contrato de ayuda y sobre cualquier otro proyecto de inversión emprendido en el mismo establecimiento/fábrica), — en el plazo de seis meses a partir de la concesión del último tramo de ayuda, basándose en el calendario de concesión notificado, un informe final detallado.

3. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(49) En su Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de conformidad con el artículo 108, apartado 2, del Tratado («la Decisión de incoación»), la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda con las disposiciones de las DAR. A este respecto, la Comisión manifestó en la Decisión de incoación sus dudas en cuanto a los aspectos mencionados en los considerandos 50 a 64.

3.1. Compatibilidad con las disposiciones generales de las DAR

(50) El punto 34 de las DAR describe las categorías de referencia de un proyecto de inversión inicial como una inversión en activos materiales e inmateriales relativos a: — la creación de un nuevo establecimiento, — la ampliación de un establecimiento existente, — la diversificación de la producción de un establecimiento para atender a mercados de productos nuevos y adicionales, — una transformación fundamental en el proceso global de producción de un establecimiento existente. Las inversiones de sustitución que no cumplan alguna de estas condiciones están explícitamente excluidas del ámbito de aplicación de la definición de inversión inicial.

(51) A este respecto, en la Decisión de incoación la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si el proyecto de inversión, cuyo objeto es modernizar e integrar mejor ambas refinerías, e incrementar la producción de diésel (y, colateralmente, de nafta) reduciendo al mismo tiempo la producción de gasolina, podía considerarse una inversión inicial. La Comisión consideró que el proyecto de inversión no constituía una inversión en un nuevo establecimiento, ni una diversificación de la producción de un establecimiento existente en productos nuevos y adicionales. Sin embargo, podía considerarse que presentaba ciertos elementos de «ampliación» y «transformación fundamental del proceso de producción».

(52) La Comisión señaló en la Decisión de incoación que, puesto que la medida de ayuda debe evaluarse como ayuda ad hoc, Portugal debía demostrar que el proyecto de inversión contribuía a una estrategia coherente de desarrollo regional a tenor de lo dispuesto en el punto 10 de las DAR.

(53) En particular, la Comisión expresó sus dudas en la Decisión de incoación en cuanto a si la contribución al desarrollo regional prevista era realmente superior a los efectos derivados de la ayuda (160 millones EUR de ayuda, para la creación de tan solo 150 empleos directos).

(54) En este contexto, la Comisión señaló que había razones para dudar de la necesidad de la ayuda, ya que, según se desprende de la contabilidad financiera de Petrogal de 2008, el proyecto de inversión es parte de su estrategia industrial y es probable que se lleve a cabo en una hipótesis de contraste sin la ayuda. La Comisión indicó que la ayuda no parecía necesaria para la ejecución de la inversión (cuyas obras se iniciaron en 2008) y que Petrogal podía haber considerado otras localizaciones para la inversión. Es improbable que una ayuda innecesaria contribuya al desarrollo regional y puede dar lugar a falseamientos de la competencia inaceptables.

(55) En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresó sus dudas de que se produjera el efecto incentivador contemplado en el punto 38 de las DAR. En caso de ayuda ad hoc, la autoridad competente debe remitir antes del inicio de las labores del proyecto una carta de intenciones, supeditada a la autorización por la Comisión, relativa a la concesión de ayuda.

(56) A este respecto, la Comisión expresó en la Decisión de incoación sus dudas en cuanto a que la confirmación de Portugal por escrito de que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión podía optar a la ayuda estatal, cumpliera realmente los requisitos del apartado 38 de las DAR.

3.2. Evaluación de la ayuda en virtud de las disposiciones relativas a la ayuda para grandes proyectos de inversión

(57) Portugal notificó el proyecto de inversión en las dos refinerías como proyecto de inversión único («PIU»). Según el apartado 60 de las DAR, una inversión inicial se considera un PIU cuando es económicamente indivisible, teniendo en cuenta tanto los vínculos técnicos, funcionales y estratégicos como la proximidad inmediata.

(58) A este respecto, en su Decisión de incoar el procedimiento la Comisión expresó sus dudas habida cuenta de la distancia entre ambas refinerías. Además, si se considerara que el proyecto de inversión es un PIU, ello implicaría la aplicación de un límite máximo de ayuda regional ajustado basado en el baremo contemplado en el punto 67 de las DAR.

(59) La Comisión expresó en la Decisión de incoar el procedimiento sus dudas por lo que se refiere a la evaluación de la ayuda de conformidad con las disposiciones de estos dos apartados de las DAR.

(60) Más concretamente, la Comisión no pudo llegar a una conclusión sobre los principales productos afectados por el proyecto de inversión. Sigue sin estar claro si los productos son exclusivamente el gasóleo y la nafta, como alega Portugal, o si hay que tener en cuenta otros productos de la actividad de refino. Hay que considerar la posible sustituibilidad de los productos de refinería desde el punto de vista de la oferta, junto con el hecho de que la nafta se pueda considerar un producto intermedio en el sentido del punto 69 de las DAR.

(61) La Comisión planteó dudas en relación con el mercado de productos de referencia y en cuanto a si debía considerarse que se encontraba a nivel «ex refinería» tanto para el gasóleo como para nafta, tal como alegaba Portugal.

(62) La Comisión planteó dudas sobre si los mercados geográficos de referencia de los productos en cuestión deben definirse a nivel nacional, regional (Península Ibérica) o del Espacio Económico Europeo («EEE»).

(63) Además, la Comisión manifestó dudas con respecto a si Petrogal y los grupos Galp Energia y ENI a los que pertenece Petrogal, tenían una cuota de mercado inferior al 25 % en el mercado de referencia, de conformidad con lo dispuesto en el punto 68, letra a), de las DAR.

(64) Por último, de conformidad con lo dispuesto en el punto 68, letra b), de las DAR, la Comisión planteó dudas, relativas a todos los productos afectados, en cuanto a si la capacidad de producción creada por el proyecto superaba el 5 % en cada mercado de referencia, calculado en términos de consumo aparente y, en ese caso, si la tasa media de crecimiento anual del consumo aparente del producto en cuestión en los últimos cinco años superaba la tasa media de crecimiento anual del PIB del Espacio Económico Europeo.

4. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS

4.1. Observaciones de la Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)

(65) La AIPQR considera que el proyecto de inversión es esencial para relanzar la economía portuguesa y como medio de reforzar la competitividad europea en el sector petroquímico y del refino. Si el proyecto de inversión no pudiera concluirse o si careciera del apoyo necesario para su finalización, esto podría tener graves consecuencias para la autonomía y el apoyo de la cadena petroquímica.

(66) La nueva unidad de producción de PTA (ácido tereftálico purificado) prevista por Artensa (Artenius-Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, filial española de La Seda de Barcelona SA) en Sines aumentará sustancialmente las necesidades de nafta de La Seda. Por lo tanto, el aumento de la producción de nafta en la unidad de hidrocraqueo de Petrogal es crucial para la realización de la inversión de La Seda, estimada en torno a 400 millones EUR.

(67) Según AIPQR, el proyecto de inversión permitirá reducir el déficit de gasóleo a nivel europeo.

(68) AIPQR considera que la contribución de Petrogal es esencial para hacer viable y promover el desarrollo del Polo de Competitividad y Tecnología de las industrias del Refino, Petroquímica y Química industrial, como parte de la estrategia de Portugal para el fomento de sectores clave para la economía nacional y regional.

(69) Según AIPQR, el gasóleo obtenido por hidrocraqueo es de calidad superior, lo que garantiza una combustión más eficaz y la reducción al mínimo de los contaminantes en las emisiones de gases de escape. La calidad de los productos de combustible diésel y también la eficiencia energética que se deben alcanzar con el proyecto de inversión, permitirán cumplir el plan de Eficiencia Energética 2008-2011 de Petrogal.

(70) Además, AIPQR considera que el proyecto de inversión contribuirá a la sostenibilidad social y de económica de las regiones de Matosinhos y Sines y a la sostenibilidad económica y social nacional en su conjunto.

4.2. Observaciones de la Associação para a eficiência energética («COGEN»)

(71) El proyecto de inversión es pertinente: más flexibilidad de suministro y mayor autonomía en abastecimiento de gasóleo.

(72) Según la COGEN, el proyecto de inversión generará una oportunidad importante en términos de innovación tecnológica y creará en torno a 150 puestos de trabajo directos y unos 500 puestos indirectos de nivel medio, todos ellos permanentes.

(73) Desde un punto de vista energético, la COGEN considera que los proyectos de conversión de ambas refinerías permitirán un ahorro energético del 14 %. Además, la COGEN destaca que el proyecto de inversión también hará posible otro tipo de inversión no cubierta por el proyecto de inversión-la instalación de dos unidades de cogeneración de 82 MW, una en cada refinería-que dará lugar a un aumento de capacidad de esta tecnología cercano al 12 % en Portugal.

4.3. Observaciones de la Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)

(74) La CIP considera que el proyecto de inversión aborda la situación en Portugal que se caracteriza por: i) el desequilibrio entre el consumo de gasóleo para vehículos y la capacidad de transformación existente en Portugal, de resultas del cual existe una necesidad crónica de grandes importaciones de gasóleo mientras que se venden en el extranjero los excedentes de gasolina, ii) los futuros excedentes de fueloil debido a que el combustible ya no se utiliza en la generación de electricidad y a que hay medidas desincentivadoras del uso del fueloil en la industria en general, establecidas en el programa nacional portugués en materia de cambio climático, iii) las tendencias del mercado internacional, relacionadas con un incremento de las compras de fracciones de crudos más pesados y ácidos, lo que ofrece más flexibilidad en cuanto a la elección de los petróleos crudos, iv) la contribución a la seguridad de los suministros.

(75) La CIP considera que el proyecto de inversión aumentará significativamente la eficiencia energética de ambas refinerías, de conformidad con los compromisos adquiridos por Portugal con la UE en lo que se refiere al incremento de la eficiencia energética europea en un 10 %.

(76) La CIP considera que la creación de empleo prevista, en torno a 150 puestos de trabajo altamente cualificados y 450 puestos permanentes indirectos, contribuirá significativamente al desarrollo económico de Portugal. Impulsará la economía local de las regiones afectadas en las que el PIB per cápita es inferior a la media nacional y dará lugar a la creación de unos 5 000 empleos temporales durante el período de construcción.

4.4. Comentarios de la União Geral de trabalhadores («UGT»)

(77) La UGT considera que el proyecto de inversión fomentará el desarrollo regional y tendrá un impacto positivo en el desarrollo económico y la cohesión social y territorial de las regiones interesadas que se caracterizan por elevados niveles de desempleo, una estructura empresarial poco diversificada y un PIB per cápita inferior a la media nacional. El proyecto de inversión tendrá un impacto significativo en el tejido industrial de ambas regiones y del conjunto de Portugal, puesto que se desarrollarán las actividades ascendentes y descendentes, especialmente en ámbitos tales como la ingeniería civil y mecánica, la electricidad e, incluso, el comercio y el catering.

(78) La UGT considera que el proyecto de inversión creará más y mejores puestos de trabajo, en particular en un momento en que el desempleo está aumentando rápidamente debido a la crisis económica y social. El proyecto de inversión está concebido para crear 150 puestos de trabajo directos en ambas refinerías, muchos de ellos altamente cualificados. Se prevé la creación de otros 450 empleos indirectos, así como 5 000 empleos temporales durante el período de construcción. El proyecto de inversión contribuirá a mantener algunos de los 2 050 puestos de trabajo existentes que podrían verse en peligro sin el proyecto de inversión.

(79) Además, la UGT considera que el proyecto de inversión ayudará a cumplir las rigurosas normas medioambientales y de seguridad puesto que las refinerías estarán equipadas con tecnología más respetuosa del medio ambiente.

(80) Según la UGT, el proyecto de inversión es muy importante para mejorar la insuficiente capacidad de producción y refino de gasóleo de Portugal. La capacidad de refino existente es claramente insuficiente para cubrir la demanda nacional, lo que hace que Portugal sea más dependiente de las importaciones de gasóleo procedentes de otros países (lo cual incrementa los riesgos estratégicos). Asimismo, la disminución de las importaciones de gasóleo reduciría el actual déficit comercial, que es fruto en gran medida de la balanza energética.

(81) Por último, la UGT observa que el proyecto de inversión es importante, no solo en términos nacionales, sino también para la UE, ya que tiene por objeto contribuir a desarrollar una economía más ecológica y sostenible.

4.5. Comentarios del Ayuntamiento de Matosinhos («CMM»)

(82) El CMM considera que la creación de puestos de trabajo tiene un gran impacto en la zona. Gracias a la creación de empleo cualificado con salarios por encima de la media regional, la refinería de Matosinhos contribuirá al aumento del poder adquisitivo de la zona y de la región. Se añadirá al impacto significativo sobre el valor añadido bruto regional que suponen las actividades de la refinería y de cientos de pequeñas y medianas empresas comerciales e industriales, sobre todo porque la región tiene una tasa de desempleo cercana al 13 % (superior a la media nacional). El CMM considera que el proyecto de inversión es crucial para la región, tanto en términos económicos como sociales.

4.6. Comentarios del Ayuntamiento de Sines («CMS»)

(83) El CMS está convencido de la importancia de las nuevas unidades de producción de la refinería de Sines para el desarrollo de la economía local y regional que repercutirán favorablemente en el desarrollo social de la región, debido a la creación de puestos de trabajo cualificados y de más y mejores pequeñas y medianas empresas.

4.7. Observaciones de la Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)

(84) La CGTP considera que el proyecto de inversión produce efectos medioambientales muy positivos y es importante para el desarrollo regional de Portugal ya que: i) hará posible ofertar una mayor diversificación de productos de mejor calidad a la industria nacional de los productos químicos orgánicos, así como a las exportaciones. Por lo tanto, el proyecto de inversión contribuirá positivamente a valorizar la imagen especializada de la industria manufacturera, ii) se crearán cientos de puestos de trabajo permanentes y algunos temporales durante la fase de construcción, principalmente en regiones que presentan unas de las mayores tasas de desempleo de Portugal, iii) desarrollará la economía local en los sectores de la vivienda, el comercio y la hostelería, entre otras actividades económicas.

4.8. Observaciones de la Associação Industrial Portuguesa («AIP»)

(85) La AIP indica que el proyecto de inversión contribuirá de manera decisiva a incrementar la riqueza de las regiones de Alentejo y Norte.

(86) La región del Norte, con una tasa de desempleo del 11,6 % en comparación con el 9,8 % de la media nacional (datos del tercer trimestre de 2009), es actualmente la región portuguesa con el mayor nivel de desempleo y, en particular, con un elevado desempleo de larga duración (la mitad de la población desempleada lleva al menos un año buscando trabajo). En el actual contexto de crisis social, la creación de 500 puestos de trabajo directos y 200 puestos de trabajo indirectos permanentes, así como de unos 2 000 empleos temporales durante la fase de construcción, constituye una gran contribución para la región.

(87) La región del Alentejo es actualmente una de las regiones portuguesas con una mayor tasa de desempleo, el 10,2 %, en comparación con la media nacional del 9,8 % (datos del tercer trimestre de 2009), y, en particular, un elevado desempleo de larga duración (la mitad de la población desempleada lleva al menos un año buscando trabajo). En este contexto, la creación de 100 puestos de trabajo directos y 250 indirectos permanentes y de alrededor de 3 000 puestos de trabajo durante la fase de construcción supondrá una contribución importante para la región.

4.9. Observaciones del competidor no 1

4.9.1. Observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento

(88) Según el competidor no 1, el proyecto de inversión puede considerarse una mera «ampliación de un establecimiento existente» en el sentido del punto 34 de las DAR. El proyecto de inversión no puede considerarse un PIU porque los activos fijos de la inversión son «económicamente divisibles» a tenor del punto 60 de las DAR. En efecto, las refinerías de Matosinhos y Sines están separadas geográficamente. Cada una tiene su propio proyecto de inversión claramente definido. Las refinerías pueden optar por disponer de unidades de vacío y viscorreducción sin disponer de hidrocraqueador, y viceversa. Por lo tanto, las inversiones para las refinerías no están necesariamente conectadas entre sí. En cualquier caso, las refinerías pueden operar de manera independiente sin necesidad de integración alguna. Además, la refinería de Matosinhos puede vender su producción de gasóleo de vacío en los mercados internacionales y el hidrocraqueador de Sines puede alimentarse con gasóleo de vacío importado.

(89) Como contribución del proyecto de inversión al desarrollo regional, Portugal solo ha mencionado la creación de empleos directos e indirectos. Por lo tanto, es imposible demostrar que el proyecto de inversión contribuya a una estrategia coherente de desarrollo regional y que atienda al objetivo de cohesión económica (28). Es difícil aceptar que un gasto de más de un millón de euros por cada empleo directo creado pueda considerarse una contribución excepcional al desarrollo regional. A este respecto, la relación entre importe de la ayuda y puesto de trabajo directo que presenta el proyecto de inversión se compara con decisiones anteriores de la Comisión (en un cuadro que presenta esta relación en decisiones anteriores de la Comisión). Además, el competidor no 1 considera que el proyecto de inversión no tiene relación alguna con una supuesta deficiencia de mercado.

(90) Por lo que respecta al requisito formal del efecto incentivador, Petrogal no recibió en ningún momento una carta de intenciones de Portugal antes del comienzo de los trabajos. Por consiguiente, el competidor no 1 llega a la conclusión de que la ayuda no es conforme con el punto 38 de las DAR.

(91) Partiendo de una evaluación desde el punto de vista económico, el competidor no 1 considera que las ayudas no responden a los criterios de necesidad y no producen ningún efecto incentivador. El proyecto de inversión es una inversión productiva que se explica económicamente por el desequilibrio entre la producción y la demanda, y la oportunidad de procesar crudos más pesados y baratos. Es una inversión en respuesta a la evolución natural de la demanda de gasóleo. Todos los demás operadores de Europa están realizando inversiones similares en refinerías sin ayuda estatal. Por tanto, los hechos indican que el proyecto de inversión se habría llevado a cabo de todos modos, lo que no se ajusta a lo establecido en el apartado 22 de la Comunicación de la Comisión de 24 de junio de 2009 (29) («la Comunicación sobre evaluación pormenorizada»).

(92) El competidor no 1 considera que los productos afectados son: — el gasóleo (que es un producto final), — la nafta (que es un producto intermedio en el sentido del punto 69 de las DAR) por lo que los productos petroquímicos derivados de la nafta también tienen que considerarse productos afectados, — los residuos del hidrocraqueo (si el hidrocraqueador carece de unidad de reciclado).

— Gasóleo

(93) Según el competidor no 1, Petrogal es el único operador del mercado que tiene capacidad de refino de petróleo crudo en Portugal. Petrogal suministra a sus competidores en este mercado, controla los activos más significativos de importación y almacenamiento de gasolina y gasóleo, tiene la mayor red de estaciones de servicio en Portugal y una posición dominante o, al menos, un poder de mercado significativo en un gran número de mercados de productos petroleros de Portugal. El competidor no 1 considera que la evaluación del mercado de referencia no solo debería abordarse «ex refinería» sino que también debería evaluarse la situación de la competencia en el mercado minorista y mayorista del gasóleo.

— Nafta

(94) En lo que respecta a la nafta, el competidor no 1 también considera que el mercado de producto de referencia que se debe evaluar no debe limitarse a las ventas «ex refinería», sino que debe tener en cuenta las actividades en sentido descendente.

(95) En cuanto al mercado geográfico de referencia, la relación entre las importaciones y exportaciones totales de gasóleo y las ventas totales de gasóleo en Portugal es demasiado modesta para justificar la elección del mercado regional como mercado de referencia. El competidor no 1 considera que el mercado geográfico de referencia es el mercado portugués.

(96) El competidor no 1 considera que es necesario tener en cuenta las actividades de ENI en el mercado de productos afectados ya que, cuando una empresa puede ejercer una influencia decisiva sobre la política de ventas de otra empresa, es necesario tomar en consideración la cuota de mercado combinada de ambas en los mercados de referencia.

(97) El competidor no 1 concluye que, para el gasóleo, el umbral de mercado del 25 % establecido en el punto 68 de las DAR se supera con creces. Por lo tanto, la ayuda concedida por el proyecto de inversión está destinada a subvencionar al operador dominante en el mercado, lo que le permite mantener y aumentar su poder de mercado. La competencia se verá gravemente afectada y la ayuda falseará significativamente los mercados de referencia.

(98) En conclusión, el competidor no 1 considera que la ayuda constituye ayuda de funcionamiento que refuerza la posición de mercado de un operador dominante en los mercados de referencia. La ayuda no contribuye a producir efecto de incentivo alguno. En cualquier caso, los efectos negativos de la ayuda son mayores que los efectos positivos que pudiera tener.

4.9.2. Observaciones presentadas por cartas de 15 de septiembre y 10 de noviembre de 2010 (en respuesta a las preguntas de la Comisión de 5 de agosto y 13 de octubre de 2010)

(99) Se han realizado proyectos de inversión similares en cuatro refinerías (La Rábida, Castellón, Cartagena y Bilbao), con el mismo objetivo: incrementar la rentabilidad de los activos mediante la instalación de nuevas unidades de transformación que maximizan el rendimiento de los destilados medios, reducir la producción de gasóleo y transformar crudo más pesado. El competidor no 1 menciona también proyectos similares de inversión en Italia (refinerías de Sannazzaro y Taranto, de ENI), Alemania (Bayernoil), Lituania (Mazeikiu Nafta) y Bielorrusia (Slavneft).

(100) En cuanto a una posible tasa de rendimiento de referencia para tales inversiones en el sector, el competidor no 1 declara que no tiene conocimiento de un valor de referencia: la rentabilidad de un proyecto de inversión depende normalmente de los costes de capital de cada empresa y de otros elementos. El competidor no 1 considera que, para el período durante el cual se decidió el proyecto de inversión, la tasa aproximada de rendimiento en el sector del refino debe ser al menos del 10 %.

(101) El competidor no 1 se refiere en términos generales a la existencia de obstáculos a la importación en relación con el mercado geográfico de referencia. Considera que el principal problema en Portugal es la posición dominante de Petrogal en el mercado, ya que controla el 100 % de la capacidad de refino en Portugal y, por tanto, las terminales de importación y exportación más importantes. Además, alega que Petrogal tiene una posición dominante en términos de capacidad de almacenamiento del producto que, según algunas fuentes independientes (30), asciende al 90 % del mercado. Gracias a ello, Petrogal tiene en el mercado portugués una cuota de ventas minoristas de aproximadamente el 45 % y de ventas mayoristas del 80 %.

(102) Por lo que se refiere a la pregunta de la Comisión sobre la existencia de una negativa a conceder acceso a la capacidad de almacenamiento de Petrogal, el competidor no 1 no tenía conocimiento de una situación de esta índole.

(103) El competidor no 1 considera que existen limitaciones de la capacidad de almacenamiento en Portugal y que los gastos de almacenamiento correspondientes a instalaciones u operaciones similares son mayores en Portugal que en otros países como España e Italia (alrededor de un 25 % superiores).

(104) El competidor no 1 considera que no hay diferencias significativas entre los precios del gasóleo de importación y los del gasóleo comprado a Petrogal, ya que los precios se encuentran indizados a los precios internacionales más los costes logísticos.

4.10. Observaciones del competidor no 2

4.10.1. Observaciones a la Decisión de incoación

(105) El competidor no 2 considera que el proyecto de inversión aumentará la capacidad de producción de gasóleo de Petrogal en unos 2,5 millones de toneladas, de tal forma que Portugal pasará de ser ligeramente importador a masivamente exportador de gasóleo.

(106) El competidor no 2 expresa sus dudas en cuanto a la necesidad de la ayuda, ya que Petrogal pertenece a una importante empresa, participada y controlada por ENI. Petrogal es una empresa rentable, que ha llevado a cabo considerables inversiones, tanto en el mercado ascendente del refino en Brasil y Angola, como en el descendente para ampliar su red de distribución en España. Disfruta de una posición privilegiada en Portugal ya que es propietaria de las dos únicas refinerías existentes.

(107) Petrogal está integrada verticalmente y es la mayor empresa de comercialización de productos derivados del petróleo en Portugal y el tercer mayor competidor de la Península Ibérica.

(108) El competidor no 2 considera que la ayuda estatal no cumple los requisitos formales del efecto incentivador de la ayuda según lo establecido en el punto 38 de las DAR. El proyecto de inversión es una operación rentable en sí misma, que responde a los objetivos estratégicos a medio y largo plazo de Petrogal y que, por lo tanto, se llevará a cabo en cualquier caso.

(109) Según el competidor no 2, el proyecto de inversión contribuirá a satisfacer la creciente demanda interna de gasóleo, permitirá a Petrogal convertirse en exportador neto a otros mercados (Francia y España, por ejemplo), y aumentará su margen de refino.

(110) El competidor no 2 estima que la necesidad de la ayuda debe evaluarse con arreglo a las disposiciones de la sección 2.3 de la Comunicación sobre evaluación pormenorizada.

(111) El competidor no 2 cita el informe de PFC Energy mencionado en la nota a pie de página 31, en el que se indica que el proyecto de inversión de Petrogal ya era una realidad en 2006. El proyecto de inversión solo podía llevarse a cabo en Matosinhos y Sines (no porque estas regiones fueran zonas asistidas, sino porque era donde estaban situadas las refinerías).

(112) Por último, el competidor no 2 considera que no podía haber, por definición, otro lugar para invertir en la reconfiguración de las refinerías existentes.

(113) El competidor no 2 únicamente presentó observaciones sobre el gasóleo.

— A nivel «ex refinería»

(114) El competidor no 2 explica que, aunque no existan obstáculos jurídicos a las importaciones, estas se ven fuertemente condicionadas, si no limitadas, por una serie de factores físicos (la falta de lugares de almacenamiento de las importaciones, la ubicación y titularidad de las instalaciones de almacenamiento, las limitaciones de la red logística secundaria) y por factores de estructura de mercado (capacidad de determinar los precios «ex refinería»).

— A nivel mayorista

(115) Los otros operadores del mercado portugués importan el 90 % del gasóleo total importado, haciendo frente a bastantes dificultades, tal como se menciona en el informe de la autoridad portuguesa de competencia titulado Relatório Final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal (31) («el informe de la Autoridad»). El competidor no 2 considera que todos estos factores hacen que el portugués sea un mercado más cerrado que los de otros países.

(116) El competidor no 2 considera que la evaluación del mercado de referencia no debe limitarse al nivel «ex refinería», sino que también debe incluir los canales de distribución y de venta (minorista y mayorista). El proyecto de inversión aumentará la producción en cerca de 2,5 millones de toneladas anuales, de tal modo que Portugal pasará a ser un país con un excedente anual de 1,6 millones de toneladas de gasóleo, a las que hay que añadir 0,5 millones de toneladas anuales de biodiesel de la refinería de Sines.

— Ventas minoristas y mayoristas

(117) Según el informe de la Autoridad, este nivel de ventas se considera un segundo nivel en la estructura de la distribución de gasóleo. El precio del gasóleo dependerá del precio de compra «ex refinería» o a la importación, al que se añadirán los costes de transporte y almacenamiento y el margen comercial.

(118) El competidor no 2 considera que Petrogal también compite al nivel de la distribución, con una clara ventaja competitiva: cualquier ayuda concedida para reducir los costes de producción de gasóleo de Petrogal reforzará su actual posición dominante en el mercado portugués (51 % en el mercado mayorista y 37 % en el mercado minorista).

(119) El competidor no 2 considera que el mercado geográfico de referencia debe ser, como máximo, el mercado ibérico. El mercado geográfico de referencia solo podría equivaler al EEE si las importaciones de gasóleo compitiesen de forma efectiva con el gasóleo refinado en Portugal (suponiendo que no existieran obstáculos de entrada jurídicos o económicos).

(120) La ayuda a la inversión afectará a los competidores de Petrogal en el mercado ibérico, ya que las refinerías situadas en España han realizado inversiones similares sin ayuda (con objetivos estratégicos muy parecidos).

(121) Si se considera que las ventas mayoristas y minoristas forman parte del mercado de productos de referencia, la cuota de mercado de Petrogal en los mercados nacionales y locales se sitúa muy por encima del umbral del 25 % establecido en el punto 68 de las DAR y no debe concederse la ayuda.

(122) El competidor no 2 considera que, por lo que respecta a la oferta, los mercados de la gasolina y el gasóleo al por mayor están muy concentrados (los cuatro principales operadores del mercado tienen más del 95 % de cuota de mercado), tal como ha indicado la autoridad portuguesa de competencia en su informe.

(123) Petrogal tiene una cuota estimada en el mercado del gasóleo al por mayor de Portugal, en términos de volumen, que oscila entre el 35 % y el 45 %. El competidor no 2 considera que el proyecto de inversión dará lugar a un incremento de la capacidad de producción de 2,5 millones de toneladas. Gracias este proyecto, junto con otros que Petrogal ha emprendido, Petrogal estará en condiciones no solo de satisfacer la demanda interna del mercado portugués del gasóleo sino también de exportar cerca de 2 millones de toneladas de gasóleo a los países vecinos (España y Francia).

4.10.2. Observaciones presentadas por carta de 10 de septiembre de 2010, en respuesta a la solicitud de información de la Comisión de 4 de agosto de 2010

(124) El competidor no 2 indica que no existe un valor de referencia de la tasa de rendimiento establecido a nivel sectorial, puesto que las empresas tienen su propio objetivo a este respecto y estos objetivos pueden diferir en función de las características de cada proyecto de inversión. El competidor no 2 presenta una lista de cinco refinerías que han realizado sin ayuda estatal proyectos de inversión similares por un importe total superior a 6 000 millones EUR.

(125) El competidor no 2 señala que las capacidades de almacenamiento y las instalaciones portuarias son limitadas. Por lo tanto, los envíos a Portugal se realizan en pequeñas cantidades, lo que supone unos mayores costes de distribución que afectan a los márgenes finales de las ventas minoristas y mayoristas.

(126) Por lo que se refiere a las instalaciones de almacenamiento, el competidor no 2 indica que por lo general es el propietario quien utiliza las instalaciones (por ejemplo, Petrogal) para sus propias necesidades. Por lo que respecta a las instalaciones de almacenamiento pertenecientes a terceros, la capacidad de almacenamiento disponible es escasa debido a los contratos a largo plazo existentes ya firmados con otros operadores.

(127) El competidor no 2 estima que Petrogal tiene una ventaja frente a sus competidores en su precio de venta del gasóleo, estimada entre 3 y 5 USD/tonelada debido a su posición dominante en las instalaciones de almacenamiento.

5. OBSERVACIONES DE PORTUGAL

5.1. Observaciones sobre la Decisión de incoación

(128) Portugal rectifica que la reunión entre las autoridades portuguesas y los servicios de la Comisión, tuvo lugar el 11 de marzo de 2009. Portugal especifica que el proyecto de inversión no es una sustitución ni un proyecto de modernización; se trata de un proyecto de conversión que implica cambios efectivos del proceso de refino con el fin de responder mejor a la demanda cada vez mayor de gasóleo. Portugal añade que el BEI proporcionará financiación y que la ayuda, en forma de crédito fiscal, se concederá a partir de 2011. Portugal considera también que la evaluación del proyecto de inversión como ayuda ad hoc no debe dar lugar a aplicar unas normas de evaluación más estrictas. Efectivamente, el contrato del proyecto de inversión y el contrato de ayuda celebrado entre Portugal y el beneficiario están supeditados a la autorización de la Comisión. Puesto que los contratos del proyecto de inversión y de ayuda ya se han presentado a la Comisión durante la fase de notificación, Portugal propone presentar una carta administrativa –adjuntando a la misma los contratos del proyecto de inversión y de ayuda mencionados en la página 8 de la Decisión de incoación– que indique la entrada en vigor de estos contratos.

5.1.1. Observaciones en relación con el proyecto de inversión

(129) Portugal considera que el proyecto de inversión constituye una inversión inicial incluida en las siguientes categorías: ampliación de un establecimiento existente o transformación fundamental en el proceso de producción.

(130) Según Portugal, la nueva unidad de destilación al vacío y el nuevo hidrocraqueador permitirán producir mayores cantidades de gasóleo y, por consiguiente, ajustar la producción de gasóleo a las necesidades del mercado. Este ajuste no es posible con la actual configuración del sistema de refinado que ofrece muy poca flexibilidad para cambiar la producción de gasolina a gasóleo.

(131) Las nuevas unidades de destilación al vacío y de viscorreducción sitas en Matosinhos, el nuevo hidrocraqueador de Sines y las unidades de refino ya existentes funcionarán simultáneamente. Por lo tanto, Portugal considera que el proyecto de inversión constituye una ampliación del sistema de producción con un cambio fundamental del proceso de producción.

(132) Las autoridades portuguesas explican que la nueva configuración del proceso reforzará los vínculos operativos y funcionales complementarios entre las dos refinerías: el gasóleo obtenido a vacío [ ] se transportará de Matosinhos a Sines y la nafta pesada [ ] de Sines a Matosinhos. El proyecto de inversión se realiza en un sistema integrado de refino: las refinerías de Sines y Matosinhos son inseparables, en particular para optimizar la producción de gasóleo. El único criterio que no se respeta es el geográfico «proximidad geográfica inmediata»). Sin embargo, la división del proyecto de inversión en dos partes sería artificial puesto que es técnica, funcional y estratégicamente indivisible (32).

5.1.2. Observaciones relativas a la caracterización del mercado y de los productos de referencia

(133) Portugal considera que los productos de referencia son el gasóleo y la nafta pesada, siendo el gasóleo el motor económico de la inversión y la nafta pesada un subproducto técnicamente inevitable de la producción en Sines.

(134) Por lo que se refiere a la nafta pesada producida en las refinerías remodeladas, se utilizará a escala nacional para la producción de aromáticos de Petrogal en Matosinhos y sustituirá a las importaciones (procedentes en un 92 % de fuera de la UE). El proyecto de inversión solo incrementará la producción de nafta pesada en Sines (en [200-250] kt/año) (33). El incremento de la producción de nafta pesada en Sines sustituirá a las cantidades que actualmente se importan en Matosinhos y no se venderá a terceros.

(135) Portugal aclaró que ninguna inversión en la refinería de Matosinhos guarda relación con las unidades específicas de transformación de nafta pesada en reformador, un producto intermedio de la producción de aromáticos (concretamente, derivados de nafta), y con la transformación posterior de reformador en derivados de nafta (que se venden en el mercado a precios de mercado a la industria petroquímica de segunda generación) efectuada en la planta de aromáticos de Petrogal sita en Matosinhos. El precio del reformador aplicado a la planta de aromáticos se mantendrá sin cambios ya que está indexado al [10-20] % de la paridad de importación de la nafta y al [80-90] % de la paridad de exportación de la gasolina

(136) Portugal considera que su mercado nacional de referencia es abierto y competitivo sin barreras al comercio. Los precios del gasóleo se basan en el precio del petróleo bruto y en los costes de refinado. Las refinerías tienen que competir con las importaciones. Portugal considera que el mercado geográfico de referencia es el noroeste de Europa.

(137) En decisiones anteriores de la Comisión se establece que la nafta es un producto comercializado a escala internacional y que el mercado geográfico de referencia es como mínimo Europa Occidental.

(138) La cuota de mercado a nivel de grupo (sin incluir las cifras de ENI ya que no tiene actividades de refino o minoristas en el mercado ibérico y el índice Herfindahl-Hirschman (HHI) refleja un bajo nivel de concentración a escala europea), es inferior al 25 % a escala regional.

5.1.3. Observaciones sobre el proyecto en el marco de una estrategia europea, nacional y regional

(139) Portugal subraya que el proyecto de inversión se ajusta a los objetivos estratégicos adoptados a escala nacional o europea. La maximización de la producción de gasóleo, estimada en [1-3] Mt/año a partir de 2011, permitirá utilizar mejor la capacidad de transformación del sistema nacional de refino y ajustar mejor la oferta y la demanda y contrarrestar el grave déficit del gasóleo y reducir el excedente de producción de gasolina.

(140) Según Portugal, el proyecto de inversión reducirá la dependencia de las importaciones de gasóleo ruso, que es un objetivo adoptado por la Comisión (en su Segunda revisión estratégica del sector de la energía: Plan de actuación de la Unión Europea en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía) (34) y los Estados miembros.

(141) La demanda de gasóleo ha aumentado y lo seguirá haciendo entre 2000 y 2025, pero, sin grandes inversiones en remodelaciones, las refinerías con sus actuales configuraciones solo pueden adaptarse de forma marginal a la evolución de la demanda. La inversión de Petrogal prevé un aumento de la demanda y reduce la dependencia de las importaciones y los consiguientes riesgos de suministro.

(142) El proyecto de inversión fomentará la reducción de las emisiones atmosféricas y optimizará la eficiencia energética de las instalaciones. La medidas de racionalización de la energía previstas permiten reducir un [ ] % el actual consumo de energía de las refinerías.

(143) Cuando la producción comience en las refinerías remodeladas, se transformará la misma carga, pero con una capacidad de conversión mucho mayor, un menor consumo de energía y una reducción de las emisiones.

(144) Según Portugal, la incidencia sobre la contaminación atmosférica tiene una importancia considerable ya que el proyecto de inversión reducirá las emisiones de fuente fija de las refinerías, contribuyendo así a la consecución de los objetivos regionales y nacionales de calidad del aire.

(145) A escala regional, se reconoce la importancia del proyecto de inversión en la medida en que también supone la incorporación del gas natural a la cartera de combustibles de las refinerías y la sustitución de la actual central de generación de vapor por una unidad de cogeneración.

(146) A escala nacional, los beneficios medioambientales pueden evaluarse con respecto a la contribución al logro de los objetivos establecidos en el programa nacional para la reducción de las emisiones contaminantes de dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno (35).

(147) El proyecto de inversión mejorará la calidad del gasóleo y, por consiguiente, reducirá las emisiones contaminantes de los vehículos. El proyecto de inversión tendrá también un impacto positivo sobre los factores biológicos (flora y fauna) y sobre el paisaje.

5.1.4. Observaciones relativas a la contribución al desarrollo regional

(148) Portugal destaca la importante contribución del proyecto de inversión al desarrollo regional, dada su ubicación en dos regiones desfavorecidas que padecen un elevado desempleo. Ambas regiones son zonas subvencionables al amparo del artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado, con unos límites máximos de ayuda regional para grandes empresas del 40 % (en el caso de Sines, región de Alentejo) y el 30 % (en el caso de Matosinhos, región de Norte), según el mapa portugués de ayudas regionales. Ambas regiones están incluidas en el objetivo de convergencia (según se define en la política regional de la UE) y su PIB per cápita es inferior al 75 % de la media europea.

(149) Portugal considera que las refinerías de Matosinhos y Sines constituyen pilares fundamentales de las economías regionales. Portugal espera que el proyecto de inversión produzca efectos muy positivos para el empleo y, de forma más general, para el tejido económico de las regiones de Alentejo y Norte.

i) Sines

(150) La refinería de Sines está situada en Alentejo, una región con un PIB inferior en un 6 % a la media nacional. La región se caracteriza por una baja densidad de empresas y una escasez de servicios avanzados de apoyo al desarrollo y la innovación. En el tercer trimestre de 2009, la tasa de desempleo era del 10,2 %, es decir, un 0,4 % por encima de la media nacional, y desde entonces ha aumentado hasta el 11,6 % en el tercer trimestre de 2010 (0,7 % por encima de la media nacional).

ii) Matosinhos

(151) La refinería de Matosinhos está situada en la zona de Oporto en la región de Norte. Esta región es actualmente la región del nivel NUTS 2 (Nomenclatura Común de Unidades Territoriales Estadísticas) más pobre de Portugal, con un PIB per cápita aproximadamente un 20 % inferior a la media nacional en 2008. La región tiene un índice de crecimiento económico por debajo de la media de la UE y de Portugal y adolece de un bajo nivel de recursos humanos cualificados. La tasa de desempleo aumentó del 11,6 % en el tercer trimestre de 2009 al 13,2 % en el mismo trimestre de 2010, cifra considerablemente superior a la media nacional (que era del 9,8 % en 2009 y del 10,9 % en 2010).

5.1.5. Empleo y formación

(152) Según Portugal, en la fase operativa, el proyecto de inversión permitirá crear unos 150 nuevos puestos de trabajo relacionados directamente con el funcionamiento de las unidades de transformación de ambas refinerías.

(153) La relación entre los gastos de inversión y el número de puestos de trabajo directos creados muestra que el sector del refino es muy intensivo en capital. Además, el sector necesita formación específica y cualificada.

(154) El proyecto de inversión tiene un potencial significativo de creación de puestos de trabajo indirectos, ya que las nuevas unidades aumentarán la complejidad tecnológica de las refinerías y requerirán más intervenciones de mantenimiento. Como consecuencia de la política de subcontratación de las refinerías habrá una mayor demanda de prestación de servicios por parte de trabajadores especializados. Portugal considera que «la remodelación de las unidades de refino tendrá un efecto importante en el tejido industrial nacional, en particular en los sectores de la ingeniería mecánica, la electricidad y la construcción. Se estima que, durante el período más activo de la construcción, cerca de 3 000 trabajadores participarán en la construcción de ambas refinerías» y «se espera que se creen alrededor de 450 empleos fijos indirectos». Estos puestos de trabajo exigen personal cualificado, con una retribución superior, por lo general, a la media del mercado, con el consiguiente importante impacto social y económico en la comunidad local, especialmente en la zona de Sines.

(155) Por lo que respecta a la justificación de la relación de tres puestos de trabajo indirectos por cada puesto directo presentada para el proyecto de inversión y de la metodología aplicada, Portugal respondió que esa relación debe compararse con la de otros proyectos de inversión del mismo sector. Haciendo referencia a otras dos medidas de ayuda estatal aprobadas por la Comisión (decisiones de la Comisión N 898/06, Repsol Polimeros, y N 899/06, Artensa proyectos petroquímicos) (36), Portugal considera que la relación de puestos de trabajo directos/indirectos propuesta para el proyecto de inversión es más conservadora y realista que la del asunto Repsol Polimeros (15 puestos de trabajo indirectos por cada puesto directo), aunque ninguno de estos dos proyectos parte de cero. Portugal también señala que los importes del proyecto de inversión se aproximan a los del proyecto de Artensa, que es un proyecto nuevo. Portugal también tiene en cuenta la referencia fijada por HSB Solomon Associates LLC para el sector del petróleo: el PEI (índice de eficiencia del personal). Este indicador refleja el número de horas trabajadas por EDC (equivalente de capacidad de destilación), es decir, en términos generales, el número de empleos generados por barril de crudo transformado. En el último informe disponible (cifras correspondientes a 2008), el beneficiario presentó un índice global de [50-70], que cabe comparar con la cifra de 113,7 de la media del estudio, y de 206,8, de la media de los países del sur y el centro de Europa. Este dato refleja el número de trabajadores que trabajan internamente en la refinería, […]; y la existencia de un grupo de actividades de apoyo basadas en servicios externos prestados permanentemente. Portugal considera que este recurso a los servicios externos garantiza la creación de empleos indirectos y justifica la expectativa de una relación más elevada entre puestos de trabajo indirectos y puestos de trabajo directos que en el caso de Artensa. Por lo tanto, en comparación con las decisiones de la Comisión antes citadas, Portugal concluye que en el proyecto Repsol Polimeros esta estrategia se ha llevado al extremo (utilización mínima de los recursos internos y máxima de los externos). El caso Artensa demuestra lo contrario, a saber, un equilibrio en la utilización de los recursos internos y externos. Portugal considera que el coeficiente de 3 a 1 propuesto está en consonancia con la relación de la industria del refino y refleja correctamente el grado de externalización de las actividades de Petrogal (al igual que en el ámbito del mantenimiento).

(156) En una documentación posterior, Portugal refuerza esta declaración citando un documento más reciente (37) publicado por la Comisión que, en opinión de Portugal, indica una relación entre 4 a 1 y 6 a 1: «así, mientras la industria solo supone 100 000 puestos de trabajo directos en la UE, puede considerarse que de 400 000 a 600 000 puestos de trabajo dependen directamente de la industria de refino de la UE». El mismo documento, en la nota a pie de página 41, menciona «otros 600 000 puestos de trabajo en logística y comercialización», lo que supondría incluso una relación de 12 a 1.

(157) Durante la fase de investigación formal, Portugal cuantifica en otro documento (un análisis coste/beneficio) facilitado a la Comisión el número de puestos de trabajo garantizados por el proyecto de inversión, ya que estaba claro que en una hipótesis de contraste sin la inversión Petrogal habría aplicado algunas medidas de reestructuración, entre ellas la reducción de la mano de obra. Si el proyecto de inversión no se realizara, se registraría «una pérdida total de 1 240 puestos de trabajo: 150 directos + 450 indirectos (resultado directo del proyecto) además de la pérdida estimada de 160 puestos de trabajo directos + 480 indirectos debido a las medidas de reducción de costes que se aplicarían para hacer frente a los menores márgenes de refino de las refinerías en su configuración actual».

(158) Portugal subraya que el proyecto de inversión utilizará principalmente trabajadores cualificados, pagados [ ] el salario medio en el mercado local. El consiguiente impacto socioeconómico para las comunidades circundantes contribuirá al desarrollo de otras empresas y actividades. Así pues, el proyecto de inversión redundará en beneficio de la creación y renovación de las infraestructuras e instalaciones en las regiones de Oporto y Sines, creando las condiciones necesarias para que estas regiones avancen un paso más en términos de calidad de vida y competitividad.

(159) En su respuesta, Portugal destaca también que «durante la fase de construcción, el proyecto tendrá un impacto significativo en el tejido industrial nacional, al fomentar la creación y desarrollo de empresas locales. Cuando sea plenamente operativo, el proyecto fomentará el desarrollo de nuevas empresas relacionadas con el mantenimiento y, por consiguiente, seguirá consolidando la dinámica regional». Por lo tanto, «con esta iniciativa, Petrogal contribuirá a equilibrar la competitividad de las regiones menos desarrolladas con respecto a la media nacional. Por último, el proyecto tendrá un impacto positivo en la actividad en la región de Alentejo y en su exposición a los mercados extranjeros».

(160) Además, al aumentar el flujo de materias primas y productos manufacturados entre las dos refinerías, se espera que el proyecto de inversión produzca un efecto muy positivo en las infraestructuras portuarias de Sines y Leixões (38), incrementando significativamente su actividad y utilización y, por lo tanto, también sus resultados operativos.

(161) Por último, Portugal considera que Petrogal prevé que el proyecto de inversión tendrá un período de explotación no inferior a 30 años, lo que demuestra el compromiso a largo plazo con los objetivos regionales, nacionales y europeos.

(162) El proyecto de inversión contribuirá también a reforzar el potencial de capital humano regional. Se crearán estructuras de formación y cualificación profesional para formar al personal participante en el proyecto de inversión, ya sea personal actual o de nueva contratación, en cooperación con el Colegio técnico del litoral del Alentejo (39) en el Centro empresarial de la zona industrial y logística de Sines (ZILS) (40).

(163) Por lo que respecta a los vínculos con proyectos de I + D y a la cooperación con universidades, Portugal menciona que las dos refinerías constituyen centros de desarrollo regional en términos de investigación y formación. Según Portugal, se espera que el proyecto de inversión tenga un efecto positivo y el potencial de atraer nuevos acuerdos entre Petrogal y centros educativos en el ámbito de la ciencia y la ingeniería.

(164) Portugal presentó observaciones sobre la inversión y el número de puestos de trabajo creados, que indicarían que la relación es totalmente razonable, en particular teniendo en cuenta que el sector del refino es muy costoso y requiere trabajadores muy cualificados y altos niveles de inversión en formación de mano de obra cualificada. La Comisión ha aprobado una relación elevada de ayuda similar por puesto de trabajo creado en los proyectos de Repsol Polimeros y Artensa en el sector petroquímico (41).

(165) A petición de la Comisión de que se presentara un análisis de coste-beneficio y una evaluación del proyecto comparables a solicitada para los grandes proyectos cofinanciados por los Fondos Estructurales (42), Portugal presentó un documento destinado principalmente a cuantificar las ventajas sociales y económicas derivadas del proyecto de inversión. Ese documento indica un impacto económico debido a las contribuciones positivas resultantes de la inversión, tales como: impuestos devengados por el proyecto; empleo directo (impuestos); empleo indirecto (impuestos); ahorro en ayuda al desempleo evitada; impuestos sobre el consumo (IVA); reducción de las emisiones de CO2 en los sectores del transporte y la industria; ahorro en intereses de la deuda externa pública portuguesa; flete y sobrestadía (impuestos); ingresos adicionales para el puerto de Leixões; y apoyo al desarrollo de las comunidades locales.

(166) Los beneficios locales del proyecto de inversión consisten en: impuestos sobre el consumo (IVA); ingresos adicionales para el puerto de Leixões; y apoyo al desarrollo de las comunidades locales (que ascienden en conjunto a 49 millones EUR en valor actualizado neto), mientras que los beneficios restantes deben considerarse de nivel nacional (ascienden en conjunto a 454 millones de euros en valor actual neto), en beneficio de toda la economía nacional, y, por lo tanto, solo pueden asignarse parcialmente a las regiones afectadas. Suponiendo que estos beneficios nacionales se repartan proporcionalmente entre las regiones portuguesas según su peso económico respectivo, dado que las regiones de Norte y Alentejo representaron el 34,8 % del PIB nacional portugués en 2007, el beneficio regional total (que asciende a 195 millones EUR en valor actual neto) supera ampliamente el coste de la ayuda concedida al proyecto de inversión (que se cifra en 121 millones EUR en valor actual neto).

5.1.6. Observaciones relativas a la necesidad de la ayuda

(167) Portugal subrayó que la ayuda contribuía de forma efectiva y decisiva a la decisión de invertir de Petrogal, ya que era necesario para garantizar su rentabilidad. El 5 de marzo de 2008, el Consejo de administración de Galp aprobó el proyecto de inversión, después de haber recibido la carta de las autoridades nacionales que confirmaba la subvencionabilidad, enviada el 23 de enero de 2007. El primer compromiso de pedido de equipamiento se remonta al 14 de marzo de 2008, es decir, después de la firma de los contratos de ayuda con el Gobierno portugués el 10 de marzo de 2008.

(168) Sin la ayuda, el proyecto de inversión no se habría ejecutado pues su rentabilidad no estaría justificada.

(169) En 2001, el Consejo de administración de Galp se pronunció contra un plan anterior de modernización de la refinería de Matosinhos, ya que la rentabilidad de los fondos invertidos (ROCE) era inferior al coste medio ponderado del capital (WACC) de Galp Energia para su sector del refino.

(170) En 2005, el Consejo de administración de Galp reconsideró la oportunidad estratégica de emprender un proyecto de conversión de las dos refinerías. Después de estudiar internamente proyectos de inversión alternativos, se presentó el proyecto de conversión de Sines y Matosinhos al Consejo de administración para su aprobación en marzo de 2008. La tasa interna de rentabilidad asociada a la nueva inversión de [ ] millones EUR se calculó en [8-10] % sin ningún incentivo, a saber [ ] puntos porcentuales por encima del coste medio ponderado del capital (WACC) de Galp Energia para las actividades de refino (fijado en [7-9] %).

(171) La decisión del Consejo de administración de Galp de marzo de 2008 se basó en el siguiente análisis de la sensibilidad de la tasa interna de rentabilidad (TIR) del proyecto de inversión. Cuadro 3 Con la ayuda Valor actual neto [100-150] millones EUR Tasa de rentabilidad/TIR [9-11] % Sin la ayuda Valor actual neto [1-50] millones EUR Tasa de rentabilidad/TIR [8-10] % Fuente: Galp

(172) Según las deliberaciones del Comité ejecutivo de Galp Energia de 10 de enero de 2008, el WACC y la tasa crítica de rentabilidad interna de la empresa (prima de riesgo añadida al coste de capital) (43) de la División de suministro, refino y logística eran, respectivamente, del [7-9] % y del [10-12] %.

(173) Portugal indicó que tanto el WACC como la tasa crítica de rentabilidad interna fijados por Galp Energia se ajustaban a la práctica normal en el sector del refino y que la utilización de estos criterios económicos está aceptada comúnmente por todas las grandes empresas del sector. En apoyo de estas afirmaciones, Portugal presentó a la Comisión un cuadro elaborado por Citigroup, Bloomberg y Broker Research en 2010 que compara el WACC de empresas importantes del sector.

(174) Portugal sostiene que la decisión de inversión era y es coherente con la práctica y los requisitos normales de rentabilidad que el beneficiario exige a todos sus proyectos. Para evaluar la rentabilidad, además del concepto de WACC, se utiliza como criterio adicional la tasa crítica de rentabilidad. Por lo general, las previsiones de los flujos de efectivo futuros no son infalibles. Siempre existe una incertidumbre (riesgo) asociada a la previsión de flujos de caja; cuanto más distantes en el tiempo estén, mayor será la posibilidad de que la estimación sea deficiente y contenga errores. La forma más habitual de resolver esta incertidumbre consiste en añadir una prima de riesgo al coste de capital (WACC) y utilizar su tipo como índice de rentabilidad mínimo (tasa crítica de rentabilidad) necesario para la inversión. La diferencia entre el valor de la tasa crítica de rentabilidad y el del WACC es, por lo tanto, el beneficio adicional esperado a la hora de decidirse a invertir, ya que incorpora el riesgo adicional incluido en la previsión de flujos de efectivo futuros. Portugal afirmó que la inclusión de la tasa crítica de rentabilidad en el análisis y la decisión de Galp Energia sobre los proyectos de inversión existen desde 2002, año en que se estableció que la tasa crítica de rentabilidad aplicada a los proyectos sería el WACC más un margen de [1-5] puntos porcentuales. En 2006, Galp Energia decidió calcular la tasa crítica de rentabilidad de forma ligeramente diferente, a saber, en lugar de añadir [1-5] puntos porcentuales al WACC, optó por incrementar el WACC un [10-50] % (WACC2006 + tasa crítica de rentabilidad2006 = [1,1-1,5] × WACC2006). Este nuevo criterio era el resultado de la estimación interna de que, dados los distintos niveles de WACC de cada sector empresarial, la aplicación de un porcentaje a la base parecía ser más adecuada y coherente que la utilización de un valor absoluto. Como explicación suplementaria, Portugal facilitó a la Comisión los diferentes WACC y tasas críticas de rentabilidad aplicadas por Galp Energia entre 2002 y 2006 en cada sector de actividad: refino, suministro y comercialización de los productos derivados del petróleo, prospección y producción, gas y electricidad.

(175) Portugal alegó que, según los estándares reconocidos internacionalmente para los proyectos de este tipo, dado que el nivel de variación en la inversión sigue siendo significativo en esa fase de desarrollo de la ingeniería (Front End Engineering Design), el Consejo de administración de Galp consideró que un proyecto de esta envergadura, con una tasa de rendimiento tan próxima al WACC, no era viable, ya que era fácil que la tasa de rendimiento final fuese inferior a dicho valor de referencia.

(176) Sin embargo, teniendo en cuenta la concesión del incentivo fiscal al proyecto de inversión, el rendimiento de este sería del [9-11] %, cifra que, en vista de la naturaleza estratégica del proyecto de inversión, se consideró un mínimo aceptable para el inicio y la aprobación de la ejecución de compromisos con los proveedores de bienes de equipo.

(177) Portugal ha presentado una lista de los proyectos de inversión alternativos que Petrogal podría haber emprendido cuando se decidió el proyecto de inversión. Debido a la limitación de los recursos financieros disponibles para nuevas inversiones, varias áreas de negocio de Galp Energia compiten entre sí por esos recursos limitados y existe una estricta política de selección.

(178) Sin embargo, si el contrato de ayuda con el Estado portugués no se hubiera firmado y el proyecto de inversión no hubiera tenido lugar, la competitividad de ambas refinerías se habría deteriorado inevitablemente. Según Portugal, si no se hubiera efectuado el proyecto de inversión, la utilización de la capacidad de las refinerías se habría reducido al [80-90] % para responder a una tendencia a la baja de la demanda en el mercado de gasolina y gasóleo (ya que los estudios prevén una disminución significativa de la demanda, de 2008 a 2020, con reducciones del [20-30] % al [40-50] %). Las refinerías solo habrían mantenido un margen de refino muy limitado. Para compensar esta situación, se habría aplicado un programa drástico de reestructuración con recortes de plantilla.

(179) Como la Comisión dudaba de que la decisión del Consejo de administración de Galp no había tenido en cuenta los cambios en el entorno empresarial, solicitó a Portugal que facilitara un análisis detallado de la hipótesis de contraste sin el proyecto de inversión. Con este fin, se pidió a Portugal que facilitase la tasa de rendimiento del proyecto de inversión teniendo en cuenta el potencial de rentabilidad de las refinerías si no se hubiese llevado a cabo el proyecto de inversión y tomando en consideración la reducción de los márgenes de refino.

(180) La hipótesis de contraste de Portugal se resume en el cuadro 4: Cuadro 4 Modelo de negocio Nuevo valor final de inversión Con la ayuda VAN [200-250] millones EUR [150-200] millones EUR Tasa de rentabilidad/TIR [10-12] % [10-12] % Sin la ayuda VAN [100-150] millones EUR [100-150] millones EUR Tasa de rentabilidad/TIR [9-11] % [9-11] %

(181) Según Portugal, «el hecho de que un proyecto pueda ser muy importante e incluso estratégico para una empresa, no significa que sea el único proyecto o que sea incuestionable, si la TIR no es lo bastante elevada para cumplir los requisitos mínimos admisibles» (como ocurrió en 2001).

5.2. Observaciones presentadas por Portugal a los comentarios de las terceras partes

(182) Portugal subraya el alto nivel de participación de diversas entidades (municipios, sindicatos y asociaciones sectoriales e industriales) y enumera todas las observaciones que confirman el valor del proyecto de inversión en términos de desarrollo regional y eficiencia energética.

5.2.1. Observaciones sobre los comentarios de los competidores no 1 y no 2

(183) Como complemento de su carta de 21 de enero de 2010, Portugal explica que el mercado de la materia prima de vacío es muy volátil y no presenta la necesaria oferta estable de gasóleo de vacío requerido para alimentar un hidrocraqueador del tamaño del de Sines. Por lo que respecta a la producción de residuos del hidrocraqueador, Portugal confirma que es casi insignificante ya que el hidrocraqueador utilizará también tecnología de iso-craqueo.

(184) Portugal reitera que el proyecto de inversión fomentará el desarrollo regional de regiones desfavorecidas (creación y mantenimiento de puestos de trabajo, formación de trabajadores, economías de escala, efectos indirectos, transferencias de tecnología, etc.), aunque se sitúe en refinerías ya existentes, aspecto que se confirma en todas las observaciones positivas recibidas. También se destaca la importancia estratégica y el valor medioambiental del proyecto de inversión en contraposición a las observaciones según las cuales el único beneficio regional es la creación de empleo.

(185) Por lo que respecta al cuadro elaborado por el competidor no 1 comparando la relación «ayuda/empleos creados» de otros proyectos de ayudas regionales ad hoc (véase el considerando 89), Portugal ha señalado que no incluye otros proyectos del sector del refino o de cualquier otro sector que exija grandes inversiones de capital. Por esta razón, el proyecto de inversión no debe compararse con los presentados en el cuadro, sino con la ayuda a grandes proyectos de inversión del mismo sector económico (véanse las Decisiones de la Comisión de 10 de julio de 2007 sobre la ayuda estatal N 898/06, Repsol Polimeros, y de 10 de julio de 2007 sobre la ayuda estatal N 899/06, Artensa (Artenius) — Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, en los que la relación «ayuda/empleos creados» se sitúa en una horquilla similar a la del proyecto de Petrogal).

(186) Del mismo modo, si se compara la relación «empleo indirecto/empleo directo» con proyectos similares (como los mencionados en el considerando 185), se obtienen unas cifras equivalentes.

(187) Portugal reitera que el Consejo de administración de Galp validó el proyecto de inversión en marzo de 2008, tras haber recibido en enero de 2007 una confirmación escrita de las autoridades portuguesas de que el proyecto de inversión podía optar a obtener ayuda. Por lo tanto, la ayuda estaba condicionada (en particular, era necesaria la aprobación de la Comisión), concedida antes del comienzo de los trabajos. El primer pedido en firme tuvo lugar en marzo de 2008, después de que Petrogal firmase los contratos de ayuda.

(188) Portugal refuta las observaciones de terceros según las cuales Petrogal ya había decidido en 2006 poner en marcha el proyecto de inversión.

(189) Portugal admite que se realizaron estudios de viabilidad antes de tomar la decisión definitiva. Si bien esa información era absolutamente necesaria para que el Consejo de administración de GALP tomase una decisión, eso no implica que el Consejo de administración de Galp ya se hubiera decidido.

(190) Portugal sostiene que el proyecto de inversión no se habría ejecutado sin la ayuda.

(191) Portugal explica que la TIR del proyecto de inversión era insuficiente en comparación con el nivel de riesgo asumido y el atractivo de otros proyectos ([ ]) que son cruciales para el desarrollo de Galp Energia. De ello se desprende que el proyecto de inversión no habría salido adelante sin ayuda.

(192) Partiendo de las observaciones recibidas de terceras partes, Portugal concluye que el mercado geográfico de referencia no es el portugués, sino, al menos, el mercado ibérico.

(193) Portugal especifica que las cuotas de Petrogal en el mercado del gasóleo (a los niveles «ex refinería», mayorista y minorista) no superarán nunca el 25 % si el mercado geográfico de referencia es el de la Península Ibérica o mayor.

(194) Portugal reafirma que, en cualquier caso, el proyecto de inversión no repercutirá sobre los mercados mayoristas y minoristas del gasóleo, ya que el precio «ex refinería» se fija en condiciones de mercado: Petrogal se comporta como un tomador de precios. Si no fuera así, los clientes de Petrogal se pasarían fácilmente a las importaciones ya que, según Portugal, no existen obstáculos [técnicos, arancelarios, logísticos (44), etc.] para las importaciones de gasóleo de otros Estados miembros. Las necesidades de importación de Portugal están en consonancia con las de la UE.

(195) Portugal presentó cifras de datos agregados sobre importaciones de gasóleo (marítimas y terrestres) en Portugal. Cuadro 5 Importaciones y exportaciones de gasóleo Año 2006 2007 2008 2009 Importaciones Total (kt) 638 776 1 011 1 478 Petrogal [ ] [ ] [ ] [ ] Otros [ ] [ ] [ ] [ ] Exportaciones Total (kt) 314 192 164 95 Petrogal [ ] [ ] [ ] [ ] Otros [ ] [ ] [ ] [ ] Fuente: DGEG (cursiva) y datos de Petrogal.

(196) Además, Portugal tiene suficiente capacidad de almacenamiento: Portugal ha proporcionado datos que muestran que los diferentes operadores han adoptado distintas opciones estratégicas (invertir en capacidad de almacenamiento o arrendamiento de instalaciones) y que ambas alternativas son posibles y viables. Los principales operadores no han aumentado su capacidad de almacenamiento, a pesar de las oportunidades que han aparecido en el mercado, lo que indica que sus recursos de almacenamiento son suficientes para apoyar sus actividades de comercialización. Portugal indica que ha habido un crecimiento continuo del total de las importaciones de gasóleo, así como un ligero descenso de las exportaciones. Esto es fruto de la continua expansión del mercado y del aumento del déficit de la capacidad de producción local. Sin embargo, las cifras de 2009 reflejan el impacto de un accidente ocurrido en la refinería de Sines que limitó durante varias semanas el funcionamiento de la refinería y la producción. Los operadores tuvieron que aumentar sus importaciones durante ese año, lo que demuestra la existencia de opciones alternativas de suministro.

(197) En 2009 las importaciones de gasóleo en Portugal representaron el 27,2 % del consumo total de gasóleo de ese año. En años anteriores, la media de las importaciones de gasóleo en relación con el consumo anual de gasóleo en Portugal (alrededor de 5,4 Mt) fue, aproximadamente, del 14 %.

(198) Por lo tanto, Portugal considera que el mercado portugués del gasóleo es un mercado abierto y competitivo en el que se facilita el comercio y los precios se basan en el precio del petróleo bruto y los costes de refino y vienen definidos por la alternativa de importar a los precios del índice Platts.

(199) Por lo que se refiere a la nafta pesada, Portugal considera que el mercado abarca, al menos, el EEE, ya que la nafta es un producto objeto de comercio internacional.

6. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA DE AYUDA

6.1. Existencia de ayuda estatal

(200) Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

(201) La ayuda de Portugal a Petrogal adoptará la forma de crédito fiscal. Por lo tanto, cabe considerar que el Estado miembro concede el apoyo mediante recursos estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(202) La ayuda se concede a una única empresa, Petrogal, y, por lo tanto, es selectiva.

(203) La ayuda se concede para una inversión que da lugar a un incremento de la producción de gasóleo y nafta pesada. Habida cuenta de que esos productos son objeto de intercambios entre los Estados miembros, la medida puede, por tanto, afectar al comercio entre Estados miembros. La ayuda concedida a Petrogal aliviará a la empresa de unos costes que normalmente hubiera tenido que soportar. Por consiguiente, Petrogal se beneficiará de una ventaja económica frente a sus competidores. Al beneficiar de esta forma a Petrogal y su producción, la ayuda falsea o amenaza falsear la competencia.

(204) Por consiguiente, la Comisión considera que la ayuda constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(205) Habiendo establecido que la ayuda constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, es necesario examinar si la medida puede considerarse compatible con el mercado interior.

6.2. Legalidad de la medida de ayuda

(206) Al notificar la ayuda antes de ejecutarla, Portugal ha cumplido la obligación de notificación establecida en el artículo 108, apartado 3, del Tratado.

6.3. Base jurídica de la evaluación

(207) Dado que el objetivo de la ayuda es fomentar el desarrollo regional, la base para determinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior son las DAR y, en concreto, las disposiciones de su sección 4.3 relativas a grandes proyectos de inversión, junto con los criterios para la evaluación pormenorizada de la ayuda regional para grandes proyectos de inversión establecidos en la Comunicación sobre evaluación pormenorizada, a menos que la investigación formal llegue a la conclusión de que no se superan los umbrales establecidos en el punto 68, letra a) («prueba de la cuota de mercado») y en el punto 68, letra b) («pruebas del aumento de capacidad y del resultado en el mercado») de las DAR.

(208) La Comisión debe realizar su evaluación en tres etapas: — en primer lugar, hay que evaluar la compatibilidad de la ayuda con las disposiciones generales de las Directrices sobre ayudas regionales, — en segundo lugar, hay que verificar si es cierto que no se superan las pruebas de la cuota de mercado y del aumento de capacidad y del resultado en el mercado, contempladas en el punto 68, letras a) y b) [«las pruebas del punto 68, letras a) y b)»], — en tercer lugar, en función del resultado de la segunda etapa de la evaluación, se podrá proceder a una evaluación pormenorizada.

6.4. Compatibilidad con las disposiciones generales de las DAR — Comprobación de las dudas expresadas en la Decisión de incoación

(209) La Comisión ha comprobado si la ayuda se concedió de conformidad con las disposiciones generales de las DAR. Esta verificación suscita las siguientes observaciones:

(210) En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que el proyecto de inversión constituyera una inversión inicial o de que se pudiera considerar una inversión de sustitución.

(211) La Comisión tomó en consideración los comentarios de Portugal, expuestos en los considerandos 130 y 131, según los cuales las inversiones dieron lugar a una ampliación de un establecimiento existente y un cambio fundamental en el proceso de producción global de un establecimiento existente y, por lo tanto, la inversión puede considerarse una inversión inicial, tal como se define en el punto 34 de las DAR.

(212) Efectivamente, la nueva unidad de destilación al vacío y la unidad de viscorreducción de Matosinhos, y el nuevo hidrocraqueador de Sines funcionarán de forma simultánea a las unidades de refino existentes originalmente; por lo tanto, el proyecto de inversión no constituye una sustitución, sino una ampliación del sistema de producción. Además, el proyecto de inversión transformará las refinerías y las dotará de nuevas infraestructuras tecnológicas para la conversión de las fracciones de crudo más pesado en gasolina y gasóleo.

(213) El competidor no 1 no niega que la inversión tenga una carácter inicial pero considera que la inversión constituye una mera ampliación de un establecimiento existente.

(214) Por consiguiente, la Comisión estima que el proyecto de inversión constituye una inversión inicial en el sentido del punto 34 de las DAR y, por consiguiente, se resuelven las dudas por lo que se refiere al carácter de inversión inicial del proyecto.

(215) En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión dudaba de que se cumplieran los requisitos relativos al efecto incentivador formal aplicables a las ayudas ad hoc, según se establece en el punto 38 de las DAR. En concreto, la Comisión manifestó sus dudas sobre el hecho de que la confirmación por escrito de Portugal de que, a la espera de una verificación detallada, el proyecto de inversión cumplía las condiciones de subvencionabilidad establecidas en el régimen (45), pudiera sustituir a la carta de intenciones.

(216) El punto 38 de las Directrices reza como sigue: «Es importante garantizar que las ayudas regionales produzcan verdaderos efectos incentivadores de inversiones que de otro modo no se realizarían en las regiones asistidas. Por ello, únicamente podrán concederse ayudas con arreglo a regímenes de ayuda cuando el beneficiario haya presentado una solicitud de ayuda y la autoridad responsable de la administración del régimen haya confirmado por escrito que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio las condiciones de elegibilidad establecidas en el régimen antes de iniciarse los trabajos en el proyecto. […] En caso de ayuda ad hoc, la autoridad competente debe remitir una carta de intenciones, supeditada a la autorización de la medida por la Comisión, relativa a la concesión de ayudas antes del inicio de las labores del proyecto. Si las labores comienzan antes de haberse cumplido las condiciones establecidas en el presente apartado, la totalidad del proyecto no podrá optar a ayudas».

(217) Con arreglo a la nota 40 a pie de página de las DAR, el inicio de los trabajos es o bien el inicio de los trabajos de construcción o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos.

(218) La Comisión ha tenido en cuenta la información fáctica siguiente presentada por Portugal: — Petrogal solicitó la ayuda el 22 de enero de 2007, — Portugal confirmó la subvencionabilidad, en principio, del proyecto de ayuda el 23 de enero de 2007, — la ayuda se aprobó en el Consejo de Ministros portugués de 6 de marzo de 2008, pero su concesión está supeditada a la aprobación de la Comisión y Petrogal no se beneficiará de ella antes de 2011 (una vez concluida la inversión), — el Consejo de administración de Petrogal autorizó a proceder a las órdenes de pedido de equipos el 8 de marzo de 2008, — el primer pedido vinculante se efectuó el 14 de marzo de 2008. Los trabajos de construcción correspondientes a la inversión comenzaron realmente en Sines en noviembre de 2008 y en Matosinhos en enero de 2009.

(219) La Comisión considera que los contratos de ayuda firmados el 10 de marzo de 2008 entre Portugal y Petrogal, y la publicación en el Diario Oficial portugués (46) de las resoluciones del Consejo de Ministros, adoptadas el 6 de marzo de 2008, equivalen al menos a una carta de intenciones y deben considerarse como una prueba del efecto incentivador más firme que la carta de intenciones establecida en el punto 38 de las DAR. Estos contratos de ayuda se firmaron antes del comienzo de los trabajos del proyecto de inversión.

(220) Por lo tanto, la Comisión considera que las dudas sobre el efecto incentivador formal quedan resueltas.

(221) En la Decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la contribución de la inversión al desarrollo regional. En este contexto, la Comisión también planteó sus dudas sobre la necesidad de la ayuda y destacó que «es poco probable que una ayuda innecesaria contribuya al desarrollo regional y puede dar lugar a falseamientos inaceptables de la competencia» (47).

(222) Los competidores 1 y 2 han indicado que Petrogal hubiera seguido adelante con el proyecto de inversión incluso sin la ayuda. En su opinión, se trata de una inversión productiva, originada económicamente por el desequilibrio entre la oferta y la demanda de gasóleo y por la posibilidad de tener acceso a crudos más pesados y más baratos. Todos los operadores europeos están realizando inversiones similares en sus refinerías sin ayuda estatal.

(223) Por lo tanto, hay que evaluar si la ayuda es necesaria para producir un verdadero efecto incentivador para realizar una inversión que de otro modo no tendría lugar en estas dos regiones asistidas o si el proyecto de inversión se habría llevado a cabo en cualquier caso. A este respecto, la Comisión debe determinar si la ayuda ha cambiado el comportamiento de Petrogal, de manera que hubiera realizado inversiones adicionales en las regiones afectadas.

(224) Parece que la decisión estratégica de invertir se tomó en 2006. Esto se refleja en un documento publicado por Galp Energia en octubre de 2006 (48). Tal como se indica en el informe anual de Galp Energia de 2006, el Consejo de administración tomó la decisión ejecutiva relativa al proyecto de inversión el 23 de enero de 2007 (49) y el 5 de marzo de 2008 (es decir, tras recibir la carta de las autoridades nacionales con fecha de 23 de enero de 2007 que confirmaba la subvencionabilidad). El Consejo de administración tomó la decisión de realizar el primer pedido de equipo relacionado con el proyecto de inversión el 14 de marzo de 2008.

(225) Portugal declaró que Petrogal no había emprendido la inversión hasta 2008 debido a su insuficiente viabilidad financiera y que el Consejo de administración de Galp no decidió finalmente realizar los pedidos de equipos y las construcciones hasta que el Gobierno portugués