DECISIÓN (UE) 2020/1814 DE LA COMISIÓN

de 28 de junio de 2019

RELATIVA A LA AYUDA ESTATAL SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) concedida por Finlandia a Helsingin Bussiliikenne Oy

[notificada con el número C(2019)3152]

(Los textos en lenguas finesa y sueca son los únicos auténticos)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Vista la decisión mediante la cual la Comisión incoó el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) El 31 de octubre de 2011, Nobina Sverige AB y Nobina Finland Oy presentaron una denuncia a la Comisión en la que se sostenía que Finlandia había concedido una ayuda ilegal a Helsingin Bussiliikenne Oy (en lo sucesivo, «HelB»). El 15 de noviembre de 2011, Nobina AB —la empresa matriz de Nobina Sverige AB y Nobina Finland Oy— se unió a la denuncia. Nobina Sverige AB, Nobina Finland Oy y Nobina AB serán denominadas conjuntamente, en lo sucesivo, «los denunciantes». Los denunciantes aportaron información adicional el 12 de diciembre de 2011, el 27 de febrero, el 4 de abril, el 21 de junio y el 4 de septiembre de 2012.

(2) La denuncia, junto con la solicitud de información, en inglés, de la Comisión, se remitió a Finlandia el 22 de noviembre de 2011 para que este Estado presentara sus observaciones. La traducción al finés de la denuncia se envió a Finlandia el 1 de febrero de 2012. Finlandia presentó sus observaciones, junto con información adicional, mediante carta de 28 de febrero de 2012.

(3) Las observaciones de Finlandia sobre la denuncia se remitieron a los denunciantes mediante carta de 31 de mayo de 2012. Las observaciones de los denunciantes se presentaron el 27 de julio de 2012. Finlandia aportó información adicional el 28 de septiembre de 2012.

(4) Mediante carta de 31 de octubre de 2012, la Comisión remitió a Finlandia las observaciones de los denunciantes recibidas el 27 de julio de 2012 y solicitó información adicional. Finlandia facilitó la información solicitada el 3 de enero y el 7 y el 12 de febrero de 2013. Asimismo, Finlandia facilitó información adicional por correo electrónico el 16 de mayo de 2013.

(5) El 17 de mayo de 2013 se celebró una reunión con las autoridades finlandesas, tras la cual, el 24 de mayo de 2013, la Comisión solicitó información adicional por correo electrónico. Finlandia facilitó la información solicitada el 31 de mayo y el 3, el 7 y el 10 de junio de 2013.

(6) La Comisión solicitó información adicional mediante correo electrónico de 24 de octubre de 2013 y mediante carta de 6 de noviembre de 2013; Finlandia respondió a estas solicitudes, respectivamente, el 8 de noviembre de 2013 y el 31 de enero de 2014.

(7) La Comisión solicitó información adicional por sendos correos electrónicos el 27 de febrero de 2014 y el 3 de abril de 2014, a los cuales Finlandia contestó mediante correo electrónico de 5 de marzo de 2014 y 11 de abril de 2014, respectivamente.

(8) Los servicios de la Comisión se reunieron con los denunciantes y sus representantes legales el 29 de enero y el 14 de octubre de 2014.

(9) Mediante carta de 16 de enero de 2015, la Comisión informó a Finlandia de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») con respecto a la ayuda en cuestión (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación»).

(10) La Decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión instó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre las medidas señaladas en la Decisión de incoación.

(11) Finlandia presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación el 18 de marzo, el 18 de junio y el 6 de noviembre de 2015.

(12) La Comisión recibió observaciones de los denunciantes el 8 de mayo de 2015, y el 20 de mayo de 2015 las remitió a Finlandia, ofreciéndole la oportunidad de responder. Finlandia respondió a las observaciones de los denunciantes mediante cartas de 12 de agosto y 10 de septiembre de 2015.

(13) La Comisión solicitó información adicional a Finlandia el 27 de mayo, el 15 de septiembre, el 13 de octubre y el 21 de diciembre de 2016. Finlandia respondió el 23 de junio, el 2 de septiembre, el 24 de octubre, el 26 de octubre y el 8 de diciembre de 2016 y el 13 de enero de 2017.

(14) El 16 de febrero de 2017, la Comisión se reunió con los denunciantes y sus representantes legales.

(15) La Comisión solicitó información adicional a Finlandia el 31 de octubre y el 21 de diciembre de 2017. Finlandia respondió el 9 de noviembre de 2017 y el 16 de febrero de 2018.

(16) El 19 de marzo de 2018, la Comisión se reunió con las autoridades finlandesas. Finlandia presentó observaciones adicionales el 10 de abril de 2018.

2. CONTEXTO

2.1. Los denunciantes

(17) Nobina AB es la principal empresa de servicios de transporte público en autobús de la región nórdica y una de las diez mayores empresas de transporte público de Europa, y opera en los sectores del tráfico regional e interregional. Su cuota de mercado en el sector del tráfico regional en la región nórdica fue del 16 % en 2015/2016 (porcentaje calculado sobre la base del número de autobuses). En el mismo período, la empresa transportó aproximadamente 377 millones de pasajeros. En 2015/2016, Nobina AB obtuvo unos beneficios después de impuestos de aproximadamente 4 millones SEK (aprox. 0,4 millones EUR).

(18) El principal mercado de Nobina AB es Suecia, donde opera como Nobina Sverige AB. En 2015/2016, las ventas de Nobina AB en Suecia representaron aproximadamente el 71 % de sus ventas totales y su cuota de mercado en Suecia fue del 30 % (medida por el número de autobuses). En el mismo período, las ventas de Nobina AB en Finlandia, donde opera como Nobina Finland Oy, representaron aproximadamente el 11 % de sus ventas totales y su cuota de mercado en Finlandia fue del 19,1 % (medida por el valor de los servicios).

2.2. El beneficiario

(19) HelB fue constituida el 1 de enero de 2005 mediante la compra de activos y pasivos de HKL Bussiliikenne —una unidad de negocio independiente del Ayuntamiento de Helsinki («el Ayuntamiento»)— por la empresa de transporte Suomen Turistiauto Oy («STA»), propiedad del Ayuntamiento, que posteriormente cambió su nombre por el de HelB. HelB explotaba rutas de autobús en el área de Helsinki y ofrecía servicios especiales de transporte y de alquiler de autobuses. En el momento de la adopción de la Decisión de incoación, disponía de una flota de aproximadamente 380 autobuses.

(20) HKL Bussiliikenne se constituyó en 1995 como empresa derivada del departamento de servicios de transporte del Ayuntamiento. En el cuadro 1 se presentan las cifras clave relativas a la situación financiera de HKL Bussiliikenne antes de su adquisición por STA. Cuadro 1 Cifras clave de HKL Bussiliikenne (en miles EUR) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Volumen de negocios neto 49 490 49 612 51 936 53 759 58 129 62 863 Beneficios de explotación 1 724 512 -917 -1 095 -35 447 Resultado antes de créditos e impuestos -374 -1 533 -3 036 -3 144 -1 738 -1 086 Fuente: Estados financieros de HKL Bussiliikenne.

(21) STA era una sociedad privada de responsabilidad limitada propiedad del Ayuntamiento que prestaba servicios de transporte. En el cuadro 2 se presentan las cifras clave relativas a la situación financiera de STA antes de adquirir HKL Bussiliikenne y cambiar su nombre por el de HelB. Cuadro 2 Cifras clave de STA (en miles EUR) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Volumen de negocios neto 29 460 32 187 34 069 29 921 29 511 25 674 Beneficios de explotación -777 -624 -1 139 -2 334 -2 892 -2 546 Resultado antes de créditos e impuestos -1 109 -1 085 -1 638 -2 366 -3 220 -2 833 Fuente: Estados financieros de STA.

(22) HelB era propiedad al 100 % del Ayuntamiento hasta diciembre de 2015. En el cuadro 3 se presentan las cifras clave relativas a la situación financiera de HelB en el período 2005-2014. Cuadro 3 Cifras clave de HelB (en miles EUR) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Volumen de negocios neto 85 134 88 169 90 194 91 913 98 164 93 641 91 506 99 407 89 943 80 696 Beneficios de explotación -2 214 -1 590 -2 399 -8 470 -4 319 -3 621 -6 136 -1 941 -1 511 -4 498 Resultado antes de créditos e impuestos -2 842 -2 321 -2 231 -7 505 -3 768 -3 308 -6 123 -1 845 111 -7 031 Fuente: Estados financieros de HelB.

(23) El 14 de diciembre de 2015, HelB fue vendida (4) a un operador de autobuses privado, Viikin Linja Oy («el comprador»), un competidor de los denunciantes y el mayor operador de autobuses de Finlandia, perteneciente al Grupo Koiviston Auto («GKA»). En 2016, la cuota de mercado estimada de KAG en Finlandia fue del 21,9 % (sobre la base del valor de los servicios) y su beneficio después de impuestos fue de 3,8 millones EUR.

2.3. Mercado del transporte local en el área de Helsinki

(24) Los servicios de transporte local en autobús de Helsinki se sacaron a concurso por primera vez en 1998 (5). La responsabilidad de la planificación del transporte público y la adquisición de servicios de transporte público en el área metropolitana de Helsinki, incluido el Ayuntamiento, recae en la Autoridad de Transporte Regional de Helsinki.

(25) Además de HelB, hay otras empresas que operan en el área de Helsinki, concretamente Nobina Finland Oy y Veolia Transport Finland Oy. En el siguiente gráfico se presentan los porcentajes estimados de las cuotas de mercado de los operadores de autobuses en el mercado del transporte local de Helsinki cada año. Cuadro 4 Cuota de mercado del tráfico local de Helsinki por operador en % (línea/km) a 1 de enero de cada año Fuente: Nobina.

3. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS

3.1. Préstamo para equipamiento de 2002

(26) El 6 de mayo de 2002, el Ayuntamiento otorgó a HKL Bussiliikenne un préstamo de 14,5 millones EUR para financiar la adquisición de equipos de transporte en autobús. El préstamo se desembolsó de la siguiente manera: 13 millones EUR el 24 de mayo de 2002, un millón EUR el 31 de agosto de 2002 y 0,5 millones EUR el 30 de septiembre de 2002. El período de amortización del préstamo era de doce años, con un período de gracia de dos años. El tipo de interés se fijó en el EURIBOR a doce meses más un margen del 0,05 %. El Ayuntamiento podía revisar el tipo de interés cada cinco años a partir del primer desembolso del préstamo, es decir, el 24 de mayo de 2007 y el 24 de mayo de 2012. Los intereses eran exigibles el 31 de diciembre de cada año, a partir de 2002, y el principal debía devolverse anualmente en doce plazos iguales, a partir del 31 de diciembre de 2004. El préstamo no quedó cubierto por ninguna garantía.

(27) El 1 de enero de 2005, HelB asumió el préstamo para equipamiento en las mismas condiciones en que se había concedido a HKL Bussiliikenne, exceptuando el hecho de que no había que reembolsar plazos en los años 2005 y 2006.

(28) El 1 de octubre de 2007, el Ayuntamiento decidió ampliar la devolución del préstamo para equipamiento hasta el 31 de diciembre de 2023 (es decir, una prórroga de ocho años en comparación con el calendario original).

(29) HelB reembolsó los intereses y 3,8 millones EUR del principal del préstamo para equipamiento. El 13 de enero de 2016, el Ayuntamiento eximió a HelB (6) de la obligación de reembolsar el principal adeudado del préstamo, es decir, 10,7 millones EUR. Esto sucedió después de que la actividad empresarial de HelB, junto con su nombre comercial «Helsingin Bussiliikenne», se vendieran a Viikin Linja Oy (véanse los considerandos 45 a 49).

3.2. Préstamo de capital de 2005

(30) El 1 de enero de 2005, en el momento de su constitución, HelB asumió los siguientes pasivos de HKL Bussiliikenne y STA: a) un «préstamo de establecimiento» concedido por el Ayuntamiento en 1994, por valor de 16,3 millones EUR, del cual quedaba una suma pendiente de 12,3 millones EUR en el balance de HKL Bussiliikenne a fecha de 31 de diciembre de 2004 (las condiciones principales del «préstamo de establecimiento» eran: tipo de interés del 9 %, veinticinco años de duración, sin garantías); b) un pasivo de STA derivado de una inversión de capital inicial realizada por el Ayuntamiento en HKL Bussiliikenne, del cual quedaban 3,6 millones EUR a fecha de 31 de diciembre de 2004. El Ayuntamiento decidió refinanciar estos pasivos convirtiéndolos en un préstamo de capital por un importe total de 15 893 700,37 EUR (el 31 de diciembre de 2004, convirtió el «préstamo de establecimiento» adeudado por valor de 12 255 223,50 EUR y el 18 de abril de 2006 convirtió el pasivo de STA por valor de 3 638 476,87 EUR).

(31) El tipo de interés del préstamo de capital era del 6 %. Ese préstamo era reembolsable solo si y en la medida en que el capital social y otras partidas no distribuibles del balance estuvieran totalmente cubiertos. En otras palabras, el préstamo de capital no tenía que devolverse siempre y cuando, en un determinado ejercicio contable, la empresa generara pérdidas o no generara unos beneficios que combinados con el importe de los préstamos de capital superara sus pérdidas acumuladas. Los intereses no pagados se capitalizaron. El préstamo estaba subordinado a todas las demás deudas, no estaba cubierto por ninguna garantía y tenía una duración ilimitada.

(32) El préstamo de capital no se devolvió (ni el principal ni los intereses). Después de la incoación del procedimiento de investigación formal, el 11 de diciembre de 2015, el Ayuntamiento lo convirtió en capital social de HelB.

3.3. El préstamo de capital de 2011

(33) El 31 de enero de 2011, el Ayuntamiento concedió a HelB un segundo préstamo de capital por importe de 5,8 millones EUR en las mismas condiciones que el préstamo de capital de 2005. Concretamente, el préstamo de capital de 2011 también era reembolsable únicamente si HelB generaba suficientes beneficios, estaba subordinado, no estaba cubierto por ninguna garantía y tenía una duración ilimitada. El préstamo se empleó para garantizar la liquidez de HelB.

(34) El préstamo de capital de 2011 no se reembolsó y, tras la incoación del procedimiento de investigación formal, el 11 de diciembre de 2015, el Ayuntamiento lo convirtió en capital social de HelB.

3.4. Préstamo de capital de 2012

(35) El 23 de mayo de 2012, el Ayuntamiento concedió a HelB un tercer préstamo de capital por importe de ocho millones EUR en las mismas condiciones que los préstamos de capital de 2005 y 2011.

(36) El préstamo de capital de 2012 tampoco se reembolsó y, tras la incoación del procedimiento de investigación formal, el 11 de diciembre de 2015, el Ayuntamiento lo convirtió en capital social de HelB.

3.5. Otras medidas

(37) La presente Decisión no examinará la conversión en capital social de los préstamos de capital de 2005, 2011 y 2012, que tuvo lugar tras la incoación del procedimiento de investigación formal. La presente Decisión se entenderá sin perjuicio de la evaluación de las medidas posteriores.

(38) La presente Decisión no abordará las medidas relativas a las cocheras de Ruskeasuo («las cocheras»), cocheras de autobuses ubicadas en el área metropolitana de Helsinki. Estas medidas se describieron en los considerandos 38 a 46 de la Decisión de incoación. La Comisión decidió mantener abierto el procedimiento para estas medidas.

4. DECISIÓN DE LA COMISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(39) En la Decisión de incoación, la Comisión manifestó sus dudas de que el tipo de interés del préstamo para equipamiento de 2002 fuera conforme al mercado, puesto que reflejaba el tipo de interés que el propio Ayuntamiento había obtenido para su préstamo en el mercado, sin tener en cuenta la difícil situación financiera del beneficiario.

(40) La Comisión consideró que un inversor privado racional habría realizado una evaluación de la solvencia de HKL Bussiliikenne antes de concederle un préstamo con el fin de cerciorarse de la capacidad de la empresa para reembolsar la deuda. Asimismo, la Comisión consideró que, aunque HKL Bussiliikenne fuera una unidad de negocio del Ayuntamiento en ese momento, no obstante, prestaba servicios de transporte en el mercado y debía considerarse un operador económico, no una mera extensión de la administración pública. Por lo tanto, la concesión del préstamo para equipamiento de 2002 no podía considerarse una medida puramente interna. Además, en opinión de la Comisión, parecía que la falta de garantía no se reflejaba adecuadamente en el tipo de interés aplicado al préstamo.

(41) Con respecto al préstamo de capital de 2005, la Comisión consideró que, antes de la constitución de una nueva empresa sucesora (es decir, HelB) y de la concesión de un préstamo de capital de 15,9 millones EUR, un inversor privado que buscara beneficios habría considerado si la liquidación de HKL Bussiliikenne y STA era preferible en términos económicos, en vista de los indicadores financieros de HKL Bussiliikenne y STA antes de la transferencia de la actividad empresarial a HelB. La Comisión también albergaba dudas sobre si un inversor privado racional habría concedido a HelB un préstamo de capital en 2005 a un tipo de interés del 6 % sin ninguna garantía, teniendo en cuenta la situación financiera de ambos predecesores de HelB y la situación del mercado local de los autobuses en aquel momento. Además de esto, la Comisión observó que los ejemplos aportados por Finlandia de préstamos de capital concedidos a otras empresas no eran totalmente comparables al préstamo de capital de 2005.

(42) Con respecto al préstamo de capital de 2011, la Comisión albergaba dudas sobre su conformidad con el mercado, dada la difícil situación financiera de HelB (importantes pérdidas, patrimonio neto negativo). La Comisión llegó a la conclusión preliminar de que un inversor privado racional no habría concedido el préstamo de capital a HelB a un tipo de interés del 6 %. Asimismo, dado que el préstamo de capital de 2005 no se había reembolsado, la Comisión dudaba que un inversor de mercado hubiera repetido la inversión en forma de segundo préstamo de capital.

(43) La Comisión también albergaba dudas sobre si podía considerarse que el préstamo de capital de 2012 se ajustaba a las condiciones del mercado, dado que HelB atravesaba una situación financiera incluso peor que cuando se concedió el préstamo de capital de 2011. La Comisión dudaba que un inversor de mercado hubiera invertido en una empresa deficitaria por tercera vez consecutiva.

(44) Por consiguiente, la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE.

5. VENTA DE HELB TRAS LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(45) Como se ha mencionado en el considerando 23, HelB fue vendida el 14 de diciembre de 2015 al comprador Viikin Linja Oy (GKA) y la venta surtió efecto el 31 de diciembre de 2015. No se organizó una licitación pública. Según Finlandia, el Ayuntamiento contactó con varios posibles compradores, es decir, operadores de autobuses activos en el mercado en Finlandia y en el extranjero, y tan solo recibió la oferta de Viikin Linja Oy.

(46) El precio de venta acordado fue de 24 210 193 EUR. Los documentos de la transacción también contenían una cláusula que establecía la indemnización total al comprador en caso de demanda de recuperación de ayuda estatal, y una parte del precio de venta por importe de 1 879 766 EUR se depositó en una cuenta de garantía bloqueada. El acuerdo relativo a la cuenta de garantía bloqueada estará en vigor hasta que se tome una decisión definitiva con respecto al presente asunto de ayuda estatal o, como máximo, hasta el 31 de diciembre de 2022. Asimismo, se negoció la inclusión de un mecanismo de pagos adicionales en función de rendimientos futuros en la escritura de compraventa, por el que el comprador se comprometía a abonar al vendedor una prima en la misma cuenta de garantía bloqueada si se superaban los niveles de beneficios previamente acordados (7). El mecanismo de pagos adicionales está en vigor durante el período 2016-2020, y se calculó que las primas para los años 2016 y 2017 ascendieron a 2 524 302,19 EUR para 2016 y 2 558 068,21 EUR para 2017.

(47) De conformidad con las condiciones de la escritura de compraventa, el comprador Viikin Linja Oy asumió el nombre comercial «Helsingin Bussiliikenne Oy» de HelB, y posteriormente cambió su nombre por el de «Helsingin Bussiliikenne Oy» («la nueva HelB»). La antigua HelB, propiedad del Ayuntamiento, cambió su nombre por el de «Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy» («la antigua HelB»). Aunque no se modificó la actividad principal de la antigua HelB que figuraba en el registro mercantil, en la actualidad la antigua HelB no realiza ninguna operación comercial y no dispone de activos, exceptuando las cantidades que pudiera recibir de la cuenta de garantía bloqueada y a través del mecanismo de pagos adicionales en función de rendimientos futuros, como se ha mencionado anteriormente.

(48) El acuerdo no incluía las acciones de la antigua HelB, sino todas sus operaciones comerciales, e incluía sus contratos (incluido el acuerdo de servicios de transporte con la Autoridad Regional de Transportes de Helsinki), sus pedidos y ofertas, su personal, sus activos fijos y existencias, y sus derechos intangibles necesarios para las actividades de la empresa, así como las responsabilidades y obligaciones relacionadas con contratos, pedidos y ofertas, personal, bienes, bienes inmateriales y contratos de arrendamiento y licencias. Los 918 empleados de la antigua HelB se transfirieron a la nueva HelB.

(49) No obstante, el préstamo para equipamiento y los préstamos de capital que la antigua HelB obtuvo de su propietario, el Ayuntamiento de Helsinki, no se transfirieron a la nueva HelB. En cambio, el Ayuntamiento eximió a la antigua HelB de la obligación de reembolsar el principal pendiente del préstamo para equipamiento el 13 de enero de 2016, como se menciona en el considerando 29, y convirtió los importes adeudados de los préstamos de capital (8) en capital social de la antigua HelB el 11 de diciembre de 2015.

6. OBSERVACIONES DE FINLANDIA SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN

(50) Según las autoridades finlandesas, las medidas examinadas no tienen carácter de ayuda estatal. Finlandia alega que el Ayuntamiento, como propietario de HelB (así como de HKL Bussiliikenne y STA), proporcionó la financiación a HelB en condiciones de mercado y por un rendimiento que sería satisfactorio para un accionista privado que operara en las condiciones imperantes en el mercado.

(51) Finlandia alega que, cuando se constituyó HelB en 2005, el objetivo era mejorar la rentabilidad y la competitividad de HelB, así como su futuro desarrollo, de tal modo que pudiera operar como un proveedor de servicios de transporte público rentable y de alta calidad. Finlandia también señala que las medidas deben evaluarse en el contexto del momento en el que se concedieron. Para ello, Finlandia hace referencia a sus observaciones de 28 de febrero de 2012, que incluían una lista de tipos de interés aplicados a préstamos de capital concedidos a otras empresas de Finlandia en el período 2004-2006.

(52) Finlandia sostiene que el hecho de que el rendimiento de HelB no haya sido el previsto no se debe a que la capacidad competitiva de HelB sea insuficiente, lo cual habría exigido el impulso de una inyección de fondos, sino simplemente a la situación distorsionada del mercado local de los autobuses. De acuerdo con las cuentas financieras disponibles públicamente, otros importantes operadores de autobuses que actúan en el área metropolitana de Helsinki también sufrían pérdidas durante el período 2005-2012. Teniendo en cuenta esto, las medidas adoptadas por el Ayuntamiento fueron muy similares a las adoptadas por los inversores o empresarios privados que operaban en el mercado.

(53) Con respecto a la situación financiera de HelB, Finlandia admite que se ha deteriorado con el tiempo y que, en el período 2008-2010, parecía innecesario aplicar medidas para mejorar su rentabilidad, como cambios en la estructura de precios, reducción de personal, etc. En sus observaciones anteriores, es decir, antes de la Decisión de incoación, Finlandia no consideraba que HelB fuera una empresa en crisis en el sentido de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis de 2004 (9) («las Directrices de salvamento y reestructuración de 2004»).

6.1. Existencia de ayuda

(54) En lo que respecta al préstamo para equipamiento de 2002 concedido a HKL Bussiliikenne, Finlandia reitera que se puede considerar que el tipo de interés del préstamo es conforme al mercado, principalmente porque estaba ligado al tipo de interés del mercado, es decir, el EURIBOR a doce meses.

(55) Asimismo, Finlandia considera probable que HKL Bussiliikenne hubiera obtenido un préstamo con condiciones similares de una institución financiera privada. Según Finlandia, la solvencia de HKL Bussiliikenne, al ser parte de la organización municipal y no una persona jurídica independiente, habría sido la misma que la del Ayuntamiento (es decir, buena). Según Finlandia, el tipo de interés fijado para el préstamo para equipamiento se basó en el tipo de interés de los préstamos externos tomados por el Ayuntamiento en el mercado financiero en aquel momento.

(56) Finlandia explicó asimismo que el préstamo para equipamiento debe considerarse una medida estrictamente interna del Ayuntamiento, ya que el Ayuntamiento y HKL Bussiliikenne constituían la misma persona jurídica. El préstamo no tenía ninguna garantía, ya que era una medida interna.

(57) Además, Finlandia parece argumentar que, si el préstamo para equipamiento se considerara ayuda estatal (en contra de la opinión de Finlandia), debería considerarse ayuda existente hasta el 1 de enero de 2005, cuando HelB, empresa de propiedad municipal con personalidad jurídica propia, sucedió a HKL Bussiliikenne, entidad en el seno del Ayuntamiento sin personalidad jurídica diferenciada. Para respaldar su argumento, Finlandia hace referencia a la carta de los servicios de la Comisión relativa a un asunto anterior, donde la Comisión constató que las medidas concedidas a favor de agencias municipales de Finlandia (exención de determinados impuestos, devolución del IVA y garantía estatal ilimitada derivada de la propiedad estatal y la ausencia de riesgo de quiebra asociada a ello) parecían constituir una ayuda existente en el sentido del artículo 108, apartado 1, del TFUE, ya que correspondían al período previo a la adhesión de Finlandia a la Unión (10).

(58) Con respecto a la ampliación del préstamo para equipamiento en 2007, Finlandia alega que estaba justificada, ya que se trataba de un préstamo a tipo variable y los tipos de interés (básicos) estaban aumentando en 2007 y se preveía que siguieran haciéndolo. En aquel momento no podría haberse anticipado el desplome de los tipos de interés al bajo nivel actual.

(59) En lo que respecta al préstamo de capital de 2005, Finlandia afirma que no se trataba de un préstamo nuevo, sino de un procedimiento meramente técnico para transformar en préstamo de capital el «préstamo de establecimiento», que había estado incluido en el balance de HKL Bussiliikenne durante diez años. La finalidad de dicho procedimiento era garantizar el cumplimiento del Derecho de sociedades finlandés, en virtud del cual un «préstamo de establecimiento» de una empresa de propiedad municipal no podría dejarse en el balance de una sociedad de responsabilidad limitada. Un préstamo de capital es una forma normal de financiación procedente de accionistas para sociedades de responsabilidad limitada.

(60) En relación con el tipo de interés del 6 % del préstamo de capital de 2005, Finlandia señala que era igual al tipo de interés del «préstamo de establecimiento» para HKL Bussiliikenne. Habida cuenta de esto, según Finlandia, este fue un cambio meramente técnico y no un nuevo acuerdo de financiación, por lo que debe considerarse que la aplicación del mismo tipo de interés está justificada. Finlandia también indica que con anterioridad había facilitado un examen exhaustivo de los préstamos de capital concedidos por otros operadores en aquel momento. Los tipos de interés de dichos préstamos variaban entre el 4,7 % y el 7,539 %. Todos los préstamos de capital mencionados en el examen carecían de garantía y eran subordinados, según exigía la ley, por lo que Finlandia los considera un grupo de referencia comparable.

(61) Con respecto al préstamo de capital de 2011, Finlandia sigue alegando que debe considerarse un préstamo facilitado por un propietario del grupo a largo plazo y no una decisión de financiación individual a corto plazo de un inversor externo. Admite que, en aquel entonces, HelB se encontraba en una situación financiera precaria y necesitaba una rápida inyección de fondos adicionales. Asimismo, HelB implantó medidas para mejorar su rentabilidad en el período 2008-2010, tales como una reducción de los costes de la empresa, cambios en la estructura de precios, modificación del convenio colectivo aplicable, reducción de personal y cierre de una de las cocheras (la cochera de Koskela). Finlandia hace hincapié en que el préstamo de capital de 2011 fue la primera medida que el Ayuntamiento tomó debido a la difícil situación financiera de HelB.

(62) Finlandia facilitó un ejemplo de préstamo de capital concedido a otra empresa en el período 2011-2012, cuyo tipo de interés era el EURIBOR a seis meses + 4,75 %. Dado que el tipo de interés del préstamo de capital de 2011 (el 6 %) era superior, Finlandia considera que es conforme al mercado.

(63) Además, Finlandia alega que, teniendo en cuenta que la legislación nacional incluye disposiciones específicas sobre los préstamos de capital, el hecho de que el préstamo de capital de 2005 no se hubiera reembolsado cuando se concedió el préstamo de capital de 2011 no puede considerarse en sí un factor significativo para determinar la conformidad con el mercado.

(64) Finlandia considera que el préstamo de capital de 2012 es «básicamente el mismo que el préstamo de 2011». Finlandia alega que no constituía ayuda estatal, sino una medida justificada de financiación procedente de accionistas que se efectuó para garantizar la liquidez de la filial de plena propiedad. En relación con el tipo de interés del préstamo de capital de 2012, Finlandia se remite a sus observaciones relativas al préstamo de capital de 2011. Por último, según Finlandia, debido al hecho de que el préstamo de capital de 2012 se concedió después de la presentación la denuncia en octubre de 2011, la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento exigió que el préstamo de capital de 2012 se concediera en condiciones de mercado. Habida cuenta de lo anterior, Finlandia alega que el préstamo de capital de 2012 no implicaría ayuda y no tendría que notificarse a la Comisión para su aprobación.

6.2. Compatibilidad de la ayuda

(65) Finlandia no ha aportado ningún argumento en pro de la compatibilidad al reiterar la postura que presentó durante la fase de evaluación preliminar, según la cual las medidas en cuestión no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE debido a que se llevaron a cabo en condiciones de mercado.

6.3. Continuidad de actividades

(66) Finlandia afirma que no hay continuidad de actividades entre la antigua HelB y la nueva HelB debido al hecho de que la venta de la actividad empresarial de la antigua HelB se interpretó como una cesión de activos.

(67) Asimismo, Finlandia alega que, a pesar de que la actividad empresarial de la antigua HelB no se vendiera a través de un proceso de licitación abierto, transparente, no discriminatorio y no condicionado, el proyecto de venta tuvo una difusión tan amplia que el precio de transacción establecido sobre la base de la oferta y la respuesta a la oferta y durante las negociaciones representa el valor de mercado de las operaciones comerciales de HelB. En apoyo de lo anterior, Finlandia facilita asimismo una evaluación realizada por un experto externo independiente, Inspira Oy, que considera que el precio de transacción acordado se ajusta a los valores calculados en la evaluación sobre la base de la mayoría de los métodos de valoración.

7. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

(68) Los denunciantes comunicaron sus observaciones relativas a la Decisión de incoación mediante carta conjunta de 8 de mayo de 2015. Respaldaron los hechos, así como el razonamiento expresado por la Comisión en dicha Decisión.

(69) Los denunciantes hicieron hincapié en que [la antigua] HelB se considera claramente una empresa en crisis con arreglo a las Directrices de salvamento y de reestructuración de 2004, así como conforme a las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis de 2014 (11) («las Directrices de salvamento y reestructuración de 2014»). De acuerdo con los denunciantes, esto mismo se aplica a HKL Bussiliikenne en virtud de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis de 1999 (12) («las Directrices de salvamento y reestructuración de 1999»).

(70) Los denunciantes alegan que, en principio, debe considerarse que la concesión de ayuda estatal a una empresa en crisis confiere una ventaja económica a la empresa en cuestión. Es improbable que el Estado se ajuste a la disciplina normal del mercado cuando apoya a una empresa que no tiene perspectivas de viabilidad a largo plazo, como HelB, ya que ningún operador privado racional habría concedido a HelB las medidas en cuestión.

(71) Concretamente, en lo que respecta al préstamo para equipamiento de 2002, un inversor privado racional habría exigido un tipo de interés más alto que el tipo correspondiente al que obtuvo la autoridad pública en los mercados financieros. Asimismo, ningún acreedor privado habría transferido el préstamo a una empresa de reciente creación, como era HelB en 2005, en las mismas condiciones ofrecidas originalmente a su predecesora consolidada, en este caso HKL Bussiliikenne. Los denunciantes también señalaron que ningún inversor privado racional habría aceptado los repetidos aplazamientos de los pagos del principal sin ajustar al alza el tipo de interés.

(72) En lo referente al préstamo de capital de 2005, los denunciantes alegan que, dado que tanto HKL Bussiliikenne como STA eran deficitarias antes de la constitución de HelB, un inversor privado habría preferido abandonar dicha inversión a facilitar financiación adicional. Por consiguiente, el préstamo de capital de 2005 en su conjunto debe considerarse una ventaja económica que HelB nunca habría obtenido en condiciones de mercado normales. Además, aunque un inversor privado hubiera accedido a proporcionar la financiación, nunca lo habría hecho en las condiciones que se le ofrecieron a HelB, es decir, con un tipo de interés del 6 % y sin ninguna garantía.

(73) Con respecto a los préstamos de capital de 2011 y 2012, los denunciantes señalan que en el momento en que se concedieron dichos préstamos, HelB se encontraba en una situación financiera sumamente precaria, de la cual el Ayuntamiento tenía pleno conocimiento. Además, según los denunciantes, HelB no había pagado ningún interés ni ningún plazo del préstamo de capital de 2005. En tales circunstancias, ningún prestamista de fondos habría estado dispuesto a asumir el riesgo de un préstamo, por consiguiente, el importe total de los préstamos de capital de 2011 y 2012 constituye ayuda estatal.

(74) Por último, los denunciantes afirman que existe una clara continuidad de actividades entre la antigua HelB y la nueva HelB, dado el alcance del acuerdo, la ausencia de una licitación y demás criterios pertinentes.

8. OBSERVACIONES DE FINLANDIA SOBRE LAS OBSERVACIONES DE LOS DENUNCIANTES

(75) Finlandia considera que las observaciones de los denunciantes repiten en gran medida las alegaciones ya descritas en la Decisión de incoación y, por lo tanto, se remite a su respuesta a dicha Decisión de 17 de marzo de 2015. Finlandia presentó las siguientes observaciones adicionales en relación con las observaciones de los denunciantes expuestas anteriormente.

(76) En respuesta a las observaciones de los denunciantes en las que alegaban que el Ayuntamiento no actuó como un inversor de mercado, Finlandia observó que el principio del inversor que actúa en condiciones de mercado debe interpretarse de tal modo que se tenga en cuenta el interés del propietario en proteger el capital invertido en la empresa de la que es titular y en buscar una rentabilidad a largo plazo. Como propietario, el Ayuntamiento debe compararse con un operador de mercado que intenta proteger su inversión, y no con un inversor teórico que carece de dicha exposición previa. De acuerdo con Finlandia, en su calidad de propietario, el Ayuntamiento actuó de la misma forma y en las mismas condiciones de mercado que otros propietarios de empresas que operan en el mercado del transporte local en autobús en el área de Helsinki, entre ellos, Nobina.

(77) Con respecto a las observaciones de los denunciantes sobre los préstamos de capital de 2011 y 2012, Finlandia se remite a un estudio elaborado por un experto externo en 2015 (véase el considerando 174), según el cual los préstamos eran conformes al mercado. No obstante, si se determinara que los préstamos constituyen ayuda (en contra de la postura de Finlandia), Finlandia opina que dicha ayuda debe limitarse al importe resultante de la diferencia entre el tipo de interés realmente aplicado y el tipo de interés del mercado (y no al importe total de los préstamos, como alegaban los denunciantes).

9. EXISTENCIA DE AYUDA

(78) La presente Decisión aborda la existencia de ayuda estatal según su definición en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, si dicha ayuda podría ser compatible con el mercado interior y, finalmente, la continuidad de actividades entre la antigua HelB, ahora Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy, y la nueva HelB, ahora parte de KAG.

(79) El artículo 107, apartado 1, del TFUE establece que «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(80) Por lo tanto, una medida constituye ayuda estatal si cumple las siguientes condiciones acumulativas: i) es imputable al Estado y procede de recursos estatales; ii) es selectiva; iii) concede una ventaja económica a una empresa; y iv) falsea o amenaza falsear la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

9.1. Medida 1: Préstamo para equipamiento de 2002 a HKL Bussiliikenne

(81) En primer lugar, las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando el beneficiario de la medida es una «empresa». Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una empresa es una entidad que ejerce una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación (13). La clasificación de una entidad concreta como empresa depende, pues, totalmente de la naturaleza de sus actividades y no de su estatuto reconocido en virtud del Derecho nacional. Sin embargo, una entidad que pertenece formalmente a la administración pública puede, no obstante, considerarse una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. El único criterio relevante es si ejerce una actividad económica.

(82) Finlandia alega que, cuando se concedió el préstamo para equipamiento, HKL Bussiliikenne no era ni empresa ni entidad jurídica independiente en virtud del Derecho finlandés, sino un centro de beneficios (14) perteneciente a la unidad económica interna del Ayuntamiento (HKL). Por tanto, el préstamo para equipamiento debe entenderse como una medida interna del Ayuntamiento. Esto parece implicar que la medida no debe someterse a las normas sobre ayudas estatales.

(83) La Comisión no comparte esta opinión. Aunque HKL Bussiliikenne perteneciera oficialmente al Ayuntamiento, era un operador económico (como Finlandia reconoce) que prestaba servicios de transporte en autobús en el mercado competitivo y no una autoridad pública que ejerciera funciones esenciales del Estado. Como tal, HKL Bussiliikenne claramente llevaba a cabo actividades económicas y, por lo tanto, con independencia de su estatus jurídico formal, debe considerarse una empresa con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE. Por consiguiente, las normas sobre ayudas estatales son de aplicación a HKL Bussiliikenne. Evidentemente, también se aplican a HelB, que era una entidad jurídica independiente del Ayuntamiento y realizaba el mismo tipo de actividades económicas que su predecesora.

(84) Finlandia también parece alegar que el préstamo para equipamiento debe considerarse ayuda existente, al igual que las medidas concedidas a favor de las agencias municipales (véase el considerando 57). La Comisión observa que dichas medidas estaban implantadas antes de la adhesión de Finlandia a la Unión el 1 de enero de 1995 (por ejemplo, exención del impuesto sobre transmisiones desde 1943, exención del impuesto sobre bienes inmuebles desde 1992, exención del impuesto sobre la renta desde 1974). En cambio, el préstamo para equipamiento se concedió el 6 de mayo de 2002, es decir, más de siete años después de la adhesión. Por lo tanto, claramente no constituye ayuda existente.

9.1.1. Recursos estatales e imputabilidad

(85) El Ayuntamiento concedió el préstamo para equipamiento directamente a HKL Bussiliikenne, que posteriormente fue asumido por HelB en 2005, y lo financió con cargo a su propio presupuesto. Los recursos estatales a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE son los recursos de un Estado miembro y de sus autoridades públicas, así como los recursos de empresas públicas sobre los cuales las autoridades públicas pueden ejercer, de forma directa o indirecta, un control efectivo. Habida cuenta de esta definición, la medida implica claramente recursos estatales y es imputable al Estado. Finlandia no rebate esto.

9.1.2. Selectividad

(86) El Ayuntamiento concedió el préstamo para equipamiento exclusivamente a HKL Bussiliikenne y en 2005 este préstamo fue asumido por HelB. Así pues, el préstamo para equipamiento se concedió de manera totalmente ad hoc a una única empresa y no estaba disponible para otras empresas activas en el sector del transporte en autobús del área de Helsinki que se encontraban en una situación jurídica y fáctica similar, o en otros sectores. Ninguna de las empresas comparables reunía los requisitos para optar a una medida similar a la concedida a HKL Bussiliikenne, por lo que dichas empresas no recibieron una ventaja comparable. Por consiguiente, la medida es selectiva.

9.1.3. Existencia de ventaja económica

(87) Las transacciones económicas realizadas por organismos públicos no confieren una ventaja a su destinatario y, por consiguiente, no constituyen ayuda, si se realizan con arreglo a las condiciones normales de mercado (15). Para determinar si una transacción se realiza con arreglo a las condiciones normales de mercado, la conducta de un organismo público debe compararse con la de un hipotético operador económico privado que se encuentre en una situación similar (la denominada «prueba del operador de economía de mercado»). Los tribunales de la Unión han desarrollado tipos específicos de pruebas del operador de economía de mercado para distintos tipos de transacciones económicas, especialmente el «principio del inversor que actúa en condiciones de mercado», para identificar la presencia de ventaja económica en casos de inversiones de capital público (16) y la «prueba del acreedor privado», en casos de operaciones con deuda (17).

(88) Por lo tanto, por lo que respecta a la presente medida, la Comisión debe examinar si al conceder el préstamo para equipamiento a HKL Bussiliikenne, que posteriormente fue asumido por HelB, en las condiciones acordadas, el Ayuntamiento actuó como lo habría hecho un hipotético acreedor privado en una situación similar.

(89) En primer lugar, cualquier acreedor privado prudente, antes de conceder un préstamo, habría llevado a cabo primeramente una calificación crediticia del posible deudor para decidir si le concedería un préstamo y en qué condiciones (18). Para demostrar la conformidad con el mercado, un Estado miembro debe aportar pruebas que demuestren que su decisión de llevar a cabo la operación se basó en dicha calificación previa (19).

(90) Finlandia no ha aportado ninguna prueba que demuestre que el Ayuntamiento llevó a cabo una calificación crediticia (o cualquier otro tipo de evaluación ex ante) de HKL Bussiliikenne antes de conceder el préstamo para equipamiento. Asimismo, Finlandia reconoció explícitamente que nunca se había llevado a cabo una calificación interna o externa de tal tipo. Esto indica que Finlandia no actuó como un hipotético acreedor privado.

(91) Finlandia alega que, no obstante, el préstamo era conforme al mercado debido a que i) el tipo de interés estaba ligado al tipo de interés del mercado, es decir, el EURIBOR a doce meses; y ii) es probable que HKL Bussiliikenne hubiera podido obtener un préstamo con un margen similar de una institución financiera privada porque, como unidad económica interna del Ayuntamiento, tenía la misma (buena) solvencia que este.

(92) Con respecto al primer argumento, la Comisión observa que un tipo de interés variable, como el aplicado al préstamo para equipamiento, consta de dos elementos: un tipo básico y un margen. En este caso, el tipo básico, es decir, el EURIBOR a doce meses, es el tipo al que los bancos se prestan dinero entre sí en el mercado interbancario. El margen es una prima cobrada por el riesgo asociado a la concesión de un préstamo de dinero a un deudor concreto. Por lo tanto, para evaluar si un préstamo es conforme al mercado o no, lo que interesa no es el tipo básico, sino el margen. Por consiguiente, el hecho de que el tipo de interés del préstamo para equipamiento estuviera ligado al EURIBOR a doce meses no es suficiente en sí mismo para demostrar que el préstamo fuera conforme al mercado. Lo que se debe evaluar es si el margen reflejaba adecuadamente el perfil de riesgo de HKL Bussiliikenne en el momento en que se concedió el préstamo para equipamiento. Por ello, el primer argumento debe rechazarse.

(93) Con respecto al segundo argumento presentado por Finlandia, la Comisión señala, en primer lugar, que Finlandia no ha facilitado ninguna prueba objetiva para fundamentar su alegación de que HKL Bussiliikenne habría podido obtener un préstamo con un margen similar de una institución financiera privada, como, por ejemplo, ofertas de bancos comerciales o ejemplos de transacciones de mercado comparables. Finlandia simplemente alega que HKL Bussiliikenne habría podido obtener dicho préstamo porque tenía la misma solvencia que el Ayuntamiento y supuestamente el Ayuntamiento obtuvo préstamos con el mismo margen que el préstamo para equipamiento.

(94) La Comisión no comparte esta opinión. En primer lugar, la Comisión considera que, a pesar de su vínculo de organización, HKL Bussiliikenne y el Ayuntamiento no tenían la misma solvencia. Desde el punto de vista de un acreedor de mercado, un préstamo concedido al Ayuntamiento como autoridad pública siempre habría conllevado un riesgo inferior al de un préstamo concedido a HKL Bussiliikenne, un operador de autobuses activo en el mercado competitivo, aunque este formara parte del Ayuntamiento desde un punto de vista organizativo.

(95) En segundo lugar, y más importante aún, la elevada solvencia del Ayuntamiento está intrínsecamente vinculada al hecho de que sus deudas públicas, en última instancia, están garantizadas por el Estado. Un préstamo concedido al Ayuntamiento no se puede considerar una referencia de mercado adecuada, ya que sus condiciones tienen en cuenta este respaldo final del Estado, del cual no se beneficia un deudor del mercado. Por consiguiente, para evaluar la conformidad con el mercado del préstamo para equipamiento, se debe determinar la solvencia de HKL Bussiliikenne de forma independiente y las condiciones del préstamo se deben comparar con un tipo de mercado o valor sustitutivo adecuado. Como se ha mencionado anteriormente, Finlandia no ha realizado tal evaluación. En el pasado, la Comisión no aceptó como no constitutivos de ayuda los préstamos concedidos por un accionista público a su filial en las mismas condiciones favorables disponibles para la entidad pública en cuestión (20). Teniendo esto en cuenta, el segundo argumento presentado por Finlandia también debe ser rechazado.

(96) El cumplimiento de las condiciones de mercado se puede establecer directamente, cuando la operación es realizada en igualdad de condiciones por entidades públicas y operadores privados, o empleando otros métodos de evaluación cuando no haya disponibles datos de mercado específicos para la transacción. El préstamo en cuestión se concedió sin la participación de operadores privados, por lo tanto, su cumplimiento de las condiciones de mercado no se puede evaluar de forma directa.

(97) En ausencia de información de mercado específica, se puede determinar si una operación de deuda cumple las condiciones de mercado por medio de una evaluación comparativa, es decir, comparando sus condiciones con las condiciones de transacciones de mercado comparables. Dichas transacciones pueden incluir, por ejemplo, préstamos obtenidos u obligaciones emitidas por deudores de mercado comparables o permutas de cobertura por impago negociadas sobre sus deudas.

(98) Finlandia no ha aportado ningún ejemplo de transacción de mercado comparable que pueda utilizarse como referencia para el préstamo para equipamiento de 2002.

(99) Según los denunciantes, los tipos de interés de Nobina (un competidor privado de HelB) para sus préstamos a largo plazo en torno a 2002 eran aproximadamente de entre el 8 y el 11 %. La calificación crediticia de Nobina en ese momento era B+.

(100) La Comisión no ha encontrado ninguna otra referencia de mercado adecuada. No obstante, la Comisión señala que el margen del 0,05 % aplicado al préstamo para equipamiento prácticamente no plantea ningún riesgo crediticio. Lo más probable es que ni siquiera los deudores con una calificación crediticia excelente y una buena garantía hubieran obtenido un margen tan bajo en el mercado, y mucho menos HKL Bussiliikenne, que se encontraba en una situación financiera precaria y no aportaba ninguna garantía.

(101) Dado que no hay disponibles datos de mercado específicos para la transacción y que no se pueden establecer referencias de mercado adecuadas, la Comisión considera justificado evaluar si el préstamo para equipamiento cumple las condiciones de mercado basándose en los tipos de referencia establecidos en la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997 (21). El tipo de referencia debe reflejar el nivel medio de los tipos de interés cargados en los distintos Estados miembros para los préstamos a medio y a largo plazo normalmente avalados. Así pues, se puede utilizar como tipo de mercado sustitutivo.

(102) La Comisión observa que el préstamo para equipamiento no estaba avalado por ninguna garantía. Además, el tipo de interés medio implica un prestatario medio, en otras palabras, un prestatario que se encuentre en una situación financiera media. HKL Bussiliikenne y STA, predecesoras de HelB, claramente no se encontraban en una situación financiera media. Ambas empresas registraban pérdidas cada vez mayores antes de la concesión del préstamo para equipamiento y siguieron siendo deficitarias después (véanse los considerandos 20 y 21). En septiembre de 2004, la Junta de Gobierno del Ayuntamiento predijo que en un futuro próximo no habría una mejora importante en los beneficios de HKL Bussiliikenne y STA, y que se seguirían registrando pérdidas (22). En lo que respecta a HelB, no tenía un historial financiero propio antes de asumir el préstamo para equipamiento. No obstante, un acreedor de mercado prudente sin duda habría tenido en cuenta la situación financiera de sus predecesores antes de tomar la decisión de transferir el préstamo. Por ello, el tipo de referencia en este caso subestima claramente el riesgo que conlleva la concesión del préstamo para equipamiento.

(103) De acuerdo con la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997, el tipo de referencia es un tipo mínimo que puede ser incrementado en situaciones de especial riesgo (por ejemplo, cuando se trata de una empresa en crisis o cuando no se dispone de los avales que normalmente exigen los bancos, etc.). En tales casos, la prima podrá alcanzar los 400 puntos básicos e incluso más si ningún banco hubiere aceptado el préstamo de que se trate.

(104) Como se menciona en el considerando 26, el préstamo para equipamiento no estaba avalado por ninguna garantía. Esto es suficiente para determinar que el préstamo para equipamiento se concedió en una situación de especial riesgo con arreglo a la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997.

(105) Asimismo, la Comisión observa que, antes de obtener el préstamo para equipamiento en mayo de 2002, HKL Bussiliikenne había mostrado indicios propios de una empresa en crisis, tales como un nivel creciente de pérdidas. En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó de forma preliminar que HKL Bussiliikenne se habría considerado como empresa en crisis con arreglo a las Directrices de salvamento y de reestructuración de 1999. No obstante, sobre la base de los elementos recopilados durante el procedimiento de investigación formal, la Comisión constató que HKL Bussiliikenne no experimentó disminución de su volumen de negocios, endeudamiento creciente ni aumento de los gastos financieros. Por lo tanto, la Comisión opina que un solo factor, el nivel creciente de pérdidas, no es suficiente para concluir que HKL Bussiliikenne fuera una empresa en crisis con arreglo a las Directrices de salvamento y de reestructuración de 1999. Al mismo tiempo, el aumento de las pérdidas indica, sin lugar a dudas, que HKL Bussiliikenne se encontraba en una situación financiera precaria en aquel momento, lo cual planteaba un riesgo superior a la media para el acreedor. Este es otro factor, además de la falta de garantía, que indica que el préstamo para equipamiento se concedió en una situación de especial riesgo. La situación financiera de HKL Bussiliikenne no mejoró sustancialmente después de recibir el préstamo para equipamiento y seguía siendo precaria cuando el préstamo se transfirió a HelB.

(106) Antes de que el préstamo para equipamiento se transfiriera a HelB en enero de 2005, STA también había experimentado un aumento de las pérdidas. De forma similar al caso de HKL Bussiliikenne, la Comisión considera que, aunque el aumento de las pérdidas indica que una empresa está en situación de crisis, este criterio por sí solo no es suficiente para concluir que STA fuera una empresa en crisis. No obstante, sin duda muestra que STA se encontraba en una situación financiera precaria.

(107) HelB se creó en 2005, por lo que carecía de historial financiero propio antes de asumir el préstamo para equipamiento. No obstante, se debería haber tenido en cuenta la situación financiera de sus predecesoras, HKL Bussiliikenne y STA, a la hora de evaluar el riesgo de la transferencia del préstamo para equipamiento a HelB. Asimismo, el hecho de que HelB fuera una empresa de reciente creación constituía un riesgo adicional para el acreedor, ya que sus futuros resultados financieros eran menos predecibles que los de una empresa con un historial propio.

(108) Los resultados financieros reales de HelB después de la transferencia del préstamo para equipamiento confirma lo que se podría haber predicho en vista de los resultados financieros de sus predecesoras. HelB registró importantes pérdidas cada año de actividad, desde su creación en 2005 hasta 2014. La única excepción fue 2013, año en el que obtuvo un pequeño beneficio de 0,1 millones EUR, inmediatamente después de haber recibido dos préstamos de capital. Para empeorar la situación, el capital negativo de HelB aumentó a partir de 2009: -3,3 millones EUR en 2009, -6,6 millones EUR en 2010, -12,7 millones EUR en 2011, -14,6 millones EUR en 2012, -15,9 millones EUR en 2013 y -22,9 millones EUR en 2014.

(109) Finalmente, en 2004 y 2007, el Ayuntamiento pospuso el reembolso del préstamo para equipamiento un total de ocho años, desde la fecha originalmente programada del 31 de diciembre de 2015 al 31 de diciembre de 2023. La ampliación del plazo de reembolso aumenta el riesgo de impago, por lo que un acreedor de mercado racional habría requerido una prima adicional. El Ayuntamiento no aumentó el margen sobre el préstamo para equipamiento y, por tanto, este riesgo adicional no se tuvo en cuenta en el tipo de interés.

(110) Sobre la base del análisis realizado en los considerandos 104 a 109, la Comisión considera que el préstamo para equipamiento se concedió y posteriormente se transfirió en una situación de especial riesgo con arreglo a la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997. Por consiguiente, habida cuenta de las circunstancias del presente caso, la Comisión considera que el tipo mínimo debería incrementarse con una prima de al menos 400 puntos básicos.

(111) En virtud de la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997, la prima de 400 puntos básicos podría incrementarse más en aquellos casos en los que ningún banco privado hubiera accedido a conceder el préstamo en cuestión. La Comisión no ha encontrado pruebas y considera improbable que un banco privado hubiera accedido a conceder el préstamo para equipamiento en las mismas condiciones que el Ayuntamiento, debido a la precaria situación financiera del prestatario o los prestatarios. No obstante, en ausencia de normas claras para cuantificar dicha prima adicional, y como medida de prudencia, la Comisión ha decidido no incrementar la prima de 400 puntos básicos.

(112) El tipo de referencia mínimo para Finlandia, establecido sobre la base de un tipo swap interbancario a cinco años, ascendió al 5,06 % en mayo de 2002 y al 4,08 % en enero de 2005. En virtud de la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997, la Comisión se reservó el derecho a aplicar un tipo básico a más corto plazo que el tipo swap interbancario a cinco años. En el presente caso, la Comisión considera adecuado emplear el EURIBOR a doce meses como tipo básico. Esto se debe, en primer lugar, a que fue el tipo básico real utilizado en el préstamo para equipamiento y, por lo tanto, permite una aproximación más precisa del tipo de mercado que el tipo de referencia. En segundo lugar, y más importante aún, el uso del EURIBOR ofrece un tipo de mercado sustitutivo variable, que es exactamente la clase de tipo de interés utilizada en el préstamo para equipamiento (por el contrario, el tipo de referencia proporcionaría efectivamente un valor sustitutivo de tipo fijo).

(113) La metodología para establecer las tipos de referencia se revisó en la Comunicación sobre los tipos de referencia de 2008 (23). La nueva metodología entró en vigor el 1 de julio de 2008, es decir, después de que se concediera el préstamo para equipamiento. No obstante, el tipo de interés del préstamo para equipamiento podría haberse reajustado cada cinco años a partir del primer desembolso del préstamo (véase el considerando 26), es decir, el 24 de mayo de 2007 y el 24 de mayo de 2012. Ante el deterioro de la situación financiera del deudor, un acreedor racional habría hecho uso de dicha posibilidad contractual e incrementado el tipo de interés para adaptarlo al nuevo nivel de riesgo. Como se menciona en el considerando 153, HelB se consideraba una empresa en crisis al menos desde 2009. Con arreglo a la Comunicación sobre los tipos de referencia de 2008, un margen de préstamo conforme al mercado para una empresa en crisis sin garantías asciende a 1 000 puntos básicos.

(114) Sobre la base de lo anterior, el tipo de mercado para el préstamo para equipamiento asciende a: i) el EURIBOR a doce meses más 400 puntos básicos entre el 24 de mayo de 2002 y el 23 de mayo de 2012; y ii) el EURIBOR a doce meses más 1 000 puntos básicos entre el 24 de mayo de 2012 y el 13 de enero de 2016, cuando el Ayuntamiento condonó el préstamo (véase a continuación). El tipo de interés real fue el EURIBOR a doce meses más 5 puntos básicos y, por lo tanto, estaba 395 puntos básicos y 995 puntos básicos, respectivamente, por debajo del nivel del mercado.

(115) El 13 de enero de 2016, el Ayuntamiento eximió a HelB (24) de la obligación de reembolsar el principal pendiente del préstamo para equipamiento, que ascendía a 10,7 millones EUR. Así, HelB no solo se benefició de un tipo de interés inferior al nivel de mercado, sino también de no tener que devolver el principal.

(116) Sobre la base de la evaluación anterior, la Comisión concluye que el Ayuntamiento no actuó como un acreedor de mercado, ya que concedió el préstamo para equipamiento en condiciones que no cumplían las condiciones de mercado. Por lo tanto, el préstamo para equipamiento de 2002 confirió una ventaja económica indebida a HKL Bussiliikenne y HelB.

9.1.4. Efecto sobre la competencia y los intercambios entre Estados miembros

(117) Se presupone que existe un falseamiento de la competencia a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE cuando el Estado concede una ventaja financiera a una empresa en un sector liberalizado en el que hay, o podría haber, competencia (25). Según observó el Tribunal de Justicia en su sentencia en el asunto Altmark (26), a partir de 1995 varios Estados miembros empezaron a abrir ciertos mercados de transporte a la competencia de empresas establecidas en otros Estados miembros, de modo que una serie de empresas ya estaban ofreciendo sus servicios de transporte urbano, suburbano o regional en Estados miembros distintos a los de su Estado de origen. El mercado finlandés de los autobuses está abierto a la competencia. Concretamente, los servicios de transporte local en autobús del área de Helsinki se han venido adquiriendo mediante de licitaciones competitivas desde 1998 (véanse los considerandos 24 y 25). Ha habido varios operadores de autobuses activos en el mercado, incluidos operadores de otros Estados miembros. Asimismo, cualquier medida concedida por el Estado que pueda mejorar la posición competitiva del destinatario en comparación con otras empresas con las que compita afecta a la competencia y a los intercambios comerciales (27). Por lo tanto, la Comisión concluye que el préstamo para equipamiento falseó o amenazó falsear la competencia y afectó a los intercambios entre los Estados miembros.

9.1.5. Conclusión sobre la existencia de ayuda estatal según su definición en el artículo 107, apartado 1, del TFUE

(118) A la luz de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que la medida 1 constituye ayuda estatal según su definición en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. La ayuda equivale a la suma de: 1) la diferencia entre: a) los intereses devengados calculados sobre la base del tipo de interés conforme al mercado del EURIBOR a doce meses más un margen de 400 puntos básicos (entre el 24 de mayo de 2002 y el 23 de mayo de 2012) y 1 000 puntos básicos (entre el 24 de mayo de 2012 y el 13 de enero de 2016); y b) los intereses abonados calculados sobre la base del tipo de interés real del EURIBOR a doce meses más un margen de 5 puntos básicos; y 2) el principal pendiente del préstamo no reembolsado por valor de 10,7 millones EUR. La ayuda calculada de esta forma asciende a 20 190 595 EUR (véase el anexo). La fecha de concesión de la ayuda es: para el componente 1, la fecha en que se debían abonar los intereses, es decir, el 31 de diciembre de cada año entre 2002 y 2015 y el 13 de enero de 2016 (el último día del préstamo); para el componente 2, la fecha en la que se condonó el préstamo, es decir, el 13 de enero de 2016.

9.2. Medida 2: Préstamo de capital de 2005 a HelB

9.2.1. Recursos estatales e imputabilidad, selectividad, efecto sobre la competencia y los intercambios entre Estados miembros

(119) La conclusión relativa a los recursos estatales y la imputabilidad (véase el considerando 85), la selectividad (véase el considerando 86), y el efecto sobre la competencia y los intercambios entre Estados miembros (véase el considerando 117) formulada con respecto a la medida 1 se aplica, por tanto, a la presente medida.

9.2.2. Existencia de ventaja económica

(120) Finlandia afirma que la medida no era una nueva financiación, sino meramente una modificación técnica del «préstamo de capital», que había estado incluido en el balance de HKL Bussiliikenne durante más de diez años, en un préstamo de capital. Según Finlandia, la modificación era necesaria para garantizar el cumplimiento de la legislación finlandesa (las operaciones de HKL Bussiliikenne en el marco de la Ley de gobierno local finlandesa estaban finalizando, mientras que las operaciones de HelB en el marco de la Ley de sociedades de responsabilidad limitada finlandesa estaban a punto de comenzar).

(121) La Comisión observa que las condiciones del préstamo de capital eran mucho más favorables para HelB que las condiciones de los pasivos (el «préstamo de establecimiento» y el pasivo de STA) que se convirtieron en dicho préstamo de capital (véase el considerando 30). Aunque dichos pasivos eran exigibles independientemente de la situación financiera de HelB, el préstamo de capital tenía que reembolsarse únicamente si HelB generaba suficientes beneficios. Esto parecía poco probable, ya que las predecesoras de HelB (HKL Bussiliikenne y STA) habían registrado importantes pérdidas durante seis años consecutivos antes de que se concediera la medida (1999-2004). Además, el préstamo de capital estaba subordinado a todas las demás deudas, mientras que los pasivos convertidos no lo estaban. Asimismo, el «préstamo de establecimiento» se concedió por un período de veinticinco años, mientras que la duración del préstamo de capital era ilimitada. Por último, el tipo de interés del préstamo de capital (6 %) era inferior al tipo de interés original del «préstamo de establecimiento» (9 %).

(122) Además, el hecho de que determinadas características del préstamo de capital, como el reembolso condicionado a la generación de suficientes beneficios, la subordinación o la duración ilimitada, sean tan distintas a las de un préstamo estándar y tan parecidas a las de un préstamo de capital, justifica que no se considere ya un préstamo, sino un instrumento de cuasicapital. El préstamo de capital incluso se registró inicialmente como capital en el balance de HelB.

(123) En el pasado, la Comisión concluyó que las modificaciones significativas de la financiación original debían considerarse una nueva medida (28). Por lo tanto, teniendo en cuenta lo anterior, el préstamo de capital no puede considerarse una mera «modificación técnica», como alega Finlandia, sino un nuevo acuerdo de financiación (en comparación con el «préstamo de establecimiento») consistente en la conversión de los pasivos existentes en un instrumento de cuasicapital.

(124) En lo que respecta a la alegación de que era necesario convertir los pasivos existentes en el préstamo de capital para garantizar el cumplimiento de la legislación finlandesa, la Comisión observa que, si bien la Ley de sociedades de responsabilidad limitada finlandesa regula determinadas características de los préstamos de capital (por ejemplo, condiciones de reembolso restringidas, ausencia de garantías, etc.), la ley en sí no obliga al Ayuntamiento a convertir los pasivos en un préstamo de capital en primer lugar, y mucho menos a hacerlo en las condiciones acordadas. Correspondía al Ayuntamiento elegir un instrumento adecuado. Por ejemplo, el Ayuntamiento podría haber refinanciado los pasivos en condiciones distintas o haberlos refinanciado en el mercado. Las características de dicho préstamo tendrían que cumplir lo dispuesto en la legislación finlandesa únicamente cuando el Ayuntamiento decidiera convertir los pasivos en un préstamo de capital. El Ayuntamiento seguía teniendo libertad para definir otras características no reguladas por la ley, por ejemplo, el tipo de interés. Por tanto, la alegación carece de fundamento. En cualquier caso, aunque la conversión fuera necesaria para garantizar el cumplimiento del Derecho nacional, las condiciones de dicha conversión también debían cumplir las normas sobre ayudas estatales. En otras palabras, a efectos de la evaluación de las ayudas estatales no es pertinente si el Ayuntamiento tenía o no que convertir los pasivos con arreglo al Derecho nacional, sino si lo hizo en condiciones de mercado.

(125) Por consiguiente, la Comisión debe evaluar si el préstamo de capital de 2005 confirió una ventaja económica indebida a HelB. Para ello, la Comisión debe establecer si, al decidir convertir los pasivos en el préstamo de capital en las condiciones acordadas, el Ayuntamiento actuó de una forma comparable a como lo habría hecho un acreedor privado en una situación similar.

(126) Un acreedor de mercado racional que tuviera que decidir entre transferir los pasivos existentes sin cambiar sus condiciones y convertirlos en un préstamo de capital primero habría comparado los resultados financieros de ambos escenarios (por ejemplo, el valor actual neto de los futuros flujos de caja previstos) y habría elegido la opción que garantizara el mayor rendimiento previsto.

(127) El Ayuntamiento no había llevado a cabo ningún análisis comparativo de este tipo para determinar qué línea de acción habría sido más beneficiosa desde el punto de vista económico. Finlandia reconoció explícitamente que el Ayuntamiento no había realizado ninguna evaluación comercial ex ante antes de conceder el préstamo de capital. Por tanto, el Ayuntamiento no podía haber establecido ninguna expectativa justificada acerca de si HelB generaría suficientes fondos para reembolsar el préstamo de capital, y mucho menos acerca de si el préstamo garantizaría un mayor rendimiento que los pasivos convertidos. Un acreedor de mercado racional no habría actuado de esta forma en una situación similar.

(128) Finlandia informó a la Comisión de que se había llevado a cabo una investigación, sobre la base de la cual se valoró que la fusión de HKL Bussiliikenne con STA podría generar beneficios operativos y económicos. En este contexto, Finlandia hace referencia a la propuesta de 1 de septiembre de 2004 presentada por la Junta de Gobierno del Ayuntamiento para proceder a la fusión (29).

(129) La Comisión ha revisado dicha propuesta y ha constatado que se refiere a la fusión y no al préstamo de capital. Concretamente, analiza si para el Ayuntamiento es mejor fusionar HKL Bussiliikenne con STA o mantenerlas separadas, y estudia qué modelo de fusión sería la mejor solución. La propuesta ni siquiera menciona el préstamo de capital, y mucho menos analiza su fundamento económico o sus condiciones. Por consiguiente, no se puede considerar una justificación de la conformidad con el mercado del préstamo de capital.

(130) En cualquier caso, es evidente que, al conceder el préstamo de capital (mediante la conversión de pasivos), el Ayuntamiento debilitó su posición como acreedor. Esto se debe a que las condiciones de reembolso del préstamo de capital eran mucho menos beneficiosas para el Ayuntamiento que las condiciones de reembolso de los pasivos subyacentes (véase el considerando 121). Por otro lado, el Ayuntamiento no obtenía nada a cambio. Concretamente, como único propietario de HelB, el Ayuntamiento habría tenido los mismos derechos a recibir ganancias de capital futuras, ya hubiera concedido el préstamo de capital (mediante la conversión de pasivos) o transferido los pasivos subyacentes sin modificar sus condiciones.

(131) Al igual que en el caso del préstamo para equipamiento (medida 1), la medida 2 se llevó a cabo sin la participación de operadores privados, por lo tanto, no se puede evaluar de forma directa si cumple las condiciones de mercado.

(132) A diferencia de lo ocurrido con la medida 1, Finlandia ha ofrecido ejemplos de préstamos de capital concedidos entre 2004 y 2006, para los cuales el tipo de interés aplicado oscilaba entre el 4,7 % y el 7,539 %, alegando que constituyen un grupo de referencia comparable para el préstamo de capital examinado.

(133) A este respecto, la Comisión señala que una referencia adecuada debe ser suficientemente comparable a la intervención estatal, concretamente en lo que respecta al tipo de operador en cuestión, el mercado en cuestión, el tipo de transacción en cuestión y la situación de la empresa beneficiaria (30).

(134) Con respecto a los ejemplos facilitados por Finlandia, la Comisión observa, en primer lugar, que Finlandia no aclaró si los acreedores de referencia eran del mismo tipo que el Ayuntamiento, es decir, si eran empresas matrices de un grupo con exposición previa a sus deudores como acreedores y como accionistas. En segundo lugar, los beneficiarios de referencia de los préstamos de capital operaban en mercados distintos al de HelB (por ejemplo, producción de metales, bienes inmuebles y construcción, servicios financieros, etc.) y ninguno de ellos prestaba servicios de transporte en autobús. Esto es importante porque no solo los deudores individuales, sino también los sectores empresariales tienen un riesgo propio específico de su mercado que debe reflejarse adecuadamente en el coste de la financiación. En tercer lugar, las transacciones de referencia consistían en la concesión de préstamos de capital a empresas consolidadas. En cambio, la transacción examinada consiste en la concesión de un préstamo de capital (mediante la conversión de pasivos) para una empresa de reciente creación, lo cual conlleva un riesgo más elevado para el acreedor (véase el considerando 107). En cuarto lugar, los acreedores de referencia pueden no haber estado en una situación financiera comparable a la de HelB. Este aspecto es fundamental, ya que la situación financiera del deudor determina su riesgo crediticio específico y, a su vez, el tipo de interés. Teniendo en cuenta todas estas diferencias, la Comisión considera que los ejemplos facilitados por Finlandia no se pueden considerar transacciones de mercado comparables y, por lo tanto, no constituyen una referencia adecuada.

(135) En ausencia de datos de mercado específicos de la transacción y de referencias de mercado adecuadas, la Comisión considera justificado evaluar la conformidad con el mercado del préstamo de capital de 2005 sobre la base de la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997, como en el caso del préstamo para equipamiento.

(136) Al igual que el préstamo para equipamiento, el préstamo de capital de 2005 no estaba avalado por ninguna garantía. Además, estaba subordinado a todas las demás deudas. Por consiguiente, la conclusión formulada en el considerando 104 en relación con el préstamo para equipamiento, a saber, que se concedió en una situación de especial riesgo con arreglo a la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997, se aplica a fortiori al préstamo de capital de 2005.

(137) Asimismo, dado que en 2005 HelB carecía de un historial financiero propio, un acreedor de mercado que evaluara el riesgo de la concesión del préstamo de capital de 2005 (mediante la conversión de pasivos) a HelB habría tenido en cuenta la situación financiera de sus predecesoras, HKL Bussiliikenne y STA. A este respecto, la valoración que figura en los considerandos 105 y 106 en relación con el préstamo para equipamiento se aplica, por tanto, al préstamo de capital de 2005. Asimismo, el hecho de que HelB fuera una empresa de reciente creación constituía un riesgo adicional para el acreedor, ya que sus futuros resultados financieros eran menos predecibles que los de una empresa con un historial propio.

(138) Sobre la base de lo anterior, la Comisión considera que el préstamo de capital de 2005 se concedió en una situación de especial riesgo con arreglo a la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997. Por consiguiente, habida cuenta de las circunstancias del presente caso, la Comisión considera que el tipo de referencia mínimo debe incrementarse con una prima de al menos 400 puntos básicos.

(139) La Comisión no ha encontrado pruebas y considera improbable que un banco privado hubiera accedido a conceder el préstamo de capital en las mismas condiciones que el Ayuntamiento. Según Finlandia, ya no es posible determinar con seguridad la disposición de los bancos o instituciones financieras a conceder financiación a HelB en 2005. En virtud de la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997, la prima de 400 puntos básicos podría incrementarse más en aquellos casos en los que ningún banco privado hubiera accedido a conceder el préstamo en cuestión. No obstante, al igual que en el caso del préstamo para equipamiento de 2002, en ausencia de normas claras para cuantificar dicha prima adicional, y como medida de prudencia, la Comisión ha decidido no incrementar la prima de 400 puntos básicos.

(140) Además, tanto la prima como el tipo de referencia mínimo subestiman el riesgo que conlleva la concesión del préstamo de capital (mediante la conversión de pasivos). Esto se debe a que se supone que los tipos de referencia reflejan los tipos medios de préstamos estándar, mientras que la medida examinada no es un préstamo estándar, sino un instrumento de cuasicapital (véase el considerando 122), para el cual, siendo iguales todos los demás factores, un acreedor de mercado exigiría un tipo de interés más alto.

(141) Teniendo en cuenta el riesgo especial que conlleva la concesión del préstamo de capital (mediante la conversión de pasivos), el tipo de mercado sustitutivo debía ser de al menos el 8,08 % en enero de 2005 (cuando se convirtió el «préstamo de creación») y de al menos el 7,70 % en abril de 2006 (cuando se convirtió el pasivo de STA), lo que equivale a los tipos de referencia mínimos del 4,08 % y el 3,70 %, respectivamente, incrementados por la prima de al menos 400 puntos básicos. Teniendo esto en cuenta, el tipo de interés del préstamo de capital (6 %) era inferior al tipo de mercado sustitutivo establecido sobre la base de la Comunicación sobre los tipos de referencia de 1997.

(142) Sobre la base de la evaluación anterior, la Comisión concluye que el Ayuntamiento no actuó como un acreedor de mercado, ya que concedió el préstamo de capital (mediante la conversión de pasivos) en condiciones que no cumplían las condiciones de mercado. Por consiguiente, el préstamo de capital de 2005 confirió una ventaja económica indebida a HelB.

9.2.3. Conclusión sobre la existencia de ayuda estatal

(143) A la luz de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que la medida 2 constituye ayuda estatal según su definición en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. La ayuda asciende a una diferencia entre: (1) los intereses devengados calculados sobre la base del tipo de interés conforme al mercado, es decir, a) el 8,08 % del «préstamo de establecimiento» entre el 1 de enero de 2005 y el 11 de diciembre de 2015 y b) el 7,70 % de los pasivos de STA entre el 18 de abril de 2006 y el 11 de diciembre de 2015 (31); y (2) los intereses realmente abonados, es decir, cero. La ayuda calculada de esta forma asciende a 20 241 255 EUR (véase el anexo). La fecha de concesión de la ayuda es la fecha en la que los intereses habrían sido exigibles si el préstamo se hubiera concedido en condiciones de mercado, es decir, el 31 de diciembre de cada año entre 2005 y 2014 y el 11 de diciembre de 2015 (el día en que el préstamo de capital de 2005 se convirtió en capital de HelB) (32).

9.3. Medida 3: Préstamo de capital de 2011 a HelB

9.3.1. Recursos estatales e imputabilidad, selectividad, efecto sobre la competencia y los intercambios entre Estados miembros

(144) La conclusión relativa a los recursos estatales y la imputabilidad (véase el considerando 85), la selectividad (véase el considerando 86), y el efecto sobre la competencia y los intercambios entre Estados miembros (véase el considerando 117) formulada con respecto a la medida 1 se aplica, por tanto, a la presente medida.

9.3.2. Existencia de ventaja económica

(145) Como observación preliminar, el préstamo de capital de 2011 se concedió en las mismas condiciones que el préstamo de capital de 2005, concretamente con un tipo de interés del 6 %, sin garantías, con un reembolso condicionado a la disponibilidad de suficientes beneficios, con subordinación a todas las demás deudas y una duración ilimitada. Por consiguiente, al igual que el préstamo de capital de 2005, el préstamo de capital de 2011 debe considerarse un instrumento de cuasicapital. Finlandia denomina la medida 3 «una inyección de capital» y reconoce que era un instrumento de capital. No obstante, a diferencia del préstamo de capital de 2005, el préstamo de capital de 2011 no fue el resultado de la conversión de los pasivos existentes, sino una nueva inversión de capital.

(146) Un inversor de mercado racional que estudiara la posibilidad de hacer una inversión de capital había realizado, en primer lugar, un análisis para de valorar la inversión a fin de determinar si la tasa de rentabilidad prevista de dicha inversión era superior a la tasa de rentabilidad exigida para el inversor, teniendo en cuenta todos los riesgos pertinentes. En el presente caso, una tasa de rentabilidad exigida se puede definir como la tasa de rentabilidad mínima que un inversor de mercado habría buscado generar para realizar la inversión. Algunos de los métodos habituales empleados en la valoración de inversiones son, por ejemplo, el valor actual neto (VAN) o la tasa interna de rentabilidad (TIR). Un operador de mercado racional habría realizado una inversión si su TIR hubiera sido superior a la tasa de rentabilidad exigida o su VAN hubiera sido superior a cero.

(147) El Ayuntamiento no realizó ninguna valoración de la inversión ni ningún otro tipo de análisis ex ante para estimar los resultados financieros de la inversión antes de tomar la decisión de conceder a HelB el préstamo de capital de 2011. Según Finlandia, el Ayuntamiento había supervisado y estaba al tanto de la situación financiera de HelB antes de concederle el préstamo. Sin embargo, el mero hecho de estar al tanto de la situación financiera no es suficiente para justificar una inversión, sobre todo cuando dicha situación es precaria, como era el caso de HelB. Lo que sucedió fue que el Ayuntamiento simplemente aportó capital sin tener una opinión fundada de la probabilidad de que esta inversión produjera la rentabilidad exigida. Es indudable que un inversor racional no habría actuado de esta forma en una situación similar.

(148) Al igual que en el caso de las dos medidas anteriores, el préstamo de capital de 2011 se concedió sin la participación de operadores privados, por lo tanto, no se puede evaluar de forma directa si cumple las condiciones de mercado.

(149) Finlandia ha ofrecido el ejemplo de un préstamo de capital concedido el 4 de diciembre de 2012 por un importe de 65 millones EUR y con el tipo de interés del EURIBOR a seis meses más un margen del 4,75 % (es decir, en total, un 5,092 % en la fecha de la concesión), alegando que, puesto que el tipo de interés del préstamo de capital de 2011 era más alto, puede considerarse una prueba de conformidad con el mercado.

(150) Como en el caso del préstamo de capital de 2005, Finlandia no aclaró si el acreedor de referencia era del mismo tipo que el Ayuntamiento, es decir, si era una empresa matriz de un grupo con exposición previa a su deudor como acreedor y como accionista. Asimismo, el emisor de referencia del préstamo de capital operaba en un mercado distinto (venta de parcelas y terrenos forestales) al del Ayuntamiento/HelB. Además, la transacción de referencia se llevó a cabo más de 1,5 años después del préstamo de capital examinado. Por último, el acreedor de referencia puede no haber estado en una situación financiera comparable a la de HelB. Por consiguiente, la Comisión considera que el ejemplo facilitado por Finlandia no se puede considerar una transacción de mercado comparable y, por lo tanto, no constituye una referencia adecuada.

(151) La Comisión tampoco ha encontrado ninguna referencia de mercado adecuada. Dado que los datos de mercado específicos de la transacción no están disponibles y que no pudieron identificarse referencias de mercado adecuadas, la Comisión debe recurrir a otros métodos de evaluación.

(152) En el caso de una inversión de capital, como la presente medida, la Comisión considera que el VAN es un método de evaluación adecuado. El VAN equivale a los flujos de efectivo futuros esperados del préstamo descontados a la tasa de rendimiento exigida. Los flujos de efectivo futuros esperados consisten en el desembolso de capital inicial (es decir, el préstamo en sí) y los pagos posteriores que se recibirán por el préstamo (es decir, reembolso del principal y los intereses) hasta que se amortice por completo. Por lo tanto, la Comisión debe evaluar el importe de los pagos que un inversor de mercado prudente y racional podría razonablemente haber esperado recibir por un préstamo de capital concedido a una empresa que se encontrara en la situación financiera de HelB en enero de 2011.

(153) La Comisión examinó en primer lugar la situación financiera de HelB en 2010, es decir, el último ejercicio financiero antes de que el Ayuntamiento concediera el préstamo de capital. Para este año, HelB registró pérdidas por -3,3 millones EUR y un capital negativo de -6,6 millones EUR. En casos anteriores (33), la Comisión concluyó que, cuando una empresa tiene capital negativo, a priori se supone que se considera una empresa en crisis con arreglo al punto 10 de las Directrices de salvamento y de reestructuración de 2004. El Tribunal General también ha concluido que una empresa con capital negativo es una empresa en crisis (34). De este modo, sobre la base de las Directrices de salvamento y de reestructuración de 2004, antes de recibir el préstamo de capital de 2011, HelB se consideraba una empresa en crisis (se calificó así de 2009 en adelante (35), es decir, una empresa que, sin la intervención del Estado, estaría casi con toda seguridad condenada a desaparecer del mercado a corto o medio plazo.

(154) Para evaluar las perspectivas financieras de una empresa, un inversor privado racional habría examinado no solo su situación financiera actual, sino también su historial financiero anterior. Esto se debe a que la situación financiera actual podría estar distorsionada, por ejemplo, debido a las repercusiones de acontecimientos puntuales no recurrentes. Al tener en cuenta un historial más largo, el inversor puede predecir mejor las posibles tendencias futuras. Dicho inversor intentaría responder a la pregunta de si, a pesar de la precaria situación financiera de HelB en 2010, seguía habiendo motivos razonables para esperar que la empresa mejorara su rendimiento y generara suficientes beneficios en el futuro para reembolsar el préstamo de capital.

(155) Al estudiar los estados financieros pasados de HelB, un inversor habría advertido que la empresa nunca había registrado beneficios desde que comenzó su actividad en 2005. Por tanto, las pérdidas sufridas en 2010 no eran una excepción consecuencia de un posible acontecimiento puntual o del deterioro temporal del entorno de mercado, sino parte de la tendencia a largo plazo marcada por seis años consecutivos de grandes pérdidas. El 31 de diciembre de 2010, las pérdidas acumuladas de HelB ascendían a -16,5 millones EUR (con respecto a -0,1 millones EUR en 2005). No cabe ninguna duda de que un inversor racional habría visto aquí una seria advertencia de que la empresa era estructuralmente deficitaria y que era improbable que generara beneficios, lo cual se habría justificado aún más al examinar los registros financieros de las predecesoras de HelB, HKL Bussiliikenne y STA, ya que estas empresas tampoco habían obtenido ningún beneficio, al menos desde 1999. Esto significa que 2010 no era el sexto, sino, de hecho, el duodécimo año consecutivo en el que HelB o sus predecesoras registraban pérdidas.

(156) Supongamos que un inversor racional, aun siendo consciente de la precaria situación financiera y la trayectoria de HelB, hubiera considerado, no obstante, que merecía la pena analizar si un nuevo préstamo de capital podría hacer que la empresa fuera rentable. Finlandia parece sugerir que podría haber sido razonable esperar esto, especialmente teniendo en cuenta que HelB aplicó las medidas para mejorar la rentabilidad en el período 2008-2010 (véase el considerando 61).

(157) A este respecto, la Comisión observa que, antes de tomar la decisión de inversión en cuestión, el inversor ya habría conocido los resultados financieros reales de estas medidas de mejora de la rentabilidad. A finales de 2010, el último año de su aplicación, HelB registró pérdidas por valor de -3,3 millones EUR. A modo de comparación, en el período 2005-2007, es decir, durante los tres años anteriores a la aplicación de estas medidas, HelB registró pérdidas anuales medias por valor de -2,5 millones EUR. Esto significa que, tras la aplicación de las medidas de mejora de la rentabilidad, HelB no solo no se volvió rentable, sino que generó incluso más pérdidas que antes. Cabe señalar, en retrospectiva, que un año después, a pesar de haber recibido el préstamo de capital de 2011, las pérdidas de HelB aumentaron hasta -6,1 millones EUR.

(158) Un inversor racional también habría estudiado si la posible empresa destinataria de la inversión estaba amortizando otras deudas. Habría sido tranquilizador constatar que HelB cumplía sus obligaciones. Sin embargo, un inversor racional no se habría sentido tranquilo al saber que HelB no había reembolsado nada del préstamo de capital de 2005. El saldo pendiente de este préstamo a finales de 2010 (con intereses devengados) ascendía a 21,6 millones EUR. La Comisión recuerda que, según Finlandia, cuando se concedió el préstamo de capital de 2005, HelB tenía una solvencia satisfactoria y sus perspectivas de rentabilidad estaban mejorando. Si una empresa que supuestamente disfrutaba de una buena situación financiera no había reembolsado nada del préstamo de capital de 2005, un inversor racional no habría esperado recibir más de una empresa en una situación financiera mucho peor, como era el caso de HelB en 2011.

(159) La Comisión no comparte la opinión de Finlandia de que el impago del préstamo de capital de 2005 no se puede considerar un factor significativo para determinar la conformidad con el mercado del préstamo de capital de 2011. Finlandia afirma esto alegando que la legislación finlandesa incluye disposiciones específicas sobre los préstamos de capital. Los motivos por los que la supuesta necesidad de garantizar el cumplimiento de la legislación finlandesa no se puede considerar un factor para determinar la conformidad con el mercado, como se expone en el considerando 124 con respecto al préstamo de capital de 2005, se aplican mutatis mutandis al préstamo de capital de 2011. Además, a la hora de estudiar la concesión de un préstamo de capital, para cualquier inversor racional, un criterio importante para tomar la decisión habría sido el hecho de que su posible deudor hubiera amortizado préstamos similares en el pasado o no.

(160) En lo que respecta a la cuestión de los flujos de efectivo que un inversor racional habría esperado generar por el préstamo de capital de 2011, cabe recordar que el préstamo era reembolsable solo si y en la medida en que HelB generara suficientes beneficios. Por tanto, la Comisión examinará qué beneficios podría haber esperado un inversor racional que HelB generara de 2011 en adelante.

(161) De acuerdo con el análisis realizado en los considerandos 153 a 157, la Comisión considera que un inversor racional con un perfil de riesgo normal no habría esperado que HelB generara ningún beneficio y, por lo tanto, hubiera realizado ningún reembolso del préstamo de capital de 2011. Los resultados financieros reales de HelB también confirman este análisis, ya que HelB siguió generando pérdidas y nunca reembolsó nada del préstamo de capital de 2011. En última instancia, el Ayuntamiento convirtió el préstamo en capital, lo cual —dado que HelB interrumpió sus actividades— comportó efectivamente su condonación.

(162) Aunque HelB hubiera generado algunos beneficios, no podría haberlos usado todos para reembolsar el préstamo de capital de 2011. Primero, HelB habría tenido que cubrir el saldo de sus pérdidas acumuladas y préstamos de capital (-0,6 millones EUR a 31 de diciembre de 2010) y después, en caso de contar aún con algún remanente, usar casi el 80 % del mismo para devolver el préstamo de capital de 2005. Esto se debe a que los préstamos de capital eran reembolsables de manera proporcional y el préstamo de capital de 2005 (incluidos los intereses devengados) ascendía aproximadamente al 80 % del saldo total de ambos préstamos de capital (es decir, los préstamos de 2005 y 2011). En otras palabras, para devolver el préstamo de capital de 2011 de 5,8 millones EUR, HelB tendría que haber obtenido unos beneficios de al menos 28 millones EUR, pues también habría tenido que cubrir el déficit de capital de -0,6 millones EUR y devolver el préstamo de capital de 2005 (21,6 millones EUR con intereses devengados a finales de 2010). Asimismo, HelB tendría que haber devuelto todos los intereses devengados del préstamo de capital de 2011. A modo de comparación, durante los seis ejercicios financieros en que estuvo activa hasta 2010, HelB sufrió unas pérdidas netas totales de -16,3 millones EUR.

(163) Tal y como se indica en el considerando 161, los futuros reembolsos previstos del préstamo de capital de 2011, desde la perspectiva de un inversor racional, habrían sido nulos. Así pues, el VAN de esta inversión, siendo igual a la suma del desembolso de capital inicial (es decir, el préstamo en sí) y los pagos posteriores, asciende a -5,8 millones EUR. Incluso suponiendo que HelB hubiera generado algunos beneficios, definitivamente no habrían sido suficientes para devolver todo el préstamo (véase el considerando 162). En tal caso, el VAN de la inversión habría seguido siendo negativo. Dado que la regla decisiva en el análisis del VAN es i) invertir si el VAN es superior a cero y ii) no invertir si el VAN es negativo, la Comisión concluye que un inversor racional no habría concedido el préstamo de capital a HelB en enero de 2011.

(164) Finlandia alega que el préstamo de capital de 2011 no debe evaluarse comparándolo con un préstamo concedido por un hipotético nuevo inversor, sino como una inyección de capital realizada por un propietario del grupo a largo plazo en la filial de plena propiedad para proteger su capital.

(165) De hecho, la exposición económica anterior del Ayuntamiento a HelB como accionista (y acreedor) debe tenerse en cuenta al examinar si el préstamo de capital en cuestión se ajusta a las condiciones de mercado (36). Dicha exposición anterior puede considerarse en el marco de escenarios contrafactuales, por ejemplo, comparando la rentabilidad esperada de la inversión en cuestión con la rentabilidad esperada en el escenario contrafactual. Dichos escenarios contrafactuales pueden incluir, por ejemplo, la venta de la empresa, la enajenación de activos, la liquidación, la reestructuración o la captación de capital privado. Si cualquiera de estos escenarios alternativos proporciona unas ganancias esperadas más altas o unas pérdidas previsibles más bajas que el elegido, esa habría sido la opción elegida por un propietario de mercado.

(166) El Ayuntamiento no comparó la rentabilidad del préstamo de capital de 2011 con la rentabilidad en ningún escenario alternativo. Además, Finlandia no sostiene que el préstamo hubiera proporcionado al Ayuntamiento la rentabilidad más alta. Así pues, el Ayuntamiento tomó la decisión sobre la inversión en cuestión sin comprobar si aportaría más beneficios que otras opciones disponibles. En cualquier caso, no es así como habría actuado un inversor racional con exposición anterior.

(167) En ausencia de comparación por parte del Ayuntamiento, la Comisión ha realizado su propia evaluación. En primer lugar, la Comisión observa que un accionista que posea el 100 % de las acciones de una empresa puede tener intereses distintos a los de un inversor sin exposición anterior; no obstante, ni siquiera este tipo de accionista habría financiado su filial de forma indefinida, sino que antes o después habría exigido un rendimiento por su inversión.

(168) Cuando el Ayuntamiento concedió el préstamo de capital de 2011, HelB y sus predecesoras no habían generado ningún beneficio durante al menos doce años consecutivos, y no había perspectivas realistas de rentabilidad en el futuro (véase el considerando 155). Además, aunque el Ayuntamiento había invertido anteriormente al menos 30,8 millones EUR en forma de «préstamo de creación» y el préstamo para equipamiento, su capital se fue agotando año tras año. En 2010, las pérdidas de capital acumuladas del Ayuntamiento por su inversión en HelB y en sus predecesoras habían alcanzado los -21,7 millones EUR (37). En tales circunstancias, es improbable que un accionista racional hubiera seguido financiando su filial.

(169) En términos cuantitativos, la rentabilidad del préstamo de capital de 2011 que un inversor de mercado racional podría haber esperado de manera razonable era de -5,8 millones EUR (véase el considerando 163). No obstante, este no es el único elemento que un accionista (especialmente un accionista que poseyera el 100 % de las acciones de una empresa) habría tenido en cuenta. También habría tenido en cuenta las futuras ganancias/pérdidas de capital previstas. A este respecto, la Comisión señala que, si HelB hubiera seguido agotando su capital al ritmo medio registrado entre 2005 y 2010, el Ayuntamiento habría perdido al menos -2,7 millones EUR de su capital cada año después de la inversión. En realidad, el Ayuntamiento perdió mucho más, una media de -4,1 millones EUR de capital al año en el período 2011-2014.

(170) A continuación, la Comisión examinará un escenario alternativo de venta de HelB. En tal caso, el Ayuntamiento habría asumido los costes del proceso de venta, que normalmente son insignificantes. También habría perdido el préstamo de capital de 2005. No obstante, de cualquier modo era improbable que este préstamo se reembolsara y, de hecho, nunca se reembolsó (véase el considerando 158). El Ayuntamiento también habría perdido el préstamo para equipamiento, cuyo saldo pendiente a finales de 2010 era de 13,1 millones EUR y del cual HelB estaba reembolsando 0,6 millones EUR al año. No era razonable esperar que el préstamo para equipamiento se reembolsara por completo (de hecho, HelB había reembolsado únicamente 2,4 millones EUR antes de que el Ayuntamiento condonara el préstamo). No obstante, incluso en el improbable caso de que HelB hubiera seguido reembolsando este préstamo, cualquier beneficio relacionado habría sido sobradamente contrarrestado por las probables pérdidas de capita