ES Diario Oficial de la Unión Europea C 68/1

DICTAMEN DEL CONSEJO

de 10 de marzo de 2009

sobre el programa de estabilidad actualizado de Finlandia (2008-2012)

(2009/C 68/01)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1), y, en particular, su artículo 5, apartado 3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

(1) El 10 de marzo de 2009, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Finlandia, que abarca el período 2008-2012.

(2) Si bien los fundamentos de la economía finlandesa y el sector financiero nacional son sólidos, la crisis mundial ha afectado considerablemente a la producción de las industrias del país muy orientadas a la exportación. Aunque las economías domésticas se beneficiarán en 2009 y 2010 de fuertes subidas salariales, recortes tributarios y una menor inflación, la confianza de las empresas y los consumidores se ha desmoronado, lo que ha frenado la inversión y el consumo privados. Según las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, el PIB disminuiría un 1 % en 2009 y se recuperaría gradualmente en 2010, paralelamente a la estabilización prevista de los mercados mundiales. A pesar de la rápida entrada de la economía en un período de recesión, los ingresos tributarios se han mantenido globalmente firmes en 2008, lo que refleja la resistencia del mercado laboral, especialmente en el primer semestre del año, y una sólida expansión de los ingresos personales. Se espera que el superávit de las administraciones públicas alcance el 4,5 % del PIB en 2008. Teniendo en cuenta que la recesión económica en 2009 estaría provocada por el hundimiento de la demanda externa y de la confianza, mientras que se espera que los fundamentos de la economía finlandesa se mantengan globalmente robustos, el programa prevé un estímulo presupuestario significativo en 2009, encaminado a respaldar la demanda interna con el fin de mantener el empleo durante la recesión.

(3) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB real disminuiría del 2,6 % en 2008 al 0,6 % en 2009, antes de recuperarse hasta una tasa ligeramente superior al 2 % durante el resto del período que abarca el programa. A la luz del rápido deterioro de las perspectivas macroeconómicas en los últimos meses (2), este escenario, que fue establecido en noviembre de 2008 (3), parece actualmente basarse en unas hipótesis de crecimiento claramente favorables, sobre todo a partir de 2009. Según las estimaciones más recientes del Gobierno, incluidas en el conjunto de medidas de estímulo y en las propuestas de presupuesto suplementario conexas de 30 de enero de 2009, el PIB disminuiría más del 2 % en 2009. Las previsiones de inflación del programa parecen globalmente realistas.

(4) Para 2008, el superávit de las administraciones públicas se estima en el 4,5 % del PIB en las previsiones de los servicios de la Comisión, frente al objetivo del 3,7 % del PIB establecido en la anterior actualización del programa de estabilidad. Estos resultados mejores que los previstos se explican en gran medida por la repercusión de los resultados del ejercicio anterior, cuando el crecimiento económico y los ingresos tributarios superaron a las expectativas. Asimismo, una variación en la contabilización de las rentas de la propiedad derivadas de activos de la seguridad social contribuyó a una revisión al alza del superávit en cerca del 0,4 % del PIB.

(5) Según el programa, en 2009 el superávit de las administraciones públicas disminuiría 2,3 puntos porcentuales, para situarse en el 2,1 % del PIB, cifra que coincide prácticamente con la indicada en las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión (2,0 % del PIB). Teniendo en cuenta el descenso interanual del saldo estructural, calculado por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa, se estima que la orientación presupuestaria es expansionista, con un efecto del orden del 1 % del PIB. Los efectos de los estabilizadores automáticos reducirían el superávit presupuestario en 2009 en un 1,5 % del PIB adicional. La estimación relativa a la orientación presupuestaria se ajusta globalmente a la magnitud de las medidas de estímulo del Gobierno anunciadas en el programa, equivalentes al 1,2 % del PIB en 2009. Más de las dos terceras partes servirían para financiar las reducciones tributarias tendentes a sostener el poder adquisitivo de los consumidores. Estos recortes tributarios también contribuirían al logro del objetivo a largo plazo del Gobierno de reducir la actual elevada presión fiscal sobre el trabajo y aumentar los incentivos al empleo. La envergadura del resto de medidas de estímulo incluidas en la actualización del programa es relativamente limitada, representando aproximadamente el 0,3 % del PIB. Dichas medidas estarán destinadas a financiar diversas inversiones de infraestructura y a garantizar a las empresas el acceso a la financiación. El 30 de enero de 2009, el Gobierno anunció un paquete de estímulo adicional que incluye una amplia serie de medidas en favor de la inversión en vivienda y en infraestructuras, con la finalidad de sostener el empleo, aumentar la financiación de la educación y la investigación, y reducir los costes laborales disminuyendo las cuotas patronales de la seguridad social. El coste presupuestario de las medidas adicionales se estima en el 0,5 % del PIB en 2009, y obviamente no se refleja en el objetivo del programa (4).

(6) Al igual que en el programa anterior, el objetivo a medio plazo de Finlandia para la situación presupuestaria se define como un superávit del saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) equivalente al 2 % del PIB. Según el programa, los superávit global, primario y estructural disminuirían rápidamente en 2009 y 2010, pero se estabilizarían a continuación. Asimismo, de acuerdo con el programa, el superávit estructural, estimado empleando la metodología común, se mantendría invariado en los últimos años del programa, en el 1,5 % del PIB, lo cual sería ligeramente inferior al objetivo a medio plazo. La reducción del superávit global en 2008-2012 sería el resultado de una disminución del ratio de ingresos en aproximadamente el 2 % del PIB, que reflejaría en gran medida los recortes tributarios planeados, y de un aumento del ratio de gastos en aproximadamente el 1,5 % del PIB. La actualización del programa no incluye medidas de austeridad presupuestaria en los años posteriores a la recesión.

(7) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa, puesto que el escenario macroeconómico se basa en unas hipótesis de crecimiento claramente favorables. No obstante, los riesgos para las previsiones presupuestarias quedan atenuados un tanto por la previsión de que algunas de las principales bases tributarias (esto es, el consumo privado y la renta de las economías domésticas) muestren un mayor solidez en un contexto de una contracción de la economía impulsada por el hundimiento de la demanda externa.

(8) Aunque las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán superiores a la media de la UE, las reformas del sistema de pensiones ya aplicadas contribuyen a contener el aumento previsto de los gastos de pensiones durante las próximas décadas. La situación presupuestaria en 2008 estimada en el programa, consistente en un amplio superávit estructural, contribuirá significativamente a contrarrestar las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo, y el gran volumen de activos acumulados por los regímenes públicos de pensiones ayudará a financiar una parte del aumento de los gastos en pensiones. No obstante, si se realizase la evolución presupuestaria prevista en el programa se produciría una brecha de sostenibilidad. El mantenimiento de altos superávit primarios a medio plazo y la ejecución de las reformas estructurales adecuadas contribuirían a limitar los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que actualmente son bajos.

(9) En los últimos años, el marco presupuestario existente para la administración central ha resultado ser un instrumento eficaz para evitar excesos en los gastos. En los últimos años, Finlandia ha llevado a cabo varias reformas estructurales encaminadas a mejorar la calidad de las finanzas públicas y reducir las presiones sobre los gastos a largo plazo.

(10) En respuesta a la crisis financiera, el Gobierno finlandés ha aprobado medidas para estabilizar los mercados financieros. Estas medidas dan a los bancos comerciales acceso a importantes garantías de crédito (importe máximo equivalente a aproximadamente el 25 % del PIB) y a inversiones de capital con fondos del Estado (importe máximo de alrededor del 3 % del PIB). Asimismo, el nivel de garantía de depósitos se duplicó hasta 50 000 EUR. Sin embargo, teniendo en cuenta que el sector financiero finlandés parece relativamente menos afectado por la crisis mundial, la utilización efectiva de los fondos estatales podría resultar limitada.

(11) De conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica aprobado en diciembre por el Consejo Europeo, Finlandia ha adoptado varias medidas de estímulo presupuestario para 2009, que se considera constituyen una respuesta globalmente adecuada a la recesión económica. Habida cuenta de la firme situación presupuestaria de partida y de los sólidos fundamentos de la economía, las medidas de estímulo incluidas en el programa y las últimas medidas anunciadas en enero de 2009 son apropiadas, a condición de que también se tomen medidas tendentes a un saneamiento presupuestario a medio plazo con objeto de garantizar la sostenibilidad a largo plazo. Las medidas de estímulo se ajustan globalmente a los principios generales del Plan Europeo de Recuperación Económica. Las medidas son oportunas, se aplicarían en gran medida a partir de principios de 2009 y parecen dirigidas a afrontar los retos que tiene planteada la economía a nivel interno. En contraste con los principios generales, la mayoría de las medidas de estímulo presupuestario consisten en reducciones tributarias permanentes, a las que no se tiene la intención de poner fin. Esto puede considerarse parcialmente justificado, dado el considerable margen de maniobra que permiten las finanzas públicas y los objetivos tributarios a largo plazo del Gobierno. Las medidas dirigidas a combatir la actual crisis económica se centran en el apoyo a la demanda agregada y al empleo y en el reforzamiento de la competitividad. Las medidas se enmarcan en el programa de reforma a medio plazo para Finlandia revisado por la Comisión el 28 de enero de 2009. En particular, las medidas favorables a la inversión también pretenden mejorar la eficiencia energética, y las reducciones tributarias estimularán tanto la demanda como la oferta de empleo.

(12) La orientación presupuestaria en 2009 y 2010 parece expansionista como demuestra la disminución, de aproximadamente un punto porcentual, que experimentaría el saldo estructural en cada uno de esos años. A continuación, el programa prevé una orientación presupuestaria neutra. La orientación presupuestaria del programa parece ajustarse globalmente al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, permitiendo, adecuadamente, un estímulo presupuestario durante la recesión y una orientación neutra una vez que la economía haya vuelto a tasas de crecimiento próximas al nivel potencial. La orientación presupuestaria al final del período del programa permitiría mantener un amplio margen de seguridad que impida rebasar el límite del 3 % del PIB para el déficit.

(13) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y opcionales (5).

La conclusión general es que las finanzas públicas se mantendrían saneadas aunque el programa contempla una disminución substancial de los elevados superávit presupuestarios actuales. Teniendo en cuenta la situación presupuestaria, las medidas de estímulo presentadas en la actualización del programa y las últimas medidas anunciadas en enero de 2009 parecen apropiadas y se acogen favorablemente. Las medidas de estímulo siguen globalmente los principios generales del Plan Europeo de Recuperación Económica. Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa y habrá que contemplar medidas encaminadas a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo.

A la luz de la anterior evaluación, se invita a Finlandia a:

i) aplicar el presupuesto para 2009 según lo previsto conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica y en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento;

ii) corregir ulteriormente la incidencia negativa sobre el presupuesto de las medidas de estímulo presupuestario, volviendo a su objetivo a medio plazo y ejecutando reformas estructurales adecuadas a fin de preservar la estabilidad de las finanzas públicas a largo plazo.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

2007 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real (% variación) PE ene 2009 4,5 2,6 0,6 1,8 2,4 2,2 COM ene 2009 4,5 1,5 – 1,2 1,2 — — PE nov 2007 4,4 3,3 3,0 2,5 2,1 — Inflación IPCA (%) PE ene 2009 1,6 4,0 2,3 1,9 2,0 2,0 COM ene 2009 1,6 3,9 1,8 1,8 — — PE nov 2007 2,4 2,4 2,2 2,0 2 — Brecha de producción (6) (% del PIB potencial) PE ene 2009 1,7 1,3 – 0,6 – 1,0 – 1,2 – 1,3 COM ene 2009 (7) 2,9 1,7 – 1,4 – 2,1 — — PE nov 2007 0,6 0,7 0,5 – 0,1 – 0,7 — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE ene 2009 5,4 4,0 3,6 3,7 3,9 3,9 COM ene 2009 6,4 5,2 3,7 3,3 — — PE nov 2007 4,9 4,6 5,0 5,0 4,8 — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE ene 2009 52,6 51,4 50,3 49,7 49,4 49,4 COM ene 2009 52,6 52,3 52,0 51,3 — — PE nov 2007 51,9 51,0 50,6 49,8 49,6 — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE ene 2009 47,3 47,0 48,2 48,6 48,4 48,5 COM ene 2009 47,3 47,8 50,1 50,9 — — PE nov 2007 47,4 47,3 47,0 47,0 47,2 — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) PE ene 2009 5,3 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 COM ene 2009 5,3 4,5 2,0 0,5 — — PE nov 2007 4,5 3,7 3,6 2,8 2,4 — Saldo primario (% del PIB) PE ene 2009 6,8 5,8 3,4 2,4 2,2 2,3 COM ene 2009 6,8 6,0 3,3 1,8 — — PE nov 2007 6,0 5,2 5,0 4,1 3,6 — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (6) (% del PIB) PE ene 2009 4,5 3,7 2,4 1,7 1,6 1,6 COM ene 2009 3,9 3,6 2,7 1,5 — — PE nov 2007 4,2 3,3 3,3 2,8 2,8 — Saldo estructural (8) (% del PIB) PE ene 2009 4,5 3,7 2,4 1,7 1,6 1,6 COM ene 2009 3,9 3,6 2,7 1,7 — — PE nov 2007 4,2 3,3 3,3 2,8 2,8 — Deuda pública bruta (% del PIB) PE ene 2009 35,1 32,4 33,0 33,7 34,1 34,6 COM ene 2009 35,1 32,8 34,5 36,1 — — PE nov 2007 35,3 32,8 30,4 29,0 27,9 — Programa de estabilidad (PE); previsiones intermedias de los servicios de la Comisión (COM) de enero de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión.

(1) DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_es.htm

(2) La evaluación tiene en cuenta las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, así como otros datos facilitados por Finlandia.

(3) Tras la presentación del programa no se ha enviado ninguna adenda a los servicios de la Comisión.

(4) Junto con las medidas anunciadas el 30 de enero de 2009, el conjunto de medidas de estímulo representa el 1,7 % del PIB. Según las previsiones presupuestarias del Gobierno, incluidas en el conjunto de medidas de estímulo y en las propuestas de presupuesto suplementario conexas de 30 de enero de 2009, las finanzas de las administraciones públicas se deteriorarían, registrando un déficit del 0,4 % del PIB en 2009. Esta cifra incorpora el impacto de las medidas de estímulo.

(5) En particular, el programa ofrece un desglose algo diferente de los componentes del gasto, que no se ajusta directamente a las normas de presentación de datos del cuadro 2. Asimismo, en los cuadros no figuran explícitamente los datos obligatorios relativos a las «medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal». No se indican las hipótesis sobre la evolución externa para los últimos años del programa. Los datos opcionales sobre «activos financieros líquidos» especificados en el código de conducta, anexo 2, cuadro 4, punto 6, no se presentan para 2007-2011 en el programa de estabilidad.

(6) Brechas de producción y saldos ajustados en función del ciclo recalculados por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa.

(7) Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 2,8 %, el 2,6 %, el 2,0 % y el 1,9 %, respectivamente, en 2007, 2008, 2009 y 2010.

(8) Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal. Según el programa más reciente, no hay medidas puntuales ni otras medidas de carácter temporal en ningún año del programa. Sin embargo, según las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, en 2010 habría un factor puntual (aumento del déficit) de un 0,2 % del PIB, provocado por una reducción temporal de la recaudación del IVA como consecuencia de una modificación de los principios de recaudación.

Fuente:

Programa de estabilidad (PE); previsiones intermedias de los servicios de la Comisión (COM) de enero de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión.