ES Diario Oficial de la Unión Europea C 74/33

DICTAMEN DEL CONSEJO

de 4 de marzo de 2008

sobre el programa de estabilidad actualizado de Grecia (2007-2010)

(2008/C 74/08)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1), y, en particular, su artículo 5, apartado 3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

(1) El 4 de marzo de 2008, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Grecia, que abarca el período 2007-2010 (2).

(2) En los últimos años, Grecia ha disfrutado de un rápido crecimiento, impulsado por el alto nivel del consumo privado y el dinamismo de la inversión, mientras que el empleo ha registrado una notable aceleración. Sin embargo, los relativamente altos diferenciales de inflación con la zona del euro se mantienen y, a pesar de un incremento significativo de la productividad, están llevando a pérdidas de competitividad. Los elevados y cada vez mayores desequilibrios exteriores, que en parte se explican por uno de los coeficientes de inversión más elevados de la UE, si persistieran a medio plazo podrían afectar al comportamiento de la economía. En este contexto, la política fiscal tiene un importante papel que desempeñar para estabilizar la economía, mejorar su nivel de eficiencia y reducir los riesgos derivados del recalentamiento y de la agravación de los desequilibrios exteriores. Desde 2004 se han realizado avances significativos tendentes a sanear la hacienda pública de forma sostenible. En estas condiciones, es primordial controlar los gastos primarios corrientes, evitar una orientación procíclica de la política fiscal y aumentar la eficiencia del gasto público para seguir garantizando la disciplina fiscal y mejorando la calidad de las finanzas públicas. Habida cuenta del nivel de deuda pública, aún elevado, la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas depende en gran medida de que se alcance y mantenga una situación presupuestaria sólida, se continúen las reformas en curso en el régimen de asistencia sanitaria y se aplique una reforma global del sistema de pensiones (3).

(3) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el PIB real registraría un crecimiento sostenido, con una tasa media de aproximadamente el 4 % durante el período que abarca el programa. Partiendo de la información disponible (4), el escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento optimistas, especialmente en los últimos años. En particular, el programa de estabilidad prevé que la expansión del consumo privado y la inversión sigan favorables, basándose en un aumento del empleo relativamente elevado y en una evaluación optimista de los efectos de algunas medidas aplicadas, tales como la segunda fase de la reforma tributaria, que prevé nuevas reducciones de los tipos del impuesto sobre la renta personal (adoptada en 2006), la ley de incentivos a la inversión y la aceleración de proyectos de asociaciones público-privadas. Además, a pesar de la moderación salarial en el sector público, la evolución de los costes laborales podría provocar tensiones inflacionistas, mientras que la competitividad podría deteriorarse más de lo previsto en el programa. Por otra parte, según información reciente, las previsiones de inflación podrían estar sujetas a riesgos al alza.

(4) Según la estimación del programa, partiendo del 2,5 % del PIB en 2006, el déficit de las administraciones públicas ha aumentado en 2007 al 2,7 % del PIB, frente a un objetivo de déficit equivalente al 2,2 % del PIB establecido en la anterior actualización (5). Esta desviación de medio punto porcentual del PIB refleja, además de un pequeño efecto básico negativo, un desvío en los gastos de aproximadamente un cuarto de punto porcentual del PIB y un efecto neto de aumento del déficit en 0,3 puntos porcentuales del PIB derivado de medidas puntuales (6). Las previsiones del otoño de 2007 de los servicios de la Comisión anunciaban un déficit del 2,9 % del PIB, superior en un cuarto de punto porcentual al del programa, sobre la base de una evaluación más prudente de los ingresos tributarios. La reducción del déficit estructural (déficit ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) en 2007, que se estima en aproximadamente medio punto porcentual del PIB, se ajusta en parte a la invitación del Consejo a «fortalecer […] el ajuste hacia el objetivo a medio plazo», formulada en su dictamen de 27 de febrero de 2007 sobre la actualización anterior del programa de estabilidad (7). El Consejo observa que la ejecución del presupuesto en 2007 tampoco es totalmente coherente con las orientaciones adoptadas por el Eurogrupo en abril de 2007 en materia de política presupuestaria.

(5) La estrategia presupuestaria presentada en el programa tiende a acelerar el saneamiento fiscal hacia el objetivo a medio plazo, consistente en una situación de equilibrio para el saldo estructural, reduciendo el déficit estructural en más de medio punto porcentual del PIB al año, de conformidad con la invitación del Consejo a «fortalecer […] el ajuste hacia el objetivo a medio plazo», formulada en su dictamen de 27 de febrero de 2007 sobre la actualización anterior del programa de estabilidad. En particular, se prevé alcanzar el objetivo a medio plazo antes de lo previsto en la anterior actualización (2012), aunque después de la finalización del período del programa (2010). El programa se propone alcanzar una situación de equilibrio en términos nominales en 2010, partiendo de un déficit del 2,75 % del PIB en 2007. El superávit primario mejoraría del 1,25 % del PIB en 2007 al 3,75 % en 2010. El ajuste planeado se realizaría principalmente por el lado de los ingresos y se basaría, por una parte, en la aplicación de medidas discrecionales en relación con los impuestos indirectos y la imposición sobre la propiedad inmobiliaria y, por otra, en la mejora del sistema tributario y la intensificación de la lucha contra el fraude y la evasión fiscal. Aunque los gastos globales sólo disminuirían marginalmente en proporción del PIB, se prevé una modificación de su composición; los pagos de prestaciones sociales aumentarían en un punto porcentual del PIB y se verían globalmente compensados por la baja del consumo intermedio. Teniendo en cuenta el efecto directo de la reciente revisión del PIB, el objetivo presupuestario presentado en el programa es globalmente similar al de la anterior actualización para 2008 y mejor en lo que se refiere a 2009, con un escenario macroeconómico globalmente comparable. La deuda pública bruta, estimada en el 93,4 % del PIB en 2007, muy por encima, pues del valor de referencia del Tratado (60 % del PIB), se prevé que disminuya en más de 10 puntos porcentuales durante el período cubierto por el programa.

(6) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. El aumento previsto de los ingresos tributarios para 2008 se basa en unas hipótesis ligeramente favorables y refleja una posible evaluación optimista de los esfuerzos encaminados a evitar el fraude y la evasión fiscal. Sin embargo, la aplicación efectiva en 2008 de medidas discrecionales de fomento de los ingresos y las reformas previstas para mejorar el marco institucional y la transparencia del proceso presupuestario, que se basan en una ejecución o programación presupuestaria plurianual, permiten esperar que produzcan efectos positivos en los resultados presupuestarios a medio plazo, aunque se desconoce la magnitud precisa de sus efectos sobre el presupuesto. Para 2009 y 2010 el programa no sustenta sus objetivos presupuestarios en las medidas oportunas y se basa en un escenario macroeconómico favorable. A la luz de estos riesgos para los objetivos presupuestarios, agravados por la incertidumbre acerca de futuros ajustes de flujos-fondos considerable, la evolución del ratio de deuda podría ser menos favorable de lo previsto en el programa, especialmente a partir de 2008.

(7) A la luz de esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria de la actualización puede no ser suficiente para garantizar el logro del objetivo a medio plazo inmediatamente después de la finalización del período del programa, como prevé éste. Además, es posible que no se proporcione antes de 2010 un margen de seguridad suficiente para impedir que el déficit rebase el límite del 3 % del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales. En la actualización se prevé un ajuste hacia el objetivo a medio plazo superior a medio punto porcentual del PIB cada año, ajuste que es conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento y superior al contemplado en la anterior actualización. Sin embargo, teniendo en cuenta los riesgos mencionados, el ajuste debería respaldarse con medidas a partir de 2009. El Consejo observa que, como el ajuste estructural previsto para 2008 es superior al contemplado en la anterior actualización, los planes para 2008 son coherentes con las orientaciones adoptadas por el Eurogrupo en abril de 2007 en materia de política presupuestaria. Sin embargo habrá que afrontar los riesgos indicados. Por último, teniendo en cuenta estos riesgos, la ratio de deuda parece disminuir suficientemente hacia el valor de referencia a lo largo del período del programa. Sin embargo se mantendría muy por encima del valor de referencia (60 % del PIB) durante todo el período que abarca la actualización. Por otro lado, el ritmo de ajuste, que ha disminuido, está supeditado al cumplimiento de unos ambiciosos objetivos de déficit.

(8) Grecia parece afrontar un alto nivel de riesgo en cuanto a la sostenibilidad de las finanzas públicas. Los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo no pueden evaluarse debidamente ya que no se dispone de previsiones del gasto en pensiones calculadas aplicando el método común. En cualquier caso, probablemente serán muy superiores a la media de la UE. Según la información más reciente de que se dispone, contenida en la actualización de 2002 del programa de estabilidad, a largo plazo se prevé un incremento sustancial del gasto en pensiones en proporción del PIB. La situación presupuestaria en 2007 según se estima en el programa, que es similar a la situación de partida del programa anterior, constituye un riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas, incluso sin considerar los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo. Por otra parte, el nivel actual de deuda bruta es muy superior al valor de referencia del Tratado y para reducirlo serán necesarios unos altos superávit primarios durante un largo período de tiempo. El saneamiento de las finanzas públicas según lo planeado junto con la continuación de la reforma actual del sistema de asistencia sanitaria y la reforma del sistema de pensiones, con vistas a contener el probable aumento significativo de los gastos vinculados al envejecimiento de la población, contribuirían a reducir los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.

(9) El programa de estabilidad es compatible en cierta medida con el informe de octubre de 2007 sobre la aplicación del programa nacional de reforma. Aunque las medidas de hacienda pública previstas en el programa de estabilidad son compatibles con las previstas en el programa nacional de reforma, el programa de estabilidad sólo contiene una evaluación cualitativa parcial de las repercusiones globales del programa nacional de reforma en el contexto de la estrategia presupuestaria a medio plazo. Según el programa, la mayoría de las medidas y acciones planeadas para 2008, incluidas en el informe sobre la aplicación del programa nacional de reforma, y las previsiones presupuestarias correspondientes se han tenido en cuenta en el presupuesto para 2008. Sin embargo, no se proporciona información sistemática sobre los costes o ahorros presupuestarios que se derivarían directamente de las principales reformas previstas en el programa nacional de reforma, y, excepto en lo que se refiere a 2008, las previsiones presupuestarias no tienen en cuenta explícitamente las implicaciones para la hacienda pública de las medidas presentadas en el informe de aplicación del programa nacional de reforma.

(10) La estrategia presupuestaria del programa es globalmente compatible con las orientaciones generales de política económica por país y las orientaciones para los Estados miembros de la zona del euro en el ámbito de las políticas presupuestarias formuladas en el contexto de la Estrategia de Lisboa.

(11) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y opcionales (8). Sin embargo, el programa se desvía del modelo de estructura especificado en el código de conducta en algunos aspectos importantes (9).

La conclusión general es que el programa se propone acelerar la reducción del déficit presupuestario en un contexto de fuerte crecimiento económico, a fin de alcanzar el equilibrio presupuestario en términos nominales en 2010, pero no prevé alcanzar el objetivo a medio plazo en términos estructurales dentro del período del programa. Este saneamiento, que se basa en una rigurosa ejecución del presupuesto para 2008 y en un aumento significativo de los ingresos tributarios a lo largo del período del programa, está sometido a riesgos ya que el escenario macroeconómico subyacente es favorable y las medidas de fomento de los ingresos no se especifican en detalle a partir de 2008. Por otra parte, hay algunas incertidumbres acerca de los considerables ajustes previstos entre flujos y fondos. Además, el saneamiento depende en gran medida del éxito de la lucha contra la evasión fiscal y sólo se apoya parcialmente en reformas de la recaudación tributaria. Por otra parte, los recortes planeados de algunas partidas de gasto (en porcentaje del PIB) no se apoyan en medidas concretas y serían parcialmente contrarrestados por los planes de aumento de las prestaciones sociales. Una senda de saneamiento fiscal riguroso contribuiría a corregir los desequilibrios de la economía griega, particularmente, la inflación persistente, las pérdidas de competitividad y el amplio déficit exterior. El nivel de deuda, que sigue siendo uno de los más elevados de la zona del euro, junto con el incremento previsto de los gastos vinculados al envejecimiento de la población, afectará negativamente a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, que siguen sujetas a un alto nivel de riesgo.

A la luz de la anterior evaluación, se insta a Grecia a:

i) realizar el ajuste hacia el objetivo a medio plazo, reducir el ratio de deuda/PIB en consecuencia y dedicar los posibles resultados presupuestarios mejores que los previstos a acelerar el proceso de saneamiento con objeto de alcanzar el objetivo a medio plazo dentro del período del programa,

ii) proseguir la reforma actual de la administración tributaria y continuar la mejora del procedimiento presupuestario aumentando aun más su transparencia, especificando el marco presupuestario a medio plazo y aplicando eficazmente mecanismos encaminados a supervisar, controlar y mejorar la eficiencia de los gastos primarios,

iii) teniendo en cuenta el nivel de deuda y el aumento previsto de los gastos vinculados al envejecimiento de la población, mejorar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas alcanzando el objetivo a medio plazo, prosiguiendo la reforma actual del sistema sanitario y reformando el sistema de pensiones (Grecia deberá presentar lo antes posible previsiones a largo plazo para los gastos vinculados al envejecimiento de la población).

El Consejo observa también que estas medidas deben ser coherentes con las orientaciones adoptadas por el Eurogrupo en abril de 2007 en materia de política fiscal.

Asimismo, se invita a Grecia a cumplir mejor los plazos para la presentación de los programas de convergencia y de estabilidad establecidos en el código de conducta.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias (10)

2006 2007 2008 2009 2010 PIB real (% variación) PE dic. 2007 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 COM nov. 2007 4,3 4,1 3,8 3,7 — PE dic. 2006 4,0 3,9 4,0 4,1 — Inflación IPCA (%) PE dic. 2007 3,3 2,9 2,8 2,7 2,6 COM nov. 2007 3,3 2,8 3,1 3,1 — PE dic. 2006 3,3 3,3 2,8 2,6 — Brecha de producción (11) (% del PIB potencial) PE dic. 2007 0,8 0,8 0,8 0,9 1,1 COM nov. 2007 (12) 1,1 1,3 1,2 1,2 — PE dic. 2006 1,0 0,9 1,1 1,5 — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE dic. 2007 – 12,3 – 12,8 – 12,7 – 12,5 – 12,2 COM nov. 2007 – 9,6 – 9,4 – 9,5 – 9,4 — PE dic. 2006 – 8,9 – 7,9 – 7,6 – 7,3 — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) PE dic. 2007 – 2,5 – 2,7 – 1,6 – 0,8 0,0 COM nov. 2007 – 2,5 – 2,9 – 1,8 – 1,8 — PE dic. 2006 – 2,6 – 2,4 – 1,8 – 1,2 — PE dic. 2006 rev. – 2,4 – 2,2 – 1,6 – 1,1 — Saldo primario (% del PIB) PE dic. 2007 1,6 1,2 2,4 3,1 3,8 COM nov. 2007 1,6 1,0 2,1 2,0 — PE dic. 2006 2,0 2,0 2,4 2,9 — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (11) (% del PIB) PE dic. 2007 – 2,8 – 3,1 – 1,9 – 1,2 – 0,5 COM nov. 2007 – 3,0 – 3,4 – 2,4 – 2,3 — PE dic. 2006 – 3,0 – 2,8 – 2,3 – 1,8 — Saldo estructural (13) (% del PIB) PE dic. 2007 – 3,2 – 2,8 – 2,0 – 1,2 – 0,5 COM nov. 2007 – 3,5 – 3,1 – 2,4 – 2,3 — PE dic. 2006 – 3,4 – 2,8 – 2,3 – 1,8 — Deuda pública bruta (% del PIB) PE dic. 2007 95,3 93,4 91,0 87,3 82,9 COM nov. 2007 95,3 93,7 91,1 88,8 — PE dic. 2006 104,1 100,1 95,9 91,3 — PE dic. 2006 rev. 95,0 91,3 87,5 83,3 — Programa de convergencia (PC); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2007; cálculos de los servicios de la Comisión.

(1) DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) no 1055/2005 (DO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) La actualización se presentó de tres semanas después de la fecha límite del 1 de diciembre establecida en el código de conducta.

(3) El 15 de febrero de 2008, el Primer Ministro griego presentó a la Asamblea General del Parlamento los principales pilares de la reforma de las pensiones prevista.

(4) La evaluación tiene en cuenta particularmente las previsiones del otoño de 2007 de los servicios de la Comisión y la evaluación por la Comisión del informe de octubre de 2007 sobre la aplicación del programa nacional de reforma.

(5) Debido a la reciente revisión al alza de las series del PIB de Grecia, en el 9,6 % a partir de 2000, los objetivos de la presente actualización no son directamente comparables con los de la actualización anterior. A fin de permitir una comparación válida, las cifras de la anterior actualización mencionadas aquí se han recalculado para tener en cuenta el efecto introducido por la revisión del PIB.

(6) Este efecto neto derivado de las medidas puntuales es la combinación de medidas puntuales que incrementan el déficit en 0,7 puntos porcentuales (correspondientes a atrasos contraídos con el presupuesto de la UE a raíz de la revisión del PIB y, en menor medida, a gastos provocados por los incendios estivales) y medidas puntuales que reducen el déficit en 0,4 puntos porcentuales del PIB (pagos diferidos de los bancos a los fondos de pensiones).

(7) DO C 70 de 27.3.2007, p. 11.

(8) En particular, se omiten los datos sobre los gastos de las administraciones públicas por función, sobre la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública y sobre la evolución de la deuda (diferencias entre la contabilidad de caja y la contabilidad de devengo, acumulación neta de activos financieros, efectos de valoración y otros, activos financieros líquidos, deuda financiera neta).

(9) En particular, el apartado 6 («Sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas») proporciona poca información sobre las pensiones y hace referencia a las previsiones incluidas en la actualización de diciembre de 2002 del programa de estabilidad.

(10) En la actualización de 2007 se emplea el PIB revisado oficial (revisión al alza del 9,6 %), según el comunicado de prensa de Eurostat de 22 de octubre de 2007, por lo que sus cifras no son directamente comparables con las de la actualización de dic.iembre de 2006. A fin de permitir una comparación válida, en las filas de la rúbrica «PE dic. 2006 rev.», figuran los objetivos de la actualización de diciembre de 2006 recalculados para tener en cuenta el efecto de la revisión del PIB. Las previsiones del otoño de 2007 de los servicios de la Comisión se basan en una estimación de los componentes del PIB revisado, debido a la falta de datos estadísticos oficiales sobre las cuentas nacionales en la fecha de referencia de las previsiones.

(11) Brechas de producción y saldos ajustados en función del ciclo recalculados por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa.

(12) Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 3,9 %, el 3,8 % y el 3,7 %, respectivamente, en 2007, 2008 y 2009.

(13) Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal. Las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal representan el 0,4 % del PIB en 2006, el 0,3 % en 2007 y el 0,1 % en 2008 (reducción del déficit en 2006 y 2008, pero incremento del déficit en 2007) según el programa más reciente, y el 0,4 % del PIB en 2006 y el 0,3 % en 2007 (reducción de déficit en 2006 e incremento del déficit en 2007) según las previsiones de otoño de los servicios de la Comisión.

Fuente:

Programa de convergencia (PC); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2007; cálculos de los servicios de la Comisión.