Informe especial de apoyo a la declaración de fiabilidad sobre las actividades del Presupuesto general del ejercicio 1994 al que se adjunta la respuesta de la Comisión, respuesta del Parlamento, respuesta del Consejo, respuesta del Tribunal de Justicia, respuesta del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones

ÍNDICE Apartados

1. Condiciones de elaboración de la DAS 1.1 - 1.44

Mandato del Tribunal 1.3 - 1.4

Cuentas y operaciones abarcadas por la DAS 1.5 - 1.8

Alcance y límites de la DAS 1.9 - 1.26

Normas y metodología de auditoría aplicadas por el Tribunal 1.27 - 1.44

2. Ejecución de la fiscalización 2.1 - 2.22

Limitaciones al trabajo de fiscalización 2.1 - 2.10

Auditorías practicadas 2.11 - 2.22

3. Resultados de la auditoría 3.1 - 3.151

Conclusión general 3.1

Fiabilidad de las cuentas 3.2 - 3.100

Legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes 3.101 - 3.151

4. Enseñanzas de la declaración de fiabilidad 4.1 - 4.17

Resultados de la fiscalización DAS de las operaciones correspondientes respecto al gasto 4.1 - 4.4

Consecuencias sobre la calidad del sistema comunitario de gestión financiera 4.5 - 4.8

Acciones correctivas necesarias 4.9 - 4.17

ANEXOS Página

Anexo I: Evaluación de la importancia financiera de los errores de legalidad y regularidd sustantivos graves relativos a los compromisos 49

Anexo II: Breve descripción de los errores de legalidad y regularidad formales graves relativos a los compromisos 50

Anexo III: Evaluación de la importancia financiera de los errores de legalidad y regularidad relativos a los pagos 51

Anexo IV: Índice descriptivo de los errores sustantivos graves de legalidad y regularidad relativos a los pagos 52

Anexo V: Evaluación de la importancia financiera de los errores formales graves de legalidad y regularidad relativos a los pagos 55

Anexo VI: Breve descripción de los errores formales graves de legalidad y regularidad relativos a los pagos 56

Anexo A: Ilustraciones gráficas I a VIII 57

CAPÍTULO 1 Condiciones de elaboración de la DAS

1.0. ÍNDICE Apartados

Introducción 1.1 - 1.2

Mandato del Tribunal 1.3 - 1.4

Fundamento jurídico 1.3

Objetivos generales fijados por el Tribunal 1.4

Cuentas y operaciones abarcadas por la DAS 1.5 - 1.8

Alcance y límites de la DAS 1.9 - 1.26

Fiabilidad global del conjunto de cuentas y operaciones correspondientes 1.9

La DAS y los demás tipos de control 1.10 - 1.16

La DAS y la fiscalización de la buena gestión financiera (BGF) 1.17 - 1.19

La DAS y la detección de las irregularidades deliberadas 1.20 - 1.23

Control de los recursos propios basados en el PNB y el IVA 1.24 - 1.26

Normas y metodología de auditoría aplicadas por el Tribunal 1.27 - 1.44

Auditoría referida a la totalidad de las cuentas y las operaciones del ejercicio 1.27

Método experimental 1.28

Evaluación de sistemas 1.29 - 1.31

Control directo de las operaciones correspondientes 1.32 - 1.35

Método de muestreo estadístico 1.36 - 1.37

Criterios aplicados por el Tribunal 1.38

Definición y tratamiento de los errores 1.39 - 1.43

Otras actividades de auditoría 1.44

INTRODUCCIÓN

1.1. A resultas de la entrada en vigor, el 1 de noviembre de 1993, del Tratado de la Unión Europea, el Tribunal presenta por vez primera, con ocasión del ejercicio 1994, una declaración de fiabilidad [en lo sucesivo denominada «DAS» ()] sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes. Para ayudar a la lectura de los resultados de sus controles y de las correspondientes conclusiones, el Tribunal ha considerado necesario exponer con detalle en esta primera parte introductoria el enfoque y la metodología que ha adoptado en sus trabajos de fiscalización de apoyo a la DAS.

1.2. El Tribunal, por otra parte, sigue elaborando un informe anual y otros informes especiales igualmente destinados a ser tomados en consideración por el Consejo y el Parlamento Europeo en el procedimiento de aprobación de la gestión. El Informe anual relativo al ejercicio 1994 está publicado en el DO n° C 303 de 14.11.1995.

MANDATO DEL TRIBUNAL

Fundamento jurídico

1.3. De conformidad con los Tratados (), el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo denominado «el Tribunal») ha examinado las cuentas y operaciones correspondientes del ejercicio 1994 relativas a las actividades englobadas en el presupuesto general de la Unión Europea con objeto de presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las operaciones ().

Objetivos generales fijados por el Tribunal

1.4. El objetivo fijado es poder, con arreglo a los trabajos de fiscalización efectuados, formular una opinión acerca de si:

- los estados financieros, es decir la cuenta de gestión y el balance financiero consolidados, son globalmente fiables, en el sentido de que dan una imagen fiel del patrimonio, la situación financiera y el resultado de las operaciones del ejercicio cerrado al 31 de diciembre de 1994, de conformidad con lo dispuesto en los Tratados, el Reglamento financiero y sus modalidades de aplicación, así como con los principios contables generalmente admitidos que sean aplicables al sector público;

- las operaciones correspondientes son generalmente legales y regulares a tenor de todas las disposiciones jurídicas aplicables en la materia.

CUENTAS Y OPERACIONES ABARCADAS POR LA DAS

1.5. Las cuentas examinadas son las recogidas en el volumen IV (que contiene la cuenta de gestión y el balance financiero consolidados, además de las notas explicativas) de los documentos presentados por la Comisión a las autoridades de aprobación de la gestión y, el 28 de abril de 1995, al Tribunal de Cuentas ().

1.6. La DAS abarca las cuentas consolidadas del conjunto de actividades englobadas en el presupuesto general de la Unión Europea, lo que representa la totalidad de los ingresos y los gastos. En virtud de los artículos 78, 80 y 81 del Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (), la Comisión tiene la obligación de redactar el volumen IV de las cuentas de las Comunidades, objeto de la DAS (), así como los volúmenes II y III, que contienen datos detallados. Estas cuentas no se publican. Los gráficos I a VIII () que figuran en el Anexo A presentan de forma sucinta los principales datos de ejecución presupuestaria reflejados por dichas cuentas en relación con el ejercicio 1994.

1.7. La DAS se refiere al conjunto de las cuentas y de las operaciones correspondientes hasta el nivel de los contribuyentes y los beneficiarios finales.

1.8. La DAS implica que el Tribunal se pronuncia sobre la sustancia de las cuentas, los ingresos y los gastos, así como sobre las operaciones concretas relacionadas con ellos. En materia de gastos, el Tribunal ha optado por una definición de operación correspondiente que le mueve a considerar que su fiscalización llega hasta el nivel del beneficiario final de los fondos comunitarios, en caso necesario incluso hasta el control de los aspectos materiales de las operaciones financiadas. La situación resulta diferente en materia de ingresos, pues existen limitaciones para ejercer la fiscalización en el nivel del contribuyente. El control en materia de recursos propios tradicionales no se refiere a las operaciones materiales, sino sólo a los comprobantes relativos a la constatación de los importes adeudados por el contribuyente ().

ALCANCE Y LÍMITES DE LA DAS

Fiabilidad global del conjunto de cuentas y operaciones correspondientes

1.9. De conformidad con el Tratado, la DAS reviste carácter global y no busca ofrecer una apreciación específica ni llegar a una conclusión cuantificada sobre cualquiera de los ámbitos de operación o geográficos de la actividad comunitaria.

La DAS y los demás tipos de control

1.10. La DAS se refiere a las cuentas de 1994 en su estado actual. Las operaciones de los ámbitos controlados por el Tribunal en el contexto de la DAS son susceptibles de verificaciones ulteriores por otras instancias basándose en la reglamentación actualmente vigente, especialmente con motivo de la liquidación de cuentas del FEOGA-Garantía.

1.11. Las operaciones correspondientes a las cuentas auditadas pueden ser verificadas ulteriormente por diversos servicios de la Comisión y, en algunos casos, de los Estados miembros, y dar lugar en ejercicios posteriores a múltiples correcciones que se tendrán en cuenta en el momento de producirse. Las correcciones más importantes en cuanto al volumen son las que se derivan, a veces con retraso, de la liquidación de cuentas de los organismos pagadores del FEOGA-Garantía. Pero no son las únicas, porque pueden producirse correcciones en todos los ámbitos (recursos propios, fondos estructurales, investigación, etc.). Los errores en las operaciones correspondientes detectados en el contexto de la DAS pueden dar una idea de la magnitud de las correcciones pendientes, pero la posibilidad de que se produzcan éstas no debería cuestionar el valor intrínseco de la evaluación llevada a cabo por el Tribunal en el contexto de la DAS, pues resulta normal, e incluso deseable, que los servicios y autoridades pertinentes efectúen dichas correcciones y las contabilicen en los ejercicios en que se produzcan.

1.12. Algunas verificaciones anteriores de otros auditores han puesto de manifiesto casos de irregularidades y anomalías que el Tribunal no puede asumir directamente en el contexto del método estadístico aplicado a la DAS, pero los tendrá en cuenta en su apreciación final, especialmente en relación con los recursos propios tradicionales.

1.13. Existen otras verificaciones que permiten detectar operaciones cuya legalidad, regularidad o exacta contabilización plantean problemas por uno u otro concepto, pero que no siempre conducen inmediatemente a las rectificaciones necesarias (rectificaciones contables, recuperaciones, etc.). Se trata, por ejemplo, de casos de fraudes e irregularidades señalados por las administraciones de los Estados miembros (véase, a título informativo, el cuadro que figura en el apartado 3.78) o de anomalías detectadas por el interventor de la Comisión en el desarrollo de sus funciones.

1.14. Estas operaciones presuntamente irregulares no siempre se determinan ni cuantifican con claridad y con frecuencia se refieren a antiguos ejercicios más o menos identificados con precisión. Sin embargo, por uno u otro concepto, pueden afectar a la legalidad y a la regularidad de las operaciones correspondientes y a la fiabilidad de las cuentas de 1994. El Tribunal considera que su determinación por el sistema comunitario constituye más que nada un mérito de éste y declara estar más preocupado por el lento curso que se les da posteriormente (presentación contable insuficiente, procedimientos de recuperación deficientes, etc.). No obstante, esta información sobre posibles casos de irregularidades constituye asimismo un indicador importante del volumen de irregularidades de las operaciones correspondientes.

1.15. El Tribunal está examinando en qué medida la información resultante de la labor de otros auditores y referente a irregularidades detectables por procedimientos de auditoría conformes a las normas generalmente admitidas en la materia () corrobora en su conjunto los resultados de su propio trabajo, por otra parte centrado con exclusividad en las cuentas y operaciones del ejercicio 1994. Sin embargo, la DAS se funda únicamente en los resultados del trabajo llevado a cabo por el Tribunal bajo su control y según sus propios criterios de apreciación, pues siguen sin reunirse las condiciones requeridas para poder apoyarse en la labor de otros auditores y, en el caso que nos ocupa, la información disponible acerca de dicha labor, que suele referirse a operaciones de ejercicios anteriores, carece a menudo de la precisión necesaria. Por añadidura, los resultados de dicha labor no pueden combinarse con los alcanzados por el Tribunal, que por su naturaleza estadística son ya representativos de todas las operaciones del ejercicio cubiertas por la fiscalización de esta institución, incluidas las consideradas erróneas en virtud de controles diferentes a los efectuados por ella.

1.16. Por ejemplo, un análisis de los informes de control elaborados por la Comisión en el ámbito social ha puesto de manifiesto las dificultades encontradas por el Tribunal para poder hacerse cargo de este trabajo. De hecho, estos informes corresponden con frecuencia a casos de gastos incorrectos o no subvencionables, pero en general no cuantifican con suficiente claridad su repercusión financiera. Por otra parte, presentan casos que aún deben someterse a discusiones contradictorias con los Estados miembros afectados antes de que pueda afirmarse de manera definitiva la existencia de errores. Tras el análisis de estos informes de control, sólo en el ámbito social se ha estimado en unos 130 millones de ecus la incidencia financiera de los posibles errores pendientes al final de 1994, que en general se deben a gastos de ejercicios anteriores a 1994. Una determinación y cuantificación más claras de los errores en estos informes, así como una indicación precisa de los ejercicios presupuestarios en los que se han efectuado los gastos afectados, facilitarían al Tribunal la consideración de estos trabajos para los objetivos de la DAS.

La DAS y la fiscalización de la buena gestión financiera (BGF)

1.17. La DAS en sí misma no ofrece ninguna apreciación en cuanto al respeto de los principios de buena gestión financiera, que el Tribunal sigue evaluando en sus restantes trabajos, especialmente en el contexto de su informe anual y de sus demás informes especiales.

1.18. El control de la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes implica adquirir la certeza de su conformidad a las normas comunitarias, y en particular al Reglamento financiero, que, en repetidas ocasiones, sobre todo en sus artículos 2, 28, apartado 2 f), 38, apartado 1 d) y 47 b), dispone que las operaciones deben respetar los principios de buena gestión financiera, en particular los de economía y relación coste/eficacia. De ello podría deducirse que el respeto de las normas de buena gestión financiera constituye en sentido estricto un elemento de legalidad y regularidad que el Tribunal debería integrar en sus controles de apoyo a la DAS.

1.19. La falta de criterios de evaluación objetivos, especialmente en la normativa de base, así como el número y la complejidad de los elementos a tener en cuenta, han llevado a no incluir una apreciación general de la gestión financiera en los objetivos de control de la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes fijados con miras a la DAS. El Tribunal sigue examinando este aspecto en el contexto de sus restantes trabajos.

La DAS y la detección de las irregularidades deliberadas

1.20. Ciertas irregularidades deliberadas, cometidas en detrimento de la hacienda comunitaria, no pueden, por su naturaleza, ser detectadas por procedimientos habituales de auditoría conformes a las normas generalmente aceptadas en la materia. Por tanto, el Tribunal no está en condiciones de garantizar que no existen casos de este tipo.

1.21. No obstante, la fiscalización emprendida por el Tribunal en el marco de la DAS puede conducir, y en algunos casos ha conducido ya, al descubrimiento de indicios de irregularidades deliberadas siempre que éstas:

- se hallen presentes en los ámbitos de operaciones seleccionadas en las muestras del Tribunal,

y

- tengan una naturaleza que permita su detección por procedimientos de auditoría conformes a las normas generalmente aceptadas en la materia.

1.22. Los casos de irregularidad deliberada así detectados se tratan, en el plano de la auditoría financiera, como «errores» que afectan a la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes y, por ello, al propio contenido de la DAS. En cualquier caso, el Tribunal continúa tratando estos casos fuera del marco de la DAS, por los cauces pertinentes.

1.23. En este último contexto el Tribunal efectúa asimismo un seguimiento de otros casos de irregularidad deliberada, como por ejemplo los detectados en el ámbito del turismo, que actualmente son objeto de una investigación judicial, y que el Tribunal pretende abordar en su momento en un futuro informe.

Control de los recursos propios basados en el PNB y el IVA

1.24. Debido a la naturaleza macroeconómica de los datos estadísticos que sirven de base a los recursos propios PNB e IVA que constituyen aproximadamente el 80 % de los ingresos de la Comunidad, el Tribunal ha limitado su examen a evaluar si son adecuados los procedimientos aplicados para determinar estos importes y garantizar su fiabilidad.

1.25. Como ya se indicó en el Informe anual relativo al ejercicio 1992 (), el agregado macroeconómico del PNB y la base imponible del IVA no son producto de una contabilidad tradicional, sino de un sistema estadístico de contabilidad nacional basado en datos macroeconómicos. El control llevado a cabo en este ámbito ha sido de naturaleza esencialmente cualitativa, dirigido a evaluar la calidad de los sistemas y procedimientos implantados para detectar y recuperar los ingresos de esta naturaleza.

1.26. El control ha consistido en particular en evaluar cómo funcionan los procedimientos de elaboración de las cifras del PNB y de la base de cálculo del IVA, llevándose a cabo al nivel de la Comisión y de las administraciones centrales competentes de los Estados miembros. Este control no ha versado sobre la exactitud de los datos macroeconómicos que sirven de base de cálculo de los recursos propios PNB e IVA, por lo cual la opinión que formule el Tribunal en la DAS no se referirá a este aspecto.

NORMAS Y METODOLOGÍA DE AUDITORÍA APLICADAS POR EL TRIBUNAL

Auditoría referida a la totalidad de las cuentas y las operaciones del ejercicio

1.27. El Tribunal ha adoptado un método de auditoría conforme a las normas generalmente aceptadas para la fiscalización de las cuentas públicas (), que, en particular, supone la realización de controles, con objeto de conferir a los resultados de su fiscalización una representatividad estadística global y una base de hechos sólida.

Método experimental

1.28. Dado que no existe ninguna experiencia similar a esta obligación de presentar una declaración global que abarque a la vez la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes, el Tribunal ha adoptado un enfoque exploratorio, consistente en aplicar procedimientos de auditoría adaptados a sus trabajos con el doble objetivo de:

- experimentar y evaluar dichos procedimientos de auditoría con el fin de obtener enseñanzas inmediatas y aportar las mejoras que resulten necesarias para la auditoría de ulteriores ejercicios,

y

- poner a disposición del Tribunal resultados válidos de auditoría financiera que permitan apoyar la DAS relativa al ejercicio 1994.

Evaluación de sistemas

1.29. El Tribunal decidió desde el principio adoptar el análisis de los sistemas de control interno para su trabajo de fiscalización. El análisis de sistemas persigue, entre otros objetivos, una utilización más eficaz y económica de los recursos de control mediante la reducción del volumen de pruebas de confirmación de las operaciones. En el plano de la auditoría que sirve de base a la DAS, referida a la totalidad del presupuesto, resulta imposible, particularmente en sectores complejos cuya gestión se comparte con los Estados miembros, evaluar con profundidad cada año la multitud de sistemas y subsistemas que intervienen en la gestión y el control de las operaciones comunitarias. Por otra parte, las evaluaciones de sistemas practicadas hasta ahora por el Tribunal han llevado por lo general a detectar importantes diferencias de calidad en los numerosos sistemas aplicados y, en consecuencia, para evaluar el conjunto de la población fiscalizada, éste no ha podido fundamentar una parte importante de su confianza en la calidad de dichos sistemas.

1.30. En consecuencia, el enfoque considerado más económico para la auditoría de la DAS consiste en limitarse al análisis mínimo necesario para comprender los sistemas contenidos en las muestras seleccionadas (y que cubren en cualquier caso los principales ámbitos de acción sujetos a su control), y no tratar de reducir el número de pruebas en función de los sistemas considerados satisfactorios.

1.31. Naturalmente, siguen efectuándose análisis y evaluaciones en profundidad sobre la calidad de los sistemas dentro de las auditorías financieras específicas a las que se ha decidido proceder de manera cíclica en ámbitos seleccionados. Cuando dichos análisis y evaluaciones, combinados con los resultados de los trabajos efectuados en apoyo de la DAS, lleven a la conclusión de que es posible fundar una parte de la fiabilidad global que se trata de obtener en sistemas de control considerados válidos, podrá reducirse posteriormente el tamaño de la muestra de operaciones que se han de examinar en los ámbitos en cuestión.

Control directo de las operaciones correspondientes

1.32. Los trabajos de apoyo a la DAS constan, entre otros elementos, de un programa de control directo de las operaciones correspondientes destinado a garantizar la realidad, la legalidad y la regularidad de dichas operaciones, así como la exactitud del registro de las operaciones contables correspondientes, a todos los niveles de gestión de los fondos comunitarios, es decir, desde las cuentas centrales de la Comisión hasta el nivel de los beneficiarios y contribuyentes finales.

1.33. Siguiendo el método de muestreo estadístico descrito a continuación, se ha procedido a una selección de operaciones contables de las cuentas centrales de las instituciones comunitarias, principalmente del sistema informatizado de contabilidad central Sincom de la Comisión. En los casos de operaciones ligadas a los gastos del FEOGA-Garantía, la selección se efectúa a partir de las declaraciones mensuales de gastos de los Estados miembros que constituyen la base de los datos contabilizados en las cuentas comunitarias.

1.34. No suele ser directa la relación entre los datos que figuran en estas cuentas y las operaciones correspondientes. En efecto, los datos contabilizados corresponden en la mayoría de los casos a un agregado de datos contabilizados en niveles de gestión inferiores, referidos por tanto a un conjunto muy atomizado de operaciones correspondientes. El control se efectúa en consecuencia desde el nivel de gestión central, según un método que permite el seguimiento hasta el nivel de gestión de base de la operación contable concreta y, por tanto, de la operación correspondiente, seleccionada en las cuentas centrales comunitarias, hasta el nivel del beneficiario o del contribuyente final.

1.35. Cuando los programas están cofinanciados por la Comunidad y los Estados miembros, especialmente en el ámbito de los fondos estructurales, donde la mayor parte de los pagos consiste en anticipos/pagos a cuenta, con frecuencia no existe una relación directa entre un pago en la Comisión y los pagos efectuados a los beneficiarios finales mientras el programa no se dé por concluido. Por lo tanto, con el fin de poder pronunciarse acerca de la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes, el Tribunal efectuó su sondeo aleatorio sobre los gastos declarados por los Estados miembros como apoyo a sus solicitudes de anticipo.

Método de muestreo estadístico

1.36. El método de muestreo estadístico aplicado para poder obtener conclusiones de auditoría sobre el conjunto de cuentas y operaciones correspondientes sujetos a la DAS es el método de sondeo en unidades monetarias, en lo sucesivo denominado «método MUS» («Monetary unit sampling»), que en el plano financiero constituye una modalidad de muestreo basado en que la probabilidad de un suceso es proporcional al tamaño de la población.

1.37. En materia de gastos, se ha extraído una muestra separada para los gastos comprometidos (incluidos los compromisos pendientes de liquidación de ejercicios anteriores), por una parte, y para los gastos pagados, por otra. En materia de ingresos, se ha extraído una muestra semejante para los procedentes de los recursos propios tradicionales. Como ya se ha explicado en los apartados 1.24 a 1.26, los recursos propios IVA y PNB, por su naturaleza, se han sometido a controles que implican la evaluación de procedimientos y pruebas de tipo analítico.

Criterios aplicados por el Tribunal

1.38. El Tribunal se ha fijado como objetivo mínimo de partida, si los resultados de su trabajo lo justifican, garantizar, con un grado de confianza del 95 %, que los posibles errores que afecten a la fiabilidad de las cuentas o a la legalidad y regularidad de las operaciones correspondientes no superen globalmente el 1 % en valor del importe de referencia elegido por el mismo Tribunal, concretamente el presupuesto general (es decir, alrededor de 70 000 millones de ecus). El umbral de error inaceptable que de ello resulta es de 700 millones de ecus.

Definición y tratamiento de los errores

1.39. Se entiende por error toda operación no contabilizada o no efectuada de manera adecuada o conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Teniendo en cuenta la dificultad existente en el ámbito comunitario para trazar una frontera precisa entre las nociones de legalidad y regularidad, y el hecho de que las consecuencias de su incumplimiento resultan idénticas en el marco de la DAS, se tomó la decisión de no distinguir entre ambas nociones y organizar los trabajos con miras a garantizar que las operaciones sean a la vez «legales y regulares». Las nociones de legalidad y regularidad adoptadas son las que se refieren al cumplimiento del conjunto de las disposiciones comunitarias y de otras también aplicables, como algunas normas nacionales de los Estados miembros, para garantizar la conformidad con las disposiciones comunitarias.

1.40. Como parte del tratamiento de los resultados de auditoría, se ha procedido a una clasificación de los errores según afecten a la legalidad/regularidad de las operaciones o a la fiabilidad de las cuentas, o bien a ambos aspectos simultáneamente. Además, se ha trazado una distinción entre los errores que deben calificarse de sustantivos, pues repercuten directamente en la fiabilidad de las cuentas o en el valor de las operaciones correspondientes, y los que pueden calificarse de formales, pues no repercuten negativamente en el presupuesto comunitario de forma directa y medible. Dentro de cada una de estas dos categorías, los errores se han clasificado como errores graves o menos graves una vez analizados los principios afectados y los hechos constatados. Para expresar reservas en el marco de la DAS, sólo se han tomado en consideración los errores considerados graves. En cuanto a los de menor gravedad, se han puesto en conocimiento de los gestores afectados (), principalmente en la Comisión y en los Estados miembros, para que se adopten las medidas oportunas. Por último, se ha trazado otra distinción entre errores derivados de la gestión central de la Comisión o bien de la de terceros, en concreto de los Estados miembros.

1.41. A partir de los resultados de los trabajos efectuados sobre la base de los resultados de las muestras, se han obtenido conclusiones globales así como conclusiones por tipo, origen y grado de gravedad de los errores, en relación con el conjunto de las cuentas y operaciones comunitarias del ejercicio 1994. Aplicando el método de extrapolación estadística elegido, se ha procedido a la evaluación del error que con más probabilidad afecta a las cuentas y operaciones del ejercicio, y se ha tenido en cuenta el importe de los errores máximo y mínimo en función del grado de confianza fijado.

1.42. Paralelamente a estos resultados extrapolados, se ha tenido en cuenta el importe de los errores conocidos que afectan al ejercicio 1994. Se trata de errores detectados tanto en las operaciones contenidas en las muestras como en las operaciones examinadas fuera de ellas, así como los detectados en las tareas de fiscalización del Tribunal no ligadas específicamente a la DAS. Los errores detectados por otras instancias de control no se integran en los resultados de auditoría cuantificados en el presente informe por las razones expuestas en los apartados 1.12 a 1.16 y 2.1 a 2.3.

1.43. Conforme a la petición manifestada por el Parlamento Europeo en sus observaciones relativas a la aprobación de la ejecución del presupuesto general del ejercicio 1993 (), el Tribunal tiene el propósito de presentar el resultado de su trabajo de manera que ofrezca una imagen completa, objetiva y razonable de la ejecución del presupuesto.

Otras actividades de auditoría

1.44. El Tribunal ha efectuado asimismo verificaciones complementarias de los principales aspectos horizontales de la ejecución del Presupuesto (balance financiero, contabilidad informatizada, cuenta de gestión).

CAPÍTULO 2 Ejecución de la fiscalización

2.0. ÍNDICE Apartados

Limitaciones al trabajo de fiscalización 2.1 - 2.14

Utilización de la labor de otros auditores 2.1 - 2.3

Limitaciones de calendario 2.4 - 2.6

Falta de datos de fácil acceso sobre las operaciones correspondientes 2.7 - 2.10

Auditorías practicadas 2.11 - 2.22

Auditorías de los ingresos 2.11 - 2.12

Muestras de operaciones examinadas en relación con los gastos 2.13 - 2.17

Otros trabajos 2.18 - 2.22

Auditoría de la contabilidad general y del balance financiero consolidado al 31 de diciembre de 1994 2.18 - 2.19

Controles globales de coherencia 2.20

Revisión del sistema informatizado de contabilidad Sincom 2.21 - 2.22

LIMITACIONES AL TRABAJO DE FISCALIZACIÓN

Utilización de la labor de otros auditores

2.1. Para su trabajo relacionado con la DAS del ejercicio 1994, el Tribunal sólo pudo apoyarse en algunos casos en la labor realizada por otros auditores, ya pertenecieran a las instituciones comunitarias o a los Estados miembros.

2.2. En general, el Tribunal no siempre dispone de información suficiente sobre esta labor, es decir, sobre los ámbitos que abarca, sus resultados y las medidas que de ella se derivan. Por otra parte, en los pocos casos en que la información sí es suficiente, el enfoque y los procedimientos de control aplicados no suelen reunir las condiciones para que los resultados puedan tomarse en consideración en el marco del empleo de las estadísticas aplicadas a la DAS (véanse principalmente los apartados 1.12 a 1.16).

2.3. Con respecto a la labor de las instituciones nacionales de control (INC), el planteamiento adoptado por éstas en la fiscalización de los gastos comunitarios ha resultado ser muy diferente de un país a otro, tanto en sus objetivos, métodos, alcance y profundidad, como en la frecuencia con que se efectúa. Puesto que el Tribunal debe incluir en su declaración de fiabilidad la totalidad de las operaciones correspondientes al presupuesto comunitario de manera homogénea, no ha podido basarse en el trabajo de las INC para elaborar la DAS correspondiente a 1994. Cuando el trabajo de auditoría de las INC resulte compatible con sus objetivos y su metodología, el Tribunal tratará de basarse en éste, siempre que pueda acceder a la documentación correspondiente.

Limitaciones de calendario

2.4. El calendario aplicable a la auditoría practicada con miras a la DAS es muy apretado y debe tener en cuenta que al final del ejercicio se concentra la ejecución de una gran parte de los compromisos y los pagos del ejercicio fiscalizado, de la fecha de rendición de cuentas y de la fecha de envío a la Comisión del proyecto de informe de apoyo a la DAS.

2.5. La auditoría practicada con miras a la DAS consiste en verificar, entre otros extremos, una muestra representativa de las operaciones correspondientes cuya determinación definitiva sólo es posible tras la ejecución de los últimos compromisos y pagos relativos a las mismas, al final de los períodos complementarios previstos en el Reglamento financiero (15 de enero n + 1 en principio, pero también para algunas operaciones, 31 de enero, e incluso final de febrero). Por otra parte, si bien los trabajos pudieron iniciarse a partir de cuentas de gestión y de balances financieros provisionales que la Comisión pudo suministrar, de manera muy útil, por anticipado, la declaración de fiabilidad se refiere a las cuentas cuya versión definitiva se transmite al Tribunal hasta el 1 de mayo n + 1 inclusive.

2.6. Con objeto de poder presentar la DAS al mismo tiempo que el Informe Anual, hasta el 15 de noviembre del año n + 1 inclusive, previa celebración del procedimiento contradictorio que permite a los auditados sujetos a la decisión de aprobación de la gestión (la Comisión y demás instituciones competentes) pronunciarse sobre los resultados de los trabajos, la auditoría practicada con miras a la DAS tuvo que concentrarse en los primeros meses del año n+1.

Falta de datos de fácil acceso sobre las operaciones correspondientes

2.7. Por regla general, resulta poco frecuente o muy difícil acceder a datos exhaustivos sobre operaciones correspondientes al nivel de los beneficiarios (o contribuyentes), y, cuando se puede acceder a ellos, su presentación difiere considerablemente según los ámbitos o los Estados miembros de que se trate. A juicio del Tribunal, ello perjudica considerablemente la eficiencia y la eficacia de su propia fiscalización, así como de la gestión y el control de las operaciones comunitarias, ya corran a cargo de la Comisión o de organismos nacionales.

2.8. Cerca de dos tercios de los gastos consignados en el presupuesto general de las Comunidades se refieren a medidas (en particular del FEOGA y los fondos estructurales) cuya gestión corresponde conjuntamente a la Comisión y a los Estados miembros. Cerca de la cuarta parte de los recursos propios de las Comunidades consiste en derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas, comúnmente conocidos con el nombre de recursos propios tradicionales, cuya recaudación corre a cargo de los Estados miembros. Las operaciones correspondientes a las cuentas comunitarias en estos ámbitos se encuentran muy dispersas y su gestión corresponde a todo tipo de organismos (nacionales, regionales o locales) de los Estados miembros.

2.9. En consecuencia, los datos referentes a estas operaciones se procesan en un amplio número de sistemas, normalmente complejos y a veces no informatizados, que revisten formas muy variadas. Incluso en los ámbitos del FEOGA-Garantía y los derechos de aduana, donde por definición las operaciones tienen un carácter netamente comunitario, los datos se recogen en sistemas concebidos para las necesidades nacionales y a veces sin relación clara con las declaraciones presentadas a la Comisión para justificar la financiación comunitaria. En cuanto a los Fondos Estructurales, cuyas operaciones son cofinanciadas por organismos públicos de los Estados miembros, no suelen existir datos globales presentados de forma coherente o, si existen, es difícil acceder a ellos. En estas condiciones, es muy difícil aplicar una gestión administrativa y contable y unas técnicas de control y auditoría eficientes y eficaces, como las basadas en el análisis de riesgo.

2.10. A juicio del Tribunal, debería ser posible adoptar medidas para racionalizar los datos existentes en los Estados miembros sobre las operaciones comunitarias y refundirlos en sistemas informáticos de fácil acceso, que respondieran a las necesidades de las administraciones nacionales, la Comisión y el Tribunal. En la «era de la información» la tendencia hacia la descentralización y la gestión compartida de las operaciones comunitarias con los Estados miembros no se opone a facilitar el acceso a datos exhaustivos relativamente detallados a los organismos nacionales encargados de la gestión cotidiana y la fiscalización de las operaciones, así como a la Comisión y al Tribunal de Cuentas, responsables en última instancia.

AUDITORÍAS PRACTICADAS

Auditorías de los ingresos

2.11. Los recursos propios se dividen en dos grandes categorías:

- recursos propios tradicionales que se recaudan directamente del contribuyente comunitario y se subdividen en dos grandes categorías: los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas, por una parte, y las cotizaciones del sector azucarero, por otra;

- recursos IVA y PNB cuyo importe queda determinado en gran medida por datos estadísticos de naturaleza macroeconómica.

2.12. Por lo que respecta al conjunto de los recursos propios, se han llevado a cabo controles exhaustivos sobre la fiabilidad, la legalidad/regularidad y la exactitud de las cuentas de la Comisión. Por lo que respecta a los recursos propios tradicionales, el examen de las cuentas de la Comisión se ha completado con la selección, conforme con el mismo método de muestreo estadístico utilizado para los gastos, de una muestra de 119 transacciones sujetas a control hasta el nivel de las operaciones correspondientes en los Estados miembros. En cambio, los controles de los recursos IVA y PNB se han centrado en la calidad de los procedimientos empleados para su determinación.

Muestras de operaciones examinadas en relación con los gastos

2.13. Al igual que con los recursos propios tradicionales, el Tribunal procedió con los gastos al control directo de las operaciones seleccionadas de manera aleatoria según su método de muestreo estadístico.

2.14. En materia de gastos, el número total de las operaciones correspondientes al nivel final que se sometieron a control se eleva a 1 432, de las cuales 563 se referían a los pagos, 632 a los compromisos contraídos durante el ejercicio y 237 a los compromisos pendientes de liquidación al inicio del ejercicio. El método adoptado de selección proporcional al tamaño, según los análisis del Tribunal, ha dado como resultado muestras de estructura similar a la de las poblaciones que les sirven de base en lo relativo a su reparto por ámbitos presupuestarios o zonas geográficas.

2.15. El control ha consistido en examinar la legalidad/regularidad de las operaciones así como la exactitud con la cual se han registrado las operaciones contables correspondientes a todos los niveles de gestión de las actividades englobadas en el presupuesto comunitario, es decir, desde el nivel de gestión central de la Comisión hasta el de los beneficiarios finales en caso necesario.

2.16. En el nivel final de gestión central de la Comisión, el control mencionado ha abarcado en términos financieros un volumen importante de operaciones del ejercicio. Así pues, el total neto de los pagos examinados se eleva aproximadamente a 21 500 millones de ecus, o sea, cerca del 36 % de todos los pagos del ejercicio. En relación con los compromisos contraídos durante el ejercicio, este importe neto se eleva aproximadamente a 30 000 millones de ecus, o sea, cerca del 44 % del valor total de los compromisos del ejercicio. En lo relativo a los compromisos pendientes de liquidación de ejercicios anteriores, el examen ha abarcado un importe aproximado de 4 200 millones de ecus, o sea, aproximadamente el 15 % del valor total de los compromisos en cuestión.

2.17. En el nivel final de las operaciones correspondientes, el volumen financiero efectivamente auditado es considerablemente menor en la medida en que a la mayor parte de las operaciones seleccionadas en el nivel central le corresponden cada vez numerosas operaciones correspondientes de las que al menos una en cada caso ha sido objeto de una comprobación en profundidad.

Otros trabajos

Auditoría de la contabilidad general y del balance financiero consolidado al 31 de diciembre de 1994

2.18. Las verificaciones efectuadas por el Tribunal con miras a cumplir los objetivos generales de control fijados en este ámbito consisten esencialmente en lo siguiente:

- examen, dentro del sistema de tesorería y de la contabilidad general, de las operaciones de pago seleccionadas en el contexto de la muestra central;

- examen de las principales partidas del activo y del pasivo del balance financiero de la Comisión y del balance financiero consolidado de la Unión Europea, así como de una selección de las demás partidas;

- control de la coherencia de los datos de la contabilidad general y del balance financiero consolidado con los datos de las contabilidades auxiliares o de otros servicios.

2.19. Los controles descritos han tenido por finalidad garantizar la conformidad de los balances financieros con los libros contables, la existencia real de los distintos activos y pasivos, la legalidad/regularidad de las operaciones, la sinceridad de los estados financieros y el respeto de los principios contables generalmente aceptados que resulten aplicables al sector público.

Controles globales de coherencia

2.20. El Tribunal ha seguido aplicando un programa de producción informatizada de los gráficos del Informe anual relativo al ejercicio 1994 a partir de los ficheros que contienen los datos contables de base. En esta ocasión, el Tribunal ha procedido a una comparación global que le permite, en el contexto de la DAS, examinar la integridad de la información contenida en la cuenta de gestión de la Comisión y garantizar su concordancia con los datos correspondientes del sistema central de contabilidad Sincom.

Revisión del sistema informatizado de contabilidad Sincom

2.21. Por otra parte, el Tribunal ha controlado los datos relativos a los gastos presupuestarios producidos por el sistema informatizado de contabilidad Sincom, mediante una serie de pruebas destinadas a garantizar la corrección de los datos recogidos en Sincom y de su procesamiento por el sistema informatizado y por las intervenciones manuales de los agentes facultados para ello, así como su registro fiel en las cuentas de gastos presupuestarios de la Comisión.

2.22. Estos trabajos han permitido también al Tribunal asegurarse de que las muestras MUS son representativas de las bases de que proceden, mediante la comparación de los resultados de las pruebas efectuadas sobre el conjunto de datos de la base Sincom con los resultados de las mismas pruebas efectuadas sobre las muestras MUS.

CAPÍTULO 3 Resultados de la auditoría

3.0. ÍNDICE Apartados

Conclusión general 3.1

Fiabilidad de las cuentas 3.2 - 3.100

Cuenta de gestión consolidada 3.2

Reservas relativas a la cuenta de gestión consolidada 3.3 - 3.43

Contabilización de ingresos y gastos en forma de operaciones negativas 3.3 - 3.4

Contabilización de los anticipos y pagos a cuenta 3.5 - 3.14

No inscripción de los gastos del FEOGA-Garantía 3.15 - 3.17

Compromisos contables que han dejado de corresponder a obligaciones jurídicas 3.18 - 3.26

Otras observaciones relativas a la cuenta de gestión consolida 3.27

Elaboración final de las cuentas presupuestarias 3.28 - 3.32

Sistema de contabilidad Sincom 3.33 - 3.41

Saldo del ejercicio 3.42 - 3.43

Balance financiero consolidado de la Unión Europea 3.44 - 3.100

Armonización de los métodos contables 3.47 - 3.51

Balance financiero de la Comisión 3.52 - 3.91

Observaciones sobre la ejecución y contabilización de los pagos 3.52

Reservas relativas a los inmovilizados materiales (Bruselas, Luxemburgo y delegaciones) 3.53 - 3.61

Inmuebles en Bruselas 3.56

Anticipos y pagos a cuenta de inmovilizados materiales (inmuebles en proceso de adquisición) 3.57 - 3.58

Bienes muebles de Bruselas 3.59 - 3.60

Bienes muebles fuera de la Comunidad 3.61

Observaciones sobre las participaciones y los préstamos 3.62

Observaciones sobre las cuentas bancarias 3.63 - 3.69

Contabilidad bancaria 3.63

Cuenta bancaria específica 3.64 - 3.65

Control de las conciliaciones bancarias (Nostro) 3.66 - 3.69

Observaciones sobre las administraciones 3.70

Reservas relativas a los créditos frente a los Estados miembros 3.71 - 3.76

Contabilidades separadas relativas a los derechos de aduana y a las exacciones reguladoras agrícolas 3.71 - 3.73

Créditos relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía 3.74 - 3.76

Observaciones sobre los eventuales derechos de crédito relativos a la constatación de fraudes e irregularidades 3.77 - 3.80

Reservas relativas al volumen real de los compromisos al margen del balance 3.81 - 3.90

Decisiones y obligaciones con carácter plurianual 3.82 - 3.84

Desfase del período contable relativo al FEOGA-Garantía 3.85 - 3.87

Garantía concedida por un crédito bancario 3.88 - 3.89

Compromisos relativos a las operaciones de swaps 3.90

Observaciones sobre las notas explicativas del balance financiero 3.91

Balances financieros de las demás instituciones y organismos comunitarios 3.92 - 3.100

Reservas relativas a los inmovilizados materiales 3.92 - 3.99

Observaciones sobre las cuentas bancarias 3.100

Legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes 3.101 - 3.151

Operaciones relativas a los ingresos 3.101 - 3.121

Recursos propios tradicionales 3.101 - 3.113

Derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas 3.104 - 3.109

Cotización del sector azucarero 3.110 - 3.113

Recursos propios basados en el IVA y el PNB 3.114 - 3.121

El recurso propio basado en el IVA 3.115 - 3.116

El recurso propio basado en el producto nacional bruto (PNB) 3.117 - 3.121

El producto nacional bruto (PNB) como base imponible 3.117 - 3.119

El recurso propio basado en el PNB (recurso complementario) 3.120 - 3.121

Operaciones relativas a los gastos 3.122 - 3.151

Casos de gastos de los que el Tribunal no puede dar ninguna garantía 3.122 - 3.136

Imposibilidad de controlar determinados gastos del FEOGA-Garantía 3.123 - 3.129

En Dinamarca 3.123 - 3.126

En el Reino Unido 3.127 - 3.128

En España 3.129

Falta de pista de auditoría adecuada 3.130 - 3.132

Sistemas especialmente no fiables y susceptibles de contener errores 3.133 - 3.134

Falta de garantía por razones diversas 3.135 - 3.136

Errores que afectan la legalidad/regularidad de los gastos 3.137 - 3.151

Errores que afectan la legalidad/regularidad de los compromisos efectuados durante el ejercicio 3.139 - 3.143

Legalidad/regularidad sustantivas relativas a los compromisos 3.139

Errores de legalidad/regularidad formales relativos a los compromisos 3.140 - 3.143

Errores que afectan la legalidad/regularidad de las operaciones correspondientes a los pagos 3.144 - 3.151

Errores sustantivos de legalidad/regularidad relativos a los pagos 3.144 - 3.147

Errores formales de legalidad/regularidad relativos a los pagos 3.148 - 3.151

CONCLUSIÓN GENERAL

3.1. En opinión del Tribunal,

- Referente a las cuentas:

i)las cuentas cerradas el 31 de diciembre de 1994 reflejan fielmente los ingresos y los gastos, así como la situación financiera de la Unión; el valor informativo de estas cuentas deberá, no obstante, mejorarse en varios aspectos importantes que dan lugar a reservas por parte del Tribunal;

ii)en el examen de los ingresos registrados en las cuentas de recursos propios tradicionales no se detectaron errores significativos; sin embargo, es evidente que no es posible garantizar que todas las importaciones sujetas a imposición se hayan declarado efectivamente y, por tanto, hayan producido los ingresos correspondientes;

iii)en lo que se refiere a los gastos, existen demasiados errores en las operaciones correspondientes a los pagos consignados en las cuentas para que el Tribunal pueda emitir una declaración general positiva sobre la legalidad/regularidad de estas operaciones.

FIABILIDAD DE LAS CUENTAS

Cuenta de gestión consolidada

3.2. La cuenta de gestión consolidada refleja fielmente los ingresos y los gastos de la Unión; sin embargo, da lugar a las reservas siguientes.

Reservas relativas a la cuenta de gestión consolidada

Contabilización de ingresos y gastos en forma de operaciones negativas

3.3. Debido a los ingresos y pagos negativos efectivos, el volumen total de los pagos se ha fijado en 63 580,8 millones de ecus en lugar de los 60 304,8 millones de ecus que refleja la cuenta de gestión.

3.4. El Tribunal siempre ha criticado la inscripción de ingresos como gastos negativos y de gastos como ingresos negativos. Pese a que las operaciones correspondientes están previstas por reglamentaciones comunitarias y su inscripción negativa -a iniciativa de la Comisión- está autorizada durante la aprobación del presupuesto, dicha inscripción no deja de afectar al valor informativo de las cuentas. Algunas autorizaciones de ingresos y de gastos siguen presentándose y contabilizándose de manera negativa, y sobretodo nada informa al lector de las cuentas sobre su impacto global. En el nivel de la ejecución presupuestaria, los ingresos y gastos negativos representan 1 472,4 millones de ecus (gastos de percepción de los recursos propios tradicionales) y 1 803,6 millones de ecus (gastos negativos del FEOGA-Garantía) respectivamente.

Contabilización de los anticipos y pagos a cuenta

3.5. Las informaciones contables relativas a los 13 000 millones de ecus en concepto de pagos efectuados en 1994 que consisten, de hecho, en anticipos/pagos a cuenta no se presentan por separado en el volumen IV.

3.6. Los anticipos y pagos a cuenta efectuados en la ejecución del Presupuesto general en 1994, que quedan pendientes de regularizarse en los años posteriores, representan unos 13 000 millones de ecus de un total de 22 825,8 millones de ecus de pagos efectuados en virtud de los títulos B2 a B7 (presupuesto operativo con excepción del FEOGA-Garantía). Si bien la Comisión ha introducido más datos en los estados financieros de 1994, éstos no reflejan en qué medida sigue sin ser definitiva la ejecución del Presupuesto general (en el nivel de los beneficiarios).

3.7. En importantes ámbitos del gasto operativo de la parte B del Presupuesto general, esencialmente los fondos estructurales, la ayuda al desarrollo, la investigación y la energía, buena parte de los pagos presupuestarios se subordinan al cumplimiento ulterior de determinados criterios. Se trata a menudo de anticipos y pagos a cuenta que constituyen un porcentaje determinado del gasto total previsto para una operación concreta. En muchos casos, al primer pago a cuenta siguen otros.

3.8. Una vez finalizada la operación concreta (programa o proyecto), suele suceder que se efectúa el pago final y se regularizan los anticipos y pagos a cuenta anteriores varios años después de haber efectuado el primer pago anticipado y cumplido los criterios aplicados.

3.9. La Comisión ha introducido dos cuadros (nos 12 y 13) en el volumen IV de los estados financieros de 1994 que aportan información complementaria en el contexto de los compromisos plurianuales de los que todavía quedan pagos por efectuar. Estos cuadros muestran respectivamente el importe de los anticipos y pagos a cuenta (abonados desde 1990) pendientes de regularización al final de 1994, así como el importe de los pagos (anticipados y definitivos) que fueron regularizados durante el ejercicio.

3.10. La importancia (al menos 45 000 millones de ecus) de los anticipos y pagos a cuenta pendientes de liquidación al final de 1994 no debe interpretarse forzosamente como indicio de deficiencias en la gestión. El marco jurídico en el que se inscribe la gestión de los fondos comunitarios citados hace inevitable la existencia de gastos provisionales considerables. Estos datos han sido actualizados gracias a la introducción en el sistema contable Sincom de datos sobre la naturaleza de las diferentes operaciones de pago, siguiendo las recomendaciones formuladas hace ya tiempo por el Tribunal.

3.11. La Comisión introdujo estas medidas con el fin principal de mejorar el seguimiento del abono de los anticipos y pagos a cuenta, hecho que ha de acogerse con satisfacción sobre todo si se tienen en cuenta los problemas detectados por el Tribunal en su último examen de la recaudación de los importes adeudados a la Comunidad ().

3.12. Si bien es verdad que la inclusión de datos sobre el abono de anticipos pendientes de regularización en las cuentas anuales representa un avance, el Tribunal considera que la actualización y la presentación de estas operaciones siguen siendo insuficientes porque los estados financieros de las Comunidades no arrojan toda la información necesaria para apreciar plenamente en qué medida sigue sin ser definitiva la ejecución del presupuesto general de las Comunidades para el ejercicio en curso y para los anteriores.

3.13. A continuación se citan otros datos necesarios:

i)la proporción de anticipos y pagos a cuenta en los pagos presupuestarios de un ejercicio;

ii)la «evolución» durante un ejercicio de los anticipos y pagos a cuenta pendientes de regularización;

iii)los años a los que remontan los anticipos y pagos a cuenta no regularizados.

3.14. Debería poderse utilizar la información ya introducida en el sistema contable para procurarse estos datos. El cuadro que figura a continuación muestra cómo deberían presentarse, a juicio del Tribunal, en los estados financieros anuales, tanto en las partidas presupuestarias como en el conjunto del presupuesto.

No inscripción de los gastos del FEOGA-Garantía

3.15. Una serie de gastos del FEOGA-Garantía que alcanzan los 45,8 millones de ecus no figuran en las cuentas del ejercicio 1994, y, por tanto, no se ha respetado el principio de la anualidad del presupuesto.

3.16. Con el fin de hacer frente a algunos gastos declarados por los Estados miembros de conformidad con la normativa, la Comisión elaboró al final de diciembre de 1994 un documento en el que pedía la transferencia de créditos del capítulo B1-12 (aceite de oliva) a los capítulos B1-16 (productos vinícolas), B1-37 (liquidación de ejercicios anteriores) y B1-40 (ayuda a la renta). La aparición de retrasos administrativos no permitió efectuar las transferencias antes del 31 de diciembre de 1994 (plazo establecido por el artículo 104 del Reglamento financiero), por lo cual las partidas presupuestarias B1-1640, B1-370, B1-1623 y B1-1630 estaban insuficientemente dotadas de créditos.

3.17. La Comisión introdujo en enero de 1995 un compromiso negativo de 45 865 228,22 ecus para corregir los anticipos abonados a Italia (18 519 746,48 ecus) y Francia (27 345 481,74 ecus), los dos países que declararon en 1994 los importes más elevados de las partidas presupuestarias insuficientemente dotadas. Estos gastos fueron imputados al presupuesto de 1995, a cargo de la partida presupuestaria B1-3700 (liquidación de ejercicios anteriores), cuando la Comisión decidió en febrero de 1995 tomar en consideración los gastos declarados por Italia y Francia durante el ejercicio 1994 sobre la base de una liquidación de cuentas de carácter específico.

Compromisos contables que han dejado de corresponder a obligaciones jurídicas

3.18. La cuenta de gestión ya no refleja fielmente los compromisos jurídicos de la Unión Europea al cierre del ejercicio 1994, pues algunas obligaciones contables han dejado de corresponder a obligaciones jurídicas.

Cuadro 3.1 - Presentación propuesta (1) de los datos relativos a los anticipos y pagos a cuenta

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3.19. La cuenta de gestión relativa al presupuesto del ejercicio 1994 establece en 34 942 millones de ecus () el importe de los compromisos pendientes de liquidación al 31 de diciembre de 1994. Una parte de estos compromisos contables, cuyo valor exacto no ha podido determinar con suficiente precisión el Tribunal, pero que probablemente no es desdeñable, sigue figurando en las cuentas sin obligaciones jurídicas que le sirvan de justificación.

3.20. El Tribunal ha procedido en efecto a controles analíticos y controles directos de compromisos que presentan un riesgo importante de no corresponder ya a obligaciones jurídicas. Se trata de los compromisos denominados «en suspenso», es decir, compromisos que, según los criterios fijados por el Tribunal, son anteriores a 1990 y no se han traducido en pagos durante tres ejercicios consecutivos, o sea de 1992 a 1994.

3.21. A continuación se expone el resultado de los análisis efectuados por el Tribunal:

- el número total de estos compromisos en suspenso se eleva a 3 040 y representa un volumen financiero aproximado de 1 185 millones de ecus;

- de este total, el número de compromisos de al menos diez años, es decir, contraídos antes de 1985, se eleva a 664 y representa un importe aproximado de 368 millones de ecus;

- el número de compromisos especialmente antiguos, de al menos catorce años, es decir, contraídos antes de 1981, se eleva a 98 y representa un importe aproximado de 34 millones de ecus.

3.22. Estos compromisos se refieren esencialmente a acciones derivadas de los fondos estructurales y la cooperación al desarrollo.

3.23. En el ámbito de la ayuda al desarrollo, los esfuerzos emprendidos por la Comisión durante el ejercicio 1994 la condujeron a anular 1 367 compromisos, por un total aproximado de 163 millones de ecus, que habían dejado de corresponder a una obligación jurídica. El Tribunal seleccionó con fines de control 81 de los 160 compromisos en suspenso al 31 de diciembre de 1994. Resultó que 66 de ellos, por un total aproximado de 8,5 millones de ecus, han perdido su razón de ser y tendrían que haberse liberado.

3.24. En el ámbito de los fondos estructurales, el FEOGA- Orientación se caracteriza por la existencia de 27 compromisos en suspenso que ascienden a unos 3 millones de ecus. Por otra parte, un análisis de los expedientes en este ámbito ha mostrado que, al tratarse de medidas financiadas en virtud del Reglamento (CEE) n° 355/77, deberían haberse clausurado 438 proyectos por un importe total aproximado de 54 millones de ecus y haber liberado su saldo.

3.25. En cuanto a los ámbitos regional y social, existían respectivamente 1 872 y 502 compromisos en suspenso cuyos importes totales respectivos ascendían a 1 045 y 59 millones de ecus.

3.26. El Tribunal invita a la Comisión a redoblar y generalizar el esfuerzo que ha comenzado a desplegar en ciertos ámbitos como la cooperación al desarrollo, para establecer sin tardanza los procedimientos pertinentes de revisión periódica y sistemática de dichos compromisos contables y proceder a la liberación de los que han dejado de corresponder a obligaciones jurídicas.

Otras observaciones relativas a la cuenta de gestión consolidada

3.27. Las verificaciones efectuadas por el Tribunal dan lugar, por otra parte, a las observaciones siguientes.

Elaboración final de las cuentas presupuestarias

3.28. La cuenta de gestión no refleja exactamente el importe de los créditos iniciales consignados en el presupuesto que figura en la aprobación definitiva del presupuesto general de la Unión Europea ().

3.29. La columna 5/1 de la cuenta de gestión incluye en los créditos consignados en el presupuesto inicial los importes de la contribución de los países AELC (véase el cuadro E del volumen II de la cuenta de gestión), en lugar de únicamente los créditos consignados en el presupuesto de 1994.

3.30. La elaboración de los gráficos de 1994 permitió detectar un pequeño error de adición de 307 000 ecus en la página 25 del volumen IV de la cuenta de gestión, en la columna «Total (créditos disponibles)» y «Compromisos contraídos durante 1994», pero dicho error no afecta al total general.

3.31. La fiabilidad de la Cuenta de gestión se encuentra ligeramene afectada por errores de imputación al ejercicio o a la línea presupuestaria apropiada detectados durante el examen de las operaciones verificadas por el Tribunal.

3.32. Los casos detectados son escasos (una decena de compromisos y pagos en la muestra seleccionada por el Tribunal y algunas operaciones externas) y difícilmente extrapolables debido a la naturaleza de los problemas identificados. No obstante, esta decena de casos de errores contables, que afectan directamente a la fiabilidad de la cuenta de gestión, verificados en una muestra relativamente limitada de operaciones(del orden del millar de operaciones contrastadas en compromiso y pago), es demasiado elevado para considerar que la fiabilidad de la cuenta de gestión sea totalmente satisfactoria al respecto.

Sistema de contabilidad Sincom

3.33. La contabilización de los gastos presupuestarios por el sistema informatizado de contabilidad (Sincom) resulta por lo general fiable.

3.34. Las líneas de crédito que constituyen la base de la cuenta de gestión corresponden por lo general a las líneas de imputación del fichero Sincom en el plano contable. También se ha verificado que los tipos de cambio aplicados en la conversión inicial de los compromisos y pagos y en la reevaluación mensual resultan conformes a los tipos oficiales publicados por la Comisión (Info-ECU y DO) y, además, que los programas de reevaluación de los compromisos pendientes de liquidación se basan en los tipos adecuados conforme a las disposiciones reglamentarias y dan lugar a los necesarios ajustes en materia de utilización de créditos. Se procedió a la verificación de los controles automáticos integrados en Sincom para garantizar que los importes de los compromisos y los pagos no excedían los créditos autorizados. La autorización, visado y registro contable de los compromisos y los pagos contabilizados corren a cargo de agentes habilitados al efecto, conforme a las normas reglamentarias.

3.35. El sistema permite identificar convenientemente las negativas de visado del interventor, las desestimaciones de la negativa por parte de la Comisión y las decisiones de la Comisión de no desestimar la negativa de visado. Los pagos se imputan correctamente al ejercicio durante el cual se contabilizan.

3.36. Las diferencias entre los elementos contables y los saldos de los compromisos son prácticamente nulas. Los saldos de los compromisos individuales se recogen correctamente en el fichero general utilizado para la producción de la cuenta de gestión.

3.37. Los controles de Sincom suscitan, sin embargo, las observaciones siguientes:

3.38. Los importes de los créditos registrados en Sincom en virtud del segundo presupuesto rectificativo y suplementario de 1994 no corresponden a los importes aprobados por la autoridad presupuestaria. Se observaron discrepancias significativas en los importes de algunos créditos.

3.39. Se procedió a una comparación exhaustiva entre un listado producido a partir de los ficheros Sincom de los presupuestos rectificativos y suplementarios de 1994 con la versión de los mismos publicada en el Diario Oficial. Se observaron discrepancias en los importes de créditos que figuraban en 77 líneas presupuestarias debidos a un error durante la publicación. En consecuencia, los importes exactos de estos créditos de compromiso y de pago carecían del fundamento jurídico formal que representa el presupuesto publicado en el Diario Oficial.

3.40. En cuanto a las transferencias presupuestarias que requieren la aprobación de la autoridad presupuestasria, no fue posible conciliar ciertos importes registrados en Sincom con la documentación en poder del Tribunal.

3.41. Se procedió al cotejo de un listado producido a partir de Sincom que recogía detalladamente las transferencias presupuestarias con la documentación disponible sobre la aprobación de éstas o su notificación a la autoridad presupuestaria, pero el resultado no fue satisfactorio en el caso de tres de dichas transferencias.

Saldo del ejercicio

3.42. Tras calcular el resultado de la ejecución del Presupuesto 1994 de la Unión Europea (cuenta de gestión y balance financiero correspondiente a las operaciones del presupuesto del ejercicio 1994, página 11 del volumen II), el saldo del ejercicio incluye un importe de 2,1 millones de ecus que representa el resultado de la participación en el presupuesto comunitario de los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, miembros del Espacio Económico Europeo. Este importe constituye la diferencia entre las contribuciones abonadas, por una parte (90,7 millones de ecus), y los gastos correspondientes del ejercicio, por otra (88,6 millones de ecus).

3.43. Ante la falta de instrucciones detalladas sobre el tratamiento contable de este remanente de 2,1 millones de ecus, y por prudencia, los servicios contables de la Comisión deberían haber aislado dicho importe en una cuenta apropiada del pasivo del balance, a la espera de la regularización de las cuentas AELC-EEE, en vez de incorporarlo al saldo del ejercicio.

Balance financiero consolidado de la Unión Europea

3.44. El balance financiero consolidado de la Unión Europea, cuya consolidación es competencia exclusiva de la Comisión, refleja fielmente la situación financiera de la Unión, pero, sin embargo, suscita las reservas mencionadas a continuación.

3.45. La auditoría del balance financiero consiste principalmente en verificar su exactitud aritmética, así como la correcta agrupación de los balances financieros de las diferentes instituciones y organismos comunitarios que forman el conjunto que ha de consolidarse. Esta verificación no ha revelado la existencia de anomalías.

3.46. Las posibles observaciones del Tribunal sobre los balances financieros de la Comisión y de otras instituciones y organismos comunitarios afectan igualmente, por su configuración, al balance financiero consolidado.

Armonización de los métodos contables

3.47. La presentación de estados financieros armonizados y la aplicación de métodos contables y normas de evaluación idénticas, por las diferentes entidades objeto de la consolidación, constituyen condiciones, entre otras, que deben cumplirse para poder efectuar la consolidación. En el contexto de las cuentas comunitarias, se ha atribuido a la Comisión la facultad de aprobar los métodos contables y de armonizar la presentación de los estados financieros (artículo 21 de las modalidades de ejecución de determinadas disposiciones del Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977).

3.48. Ahora bien, se ha verificado que los datos incluidos en los estados financieros no son siempre uniformes o que no se ha aplicado la normativa a determinadas operaciones.

3.49. Así, la presentación separada en el balance del material informático por algunas instituciones únicamente podría inducir a error al lector de este balance financiero. En efecto, esta nueva presentación sólo la han realizado la Comisión y el Parlamento. Por otra parte es necesario señalar que incluso en el ámbito de la Comisión dicha presentación no es uniforme en la medida en que el material informático del Centro Común de Investigación se incluye en el material y mobiliario, valorándose así en exceso el importe inscrito en el balance financiero para el material y el mobiliario, mientras que se ha subestimado el importe para el material informático. El Tribunal admite que esta nueva presentación supone una mejora de la información aportada. No obstante, la Comisión debe incitar a las demás instituciones y organismos comunitarios a que actúen del mismo modo.

3.50. Faltan normas aplicables a la presentación en los estados financieros de los contratos, acompañados con frecuencia de una opción de compra, que representan derechos reales (enfiteusis o arrendamiento, por ejemplo) u otros derechos asimilados. En consecuencia, estas operaciones no siempre aparecen reflejadas en las cuentas, ni en el balance financiero ni en las notas explicativas (véanse los apartados 3.137 a 3.139).

3.51. Dado que las diferentes instituciones recurren cada vez más a estos métodos de financiación, se invita a la Comisión a utilizar la facultad que le confiere el artículo 21 de las modalidades de ejecución del Reglamento financiero, y establecer las normas del tratamiento contable, para que de ahora en adelante las operaciones de este tipo, que presentan características determinadas, queden recogidas adecuadamente en los estados financieros.

Balance financiero de la Comisión

Observaciones sobre la ejecución y contabilización de los pagos

3.52. El examen al nivel central [sistema de tesorería, contabilidad bancaria, contabilidad general y sistema de conciliación bancaria (Nostro)] de las operaciones de pago seleccionadas en la muestra central que han originado desembolsos no ha revelado la existencia de errores cuya naturaleza sea como para figurar en la DAS en relación con la fiabilidad de las cuentas. Se ha verificado el registro en la contabilidad general de las operaciones seleccionadas que no hayan provocado al nivel central un movimiento de fondos, como la mayor parte de las operaciones del FEOGA-Garantía, por ejemplo, que corresponden de hecho a regularizaciones de anticipos.

Reservas relativas a los inmovilizados materiales (Bruselas, Luxemburgo y delegaciones)

3.53. El Tribunal expresa sus reservas sobre el valor (254,2 millones de ecus) inscrito en el balance financiero de la Comisión para los bienes muebles en Bruselas y Luxemburgo.

3.54. El Tribunal ha efectuado un control del patrimonio mobiliario e inmobiliario de la Comisión. El control se ha centrado en bienes que representan unos 445 millones de ecus y situados en Bruselas y Luxemburgo, así como en las oficinas de la Comunidad y en las delegaciones en países no comunitarios.

3.55. Se trata de inmuebles en propiedad (134 millones de ecus), de anticipos y entregas a cuenta de inmovilizados materiales (12,1 millones de ecus), de vehículos (11,2 millones de ecus), de material informático (151,5 millones de ecus) y de otros bienes muebles (136,4 millones de ecus). El número total de bienes muebles es de 450 000 aproximadamente. La labor efectuada por el Tribunal suscita las observaciones siguientes (para mayor información, véase el capítulo 13 del Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994) ().

Inmuebles en Bruselas

3.56. En total, los importes presentados y justificados como tales por las notas adjuntas al balance financiero presentan una imagen fiel del valor del patrimonio immobiliario en Bruselas al 31 de diciembre de 1994 a excepción del importe para el acondicionamiento del edificio Breydel, del que debería aportarse una mayor justificación. En efecto, existe una diferencia de 1,5 millones de ecus aproximadamente entre el importe inscrito en el balance financiero (8,5 millones de ecus) y los pagos registrados en Sincom (10,0 millones de ecus).

Anticipos y pagos a cuenta de inmovilizados materiales (inmuebles en proceso de adquisición)

3.57. El Tribunal se felicita por el cambio de métodos contables que supone la introdución de la partida «anticipos y entregas a cuenta de inmovilizados materiales» (cuya contrapartida en el pasivo se denomina «capitales propios») en el balance financiero de la Comisión.

3.58. En cambio, la Comisión debe adoptar las disposiciones apropiadas para disponer en el futuro de los medios que le permitan presentar con exactitud los importes en cuestión. Al 31 de diciembre de 1994, el valor de los bienes afectados asciende a unos 18,8 millones de ecus (en lugar de 12,1 millones de ecus).

Bienes muebles de Bruselas

3.59. El Tribunal no garantiza que los importes incluidos en el balance financiero en concepto de bienes muebles proporcionen una imagen fiel del patrimonio de la Comisión en Bruselas y Luxemburgo.

3.60. La imposibilidad de garantizar la existencia de muchos bienes, la falta de información fiable sobre su localización y la imposibilidad práctica de controlar el valor de los bienes así registrados en la base de datos Sysbien han dado lugar a esta apreciación. El valor inscrito en el balance financiero del patrimonio sujeto a una calificación similar es de 254,2 millones de ecus (material y mobiliario y material informático).

Bienes muebles fuera de la Comunidad

3.61. Los inventarios de los bienes muebles pertenecientes a las delegaciones fuera de la Comunidad (30,2 millones de ecus) tienen todavía los mismos problemas que el Tribunal ha venido denunciando desde 1979 en sus sucesivos Informes anuales (). Hasta hace poco, en ninguna fase del proceso de transmisión de datos, que se inicia en las delegaciones y termina en el contable de la Comisión, se efectuaron las comprobaciones necesarias. Pese a ciertas correcciones efectuadas entre tanto, las anomalías detectadas sitúan al Tribunal ante la imposibilidad de tener una garantía del valor del patrimonio que poseen las delegaciones.

Observaciones sobre las participaciones y los préstamos

3.62. La distribución entre participaciones (15,2 millones de ecus) y préstamos (54,3 millones de ecus) de los importes ligados al instrumento financiero «EC Investement Partners» no corresponde a la realidad. En efecto, los importes exactos de las participaciones y de los préstamos son respectivamente inferiores y superiores en 4,3 millones de ecus a los importes recogidos en el balance financiero.

Observaciones sobre las cuentas bancarias

Contabilidad bancaria

3.63. Los esfuerzos de la Comisión en este ámbito han producido efectos positivos. En efecto, la Comisión ha logrado superar los retrasos en materia de contabilidad bancaria y establecer cotejos mensuales, acompañados de una explicación sobre las diferencias registradas entre los datos cifrados de la contabilidad (auxiliar) bancaria y la contabilidad general. Al 31 de diciembre de 1994, los saldos bancarios según ambas contabilidades eran idénticos.

Cuenta bancaria específica

3.64. No figura en la contabilidad una cuenta bancaria de la Comisión que presenta un saldo relativamente poco importante.

3.65. El Informe anual relativo al ejercicio 1993 (apartado 14.122) había señalado la existencica de una cuenta bancaria específica, abierta por la Comisión en un banco belga en 1991, a raíz de una ejecución del embargo de retención en relación al alquiler de un inmueble, que no figuraba en las cuentas de la Comisión. Aunque la Comisión, en sus respuestas, se había comprometido a tenerla en cuenta en el futuro, esta cuenta bancaria (8 millones de francos belgas, es decir 0,2 millones de ecus) así como la deuda correspondiente todavía no figuran en las cuentas.

Control de las conciliaciones bancarias (Nostro)

3.66. Los cotejos bancarios de final de año suscitan una serie de observaciones del Tribunal.

3.67. Este año ha seguido siendo difícil el tratamiento de los cotejos bancarios de final de año.

3.68. En gran número de cuentas bancarias, el saldo bancario y el saldo contable en Nostro no eran los saldos de final de año [véase asimismo el Informe anual relativo al ejercicio 1993, apartado 14.112 a)].

3.69. El Tribunal insiste en que en el futuro la Comisión procure coordinar mejor los trabajos de final de año en este ámbito, no sólo para facilitar su labor de fiscalización, sino también y sobretodo para facilitar a sus propios servicios los trabajos de final de año.

Observaciones sobre las administraciones

3.70. El importe inscrito (7,5 millones de ecus) de las administraciones relativas a los protocolos financieros con los países mediterráneos del sur no refleja correctamente los fondos comunitarios disponibles en esos países al cierre del ejercicio.

Reservas relativas a los créditos frente a los Estados miembros

Contabilidades separadas relativas a los derechos de aduana y a las exacciones reguladoras agrícolas

3.71. La magnitud de los errores y los problemas detectados en las contabilidades separadas relativas a los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas no permite considerar como fiables el importe de unos 577 millones de ecus consignados en el balance financiero por este concepto.

3.72. Con carácter trimestral se comunica una contabilidad separada que se refiere esencialmente a los derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas no recaudados y no garantizados por los Estados miembros o garantizados pero impugnados.

3.73. Las contabilidades separadas llevadas por los Estados miembros, base de los datos de dicha institución, adolecen de numerosos errores y lagunas, sobre todo de falta de exhaustividad. Así pues, en la oficina de Amberes, Bélgica, seguía sin consignarse al final del ejercicio 1994 un importe de 49 millones de ecus de fraude que había sido descubierto y notificado al contribuyente. Las verificaciones efectuadas en diversos Estados miembros han mostrado diversos fallos en la llevanza de las contabilidades separadas, especialmente en el Reino Unido, donde las autoridades nacionales, tras los controles efectuados, han invitado a los servicios pertinentes a introducir las mejoras necesarias.

Créditos relativos a la liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía

3.74. Los derechos de crédito frente a los Estados miembros en concepto de liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía para los ejercicios 1989 a 1991, de un importe de unos 2 000 millones de ecus, no se reflejan en las cuentas.

3.75. Las decisiones de la Comisión de 30 de noviembre de 1994 () y de 21 de diciembre de 1994 () han dado lugar a correciones negativas de unos 2 000 millones de ecus, de los que las tres cuartas partes corresponden a las cuotas lecheras en España, Grecia e Italia. Estas correcciones negativas corresponden a ingresos presupuestarios pendientes de recaudación. Estas correcciones se efectuarán durante los ejercicios 1995 a 1998 mediante gastos negativos en las declaraciones mensuales de gastos de los Estados miembros para los ejercicios en cuestión.

3.76. El Tribunal reitera sus críticas acerca de una práctica semejante que no es conforme con la normativa financiera. En cuanto a los ingresos pendientes de cobro, la Comisión debería haber aplicado las disposiciones previstas en el artículo 28 del Reglamento financiero, es decir, proceder a la determinación de las previsiones de títulos de crédito. Esto hubiera permitido la anotación en el activo del balance de los títulos de crédito, garantizando así una mayor transparencia de las cuentas comunitarias.

Observaciones sobre los eventuales derechos de crédito relativos a la detección de fraudes e irregularidades

3.77. Al tratarse de importes susceptibles de recaudación a resultas de fraudes e irregularidades conocidos de la Comisión, deberían mejorarse las indicaciones aportadas por los estados financieros de ésta bajo el título «eventuales derechos de crédito», con el fin de proporcionar al lector de los Estados financieros una visión de conjunto de los eventuales derechos de créditos de este tipo. El título «eventuales derechos de crédito» sólo abarca los casos declarados por los Estados miembros en relación con el FEOGA-Garantía. Los casos que afectan a los recursos propios y que en gran medida ya están inscritos, por otra parte, en el balance financiero en el título de la contabilidad B, no figuran aquí, al igual que los casos relativos a los fondos estructurales que no figuran en ninguna parte. Ahora bien, los casos declarados relativos a los recursos propios y a los fondos estructurales pueden provocar la recuperación de fondos por la Unión de al menos 500 millones ecus.

Los datos que contiene son los siguientes:

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.78. En el Informe anual 1994 relativo a la lucha contra el fraude (), la Comisión presenta los datos financieros referentes a los casos de fraude que afectan a los sectores del FEOGA-Garantía, recursos propios y fondos estructurales. Estos datos se refieren únicamente a los ejercicios 1991 a 1994 y no sustituyen a los inscritos (FEOGA-Garantía: derechos de crédito al 31 de diciembre de 1994 sobre la base de los casos de fraude declarados desde el origen de dicho fondo estructural), o que deberían inscribirse (recursos propios y fondos estructurales) en la parte del volumen IV de las cuentas de la Unión relativas a los derechos de crédito eventuales, pues no abarcan los casos anteriores a 1991 cuyo importe debe aún recuperarse. En cualquier caso, el informe relativo a la lucha contra el fraude no tiene carácter contable sino descriptivo y es redactado por una unidad de coordinación recién creada, la UCLAF, con arreglo a los datos aportados principalmente por los Estados miembros.

3.79. Estos datos son insuficientes y no pueden colmar las lagunas de la parte «eventuales derechos de crédito» del volumen IV que se limita a mencionar y a detallar un importe de 1140,16 millones de ecus pendiente de recuperación al 31 de diciembre de 94, en el ámbito del FEOGA-Garantía, por los Estados miembros (volumen IV, página 54, cuadro 2)

3.80. Además, no se puede admitir que la información aportada por los Estados miembros sea correcta en un 100 % y mucho menos completa. Hay muchas razones para creer que la imagen ofrecida por la Comisión subestima ampliamente la dimensión real del fenómeno de los fraudes e irregularidades declaradas. Esta duda se deriva de que, por ejemplo, algunas normativas, que rigen los sistemas de comunicación en los Estados miembros, sólo han entrado en vigor recientemente o no obligan a los Estados miembros a actualizar regularmente sus comunicaciones en cuanto a los cursos que les han reservado y que, en el ámbito de los fondos estructurales, algunos Estados miembros (Italia, Bélgica) se han abstenido desde 1990 de aportar cualquier información al respecto. Esta duda también se funda en el estado del sistema del seguimiento financiero de los casos de fraudes, de las condiciones de recaudación y de recuperación que la propia Comsión considera insuficiente ().

Reservas relativas al volumen real de los compromisos al margen del balance

3.81. Diversas obligaciones potenciales de la Unión Europea, por un importe de al menos 88 000 millones de ecus no figuran ni en el balance financiero ni en los anexos correspondientes a los compromisos al margen del balance.

Decisiones y obligaciones con carácter plurianual

3.82. La utilización de los fondos estructurales se sitúa en el marco de acuerdos previamente celebrados con los Estados miembros interesados, es decir, las decisiones de la Comisión por las que se aprueban programas. Estos actos establecen una obligación de la Unión Europea respecto a las partes afectadas fijando en particular, para un período plurianual, el importe total de la contribución comunitaria. Como el compromiso de los créditos se escalonan en varios ejercicios a medida que van realizándose los tramos anuales, los estados financieros deberían, para garantizar una imagen fiel y completa, presentar en compromisos al margen del balance, o en el anexo del volumen IV relativo a las obligaciones y cargas potenciales de la Unión Europea, el importe de dichas obligaciones que todavía no han dado lugar a los compromisos contables correspondientes.

3.83. La segunda fase de la reforma de los fondos estructurales se inició en 1994, y las decisiones adoptadas ese año fijan, en consecuencia, el importe total que debe financiarse para todo el período de esta segunda fase, es decir, de 1994 a 1999.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.84. En cuanto a los tres fondos estructurales, las decisiones tomadas en 1994 prevén la concesión de una ayuda total de más de 84 765 millones de ecus. Los tramos de 1994 han dado lugar durante el ejercicio a compromisos contables por un volumen un poco mayor de 13 348 millones de ecus. De lo que resulta que, al cierre del ejercicio, las obligaciones que deben aplicarse durante los siguientes ejercicios ascienden a más de 71 417 millones de ecus. El cuadro siguiente presenta el desglose de estas cifras.

Desfase del período contable relativo al FEOGA-Garantía

3.85. Los compromisos jurídicos de la Unión Europea con respecto a los Estados miembros, por un importe aproximado de 16 083 millones de ecus, en concepto de los pagos efectuados por éstos en el ámbito del FEOGA-Garantía entre el 16 de octubre y el 31 de diciembre de 1994 no figuran en los compromisos al margen del balance.

3.86. Conforme al Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, cuya última modificación la constitue el Reglamento (CE) n° 1287/95 (), los gastos efectuados por los Estados miembros en concepto de las operaciones del FEOGA-Garantía entre el 16 de octubre y el 31 de diciembre de 1994 son reembolsados por la Comisión durante el ejercicio presupuestario 1995.

3.87. Como estos gastos, a reserva del procedimiento posterior de liquidación, tienen un carácter irreversible para el Presupuesto general de la Unión Europea, su importe debería aparecer en compromisos al margen del balance en las cuentas del ejercicio 1994. Esto es especialmente necesario para una información completa y fiel si se coonsidera que, con la entrada en vigor de la nueva política agrícola común, en particular en el ámbito de los cultivos herbáceos, los gastos efectuados durante el período en cuestión por los Estados miembros alcanzan un volumen considerable, es decir un 43 % de los créditos del ejercicio 1995 para el FEOGA-Garantía. Esta observación no afecta a la validez de los importes de los gastos del ejercicio 1994 imputados en la cuenta de gestión en la medida en que éstos integran los pagos efectuados por los Estados miembros entre el 16 de octubre y el 31 de diciembre de 1993.

Garantía concedida por un crédito bancario

3.88. El riesgo asumido por la Comunidad, a raíz de la garantía concedida por un volumen de 500 millones de ecus a un sindicato bancario para un crédito concedido a la antigua Unión Soviética y destinado a financiar la importación de productos agrícolas y alimenticios originarios de la Comunidad () no figura en los compromisos al margen del balance. La garantía de la Comunidad cubre, hasta un total de 500 millones de ecus y hasta un 98 %, las pérdidas eventuales de capital e intereses, en caso de fallecimiento del deudor. Al 31 de diciembre de 1994, el importe pendiente de dicha operación ascendía a 132,6 millones de ecus de capital.

3.89. Contrariamente a la garantía de reembolso de los préstamos concedidos por el BEI sobre sus recursos propios en beneficio de terceros países y la garantía de reembolso de los empréstitos contraídos por las Comunidades Europeas, la fianza para el crédito concedido por el sindicato bancario no figura entre los compromisos al margen del balance.

Compromisos relativos a las operaciones de swaps

3.90. Los compromisos relativos a las operaciones de swaps de divisas y de tipos (975 millones de ecus pendientes de recaudación y 996,2 millones de ecus pendientes de entrega), que se incluyen en las cuentas de orden del balance de la balanza de pagos, no figuran entre los compromisos al margen del balance de la Comisión, aunque el balance de este instrumento financiero haya sido objeto de una consolidación en el balance financiero de la Comisión. La misma observación vale también para las operaciones de swaps de los instrumentos financieros NIC y Euratom, en los que estos compromisos ni siquiera aparecen en sus respectivos estados financieros.

Observaciones relativas a las notas explicativas del balance financiero

3.91. Por lo general, se ha observado una mejora de la calidad de las notas explicativas en el balance financiero de la Comisión. No obstante, se invita a la Comisión a que continue desplegando sus esfuerzos en este sentido.

Balances financieros de las demás instituciones y organismos comunitarios

Reservas relativas a los inmovilizados materiales

3.92. El Tribunal expresa sus reservas sobre el valor (121,1 millones de ecus) de los bienes, inscritos en los respectivos balances de diversas instituciones y organismos comunitarios.

3.93. En el Parlamento Europeo el importe inscrito en el balance (86,9 millones de ecus) no coincide con el importe según la base de datos IMMO, que sirve de libro de inventario. Además, los ajustes que deben efectuarse a raíz del último control físico trienal terminado en 1994, no están todavía integrados en el balance financiero a 31 de diciembre de 1994.

3.94. En el Consejo, los ajustes que deben efectuarse después del último control físico trienal terminado en 1994, no están todavía integrados en importe inscrito en el balance financiero (28,6 millones de ecus) a 31 de diciembre de 1994. Según el Consejo corresponden a unos 1 250 bienes, siempre registrados en el libro de inventario pero de los que no ha podido establecerse su existencia.

3.95. En el Comité Económico y Social (CES) y el Comité de las Regiones el importe consignado en el balance financiero, calculado por el servicio inmovilizados, como ocurre en las demás instituciones, no se basa en los libros de inventario. Las carencias observadas en los libros de inventario (por ejemplo inscripciones en diferentes divisas sin conversión en ecus, ausencia de totales, páginas en blanco) son de tal magnitud que una conciliación con la cifra contable es prácticamente imposible. Además, desde al menos doce años no se realiza ningún inventario físico en el CES.

3.96. Los balances financieros, o las notas al balance, del Parlamento Europeo, del Consejo y del Tribunal de Justicia no dan cuenta ni de la existencia de derechos inmobiliarios o asimilados importantes (292 millones de ecus), ni de las obligaciones inmobiliarias correspondientes (1 823 millones de ecus).

3.97. El Parlamento aprobó dos contratos de enfiteusis con opción de compra (con una duración de veintisiete y veinte años, respectivamente) que corresponden, por una parte, a un edificio en Bruselas (1 000 millones de ecus más intereses) y, por otra, a un edificio en Estrasburgo (443 millones de ecus más intereses). En el balance o en las notas al balance financiero no aparece ninguna información relativa a estas operaciones.

3.98. El total de los anticipos abonados por el Consejo para la construcción del edificio «Consilium» en Bruselas asciende, a 31 de diciembre de 1994, a 292 millones de ecus, sobre un coste final estimado a 31 de diciembre de 1993 de 332 millones de ecus. Estos anticipos, que se han imputado presupuestariamente no se han consignado en el balance financiero y el compromiso financiero para el saldo de unos 40 millones de ecus no aparece en los compromisos al margen del balance, contrariamente a la práctica seguida por la Comisión (véase el apartado 3.70).

3.99. El Tribunal de Justicia firmó el 15 de noviembre de 1994, un convenio con el Estado luxemburgués sobre sus edificios. Este convenio, aunque no lleva nombre, tiene las principales características de un contrato de arrendamiento financiero («leasing»), incluyendo una claúsula de transferencia de propiedad. Mediante este convenio, el Tribunal de Justicia se compromete a pagar anualmente una indemnización de aproximadamente 634 millones de francos belgas hasta el 31 de diciembre de 2015 inclusive. La propiedad de los edificios será transferida de pleno derecho al Tribunal de Justicia el día en que el conjunto de las indemnizaciones abonadas sea igual al precio de venta de los edificios para el Estado luxemburgués. Un experto independiente procederá a un descuento final para la totalidad del precio de venta teniendo todos los pagos ya efectuados por el Tribunal de Justicia en forma de alquileres o de indemnizaciones. El compromiso financiero relativo a este convenio (que puede estimarse en unos 340 millones de ecus si se tiene en cuenta únicamente las indemnizaciones que deben pagarse hasta el año 2015) no se refleja en las cuentas o en las notas.

Observaciones relativas a las cuentas bancarias

3.100. El Tribunal no puede pronunciarse sobre la fiabilidad del importe de las cuentas a la vista (0,9 millones de ecus) que figura en el activo del balance financiero del CES, debido a que todavía no se han efectuado las conciliaciones bancarias a 31 de diciembre de 1994.

EN RELACIÓN CON LA LEGALIDAD/REGULARIDAD DE LAS OPERACIONES CORRESPONDIENTES

Operaciones relativas a los ingresos

Recursos propios tradicionales

3.101. En materia de recursos propios tradicionales, los exámenes practicados sobre una muestra de operaciones correspondientes de los Estados miembros no pusieron de manifiesto la existencia de elementos que pudieran afectar a la legalidad/regularidad de los ingresos correspondientes, ni permitieron detectar errores sustantivos suficientemente importantes como para afectar al presupuesto comunitario en lo relativo al nivel de derechos devengados y recaudados. Sin embargo, debe quedar claro que la muestra seleccionada por el Tribunal nunca puede extraerse del conjunto de la población en cuestión, pues, evidentemente, ninguna autoridad dispone de una lista de importaciones no declaradas en aduana. El mismo problema se plantea en cualquier impuesto que se deba declarar. Por tanto, no es posible juzgar el carácter exhaustivo de los recursos propios tradicionales.

3.102. Los exámenes de los recursos propios tradicionales incluyeron pruebas del funcionamiento de los sistemas nacionales de centralización de las operaciones correspondientes.

3.103. Conviene señalar que la muestra de operaciones correspondientes se selecciona a partir de los importes recaudados por la Comisión. Este enfoque no permite, por tanto, apreciar los casos de exoneración o de aplicación de un tipo cero de derecho de aduana y con mayor motivo las operaciones no declaradas. En el examen de los ingresos aduaneros y de las exacciones reguladoras agrícolas, este inconveniente se ha obviado de manera empírica en el caso de las importaciones exoneradas o sometidas a un derecho nulo, analizando no sólo las operaciones que han devengado el cobro de derechos, sino también de las operaciones por las que no se han percibido ni derechos ni exacciones.

Derechos de aduana y exacciones reguladoras agrícolas

3.104. El examen de las operaciones seleccionadas en la muestra y el realizado a otras operaciones seleccionadas aleatoriamente no permitió detectar problemas importantes en cuanto a la fiabilidad y a la sustancia de las cuentas. Los principales problemas encontrados se refieren a la legalidad/regularidad, sobre todo al cumplimiento de los plazos de puesta a disposición.

3.105. El importe acumulado más probable de los errores graves relativos a los derechos de aduana y a las exacciones agrícolas es poco elevado, alrededor de 10 millones de ecus.

3.106. Los examenes efectuados con ocasión de la comprobación de las operaciones del muestreo en el marco de la DAS mostraron igualmente diversos problemas, especialmente en relación con los plazos de puesta a disposición. De esta manera, en las dos oficinas de Dinamarca visitadas, se observaron retrasos sistemáticos en un porcentaje aproximado del 10 % de los ingresos devengados. En algunas oficinas griegas los ingresos del último día del mes se trasladan sistemáticamente al mes siguiente. En los Países Bajos la consignación de los derechos devengados mediante declaraciones periódicas sufren retrasos a veces. La Comisión debería recordar a los Estados miembros el cumplimiento de los plazos de puesta a disposición y exigir los intereses de demora que se originen.

3.107. De hecho, el principal riesgo para los ingresos aduaneros y las exacciones reguladoras podría ser el de la no declaración que, por definición, escapa en gran medida a las investigaciones realizadas en el marco de la declaración de fiabilidad. El importe de las irregularidades declaradas por los Estados miembros a la Comisión, así como los importes de las irregularidades no comunicadas relativas al tránsito representan alrededor de 300 millones de ecus, es decir alrededor del 2 % de los derechos de aduanas y exacciones reguladoras agrícolas cobradas. La magnitud de este fenómeno en el ámbito de los recursos propios tradicionales hace indispensable reforzar los dispositivos de prevención y detección del fraude.

3.108. Cabe señalar que casi todos los fraudes a la importación llevan aparejados automáticamente un fraude del IVA a la importación que, en última instancia, repercute en el recurso propio IVA; pero esta incidencia, que puede estimarse comprendida en alrededor de 60 millones de ecus, reviste relativamente poca importancia.

3.109. Y en última instancia, el impacto de los errores y fraudes repercute en el recurso PNB como recurso complementario.

Cotizaciones del sector azucarero

3.110. La muestra que se había de examinar comprendía nueve operaciones, de las cuales una sólo pudo controlarse a nivel del organismo pagador dado que se refería a un contribuyente situado en isla Reunión. Y de las ocho operaciones examinadas hasta el nivel del contribuyente, se puede considerar que tres contienen errores.

3.111. El primer error se refiere al abono por el Reino Unido del saldo de la cotización por la producción, realizado con un mes de retraso respecto al plazo previsto por la normativa, que dispone que se calcule en octubre para abonarse en diciembre a la Comisión. Ahora bien, se observó que el saldo de 15 952 344 ecus correspondiente a 1993 no se abonó efectivamente a la Comisión hasta enero de 1994. Y así resulta una sobreestimación de los ingresos de 1994 por el importe de dicho saldo. Esta situación parece reproducirse en 1994: hasta enero de 1995 no se abonó un importe de 14 974 768 ecus que debía haberse abonado en diciembre de 1994. Además, el importe adeudado en 1994 no se consignó en el balance financiero de la Comisión dentro de los derechos devengados pendientes de recaudación. Por otra parte, estos abonos retrasados deberían dar lugar al cobro de intereses de demora.

3.112. El examen de los saldos de las cotizaciones abonados por Francia en diciembre de 1994 puso de manifiesto que las cotizaciones complementarias imputables a una partida presupuestaria específica (partida 1160) se imputaron en realidad a la partida 1100 relativa a las cotizaciones de producción del azúcar. Este error de imputación sobreestima en 32 011 134 ecus los ingresos de la partida 1100 a costa de los consignados en la partida 1160 que se reducen en la misma proporción.

3.113. En España, un almacén no había sido acreditado por la administración por lo que no formaba parte de la lista oficial de almacenes autorizados. En consecuencia, las ventas de azúcar de este almacén no debían haber dado lugar a la percepción de cotizaciones por almacenamiento (ni, por otro lado, al reembolso de los gastos de almacenamiento).

Recursos propios basados en el IVA y en el PNB

3.114. Los recursos propios basados en el IVA y en el PNB no suscitan observaciones del Tribunal en cuanto a la fiabilidad de los cálculos ni la legalidad/regularidad de los procedimientos aplicados para la elaboración de los datos de base.

El recurso propio basado en el IVA

3.115. Los controles se centraron en los siguientes extremos:

- el cálculo del tipo uniforme y de los diferentes elementos que intervienen en su definición y de las doceavas partes resultantes;

- el examen de los estados recapitulativos del ejercicio 1993 que influyen en los ingresos IVA del ejercicio 1994 mediante el mecanismo de los saldos;

- la recaudación y la contabilización de las doceavas partes, saldos y ajustes;

- la correcta transposición en las legislaciones nacionales de las directivas relativas a la armonización del IVA entre los Estados miembros.

3.116. Esta serie de controles no permitió detectar problemas graves que pudieran alterar las cuentas de la Comisión. Debe señalarse, sin embargo, que dicha Institución expresó sus reservas en cuanto al contenido de los estados recapitulativos, señalando diversos casos de transposición incorrecta de las directivas del IVA. No obstante, la repercusión financiera de estas situaciones puede ser muy diversa y su cálculo requiere trabajos a menudo prolongados y complejos, por lo que no puede cuantificarse.

El recurso propio basado en el producto nacional bruto (PNB)

El producto nacional bruto (PNB) como base imponible

3.117. El PNB se calcula a partir de las cuentas nacionales, elaboradas en cada Estado miembro con arreglo a métodos estadísticos y econométricos de carácter complejo, por organismos públicos que gozan de un monopolio en la materia. Los datos que los Estados miembros facilitan a la Comisión son objeto de un doble control ejercido por la Comisión (EUROSTAT) en base al artículo 19 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, por una parte, y por el Comité PNB en virtud del artículo 7 de la Directiva 89/130/CEE, por otra. En octubre de 1994, el Comité PNB presentó su dictamen sobre los datos relativos al ejercic