INFORME ANUAL sobre el ejercicio 1991

(92/C 330/01)

El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las

observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables

del descargo y a las otras instituciones antes del 30 de noviembre de 1992

Aldo ANGIOI (Presidente)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

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INTRODUCCIÓN (*)

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GESTIÓN Y CONTROL DE LAS FINANZAS COMUNITARIAS

0.1. Tanto en lo que se refiere a la ejecución del Presupuesto General como a la del de los Fondos Europeos de Desarrollo, las observaciones del Tribunal sobre la fiscalización de las finanzas comunitarias tienen dos causas:

a)en primer lugar, los errores e inexactitudes, que se deben principalmente a una redacción inadecuada de las normas y reglamentos;

b)en segundo lugar, incluso cuando la estructura legislativa está bien concebida, las carencias de la organización pueden dar lugar a errores e irregularidades que no se detecten ni corrijan.

0.2. Las ayudas compensatorias de los precios a los ganaderos de vacuno y productores de aceite de oliva son ejemplos de lo anterior: en ambos casos es a menudo difícil comprobar el derecho del beneficiario a percibir la ayuda, lo que, considerando el elevado número de beneficiarios (varios millones), significa que el gasto comunitario no se puede controlar adecuadamente. Los defectos conceptuales de estos sistemas no se pueden corregir con un coste razonable.

0.3. En general, es preciso realizar progresos para que la reforma de los fondos estructurales sea plenamente efectiva. La adicionalidad, que sin embargo es clave para el éxito de la reforma, aún no se ha traducido en términos que sean lo bastante operativos y comprobables. Algunas nociones básicas que se refieren a las actividades de formación tampoco están definidas de forma suficiente. De ello resultan dificultades de interpretación, en especial respecto a la financiación de los objetivos 3 y 4. Se deberían haber previsto los problemas relacionados con la indezación de las ayudas comunitarias.

0.4. En el conjunto de las ayudas exteriores, tanto si se trata de países de Europa del Este como de países en vías de desarrollo, las normas y responsabilidades de los fondos de contrapartida no son claras, lo que conduce constantemente a malentendidos sobre la manera de utilizar los fondos. Se observa la misma falta de claridad en la reglamentación aplicable a la concesión de ayuda a los países de Europa del Este.

0.5. Las exigencias de contabilidad y control no siempre se estudian lo suficiente cuando se proponen los sistemas de ayuda. Esto complica en gran medida la gestión de estos sistemas y crea a veces obstáculos insuperables para la existencia de una buena gestión contable.

0.6. El Tribunal ha podido descubrir algunos fallos de organización que afectan a la contabilidad y al control de los fondos comunitarios, tanto en los servicios centrales de la Comisión como en las administraciones de los Estados miembros o de terceros países encargados de la gestión de los fondos comunitarios. Estas deficiencias se dan en la estructura y los efectivos de los servicios responsables de la gestión financiera, de la contabilidad o del control y se traducen en la ausencia de la información necesaria, en la mala gestión de la documentación y los expedientes, la insuficiencia de la supervisión y de los manuales de procedimiento (o su ausencia), o la falta de separación de las funciones clave. La mala calidad en general de los sistemas de control interno se ve así afectada.

0.7. Uno de los principales sistemas contables informatizados de la Comisión (Sincom Contabilidad presupuestaria/gastos) no está concebido de la manera más adecuada; los procedimientos para modificar los programas son deficientes, por lo que existe un riesgo importante de perder el control. Además, el sistema es demasiado complejo, ya que no se simplificó sustancialmente la reglamentación financiera antes de crearlo.

0.8. En el sistema contable que se aplica al gasto de los fondos estructurales, el pago de anticipos y las transferencias a los intermediarios se tratan como pagos finales a los beneficiarios últimos. La utilización de precios constantes en los programas operativos y los cálculos de indezación consiguientes complican las gestiones contable y financiera, exigen un volumen de trabajo en expansión, provocan errores y dan lugar a problemas diversos. En las regiones afectadas por el declive industrial, una parte importante de la financiación se destina a acciones aprobadas poco tiempo antes de la reforma, lo que atenúa su efecto. Debería concederse una mayor atención a la vigilancia del empleo de las ayudas y al desarrollo de controles por muestreo de los certificados presentados por las administraciones nacionales y al derecho de las acciones a acogerse a la subvención comunitaria.

0.9. Los controles que se aplican a la ejecución por terceros de trabajos por contrato para la Comisión suelen ser insuficientes. En lo que se refiere a la ayuda a la Europa del Este, la concepción, ejecución y control de los programas se confían frecuentemente a consultores, lo que hace que los ordenadores de pagos y el interventor deben acrecentar sus controles con el fin de garantizar la regularidad de los gastos. La gestión del Año Europeo del Turismo, realizada por una firma independiente ha sido también objeto de un control insuficiente.

0.10. Se han detectado lagunas en el control contable y en el interno de los servicios de la Comisión encargados de la ayuda al desarrollo. Estas lagunas afectan a la organización de la función financiera, algunos procedimientos aplicados por los ordenadores de pagos, el interventor y los servicios de contabilidad así como el funcionamiento del sistema informático de gestión de los créditos. En los Fondos Europeos de Desarrollo todavía no existe una separación adecuada entre las funciones del ordenador de pagos y las de contable. La ausencia de personal con una cualificación adecuada impide que las delegaciones contablicen correctamente y ejerzan una vigilancia adecuada de las administraciones de anticipos de los proyectos. La contabilidad de las delegaciones y las cuentas centrales de la Comisión, entre las cuales el Tribunal ha constatado divergencias en varias ocasiones, no se contrastan de manera regular.

0.11. En contraposición a las disposiciones del Reglamento Financiero, la práctica vigente en la Comisión para la recaudación de cantidades adeudadas a la Comunidad, incluyendo los recursos propios, no distinguen entre la propuesta de liquidación del título de crédito y la preparación de la orden de ingreso correspondiente, lo que dificulta el control eficaz de los ingresos. Por otra parte, la liquidación y la recaudación de los recursos propios presentan dificultades especiales debidas a la gestión compartida entre la Comunidad y los Estados miembros.

0.12. Los controles que efectúa la Comisión sobre la organización administrativa y los procedimientos de control interno de los Estados miembros son demasiado limitados para permitirle asegurarse de la exactitud de la contabilización de los ingresos comunitarios en el nivel nacional. En el ámbito de los recursos propios tradicionales, las investigaciones del Tribunal han mostrado que los sistemas administrativos nacionales no garantizan el que el total de los recursos propios estén disponibles a tiempo. Se ha llegado a la conclusión de que la contabilidad separada creada por los Estados miembros para registrar los derechos liquidados pendientes de cobro no es satisfactoria.

0.13. Pese a que la Comisión, en virtud del artículo 205 CEE del Tratado es responsable de la ejecución del presupuesto, frecuentemente no ha garantizado que los sistemas nacionales de contabilidad y control del gasto comunitario sean suficientes. Sin embargo, según ha observado el Tribunal con frecuencia, las administraciones nacionales tienen tendencia a conceder escasa prioridad a la contabilización y al control de las finanzas comunitarias. El control de los gastos del FEOGA-Garantía efectuado el año pasado por el Tribunal en varios Estados miembros ha permitido constatar la inexistencia o lo inadecuado de algunos justificantes. Se descubrieron diferencias significativas entre los registros contables de un Estado miembro y las cantidades declaradas por el mismo a la Comisión; en otro Estado miembro se observaron diferencias inexplicadas entre la contabilidad central y los sistemas de los que procedían datos. Algunos controles nacionales se basan demasiado en el examen de los expedientes sin prestar atención a las informaciones concluyentes procedentes de terceras partes y a los estados financieros de las empresas y no incluyen suficientes controles de existencias y pruebas de calidad.

0.14. Los auditores del Tribunal encuentran dificultades para encontrar en la Comisión la totalidad de los justificantes de las operaciones financieras, con frecuencia debido a la deficiente calidad de la gestión de los expedientes, factor al que probablemente se deba la mala administración de los contratos y de los regímenes de ayuda en general. El contenido y la estructura de expedientes sobre acciones muy parecidas han resultado muy diferentes. Asimismo, la calidad de los sistemas de archivo y acceso a la documentación, que es un elemento para la comprobación de la gestión financiera, es desigual.

0.15. La Comisión ha adoptado recientemente algunas medidas con el fin de mejorar la situación. En el marco de los cambios importantes que afectan al FEOGA-Garantía, ha propuesto la creación de un sistema integrado de gestión y de control de las ayudas compensatorias vinculadas a la superficie de las tierras cultivadas o al número de animales que posean los agricultores. La experiencia del Tribunal en lo que respecta a la calidad de los registros catastrales, de los registros de cultivo y de los sistemas de marcado de los animales demuestra que es actualmente difícil y caro controlar este tipo de ayudas a los productores.

0.16. Existen trabas legales para que la Comisión obtenga informaciones detalladas sobre la naturaleza y la eficacia de los controles que los Estados miembros aplican a las operaciones comunitarias. El Tribunal de Justicia ha dictado recientemente una sentencia (asunto C-303/90), en la que estipula que la Comisión no era competente para adoptar un «código de conducta» en aplicación de una disposición reglamentaria del Consejo sobre los controles nacionales de los fondos estructurales, ya que ello impondría a los Estados miembros obligaciones con respecto a los controles que irían más allá de lo estipulado por dicho reglamento. De ahí que todos los detalles referentes a la naturaleza de las informaciones sobre los controles nacionales que deben remitirse a la Comisión, así como la frecuencia y las modalidades de las comunicaciones, deben determinarse mediante un reglamento del Consejo, salvo que los Estados miembros estén dispuestos a facilitar dicha información voluntariamente.

>REFERENCIA A UN FILM>

Observaciones sobre los ingresos y los créditos operativos de la Comisión y sobre los Fondos Europeos de Desarrollo

PARTE I

CAPÍTULO 1 (*) Recursos propios

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