ES Diario Oficial de la Unión Europea L 91/11

DECISIÓN (UE) 2017/639 DE LA COMISIÓN

de 30 de septiembre de 2016

sobre la ayuda estatal SA.23216-C 54/07 (ex NN 55/07) a favor de Emsländische Eisenbahn GmbH, Alemania

[notificada con el número C(2016) 6232]

(El texto en lengua alemana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Mediante carta de 30 de agosto de 2002, las sociedades Ludger Albers oHG, Reinhard Bittner, Elbert GmbH & Co. KG, Auto Fischer GmbH & Co. KG, Kalmer GmbH, Richters Reisen y Wessels Reisen (en lo sucesivo, «denunciantes») presentaron ante la Comisión Europea (en lo sucesivo, «Comisión») una denuncia según la cual Emsländische Eisenbahn GmbH (en lo sucesivo, «EEB») recibió ayudas estatales ilegales. Mediante carta de 13 de julio de 2006, los denunciantes notificaron a la Comisión una ampliación de su denuncia y, mediante carta de 22 de noviembre de 2006, le trasmitieron nueva información.

(2) Tras la presentación de la denuncia, la Comisión solicitó información en diversas ocasiones (2) a las autoridades alemanas, a lo que estas respondieron (3).

(3) Mediante carta de 28 de noviembre de 2007, la Comisión comunicó a Alemania su decisión de iniciar el procedimiento contemplado en el artículo 88, apartado 2, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, «TCE»). Alemania presentó sus observaciones el 24 de abril de 2008.

(4) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento (en lo sucesivo, «Decisión de incoación») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 9 de julio de 2008 (4). La Comisión pidió a las partes interesadas que presentaran sus observaciones.

(5) Tras la adopción de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, el 21 de febrero de 2008 los denunciantes presentaron una serie de observaciones. Tras la publicación, los denunciantes presentaron nuevas observaciones el 25 de agosto de 2008 y el 29 de agosto de 2008.

(6) Nahverkehrsberatung Südwest presentó sus observaciones el 29 de julio de 2008, así como versiones no confidenciales de la información el 16 y el 29 de octubre de 2008. Otra parte interesada, que deseaba permanecer en el anonimato, presentó una observación el 23 de julio de 2008.

(7) El 26 de noviembre de 2008, la Comisión remitió a Alemania las observaciones de las partes interesadas. Mediante carta de 26 de enero de 2009, la Comisión recibió las observaciones de las autoridades alemanas.

(8) El 9 de julio de 2009, las autoridades alemanas transmitieron nueva información en respuesta a una solicitud de la Comisión de 30 de abril de 2009.

(9) Las autoridades alemanas presentaron nueva información el 16 de diciembre de 2009, el 4 de agosto de 2010 y el 23 de junio de 2011.

(10) El 20 de octubre de 2011, la Comisión remitió una carta a las autoridades alemanas y recibió una respuesta el 10 de noviembre de 2011.

(11) Las autoridades alemanas transmitieron nueva información, a solicitud de la Comisión, el 5 de junio de 2012, el 6 de mayo de 2013 y el 21 de noviembre de 2013.

2. HECHOS

2.1. BENEFICIARIOS

(12) La beneficiaria de la presunta ayuda estatal ilegal, la sociedad Emsländische Eisenbahn GmbH (5) (en lo sucesivo, «EEB»), se constituyó el 1 de enero de 1997. Es la sucesora de la empresa municipal sin personalidad jurídica (Eigenbetrieb) del mismo nombre (en lo sucesivo, «EE»).

(13) El Distrito Rural de Emsland es el único accionista de EEB desde su constitución, y desde esa condición tiene un amplio control de las actividades de EEB. Con arreglo al artículo 10 de los Estatutos de la sociedad EEB, el Distrito Rural designa al administrador de EEB y tiene la última palabra en importantes decisiones de la empresa (cuentas anuales, plan de explotación, etc.).

(14) Con arreglo al artículo 3 de los Estatutos de la sociedad, corresponden a EEB las siguientes tareas de planificación y coordinación del transporte público de cercanías (en lo sucesivo, «transporte público de cercanías»): — elaboración del plan de transporte de cercanías para el Distrito Rural de Emsland, con la participación de las empresas encargadas del transporte, — constitución y explotación de una central de movilidad (un centro de información regional sobreel transporte público de cercanías; en lo sucesivo, «central de movilidad de Emsland» o «MZE»), así como la introducción de mejores sistemas de información, — organización del transporte escolar e integración del transporte escolar en microbús en el transporte público de cercanías con arreglo a los artículos 109 y 114 de la Ley escolar de Baja Sajonia de 3 de marzo de 1998 (6), — introducción de mejoras en las tarifas, — colaboración con los transportes ferroviarios.

(15) Actualmente, EEB cuenta con varias licencias de líneas de transporte (LVG) de autobús en el Distrito Rural de Emsland (7). En su calidad de titular de dichas licencias, EEB transfirió la gestión de estas líneas (8) a varias empresas de autobuses, así como a su filial EVG.

(16) EEB opera igualmente en el transporte ferroviario de mercancías, en particular en sus propias vías férreas y en la gestión de las infraestructuras correspondientes.

2.2. MERCADO DEL TRANSPORTE DE PASAJEROS EN AUTOBÚS EN EL DISTRITO RURAL DE EMSLAND

(17) Con arreglo a la Ley de transporte de cercanías del Estado federado de Baja Sajonia (en lo sucesivo, «Ley de transporte de cercanías»), las ciudades y distritos rurales tienen competencias desde el 1 de enero de 1996 para garantizar que se ofrezcan servicios adecuados de transporte público de pasajeros. Por ello, el Distrito Rural de Emsland tenía que garantizar la planificación, organización y financiación del transporte público de cercanías en su territorio. A su vez, el Distrito Rural encomendó estas funciones a EEB, como se desprende del artículo 3 de los Estatutos de esta última (véase el considerando 14).

(18) El transporte público por autobús se divide en cuatro líneas para las cuales se conceden licencias de líneas de transporte mediante concurso, con arreglo a los artículos 13 y 42 de la Ley alemana de transporte de pasajeros. La mayoría de las empresas que ofrecen transporte público de cercanías en el Distrito Rural de Emsland están establecidas en el propio distrito.

(19) El mercado de transporte de cercanías de pasajeros en autobús en el Distrito Rural de Emsland se divide en dos grandes zonas. En la zona sur del distrito, las empresas privadas de autobuses, entre ellas dos de los denunciantes (Reinhard Bittner y Kalmer), han unificado sus servicios de autobús en una comunidad tarifaria denominada Verkehrsgemeinschaft Emsland-Süd (en lo sucesivo, «VGE-Süd»).

(20) En la zona central y norte del distrito, las principales comunidades tarifarias de cercanías son RegioNetz-Mitte (integrada por EEB y tres empresas privadas de autobuses) y Emsland Mitte/Nord (integrada por los demás denunciantes).

(21) EEB se ocupa del transporte escolar en todo el distrito de Emsland, bien de forma integrada o no integrada.

(22) El transporte escolar puede integrarse en el transporte de línea. Los operadores de estas líneas de autobuses celebran un contrato con los distritos rurales y urbanos, con arreglo al cual deben adaptar sus rutas a los requisitos del transporte escolar. El distrito de Emsland paga los billetes de transporte escolar por medio de EEB.

(23) A los alumnos con derecho a transporte escolar, pero que no viven en las rutas de las líneas de autobuses, EEB les ofrece el transporte escolar de forma no integrada (en microbús o taxibús). Este servicio se encarga a empresas de autobuses que deben cumplir determinadas condiciones, en particular en lo que se refiere al trayecto de las rutas y los horarios. El Distrito Rural de Emsland reembolsa a EEB las cantidades que le facturan los operadores.

3. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS

(24) En su Decisión de incoación (9), la Comisión presenta un cuadro basado en la información facilitada por las autoridades alemanas, en el que figuran las transferencias financieras a EEB que son objeto del procedimiento de investigación. A continuación se reproducen las columnas 1 a 6 de este cuadro (10). Se omiten las columnas 7 a 9 del cuadro porque la Comisión optó por no presentar objeciones contra estos pagos en su Decisión de incoación. Cuadro 1 Medidas examinadas en la Decisión de incoación 1. 2. 3. 4. 5. 6. Dotación de capital Dividendos «Compensación de pérdidas por servicios de transporte público de cercanías» (11) «Reembolso de los gastos del transporte escolar» Subvenciones para gastos administrativos, artículo 7, apartado 4, de la Ley de transporte de cercanías (12) Subvenciones para transporte público de cercanías, con arreglo al artículo 7, apartado 5, de la Ley de transporte de cercanías (13) 1997 11 658 593,93 (14) 327 594,11 3 160 667,25 4 288 074,35 291 676,68 0 1998 0 418 018,20 1 459 116,26 5 948 469,02 289 186,01 0 1999 0 — 1 429 351,28 6 163 333,16 290 918,94 0 2000 0 — 1 447 246,49 6 605 600,64 292 573,43 0 2001 0 — 1 558 738,18 7 117 944,37 291 157,65 0 2002 0 — 1 554 410,99 7 254 574,48 281 804,60 0 2003 0 — 1 514 260,59 7 520 739,17 283 702,10 0 2004 0 — 1 483 620,21 7 765 750,42 285 199,42 0 2005 0 — 1 412 520,89 8 208 800,12 308 488,00 85 000,00 2006 0 0 0 8 022 784,94 248 642,42 780 459,84 (15) 2007 0 0 0 9 300 000,00 248 000,00 —

(25) En las siguientes secciones se resume información objetiva basada en los documentos transmitidos por las autoridades alemanas y los denunciantes antes y después de la Decisión de incoación.

3.1. DOTACIÓN DE CAPITAL Y CESIÓN DE ACCIONES (COLUMNA 1)

(26) El Distrito Rural de Emsland aportó 800 000 marcos alemanes (DM) (unos 410 000 EUR) al capital autorizado de EEB cuando se suprimió la antigua sociedad privada municipal EE y su patrimonio y se constituyó EEB en 1997. Aparte de ello, EEB recibió acciones de la sociedad RWE (16).

(27) En el momento de la Decisión de incoación no estaba claro si la cesión de las acciones formaba parte de la dotación inicial de capital de EEB o era una aportación de capital no prevista para la constitución de esta sociedad. Las autoridades alemanas aclararon que la mayor parte de las 280 310 acciones de RWE, con un valor de mercado de 9 686 523,78 EUR, representaban parte de la dotación inicial de capital. Estas acciones habían sido cedidas a la sociedad privada municipal EE antes de la constitución de EEB.

(28) No obstante, 37 630 acciones, con un valor de mercado de 1 689 264,40 EUR, no se cedieron a EEB hasta el 12 de octubre de 1998, es decir, más de cinco años después de su constitución.

3.2. TRANSPORTE ESCOLAR INTEGRADO EN LA ZONA SUR DE EMSLAND HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005 (COLUMNAS 2 Y 3) (17)

(29) Las cantidades que figuran en la columna 2 (Dividendos) y en la columna 3 (Previsiones y correcciones presupuestarias del Distrito Rural de Emsland incluidas en la partida 67 500, «Compensación de pérdidas por servicios de transporte público de cercanías») se utilizaron para los reembolsos pagados por EEB a VGE-Süd en contrapartida por sus servicios integrados de transporte escolar en la zona sur de Emsland.

(30) Los dividendos de la columna 2 son los dividendos que EEB recibió por las acciones de RWE antes mencionadas.

(31) En la zona sur de Emsland, VGE-Süd llevó a cabo el transporte escolar principalmente de forma integrada mediante un contrato celebrado con EE. Al constituirse EEB en 1997, este contrato fue sustituido por uno idéntico entre EEB y VGE-Süd. EEB rescindió el contrato con fecha de 31 de diciembre de 2005.

(32) El contrato original entre EEB y VGE-Süd contemplaba una compensación anual a tanto alzado de 1 705 362,94 EUR. El 1 de noviembre de 2000, esta cantidad se aumentó en un 10 % hasta alcanzar 1 839 116,88 EUR.

(33) La suma de las columnas 2 y 3 reflejan la compensación a tanto alzada acordada por EEB y VGE-Süd. El Distrito Rural de Emsland dedujo el valor de los dividendos (columna 2) del importe total que debía pagarse a VGE-Süd por sus servicios, y transfirió el resto (columna 3) a EEB, como puede verse en el siguiente cuadro, que se basa en cifras complementarias transmitidas por las autoridades alemanas después de la Decisión de incoación. Cuadro 2 Pagos a VGE-Süd por servicios de transporte escolar integrado Año Dividendos (Columna 2) «Compensación de pérdidas por servicios de transporte público de cercanías» (Columna 3) Total (pagado a VGE-Süd) 1997 196 572,65 1 508 790,29 (18) 1 705 362,94 1998 246 246,68 1 459 116,26 1 705 362,94 1999 276 011,66 1 429 351,28 1 705 362,94 2000 258 116,45 1 447 246,49 1 705 362,94 2001 276 011,66 1 558 738,18 1 864 749,85 2002 284 397,33 1 554 719,55 1 839 116,88 2003 312 837,07 1 526 279,81 1 839 116,88 2004 355 496,67 1 483 620,21 1 839 116,88 2005 426 596 1 412 520,89 1 839 116,88

(34) Puesto que el contrato entre EEB y VGE-Süd expiró en 2005, EEB devolvió el importe de los dividendos de 2006 al Distrito Rural de Emsland.

(35) Los denunciantes transmitieron a la Comisión el siguiente cuadro que recoge todos los pagos recibidos por VGE-Süd hasta el 31 de diciembre de 2005, los cuales difieren de las cifras expuestas anteriormente. Cuadro 3 Pagos a VGE-Süd por todos sus servicios (en EUR) Año Valor neto IVA al 7 % Valor bruto 1997 1 715 447,17 120 081,30 1 835 528,47 1998 1 709 090,19 119 636,31 1 828 726,50 1999 1 721 880,64 120 531,64 1 842 412,28 2000 1 708 981,17 119 628,68 1 828 609,85 2001 1 874 119,68 131 188,38 2 005 308,06 2002 1 851 520,71 129 606,45 1 981 127,16 2003 1 856 560,41 129 959,23 1 986 519,64 2004 1 867 827,64 130 747,93 1 998 575,57 2005 1 863 779,76 130 464,58 1 994 244,34

(36) Las autoridades alemanas explicaron que la diferencia entre el importe que VGE-Süd recibió según los denunciantes y la suma de las columnas 2 y 3 se debe a que VGE-Süd no solo efectuó servicios de transporte escolar integrado, que se registran en estas columnas, sino que también prestó servicios de transporte escolar en microbús, que el Distrito Rural de Emsland también pagó a través de EEB.

3.3. «REEMBOLSO DE LOS GASTOS DEL TRANSPORTE ESCOLAR» (COLUMNA 4)

(37) La subvención que figura en las previsiones y correcciones presupuestarias del Distrito Rural de Emsland en la partida 67 510, «Reembolso de los gastos del transporte escolar», estaba destinada a reembolsar los gastos incurridos por EEB por la organización del transporte escolar en las zonas centro y norte de Emsland (19), así como en la zona sur tras la expiración del contrato con VGE-Süd el 31 de diciembre de 2005. Estos gastos incluían el transporte escolar tanto integrado como no integrado.

(38) En el momento de iniciar el procedimiento de investigación formal, la Comisión no disponía de información que le permitiera saber si los recursos financieros recibidos por EEB para pagar a las empresas de autobuses por los servicios de transporte escolar se correspondían realmente con los pagos realizados por EEB a estas empresas.

(39) Las autoridades alemanas presentaron nuevas aclaraciones y documentos, de los que se desprende que, para el transporte escolar integrado que figura en la columna 4, EEB compraba billetes a las empresas de autobuses para los alumnos que viajaban en las líneas regulares de autobús. Por medio de las conciliaciones anuales con el Distrito Rural se garantizaba que las cantidades pagadas a EEB se correspondieran con las cantidades que esta última transfería a las empresas de autobuses. Los pagos se efectuaban a través de una cuenta de liquidación. El Distrito Rural de Emsland ponía a disposición los importes necesarios y EEB los retransmitía en nombre de este. La cuenta de liquidación era auditada cada año por un censor de cuentas independiente, a fin de comprobar si coincidían los ingresos y los gastos.

(40) Asimismo, las autoridades alemanas aclararon que el resultado económico incluye los ingresos de EEB en concepto de transporte escolar integrado efectuado en líneas de transporte de terceros, para las cuales EEB contaba con licencias de líneas de transporte, y los ingresos del transporte escolar en microbús. Un censor de cuentas independiente comprobaba igualmente cada año que coincidieran los ingresos y gastos relacionados con estos asientos financieros, dentro de las cuentas anuales de EEB.

(41) Aparte de ello, las autoridades alemanas presentaron un resumen actualizado y corregido de los pagos efectuados a EEB por la coordinación del transporte escolar. Cuadro 4 Resumen de los pagos efectuados por el transporte escolar (en EUR) Año «Compensación de pérdidas por servicios de transporte público» (Columna 3) «Reembolso de los gastos del transporte escolar» (Columna 4) Importe total de los pagos efectuados por el Distrito Rural a EEB 1997 1 508 790,29 5 573 355,48 7 033 061,73 1998 1 459 116,26 5 954 096,22 7 413 212,48 1999 1 429 351,28 6 175 822,86 7 605 174,14 2000 1 447 246,49 6 628 313,12 8 075 559,61 2001 1 588 738,19 7 158 797,33 8 747 535,52 2002 1 554 719,55 7 267 713,54 8 822 433,09 2003 1 526 279,81 7 636 828,10 9 163 107,91 2004 1 483 620,21 7 765 750,42 9 249 370,63 2005 1 412 520,88 8 208 800,13 9 621 321,01 2006 8 022 784,94 8 022 784,94 2007 9 175 787,60 9 175 787,60

3.4. AYUDAS FINANCIERAS PARA LOS GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS, PROCEDENTES DE FONDOS FEDERALES CON ARREGLO AL ARTÍCULO 7, APARTADO 4, DE LA LEY DE TRANSPORTE DE CERCANÍAS (COLUMNA 5)

(42) La ayuda financiera consignada en las previsiones y correcciones presupuestarias del Distrito Rural de Emsland en la partida 71 510, «Subsidios a Emsländische Eisenbahn con cargo a la parte de los gastos de administración financiados por el Estado federado», estaba destinada a compensar los gastos realizados por EEB para llevar a cabo las funciones públicas que le había encomendado el Distrito.

(43) Entre estas funciones se encuentra la elaboración del plan de transporte de cercanías (20). Los gastos materiales para elaborar el plan de transporte de cercanías, que debe establecerse cada cinco años, fueron de 11 248,42 EUR en 1997, de 25 000,00 EUR en 2002 y de 8 793,00 EUR en 2003.

(44) En el momento de la Decisión de incoación, la Comisión albergaba dudas acerca de si la totalidad del importe que figura en la columna 5 se había dedicado a la elaboración del plan de transporte de cercanías o si se había destinado igualmente a la financiación de otras actividades (económicas), y si el reembolso de los gastos de administración para la constitución y funcionamiento de la central de movilidad de Emsland (MZE) también formaba parte de la columna 5.

(45) Las autoridades alemanas aclararon que los costes que figuran en la columna 5 incluyen los gastos de personal y gastos materiales para la planificación del transporte de pasajeros de cercanías, la MZE (hasta el 31 de diciembre de 2004) y la coordinación del transporte escolar.

(46) La financiación de la MZE no se separó de los demás gastos de la columna 5 hasta el final de 2004. A partir de 2005 y tras la modificación de la Ley de transporte de cercanías se introdujo una segregación, y los importes destinados a la MZE se trasladaron a la nueva línea presupuestaria «Subvenciones en virtud de la Ley de transporte de cercanías», que se recoge en la columna 6.

(47) La MZE ofrecía gratuitamente información sobre el transporte público de cercanías. La oferta se refería a los servicios de autobús y tren en el Distrito Rural de Emsland, independientemente de los operadores de dichos servicios. La MZE fue creada por la Comisión del Distrito Rural en julio de 1995. En esa época, el Distrito Rural consideraba que la falta de información sobre la oferta de transporte público constituía una grave deficiencia de la política pública de transporte.

(48) En el momento de la constitución de EEB en 1997, el Distrito Rural le encomendó las actividades de la MZE. En el artículo 3 de los Estatutos de la sociedad se encargaba a EEB la administración de la MZE como parte de sus funciones en el ámbito de la organización y coordinación del transporte. Los ciudadanos podían solicitar información telefónica sobre transporte a la MZE, y esta cuenta desde 1999 con una ventanilla en la estación de Meppen junto a la ventanilla de Deutsche Bahn AG.

(49) El pago a tanto alzado acordado en 1998 entre EEB y el Distrito Rural por 3 558,65 EUR para la organización y liquidación financiera del transporte escolar se incluye igualmente en la columna 5. Este pago anual a tanto alzado servía para compensar los gastos de contabilidad relacionados con los pagos a Deutsche Bahn AG y las empresas de autobuses de línea de las zonas norte y centro de Emsland.

3.5. AYUDAS FINANCIERAS PARA EL TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS, PROCEDENTES DE FONDOS FEDERALES CON ARREGLO AL ARTÍCULO 7, APARTADO 5, DE LA LEY DE TRANSPORTE DE CERCANÍAS (COLUMNA 6)

(50) La ayuda financiera consignada en las previsiones y correcciones financieras del Distrito Rural de Emsland en la partida 71 500, «Subvenciones en virtud de la Ley de transporte de cercanías» (21), se concedió tras la última adaptación de la Ley de transporte de cercanías regional, que entró en vigor el 1 de enero de 2005 para tener en cuenta la modificación de la financiación del transporte público a nivel nacional. La cantidad concedida por habitante sufrió una pequeña reducción, pero esta se compensó parcialmente con recursos de la regionalización para mejorar el funcionamiento del transporte público, lo que se refleja en la columna 6.

(51) Los recursos de la columna 6 se destinaron al funcionamiento de la MZE y a la adquisición de vehículos para un sistema de autobuses a la demanda. En los pagos consignados en la columna 6 se encontraban también otros gastos, que la Comisión no consideró ayudas estatales en su Decisión de incoación (22).

(52) Como ya se ha indicado, la MZE se financió hasta 2004 con cargo a la columna 5 y, a partir de 2005, con cargo a la columna 6. Las autoridades alemanas indicaron que las cantidades que EEB recibió para la MZE y que figuran en la columna 6 ascendieron a 85 000,00 EUR en 2005, a 98 000,00 EUR en 2006 y a 93 460,87 EUR en 2007.

(53) Por otra parte, el Distrito Rural de Emsland decidió dedicar una parte de los recursos de la comuna 6, que originalmente estaban destinados a la promoción del transporte público, a la ampliación de su sistema de autobús a la demanda. En este sistema, un autobús solo recorre una ruta determinada cuando los pasajeros potenciales comunican por teléfono a la MZE que desean utilizarlo a una hora determinada. La introducción del autobús a la demanda tenía por objeto mejorar la conexión entre las estaciones de tren y las diversas circunscripciones y evitar que los vehículos viajasen vacíos.

(54) Las autoridades alemanas señalaron que el Distrito Rural de Emsland habría financiado la adquisición de cinco autobuses nuevos a través de EEB con un coste total de 685 513,46 (520 989,05 EUR para cuatro autobuses en 2006 y 164 524,42 EUR para un quinto autobús en 2007).

(55) EEB ofreció a las empresas los autobuses a la demanda en las mismas condiciones fijadas por el Distrito Rural de Emsland. Los autobuses fueron objeto de un contrato de arrendamiento financiero que preveía que las empresas de autobuses asumirían los gastos de explotación y mantenimiento de los vehículos, pero no pagarían alquiler. Los autobuses fueron utilizados por subcontratistas en las rutas de EEB y por otras empresas de autobuses en sus propias rutas. Los autobuses siguieron siendo propiedad de EEB a fin de que el Distrito Rural de Emsland pudiera conservar el control sobre ellos.

3.6. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO

(56) En la Decisión de incoación se indica que no puede excluirse la posibilidad de que exista una ayuda para las siguientes medidas (véase igualmente el cuadro 1 de la presente Decisión): — columna 1: Cesión de acciones, — columnas 2 a 4: Transporte escolar, — columna 5: Administración del transporte público de pasajeros de cercanías (en particular, el plan de transporte público de cercanías y la MZE), — columna 6: MZE y autobuses a la demanda.

(57) En caso de que estas medidas se considerasen ayudas estatales, en la Decisión de incoación se expresaban dudas acerca de su compatibilidad con el mercado interior.

3.6 1 EXISTENCIA DE UNA AYUDA

(58) En la Decisión de incoación se señala que todos los recursos del Distrito Rural de Emsland se concedieron directamente a EEB y que esta última es una empresa que, al menos en parte, desarrolla actividades económicas. En la Decisión se indica igualmente que no hubo contrapartida por parte de EEB por la cesión de acciones, las ayudas financieras para los autobuses a la demanda y la MZE. En relación con el transporte escolar, en la Decisión de incoación se expresan dudas acerca de si la totalidad de los pagos correspondían a gastos incurridos por EEB. No puede excluirse la posibilidad de que hubiera una compensación en exceso, en particular, en lo que se refiere a la ayuda financiera a tanto alzado. Aparte de ello se señala que existe, al menos, riesgo de distorsión de la competencia.

3.6 2 COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA

(59) En la Decisión de incoación se expone que no se dispone de información suficiente para decidir si las medidas en cuestión deben considerarse servicios públicos o una contribución a la coordinación del transporte, y si el artículo 93 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TFUE») (en ese momento, artículo 73 del TCE) constituye la base jurídica para el examen de la compatibilidad. En este caso se tendría que haber comprobado la compatibilidad con el Reglamento (CEE) n.o 1191/69 del Consejo (23) o con el Reglamento (CEE) n.o 1107/70 del Consejo (24). Si no, se tendría que haber comprobado la compatibilidad con el artículo 107, apartados 2 o 3, del TFUE (en ese momento, artículo 87 del TCE).

(60) En cuanto a la cesión de acciones, en la Decisión de incoación se expresan dudas, en particular, sobre los incentivos ofrecidos y sobre su adecuación.

(61) En relación con la ayuda financiera para el transporte escolar, se desconocía si la totalidad de los recursos se pagaron a otros operadores por servicios de transporte escolar prestados o si EEB conservó una parte de ellos. En caso de que EEB hubiese conservado una parte, cabe preguntarse si estos recursos se dedicaron a actividades económicas o de otro tipo, y si EEB recibió una compensación excesiva por los servicios de transporte escolar prestados por ella.

(62) En cuanto a la administración del transporte de pasajeros de cercanías (plan de transporte de cercanías y MZE), la Comisión no pudo excluir la posibilidad de que hubiera una compensación excesiva.

(63) En relación con los autobuses a la demanda, la Comisión se preguntó si EEB los explotó comercialmente en sus propias rutas, actividad que no encuentra justificación en el TCE.

4. OBSERVACIONES DE ALEMANIA

4.1. DOTACIÓN DE CAPITAL Y CESIÓN DE ACCIONES DE RWE (COLUMNA 1)

(64) Las autoridades alemanas demostraron que, al constituirse EEB, la totalidad del patrimonio de la antigua empresa privada municipal EE fue transferida a aquella. De dicho patrimonio formaban parte la dotación de capital por unos 410 000 EUR y 280 310 acciones de RWE. Las autoridades alemanas alegan, por tanto, que ni la dotación de capital ni las acciones constituyen ayudas estatales. Por otro lado, señalan que la dotación de capital y la cesión inicial de acciones de RWE tuvieron lugar antes del 13 de marzo de 1997 y, por ende, no puede pedirse su restitución.

(65) En cuanto a las 37 630 acciones de RWE cedidas en 1998, las autoridades alemanas explicaron que la cesión tuvo lugar después de la modificación de los derechos de voto relativos a dichas acciones, por la que se suprimieron determinadas prestaciones. Asimismo, confirman que estas acciones siguen estando en poder de EEB.

(66) Las autoridades alemanas argumentan que el Distrito Rural de Emsland actúa como un operador económico en el mercado que intenta optimizar su estructura tributaria, y que dicho Distrito no habría perdido ingresos, ya que BBE utilizó hasta 2005 todos los dividendos para el pago del transporte escolar y tuvo que transferir dichos dividendos al Distrito Rural de Emsland a partir de ese año.

4.2. AYUDAS FINANCIERAS PARA EL TRANSPORTE ESCOLAR (COLUMNAS 2, 3 Y 4)

(67) Las autoridades alemanas argumentaron que EEB es responsable de la organización del transporte escolar en el Distrito Rural de Emsland con arreglo al artículo 3 de los Estatutos de la sociedad (véase igualmente el considerando 14) y que transmitió los pagos de este Distrito a las empresas que prestaban servicios de transporte escolar. De este modo, las autoridades alemanas alegan que las transferencias no constituyen ayudas estatales a EEB, como se sugiere en el considerando 137 de la Decisión de incoación.

(68) EEB recibió de todas las escuelas listas de alumnos y comprobó cuáles de ellos tenían derecho a transporte escolar público. En el caso de los alumnos que no podían ser transportados en líneas de autobús regulares (transporte escolar integrado), EEB organizó el transporte escolar en microbús. Las empresas de autobuses, entre ellas las denunciantes, recibieron pagos mensuales de EEB tanto por el transporte escolar integrado como por el transporte escolar en microbús. Las autoridades alemanas argumentaron que EEB había gastado todo el importe destinado por el Distrito Rural de Emsland para el transporte escolar. Como se indica en los considerandos 39 y 40, la cuenta de liquidación y la cuenta de EEB fueron auditadas cada año por censores de cuentas a fin de verificar que coincidieran los ingresos y los gastos.

(69) En relación con las columnas 2, 3 y 4, las autoridades alemanas explicaron que en estas columnas se registra todo el transporte escolar en Emsland (transporte integrado y transporte en microbús).

(70) Las autoridades alemanas observaron omisiones de cifras en las columnas 2 y 3, y explicaron que estos recursos se utilizaron para pagar a VGE-Süd un importe a tanto alzado por los servicios que había prestado hasta 2005 en la zona sur del distrito (véanse igualmente los considerandos 29 y siguientes).

(71) En respuesta a las preguntas de la Comisión acerca del importe a tanto alzado por 3 934 481,47 EUR para el transporte escolar en microbús en 1997 (25), las autoridades alemanas expusieron que a principios de ese año se llevó a cabo una estimación, que sirvió de base para los pagos mensuales. Al final de ese año se calcularon los gastos reales y se llevó a cabo la liquidación correspondiente. EEB se limitó a transferir los pagos del Distrito Rural a las empresas de autobuses. Los eventuales pagos en exceso se contabilizaron como adeudos al Distrito Rural de Emsland y se dedujeron del pago de compensación del año siguiente. Los gastos calculados a 31 de diciembre de 1997 se elevaban a 3 755 618,14 EUR.

(72) Las autoridades alemanas explicaron que los pagos descritos en la columna 4 también incluyen pagos para la compra de billetes de Deutsche Bahn AG para los alumnos.

(73) Las autoridades alemanas expusieron que el aumento de las cantidades de la columna 4 se debe al incremento de las tarifas de las propias empresas de autobuses, así como a que en 2000 el Distrito Rural concedió a estas empresas, entre ellas las denunciantes, un aumento de entre el 6 % y el 10 % por el transporte escolar en microbús.

4.3. ADMINISTRACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS DE CERCANÍAS (COLUMNA 5)

(74) Las autoridades alemanas indicaron que la MZE fue creada por el Distrito Rural de Emsland el 31 de julio de 1995, es decir, antes de la constitución de EEB. La MZE ofrece información sobre los horarios de todas las empresas de autobuses y de Deutsche Bahn AG. Actualiza los horarios del sistema público de información y de lunes a sábado facilita información a los pasajeros en la ventanilla correspondiente.

(75) Las autoridades alemanas alegan que la MZE no lleva a cabo actividades económicas, ya que una empresa privada no tendría motivos para crear una central de movilidad en la que se facilite gratuitamente información en nombre de las empresas de autobuses y Deutsche Bahn AG. La MZE debe considerarse una función pública del Distrito Rural de Emsland, y a EEB tan solo se le ha encomendado su gestión.

(76) Según lo expuesto en el considerando 46, la financiación de la MZE hasta 2004 se recoge en la línea presupuestaria que figura en la columna 5, y a partir de esa fecha fue financiada por la nueva línea presupuestaria que se indica en la columna 6.

(77) Según las autoridades alemanas, cuatro empleados llevaban a cabo las siguientes tres tareas: organización del transporte público de la región (incluida la elaboración del plan de transporte de cercanías), transporte escolar y gestión de la MZE. Comparando los sueldos ordinarios de los escalones correspondientes (facilitada por la Agencia Municipal) se comprueba que EEB podría haber exigido 169 312,26 EUR en lugar de 138 015,11 EUR en concepto de gastos de personal y gastos materiales. Asimismo, las autoridades alemanas alegaron que tan solo se cubrían los gastos materiales y de personal y no se añadió un margen de beneficio.

4.4. AYUDAS FINANCIERAS PARA EL TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS, PROCEDENTES DE FONDOS FEDERALES CON ARREGLO AL ARTÍCULO 7, APARTADO 5, DE LA LEY DE TRANSPORTE DE CERCANÍAS (COLUMNA 6)

(78) Las columna 6 incluye pagos a la MZE y la financiación de vehículos para el sistema de autobuses a la demanda, como se señala en los considerandos 50 y siguientes. Las autoridades alemanas indican que los pagos se corresponden con los gastos reales realizados por EEB para desempeñar funciones públicas.

(79) En relación con el sistema de autobuses a la demanda, las autoridades alemanas explicaron que en noviembre de 2005 el Distrito Rural de Emsland pidió a las empresas de autobuses que presentaran propuestas para la ampliación de dicho sistema.

(80) Por instrucciones del Distrito Rural, EEB adquirió cuatro autobuses a la demanda a principios de 2006. Estos autobuses se pusieron a disposición de todas las empresas en las siguientes condiciones: — el Distrito Rural de Emsland conserva el poder de disposición sobre los autobuses, ya que EEB es propietaria de estos y los pone a disposición de las empresas de autobuses por medio de un contrato de cesión de vehículos, — las empresas de autobuses asumen los gastos corrientes de la explotación y mantenimiento de los vehículos, — los ciudadanos pueden llamar a la MZE para pedir un autobús, y la MZE transmite la solicitud a la empresa de autobuses correspondiente.

(81) En el otoño de 2007 se adquirió un autobús más, que se puso a disposición de la empresa de autobuses Wessels de Geeste en las mismas condiciones.

(82) Las autoridades alemanas alegaron que EEB no puede obtener beneficio alguno con el sistema de autobuses a la demanda, y transmitieron a la Comisión una copia de una carta de 16 de febrero de 2007 dirigida a las empresas de autobuses que operan en el Distrito Rural, en la que se señalaba que todas las empresas tenían acceso a los autobuses en las mismas condiciones.

5. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

5.1. LOS DENUNCIANTES

5.1.1. AYUDAS FINANCIERAS PARA EL TRANSPORTE ESCOLAR (COLUMNAS 3 Y 4)

(83) Los denunciantes negaron que EEB se limitase a transferir los importes recibidos del Distrito Rural a las empresas que llevaban a cabo el transporte escolar. Consideraban que EEB recibía un importe a tanto alzado y organizaba el transporte escolar con el fin de maximizar sus beneficios.

(84) Los denunciantes negaron que EEB desempeñase funciones públicas en la organización del transporte escolar, y opinaban que esta sociedad actuaba en nombre propio y no en el del Distrito Rural de Emsland. En su opinión, si determinadas funciones de EEB se consideran públicas, entonces estas funciones deben consignarse en cuentas separadas. Alegaron que EEB mezclaba sus actividades económicas y no económicas.

(85) En relación con el transporte escolar en la zona sur de Emsland, los denunciantes argumentaron que los contratos entre VGE-Süd y EEB siempre se habían basado en los servicios prestados, y presentaron un cuadro en el que se recogían los pagos recibidos por VGE-Süd (véase igualmente los considerandos 29 y siguientes).

(86) Los denunciantes expusieron que, si la suma de las columnas 3 y 4 representara la totalidad de los pagos a empresas por el transporte escolar, el repentino descenso entre 2005 y 2006 revelaba la existencia de una compensación excesiva anterior.

(87) Según los denunciantes, los costes por el transporte escolar de VGE-Süd solo habían variado ligeramente entre 1997 y 2007 (aproximadamente un 6 %). No hallaban ninguna explicación de por qué los importes consignados en la columna 4 se duplicaron en el mismo período. Los denunciantes señalaron que entre 1997 y 2006 no se habían producido aumentos de tarifas superiores al 10 %.

5.1.2. ELABORACIÓN DEL PLAN DE TRANSPORTE DE CERCANÍAS (COLUMNA 5)

(88) Los denunciantes argumentaron que EEB había elaborado el plan de transporte de cercanías en interés propio y obtuvo una ventaja con la distribución de las solicitudes de autorización de líneas. Asimismo, afirmaron que en la elaboración del plan de transporte de cercanías no se tuvieron en cuenta sus puntos de vistas, a pesar de haber sido consultados.

(89) Los denunciantes también cuestionaron las conclusiones de la Comisión en la Decisión de incoación en el sentido de que la elaboración del plan de transporte de cercanías no es una actividad económica. La única decisión pública tomada a este respecto, en su opinión, fue la evaluación y adopción de dicho plan por parte del Distrito Rural. Sostenían que los preparativos efectuados por EEB constituían una actividad económica, que también podría haber realizado una empresa de asesoría. Los denunciantes expusieron que también ellos disponían de los conocimientos necesarios para desempeñar estas funciones.

(90) Los denunciantes argumentaron que la compra del software DIVA no estaba relacionada especialmente con la elaboración del plan de transporte de cercanías, sino que dicho software también se podría utilizar para otros fines, como, por ejemplo, optimizar la oferta de transporte de una empresa de autobuses. Según los denunciantes, EEB obtuvo una ventaja económica al recibir gratuitamente el software DIVA.

5.1.3. FINANCIACIÓN DE LOS VEHÍCULOS PARA UN SISTEMAS DE AUTOBUSES A LA DEMANDA (INCLUIDA EN LA COLUMNA 6)

(91) En cuanto a los autobuses a la demanda, los denunciantes negaron que los autobuses se hubieran ofrecido a todas las empresas que operaban en el Distrito rural de Emsland. Afirman que EEB se los ofreció únicamente a las empresas que registraban sus trayectos a través de la MZE, de modo que las empresas de autobuses se vieron obligadas a transmitir a su competidora EEB datos económicos sensibles sobre su transporte de pasajeros. Asimismo, según los denunciantes, EEB utilizó los autobuses no solo en las rutas del autobús a la demanda, sino también en el transporte de línea (por ejemplo, en la ruta Haselünne-Meppen).

(92) Los denunciantes expusieron que ninguno de ellos había recibido un autobús a la demanda. Los denunciantes Albers y Elbert alegaron en particular que habrían sufrido una desventaja en el concurso para obtener las autorizaciones, ya que, según afirman, no tenían acceso al sistema de autobuses a la demanda.

5.2. NAHVERKEHRSBERATUNG SÜDWEST

(93) Nahverkehrsberatung Südwest cuestionó la conclusión de la Comisión que figuraba en la Decisión de incoación, según la cual los pagos efectuados en virtud del artículo 45a de la Ley de transporte de pasajeroseran una compensación por las obligaciones de servicio público y cumplían los criterios de la sentencia Altmark. Nahverkehrsberatung Südwest alegó que en el artículo 45a de dicha Ley no se define el término «obligaciones de servicio público», que no existe una vigilancia para evitar el pago de compensaciones excesivas y que no es correcta la comparación con una empresa económica representativa que opere de forma eficiente.

5.3. OBSERVACIONES ANÓNIMAS

(94) Una parte que presentó observaciones anónimas expresó sus dudas respecto a que los importes que figuraban en la columna 3 del cuadro coincidieran con los pagos por el transporte escolar. En su opinión, se trataba de subsidios directos para las empresas de autobuses a fin de recibir otras ventajas (posibilidad de influir en los horarios, afiliación de EEB a VGE-Süd, mejores horarios para los pasajeros que no son alumnos, subcontratos para empresas que operaban originalmente en el transporte escolar en microbús).

6. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ALEMANAS SOBRE LAS OBSERVACIONES FORMULADAS POR LOS INTERESADOS

6.1. AYUDAS FINANCIERAS PARA EL TRANSPORTE ESCOLAR (COLUMNAS 3 Y 4)

(95) Las autoridades alemanas señalaron que el descenso de los pagos por el transporte escolar (columnas 3 y 4) entre 2005 y 2006 no se debió a una compensación excesiva anterior a 2006, como afirman los denunciantes, y explicaron dicho descenso de la siguiente manera: — debido a las denuncias de los mismos denunciantes ante la Comisión, todos los contratos para el transporte escolar en microbús fueron anulados el 31 de diciembre de 2005. A continuación, se volvió a organizar el transporte escolar, y determinadas líneas no integradas se convirtieron en líneas regulares de autobuses. El restante transporte escolar en microbús fue objeto de una licitación, la cual dio lugar a la reducción de costes, — el contrato con VGE-Süd basado en una compensación a tanto alzado también se canceló al final de 2005 (véanse igualmente los considerandos 29 y siguientes) y los pagos a VGE-Süd se redujeron de 1 840 000 EUR en 2005 a 1 719 000 EUR en 2006, — por otro lado, en 2005 se habían pagado unos anticipos que resultaron excesivos, lo que contribuyó a que el importe consignado en la columna 4 para 2006 fuera considerablemente inferior.

(96) En cuanto al aumento de los gastos totales entre 1997 y 2006, las autoridades alemanas advirtieron de que la columna 4 no mostraba una imagen precisa de la evolución real de los gastos, ya que las cifras para los distintos años también incluían anticipos para los años siguientes.

(97) En 2007, los gastos aumentaron considerablemente tras un fuerte incremento de las tarifas de los billetes para alumnos en las líneas regulares de autobuses de VGE-Süd. Las autoridades transmitieron las cifras correspondientes a la evolución de las tarifas en la zona a la que prestaba servicio VGE-Süd, que mostraban incrementos de hasta el 45 %. Asimismo, explicaron que el número de alumnos con derecho a transporte aumentó aproximadamente en un 20 % entre 1997 y 2003 (de 15 429 a 18 454). Teniendo en cuenta este aumento, se observaba un descenso general de los costes del transporte escolar, sobre todo debido a la integración de dicho transporte en las líneas regulares de autobuses.

(98) Las autoridades alemanas no pusieron en duda que EEB hubiese efectuado actividades económicas, pero insistieron en que, en relación con los pagos por el transporte escolar que se resumen en las columnas 3 y 4, no actuó como empresa, sino que desempeñó funciones públicas contempladas en el artículo 3 de los Estatutos de la sociedad (véase también el considerando 14). EEB se había limitado a transferir los pagos recibidos del Distrito Rural de Emsland a las empresas de autobuses por el transporte escolar. Se realizaron liquidaciones a intervalos regulares para verificar que las empresas no recibieran una compensación demasiado alta ni demasiado baja.

6.2. ELABORACIÓN DEL PLAN DE TRANSPORTE DE CERCANÍAS (COLUMNA 5)

(99) Según las autoridades alemanas, no es correcta la afirmación de que los denunciantes no fueron consultados de forma suficiente a la hora de elaborar el plan de transporte de cercanías y de que dicho plan se habría modificado a favor de EEB. En 1996 se invitó a las empresas de autobuses a participar en un grupo de trabajo a fin de abordar el plan de transporte de cercanías. Las empresas de autobuses participaron en este grupo de trabajo. No obstante, las empresas Kalmer, Bittner, Elbert, Wessels, Fischer y Richers-Reisen se negaron en 2002 a participar en un grupo de trabajo similar y transmitieron sus observaciones por escrito. Dichas observaciones se resumieron y se expusieron a las entidades del Distrito Rural de Emsland. A este respecto, se han presentado documentos a la Comisión.

(100) Las autoridades alemanas explicaron igualmente que el plan de transporte de cercanías no contiene información concreta sobre la frecuencia de las distintas líneas o sobre sus rutas (se ha presentado a la Comisión una copia de dicho plan). Las autoridades alemanas no podían comprender en qué sentido la elaboración del plan de transporte de cercanías podría representar una desventaja competitiva para las empresas de autobuses.

(101) Asimismo, las autoridades alemanas pusieron en duda la afirmación de los denunciantes según la cual una parte de la elaboración del plan de transporte de cercanías constituía una actividad económica. Insistieron en que este plan formaba parte de las funciones públicas del Distrito Rural de Emsland. Los Estatutos de EEB imponen a esta sociedad la obligación de elaborarlo.

6.3. FINANCIACIÓN DE LOS VEHÍCULOS PARA UN SISTEMAS DE AUTOBUSES A LA DEMANDA (INCLUIDA EN LA COLUMNA 6)

(102) En relación con el sistema de autobuses a la demanda, las autoridades alemanas señalaron que los autobuses se ofrecieron a todas las empresas de Emsland en las mismas condiciones, como lo demuestra una carta complementaria de 16 de febrero de 2007 dirigida a estas empresas. En opinión de las autoridades alemanas, no resultaba comprensible por qué la llamada obligatoria a través de la MZE podía dar lugar a la transmisión de datos económicos sensibles.

(103) Las autoridades pusieron en duda que no se hubiera concedido acceso a estos autobuses a las empresas Albers y Elbert. Alegaron que en las conversaciones con la empresa Elbert se había puesto de manifiesto que esta no estaba de acuerdo con las condiciones de uso de los autobuses.

(104) En cuanto a los autobuses a la demanda, las autoridades alemanas consideraban que EEB desarrolló funciones públicas. Tras la decisión de 8 de febrero de 2006, la Asamblea del Distrito Rural de Emsland giró instrucciones a EEB para la adquisición de autobuses y la ampliación del sistema de autobuses a la demanda. Puesto que los autobuses seguían siendo propiedad de EEB, el Distrito Rural deseaba asegurarse el poder de disposición sobre ellos.

(105) Las autoridades alemanas explicaron que, si una empresa ya no estaba interesada en la explotación de un autobús a la demanda, este se ofrecía a otras empresas y, si no se encontraba una empresa interesada, el Distrito Rural de Emsland decidía sobre el uso que debía darse a los autobuses. En agosto de 2012 se suspendió la explotación de uno de estos cinco autobuses a la demanda, y las autoridades alemanas indicaron que este se vendería y el producto de la venta se entregaría al Distrito Rural de Emsland. Este hecho demostraba, en su opinión, que el Distrito Rural conservaba el poder de disposición sobre los autobuses. Otro tanto habría ocurrido si se hubiese suspendido la explotación de otros autobuses.

(106) Las autoridades alemanas confirmaron que los autobuses se utilizaron igualmente fuera del sistema de autobuses a la demanda, en concreto para el transporte escolar. Según las autoridades alemanas, ello ocurrió con la autorización del Distrito Rural de Emsland. Las filiales de EEB y otras empresas utilizaron los autobuses a la demanda entre un 3,9 % y un 24,1 % del tiempo para el transporte escolar.

7. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS

7.1. ALCANCE DE LA PRESENTE DECISIÓN

7.1.1. ALCANCE CON ARREGLO A LA DECISIÓN DE INCOACIÓN

(107) En la Decisión de incoación se declara que EEB pudo haber recibido una serie de ayudas estatales en el período comprendido entre 1997 y 2007, que se recogen en las columnas 1 a 6 del cuadro 1 de la presente Decisión.

(108) Asimismo, la Comisión llega a la conclusión en la Decisión de incoación de que algunas de las medidas que se recogen en estas columnas no constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Estas medidas no forman parte de la presente Decisión, puesto que la Comisión ya ha adoptado una posición definitiva al respecto.

(109) Las observaciones de Nahverkehrsberatung Südwest se refieren a los pagos efectuados en virtud del artículo 45a de laLey de transporte de pasajeros, pagos que la Comisión determinó que no eran ayudas estatales. Esta resolución no fue impugnada ante los organismos jurisdiccionales de la Unión, por lo que es definitiva. En consecuencia, la Comisión no va a proseguir con el examen de estas observaciones.

(110) Una parte de las observaciones de los denunciantes se refiere a algunos de los pagos incluidos en la columna 6, sobre los cuales la Comisión ya ha determinado que no constituyen ayudas estatales, a saber, los pagos para la compra del software DIVA-Geo, para la elaboración de un registro de paradas de autobús, para las paradas de autobús y para el software para planificar el transporte de pasajeros de cercanías. Esta resolución no fue impugnada ante los organismos jurisdiccionales de la Unión, por lo que es definitiva. En consecuencia, la Comisión no va a proseguir con el examen de estas observaciones.

7.1.2. MEDIDAS QUE NO SON OBJETO DE UNA DECISIÓN DE RECUPERACIÓN DE AYUDAS ESTATALES ILEGALES E INCOMPATIBLES

(111) En relación con la columna 1, la Comisión señala que la empresa ya disponía de la dotación inicial de capital y la mayor parte de las acciones de RWE (26) en el momento de asumir las funciones de la empresa privada municipal (EE) el 1 de enero de 1997. Como exponen las autoridades alemanas, la dotación de capital y la cesión tuvieron lugar más de diez años antes de la fecha en que se remitió la primera solicitud de información a las autoridades alemanas en relación con estas transferencias (27). Por lo tanto, estas medidas no pueden ser objeto de una decisión de recuperación de ayudas estatales ilegales e incompatibles con arreglo al artículo 17 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo (28). Por los motivos expuestos en el apartado 7.2.1, estas medidas constituyen ayudas estatales. No obstante, esta ayuda es una ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso iv), del Reglamento (UE) 2015/1589 (29).

(112) Una pequeña parte de las acciones de RWE (30) no se transfirió hasta el 12 de octubre de 1998 (en lo sucesivo, «acciones del año 1998»), es decir, menos de diez años antes de la fecha en que se remitió la primera solicitud de información a las autoridades alemanas sobre la transferencia. Por consiguiente, la cesión de las acciones del año 1998 constituye una nueva ayuda.

(113) Por este motivo, la presente Decisión no examina la compatibilidad de la dotación de capital y de la mayor parte de las acciones de RWE, sino que se limita a las acciones de 1998.

7.1.3. CONCLUSIONES SOBRE EL ALCANCE DE LA DECISIÓN

(114) En vista de lo precedente, en el marco de esta Decisión se examina si EEB recibió una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y de ser así, si esta ayuda estatal puede ser considerada compatible en relación con las siguientes medidas: — las acciones de RWE del año 1998 y sus dividendos (columnas 1 y 2), — el transporte escolar (columnas 3 y 4), — las ayudas financieras para elaborar el plan de transporte de cercanías (incluidas en la columna 5), — la financiación de la MZE (incluida en las columnas 5 y 6), — la financiación de la compra de vehículos (incluida en la columna 6).

7.2. EXISTENCIA DE UNA AYUDA

(115) Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que distorsionen o amenacen con distorsionar la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

(116) Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE deben satisfacerse en su totalidad. Por consiguiente, para determinar si la medida en cuestión constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, tienen que cumplirse todas las condiciones siguientes. En concreto, la ayuda financiera debe: — ser otorgada por el Estado o mediante fondos estatales, — favorecer a determinadas empresas o producciones, — distorsionar o amenazar con distorsionar la competencia, y — afectar al comercio entre los Estados miembros.

7.2.1. LAS ACCIONES DE RWE DEL AÑO 1998 Y SUS DIVIDENDOS

7.2.1.1. Ventaja económica selectiva para una empresa

(117) En una primera fase debe examinarse si EEB puede considerarse una empresa en vista de la transferencia de las acciones de 1998 y sus dividendos correspondientes.

(118) Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «empresa» comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación (31). Por lo tanto, la clasificación de una entidad concreta depende por completo de la naturaleza de sus actividades. Como se indica en los considerandos 12 a 16, EEB realiza actividades muy diversas. En algunos ámbitos, EEB lleva a cabo una misión de servicio público y simplemente efectúa pagos a los operadores económicos en nombre del Distrito Rural; en otros ámbitos, ejerce actividades que forman parte de las funciones públicas. Por otra parte, EEB lleva a cabo actividades económicas; dispone de licencias de líneas de transporte concedidas en concurso y presta servicios en el sector del transporte ferroviario de mercancías.

(119) La clasificación de una entidad como empresa se refiere siempre a una actividad específica. Una entidad que realiza actividades económicas y no económicas se considerará una empresa únicamente en lo referente a aquellas (32). A este respecto, la Comisión señala que el Distrito Rural no estableció condiciones para la cesión de las acciones, sino que estas se recibieron como obsequio sin contraprestaciones.

(120) Sin embargo, en relación con los dividendos la Comisión señala que las autoridades alemanas han demostrado que el importe total de los dividendos recibidos por EEB por las acciones cedidas se utilizó para financiar el transporte escolar hasta 2005 y se devolvió al Distrito Rural de Emsland a partir de 2006 (véanse igualmente los considerandos 29 y siguientes). De este modo, las autoridades alemanas han demostrado que los dividendos percibidos durante el período de examen no se habrían podido utilizar para otras actividades de EEB, incluidas las actividades económicas.

(121) Por ello, la Comisión llega a la conclusión de que las autoridades alemanas concedieron a EEB una ventaja con la cesión de las acciones de RWE de 1998, ya que el patrimonio de EEB se incrementó sin compensación o contraprestación alguna.

(122) Por otra parte, EEB pudo utilizar las acciones para mejorar su situación financiera y, en particular, como garantía para sus actividades económicas.

(123) La situación de los dividendos, que no se utilizaron para actividades económicas, es distinta. Por ello, y salvo en lo referente a los dividendos, EEB se considera una empresa en relación con las acciones de RWE de 1998.

(124) Puesto que EEB se considera una empresa respecto a las acciones de RWE de 1998 (salvo en lo referente a los dividendos), es necesario examinar si la cesión de las acciones podría haber concedido una ventaja. Una ventaja en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE es cualquier tipo de beneficio económico que la empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado, es decir, en ausencia de la intervención del Estado (33).

(125) Las transacciones económicas de organismos públicos (incluidas las empresas públicas) no confieren una ventaja a la contraparte y, por consiguiente, no constituyen ayuda, si se realizan en condiciones normales de mercado (34). A este respecto, los órganos jurisdiccionales de la Unión han establecido el principio del inversor que opera en una economía de mercado. Para determinar si la transacción económica del organismo público representa una ayuda es necesario examinar si un inversor privado de tamaño comparable que opera en condiciones normales en una economía de mercado habría realizado la inversión en circunstancias similares (35).

(126) Como se expone en el considerando 66, las autoridades alemanas indicaron que el Distrito Rural de Emsland actuó como un inversor en una economía de mercado. En el presente caso, el Distrito Rural cedió gratuitamente las acciones sin definir expresamente un beneficiario, algo que no sucedería en condiciones normales de mercado. Las autoridades alemanas no presentaron pruebas de que la utilidad de la optimización fiscal que pretendía lograr el Distrito Rural fuera mayor que el valor de mercado de las acciones de 1998. En todo caso, la ventaja derivada de la optimización fiscal no beneficiaría al Distrito rural, sino a EEB.

(127) El Distrito Rural cedió 37 630 acciones de RWE por un valor de 1 689 264,40 EUR y esperaba que estas obtuvieran un dividendo de 1,60 DM (aproximadamente 0,80 EUR) por acción, es decir, unos ingresos anuales de unos 34 000 DM (aproximadamente 17 000 EUR).

(128) Para efectuar la cesión de este patrimonio, el Distrito Rural no se basó en un plan de explotación que previera un rendimiento aceptable para un inversor que opera en una economía de mercado (36). Al contrario, las acciones se cedieron de forma gratuita.

(129) Por ello, la Comisión llega a la conclusión de que la cesión de las acciones de RWE de 1998 no se efectuó en condiciones normales de mercado, de modo que no es conforme con el «principio del inversor que opera en una economía de mercado».

(130) Así pues, la cesión representa una ventaja. La simple tenencia de las acciones puede contribuir a mejorar la situación financiera de EBB (las acciones se pueden vender o utilizarse como garantía).

(131) De hecho, con la cesión de las acciones de RWE de 1998, el Distrito Rural renunció a los posibles ingresos que obtendría con la venta de las acciones o de su empleo como garantía, y las cedió a EEB (si bien esta no retuvo dividendo alguno de estas acciones durante el período objeto de examen). Puesto que las acciones de 1998 figuran en su balance como patrimonio, EEB puede disponer libremente de ellas o utilizarlas como garantía. A este respecto, la Comisión señala que el Distrito Rural no puso condiciones expresas para la cesión de las acciones, como, por ejemplo, que estas no se vendieran o no se utilizaran como garantía.

(132) Puesto que la cesión y la propiedad de las acciones de 1998 podían beneficiar a las actividades económicas de EEB, la Comisión llegó a la conclusión de que esta obtuvo una ventaja selectiva en tanto que empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, salvo en lo que se refiere a los dividendos.

7.2.1.2. Fondos estatales e imputabilidad de la medida al Estado

(133) Las acciones de 1998 representan un patrimonio sobre el cual disponía plenamente el Distrito Rural en su condición de ente territorial de la administración pública. Por consiguiente, son fondos estatales con arreglo a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. Su cesión a EEB fue resultado de una decisión del Distrito Rural que, por consiguiente, debe atribuirse al Estado en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.2.1.3. Distorsión de la competencia y restricción del comercio entre los Estados miembros

(134) En 1995, varios Estados miembros comenzaron a abrir algunos mercados de transporte a la competencia de empresas establecidas en otros Estados miembros, con lo que varias empresas ya están ofreciendo sus servicios de transporte urbano, de cercanías o regional en Estados miembros distintos de su Estado de origen (37). Como se indica en el considerando 18, las licencias de líneas de transporte se conceden mediante concurso con arreglo a la normativa alemana, y EEB dispone de dichas licencias. La posesión de las acciones de RWE de 1998 puede distorsionar la competencia para la prestación de servicios de transporte de pasajeros con autobuses, ya que con ella mejora la situación financiera general de EEB.

(135) Por otra parte, una ventaja otorgada a una empresa que opera en un mercado abierto a la competencia se ha de suponer, en principio, que afecta al comercio entre Estados miembros. Efectivamente, «cuando una ayuda económica otorgada por el Estado refuerza la posición de una empresa frente a otras que compiten con ella en los intercambios comerciales intracomunitarios, procede considerar que la ayuda influye sobre dichos intercambios» (38). Por ese motivo debe considerarse que la cesión de las acciones de 1998 pudo afectar al comercio entre los Estados miembros, ya que reforzaba la posición de mercado de EEB, otorgándole así más posibilidades de obtener licencias de líneas de transporte.

(136) Por ello, la cesión de las acciones de 1998 probablemente dio lugar a una distorsión de la competencia y afectó al comercio entre los Estados miembros en lo que se refiere a las actividades económicas de EEB.

7.2.1.4. Conclusión

(137) En vista de lo antes expuesto, la Comisión concluye que la cesión a EEB de las acciones de 1998 constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Por ello, la Comisión debe examinar si esta medida puede considerarse compatible con el mercado interior.

(138) En cambio, los dividendos de las acciones de RWE cedidas no constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.2.2. EL TRANSPORTE ESCOLAR (COLUMNAS 3 Y 4)

(139) En primer lugar es necesario examinar si EEB puede considerarse una empresa en el marco de la organización del transporte escolar en el Distrito Rural de Emsland. Como ya se menciona en el considerando 119, el concepto de «empresa» comprende, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su forma jurídica y su modo de financiación (39). Por lo tanto, la clasificación de una entidad concreta depende por completo de la naturaleza de sus actividades.

(140) Si una entidad lleva a cabo varias actividades, algunas de las cuales se pueden considerar económicas y otras no, es necesario examinar por separado cada una de las actividades en caso de que estas puedan separarse entre sí (40). El hecho de que una empresa efectúe una actividad económica no significa necesariamente que deba considerarse como tal en relación con todas sus actividades.

(141) Las autoridades alemanas explicaron que EEB solamente transfería a las empresas de autobuses las cantidades que recibía del Distrito Rural de Emsland, tanto a las que prestaban servicios de transporte escolar integrado como a las que prestaban transporte escolar en microbús. De hecho, si se consideran en su conjunto los pagos anuales del Distrito Rural a EEB y los pagos de EEB que figuran en una carta de un censor de cuentas presentada por las autoridades alemanas, se comprueba que las cuentas de EEB fueron auditadas y que las entradas y salidas de dinero para el transporte escolar se encontraban en equilibrio. Por consiguiente, EEB no realizaba una actividad económica, sino que actuaba únicamente como intermediaria de la Administración o como extensión del Estado.

(142) Por ello, la Comisión considera que EEB no actuó como una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE en relación con la organización del transporte escolar en el Distrito rural de Emsland. Puesto que deben satisfacerse todos los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión concluye que la financiación del transporte escolar que figura en las columnas 3 y 4 no constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.2.3. AYUDAS FINANCIERAS PARA ELABORAR EL PLAN DE TRANSPORTE DE CERCANÍAS (INCLUIDAS EN LA COLUMNA 5)

(143) En su Decisión de incoación del procedimiento de investigación, la Comisión ya había llegado a la conclusión de que el proyecto de plan de transporte de cercanías presentado por EEB para su aprobación por parte de la Asamblea de Distrito no constituía una actividad económica.

(144) La información complementaria transmitida por los denunciantes no altera en absoluto esta conclusión. De hecho, la prestación de servicios de transporte público constituye una función pública con arreglo a los artículos 2, apartado 2, y 6 de la Ley de transporte de cercanías. La manera en que se realiza esta función pública debe definirse en un plan de transporte de cercanías. Así pues, este plan es parte fundamental de las funciones políticas del Distrito Rural que este encomendó a EEB.

(145) Asimismo, en la Decisión de incoación se expresan dudas acerca de si los gastos derivados del plan de transporte de cercanías fueron objeto de una compensación regular. De la información presentada por las autoridades alemanas se desprende que las cantidades transferidas por el Distrito Rural para la financiación de dicho plan se limitaban al reembolso de los gastos materiales incurridos (véase igualmente el considerando 43), que ello constituía una de las funciones del personal de EBB y que no se reembolsaron gastos de personal adicionales.

(146) Por ello, la Comisión confirma que EEB no actuó como una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE en relación con la elaboración del plan de transporte de cercanías. Puesto que deben satisfacerse todos los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión concluye que las medidas que figuran en la columna 5 no constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.2.4. FINANCIACIÓN DE LA MZE (INCLUIDA EN LAS COLUMNAS 5 Y 6)

7.2.4.1. Ventaja económica selectiva para una empresa

(147) En una primera fase es necesario examinar si EEB puede considerarse una empresa en lo que respecta a la financiación de la MZE. Como ya se menciona en el considerando 119, el concepto de «empresa» comprende, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su forma jurídica y su modo de financiación (41). Por lo tanto, la clasificación de una entidad concreta depende por completo de la naturaleza de sus actividades.

(148) En el momento de la Decisión de incoación no estaba claro que la MZE había sido creada mucho antes de la constitución de EEB y que el Estado federado de Baja Sajonia había creado este servicio de información en cumplimiento de sus funciones en el ámbito del transporte público. El Distrito Rural decidió el 31 de julio de 1995 poner en funcionamiento una central de movilidad para ofrecer al público un servicio de información sobre transporte público. El Distrito Rural solo encomendó esta función a EEB al constituirse esta el 1 de enero de 1997. Todo ello figura expresamente en los Estatutos de EEB.

(149) Los artículos 2, apartado 2, y 6 de la Ley de transporte de cercanías establecen que la prestación de servicios de transporte público constituye una función pública. La manera en que se realiza esta función pública debe definirse en un plan de transporte de cercanías. El plan de transporte de cercanías del Distrito Rural de Emsland considera que la disponibilidad de información amplia y actualizada sobre los servicios públicos de transporte que facilita la MZE constituye un elemento fundamental y parte integrante de esta función pública.

(150) Como ya se ha indicado (véase el considerando 47), la Comisión señala que la MZE ofrecía información gratuita y que tan solo se reembolsaban sus gastos materiales y de personal, que debía financiar por adelantado. No se preveía un margen de beneficio. La Comisión observa que un operador que actúa en una economía de mercado no prestaría los servicios de información de la forma que lo hace la MZE.

(151) La Comisión señala, asimismo, que se ha comprobado que la situación de la MZE es diferente a la del asunto N 604/05, Landkreis Wittenberg, C(2005) 1847 final, mencionado en la Decisión de incoación. En el asunto Wittenberg, las empresas de autobuses eran las beneficiarias de fondos públicos que estaban previstos para una central de movilidad a nivel del Distrito Rural. En el Distrito Rural de Wittenberg, las empresas de autobuses pagaban por una central de movilidad. De este modo, la financiación pública liberaba a las empresas de autobuses de gastos que normalmente deberían haber sufragado y, por consiguiente, representaba una ventaja para estas empresas en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En el presente caso, la MZE forma parte de las competencias financieras de EEB en tanto que entidad encargada de funciones públicas que anteriormente se desempeñaban de forma interna dentro de la administración pública.

(152) No obstante, en vista del tipo de actividades de la MZE, no puede excluirse totalmente que estas actividades no puedan ser realizadas, en principio, por un operador que actúa en una economía de mercado.

(153) Sobre la base de las informaciones presentadas por las autoridades alemanas y por terceros tras la Decisión de incoación, la Comisión no está en condiciones de determinar si la explotación de la MZE representa una actividad económica en este caso y si, por consiguiente, EEB prestó estos servicios en calidad de empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(154) En caso de que EEB hubiera actuado en calidad de empresa, los fondos públicos para estos servicios habrían constituido una ventaja para ella si el Estado federado no hubiera actuado como operador en una economía de mercado, lo que resulta poco probable.

7.2.4.2. Fondos estatales e imputabilidad de la medida al Estado

(155) Se ha determinado que el Distrito Rural aprobó la financiación de la MZE. Por consiguiente, la MZE está financiada por EEB con fondos públicos, y la decisión correspondiente debe atribuirse al Estado de conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.2.4.3. Distorsión de la competencia y restricción del comercio entre Estados miembros

(156) Si realmente la MZE hubiese realizado una actividad económica, EEB operaría en el mercado facilitando información sobre servicios de transporte público en la región, actividad que, en principio, está abierta a la competencia. Sobre la base de la información disponible y en vista del carácter local del servicio que ofrece la MZE, la Comisión no está en condiciones de determinar si la financiación de la MZE afectó al comercio entre los Estados miembros en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.2.4.4. Conclusión

(157) Por estos motivos, la Comisión considera que la investigación no permite formular una conclusión definitiva acerca de si la financiación de la MZE constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. No obstante, por los motivos que se exponen a continuación, la Comisión estima que, si la financiación de la MZE fuese una ayuda estatal, esta sería compatible con el mercado interior.

7.2.5. FINANCIACIÓN DE LA COMPRA DE VEHÍCULOS (INCLUIDA EN LA COLUMNA 6)

7.2.5.1. Ventaja económica selectiva para una empresa

(158) En una primera fase es necesario examinar si EEB puede considerarse una empresa en lo que respecta a la financiación de la compra de vehículos (véase el considerando 117 de la presente Decisión). A este respecto, la Comisión señala en primer lugar que EEB compró los vehículos por encargo del Distrito Rural en el marco de la decisión de este último para crear un servicio de autobuses a la demanda en Emsland. EEB puso estos autobuses a disposición de terceros por medio de contratos y en condiciones transparentes establecidas por el Distrito Rural de Emsland. Estos autobuses fueron utilizados por terceros y no por EEB. Por consiguiente, EEB actuó como intermediario de la Administración para un servicio de transporte público. Coordinó el servicio de autobuses a la demanda en el marco su obligación en el ámbito del transporte público contemplada en sus Estatutos (véase el considerando 14).

(159) Por lo tanto, se puede concluir que EEB no realizaba una actividad económica y no era una empresa en este aspecto; sin embargo, el Distrito Rural puso gratuitamente a disposición de EEB valores patrimoniales, y nada impide expresamente a esta última utilizarlos para sus actividades económicas. EEB adquirió cinco autobuses con un valor de mercado de 685 513,46 EUR sin sufragar los costes de dicha adquisición. Estos autobuses figuran en el balance de EEB como valores patrimoniales y, en principio, EEB puede utilizarlos libremente para las necesidades de sus actividades económicas. Si bien el Distrito Rural encargó a EEB la compra de los autobuses con un fin determinado, a saber, la ampliación del sistema de autobuses a la demanda, no impuso expresamente a EEB limitación alguna respecto al uso exclusivo de los autobuses en el marco de dicho sistema.

(160) La propiedad de los autobuses podría haber beneficiado las actividades económicas de EEB, al mejorar su situación financiera. La Comisión llega a la conclusión de que no puede excluirse la posibilidad de que la financiación de esta compra haya concedido una ventaja selectiva a EEB en tanto que empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.2.5.2. Fondos estatales e imputabilidad de la medida al Estado

(161) La compra se financió con fondos del Distrito Rural, una corporación territorial que forma parte de la Administración pública. Por consiguiente, la compra se financió con fondos estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Es evidente que la financiación de la compra fue una decisión del Distrito Rural que, por consiguiente, debe atribuirse al Estado en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.2.5.3. Distorsión de la competencia y restricción del comercio entre los Estados miembros

(162) Como ya se ha mencionado, la financiación de la compra de los cinco autobuses concedió a EEB una ventaja selectiva en la medida en que sus actividades económicas se pudieron beneficiar de ella. Aparte de sus funciones públicas, EEB también desarrolla actividades económicas (véase el considerando 118).

(163) Gracias a la mejora de su situación financiera en general, la posesión de los vehículos pudo dar a EEB la posibilidad de distorsionar la competencia y de restringir el comercio entre los Estados miembros en lo que se refiere a las actividades económicas de EEB que son objeto de competencia entre los Estados miembros.

7.2.5.4. Conclusión

(164) Por estos motivos, la Comisión considera que no puede excluirse la posibilidad de que la financiación de la compra de los cinco autobuses por parte de EEB constituya una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Por ello, la Comisión debe examinar si esta medida puede considerarse compatible con el mercado interior.

7.2.6. CONCLUSIONES SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA AYUDA Y SU LEGALIDAD

(165) Por los motivos antes expuestos no puede excluirse la posibilidad de que las acciones de RWE cedidas en 1998 y la financiación concedida para la MZE y para los autobuses a la demanda constituyan una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(166) Con arreglo al artículo 108, apartado 3, del TFUE, los Estados miembros deben informar a la Comisión sobre los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas y no pueden llevar a cabo las medidas previstas antes de que la Comisión adopte una decisión definitiva, salvo cuando dicha ayuda esté exenta de la notificación obligatoria. La Comisión señala, al igual que en casos anteriores, que Alemania solicitó y obtuvo la exclusión del transporte regional y de cercanías con autobuses del ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 1191/69 haciendo uso de una opción contemplada en dicho Reglamento (42), y que a este transporte se le aplica lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CEE) n.o 1107/70. Puesto que el Reglamento (CEE) n.o 1191/69 no es de aplicación, las medidas en cuestión no pueden quedar exentas en virtud de este Reglamento.

(167) En la medida que las medidas antes mencionadas constituyan una ayuda estatal, la Comisión considera que las autoridades alemanas no han cumplido lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del TFUE (43).

7.3. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA

(168) Ya que las acciones de RWE cedidas en 1998 constituyen una ayuda estatal y no puede excluirse la posibilidad de que las subvenciones para la MZE y para los autobuses a la demanda constituyan una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión debe examinar, a continuación, si dicha ayuda puede considerarse compatible con el mercado interior en virtud de las excepciones contempladas en el Tratado. Se considera que todas las medidas objeto de examen representan la prestación de determinados servicios relacionados con la noción de servicio público que corresponden a la necesidad de coordinar el transporte.

(169) El artículo 93 del TFUE establece: «Serán compatibles con los Tratados las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes o que correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público». Este artículo es una lex specialis respecto a los artículos 106 y 107 del TFUE. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (44), las ayudas para el transporte terrestre pueden ser declaradas compatibles únicamente en determinados casos y solamente si no son perjudiciales para los intereses generales de la Unión, con arreglo al artículo 93 del TFUE.

(170) Las autoridades alemanas no han aportado argumento alguno a favor de la compatibilidad, al considerar que ninguna de las medidas constituye una ayuda estatal. En la Decisión de incoación se expresan dudas acerca de la compatibilidad en virtud del Reglamento (CEE) n.o 1107/70, el Reglamento (CEE) n.o 1191/69 y el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Ya que las medidas objeto de examen se refieren a la prestación de determinados servicios relacionados con la noción de servicios públicos que corresponden a la necesidad de la coordinación del transporte, se les aplica lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n.o 1107/70; el artículo 3, apartado 2, del Reglamento permite examinar la prestación de determinados servicios relacionados con la noción de servicio público que corresponden a las necesidades de coordinación del transporte por parte de una empresa de transporte o en relación con actividades a las que no se aplica el Reglamento (CEE) n.o 1191/69. El Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (45) revocó tanto el Reglamento (CEE) n.o 1191/69 como el Reglamento (CEE) n.o 1107/70. Mientras que las ayudas contempladas anteriormente en el Reglamento (CEE) n.o 1191/69 ahora se examinan en el marco del Reglamento (CE) n.o 1370/2007, las ayudas o la compatibilidad de las ayudas para determinados servicios relacionados con la noción de transporte público que corresponden a las necesidades de coordinación del transporte se examinan directamente en el marco del artículo 93 del TFUE.

(171) En aras de la integridad, la compatibilidad de estas medidas se examina con arreglo tanto a las disposiciones vigentes en el momento de la Decisión como a las disposiciones vigentes en el momento del desembolso de los fondos. Por este motivo se examina la compatibilidad tanto con arreglo al artículo 93 del TFUE como con arreglo al artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CEE) n.o 1107/70, como se expone en los considerandos 172 y siguientes y 212 y siguientes.

7.3.1. EXAMEN DE LA COMPATIBILIDAD CON EL ARTÍCULO 93 DEL TFUE

(172) De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 93 únicamente reconoce la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas a los transportes en casos bien determinados que no perjudiquen los intereses generales de la Comunidad. La noción de «coordinación del transporte», utilizada en el artículo 93 del TFUE tiene un significado que va más allá de promover el desarrollo de una actividad económica. Supone una intervención de los poderes públicos destinada a orientar la evolución del sector de los transportes por mor del interés común.

(173) En el sector del transporte pueden surgir problemas económicos en la «coordinación», por ejemplo, a la hora de conectar distintas redes de transporte. Sobre esta base, la Comisión ya ha autorizado ayudas estatales en virtud del artículo 93 del TFUE (46).

(174) En el presente caso, las acciones de RWE fueron cedidas a EEB para que pudiera desempeñar las funciones públicas relacionadas con la planificación y coordinación del transporte público de pasajeros de cercanías. Entre estas funciones, contempladas en el artículo 3 de los Estatutos de EEB (véase también el considerando 14), se encuentran la elaboración del plan de transporte de cercanías para el Distrito Rural de Emsland, la gestión de la MZE y la organización del transporte escolar. Todos estos servicios contribuyen a la coordinación del transporte.

(175) En la medida en que la financiación de la MZE se considere una ayuda estatal, la Comisión estima que el objetivo de la medida es la coordinación de la información sobre los medios de transporte público.

(176) En relación con los autobuses a la demanda, la Comisión señala que la medida objeto de examen estaba destinada a la compra de vehículos, en concreto para ponerlos a disposición de los verdaderos operadores de los servicios de transporte. EEB estableció y coordinó un servicio de transporte, pero no lo prestó por sí misma.

(177) La Comisión manifiesta que todas estas medidas tenían por objetivo que EEB estuviera en condiciones de desempeñar determinadas funciones en el ámbito del transporte público que anteriormente se realizaban en el marco de la administración del Distrito Rural. Si bien el objetivo de una medida no es pertinente para examinar si existe una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1 (cuando el efecto de la medida resulta determinante), sí debe tenerse en cuenta a la hora de examinar la compatibilidad de estas medidas con el mercado interior.

(178) De acuerdo con la práctica corriente, las ayudas para la coordinación del transporte con arreglo al artículo 93 del TFUE se consideran compatibles con el mercado interior si cumplen las siguientes condiciones: — que la ayuda responda a un objetivo de interés general claramente definido, — que la ayuda sea necesaria y tenga un efecto de incentivo, — que la medida sea adecuada, — que todos los usuarios tengan acceso de forma no discriminatoria a la infraestructura de que se trate, — que la ayuda no dé lugar a distorsiones la competencia contrarias al interés común.

7.3.1.1. Objetivo bien definido de interés común

7.3.1.1.1. Las acciones de 1998

(179) Como ya se indicado, las acciones de RWE se cedieron a EEB en el marco de la decisión del Distrito Rural de asumir la gestión de EE. Anteriormente, la empresa privada municipal EE desempeñaba funciones públicas en el marco de la administración del Distrito Rural, en el ámbito de la planificación y coordinación del transporte público de pasajeros de cercanías. Para que pudiera operar, era preciso dotar a EEB de un balance de apertura. Con arreglo al artículo 3 de sus Estatutos, las funciones de EEB incluyen la elaboración del plan de transporte de cercanías para el Distrito Rural de Emsland, la gestión de la MZE y la organización del transporte escolar. Todas estas funciones pueden considerarse una contribución al desarrollo del transporte público de cercanías en el Distrito Rural y, por consiguiente, necesarias para la coordinación del transporte.

(180) No obstante, la Comisión señala en sus conclusiones que la cesión y la tenencia de las acciones de 1998 no están relacionadas jurídicamente con estas actividades. La República Federal de Alemania ha demostrado que las acciones hasta ahora no se han utilizado de hecho para otras actividades.

(181) Sin embargo, existe el riesgo de que EEB venda estas acciones y, con el producto de esta venta o con el uso de las acciones como garantía, financie actividades económicas en otros sectores.

(182) Puesto que EEB aún tiene en su poder las acciones, puede excluirse la posibilidad de que el producto de la venta se haya utilizado para actividades económicas durante el período objeto de examen.

(183) En caso de que EEB utilice en el futuro las acciones de 1998 a tal fin, podría alegarse que la cesión de esta acciones ya no constituye exclusivamente una contribución a la coordinación del transporte. Por consiguiente, la primera condición para la compatibilidad de la ayuda con arreglo al artículo 93 del TFUE solo se cumple si EEB no utiliza las acciones de 1998 para financiar actividades económicas fuera de sus funciones públicas. Por ello, la Comisión debe imponer condiciones sobre el uso de las acciones de 1998 como requisito para considerar que su cesión es compatible con el mercado interior.

7.3.1.1.2. Central de movilidad de Emsland

(184) Como se expone en el considerando 47, el 31 de julio de 1995 el Distrito Rural decidió poner en funcionamiento una central de movilidad para ofrecer al público un servicio de información sobre transporte público. El Distrito Rural encomendó estas funciones a EEB el 1 de enero de 1997, fecha de su constitución. La gestión de la MZE es una de las funciones relacionadas con la planificación y coordinación del transporte público de pasajeros de cercanías asignadas expresamente a EEB en el marco de sus Estatutos.

(185) Con arreglo al artículo 2, apartado 2, y al artículo 6 de la Ley de transporte de cercanías la prestación de servicios de transporte público constituye una función pública. La manera en que se desempeña esta función pública debe definirse en un plan de transporte de cercanías. El plan de transporte de cercanías del Distrito Rural de Emsland considera que la disponibilidad de información amplia y actualizada sobre los servicios de transporte público que facilita la MZE constituye un elemento fundamental y parte integrante de esta función pública.

(186) La gestión de la MZE contribuye al buen funcionamiento de los medios de transporte público y, por ende, a intereses comunes.

7.3.1.1.3. Autobuses a la demanda

(187) El Distrito Rural de Emsland decidió ampliar el sistema de autobuses a la demanda en su territorio por dos razones (47): — mejorar los enlaces de transporte de las ciudades y pueblos de la región con las estaciones de tren, — optimizar los enlaces de transporte dentro de las ciudades y pueblos.

(188) Los autobuses a la demanda se utilizan en un horario complementario en las rutas de transporte público para mejorar la oferta de transporte en ese horario. Los autobuses a la demanda están adaptados para el uso de sillas de ruedas y cochecitos de niños.

(189) La Comisión ha destacado en una serie de documentos en los últimos años la gran importancia de mejorar los enlaces intermodales. Las directrices de la Unión para la construcción de una Red Transeuropea de Transporte contempladas en el Reglamento (UE) n.o 1315/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (48) establecen como sus principales objetivos la integración óptima y la conexión mutua de todos los medios de transporte. También los enlaces intermodales dentro de las ciudades y pueblos hacen que el sistema de transporte sea más eficiente. Una mayor frecuencia de las ofertas de transporte público disponibles redunda en beneficio de la población del Distrito Rural de Emsland, sobre todo en vista de que es uno de los territorios con menor densidad de población de Alemania. Por ello, la coordinación de la ampliación del sistema de autobuses a la demanda puede considerarse una contribución a intereses comunes.

(190) Al igual que ocurre con las acciones de 1998, la financiación de los autobuses a la demanda ya no representa únicamente una contribución a la coordinación del transporte, si la propiedad de estos autobuses puede conceder a EEB una ventaja en sus actividades económicas. Por ello, la primera condición para la compatibilidad de las ayudas con arreglo al artículo 93 del TFUE solo se cumple si EEB no utiliza los autobuses a la demanda para las necesidades de sus actividades económicas. En sus observaciones de 5 de noviembre de 2012, las autoridades alemanas confirman que estos vehículos se utilizaron principalmente para el servicio de autobuses a la demanda durante el período objeto de examen, y que EEB transfirió al Distrito Rural el producto de la venta de uno de ellos. Las autoridades alemanas confirmaron que los mismos principios se aplicarán en el futuro. En vista de esta declaración de las autoridades alemanas, la Comisión determina que la financiación de los autobuses a la demanda solo tenía por finalidad la coordinación del transporte.

7.3.1.2. Necesidad de la ayuda y efecto de incentivo

7.3.1.2.1. Las acciones de 1998

(191) La cesión de las acciones de 1998 (junto con otras medidas, como, por ejemplo, la dotación de capital original, que no es objeto de la presente Decisión) permitió la creación de EEB. Sin esta medida, EEB no habría estado en condiciones de desempeñar sus funciones públicas en el ámbito de la planificación y coordinación el transporte público de pasajeros de cercanías. Por consiguiente, la ayuda en forma de cesión de las acciones de 1998 es necesaria para alcanzar el objetivo de interés general antes descrito y tiene un efecto de incentivo.

7.3.1.2.2. central de movilidad de Emsland

(192) En el momento de la creación de la MZE en julio de 1995, la Comisión del Distrito Rural declaró que la falta de información fácilmente accesible sobre las posibilidades de movilidad era una de las mayores deficiencias del transporte público en el Distrito Rural de Emsland. En el mercado del Distrito Rural de Emsland no se prestaban servicios de esta amplitud. Los ciudadanos no tenían que pagar por la información facilitada por la MZE, razón por la cual EEB no percibía ingresos por esta actividad que pudieran cubrir los gastos de explotación correspondientes. Por ello, la Comisión constata que la ayuda era necesaria para la gestión de la MZE y tenía un efecto de incentivo.

7.3.1.2.3. Autobuses a la demanda

(193) Al examinar la necesidad y el efecto de incentivo de la ayuda, la Comisión tiene en cuenta que el proyecto no podría haberse sostenido financieramente sin los autobuses a la demanda. En la sesión de la Asamblea del Distrito Rural de 8 de febrero de 2006 se declaró expresamente que la ampliación del sistema de autobuses a la demanda no debería afectar al sistema de autobuses a la demanda ya existente. El sistema de autobuses a la demanda solo debía introducirse en aquellas zonas en que otros sistemas no fueran rentables.

(194) EEB adquirió estos autobuses en nombre del Distrito Rural y los puso a disposición de terceros por medio de contratos y en condiciones transparentes establecidas por el Distrito Rural de Emsland. Los terceros recibieron gratuitamente los autobuses, y EEB no percibió por ello ingresos por alquiler ni otros ingresos con los cuales pudiera financiar su compra. Los autobuses fueron utilizados por subcontratistas y terceros, pero no por la propia EEB. Así pues, EEB no obtuvo ingreso alguno tampoco de la explotación económica de los autobuses a la demanda. EEB actuó como intermediario de la administración para un servicio de transporte público. Coordinó el servicio de autobuses a la demanda en el marco de su obligación en el ámbito del transporte público contemplada en sus Estatutos (véase el considerando 14). Por ello, la Comisión constata que la ayuda era necesaria para que EEB desarrollara el sistema de autobuses a la demanda y tenía un efecto de incentivo.

7.3.1.3. Proporcionalidad de la ayuda

7.3.1.3.1. Las acciones de 1998

(195) La Comisión recuerda que EEB no retuvo los dividendos derivados de las acciones de 1998. Estos dividendos se utilizaron para compensar los gastos del transporte escolar (empleándose en lugar de fondos del Distrito Rural) o se transfirieron a este último. Por lo tanto, cabe considerar que el valor de mercado de las acciones de 1998 se reduce mientras exista la obligación de pagar los dividendos al Distrito Rural, ya que esta obligación disminuye el valor económico de estas acciones.

(196) En consecuencia, la Comisión entiende que la ayuda en forma de cesión de las acciones de 1998 se limita al mínimo necesario para que EEB pueda desempeñar sus funciones públicas en el ámbito de la coordinación del transporte y, por ende, guarda una proporción adecuada con el objetivo que persigue la medida.

7.3.1.3.2. Central de movilidad de Emsland

(197) Como ya se ha expuesto (véase el considerando 77), el Distrito Rural reembolsó a EEB los gastos realizados en la gestión de la MZE y no preveía un margen de beneficio. Por ello, la Comisión considera que la ayuda concedida en virtud de la medida notificada es proporcionada.

7.3.1.3.3. Autobuses a la demanda

(198) Al examinar la proporcionalidad de la ayuda, la Comisión tiene en cuenta los siguientes aspectos: — EEB adquirió los autobuses en nombre del Distrito Rural y le fueron reembolsados los gastos reales, — EEB no percibe ingresos por poner los autobuses a disposición de terceros, — en caso de que EEB no encontrase terceros interesados en la explotación de los autobuses a la demanda, estos se devolverían al Distrito Rural, — si los autobuses dejan de ser explotados, se venden y el producto de la venta se transfiere al Distrito Rural.

(199) En vista de esos aspectos, la Comisión considera que la ayuda para la financiación de estos autobuses es proporcionada.

7.3.1.4. La ayuda o la actividad subvencionada se encuentran a disposición de todos los usuarios sin discriminación alguna.

7.3.1.4.1. Las acciones de 1998

(200) Los servicios que EEB presta en el ámbito de la coordinación del transporte son funciones públicas, y estas actividades, por definición, están abiertas a todos sin discriminación.

7.3.1.4.2. Central de movilidad de Emsland

(201) La MZE pone a disposición de todos los ciudadanos interesados información gratuita. Aparte de ello, recopila datos de todos los proveedores de servicios de transporte público que deseen facilitarlos. Los proveedores de servicios de transporte público no tienen que pagar a la MZE por que esta facilite información sobre los servicios que estos prestan.

(202) De ello se desprende que todos los usuarios tienen acceso sin discriminación a estos servicios.

7.3.1.4.3. Autobuses a la demanda

(203) EEB ofreció estos vehículos en las mismas condiciones a todas las empresas de autobuses del Distrito Rural que operan servicios de transporte público. Estas condiciones las establece el Distrito Rural de Emsland. El Distrito Rural remitió una carta a las empresas de autobuses en las que se recogen las condiciones para acceder a los autobuses a la demanda y se les pide que manifiesten su posible interés.

(204) Estos vehículos se arrendaron por medio de un contrato ordinario (véase igualmente el considerando 80) en el que se establecía que las empresas de transporte correrían con los gastos de explotación y mantenimiento, pero no tendrían que pagar alquiler. Los autobuses fueron utilizados por subcontratistas en las rutas de EEB y por otras empresas de autobuses en sus propias rutas.

(205) Previo acuerdo con el Distrito Rural, los cinco autobuses a la demanda también se utilizaron parcialmente para el transporte escolar.

(206) De ello se desprende que todos los usuarios tenían acceso sin discriminación a esta infraestructura.

7.3.1.5. La ayuda no genera distorsiones de la competencia contrarias al interés común.

7.3.1.5.1. Las acciones de 1998

(207) La cesión de las acciones de 1998 simplemente permitió –desde una perspectiva financiera– la creación de EEB, que cumple principalmente funciones públicas en el ámbito de la coordinación del transporte. Por consiguiente, la medida no genera distorsiones de la competencia contrarias al interés común.

7.3.1.5.2. Central de movilidad de Emsland

(208) Como ya se ha mencionado, la MZE recopila en las mismas condiciones datos de todas las empresas de transporte que operan en el Distrito Rural de Emsland y los pone gratuitamente a disposición de los ciudadanos. Por ello, no genera distorsiones de la competencia contrarias al interés común.

7.3.1.5.3. Autobuses a la demanda

(209) Como ya se ha dicho, el Distrito Rural de Emsland ordenó la ampliación del sistema de autobuses a la demanda con la condición de que no viera afectado el sistema de autobuses a la demanda ya existente y que el servicio se prestara en rutas poco rentables. Ya que se pusieron a disposición de todos los interesados en las mismas condiciones, no cabe esperar que la introducción de estas rutas adicionales genere distorsiones de la competencia contrarias al interés común.

7.3.1.6. Conclusión y condición

(210) Por los motivos antes citados, la Comisión considera que la ayuda concedida en 1998 en forma de acciones, así como los autobuses a la demanda y la MZE contribuyen a alcanzar un objetivo de interés común, que son necesarios, resultan proporcionados a dicho objetivo y no restringen el comercio entre los Estados miembros de una manera contraria al interés común.

(211) Como se menciona en los considerandos 178 y siguientes, la cesión de las acciones de 1998 no puede considerarse exclusivamente una contribución a la coordinación del transporte, ya que, por el hecho de poseerlas y la posibilidad de disponer libremente de ellas, EEB puede obtener una ventaja para sus actividades económicas no relacionadas directamente con la coordinación del transporte. Para que esta medida cumpla la primera condición de compatibilidad, EEB no puede retener dividendos o ingresos por la venta de las acciones de 1998 ni utilizarlas como garantía para recibir recursos financieros de terceros para actividades económicas. La Comisión impondrá esta condición para considerar que la cesión de las acciones de 1998 es compatible con el mercado interior.

(212) En vista de las consideraciones precedentes, la Comisión estimará que esta medida es compatible con el artículo 93 del TFUE a condición de que cumpla la condición relativa a la utilización de las acciones de 1998.

7.3.2. EXAMEN DE LA COMPATIBILIDAD CON EL REGLAMENTO (CEE) N.o 1107/70

(213) El artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CEE) n.o 1107/70 permite examinar la prestación de determinados servicios relacionados con la noción de servicio público que corresponden a las necesidades de coordinación del transporte por parte de una empresa de transporte o en relación con actividades a las que no se aplica el Reglamento (CEE) n.o 1191/69.

(214) Al igual que en casos anteriores, se considera que el transporte regional y de cercanías en autobús no forma parte del ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 1191/69 (49) y que es de aplicación lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2 del Reglamento (CEE) n.o 1107/70. Con arreglo a este Reglamento, los pagos del Distrito Rural de Emsland pueden dec