ÍNDICE

Apartados

1.Introducción 1.1 - 1.5

2.El marco de la cooperación financiera y técnica 2.1 - 2.4

3.El sistema de protocolos 3.1 - 3.31

El proceso de conclusión de los protocolos 3.1 - 3.5

Consecuencias 3.6 - 3.7

La gestión presupuestaria 3.8 - 3.20

Distribución temporal de los compromisos 3.8 - 3.12

Utilización del remanente 3.13 - 3.15

Atribución de la ayuda no reembolsable 3.16 - 3.18

Consecuencias para la ejecución 3.19 - 3.20

Reglamento de aplicación 3.21 - 3.22

Consideraciones sobre el sistema de protocolos 3.23 - 3.31

4.Los sistemas de gestión 4.1 - 4.43

Los sistemas contables 4.1 - 4.11

Presentación de los sistemas 4.1

Seguimiento de la ejecución de los protocolos 4.2 - 4.5

Seguimiento financiero de los proyectos 4.6 - 4.11

Acciones encomendadas al BEI 4.12 - 4.23

Base jurídica de los mandatos 4.13 - 4.14

Papel de la Comisión 4.15 - 4.23

Acciones gestionadas por la Comisión 4.24 - 4.43

Sistema de gestión de la ayuda 4.24 - 4.27

Reparto de las responsabilidades 4.28 - 4.29

Instrucciones 4.30 - 4.33

Programas de trabajo e informes de ejecución 4.34 - 4.38

Las evaluaciones 4.39

Medios de personal 4.40 - 4.41

Papel de las delegaciones 4.42 - 4.43

5.Ejecución y resultados de la cooperación financiera y técnica 5.1 - 5.91

Controles efectuados por el Tribunal 5.1 - 5.4

Ejecución presupuestaria 5.5 - 5.19

Observaciones generales 5.5 - 5.11

Turquía 5.12

Malta 5.13

Argelia 5.14

Marruecos 5.15

Túnez 5.16

Egipto 5.17

Jordania 5.18

Líbano 5.19

Concepción de los proyectos 5.20 - 5.36

El entorno y los objetivos de los proyectos 5.21 - 5.23

Los socios locales 5.24 - 5.26

Los planes de financiación 5.27 - 5.30

Los calendarios de ejecución 5.31 - 5.32

Los fondos comunitarios comprometidos 5.33 - 5.35

La elección de la forma de ayuda 5.36

Ejecución de los proyectos 5.37 - 5.53

Retrasos 5.37 - 5.38

Modificación sustancial de los proyectos 5.39 - 5.43

La asistencia técnica 5.44 - 5.48

Los compromisos de los beneficiarios 5.49 - 5.52

Las estructuras administrativas 5.53

Eficacia de los proyectos 5.54 - 5.91

Observaciones generales 5.54

Turquía 5.55

Malta 5.56

Argelia 5.57 - 5.61

Marruecos 5.62 - 5.69

Túnez 5.70 - 5.76

Egipto 5.77 - 5.85

Jordania 5.86 - 5.91

6.Conclusiones 6.1 - 6.12

ANEXOS: Páginas

Anexo 1: Disposiciones jurídicas que regulan los programas de cooperación con los países terceros mediterráneos 42

Anexo 2:El marco de la cooperación financiera y técnica 43

Respuestas de la Comisión 50

INFORME ESPECIAL No 3/91 sobre la cooperación financiera y técnica con los países terceros mediterráneos acompañado de las respuestas de la Comisión (91/C 252/01)

1. Introducción

1.1. Desde hace ya varios años el Tribunal viene aplicando un programa de control de la cooperación financiera y técnica con los países de la cuenca mediterránea, en particular, mediante visitas in situ, a un determinado número de países que se acogen a la ayuda comunitaria.

Durante la fiscalización, el Tribunal ha tenido en cuenta la solicitud que le efectuó el Parlamento Europeo, en la decisión de descargo sobre la ejecución del Presupuesto General del ejercicio 1987(1)

, en el sentido de proceder a una evaluación de la cooperación financiera y técnica con los países de la cuenca mediterránea a la vista de la infrautilización de los créditos presupuestarios previstos para este ámbito.

1.2. A fines de 1990, el Consejo llegó a un acuerdo sobre las orientaciones y el contenido de la política de ayudas y de cooperación comunitaria prevista en la cuarta serie de protocolos que habían de celebrarse con los países del Sur y del Este del Mediterráneo para el período 1992-1996. Además de un aumento sustancial del compromiso financiero de la Comunidad(2)

, se amplía el ámbito de esta política con el fin de incluir el apoyo a las reformas económicas en estos países, la financiación de proyectos regionales y acciones de cooperación que interesan a varios países, las ayudas a las empresas privadas y la cooperación con empresas comunitarias, así como un mejor acceso al mercado comunitario para determinados productos agrícolas de los países mediterráneos. En el momento de la concepción y elaboración de los nuevos protocolos, es importante que la Comunidad tome buena nota de las resultados obtenidos con los anteriores protocolos y que se esfuerce en subsanar las deficiencias observadas. El presente informe quiere servir de ayuda a esta línea de actuación.

1.3. Este informe trata de la ejecución durante un período de 10 años, esto es, de 1979 a 1989 aproximadamente, de la cooperación financiera y técnica con los diez países siguientes:

a)tres países del Magreb: Argelia, Marruecos y Túnez, en lo sucesivo denominados «países del Magreb»(3)

;

b)cuatro países del Machrek: Egipto, Jordania, Líbano, Siria, en lo sucesivo, denominados «países del Machrek»(4)

;

c)Chipre, Malta y Turquía.

La dotación total puesta a disposición de estos países durante el período considerado asciende a 3 783,5 Mio ECU. De esta suma, 1 714,5 Mio ECU están financiados con cargo al Presupuesto General y 2 069 Mio ECU con cargo a los recursos propios del Banco Europeo de Inversiones (BEI). El cuadro 1 detalla dicha financiación(5)

.

1.4. El informe únicamente se refiere a las operaciones con cargo a los recursos presupuestarios; aquí se incluyen las intervenciones con arreglo a la garantía generalizada que concede la Comunidad a los préstamos realizados con recursos propios del BEI. Las operaciones realizadas por el BEI a partir de sus recursos propios se excluyen en esta evaluación; ello explica el que este informe no trate de la cooperación financiera con Israel y Yugoslavia, que utiliza únicamente esta última forma de financiación(6)

. Amén de ello, este informe no cubre la cooperación financiera con los países que han pasado a ser miembros de la Comunidad (España, Grecia y Portugal).

1.5. Tras una introducción al marco general de la cooperación financiera y técnica en el segundo capítulo del presente informe, en el capítulo 3 se evalúa el sistema de los protocolos financieros; y se analiza, comparándolos, en particular, con las disposiciones por las que se regula la ayuda de la Comunidad a países de otras regiones del mundo, sus méritos y sus deficiencias.

En el capítulo 4 se examina la calidad de los sistemas de gestión aplicados por la Comisión; a tal fin, se realiza un análisis separado, por una parte, de las acciones cuya gestión se confía al BEI y, por otra, de las acciones de las que se encarga directamente la Comisión.

En el capítulo 5 se presenta una evaluación de la ejecución y de los resultados de la ayuda comunitaria y en el capítulo 6 se incluye un resumen de las principales conclusiones del presente informe.

Cuadro 1 - Ayuda comunitaria a los países terceros mediterráneos

(Mio ECU)

1 2 3 4 5 6 7 8

País o zona Geográfica Período de aplicación Préstamos sobre recursos propios del BEI Ayuda con recursos presupuestarios Ayuda total

Ayuda no reembolsable Préstamos especiales Capitales Riesgo Ayuda presupuestaria total

TURQUÍA

3er Protocolo 1979-31.10.1981 90,0 0,0 220,0 0,0 220,0 310,0

Ayuda especial 1.07.1980-30.06.1982 0,0 75,0 0,0 0,0 75,0 75,0

Total 90,0 75,0 220,0 0,0 295,0 385,0

CHIPRE

1er Protocolo 1.01.1979-31.12.1983 20,0 6,0 4,0 0,0 10,0 30,0

2o Protocolo 1.05.1984-31.12.1988 28,0 10,0 6,0 0,0 16,0 44,0

3er Protocolo 1.06.1990-31.12.1993 44,0 13,0 0,0 5,0 18,0 62,0

Total 92,0 29,0 10,0 5,0 44,0 136,0

MALTA

1er Protocolo 1.11.1978-31.10.1983 16,0 5,0 5,0 0,0 10,0 26,0

2o Protocolo 1.10.1986-31.10.1988 16,0 10,5 3,0 0,0 13,5 29,5

3er Protocolo 1.08.1989-31.10.1993 23,0 12,5 0,0 2,5 15,0 38,0

Total 55,0 28,0 8,0 2,5 38,5 93,5

MEDITERRÁNEO NORTE 237,0 132,0 238,0 7,5 377,5 614,5

ARGELIA

1er Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 70,0 25,0 19,0 0,0 44,0 114,0

2o Protocolo 1.01.1983-31.10.1986 107,0 28,0 16,0 0,0 44,0 151,0

3er Protocolo 1.03.1988-31.10.1991 183,0 52,0 0,0 4,0 56,0 239,0

Total 360,0 105,0 35,0 4,0 144,0 504,0

MARRUECOS

1er Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 56,0 16,0 58,0 0,0 74,0 130,0

2o Protocolo 1.01.1983-31.10.1986 90,0 67,0 42,0 0,0 109,0 199,0

3er Protocolo 1.11.1988-31.10.1991 151,0 162,0 0,0 11,0 173,0 324,0

Total 297,0 245,0 100,0 11,0 356,0 653,0

TÚNEZ

1er Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 41,0 15,0 39,0 0,0 54,0 95,0

2o Protocolo 1.06.1983-31.10.1986 78,0 37,0 24,0 0,0 61,0 139,0

3er Protocolo 1.05.1988-31.10.1991 131,0 87,0 0,0 6,0 93,0 224,0

Total 250,0 139,0 63,0 6,0 208,0 458,0

MAGHREB

1er Protocolo 167,0 56,0 116,0 0,0 172,0 339,0

2o Protocolo 275,0 132,0 82,0 0,0 214,0 489,0

3o Protocolo 465,0 301,0 0,0 21,0 322,0 787,0

Total 907,0 489,0 198,0 21,0 708,0 1 615,0

EGIPTO

1er Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 93,0 63,0 14,0 0,0 77,0 170,0

2o Protocolo 1.01.1983-31.10.1986 150,0 76,0 50,0 0,0 126,0 276,0

3er Protocolo 1.08.1988-31.10.1991 249,0 189,0 0,0 11,0 200,0 449,0

Total 492,0 328,0 64,0 11,0 403,0 895,0

JORDANIA

1er Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 18,0 18,0 4,0 0,0 22,0 40,0

2o Protocolo 1.01.1983-31.10.1986 37,0 19,0 7,0 0,0 26,0 63,0

3er Protocolo 1.02.1988-31.10.1991 63,0 35,0 0,0 2,0 37,0 100,0

Total 118,0 72,0 11,0 2,0 85,0 203,0

LÍBANO

1er Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 20,0 8,0 2,0 0,0 10,0 30,0

2o Protocolo 1.03.1983-31.10.1986 34,0 11,0 5,0 0,0 16,0 50,0

3er Protocolo 1.03.1988-31.10.1991 53,0 19,0 0,0 1,0 20,0 73,0

Total 107,0 38,0 7,0 1,0 46,0 153,0

SIRIA

1er Protocolo 1.11.1978-31.10.1981 34,0 19,0 7,0 0,0 26,0 60,0

2o Protocolo 1.02.1983-31.10.1986 64,0 22,0 11,0 0,0 33,0 97,0

Total 98,0 41,0 18,0 0,0 59,0 157,0

Reserva 3er Protocolo Destinado à Siria 110,0 34,0 0,0 2,0 36,0 146,0

MACHREK

1er Protocolo 165,0 108,0 27,0 0,0 135,0 300,0

2o Protocolo 285,0 128,0 73,0 0,0 201,0 486,0

3er Protokoll 475,0 277,0 0,0 16,0 293,0 768,0

Total 925,0 513,0 100,0 16,0 629,0 1 554,0

MEDITERRÁNEO SUR

1er Protocolo 332,0 164,0 143,0 0,0 307,0 639,0

2o Protocolo 560,0 260,0 155,0 0,0 415,0 975,0

3er Protocolo 940,0 578,0 0,0 37,0 615,0 1 555,0

Total 1 832,0 1 002,0 298,0 37,0 1 337,0 3 169,0

MEDITERRÁNEO 2 069,0 1 134,0 536,0 44,5 1 714,5 3 783,5

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La diferencia de 54 mio ECU observada entre el importe de la dotación presupuestaria total indicada en la columna 7 (1.714,5 Mio ECU) y el indicado en los cuadros 2 y 4 (1.660,5 Mio ECU) se debe a que estos últimos no tienen en cuenta ni el tercer Protocolo con Chipre (18 Mio ECU), que entró en vigor en 1990, ni la reserva (36 Mio ECU) destinada al tercer protocolo con Siria, todavía no firmado al 31.12.1989.

2. El marco de la cooperación financiera y técnica

2.1. El desarrollo de relaciones privilegiadas con países de la cuenca mediterránea se inicia en los años 60 y se plasma en acuerdos de asociación articulados principalmente en torno a las relaciones comerciales. En 1972 la Comunidad se compromete a instaurar una política basada en un enfoque global mediterráneo y, concretamente, mediante la inclusión en los acuerdos de una parte dedicada a la cooperación financiera y técnica. A partir de 1976 se firman una serie de acuerdos, de duración ilimitada, con los países del Magreb, del Machrek y con Malta y Chipre. Las relaciones con Turquía siguen estando reguladas por las disposiciones del acuerdo de asociación de 1963.

2.2. La cooperación financiera y técnica se materializa en los protocolos con cada uno de los países que son parte contratante de protocolos por los que la Comunidad se compromete a poner a su disposición una suma global de ayuda destinada a participar en la financiación de proyectos o de acciones que contribuyan al desarrollo económico y social del país beneficiario. En estos protocolos se fijan, en concreto,la duración de su aplicación, el volumen, las formas y el ámbito de aplicación de la cooperación financiera y técnica. Además, contienen determinadas disposiciones sobre la instrucción y ejecución de los proyectos financiados. El marco de la cooperación con los países terceros del Mediterráneo se inspira en gran parte en la concepción básica del sistema de los FED: plurianualidad, multiplicidad de los instrumentos de financiación, cogestión de la ayuda.

2.3. Hasta fines de 1990, se habían firmado tres series de protocolos (véase anexo 1). A la vista del cuadro 1, de los 1 714,5 Mio ECU concedidos con cargo a los recursos presupuestarios, 708 Mio ECU corresponden a los países del Magreb, 629 Mio ECU a los países del Machrek y 377,5 Mio ECU a Chipre, Malta y Turquía. Los gráficos 1 y 2 ilustran el reparto de la ayuda por recursos presupuestarios y según las zonas geográficas y los países beneficiarios en cuestión.

2.4. En el anexo 2 se describe brevemente el marco de la cooperación financiera y técnica. En él se recogen datos sobre:

a)la vigencia de la aplicación de los protocolos financieros,

b)los instrumentos de financiación previstos en los protocolos,

c)los objetivos generales de la ayuda comunitaria durante las tres series de protocolos y los ámbitos de aplicación de los mismos,

d)la base presupuestaria,

e)las disposiciones de aplicación de los protocolos y el reparto de competencias de cara a la gestión de la ayuda entre el BEI y la Comisión,

f)los procedimientos de decisión de financiación, de establecimiento de los convenios y contratos de financiación,

g)los medios administrativos de la Comisión y de los estados beneficiarios para la ejecución de los protocolos.

3. El sistema de protocolos

El proceso de conclusión de los protocolos

3.1. Todo el proceso de negociación y de conclusión de los protocolos es relativamente lento y, a veces, se ve afectado por elementos que no están directamente relacionados con la cooperación financiera y técnica.

3.2. Aunque se fundamenten en al artículo 238 del Tratado CEE, los primeros protocolos con los países del Magreb y Machrek, al igual que los de Chipre y Malta, se presentan a los Estados miembros para su ratificación, lo que carece de utilidad. Su entrada en vigor se retrasa, según los casos, en un año y medio a dos años y medio (véase anexo 1).

3.3. Los segundos protocolos con los países del Magreb y del Machrek se firmaron de nueve meses a un año después de que expirasen los precedentes (31 de octubre de 1981) y entraron en vigor tan sólo de 14 a 19 meses después de su entrada en vigor teórica (1o de noviembre de 1981). Los retrasos son aún más importantes en el caso del segundo protocolo con Malta cuyas negociaciones chocaron hasta 1985 con determinados imperativos jurídicos malteses. La entrada en vigor del protocolo tuvo lugar en octubre de 1986, esto es, prácticamente tres años después de la fecha teórica (1o de noviembre de 1983).

3.4. La entrada en vigor de los terceros protocolos con los países del Magreb y del Machrek tuvo lugar en diferentes fechas del año 1988 (véase anexo 1), un año y medio a dos años después de las expiración de los precedentes (31 de octubre de 1986). La duración particularmente prolongada de las negociaciones se explica por la necesaria adaptación, a raíz de la entrada de España y Portugal en la Comunidad, de las disposiciones de los acuerdos en el ámbito de las relaciones comerciales; la subordinación de la cooperación financiera y técnica a aspectos que no están directamente relacionadas con ésta es comprensible sobre todo en el caso de Marruecos, caso en el que la parte previa a las negociaciones se centra en la conclusión de un nuevo acuerdo de pesca.

3.5. Los terceros protocolos con Chipre y Malta no son una excepción a esta regla y entran en vigor 17 y 9 meses respectivamente tras la expiración de los precedentes (véase anexo 1).

Consecuencias

3.6. A excepción de los primeros protocolos con Chipre y Malta, el período de aplicación no se fija con respecto a su fecha de entrada en vigor, sino en función de una fecha límite (véase el punto 2 del anexo 2). Todo retraso que afecte a su entrada en vigor supone, por consiguiente, una reducción de su período de aplicación. En la práctica, éste es en la mayoría de los casos inferior a cuatro años y, a veces, se reduce a tres años e, incluso, a menos tiempo (véase anexo 1).

3.7. Retrasos semejantes producen, además, una ruptura del encadenamiento de los protocolos. Tal y como ya se apuntó (véanse apartados 3.3 - 3.4), por lo general transcurren uno a dos años entre la expiración de un protocolo y la entrada en vigor del siguiente. En el caso de determinados países, ello supone una ruptura de la continuidad de la cooperación. De hecho, en el caso de países como Malta, Marruecos o Túnez, países que lograron en los dos primeros protocolos que se comprometieran los créditos durante el período de aplicación fijado (véanse cuadros 2 y 3), ello significa una interrupción del ritmo de los compromisos; durante el período que separa dos protocolos, la cooperación se limita entonces a la ejecución de los proyectos aprobados.

La gestión presupuestaria

Distribución temporal de los compromisos

3.8. Los protocolos disponen que la cuantía de las sumas que hay que comprometer anualmente debe repartirse de la manera más regular posible; al principio del período de aplicación los compromisos pueden ascender, no obstante, con un límite razonable, a una cuantía proporcionalmente más elevada.

3.9. En la práctica, se respeta poco esta disposición. La aplicación de los protocolos responde a otro ritmo, principalmente de la capacidad de los países asociados para presentar para su financiación proyectos listos para ponerlos en marcha. En el cuadro 2 y en los gráficos 4 a 18 se muestra, referido a varios protocolos y varios países, que ejercicios en que se efectúan compromisos muy importantes suceden a períodos en que éstos son muy poco importantes o, incluso, inexistentes.

3.10. Esta disposición, tambien, pierde en gran medida su significación debido a la reducción observada en el período de aplicación de los protocolos, ya que las intervenciones y, por ende, los créditos correspondientes se ven concentrados a resultas de ello. Asimismo, constituye un obstáculo para la rápida ejecución de los protocolos con los países que están en disposición de presentar desde el principio proyectos que absorban una parte proporcionalmente bastante más elevada de la dotación concedida.

3.11. Además, la creación en 1987 de un artículo único (965) para el conjunto de los tres protocolos con los países del Magreb y del Machrek hace mucho menos necesario proceder a una distribución temporal de los gastos con cargo al Presupuesto General por protocolo.

3.12. Esta disposición, por lo tanto, no debería figurar en los futuros protocolos. Es sobre todo en la fase de programación cuando la Comisión, junto con los países beneficiarios, debería esforzarse en fijar una planificación realista de la ejecución de la cooperación financiera y técnica. Esta planificación no puede ignorar los condicionamientos de índole presupuestaria.

Utilización del remanente

3.13. Los protocolos prevén que el posible remanente no comprometido al terminar el período de aplicación «se utilice hasta que se agote». Este saldo constituye a veces una parte nada despreciable de las dotaciones fijadas en los protocolos. Así ocurre, en concreto, con los primeros y segundos protocolos con Argelia y Egipto, en los que varía, según los casos, de un 30 al 50 % aproximadamente de la dotación prevista (véase cuadro 3); por otro lado a fines de 1989, seguían sin concluirse estos protocolos.

3.14. La ejecución de los protocolos puede acompañarse de un cierta flexibilidad que permita su adaptación a nuevas circunstancias que, lógicamente, no pueden ser previstas al principio. No obstante, tal y como está formulada y tal como se aplica, la disposición en cuestión autoriza un compromiso de los fondos sin duración límite y supone vaciar de sentido al marco plurianual en el que, en teoría, se inscriben los protocolos.

3.15. Deberían aprovecharse las experiencias adquiridas para futuros protocolos. En primer lugar, debería fijarse la cuantía de la dotación financiera en el marco de un protocolo teniendo en cuenta las posibilidades reales de plena utilización durante el período de aplicación. En lo que respecta a la utilización de un remanente cualquiera, ésta debería ser objeto de un procedimiento perfectamente definido que culmine en una decisión firme por el Consejo de Asociación. Esta decisión debería basarse en un examen de la situación de la cooperación con el país interesado y debería adoptarse en el momento de la expiración del período de aplicación o en una fecha próxima al mismo. Tras esta decisión, el remanente debería, o bien transferirse total o parcialmente al paquete presupuestario del protocolo siguiente, o bien acumularse con el fin de poner fin al actual encadenamiento de protocolos no cerrados.

Atribución de la ayuda no reembolsable

3.16. Los protocolos están redactados de tal manera que las ayudas no reembolsables, financiadas con cargo a los recursos presupuestarios, se destinan preferentemente a la satisfacción de las necesidades del BEI. Se trata de permitirle la concesión de bonificaciones de intereses indispensables, y automáticamente vinculadas, para la firma de contratos de préstamos que estén al nivel de los importes comprometidos que está previsto que conceda el BEI. Así pues, la gestión prospectiva está organizada de tal forma que el BEI pueda disponer en todo momento de una fuente de financiación de las bonificaciones de intereses.

3.17. Sin embargo, el BEI no puede dar a conocer sus necesidades en el inicio de la ejecución de un protocolo, lo que dificulta una programación rigurosa de los paquetes financieros y suele diferir la utilización por la Comisión de una parte de los fondos presupuestarios.

3.18. Fijar en el propio protocolo la cantidad global de los fondos de origen presupuestario destinados a la bonificación de intereses sería un medio de salvar este escollo. La Comisión y el país beneficiario conocerían así desde un principio el volumen exacto del paquete que podría utilizarse en forma de subvenciones. En este sentido, conviene recordar que, en el marco de los FED existe una dotación global reservado a las bonificaciones de intereses.

Consecuencias para la ejecución

3.19. La ejecución de los protocolos no respeta su marco quinquenal teórico; ello provoca una serie de protocolos no concluidos cuyos ejemplos más claros son los de Argelia y Egipto, ya que el remanente sin comprometer al término del período de aplicación de las dos primeras series de protocolos con ambos países varía del 30 al 50 % de su dotación (véase cuadros 2 a 4 y gráficos 8 a 12). Si se quiere evitar que se agrave esta situación, la Comisión deberá adoptar medidas adecuadas en los futuros protocolos.

3.20. El Tribunal considera que, sin que se excluya una cierta flexibilidad (véase apartado 3.14), es necesario llegar a disposiciones de calendario más rigurosas para poner fin a esta situación. Cualesquiera que fuesen las disposiciones que se adopten, éstas deberían contemplar un mecanismo de cierre de los protocolos que permita adoptar una decisión firme sobre la utilización del remanente (véase apartado 3.15).

Cuadro 3 - Estado de utilización de las dotaciones presupuestarias de los Protocolos al final del ejercicio presupuestario en el curso del cual se termina su período de aplicación (en %)

País o zona geográfica Protocolo Compro- misos con- traídos Pagos realizados

Turquía Tercero 100,0 27,8

Ayuda especial 61,3 5,3

Chipre Primero 99,6 23,0

Segundo 65,0 51,6

Malta Primero 100,0 73,6

Segundo 100,0 0,0

Argelia Primero 66,9 4,7

Segundo 54,5 10,0

Marruecos Primero 100,0 34,3

Segundo 99,3 82,7

Túnez Primero 73,5 23,3

Segundo 99,5 17,7

Maghreb Primero 83,2 23,3

Segundo 90,2 45,5

Egipto Primero 69,4 13,9

Segundo 53,0 8,4

Jordania Primero 85,6 31,1

Segundo 85,0 37,7

Líbano Primero 55,8 25,4

Segundo 100,0 3,8

Siria Primero 70,1 11,2

Segundo 95,8 2,5

Machrek Primero 69,8 16,1

Segundo 67,9 10,9

Mediterráneo Primero 77,3 20,1

Sur Segundo 79,4 28,7

Reglamento de aplicación

3.21. La no existencia de un reglamento de aplicación hasta principios de 1987 (véase anexo 2, apartados 14 a 17), esto es, durante casi ocho años, constituye un defecto de máxima importancia. El recurso al procedimiento «ad hoc» durante este período, aparte de tener el efecto de retirar a la Comisión sus competencias de gestión, ocasiona, en determinados casos, retrasos importantes en la aprobación de los proyectos debido al mecanismo de voto por unanimidad. Todos los Estados miembros gozan de un derecho de veto que les permite, llegado el caso, bloquear la acción de la Comisión para hacer de ello un argumento en la solución de un contencioso con el país beneficiario de la ayuda prevista.

3.22. En sus considerandos, el reglamento de aplicación (CEE) no 3973/86 únicamente hace referencia explícita a los segundos protocolos con los países del Magreb y del Machrek, así como a Malta y Chipre. Hubiera sido, y sigue siendo, necesario que, cuanto menos, un Reglamento del Consejo hubiese hecho aplicable el Reglamento no 3973/86 a los terceros protocolos. Además, deberían adoptarse las disposiciones apropiadas inmediatamente después de la conclusión de los próximos cuartos protocolos. Lo mismo debería ser válido en el caso de la cooperación técnica y financiera con Turquía, que aún no cuenta con un reglamento de aplicación (véase anexo 2, apartado 17).

Consideraciones sobre el sistema de protocolos

3.23. Se puede comparar el sistema de los protocolos con el marco que se aplica a la ayuda financiera y técnica que la Comunidad proporciona a los Países en Vías de Desarrollo de América Latina y Asia (PVDALA). Dicha ayuda, que se financia con cargo al capítulo 93 del Presupuesto General, tiene por base jurídica únicamente el Reglamento del Consejo (CEE) no 442/81(7)

, que define sus objetivos generales, sus formas, los ámbitos de aplicación, al igual que los procedimientos de decisión y de gestión internos de la Comunidad.

3.24. Los protocolos, que precisamente son resultado de la voluntad de la Comunidad de instaurar una política global, ofrecen un marco apropiado para fijar, con garantías de continuidad y con una dotación financiera establecida de antemano, una orientación sectorial a la cooperación financiera y técnica que responda a los objetivos prioritarios de desarrollo adoptados por cada uno de los países beneficiarios. En este sentido, la fase de programación es fundamental. Los terceros protocolos con los países del Magreb y del Machrek, así como con Malta y Chipre introducen, además, una mejora notable respecto a los que les precedieron; son mucho más precisos en cuanto a los objetivos específicos de la cooperación, por cuanto definen la índole de los proyectos o acciones susceptibles de ser financiadas y exigen el establecimiento de un programa indicativo que comprometa a ambas partes.

3.25. La Comisión reconoce como deficiencias importantes la falta de una programación plurianual, hasta fines de 1990, de la ayuda financiera y técnica a los PVDALA y la presión artificial del ritmo anual y presupuestario; está previsto adoptar una programación plurianual a partir de 1991, lo que debería permitir una mejor utilización de los medios financieros.

3.26. Si bien es cierto que, en principio, los protocolos ofrecen la posibilidad de una utilización más eficaz que la de un sistema sin programación, se observan, en la práctica, algunas deficiencias.

3.27. En primer lugar, los protocolos constituyen una etapa suplementaria respecto al dispositivo que regulaba la ayuda financiera y técnica a los PVDALA. La lentitud del proceso de negociación y la conclusión de los protocolos (que únicamente ofrecen un marco jurídico de 5 años), que, a veces, se ve afectado por aspectos que no están directamente relacionados con la cooperación financiera y técnica (véanse apartados 3.1 a 3.5) tiene el efecto de diferir la ejecución e, incluso, de causar una ruptura de la continuidad de la cooperación financiera y técnica (véase apartado 3.7).

3.28. Los protocolos implican, además, una concentración de los trabajos de identificación, de estudio y elaboración de los proyectos al inicio de su período de aplicación. Ello supone, tanto para la Comisión como para los países beneficiarios, un volumen de trabajo considerable que es preciso llevar a cabo en un período muy breve. El Tribunal se pregunta si determinadas deficiencias que ha identificado en la calidad de los proyectos y acciones financiadas no serían fruto de una preparación llevada a cabo un tanto apresuradamente.

3.29. Por otra parte, al fijar un paquete financiero bien definido y disponible para un período determinado, los protocolos están encaminados a suscitar en los países en cuestión una competencia entre potenciales beneficiarios. Ello puede llevar a seleccionar proyectos que estén mal concebidos o insuficientemente definidos y que tengan por objeto, en parte, cuando no fundamentalmente, reservar a los organismos que los presentan una fracción de la dotación financiera que la Comunidad pone a disposición. La ayuda financiera y técnica a los PVDALA no tiene esta deficiencia, puesto que, si bien los arbitrajes entre proyectos son en este caso asimismo necesarios,habida cuenta de lo limitado del volumen de la ayuda comunitaria, sus efectos son más difusos dado que no existe este doble límite de un paquete financiero claramente determinado, improrrogable, vinculado a un período de aplicación plurianual.

3.30. Un inconveniente del sistema de protocolos tiene que ver con los efectos sobre la ejecución presupuestaria de factores que, aunque ajenos a la cooperación financiera y técnica, impiden su funcionamiento normal. Por motivos políticos, se encuentra paralizada la ejecución de los protocolos con Turquía, Siria y Líbano. En ninguno de estos casos pone en tela de juicio la Comunidad sus compromisos con los países beneficiarios en cuestión; simplemente se posterga la ejecución de la cooperación financiera y técnica hasta el momento en que las circunstancias lo permitan nuevamente. En el caso particular del Líbano y Siria, los paquetes financieros concedidos o previstos en los terceros protocolos probablemente se sumarán a los que se concedan, en principio, a fines de 1991 con arreglo a los cuartos protocolos; lo que no permitirá mejorar el ritmo de ejecución presupuestaria. En el caso de la ayuda financiera y técnica a los PVDALA la Comisión podría decidir, en tales circunstancias, únicamente contraer compromisos, es decir, no tomar más decisiones de financiación.

3.31. Por último, en la actual situación, y debido principalmente a las disposiciones de empleo del remanente (véanse apartados 3.13 a 3.15), la dotación financiera prevista en el protocolo se obtiene en el país beneficiario; la lentitud en la ejecución no la ponen en entredicho. Por el contrario, la ayuda financiera y técnica a los PVDALA permite adaptar el volumen y el ritmo de la cooperación a las capacidades de absorción propias de cada país; la Comisión tiene la posibilidad de no financiar nuevos proyectos cuando observa dificultades o retrasos en la utilización de la ayuda puesta ya a disposición del país de que se trate.

4. Los sistemas de gestión

Los sistemas contables

Presentación de los sistemas

4.1. La Comisión dispone de dos instrumentos:

a)la contabilidad presupuestaria destinada a permitirle ejecutar correctamente el presupuesto; la contabilidad proporciona, para un ejercicio determinado, y hasta el nivel del compromiso contable individual, el detalle de los pagos efectuados, así como la situación de los compromisos pendientes de liquidación al inicio y al final del ejercicio. Esta información figura en la cuenta de gestión;

b)una contabilidad auxiliar, denominada FINPICS (Project Information and Control System), cuya finalidad es la de satisfacer las necesidades específicas de los gestores en lo tocante al seguimiento de los proyectos y a la ejecución de los protocolos financieros(8)

. Se trata de un banco de datos que establece retrospectivamente la secuencia histórica del detalle de los pagos efectuados de cada uno de los compromisos contables.

Seguimiento de la ejecución de los protocolos

4.2. Ni la contabilidad financiera ni el sistema FINPICS, en su estado actual, permiten conocer directa y constantemente el reparto, en el caso de cada uno de los protocolos financieros, de las sumas comprometidas y de las sumas pagadas según el carácter de los instrumentos financieros. Estas observaciones son igualmente válidas en lo que se refiere al análisis sectorial de las operaciones financiadas, que, por otra parte realiza el propio BEI, y, en concreto, los préstamos en condiciones especiales que gestiona con arreglo a un mandato amplio (véase apartado 23 del anexo 2). En cualquier caso, de cara a la conclusión de los próximos protocolos, la Comisión debería contemplar la posibilidad de dotarse de los medios necesarios para disponer fácilmente de informaciones de este tipo.

4.3. La contabilidad presupuestaria no es la adecuada para permitir conocer, en todo momento y de manera directa, el estado de la ejecución financiera de los protocolos. Algunos ingresos -reembolsos efectuados por el BEI a causa de excedentes de provisiones giradas por la Comisión (en el momento del abono de las bonificaciones de intereses o del desbloqueo de un tramo de un préstamo de los concedidos en condiciones especiales)- no vuelven a emplearse en el proyecto en cuestión y van a parar a ingresos diversos. Posteriormente, la Comisión se ve obligada, para poder poner a disposición del BEI la totalidad de la suma convenida del préstamo o de las bonificaciones de intereses, a proceder a compromisos suplementarios con cargo a créditos nuevos. La contabilidad presupuestaria hace aparecer entonces sumas comprometidas y pagadas superiores a la cuantía de la ayuda fijada y realmente abonada. Como se puede apreciar en el cuadro 4, la cantidad total comprometida y destinada a un protocolo financiero, tal y como la recoge la contabilidad presupuestaria excede, la cuantía global del paquete presupuestario previsto para dicho protocolo (primeros protocolos con Malta y Jordania, primer y segundo protocolos con Siria).

4.4. En cuanto al sistema FINPICS, su actualización resulta incorrecta en el sentido de no recoger la totalidad de las transacciones contables; no incluye varios compromisos que se constituyeron en 1979 y deja de tener en cuenta los eventuales ingresos, vuelvan éstos a utilizarse o no.

4.5. Si la Comisión no puede efectuar un seguimiento de las imputaciones e ignora los remanentes pendientes de utilización, la conclusión de los protocolos financieros se convierte en una tarea difícil. El perfeccionamiento del sistema FINPICS no supone proceder a modificaciones que resulten insalvables. Se trataría de introducir en él los compromisos omitidos, así como los ingresos percibidos. La Comisión contaría así con un sistema que le permitiría comprender correcta y fácilmente la ejecución financiera de un protocolo.

Cuadro 4 - Estado de utilización de las dotaciones presupuestarias de los Protocolos y de liquidación de los compromisos constituidos Situación a 31.12.1989

País o zona geográfica Protocolo Dotaciones presupues- tarias Situación de los compromisos Situación de los pagos

Compromisos constitui- dos Dotación no utilizada 3 - 4 Utilización de la dotación 4 / 3 Pagos efectuados Dotación no uilizada 3 - 7 Utilización de la dotación 7 / 3 Compromisos por liquidar 4 - 7 Liquidación de los compromisos 7 / 4

(Mio ECU) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

TURQUIA 3er 220,0 220,0 0,0 100,0 217,5 2,5 98,9 2,5 98,9

Ayuda especial 75,0 75,0 0,0 100,0 46,3 28,7 61,8 28,7 61,8

Total 295,0 295,0 0,0 100,0 263,9 31,1 89,4 31,1 89,4

CHIPRE 1er 10,0 10,0 0,0 99,6 10,0 0,0 99,6 0,0 100,0

2o 16,0 14,6 1,4 91,4 10,2 5,8 63,6 4,5 69,6

Total 26,0 24,6 1,4 94,6 20,1 5,9 77,5 4,5 81,9

MALTA 1er 10,0 10,0 (0,0) 100,0 10,0 0,0 100,0 0,0 100,0

2o 13,5 13,5 0,0 100,0 0,8 12,7 5,9 12,7 5,9

3er 15,0 0,0 15,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0

Total 38,5 23,5 15,0 61,0 10,8 27,7 28,0 12,7 45,9

MEDITERRÁNEO NORTE Total 359,5 343,1 16,4 95,4 294,8 64,7 82,0 48,3 85,9

ARGELIA 1er 44,0 38,2 5,8 86,8 23,1 20,9 52,5 15,1 60,5

2o 44,0 42,2 1,8 95,9 9,6 34,4 21,8 32,6 22,8

3er 56,0 27,4 28,6 48,9 0,4 55,6 0,7 27,0 1,4

Total 144,0 107,7 36,3 74,8 33,1 110,9 23,0 74,7 30,7

MARRUECOS 1er 74,0 74,0 0,0 100,0 73,2 0,8 98,9 0,8 99,0

2o 109,0 108,3 0,7 99,4 95,3 13,7 87,4 13,1 87,9

3er 173,0 122,3 50,7 70,7 0,0 173,0 0,0 122,3 0,0

Total 356,0 304,6 51,4 85,6 168,5 187,5 47,3 136,1 55,3

TÚNEZ 1er 54,0 53,7 0,3 99,4 53,1 0,9 98,4 0,5 99,0

2o 61,0 61,0 0,0 100,0 41,1 19,9 67,4 19,9 67,4

3er 93,0 59,7 33,4 64,1 13,2 79,8 14,2 46,5 22,1

Total 208,0 174,3 33,7 83,8 107,4 100,6 51,6 66,9 61,6

MAGHREB 1er 172,0 165,8 6,2 96,4 149,4 22,6 86,9 16,4 90,1

2o 214,0 211,5 2,5 98,8 146,0 68,0 68,2 65,6 69,0

3er 322,0 209,3 112,7 65,0 13,6 308,4 4,2 195,8 6,5

Total 708,0 586,7 121,3 82,9 309,0 399,0 43,6 277,7 52,7

EGIPTO 1er 77,0 76,5 0,5 99,3 58,1 18,9 75,5 18,4 76,0

2o 126,0 122,7 3,3 97,4 54,2 71,8 43,0 68,5 44,2

3er 200,0 44,3 155,7 22,1 0,3 199,7 0,1 44,0 0,7

Total 403,0 243,4 159,6 60,4 112,6 290,4 27,9 130,9 46,2

JORDANIA 1er 22,0 22,3 (0,3) 101,4 21,8 0,2 99,1 0,5 97,7

2o 26,0 25,0 1,0 96,3 18,1 7,9 69,6 6,9 72,3

3er 37,0 17,4 19,6 47,0 2,1 34,9 5,6 15,3 11,9

Total 85,0 64,7 20,3 76,1 42,0 43,0 49,4 22,8 64,8

LÍBANO 1er 10,0 9,9 0,1 99,4 5,5 4,5 54,9 4,5 55,2

2o 16,0 16,0 0,0 100,0 1,6 14,4 10,1 14,4 10,1

3er 20,0 0,0 20,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0

Total 46,0 25,9 20,1 56,4 7,1 38,9 15,4 18,8 27,4

SIRIA 1er 26,0 26,0 (0,0) 100,0 20,2 5,8 77,9 5,8 77,8

2o 33,0 33,0 (0,0) 100,0 9,9 23,1 30,1 23,1 30,1

Total 59,0 59,0 (0,0) 100,0 30,2 28,8 51,2 28,8 51,2

MACHREK 1er 135,0 134,7 0,3 99,8 105,6 29,4 78,2 29,1 78,4

2o 201,0 196,7 4,3 97,9 83,8 117,2 41,7 112,9 42,6

3er 257,0 61,7 195,3 24,0 2,4 254,6 0,9 59,3 3,8

Total 593,0 393,1 199,9 66,3 191,8 401,2 32,3 201,3 48,8

MEDITERRÁNEO SUR 1er 307,0 300,5 6,5 97,9 255,0 52,0 83,1 45,5 84,9

2o 415,0 408,2 6,8 98,4 229,8 185,2 55,4 178,4 56,3

3er 579,0 271,0 308,0 46,8 15,9 563,1 2,8 255,1 5,9

Total 1 301,0 979,8 321,2 75,3 500,8 800,2 38,5 479,0 51,1

MEDITERRÁNEO Total 1 660,5 1 322,9 337,6 79,7 795,6 864,9 47,9 527,3 60,1

La diferencia de 54 Mio ECU observada entre el importe de la dotación presupuestaria total indicada en la columna 3 (1 660,5 Mio ECU), y el indicado en el cuadro 1 (1 714,5 Mio ECU) se debe a que en el presente cuadro no se tiene en cuenta ni el Tercer Protocolo con Chipre (18 Mio ECU) que entró en vigor en 1990 ni la reserva (36 Mio ECU) correspondiente, al Tercer Protocolo con Siria, aún no firmado al 31.12.1989. Las cifras entre paréntesis de la comluna 5 son negativos debido a que el importe de los compromisos es superior al de la dotación presupuestaria. (0,0) significa que el importe negativo es inferior a 50 000 ECU.

Seguimiento financiero de los proyectos

4.6. La Comisión no dispone de un sistema de información sobre el estado real de la ejecución financiera de los proyectos.

4.7. La situación de los pagos ofrece una información insuficiente en muchos aspectos. En primer lugar, no toma en consideración algunos ingresos (véase apartado 4.3.); al efectuar el control documental de los proyectos financiados en Turquía, el Tribunal tuvo que proceder a la reconstitución de los pagos e ingresos para poder conocer las cantidades realmente abonadas a los beneficiarios. Además, se producen retrasos anormalmente prolongados en la contabilización de los pagos locales efectuados a partir de la cuenta del pagador delegado: en el caso de algunos proyectos financiados en Egipto, estos retrasos llegan a ser de hasta dos años y se refieren a cantidades que ascienden a centenares de miles de ecus. Por otra parte, los retrasos que se producen en la liberación de los créditos inutilizados, aparte de inmovilizar inútilmente créditos, hacen suponer, a veces durante varios años, que un proyecto sigue estando aún en la fase de ejecución, cuando en realidad está finalizado; se ha observado este fenómeno en el caso de algunos proyectos financiados en Marruecos, Egipto y Turquía. Una buena gestión financiera requiere tanto contabilizar lo más rápidamente posible los pagos locales como las liberaciones de créditos inutilizados.

4.8. Cada uno de los proyectos es objeto de un compromiso contable único; aunque englobe diferentes tipos de acciones (suministro de equipos, asistencia técnica, obras, etcétera) que están definidas y cuyo coste viene fijado en el convenio de financiación. Cada una de esta acciones es a menudo posteriormente objeto de varios contratos (lotes separados, recurso a varios contratistas, etcétera).

4.9. La Comisión, al contrario que con el sistema que desarrolló para la gestión de los FED, no ha aplicado un sistema que permita efectuar un seguimiento, por acción y contrato, del estado de los compromisos «secundarios» contraídos con respecto a terceros (contratos firmados, etcétera), así como de los pagos efectuados. Sin embargo, un panel de control de este tipo resulta indispensable para la buena gestión financiera y permitiría detectar inmediatamente, las dificultades de ejecución particulares, como la superación de una cantidad reservada para una acción, o, incluso, la lentitud o los bloqueos que pudieren afectar a la ejecución de determinadas acciones o determinados contratos.

4.10. Los gestores más meticulosos llevan, por propia iniciativa y, por lo general, manualmente, un estado de compromisos secundarios y de pagos por contrato, aunque rara vez por acción. Al margen de no estar siempre actualizados correctamente, estos dispositivos se caracterizan por su heterogeneidad y están sujetos a errores u omisiones.

4.11. El Tribunal considera que la Comisión debe otorgar una prioridad absoluta a la aplicación de un sistema armonizado que responda a las preocupaciones enumeradas anteriormente y cuyas informaciones puedan ponerse a disposición de todos sus servicios encargados de la realización de los protocolos. A tal fin, la Comisión podría legítimamente inspirarse en el sistema informatizado que implantó su delegación en Marruecos para su propias necesidades. Asimismo, es preciso señalar que la Comisión está desarrollando en la actualidad para los FED un sistema análogo denominado «OLAS» (On-Line Accounting System). Este requisito fundamental de la buena gestión financiera no se limita a la cooperación financiera con los países de la cuenca mediterránea, ya que la cooperación financiera con los PVDALA adolece de las mismas lagunas.

Acciones encomendadas al BEI

4.12. La presente parte del informe trata en particular de los préstamos en condiciones especiales que son gestionados en vitud de un mandato amplio que hace que el BEI cuente con completísimas competencias. El objetivo del Tribunal es examinar si los procedimientos y sistemas actuales permiten a la Comisión gestionar de manera adecuada los recursos presupuestarios de la Comunidad.

Base jurídica de los mandatos

4.13. El Tribunal reitera las reservas que formulaba en su informe anual sobre el ejercicio 1982(9)

, a saber: que es preciso preguntarse si la Comisión disponía de la capacidad jurídica necesaria para encomendar, en noviembre de 1978, al BEI (véase el apartado 19 del anexo 2), la gestión de créditos inscritos en el Presupuesto General. Los convenios firmados no se atienen, de hecho, a ningún texto que haya firmado el Consejo: en los primeros documentos nada se dice del reparto de competencias entre el BEI y la Comisión. Amén de ello, no existe ningún reglamento de aplicación que las defina y no se ha establecido aún el procedimiento «ad hoc» (véase anexo 2, apartados 14 a 17).

4.14. El convenio firmado el 16 de junio de 1987, y cuya finalidad es la ejecución de los terceros protocolos con los países del Magreb y del Machrek, hace referencia al artículo 3 del reglamento (CEE) no 3973/86. Sin embargo, se trata del reglamento de aplicación de los segundos protocolos (véase apartado 3.22). Este segundo mandato, por consiguiente, se confía con arreglo a una base jurídica inexacta. Ello es igualmente válido por lo que se refiere a la extensión, en noviembre de 1989, de este convenio a los protocolos con Chipre y Malta.

Papel de la Comisión

4.15. En cuanto a los préstamos en condiciones especiales concedidos con arreglo a un sistema de amplios poderes y las operaciones sobre capitales riesgo, el BEI tiene plenas responsabilidades para la identificación, la instrucción y la negociación sin intervención o asociación directa de la Comisión. Se consulta, naturalmente, a la Comisión acerca de los proyectos de financiación, pero sus prerrogativas son, de hecho, muy limitadas. La propuesta de financiación que se le presenta no contiene suficientes detalles para poder apreciar el valor técnico del proyecto. Además, no está en disposición de poder decidir una financiación. El procedimiento «ad hoc», que requiere el voto por unanimidad, deja durante casi ocho años la totalidad del poder decisorio en manos del Consejo en un ámbito que forma parte de la gestión. En cuanto al Reglamento (CEE) no 3973/86, éste otorga a la Comisión el poder de oponerse (apartado 2 del artículo 11) a una propuesta de financiación del BEI, lo que significa recurrir al Consejo, que tiene la última palabra; las prerrogativas de la Comisión no se ven, por consiguiente, incrementadas.

4.16. La situación es especialmente preocupante en lo que se refiere a las bonificaciones de intereses. El procedimiento «ad hoc» vuelve a provocar en este caso los efectos a los que hacía referencia el apartado 4.15. El mecanismo de decisión que contempla el Reglamento (CEE) no 3973/86 (apartado 4 del artículo 11) deja, en caso de no haber un dictamen favorable del Comité del artículo 9, el poder de decisión final al Consejo de Administración del BEI. El Tribunal criticó ya en su Dictamen no 2/86(10)

sobre el proyecto de reglamento financiero aplicable, que este mecanismo no permite a la autoridad competente en la materia conservar el control de los créditos inscritos en el Presupuesto General.

4.17. Las propuestas de reglamentos financieros aplicables que presentó la Comisión al Consejo en 1977 y 1978 (véase apartado 16 del anexo 2), así como el Reglamento (CEE) no 3973/86, requieren que la Comisión garantice la ejecución del mandato conferido al BEI y asimismo las condiciones en que los beneficiarios utilizan las realizaciones. En la actualidad, los procedimientos y sistemas vigentes no permiten a la Comisión cumplir satisfactoriamente con estos requisitos.

4.18. Las condiciones de su mandato no obligan al BEI a transmitir a la Comisión los documentos necesarios, y, en concreto, los informes sobre el estado de avance de los trabajos y los informes de inspección. Hasta 1984, la Comisión ni siquiera disponía de contratos de financiación. El informe anual que el BEI presenta a la Comisión se reduce a una lista de decisiones de financiación y a estados financieros recapitulativos. Los controles y visitas in situ de los proyectos financiados son realizadas únicamente por representantes del propio BEI.

4.19. Todo ello hace que, tal como observó el Tribunal, por ejemplo, cuando realizó un control de la documentación de dos proyectos financiados en Turquía por un valor total de 160 Mio ECU con arreglo al tercer protocolo, no exista ningún tipo de informaciones en los expedientes de la Comisión acerca de la ejecución ni de los resultados de los proyectos. Ahora bien, los mandatos del BEI limitan expresamente sus responsabilidades «a la buena ejecución del mandato, conforme a los usos de la banca». Los objetivos de desarrollo no se mencionan y siguen siendo competencia exclusiva de la Comisión; ésta debería obtener, bien por sí misma o por medio del BEI, las informaciones que le sean indispensables a tales fines. El Tribunal, en su informe especial(11)

sobre la gestión del BEI de los fondos comunitarios de ayuda al desarrollo, formuló ya sus observaciones sobre lo inadecuado de los expedientes de la Comisión en lo referente a los proyectos financiados por los FED o los protocolos gestionados por el BEI. El Tribunal reiteró sus observaciones en su informe anual sobre el ejercicio de 1985(12)

.

4.20. La Comisión no utiliza correctamente los datos financieros de los que dispone. Así, en el caso de los proyectos financiados en Turquía, a los que se aludía en el apartado 4.19, la inexistencia en el BEI de un estado de pagos realizados y de los reembolsos efectuados dificultaban, cuando el Tribunal realizó la fiscalización, la evaluación de la situación de la liquidación de los compromisos contables y de utilización de los préstamos con condiciones especiales.

4.21. La Comisión no intenta tener al día una situación acumulada de los abonos parciales de los préstamos concedidos con cargo a los recursos propios del BEI que sean objeto de bonificaciones de intereses. Ello le permitiría, sin embargo, proceder sin mayor dilación, desde el mismo momento del pago íntegro de los préstamos, a una liberación de los créditos inutilizados para las bonificaciones de intereses. En la actualidad, la Comisión, para actuar, espera a que el BEI le informe de la entrega del préstamo. Ello puede suponer, como así lo observó el Tribunal en el caso de los proyectos financiados en Marruecos, que los créditos permanezcan comprometidos durante varios años.

4.22. Así las cosas, la Comisión no está en condiciones de asumir su responsabilidades en cuanto a la ejecución del presupuesto; le resulta imposible discernir si el empleo de los fondos presupuestarios destinados a la financiación de las acciones que el BEI gestiona por mandato (véase apartado 4.12) es conforme con la normativa financiera y si permite alcanzar los objetivos marcados.

4.23. La Comisión debe establecer concertadamente con el BEI las modalidades necesarias que le permitan disponer de datos suficientes sobre los proyectos que con arreglo a un mandato amplio gestiona éste último. A semejanza de lo que exige, por ejemplo, la Comisión de Bancos de Desarrollo, que gestiona en nombre de la Comunidad ayudas en los PVDALA, deben comunicárse, al menos, las informaciones siguientes:

a)una descripción pormenorizada del proyecto acompañada de su correspondiente evaluación técnica y económica;

b)los informes periódicos sobre el estado de avance del proyecto;

c)los informes de las inspecciones in situ que realiza el BEI;

d)las posibles recomendaciones de modificación técnica que el BEI remita a los responsables del proyecto.

En cuanto a los controles y visitas in situ, la Comisión debe gozar de todas las posibilidades de participar en los que efectúe el BEI, así como, según las modalidades que se definan con este último, de efectuarlos por propia iniciativa.

Acciones gestionadas por la Comisión

Sistema de gestión de la ayuda

4.24. La calidad de las informaciones disponibles en los expedientes de la Comisión y de seguimiento de la ejecución de los proyectos que realiza esta última es bastante desigual y, por regla general, insuficiente.

4.25. Los proyectos financiados en Malta y Turquía se caracterizan por la pobreza de las informaciones sobre su ejecución; no hay nada que permita saber si se han alcanzado o van a alcanzarse los objetivos de desarrollo. La situación no varía fundamentalmente en el caso de los proyectos financiados en Egipto, sobre cuya realización la Comisión no ejerce, por regla general, un control suficiente; en el caso de los proyectos agrícolas, la situación experimentó recientemente una mejoría con el cambio de personal en la delegación. La supervisión es asimismo insuficiente en el caso de los proyectos financiados en Argelia, cuyos resultados le resulta imposible evaluar a la Comisión.

4.26. En el caso de Marruecos la situación despierta menos críticas, ya que la Comisión dispone, en general, de las informaciones acerca de la ejecución propiamente dicha de las acciones financiadas por la Comunidad. Con todo, estas informaciones resultan incompletas en el sentido de que cesan de producirse cuando se agota la contribución financiera de la Comunidad, y en el sentido de que no abarcan siempre todas las acciones relacionadas con la financiación de la parte marroquí. En general, también le resulta imposible a la Comisión determinar la eficacia de los proyectos.

4.27. Las causas de esta situación son diversas. Todas se deben a que la Comisión no ha implantado un sistema adecuado de gestión de los proyectos.

Reparto de las responsabilidades

4.28. Las disposiciones en materia de reparto de las responsabilidades entre los diferentes servicios de la Comisión (véase el apartado 31 del anexo 2) no son tan precisas como sería necesario, y, además, no siempre se respetan. El sistema demuestra ser ambiguo y demasiado complejo; la extremada parcelación de las labores dificulta la definición precisa de las responsabilidades. A modo de ejemplo, podemos señalar que el seguimiento del proyecto operación de crédito en favor de los pequeños agricultores (Marruecos) no lo realiza ni el responsable geográfico, ni el responsable técnico, puesto que están convencidos que se trata en este caso de un proyecto que gestiona el BEI por mandato. En el caso de proyecto de minas de lignito en Beyparazi (Turquía), la Comisión remitió en noviembre de 1987 al BEI facturas para su pago, pese a no tratarse tampoco de un proyecto que le competía, según el mandato que se le confirió. Ni la DG I ni la DG VIII se ocupan del proyecto prospección de lignito (Turquía) y sigue existiendo un compromiso pendiente de liquidación de casi 160 000 ecus desde hace cinco años, pese a que se hayan pagado íntegramente los gastos que le correspondían a la Comunidad.

4.29. La Comisión debería comprobar que el reparto de las responsabilidades entre los diferentes servicios afectados se respete y sea claro.

Instrucciones

4.30. La Comisión no ha cursado instrucciones sobre la estructura y contenido de los expedientes de los proyectos o acciones financiadas, ni sobre su carácter, la periodicidad y la forma de seguimiento que debe realizarse y de información que deben presentar los servicios centrales o las delegaciones. Ello se deja a la iniciativa individual; la consecuencia es que la calidad de los expedientes y de la supervisión es bastante variable.

4.31. Por regla general son las delegaciones quienes preparan las memorias anuales, las cuales incluyen, en concreto, una ficha de cada proyecto o acción. Es frecuente que los comentarios varíen poco de un año a otro, lo que permite preguntarse sobre el nivel del seguimiento realizado para su redacción: por su parte, el Tribunal observa, cuando prepara sus visitas a los países en cuestión, que tales memorias son de una utilidad limitada.

4.32. Los expedientes de los responsables geográficos y técnicos se llevan a menudo mal o son incompletos y resultan ser muy difíciles de aprovechar de cara a conocer el estado de avance de los proyectos o acciones, a identificar deficiencias o dificultades particulares y a evaluar los resultados. Ello es especialmente cierto en el caso de los proyectos y acciones financiadas en Egipto y en Turquía que examinó el Tribunal.

4.33. Hay que realizar un esfuerzo especial para mejorar la calidad de estos expedientes. Deberían darse orientaciones para armonizar la organización y la presentación. Se podría implantar un sistema de fichas periódicas de seguimiento (por ejemplo, semestrales), a fin de establecer, por ejemplo, de manera muy sintética, el estado de avance del proyecto, las debilidades o dificultades particulares observadas, las acciones emprendidas o previstas y los resultados obtenidos o previstos, así como el estado de realización de los objetivos; para ello, el sistema de los informes semestrales podría ser interesante para el sistema de informes semestrales e indicadores de los FED. Este planteamiento debería prevalecer asimismo en el caso de la memoria anual de las delegaciones, que merece el cuidado requerido para que realmente resulte útil.

Programas de trabajo e informes de ejecución

4.34. La Comisión no siempre muestra el suficiente empeño en que el beneficiario respete su obligación, que está prevista en el convenio de financiación de presentar programas de trabajo. Le resulta imposible, pues, como en los casos de los proyectos sobre mejora de la alimentación del ganado (Egipto) y mejora de la producción forrajera (Egipto) saber con exactitud si las actividades financiadas entran realmente en el ámbito de los proyectos.

4.35. Algunos convenios de financiación no obligan al beneficiario a presentar a la Comisión informes de ejecución. Este es el caso de los proyectos financiados en Turquía hasta 1987 dentro de la ayuda especial y con la mayoría de los proyectos financiados en Malta. La Comisión tiene una delegación en Turquía tan solo desde 1987 y sigue sin tener una representación en Malta. El seguimiento de los proyectos resulta, en estas condiciones, cuanto menos, incómodo.

4.36. Esta obligación es válida también para los proyectos financiados en los países del Magreb y del Machrek, aunque suele ser frecuente que el beneficiario no la respete. El Tribunal pudo observar esta circunstancia en un examen de buen número de proyectos inspeccionados en Egipto y Marruecos. Ante semejante caso la Comisión sigue sin reaccionar, lo cual resulta poco normal. Se observa, además, que, cuando la Comunidad financia una acción de asistencia técnica para un proyecto, la Comisión y el beneficiario suelen creer que los informes preparados por los expertos sustituyen a los que se exigen al beneficiario.

4.37. Los convenios de financiación son muy vagos en cuanto al carácter y alcance de la información que debe figurar en los informes de ejecución. Por ello, los informes suelen ser de una calidad insatisfactoria, puesto que se limitan, las más de la veces, a una mera descripción de los trabajos realizados gracias a los fondos comunitarios, y no proporcionan datos de las acciones cuya financiación corresponde al propio país beneficiario. En cualquier caso, rara vez constituyen un instrumento apropiado de gestión.

4.38. La Comisión debería procurar que el beneficiario respetase los compromisos definidos con arreglo al convenio de financiación. Este documento debería definir, además, con mayor precisión la índole y el alcance de las informaciones que deben contener los programas de trabajo e informes de ejecución. La información que se refiera tanto a los aspectos financieros como a las realizaciones físicas, tendría que ser completa, esto es, cubrir la totalidad de acciones que prevé el proyecto y no sólo las que se financian con fondos comunitarios. Por otra parte, estos programas y trabajos tendrían que evaluar el estado de avance previsto o que ha alcanzado el proyecto por lo que se refiere a la realización de los objetivos de desarrollo y recogerse, fijándolos y cuantificándolos en el convenio de financiación; además, habida cuenta del plazo que se observa entre el momento en que se realiza una inversión y en el que se producen los efectos, debería seguirse presentando a la Comisión los programas e informes, incluso después de que se haya abonado íntegramente la ayuda financiera de la Comunidad. La Comisión podría disponer, en estas condiciones de un verdadero «panel de control» para la gestión de los proyectos y, por ende, de un medio real de control de su ejecución y de la evaluación de sus resultados. Por último, el beneficiario debería ser consciente que con el incumplimiento de sus obligaciones en este terreno se podría llegar a reconsiderar la ayuda financiera de la Comunidad.

Las evaluaciones

4.39. Durante su ejecución, y al término de ésta, debería efectuarse una evaluación sistemática de los proyectos, con objeto de valorar la eficacia de la ayuda comunitaria, determinar el alcance de las dificultades encontradas, arbitrar las medidas correctoras necesarias y sacar conclusiones que sean válidas para el futuro. Ha sido recientemente cuando la Comisión, en el caso de los proyectos financiados en el marco de los terceros protocolos con los países del Magreb y del Machrek, comenzó a integrar disposiciones a tal efecto en los convenios de financiación.

Medios de personal

4.40. Debido a la lentitud en su ejecución que adolecen los proyectos, es frecuente que varias personas se sucedan, en los diferentes servicios de la Comisión, en la tarea de garantizar la ejecución y el seguimiento. Los problemas a los que acabamos de aludir significan que una parte de las informaciones desaparece indefectiblemente con la persona que abandona el servicio; cada responsable suele tener un conocimiento parcial del proyecto, que se circunscribe a la fase en la que participa. En caso de dificultades es difícil determinar las responsabilidades. Debido al tiempo que transcurre antes de cubrir las bajas, que a veces son de varios meses, no está garantizada la continuidad del seguimiento. El grado de movilidad del personal hace aún más imperativa la preparación de las instrucciones y una supervisión adecuada de los agentes responsables de los expedientes.

4.41. La cooperación financiera y técnica es tan sólo uno de los apartados de los acuerdos firmados con los países terceros del Mediterráneo. A éstos es preciso sumar principalmente las relaciones comerciales, que para los países del Magreb tienen, incluso una mayor importancia. Amén de ello, la lentitud en la ejecución de los protocolos financieros origina una acumulación de proyectos en vías de realización. No es seguro que los servicios de la Comisión afectados puedan desempeñar sus cometidos en condiciones adecuadas ante este incremento de su volumen de trabajo. La próxima celebración de los cuartos protocolos con los países del Magreb y del Machrek, prevista, en principio, para fines de 1991, agravará esta situación.

Papel de las delegaciones

4.42. Las delegaciones de la Comisión en los países beneficiarios están destinadas a desempeñar un papel destacado en la ejecución de la cooperación, puesto que son ellas quienes garantizan el contacto y el diálogo directos con los interlocutores locales. Las delegaciones tampoco están exentas de las deficiencias que acabamos de mencionar, cuyos efectos negativos se acentúan por mor del alejamiento geográfico. En concreto, es preciso tomar nota de la ausencia de instrucciones de la Comisión a las delegaciones en lo referente a las responsabilidades precisas, a las formas de seguimiento que éstas deben realizar o, incluso, al carácter y periodicidad de la información que deben presentar.

4.43. Ante la ausencia de un marco de referencia, la calidad del seguimiento que ejercen las delegaciones de la ejecución de los proyectos es muy variable y en gran medida dependiente de la iniciativa y profesionalismo de las personas encargadas de los expedientes. Ello resulta particularmente evidente en el caso de Egipto, país en que el seguimiento de proyectos agrícolas fue deficiente hasta el momento en que se consideró que era necesario ejercer un seguimiento más riguroso (véase apartado 4.25). La Comisión, en el marco de la contribución que debería emprenderse para implantar un sistema de gestión eficaz de la ayuda y de cara a garantizar la complementariedad de sus servicios centrales y sus delegaciones y a incrementar la eficacia de los proyectos, debería prestar una atención especial a la definición clara de las responsabilidades de las delegaciones en la ejecución y seguimiento de los proyectos y a los medios para controlar la calidad de sus actividades.

5. Ejecución y resultados de la cooperación financiera y técnica

Controles efectuados por el Tribunal

5.1. Esta parte del informe hace un mayor hincapié en los resultados de los trabajos de control que realizó el Tribunal de 1986 a 1990(13)

. El cuadro 5 resume los proyectos y acciones que se sometieron al Control del Tribunal, así como las cuantías de la ayuda concedida por la Comunidad. Estos proyectos y acciones representan, en total, un paquete financiero de poco más de 500 Mio ECU, esto es, el 55 % del paquete presupuestario de los protocolos en cuestión.

5.2. La representatividad de la muestra de proyectos y acciones que examinó el Tribunal es, de hecho, mayor, pues sería preciso tomar como punto de referencia, no el paquete financiero, sino el estado de ejecución presupuestaria efectivo en el momento en que se efectuaron los controles.

Cuadro 5 - Relación de los proyectos y acciones que han sido fiscalizados in situ o documentalmente por el Tribunel entre 1986 y 1990

Tercer protocolo (Mio ECU) % de dotac. global Ayuda especial (Mio ECU) % de dotac. global

TURQUÍA

1. Complejo hidroeléctrico de Karakaya 85,0

2.Central térmica de Elbistán 75,0

3.Minas de lignito de Beypazari 22,0

4.Prospección de lignito 8,0

160,0 72 30,0 40

Primer protocolo (Mio ECU) % de dotac. global Segundo protocolo (Mio ECU) % de dotac. global

MALTA

5. Programa de asistencia técnica y de formación 4,6

6.Puerto de La Valeta 5,0

9,6 96 - (1) -

ARGELIA

7.Creación y ampliación de centros de formación profesional 11,7

8.Apoyo al Ministerio de Comercio 2,2

9.Formación de mandos del sector de obras públicas 2,75

10.Formación de mandos de la industria pesada 4,0

13,9 31 6,75 15

MARRUECOS

11.Laboratorio nacional de producción de vacunas veterinarias 2,36

12.Base de datos lexicográficos-Lexar 0,40

13.Obras de reforma del Haouz Central 16,00

14.Instituto de tecnología aplicada - Formacción profesional 15,30 19,00

15.Presa de Aït Chouarit 42,00

16.Operación de crédito en favor de los pequeños agricultores 26,56

17.Supresión de barrios de chabolas en Sale 18,00

34,06 46 105,56 96

(1) En el momento en que se realizó la misión del Tribunal el estado de ejecución presupuestaria no justificaba una fiscalización.

Primer protocolo (Mio ECU) % de dotac. global Segundo protocolo (Mio ECU) % de dotac. global

TÚNEZ

18. Creación de centros de formación profesional 3,90

19.Acción de formación en favor del Instituto de Financiación y Desarrollo Tunecino-Argelino (IFID) 0,23

20.Programa de investigación en ciencias del mar 0,24

21.Operación de crédito agrícola - BNDA 18,07

22.Asesoramiento técnico al BNDA 0,67

23.Financiación de iniciativas agrícolas y agroindustriales de pequeña y mediana dimensión - préstamos globales 14,13

24.Financiación de 10 barcos de pesca - BNDA 3,02

25.Estudio técnico-económico de la creación de palmeras datileras en la región de Réjim-Maatoug 1,90

26.Asesoramiento técnico al IFID 0,27

27.Refuerzo de la capacidad de investigación Dirección de Recursos Hidráulicos del Ministerio de Agricultura 1,00

28.Inventario de recursos del suelo en Túnez meridional 0,40

29.Mejora gestión zonas regadío 2,50

4,37 8 41,96 68

EGIPTO

30.Cooperación universitaria 2,85

31.Promoción de las inversiones 2,00

32.Agencia Egipcia de Desarrollo de la energía renovable 7,70

33.Aguas residuales de Helwan 32,04 20,30

34.Almacenamiento agrícola en Daqahlia 6,00 4,00

35.Estudios de recursos hidráulicos en el Sinaí 2,08 3,00

36.Cooperación universitaria ciencias marítimas 3,00

37.Mejora alimentación ganado 2,40

38.Mejora de la producción forrajera 1,30

52,67 68 34,00 27

JORDANIA

39.Crédito agrícola a pequeñas explotaciones agrícolas - Agricultural Credit Corporation 3,70 1,66

40.Unidad de producción de plantas de la Jordan Valley Authority 0,95

41.Ayuda a la Royal Scientific Society 0,98

42.Ayuda a la Facultad de Ciencias de la Universidad de Yarmouk 2,50 2,50

43.Ayuda a la Facultad de Ingeniería y Tecnología de la Universidad de Jordania 6,68

14,81 67 4,16 16

Ayuda presupuestaria total concedida a los proyectos/acciones examinados : 511,84 Mio ECU

Dotación presupuestaria total de los protocolos correspondientes: 942,00 Mio ECU

Proporción de la dotación presupuestaria examinada: 55 %

5.3. Los controles no alcanzaron, excepto en el caso de Turquía, a los proyectos financiados con arreglo a los terceros protocolos, cuya ejecución acababa entonces de iniciarse. El Tribunal no procedió a controlar proyectos financiados en Líbano, debido a la situación interna por la que atraviesa, ni en Siria, a la vista del la situación de la las relaciones entre la Comunidad y este país. La cooperación financiera y técnica con ambos países se encuentra en estos momentos paralizada en gran medida por idénticos motivos a los anteriormente apuntados. El Tribunal, como ya lo señaló en su Informe Anual del ejercicio 1987(14)

, no pudo proceder a un control in situ en Chipre, debido a la negativa de las autoridades chipriotas, que se basaron en la oposición del BEI.

5.4. El análisis que realiza el Tribunal en esta parte del informe trata de los protocolos de los que dependen los proyectos sobre los que se efectuó el control. Así pues, no se consideran los terceros protocolos, a excepción del de Turquía. Las verificaciones y observaciones del Tribunal se refieren a la situación de los proyectos en el momento de efectuar los controles.

Ejecución presupuestaria

Observaciones generales

5.5. El cuadro 2 describe la evolución, por país y por zona geográfica, de las dotaciones financieras con respecto a la recursos presupuestarios fijados en los protocolos, así como los compromisos constituidos y los pagos efectuados. Estas cifras se ilustran en los gráficos 4 a 18. El cuadro 4 indica el estado, al 31.12.1989, de la utilización de los paquetes financieros y de la liquidación de los compromisos.

5.6. El ritmo de ejecución presupuestaria es, en términos generales, lento. Al 31 de diciembre de 1989, los compromisos se elevaban a alrededor de 1 322,9 Mio ECU, esto es, un 79,7 % de la dotación financiera total; los pagos efectuados se elevan a alrededor de 795,6 Mio ECU, esto es, 47,9 % del paquete financiero total y 60,1 % de los compromisos constituidos.

5.7. Por lo que se refiere a los países del Norte del Mediterráneo (Turquía, Chipre y Malta), la dotación financiera comprometida se eleva al 95,4 % y se ha gastado por una cuantía equivalente al 82 %. Con todo, es preciso no perder de vista el peso preponderante de Turquía, país que representa más del 80 % del paquete destinado a esta zona y al que se concedieron las ayudas en cuestión hace alrededor de diez años.

5.8. Los paquetes financieros de los primeros y segundos protocolos con los países del Magreb y del Machrek se encuentran comprometidos en su casi totalidad, a excepción del primer protocolo con Argelia. Los pagos efectuados representan el 83,1 % de la dotación de los primeros protocolos y el 55,4 % de la de los segundos. Por lo que se refiere a los terceros protocolos, que vienen aplicándose desde 1988, y que en estos momentos, por tanto, se encuentran en la fecha considerada más o menos la mitad de su período de aplicación, los compromisos representan un poco menos de la mitad (46,8 %) del paquete financiero; cabe observar que el índice de utilización es, sin embargo, bastante más elevado en el caso de los países del Magreb (65 %) que en el de los países del Machrek (24 %). Los pagos acaban de iniciarse y alcanzan tan sólo el 2,8 % de la cuantía de los paquetes financieros y el 5,9 % de la cuantía de los compromisos constituidos.

5.9. Si se considera el estado de utilización de las dotaciones financieras al término del período de aplicación de cada uno de los protocolos vencidos (véase cuadro 3), se observa que queda por comprometer una fracción importante del paquete financiero; el remanente se puede establecer en más del 20 % para el conjunto de los países del Magreb y del Machrek y oscila entre el 30 y casi el 50 % en los casos de Argelia y Egipto.

5.10. En las mismas fechas, entre el 70 y el 80 % de la cuantía de las dotaciones se encuentra pendiente de pago; algunos países se distinguen, sin embargo, por un ritmo de pago más rápido, tales como Chipre y Malta (primer protocolo), Marruecos y Jordania. Tal y como se puede observar en el cuadro 2 y en los gráficos 4 a 18, son precisos, en el caso de estos países, de cinco a ocho años aproximadamente para agotar el paquete financiero de un protocolo; en el caso de los demás países, en concreto, Argelia, Egipto, Líbano y Siria, el ritmo de los pagos es tan lento que, a veces, se requieren diez años.

Las diferencias observadas son resultado de situaciones particulares de cada país que no son para nada idénticas (véanse apartados 5.12 - 5.19).

5.11. Por lo que se refiere a la garantía generalizada de la Comunidad a los préstamos concedidos con recursos propios del BEI a los diez países a los que se refiere este Informe (véase el apartado 6 del anexo 2), ésta representaba, a 31 de diciembre de 1990, unos 789,7 Mio ECU, esto es, la cuantía total comprometida de los préstamos concedidos. Desde 1988 se ha recurrido en varias ocasiones a esta garantía para cubrir obligaciones del Líbano y de Siria. Así, a 31 de diciembre de 1990, la cuantía total de los pagos efectuados por este concepto con cargo al presupuesto general se elevaba a unos 21,6 Mio ECU; de este total, el Líbano y Siria han reembolsado ya unos 8,3 Mio ECU.

Turquía

5.12. El golpe de Estado que se produjo en septiembre de 1980 en Turquía hizó que la Comunidad bloqueara hasta 1986 un remanente de 29 Mio ECU disponible con cargo a la ayuda especial (véase cuadro 2 y gráfico 4). La ejecución de algunos proyectos que se aprobaron antes de la paralización de las relaciones se vió asimismo afectada por ello; el proyecto de minas de lignito de Beypazari se inició con dos años de retraso debido al bloqueo de un proyecto paralelo de asistencia técnica y de formación. Debido a la cuestión de los Derechos Humanos y del problema chipriota, el cuarto protocolo, firmado en junio de 1981, no ha sido remitido aún al Consejo.

Malta

5.13. La ejecución relativamente rápida del primer protocolo con Malta (véase cuadro 2 y gráfico 6) se explica por el hecho de que la ayuda financiera de la Comunidad fuese concedida a acciones muy avanzadas, cuando no terminadas. Se trata de un reembolso de gastos que se consideraron elegibles que no necesitaban ningún plazo de identificación ni de instrucción. La diferencia salta a la vista con respecto al segundo protocolo, cuyo paquete financiero se comprometió, cierto es, en su totalidad para un período de dos años, aunque los pagos comenzaran a efectuarse lentamente en 1989.

Argelia

5.14. La lentitud especialmente importante que caracteriza la ejecución del primer y segundo protocolos con Argelia (véase cuadro 2 y gráfico 8) se explican por la concurrencia de unas circunstancias poco favorables. La relativa prosperidad de Argelia a principios de los años 80, la política que sigue el país y que se refleja en un cierto aislacionismo con respecto al exterior, una ayuda financiera comunitaria cuya cuantía se considera mínima, son las causas, durante este período, de un cierto desinterés de las autoridades argelinas por la cooperación financiera y técnica con la Comunidad. Se encuentran dificultades para definir los objetivos de esta cooperación e identificar proyectos y acciones concretas que financiar; en el caso de los dos primeros protocolos, la programación requirió varios años. La realización de los proyectos chocó posteriormente con dificultades de tipo administrativo; el ordenador de pagos nacional resulto ser débil e ineficaz; un obstáculo de gran importancia fue el rechazo del Estado argelino a modificar sus procedimiento habituales para adecuarse a los procedimientos comunitarios de licitación.

Marruecos

5.15. El ritmo de ejecución más elevado que se observa en el caso de Marruecos (véase cuadro 2 y gráfico 9) se explica por el interés concedido a la ayuda financiera de la Comunidad que es, desde luego, más sustancial. Los organismos responsables de la ejecución de los proyectos se muestran, por regla general, competentes y eficaces. El ritmo particularmente elevado de los pagos para el segundo protocolo se debe, no obstante, también al carácter particular de dichos pagos; se trata a veces de abonos de anticipos y asimismo de una transferencia financiera, global y rápida, que tiene como contrapartida registros contables y no realizaciones físicas; la contribución comunitaria se concede también a veces para la realización de obras comenzadas hace tiempo.

Túnez

5.16. La cooperación financiera y técnica con Túnez registra un ritmo de ejecución medio. La ejecución del segundo protocolo registra hasta 1985 un retraso considerable (véase cuadro 2 y gráfico 10) que se debe al carácter de los proyectos y acciones financiadas (sector agrario) y al cambio,a fines de 1983, de ordenador de pagos nacional. Desde entonces, se ha acelerado su ritmo.

Egipto

5.17. En el caso de Egipto (véase cuadro 2 y gráfico 12), los proyectos se ponen en marcha con un retraso considerable por mor de las etapas previas a su realización, las cuales se refieren a la definición precisa de sus componentes, su instrucción y su aprobación, la firma del convenio de financiación y la selección de los contratantes tras los procedimientos de licitación. Con harta frecuencia sólo al término de un período de tres años se pueden poner en marcha los proyectos. Su ejecución choca entonces con varios condicionantes entre los que destacan la poca agilidad de las burocracias nacionales, la inacción que perjudica las oportunidades de éxito de los proyectos, la capacidad insuficiente sobre todo en lo que se refiere a los recursos financieros y humanos de los organismos responsables de la ejecución de estos proyectos y acciones.

Jordania

5.18. En el caso de Jordania, el ritmo de ejecución puede considerarse satisfactorio (véase cuadro 2 y gráfico 13). El contexto general es más favorable, ya que Jordania forma parte, en la primera mitad de los años 80, de los países relativamente ricos y su población tiene un nivel de formación y de cualificaciones relativamente alto. La ayuda financiera de la Comunidad se concentra en un número de proyectos bastante reducido, en los ámbitos de la formación profesional y universitaria y de la producción agraria.

Líbano

5.19. La ejecución de los protocolos con el Líbano se encuentra bloqueada debido al conflicto existente en dicho país (véase el cuadro 2 y el gráfico 14). Es el caso particular del segundo protocolo que, pese a que su dotación financiera está totalmente comprometida, no se refleja desde hace varios años en ninguna realización sobre el terreno, así como en el caso del tercer protocolo, para el que no se ha constituido aún ningún compromiso.

Concepción de los proyectos

5.20. La concepción de los proyectos constituye un elemento clave para poder ejecutarlos satisfactoriamente y utilizar eficazmente los fondos comunitarios. Los controles del Tribunal han puesto de manifiesto algunas deficiencias en la concepción de los proyectos examinados, que tuvieron efectos negativos para la realización de los mismos.

El entorno y los objetivos de los proyectos

5.21. La decisión de financiar un proyecto o una acción es a veces criticable, porque ignora un entorno desfavorable que, desde el principio, compromete en gran medida la realización de los objetivos socioeconómicos perseguidos.

5.22. En Egipto, algunos proyectos de desarrollo agrícola están prácticamente de entrada abocados al fracaso debido a las subvenciones concedidas a algunos alimentos y a la regulación de los precios agrícolas. Las acciones de divulgación suponen la existencia de una red cooperativa o de servicios de divulgación, que en la práctica no existen o son inoperantes. Algunas inversiones no pueden utilizarse de forma óptima debido a la existencia de cuotas de abastecimiento de materias primas.

5.23. En Marruecos la producción y comercialización de algunos productos veterinarios se ven obstaculizadas por la existencia de un sistema de fijación de precios que favorece la distribución de productos importados, que son sin embargo más caros.

Los socios locales

5.24. En Egipto se confían proyectos agrícolas, basados principalmente en acciones de desarrollo, divulgación y/o distribución, a institutos de investigación que no disponen de medios para realizarlos adecuadamente.

5.25. En Túnez, cuando se iniciaron las operaciones de crédito agrícola, el organismo responsable no poseía la estructura descentralizada necesaria para poner en funcionamiento de forma rápida y eficaz el sistema de crédito destinado al desarrollo de la pequeñas y medianas explotaciones agrícolas.

5.26. En Argelia el problema es más general, puesto que el ordenador de pagos nacional no realiza las funciones que cabe esperar de él (véase apartado 5.14). Debido a la escasez y falta de formación del personal encargado de las tareas este organismo no está en condiciones de gestionar correctamente los fondos de ayuda al desarrollo. No tiene la posibilidad de influir positivamente en la evolución de los expedientes y no puede desempeñar una función de arbitraje entre las diferentes administraciones. Esta deficiencia se hace notar especialmente en la gestión de los proyectos.

Los planes de financiación

5.27. La ayuda financiera de la Comunidad se concede a veces a proyectos cuyo plan de financiación no está claramente determinado o incluso cuando no existen garantías suficientes de que se van a obtener todos los recursos necesarios.

5.28. En Turquía se ha concedido la contribución de la Comunidad a un proyecto en curso para cubrir una parte del déficit del plan de financiación causado por los retrasos de ejecución; la propuesta de financiación hace referencia a aportaciones de otros proveedores de fondos, pero no indica su importe.

5.29. En Marruecos la Comisión y el BEI cofinancian un proyecto basándose en sus evaluaciones respectivas de los costes previstos, que difieren en aproximadamente 21 Mio ECU y cuya financiación, por lo demás, no está plenamente garantizada.

5.30. La redacción de los convenios de financiación, que deberían ser el documento de referencia para la puesta en práctica y evaluación de los resultados del proyecto, debería ser más rigurosa, precisa y realista.

Los calendarios de ejecución

5.31. Los convenios de financiación se limitan, en general, a mencionar sin grandes detalles una duración global o una fecha límite de ejecución. Los proyectos cubren frecuentemente diferentes tipos de acciones (suministro de bienes de equipo, asistencia técnica, trabajos de construcción, etc...) pero no existe la programación de los calendarios respectivos de estas acciones que sería necesaria para garantizar su coordinación eficaz.

5.32. En la mayor parte de los casos los calendarios no son realistas y, por este motivo, rara vez se cumplen. Suponen la existencia de condiciones ideales de ejecución que no existen en los países donde se financian los proyectos; las dificultades (lentitud de los procedimientos, fallos en las administraciones, insuficiencia de medios humanos y financieros, etc...) son sin embargo bien conocidas por la Comisión. Estos factores deberían ser tenidos en cuenta al definirse los proyectos, pues de lo contrario la validez de los planes de financiación se hace dudosa y resulta difícil hacer previsiones de gestión (planificación de las actividades, previsión de presupuestos, etc...) y se le priva de una referencia fiable para la evaluación correcta de las dificultades encontradas, las acciones correctoras procedentes, los progresos realizados o los resultados alcanzados. La necesidad de definir un calendario realista y vinculante se ve reforzada por las disposiciones introducidas, en materia de fecha límite de ejecución de las obligaciones jurídicas contratadas, por el Reglamento del Consejo (CECA, CEE, Euratom) no 2049/88, de 24 de junio de 1988(15)

.

Los fondos comunitarios comprometidos

5.33. A veces se comprometen fondos comunitarios en proporciones que resulta claro, especialmente para la Comisión, que exceden ampliamente de las necesidades de los proyectos en cuestión. Estas prácticas llevan a inmovilizar inútilmente, y a veces durante largos años, la ayuda comunitaria.

5.34. En Marruecos se han comprometido inútilmente en un proyecto aproximadamente 4,3 Mio ECU, al no haber tenido en cuenta la Comisión el debilitamiento de la moneda marroquí y la decisión de las autoridades de dicho país de hacerse cargo de los trabajos que inicialmente iba a financiar la Comunidad. En otro caso, la contribución de la Comunidad se aportó sobre la base de estimaciones financieras excesivamente pesimistas pero que permiten transferir al proyecto la totalidad de los 24 Mio ECU originariamente previstos para otro proyecto; de hecho, el coste real de la operación es inferior en aproximadamente un 20 % a las previsiones y la Comunidad, que debía cubrir aproximadamente el 70 % del proyecto, financia su práctica totalidad.

5.35. En el caso de un proyecto en Egipto, la Comisión sabía a ciencia cierta, cuando firmó el convenio de financiación, que el compromiso excedía en aproximadamente 1,3 Mio ECU del coste de los trabajos: el contrato de obra había sido firmado varios meses antes.

La elección de la forma de ayuda

5.36. El Tribunal ha observado que en un cierto número de proyectos en Argelia, Marruecos, Túnez y Malta se han utilizado para la financiación varios, o en algunos casos todos los instrumentos previstos por los protocolos (subvenciones, préstamos en condiciones especiales, préstamos del BEI con sus recursos propios, bonificaciones de intereses), sin que la elección de dicha combinación esté claramente motivada por la naturaleza, el plazo de amortización o las perspectivas de rentabilidad de las inversiones previstas.

Ejecución de los proyectos

Retrasos

5.37. En la mayor parte de los proyectos se producen retrasos importantes, de varios años, tanto antes de su puesta en marcha como durante su ejecución. Así, y sin que esta lista sea exhaustiva, se puede citar el caso de la Central Térmica de Elbistán (Turquía), que debía entrar en funcionamiento en 1983 y en la que ha hecho falta esperar hasta finales de 1989, es decir, nueve años después de la concesión de la financiación, para que el préstamo con condiciones especiales haya sido íntegramente desembolsado. Dos años después de la finalización son aún necesarias determinadas obras para que las instalaciones del Laboratorio Nacional de Producción de Vacunas Veterinarias (Marruecos) comiencen a ser utilizadas. Si las presas de Aït Chouarit y de Sidi Driss, así como el Canal de Rocade (Marruecos) se construyen dentro de plazo, el objetivo de los proyectos de acondicionamiento hidroagrícola se alcanzará, en el mejor de los casos, con diez años de retraso. Los trabajos de la primera fase del proyecto de aguas residuales de Helwan (Egipto) comenzaron a finales de 1986, dos años después de la fecha en que deberían haber sido terminados; los trabajos de la segunda fase, que debían comenzar a finales de 1989, llevan actualmente más de un año de retraso. Las actividades de promoción y divulgación del proyecto de mejora de la alimentación del ganado (Egipto) apenas han comenzado, mientras que la asistencia técnica está abandonando el proyecto. El proyecto Operación de Crédito Agrícola - BNDA (Túnez) debería haberse terminado a finales de 1988; en dicha fecha se había utilizado menos de la mitad de la ayuda. La activación del proyecto Mejora de la Gestión de los Perímetros Irrigados (Túnez) está experimentando serios retrasos. Harán falta unos 10 años para terminar el proyecto Creación y Ampliación de Centros de Formación Profesional (Argelia), cuya duración prevista era de cuatro años.

5.38. Hay que tener en cuenta que en la realización de los proyectos pueden surgir dificultades inesperadas, difícilmente previsibles. Sin embargo, en la mayoría de los casos los retrasos tienen siempre las mismas causas, bien conocidas, entre las que destacan la lentitud de los procedimientos, las deficiencias de las estructuras administrativas, la falta de coordinación, o incluso la insuficiencia de recursos humanos y financieros locales. En la fase de concepción hay que tener en cuenta este medio poco propicio para la ejecución sin problemas de los proyectos.

Modificación sustancial de los proyectos

5.39. No es infrecuente que durante su ejecución se realicen modificaciones importantes tanto del contenido como de la orientación de los proyectos, sin que se haya realizado previamente un análisis adecuado para comprobar su necesidad y justificación, teniendo en cuenta el entorno, los medios y los objetivos. A veces estas modificaciones se producen únicamente a iniciativa del organismo que ejecuta el proyecto, sin que la Comisión sea informada o consultada.

5.40. En Turquía, poco después de la puesta en marcha de un proyecto, el socio turco dobló el objetivo de producción a alcanzar; el volumen de inversiones necesario quedó prácticamente triplicado y, a pesar de que la Comunidad debía ser inicialmente el único proveedor de fondos, recurrió a otras fuentes de financiación. Los expedientes de la Comisión no contienen información sobre las circunstancias que dieron lugar a dicha modificación.

5.41. En Egipto se han realizado reiteradamente modificaciones importantes con el consentimiento de la delegación, pero sin el acuerdo de la Comisión, para un proyecto de construcción de instalaciones de almacenamiento. La falta de claridad es tal que, al prepararse la financiación de la segunda fase, el servicio responsable de la Comisión tuvo que informarse sobre la naturaleza de las realizaciones de la primera fase. La situación no ha mejorado durante la segunda fase y el Tribunal y la delegación comprobaron durante sus visitas que el beneficiario utiliza los fondos comunitarios como mejor le parece, sin tener en cuenta el convenio de financiación. Un proyecto de desarrollo y de divulgación en el sector de la producción forrajera se ha puesto en marcha, debido a la falta de resultados fiables de los trabajos de investigación, en un programa de experimentación sin haber sido previamente redefinido.

5.42. En Túnez se definió un proyecto de financiación de diez barcos de pesca de arrastre para una pesca orientada hacia la industrialización. Después de la concesión del préstamo en condiciones especiales (mandato amplio) el BEI fue informado de que las características de los barcos de pesca serán distintas de las determinadas al realizarse el estudio previo. Esta modificación no ha sido cuestionada a pesar de que, a causa de ella, la ayuda comunitaria financiará un incremento de la pesca tradicional y que el proyecto, a medio o largo plazo, puede perjudicar los intereses de desarrollo de Túnez.

5.43. En lo que respecta a un programa de formación de mandos intermedios del sector de obras públicas en Argelia, el convenio de financiación, firmado más de dos años después de la decisión de la Comisión, se aparta sensiblemente del proyecto inicial. Por ejemplo, no se trata ya de garantizar el reciclaje de los mandos intermedios sino la formación de instructores en institutos técnicos. Dentro de esta nueva óptica, las acciones a realizar tanto en forma de becas como de asistencia técnica han sido considerablemente revisadas.

La asistencia técnica

5.44. La calidad de las prestaciones proporcionadas por la asistencia técnica financiada por la Comunidad puede verse afectada por diversos factores, tales como la calidad de los expertos, la falta de coordinación de la asistencia técnica con los otros componentes del proyecto o las relaciones de trabajo a veces difíciles entre los expertos y los directivos locales.

5.45. En Egipto, la calidad de los expertos puede ser cuestionada en la primera fase de un estudio sobre los recursos de agua del Sinaí; da lugar a una falta general de información y de documentación sobre los trabajos realizados y sus resultados.

5.46. En Túnez un proyecto de mejora de la gestión de las superficies de regadío se ha visto obstaculizado por cambios frecuentes de expertos cuyas prestaciones, especialmente los informes, son por lo demás de poca calidad.

5.47. En varios proyectos de Argelia y Egipto la utilización de la asistencia técnica se hace de forma prematura, teniendo en cuenta el estado de avance de los otros componentes de los proyectos (trabajos de construcción, compra de materiales), por lo que el beneficio obtenido de los proyectos queda correlativamente disminuido.

5.48. En el caso de un proyecto de mejora de la producción forrajera en Egipto, las relaciones entre los expertos y sus interlocutores locales experimentan divergencias de punto de vista en cuanto a la orientación misma del proyecto, y una falta de coordinación. En lo que se refiere a un proyecto de cooperación universitaria, las relaciones personales son malas y los desacuerdos totales en lo que respecta a la concepción y forma de realizar los trabajos; esto dió lugar, sin resolver los problemas, a la dimisión del responsable británico del proyecto.

Los compromisos de los beneficiarios

5.49. Es frecuente que el beneficiario no respete, o lo haga con mucho retraso, los compromisos que suscribe en los convenios de financiación. Esto afecta a la aportación de su contribución financiera, a la puesta a disposición de los terrenos, de las instalaciones o del personal necesario, a la puesta en funcionamiento de las estructuras administrativas previstas para la ejecución del proyecto y también el respeto de los procedimientos comunitarios de licitación y adjudicación de contratos. Esto constituye la causa de retrasos importantes, compromete la realización de los objetivos y pone a veces en entredicho la concepción misma del proyecto.

5.50. En un proyecto de supresión de barrios de chabolas en Marruecos, la puesta en funcionamiento de equipos socio-administrativos, y especialmente de infraestructuras médicas y escolares, registra un retraso considerable y se plantean dudas sobre si la parte marroquí tiene la intención real de realizarla (véase apartado 5.65). La ayuda comunitaria a una operación de crédito en favor de los pequeños agricultores debería ser objeto de una gestión separada, lo que no se hace en la práctica.

5.51. Un proyecto de formación profesional en Argelia se ha resentido fuertemente de la falta de seguimiento de los procedimientos acordados en materia de licitación y adjudicación de contratos. La Comisión, informada inmediatamente, se ha visto obligada a autorizar numerosas excepciones.

5.52. En Egipto el beneficiario de un proyecto de construcción de instalaciones de almacenamiento decidió qué trabajos se debían realizar según su estrategia propia, en vez de atenerse al convenio de financiación. Otro proyecto se ha visto retrasado a causa de la incapacidad de la parte egipcia de poner a disposición su contribución financiera dentro de los plazos previstos; la Comisión concede incluso anticipos que no son reembolsados. La imposibilidad de disponer de un campo desértico de algunas hectáreas, en un país de 750 000 Km2 en el que el 96 % de la superficie está constituida por desierto, ha sido una de las causas principales de la no realización de una gran parte de un programa de investigación de mejora de suelos. A pesar de la continua insistencia de la delegación, la estructura prevista y necesaria para el funcionamiento, mantenimiento y gestión de un importante sistema de depuración no se ha realizado todavía.

Las estructuras administrativas

5.53. La puesta en práctica de los proyectos se ve también afectada por la insuficiencia numérica y sobre todo el bajo nivel de cualificación del personal, poco motivado o sujeto a frecuentes traslados. Se observa también frecuentemente una falta de coordinación entre las diferentes partes, tanto locales como extranjeras. Estos comentarios son aplicables a varios proyectos relacionados con el desarrollo agrícola, la formación profesional o la investigación en Argelia, Túnez, Egipto y Jordania.

Eficacia de los proyectos

Observaciones generales

5.54. La eficacia de la cooperación financiera y técnica varía sensiblemente de un país a otro, por lo que es conveniente realizar un análisis separado para cada uno de ellos. En líneas generales, hay que considerar que la incidencia de los proyectos financiados en Jordania y en Túnez es satisfactoria. En Marruecos, la realización de los proyectos no se ve dificultada por obstáculos especiales y algunos constituyen un claro éxito; en otros, que no son los menos importantes desde el punto de vista financiero, la realización de los objetivos se ve considerablemente retrasada, o incluso comprometida, por el hecho de que las acciones a cargo de la parte marroquí no han sido realizadas tal como estaba previsto o existe el riesgo de que no lo sean nunca. No se cuestiona la eficacia de los proyectos financiados en Malta, aunque no existe cooperación y la ayuda comunitaria se limita a financiar operaciones prácticamente terminadas. La realización de los proyectos en Egipto es extremadamente difícil, debido principalmente a la escasa capacidad de los interlocutores locales; en lo que respecta a los resultados el fracaso es frecuentemente cierto o muy posible. La cooperación financiera y técnica con Argelia se ha visto afectada por un contexto especialmente desfavorable que ha obstaculizado su puesta en práctica y no permite, por el momento, esperar resultados. En lo que se refiere a Turquía, el control documental en la Comisión no permite, debido a la falta de información suficiente, analizar la eficacia de la ayuda comunitaria.

Turquía

5.55. La insuficiencia o falta de información en los expedientes de la Comisión no permite evaluar sobre la base de un control documental si los cuatro proyectos examinados, que representan una ayuda financiera total de 190 Mio ECU, equivalentes al 65 % de la dotación presupuestaria global del tercer protocolo y de la ayuda especial, han alcanzado su objetivo de participar en el incremento de la producción de energía eléctrica. En el caso de dos proyectos gestionados con mandato amplio por el BEI, a saber, el complejo hidroeléctrico de Karakaya y la central térmica de Elbistán, no es siquiera posible saber qué es lo que la ayuda presupuestaria, de 160 Mio ECU en total, ha servido exactamente para financiar. De los dos proyectos gestionados por la Comisión, Minas de Lignito de Beypazari y Prospección de Lignito, éste último se ha limitado al suministro de bienes de equipo y se ha ignorado su objetivo de desarrollo.

Malta

5.56. En líneas generales los proyectos correspondientes al primer protocolo han respondido a necesidades justificadas, se han puesto en práctica de forma satisfactoria y han producido los efectos esperados. Las acciones de asistencia técnica y de formación han tenido por regla general una calidad elevada y han satisfecho a los organismos malteses. Los trabajos de modernización del puerto de La Valeta se desarrollaron sin problemas y la rentabilidad de las inversiones parece garantizada. Sin embargo, en la aplicación de este primer protocolo se ha ignorado el concepto de cooperación. Se trata, de hecho, de una ayuda financiera pura y simple a acciones en avanzado estado de desarrollo, por no decir terminadas.

Argelia

5.57. Una de las prioridades de los dos primeros protocolos es, después de la reducción del déficit alimentario, la satisfacción de las importantes necesidades en materia de formación de mandos y de mano de obra cualificada, necesarias para la realización de los objetivos de desarrollo económico y social; la utilidad de la ayuda comunitaria en estos sectores está fuera de toda duda. Su puesta en práctica se ve sin embargo obstaculizada por dificultades importantes. El contexto general es, al menos hasta recientemente, especialmente desfavorable y se traduce, por parte de las autoridades argelinas, en un desinterés por la ayuda comunitaria (véase apartado 5.14). El bajo nivel de ejecución presupuestaria es un ejemplo de ello (véase cuadro 5). Es difícil, en estas circunstancias, esperar po