DECISIÓN (UE) 2020/1472 DE LA COMISIÓN

de 20 de marzo de 2020

sobre la ayuda estatal SA.39078 - (2019/C) (ex 2014/N) concedida por Dinamarca a Femern A/S

[notificada con el número C(2020) 1683]

(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) El 13 de julio de 2009, la Comisión aprobó una ayuda para la financiación de la fase de planificación del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt («Decisión de planificación») (2).

(2) Tras una fase de notificación previa, las autoridades danesas comunicaron a la Comisión, por carta de 22 de diciembre de 2014, el modelo de financiación del enlace fijo del Femern Baelt, de conformidad con el artículo 108, apartado 3, del Tratado.

(3) Los días 5 de junio de 2014, 5 de septiembre de 2014, 26 de noviembre de 2014, 19 de enero de 2015 y 22 de abril de 2015, la Comisión recibió cinco denuncias (3) en las que se alegaba que Dinamarca había concedido ayudas estatales ilegales e incompatibles para la planificación, construcción y explotación del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt en favor de Femern A/S y A/S Femern Landanlæg (4).

(4) El 23 de julio de 2015, la Comisión decidió no formular objeciones a las medidas concedidas por Dinamarca a A/S Femern Landanlæg y Femern A/S (en lo sucesivo, «Decisión de construcción») (5). La parte dispositiva de esta Decisión se divide en dos partes. En la primera, la Comisión concluyó que las medidas adoptadas en favor de A/S Femern Landanlæg para la planificación, construcción y explotación de las conexiones por carretera y ferrocarril con el interior del territorio danés no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En la segunda parte, la Comisión llegó a la conclusión de que, incluso en el caso de que las medidas concedidas a Femern A/S para la planificación, construcción y explotación del enlace fijo constituyeran ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, son compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado. El 16 de septiembre de 2015, la Comisión envió la Decisión de construcción a los denunciantes.

(5) Tras los recursos de anulación de dos denunciantes (6), el Tribunal General anuló la Decisión de construcción en sus sentencias de 13 de diciembre de 2018 (7), en la medida en que la Comisión decidió no plantear objeciones a las medidas adoptadas por Dinamarca en favor de Femern A/S para la planificación, construcción y explotación del enlace fijo (la infraestructura de costa a la costa).

(6) El Tribunal General desestimó el recurso en todos los demás elementos. En particular, rechazó los argumentos de los requirentes en relación con la conclusión de la Comisión de que las medidas adoptadas en favor de A/S Femern Landanlæg para la planificación, construcción y explotación de las conexiones por carretera y ferrocarril con el interior del territorio danés no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(7) Las sentencias de 13 de diciembre de 2018 han sido recurridas por los dos denunciantes (8).

(8) Los días 24 de enero y 22 de mayo de 2019, los servicios de la Comisión mantuvieron una reunión con las autoridades danesas. Los servicios de la Comisión se reunieron con las autoridades danesas por conferencia telefónica el 12 de abril y el 20 de junio de 2019. Los servicios de la Comisión enviaron nuevas solicitudes de información los días 26 de marzo, 18 de abril y 24 de abril de 2019. Las autoridades danesas presentaron información complementaria los días 18 de enero, 4 de febrero, 25 de febrero, 28 de marzo, 5 de abril, 7 de mayo, 8 de mayo, 16 de mayo, 20 de mayo, 28 de mayo y 10 de junio de 2019.

(9) Los días 18 y 25 de marzo de 2019, los servicios de la Comisión mantuvieron una reunión con Stena Line Scandinavia AB («Stena Line») y con Scandlines Danmark ApS y Scandlines Deutschland GmbH («Scandlines»), respectivamente. El 4 de abril y el 13 de mayo de 2019, los servicios de la Comisión mantuvieron reuniones con la Asociación Naturschutzbund Deutschland («NABU») y con la Asociación de armadores suecos, Föreningen för Svensk Sjöfart («FSS»), respectivamente. La Comisión recibió más información de las partes interesadas los días 29 de enero, 14 de febrero, 18 de febrero, 26 de marzo, 15 de abril, 16 de abril, 24 de abril, 24 de mayo, 29 de mayo, 6 de junio y 7 de junio de 2019. La Comisión recibió una carta de Scandlines el 29 de enero de 2019 a la que respondió el 8 de febrero de 2019. La Comisión recibió otra carta de Scandlines el 20 de febrero de 2019, a la que respondió el 13 de marzo de 2019. La Comisión recibió una carta de Stena Line el 7 de febrero de 2019, a la que respondió el 28 de febrero de 2019. La Comisión recibió una carta de NABU el 18 de febrero de 2019, a la que respondió el 18 de marzo de 2019. La Comisión recibió una carta de FSS el 19 de febrero de 2019, a la que respondió el 8 de marzo de 2019. La Comisión recibió una carta de Verband Deutscher Reeder (en lo sucesivo, «VDR») el 12 de marzo de 2019, a la que respondió el 21 de marzo de 2019. La Comisión recibió una carta de Grimaldi Group el 28 de marzo de 2019, a la que respondió el 16 de abril de 2019. La Comisión recibió una carta del puerto de Trelleborg el 8 de abril de 2019 a la que respondió el 9 de abril de 2019. La Comisión recibió una carta del puerto de Trelleborg el 15 de abril de 2019 a la que respondió el 2 de mayo de 2019. La Comisión recibió una carta de Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V. el 15 de abril de 2019, a la que respondió el 2 de mayo de 2019.

(10) Por carta de 14 de junio de 2019, la Comisión notificó a las autoridades danesas su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado en relación con la financiación pública del enlace fijo (en lo sucesivo, «Decisión de incoación»).

(11) El 5 de julio de 2019 se publicó la Decisión de incoación en el Diario Oficial de la Unión Europea (9). En la Decisión de incoación, la Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones en el plazo de un mes.

(12) El 12 de julio de 2019, los servicios de la Comisión enviaron las observaciones anteriores de Scandlines de 7 de junio de 2019 a las autoridades danesas. El 23 de julio de 2019, los servicios de la Comisión transmitieron otros comentarios y observaciones anteriores de Scandlines, de 28 de enero de 2019 y de 29 de mayo de 2019, a las autoridades danesas.

(13) Mediante peticiones sucesivas, Scandlines solicitó una ampliación del plazo para presentar observaciones sobre la Decisión de incoación hasta finales de agosto o principios de septiembre. El 22 de julio de 2019, los servicios de la Comisión aprobaron una ampliación del plazo en diez días laborables, hasta el 20 de agosto de 2019, que concedieron posteriormente a otras partes interesadas por igual.

(14) El 17 de agosto de 2019, Scandlines interpuso un recurso de anulación contra la decisión de ampliar el plazo de presentación de sus observaciones hasta el 20 de agosto de 2019 en vez de hasta el final del mes, tal como había solicitado. Mediante escrito separado presentado el mismo día, Scandlines solicitó al Presidente del Tribunal General que ordenara a la Comisión, con carácter provisional, suspender la investigación formal o bien que prohibiera a la Comisión adoptar una decisión definitiva, o conceder cualquier otra medida provisional apropiada.

(15) El Presidente del Tribunal General desestimó la solicitud de medidas provisionales mediante auto de 13 de septiembre de 2019 (10). Posteriormente, Scandlines retiró el recurso de anulación conexo (11).

(16) Once partes interesadas presentaron observaciones. La Asociación Danesa de Transbordadores presentó sus observaciones el 16 de agosto de 2019. La Asociación de Armadores de la Comunidad Europea («AACE») presentó sus observaciones el 19 de agosto de 2019. FSS presentó sus observaciones el 20 de agosto de 2019. Scandlines, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., NABU, Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, Rostock Port GmbH y VDR presentaron sus observaciones el 21 de agosto de 2019. Las partes interesadas pertenecen al sector del transporte marítimo (operadores de transbordadores, puertos y asociaciones) o son organizaciones sin ánimo de lucro que alegan un interés en la infraestructura de costa a costa. Mediante carta de 3 de septiembre de 2019, los servicios de la Comisión enviaron una versión no confidencial de las observaciones de las once partes interesadas a las autoridades danesas, a quienes se dio la oportunidad de responder. Las autoridades danesas presentaron sus observaciones al respecto el 4 de octubre de 2019, que complementaron sus observaciones sobre la Decisión de incoación de 26 de agosto de 2019.

(17) El 27 de junio, los días 2, 5 y 9 de julio, 3 de octubre, 4, 12, 15, 19, 22 y 25 de noviembre de 2019 y, posteriormente, los días 7 y 14 de enero y 6 de febrero de 2020, los servicios de la Comisión mantuvieron una conferencia por teléfono con las autoridades danesas. El 18 de diciembre de 2019, los servicios de la Comisión celebraron una reunión en Bruselas con las autoridades danesas. Los servicios de la Comisión enviaron nuevas solicitudes de información los días 8, 12 y 17 de julio, 3 y 12 de septiembre, 4, 17, 18 y 24 de octubre, 5, 13, 25 y 27 de noviembre de 2019 y, posteriormente, los días 7 y 9 de enero y 3, 4, 14, 18, 19 y 28 de febrero de 2020. En 2019, las autoridades danesas presentaron información complementaria el 27 de junio, los días 1, 4, 5, 10, 12 y 15 de julio, 21 y 27 de agosto, 13 y 26 de septiembre, 1, 9, 11, 23, 27 y 29 de octubre, 6, 7, 11, 14, 18, 22 y 25 de noviembre, y 10 y 20 de diciembre. En 2020, las autoridades danesas presentaron información complementaria los días 3, 7, 13, 15, 21 de enero, 4, 6, 11, 12, 14, 20 y 21 de febrero y el 3 de marzo de 2020. En su comunicación de 5 de marzo de 2020, las autoridades danesas revisaron la notificación inicial.

(18) Por otra parte, la Comisión recibió observaciones complementarias de Scandlines y Stena Line que, a la luz de la sentencia Mytilinaios Anonymos Etaireia — Omilos Epicheiriseon (12), la Comisión no está obligada a tener en cuenta, dado que se presentaron fuera de plazo. La Comisión recibió estas observaciones complementarias de Scandlines el 26 de octubre de 2019 y de nuevo el 20 de febrero de 2020, que fueron remitidas a las autoridades danesas el 4 de noviembre de 2019 y el 28 de febrero de 2020, respectivamente. Las autoridades danesas presentaron sus observaciones correspondientes el 6 de noviembre de 2019 y el 3 de marzo de 2020, respectivamente. Scandlines mantuvo una conferencia por teléfono con los servicios de la Comisión el 25 de febrero de 2020 y presentó información complementaria el 5 de marzo de 2020. La Comisión recibió observaciones complementarias de Stena Line el 13 de diciembre de 2019, que se transmitieron a las autoridades danesas el 23 de diciembre de 2019. Las autoridades danesas presentaron sus observaciones a la Comisión el 8 de enero de 2020.

(19) La Comisión recibió una carta de las autoridades danesas el 9 de septiembre de 2019, a la que contestó el 30 de septiembre de 2019.

(20) Mediante carta de 4 de marzo de 2020, las autoridades danesas acordaron la adopción de la presente Decisión y su notificación en lengua inglesa.

Aclaración sobre el ámbito de aplicación de la presente Decisión

(21) El 2 de agosto de 2016, Scandlines dirigió un escrito de requerimiento a la Comisión en el que solicitaba la adopción de medidas en relación con unas presuntas ayudas en favor de Femern A/S que, en su opinión, no habían sido abordadas por la Comisión en su Decisión de construcción, a pesar de que había hecho referencia a dichas medidas en su denuncia.

(22) Los servicios de la Comisión respondieron al escrito mediante carta de 30 de septiembre de 2016, según la cual la Decisión de construcción abordaba dos supuestas medidas de ayuda, a saber, las tasas ferroviarias no comerciales y el uso gratuito de bienes del Estado durante la fase de construcción del proyecto. En cuanto a las otras supuestas medidas de ayuda, la Comisión consideró, de conformidad con el artículo 24, apartado 2, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo («Reglamento de procedimiento») (13), que los elementos de hecho y de Derecho expuestos por Scandlines no presentan razones suficientes que muestren, sobre la base de un primer examen, la existencia de ayuda ilegal. En consecuencia, invitaron a Scandlines a presentar sus observaciones eventuales en el plazo de un mes. La Comisión recibió dichas observaciones el 30 de octubre de 2016.

(23) El 12 de diciembre de 2016, Scandlines presentó un recurso de anulación de la carta de 30 de septiembre de 2016 (14). Ese mismo día interpuso también un recurso contra la Comisión por no haber actuado en relación con su denuncia (15).

(24) El 30 de julio de 2018, Scandlines envió un segundo escrito de requerimiento (16), en el que invitaba a la Comisión a definir su posición sobre las otras supuestas medidas de ayuda a raíz de sus observaciones de 30 de septiembre de 2016. El 28 de septiembre de 2018, la Comisión adoptó una Decisión («Decisión de 2018») (17) en la que confirmaba que las garantías estatales en favor de A/S Femern Landanlæg y los préstamos estatales en favor de Femern A/S y A/S Femern Landanlæg, así como la presunta ayuda ilegal concedida superando la Decisión de planificación y en forma de ventajas fiscales, no constituían ayuda estatal ilegal. En la misma Decisión, la Comisión concluyó que la supuesta ayuda ilegal concedida a Femern A/S en forma de aportación de capital es compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado, en la medida en que constituye una ayuda estatal no cubierta por la Decisión de planificación. El 4 de enero de 2019, Scandlines interpuso un recurso de anulación contra la Decisión (18).

(25) Mediante autos de 13 de diciembre de 2018, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad tanto del recurso de anulación de la carta de la Comisión de 30 de septiembre de 2016 como del recurso por omisión (19). Scandlines interpuso un recurso de casación contra el auto por el que se desestima su recurso de anulación (20).

(26) En la Decisión de incoación, la Comisión revocó la Decisión de 2018 en lo que se refiere a las medidas concedidas a Femern A/S para la planificación, construcción y explotación del enlace fijo. Por tanto, estas medidas forman parte de la evaluación realizada en la presente Decisión.

(27) Como se indica en la Decisión de incoación, este procedimiento cubre también todas las medidas pertinentes de la fase de planificación del proyecto relacionadas con el enlace fijo.

(28) La presente Decisión no se refiere a las medidas en favor de A/S Femern Landanlæg relacionadas con la financiación de las conexiones interiores, según aclara también la Decisión de incoación. Además, no cubre otras posibles medidas distintas de las mencionadas en la sección 2.4 concedidas o presuntamente concedidas por Dinamarca a Femern A/S, A/S Femern Landanlæg, Sund & Bælt Holding A/S o a cualquier otra empresa vinculada.

(29) El 6 de noviembre de 2017, Scandlines presentó una nueva denuncia sobre las presuntas medidas de ayuda ilegales e incompatibles utilizadas para financiar las actividades de promoción y mercadotecnia del enlace fijo de de Femern A/S («actividades de promoción, mercadotecnia e información»). Las medidas mencionadas en dicha carta se incluyeron en el ámbito de aplicación de la Decisión de incoación y, por tanto, se evalúan en la presente Decisión.

2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DEL PROYECTO Y DE LAS MEDIDAS

2.1. Proyecto de enlace fijo del Femern Baelt

(30) El proyecto de enlace fijo del Femern Baelt consta de una infraestructura de costa a costa («enlace fijo») y de conexiones ferroviarias y por carretera con el interior.

(31) El enlace fijo consistirá en un túnel sumergido entre Rødby, en la isla danesa de Lolland, y Puttgarden, en Alemania. Tendrá una longitud aproximada de 19 kilómetros e incluirá una línea de ferrocarril electrificada de doble vía y una autopista de cuatro carriles con carriles de emergencia.

(32) Las conexiones con el territorio danés incluyen la conexión ferroviaria existente entre Ringsted y Rødby, de aproximadamente 120 kilómetros y propiedad de Banedanmark («Rail Net Denmark»), el administrador de la infraestructura ferroviaria estatal. Todo el tramo ferroviario de Ringsted a Rødby estará electrificado y equipado con nuevos sistemas de señalización de acuerdo con el nivel 2 del ERTMS (21). Las conexiones con el territorio danés también incluirán las mejoras medioambientales necesarias y la renovación de la infraestructura de autopista existente en Lolland, es decir, la autopista E47 que une Rødbyhavn y Sakskøbing. Por último, el tramo ferroviario de vía única existente entre Vordingborg y Rødby se ampliará a doble vía.

(33) El objetivo del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt es mejorar las condiciones para el transporte de pasajeros y mercancías entre los países nórdicos y Europa Central. El proyecto tendrá otras repercusiones positivas en términos de impacto ambiental, empleo, desarrollo regional, mejora de las condiciones comerciales y refuerzo general del sector del transporte. De este modo, en combinación con el enlace fijo del Øresund entre Dinamarca y Suecia, que está en funcionamiento desde julio de 2000, el enlace fijo del Femern Baelt supondrá una mejora considerable en uno de los corredores de transporte terrestre más importantes que conectan Escandinavia con Europa Central. La Comisión también reconoció al proyecto de enlace fijo del Femern Baelt como un proyecto prioritario en el marco de la RTE-T. Además, se trata de un «proyecto predeterminado», según lo establecido en Anexo I, parte I, punto 2 del Reglamento (UE) n.o 1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (22).

(34) En su respuesta a la Decisión de incoación, las autoridades danesas añadieron que la planificación formal del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt ya había comenzado en 1991, cuando el Gobierno de Dinamarca y el Gobierno de Suecia firmaron el Tratado sobre el establecimiento de un enlace fijo a través del Øresund (en lo sucesivo, «el enlace fijo del Øresund») (23). De conformidad con el artículo 21 del Tratado entre Dinamarca y Suecia sobre el enlace fijo del Øresund, el Gobierno de Dinamarca declaró su disposición para llevar a cabo la construcción de un enlace fijo a través del Femern Baelt, siempre y cuando se tengan en cuenta las consideraciones medioambientales y financieras. En el período comprendido entre 1991 y la firma del proyecto entre Dinamarca y Alemania en 2008, los Gobiernos de Dinamarca y Alemania llevaron a cabo una serie de evaluaciones preparatorias relativas a un proyecto de enlace fijo del Femern Baelt.

(35) Según el artículo 1 del Tratado entre el Reino de Dinamarca y la República Federal de Alemania sobre el enlace fijo a través del Femern Baelt («Tratado del Femern Baelt») (24), Dinamarca tiene la responsabilidad exclusiva y asume la totalidad del riesgo de la financiación del enlace fijo a través del estrecho de Femern Baelt, así como de la renovación de las conexiones con el interior del territorio danés. Alemania es responsable de la financiación y la renovación de las conexiones con el interior del territorio alemán.

(36) En el momento de la notificación de 2014, las autoridades danesas estimaron que los costes totales de planificación y construcción del enlace fijo ascenderían a 54 900 millones de coronas danesas (DKK) a precios de 2014 [7 400 millones EUR (25)]. Los costes relacionados con la planificación y construcción de la renovación de las conexiones con el interior del territorio danés ascendieron a 9 500 millones DKK a precios de 2014 (1 300 millones EUR). En total, esta cifra ascendió a 64 400 millones DKK (8 600 millones EUR) para la totalidad del proyecto (actividades de planificación, costes de construcción, reservas y otras obras del enlace fijo y de las conexiones con el interior). Como respuesta a las dudas planteadas en la Decisión de incoación, las autoridades danesas revisaron su notificación y actualizaron los costes estimados de planificación y construcción del enlace fijo. La sección 5 de la presente Decisión desarrolla esta actualización.

(37) Entre 2007 y 2013, la Comisión concedió subvenciones de cofinanciación por un total de 205 millones EUR para las actividades de planificación del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt. El período se amplió posteriormente hasta 2015. El proyecto también se había incluido en la lista de propuestas seleccionadas para recibir ayuda financiera de la UE en el ámbito del Mecanismo «Conectar Europa» («MCE») — Sector del transporte (26). Las autoridades danesas especificaron que, en el período 2007-2015, el proyecto recibió efectivamente 181 millones EUR para el enlace fijo. Femern A/S ha recibido compromisos de apoyo del MCE en 2017-2020 por un importe de 589 millones EUR. Las autoridades danesas aclararon que, hasta la fecha, Femern A/S ha utilizado unos importes de aproximadamente 7 millones EUR.

(38) En septiembre de 2005, la empresa de propiedad estatal Sund & Bælt Holding A/S creó la empresa Femern A/S como filial al 100 %. Femern A/S se convirtió posteriormente en una filial de A/S Femern Landanlæg (27), que es también una filial de Sund & Bælt Holding A/S.

(39) Basándose en la Ley de planificación (28), el Ministro de Transportes danés designó a Femern A/S como responsable de la planificación del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt. En consecuencia, Femern A/S ha realizado diversos estudios y preparativos para su construcción, en particular análisis y evaluaciones relativos a los aspectos medioambientales, técnicos y de seguridad y a la preparación de los procedimientos de licitación para la realización del proyecto. Femern A/S también llevó a cabo las actividades de investigación y preparación necesarias para el establecimiento de la futura obra de Rødbyhavn. Por último, Femern A/S es responsable de las actividades de información, que debe llevar a cabo en cooperación con las administraciones municipales (29).

(40) El 16 de marzo de 2009 se notificó a la Comisión la financiación de la fase de planificación, de conformidad con el artículo 108, apartado 3, del Tratado, por razones de seguridad jurídica. El 13 de julio de 2009, la Comisión decidió no formular objeciones a la financiación de la fase de planificación (30), considerando que en la fase de planificación Femern A/S actuaba como autoridad pública y que, por lo tanto, cualquier tipo de ayuda no estaba incluida en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del Tratado. No obstante, dado que la Comisión no pudo descartar que la ayuda pública para la fase de planificación pudiera incluir ayudas estatales en favor del futuro operador del enlace fijo, también evaluó la compatibilidad de las medidas notificadas y concluyó que podían considerarse compatibles.

(41) El 28 de abril de 2015, el Parlamento danés aprobó el proyecto de ley relativo a la construcción del enlace fijo y las conexiones con el interior del territorio danés (en lo sucesivo, «Ley de construcción») (31). La Ley de construcción también contiene la base jurídica para el futuro funcionamiento del enlace fijo. La ley de construcción entró en vigor el 6 de mayo de 2015.

(42) El 6 de febrero de 2019, Femern A/S recibió el documento administrativo de aprobación del plan alemán para el enlace fijo, firmado por las autoridades alemanas. Tras la recepción del documento administrativo de aprobación del plan alemán, el 26 de marzo de 2019 el Parlamento de Dinamarca autorizó a Femern A/S a iniciar las primeras obras de construcción especificadas para el enlace fijo en la parte danesa. Más concretamente, se pidió a Femern A/S que negociara los acuerdos necesarios con los contratistas para iniciar las siguientes actividades: construcción de la fábrica de elementos del túnel, creación de un puerto de trabajo, establecimiento de la boca del túnel en el lado danés, establecimiento del campamento y las oficinas administrativas, garantizando que el contratista correspondiente inicie la adquisición de equipos marinos especiales, y actividades preparatorias secundarias.

2.2. El enlace fijo

(43) En la Ley de construcción se nombró a Femern A/S propietaria del enlace fijo (32), con el único fin de gestionar su construcción, explotación y financiación (33). Como tal, también gestionará las infraestructuras de la conexión ferroviaria del enlace fijo. La Ley de construcción permite a Femern A/S obtener préstamos y utilizar otros instrumentos financieros para fines relacionados con la planificación, construcción y explotación del enlace fijo.

(44) Femern A/S podrá financiar el enlace fijo a través de préstamos obtenidos en el mercado financiero internacional. El Gobierno de Dinamarca podrá conceder una garantía estatal para dichos préstamos. Alternativamente, Femern A/S podrá financiar el proyecto mediante préstamos estatales.

(45) Femern A/S tendrá derecho a cobrar tasas de peaje a los usuarios de la infraestructura viaria del enlace fijo. El Ministro de Transportes determinará el nivel y los principios para la adaptación de dichas tasas (34). Femern A/S solo podrá cambiar los regímenes de descuento generales existentes e introducir nuevos regímenes de descuento en la medida en que ello no afecte materialmente al nivel de pago determinado por el Ministro de Transportes. También tendrá derecho a las tasas ferroviarias por el uso de la conexión ferroviaria del enlace fijo. El Ministro de Transportes establecerá también dichas tasas (35). La configuración elegida implica que tanto las tasas de peaje como las ferroviarias cubrirán los costes de explotación y mantenimiento del enlace fijo y las conexiones ferroviarias con el interior del territorio danés, así como los costes relacionados con los pagos de intereses y los tramos de préstamo pertinentes para la deuda generada por la planificación y construcción del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt.

(46) La realización de las obras de construcción del enlace fijo está abierta a todas las empresas en condiciones de igualdad y no discriminatorias, ya que Femern A/S aplica procedimientos de contratación pública de conformidad con la legislación en materia de contratación pública para la adjudicación de todos los contratos de construcción.

2.3. Las conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio danés (36)

(47) Se ha designado a la empresa A/S Femern Landanlæg para gestionar la construcción y la explotación de las conexiones con el territorio danés (37). Rail Net Denmark, en nombre del Estado danés, llevará a cabo las actividades de construcción y explotación de las conexiones ferroviarias con el interior, que estarán financiadas por A/S Femern Landanlæg. Rail Net Denmark, como gestor de la infraestructura ferroviaria danesa, es responsable de todos los costes relacionados con la explotación de la infraestructura ferroviaria danesa, incluidas las conexiones ferroviarias con el interior. La Dirección de Carreteras de Dinamarca, en nombre del Estado danés, realizará la construcción de las renovaciones necesarias de las conexiones por carretera con el interior, que estará financiada por A/S Femern Landanlæg. Las conexiones viarias con el interior formarán parte de la red general de carreteras danesa, cuya financiación, explotación y mantenimiento corren a cargo de la Dirección de Carreteras de Dinamarca.

(48) La línea de ferrocarril de doble vía existente, de Ringsted a Vordingborg y la línea de vía única existente de Vordingborg a Rødby, incluido el nuevo sistema de señalización instalado en este tramo, son propiedad de Rail Net Denmark. A/S Femern Landanlæg será la propietaria del nuevo tramo de Vordingborg a Rødby, incluido el nuevo sistema de señalización instalado en la nueva vía, y las instalaciones para la electrificación de toda la sección, desde Ringsted a Rødby.

(49) A/S Femern Landanlæg y Rail Net Denmark comparten la propiedad de las conexiones ferroviarias con el interior del territorio danés (38). Una vez finalizada la construcción, y dado que, desde el punto de vista técnico, será difícil separar la propiedad de las instalaciones ferroviarias de las conexiones con el territorio danés, se procederá a un intercambio de bienes entre Rail Net Denmark y A/S Femern Landanlæg (39).

(50) La propiedad de las conexiones viarias con el interior del territorio danés quedará en manos del Estado.

(51) A/S Femern Landanlæg podrá financiar las conexiones con el interior a través de préstamos obtenidos en el mercado financiero internacional. El Gobierno de Dinamarca podrá conceder una garantía estatal para estos préstamos. Alternativamente, A/S Femern Landanlæg podrá financiar las conexiones con el interior mediante préstamos estatales.

(52) Femern A/S pagará dividendos a A/S Femern Landanlæg. Con estos dividendos, A/S Femern Landanlæg reembolsará su deuda relativa a los préstamos necesarios para financiar los costes de planificación, construcción, mantenimiento y reinversiones relacionadas con las conexiones ferroviarias con el interior y los costes relativos a la construcción de la conexión por carretera con el interior.

(53) De conformidad con los principios generales de Dinamarca, los usuarios de las conexiones con el interior del territorio danés no deberán pagar tasas por utilizarlas.

2.4. Las medidas concedidas o presuntamente concedidas a Femern A/S

(54) La Decisión de incoación planteó dudas sobre el carácter de ayuda estatal y la compatibilidad de varias medidas de ayuda notificadas y presuntas, tal como se describe a continuación.

2.4.1. Aportaciones de capital

(55) Las autoridades danesas notificaron aportaciones de capital por importe de 500 millones DKK (67,0 millones EUR) de la empresa de propiedad estatal Sund & Bælt Holding A/S a Femern A/S en 2005 y 2009. Estas aportaciones de capital tenían por objeto la creación de Femern A/S para llevar a cabo la parte danesa de los trabajos preparatorios y los estudios relacionados con el proyecto de enlace fijo del Femern Baelt (40). Como se ha mencionado en la Decisión de incoación, Scandlines considera que Sund & Bælt Holding A/S procedió a efectuar aportaciones de capital adicionales durante el mismo período, posiblemente superando el importe autorizado por la Decisión de construcción en 10 millones DKK (1,3 millones EUR), como mínimo.

2.4.2. Garantías estatales

(56) La Decisión de incoación también cubría el modelo de garantía estatal notificado por las autoridades danesas. Cubre las garantías estatales para préstamos u otros instrumentos financieros reunidos por Femern A/S en los mercados financieros internacionales para la financiación de la planificación, construcción y explotación del enlace fijo (41).

(57) Según el artículo 7, apartados 3 y 5, de la Ley de planificación, Femern A/S se beneficia de una garantía estatal que cubre las obligaciones de Femern A/S relativas a los préstamos y otros instrumentos financieros utilizados para financiar la preparación, la investigación, la planificación y otras medidas necesarias en relación con el enlace fijo.

(58) Según el artículo 4, apartado 2, de la Ley de construcción, Femern A/S se beneficia de una garantía estatal que cubre las obligaciones de Femern A/S relativas a los préstamos y otros instrumentos financieros utilizados para financiar y refinanciar la planificación, la construcción, la explotación y otras disposiciones necesarias para la construcción y explotación del enlace fijo.

(59) Femern A/S, similar a otras empresas públicas que obtienen préstamos cubiertos por una garantía estatal, deberá pagar una prima de garantía al Estado danés, tal como notificó en 2014, que asciende a un porcentaje anual del 0,15 % sobre la deuda pendiente cubierta por la garantía.

(60) La garantía estatal cubre las obligaciones de Femern A/S en relación con los préstamos y otros instrumentos financieros utilizados para financiar y refinanciar la planificación, construcción, explotación y otras disposiciones necesarias para la planificación, construcción y explotación del enlace fijo.

(61) El Estado también podrá decidir garantizar otros contratos financieros de Femern A/S que se hayan utilizado en relación con la financiación del proyecto (como las permutas financieras) (42). Las autoridades danesas explicaron que el Estado danés podría proporcionar garantías para las operaciones con derivados. Estas garantías permiten a Femern A/S obtener tarifas más baratas para sus derivados, ya que la contraparte no corre el riesgo de que Femern A/S incumpla sus obligaciones resultantes del contrato de derivados. Del mismo modo, si se exige a Femern S/A aportar garantías para estos derivados, puede basarse en dichas garantías.

(62) Por último, la garantía cubre otras obligaciones financieras asumidas por Femern A/S en relación con la fase de construcción (43).

(63) La garantía estatal se podrá usar solamente para cubrir los préstamos obtenidos por Femern A/S para financiar el enlace fijo. Como empresa para fines especiales, Femern A/S no puede obtener préstamos ni realizar ninguna otra actividad distinta de la financiación, la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo.

(64) Como se indica en la Decisión de incoación, los denunciantes alegaron que, debido a la garantía estatal, Femern A/S tiene la misma calificación crediticia que el Estado danés (AAA), lo que le permite obtener condiciones financieras para sus préstamos que son significativamente mejores a las normales del mercado financiero. Además, alegan que de las leyes de planificación y de construcción se desprende que las garantías estatales son ilimitadas en cuanto al tiempo y el importe y que, en efecto, impiden la quiebra de Femern A/S. Además, no cumplen ninguna de las condiciones mencionadas en la Comunicación sobre las garantías (44) que podrían excluir la existencia de ayuda estatal.

(65) Los denunciantes también sostuvieron que cada vez que Femern A/S celebra un nuevo acuerdo financiero, se concede una nueva garantía, con una nueva medida de ayuda ad hoc.

2.4.3. Préstamos estatales

(66) En cuanto al modelo de financiación notificado, Femern A/S también tiene derecho a obtener préstamos del Estado como forma alternativa a la recaudación de fondos (45). Las autoridades danesas indicaron que el tipo de interés de los préstamos estatales corresponde a las condiciones de crédito propias del Estado (46), con un margen adicional de préstamo del 0,15 %, tal como se notificó en 2014.

(67) Como se indicaba en la Decisión de incoación, los denunciantes alegaron que la Decisión de planificación no autorizaba las ayudas estatales en forma de préstamos estatales. Según ellos, el Ministro de Hacienda procedió a la concesión de préstamos estatales y otorgó esta forma de ayuda por un importe mucho más elevado que el autorizado por la Decisión de planificación. Según los denunciantes, durante la fase de planificación del proyecto, el Estado concedió préstamos a Femern A/S y A/S Femern Landanlæg, que en total ascenderían a 533 millones EUR (47). Las autoridades danesas afirmaron que el presupuesto inicial de planificación de 194 millones EUR se incrementó en 2010, 2011 y 2013 hasta un presupuesto total de 684 millones EUR (a precios de 2008), de los cuales 534 millones EUR se referían a la fase de planificación del enlace fijo (el resto se refería a las conexiones con el interior). Femern A/S contrató préstamos estatales para cubrir dichos gastos. Estos ajustes presupuestarios fueron aprobadas por el Comité de Hacienda del Parlamento de Dinamarca.

(68) Los denunciantes alegaron, asimismo, que los préstamos estatales, tal y como están diseñados, no tienen un período de reembolso fijo, por lo que son ilimitados en el tiempo. A falta de tal período, Femern A/S puede retrasar continuamente el reembolso de los préstamos iniciales mediante la obtención sucesiva de nuevos préstamos para refinanciar los iniciales.

(69) En noviembre y diciembre de 2018, cuando la Decisión de construcción seguía siendo válida, Femern A/S obtuvo préstamos estatales por un valor nominal de 7 400 millones DKK (1 000 millones EUR) para garantizar la financiación necesaria para iniciar la fase de construcción. Estos préstamos se desembolsaron en el período comprendido entre noviembre de 2018 y abril de 2019.

(70) Los denunciantes también sostuvieron que cada vez que Femern A/S solicita un nuevo préstamo estatal, se concede una nueva garantía, con una nueva medida de ayuda ad hoc.

Préstamos para actividades de de promoción, mercadotecnia e información

(71) Como se indica en la Decisión de incoación, Scandlines afirmó que Femern A/S había realizado una amplia gama de actividades de promoción y mercadotecnia (48), bien por sí misma, bien mediante contratistas, consultores (49) y proveedores directos. Scandlines también indicó que, dado que por el momento Femern A/S no tiene ninguna fuente de ingresos más allá de la financiación de la UE, la financiación de este tipo de actividades constituye una ayuda estatal, que serían ilegales e incompatibles. Alternativamente, la presunta ayuda en cuestión debe considerarse un uso abusivo de la ayuda autorizada con arreglo a la Decisión de planificación.

(72) A este respecto, las autoridades danesas, en el marco del procedimiento de investigación preliminar, afirmaron que las actividades de información de Femern A/S entran en el ámbito de sus funciones, tal como están definidas en el marco jurídico que regula sus actividades como empresa de propiedad pública, en nombre del Ministerio de Transportes. Cuando el Estado ejecuta grandes proyectos de infraestructura de este tipo, las entidades públicas pertinentes tienen la obligación de informar al público de la manera más amplia posible, de modo que los ciudadanos sepan en qué consiste el proyecto de infraestructura y cuanto durará la fase de construcción, así como los beneficios que se derivarán de la decisión del Estado de construir esta infraestructura. Por lo tanto, consideran que estas actividades pertenecen a la función pública del Estado de informar a sus ciudadanos y no constituyen actividades de promoción y mercadotecnia, ya que, en esta fase, la explotación del enlace fijo se sitúa en un futuro lejano. Por lo tanto, su financiación no constituiría ayuda estatal. Las autoridades danesas precisaron que, en los años 2014 y 2015, las actividades de información se financiaron parcialmente a través los fondos de la UE, mediante el programa RTE-T de la Comisión, y parcialmente a través de préstamos estatales. En 2014, las actividades recibieron financiación plena de la UE (el 50 % de los costes) y, en 2015, las actividades recibieron una cantidad limitada de financiación de la UE. Femern A/S no recibió financiación de la UE para las actividades de información en 2016. Así pues, en 2016 estas actividades, al igual que las demás actividades de Femern A/S, se financiaron mediante la obtención de préstamos estatales. En 2017, Femern A/S recibió financiación de la UE con cargo al programa del MCE y, por tanto, las actividades de información fueron financiadas en parte por la UE y en parte por préstamos estatales.

2.4.4. Medidas fiscales especiales

(73) La Decisión de incoación señaló también la preocupación de Scandlines por que Femern A/S esté sujeta a un régimen fiscal especial con arreglo a la legislación fiscal danesa, introducida originalmente por la Ley de planificación.

2.4.4.1. Traslado de pérdidas

(74) El artículo 9 de la Ley de planificación autoriza a Femern A/S a trasladar las pérdidas año tras año sin ningún tipo de restricción. En un primer momento, esto era coherente con las normas aplicables con carácter general a las empresas en Dinamarca. Sin embargo, el 1 de enero de 2013, la legislación fiscal danesa introdujo (50) una limitación de los importes de pérdidas históricas (51) trasladadas que pueden deducirse en un solo año. Con arreglo a esta disposición, aunque el derecho a trasladar pérdidas no estaba limitado en el tiempo, el importe de las pérdidas que pueden trasladarse y deducirse de los beneficios de los ejercicios posteriores se limita cada año a 7,5 millones DKK (52) (1,0 millones EUR). En caso de pérdida restante, solo podrá deducirse hasta el 60 % de los ingresos imponibles positivos que sobrepasen los 7,5 millones DKK. Sin embargo, en virtud de las disposiciones especiales de la Ley de planificación, esta limitación no se aplicaba a Femern A/S, que conservaba el derecho a un traslado ilimitado de las pérdidas históricas. Este derecho se abolió a finales de 2015 (53).

(75) Las autoridades danesas afirmaron, en el marco del procedimiento preliminar de investigación, que durante el período 2013-2015 Femern A/S no tenía ninguna ventaja financiera real, ya que, en la práctica, dicha medida solo podía utilizarse en fases posteriores del proyecto, es decir, cuando el proyecto generase beneficios imponibles. Las autoridades danesas aclararon además que, durante este período, Femern A/S utilizó todas las pérdidas sufridas para reducir la renta imponible a nivel de grupo en el mismo ejercicio. Otras empresas danesas de un grupo podrían haber hecho lo mismo con arreglo a las normas fiscales generales.

2.4.4.2. Amortización de activos

(76) Con arreglo a los artículos 12 y 13 de la Ley de Sund & Bælt (54), el tipo de amortización anual para los activos de las empresas de Sund & Bælt, como Femern A/S, se fijó en el 6 % de los costes iniciales de adquisición. Los costes totales de construcción del enlace fijo podrían considerarse costes iniciales de adquisición. Esto significa que se aplicaría una única norma general de amortización a todos los activos de Femern A/S. El tipo de amortización del 6 % para Femern A/S sería aplicable hasta el ejercicio en que la suma total de la amortización supere el 60 % de los costes iniciales de adquisición (es decir, un período de 10 años), a partir del cual el tipo de amortización anual se reduciría al 2 %.

(77) Según las autoridades danesas, las normas especiales de amortización también se derogaron el 1 de enero de 2016 mediante una modificación de la Ley de Sund & Bælt (55).

2.4.4.3. Régimen de tributación conjunta

(78) Femern A/S está sujeta a una tributación conjunta obligatoria con Sund & Bælt Holding, de conformidad con el régimen general de tributación conjunta aplicable a todas las empresas danesas que pertenecen a un grupo. Según el artículo 31 de la Ley del impuesto sobre sociedades danesa, un «grupo» que tenga todas las empresas establecidas en Dinamarca debe someterse a imposición de conformidad con las disposiciones sobre la tributación de los grupos obligatoria. A este respecto, no se aplica ninguna normativa específica a Femern A/S.

(79) Los denunciantes alegaron que las medidas fiscales antes mencionadas en favor de Femern A/S constituyen una ayuda estatal incompatible que, hasta la derogación de las disposiciones pertinentes, estaba concebida para ser ilimitada en cuanto al tiempo y el importe, y que proporcionó una ventaja a la empresa independientemente de las demás medidas estatales, que debe evaluarse en función de sus propios méritos.

2.4.5. Uso libre de los bienes del Estado

(80) Según el artículo 8 del Tratado del Femern Baelt, Alemania y Dinamarca pondrán gratuitamente a disposición las superficies necesarias para la construcción y explotación del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt (artículo 8, punto 1), incluidas las aguas y el fondo marino necesarios (artículo 8, punto 2).

(81) El Estado danés pondrá gratuitamente a disposición de Femern A/S las aguas y el lecho marino que son necesarios para la preparación, examen y planificación (56), así como la construcción y explotación (57) del enlace fijo.

(82) Como se indica en la Decisión de incoación, Scandlines alegó que, a través de estas disposiciones, Femern A/S se beneficia de una ventaja financiera ya que, en su defecto, debería pagar normalmente una comisión de mercado por el uso de las aguas y el fondo marino.

(83) No obstante, las autoridades danesas alegaron que en la legislación danesa no existe norma ni principio general que obligue a las empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica similar a la de Femern A/S a pagar al Estado las tasas de utilización del fondo marino y de las zonas acuáticas. Por lo tanto, el mismo principio de libre acceso se aplica a otras infraestructuras de transporte de peaje financiadas en Dinamarca (como los enlaces fijos del Øresund y del Gran Belt). Del mismo modo, aunque no en una situación directamente comparable, los operadores de transbordadores u otras compañías de transporte marítimo de mercancías no pagan tasas al Estado danés para cruzar zonas marítimas bajo jurisdicción danesa. Además, los puertos no pagan tasas por utilizar el fondo marino.

2.4.6. Tasas ferroviarias

(84) Femern A/S está autorizada a cobrar tasas a los operadores ferroviarios por el uso de la conexión ferroviaria en el enlace fijo. El Ministerio de Transportes establecerá el nivel y los principios para la regulación de los pagos de las empresas ferroviarias a Femern A/S para el uso de la línea ferroviaria del enlace fijo (58).

(85) La Decisión de incoación señaló la preocupación de Scandlines de que el Estado, a través de su propio operador ferroviario, Danske Statsbaner (en lo sucesivo, «DSB») (59), pagará anualmente a Femern A/S una parte de las tasas globales de 350 millones DKK (46,9 millones EUR) durante un período indefinido. Como parece que esta tasa se aplicaría independientemente del número de trenes que utilicen el enlace fijo, sin un mecanismo de ajuste y durante un período indefinido, el denunciante indicó que esto implicaría una ventaja económica para Femern A/S.

(86) Las autoridades danesas afirmaron que las notas preparatorias de la Ley de construcción (60) («notas preparatorias de la Ley de construcción») establecen que el nivel de las tasas ferroviarias reflejará también una parte de los costes de construcción del enlace fijo a largo plazo y no solo los costes directamente imputables a la explotación de la conexión ferroviaria. Además, se determinarán de conformidad con la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (61), garantizando que se evita la compensación excesiva.

(87) Las autoridades danesas prevén que los ingresos procedentes de los ferrocarriles representen aproximadamente el 15 % de los ingresos totales de explotación, mientras que los costes de construcción de la parte ferroviaria del enlace fijo ascienden al 51 %, lo que significa que los usuarios de la conexión por carretera pagarán en última instancia una parte de la conexión ferroviaria.

(88) Dado que todos los operadores ferroviarios que utilizan el enlace fijo pagan las tasas ferroviarias, las autoridades danesas indicaron que el cobro tasas ferroviarias no constituiría una utilización de los fondos estatales concedidos a Femern A/S, ya que la transferencia de fondos de los operadores ferroviarios a Femern A/S no tendría ninguna repercusión en el presupuesto del Estado.

3. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO

(89) La Comisión inició el procedimiento formal de examen el 14 de junio de 2019. En la Decisión de incoación adoptada en esa fecha presentó su evaluación preliminar de las medidas y expresó sus dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior.

(90) En esta fase, la Comisión no podía concluir si Femern A/S podía ser considerada como empresa. Más concretamente, dada la situación particular en la que opera Femern A/S, la argumentación presentada por las autoridades danesas y los denunciantes, y la jurisprudencia mencionada, la Comisión tenía dudas sobre si se podía considerar que Femern A/S ejercía una actividad económica (durante la fase de planificación, construcción y explotación del proyecto) y, por lo tanto, podía calificarse como empresa. La Comisión también tenía dudas sobre si las actividades de promoción, mercadotecnia e información deberían considerarse como misión pública o como actividad económica. Además, no podía pronunciarse definitivamente sobre la existencia de una ventaja selectiva para algunas de las medidas de ayuda.

(91) La Comisión no pudo determinar si las garantías y los préstamos estatales deben considerarse como régimen de ayudas o si deben considerarse ayudas individuales, concedidas cuando entraron en vigor las Leyes de planificación y de construcción, o como ayuda individual concedida cada vez que las autoridades nacionales aplican una transacción financiera de Femern A/S.

(92) En cuanto a la evaluación de la compatibilidad y a la luz de las sentencias del Tribunal, la Comisión adoptó la posición preliminar de que el proyecto del enlace fijo constituía un proyecto importante de interés común europeo. Sin embargo, la Comisión planteó dudas sobre si la ayuda debía considerarse como ayuda al funcionamiento. La Comisión también tuvo dificultades para establecer la necesidad de ayuda. Habida cuenta de las incertidumbres en torno al período adecuado para el cálculo de la tasa interna de rentabilidad («TIR») del proyecto y del tiempo transcurrido desde la notificación de 2014, la Comisión consideró que tendría que evaluar en detalle el coste medio ponderado del capital («CMPC») de referencia y el nivel de la TIR del proyecto propuestos por las autoridades danesas sobre la base de hipótesis actualizadas y adecuadas. Además, la Comisión tenía dudas sobre la proporcionalidad de las medidas examinadas, dada la complejidad de determinar el déficit de financiación y la ausencia de elementos que permitieran un método de cuantificación adecuado de la ayuda o, al menos, una metodología adecuada y limitaciones pertinentes. Aunque la Comisión no estaba en condiciones de pronunciarse acerca del efecto sobre la competencia de las medidas de ayuda adicionales, determinó provisionalmente que las medidas de ayuda notificadas solo tendrían un efecto negativo limitado sobre la competencia y el comercio que no puede superar los evidentes efectos positivos del proyecto para el conjunto de la Unión. Por último, la Comisión consideró que no estaba en condiciones de decidir sobre la condición de compatibilidad específica relativa a las condiciones para la movilización de las garantías estatales y no podía concluir que Dinamarca cumplía el requisito de transparencia establecido en el apartado 45 de la Comunicación de la Comisión titulada «Criterios para el análisis de la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas para fomentar la realización de proyectos importantes de interés común europeo» («Comunicación PIICE») (62).

4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

(93) Todos los interesados que presentaron sus observaciones a la Decisión de incoación expresaron su preocupación sobre la supuesta ayuda estatal en favor de Femern A/S. Las observaciones enviadas por la Asociación Danesa de Transbordadores y la AACE son de carácter general.

(94) VDR subrayó, en particular, que Femern A/S debe considerarse como empresa que participa en una actividad económica. Puesto que Femern A/S se encargaba de la construcción y explotación del enlace fijo a falta de un procedimiento de contratación pública, disfruta de una ventaja. Además, VDR duda de la existencia de un efecto incentivador, estima que existían otras alternativas menos costosas, pide a la Comisión que limite la ayuda y considera que existe un riesgo elevado de que el proyecto de enlace fijo falsee injustamente la competencia.

(95) Rostock Port alega, en primer lugar, que se cumplen todas las condiciones para las ayudas estatales, de conformidad con el artículo 107, apartado 1, del Tratado. Asimismo, considera que no se evaluaron correctamente los efectos y el impacto del proyecto, y que se subestimó el impacto en sus propias actividades. De este modo, las previsiones de tráfico, en particular las relacionadas con las conexiones con el territorio alemán, serían incompletas, inverosímiles y contradictorias. Además, no se tendrían en cuenta los efectos de los controles fronterizos y las reubicaciones (en beneficio del Gran Belt o de los enlaces del Øresund). Por lo tanto, no se valorarían adecuadamente los efectos negativos del proyecto en todos los puertos junto al enlace fijo del Femern Baelt a ambos lados del Mar Báltico.

(96) Las observaciones de Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, FSS y Scandlines son similares entre sí y reflejan ampliamente los argumentos globales planteados por Scandlines. Con el fin de facilitar la lectura, dichas observaciones se denominarán en lo sucesivo observaciones de «Scandlines y otros». La respuesta de la NABU se centra en el análisis de la compatibilidad, y está en gran medida en consonancia con las observaciones de Scandlines y otros, complementadas con una perspectiva medioambiental.

4.1. Observaciones sobre la existencia de ayuda

4.1.1. Concepto de empresa

(97) Scandlines y otros declaran que Femern A/S debe ser considerada como empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, puesto que Femern A/S ejerce una actividad económica ofreciendo servicios de transporte a cambio de una retribución. En este sentido, Scandlines y otros se refieren a la Decisión de 2014 de la Comisión en relación con la financiación de la construcción de la isla de Øresund («Decisión del Øresund de 2014») (63), en la que la Comisión consideró que las mismas actividades realizadas por el Consorcio del puente de Øresund constituyen actividades económicas.

(98) Además, Scandlines y otros argumentan que Femern A/S no presta servicios relacionados con el ejercicio de prerrogativas de la autoridad pública. Según jurisprudencia reiterada, una actividad solo está vinculada al ejercicio de autoridad pública cuando la actividad sirve a un objetivo de interés público, que es una prerrogativa típica de una autoridad pública (64). Este no es el caso de ninguna de las actividades llevadas a cabo por Femern A/S.

(99) Por otra parte, Scandlines y otros se refieren a la jurisprudencia de los tribunales europeos y a la práctica decisoria de la Comisión, alegando que es irrelevante si Femern A/S puede establecer sus propios precios o si está sujeta a los precios regulados por el Estado. Además, Femern A/S conserva una amplia facultad de apreciación para conceder descuentos muy elevados, con la consecuencia de que el Ministro de Transportes no determina la contraprestación exacta, sino que solo fija los precios máximos.

(100) Dado que las actividades de Femern A/S se consideran de carácter económico, Scandlines y otros consideran que, además de la financiación para planificación, construcción y explotación, la financiación para actividades de promoción, mercadotecnia e información también constituye ayuda estatal. Scandlines y otros hacen hincapié en que Femern A/S ha realizado actividades claramente mercadotécnicas, que van mucho más allá de informar al público en general sobre un proyecto de infraestructura.

4.1.2. Ventaja selectiva

(101) Scandlines y otros señalan que, según la práctica decisoria de la Comisión, la designación directa de Femern A/S como único constructor y operador del enlace fijo, sin licitación, supone en sí misma una ventaja económica. Scandlines y otros alegan que cada una de las medidas de ayuda enumeradas en el artículo 2.4 de la Decisión de incoación otorgan una ventaja selectiva a Femern A/S.

(102) Por lo que se refiere a las aportaciones de capital y las garantías y los préstamos estatales, Scandlines y otros sostienen que el elemento de ayuda incluye el importe total garantizado o prestado por el Estado, en lugar de la diferencia entre la prima o el tipo de interés pagados por Femern A/S y la prima o el tipo de interés conformes al mercado. Este argumento se basa en el razonamiento de que Femern A/S estaría en una situación financiera tan débil que ningún prestamista o garante privado ofrecería préstamos o garantías. Scandlines y otros deducen esta situación financiera débil a partir de su interpretación del sondeo de interés comercial, donde ningún operador comercial ofreció garantías o préstamos a Femern A/S. Partiendo de esta base, Scandlines y otros concluyen que no existe un tipo de mercado, por lo que el elemento de ayuda constituye la totalidad tanto de la garantía como del importe del préstamo.

(103) Por lo que se refiere a las tasas ferroviarias, Scandlines y otros sostienen que el único parámetro pertinente para la fijación de los precios es el coste, ya que ningún competidor ofrece un servicio similar tras la retirada de las vías de ferrocarril a los transbordadores de Scandlines. Dado que el Estado danés pagará a Femern A/S una tasa ferroviaria anual de 350 millones DKK (46,9 millones EUR) a través del operador ferroviario de propiedad estatal DSB, sin utilizar ningún mecanismo de ajuste a la baja para el número de trenes que utilicen realmente el enlace fijo, el precio no está basado en el coste. FSS añade que el importe de 350 millones DKK constituye una parte específica de los ingresos anuales globales procedentes de tasas ferroviarias y que la aplicación de esta tasa no está limitada en el tiempo.

(104) En cuanto a a las medidas fiscales, Scandlines y otros mantienen que todas implican una ventaja. Señalan, además, que las medidas fiscales se han aplicado tanto a las actividades de planificación como a las obras de construcción.

(105) En lo que se refiere al uso gratuito de bienes del Estado, Scandlines y otros argumentan que Femern A/S se beneficia del uso gratuito de las zonas acuáticas y parte del fondo marino, tal como se establece explícitamente en las Leyes de planificación y construcción. Consideran que la afirmación de Dinamarca de que, en general, los operadores de transbordadores u otras compañías de transporte marítimo de mercancías no deben pagar tasas al Estado danés para cruzar zonas marítimas contraviene la inclusión de dicha disposición en las leyes mencionadas. FSS considera que el hecho de que las empresas no paguen realmente tasas por el tránsito a través de las zonas marítimas nacionales carece de pertinencia.

4.2. Observaciones sobre la calificación de ayuda

(106) Scandlines et al. no están de acuerdo con el razonamiento de la Decisión de incoación, que menciona tres posibles calificaciones de ayuda relacionadas con las garantías y los préstamos estatales, a saber: i) un régimen de ayudas, ii) ayudas individuales, concedidas en el momento de la entrada en vigor de las Leyes de planificación y construcción, o iii) ayudas individuales concedidas cada vez que las autoridades nacionales realizan una transacción financiera de Femern A/S.

(107) Scandlines y otros sostienen que la ayuda se concede exclusivamente a Femern A/S para un proyecto específico y, por lo tanto, no puede considerarse como régimen, sino como ayuda individual (es decir, una ayuda ad hoc).

(108) En la interpretación de Scandlines y otros, la alegación formulada por la Comisión en el considerando 132 de la Decisión de incoación, relativo a la obligación del Estado de garantizar la financiación del proyecto, constituye un argumento a favor de la calificación de régimen de ayudas Scandlines y otros consideran que esto contravendría el Reglamento de procedimiento y la sentencia del Øresund (65).

(109) Scandlines y otros concluyen que, puesto que la ayuda no puede calificarse como régimen de ayudas, debe constituir necesariamente una serie de ayudas ad hoc, concedidas cada vez que Femern A/S efectúe una transacción financiera para la financiación del proyecto [es decir, la opción iii)]. Scandlines y otros no presentaron nuevos argumentos o pruebas que justifiquen la razón por la que la ayuda ad hoc se concede cada vez que se efectúa una transacción individual, en vez de en el momento en que entraron en vigor las Leyes de planificación o construcción [es decir, la opción ii)].

(110) FSS considera que la ayuda no puede considerarse como régimen de ayudas, pero no hace comentarios sobre el momento o los momentos de concesión de la ayuda.

4.3. Observaciones sobre la evaluación de la compatibilidad

4.3.1. Calificación del proyecto a la luz de las normas PIICE

(111) Scandlines y otros sostienen que la Comisión aceptó erróneamente la consideración del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt como proyecto de interés común europeo. NABU alega que el hecho de que el proyecto se conciba como proyecto de la red RTE-T (para la parte ferroviaria) y tenga derecho a la financiación de la UE no es suficiente para demostrar el interés común europeo. Scandlines y otros consideran que el rendimiento socioeconómico positivo del enlace fijo en el que se apoya la Decisión de incoación se basa en estudios incoherentes y obsoletos de 2015 (66). En particular, Scandlines y otros hacen hincapié en que el análisis utilizado en la Decisión de incoación no tiene suficientemente en cuenta el impacto de la competencia de los transbordadores, y consideran que las previsiones de tráfico en las que se basa el cálculo del rendimiento socioeconómico están obsoletas. En este sentido, Scandlines y otros se refieren a nuevos estudios realizados por PWC (67) («Informe PWC») y Knud Erik Andersen («estudio de Knud Erik Andersen») (68) de enero y agosto de 2019, respectivamente. El informe de PWC se preparó para las autoridades alemanas en el marco de la aprobación de un plan alemán para el enlace fijo del Femern Baelt. Se centró en la competitividad de los transbordadores tras la apertura del enlace fijo Basándose en el estudio de Knud Erik Andersen, Scandlines y Stena Line sostienen que los estudios de 2015 sobrestimaron significativamente los costes de Scandlines, ya que implican que Scandlines habría estado funcionando con pérdidas masivas. Si los costes se determinasen adecuadamente, el rendimiento socioeconómico del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt sería negativo. Además, Scandlines y Stena Line consideran que los estudios de 2015 son incorrectos debido al aumento de los costes del territorio interior alemán, lo que reduce aún más el rendimiento socioeconómico. NABU añadió que los estudios no tienen debidamente en cuenta el impacto sobre el medio ambiente.

(112) Scandlines y otros sostienen además que el beneficio neto europeo real del enlace fijo del Femern Baelt es negativo y que la tasa de rentabilidad del enlace fijo del Femern Baelt es claramente inferior al 4 %, lo que consideran el rendimiento mínimo establecido para que un proyecto de infraestructura se pueda llevar a cabo en Dinamarca.

(113) FSS no hizo comentarios al respecto.

(114) NABU considera que el proyecto de enlace fijo del Femern Baelt no aporta los beneficios declarados por las autoridades danesas, ya que no mejora las condiciones de tráfico ni da lugar al ahorro de tiempo alegado y, por lo tanto, no contribuye positivamente al transporte entre Alemania y Escandinavia.

4.3.2. Concesión de las ayudas de funcionamiento

(115) En opinión de Scandlines y otros, las ayudas de funcionamiento están prohibidas y no pueden autorizarse. Scandlines y otros consideran que las ayudas de funcionamiento no están relacionadas con una fase de proyecto concreta (como la fase de explotación), sino con la naturaleza de los costes. Toda ayuda que cubra los costes de explotación constituye ayuda de funcionamiento. Por lo tanto, todos los costes de explotación pertinentes deben excluirse del cálculo del déficit de financiación. FSS añade que, en su interpretación de la sentencia del Øresund, cualquier préstamo contraído para refinanciar un préstamo anterior se convierte automáticamente en costes de explotación y que, por lo tanto, las ayudas para esta refinanciación están prohibidas. La autorización de toda ayuda concedida a Femern A/S no puede, por tanto, cubrir los costes de refinanciación de los préstamos. En su opinión, los precios de los peajes deben basarse en los costes y debería excluirse el dumping de precios. NABU no hizo comentarios sobre el elemento de ayuda de funcionamiento.

4.3.3. Observaciones sobre el déficit de financiación

(116) Scandlines y otros afirman que el déficit de financiación descrito en la Decisión de incoación es incorrecto por tres motivos: 1) incluye los costes sobrevalorados y no subvencionables relacionados con: i) los dividendos pagados a A/S Femern Landanlæg para las conexiones con el interior y ii) los costes de explotación; 2) incluye i,ngresos artificialmente bajos, obtenidos i) excluyendo las subvenciones de la RTE-T y ii) aceptando que Femern A/S fija los precios de sus peajes por debajo de los costes; y 3) la duración del proyecto del enlace fijo es demasiado corta. Scandlines y otros consideran que todos estos elementos dan lugar a un déficit de financiación artificialmente elevado y, por tanto, a un importe máximo que se puede autorizar para una ayuda que también es demasiado elevado.

(117) Por lo que se refiere a los costes subvencionables, Scandlines y otros recuerdan que la Comisión ha considerado anteriormente que, cuando un proyecto subvencionado incluye actividades económicas y no económicas, solo podrán incluirse los costes relacionados con la actividad económica a la hora de calcular el déficit de financiación. Sobre esta base, sostienen que los costes de la conexión con el interior y de explotación no pueden incluirse en el déficit de financiación, ya que dichos costes no forman parte del proyecto de enlace fijo. Además, dado que los pagos de dividendos no constituyen un coste, sino una distribución de los beneficios, no pueden incluirse en el análisis del déficit de financiación. FSS añade que los trabajos preparatorios iniciados en 2013 suponen costes de construcción y que, por lo tanto, no pueden autorizarse como costes subvencionables con fines de planificación. Además, en opinión de FSS, los costes de planificación no forman parte de los costes de construcción establecidos en el cuadro 1 de la Decisión de incoación.

(118) Por lo que se refiere a los ingresos, Scandlines y otros afirman que las subvenciones de la RTE-T no están incluidas en el análisis del déficit de financiación de 2014. La inclusión de estas subvenciones dará lugar a un déficit de financiación considerablemente menor. Además, los ingresos son artificialmente bajos debido a que los precios de los peajes de Femern A/S no se basan en los costes sino en los precios de los transbordadores de Scandlines. Por consiguiente, la Comisión debe exigir que durante el período en el que Femern A/S se beneficie de una ayuda estatal, los precios del enlace fijo se establezcan en un nivel que refleje la totalidad de sus costes, incluidos los costes de servicio de la deuda. Este último elemento no fue mencionado por FSS. En cuanto a la duración del proyecto, Scandlines y otros recuerdan que el déficit de financiación y el análisis de la TIR deben basarse en la duración de la inversión y no en el período de reembolso de cincuenta y cinco años, como confirmó también el Tribunal General. De la página web de Femern A/S se desprende que la vida útil del túnel es de ciento veinte años.

4.3.4. Importe y duración de la ayuda

(119) Según Scandlines y otros, se ha infravalorado el importe de la ayuda, ya que solo se refiere a la diferencia entre los tipos de interés/prima pagados por Femern A/S para los préstamos y las garantías estatales y los tipos de mercado correspondientes.

(120) Scandlines y otros alegan además que la duración de la ayuda debe ser mucho menor de cincuenta y cinco años, y que cada garantía y cada préstamo estatales deben estar limitados en el tiempo. La ayuda para Femern A/S debe expirar cuando los ingresos pueden cubrir los costes de explotación y los costes relacionados con la deuda en condiciones de mercado. Scandlines y otros se basan en los informes anuales de los enlaces fijos del Gran Belt y del Øresund para sugerir que cada garantía y cada préstamo estatales deberían tener una duración limitada a cuatro o cinco años después de la apertura del enlace fijo, y que la posibilidad de obtener garantías y préstamos estatales debería limitarse a un período de entre cuatro y cinco años después de la apertura del enlace fijo.

4.3.5. Efecto incentivador

(121) Scandlines y otros alegaron que Femern A/S inició las obras de construcción del enlace fijo en 2013, aunque las autoridades danesas se comprometieron a conceder la ayuda no antes de 2015, con la adopción de la Ley de construcción. Por lo tanto, la ayuda a Femern A/S no tendría el efecto incentivador necesario. Scandlines y otros también reprochan a la Comisión haber considerado que las empresas de propiedad pública deben quedar exentas del requisito de que las ayudas tengan un efecto incentivador y alegan que este enfoque constituye un ejemplo de discriminación en favor de las empresas de propiedad pública, infringiendo el artículo 345 del Tratado.

4.3.6. El escenario contrafáctico

(122) Scandlines y otros alegan que existían varios proyectos alternativos. Por lo tanto, el análisis contrafáctico de la Comisión no puede basarse en la ausencia de un proyecto alternativo. El hecho de que Femern A/S no pueda decidir sobre los proyectos alternativos carece de pertinencia. Scandlines y otros consideran que la referencia a la investigación de 2001 es errónea, ya que no demuestra la ausencia de proyectos alternativos sin ayudas. Además, el estudio ha quedado obsoleto, ya que tiene diecisiete años y se refiere a un proyecto diferente. NABU profundizó con más detalle en la existencia de proyectos alternativos sin ayudas. NABU hizo referencia a un estudio realizado por la empresa Hanseatic Transport Consultancy (en lo sucesivo, «informe de HTC») (69) en 2019 y señaló que el tráfico estimado actualmente está muy por debajo del nivel de tráfico estimado cuando se firmó el Tratado del Femern Baelt en 2008. En concreto, del informe de HTC se desprende que, sobre la base de los datos actuales del mercado, no es posible mostrar dónde se puede generar un aumento del tráfico para lograr un uso económicamente viable del enlace fijo. Además, NABU hizo referencia al informe de HTC al afirmar que ni siquiera se alcanzará el nivel actual de tráfico debido a problemas estructurales de tráfico transfronterizo. En este contexto, NABU sostiene que la Comisión debe considerar la alternativa de construir un enlace solamente ferroviario combinado con una solución de transbordador. Esta sería la medida menos costosa, y la mejor desde el punto de vista medioambiental, en consonancia con el objetivo de la RTE-T de desplazar el tráfico de las carreteras al ferrocarril. Además, NABU considera que la opción de perforar un túnel debe considerarse como una alternativa para la construcción de un túnel sumergido. Además, el impacto medioambiental de la solución elegida debe incluirse en los cálculos de costes y beneficios y en el análisis alternativo del proyecto por parte de la Comisión.

4.3.7. Tasa interna de rentabilidad y coste medio ponderado del capital

(123) Scandlines y otros consideran que los cálculos de la TIR y del CMPC son erróneos. La TIR debe calcularse a lo largo del proyecto, en vez de durante el período de cincuenta y cinco años, y deben excluirse los costes no subvencionables. El CMPC del 11 % es demasiado elevado. Según Scandlines y otros, el CMPC debería oscilar entre el 5,68 % y el 6,71 %. Scandlines y otros presentaron dos estudios adicionales para justificar su punto de vista sobre el cálculo del CMPC: por un lado, un estudio de febrero de 2018 y, por otro, unas referencias de Damodaran de 2014.

4.3.8. Prevención de los falseamientos indebidos de la competencia y prueba de sopesamiento

(124) Scandlines y otros sostienen que la Comisión debería evaluar la gravedad de los falseamientos de la competencia. Este análisis debería ir más allá de una mera constatación de que las ayudas falsean la competencia, ya que este hecho es inherente a la calificación de ayuda estatal. Del informe socioeconómico y de las previsiones de tráfico de 2014 se desprende que Femern A/S podría tener un peso significativo en el mercado e incluso tener un monopolio. Además, es probable que Femern A/S abuse de su poder de mercado. Según Scandlines, la negativa del Gobierno de Dinamarca a apoyar una solicitud de financiación de la UE de Scandlines (70) y un supuesto uso de ayudas estatales para reducir la escala de las carreteras de acceso al puerto de Puttgarden implican que la ayuda concedida a Femern A/S falsea indebidamente la competencia. Scandlines y otros alegan además que existe un riesgo de exceso de capacidad y que, cuando se retome el servicio de transbordadores, el rendimiento socioeconómico será inferior al umbral del 4 % establecido en Dinamarca.

(125) NABU añadió que el impacto sobre el medio ambiente debería incluirse en la prueba de sopesamiento. Los efectos negativos de la ayuda no deberían incluir solamente el falseamiento de la competencia.

4.3.9. Condiciones para la movilización de las garantías estatales

(126) Remitiéndose a la Comunicación sobre las garantías, Scandlines y otros recuerdan a la Comisión que no tiene derecho a autorizar la ayuda en forma de garantías estatales a menos que la Comisión sepa de antemano cuáles son las condiciones para activar esas garantías. FSS exige que las autoridades danesas se comprometan a velar por que las condiciones para la movilización de garantías estatales cumplan los requisitos de la Comunicación sobre las garantías.

5. OBSERVACIONES DE DINAMARCA

(127) Esta sección incluye las observaciones de las autoridades danesas sobre la Decisión de incoación y sobre las alegaciones de las partes interesadas que se presentaron a las autoridades danesas en un formato no confidencial.

(128) En general, las autoridades danesas no están de acuerdo con las alegaciones de las partes interesadas. Facilitaron más información y argumentos en contra, que se resumen a continuación.

5.1. Observaciones complementarias a la descripción del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt y a las medidas de financiación

(129) Las autoridades danesas facilitaron precisiones fácticas a la parte descriptiva en la Decisión de incoación. También especificaron que los costes clasificados como «costes de construcción» en el cuadro 1 de la Decisión de incoación incluyen los costes de planificación.

(130) Además, las autoridades danesas facilitaron aclaraciones sobre la medida de aportación de capital. En 2005, se creó Femern A/S con arreglo al artículo 6 de la Ley de Sund & Bælt. En el momento de la constitución, el capital social registrado de Femern Bælt A/S (ahora Femern A/S) era de 10 millones DKK (1,3 millones EUR). El capital social registrado fue abonado con un suplemento de 40 millones DKK (5,4 millones EUR), por un total de 50 millones DKK (6,7 millones EUR). Sund & Bælt Holding A/S realizó la aportación de capital de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Sund & Bælt. El 24 de julio de 2009, el capital social registrado de Femern Bælt A/S pasó de 10 millones DKK a 500 millones DKK (67,0 millones EUR) como consecuencia de una aportación de capital en efectivo de 460 millones DKK (61,7 millones EUR) realizada por Sund & Bælt Holding A/S a Femern Bælt A/S y de una «emisión de bonos» (en danés: «Fondsemission») de 30 millones DKK (4,0 millones EUR). La emisión de bonos constituye una conversión de las reservas de capital de Femern A/S en capital social y, por lo tanto, supone un aumento del capital pero no una aportación de capital. La aportación de capital en efectivo se realizó con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Ley de planificación. Así, el importe total de capital aportado a Femern A/S es de 510 millones DKK (68,4 millones EUR), de los cuales 500 millones DKK se aportaron (y registraron) en forma de capital social. No se han realizado aportaciones de capital desde 2009.

(131) En cuanto a las garantías, las autoridades danesas presentaron más información sobre el sentido del artículo 4, apartado 4, de la Ley de construcción. Con arreglo a esta disposición, la garantía estatal cubre también otras obligaciones financieras contraídas por Femern A/S en relación con la construcción del enlace fijo. Las autoridades danesas explicaron que esta disposición significa que, por ejemplo, los casos de arbitraje sobre las obras la construcción del enlace fijo están cubiertos por la garantía del Gobierno. Esta disposición no se extiende a la fase de explotación. Funciona como garantía de que se pagará a los constructores en caso de quiebra de Femern A/S. Dado que los costes de construcción ya están cubiertos por préstamos estatales o préstamos con una garantía estatal, no otorga ninguna ventaja adicional a Femern A/S.

(132) Las autoridades danesas proporcionaron a la Comisión una visión general de las medidas de financiación que ya estaban en vigor.

(133) El 19 de noviembre de 2018, el Ministro de Transportes autorizó por primera vez a Femern A/S a obtener préstamos estatales con el fin de financiar los gastos de construcción. Estos préstamos se concertaron posteriormente en noviembre y diciembre de 2018.

5.2. Observaciones sobre la existencia de ayuda

(134) Las autoridades danesas formularon dos argumentos principales en apoyo de su opinión general de que la financiación pública del enlace fijo no entra en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(135) En concreto, las autoridades danesas sostienen que 1) la planificación, construcción y explotación del enlace fijo no son actividades económicas, sino un ejercicio de la autoridad pública; 2) los efectos económicos, positivos y negativos, que el enlace fijo pueda producir en mercados adyacentes y en la UE en general, no constituyen una distorsión de la competencia.

(136) Las autoridades danesas consideran además que, en cualquier caso, Femern A/S no ejerce una actividad económica antes de entrar en funcionamiento, ya que no ofrece ningún servicio en el mercado.

5.2.1. Femern A/S ejerce la autoridad pública

(137) Según las autoridades danesas, la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo son ejemplos clásicos de un ejercicio de la autoridad de planificación pública, que no están, ni deberían estar, contemplados en el artículo 107, apartado 1, del Tratado. Por consiguiente, las medidas estatales, en particular las garantías y los préstamos estatales concedidos en favor de Femern A/S, quedan fuera del ámbito de aplicación de la política de competencia de la UE.

(138) En contra de la metodología utilizada por la Comisión en la Decisión de incoación, las autoridades danesas sostienen que, a la luz de la naturaleza, el objetivo y las normas aplicables, una evaluación global de las actividades de Femern A/S debe llevar a la conclusión de que Femern A/S ejerce la autoridad pública, o al menos que Femern A/S ejerce la autoridad pública hasta su entrada en funcionamiento.

(139) Las autoridades danesas sostienen que el objetivo de conectar las infraestructuras viarias y ferroviarias de propiedad estatal danesa y alemana es mucho más amplio que otras inversiones públicas en, por ejemplo, el sector de los servicios públicos. Del mismo modo, la naturaleza y las actividades de Femern A/S también son fundamentalmente diferentes a las de, por ejemplo, los operadores y las actividades de transbordadores, ya que Femern A/S se creó con la única finalidad de ejecutar las decisiones del Estado danés sobre la construcción de una infraestructura determinada (el enlace fijo). Femern A/S es, por tanto, una entidad con fines especiales («EFE») que no está sujeta a una norma de maximización de beneficios y no está autorizada a llevar a cabo actividades no relacionadas con arreglo a las normas aplicables.

(140) Según las autoridades danesas, una apreciación de las consideraciones políticas más amplias que subyacen a la creación de Femern A/S respalda la idea de que Femern A/S no ejerce actividades económicas, sino que ejerce la autoridad pública.

(141) El simple hecho de que se cobre una tasa de utilización no cambia la naturaleza de esta actividad, ya que debe examinarse si la percepción de una tasa puede separarse del ejercicio de la autoridad pública. Solo en el caso de que esas dos actividades puedan separarse, el cobro de una tasa a cambio de un servicio se considerará como actividad económica (71).

(142) Según las autoridades danesas, está claro que la percepción de tasas por parte de Femern A/S, que, con arreglo a la ley, están determinadas por el Ministro de Transportes, no puede separarse del ejercicio de actividades relacionadas con la autoridad pública, como el acceso y el mantenimiento de las infraestructuras viarias y ferroviarias de propiedad estatal. Así pues, todas las actividades de Femern A/S deben considerarse conjuntamente como un ejercicio de la autoridad pública.

(143) Las autoridades danesas también aclaran que el Ministro de Transportes todavía no ha decidido cómo se establecerán las tasas de utilización o cuál será su cuantía. Las tasas mencionadas en la Decisión de incoación y en las observaciones de las partes interesadas simplemente reflejan las hipótesis presupuestarias. También se señala que el objetivo y la función principales de las tasas de utilización es equilibrar los presupuestos públicos.

(144) En caso de que la Comisión no pueda aceptar que todas las actividades de Femern A/S se consideren conjuntamente como un ejercicio de la autoridad pública, las autoridades danesas sostienen que solo la explotación puede considerarse razonablemente una actividad económica. En opinión de las autoridades danesas, el razonamiento que sostiene la sentencia Leipzig-Halle (72) no se aplica en este caso, entre otras razones, porque se refería al aumento de la capacidad de una actividad económica ya existente en un mercado liberalizado.

(145) Las autoridades danesas piden a la Comisión que evalúe cuidadosamente cuándo se iniciará el período de posibles actividades económicas y se remiten a la jurisprudencia en la que se afirma que, cuando sea posible separar las actividades, cada una de ellas deberá someterse a un análisis independiente de ayudas estatales.

(146) Además, sostienen que tiene poco sentido suponer que, cuando entró en vigor la Ley de construcción y se autorizó a Femern A/S a construir y explotar el enlace fijo, todas las ayudas financieras concedidas a Femern A/S antes de esa fecha se convirtieron en ayuda estatal con carácter retroactivo.

(147) Las autoridades danesas también rechazaron la alegación de Scandlines y otros de que el margen de maniobra de Femern A/S para ofrecer determinados descuentos demuestra que el ministro no fija el nivel exacto de las tasas de utilización. Las autoridades danesas sostienen que Femern A/S no tiene libertad para fijar las tasas como tal, sino solo una libertad limitada para reducir determinadas tasas siempre y cuando no afecte de manera significativa al nivel de las tasas. Asimismo, señalan que la libertad de Femern A/S de modificar e introducir nuevos sistemas de descuento también está limitada por la Directiva del eurodistintivo (73).

5.2.2. Actividades informativas de Femern A/S

(148) En opinión de las autoridades danesas, no cabe duda de que las actividades de información de Femern A/S constituyen una misión pública y no una actividad económica. Una de las funciones impuestas por Femern A/S en la Ley de planificación son las «actividades de información» que deberían llevarse a cabo en colaboración con las administraciones locales. Se trata de una función que no tiene ningún operador de infraestructuras comerciales privado. Es una parte inseparable de las misiones públicas relacionadas con la planificación y la construcción de proyectos de infraestructuras públicas que afectan a la comunidad local. Por otra parte, las autoridades danesas observan que, si estas actividades de información no se consideran una misión pública, deben considerarse indisociables de la realización del proyecto y, por lo tanto, subvencionables en virtud de la Comunicación PIICE.

5.2.3. Las actividades de Femern A/S no falsean la competencia

(149) En opinión de las autoridades danesas, la Comisión debe realizar una evaluación específica para determinar si se ha producido un falseamiento de competencia o no. Esta evaluación debe incluir un análisis exhaustivo de la organización de la infraestructura viaria estatal en Dinamarca para determinar si existe una auténtica competencia entre las carreteras estatales y otros modos de transporte, como los transbordadores, las compañías aéreas, los operadores ferroviarios, etc.

(150) Las autoridades danesas no consideran que el enlace fijo compita directamente, por ejemplo, con los transbordadores, al igual que las infraestructuras ferroviarias no compiten directamente con las carreteras, los autobuses o los aeropuertos. Las autoridades danesas se remiten específicamente al apartado 220 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal») (74) y al documento Infrastructure Analytical Grid for Roads, Bridges, Tunnels and Inland Waterways («Red analítica de infraestructuras para carreteras, puentes, túneles y vías navegables interiores», documento en inglés) (75). Asimismo, señalan que el enlace fijo está a disposición de todos los usuarios en condiciones no discriminatorias y que no se construyó para favorecer a una empresa o sector específicos.

(151) Sobre esta base, las autoridades danesas alegan que los posibles efectos económicos que las actividades de Femern A/S puedan tener en otros operadores comerciales no pueden considerarse falseamiento de la competencia en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. Está especialmente claro que Femern A/S no falsea la competencia en ningún mercado durante la planificación y la construcción del enlace fijo.

(152) Por último, las autoridades danesas señalan, en este punto, que el caso de Femern A/S es muy diferente de las circunstancias fácticas relativas a la construcción de una pista adicional en el aeropuerto de Leipzig-Halle (76), puesto que Femern A/S no presta servicios en un mercado hasta que la infraestructura está abierta al tráfico. El aeropuerto de Leipzig-Halle compitió en el mercado aeroportuario regional contra otros aeropuertos para atraer clientes y, cuando se necesitó una ampliación, recibió ayuda estatal para construir nuevas infraestructuras.

5.3. Observaciones sobre la calificación de ayuda

(153) Las autoridades danesas consideran que Femern A/S obtuvo un derecho legal para financiar sus actividades mediante la adopción de la Ley de construcción el 4 de mayo de 2015, ya que la ley supone claramente que Femern A/S financiará sus obligaciones de deuda a través de los préstamos garantizados por el Estado y los préstamos estatales. Por lo tanto, la ayuda se concedió en este momento. Sin embargo, señalan que las garantías y los préstamos estatales no se pudieron utilizar y, por tanto, no pudieron generar ninguna ventaja económica para Femern A/S antes de que el Ministro de Transportes ordenara a Femern A/S que los utilizara.

(154) Por lo tanto, las autoridades danesas no están de acuerdo con Scandlines y otros, que sostienen que la ayuda relacionada con las garantías y los préstamos estatales constituye una serie de subvenciones ad hoc. No obstante, las autoridades danesas observan que, aunque la ayuda deba considerarse como una serie de subvenciones ad hoc, nada impide a la Comisión realizar una evaluación de compatibilidad y aprobar todas esas futuras subvenciones de inmediato o previamente. Las autoridades danesas también presentaron información más detallada sobre la falta de discrecionalidad del Ministro de Hacienda en cuanto a los contratos de préstamo específicos.

(155) También señalan que la posición de Scandlines y otros parece implicar que Femern A/S debería, en principio, asumir un gran préstamo con una garantía estatal hasta el límite máximo permitido. Según las autoridades danesas, esta no sería una manera adecuada de minimizar la ayuda y, por tanto, contravendría los requisitos generales de las evaluaciones de compatibilidad de la Comisión, tal como se establece en el apartado 28 de la Comunicación PIICE.

(156) Las autoridades danesas consideran además que se ha respetado la obligación de suspensión. Consideran que el artículo 2 de la Ley de planificación ha constituido el fundamento jurídico de todas las actividades realizadas antes de la entrada en vigor de la Ley de construcción. Desde la adopción de la Ley de planificación, el Comité de Hacienda del Parlamento de Dinamarca ha concedido su autorización para aumentar el presupuesto de la fase de planificación en tres ocasiones. Cada vez, la autorización concernía a actividades de planificación específicas cubiertas por el artículo 2 de la Ley de planificación (los denominados «trabajos preparatorios»).

(157) Cuando se adoptó la Ley de construcción, el Ministro de Transportes ordenó a Femern A/S que no iniciara la fase de construcción y, por tanto, no firmara contratos de construcción antes de recibir la autorización del Ministro. En noviembre y diciembre de 2018, Femern A/S obtuvo préstamos estatales para garantizar la financiación necesaria para iniciar la fase de construcción. No obstante, las autoridades danesas explicaron que hasta el 26 de marzo de 2019 no se autorizó a Femern A/S a iniciar las primeras obras de construcción especificadas relativas al enlace fijo. Femern A/S aún no ha iniciado ninguna de estas obras.

5.4. Observaciones sobre las supuestas medidas de ayuda

5.4.1. Tasas ferroviarias

(158) Las autoridades danesas sostienen que las tasas ferroviarias no suponen ayudas estatales en favor de Femern A/S y, por tanto, rechazan los argumentos presentados por Scandlines y otros. Las tasas ferroviarias constituyen una futura fuente de ingresos para Femern A/S que, al igual que los peajes, estarán reguladas por el Ministro de Transportes. En concreto, el Ministro establece normas relativas al nivel y los principios de regulación de las tasas que se cobrarán a los usuarios del enlace fijo (es decir, los operadores ferroviarios). Estas tasas se determinarán de conformidad con la Directiva 2012/34/UE por la que se establece un espacio ferroviario europeo único. Las autoridades danesas subrayan que Rail Net Denmark (77) percibirá las tasas ferroviarias en nombre de Femern A/S, en vez de hacerlo Femern A/S directamente, como se prevé en la Decisión de incoación. Rail Net Denmark recauda estas tasas en todas las infraestructuras ferroviarias danesas de propiedad estatal. Por lo tanto, se ha considerado oportuno pedir a Rail Net Denmark que haga lo mismo en el enlace fijo. Los fondos se transfieren directamente a Femern A/S y Rail Net Denmark no puede disponer de los fondos para sus propios fines. Las tasas recaudadas por la utilización del enlace fijo y transferidas a Femern A/S quedarán registradas en los presupuestos anuales del Estado. Las tasas percibidas por Rail Net Denmark constituyen un pago por un servicio, y no un canon. Rail Net Denmark es el gestor de la infraestructura ferroviaria danesa responsable de todos los costes relacionados con la explotación de la infraestructura ferroviaria danesa.

5.4.2. Medidas fiscales

(159) Las autoridades danesas observan que Femern A/S no ha utilizado en ningún momento las normas anteriormente aplicables en materia de amortización de activos y traslado de pérdidas. Así pues, con independencia de que las normas puedan haber concedido una ventaja selectiva a favor de Femern A/S, dicha ventaja no se produjo efectivamente en el período de referencia.

5.4.3. Uso libre del fondo marino

(160) En sus comentarios sobre las observaciones de las partes interesadas, las autoridades danesas explican que la Ley de construcción simplemente aclara, para evitar dudas, que Femern A/S no debe pagar una tasa por su uso del fondo marino. Reiteran que estas disposiciones no tratan de forma diferente a Femern A/S respecto de las entidades que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable.

5.5. Observaciones sobre la evaluación de la compatibilidad

5.5.1. Proyectos de interés común europeo

(161) Las autoridades danesas consideran que los nuevos estudios presentados por Scandlines y Stena Line son irrelevantes y, en cualquier caso, incorrectos. En relación con el estudio de Knud Erik Andersen, observan que el autor es un adversario conocido del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt, y que el estudio se basa en supuestos de cálculo erróneos en relación con las previsiones de tráfico y los costes de construcción. Las autoridades danesas rechazan, por otra parte, el argumento expuesto por Scandlines y Stena Line de que los estudios de 2015 han sobrevalorado los costes de Scandlines de manera que se desprende que Scandlines funciona con pérdidas masivas. Las autoridades danesas consideran que se trata de una presentación incorrecta y distorsionada de los cálculos en el «Estudio original» de 2015, porque el estudio se basa en el supuesto de que los ingresos de los transbordadores son superiores a los costes de explotación (se estima que la diferencia entre ingresos y costes está en torno al 15 % de los costes). Además, las autoridades danesas alegan que los estudios no son erróneos como consecuencia del cambio en los subcomponentes o las circunstancias y observan que no son necesarios nuevos cálculos de los efectos socioeconómicos cada vez que se produzcan cambios en los subcomponentes. Por ello, las autoridades danesas también rechazan que los estudios de 2015 sean incorrectos debido al aumento del interior del territorio alemán.

(162) Las autoridades danesas sostienen además que la toma de decisiones políticas para grandes proyectos de infraestructura siempre incluye estimaciones socioeconómicas. Sin embargo, no existe ningún requisito de alcanzar un rendimiento socioeconómico del 4 %, tal como afirman el informe y las partes interesadas. Las autoridades danesas también indicaron que la totalidad del proyecto de enlace fijo del Femern Baelt se ha considerado como proyecto transfronterizo prioritario de la de RTE-T, no solo la parte ferroviaria. En cuanto a las previsiones de tráfico, las autoridades danesas presentaron un informe adicional de Intraplan/TSS Trimode sobre el informe de HTC. En general, la conclusión de Intraplan/TSS Trimode es que el informe de HTC es erróneo y engañoso y no cuestiona las previsiones de tráfico específicas para el enlace fijo del Femern Baelt. Por otra parte, las autoridades danesas se remiten a un informe publicado por la Dirección de Carreteras de Dinamarca (78), en el que se pone de manifiesto que el tráfico por carretera desde y hacia Dinamarca está aumentando de manera significativa. En concreto, el informe muestra que el tráfico transfronterizo de camiones entre Dinamarca y Alemania aumentó un 38 % entre 2010 y 2018, en el enlace del Øresund y en las rutas de transbordador a través del Øresund y el Femern Baelt, lo que contradice aún más el informe de HTC.

5.5.2. No se concederán ayudas de funcionamiento

(163) En opinión de las autoridades danesas, las ayudas de funcionamiento son ayudas relacionadas con la explotación de la infraestructura. Todos los gastos incurridos en la fase de construcción, incluidos los gastos relativos a la administración cotidiana del proyecto de construcción, se consideran costes de construcción. Femern A/S no necesitará obtener préstamos del Estado ni préstamos con una garantía estatal para financiar sus operaciones cotidianas en la fase de operaciones.

5.5.3. Déficit de financiación

(164) Las autoridades danesas presentaron los supuestos actualizados para calcular el déficit de financiación y el elemento de ayuda (o equivalente de subvención bruto). Como punto de partida, los supuestos se basan en la última revisión completa del análisis financiero del proyecto: «Análisis financiero del enlace fijo del Femern Baelt, incluidas las obras en el territorio danés» (79), de febrero de 2016 (en lo sucesivo, «análisis financiero de 2016»).

(165) En las notas preparatorias de la Ley de construcción se mencionaba claramente que se llevaría a cabo una nueva evaluación de la financiación total del proyecto. Fue necesario iniciar un proceso para reducir los costes de construcción antes de poder firmar los contratos de construcción. El 28 de abril de 2015, el Ministro de Hacienda dio instrucciones a Femern A/S para que no firmaran los principales contratos de construcción del proyecto hasta que se realizara una nueva evaluación de la financiación global. Según el análisis financiero de 2016, un elemento importante que contribuyó a la reducción de los costes de construcción fue la ampliación del período de construcción, de los 6,5 años previstos en el análisis financiero de 2014 a 8,5 años en el análisis financiero de 2016. El análisis financiero de 2016 señala que, como resultado del proceso de licitación y sobre la base de este período de construcción ampliado de 8,5 años, Femern A/S recibió las ofertas finales y vinculantes de los contratistas (80). Femern A/S analizó también los demás parámetros de los cálculos financieros, lo que llevó a una serie de supuestos actualizados en comparación con el análisis que fundamentó la Ley de construcción. Las actualizaciones del análisis financiero de 2016 que son relevantes para el enlace fijo se refieren sobre todo a: el presupuesto de construcción actualizado, la estimación actualizada de los costes de explotación, mantenimiento y reinversión, la revisión del calendario, el ajuste de los ingresos procedentes del tráfico debido a la revisión del calendario y la actualización de la financiación de la UE y de algunos supuestos técnicos. Además, para garantizar que la evaluación de la Comisión se basa en los supuestos financieros más exactos y actualizados, las autoridades danesas realizaron algunos ajustes adicionales en el análisis financiero de 2016, tal como se detalla a continuación. En su caso, las autoridades danesas también incluyeron cifras reales, como las relativas a los préstamos emitidos o a la inflación. Los considerandos siguientes contienen más detalles sobre los supuestos del modelo de déficit de financiación.

(166) Los costes de construcción en la notificación de 2014 ascendieron a 54 900 millones DKK (7 400 millones EUR) a precios fijos de 2014. Este importe corresponde a los costes de construcción mencionados en la Ley de construcción de 2015: 55 100 millones DKK (7 400 millones EUR) a precios fijos de 2015. Femern A/S recibió ofertas en septiembre de 2015. Por consiguiente, Femern A/S preparó una actualización del presupuesto de construcción, y los costes de planificación y construcción del enlace fijo previstos se redujeron a 52 600 millones DKK (7 100 millones EUR) a precios de 2015, es decir, 62 200 millones DKK (8 300 millones EUR) a precios nominales. Esto incluye una exigencia de reservas de 7 300 millones DKK (1 000 millones EUR) a precios de 2015. Las reservas se han calculado sobre la base del registro de ries