INFORME ESPECIAL N° 7/98 sobre el programa comunitario de ayuda al desarrollo relativo a Sudáfrica (1986 1996) acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 241/03)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Resumen

Entre 1986 y 1997 la Comunidad Europea destinó 830,2 millones de ecus a su programa de ayuda a Sudáfrica. Inicialmente, y en particular entre 1986 y 1991, el programa financió proyectos para ayudar a las víctimas del apartheid y se llevó a cabo frente a la oposición activa de las autoridades sudafricanas. No obstante, consiguió contribuir de manera positiva a la paz y a la democracia. A medida que fue evolucionando la situación política en Sudáfrica, el programa continuó apoyando la democracia y los derechos humanos y comenzó a fomentar el desarrollo social y económico. En 1994 se estableció el Gobierno democrático, se abrió la Delegación de la Comisión en Pretoria y se firmó un acuerdo de cooperación entre Sudáfrica y la Comunidad. Se inició el Programa Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (1994 1999).

El presente informe examina la aplicación y la gestión del programa por la Comisión y las demás organizaciones que participaron en el mismo, centrándose principalmente en el período 1993 1997.

Muchas de las principales observaciones del informe se refieren a debilidades que el Tribunal ya ha comentado en otros informes sobre programas de cooperación al desarrollo. Son, pues, de carácter general y la Comisión debería tomar cuanto antes las medidas necesarias para solucionarlas.

Como en otras partes del mundo, la aplicación del programa se ha visto perjudicada por el exceso de niveles que intervienen en el proceso de decisión y en la administración, por lo que deben presentarse demasiados asuntos a los servicios centrales de la Comisión en Bruselas para ser objeto de una decisión final. Este fue uno de los principales motivos de los retrasos y deficiencias observados en la ejecución y en el seguimiento de los proyectos. En particular durante las primeras fases de la cooperación entre la Comunidad Europea y Sudáfrica, éstos con frecuencia no se hallaban correctamente formulados, los calendarios no eran realistas y algunas condiciones de los contratos y acuerdos de financiación eran inadecuadas. La gestión de la tesorería por la Comisión era insuficiente, los procedimientos de elaboración de informes resultaban inadecuados y la supervisión efectuada por la Comisión era escasa. Aparte de la evaluación global del Programa especial europeo, llevada a cabo en 1996, no se efectuó una evaluación suficiente de la eficacia de las acciones financiadas a través de los canales no gubernamentales.

La Comisión subestimó el refuerzo institucional que necesitaban sus asociados sudafricanos para poder aplicar el programa con más eficacia y eficiencia. Cuando la Comisión comenzó el programa con el nuevo Gobierno en 1994, al igual que otros proveedores de fondos, no fue realista con respecto al volumen de fondos que la administración sudafricana podía utilizar a corto plazo de manera eficaz. También hubiera sido preferible concentrar inicialmente los recursos en menos sectores.

La aplicación del Programa europeo de reconstrucción y desarrollo se halla retrasada y los desembolsos son muy inferiores a las previsiones. El programa de concesión de becas de estudios 1993 1995, una de las principales acciones comunitarias, resultó menos eficaz de lo que pudo haber sido debido a una gestión y seguimiento insatisfactorios. La Comisión no ha cerrado adecuadamente más de 750 contratos concluidos o en suspenso que se remontan hasta 1986.

A lo largo del período, los recursos asignados por la Comisión a la gestión del programa y a su organización fueron inadecuados. No se disponía de suficientes sistemas de información de gestión y los procedimientos no estaban claramente definidos.

La Comisión debería plantear la gestión de manera más descentralizada, situando a la autoridad encargada de tomar decisiones en el nivel más adecuado del sistema y utilizando sus limitados recursos para gestionar y controlar de manera óptima el uso de los fondos comunitarios. Debería procederse a una descentralización de las responsabilidades operativas y financieras desde los servicios de Bruselas al lugar de aplicación de los programas y a una redistribución en consecuencia de los recursos de gestión. La Comisión debería simplificar los procedimientos y reducir los retrasos.

La Comisión debería afrontar de un modo más realista las limitaciones de sus propios servicios que afectan a la ejecución del programa y a la capacidad de absorción de sus asociados sudafricanos y conceder una mayor atención al refuerzo de la capacidad administrativa de sus asociados sudafricanos, sean o no gubernamentales.

Debe reforzarse la coordinación entre los proveedores de fondos, en particular con los Estados miembros y éstos entre sí. En los futuros acuerdos comerciales y de cooperación, la Comisión y los Estados miembros deberían encargarse de que la política comercial de la Unión favorezca su estrategia de cooperación al desarrollo.>FIN DE GRÁFICO>

INTRODUCCIÓN

Antecedentes sobre el programa comunitario de ayuda al desarrollo relativo a Sudáfrica

1. En septiembre de 1985, como respuesta a la intensificación de la represión política en Sudáfrica, los Ministros de asuntos exteriores de la Comunidad Europea (CE) aprobaron una política de doble orientación, consistente a la vez en medidas restrictivas y positivas para fomentar una transición pacífica a la democracia (1). Las medidas restrictivas consistían en un embargo comercial y en sanciones económicas y políticas. Las medidas positivas puestas en marcha en 1986 consistieron en una ayuda a las víctimas del apartheid y a las comunidades desfavorecidas, financiada con cargo al presupuesto general de la Comunidad Europea (2).

2. Desde 1986 a 1997, se comprometió un total de 830,2 millones de ecus al programa de ayuda comunitaria para proyectos de una gran variedad de sectores. El programa pasó por distintas fases, teniendo en cuenta los cambios en el entorno político y la introducción de nuevos objetivos y disposiciones para su aplicación. Pueden señalarse tres fases conceptuales distintas: 1986 1990 (programa especial de ayuda a las víctimas del apartheid), 1991 noviembre de 1994 (programa especial para Sudáfrica) y noviembre de 1994 1999 (programa especial de reconstrucción y desarrollo en Sudáfrica). Entre estas fases no pueden trazarse líneas de separación claras: la duración de la ejecución de los proyectos se extendía a distintos periodos y algunos se fueron integrando en programas sucesivos. El cuadro 1 presenta cronológicamente los acontecimientos políticos, las medidas adoptadas por la Comunidad Europea en respuesta a los mismos y las disposiciones jurídicas y operativas establecidas. El cuadro 2 contiene más información sobre cada fase.

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CUADRO 2

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Programa comunitario de ayuda al desarrollo relativo a Sudáfrica

Fase I - 1986-1990

Programa especial para las víctimas del apartheid

Objetivo:Favorecer la transición a una Sudáfrica pacífica, estable, democrática y no racista mediante la ayuda a las víctimas de la represión políticaÁmbitos principales:- Iniciativas humanitarias y sociales

- Formación y educación

- Asistencia jurídicaOrganizaciones encargadas de la ejecución:- ONG europeas

- Canales sudafricanos: SACC, SACBC, KT y CIOSLDisposiciones de organización:La Comisión no participó en la definición, evaluación, seguimiento y ejecución de los proyectos

La responsabilidad legal correspondía a las ONG europeasCréditos comprometidos:108,6 millones de ecusFase II - 1991-noviembre 1994

Programa especial para sudáfrica

Objetivo:Favorecer la transición a una Sudáfrica democrática y próspera mediante la integración de objetivos de desarrollo y apoyando a las comunidades desfavorecidasÁmbitos principales:- Educación superior y de adultos

- Formación profesional

- Asistencia sanitaria primaria

- Desarrollo comunal y rural

- Derechos humanos y democraciaOrganizaciones encargadas de la ejecución:- Canales sudafricanos: SACC, SACBC, KT y CIOSL

- No intervención de las ONG europeasDisposiciones de organización:La Comisión participó a través de la Oficina de Coordinación del Programa (OCP) en la identificación, evaluación y seguimiento de los proyectosCréditos comprometidos:230,7 millones de ecusFase III - noviembre 1994-1999

Programa europeo de reconstrucción y desarrollo

Objetivo:Favorecer la transición a una Sudáfrica democrática y próspera mediante el apoyo a las políticas y reformas emprendidas por el Gobierno sudafricano en el programa de reconstrucción y desarrollo 1994-1999.Ámbitos principales:- Educación y formación

- Sanidad

- Desarrollo rural y urbano

- Cooperación económica, promoción del comercio y la inversión, apoyo a las pequeñas y medianas empresas y a las microempresas

- Promoción del buen gobierno y de la democatizaciónOrganizaciones encargadas de la ejecución:- Estructuras de la administración central, provincial y local

- Fondo Transitorio Nacional de Desarrollo (TNDT) y ONGDisposiciones de organización:La Comisión participa directamente en la gestión y seguimiento de proyectos a través de la Delegación comunitaria en PretoriaCréditos comprometidos:351,7 millones de ecus (al 31.12.1996)Fuente: Tribunal de Cuentas. «Evaluación del programa especial europeo para Sudáfrica» (SPM, 1996). Cuentas de la Comisión 1986-1996.>FIN DE GRÁFICO>

3. La primera fase abarca el período 1986 1990; se comprometió un importe total de 108,6 millones de ecus para 400 proyectos de los ámbitos de la asistencia humanitaria y jurídica y de la educación. La gran mayoría de estos proyectos estaban promovidos por tres organizaciones locales, denominadas canales («channels») (3): el Kagiso Trust (KT), organismo multiconfesional formado por las iglesias y sindicatos sudafricanos, la South African Catholic Bishops' Conference (SACBC) (Conferencia Episcopal Católica Sudafricana), el South African Council of Churches (SACC) (Consejo Sudafricano de Iglesias) y, en menor medida, por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), con sede en Europa.

4. Durante esta fase no existió una relación directa entre la Comisión y los canales: los responsables contractuales de los proyectos ante la Comisión eran organizaciones no gubernamentales (ONG) europeas, encargadas de transmitir los fondos a los canales en Sudáfrica, así como de elaborar informes financieros y de actividades. El programa se llevó a cabo frente a la oposición activa del gobierno sudafricano; los beneficiarios eran normalmente opuestos al régimen y eran objeto de acoso, prohibiciones y encarcelamiento. La Comisión adaptó sus requisitos habituales de control financiero y de elaboración de informes a la realidad de la situación y trató los proyectos con un grado elevado de confidencialidad.

5. En 1990, la situación política en Sudáfrica evolucionó de manera positiva y gradualmente se fueron levantando el embargo comercial y las sanciones económicas y políticas. En 1991 el programa comunitario de ayuda entró en su segunda fase y se reorientó para incluir objetivos de desarrollo y nuevos sectores. Las ONG europeas dejaron de participar y la Comisión pasó a concluir los contratos de proyectos directamente con los canales en Sudáfrica. La situación política aún no permitía el establecimiento de una Delegación comunitaria en Pretoria. No obstante, la Comisión abrió una Oficina de Coordinación del Programa (OCP) en febrero de 1991 cuyo personal estaba formado por asistentes técnicos contratados por la Agencia Europea de Cooperación (AEC), para apoyar a sus asociados y supervisar los proyectos.

6. La tercera fase del programa comunitario de asistencia a Sudáfrica comenzó en noviembre de 1994, tras las elecciones democráticas, el establecimiento del Gobierno de Unidad Nacional y las conclusiones del Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Europea y la República Sudafricana (4). El objetivo de esta fase, denominada programa europeo de reconstrucción y desarrollo (PERD), es contribuir al desarrollo armonioso y sostenible de Sudáfrica y consolidar la sociedad democrática. El Gobierno sudafricano es ahora el interlocutor de la Comunidad Europea en el diálogo de política de desarrollo. Se ha concedido prioridad a la ejecución de proyectos de la administración central, regional y local; además, en el caso de los programas sectoriales, las ONG locales son financiadas directamente en lugar de serlo a través de los canales tradicionales, y se ha creado un Fondo Transitorio de Desarrollo Nacional (Transitional National Development Trust-TNDT) (5) para facilitar fondos a las ONG locales para pequeños proyectos.

7. En diciembre de 1993 se firmó el acuerdo para el establecimiento de la Delegación de la Comunidad Europea en Sudáfrica. Las oficinas de la Delegación se abrieron en Pretoria en mayo de 1994 y se cerró la OCP en diciembre de 1994. Finalmente, en noviembre de 1996, el Consejo aprobó un Reglamento sobre cooperación al desarrollo con Sudáfrica (6), que sentaba las bases jurídicas para las operaciones del PERD; se asignaron 500 millones de ecus para financiar el PERD durante el período 1996 1999. El Gobierno sudafricano y la Comisión firmaron el programa indicativo nacional en mayo de 1997.

8. Desde noviembre de 1994 las relaciones entre la Comunidad Europea y Sudáfrica también se han desarrollado en otros ámbitos políticos, comerciales y económicos. En junio de 1995 se abrieron las negociaciones de un acuerdo comercial bilateral para el establecimiento de una zona de libre comercio. Este acuerdo es de gran importancia para el desarrollo de la economía sudafricana. El avance de las negociaciones ha sido lento y en el momento de aprobación de este informe se mantenían las conversaciones. En abril de 1997 Sudáfrica pasó a ser miembro del Convenio de Lomé firmado entre la Comunidad Europea y los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) (7).

Política de fiscalización del Tribunal con respecto al programa comunitario de ayuda a Sudáfrica

9. En 1991 el Tribunal examinó la administración del programa por parte de la Comisión hasta la fecha y detectó una serie de debilidades, tras tomar en consideración las limitaciones de gestión y de control con las que trabajaban la Comisión y sus colaboradores: expedientes incompletos, ausencia de informes sobre la marcha de los trabajos, escasa importancia de las ONG europeas en la ejecución de los proyectos y debilidad en la gestión financiera (financiación excesiva de los proyectos, considerables saldos pendientes de liquidación y no recuperación de los importes no utilizados).

10. En 1993 y 1994 el Tribunal examinó las cuentas financieras correspondientes al programa de ayuda a Sudáfrica e informó a la Comisión de las insuficiencias observadas en la gestión financiera: la Comisión no disponía de información actualizada sobre el volumen de los fondos depositados en las cuentas bancarias de los canales; en dichas cuentas se mantenían innecesariamente importes considerables y no existía una política de gestión de los intereses generados. Además, no se habían cerrado más de 750 proyectos financiados desde 1986 y, en algunos casos, aún no se había efectuado el pago del saldo. Los servicios de la Comisión no tenían capacidad para encargarse de este problema.

11. Los resultados de las fiscalizaciones mencionadas se pusieron en conocimiento de la Comisión, pero no fueron publicados en informes del Tribunal. Para efectuar un seguimiento de estos resultados y de la respuesta de la Comisión a los mismos, en 1996 el Tribunal inició una fiscalización global del programa para Sudáfrica.

12. En 1997 tuvo lugar una visita de inspección en Sudáfrica, durante la que se celebraron reuniones y se efectuaron controles documentales en la Delegación de la Comunidad Europea, en los servicios de la administración nacionales, en los canales, en las ONG y en otras organizaciones. Se inspeccionó sobre el terreno una muestra de proyectos, se entrevistó a los beneficiarios finales y se comprobaron los resultados concretos.

13. La investigación del Tribunal incluyó los siguientes elementos:

a) los procedimientos y sistemas aplicados por la Comisión y por los canales para gestionar proyectos aprobados durante el período 1993 1994, que aún se estaban realizando en 1997 (véanse los apartados 20 a 52). Se prestó particular atención al programa de becas puesto en práctica por el Kagiso Trust, que era la operación comunitaria más importante efectuada en Sudáfrica (véase el anexo);

b) los procedimientos y sistemas aplicados por la Comisión, los servicios de la administración sudafricana, las ONG y otras organizaciones a proyectos financiados en virtud del PERD (apartados 53 a 85);

c) la organización de los servicios de la Comisión (apartados 86 a 92) y la coordinación entre la Comunidad y los Estados miembros en el ámbito del desarrollo en Sudáfrica (apartados 93 a 97).

14. A continuación se expone una serie de deficiencias observadas en la gestión financiera y en el control del programa comunitario de ayuda. Sin embargo, debe subrayarse como conclusión general que, pese a la dificultad de las condiciones en las que se llevó a cabo el programa, durante las dos primeras fases la Comunidad pudo apoyar proyectos que favorecieron la transición democrática en Sudáfrica y mejoraron las condiciones de vida de las víctimas del apartheid y de comunidades desfavorecidas (8). Con el PERD, comienza una nueva era en la cooperación al desarrollo con Sudáfrica, en la que tanto la Comisión como los asociados sudafricanos deberán respetar los principios básicos de relación coste-eficacia, control financiero y rendición de cuentas.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

15. El cuadro 3 refleja la incidencia presupuestaria de la ayuda en favor de Sudáfrica en el período de 1986 a 1997. Del total de 818,9 millones de ecus comprometidos entre 1986 y 1997, sólo se pagaron 456,0 millones de ecus (56 %). Los compromisos pendientes de liquidación al final de 1997, que en su mayoría consistían en proyectos en virtud del PERD, ascendían a 352,6 millones de ecus (9).

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

16. Los importes comprometidos pendientes de liquidación aumentaron considerablemente durante los tres últimos años. Esto pone de relieve una serie de aspectos interrelacionados que se examinan más adelante en el presente informe. El aumento con la introducción del PERD de la disponibilidad de los créditos de compromiso ha sobrepasado la capacidad, tanto de la Comisión como de las autoridades sudafricanas, de gastar los fondos. El nivel absoluto de pagos descendió de manera importante desde 1994 hasta 1996, pese al constante aumento de créditos de pago disponibles. El porcentaje de utilización de créditos de pago en 1995 y 1996 fue muy escaso, lo que refleja los problemas encontrados en la ejecución del PERD. Los niveles de compromiso presupuestados y los créditos de pago indican que la Comisión no previó estos problemas.

17. El cuadro 4 muestra la evolución de los créditos de compromiso y de pago comunitarios concedidos a los canales entre 1993 y 1996; en el cuadro se refleja un drástico descenso en 1995. El cuadro 5 presenta los créditos de pago por canales; KT fue el mayor beneficiario de los fondos comunitarios (82 % de los créditos de pago), seguido de la SACBC (14 %). El cuadro 6 presenta un desglose sectorial de los proyectos; los sectores más importantes, que abarcaban el 77 % de los compromisos, los constituían las becas para educación superior, desarrollo comunal y educación y formación profesional.

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18. La evolución de los compromisos y de los pagos comunitarios del nuevo programa (PERD) de 1994 a 1996 se muestra en el cuadro 7. Éste refleja que el aumento de compromisos no utilizados desde 1994 se debe prácticamente por completo a la situación de los proyectos del Gobierno. De los 16 proyectos gubernamentales financiados durante el período, sólo cinco se habían puesto efectivamente en marcha antes del comienzo de 1997. El cuadro 8 muestra que, con la normalización de la cooperación al desarrollo con Sudáfrica, la financiación de los proyectos ONG ha pasado a una posición más modesta, descendiendo del 38 % en 1994 a sólo el 11 % en 1996. No obstante, hay que señalar que la ejecución de los proyectos cofinanciados directamente con el Gobierno se confía, de hecho, en parte a las ONG. En el programa indicativo firmado en mayo de 1997 (10), el importe reservado a la cooperación descentralizada representa el 25 % de la dotación financiera anual del PERD.

19. El cuadro 9 presenta el reparto sectorial de los programas del PERD financiados entre 1994 y 1996. Los proyectos de los sectores «Buen gobierno y democratización» y «Educación y formación» son los más significativos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

SISTEMA DE EJECUCIÓN DE PROYECTOS A TRAVÉS DE LOS CANALES

Introducción

20. El sistema de canales que funcionó durante las dos primeras fases del programa comunitario de ayuda ha sido sustituido por las disposiciones del PERD. Sin embargo, durante 1997, algunos proyectos iniciados en 1994 y 1995 aún se hallaban en curso de ejecución. A continuación se exponen las principales observaciones sobre el sistema de canales para poner de relieve las debilidades del sistema que deben evitarse en programas comunitarios futuros, ya sean relativos a Sudáfrica o a otros países.

21. Las observaciones siguientes se refieren principalmente a procedimientos, sistemas y disposiciones en materia de gestión. También es necesario tener en cuenta los resultados obtenidos y la incidencia del programa gestionado a través del sistema de canales. Sin embargo, no se dispone de suficiente información de base para emitir una valoración, ya que se han efectuado pocas evaluaciones. Aparte de una evaluación general que abarcaba el período 1986 1994 efectuada para la Comisión por consultores en 1995 (11), de un total de más de 700 proyectos, sólo se han evaluado cuatro, incluyendo el programa de becas (12). No se han llevado a cabo evaluaciones por sectores.

22. Los consultores que efectuaron la evaluación general de 1995 señalaron que, en general, hasta esa fecha el programa especial había sido un éxito, que correspondía a las necesidades de la población a la que iba dirigido, que había tenido una importante incidencia positiva en la evolución política del país y que había contribuido a la desaparición del apartheid. Consideraban asimismo que el programa había resultado particularmente eficaz durante los primeros años (antes de 1991), en que los proyectos se iniciaban desde la base y existía un elevado grado de participación y sentido de la responsabilidad («ownership») de los proyectos por parte de los beneficiarios, así como una gran creatividad y entusiasmo. Se observó, no obstante, en particular después de 1991 y en lo referente a los procedimientos operativos, que existía una considerable irritación y frustración derivadas del excesivo número de participantes en la cadena de gestión, de la falta de común acuerdo sobre el reparto de funciones, así como de la escasez de personal. La Comisión estaba considerada como una organización lenta y burocrática que tardaba demasiado tiempo en aprobar los proyectos y en tramitar los pagos. Las exigencias en cuanto a la elaboración de informes no eran claras, daban lugar a una duplicación del trabajo y proporcionaban escasa información útil.

23. Los cuadros 10 y 11 describen esquemáticamente las funciones de los distintos participantes en la aprobación, pago y ejecución de los proyectos financiados a través de los canales. Estos procedimientos se desarrollaron de manera específica, según las cláusulas de los contratos de proyectos normalizados establecidos entre la Comisión y los canales.

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

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24. El rasgo característico del sistema era la ausencia de una relación directa entre la Comisión Europea y los titulares de los proyectos; todas las relaciones pasaban a través de los canales, únicos interlocutores de la Comisión. Esto incluía la filtración de solicitudes de financiación, la conclusión de contratos, la gestión y desembolso de fondos de la Comunidad, la supervisión y asistencia a los titulares de los proyectos y la elaboración de informes sobre el desarrollo de los trabajos.

Observaciones sobre el sistema de canales (13)

Debilidades de concepción

25. El sistema de canales presentaba debilidades importantes que obstaculizaban el control adecuado y la buena gestión financiera y que daban lugar a deficiencias en la ejecución de los proyectos. En primer lugar, en la administración del sistema participaban demasiadas organizaciones y niveles de los servicios de la Comisión (titulares de proyectos, los canales, la Delegación de la Comisión y los servicios centrales), lo que provocaba conflictos de competencias e insuficiencias en los flujos de información y en su coordinación. El proceso de decisión era lento, lo que daba lugar a retrasos tanto en los pagos como en la ejecución de las acciones.

26. En segundo lugar, en poco tiempo, los canales y la Comisión debían identificar, evaluar, ejecutar y supervisar un gran número de pequeños proyectos (14). La mayor parte de los mismos estaban gestionados por las ONG y organizaciones de base («Community Based Organisations»-CBO), que contaban con una capacidad administrativa limitada. En consecuencia, el número de decisiones que debían adoptarse, las comprobaciones y las operaciones financieras que debían efectuarse resultaba demasiado elevado. La Comisión no disponía de recursos adecuados para hacer frente a esta carga de trabajo.

27. Por último, los resultados del examen del sistema de canales ponen de manifiesto algunas de las debilidades endémicas de la gestión por parte de la Comisión en los programas de cooperación al desarrollo, que el Tribunal ha comentado en repetidas ocasiones en sus informes.

Formulación de los proyectos

28. Desde el principio, la formulación de los proyectos presentaba deficiencias: no se definían claramente o no figuraban en absoluto elementos esenciales (como el presupuesto, el importe total de las contribuciones de los proveedores de fondos y el calendario de las actividades), las condiciones estaban incompletas y confusas. Pese a los esfuerzos de la Comisión por mejorar la situación mediante la introducción, en 1993, de programas informáticos (15) para la elaboración y ejecución de proyectos, estas debilidades persistieron hasta el final del sistema de canales.

29. Unos calendarios de ejecución de los proyectos poco realistas causaron problemas importantes. Casi todos los proyectos necesitaron una ampliación del calendario original en varias ocasiones. La Comisión aprobó estas prórrogas sin analizar los resultados obtenidos, el plan para completar los proyectos ni las posibilidades reales de respetar los nuevos plazos. La información contenida en los expedientes de la Comisión no siempre permitía comprobar que la prórroga de los contratos se hubiera efectuado de conformidad con los procedimientos adecuados y que se hubieran respetado los plazos fijados para los compromisos financieros. Se observó en determinados proyectos que se había prorrogado el calendario después de que hubiera vencido el inicial.

30. La prórroga de los plazos de los contratos supuso una carga de trabajo administrativo considerable para los titulares de los mismos, para los canales y para la Comisión. En 1996, por ejemplo, se tramitaron 192 operaciones de prórroga a través del sistema, teniendo que ser aprobada en Bruselas cada una de ellas. Asimismo, los contratos no preveían procedimiento alguno para modificar el presupuesto del proyecto; los cambios de menor importancia debían ser aprobados por los servicios centrales de la Comisión en Bruselas y ser objeto de cláusulas adicionales a los contratos. Esto dio lugar a retrasos en los pagos y en las operaciones.

Gestión financiera y de tesorería

31. En 1994 y 1995 el Tribunal envió una serie de cartas a la Comisión en las que señalaba que no había supervisado adecuadamente la gestión de los fondos transferidos a los canales. No había obtenido de éstos informes financieros que conciliaran los fondos transferidos por la Comisión a su cuenta bancaria correspondiente al proyecto comunitario con los importes desembolsados a los titulares de los proyectos y los intereses acumulados. Se habían formado saldos excesivos, en particular en la cuenta del proyecto del KT, y se habían generado unos intereses considerables, sobre los que la Comisión, tanto en Bruselas como en Sudáfrica, disponía de información totalmente inadecuada. A raíz de la intervención del Tribunal, la Comisión adoptó algunas medidas correctoras. Antes de 1997 la situación había mejorado en el caso del canal principal, KT, pero no en el de los demás.

32. Los contratos establecidos con los titulares de los proyectos disponían que los pagos debían efectuarse en ecus y convertirse a continuación a la moneda local (ZAR) aplicando los tipos mensuales publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas a los gastos efectuados en el mismo mes. Esta disposición no era adecuada ni aplicable, puesto que habría obligado a los canales a mantener una cuenta bancaria en ecus (lo que no está autorizado por las autoridades monetarias sudafricanas) e identificar los pagos mensuales de cada proyecto, sobre los que debían basar los desembolsos. En la práctica, los canales convertían inmediatamente a ZAR los fondos recibidos de la Comisión y los depositaban en una cuenta bancaria en moneda local. Aunque la Comisión estaba informada de esto, no modificó las condiciones del contrato en consecuencia.

Pagos y presentación de informes

33. Los procedimientos de pago de los proyectos y de presentación de informes previstos en los contratos presentaban deficiencias y no permitían una supervisión adecuada, ni a los canales ni a la Comisión.

34. Los contratos concluidos con los titulares de los proyectos no especificaban el período al que debían referirse los informes ni fijaban plazos de presentación. La presentación de informes quedaba exclusivamente ligada a los pagos; en consecuencia, los titulares de los proyectos sólo presentaban informes cuando solicitaban desembolsos. Si una organización no solicitaba un pago, no presentaba informe alguno. Además, los contratos no exponían de manera suficiente cuál debía ser el contenido de los informes financieros y de actividades.

35. La mayoría de los proyectos de los canales incluían la financiación de los costes de funcionamiento de las organizaciones beneficiarias. En muchos casos, no obstante, surgieron problemas en la presentación de informes porque el período comprendido por el contrato no coincidía con el ejercicio de la organización, que corresponde normalmente al período de rendición de cuentas y de elaboración de informes sobre las actividades financiadas por el contrato. Además, cuando de hecho la Comisión concedía una ayuda anual a una organización, firmaba un nuevo contrato antes de que se hubieran presentado informes y liquidado los anteriores. En el caso de algunas organizaciones, la Comisión abrió a la vez contratos separados destinados a financiar distintos ejercicios.

36. La elaboración de informes exigía efectuar conciliaciones voluminosas y complicadas. Debido a la dificultad de la elaboración de informes financieros, éstos a menudo eran rechazados por los servicios de la Comisión, causando frecuentes interrupciones y retrasos en los pagos, lo que ha planteado incertidumbres para los titulares, ha comprometido la ejecución de las actividades y ha obstaculizado una supervisión eficaz.

37. Un análisis de la ejecución de proyectos al 31 de diciembre de 1996 pone de manifiesto que:

a) en unos 75 proyectos de los 189 aprobados entre 1993 y 1995, el último tramo se hallaba pendiente de liquidación durante varios años. Esto podría indicar, por una parte, que los proyectos habían recibido una financiación excesiva y que los titulares de los proyectos disponen de saldos no utilizados -forma parte del ejercicio de cierre (véanse los apartados 45 52) comprobar esto- y, por otra parte, también podría indicar que en algunos casos los titulares preferían perder el último pago del 10 % antes de presentar el informe final. Desde el punto de vista del titular, esta opción puede considerarse razonable, teniendo en cuenta el escaso importe adeudado y la complicación de elaborar y obtener la aprobación de los informes;

b) los titulares de más de 50 proyectos no habían presentado o no habían recibido la aprobación del informe intermedio; eran proyectos que habían recibido un anticipo del 50 % o del 60 % de su importe en el momento de la firma del contrato, pero a los que no se había pagado el segundo tramo.

38. La mayor parte de los informes de proyectos presentados iban acompañados de informes de auditoría de las cuentas. Sin embargo, el valor de estos informes era limitado, ya que no abordaban los problemas esenciales relativos a la financiación comunitaria; por ejemplo, el período que debía incluir el informe, otras ayudas percibidas y la doble financiación. En el caso del programa de becas, la auditoría, que constituye el mecanismo de control clave, tenía un valor limitado debido a la falta de instrucciones adecuadas para los auditores, y a la ausencia de seguimiento de los resultados en los informes de auditoría (véase el apartado 4 del anexo).

Supervisión de proyectos

39. La Comisión no supervisó los proyectos de manera adecuada. Esto se debió a las debilidades de los procedimientos de presentación de informes ya mencionados, a la falta de instrumentos informáticos para seguir los proyectos y a deficiencias en el sistema de información de la Comisión.

40. El seguimiento de los proyectos de la SACC y de la SACBC, de los que se dispone de muy escasa información, resultó particularmente insuficiente. En el caso de 14 proyectos de la SACC y de la SACBC aprobados en 1993 y 1994, por un total de 7,66 millones de ecus, la documentación contenida en los expedientes de la Comisión era insuficiente para evaluar su situación actual. De hecho la Comisión no sabía si 8 proyectos de los 14 se hallaban aún en curso o no. Sólo en dos casos se habían presentado informes sobre el desarrollo de los proyectos. Pese a la falta de información, la Comisión había ampliado varias veces los períodos de ejecución de los proyectos.

41. El seguimiento por parte de la Comisión de los proyectos del KT también era inadecuado, aunque se produjeron ciertas mejoras después de 1995.

42. Como consecuencia de la deficiente supervisión, la Comisión no pudo reaccionar con prontitud a las peticiones de los titulares de los proyectos y de los canales. Numerosos proyectos sufrieron retrasos, permanecieron en suspenso durante largos períodos, se paralizaron definitivamente o no fueron capaces de lograr sus objetivos. En lo que respecta al programa de becas, la falta de supervisión y de cifras fiables redujo su eficacia y su desarrollo sostenible. Aunque se concedieron unas 34 000 becas, se perdió la oportunidad de conceder 8 700 más debido a una gestión ineficiente y el sistema nacional de becas sudafricano perdió más de 72 millones de ZAR (unos 12,5 millones de ecus al tipo de cambio de diciembre de 1996) correspondientes a reembolsos de préstamos (véase el apartado 17 del anexo).

43. La capacidad de la Comisión para supervisar adecuadamente la ejecución de los proyectos se vio debilitada por el deficiente estado de sus sistemas de información. No contaba con una base de datos informatizada que contuviera información sobre la ejecución de proyectos y la presentación de informes (16). La documentación contenida en los expedientes de los proyectos no estaba actualizada y a veces faltaban los informes y la correspondencia relativos a éstos. No siempre se transmitía la información entre los canales, la Comisión y los servicios centrales. La Comisión no disponía de una copia de todos los contratos firmados entre los Canales y los titulares de los proyectos, por lo que no estaba al corriente de los casos en que el alcance del proyecto y las condiciones financieras no eran conformes a las de su contrato con el canal.

44. Una consecuencia financiera de las insuficiencias de la supervisión era la permanencia innecesaria en las cuentas de la Comisión de proyectos aprobados pero que nunca se habían iniciado, o de proyectos interrumpidos después de haber comenzado. De ese modo, al 31 de diciembre de 1996, unos 10 millones de ecus correspondientes a proyectos comprometidos entre 1993 y 1995 que nunca se iniciaron o interrumpieron su actividad permanecían en las cuentas, produciéndose una sobreestimación del pasivo exigible.

Cierre de contratos

45. A raíz de las fiscalizaciones de 1994 y 1995, el Tribunal señaló a la Comisión que debería conceder prioridad al cierre de más de 750 contratos pendientes, por los que se había comprometido un total de 441,7 millones de ecus, que se remontaban a 1986. La Comisión informó al Tribunal al final de 1995 de que pretendía cerrar unos 350 contratos pendientes antes de julio de 1996, y que se había contratado a un asistente técnico para aumentar la capacidad de sus servicios encargados de esta tarea.

46. En enero de 1996 la fecha límite de cierre de los 350 proyectos se prorrogó hasta el final de diciembre de 1996. El objetivo general era cerrar al final de 1997 604 proyectos de los 664 abiertos en el período 1986 1993.

47. Al final de junio de 1997, sin embargo, no se había cerrado ninguno de los contratos pendientes. La Comisión se vio ante importantes dificultades de procedimiento durante 1996, debido principalmente a una planificación y definición inadecuadas de la tarea y a no haber dedicado suficientes recursos a ésta. Un examen del Tribunal de una muestra de 250 fichas de cierre elaboradas en 1996 puso de manifiesto que existían numerosas anomalías inexplicadas y que la información de apoyo presentada no permitía tomar decisiones.

48. Con el fin de aumentar la capacidad de los servicios para cerrar los antiguos proyectos, la Comisión decidió en marzo de 1996 recurrir a empresas privadas de auditoría. Sin embargo, tardó más de un año en contratar a dichos auditores; finalmente se firmaron contratos con dos empresas distintas en mayo y julio de 1997 respectivamente.

49. Durante 1997, los servicios afectados establecieron procedimientos revisados que exigían una mayor justificación de las acciones propuestas e incluían la recuperación o la anulación de saldos pendientes mantenidos por las organizaciones encargadas de la ejecución y la anulación de los saldos de los compromisos no necesitados. Se fijaron nuevos objetivos y se previó el cierre final de todos los proyectos en suspenso antes del final de 1998.

50. Una consecuencia de la falta de progreso en el cierre de los contratos es el igualmente escaso avance realizado durante este proceso para recuperar los excedentes de fondos mantenidos por las ONG en Europa o en Sudáfrica. Durante visitas de inspección a ONG europeas en 1995 y 1996 se encontraron en varios casos estos excedentes de fondos. Sin embargo, contrariamente a las propias normas internas de la Comisión, que establecen que deben emitirse las órdenes de recuperación en cuanto se identifique una deuda, con una mención «pm» si no puede evaluarse el importe con precisión, sólo se expidieron órdenes de recuperación a una ONG.

51. Los problemas encontrados por la Comisión para cerrar esta gran acumulación de proyectos pendientes refleja las debilidades de la gestión financiera del programa relativo a Sudáfrica. De hecho, y pese a la envergadura y a la importancia política del programa, la Comisión no asignó suficientes recursos ni contaba con procedimientos suficientemente sólidos y eficaces que permitieran preparar y aplicar el nuevo programa que continuaba ampliándose, al mismo tiempo que las operaciones de cierre. La prioridad concedida al nuevo programa siempre implicó que los limitados recursos se dedicaran a éste, postergando el ejercicio de cierre.

52. Además, el cierre estaba mal preparado, los objetivos y calendarios eran inadecuados, los procedimientos eran poco claros, las funciones y responsabilidades de las partes interesadas no estaban suficientemente definidas ni determinadas de común acuerdo y tampoco existía unanimidad sobre los elementos necesarios para el cierre de un proyecto. En consecuencia, los limitados recursos disponibles no se utilizaron con eficacia ni eficiencia.

PROGRAMA EUROPEO DE RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO (PERD) 1994 1996

El sistema del PERD

53. Con la democratización del país, se imponía un nuevo planteamiento de la cooperación. A partir de ese momento se trataba de financiar un programa de cooperación directa con el gobierno sudafricano.

54. En un clima de considerable optimismo, todos los proveedores de fondos, incluidos la Comunidad Europea (CE) y los Estados miembros, quisieron poner en marcha amplios programas de desarrollo con el gobierno. La CE, principal proveedor de fondos (17), que durante la época del apartheid siempre había apoyado a las fuerzas democráticas sudafricanas, deseaba legítimamente reforzar su apoyo al nuevo gobierno. De ese modo, la Comisión aprobó en un plazo relativamente corto varios programas por importes significativos, que abarcaban varios ámbitos de actividad.

55. Por este motivo, a partir de 1994, la CE, al igual que otros proveedores de fondos, se asoció al Programa de reconstrucción y desarrollo puesto en marcha por el gobierno sudafricano. En el Fondo PRD se reunieron más de 5 000 millones de ZAR (aproximadamente 1 150 millones de ecus) anuales procedentes del presupuesto nacional, y la ayuda internacional, que eran gestionados por una estructura centralizada creada especialmente con este fin, la «RDP Office». Sin embargo, esta estructura pronto resultó inadecuada y, en marzo de 1996, a raíz de las críticas relativas al escaso nivel de ejecución del programa, se cerró la «RDP Office» y se transfirieron las responsabilidades de la ejecución del programa al Ministerio de Hacienda y a los ministerios correspondientes a los distintos sectores.

56. La administración central sudafricana fue objeto en esta época de transformaciones importantes y en particular de cambios significativos en sus niveles superiores. Los servicios gubernamentales que iniciaban la aplicación de los programas de desarrollo tenían una experiencia limitada en la colaboración con los organismos de ayuda internacional. La administración sudafricana se enfrentó a graves dificultades para adaptar sus sistemas y sus procedimientos de modo que pudieran responder a las diversas exigencias de los proveedores de fondos. En el nivel provincial y local acababan de crearse nuevas estructuras y otras sólo se encontraban en fase de proyecto.

57. En este contexto, la CE -y otras organizaciones proveedoras de fondos- deberían haber sido más realistas con respecto al volumen de fondos que podían ser absorbidos de manera eficaz y eficiente por la administración sudafricana. En el caso de los programas individuales, como el sector sanitario y el proyecto piloto de reforma agraria, la Comisión debería haber reconocido que hasta que no se establecieran las estructuras provinciales y de distrito a través de las cuales se había de aplicar el programa, no podrían absorberse los fondos para el mismo. Además, teniendo en cuenta los recursos limitados y las capacidades sectoriales del personal de la Delegación de la Comisión, habría sido preferible para la Comisión, con el acuerdo de las autoridades sudafricanas, haber concentrado menos recursos en un número de sectores más limitado.

58. De hecho en el momento de la puesta en marcha del programa en 1994, la Comisión también se enfrentaba a problemas importantes. El servicio gestor en Bruselas debía encargarse simultáneamente del seguimiento y del cierre de los proyectos financiados a través de los canales (apartados 20 a 52), proceder a la programación del PERD y al examen de los expedientes relativos al mismo y encargarse de las negociaciones para fijar el marco jurídico de las nuevas relaciones de cooperación con Sudáfrica (18). La Delegación también carecía de recursos (apartado 90).

59. Las dificultades para gestionar un programa tan amplio con medios limitados dieron lugar a un cambio de planteamiento de la Comisión en cuanto a la financiación de los proyectos y actividades de las ONG. Se incitó a estas últimas a asociarse para presentar, en forma de programas, el conjunto de sus necesidades de financiación para intervenciones en un sector específico -sanidad, desarrollo urbano, desarrollo rural, etc.

60. Sin embargo, al adoptar este planteamiento, la Comisión debería haber concedido particular atención a las estructuras de organización encargadas de la ejecución y asegurarse de que disponían de las competencias y medios necesarios. De los tres programas sectoriales controlados por el Tribunal, dos presentaban debilidades importantes en el nivel de las estructuras responsables del programa en general:

a) en el caso del programa «Urban sector network» (Red del sector urbano), la Oficina de coordinación de programas (OCP) propuso una estructura de coordinación en forma de ONG, que no disponía ni de un estatuto ni de medios adecuados y que no pudo efectuar un seguimiento regular de las acciones del programa;

b) en el programa del ámbito sanitario, se reagruparon en un mismo contrato único las actividades de tres ONG que operaban en la misma región. A una de ellas, la Comisión le impuso unilateralmente la responsabilidad de la gestión y el seguimiento de todo el programa. La ONG tuvo dificultades para presentar los informes exigidos sobre la marcha de los trabajos, ya que los demás asociados utilizaban sistemas de gestión diferentes y presentaban sus cuentas con arreglo a estructuras distintas. La ONG tampoco disponía de los medios necesarios para encargarse del seguimiento de las operaciones.

61. En el caso de los proyectos de menor envergadura, realizados por las ONG y las organizaciones de base («Community Based Organisations» -CBO), el ministro responsable del PERD, a quien se encargó en 1994 encontrar una solución que permitiera su financiación en un marco coordinado, propuso la creación de un organismo independiente, el TNDT. Sin embargo, dicha creación fue lenta y la financiación de las ONG y de las CBO se vio considerablemente alterada en 1995 y 1996. Algunas de ellas tuvieron que reducir su personal y sus actividades.

Proyectos estatales

62. En la parte correspondiente al sector sanitario de la primera serie de proyectos cofinanciados con el gobierno, en 1994 el Tribunal inspeccionó el «National HIV/AIDS Programme» (Programa nacional VIH/SIDA), el «District Health Systems Support Programme» (Programa de apoyo a los sistemas sanitarios por distritos) y el Programa de asistencia técnica para la reestructuración del sistema sanitario nacional, por un total de 19,4 millones de ecus. En el momento del control, todos los proyectos presentaban escasos progresos. De hecho, estos programas se pusieron en marcha antes de que se establecieran las estructuras indispensables para su aplicación. De ese modo, la constitución de los distritos que servirían de base del nuevo sistema sanitario no pudo completarse hasta el segundo semestre de 1996, lo que retrasó la introducción efectiva de las medidas en el nivel provincial. Por otra parte, esto dio lugar a que las autoridades sudafricanas solicitaran una prórroga del período de aplicación de los tres programas hasta el final de 1997.

63. El programa relativo a los derechos humanos fue aprobado por la Comisión en diciembre de 1994, basándose en un estudio efectuado por consultores externos. Hasta mayo de 1996 no se firmó el acuerdo de financiación (AF) con el gobierno sudafricano, por un importe de 15 millones de ecus. La aplicación de este programa gubernamental corresponde a las ONG y su gestión ha sido confiada a una fundación creada especialmente con este fin. La puesta en marcha del programa ha sufrido largos retrasos y en marzo de 1997, durante los controles del Tribunal, el proyecto acababa de iniciar sus actividades.

64. Los objetivos del proyecto son bastante imprecisos. El plan de acción para 1996/97 se basaba en los resultados del mencionado estudio efectuado en 1994; los importes de los gastos necesarios eran muy estimativos y no estaban respaldados por datos desglosados que justificaran su cálculo. Entre 1994 y 1996 la situación en el país había evolucionado y resultaba necesaria una nueva actualización de los objetivos y de los medios que se habían de aplicar. Los responsables de la aplicación del programa reconocieron esta situación y, además, incluyeron en su plan de acción una primera fase exploratoria para precisar las necesidades y objetivos. No obstante, consideraron importante poner en marcha el proyecto sin esperar a los resultados de esta primera etapa, proponiendo presentar las adaptaciones necesarias posteriormente. La Comisión debería seguir con atención la evolución de este programa.

65. El «Parliamentary Support Programme» (Programa de apoyo parlamentario), de un coste total de 36 millones de ecus, está cofinanciado por tres proveedores de fondos. El comienzo efectivo del programa estaba previsto para el final de 1996. En marzo de 1997 aún no se había puesto en marcha, ya que aún no se había contratado a todo el personal previsto para su gestión. Además, el propio dispositivo de aplicación de este programa cofinanciado no era satisfactorio. Durante los controles del Tribunal, las contribuciones de los tres proveedores de fondos no se habían integrado en un presupuesto único. Por lo tanto, no ha sido posible comprender y comprobar cómo se iba a integrar y asignar dentro del programa la contribución del gobierno sudafricano (19,35 millones de ecus). El programa de trabajo que acababan de presentar las autoridades sudafricanas sólo afectaba a la contribución comunitaria (16 millones de ecus). Es importante que la Comisión se asegure de la realidad de la cofinanciación de este programa.

Proyectos de las ONG

66. Para las ONG, se trataba de los primeros proyectos financiados directamente por la Comisión, sin la mediación de los canales. Su falta de experiencia de los procedimientos comunitarios y las dificultades para obtener los consejos necesarios de la delegación y para comunicarse con los servicios centrales de la Comisión provocaron retrasos en la puesta en marcha de todos los proyectos visitados por el Tribunal. Para obtener el pago de los fondos comunitarios, las ONG deben presentar un programa de trabajo anual, sin haber recibido indicaciones suficientes, en particular en los acuerdos de financiación, sobre la naturaleza y el grado de detalle de la información exigida, por lo que, en la mayor parte de los casos, la Comisión ha devuelto a las ONG los expedientes presentados. En determinados casos, los programas eran aceptados por la Delegación tras largos intercambios de información con la ONG, para ser posteriormente rechazados por Bruselas y teniendo que presentarse de nuevo. Este doble procedimiento de aprobación no constituye una utilización eficaz de los recursos limitados de la Comisión para gestionar los proyectos y ha alargado excesivamente los plazos de ejecución.

67. El «Participatory Health Care Programme» (Programa participativo de atención sanitaria) (1,12 millones de ecus) cubría necesidades esenciales de las poblaciones más desfavorecidas en los «townships» de la periferia de Ciudad del Cabo. Su fase inicial se vio particularmente afectada por las debilidades indicadas en el apartado anterior. Por otra parte, la viabilidad de este programa, que se hallaba en su fase final de ejecución en marzo de 1997, se veía comprometida. De hecho, las clínicas financiadas no se habían integrado en las estructuras sanitarias de la administración sudafricana, como estaba dispuesto en el contrato firmado con la Comisión. Por lo tanto, resultaba indispensable una financiación adicional por parte de los proveedores de fondos internacionales para no poner en peligro la continuación de las prestaciones ofrecidas hasta entonces.

68. La entrega de viviendas sociales a la población de escasos ingresos constituía uno de los objetivos más importantes del programa «Urban Sector Network» (5,9 millones de ecus). De las 4 350 viviendas previstas para el primer año, sólo pudieron entregarse 879 debido a una subestimación por parte de la Comisión y del otro socio del programa de las dificultades de aplicación de una política de crédito a la vivienda en todo el país. La ejecución de este programa también se vio perjudicada por la lentitud de los pagos comunitarios. En el momento de la fiscalización del Tribunal, algunas ONG afiliadas a la red habían tenido que suspender las actividades relativas al programa en espera de un pago de fondos.

69. La puesta en marcha y la ejecución del «Micro-projects Programme» (Programa de microproyectos), cofinanciado en 1995 (12,6 millones de ecus) con la ONG Microprojects Programme Trust también se vio afectada por los excesivos retrasos de la Comisión en la firma del acuerdo de financiación y el pago de fondos. En marzo de 1997, se habían aprobado 68 microproyectos, pero su nivel de ejecución era muy escaso. En espera del pago de la Comisión, los gestores del proyecto tuvieron que recurrir a un crédito en descubierto para no suspender la ejecución de las acciones financiadas.

Debilidades de los instrumentos y procedimientos de aplicación del PERD

70. Las debilidades en los instrumentos y procedimientos los utilizados por la Comisión han sido la causa de los importantes retrasos observados en cada fase de la aplicación del PERD y han incidido negativamente en la ejecución de los programas.

Retrasos en los pagos

71. La mayor parte de los proyectos visitados por el Tribunal se han visto afectados por una lentitud endémica de los pagos: los interesados consideran a la Comisión el más lento de los proveedores de fondos. Estos retrasos se debían esencialmente al excesivo tiempo empleado por la Comisión para aprobar los informes intermedios y los programas de trabajo actualizados. Cuando ésta es la única o la principal fuente de financiación, los socios pueden enfrentarse a graves dificultades financieras. En el caso de los programas de microproyectos y «Urban Sector Network», los gestores han tenido que recurrir al crédito en descubierto para no suspender las actividades de los proyectos.

Pérdidas de cambio

72. En el caso de varias ONG, los importes percibidos en ZAR, en general eran inferiores a los importes determinados en las condiciones contractuales, que se fijan en ecus. El análisis de una docena de pagos de proyectos muestra que las diferencias resultan de la aplicación por un banco privado sudafricano de tipos de conversión muy desfavorables (19). De un total de pagos efectuados de 10,8 millones de ecus, equivalentes a 74,9 millones de ZAR al tipo del Inforecu, las ONG sólo percibieron 72,8 millones de ZAR tras su conversión al tipo del banco. La diferencia negativa de 2,1 millones de ZAR equivale a 0,4 millones de ecus al tipo Inforecu, el 3,7 % del total abonado. En algunos casos la diferencia ha llegado a ser del 7 %. El análisis comparativo de algunos pagos correspondientes a proyectos gubernamentales muestra que los tipos aplicados por el Reserve Bank eran mucho más favorables. Puesto que se trata de importes muy significativos para las ONG, la Comisión debería analizar la posibilidad de adoptar procedimientos alternativos de modo que las ONG reciban los importes previstos en los contratos (20).

Acuerdos de financiación

73. La mala redacción de los acuerdos de financiación (ONG y gobierno) también ha obstaculizado la puesta en marcha y la ejecución del PERD. Las cláusulas relativas, entre otros aspectos, a los pagos, a los informes y a las cuentas del proyecto se hallan dispersas por las distintas partes de los convenios y no son siempre claras ni coherentes. Esta incoherencia es particularmente importante en los acuerdos de financiación de diciembre de 1994 que, aunque se aplican a financiaciones directas de ONG, recogían las disposiciones contractuales utilizadas en el antiguo sistema con los canales. La redacción de los acuerdos de financiación no se ha controlado suficientemente y han pasado desapercibidos errores importantes durante el proceso de aprobación (21). Los acuerdos de financiación celebrados con las ONG en 1995 y 1996 sólo preveían el pago de anticipos del 80 % de los presupuestos anuales y no abordaban los procedimientos que debían respetarse para el pago del saldo anual del 20 %. El Tribunal ha detectado al menos dos pagos de saldo por un total de 746 171 ecus (22) que se han efectuado sin que la Comisión haya advertido esta laguna y haya propuesto modificaciones a los acuerdos en cuestión.

74. En ninguno de los proyectos examinados por el Tribunal habían presentado las ONG la garantía bancaria exigida por el acuerdo de financiación. Los bancos sudafricanos deniegan esta garantía a las ONG debido al insuficiente nivel de los fondos propios de éstas. En lugar de adaptar las disposiciones contractuales a la realidad, los servicios de la Comisión han pedido a un banco la emisión de «certificados» que no equivalen en absoluto a una garantía.

75. Al igual que en los proyectos aprobados durante las dos fases del Programa especial, las condiciones de los acuerdos de financiación obligan a los socios a convertir los gastos mensuales del proyecto en ecus utilizando el tipo mensual publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (véase el apartado 32). Esta disposición poco adecuada no era seguida en ninguno de los proyectos controlados. La Comisión debería modificar las condiciones de estos contratos con otras disposiciones prácticas y adecuadas.

76. Los esfuerzos de la Delegación para solventar las debilidades de las disposiciones contractuales han sido indudables, pero no han permitido resolver todas las insuficiencias. Desde octubre de 1996, el texto de los acuerdos de financiación ha mejorado de manera significativa, pero aún es necesario realizar esfuerzos para racionalizar las disposiciones contractuales y en particular resolver dificultades que afectan a los procedimientos de pago.

77. La delegación ha adoptado modificaciones importantes de los acuerdos de financiación en reuniones mantenidas con los socios o las ha autorizado mediante un simple intercambio de cartas (23) sin que se haya modificado formalmente el texto del acuerdo. Los servicios de Bruselas también han confirmado con frecuencia modificaciones sin reflejarlo formalmente en el texto del acuerdo.

78. En informes anteriores (24), el Tribunal ya ha subrayado debilidades en los procedimientos de modificación de las disposiciones de los acuerdos de financiación. Esta situación indica la debilidad del sistema de control de la Comisión y se debe principalmente de la falta de instrucciones claras sobre el procedimiento que se ha de seguir y en particular sobre el reparto de responsabilidades que se ha de respetar entre los servicios centrales y las delegaciones.

Procedimientos de licitación

79. Las normas y procedimientos comunitarios aplicables a los proyectos en materia de compras y de licitación difieren de las impuestas por la legislación sudafricana a los servicios de la administración central y local. Una dificultad importante es que las normas sudafricanas conceden preferencia a las empresas sudafricanas y particularmente a las de comunidades anteriormente desfavorecidas, mientras que las normas comunitarias exigen licitaciones abiertas para empresas de la Comunidad Europea y, bajo determinadas condiciones, también de terceros países. En el caso de los proyectos gubernamentales controlados sobre el terreno por el Tribunal, este asunto ha sido una fuente de dificultades y, en el caso particular del «National HIV/AIDS programme», ha causado retrasos considerables y ha dificultado de manera considerable la ejecución del programa. También se han planteado problemas importantes en la aplicación del «Parliamentary Support Programme».

Asistencia técnica

80. La asistencia técnica financiada por la UE es bien acogida y sigue siendo un componente importante del programa general de ayuda comunitaria a Sudáfrica. No obstante, es una fuente de costes elevados, en particular cuando se contratan asistentes técnicos procedentes de Europa. Actualmente los servicios gubernamentales que reciben este tipo de asistencia apenas son conscientes de su coste, ya que no está financiado directamente con los fondos del proyecto.

81. Sudáfrica dispone de numerosos expertos competentes en muchos ámbitos y es posible contratar asistencia técnica aplicando condiciones locales que resultan mucho más ventajosas desde el punto de vista de los costes que las aplicables a los asistentes técnicos europeos. En términos generales, la Comisión debe en primer lugar determinar si, para tareas particulares, se hallan disponibles expertos locales adecuados, y sólo en caso negativo, recurrir a la contratación de asistencia técnica extranjera.

82. La Comisión no ha definido suficientemente las obligaciones y responsabilidades concretas de los asistentes técnicos financiados por la Unión Europea y destinados en varios servicios de la administración, en particular en lo que respecta a sus responsabilidades con respecto a la Delegación y los servicios de la administración.

83. En el caso de un proyecto de sanidad pública, un asistente técnico encargado de desarrollar y aplicar un sistema de contabilidad de gestión desempeñó durante 14 meses la función de coordinador; por consiguiente, en el momento de la fiscalización no se había logrado el objetivo original. Asimismo, durante un período de casi 3 meses, este asistente técnico desempeñó un cargo superior de la gestión en el ministerio de Sanidad sin el acuerdo de la Comisión.

84. No siempre se ha proporcionado la asistencia técnica en el momento adecuado. Normalmente la duración de los contratos de asistencia técnica debe coincidir con el calendario del proyecto. En el caso del proyecto de reforma agraria, por ejemplo, el administrador previsto en virtud de un programa de asistencia técnica no fue nombrado hasta 12 meses después de la firma del acuerdo de financiación. Las autoridades sudafricanas tuvieron que comenzar el proyecto sin su ayuda.

85. Ha de prestarse más atención a garantizar una asistencia técnica suficiente en el nivel local y no sólo en el central. Por ejemplo, los beneficiarios regionales que participaban en el proyecto de reforma agraria podrían haber sido asesorados directamente en lugar de canalizar sus investigaciones a través de complicados procesos de comités.

ORGANIZACIÓN Y RECURSOS DE LA COMISIÓN

86. El presente informe ha insistido en varias ocasiones en la naturaleza inusual y particular del programa de ayuda a Sudáfrica, que combina los siguientes elementos: complejidad administrativa, importante volumen de fondos y diversidad de acciones en un contexto político de gran importancia.

87. Todos estos factores exigían una óptima organización y un aumento de los recursos de gestión que, no obstante, no se facilitaron. En primer lugar, entre 1986 y 1991, la Comisión no podía establecer una estructura sobre el terreno para la gestión del programa. En 1991 se abrió la Oficina de coordinación del programa, pero sólo con responsabilidades técnicas limitadas. Hasta 1994, la Comisión no estableció una Delegación completa en Pretoria.

88. En segundo lugar, la Comisión no concedió suficiente prioridad a la gestión del programa de ayuda sudafricano: no se asignaron suficientes recursos de gestión y las instrucciones por escrito con respecto a los procedimientos, así como la organización establecida eran inadecuadas. En los servicios centrales de la Comisión en Bruselas, la unidad encargada de Sudáfrica no contaba con personal suficiente y, además, se producían cambios frecuentes y se mantenían puestos vacantes.

89. En Sudáfrica, no estaban claramente determinadas las tareas y responsabilidades de la OCP ni los procedimientos que se habían de seguir, lo que dio lugar a debilidades de gestión y a un seguimiento deficiente.

90. Incluso cuando se estableció la Delegación en Pretoria a comienzos de 1994, la Comisión no le facilitó suficiente personal para desempeñar sus funciones. Durante más de un año la Delegación estuvo formada por el jefe de la misma, su asistente y un secretario; no se nombró al consejero de desarrollo hasta 1995 y los puestos del organigrama no se cubrieron hasta el final de 1996.

91. Además, la falta de instrucciones y líneas directrices por escrito afectaron negativamente a las prácticas de gestión de la Delegación. Se observó en particular:

a) no existe una división de funciones clara entre el personal de la Delegación, de modo que, por ejemplo, no está claro quién es responsable del seguimiento de cada proyecto;

b) los sistemas de información son insuficientes: la documentación de los proyectos no se halla recogida en un expediente único; en varias ocasiones la información no se ha procesado y se han perdido varios informes y otros documentos;

c) el sistema de seguimiento no proporciona suficiente información para poder valorar el estado de los proyectos en un momento determinado: los desembolsos reales, las fechas de presentación de informes, los progresos realizados para la consecución de objetivos, las limitaciones encontradas, etc. en estas circunstancias no es posible garantizar un seguimiento y supervisión adecuados de los proyectos y la continuidad del servicio.

92. Un aspecto particular que afecta a la organización de la Delegación en Sudáfrica es la necesidad de mantener una presencia tanto en Pretoria como en Ciudad del Cabo, donde alterna sus reuniones el Parlamento nacional. La Delegación ha abierto una oficina en Ciudad del Cabo, donde el jefe se ve frecuentemente obligado a permanecer para tratar asuntos políticos. Esto ha ocasionado retrasos en la resolución de problemas importantes que han afectado a la cooperación al desarrollo. Es necesario nombrar un jefe de delegación adjunto en Pretoria encargado específicamente de la cooperación al desarrollo y del seguimiento de proyectos.

COORDINACIÓN ENTRE LA COMUNIDAD Y LOS ESTADOS MIEMBROS EN LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO

93. El artículo 130 U del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) establece que la política de la Comunidad en el ámbito de la cooperación al desarrollo será complementaria de las llevadas a cabo por los Estados miembros. Con este objetivo, y en el deseo de mantener la coherencia y la eficacia, el artículo 130 X del mismo Tratado exige la coordinación y concertación entre la Comunidad y los Estados miembros. Desde 1993, el Consejo y la Comisión han avanzado de manera significativa en esta dirección: se ha puesto en marcha una experiencia piloto en seis países (25) y se ha emitido una serie de resoluciones y conclusiones (26).

94. En Sudáfrica la coordinación debe considerarse un asunto de la mayor importancia. En primer lugar, 14 de los 15 Estados miembros se hallan representados en el país y se enfrentan a problemas similares; en segundo lugar, existe ya una estrecha relación y una coordinación, que se desarrollaron durante los primeros períodos de mayor complejidad política.

95. El Reglamento (CE) n° 2259/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996, sobre la cooperación al desarrollo con Sudáfrica (27) considera la coordinación como instrumento central para garantizar una eficacia óptima de la ayuda. El Reglamento invita a la Comisión a adoptar todas las medidas necesarias, que incluirían la organización de reuniones regulares, el establecimiento de un sistema de intercambio de información y la transmisión a los Estados miembros de un documento estratégico de cooperación y esquemas de los proyectos. Por último, el Reglamento hace extensiva la necesidad de coordinación a los demás proveedores de fondos.

96. Los mecanismos de coordinación actuales en Sudáfrica consisten en reuniones regulares y en intercambio de información sobre los programas aplicados. Dichos mecanismos han permitido una participación considerable de los Estados miembros en la definición y concepción de los programas comunitarios. La Comisión ha enviado documentación con regularidad a los representantes de los Estados miembros y se han discutido detalladamente las operaciones comunitarias. Sin embargo, el intercambio de información en lo que respecta a las acciones de los Estados miembros no se ha formalizado y se han realizado escasos progresos en la creación de una base de datos común. La insuficiencia de la información ha obstaculizado la consecución de una coordinación más eficaz.

97. Para reforzar la coordinación, la Comisión y los Estados miembros deberían adoptar medidas prácticas para aplicar las disposiciones establecidas en el Reglamento anteriormente citado:

a) exponer procedimientos detallados en materia de consulta e intercambio de información, y de adopción de planteamientos comunes; estos procedimientos deberían garantizar el flujo de información entre la Comunidad y los Estados miembros en las dos direcciones, incluyendo el calendario de reuniones, la recopilación de información para crear una base de datos, la transmisión de informes y evaluaciones comunes;

b) definir y reforzar la función que ha de desempeñar la Delegación de la Comisión; deben proporcionarse los recursos adecuados para que la Delegación pueda desempeñar dicha función;

c) desarrollar estrategias sectoriales comunes; deben realizarse esfuerzos para mejorar la capacidad administrativa del gobierno sudafricano en sus relaciones con los proveedores de fondos internacionales;

d) ampliar la coordinación a otros proveedores de fondos y adoptar un planteamiento coherente, que debería incluir unos requisitos contables y de elaboración de informes comunes, establecimiento concertado de calendarios de desembolsos y procedimientos de auditoría conjunta.

CONCLUSIÓN

98. En septiembre de 1986 la Comunidad Europea decidió apoyar activamente a las organizaciones que facilitaran asistencia a las víctimas del apartheid y contribuir de manera significativa a los esfuerzos para asegurar una transición pacífica a la democracia. En este sentido, era un programa único, que suscitó la oposición del gobierno sudafricano y que fue objeto de controversia en Europa. La Comisión dio muestras de una considerable imaginación e intuición en la elaboración del programa. En éste tenía en cuenta las necesidades de la población a la que iba dirigido. Los sudafricanos que participaron en el Programa Especial consideran que éste incidió positivamente durante el período de transición. Como resultado, la Comunidad Europea supo crear un clima de buena voluntad política con los nuevos dirigentes democráticos de Sudáfrica (apartados 1 a 5, y 22).

99. La Comunidad, pues, se hallaba en 1994 en una posición clave para desarrollar las relaciones entre Sudáfrica y Europa en los ámbitos de la economía y la cooperación e inmediatamente tomó medidas en este sentido. Sin embargo, al igual que otros proveedores de fondos, la Comisión, para manifestar lo antes posible su solidaridad y apoyo al nuevo gobierno, aprobó a través del PERD más programas en más sectores de los que era posible gestionar efectivamente a corto plazo. Las limitaciones de la capacidad de la Comisión para llevar a cabo tantas acciones, así como las del nuevo gobierno para absorber los fondos en los calendarios previstos, no se tomaron suficientemente en consideración. Tampoco se realizó un trabajo de base preliminar para señalar qué refuerzo institucional era necesario antes de poder ejecutar efectivamente los proyectos y qué papel debía desempeñar la Comunidad en materia de asistencia a las autoridades sudafricanas en este aspecto (apartados 56 y 57). En consecuencia, se produjeron importantes retrasos en la aplicación del PERD. El Tribunal ya ha señalado problemas similares en otros ámbitos de cooperación al desarrollo, como en PHARE (28) y los países terceros mediterráneos (29).

100. La aplicación eficaz y eficiente de los programas comunitarios de asistencia a Sudáfrica se ha visto afectada negativamente a lo largo de todo el período 1986 a 1997 por la falta de idoneidad de los procedimientos, sistemas y recursos aplicados por la Comisión:

a) inicialmente, la Comisión trató de aplicar procedimientos ágiles y flexibles, pero sin definir en qué consistían éstos y sin exponer claramente a los socios lo que sería aceptable (apartado 4);

b) cuando mejoró la situación y era posible actuar más abiertamente, no se aprovechó la oportunidad de establecer procedimientos y sistemas adecuados. Aunque la administración de los proyectos fue confiada a los canales, la Comisión, con el fin de garantizar un control estricto, mantuvo en los servicios centrales la autoridad de aprobación de proyectos, contratos, modificaciones de contratos y pagos. Al no facilitar recursos suficientes para llevar a cabo y comprobar rápida y adecuadamente todas estas operaciones, el planteamiento de la Comisión resultó inviable y no permitió una gestión y un control adecuados;

c) la operación específica de cierre de los 750 proyectos abiertos con las ONG y CBO, que se remontaban a 1986, estaba deficientemente planteada y aplicada, por lo que los limitados recursos disponibles se usaron de manera ineficaz (apartados 45 a 52);

d) en lo que respecta al PERD, el problema crónico de la insuficiencia de recursos para gestionar un programa de tal envergadura y diversidad ha empeorado debido a la falta de instrucciones para el personal de la Delegación y de Bruselas, así como a los movimientos de personal (apartados 87 a 92);

e) la eficiencia de la aplicación se ha visto perjudicada por la lentitud de los procedimientos de pago de la Comisión, por las insuficiencias en los acuerdos de financiación y en la falta de concertación sobre los procedimientos de licitación que se habían de aplicar.

101. Muchas de las debilidades señaladas en el presente informe son similares a las expuestas en informes del Tribunal sobre otras acciones externas, como los informes sobre el programa PHARE (30), los programas MED (31) y las observaciones sobre la cofinanciación de las ONG (32). La Comisión debería tomar medidas cuanto antes para solventar estas debilidades.

102. En el ámbito de la cooperación al desarrollo, la Comisión debería, pues, adoptar un planteamiento de gestión descentralizado más eficaz, que no sólo deposite la facultad de adoptar decisiones en el nivel más adecuado del sistema, sino que también refuerce el sentido de la responsabilidad por parte de las organizaciones beneficiarias y favorezca una mayor cooperación. Dentro de su propia organización, debería transferirse desde los servicios centrales a los lugares de aplicación de los programas, donde las decisiones pueden adoptarse más cerca de las acciones afectadas, un cierto grado de responsabilidad operativa y financiera. Este planteamiento también debería tener por objetivo la óptima utilización de los recursos limitados de la Comisión para gestionar y controlar el empleo de los fondos comunitarios. Este planteamiento exigiría:

a) el establecimiento de un marco y unas instrucciones claras para el funcionamiento y ejecución financiera de los programas, incluyendo requisitos precisos y claros para la presentación de informes;

b) determinar qué decisiones es más adecuado adoptar en el nivel de las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos, de la Delegación y de los servicios centrales de Bruselas, y cuáles son las condiciones previas en cuanto a capacidad y recursos para establecer esta estructura en materia de decisiones;

c) una de las mencionadas condiciones previas sería la fiabilidad de los sistemas de gestión y control de las organizaciones encargadas de la ejecución: para ello, la Comisión debe evaluar los sistemas existentes y apoyar su mejora;

d) centrar la supervisión en la ejecución y en los resultados generales de los programas, complementándola con controles seleccionados de acciones individuales.

103. El PERD sólo constituye una parte de las relaciones entre la UE y Sudáfrica. La negociación de un Acuerdo comercial y de cooperación que establecerá, tras un período de transición, una zona de libre comercio (33) con la Comunidad es un asunto de gran importancia para Sudáfrica. El volumen de ayuda al desarrollo de la Comunidad a Sudáfrica es considerable -Sudáfrica es beneficiaria de uno de los mayores programas de cooperación financiera y técnica con la Comunidad destinados a un solo país. No obstante, el progreso económico y social del país depende en mayor medida del éxito de productores eficientes capaces de competir en mercados internacionales en los numerosos sectores (recursos naturales, agricultura) en que disfruta de una ventaja comparativa. Las negociaciones comerciales son largas y complejas y aún no se habían completado al final de 1997. En este contexto, es importante que la política comercial europea sea coherente con la estrategia de desarrollo.

104. Los Estados miembros se hallan muy interesados y han tenido una importante participación en las negociaciones comerciales. Es decepcionante observar, no obstante, que en el contexto de un nuevo programa de cooperación financiera y técnica con un nuevo gobierno, la coordinación entre la Comisión y los Estados miembros es limitada. Han participado de manera significativa en la definición de los programas comunitarios, pero los Estados miembros no han facilitado suficiente información sobre sus acciones. Esto limita las posibilidades de definir un programa comunitario coherente de asistencia. Además, son necesarios mayores esfuerzos, no sólo entre los proveedores de fondos de la Unión Europea, sino también con los demás para acordar planteamientos comunes sobre las exigencias de procedimiento y de rendición de cuentas.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 27 y 28 de mayo de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Pleno ministerial sobre cooperación política de 10 de septiembre de 1985.

(2) El programa de ayuda al desarrollo relativo a Sudáfrica se financió entre 1986 y 1990 a partir de la línea presupuestaria B9-5 3 0; entre 1991 y 1995 de la línea B7-5 0 7 0 y desde 1996, de la línea B7-3 2 0.

(3) Se utiliza el término «canales» para describir a estas organizaciones porque, a través de éstas, la Comisión canalizaba los fondos del programa a las organizaciones encargadas de su ejecución.

(4) El Acuerdo fue firmado en Pretoria en octubre de 1994 y aprobado por el Consejo el 19 de diciembre de 1994 (DO L 341 de 30.12.1994).

(5) El TNDT constituye el primer paso hacia la creación de una Agencia de Desarrollo Nacional que se encargue de la financiación de las ONG en el futuro.

(6) Reglamento (CE) n° 2259/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996, sobre cooperación al desarrollo con Sudáfrica (DO L 306 de 28.11.1996).

(7) El programa comunitario de ayuda a Sudáfrica, no obstante, seguirá financiándose con cargo al presupuesto general de la Comunidad, ya que la adhesión de Sudáfrica al Convenio es limitada.

(8) Véase la «Evaluación del programa especial europeo para Sudáfrica». Consultores SPM, octubre de 1996.

(9) De los importes inicialmente comprometidos, se liberaron 10,22 millones de ecus.

(10) Programa indicativo nacional firmado por la Comisión y el Gobierno sudafricano el 14 de mayo de 1997.

(11) «Evaluación del programa especial europeo para Sudáfrica» Consultores SPM, octubre de 1996.

(12) Véase el apartado 10 del anexo sobre el programa de becas.

(13) Las observaciones sobre el programa de becas se incluyen en el anexo.

(14) Entre 1993 y 1995 la Comisión aprobó 189 proyectos con los canales, en su mayor parte por importes inferiores a 0,2 millones de ecus. A este número habría que añadir los proyectos en curso aprobados en años anteriores. Unos 700 proyectos seguían abiertos durante el citado período.

(15) El programa informático es un instrumento de gestión destinado a mejorar la elaboración, planificación y supervisión de los proyectos. Es utilizado por los más importantes proveedores de fondos de ayuda al desarrollo.

(16) El South Africa Project Management (SAPMAN), una hoja de cálculo empleada por la Comisión, no contenía información fiable, ya que no se actualizaba regularmente. La aplicación se abandonó en diciembre de 1995.

(17) El Reglamento (CE) n° 2259/96 del Consejo establece en su artículo 10 un importe financiero de referencia de 500 millones de ecus para el período 1.1.1996 31.12.1999.

(18) Hasta marzo de 1995 no se creó un equipo de trabajo encargado de las negociaciones.

(19) Al no existir una demanda real de ecus en Sudáfrica, los bancos pueden determinar su propio tipo de cambio, que puede diferir considerablemente de los tipos indicados en los mercados monetarios internacionales.

(20) El pago en ZAR por la Comisión permitiría reducir al mínimo las pérdidas y el Reglamento financiero no excluye esta posibilidad.

(21) Por ejemplo, el proyecto «Parliamentary Support Programme» (AFS/1996/9) especifica en el corpus del acuerdo de financiación que el Ministerio de Hacienda representa a la República Sudafricana, cuando el signatario del acuerdo es el portavoz del Parlamento.

(22) Proyectos Urban Sector Network (94/75070/060) y Micro-project Programme Trust (95/75070/005).

(23) Véanse, por ejemplo, los proyectos Participatory Primary Health Care Programme, Urban Sector Network, Microprojets Trust y el Land and Agricultural Policy Center.

(24) Véanse los apartados 15.27 a 15.31 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991 (DO C 330 de 15.12.1992) e Informe especial n° 1/98 sobre la cooperación financiera y técnica bilateral con los países terceros mediterráneos (DO C 98 de 31.3.1998).

(25) Bangladesh, Costa de Marfil, Costa Rica, Etiopía, Mozambique y Perú.

(26) Véanse en particular los publicados el 2.12.1993; 6.5.1994 y 15.7.1996.

(27) DO L 306 de 28.11.1996.

(28) Véanse los apartados 2.4 a 2.12 del Informe especial n° 3/97 sobre el sistema descentralizado de ejecución del programa PHARE (período 1990 1995) (DO C 175 de 9.6.1997).

(29) Véanse los apartados 150 y 151 del Informe especial n° 1/98 sobre la cooperación financiera y técnica bilateral con países terceros mediterráneos.

(30) Informe especial n° 3/97 sobre el sistema descentralizado de ejecución del programa PHARE (período 1990 1995) (DO C 175 de 9.6.1997)

(31) Informe especial 1/96 (DO C 240 de 19.8.1996).

(32) Informe anual relativo al ejercicio 1990 (DO C 324 de 13.12.1991).

(33) Sujeta a una serie de protocolos que protegen determinados sectores clave de las importaciones libres de impuestos de productos de origen comunitario.

ANEXO

PROGRAMA DE BECAS

Objetivos y descripción del programa

1. El objetivo del programa de becas de estudios era ayudar a los estudiantes de educación superior procedentes de comunidades desfavorecidas y contribuir al establecimiento de un sistema nacional de becas. Éstas consistían en una subvención (60 %) y un préstamo (40 %) que debían reembolsar los estudiantes al «Tertiary Education Fund of South Africa» (TEFSA), Fondo sudafricano de educación superior. Otros elementos del programa se centraban en la mejora de los servicios administrativos y de apoyo a los estudiantes de las «Tertiary Institutions» (TI) (1), instituciones de enseñanza superior, tradicionalmente destinadas a la comunidad negra. Entre 1993 y 1995 la CE asignó al programa 59,9 millones de ecus, de los que se utilizaron 45,5 millones de ecus. Se concedieron unas 34 000 becas.

2. El programa estaba gestionado por el Kagiso Trust (KT), que creó un servicio responsable de la administración de las becas. Éstas eran distribuidas a través de las TI, a las que el mencionado servicio anticipaba fondos según los importes concedidos a cada estudiante. Al final del ejercicio, las TI presentaban al servicio un informe de auditoría en el que figuraban los importes de las subvenciones y los préstamos por cada beneficiario, el importe exacto utilizado y el saldo para una nueva utilización.

3. Se creó un comité del programa para establecer criterios de política de atribución de becas y supervisar la gestión del programa. El Comité estaba formado por representantes de las TI, del Ministerio de Educación, de TEFSA, KT y de la Delegación comunitaria.

Sistema de control

4. El control financiero del programa se basaba fundamentalmente en la presentación de informes de auditoría por parte de las TI. No obstante, este mecanismo no funcionó satisfactoriamente:

a) no se fijaron plazos de presentación de los informes de auditoría y no se había previsto una penalización en caso de no presentación de los mismos;

b) hasta 1995, el programa de becas no solicitó a las TI los informes correspondientes a 1992, 1993 y 1994;

c) no se facilitaron instrucciones detalladas a los auditores; los informes no eran homogéneos y, en la mayor parte de los casos, no cumplían los objetivos de control. En varios casos, los propios auditores no consideraban esta tares como una auditoría propiamente dicha, en algunos casos se limitó el alcance del trabajo, en otros sólo pudieron formularse opiniones con reservas o no se formuló opinión alguna;

d) el servicio responsable de la administración de becas no efectuaba un seguimiento de los informes. Los que eran inaceptables no se rechazaban (por ejemplo, los efectuados por los propios auditores internos de las TI) y los que contenían una opinión con reservas u otras observaciones no eran aclarados.

5. No se aplicaban otros mecanismos de control. El servicio responsable de la administración de becas no llevaba a cabo conciliaciones anuales entre las cuentas de la Comisión, el KT y las TI para determinar el saldo de fondos disponibles. En consecuencia, no se utilizaron unos 11 millones de ecus (18 % de los fondos existentes) (2).

6. Una debilidad particularmente importante en el sistema de control era la falta de una auditoría global del programa de becas, que no estaba prevista en el contrato firmado entre la Comisión y el KT.

Supervisión del programa

7. El mal funcionamiento del sistema de control se vio agravado por la ineficacia de la supervisión. En primer lugar, el servicio responsable de la administración de becas no examinaba los procedimientos y sistemas de cada TI.

8. En segundo lugar, el comité no funcionaba adecuadamente ni efectuaba un seguimiento de los asuntos de naturaleza financiera. El comité celebró menos reuniones de las previstas, la separación de funciones era inadecuada (el secretario del Comité era a la vez el director y gestor financiero del servicio de administración de las becas) y los datos examinados mezclaban previsiones con cifras reales.

9. Por último, ni la sede del KT ni la Comisión supervisaban el trabajo efectuado por el servicio responsable de la administración de becas. Hasta el final de 1996 no fueron conscientes de la ausencia de cifras fiables sobre los gastos y de la falta de recuperación de los préstamos concedidos a los estudiantes.

Evaluación

10. En 1994 se efectuó una evaluación externa intermedia del programa de becas (3). No obstante, dicha evaluación no valoraba la gestión financiera ni abordaba el problema de la devolución de préstamos. No se siguió la recomendación de que se reforzara el papel de supervisión financiera del comité.

11. No se ha llevado a cabo ni se ha previsto ninguna evaluación final externa del programa.

Consecución de objetivos

12. La evaluación de 1994 subrayaba el programa había llegado satisfactoriamente al grupo al que iba dirigido y concluía que proporcionaba asistencia financiera a estudiantes económicamente desaventajados y que contribuía a compensar los desequilibrios de raza y sexo. Esta conclusión fue formulada en 1994 y debe confirmarse para el período 1995 96.

13. En varios aspectos, no obstante, la eficacia, viabilidad y visibilidad del programa no han respondido satisfactoriamente a las expectativas.

Eficacia

14. La eficacia se redujo a consecuencia de una deficiente gestión financiera. Como se explica en el apartado 5, 11 millones de ecus permanecieron inutilizados. Con este importe se podrían haber financiado más de 8 700 becas adicionales.

15. Además, los beneficiarios finales no recibían los fondos hasta bien entrado el año escolar, por lo que las TI y los estudiantes se veían obligados a anticipar los gastos, a veces mediante préstamos particulares.

Viabilidad

16. No se ha garantizado la viabilidad del programa en la medida que no se ha concedido prioridad al reembolso del componente «préstamo» de las becas.

17. Al final de 1996, sólo se había reembolsado el 1,13 % de los préstamos, lo que representa una pérdida superior a 72 millones de ZAR (aproximadamente 12,5 millones de ecus al tipo de cambio de diciembre de 1996). La posibilidad de recuperar los préstamos cada vez es más escasa, lo que mina la viabilidad del programa y pone en peligro la capacidad financiera del régimen nacional.

Responsabilización con respecto al programa

18. Los estudiantes beneficiarios no recibían un extracto de cuenta anual (préstamo concedido, intereses añadidos, etc.) que registrara y confirmara su situación financiera. No estaban bien informados de los mecanismos del sistema y en ningún momento participaban en su administración. Con respecto a los beneficiarios finales, no existía una responsabilización por los programas, elemento clave para garantizar el desarrollo satisfactorio de los mismos.

Publicidad

19. En la mayoría de las TI visitadas por el Tribunal, ni su personal ni los estudiantes beneficiarios sabían que los fondos procedían de la Unión Europea. El KT no hizo pública la fuente de financiación hasta el final de 1996, cuando surgieron problemas al término del programa. El interventor de la Comisión señaló la falta de publicidad en 1995, pero no se adoptaron medidas para solventarla.

20. La Comisión no desarrolló una estrategia de información (mediante folletos, notas de prensa u otras acciones) para la difusión del origen comunitario de los fondos. La visibilidad es necesaria para reforzar la asociación y las relaciones de cooperación, tanto en Sudáfrica como en Europa.

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Las «Tertiary Institutions» están constituidas por las universidades, centros superiores de estudios técnicos («technikons»); formación del profesorado, escuelas técnicas y de formación profesional.

(2) Este importe corresponde a 10,67 millones de ecus de compromisos comunitarios no abonados al KT y unos 0,5 millones de ecus de fondos no utilizados en las cuentas de las TI.

(3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council. Agosto de 1994.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INTRODUCCIÓN

Política de fiscalización del Tribunal con respecto al Programa comunitario de ayuda a Sudáfrica

14. La Comisión toma nota de la evaluación global positiva que el Tribunal hace de sus programas en Sudáfrica a pesar de las difíciles condiciones reinantes durante las dos primeras fases, y está de acuerdo con él en que los principios básicos subrayados por el Tribunal son los que han de constituir (y de hecho constituyen) las directrices para sus actividades. Para garantizar el control financiero y la rendición de cuentas, es preciso un cierto volumen de labores de procedimiento que pueden provocar retrasos en la ejecución, ya que nuestros asociados en vías de desarrollo no están familiarizados con los requisitos de los donantes o tienen en ocasiones enfoques administrativos diferentes.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

15 19. En cuanto a la tasa de desembolso de los compromisos de pago para los proyectos en el período de 1986 a 1990, el porcentaje alcanzado fue del 85 %. Durante el ejercicio de cierre de los proyectos se han encontrado cantidades no desembolsadas (hasta 4,2 millones de ecus) que se están liberando actualmente.

En lo que se refiere a los compromisos de los proyectos iniciados entre 1991 y 1994, la tasa de desembolso fue del 70 %. Durante este período se produjeron importantes diferencias positivas de cambio ecu/rand, lo que impidió la liquidación del valor total de los contratos en ecus. Por falta de personal no fue siempre posible cerrar los proyectos y liberar los fondos con rapidez.

Tal como acertadamente señala el Tribunal, es cierto que tras la introducción en 1995 del nuevo Programa europeo de reconstrucción y desarrollo (PERD) el nivel de los pagos descendió abruptamente. Entre 1994 y 1996 los principales compromisos no gastados correspondieron a los proyectos gubernamentales durante los años 1995 y 1996, pues en este período el porcentaje de desembolso entre compromisos y pagos alcanzó tan sólo un 29 %. Ello se debió en gran medida a que Sudáfrica esperaba inicialmente que los fondos comunitarios pudieran utilizarse para reembolsar los gastos ya realizados por los ministerios u organismos públicos ejecutores. La administración sudafricana se percató sólo más tarde de que su legislación no permite la prefinanciación de proyectos comunitarios con fondos nacionales; posteriormente quedó de manifiesto que los ministerios eran incapaces de realizar los primeros pagos de los proyectos, lo que postergó la ejecución de los proyectos un mínimo de 12 a 18 meses. En 1996 se abordó este problema al decidirse la modificación de los acuerdos de financiación correspondientes mediante cláusulas adicionales que permitían pagar adelantos basándose en los planes de trabajo anuales aprobados. El gobierno sudafricano tardó cinco meses en firmar estas cláusulas adicionales. En 1997, tras adaptar los acuerdos de financiación, se pudo duplicar el valor de los pagos en comparación con el año anterior.

Otra razón que explica la baja tasa de ejecución es el cambio en la administración gubernamental, fruto de las elecciones democráticas, que trajeron consigo una reorganización en profundidad del personal encargado de nuestros programas.

La Comisión no pudo prever estos retrasos ya que tuvieron su origen en el gobierno sudafricano.

También en cuanto a la fecha de inicio de algunos programas de grandes dimensiones hubo demoras que no pudieron preverse por completo en su momento, y para las que se han hallado ahora soluciones parciales (por ejemplo, que los expedientes de licitación y/o los planes de trabajo se preparen antes de la firma de los acuerdos de financiación con el fin de estar en disposición de iniciar inmediatamente el programa).

SISTEMA DE EJECUCIÓN DE PROYECTOS A TRAVÉS DE LOS CANALES

Introducción

22. Los cambios en el modo de proceder de la Comisión en Sudáfrica a partir de 1991 produjeron dificultades que fueron abordadas en el pasado y siguen siéndolo en la actualidad. La escasez de personal fue a menudo un obstáculo para una toma rápida de decisiones: ha sido siempre un problema del programa para Sudáfrica. Se está aumentando gradualmente el personal, pero esto lleva su tiempo. Se espera que la racionalización de los procedimientos administrativos (véanse las respuestas a los puntos 39 y 66) y los mecanismos de suministro de la ayuda tengan también un efecto positivo sobre los puntos débiles de los que se ha informado. Se considera también que contar en nuestra cooperación con el gobierno sudafricano con un programa mejor centrado y con prioridades claras traería consigo un mayor nivel de eficacia en la obtención de resultados en el ámbito del desarrollo.

Observaciones sobre el sistema de canales

Debilidades de concepción

25 26. Tras el período de la gestión «ligera y flexible» que respondía a las circunstancias especiales de Sudáfrica (1986 1991), la Comisión tuvo que hacer más estrictos los procedimientos de gestión para la siguiente ronda de proyectos de desarrollo en Sudáfrica. Desgraciadamente, tal como se indicó antes, no fue posible disponer con rapidez de los recursos humanos necesarios, lo que provocó a menudo retrasos en la ejecución corriente de los programas.

27. Las dificultades particulares de Sudáfrica, en especial los problemas resultantes de la era del apartheid, con que la Comisión se encontró y el proceso de aprendizaje que inició son muy diferentes a los de otros programas. Además ha de mencionarse que los propios canales están en continuo cambio. El papel que corresponde a las ONG en el ámbito del desarrollo es aún un asunto delicado en el contexto político sudafricano. La Comisión se ha esforzado firmemente por adaptarse a esta situación dinámica, y su enfoque es el de actuar en la medida de lo posible a través de intermediarios bien equipados y organizados [tales como el Fondo fiduciario nacional de transición para el desarrollo (TDNT) o Interfund], que fueron seleccionados a través de un estudio de evaluación realizado en 1997 y que habrá de reforzarse cuando resulte necesario (véase también el punto 66).

Formulación de los proyectos

28. No existía Delegación en Sudáfrica en aquel momento. La Oficina de coordinación del programa (OCP) no tenía suficiente personal con experiencia en la preparación de los proyectos. Entre 1993 y 1994, los esfuerzos en Sudáfrica se concentraron en las futuras elecciones y resultó difícil formar a los asociados en aquel momento en lo relativo a la gestión de los proyectos. Por ello fue necesario aceptar las propuestas de proyecto en el formato en el que habían sido preparadas, lo que suponía en ocasiones una formulación ciertamente muy pobre.

29 30. Los calendarios de los proyectos eran invariablemente demasiado cortos y no dejaban suficiente tiempo para la fase inicial ni tampoco siquiera para la ejecución y la presentación de informes. A menudo se solicitó información adicional antes de conceder la prórroga de los calendarios, pero la comunicación entre la sede de la Comisión y los proyectos concretos, que a menudo se hallaban en áreas remotas, no era fácil, y las contestaciones o justificaciones, no siempre comprendidas por los gestores de los proyectos, tardaban meses en ser presentadas. La prórroga de los plazos de los contratos, que supone una carga de trabajo administrativo considerable para todos los involucrados, es un requisito de la disciplina presupuestaria. El ejercicio al que se hace referencia en concreto en este apartado se debió a la falta de recursos humanos, que hizo imposible observar todos los plazos durante el año presupuestario. Y ha de recordarse que los calendarios fueron prorrogados para conceder la cobertura presupuestaria necesaria, es decir, para mantener abierto el compromiso y permitir al proyecto presentar los correspondientes informes y recibir fondos si procedía.

Gestión financiera y de tesorería

31. El seguimiento poco firme de las cuentas de los asociados fue, en gran medida, resultado de las circunstancias extremadamente difíciles que rodearon el comienzo del programa. Tal como acertadamente señala el Tribunal, el programa se inició con la oposición rigurosa y activa del gobierno de Sudáfrica. Para no poner en peligro a sus asociados, la Comisión tuvo que adaptar la gestión a la realidad de la situación. El que la Comisión no aplicara inmediatamente a partir de 1991 los más estrictos requisitos en materia de presentación de informes y seguimiento se debió a varias causas, entre las que se cuentan la falta de recursos o la exper