INFORME ESPECIAL no 3/93 sobre la aplicación de las medidas destinadas a la reestructuración, la modernización y la adaptación de las capacidades de las flotas pesqueras de la Comunidad acompañado de las respuestas de la Comisión (94/C 2/01)

1. INTRODUCCIÓN

Contexto general

El sector pesquero en la Comunidad Europea

Importancia económica y presupuestaria

1.1. Con relación al total de las capturas mundiales de productos pesqueros (99,5 millones de toneladas), en 1989 las flotas de los Estados miembros desembarcaron, según las estadísticas de la FAO (véase el cuadro 1.1), cerca de 7 millones de toneladas de productos pesqueros, es decir, un volumen netamente inferior al desembarcado por Japón, la URSS y China (11 millones de toneladas) pero superior al de los Estados Unidos.

1.2. Según los datos utilizados por la Comisión(1) ()

, las capturas de las flotas comunitarias ascendieron en 1989 a 5,74 millones de toneladas con un valor estimado de 6 200 millones de ecu. Estas cifras representan aproximadamente el 0,4 % del producto interior bruto de la Comunidad y corresponden a cerca de 260 000 empleos relacionados directamente con la pesca (0,2 % de la población activa total). Para valorar la importancia y el alcance de dichas cifras hay que tener en cuenta lo siguiente:

a)en primer lugar, de cada puesto de trabajo en el mar dependen aproximadamente cuatro o cinco puestos en tierra, en los sectores relacionados con actividades anteriores a la pesca (construcción naval, mantenimiento) y posteriores (transformación y comercialización de los productos pesqueros);

b)en segundo lugar, las actividades pesqueras se concentran a lo largo del litoral y más particularmente en los puertos donde dichas actividades pueden ser el elemento esencial, desde el punto de vista de la producción, ingresos y empleo, de no existir otros factores de actividad económica;

c)finalmente, la importancia en términos de empleo y de contribución al producto interior bruto varía considerablemente en valor absoluto y en términos relativos entre los distintos Estados miembros: el valor de los desembarques con relación al P.I.B. y el número de pescadores en la población activa total sobrepasan el 0,5 % en Grecia, España y Portugal y representan menos del 0,1 % en Bélgica, Alemania, Países Bajos y Reino Unido(2) ()

.

1.3. En términos presupuestarios, los créditos asignados por la Comunidad al sector pesquero entre 1987 y 1990 representan 1 341 Mio ECU (229 Mio ECU en 1987 y 446 en 1990). Este total incluye:

a)los compromisos derivados de la organización común de los mercados: 112 Mio ECU, es decir, una media de 28 Mio ECU por ejercicio;

b)los compromisos vinculados a la política de los acuerdos pesqueros, que han aumentado considerablemente durante el período: 459 Mio ECU (59 Mio ECU en 1987 y 173 Mio ECU en 1990);

c)los créditos asignados a la política estructural, es decir, 738 Mio ECU que se subdividen en dos denominaciones principales:

i) créditos destinados a los diferentes instrumentos de ayuda a la flota pesquera: 435 Mio ECU (101 en 1987, 133 en 1990);

ii) créditos destinados a la acuicultura, a la transformación y a la comercialización de los productos pesqueros: 303 Mio ECU (50 Mio ECU en 1987, 100 Mio ECU en 1990);

d)finalmente, entre 1987 y 1990 se inscribieron en el presupuesto aproximadamente 30 Mio ECU destinados al control, la supervisión, la conservación y la investigación.

El siguiente informe examina la utilización de los créditos destinados a los tres instrumentos principales de ayuda a la flota pesquera. La construcción y la modernización de los buques de pesca constituyen ayudas directas mientras que la ayuda a la adaptación de las capacidades se efectúa por medio de un reembolso a los Estados miembros.

Abastecimiento del mercado comunitario

1.4. El mercado comunitario se abastece con las capturas desembarcadas por las flotas pesqueras que navegan bajo pabellón comunitario y también de importaciones (2,6 millones de toneladas en 1990). En lo que respecta al abastecimiento efectuado por los barcos de pesca con pabellón comunitario, hay que hacer una distinción según los recursos pesqueros provengan de aguas comunitarias, o bien de aguas bajo jurisdicción de países terceros o que se rijan por acuerdos internacionales de gestión de los recursos. La cantidad de pescado procedente de aguas comunitarias depende directamente de los recursos disponibles y de las decisiones tomadas en la gestión de los recursos.

1.5. La información disponible sobre el sector de la pesca y fundamentalmente la evolución de las estadísticas sobre los desembarques de capturas, así como las distintas comunicaciones de la Comisión(3) ()

permiten indicar que, sin efectuar un análisis detallado por zonas de pesca y por especies que pondría de manifiesto situaciones muy diferentes y con muchas fluctuaciones en el tiempo, se observa globalmente que la situación de los recursos internos disponibles ha dado lugar a una disminución de las capturas, principalmente en lo que respecta al pescado de sección circular del Mar del Norte. Aunque esta disminución en volumen a veces se ha compensado ampliamente con un aumento considerable de los precios, el sector pesquero que se encarga de la explotación de las poblaciones de peces de las aguas comunitarias encuentra actualmente dificultades económicas de distinto grado y carácter, que pueden estar relacionadas, al menos en parte, con la situación de dichas reservas.

1.6. Para paliar las limitaciones impuestas de las posibilidades de explotación de las existencias comunitarias, pero también por razones vinculadas a la historia y a la política de cooperación con países terceros, la Comunidad ha desarrollado, principalmente durante la última década, una política de acuerdos pesqueros destinada a facilitar el acceso de los pescadores de la Comunidad a las aguas incluidas en acuerdos internacionales de gestión de los recursos y a las aguas de países terceros, cuya zona económica exclusiva se extendió a raíz del Convenio de las Naciones Unidas sobre el derecho marítimo (Montego Bay, 30 de abril de 1982). Al no existir estadísticas fiables, la parte capturada en aguas internacionales o de países terceros mediante acuerdos se estima en un cuarto del total de las capturas comunitarias destinadas al consumo humano.

1.7. Finalmente, las importaciones contribuyen de manera considerable al abastecimiento del mercado comunitario y fundamentalmente de la industria de transformación y de comercialización de los productos pesqueros. En este ámbito, la evolución en los últimos cinco años se caracteriza por que las importaciones prácticamente se han duplicado en volumen y en valor (véase el cuadro 1.2), mientras que las exportaciones han permanecido estables. De ese modo, en 1989, la balanza comercial de la Comunidad presenta, en productos pesqueros destinados al consumo humano, un déficit de 1,4 millones de toneladas por un valor de casi 4 600 millones de ECU.

Función de la gestión y de la conservación de los recursos

Objetivos de la política pesquera común

1.8. De acuerdo con el artículo 38.1 del Tratado de Roma, los productos de la pesca forman parte de los productos agrícolas y la política común tiene los mismos objetivos en el sector pesquero que los asignados en el artículo 39 del Tratado a la política agrícola común; dichos objetivos son los siguientes:

a)incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra;

b)garantizar un nivel de vida equitativo a los productores;

c)estabilizar los mercados;

d)garantizar la seguridad de los abastecimientos;

e)asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

1.9. En la política pesquera común (PPC), estos objetivos se tratan de alcanzar, en gran medida, mediante la política de gestión y de conservación de los recursos pesqueros. Dichos recursos son un bien común, es decir, no pertenecen a nadie, y la competencia entre los agentes económicos a fin de obtenerlos solamente está limitada en principio por la relación entre los gastos en que se ha de incurrir y el beneficio obtenido con la venta de las capturas. De hecho, no hay ninguna razón para que en el caso de una especie o de un conjunto determinado de especies, el mercado mantenga un precio de equilibrio compatible con el nivel de capturas admisible que no ponga en peligro la propia existencia de los recursos. El objetivo de la política de conservación y de gestión de los recursos pesqueros es mantener las existencias a un nivel suficiente para garantizar la viabilidad económica del sector pesquero. Para lograr este objetivo, por una parte, deben limitarse las capturas de manera que la mortalidad por pesca no haga peligrar la supervivencia a largo plazo de las poblaciones de peces y, por otra parte, se debe ajustar la capacidad de captura para proteger la viabilidad económica del sector.

1.10. Las principales disposiciones que contribuyen a la gestión y a la conservación de los recursos son:

a)el Reglamento (CEE) no 170/83 del Consejo de 25 de enero de 1983(4) ()

destinado a gestionar el esfuerzo pesquero fundamentalmente mediante la limitación del volumen de capturas gracias a la determinación, basada en principio en dictámenes científicos, de totales admisibles de capturas (TAC) y a su reparto entre los Estados miembros en forma de cuotas nacionales;

b)las medidas técnicas de conservación que establecen las normas que se deben respetar según las zonas de pesca, las regiones, las especies y los aparejos de pesca utilizados;

c)el control de las actividades pesqueras con el fin de garantizar la correcta aplicación de los reglamentos sobre la conservación de los recursos.

1.11. La aplicación de todas estas disposiciones y la importancia que se ha concedido a su perfeccionamiento a través de los años es a la vez el reflejo y la manifestación en el plano reglamentario de la evolución global y/o diferenciada de las existencias en las aguas internas comunitarias, así como la consecuencia de un exceso de capacidad pesquera de la flota comunitaria con relación a los recursos pesqueros disponibles.

Nociones de capacidad y de esfuerzo pesquero y de exceso de capacidad de la flota pesquera comunitaria

Noción de capacidad de pesca

1.12. La capacidad de una flota pesquera puede definirse como el conjunto de factores que contribuyen a producir una mortalidad por pesca en unas existencias de peces cuando la flota ejerce sus actividades a pleno rendimiento. Entre dichos factores, se encuentra en primer lugar el número y la eficacia de los barcos, que pueden determinarse de un modo más preciso mediante elementos cuantificables o no cuantificables.

1.13. Entre los elementos cuantificables hay que citar en primer lugar la eslora, el tonelaje y la potencia. El grado de eficiencia y los resultados de estos elementos dependen en gran medida de factores cuya incidencia es más difícil de medir, tales como los aparejos de pesca, la utilización de equipos electrónicos y la destreza de los pescadores. De ese modo, aunque no haya modificación cuantitativa alguna (número de embarcaciones, tonelaje y potencia de los motores), la capacidad de una flota pesquera puede aumentar significativamente de distintas maneras, sobre todo mediante la incorporación de aparejos de pesca más perfeccionados o la instalación de equipos electrónicos que faciliten la detección de los recursos.

Concepto de esfuerzo pesquero

1.14. La noción de esfuerzo pesquero se distingue de la de capacidad de pesca porque, para estimar la mortalidad producida en determinadas reservas, se tienen en cuenta, en el plano de la actividad pesquera, distintas modalidades efectivas de aplicación de factores que constituyen la capacidad pesquera. De este modo, la limitación de la duración de las actividades pesqueras o de las medidas técnicas concernientes a los aparejos de pesca (dimensión de las mallas, tipo y longitud de las redes) inciden directamente en el esfuerzo de pesca.

1.15. Debido a su naturaleza, la gestión de los recursos basada en el concepto de esfuerzo pesquero está destinada a limitar las repercusiones que tendría en los recursos una capacidad de pesca utilizada sin más a pleno rendimiento. En este sentido, el concepto de esfuerzo pesquero es inseparable de toda una serie de medidas de control destinadas a garantizar que la utilización de la capacidad de pesca existente permanece limitada a un nivel que permita la continuidad y la explotación racional a largo plazo de las poblaciones de peces existentes.

Exceso de capacidad de la flota pesquera comunitaria

1.16. Teniendo en cuenta lo anterior, es posible considerar que existe una situación de exceso de capacidad siempre que el nivel de los recursos pesqueros no permita utilizar a pleno rendimiento la flota existente de barcos pesqueros. En la práctica, si bien la existencia de medidas restrictivas como los TAC y las cuotas, medidas técnicas referentes a los aparejos de pesca y normas que limiten la duración de las actividades de pesca (días de salida al mar) en determinados caladeros constituyen claramente indicios indudables de un exceso de capacidad, éste última es muy difícil de expresar cuantitativamente.

1.17. El exceso general de capacidad de pesca abarca situaciones muy diferentes entre las distintas pesquerías, porque junto a existencias totalmente explotadas, e incluso a veces excesivamente, coexisten poblaciones menos explotadas. Asimismo, el estado y el nivel de unas determinadas existencias pueden variar considerablemente en el tiempo, teniendo en cuenta mecanismos biológicos y medioambientales que aún se desconocen en gran medida.

1.18. En cualquier caso, tanto los trabajos de los científicos encargados de analizar el estado de las existencias sujetas a cuota como las conclusiones de un grupo de expertos independientes confirman la existencia de un exceso de capacidad considerable de la flota pesquera comunitaria, que se ha evaluado globalmente en un 40 %(5) ()

como media en el conjunto de la Comunidad. Si bien los factores que han provocado dicha situación se encuentran entre todos los distintos elementos que contribuyen a la capacidad de la flota pesquera, incluidas las ayudas públicas, también hay que señalar que desde que se instauró la PCP, los cambios tecnológicos en el sector pesquero han sido de tal importancia que los medios de captura y de detección han alcanzado un grado de perfeccionamiento que ha roto el equilibrio tradicional entre actividades pesqueras y recursos, es decir, que ahora todos los recursos se pueden localizar y capturar con una eficiencia que jamás se había alcanzado desde que el hombre explota los recursos pesqueros.

Marco de la política estructural en el sector de la pesca

El lugar de la política estructural en la política común de la pesca (PCP)

1.19. La dirección y la definición de la política estructural en el sector pesquero dependen estrechamente del nivel y de la importancia de los recursos pesqueros disponibles para ser explotados por la capacidad de pesca existente. La política estructural, concebida y aplicada para actuar en la capacidad de pesca, no puede ser independiente de la apreciación de la situación de los recursos pesqueros, ni de su mayor o menor disponibilidad, ni de lo accesibles que éstos sean. Al mismo tiempo, no puede ser dirigida teniendo únicamente en cuenta el contexto comunitario, puesto que las distintas flotas pesqueras comunitarias compiten con las demás flotas mundiales. En este sentido, uno de los objetivos de toda política estructural debe ser contribuir al refuerzo de las distintas flotas pesqueras comunitarias.

1.20. En una situación de exceso de capacidad, el objetivo de adaptación de la flota a los recursos existentes también puede estar en contradicción con el de apoyo a la flota, muy necesario para garantizar el mantenimiento de su competitividad en el marco internacional. Asimismo, una situación de exceso de capacidad conduce necesariamente, para garantizar a largo plazo la continuidad de las existencias, base de toda actividad pesquera, a conceder una importancia especial a la reducción del esfuerzo pesquero.

1.21. Ahora bien, toda limitación del esfuerzo de pesca que se produzca por vía reglamentaria, tiene consecuencias en un doble nivel:

a)por una parte, la gestión administrativa del esfuerzo pesquero representa obligatoriamente para la colectividad un gasto en términos de control y este coste es en principio más elevado a medida que aumenta la capacidad de pesca que debe permanecer inactiva;

b)por otra parte, pese al aumento de los precios reales que compensa parcialmente la disminución en volumen de las capturas, la infrautilización de la capacidad de pesca exigida por la gestión y el control del esfuerzo pesquero, afecta a los resultados económicos de las empresas pesqueras que, al hacer esto, disponen de un menor potencial de modernización y de renovación y se hacen cada vez más dependientes de la ayuda pública.

1.22. Teniendo en cuenta lo anteriormente indicado, la política estructural debe tender a adaptar la capacidad de la flota pesquera existente al volumen de los recursos que se pueden explotar sin poner en peligro su existencia a medio y largo plazo, es decir, que el objetivo de capacidad de la flota debería fijarse, según la hipótesis ideal, en un nivel tal que la flota pudiera ejercer sus actividades pesqueras a pleno rendimiento. La realización de este objetivo se hace más necesaria a medida que se acerca el año 2002, fin del plazo del sistema comunitario actual de conservación y gestión de los recursos pesqueros(6) ()

, en el que se reconocerá el libre acceso al conjunto de las aguas comunitarias a todas las flotas comunitarias; en esta fecha, el tamaño de la flota comunitaria deberá estar en armonía con los recursos pesqueros explotables.

1.23. Finalmente, las posibilidades y las perspectivas ofrecidas a las empresas pesqueras comunitarias en las aguas internacionales y según acuerdos pesqueros internacionales, así como las inevitables limitaciones y cambios que se derivan simultáneamente de la aparición de nuevos países productores y de una generalización a escala mundial de la preocupación por la gestión y la conservación de los recursos, constituyen elementos que debe tener en cuenta la política estructural, fundamentalmente para estimar el nivel de la capacidad de la flota pesquera. Asimismo, el hecho de la creciente dependencia que tienen las industrias comunitarias de productos del mar con respecto a las importaciones va unido a una tendencia cierta a la transferencia de buques a países terceros, favorecida por los nuevos instrumentos de ayuda que son las sociedades mixtas, las asociaciones temporales de empresas y las operaciones de redistribución(7) ()

que también inciden directamente en la capacidad. El desarrollo de este planteamiento se debe en gran medida, aunque no exclusivamente, a la situación de exceso de capacidad de la flota pesquera comunitaria, a la aparición del nuevo derecho marítimo y a las modificaciones de las condiciones de explotación de los recursos pesqueros que de él se desprenden. En este sentido, la tendencia a la explotación de las zonas económicas exclusivas por parte de los estados ribereños o de los buques que navegan bajo pabellón de dichos estados sólo puede desembocar en una revisión aún más radical del lugar y de la función de las flotas pesqueras comunitarias en la producción y en la flota pesquera mundial.

Marco reglamentario de la política estructural en el sector pesquero

1.24. Desde 1971, fecha de entrada en vigor del Reglamento (CEE) no 2141/70 del Consejo, de 20 de octubre de 1970(8) ()

, mediante el que se establece una política común de las estructuras en el sector pesquero, la política estructural es un componente de la política común de pesca. Al principio, las ayudas del FEOGA-Orientación se destinaban principalmente a la construcción y la modernización de embarcaciones de altura y de bajura y a la comercialización y transformación del pescado. Con el paso de los años, estas intervenciones se han extendido a la reestructuración de la flota de bajura y a la acuicultura.

1.25. La aprobación en 1983 del Reglamento (CEE) no 2908/83 del Consejo, de 4 de octubre de 1983(9) ()

, referente a una acción común de reestructuración, de modernización y de desarrollo del sector pesquero y de la acuicultura, marca una etapa importante, porque el campo de acción de la política estructural en el sector pesquero se incluye a partir de este momento en una programación a medio plazo: los programas de orientación plurianual (POP) determinan el objetivo de capacidad que debe alcanzar cada Estado miembro y describen los medios que se deben aplicar. Al mismo tiempo, la Directiva del Consejo 83/515/CEE, de 4 de octubre de 1983(10) ()

, sobre determinadas medidas de adaptación de las capacidades en el sector de la pesca dispuso una primera dotación presupuestaria destinada a favorecer la reducción de capacidad.

1.26. Los reglamentos aprobados por el Consejo en 1986, año en que se produjo la última ampliación de la Comunidad, se incluyen en la línea de continuación y de profundización de la política estructural común en el sector pesquero. Por ejemplo, el Reglamento (CEE) no 2930/86 del Consejo, de 22 de septiembre de 1986(11) ()

, por el que se definen las características de los barcos de pesca, tiene el objetivo de uniformizar las condiciones en que se realiza la actividad pesquera en la Comunidad gracias a una definición y a una aplicación de normas idénticas para determinar las características, fundamentalmente físicas (eslora, manga, arqueo, potencia) de los barcos de pesca. Por su parte, el Reglamento (CEE) no 4028/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986(12) ()

, relativo a acciones comunitarias para la mejora y la adaptación de las estructuras del sector pesquero y de la acuicultura fusiona en un texto único, introduciendo modificaciones, el conjunto de las disposiciones correspondientes a los textos de 1983 anteriormente citadas, así como las del Reglamento (CEE) no 2909/83 del Consejo de 4 de octubre de 1983(13) ()

sobre el sistema de fomento de la pesca experimental y de la cooperación en el ámbito pesquero en el marco de empresas comunes. La realización de las acciones incluidas en este reglamento, cuya aplicación tiene una duración de diez años a partir del 1 de enero de 1987, se ha estimado, para el período 1987-1991, en 800 Mio ECU de gastos, que se han comprometido efectivamente durante este período.

1.27. Como se pretendía cuando se aprobó el Reglamento (CEE) no 4028/86, algunas modalidades de aplicación se han revisado con la aprobación del Reglamento (CEE) no 3944/90 del Consejo de 20 de diciembre de 1990(14) ()

, vigente a partir del 1 de enero de 1991. Esta modificación del reglamento está destinada a:

a)reducir las ayudas concedidas a las nuevas construcciones y a la modernización de los barcos de pesca excepto en los casos de los barcos de menos de nueve metros de eslora destinados a la pesca de bajura, que adquieren el derecho a percibir una ayuda comunitaria;

b)aumentar las ayudas a la reducción de capacidades, sobre todo al desguace de barcos;

c)aliviar el esfuerzo pesquero en las aguas comunitarias favoreciendo las operaciones de redistribución y la creación de sociedades mixtas que permitan el traslado de determinados barcos pesqueros de la flota comunitaria, contribuyendo al objetivo de abastecimiento del mercado.

1.28. Las distintas ayudas estructurales concedidas actualmente a la flota pesquera en el marco de la PCP se articulan, con relación al objetivo de reestructuración, en dos categorías principales:

a) las ayudas destinadas a renovar y ampliar la forma de explotación de la flota de manera que se limite la presión sobre los recursos internos disponibles. Éstas consisten principalmente en ayudas a la pesca experimental, a las operaciones de redistribución, a las asociaciones temporales de empresas y a las sociedades mixtas;

b) las ayudas que afectan directamente a la capacidad existente: éstas incluyen las ayudas a la construcción de buques de pesca, ayudas a la adaptación de las capacidades (primas por paralización definitiva y por inmovilización temporal) y las ayudas a la modernización.

Intensidad y límite de la acción comunitaria en el ámbito de la política estructural en el sector pesquero

1.29. En lo que se refiere a las ayudas públicas dentro de la política estructural de la pesca, la cofinanciación, es decir, la asociación de medios presupuestarios nacionales y comunitarios, constituye el principio básico. En lo que respecta a las distintas medidas de ayuda previstas por el Reglamento (CEE) no 4028/86, la intervención del presupuesto comunitario está determinada con precisión, ya sea mediante referencia al importe de la inversión subvencionable, o por referencia, dentro de un límite máximo, a la ayuda concedida por el Estado miembro. Salvo en el caso de reducción de capacidad, las ayudas nacionales deben inscribirse en los límites fijados por los reglamentos comunitarios, lo que no excluye, en lo que respecta a determinadas medidas, la posibilidad de que los Estados miembros varíen sus intervenciones financieras ateniéndose a unos límites máximos y mínimos, siempre que se respete un tope global de ayudas públicas con relación al importe de la inversión con derecho a subvención, cuya determinación corresponde a la competencia comunitaria.

1.30. En ningún caso, como ocurre con las acciones estructurales agrícolas análogas, pueden los profesionales del sector pesquero beneficiarse de las medidas comunitarias si no existe un sistema nacional de ayuda. Esta situación lleva a la posibilidad, confirmada por la práctica, de que se produzca un acceso desigual a las ayudas comunitarias, que varía según el tipo de ayuda y según los estados, dependiendo de las políticas nacionales de cada Estado miembro.

Objetivos y extensión de la fiscalización

Ámbito de la fiscalización

1.31. El marco en el que se concibe y evoluciona la política estructural en el sector pesquero depende de la situación de la flota pesquera y de su evolución con relación a los recursos pesqueros disponibles. El objetivo necesario de refuerzo de la flota pesquera para poder competir en el contexto internacional debe estar armonizado con el de la adecuación de la capacidad existente a las posibilidades de capturas, precisando que la elección de las medidas y la intensidad de la acción que se debe promover deben obedecer a un buen conocimiento de la situación de partida de la flota de pesca comunitaria.

1.32. A la vista de lo mencionado anteriormente, una primera parte de la investigación se dedica al examen, durante el período 1987-1991, de la aplicación de las medidas destinadas a lograr un mayor conocimiento de la flota y de su capacidad. En este sentido, el examen se ha centrado, en primer lugar, en la fiabilidad y en el grado de armonización de las unidades de medida de la capacidad, en la situación actual del fichero de la flota y en los instrumentos de gestión y de control de los que dispone la Comisión.

1.33. En segundo lugar, puesto que el conjunto de la política estructural relacionada con la flota se aplica dentro de programas de orientación plurianuales (POP) que determinan los objetivos que se han de alcanzar y definen los medios necesarios para ello, la fiscalización ha examinado la aplicación de los POP como instrumentos de gestión de la política estructural, su situación actual y su adecuación a los objetivos que se espera alcanzar.

1.34. Entre las distintas ayudas estructurales aplicadas en la PCP, los controles se han centrado, teniendo en cuenta la diferencia expresada en el apartado 1.28, en las ayudas que afectan directamente a la capacidad existente, considerando su nivel de ejecución y su antigua aplicación en casi todos los Estados miembros. Sólo se han excluido de los controles los proyectos correspondientes al programa de orientación plurianual adoptado específicamente para los departamentos de ultramar franceses(15) ()

, ya que dicho programa prevé por otra parte el desarrollo de las flotas pesqueras correspondientes. La segunda parte del presente informe trata de las ayudas concedidas a la construcción y a la modernización de buques pesqueros, mientras que la última parte examina más particularmente las ayudas a la adaptación de las capacidades.

1.35. La ejecución de estas ayudas se ha examinado con relación al objetivo global de adaptación de las capacidades, tal como se refleja en los POP y de armonización de los datos relativos a la flota pesquera comunitaria, prevista en el Reglamento (CEE) no 2930/86, que define las características de los buques de pesca.

Desarrollo

1.36. Los controles se han centrado en el examen de los expedientes de tramitación y de pago de la Comisión de las operaciones financiadas entre 1987 y 1990, tanto en lo que respecta a los proyectos de construcción y de modernización como a las ayudas a la adaptación de las capacidades. Las observaciones y constataciones de la investigación se basan en los resultados del examen en la Comisión de más de la mitad de los proyectos subvencionados durante el período indicado. A partir del examen de dichos expedientes, se han efectuado inspecciones sobre el terreno de un número más limitado de proyectos, en todos los Estados miembros, tanto en el nivel central como local.

1.37. Las instituciones fiscalizadoras superiores de Italia, Países Bajos, Portugal y Reino Unido participaron en los controles efectuados por el Tribunal al amparo del artículo 206bis 3 del Tratado. Dichos controles conjuntos se prepararon y efectuaron in situ en estrecha cooperación con las instituciones nacionales de control. Constituyen un planteamiento común en el ámbito de la ejecución de los gastos públicos basado en un trabajo preparatorio concertado en el que cada institución ha conservado, respetando las competencias respectivas, libertad absoluta en lo que respecta a la explotación y seguimiento de los resultados del control.

Objetivos

1.38. Los controles tuvieron como objetivo comprobar:

a) si la aplicación de las ayudas se ha efectuado de forma coherente con las disposiciones reglamentarias sobre la armonización de las unidades de medida de la capacidad de la flota pesquera comunitaria y con el objetivo de conservación y de gestión de los recursos;

b) si la ejecución de los gastos correspondientes a las ayudas anteriormente citadas contribuye al objetivo global de adaptación de las capacidades de la flota pesquera comunitaria;

c) si la aplicación simultánea de las ayudas a la reducción y a la creación de capacidades se articula de una forma lógica con el objetivo global de adaptación de las capacidades en el contexto actual de exceso de capacidad de la flota pesquera comunitaria;

d) si, en cada medida de ayuda, las modalidades efectivas de ejecución sobre el terreno permiten alcanzar el objetivo fijado, respetando al mismo tiempo las condiciones reglamentarias y los principios de una buena gestión financiera. 2. EL FICHERO COMUNITARIO DE BARCOS DE PESCA Y LOS PROGRAMAS DE ORIENTACIÓN PLURIANUALES (POP): INSTRUMENTOS DE CONOCIMIENTO Y DE GESTIÓN

El fichero comunitario de barcos de pesca

El fichero como instrumento de conocimiento de la flota pesquera comunitaria

2.1. Hasta a la entrada en vigor, el 1 de enero de 1987, del Reglamento (CEE) no 4028/86, la concepción y la definición de la política estructural aplicable a la flota pesquera comunitaria se basaron en las estadísticas e información facilitadas por los Estados miembros. El artículo 5 del reglamento anteriormente citado ha previsto que se ponga a disposición de la Comisión la información necesaria para la preparación y la gestión del fichero comunitario de barcos de pesca. Se ha tratado de conseguir la realización concreta de este objetivo con la aprobación del Reglamento (CEE) no 163/89 de la Comisión, de 24 de enero de 1989(16) ()

, sobre el fichero de barcos pesqueros de la Comunidad. De ese modo, la Comisión dispone de un instrumento que ha ido funcionando progresivamente a partir del segundo semestre de 1991 bien sea mediante transferencias de información, o bien mediante recopilaciones de datos efectuadas específicamente con este fin. Gracias a dicho instrumento, el conocimiento de la estructura y de la capacidad de la flota pesquera comunitaria ha mejorado significativamente.

2.2. Las operaciones de preparación del censo y de control efectuadas en el momento en que se constituyó el fichero comunitario han permitido poner de manifiesto capacidades pesqueras existentes no registradas y anomalías con relación a los elementos facilitados con anterioridad por los Estados miembros a la Comisión. Dichos elementos se han tomado en consideración al mismo tiempo en los programas de orientación plurianuales (POP) de los Estados miembros afectados. La creación del fichero comunitario de barcos de pesca ha permitido constatar la falta de fiabilidad de determinados datos, cuya corrección dio lugar a la revisión de las capacidades registradas en las situaciones iniciales y en los objetivos de fin de período de determinados POP.

Los límites del fichero comunitario

2.3. El fichero comunitario, que se concibió como un instrumento destinado a permitir tanto un conocimiento preciso de la capacidad de la flota pesquera comunitaria como un seguimiento de su evolución, sigue siendo un instrumento cuya utilidad al servicio de una política estructural sigue siendo limitada debido a algunas debilidades que afectan la validez de sus datos y a omisiones que sólo le confieran una función muy reducida en el seguimiento y aplicación de las ayudas concedidas en la política estructural.

Heterogeneidad de los arqueos

2.4. En lo que respecta a la unidad de arqueo aplicada a los barcos de pesca, de la descripción de las unidades de medida que figura en el anexo 1 del presente informe se desprende que el tonelaje total de las flotas pesqueras de todos los Estados miembros es de hecho una cifra con un valor indeterminado en la medida en que es el resultado de la suma de unidades de medida heterogéneas. Una nivelación basada en la unidad de medida definida por los reglamentos comunitarios dará lugar inevitablemente a una modificación del tonelaje total actualmente registrado.

2.5. La aplicación de las disposiciones sobre el arqueo del Reglamento (CEE) no 2930/86 podría haber hecho que al menos todos los barcos que entraron en servicio a partir del 1 de enero de 1987 y todos los que han sido modificados se registrasen utilizando el arqueo comunitario. De hecho, la práctica que ha prevalecido no ha tenido como resultado una armonización de los registros de capacidad, basada en un criterio de tonelaje uniforme. Aunque algunos Estados miembros (Alemania, Dinamarca, Países Bajos) toman como referencia el tonelaje de el Convenio de Londres, los otros solamente han utilizado esta referencia para los nuevos buques de más de 24 metros, mientras que los de dimensiones inferiores, que son los más numerosos, se han seguido registrando de acuerdo con los criterios habituales, que difieren de un Estado miembro a otro. De ese modo, por ejemplo, dos barcos con características físicas casi idénticas construidos por el mismo astillero para armadores de dos Estados miembros distintos se han registrado con un arqueo, expresado en ambos casos en toneladas de registro bruto (TRB), que refleja una diferencia del 60 %.

2.6. El hecho de que sigan existiendo diferencias de esta importancia constituye indiscutiblemente un punto débil que debería subsanarse sin demora. De hecho, las disposiciones reglamentarias existentes deberían haber permitido a la Comisión exigir a todos los barcos pesqueros que entraron en servicio a partir del 1 de enero de 1987 una declaración uniforme del arqueo. Por otra parte, teniendo en cuenta el interés que presenta el objetivo de una armonización del arqueo de la flota pesquera comunitaria, fundamentalmente cara a la gestión de los acuerdos de pesca y a la del acceso a las aguas en un sistema de licencias, la Comisión debería subordinar estrictamente las ayudas financieras a los proyectos de construcción a la determinación del arqueo de acuerdo con las prescripciones reglamentarias comunitarias. También podría haberse adoptado esta misma política para las medidas de modernización, asumiendo, si fuera necesario, el coste, que por lo demás es escaso, de la nueva medición el buque.

Dudas sobre el criterio de la potencia

2.7. Aunque los reglamentos comunitarios, al igual que las normas internacionales vigentes, mantienen una definición precisa para medir la potencia motriz de los buques pesqueros, la potencia que figura en el fichero de barcos de pesca puede ser bien la potencia máxima continua (norma ISO), o bien una potencia reducida debido a una manipulación o a un ajuste efectuado para respetar las prescripciones administrativas de limitación de potencia.

2.8. A raíz del examen de proyectos de modernización y de construcción de buques de pesca, se ha observado que la reducción de la potencia de los motores constituye una práctica extendida, particularmente con motivo de la realización de trabajos de remotorización, ya que puede ser imposible encontrar un motor que tenga la misma potencia que el que se pretende reemplazar. En ese caso, la aceptación de motores a los que se ha reducido la potencia se justifica por razones prácticas, pero también para poder impulsar la competencia entre los fabricantes de motores. Por el contrario, cuando se trata de una construcción de un nuevo buque, la única justificación a la instalación de un motor ajustado es la preocupación de respetar la potencia mencionada en la solicitud de ayuda.

2.9. De hecho, la investigación ha puesto de manifiesto que es muy difícil, e incluso imposible, asegurarse de que se mantiene la reducción de la potencia de un barco en actividad, porque cualquier intervención en un motor es técnicamente reversible. Teniendo en cuenta la importancia concedida al criterio de la potencia de los motores para determinar el derecho que tienen los proyectos de construcción y de modernización a percibir ayuda dentro de las acciones destinadas a lograr los objetivos de capacidad de la flota comunitaria, la Comisión debería adoptar una posición más rigurosa en lo que respecta a las prácticas de limitación de la potencia, es decir, aceptar únicamente solicitudes de ayudas a proyectos en las que las intervenciones estén debidamente certificadas y efectuadas en fábrica por el fabricante del motor, puesto que en ese caso las reducciones de potencia son más difíciles de modificar.

Falta de datos útiles en el fichero

2.10. De acuerdo con el Reglamento (CEE) no 163/89 sobre el fichero de buques pesqueros de la Comunidad, se debe remitir a la Comisión mediante soporte magnético una serie de datos de todos los buques que faenen con fines comerciales. Dicha información se refiere fundamentalmente a las características técnicas del barco, a su matriculación y a los tipos de aparejos de pesca. Aunque el fichero recoge 21 conceptos diferentes de información, hay que señalar que no se ha previsto ninguna mención particular en el caso en el que se haya efectuado una limitación de la potencia en el motor del buque. Teniendo en cuenta la importancia concedida al parámetro de la potencia en la definición de la política de adaptación de las capacidades y en el seguimiento de su aplicación, el reglamento debería completarse de manera que la información relativa a una posible reducción de la potencia se recoja en el fichero.

2.11. Asimismo, la concesión de ayudas públicas comunitarias implica determinadas obligaciones para los buques que se benefician de ellas en lo que respecta al abastecimiento de pescado del mercado comunitario que, de no respetarse, puede justificar la restitución de la ayuda comunitaria concedida (véase también el apartado 2.45). Por razones obvias de control y de seguimiento de los compromisos contraídos por los beneficiarios de las ayudas, el fichero comunitario de buques de pesca debería haber previsto, al no existir otras posibilidades de control en la Comisión, la posibilidad de identificar los buques que hayan recibido una ayuda.

Los programas de orientación plurianuales (POP)

Descripción del sistema

Definición

2.12. De acuerdo con el Reglamento (CEE) no 4028/86, se entiende por programa de orientación plurianual (POP) un conjunto de objetivos acompañados por un inventario de los medios necesarios para su realización, que permitan orientar, en una perspectiva de conjunto de carácter duradero, el desarrollo del sector pesquero (artículo 2.1 del Reglamento (CEE) no 4028/86). La Comisión decide la aprobación de los POP previstos por el Reglamento (CEE) no 4028/86 y éstos se inscriben de acuerdo con los POP del Reglamento (CEE) no 2908/83 cuyos objetivos, al 31 de diciembre de 1986, constituyen la base de referencia para determinar los objetivos que se han de alcanzar al término del período comprendido entre el 1 de enero de 1987 y 31 de diciembre de 1991.

2.13. De acuerdo con el 6o considerando del mismo reglamento, las acciones estructurales deben desarrollarse en el marco de programas de orientación plurianuales que aseguren, para cada Estado miembro, la coherencia necesaria entre las medidas comunitarias y las medidas nacionales, así como la compatibilidad de estas últimas con los objetivos de la política común. Además, estos programas deben ser compatibles con los objetivos y los instrumentos de la política regional y permitir a la Comisión apreciar la situación estructural global de partida para apreciar y definir los medios que se deben aplicar y los objetivos que se deben obtener a medio plazo.

2.14. Durante todo el período de aplicación, los Estados miembros deben facilitar a la Comisión todos los elementos de información necesarios y aprobar todas las medidas indispensables para permitir el seguimiento de la realización de los POP. Los programas, por lo tanto, constituyen el instrumento de referencia dentro del cual se definen las acciones estructurales de la política común pesquera a la vez que son un instrumento que permite apreciar hasta qué punto se han alcanzado los objetivos asignados.

Contenido

2.15. De acuerdo con el anexo 1 del Reglamento (CEE) no 4028/86, los programas de orientación plurianuales 1987-1991 relativos a las flotas pesqueras debían incluir, por cada Estado miembro, una situación de la pesca en la economía nacional y en las distintas regiones interesadas, la situación de partida de la flota por categoría de barcos, por tipo de pesca y por región, así como la evolución previsible de la flota y de las inversiones necesarias durante el período abarcado por el programa. Además, dichos programas debían incluir valoraciones sobre la evolución previsible de los recursos pesqueros disponibles y del mercado de dichos productos. Finalmente, debían facilitar un resumen de la situación de la flota y de la capacidad pesquera al término del programa, así como los medios que se debían aplicar para la realización de dichos objetivos.

Criterios de seguimiento

2.16. Al igual que los POP del período 1983-1986, los POP del Reglamento (CEE) no 4028/86 miden la capacidad de las flotas pesqueras comunitarias sirviéndose solamente de los criterios de arqueo y potencia. En lo que respecta al período 1987-1991, las decisiones adoptadas por la Comisión con respecto a los programas presentados por los Estados miembros asignaron a cada flota un objetivo final en el que se preveía una disminución del 3 % en tonelaje y del 2 % en potencia con relación al objetivo que se debía alcanzar a finales de 1986 correspondiente al programa anterior. El objetivo global de reducción debía alcanzarse por tramos sucesivos según un ritmo que difería ligeramente entre los distintos Estados miembros. En el caso de Bélgica, Dinamarca, Irlanda, Grecia y Portugal, a finales de 1988 debía estar realizado el 20 % del objetivo de reducción fijado por las decisiones iniciales y el 80 % a finales de 1990, mientras que en el caso de los demás Estados miembros (Alemania, España, Francia, Italia, Países Bajos y Reino Unido) debía obtenerse el 10 % del objetivo global a finales de 1988, el 30 % a finales de 1989 y el 80 % al 31.12.1990.

Aplicación

Las sucesivas decisiones

2.17. Una primera serie de once decisiones de aprobación de los POP aprobadas el 11.12.1987 fue modificada al menos una vez en diciembre de 1988 (decisiones no publicadas en el caso de los Estados miembros a los que se haya aplicado una tercera decisión o publicadas sin modificaciones en 1990 e incluso 1991) y se modificaron nuevamente en el período 1990-1991 en el caso de Francia(17) ()

, España(18) ()

y el Reino Unido(19) ()

.

2.18. Los cuadros 2.1 y 2.2 presentan, por Estado miembro, la capacidad expresada en tonelaje y en potencia en función de los objetivos fijados por los POP del reglamento anteriormente citado, los datos al 1.1.1987 y los objetivos al 31.12.1991 tal como aparecen, por cada Estado miembro, en la decisión inicial de aprobación del POP y en la última decisión modificativa aprobada por la Comisión. Finalmente, las dos últimas columnas de estos cuadros recogen los resultados obtenidos al término del período 1987-1991 incluido en los POP y la diferencia con relación al objetivo asignado.

Adaptación a la situación real

2.19. La adaptación a la situación real se ha efectuado mediante modificaciones sucesivas de las decisiones de aprobación de los POP de los Estados miembros que han ido produciéndose durante todo el tiempo que han abarcado los programas. De ese modo, la última decisión sobre el Reino Unido y España se tomó menos de seis meses antes de la fecha de vencimiento del período de vigencia del POP. Asimismo, se observa, una vez concluido dicho período, que la capacidad de la flota pesquera costera griega aún debe actualizarse. Estas revisiones se deben fundamentalmente a la toma en consideración de los elementos siguientes.

2.20. Las decisiones iniciales del 11 de diciembre de 1987 partían de una situación al 01.01.1987 que no consideraba los proyectos de construcción autorizados en virtud del Reglamento (CEE) no 2908/83 que aún no se habían realizado ni entrado en servicio. Teniendo en cuenta este desfase, unas capacidades significativas debían entrar en servicio durante los dos primeros años incluidos en los POP 1987-1991. Por lo tanto, el objetivo intermedio al 31.12.1988 era aún más irrealizable para casi todos los Estados miembros en la medida en que éstos aprobaban al mismo tiempo las medidas legislativas y/o reglamentarias destinadas a favorecer la reducción de las capacidades (paralización definitiva).

2.21. Se han detectado capacidades de pesca, que existían pero no se habían recogido en el programa inicial, por una parte a raíz de un recuento más exhaustivo de las capacidades de pesca de determinados Estados miembros (véase el apartado 2.2) y por otra parte, porque los nuevos POP pretendían incluir la totalidad de la capacidad pesquera existente, mientras que en el programa precedente, la capacidad de pesca que se tomó en consideración solo incluía, en determinados Estados miembros, la flota que tuviera un cierto nivel de actividad.

2.22. Inversamente, otras capacidades de pesca contenidas en las situaciones de referencia de las decisiones iniciales, fundamentalmente los buques destinados al transporte, a la acuicultura y a la pesca de moluscos y bivalvos se excluyeron, durante las decisiones sucesivas, de la capacidad de pesca considerada para determinar el objetivo final en todos los Estados miembros en los que se pudo efectuar dicha diferenciación. Se ha seguido la misma política en lo que respecta a la capacidad de pesca de la flota española que se ha denominado específicamente «lista de base» en el artículo 158, referente al acceso a las aguas y a los recursos, del Tratado de Adhesión. Los buques incluidos en dicha lista representan aproximadamente el 10 % de la capacidad total recogida por el POP.

2.23. Si se considera la totalidad de estos elementos, hay que señalar que, particularmente en el caso de Italia, Francia y el Reino Unido, el recuento exhaustivo de la capacidad pesquera que ha tenido lugar debido a la constitución del fichero comunitario ha tenido como consecuencia un reajuste significativo al alza de la capacidad de pesca, expresada en tonelaje y en potencia, recogida en el POP.

2.24. En el caso de España, esta repercusión queda en gran medida anulada por la exclusión de la capacidad de la «lista de base», mencionada en el apartado 2.22. Hay que señalar que, aunque las operaciones de reconsideración y de recuento exhaustivo de la capacidad de pesca existente hayan sido útiles, también han tenido como consecuencia, fundamentalmente en el caso de España, Francia y el Reino Unido, el incluir una capacidad pesquera con una actividad relativamente secundaria con relación a la que se había tenido anteriormente en cuenta, debido al modo en que se han efectuado el censo. De hecho, en estos Estados miembros, la capacidad pesquera registrada anteriormente no consideraba los buques pesqueros que tuvieran una actividad reducida y significativamente inferior a la media del resto de la flota.

2.25. Finalmente, hay que señalar que los expedientes disponibles en la Comisión no permiten determinar con precisión si los ajustes de capacidad aprobados con motivo de las revisiones de las decisiones sobre los POP están efectivamente justificados y documentados rigurosamente. En particular, no se ha facilitado el seguimiento de la evolución debido, por una parte, a que no se indica el número de barcos de pesca en las decisiones sobre los POP de los Estados miembros y por otra parte, porque el fichero comunitario de barcos de pesca sólo ha funcionado a partir de 1991, último año incluido en los POP.

Los datos cuantificados

2.26. Al término del período objeto del Reglamento (CEE) no 2908/83, los objetivos de los POP 1983-1986 parecen haberse respetado globalmente en lo que respecta a las situaciones de referencia al 01.01.1987, reflejadas en las decisiones iniciales de la Comisión, por las que se aprobaban los POP del período 1987 a 1991 (véanse los cuadros 2.1 y 2.2).

2.27. De hecho, las revisiones de las decisiones de aprobación de los POP de la Comisión efectuadas entre 1988 y 1991 han puesto de manifiesto, al 01.01.1987, una capacidad suplementaria con respecto a la que se registraba en la misma fecha en las decisiones iniciales de 1 243 372 Kw (es decir, el 16,2 %) y de 203 105 TRB (el 10,4 %), como se puede observar al comparar las columnas (c) y (d) de los cuadros 2.1 y 2.2. Teniendo en cuenta que se han excluido del objetivo de reducción de la capacidad la lista de base y los barcos de pesca destinados al transporte, a la acuicultura y a la pesca de moluscos y de bivalvos, el objetivo global a finales de 1991 se ha revisado al alza en 520 000 Kw (+ 7,2 %) y 42 000 TRB (+ 2,2 %), lo que corresponde a una capacidad global de la flota comunitaria de 1 906 537 TRB y 7 764 512 Kw.

2.28. Las correcciones efectuadas tras las modificaciones de las decisiones de aprobación de los POP de los Estados miembros representan en tonelaje casi el equivalente a la flota pesquera irlandesa y en potencia, la suma de las flotas alemana (antes de la reunificación) y neerlandesa. Con relación a las nuevas construcciones, corresponden a más del 220 % en Kw y a más del 60 % en TRB de la capacidad de las nuevas construcciones subvencionada entre 1987 y 1990. En otros términos, el mantenimiento del nivel de la capacidad que resulta de la suma de las capacidades que figuran en las decisiones iniciales habría supuesto un índice de reducción suplementaria de 2,2 Kw por Kw y de 0,6 TRB por TRB construida. Esta constatación refleja la incidencia, desde el punto de vista de la capacidad, que tiene el mejor conocimiento de las flotas de pesca comunitarias. Significa también, a posteriori, que los objetivos cuantificados de capacidad de los POP del Reglamento (CEE) no 2908/83 no se han alcanzado sino que la capacidad es considerablemente superior (3,4 % en tonelaje y 7,8 % en potencia), como se desprende de la comparación, efectuada sin considerar las capacidades excluidas, de las columnas (c) y (d) de los cuadros 2.1 y 2.2.

2.29. Al 31 de diciembre de 1991, es decir, al término del período incluido en los POP, se han alcanzado los objetivos globales de tonelaje ya que éste es globalmente inferior al 2 % del objetivo asignado, aunque desde el punto de vista de la potencia, la capacidad global es un punto superior al objetivo.

2.30. Estos resultados deben matizarse teniendo en cuenta los siguientes elementos:

a)en datos cuantificados, teniendo en cuenta la exclusión de determinadas capacidades (lista de base española y capacidad correspondiente a la pesca de bivalvos), el nivel registrado de capacidades a finales de 1991, expresado en Kw, permanece claramente igual al objetivo fijado para finales de 1986, como se puede observar al comparar las columnas (b) y (g) del cuadro 2.2;

b)en términos reales, la falta de precisión que afecta a las unidades de medida de capacidad indicadas en los apartados 2.4 a 2.9, confieren a los datos cuantificados sólo una fiabilidad limitada, puesto que no se basan en unidades homogéneas y constantes en los distintos Estados miembros.

2.31. Finalmente, los resultados globales no deben enmascarar el hecho de que proceden de una suma de situaciones que difieren considerablemente de un Estado miembro a otro. De ese modo, se observa claramente en las columnas (h) e (i) de los cuadros 2.1 y 2.2 que varios Estados miembros están netamente por debajo del objetivo de reducción de capacidad que se pretendía alcanzar, mientras que Bélgica, Grecia, Irlanda, Países Bajos y el Reino Unido presentan situaciones que sobrepasan más o menos significativamente los objetivos asignados.

Permanencia de una determinada heterogeneidad

2.32. Aunque, según el Reglamento (CEE) no 4028/86 anteriormente citado, los POP debían incluir la totalidad de la flota pesquera mediante referencia a su capacidad total expresada en tonelaje y en potencia, en determinados Estados miembros éstos sólo corresponden por el momento, a una parte de la capacidad total. Por ejemplo el POP español excluye la capacidad de la lista de base (véase apartado 2.22), mientras que el de Italia sólo registra los barcos pesqueros que disponen de licencia y el de los Países Bajos solamente incluye la capacidad dedicada a la pesca de las especies limitadas por cuotas.

2.33. Aunque se ha asignado a las flotas de los Estados miembros un objetivo global de reducción tanto en tonelaje como en potencia, el examen del contenido de las decisiones aprobadas por la Comisión para cada Estado miembro pone de manifiesto unos planteamientos de precisión variable. Con excepción del caso del Reino Unido, al que sólo se ha asignado un objetivo global, las otras decisiones mencionan, en distinto grado, capacidades de distintas partes de la flota establecidas ya sea en función de la eslora de los buques o bien en función de las aguas o del tipo de pesca, precisando la capacidad al comienzo y al final del período. Este desglose no tiene ningún carácter vinculante en términos objetivos y las decisiones prevén explícitamente una cierta flexibilidad que no expresan en términos cuantitativos. Gracias a esto, en cualquier caso, la estructura de una flota pesquera podría modificarse en un sentido no necesariamente compatible con la política de conjunto, sin que exista otro límite que el respeto efectivo del objetivo global de reducción.

Insuficiencia de los instrumentos de gestión actuales

Los límites de los POP actuales

2.34. Para poder servir de instrumento eficaz al servicio de la definición y ejecución de una política estructural en el sector pesquero, los POP actuales presentan insuficiencias que podrían subsanarse con un planteamiento más diferenciado y preciso. Dicho planteamiento incluiría una cierta reconsideración de la noción de capacidad de pesca, una coordinación entre los recursos pesqueros disponibles y las capacidades de pesca existentes y un desglose según las distintas zonas de pesca.

La ponderación de la noción de capacidad de pesca

2.35. Aunque actualmente la capacidad pesquera se mide únicamente por el arqueo y la potencia del buque, es evidente que el progreso tecnológico que se ha producido en el ámbito de la detección y localización de los recursos pesqueros representa un aumento de eficacia del esfuerzo pesquero que algunos profesionales estiman, según las zonas de pesca, en un porcentaje de varias decenas. Aunque el nuevo reglamento que entró en vigor el 1.1.1991 amplía significativamente la aplicación de las ayudas a la construcción y a la modernización de los barcos pequeños con una eslora entre 5 y 12 metros, es decir, principalmente de los barcos costeros, la consideración de dicho equipo permitiría reflejar una imagen más completa del potencial de dicha flota y definir sus necesidades con más precisión.

2.36. En el mismo sentido, el grado de perfeccionamiento de los equipamientos de los buques de pesca de una determinada categoría también supone una mayor eficiencia con una capacidad de pesca igual expresada en tonelaje y en potencia.

2.37. Aunque la política estructural ha tenido como resultado una armonización del nivel de dotación de equipo y una aceleración de la difusión del progreso tecnológico realizado, fundamentalmente gracias a las ayudas concedidas en concepto de modernización en el transcurso de los años, parece probable que un conocimiento más preciso del grado en que están equipados los barcos pesqueros permitiría un cierto replanteamiento de la capacidad pesquera existente y a partir de ese momento efectuar elecciones más precisas, teniendo en cuenta la estimación de la situación relativa de exceso de capacidad de una parte determinada de la flota.

Adecuación entre recursos pesqueros y el grado de capacidad de pesca

2.38. El establecimiento de una relación entre los recursos pesqueros disponibles y la capacidad de la flota que los explota exige en principio un buen conocimiento del nivel y de las posibilidades de explotación de dichos recursos, así como de los barcos que efectúan este tipo de pesca. Si bien las estadísticas de capturas y las evaluaciones científicas anuales efectuadas sobre determinadas poblaciones de peces permiten concebir tal acercamiento, la existencia de barcos que pueden practicar diferentes tipos de pesca no lo facilita, aunque es innegable que en caso de desequilibrio permanente entre el nivel de las existencias de una especie y la capacidad de pesca relacionada específicamente con éstas, se pueden extraer consecuencias útiles para llevar a cabo una política estructural.

2.39. En este sentido, toda diferenciación por categoría de pesca de la capacidad existente significa un progreso en la dirección de la política estructural en el sector pesquero, pero supone al mismo tiempo un mejor conocimiento de las capturas efectuadas por zonas y tipos de pesca. Dicho planteamiento puede permitir, incluso en una situación global de exceso de capacidad, la determinación de posibilidades de desarrollo de determinados segmentos de la flota y de practicar, llegado el caso, una política de ayudas mucho más selectiva.

Desglose por grandes zonas de pesca

2.40. Además de la adecuación entre los recursos existentes y la capacidad pesquera, cuya aplicación supone ya una relación con zonas específicas de pesca, también parece deseable que se efectúe en cada POP un desglose de la capacidad pesquera, en función de las aguas en las que ejerce su actividad. De hecho, las ayudas estructurales concedidas actualmente se basan en gran medida en criterios objetivos (características físicas de los barcos), sin tener en cuenta en absoluto el sistema jurídico de las aguas en las que se ejerce la actividad pesquera.

Compatibilidad de los objetivos de los POP con las orientaciones generales de desarrollo regional

2.41. La política de conservación y de gestión de los recursos pesqueros se aplica con el objetivo de proteger las necesidades particulares de las regiones cuyos habitantes dependen especialmente de la pesca y de las industrias derivadas. Ahora bien, el objetivo de adaptación y de reducción de las capacidades, que se pretende alcanzar por medio del instrumento de seguimiento y de gestión de la política estructural que constituyen los POP, no parece tomar en consideración este objetivo fundamental, ya que las reducciones de capacidad se aplican uniformemente a las distintas flotas pesqueras comunitarias, incluidas aquellas a las que se ha reconocido un estatuto particular (Irlanda).

La articulación entre el fichero comunitario y el POP

2.42. Aunque el Reglamento (CEE) no 163/89 anteriormente citado prevé que los Estados miembros remitirán a la Comisión mensualmente, o a más tardar tres meses después de la comprobación del hecho, toda modificación o corrección efectuada en el registro nacional de buques pesqueros, los expedientes de la Comisión muestran que los Estados miembros sólo cumplen parcialmente sus obligaciones en dicho aspecto. Aún teniendo en cuenta el plazo necesario para la aplicación del sistema y las dificultades que implica la armonización y los modos de explotación de los diversos sistemas nacionales, la mayoría de los Estados miembros no habían enviado, al comienzo del ejercicio 1992, información en soporte magnético que permitiera establecer la situación del fichero de la flota comunitaria al 30 de junio de 1991. En opinión del Tribunal, es fundamental desde el punto de vista del seguimiento y de la gestión que dicho retraso se reduzca significativamente con el fin de que el fichero pueda desempeñar plenamente su función de instrumento operativo al servicio de la política estructural.

2.43. A pesar de que las decisiones de concesión de ayuda comunitaria a los proyectos de construcción de buques pesqueros se toman una vez comprobado el respeto de los objetivos de evolución de capacidad estipulados por los POP (véase el apartado 3.5), la Comisión debería poder comprobar, a partir del fichero comunitario de buques pesqueros, que los objetivos intermedios estipulados se hayan alcanzado o estén en proceso de alcanzarse antes de tomar una decisión de concesión de ayuda.

2.44. De hecho, contrariamente al procedimiento actual, en el que las decisiones sobre las construcciones se toman principalmente en la parte correspondiente al segundo tramo del ejercicio y una vez vistas las situaciones de los POP declaradas por los Estados miembros, dichas decisiones deberían tomarse en el primer tramo, una vez comprobado y corroborado mediante el examen del fichero el respeto de los objetivos intermedios fijados para el 31 de diciembre. De todos modos, se debería prever el establecimiento de una relación explícita entre el respeto de las obligaciones de información a la Comisión que se desprenden del Reglamento (CEE) no 163/89 y la concesión de ayudas que tengan una incidencia positiva en la evolución de la capacidad, sobre todo en el caso de que dicha ayuda se integrara en los fondos estructurales, lo que supondría una creciente descentralización de las competencias en los Estados miembros con respecto a la gestión de las ayudas comunitarias.

Otros puntos débiles de la gestión

2.45. De acuerdo con el artículo 38 del Reglamento (CEE) no 4028/86, todos los buques que se hayan beneficiado de una ayuda a la construcción o a la modernización deben contribuir al abastecimiento del mercado comunitario durante diez años (en el caso de una modernización, cinco años) y, de modo recíproco, la concesión de una prima por paralización definitiva dentro de ese período o el no respeto del compromiso contraído por cualquier otro motivo supone la devolución de la ayuda comunitaria percibida. Ahora bien, la Comisión no dispone de instrumento alguno que le permita efectuar un seguimiento de los compromisos contraídos y hasta la fecha no puede encontrar el proyecto al que se ha concedido la ayuda partiendo solamente del nombre del buque, en el fichero «estructuras» en el que se recogen las ayudas concedidas. Mediante una interconexión de los ficheros de los que dispone la Comisión se podría conseguir una mejor protección de los intereses comunitarios, lo que es particularmente importante si se tiene en cuenta que en numerosos casos la ayuda comunitaria concedida es superior a la abonada por el Estado miembro.

2.46. Del mismo modo, los controles internos deberían poder identificar los barcos y los beneficiarios que hayan recibido anteriormente una ayuda, ya sea en concepto de modernización o bien en concepto de construcción, con el fin de evitar, por ejemplo, que un mismo barco pueda recibir una ayuda en concepto de modernización y aparecer de nuevo, unos meses más tarde, sin haber efectuado una anulación previa de la primera ayuda, como retirado para justificar la financiación de un proyecto de construcción (proyecto It 83/87/1 y Mod It 196/86).

2.47. Asimismo, el deseo de llevar a cabo una buena gestión de los fondos comunitarios debería permitir la restitución de una parte de una ayuda concedida anteriormente en concepto de construcción o de modernización, si antes del vencimiento del plazo de cinco o diez años tiene lugar una nueva acción de modernización que tenga como resultado la retirada de una parte del equipo anteriormente subvencionado.

2.48. Por otra parte, la inscripción en el fichero de un buque procedente de otro estado sólo se debería poder efectuar una vez revisado el historial del buque en cuestión a fin de poder garantizar, en todos los casos, que dicho buque no ha dejado de ejercer la pesca en las aguas comunitarias, ya sea debido a la concesión de una ayuda a la paralización definitiva, o bien porque se ha retirado en favor de un proyecto de construcción. A este respecto, las inspecciones efectuadas por el Tribunal han mostrado, particularmente en Irlanda y en el Reino Unido, que se han registrado buques de pesca procedentes de otros Estados miembros sin que la autoridad encargada del registro conozca o sea capaz de comunicar el nombre y la matrícula que tenía el barco en el Estado de origen. En estas circunstancias, particularmente si el Estado de origen aplica un plan de reducción de capacidades, no es posible garantizar que se respete efectivamente la condición a la que está sujeta la concesión de la ayuda a la paralización definitiva, es decir, la exclusión definitiva de la actividad pesquera en las aguas de la Comunidad. Asimismo, el mecanismo de seguimiento de los barcos pesqueros debería mejorarse con el fin de evitar que los buques que naveguen bajo pabellón de un Estado miembro, arrendados temporalmente por armadores de otro Estado miembro, no se incluyan en ningún POP de los dos Estados interesados cuando dichos buques hayan efectuado una actividad pesquera en las aguas comunitarias.

2.49. Finalmente, se deberían tomar medidas con el fin de que los beneficiarios de las ayudas públicas no puedan obtener beneficios gracias a una reventa rápida de buques subvencionados por cualquiera que sea el motivo, como fue el caso del proyecto ES 99/87/1 gracias al cual el armador obtuvo una plusvalía del 154 % sobre su inversión personal.

2.50. De hecho, los sistemas de información y de seguimiento de las ayudas financieras a los buques pesqueros deberían permitir a la Comisión llevar a cabo una gestión integrada estrechamente unida a los POP. La Comisión debería ser capaz de garantizar en todos los casos que las condiciones que regulan la concesión de las ayudas se respetan efectivamente. La creación de dicho sistema integrado es una condición previa para mantener un dominio en el plano comunitario de la política estructural común a la hora de efectuar la transferencia, prevista por la Comisión, de los instrumentos financieros actuales a los fondos estructurales. 3. AYUDAS A LA CONSTRUCCIÓN Y A LA MODERNIZACIÓN DE LA FLOTA PESQUERA

Articulación de las ayudas con los POP

Preeminencia de la decisión comunitaria

3.1. Según lo establecido por el Reglamento (CEE) no 4028/86, las acciones de construcción y de modernización de la flota pesquera deben inscribirse en el marco de los programas de orientación plurianuales (artículos 6.2 a) y 9.2 b) de este reglamento). Aunque ninguna disposición reglamentaria expresa ni precisa qué instancia (Estado miembro o Comisión) es responsable de garantizar que los proyectos se inscriban en el marco de los POP, el apartado 1 del artículo 5 del citado reglamento encarga a la Comisión el seguimiento de la ejecución de los POP basándose en la información remitida por los Estados miembros. Por lo tanto, la Comisión no puede conceder una ayuda comunitaria a un proyecto hasta que no se verifique su conformidad con los objetivos del POP.

3.2. Por otra parte, en cuanto a la determinación del importe de la ayuda financiera a los proyectos de construcción (apartado 1 del artículo 7) y a los de modernización (apartado 1 del artículo 10), el reglamento establece que «Tanto la ayuda prevista... como la participación financiera del Estado miembro interesado deberán respetar, en relación con el importe de la inversión considerada en cada proyecto, las proporciones indicadas en el Anexo II».

3.3. Teniendo en cuenta lo anterior, la ayuda financiera del Estado miembro dependerá del importe de la inversión considerada por la Comisión para la asignación de una ayuda financiera, es decir, que la intervención financiera del Estado miembro dependerá, según los reglamentos, de la conformidad del proyecto con los objetivos del POP. En cuanto al importe de la ayuda nacional abonada, dependerá de que se respete el importe deducido de aplicar los porcentajes establecidos en el Anexo II del reglamento a la cuantía de la inversión considerada por la Comisión para la asignación de una ayuda financiera.

Respeto de la preeminencia comunitaria por los regímenes nacionales de ayuda

3.4. En el examen de algunos proyectos ejecutados entre 1987 y 1990 se ha observado que en los regímenes de ayuda nacional a la construcción y a la modernización de la flota pesquera vigentes en Alemania, Francia, Irlanda y el Reino Unido (proyectos presentados a la instancia competente hasta abril de 1990 en este último Estado miembro) se concede una ayuda nacional antes de que la Comisión se haya pronunciado sobre los proyectos en cuestión. Debido a esto, principalmente en el caso del Reino Unido, algunos proyectos de construcción han podido beneficiarse de ayudas públicas nacionales aunque los objetivos de reducción de capacidad establecidos por el POP no se habían logrado, por lo que estos objetivos se hicieron aún más inaccesibles.

Insuficiencias del proceso de toma de decisiones de la Comisión

3.5. Las solicitudes relacionadas con proyectos que inciden en la capacidad de la flota son valoradas sistemáticamente por la Comisión basándose en los datos que indican si se respetan los objetivos de capacidad determinados en los POP del Estado miembro de que se trate. De hecho, hasta 1989 inclusive, con la excepción de la congelación de las construcciones en 1988, se rechazaron proyectos por diferentes motivos, principalmente porque los medios presupuestarios eran insuficientes. Debido a esto, en el 2o tramo de decisiones de 1989, casi todos los proyectos de construcción, con la excepción de tres presentados por el Reino Unido, fueron rechazados porque los medios presupuestarios resultaban insuficientes. Algunos proyectos de modernización presentados por Irlanda que suponían un aumento de la potencia se rechazaron por este mismo motivo, pese a no ser compatibles con los objetivos de la política estructural (véase el párrafo 12 del apartado 5 del Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1990(20) ()

). Debido a la razón del rechazo alegada, las instancias nacionales consideraron que tenían derecho de aportar una financiación pública a estos proyectos (alrededor de 30), cuando habrían quedado excluidos de toda ayuda pública si se hubiera tenido en cuenta su incompatibilidad con los objetivos de la política estructural.

3.6. Para evitar que se produzcan financiaciones únicamente nacionales que no se ajusten a los objetivos de la política estructural y para garantizar el cumplimiento del objetivo de control de capacidad establecido por el reglamento vigente en todos los proyectos de inversión con incidencia en la capacidad, la Comisión debería intervenir en dos niveles del proceso de toma de decisiones:

a)declarar que el proyecto se inscribe en el marco del POP y determinar el importe de la inversión considerada para una ayuda financiera: esto supone una intervención en la definición y aplicación de la política estructural;

b)conceder una ayuda dentro del límite de sus medios financieros: esto constituye la intervención en el nivel y dentro de los límites de los medios presupuestarios disponibles.

En el momento en que la Comisión se pronunciara positivamente sobre la compatibilidad del proyecto con el POP, sería posible la concesión de una ayuda pública (nacional y comunitaria o únicamente nacional) y se reconocería la compatibilidad de dicha ayuda con los objetivos de la política estructural en el ámbito comunitario.

3.7. En cuanto a las ayudas a la modernización, la Comisión, después de haber excluido de las ayudas proyectos que suponen un aumento de la capacidad (tonelaje y potencia), ha adoptado en sus últimas orientaciones internas una postura más flexible que autoriza el aumento de capacidad cuando en el proyecto se prevé una retirada de capacidad, o cuando se cumplen los objetivos del POP. Con este sistema se garantiza que las ayudas a la modernización no afecten a los objetivos finales de los POP. En la práctica, la presión sobre las existencias de peces no depende solamente de la capacidad tal y como la definen los POP, sino también del esfuerzo pesquero, es decir, del conjunto de factores que contribuyen a aumentar la eficiencia de la pesca. En este sentido, los proyectos de modernización contribuyen a acrecentar el esfuerzo pesquero aún cuando no se produzca ningún aumento cuantitativo de la capacidad pesquera. Por consiguiente, para aplicar la política estructural con coherencia, la Comisión debería establecer un vínculo entre los POP y la concesión de ayudas a la modernización semejante al establecido desde 1990 en los proyectos de construcción. En otras palabras, tendría que aplazar la concesión de contribuciones financieras a los proyectos que suponen un aumento del esfuerzo pesquero cuando no se logren los objetivos del POP del Estado miembro afectado.

Tramitación de los proyectos de ayudas a la construcción

Tramitación de las solicitudes de ayuda

3.8. Los Estados miembros presentan a la Comisión las solicitudes de ayuda financiera comunitaria para los proyectos de construcción basándose en las prioridades del POP. Dos veces al año, antes del 30 de junio y del 31 de diciembre, la Comisión se pronuncia sobre las solicitudes de ayuda presentadas. En la práctica, debido al vínculo establecido con el seguimiento de los POP, en muchas ocasiones la Comisión ha tenido que aplazar las decisiones en materia de ayudas a la construcción. Así, en 1988, sólo se decidieron nuevas construcciones para Portugal y los departamentos franceses de ultramar, mientras que en los ejercicios siguientes la mayoría de las decisiones se tomaron en el segundo tramo del ejercicio. Este aplazamiento se justifica en la mayoría de los casos por la falta de información disponible sobre los progresos de los POP.

3.9. Por consiguiente, en algunos casos la decisión comunitaria se produce con mucho retraso con respecto a la fecha de inicio del proyecto, o incluso cuando el proyecto ya está realizado. En efecto, para poder tramitarla, la solicitud de ayuda ha de llegar a la Comisión antes de que el buque entre en servicio. Como las ayudas no se conceden automáticamente a todos los solicitantes, esta condición de admisión no basta para garantizar un vínculo efectivo entre la decisión comunitaria de conceder una ayuda financiera y la realización de la inversión. Cuando la decisión se produce con retraso, el efecto de la política estructural se reduce a una ayuda concedida a posteriori a una inversión ya efectuada, cuando en el contexto específico de esta política estructural, la Comisión debería tratar de influir a la vez en la fecha y en la decisión de invertir mediante las ayudas financieras aportadas.

3.10. Con el fin de establecer un verdadero vínculo entre la decisión de invertir y la ayuda financiera pública comunitaria, y con la reserva de la observación expresada en el apartado 2.43, la ayuda solamente debería concederse a los proyectos relacionados con buques cuya entrada en servicio no se produzca antes de la fecha límite de presentación de las solicitudes de ayuda correspondientes al tramo en el que se ha tomado la decisión de conceder una ayuda.

3.11. Aunque el Reglamento (CEE) no 4028/86, por el que se conceden las ayudas a la construcción, entró en vigor el 1 de enero de 1987, numerosas normas internas mediante las que se valora la admisión y la conformidad con los objetivos del POP, así como las que sirven para determinar el importe de la inversión considerada para la asignación de una ayuda financiera comunitaria se han adoptado con retraso y no se han comunicado formalmente a los Estados miembros hasta la primavera de 1991.

3.12. Esta situación ha contribuido a que la tramitación de los expedientes de solicitud de ayuda para proyectos de construcción sea algo heterogénea, tal y como ilustran las siguientes observaciones:

a) proyectos presentados a la Comisión con presupuestos rigurosamente idénticos han dado lugar a decisiones de ayuda por un importe correspondiente a una ayuda comunitaria diferente (ejemplos: Es 166 y 173/87/1; It 99 y 100/89/2);

b) en algunos proyectos (proyectos F/1987) no se consideró ningún incremento para riesgos e imprevistos aunque había sido solicitado y por lo general dichos incrementos se conceden siempre;

c) en cambio, se concedió un incremento para imprevistos y revisión de precios al proyecto P 54/87/1 (ayuda comunitaria concedida: 342 000 ECU), aunque en el expediente presentado a la Comisión no figura que el beneficiario haya formulado una solicitud en este sentido. Debido a esto se ha producido una sobrevaloración de compromisos en el presupuesto comunitario que ha dado lugar ulteriormente a una liberación de créditos equivalente al 14 % del importe comprometido;

d) un proyecto (Es 190/87/1; cuya ayuda comunitaria asignada fue de 328 000 ECU) fue seleccionado para recibir una ayuda comunitaria cuando el beneficiario no había adjuntado presupuestos a su solicitud de ayuda;

e) en determinados casos (por ejemplo: It 47/87/1, R.U 235/89/2) los datos sobre el tonelaje y la potencia motriz del buque cuya construcción se prevé, y que figuran en el expediente de solicitud de ayuda son imprecisos o contradictorios, y en el momento de realización del proyecto no puede garantizarse el respeto de los criterios en los que se basa la decisión (véanse los apartados 3.26 y 3.51 a 3.52).

3.13. Por lo general se observa que al llevar a cabo la determinación del importe considerado en cada proyecto para la asignación de una ayuda financiera, los importes que no se estiman subvencionables no siempre están claramente justificados. Debería adjuntarse al documento que se somete al visado del interventor una justificación precisa, por partidas o subpartidas, para que en el momento del pago final se excluyan de manera efectiva los importes de la base de cálculo de la ayuda financiera comunitaria considerados no elegibles.

Articulación de las ayudas a la construcción con la prima para la construcción naval

3.14. Aunque las «líneas directrices para el examen de las ayudas nacionales en el sector de la pesca»(21) ()

aprobadas en virtud de las disposiciones del Reglamento (CEE) no 2908/83 no mencionaban explícitamente las ayudas concedidas en forma de primas a la construcción naval y se limitaban a recordar que las ayudas nacionales eran compatibles con el mercado común si su porcentaje no sobrepasaba, en equivalente de subvención, el porcentaje global de las subvenciones autorizadas por la reglamentación comunitaria en el sector de la pesca, las nuevas líneas directrices(22) ()

aprobadas excluyen explícitamente la concesión de ayudas nacionales, a los buques pesqueros destinados en la flota comunitaria en virtud de la Sexta Directiva relativa a la construcción naval.

3.15. Teniendo en cuenta la fecha de publicación de las líneas directrices en cuestión (8.12.1988), los proyectos de construcción que recibieron ayudas en 1987 en virtud del Reglamento (CEE) no 4028/86 todavía pudieron acogerse a las primas a la construcción naval, y los expedientes de solicitud de ayuda contaban con la existencia de una prima a la construcción naval, particularmente en el caso de los proyectos de construcción españoles.

3.16. El examen de los expedientes de tramitación de estos proyectos demuestra que en muchísimos casos no se tuvo en cuenta el importe de la prima a la construcción naval prevista al valorar la conformidad de los proyectos y que numerosos proyectos han recibido una ayuda financiera cuando en el expediente de solicitud de ayuda era evidente que la participación financiera del Estado miembro excedía, en porcentaje, el importe máximo establecido en el Anexo II del Reglamento (CEE) no 4028/86 aplicado al importe máximo considerado para la asignación de una ayuda financiera comunitaria (véanse especialmente los proyectos españoles 95, 97, 100, 103, 116, 173, 177 y 179/87). En el tramo de 1989/2 (proyectos 142 y 451) perduraban estas anomalías. Tanto si se considera que solamente son elegibles para beneficiarse de una ayuda comunitaria los gastos realmente a cargo del beneficiario como si se consideraran los gastos totales del proyecto (incluida la prima a la construcción naval), el importe global de ayudas públicas mencionado en el expediente de tramitación, en relación con el importe de la inversión considerada elegible para una ayuda, excede los límites establecidos por la reglamentación. Si se tienen en cuenta los gastos previstos a cargo del beneficiario, el importe de la ayuda comunitaria sobrepasa, a veces en un 20 %, el importe que habría debido concederse si solamente se hubieran considerado los gastos previstos efectivamente a cargo del beneficiario.

Importancia del criterio de retirada asociada

3.17. Según el Reglamento (CEE) no 4028/86 (artículo 8.2), la asociación de la retirada de un navío pesquero en actividad con la realización de un proyecto de construcción constituye solamente un criterio de prioridad. No obstante, debido a la situación estructural de exceso de capacidad que caracteriza a la flota comunitaria, la Comisión exige cada vez con mayor claridad que en todo proyecto nuevo se incluya una retirada. De este modo, cada vez más, uno de los principales criterios de selección de los proyectos es que la capacidad proyectada se ajuste a los POP.

3.18. Aunque entre 1987 y 1990 la capacidad de todos los proyectos de construcción fue apenas inferior al tonelaje retirado, y la potencia instalada superior aproximadamente en un 10 %, en los cuadros 3.3 y 3.4 se observa que sólo los proyectos del tramo de 1987 se autorizaron con un coeficiente de retirada del orden del 60 %, mientras que, desde esta fecha, el coeficiente de retirada es casi siempre superior a 1.

3.19. De hecho, el coeficiente de retirada varía mucho de un Estado miembro a otro. Por ejemplo, el de España y Portugal es superior a uno, mientras que en las construcciones financiadas por Alemania, Irlanda y el Reino Unido la capacidad retirada es inferior en un 50 % a la capacidad proyectada. Aunque estas divergencias se deben principalmente a las circunstancias particulares de cada proyecto, también pueden explicarse por las siguientes diferencias en la manera de abordar el problema:

a)en algunos reglamentos nacionales que han ido adaptándose con los años al objetivo de reducción de la capacidad, una construcción nueva solamente puede beneficiarse de una ayuda pública si supone una retirada de capacidad equivalente (bien en tonelaje, en potencia o en ambas cosas, según las dificultades específicas que el Estado miembro en cuestión tenga para alcanzar sus objetivos de reducción de la capacidad). Cuando el coeficiente previsto de retirada es superior a uno, las construcciones nuevas se convierten en un medio esencial para lograr los objetivos del POP;

b)los Estados miembros que aplican programas de reducción de la capacidad mediante el pago de primas de cese definitivo pueden acercarse suficientemente a los objetivos establecidos por su POP en términos de capacidad como para permitir la construcción de nuevos buques sin retiradas asociadas.

3.20. Por otra parte, el requisito de que toda construcción nueva debe llevar asociada una retirada de capacidad plantea problemas que limitan de hecho la eficacia de la acción llevada a cabo.

3.21. En primer lugar, la actividad pesquera efectiva que puede realizarse con una capacidad pesquera determinada no depende solamente de la capacidad intrínseca del buque, sino también, y cada vez más, de las licencias de pesca de que disponga la embarcación. Así, la concesión de una ayuda financiera no sólo debería estar vinculada a la capacidad retirada, sino también a la valoración y constatación de los derechos y licencias de pesca de que dispondrá el nuevo buque. En cuanto a esto, el criterio de prioridad de la Comisión debe ponderarse considerando el orden de prioridad indicado por el Estado miembro en las solicitudes de ayuda basándose en las posibilidades reales de pesca del nuevo buque.

3.22. En segundo lugar, además de la retirada asociada, debería exigirse que el beneficiario del proyecto poseyera y explotara realmente el buque que se retira. Normalmente, la Comisión exige que el buque retirado haya pertenecido al menos durante un año al beneficiario, pero, en la práctica, en los controles de expedientes que se han realizado se ha observado que en muchas ocasiones no se cumplía este requisito. Debido a ello ha surgido en determinados lugares un verdadero mercado de cesiones de tonelaje y de potencia que permite a los beneficiarios cumplir la exigencia de realizar una retirada asociada o complementaria. Como ejemplo límite cabe señalar las transacciones o retiradas asociadas de navíos pesqueros naufragados, a veces incluso antes de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) no 4028/86 (ejemplos: P 11/88/2, Gr 19/89/1 y 157/89/2).

3.23. Además, todo buque retirado debería justificar una actividad pesquera efectiva y debidamente documentada. En la práctica, en los controles efectuados se ha observado que en un número significativo de proyectos realizados los expedientes de la Comisión no incluyen justificantes de la cantidad de capturas efectuadas por los buques retirados. En estos casos, el nuevo buque de pesca contribuye de hecho a aumentar de manera más ostensible el exceso de capacidad de la flota (ejemplos Es 88/87/1, P 10, 11 y 12/88/2; 11, 18 y 19/87/1; R.U 151/87/1 e Italia 262/89/2).

3.24. A continuación, las disposiciones prevén los siguientes tipos de retirada de buques: desguace, asignación del buque a una actividad distinta de la pesca y exportación fuera de las aguas comunitarias. De hecho, los datos sobre el destino definitivo del buque retirado cuando entra en servicio el nuevo buque, que figuran en los formularios de solicitud de ayuda, no tienen efecto obligatorio inmediato, es decir, el buque puede exportarse aunque en principio estuviera previsto su desguace (ejemplos: Es 166, 173, 177/87/1, 438/89/1; P 21/87/1). En este caso, la consideración de la existencia de traslados más o menos reales acogiéndose a banderas de conveniencia agudiza la competencia que los buques pesqueros que navegan bajo pabellón comunitario encuentran fuera de las aguas comunitarias.

3.25. En definitiva, los buques de nueva construcción presentan a tonelaje y potencia iguales una eficacia muy superior a las unidades que reemplazan. A falta de datos numéricos concretos, una sustitución en términos idénticos supone indiscutiblemente un aumento de la presión sobre las existencias de peces. Teniendo esto en cuenta, el coeficiente de retirada debe ser significativamente superior a uno para que la ayuda a la construcción siga siendo compatible con el objetivo de mantener una presión idéntica sobre las existencias de peces.

Contenido de las decisiones de la Comisión

3.26. En relación con los criterios de capacidad (tonelaje y potencia), unidades de referencia de los objetivos operativos de la política estructural aplicada en el sector de la pesca, las decisiones de la Comisión en las que se conceden ayudas financieras son de una imprecisión sorprendente. Desde el punto de vista formal, para empezar, se caracterizan por una notable ambigueedad en lo referente a la potencia del buque retirado, pues no precisa explícitamente si se trata de kilovatios o de caballos vapor. En cuanto a las características físicas del proyecto cuya realización se prevé, la decisión menciona únicamente la eslora entre perpendiculares, información que condiciona el importe de la participación comunitaria. En cambio, no incluye indicación alguna sobre la potencia y el tonelaje del buque proyectado. Por tratarse de elementos cuyo respeto es esencial habida cuenta de los indicadores cuantitativos de la política estructural, deberían figurar en la decisión notificada al beneficiario y al Estado miembro aunque sólo fuera por motivos de transparencia y claridad. En muchos casos, en sus controles de los proyectos y de los pagos (véanse los apartados 3.49 y 3.54 a continuación) el Tribunal ha observado que no se respetaron en su realización las características físicas mencionadas en las solicitudes de ayuda.

Ejecución presupuestaria

3.27. De 1987 a 1990, la Comisión ha concedido 177,3 Mio ECU de ayuda para la construcción de 672 buques pesqueros con un tonelaje de 69 800 TRB y una potencia de 238 000 Kw, lo que supone, una renovación de alrededor del 3 % de la capacidad total de la flota comunitaria. El cuadro 3.1 presenta la situación por Estado miembro de los proyectos de construcción que han recibido ayudas, indicando la importancia relativa de las diferentes flotas pesqueras. Los únicos Estados miembros que no disponen de un programa de ayudas públicas para la construcción de buques pesqueros son Dinamarca y los Países Bajos.

3.28. Al principio del ejercicio 1992, la situación del conjunto de los proyectos (véanse los cuadros 3.1 y 3.2), según los datos de la contabilidad de la Comisión, eran los siguientes:

a)de los 672 proyectos aceptados, 307 se han llevado a término, 38 han concluido en renuncia y 327 todavía no se han realizado o terminado;

b)de los 177,3 Mio ECU comprometidos, se han abonado 95,2 Mio ECU y se han liberado 1,7 Mio ECU en concepto de los remanentes de proyectos y 7,4 Mio ECU en concepto de las renuncias;

c)el porcentaje de ejecución de los proyectos que han recibido ayudas en los tramos comprendidos entre 1987 y 1990, en términos de pagos efectuados, ascienden en total al 54 % de los créditos comprometidos.

3.29. Esta situación global refleja de hecho un porcentaje de ejecución y de realización de los proyectos muy variable en los diferentes Estados miembros (Irlanda 29 %, Italia 35 %, Portugal 41 %, Francia, Alemania, el Reino Unido y Bélgica más del 65 %) que, en realidad, es ligeramente superior si se tiene en cuenta el plazo, variable según los Estados miembros, que transcurre entre la entrada en servicio del buque pesquero y la ejecución del pago del saldo.

Cuadro 1.1. - Producción mundial de productos pesqueros "(toneladas)">(1)"> ID="1">65 683 888> ID="2">72 112 032> ID="3">92 739 840> ID="4">94 248 528> ID="5">98 662 240> ID="6">99 534 584"> ID="1">(23 821 456)> ID="2">(20 936 976)> ID="3">(29 626 640)> ID="4">(28 309 728)> ID="5">(31 111 344)> ID="6">(30 320 000)"> ID="1">6 643 877> ID="2">6 703 961> ID="3">7 033 504> ID="4">6 921 528> ID="5">7 188 630> ID="6">6 956 688"> ID="1">(1 142 249)> ID="2">(2 237 420)> ID="3">(1 867 894)> ID="4">(1 967 956)> ID="5">(2 272 274)> ID="6">(2 126 448)"> ID="1">7 332 640> ID="2">9 515 640> ID="3">11 259 955> ID="4">11 159 617> ID="5">11 332 101> ID="6">11 310 091"> ID="1">(1 369 798)> ID="2">(2 341 1165)> ID="3">(2 929 396)> ID="4">(2 810 429)> ID="5">(2 810 607)> ID="6">(2 718 766)"> ID="1">3 358 400> ID="2">4 235 348> ID="3">8 000 063> ID="4">9 346 222> ID="5">10 358 678> ID="6">11 219 994"> ID="1">(10 500)> ID="2">(0)> ID="3">(272 500)> ID="4">(255 999)> ID="5">(293 500)> ID="6">(312 500)"> ID="1">9 359 600> ID="2">10 433 997> ID="3">11 976 274> ID="4">11 848 582> ID="5">11 967 051> ID="6">11 174 464"> ID="1">(2 061 992)> ID="2">(3 137 039)> ID="3">(5 070 592)> ID="4">(5 063 573)> ID="5">(5 438 728)> ID="6">(4 482 781)"> ID="1">2 879 900> ID="2">3 793 612> ID="3">5 166 619> ID="4">5 986 120> ID="5">5 936 618> ID="6">5 744 318"> ID="1">(1 110 997)> ID="2">(1 107 646)> ID="3">(1 210 764)> ID="4">(1 360 629)> ID="5">(1 208 471)> ID="6">(1 259 474)"> ID="1">10 506 100> ID="2">2 708 612> ID="3">5 613 977> ID="4">4 583 600> ID="5">6 637 106> ID="6">6 831 465"> ID="1">(10 298 799)> ID="2">(1 726 210)> ID="3">(5 077 719)> ID="4">(4 004 388)> ID="5">(6 099 999)> ID="6">(6 199 682)"> ID="1">1 487 000> ID="2">2 816 768> ID="3">5 571 638> ID="4">4 814 641> ID="5">5 209 883> ID="6">6 454 142"> ID="1">(1 308 100)> ID="2">(2 445 086)> ID="3">(5 082 888)> ID="4">(4 278 188)> ID="5">(4 605 702)> ID="6">(5 760 602)""N.B.: Las cifras entre paréntesis indican usos no alimenticios.

Fuente: FAO, Productos Pesqueros, Roma, julio 1991.>

Cuadro 1.2. - Importaciones y exportaciones extracomunitarias de productos pesqueros para consumo humano """ ID="1">1 352> ID="2">3 188> ID="3">1 410> ID="4">3 576> ID="5">1 663> ID="6">4 145> ID="7">1 896> ID="8">4 782> ID="9">2 141> ID="10">5 384> ID="11">2 287> ID="12">5 814> ID="13">2 599> ID="14">6 433"> ID="1">649> ID="2">907> ID="3">713> ID="4">1 086> ID="5">854> ID="6">1 228> ID="7">791> ID="8">1 211> ID="9">789> ID="10">1 169> ID="11">888> ID="12">1 249> ID="13">890> ID="14">1 204"> ID="1"> 703> ID="2"> 2 281> ID="3"> 697> ID="4"> 2 490> ID="5"> 809> ID="6"> 2 917> ID="7"> 1 105> ID="8"> 3 571> ID="9"> 1 352> ID="10"> 4 215> ID="11"> 1 399> ID="12"> 4 565> ID="13"> 1 709> ID="14"> 5 229""N.B.: Vol. = Volumen en miles de toneladas

Val. = Valor en Mio ECU

Observaciones: Importaciones/Exportaciones/Balanza = 03 + 1 604 + 1 605 (= Pescado destinado a consumo humano, excepto pasta).

Importaciones/Exportaciones: fuente = COMEXT 18.10.1991.

1984-1990: Todas las cifras se refieren a la Europa de los 12.

Fuente: Informe 1991 de la Comisión (anexo 6).>

Cuadro 2.1. - Evolución de la capacidad y de los objetivos de las flotas pesqueras de la Comunidad en toneladas (Unidad: TRB) ">(2)(3)"> ID="1">22 000> ID="2">22 000> ID="3">22 846> ID="4">25 165> ID="5">21 340> ID="6">21 340> ID="7">27 089> ID="8">+5 749> ID="9">+26"> ID="1">123 091> ID="2">122 879> ID="3">136 488> ID="4">136 680> ID="5">119 400> ID="6">119 188> ID="7">110 332> ID="8"> 8 856> ID="9"> 7"> ID="2">[212](1)> ID="4">[212](1)"> ID="1">78 479> ID="2">78 479> ID="3">49 900> ID="4">51 500> ID="5">48 200> ID="6">49 200> ID="7">-> ID="8">-> ID="9">-"> ID="4">[2 200](1)"> ID="1">-> ID="2">-> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">76 950> ID="7">69 991> ID="8"> 6 959> ID="9"> 9"> ID="1">134 659> ID="2">134 659> ID="3">137 761> ID="4">137 761> ID="5">130 619> ID="6">130 946> ID="7">131 970(4)> ID="8">+1 024> ID="9">+1"> ID="1">668 668(5)> ID="2">613 530> ID="3">663 158> ID="4">631 838> ID="5">648 607> ID="6">604 757> ID="7">567 568> ID="8"> 37 189> ID="9"> 6"> ID="2">[5 628](1)> ID="4">[8 337](1)"> ID="2">[65 874](6)> ID="4">[64 114](6)"> ID="1">192 807> ID="2">207 839(7)> ID="3">191 028> ID="4">209 560> ID="5">187 023> ID="6">201 604> ID="7">184 495> ID="8"> 17 109> ID="9"> 8"> ID="4">[15 271](1)"> ID="1">45 300> ID="2">45 300> ID="3">53 065> ID="4">58 845> ID="5">43 941> ID="6">43 941> ID="7">50 693> ID="8">+6 752> ID="9">+15"> ID="1">257 767> ID="2">275 255> ID="3">262 717> ID="4">302 986> ID="5">250 000> ID="6">268 198> ID="7">268 187> ID="8"> 11> ID="9">-"> ID="1">66 800> ID="2">66 800> ID="3">77 500> ID="4">82 400> ID="5">64 796> ID="6">64 796> ID="7">82 400> ID="8">+17 604> ID="9">+27"> ID="4">[13 500](1)"> ID="1">215 608(5)> ID="2">215 930> ID="3">210 525> ID="4">208 670> ID="5">209 140> ID="6">209 540> ID="7">182 829> ID="8"> 26 711> ID="9"> 12"> ID="4">[523](1)"> ID="1">146 000> ID="2">198 977> ID="3">148 403> ID="4">206 934> ID="5">141 620> ID="6">193 027> ID="7">217 273> ID="8">+24 246> ID="9">+12"> ID="1">1 951 179> ID="2">1 983 648> ID="3">1 953 391(8)> ID="4">2 052 339> ID="5">1 864 686> ID="6">1 906 537> ID="7">1 892 627> ID="8"> 41 660> ID="9"> 2"> ID="2">[5 840](1)> ID="4">[40 043](1)> ID="6">1 934 287(3)"> ID="2">[65 874](6)> ID="4">[64 114](6)"> ID="2">2 055 362> ID="4">2 156 496""Fuentes: Comisión y Estados miembros

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Cuadro 2.2. - Evolución de la capacidad y de los objetivos de las flotas pesqueras de la Comunidad en potencia (Unidad: kW) ">(2)(3)"> ID="1">70 656> ID="2">70 656> ID="3">71 250> ID="4">78 506> ID="5">69 242> ID="6">69 242> ID="7">79 816> ID="8">+10 574> ID="9">+15"> ID="1">525 825> ID="2">525 241> ID="3">571 996> ID="4">563 667> ID="5">515 300> ID="6">514 716> ID="7">487 897> ID="8"> 26 819> ID="9"> 5"> ID="2">[584](1)> ID="4">[584](1)"> ID="1">161 494> ID="2">161 494> ID="3">137 000> ID="4">139 100> ID="5">132 000> ID="6">138 000> ID="7">-> ID="8">-> ID="9">-"> ID="4">[4 000](1)"> ID="1">-> ID="2">-> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">-> ID="6">182 500> ID="7">166 300> ID="8"> 16 200> ID="9"> 8"> ID="1">502 467> ID="2">502 467> ID="3">568 823> ID="4">568 823> ID="5">492 413> ID="6">493 776> ID="7">574 736(4)> ID="8">+80 960> ID="9">+16"> ID="1">2 131 412(5)> ID="2">1 776 610> ID="3">2 130 156> ID="4">1 831 554> ID="5">2 088 783> ID="6">1 756 001> ID="7">1 671 551> ID="8"> 84 450> ID="9"> 4"> ID="2">[27 220](1)> ID="4">[50 264](1)"> ID="2">[162 827](6)> ID="4">[160 597](6)"> ID="1">914 000> ID="2">1 076 582(7)> ID="3">918 087> ID="4">1 158 576> ID="5">895 720> ID="6">1 055 050> ID="7">1 053 931> ID="8"> 1 119> ID="9">-"> ID="4">[117 421](1)"> ID="1">181 200> ID="2">181 200> ID="3"> 212 260> ID="4">234 892> ID="5">177 576> ID="6">177 576> ID="7">191 604> ID="8">+14 028> ID="9">+7"> ID="1">1 223 099> ID="2">1 568 288> ID="3">1 295 804> ID="4">1 796 829> ID="5">1 198 600> ID="6">1 541 664> ID="7">1 519 695> ID="8"> 21 969> ID="9"> 1"> ID="1">390 080> ID="2">390 080> ID="3">462 900> ID="4">498 000> ID="5">382 278> ID="6">382 278> ID="7">419 397> ID="8">+37 119> ID="9">+9"> ID="4">[39 043](1)"> ID="1">555 621(3)> ID="2">552 044> ID="3">542 527> ID="4">515 988> ID="5">544 508> ID="6">541 003> ID="7">491 128> ID="8"> 49 875> ID="9"> 9"> ID="4">[1 072](1)"> ID="1">763 515> ID="2">1 117 557> ID="3">759 953> ID="4">1 155 212> ID="5">748 245> ID="6">1 095 206> ID="7">1 219 574> ID="8">+124 368> ID="9">+11"> ID="1">7 419 369> ID="2">7 922 219> ID="3">7 670 756(8)> ID="4">8 541 147> ID="5">7 244 665> ID="6">7 764 512(7)> ID="7">+1"> ID="2">[27 804](1)> ID="4">[212 384](1)> ID="6">7 809 012(3)"> ID="2">[162 827](6)> ID="4">[160 597](6)"> ID="2">8 112 850> ID="4">8 914 128""Fuentes: Comisión y Estados miembros

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Cuadro 3.1. - Resumen general. Porcentaje de realización de los proyectos financiados durante el período 1987-1990 por Estado miembro, al final de 1991 "(en ECU, al tipo de interés contable del compromiso)">Estado-mie