DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 30 de julio de 1996 relativa a una ayuda estatal concedida a la Compañía Española de Tubos por Extrusión SA, situada en Llodio (Álava) (El texto en lengua española es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (97/21/CECA, CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y, en particular, la letra c) de su artículo 4,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,

Vista la Decisión n° 3855/91/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (1) y, en particular, el apartado 4 de su artículo 6,

Después de haber emplazado a los interesados para que le presentaran sus observaciones, de conformidad con el apartado 2 del artículo 93 y el apartado 4 del artículo 6 de la mencionada Decisión y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo que sigue:

I

La Compañía Española de Tubos por Extrusión SA (denominada en lo sucesivo «Tubacex») es una empresa privada establecida en Llodio (Álava) que fabrica tubos de acero sin soldar y cuenta con una filial para la fabricación de acero denominada Acería de Álava, situada en Amurrio (Álava).

En junio de 1992, tras haber experimentado serias dificultades financieras en los últimos años, Tubacex, conforme a la Ley española de suspensión de pagos, se declaró provisionalmente insolvente y suspendió pagos. En octubre de 1993, se puso fin a esta suspensión tras un convenio con los acreedores que, básicamente, establecía que se emitirían obligaciones convertibles para pagar la deuda.

El 25 de febrero de 1995, a raíz de una exhaustiva investigación preliminar de los diversos aspectos de la reestructuración financiera de la empresa y otras cuestiones afines, la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE y en el apartado 4 del artículo 6 de la Decisión n° 3855/91/CECA (en adelante «las Directrices sobre ayudas a la siderurgia») con respecto a:

i) los posibles elementos constitutivos de ayuda contenidos en la venta de un terreno al Gobierno vasco (levantamiento del embargo de la Seguridad Social más 220 millones de pesetas españolas abonados por el Gobierno vasco),

ii) los posibles elementos constitutivos de ayuda contenidos en los convenios crediticios con el Fondo de Garantía Salarial (Fogasa), y

iii) la reestructuración financiera de Tubacex, sobre todo los posibles elementos constitutivos de ayuda de la participación de la Seguridad Social y otros organismos públicos en el levantamiento de la suspensión de pagos, en concreto la transformación de las deudas en capital y la cancelación de hipotecas y embargos para permitir que se ofrecieran bienes inmuebles como garantía para la emisión de obligaciones.

Mediante carta de 10 de marzo de 1995, la Comisión informó al Gobierno español de su decisión de incoar el procedimiento. Se informó a los demás Estados miembros y a los terceros interesados mediante la publicación de la carta en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (2).

II

El 10 de abril de 1995, el Gobierno español respondió por escrito a la carta de la Comisión relativa a la incoación del procedimiento, facilitando nueva documentación en apoyo de su postura, según la cual ninguno de los aspectos investigados constituía ayuda de Estado (para una descripción más detallada de las alegaciones del Gobierno español, véanse las secciones III y IV de la presente Decisión).

Durante la tramitación del procedimiento, la Comisión recibió observaciones de otros Estados miembros y terceros interesados, procedentes de Austria (un fabricante de tubos), Alemania (asociación nacional de fabricantes de acero y Ministerio de Economía), Francia (asociación nacional de fabricantes de tubos), Italia (asociación nacional de productores de acero), España (asociación nacional de productores de acero) y Reino Unido (un fabricante de tubos). El Gobierno británico también formuló observaciones, aunque no se recibieron hasta el 7 de diciembre de 1995, es decir, fuera del plazo fijado para la presentación de las mismas, por lo que no pudieron tomarse en consideración.

Con excepción de la asociación española de productores de acero, según la cual no existía elemento constitutivo de ayuda alguno, todos los interesados apoyaron la iniciativa de la Comisión de incoar el procedimiento. A su juicio, los aspectos que se estaban investigando constituían una ayuda de Estado. También alegaron que posiblemente se habían concedido a la empresa otras ayudas que no entraban en el ámbito de aplicación del procedimiento.

Las observaciones del fabricante austriaco de tubos, de hecho, hacían referencia a las actividades de otra empresa ajena al procedimiento.

El Ministerio alemán de Economía ponía en cuestión la decisión de la Seguridad Social de no ejercer sus derechos como acreedor privilegiado, de cancelar los embargos preventivos en general y, en concreto, de acceder a la venta de un terreno al Gobierno vasco. También ponía en entredicho la decisión del Fogasa de aceptar bienes hipotecados como garantías sobre préstamos. Todas estas cuestiones, a su juicio, indicaban la presencia de elementos constitutivos de ayuda ilegal que falseaban la competencia.

La asociación alemana de fabricantes de tubos alegó que, desde 1990-1991, Tubacex había aumentado significativamente su cuota de mercado en la Comunidad, incluida la correspondiente al mercado alemán, practicando precios inferiores a los costes, lo que en su opinión sólo podía sostenerse con ayudas o con expectativas de recibirlas.

La asociación francesa de productores de tubos hizo referencia al deterioro de la situación financiera de Tubacex desde 1990 y se preguntó cómo había sido posible que la empresa siguiera funcionando sin ayudas, sin las cuales, a su juicio, hubiera quebrado. En opinión de la asociación, era esencial que la Comisión supiera quiénes eran los accionistas y acreedores de la empresa. La asociación también consideró que la nueva filial de Tubacex, Tubacex Tubos Inoxidables, había recibido ayudas ilegales, y mostró inquietud por las continuas informaciones aparecidas en los medios de comunicación en relación con el apoyo financiero público a un proceso más amplio de reestructuración del sector de los tubos sin soldar en torno a un nuevo grupo, Unión de Tubos Vascos (UTV), que englobaría a Tubos Reunidos y Productos Tubulares, además de Tubacex.

La asociación italiana de productores de acero hizo referencia a las pérdidas de Tubacex en los últimos años y adujo que, mediante el dumping de precios, la empresa había ampliado significativamente su cuota de mercado en Italia en el período 1991-1993, tendencia que se había mantenido tras la reestructuración financiera de la empresa. A su juicio, estas prácticas tenían que haber contado con apoyo público.

El productor británico también se lamentaba de haber sufrido un perjuicio debido a la competencia que ejercía Tubacex, basada en una política de precios reducidos mediante una ayuda de Estado. A su juicio, la actuación de la Seguridad Social podía catalogarse de ayuda, porque su deuda se había acumulado a un tipo de interés no comercial; no había ejercido sus derechos preferentes y había cancelado sus embargos mermando sus perspectivas de recuperar dichas deudas; y, al aceptar las obligaciones convertibles, no había recuperado el importe total adeudado. También estimó que las reprogramaciones de la deuda efectuadas en el pasado y la que se llevó a cabo después de la suspensión implicaban ayuda de Estado, dado que los tipos de interés comerciales eran superiores a los aplicados. En su opinión, tampoco las condiciones de los préstamos del Fogasa eran las vigentes en el mercado.

En cuanto a la venta de un terreno al Gobierno vasco, el productor británico se preguntaba por qué el embargo de la Seguridad Social y las hipotecas del Banco de Crédito Industrial (BCI) pudieron ser cancelados antes de la venta, y por qué no se había celebrado una licitación abierta.

Además, el mismo productor señaló que otras medidas, incluidos unos préstamos de bancos públicos que aparecían en la contabilidad del período 1986-1989, podían constituir ayudas de Estado. En concreto, puso en tela de juicio las conclusiones de la Comisión durante su investigación preliminar, conforme a las cuales no se había concedido ayuda alguna en relación con otras medidas internas de reestructuración, así como la reestructuración más amplia del sector a raíz de nuevas informaciones aparecidas en los medios de comunicación que aseguraban que el Gobierno vasco había decidido conceder 3 306 millones de pesetas españolas en ayudas sociales para apoyar a esta última.

Las observaciones recibidas fueron comunicadas al Gobierno español mediante carta de la Comisión fechada el 24 de enero de 1996.

III

El Gobierno español respondió por escrito el 16 de febrero de 1996 insistiendo en su argumentación de que no había ayuda de Estado, dado que el trato que recibieron Tubacex y Acería de Álava se ajustaba a las normas de aplicación general. En apoyo de su postura, el Gobierno español facilitó información, en particular sobre la naturaleza de la deuda pública de Tubacex, la identidad de los acreedores privilegiados, la función de la Seguridad Social en la aceptación del convenio de acreedores (incluidas las razones por las que renunció a sus derechos preferentes y canceló sus embargos sobre los bienes de Tubacex), el tipo de interés aplicado a las deudas de la Seguridad Social, la cancelación de las hipotecas del BCI/BEX (Banco Exterior de España), la venta de un terreno al Gobierno vasco, los convenios de crédito del Fogasa y los reembolsos efectuados (en la sección IV de la presente Decisión se analiza detalladamente la información correspondiente). Además, se formulaban varias observaciones con respecto a las alegaciones de los interesados. En términos generales, las autoridades españolas cuestionaban las referentes al alcance de las dificultades financieras de Tubacex y la afirmación de que Tubacex había practicado dumping de precios con apoyo del Estado para ampliar su cuota de mercado, sosteniendo que el crecimiento de Tubacex en el mercado se debía básicamente a su sólida política comercial y que resultaba difícil efectuar comparaciones sobre precios si se tiene en cuenta que los aceros inoxidables abarcan varios tipos y calidades, algunos más baratos y algunos más caros.

Como la información facilitada estaba incompleta en algunos aspectos, la Comisión pidió nuevas aclaraciones mediante carta de 5 de marzo de 1996. En respuesta a esta petición de aclaraciones y a otras formuladas posteriormente, el Gobierno español presentó información complementaria mediante cartas con fecha de 26 de marzo, 30 de mayo, 13 de junio y 24 de junio de 1996.

IV

Sobre la base de la información disponible, los hechos relativos a las cuestiones investigadas durante el procedimiento serían los siguientes:

La venta de un terreno al Gobierno vasco

Al incoar el procedimiento, la Comisión señaló que, a juzgar por una serie de informaciones aparecidas en la prensa, la venta parecía haberse consumado en un muy breve período de tiempo, que no se había celebrado una licitación abierta, que el terreno había sido gravado con hipotecas del BCI y un embargo de la Seguridad Social justo hasta antes de la venta y que no se sabía qué había ocurrido posteriormente con el terreno. Se expresaban dudas con respecto al valor del terreno y a la decisión de la Seguridad Social de acceder a la venta de activos embargados sin recurrir a los procedimientos para cobrar sus deudas. La Comisión concluyó que era probable que el precio de venta contuviera elementos constitutivos de ayuda de Estado.

En sus observaciones, el Gobierno español señaló que las negociaciones para la venta del terreno comenzaron a principios de 1993, de forma que la operación no tuvo lugar tan rápidamente como podría deducirse de las informaciones aparecidas en la prensa. El terreno vendido (69 555 m²) había formado parte de una parcela de mayor tamaño, situada en Amurrio (de la que fue segregado), que cubría un área de 243 629 m² propiedad de Tubacex que, en su totalidad, estaba sujeta a un embargo preventivo de la Seguridad Social. También había hipotecas sobre el terreno como garantía de los préstamos contraídos con el banco público BCI.

Tras su venta el 1 de junio de 1993, el terreno fue asignado a Amurrioko Industrialdea, sociedad creada para desarrollar un parque industrial. 4 000 m² del terreno se vendieron a una empresa privada, Hormigones Alaveses, en julio de 1994. Las obras de la primera fase de desarrollo del resto del emplazamiento comenzaron en enero de 1995 (con la construcción de edificios industriales y oficinas en una superficie de aproximadamente 3 000 m²). Las obras continuarán este año con la construcción de otros 5 400 m² de edificios industriales.

El Gobierno español sostiene que el precio pagado por el terreno era inferior al precio de mercado. Aunque en la documentación relativa a la segregación del terreno se valoraba en 70 millones de pesetas españolas, esta cifra sólo reflejaba su valor contable histórico a efectos de registro. Se han aportado pruebas documentales de otras tasaciones mucho más elevadas. La primera consistió en una valoración independiente encargada por Tubacex para proteger sus intereses en las negociaciones. Esta valoración, fechada el 24 de mayo de 1993, excluía inadvertidamente - por error - una franja de terreno al otro lado de la carretera, pero la delimitación del terreno valorado correspondía a los 69 555 m² vendidos posteriormente el 1 de julio de 1993 por 220 350 000 pesetas españolas. Después, el 9 de noviembre de 1993, se realizó una nueva tasación encargada a unos expertos independientes por el Registro Mercantil de Álava, tal y como exige la Ley de sociedades anónimas, a efectos de asignación, en concepto de aportación en especie, a la constitución de Amurrioko Industrialdea. En esta ocasión, el terreno fue valorado en 260 millones de pesetas españolas.

Además, las autoridades españolas también han presentado documentación sobre una tasación del terreno realizada por el Ayuntamiento de Amurrio, a efectos fiscales, en febrero de 1995 y sobre el precio pagado por Hormigones Alaveses en julio de 1994 por la parcela, de 4 000 m².

En el siguiente cuadro pueden compararse las diferentes tasaciones:

>SITIO PARA UN CUADRO>

En cuanto a la ausencia de una licitación abierta, el Gobierno español sostiene que el método habitual de venta a las empresas privadas se basa en la contratación directa, lo que beneficia tanto al comprador como al vendedor; por tanto, se trató aquí de un procedimiento válido llevado a cabo con la aprobación de los interventores designados por el juez en el procedimiento de suspensión de pagos.

Según el Gobierno español, las hipotecas del BCI sobre la parcela más grande del terreno fueron canceladas el 21 de mayo de 1993 porque los préstamos correspondientes (tanto el principal como los intereses) ya habían sido abonados en su totalidad. Los pagos se escalonaron durante varios años antes de la suspensión de pagos de junio de 1992, con excepción de los tres plazos finales de un préstamo de 960 millones de pesetas españolas, que data de 1986, que se abonaron el 1 de julio de 1992, el 1 de octubre de 1992 y el 1 de enero de 1993 (no estaban sujetos al procedimiento de suspensión de pagos). El 3 de junio de 1993, la Seguridad Social accedió a la cancelación de su embargo sobre el terreno vendido porque se le pagó (con el consentimiento de los interventores judiciales) parcialmente su deuda anterior a la suspensión de pagos con el producto de los ingresos procedentes de la venta, manteniendo los embargos pendientes sobre el terreno más extenso (del que se había segregado la parcela vendida) y sobre otras propiedades que cubrían las deudas.

Los préstamos del Fogasa

Al incoar el procedimiento, la Comisión no tenía la certeza de que las condiciones de dos préstamos del Fogasa, concedidos en julio de 1992 (tras la suspensión de pagos) y 1994, reflejaran las condiciones de mercado. También consideró que los acuerdos relativos a las garantías de los préstamos (mediante hipotecas inmobiliarias) requerían una investigación más detallada.

En sus observaciones, el Gobierno español señala que los préstamos se ajustaban plenamente a la normativa aplicable al Fogasa y que no implicaban una ayuda de Estado.

El Fogasa es un organismo independiente bajo el control del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y financiado mediante aportaciones de los empresarios. Su principal función consiste en pagar los salarios y subsidios de los trabajadores de empresas en quiebra o en crisis financiera adeudados por dichas empresas. El Fogasa no concede préstamos a las empresas afectadas, pero satisface todas las demandas legítimas presentadas por los trabajadores con el dinero que paga y después recupera de las empresas.

En el caso que nos ocupa, una vez iniciada la suspensión de pagos, los trabajadores de las empresas afectadas solicitaron al Fogasa el pago de los salarios que se les adeudaban. Tras las correspondientes negociaciones, el 10 de julio de 1992 el Fogasa, Tubacex y Acería de Álava suscribieron un acuerdo en virtud del cual el primero pagaría a los trabajadores unos salarios provisionales fijados en 444 327 300 pesetas españolas. Las empresas se comprometieron a restituir aquel importe más 211 641 186 pesetas españolas en concepto de intereses. El período de reembolso era de ocho años a un tipo de interés simple del 10 % anual, pagadero en plazos semestrales de 40 998 011 pesetas españolas. Posteriormente, el 8 de febrero de 1993, una vez pagados los trabajadores, se firmó un convenio de crédito revisado, según el cual el importe definitivamente adeudado ascendía a 376 194 837 pesetas españolas en concepto de principal, más 183 473 133 pesetas españolas de intereses, reembolsables en dieciséis plazos semestrales a un tipo de interés del 9 % a partir del 1 de agosto de 1993; los importes del reembolso (incluidos los intereses) oscilaban entre los 33 millones de pesetas españolas al principio y los 37 millones hacia el final del plazo (los intereses se reducirían progresivamente).

El 10 de marzo de 1994, como consecuencia de un plan social acordado con los trabajadores, se celebró un nuevo convenio de crédito, que comprendía 465 727 750 pesetas españolas en concepto de principal, más 197 580 900 pesetas españolas de intereses. El período de reembolso era de ocho años a un tipo de interés simple del 9 % a partir del 30 de diciembre de 1994. Los intereses no comenzarían a pagarse hasta los últimos tres años, y el 71 % de los reembolsos del principal comenzarían a hacerse efectivos a partir del 30 de diciembre de 1998. Según las autoridades españolas, tras la firma de este segundo convenio, la empresa propuso un pago inmediato de 4 194 839 pesetas españolas correspondientes al primer convenio y a unos nuevos acuerdos de garantía hipotecaria vinculados al mismo (véase más adelante).

El 3 de octubre de 1994 se celebró un segundo convenio de crédito revisado, en virtud del cual el importe definitivo adeudado ascendía a 496 491 521 pesetas españolas en concepto de principal, más 205 335 378 pesetas españolas en concepto de intereses, pagaderos durante ocho años a partir del 30 de diciembre de 1994. No comenzarían a pagarse los intereses hasta los últimos tres años, y el 70 % de los reembolsos del principal comenzaría a hacerse efectivo a partir del 30 de diciembre de 1998.

El primer convenio de crédito había quedado inicialmente garantizado con una hipoteca fechada el 5 de agosto de 1992 sobre un terreno de Tubacex de 56 627,64 m², situado en Llodio, que ya estaba sujeto a hipotecas con el BCI y a embargos con la Seguridad Social. Después, este terreno quedó liberado y, el 16 de febrero de 1994, se sustituyó por una hipoteca sobre un terreno propiedad de Tubacex Taylor Accesorios SA (TTA), valorado independientemente en 800 millones de pesetas españolas, y por un terreno de Acería de Álava valorado en 310 millones de pesetas españolas. A juicio de las autoridades españolas, ambos terrenos (1 110 millones de pesetas españolas) cubrían con creces los dos préstamos garantizados.

En el siguiente cuadro se resumen los distintos convenios de crédito y sus correspondientes condiciones:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Las autoridades españolas afirman que el Fogasa concedió los préstamos de conformidad con el Real Decreto n° 505/85, de 6 de marzo de 1985, y con una Orden Ministerial, de 20 de agosto de 1985, que establece normas detalladas para la aplicación del artículo 32 del Real Decreto por el que se autoriza al Fogasa a suscribir acuerdos que cubran el reembolso de importes pagados a trabajadores.

Según la interpretación que da la Comisión a estos convenios, el Fogasa tiene plena libertad para posponer o dividir los reembolsos, hasta un período de ocho años, con un período de gracia que no supere los seis meses. Los pagos diferidos devengan intereses al denominado «tipo de interés legal».

El tipo de interés legal en el momento en el que se suscribieron los primeros convenios, en 1992 y en 1994, era del 9 %, es decir, el tipo definitivamente aplicado. Según las autoridades españolas, las empresas se han mantenido al día con los reembolsos previstos en las versiones definitivas de ambos convenios de crédito, pero no han facilitado información en relación con los reembolsos correspondientes a las anteriores versiones de los mismos.

Levantamiento de la suspensión de pagos

Cuando decidió incoar el procedimiento, la Comisión estimó que la participación de acreedores públicos en el levantamiento de la suspensión de pagos podría implicar ayuda de Estado, en concreto la decisión de la Seguridad Social de renunciar a sus derechos preferentes, la gestión de sus deudas y la función que desempeñó (junto con el banco público BCI) a la hora de cancelar los embargos o las hipotecas sobre los bienes ofrecidos como garantía para la emisión de obligaciones convertibles, especialmente si se tiene en cuenta que las deudas de la Seguridad Social posteriores a la suspensión habían sido contraídas por Tubacex, como resultado de lo cual se impusieron nuevos embargos (que después fueron cancelados) y hubo que suscribir un nuevo acuerdo de reprogramación de estas nuevas deudas.

En sus alegaciones, el Gobierno español ha facilitado información que avala que, conforme a la lista definitiva de acreedores elaborada por los interventores designados por el juez en abril de 1993, el total de la deuda de Tubacex ascendía a 16 932 977 026 pesetas españolas, y la de Acería de Álava, a 3 501 435 639 pesetas españolas. Los acreedores privilegiados tenían deudas de 2 107 068 319 y de 1 065 845 399 pesetas españolas, respectivamente; cerca de 2 115 millones de pesetas españolas (o, aproximadamente, el 12,5 % del conjunto de acreedores) correspondían a organismos públicos, de los cuales el mayor acreedor era la Seguridad Social. Las deudas con respecto a esta última ascendían a 1 017 877 003 pesetas españolas por parte de Tubacex y a 129 521 620 pesetas españolas por parte de Acería de Álava.

Conforme a las autoridades españolas, la Seguridad Social ha aplicado a las deudas, en todo momento, el tipo de interés legal más los recargos por retrasos en el pago de conformidad con lo establecido en la normativa aplicable.

La composición de la deuda de la Seguridad Social incluía, por tanto, deudas del pasado (anteriores a 1991) sobre las que se habían impuesto intereses y recargos por retrasos, de 1991 (a las que se habían aplicado determinados recargos) y de 1992 hasta el momento de la suspensión de pagos. Así lo muestra el siguiente cuadro:

>SITIO PARA UN CUADRO>

La Seguridad Social se adhirió al convenio de acreedores el 30 de septiembre de 1993 después de que otros acreedores hubieran aceptado las propuestas durante el período transcurrido entre el 15 de junio y el 2 de septiembre de 1993. Como se señaló al incoarse el procedimiento, la mayor parte de las deudas a que se refería el convenio se había contraído con acreedores privados. Entre ellos se encontraban titulares de obligaciones no identificados a los que se adeudaban 3 621 198 pesetas españolas. Las autoridades españolas han facilitado pormenores de estos obligacionistas, que parecen mostrar que, por lo menos, el 85 % de la deuda se había contraído con acreedores privados.

Por consiguiente, las autoridades españolas argumentan que la Seguridad Social no desempeñó una función significativa en el convenio.

La deuda de la Seguridad Social fue satisfecha del siguiente modo:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Las autoridades españolas han señalado que las obligaciones de Tubacex fueron vendidas en julio de 1994, gracias a lo cual la Seguridad Social pudo recuperar aquella parte de la deuda (los ingresos ascendieron a 772 186 789 pesetas españolas). El resto, 64 067 714 pesetas españolas, se deberá hacer efectivo entre el año 2005 y 2008 en cuatro plazos anuales de la misma cuantía.

En cuanto a la cuestión de por qué la Seguridad Social optó por renunciar a sus derechos preferentes, aceptando el convenio, las autoridades españolas aseguran que:

- la Seguridad Social tenía poder discrecional para participar en tales convenios (Real Decreto n° 1517/91) y así lo había hecho en otras situaciones similares,

- el estatuto de acreedor privilegiado es sólo relativo,

- la Seguridad Social concluyó que le resultaría más útil para recuperar su dinero participar en el convenio que ejercer sus derechos, lo que hubiera podido llevar a la liquidación de las empresas y a los consiguientes problemas sociales,

- no se canceló ninguna parte de la deuda,

- esperaba recuperar sus deudas (como así sucedió).

Durante el procedimiento, también se formularon preguntas con respecto a la decisión de la Seguridad Social (y de otros acreedores públicos como BEX/BCI y el Fogasa) de cancelar los embargos preventivos y las hipotecas sobre los bienes de Tubacex, permitiendo a la empresa ofrecerlos como aval para la emisión de las obligaciones convertibles, asegurando de este modo la aceptación del convenio (de esta forma se garantizaron 10 000 millones de pesetas españolas de los 11 500 objeto de la emisión de obligaciones).

Conforme al análisis de la información disponible que ha llevado a cabo la Comisión, los embargos/hipotecas y los bienes afectados fueron los siguientes:

>SITIO PARA UN CUADRO>

El 6 de mayo de 1994, se emitieron las obligaciones convertibles (10 000 millones de pesetas españolas estaban garantizados), iniciativa que se complementó con una serie de garantías hipotecarias sobre la totalidad de los bienes antes citados, más un terreno en Amurrio de 12 400 m², más el derecho a embargar acciones en Tubacex Comercial y Acería de Álava (hasta un importe combinado de 3 000 millones de pesetas españolas).

Según las autoridades españolas, las hipotecas del BCI pudieron cancelarse gracias a que los préstamos correspondientes habían sido reembolsados (incluidos, en 1992 y 1993, los de un préstamo de 960 millones de pesetas españolas que no estaba sujeto a la suspensión de pagos). En cuanto a la cancelación de los embargos de la Seguridad Social, las autoridades españolas han declarado que la Seguridad Social estaba obligada, en virtud de la cláusula n° 5 del Convenio de acreedores, a cancelar sus embargos sobre las deudas previstas en el mismo. Además, los embargos fueron efectivamente sustituidos por la hipoteca ofrecida como garantía para la emisión de las obligaciones convertibles, de forma que los intereses de la Seguridad Social seguían estando protegidos.

En lo que respecta a la cuestión de por qué la Seguridad Social actuó como lo hizo, habida cuenta de que Tubacex había contraído nuevas deudas después de la suspensión de pagos, forzando a la Seguridad Social a restablecer ciertos embargos (posteriormente cancelados), las autoridades españolas han explicado que estos nuevos embargos sobre la deuda posterior a la suspensión fueron sustituidos por una garantía prendaria, con fecha de 22 de marzo de 1994, sobre la totalidad de las acciones en Tubacex Tubos Inoxidables SA (TTI), a la que se habían aportado todos los activos y pasivos afectos a la fabricación de tubos de acero inoxidable por parte de Tubacex, con un valor neto (según un experto independiente) de más de 2 500 millones de pesetas españolas, es decir, más de lo necesario para cubrir la deuda.

Por último, en lo que respecta a la reprogramación de la deuda posterior a la suspensión, las autoridades españolas han señalado que, de conformidad con la Ley general de la seguridad social, aprobada por el Real Decreto n° 1517/91, de 11 de octubre de 1991, la Seguridad Social puede acordar el aplazamiento de reembolsos y el pago a plazos, aplicándose el tipo de interés legal. El 25 de marzo de 1994 y el 12 de abril de 1994 se suscribieron sendos acuerdos con Acería de Álava y Tubacex, respectivamente. Las condiciones fueron las siguientes:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Además de comentar los aspectos que se estaban investigando en el curso del procedimiento, el Gobierno español también respondió a las observaciones formuladas por terceros en el sentido de que la empresa había recibido otras ayudas, señalando que estas cuestiones estaban excluidas del procedimiento y sosteniendo que no se habían concedido tales ayudas. En concreto, las autoridades españolas insistieron en que los costes de las medidas de racionalización, tales como la reducción de plantilla, habían sido financiados mediante los recursos propios de la empresa (la ampliación de capital de 2 251 millones en diciembre de 1993 y la venta de activos). Asimismo, se recordó que, aunque el Gobierno vasco estaba considerando la posibilidad de conceder ayudas sociales a Tubacex en el contexto de una más amplia reestructuración de Tubacex, Tubos Reunidos y Productos Tubulares, aún no se había adoptado decisión alguna a este respecto. Por último, se negaron las acusaciones de que TTI había recibido ayudas ilegales.

A la luz de la información disponible, la Comisión acepta que las observaciones complementarias formuladas por los terceros interesados no entran en el ámbito del procedimiento y que, al no estar plenamente probadas, por el momento no hay suficientes motivos para seguir investigando.

V

La Comisión ha de determinar si los distintos aspectos a que se refiere el procedimiento constituyen una ayuda de Estado de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y en las Directrices sobre ayudas a la siderurgia. A la luz de la información disponible, la evaluación de la Comisión es la siguiente.

Venta de un terreno al Gobierno vasco

Habida cuenta de que las hipotecas del BCI y los embargos de la Seguridad Social pudieron cancelarse gracias a que las deudas correspondientes habían sido reembolsadas o quedaban cubiertas por otras garantías, y de que la venta fue autorizada por los interventores (que representan, en particular, los intereses de los acreedores), la Comisión está dispuesta a aceptar que este aspecto de la venta no constituye una ayuda de Estado.

En lo que respecta al precio final de venta, desgraciadamente no se celebró una licitación abierta, lo que hubiera demostrado sin lugar a dudas que el precio pagado representaba el de mercado. No obstante, a la luz de los distintos documentos que muestran tasaciones del terreno por encima del precio abonado, la Comisión estima que hay suficientes datos para concluir que el precio no fue superior, y posiblemente fue inferior, a los precios de mercado. Por consiguiente, concluye que la transacción no confirió a la empresa ninguna ventaja financiera indebida y que el precio abonado no contiene ningún elemento constitutivo de ayuda de Estado.

Los préstamos del Fogasa

Tal y como se puso de manifiesto al incoarse el procedimiento, no hay objeción alguna a la intervención del Fogasa en la medida en que satisfizo las legítimas demandas de los trabajadores en lo que respecta a unos salarios que de otro modo no hubieran percibido. En este sentido, los convenios no contenían ayuda de Estado; esta intervención está en consonancia con la letra j) del artículo 3 del Tratado CE. No obstante, los costes cubiertos forman parte de los costes normales de funcionamiento de una empresa y, en principio, corresponde a ésta satisfacerlos con sus propios recursos. Cualquier contribución del Estado a estos costes ha de considerarse una ayuda, siempre y cuando confiera una ventaja financiera a la empresa, independientemente de si los pagos se efectúan directamente a la empresa o se canalizan hacia los trabajadores a través de un organismo público.

Como se ha señalado en la sección IV, de conformidad con ambos convenios, el tipo de interés aplicable era el legal, esto es, el 9 %. A la hora de determinar si este tipo se ajusta a las condiciones normales de mercado, la Comisión, en algunos casos similares relacionados también con préstamos del Fogasa, como el previsto en la Decisión 91/1/CEE de la Comisión (3) y en la ayuda de Estado n° C 56/94 (4), ha comparado este tipo con el tipo de interés medio aplicado por los bancos privados en España a los préstamos de duración superior a tres años.

En este caso, según las estadísticas publicadas por el Banco Central, el tipo de interés medio aplicado por los bancos privados a los préstamos de duración superior a tres años durante el período considerado fue el siguiente: 1992: 17,28 %; 1993: 16,19 %; 1994: 12,51 %. Estos tipos son considerablemente superiores a los aplicados en virtud de los convenios, sobre todo el primero. Las demás condiciones de los créditos [la evidente reprogramación del primero (presumiblemente debido a los retrasos en el pago conforme a la versión original) y la mayor parte de los reembolsos del principal y de los intereses, programado, conforme a ambos acuerdos, hacia el final, aparentemente para facilitar la recuperación de la empresa] tampoco están en consonancia con los créditos que se conceden en condiciones normales de mercado, sobre todo si se tiene en cuenta que la deuda estaba garantizada con una hipoteca sobre un terreno y que el Fogasa hubiera sido un acreedor privilegiado en caso de quiebra o de otras dificultades financieras.

Por consiguiente, ha de concluirse que los acuerdos contenían una ayuda de Estado de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y en las Directrices sobre ayudas a la siderurgia, y que dicha ayuda era ilegal (no fue notificada a la Comisión en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE y en el artículo 6 de las Directrices sobre ayudas a la siderurgia, respectivamente). Es difícil determinar el volumen preciso de ayuda ilegal que contiene la operación, pero, por lo menos, equivale a la ventaja financiera que resulta del tipo de interés reducido aplicado y que se hizo efectivo a partir del momento en el que se concedieron inicialmente los créditos.

Levantamiento de la suspensión de pagos

Según la información que obra en su poder, la Comisión puede concluir que la suspensión de pagos, en junio de 1992, y su levantamiento, en octubre de 1993, fueron iniciativas adoptadas de conformidad con la normativa generalmente aplicable en España en materia de insolvencia. Tampoco hay duda de que los acreedores públicos, incluida la Seguridad Social, eran minoría y siguieron a los acreedores privados en la aceptación del convenio de acreedores, para cancelar parcialmente la deuda mediante la emisión de obligaciones convertibles. Además, aunque la Seguridad Social era un acreedor privilegiado y no estaba obligada a adherirse al convenio (que se firmó de acuerdo con la legislación vigente), gozaba de la facultad de renunciar a sus derechos preferenciales y participar en el convenio. La Comisión observa que la decisión de la Seguridad Social no influyó al parecer sobre la decisión de los acreedores privados de aceptar el convenio y no implicaba ninguna condición ni reducción del importe de la deuda suspendida, que, entre tanto, ha sido recuperada en su práctica totalidad, en parte en efectivo y en parte mediante la venta de sus obligaciones convertibles.

La cancelación de los embargos de la Seguridad Social parece haber sido una consecuencia necesaria de la adhesión al convenio, más que una iniciativa adoptada para facilitar su colaboración. Además, parece que las hipotecas del BCI también pudieron cancelarse gracias a que los créditos correspondientes habían sido reembolsados.

Por consiguiente, la Comisión concluye que la intervención de los acreedores públicos y, en concreto, de la Seguridad Social, se ajustó a las normas generalmente aplicables y, como tal, no confirió ventaja financiera alguna a Tubacex, por lo que no constituye una ayuda de Estado.

La cuestión de por qué la Seguridad Social actuó como lo hizo cuando se habían acumulado las deudas posteriores a la suspensión también ha sido objeto de una explicación satisfactoria. No obstante, la gestión de estas deudas mediante el convenio de reprogramación, pese a que se atenía a la legislación vigente, no parece haberse ajustado a las condiciones de mercado. Como se ha señalado antes en relación con el Fogasa, según las estadísticas publicadas por el Banco Central, el tipo de interés medio aplicado por los bancos privados a los préstamos de duración superior a tres años en el momento en que se acordó la reprogramación (1994) era del 12,51 %, frente al tipo de interés legal aplicado en este caso, del 9 %. Por consiguiente, siguiendo el criterio aplicado en relación con el Fogasa, ha de concluirse que la reprogramación constituye una ayuda de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y en las Directrices sobre ayudas a la siderurgia, ilegal al no ser notificada a la Comisión. Como en el caso de los créditos del Fogasa, es difícil evaluar el importe preciso de la ayuda ilegal, pero, por lo menos, equivale a la ventaja financiera derivada del hecho de que el tipo de interés aplicado conforme a los convenios de reprogramación fue del 9 %.

VI

Una vez demostrado que los convenios de crédito del Fogasa y la reprogramación de la deuda de la Seguridad Social posterior a la suspensión de pagos constituyen ayudas de Estado ilegales, la Comisión debe decidir si son compatibles con el mercado común.

Como Acería de Álava es una empresa que entra en el ámbito del artículo 80 del Tratado CECA, dado que fabrica productos que figuran en la lista del Anexo I de dicho Tratado, las disposiciones de este Tratado y las Directrices sobre ayudas a la siderurgia son aplicables a las mencionadas intervenciones en la medida en que beneficiaron a dicha empresa.

La letra c) del artículo 4 del Tratado CECA prohíbe todo tipo de subvenciones, cualquiera que sea su forma. Las Directrices sobre ayudas a la siderurgia, adoptadas unánimemente por el Consejo de conformidad con el artículo 95 del Tratado CECA por vía de excepción a la prohibición general contenida en la letra c) del artículo 4 de dicho Tratado prevén la posibilidad de que determinados tipos de ayuda sean declarados compatibles con el mercado común; se trata de las ayudas para investigación y desarrollo (artículo 2), protección del medio ambiente (artículo 3), cierre (artículo 4) y las contenidas en regímenes regionales generales de ayudas a la inversión en determinadas zonas de la Comunidad que no incluyen territorio español (artículo 5). Las ayudas de funcionamiento y las de salvamento y reestructuración están prohibidas. Por lo tanto, las intervenciones señaladas no corresponden a ninguna de las categorías de ayudas permisibles.

Por otro lado, las medidas en beneficio de Tubacex están sujetas a los artículos 92 y 93 del Tratado CE, porque se trata de actividades que no se rigen por el Tratado CECA (producción de tubos de acero inoxidable sin soldar). Tal y como se señaló al incoar el procedimiento, los Estados miembros han de notificar previamente a la Comisión todos los regímenes de ayudas que se refieran al sector de tubos sin soldar, de conformidad con la Delimitación de determinados sectores siderúrgicos no regulados en el Tratado CECA (5), documento elaborado en reconocimiento del hecho de que la competencia en el sector siderúrgico no regulado por el Tratado CECA reviste un carácter especialmente sensible y de las estrechas relaciones entre la transformación primaria del acero y la industria del hierro y del acero, habida cuenta de que las ayudas a filiales de grupos siderúrgicos podrían, en última instancia, beneficiar a las actividades CECA y, de este modo, repercutir en la política sobre ayudas a la siderurgia CECA.

El apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE establece el principio de que, salvo que el Tratado disponga otra cosa, serán en principio incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas de Estado que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

Tal y como la Comisión señaló al incoar el procedimiento, hay intercambios comerciales entre Estados miembros en lo que respecta a los productos fabricados por Tubacex, de modo que cualquier ayuda en favor de esta empresa reforzaría su posición frente a sus competidores, de manera que se verían afectados los intercambios comerciales entre Estados miembros y se falsearía la competencia.

Habida cuenta de la naturaleza y los objetivos de las ayudas que nos ocupan, las excepciones al principio consagrado en el apartado 1 del artículo 92, recogidas en el apartado 2 del mismo artículo, no son aplicables al presente caso.

El apartado 3 del artículo 92 del Tratado establece que podrán considerarse compatibles con el mercado común determinadas categorías de ayuda. En lo que respecta a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 92, la provincia en la que está situada la empresa no puede acceder a este tipo de ayudas y, de cualquier modo, las autoridades españolas no han solicitado que se aplique esta excepción. La excepción de la letra b) del apartado 3 del mencionado artículo es también a todas luces inaplicable, dado que la ayuda no tenía como finalidad fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o poner remedio a una grave perturbación en la economía española.

La letra c) del apartado 3 del artículo 92 establece una excepción para «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades», siempre y cuando no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. La ayuda a Tubacex podría calificarse de ayuda a una empresa en crisis, habida cuenta de su situación financiera en el momento de su concesión, y, por tanto, podría evaluarse a la luz de dicha disposición.

La Comisión estima que las ayudas a empresas en crisis entrañan un elevado riesgo de que se trasladen problemas de empleo y laborales de un Estado miembro a otro; dichas ayudas se convierten en un medio para impedir que las fuerzas del mercado produzcan sus consecuencias normales, es decir, la desaparición de empresas no competitivas en su proceso de adaptación a los cambios en las condiciones de la competencia. Al mismo tiempo, estas ayudas pueden producir efectos de distorsión de la competencia y de los intercambios al influir en las políticas de precios de los beneficiarios que optan por estrategias de subcotización para permanecer en el mercado.

Por este motivo, la Comisión ha ido desarrollando con el tiempo un enfoque específico para la evaluación de las ayudas a empresas en crisis en su Octavo informe sobre la política de competencia (punto 227) y en las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (6). Con arreglo al mismo, las ayudas deben mantenerse al nivel requerido para que la empresa pueda seguir funcionando hasta que se adopten las medidas necesarias para restablecer su viabilidad, y deben supeditarse a la aplicación de un sólido plan de reestructuración que permita restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa, incluidas medidas como la reducción de la capacidad, para compensar los efectos negativos sobre los competidores (especialmente en sectores que registran un exceso de capacidad, como en el presente caso).

Las autoridades españolas no han tratado de demostrar que las medidas constituyen ayudas de salvamento o de reestructuración y, en cualquier caso, no se han aportado pruebas de la existencia de un plan de reestructuración o de reducción de la presencia de Tubacex en el mercado. Se confirma, pues, que la única finalidad de la ayuda era permitir que la empresa siguiera en funcionamiento.

VII

En consecuencia, ha de concluirse que la ayuda concedida a Tubacex y su filial Acería de Álava, consistente en dos préstamos del Fogasa y en la reprogramación de la deuda de la Seguridad Social posterior a la suspensión de pagos, es ilegal, al concederse sin notificación previa a la Comisión, infringiéndose lo dispuesto en las Directrices sobre ayudas a la siderurgia y en el apartado 3 del artículo 93, y es incompatible con el mercado común, dado que:

- la ayuda concedida a Acería de Álava es incompatible con las Directrices sobre ayudas a la siderurgia y, por lo tanto, con la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA,

- la ayuda concedida a Tubacex es incompatible con el mercado común conforme a lo dispuesto en el artículo 92 del Tratado CE.

Como las ayudas son ilegales e incompatibles con el mercado común, deberán recuperarse, y sus efectos económicos eliminarse con objeto de restablecer la situación anterior,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Las medidas adoptadas por España con respecto a la Compañía Española de Tubos por Extrusión SA (Tubacex) y Acería de Álava contenían elementos constitutivos de ayuda que se concedieron ilegalmente y son incompatibles con el mercado común de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 del Tratado CE y en la Decisión n° 3855/91/CECA, en la medida en que el tipo de interés aplicado era inferior a los tipos vigentes en el mercado. Se trata de las medidas siguientes:

1) el convenio de crédito suscrito el 10 de julio de 1992 entre el Fondo de Garantía Salarial (Fogasa), Tubacex y Acería de Álava por un total de 444 327 300 pesetas españolas en concepto de principal, modificado por los convenios de 8 de febrero de 1993 y de 16 de febrero de 1994 (que comprendían 376 194 872 y 372 000 000 de pesetas españolas en concepto de principal, respectivamente);

2) el convenio de crédito suscrito el 10 de marzo de 1994 entre el Fogasa, Tubacex y Acería de Álava por un total de 465 727 750 pesetas españolas en concepto de principal, modificado por el convenio de 3 de octubre de 1994 por un total de 469 491 521 pesetas españolas en concepto de principal;

3) el convenio suscrito el 25 de marzo de 1994 entre la Seguridad Social y Acería de Álava con objeto de reprogramar deudas por valor de 274 409 604 pesetas españolas;

4) el convenio suscrito el 12 de abril de 1994 entre la Seguridad Social y Tubacex con objeto de reprogramar deudas por valor de 1 409 957 329 pesetas españolas.

Artículo 2

España suprimirá los elementos constitutivos de ayuda contenidos en las medidas a que se refiere el artículo 1, retirándolas o aplicando las condiciones normales de mercado al tipo de interés efectivo a partir del momento en el que fueron inicialmente concedidos los créditos del Fogasa y en el que fue acordada la reprogramación de la deuda de la Seguridad Social posterior a la suspensión, y recuperando el importe correspondiente a la diferencia entre este tipo y el tipo realmente aplicado hasta la fecha de supresión de ayuda.

Este importe será recuperado de conformidad con los procedimientos y disposiciones de la legislación española, e incluirá los correspondientes intereses. El tipo de interés aplicado será el tipo normal de mercado al que se ha hecho referencia en el párrafo primero, y los intereses empezarán a devengarse desde la fecha de concesión de la ayuda y hasta la fecha del reembolso efectivo.

Artículo 3

En lo que respecta a los demás aspectos objeto del procedimiento incoado de conformidad con el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE y el apartado 4 del artículo 6 de la Decisión n° 3855/91/CECA, es decir, la venta de un terreno al Gobierno vasco y la participación de organismos públicos (y, en concreto, de la Seguridad Social) en el levantamiento de la suspensión de pagos, estas medidas no son constitutivas de ayuda; por consiguiente, puede darse por concluido el procedimiento.

Artículo 4

España informará a la Comisión, dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión, acerca de las medidas que hubiere adoptado en cumplimiento de la misma.

Artículo 5

El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.

Hecho en Bruselas, el 30 de julio de 1996.

Por la Comisión

Hans VAN DEN BROEK

Miembro de la Comisión

(1) DO n° L 362 de 31. 12. 1991, p. 57.

(2) DO n° C 282 de 26. 10. 1995, p. 3.

(3) DO n° L 5 de 8. 1. 1991, p. 18.

(4) DO n° L 298 de 22. 11. 1996, p. 14.

(5) DO n° C 320 de 13. 12. 1988, p. 3.

(6) DO n° C 368 de 23. 12. 1994, p. 12.