ES Diario Oficial de la Unión Europea L 59/87

DECISIÓN (UE) 2016/288 DE LA COMISIÓN

de 27 de marzo de 2015

relativa al régimen de ayudas SA.34775 (13/C) (ex 12/NN) aplicado por el Reino Unido — Impuesto sobre los áridos

[notificada con el número C(2015) 2141]

(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Tras haber emplazado a los interesados a que presenten sus observaciones, de conformidad con las citadas disposiciones (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Por carta de 20 de diciembre de 2001 (registrada el 28 de diciembre de 2001), las autoridades del Reino Unido («autoridades del Reino Unido») notificaron a la Comisión un régimen de ayudas denominado «Introducción por etapas del impuesto sobre los áridos en Irlanda del Norte». En su notificación, las autoridades del Reino Unido informaron a la Comisión de que tenían previsto introducir un impuesto sobre los áridos con efecto a partir del 1 de abril de 2002. Este impuesto se introduciría en la Ley de Presupuestos de 2001, parte 2, artículos 16 a 49 y anexos 4 a 10. El régimen de ayudas («Introducción por etapas del impuesto sobre los áridos en Irlanda del Norte») se describió como la introducción del impuesto en varias etapas en Irlanda del Norte con el fin de preservar la competitividad internacional de las empresas de Irlanda del Norte que fabrican productos procesados, como hormigón y asfalto, a partir de áridos. Esta introducción por etapas del impuesto en Irlanda del Norte se introduciría en la Ley de Presupuestos de 2002.

(2) Además de la notificación, la Comisión recibió el 27 de septiembre de 2001 una denuncia de dos empresas que se dedican a la extracción y el tratamiento de áridos y, el 15 de abril de 2002, otra denuncia más, presentada por la British Aggregates Association («la BAA»). Los denunciantes consideraban que la Ley de Presupuestos de 2001 suponía ayuda estatal para los productos y procesos exentos del impuesto sobre los áridos («el AGL») y consideraban también que las excepciones relativas a Irlanda del Norte constituían ayudas incompatibles con el mercado interior.

(3) Después de que el 21 de febrero de 2002 se presentara información adicional, el 24 de abril de 2002 la Comisión adoptó la Decisión de no formular objeciones respecto al AGL (2). La Comisión consideró que las diferentes exenciones previstas en la Ley de Presupuestos de 2001 estaban justificadas por la lógica del impuesto y que dicha Ley no suponía ayuda estatal. La Comisión consideró, además, que la introducción por etapas del AGL en Irlanda del Norte constituía ayuda que era compatible con el mercado interior.

(4) El 12 de julio de 2002, la BAA interpuso un recurso de anulación contra la Decisión de la Comisión de 24 de abril de 2002, registrado como asunto T-210/02. El 13 de septiembre de 2006, el Tribunal General desestimó el recurso en su totalidad. El 27 de noviembre de 2006, la BAA presentó un recurso contra la sentencia del Tribunal General. Mediante sentencia de 22 de diciembre de 2008 en el asunto C-487/06 P, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia recurrida y devolvió el caso al Tribunal General.

(5) El 7 de marzo de 2012, en su sentencia sobre el asunto T-210/02 RENV, el Tribunal General anuló la Decisión de la Comisión mencionada en el considerando 3. El Tribunal General consideró que la Comisión no había demostrado que la diferenciación fiscal asociada a la exención estuviera justificada sobre la base del principio de imposición normal en que se apoyaba el AGL ni sobre la base del objetivo medioambiental del AGL. El Tribunal General constató, en particular, que la Comisión no había tenido en cuenta el principio de imposición normal para determinar el carácter selectivo de las eventuales ventajas generadas por el AGL. En este sentido, el Tribunal General señaló las incoherencias en la terminología utilizada por la Comisión en su Decisión, a saber, en lo que se refiere a los términos «virgen», «primario» y «secundario» para designar los áridos, que no correspondían a los términos utilizados en la Ley de Presupuestos de 2001 con sus correspondientes modificaciones. Además, la Comisión no explicó en su Decisión por qué ciertos materiales exentos (utilizados como áridos, como los áridos de arcilla) no estaban en la misma situación de hecho y de Derecho que los materiales gravados.

(6) Tras la anulación de la Decisión de la Comisión de 24 de abril de 2002, se exigió a la Comisión que volviera a evaluar si las exenciones, exclusiones y deducciones fiscales previstas en la Ley de Presupuestos de 2001, modificada por la Ley de Presupuestos de 2002 y la Ley de Presupuestos de 2007, constituían ayuda estatal. La Comisión registró el expediente con una referencia NN, puesto que el AGL ha estado en vigor desde el 1 de abril de 2002. La cuestión de la compatibilidad de la introducción por etapas del AGL en Irlanda del Norte se ha examinado en el contexto de otro procedimiento [véase SA.18859 (11/C) — Reino Unido — Deducciones del impuesto sobre los áridos en Irlanda del Norte].

(7) Además de las observaciones realizadas y la información presentada durante el procedimiento ante los Tribunales de la Unión, el denunciante presentó más observaciones e información a la Comisión el 13 de junio de 2012 y el 26 de octubre de 2012. Esas observaciones fueron transmitidas al Reino Unido el 15 de mayo de 2013. El 27 de septiembre de 2012 y el 27 de mayo de 2013, las autoridades del Reino Unido facilitaron más información sobre el AGL.

(8) Por carta con fecha de 31 de julio de 2013, la Comisión informó al Reino Unido de que había decidido incoar el procedimiento previsto en el artículo108, apartado 2, del Tratado en relación con las exenciones fiscales, exclusiones fiscales y deducciones fiscales establecidas en el artículo 17, apartado 3, letra e), en el artículo 17, apartado 3, letra f), incisos i) y ii), en el artículo 17, apartado 4, letra a) (en la medida en que el material exento consiste en su totalidad en carbón, lignito, esquisto o pizarra destinados a su uso como áridos o si consiste principalmente en carbón, lignito, esquisto y pizarra), en el artículo 17, apartado 4, letra c), incisos i) y ii) (cuando consiste principalmente en desechos), en el artículo 17, apartado 4, letra f) (en lo que se refiere a la arcilla), en el artículo s 18, apartado 2, letra b) (si se refiere a un proceso exento que proporciona materiales usados como áridos) y en el artículo 30, apartado1, letra b) (si se refiere a un proceso exento a tenor del artículo 18, apartado 2, letra b), para materiales utilizados como áridos), de la Ley de Presupuestos de 2001, modificada por la Ley de Presupuestos de 2002 y la Ley de Presupuestos de 2007. La Comisión no planteó objeción alguna a las exenciones fiscales, exclusiones fiscales y deducciones fiscales establecidas en los artículos 17, apartado 2, letra b), 17, apartado 2, letra c), 17, apartado 2, letra d), 17, apartado 3, letra b), 17, apartado 3, letra c), 17, apartado 3, letra d), 17, apartado 3, letra d bis), 17, apartado 4, letra d), y 17, apartado 4, letra e), en el artículo 17, apartado 4, letra a) (si el material exento consiste en su totalidad en carbón, lignito, esquisto o pizarra destinados a usos distintos al de áridos), en el artículo 17, apartado 4, letra c) (cuando se compone en su totalidad de residuos), en el artículo 17, apartado 4, letra f) (excepto arcilla), en el artículo 18, apartado 2, letra a), en el artículo 18, apartado 2, letra b) (si se refiere a materiales que no se usan como áridos), en el artículo 18, apartado 2, letra c), en el artículo 30, apartado 1, letra a), en el artículo 30, apartado 1, letra b) [si se refiere a procesos exentos a tenor del artículo 18, apartado2, letras a) y c)], en el artículo 30, apartado 1, letra b) (si se refiere a un proceso exento a tenor del artículo 18, apartado 2, letras a) y c), el artículo 30, apartado 1, letra b),(si se refiere a un proceso exento a tenor del artículo 18, apartado 2, letra b), (para materiales no utilizados como áridos) y en el artículo 30, apartado 1, letra c), de la Ley de Presupuestos de 2001, modificada por la Ley de Presupuestos de 2002 y la Ley de Presupuestos de 2007, en razón de que no constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

(9) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3) («la Decisión de incoación»). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda.

(10) La Comisión recibió numerosas observaciones de dieciséis interesados entre el 20 de diciembre de 2013 y el 17 de enero de 2014, e información complementaria de un miembro de la British Aggregates Association el 10 de febrero de 2014 y de la British Aggregates Association el 5 de marzo de 2014. Estas se transmitieron el 27 de mayo de 2014 y el 13 de junio de 2014 al Reino Unido, al que se ofreció la posibilidad de responder. El Reino Unido presentó su respuesta por carta con fecha de 30 de junio de 2014. Además, presentó observaciones sobre la Decisión de incoación el 1 de octubre de 2013, el 31 de octubre de 2013 y el 28 de febrero de 2014.

(11) La Comisión solicitó más información al Reino Unido el 14 de julio de 2014, el 1 de septiembre de 2014, el 8 de septiembre de 2014 y el 28 de noviembre de 2014. El Reino Unido facilitó dicha información el 29 de agosto de 2014, el 9 de septiembre de 2014, el 18 de septiembre de 2014 y el 8 y 9 de diciembre de 2014.

(12) Tras una reunión tripartita el 15 de julio de 2014, la Comisión solicitó la presentación de más información de manera conjunta por el Reino Unido y la BAA el 18 de julio de 2014. Dicha información se presentó a la Comisión el 8 de septiembre de 2014. La BAA presentó información adicional en respuesta a las preguntas de la Comisión el 15 de septiembre de 2014. La información presentada se transmitió posteriormente el 17 de octubre de 2014 a las autoridades del Reino Unido, que respondieron el 12 de noviembre de 2014, el 14 de noviembre de 2014 y el 17 de noviembre de 2014.

(13) La Comisión solicitó información adicional a la BAA el 10 de julio de 2014 y el 16 de octubre de 2014. La BAA facilitó dicha información el 6 de noviembre de 2014 y el 21 de noviembre de 2014. La información fue transmitida a las autoridades del Reino Unido el 2 de diciembre de 2014 y estas respondieron el 18 de diciembre de 2014.

2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA

2.1. CONCEPTO DE ÁRIDOS

(14) Los áridos se utilizan en el sector de la construcción. En general pueden (4) describirse como el material granuloso o en partículas que debido a sus propiedades inertes físicas y químicas es apropiado para su utilización, como tal o añadiéndole cemento, cal o material bituminoso, en el sector de la construcción como hormigón (5), pavimentos de cantos rodados, asfalto o drenajes (6), o como material de relleno para la construcción (7). Los áridos pueden ser naturales, fabricados o reciclados (8). La Decisión de incoación describe en detalle el concepto de los áridos y el uso de los áridos en los considerandos 8 a 13.

(15) La definición de áridos está intrínsecamente ligada a los posibles usos en el sector de la construcción de determinados materiales granulosos o en partículas extraídos de canteras, como se explica más arriba, en el considerando 14, ya que esto es lo que principalmente distingue el concepto de áridos del concepto de minerales.

(16) Los áridos naturales son áridos que surgen naturalmente y que pueden utilizarse sin transformación industrial. Son la arena, la grava y la roca triturada (9) y se extraen de canteras y graveras o mediante dragado marino.

(17) Los áridos reciclados se derivan del reprocesamiento de materiales previamente utilizados en la construcción, incluidos los residuos de obras y demoliciones (10).

(18) Los áridos manufacturados suelen ser áridos ligeros y de alta densidad manufacturados para fines especiales. Se producen después de la aplicación de un proceso industrial (generalmente, un proceso térmico). Algunos ejemplos son: áridos de escoria de alto horno, áridos de arcilla expandida, áridos de perlita expandida, áridos de cuentas de poliestireno expandido (11).

(19) Los materiales aptos para su uso como áridos también se pueden utilizar para fabricar otros productos. En ese sentido, la industria distingue entre los usos como áridos de la arena, la grava y la roca triturada, y los usos como materiales no áridos (12) de la arena, la grava y la roca triturada. Los usos como materiales no áridos de la roca, la arena y la grava son, por ejemplo, la producción de cemento, vidrio y otros usos industriales (13) o agrícolas (14).

2.2. ANTECEDENTES DEL AGL Y SU OBJETIVO

(20) Los áridos son un recurso natural limitado, en cuanto a los lugares de los que se puede extraer de manera aceptable (15). La explotación de canteras de áridos ocupa terrenos a medio y largo plazo y provoca daños en el medio ambiente y contaminación.

(21) Tras una serie de acciones encaminadas a solucionar los problemas medioambientales de la explotación de canteras de áridos que se describen en los considerandos 15 a 18 de la Decisión de incoación, en abril de 2002 se introdujo el AGL con el objetivo de fomentar un uso más eficiente de los áridos en el sector de la construcción con las medidas siguientes: — Inclusión en el precio de los áridos de algunos de los costes medioambientales de la extracción de áridos, como el ruido, el polvo, la intrusión visual y la pérdida de biodiversidad. En este sentido, el AGL debe fomentar la extracción eficiente de áridos y estimular la economía de uso y menos residuos en la obra. — Política de desviación de la demanda de áridos extraídos deliberadamente hacia alternativas como: — áridos reciclados, — residuos y subproductos de otros procesos, incluida la extracción de otros minerales (residuos de la extracción de arcilla y carbón, residuos de vidrio y neumáticos) (16).

(22) En este sentido, las autoridades del Reino Unido han explicado con motivo de la Decisión de incoación que los áridos para usos en la construcción son un producto de valor relativamente bajo, especialmente en comparación con el coste total de los proyectos de construcción en los que se usan áridos. Los áridos pueden extraerse del suelo de manera relativamente fácil. Por lo tanto, sin otras señales de precios, como la que proporciona el AGL, no hay ningún incentivo concreto para utilizar los áridos de manera eficiente.

(23) Además, sin otras señales de precios, el reciclaje de los áridos no sería económicamente viable. Las autoridades del Reino Unido consideran que incentivar el uso de los áridos reciclados, aunque no sin sus propios costes medioambientales tales como la utilización de energía y la generación de ruido, es un aspecto importante de la reducción de los costes medioambientales asociados con la extracción de materiales del suelo (tales como el impacto en la biodiversidad a largo plazo). De hecho, el uso de materiales reciclados no requiere la alteración de nuevos terrenos o del fondo marino.

(24) Además de fomentar el uso de los áridos reciclados como alternativa a los materiales nuevos extraídos de canteras, la estructura del AGL también busca reducir la extracción de arena, grava y roca específicamente para su uso como áridos, incentivando el uso de otros materiales que de otro modo se descartarían. Los subproductos, desechos y residuos de otros procesos de extracción o de procesos industriales se consideran generalmente de menor calidad y especificación que los materiales extraídos y explotados específicamente para su uso como áridos. Pueden tener usos y aplicaciones algo distintos. Por ejemplo, debido a su menor densidad o tamaño desigual, pueden no resultar seguros para su uso en la construcción de algunas carreteras o en otras situaciones donde los áridos deben soportar altas presiones y desgaste. Sin embargo, los subproductos, desechos y residuos pueden constituir una alternativa viable a los áridos de la más alta calidad en muchas situaciones. Los subproductos, desechos y residuos de los procesos especificados en la Ley de Presupuestos de 2001 se descartarían sin la existencia del AGL. No obstante, como son un subproducto inevitable de una serie de procesos que proporcionan materiales importantes para el sector de la construcción (como tejas de pizarra) u otras industrias (como el feldespato para la industria del vidrio), las autoridades del Reino Unido consideran que es más eficiente para el medio ambiente fomentar el uso como áridos de esos materiales, en lugar de depositarlos como residuos. Esto evita costes medioambientales adicionales al utilizar un producto ya extraído que de otro modo quedaría como residuos, a diferencia de una (adicional) extracción de áridos con costes medioambientales adicionales innecesarios (perturbación de terreno nuevo). Además, esto ayuda a rehabilitar terrenos ya degradados por residuos de gran volumen y escombreras. Las autoridades del Reino Unido añadieron que la aplicación del AGL a esos materiales podría tener el efecto no deseado de desalentar el poco uso que ya se hace de dichos materiales y, por lo tanto, aumentar las escombreras en lugar de reducirlas. El considerando 23 de la Decisión de incoación contiene una exposición detallada de las estimaciones de las cantidades disponibles de alternativas.

(25) Las proyecciones iniciales sugerían que el AGL reduciría la demanda de áridos vírgenes en un promedio de 20 Mt/año.

(26) Las autoridades del Reino Unido indicaron que, dada la finalidad de inducir una extracción más eficiente y un uso más eficiente de los áridos vírgenes, «el impuesto recae en aquellos que realicen la explotación de canteras con el fin de explotar comercialmente los áridos» (17). En este sentido, las autoridades del Reino Unido explicaron que, aunque la explotación de canteras de materiales de alta especificación para su uso en el sector de la construcción también produce materiales de menor calidad y, por tanto, de menor precio, no es posible en la práctica eximir esos materiales de manera similar a los subproductos de procesos industriales u otras actividades de extracción. En primer lugar, la proporción de áridos de alta calidad y de baja calidad variará de una cantera a otra debido a factores geológicos, pero tampoco es una cifra inmutable para una cantera concreta, puesto que prácticas más eficientes pueden ayudar a reducir la proporción de áridos de baja calidad. Por otra parte, el término «árido de baja calidad» es, en cierta medida, un término subjetivo. Lo que una empresa que explota una cantera puede considerar de baja calidad puede formar parte de la gama principal de productos de otra. Por consiguiente, eximir los áridos de baja calidad podría traducirse en un trato desigual de las empresas explotadoras y dar lugar a fraude o evasión fiscales. Una amplia consulta pública entre el sector sobre esta cuestión en el contexto de la introducción del AGL no produjo una definición viable de cómo distinguir entre materiales de alta calidad (que deben ser gravados) y subproductos de menor calidad del proceso de extracción de áridos de alto valor. Las autoridades del Reino Unido observaron también que gravar los áridos de baja calidad también refleja el deseo de abordar los costes medioambientales de la extracción de áridos, independientemente de si se considera en última instancia que el producto extraído es de alta o de baja calidad.

(27) Por último, las autoridades del Reino Unido observaron que el AGL no se ha concebido como un impuesto general sobre la extracción de minerales, sino como un impuesto sobre la extracción de roca, arena y grava utilizadas como áridos en el sector de la construcción y objeto de explotación comercial en el Reino Unido. Las autoridades del Reino Unido han explicado que, si bien la extracción de otros materiales similares puede tener un impacto sobre el medio ambiente parecido, no todos tienen opciones adecuadas para reducir la intensidad de la extracción mediante el uso de materiales alternativos como materiales reciclados y desechos. Además, la extracción de áridos era la mayor actividad de extracción de minerales en el Reino Unido (en el año 2002, representó cerca del 70 %, en tonelaje, de la extracción total de minerales) y, por lo tanto, constituía la principal fuente de daño medioambiental derivado de la extracción de minerales en el Reino Unido en su conjunto. El ámbito de aplicación del impuesto se definió con el fin de lograr el mayor beneficio para el medio ambiente en forma de una reducción de la extracción de áridos y en lo que se refiere a la conservación de los recursos estratégicos, y al mismo tiempo no imponer una carga fiscal de peso muerto sobre los materiales para los que no existe una alternativa.

2.3. LEY DE PRESUPUESTOS DE 2001, ENTRADA EN VIGOR, MODIFICACIONES Y DURACIÓN

(28) El Derecho primario que rige el AGL se establece en la Ley de Presupuestos de 2001, artículos 16 a 49 y anexos 4 a 10. La Ley de Presupuestos de 2001 se adoptó el 11 de mayo de 2001 y ha sido objeto de varias modificaciones, tal y como se describe en los considerandos 28 y 29 de la Decisión de incoación. La presente Decisión hace referencia a la Ley de Presupuestos de 2001 en su forma modificada posteriormente. El AGL entró en vigor el 1 de abril de 2002 y sigue estando vigente. La ley no limita la aplicación del AGL en el tiempo.

(29) Después de la Decisión de incoación, las autoridades del Reino Unido modificaron la Ley de Presupuestos de 2001 con la suspensión de las exenciones de los materiales sobre los que la Comisión había expresado dudas a partir del 1 de abril de 2014.

(30) Las autoridades del Reino Unido explicaron que, al preparar la legislación necesaria para la suspensión, llegaron a la conclusión, basada en las observaciones recibidas de la industria de que determinar si ciertos materiales se habían «extraído para su uso como áridos» sería poco práctico. En consecuencia, diseñaron un nuevo criterio, «para fines de construcción», que está en consonancia con las definiciones de la legislación vigente. No obstante, para lograr el mismo resultado que el previsto en la Decisión de incoación con la aplicación de este último criterio, la legislación de suspensión prevé además que: i) la arcilla (incluidos la arcilla plástica, el caolín y la arcilla refractaria) y la pizarra utilizadas para productos de construcción cerámicos; y ii) el yeso utilizado para escayola y cartón-yeso, deben considerarse procesos exentos. Esto es debido al hecho de que podrían incluirse en el material extraído «para fines de construcción», pero que no representan usos como áridos de los materiales respectivos.

2.4. ESTRUCTURA DEL AGL Y HECHOS QUE DAN LUGAR A LA IMPOSICIÓN

(31) En el artículo 16, apartado 1, de la Ley de Presupuestos de 2001 se indica que «se cargará un impuesto, que se denominará impuesto sobre los áridos, de conformidad con la presente Parte, sobre los áridos objeto de explotación comercial». En el artículo 16, apartado 2, se indica que «el cargo del impuesto surgirá cuando una cantidad de áridos gravables sea objeto en o después de la fecha de comienzo, de explotación comercial en el Reino Unido».

(32) Según el artículo 17, apartado 1, «árido»«significa (a reserva del artículo 18 siguiente) roca, grava o arena, junto con cualesquiera sustancias que se incorporen por el momento en la roca, grava o arena u ocurran de manera natural mezcladas con ellas».

(33) En el artículo 18, apartado 1, se establece que: «en esta parte, las referencias a áridos: a) incluyen las referencias a los desechos, recortes y otros subproductos resultantes de la aplicación de cualquier proceso exento a cualquier árido, b) pero no incluyen referencias a cualquier otro elemento que resulte de la aplicación de cualesquiera dichos procesos a cualquier árido».

(34) Según el artículo 18, apartado 2, los procesos exentos son: «a) el corte de cualquier tipo de roca para producir piedra con una o más superficies planas; b) cualquier proceso por el cual una sustancia pertinente se extrae o se separa de alguna otra manera (ya sea como parte del proceso u obteniéndola de cualquier terreno o de otro modo) de cualquier árido; c) cualquier proceso para la producción de cal o de cemento a partir de piedra caliza o de piedra caliza y cualquier otro material.»

(35) En el artículo 18, apartad 3, se enumeran las sustancias pertinentes como a) anhidrita; b) arcilla plástica; c) baritina; e) caolín; f) feldespato; g) arcilla refractaria; i) fluorita; j) tierra de batán; k) piedras preciosas y semipreciosas; l) yeso; m) cualquier metal o el mineral de cualquier metal; n) moscovita; o) perlita; p) potasa; q) piedra pómez; r) fosfato en bruto; s) cloruro de sodio t) talco; u) vermiculita. Las letras d) y h) del apartado 3 del artículo 18 se omitieron con carácter retroactivo a partir del 1 de abril de 2002 por los cambios introducidos por la Ley de Presupuestos de 2002.

(36) El artículo 16, apartado 2, de la Ley de Presupuestos de 2001, en conjunción con el artículo 19, apartado 1, y el artículo 19, apartado 2, determinan que el AGL se origina por cualquiera de los siguientes cuatro tipos de explotación comercial en el Reino Unido que se produjera en primer lugar: a) se retira de su sitio de origen o de cualquier sitio registrado a nombre de una persona que explota el sitio de origen (18), o de cualquier otro sitio al que se había retirado la cantidad de áridos con el fin de aplicarle un proceso de exención en dicho sitio, pero en el que no se haya aplicado tal proceso; b) queda sujeto a un acuerdo para suministrarlo a cualquier persona (19); c) se utiliza para fines de construcción (20); d) se mezcla, a excepción de las circunstancias permitidas (21), con cualquier material o sustancia distinta del agua.

(37) A los efectos del AGL, la Ley de Presupuestos de 2001 distingue esencialmente entre tres tipos de sitios de origen: a) el puerto u otro sitio de desembarco en el que los áridos obtenidos en el fondo marino del Reino Unido desembarquen por primera vez [artículo 20, apartado 1, letra a)]; b) el sitio donde ha tenido lugar un proceso exento [artículo 20, apartado 1, letra b)]. Esto se refiere a las situaciones en las que se ha aplicado un proceso exento, la sustancia exenta se ha extraído y quedan áridos que son explotados. El sitio donde se ha realizado la extracción de la sustancia exenta se convierte en el sitio de origen del árido; c) el sitio donde se obtiene el árido del suelo [artículo 20, apartado 1, letra d)].

(38) Como resultado del concepto de la explotación comercial, el AGL se aplica tanto a los áridos extraídos en el Reino Unido como a los áridos importados. Los áridos importados estarán sujetos al AGL, no cuando sean desembarcados en el Reino Unido (22), sino cuando sean objeto de un acuerdo (y el árido ya esté ubicado en el Reino Unido) o se utilicen para fines de construcción (en el Reino Unido) o se mezclen (en el Reino Unido) con cualquier material o sustancia que no sea agua, a menos que se realice en circunstancias permitidas (23).

(39) El artículo 19, apartado 3, de la Ley de Presupuestos de 2001 contiene más detalles sobre el concepto de explotación comercial. Establece en la letra e) que no hay explotación comercial cuando (sin ser objeto de ningún proceso que implique su mezcla con cualquier otra sustancia o material, aparte del agua) vuelva a formar parte de la tierra en el sitio del que se obtuvo (24).

(40) Las secciones 21 y 22 definen quién es el explotador de un sitio y si el responsable de la explotación es la entidad explotadora de un sitio u otra persona (y por lo tanto, responsable del AGL) en una situación dada.

2.5. CONCEPTO DE ÁRIDO GRAVABLE: EXENCIONES DEL AGL Y CRÉDITOS FISCALES

(41) El artículo 17, apartado 2, de la Ley de Presupuestos de 2001 establece que un árido no es gravable en cuatro casos: a) si se exime de manera expresa; b) si se ha utilizado anteriormente para fines de construcción (tanto si es antes como después de la fecha de comienzo); c) si es o se deriva de cualquier árido que ya haya estado sujeto al AGL; d) si es un árido que se ha retirado de su sitio de origen antes de la fecha de comienzo.

(42) Se considera que un árido se utiliza para fines de construcción cuando se utiliza como material o apoyo en la construcción o la mejora de cualquier estructura (como carreteras, el trazado en el que se han colocado o se colocarán vías de ferrocarril, terraplenes, edificios y puentes) o si se combina con cualquier otro material como parte del proceso de producción de mortero, hormigón, aglomerado con alquitrán, piedra para pavimentación o cualquier material de construcción similar (25).

(43) El artículo 17, apartado 3, especifica que el árido queda exento del AGL si: «b) consta enteramente de árido obtenido al retirarse del terreno del sitio de cualquier edificio o edificio propuesto en el curso de las excavaciones llevadas a cabo legalmente: i) en relación con la modificación o construcción del edificio, y ii) exclusivamente con el propósito de levantar cimientos o de colocar tuberías o cables; c) consta enteramente de árido obtenido i) por medio de su retirada del lecho de cualquier río, canal o curso de agua (ya sea natural o artificial) o de cualquier canal de entrada o acceso a cualquier puerto (ya sea natural o artificial), y ii) en el curso de la realización de cualquier dragado realizado exclusivamente con el objetivo de crear, restablecer, mejorar o mantener ese río, canal, curso de agua, canal o acceso; d) consta enteramente de árido obtenido por medio de su retirada del terreno situado en el trazado o en el trazado propuesto de cualquier carretera o carretera propuesta y en el curso de las excavaciones llevadas a cabo: i) con el fin de mejorar o mantener la carretera o construir la carretera propuesta, y ii) no con el fin de extraer dicho árido; d bis) consta enteramente de árido obtenido mediante su retirada del terreno situado en el trazado o en el trazado propuesto de cualquier vía de ferrocarril, tranvía o monorraíl o vía de ferrocarril, tranvía o monorraíl propuesta y en el curso de las excavaciones llevadas a cabo: i) con el fin de mejorar o mantener la vía de ferrocarril, tranvía o monorraíl o de construir la vía de ferrocarril, tranvía o monorraíl propuesta, y ii) no con el fin de extraer dicho árido; e) consta enteramente de los desechos, residuos u otros subproductos, sin incluir el recubrimiento, resultantes de la extracción u otra separación de cualquier cantidad de árido de caolín o arcilla plástica; f) consta enteramente de residuos de cualquier proceso por el cual se ha separado de otras rocas i) carbón, lignito, pizarra o esquisto, o ii) una sustancia que figure en el artículo 18, apartado 3, después de su extracción u obtención con las otras rocas.»

(44) El apartado 3, letra d bis) del artículo 17 fue insertado por el artículo 22, apartado 3, de la Ley de Presupuestos de 2007 y se aplica desde el 1 de agosto de 2007.

(45) Por otra parte, el artículo 17, apartado 4, exime los áridos formados entera o principalmente de uno o más de los siguientes, o que formen parte de cualquier elemento que conste de ellos, a saber: «a) carbón, lignito, pizarra o esquisto; c) los desechoss o residuos u otros subproductos de i) cualquier proceso de combustión industrial, o ii) la fundición o el refinado de metales; d) los finos de perforación resultantes de operaciones llevadas a cabo de conformidad con una licencia otorgada en virtud de la Ley del Petróleo de 1998 o la Ley (de Producción) de Petróleo (Irlanda del Norte) de 1964; e) cualquier material resultante de obras llevadas a cabo en el ejercicio de las competencias requeridas o concedidas de conformidad con disposiciones en virtud de la Ley de Obras públicas y carreteras nuevas de 1991 o la Orden de Carreteras (Irlanda del Norte) de 1993 o la Orden de Obras públicas (Irlanda del Norte) de 1995; f) arcilla, tierra, materias vegetales u otras materias orgánicas.»

(46) Según la Comunicación AGL 1, «enteramente» significa que el 100 % del material en cuestión es uno de los materiales exentos. «Principalmente» significa que más del 50 % del material es uno de los materiales exentos. La mezcla artificial de áridos con un mayor volumen de material exento no producirá una mezcla exenta, sino que significará que el AGL estará en el árido en el momento de efectuar la mezcla.

(47) El artículo 30, apartado 1, de la Ley de Presupuestos de 2001 establece disposiciones reglamentarias que deben efectuarse para establecer el derecho de una persona a un crédito fiscal si: a) el árido sujeto al AGL se exporta desde el Reino Unido en forma de árido; b) se aplica un proceso exento al árido sujeto al AGL; c) el árido sujeto al AGL se utiliza en un proceso industrial o agrícola prescrito; d) el árido sujeto al AGL se elimina de manera que su uso no se dirija a fines de construcción prescritos (26); e) la totalidad o parte de una deuda debida a una persona responsable de someter el árido a su explotación comercial se cancela en sus cuentas como deuda incobrable.

(48) El artículo 30, apartado 1, letra b), de la Ley de Presupuestos de 2001 establece la deducción fiscal en caso de aplicarse un proceso exento en el sentido del artículo 18, apartado 2, letras a), b) y c), de la Ley de Presupuestos de 2001 al material cuando el material ya ha estado sujeto al AGL. Por lo tanto, refleja las exenciones previstas en el artículo 18, apartado 2.

(49) Los procesos industriales y agrícolas que pueden beneficiarse de la deducción fiscal en virtud del artículo 30, apartado 1, letra c), se enumeran en el anexo «Procesos industriales y agrícolas» de la disposición reglamentaria 13 de las Disposiciones reglamentarias (generales) del impuesto sobre los áridos de 2002. La Comunicación AGL 2 (27) describe con más detalle el tipo de procesos de que se trata. Son los siguientes: Procesos industriales — Código 001: procesos de fabricación y fundición de hierro, acero y metales no ferrosos, incluidos procesos de fundición, fábricas de aglomeración, plantas de sinterización y trefilado — Código 002: aleación — Código 003: reducción de emisiones en aire, tierra y agua — Código 004: agua potable, filtrado y purificación de aire y aceite — Código 005: tratamiento de aguas residuales — Código 006: producción de energía — Código 007: procesos cerámicos — Código 008: procesos refractarios — Código 009: fabricación de vidrio y productos de vidrio — Código 010: fabricación de fibra de vidrio — Código 011: fibras artificiales — Código 012: producción y procesamiento de alimentos y bebidas — Código 013: fabricación de plásticos, goma y PVC — Código 014: fabricación de productos químicos, por ejemplo carbonato sódico, magnesia de agua de mar, alúmina y sílice — Código 015: fabricación de carbonato cálcico precipitado — Código 016: fabricación de productos farmacéuticos, blanqueadores, productos de tocador y detergentes — Código 017: procesos de aireación — Código 018: fabricación de rellenos para recubrimientos, selladores, adhesivos, pinturas, revestimientos, mástiques, masillas y otros medios de empastado o modificación — Código 019: fabricación de pigmentos, barnices y tintas — Código 020: producción de medios de cultivo y marcas de línea de pistas deportivas y otras instalaciones de ocio — Código 021: incineración — Código 022: fabricación de desecante — Código 023: fabricación de entramado de fondo para alfombras, entredós y espuma — Código 024: procesos de resinas — Código 025: fabricación de aditivos para lubricantes — Código 026: curtido — Código 027: fabricación de papel — Código 028: producción de materiales de arte — Código 029: producción de arena para juegos, por ejemplo para arenales infantiles — Código 030: fabricación de platos de arcilla para tiro al blanco — Código 031: procesos abrasivos: fabricación de chorro de arena de uso especializado, amolación sin hierro (molinos de bolas) y papel de lija — Código 032: uso como agente de sostén en la exploración (o producción) de hidrocarburos, por ejemplo, arenas de fractura y fluidos de perforación — Código 033: desulfuración de gases de combustión y depuración de gases de combustión — Código 034: fabricación de antiminas — Código 035: fabricación de extintores — Código 036: fabricación de materiales utilizados ignifugación — Código 037: neutralización de ácidos — Código 038: fabricación de materiales de fricción, por ejemplo piezas de automoción Procesos agrícolas — Código 039: fabricación de aditivos para el suelo — Código 040: fabricación de piensos — Código 041: producción de material para camas de animales — Código 042: producción de fertilizantes — Código 043: fabricación de pesticidas y herbicidas — Código 044: producción de medios de cultivo, incluido abono, solo para usos agrícolas y hortícolas — Código 045: tratamiento de suelos, incluyendo enriquecimiento mineral y reducción de la acidez

2.6. TASA

(50) Originalmente, la tasa del AGL se estableció en 1,60 GBP por tonelada. La tasa aumentó a 1,95 GBP por tonelada para los áridos objeto de explotación comercial en o después del 1 de abril de 2008. La tasa que se aplica en la actualidad es de 2 GBP por tonelada (desde el 1 de abril de 2009).

2.7. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(51) Como se explica en el considerando 170 de la Decisión de incoación, la Comisión dudaba de si las exenciones y exclusiones mencionadas en el considerando 139 de la Decisión de incoación (28) («las exenciones objeto de investigación») estaban justificadas por los principios generales y la lógica del AGL. Dichas exenciones y exclusiones parecían eximir a los beneficiarios de un impuesto que normalmente habrían tenido que pagar y constituían ayudas de funcionamiento. Como no tenía suficientes elementos para llegar a una conclusión sobre si la medida cumplía los requisitos de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente de 2001 (29) («Directrices de 2001») y de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente de 2008 (30) («Directrices de 2008»), la Comisión tenía dudas sobre la compatibilidad de las exenciones objeto de investigación y las exclusiones con el mercado interior.

3. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

(52) Como ya se ha mencionado en el considerando 10, la Comisión recibió numerosas observaciones de los interesados tras la publicación de la Decisión de incoación.

(53) Las observaciones de los interesados se referían a i) la Decisión de incoación, ii) la lógica del AGL, iii) las exenciones que previamente se había determinado que no constituían ayuda estatal ya en la Decisión de incoación, y iv) las exenciones objeto de investigación.

(54) Para facilitar la referencia, en esta sección se describen las observaciones recibidas en relación con la Decisión de incoación. El resto de categorías de las observaciones recibidas se presentan en las secciones pertinentes de la presente Decisión.

3.1. OBSERVACIONES SOBRE EL CONTENIDO DE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN

a) Observaciones de Richard Bird, BAA, recibidas el 20 y el 23 de diciembre de 2013

(55) El señor Bird ha facilitado a la Comisión su aportación a la consulta pública de las autoridades del Reino Unido sobre el planteamiento de suspensión de las exenciones del AGL con respecto a las cuales la Comisión expresó sus dudas en la Decisión de incoación.

(56) Además, el señor Bird alega que la Decisión de incoación contiene una serie de imprecisiones, como las siguientes: i) se han identificado varias canteras que demuestran que no hay riesgo de que el Reino Unido se quede sin áridos, ii) los áridos de escoria, los áridos de pizarra triturada y la arena de sílice de la producción de caolín siempre han sido una fuente importante de áridos, iii) los áridos exentos y los áridos reciclados no podrían sustituir a los áridos de buena calidad necesarios en el sector de la construcción, que se extraen junto con áridos de menor calidad (una tonelada de áridos de buena calidad con una tonelada de menor calidad), y se han creado nuevos depósitos de residuos minerales debido a este material, iv) se están produciendo diversos abusos del AGL, v) se han abierto canteras con el único fin de producir áridos exentos (31). El señor Bird alega que hay canteras de pizarra que producen simplemente roca de pizarra y no pizarra para tejados. El señor Bird ofrece como ejemplo los nombres de dos canteras, vi) las canteras de áridos de esquisto producen y venden áridos libres de impuestos. Se ha utilizado un millón de toneladas de esquisto para construir una carretera cerca de Edimburgo, vii) supuestamente, la Decisión de incoación no reconoce lo que es un árido: trozos pequeños de rocas, trituradas o sin triturar, incluida la grava y arena natural. La roca de protección para defensas contra el mar, la piedra de protección para ríos, la piedra para muros, la piedra para chimeneas, la piedra para zanjas, los adoquines para carreteras y la piedra para rompeolas se gravan como áridos si no son geológicamente pizarra o esquisto, viii) el AGL tiene aspectos tan absurdos como que la piedra no tallada para muros esté gravada con el impuesto, ix) solo se puede utilizar pizarra del norte de Gales como pizarra para tejados. La pizarra de otras zonas del Reino Unido no se utiliza como pizarra para tejados, sino como piedra para muros o adoquines. La arenisca, la piedra para muros y los adoquines están gravados con el impuesto. El esquisto no se utiliza para tejados. Se han abierto canteras de pizarra y esquisto porque los materiales están exentos del impuesto (32), x) supuestamente, el AGL ha tenido de hecho un impacto negativo sobre el medio ambiente, puesto que las explotaciones de áridos reciclados son perjudiciales para el medio ambiente debido también a las distancias de transporte adicionales de los materiales exentos, xi) la arena de sílice de la producción de caolín siempre ha sido una fuente importante de áridos. En Cornualles hay poca arena, por lo que la arena de canteras de caolín no reduce la extracción de arena de origen natural. De hecho, es una fuente importante de arena en la zona. Esta arena falsea el mercado de roca triturada fina, que es un subproducto de las canteras de áridos de roca dura cuyo objetivo primordial es producir gravilla de áridos para hormigón, asfalto y obras de construcción, xii) los subproductos de caolín están exentos, mientras que los subproductos de piedra caliza están sujetos al impuesto, aunque la piedra caliza se use para la agricultura o para el procesamiento industrial. Producen el 20 % de los subproductos residuales, xiii) supuestamente, una serie de antiguas canteras de caolín se han reabierto con el único fin de explotar los áridos exentos después de haberse extraído el caolín. Por otro lado, alguien que deseara explotar un antiguo vertedero de granito tendría que pagar el impuesto, xiv) los subproductos del refinamiento y la fundición de metal no son los mismos que los áridos naturales, pero nunca han sido residuos y tienen un mercado muy bueno. El señor Bird alega que el AGL debería aplicarse a los subproductos que no sean residuos, xv) el señor Bird considera que es imposible sustituir áridos de buena calidad por áridos de la mayoría de explotaciones de pizarra, esquisto o caolín.

(57) El señor Bird complementó esta información con información presentada el 10 de febrero de 2014 con respecto a los usos de áridos de escoria, un subproducto de la industria de fabricación de acero. La información presentada tiene por objeto mostrar que la escoria no constituye un residuo, sino un árido de primera clase que se puede utilizar como alternativa al cemento.

b) Observaciones recibidas de la BAA el 10 de enero de 2014

(58) La BAA considera que el concepto de árido no debe utilizarse para determinar si el AGL constituye ayuda estatal, puesto no hay una definición clara de árido que corresponda al ámbito de aplicación del impuesto. La Comisión define los áridos en la Decisión de incoación como «roca, gravilla y arena extraídas con el fin de proporcionar volumen en la construcción». No obstante, supuestamente, el AGL grava muchos materiales que se emplean para fines distintos al de «proporcionar volumen en la construcción», como la piedra para construcción sin tallar usada para construir paredes, roca de protección, balasto para ferrocarril, piedra con alto coeficiente de pulimiento acelerado («CPA») para asfalto antideslizante, etc. La BAA menciona que las autoridades de competencia del Reino Unido han evaluado el mercado de los áridos en varias ocasiones y generalmente han llegado a la conclusión de que los materiales especializados, como el balasto para ferrocarril y la piedra con alto CPA están en mercados diferentes entre sí y de los «áridos para construcción» porque se utilizan para aplicaciones diferentes y no hay sustitución de la demanda ni sustitución de la oferta (33).

(59) La BAA sostiene que tres de las exenciones sobre las que la Comisión llegó a una conclusión positiva en su Decisión de incoación son selectivas, a saber, la exención de los residuos de construcción reciclados, de áridos excavados en el curso de la construcción de carreteras, ferrocarriles, edificios, etc., y de los residuos/subproductos industriales. La BAA alega que desde la perspectiva del objetivo de «basculamiento de la demanda», estas tres categorías de materiales exentos están en la misma posición que los residuos o subproductos de, entre otros, caolín, pizarra y carbón, sobre los que la Comisión expresó sus dudas en la Decisión de incoación.

c) Observaciones recibidas de Lantoom Quarry el 16 de enero de 2014

(60) Lantoom Quarry alega que la Decisión de incoación ha creado incertidumbre y ha afectado a las inversiones y el empleo.

4. OBSERVACIONES DEL REINO UNIDO

(61) Las autoridades del Reino Unido han facilitado amplias observaciones sobre las dudas planteadas en la Decisión de incoación e información adicional, así como motivos de compatibilidad para las exenciones objeto de investigación.

(62) No se han recibido observaciones de las autoridades del Reino Unido sobre el contenido de la Decisión de incoación. Para facilitar la referencia, las observaciones y la información recibidas se presentan en las secciones pertinentes de la presente Decisión.

5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA

(63) Con la adopción de la Decisión de incoación, la Comisión ya ha decidido no plantear objeciones con respecto a las exenciones, exclusiones y deducciones fiscales previstas en las secciones 17, apartado 2, letra b), 17, apartado 2, letra c), 17, apartado 2, letra d), 17, apartado 3, letra b), 17, apartado 3, letra c), 17, apartado 3, letra d) y 17, apartado 3, letra d bis), 17, apartado 4, letra d) y 17, apartado 4, letra e), en el artículo 17, apartado 4, letra a) (si el material exento se compone en su totalidad de carbón, lignito, esquisto o pizarra destinados a usos distintos al de áridos), en el artículo 17, apartado 4, letra c) (cuando se compone en su totalidad de desechos), en el artículo 17, apartado 4, letra f) (excepto arcilla), en el artículo 18, apartado 2, letra a), en el artículo 18, apartado 2, letra b) (si se refiere a materiales que no se usan como áridos), en el artículo 18, apartado 2, letra c), en el artículo 30, apartado 1, letra a), en el artículo 30, apartado 1, letra b) [si se refiere a procesos exentos a tenor del artículo 18, apartado 2, letras a) y c)], en el artículo 30, apartado 1, letra b) (si se refiere a un proceso exento a tenor del artículo18, apartado 2, letra b), para materiales no utilizados como áridos) y en el artículo 30, apartado 1, letra c), de la Ley de Presupuestos de 2001, modificada por la Ley de Presupuestos de 2002 y la Ley de Presupuestos de 2007, en relación con el AGL, puesto que la Comisión considera que no constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. Por lo tanto, la Comisión no evaluará estas exenciones, exclusiones y deducciones fiscales previstas por la Ley de Presupuestos de 2001, modificada por la Ley de Presupuestos de 2002 y la Ley de Presupuestos de 2007, en relación con el AGL y limitará su evaluación a las exenciones objeto de investigación.

5.1. EVALUACIÓN DE LAS OBSERVACIONES RECIBIDAS SOBRE EL CONTENIDO DE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN

(64) La BAA, como se ha mencionado en el considerando 59, sostiene que las exenciones para los residuos de construcción reciclados, para áridos excavados en el curso de la construcción de carreteras, ferrocarriles, edificios, etc., y los residuos o subproductos industriales no se enmarcan en la lógica del AGL desde la perspectiva del objetivo de «basculamiento de la demanda».

(65) La Comisión llegó a la conclusión en la Decisión de incoación de que los áridos reciclados y los áridos recién extraídos no se encuentran en una situación comparable a la luz del objetivo del AGL y que la distinción entre áridos reciclados y recién extraídos es resultante de la naturaleza y la lógica del AGL. Está claro que el hecho de usar áridos reciclados, a pesar de que el proceso de reciclaje es menos respetuoso con el medio ambiente que el proceso de excavación de áridos nuevos, impide la excavación de la misma cantidad de áridos nuevos. Por otra parte, incentivar el uso de materiales que son el resultado inevitable de ciertas actividades que se llevarían a cabo en cualquier caso ayuda claramente a reducir la acumulación de residuos y evita la excavación de la misma cantidad de áridos nuevos.

(66) Por lo tanto, estas tres exenciones contribuyen a lograr un mayor beneficio para el medio ambiente al evitar nuevas extracciones en canteras.

(67) Varios interesados han mencionado en este sentido que se han dado casos de excavaciones adicionales exclusivamente con la finalidad de obtener áridos para su venta. No obstante, estos son casos de abusos claros que deben ser denunciados y tratados con arreglo al derecho interno del Reino Unido y, por lo tanto, no constituyen un asunto de legislación sobre ayudas estatales.

(68) Las razones en las que se apoyan las dudas expresadas por la Comisión en su Decisión de incoación en lo que se refiere a los residuo o subproductos de, entre otros, caolín, pizarra y carbón, no afectan a la evaluación de las tres exenciones antes mencionadas, sobre todo las dudas planteadas por la Comisión no excluyen el resultado final del procedimiento de investigación formal y los materiales sujetos a las exenciones son diferentes y tienen diferentes circunstancias.

(69) El señor Bird señala el uso como áridos de una serie de materiales exentos del AGL, lo que demuestra que las exenciones del AGL ayudan a alcanzar su finalidad medioambiental, ya que sustituyen con éxito a los áridos recién extraídos de canteras.

(70) Los datos facilitados por las autoridades del Reino Unido, como se verá en el considerando 143, demuestran que el número de canteras que producen materiales exentos no ha aumentado a raíz de la introducción del AGL, sino que de hecho ha disminuido.

(71) Una de las canteras que el señor Bird enumera en que supuestamente solo se produce roca de pizarra y no pizarra para tejados, según su propio sitio web, produce de hecho pizarra para tejados. En lo que se refiere a la otra cantera, las autoridades del Reino Unido se han comprometido a investigar qué material produce realmente e iniciarán la ejecución en virtud de la legislación nacional en función de los resultados de la investigación.

(72) Tanto las autoridades del Reino Unido como la BAA sostienen que no tienen información de que antiguas canteras de caolín agotadas se hayan reabierto recientemente. Las autoridades del Reino Unido no tienen conocimiento de la concesión de ningún permiso en este sentido y los dos productores de caolín y arcilla plástica no tienen conocimiento de tales aperturas.

5.2. AYUDA ESTATAL EN EL SENTIDO DEL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TRATADO (ANTES ARTÍCULO 87, APARTADO 1, CE)

(73) Una medida constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE si cumple cuatro condiciones. En primer lugar, la medida confiere una ventaja a los beneficiarios. En segundo lugar, la medida favorece determinadas empresas o actividades económicas (selectividad). En tercer lugar, la medida está financiada por el Estado o mediante fondos estatales. Y en cuarto lugar, la medida podría influir en los intercambios comerciales entre Estados miembros y falsear la competencia en el mercado interior.

(74) De acuerdo con jurisprudencia reiterada, la definición de ayuda es más general que la de subvención, ya que comprende no solo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las medidas del Estado que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de parecida naturaleza y tienen efectos idénticos (34).

(75) En lo que se refiere al criterio de la selectividad de la ventaja, es necesario considerar si, en virtud de un determinado régimen legal o régimen tributario, una medida estatal favorece a determinadas empresas o a la producción de determinados bienes en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE en comparación con otras empresas con una situación jurídica y de hecho comparable a la luz del objetivo perseguido por el régimen legal o tributario de que se trate (35).

(76) No obstante, una medida que encuentre justificación en la naturaleza o en el sistema del régimen tributario en el que se inscribe no reúne el requisito de selectividad, aunque constituya una ventaja para su beneficiario (36). Por consiguiente, un Estado miembro puede demostrar que una medida resulta directamente de los principios básicos o rectores de su régimen tributario.

(77) Con el fin de evaluar la naturaleza selectiva de la ventaja que resulta de la medida en cuestión, es importante determinar qué constituye el marco de referencia, ya que la existencia de una ventaja solo podrá establecerse cuando se la compare con este marco de referencia (37).

(78) En resumen, la selectividad puede evaluarse siguiendo un planteamiento en tres fases: i) determinación del sistema de referencia (o régimen tributario normal), identificando el principio de imposición normal del AGL y el objetivo (medioambiental), ii) determinación de si la diferenciación fiscal constituye una excepción al régimen tributario normal en la medida en que distingue entre agentes económicos en una situación de hecho y Derecho comparable, y iii) en el caso de la comparabilidad de la situación jurídica y de hecho, la diferenciación fiscal no constituye una excepción si puede justificarse por el objetivo del régimen tributario. En ausencia de dicha justificación, la medida se considerará de hecho selectiva. Al justificar la diferenciación fiscal solo pueden invocarse los mecanismos intrínsecos del régimen tributario necesarios para alcanzar el objetivo perseguido. Los objetivos no relacionados con el régimen tributario no pueden tenerse en cuenta en este sentido.

(79) Como ha confirmado el Tribunal General (38), el marco de referencia a partir del cual deben determinarse la imposición normal y la existencia de cualquier ventaja selectiva es el propio AGL, ya que establece un régimen tributario aplicable al sector de los áridos en el Reino Unido. Por lo tanto, es por referencia a la imposición normal y al objetivo del AGL como se deberá examinar si la diferenciación fiscal está justificada.

(80) La Comisión ha examinado la Ley de Presupuestos de 2001, modificada con carácter retroactivo por la Ley de Presupuestos de 2002. Como el AGL es un régimen en curso, la Comisión ha examinado también la exención establecida en el artículo 17, apartado 3, letra d bis) introducida por la Ley de Presupuestos de 2007.

5.3. IMPOSICIÓN NORMAL EN VIRTUD DEL AGL Y DEL OBJETIVO DEL AGL

(81) El AGL es un impuesto sobre los áridos. El artículo 16, apartados 1 y 2, de la Ley de Presupuestos de 2001 establece un impuesto sobre los áridos gravables que son objeto de explotación comercial en el Reino Unido en o después de su fecha de comienzo.

(82) El AGL se introdujo el 1 de abril de 2002. En el artículo 19 se define lo que constituye explotación comercial. Se prevén cuatro tipos de explotación comercial: a) la extracción de áridos en su sitio de origen; b) la celebración de un acuerdo de suministro; c) el uso para fines de construcción; o d) la mezcla con cualquier material o sustancia que no sea agua.

(83) En lo que respecta al concepto de los áridos, las autoridades del Reino Unido han confirmado en muchas ocasiones que el AGL no se concibe como impuesto sobre todos los minerales extraídos y ni siquiera sobre todos los tipos de roca, grava o arena, sino solo sobre roca, grava y arena extraídas con el propósito de proporcionar volumen en la construcción.

(84) Esto se ve corroborado por los trabajos preparatorios del AGL (39). Esos trabajos confirman que desde el principio, el AGL estaba destinado a ser un impuesto sobre los áridos y no sobre ningún mineral extraído concreto. Esto también ha sido reconocido por el Tribunal General (40).

(85) Como se ha indicado en el considerando 14, los áridos pueden describirse en general como material en grano o en partículas que, debido a sus propiedades inertes físicas y químicas, es apropiado para su utilización, en su estado o añadiéndole cemento, cal o material bituminoso, en el sector de la construcción como hormigón, pavimentos de cantos rodados, asfalto o drenajes, o como material de relleno para la construcción. Los áridos naturales son la arena, la roca y la grava. Sin embargo, los materiales que se utilizan como áridos también pueden servir a otros fines. Dicho de otro modo, a los efectos del AGL, el que un material deba considerarse un árido o no dependerá de su uso y no de su composición geológica.

(86) En el curso de la redacción de la legislación del AGL, las autoridades del Reino Unido se dieron cuenta de que una definición basada en el uso del ámbito de aplicación del impuesto iba a resultar problemática, puesto que el uso previsto del producto podría cambiar después de haber pasado la fecha de exigibilidad (41). Con el fin de resolver esta dificultad, las autoridades del Reino Unido optaron por otra técnica. En lugar de utilizar una definición precisa del término «árido» o criterios fiscales generales, la Ley de Presupuestos de 2001 comienza por someter la arena, grava o roca al impuesto, pero, a continuación, restringe la aplicación y el ámbito de aplicación del impuesto por medio de exclusiones, exenciones y deducciones fiscales en el caso de roca, arena o grava que hayan sido utilizadas para ciertos fines o hayan sido sometidos a determinados procesos.

(87) El objetivo asignado al AGL es garantizar que el impacto medioambiental de la extracción de áridos (en particular los daños a la biodiversidad y el impacto visual) se reflejen de manera más completa en los precios con el fin de inducir una extracción y un uso más eficientes de los áridos. También tiene por objeto estimular un basculamiento de la demanda de los áridos, de los áridos recién extraídos hacia áridos alternativos, como los áridos reciclados y los áridos que sean subproductos o residuos de ciertos procesos industriales o de extracción. A su vez, el basculamiento de la demanda reducirá la necesidad de áridos recién extraídos y, por tanto, limitará los daños al medio ambiente asociados con la actividad de extracción.

(88) La Comisión consideró en la Decisión de incoación que era necesario determinar el objetivo asignado al régimen tributario del AGL sin hacer referencia a la terminología de los áridos vírgenes o primarios, sino haciendo referencia a su contenido. La terminología se describe detalladamente en los considerandos 64 y 65 de la Decisión de incoación.

(89) Con independencia de la terminología utilizada, las autoridades del Reino Unido se oponen a los áridos (recién) extraídos para su uso como áridos en diversos materiales que, o bien no son recién extraídos como áridos o que se obtienen necesariamente como resultado de otras actividades que no están destinadas a la extracción de áridos, pero que podrían servir como alternativa a los áridos recién extraídos y extraídos específicamente.

(90) Teniendo en cuenta las explicaciones facilitadas por las autoridades del Reino Unido, la Comisión llegó a la conclusión en la Decisión de incoación de que el principio de imposición normal del AGL es la aplicación del impuesto a la roca, gravilla y arena (recién) extraídas para su uso como áridos y que sean objeto de explotación comercial en el Reino Unido a partir del 1 de abril de 2002.

(91) En lo que respecta a su objetivo, la Comisión observó que el AGL pretende lograr que la extracción de áridos sea más eficiente al agregar los costes medioambientales de esa actividad. Además, pretende bascular la demanda: de la extracción intencionada de roca, grava y arena para su uso como áridos en el sector de la construcción hacia el uso de áridos que sean subproductos o residuos de ciertos procesos o de áridos reciclados.

(92) La Comisión ha recibido numerosas observaciones de los interesados en lo que respecta al principio de imposición normal y al objetivo del AGL.

5.4. OBSERVACIONES RECIBIDAS SOBRE EL PRINCIPIO DE IMPOSICIÓN NORMAL Y EL OBJETIVO DEL AGL

a) Observaciones recibidas de la BAA el 15 de septiembre de 2014

(93) La BAA reiteró sus declaraciones de comunicaciones anteriores en cuanto a que el AGL carece intrínsecamente de toda lógica. La BAA sostiene que no existe una definición clara de áridos que pueda explicar el ámbito de aplicación del AGL. La BAA sostiene que el AGL grava muchos materiales que se encuentran fuera del ámbito de la definición que se establece en la Decisión de incoación, es decir, materiales que se utilizan para otros fines que el de «proporcionar volumen en la construcción» o que se utilizan en hormigón, pavimentos de cantos rodados, asfalto, drenajes, o como material de relleno para la construcción. Alega que la roca de protección para defensas contra el mar, que está sujeta al impuesto, no se utiliza para añadir volumen en la construcción y que es mucho más grande y pesada que los áridos que se utilizan para el hormigón o los otros usos enumerados. Además, la piedra para construcción sin tallar está gravada con el AGL si se utiliza para construir las paredes de los edificios y cercos tradicionales (por ejemplo, muros de separación de campos) en lugar de para cualquiera de los usos enumerados. La BAA argumenta que no puede alegarse que estos materiales son «áridos» y que la pizarra para tejados, la piedra tallada para construcción o la arcilla para la fabricación de ladrillos no son «áridos». Todos los materiales son rocas extraídas del suelo, pero que se usan para distintos fines y no son intercambiables. Por otro lado, supuestamente no habría base medioambiental para etiquetar algunos de estos materiales de «áridos» y otros no.

(94) La BAA sostiene que el hecho de que las exenciones se basen en la geología del material es problemático, ya que los términos geológicos de arcilla, esquisto y pizarra cubren una gama geológica muy amplia de rocas que se extraen de las canteras que no podrían producir tejas de pizarra o productos cerámicos. No obstante, ese material se califica como arcilla, esquisto y pizarra exentos desde una perspectiva geológica. La BAA facilita algunas declaraciones de la Dra. Rachel Hardie, geóloga especialista, por lo que se refiere a la mala elección de términos geológicos para diferenciar las rocas. Por otra parte, las exenciones de materiales que constan principalmente de ciertos grupos geológicos añaden aún más dificultades. La BAA ha facilitado a este respecto un informe elaborado en 2003 por la British Geological Society para las autoridades fiscales del Reino Unido con el fin de ayudar a los funcionarios de Hacienda en la aplicación de las exenciones de la pizarra, el esquisto y la arcilla de manera correcta en cuanto a la geología («el Informe»). El Informe trata de definir el esquisto, la pizarra y la arcilla en función de sus características y origen geológico con el fin de ayudar a las autoridades fiscales del Reino Unido. No obstante, también menciona que «se cree que la elección original de estos términos a los efectos de la Ley se ha basado en su uso como productos minerales en lugar de entidades geológicas». También establece que «la arcilla, el esquisto, la arcilla esquistosa y la pizarra se dan ampliamente en el Reino Unido», a menudo «interestratificados con arenisca».

(95) La BAA sostiene que las autoridades del Reino Unido han tratado el esquisto y la arcilla esquistosa como sinónimos y que, en consecuencia, toda la familia de rocas ha sido tratada como exenta. Por otra parte, la BAA sostiene que las definiciones de los tres materiales determinadas en el Informe son muy restrictivas y que otros materiales podrían haberse clasificado como esquisto, pizarra o arcilla. Por ejemplo, la roca de pizarra con la «pizarrosidad» necesaria para producir tejas es relativamente rara y las rocas que presentan una pizarrosidad débil y que no serían aptas para el troceo pueden ser mucho más extensas, pero aún así se podrían clasificar como pizarra. Por otra parte, la BAA sostiene, citando el Informe, que la pizarra también se extrae para usos decorativos en arquitectura (es decir, rocas ornamentales, revestimientos, pavimentación, antepechos, chimeneas, bandejas de mesa y adornos para la casa y el jardín), para los que la pizarrosidad se supone que es menos importante que la talla y el pulido. La BAA presenta el ejemplo de una cantera de pizarra que produce pizarra diferente de la pizarra para tejados y respecto de la cual, supuestamente, no está claro si el material debe clasificarse en absoluto como pizarra.

(96) La BAA sostiene que, según su experiencia, se suele buscar la opinión experta de un geólogo para determinar qué roca está presente en una cantera a los efectos del AGL y si hay una exención disponible para su extracción.

(97) La BAA sostiene que, aunque no tiene información sobre la evolución del volumen de desechos de pizarra y esquisto desde la introducción del AGL, ha aumentado el volumen de subproductos de los áridos gravados con el impuesto. La BAA presenta ejemplos de tres canteras donde se han acumulado subproductos. Una cantera tuvo que enviar más de 1 millón de toneladas de subproductos, mientras que otra tuvo que invertir 2 millones GBP en una instalación nueva para tratar sus subproductos y así poder ponerlos en venta.

b) Observaciones recibidas de la BAA el 17 de enero de 2014

(98) La BAA sostiene que cuando las autoridades del Reino Unido suspendieron las exenciones del AGL respecto de las cuales planteaba dudas la Comisión en su Decisión de incoación, dichas autoridades introdujeron, de hecho, dos nuevas exenciones, a saber, para la arcilla y la pizarra utilizadas en productos cerámicos para la construcción y el yeso usado en la escayola y el cartón-yeso. Sostiene que no se puede considerar que estos materiales estén en una situación diferente de los materiales gravados con el AGL a la luz de su lógica medioambiental. La BAA sostiene que estos materiales se encuentran en la misma situación que la roca, la arena y la grava, puesto que se han extraído para fines de construcción. Alega que estas exenciones adicionales constituyen una ayuda estatal que la Comisión no podría determinar como compatible, ya que no se cumplen las condiciones pertinentes.

(99) La BAA sostiene que la extracción de arcilla y esquisto utilizados para la producción de productos cerámicos para la construcción podría reducirse mediante el uso de productos de hormigón para la construcción que pueden producirse con residuos/subproductos de las canteras (que a menudo están sujetos al impuesto).

(100) La BAA afirma que no importa que la arcilla se someta a un cambio químico cuando se utiliza en la fabricación de ladrillos y otros productos cerámicos utilizados en la construcción, ya que esto es irrelevante desde el punto de vista del medio ambiente.

c) Observaciones recibidas de Cloburn Quarry Company Ltd el 17 de enero de 2014

(101) Cloburn Quarry sostiene que extrae granito y grauvaca. Esta última se usa para áridos con coeficiente de pulimiento acelerado y áridos antideslizantes con un valor de CPA superior a 70. Como no hay ninguna exención para los subproductos de dicho material, se están acumulando grandes volúmenes de grauvaca, lo que constituirá un importante problema en el futuro.

(102) Cloburn Quarry sostiene que los volúmenes de ventas de la cantera han disminuido recientemente de 1,3 millones de toneladas en 2007/2008 a 0,5 millones de toneladas. Supuestamente, esto es debido no tanto a la recesión como a las ventas exentas de canteras de la competencia.

(103) Según Cloburn Quarry, el AGL disminuye considerablemente las posibilidades de la cantera para competir con áridos importados, ya que sus subproductos se venden sin impuestos en otro lugar y, externamente, con canteras que no tienen que pagar un impuesto similar.

(104) Cloburn Quarry sostiene que el AGL ha conducido a un mercado deprimido, es decir, de bajo precio para los áridos, y que las canteras exentas pueden transportar sus materiales más lejos.

(105) Según Cloburn Quarry, en 2013 se perdieron ventas de áridos por valor de 50 000 toneladas debido a las canteras exentas. Existe un problema concreto con los depósitos de esquisto que se utilizan en grandes obras de construcción, especialmente a lo largo del corredor Glasgow-Edimburgo. Se ha utilizado alrededor de 1 millón de toneladas de esquisto para la construcción de carreteras. Esto ha afectado a la competencia, ya que otras canteras no podían vender sus subproductos de bajo valor. Por otra parte, los áridos de color rojo brillante de la cantera compiten con la pizarra decorativa color rojo ciruela, que está exenta.

(106) La cantera alega que se ha enfrentado a la competencia y ha perdido licitaciones en proyectos frente a canteras que sospecha se benefician de una exención del AGL. Según la cantera, uno de los contratos se perdió frente a una cantera que había recibido licencia de obras para trabajar en la extracción de áridos de un depósito de esquisto exento. Según la cantera, había al menos 800 000 toneladas de esquisto disponibles que podrían haber sido vendidas a plazo al contratista principal.

(107) La cantera también presentó una serie de observaciones generales en relación con la falta de ámbito de aplicación medioambiental del AGL.

d) Observaciones recibidas de Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd. («Blinkbonny Quarry») el 8 de enero de 2014

(108) Blinkbonny Quarry informa de que ha tenido que hacer frente a la competencia de otra cantera que, posiblemente, vende material exento incluido en hormigón preamasado y que, por lo tanto, podría ofrecer precios más bajos. Considera que, de no haber sido por la exención, la cantera de la competencia no habría abierto y que no habría sido capaz de competir en el mercado. La cantera alega que la exención permite que su competidor transporte su material a distancias más largas, lo que perjudica al medio ambiente.

(109) Blinkbonny Quarry ha facilitado además una serie de observaciones en respuesta a la Decisión de incoación. Sostiene que la medida favorece a aquellos que gozan de exenciones al permitirles vender productos en un mercado abierto sin los mismos costes que aquellos que no se benefician de esta ventaja.

(110) Blinkbonny Quarry considera que el AGL ha fracasado en su objetivo medioambiental, porque ha comportado la creación de un material más barato que se transporta a distancias más lejanas y que alienta la extracción de áridos exentos para producir materiales más baratos que no sean subproductos ni residuos. Por otra parte, la cantera afirma que el esquisto y la pizarra exentos se venden como áridos para fines de construcción y que, a causa de la exención, se extrae más esquisto y pizarra para su uso como áridos.

e) Observaciones recibidas de Kinegar Quarries Ltd («Kinegar Quarries») el 15 de enero de 2014

(111) Kinegar Quarries sostiene que todas las canteras producen áridos de baja calidad. En su opinión, es irrelevante si el producto es pizarra que se exporta a todo el mundo o si se trata de áridos cotidianos utilizados a 25 km de la cantera. Kinegar Quarries sostiene que los áridos son productos secundarios que se pueden utilizar de muchas formas y que siempre han sido baratos. Kinegar Quarries considera además que el coste de los áridos es bajo porque son un subproducto de un producto de calidad superior y, con el fin de mantener un equilibrio de existencias, tienen un precio en función de la oferta y la demanda. No obstante, alega que los áridos siempre aportaron ingresos hasta la introducción del AGL. A partir de ese momento, se han necesitado áridos secundarios para competir con los áridos que se benefician de la exención y que en determinadas circunstancias no se ha podido competir. Sin embargo, la producción de áridos secundarios no ha disminuido, ya que hay demanda del producto de mayor calidad. Sencillamente no pueden venderse en la misma medida. Esto, supuestamente, lleva al aumento de las reservas de áridos secundarios. Por otra parte, Kinegar Quarries alega que no hay beneficios para el medio ambiente a causa del transporte adicional de los áridos.

(112) Kinegar Quarries alega que el Gobierno del Reino Unido había tratado de garantizar que las empresas que no producen áridos puedan vender sus subproductos como áridos exentos del impuesto para minimizar sus existencias de subproductos. Consideran que este objetivo ha sido alcanzado por las exenciones concedidas a las empresas que no producen áridos (y a un creciente número de productores de áridos) para productos que en realidad deberían llamarse áridos, ya que se venden con la misma finalidad que los materiales de un productor de áridos. Sin embargo, las existencias de subproductos han pasado de las empresas que no producen áridos a los productores de áridos que pagan el impuesto.

(113) Kinegar Quarries menciona que a raíz de la introducción del AGL, sus ventas de áridos secundarios disminuyeron en más de 50 000 toneladas en 2007 a 9 000 toneladas en 2013 y que esto no podía atribuirse exclusivamente a la recesión económica. Sostiene que ya no puede competir con los áridos exentos, puesto que cotiza entre 1,5 GBP y 2,0 GBP más que los de sus competidores.

f) Observaciones recibidas de Torrington Stone Ltd. (Beam Quarry & Vyse Quarry) («Torrington Stone») el 17 de enero de 2014

(114) Torrington Stone alega que si sus dos canteras no tuvieran el mismo propietario, no habrían sido viables hoy debido a la introducción del AGL. Sostiene que los clientes hacen su elección de compra basándose en las descripciones de los materiales, tales como la calidad y el tamaño, y no en la geología de los materiales. Los clientes no saben si un material está sujeto a impuestos o no.

(115) Una de las canteras produce principalmente esquisto con subproductos de arcilla esquistosa, mientras que la otra produce principalmente gravilla con desechos de esquisto. Todos se venden como áridos. El subproducto de la arcilla esquistosa no puede venderse para obtener beneficios y, por tanto, se vuelca en el vertedero.

g) Observaciones recibidas de Mineral Products Association Ltd. («la Mineral Products Association») el 2 de enero de 2014

(116) La Mineral Products Association sostiene que la capacidad de algunos explotadores para extraer materiales exentos, como el esquisto y la pizarra con el fin de suministrar a los mercados de áridos es contraria a los principios originales del diseño del AGL. La Mineral Products Association considera que los materiales extraídos que se utilizan como áridos deben estar sujetos al AGL y que las exenciones deben limitarse a los usos como materiales no áridos.

(117) La Mineral Products Association afirma que los materiales que surgen como resultado de procesos de combustión individuales o de la fundición y refinación de metales son subproductos auténticos de estos procesos y deberían estar exentos, ya que cumplen el objetivo que subyace al AGL de fomentar el uso de materiales reciclados y mejorar la eficiencia de los recursos. En comparación, las exenciones de esquisto, pizarra y otros materiales extraídos provocan falseamientos del mercado local, ya que suponen la sustitución de materiales gravados con el impuesto por materiales que no lo están.

h) Observaciones recibidas de la BAA el 10 de enero de 2014

(118) La BAA sostiene que el objetivo medioambiental del AGL es hacer bascular la demanda en favor de los materiales procedentes de residuos/subproductos en contraposición con la aplicación del principio de «quien contamina paga», como la Comisión presuntamente afirma en la Decisión de incoación. Este objetivo principal sugerido del principio de «quien contamina paga», si de hecho fuera aplicable, comportaría un planteamiento selectivo respecto a los materiales («al sector de los áridos», pero no a otras actividades de extracción de minerales), lo que tiene como resultado inevitable una ayuda estatal. En lugar de ello, el objetivo medioambiental del AGL es promover el uso de áridos que sean subproductos de residuos de ciertos procesos o de áridos reciclados, con el fin de reducir el uso de áridos extraídos de canteras (lógica de basculamiento de la demanda).

(119) La BAA sostiene que el efecto de una posible lógica de «basculamiento de la demanda» del impuesto significaría, en la práctica, que el AGL se limitaría a roca, arena o grava utilizados para añadir volumen en la construcción y que, en vista de este objetivo, solo los subproductos o residuos que pudieran sustituir a los minerales extraídos deberían beneficiarse de la exención. Sin embargo, la BAA señala que esta limitación no es el principio rector de la fiscalidad del AGL, que permite gravar los materiales que no se pueden reemplazar.

(120) La BAA considera que, aun cuando las exenciones objeto de investigación se retiraran, el ámbito de aplicación del AGL no sería coherente con su lógica medioambiental, es decir, con la lógica de «basculamiento de la demanda». Según la BAA, la retirada de las exenciones de los materiales de subproductos o residuos haría que el AGL estuviera menos en consonancia con su objetivo medioambiental. Por el contrario, afirma que la retirada de las exenciones de material extraído para su «uso como árido», como pizarra y esquisto, estaría en consonancia con el objetivo medioambiental del AGL.

(121) La BAA considera que el hecho de que el ámbito de aplicación del AGL no corresponde al objetivo medioambiental de «basculamiento de la demanda» se ve respaldado por el hecho de que los subproductos o residuos de cal o piedra tallada para construcción y materiales como el balasto para ferrocarril y la piedra con un valor de CPA alto, para los que no hay sustitutos, están gravados con el impuesto.

(122) La BAA considera que el ámbito de aplicación del AGL se aleja demasiado de su lógica medioambiental. Esto se debería al hecho de que algunos de los materiales que no están gravados con el impuesto se podrían sustituir por subproductos o residuos. Pone como ejemplo la arcilla usada para ladrillos y la arcilla plástica usada para tejas.

i) Observaciones recibidas de la BAA el 17 de enero de 2014

(123) La BAA presentó una copia de la Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 y observó que en esa publicación, varias canteras de granito y pizarra se anuncian como productoras de tipos de productos y piedra para construcción similares. La BAA sostiene que esta guía revela que las exenciones del AGL no son coherentes con su lógica, es decir, lograr que la demanda de materiales extraídos para su utilización como áridos bascule hacia residuos que se puedan usar como áridos.

(124) La BAA alega que hay pruebas de que la disponibilidad de exenciones para los subproductos o residuos de canteras de caolín ha fomentado la extracción de más material del necesario, simplemente para beneficiarse de las exenciones para los supuestos subproductos, es decir, granito de alta calidad (42). La BAA sostiene, además, que también hay indicios de que algunos explotadores de canteras de caolín concentran sus esfuerzos en la extracción de estos supuestos subproductos en lugar del material de caolín original (43). La BAA se refiere a un mensaje de correo electrónico de un explotador de una cantera dirigido a la BAA (44) en el que alega que desde la introducción del AGL ha experimentado graves dificultades a la hora de competir con los áridos de las canteras de caolín, puesto que los áridos que producen son más baratos y se han adueñado del mercado. Según el correo electrónico, los áridos vendidos por las canteras de caolín son piedras de alta calidad y no un producto secundario o un subproducto. La producción del respectivo explotador de la cantera se ha reducido a la mitad y no ha logrado beneficios durante más de nueve años. Sus materiales residuales no se pueden vender.

(125) La BAA sostiene que la manera en que se aplica el AGL en el contexto de la extracción de cal plantea problemas. La extracción de cal no está sujeta al impuesto, pero sus residuos o subproductos sí lo están. Por otra parte, el AGL se aplica a la gravilla, subproductos o residuos de ciertas canteras utilizables en la fabricación de bloques prefabricados de hormigón que se podrían utilizar para sustituir la fabricación de ladrillos con arcilla no sujeta al impuesto.

j) Observaciones recibidas de Quarry Products Association Northern Ireland Limited («QPANI») el 8 de enero de 2014

(126) QPANI sostiene que representa aproximadamente al 95 % de las empresas que participan en el suministro de productos extraídos de canteras al sector de la construcción en Irlanda del Norte. QPANI considera que el AGL tenía un diseño imperfecto desde el principio, porque los materiales deberían haber sido gravados en función de su uso, en lugar de su geología.

(127) QPANI cree que no debería existir una exención del impuesto sobre los áridos para el esquisto y la pizarra si se utilizan como áridos. La pizarra y el esquisto se utilizan como áridos en los mercados de la construcción del Reino Unido y pueden tener importantes consecuencias sobre el mercado local cuando se suministran a los mercados de los áridos. Esto es particularmente cierto en Irlanda del Norte. Mientras que el suministro de esquisto y pizarra para su uso como áridos puede constituir materiales que son, en efecto, subproductos de la extracción para usos distintos de áridos (por ejemplo, la extracción de pizarra para la producción de pizarra para tejados), estos materiales también se extraen principalmente para su suministro a los mercados de los áridos.

(128) QPANI también cuestiona la exención de materiales que se componen «principalmente» de carbón, lignito, pizarra o esquisto. Según QPANI, sería más sencillo y coherente hacer una distinción sencilla entre los materiales utilizados como áridos, por un lado, y los que tienen usos distintos de áridos, por el otro. Los materiales utilizados como áridos deben estar sujetos al AGL y los materiales que se utilizan con otros fines no deben estar sujetos al impuesto.

(129) QPANI sostiene que el AGL ha causado daños al medio ambiente debido a la posibilidad de transportar materiales exentos a distancias más grandes.

(130) QPANI afirma que en Irlanda del Norte ha habido centenares de miles de toneladas de esquisto importadas de Donegal, Irlanda. El esquisto de Irlanda se vende en los mercados de la construcción en todo el territorio de Irlanda del Norte. Los proyectos de construcción a lo largo de la frontera con Irlanda han utilizado áridos exentos de Irlanda clasificados como esquisto.

(131) Asimismo, QPANI hace referencia a la piedra que se describe como esquisto y, por tanto, que se beneficia indebidamente de la exención.

k) Observaciones de las autoridades del Reino Unido

(132) Las autoridades del Reino Unido mantienen su postura de que las exenciones y deducciones fiscales objeto de investigación no dan lugar a ayuda estatal. En particular, afirman que la distinción que se hace en el impuesto se justifica por la naturaleza o el sistema general del régimen tributario y, por lo tanto, no satisface la condición de selectividad.

(133) Las autoridades del Reino Unido reconocen la descripción de los áridos que figura en el considerando 8 de la Decisión de incoación. Además, están de acuerdo con la lógica del AGL tal como se describe en el considerando 67 de la Decisión de incoación.

(134) Las autoridades del Reino Unido mencionan que el Tribunal General observó en el apartado 55 de su sentencia de 7 de marzo de 2012 que: «el principio de imposición normal que sustenta el AGL se apoya exclusivamente en el concepto de la explotación comercial en el Reino Unido de un material gravado en cuanto “árido”». Las autoridades del Reino Unido sostienen que, dado que el AGL no tiene como fin gravar la roca, arena o grava explotadas para su uso en procesos industriales o agrícolas, cualquier impuesto pagado por materiales utilizados para tales fines distintos de áridos es recuperable como crédito fiscal. Siguiendo la misma lógica, la roca, la arena o la grava que se extraen pero que no se explotan comercialmente (tal como se define en la legislación) quedan fuera del ámbito de aplicación del impuesto.

(135) El Reino Unido, citando la sentencia del Tribunal General, explicó que el objetivo del AGL: «…consiste en esencia en promover en el sector de la construcción la utilización de áridos que constituyen subproductos o residuos derivados de ciertos procesos (áridos también denominados “secundarios”), o de áridos reciclados, para reducir así el empleo de los áridos extraídos en las canteras (áridos también llamados “primarios”), que son recursos naturales no renovables y limitar así los daños al medio ambiente que están ligados a ese proceso de extracción (en lo sucesivo, el “objetivo del basculamiento de la demanda” u “objetivo medioambiental del AGL”)».

(136) Las autoridades del Reino Unido sostienen que la lógica de este impuesto se estableció claramente desde el principio en la Evaluación de impacto de la legislación: «El principal objetivo de la opción elegida por el Gobierno sería reducir los costes medioambientales de la extracción en canteras que se imponen a individuos y empresas en la sociedad en general y fomentar el reciclado».

(137) Las autoridades del Reino Unido afirman que el AGL trata de lograr su objetivo medioambiental de dos maneras distintas pero relacionadas entre sí. En primer lugar, la imposición del impuesto ayuda a interiorizar algunos de los daños causados por la extracción y el transporte de los áridos. Así pues, el impuesto conduce a una disminución de la demanda de áridos recién extraídos a medida que aumentan los costes. En segundo lugar, se conceden exenciones y deducciones fiscales para los residuos y los materiales reciclados con el fin de promover un basculamiento de la demanda de los áridos recién extraídos hacia esos materiales y, al mismo tiempo, no se desalienta la producción de materiales no utilizados como áridos. Con el fin de alcanzar el objetivo medioambiental del AGL, este impuesto se diseñó para garantizar que haya alternativas interesantes desde el punto de vista económico a los áridos recién extraídos gravados con el impuesto.

(138) Las autoridades del Reino Unido sostienen que, con sus exenciones, el AGL tiene el objetivo de fomentar el uso de materiales reciclados o subproductos (que surjan durante un proceso cuyo objetivo no sea el de producir áridos), así como de reducir la demanda de áridos vírgenes y reducir así los daños medioambientales asociados con la extracción de áridos. Las excepciones al ámbito de aplicación del impuesto pueden clasificarse en dos categorías: áridos reciclados y subproductos de residuos inevitables. Estos últimos se pueden definir como materiales que se explotan comercialmente en el Reino Unido y se utilizan como áridos para la construcción, pero que surgen como consecuencia inevitable de un proceso que no se lleva a cabo deliberadamente para producir áridos. A su vez, estos productos se clasifican en dos categorías: a) materiales que surgen necesariamente en la extracción de un mineral no árido; o b) aquellos que surgen necesariamente en un proceso de excavación o dragado que no pretende extraer ningún material para su explotación comercial.

(139) Las autoridades del Reino Unido sostienen que los materiales que se extraen para su explotación comercial como áridos o que surgen como subproductos de un proceso que tiene la intención de producir áridos para su explotación comercial están en una situación de hecho distinta de la de los materiales exentos.

(140) Las autoridades del Reino Unido sostienen que, de conformidad con las excepciones descritas más arriba, las exenciones del impuesto distinguen entre los materiales residuales que surgen como subproductos de la extracción de un mineral no árido, que están exentos, y los materiales residuales que son subproductos de la extracción de áridos (como los residuos de piedra caliza), que siguen estando sujetos al impuesto. La distinción, en su opinión, se deriva del objetivo de desalentar la extracción de piedra caliza para su uso como árido y de no desincentiva la producción de material no árido. El AGL desincentiva la extracción de áridos de roca natural a la vez que fomenta el uso de fuentes alternativas de áridos.

(141) Las autoridades del Reino Unido afirman que las exenciones del impuesto son decisivas para alcanzar el objetivo medioambiental del AGL, ya que reducen el daño causado por la extracción. Sostienen que lo que hace bascular la demanda de la extracción es la diferencia de precio entre los materiales exentos y sujetos al impuesto. Las exenciones son coherentes con el objetivo medioambiental del AGL en la medida en que el uso de materiales exentos en última instancia reduce la demanda de áridos recién extraídos y los daños medioambientales asociados con ellos.

(142) Las autoridades del Reino Unido sostienen que hay muchos ejemplos de materiales exentos que reemplazan a áridos de alta calidad. Por ejemplo, la construcción del Parque Olímpico de 2012 requirió más de un millón de toneladas de materiales áridos de relleno. Se utilizaron subproductos de la producción de caolín de Cornualles junto con áridos reciclados en lugar de áridos de alta calidad, como piedra caliza o granito recién extraídos. Los residuos de pizarra de una cantera de pizarra […] (45) se utilizaron como fundación para tuberías en […]. Esta pizarra triturada se utilizó en lugar de otros áridos de roca triturada. Los subproductos de la pizarra de la misma cantera también se utilizaron en la construcción de […] en lugar de áridos de alta calidad.

(143) Las autoridades del Reino Unido demuestran que el número de canteras exentas no ha aumentado después de la introducción del AGL, como se muestra en el cuadro siguiente, que contiene el número de canteras activas en un determinado momento: 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Arcilla plástica 20 20 22 18 18 18 Caolín 17 17 17 17 15 15 Piedra caliza 348 348 359 336 340 319 Rocas ígneas y metamórficas 211 211 210 204 213 199 Pizarra 43 43 44 43 40 35 Arcilla y esquisto 177 177 180 172 169 172 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Arcilla plástica 18 18 18 18 18 18 Caolín 13 12 16 17 16 15 Piedra caliza 338 335 324 331 317 322 Rocas ígneas y metamórficas 208 203 207 195 204 191 Pizarra 36 37 32 33 33 32 Arcilla y esquisto 175 165 156 159 155 155

(144) En 2009, la roca triturada representó el 59,4 % de las ventas de áridos primarios en el Reino Unido. El resto de las ventas fue de arena y grava. La piedra caliza fue, con diferencia, la fuente más importante de áridos de roca triturada (el 66 % del total), seguida de las rocas ígneas, como el granito (24 %) y la arenisca (9 %). La piedra caliza, las rocas ígneas y la arenisca tienen otros usos, por ejemplo, como piedras para la construcción, o en el caso de la piedra caliza, como cal industrial.

(145) En 2012, una tonelada de áridos de piedra caliza se vendía a un precio entre 7,16 GBP y 11,70 GBP. Una tonelada de granito se vendía a un precio de entre 6,12 GBP y 12,82 GBP. Una tonelada de áridos de pizarra se vendía a un precio de entre 2 GBP y 8 GBP.

(146) En lo que respecta a los áridos decorativos, las autoridades del Reino Unido junto con la BAA presentaron información que demuestra que son un uso atípico de los áridos. Los que se usan en paisajismo se utilizan en pequeñas cantidades y se eligen en función de propiedades visuales como el color y la forma. Sus propiedades de construcción, como la solidez, son una consideración menor, a diferencia de otros usos como áridos. Dadas estas pequeñas cantidades, los áridos decorativos forman una pequeña parte de la demanda del mercado de los áridos en el Reino Unido.

5.5 EVALUACIÓN DE LAS OBSERVACIONES RECIBIDAS

(147) La Comisión ya había llegado a la conclusión en la Decisión de incoación de que el principio de imposición normal del AGL puede resumirse como la aplicación del impuesto a la roca, grava y arena recién o intencionadamente extraídas para ser utilizadas como áridos y sometidas a explotación comercial en el Reino Unido a partir del 1 de abril de 2002.

(148) Además de las observaciones formuladas por las autoridades del Reino Unido más arriba por lo que se refiere al principio de imposición que sustenta el AGL, la Comisión hace las siguientes observaciones.

(149) Varios terceros han observado que el AGL no trata los materiales de una manera coherente porque los subproductos de otros materiales exentos [la roca utilizada para producir piedra con una o más superficies planas (en lo sucesivo, «piedra cortada»), la cal, la roca con alto CPA, la roca de protección para defensas contra el mar, la roca para muros y los subproductos o residuos de la extracción de áridos primarios de alta calidad] no están exentos. Presuntamente, estarían en la misma situación de hecho y Derecho que los subproductos actualmente exentos de materiales no áridos o que los materiales con usos especiales que no están sujetos al impuesto.

(150) La Comisión planteó la pregunta en la Decisión de incoación de por qué motivo se considera justificado conceder exenciones en el caso de subproductos de arcilla plástica, caolín, carbón, lignito, esquisto y pizarra, pero no en el caso de subproductos de cal para uso agrícola y piedra tallada.

5.5.1. IMPOSICIÓN DE SUBPRODUCTOS DE EXTRACCIÓN DE PIEDRA TALLADA Y CAL

(151) Tras la recepción de una gran cantidad de información de terceros y de las autoridades del Reino Unido, la Comisión observa que los residuos o subproductos de la extracción de piedra tallada y cal constan del mismo tipo de roca que la piedra tallada y la cal: i) es probable que los residuos procedentes de la extracción de piedra caliza para producir cal también consten de piedra caliza, y ii) es probable que los residuos procedentes de la extracción de roca para producir piedra tallada consten en gran parte de fragmentos del mismo tipo de roca que se talla.

(152) Las exenciones del AGL distinguen entre los materiales residuales que surgen como subproductos de materiales extraídos para usos distintos de áridos (como los residuos procedentes de la extracción de caolín, arcilla plástica, carbón, lignito y pizarra), que están exentos, y los materiales residuales que son subproductos de la extracción deliberada de materiales para su uso como áridos (como los residuos de piedra caliza), que siguen estando sujetos al impuesto.

(153) Esta distinción fiscal se origina en el objetivo de desalentar la nueva extracción de piedra caliza, granito, arenisca, etc., para su uso como áridos sin afectar a la producción de materiales no utilizados como áridos.

(154) Tal como lo describen las autoridades del Reino Unido, la piedra caliza, la arenisca y el granito son los materiales más habituales extraídos para su uso como áridos. Una exención del AGL para los subproductos de piedra tallada o de piedra caliza utilizados para producir cal mantendría de hecho, como mínimo, el mismo nivel si no alentara la nueva extracción de estos materiales.

(155) Por otra parte, no hay costes (de tratamiento) adicionales relacionados con la obtención de piedra tallada y cal de los principales materiales extraídos. Esta situación es diferente, por ejemplo, de la extracción de arcilla plástica y caolín, en que la separar estos materiales de los residuos es muy costoso.

(156) Las autoridades del Reino Unido han explicado que tanto la piedra para tallar como la piedra caliza utilizada para obtener cal se extraen intencionadamente para su uso como áridos. Además, sus subproductos y residuos pueden venderse de manera independiente, incluso sin el material principal, puesto que suponen un material de buena calidad para su uso como áridos. Como prueba de ello, las autoridades del Reino Unido presentaron información sobre los precios que demuestra que, de hecho, los precios de la cal y la piedra tallada no son mucho más altos en la mayoría de los casos que los precios de sus respectivos subproductos. El coste de la piedra caliza para cal es de alrededor de 12,50 GBP a 19,50 GBP por tonelada, mientras que el precio de su subproducto es de 7,16 GBP a 11,70 GBP por tonelada. Las rocas ígneas (incluido el granito), que también se usan para producir piedra tallada, cuestan alrededor de 5,51 GBP a 12,91 GBP por tonelada, mientras que su subproducto tiene un precio aproximado de entre 6,12 GBP y 12,82 GBP por tonelada. Esto significa que, aunque no hubiera demanda de productos especializados de alta calidad, la cantera continuaría con la nueva extracción, ya que, desde el punto de vista económico, tiene sentido vender el producto recién extraído y su subproducto para su uso como áridos. No puede excluirse la posibilidad de que la exención de los subproductos, por lo tanto, fomentase nuevas extracciones yendo así en detrimento de la lógica medioambiental del AGL.

(157) Por otra parte, no hay ningún método objetivo para distinguir entre la piedra caliza como subproducto de la producción de cal para uso agrícola y la piedra caliza extraída específicamente para su uso como árido. Lo mismo es aplicable al granito y a la arenisca y a los subproductos de la piedra tallada. Por lo tanto, estos materiales recién extraídos y sus subproductos son intercambiables y, por consiguiente, el explotador de la cantera puede decidir, en función de la demanda, vender ambos para el mismo «uso como áridos».

(158) Sobre la base de las consideraciones especificadas en los considerandos 151 a 157, la Comisión observa que los subproductos de la extracción de cal y piedra tallada no están en situaciones de hecho y Derecho distintas que los productos recién extraídos. Además, cualquier posible exención para los desechos derivados de la extracción de piedra caliza y roca utilizada para piedra tallada o para otros fines distintos de los áridos solo serviría para fomentar una mayor extracción de roca y piedra caliza y no contribuiría al basculamiento de la demanda.

5.5.2. ROCA CON ALTO CPA, ROCA DE PROTECCIÓN PARA DEFENSAS CONTRA EL MAR, ROCA PARA MUROS, ÁRIDOS PRIMARIOS DE ALTA CALIDAD Y SUS SUBPRODUCTOS O RESID