INFORME ESPECIAL N° 4/90 sobre los Programas Integrados Mediterráneos (PIM) acompañado de las respuestas de la Comisión (90/C 298/01)

(Observaciones presentadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE)

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1. Introducción

1.1. El Reglamento (CEE) n° 2088/85 del Consejo, de 23 de julio de 1985 (), por el que se crean los Programas Integrados Mediterráneos, les asigna como finalidad la mejora de las estructuras socioeconómicas de determinadas regiones meridionales de la Comunidad situadas en Grecia, Italia y Francia. El objetivo que persigue es permitir a estas regiones su adaptación en las mejores condiciones posibles a la nueva situación creada por la adhesión de España y de Portugal a la Comunidad.

1.2. Según los términos de este reglamento, las acciones previstas, de una duración máxima de siete años, consistirán, en particular, en inversiones en el sector productivo, la realización de infraestructuras y un mejor empleo de los recursos humanos y a la vez deberán reforzar o completar las ya cubiertas por los fondos estructurales existentes, que seguirán aplicándose normalmente en las regiones en cuestión. Los Programas Integrados Mediterráneos serán elaborados por las autoridades, regionales o de otro tipo, designadas por cada Estado miembro interesado, y se someterán a la Comisión para su examen y cofinanciación.

1.3. El artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 2088/85 dispone que la contribución financiera de la Comunidad a la realización de los PIM consistirá en:

- una participación de los fondos estructurales (Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo, Sección Orientación del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola) que ascenderá a 2 500 Mio ECU;

- una asignación presupuestaria suplementaria de 1 600 Mio ECU, procedente de los créditos de una línea presupuestaria específica denominada «Programas Integrados Mediterráneos - Contribución adicional»;

- posibles préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI), a partir de sus recursos propios y de los del Nuevo Instrumento Comunitario, por un total estimado en 2 500 Mio ECU.

De los 4 100 Mio ECU de recursos presupuestarios, 2 000 Mio ECU se asignarán a los PIM presentados por Grecia.

1.4. La principal característica de los PIM consiste en el enfoque programado y plurianual de las intervenciones nacionales y comunitarias en las regiones en cuestión, lo que se traduce en la elaboración de programas de desarrollo constituidos por acciones interdependientes y complementarias que afectan al conjunto de los sectores de la actividad económica. Se pretende así conseguir la integración de un conjunto de medios nacionales y comunitarios ya en aplicación, con el fin de incrementar su eficacia.

1.5. El porcentaje de intervención comunitaria en la financiación de acciones PIM (considerando en conjunto las contribuciones de los fondos estructurales y la contribución adicional) no podrá sobrepasar el 70 % del coste total del proyecto o de la acción. Se podrá superar en Grecia, en el caso de proyectos de infraestructuras de especial importancia financiados parcialmente mediante préstamos. Por el contrario, en el caso de Francia e Italia la intervención comunitaria no podrá superar en más de 10 puntos los porcentajes máximos aplicados por los Fondos y, si esta intervención es únicamente la de la línea presupuestaria mencionada en el segundo guión del apartado 1.3., no podrá sobrepasar el límite máximo en vigor para el FEDER.

1.6. Por otra parte, la ejecución de los PIM deberá tener lugar en el ámbito geográfico señalado y ser objeto de contratos por programa entre las partes interesadas (Comisión, Estados miembros, autoridades regionales o cualquier otra autoridad designada por el Estado miembro) en los que se definirán las obligaciones respectivas. Para cada PIM existirá un comité de seguimiento creado de común acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro interesado que prestará su asistencia a las instancias encargadas de su ejecución.

1.7. El presente informe es el resultado de las verificaciones efectuadas por el Tribunal, tanto en los servicios de la Comisión como en varias regiones de los tres Estados miembros (Creta, Centro y Este de Grecia, Languedoc-Rosellón, Toscana y Calabria). Es consecuencia de una resolución del Parlamento Europeo de 13 de junio de 1985, por la que se solicitaba al Tribunal de Cuentas que, transcurridos tres años de aplicación de los PIM, presentara un informe especial sobre su eficacia ().

1.8. La primera parte de este informe trata de la elaboración y del contenido de las decisiones y muestra la importancia que cobran las deficiencias originales en la gestión ulterior de los programas. La segunda parte se dedica a la fase inicial de ejecución.

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2. Primera parte: las decisiones PIM

2.1. Situación general de las decisiones PIM

2.1.1. El cuadro 1 refleja la situación general de los 29 PIM e indica la fecha de presentación a la Comisión de cada programa, la de la decisión de ésta, el período abarcado, la fecha del contrato y los importes totales de los costes y de las ayudas comunitarias, así como las previsiones de préstamos al 31 de diciembre de 1989.

2.1.2. Las previsiones de los costes, ayudas y préstamos por países al 31 de diciembre de 1989 (en Mio ECU) son las siguientes:

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En lo que se refiere a los préstamos BEI, véanse las explicaciones ofrecidas en el apartado 2.7.

2.1.3. Las previsiones de los costes y de las ayudas son el resultado de diversas series de decisiones. De hecho, para cada uno de los tres países se ha adoptado un tipo distinto de programación financiera. En el caso de los PIM franceses, la contribución (360,6 Mio ECU) sólo se concedió inicialmente para los años 1986-1988; para el período subsiguiente se tomaron a finales de 1989 nuevas decisiones, que han supuesto una contribución de 422 Mio ECU. Los PIM griegos recibieron desde el principio una ayuda para todo el período, si bien las medidas sólo se detallaron para los años 1986-1988 (1985-1987 en el caso de Creta), lo que hizo necesaria una revisión los años siguientes. Esta revisión se produjo también en 1989 y dio lugar a una contribución complementaria de 159,2 Mio ECU. En cuanto a los PIM italianos, las financiaciones están previstas para el período completo, con la posibilidad de medidas complementarias aún sin decidir.

2.1.4. La contribución total asignada (3 779,8 Mio ECU) equivale al 92,2 % del importe global (4 100 Mio ECU) previsto en el artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 2088/85. Al 31 de diciembre de 1989 aún existía un remanente de 320,2 Mio ECU, de los cuales 307,8 Mio ECU correspondían a las medidas complementarias de los PIM italianos y otros 12,4 Mio ECU quedaban pendientes de asignación a los PIM griegos.

2.1.5. Al tiempo (de entre 6 y 18 meses) transcurrido entre la aprobación del Reglamento (CEE) n° 2088/85 y la presentación de los programas por los Estados miembros se ha añadido el transcurrido durante su examen y aprobación. El resultado fue el comienzo tardío de la ejecución de la acción, que en los ejercicios 1985 a 1987 queda ilustrado por la escasa utilización de los créditos presupuestarios de la línea 551 (véase apartado 3.1.), hecho que sólo quedó compensado en una proporción muy limitada por la retroactividad de las decisiones.

2.1.6. Cada PIM suele estar subdividido en unas cincuenta medidas, reagrupadas en varios subprogramas que corresponden, grosso modo, a actuaciones en los ámbitos de la agricultura, el turismo, la industria y la artesanía, las zonas interiores y las infraestructuras. Un subprograma está dedicado a las ayudas para la organización y la gestión del propio PIM.

2.1.7. Cada medida comprende un número variable de proyectos u otras operaciones que no suelen aparecer especificados en el programa y cuya selección y definición competen a las instancias responsables de la ejecución del PIM. La información correspondiente a cada medida figura en unas fichas técnicas que reflejan la evolución prevista de la acción (contenido, calendario, localización, partes interesadas), el programa de financiación y la evaluación (indicadores de seguimiento físico y en muchos casos, indicadores de repercusión socioeconómica).

2.1.8. El programa indica el coste total previsto de cada medida, que en general se desglosa por años, y el importe y procedencia de la financiación comunitaria, así como la parte que corresponde a la financiación pública nacional y a la financiación privada. A cada medida se le asignan contribuciones de uno o varios fondos comunitarios o de la línea presupuestaria 551, que puede intervenir independientemente o en combinación con los Fondos. En cuanto a los recursos de esta línea, el artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 2088/85 dispone que podrán utilizarse para sobrepasar los límites fijados en las disposiciones que regulan los Fondos o para obviar los límites geográficos o las restricciones cualitativas y cuantitativas de los mismos.

2.2. Autonomía de funcionamiento de los diversos instrumentos financieros

2.2.1. Según sus fuentes de financiación, al 31 de diciembre de 1989 las ayudas comunitarias previstas en los programas se presentaban así (en Mio ECU):

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2.2.2. El Reglamento (CEE) n° 2088/85 prevé en su artículo 3 que la utilización de los distintos Fondos se efectuará cumpliendo las normas propias de cada uno de ellos, especialmente en lo que se refiere a los criterios de admisibilidad y de prioridad, y a las tasas de participación financiera. El artículo 12 del mismo reglamento precisa que la contribución financiera de los Fondos se concederá en la forma prevista en las disposiciones que regulan cada uno de ellos. El artículo 14 añade que los compromisos presupuestarios, anticipos y pagos, se efectuarán según las modalidades propias de cada instrumento financiero (para las modalidades aplicables a la línea presupuestaria 551, véase el apartado 3.2.).

2.2.3. En estas condiciones, la aportación de los Fondos para la realización de los PIM se lleva a cabo respetando la autonomía total de funcionamiento de los distintos instrumentos financieros. Por tanto, aunque la integración afecte a situaciones muy variadas, que pueden ir desde la coordinación de las actividades hasta la mera información recíproca de las administraciones gestoras, no llega a tener nunca, ni en la concepción ni en la ejecución de los PIM, el carácter de una jerarquización de medios puestos al servicio de un mismo objetivo.

2.3. Decisiones PIM y decisiones específicas de cada Fondo

2.3.1. El proceso de preparación de las decisiones y de concesión de las ayudas resulta complejo, ya que comprende una fase de conjunto del PIM, que compete más especialmente a la Dirección General «Coordinación de los Instrumentos Estructurales», y una fase individual que es responsabilidad del servicio gestor de cada uno de los Fondos. Dada la autonomía de funcionamiento de los instrumentos financieros, esta última fase varía de un Fondo a otro.

2.3.2. En la parte FEDER, las decisiones PIM se han completado en plazos que oscilan entre dos semanas y cuatro meses, con la aprobación del Programa Nacional de

Interés Comunitario (PNIC) correspondiente, aprobación que ha respondido más que nada a exigencias reglamentarias.

2.3.3. En la sección «Orientación» del FEOGA, los proyectos y otras operaciones, aun si están especificados y definidos en el PIM, han sido objeto de un procedimiento independiente de tramitación y decisión que a menudo ha durado más de un año a partir de la aprobación del programa integrado.

2.3.4. Por último, en el caso del Fondo Social, la diferenciación de las operaciones dentro del PIM es muy vaga, y sobre la mayoría de los proyectos se decide una vez al año, en el transcurso del procedimiento habitual de tramitación y decisión de contribución del Fondo. Para los préstamos, véase el apartado 2.7.

2.3.5. Por lo tanto, la adopción de los PIM no se ha traducido en un esfuerzo por unificar formas y modalidades de tramitación y de aprobación. Tanto la recopilación de las informaciones financieras de los PIM como su tratamiento varían con arreglo a los instrumentos y pueden ser de datos de cada proyecto o de datos de conjunto de una medida. La situación varía mucho de un Fondo a otro. Los servicios de la Comisión gestores del Fondo Social y del FEOGA-Orientación no disponen de expedientes específicos de las intervenciones PIM. A la vez, en el ámbito comunitario e incluso en el nacional, a veces es difícil establecer qué operaciones se engloban en el planteamiento integrado. En efecto, no siempre se dispone de los datos con los que distinguir las acciones PIM de las que no lo son dentro de un mismo tipo de actividad, en la misma zona y, a veces, dentro de la misma medida.

2.4. Incremento de las ayudas en favor de las regiones PIM

2.4.1. El artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 2088/85 prevé que los aumentos reales que experimenten los fondos estructurales durante el período 1986-1992 contribuirán a la financiación de los PIM sin afectar negativamente a las transferencias de dichos Fondos a otras regiones prioritarias o menos prósperas. El incremento de las ayudas en las regiones PIM hubiera debido ser superior al de los fondos estructurales. Sobre todo si se tiene en cuenta la aportación de la línea presupuestaria adicional.

2.4.2. Es de lamentar que los datos disponibles de cada Fondo sean poco homogéneos y no estén lo suficientemente regionalizados como para permitir una comparación precisa de las ayudas totales asignadas antes y durante el período PIM a las diferentes regiones beneficiarias de las intervenciones con finalidad estructural. La Comisión ha elaborado algunos de estos datos y los ha difundido como anexo a su Informe de Actividades PIM durante 1987. Pero siguen siendo demasiado incompletos como para servir de base a comparaciones válidas.

2.4.3. Sólo son posibles recopilaciones más precisas en el caso de Grecia y, hasta cierto punto, de Italia, países en los cuales los programas PIM cubren la totalidad o una parte muy amplia del territorio nacional. En ellos, la evolución de los compromisos de los fondos estructurales comunitarios (incluida la línea 551), comparada con la registrada en los diez países del resto de la Comunidad queda como sigue:

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2.4.4. Por lo tanto, la aplicación de los programas integrados no ha evitado un cierto estancamiento del importe de las ayudas con finalidad estructural en las regiones PIM durante el período posterior a la ampliación de las Comunidades. En el caso de Grecia sólo a partir de 1988 se observa un crecimiento superior al del resto de la Comunidad de diez. En lo que concierne a Italia, la evolución de los compromisos de los fondos estructurales comunitarios, incluyendo la línea 551, se ha mantenido sensiblemente por debajo del incremento de los compromisos aparejados correspondientes a la Comunidad de diez.

2.5. La preparación de los programas

2.5.1. La preparación de los programas en los Estados miembros y su examen en el ámbito comunitario se han realizado en condiciones difíciles. En efecto, mientras los PIM suponen una gestión intersectorial de carácter innovador, tal como muestran los apartados siguientes, la información y la organización utilizadas han adolecido a menudo de falta de eficacia.

2.5.2. Las expectativas de las regiones no siempre han estado en consonancia con las realidades financieras. Las solicitudes presentadas por los Estados miembros representaban un gasto total de 14 246 Mio ECU y una contribución presupuestaria de la Comunidad de 6 112 Mio ECU, frente a la estimación de 4 100 Mio ECU que fijaba el Reglamento (CEE) n° 2088/85.

2.5.3. En consecuencia, fue necesario redimensionar las propuestas presentadas y llegar a una reducción sustancial de las acciones. Con frecuencia, esta reducción ha venido a añadirse a una adaptación análoga que ya se había realizado entre los niveles regional y central de los Estados miembros: en Italia, por ejemplo, las propuestas iniciales de las distintas regiones, que habrían significado solicitudes de ayuda comunitaria por valor de cerca de 5 000 Mio ECU, habían sido reducidas en un 50 % antes de su presentación a la Comisión.

2.5.4. El resultado ha sido una serie de trabajos sucesivos de análisis y tramitación, destinados a veces a hacer un trabajo que hubiera debido ser realizado en otros niveles administrativos.

2.5.5. Es cierto que habría sido difícil fijar desde el comienzo la dotación prevista de cada uno de los PIM. En

efecto, el artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 2088/85 precisa que para la concesión de la contribución comunitaria se tendrán también en cuenta diversos elementos relacionados con aspectos cualitativos de los programas y con la importancia del esfuerzo realizado por el Estado miembro.

2.5.6. Sin embargo, la fijación de topes indicativos habría permitido evitar programaciones poco realistas y habría respondido más adecuadamente a las limitadas posibilidades de la Comisión, que hubo de examinar simultáneamente 29 PIM. La determinación de tales importes habría sido tanto más apropiado cuanto que, en la práctica, ha sido el elemento decisivo en la determinación de la contribución mucho más la preocupación sobre la disponibilidad de créditos que los méritos de los programas. En cualquier caso, la existencia de una reserva permitía adaptaciones ulteriores, ya que no se asignaron todas las ayudas desde el inicio de los programas.

2.5.7. La complejidad del análisis y la tramitación ha tenido como efecto prolongar el procedimiento de aprobación de los PIM. En efecto, si bien los Estados miembros presentaron a la Comisión las propuestas de programas antes de finales de 1986, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2088/85, las decisiones de aprobación y la firma de los contratos se fueron produciendo en los dos años siguientes, hasta noviembre de 1988.

2.5.8. Las decisiones de aprobación de los PIM han tenido efecto retroactivo desde la fecha en que el Estado miembro presentó el programa a la Comisión, e incluso desde antes en algunos programas griegos que comenzaron en las fechas propuestas por el Estado miembro. Los períodos de retroactividad han permitido mitigar algunos de los inconvenientes de los retrasos, pero no han contribuido a que las situaciones estén claras y a la vez han favorecido la realización de los proyectos menos dependientes de la financiación comunitaria.

2.6. El concepto de interacción y de complementariedad de las ayudas

2.6.1. Con el objetivo de la interacción y de la complementariedad se intentaba aumentar la eficacia de las ayudas por medio de una mejor organización de las operaciones financiadas por los distintos instrumentos comunitarios. Este objetivo ha sido interpretado de formas muy diversas por las autoridades comunitarias, nacionales y locales. A pesar de que se ha avanzado en el conocimiento recíproco de las actividades de los distintos servicios gestores, han sido escasos los progresos en la búsqueda de formas de intervención que permitan obtener mejores sinergias y reforzar la coordinación, la complementariedad y la jerarquización de los medios utilizados.

2.6.2. El rasgo fundamental de estos programas, sobre todo desde el punto de vista cuantitativo, consiste en la yuxtaposición y prosecución de las acciones preexistentes. Tanto en el nivel comunitario como en el nivel central de los Estados miembros se han realizado esfuerzos para mejorar la organización de estas acciones y aportarles aspectos nuevos. No obstante, se han concretado fundamentalmente en una serie de reuniones, discusiones e informaciones que suponen un progreso de la colaboración pero cuya repercusión real sobre las condiciones de la gestión propiamente dicha está por probar.

2.6.3. Ni siquiera en el ámbito comunitario se han tomado en consideración para la elaboración de los PIM todas las acciones correspondientes a una misma zona. Así ha ocurrido en el FEDER, cuyos Reglamentos STAR y VALOREN () han sido ignorados a pesar de que apuntaban a los mismos beneficiarios que los PIM. Y también, en el sector agrícola, con las indemnizaciones compensatorias para las zonas de montaña y otras zonas desfavorecidas y, en el ámbito social, con el Reglamento (CEE) n° 815/84 (), destinado a financiar en Grecia centros sanitarios y de formación profesional de naturaleza análoga a la de algunas inversiones que figuraban en los programas PIM.

2.6.4. Ni siquiera en lo que respecta a los fondos tradicionales se han reagrupado en los PIM el conjunto de las operaciones correspondientes a una misma zona. Se ha continuado asignando financiaciones no incluidas en los PIM a zonas beneficiarias de un programa integrado, en ocasiones por importes superiores a los de los PIM. No es infrecuente que una misma operación o una misma infraestructura (carreteras, obras hidráulicas, etc.) reciba simultáneamente una ayuda comunitaria PIM y una ayuda comunitaria tradicional no incluida en el planteamiento integrado.

2.6.5. En los niveles regional y local, las nociones de interacción y complementariedad de las ayudas no se han traducido en metas y prioridades claras en el plano operativo. En la práctica, el objetivo a nivel local del régimen nacional con derecho a recibir la ayuda comunitaria es el gasto (en infraestructuras, inversiones industriales, investigación e innovación, etc.). En general se trata de objetivos sectoriales en los que, hasta el momento, el procedimiento de los programas integrados sólo ha influido ligeramente.

2.6.6. El incremento de la interacción y de la complementariedad de las ayudas es un objetivo ambicioso que, en muchos casos, precisa de la evolución de los hábitos y mentalidades de los servicios gestores. Tal y como están las cosas actualmente, este proceso ha permitido mejorar la sensibilización frente al problema de las interacciones, pero en la práctica no se ha conseguido mucho.

2.7. Ayudas y préstamos

2.7.1. En el artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 2088/85 se calculaban los préstamos que podría conceder el BEI en un máximo de 2 500 Mio ECU durante siete años. Las previsiones de utilización al 31 de diciembre de 1989, que figuran en los programas por un total de 1 537,9 Mio ECU, son de carácter muy variable. En el caso de los PIM griegos, se trata de previsiones globales, pero que se han reflejado en los planes de financiación, los cuales indican la parte de los programas que será financiada con los préstamos. Por el contrario, en los PIM franceses e italianos las previsiones de préstamos figuran sólo como importes globales, sin eco en los planes de financiación, y no existe vínculo alguno entre el coste de cada programa y la parte que financiarán los préstamos, quedando el beneficio de éstos últimos limitado a los proyectos cubiertos por la dotación financiera global del programa.

2.7.2. En el informe de actividades PIM 1988 de la Comisión, aparece, a título indicativo, una previsión de utilización global de los préstamos de 1 542 Mio ECU, de los que 180 Mio ECU se destinan a Francia (sólo para la primera fase de los programas), 655 Mio ECU a Grecia y 707 Mio ECU a Italia. Al 31 de diciembre de 1988, la utilización de los préstamos era claramente inferior: 58,5 Mio ECU en Francia, en vez de los 180 Mio ECU previstos, y 35,1 Mio ECU en Grecia, frente a una previsión de 254 Mio ECU para el período 1986-1988, mientras que en el caso de Italia se había asignado a préstamos globales un importe de 40,3 Mio ECU. El papel de los préstamos en los programas PIM es, pues, muy limitado.

2.7.3. Los PIM podrían haber proporcionado la ocasión de mejorar la integración de las gestiones comunitarias en materia de ayudas y de préstamos, pero de hecho no se ha realizado ningún progreso en este sentido. La inclusión, aun ocasional, de los préstamos en los programas es de carácter formal y no se refleja en un enfoque común al elaborar los criterios respectivos de concesión de ayudas y préstamos ni en la búsqueda de fórmulas que supongan mejoras para la mejor combinación de ambas fuentes de financiación.

2.7.4. Por otra parte, numerosos préstamos se conceden en el marco de sistemas preexistentes de préstamos globales, cuya gestión corre a cargo de organismos financieros nacionales o regionales que a menudo desconocen si una operación que se está financiando está incluida o no en un PIM. Este tipo de préstamos globales se adapta difícilmente a la noción de programa integrado PIM.

2.8. Plazos previstos para la ejecución de los programas

2.8.1. Para cada medida se establece un calendario del gasto comunitario anual previsto, tanto en compromisos como en pagos. Este calendario cubre como mínimo la primera fase de ejecución de los PIM (de 1986 a 1988) ya que, como se ha indicado, en el período posterior la situación varía según el Estado miembro interesado.

2.8.2. El significado de los datos cronológicos que figuran en el programa es relativo, ya que cada Fondo fija el período de admisibilidad según sus reglas. Este período puede, por tanto, no corresponder al de duración del PIM, el cual en la práctica se aplica sobre todo a las financiaciones de la línea presupuestaria 551 (cuyo papel se examina más adelante en este informe).

2.8.3. En el conjunto de los programas franceses y griegos, y considerando los largos períodos de retroactividad mencionados en el apartado 2.5.8., el contrato (documento por el que las autoridades interesadas se comprometen a ejecutar el PIM) no se ha firmado hasta año y medio después del comienzo del período de realización. Mientras tanto, ésta ha tenido lugar, en la medida en que ello ha sido posible, sin estar regida formalmente desde el principio por las disposiciones PIM. En el paso a la segunda fase nos encontramos con retrasos y retroactividades similares. Esta segunda fase, que estaba prevista para el 1 de enero de 1988 en el programa de Creta y para el 1 de enero de 1989 en los otros programas griegos y los franceses, no se ha formalizado hasta finales de 1989. Mientras tanto, la transición se ha realizado de forma pragmática.

2.8.4. Tampoco el final de la duración de los contratos está definido de manera uniforme. En los programas franceses e italianos, el contrato expirará «en el momento en el que la Comisión haga constar el cierre de las contribuciones presupuestarias de la Comunidad», mientras que en los programas griegos se trata del «momento de la liquidación de los compromisos presupuestarios en el marco del PIM». Ambas fórmulas son equívocas y no vinculan el final del contrato a la buena ejecución de las operaciones del programa.

2.8.5. Desde el punto de vista de la cobertura presupuestaria, el artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 2088/85 precisa que las dotaciones presupuestarias anuales de los Fondos asegurarán la contribución financiera procedente de éstos «a partir de 1986 y hasta 1992». El artículo 19 del mismo reglamento añade que éste «Perderá su vigencia el 31 de diciembre de 1993, fecha límite de los compromisos de gastos en el marco de los PIM». No existe disposición alguna para el período posterior a 1993, sobre todo en lo que se refiere a los créditos y los plazos de pago. Esto supone una cierta deficiencia en la previsión de las dificultades que se podrían presentar en la fase de ejecución de las decisiones.

2.8.6. Por otra parte, los plazos mencionados en el apartado anterior pueden no ser operativos para los compromisos con cargo a los Fondos ya que, en éstos, el período de validez de las ayudas está sujeto a las reglas de funcionamiento de cada Fondo. Por el contrario, el Reglamento (CEE) n° 2088/85 no fija ningún plazo análogo para la inclusión en el Presupuesto de las dotaciones de la línea presupuestaria 551.

2.8.7. Seguramente una delimitación mucho más rigurosa de los períodos de ejecución y de las consecuencias de su incumplimiento habría contribuido a un mejor control de la aplicación de los PIM. La experiencia de las acciones piloto preparatorias, examinadas en el apartado siguiente, muestra que no hay que menospreciar el riesgo de que al final del período previsto para la ejecución de los PIM algunos compromisos con cargo a la parte aún no utilizada de la dotación financiera continúen siendo asumidos por los distintos Fondos sin que estén agrupados en la ejecución del programa integrado.

2.9. La experiencia de las acciones piloto preparatorias de los PIM

2.9.1. En varios ejercicios a partir del de 1983, la Comunidad había procedido a la realización de diversos estudios y creó un conjunto de operaciones experimentales llamadas acciones piloto preparatorias de los PIM, con el fin de contribuir a resolver las dificultades inherentes a la concepción y a la realización de éstos.

2.9.2. En principio, estaba previsto que estas acciones piloto concluyeran en 1985, de forma que se pudiese utilizar la experiencia obtenida en la preparación de los PIM. Pero de un total de 25 acciones, la situación financiera de 16 aún no se había liquidado a finales de 1989. Las consideradas finalizadas en 1988 y 1989 lo han sido por justificantes enviados por las autoridades regionales competentes únicamente respecto de los gastos de la línea presupuestaria específica abierta en el Presupuesto para recoger una contribución adicional (línea 550). Este procedimiento constituye la negación misma del carácter integrado de la acción piloto, ya que ésta se considera finalizada sin contarse con los datos necesarios sobre la realización de los diversos componentes de la acción financiados por cada uno de los Fondos.

2.9.3. Los intercambios de información entre los servicios gestores de la Comisión a propósito de las acciones piloto han sido prácticamente inexistentes. El Tribunal de Cuentas, en su Informe Especial dedicado al planteamiento integrado (), ha señalado que la gestión de estas acciones se había ido progresivamente limitando a la de los créditos de la línea suplementaria específica.

2.9.4. Tanto en el aspecto de la integración de las intervenciones como de la obtención de datos por las diversas autoridades comunitarias, nacionales, regionales o locales, de la exactitud y del intercambio de información, de la duración y el respeto de los procedimientos y los plazos y de la complejidad del sistema de decisión, así como del sistema financiero de anticipos, reembolsos y cobertura presupuestaria, las acciones piloto preparatorias han puesto de manifiesto un conjunto de dificultades que sin duda volverán a aparecer, en mayor magnitud, en la gestión de los PIM.

2.9.5. Sin embargo, esta experiencia no ha contribuido a mejorar las condiciones de la gestión integrada mediante la oportuna adopción de las disposiciones necesarias en los niveles adecuados. Con demasiada frecuencia se ha encomendado la aplicación de medidas en el ámbito de los PIM, a los comités de seguimiento a pesar de que están desprovistos de auténticos medios de acción para modificar sensiblemente la situación.

3. Segunda parte: la fase inicial de realización de los PIM

3.1. Compromisos y pagos comunitarios

3.1.1. En los cuadros 2 y 3 se resumen los compromisos y los pagos efectuados hasta final de 1989 en concepto de ayudas comunitarias concedidas a los PIM. Al final de 1986, los compromisos ascendían a 33,1 Mio ECU y un año después a 441,33 Mio ECU, lo que equivale a un 86 % del importe previsto para esa fecha. Al final de 1988 se alcanzó un total acumulado de 1 077,31 Mio ECU, es decir, algo menos del 91 % de los compromisos previstos por los programas para esta fecha. El 31 de diciembre de 1989 los compromisos suman 1 546,86 Mio ECU, es decir el 77 % de lo previsto.

3.1.2. En cuanto a los pagos, el importe era de 14,86 Mio ECU al 31 de diciembre de 1986 y de 235,72 Mio ECU al 31 de diciembre de 1987, lo que equivale al 81 % de los pagos previstos para esta última fecha. Al 31 de diciembre de 1988 se habían alcanzado los 606,04 Mio ECU, es decir, el 80 % y el 72 % de los pagos totales previstos en los diferentes PIM para el final de 1988 y de 1989 respectivamente.

3.1.3. Las previsiones, tanto de los compromisos como de los pagos, son las que se preparan durante la elaboración de los programas y que figuran en los calendarios de los diversos contratos. Por tanto, la comparación de estas previsiones con las realizaciones no muestra de manera significativa el desfase producido al ponerse en marcha los PIM. Este desfase queda ilustrado por la subutilización de los créditos presupuestarios de la línea 551, especialmente durante sus dos primeros ejercicios de existencia (1985 y 1986 para los créditos de compromiso, y 1986 y 1987 para los créditos de pago; véase el cuadro 4).

3.1.4. El cuadro 4 muestra que, de un total de 360 Mio ECU de créditos de compromiso abiertos en la línea 551 en los presupuestos de 1985 y 1986, 30 Mio ECU se transfirieron a otras líneas presupuestarias, 104,5 Mio ECU se anularon y a finales de 1986 quedaban 210 Mio ECU, es decir, que sólo se utilizaron 15,5 Mio ECU. En cuanto a los créditos de pago de la misma línea, de un total de 285,7 Mio ECU abiertos en los presupuestos de 1986 y 1987, las transferencias ascendieron a 100 Mio ECU, las anulaciones a 6,5 Mio ECU, los pagos (al 31 de diciembre de 1987) a 111,5 Mio ECU, y 67,7 Mio ECU se prorrogaron a 1988.

3.1.5. Al 31 de diciembre de 1989, los compromisos y pagos representaban respectivamente del orden del 37,7 % y del 23,2 % de la contribución total de 4 100 Mio ECU prevista en el Reglamento (CEE) n° 2088/85 para toda la duración de los PIM. Su distribución entre los distintos instrumentos financieros es como sigue (en Mio ECU):

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3.1.6. Los compromisos y pagos PIM en 1989, que han ascendido respectivamente a 469,6 y 343,9 Mio ECU, son inferiores a los registrados en el ejercicio anterior (636,0 y 370,3 Mio ECU respectivamente). La situación de los PIM italianos es muy preocupante ya que desde el inicio hasta el 31 de diciembre de 1989 con cargo a ellos sólo se han comprometido 193,9 Mio ECU y pagado 91,6 Mio ECU.

3.2. Repercusión de las modalidades de compromiso y de pago

3.2.1. En la proporción de pagos respecto a compromisos en los programas influyen las modalidades de contabilización que se aplican tanto a la línea presupuestaria 551 como a los programas FEDER. Los porcentajes correspondientes a estos dos instrumentos de financiación representan respectivamente, al 31 de diciembre de 1989, alrededor de un 74 % de los compromisos y un 73 % de los pagos.

3.2.2. En efecto, tanto para la línea 551 como para los programas FEDER, las disposiciones vigentes contemplan un procedimiento de contabilización de los compromisos basado en tramos anuales globales que se fijan en los programas, así como la posibilidad de pagos importantes a título de anticipos que pueden llegar hasta el 50 % del compromiso en el caso de la línea 551 y hasta el 80 %, en algunos casos, en el FEDER. Este régimen de anticipos, que desde 1989 se ha hecho extensivo al conjunto de los fondos estructurales, provoca (sobre todo al comienzo de la ejecución) diferencias a veces notables entre los importes contabilizados y las inversiones efectivamente realizadas.

3.2.3. Al final de 1989, de un total de pagos de 339,6 Mio ECU con cargo a la línea 551, sólo 85,2 Mio ECU (el 25 %) correspondía a tramos anuales saldados; el resto estaba constituido por anticipos. En la parte del FEDER, este porcentaje era algo superior a un 56 %, en unos pagos totales de 356,4 Mio ECU.

3.2.4. Entre otras, en su Informe Especial sobre las acciones fuera de cuota (), el Tribunal ha criticado en

repetidas ocasiones el procedimiento de compromiso por tramos anuales. La razón es que su resultado es la elaboración de documentos financieros en los que no se tiene en cuenta el conjunto de los gastos correspondientes a los programas aprobados sino los tramos anuales, y a medida que se van efectuando.

3.2.5. Lo anómalo de la actual situación de la contabilización de los compromisos queda ilustrado igualmente por el caso de las regiones PIM que, a resultas de la reforma de los fondos estructurales desde el 1 de enero de 1989 han dejado de ser consideradas «regiones menos desarrolladas» (por ejemplo, el Lacio, así como las zonas PIM francesas con excepción de Córcega). En lo que se refiere a los programas en curso, la Comisión ha continuado contabilizando a cargo del FEDER, después del 1 de enero de 1989, compromisos en estas regiones que ella considera de «desarrollo de las zonas rurales», cuando la región se puede incluir en tal objetivo, o que clasifica como «fuera de zona», cuando la región no puede optar a ningún objetivo del FEDER. En realidad se trata de obligaciones contraídas antes de la fecha mencionada y que hubieran debido dar lugar en aquel momento a una contabilización de los compromisos correspondientes.

3.3. Problemática de los comités de seguimiento y de la implantación del sistema de control

3.3.1. En el sistema de seguimiento de las operaciones se concede un papel relevante al comité de seguimiento constituido para cada programa. Este comité se reúne en la región y su composición se fija en el contrato de programa. Está formado por un responsable de cada subprograma, uno de la Comisión y, si procede, uno del BEI. Para la realización de sus funciones aprovecha las estructuras administrativas de la región.

3.3.2. Este comité es el organismo fundamental de reunión de las distintas instancias que participan en la realización del PIM. Como tal, desempeña un importante papel en los intercambios de información, así como en la gestión tanto del programa en su conjunto como de cada una de las medidas que lo componen. A él le compete impulsar directamente el PIM y promover su correcta ejecución, presentar dictámenes y formular propuestas.

3.3.3. Sin embargo, los comités de seguimiento, que fueron concebidos como instancias consultivas y de formulación de propuestas, no siempre tienen ni los medios ni las facultades necesarios para conocer de manera suficientemente precisa y completa los progresos de las operaciones, ni para influir realmente, más allá del mero debate, en la actividad de las distintas instancias interesadas. La ejecución de los PIM compete a numerosos departamentos y a menudo corresponde a sucesivos niveles administrativos, cuya participación en los trabajos de los comités suele ser desigual.

3.3.4. Los circuitos de información y las transmisiones de documentos entre estas autoridades y servicios dependen a menudo de los hábitos y circunstancias e incluso de las disposiciones estatutarias que rigen los organismos interesados, y que determinan el tipo, la periodicidad y el contenido de los justificantes que deben proporcionar. Estos procedimientos, incluso cuando son incompatibles con las exigencias de los PIM, evolucionan lentamente y son bastante impermeables a la influencia de los comités de seguimiento, aun cuando éstos favorecen el examen y la reflexión en común. Se da el caso de que algunos comités han espaciado sus encuentros tras las sesiones iniciales, en un momento en el que precisamente hubiera debido reforzarse el esfuerzo de coordinación. Las actas de estas reuniones muestran la creciente dificultad que se experimenta para conocer y hacer avanzar las actuaciones, incluso cuando se han podido individualizar las causas.

3.3.5. En su calidad de instancia en la que se deben centralizar las informaciones procedentes de los distintos servicios gestores, el comité de seguimiento tiene un importante papel en el funcionamiento del sistema llamado «de control». A este respecto, los contratos de programa prevén que los responsables de los distintos subprogramas elaboren al final de cada trimestre un estado de los compromisos y de los pagos. Un estado análogo ha de enviarse al comité de seguimiento al final de cada semestre y en él deben figurar las variaciones que se han producido en cada medida con relación a las previsiones y justificar los desfases importantes. El sistema de control debería incluir igualmente indicadores físicos de los progresos, así como una evaluación de la repercusión económica y social de las actuaciones.

3.3.6. Este sistema, que gracias a la informática podría haber permitido a todos los participantes un seguimiento casi instantáneo, hasta la fecha sólo se ha implantado parcialmente. Los programas informáticos puestos a disposición de las regiones para el control han debido ser adaptados a las necesidades locales, materiales o de organización, lo cual ha retrasado o limitado su utilización. Por otra parte, aún no se ha dado comienzo a la parte del control que afecta al avance material y a la repercusión económica y social de las actuaciones, lo que significa que hasta el momento no se ha cumplido la obligación de recopilar y transmitir estos datos.

3.4. Poca fiabilidad de los datos disponibles

3.4.1. El Tribunal no considera satisfactorios los datos disponibles, recopilados tanto con procedimientos manuales como informáticos, del conjunto de los programas que han sido objeto de sus visitas de inspección. A que la elaboración de los datos carezca de fiabilidad y englobe conceptos no homogéneos contribuyen tanto el número y la diversidad de las medidas, junto con los diferentes niveles de la gestión, como la duración de los retrasos y de los períodos de retroactividad y la posibilidad de modificar en el transcurso de su ejecución (dentro de ciertos límites y condiciones) la elección y el contenido de los proyectos.

3.4.2. Por lo que respecta a los proyectos de traída de aguas y carreteras en el centro y este de Grecia, al Tribunal no le ha sido posible en sus visitas de inspección cotejar los datos facilitados por el comité de seguimiento y los servicios ministeriales competentes que debían haberlos justificado, con la contabilidad de los estamentos municipales. Lo mismo ha sucedido con determinadas categorías de gastos a favor de pequeñas y medianas empresas en las mismas regiones. En cuanto a trabajos de carácter continuo o repetitivo, tanto la magnitud como la duración de las obras pueden ser diferentes según las distintas administraciones u objeto de estimaciones indocumentadas.

3.4.3. En Grecia, el Tribunal ha observado durante sus visitas de inspección el caso de importes considerados como pagados, que consistían en realidad en anticipos abonados a una administración portuaria que en el momento del control llevaban más de un año sin ser utilizados (puerto de Chania: 20 Mio DRA el 31.12.1986; 29,2 Mio DRA el 31.12.1987). En el caso de los proyectos en el ámbito de la innovación, se ha considerado el coste total como un gasto público con derecho a recibir de la Comunidad un reembolso de un 70 %, cuando un 30 % de los gastos eran financiados por las empresas privadas beneficiarias (Creta: el 30 % de 22,9 Mio DRA en 1986 y 1987. Se pueden observar gastos análogos en los otros ejercicios y en los otros PIM griegos). En un proyecto para la construcción y equipamiento de laboratorios, resultó que una parte significativa de los gastos se refería al funcionamiento de los equipos (Creta: 128,7 Mio DRA de un total de 344,8 Mio DRA). En varios PIM griegos, el Tribunal ha observado la inclusión dentro del capítulo de gastos de ejecución, y más particularmente de los gastos de conseguir información de los beneficiarios finales, de la compra de un retransmisor de radio (3,9 Mio DRA), gastos de reparación de automóviles (0,6 Mio DRA) e incluso la concesión de subvenciones. En otro caso, esta vez en Italia, un gasto de inversión (2 000 Mio LIT) correspondía de hecho a una participación de la administración regional en el capital social de un organismo destinada a sanear su estructura financiera.

3.4.4. Los documentos disponibles en el nivel comunitario no permiten realizar verificaciones en la materia. Por su parte, las visitas de inspección que efectúa la Comisión son muy limitadas; ni los servicios del ordenador de pagos de la Comisión ni los de los Estados miembros organizan controles conjuntos de los distintos gestores. En lo que respecta a los gastos a cargo de la línea 551, hasta principios de 1990 las inspecciones las ha efectuado el interventor de la Comisión y no los servicios gestores. Por otra parte, se han producido modificaciones de importancia en la atribución de competencias a las direcciones generales de la Comisión para la coordinación de los PIM, que incumbía hasta finales de 1988 a la DG XXII, «Coordinación de los Instrumentos estructurales», y desde 1989, a la DG XVI, «Política regional».

3.4.5. Asimismo, el Tribunal ha observado que en los PIM franceses los gastos que figuraban como efectuados a finales de 1988 en realidad habían sido calculados por la Comisión a partir de las previsiones de los porcentajes de realización. Este tipo de métodos, junto con la diversidad de las situaciones, las etapas requeridas por la comunicación de documentos, el carácter global de éstos, las lagunas en el control y las demoras que se producen entre el momento de la gestión sobre el terreno y el del examen de esta gestión en la Comisión no contribuyen a que se consigan datos exactos.

3.5. Contribución adicional de la línea presupuestaria específica

3.5.1. La contribución adicional de la línea 551, que representa cerca de un 40 % de la aportación comunitaria total, constituye una particularidad fundamental de la programación PIM, ya que, como factor de complementariedad, puede facilitar la integración y la eficacia de las intervenciones.

3.5.2. Esta contribución adicional se ha concedido desvinculada de otros instrumentos, hasta un nivel aproximado del 70 % (95 % en Francia y en Italia), a operaciones que no podían ser financiadas por los otros instrumentos debido a su naturaleza o a su localización. El resto, especialmente en Grecia, se ha concedido como complemento a las contribuciones de uno o varios Fondos, bien para incrementar el porcentaje de participación, bien para cubrir categorías de costes que no podían optar a la financiación tradicional.

3.5.3. En el estadio de las decisiones sobre el programa se ha intentado conseguir una cierta integración mediante el ajuste de los instrumentos. Sin embargo, tal inquietud se ha visto atenuada en la fase de ejecución. En efecto, los pagos de la línea 551, que hasta el momento se han presentado fundamentalmente en forma de anticipos globales, se han entregado independientemente de los Fondos. Por otra parte, no queda claro si los anticipos entregados se han destinado efectivamente a las medidas financiables por la línea 551. Las visitas de inspección a Italia que ha realizado el Tribunal han puesto de manifiesto un caso de anticipos (4,9 Mio ECU al 31 de diciembre de 1988) concedidos principalmente para inversiones productivas que se habían utilizado sobre todo para trabajos de protección forestal.

3.5.4. Tanto el aumento del porcentaje de subvención como la extensión de las zonas subvencionables y la suavización de los requisitos impuestos para optar a las ayudas comunitarias conllevan asimismo riesgos y pueden ir en detrimento del objetivo general de una mayor concentración de la ayuda. Estas modificaciones, que son de duración limitada, pueden tener efectos negativos sobre el funcionamiento de los Fondos. Es el caso, por ejemplo, de las ayudas destinadas a la modernización de explotaciones agrícolas concedidas a Francia con cargo a los créditos de la línea 551 para beneficiarios que no cumplen los requisitos impuestos por el FEOGA-Orientación. Estas ayudas pueden restar atractivo al régimen tradicional, incluso después de que hayan dejado de existir las medidas temporales del PIM. Tenemos como resultado una situación poco homogénea que se debe vigilar de cerca.

3.5.5. Entre otras posibles utilizaciones de los recursos de la línea presupuestaria 551, el artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 2088/85 preveía en su apartado segundo la posibilidad de «conceder ayudas reembolsables para la financiación de inversiones en el sector productivo». Esta disposición no ha sido aplicada hasta la fecha.

3.6. Dificultades de financiación

3.6.1. En la ejecución de los PIM han aparecido dificultades financieras no desdeñables. Aunque los anticipos comunitarios se hayan entregado en los plazos normales tras la fecha de las decisiones, los retrasos con que se han adoptado éstas y su efecto retroactivo han hecho que, por lo general, transcurra prácticamente el primer año del programa, y a veces incluso el segundo, sin que se haya empezado a recibir la financiación comunitaria. Por otra parte, los circuitos financieros empleados para hacer llegar las ayudas al nivel regional tienen por lo general una duración de todo punto anormal, superior a los seis meses.

3.6.2. En Grecia, la ejecución de los PIM ha tenido lugar en un contexto general de reabsorción del déficit presupuestario nacional y, por lo tanto, de rigurosa restricción crediticia, sobre todo a causa de la depreciación anual de la dracma. Sin embargo, el esfuerzo comunitario suplementario que representan los PIM presupone un cierto incremento de las dotaciones nacionales destinadas a estos proyectos. Tal y como están las cosas actualmente, el resultado inmediato de la implantación de los PIM en este Estado miembro equivale más bien a una transferencia presupuestaria y no refleja un verdadero incremento de las actuaciones en el sector de las inversiones estructurales, ya que el programa nacional de inversiones públicas sólo aumentó en el período 1985-1988 en una proporción comparable a la depreciación de la dracma.

3.6.3. También han aparecido considerables problemas de financiación en Italia, en regiones fuera del Mezzogiorno. Esto se ha debido a la ausencia de una definición clara sobre la procedencia de la financiación pública no comunitaria necesaria para la ejecución de los PIM. Las regiones en cuestión consideran que debe consistir en medios suplementarios excepcionales con cargo al presupuesto nacional. Por el contrario, la administración central estima que, al menos en gran medida, estos medios han de ser deducidos de las dotaciones habituales asignadas para la financiación de los presupuestos regionales.

3.6.4. Este problema no se ha zanjado y ni siquiera ha sido abordado, por lo que parece, durante la preparación de los programas. Así, al sumarse a los retrasos producidos en la aprobación de los presupuestos nacionales y regionales, ha supuesto una pesada rémora para el inicio de las operaciones. Sólo a finales de 1989 se ha decidido un reparto del 55 % a cargo de las regiones y del 45 % a cargo del Estado.

3.7. Eficacia de los PIM

3.7.1. Uno de los objetivos de la financiación por programas en general y de los PIM en particular es reforzar la eficacia de la ayuda, para lo cual se han previsto procedimientos de evaluación destinados a garantizar los resultados de las intervenciones. Siendo competencia de las autoridades nacionales y regionales las decisiones sobre las operaciones y proyectos que se han de realizar, se entiende que la acción de los servicios comunitarios se encaminará y centrará fundamentalmente en el conocimiento de las modificaciones provocadas por dichas operaciones y proyectos y en su repercusión en términos de desarrollo.

3.7.2. El programa debe contener al menos un esbozo de indicadores de impacto de cada medida PIM. Se trata de elementos a menudo limitados al aspecto físico de las actuaciones pero que, si se precisan y completan, pueden constituir una primera aproximación a la valoración de los resultados. Sin embargo, tal como se ha indicado en el apartado 3.3.6, la recopilación de dichos datos aún no se ha organizado, por lo que el sistema todavía no es aplicable. Tanto la Comisión como las administraciones de los Estados miembros se ven así privados de un instrumento esencial de información sobre la realización de las operaciones.

3.7.3. Cada PIM preveía asimismo el nombramiento de un evaluador independiente, que sería designado de común acuerdo por las entidades participantes en el programa y se encargaría de preparar un informe anual sobre la realización de las medidas y sus efectos. En los PIM griegos, la designación de las instancias de evaluación tuvo lugar en marzo, abril y mayo de 1989, y en los PIM franceses gradualmente de agosto de 1988 a junio de 1989. Para los PIM italianos, se designaron siete peritos en 1989 y al 31 de diciembre de 1989 quedaban por designar otros ocho. En esta última fecha ya se disponía de un primer informe de los PIM griegos y de algunos PIM franceses.

3.7.4. El desfase con el que se han producido los nombramientos de los peritos en relación con la fecha de inicio de los programas ha restado al sistema parte de su utilidad, sobre todo en lo referente a los problemas del período inicial y a las medidas que hubieran debido tomarse oportunamente para facilitar las adaptaciones necesarias para la prosecución de los trabajos. El examen de los primeros informes revela que es necesario prestar una atención particular al contenido de los documentos, a fin de garantizar que responden al objetivo de la evaluación y que no tienden a limitarse a un análisis de la gestión financiera.

3.7.5. En el curso de sus visitas de inspección, el Tribunal se ha dedicado con especial interés a verificar si la realización de los programas se desarrollaba en condiciones que cumplieran los objetivos previstos. Las constataciones realizadas en este terreno revelan que tanto las medidas nuevas como las que implican aspectos más innovativos de reorientación tropiezan a menudo con dificultades que pueden amenazar seriamente la consecución de los resultados esperados. En las infraestructuras tradicionales el avance de las actuaciones es más rápido, mientras que las medidas de acompañamiento programadas por el planteamiento integrado evolucionan lentamente.

3.7.6. En Creta existían importantes proyectos de puesta en riego destinados a la reconversión de cultivos, con vistas a reducir la producción de aceite de oliva, que era excedentaria en el mercado, en beneficio de productos competitivos, frutícolas y hortícolas, que pudieran encontrar mejores salidas comerciales. Sin embargo, las captaciones de agua y los terrenos regados que ha examinado el Tribunal estaban siendo utilizados sobre todo para los olivares, lo cual augura un efecto opuesto al perseguido por el programa. Las plantaciones de aguacate, que se habían estimado inicialmente en más de 2 000 ha durante el período 1986-1992, se han reducido posteriormente en cerca de un 40 %; a finales de 1987 se calculaba lo realizado en unas 40 ha y las perpectivas seguían sin ser muy halagueeñas.

3.7.7. También en Creta, una de las medidas del programa preveía ayudas a la construcción o a la modernización de hoteles en zonas no saturadas con potencial turístico. Pero los proyectos examinados por el Tribunal raramente están situados en regiones interiores con objeto de contribuir al desarrollo de nuevas formas de actividad; en su mayoría se encuentran en el litoral, en zonas que ya disfrutaban de una actividad turística de las más intensas y en las cuales se corre el riesgo de acentuar las tendencias especulativas a corto plazo características de este tipo de inversiones.

3.7.8. En una planta destinada al tratamiento de semillas y tortas oleaginosas para alimentación de ganado, situada en el Languedoc-Rosellón, el programa disponía que dichas oleaginosas deberían ser de producción local o, cuando menos, comunitaria. Esta restricción tenía por objeto el evitar, por una parte, un incremento de las importaciones a la Comunidad y, por otra, el entrar en competencia desleal con las grandes instalaciones productivas existentes en los alrededores y que trabajaban fundamentalmente con material prima importada. En el momento de la visita del Tribunal, la producción de oleaginosas en la región no ofrecía perspectivas de incremento y todo hacía pensar que esta inversión no se podría utilizar respetando las condiciones inicialmente previstas.

3.7.9. Las medidas a favor de las pequeñas y medianas empresas incluyen ayudas para que entre los operadores económicos se creen nuevas formas de relaciones financieras, como el «franchising» o el «factoring». Varias regiones italianas han confiado y reservado la aplicación de estas ayudas a organismos públicos pararregionales. Se corre el riesgo de que con semejante iniciativa se contribuya a crear un sector de operaciones financieras protegido, en lugar de contribuir al desarrollo general del mercado por medio de un mayor recurso a nuevas formas de actividades financieras abiertas a los distintos operadores económicos.

3.7.10. Una de las medidas del PIM griego «Tecnologías de la información» se dirigía a la creación de una red informática destinada a varios centenares de cooperativas agrícolas. El programa contemplaba asimismo la formación del personal para la utilización de estos equipos con la ayuda del Fondo Social. En la cooperativa que visitó el Tribunal, varios meses después de su entrega este material no se utilizaba por falta de personal con la formación necesaria y no se había previsto ninguna medida a corto plazo para subsanar esta carencia de formación. Al informársele de tales hechos, la instancia central encargada de la ejecución de la medida explicó que, en ciertos casos, y para paliar estas situaciones, había intentado transferir el material que no estaba siendo utilizado a otros organismos que podrían servirse de él, pero ello había derivado en un litigio sobre la propiedad de los equipos.

4. Conclusiones

4.1. Los PIM han constituido, sin duda, un marco útil de referencia, de contacto y de información. Han permitido sensibilizar a los servicios gestores ante la necesidad de incrementar la eficacia de las ayudas, de reflexionar sobre los objetivos perseguidos y de encaminar sus esfuerzos en este sentido.

4.2. Los programas reflejan una cierta búsqueda de coordinación, de complementariedad e incluso de innovación, en un esfuerzo por superar la mera yuxtaposición de medidas preexistentes. Uno de los objetivos fundamentales de los PIM era la integración de los medios utilizados con el fin de aumentar su eficacia. No obstante, desde este punto de vista, las modificaciones conseguidas son escasas, sobre todo en la conexión entre los distintos Fondos y entre las ayudas de éstos y los préstamos del BEI.

4.3. Estas deficiencias no se han compensado, ni siquiera parcialmente, con un inicio rápido de las operaciones, ya que en la ejecución de los PIM se han producido retrasos importantes. Junto a ello se ha producido un nuevo retraso en 1989 en la ejecución financiera. Además, hay que señalar que la duración de los períodos de ejecución se fija de una forma ambigua y, en ciertos aspectos, contradictoria.

4.4. Parte de esos problemas se explica por la complejidad del sistema PIM, con procedimientos superpuestos y un número excesivo de programas y de medidas cuyas dificultades de aplicación parecen haber sido infravaloradas. La selección de un número más reducido de medidas habría permitido concentrar las intervenciones y garantizar mejor los resultados. Este planteamiento habría sido tanto más indicado cuanto que, según la idea de la Comisión, los PIM no sustituyen la acción de los distintos instrumentos tradicionales, que continúan sus operaciones en las mismas zonas destinatarias de los programas PIM e independientemente de ellos.

4.5. Hasta la fecha, los progresos que se esperaban de la fase de realización de los PIM no son muy perceptibles, ya que el sistema previsto se ha aplicado muy imperfectamente. El seguimiento de las operaciones es lento y poco homogéneo, y está insuficientemente vigilado por los servicios gestores de la Comisión. Aún es necesario realizar progresos importantes para conseguir un conocimiento adecuado de los proyectos y operaciones financiados, en especial de su naturaleza exacta y su localización, en el momento justo.

4.6. Por su parte, respecto al sistema de evaluación, que depende en gran medida del buen conocimiento de las operaciones, aún no se ha hecho nada para su puesta en marcha ni para que ésta se pueda realizar en condiciones satisfactorias, tanto en lo que concierne a los indicadores de impacto y su utilización como a la actuación de los evaluadores.

4.7. Una auténtica cooperación entre la Comisión y las autoridades regionales exige relaciones mejor definidas y una colaboración real, si se quiere evitar que entre la Comunidad y las autoridades gestoras locales se produzcan orientaciones y concepciones divergentes que podrían desembocar en una reducción de la eficacia de los instrumentos comunitarios.

4.8. Cinco años después de la última ampliación de la Comunidad, una parte significativa de las acciones, y en concreto la totalidad de los programas italianos, está todavía en su fase inicial, cuando los PIM deberían contribuir en teoría a resolver los problemas derivados de dicha ampliación.

4.9. Varias de las características principales de gestión de los PIM previstas, tales como el seguimiento, la evaluación y la cooperación, figuran, con las adaptaciones necesarias, en el sistema establecido tras la reforma de los fondos estructurales. Por ello, para apoyar esta reforma es de una importancia esencial la rápida solución de las dificultades que se han presentado en la realización de los PIM.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 27 de septiembre de 1990.

Por el Tribunal de Cuentas Aldo ANGIOI Presidente

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

OBSERVACIÓN PRELIMINAR

Con ocasión de este informe, la Comisión quiere destacar que la aplicación de los PIM representa respecto al pasado un salto cualitativo e innovador en las intervenciones estructurales.

Los mecanismos elegidos buscan una transparencia de gestión que permita encontar soluciones adecuadas a los problemas que ésta ponga de manifiesto. Paralelamente, la transparencia contribuye también a sacar a la luz las dificultades de realización que se hayan planteado a los programas PIM.

La Comisión destaca que los PIM han sido la oportunidad de experimentar el planteamiento que se hizo oficial en la reforma de los Fondos estructurales y que se iniciaron antes de que se definiera y aplicara el nuevo marco reglamentario. La experiencia de los PIM ha permitido ajustar la nueva normativa de los Fondos estructurales según los problemas que surgieron en los PIM. En estas condiciones, la aplicación de los PIM aporta los datos indispensables para la realización de la reforma de los Fondos estructurales.

Primera parte: las decisiones PIM

2.1. Situación general de las decisiones PIM

2.1.5. Los plazos de tramitación de la Comisión se han visto frenados por el contenido incompleto de algunos programas o por la lentitud a la hora de reaccionar de los interlocutores nacionales y regionales a las peticiones complementarias formuladas por la Comisión durante la tramitación.

La exigencia mostrada por la Comisión en cuanto a la calidad y la innovación de los programas no ha contribuido a acelerar la tramitación. Las decisiones de la Comisión sobre el contenido de los programas precedieron, a veces en varios meses, al término de los procedimientos formales (contratos de programa) y se informó de ello a las autoridades regionales y nacionales como parte de la intensa colaboración en la que se efectuó la tramitación.

2.2. Autonomía de funcionamiento de los diversos instrumentos financieros

2.2.2 2.2.3. La Comisión toma nota de la observación del Tribunal sobre las consecuencias para la integración del funcionamiento autónomo de los distintos instrumentos financieros, como se indica en el artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 2088/85. No obstante, y a pesar de este inconveniente, la línea presupuestaria adicional 551 permitió una integración mayor al reforzar o completar las medidas vinculadas a un objetivo concreto.

2.3. Decisiones PIM y decisiones específicas de cada Fondo

2.3.2 2.3.4. La Comisión señala que no existían normas de coordinación de los Fondos, como ocurre en la reforma de los Fondos, y que las observaciones del Tribunal derivan de la aplicación normal de la normativa vigente.

2.3.5. La normativa PIM no ha modificado los procesos de decisión vigentes para cada Fondo e instrumentos comunitarios, a diferencia de las disposiciones de la reforma de los Fondos, que son de aplicación en la segunda parte de los PIM. Respecto a la falta de uniformidad de las modalidades de tramitación y de aprobación, la Comisión pone de manifiesto lo siguiente:

- se ha responsabilizado de la tramitación de los programas un servicio director;

- se han organizado estructuras de coordinación (grupo técnico PIM-GIC);

- la negociación de los programas se ha hecho siempre conjuntamente con todos los servicios participantes;

- se han presentado las medidas de los diferentes Fondos de forma normalizada.

Las operaciones de los PIM, aunque no se separen individualmente por proyectos o por beneficiarios dado que es un planteamiento de programa, están siempre identificadas por el FSE y el FEOGA-Orientación, independientemente de la presentación material de los expedientes. Además, los comités de seguimiento analizan regularmente el grado de realización física y financiera de las operaciones cubiertas por una medida, lo que facilita distinguir las operaciones propias de los PIM de las que no lo son.

2.4. Incremento de las ayudas en favor de las regiones PIM

La Comisión opina que los informes de actividad sobre los PIM y las intervenciones de cada uno de los Fondos estructurales, completadas si es necesario con datos de los servicios, deberán permitir evaluar la evolución de las intervenciones estructurales comunitarias en las regiones en que si sitúan los PIM.

Considera que, dejando aparte el aporte de la línea 551, un incremento de las ayudas en las regiones PIM superior al incremento de los Fondos estructurales para la Comunidad de diez miembros habría producido una transferencia de las ayudas de los Fondos de otras regiones prioritarias o menos prósperas, situación contraria al artículo 11 del Reglamento PIM.

Por lo que se refiere a Grecia, la Comisión constata además que las intervenciones de los Fondos estructurales progresaron con más rapidez que en el conjunto de los Fondos estructurales, y ello a pesar del plan de estabilización griego para el período 1985-1987 que influyó en el nivel de gastos nacionales y por tanto en la absorción de los créditos comunitarios.

2.5. Preparación de los programas

2.5.1 2.5.6. El ajuste financiero que hubo de realizarse en la preparación y en la negociación de los programas dio lugar a arbitrajes y a un cierto retraso. La Comisión hace hincapié en que la tramitación de los programas no ha tratado exclusivamente de su replanteamiento financiero sino también de la mayor precisión en la definición de los objetivos, la identificación y la calidad y madurez de las medidas que mejor responden a dichos objetivos.

Las dotaciones financieras para cada PIM se fijaron fundamentalmente sobre esta base. Asignar desde el principio un tope indicativo para cada programa, tal como indica el Tribunal (punto 2.5.6.) habría disminuido el alcance cualitativo de los programas. Su carácter integrado se preservó gracias a un doble esfuerzo de concentración, por una parte de los medios disponibles para determinadas prioridades y, por otra, a nivel geográfico.

2.5.7 2.5.8. En cuando a la retroactividad de los programas, ésta sólo ha sido efectiva más allá de la fecha de presentación de los programas en determinadas acciones financiadas por el FEDER y de acuerdo con las disposiciones de ese reglamento. En los demás casos, la retroactividad para el período transcurrido entre la presentación de los programas y su adopción, aún siendo conforme al reglamento y especialmente a las disposiciones del artículo 12 en lo que se refiere a los denominados reglamentos del «paquete mediterráneo» del FEOGA-Orientación, no ha tenido repercusiones financieras significativas ya que la Comisión se preocupó de que los tramos correspondientes fueran de cantidades reducidas compatibles con un comienzo eficaz de los programas.

La Comisión se ha limitado a respetar las disposiciones complejas del Reglamento PIM tal como lo adoptó el Consejo, aunque algunas de éstas, especialmente en lo que se refiere a la tramitación y aplicación, han tenido consecuencias desfavorables para su ejercicio. Por iniciativa de la Comisión, la adopción de la segunda fase de los PIM se basará en procedimientos armonizados conseguidos con la reforma de los Fondos.

2.6. El concepto de interacción y complementariedad de las ayudas

2.6.2. La Comisión toma nota de que el Tribunal reconoce que se ha realizado un esfuerzo a nivel comunitario y de los Estados miembros a nivel central por mejorar la organización e introducir aspectos nuevos. La Comisión quiere destacar que las reuniones, conversaciones y datos han contribuido a conseguir estas mejoras, incluso a nivel de gestión.

2.6.3 2.6.4. Los PIM no han englobado cualquier otra forma de intervención en favor de estas regiones sino que han constituido, considerando sus limitaciones financieras, una forma de intervención junto a las otras intervenciones clásicas de los Fondos estructurales y de los instrumentos comunitarios. Respecto a los casos citados concretamente, se recuerda que el Reglamento (CEE) n° 815/84 se refiere a la construcción de centros de formación profesional para la ciudad de Atenas y a la mejora de los hospitales psiquiátricos que no se han incluido en los objetivos de los PIM. Las acciones STAR y VALOREN perseguían objetivos específicos y sectoriales que no coinciden con las acciones PIM. En general, los PIM han mencionado como medidas conexas otras acciones financiadas dentro del funcionamiento normal de los Fondos y que contribuyen a la realización de los objetivos de los PIM. La Comisión subraya que ha tomado todas las precauciones para que haya complementariedad de las ayudas, pero no doble financiación.

2.6.5 2.6.6. El planteamiento integrado no excluye la búsqueda de objetivos sectoriales, pero se ha afinado en la definición (intervenciones en materia de ingeniería financiera) y en la aplicación local (definición de zonas de concentración) de los programas. Es cierto que la búsqueda de la complementariedad de las ayudas supone una evolución en la mentalidad que, según la Comisión, se facilitaría mediante un proceso de decisiones único y un esfuerzo de coordinación a nivel regional y nacional en la preparación de los programas para garantizar la coherencia entre los medios y las prioridades. Este principio ha tropezado también con la multitud de centros de decisión y la dispersión de las competencias específicas de cada servicio gestionario.

2.7. Ayudas y préstamos

Las previsiones de utilización de los préstamos del BEI se han examinado, medida a medida, al tramitar los programas. Una movilización mayor del BEI se encuentra con dificultades objetivas debidas al atractivo de sus préstamos, de la cobertura del riesgo de tipo de cambio y de la bonificación de los préstamos nacionales. Además, la disponibilidad de los préstamos BEI, al seguir siendo indicativa de acuerdo con el Reglamento PIM, resulta ambiciosa.

Esta solicitud de préstamos en los PIM no se ha producido por varias razones:

- inversiones especialmente modestas;

- especificidad de los programas PIM. Estos programas están claramente orientados hacia determinados tipos de medidas de desarrollo local (formación profesional, acciones de asesoramiento a los PIM, etc.) en las que sería difícil encuadrar una acción del BEI, ya que no siempre se distinguen verdaderas inversiones elegibles;

- naturaleza de los proyectos financiados, que suponen normalmente subvenciones presupuestarias importantes.

2.8. Plazos previstos para la ejecución de los programas

2.8.4 2.8.5. La duración máxima de los PIM establecida en el artículo primero del Reglamento (CEE) n° 2088/85 se refiere a la duración de la programación. Así, el último ejercicio presupuestario para el que está previsto una dotación de los Fondos estruturales y/o de la línea adicional 551 es el año 1992, de acuerdo con el artículo 11 del mencionado Reglamento. El plazo de 1992 no se refiere pues a la duración de los gastos elegibles ni a la duración de los compromisos y de los pagos. La fecha de 31 de diciembre de 1993, de acuerdo con las disposiciones del artículo 19, se refiere a los compromisos de gastos y las liquidaciones se efectuarán en virtud de las disposiciones reglamentarias de los Fondos y del Reglamento Financiero vigente. Además, la Comisión ha informado de su intención de no prorrogar los programas. En cuanto a la duración indicada en los contratos de programa, ésta se refiere al mecanismo de seguimiento de los PIM.

2.9. La experiencia de las acciones piloto preparatorias de los PIM

La Comisión tuvo ya ocasión de expresar al Tribunal su postura respecto a las acciones preparatorias y quiere recordar los punto siguientes:

a)las acciones piloto no deben asimilarse a los PIM porque se tratan de una experiencia de planteamiento integrado sin base jurídica ad hoc;

b)basándose en esta experiencia se han emprendido iniciativas concretas para corregir en la medida de lo posible las imperfecciones surgidas en las acciones piloto, especialmente:

- la creación de un grupo técnico PIM dentro del grupo interservicios,

- la organización de las estructura del Comité de seguimiento y de sus instrumentos (control, evaluación),

- la organización de una estructura de control en la DG XX relacionada con el PIM,

- mayor rigor y transparencia en la gestión de los programas.

Más concretamente respecto a la recogida y el tratamiento de la información financiera los servicios de la Comisión organizaron, a nivel local, un sistema de control, y recientemente han desarrollado un sistema de intercambio de información que permite, sobre la base de la identificación de las acciones PIM, una gestión coordinada.

En cuanto a los nuevos programas y dentro de la reforma de los Fondos, el esfuerzo emprendido para reforzar los medios de información basándose en las experiencias precedentes (acciones piloto y PIM) consisten en la organización fundamentalmente de lo siguiente:

- un sistema de intercambio de información entre servicios bajo la responsabilidad del servicio director, que estará informatizado y permitirá a los servicios gestionarios el acceso a todas las informaciones sobre cada una de las intervenciones;

- la coordinación a nivel de cada Estado miembro bajo la responsabilidad del servicio director que se preocupará de todo lo referente a sectores como el medio ambiente, contratación pública, etc.

2.9.5. La Comisión no está de acuerdo en modo alguno con las conclusiones del Tribunal de que las dificultades surgidas no han contribuido a mejorar la situación. En cuanto a la observación sobre los comités de seguimiento, la Comisión se remite a las respuestas del punto 3.3.

3. Segunda parte: la fase inicial de realización de los PIM

3.2. Repercusión de las modalidades de compromiso y de pago

3.2.2 a 3.2.4. Debe observarse que, por lo que se refiere a las modalidades de compromiso y de pago, los tramos saldados son los de los primeros años de ejecución de los programas (1986 y 1987) que suponían cantidades poco importantes.

En cuanto a la observación del Tribunal sobre el mecanismo de compromiso por tramos anuales, la Comisión no está de acuerdo y precisa que al adoptar los programas hace pública la disponibilidad de ayuda prevista para cada programa y su intención de proceder a conceder créditos. Tras el compromiso inicial, vinculado a la decisión de adopción, los compromisos siguientes dependen de gestiones administrativas relacionadas con el nivel de ejecución y el avance en la realización de los programas. Por el contrario, han surgido dificultades a nivel nacional, donde los procedimientos presupuestarios no siempre garantizan la disponibilidad plurianual de las contrapartidas funcionales.

3.2.5. Por lo que se refiere a las anomalías de contabilización de los compromisos, la Comisión quiere destacar que, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias la reforma de los Fondos no afecta a la continuación de las acciones plurianuales aprobadas antes de su entrada en vigor. Por consiguiente, las acciones financiadas por los Fondos y localizadas a partir del 1 de enero de 1989 en zonas elegibles para los objetivos 1, 2 y 5b de la reforma, se imputan a las dotaciones financieras previstas para estos objetivos por la naturaleza no adicional de la contribución de los Fondos a la realización de los PIM. En cuanto a las acciones realizadas en zonas que ya no son elegibles su financiación está asegurada en virtud de las medidas transitorias.

3.3. Problemática de los comités de seguimiento y de la implantación del sistema de control

3.3.3 3.3.4. La Comisión, con la implantación de los comités de seguimiento, no ha intentado superponer una nueva estructura administrativa ni modificar el esquema administrativo existente. La composición y las competencias otorgadas a los comités de seguimiento hacen de éstos instrumentos preciosos de pilotaje, investidos no sólo de responsabilidades de impulsión sino también de poder de decisión y de poder para modificar los programas dentro de ciertos límites. Por iniciativa de la Comisión y como parte de la asistencia técnica se han puesto a disposición de estos comités de seguimiento instrumentos concretos para cumplir sus funciones. Entre ellos, debe destacar el equipo informático de cada secretaría de comité, la elaboración de un sistema de control y la ayuda a la implantación efectiva así como la designación, de común acuerdo, de un organismo de evaluación independiente de los programas. Aparte de estas acciones, la Comisión ha emprendido también iniciativas para reforzar la función y los poderes del presidente y de los miembros de los comités de seguimiento, especialmente en Grecia, para encargarse de su formación y de la información a los beneficiarios finales (misión de apoyo).

3.3.5 3.3.6. En cuanto a la informatización de los sistemas de control, por cierto avanzada, no puede hacerse en plazos muy cortos, y los problemas que se derivan resultan necesariamente aumentados en las regiones menos avanzadas, como las regiones PIM.

Estos mecanismos, por su carácter innovador y por la transparencia de gestión de los créditos que proporcionan se han encontrado a veces con reticencias en su fase de aplicación.

3.4. Poca fiabilidad de los datos disponibles

3.4.1 3.4.4. La Comisión toma nota de que se ha constatado, en las visitas de inspección, que los documentos aportados por algunos comités de seguimiento no correspondían al contenido de las medidas. La Comisión quiere subrayar que el número de inspecciones efectuadas en los PIM no es menor que las inspecciones en las intervenciones de los Fondos. En cuanto a la línea 551, en la DG XX se creó una estructura específica de control, que ha efectuado numerosos controles, que los servicios de gestión tienen en cuenta para mejorar la calidad del sistema.

3.4.5. La Comisión destaca que algunos datos sobre los PIM franceses se han evaluado, dentro del informe, a partir de previsiones de porcentajes de realización y que no tienen validez financiera o contable. Se trata de datos que pueden ser adaptados posteriormente.

3.5. Contribución adicional de la línea presupuestaria específica

3.5.3. En el caso citado, la utilización de ayudas de la línea adicional para financiar trabajos de protección forestal elegibles al FEOGA se debe a un error de gestión cometido a nivel nacional; los PIM establecen procedimientos de recuperación para situaciones de este tipo. Además, los programas contienen cláusulas de adaptación que permiten modificaciones si el nivel de ejecución de las distintas medidas no se ajusta a las previsiones financieras iniciales.

3.5.4 y 3.5.5. El aumento de los porcentajes de subvención permite la modulación de acuerdo con la prioridad de la medida y la capacidad de financiación del Estado miembro y del promotor de la acción. Con esta perspectiva los porcentajes de subvención oscilan entre el 10 y el 70%.

La Comisión considera que «la suavización de los requisitos impuestos para optar a las ayudas comunitarias» puede permitir la integración de acciones que se complementan y contribuyen más directamente a realizar un objetivo. La Comisión y sus interlocutores han comprobado, por ejemplo, que la diversificación de los cultivos agrícolas necesita a veces de la modernización de las pequeñas explotaciones agrícolas y de una serie de acciones de comercialización y promoción no elegibles en virtud del FEOGA-Orientación.

La intervención de la línea presupuestaria adicional 551 ha permitido en este caso sacar el mayor partido de la integración y las sinergias de las medidas que confluyen en la realización de los objetivos de reconversión.

Además, la reforma de los Fondos estructurales aceptó la modulación de los porcentajes de subvención y la ampliación de las condiciones de elegibilidad.

3.6. Dificultades de financiación

La Comisión, preocupada por los retrasos en la realización de varios PIM, ha recordado varias veces a las autoridades nacionales correspondientes sus obligaciones, estipuladas en los contratos PIM, por las que los Estados miembros se comprometen a adoptar las medidas necesarias, administrativas y financieras, para facilitar la implantación eficaz y rápida de los PIM.

Además, la Comisión recuerda que el problema de la adicionalidad sólo se previó explícitamente a partir de la normativa derivada de la reforma de los Fondos.

En cuanto a los circuitos financieros (3.6.1.), la Comisión recuerda las iniciativas que adoptó en la materia para mejorar el envío de las ayudas y el funcionamiento de dichos circuitos:

- el recurso a la utilización en Italia y Francia de mecanismos del tipo de fondos de rotación o fondos de tesorería o de circulación;

- retranscripción en el presupuesto del programa de obras públicas en Grecia y en los presupuestos regionales en Italia de los PIM a nivel de cada medida;

- creación en Francia de una línea presupuestaria en el Ministerio del interior para garantizar la transferencia rápida de las ayudas a las regiones;

- numerosas intervenciones, incluso durante la fase de tramitación, ante las autoridades italianas sobre la disponibilidad de la contrapartida nacional.

3.7. Eficacia de los PIM

3.7.1 3.7.2. La Comisión considera que una evaluación de la repercusión de los PIM en el desarrollo sólo es posible tras un período de 3 a 5 años después del término de los PIM. Por el contrario, la evaluación efectuada se lleva a cabo durante la realización de los programas (evaluación «on going») y pretende fundamentalmente detectar los puntos en los que no coincide la programación y la realización y sugerir las acciones correctoras necesarias.

Junto con el sistema de control que se basa en una serie de indicadores físicos y financieros, se ha realizado progresivamente la puesta en marcha de un sistema de evaluación permanente, innovación significativa en la gestión de los PIM, cuyo valor para la aplicación eficaz de los PIM testimonian numerosos datos.

3.7.3 3.7.4. El nombramiento de un organismo independiente de evaluación, en el contexto de las políticas estructurales, supuso una evolución necesaria de la mentalidad a nivel nacional y local. Estos organismos especializados se designan mediante licitaciones.

En cuanto a los informes, tras los primeros documentos disponibles, la Comisión ha tomado la iniciativa de organizar un seminario en cada país para organizar un esquema metodológico de evaluación.

3.7.6 3.7.10. En cuanto a las comprobaciones sobre las cinco acciones mencionadas, la Comisión está en condiciones de facilitar cualquier explicación de tipo técnico sobre los hechos. De forma general, estas comprobaciones deberían situarse también en un contexto más amplio considerando que estos proyectos contribuyen a la realización de objetivos programados para una realización de siete años. Sólamente podrá tenerse un juicio definitivo sobre la justificación y la coherencia de las acciones con los objetivos del programa a más largo plazo.

4. Conclusiones

Como complemento a las respuestas punto por punto a las observaciones del Tribunal, la Comisión precisa lo siguiente:

Al igual que el Tribunal, la Comisión se preocupa por algunos retrasos significativos en la realización de varios PIM, especialmente en el Mezzogiorno. A este respecto, toma las iniciativas que considera adecuadas para mejorar dicha situación.

Por lo que se refiere concretamente a las observaciones del Tribunal al punto 4.9., hay que precisar lo siguiente:

- Los PIM han aportado elementos como la colaboración, la programación, el seguimiento y la evaluación que se han incluido también en la reforma de los Fondos. No obstante, hay que reconocer que debido al planteamiento ambicioso e innovador de los PIM y a la introducción de mecanismos de transparencia y de racionalización de gestión, han surgido algunas dificultades, achacables al margen del tiempo necesario para que evolucione el comportamiento de las administraciones a nivel comunitario, nacional y regional. La Comisión quiere hacer hincapié en el carácter innovador de la experiencia PIM en materia de intervención comunitaria, nacional y regional y en materia de intervención estructural comunitaria así como el hecho de que estos PIM se han organizado sin un dispositivo reglamentario tan preciso y avanzado como el mecanismo de que dispone la reforma de los Fondos.

No obstante, la Comisión considera que las soluciones que se han ido dando progresivamente a las dificultades de realización de los PIM contribuyeron a la realización de éstos y a facilitar la aplicación de la reforma de los Fondos. Se trata fundamentalmente de la intensificación de la evaluación (ex-ante; on-going; ex-post), del seguimiento a dos niveles (CCA e intervenciones operativas), de la gestión coordinada de las intervenciones estructurales, del intercambio de información entre los servicios gestionarios y de la creación de sistemas de gestión más elaborados para las DG gestionarias de los Fondos. Igualmente, debe recordarse el refuerzo del marco legislativo para el seguimiento, la evaluación y la colaboración.

Por último, la Comisión quiere subrayar que la aplicación del principio de subsidiariedad a la que concede especial importancia por razones políticas pero también por su eficacia económica, implica la definición del papel y las responsabilidades de cada parte. A este respecto, la ejecución de los programas depende de la responsabilidad de las administraciones nacionales y regionales y por consiguiente la Comisión no puede subsanar los fallos y carencias de éstas últimas en la realización de los objetivos y de las acciones inicialmente proyectadas. Los mecanismos aplicados actualmente como el seguimiento y la evaluación ponen de relieve estas dificultades situando así a los responsables de la ejecución de los programas ante sus responsabilidades.

() Reglamento (CEE) n° 2088/85 del Consejo, de 23 de julio de 1985, DO L 197 de 27.6.1985, página 1.

() Resolución de 13 de junio de 1985 por la que el Parlamento Europeo dictamina sobre una propuesta de la Comisión de un Reglamento sobre los Programas Integrados Mediterráneos (apartado 18), DO C 175 de 15.7.1985, página 261.

() Reglamentos (CEE) n° 3300/86 y 3301/86 del Consejo, de 27 de octubre de 1986, por los que se establecen los programas comunitarios STAR y VALOREN, DO L 305 de 31.10.1986, páginas 1 y 6.

() Reglamento (CEE) n° 815/84, de 26 de marzo de 1984, relativo a un apoyo financiero excepcional en favor de Grecia en materia social, DO L 88 de 31.3.1984, página 1.

() Informe Especial del Tribunal de Cuentas sobre el planteamiento integrado en la financiación comunitaria de las acciones con finalidad estructural, DO C 188 de 18.7.1988, página 1.

() Informe Especial del Tribunal de Cuentas sobre las acciones comunitarias específicas fuera de cuota, DO C 262 de 20.10.1986, página 1, apartados 2.11 a 2.13.