INFORME ESPECIAL N° 21/98 sobre el procedimiento de autorización y certificación aplicado a la liquidación de las cuentas de 1996 de los gastos del FEOGA-Garantía, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 389/01)

RESUMEN EJECUTIVO

En el ejercicio 1996 se aplicaban por primera vez nuevos procedimientos para la autorización de los organismos pagadores y la liquidación de cuentas relativas a los gastos del FEOGA-Garantía. El Tribunal revisó y evaluó el trabajo realizado por los servicios de la Comisión, con el fin de comprobar la correcta aplicación de la nueva normativa. Los nuevos procedimientos deben evaluarse no sólo por los resultados del primer año, sino tomando también en consideración las iniciativas tomadas entretanto por la Comisión y los Estados miembros para mejorar la situación.

A pesar de que los Estados miembros debían conceder autorización a sus organismos pagadores a más tardar el 16 de octubre de 1995, al comienzo del ejercicio 1996 sólo 50 de los 66 organismos de este tipo habían sido autorizados. En 1997 se autorizaron finalmente 90 organismos pagadores, encargándose alguno de ellos de muy poco gasto. Ciertos Estados miembros deberían realizar mayores esfuerzos para limitar el número de organismos pagadores.

La fiscalización del Tribunal en 1997 puso de manifiesto puntos débiles en muchos de los organismos pagadores visitados. Se detectaron puntos débiles en el control interno, falta de seguridad en los sistemas informáticos y deficiencias en la supervisión de los servicios delegados por parte de los organismos pagadores, así como en la contabilidad, deficiencias que deberían haber provocado que el Estado miembro en cuestión emprendiera las acciones adecuadas. Las cuentas certificadas debían enviarse a más tardar el 10 de febrero de 1997, pero en muchos casos la Comisión comprobó que dichas cuentas se presentaban tarde o no eran satisfactorias. Dos Estados miembros (Reino Unido y Grecia) no presentaron ninguna cuenta certificada a tiempo. En el caso de España, el organismo de certificación no consiguió emitir a tiempo su dictamen sobre la mayoría de los gastos efectuados a nivel autonómico, siendo posteriormente fiscalizado por una empresa privada de auditores externos.

Con objeto de ayudar a los organismos de certificación en su trabajo, la Comisión redactó unas directrices sobre la certificación de cuentas y las puso a su disposición, pero se llevó a cabo demasiado tarde (en septiembre de 1996, cuando la mayor parte de su trabajo de auditoría debería haber comenzado). Si se hubieran comunicado a tiempo, se podían haber evitado una serie de malentendidos y retrasos.

Debido a los puntos débiles y retrasos en algunos Estados miembros, la decisión de liquidación tomada el 5 de mayo de 1997, que según el Reglamento debía haberse tomado el 30 de abril de 1997, sólo cubría el 33 % de los gastos. El resto se liquidó en la decisión de 30 de julio de 1997, después de que los diversos organismos de certificación hubieran realizado un trabajo de fiscalización adicional.

Al final la Comisión liquidó todas las cuentas certificadas, a pesar de la diversa calidad de las que se presentaron. Sin embargo en esta decisión la Comisión no tomó en consideración la mayoría de las reservas expresadas en los certificados, que ascendían como mínimo a 43,3 millones de ecus. Además, en la decisión de liquidación las correcciones financieras de 77,3 millones de ecus realizadas previamente por la División de finanzas de la Comisión en el marco de su gestión cotidiana de los gastos del FEOGA-Garantía, se redujeron a 55,1 millones de ecus.

Las decisiones de liquidación de cuentas tomadas por la Comisión con respecto a gastos de 1996 no impiden que más tarde ésta pueda rechazar determinados importes sobre la base de auditorías de conformidad posteriores. La Comisión debe introducir unos procedimientos de control interno adecuados para garantizar que las correcciones queden debidamente documentadas y que los puntos débiles detectados sean objeto de un seguimiento sistemático en las auditorías de conformidad posteriores.

1. INTRODUCCIÓN

Marco reglamentario

1.1. 1996 fue el primer año en que se aplicaron los nuevos procedimientos para la certificación de cuentas de los gastos del FEOGA y para la autorización de los organismos pagadores. Fueron necesarios grandes esfuerzos, tanto de los Estados miembros como de la Comisión, para adaptarse a los nuevos aspectos jurídicos. Los nuevos procedimientos no deben evaluarse sólo por los resultados del primer año. La Comisión se ha esforzado por obtener mejores certificados, especialmente mediante la organización de reuniones con los organismos de certificación y con la emisión de nuevas directrices prácticas. Todo ello debe tener un impacto positivo en años venideros.

1.2. Los organismos pagadores son las instancias de los Estados miembros designadas para gestionar las medidas del FEOGA-Garantía y efectuar los correspondientes pagos a los beneficiarios. En virtud del Reglamento (CEE) n° 729/70 de 21 de abril de 1970 (1), la Comisión reembolsa, cada mes, los gastos efectuados y declarados por los organismos, que en 1996 ascendían a un total de 39 010,9 millones de ecus.

1.3. La decisión de liquidación de cuentas establece el importe de gasto efectuado por cada Estado miembro e imputable al FEOGA, sección Garantía. También toma en consideración cualquier reducción y suspensión de anticipos en el ejercicio en cuestión (2), incluyendo la reducción por pagos tardíos, mencionados en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 296/96 (3).

1.4. Los nuevos procedimientos de liquidación se han aplicado por primera vez al ejercicio 1996 del FEOGA (4). El Reglamento (CE) n° 1287/95 del Consejo (5) [que modifica el Reglamento (CEE) n° 729/70] y el Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión (6) introdujeron esta nueva normativa (7):

a) únicamente podrán ser objeto de financiación comunitaria los gastos efectuados por los organismos pagadores autorizados;

b) cada Estado miembro limitará sus organismos pagadores al número más reducido; cuando exista más de un organismo pagador autorizado, debe establecerse un organismo de coordinación;

c) a comienzos del ejercicio 1996 del FEOGA las autoridades competentes de los Estados miembros (8) debían haber autorizado a sus organismos pagadores; antes de conceder la autorización, la autoridad competente debía comprobar si el organismo pagador cumplía las condiciones establecidas (9);

d) la estructura administrativa, controles internos y principios organizativos del organismo pagador deben dar las suficientes garantías sobre su correcto funcionamiento; un departamento de auditoría interna debe comprobar que su sistema de control interno funciona de forma eficaz, y un departamento técnico debe comprobar los hechos en los que se basan los pagos a los beneficiarios;

e) debía nombrarse un organismo de certificación, que fuera independiente, desde el punto de vista funcional, de los organismos pagadores y de coordinación; esta entidad debe certificar que las cuentas anuales del organismo pagador son veraces, íntegras y exactas; debe realizar su examen con arreglo a normas de auditoría aceptadas internacionalmente. Según el artículo 3 del Reglamento (CE) n° 1663/95, el certificado se basará en un examen de los procedimientos y de una muestra de operaciones. Deberá garantizar la conformidad de los pagos con la normativa comunitaria solamente en lo que respecta a la capacidad de las estructuras administrativas de los organismos pagadores para asegurarse de que tal conformidad se ha comprobado antes de realizar el pago;

f) la decisión de liquidación de cuentas no impide que la Comisión rechace gastos en fecha ulterior siempre que detecte que los gastos no se han efectuado de conformidad con la normativa comunitaria. En principio, dichos rechazos son objeto de una decisión separada de la Comisión para excluir los gastos que no cumplen la normativa comunitaria (decisión sobre cumplimiento). Sin embargo, este tipo de decisión no se puede aplicar al gasto que se haya efectuado más de 24 meses antes de la comunicación escrita de la Comisión a los Estados miembros en este sentido.

1.5. Según el Reglamento, las cuentas anuales del FEOGA-Garantía así como los certificados e informes de los organismos de certificación debían enviarse a la Comisión a más tardar el 10 de febrero del ejercicio siguiente. La Comisión debía comunicar a los Estados miembros los resultados de su comprobación de la información presentada al 31 de marzo, y tomar su decisión sobre la liquidación de cuentas antes del 30 de abril. No obstante, las dos decisiones sobre la liquidación de cuentas correspondientes a 1996 fueron adoptadas por la Comisión, el 5 de mayo de 1997 (10) y el 30 de julio de 1997 (11), debido a que ciertos organismos pagadores y de certificación no podían cumplir el plazo para la presentación de sus cuentas certificadas, y a que la Comisión pidió un trabajo adicional a determinados organismos de certificación. Esta evaluación del trabajo de los organismos de certificación resulta inevitable para poder considerar fiable el trabajo de otros auditores. Hasta la fecha no se ha tomado ninguna decisión para rechazar gastos que no sean conformes con la normativa comunitaria, en virtud del nuevo sistema.

Alcance de la fiscalización del Tribunal

1.6. El Tribunal comprobó si se había aplicado correctamente la nueva normativa sobre la autorización de organismos pagadores y la certificación de las cuentas. Se prestó especial atención al cumplimiento de los criterios de autorización por parte de los Estados miembros, el funcionamiento del servicio de control interno de los organismos pagadores así como los certificados expedidos por los organismos competentes. Además, el Tribunal revisó y evaluó el trabajo realizado por los servicios de la Comisión en el marco de sus dos decisiones de liquidación de cuentas relativas a 1996.

2. AUTORIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS PAGADORES

Desarrollo estructural de los organismos pagadores

2.1. El 16 de octubre de 1995 todos los organismos pagadores debían haber quedado autorizados, pero en dicha fecha sólo 50 de los 66 organismos de este tipo lo estaban, y la mayoría de ellos de modo provisional. En cuanto a los pagos de 1996, 80 organismos fueron finalmente autorizados, a pesar de que algunos de ellos se encargaban de unos gastos muy limitados. Un organismo pagador no declaró ningún gasto en 1996, y dos declararon menos de 100 000 ecus (12). Cinco organismos pagadores cubrían casi la mitad del gasto total (13) y otros 25 organismos justificaban más del 90 % del gasto (véase el cuadro 1).

2.2. Uno de los objetivos del nuevo Reglamento consistía en limitar el número de organismos pagadores. Sin embargo, el número de estos organismos se mantuvo en 90 en 1997. El Tribunal considera que deberían haberse realizado mayores esfuerzos para cumplir este objetivo, sobre todo en lo que respecta a la autorización de organismos pagadores regionales adicionales en algunos Estados miembros.

2.3. En algunos casos, los Ministerios de Agricultura concedían autorización a servicios dentro del Ministerio (Bélgica, algunos Estados federados alemanes, la mayoría de las comunidades autónomas españolas, Irlanda, Austria y Finlandia). Francia (excepto en los services déconcentrés) y los Países Bajos mantuvieron organismos pagadores centralizados para los diversos sectores agrícolas. Alemania estableció organismos pagadores en cada Estado federado y alguno de éstos incluso estableció varios organismos pagadores (14). En 1996 España autorizó 17 nuevos organismos pagadores autonómicos (15). El Reino Unido autorizó organismos pagadores separados para Inglaterra, Gales (dos), Escocia e Irlanda del Norte. Algunos Estados miembros, incluyendo Bélgica y Austria (véase el cuadro 1) sólo regionalizaron una pequeña proporción del gasto de la sección Garantía. En casi todos los Estados miembros, a pesar de que los pagos pueden efectuarse a nivel central, las autoridades regionales desempeñan una función importante en el control y gestión de los diversos regímenes de ayuda.

2.4. El Reglamento (CE) n° 1287/95 del Consejo [que modifica el Reglamento (CEE) n° 729/70] dispone que el organismo pagador efectúe los pagos a los beneficiarios finales. No se prevé ninguna delegación. A pesar de que cinco Estados federados alemanes (Baden-Württemberg, Brandenburgo, Hessen, Baja Sajonia y Sajonia) autorizaron a sus Ministerios de Agricultura como organismos pagadores, la mayor parte de los pagos los realizaban otros organismos públicos de la administración del Estado federado. En España, el organismo pagador FEGA declaró pagos que en realidad habían efectuado directamente una serie de autoridades autonómicas que no habían sido autorizadas para ello en 1996. El organismo pagador central francés Services déconcentrés du Trésor et du Ministère de l'agriculture, de la peche et de l'alimentation, no efectúa ningún pago a nivel central puesto que se llevan a cabo a nivel regional por cada uno de los Départements, que no están autorizados.

2.5. Las actas de la reunión del Consejo de Ministros del 26 de enero de 1995, anexo II (16), permiten que los organismos pagadores de los Estados federados alemanes deleguen la ejecución de ciertos pagos, básicamente para medidas de acompañamiento, a otros administradores de anticipos (Vorschußverwalter). El Reglamento (CEE) n° 1663/95 de la Comisión no permite delegar la función de pagador a otros organismos.

Criterios de autorización importantes

2.6. Las autoridades competentes para conceder la autorización son nombradas por los Estados miembros. Ni la autoridad responsable ni el organismo pagador tienen que ser aprobados por la Comisión (17). El Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión dispone que se aplique el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, en caso de incumplimiento de cualquier criterio de especial importancia para el funcionamiento del organismo pagador. Según este artículo, las autoridades responsables no podrán conceder o mantener la autorización cuando no se cumplan o hayan dejado de cumplirse una o más condiciones de la misma, a menos que el organismo pagador realice adaptaciones en un plazo determinado. Su duración, así como la de la autorización provisional, debe decidirla la autoridad competente en vista de los problemas detectados. El Reglamento no establece un plazo concreto.

2.7. Estos criterios importantes se describen en un documento de trabajo de la Comisión destinado a ayudar a los organismos de certificación y los de autorización a evaluar la gravedad de las deficiencias detectadas (18), como son:

a) falta de procedimientos escritos;

b) separación de tareas inexistente o inadecuada;

c) no se han realizado los controles previos al pago;

d) falta de procedimientos de pago y contables satisfactorios;

e) procedimientos contables insatisfactorios, como la falta de pistas de auditoría, puntos débiles en los libros mayores de deudores y en la contabilidad de existencias en intervención;

f) seguridad informática inadecuada;

g) mal funcionamiento del control interno;

h) falta de acuerdos que rijan las funciones de autorización y/o los servicios técnicos.

Puntos débiles que afectan a la autorización

2.8. El acto de autorización no exige una aprobación formal de la Comisión. No obstante, para comprobar si se cumplieron las condiciones aplicables correspondientes a 1996, la Comisión visitó 36 organismos pagadores, centrándose en los más importantes (se cubrió más del 80 % del gasto). Estas visitas encontraron una serie de puntos débiles que deberían haber impedido que se concediera una autorización plena. Las puntos débiles más frecuentes (19) se referían a los sistemas contable e informático, que eran inadecuados o poco seguros, así como deficiencias en los procedimientos y controles internos. El cuadro 2 muestra las puntos débiles detectados en este sentido.

2.9. Los criterios de especial importancia no se comunicaron oficialmente a los Estados miembros hasta septiembre y octubre de 1996, un año después del plazo inicial para la autorización, cuando el ejercicio FEOGA casi había finalizado y los organismos pagadores ya habían quedado autorizados. Sin embargo, esto no es razón para que las autoridades competentes de los Estados miembros no cumplan sus responsabilidades correctamente.

2.10. Aún en 1997 muchos de los problemas referidos seguían sin resolverse. Hasta el final de dicho ejercicio, sólo Italia había retirado la autorización a un organismo pagador (20) que sólo estaba encargado de una medida concreta. La competencia de esta medida se había transferido al organismo pagador central AIMA para cumplir las condiciones organizativas.

2.11. La fiscalización del Tribunal, realizada en 1997, confirmó las conclusiones de la Comisión (véase el cuadro 3). A pesar de que los sistemas de los organismos pagadores habían mejorado en general, aún existían deficiencias importantes en casi todos los organismos visitados, encontrándose un control interno débil, una falta de seguridad informática y una supervisión inadecuada de los servicios delegados por parte de los organismos pagadores, además de problemas contables. Todo ello debería haber provocado que los Estados miembros afectados aplicaran el apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 729/70, es decir la retirada de la autorización por las autoridades correspondientes o una acción correctiva inmediata.

3. CERTIFICACIÓN DE CUENTAS

Organismos de certificación

3.1. El estatuto jurídico de los organismos de certificación en los Estados miembros varía considerablemente. A estos efectos se nombraron instituciones de control nacionales, otros organismos públicos, servicios de control interno y también auditores privados externos (véase el cuadro 1).

3.2. La independencia de los auditores que efectúan la certificación constituye un requisito fundamental de las normas internacionales de auditoría. De conformidad con el Reglamento (CE) n° 1663/95, el organismo de certificación debe ser independiente del organismo pagador, desde el punto de vista funcional. No obstante, el servicio de control interno del organismo pagador danés fue nombrado organismo de certificación. Lo mismo ocurrió en el caso de varios organismos pagadores alemanes y austríacos. Por definición, los servicios de control interno no son independientes de los organismos pagadores a los que pertenecen, sobre todo cuando forman parte de su estructura jerárquica. Sin embargo, la Comisión aceptó esta situación.

Directrices de la Comisión

3.3. El Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión establece unos criterios muy generales sobre el certificado y su informe de auditoría. La Comisión sólo comunicó las directrices detalladas sobre estos criterios para la reunión de un grupo de expertos en septiembre de 1996. Sin embargo, la versión final sólo se repartió en todas las lenguas a los organismos de certificación en diciembre de 1996, en un momento en que parte del trabajo de fiscalización ya se había realizado (21). Lógicamente, estas directrices -que los organismos de certificación consideran muy útiles- tuvieron un impacto muy limitado en los certificados de 1996, lo cual explica en parte los puntos débiles que se encuentran en muchos informes de auditoría y el carácter poco satisfactorio del trabajo de certificación realizado sobre las cuentas de 1996, tal como se describe a continuación.

Problemas y retrasos para obtener las cuentas certificadas

3.4. El Reglamento (CE) n° 1663/95 dispone que las cuentas certificadas deben presentarse a la Comisión a más tardar el 10 de febrero de 1997. La mayoría de los organismos pagadores cumplió el plazo, pero en muchos casos la información era incompleta o el alcance de la fiscalización, insuficiente. En consecuencia la Comisión no estaba en situación de aceptar los certificados y/o los informes de auditoría como base de su decisión de liquidación de cuentas. Por ello solicitó que se realizara un trabajo adicional, que muchos organismos pagadores y sus organismos de certificación fueron incapaces de llevar a cabo a tiempo para la primera decisión de liquidación de cuentas, el 5 de mayo de 1997. La Comisión estableció un plazo posterior, hacia finales de junio de 1997, y tomó una segunda decisión de liquidación de cuentas el 30 de julio de 1997.

3.5. La directriz interna alemana para la auditoría de la certificación en los Estados federados alemanes permitía que la muestra se limitara a cubrir sólo determinadas categorías de gasto. A pesar de que esta directriz se había enviado a la Comisión a comienzos de 1996, la Comisión no reaccionó entonces. Las cuentas y certificados fueron finalmente aceptados por la Comisión debido a que se había realizado un trabajo adicional de fiscalización a petición suya, y se había finalizado a tiempo para la primera decisión de liquidación, exceptuando las cuentas de Sajonia y Renania-Palatinado, que se liquidaron en la segunda decisión.

3.6. En octubre de 1997, la fiscalización realizada por el Tribunal de las cuentas de tres Estados federados (Baja Sajonia, Sajonia-Anhalt y Schleswig-Holstein) mostraron problemas de conciliación en el ámbito de las medidas cofinanciadas. Además, en el caso del Estado federado de Sajonia-Anhalt, se extendió un certificado sin reservas a pesar de que el organismo de certificación había cuestionado el carácter subvencionable de un importe de 13,8 millones de DM (± 6,8 millones de ecus) de su informe.

3.7. Las cuentas certificadas de Grecia no se presentaron hasta mediados de abril de 1997, por lo que el gasto correspondiente no se pudo tomar en consideración en la primera decisión de liquidación del 5 de mayo. Las cuentas no reflejaban los resultados de la auditoría de la certificación, así que la Comisión las corrigió y se liquidaron con la segunda decisión de liquidación, el 30 de julio de 1997.

3.8. En lo que respecta a España, los informes de certificación mostraron graves problemas y la Comisión solicitó que se realizara un trabajo adicional de fiscalización:

a) en el caso del organismo pagador FEGA (gasto declarado: 4 196,4 millones de ecus), quedaban sin certificar importantes cantidades, debido a que el organismo de certificación no había podido examinar los procedimientos del pago de 507 000 millones de pesetas españolas (± 3 165 millones de ecus) efectuado a nivel autonómico en nombre del organismo pagador. Además, no se disponía de información sobre el control de las restituciones a la exportación y de los servicios técnicos;

b) en cuanto a los organismos pagadores DGDR (gasto declarado: 43,6 millones de ecus) y FROM (gasto declarado: 2 millones de ecus), el organismo de certificación no podía dar su dictamen sobre el gasto efectuado por las comunidades autónomas en nombre de los organismos pagadores;

c) en cuanto a la Comunidad Autónoma de Cataluña (gasto declarado: 71,2 millones de ecus), la Comisión solicitó que se realizara un trabajo adicional de fiscalización, y que se aumentara el tamaño de la muestra (22).

3.9. Una vez que las autoridades españolas volvieron a confirmarlos, todos los importes fueron finalmente liquidados en la segunda decisión de liquidación.

3.10. Para solucionar los problemas relativos al gasto declarado por el FEGA, FROM y DGDR, pero gestionado y/o pagado a nivel autonómico, las autoridades españolas encargaron en junio de 1997 a una empresa privada de auditoría que fiscalizara las muestras adicionales a nivel autonómico. Basándose en su informe final, de 7 de julio de 1997, todo el gasto declarado fue certificado por las autoridades españolas el 11 y 15 de julio de 1997. No obstante, la fiscalización del Tribunal de septiembre de 1997 mostró que no constaba que se hubiera realizado ninguna conciliación entre los pagos finales por comunidad autónoma, los datos en las cuentas del FEGA y los importes declarados por la Comisión en base a los importes transferidos a las regiones.

3.11. En Francia el organismo de certificación sólo entró en funcionamiento en octubre de 1996, pero incluso entonces carecía del personal suficiente. El primer certificado emitido se basó únicamente en una revisión de informes sobre los sistemas, y no en muestras de operaciones tal como exige el Reglamento (CE) n° 1663/95. Las autoridades francesas pusieron esta situación en conocimiento de la Comisión, que solicitó un trabajo de auditoría complementario basado en la comprobación de las operaciones, y los correspondientes informes se enviaron a tiempo para la segunda decisión de liquidación.

3.12. En el caso de tres organismos pagadores en Italia (AIMA, DCCC e IGFOR), la Comisión pidió que los organismos de certificación realizaran un trabajo adicional de auditoría. Los informes revisados, que se emitieron en junio de 1997, pusieron de manifiesto dos problemas fundamentales:

a) en cuanto al AIMA, el carácter correcto de las existencias de alcohol;

b) en el caso de DCCC, el informe de auditoría revisado indica que el tamaño de la muestra -determinado sobre la base de un grado de confianza del 95 %- ascendía a 1 112 operaciones. El tamaño inicial de esta muestra se había reducido a 93 (por los siguientes porcentajes y motivos: un 20 % por los controles existentes, un 20 % por la larga experiencia del personal, un 20 % por la profesionalidad del personal, un 20 % por los controles internos existentes y un 12 % por la utilización de medios informáticos). La Comisión no cuestionó estos cálculos y liquidó las cuentas certificadas.

3.13. Además, Italia declaró gastos en nombre del Ministerio de Agricultura, que no era un organismo pagador autorizado. Y sin embargo la Comisión aceptó el importe declarado de 1 895 331 293 LIT (997 977,43 ecus) en su segunda decisión de liquidación de cuentas.

3.14. Las cuentas presentadas por el organismo pagador austríaco AMA fueron liquidadas una vez realizado un trabajo adicional de auditoría. No obstante, la fiscalización del Tribunal en octubre de 1997 mostró puntos débiles y problemas con la conciliación de los importes declarados en el ámbito del FEOGA-Garantía y las cuentas bancarias, debido a los diversos importes que se habían recuperado por compensación. Estas últimas cantidades deben distinguirse de las recuperaciones efectuadas por compensación en las cuentas nacionales.

3.15. La Comisión también pidió al organismo de certificación de Portugal que realizara un trabajo adicional de auditoría dado que éste sólo había controlado el 30 % de las operaciones de la muestra, por falta de tiempo. Finalmente, se liquidaron los importes una vez que el organismo de certificación hubo realizado un trabajo complementario de auditoría.

3.16. Los organismos pagadores del Reino Unido no pudieron entregar unas cuentas anuales conciliadas y, en consecuencia, el organismo de certificación no pudo expedir ningún certificado a tiempo. Los correspondientes documentos se enviaron a la Comisión en junio de 1997, y una información complementaria en el mes siguiente. Los ajustes necesarios de las cuentas, detectados por el organismo de certificación, no se habían introducido por los organismos pagadores, por lo que la Comisión corrigió las cuentas de estos últimos en su decisión de liquidación.

3.17. La fiscalización del Tribunal en septiembre de 1997 (23) confirmó los puntos débiles que seguían en los sistemas contables de los organismos pagadores mencionados por el organismo de certificación:

a) inexistencia de cuentas separadas para el gasto del FEOGA;

b) no presentación por cada organismo pagador de los resúmenes periódicos de gastos, incluyendo la declaración mensual a la Comisión (24);

c) falta de libros mayores de deudores y falta de procedimientos eficaces para garantizar que todos los pagos por los que no se efectúan transferencias o no se cobran cheques, recuperando así importes, se vuelvan a abonar rápidamente a la Comisión. El organismo pagador escocés no reasignó a las cuentas de la Comisión los importes de los cheques incobrados. Como no se disponía de registros contables específicos, los importes en cuestión no pudieron cuantificarse.

Problemas para obtener datos sobre los importes pendientes de recuperación

3.18. La directriz anexa al Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión dispone que en las cuentas deben incluirse los deudores. Constituye uno de los criterios para la autorización. Sin embargo, en 1996 casi ninguno de los organismos pagadores pudo identificar el total de los importes pendientes de recuperación, bien porque no existía un libro mayor de deudores o porque la información no se encontraba centralizada.

3.19. La Comisión pidió entonces a los Estados miembros que presentaran, junto con la declaración de gastos de abril de 1997, un cuadro (cuadro 105) con los importes pendientes de recuperar. Ni Alemania, ni Finlandia, ni Portugal presentaron esta información. Los Países Bajos presentaron una información incompleta (faltaba un organismo pagador), y también el Reino Unido (faltaban los datos de los cinco organismos pagadores principales) (25). El organismo pagador austríaco AMA pudo cuantificar los importes recuperados, pero no los pendientes. El mayor importe pendiente de recaudación fue notificado por el organismo pagador italiano DCCC: 443 150 254 004 ITL (unos 220 millones de ecus), el 98 % del cual corresponde a casos pendientes de resolución judicial.

4. DECISIONES DE LIQUIDACIÓN DE LAS CUENTAS DE 1996

Primera decisión de liquidación de la Comisión

4.1. En su primera decisión de liquidación de cuentas (26) la Comisión aceptó todo el gasto declarado por Bélgica, Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria, Finlandia y Suecia, y la mayoría del gasto de Alemania. En el caso de Italia, sólo se aceptó el gasto declarado por un pequeño organismo pagador (Ente Risi), mientras que en el caso de España sólo se liquidó lo declarado por las comunidades autónomas de Navarra y el País Vasco. En lo que respecta a los demás organismos pagadores, el trabajo adicional de auditoría solicitado por la Comisión aún estaba pendiente, o las cuentas no se habían enviado a tiempo.

4.2. Así pues, la primera decisión de la Comisión sobre la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas sólo se refería a 12 931,9 millones de ecus, aproximadamente un 33 % del gasto total de los organismos pagadores correspondiente al ejercicio 1996.

Segunda decisión de liquidación de la Comisión

4.3. En lo que se refiere a los demás organismos pagadores (que representaban el 67 % del gasto total declarado), la decisión de liquidación de cuentas se tomó el 30 de julio de 1997 (27). Exceptuando determinados ajustes y correcciones que se indican a continuación, todas las cuentas certificadas fueron liquidadas por la Comisión. Sin embargo, la Comisión no incluyó en los importes rechazados la mayoría de las reservas de los certificados, que ascendían a un total de como mínimo 43,3 millones de ecus. El cuadro 4 muestra el análisis de los puntos débiles detectados por los organismos de certificación en los organismos pagadores.

4.4. Estas dos decisiones no impiden que más tarde la Comisión rechace un gasto, basándose en posteriores auditorías de conformidad. Este rechazo no puede afectar al gasto efectuado más de 24 meses antes de la comunicación escrita de la Comisión sobre los resultados de sus controles. Hasta la fecha, la Comisión no ha tomado ninguna decisión de liquidación de cuentas basándose en dicha auditoría de conformidad.

Modificación de los importes declarados

4.5. Las únicas modificaciones introducidas en los importes reflejados en las declaraciones anuales y consideradas por la Comisión fueron:

a) ajustes en las declaraciones anuales, para adaptar los importes declarados a los importes certificados;

b) correcciones financieras realizadas por la división financiera competente de la Comisión, relativas a:

i) pagos tardíos,

ii) diversas partidas de gasto no subvencionable en las declaraciones mensuales.

4.6. Además, en algunos casos las correcciones financieras (28) a veces eran modificadas de nuevo por el servicio de la Comisión encargado de la liquidación de cuentas (29). La falta de un procedimiento claro en un sistema en el que participan diversos servicios de la Comisión para introducir correcciones sucesivas ha provocado confusión y falta de transparencia.

Ajustes en las declaraciones anuales

4.7. La Comisión efectuó los siguientes ajustes en las cuentas de los Estados miembros:

a) en cuanto a Grecia, la Comisión dedujo un importe de 148 393 325 GRD (± 480 000 ecus), básicamente debido a discrepancias sobre el almacenamiento público. Esta deducción de la Comisión es mucho mayor que las correcciones que proponía el organismo de certificación: 21 202 319 GRD (± 68 000 ecus);

b) en el caso de España, se añadió un importe de 10 219 598 ESP (± 60 000 ecus) para tomar en consideración un importe declarado como corrección en la declaración anual de las autoridades españolas;

c) en el caso de los Países Bajos, se dedujeron 411 675 NLG (± 190 000 ecus) para ajustar los importes declarados a los importes certificados;

d) en cuanto a Portugal, la Comisión no aceptó una solicitud de pago de intereses por 294 990 678 PTE (± 1,5 millones de ecus) presentada en virtud del Reglamento (CE) n° 2975/95, puesto que la base jurídica ya no era válida;

e) en lo que respecta al Reino Unido, se realizaron ajustes negativos por importe de 7 411 866,51 GBP (± 10,9 millones de ecus) para conciliar los datos de los organismos pagadores con las cuentas certificadas, y para tomar en consideración diversos importes que la Comisión había estimado anteriormente como no subvencionables.

Correcciones financieras realizadas por la división de finanzas responsable

Correcciones relativas a pagos tardíos

4.8. El Reglamento (CE) n° 296/96 de la Comisión dispone que los anticipos concedidos a los Estados miembros por gasto efectuado fuera de los plazos establecidos en los correspondientes reglamentos serán reducidos entre un 10 % y un 100 %, en función del retraso en cuestión. Hasta un umbral del 4 % de los gastos, no se efectúa ninguna reducción. No obstante, la Comisión puede aplicar reducciones inferiores en circunstancias especiales o por motivos justificados. El control del cumplimiento de los plazos se realiza tres veces al año (31 de enero, 30 de abril y 31 de agosto), basándose en las declaraciones de los Estados miembros. Sin embargo, los incumplimientos producidos durante los meses de septiembre y la primera mitad de octubre se tomarán en consideración en la decisión de liquidación de cuentas, a menos que hayan podido ser comprobados antes de que se tome la última decisión de anticipo del ejercicio (30), debiendo anotarse por lo tanto sólo en la contabilidad del ejercicio «n+1». Este procedimiento incumple el principio de anualidad del presupuesto. El importe en cuestión asciende a 4,5 millones de ecus.

4.9. El cuadro 5 muestra las correcciones financieras de los pagos tardíos de 1996 que se incluyeron en la segunda decisión de liquidación de cuentas.

4.10. En cuanto a Italia, en una carta de 23 de diciembre de 1996 la Comisión se comprometió a no imponer sanciones a los pagos tardíos relacionados con todas las ayudas por hectárea, que ascendían a un total de 66 634 270 561 ITL (± 33,5 millones de ecus), porque los retrasos se debían principalmente a los controles adicionales que se realizaron a petición de la Comisión (31).

4.11. En el caso del Reino Unido, la Comisión aplicó una corrección negativa de 177 683,03 GBP (± 0,3 millones de ecus) por pagos tardíos. Debe destacarse que este cálculo puede verse afectado por el hecho de que el Reino Unido haya declarado su gasto basándose en la financiación, en vez de basarse en los pagos efectivos que se efectúan posteriormente.

Correcciones por diversas partidas de gasto no subvencionable

4.12. Unos 27,3 millones de ecus fueron rechazados el 14 de julio de 1997, a pesar de que la correspondiente decisión se podía haber tomado en fecha más temprana, o al menos antes de la primera decisión de liquidación de cuentas (32). Otros importes se rechazaron en 1996. Aunque la decisión de liquidación debe reflejar estos importes, la fiscalización del Tribunal mostró que no siempre ocurría así. El cuadro 6 da una visión general de las correcciones financieras realizadas en el marco de la decisión de liquidación de cuentas.

4.13. En lo que respecta a Dinamarca, con la decisión de liquidación no se dedujo una corrección negativa de 2 873 870,96 DKK (± 380 000 ecus) establecida el 14 de julio de 1997 relativa al almacenamiento público de trigo panificable, porque las cuentas danesas ya se habían liquidado con la primera decisión del 5 de mayo de 1997. Así pues, la Comisión ha omitido efectuar esta corrección en su segunda decisión de liquidación.

4.14. En cuanto al almacenamiento público en Italia, existían dudas sobre los importes exactos que debían tomarse en consideración en la decisión de liquidación de cuentas. El gasto total puede situarse en unos 0,4 millones de ecus menos que los reembolsados finalmente por la Comisión. Debe realizarse una auditoría de conformidad para determinar el importe correcto (33).

4.15. La evaluación de los diversos cálculos e importes finalmente incluidos en la decisión de liquidación de cuentas mostró que el enfoque aplicado antes de tomar la decisión no siempre era coherente. Además, se observaba una aparente falta de documentación que justificara la segunda decisión de liquidación, debida en parte al plazo extremadamente corto y al limitado número de personas asignadas a esta tarea. Por último, los importes declarados fueron liquidados, a pesar de existir unos certificados con reservas o los puntos débiles mencionados en los informes de auditoría.

4.16. Los rechazos de gasto («correcciones financieras») se basaban fundamentalmente en anteriores decisiones tomadas por la división financiera en el marco de su gestión cotidiana del gasto del FEOGA-Garantía. Sus correcciones negativas y positivas correspondientes a 1996 ascendieron a un total de 77,3 millones de ecus, de los cuales, sin embargo, sólo 55,1 millones de ecus fueron tomados en consideración en la decisión de liquidación (véase el cuadro 6).

4.17. El cuadro 7 desglosa por organismo pagador y por importe las decisiones de liquidación de cuentas del 5 de mayo de 1997 y de 30 de julio de 1997.

5. CONCLUSIÓN

5.1. Tanto los Estados miembros como la Comisión han realizado importantes esfuerzos para cumplir el nuevo Reglamento. No obstante, la fiscalización del Tribunal mostró la existencia de graves deficiencias en una serie de organismos pagadores a los que se había concedido autorización (véase el apartado 2.11).

5.2. En cuanto a la conformidad del gasto del FEOGA con la normativa comunitaria, con el nuevo sistema aún no se ha tomado ninguna decisión para rechazar el gasto que se haya efectuado incumpliendo la normativa comunitaria (apartado 1.5). No se puede tomar este tipo de decisión con respecto al gasto efectuado más de 24 meses antes de la comunicación escrita de la Comisión [letra f) del apartado 1.4]. En este momento no se puede emitir un dictamen final sobre sus consecuencias financieras.

5.3. La decisión de liquidación de cuentas del 5 de mayo de 1997 sólo incluía el 33 % del gasto, porque algunas cuentas certificadas se enviaron tarde o se consideraban insatisfactorias (véase el apartado 4.2). En algunos casos el certificado e informe anexo resultaban poco satisfactorios, por lo que la Comisión tenía que pedir que se efectuara un trabajo adicional de auditoría (véanse los apartados 3.4 a 3.17). El Reglamento debía modificarse para recoger la posibilidad de aplicar sanciones cuando los certificados o las cuentas certificadas se presenten tarde o incompletos.

5.4. En cuanto a la segunda decisión del 30 de julio de 1997 sobre la liquidación de cuentas, parte de la información sólo llegó durante el mes de julio, así que la Comisión tuvo poco tiempo para examinarla a fondo o para documentarla adecuadamente (véanse los apartados 3.10, 3.16 y 4.14).

5.5. La evaluación de los diversos cálculos e importes que finalmente se incluyeron en las decisiones de liquidación de cuentas mostró que el enfoque aplicado a las decisiones que se tomaron no siempre fue coherente (véanse los apartados 4.10, 4.11 y 4.13).

5.6. Es importante que los puntos débiles detectados sean objeto de un seguimiento sistemático con el procedimiento de liquidación de cuentas por conformidad (véanse los apartados 4.6 y 4.15).

5.7. La Comisión envió tarde una serie de documentos importantes a los Estados miembros. Si se hubieran enviado antes, podrían haberse evitado ciertos malentendidos y problemas relacionados con la certificación de cuentas (véanse los apartados 2.9 y 3.3). Las decisiones basadas en el Reglamento (CE) n° 296/96 deben tomarse antes, para que puedan ser tomadas en consideración en la decisión de liquidación de cuentas (véase el apartado 4.12).

5.8. En algunos casos la certificación la realizan los auditores internos del organismo pagador, que, por definición, no son independientes, a pesar de que deben serlo, como establecen tanto el Reglamento (véase el apartado 3.2) como las normas de auditoría internacionalmente aceptadas.

5.9. Aunque las cuentas certificadas presentadas por los organismos pagadores eran de diversa calidad, la Comisión aceptó todas las cuentas presentadas por los Estados miembros correspondientes a 1996, a pesar de las reservas de los certificados. La Comisión declara que la conformidad del gasto puede ser objeto de posteriores decisiones de liquidación, de acuerdo con el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 729/70. Hasta la fecha la Comisión no ha tomado ninguna decisión de este tipo basada en una auditoría de conformidad (véanse los apartados 4.3 y 4.4).

5.10. El objetivo del Reglamento (CE) n° 1287/95 consistía en reducir todo lo posible el número de organismos pagadores. Sin embargo, a veces incluso se creaban servicios muy pequeños que no podían en modo alguno cumplir las condiciones del Reglamento. Deben realizarse mayores esfuerzos para reducir el número de organismos pagadores (véanse los apartados 2.1 a 2.3).

5.11. En lo que respecta a las correcciones por pagos tardíos [Reglamento (CE) n° 296/96], el sistema de contar con procedimientos separados para las correcciones de los pagos de anticipos hasta agosto, por un lado, y para las correcciones de septiembre y octubre con la decisión de liquidación, por la otra, incumple el principio de anualidad (véase el apartado 4.8).

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 14 y 15 de octubre de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

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(1) DO L 94 de 28.4.1970, p. 13.

(2) Véase el Reglamento (CE) n° 896/97 de la Comisión que modifica el Reglamento (CE) n° 1663/95 (DO L 182 de 21.5.1997, p. 8).

(3) DO L 39 de 17.2.1996, p. 5.

(4) Del 16.10.1995 al 15.10.1996.

(5) DO L 125 de 8.6.1995, p. 1.

(6) DO L 158 de 8.7.1995, p. 6.

(7) Véase también el Dictamen n° 5/94 del Tribunal de Cuentas, de 15 de diciembre de 1994 (DO C 383 de 31.12.1994).

(8) La autoridad competente, que es la que concede la autorización, en la mayoría de los Estados miembros coincide con el Ministerio de Agricultura. En Alemania y España las autoridades competentes incluían a las de los Estados federados o las comunidades autónomas.

(9) La autorización provisional puede concederse en casos en que surgen problemas para cumplir los criterios de autorización. La autoridad competente debe fijar un plazo para llevar a cabo las mejoras, en función de la gravedad del problema o problemas detectados.

(10) Decisión 97/316/CE de la Comisión (DO L 138 de 29.5.1997, p. 24).

(11) Decisión 97/609/CE de la Comisión (DO L 245 de 9.9.1997, p. 25).

(12) Alemania - Baviera: StMLU; Austria - Vorarlberg: Landesamt; Países Bajos: MVO.

(13) Los organismos más importantes, en cuanto al gasto declarado durante 1996 fueron: AIMA (Italia), FEGA (España), ONIC (Francia), IBEA (Reino Unido) y GEDIDAGEP (Grecia).

(14) Las autoridades de los Estados federados alemanes también son las encargadas de conceder la autorización a sus organismos pagadores (anexo II del documento 4427/95 del Consejo sobre la reunión del Coreper de 18.1.1995 relativo a las declaraciones).

(15) Tres de los 17 nuevos organismos ya habían empezado a funcionar como organismos pagadores en 1996 (Cataluña, País Vasco y Navarra), mientras que los demás comenzaron a funcionar a partir del ejercicio 1997.

(16) Consejo, Agrifin 12, Fin 30, documento 4427/95 de 26 de enero de 1995: Resultados del Comité de trabajo representativo permanente al 18 de enero de 1995.

(17) No se tomó en consideración la sugerencia del Tribunal (véase el Dictamen n° 5/94 de 15 de diciembre de 1994, DO C 383 de 31.12.1994).

(18) Documento de trabajo VI/5168/96 (rev.1), ACC 83 c.

(19) Documento de trabajo VI/8950/96, de 19 de noviembre de 1996: Informe sobre la aplicación del Reglamento (CE) n° 1663/95 sobre la autorización de los organismos pagadores.

(20) Las competencias del organismo pagador IGFOR (Ministero del Tesoro) se han transferido a AIMA.

(21) De acuerdo con las directrices de la Comisión sobre el certificado relativo al gasto de 1996 de los organismos pagadores, la importancia debe encontrarse entre el 0,5 y el 1 %, con un grado de confianza del 95 %. El nivel mínimo correspondiente al umbral de importancia que debe mencionarse en los informes se fijó en 50 000 ecus.

(22) El certificado inicial se basó en 40 muestras. El segundo documento, tras un trabajo adicional de auditoría, se basó en 1 661 muestras.

(23) La fiscalización del Tribunal se centró en los organismos pagadores SOAFD (Escocia), MAFF (Inglaterra) y la International Board (Reino Unido).

(24) Se ha emitido una declaración indicando que sólo podrán presentarse declaraciones separadas a partir del ejercicio FEOGA 1998.

(25) La cifra total de deuda correspondiente a los organismos pagadores que presentaron sus registros constables ascendía a 489 millones de ecus.

(26) Decisión 97/316/CE de la Comisión (DO L 138 de 29.5.1997, p. 24).

(27) Decisión 97/609/CE de la Comisión (DO L 245 de 9.9.1997, p. 25).

(28) División DGVI/G/2: Gestión de los gastos agrícolas.

(29) División DGVI/A1/3: Intervención de las cuentas del FEOGA.

(30) Apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 296/95.

(31) Este compromiso de la Comisión no se tradujo por ninguna previsión en las cuentas (como ya observó el Tribunal en el marco de la DAS 1996).

(32) Los importes en cuestión se refieren a la correcciones con respecto a Dinamarca (- 2 873 870,96 DKK, ± 0,4 millones de ecus), Francia (- 2 540 376,36 FF, ± 0,4 millones de ecus), Grecia (- 1 577 481 460 GRD, ± 5,1 millones de ecus) e Italia (- 41 350 131 560 ITL, ± 21,4 millones de ecus), que ascienden a un total de - 27,3 millones de ecus, aproximadamente.

(33) Si existían dudas sobre las correcciones necesarias que ya se habían previsto, parcial o totalmente, con respecto a la declaración anual, no debía haberse tomado ninguna decisión de liquidación de cuentas hasta obtener una aclaración adicional. Como alternativa, podía haberse emitido el dictamen final en el marco de la auditoría de conformidad.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

OBSERVACIONES GENERALES

El Informe del Tribunal se refiere a la liquidación de las cuentas del primer ejercicio en que se aplicó la reforma del procedimiento de liquidación de cuentas (1).

Era inevitable que surgieran dificultades en el primer año de una reforma de tanta envergadura. Algunos organismos pagadores tardaron mucho tiempo en introducir los cambios exigidos para cumplir los criterios de autorización enumerados en el anexo del Reglamento (CE) n° 1663/95. Algunos otros, muy pocos, no lograron preparar sus cuentas a tiempo para cumplir los plazos establecidos. Algunos organismos de certificación no terminaron sus controles en los plazos previstos o llevaron a cabo auditorías de volumen o alcance insuficientes.

Durante la mayor parte de ese primer año, la Comisión supervisó con especial atención los procedimientos de autorización de los Estados miembros para garantizar que los criterios se aplicaran de manera uniforme y los organismos pagadores introdujeran las mejoras requeridas, a menudo de gran importancia, dentro de plazos razonables, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 729/70.

A partir del final del primer año, la Comisión se centró más en la supervisión del trabajo de los organismos de certificación, velando por que todos ellos desempeñaran su trabajo con gran profesionalidad y por que se llevaran a cabo auditorías uniformes y se evaluaran los efectos financieros de las conclusiones de los auditores. La Comisión insistió en que se completaran las labores de auditoría requeridas antes de proponer la liquidación de las cuentas en cuestión, debido a lo cual las cuentas de muchos organismos pagadores sólo pudieron liquidarse a los tres meses de vencer el plazo reglamentario.

Los considerables esfuerzos realizados por todos los afectados de los Estados miembros y por la Comisión dieron fruto en 1997, año en que prácticamente todos los organismos pagadores quedaron debidamente autorizados, todas las cuentas e informes se recibieron a su debido tiempo y todas las cuentas se liquidaron dentro de los plazos fijados. En 1998, la Comisión sigue poniendo todo su empeño en garantizar el éxito de la reforma, en espera de que la mejora de los controles dé lugar a una mayor observancia de la normativa comunitaria y a un porcentaje de irregularidades tan reducido como sea posible en el complejo entorno de la PAC.

RESUMEN EJECUTIVO

De conformidad con el procedimiento reformado, todos los organismos pagadores han de asumir la plena responsabilidad de los pagos que ejecutan y encargarse de comprobar debidamente las solicitudes antes de proceder a la autorización. Si, por razones particulares de un Estado miembro, un organismo pagador no puede realizar su tarea respecto de una categoría de gasto, debe designarse como organismo pagador un servicio que sí pueda llevarla a cabo, debiendo, a tal efecto, cumplir los criterios de autorización. Como resultado de la reforma, las estructuras de control de los Estados miembros están menos fragmentadas y son mucho más transparentes, y las responsabilidades de cada servicio están claramente definidas. Ello no significa que ya no exista posibilidad alguna de reducir aún más el número de organismos pagadores, y la Comisión instará a los Estados miembros a mantener el menor número posible de ellos.

La Comisión insiste en que los organismos de certificación lleven a cabo, en su Informe de auditoría del año siguiente, el seguimiento de las medidas correctivas exigidas a cada organismo pagador y, en caso de que persistan riesgos de pérdidas para el Fondo, adoptará las decisiones apropiadas con arreglo al procedimiento de conformidad. Las auditorías de las cuentas de 1997 permitieron comprobar que muchas de las deficiencias detectadas habían quedado corregidas.

Los Estados miembros respetaron más estrictamente los requisitos jurídicos en el marco del procedimiento de liquidación del ejercicio financiero de 1997, y las cuentas de casi todos los organismos pagadores se liquidaron en los plazos fijados. Las Directrices a que se refiere el Tribunal fueron debatidas con los representantes de los Estados miembros en septiembre de 1996, con la debida antelación para servir de base a la labor de los auditores. La cuidadosa supervisión de los procedimientos de autorización por parte de la Comisión había impedido hasta entonces que se prestara la debida atención al procedimiento de certificación.

Las deficiencias detectadas en el cumplimiento de los criterios de autorización no impiden, por sí solas, que la Comisión proceda a la liquidación de las cuentas de los organismos pagadores. Deben establecerse plazos para que cada organismo pagador adopte medidas correctivas, las irregularidades ocasionadas por dichas deficiencias deben dar lugar a recuperación y las consecuencias financieras deben extraerse en virtud de una decisión de conformidad posterior, con arreglo a la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 729/70. Los Estados miembros presentan incesantemente nueva información que da lugar al ajuste de los importes de las correcciones aplicadas en cada etapa de los diversos procedimientos.

La Comisión controla rigurosamente la eficacia de las medidas correctivas exigidas a los organismos pagadores, así como la recuperación de los pagos indebidamente efectuados resultantes de las deficiencias detectadas. En caso de que persistan riesgos de pérdidas para el Fondo, la Comisión adoptará una decisión adecuada con arreglo al procedimiento de conformidad. Se ha comprobado que muchas de las deficiencias observadas han quedado corregidas.

2. AUTORIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS PAGADORES

Desarrollo estructural de los organismos pagadores

2.1. 2.3. La Comisión lamenta que no todos los organismos pagadores hubieran quedado autorizados por los Estados miembros a 16 de octubre de 1995, fecha de entrada en vigor de la reforma. No obstante, denegar los pagos a los organismos pagadores que no hubiesen cumplido este plazo hubiera resultado desproporcionado en relación con los efectos esperados. La Comisión consideró más importante proceder con la debida corrección a la revisión de los procedimientos previos a la autorización, aun cuando, por este motivo, la autorización oficial quedara postergada.

Antes de la reforma, muchos organismos pagadores se limitaban a centralizar la información contable que recibían de servicios u organismos sobre los que no poseían facultades de control o investigación (en particular, los de Grecia, España, Italia y el Reino Unido). El propio Tribunal hace constar esta insatisfactoria situación (Informe anual de 1990). De conformidad con el procedimiento reformado, los organismos pagadores han de asumir la plena responsabilidad de los pagos que ejecutan y encargarse de comprobar debidamente las solicitudes antes de proceder a la autorización. Si, por razones particulares del Estado miembro, un organismo pagador no puede realizar su tarea respecto de una categoría de gasto, debe designarse como organismo pagador un servicio que sí pueda llevarla a cabo, debiendo, a tal efecto, cumplir los criterios de autorización. En Alemania y España, por ejemplo, la Constitución confiere poderes autonómicos a los Gobiernos regionales, que han de ser respetados por las administraciones del Gobierno central. Los organismos pagadores establecidos a escala nacional no pueden asumir responsabilidades respecto de las solicitudes gestionadas por las autoridades regionales, de manera que tales regiones han de designar servicios que puedan realizar esa tarea. Deben velar por que estos servicios cumplan los criterios de autorización y por que se certifiquen sus cuentas anuales. No obstante, a fin de alcanzar el objetivo de reducir al mínimo el número de organismos pagadores, se invita a los Estados miembros a designar un único organismo pagador en cada región independiente.

Como resultado de la reforma, las estructuras de control de los Estados miembros están ahora menos fragmentadas y son mucho más transparentes, y las responsabilidades de cada servicio están claramente definidas. Ello no significa que no haya posibilidad alguna de reducir aún más el número de organismos pagadores, y la Comisión invitará a los Estados miembros a mantener el menor número posible de ellos.

2.4. Cada uno de los Estados miembros ha desarrollado estructuras distintas para proceder a la aplicación y el control de los regímenes previstos en el marco de la sección de Garantía del FEOGA. En la medida de lo posible, la Comisión ha tratado de tener en cuenta estas diversas estructuras, siempre y cuando se cumplieran los objetivos establecidos en las Directrices para la autorización.

2.5. La Comisión sólo ha admitido la autorización de los organismos pagadores que aceptan los pagos efectuados por los administradores de anticipos a condición de que los importes en cuestión sean limitados y el servicio central pueda emitir instrucciones vinculantes, lleve una contabilidad central detallada y pueda supervisar la aplicación a través de servicios técnicos y auditorías internas.

Criterios de autorización importantes y puntos débiles que afectan a la autorización

2.6. 2.11. La Comisión examinará pormenorizadamente las conclusiones del Tribunal que se presentan en el cuadro 3. Tal y como indican algunos de los comentarios de dicho cuadro, en 1997 y 1998 se han logrado notables mejoras. La Comisión hace hincapié en que la liquidación de las cuentas de 1996 está basada en la certificación de las cuentas. El que no se cumplan todos los criterios de autorización no es un impedimento para que se expida un certificado claro.

La Comisión constató que en 1996 una serie de organismos pagadores todavía adolecían de graves deficiencias. En todos los casos en que se detectaron deficiencias importantes, la Comisión envió cartas a los Estados miembros, pidiéndoles que, en caso necesario, aplicaran las disposiciones del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 729/70 y la informaran de las medidas correctivas adoptadas y de los plazos fijados para cada una de ellas. Algunas de estas medidas -como la celebración de protocolos con otros organismos en caso de delegación de tareas, la contratación de auditores internos suplementarios y su formación, y el desarrollo de nuevos sistemas de contabilidad- no pueden completarse a corto plazo. En tales casos, se concedió una autorización provisional, y la Comisión ha seguido supervisando los organismos pagadores para cerciorarse de que se logran progresos y se respetan los plazos fijados. La situación mejoró sobremanera al llevarse a cabo la liquidación de las cuentas del ejercicio de 1997.

3. CERTIFICACIÓN DE CUENTAS

O

rganismos de certificación

3.2. La Comisión está de acuerdo en que, en principio, el organismo de certificación debe ser totalmente independiente del organismo pagador. No obstante, en el caso de los pequeños organismos pagadores, la Comisión aceptó que la carga administrativa fuera limitada y no insistió en que se crearan departamentos separados para llevar a cabo las auditorías internas y la certificación de las cuentas. En todos estos casos, la Comisión exigió garantías suplementarias de los Estados miembros en cuanto a la independencia de los servicios responsables de la certificación de las cuentas. Hasta el momento, no ha podido demostrarse que los organismos de certificación presenten una visión parcial de la situación en lo que respecta a las cuentas y al correcto funcionamiento de esos organismos pagadores. La Comisión ha supervisado atentamente la labor de estos organismos de certificación y, de llegar a demostrarse que éstos actúan indebidamente (por ejemplo, si no hacen constar los problemas existentes en los informes que envían a la Comisión), será preciso sustituir a los auditores. Pese al gran número de visitas de control efectuadas, hasta la fecha no se ha logrado obtener prueba alguna en este sentido.

Directrices de la Comisión

3.3. El Reglamento (CE) n° 1663/95 y su anexo establecen el marco para la fiscalización de las cuentas del FEOGA. Las numerosas misiones efectuadas por la Comisión dentro del procedimiento de autorización constituyeron una ocasión para tratar las cuestiones de auditoría con los organismos de certificación designados por los Estados miembros.

Sobre la base de la experiencia adquirida en las misiones de autorización, la Comisión consideró conveniente informar más detalladamente a los organismos de certificación de lo que se esperaba de ellos. Esta medida resultó especialmente útil en el caso de los organismos pagadores más pequeños y en el de los nuevos, que todavía no habían sido objeto de las auditorías de la Comisión. Así, el 9 de septiembre de 1996 se celebró una reunión de un grupo de expertos de los organismos de certificación, antes de que se llevara a cabo la mayor parte de las labores de auditoría con vistas a la certificación de las cuentas. En dicha reunión se distribuyeron y estudiaron con los representantes de los organismos de certificación las Directrices detalladas a que alude el Tribunal. La Comisión sigue estudiando la manera de mejorar el proceso de certificación.

Problemas y retrasos para obtener las cuentas certificadas

3.4. Antes de liquidar las cuentas, la Comisión insistió en que se le presentaran cuentas fiables y pruebas que demostraran la corrección del trabajo de auditoría, aun cuando ello retrasara su decisión sobre una serie de organismos pagadores. Los plazos para la liquidación de las cuentas de 1997 se respetaron y sólo se tomó una decisión (el 29 de abril de 1998) para liquidar todas las cuentas de los organismos pagadores.

3.5. 3.17. La Comisión hace hincapié en que las cuentas de todos los organismos pagadores no se liquidaron hasta haberse obtenido pruebas suficientes, en caso necesario mediante misiones de auditoría suplementarias, de que tales cuentas eran veraces y exactas y estaban completas. En lo tocante a las observaciones sobre Italia del apartado 3.13, debe señalarse que la Comisión incluyó ese importe, tras efectuar las oportunas comprobaciones, en los gastos negativos declarados por el Ministerio de Agricultura y considera que se trata de una solución razonable. En 1997, estos gastos ya no fueron declarados por el Ministerio, sino por un organismo pagador debidamente registrado.

3.18. 3.19. El cuadro a que hace referencia el Tribunal en el apartado 3.19 no constituye todavía una obligación jurídica para los Estados miembros. Tras un período de prueba, la Comisión tiene la intención de introducir disposiciones legislativas que hagan obligatoria la declaración de las deudas a fin de disponer de cifras sobre los importes adeudados a la Comunidad.

La situación en materia de registro y recaudación de deudas sigue siendo insatisfactoria en numerosos organismos pagadores. La Comisión acaba de elaborar una nueva Directriz sobre este asunto y ha iniciado debates internos sobre la posibilidad de aplicar correcciones en los casos que lleven mucho tiempo pendientes. Las misiones de fiscalización de 1998 se centran más en este aspecto.

4. DECISIONES DE LIQUIDACIÓN DE LAS CUENTAS DE 1996

Primera decisión de liquidación de la Comisión

4.1. 4.2. Los retrasos que se registraron en relación con el ejercicio de 1996 no se repitieron durante la liquidación del ejercicio de 1997, que dio lugar a una decisión dentro de los plazos reglamentarios respecto de casi todos los organismos pagadores.

Segunda decisión de liquidación de la Comisión

4.3. Únicamente los gastos que se hayan comprometido de manera claramente contraria a las normas pueden quedar excluidos de la liquidación en virtud de las disposiciones sobre disciplina presupuestaria. Las reservas a que alude el Tribunal han sido o serán objeto de seguimiento por parte de la Comisión y, en caso necesario, se propondrán correcciones financieras en virtud del procedimiento de conformidad establecido en la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 729/70.

4.4. El plazo de 24 meses para aplicar las correcciones en los casos de no conformidad empieza a contar a partir de la notificación de las conclusiones de la Comisión. En todos los casos de este tipo se han enviado cartas a los Estados miembros. Tales cartas dan lugar a conversaciones bilaterales y, en su caso, a la elaboración de un informe por parte del Organismo de conciliación. Este procedimiento, cuya finalidad es garantizar que las correcciones propuestas por la Comisión sean justas y equitativas y ofrecer a los Estados miembros el derecho de réplica, tarda mucho en desarrollarse.

Modificación de los importes declarados

4.5. 4.6. La Comisión reconoce que surgieron algunas dificultades, ya que, al tratarse del primer año de aplicación, los nuevos procedimientos se superpusieron a los antiguos. La situación ha mejorado y seguirá mejorando en el futuro. Por otra parte, los Estados miembros presentan incesantemente nueva información que da lugar al ajuste de los importes de las correcciones aplicadas en cada fase de los diversos procedimientos.

Ajustes en las declaraciones anuales

4.7.a) Tras una misión de control, la Comisión no quedó satisfecha con algunas de las pruebas presentadas, por lo que se llevó a cabo una nueva deducción en las cuentas.

4.7.b) El importe añadido a la declaración de España formaba parte del importe certificado por el organismo de certificación y, por tanto, la Comisión pudo aceptarlo.

4.7.e) La Comisión examinó con gran cuidado los numerosos ajustes introducidos en las cuentas de los organismos pagadores del Reino Unido y rechazó los gastos que no se habían justificado de manera adecuada.

Correcciones financieras realizadas por la división de finanzas competente

4.8. De conformidad con los requisitos jurídicos establecidos en las normas sobre disciplina presupuestaria, las reducciones resultantes de los pagos tardíos de septiembre y la primera mitad de octubre no pueden decidirse a tiempo para contabilizarse en el mismo ejercicio financiero.

4.11. Habida cuenta de los procedimientos contables, los criterios de autorización permiten a los organismos pagadores consignar los gastos hasta cinco días antes de su ejecución. Si esos cinco días caen a finales de un mes, esta práctica puede dar lugar al cambio del mes de referencia a efectos del cálculo de las correcciones correspondientes a los pagos tardíos. El Reino Unido no debe sobrepasar este límite.

4.12. 4.13. Las correcciones efectuadas en aplicación del apartado 6 del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 296/96 corresponden a las cuentas de almacenamiento público, enviadas a la Comisión como decimotercera declaración el 20 de diciembre en virtud del apartado 2 del artículo 5 de dicho Reglamento, que se elaboran para todo el ejercicio.

El artículo 7 del Reglamento (CE) n° 1663/95 establece que las correcciones de las cuentas de los Estados miembros a que alude el Tribunal han de serles notificadas antes del 31 de marzo del ejercicio siguiente y ser objeto de una decisión de la Comisión antes del 30 de abril. Las notificaciones correspondientes a los gastos de 1996 se enviaron con retraso, pero en el procedimiento de liquidación de 1997 sí se cumplieron los plazos.

Estas correcciones pueden abarcar tanto aspectos contables como de conformidad, detectados a lo largo del ejercicio o mediante el control de la decimotercera declaración, que los Estados miembros han hecho o no constar en la declaración de liquidación contable.

En caso de que la declaración de liquidación del Estado miembro no refleje tales correcciones, éstas se confirman con motivo de la liquidación contable cuando ésta se lleva a cabo después de la decisión tomada en el marco del Reglamento (CE) n° 296/96. Así ocurrió en los casos de Grecia, Francia y Portugal.

Si, por el contrario, el Estado miembro no hace constar tales correcciones y ya se ha adoptado la decisión de liquidación contable, las consecuencias financieras se incluyen de todos modos en las cuentas del mismo ejercicio, pero en la línea presupuestaria correspondiente y no en la línea relativa a la liquidación. Así se hizo en el caso de Dinamarca (véase el apartado 4.13). La deducción de los anticipos se efectuó en agosto de 1997 y se confirmará dentro del procedimiento de conformidad.

4.14. La Comisión seguirá este asunto en el contexto de las auditorías de conformidad.

4.15. En el escaso tiempo de que se disponía se examinaron cuidadosamente todas las reservas de las cuentas (véase la respuesta al apartado 4.3) y, en los casos en que existían pruebas fehacientes de no conformidad, se efectuaron o se efectuarán las correcciones pertinentes. En los casos en que las reservas se basaban en una evaluación incorrecta de los organismos de certificación, o en que se necesitaban pruebas suplementarias, no se realizó ninguna corrección en esa decisión de liquidación, aunque sin perjuicio de posteriores decisiones de conformidad.

4.16. Los Estados miembros presentan incesantemente nueva información que da lugar al ajuste de los importes de las correcciones aplicadas en cada fase de los diversos procedimientos. Los Estados miembros principalmente afectados por la reducción de las correcciones efectuadas en los anticipos mensuales y la decisión anual fueron Dinamarca e Italia. En el apartado 4.13 se ofrece una respuesta respecto de Dinamarca. El caso italiano se explica en el apartado 4.10 del texto del Tribunal (devolución de 33,5 millones de ecus) y obedece a los numerosos ajustes que hubo que efectuar en las declaraciones de gastos de almacenamiento público de Italia.

5. CONCLUSIÓN

5.1. Las principales deficiencias detectadas en 1996 se han analizado pormenorizadamente, sobre todo en lo que respecta a los pagos indebidamente efectuados, y han sido objeto de un atento seguimiento. Durante la liquidación de las cuentas de 1997 se observaron notables mejoras.

5.2. Tal y como se explica en la respuesta al apartado 4.4, el procedimiento previsto para la aplicación de correcciones de conformidad requiere el tiempo necesario para que los Estados miembros puedan ejercer su derecho de réplica y recurrir al Órgano de conciliación. Cabe esperar que las correcciones del ejercicio de 1996 corresponderán a las de los ejercicios anteriores. Si la reforma culmina con éxito, el número de correcciones disminuirá en los próximos ejercicios a medida que los Estados miembros cumplan más estrictamente la normativa comunitaria.

5.3. 5.4. Hubo que adoptar dos decisiones de liquidación respecto del ejercicio de 1996. No obstante, habida cuenta de la radical reforma de las normas que regulan el procedimiento de liquidación, del hecho de que las auditorías de certificación se efectuaban por primera vez, y de los resultados del análisis de los informes de certificación y de las cuentas, resultó necesario solicitar auditorías suplementarias de una serie de organismos pagadores. Dado que la liquidación de las cuentas sólo puede proponerse si se demuestra fehacientemente la corrección de las mismas, tuvo que examinarse larga y cuidadosamente toda la información recibida antes de poder extraer las conclusiones pertinentes.

Cabe señalar que la decisión de liquidación correspondiente al ejercicio financiero de 1997, que se adoptó el 29 de abril de 1998, abarcaba los gastos de la práctica totalidad de los organismos pagadores. Actualmente se está elaborando un reglamento que permite la aplicación de sanciones en los casos en que los documentos de liquidación se presenten tardíamente o estén incompletos.

5.5. La Comisión considera que todos y cada uno de los casos se trataron correctamente de acuerdo con la información disponible en el momento en que se adoptó cada una de las decisiones y remite al Tribunal a las respuestas a los apartados correspondientes.

5.6. La Comisión insiste en que los organismos de certificación lleven a cabo, en su informe de auditoría del ejercicio siguiente, el seguimiento de las medidas correctivas exigidas a cada organismo pagador y, en caso de que persistan riesgos de pérdidas para el Fondo, adoptará la decisión oportuna en virtud del procedimiento de conformidad.

5.7. Los documentos a que alude el Tribunal eran directrices dirigidas a los organismos de certificación y a las autoridades responsables de la autorización que se examinaron con los representantes respectivos en septiembre de 1996, con la debida antelación para que pudieran constituir una ayuda para los auditores. La detenida supervisión de los procedimientos de autorización por parte de la Comisión había impedido hasta entonces prestar la debida atención al procedimiento de certificación.

5.8. La Comisión acepta que un mismo organismo se encargue de efectuar las auditorías internas y de certificar las cuentas de los organismos pagadores solamente en el caso de que las auditorías de certificación se realicen de manera independiente y profesional, las auditorías tengan el alcance exigido y se ofrezca una información completa. La Comisión ha controlado muy de cerca la labor de estos organismos de certificación y, de demostrarse que algunos de ellos actúan indebidamente (por ejemplo, si no hacen constar los problemas existentes en los informes que envían a la Comisión), será preciso sustituir a los auditores. Pese a las numerosas visitas de control, hasta el momento no se ha presentado prueba alguna en este sentido.

5.9. En caso necesario, se propondrán correcciones financieras en virtud del procedimiento de conformidad previsto en la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 729/70. El plazo de 24 meses para aplicar las correcciones en los casos de no conformidad empieza a contar a partir de la notificación de las conclusiones de la Comisión. En todos los casos de este tipo se han enviado cartas a los Estados miembros. Tales cartas dan lugar a conversaciones bilaterales y, en su caso, a la elaboración de un informe por parte del Organismo de conciliación. Este procedimiento, cuya finalidad es garantizar que las correcciones propuestas por la Comisión sean justas y equitativas y ofrecer a los Estados miembros el derecho de réplica, tarda mucho en desarrollarse.

5.10. De conformidad con el procedimiento reformado, todos los organismos pagadores han de asumir la plena responsabilidad de los pagos que ejecutan y encargarse de comprobar debidamente las solicitudes antes de proceder a la autorización. Si, por razones particulares de un Estado miembro, un organismo pagador no puede realizar su tarea respecto de una categoría de gasto, debe designarse como organismo pagador un servicio que sí pueda llevarla a cabo, debiendo, a tal efecto, cumplir los criterios de autorización. Como resultado de la reforma, las estructuras de control de los Estados miembros están menos fragmentadas y son mucho más transparentes, y las responsabilidades de cada servicio están claramente definidas. Ello no significa que ya no exista posibilidad alguna de reducir aún más el número de organismos pagadores, y la Comisión invitará a los Estados miembros a mantener el menor número posible de ellos.

5.11. En virtud de los requisitos jurídicos establecidos en las normas sobre disciplina presupuestaria, las reducciones resultantes de los pagos tardíos de septiembre y la primera mitad del mes de octubre no pueden decidirse a tiempo para contabilizarse en el mismo ejercicio financiero.

(1) Reglamento (CE) n° 1287 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo (DO L 125 de 8.6.1995), y Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión de 7 de julio de 1997 (DO L 158 de 8.7.1995).