ES Diario Oficial de la Unión Europea L 289/1

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 25 de enero de 2012

relativa a la medida 36/07 (ex NN 25/07) ejecutada por Alemania a favor de Deutsche Post AG

[notificada con el número C(2012) 184]

(El texto en lengua alemana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2012/636/UE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1) y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

I. PROCEDIMIENTO

I.1. Procedimiento de ayudas estatales

I.1.1. Decisión de incoación de 1999 y Decisión negativa de 2002

(1) En 1994, United Parcel Service (en lo sucesivo, denominada «UPS») presentó una denuncia en la que la empresa alegaba que se habían concedido ayudas ilegales a Deutsche Bundespost POSTDIENST (en lo sucesivo, denominada «POSTDIENST»).

(2) A raíz de la incoación del procedimiento el 23 de octubre de 1999 (en lo sucesivo «la Decisión de incoación de 1999»), Alemania transmitió sus observaciones el 16 de septiembre de 1999. Tras la publicación de la Decisión de incoación de 1999, la Comisión recibió observaciones de 14 interesados, que se transmitieron por carta de 15 de diciembre de 1999 al Gobierno Federal, dándole la posibilidad de formular sus observaciones al respecto. Alemania respondió por carta de 1 de febrero de 2000, registrada en la Comisión el 2 de febrero de 2000.

(3) El 19 de junio de 2002, la Comisión adoptó una decisión negativa (3) (en lo sucesivo «la Decisión negativa de 2002»), que estableció que POSTDIENST y su sucesora Deutsche Post AG (en lo sucesivo, denominada «DPAG»; POSTDIENST y DPAG en lo sucesivo se las denominará conjuntamente «Deutsche Post») facturaban sus servicios de paquetería puerta a puerta a precios inferiores a los costes marginales y que esa política agresiva de precios no formaba parte del mandato de servicio público de Deutsche Post. Las pérdidas resultantes de 572 millones EUR fueron financiadas, en definitiva, infringiendo el artículo 106 y el artículo 107 del TFUE, mediante fondos estatales concedidos a Deutsche Post en diversas formas (por ejemplo, transferencias estatales de la sociedad afiliada de Deutsche Bundespost TELEKOM (en lo sucesivo «TELEKOM»), garantías públicas de préstamos y apoyo estatal para la financiación de las pensiones de los funcionarios de correos (en lo sucesivo «subvención a las pensiones»).

(4) Como reclamó la Comisión, Alemania exigió a DPAG la devolución de la ayuda estatal de 572 millones EUR, incompatible con el mercado interior. Deutsche Post interpuso un recurso de casación contra la Decisión ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.

(5) El Tribunal de la Unión Europea (en lo sucesivo «el Tribunal») en su sentencia de 2008 (4), anuló la Decisión negativa de 2002 porque la Comisión no procedió a un análisis exhaustivo de todos los ingresos y costes del servicio universal para determinar si Deutsche Post había recibido una compensación insuficiente o excesiva.

(6) En consecuencia, Alemania devolvió a Deutsche Post la ayuda estatal de 572 millones EUR recuperada y los intereses devengados.

(7) El 2 de septiembre de 2010, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación interpuesto por la Comisión contra la sentencia del Tribunal (5).

I.1.2. Otras denuncias con posterioridad a la Decisión negativa de 2002

(8) El 13 de mayo de 2004, UPS presentó otra denuncia alegando que se había concedido ayuda ilegal a Deutsche Post después de la Decisión negativa de 2002. UPS sostenía que en la Decisión negativa de 2002 no se habían examinado todas las medidas enumeradas en la denuncia inicial de 1994 y que las ventajas financieras concedidas a Deutsche Post que no eran compatibles con las normas sobre ayudas estatales superaban claramente los 572 millones EUR. Deutsche Post utilizó fondos estatales para ampliar su negocio de paquetería (por ejemplo, mediante la adquisición de otras empresas) y para vender servicios a precios de transferencia — que se consideran desproporcionadamente bajos — a sus filiales Postbank AG y Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (en lo sucesivo «DPEED»), que operan, respectivamente, en el sector de los servicios bancarios y en el de la distribución de paquetes empresariales con la marca DHL.

(9) La Comisión solicitó información a Alemania el 9 de noviembre de 2004 y el 1 de abril de 2005. Las autoridades alemanas respondieron el 2 de diciembre de 2004 y el 3 de junio de 2005.

(10) El 16 de julio de 2004, TNT Post AG & Co KG (en lo sucesivo «TNT») presentó una denuncia en la que también ella alegaba que Deutsche Post había vendido sus servicios a Postbank AG a precios de transferencia desproporcionadamente bajos. TNT sostenía que Postbank AG solo había pagado por los servicios prestados los costes variables, mientras que Deutsche Post había financiado en su totalidad los costes fijos comunes de la red de distribución con los ingresos de su monopolio en los envíos de correspondencia.

(11) La Comisión solicitó información a Alemania el 11 de noviembre de 2004 y el 25 de abril de 2005. Las autoridades alemanas respondieron el 17 de diciembre de 2004 y el 23 de junio de 2005.

I.1.3. Decisión de ampliación de 2007

(12) Tras recibir otras denuncias, la Comisión informó a Alemania por carta de 12 de septiembre de 2007 (6) (en lo sucesivo, «la Decisión de ampliación de 2007») sobre la ampliación del procedimiento incoado en 1999. Con la Decisión de ampliación de 2007 se perseguía el objetivo de incorporar al procedimiento todos los nuevos datos presentados y examinar detalladamente todos los posibles falseamientos de la competencia ocasionados por las medidas estatales a favor de Deutsche Post (para más información sobre las transferencias públicas, las garantías públicas, la subvención a las pensiones y el derecho exclusivo para la prestación de servicios de correspondencia, véase la sección I.1.14).

(13) En opinión de la Comisión, debía reconstruirse exactamente la contabilidad de Deutsche Post desde 1990 hasta 2007 para aclarar los efectos de las medidas estatales en los ingresos y costes de los distintos servicios prestados por Deutsche Post.

I.1.4. Observaciones de Alemania sobre la Decisión de ampliación de 2007

(14) Alemania presentó sus observaciones el 14 de diciembre de 2007 y Deutsche Post interpuso un recurso de casación contra la Decisión de ampliación de 2007 (véase también la sección I.3.1).

I.1.5. Observaciones de los interesados sobre la Decisión de ampliación de 2007 y observaciones de Alemania sobre dichas observaciones

(15) El 16 de noviembre de 2007, UPS y TNT presentaron sus observaciones.

(16) Tras solicitar una prórroga del plazo el 20 de diciembre de 2007, el Gobierno Federal presentó sus observaciones sobre las observaciones de TNT y UPS el 12 de marzo de 2008.

I.1.6. Selección de un experto externo

(17) El 23 de enero de 2008, la Comisión publicó una convocatoria para un informe que facilitara a la Comisión determinar si Deutsche Post podría haber recibido una compensación excesiva por su obligación de servicio universal (7) desde 1990 hasta 2007.

(18) El 18 de junio de 2008, la Comisión concluyó un contrato con WIK Consult GmbH, empresa especializada en la contabilidad del sector postal.

I.1.7. Observaciones de Alemania sobre la pertinencia de la duración del período investigado

(19) Por cartas de 10 y 18 de junio de 2008, Alemania se pronunció en contra de la duración del período investigado (1990-2007) prevista por la Comisión y manifestó su opinión de que era suficiente limitar la investigación a los años 1990 a 1994, cuando se concedieron las transferencias; en ese período las pérdidas fueron mayores que las transferencias públicas, por lo que Deutsche Post no recibió una compensación excesiva. Según el Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (8) (en lo sucesivo «el Marco comunitario de 2005»), presentar datos contables para el período posterior a 1994 sería desproporcionado ya que el período para el cálculo de las compensaciones excesivas se limita a cuatro años.

(20) El 27 de junio de 2008, Alemania presentó un dictamen pericial sobre la obligación de la Comisión de examinar por separado las transferencias públicas, las garantías públicas y la subvención a las pensiones (9). Además, Alemania alegó que no era necesario examinar los datos contables para evaluar las garantías públicas y la subvención a las pensiones.

(21) Alemania mantuvo la misma posición en las reuniones con los servicios de la Comisión de 29 de mayo y de 15 de julio de 2008.

I.1.8. Solicitud de información de 17 de julio de 2008

(22) El 17 de julio de 2008, la Comisión envió a Alemania una solicitud de información referente a todas las medidas estatales sometidas a examen y un cuestionario sobre los ingresos y costes de Deutsche Post desde 1990 hasta 2007. La solicitud de información se elaboró en colaboración con WIK Consult. El 5 de agosto de 2008, Alemania solicitó una prórroga indefinida del plazo puesto que primero debía establecerse la disponibilidad de ciertos datos.

I.1.9. Recordatorios de 12 y 22 de agosto de 2008

(23) El 12 de agosto de 2008, la Comisión explicó por qué debía efectuarse el examen de los ingresos y costes de Deutsche Post desde 1990 a 2007 e insistió en que se presentara la información solicitada.

(24) En su comunicación de 14 de agosto de 2008, Alemania alegó una vez más que no había motivos para examinar los ingresos y costes de Deutsche Post posteriores a 1994. El 22 de agosto de 2008, la Comisión se reservó el derecho de enviar un requerimiento de información, de conformidad con el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (10), en el caso de que Alemania no presentara la información solicitada.

(25) En su comunicación de 29 de septiembre de 2008, Alemania presentó los resultados de otro dictamen pericial (que transmitió el 2 de octubre de 2008) para respaldar su posición de que no era necesario un análisis de la contabilidad posterior a 1994 y de que el período de investigación pertinente era desde 1990 a 1994 (11).

(26) El 28 de octubre de 2008, Alemania transmitió información sobre las garantías estatales y la subvención a las pensiones.

I.1.10. Requerimiento de información de 30 de octubre de 2008

(27) La Comisión no aceptó los argumentos de Alemania e insistió en que era necesario un análisis hasta 2007 para apreciar en su totalidad los efectos sobre la competencia de las medidas estatales concedidas. Tras dos recordatorios de 12 y de 22 de agosto de 2008, el 30 de octubre de 2008 la Comisión envió un requerimiento de información instando formalmente a Alemania a que presentara todos los datos contables necesarios de la totalidad del período 1990-2007.

(28) Alemania y Deutsche Post impugnaron la validez del requerimiento de información (véase la sección I.3.2).

(29) El 27 de noviembre de 2008, Alemania comunicó los datos contables solicitados del período desde 1990 hasta 1994 y posteriormente una versión actualizada de dichos datos los días 5 y 16 de diciembre de 2008.

I.1.11. Presentación de los datos contables del período 1990-2007

(30) Tras una reunión celebrada el 6 de febrero de 2009 entre el Secretario de Estado alemán, Sr. Pfaffenbach, el Presidente del Consejo de Administración de DPAG, Sr. Appel, y el miembro de la Comisión responsable de la política de competencia, Alemania y Deutsche Post aceptaron presentar datos contables del período posterior a 1994.

(31) El 3 de marzo de 2009, Alemania presentó un primer paquete de datos contables para el período de investigación total desde 1990 a 2007.

(32) El 3 de marzo de 2009 en Bruselas y el 12 de marzo, 2 de abril, 28 de mayo, 23 de junio y 18 de septiembre de 2009 en Bonn, se celebraron reuniones entre Deutsche Post y los servicios de la Comisión. Alemania transmitió las correspondientes aclaraciones de Deutsche Post el 26 de marzo, 7 de mayo y 22 de junio de 2009.

(33) Tras estas reuniones y una serie de preguntas que los servicios de la Comisión enviaron a Deutsche Post el 4 de junio y el 30 de julio de 2009, Alemania presentó datos contables actualizados y algunas aclaraciones más el 9 y 31 de julio, 17 de agosto, 8 y 10 de septiembre y 15 de octubre de 2009.

(34) El 16 y el 24 de septiembre de 2009, los servicios de la Comisión formularon otras preguntas, a las que Alemania respondió el 14 de octubre de 2009.

I.1.12. Presentación del informe WIK

(35) Debido a retrasos en la presentación de los datos contables, el contrato con WIK Consult hubo de prorrogarse varias veces. El 9 de noviembre de 2009, WIK Consult presentó finalmente su informe (en lo sucesivo, «el informe WIK»).

(36) El 14 y el 21 de enero de 2010, Alemania transmitió sus observaciones sobre el informe WIK. El 11 de febrero de 2010, Alemania presentó un informe elaborado por KPMG (en lo sucesivo, «el informe KPMG») sobre la naturaleza jurídica de las retrocesiones (12) que, hasta 1995, estaba obligada a pagar al Estado alemán Deutsche Post y un informe elaborado por Deloitte (13) (en lo sucesivo, «el informe Deloitte I») sobre el beneficio «razonable» de referencia utilizado en el informe WIK.

(37) El 23 de abril de 2010, Alemania presentó otro informe Deloitte (en lo sucesivo, «el informe Deloitte II») sobre el nivel del beneficio razonable que debe utilizarse para los servicios universales de Deutsche Post.

(38) El 9 de agosto de 2010, Alemania transmitió diversas observaciones sobre el cálculo de la compensación excesiva y la aplicación del principio del inversor en una economía de mercado a la evaluación de las transferencias públicas.

I.1.13. Observaciones a raíz de la anulación de la Decisión negativa de 2002

(39) El 5 de noviembre de 2010, Alemania envió otro dictamen pericial que analizaba la importancia de la sentencia en el asunto C-399/08 Comisión/Deutsche Post (véase la sección I.3.5) para el procedimiento en curso (14).

I.1.14. Decisión de ampliación de 2011

(40) Por carta de 10 de mayo de 2011, la Comisión comunicó a Alemania su Decisión de ampliar el procedimiento incoado en 1999 y ampliado en 2007, de conformidad con el artículo 108, apartado 2, del TFUE, para efectuar una investigación pormenorizada de la subvención a las pensiones que recibió Deutsche Post desde 1995 (en lo sucesivo, «Decisión de ampliación de 2011»).

(41) Tras una solicitud inicial de prórroga del plazo de 23 de mayo de 2011, el 29 de julio de 2011 Alemania presentó sus observaciones, así como nuevos documentos sobre la necesidad de un cálculo de la compensación excesiva para demostrar las presuntas subvenciones cruzadas (15), otro sobre una comparación de los costes sociales efectivamente soportados por Deutsche Post con los costes sociales habituales en el mercado (16) y un tercero sobre el importe de los costes sociales excesivos soportados por Deutsche Post en relación con el nivel habitual en el mercado (17).

(42) UPS presentó sus observaciones el 4 de octubre de 2011. Free and Fair Postal Postal Initiative (en lo sucesivo, «FFPI») presentó sus observaciones el 5 de octubre de 2011 y Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (en lo sucesivo, «BIEK») lo hizo el 7 de octubre de 2011. El 13 de octubre de 2011, la Comisión transmitió a Alemania las observaciones de los interesados.

(43) El 14 de noviembre de 2011, Alemania formuló sus observaciones sobre las observaciones de los interesados.

(44) El 18 de noviembre de 2011, la Comisión envió otra solicitud de información acerca de los detalles de la financiación de los derechos a pensión con posterioridad a 2007. Alemania respondió por cartas de 2 y 19 de enero de 2012. El 16 de diciembre de 2011, la Comisión transmitió a Alemania un informe de Charles River Associates sobre el beneficio de referencia (18) (en lo sucesivo, el «informe CRA»), y sobre el que Alemania formuló sus observaciones el 16 de enero de 2012.

I.2. Procedimiento con arreglo al artículo 102 del TFUE

(45) Basándose en la denuncia de UPS de 1994, la Comisión consideró que Deutsche Post había infringido el artículo 102 del TFUE con su política de imposición de precios en el segmento de paquetería business-to-consumer en el período 1990-1995. A Deutsche Post se le impuso una multa de 24 millones EUR (19).

(46) El 22 de abril de 2004, UPS interpuso otra denuncia contra Deutsche Post por abuso de posición dominante sobre la base del artículo 102 del TFUE. Según UPS, Deutsche Post había facturado sus servicios regulados de correspondencia a precios excesivos.

(47) En el curso de su investigación, el 5 de noviembre de 2004 la Comisión recibió documentos relativos a la decisión de la autoridad reguladora alemana (en lo sucesivo, «el regulador postal») sobre el límite superior de precios para los servicios regulados de correspondencia de Deutsche Post a partir del 1 de enero de 2003 (en lo sucesivo, «Decisión de limitación de precios de 2002»). Por carta de 13 de junio de 2007, Alemania manifestó su acuerdo con la utilización de estos documentos en el procedimiento de ayuda estatal.

(48) El 25 de marzo de 2008, la Comisión decidió archivar el procedimiento de infracción a las normas de competencia al considerar improbable que se pudiera probar una infracción de ese tipo contra el artículo 102 del TFUE (20).

I.3. Procedimientos judiciales

I.3.1. Asunto T-421/07, Deutsche Post AG/Comisión

(49) Deutsche Post impugnó la Decisión de ampliación de 2007 alegando que la Decisión negativa de 2002 creó expectativas legítimas de que la Comisión no iba a retomar sus investigaciones.

(50) El 8 de diciembre de 2011, el Tribunal declaró la inadmisibilidad del recurso (21).

I.3.2. Asunto T-570/08, Deutsche Post AG/Comisión, y asunto T-571/08, Alemania/Comisión

(51) Alemania y Deutsche Post impugnaron la validez del requerimiento de información de la Comisión de 30 de octubre de 2008 al considerar que dicho requerimiento solicitaba información irrelevante y representaba un esfuerzo desproporcionado para Deutsche Post.

(52) El 16 de julio de 2010, el Tribunal declaró la inadmisibilidad de ambos recursos puesto que el requerimiento de información no había vulnerado los derechos procesales de Deutsche Post ni de Alemania.

I.3.3. Asunto C-463/10, P Deutsche Post AG/Comisión, y asunto C-475/10, P Alemania/Comisión

(53) El 27 de septiembre de 2010, Deutsche Post y Alemania interpusieron un recurso de casación contra la sentencia del Tribunal y manifestaron que el requerimiento de información había lesionado sus derechos. El 13 de octubre de 2011, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia del Tribunal General de 16 de julio de 2010 (22). Por consiguiente, el asunto se devolvió al Tribunal General y el procedimiento sigue pendiente.

I.3.4. Asunto T-344/10, UPS/Comisión

(54) El 20 de agosto de 2010, UPS interpuso un recurso ante el Tribunal General alegando que la Comisión había incurrido en una omisión culposa por lo que se refiere a la investigación de la ayuda estatal de 2007. Puesto que habían transcurrido casi tres años desde la Decisión de ampliación de 2007, UPS consideró que la Comisión había tenido ocasión suficiente de investigar las medidas en cuestión y de evaluar las circunstancias de hecho y de derecho para adoptar una decisión definitiva y archivar el procedimiento de investigación. El procedimiento todavía está pendiente.

I.3.5. Asunto T-388/11, Deutsche Post AG/Comisión

(55) El 22 de julio de 2011, Deutsche Post impugnó la Decisión de ampliación de 2011 alegando que la Comisión había cometido un error manifiesto al considerar la subvención a las pensiones en su evaluación preliminar como ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE y como nueva ayuda a tenor del artículo 108, apartado 1, del TFUE. El procedimiento todavía está pendiente.

II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS ESTATALES

(56) Desde 1989, Deutsche Post ha recibido apoyo estatal mediante diversas medidas: 1) financiación pública de los derechos de pensión sobre la base de: — la Ley de derechos de los trabajadores (Personalrechtsgesetz 1994) (23) (en lo sucesivo, «PostPersRG 1994»); 2) transferencias y garantías públicas sobre la base de: — la Ley de servicios postales de 1989 (Postverfassungsgesetz 1989 (24) en lo sucesivo, «PostVerfG 1989»), — la Ley de transformación de los servicios postales de 1994 (Postumwandlungsgesetz 1994 (25) en lo sucesivo, «PostUmwG 1994»); 3) derecho exclusivo y regulación de precios sobre la base de: — la Ley de correos de 1989 (Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (en lo sucesivo, «PostG 1989»), — la Ley de servicios postales de 1997 (Postgesetz 1997, en lo sucesivo, «PostG 1997»).

II.1. Subvención a las pensiones en el contexto de las prestaciones sociales y de los regímenes contributivos a la seguridad social para funcionarios y personal laboral

(57) Desde 1995, la subvención a las pensiones cubre una gran parte del pago de las pensiones de los funcionarios jubilados de Deutsche Post. Para entender plenamente los efectos de la subvención a las pensiones en la evaluación, en los siguientes considerandos se describirán con más detalle las prestaciones sociales y las cotizaciones sociales de los funcionarios, comparándolas con los regímenes obligatorios de seguridad social de los empleados de Derecho privado (en lo sucesivo, «personal laboral»).

II.1.1. Prestaciones sociales de los funcionarios

(58) Los funcionarios tienen derecho a la pensión de vejez y a prestaciones en caso de enfermedad y necesidad de cuidados. Las prestaciones de los funcionarios de Deutsche Post son las mismas que las de todos los demás funcionarios: 1) el importe de la pensión está fijado de antemano, con arreglo al artículo 14 de la BeamtVG (27), en un determinado porcentaje del último sueldo del funcionario. Así, por ejemplo, a un funcionario que se jubilara en 2010 y haya trabajado el número requerido de años, le corresponde una pensión que equivale al 71,75 % de su último sueldo; 2) los funcionarios tienen derecho al reembolso del 50 % al 70 % de los gastos de atención sanitaria y de cuidados especiales; el porcentaje restante deben pagarlo ellos. El desglose exacto de los gastos de atención sanitaria depende de diversos factores, por ejemplo, del número de hijos. Los funcionarios pueden optar por suscribir un seguro de enfermedad voluntario complementario o pagar ellos mismos su parte de los gastos de atención sanitaria.

II.1.2. Financiación de las prestaciones sociales de los funcionarios de POSTDIENST de 1989 a 1994

(59) Tras la primera reforma postal de 1989, de conformidad con el artículo 54, apartado 2, de la PostVerfG 1989, POSTDIENST, TELEKOM y POSTBANK tenían que financiar íntegramente los pagos de las pensiones y los costes de la atención sanitaria de los funcionarios jubilados, que fueron asignados a sus respectivas empresas en función de las actividades anteriores de cada funcionario. En virtud de dicha disposición, aunque ante quien reclaman sus derechos los funcionarios sigue siendo el Estado, este puede exigir la totalidad del importe de esos derechos a POSTDIENST, TELEKOM o a POSTBANK respectivamente.

II.1.3. Financiación de las prestaciones sociales de los funcionarios de DPAG desde 1995

(60) En el marco de la segunda reforma postal de 1994, los funcionarios que habían trabajado para POSTDIENST fueron transferidos a DPAG, según el artículo 2, apartado 1, de la PostPersRG 1994. Según el artículo 2, apartado 3, de la PostPersRG 1994, los funcionarios mantuvieron su régimen jurídico. Según el artículo 1, apartado 1, de la PostPersRG 1994, DPAG asumió todos los derechos y obligaciones de los trabajadores del Estado Federal y según el artículo 2, apartado 3, de la PostPersRG 1994, todos los derechos pecuniarios de los funcionarios.

(61) Según el artículo 15 de la PostPersRG 1994, el pago de las pensiones y de las prestaciones sanitarias a los funcionarios jubilados fue asumido por un fondo de pensiones que acababa de crearse para los funcionarios de Deutsche Post. El 1 de julio de 2001, los fondos de pensiones de Deutsche Post, Deutsche Telekom AG y Postbank AG se fusionaron en el Postbeamtenversorgungskasse (en lo sucesivo, para la totalidad del período a partir del 1 de enero de 1995, denominados conjuntamente «Fondo de Pensiones»).

(62) Según el artículo 16, apartado 1, de la PostPersRG 1994, desde 1995 hasta 1999 Deutsche Post debía pagar una contribución anual al Fondo de Pensiones de 2 045 millones EUR, es decir, un total de 10 225 millones EUR. Desde 2000, en virtud del artículo 16, apartado 2, de la PostPersRG 1994, Deutsche Post debe pagar una contribución anual del 33 % de los sueldos pagados a los funcionarios (es decir, unas contribuciones que van de 735 millones EUR en 2000 hasta 540 millones EUR en 2010) al Fondo de Pensiones.

(63) Según el artículo 16, apartado 2, de la PostPersRG 1994, la subvención a las pensiones cubre el déficit restante (es decir, la diferencia entre los pagos de las pensiones de los funcionarios jubilados y la contribución de Deutsche Post al Fondo de Pensiones). La subvención a las pensiones pasó de 151 millones EUR en 1995 a 3 203 millones EUR en 2010 y totalizó 37 121 millones EUR en el período 1995-2010. Gráfico 1 Financiación del Fondo de Pensiones (en millones EUR)

II.1.4. Regímenes de seguridad social obligatorios del personal laboral y seguro complementario de pensión del personal laboral de Deutsche Post

(64) El personal laboral está sujeto al régimen obligatorio general de seguridad social y debe suscribir los cuatro seguros siguientes: pensión, desempleo, enfermedad y cuidados especiales (28). Los regímenes de seguridad social obligatorios para el personal laboral ofrecen distinto nivel de cobertura en materia de pensión y de enfermedad que el régimen vigente para los funcionarios: 1) la cuantía de la pensión no se calcula como porcentaje del último salario mensual sino como el promedio del salario de la vida laboral; 2) los gastos del seguro de enfermedad y el seguro de cuidados especiales están totalmente cubiertos.

(65) También en la financiación de las prestaciones sociales hay diferencias esenciales con el régimen aplicable a los funcionarios: los regímenes de seguridad social obligatorios del personal laboral se financian mediante las cotizaciones conjuntas del trabajador y del empresario a lo largo de la vida laboral del trabajador (en lo sucesivo, «cotizaciones obligatorias a la seguridad social»). El tipo de cotización total se reparte formalmente entre una cuota empresarial y una cuota del trabajador, cada una de las cuales constituye aproximadamente la mitad del importe total. No obstante, la empresa tiene la obligación formal de trasferir la contribución total a la seguridad social. Gráfico 2 Tipos de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social en porcentaje del salario bruto del personal laboral (véase también el anexo)

(66) El gráfico 2 muestra que los tipos de las contribuciones obligatorias a la seguridad social desde 1995 oscilan entre el 38 % y el 42 % del salario bruto (= salario neto + cuota del trabajador). La cuota empresarial y la cuota del trabajador a las cotizaciones a la seguridad social estaban comprendidas entre el 19 % y el 21 % del salario bruto (véase la serie cronológica detallada en el anexo).

(67) El personal laboral de Deutsche Post se ha beneficiado no solo de los regímenes obligatorios de seguridad social, sino también de un seguro complementario de pensión. Al personal laboral contratado antes de 1997 se le ofreció un seguro complementario de pensión, gracias al cual recibiría una pensión comparable a la de los funcionarios. El seguro complementario de pensión cubría la diferencia entre el seguro obligatorio de pensión del personal laboral, que equivale a un porcentaje determinado del salario promedio de la vida laboral, y la pensión de los funcionarios, que corresponde a un porcentaje determinado del último sueldo. Las disposiciones detalladas se establecen en la Carta del Instituto de Pensiones de Correos alemanes (en lo sucesivo, «VAP») (29).

(68) Hasta 1997, Deutsche Post financió el complemento de pensión para el personal laboral jubilado mediante una contribución de aproximadamente [5 % a 10 %] (30) del salario bruto del personal laboral en activo. A partir de 1997, Deutsche Post constituyó reservas para las obligaciones pendientes del VAP (véase también la descripción de la carga no 4 en la sección II.3.1.3).

(69) A partir de 1997, al personal laboral de nueva contratación se le ofrecía un seguro complementario de pensión considerablemente reducido, al que Deutsche Post transfería una contribución desde 1997 a 2007 de [0 % y 5 %] del salario bruto.

II.2. Transferencias públicas y garantías públicas en el contexto del derecho exclusivo y de las obligaciones de servicio postal universal de Deutsche Post

II.2.1. Derecho exclusivo hasta 2007

(70) Antes de 1998, la constitución y explotación de empresas dedicadas a la expedición remunerada de correspondencia estaban reservadas exclusivamente a Deutsche Post, con arreglo al artículo 2 de la PostG 1989. Otros servicios postales, como la expedición de paquetes, periódicos o revistas, no estaban reservados a Deutsche Post sino abiertos a la competencia. Según el artículo 37 de la PostVerfG 1989, los beneficios obtenidos de estos servicios de correspondencia reservados deben utilizarse para financiar las pérdidas de los servicios universales ofrecidos en mercados abiertos a la competencia. Según el artículo 4 de la PTRegG 1994 (31), la autorización de las tarifas de los servicios de correspondencia reservados era competencia del Ministro Federal de Correos y Telecomunicaciones.

(71) Con la entrada en vigor de la PostG 1997 en 1998, el volumen de los servicios reservados de Deutsche Post se fue reduciendo paulatinamente. Según el artículo 51 de la PostG 1997, el derecho exclusivo de Deutsche Post en 1997 abarcaba la distribución de cartas y catálogos con una dirección postal y de un peso máximo de 200 gramos, pero posteriormente el límite de peso se fue reduciendo paulatinamente y en 2006 se fijó en 50 g. El derecho exclusivo terminó por suprimirse el 31 de diciembre de 2007.

II.2.2. Obligación de servicio postal universal hasta 2007

(72) La obligación de servicio universal se encomendó formalmente a Deutsche Post mediante dos actos jurídicos: 1) el Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (Reglamento sobre las prestaciones obligatorias del servicio postal, en lo sucesivo, «PPflLV») designaba a Deutsche Post prestador del servicio postal universal de correspondencia y paquetes de un peso máximo de 20 kg, confiándole la prestación de los correspondientes servicios en toda Alemania con tarifas uniformes; 2) la PostG 1997 y su Reglamento de aplicación de 1999 (33) (en lo sucesivo, «Reglamento de servicio universal de 1999») mantuvo el mandato de DPAG para la prestación de servicios universales.

(73) El artículo 11 de la PostG 1997 define los servicios universales como una oferta mínima de servicios postales prestados en todo el territorio a precios asequibles. Estos servicios comprenden la distribución de cartas, paquetes con una dirección postal cuyo peso unitario máximo no supere los 20 kg, así como libros, catálogos, periódicos y revistas (en lo sucesivo, «servicios universales»).

(74) El Reglamento de servicio universal de 1999 fija los requisitos mínimos de calidad del servicio universal: 1) debe haber un mínimo de 12 000 oficinas de correos en territorio federal; 2) como promedio anual, el 80 % de las cartas y paquetes debe entregarse dentro de plazos determinados (las cartas, un día laborable y los paquetes, dos días laborables), además, los días laborables debe haber como mínimo un reparto diario; 3) aunque, como regla general, los precios de los servicios universales han de ser asequibles, DPAG debía cobrar precios uniformes por los servicios de correspondencia que prestaba en virtud del derecho exclusivo que expiró en 2007. Además, DPAG goza de cierta flexibilidad para fijar los precios en los servicios reservados puesto que puede llegar a acuerdos individuales sobre precios con clientes que expidan un mínimo de 50 unidades por transacción.

(75) Mediante el artículo 52 de la PostG 1997 se prorrogó el mandato de la prestación de servicios universales a DPAG hasta el 31 de diciembre de 2007, es decir, hasta la expiración de su derecho exclusivo para los servicios de correspondencia. Desde la expiración del derecho exclusivo, en Alemania no hay ningún operador postal al que se haya encomendado la obligación de servicio universal, lo que significa que todos los operadores de servicios postales deben prestar servicios postales universales («fuerzas del mercado»). Si se demuestra o se supone que un servicio universal no se presta de manera suficiente o adecuada, la PostG 1997 ofrece los instrumentos jurídicos para garantizar la prestación de dicho servicio.

(76) Como se desprende del informe WIK (véase el gráfico 3), aproximadamente el 88 % de los ingresos totales desde 1990 hasta 2007 correspondía a los servicios universales. La mayor parte de los servicios universales de correspondencia estaba sujeta a una regulación de precios debido a la posición dominante en el mercado de Deutsche Post (véase la sección II.2.1). Además de estos servicios regulados, que supusieron alrededor del 62 % de los ingresos totales, Deutsche Post prestó servicios universales de paquetería (aproximadamente el 15 % de los ingresos totales) y otros servicios universales de correspondencia no regulados (aproximadamente el 11 % de los ingresos totales), compitiendo con otros operadores.

(77) Por otra parte, Deutsche Post también ofrecía servicios comerciales (por ejemplo, servicios de banca minorista para Postbank, servicios de distribución para Telekom o reparto de publicidad denominativa). En total, los servicios comerciales representaron aproximadamente el 12 % de los ingresos totales de Deutsche Post en el período 1990-2007.

II.2.3. Transferencias públicas

(78) Desde su fundación en 1950, Deutsche Bundespost era una empresa de patrimonio especial del Estado. Según el Derecho administrativo alemán, una empresa de patrimonio especial no tiene personalidad jurídica independiente del Estado pero cuenta con presupuesto propio y no es responsable de las deudas generales del Estado.

(79) La primera reforma postal de 1989 preveía que la empresa de patrimonio especial tuviera tres divisiones: POSTDIENST, POSTBANK y TELEKOM, clasificadas como «empresas públicas» pero que no tenían personalidad jurídica independiente del Estado.

(80) Según el artículo 37, apartados 2 y 3, de la PostVerfG 1989, como norma las tres empresas debían autofinanciar en su totalidad los costes de sus servicios pero estaba permitida la financiación cruzada entre las tres de las pérdidas resultantes de la obligación de servicio universal. Sobre esta base, entre 1990 y 1993 POSTDIENST recibió de TELEKOM un total de 2 844 millones EUR para cubrir sus pérdidas.

(81) En el marco de la segunda reforma postal, el 1 de enero de 1995 las tres divisiones de la empresa de patrimonio especial se transformaron en sociedades anónimas: POSTDIENST se convirtió en DPAG, POSTBANK en Postbank AG y TELEKOM en Telekom AG. Según el artículo 2, apartado 2, de la PostUmwG 1994, Telekom AG asumió todas las obligaciones crediticias imputables a la empresa de patrimonio especial en su conjunto pero conservando el derecho de reclamación frente a DPAG y Postbank AG en la medida en que las obligaciones crediticias pudieran atribuirse a sus predecesoras legales.

(82) Según el artículo 7 de la PostUmwG 1994, sin embargo, los derechos de reclamación (basados en el artículo 2, apartado 2, de la PostUmwG 1994) de Telekom AG frente a DPAG por valor de las pérdidas incurridas por POSTDIENST expiraron el 31 de diciembre de 1994, lo que dio lugar a una transferencia de activos por valor de 2 822 millones EUR de Telekom AG a DPAG. En opinión de Alemania, esta transferencia de Telekom AG, como las transferencias anteriores en virtud del artículo 37, apartado 3, de la PostVerfG 1989, era indispensable para que DPAG cumpliera su obligación de servicio universal.

(83) De 1990 a 1995, POSTDIENST recibió en total 5 666 millones EUR como compensación por su obligación de servicio universal.

II.2.4. Garantía del Estado para los instrumentos de deuda emitidos antes de 1995

(84) Desde 1953, según el artículo 22, apartado 4, de la PostVwG 1953 (34), los instrumentos de deuda de Deutsche Bundespost tenían el mismo valor legal que los instrumentos de deuda del Estado. La PostVerfG de 1989, que derogó la PostVwG de 1953, incorporó esta disposición en su artículo 40.

(85) Tras la creación de las tres divisiones en 1989, POSTDIENST no emitió las obligaciones de deuda ella misma sino que POSTBANK administró las correspondientes transacciones para todas las empresas de Deutsche Bundespost. Los instrumentos de deuda se asignaron posteriormente a POSTDIENST, TELEKOM y POSTBANK en función de sus necesidades financieras.

(86) Después de 1995, de conformidad con el artículo 2, apartado 4, de la PostUmwG 1994, el Estado alemán siguió siendo responsable de todas las obligaciones de deuda contraídas antes de 1995 por Deutsche Bundespost y posteriormente asignadas a POSTDIENST, TELEKOM y POSTBANK. Sin embargo, Alemania no asumió la responsabilidad por los instrumentos de deuda que había emitido DPAG con posterioridad a esa fecha.

II.3. Ingresos procedentes de los servicios regulados como compensación adicional por los costes de pensiones y costes netos del servicio universal

(87) La PostG 1997 encargó también a la Bundesnetzagentur (en lo sucesivo, «el regulador postal») la supervisión de los mercados de correspondencia reservados y liberalizados. Según el artículo 19 de la PostG 1997, el regulador postal tiene competencias para regular las tarifas de Deutsche Post en los mercados de correspondencia en los que ocupa una posición dominante. Deutsche Post no solo ocupaba una posición dominante en el sector de los servicios reservados (según el artículo 51 PostG 1997), sino también prácticamente en todos los demás servicios de correspondencia que ya habían sido abiertos a la competencia. La regulación de precios puede consistir en la determinación de una limitación de precios ex ante o un control de precios ex post.

(88) Según las investigaciones de mercado del regulador postal, Deutsche Post tenía una cuota de mercado media de entre el 90 % y el 97 % en los mercados de servicios regulados de correspondencia. En su último informe, el regulador postal lamenta que la apertura gradual del mercado introducida en 1997 no haya logrado la competencia efectiva en el mercado alemán de correspondencia (35).

(89) Los servicios regulados de correspondencia representaban la mayor parte de los ingresos totales de Deutsche Post (aproximadamente el 62 % de sus ingresos totales desde 1990 hasta 2007 (véase el gráfico 3) y el 56 % de los ingresos totales desde 2008 hasta 2010).

(90) En adelante, nos referiremos a todos los demás servicios universales y comerciales que no estén sujetos a la regulación de precios con arreglo a los artículos 19 a 27 PostG 1997 (36) como «servicios no regulados».

(91) Para los servicios de correspondencia de precio regulado, el artículo 20, apartados 1 y 2, de la PostG 1997 dispone que las tarifas reflejen los costes de una prestación de servicios eficiente. No obstante, cuando esté objetivamente justificado, el regulador postal debe tener debidamente en cuenta, entre otras cosas: — los costes de la prestación de servicios postales en todo el territorio, y — los costes de las prestaciones del seguro de pensión y de enfermedad de los empleados transferidos de POSTDIENST.

(92) El artículo 57 de la PostG 1997 y el Decreto del Ministerio Federal de Economía y Tecnología de 27 de marzo de 2000 mantuvieron los precios regulados en el nivel de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2002.

II.3.1. Decisión de limitación de precios de 2002

(93) El regulador postal no tomó su primera Decisión sobre el límite superior de las tarifas reguladas de correspondencia para el período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007 (en lo sucesivo, «Decisión de limitación de precios de 2002») hasta 2002. La denominada «regulación de limitación de precios» es un sistema de regulación de los precios de una serie de servicios agrupados según el cual no se controlan los precios de cada servicio sino que se fija un límite superior de la media ponderada de todos los precios de los servicios agrupados. De conformidad con el artículo 19 de la PostG 1997, la fijación de un límite de precios ex ante abarcaba todos los servicios postales en los que Deutsche Post tenía una posición dominante en el mercado.

(94) A los fines de la Decisión de limitación de precios de 2002, Deutsche Post presentó al regulador postal por primera vez una contabilidad de ingresos y gastos regulatoria (en lo sucesivo, «CR 2002») que abarcaba el período 1998-2006. La CR se basaba en los resultados obtenidos hasta 2001 y en las previsiones para los ejercicios siguientes.

(95) En 2002, Deutsche Post alegó las denominadas «cargas» por la obligación de servicio universal y por el empleo de los funcionarios y personal laboral transferidos de POSTDIENST. Se trata de los costes en los que, según Deutsche Post, no habría incurrido de no ser porque se hizo cargo de los trabajadores y las infraestructuras de POSTDIENST (véase la lista detallada en el cuadro 1). Cuadro 1 Cargas aprobadas en la Decisión de limitación de precios de 2002 (en millones EUR, valores nominales) no Cargas derivadas de la Decisión de limitación de precios de 2002 Carga media (1998-2006) en millones EUR % 1 Costes salariales inhabituales […] […] 2 Costes sociales inhabituales […] […] 3 Red de oficinas de correos […] […] 4 Seguro complementario de pensión para el personal laboral (VAP) […] […] 5 Carga de infraestructuras de transporte […] […] 6 Costes sociales y de atención sanitaria (BAnstPT) […] […] 7 Reestructuración de personal […] […] 8 Cobertura del déficit del seguro de enfermedad de los funcionarios […] […] Carga total media […] 100 %

(96) El regulador postal aceptó finalmente los argumentos de Deutsche Post según los cuales la empresa no habría incurrido en estas cargas sin la obligación de servicio universal (carga no 3 y no 5, costes del servicio universal) y si no hubiera estado obligada a hacerse cargo de los funcionarios y del personal laboral de POSTDIENST (cargas no 1, 2, 4, 6, 7 y 8). Así pues, el regulador postal autorizó tarifas más elevadas para la correspondencia regulada para financiar las cargas anuales medias aducidas para el período 2002-2006 de […] mil millones EUR con los ingresos procedentes de los servicios regulados de correspondencia. Según la Decisión de limitación de precios de 2002, el 100 % de las cargas se asignaron a los precios que están sujetos a una limitación de precios ex ante.

II.3.1.1. Salarios básicos inhabituales (carga no 1)

(97) La carga no 1 corresponde a la parte del salario de los trabajadores postales que supera la media del sector. Deutsche Post utilizó como valor de referencia para los salarios «competitivos» los salarios del personal contratado después de 2002 que se habían estipulado con los sindicatos por convenio colectivo (ETV). Para calcular la carga no 1, sin embargo, se aplicó este valor de referencia a todos los trabajadores. También se aplicó retroactivamente hasta 1998 en la contabilidad de costes y prestaciones presentada.

II.3.1.2. Costes sociales inhabituales (carga no 2)

(98) El regulador postal también aceptó el argumento de Deutsche Post según el cual esta empresa había tenido que soportar cotizaciones a la seguridad social por el personal laboral y por los funcionarios más elevadas que las que normalmente debían pagar los competidores privados por su personal laboral.

(99) Deutsche Post basa sus cálculos en un tipo de cotización a la seguridad social que considera «competitivo» tanto para los funcionarios como para el personal laboral (en lo sucesivo, «tipo de cotización de la CR»). Este tipo de cotización de la CR se define como la suma de: 1) la cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social del personal laboral (aproximadamente entre el 19 % y el 21 %, que corresponde, como muestra el gráfico, a alrededor de la mitad del tipo de cotización total a la seguridad social); 2) la cotización al seguro de accidentes ([0 % al 5 %]; Deutsche Post añadió esta contribución desde 2001 al tipo de cotización de la CR), y 3) la cotización al seguro complementario de pensión ([0 % al 5 %]; la cotización de Deutsche Post desde 1997 está incluida en el tipo de cotización de la CR, porque una cotización al seguro complementario de pensión de este valor se considera «habitual». El tipo se basa en el seguro complementario de pensión que ofrece Deutsche Post desde 1997 al personal laboral recién contratado).

(100) Los ingresos del sector regulado financian todas las cotizaciones a la seguridad social que superan el tipo de cotización de la CR (en lo sucesivo, «cotizaciones inhabituales a la seguridad social»). Tomando como ejemplo el cálculo de las cotizaciones inhabituales a la seguridad social de los funcionarios en 2001, el cuadro 2 muestra que las cotizaciones reales a la seguridad social de los funcionarios eran casi el doble de las cotizaciones a la seguridad social consideradas «normales» basadas en el tipo de cotización de la CR. Cuadro 2 Cálculo de los costes sociales inhabituales de los funcionarios en 2001 según la CR 2002 (en millones EUR) % de los salarios reales (1) Tipo de cotización al Fondo de Pensiones 33 % (2) Total de los salarios de los funcionarios […] (3) =(1)*(2) Cotización al Fondo de Pensiones […] (4) Costes de atención sanitaria […] (5) =(3)+(4) Costes sociales soportados […] [40 % al 45 %] (6) Cuota empresarial de las cotizaciones a la seguridad social 20,43 % (7) Seguro de accidentes […] (8) Seguro complementario de pensión […] (9) =(6)+(7)+(8) Tipo de cotización de la CR […] (10) =(2)*(9) Valor de referencia de los costes sociales en la CR […] [20 % al 25 %] (11) =(5)-(10) Costes sociales inhabituales […] [15 % al 20 %]

(101) Las cotizaciones incurridas a la seguridad social incluyen el pago por parte de Deutsche Post del 33 % de los salarios reales de los funcionarios en activo (respectivamente pagos a tanto alzado anuales de 2 045 millones EUR de 1995 a 1999) al Fondo de Pensiones así como las cotizaciones a los costes de atención sanitaria de los funcionarios. En 2001, las cotizaciones reales a la seguridad social ascendieron en total al [40 % hasta el 45 %] de los sueldos reales de los funcionarios.

(102) Aunque el tipo de cotización a la seguridad social se define como un porcentaje del salario bruto del personal laboral (salario neto + cuota del trabajador a la seguridad social), Deutsche Post multiplica el tipo de cotización de la CR de [20 % hasta 25 %] por los sueldos reales de los funcionarios para calcular el valor de referencia de la CR.

II.3.1.3. Seguro complementario de pensión del personal laboral (carga no 4)

(103) La carga no 4 está pensada para compensar la constitución de reservas para las obligaciones anteriores a 1997 del seguro complementario de pensión VAP del personal laboral de Deutsche Post.

(104) Como se explica en la sección II.1.4, al personal laboral de Deutsche Post contratado antes de 1997 se le ofreció un seguro complementario de pensión para garantizarle una pensión comparable a la de los funcionarios. POSTDIENST, sin embargo, no ha constituido unas reservas similares para futuros pagos de pensiones. Solo después de la creación de DPAG se constituyeron en el balance reservas por valor de 8 153 millones EUR.

II.3.1.4. Otros costes sociales inhabituales (cargas no 6, 7 y 8)

(105) La carga no 6 comprende la contribución de Deutsche Post al Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT) que ofrece determinadas prestaciones sociales (por ejemplo, viviendas sociales) a los funcionarios y personal laboral transferidos de POSTDIENST. La carga no 7 se refiere a las contribuciones de Deutsche Post para cubrir los déficits del seguro de enfermedad de los funcionarios. La carga no 8 (reestructuración de personal) concierne tanto a los funcionarios como al personal laboral.

II.3.1.5. Cargas del servicio universal (no 3 y no 5)

(106) Estas cargas reflejan el ahorro de costes que Deutsche Post habría podido conseguir si hubiera organizado su red de oficinas de correos y paquetes en función de consideraciones comerciales. El ahorro de costes se calcula, por ejemplo, sobre la base del número contrafáctico de oficinas de correos que Deutsche Post habría tenido sin la obligación de servicio universal.

II.3.2. Decisiones de limitación de precios de 2007 y 2011

(107) El 7 de noviembre de 2007, el regulador postal autorizó la limitación de precios para el período comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 (en lo sucesivo, «Decisión de limitación de precios de 2007»). El 14 de noviembre de 2011, el regulador postal autorizó la limitación de precios para el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2013 (en lo sucesivo, «Decisión de limitación de precios de 2011»).

(108) Desde la Decisión de limitación de precios de 2007, los precios para el envío de más de 50 cartas ya no se controlan ex ante sino que están sujetos a un control de precios ex post en virtud del artículo 25 de la PostG 1997 (37). Los precios de todos los demás servicios postales en los que Deutsche Post tiene una posición dominante en el mercado siguen aprobándose ex ante según el artículo 19 de la PostG 1997.

(109) En la presente Decisión, la Comisión se referirá como «servicios regulados» a aquellos servicios en los que Deutsche Post tiene una posición dominante en el mercado y que están sujetos a un control de precios ex ante según el artículo 19 de la PostG 1997 o ex post según el artículo 25 de la PostG 1997. Todos los demás servicios en los que Deutsche Post no tenga una posición dominante en el mercado y no estén sujetos al control de precios se denominarán «servicios no regulados».

(110) Deutsche Post siguió reclamando las cargas que le habían generado los costes sociales y salariales inhabituales como consecuencia de la transferencia de los trabajadores de POSTDIENST (por ejemplo, para la carga no 2 – costes sociales inhabituales, una media de […] millones EUR desde 2008), así como las cargas derivadas de la obligación de servicio universal. Como en la Decisión de limitación de precios de 2002, el regulador postal aprobó que se financiaran estas cargas con los ingresos obtenidos de los servicios regulados y, en consecuencia, fijó un límite de precios más elevado. Por tanto, en las Decisiones de limitación de precios de 2002, 2007 y 2009, el regulador postal no modificó su posición en cuanto al reconocimiento de estas cargas por lo que se refiere a los servicios no regulados.

II.4. Resultados financieros de DPAG

(111) Los resultados financieros de DPAG para los ejercicios 1995-2006 figuran en el gráfico 2 de la Decisión de ampliación de 2007. Aunque los resultados de los ejercicios 1995-1999 no eran claros (en algunos ejercicios arrojaron pérdidas, en otros beneficios), en los ejercicios de 2000 a 2006 DPAG obtuvo beneficios constantes de entre 1 000 y 2 000 millones EUR antes de impuestos.

(112) Entre 2007 y 2010, DPAG obtuvo los siguientes beneficios netos: 1 800 millones EUR (2007), -2 000 millones EUR (2008), 700 millones EUR (2009) y 2 600 millones EUR (2010).

(113) Las cuentas publicadas de DPAG no permiten asignar los beneficios a los distintos servicios. Por tanto, basándose en las cuentas publicadas no se puede determinar si, en conjunto, los servicios universales regulados produjeron pérdidas o beneficios.

III. RAZONES DE LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

(114) Como confirmó el Tribunal General en su sentencia en el asunto T-421/07 (38), todas las medidas investigadas han sido parte del procedimiento desde la Decisión de incoación de 1999, que fue seguida por la Decisión de ampliación de 2007.

III.1. Subvención a las pensiones

(115) En la Decisión de ampliación de 2011 se estableció que la subvención a las pensiones representaba una ayuda nueva ya que, antes de la reforma de las pensiones del año 1995, Deutsche Post tenía que financiar íntegramente los costes de las pensiones con sus recursos propios. Además, la Decisión de ampliación de 2011 desestimó la alegación de Alemania basada en la sentencia Combus (39) según la cual la subvención a las pensiones no constituía ayuda estatal.

(116) Para la evaluación de la compatibilidad con el mercado interior de la subvención a las pensiones como compensación por las cargas de las pensiones [es decir, acorde con la Decisión de la Comisión en La Poste (40) francesa (en lo sucesivo, «la Decisión "La Poste" »)], la Decisión de ampliación de 2011 tuvo en cuenta que los costes de los costes sociales inhabituales alegados no solo se compensaron mediante la subvención a las pensiones sino también con los ingresos regulados (es decir, la carga no 2: costes sociales inhabituales).

(117) Los cálculos de la Decisión de ampliación de 2011, que tomaron en cuenta ambas fuentes de compensación, mostraron que Deutsche Post efectivamente pudo aplicar tipos de cotización a la seguridad social que estaban de 10 a 14 puntos porcentuales por debajo de los tipos de cotización a la seguridad social totales obligatorios (cuota empresarial + cuota del trabajador) de los competidores privados.

(118) Por consiguiente, la Decisión de ampliación de 2011 expresaba dudas en cuanto a la compatibilidad con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE de la subvención a las pensiones como compensación por las cargas de las pensiones.

III.2. Compensación por la prestación de servicios universales

(119) Alemania se basa en el artículo 106, apartado 2, del TFUE para justificar la compatibilidad de las transferencias públicas y de la garantía pública como compensación por la obligación de servicio universal.

(120) Basándose en la sentencia Altmark (41), la Comisión consideró en la Decisión de incoación de 2007 que las transferencias públicas y la garantía pública constituían ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(121) En la Decisión de ampliación de 2007, la Comisión manifestaba sus dudas de que las transferencias públicas y la garantía pública fueran necesarias para cumplir las obligaciones de servicio universal y proporcionadas a este fin. En particular, la Comisión consideró necesario examinar la asignación de costes entre servicios universales y comerciales, de acuerdo con los principios establecidos en el Marco de 2005. Además, la Comisión dudaba sobre el modo de determinar el beneficio razonable, que debía tener en cuenta la rentabilidad media del sector y las posiciones de riesgo de Deutsche Post.

IV. INFORME WIK

(122) El informe WIK se encargó para asistir a la Comisión en el examen de la contabilidad de Deutsche Post de 1990 a 2007 con el fin de establecer si Deutsche Post había recibido una compensación excesiva por sus obligaciones de servicio universal. En concreto, se encomendaron a WIK Consult GmbH las siguientes tareas: 1) determinar el beneficio razonable de referencia; 2) examinar la asignación interna de costes y los acuerdos de precios de transferencia, y 3) calcular la compensación excesiva por los costes netos de la obligación de servicio universal.

IV.1. Descripción de la contabilidad de ingresos y costes regulatoria de 2009

(123) Tras la adopción por la Comisión del requerimiento de información el 30 de octubre de 2008, Alemania transmitió finalmente en 2009 un expediente completo de su CR para el período 1990-2007 (en lo sucesivo, «CR 2009»).

IV.1.1. Ingresos

(124) Los ingresos de Deutsche Post pueden clasificarse en tres amplias categorías: 1) servicios universales regulados de correspondencia (62 % de los ingresos totales de 1990 a 2007) Los precios de los servicios regulados de correspondencia comprenden todos los servicios universales prestados en mercados en los que Deutsche Post tenía una posición dominante, incluidos aquellos servicios en los que Deutsche Post disfrutaba del derecho exclusivo. Estos servicios generaron el 62 % de los ingresos totales de Deutsche Post de 1990 a 2007 (42); 2) servicios universales no regulados (26 % de los ingresos totales de 1990 a 2007) Los servicios universales de paquetería siempre se han prestado en mercados abiertos a la competencia en los que Deutsche Post solo tenía una cuota de mercado media del 30 %. Entre 1990 y 2007, los servicios universales de paquetería generaron el 15 % de los ingresos totales de Deutsche Post. Los servicios universales de correspondencia (por ejemplo, catálogos, correo transfronterizo) produjeron aproximadamente el 11 % de los ingresos totales de Deutsche Post; 3) servicios comerciales no regulados (12 % de los ingresos totales de 1990 a 2007) Deutsche Post utilizó su red de oficinas de correos no solo para la distribución de servicios postales sino también para la venta de productos y servicios de Postbank AG y, en menor medida, de Deutsche Telekom. Estos servicios comerciales de ventas produjeron aproximadamente el 6 % de los ingresos totales de Deutsche Post. Los servicios comerciales de paquetería y correspondencia (por ejemplo, envíos publicitarios con una dirección postal) totalizaron aproximadamente el 4 % de los ingresos totales de Deutsche Post. Por último, Deutsche Post prestaba una serie de servicios diversos, por ejemplo en su calidad de compañía holding para filiales internacionales en otros ámbitos de actividad (por ejemplo DANZAS, DHL). Estos servicios comerciales varios produjeron aproximadamente el 2 % de los ingresos totales de Deutsche Post. Gráfico 3 Porcentaje medio de ingresos de 1990 a 2007 (basado en valores nominales)

(125) El informe WIK abarca únicamente los servicios comerciales prestados junto con el servicio universal por la persona jurídica DPAG y su predecesora POSTDIENST. Los servicios comerciales (por ejemplo, la división mundial de envíos urgentes de DHL), prestados por otras personas jurídicas dentro de Deutsche Post World NET (en lo sucesivo, «DPWN») no se abordaron en el informe.

IV.1.2. Cálculo de las cargas en la CR 2009

(126) A diferencia de la CR que Deutsche Post presentó al regulador postal para las Decisiones de limitación de precios de 2002, 2007 y 2011, la CR 2009, que nunca se transmitió al regulador postal, expresa un importe significativamente superior de las cargas que Deutsche Post asigna a los servicios regulados.

(127) Basándose en la CR 2009, Deutsche Post alega una carga media de […] mil millones EUR para el período 1990-2006, frente a […] mil millones EUR en la CR 2002. Gráfico 4 Comparación de las cargas de los servicios universales según la CR 2009 con las cargas aprobadas en el marco de la Decisión de limitación de precios de 2002 (media anual, en valor nominal en millones EUR) […]

(128) Mientras que la carga no 2 (costes sociales inhabituales) y la carga no 4 (seguro complementario de pensión) no difieren fundamentalmente en la CR 2002 y en la CR 2009, la carga no 1 (salarios básicos inhabituales) ha casi […]. A diferencia de la CR 2002, Deutsche Post ahora ya no utiliza los salarios del convenio colectivo como referencia para los salarios «normales en condiciones de competencia» sino el salario mínimo en el sector postal, basado en un Reglamento del Ministerio Federal de Trabajo de 2007 (en lo sucesivo, «salario mínimo de 2007»). Hay que señalar, no obstante, que este Reglamento fue declarado ilegal por el Tribunal Administrativo Federal y nunca llegó a ser efectivo.

(129) Además, en la CR 2009 Deutsche Post alega como nueva carga la «infraestructura de correo», que comprende los costes marginales del reparto del sexto día (una media de […] millones EUR anuales). El cálculo se basa en el supuesto contrafáctico de que, sin la obligación de servicio universal, Deutsche Post solo habría repartido correo cinco días en lugar de seis.

(130) La carga no 3 – red de oficinas de correos – se calcula de forma diferente que en la CR 2002. Ahora comprende el ahorro de costes que presuntamente se habría podido conseguir si todas las oficinas de correos se hubieran gestionado como agencias a partir de 1990. La carga no 3 se calcula en función de la remuneración que Deutsche Post pagó en 2007 a terceros por los servicios de ventas.

IV.1.3. Márgenes de beneficios en la CR 2009

(131) La asignación de las cargas a los servicios universales de correspondencia regulados alivia considerablemente los servicios no regulados de costes como los salariales y sociales. Esta reasignación lleva a unos márgenes de beneficios claramente positivos de alrededor de [15 % al 25 %] en los servicios comerciales y a pérdidas de casi [0 % al 10 %] en los servicios regulados de correspondencia.

(132) Aunque Deutsche Post indica unos beneficios muy elevados en sus cuentas anuales en su división de correspondencia (véase también la sección V.3), estos beneficios los absorben sobradamente las cargas transferidas de los servicios no regulados a los servicios regulados. Gráfico 5 Rendimiento por ventas medio sobre la base de la CR 2009 […]

IV.2. Cantidad de referencia para la determinación del beneficio razonable

IV.2.1. Cadena de valor de Deutsche Post: operaciones de baja tecnología y escaso riesgo comercial

(133) Para elaborar el valor de referencia para la determinación del beneficio «razonable» y la valoración de la asignación de costes es imprescindible un análisis de la cadena de valor y de los riesgos comerciales asociados. Solo si se conocen las características de la función y los riesgos se puede buscar un grupo de empresas «comparables» y calcular una cantidad de referencia para el beneficio razonable que Deutsche Post puede esperar ganar.

IV.2.1.1. Cadena de valor de un sector de baja tecnología

(134) La cadena de valor de Deutsche Post puede dividirse según dos funciones principales: — red de distribución nacional para el reparto de correspondencia y paquetes, — red nacional de oficinas de correos.

(135) La logística de una red de correspondencia y paquetes es una actividad de baja tecnología que no requiere un gran esfuerzo en investigación y desarrollo. Todos los operadores del sector trabajan por tanto de forma similar y uniforme. Estas actividades se suelen denominar funciones de «rutina». El carácter rutinario de las mismas se deduce también del hecho que, en gran medida, Deutsche Post las externaliza. Lo mismo puede decirse de los servicios de ventas que se realizan a través de la red nacional de oficinas de correos, también cada vez más externalizados.

(136) Además de estas funciones de rutina, los principales valores inmateriales de Deutsche Post son su base de clientes, su marca y su sólida posición en el mercado, sobre todo en los mercados de correspondencia. Sin embargo, el informe WIK consideraba que estos valores intangibles no se deben esencialmente al esfuerzo o a las inversiones de Deutsche Post sino en mucha mayor medida a su anterior derecho exclusivo. Deutsche Post no tuvo que hacer grandes inversiones en marketing sino que, hasta 2007, pudo confiar en su posición en el mercado legalmente garantizada. Por consiguiente, a Deutsche Post no debe corresponderle remuneración alguna por estos valores intangibles.

IV.2.1.2. Bajo riesgo debido a las medidas estatales

(137) Deutsche Post estuvo expuesta a un riesgo menor que sus competidores tanto en el sector de los servicios regulados como en el de los no regulados, por varias razones.

(138) En primer lugar, hasta 2007 Deutsche Post estuvo protegida por un monopolio legal en sus servicios de correspondencia. Además, en todos los servicios regulados de correspondencia, Deutsche Post disfrutó de una cuota de mercado del 90 % y de una competencia inexistente o muy escasa. Con los servicios regulados, Deutsche Post obtenía aproximadamente dos tercios de sus ingresos.

(139) En segundo lugar, el regulador postal aprobaba un precio máximo para los servicios regulados de correspondencia. Este límite se fijaba por encima de los costes de una empresa eficiente, entre otras cosas con el fin de compensar los costes inhabituales en el sector de los servicios no regulados. Ningún competidor de DPAG gozaba de un derecho exclusivo ni de una posición dominante en el mercado que le permitiera la financiación cruzada de los costes sociales. Por consiguiente, el derecho exclusivo y la posición dominante en el mercado producían una considerable reducción de los riesgos comerciales no solo en el sector de los servicios universales regulados sino también en el de los servicios universales no regulados y en los servicios comerciales.

(140) En tercer lugar, otras medidas estatales reducían también significativamente el riesgo tanto en el sector de los servicios universales como en el de los servicios comerciales: así, las transferencias públicas absorbían las pérdidas a comienzos de los años noventa y la garantía pública permitió a Deutsche Post financiarse al mismo tipo de interés que el Estado hasta 1995, a pesar de su difícil situación financiera a principios de los años noventa.

(141) En conjunto, Deutsche Post tenía que hacer frente a riesgos de mercado y de costes considerablemente inferiores que sus competidores puesto que no debía constituir su propia base de clientes y podía repercutir el aumento de los costes mediante una subida de las tarifas reguladas. Con estos argumentos, el informe WIK concluye que los competidores más comparables serían aquellas compañías postales que solo ejercen funciones de rutina (es decir, que no realizan inversiones importantes en marketing o en darse a conocer) y que no están expuestas a riesgos comerciales elevados (por ejemplo, disponen de contratos de larga duración).

IV.2.2. Cuantificar el valor de referencia para el beneficio razonable

(142) Basándose en los resultados del análisis de funciones y riesgos, el informe WIK buscó empresas postales comparables en las bases de datos financieros (entre otras, la base de datos ORBIS, que comprende unos 10 millones de empresas de todo el mundo). Sobre la base de una selección cuantitativa y cualitativa por etapas controladas, se localizan empresas comparables que prestan servicios postales en mercados abiertos a la competencia.

(143) El informe WIK eligió un grupo de 26 empresas comparables, dedicadas fundamentalmente al sector de los servicios de paquetería y que ejercen las típicas actividades de rutina de los operadores postales. Todos los competidores comparables proceden del sector económico «Actividades postales y de correos» (Código NACE (43) 641).

(144) A este respecto, hay que señalar que el número de competidores comparables es limitado ya que las empresas privadas raramente han prestado hasta el momento servicios de correspondencia a gran escala debido al derecho exclusivo del operador tradicional, que abarcaba una parte considerable de los servicios de correspondencia. Además, el informe WIK excluye como empresas comparables a los operadores postales tradicionales de otros países ya que, al igual que Deutsche Post, han estado protegidos por derechos exclusivos y principalmente no ejercían su actividad en mercados abiertos a la competencia.

(145) Para la determinación del beneficio «razonable», el informe WIK utiliza el rendimiento por ventas (return-on-sales, en adelante «ROS») que corresponde al beneficio contable (resultados antes de intereses e impuestos (EBIT)) dividido por el volumen de negocios. Además, el informe WIK calcula la rentabilidad sobre activos (return-on-asset; en adelante «ROA») (es decir, EBIT como porcentaje del capital total) para disponer de un beneficio razonable de referencia basado en el capital. Cuadro 3 Valores de referencia ROS y ROA del informe WIK Rendimiento por ventas (ROS) Rentabilidad sobre activos (ROA) Mediana 3,48 % 7,33 % Límite superior (percentil 75) 6,77 % 13,41 %

(146) De la muestra resulta que la mediana de ROS en la parte competitiva del sector postal ascendió a 3,48 % desde 1998 hasta 2007. Sin embargo, el informe WIK no presenta únicamente la mediana del rendimiento sino también un límite superior para el beneficio razonable, es decir, el tercer cuartil del beneficio de los competidores comparables, que corresponde a un ROS del 6,77 %. En otras palabras, el 75 % de los competidores comparables obtiene un beneficio que es inferior a un ROS del 6,77 % (44).

(147) En cuanto a la rentabilidad sobre activos (ROA), el informe WIK da una mediana de ROA del 7,33 % y un límite superior del 13,41 %.

(148) Puesto que Deutsche Post está expuesto a un riesgo considerablemente inferior que las empresas comparables, que operan en mercados altamente competitivos (por ejemplo, el mercado de paquetería urgente), el informe WIK mantenía que la mediana de ROS del 3,48 % representaba un beneficio razonable de referencia para Deutsche Post prudente y conservador y que no era aconsejable utilizar un valor más alto de hasta el tercer cuartil ROS del 6,77 %. Incluso podría justificarse un valor de referencia inferior porque la mediana de ROS de 3,48 % se traduce en una ROA del 7,33 %, que seguiría estando claramente por encima del tipo de interés sin riesgo.

IV.3. Examen de la asignación de costes

(149) El informe WIK critica la asignación de cargas en la CR 2009 porque los márgenes de ROS de aproximadamente [15 % al 25 %] de los servicios comerciales están claramente por encima de la media del sector (45). Puesto que los competidores privados son rentables a pesar de unos márgenes de beneficios considerablemente menores, el informe WIK concluye que debe asignarse a los servicios comerciales de Deutsche Post un porcentaje de costes más elevado y reduce en consecuencia las cargas de los servicios regulados.

(150) La conclusión del informe WIK es que todos los servicios comerciales, a pesar de su porcentaje de costes, siguen teniendo un beneficio que corresponde a la mediana de ROS de 3,48 % de los competidores. Por consiguiente, por lo que se refiere a los servicios regulados, el informe se basa en una reducción de la carga media anual de […] millones EUR desde 1990 hasta 2007.

(151) Puesto que una gran parte de los servicios de ventas comerciales se prestaron a las empresas asociadas Postbank y Telekom, el informe WIK examina también si los precios finales facturados a las dos empresas eran precios de mercado y, por tanto, podrían considerarse un valor de referencia adecuado para los costes que debían soportar los servicios de ventas comerciales. Basándose en las pruebas disponibles, el informe WIK considera que los contratos entre Deutsche Post y ambas empresas asociadas reflejan unas condiciones que también hubieran aceptado terceros independientes. Puesto que POSTBANK y TELEKOM no tenían en realidad la posibilidad a comienzos de los años noventa de utilizar redes de distribución externas, acordaron compartir los costes incurridos. Pero como en años posteriores a Postbank y Telekom les resultó más fácil encontrar otras redes de distribución y los costes de las redes de servicios universales bajaron, el contrato se modificó y se acordó una comisión en función de los ingresos que se ajusta más a un contrato habitual para la prestación de servicios de distribución (46).

IV.4. Ajuste de la CR 2009

(152) El informe WIK realiza diversos ajustes a la CR 2009 según los siguientes métodos: Cuadro 4 Método de cálculo del informe WIK del beneficio excesivo anual basado en la CR 2009 Ingresos procedentes de los servicios universales – Costes de los servicios universales – Beneficio razonable + Transferencias públicas Beneficio excesivo

IV.4.1. Ajuste de los ingresos procedentes del servicio universal

(153) Deutsche Post vendió gran parte de sus propiedades inmobiliarias (bienes que ya no eran necesarios debido a la reestructuración de las operaciones postales). Estos ingresos deben consignarse en el servicio universal, que era el principal usuario de estos activos y los alquilaba a los servicios comerciales.

(154) Este ajuste produce un aumento anual medio de los ingresos procedentes del servicio universal en todo el período 1990-2007 de […] millones EUR.

IV.4.2. Ajuste de los costes por la prestación de los servicios universales

IV.4.2.1. Desglose de la contabilidad

(155) La CR 2009 no desglosa correctamente los precios internos de transferencia: el beneficio total obtenido en el servicio universal no se muestra porque los beneficios procedentes de determinadas funciones (por ejemplo, las oficinas de correos) no se desglosan en servicios universales y servicios comerciales (por ejemplo, costes soportados en servicios individuales) sino que se agrupan y se consignan como beneficios comerciales. Por tanto, Deutsche Post no podía presentar cuentas separadas, como dispone la Directiva 2006/111/CE de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas (47).

(156) Aunque Deutsche Post presentó un desglose aproximativo de la contabilidad interna de los ejercicios hasta 1997, el informe WIK tuvo que corregir la contabilidad de los ejercicios posteriores a 1997; costes incorrectamente «consignados» en servicios universales tuvieron que trasladarse a los servicios comerciales.

(157) Con la correspondiente corrección bajan los costes anuales de los servicios universales en el período 1998-2007 una media de […] millones EUR.

IV.4.2.2. Ajuste de la distribución de las cargas entre servicios regulados y no regulados

(158) Como ya se ha expuesto, el informe WIK no corrige cada carga por separado. En lugar de eso, basa el nuevo cálculo en los precios finales de los servicios comerciales que se consideraron una referencia sólida para los costes medios del sector. En consecuencia, todos los beneficios excesivos procedentes de los servicios comerciales (48) se utilizan para financiar las cargas alegadas inicialmente. En el total del período 1990-2007, las cargas descendieron una media anual de […] millones EUR.

IV.4.2.3. Costes del seguro complementario de pensión no incluidos en el balance (carga no 4)

(159) Con la carga no 4, seguro complementario de pensión, Deutsche Post añadió costes que no se muestran en sus cuentas anuales. Puesto que el ROS de referencia se determina sobre la base de la CR de los «competidores comparables», para la contabilidad de Deutsche Post solo pueden tomarse en cuenta costes que también estén autorizados con arreglo a las normas nacionales de contabilidad o a las normas internacionales de contabilidad (IAS). Por consiguiente, los costes adicionales, que normalmente no se incluyen en la contabilidad IAS, no pueden aceptarse como partidas de costes y deben financiarse a partir del margen de beneficios de referencia.

(160) El correspondiente ajuste produce una disminución anual media de los costes para la carga no 4 (seguro complementario de pensión) en todo el período 1990-2007 de […] millones EUR.

IV.4.3. Ajuste de los costes de capital al beneficio razonable

(161) Deutsche Post imputó costes de capital en la CR 2009 que en principio no estaban incluidos en la CR, por ejemplo, costes para […] y […]. El informe WIK elimina tanto los costes para […] como para […] y los sustituye por el beneficio razonable de referencia.

IV.4.3.1. Período de 1996 a 2007

(162) El beneficio razonable se determina sobre la base de los ingresos corregidos de los servicios universales y del ROS de referencia del 3,48 %, de lo que resulta un beneficio razonable anual medio de […] millones EUR. Los costes de capital medios anuales de […] millones EUR (costes de intereses de […] millones EUR y las amortizaciones regulatorias incrementadas de […] millones EUR) se eliminan de la CR 2009.

(163) Cabe destacar que, en comparación con la CR 2009, el beneficio razonable, calculado mediante el ROS de referencia del 3,48 %, es superior en términos absolutos a los costes de capital aducidos por Deutsche Post (por ejemplo, costes de intereses calculados en función de una rentabilidad interna de los fondos invertidos de […] y costes superiores de amortización basados en el valor de mercado).

IV.4.3.2. Período de 1990 a 1995

(164) Según el artículo 63, apartado 1, de la PostVerfG, hasta 1995 Deutsche Post tuvo que pagar al Gobierno Federal las denominadas retrocesiones (49), que ascendían a aproximadamente 5 838 millones EUR, o el 8 % de las ventas. Como contrapartida, el artículo 63, apartado 4, de la PostVerfG liberó a Deutsche Post de la obligación de repartir dividendos por las retrocesiones.

(165) Por tanto, el informe WIK rechaza expresamente tomar en cuenta hasta 1995 un «beneficio razonable» adicional puesto que las retrocesiones ya cubrían por completo los costes de capital propio de Deutsche Post. Por consiguiente, los costes de capital medios anuales de Deutsche Post de […] millones EUR (costes de intereses de […] millones EUR y las amortizaciones regulatorias incrementadas de […] millones EUR) se eliminan de la CR 2009, con la correspondiente reducción de los costes de los servicios universales.

IV.4.4. Conclusiones

(166) Tanto la CR 2009 como el informe WIK muestran que hasta 1996 los ingresos por los servicios universales no eran suficientes para cubrir los costes del servicio universal. Sin embargo, aunque según la CR 2009, incluso tomando en cuenta las transferencias públicas, Deutsche Post sigue mostrando un déficit acumulado para el total del período hasta 2007, el informe WIK concluye que las transferencias públicas eran tan elevadas que en 1997 Deutsche Post podía alcanzar el umbral de beneficios.

(167) Según la CR 2009, la rentabilidad del servicio universal apenas aumentó hasta 1999 y solo en el año 2000 se observó que, de promedio, los ingresos de los servicios universales cubrían los costes. Por el contrario, el informe WIK muestra desde 2000 en los servicios universales considerables beneficios que claramente superan la mediana de ROS del 3,48 %, a pesar de que los servicios universales de paquetería solo obtienen un rendimiento por ventas inferior a la media de […] (véase el gráfico 6). Gráfico 6 Comparación del beneficio excesivo anual de los servicios universales en el período 1990-2007 (en millones EUR, valores nominales)

V. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS

(168) Las partes interesadas transmitieron observaciones sobre la Decisión de incoación de 1999, la Decisión de ampliación de 2007 y la Decisión de ampliación de 2011. En la presente sección se resumen las aclaraciones más importantes sobre las tres decisiones.

V.1. Derecho exclusivo de utilizar sellos postales emitidos por el Ministerio Federal de Hacienda

(169) TNT duda de que Deutsche Post pagara una tarifa por el derecho exclusivo a utilizar sellos postales emitidos por el Ministerio Federal de Hacienda. Según el artículo 43 de la PostG 1997, la competencia de emitir sellos postales con la inscripción «Alemania» está reservada al Ministerio Federal de Hacienda. Un operador postal que solicite la utilización de dichos sellos debe pagar una tarifa y asumir los gastos. Según el artículo 54 de la PostG 1997, hasta el 31 de diciembre de 2007 Deutsche Post AG tenía el derecho exclusivo de utilizar sellos postales emitidos por el Ministerio Federal de Hacienda.

(170) Si Deutsche Post realmente utilizó estos sellos gratuitamente, constituiría ayuda estatal ilegal, según sostiene TNT.

(171) La Comisión señala que esta medida no se abordó en la Decisión de incoación de 1999 ni en la Decisión de ampliación de 2007 ni en la Decisión de ampliación de 2011. Por consiguiente, no entra en el ámbito de la presente Decisión.

V.2. Subvención a las pensiones

(172) Según UPS, a Deutsche Post se le concedió una ventaja ya que estuvo liberada parcialmente de las obligaciones de pago anteriores a 1995. Puesto que los operadores normales tienen que asumir sus propios costes de pensiones, Deutsche Post estaba en mejor situación que sus competidores. Además, UPS está de acuerdo con el argumento de la Comisión de que la ayuda en cuestión no puede considerarse ayuda existente, puesto que cambió fundamentalmente la posición de Deutsche Post e introdujo nuevas disposiciones legislativas en virtud de las cuales Deutsche Post se liberaba parcialmente de su obligación de asumir los costes de las pensiones de sus funcionarios. Según UPS, tales cambios esenciales de un sistema no pueden considerarse modificaciones de naturaleza puramente formal o administrativa.

(173) UPS respalda la conclusión preliminar de la Comisión de que la subvención a las pensiones no puede considerarse compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Habida cuenta de la rentabilidad sostenida y del derecho exclusivo de Deutsche Post, está justificado cuestionar si es realmente necesario liberarla de las cargas heredadas aducidas. Además, la subvención concedida no es proporcional al objetivo de interés común aducido por Alemania, sobre todo porque las cargas heredadas ya se compensan mediante tarifas de correspondencia más elevadas y la subvención a las pensiones. UPS destaca que la carga de la prueba de la proporcionalidad de la medida corresponde al Gobierno Federal. Hasta la fecha, Alemania no ha precisado con exactitud la proporcionalidad de los beneficios para Deutsche Post devengados de la medida.

(174) Según UPS, gracias a la ayuda, Deutsche Post pudo posicionarse mejor no solo en Alemania sino también en otros mercados europeos en los que competía con otros operadores postales como UPS. Puesto que Deutsche Post pudo consolidar su posición en el sector comercial con ayuda de la subvención a las pensiones, se ha producido un falseamiento de la competencia en detrimento de otros operadores.

(175) UPS exige a la Comisión que evalúe la necesidad y la proporcionalidad de todas las subvenciones para financiar los derechos a pensión enumeradas en la Decisión de 2011 de ampliación del procedimiento de investigación formal para el período 2007-2011 y que investigue si Deutsche Post sigue recibiendo ayuda ilegal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(176) Por último, UPS pide a la Comisión que dé información detallada de cómo llegó a la conclusión de que las ayudas concedidas a Deutsche Post no son compatibles con el mercado interior. En especial, UPS solicita que se transmita una copia del informe WIK para poder hacerse una idea de hasta qué punto se utilizaron las conclusiones de dicho informe al evaluar la subvención a las pensiones en la Decisión de ampliación de 2011.

V.3. Compensación por la prestación de servicios universales

(177) UPS respalda plenamente la investigación de la Comisión y suscribe el contenido de la Decisión de ampliación de 2007 en lo relativo a la evaluación de la compensación por la prestación de servicios universales. Además, UPS transmitió una versión actualizada (50) del informe pericial de NERA de octubre de 2006 (51), al que hace referencia la Comisión en el considerando 58 de la Decisión de ampliación de 2007.

(178) Mientras que el informe NERA de 2006 estimó la rentabilidad media de los fondos invertidos en más del 20 % para la división de correspondencia de DPWN en el período posterior a 1999 (52), en la versión actualizada de dicho informe se dice que la rentabilidad de los fondos invertidos desde 2000 a 2005 superó incluso el 50 %. Desde 2003 hasta 2005, la rentabilidad de los fondos invertidos se estimó incluso en más del 100 %. UPS concluye que los beneficios de la división de correspondencia regulada, extremadamente rentable, hubieran bastado con creces para cubrir las pérdidas del servicio universal.

(179) Por otra parte, UPS aduce que la contabilidad de Deutsche Post no constituye una base adecuada para un análisis y valoración de la rentabilidad y de las cargas del sector reservado. Por consiguiente, debe realizarse un análisis a fondo de la asignación de costes entre servicios regulados, universales y comerciales. A la hora de determinar el importe de la ayuda y de la compensación excesiva deben ser tenidas en cuenta todas las ventajas que se concedieron a Deutsche Post para cubrir sus cargas heredadas, por ejemplo, las aportaciones de capital de Alemania a Deutsche Post en 1995 y la transferencia de activos en forma de inmuebles e infraestructuras.

(180) Por lo que se refiere a los acuerdos de precios de transferencia internos con las empresas asociadas, UPS alega que deben ajustarse a la sentencia Chronopost (53) además de al principio de igualdad de condiciones (arm’s length principle). Por consiguiente, la Comisión debe examinar el contrato entre Deutsche Post y DPEED, especialmente en lo referente a los acuerdos de precios allí establecidos.

V.4. Tarifas excesivas de correspondencia

(181) FFPI respalda plenamente la Decisión de ampliación de 2011. FFPI sostiene que los cambios legales y administrativos, que tienen como consecuencia un aumento de los costes de las pensiones, forman parte del riesgo comercial normal, que también puede influir en la rentabilidad de una empresa. Puesto que las empresas que operan en condiciones normales de mercado tienen que financiar con sus propios fondos estos costes adicionales, Deutsche Post no debería haber recibido del Gobierno alemán subvenciones para las pensiones.

(182) Además, FFPI señala que Deutsche Post destacó la importancia de la reforma de pensiones en su Informe anual de 2000, en el que aclaraba que la menor contribución al Fondo de Pensiones para los funcionarios era la razón principal del aumento del 98,6 % del EBITA (resultados de explotación antes de impuestos, intereses y amortizaciones) en el envío de correo para clientes empresariales. Por consiguiente, la reforma de pensiones no debería considerarse de menor importancia o de naturaleza fundamentalmente administrativa.

(183) Según un estudio realizado por FFPI desde 2001 hasta 2008, el precio del franqueo de una carta ordinaria en Alemania en 2009 estaba entre los más elevados. En cambio, el precio de enviar un paquete hasta 500 g era de los más bajos, lo que indica una subvención cruzada.

(184) FFPI tiene el convencimiento de que la ayuda a Deutsche Post no iba destinada a estimular el crecimiento del mercado postal alemán o determinados servicios postales. Durante el período investigado, Deutsche Post fue una empresa rentable que pudo consolidar su posición de líder en el mercado alemán, mejorar su rendimiento y ampliar su negocio. Por lo tanto, la subvención a las pensiones no puede considerarse compatibles con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

V.5. Márgenes de beneficio

(185) BIEK opina que la práctica de Deutsche Post de utilizar su posición dominante en determinados mercados de correspondencia para financiar de forma cruzada los costes de los servicios de correspondencia y paquetería prestados en mercados más competitivos ha perjudicado a otros operadores postales. Puesto que Deutsche Post puede aumentar los precios en los mercados en los que disfrutaba de derecho exclusivo y en los que sigue teniendo una cuota de mercado por encima del 90 %, es capaz de financiar de forma cruzada los costes en mercados más competitivos.

(186) BIEK alega además que, a pesar de las cargas heredadas aducidas, Deutsche Post ha conseguido beneficios considerablemente superiores a las empresas comparables en otros países europeos, como muestra el margen ROS del 10 % al 20 % en envíos nacionales. Este margen de beneficios puede incluso falsearse a la baja ya que los envíos nacionales incluyen también servicios de paquetería en los que la media del margen de beneficios es inferior que en los servicios de correspondencia.

(187) En cuanto al aumento de los costes salariales aducido por Deutsche Post, BIEK señala que Deutsche Post utilizó salarios medios del sector del transporte como valor de referencia para calcular la diferencia entre sus costes salariales y los de sus competidores. BIEK alega que, aunque la Comisión tomó estas cifras en su Decisión de ampliación de 2011 como valor de referencia para sus cálculos, los salarios que pagan los competidores de Deutsche Post superan un 15 % como mínimo los salarios medios. Por consiguiente, los costes salariales adicionales aducidos por Deutsche Post son sensiblemente inferiores a lo que se pretende. Según BIEK, la diferencia restante en los costes salariales no se debe a las cargas heredadas, sino más bien al tamaño de Deutsche Post y a su posición dominante en el mercado.

(188) Por último, BIEK considera que las cargas heredadas de Deutsche Post, incluidos los costes de pensiones, se han compensado con creces mediante las tarifas más elevadas de la correspondencia regulada. La medida de ayuda objeto de la evaluación de la Comisión ha sido la causa de la falta de competencia en los servicios de correspondencia y de un serio falseamiento de la competencia en los servicios de paquetería.

VI. OBSERVACIONES DE ALEMANIA

VI.1. Observaciones sobre la subvención a las pensiones

VI.1.1. Inexistencia de ventaja financiera por la compensación de los costes sociales inhabituales

(189) Basándose en la sentencia Combus (54), Alemania considera que, en el marco de la privatización de un prestador del servicio universal existente que anteriormente fuera de propiedad pública, la compensación pública por los costes de pensiones que superan el nivel normalmente asumido por los competidores privados, no constituye ayuda estatal.

(190) Alemania está de acuerdo con la Comisión en que los costes sociales de Deutsche Post deben compararse con los costes sociales de sus competidores. Ahora bien, esta comparación debe hacerse ya sobre la base del artículo 107, apartado 1, del TFUE y no posteriormente, en la fase de la investigación de la compatibilidad a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

VI.1.2. Inexistencia de ventaja financiera en comparación con la situación anterior a 1995

(191) Alemania opina que la subvención a las pensiones no eximió a Deutsche Post de los costes que normalmente habría tenido que soportar con sus propios fondos. Por consiguiente, Deutsche Post no obtuvo ventajas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Según Alemania, Deutsche Post no estaba obligada legalmente ni económicamente en condiciones de pagar las jubilaciones de los funcionarios ni antes ni después de 1995.

(192) En primer lugar, Alemania alega que, según el artículo 46 de la PostVerfG 1989, los funcionarios transferidos a Deutsche Post en 1989 seguían estando al servicio del Gobierno Federal. Tras la segunda reforma postal de 1995, en virtud del artículo 2, apartado 3 de la PostPersRG 1994 y del nuevo artículo 143b insertado en la ley, los funcionarios de Deutsche Post también siguieron estando al servicio del Gobierno Federal.

(193) Puesto que el Gobierno Federal siempre ha sido el único deudor de los derechos a pensión de los funcionarios, Deutsche Post nunca ha tenido la obligación legal de utilizar sus fondos propios.

(194) Aun cuando Deutsche Post estaba obligada, según el artículo 54, apartado 2, de la PostVerfG 1989 a financiar los derechos de pensión de los funcionarios, Alemania sostiene que esta disposición era un acuerdo interno para conseguir fondos para el presupuesto público (al igual que la obligación del pago de las retrocesiones según el artículo 63 de la PostVerfG 1989). No establecían ninguna obligación de Deutsche Post hacia los funcionarios.

(195) Tras la segunda reforma postal de 1995, en virtud del artículo 2, apartado 3, de la PostPersRG 1994 y de los artículos 14 y 16 de la PostPersRG 1994, el Gobierno Federal seguía siendo el único deudor ante los funcionarios con derecho a pensión. Al igual que la obligación según el artículo 54, apartado 2, de la PostVerfG, la obligación, según el artículo 16, apartado 1, de la PostPersRG, de Deutsche Post de contribuir a la Caja de pensiones de los funcionarios de correos simplemente reduce la carga del presupuesto público. No cambia la responsabilidad exclusiva del Gobierno Federal por lo que se refiere a las pensiones de los funcionarios.

(196) Tampoco hubiera sido posible según el Derecho Civil que el Gobierno Federal transfiriera en 1995 a la recién creada DPAG su obligación de financiar los derechos de pensión de los funcionarios. Según los principios generales del Derecho Civil, al transferir obligaciones de pensión existentes a una filial jurídicamente independiente, la empresa matriz sigue siendo responsable del pago de los derechos pecuniarios a terceros.

(197) Además, Alemania alega que Deutsche Post en ningún momento dispuso de fondos propios suficientes para financiar los costes de las pensiones. Por una parte, antes de 1995 POSTDIENST siempre incurrió en pérdidas que el Gobierno Federal tuvo que financiar mediante transferencias por importe de 5 600 millones EUR. Por otra, cuando POSTDIENST se convirtió en DPAG en 1995, las obligaciones acumuladas en materia de pensiones ascendían a aproximadamente […] mil millones EUR. Con esas obligaciones en el pasivo del balance no habría sido posible crear DPAG como empresa de Derecho privado puesto que el Gobierno Federal no había aportado la correspondiente dotación de capital para hacer a DPAG económicamente viable.

VI.1.3. La subvención a las pensiones es ayuda existente a tenor del artículo 108, apartado 1, del TFUE

(198) En opinión de Alemania, si la subvención a las pensiones se considerara ayuda estatal, según el artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento (CE) no 659/1999 debería considerarse ayuda existente puesto que desde 1953, es decir, desde la entrada en vigor de la disposición relevante en la Ley básica alemana, el Estado es el único deudor y quien tiene la obligación de financiar los derechos a pensión de los funcionarios. Alemania sostiene que ni la primera reforma postal de 1989 ni la segunda de 1995 modificaron esta obligación del Estado de asistencia y financiación. Según Alemania, Deutsche Post no estaba obligada legalmente ni estaba económicamente en condiciones de pagar las jubilaciones de los funcionarios ni antes ni después de 1995.

(199) Además Alemania remite a una declaración de la Comisión ante el Tribunal en el asunto T-266/02. Según Alemania, del apartado 54 de la sentencia se desprende claramente que la Comisión «había considerado, en el marco de la Decisión impugnada, que solo las transferencias de DB-Telekom le habían reportado alguna ventaja» (55).

(200) Alemania concluye de esa afirmación que la Comisión ya había negado que hubiera una ventaja financiera por lo que se refiere a la subvención a las pensiones. Por consiguiente, según Alemania, la Comisión había adoptado una «decisión de no formular objeciones» a tenor del artículo 4, del Reglamento (CE) no 659/1999. Además, según el artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento (CE) no 659/1999, una decisión positiva de ese tipo significaría que la subvención a las pensiones se consideraba ayuda existente.

VI.1.4. La subvención a las pensiones es una compensación por las cargas heredadas compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, del TFUE

(201) Teniendo en cuenta el argumento de la Comisión en la Decisión «La Poste», Alemania considera que la subvención a las pensiones es compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c) del TFUE, por las siguientes razones: 1) Deutsche Post ha pagado de manera continuada cotizaciones sociales que todas las cuales se situaban por encima de la contribución de la empresa al seguro de pensión, al seguro de enfermedad y al seguro de cuidados especiales. 2) la ventaja comparativa comunicada por la Comisión no es correcta ya que el cálculo se basa en el supuesto de que los servicios regulados cubren la carga no 2 aducida (costes sociales inhabituales). La Poste, como otros operadores postales tradicionales, también ha refinanciado sus costes sociales mediante tarifas de correspondencia más elevadas, aunque la Comisión no lo tuvo en cuenta en su Decisión «La Poste»; 3) aunque Alemania está de acuerdo en principio con que los ingresos obtenidos de los servicios regulados deben cubrir las cargas alegadas, la Comisión no ha demostrado que el regulador postal accediera a la solicitud de Deutsche Post de financiar los costes sociales inhabituales con los ingresos regulados ni que los ingresos regulados realmente fueran lo suficientemente elevados para financiar esos costes sociales inhabituales.

(202) Alemania señala además que la Comisión, en su Decisión de incoación sobre Royal Mail (56), hizo hincapié en la importancia de evaluar los costes de pensiones de antiguas empresas estatales utilizando criterios coherentes, intentando acomodarse a una práctica decisoria coherente. En consecuencia, la Comisión también debe tener en cuenta la Decisión «La Poste» y su evaluación preliminar en el asunto Royal Mail. En el asunto Royal Mail, la Comisión no formuló objeciones a la compensación de los déficits de pensiones aunque el informe Hooper de 2008 mostraba que los costes de pensiones de Royal Mail se habían cubierto parcialmente gracias a tarifas más elevadas de la correspondencia regulada.

VI.1.4.1. El valor de referencia debe basarse en los costes sociales normales

(203) Basándose en el informe del Profesor Ehlermann de 19 de julio de 2011 (57), Alemania alega que la Comisión cometió dos errores al calcular el valor de referencia para los costes sociales de Deutsche Post.

(204) Según Alemania, la cuota del trabajador no debería incluirse en el valor de referencia puesto que una empresa del sector privado no está legalmente obligada a asumir la cuota del trabajador. Una empresa efectuaría el pago de la totalidad de las cotizaciones sociales únicamente por razones administrativas, pero no por ello estaría obligada legalmente. Además, la inclusión de la cuota del trabajador en el valor de referencia iría en contra de la práctica decisoria anterior (véase la Decisión «La Poste»).

(205) El cálculo del valor de referencia para los costes sociales debe basarse en los salarios habituales en el mercado (58), puesto que los salarios de los funcionarios han sido considerablemente superiores a la media del mercado.

VI.1.4.2. Los ingresos procedentes de los servicios regulados no son suficientes para cubrir los costes sociales inhabituales

(206) En primer lugar, Alemania destaca que el supuesto de que los ingresos regulados cubran totalmente la carga no 2 es pura hipótesis ya que no se puede determinar si los precios regulados realmente se aumentaron para compensar los costes inhabituales. Por una parte, de la Decisión de limitación de precios de 2002 no se deduce si el regulador postal tuvo en cuenta las cargas alegadas para los costes inhabituales ni, si lo hizo, en qué medida. Por otra, hasta 2002 los precios se mantuvieron en el nivel autorizado en 1997; no se puede determinar si estos precios incluían una compensación por los costes sociales inhabituales de los servicios no regulados.

(207) Alemania aduce que no basta con demostrar que el sector no regulado se benefició de cotizaciones sociales inferiores a las de s