ES Diario Oficial de la Unión Europea L 366/88

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 9 de julio de 2014

relativa a la medida SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) ejecutada por Dinamarca y Suecia en favor de Scandinavian Airlines

[notificada con el número C(2014) 4532]

(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2014/938/UE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Vista la Decisión por la cual la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con respecto a la ayuda SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), (1)

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los artículos citados, y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) A finales de octubre de 2012, la Comisión y el Órgano de Vigilancia de la AELC (en lo sucesivo, el «OVA») se pusieron en contacto de manera informal con Dinamarca, Suecia y Noruega (conjuntamente, «los Estados») en relación con su intención de participar en un nuevo mecanismo de crédito renovable («el nuevo MCR») en favor de Scandinavian Airlines («SAS», «el Grupo SAS» o «la empresa»). El 12 de noviembre de 2012, los Estados decidieron participar en el nuevo MCR sin notificar formalmente la medida a la Comisión.

(2) El 14 de noviembre de 2012, la Comisión incoó de oficio un procedimiento sobre el nuevo MCR. La Comisión envió solicitudes de información a Dinamarca y Suecia los días 29 de noviembre de 2012, 18 de diciembre de 2012, 28 de enero de 2013 y 18 de febrero de 2013, que fueron respondidas los días 6 de diciembre de 2012, 8 de enero de 2013, 5 y 13 de febrero de 2013 y 22 de marzo de 2013, respectivamente. Dinamarca y Suecia facilitaron información adicional por carta de 3 de junio de 2013.

(3) Además, el 20 de noviembre de 2012, la Comisión recibió una denuncia de Ryanair, seguida de otra de la Asociación de Aerolíneas Europeas de Bajo Coste («ELFAA», en sus siglas en inglés) el 4 de febrero de 2013, sobre las que Dinamarca y Suecia presentaron sus observaciones por carta de 22 de marzo de 2013.

(4) Por carta de 19 de junio de 2013, la Comisión informó a Dinamarca y Suecia de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») con respecto a la ayuda («la decisión de incoación»). Dinamarca y Suecia presentaron observaciones sobre la decisión de incoación por carta de 19 de agosto de 2013.

(5) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2) de 28 de septiembre de 2013. La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre las medidas.

(6) La Comisión recibió las observaciones del Grupo SAS y de Foundation Asset Management Sweden AB («FAM») (3) el 28 de octubre de 2013. El 5 de noviembre de 2013, la Comisión transmitió estas observaciones a Dinamarca y Suecia, que tuvieron la oportunidad de responder. Mediante cartas de 4 y 5 de diciembre de 2013, las autoridades danesas y suecas señalaron que no tenían ningún comentario que hacer a las observaciones del Grupo SAS y de FAM.

(7) La Comisión solicitó información complementaria a Dinamarca y Suecia mediante carta de 25 de febrero de 2014, a la que ambos Estados miembros respondieron el 25 de marzo de 2014. Además, mediante cartas de 5 y 7 de marzo de 2014, las autoridades danesas y suecas informaron a la Comisión de que SAS decidió anular el nuevo MCR e investigar las alternativas posibles para reforzar su base de capital. La cancelación se hizo efectiva a partir del 4 de marzo de 2014.

(8) Mediante cartas de 4 y 7 de julio de 2014, respectivamente, Dinamarca y Suecia acordaron renunciar a los derechos que se derivan del artículo 342 del TFUE, leído en relación con el artículo 3 del Reglamento no 1, y permitir la adopción y notificación de la presente Decisión en lengua inglesa.

(9) Por lo que se refiere al presente procedimiento, la Comisión es la única competente para evaluar si Dinamarca y Suecia han respetado las disposiciones del TFUE. Por su parte, el OVA, de conformidad con el artículo 109, apartado 1, del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (el «Acuerdo EEE»), leído en relación con el artículo 24 del Acuerdo entre los Estados de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, es competente para evaluar si Noruega ha respetado las disposiciones del Acuerdo EEE. Asimismo, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 109, apartado 2, y en el Protocolo 27 del Acuerdo EEE, y con el fin de garantizar una aplicación uniforme en todo el EEE, el OVA y la Comisión deben cooperar, intercambiar información y consultarse mutuamente sobre asuntos relativos a la supervisión y casos particulares.

(10) A la luz de lo anterior y dada la competencia paralela de ambas instituciones en el caso que nos ocupa, la Comisión ha consultado al OVA y ha colaborado con dicho órgano antes de adoptar la presente Decisión.

2. MERCADO ESCANDINAVO DEL TRANSPORTE AÉREO

(11) Entre 2001 y 2011, el mercado del transporte aéreo escandinavo (que abarca a Dinamarca, Suecia, Finlandia y Noruega) creció supuestamente un 126 % en términos AKO (4). Casi todo el crecimiento registrado en el mercado escandinavo de corta distancia corresponde a las compañías aéreas de bajo coste, en particular Norwegian Air Shuttle y Ryanair. En efecto, se calcula que las compañías de bajo coste generaron el 90 % del crecimiento en ese período (5).

(12) A pesar del peso creciente de las compañías aéreas de bajo coste, el mayor operador en el mercado escandinavo sigue siendo SAS, con una cuota de mercado estimada en 2011 en un 35,6 %, muy lejos, no obstante, de los niveles máximos de que disfrutaba hace una década, situados por encima del 50 %. En 2011, las cuotas de mercado de Norwegian Air Shuttle y Ryanair alcanzaron el 18,7 % y el 6,8 % respectivamente.

3. BENEFICIARIO

(13) SAS es la compañía de bandera de los Estados, la principal compañía aérea de Escandinavia y la octava línea aérea de Europa. Es también miembro fundador de Star Alliance. El grupo, que incluye Scandinavian Airlines, Widerøe (6) y Blue 1, tiene su sede en Estocolmo y su principal centro de operaciones europeo e intercontinental en el aeropuerto de Copenhague. En 2013, SAS transportó alrededor de 28 millones de pasajeros y logró unos ingresos de alrededor de 42 000 millones de coronas suecas (SEK).

(14) SAS es actualmente propiedad en un 50 % de los Estados: el 21,4 % es propiedad de Suecia, el 14,3 % de Dinamarca y el 14,3 % de Noruega. El principal accionista privado es la Knut and Alice Wallenberg Foundation («la fundación KAW») a la que pertenece el 7,6 %, mientras que el resto de los accionistas tienen participaciones del 1,5 % o menos. Cuadro 1 Accionistas principales en SAS AB a 31 de marzo de 2012 (7) Accionista Total (%) El Gobierno sueco 21,4 El Gobierno danés 14,3 El Gobierno noruego 14,3 Knut and Alice Wallenberg's Foundation 7,6 Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension 1,5 A.H Värdepapper AB 1,4 Unionen 1,4 Banco Nacional de Dinamarca 1,4 Robur Försäkring 0,9 Ponderus Försäkring 0,8 Andra AP-fonden 0,5 Tredje AP-fonden 0,5 SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79 0,5 Nordnet Pensionsförsäkring AB 0,4 Swedbank Robur Sverigefond 0,4 Swedbank Robur Sverigefond Mega 0,3 JPM Chase NA 0,3 AMF Aktiefond Småbolag 0,3 JP Morgan Bank 0,3 KPA Pensionsförsäkring AB 0,2 Nomura International 0,2

(15) La situación financiera de SAS no ha sido buena durante varios años, con pérdidas recurrentes entre 2008 y 2013. En noviembre de 2012, Standard and Poor's («S&P») rebajó la calificación crediticia de la empresa de B- a CCC+ (8). Estas dificultades se han visto agravadas por el entorno de mercado, caracterizado por unos costes elevados del combustible y la incertidumbre de la demanda.

(16) En particular, de los informes anuales de la empresa se desprende que, entre 2008 y 2012, SAS ha registrado pérdidas sustanciales todos los años con cantidades importantes de deuda financiera neta. Cuadro 2 Principales datos financieros de SAS 2007-2012 (millones de SEK) (9) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (enero-octubre) Ingresos 50 958 52 870 44 918 41 070 41 412 35 986 Endeudamiento financiero neto 1 231 8 912 6 504 2 862 7 017 6 549 BAI 1 044 – 969 – 3 423 – 3 069 – 1 629 – 1 245 Ingresos netos 636 – 6 360 – 2 947 – 2 218 – 1 687 – 985 Flujo de tesorería del ejercicio – 1 839 – 3 084 – 1 741 868 – 1 243 – 1 018 Rendimiento sobre el capital invertido — % 6,7 – 19,6 – 11,7 – 7,6 – 2,2 – 8,1 Rendimiento del capital propio después de impuestos — % 3,8 – 47,6 – 26,8 – 17,0 – 12,0 – 24,8 Ratio de cobertura de intereses — % 1,8 – 5,3 – 4,4 – 1,9 – 0,6 – 1,6

(17) Como consecuencia del deterioro de su situación financiera, SAS emprendió un importante programa de reducción de costes («Core SAS») en 2009/2010. Para la ejecución de dicho programa, SAS tuvo que lanzar una operación de ampliación de capital por medio de dos emisiones: i) una por valor de 6 000 millones SEK en abril de 2009; ii) y otra por valor de 5 000 millones SEK en mayo de 2010 (10).

(18) Las dificultades financieras de SAS alcanzaron su cota máxima en 2012, cuando la empresa presentó el plan de negocios 4 Excellence Next Generation («plan 4XNG»), considerado por la dirección de la compañía aérea como la última oportunidad para SAS (11). Además, en noviembre de 2012, la prensa informó de la posibilidad de quiebra de la compañía (12).

4. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA: EL NUEVO MCR DE 2012

(19) Como otras compañías aéreas del mundo, SAS ha confiado en mecanismos de crédito externo para mantener un nivel mínimo de liquidez. Desde el 20 de diciembre de 2006, SAS dispuso de un MCR que debía expirar en junio de 2013 (en lo sucesivo, «el antiguo MCR»). El antiguo MCR ascendía a 366 millones EUR y recibía fondos exclusivamente de una serie de bancos ([…] (13)). Por otra parte, contenía una serie de pactos o condiciones financieras, tales como […].

(20) En diciembre de 2011, como consecuencia del deterioro de los resultados de la empresa, la dirección de SAS decidió utilizar el antiguo MCR en su totalidad. A raíz de la solicitud de declaración de quiebra de una filial de SAS (a saber, Spanair) en enero de 2012, SAS entró en negociaciones con los bancos y llegó a un acuerdo sobre una revisión del pacto el 15 de marzo de 2012. Este pacto revisado aumentaba las comisiones de utilización del MCR, endurecía las condiciones de disposición de los fondos y obligaba a SAS a reponer íntegra e inmediatamente el importe utilizado. Además, SAS debía comunicar a los prestamistas un plan de recapitalización que debía contar con la aprobación del Consejo de Administración y de los accionistas principales, es decir, los Estados y la fundación KAW.

(21) El plan de recapitalización se apoyaba en el denominado plan 4XNG que ya estaba en fase de desarrollo a principios de 2012. El plan 4XNG también abordaba las preocupaciones expresadas por […] sobre el plan estratégico de SAS existente, denominado 4 Excellence («4X plan»), en mayo de 2012. Según SAS, el plan 4XNG debía permitir a la empresa posicionarse como una compañía aérea financieramente autosuficiente. Establecía una serie de objetivos financieros que SAS debía alcanzar durante el ejercicio 2014/2015. Entre ellos, se incluía un margen de beneficio antes de intereses e impuestos superior al 8 %, una tasa de preparación financiera superior al 20 % y una tasa de fondos propios (fondos propios/activos) superior al 35 %. El plan 4XNG debía permitir a SAS mejorar sus beneficios antes de impuestos en aproximadamente 3 000 millones SEK anuales, mientras que su ejecución requería unos costes de reestructuración y unos costes puntuales de aproximadamente 1 500 millones SEK.

(22) Otro objetivo del plan 4XNG era preparar a la empresa para la introducción de nuevas normas contables para las pensiones a partir de noviembre de 2013, objetivo este que se esperaba tendría un impacto negativo en el capital propio del grupo SAS. Además, el plan incluía un compromiso de completar un plan de cesión de activos y de financiación que suponía un total de aproximadamente 3 000 millones SEK en ingresos potenciales netos en efectivo. El plan de cesión de activos incluía (14): i) la venta de Widerøe, la filial regional de Noruega, (15) ii) la venta de una participación minoritaria en […], iii) la venta de intereses inmobiliarios aeroportuarios, iv) la externalización de los servicios en tierra, (16) v) la venta de motores de avión, (17) vi) la cesión arrendamiento u otra transacción de financiación en relación con […], vii) la externalización de sistemas de gestión y centros de llamadas, (18) y viii) la venta o financiación garantizada de tres aviones Q400.

(23) Los Estados insisten en que el plan 4XNG se autofinanciaba, lo que significa que SAS generaría suficiente dinero en efectivo a través de la cesión de operaciones y actividades auxiliares para financiar el coste inicial de la aplicación del plan 4XNG. No obstante, a SAS le preocupaba la percepción por parte de los inversores de una deficiente situación de liquidez de la compañía aérea a causa de los importantes costes iniciales de la aplicación del plan 4XNG. Así pues, solicitó una prórroga del antiguo MCR, junto con la introducción del nuevo MCR financiado por los Estados y la fundación KAW. No obstante, SAS alegó que no utilizaría el antiguo MCR (prorrogado) ni el nuevo MCR.

(24) Las discusiones sobre el nuevo MCR comenzaron el 4 de junio de 2012 (19). En un primer momento, en consonancia con el plan de recapitalización (véase el considerando 20), los bancos prestamistas del antiguo MCR exigieron que los Estados realizaran una nueva ampliación de capital a través, por ejemplo, de la emisión de derechos, ya que no estaban dispuestos a apoyar solos un nuevo MCR. Sin embargo, los Estados rechazaron la idea.

(25) Tras algunas negociaciones, los bancos aceptaron un nuevo MCR que se establecería conjuntamente con los Estados y la fundación KAW y estaría estructurado en estricta igualdad de condiciones, sin subordinación o derechos desproporcionados sobre la garantía. Hay que señalar que inicialmente se preveía que el nuevo MCR fuera de entre [3 000-6 000] millones SEK, mientras que la garantía se cifraba en tan solo [1 000-4 000] millones SEK. El 22 de octubre de 2012, el tamaño del nuevo MCR se redujo a 3 500 millones SEK(aproximadamente 400 millones EUR).

(26) El nuevo MCR fue concedido por los mismos bancos que concedieron el antiguo MCR (con una excepción (20)) junto con los Estados y la fundación KAW. A este respecto, los Estados aportaron el 50 % del nuevo MCR, en proporción a su participación en SAS, y los bancos y la fundación KAW aportaron el 50 % restante. Los Estados y la fundación KAW participaron en el nuevo MCR en las mismas condiciones (tasas, tipos de interés, pactos) que los bancos.

(27) Las principales características del nuevo MCR son las siguientes: — se divide en dos sub-mecanismos de 2 000 millones SEK(mecanismo A) y 1 500 millones SEK(mecanismo B), a cuyo valor los Estados contribuyeron con un 50 %. El régimen de precios para ambos mecanismos incluye una comisión de entrada, una comisión de compromiso, una comisión de utilización, un margen y una comisión de salida, — SAS debía satisfacer determinadas condiciones para poder utilizar el MCR, y estas condiciones eran más estrictas en el mecanismo B que en el mecanismo A (21), — el nuevo MCR conservó el paquete de garantías del antiguo MCR y además concedió a los prestamistas una garantía para cubrir todas las acciones de Widerøe y para todos los demás activos fijos libres de cargas del grupo SAS a partir de diciembre de 2012. El nuevo MCR contaba, por lo tanto, con unas garantías de primer orden sobre una serie de activos de SAS, incluidos el 100 % de las acciones de sus filiales Widerøe y SAS Spare Engine, 18 aeronaves y una serie de bienes. El valor contable de estas garantías se estimó en alrededor de 2 700 millones SEK(es decir, aproximadamente el 75 % del nuevo MCR) y se repartió proporcionalmente entre el mecanismo A y el mecanismo B, — el mecanismo B solo podría utilizarse una vez agotado el mecanismo A. Después del 1 de enero de 2014, SAS solo habría podido utilizarlo si se hubiera concluido la venta de activos o acciones de Widerøe, — la fecha de vencimiento del nuevo MCR era el 31 de marzo de 2015.

(28) Los términos del nuevo MCR se acordaron el 25 de octubre de 2012. Sin embargo, la adopción del mismo estaba supeditada, entre otras cosas, a la aprobación de los parlamentos de cada uno de los Estados y a la firma de los acuerdos sindicales con los pilotos y la tripulación de cabina.

(29) Los Estados presentaron un informe preparado por CITI con fecha de 7 de noviembre de 2012 («el informe CITI») que pretendía evaluar si un inversor privado en una situación lo más similar posible a la de los Estados podría haber participado en el nuevo MCR en las mismas condiciones. Suponiendo el éxito de la aplicación del plan 4XNG en su hipótesis de base, el informe de CITI concluyó que la participación de los Estados en el nuevo MCR generaría una tasa interna de rentabilidad («TIR») del [90-140] %, un múltiplo de la rentabilidad sobre el efectivo de aproximadamente [4-9]X, y un aumento del valor patrimonial de cerca del [700-1 200] % (desde noviembre de 2012 hasta marzo de 2015). El informe CITI concluyó que el rendimiento exigido por los Estados, por lo tanto, sería equivalente, como mínimo, al exigido por los inversores privados en una posición similar. No obstante, el informe CITI no evaluó la probabilidad de que SAS ejecutara con éxito la hipótesis de base del plan 4XNG y tampoco valoró el impacto de las desviaciones con respecto a dicha hipótesis de base como, por ejemplo, la imposibilidad de estimar en términos monetarios los activos auxiliares.

(30) SAS anunció el 19 de diciembre de 2012 que se cumplían todas las condiciones necesarias para que el nuevo MCR pudiera entrar en vigor (véase el considerando 28), incluida la aprobación por parte de los parlamentos de los Estados. El nuevo MCR tenía efecto a partir de esa fecha y hasta el 3 de marzo de 2014 en sustitución del antiguo MCR (22).

(31) Mediante carta de 3 de junio de 2013, Dinamarca y Suecia explicaron que, como resultado de la venta del 80 % de las acciones de Widerøe (véase el considerando 22), los Estados y los bancos prestamistas habían acordado con SAS una modificación de los términos y condiciones del nuevo MCR, aunque el acuerdo de modificación aún no había sido firmado de manera formal. En sus observaciones presentadas durante la investigación formal, las autoridades danesas y suecas informaron a la Comisión de que la modificación del nuevo MCR había sido firmada por todas las partes y entraría en vigor en el momento del cierre de la operación de venta de Widerøe, es decir, el 30 de septiembre de 2013. Las modificaciones fueron las siguientes: — el mecanismo A pasaría de 1 173 millones SEK a 800 millones SEK, y su vencimiento se prorrogaría cinco meses, hasta el 1 de junio de 2014, — SAS se comprometería a facilitar [500-800] millones SEK en efectivo como garantía del mecanismo A. Los restantes [100-400] millones SEK estarían garantizados por las garantías ya inscritas en el acuerdo del nuevo MCR, — una vez concluida la cesión parcial de los servicios de asistencia en tierra, se cancelarían 200 millones SEK del mecanismo A. En el momento en que se anuló el nuevo MCR, el 4 de marzo de 2014, SAS ya había firmado una carta de intenciones con un posible comprador (23), — el mecanismo B pasaría de 1 500 millones SEK a 1 200 millones SEK.

5. LA DECISIÓN DE INCOACIÓN

(32) En su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas por lo que se refiere a la participación en igualdad de condiciones pari passu de los Estados, la fundación KAW y los bancos en el nuevo MCR, principalmente por las razones siguientes: — la previa exposición de los bancos a SAS a través de su participación en el antiguo MCR. En efecto, los bancos habían reducido prácticamente a la mitad su contribución al nuevo MCR y, por lo tanto, en un 50 % aproximadamente su exposición global a SAS en términos de crédito renovable, mientras que los Estados –que no habían recibido ningún rendimiento de sus emisiones de derechos de 2009 y 2010 como consecuencia de la persistencia en los resultados negativos de SAS– habían aumentado su exposición a SAS, — el hecho de que SAS hubiera utilizado completamente el antiguo MCR en enero de 2012, lo que podría haber influido en la decisión de los bancos prestamistas de participar en el nuevo, a fin de evitar cualquier nueva utilización y garantizar que sus contribuciones no se perdían completamente en vista de las dificultades de la empresa, — para la Comisión no está claro que la decisión de los bancos de participar en el nuevo MCR no estuviera influida por el constante apoyo financiero a SAS por parte de los Estados en años anteriores. La Comisión también observa que la participación de los Estados constituyó un requisito imprescindible para que los operadores privados participaran en el nuevo MCR, — la Comisión se pregunta si la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR puede compararse a la de un inversor privado, habida cuenta de su exposición a SAS no solo a través de su participación en la compañía, sino también a través del banco SEB.

(33) Por otra parte, la Comisión cuestiona la racionalidad misma de la participación de los Estados en el nuevo MCR desde la perspectiva de un accionista y se pregunta si cumple la prueba del inversor en una economía de mercado (PIEM) si no se realizara en las condiciones pari passu. A este respecto, la Comisión evaluó si el plan 4XNG se basó en supuestos suficientemente sólidos como para inducir a un inversor privado a participar en el nuevo MCR, y si el análisis de sensibilidad incluido en dicho plan no era demasiado optimista.

(34) Por ejemplo, la Comisión señaló las estimaciones optimistas utilizadas en el plan para el crecimiento en AKO del mercado y para el crecimiento del PIB, así como el uso de una tasa de inflación del 0 % para el período 2015-2017. Asimismo, dudó de que, en el momento de la firma del nuevo MCR, pudiera preverse el éxito de la ejecución de todas las iniciativas de reducción de costes y cesión de activos.

(35) Por lo que respecta a los términos y condiciones del nuevo MCR y a la evaluación de CITI de la rentabilidad prevista de la participación de los Estados en el mismo, la Comisión subrayó el hecho de que el informe CITI no evaluó el plan 4XNG ni llevó a cabo un análisis de sensibilidad del modelo financiero, basándose simplemente en la información que se le facilitó. La Comisión también destacó que el informe CITI no estableció el valor de la garantía del nuevo MCR desde el punto de vista del inversor privado en una economía de mercado y que no tuvo en cuenta el impacto de posibles escenarios alternativos basados en hipótesis menos favorables (incluido el impago) en el análisis de rentabilidad. A este respecto, la Comisión señaló que el informe CITI asignó una probabilidad cero a la posibilidad de que SAS declarara suspensión de pagos en los tres años siguientes, lo que parece subestimar el riesgo.

(36) En vista de lo anteriormente expuesto, la Comisión no pudo excluir que la participación de los Estados en el nuevo MCR supusiera una ventaja en favor de SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(37) Por último, si se demostrara que el nuevo MCR contenía ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión dudó de que pudiera considerarse compatible con el mercado interior. A este respecto, la Comisión estudió si se podría aplicar alguno de los posibles motivos de compatibilidad establecidos en el TFUE. Debido a la naturaleza de la medida y a las dificultades de SAS, la Comisión señaló que los únicos criterios de evaluación pertinentes serían los relativos a las ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis a efectos del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, sobre la base de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (24). No obstante, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que no parecen cumplirse las condiciones de las ayudas de salvamento y reestructuración establecidas en las Directrices.

6. OBSERVACIONES SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN

6.1. Observaciones de Dinamarca y de Suecia

(38) Dinamarca y Suecia afirman que su participación en el nuevo MCR se llevó a cabo en condiciones de mercado, ya que participaron en igualdad de condiciones pari passu con los bancos y la fundación KAW, lo que excluye la presencia de ayuda estatal.

(39) Dinamarca y Suecia alegan que SAS no recurrió al antiguo MCR en ningún momento durante el período en el que tuvieron lugar las negociaciones sobre el nuevo MCR. Evocan el hecho de que las modificaciones introducidas en el antiguo MCR en marzo de 2012 establecieron condiciones aún más estrictas para disponer de fondos y alegan que, a partir de finales de junio de 2012, los bancos estaban, por lo tanto, en condiciones de rechazar cualquier solicitud de disposición de fondos procedente de SAS. La cantidad retirada del MCR por SAS se reembolsó íntegramente en marzo de 2012 y a partir de ese momento SAS no utilizó el antiguo MCR. Como consecuencia de ello, podría afirmarse razonablemente que los bancos prestamistas son inversores «externos» que participan en el nuevo MCR en igualdad de condiciones que los Estados (25), sin que se pueda hablar de una exposición importante al riesgo de crédito de SAS sin garantías (26).

(40) En relación con la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR junto con los bancos, las autoridades danesas y suecas son de la opinión de que la exposición económica de la fundación al SEB era limitada, por lo que no habría afectado a su decisión de participar en el nuevo MCR.

(41) Por otra parte, Dinamarca y Suecia consideraron que el plan 4XNG era realista y que podía aplicarse con éxito. Afirman que todos los aspectos e hipótesis barajados, incluidas las hipótesis relativas a las previsiones de ingresos («IAKO») (27), las medidas de ahorro y las cesiones previstas, se examinaron detenidamente para cumplir los objetivos financieros fijados en el plan 4XNG para el período 2014-2015. Además, el plan 4XNG — junto con todas las premisas en que se basa — fue examinado de forma exhaustiva por los asesores económicos externos de los Estados (Goldman Sachs) y de los bancos ([…]) y se modificó en función de sus observaciones y recomendaciones. También destacan que la expectativa del éxito en la aplicación del plan a la hora de decidir participar en el nuevo MCR se apoyaba en el hecho de que la firma de nuevos acuerdos sindicales constituía un requisito previo para el nuevo MCR. Por otra parte, según Dinamarca y Suecia, la evolución de la situación entre diciembre de 2012 y la cancelación del nuevo MCR el 4 de marzo de 2014, puso de manifiesto que el plan estaba bien encaminado para alcanzar los resultados esperados. (28)

(42) Por lo que respecta a los términos y condiciones del nuevo MCR, Dinamarca y Suecia afirman que eran conformes con las condiciones normales de mercado, ya que eran similares a los de acuerdos comparables, además de contar con comisiones iniciales más altas y condiciones más rigurosas para la utilización que la mayoría de los acuerdos analizados. Por lo que se refiere al paquete de garantías, Dinamarca y Suecia declaran que los riesgos financieros de los bancos prestamistas fueron insignificantes, ya que la garantía tenía un valor estimado que supera claramente el tamaño del mecanismo A. En consecuencia, en el supuesto de una liquidación, podrían satisfacerse todas las reclamaciones de los bancos acreedores mediante el paquete de garantías o a través de la venta de otros activos de SAS, tales como […], su participación en […], etc. Este extremo también viene refrendado por la cancelación efectiva de una parte significativa de los compromisos contraídos en virtud del mecanismo A durante el primer semestre de 2013. En opinión de Dinamarca y Suecia, esto demuestra que los bancos observaron un comportamiento prudente y mantuvieron una visión comercial a la hora de decidir participar con los Estados y la fundación KAW en el nuevo MCR.

(43) Por último, Dinamarca y Suecia informan de que la participación en el nuevo MCR ha generado beneficios considerables para los prestamistas del mecanismo y que SAS no ha tenido que recurrir a la línea de crédito del mismo. Ello vendría a abundar en la idea de que la participación de los Estados en el nuevo MCR junto con la fundación KAW y los bancos cumple plenamente al principio del inversor en una economía de mercado.

6.2. Observaciones del grupo SAS

(44) El Grupo SAS alega que los Estados participaron en el nuevo MCR en su calidad de accionistas y no como autoridades públicas. Desde este punto de vista, la participación en este instrumento era preferible a una aportación de capital, habida cuenta del rendimiento importante generado para los accionistas/prestamistas a través de las comisiones, así como de la perspectiva de aumento del valor de las acciones.

(45) Por lo que se refiere al principio pari passu, el Grupo SAS señala que se cumple debido a que los bancos no estaban expuestos al riesgo de SAS y, por lo tanto, deben tratarse como inversores «externos». Además, la participación de los Estados en el nuevo MCR no influyó en el comportamiento de los bancos, ya que fue SAS, y no los bancos, la que solicitó la participación de los accionistas en el nuevo MCR. Por otro lado, el Grupo SAS sostiene que los bancos decidieron participar en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados y la fundación KAW basándose en los resultados altamente positivos del análisis riesgo/beneficios.

(46) El Grupo SAS apoya a Dinamarca y Suecia en su alegación de que las hipótesis en las que se basa el plan 4XNG eran muy sólidas y con previsiones realistas en lo que respecta a los tres factores principales, a saber, el crecimiento del mercado de AKO, el crecimiento del PIB para el período 2015-2017 y el pronóstico del 0 % de inflación. Asimismo, los bancos prestamistas estudiaron atentamente los riesgos asociados a la ejecución del plan, con especial atención al IAKO como indicador clave de la rentabilidad de la empresa.

(47) Al mismo tiempo, el Grupo SAS alega que el paquete de garantías fue evaluado de manera suficiente y que el riesgo de impago en la ejecución del plan 4XNG era limitado. A ello contribuyó el hecho de que la reducción de costes fuera condición previa para la participación de los prestamistas en el nuevo MCR y que la conclusión de nuevos convenios colectivos en noviembre de 2012 fuese un factor clave para el éxito de la aplicación del plan.

(48) El Grupo SAS reprocha además a la Comisión no haber tomado en consideración la posibilidad de una quiebra y el hecho de que los Estados hubieran perdido el valor de su participación acumulada si no se hubiera establecido el nuevo MCR. En este contexto, el Grupo SAS subraya que los Estados participaron en el nuevo MCR en calidad de principales accionistas de SAS con el fin de obtener un rendimiento adecuado de sus inversiones.

(49) Por último, el Grupo SAS informa de que la aplicación del plan 4XNG ha logrado unos beneficios antes de impuestos de 3 000 millones SEK, lo que conduce a un resultado positivo para SAS para el período comprendido entre noviembre de 2012 y julio de 2013.

6.3. Observaciones de FAM

(50) Según FAM, la empresa responsable de la gestión de los activos de la fundación KAW, la decisión de esta última de participar en el nuevo MCR se tomó con independencia de sus intereses en SEB y de la exposición de SEB a SAS. FAM alega que la fundación KAW no tenía una participación mayoritaria en SEB y tampoco podría afirmarse que controlaba SEB.

(51) FAM examinó el plan 4XNG, los riesgos financieros asociados y el paquete de garantías, y consideró que era de interés para la fundación KAW participar en el nuevo MCR. A este respecto, comparó, por una parte, la perspectiva de proteger la inversión a largo plazo de la fundación KAW en SAS y los futuros posibles rendimientos de dicha inversión, así como el elevado importe de las comisiones a pagar por SAS con arreglo al nuevo MCR, y, por otra, la liquidación de SAS, alternativa esta última que no consideró interesante desde el punto de vista económico.

(52) FAM está de acuerdo con Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS, en que todas las partes interesadas han participado en el nuevo MCR en condiciones de igualdad, sin ningún tipo de subordinación, derechos desproporcionados sobre las garantías o condiciones asimétricas de otro tipo. La decisión de participar en el nuevo MCR se basa en un análisis exhaustivo de las perspectivas de rentabilidad de una SAS fuerte y competitiva en el futuro.

(53) Por último, FAM comparte la opinión de Dinamarca y Suecia de que la decisión de los bancos prestamistas de participar en el nuevo MCR se basó en consideraciones comerciales, ya que la exposición existente en el marco del antiguo MCR era solo teórica. Sostiene que los bancos tenían incluso menos incentivos para participar en el nuevo MCR que los Estados y la fundación KAW, ya que estos últimos podían contar con un incremento del valor de las acciones. Por ello, sostiene que debe estimarse que se cumplen las condiciones pari passu.

7. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA

7.1. Presencia de ayuda estatal

(54) En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(55) El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja directa o indirecta, financiada con recursos públicos, concedida por el propio Estado o por organismos intermedios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado.

(56) Para constituir ayuda estatal, una medida debe proceder de fondos estatales y debe ser imputable al Estado. En principio, los recursos estatales son los recursos de los Estados miembros y de sus autoridades públicas, así como los fondos de las empresas públicas en las que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante.

(57) No cabe duda de que la medida en cuestión implicaba recursos estatales, ya que fue financiada mediante recursos procedentes de los presupuestos de los Estados y es imputable al Estado. En particular, cabe señalar que los parlamentos de Dinamarca y Suecia aprobaron la participación de ambos Gobiernos en el nuevo MCR (considerando 30).

(58) La medida en cuestión debe falsear o suponer una amenaza de falseamiento de la competencia y poder afectar al comercio entre los Estados miembros.

(59) Según jurisprudencia reiterada, cuando la ayuda financiera concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten comercialmente dentro de la Unión, existe al menos un posible efecto sobre el comercio entre Estados miembros y sobre la competencia (29). A este respecto, la Comisión es de la opinión de que cualquier posible ventaja económica concedida a través de recursos estatales a SAS cumpliría esta condición. SAS está en competencia con otras compañías aéreas de la Unión Europea o del EEE, en particular debido al hecho de que la tercera fase de liberalización del transporte aéreo («tercer paquete») entró en vigor el 1 de enero de 1993 (30). Además, para las rutas que cubren distancias relativamente más cortas dentro de la UE, los viajes en avión compiten con el transporte por carretera y por ferrocarril, por lo que las compañías de transporte por carretera y por ferrocarril también podrían verse afectadas.

(60) El único criterio de la noción de ayuda estatal que está por tanto en cuestión es saber si la medida confirió una ventaja económica selectiva indebida a SAS.

(61) A la vista de la anulación del nuevo MCR el 4 de marzo de 2014, la Comisión ha evaluado si el nuevo MCR otorgó una ventaja económica selectiva indebida a SAS desde el momento de su creación en 2012 hasta su supresión en 2014.

7.2. Ventaja económica en favor de SAS

(62) A fin de establecer si se concedió ayuda estatal a SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión valorará si la compañía aérea obtuvo una ventaja económica que no habría conseguido en circunstancias normales de mercado. Para examinar esta cuestión la Comisión aplica la prueba del inversor en una economía de mercado, con arreglo a la cual no existiría ayuda estatal si en circunstancias similares, un inversor privado de un tamaño comparable al de los organismos pertinentes del sector público, y que opere en las condiciones normales de una economía de mercado, podría haberse visto impulsado a otorgar la medida en cuestión al beneficiario.

(63) De acuerdo con la prueba del inversor en una economía de mercado, por lo tanto, la Comisión debe evaluar si un inversor privado hubiera participado en la operación en cuestión en las mismas condiciones. El comportamiento de un inversor privado hipotético es el de un inversor prudente cuyo objetivo de maximizar sus beneficios se pondera con precaución con el nivel de riesgo aceptable por una tasa de rendimiento determinada (31).

(64) En principio, una contribución de fondos públicos no constituye ayuda estatal si se efectúa al mismo tiempo que una importante aportación de capital por parte de un inversor privado en circunstancias semejantes y en condiciones comparables (pari passu) (32).

7.2.1. Participación en igualdad de condiciones (pari passu) de los Estados, la fundación KAW y los bancos en el nuevo MCR

(65) La Comisión toma nota de que los bancos prestamistas que forman parte del nuevo MCR también participaban en el antiguo MCR. En el nuevo MCR, sin embargo, los Estados aumentaron su exposición a SAS, mientras que los bancos redujeron prácticamente a la mitad su contribución (de 366 millones EUR a aproximadamente 200 millones EUR) y, por lo tanto, disminuyeron su exposición global al riesgo de SAS existente en el marco del nuevo MCR en aproximadamente un 50 %. En vista de lo anterior, en su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que se cumpliera el principio pari passu dado que las posiciones de los Estados y de los bancos no parecían ser comparables.

(66) Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegan que los bancos prestamistas no tenían ninguna exposición con arreglo al antiguo MCR en el momento de la negociación de su participación en el nuevo MCR. Por ese motivo, los bancos deberían haberse considerado inversores «externos» en una situación comparable a la de los Estados y la fundación KAW.

(67) La Comisión observa que SAS había agotado el antiguo MCR en enero de 2012 (considerando 20). En efecto, las modificaciones introducidas en el antiguo MCR en marzo de 2012 incluían, entre otras disposiciones, una condición de reembolso íntegro e inmediato de las cantidades extraídas. Los importes se reembolsaron íntegramente en marzo de 2012 y las modificaciones introducidas en el antiguo MCR adoptadas ese mismo mes hicieron a SAS muy difícil la utilización del crédito renovable a partir de entonces (33). Asimismo, SAS estaba obligada a presentar un plan de recapitalización para junio de 2012, que debía ser aprobado por el Consejo, así como por los Estados y la fundación KAW como principales accionistas. Este plan fue rechazado inicialmente por los bancos. Los Estados, seguidos de los bancos, no decidieron participar en el nuevo MCR hasta noviembre de 2012, tras haber examinado cuidadosamente el plan 4XNG revisado.

(68) Como consecuencia de ello, las autoridades danesas y suecas y el Grupo SAS afirman que SAS se vio privada en la práctica del recurso al antiguo MCR. Conscientes de esta situación, los bancos debían decidir si continuar con el antiguo MCR hasta su expiración en junio de 2013 o participar en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados y la fundación KAW, a pesar de que los Estados y la fundación KAW, como accionistas, tenían mayores incentivos para participar ante la perspectiva de un incremento del valor de sus acciones como consecuencia de la aplicación del plan 4XNG.

(69) Aunque la Comisión considera que es probable que los bancos (al menos los que no tenían ninguna otra exposición al riesgo de crédito de SAS no garantizado), no estuvieran materialmente expuestos al antiguo MCR en el momento de tomar la decisión de participar en el nuevo MCR, también opina que aún cabía la posibilidad de que SAS hubiera podido cumplir las condiciones de disposición de fondos antes del establecimiento del nuevo MCR. El hecho de que esto no sucediera y que el antiguo MCR no se utilizara tras el reembolso íntegro de marzo de 2012, es irrelevante a este respecto. Sobre esta base, parece que los bancos tenían un grado de exposición a SAS en el marco del antiguo MCR que los Estados (y la fundación KAW) no tenían. Por lo tanto, la Comisión no puede aceptar el argumento de las autoridades danesas y suecas según el cual los bancos participaron en el nuevo MCR como inversores «externos», a pesar de su exposición en el marco del antiguo MCR.

(70) Por otro lado, la Comisión no puede estar de acuerdo con Dinamarca y Suecia en que la exposición de algunos de los bancos en forma de mecanismos bilaterales de crédito vinculados al antiguo MCR (34) no contuviera ningún riesgo financiero para los bancos durante el período de negociación del nuevo MCR, dado que dichos mecanismos no podían utilizarse a menos que se hubiera agotado el antiguo MCR. Tal como se ha mencionado anteriormente, existía un riesgo, por pequeño que fuera, de que se cumplieran las condiciones de utilización a pesar del hecho de que, tras las modificaciones adoptadas en marzo de 2012 y las estrictas condiciones introducidas, la probabilidad de que SAS recurriera al antiguo MCR era muy baja.

(71) Por otra parte, parece que algunos bancos estaban expuestos al riesgo de SAS por otros cauces. Por ejemplo, además de participar en el antiguo MCR, […] tenía –a partir del 30 de septiembre de 2012– estaba expuesto a un riesgo de SAS derivado de una línea de crédito bilateral no garantizada (y no utilizada) de [200-600] millones SEK, así como a un riesgo derivado de la utilización de tarjetas de crédito no garantizado de [500-900] millones SEK. Por tanto, podría haber sido responsable de la cobertura de los costes de reembolso de clientes si SAS hubiera cancelado los vuelos correspondientes. Si bien la exposición a la utilización de tarjetas de crédito no garantizada representaba el [0-2] % de la cartera de crédito total de […], de alrededor de [1 000 000-3 000 000] millones SEK, constituía un riesgo financiero y, por lo tanto, no puede aceptarse que […] se encontraba en una situación comparable a la de los Estados miembros cuando tomó la decisión de participar en el nuevo MCR.

(72) Además, otros tres bancos estaban expuestos al riesgo derivado de mecanismos en curso para la financiación de aeronaves (por ejemplo, […]). Aunque los Estados sostienen que la financiación estaba garantizada por las aeronaves y no representaba un riesgo financiero para los bancos puesto que podían venderse fácilmente en el mercado, este extremo no ha sido demostrado. No está claro si, en caso de venta a precio de saldo de las aeronaves, se hubiera podido recuperar el importe total.

(73) Además, en la decisión de incoación, la Comisión se preguntaba si el comportamiento de los bancos podría haberse visto influido por la conducta de los Estados, a la vista de la continuada ayuda financiera a la compañía aérea en ejercicios anteriores (por ejemplo, las emisiones de derechos de 2009 y 2010). Además, los bancos estaban dispuestos a participar en el nuevo MCR solo a condición de que los Estados participaran en el mismo, como se explica en los considerandos 23 y 24.

(74) En principio, la Comisión considera que la condición pari passu no puede ser aplicable en los casos en que la participación de los Estados constituye un requisito estricto para que los operadores privados participen en la transacción.

(75) En el curso de la investigación formal, Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegaron que en ningún momento de la negociación del nuevo MCR los bancos se sintieron «contaminados» por la pasada conducta de los Estados y su disposición a seguir apoyando a SAS, a pesar de que los ingresos obtenidos de las emisiones de derechos de 2009 y 2010 fueron inferiores a las previstas por los Estados.

(76) La Comisión no puede excluir la posibilidad de que un operador privado no hubiera estado dispuesto a invertir en una empresa con un balance de este tipo y unas previsiones inciertas, a menos que se contara para la operación con la participación de los Estados. Al mismo tiempo, no puede descartar que los Estados, que se habían negado a aportar nuevo capital y a entrar en un MCR subordinado, no siguieran dispuestos a poner fondos adicionales en SAS. A pesar de estas consideraciones, la Comisión sigue sin estar convencida de que la participación de los Estados en el nuevo MCR se realizara en condiciones pari passu con los bancos prestamistas, teniendo en cuenta que la participación de los Estados dio lugar a una disminución de su exposición global al riesgo de SAS derivado del MCR en un 50 % aproximadamente, al tiempo que los Estados aumentaban su exposición al riesgo de crédito de SAS.

(77) En relación con la cuestión de saber si el comportamiento de la fundación KAW podría considerarse una referencia para establecer la conducta de un inversor privado, la investigación formal ha puesto de manifiesto que la exposición al riesgo de SAS de la fundación KAW a través de su participación en el capital de SEB fue inferior a la indicada en la decisión de incoación. Teniendo en cuenta que la fundación KAW no es más que un accionista minoritario de SEB y que la exposición de SEB al riesgo crediticio de SAS era limitada, se podría argumentar que la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR estaba motivada por las perspectivas de rentabilidad de la inversión.

(78) Además de lo anteriormente expuesto, el procedimiento formal de investigación no ha permitido a la Comisión concluir con certeza que la operación respetara el principio pari passu.

(79) Independientemente de la apreciación del criterio pari passu, la Comisión también ha examinado si la participación de los Estados en el nuevo MCR puede considerarse razonable desde el punto de vista de un accionista y si cumpliría el criterio del inversor en una economía de mercado, si no tenía lugar en condiciones pari passu.

7.2.2. Evaluación de la participación de los Estados en el nuevo MCR a la luz de la prueba del inversor en una economía de mercado

(80) Se trata de determinar si un inversor privado en una posición idéntica a la de los Estados, es decir, como accionista existente en SAS y que se encuentra en unas circunstancias similares a las de los Estados en 2012, habría participado en el nuevo MCR en las mismas condiciones (35).

(81) El análisis independiente realizado por los asesores financieros externos (a saber Goldman Sachs International y CITI como asesores de los Estados y […] como asesor de los bancos prestamistas) antes de la firma del nuevo MCR es instructivo a este respecto. Según Dinamarca y Suecia, los Estados únicamente decidieron participar en el nuevo MCR tras un análisis exhaustivo del plan 4XNG por sus asesores externos y previa adaptación de los términos y condiciones del nuevo MCR.

(82) Si bien la Comisión expresaba ciertas reservas en su decisión de incoación sobre el ámbito del informe preparado por CITI, Dinamarca y Suecia han aclarado que su decisión de participar en el nuevo MCR se basó en todos los análisis preparados por sus asesores financieros y que el informe CITI no debe, por tanto, apreciarse de forma aislada.

(83) A los asesores financieros se les encargó, entre otras cosas, que ofrecieran un análisis crítico del plan 4XNG y del nuevo MCR, así como de las sensibilidades y puntos vulnerables pertinentes a este respecto. Este análisis se llevó a cabo a través de sucesivos informes con referencia a los resultados históricos de SAS y a otros índices de referencia de la industria. Los asesores emitieron una serie de recomendaciones relativas a las estrategias de mitigación del riesgo, tanto para el plan 4XNG como para el nuevo MCR. En consonancia con estas recomendaciones, los Estados solicitaron una serie de ajustes del plan 4XNG (acelerar las medidas de ahorro y adoptar iniciativas adicionales), así como las adaptaciones de los términos del nuevo MCR para reducir la probabilidad de una utilización.

(84) En el análisis del plan 4XNG, los asesores externos identificaron y prestaron especial atención a ámbitos clave de posible riesgo, incluidos los objetivos de reducción de costes, las cesiones y la presión IAKO. Esta evaluación del riesgo se tradujo, entre cosas, en las siguientes consideraciones: — Objetivos de reducción de costes En respuesta al asesoramiento externo recibido, el plan 4XNG se modificó y reforzó para incluir iniciativas de ahorro de aproximadamente [1 000-4 000] millones SEK al año (superiores en comparación con el objetivo original de [1 000-4 000] millones SEK anuales). Aunque el incumplimiento de los objetivos de reducción de costes era considerado motivo de preocupación, una medida clave para eliminar el riesgo del plan 4XNG antes de ultimar el nuevo MCR fue la celebración de nuevos acuerdos sindicales con reducción de prestaciones y salarios y la introducción de cambios en el plan de pensiones en noviembre de 2012. Esto dio lugar a un ahorro de costes directos de unos [0-3 000] millones SEK al año […], que, a petición de los Estados debían haberse obtenido antes de que el nuevo MCR pudiera entrar en vigor. — Cesiones Tras la puesta en tela de juicio de las hipótesis iniciales relativas a las cesiones de activos por parte del asesor financiero externo, y a la luz de la nueva información recabada en el curso del procedimiento, se modificó la lista definitiva de las cesiones previstas en el plan 4XNG en relación con la lista presentada inicialmente por SAS (36). El asesor financiero de los Estados llegó finalmente a la conclusión de que las cesiones (por un valor estimado de aproximadamente 3 000 millones SEK) incluidas en el plan 4XNG definitivo eran viables en el plazo estimado. Por otra parte, el nuevo MCR estipulaba el calendario de la venta de Widerøe, así como la estricta asignación de los ingresos de la cesión al reembolso del nuevo MCR. — Presión sobre el indicador IAKO Las hipótesis subyacentes sobre el rendimiento y la presión IAKO se analizaron y juzgaron razonables habida cuenta de los datos útiles relativos a las tendencias históricas, las previsiones de terceros y la evolución conocida del entorno competitivo en ese momento. Por lo tanto, no se consideró que las hipótesis plantearan un riesgo importante para la ejecución del plan 4XNG.

(85) Por lo que se refiere a las dudas de la Comisión en la decisión de incoación en cuanto al carácter optimista de algunos indicadores específicos del plan 4XNG (por ejemplo, el crecimiento del mercado en AKO, las previsiones de crecimiento del PIB y de inflación cero para el período de 2015-2017), la información presentada por Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS durante el procedimiento formal de investigación indica que estas estimaciones tuvieron especialmente en cuenta los principales mercados en los que opera SAS. Esto incluye la exposición más pronunciada de la empresa al norte que al sur de Europa, así como su exposición a los mercados asiáticos y estadounidense. La información comunicada indica también que la inflación de los costes estimada en un 0 % anual para el período 2015-2017 se deriva directamente de un tipo de inflación subyacente del 2 % anual (conforme al nivel estimado para la UE) y de la hipótesis de que sería posible neutralizarla gracias a nuevas medidas de ahorro.

(86) Por lo que se refiere a la falta de pruebas de sensibilidad en el análisis de la TIR presentado en el informe CITI (véase el considerando 35) así como a las dudas iniciales de la Comisión en cuanto a las posibles repercusiones de hipótesis menos optimistas, la Comisión ha recibido información adicional por parte de Dinamarca y Suecia en sus observaciones a la decisión de incoación sobre el alcance de los análisis de sensibilidad realizados. A este respecto, Goldman Sachs presentó una serie de pruebas de sensibilidad durante el desarrollo del plan 4XNG para el período comprendido entre junio y septiembre de 2012. Un análisis revisado en septiembre de 2012 indicó que SAS no agotaría su efectivo incluso en la peor de las hipótesis presentadas, es decir, en todos los casos analizados, la situación de tesorería de SAS se mantendría por encima del nivel más bajo del MCR. Sin embargo, para mantener la confianza del mercado, se consideró que era necesario un mecanismo de protección de la liquidez y que el MCR era la opción más realista para este tipo de reserva de liquidez.

(87) La Comisión toma nota de los sucesivos exámenes financieros del plan 4XNG (incluidos el análisis y las pruebas en profundidad de varios de sus elementos). La Comisión toma nota también de las exigencias resultantes de los Estados para reducir los riesgos de aplicación y lograr un plan de reestructuración consolidado antes de entrar en el nuevo MCR. Tales acciones parecen estar de acuerdo con las de un inversor privado prudente. A pesar de ello, queda aún por examinar si los términos y las condiciones del nuevo MCR estaban en consonancia con lo que un inversor privado en una economía de mercado, en una posición idéntica a la de los Estados, es decir, como accionista existente de la empresa, habría aceptado.

(88) Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS han explicado que una característica específica del sector de las líneas aéreas es la necesidad de mantener un alto nivel de preparación financiera para conservar la confianza de los clientes y de las partes interesadas en la capacidad de la empresa para continuar sus actividades. Dadas las dificultades financieras a que se enfrentó SAS en 2012 y la situación de liquidez existente en ese momento, una posible justificación de la participación de los Estados en el nuevo MCR, en tanto que accionistas de SAS, era evitar mayores pérdidas o la quiebra en caso de que la empresa sufriera una crisis de liquidez.

(89) A este respecto, los Estados parecen haberse inspirado en gran medida en las recomendaciones de los asesores financieros independientes a la hora de finalizar los términos y condiciones del nuevo MCR. En efecto, parece que los términos y condiciones del nuevo MCR se destinaron colectivamente a mitigar los principales riesgos comerciales identificados. Por ejemplo, como se señalaba en el considerando 84, una condición previa clave para la aplicación del nuevo MCR fue el éxito en la ejecución de los nuevos convenios colectivos celebrados con las tripulaciones de vuelo. Por otra parte, las condiciones de utilización del mecanismo B parecen hacer muy poco probable que pudiera haber sido utilizado antes de marzo de 2015 (37). Los acuerdos financieros adjuntos al nuevo MCR también se estructuraron de modo que SAS no habría tenido acceso al MCR o habría tenido que reembolsar cualquier importe procedente del MCR en aquel momento, a menos que fuera capaz de ejecutar las principales proyecciones financieras contenidas en el plan 4XNG (38).

(90) Además de las observaciones anteriores, la Comisión recibió información adicional relativa a la adecuación de la garantía subyacente para el nuevo MCR. En un informe de mayo de 2012, […] facilitó una valoración independiente de Widerøe y de determinados activos materiales (incluidos motores de repuesto, aeronaves, un número de propiedades más pequeñas y algunos equipos) que fueron posteriormente utilizados como garantía para el nuevo MCR. Si bien la atención se centró en Widerøe, como activo más importante del paquete de garantías, y la evaluación de los activos se basó en información más limitada, la valoración general arrojó un valor total de los activos de aproximadamente [1 000-4 000]-[3 000-6 000] millones SEK. El valor total estimado de los activos utilizados como garantía, por tanto, superaba el tamaño del mecanismo A. En opinión de Dinamarca y Suecia, esto fue aval suficiente para tranquilizar a los prestamistas del nuevo MCR ya que, como se ha señalado anteriormente, la probabilidad de que SAS pudiera usar el mecanismo B se consideró descartable.

(91) Los riesgos financieros reales asociados al nuevo MCR se vieron reducidos aun más por disposiciones que hacían obligatorio el prepago o cancelación de los compromisos en el nuevo MCR si SAS cedía determinados activos u optaba por otras soluciones de financiación. Estas disposiciones tenían como efecto la reducción de las pérdidas potenciales a lo largo del tiempo. De hecho, como resultado de la cesión de Widerøe y en virtud de un acuerdo que entró en vigor en el momento de la venta en septiembre de 2013 (véase el considerando 31), el tamaño global del nuevo MCR pasó de 3 500 millones SEK a 2 000 millones SEK.

(92) Por lo tanto, parece que se adoptó un conjunto de medidas completo y coherente, específicamente destinado a garantizar la viabilidad de SAS a lo largo del período 2012-2015 y a limitar los riesgos financieros asociados con el nuevo MCR.

(93) Por otra parte, la Comisión reconoce la necesidad de examinar si un inversor privado comparable, que se enfrente a circunstancias de mercado similares a las de los Estados (es decir, como accionistas existentes de SAS), podría haberse visto impulsado a otorgar la medida en cuestión al beneficiario. A tal fin, también resulta útil estudiar posibles situaciones de contraste considerando la hipotética ausencia de la medida en cuestión.

(94) A este respecto, Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegan en sus observaciones sobre la decisión de incoación que la quiebra habría sido probable si no se hubiera establecido el nuevo MCR en 2012. Según Dinamarca y Suecia, ello habría supuesto una pérdida total de 1 044 millones SEK para los Estados, es decir, el valor del total agregado de sus acciones. Otro elemento que habría que tener en cuenta es la posibilidad de renunciar a posibles futuras plusvalías de aplicarse con éxito el plan 4XNG. En comparación, Dinamarca y Suecia estiman en sus observaciones que si SAS entrara en suspensión de pagos del nuevo MCR, la posible pérdida combinada resultante de las acciones colectivas de los Estados y sus contribuciones al MCR alcanzaría, en el supuesto más extremo, aproximadamente [1 000-3 000] millones SEK (39).

(95) Por consiguiente, en caso de quiebra de SAS, la posible pérdida adicional asociada a la participación de los Estados en el nuevo MCR (es decir, aproximadamente 447,5 millones SEK con arreglo al ejemplo de Dinamarca y Suecia) parece relativamente limitada en comparación con las pérdidas que se habrían acumulado en razón de la participación de los Estados en el capital de SAS. Si se compara este aumento de las pérdidas relativamente limitadas en el escenario más negativo para los Estados (quiebra) con las perspectivas favorables para los Estados en caso de la aplicación con éxito del plan 4XNG, parece aún más razonable su decisión de participar en el nuevo MCR. En el escenario de base más optimista, el informe CITI estimaba ganancias de capital potenciales para los Estados de [7 000-12 000] millones SEK en total. Sin embargo, aunque la Comisión expresó ciertas reservas en su decisión de incoación en cuanto a la naturaleza optimista de tales previsiones de crecimiento, admite la posibilidad de que, incluso con las hipótesis más prudentes, las ganancias de capital potenciales en el escenario positivo podrían seguir superando las pérdidas potenciales del escenario negativo.

(96) Así pues, la Comisión toma nota de la evaluación de riesgos y beneficios, del examen y de las pruebas en profundidad del plan 4XNG, de las verificaciones adicionales llevadas a cabo con respecto a la garantía subyacente (40), de las disposiciones de prepago y cancelación que redujeron la pérdida potencial a lo largo del tiempo (41), así como de las demás medidas de reducción del riesgo incorporadas con arreglo a los términos del nuevo MCR (42). Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, la decisión de los Estados de participar en el nuevo MCR parece responder al comportamiento de un operador privado que trata de obtener una rentabilidad de mercado, a la vista de la situación específica de la empresa en ese momento.

(97) Además de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que los Estados, en su calidad de accionistas existentes en SAS, se guiaron por perspectivas de rentabilidad razonables y realistas cuando decidieron participar en el nuevo MCR junto con la fundación KAW y los bancos prestamistas durante el período comprendido entre diciembre de 2012 y marzo de 2014. Esta participación, por lo tanto, no comporta ninguna ventaja a SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.3. Conclusión sobre la presencia de ayuda estatal

(98) En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la participación de Dinamarca y Suecia en el nuevo MCR no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(99) Por último, la Comisión toma nota de que Dinamarca y Suecia aceptaron que la presente Decisión se adoptara y notificara en lengua inglesa.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

La financiación de Scandinavian Airlines mediante el nuevo Mecanismo de Crédito Renovable que el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia establecieron en diciembre de 2012 no constituye ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Artículo 2

Los destinatarios de la presente Decisión son el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia.

Hecho en Bruselas, el 9 de julio de 2014. Por la Comisión Joaquín ALMUNIA Vicepresidente

(1) DO C 283 de 28.9.2013, p. 8.

(2) Véase la nota a pie de página 1.

(3) FAM es la empresa responsable de la gestión de los activos de la Knut and Alice Wallenberg Foundation.

(4) El Asiento Kilómetro Ofrecido (AKO) es una medida de la capacidad de transporte de pasajeros de una compañía aérea. Corresponde al número de plazas disponibles multiplicado por los kilómetros de vuelo.

(5) Fuente: http://www.airlineleader.com/regional-focus/nordic-region-heats-up-as-all-major-players-overhaul-their-strategies.

(6) Véase la nota a pie de página 14 y el considerando 31, en relación con la venta del 80 % de las acciones de Widerøe.

(7) Fuente: http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp.

(8) En la nota 25 se dan más detalles sobre la evolución de la calificación crediticia realizada por S&P para SAS.

(9) Fuente: Informes anuales de SAS para el período 2008-2012, disponible en http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp.

(10) Secreto comercial

(11) Las emisiones de derechos de 2009 y 2010 fueron objeto de una Decisión de la Comisión en el asunto SA. 29785 (disponible en http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/249053/249053_1461974_61_2.pdf), en el que la Comisión llegó a la conclusión de que las citadas emisiones no implicaban ayuda estatal.

(12) En este sentido, véanse las declaraciones del presidente de SAS en una cita de Reuters de 12 de noviembre de 2012: «This truly is our 'final call' if there is to be a SAS in the future,» said Chief Executive after launching a new rescue plan for the airline […] which has not made a full-year profit since 2007 [«Se trata verdaderamente de la última oportunidad si queremos que SAS tenga un futuro», ha declarado el Presidente de SAS tras presentar el nuevo plan de rescate de la compañía […] que no ha tenido todo un año de beneficios desde 2007], disponible en http://www.reuters.com/article/2012/11/12/uk-sas-idUSLNE8AB01O20121112. Véase también el artículo titulado «SAS tops European airline critical list» (SAS encabeza la lista de compañías aéreas en estado crítico) en el Financial Times de 13 de noviembre de 2012, en http://www.ft.com/intl/cms/s/0/fa1cbd88-2d87-11e2-9988-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh.

(13) Véase, por ejemplo, la nota de prensa de Reuters de 18 de noviembre de 2012 (http://www.reuters.com/article/2012/11/19/sas-idUSL5E8MI6IY20121119) y el artículo del Financial Times de 19 de noviembre de 2012 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/43e37eba-322f-11e2-b891-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh).

(14) Según la información facilitada por las autoridades danesas y suecas, la venta de […] —que figura en la decisión de incoar el procedimiento— se ha retirado de la lista definitiva de cesiones previstas dado el alto grado de incertidumbre por lo que se refiere al calendario de la venta y la generación de ingresos.

(15) El 20 de mayo de 2013, SAS informó de que había firmado un acuerdo para vender el 80 % de sus acciones en Widerøe a un grupo inversor. SAS conservará una participación del 20 % en Widerøe con una opción para transferir toda la propiedad en 2016. Véase http://mb.cision.com/Main/290/9410155/119539.pdf.

(16) SAS ha vendido el 10 % de las acciones de su compañía de asistencia en tierra a Swissport. Esta adquisición fue efectiva a partir del 1 de noviembre de 2013. Las negociaciones están actualmente en suspenso hasta que Swissport haya concluido la adquisición e integración de Servisair.

(17) Esta operación ha generado una liquidez de alrededor de 1 700 millones SEK.

(18) Estas medidas han sido ejecutadas en gran medida y representarán un ahorro de alrededor de 1 000 millones de SEK.

(19) […]

(20) […], uno de los prestamistas del antiguo MCR, señaló que no estaba preparado para participar en el nuevo MCR. Como consecuencia de ello, […] y […] aumentaron su participación en el nuevo MCR de forma proporcional.

(21) Véase la nota 34.

(22) Véase http://www.reuters.com/finance/stocks/SAS.ST/key-developments/article/2662973.

(23) El compromiso contraído en virtud del mecanismo A pasó de 800 millones SEK a 600 millones SEK el 31 de octubre de 2013, como consecuencia de la venta por parte de SAS de una participación en SAS Ground Handling a Swissport.

(24) DO C 244 de 1.10.2004, p. 2.

(25) La alternativa sería simplemente dejar que el antiguo MCR expirara el 20 de junio de 2013, evitando, al mismo tiempo, la utilización durante dicho período en tanto en cuanto SAS no pudiera satisfacer las condiciones de disposición de fondos.

(26) Las autoridades danesas y suecas suministraron información sobre otras exposiciones de algunos de los bancos al riesgo de SAS en forma de instrumentos bilaterales, mecanismos de cobertura, tarjetas de crédito, mecanismos de financiación de aeronaves, descubiertos y transacciones con bienes inmuebles. Las autoridades danesas y suecas sostienen que, con la posible excepción de la exposición de […] en relación con pagos de tarjetas de crédito, los bancos no tenían ninguna exposición a SAS no cubierta por garantías. Las diversas formas de exposición mencionadas, bien tenían una dimensión limitada, bien estaban garantizadas y, por lo tanto, resultaban insignificantes en relación con la decisión de los bancos de participar en el nuevo MCR.

(27) Los Ingresos por Asiento por Kilómetro Ofrecido (IAKO) es una medida de los ingresos de las compañías aéreas comúnmente utilizada.

(28) Dinamarca, Suecia y SAS también ponen de relieve, a este respecto, que S&P mejoró el 5 de agosto de 2013 la calificación crediticia de SAS pasando de CCC+ a B- con una perspectiva estable.

(29) Asunto 730/79, Philip Morris Holland BV/Comisión (Rec. 1980, p. 2671), apartado 11; asunto T-288/97, Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia/Comisión (Rec. 2001, p. II-1169), apartado 41; y asunto C-280/00, Altmark Trans GmbH y Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Rec. 2003, p. I-7747), apartado 75.

(30) El tercer paquete incluía tres medidas legislativas: i) Reglamento (CEE) no 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (DO L 240 de 24.8.1992, p. 1); ii) Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240 de 24.8.1992, p. 8), y iii) Reglamento (CEE) no 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos (DO L 240 de 24.8.1992, p. 15). Estos Reglamentos se incorporaron al Acuerdo EEE hasta su derogación mediante el Reglamento (CE) no 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (DO L 293 de 31.10.2008, p. 3), incorporado al Acuerdo EEE mediante el anexo XIII del Acuerdo EEE.

(31) Asuntos acumulados Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Estado federado de Renania del Norte–Westfalia/Comisión, (T-228/99 y T-233/99, Rec. 2003, p. II-435), apartado 255.

(32) Asunto Alitalia, (T-296/97, Rec. 2000, p. II- 3871, apartado 81).

(33) […]

(34) A 30 de septiembre de 2012, tres bancos estaban expuestos a un riesgo (además del derivado del antiguo MCR) en forma de mecanismos de crédito bilaterales relacionados con el antiguo MCR que no podían utilizarse a menos que se hubiera agotado el antiguo MCR. Los importes de los distintos mecanismos bilaterales ascendían a [400-800] millones EUR para […], a [200-400] millones EUR para […] y a [400-800] millones EUR para […].

(35) Asunto Italia/Comisión (C-305/89 Rec. 1991, p. I-1603), apartado 20.

(36) Por ejemplo, […] se retiró de la lista definitiva de cesiones previstas […].

(37) Por ejemplo, una de las condiciones de utilización del mecanismo B era que SAS poseyera un EBITDAR de al menos de [5 000-9 000] millones SEK sobre una base renovable de 12 meses. Dado que esto sobrepasaba el EBITDAR previsto para cada año del período 2012-2015, se consideró poco probable que SAS pudiera estar en situación de utilizar el mecanismo B en el horizonte de tiempo del nuevo MCR.

(38) Los pactos financieros relativos a […]. Estos dos últimos pactos financieros se ajustaron con periodicidad trimestral en base al modelo financiero subyacente al plan 4XNG, lo que implica que SAS tenía que cumplir sus propios objetivos financieros.

(39) A título indicativo, Dinamarca y Suecia ofrecen una estimación de la pérdida global que sufrirían los Estados en el nuevo MCR en caso de utilización integral del mecanismo A (del que los Estados cubrían [700-1 200] millones SEK) y en caso de que únicamente el 50 % del compromiso del mecanismo A estuviera cubierto por la garantía y los Estados hubieran recibido el primer plazo de la comisión de compromiso. Esto habría implicado una pérdida estimada de [400-800] millones SEK en el nuevo MCR y unas pérdidas estimadas en la participación combinada de [700-1 200] millones SEK, es decir, [1 100-2 000] millones SEK en total.

(40) Véase el considerando 90.

(41) Véanse los considerandos 84 y 91.

(42) Véanse los considerandos 84 y 89.