INFORME ESPECIAL N° 11/98 sobre el desarrollo del sector privado PHARE y TACIS en el período 1991-1996 (Programas de apoyo a las PYME, al desarrollo regional y a la reestructuración de empresas), acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 335/01)

Abreviaturas

>SITIO PARA UN CUADRO>

1. INTRODUCCIÓN

Objetivos de los programas PHARE y TACIS

1.1. El apoyo a la reestructuración de la economía de los países de Europa Central y Oriental (PECO) y de los nuevos Estados independientes (NEI) se enmarca, desde su origen, en el Reglamento de los programas PHARE y TACIS (1). Esta ayuda incluye diversos capítulos sectoriales, siendo uno de los principales el desarrollo del sector privado. A partir de 1994, las estrategias aplicadas por PHARE y TACIS se han diferenciado, y los países del programa PHARE que preparan su adhesión a la UE han disfrutado, por ejemplo, de ayudas más importantes en el sector del desarrollo regional.

Contexto político

Programa PHARE

1.2. Desde el Consejo Europeo de Copenhague en junio de 1993, las relaciones entre la UE y los países PHARE (2) se enmarcan en la perspectiva de la adhesión. Los Consejos Europeos de Essen (diciembre de 1994) y de Madrid (diciembre de 1995) han destacado posteriormente la función clave de PHARE como instrumento financiero en la «estrategia de preadhesión», mientras que se han firmado acuerdos de asociación denominados «acuerdos europeos» entre la UE y la mayoría de los PECO. Se ha establecido un diálogo estructurado, tanto a nivel de Jefes de Estado (3) como de ministros, y en mayo de 1995, la Comisión presentó el «Libro blanco sobre la preparación de los Estados asociados de Europa Central y Oriental a su integración en el mercado interior de la Unión». En la Agenda 2000 (15 de julio de 1997), el programa PHARE sigue siendo el principal instrumento de preparación a la adhesión, pero con intervenciones en dos grandes ámbitos: el apoyo institucional (30 % de los recursos) y la financiación de inversiones (70 % de los recursos) (4).

1.3. El lugar central que debe ocupar el desarrollo del sector privado en el programa PHARE se ha reiterado en diversas ocasiones (5), traduciéndose en el volumen de los compromisos presupuestarios: 999 millones de ecus (6) entre 1991 y 1997, o sea el 14 % de la dotación total PHARE en dicho período (véase el cuadro 1).

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

Programa TACIS

1.4. Las relaciones de los países procedentes de la antigua Unión Soviética (7) con la UE se han consolidado mediante acuerdos de colaboración y cooperación. Estos acuerdos definen la cooperación política, comercial, económica y cultural entre la UE y los NEI. La reestructuración y el desarrollo de las empresas siguen siendo objetivos clave del programa TACIS. Entre 1992 y 1997, los compromisos en estos ámbitos ascendieron a 459,7 millones de ecus (8), es decir el 20 % de la dotación total de TACIS en dicho período (véase el cuadro 1).

Desarrollo del sector privado

1.5. El concepto de apoyo al sector privado adopta, fundamentalmente, las siguientes formas:

a) privatización de empresas públicas (9);

b) ayuda a la reestructuración de empresas;

c) fomento de la inversión extranjera;

d) apoyo a las PYME (directo o mediante el desarrollo regional).

1.6. En un principio, los programas de apoyo concedidos al desarrollo del sector privado se llevaban a cabo independientemente de las acciones de apoyo al desarrollo regional. Pero a partir de 1992, en ciertos países PHARE en los que la Comisión deseaba fomentar la aplicación de políticas de desarrollo regional, aparecieron solapamientos entre los programas de apoyo a las PYME y determinadas partes de los programas de desarrollo regional, sobre todo en Polonia y Hungría.

2. ÁMBITO Y OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN

Ámbito de control

2.1. La fiscalización se ha centrado en los programas de apoyo a las PYME, de apoyo al desarrollo regional y de ayuda a la reestructuración de empresas. Las operaciones de fomento de la inversión extranjera y de privatización no han formado parte de este control puesto que se referían más a la preparación de las cesiones de propiedad que a la reactivación de las empresas, propiamente dicha.

2.2. Las PYME desempeñan una función clave en los procesos de reforma económica en todos los países, aunque su nivel de desarrollo varía según el Estado de que se trate. La Comisión no ha establecido criterios estrictos para definir las empresas con derecho a recibir ayudas PHARE o TACIS a las PYME, como se realiza dentro de la UE (10).

2.3. La ayuda a las PYME y al desarrollo regional incluye ayudas no financieras (consejos para la formulación de políticas, apoyo a las instituciones, creación de agencias de apoyo a las PYME, formación, información) y, en el caso de PHARE, ayudas financieras (instrumentos financieros de apoyo a las PYME, pequeñas infraestructuras).

2.4. El apoyo de PHARE y TACIS a la reestructuración se articula en dos ejes. Por una parte, apoyos en profundidad a un sector, una empresa o un grupo de empresas: los asistentes técnicos establecen un diagnóstico sobre la empresa, formulan recomendaciones y las ponen en práctica. Por otra parte, las unidades de gestión de programas o los organismos especializados prestan unos servicios disponibles, previa solicitud, de la misma naturaleza que los ofrecidos por las agencias de apoyo a las PYME (instrumentos financieros, consejos, ayudas puntuales, formación, información).

Objetivos y alcance de la fiscalización

2.5. La fiscalización se ha centrado en la regularidad de la utilización de los fondos movilizados y en la buena gestión financiera de las operaciones realizadas en favor del sector privado de los países PHARE y TACIS durante el período 1991 1996. Se ha examinado, sobre todo, la medida en que los programas de la Comisión contribuyeron al establecimiento de empresas viables.

2.6. Los resultados presentados se basan en las misiones efectuadas en 1996 y 1997 en Bulgaria, Hungría, Polonia y Eslovaquia con respecto a PHARE, y en Uzbekistán, Turkmenistán y Rusia, en cuanto a TACIS, así como en los servicios centrales de la Comisión (véase el cuadro 2).

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.7. Estos países fueron seleccionados bien por la importancia de los créditos que se les asignaron (Polonia, Hungría y Rusia), o bien debido a las dificultades especiales del sector (Bulgaria y Eslovaquia). En cuanto a Uzbekistán y Turkmenistán, la ayuda al desarrollo del sector privado se ha examinado en el marco de fiscalizaciones más amplias.

3. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES

Preparación y gestión de los programas

3.1. Las observaciones del presente informe se refieren a la primera oleada de programas PHARE y TACIS, un elevado número de los cuales seguía en curso al final de 1997. Por ello deben evaluarse teniendo en cuenta el contexto especialmente incierto que prevalecía entonces, así como la falta de experiencias anteriores que pudieran servir de referencia. Así pues, los resultados varían de un país a otro. Las repercusiones del apoyo a las PYME y al desarrollo regional pueden considerarse positivas en el conjunto de los países visitados, excepto en Bulgaria. Los esfuerzos realizados en Eslovaquia en favor del desarrollo regional han resultado poco concluyentes. En cuanto al apoyo a la reestructuración de empresas, la mayoría de los proyectos en todos los países establecían intervenciones en tres fases: diagnóstico, recomendaciones y aplicación de éstas. Pero pocas veces se ha pasado de las dos primeras fases. Efectivamente, la resistencia local y los recursos necesarios para realizar los cambios aconsejados han demostrado ser más importantes de lo previsto.

3.2. En diferentes ocasiones, los pliegos de condiciones de los asistentes técnicos (asesores) responsables de la gestión de los proyectos han resultado ser poco realistas a la hora de ponerlos en práctica, lo cual ha provocado retrasos y perturbaciones en el calendario de los programas. Así, se han comprometido sin disponer de los resultados necesarios, proyectos que dependían del éxito de proyectos anteriores. Entonces surgen dos cuestiones: la calidad de la redacción de los pliegos de condiciones, y la precipitación que predomina en su elaboración (véanse los apartados 4.1 a 4.9).

3.3. Al favorecer la movilización de recursos en detrimento de los resultados perseguidos, los contratos no han fomentado la responsabilización de los asistentes técnicos. Así pues, éstos pueden realizar una serie de tareas, incluso poco coherentes y mal adaptadas, sin tener que sacar una enseñanza de sus acciones en relación con los resultados pretendidos (véase el apartado 4.16).

3.4. La evolución de ciertos programas sufre demasiadas interrupciones (cambios de política, rotación del personal de los servicios de la Comisión), mientras que otros programas, que van claramente a la deriva, se continúan por inercia (temor a un procedimiento administrativo, rechazo a alterar la ejecución presupuestaria), lo cual impide que se abandonen o se reorienten (véanse los apartados 4.12 a 4.15).

3.5. En cuanto a los programas nacionales, los insuficientes intercambios de información entre los servicios PHARE y TACIS perjudican a la eficiencia de la gestión de los programas de apoyo al desarrollo del sector privado. El enfoque de la Comisión no invita a compartir las experiencias registradas con respecto a instrumentos comparables, ni favorece la visibilidad de la calidad de los expertos o de sus resultados (véanse los apartados 4.17 a 4.20).

Eficiencia de las modalidades de ejecución

3.6. En diversas ocasiones, la eficiencia de los instrumentos seleccionados para apoyar el desarrollo del sector privado se ha visto frenado por:

a) unas normas de aplicación deficientes (véanse los apartados 5.2 y 5.3);

b) una selección inadecuada con respecto al contexto local (véanse los apartados 5.4 a 5.7);

c) la competencia entre diferentes instrumentos movilizados en la misma región (véanse los apartados 5.8 a 5.9);

d) unos instrumentos financieros demasiado complejos (véase el apartado 5.10);

e) unos recursos financieros insuficientes frente a los problemas pendientes de resolver (véanse los apartados 4.6 y 5.11).

3.7. Aunque las prestaciones de los equipos de asistencia técnica en la mayoría de proyectos examinados han cumplido los pliegos de condiciones, varios fracasos han puesto de manifiesto una pasividad excesiva de los asistentes técnicos jefes de proyecto frente a los problemas planteados (véanse los apartados 5.12 a 5.16). No obstante, las dificultades encontradas en la coordinación y la colaboración entre los participantes se han debido, fundamentalmente, a la programación deficiente o a la falta de una estrategia política coherente (véanse los apartados 5.17 a 5.22).

Balance de las acciones realizadas

3.8. La medición del efecto concreto de las acciones de apoyo al desarrollo del sector privado sigue constituyendo un ejercicio difícil. La ausencia de indicadores fiables y la falta de síntesis de las actividades impiden obtener una vista de conjunto de las repercusiones de los programas (véanse los apartados 6.1 a 6.3). En cuanto al nivel de ejecución de las acciones, el balance presenta contrastes y varía según el país (véanse los apartados 6.20 a 6.34).

3.9. En la mayoría de países, los presupuestos nacionales apenas permiten acompañar, ni sustituir posteriormente el apoyo de PHARE o TACIS. Además, la situación política y jurídica inestable, así como el difícil acceso a los créditos limitan las posibilidades de financiación de origen local (véanse los apartados 6.5 a 6.8 y 6.11 a 6.15).

4. PREPARACIÓN Y GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS

Calidad de la preparación, plazos de ejecución y escalonamiento de las acciones

4.1. Los programas de ayuda al desarrollo del sector privado se caracterizan en la mayoría de los casos por contar con objetivos ambiciosos pero muy ambiguos, que plantean problemas para traducirlos a términos operativos. Y la excesiva precipitación al comprometer los créditos o al elaborar los pliegos de condiciones, resultado de la voluntad de mejorar a cualquier precio la ejecución presupuestaria, agravan estos problemas.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Polonia

4.2. En mayo de 1994, la puesta en marcha insuficientemente preparada del mecanismo de subvenciones a las PYME (32 millones de ecus) del programa STRUDER (desarrollo regional) ha provocado, por una parte, el aplazamiento de su fecha de expiración y, por otra, la reasignación de más de 10 millones de ecus en favor de otros elementos del programa. El mismo programa establecía un fondo de garantía que, aunque se asociaba inicialmente al mecanismo de subvenciones, tuvo que separarse del mismo porque se había puesto en marcha sin evaluar las necesidades de las PYME y sin concertación con los bancos participantes.

4.3. En el sector del turismo se inició un segundo programa antes de contar con los resultados del primero. Y se decidió una tercera intervención (6 millones de ecus), justificada sobre todo por la voluntad de acelerar a toda costa la ejecución presupuestaria, a pesar de la falta de evaluación de los dos primeros programas.

Bulgaria

4.4. En el programa PYME en Bulgaria, los pliegos de condiciones mal planteados y la evaluación deficiente de las capacidades del adjudicatario de la primera fase de la asistencia técnica provocaron varias prórrogas que doblaron ampliamente el importe (de 0,54 a 1,24 millones de ecus) y la duración del contrato inicial. También se llevó a cabo el segundo programa en favor del sector privado sin tener en cuenta los resultados del anterior, a pesar de que dependía de ello el éxito de las acciones de dicho segundo programa. Esta falta de coherencia ha dado lugar al abandono de los tres instrumentos financieros previstos (fondo de garantía, mecanismo de fondos propios y fondos de inversión regionales), y posteriormente a la reorientación completa del programa (véase el apartado 5.14).

4.5. En el sector del turismo, el convenio de financiación relativo al ejercicio 1993 (con vencimiento al final de diciembre de 1995) sólo se firmó en diciembre de 1994 y el Comité de Turismo, beneficiario y colaborador del proyecto, no lo recibió hasta abril de 1995. El retraso registrado sólo dejaba unos meses para definir la estructura del programa y proceder a su ejecución, sin haber jerarquizado correctamente las acciones. Así se pusieron en marcha unos 50 proyectos a la vez, que carecían de auténticas prioridades definidas a priori y, entre ellos, un plan director con el que debería haberse contado previamente.

4.6. Para el apoyo a la reestructuración del sector mecánico, el contrato (0,8 millones de ecus) establecía fases de intervención sucesivas: el desarrollo de una estrategia de reestructuración para el sector, a continuación la elaboración y aplicación de planes de acción para 10 empresas previamente seleccionadas. Estimando que estos pliegos de condiciones resultaban poco realistas, el asesor solicitó que se redujeran los requisitos de la segunda y tercera fase. Entonces se dio prioridad a la búsqueda de colaboradores, pero sólo en la mitad de las 10 empresas inicialmente seleccionadas. De este modo, el proyecto cambió de dimensión y de alcance.

Otros países

4.7. También se han detectado problemas de la misma naturaleza en el refuerzo de las SMEDA en Rusia, y en el apoyo al desarrollo regional en Eslovaquia.>FIN DE GRÁFICO>

4.8. Estas prácticas dan lugar a pliegos de condiciones que posteriormente los contratistas consideran poco realistas (poco plausibles o que no tienen suficientemente en cuenta las limitaciones locales), y que provocan la prórroga de los programas o de los contratos de asistencia técnica, o bien el abandono o la reorientación de las acciones.

4.9. Los retrasos generados por estos defectos de preparación de las operaciones alteran la articulación de las diversas fases de los programas y ponen en peligro las acciones emprendidas. Entonces el contenido de los programas y el calendario de las acciones previstas pierden su coherencia y su realismo. Así pues, a pesar de todo, se ponen en marcha proyectos que dependen del éxito de proyectos anteriores, sin disponer previamente de los resultados necesarios, ni encontrarse en la situación adecuada.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Rusia

4.10. En Rusia se inició un proyecto sin que SE hubiera designado concretamente al beneficiario. Su pliego de condiciones [apoyo a la política de las PYME (1 millón de ecus)] sólo establecía la ayuda a los rusos encargados de diseñar programas para el fomento del desarrollo de las PYME, sin más precisiones. La posterior designación del Comité estatal para el apoyo a las PYME (GKRP) como beneficiario no mejoró la situación. Al no haber participado en la concepción del proyecto, su colaboración con los expertos permaneció distante. En un caso así, es evidente que el enfoque de respuesta a la demanda («demand driven») no se aplica, debiendo aclararse la función de los servicios de la Comisión o de los asesores.>FIN DE GRÁFICO>

4.11. De forma general, en los expedientes de proyectos de la Comisión debe incluirse siempre una referencia clara al asesor que haya redactado el pliego de condiciones, porque suele ser el causante de las dificultades. Entonces podría elaborarse un registro de redactores competentes, descartando a aquellos cuyos análisis no hayan dado buenos resultados. Ninguno de los proyectos examinados incluía dicha referencia.

Evolución de las acciones y elaboración de los contratos de los asesores

4.12. En Bulgaria, Uzbekistán y Rusia, las interrupciones de proyectos han perturbado el buen funcionamiento de los programas de apoyo a las PYME. A menudo se ha debido a la importante renovación de gestores en los servicios centrales de la Comisión y a los cambios políticos locales.

4.13. Otros proyectos han sufrido una inercia (Hungría, Polonia) que impedía su reorientación o su interrupción. Los pesados procedimientos administrativos y presupuestarios provocan que los programas se mantengan a la deriva, continuándose entonces las acciones únicamente con el fin de absorber los créditos comprometidos.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Hungría

4.14. En Hungría, se ha mantenido a toda costa un programa de préstamos convertibles (1,89 millones de ecus). Aunque se había incluido en el programa 1990, el instrumento no se pudo finalizar en los plazos fijados. Con objeto de no renunciar al presupuesto asignado, en diciembre de 1994 se firmó con un intermediario financiero un acuerdo marco aprobado por la delegación. Sin embargo, en noviembre de 1996 aún no se había aprobado ningún préstamo.

Bulgaria

4.15. Se han producido diversas interrupciones que han perturbado el funcionamiento de los programas PYME y de desarrollo regional. En primer lugar, los equipos de asistencia técnica fueron expulsados de sus locales por las administraciones propietarias, impidiéndoles así trabajar con eficacia. A continuación, la falta de auténtico relevo entre los asesores ha llevado a la Comisión a interrumpir temporalmente el contrato de apoyo al desarrollo regional. Por último, la sucesión de cuatro gestores en cuatro años en los servicios centrales de la Comisión ha impedido superar las dificultades planteadas por las autoridades búlgaras.>FIN DE GRÁFICO>

4.16. Los fracasos de este tipo ilustran un problema relacionado con la naturaleza del pliego de condiciones. Aunque sean coherentes con los objetivos de los convenios de financiación, los contratos de los asesores se elaboran con demasiada frecuencia sin tener suficientemente en cuenta el contexto local. Incluyen una lista de actividades que deben emprenderse y de prestaciones que deben realizarse, pero los objetivos perseguidos son poco precisos. Esta situación resulta cómoda para el contratista, poco vinculado por los resultados que debe alcanzar y que, en caso de dificultad, siempre puede defenderse alegando el carácter poco realista del pliego de condiciones para justificar la mediocridad de sus propios resultados. De todo ello resulta una inercia en la ejecución de los contratos, puesto que para el contratista es más fácil efectuar una serie de tareas, aunque resulten poco coherentes y mal adaptadas a la situación local, que verse obligado a extraer las enseñanzas de su acción, con el riesgo de provocar la interrupción de las operaciones, o bien la renegociación del contrato.

Circulación de la información

4.17. El intercambio de información sobre los programas entre los diferentes servicios de operaciones PHARE y TACIS sigue siendo deficiente. Por ejemplo, no se dispone de ninguna información sobre la calidad de las prestaciones de los asesores (11). Es sobre todo lo que ocurre con los redactores de los pliegos de condiciones, las empresas contratistas y los expertos.

4.18. Así, el primer equipo de asistencia técnica a las PYME en Bulgaria disfrutó de varias prórrogas de contrato (importe total: 1,24 millones de ecus), a pesar de que no lograba ningún resultado concreto (véase el apartado 5.14). En Polonia (turismo) se observaron problemas similares (véase el apartado 5.13).

4.19. Sin embargo, esta información sobre los antecedentes de los asesores (véase el apartado 4.11) resultaría útil puesto que permitiría realizar una selección más razonada desde la fase de concepción de los proyectos. También aclararía los procedimientos mediante una mejor distinción de las sucesivas funciones de cada participante en las diversas etapas del ciclo del proyecto. En efecto, con demasiada frecuencia las empresas de asesoría se limitan a desempeñar la función de «ensambladoras» al reunir a un equipo de agentes contratados para la ocasión en función del proyecto. Así, existen numerosos expertos solicitados simultáneamente por varias empresas licitadoras. Dichas empresas, poco responsabilizadas puesto que no se incluyen en una «lista negra» en caso de malas prestaciones, buscan más su remuneración de intermediarias que el buen fin de la misión.

4.20. Debido a la falta de registro de los resultados tanto de PHARE como de TACIS por parte de la Comisión, no se puede elaborar el balance de un sector o de un instrumento determinado. Parece incluso que la dimensión sectorial común a los países PHARE o TACIS prácticamente ha desaparecido del enfoque de la Comisión. Así al gestor PYME de un país PHARE o TACIS le resulta difícil aprovechar la experiencia obtenida por la misma política en otro país.

Seguimiento y evaluación de los programas

4.21. En lo que respecta al seguimiento y evaluación sobre la marcha, la situación ha mejorado progresivamente. Al final de 1997, tanto PHARE como TACIS contaban con unidades encargadas específicamente de estas cuestiones, con la ayuda de equipos externos instalados sobre el terreno. Las conclusiones de estas unidades de seguimiento y evaluación deberían mejorar el control de los contratos, proyectos y programas, que resulta necesario ante la perspectiva de la ampliación. No obstante, este ejercicio tiene sus límites.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Polonia

4.22. Todos los componentes del programa STRUDER, puesto en marcha en 1992, han adolecido de falta de seguimiento. Los gastos de funcionamiento de las agencias de desarrollo regional siguen estando poco controlados por la agencia central (PARD). A mediados de 1997 no se había realizado ninguna evaluación global de las acciones de formación ni de evaluación. Aunque el sistema de subvenciones a las PYME tenía problemas de puesta en marcha y su evaluación debía efectuarse cada seis meses, hasta mayo de 1996 no se realizó una evaluación intermedia. Pero como las recomendaciones sólo se formulaban seis meses antes del vencimiento del proyecto, no se pudo tener en cuenta ninguna de ellas. Y al final de 1997 aún no se había organizado ningún seguimiento de las PYME beneficiarias.

4.23. En el caso del turismo, la multitud de comités, servicios o grupos encargados de la supervisión no ha impedido que se hayan mantenido diversos contratos a pesar de que la actuación de los contratistas fue mediocre (véase el apartado 5.13). Por último, debe imputarse un lucro cesante del orden de 300 000 ecus a una gestión laxista de los fondos recibidos por la unidad de gestión de los programas de turismo no supervisada por la Comisión (12) (malas condiciones de remuneración de los fondos depositados en el banco).

(12) Véase el Informe Especial no 3/97 sobre el sistema descentralizado de ejecución del programa PHARE, apartados 3.30 y 4.19 (DO C 175 de 9.6.1997).

Eslovaquia

4.24. Como sólo los proyectos de reestructuración que cuentan con un contrato son objeto de seguimiento, empresa por empresa, por parte de la unidad de gestión de los programas, es imposible pronunciarse sobre la repercusión práctica de una ayuda cuyos efectos a plazo (evolución de la cuota de mercado y del resultado) sólo pueden estimarse tras la intervención de la asistencia técnica.

Otros países

4.25. Otros casos detectados en Hungría, Uzbekistán y Rusia han sufrido problemas de seguimiento.>

FIN DE GRÁFICO>

4.26. Al final de 1997, el seguimiento y la evaluación presentaban las siguientes limitaciones:

a) los plazos necesarios para que los servicios centrales de la Comisión tomen conciencia de los problemas que surgen y de las ventajas que presenta la proximidad abogaban por un seguimiento reforzado por parte de la delegación;

b) el ejercicio se limitaba a las prestaciones del asesor, sin que la Comisión analizara los efectos de la intervención de los asesores en la organización, en los métodos de trabajo ni en los resultados de los beneficiarios de los proyectos (véase el apartado 6.3);

c) al final de 1997, el seguimiento y la evaluación no presentaban un carácter ni completo ni homogéneo.

4.27. Debería estudiarse la posibilidad de organizar un seguimiento concertado y coordinado con los demás donantes.

5. EFICIENCIA DE LAS MODALIDADES DE EJECUCIÓN

Selección y concepción de los instrumentos

5.1. En varias ocasiones han resultado inadecuados los instrumentos aplicados para el apoyo a las PYME o al desarrollo regional. Por este motivo, la eficacia de los proyectos en cuestión se ha visto fuertemente reducida. Se ha debido bien a un desfase entre el instrumento y el contexto de su entorno, o bien a unas normas de aplicación deficientes.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Polonia

5.2. Además de la falta de preparación (véase el apartado 4.2), numerosos obstáculos técnicos han reducido el interés que podía presentar el fondo de garantía. A pesar de estar inicialmente previsto para funcionar junto con las subvenciones a las PYME, el fondo de garantía ha quedado desligado de las mismas al haberse puesto en marcha con retraso. A este desfase temporal hay que añadir:

a) una comisión que los beneficiarios consideran demasiado elevada (un 3 %, mientras que un fondo estatal se limita a exigir entre 1,2 y 1,8 %);

b) un proceso de toma de decisión demasiado largo por parte del banco gestor;

c) un procedimiento de solicitud demasiado complejo y centralizado.

Rusia

5.3. El proyecto de refuerzo de las agencias de desarrollo de las PYME (SMEDA: 2 millones de ecus) no ha asociado suficientemente a los diferentes participantes. Presuponía que las SMEDA de las regiones seleccionadas pondrían a disposición los locales, ciertos medios logísticos y una parte del personal. En un marco económico difícil y a pesar del acuerdo de la Agencia Nacional para las PYME, tales exigencias sólo podían originar conflictos con las agencias cuyo equilibrio financiero se encontraba amenazado. Al no tener en cuenta lo que se convertiría en la principal preocupación de las agencias, como es su autonomía financiera, este proyecto ha provocado de entrada unas situaciones conflictivas, sirviendo a un objetivo opuesto al que se le había asignado. En efecto, en vez de reforzar las SMEDA, les ha absorbido ciertos recursos para sus propias necesidades. Por su parte, la Agencia Nacional no contaba con ninguna autoridad para movilizar a las agencias regionales. A este proyecto también le ha faltado coherencia porque se han realizado selecciones sectoriales sin relación con las realidades locales y porque no existía ningún elemento de unión entre los cinco lugares elegidos. De todo ello surgieron cinco pequeños proyectos independientes, lo cual ha impedido que la unidad de seguimiento y evaluación pueda presentar conclusiones de conjunto en unos plazos razonables. Esta falta de homogeneidad ya caracterizaba al proyecto anterior de puesta en marcha de las SMEDA (3,5 millones de ecus). Su elevado número de pequeños módulos dispares agrupados en un solo contrato complicaba singularmente su gestión y evaluación. El proyecto que le sigue también presenta este carácter dispar, hasta el punto de que su responsable consideraba que las condiciones de su contrato eran las peores que había visto nunca.>FIN DE GRÁFICO>

5.4. A veces instrumentos que han demostrado su validez en un país y en un contexto concretos se han aplicado a una situación nueva sin la suficiente adaptación. Es, por ejemplo, el caso del modelo aprobado para el desarrollo regional en la República Checa, que también se ha aplicado en Polonia y Eslovaquia.

5.5. En otros casos, los instrumentos preparados para un entorno concreto se han movilizado con retraso de modo que, al haber cambiado el contexto inicial, el instrumento resulta ineficaz.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Bulgaria

5.6. Los tres años necesarios para la implantación de la línea de crédito PYME provocaron que el dispositivo puesto en marcha (préstamos en divisas fuertes y riesgo de cambio a cargo del prestatario) resulte totalmente inadaptado al contexto de degradación económica que prevaleció en 1995/96 con un 300 % de depreciación del lev con respecto al dólar.>FIN DE GRÁFICO>

5.7. También se han encontrado casos en que los dispositivos de fácil reproducción se han adoptado en ciertos países, pero no en otros. Así, las subvenciones a las PYME o a las pequeñas infraestructuras podrían haber contribuido al desarrollo regional en Bulgaria o en Eslovaquia, pero se limitaron a aplicarse únicamente a Polonia.

5.8. También se producen problemas por la confusión de funciones, e incluso por la competencia entre los diversos instrumentos utilizados por el mismo donante. Los ejemplos resultan especialmente instructivos en los programas PYME y desarrollo regional en Hungría y Bulgaria. Una definición demasiado ambigua de la misión encomendada tanto a las agencias de apoyo a las PYME como a las relativas al desarrollo regional ha provocado una situación confusa cada vez que ambos tipos de agencias operan en la misma zona.

5.9. El escaso éxito obtenido por los programas de garantías para PYME del programa PHARE se explica por las pocas ventajas que ofrece este instrumento en relación con las líneas de crédito a las PYME. En efecto, como los importes prestados proceden de fondos presupuestarios, los tipos de interés propuestos son muy inferiores a los del mercado. Las garantías sólo permiten, en el mejor de los casos, obtener de los empréstitos bancarios a los que acompañan un tipo de deudor de primer orden. Así pues, cuando ambos instrumentos evolucionan paralelamente, las posibilidades de que las PYME se orienten hacia las garantías son muy limitadas.

5.10. La evaluación de los resultados de los fondos de inversión (12) necesita plazos mucho más largos que en el caso de los instrumentos clásicos. Sin embargo, los plazos previstos en los convenios de financiación subestiman ampliamente el tiempo de reacción. Los instrumentos técnicamente más avanzados (por ejemplo, los préstamos convertibles para PYME en Hungría y Bulgaria) han demostrado ser demasiado complejos para un entorno bancario inmaduro, y han obtenido poco éxito con las PYME. Además, al vencimiento de los programas, los convenios no establecen claramente el destino de los fondos renovables («revolving fund»). Este problema resulta especialmente delicado cuando la entidad encargada de la movilización de los préstamos, garantías u otros instrumentos (fondos de inversión) no depende directamente de la administración pública.

5.11. Por último, para la reestructuración de empresas en Bulgaria, Eslovaquia y Rusia los recursos financieros movilizados para cada empresa resultaron insuficientes para permitir la ejecución de las recomendaciones formuladas, a pesar de que la mayoría de los contratos así lo disponía.

Prestación de asistencia técnica

5.12. En la mayoría de proyectos examinados, las prestaciones de asistencia técnica se han ajustado a los pliegos de condiciones realizándose entonces la transferencia de conocimientos en buenas condiciones. No obstante, cuando se han producido fracasos (Bulgaria, Polonia, Rusia y Eslovaquia), se ha detectado una lentitud en la reacción de los asistentes técnicos jefes de proyecto frente a los problemas encontrados o bien conflictos con los gestores locales.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Polonia

5.13. En el sector del turismo, la transferencia de conocimientos ha resultado insuficiente, detectándose prestaciones deficientes en dos casos. En uno de ellos, no sólo no se han rescindido los contratos a pesar de los malos resultados del asesor, sino que la empresa además ha obtenido cinco nuevos contratos por un importe total de 1,35 millones de ecus, cuya ejecución ha sufrido dificultades posteriormente.

Bulgaria

5.14. En los sectores de las PYME y del desarrollo regional, la actuación de los primeros equipos de asistencia técnica llevada a cabo por el mismo asesor ha demostrado ser muy inferior a sus pliegos de condiciones. No se han llevado a cabo los trabajos preparatorios destinados a establecer las condiciones necesarias para la puesta en marcha de los instrumentos financieros (insuficiente estudio del marco jurídico, administrativo y financiero). Sin estos primeros trabajos las operaciones previstas resultaban poco realistas. A continuación, el asesor no evaluó la envergadura de los problemas ni propuso la interrupción de su contrato. Las numerosas prórrogas del contrato acordadas directamente con este asesor (1,24 millones de ecus) se han limitado a agravar un fracaso que ha hipotecado fuertemente las acciones posteriores y que es, en gran parte, el responsable de la reorientación del programa y del abandono de tres instrumentos financieros (véase el apartado 4.4).>FIN DE GRÁFICO>

5.15. En el caso del turismo (Polonia) y de las PYME (Bulgaria), las dificultades se han visto acentuadas por la mediocre actuación de varios equipos de asistencia técnica. En Eslovaquia se han detectado insuficiencias de información (conocimiento del pliego de condiciones por la agencia de desarrollo regional) y de comunicación entre los participantes en el programa de apoyo al desarrollo regional.

5.16. La eficacia y el coste de la asistencia técnica podrían mejorarse recurriendo de forma más sistemática a asesores que asocien expertos locales a los expertos occidentales (13). Además, así se fomentaría en mayor medida la transferencia de conocimientos, como se ha comprobado en la asistencia a la reestructuración de empresas en Polonia. Se ha detectado esta necesidad sobre todo en los programas «turismo», en Polonia, y en la unidad de gestión de programa para el desarrollo regional, en Hungría.

Colaboración entre los diversos participantes

5.17. La coordinación y una colaboración estrecha entre los diversos participantes (14) resultan fundamentales para una dirección eficaz de los programas. En varios casos, la mala programación o la falta de una estrategia política coherente han contribuido a las dificultades de ejecución.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Polonia

5.18. La cooperación entre los programas de turismo y desarrollo regional resulta casi inexistente. En junio de 1997, no se había emprendido ninguna acción ni reflexión junto con las agencias de desarrollo regional. La colaboración entre dichas agencias y la Agencia Central Polaca para el Desarrollo Regional (PARD) también era insuficiente, limitándose a simples intercambios de información.

Eslovaquia

5.19. Las ambigüedades relativas a las funciones respectivas y a la composición de los órganos de dirección de la agencia de desarrollo regional y de la sociedad regional de inversión han dado lugar a graves conflictos. La independencia de las estructuras establecidas y su composición han fomentado así unos comportamientos distantes, e incluso hostiles, entre ambas agencias. Estos comportamientos han provocado el fracaso de la experiencia piloto.

5.20. Las disensiones entre el gestor local y los expertos extranjeros han provocado una interrupción prematura del contrato de asistencia técnica (0,3 millones de ecus) y de la experiencia piloto. El responsable de la agencia de desarrollo regional, que no disponía del pliego de condiciones de la asistencia técnica, no pudo comprobar las prestaciones de los expertos extranjeros.

Rusia

5.21. La colaboración entre el BERD, que gestiona los dispositivos de préstamo destinados a las PYME, y las agencias (SMEDA) financiadas por TACIS es inexistente en la mayoría de las regiones.>

FIN DE GRÁFICO>

5.22. En la práctica, la falta de relaciones definidas previamente se traduce por una colaboración insuficiente entre programas con ámbitos de aplicación cercanos. También es el caso de las políticas sobre desarrollo regional y PYME en Hungría, en las que la ausencia de una definición clara de los ámbitos de intervención crea rivalidades entre proyectos (redes locales). La solución a estos problemas depende, pues, de la aclaración de las responsabilidades de cada uno por parte de las autoridades políticas nacionales.

6. BALANCE DE LAS ACCIONES REALIZADAS

Medición de las repercusiones

6.1. Aunque la medición de la incidencia concreta de las políticas de ayuda al desarrollo del sector privado constituye un ejercicio delicado, no por ello es menos indispensable y la Comisión debe organizarlo. La dificultad se debe por una parte a la falta de indicadores fiables en muchas situaciones, y por otra, a la imposibilidad de aislar, dentro de las repercusiones que puedan medirse, la parte que corresponde precisamente a las acciones financiadas por PHARE o TACIS, a pesar de que otros instrumentos contribuyen a los mismos objetivos y que el propio mercado constituye la principal fuerza motriz de la evolución.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Bulgaria y Rusia

6.2. En Bulgaria, la visibilidad del sector de las PYME permanece mediocre: cuatro años después de la puesta en marcha de los programas PYME (24,5 millones de ecus en noviembre de 1996), este sector seguía sin contar con estadísticas, indicador de primera línea para evaluar su evolución. Esta falta de estadísticas fiables caracteriza también a los programas aplicados en Rusia.>FIN DE GRÁFICO>

6.3. En los países examinados y en lo que respecta a los programas de reestructuración de empresas, no existen datos resumidos que permitan estimar el nivel de ejecución de las recomendaciones, ni las repercusiones concretas en la situación de las empresas. En Polonia, la UGP estima que alrededor del 50 % de las empresas beneficiarias han adoptado y aplicado los planes de reestructuración recomendados. En los demás países, el cálculo es aún más impreciso. Un enfoque de este tipo no permite identificar los factores de éxito que puedan aplicarse a otros proyectos. Además, las deficiencias detectadas en la gestión de los programas, sobre todo en lo que respecta a la presentación de los informes, la consolidación de los resultados registrados y el seguimiento y evaluación acentúan aún más el carácter arriesgado de cualquier medición del impacto de las acciones llevadas a cabo por la Comisión.

6.4. En cualquier caso, PHARE y TACIS han participado en el profundo cambio de mentalidad con respecto al sector privado. En la mayor parte de los países visitados, la iniciativa individual no sólo ha quedado legalizada, sino que también se ha fomentado ampliamente. Este logro no puede disociarse de la implantación de redes locales de apoyo a las PYME y al desarrollo regional. Queda así garantizada una ayuda cercana, tanto si se trata de agencias empresariales locales en Hungría (15), de centros de apoyo a las PYME (16) y de agencias de desarrollo regional (17) en Polonia, Eslovaquia y Bulgaria, como en el caso de las agencias para el desarrollo de las PYME en Rusia (18), Uzbekistán y Turkmenistán. Estas redes constituyen otros tantos medios necesarios para las acciones de formación, los consejos y los dispositivos financieros (microcréditos).

Limitaciones externas que afectan a los proyectos

6.5. El desfase cultural, la supervivencia de antiguas estructuras, la resistencia al cambio de ciertas categorías de protagonistas políticos y económicos y, en muchos casos, el deterioro del nivel de vida son otros tantos elementos del contexto en el que los proyectos deben encontrar su lugar. Estos elementos varían de intensidad y amplitud según el país, pero su consideración sigue resultando indispensable para que sólo se emprendan acciones realistas.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Bulgaria

6.6. Una evaluación deficiente del contexto político y legislativo, así como las resistencias (ampliamente subestimadas) al cambio por parte de ministerios y empresas públicas han provocado el fracaso de proyectos demasiado complejos o ambiciosos (véase el apartado 4.4).

Uzbekistán y Turkmenistán

6.7. Las principales limitaciones detectadas en los demás países PHARE y TACIS se observan de modo aún más intenso en estos dos. El subdesarrollo del sistema bancario y la dificultad para que las empresas obtengan divisas extranjeras constituyen dos grandes obstáculos para el auge del sector privado.>FIN DE GRÁFICO>

6.8. En todos los países, las limitaciones externas han dificultado el desarrollo, el impacto y el carácter permanente de las acciones. La mayoría de estas limitaciones se enmarca en una de las tres categorías siguientes:

a) unos recursos insuficientes de los presupuestos nacionales para acompañar y sustituir eficazmente a las ayudas de PHARE o TACIS;

b) un entorno político y jurídico inestable, a menudo mal adaptado a los programas que deben llevarse a cabo;

c) una gran dificultad de acceso a los créditos, sobre todo para las PYME.

Ejecución presupuestaria

6.9. Los instrumentos de seguimiento contable de la DG IA necesitarían reformarse a fondo. El sistema Desiree sólo permite distinguir con el título de la acción lo que corresponde al apoyo a las PYME, al desarrollo regional, a la privatización o a la reestructuración de empresas. El conjunto de estas ayudas se amalgama bajo el mismo epígrafe (código PR), único nivel analítico accesible. Esta grave laguna sobre el destino de los fondos se añade a la relativa a la naturaleza de la ayuda, en la que tampoco se puede agrupar, más que a través de los títulos cuya fiabilidad es incierta, las ayudas aportadas en formación, consejo, instrumentos financieros u otros. Además, el apoyo al sector financiero se incluye en el desarrollo del sector privado en TACIS, mientras que en PHARE no se hace así.

6.10. El examen de la ejecución presupuestaria a partir de la base de datos de gestión de la Comisión (Desiree) muestra que, globalmente, el avance de los programas de apoyo al desarrollo del sector privado es sensiblemente mejor que la media del conjunto de programas, tanto en PHARE como en TACIS (véase el cuadro 3). Sin embargo, el análisis por país muestra resultados más contrastados (véase el cuadro 4). Desde este punto de vista, la situación al 31 de diciembre de 1997 resulta especialmente preocupante en Bulgaria y en Rumanía. Los pagos relativos al programa de 22,5 millones de ecus, emprendido en 1992 en favor del desarrollo del sector privado en Bulgaria, sólo representan el 28 % del compromiso inicial (véanse los apartados 4.4 y 6.25 a 6.28). En Rumanía, los que presentan niveles de pago inquietantes son dos programas con un presupuesto total de 100 millones de ecus: un programa de 30 millones de ecus comprometido en 1992 y pagado en un 62 % y otro de 70 millones de ecus comprometido en 1993 y cuyo porcentaje de pago apenas supera el 40 %. En ambos países, se han puesto en marcha estos programas sin contar con el marco jurídico e institucional necesario (véase el apartado 4.9).

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

Supervivencia a plazo de las instituciones

6.11. A pesar del éxito obtenido en la implantación de las agencias locales, todas deben enfrentarse al mismo reto: garantizar su futuro y, con él, su supervivencia financiera. Todas ellas deben afrontar también una misma limitación: el número insuficiente, e incluso inexistente, de PYME dispuestas a remunerarles por servicios hasta entonces gratuitos. Incluso en los países en que el apoyo a las PYME constituye una prioridad estatal, las redes locales dependen de la financiación de PHARE o de TACIS para equilibrar su presupuesto de funcionamiento. La Comisión no ha elaborado ninguna estrategia de conjunto sobre la retirada de PHARE o de TACIS en los casos en que los gobiernos afectados no cumplan sus obligaciones de cofinanciación o se desinteresen de esta cuestión.

6.12. Al riesgo de que desaparezca en breve plazo una parte de la infraestructura local de apoyo a las PYME o al desarrollo regional hay que añadir el de perder los conocimientos adquiridos por el personal de los organismos creados. La concretización del riesgo se ve incluso acelerada porque la toma de conciencia de la fragilidad financiera de su «empleador» a veces provoca que el personal anticipe los problemas y deje su empleo. A modo de ejemplo, el director y los consejeros del centro de apoyo a las PYME de Olsztyn en Polonia abandonaron sus funciones en 1996. Aunque a nivel del país no esté todo perdido puesto que estas personas formadas en técnicas de gestión se reinsertan en la actividad económica, el efecto palanca que se esperaba de estas redes queda amputado, reforzándose la dependencia respecto de la asistencia técnica extranjera.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Polonia

6.13. El problema de supervivencia afecta a los centros de apoyo a las PYME (BSC), la Fundación para las PYME (unidad de gestión de programa) y la mayoría de las organizaciones creadas en el marco de los dos programas en favor del desarrollo del turismo (12,5 millones de ecus). Las sociedades regionales de inversión (RIC) sólo han podido funcionar gracias a los productos financieros generados por los fondos que habían colocado en el banco a la espera de su inversión en proyectos. A medida que toman participaciones en las empresas, estas sociedades reducen los recursos que permiten su funcionamiento y, por tanto, su supervivencia.

Rusia

6.14. Al margen de la agencia de Moscú que disfruta de una ayuda importante del municipio y de la región (80 % del presupuesto), el futuro de las agencias de desarrollo para las PYME (SMEDA) es incierto después de 1998 y su preocupación de búsqueda de fondos corre el riesgo de prevalecer sobre su misión de prestar servicios a las PYME. Esta cuestión de supervivencia también se la plantean los centros de apoyo a las empresas que debían convertirse en agencias locales de asesoría.>FIN DE GRÁFICO>

Legalidad y regularidad de las operaciones

6.15. Cuando se han detectado anomalías, se referían principalmente al incumplimiento de las normas de convocatoria de licitación establecidas en el marco de los programas PHARE y TACIS, así como a la financiación de los gastos de funcionamiento.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Polonia

6.16. Con objeto de comprometer los fondos antes de que expirara el programa de desarrollo regional (31 de diciembre de 1996), se preparó una licitación con plazos demasiado cortos (tres semanas) para un proyecto de formación (0,4 millones de ecus). Por este motivo, no se indicaron los criterios para la lista restringida, y sólo una empresa respondió a la licitación. Así la precipitación ha constituido un obstáculo para la competencia. En este mismo programa se adjudicaron directamente cinco contratos por un total de 0,6 millones de ecus, sin justificantes adecuados.

Bulgaria

6.17. Se otorgó directamente, de forma irregular, un contrato de formación en técnicas de gestión, por más de 4 millones de ecus (contrato de base de 1 millón de ecus, con 7 cláusulas adicionales).

Eslovaquia

6.18. El contrato de asistencia técnica (0,3 millones de ecus) a la agencia de desarrollo regional en Eslovaquia se adjudicó en condiciones poco claras. La comparación entre las empresas de donde proceden los expertos del equipo de asistencia técnica seleccionado tras la licitación y las de la lista restringida muestra que existe un fuerte riesgo de entendimiento entre dichas empresas.>FIN DE GRÁFICO>

6.19. A pesar de que incumplen la normativa PHARE, que estipula que estos gastos sólo pueden financiarse durante la fase de puesta en marcha de los proyectos y de forma regresiva, el presupuesto PHARE (19) ha soportado ciertos gastos de funcionamiento, especialmente en los programas siguientes:

a) PYME (1,5 millones de ecus) en Polonia;

b) desarrollo regional (5,4 millones de ecus) en Polonia;

c) turismo (0,4 millones de ecus) en Polonia;

d) PYME (0,2 millones de ecus) en Eslovaquia.

Balance por país fiscalizado

Polonia (217,5 millones de ecus) (20)

6.20. A pesar de contar con un marco jurídico anticuado, los programas PYME (17,2 millones de ecus) han dado lugar a una buena organización de la Fundación para las PYME y a una estrategia clara. En cuanto al programa de apoyo al desarrollo regional (STRUDER, 78,82 millones de ecus), cuyo presupuesto alcanza un volumen suficiente para hacer frente a las necesidades locales de las regiones seleccionadas, la situación de las diversas partes son desiguales:

a) la parte de apoyo a las pequeñas infraestructuras regionales ha obtenido un efecto positivo (18,43 millones de ecus), especialmente como acelerador de numerosas decisiones de inversión;

b) el dispositivo de subvenciones a las PYME (31,93 millones de ecus) ha obtenido un efecto menos marcado dado que, al margen del ritmo de los desembolsos, sus objetivos eran poco claros. Así, en el 90 % de los casos examinados, las inversiones ya se habían decidido antes de conceder la subvención y sólo el 30 % de las inversiones se cofinanciaron con créditos bancarios, a pesar de que en principio se buscaba el efecto palanca en favor del crédito bancario;

c) seis años después de la puesta a disposición de los fondos, las dos sociedades regionales de inversión previstas (3 millones de ecus) se encontraban en funcionamiento, pero no tomaron sus primeras decisiones de inversión hasta noviembre de 1997;

d) el fondo de garantía (7 millones de ecus), por su parte, quedó totalmente inutilizado.

6.21. En el turismo, no se han realizado los dos pilares principales del refuerzo institucional, como son la reorganización de la SSTA y la creación de una oficina nacional de turismo.

6.22. En lo que se refiere al apoyo a la reestructuración industrial, los resultados de los estudios sectoriales pueden considerarse satisfactorios, exceptuando al sector del acero. Las acciones de asistencia técnica a éste último, inicialmente previstas en el convenio de financiación (2 millones de ecus), se sustituyeron por proyectos de modernización técnica en favor de cuatro empresas del sector. Sin embargo, según el informe de un asesor canadiense dirigido al gobierno polaco, los importes así movilizados sólo suponían el 0,1 % de los que necesitaría la modernización del sector. Por último, en junio de 1997 aún no se había creado el fondo de inversión («fondo FEDA»: 5 millones de ecus) previsto en el programa 1994.

Hungría (174,5 millones de ecus) (21)

6.23. En Hungría, las acciones de apoyo a las PYME (63,8 millones de ecus) presentan diversos matices según los instrumentos financieros. Los microcréditos canalizados a través de las agencias locales tuvieron éxito con las PYME, mientras que los niveles de desembolso de los préstamos distribuidos por las redes bancarias sólo llegaban al 20 % al final de 1996. En noviembre de 1996 aún no funcionaba un dispositivo de préstamos convertibles (2 millones de ecus), a pesar de se habían necesitado más de seis años para su puesta a punto.

6.24. Las acciones de formación (2 millones de ecus) del programa de apoyo a la reestructuración de empresas no alcanzaron los objetivos fijados en los convenios de financiación. A pesar de que se dirigían a un público de unas 12 000 personas, sólo 1 100 participaron en ellas. Está claro que estas acciones de formación se emprendieron con objetivos demasiado optimistas, teniendo en cuenta que en este ámbito el mercado está saturado, con más de 100 instituciones que ofrecen cursos de gestión.

Bulgaria (72,5 millones de ecus)

6.25. Las ayudas a las PYME y al desarrollo regional (27,4 millones de ecus) afectaron en un principio a tres instrumentos financieros, abandonándose todos ellos (fondo de garantía, aportación de fondos propios y fondos de inversión regional). La agencia nacional para las PYME no se había creado y ciertos proyectos se encontraban en una situación precaria al final de 1996, especialmente la línea de créditos. Así, algo más de 6 millones de ecus fueron reasignados a nuevos proyectos que no respondían a las orientaciones del convenio de financiación inicial, mientras que otros 6 millones de ecus fueron simplemente liberados. En noviembre de 1996, los gastos efectivos (menos de 6 millones de ecus en los programas 1991, 1992 y 1993) comparados con las previsiones iniciales mostraban un impacto muy inferior a los objetivos de los convenios de financiación.

6.26. El apoyo a la reestructuración de empresas se traducía en acciones cuya falta de realismo y cuya envergadura no podían dejar esperar ningún efecto significativo dada la situación política y económica que prevalecían entonces en el país. Estas acciones sectoriales se articulaban en tres fases:

a) un análisis de la situación del sector y de sus empresas para el desarrollo de una estrategia;

b) la selección de un número limitado de empresas viables para las que debe definirse un plan de reestructuración;

c) la prestación de asistencia técnica al conjunto o a una parte de las empresas seleccionadas para la realización de las acciones recomendadas.

No se superó la segunda fase en ninguno de los 20 casos examinados (2,4 millones de ecus) en los sectores de la construcción mecánica y de la metalurgia.

6.27. En el sector del turismo, tuvo que abandonarse un primer estudio (1,1 millones de ecus) sobre la formulación de recomendaciones relativas a la privatización y a su ejecución, gastándose 500 000 ecus que constituyeron una pérdida total. A continuación se abandonó un segundo estudio sobre la preparación de una ley de orientación del turismo.

6.28. En el marco del apoyo a la reestructuración de empresas, junto con las acciones sectoriales en favor de empresas previamente seleccionadas, también se comprometieron importantes recursos (10,5 millones de ecus) para servicios ofrecidos por la unidad de gestión de programas (enfoque «de ventanilla»), y que incluían una parte de asistencia técnica (5,2 millones de ecus) y una parte de formación (4,3 millones de ecus). Ante la falta de cualquier evaluación posterior de este enfoque, no se han podido apreciar las ventajas obtenidas por las empresas, y la utilidad de los fondos desembolsados seguía sin demostrarse. A pesar de que el contrato principal (4,2 millones de ecus) incluía, además de la organización de acciones de formación, la creación de un organismo capaz de realizar las acciones comprometidas, este organismo no llegó a crearse nunca.

Eslovaquia (54,2 millones de ecus)

6.29. En Eslovaquia, la ayuda aportada a las PYME (23,6 millones de ecus) demostró su conformidad con los objetivos. La red de agencias se encuentra activa y los diversos instrumentos previstos (SES, Spin-off) se han utilizado bien. La concentración de acciones dentro de la Agencia Nacional para el desarrollo de las PYME, que disfruta de un claro apoyo político, contribuye en gran medida a su éxito.

6.30. En cuanto al desarrollo regional (7,5 millones de ecus), el experimento piloto intentado en una región del país fue un fracaso, teniendo como principales causas la falta de una estrategia clara, las limitaciones políticas y económicas propias de la región seleccionada y las ambigüedades en las respectivas funciones de la Agencia para el Desarrollo Regional y de la Sociedad Regional de Inversión. En estas circunstancias, la ejecución de los programas ha sido lenta, con una mala relación coste-eficacia. En cuanto al apoyo a la reestructuración de empresas (22,6 millones de ecus), las fases de diagnóstico y recomendaciones se llevaron a cabo correctamente, pero pocas veces fueron seguidas de la puesta en práctica de las recomendaciones formuladas.

Rusia (228,06 millones de ecus)

6.31. Exceptuando el proyecto de refuerzo de las SMEDA, los proyectos PYME se han ejecutado bien. Sin embargo, su impacto sigue siendo limitado teniendo en cuenta su reducida envergadura frente a las inmensas necesidades del país.

6.32. Este carácter «salpicado» también se observa en los proyectos de apoyo a la reestructuración de empresas. En los programas examinados, este apoyo se orientó en tres direcciones:

a) ayuda directa a la reestructuración de grandes empresas;

b) asistencia especial sectorial: definición de una política sectorial y ayuda a la reestructuración de empresas;

c) creación de centros de apoyo a la empresa (ESC).

A pesar de que los beneficiarios finales han valorado mucho la ayuda aportada, modificando en consecuencia sus métodos de trabajo y su organización, el impacto del cambio no es cuantificable. Por otra parte, comparando los importes asignados con el tamaño de las empresas rusas no se puede esperar un efecto significativo.

Uzbekistán (12,4 millones de ecus)

6.33. La constitución de una red de apoyo a las empresas (SMEDA, BCC, MSDC, consejeros regionales) constituye la parte más visible de los resultados de apoyo al desarrollo del sector privado en Uzbekistán (7,6 millones de ecus). Exceptuando la agencia de Samarcanda, el nivel de actividad de estas entidades ha permanecido limitada, con unos resultados modestos. Lo mismo ha ocurrido con el apoyo al sector de la seda (0,8 millones de ecus) que se enfrenta a graves dificultades para atraer inversores extranjeros.

Turkmenistán (6,1 millones de ecus)

6.34. A pesar de una prórroga del programa de reestructuración, los estudios en favor de diez empresas no superaron la fase de diagnóstico, y al final de 1996 seguía sin emprenderse la puesta en práctica de las recomendaciones. Por otra parte, una agencia de desarrollo de las PYME (SMEDA) creada en Ashgabat presentaba pocas posibilidades de autonomía financiera al finalizar el contrato de asistencia técnica en enero de 1998.

7. CONCLUSIÓN

7.1. En conjunto, debe establecerse una clara distinción entre los efectos concretos de las acciones en los sectores de intervención y las prestaciones de los asesores. En los casos en que los proyectos no han dado los resultados previstos, las dificultades generalmente se han debido a errores de gestión, dispositivos de intervención mal diseñados, prestaciones deficientes de los equipos de asistencia técnica, colaboración insuficiente entre los diversos protagonistas, o limitaciones externas no superadas. En cuanto al impacto concreto, resulta difícil cuantificar los resultados de las acciones PHARE y TACIS (véanse los apartados 6.1 a 6.4), tanto desde el punto de vista de la naturaleza de la intervención (por ejemplo, los consejos sobre políticas sectoriales) como desde el de los grupos de beneficiarios (por ejemplo, los efectos en el conjunto de las PYME). En estas condiciones, la Comisión debe esforzarse por delimitar mejor los objetivos de sus intervenciones y establecer referencias claras con las que poder comparar los resultados obtenidos.

7.2. Ciertas intervenciones son cuantificables, por ejemplo, el número de acciones de formación y de consejos dispensados, o bien los préstamos y otras ayudas financieras otorgadas. Estas evaluaciones cuantitativas se realizan puntualmente a nivel local, pero no son objeto de ninguna consolidación sobre todo a nivel sectorial (véase el apartado 4.20). Por lo tanto, no se puede responder con elementos concretos y cuantificados a cuestiones tan fundamentales como son la utilidad global de las acciones financiadas, las repercusiones sobre el empleo y la evolución del resultado de las empresas. Tampoco es posible realizar comparaciones entre instrumentos o zonas geográficas, a pesar de su utilidad para la programación y gestión de las intervenciones de la Comisión. Así, sería necesario disponer de comparaciones del porcentaje de impagos de los préstamos, así como de análisis de las causas del fracaso o el éxito, o de ratios del coste de la asistencia técnica en relación con los resultados obtenidos por tipo de intervención.

Gestión de las ayudas

7.3. A pesar de la ausencia de indicadores cuantitativos, pueden percibirse ciertos resultados, aunque de forma desigual según el país y el proyecto (véanse los apartados 6.10 y 6.20 a 6.34). Cualesquiera que sean las limitaciones provocadas por el contexto político y económico, determinadas medidas de buena gestión, tomadas a tiempo, podrían haber reducido la magnitud de algunos fracasos.

7.4. Así pues, convendría prestar más atención a la programación de las acciones. Unas medidas más realistas y un calendario mejor escalonado podrían reforzar la coherencia de los proyectos. De este modo, los servicios de la Comisión deberían prohibirse la puesta en marcha de operaciones cuyo éxito dependa de la existencia previa de bases jurídicas sólidas, que aún no se hayan establecido (véanse los apartados 4.1 a 4.10, 5.1 a 5.10 y 6.10).

7.5. Debería responsabilizarse a los asistentes técnicos (asesores) de los resultados de los proyectos a su cargo. Desde la elaboración de los pliegos de condiciones de los contratos, debería darse mayor prioridad a los objetivos concretos por alcanzar, que a los inventarios de actividades por emprender o las prestaciones por realizar. En este contexto, debería estudiarse la inclusión en una «lista negra» de los asesores que justifiquen su mala actuación so pretexto de que el pliego de condiciones era poco realista o ambiguo, sin haber intentado conseguir una reorientación de su mandato. En el sistema actual, las prestaciones deficientes de ciertos asesores en el marco de un proyecto no les impide ser seleccionados posteriormente para otros. Esta falta de transparencia resulta especialmente crítica en lo que se refiere a los expertos encargados de la redacción de los pliegos de condiciones (véanse los apartados 4.11, 4.14 a 4.16 y 5.12 a 5.14).

7.6. Al margen de la gestión de los programas multipaís, el enfoque geográfico de la Comisión se opone a la buena circulación de información en cuanto a los sectores de actividad (véanse los apartados 4.17 a 4.20 y 6.1 a 6.3). De todo ello resulta una falta de gestión común por parte de los servicios centrales en el seguimiento de los programas y una recopilación insuficiente de las experiencias registradas en los diversos países y sectores de actividad.

7.7. La creación de unidades encargadas especialmente del seguimiento de proyectos no exonera a los gestores de sus responsabilidades en la dirección de las acciones. A estos gestores, que lo son más de contratos que de proyectos, aunque disponen de voluminosos informes entregados por los asesores les resulta imposible elaborar un balance resumido y cuantitativo de los programas de los que se encargan. En este sentido, para controlar correctamente las operaciones emprendidas, se necesitan progresos a tres niveles:

a) reforzar la función de las delegaciones;

b) analizar más los efectos de las intervenciones de los asesores;

c) mejorar la coherencia del seguimiento.

7.8. Los gestores deberían disponer de informes de ejecución de estructura similar y resumida para los proyectos de la misma naturaleza. La puesta a punto de unos medios de seguimientos homogéneos debe permitir la consolidación de las conclusiones de las evaluaciones y la formulación de recomendaciones concretas por instrumento y por sector de intervención, para poder así extraer una enseñanza de la experiencia en provecho de acciones futuras. Sin una normalización de este tipo, la situación sólo podrá evaluarse con un retraso considerable, y las correcciones necesarias no podrán introducirse a tiempo. La cuestión del seguimiento resulta especialmente crucial dado que, en el marco de las negociaciones de adhesión, la concesión de financiación dependerá del cumplimiento de un calendario aprobado para la aplicación de las medidas.

7.9. Cuando se utilizan en un contexto adecuado, los instrumentos seleccionados para el apoyo a las PYME y al desarrollo regional han demostrado su eficacia [véanse los apartados 6.20 a), 6.29 y 6.31]. No obstante, el desconocimiento de las condiciones y del contexto necesarios para su buen funcionamiento sigue constituyendo el punto débil de las intervenciones de la Comisión. Esta observación también pone de manifiesto la diferencia entre las declaraciones políticas de las autoridades de los Estados beneficiarios (muy favorables a las PYME) y los actos que les siguen (adopción rápida de una legislación adecuada y decisiones presupuestarias de acompañamiento). Los éxitos más sonados aparecen en los países que han adoptado una gestión coherente en este sentido.

Repercusión de las ayudas

7.10. La repercusión más notable consiste en el cambio político y cultural al que PHARE y TACIS han contribuido, probablemente, en todos los países afectados, aunque sólo sea mediante el fomento de la iniciativa privada. En estos mismos países, se han producido sensibles cambios de actitud por parte de las autoridades: las PYME se convierten en una prioridad política, dado que constituyen la principal o incluso la única fuente de empleo alternativo frente a las consecuencias de la reestructuración industrial, que resulta inevitable en el marco de una economía de mercado (véase el apartado 6.4).

7.11. En el ámbito de las PYME y del desarrollo regional, la creación de redes locales capaces de aportar una ayuda cercana (información, consejos y acciones de formación) y de mecanismos financieros en favor de las PYME constituyen los resultados más visibles de la intervención de PHARE y de TACIS. No obstante, quedaría por desarrollar una estrategia de conjunto sobre la forma de conseguir la supervivencia de los organismos de apoyo al término de las intervenciones PHARE y TACIS. Esta supervivencia resulta tanto más hipotética dada la falta de medios, tanto por parte de las autoridades como de las empresas, poco propensas a remunerar servicios que hasta entonces se prestaban de forma gratuita. Una integración rápida de estas entidades (UGP) en las correspondientes administraciones evitaría la pérdida de unos conocimientos adquiridos a elevado precio. Además, contribuiría al refuerzo de las administraciones públicas, aspecto prioritario en el marco de las nuevas orientaciones PHARE (véanse los apartados 6.11 a 6.14).

7.12. La cuestión de la supervivencia a plazo de las instituciones así creadas también pasa por una aclaración de los conceptos de apoyo a las PYME y al desarrollo regional. Estas políticas a menudo se solapan y las redes pueden entrar en competencia, tanto en la búsqueda de fuentes de financiación como en los servicios propuestos a sus clientes (véanse los apartados 5.8 y 5.19 a 5.22).

7.13. El apoyo a la reestructuración de grandes empresas se refiere bien a intervenciones profundas en un sector o empresa, o bien a la oferta de servicios a partir de «ventanillas» (agencias locales o unidades de gestión de programas).

7.14. La evaluación de las intervenciones en profundidad es la más compleja, pues en efecto:

a) el seguimiento de los proyectos sólo se lleva a cabo durante la vigencia de los contratos de asistencia técnica, a pesar de que las principales repercusiones de los mismos se esperan en los años posteriores (véanse los apartados 4.26 y 6.3);

b) con demasiada frecuencia, las operaciones no superaron la fase de diagnóstico y de recomendaciones, sin que éstas se pusieran en práctica (véase el apartado 4.24);

c) frente a la envergadura de los problemas encontrados, los medios financieros movilizados en favor de cada empresa son a menudo insignificantes, sin que puedan garantizar por sí solos la consecución de los cambios recomendados (véanse los apartados 4.6, 5.11, 6.26, 6.28, 6.30 y 6.32).

7.15. Los servicios «a la carta» (véase el apartado 6.28) propuestos por las unidades de gestión de programa o las agencias locales se dirigen a empresas a menudo de tamaño modesto y presentan, teóricamente, varias ventajas puesto que este enfoque:

a) mejora el efecto palanca de los fondos comunitarios al estimular las capacidades profesionales de los asesores locales;

b) exige una gestión activa de los beneficiarios y apoya su voluntad de cambio.

Sin embargo, no se ha llevado a cabo ninguna evaluación a posteriori para conocer el impacto de este enfoque.

7.16. Si los experimentos realizados en la reestructuración de empresas han resultado poco convincentes (recomendaciones formuladas sin que se hayan puesto en marcha), se debe a que, sobre todo en este ámbito, es muy marcado el desequilibrio entre los recursos movilizados y la envergadura de los problemas por resolver. Sólo una gestión convergente de la UE y de los demás donantes permitiría alcanzar unos resultados convincentes. Desde este punto de vista y habida cuenta de su misión, el BERD debe constituir un socio privilegiado para la Comisión. En colaboración con el BERD y gracias a su impulso, la financiación por parte de PHARE o TACIS de estudios previos a la inversión debería permitir movilizar un volumen de capital (préstamos) suficiente para garantizar la aplicación efectiva de las medidas recomendadas. El reparto del riesgo, garantizando con el presupuesto comunitario una parte de los préstamos así concedidos, constituye otra vía que merece estudiarse.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 16 y 17 de septiembre de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23.12.1989); Reglamento cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 753/96 del Consejo, de 22 de abril de 1996 (DO L 103 de 26.4.1996).

Reglamento (CEE) n° 2053/93 del Consejo, de 19 de julio de 1993 (DO L 187 de 29.7.1993); Reglamento (CE) n° 1279/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 (DO L 165 de 4.7.1996).

(2) Albania, Bosnia y Hercegovina, Bulgaria, Croacia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, República Checa y Antigua República Yugoslava de Macedonia (ARYM).

(3) Consejos Europeos de Cannes en junio de 1995, y de Madrid en diciembre de 1995.

(4) La entrada en vigor en marzo de 1998 de colaboraciones («partenariados») para la adhesión materializa estas nuevas orientaciones.

(5) Sobre todo en el informe de la Comisión sobre la aplicación del programa PHARE en 1992 1993 (20 de febrero de 1995), en la comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a la cooperación industrial con los PECO (14 de marzo de 1995) y en el informe de la Comisión sobre la aplicación del programa PHARE en 1994 (20 de julio de 1995).

(6) Fuente: base de datos Desiree.

(7) Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Kazajistán, Kirguizistán, Moldavia, Mongolia, Rusia, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán.

(8) Fuente: Informe Anual TACIS 1996.

(9) Adaptación del marco legislativo, puesta en marcha de privatizaciones según diferentes técnicas, cesión de propiedad, etc.

(10) Véase el apartado 6.47 del Informe Anual sobre el ejercicio 1996, sobre la recomendación de la Comisión de 3.4.1996, relativa a la definición de las pequeñas y medianas empresas (DO C 348 de 18.11.1997).

(11) «Performance Scoring».

(12) «Regional Investment Fund», «Seed capital», «Equity schemes».

(13) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 1993, apartado 12.36 (DO C 327 de 24.11.1994).

(14) Autoridades locales, delegación, asistentes técnicos, UGP, BERD.

(15) Local Enterprise Agency (LEA).

(16) Business Support Center (BSC).

(17) Regional Development Agency (RDA).

(18) Small and Medium size Enterprises Development Agency (SMEDA).

(19) Véase el Informe Especial n° 3/97 sobre el sistema descentralizado de ejecución del programa PHARE, apartados 3.20 a 3.30 (DO C 175 de 9.6.1997).

(20) Programas 1990 1997.

(21) Programas 1990 1997.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

COMENTARIO PRELIMINAR DE LA COMISIÓN

La Comisión considera que los programas iniciados en el marco de PHARE y TACIS para estimular el desarrollo del sector privado han tenido un fuerte impacto, si se considera la fecha relativamente reciente de su aplicación.

En la época en que los programas se propusieron por primera vez, ninguno de los países beneficiarios conocía el concepto de economía de mercado, ni la cultura del desarrollo por medio del sector privado. La mayoría de las posibilidades de empleo se limitaban a las grandes empresas, que básicamente eran públicas o estaban controladas por el Estado. Por consiguiente, la Unión Europea tuvo que afrontar el doble reto de desarrollar programas destinados a la reforma física y a abastecer un sector privado basado en la economía de mercado y modificar el ambiente político y cultural para permitir la aplicación de las reformas.

Habida cuenta de la enorme tarea, los recursos previstos para PHARE y TACIS eran insuficientes para responder a todas las necesidades de los países beneficiarios. Esta es la razón por la que la Comisión concentró los recursos limitados disponibles en operaciones que creaban un efecto catalizador y estimulaban las medidas desarrolladas en el interior. Se elaboraron también algunas políticas para coordinar las intervenciones con las del Banco Europeo Inversiones (BEI) y otras instituciones financieras internacionales como el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el Banco Mundial. El pago de los recursos destinados al desarrollo del sector privado fue, como lo indica el Tribunal, más rápido que para el conjunto de los programas PHARE y TACIS.

Los resultados relativos a las pequeñas y medianas empresas (PYME) han sido positivos. En la evaluación provisional efectuada se llegó a la conclusión de que «las actividades de desarrollo de las PYME llevadas a cabo por PHARE se han adaptado al proceso de reforma, han introducido nuevas instituciones para el desarrollo de las PYME y extendido el apoyo a las PYME a un nivel sin precedentes». Los programas han garantizado un apoyo importante al proceso de transición en la mayoría de los Estados socios de PHARE y TACIS. Como lo indica el Tribunal, la toma de conciencia de la importancia del sector privado y del papel de las PYME en un sistema económico de mercado ha aumentado de tal manera que la visión política y cultural relativa al desarrollo del sector privado ha evolucionado considerablemente.

La eficacia y el impacto de los programas se han visto afectados, en algunos casos, por la inestabilidad política y la falta de recursos de los beneficiarios finales para aplicar los planes de reestructuración recomendados.

La Comisión aumentó progresivamente su capacidad de control y evaluación de los programas. En octubre de 1996, se crearon unidades encargadas específicamente del control y la evaluación y se adoptó el método del marco lógico para la evaluación con el fin de garantizar métodos de evaluación coherentes. En febrero de 1997, se reforzaron los procedimientos de adjudicación de los contratos mediante la armonización de los procedimientos PHARE y TACIS y se revisaron y actualizaron los manuales de instrucción para que todos los usuarios puedan disponer de directrices claras y precisas. En marzo de 1997, se reorientó el programa PHARE para adaptarlo a las medidas destinadas a apoyar las estrategias de adhesión de los países candidatos. La reforma del Reglamento TACIS está también en curso, con el fin de adaptar mejor el régimen de ayudas a las nuevas necesidades de los países beneficiarios.

Estas medidas permitirán a la Comisión consolidar los resultados de las medidas en favor del sector privado ya aplicadas y garantizar una mejor adaptación de las medidas futuras a las necesidades de los países socios.

2. ÁMBITO Y OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

Ámbito de control

2.2. En las primeras fases del programa PHARE, se adoptó una definición flexible de las PYME, que se consideró que se adaptaba mejor a la realidad de los países en cuestión. En particular, las empresas de estos países eran generalmente mucho más importantes que las de la Unión en cuanto al número de personas empleadas. Últimamente, se utiliza cada vez más, cuando es posible, la definición comunitaria estándar de las PYME. Por ejemplo, en un programa PHARE específico orientado hacia las pequeñas empresas, los criterios de subvencionabilidad se han limitado recientemente a las PYME que se adaptan a las disposiciones de la Recomendación de la Comisión de 3 de abril de 1996.

3. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES

Preparación y gestión de los programas

3.1. El informe del Tribunal cubre básicamente el período influido por la fase inicial de la puesta en marcha de los programas PHARE y TACIS. La situación relativa al desarrollo del sector privado en los Estados beneficiarios ha mejorado desde entonces.

Es también importante tener en cuenta que en la época en que estos programas se concibieron representaban una innovación total. Aunque era evidente que el desarrollo del sector privado era crucial para el éxito del proceso de transición, había pocos precedentes sobre los que basar la concepción de los programas. Además, y como lo reconoce el Tribunal en otro apartado de su informe, el grado de compromiso político para el desarrollo del sector privado ha sido crucial. En Bulgaria, por ejemplo, la falta de voluntad política con respecto a los programas acordados de desarrollo del sector privado representa con mucho el factor más importante para explicar los retrasos que afectaron a estos programas.

3.2. Habida cuenta de la urgencia de la ayuda al sector privado emergente en los países beneficiarios, no fue posible en general esperar a la evaluación del impacto de los programas anteriores antes de tomar decisiones relativas a los programas de seguimiento. La espera corría el riesgo de reducir la velocidad adquirida en el sector y, en numerosos casos, afectar a la viabilidad de los programas de seguimiento.

3.3. Los principales responsables del éxito o el fracaso de los programas son los Gobiernos beneficiarios, que deben garantizar el establecimiento de un contexto político favorable. Por lo tanto, existe un límite en la imputación de la responsabilidad del impacto a los equipos de asistencia técnica.

3.4. La Comisión intentó evaluar y apoyar el desarrollo de la política en favor del sector privado, pero no puede ser responsable de los bruscos cambios políticos que afectaron al éxito de los programas en algunos países.

3.5. Los contactos y las consultas entre los servicios PHARE y TACIS tienen lugar sobre una base informal, los responsables de PHARE asisten a las evaluaciones de las licitaciones TACIS y viceversa. Los informes de evaluación circulan entre los equipos PHARE y TACIS, lo que contribuye al intercambio de ideas productivas y al reconocimiento de cuestiones que presentan un interés común.

Eficiencia de las modalidades de ejecución

3.6. Tanto para PHARE como para TACIS, recientes análisis operativos independientes confirmaron la coherencia global de la estrategia emprendida en apoyo a las PYME.

a) La Comisión reconoce que se produjeron algunos problemas (como la reticencia de algunos bancos a participar en planes de financiación); estas cuestiones se examinan en el marco del seguimiento de la evaluación provisional.

b) La eficiencia de los instrumentos aplicados depende mucho del contexto económico que, como señala el Tribunal en el ejemplo de Rusia, puede ser extremadamente difícil.

c) La Comisión examina proyectos de planes estratégicos relativos a la utilización de los instrumentos financieros con el fin de evitar las duplicaciones y promover la sinergia y una cooperación productiva.

d) La Comisión reconoce que algunos instrumentos, como los fondos de garantía, exigen una aplicación compleja y hasta ahora sólo registraron un éxito limitado en el marco de PHARE. Pero habida cuenta de su efecto potencial de catalizador para establecer formas viables de financiación de las PYME, la Comisión, en consulta con los países beneficiarios, consideraba útil su adopción en aquel momento. No obstante, el éxito fue mitigado por la reticencia de los bancos locales a participar en estos planes.

e) La Comisión reconoce que el importe de los fondos destinados en el marco de PHARE y TACIS es insuficiente si se tienen en cuenta las necesidades de los países en cuestión. En un contexto donde numerosas prioridades se disputan los escasos recursos disponibles, es simplemente imposible responder a todas las necesidades de financiación. No obstante, la Comisión se esforzó en concentrar sus esfuerzos en aquellas operaciones en las que la financiación de PHARE y TACIS en el sector de la reestructuración de las empresas pudiera ser más eficaz y tuviera un efecto catalizador que incitara a los Estados socios a fomentar el desarrollo del sector privado. Además, se emprendieron algunas iniciativas, y continúan emprendiéndose, para coordinar las actividades de financiación con las de otros donantes, como el BERD, el Banco Mundial y el BEI, con objeto de maximizar el impacto de los recursos limitados.

3.7. Tuvieron que adoptarse decisiones difíciles por lo que se refiere a los programas que no registraban progresos tan rápidos como los previstos en un principio. En algunos de los casos mencionados, la lentitud de los progresos registrados debe imputarse principalmente a la falta de compromiso de las autoridades beneficiarias del programa. En algunos casos quedó justificado el compromiso constante de la Comisión (allí donde la única alternativa real era el abandono del programa). Por ejemplo, el programa Struder, en Polonia, fue lento en su puesta en marcha pero, gracias en parte a la activa gestión de la Comisión, se convirtió en un éxito; las autoridades polacas consideran que las subvenciones deberían permitir crear más de 11 000 puestos de trabajo.

Balance de las acciones realizadas

3.8. La Comisión reconoce que medir el impacto del desarrollo del sector privado puede ser difícil por las razones invocadas por el Tribunal. Se crearon unidades encargadas específicamente de las tareas de control y evaluación. Están en curso evaluaciones específicas de sectores como las PYME, la privatización o la reestructuración. La Unidad de evaluación ya realizó una evaluación de los programas por muestreo y los equipos de seguimiento garantizan la evaluación permanente.

3.9. El contexto general en los países beneficiarios es una dificultad importante. Sin embargo, gracias a un compromiso constructivo, la Comisión se esfuerza no solamente en actuar en este contexto, sino también, de forma activa, en cambiarlo. El efecto demostración de un programa rentable de desarrollo de las PYME como el programa Struder desempeñó un papel importante en el cambio de actitud de las administraciones públicas beneficiarias con respecto al sector privado.

4. PREPARACIÓN Y GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS

Calidad de la preparación, plazos de ejecución y escalonamiento de las acciones

4.1. El informe del Tribunal abarca fundamentalmente el período influido por la fase inicial de puesta en marcha de los programas PHARE y TACIS. Conviene tener en cuenta que en la época en que estos programas se concibieron eran totalmente innovadores. A pesar de la evidencia de que el desarrollo del sector privado era crucial para el éxito del proceso de transición, había pocos precedentes en los que basar la concepción de los programas y pocos criterios en función de los cuales podían formularse objetivos pormenorizados. Además, y como lo reconoce el Tribunal en otro apartado de su informe, el nivel de compromiso político en el desarrollo del sector privado fue crucial. En Bulgaria, por ejemplo, la ausencia de voluntad política respecto a los programas convenidos de desarrollo del sector privado es con mucho el factor más importante que explica los retrasos que afectaron a estos programas.

Polonia

4.2. El programa Struder fue una experiencia para PHARE y para Polonia y desempeñó un papel importante en la mejora de la situación relativa al desarrollo regional en Polonia.

La Comisión garantizó un estrecho seguimiento de la aplicación del plan y las aplicaciones de los fondos de garantía están ahora en curso de realización. La Comisión considera que la reducción del número de instrumentos habría disminuido el impacto y el carácter global del programa.

4.3. La Comisión adoptó una serie de iniciativas para mejorar la situación e intervino ante el Gobierno para modificar la orientación del programa en el sector del turismo. El desarrollo de la estrategia de Polonia en materia de turismo fue un proceso de larga duración, pero consiguió un elevado grado de participación regional y un buen nivel de responsabilidad y control de la estrategia final por parte de las autoridades polacas y el sector privado.

Bulgaria

4.4. A finales de 1994, la Comisión se dio cuenta de las dificultades relativas a la puesta en marcha que había sido prorrogada (mediados de 1993). Los debates siguientes sobre la reorientación, así como el acuerdo sobre la reasignación de los recursos se prolongaron hasta mediados de 1995. La Comisión realizó todos los esfuerzos necesarios para elaborar el programa en favor de las PYME y obtuvo con muchas dificultades el acuerdo del Gobierno búlgaro en cada etapa del proceso. Esta falta de compromiso político respecto al desarrollo de una estrategia nacional en favor de las PYME se percibió con mayor claridad durante la aplicación del programa.

El desarrollo del sector de las PYME debería ser más rápido con el Gobierno elegido recientemente, que aprobó un proyecto de estrategia en favor de las PYME, en particular, la Agencia para las PYME que debería beneficiarse de una asistencia técnica.

4.5. El proyecto de privatización del turismo se puso en marcha en una fecha en la que la Ley de 1992 sobre las privatizaciones estaba pendiente debido a discusiones internas en el Gobierno. Finalmente, el Gobierno búlgaro abandonó el enfoque sectorial convenido, lo que supuso el cierre prematuro del proyecto.

4.6. Según el contrato y su cláusula adicional, todas las partes habían concluido que se había registrado un determinado grado de éxito por lo que se refiere a los contratos directos con los socios occidentales, la transferencia de conocimientos, la familiarización con las prácticas y los mecanismos comerciales occidentales y la promoción de las relaciones comerciales. No obstante, se convino que eran necesarias otras iniciativas para obtener resultados concretos con objeto de ampliar la cooperación y las relaciones, dada la relativa inexperiencia de la administración en materia de comercio con los socios extranjeros, lo que justificaba la cláusula adicional para la continuación del apoyo al sector.

Otros países

4.7. En Rusia, las actividades de las empresas sólo son legales desde hace algunos años, lo que supone que el inicio del desarrollo de las PYME era prácticamente cero. En 1992, la Unión Europea no tenía ninguna experiencia en la elaboración o gestión de proyectos en este sector en el contexto ruso. No fue hasta 1995, fecha en que comienzan los proyectos, cuando la situación se volvió un poco más clara y las experiencias anteriores, tanto en el marco del sistema TACIS como en el de la Unión Europea y Rusia, pudieron tenerse en cuenta. Un reciente análisis operativo independiente de la estrategia TACIS en el sector del desarrollo del sector privado, efectuada en enero de 1998, confirmó la coherencia, en general, de la estrategia emprendida en el sector de las PYME y más concretamente en la red de Agencias de desarrollo para las PYME (SMEDA).

4.8. En los países beneficiarios, el contexto político y económico evoluciona permanentemente y en la definición o la preparación de un proyecto algunas de las evoluciones son difíciles de predecir. En consecuencia, a menudo se producen cambios entre la definición de un proyecto y su aplicación. La fase de puesta en marcha del proyecto está prevista para tener en cuenta estas circunstancias y readaptar el plan de trabajo con el fin de garantizar el buen desarrollo del proyecto. Durante toda la duración de ejecución del proyecto también pueden producirse cambios imprevistos que exigen una prolongación del mismo o modificaciones presupuestarias (generalmente en el marco del valor global del contrato original), con el fin de garantizar la obtención de los resultados previstos y la realización del impacto.

Rusia

4.10. La observación se refiere a un proyecto elaborado en 1992, cuando el sector de las PYME en Rusia era un sector emergente y dinámico. No obstante, en un país donde la empresa privada era un fenómeno nuevo, la importante ausencia de legislación adecuada era aparente. En este contexto, se consideró conveniente proporcionar una asistencia. El caso planteado por el Tribunal es una excepción que está justificada. El hecho de que el beneficiario deba firmar declaraciones de aceptación antes de convocar las licitaciones es una práctica normal.

4.11. Se realizan consultas informales entre las unidades respecto a la calidad de los asesores. La responsabilidad final de la calidad de los términos de referencia es de la Comisión y los términos de referencia redactados por asesores externos son examinados detenidamente por los diferentes gestores de los proyectos antes de su publicación.

Evolución de las acciones y elaboración de los contratos de los asesores

4.12. La Comisión considera que los cambios de política en los países beneficiarios representan el principal factor que afecta a la aplicación de los programas. Debido a estas fluctuaciones fue más difícil mantener la coherencia de las acciones en cuestión, lo que inevitablemente complicó la gestión de los programas.

Los cambios de personal de los servicios centrales de la Comisión reflejan en parte las dificultades para encontrar personal interno que posea las calificaciones requeridas. El recurso al personal exterior con contratos de corta duración puede implicar una renovación frecuente del personal para algunos proyectos.

Hungría

4.13-4.14. Cuando se iniciaron los trabajos relativos a la aplicación pormenorizada del programa de préstamos convertibles, la Comisión indicó en sucesivas ocasiones que tenía serias dudas en la elaboración del programa. A pesar del aviso de la Comisión, las autoridades húngaras siguieron expresando su preferencia por la instauración de un programa de cuasicapital.

La asignación de 1,89 millones de ecus (actualmente alrededor de 2 millones de ecus habida cuenta de los intereses acumulados) se recuperará de las autoridades húngaras con arreglo al proyecto de informe de auditoría final.

Bulgaria

4.15. Habida cuenta de la extrema dificultad y la inestable situación política que caracterizaba el desarrollo de las PYME en Bulgaria, los resultados del equipo de asistencia técnica no alcanzaron el nivel previsto.

4.16. Algunos de los primeros programas, especialmente en el ámbito del desarrollo de las PYME y de la reestructuración de las empresas, se caracterizaban por una reducción de la fase de planificación con objeto de atender rápidamente la petición de los Gobiernos cuando en 1990 se inició el proceso de transformación en Europa Oriental.

El contexto político de las operaciones PHARE y TACIS fue mucho más claro a medida que se sucedían los distintos programas. Estas operaciones permitieron a los servicios de la Comisión y a los contratistas adquirir un conocimiento mucho más detallado de las condiciones políticas y económicas que prevalecían en estos países, lo que no era posible en la fase de iniciación de los primeros programas.

Desde los primeros programas, hay una evolución en la planificación y definición de los objetivos. En Polonia, por ejemplo, el programa de desarrollo regional Struder, concebido en 1992, incluía objetivos definidos con mayor claridad. Esta evolución fue muy útil en la puesta a punto de una política de desarrollo regional en Polonia, aunque este proceso todavía no ha terminado. En el marco de PHARE y TACIS, los contratistas están obligados ahora a especificar en un documento, el informe inicial, los indicadores objetivamente comprobables de éxito para cada elemento del proyecto. Este procedimiento es la base de la evaluación para el equipo de seguimiento de los resultados del contratista.

Circulación de la información

4.17. Los contactos y las consultas entre los servicios PHARE y TACIS tienen lugar sobre una base informal, lo que incluye que los responsables de PHARE asistan a las evaluaciones de concursos TACIS y viceversa. Los informes de evaluación circulan entre los equipos PHARE y TACIS, lo que contribuye al intercambio de ideas útiles y al reconocimiento de cuestiones que presentan un interés común.

4.18. La práctica de la prolongación de los contratos que se basaba en un deseo natural de garantizar la continuidad en la unidad de gestión del proyecto en Bulgaria, fue sustituida más tarde por directrices claras y precisas sobre las condiciones y los límites de las cláusulas adicionales a los contratos y, en particular, de las sumas afectadas.

Por lo que se refiere a los problemas mencionados por el Tribunal relativos a Polonia, véanse los comentarios al apartado 5.13.

4.19. Véanse los comentarios al apartado 4.11.

4.20. Véanse los comentarios al apartado 3.5.

Seguimiento y evaluación de los programas

Polonia

4.22. La falta de experiencia de las Agencias de desarrollo regional en la colaboración con los expertos, la ausencia de planes de desarrollo regional y las barreras lingüísticas forman parte del entorno en el cual el programa Struder debió funcionar y la razón por la que en realidad se creó el programa. Desde 1996, la Comisión estableció un programa de seguimiento y evaluación sistemáticos y en 1997 se publicaron los informes relativos al programa Struder. Las autoridades polacas se encargan actualmente de controlar al menos un 20 % de los proyectos de PYME financiados por PHARE. De acuerdo con las disposiciones de PHARE, la Comisión aprueba los programas de trabajo cada seis meses, lo que constituye un instrumento suplementario de seguimiento.

El estudio de impacto, así como los informes regulares proporcionados por la Agencia polaca de desarrollo regional, identificaron el número de PYME que se benefician de una ayuda, el importe de las inversiones generadas, el número de empleos creados y el número y valor de los pequeños proyectos de infraestructura municipal que se apoyan. Estas informaciones se facilitan también en el informe de control y evaluación, publicado por la Comisión en junio de 1997.

Una vez superadas las primeras dificultades, el programa Struder resultó ser un éxito.

4.23. La Comisión emprendió una serie de iniciativas para mejorar la situación e intervino ante el Gobierno para modificar la orientación del programa en el sector del turismo. La evolución de la estrategia de Polonia en materia de turismo ha sido realmente lenta, pero consiguió un elevado grado de participación regional y un buen nivel de responsabilidad y control de la estrategia final por parte de las autoridades polacas y el sector privado.

Los saldos importantes de fondos mantenidos en las cuentas resultan de estimaciones incorrectas de las necesidades de la UGP, debido fundamentalmente a una sobreestimación de la rapidez de aplicación, a la inaceptación de los trabajos efectuados por los contratistas o a la presentación tardía de las facturas por parte de los contratistas.

La Comisión es totalmente consciente de este problema general. Se hacen esfuerzos para evaluar de nuevo de manera sistemática las necesidades reales teniendo en cuenta los importes disponibles de las cuentas, la situación real de adjudicación de los contratos/aplicación y las previsiones anteriores de la UGP en la concesión de pagos anticipados.

Otros países

4.25. En el caso de Hungría, a pesar de las solicitudes escritas, la Comisión tuvo dificultades para obtener por parte de determinadas UGP copias de los informes finales sobre las actividades de seguimiento. En un caso, la dificultad de obtener estos informes contribuyó a que la Comisión no aprobara en 1996 la decisión de una segunda prolongación de un contrato de asistencia técnica.

Por lo que se refiere a Uzbekistán, el Tribunal hace alusión a procedimientos para el seguimiento de expertos en el marco de un contrato específico. La Comisión puede confirmar que en el marco de los procedimientos TACIS se exigen ahora hojas de presencia con todas las notas de honorarios.

4.26. a) la Comisión procede actualmente a la desconcentración de los procedimientos, en virtud de la cual se atribuirán todavía más funciones a las Delegaciones en los Estados socios. Los fondos autorizados en el marco de la facilidad STAP se utilizarán para reclutar en las Delegaciones una asistencia técnica a largo plazo directamente vinculada a la aplicación de los programas. Se proporcionará también una asistencia técnica a corto plazo de conformidad con los contratos marco, con el fin de permitir a las Delegaciones la contratación de expertos independientes encargados de asistir a las evaluaciones de las licitaciones y preparar los términos de referencia, así como el seguimiento y la evaluación.

b) Además del examen de los asesores, desde 1996 el ejercicio de seguimiento examina también las prestaciones facilitadas a la organización beneficiaria y su adaptación a las necesidades. El seguimiento se completa mediante el ejercicio de evaluación, lo que permite apreciar el impacto.

c) Una unidad de evaluación es operativa desde hace poco más de un año. La cobertura completa de los programas PHARE y TACIS, evaluados sobre una base sectorial y nacional, requiere inevitablemente tiempo para poder realizarse.

4.27. La Comisión ya examinó esta cuestión y no considera conveniente que se adopten medidas suplementarias.

5. EFICIENCIA DE LAS MODALIDADES DE EJECUCIÓN

Selección y concepción de los instrumentos

5.1. Tanto para PHARE como para TACIS, una serie de recientes análisis operativos independientes confirmaron la coherencia global de la estrategia emprendida en el ámbito del apoyo a las PYME.

La Comisión reconoce que surgieron algunos problemas (como la reticencia de algunos bancos a participar en planes de financiación); estas cuestiones se examinan en el marco del seguimiento de la evaluación provisional.

Rusia

5.3. La Comisión acepta las observaciones del Tribunal por lo que se refiere a este caso específico. No obstante, los proyectos que siguieron tuvieron en cuenta las conclusiones de las mismas.

5.4 y 5.7. La Comisión considera que los problemas a los que deben enfrentarse las PYME suelen ser muy similares en la mayoría de los países PHARE, por no decir en todos, aunque la intensidad de estos problemas varía inevitablemente entre las distintas regiones. Por ejemplo, las dificultades políticas varían de un país a otro y las condiciones económicas imperantes pueden significar que instrumentos financieros similares se apliquen de forma diferente.

Es