ANEXO

APÉNDICE

Recomendación sobre la lucha contra el comercio ilícito: aumento de la transparencia en las zonas francas

1. En el presente documento se presenta un proyecto de Recomendación sobre la lucha contra el comercio ilícito: aumento de la transparencia en las zonas francas (en lo sucesivo, el «proyecto de Recomendación»), tal y como se reproduce en el anexo, desarrollado a través del Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito ( 1 ) (en lo sucesivo, el «TF-CIT»), órgano subsidiario del Foro de Alto Nivel sobre Riesgos (en lo sucesivo, el «HLRF») del Comité de Gobernanza Pública de la OCDE (en lo sucesivo, el «PGC»). Está diseñado para ayudar a los gobiernos y a los responsables políticos a reducir y desalentar el comercio ilícito que se lleva a cabo a través de las zonas francas y en su interior.

2. La OCDE ha llevado a cabo una amplia investigación sobre el comercio ilícito en forma de estudios temáticos y comparaciones de datos entre países con vistas a facilitar la comprensión y la determinación de los mercados ilícitos. Sus resultados proporcionan una base de datos contrastados para la formulación de políticas en materia de gestión de riesgos que puede aplicarse a distintos sectores.

3. Tal y como se prevé en el programa de trabajo y el presupuesto del PGC 2017-2018 [GOV/PGC(2016)9/FINAL], la OCDE, en colaboración con la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea (EUIPO), llevó a cabo un trabajo de análisis de las rutas del comercio ilícito de falsificaciones entre las fronteras, así como de los distintos tipos de mercancías ilícitas. En el análisis se determinaron algunas carencias en materia de políticas, y las zonas francas son una de ellas; se trata de un ámbito en el que existe espacio para reforzar la supervisión y mejorar las prácticas de aplicación de la ley basadas en los riesgos. La Declaración del Consejo Ministerial de 2017 acogió favorablemente la intensificación del trabajo del Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito de la OCDE, y reconoció la necesidad de la cooperación y las alianzas internacionales para luchar contra la corrupción internacional y el comercio ilícito ( 2 )

Fundamentos para el desarrollo del proyecto de Recomendación

4. En las últimas décadas, se han establecido zonas francas a un ritmo sin precedentes para atraer negocios nuevos y la inversión extranjera. Su objetivo es favorecer el comercio y el crecimiento económico mediante la eliminación de aranceles, contingentes y otros impuestos, y la reducción de los requisitos burocráticos, entre ellos, algunos procedimientos aduaneros y requisitos de divulgación. El alcance y la naturaleza de las zonas francas varía entre los distintos países, en función del régimen y del tipo de actividades que se permite llevar a cabo en su interior, y pueden adoptar diversos nombres, como zonas francas, zonas de preferente localización industrial, zonas francas industriales, Zonas Económicas Especiales, zonas de comercio exterior, etc. Como resultado de la proliferación de las zonas francas en el contexto dinámico de la globalización, estas desempeñan un papel esencial en los negocios para muchos países y fabricantes importantes.

5. Sin embargo, en algunos países estos fenómenos han sido más rápidos que la adopción de normas y reglamentos que regulen la supervisión efectiva de las actividades que se llevan a cabo en ellas. En consecuencia, las redes delictivas han logrado encontrar formas de aprovechar las lagunas de supervisión en algunas zonas francas para hacer contrabando y desviar productos ilícitos hacia el mercado nacional, establecer instalaciones de producción para la falsificación y el contrabando de bienes, pasar mercancías ilícitas y facilitar la prestación de servicios ilícitos. En algunos países, las zonas francas se tratan a todos los efectos como si se encontraran fuera del territorio aduanero nacional, con el resultado de que las mercancías ilícitas entran o salen de esas zonas con controles aduaneros mínimos. Si bien las condiciones para el establecimiento de las zonas francas están reguladas, el alcance de los controles aduaneros o de las intervenciones suele ser insuficiente o, sencillamente, inexistente. Aun en los casos en que la legislación prevé específicamente la jurisdicción de las autoridades aduaneras para ejercer los controles en las zonas francas, la ejecución puede ser deficiente.

6. Muchas zonas francas generan beneficios económicos para sus economías locales, pero existen pruebas sólidas que demuestran que el comercio ilícito se desarrolla a través de ellas, por ejemplo, en forma de falsificaciones, fauna silvestre, armas, etc. El análisis de la OCDE ha detectado una correlación positiva entre el tamaño de las zonas francas, en términos de empleo y de empresas establecidas en ellas, y el valor del comercio ilícito de falsificaciones. Algunas zonas francas son puntos de transbordo clave para las mercancías ilícitas que se reempaquetan o se reetiquetan para ocultar su punto de origen y entrar en la cadena de suministros legítima.

7. En la reunión del Consejo Ministerial celebrada en 2017, los ministros «reconocieron la necesidad de la cooperación y las alianzas internacionales para luchar contra la corrupción internacional y el comercio ilícito, mediante, entre otros, el refuerzo de la aplicación de las normas existentes» y «acogió favorablemente la intensificación del trabajo de la OCDE sobre el comercio ilícito, también a través del Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito».

8. De cara a abordar estos retos y responder al llamamiento de los ministros, el TF-CIT ha trabajado en un proyecto de Recomendación del Consejo de la OCDE en el que se proponen medidas encaminadas a mejorar la transparencia de las zonas francas al objeto de reducir su uso indebido y restarles atractivo para las organizaciones delictivas que las utilizan actualmente.

9. El proyecto de Recomendación se basa en seis años de análisis y consultas con expertos de la OCDE, especialmente a través de:

10. Reuniones del TF-CIT sobre los desafíos que las zonas francas comportan para la aplicación de la normativa en los distintos mercados ilícitos, y dos talleres conjuntos con diversas organizaciones intergubernamentales. El primer taller se organizó con la Organización Mundial de Aduanas (OMA) en Bruselas en noviembre de 2016, y la segunda con la EUIPO en Alicante en septiembre de 2017.

11. Un informe de la OCDE titulado «Governance Frameworks to Counter Illicit Trade» (Marcos de gobernanza para combatir el comercio ilícito) que, entre otros, refleja las líneas generales de estos debates ( 3 ) , así como un informe conjunto de la OCDE y la EUIPO titulado «Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones» (Comercio de mercancías falsificadas y zonas francas) publicado en marzo de 2018 ( 4 ) , en el que se establecían las correlaciones estadísticas entre el tamaño de una zona franca (en términos de empresas establecidas en ella, empleados y aportación al valor total de las exportaciones) y el valor de las mercancías falsificadas procedentes de una jurisdicción concreta.

12. En el análisis se identifican los principales desafíos que convierten las zonas francas en zonas susceptibles al comercio ilícito: • El entorno operativo de la zona franca puede carecer de la supervisión adecuada por parte de las autoridades que velan por el cumplimiento de la normativa debido a la falsa idea de que las empresas que se establecen en su interior operan de forma efectiva al margen de la jurisdicción de un territorio nacional. Esto genera una visión equivocada de que las autoridades que velan por el cumplimiento de la normativa y las autoridades aduaneras carecen de potestad para acceder a las instalaciones físicas y a la información sobre los operadores económicos que realizan actividades en su interior. • Incluso en las economías que saben que las autoridades que velan por el cumplimiento de la normativa y las autoridades aduaneras pueden acceder a una zona franca, existen pocos incentivos para supervisar las actividades y los transbordos, salvo que exista una filtración suficiente al mercado nacional.

13. Se introduce fácilmente dinero en efectivo en las zonas francas declarando que es para realizar operaciones minoristas en su interior, pero no existe un proceso de verificación oficial para confirmar que se utiliza para realizar actividades legítimas. Además, la falta de integración de los sistemas electrónicos de seguimiento de cargas con las autoridades competentes dificulta el análisis oportuno de los riesgos.

14. Aunque las alusiones aisladas al uso indebido de las zonas francas para desarrollar el comercio ilícito las han convertido en foco de la atención internacional, el grado de concienciación sobre los riesgos de las zonas francas sigue siendo relativamente bajo.

15. Las reuniones y las reflexiones con expertos, junto con las recientes publicaciones de la OCDE sobre las zonas francas y los informes anteriores de la OCDE ( 5 ) , respaldan la conclusión de que la falta de vigilancia, supervisión y transparencia en relación con las actividades realizadas en numerosas zonas francas favorece la producción, la circulación, el almacenamiento y el contrabando de mercancías ilícitas. El peso de estas conclusiones avalaba el llamamiento de los ministros que participaron en la reunión del Consejo Ministerial de 2017 para que la OCDE movilizara la acción internacional coordinada de cara a aumentar la transparencia en las zonas francas y, por tanto, redujera su utilidad como conductos del comercio ilícito.

Proceso de desarrollo del proyecto de Recomendación

16. En su reunión de diciembre de 2017, el HLRF acordó que el Grupo de trabajo debía elaborar un proyecto de conjunto de directrices para combatir el comercio ilícito que apoyara la misión de la OCDE de establecer normas internacionales y unas condiciones de igualdad para la globalización. El objetivo de las medidas propuestas es reforzar la capacidad de las autoridades que velan por el cumplimiento de la normativa para adoptar medidas efectivas y reducir el atractivo de las zonas francas para los empresarios delincuentes.

17. Un primer proyecto de orientaciones sobre la lucha contra el comercio ilícito: aumento de la transparencia en las zonas francas se debatió y comentó en la reunión de marzo de 2018 del TF-CIT [GOV/PGC/HLRF/TFCIT(2018)1], con aportaciones por escrito procedentes de consultas con el Grupo de Acción Financiera Internacional, la OMA, y las secretarías de la Organización Mundial del Comercio.

18. El PGC fue informado del proceso en su 57. a reunión del 12 de abril de 2018, y fue invitado a presentar comentarios sobre las opciones de políticas para reforzar los marcos de gobernanza destinados a combatir el comercio ilícito, incluido un proceso de consulta inclusivo. El PGC también se comprometió a someter el proyecto de orientaciones a consulta pública [GOV/PGC/A(2018)1].

19. Tras la incorporación de los comentarios adicionales sobre el proyecto de orientaciones del HLRF y del TF-CIT, la consulta pública en línea se puso en marcha el 8 de julio de 2018, y duró hasta el 3 de septiembre de 2018. La consulta estaba abierta a la participación de todas las partes interesadas y se recibieron aportaciones de, entre otros, miembros y no miembros de la OCDE, operadores de zonas francas, sus asociaciones, intermediarios (como expedidores, transitarios y empresas de correo rápido privadas) y los sectores que están establecidos en las zonas francas o las utilizan en el curso de sus cadenas de suministros. Se recibieron casi cien páginas de comentarios de más de doscientas partes interesadas.

20. Además, el proyecto de orientaciones se presentó para que el grupo de trabajo del Comité de Comercio presentara sus observaciones el 18 de junio de 2018 y se celebraron consultas internas con la secretaría del Comité de Política Económica, el Comité de Comercio, el Grupo de trabajo sobre la corrupción en las transacciones comerciales internacionales, y el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información (GFTEI). Asimismo, se consultó a la secretaría del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) sobre el Blanqueo de Capitales. Se recibieron valiosas aportaciones que contribuyeron a reforzar la coherencia y la homogeneidad del proyecto de orientaciones con los instrumentos ya existentes.

21. Tras la incorporación de todos los comentarios pertinentes e importantes de la consulta pública y la consulta de otros órganos y de la secretaría de la OCDE, el proyecto revisado se distribuyó de nuevo al TF-CIT (y al HLRF) como proyecto de Recomendación. En este punto, algunas delegaciones plantearon numerosas cuestiones, por ejemplo, la mejor forma de supervisar si las zonas francas cumplen el Código de conducta para unas zonas francas conformes. Estas cuestiones se abordaron y dieron lugar al proyecto de texto del anexo, que no contiene una disposición específica sobre la supervisión del cumplimiento, pero que incluye una declaración de la intención de desarrollar medidas claras para supervisar el cumplimiento en el plazo de un año tras la adopción de la Recomendación.

22. Por tanto, el proyecto de Recomendación revisado se presenta al TF-CIT para su aprobación y su traslado al HLRF, después de lo cual será trasladado al PGC para su aprobación y, en última instancia, al Consejo, a través del Comité Ejecutivo para su adopción.

Objetivo y ámbito del proyecto de Recomendación

23. El proyecto de Recomendación está concebido para garantizar la transparencia en las zonas francas y se enmarca en una iniciativa más amplia de lucha contra el comercio ilícito. El comercio ilícito tiene amplias consecuencias negativas en términos económicos, sociales, medioambientales e incluso políticos, e impide el desarrollo sostenible. Socava la buena gobernanza, erosiona la confianza en los poderes públicos y en el Estado de derecho, y puede comportar amenazas para la estabilidad política, ya que sus agentes económicos desvían una atención indeseada para proteger su cuota de mercado ilegal.

24. El objetivo general del proyecto de Recomendación es establecer expectativas claras a lo largo del tiempo con respecto a las políticas eficaces para combatir el comercio ilícito. El objetivo de las normas de globalización compartidas es garantizar el reparto pleno de sus beneficios, a la vez que se reducen los riesgos en la máxima medida posible. Esto exige que los países refuercen su colaboración y su inversión en el desarrollo de las capacidades institucionales adecuadas ( 6 )

25. El proyecto de Recomendación insta a los miembros y a los no miembros que se hayan adherido a él (los adherentes) a que animen a las zonas francas a adoptar voluntariamente un Código de conducta para unas zonas francas conformes (establecido en el apéndice del proyecto de Recomendación), entendiendo que el cumplimiento de sus disposiciones será evaluado y supervisado a través de un mecanismo (herramienta de diagnóstico) que debe establecerse en el plazo de un año tras la adopción del proyecto de Recomendación. El objetivo consiste en garantizar el impacto del proyecto de Recomendación y promover la transparencia de un modo efectivo, de forma que las zonas francas lleven a cabo la supervisión de los operadores económicos establecidos en ellas y cooperen con las autoridades públicas competentes. las zonas francas deben promover la disponibilidad de información útil para realizar investigaciones, mejorar la obligación de rendir cuentas y garantizar la igualdad de condiciones con el resultado neto positivo de reducir el comercio ilícito.

26. El proyecto de Recomendación propone un enfoque doble que aborda dimensiones de buena gobernanza en las zonas francas que son pertinentes para todas las partes interesadas, incluidas las autoridades aduaneras y, en su caso, los servicios encargados de la aplicación de la ley (que pueden incluir a las autoridades de prevención de delitos medioambientales, las autoridades tributarias y otras), las zonas francas, los operadores económicos que actúan dentro de una zona, y la sociedad civil.

27. El objetivo del proyecto de Recomendación es apoyar a los adherentes y proporcionar unas orientaciones útiles para abordar los desafíos e identificar las buenas prácticas relacionadas con la reducción del comercio ilícito. Un enfoque integral para reducir el comercio ilícito en las zonas francas requiere inversión en acciones por parte de los adherentes, así como en cooperación, para incrementar la vigilancia y el control de estas zonas cuando quieran usarse como conducto del comercio ilícito. Por estos motivos, el proyecto de Recomendación aborda las necesidades clave identificadas específicamente por la investigación de la OCDE, incluidas: • Una iniciativa internacional coordinada entre las autoridades que velan por el cumplimiento de la normativa y las autoridades legislativas nacionales que garantice que los representantes de la ley y los funcionarios de aduanas estén expresamente facultados para realizar, de acuerdo con la legislación nacional, investigaciones, comprobaciones o inspecciones in situ efectivas sin aviso o autorización judicial previos, en cualquier momento y en cualquier lugar dentro de una zona franca para facilitar la administración de la legislación, los reglamentos o las instrucciones aplicables. • Una cooperación internacional que establezca incentivos para que las autoridades locales ejerzan más vigilancia y control sobre las zonas francas, ya que las externalidades negativas no son suficientes en sus mercados nacionales para motivar acciones que mitiguen los riesgos del comercio ilícito. • La generación de voluntad política para encontrar una solución a estos desafíos.

Supervisión de la aplicación, difusión y adhesión de no miembros

28. El proyecto de Recomendación pide al Comité de Gobernanza Pública que: • Utilice el Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito como foro para el intercambio de información y la realización de revisiones interpares voluntarias con respecto a la aplicación de esta Recomendación. Esto puede adoptar la forma, por ejemplo, de un compromiso de las partes interesadas para sensibilizar sobre el riesgo del comercio ilícito en determinadas zonas francas, para debatir el cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas conformes y para comparar experiencias y examinar las prácticas de reduccióndel riesgo de comercio ilícito y de disuasión. • Establezca un mecanismo (herramienta de diagnóstico) para evaluar el funcionamiento de las zonas francas y el cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas conformes. El mecanismo se establecería a través de un proceso multilateral dirigido por el TF-CIT bajo el mando del HLRF y del PGC en el plazo de un año tras la adopción de la Recomendación. • Desarrolle un conjunto de herramientas para apoyar a los adherentes en la aplicación de la Recomendación, incluida la promoción y el fomento del cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas conformes por parte de las zonas francas en el plazo de un año tras la adopción de la Recomendación: a través de un proceso multilateral dirigido por el TF-CIT bajo el mando del HLRF y del PGC se desarrollaría un conjunto de herramientas para apoyar a los adherentes en su aplicación práctica, incluso con respecto al cumplimiento del Código de conducta para unas zonas francas conformes. Este conjunto de herramientas incluiría el desarrollo de un modelo de evaluación de riesgos de las zonas francas que permita a las empresas medir la integridad y la idoneidad de la buena gobernanza en varias zonas francas con respecto a los valores de referencia. También incluiría un repositorio de buenas prácticas ilustradas con ejemplos concretos y podrían desarrollarse plataformas para la cooperación multilateral al objeto de cerrar las brechas relativas a las políticas, la gobernanza y la ejecución. • Supervise la aplicación de esta Recomendación e informe sobre ella al Consejo a más tardar cinco años después de su adopción y como mínimo cada diez años a partir de entonces: en ese informe se evaluará la pertinencia y el impacto del proyecto de Recomendación con vistas a garantizar que se mantiene actualizado, identificando cualquier necesidad de revisión. El informe se basará en la información relacionada con las buenas prácticas recabada durante el desarrollo del conjunto de herramientas, los debates en el PGC y sus órganos subsidiarios pertinentes sobre la aplicación del proyecto de Recomendación, y los intercambios a través de las plataformas de cooperación multilaterales creadas para apoyar el trabajo del PGC y sus órganos subsidiarios sobre este asunto.

29. El proyecto de Recomendación invita a la Secretaría General y a los adherentes a difundirla. Una vez adoptado, el proyecto de Recomendación estará disponible en el Compendio de instrumentos jurídicos de la OCDE en línea. Se creará un documento en formato PDF que recogerá el texto del proyecto de Recomendación, junto con la información básica pertinente, para facilitar la difusión. La Secretaría compartirá el proyecto de Recomendación a través de reuniones de ministros, grupos parlamentarios, asociaciones sectoriales, asociaciones profesionales y redes de académicos y expertos pertinentes.

30. Al proyecto de Recomendación podrán adherirse no miembros. Dicha adhesión representaría un compromiso político por parte de los adherentes con los principios establecidos en el proyecto de Recomendación. El interés de los no miembros por adherirse al proyecto de Recomendación enviaría un mensaje de que estos podrían desempeñar un papel proactivo en la iniciativa de reducir el comercio ilícito y ayudar a promover unas condiciones de igualdad a escala mundial. Todos los no miembros adherentes participarían en las actividades para apoyar y vigilar su aplicación.

(1) El Grupo de trabajo sobre la lucha contra el comercio ilícito determina y mide las repercusiones económicas del tráfico ilegal transfronterizo en ámbitos como las mercancías falsificadas, la fauna silvestre y las personas.

(2) Declaración del Consejo Ministerial de 2017.

(3) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (OECD, 2018).

(4) Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones: Evidence from recent trends (OCDE-EUIPO, 2018).

(5) Why Do Countries Export Fakes? The Role of Governance Frameworks, Enforcement and Socio-economic Factors (OCDE-EUIPO, 2018); Illicit Trade: Converging Criminal Networks (OCDE, 2016).

(6) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (OCDE, 2018).