INFORME ESPECIAL N° 4/91 sobre el funcionamiento de la organización común del mercado en el sector del azúcar y de la isoglucosa acompañado de las respuestas de la Comisión (91/C 290/01)

(Observaciones presentadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE) La primera parte es una presentación de la organización común del mercado del azúcar; las partes segunda, tercera y cuarta analizan las consecuencias prácticas de esta organización.

El lector que disponga de poco tiempo encontrará las conclusiones del Informe Especial en la quinta parte.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1. PRESENTACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN COMÚN DEL MERCADO

El azúcar y la isoglucosa en la Comunidad: aspectos agrícola e industrial

Generalidades

1.1. El azúcar es y ha sido tradicionalmente un producto alimenticio básico. Corresponde a uno de los cuatro sabores fundamentales, junto con el ácido, el amargo y el salado. Su consumo generalizado se remonta a los inicios del siglo XIX, coincidiendo con el descubrimiento del azúcar de remolacha y el inicio del proceso industrial del refinado del azúcar de caña. Si bien en los países desarrollados el consumo de azúcar ha alcanzado el nivel de saturación, no sucede lo mismo en los países pobres, en los que depende directamente del nivel de ingresos, por una parte, y del precio del azúcar, por otra. La media mundial de consumo anual por habitante es actualmente del orden de 20 kg de azúcar blanco. El consumo mundial total aumentó más del 60 % entre 1968 y 1988 y sigue en alza gracias, en especial, a la creciente demanda de los países en vías de desarrollo. El consumo medio comunitario asciende aproximadamente a 34 kg de azúcar blanco por habitante y año, con unas medias nacionales que van desde 25 kg. (en España) a 40 kg. (en el Reino Unido). En líneas generales, el consumo per cápita de azúcar en la Comunidad está casi estabilizado, mientras los productos de sustitución comienzan a hacer su entrada en el mercado. Es importante señalar que la mayor parte del azúcar entra en la composición de productos alimenticios, y únicamente una parte se consume de forma directa. La proporción entre ambas varía según los países, pero, globalmente, en la Comunidad es de aproximadamente en utilización directa y de en productos transformados. Es principalmente en esta última categoría donde los productos de sustitución reemplazan al azúcar.

El aspecto agrícola

1.2. Químicamente, el azúcar (sacarosa) es un disacárido compuesto a partes iguales de fructosa y de glucosa, que puede ser obtenido a partir de la remolacha en las regiones templadas o de la caña de azúcar en las regiones tropicales. La isoglucosa es un líquido que presenta las mismas propiedades químicas y puede ser fabricado a partir del almidón de maíz (preferentemente) o del trigo o incluso de la patata. La mayor parte de la producción de azúcar en Europa procede del cultivo de la remolacha, introducida por Napoleón durante el bloqueo del continente. En muy poco tiempo, el sector del azúcar de remolacha experimentó un crecimiento espectacular en Europa. A partir de entonces, la economía mundial del azúcar se ha caracterizado por la dualidad caña/remolacha, en función de la zona climática, lo que hace del azúcar un producto verdaderamente mundial. Hoy en día, aproximadamente el 63 % de la producción mundial de azúcar procede de la caña y el 37 % de la remolacha. Esta es una planta que se siembra en primavera y se cosecha en otoño. El cultivo de la caña, por el contrario, tiene un ciclo de siete años. Los rendimientos de ambos cultivos dependen mucho de las condiciones climáticas y metereológicas. Las plantaciones de caña están expuestas a las inclemencias metereológicas tropicales y, en particular, a los huracanes. Los rendimientos de la remolacha, tanto en producción por hectárea como en contenido en sacarosa, varían en primer lugar según la zona climática (los del norte de Europa son más altos que los del sur) y en segundo lugar según las condiciones metereológicas. Este último factor puede dar lugar a buenas o malas cosechas; la diferencia de rendimiento es del orden del 15 al 20 %. El rendimiento del cultivo de la remolacha está en progreso constante, gracias a la evolución de la biotecnología y a la mecanización de las explotaciones. En el primero de estos ámbitos, la llegada de las semillas monogermen (eliminando la dura labor del aclarado) y la obtención de variedades resistentes a ciertas plagas han contribuido a que se consigan aumentos de producción sensibles: en los últimos 20 años, el aumento medio del rendimiento en la Comunidad (expresado en cantidad de azúcar blanco por hectárea) ha sido del orden del 1,2 % anual.

El aspecto industrial: una industria pesada

1.3. Una de las principales características del azúcar es la necesaria coexistencia de un procedimiento industrial con la producción agrícola de base. Ni la remolacha ni la caña pueden consumirse directamente; hace falta transformarlas en azúcar mediante un procedimiento de extracción y refinado bastante complejo que precisa de instalaciones especializadas, tecnológicamente avanzadas y que suponen una inversión importante. Una azucarera moderna transforma del orden de 10 000 toneladas de remolacha diarias y supone una inversión del orden de 150 Mio ECU. Se trata de una industria pesada en el verdadero sentido del término, es decir, de instalaciones técnicas complejas de dimensiones importantes. Por otra parte la materia prima, la remolacha, plantea un problema económico de costes debido al transporte de peso inútil (entre el 85 y 90 % de residuos de escaso valor). Por tal razón, el cultivo de la remolacha y las fábricas de azúcar deben estar geográficamente próximas, sin que su distancia deba exceder los 50 Km, y en ningún caso los 100 Km.

1.4. En cuanto al producto final, los cristales de azúcar blanco que resultan del procedimiento de extracción y refinado de la remolacha, no se distinguen ni física ni químicamente de los obtenidos a partir de la caña. El azúcar llamado moreno o bruto de caña es un producto intermedio de la caña, que ha pasado por un primer refinado in situ para su conservación y que en la mayoría de los casos posteriormente se transporta a las regiones de consumo para un último refinado. Esta división del trabajo se explica en primer lugar por el hecho de que el azúcar bruto es relativamente fácil de transportar a granel, por los costes elevados de las instalaciones de último refinado y los conocimientos especializados necesarios para utilizarlas y, finalmente, por una tradicional voluntad de control económico. Las azucareras que transforman el azúcar de caña bruto tienen de este modo una importante ventaja económica con respecto a las fábricas de azúcar de remolacha, en la medida en que pueden funcionar continuadamente, a diferencia de las primeras, que sólo trabajan durante una «campaña» de tres meses por año. Los azúcares de consumo de color pardo, tales como el «vergeoise» o el moreno candi, pueden ser obtenidos tanto de la remolacha como de la caña: se trata de productos de refinado que sólo se distinguen del azúcar blanco por la cristalización y por la presencia de una pequeña cantidad de melaza (subproducto almibarado e impuro).

1.5. La presencia de un complejo industrial que forma parte integrante de este sector de producción esencialmente agrícola tiene varias consecuencias importantes:

a)en primer lugar, las fábricas de azúcar representan un número relativamente restringido de puntos de paso obligatorios. Actualmente, en la Comunidad no llegan a 200, que pertenecen a menos de 100 empresas. Esta particularidad constituye una gran ventaja en lo que se refiere a los controles, tanto físicos como financieros, y facilita la utilización de instrumentos eficaces de gestión del mercado. Pero esta configuración permite a la vez a las empresas concertarse fácilmente para defender sus intereses comunes. Esta fuerza se ha visto acentuada estos últimos años por una tendencia a la concentración;

b)al mismo tiempo, la evolución tecnológica contribuye a la modernización y ampliación de la dimensión media de las unidades de producción, permitiendo así un aumento de la productividad industrial. Si se añade a esta última la mejora, mencionada en el apartado 1.2, del rendimiento de la producción agrícola, el aumento global medio durante los 20 últimos años de la productividad en el sector azucarero comunitario es del 1,4 % anual;

c)en lo que respecta a la isoglucosa, la relación entre el elemento industrial y el elemento agrícola es más débil: la isoglucosa es un producto obtenido a partir de otro producto ya intermedio (el almidón) del que no es más que un derivado entre otros muchos que también se comercializan. Además, el problema económico característico de la remolacha, a saber, el transporte de un peso inútil (véase apartado 1.3), no se plantea con la misma amplitud, por lo que la localización geográfica de la fábrica con respecto a las explotaciones agrícolas tiene mucha menor transcendencia;

d)otra consecuencia del fuerte volumen de inversiones que requieren los complejos industriales es la necesidad de una gestión a medio plazo: no se puede adaptar el nivel de la producción de un año para otro sin crear problemas económicos para las empresas. Si se quiere cambiar la tendencia de la producción hay que indicar los cambios varios años antes de forma que las empresas los puedan tener en cuenta en sus planes de modernización y restructuración. Se puede efectuar aquí la comparación con la navegación de un superpetrolero: para cambiar de rumbo hay que comenzar las maniobras con bastante antelación;

e)la importancia de las inversiones significa también que las azucareras forman parte de grandes empresas, a veces muy diversificadas, del sector agroalimentario. Estas empresas son cada vez más, especialmente estos últimos años, objeto de movimientos de concentración transnacional.

Producción y consumo en la Comunidad

1.6. Durante los años 80, el consumo total de azúcar en la Comunidad ha sido relativamente estable: alrededor de 9,5 Mio t de azúcar blanco antes y aproximadamente 10,9 Mio t después de la adhesión de los dos países ibéricos. La producción anual se sitúa alrededor de 14 Mio t, a las que se añaden aproximadamente 1,7 Mio t de importaciones. Dadas las necesidades de consumo interno, estas cantidades dan lugar a exportaciones del orden de 4,8 Mio t anuales. El cuadro 1 muestra los balances de abastecimiento de azúcar de la Comunidad desde 1981.

El mercado común del azúcar y la isoglucosa

Creación de una organización común de mercado

1.7. Cuando se creó, en 1968, la organización común de mercado (OCM) sustituyó las políticas azucareras de los Estados miembros de dicha época. Para ello se hizo necesario un importante esfuerzo de aproximación que salvara las diferencias entre dichas políticas nacionales. Tradicionalmente, en todos los países productores de azúcar este sector está muy regulado y protegido por las autoridades nacionales. Como las condiciones naturales de producción de la remolacha varían de un país a otro, las modalidades de regulación y, en especial, los niveles de precio institucionales de los Estados miembros en 1968 eran muy diferentes. A las producciones italiana y alemana se les garantizaba un nivel de precios mucho más alto que el de los otros países, con diferencias que podían llegar hasta el 50 %.

Las revisiones periódicas

1.8. La reglamentación de base del mercado del azúcar es objeto de revisiones periódicas, en principio cada cinco años, con excepción del primer reglamento, previsto para siete años. El segundo reglamento, de 19.12.1974, tenía que renovarse a los cinco años, por tanto, con efecto a partir de 1 de julio de 1980. Debido a dificultades políticas que surgieron en las negociaciones, el tercer régimen no pudo comenzar en 1980 y, tras la prórroga por un año del régimen 1975-1980, entró en vigor el 1 de julio de 1981. La revisión siguiente se produjo, tal como estaba previsto, en 1986, de forma que la próxima fecha para la renovación del reglamento de base es el 1 de julio de 1991. Sin embargo, el 6 de agosto de 1990 la Comisión propuso prorrogar la parte esencial del régimen 1986-1991 por dos años. El Consejo ha aceptado en principio esta prórroga, para lo cual ha aprobado el Reglamento (CEE) n° 305/91 de 4 de febrero de 1991.

Las adhesiones

1.9. Las revisiones de la reglamentación del azúcar han coincidido más o menos con la adhesión de nuevos Estados miembros a la Comunidad, lo que no ha dejado de tener consecuencias. El segundo reglamento, de 1975, estuvo muy influenciado por la adhesión en 1973 de Dinamarca, Irlanda y especialmente del Reino Unido. La revisión de 1981 coincidió con la adhesión de Grecia y la de 1986 con la de los países ibéricos. Asimismo la preparación de la revisión del régimen prevista para julio de 1991 tiene lugar en un momento en que el territorio de la antigua RDA ha entrado en el campo de aplicación de la OCM del azúcar. En todos los casos, el sector del azúcar ha ocupado un lugar especial en las negociaciones políticas y la organización del mercado refleja las consecuencias de ello.

La isoglucosa

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.10. La isoglucosa se introdujo durante los años 70 en el mercado como edulcorante de sustitución, primero en los Estados Unidos y Japón, y luego en Europa. En el momento en que comenzó a existir en Europa una cierta capacidad de producción y la isoglucosa empezó a entrar en competencia con el azúcar se le aplicaron medidas restrictivas, en 1977 y más tarde en 1979. La isoglucosa fue disociada del régimen del almidón para ser incorporada a la OCM del azúcar. A partir de ese momento su producción ha estado restringida por el sistema de cuotas.

Los mecanismos de gestión del régimen

Las cuotas de producción

1.11. Desde el principio (1968), el régimen del azúcar se ha caracterizado por una limitación de la garantía del precio, lo que lo hizo único en su momento. Esta limitación reviste la forma de cuotas de producción. La atribución de estas cuotas se hace en dos tiempos. En primer lugar, en el reglamento de base que regula la OCM se fija la cuota máxima de cada Estado miembro. En segundo lugar, los Estados miembros conceden cuotas a las empresas según las normas aprobadas a estos efectos por el Consejo.

1.12. La cuota máxima está compuesta por una cuota de base o cuota A y una cuota de especialización o cuota B. En el reglamento de base de 1967, la cuota B se fijó en el 35 % de la cuota A. La cuota B se concibió en un principio como una cuota de especialización que mediante el efecto de las cotizaciones recibiría un nivel de precios inferior. Esta producción adicional estaba destinada a compensar una mala cosecha en determinadas regiones de la Comunidad o, en condiciones normales, a ser exportada. Debía ser lógicamente producida en las regiones en que fuera económicamente rentable.

1.13. Las cantidades producidas por encima de la cuota máxima de cada empresa (llamadas azúcar «C») no reciben ninguna garantía comunitaria y han de ser exportadas totalmente a expensas de cada empresa, dentro de un plazo reglamentario. Este principio, sin embargo, está atenuado por la posibilidad, prevista en el reglamento, de trasladar una parte del azúcar C a la campaña siguiente, pudiendo así imputarse anticipadamente a la producción de la nueva campaña. Las cantidades en cuestión han de ser almacenadas por tanto durante un período de doce meses, lo que se conjuga con la obligación permanente que tienen los productores de azúcar de mantener unas existencias mínimas del 5 % de su producción anual de azúcar A.

1.14. El dispositivo de cuotas de producción así descrito aparecía como medida transitoria, hasta el 1 de julio de 1975, en el reglamento de base del primer régimen del azúcar. Sin embargo, la parte esencial del régimen de cuotas fue prorrogada en 1975, 1981 y 1986 y se sigue aplicando todavía actualmente. Desde su inserción en la reglamentación de la OCM del azúcar, la isoglucosa forma parte de este mismo sistema.

1.15. El reglamento de base sigue autorizando una cierta flexibilidad al permitir que durante la vigencia del régimen los Estados miembros puedan modificar la distribución inicial de una parte de las cuotas de azúcar e isoglucosa entre las empresas. Esta parte, conocida con el nombre de «masa de maniobra» tiene actualmente como límite el 10 % de la cuota máxima.

Los precios

1.16. En lo que respecta al sistema de precios institucionales, el régimen del azúcar apenas se distingue de la mayor parte de los otros mercados. Existe un precio indicativo, un precio de intervención y un precio umbral. No obstante tiene una característica particular que consiste en la aplicación del sistema de precios al producto final, el azúcar, de forma que el precio de la materia prima agrícola, la remolacha, se obtiene de aquél. Los elementos principales del sistema actual son los siguientes:

a)el precio indicativo del azúcar blanco: representa el nivel de precio de mercado que el Consejo considera más deseable; se fija para la calidad tipo y «franco fábrica»;

b)el precio de intervención del azúcar blanco: es inferior en un 5 % al precio indicativo y representa el precio al que los organismos de intervención están obligados a comprar el azúcar que se les ofrece;

c)el precio de intervención derivado del azúcar blanco: en ciertas regiones de la Comunidad consideradas deficitarias en azúcar se aplica un precio de intervención ligeramente superior, para tener en cuenta los gastos de transporte de las regiones excedentarias a las deficitarias. Se trata de tres Estados miembros: Irlanda, Italia y el Reino Unido. En España y Portugal se aplica un precio más elevado, con carácter transitorio, tras la adhesión de estos dos países en 1986;

d)el precio umbral: es igual al precio indicativo en las zonas excedentarias, incrementado con un tanto lineal por gastos de transporte desde la zona más excedentaria (el norte de Francia) hasta la zona deficitaria más alejada (el sur de Italia) y con otro tanto lineal en concepto de cotización de almacenamiento. Este precio sirve, en especial, para la fijación de las exacciones reguladoras y de las restituciones que se tratan en los apartados 1.17 y 1.18;

e)el precio de intervención del azúcar terciado: se obtiene del precio de intervención del azúcar blanco, aplicando un tanto lineal en concepto de margen de transformación y un coeficiente blanco/terciado de 0,92;

f)el precio mínimo de la remolacha: se determina a partir del precio de intervención del azúcar blanco, deduciendo unos tantos fijos en concepto de margen de transformación y, eventualmente, por gastos de entrega a la fábrica, añadiendo el producto de las ventas de melaza, todo ello tomando un rendimiento tipo (130 Kg. de azúcar blanco por tonelada de remolacha de la calidad tipo, es decir, un contenido de azúcar del 16 %). Los cultivadores de remolacha y los fabricantes de azúcar tienen libertad para convenir un precio más alto en sus contratos interprofesionales. Pueden también, en vez de fijar un precio para la remolacha A y otro para la B, fijar un precio mixto para las dos juntas. El reglamento dispone que los acuerdos interprofesionales, así como los contratos concluidos entre vendedores y compradores de remolacha, deben cumplir las disposiciones-marco, especialmente en lo que respecta a las condiciones de compra, entrega, recepción y pago de la remolacha.

Estos precios sirven de base para el cálculo de las exacciones reguladoras, las restituciones y las ayudas mencionadas en los apartados siguientes. Los precios se fijan normalmente antes del principio de la campaña de comercialización, que comprende desde el 1 de julio al 30 de junio. El reglamento dispone incluso que el precio de intervención de la campaña que comienza el 1 de julio deberá fijarse antes del 1 de agosto del año anterior.

Otras cuestiones

Las normas sobre importación

1.17. Al igual que los otros productos integrados en una organización común de mercado, el azúcar y la isoglucosa están protegidos en las fronteras de la Comunidad de las importaciones procedentes de países terceros, por medio de un sistema de exacciones reguladoras a la importación. Estas son equivalentes a la diferencia entre el precio umbral y un precio cif que representa el precio de compra más favorable en el mercado mundial. En la práctica existen pocas importaciones de azúcar en el régimen normal de la Comunidad. No sucede lo mismo con la melaza, que es un residuo almibarado de la fabricación del azúcar que contiene entre un 40 % y un 50 % de éste y se utiliza especialmente para la alimentación del ganado. La Comunidad es deficitaria en melaza en 3 millones de toneladas aproximadamente y estas importaciones se realizan con exacción reguladora. Por el contrario, existen excepciones importantes al régimen de importación normal: cada año se importa de un cierto número de países ACP una cantidad que consiste principalmente en azúcar terciado para refinar en la Comunidad, equivalente a aproximadamente 1,3 millones de toneladas de azúcar blanco, sin exacción reguladora a la importación y a precios asimilados a los precios garantizados comunitarios (véanse la segunda parte y los apartados 3.21 y 3.22 de la tercera parte). Además de ello, desde 1986 anualmente se importa una cantidad importante de azúcar terciado, con exacción a la importación baja, para garantizar el abastecimiento de las azucareras portuguesas. Esta posibilidad figura en el Tratado de Adhesión. En la campaña 1989/1990, la cantidad importada por este concepto asciende a 281 000 toneladas de equivalente de azúcar blanco.

Las normas sobre exportación

1.18. Al igual que en los otros mercados, existen normas de exportación destinadas a compensar la diferencia entre el precio garantizado comunitario y el precio mundial (normalmente más bajo) mediante restituciones a la exportación o exacciones reguladoras a la exportación en los casos (muy raros) en los que el precio mundial es más elevado. En el caso del azúcar están previstos dos procedimientos que responden a las necesidades comerciales: la licitación semanal (se ofertan tipos de restitución para partidas de azúcar determinadas, con constitución de fianza en los Estados miembros cuyo importe máximo lo decide la Comisión tras consulta con el Comité de Gestión) y la fijación periódica (un tipo que fija la Comisión una o dos veces al mes, con posibilidad de ajustes intermedios en función de la evolución del precio mundial). En la práctica, la mayor parte de las exportaciones pasa por las licitaciones semanales. El buen desarrollo de las operaciones queda garantizado por los certificados a la exportación, emitidos por los Estados miembros y la constitución de una fianza que queda liberada contra presentación de la prueba de la realización correcta de la exportación dentro del plazo de validez del certificado. Están previstos asimismo certificados para el azúcar C, que aunque no dé lugar a restituciones a la exportación, debe exportarse dentro de un plazo reglamentado.

La ayuda alimentaria

1.19. Al igual que en otros sectores agrícolas, la Comunidad puede entregar azúcar blanco en concepto de ayuda alimentaria. Se trata de un régimen especial de finalidad principalmente humanitaria, cuya puesta en práctica se realiza según las normas aplicables al conjunto de los sectores agrícolas. No existen normas particulares para el azúcar. El gasto medio anual de la Comunidad en ayuda alimentaria mediante azúcar es del orden de 2 Mio ECU, a pesar de que en 1990 y 1991 haya aumentado.

El régimen de restituciones a la producción de la industria química

1.20. Una medida más o menos comparable a las disposiciones sobre la exportación y, en todo caso, con la misma finalidad, es decir, la comercialización de los excedentes, se puso en práctica para subvencionar la utilización de azúcar por las industrias química y farmacéutica. Esta medida, que había existido anteriormente bajo otra forma, volvió a implantarse en 1986. Tiene por finalidad situar a los fabricantes en situación de igualdad respecto a sus competidores exteriores no europeos, que pueden procurarse su materia prima al precio mundial y al mismo tiempo persigue que en la Comunidad el azúcar esté en posición competitiva con los productos amiláceos. El importe de la restitución se fija trimestralmente y su cálculo tenía en cuenta el precio del azúcar, el del maíz, las ayudas a la producción concedidas a los productos amiláceos y la evolución del precio del azúcar en el mercado mundial. A partir del 1 de julio de 1990, este régimen se ha disgregado completamente del mercado de la glucosa y los tipos de restitución se calculan en función únicamente de los precios comunitario y mundial del azúcar. La aplicación administrativa de la medida en los Estados miembros se basa en un sistema de entrega de títulos de restitución acompañada de la constitución de fianzas, que quedan liberadas tras la verificación de la buena utilización de los títulos.

El almacenamiento

1.21. El régimen del azúcar comporta en principio un dispositivo de intervención en forma de almacenamiento público. Todo poseedor de azúcar puede ofrecer cantidades a un organismo de intervención designado a este efecto, que tiene la obligación de comprar, según los casos, al precio de intervención o al precio de intervención derivado. Sin embargo, en la práctica, los operadores raras veces recurren a esta medida. De hecho, el régimen del azúcar dispone de un sistema único de compensación de los gastos de almacenamiento, que permite a los operadores mantener su control y que consiste en pagar a los poseedores de existencias de azúcar situados en el circuito de la industria productora y transformadora y del comercio al por mayor, indemnizaciones mensuales por los gastos de almacenamiento. Estas cantidades se financian mediante cotizaciones recaudadas a los fabricantes de azúcar por las cantidades producidas dentro del límite de su cuota máxima. También se benefician de estas indemnizaciones de almacenamiento las cantidades de azúcar C prorrogadas a la campaña siguiente, durante su período de almacenamiento obligatorio de doce meses. El Consejo fija para cada campaña el importe de la indemnización, teniendo en cuenta los gastos financieros y de seguro y los gastos técnicos del almacenamiento propiamente dicho. La Comisión fija para cada campaña el importe de la cotización, según el procedimiento del Comité de Gestión, de forma que se equilibren la suma previsible de las indemnizaciones y la cantidad previsible de cotizaciones, resultantes del período precedente, reabsorbiendo al mismo tiempo las eventuales diferencias entre ambas resultantes del período precedente. Por tanto, desde un punto de vista financiero, y con una perspectiva de varios años, se trata de un circuito cerrado y equilibrado.

El régimen financiero y presupuestario de la OCM

La nomenclatura presupuestaria

1.22. En el presupuesto comunitario aparecen líneas específicas para el azúcar tanto en la parte de ingresos como en la de gastos. En 1990 y 1991 la parte de presupuesto dedicada al azúcar se presentaba tal como indica el cuadro 2. Para estar completo debería incluir en la parte ingresos las exacciones a la importación y en la parte gastos las restituciones a la exportación del azúcar contenido en los productos transformados, pero contablemente estos datos no se pueden desglosar. Hay que señalar, además, que el comentario de la línea presupuestaria 1119, gasto para «otras intervenciones», es erróneo. Hace mención a las primas por desnaturalización, medida que no se aplica desde hace mucho tiempo. En realidad se imputan a esta línea algunas ayudas, especialmente de refinado.

Disposiciones sobre financiación

1.23. La segunda gran originalidad del régimen, que lo caracteriza desde sus inicios, después del sistema de cuotas descrito en los apartados 1.10 - 1.14, es el principio de corresponsabilidad de los productores en la financiación de los gastos generados por la comercialización de los excedentes de producción. A diferencia de la comercialización del azúcar C, que corre a cargo de los propios fabricantes individuales, se trata de un verdadero reparto de las cargas resultantes de la producción de azúcar de cuota destinado a la exportación, es decir, en líneas generales, azúcar B. A este fin los Estados miembros perciben de los fabricantes de azúcar cotizaciones a la producción cuyo importe unitario se calcula dividiendo el coste global de la comercialización del excedente por las cantidades producidas sin sobrepasar, sin embargo, un máximo. El importe de la cotización varía en principio de una campaña a otra. Se calcula provisionalmente para cada campaña y posteriormente se ajusta en función de la evolución real de las cantidades y de los gastos. Los fabricantes de azúcar repercuten, a través del precio efectivamente pagado por la remolacha, el 60 % de las cotizaciones sobre los cultivadores de ésta, soportando por tanto ellos mismos el 40 %.

1.24. Las modalidades de este sistema han evolucionado con el tiempo. Inicialmente sólo se veían afectadas las cantidades producidas por encima de la cuota de base de la Comunidad, dentro del límite de las cuotas máximas individuales de las empresas, es decir, el azúcar B. El importe de la cotización estaba limitado, en el reglamento regulador del régimen 1968-1975, al 40 % del precio de intervención. Con el segundo reglamento del azúcar este límite se ha reducido al 30 %.

1.25. Por otra parte, las importaciones, preferentes o no, de azúcar que llegan al mercado común en condiciones que lo asimilan al azúcar producido en la Comunidad (normalmente más de 1 300 000 toneladas), con exacción a la importación reducida (casi 300 000 toneladas) o con exacción normal (en cantidades relativamente marginales en comparación con el volumen del mercado) tienen como efecto incrementar en la misma medida las cantidades que la Comunidad, más que autosuficiente, debe exportar. Sin embargo, estas importaciones no se tienen en cuenta, legítimamente, a la hora de imponer las cotizaciones a la producción y sus costes son por tanto asumidos por el presupuesto.

1.26. Las normas sobre cotizaciones han evolucionado posteriormente según las modalidades analizadas más adelante en los apartados 2.19 y siguientes.

Objetivos y modalidades de la investigación

Objetivos precedentes del Tribunal

1.27. En el pasado el Tribunal formuló observaciones sobre el mercado del azúcar, en especial en sus Informes Anuales sobre los ejercicios 1985, 1986 y 1988. En sus informes sobre 1985 y 1986 el Tribunal examinó la autofinanciación por los productores de los gastos de comercialización de los excedentes de producción, prevista en el reglamento del azúcar de 1981, que no conseguía sin embargo su objetivo. El Tribunal señaló la formación de un déficit acumulado importante en este sector e insistió en la necesidad de cubrirlo rápidamente mediante las exacciones adecuadas, evitar la formación de nuevos déficits y reflejar claramente la situación financiera específica en el presupuesto y en la contabilidad. En su informe sobre el ejercicio 1988 el Tribunal presentó sus observaciones tras el examen de los procedimientos utilizados por ciertos Estados miembros en materia de gestión y de control de las restituciones a la exportación, así como de la contabilización por la Comisión de los gastos y de los ingresos. Respecto al primer tema, el Tribunal ha señalado la existencia de divergencias entre los sistemas utilizados por los diferentes Estados miembros, así como la insuficiencia del control comunitario. Además, el Tribunal presentó una evaluación del coste, para el presupuesto comunitario, de las exportaciones de azúcar francés o belga que pasan por los puertos holandeses para ser declarados en el organismo pagador de dicho país, aportando así al operador una ventaja procedente en especial de las diferencias de tipos de cambio. En lo que respecta al sistema de contabilización central, que se examinó especialmente desde el punto de vista del objetivo de autofinanciación, el Tribunal ha observado que el sistema contable, tal como se ha venido concibiendo hasta la fecha, no se presta a una verificación a posteriori de la realización de este objetivo. Para responder a la petición formulada por el Consejo en sus recomendaciones sobre el descargo 1988 y a la resolución del Parlamento sobre el mismo descargo, analizará en profundidad este último problema en el presente informe.

Objetivos de la investigación

1.28. Teniendo en cuenta que la OCM tiene más de 20 años y que el cuarto régimen está a punto de finalizar, el Tribunal ha querido realizar un control de conjunto del régimen para comprobar la buena gestión financiera (según el apartado 2 del artículo 206 bis del Tratado CEE). El Tribunal prestó una atención especial a la evaluación, desde el punto de vista económico, de la organización del mercado, a la vista, en concreto, de los principios enunciados por los artículos 39 y 40 del Tratado y de los que se adoptaron durante los años 80 sobre el control de los excedentes agrícolas y de los gastos relacionados con los mismos. El Tribunal sacó las consecuencias para las finanzas públicas de la Comunidad de las características observadas. Teniendo en cuenta la próxima revisión periódica del régimen [en principio, prevista para 1991 y actualmente aplazada a 1993 tras la decisión de prorrogarlo por dos años] una cuestión primordial en este contexto, para la definición del nuevo régimen, es saber qué enseñanzas se pueden extraer de la práctica del pasado y de la situación actual resultante.

Modalidades de la investigación

1.29. Para hacer un balance de la situación actual del mercado y de su funcionamiento real los agentes del Tribunal visitaron todos los países comunitarios productores de azúcar, es decir, todos los Estados miembros excepto Luxemburgo. Durante estas visitas interrogaron a representantes de todas las partes afectadas: los fabricantes de azúcar de remolacha y los refinadores de azúcar de caña, los fabricantes de isoglucosa, los cultivadores de remolacha, los comerciantes y exportadores de azúcar, los representantes de la industria agroalimentaria que utiliza azúcar y/o isoglucosa, los de la industria química que utiliza el azúcar con restitución a la producción, las uniones de consumidores, los servicios nacionales encargados de la gestión del mercado a nivel nacional y los servicios competentes de la Comisión Europea. También se consultaron representantes del mundo universitario y de organizaciones internacionales, tales como la OIA (Organización Internacional del Azúcar). Los análisis estadísticos y económicos se basan principalmente en los datos recopilados en la Comisión Europea, en el CEFA (Comité Europeo de Fabricantes de Azúcar), en el FIRS (Fonds d'Intervention et de Régularisation du marché du Sucre, organismo gestor francés) y en la OIA. Además, el Tribunal encargó al Instituto de Economía Agrícola de la Universidad de Kiel la realización de un estudio en profundidad sobre los aspectos económicos del azúcar C.

2. LAS CONSECUENCIAS MACROECONÓMICAS INTERNAS DEL RÉGIMEN COMUNITARIO

La evolución histórica del sistema de cuotas

El primer régimen del azúcar (1968-1975)

2.1. Al instaurar el primer régimen del azúcar, que entró en vigor en 1968, se había concebido un sistema de cuotas a la producción con el doble objetivo de limitar cuantitativamente la garantía de precios ofrecida a los productores y delimitar geográficamente la producción. En el preámbulo del Reglamento de 18 de diciembre de 1967, el Consejo manifestaba que en los años precedentes la producción comunitaria había superado en varias ocasiones el consumo y que el mercado mundial se caracterizaba por la existencia de excedentes importantes. De ello deducía que convenía tomar medidas para limitar la producción y fomentar su especialización regional. El primer objetivo se conseguía por medio de las cantidades de base que el Reglamento fijaba con carácter obligatorio para cada Estado miembro.

2.2. El cálculo de estas cantidades de base se hacía en función de las producciones anteriores por un lado, y por otro de las negociaciones, incluyéndose también compensaciones con acuerdos concluidos con otros sectores. Por esta razón, algunos países, en concreto Bélgica e Italia, recibieron cuotas superiores a sus producciones de referencia. A continuación, competía a los Estados miembros fijar:

a)la cuota de base (o cuota A) de cada fábrica o empresa productora de azúcar en su territorio. Se hacía aplicando una fórmula con la que se ponía en correlación la producción anual media de cada una de ellas durante un período de referencia con la producción total y con la cantidad de base reglamentaria del Estado miembro (3). Estas cuotas de base estaban cubiertas por la garantía del precio de intervención;

b)en segundo lugar, la cuota máxima de cada una de las fábricas y empresas que tenían cuotas de base aplicando un coeficiente que en un primer momento se fijó en el 1,35 y que posteriormente se sometió a revisiones en función de la evolución de la producción en lo que respecta a la especialización y de las posibilidades de comercialización.

2.3. El exceso de cada empresa sobre la cuota de base pero dentro aún de su cuota máxima (denominado cuota B) se sometía a una cotización de producción calculada globalmente en función de los costes de comercialización de la producción comunitaria que superaba la cantidad de garantía. La cotización no podía sobrepasar un determinado nivel. Además debía en parte repercutirse en los productores de caña de azúcar y remolacha. De esta forma se instituía en el sistema un principio de corresponsabilidad limitada.

2.4. La parte de la producción superior a las cuotas máximas (el azúcar C) no estaba cubierta por ninguna garantía, salvo si el productor deseaba trasladar una parte de su producción fuera de cuota a la campaña siguiente, en cuyo caso se la contabilizaría como parte de la producción de base de esta última campaña. Con todo, en el reglamento de 1967 esta posibilidad se restringía al 10 % de la cantidad de base.

2.5. En este primer régimen, las cantidades por encima de la cantidad de garantía se consideraban como una «producción de especialización» que debía trasladarse a las regiones en las que se pudiera producir de manera rentable, teniendo en cuenta la deducción de la cotización al producto de la venta.

2.6. Dado que era el propio Estado miembro quien fijaba las cantidades de base y, en consecuencia, las cantidades máximas, el efecto era que además de limitar la producción se garantizaba a cada Estado miembro, así como a sus respectivas empresas, el derecho a producir a un precio garantizado como mínimo su cantidad de base, resultante del volumen de su producción antes de la implantación del sistema. El resultado de este dispositivo reglamentario consistió en consolidar la situación anterior a la creación de la organización común del mercado añadiéndole la posibilidad de un incremento de la producción, cuya comercialización, o al menos una parte de ella, financiarían los productores de las cantidades adicionales. La cantidad de especialización admitida varió durante el primer régimen del 30 al 45 % de la cantidad de base.

2.7. Este dispositivo del primer régimen se diseñó como un mecanismo transitorio que en siete años debía permitir aproximar y armonizar las economías azucareras de los Estados miembros fundadores. En su artículo 22, el reglamento disponía expresamente que «las disposiciones sobre las cantidades de base nacionales (y) su reparto por fábrica o empresa (...) se abolirían el 1 de julio de 1975».

2.8. A la armonización contribuía un nivel de precios común netamente beneficioso para los productores de la mayoría de los Estados miembros y estaba acompañada de la autorización, igualmente temporal, de conceder ayudas nacionales en los casos que el precio siguiera planteando problemas, el caso de Italia.

El segundo reglamento del azúcar y la primera ampliación (1975-1981)

2.9. Durante la preparación (1973 y 1974) de la reforma del régimen, prevista para 1975, la situación del mercado era muy especial, al coincidir dos factores importantes: la ampliación de la Comunidad a Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido y una grave crisis de abastecimiento en el mundo entero.

2.10. La adhesión de tres nuevos Estados miembros planteaba no solamente un problema de reparto geográfico de la producción y el consumo en Europa, sino que a la vez hacía aparecer el fenómeno de las importaciones tradicionales del Reino Unido de azúcar de caña bruto principalmente de varios países de la Commonwealth. Las dos terceras partes del consumo interno británico, del orden de 1,8 Mio toneladas, procedían de plantas que transformaban el azúcar importado fundamentalmente de las antiguas colonias y que constituían un sector industrial que debía continuar en actividad tras la adhesión.

2.11. A la vez se estaba produciendo una crisis de abastecimiento. A raíz de una serie de campañas (a partir de 1971) en las que la producción mundial de azúcar fue inferior al consumo, las existencias a final de campaña registraban un nivel sensiblemente inferior al habitual (del orden del 30 % del consumo que en 1973/1974 había pasado al 20 %). El mercado reaccionó con un fuerte aumento del precio, que en noviembre de 1974 llegó a cinco veces su nivel normal, alza fomentada por la política de compras en el mercado mundial de los Estados Unidos que en ese momento importaban entre 5 y 6 Mio toneladas anuales y no renunciaban a consumir por un problema de precio. La consecuencia fue que los países exportadores vendían al mejor postor con lo que una parte de las cantidades destinadas al Reino Unido en virtud del «Acuerdo Commonwealth» no se suministró. La secuela fue la penuria en el mercado europeo, que tuvo que subsanarse a los muy elevados precios imperantes en el mercado mundial.

2.12. La revisión del régimen del azúcar en 1975 estuvo profundamente marcada por la crisis del abastecimiento descrita en el apartado 2.11, que fue excepcionalmente violenta (véase el gráfico del precio del mercado mundial en el cuadro 9). No obstante los especialistas saben que el mercado mundial se caracteriza por crisis breves a intervalos regulares. La propuesta inicial de la Comisión tenía en cuenta que las importaciones de la Commonwealth proseguirían en forma de importaciones preferentes en virtud de un acuerdo al efecto en el Convenio de Lomé. Con excepción de Australia, los antiguos proveedores estaban autorizados a suministrar, en su calidad de países ACP, unos determinados tonelajes de azúcar moreno a las azucareras británicas, en total del orden de 1,3 Mio toneladas de equivalente de valor de azúcar blanco al año.

2.13. Junto a ello, en su nota de julio de 1973 y en su propuesta de julio de 1977, la Comisión renunciaba a la prevista abolición del sistema de cuotas. Su intención había sido utilizarla para controlar la producción, en concreto, dentro de un acuerdo internacional sobre el azúcar en curso de negociación. La nota de julio de 1973 era especialmente restrictiva: la cuota A era 8,4 Mio toneladas (es decir, los 9,8 Mio toneladas de consumo interno menos los 1,4 Mio toneladas de importaciones), la cuota B era 15 % de la cuota A y suprimía la autorización de producir azúcar C. Con ello, la Comunidad habría pasado a ser importadora neta de 600 000 toneladas de azúcar. La propuesta presentada por la Comisión en julio de 1974 era más favorable a los productores, con 8,54 Mio toneladas de cuota A, la cuota B igual al 25 % de la A y la limitación de la producción de azúcar C únicamente en el caso de que se produjeran excedentes en el mercado mundial y, a la vez, el destino obligatorio a las necesidades internas en caso de penuria.

2.14. La crisis del mercado mundial, el no suministro de azúcar por determinados países de la Commonwealth, la eficaz defensa que hizo de sus intereses la industria azucarera europea y las demasiado optimistas estimaciones de algunos expertos sobre la evolución del consumo contribuyeron a trastocar las propuestas iniciales. El nuevo régimen decidido por el Consejo fue el contrario del propuesto por la Comisión: una cuota A de más de 9 Mio toneladas, una cuota B del 45 % y ninguna limitación reglamentaria a la producción de azúcar fuera de cuota. El reparto de las cuotas entre los Estados miembros se hizo en función de su producción de 1968 a 1973. Dado el importante aumento general (17 %), ninguno de ellos salió perdiendo. A la vez, el precio indicativo, que acababa de ser aumentado un 12,3 % en 1974 para tener en cuenta el alza de los costes energéticos, se incrementaba en un 15 %, lo que resultaba en un aumento total de los precios del 29 % y finalmente se decidió que las importaciones de azúcar ACP se harían al precio institucional comunitario con los gastos de transporte a cargo de los exportadores.

2.15. Al mismo tiempo que se resolvía el problema de las importaciones tradicionales de azúcar de caña bruto del Reino Unido mediante la concesión de cuotas preferentes a los países ACP, en la de producción de azúcar de remolacha de Dinamarca se incluía un suplemento que permitía continuar el tradicional abastecimiento por este país del mercado de Noruega. Antes de su adhesión al mercado común, Dinamarca suministraba del orden de 50 000 toneladas anuales a Noruega y como estaba previsto que este último país se convertiría en miembro de la CEE, en las negociaciones a este efecto se acordó que Dinamarca continuara suministrando a Noruega esa misma cantidad. La cuota danesa se fijó en consonancia con esta decisión, lo que para su industria azucarera significó que estos suministros, que siempre se habían hecho a precios muy similares a los del mercado mundial, se harían en adelante al precio de garantía comunitario. Cuando, tras un referéndum, Noruega decidió finalmente no incorporarse a la Comunidad, no se modificó la cuota danesa y las exportaciones al país tercero en que se convirtió Noruega han podido hacerse con restituciones a la exportación, beneficiando con ello a la industria azucarera danesa por la diferencia entre el precio mundial y el precio de garantía comunitario (véase el apartado 3.3) de las 50 000 toneladas mencionadas.

El tercer reglamento del azúcar y la segunda ampliación (1981-1986)

2.16. En 1979, las propuestas de la Comisión para la revisión del régimen, prevista para 1980, eran de nuevo restrictivas. Se efectuaban en el contexto de la reforma de la política agrícola común, cuyo objetivo era la reducción de los excedentes de la producción agrícola comunitaria. La Comisión proponía renovar por última vez, y por un período estrictamente limitado a cinco años, el sistema de cuotas y al mismo tiempo reducir la cuota máxima en un 11 %, lo que representaba que la producción superaría el consumo en un 9 %, sin tener en cuenta las importaciones preferentes que ascendían al 14 % del consumo y que colocaban al sobreabastecimiento estructural previsto en el 23 %. Al mismo tiempo estaba previsto redistribuir las cuotas entre los Estados miembros en función de su producción de referencia, incluyendo en aquélla la de las cuotas B, que serían como promedio en toda la Comunidad del orden del 20 % de la cuota A pero que dependiendo del Estado miembro variarían entre el 0 y el 25 %. A la vez se incluía en el sistema de cuotas la producción de isoglucosa, fijando el máximo de garantía en el nivel del inicio de la actividad de esta industria y bloqueando así su evolución. En lo que respecta a la financiación de la comercialización de los excedentes, se proponía que el tope de la cotización a la producción de azúcar B fuera igual al 40 % del precio de intervención. Estaba previsto también destinar a la restructuración del mercado el 10 % de las cuotas concedidas inicialmente, redistribuyendo entre las empresas esta «masa de maniobra» (véase apartado 1.15), lo que gestionaría la Comisión, suprimir la limitación cuantitativa en el traslado de azúcar C a la campaña siguiente y que las cantidades trasladadas de campaña se pudieran acoger a la indemnización por almacenamiento, autorizar la concesión de ayudas nacionales en Italia y Francia (para los DUM) y suprimir los precios regionalizados de las regiones deficitarias.

2.17. Las propuestas anteriores dieron lugar a tantas controversias que no se pudo dar entrada al nuevo régimen en 1980: en un primer momento se prorrogó pura y simplemente el mecanismo reglamentario del sistema anterior. Las discusiones subsiguientes coincidieron con un momento de escasez y precios altos en el mercado mundial, de forma que de abril de 1980 a marzo de 1981 la Comunidad pudo vender sus excedentes a precios superiores al comunitario, recaudando con ello exacciones a la exportación que compensaron en parte los gastos de comercialización incurridos anteriormente.

2.18. En esas circunstancias, el Consejo finalmente aprobó, en abril de 1981, una nueva reglamentación que, en primer lugar, incluía un nuevo Estado miembro, Grecia, al que se concedía una cuota máxima igual a su consumo y casi equivalente a su nivel de producción en los años precedentes.

2.19. En términos generales, esta nueva reglamentación consolidaba las cuotas A y redistribuía las cuotas B, lo que a nivel nacional suponía aumentos y reducciones, pero tenía como efecto que la media de la cuota de base, anteriormente del 27,5 %, pasase al 23,5 %. La única excepción notable era Italia, donde no solamente la cuota máxima se mantenía al mismo nivel sino que además resultaba beneficiada de la transformación de no menos de 90 000 toneladas de cuota B en cuota A. Aparte de ello, las nuevas cuotas B se calculaban en función de la producción real de azúcar B y su tope era el 10 % de la cuota A. El total de las cuotas B se reducía en un 12 % y la cuota máxima global en el 1,8 %. La principal novedad del reglamento de 1981 consistía en la consagración del principio de la asunción integral por los productores de los gastos de comercialización de sus excedentes. A este fin se ampliaba al azúcar A la cotización a la producción - se fijaba en el 2 % - y el 30 % aplicado anteriormente al azúcar B se incrementaba en un primer momento en un 2 % y en un 7,5 % más a partir de 1982-1985, situándose por tanto en el 39,5 %. Se preveía, además, que el almacenamiento del azúcar C no sería obligatorio y que la ayuda nacional permitida a Italia se diferenciaría por regiones y se completaría con la autorización de conceder ayudas para atenuar los gastos de almacenamiento. En la reglamentación se introducía una «masa de maniobra», pero no con el carácter de instrumento comunitario de redistribución sino que los Estados miembros repartirían cada uno su 10 % y tendrían también la posibilidad de convertir sus cuotas azúcar en cuotas isoglucosa y viceversa.

2.20. El Consejo había rechazado globalmente en tres ocasiones las propuestas restrictivas de la Comisión. En contrapartida, el principio de corresponsabilidad integral sí figuraba en el reglamento, en forma de las cotizaciones de los productores, aunque como se las hacía repercutir en el precio institucional al final recaían en el consumidor.

El cuarto reglamento del azúcar y la tercera ampliación (1986-1991)

2.21. Una vez más, al finalizar el régimen quinquenal del azúcar, en 1986, su revisión coincidía con la ampliación de la Comunidad. En efecto, mientras aquél debía renovarse con efecto de 1 de julio de 1986, España y Portugal se incorporaban al mercado común el 1 de enero de 1986.

2.22. En lo que respecta a España, a este país, con una producción aproximadamente igual a su consumo, pero a un precio institucional muy alto a causa de rendimientos bajos, se le concedió una cuota igual a su consumo, incluyendo una cuota B mínima del 4 %, así como un precio de intervención superior en un 15,9 % al precio de intervención común, previéndose que se adaptara a éste último en un período transitorio de siete años. Este período se aplica igualmente a las ayudas nacionales permitidas en el Tratado de adhesión.

2.23. Por su parte, los negociadores portugueses invocaron el precedente de la adhesión británica y consiguieron que las azucareras portuguesas pudieran seguir importando, al menos durante el período transitorio de siete años, azúcar de caña bruto con exacciones a la importación muy bajas.

2.24. Junto a una pequeña cuota para la región autónoma de las Azores, a Portugal se concedieron 60 000 toneladas de azúcar de remolacha, cuyo cultivo sería necesario desarrollar en el Portugal continental, donde nunca había existido.

2.25. España y Portugal obtuvieron cuotas de isoglucosa más elevadas que el resto de la Comunidad al existir en ambos países una industria productora de este sustitutivo del azúcar.

2.26. Estas disposiciones, que figuran en los Tratados de adhesión, pasaron directamente al nuevo reglamento del azúcar, que, por lo demás, prorrogaba el régimen anterior sin modificar nada, ni siquiera redistribuía las cuotas, ni la A ni la B. De esta forma se institucionalizaban, o más exactamente se nacionalizaban, las cuotas B. La única novedad consistía en la implantación de la cotización de reabsorción: como los topes superiores de las cotizaciones a la producción se habían fijado en 2 y 39,5 % del precio de intervención del azúcar A y B durante el período 1981-1986 los costes de comercialización de los excedentes habían sido tan elevados que las cotizaciones a la producción no pudieron cubrirlos, con lo que el principio de corresponsabilidad integral instaurado en el reglamento de 1981 no había podido respetarse. El Consejo decidió que debían recuperarse 400 Mio ECU del déficit acumulado por medio de un aumento lineal de las cotizaciones. A este complemento se le llamó cotización de reabsorción y debía aplicarse durante la vigencia del régimen, de 1986 a 1991.

2.27. Un año después, cuando las autoridades se apercibieron de que en las campañas del nuevo régimen comenzaba a acumularse un nuevo déficit, se implantó una cotización especial de reabsorción destinada a equilibrar, campaña por campaña, y en todas las del régimen quinquenal, los gastos de comercialización del excedente de producción y los ingresos que debían financiarlos. Con ello se mantenía el nivel de producción pero se neutralizaban sus consecuencias por medio del sistema de cotizaciones y de los precios.

La prórroga del régimen decidida en 1991

2.28. El dispositivo vigente acaba de ser reformado. El Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo, de 4 de febrero de 1991, lo prorroga en sus partes esenciales durante dos años a partir del 1 de julio de 1991. Una vez más, la modificación del régimen ha coincidido con una ampliación de la Comunidad. Durante la preparación de esta revisión se produjeron los acontecimientos políticos en la Europa del Este que resultaron en la unificación de Alemania en 1990. El sector azucarero de la antigua República Democrática Alemana se caracterizaba por rendimientos muy bajos, una infraestructura industrial anticuada y un consumo per cápita relativamente alto. El resultado de las negociaciones políticas sobre las condiciones de inclusión de la desaparecida RDA en la organización común del mercado fue la decisión de incrementar la cuota máxima alemana en 847 000 toneladas. Este aumento se descompone en 647 703 toneladas de cuota A y 199 297 toneladas de cuota B, o sea la misma proporción que la de la RFA antes de la unificación.

Apreciación general sobre la evolución del sistema de cuotas

2.29. La evolución histórica del sistema de cuotas de producción de azúcar pone de manifiesto que se ha utilizado más como un instrumento destinado a dar satisfacción a los intereses industriales y nacionales en juego en este mercado que como medio de orientación de la producción. En efecto, con él se han consolidado las situaciones existentes antes de la creación de la organización común de mercado o de la adhesión de nuevos Estados miembros. La perduración de su aplicación, no prevista inicialmente, ha creado derechos a la producción en los titulares de cuotas, tanto empresas industriales y explotaciones agrícolas como Estados miembros. Las diferentes enmiendas y ampliaciones del sistema han resultado en que independientemente de la eficiencia de la producción se han conservado y fortalecido las posiciones adquiridas, en la transformación de una producción agrícola interna o de materias primas importadas, e incluso de un producto de sustitución a base de una producción agrícola interna (isoglucosa) cuyo desarrollo no se ha hecho posible.

La evolución de las condiciones de abastecimiento del mercado

El excedente de abastecimiento

2.30. El cuadro 3 muestra la evolución de los componentes del abastecimiento del mercado del azúcar de la Comunidad en sus diferentes composiciones. Se observa que el más alto corresponde al tercer régimen (1981-1986), con una media del 154 % y el máximo absoluto de 173 % en la campaña 1981/1982. La media de los diez últimos años es del 148 %. Estos porcentajes hacen del mercado del azúcar el más excedentario de todos los mercados agrícolas. En la segunda parte del cuadro 3 (columnas 6 a 13) se calcula y analiza el excedente de abastecimiento según su origen: producción de azúcar de cuota (A + B)e importaciones y azúcar producido fuera de cuota (azúcar C). Comparando entre sí las cantidades de las columnas primera y cuarta (respectivamente producción y consumo), se puede ya observar que a lo largo de toda la existencia de la organización común del mercado del azúcar, sólo en dos campañas la Comunidad no ha sido autosuficiente: 1973/1974 y 1974/1975, en el momento, por tanto, de la adhesión del Reino Unido, importador tradicional de azúcar de caña bruto. Con la revisión de 1981 esta «carencia» se compensaba con creces y durante el resto del período la Comunidad ha tenido excedentes. Aunque el excedente puede variar en función de las condiciones metereológicas y económicas, su origen primero está, como se muestra en el cuadro, en la diferencia estructural entre las cuotas de producción de garantía y el consumo interno (véase la columna 9 = 11,2 % en los cinco años del primer régimen, 11,8 % en el segundo régimen, 21 % en el período 1981-1986 y 15,8 % desde 1986) y a continuación en las importaciones, en especial las preferentes (véase la columna 11; una proporción prácticamente constante del 16 % desde 1975), y finalmente en la producción de azúcar C que aunque varía mucho representa siempre una proporción importante y a veces muy importante (véase la columna 13). Debe señalarse que las cantidades que figuran respectivamente como producción A + B y como producción fuera de cuota están calculadas tras el traslado de azúcar C (o eventualmente B) a la campaña siguiente donde se convierte en azúcar A. Por tanto, las cifras reflejan también la utilización que hacen los productores de este último mecanismo.

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La seguridad del abastecimiento

2.31. Podría plantearse la cuestión de conocer el error contenido en la programación de la producción, haciendo abstracción de este contexto institucional. En otras palabras, cuando los cultivadores de remolacha de la Comunidad deciden, en función de sus contratos con la azucareras, sembrar una determinada extensión, ¿cuánto, de más, siembran entre todos? Enunciándolo de otra forma, ¿en cuánto se podría reducir la superficie comunitaria de remolacha azucarera sin poner en peligro la seguridad de abastecimiento del mercado?

2.32. A este respecto hay que tomar en consideración tres factores:

a)la existencia de las importaciones preferentes plantea la cuestión previa de si forman o no parte del abastecimiento estructural del mercado. En primer lugar, estas importaciones están incluidas desde 1975 en el Convenio de Lomé que estipula sanciones para los países proveedores que no suministren su cuota respectiva (redistribución de su cuota entre los demás países contratantes), con lo que los incumplimientos de 1974 no se volverán a producir tan fácilmente, y, finalmente, en lo que respecta al precio, estas importaciones se asimilan a la producción europea. Por ello se las puede considerar como un elemento estructural del aprovisionamiento de este mercado. Esta conclusión no prejuzga la apreciación desde el punto de vista económico de este sistema, que se hará más adelante. Por su parte, las importaciones portuguesas no se consideran como un componente estructural del mercado ya que su definición es menos precisa y en el Tratado de adhesión figuran como medida temporal. Nos ceñiremos, por tanto, a las importaciones ACP realizadas en el marco de los acuerdos de Lomé;

b)es necesario tener en cuenta los imponderables meteorológicos, por su importante influencia sobre la magnitud de la producción;

c)se debe considerar el constante aumento de los rendimientos fruto de las evoluciones de las tecnologías biológica e industrial.

2.33. A la vista de los datos estadísticos de los últimos 20 años parece realista usar un margen de seguridad del 8 % para el factor metereológico y un aumento del rendimiento del 1,5 % anual. En el cuadro 4, donde se compara la producción resultante de la aplicación de los rendimientos constantes de cada año con la superficie calculada en función del consumo real del mismo año, se muestra que la superficie de cultivo podría reducirse en el 20 % sin poner en peligro el abastecimiento. De la aplicación de esta regla resultaría un excedente de producción casi permanente y las posibles escaseces se podrían subsanar con las existencias pasadas de años anteriores y las de seguridad.

El progreso racional de la producción, el reparto de las cuotas y la actitud de los medios profesionales

El concepto de especialización

2.34. Uno de los objetivos de la Política Agrícola Común, que hasta es el primero que se menciona en el artículo 39 del Tratado CEE, es incrementar la productividad agrícola, por medio, entre otras cosas, del desarrollo racional de la producción. Esto se corresponde con la idea de que los Estados miembros en su conjunto pueden resultar beneficiados con una organización de la producción que oriente los diferentes cultivos hacia las zonas más productivas y, en concreto, más adecuadas para cada uno de ellos. Según esto, los cultivos con más necesidad de luz y calor irían mejor en el sur y los que dependan sobre todo de la humedad, en el norte. Esta especialización regional de la agricultura comunitaria haría posible economías considerables en la producción agrícola global en la medida en que cada región se consagraría a las actividades en que fuera más productiva y abandonaría las menos eficientes.

La aplicación a la remolacha azucarera y la creación de cuotas de especialización

2.35. La remolacha azucarera es una planta que necesita un ciclo de humidificación y exposición a la luz solar particulares, así como suelos muy fértiles. Por estas razones está considerada como un cultivo típico del norte de Europa o, más exactamente, de las regiones al norte del Loira. Sus rendimientos (expresados globalmente en términos de toneladas de azúcar blanco por hectárea o bien en sus componentes; toneladas de remolacha por hectárea, contenido de azúcar y grado de extracción) más altos se consiguen en Francia, Países Bajos y Bélgica, seguidos por Dinamarca, Reino Unido y la RF de Alemania. No obstante, en algunas regiones del sur de Europa se pueden reunir las condiciones necesarias para una producción razonablemente eficaz: este es el caso de Grecia.

2.36. En los primeros reglamentos del azúcar (véase el apartado 1.12 del presente informe), las cuotas B se entendían como cuotas de especialización. Las cantidades producidas de este azúcar se gravaban con exacciones de corresponsabilidad con el doble objetivo de que su producción se efectuase en regiones donde fuera rentable a un precio inferior y de financiar a la vez los costes de su comercialización. Claramente, la idea inicial consistía en unas «cuotas viajeras» que se desplazarían hacia las regiones donde se pudieran producir en las mejores condiciones.

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El reparto real de las cuotas

2.37. Como se ha demostrado antes (véase apartado 2.29), las cuotas de producción se han transformado en verdaderos derechos individualizados y si se tiene en cuenta, además, que las autoridades comunitarias fijan el precio institucional en niveles generosos, está claro que el mecanismo de especialización teóricamente planteado en la realidad ha carecido necesariamente de selectividad. La voluntad en las partes directamente interesadas y de las autoridades políticas nacionales de obtener y mantener las cuotas más altas se comprende por la preocupación de salvaguardar las considerables inversiones efectuadas en este ámbito y por la idea de que conviene poder satisfacer en todo momento una necesidad de consumo elemental. A lo largo de los años, en las sucesivas revisiones de los regímenes, se ha implantado progresivamente una situación de hecho en la que a la estabilización de las cuotas A por Estado miembro ha seguido una «nacionalización» del mismo tipo de las cuotas B, como muestra el cuadro 5. El resultado de esta evolución es que el mercado común del azúcar se presenta completamente compartimentado, como un conjunto de mercados nacionales. La asignación de las cuotas a los Estados miembros está totalmente cuajada, al igual que a una serie de empresas dentro de ellos. Este estado de esclerosis impide que la producción comunitaria evolucione hacia su óptimo económico.

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La «nacionalización» de las cuotas

2.38. Este encasillamiento del mercado tiene consecuencias contrarias al espíritu inicial de la legislación comunitaria. Una buena ilustración del concepto nacional de la organización de este mercado son las protestas de determinados Estados miembros que se quejan de que la relación entre sus cuotas A y B no corresponde a la de su consumo nacional y sus exportaciones, al representar éstas una parte de su producción menor que la cuota B, por lo que piensan que con sus cotizaciones B están financiando las exportaciones de otros Estados miembros. Llevando este argumento al extremo, si la Comunidad renunciara a recaudar las cotizaciones a la producción para financiar las exportaciones y dejara en manos de los Estados miembros la financiación del coste de exportar la parte de su producción que supere el consumo nacional, la nacionalización de la política azucarera sería completa. Y no existiría el más mínimo mercado común.

Otras disposiciones generales que repercuten en la eficacia económica

Los precios mixtos

2.39. El reglamento de base estipula que los precios mínimos de la remolacha A y B se fijarán anualmente. Estos precios mínimos se calculan a partir del precio de base de la remolacha, aplicando porcentajes fijados en principio en el 98 % y el 68 % respectivamente. A su vez, el precio de base se obtiene del precio de intervención del azúcar blanco. En principio, en los contratos de los agricultores para la entrega de remolacha a las fábricas se debe hacer una distinción entre la remolacha destinada a la producción de azúcar A, de azúcar B, o de azúcar ni A ni B.

2.40. Sin embargo, con la aprobación del Estado miembro, con un acuerdo interprofesional se puede suprimir esta obligación. En la práctica, esta abolición puede desembocar en la aplicación de un precio único a toda la remolacha cubierta por un contrato. En este caso, por sus remolachas A y B el agricultor recibe un precio único, el «precio mixto», con lo que la distinción entre las dos desaparece, y con ella la facultad de poder decidir si se producen cantidades de especialización. Es cierto que en el caso de que el precio de la remolacha B hubiera sido lo suficientemente incitativo no se produciría ninguna diferencia. Pero en las explotaciones económicamente marginales, esta práctica puede llevar a la producción de remolacha B que en otro caso no se hubiera sembrado.

2.41. Tal es en consecuencia el caso si la posibilidad de incluir una cantidad de remolacha C está explícita, por ejemplo, en forma de porcentaje, o implícitamente (en función de la superficie sembrada o de la cantidad de remolacha) prevista en el contrato o si a la producción superior a la cantidad de base se aplica un sistema de precios regresivos. Este dispositivo de precio mixto es cómodo tanto para los fabricantes como para los agricultores, ya que dentro de la previsión contractual tanto el coste de unos como la renta de los otros correspondiente a cada unidad entregada no varía, lo que evita que los agricultores se planteen la rentabilidad relativa de uno u otro componente de esta producción.

2.42. Ello no impide que en explotaciones económicamente marginales, y sobre todo en el caso de la inclusión de un componente C, se fomente una producción suplementaria. Esta era la razón por la cual en los primeros reglamentos del azúcar a los países que aplicaban el sistema del precio mixto se les reducía automáticamente la cuota B. En aquel momento sólo Bélgica y los Países Bajos aplicaban un precio mixto. Desde la abolición de la norma de reducción automática en 1981, prácticamente todos los países (excepto Dinamarca, RF de Alemania y Francia) han aplicado a la remolacha precios mixtos, algunos de ellos incluyendo una parte de azúcar C.

2.43. Aunque sea difícil cifrar el efecto de este mecanismo sobre la producción, es evidente que se trata de un elemento contrario al principio de especialización. En la medida en que el precio mixto de la remolacha azucarera oculta la diferenciación entre los tres niveles de garantía de precios que representan las categorías A, B y C, reduce el efecto disuasor sobre los agricultores de rendimiento menor que este procedimiento de precios diferenciados debería tener. Su efecto es que se produzca un azúcar que en un planteamiento económico comunitario no debería existir.

Los precios regionalizados

2.44. A partir de la implantación de la organización común del mercado del azúcar, la reglamentación establece una diferenciación geográfica del precio de intervención (véase apartado 1.16). Para las regiones consideradas deficitarias en azúcar se fija un precio «derivado» que en la campaña 1990/1991 consiste en añadir al precio de intervención común de 53,01 ECU/100 kg. 1,21 ECU/100 kg. (caso de Irlanda y Reino Unido) o 1,94 ECU/100 kg. (Italia). El objetivo inicial de esta regionalización del precio de intervención era fomentar los movimientos comerciales de azúcar de las regiones excedentarias a las regiones deficitarias. Como consecuencia se consideraba que la diferencia de precio reflejaba el coste del transporte de las unas a las otras. En realidad, si se comparan las producciones y consumos nacionales actuales, los países en cuestión ya no son en absoluto (Irlanda) o casi nada deficitarios (Italia), o lo son sólo si no se tiene en cuenta el abastecimiento estructural de una parte del consumo (Reino Unido) por medio de importaciones preferentes (véase cuadro 6). A fin de cuentas, este suplemento de precio tiene como efecto favorecer la producción en las regiones en que originalmente es económicamente menos viable, falseando la relación coste/beneficio.

Las ayudas nacionales

2.45. El primer reglamento de base, aun considerando que la concesión de determinadas ayudas comprometería la realización de un mercado único basado en un sistema de precios comunes, por lo que convenía prohibir las que fueran incompatibles con el mercado común, permitía, a título temporal y excepcionalmente, la concesión de ayudas nacionales en Italia. En ese mismo reglamento se estipulaba que esas ayudas se suprimirían el 30 de junio de 1975, es decir, al finalizar el primer régimen. A pesar de ello, el segundo reglamento se limitó a repetir los considerandos correspondientes a este extremo contenidos en el primero, en concreto en lo que respecta a que Italia concediera temporalmente ayudas nacionales, denominadas desde entonces ayudas de adaptación. En virtud de este reglamento, la autorización regiría desde la campaña 1975/1976 a la 1979/1980.

2.46. El reglamento de 1981, que definía el tercer régimen, disponía a su vez que había motivos para autorizar la concesión de ayudas nacionales y añadía los TUM franceses al caso de Italia y creaba para este último país unas ayudas para los costes de interés relacionados con el almacenamiento. En la reforma siguiente, la de 1986, que fundamentalmente consistió en la prórroga del régimen anterior, este dispositivo se mantuvo, incluso se le añadió la ayuda nacional a la industria de refinado azúcar de caña que se permitía al Reino Unido, ayuda que llevaba un 25 % de participación comunitaria. Además de lo anterior, en el Tratado de adhesión de España se enunciaba que este país tendría derecho a conceder ayudas de adaptación a los cosecheros de remolacha azucarera durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1986 y el 31 de diciembre de 1995. Actualmente se considera que las ayudas nacionales concedidas a los TUM franceses forman parte de un programa de mayor envergadura de ayuda a la reestructuración regional y está previsto, por ello, transferirlas de la reglamentación de azúcar al dispositivo reglamentario Poseidón.

2.47. Es necesario resaltar que las ayudas nacionales, consideradas al principio como excepciones provisionales, por un lado se han perpetuado y por otro han tenido tendencia a multiplicarse coincidiendo con las ampliaciones de la Comunidad. Lo que al principio era sólo una excepción temporal destinada a permitir que unas regiones recuperaran su retraso, con el tiempo se ha convertido en una característica estructural del régimen, de tal forma que la actividad azucarera se ha hecho perdurar artificialmente en algunas regiones, extremo éste que los apartados siguientes mostrarán de forma precisa. Por tanto, ya no se trata de una adaptación progresiva al funcionamiento del mercado, objetivo inicial del legislador comunitario, sino de un obstáculo a una operatividad más racional del mercado del azúcar a escala comunitaria.

El recurso a las cuotas remolacheras

2.48. Tras las tendencias a la concentración y la internacionalización de la industria azucarera de los últimos años, algunos remolacheros temen que se produzcan desplazamientos en la producción de azúcar, lo que, debido al vínculo geográfico entre la producción de la materia prima y la fábrica de transformación, podría representar para ellos la pérdida del cultivo. A fin de evitar una evolución en este sentido preconizan que en la reglamentación del mercado las cuotas de azúcar se reemplacen con cuotas de remolacha. Como se trata sobre todo de producciones de las regiones menos aptas para este cultivo, es evidente que esta forma de combatir la eventual movilidad de la producción contribuiría a mantener las producciones menos eficaces.

Problemas específicos en algunos Estados miembros

La reestructuración en Italia

2.49. El sector azucarero italiano es el beneficiario de las tres medidas específicas antes comentadas y que revisten la forma siguiente: el incremento de un 3,5 % del precio de intervención en virtud del sistema de regionalización de los precios, la ayuda nacional para compensar la diferencia entre el tipo de interés real y el asignado de oficio en la indemnización de almacenamiento reglamentaria en cuanto la diferencia entre ambos supere el 3 % y las ayudas nacionales de adaptación. El reglamento de base actualmente en vigor fija un tope para estas últimas del 23,64 % del precio de intervención del azúcar blanco. No obstante, se las está haciendo desaparecer a razón de una décima parte por campaña a partir de la de 1988/1989. Esta ayuda se concede en forma de subvención a la producción y en el sistema actual el 73 % va al cosechero y el 27 % restante a la industria.

2.50. Estas ayudas de adaptación han ido siendo concedidas por los sucesivos reglamentos debido a condiciones climáticas desfavorables para el cultivo de remolacha azucarera y la producción de azúcar en Italia y las dificultades que presenta la aplicación de métodos de producción modernos al cultivo de la remolacha azucarera, que se ha quedado rezagada respecto a los avances tecnológicos. De hecho, la ayuda concedida inicialmente tenía como objetivo cubrir la diferencia entre los precios institucionales aplicables antes y después de la entrada en vigor del mercado común del azúcar (con ello, en 1968 el precio de garantía italiano era un 50 % superior al de Francia).

2.51. En 1983, ante el derrumbe generalizado del sector azucarero italiano por la competencia de cultivos alternativos, el gobierno italiano puso en marcha un plan de restructuración financiado nacionalmente con objeto de sanear el sector y hacerlo más competitivo. Uno de sus objetivos principales era reducir el número de azucareras aumentando a la vez las capacidades de producción, con lo que mejoraría la eficacia económica. Este plan se llevó a cabo en el período 1984-1988. Operativamente, la meta principal, conseguir una capacidad de transformación media por campaña (de una duración media de 64 días) y fábrica de 60 000 toneladas anuales, no se ha conseguido. Además, como al sector le caracteriza la importancia de su faceta industrial, sobre este plan han repercutido las orientaciones de la política industrial nacional en las que se incluía un cierto reparto geográfico de las azucareras. El resultado es que el sector azucarero italiano, ya en una situación particular respecto a otras regiones comunitarias, recibió un tratamiento diferenciado en el propio país. En concreto, el precio, incrementado con sus diferentes componentes, tiene tres niveles distintos en función de tres grandes regiones: Norte, Centro y Sur. El precio de garantía más alto es el del Sur, la región menos apta para la remolacha, el más bajo es el del Norte, la región más indicada, y el del Centro está entre los otros dos. El rendimiento medio italiano es de 5,7 toneladas de azúcar blanco por hectárea (7,0 el comunitario), el de la región Norte 6,1, el del Centro 5,1 y el del Sur 4,5. El 70 % de la producción corresponde al Norte, el 15 % al Centro y el 15 % al Sur.

2.52. Finalmente, el límite máximo reglamentario de las ayudas de adaptación en Italia, el 23,64 % del precio de intervención del azúcar blanco, se ha reducido al 90 % en la campaña 1989/1990 y al 80 % en la siguiente. En su propuesta de revisión del régimen de las campañas 1991/1992 y 1992/1993, la Comisión proponía que se continuara este desmantelamiento fijando respectivamente los límites máximos en el 70 % y el 60 % del importe inicial de la excepción concedida para la campaña 1988/1989. El Reglamento (CEE) n° 305/91 del Consejo, de 4 de febrero de 1991, dispone finalmente que el tope de las dos campañas en cuestión sea el 70 %.

2.53. A pesar del limitado éxito del plan nacional de reestructuración del sector remolachero-azucarero, la administración italiana está a punto de lanzar un segundo plan quinquenal que sigue las grandes líneas del anterior. En lo que respecta al hecho de que a pesar de todos sus esfuerzos Italia siga siendo uno de los productores de azúcar menos eficaces en términos de costes de producción se plantea la cuestión de si la reestructuración no debería dirigirse a la consolidación y el saneamiento de la parte de la producción, bastante reducida respecto al nivel actual, que podría ser económicamente viable en el contexto comunitario.

El régimen transitorio de España

2.54. La situación del mercado del azúcar español en el momento de la adhesión en 1986 es en cierta forma comparable a la de Italia al instaurar la organización común del mercado en 1968. País meridional, por tanto poco propicio para el cultivo de la remolacha, sus explotaciones agrarias dedicadas a este cultivo tienen estructuras poco modernas, mientras que su industria de transformación es de un nivel técnico variable. El rendimiento medio es de 5,3 toneladas de azúcar blanco por hectárea, netamente inferior al europeo (7,0). En la mayor parte del país se utilizan semillas multigermen, lo que implica una gran necesidad de mano de obra en el campo para aclarar. (En los otros países, este factor es menos importante al utilizarse semillas monogermen.)

2.55. Antes de la adhesión, el precio institucional español era casi un 16 % superior al comunitario. En el Tratado de adhesión, a España se le concedía un precio de intervención incrementado en esta diferencia, debiendo irse reduciendo esta disparidad a lo largo de un período de transición de siete años en el que se congelaría de forma absoluta el precio español en el caso de una de las en ese momento habituales alzas del precio de intervención comunitario. No obstante, está previsto que si hacia el final del período de transición la diferencia persiste, la transición podrá prorrogarse tres años más. Esta posibilidad no debe desestimarse dado que los aumentos anuales del precio de intervención comunitario no son de la misma magnitud que antes de 1986.

2.56. Junto a ello, el Tratado de adhesión autoriza la concesión, a título excepcional y hasta el 31 de diciembre de 1995, de una importante ayuda para la adaptación de las explotaciones agrícolas, cuyo máximo es el 23,64 % del precio de base de la remolacha. Y finalmente, España ha recibido una cuota de azúcar A+B que sobrepasa ligeramente su consumo. Teniendo presente el ejemplo italiano, sería conveniente que las instancias comunitarias procuren evitar que en este caso se produzca algo parecido, lo que comprometería aún más la evolución óptima del mercado del azúcar.

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El abastecimiento del mercado portugués

2.57. Tradicionalmente, Portugal ha importado, para refinarlo en el país, azúcar moreno de caña de sus antiguas colonias y, más recientemente, del mercado mundial libre. La región autónoma de las Azores se autoabastecía gracias al cultivo local a pequeña escala de remolacha. En el momento de su adhesión invocó el precedente del Reino Unido para reclamar el derecho a continuar importando azúcar terciado para garantizar el suministro de sus azucareras. En el Tratado de adhesión se le autoriza a importar el azúcar terciado necesario para cubrir sus necesidades con derechos a la importación reducidos siempre que no pueda aprovisionarse (en torno a 300 000 toneladas anuales) en la Comunidad.

2.58. Las disposiciones del Tratado, que tienen una vigencia de siete años a partir del 1 de enero de 1986, conceden inicialmente la autorización de importar 75 000 toneladas anuales de cuatro países ACP concretos. Como las partidas de azúcar de origen comunitario, principalmente de los TUM franceses y una pequeña cantidad de la Francia metropolitana, son bastante reducidas respecto a las necesidades, queda una cantidad importante que se debe importar del mercado mundial libre, siempre con exacciones reguladoras a la importación reducidas. Dado que esta medida se limita a reproducir la situación del abastecimiento del mercado portugués previa a la adhesión, no mejora de forma alguna la organización de la economía azucarera comunitaria.

2.59. En su adhesión, a Portugal se le concedió algo más, una cuota de azúcar de remolacha de 60 000 toneladas, cantidad destinada a cubrir el esperado aumento del consumo nacional, que en la práctica no se ha producido. Ahora bien, como en el Portugal continental no se conocía el cultivo de la remolacha, habría que organizarlo completamente, comenzando por la construcción de una azucarera. La única producción de remolacha azucarera portuguesa se hace en la región autónoma de las Azores, donde en los últimos años está en declive porque la producción de leche ofrece mejores perspectivas a los agricultores locales. Los intentos de iniciar el cultivo de remolacha en el Portugal continental están encontrando grandes dificultades. Actualmente sólo se producen algunos miles de toneladas que se transportan a España por ferrocarril, donde se refinan y se devuelven a Portugal. La administración nacional ha detenido provisionalmente el proyecto de construir una azucarera y estudia la posibilidad de acogerse a los fondos estructurales comunitarios para reducir su esfuerzo financiero. La conclusión es que manifiestamente ha habido una falta de realismo en la concesión de una cuota de azúcar de remolacha al Portugal continental.

La producción de azúcar de remolacha en Grecia

2.60. En la adhesión de Grecia a la Comunidad, que tuvo efecto en 1981, con lo que casi coincidió con la revisión del régimen que tuvo lugar ese año, se le concedió una cuota de 319 000 toneladas, aproximadamente igual al consumo nacional. Aun tratándose de un país mediterráneo, sus rendimientos son similares a los de una región septentrional media. Como se muestra en el cuadro 7, Grecia ocupa el primer lugar en rendimiento de remolacha por hectárea y está justo por debajo de la media en cuanto a rendimiento de azúcar por hectárea, a un nivel comparable al de la RFA y antes de Dinamarca y el Reino Unido.

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2.61. Esta situación resulta, por un lado, de una serie de circunstancias estructurales y, por otro, de una organización agroindustrial específica. La remolacha se cultiva en algunos deltas fluviales del norte del país caracterizados por suelos muy fértiles, buenas infraestructuras de regadío y un microclima de tipo continental. El sector azucarero griego tiene un origen bastante reciente y fue organizado de una forma racional dentro de un programa de desarrollo del sector agroindustrial iniciado en 1960. Tanto la tecnología industrial como las técnicas agrícolas fueron objeto de una indagación sistemática en el extranjero y a continuación se implantaron en el país. Es un sector que se caracteriza por una estrecha relación entre la industria y los agricultores en cuanto a asesoramiento, semillas, abonos y pesticidas, prevención de plagas y mecanización. Este planteamiento altamente coordinado ha permitido obtener los rendimientos antes indicados.

2.62. En el plan económico, los resultados reales son más difíciles de evaluar porque la industria azucarera griega pertenece de hecho al Estado a través del banco agrícola nacional y porque las condiciones económicas y financieras en las que opera no hacen posible determinar su rentabilidad de forma concluyente. En lo que respecta a las condiciones que se ofrecen a los agricultores, además del apoyo agronómico y organizativo antes mencionado, se ha constatado que reciben por la remolacha un precio entre un 15 y un 20 % superior al mínimo reglamentario [fijado como se ha indicado en el apartado 1.16. f)]. En consecuencia es difícil pronunciarse con seguridad sobre la eficacia económica real de la producción azucarera griega.

La situación de la isoglucosa

2.63. La tecnología de la fabricación de isoglucosa ha avanzado tanto que hoy es posible obtener este producto de sustitución del azúcar a partir de cereal cultivado en Europa. En el momento de su llegada a este continente en la década de los 70, su materia prima era maíz de alta calidad que debía necesariamente importarse de los Estados Unidos. El procedimiento original es un invento japonés que posteriormente fue perfeccionado en Estados Unidos, país que en esa época importaba anualmente 5 millones de toneladas de azúcar, principalmente de América del Sur y América central. La isoglucosa obtenida a partir de maíz, de la que los Estados Unidos eran y son excedentarios, les ha permitido reducir sus importaciones anuales de azúcar, producto del que son deficitarios, de cuatro a un millón de toneladas.

2.64. La isoglucosa se utiliza en la fabricación de productos alimenticios que necesitan un edulcorante líquido, es decir, bebidas refrescantes, yogures, mermeladas, helados, etc. En los Estados Unidos, estos productos absorben del 30 al 40 % del consumo de edulcorantes y en Europa del 20 al 30 % del mercado, es decir, del orden de 2,5 Mio toneladas de azúcar. En aquel país, la parte del mercado mencionado se atiende con isoglucosa, lo que permite evitar importaciones y utilizar ventajosamente los excedentes de maíz. En los años setenta, la situación en Europa era exactamente la inversa: la Comunidad era excedentaria en azúcar y debía importar maíz de calidad estadounidense para poder fabricar isoglucosa, aunque la relación de precios era favorable a este último producto. Posteriormente, los avances tecnológicos permitieron la fabricación de isoglucosa con cereales de calidad inferior. Por ejemplo, hoy uno de las producciones más importantes es la de Bélgica, que se hace enteramente con trigo local, de un precio netamente inferior al del azúcar. Por consiguiente, actualmente la alternativa se centra en dos materias primas agrícolas de origen europeo.

2.65. Los partidarios de proteger la industria azucarera obtuvieron en 1979, cuando ya se habían tomado algunas medidas restrictivas, que la isoglucosa se incluyera en la organización común del mercado del azúcar. Se fijó una cuota de producción, basada en la producción de años anteriores, que se tomó como referencia, pero que no tuvo en cuenta la capacidad de producción de las plantas que en ese momento estaban en construcción. La producción de isoglucosa se limitó a en torno el 2 % de la cuota máxima global (A + B, azúcar e isoglucosa), lo está muy por debajo de su potencial real. También la isoglucosa se ha sometido al sistema de cotizaciones a la producción, aunque prácticamente no se exporte. En la adhesión de Grecia, y posteriormente en las de España y Portugal, se concedieron cuotas de isoglucosa algo más elevadas en proporción dado que en el régimen precomunitario existía una producción de referencia. En el cuadro 8 se reseña el actual reparto de las cuotas de isoglucosa y se las compara con las cuotas de azúcar.

2.66. Es comprensible el interés para el sector azucarero de mantener la producción de isoglucosa al nivel más reducido posible ya que este producto ofrece una relación «potencia edulcorante/costes de producción» mucho mejor que el azúcar, con la que compite de forma peligrosa. Esta situación, patente ya en el caso de Bélgica, país muy apto para el cultivo de la remolacha y menos para el de cereales de alta calidad, lo es aún más en la Europa meridional, en general menos adecuada para el cultivo de remolacha pero más para el de cereales de calidad (maíz, por ejemplo). En una óptica macroeconómica sería normal que en el sur de Europa se fomentase la producción de isoglucosa a base de cereales para sustituir al azúcar de remolacha, menos rentable.

2.67. No obstante, no sólo en las modificaciones del régimen las cuotas no evolucionan en ese sentido sino que las autoridades nacionales no utilizan el margen de maniobra que representa el 10 % de las cuotas de azúcar que pueden transformar en cuotas isoglucosa (véanse apartados 1.15, 2.16 y 2.19) para favorecer esta producción. Hay que señalar que las administraciones de los países en mejores condiciones para su expansión se abstienen en la práctica de hacerla posible, cuando no actúan en sentido contrario. El gobierno griego ha bloqueado durante más de dos años una parte de la cuota griega de isoglucosa que quedó libre tras la quiebra de la empresa que la tenía, negándose inicialmente a concederla a otra del mismo ramo con exceso de capacidad de producción y atribuyéndola a la empresa azucarera griega que carece de las instalaciones necesarias, con la consecuencia de que la cuota en cuestión no se haya utilizado mientras tanto. Este caso es característico de los obstáculos puestos voluntariamente a la evolución racional del mercado.

Observación de conclusión

2.68. Los diferentes elementos enumerados en este capítulo muestran que se está bien lejos de cumplir las exigencias de control de los mercados y de desarrollo racional de la producción contenidas en el artículo 39 del Tratado CEE. Además de ello se infringen de hecho los principios del mercado común enunciados en el artículo 40 del mismo Tratado. El resultado es que el sistema de cuotas nacionales se ha convertido en su propio fin: crea derechos a la producción cuando no existen necesidades reales y desemboca en el fomento de una producción de viabilidad económica incierta, lo que acarrea consecuencias importantes sobre los precios al consumo y el equilibrio financiero del propio régimen y por consiguiente sobre su buena gestión financiera. Pero antes de exponer estas consecuencias es necesario examinar los aspectos externos del sistema.

3. ASPECTOS MACROECONÓMICOS INTERNACIONALES Y EL MERCADO MUNDIAL DEL AZÚCAR

El mercado mundial

Características del mercado mundial

3.1. Desde hace varios años, la producción mundial de azúcar puede cifrarse en casi 105 millones de toneladas de azúcar bruto. Las tres cuartas partes aproximadamente del azúcar producido se consumen en los países de producción, y el resto, casi 27 millones de toneladas, se destina a los intercambios mundiales. Una parte de éstos se efectúan con arreglo a acuerdos bilaterales de intercambios privilegiados, por ejemplo, entre la URSS y Cuba, entre Estados Unidos y América del Sur y Central y entre la CEE y los países ACP. Si se deduce la parte que corresponde a este tipo de comercio, sujeto a un régimen especial, el mercado libre mundial representa aproximadamente 18 millones de toneladas de azúcar bruto anuales. El mercado mundial se divide más o menos en partes iguales entre el azúcar terciado y el azúcar blanco. El comercio se realiza en tres bolsas: Nueva York, París y Londres. Dado que se trata de mercados a plazo, el volumen total de transacciones bursátiles es mucho más importante que el volumen real de mercancías que al final se suministran.

3.2. Como en todos los mercados libres, el precio viene determinado por la relación entre la oferta y la demanda. Una gran parte de la oferta se compone de excedentes de producción de países productores con un régimen protegido, lo que les permite autoabastecerse y subvencionar la exportación de la producción que excede las necesidades propias. Una parte de estas exportaciones, claro está, no se beneficia de un precio institucional; sin embargo, los productores suelen considerarlas rentables, por cuanto se basan exclusivamente en el coste marginal de dichas producciones.

No es pues el precio del mercado el que determina en primer lugar el volumen de estas exportaciones. El carácter residual de este mercado hace que el precio pueda caer incluso por debajo del nivel de los costes de producción de un productor eficiente que oriente su producción para la venta en el mercado mundial. Asimismo, este mercado tiene un carácter residual en lo que se refiere a la demanda, ya que los países productores cubren sus posibles déficits, lo que puede ocasionar de vez en cuando incrementos pasajeros de los precios. Así pues, el precio del mercado mundial libre es bastante volátil y tiene muy poco que ver con los costes de producción.

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3.3. Son muy pocos los países exportadores que producen conscientemente para este mercado, porque pueden sacar beneficios semejantes a los de los países productores cuyos costes de producción son los menos elevados, como es el caso de Australia. El precio de coste de los productores más eficientes podría situarse entre 10 y 12 centavos de dólar americano por libra de azúcar bruto, es decir, entre 185 y 215 ECU por tonelada de azúcar blanco al tipo de cambio actual del dólar. El precio de intervención comunitario se sitúa en estos momentos en 530 ECU por tonelada. El cuadro 9 muestra la evolución del precio mundial, con respecto al precio de intervención de la CEE. En los últimos 10 años el precio medio europeo ha sido más o menos el doble del precio mundial. Esta comparación es importante porque la base de cálculo de las restituciones a la exportación es la diferencia entre estos dos precios.

El lugar de la Comunidad en el mercado mundial

3.4. Las partes más o menos iguales en las que el mercado mundial del azúcar se divide, azúcar terciado y azúcar blanco, son relativamente independientes entre sí. No obstante, existe un vínculo en la medida en que cuando se produce un incremento importante, por ejemplo, del precio del azúcar blanco, resulta interesante transformar una mayor cantidad de azúcar terciado en azúcar blanco. Por el contrario, a veces puede resultar más interesante no transformar el azúcar terciado en blanco. La Comunidad, por su parte, está interesada principalmente por el mercado del azúcar blanco. La Comunidad de seis era ya exportadora neta de azúcar de este tipo. Con la adhesión británica la Comunidad fue durante un período breve de tiempo ligeramente deficitaria y después pasó a convertirse en el primer exportador mundial de azúcar blanco, con una cuota de mercado superior a la mitad del mercado mundial del azúcar blanco, equivalente por tanto a aproximadamente el 25 % de todo el mercado libre. El cuadro 10 muestra la composición de este mercado, tanto desde el punto de vista de las exportaciones como desde el de las importaciones.

Cuadro 9 - Evolución comparada Cotización mundial - precio de intervención

>REFERENCIA A UN FILM>

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

>FIN DE GRÁFICO>

3.5. Debido a su volumen (4,8 millones de toneladas anuales por término medio) las exportaciones comunitarias de azúcar blanco inciden necesariamente en el equilibrio entre la oferta y la demanda mundial del mercado libre. Evidentemente es difícil estimar en qué nivel se situaría el precio si los excedentes comunitarios no tuvieran ninguna influencia en este mercado. Ni siquiera es posible saber en qué medida esta oferta podría ser sustituida por incrementos de la producción de otros países si ésta se viese disminuida sensiblemente. En este sentido tan sólo se pueden hacer cálculos teóricos relacionados con tendencias hipotéticas. En los estudios llevados a cabo sobre este tema podemos encontrar algunos análisis, que son ya antiguos, (se refieren a la situación anterior a 1982) que, sin embargo, llevan a la conclusión de que el precio mundial sería un 12 % más elevado si no se subvencionaran las exportaciones comunitarias.

3.6. En lo tocante a los efectos económicos de las exportaciones comunitarias de azúcar en los países terceros, cabe distinguir entre países importadores y países exportadores de azúcar. Por lo que se refiere a los países importadores, esta situación resulta de todo punto beneficiosa en la medida en que pueden adquirir el azúcar a un precio menos elevado merced a la presencia de 4,8 millones de toneladas de azúcar europeo. En concreto, se trata de países que importan azúcar en condiciones no preferenciales, y, por tanto, del mercado libre mundial: los países africanos y asiáticos. Por el contrario, para los países exportadores, en la medida en que venden en condiciones no preferenciales, dicha situación provoca una pérdida de ganancias. A éstos hay que sumar los países importadores que tienen un índice de autoabastecimiento apenas superior al 100 %, y que podrían aumentar su producción y convertirse en exportadores si el precio fuese más elevado.

Ayuda alimentaria

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3.7. La finalidad de la ayuda alimentaria no es la de intervenir en el mercado comunitario para absorber los excedentes. En cualquier caso, las cantidades en cuestión, en el caso del azúcar, son bastante poco importantes: del orden de 6 000 toneladas anuales por término medio.

Efectos económicos del azúcar C

Importancia relativa de la producción de azúcar C

3.8. La idea básica del sistema de cuotas de producción en el mercado del azúcar es la de que toda producción de azúcar de las cuotas A y B puedan acogerse a la garantía del precio de intervención y de que todas las cantidades producidas que excedan de una cuota máxima concurran en las condiciones del mercado mundial. Con todo, el fabricante puede decidir trasladar una determinada cantidad de azúcar C (o B), cuy