12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 1 
TRIBUNAL DE CUENTAS 
Conforme a lo dispuesto en los Tratados [artículo 78 séptimo (4) del 
Tratado CECA, artículo 206 bis (4) del Tratado CEE y artículo 180 bis (4) del 
Tratado CEEA] y en el Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (artículo 88), 
modificado por el Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 610/90 del Consejo, 
de 13 de marzo de 1990, así como a las disposiciones correspondientes sobre los Fondos 
Europeos de Desarrollo, el Tribunal de Cuentas de las Comunidades 
Europeas, en su reunión del 8 de noviembre de 1990, ha aprobado su 
INFORME ANUAL 
sobre el ejercicio 1989 
El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las 
observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables 
del descargo y a las otras instituciones antes del 30 de noviembre de 1990 
Aldo ANGIOI 
(Presidente) 
André J. MIDDELHOEK 
John CAREY 
Josep SUBIRATS 
Carlos M. MORENO 
Richie RYAN 
Fernand HEBETTE 
Ole Jergen WARBERG 
Konstantinos ANDROUTSOPOULOS 
Daniel STRASSER 
Bernhard FRIEDMANN 
Maurice THOSS 
^ Diario Oficial de las Comunidades Europeas 1^1^^ 
^ers^e^sss^de^nbsss^detEsests^ 
^breele^ere^el^ 
Página 
OBSERVACIONESSOBRELOSINGRESOSYIOSCRÉDITOSOPERATIVOSDE 
LA COlvIISI^NYSOBRE LOS PONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO 
Introducción éó 
P^nnez^e^z^e 
Presupuesto operativo de la Comisiónycuentas consolidadas 7 
Capítulo 1—Auditoría financiera de los ingresos, gastos operativosycontabilidad 
general de la Comisión 7 
Capítulo ^ — Recursos propios ^ 
Capítulo ^ — Pondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección 
Garantía ^PEOGA^Garantía^gestiónycontrol presupuestario 4^ 
Capítulo 4 — Pondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección 
Garantía ^PEOGA^Garantía^organizaciónygestión de los mercad 
dos éó^ 
Capítulo ^ó — Política común maritimoDpesqu^ra ^ 
Capítulo ro — Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección 
Orientación ^FEOGAOrientación^ 101 
Capítulo 7^Pondo Europeo de Desarrollo Regional ^PEDER) 11^ 
Capítulo ^^Pondo Social Europeo ^PSF^ 1^ 
Capítulo ^ — Gastos de in^estigaciónein^ersión 1^ 
Capitulóla — Cooperación con los países en vías de desarrollo 17^ 
Capítuloll—Ayudaalos países de la PuropaCentralydelPste 1^ 
Capítulo!^— Préstamos, empréstitos^bonificaciones de interés 1^ 
^ued^e^zte 
Pondos Europeos de Desarrollo 1^7 
Introducción 1^7 
Capítulo l^^Auditoría financiera 1^ 
Capítulo!4 — Análisis de los proyectos ^n África Pcuatorial Occidental ^ 
nlnl^ Diario Oficial de las Comunidades Europeas ^ 
Página 
RESPUESTAS DELACOMISIÓN ALASOBSERVACIONESSOBRELOS 
INGRESOSYLOSCRÉDITOSOPERATIVOSDELACOMISIÓNYSOBRELOS 
FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO 
Introducción ^17 
^ú^e^^^te 
Presupuesto operativo de la Comisiónycuentas consolidadas ^!^ 
Capítulo 1—Auditoriatinanciera de los ingresos, gastos operati^osycontabilidad 
general de la Comisión ^0 
Capítulo ^ — Recursos propios ^ 
Capítulo ^ — Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección 
Garantía ^FEOGA^Garantía^gestiónycontrol presupuestario ^4! 
Capítulo 4 — Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección 
Garantía ^FEOGA^Garantía^organizaciónygestión de los mercad 
dos ^43 
Capítulo ^ — Política común maritímo-pesquera ^ 
Capítulo ó^ — Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección 
Orientación ^FEOGAOrientación^ ^1 
Capítulo 7^Fondo Europeo de Desarrollo Regional ^FEDER^ ^^ 
Capítulo ^^Fondo Social Europeo t^FSE^ ^ 
Capítulo ^ — Gastos de in^estigacióneinversión ^7 
Capítulo!^— Cooperación con los países encías de desarrollo ^éó 
Capítuloll—Ayudaalos países de la Europa Centralydel Este ^ 
Capítulo!^ ^^ Préstamos, empréstitosyboniticaciones de interés ^^ 
Fondos Europeos de Desarrollo ^^ 
Capítulo!^ — Auditoría financiera ó^ 
Capítulo!^— Análisis de los proyectos en África Ecuatorial Occidental óN^ 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 5 
Informe Anual del Tribunal de Cuentas 
correspondiente al ejercicio 19S9 
INTRODUCCIÓN 
0.1. Este decimotercer Informe Anual (correspondiente 
al ejercicio 1989) del Tribunal de Cuentas de las 
Comunidades Europeas comprende dos volúmenes. favorable no se habrán respetado los límites globales 
previstos por la disciplina presupuestaria. 
0.2. En la primera parte del primero se recogen las 
observaciones correspondientes al presupuesto operativo 
de la Comisión y a las cuentas consolidadas de las 
Comunidades Europeas, mientras su segunda parte trata 
de los Fondos Europeos de Desarrollo. Al final de este 
primer volumen figuran las respuestas de la Comisión. 
0.3. En el segundo volumen se ofrecen las observaciones 
sobre el presupuesto de funcionamiento de las institucio­
nes. Tras el primer capítulo, que trata de las que se 
refieren a las pensiones de los funcionarios de las 
instituciones comunitarias, aparecen agrupadas las 
respuestas de todas las instituciones. Los demás capítulos 
están dedicados cada uno a una institución, cuyas 
respuestas figuran tras ellos. En este volumen también 
figura la lista de los informes y dictámenes aprobados por 
el Tribunal de Cuentas en los últimos cinco años y el 
Anexo financiero y estadístico. 0.6. El sistema de exacciones de corresponsabilidad del 
sector cerealista padece una serie de puntos débiles en su 
aplicación que, a pesar de los ingresos que consigue, han 
impedido que se alcanzaran los objetivos de pleno control 
de los excedentes de producción y de un mejor equilibrio 
del mercado. Tampoco lo ha conseguido la medida de 
retirada de tierras de la producción: la superficie total de 
cereales ha aumentado ligeramente y se han dejado de 
cultivar las tierras menos productivas. El coste total de 
compensar la no producción de una tonelada de cereales 
ha representado más del doble del tipo medio de 
restitución a la exportación. De igual forma, la Comuni­
dad continúa produciendo más mantequilla de la que 
puede consumir al precio de mercado. Entre las medidas 
tomadas para financiar su comercialización en el 
mercado interior, la más importante consiste en subven­
cionar la utilización de la mantequilla y de la mantequilla 
concentrada destinadas a la fabricación de productos de 
pastelería, helados y otros productos alimenticios. Esta 
medida se ha hecho tan compleja que las posibilidades de 
errores, malas interpretaciones y usos no autorizados 
están perjudicando su eficacia. 
CONTROL DEL GASTO AGRÍCOLA 
0.4. En 1989 se han podido respetar las nuevas reglas de 
control del gasto agrícola y la proporción de los gastos del 
FEOGA-Garantía en el gasto presupuestario anual ha 
disminuido en un 1,8 %. No obstante, se han sobrepasa­
do los créditos iniciales de intervención en determinados 
mercados. Las diferencias se han cubierto con transferen­
cias de créditos provenientes de sectores que han 
registrado coyunturas favorables. La Comisión ha 
adoptado determinadas medidas correctivas en el sector 
lácteo que no han podido llegar a producir efectos 
presupuestarios significativos en 1989. 
0.5. En el futuro, que los gastos superen los créditos 
iniciales y que no se disponga de créditos para transferen­
cias supondrá que si la evolución de los precios agrícolas 
en el mercado mundial y de los tipos de cambio es menos 0.7. El Tribunal observa también que las medidas 
tomadas para contener los gastos agrícolas que ha 
fiscalizado no han conseguido la eficacia deseada. Que se 
haya conseguido controlarlos es consecuencia fundamen­
talmente de una coyuntura mundial favorable. 
PROBLEMAS DE LA GESTIÓN CONJUNTA 
0.8. Las administraciones de los Estados miembros y la 
Comisión de las Comunidades Europeas comparten la 
gestión de importantes ámbitos de las finanzas comunita­
rias. Esta gestión, y más concretamente la de los fondos 
estructurales, se ha visto sometida por primera vez en el 
ejercicio 1989 a una reforma cuyo principal objetivo es 
6 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
incrementar la eficacia de las ayudas por medio de una 
mayor colaboración con las autoridades nacionales y 
regionales, una mejor coordinación y programación de 
las intervenciones y el refuerzo del seguimiento de la 
ejecución y de la evaluación de los resultados. 
0.9. En las financiaciones por programas y, sobre todo, 
en la gestión del FEDER, se ha conseguido una 
experiencia inicial de la puesta en práctica « anticipada » 
de varios componentes esenciales de la reforma. A este 
respecto, el Tribunal ha podido observar que muy a 
menudo las intervenciones de la Comisión se han ceñido 
demasiado a algunos aspectos de la fase de tramitación de 
los programas y de concesión de las ayudas, sin que se 
haya prestado la atención suficiente a las condiciones 
concretas necesarias para la buena ejecución de las 
acciones, su seguimiento y el control de sus resultados. 
Existe el riesgo de que los problemas registrados en la 
gestión del FEDER persistan en los fondos estructurales. 
0.10. La falta de objetivos específicos y de criterios de 
selección que tengan en cuenta las realidades que 
condicionan el éxito de las políticas estructurales resulta 
en una alta disgregación de las ayudas del FEOGA-
Orientación, en que las autoridades interpretan de formas 
muy diversas los criterios de intervención del Fondo 
Social Europeo y en la escasa repercusión de las 
iniciativas de la Comunidad en materia de desarrollo 
regional. Esta ausencia impide toda evaluación del 
resultado de las acciones que sin embargo se exige en la 
reglamentación vigente. Por otro lado, en general no se ha 
organizado un sistema de evaluación previa y posterior de 
la eficacia de las intervenciones de los fondos estructura­
les. 
0.11. Con la reforma se pretende un mejor equilibrio de 
las funciones de las diferentes instancias de la Comunidad 
y de los Estados miembros. Con ella, a las instancias 
nacionales y regionales se les concede un margen de 
maniobra mayor en la organización de las acciones, 
mientras que a las comunitarias se les exige que refuercen 
los aspectos de seguimiento de la ejecución y de 
evaluación de los resultados respecto a los objetivos. Para 
el éxito de esta reforma es necesario un elevado nivel de 
colaboración entre la Comunidad y los Estados miem­
bros, lo que a la vez requerirá que, además de lo exigido en 
las disposiciones reglamentarias, una parte más significa­
tiva de la actividad de los servicios gestores de la 
Comisión se dedique al examen de la eficacia de las 
intervenciones y a sacar mejor partido de la experiencia 
adquirida. En el Informe Especial del Tribunal n° 4/90 
sobre los Programas Integrados Mediterráneos se 
formulan conclusiones análogas. EL PAQUETE DELORS 
0.12. Con el paquete Delors, la Comunidad ha modifi­
cado la reglamentación financiera con el fin de hacer más 
rigurosa la ejecución central del Presupuesto. Tres de sus 
disposiciones tienen por objeto especial encuadrar las 
excepciones al principio de anualidad presupuestaria. 
0.13. La primera de ellas obliga a fijar los plazos de 
ejecución de las obligaciones plurianuales. La Comisión 
ha conseguido que, con algunas reservas, sus servicios 
prevean estos plazos, pero el Tribunal desea hacer notar 
la tendencia, que puede que la nueva reglamentación no 
consiga corregir, a que estos plazos se superen sin que de 
ello se saque ninguna lección. 
0.14. La segunda de estas disposiciones, aplicable 
también a las obligaciones de carácter plurianual, obliga a 
comprometer la casi totalidad de los créditos en el 
ejercicio para el cual han sido concedidos (antes podían 
escalonarse en dos años) y sólo autoriza su prórroga al 
ejercicio siguiente en casos muy excepcionales. La casi 
totalidad de los créditos de compromiso se han utilizado 
en un año y el volumen de las prórrogas ha registrado una 
relativa moderación, aunque a menudo no estaban 
justificadas. 
0.15. La tercera disposición impone que las liberaciones 
de créditos por la no ejecución de obligaciones plurianua­
les de ejercicios anteriores impliquen su anulación. Muy 
excepcionalmente, en caso de falta de créditos en un 
ámbito, cuando las obligaciones en cuestión se refieran a 
programas que a pesar de todo deben realizarse, es 
posible reconstituir los créditos. Durante 1989, la 
Comisión ha utilizado con bastante generosidad esta 
disposición sin demostrar de forma suficiente que se 
encontrara en la situación excepcional prevista por la 
reglamentación y sin modificar su sistema de seguimiento 
presupuestario y contable de forma que permitiera 
verificar su buena aplicación. El examen exhaustivo que 
ha llevado a cabo el Tribunal ha puesto de manifiesto 
algunos casos significativos en los que la Comisión ha 
reconstituido créditos que hubieran debido ser anulados. 
0.16. En conclusión, si bien estas tres medidas tienen 
como objetivo enmarcar mejor los créditos destinados a 
la financiación de las operaciones plurianuales, el análisis 
efectuado lleva a la conclusión de que las excepciones 
estaban justificadas en muy pocas ocasiones y de que es 
importante seguir su desarrollo con atención ya que el 
procedimiento del presupuesto suplementario y rectifica­
tivo permite ajustar en caso de necesidad el volumen de 
los créditos de compromiso sin infringir el principio de 
anualidad. 
12.12.^ LoiañoOtícial de las Cornunidades Europeas 7 
Presupuesto operativo de la Comísíónycuentas consolidadas 
Auditoría financiera de los ingresos, los gastos operativosyla 
contabilidad general de la Comisión 
Itl I^ToICT^ Apartados 
Ejecución del Presupuesto en 1^8^ 
Aprobación^ presentaciónyseguimiento del Presupuesto 
Aprobación del Presupuesto 
Presentación del Presupuesto 
Seguimiento de la ejecución del Presupuesto 
Aplicación de las nueras reglas de disciplina presupuestaria 
P^l^oaquetelOelors^ 
Fijación de plazos 
Prórrogas de créditos 
Reconstitución de créditos 
conclusiones sobre la aplicación de las nueras reglas de disciplina 
presupuestaria 
respeto del principio de especialización presupuestaria 
Transterencias desde el capitulóla 
Transterencias entre créditos de naturaleza diterente 
Cuestión no diferenciada de los créditos de ayuda alimentaria 
Utilización de los créditos del ejercicio 
Toatos generales 
Porcentaje de utilización de los créditos 
Porcentaje de utilización de los créditos para gastos obligatoriosy 
gastos no obligatorios 
créditos no utilizados 
enmiendas del Parlamento 
Identiticación de los porcentajes de utilización presupuestaria bajos 
resultado del ejercicio 
Observaciones sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones 
registradas durante el ejercicio 
decursos propios tradicionales 
entrada en vigor de la decisión 88^376^P^ 
C^ontabilización de losimportespuestosadisposición por los astados 
miembros L67 Ll 
Ll 
Ll 
12 
L6 
115 
L15 
L18 
125 
135 
1.4^ 
1B53 
L53 
L54 
155 
L56 
156 
157 
158 
15^ 
161 
162 
163 
L66 
166 
L66 — 165 
—L14 
— L5 
— 114 
— 152 
— 117 
— 124 
— 134 
— 1.48 
— L52 
— 1B55 
— 1.62 
— L6t] 
— L65 
— 1^8 
— 173 
8 L^iario Oficial de las Comunidades Europeas 12.12.9^ 
Contabilización de los importes derivados de acuerdos especiales 
Fraudeseirregularidades 
decursos propios IVA — Pl^Beingresos diversos 
Cestión de los recursos propios procedentes del IVA 
Cobroseingresosdestinadosaequilibrar el Presupuesto Cenerale 
ingresos IVA 
FPOCA^Carantia 
Imputación de los pagos 
Cestión de los anticipos 
Pesca 
FEOCA-Orientación 
L^evolucionesalos Estados miembros 
FFloFI^ 
justificantes 
Cestión de los compromisos del FEL^PP^lineaB^t^) 
Elaboración de losmarcoscomunitariosdeapoyoyasistencia técnica 
^lineaB^4^ 
Imputación de los créditos FPloE^.asignadosalosPI^I 
Ámbito social 
Volumen de las operaciones financiadas por el Pondo Social en las 
regiones prioritarias 
In^estigación^energia 
Operaciones del titulo^ 
Ayuda alimentaria 
AyudaaBangladesh 
desestimación de la denegación de bisado del interventor 
Observaciones sobre la presentaciónyel modo de llevar las cuentas 
Balance financiero de las Comunidades 
Balance financiero de la Comisión 
Balance consolidado de las Comunidades Furopeas 
Contabilidad de lasoperacionesque figuran en el balancede la Comisión 
Organización de la contabilidad general 
Tesorería 
Funcionamiento delasadministracionesdeanticipos respectoal 
reglamento Financiero 
Cuentas de garantía de los contables 
Cuenta de gestión 1.68 
1.69 
1.74 
1.74 
1.81 
1.82 
1.82 
1.83 
1.85 
1.87 
1.87 
1.89 
1.89 
1.90 
1.92 
1.93 
1.94 
1.94 
1.95 
1.96 
1.96 
1.97 
1.98 
1.99 
1.100 
1.100 
1.114 
1.118 
1.118 
1.120 
1.125 
1.126 
1.127 — 1.73 
— 1.81 
— 1.80 
— 1.84 
— 1.84 
— 1.86 
— 1.88 
— 1.88 
— 1.93 
— 1.91 
— 1.97 
— 1.129 
— 1.117 
— 1.113 
— 1.117 
— 1.126 
— 1.119 
— 1.124 
— 1.129 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 9 
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN 1989 
Aprobación, presentación y seguimiento 
del Presupuesto 
Aprobación del Presupuesto 
1.1. El Presupuesto del ejercicio 1989 se aprobó 
definitivamente el 15 de diciembre de 1988 {}), habiendo 
finalizado el proceso presupuestario dentro de los plazos 
previstos por el tratado CEE. Los créditos para 
compromisos se fijaron entonces en 46 423,0 Mió ECU y 
los créditos para pagos en 44 837,8 Mió ECU. El 13 de 
abril de 1989 se aprobó un presupuesto rectificativo y 
suplementario que aumentaba los créditos para compro­
misos hasta 46 425,8 Mió ECU y los créditos para pagos 
hasta 44 840,6 Mió ECU (2). 
Presentación del Presupuesto 
1.2. Los importes globales mencionados en el apartado 
anterior no se presentan de manera sintética en el 
presupuesto publicado, sino que es necesario calcularlos a 
partir de los importes parciales correspondientes a las 
distintas instituciones. 
1.3. Tampoco permite dicho presupuesto distinguir 
entre gastos autorizados obligatorios y no obligatorios. 
1.4. El Tribunal viene criticando reiteradamente la 
incorporación como gastos negativos de numerosos 
ingresos (procedentes del sistema de corresponsabilidad 
agrícola, montantes compensatorios intracomunitarios), 
que resulta, desde el punto de vista de la presentación del 
presupuesto, en una compensación directa de dichos 
ingresos con un volumen equivalente de gastos agrícolas, 
lo que supone a su vez una disminución artificial del 
volumen global del gasto agrícola y, con ello, del 
Presupuesto General de la Comunidad. De esta forma, 
una presentación normal del presupuesto correspondien­
te al ejercicio 1989 habría reflejado un importe de 
46 879,6 Mió ECU en lugar de 44 840,6 Mió ECU de 
créditos para pagos. 
1.5. Esta situación se ve agravada desde 1988 por la 
incorporación como ingresos negativos de los gastos 
destinados a cubrir los costes de recaudación de los 
recursos propios. También esta práctica resulta en una 
compensación directa de estos gastos (1 379,6 Mió ECU) 
O DO L 26 de 30.1.1989. 
(2) DOL 132 de 16.5.1989. con un volumen equivalente de recursos y, de ahí, en una 
disminución artificial del volumen global del presupues­
to. El de 1989, de haberse presentado normalmente, 
respetando el principio de universalidad, habría reflejado 
un importe de 48 259,2 Mió ECU en lugar de los 
46 879,6 Mió ECU de créditos para pagos mencionados 
en el apartado 1.4. 
Seguimiento de la ejecución del Presupuesto 
1.6. Según el artículo 29 del Reglamento Financiero, la 
Comisión debe someter cuatro veces al año al Parlamento 
Europeo y al Consejo un informe sobre la situación 
financiera de las Comunidades. En un documento de 
sesión del 3 de octubre de 1989 (PE 135.159), el 
Parlamento señalaba que el análisis que realiza a partir de 
estos informes «supone, ante todo, la exactitud de los 
datos proporcionados por la Comisión ». El Tribunal, por 
su parte, ha examinado los informes del ejercicio 1989 y 
ha descubierto en ellos deficiencias que afectan sobre 
todo a la claridad de la exposición de la situación 
financiera y que pueden, por lo tanto, conducir a 
apreciaciones erróneas. Dichas deficiencias suelen derivar 
de la estructura de la presentación de las cuentas. Las 
observaciones que se exponen a continuación se refieren 
al cuarto informe trimestral del ejercicio 1989 Doc. 
[COM(89) 27] (3), pero todas son igualmente aplicables a 
los informes intermedios, y algunas al volumen I de la 
cuenta de gestión. 
1.7. Entre los importes presentados como autorizados 
en el presupuesto definitivo figuran ingresos procedentes 
de prestaciones por cuenta de terceros (29 Mió ECU al 
final de 1989), así como las autorizaciones de los gastos 
correspondientes (31 Mió ECU), a pesar de que, por 
definición, no deben incluirse en el presupuesto los 
importes que son devengados en el transcurso del 
ejercicio. 
1.8. Por lo general, los importes presentados como 
autorizados en el presupuesto definitivo que aparecen en 
el informe de ejecución en el transcurso del ejercicio no 
son idénticos a los que figuran en el informe sobre la 
ejecución del final del ejercicio, a pesar de que en ese 
intervalo no se ha producido ninguna modificación del 
presupuesto; las transferencias no explican por completo 
las diferencias observadas. 
1.9. La presentación de la situación de tesorería no se 
corresponde con los ingresos y gastos reflejados en otros 
documentos. 
1.10. La rúbrica «prórrogas» engloba los créditos 
prorrogados y los reconstituidos, cuando ambos concep­
tos son lo suficientemente distintos como para ser objeto 
de seguimientos independientes. 
(3) Normalmente el documento COM(89) 27 hubiera debido 
llevar la referencia COM(90) 27. 
10 Diario Oficial de las Comunidades Europeas L1L190 
Llh En la presentación de las transferencias se 
subestima su volumen. Los totales generales sólo se 
retieren a transferencias desde el capítulo 100^ y no 
retle^anlastransterenciasdecapítuloacapítuloquese 
compensan entre sí. En una presentación auténticamente 
informativa figurarían 
a^ en las transferencias entre capítulos de la parteAdel 
presupuestos un total de ^8 Iviío Pallen lugar de 
^O^iioEóetl^ 
b^ en las translerencias entre capítulos de la parteBdel 
presupuestos un total del90^8^iioEC^L^enlugarde 
^l^ioEC^L^de créditos para compromisos^yde 
1818^1 ^ioEC^tl en lugar de 98^3 IviioEóetl de 
créditos para pagos, 
1,1^, Enlapartecorrespondientealestadodeejecución 
de las líneas presupuestariascreadasomodificadas por el 
Parlamento europeo no se rinde cuenta de la utilización 
de dichos créditos tal como fueron creadosomoditica^ 
dos^ sino de su estado tras las transferencias. Teniendo en 
cuenta que elobjeti^o declarado de estaparte délos 
informes trimestrales es informar sobre el estado de 
ejecución de los créditos creadosomoditícados por el 
Parlamentos la presentación utilizada puede conducirá 
interpretaciones erróneas de la realidad. En elector los 
porcentajesde utilización delamayoríade las líneas 
rondan al final del ejercicio ellOO^^ mientras que los 
créditos creados omoditícadospor elParlamento no 
siempre han llegadoaese nivel de ejecución. En algunos 
casos la utilización real es bastante interioralo reflejado 
en el documento tun ejemplos para la partida o473 
^Lucha contra el alcohol^el Parlamento creó una línea 
presupuestariadellviíoEóell^queseutílízóen un 77^7^0 
peroaparecíaconunni^eldeejecucióndel97d^^ 
debidoaque la dotación solicitada por el Parlamento 
había sido reducida por una transferencia negati^. En 
otros casos^por el contrarios la utilización real supera 
ampliamente la reflejada en el documento^por ejemplos 
los38^^ioEC^ll^delosquel^lvlioE^Ll procedían de 
unaenmiendadelParlamento^de la partida 9^0^^Ayuda 
alimentaria en cereales^ se utilizaron en un 18^^ 
aunque liguraban con unni^el deejecución dellOO^ó^ya 
queladotaciónsolicitadaporelParlamentosehabía 
^isto incrementada por una transferencia positiva de 
^^^ioEC^tl 
1,13, La columnaldel cuadro de la ejecución de los 
créditos operativos distintos del Pondo Europeo de 
COrientaciónyde garantía Agrícolas Secciónólarantía 
^FECOÓlA^arantía^ nopermiteestablecer corresponD 
dencia alguna con la cuenta de gestión del año!988.En 
etectoios importes que liguran en dicha columna como 
pendientes de liquidación al tinal del año 1988 se ^an 
modificando progresivamente en el transcurso del 
ejercicio mediante las liberaciones de créditos y las 
reclinaciones monetarias contabilizadas, AesteprobleD 
ma^ieneaañadirse el de los numerosos cambios de la 
nomenclaturapresupuestaria, Pore^emplo^elartículo 
300 de 1989 procede de los antiguos 310 al 31^ 
^parcialmente^330^33^y333ydelaantiguapartida3^0 
^parcialmente^. Esto tiene como consecuencia que en el 
informe de ejecución del Presupuesto se haga muy ditícil 
seguir la ejecución de los compromisos contables de los 
créditos disociados, Lasdilerencias obser^adasenlos importes en cuestión pueden llegar a ser considerables en 
algunos casos. Por ejemplo, en las partidas 9200, 9201 y 
9202 de la cuenta de ejecución del presupuesto de 1988, 
figuran importes pendientes de liquidación por valor de 
87,4 Mió ECU, 34,4 Mió ECU y 30,3 Mió ECU 
(152,1 Mío ECU en total) respectivamente; estas sumas 
se recogen en los informes sobre la ejecución del 
presupuesto de 1989 por los mismos importes globales 
dentro de las partidas 9200 y 9202 en un primer momento 
(situación al 31 de agosto de 1989) y más tarde (situación 
al 31 de diciembre de 1989) en las mismas partidas pero 
sólo por un valor de 72,8 Mió ECU y de 20,3 Mió ECU 
(93,1 Mió ECU en total). 
1.14. Un mismo importe teórico (el total de los créditos 
de pago disociados utilizados en 1989) presenta valores 
distintos en dos cuadros diferentes, debido a que ciertos 
créditos que un año eran no disociados y que se 
convirtieron en disociados al año siguiente figuran en 
ambos cuadros bajo rúbricas diferentes: 
— 10 710 Mió ECU en un caso, 
— 10 670 Mió ECU en el otro. 
Aplicación de las nuevas reglas de disciplina 
presupuestaria 
El «paquete Delors» 
1.15. En 1987 y 1988, a fin de remontar la crisis 
financiera que entonces atravesaban las Comunidades 
(incremento del «peso del pasado», insuficiencia de los 
recursos financieros, etc.), la Comisión propuso a la 
instancia legislativa comunitaria un conjunto de medidas 
que se dio en llamar «paquete Delors» y que aparecen 
agrupadas en varios documentos que las detallan y las 
motivan (COM(87) 100, COM(87) 101, COM(87)400 y 
COM(88) 148). La instancia legislativa hizo suyas tales 
medidas en sus grandes rasgos y decidió, en consecuencia, 
realizar un ajuste al alza de los recursos propios, 
acompañado de una serie de medidas encaminadas a 
acotar la gestión presupuestaria. 
1.16. Entre estas medidas de disciplina presupuestaria 
se encuentran varias modificaciones del Reglamento 
Financiero que se proponen restaurar el principio de la 
anualidad, limitando sus excepciones y fijando plazos de 
ejecución. 
1.17. El Tribunal ha procedido al examen de la 
aplicación de las tres modificaciones principales que se 
introdujeron entonces en el Reglamento y ha llegado a las 
conclusiones que figuran a continuación. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 11 
Fijación de plazos 
1.18. Hasta 1988, el Reglamento Financiero no preveía 
plazos para las operaciones plurianuales. En algunos 
casos, sin embargo, la Comisión había tomado por 
costumbre establecer plazos de ejecución para estas 
operaciones. El examen que ha realizado el Tribunal 
sobre la aplicación de tales plazos da lugar a las 
observaciones siguientes: 
a) los proyectos del Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional (FEDER) tenían establecidos a menudo 
plazos que venían expresados mediante fórmulas 
normalizadas poco apremiantes; los expedientes 
cerrados en 1988 muestran que en el 50 % de los casos 
los retrasos de ejecución oscilaban entre 1 y 6 años; 
b) los plazos fijados en el sector social se han ampliado o 
prorrogado con frecuencia mediante decisiones 
modificativas y a veces incluso sin justificación 
suficiente (en el área del medio ambiente); 
c) en el campo de la investigación, los plazos iniciales se 
prorrogan automática e indefinidamente en el 7 % de 
los casos; 
d) en muchos otros campos, la fijación de plazos era 
muy restringida y a menudo no comportaba conse­
cuencias prácticas en cuanto a la duración de la 
ejecución de las operaciones. 
1.19. El artículo 1, apartado 3 bis, del Reglamento 
Financiero, modificado por el Reglamento (CEE) n° 
2049/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988 (4), dispone 
actualmente que: 
«Las obligaciones jurídicas, contraídas respecto a 
programas cuya realización cubra más de un ejercicio, 
tendrán una fecha límite de ejecución que deberá 
precisarse, respecto al beneficiario, en la forma 
adecuada, en el momento de concesión de la ayuda. 
La determinación de dicha fecha límite tendrá debida­
mente en cuenta la exigencia de realización plurianual 
de las operaciones financiadas, así como las condicio­
nes específicas de ejecución en relación con las 
diferentes áreas de intervención. 
En circunstancias excepcionales, la Comisión podrá 
adaptar la fecha límite de ejecución de dichas obligacio­
nes, basándose en las justificaciones apropiadas 
facilitadas por los beneficiarios». 
(4) DOL 185 de 15.7.1988. 1.20. Esta nueva norma parece referirse a las acciones 
cubiertas por créditos disociados, si bien es verdad que, en 
ciertos casos, acciones cubiertas por créditos no disocia­
dos puedan tener igualmente carácter plurianual. El 
Tribunal interpreta el nuevo artículo 1, apartado 3 bis, 
como aplicable únicamente a los créditos disociados. 
1.21. Desde la entrada en vigor del nuevo artículo, la 
Dirección General de Presupuestos viene llamando la 
atención de los servicios del ordenador de pagos sobre la 
necesidad de incluir una fecha límite de ejecución en las 
notificaciones de concesión de ayuda, negociaciones 
contractuales, etc. 
1.22. Las comprobaciones realizadas sobre un número 
representativo de compromisos posteriores al 18 de julio 
de 1988 (fecha de entrada en vigor de la disposición 
mencionada) muestran que en la gran mayoría de los 
casos se indica un plazo. 
1.23. Las observaciones más significativas a propósito 
de estos plazos son las siguientes: 
a) en los proyectos del Fondo de Desarrollo Regional 
(FEDER) se siguen aplicando los métodos antiguos; 
b) en la ayuda al desarrollo no existe una fijación de 
plazo sistemática; en efecto, sólo parte de las 
financiaciones tiene fecha límite. 
1.24. Como conclusión se puede decir que, en general, la 
Comisión ha adoptado la costumbre de fijar plazos. Sin 
embargo, dada la tendencia a incumplirlos, así como la 
inexistencia de disposiciones reglamentarias que impon­
gan que tales incumplimientos tengan consecuencias, es 
de temer que el alcance del nuevo artículo 1, apartado 3 
bis, del Reglamento Financiero se vea considerablemente 
restringido con el tiempo. 
Prórrogas de créditos 
1.25. El artículo 6, apartado 2, del Reglamento 
Financiero modificado por el Reglamento (CEE) n° 
2049/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, prevé que: 
«En cuanto a las líneas presupuestarias que impliquen 
una distinción entre créditos de compromiso y créditos 
de pago: por regla general, los créditos de compromiso 
y los créditos de pago no utilizados al término del 
ejercicio para el que hayan sido consignados quedarán 
anulados. Sin embargo, podrán ser incorporados 
únicamente al ejercicio siguiente por una decisión que 
12 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
la Comisión deberá tomar, a más tardar, el 15 de 
febrero, con arreglo a los siguientes criterios: 
a) en lo que se refiere a los créditos de compromiso: ECU a los que habían sido prorrogados. La prórroga de 
estos créditos se realizó sin justificarlos, a pesar de que los 
expedientes estaban prácticamente terminados al final de 
1988. 
— los importes correspondientes a expedientes 
cuya conclusión esté prácticamente realizada el 
31 de diciembre, pero que no hayan podido 
reflejarse aún en compromisos contables, estos 
importes deberán comprometerse, en princi­
pio, antes del 31 de marzo del año siguiente, 
— los importes que resulten necesarios cuando el 
Consejo adopte a finales del ejercicio el acto de 
base, sin que la Comisión haya podido com­
prometer antes del 31 de diciembre los créditos 
previstos a tal fin en el presupuesto; 
b) en lo que se refiere a los créditos de pago: 
— los importes necesarios para cubrir compromi­
sos anteriores o derivados de créditos de 
compromiso prorrogados, cuando los créditos 
previstos en las líneas correspondientes al 
presupuesto del ejercicio siguiente no permitan 
cubrir las necesidades. Con arreglo a sus 
competencias de ejecución, la Comisión utiliza­
rá, en función de las exigencias de gestión y de 
forma prioritaria, los créditos autorizados para 
el ejercicio en curso y no podrá recurrir a los 
créditos prorrogados mientras no se hayan 
agotado los primeros.» 
1.26. Se presentan a continuación las observaciones 
derivadas de los controles que ha efectuado el Tribunal 
sobre los primeros casos en los que se ha aplicado esta 
nueva disposición, cuyo objetivo es, en el marco « paquete 
Delors», reforzar el principio de la anualidad en la 
gestión de los créditos disociados, es decir, aquéllos en los 
que se diferencian créditos de compromiso y créditos de 
pago (anteriormente la Comisión disponía automática­
mente de dos años para proceder a su compromiso). 1.29. Asimismo, la Comisión había decidido prorrogar 
[artículo 6, apartado 2 a), segundo párrafo] 139 000 ECU 
de la partida 7345 «Tecnologías avanzadas en el campo 
de la bioinformática y en la informática médica». Sin 
embargo, al cierre del ejercicio 1988 sólo quedaban 
disponibles en dicha partida 69 000 ECU, cantidad a la 
que quedó limitada dicha prórroga. 
Créditos de pago 
1.30. Los 21,6 Mió ECU de créditos presupuestados en 
el Título 5 (artículos 560 «Preparación de los programas 
comunitarios de apoyo» y 580 «Infraestructura de 
transporte») no se han utilizado en el transcurso del 
ejercicio siguiente, ya que los créditos de este ejercicio 
bastaron para cubrir los compromisos pendientes de 
liquidación. De ahí que quepa poner en duda la validez de 
la prórroga inicial, en el sentido de los criterios expuestos 
en el artículo 6, apartado 2 b). 
1.31. Asimismo, se han utilizado créditos de pago para 
cubrir compromisos del ejercicio siguiente que no estaban 
relacionados con créditos de compromiso prorrogados 
(partidas 7301 a 7308 y 7313, por un importe global de 
unos 2 Mió ECU). También aquí se ha producido, pues, 
una infracción del artículo 6, apartado 2 b). 
Prórrogas de créditos de 1989 a 1990 
1.32. Se han prorrogado de 1989 a 1990 créditos de 
compromiso por valor de 84,6 Mió ECU y créditos de 
pago por 50 Mió ECU. 
Prórrogas de créditos de 1988 a 1989 Créditos de compromiso 
1.27. Se han prorrogado 15,9 Mió ECU de créditos de 
compromiso y 48,1 Mió ECU de créditos de pago de 1988 
a 1989. 
Créditos de compromiso 
1.28. Ciertos créditos (2,1 Mió ECU) del Título 5 
(artículos 552 PIM «Asistencia técnica» y 560 «Prepara­
ción de los programas comunitarios de apoyo») que 
fueron prorrogados según lo dispuesto en el artículo 6, 
apartado 2 a), primer párrafo, no fueron comprometidos 
antes del 31 de marzo tal como se había previsto, y lo 
fueron finalmente por importes inferiores en 0,3 Mió 1.33. De los 79,9 Mió ECU prorrogados según lo 
dispuesto en el artículo 6, apartado 2 a), primer párrafo, 
29,4 Mió ECU no fueron comprometidos antes del 31 de 
marzo de 1990, plazo fijado en principio por el 
Reglamento. Estos 29,4 Mió ECU se distribuyen de la 
manera siguiente: 
a) 2 Mió ECU del artículo 554 «Elaboración de los 
marcos comunitarios de apoyo y asistencia técnica »; 
b) 26 Mió ECU del artículo 600 «Fondo Social Euro­
peo »; 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 13 
c) 0,5 Mió ECU del artículo 667 « Acciones de vigilancia 
relativas a la seguridad de los productos de consu­
mo»; 
d) 0,921 Mió ECU del artículo 990 « Medidas derivadas 
de convenios de cooperación económica y comercial 
con terceros países». 
Créditos de pago 
1.34. Los 50 Mío ECU de créditos de pago prorrogados 
lo fueron globalmente en el ámbito de la ayuda 
alimentaria (capítulo 92), infringiéndose así el artículo 6, 
apartado 2 b), que sólo autoriza la prórroga dentro de la 
línea presupuestaria, es decir, artículo o partida. Además 
de este incumplimiento del principio de la especialidad 
presupuestaria, los expedientes de la Comisión revelan 
que los créditos prorrogados para su utilización en 1990 
correspondían a líneas presupuestarias cuyos saldos al 31 
de diciembre de 1989 eran insuficientes para realizar las 
prórrogas en cuestión. No obstante, tras las averiguacio­
nes del Tribunal, finalmente la Comisión ha utilizado los 
diferentes créditos prorrogados en sus líneas presupuesta­
rias de origen respectivas, evitando así el menoscabo del 
procedimiento. Además, parte de los créditos prorroga­
dos corresponde a créditos transferidos en 1989 a partir 
de créditos no disociados. Si estos créditos hubieran 
conservado su clasificación inicial de no disociados, sólo 
habrían podido ser prorrogados previo consentimiento 
de la autoridad presupuestaria. 
Reconstitución de créditos 
1.35. El artículo 6, apartado 6, del Reglamento 
Financiero modificado por el Reglamento (CEE) n° 
2049/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, prevé lo 
siguiente: 
« Las liberaciones de créditos, en las líneas presupuesta­
rias en que se distinga entre créditos de compromiso y 
créditos de pago, que se produzcan a raíz de la no 
realización total o parcial de los proyectos para los 
cuales se hayan asignado los créditos, en los ejercicios 
posteriores a aquél para el cual se hayan consignado los 
créditos en el presupuesto, darán lugar, por regla 
general, a la anulación de los créditos correspondien­
tes. 
No obstante, y con carácter excepcional, podrá 
reconstituirse el crédito de compromiso liberado 
cuando resulte indispensable realizar el programa 
inicialmente previsto, salvo si hay créditos disponibles 
a tal fin en el presupuesto del ejercicio en curso. 
Con este fin, la Comisión examinará al principio de 
cada ejercicio las liberaciones que se hayan producido 
durante el ejercicio anterior y apreciará, en función de las necesidades, la oportunidad de reconstituir los 
créditos correspondientes. 
La Comisión adoptará esta decisión antes del 15 de 
febrero de cada ejercicio. 
La Comisión informará a la autoridad presupuestaria, 
a más tardar el 15 de marzo, de la decisión adoptada, 
precisando las razones que justifiquen cada reconstitu­
ción de créditos.» 
1.36. Previamente a esta modificación del Reglamento 
Financiero, la reconstitución de créditos había contribui­
do en parte a la formación del llamado «peso del 
pasado». En la exposición de motivos de su primer 
proyecto de modificación reglamentaria, en el marco del 
«Paquete Delors», la Comisión, manifestando su 
empeño en aumentar la disciplina en la ejecución 
presupuestaria mediante la restauración del principio de 
la anualidad, proponía redactar el nuevo artículo en los 
siguientes términos: «las liberaciones de créditos de 
compromisos [...] podrán dar lugar a que se reconstituyan 
los correspondientes créditos [...]; a tal fin, la Comisión 
[...] apreciará, en función de las necesidades, la oportuni­
dad de reconstituir los correspondientes créditos [...]». 
Esta formulación concedía a la Comisión amplias 
atribuciones de apreciación. Tras el Consejo Europeo que 
tuvo lugar del 11 al 13 de febrero de 1988, en el que se hizo 
hincapié en la necesidad de ceñirse al principio de 
anualidad y de revisar a tal efecto las condiciones de 
reconstitución de ciertos créditos, la Comisión se 
reafirmó en su propuesta inicial y estableció el principio 
de que los créditos liberados se anulen y que la 
reconstitución sólo se produzca « con carácter excepcio­
nal» y se base en criterios técnicos rigurosos. 
1.37. A pesar de la existencia de tales criterios técnicos, 
esta disposición se aleja igualmente de las prácticas 
presupuestarias aceptadas en general, al conceder a la 
Comisión la facultad de crear nuevas autorizaciones 
presupuestarias mediante la prerrogativa de la reconstitu­
ción de créditos. Teniendo en cuenta el contexto 
legislativo anteriormente expuesto, está claro que esta 
medida de autodisciplina, más que cualquier otra 
disposición financiera, debe aplicarse con especial rigor. 
El Tribunal ha examinado los dos primeros casos de 
reconstituciones: 400 Mió ECU liberados en 1988 y 
reconstituidos en 1989, y 228,6 Mió ECU liberados en 
1989 y reconstituidos en 1990. 
Observaciones generales 
1.38. La Comisión ha de precisar «las razones que 
justifiquen cada reconstitución de créditos». Sin embar­
go, en las decisiones de esta institución no suelen figurar 
los programas a los que se refieren las liberaciones y que 
deben dar lugar a las reconstituciones de créditos, y 
tampoco se demuestra que los créditos disponibles en el 
ejercicio siguiente sean insuficientes. Esta carencia de 
motivación dificulta el control posterior de las condicio­
nes en que se puede efectuar la reconstitución. 
14 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
1.39. Por otra parte, el grueso de las reconstituciones 
corresponde a partes del Presupuesto cuya nomenclatura 
presupuestaria está poco detallada (una línea para cada 
uno de los siguientes instrumentos: FEOGA-Orienta-
ción, Fondo Social, FEDER). De ahí la imposibilidad de 
identificar inmediatamente con la nomenclatura presu­
puestaria y, por lo tanto, la contable, las acciones y 
programas específicos a los que se asignan los créditos 
reconstituidos. En vista de que la Comisión tampoco ha 
previsto un seguimiento específico de estos créditos, la 
mera lectura de las cuentas no basta para verificar si, 
conforme al artículo 6, apartado 6, se han empleado los 
créditos en los programas en los que se habían liberado 
inicialmente, y si los créditos del ejercicio en curso eran, 
en efecto, insuficientes para finalizar tales programas. 
Como además los comentarios en el presupuesto sobre las 
principales líneas de crédito que han dado lugar a 
reconstitución, contrariamente a lo que puede hacer 
pensar la respuesta de la Comisión al apartado 1.39, 
indican que los créditos de los ejercicios en curso también 
se destinan a la « financiación de acciones comprometidas 
desde 1975 a 1988 (o 1989) o pendientes de compromiso al 
amparo de reglamentos vigentes en ese período», se 
plantea una duda grave sobre la no disponibilidad 
efectiva de créditos para finalizar los antiguos programas 
en cuestión. 
Reconstitución en el Presupuesto de 1989 
de créditos liberados en 1988 
1.40. En el Fondo Europeo de Orientación y de 
Garantía Agrícola, sección Orientación (FEOGA-Orien-
tación), el total de 36,9 Mió ECU reconstituidos en 1989 
se subdivide en: una parte (33,3 Mió ECU) relativa al 
Reglamento (CEE) n° 355/77 (5) y otra (3,6 Mió ECU) 
relativa a los Reglamentos (CEE) n° 1760/78 (6) y n° 
269/79 (7). En 1989 se ha utilizado un 91 % de estos 
créditos y se han prorrogado al ejercicio 1990 2,0 Mió 
ECU (un 5,5 % del total). En realidad, lo que la Comisión 
ha hecho mediante esta reconstitución ha sido aumentar 
los créditos destinados por la autoridad presupuestaria a 
la política en cuestión en 1989. De este modo, en el 
FEOGA-Orientación ha mantenido la práctica de volver 
a comprometer casi sistemáticamente los créditos destina­
dos inicialmente a proyectos que no han sido realizados, 
práctica que hubiesen debido eliminar las nuevas reglas 
financieras. 
1.41. Por lo que se refiere al FEDER, en 1989 se han 
reconstituido 215,4 Mió ECU procedentes de liberacio­
nes de 1988 (206,3 Mió ECU por proyectos que no se 
ejecutaron y 9,1 Mió ECU por ajustes monetarios). Los 
9,1 Mió ECU liberados a consecuencia de ajustes 
monetarios no corresponden a proyectos que no se 
ejecutaron y, en consecuencia, no pueden dar lugar a 
reconstitución en ningún caso. En cuanto a los 206,3 Mió 
(5) DOL51 de 23.2.1977. 
(6) DO L 205 de 28.7.1978. 
(7) DO L 38 de 14.2.1979. ECU restantes, del examen de los compromisos realiza­
dos en 1989 se desprende que este importe fue asignado a 
la realización de programas de desarrollo regional, de 
carácter fundamentalmente indicativo. Cabe preguntarse 
si estos programas son asimilables a los que menciona el 
artículo 6 del Reglamento Financiero. Por otra parte, en 
este caso es difícil establecer una relación con los 
programas (o proyectos) por los que se liberaron los 
créditos en un principio. En efecto, las verificaciones 
realizadas por el Tribunal a partir de los expedientes de 
los ordenadores de pagos revelan que los créditos se han 
empleado en los países previstos, pero a menudo en 
regiones, y casi siempre en tipos de proyectos, distintos de 
los que habían dado lugar a la liberación. 
1.42. En 1989 se han reconstituido en el Fondo Social 
Europeo (FSE) 147,7 Mió ECU a partir de liberaciones 
de 1988, a pesar de que, por principio, no había que 
finalizar programas iniciados en ejercicios anteriores, ya 
que por aquel entonces el concepto mismo de programa 
resultaba inédito, estrictamente hablando, en el Fondo 
Social. Por otra parte, los ordenadores de pagos han 
administrado los créditos reconstituidos conjuntamente 
con los créditos del ejercicio 1989, lo que impide verificar 
si se han utilizado para finalizar eventuales programas 
anteriores. Por último, conviene señalar que en el 
presupuesto de 1989 existía una importante masa de 
créditos (3 387 Mió ECU) en la misma línea presupuesta­
ria. 
Reconstitución en el Presupuesto de 1990 
de créditos liberados en 1989 
1.43. A partir de la totalidad de las liberaciones 
producidas en 1989, se han reconstituido en las líneas 
3000 y 3010 (FEOGA-Orientación) 9,2 Mió ECU y 
52,3 Mió ECU, cuando dichas líneas contaban en 1990 
con una dotación de 251 Mió ECU y 806 Mió ECU 
respectivamente. 
1.44. De la línea 500 (FEDER) se han reconstituido 
10,9 Mió ECU no apoyándose en un examen de los 
criterios enunciados en el apartado 6 del artículo 6 del 
Reglamento Financiero, aunque la decisión haga referen­
cia de él, sino en el punto 11 del acuerdo interinstitucional 
de 29 de junio de 1988 (Parlamento, Consejo, Comisión). 
Al constituir este acuerdo un compromiso político entre 
las instituciones signatarias, para poder presupuestar en 
ejercicios posteriores los créditos anulados por no haber 
sido utilizados, no constituye una base jurídica suficiente 
para que la Comisión pueda atribuirse la prerrogativa de 
crear, de manera independiente, autorizaciones presu­
puestarias nuevas disfrazadas como reconstituciones de 
créditos. La Comisión debería haber garantizado el 
respeto de los criterios establecidos en el Reglamento 
Financiero. Las reconstituciones se han realizado a partir 
de liberaciones de proyectos individuales, pero en las 
justificaciones de la Comisión no se observa vínculo 
alguno con programas de carácter operacional aprobados 
por dicha institución y de finalización necesaria. Tampo­
co se refleja en ellas una posible insuficiencia de créditos 
en el artículo 500, dotado en 1990 de 5 408 Mió ECU. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 15 
1.45. La Comisión invoca asimismo el compromiso del 
acuerdo interinstitucional para justificar la reconstitu­
ción de 91 Mió ECU a la línea 600 (FSE), sin explicar 
tampoco en este caso si los créditos liberados y 
reconstituidos se refieren en realidad a programas que es 
necesario finalizar, y sin demostrar la insuficiencia de 
créditos en el presupuesto de 1990, dotado con un 
volumen no despreciable de créditos (4 075 Mió ECU). 
1.46. En la partida 7351« Fisión—Gestión y almacena­
miento de residuos radioactivos », se ha reconstituido un 
importe de 730 000 ECU destinados a la realización del 
programa previsto inicialmente; no se ha comprobado 
que no existían créditos disponibles en 1990 a tal fin, 
cuando de hecho los había (30 Mió ECU). El motivo real 
de esta reconstitución es un error de contabilidad que 
había provocado la liberación de un importe destinado a 
un programa antiguo cuya suma quería conservar la 
Comisión tal y como había sido fijada por el Consejo. 
1.47. En el campo de la ayuda alimentaria se han 
reconstituido 47,8 Mió ECU en el capítulo 92 de manera 
global, es decir, sin respetar el principio de la especializa-
ción presupuestaria. El examen de los expedientes de la 
Comisión revela que dichos créditos se habían liberado de 
ciertas líneas del capítulo 92 y estaban destinados, de 
hecho, a ser reconstituidos en otras, para financiar 
operaciones anteriores (sobre todo gastos de transporte) 
cuyo importe excedía los créditos comprometidos 
inicialmente. Es decir, que la nueva disposición reglamen­
taria no se ha aplicado correctamente. 
1.48. Con respecto a los protocolos mediterráneos, se 
han reconstituido 3,9 Mió ECU y 1,0 Mió ECU en las 
partidas 9650 y 9651 respectivamente, a pesar de que estas 
líneas tenían una dotación de 9 Mió ECU y 200 Mió ECU 
respectivamente en 1990. Los créditos reconstituidos 
proceden de liberaciones de un elevado número de 
proyectos financiados en el marco de los primeros, 
segundos y terceros protocolos en varios países beneficia­
rios de la ayuda comunitaria. La Comisión alegó que el 
conjunto de estos créditos constituiría un « suplemento a 
las dotaciones presupuestarias de 1990». Es evidente que 
se ha intentado aquí recuperar el mayor número posible 
de importes reducidos con el fin de transformarlos en 
dotaciones globales suplementarias, lo cual contraviene el 
espíritu del artículo 6, apartado 6. 
Conclusiones sobre la aplicación de las nuevas 
reglas de disciplina presupuestaría 
1.49. Parece que, en general, se suelen respetar las 
normas sobre fijación de plazos. Sin embargo, convendría 
dotarlas de mayor precisión, sobre todo en cuanto a la 
determinación del plazo y a las consecuencias en caso de 
incumplimiento. Por otra parte, en vista de la tendencia 
que ha existido en el pasado a exceder los plazos fijados, el 
Tribunal previene contra una aplicación permisiva de esta 
disposición, que le restaría inmediatamente valor. 1.50. Mucho menos respetadas parecen las normas 
sobre prórrogas, y ello desde el primer ejercicio en que se 
aplicaron. Aquí también, el Tribunal llama la atención 
sobre el riesgo de una excesiva permisividad en la 
aplicación de esta nueva disposición. 
1.51. Por último, la norma sobre reconstitución de 
créditos no se ha aplicado con el debido rigor. Las 
explicaciones previstas por la normativa se facilitan de 
manera más bien somera y a veces resultan ser erróneas. 
La Comisión no ha instituido un sistema de seguimiento 
de los créditos reconstituidos, a pesar de que ello 
constituiría un medio adecuado para garantizar y 
verificar que la nueva normativa se aplica correctamente. 
1.52. El Tribunal considera que los primeros casos de 
aplicación de las nuevas normas de disciplina presupues­
taria están aún lejos de la gestión de un «buen padre de 
familia» y del «rigor» mencionados con ocasión de la 
presentación del «paquete Delors», en la página 8 del 
documento COM(87) 100 final, de 15 de febrero de 1987. 
Respeto del principio de especialización 
presupuestaria 
Transferencias desde el capítulo 100 
1.53. En comparación con el ejercicio anterior, se 
observa un incremento del número de transferencias del 
capítulo 100 a líneas distintas de las previstas en el 
presupuesto. Tales cambios han sido ratificados de hecho 
por la autoridad presupuestaria dentro del procedimiento 
de transferencia. Sin embargo, en el documento 
COM(87) 101 final, al presentar el «paquete Delors», la 
Comisión había señalado que, en el caso de los créditos 
reservados con un destino prefijado que al final no 
pudieran ser transferidos a las líneas previstas, la 
Comisión « adoptaría la postura de no proponer ninguna 
utilización alternativa. Estos créditos serían, por lo tanto, 
anulados automáticamente al final del ejercicio». 
Transferencias entre créditos de naturaleza diferente 
1.54. A pesar de que la normativa no autorizaba 
expresamente las transferencias de créditos no disociados 
a créditos disociados, se han realizado varias operaciones 
de este tipo. Los créditos para pagos que se han 
transferido automáticamente junto con los créditos para 
compromisos han quedado inutilizados en las líneas de 
destino al no ser necesarios, sobre todo en el área de la 
ayuda alimentaria. En la práctica, las transferencias entre 
16 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
créditos de distinta naturaleza tienen casi siempre este 
resultado. En ciertos casos la Comisión ha prorrogado al 
ejercicio siguiente los créditos de pago que se habían 
transferido por este procedimiento bajo su propia 
responsabilidad [artículo 6, apartado 2 b)]. Mediante este 
procedimiento en dos fases, la Comisión realiza prórro­
gas de créditos no disociados que el Reglamento 
Financiero le impide efectuar en una sola etapa. Sin 
embargo, es de señalar que este tipo de transferencia, que 
no estaba prevista en el Reglamento Financiero aplicable 
en 1989, quedará autorizado en el nuevo Reglamento 
Financiero. Ello no impedirá, no obstante, las consecuen­
cias anormales antes mencionadas. 
Gestión no diferenciada de los créditos de ayuda 
alimentaria damente los datos reales de ejecución de los ejercicios 
anteriores. Así, en el capítulo 92 el coeficiente real de 
compromiso de créditos del ejercicio 1986 se vio reducido 
del 96,4 % al 71,5 % y el de 1987, del 94,7 % al 76,9 % 
(véase cuadro 1.1). Este fenómeno se debe tomar en 
consideración a la hora de estudiar los aparentemente 
satisfactorios coeficientes de utilización de 1989, año en 
que ascendieron a un 99 % en lo que respecta a los 
compromisos y a un 85 % en cuanto a los pagos. En 
términos generales, conviene señalar que respecto a las 
«razones puramente formales» mencionadas por la 
Comisión en su respuesta (que de hecho consisten en la 
distinción entre créditos disociados y no disociados y 
entre gastos obligatorios y no obligatorios) se hubiera 
podido llegar a una solución conforme a la reglamenta­
ción iniciando en el momento oportuno los procedimien­
tos de transferencia necesarios, es decir, consultando a la 
autoridad presupuestaria. 
1.55. Los análisis que figuran en los apartados 1.34 
(prórrogas de créditos), 1.47 (reconstitución de créditos) y 
1.96 (ayuda alimentaria) muestran que la Comisión elude 
en este área las limitaciones ordinarias de la especializa-
ción de los créditos a la hora de organizar la gestión de 
éstos. Si bien la autorización del presupuesto de ayuda 
alimentaria prevé una clara distinción de los importes 
asignados a los distintos componentes de esta política 
(dentro del capítulo 92 existen trece líneas de créditos 
diferentes, algunas de las cuales están dotadas de créditos 
disociados y otras de créditos no disociados), la Comisión 
administra a menudo el capítulo 92 como si se tratase de 
un techo global de crédito. En efecto, los créditos se han 
prorrogado en bloque y reconstituido igualmente en 
bloque. Estos procedimientos infringen la normativa 
vigente y, además, restan a las decisiones iniciales de la 
autoridad presupuestaria gran parte de su alcance. Por 
otra parte, es interesante observar que esta modalidad de 
gestión viene acompañada de ajustes (anulación, libera­
ciones, prórrogas, reconstitución) que modifican profun-Utilización de los créditos del ejercicio 
Datos generales 
1.56. A partir de los datos en los que se basa la Cuenta 
de Gestión de la Comisión, el Tribunal ha elaborado 
cuadros financieros que presentan en detalle la evolución 
y la utilización de los créditos del ejercicio. Figuran en los 
cuadros 1.2 y 1.3. El análisis detallado de estas informa­
ciones por campo de actividad general se presenta como 
introducción de los distintos capítulos específicos. Los 
análisis que se ofrecen a continuación tratan los aspectos 
más generales de la ejecución presupuestaria. 
Cuadro 1.1 — Situación de los créditos para compromisos del capítulo B92 «Ayuda alimentaria» 
(créditos no disociados + créditos de compromiso) 
(Mió ECU) 
____ Ejercicio 
Operaciones " • __ 
En el ejercicio en cuestión (n): 
(a) créditos iniciales 
(b) créditos definitivos (]) 
(c) compromisos contraídos 
(d) porcentaje = % (c)/(b) 
En los ejercicios siguientes: 
(e) anulaciones de compromisos de créditos no disociados 
(f) liberaciones de compromisos de créditos disociados (2) 
(g) compromisos definitivos [(c) — (e) - (f)] 
(h) porcentaje = % (g)/(b) al 31 diciembre 1989 1985 
635,6 
689,1 
689,1 
100 % 
0,1 
9,3 
679,7 
98,6 % 1986 
693,6 
693,6 
668,6 
96,4 % 
21,0 
152,0 
495,6 
71,5 % 1987 
511,5 
604,1 
572,0 
94,7 % 
36,2 
94,8 
440,0 
76,9 % 1988 
421,8 
567,3 
567,0 
100 % 
0,5 
0,7 
565,8 
99,7 % 1989 
473,4 
679,7 
677,3 
99,6 % 
(*) Incluidos los remanentes de todo tipo (iniciales, nuevos y automáticos) y las transferencias. 
(2) Del total de 256,8 Mió ECU liberados se han reconstituido 203,1 Mió ECU (remanentes nuevos) y cancelado 53,7 Mió ECU. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 17 
Cuadro 1.2 — Créditos para compromisos disponibles en 1989 y su utilización, 
por sector y por institución 
(Mió ECU) 
Sector e institución 
[las secciones (S), títulos (T) y capítulos (Cap), 
correspondientes a la nomenclatura presupuestaria 
de 1989, se indican entre paréntesis] 
1. Funcionamiento (todas las instituciones) 
1.1. Comisión (S III, parte A) 
1.2. Otras instituciones (S I, II, IV, V) 
Si 
fi, 
:2 
E 
r) 
F o 
u 
2 
u u 2. FEOGA-Garantía (T 1-2) 
2.1. Cereales y arroz (Cap 10) 
2.2. Azúcar (Cap 11) 
2.3. Materias grasas y proteaginosas (Cap 12-13) 
2.4. Frutas y hortalizas (Cap 15) 
2.5. Vino (Cap 16) 
2.6. Tabaco (Cap 17) 
2.7. Productos lácteos (Cap 20) 
2.8. Carne, huevos, aves de corral (Cap 21-24) 
2.9. Otros mercados (Cap 14, 18, 25) 
2.10. Medidas agro-monetarias (Cap 27-28) 
2.11. Otros gastos (Cap 29) 
3. Estructuras agrícolas (T 3) 
(de los que: créditos no disociados) 
3.1. FEOGA-Orientación (Cap 30-33) 
3.2. Acciones específicas (Cap 38) 
4. Pesca (T 4) 
(de los que: créditos no disociados) 
4.1. Organización de mercados (Cap 40) 
4.2. Otras acciones (Cap 41-42, 44-47) 
5. Política regional y de transportes (T 5) 
(de los que: créditos no disociados) 
5.1. Fondo Regional (Cap 50-51) 
5.2. Transportes (Cap 58) 
5.3. Otras medidas (Cap 54-56) 
6. Política social (T 6) 
(de los que: créditos no disociados) 
6.1. Fondo Social (Cap 60-61) 
6.2. Otras medidas (Cap 62-67, 69) 
7. Investigación, energía, etc. (T 7) 
(de los que: créditos no disociados) 
7.1. Energía (Cap 70) 
7.2. Investigación e inversiones (Cap 73) 
7.3. Industria y mercado interior (Cap 77) 
7.4. Otras acciones (Cap 71, 74-76, 78-79) 
8. Reembolsos a los Estados miembros (T 8) 
8.1. Depreciación de las existencias agrícolas (Cap 81) 
8.2. Otros reembolsos (Cap 80, 83-87) 
9. Cooperación al desarrollo (T 9) 
(de los que: créditos no disociados) 
9.1. Ayudas alimentarias (Cap 92) 
9.2. Ayudas financieras (Cap 90-91, 93-99) 
10. Créditos provisionales y reserva (Cap 100-102) 
(de los que: créditos no disociados) 
Total créditos de operaciones (S III, B) 
(de los que: créditos no disociados) 
Total general 
os: 
isociados (CND) 
ampromiso (CC) 
.£•«0 
'ÜCO de c 
litos 
litos Tipo 
-créc 
- cré( 
(a) 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND + CC 
(CND) 
CC 
CND + CC 
CND+CC 
(CND) 
CND 
CND+CC 
CND+CC 
(CND) 
CC 
CND+CC 
CND+CC 
CND+CC 
(CND) 
CC 
CND+CC 
CND+CC 
(CND) 
CND + CC 
CC 
CND+CC 
CND+CC 
CND 
CND 
CND 
CND + CC 
(CND) 
CND+CC 
CND+CC 
CND + CC 
(CND) 
CND + CC 
(CND) 
CND + CC 
CND 
CC Evolución de los créditos 
"e5 
.0 
•-
O 
3 D. 
s 
CU 
(b) 
2 150,0 
1 416,4 
733,6 
26 741,0 
4 086,0 
2 051,0 
5 415,0 
1 221,0 
1 466,0 
975,0 
4 720,0 
4 501,0 
1 347,0 
415,0 
544,0 
1599,4 
169,7 
1 413,0 
86,4 
353,2 
192,8 
37,3 
315,9 
4 896,2 
25,4 
4 495,0 
7,4 
393,8 
3 695,4 
245,5 
3 387,0 
308,4 
1602,3 
40,9 
132,4 
1 288,1 
121,9 
59,9 
2 879,0 
1 449,0 
1 430,0 
1240,5 
95,9 
473,4 
767,1 
1266,1 
1 049,3 
44 273,0 
31 439,5 
46 423,0 
33 589,5 
12 833,5 2o ^ 
c 3 « tofi 
esup 
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tario 
<U £V\S C Prest 
(tras 
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suple 
(c) 
2 152,7 
1 416,4 
736,3 
26 741,0 
4 086,0 
2 051,0 
5 415,0 
1 221,0 
1 466,0 
975,0 
4 720,0 
4 501,0 
1 347,0 
415,0 
544,0 
1599,4 
169,7 
1 413,0 
86,4 
353,2 
192,8 
37,3 
315,9 
4 896,2 
25,4 
4 495,0 
7,4 
393,8 
3 695,4 
245,5 
3 387,0 
308,4 
1602,3 
40,9 
132,4 
1 288,1 
121,9 
59,9 
2 879,1 
1 449,0 
1 430,1 
1240,5 
95,9 
473,4 
767,1 
1 266,1 
1 049,3 
44 273,1 
31 439,6 
46 425,8 
33 592,3 
12 833,5 ^ 
w 
(JTJ 
(d) 
2 152,7 
1 416,4 
736,3 
25 651,2 
3 462,0 
2 051,0 
5 103,0 
1 101,0 
1 307,9 
1 140,0 
5 020,0 
4 486,0 
1 354,0 
415,0 
211,3 
1640,5 
159,0 
1 464,9 
75,7 
348,2 
190,8 
27,3 
320,9 
5 176,5 
25,4 
4 710,4 
69,9 
396,2 
3 831,0 
244,8 
3 519,7 
311,3 
1801,1 
42,0 
132,4 
1 481,9 
122,5 
64,3 
2 967,2 
1 449,0 
1 518,2 
1 459,8 
97,3 
679,7 
780,1 
1854,1 
1 852,1 
44 729,6 
31 229,8 
46 882,4 
33 382,5 
13 499,9 Utilización de los créditos 
Compromisos 
contraídos 
en 1988 
Importe 
(e) 
2 088,7 
1 388,6 
700,0 
24 403,1 
3 261,4 
1 979,9 
4 781,0 
1 018,6 
1 147,7 
1 138,8 
4 987,0 
4 376,5 
1 236,6 
364,3 
111,4 
1543,0 
64,8 
1 461,6 
75,5 
341,4 
187,3 
24,0 
317,4 
4 985,3 
25,1 
4 666,2 
69,7 
249,3 
3 788,1 
244,0 
3 478,4 
309,7 
1 778,2 
40,8 
131,7 
1 462,1 
93,6 
91,0 
2 961,1 
1 442,9 
1 518,2 
1 453,8 
96,5 
677,3 
776,5 
— 
— 
41 254,0 
28 022,6 
43 342,7 
30 111,3 
13 231,5 Nivel 
(%) 
(e)/(d) 
97,0 
98,0 
95,1 
95,1 
94,2 
96,5 
93,7 
92,5 
87,8 
99,9 
99,3 
97,6 
91,3 
87,8 
52,7 
94,1 
40,8 
99,8 
99,7 
98,0 
98,1 
87,9 
98,9 
96,3 
99,0 
99,1 
99,8 
62,9 
98,9 
99,7 
98,8 
99,5 
98,7 
97,0 
99,5 
98,7 
76,4 
141,5 
99,8 
99,6 
100,0 
99,6 
99,1 
99,6 
99,5 
— 
— 
92,2 
89,7 
92,5 
90,2 
98,0 2: 
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8 S 
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(0 
3,1 
2,2 
1,0 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
2,0 
— 
2,0 
— 
-0,4 
— 
— 
-0,4 
46,2 
— 
44,2 
— 
2,0 
26,5 
— 
26,0 
0,5 
13,9 
— 
— 
13,9 
— 
— 
— 
— 
— 
4,0 
0,7 
2,4 
1,6 
— 
— 
92,2 
0,7 
96,0 
3,8 
92,3 8 
c § .2 
< 
(g) = 
(d-e-0 
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25,6 
35,3 
1248,1 
200,6 
71,1 
322,0 
82,4 
160,1 
1,2 
33,0 
109,5 
117,4 
50,7 
99,9 
95,5 
94,2 
1,2 
0,2 
7,2 
3,5 
3,3 
3,9 
145,0 
0,3 
0,0 
0,1 
144,9 
16,4 
0,8 
15,3 
1,1 
9,0 
1,3 
0,6 
6,0 
28,9 
-26,7 
6,1 
6,1 
0,0 
2,0 
0,2 
0,0 
2,0 
1854,1 
1 852,1 
3 383,4 
3 206,6 
3 443,6 
3 267,4 
176,1 
c 
O 
s1 
•0 
a Parlamento (SI) 
Consejo (S II) 
(de los que: Comité Económico y Social) 
Comisión (S III) 
(de los que: créditos no disociados) 
Tribunal de Justicia (S IV) 
Tribunal de Cuentas (S V) 
Total general CND 
CND 
(CND) 
CND + CC 
(CND) 
CND 
CND 
CND + CC 405,5 
240,5 
42,9 
45 689,4 
32 855,9 
57,0 
30,6 
46 423,0 405,5 
240,5 
42,9 
45 689,5 
32 856,0 
59,7 
30,6 
46 425,8 405,5 
240,5 
42,9 
46 146,0 
32 646,2 
59,7 
30,6 
46 882,4 381,1 
233,3 
41,2 
42 642,7 
29 411,2 
57,9 
27,7 
43 342,7 94,0 
97,0 
95,9 
92,4 
90,1 
97,0 
90,4 
92,5 1,0 
— 
— 95,1 
2,8 
— 
— 
96,0 23,4 
7,2 
1,8 
3 408,3 
3 232,2 
1,8 
2,9 
3 443,6 
(') Créditos presupuestarios modificados después de haber tenido en cuenta los créditos de compromiso prorrogados de 1988 o reconstituidos en 1989, los créditos correspondientes a los ingresos 
relativos a las prestaciones por cuenta de terceros y las transferencias entre líneas presupuestarias; no incluyen las prórrogas no automáticas de 1987, de créditos no disociados. 
18 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 1.3 — Créditos para pagos disponibles en 1989 y su utilización, 
por sector y por institución 
(Mió ECU) 
Sector e institución 
(véase cuadro anterior) 
1. Funcionamiento 
1.1. Comisión 
1.2. Otras instituciones 
m 
a 
e 
:2 
E o U 
c o 
i 
o 
•a 
o 
y 2. FEOGA-Garantía 
2.1. Cereales y arroz 
2.2. Azúcar 
2.3. Materias grasas... 
2.4. Frutas y hortalizas 
2.5. Vino 
2.6. Tabaco 
2.7. Productos lácteos 
2.8. Carne,... 
2.9. Otros mercados 
2.10. Medidas agr.-mon. 
2.11. Otros gastos 
3. Estructuras agrícolas 
(de los que: CND) 
3.1. FEOGA-Orienta-
ción 
3.2. Acciones específ. 
(de los que: CND) 
4.1. Organización... 
4.2. Otras acciones 
5. Política regional... 
(de los que: CND) 
5.1. Fondo Regional 
5.2. Transportes 
5.3. Otras medidas 
6. Política social 
(de los que: CND) 
6.1. Fondo Social 
6.2. Otras medidas 
7. Investigación, etc. 
(de los que: CND) 
7.1. Energía 
7.2. Investigación... 
7.3. Industria... 
7.4. Otras acciones 
8. Reembolsos... 
8.1. Deprec. exist. 
8.2. Otros reembolsos 
9. Cooperación... 
(de los que: CND) 
9.1. Ayudas alimentarias 
9.2. Ayudas financieras 
10. Créditos prov. y res. 
(de los que: CND) 
Total créd. de operaciones 
(de los que: CND) 
Total general 
Tipo de créditos: 
- créditos no disociados (CND) 
- créditos de pago (CP) 
(a) 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND 
CND+CP 
(CND) 
CP 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CND 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CP 
CND+CP 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CP 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CND+CP 
CP 
CND+CP 
CND+CP 
CND 
CND 
CND 
CND+CP 
(CND) 
CND+CP 
CND+CP 
CND+CP 
(CND) 
CND+CP 
(CND) 
CND+CP 
CND 
CP A. Créditos del ejercicio 1989 
Evolución de 
los créditos 
Sos 
Sos 
aC 
3 CO 
§•'§ 
(b) 1 c 
¡DOO SSy'a 
£2¡&.2g 
(c) « 1 
(d) 
2 150,0 2 152,7 2 152,7 
1 416,4 1 416,4 1 416,4 
733,6 736,3 736,3 
26 741,0 26 741,0 25 651,2 
4 086,0 4 086,0 3 462,0 
2 051,0 2 051,0 2 051,0 
5 415,0 5 415,0 5 103,0 
1 221,0 1 221,0 1 101,0 
1 466,0 1 466,0 1 307,9 
975,0 975,0 1 140,0 
4 720,0 4 720,0 5 020,0 
4 501,0 4 501,0 4 486,0 
1 347,0 1 347,0 1 354,0 
415,0 415,0 415,0 
544,0 544,0 211,3 
1 552,4 1 552,4 1 541,7 
169,7 169,7 159,0 
1 369,0 1 369,0 1 369,0 
83,4 83,4 72,7 
381,2 381,2 379,2 
192.8 192,8 190,8 
37,3 37,3 27,3 
343.9 343,9 351,9 
4 300,9 4 300,9 4 333,4 
25,4 25,4 25,4 
3 920,0 3 920,0 3 920,0 
7,4 7,4 39,9 
373,6 373,6 373,6 
3 259,9 3 259,9 3 229,2 
245,5 245,5 244,8 
2 950,0 2 950,0 2 918,5 
309,9 309,9 310,7 
1 409,6 1 409,6 1 523,3 
40,9 40,9 42,0 
116,9 116,9 116,9 
1 145,1 1 145,1 1 247,9 
101,1 101,1 100,2 
46,5 46,5 58,4 
2 879,0 2 879,1 2 967,2 
1 449,0 1 449,0 1 449,0 
1 430,0 1 430,1 1 518,2 
1 031,6 1 031,6 1 239,5 
95,9 95,9 97,3 
460,4 460,4 666,7 
571,2 571,2 572,8 
1 132,2 1 132,2 1 852,9 
1 049,3 1 049,3 1 852,1 
42 687,8 42 687,8 42 717,5 
31 439,5 31 439,6 31 229,8 
44 837,8 44 840,6 44 870,3 
33 589,5 33 592,3 33 382,5 
11 248,3 11 248,3 11 487,8 Utilización 
de los créditos 
1 g 
«"I 
(e) eso 
oo 
-o* 
(0 i 
o 
1 
"3 e < (g) = 
(d-e-f) 
1 925,5 166,4 60,9 
1 284,4 106,3 25,6 
641,0 60,0 35,3 
24 454,3 -51,2 1248,1 
3 261,4 — 200,6 
1 979,9 — 71,1 
4 776,4 4,6 322,0 
1 018,6 — 82,4 
1 147,7 — 160,1 
1 138,8 — 1,2 
5 044,4 -57,4 33,0 
4 376,5 — 109,5 
1234,9 1,6 117,4 
364.3 — 50,7 
111.4 — 99,9 
1 397,4 26,0 118,3 
38,8 26,0 94,2 
1 349,0 — 20,0 
42,4 26,0 4,2 
241.7 37,5 100,0 
149.8 37,5 3,5 
24,0 -0,0 3,3 
217,7 37,5 96,7 
4134,2 11,3 187,9 
13,8 11,3 0,3 
3 920,0 — 0,0 
25,7 5,5 8,6 
188,6 5,8 179,2 
2 895,1 70,1 264,0 
173,9 70,1 0,8 
2 676,1 — 242,4 
219,0 70,1 21,7 
1467,5 22,7 33,1 
22,7 18,0 1,3 
113,8 1,4 1,7 
1 225,8 4,7 17,5 
87,3 8,4 4,5 
40,7 8,2 9,4 
2 886,4 74,6 6,1 
1 442,9 — 6,1 
1 443,5 74,6 0,0 
1009,1 81,4 148,9 
65,7 31,4 0,2 
564,3 54,0 48,4 
444,9 27,4 100,5 
— — 1 852,9 
— — 1 852,1 
38 485,8 272,4 3959,4 
27 805,5 217,8 3 206,6 
40 411,2 438,8 4020,2 
29 730,9 384,1 3 267,4 
10 680,3 54,7 752,8 B. Prórrogas de 1988 
3.2 
3 ooo c 
;gg22 
U Q1VO 
(h) 
157,2 
94,8 
62,4 
11,2 
5,7 
5,4 
0,1 
23,0 
23,0 
23,0 
20,4 
20,4 
20,4 
32,8 
7,5 
21,9 
11,0 
80,3 
77,7 
80,3 
43,6 
18,6 
1,3 
25,0 
4,3 
13,0 
382,0 
382,0 
70,4 
69,9 
22,5 
47,8 
— 
663,8 
610,4 
821,0 
767,6 
53,4 Utilización 
de los créditos 
0) o 
oo 
o 
-o 
Bu 
0') e c o 
'8 
~3 
c 
< 00 = (h-i-j) 
126,2 — 31,0 
77,8 — 17,0 
48,4 — 14,0 
6,1 — 5,2 
3,9 — 1,7 
2,0 — 3,4 
0,1 — 0,0 
21,7 — 1,3 
21,7 — 1,3 
21,7 — 1,3 
20,3 — 0,2 
20,3 — 0,2 
20,3 — 0,2 
10,1 — 22,8 
6,7 — 0,8 
4,9 — 17,0 
5,2 — 5,8 
69,0 — 11,3 
68,9 — 8,7 
69,0 — 11,3 
29,8 3,1 10,7 
15,8 — 2,8 
1.2 — 0,1 
14,0 3,1 7,9 
3.3 — 1,0 
11,3 — 1,8 
382,0 — 0,0 
382,0 — 0,0 
54,6 — 15,7 
54,2 — 15,7 
22,0 — 0,5 
32,6 — 15,2 
— — — 
593.5 3,1 67,2 
575.6 — 34,8 
719,8 3,1 98,2 
701,8 — 65,8 
18,0 3,1 32,3 C. Total de los créditos 
disponibles 
y de los pagos en 1989 
o 
0.22 c 
(D = (d + h) 
2 309,9 
1 511,2 
798,7 
25 662,4 
3 462,0 
2 051,0 
5 108,7 
1 101,0 
1 307,9 
1 140,0 
5 025,4 
4 486,0 
1 354,1 
415,0 
211,3 
1564,7 
182,0 
1 369,0 
95,7 
399,7 
211,3 
27,3 
372,4 
4 366,3 
32,9 
3 920,0 
61,7 
384,5 
3 309,5 
322,4 
2 918,5 
391,0 
1566,9 
60,6 
118,2 
1 272,9 
104,5 
71,4 
3 349,2 
1 449,0 
1 900,2 
1309,8 
167,2 
689,2 
620,6 
1 852,9 
1 852,1 
43 381,4 
31 840,2 
45 691,3 
34 150,1 
11 541,2 Total de pagos 
efectuados 
en 1989 
Importe 
(m) = 
(e + i) Nivel 
(%) 
(n) = 
(m/1) 
2 051,7 88,8 
1 362,3 90,1 
689,4 86,3 
24 460,4 95,3 
3 261,4 94,2 
1 979,9 96,5 
4 780,4 93,6 
1 018,6 92,5 
1 147,7 87,8 
1 138,8 99,9 
5 046,4 100,4 
4 376,5 97,6 
1 235,0 91,2 
364.3 87,8 
111.4 52,7 
1 419,1 90,7 
60,5 33,2 
1 349,0 98,5 
64,1 67,0 
261,9 65,5 
170,0 80,5 
24,0 87,9 
237,9 63,9 
4144,3 94,9 
20.5 62,2 
3 920,0 100,0 
30.6 49,6 
193,7 50,4 
2 964,1 89,6 
242,8 75,3 
2 676,1 91,7 
288,0 73,7 
1 497,3 95,6 
38.5 63,5 
115,0 97,3 
1 239,8 97,4 
90.6 86,7 
52,0 72,8 
3 268,5 97,6 
1 442,9 99,6 
1 825,6 96,1 
1 063,8 81,2 
119,9 71,7 
586,3 85,1 
477,5 76,9 
— — 
39 079,3 90,1 
28 381,0 89,1 
41 131,0 90,0 
30 432,7 89,1 
10 698,3 92,7 
c 
_o 
a 
G Parlamento 
Consejo 
(de los que: CES) 
Comisión 
(de los que: CND) 
Tribunal de Justicia 
Tribunal de Cuentas 
Total general CND 
CND 
(CND) 
CND+CP 
(CND) 
CND 
CND 
CND+CP 405,5 405,5 405,5 
240,5 240,5 240,5 
42,9 42,9 42,9 
44 104,2 44 104,2 44 133,9 
32 855,9 32 856,0 32 646,2 
57,0 59,7 59,7 
30,6 30,6 30,6 
44 837,8 44 840,6 44 870,3 347,0 35,1 23,4 
216,8 16,5 7,2 
39,4 1,8 1,8 
39 770,2 378,8 3 985,0 
29 089,9 324,1 3 232,2 
50,9 7,0 1,8 
26,2 1,4 2,9 
40 411,2 438,8 4020,2 43,0 
12,8 
1,3 
758,6 
705,2 
4,2 
2,4 
821,0 31,2 — 11,9 
11,1 — 1,7 
1.1 — 0,2 
671,4 3,1 84,2 
653,4 — 51,8 
3,9 — 0,3 
2.2 — 0,2 
719,8 3,1 98,2 448,6 
253,3 
44,2 
44 892,6 
33 351,4 
63,9 
33,0 
45 691,3 378,2 84,3 
227,9 90,0 
40,5 91,6 
40 441,6 90,1 
29 743,3 89,2 
54,8 85,8 
28,4 86,3 
41 131,0 90,0 
(') Créditos presupuestarios modificados después de haber tenido en cuenta las transferencias entre líneas presupuestarias y los ingresos correspondientes a las prestaciones por cuenta de terceros. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 19 
Porcentaje de utilización de los créditos 
1.57. Teniendo en cuenta las prórrogas de créditos 
procedentes del ejercicio 1988 y los créditos reconstitui­
dos, los créditos definitivos para compromisos y para 
pagos disponibles en 1989 supusieron respectivamente 
46 882,4 Mió ECU y 44 870,3 Mió ECU. La utilización 
global de estos créditos fue del 92,5 % de los créditos para 
compromisos disponibles (frente a un 96,7 en 1987 y un 
94,0 % en 1988), y un 90,0 % de los créditos para pagos 
disponibles (frente a un 94,0 % en 1987 y un 91,3 % en 
1988). En respuesta a los requerimientos del Tribunal, la 
Comisión ha presentado este año en el volumen I de la 
Cuenta de Gestión un análisis bastante detallado —a 
veces incluso bastante crítico— de las condiciones de 
utilización de los créditos disponibles. El Tribunal seguirá 
con interés la aplicación de las medidas que se anuncian 
en este documento, tendentes a mejorar la utilización de 
los créditos, sobre todo en lo que se refiere al seguimiento 
de los compromisos pendientes de liquidación. 
Porcentaje de utilización de los créditos para gastos 
obligatorios y gastos no obligatorios 
1.58. Por lo que respecta a los gastos obligatorios (GO), 
el coeficiente global de utilización de los créditos para 
pagos disponibles es de un 89,3 % frente a un 92,3 % en 
1988 (véase cuadro 1.4). En cuanto a los gastos no 
obligatorios (GNO), dicho coeficiente asciende a un 
91,7 % frente a un 88,2 % en 1988. Dejando de lado las 
líneas presupuestarias del FEOGA-Garantía y la reserva 
monetaria agrícola inutilizada, el coeficiente de utiliza­
ción de los créditos para pagos correspondientes a GO 
asciende al 91,8 % frente al 89,3 % en 1988. Estos 
porcentajes conducen a la conclusión de que el nivel de 
ejecución de los GO y el de los GNO suelen ser bastante 
similares. 
Créditos no utilizados 
1.59. Los créditos para compromisos disponibles en 
1989 y que quedaban sin utilizar al 31 de diciembre de 
1989 ascienden a 3 543,6 Mió ECU (2 745,3 Mió ECU en 
1988), de los que 3 447,5 Mió ECU se anularon y 
96,1 Mió ECU (3,8 Mió ECU de créditos no disociados y 
92,3 Mió ECU de créditos disociados) se prorrogaron a 
1990 al amparo del artículo 6, apartados 1 b) y 2 del 
Reglamento Financiero. En el volumen de créditos 
anulados se incluye un importe de 3 271,4 Mió ECU de 
créditos no disociados, cuya prórroga prohiben las 
disposiciones del Reglamento Financiero, mientras que 
los créditos disociados prorrogados provienen de créditos 
similares (268,4 Mió ECU) que quedaban disponibles al 
final del año (véase asimismo el apartado 1.33). 1.60. Los créditos para pagos disponibles en 1989 y que 
quedaban sin utilizar al 31 de diciembre de ese mismo año 
ascienden a 4 560,3 Mió ECU (frente a 3 926,5 Mió ECU 
en 1988), de los que se han anulado 4 118,3 Mió ECU (es 
decir, 3 333,2 Mió ECU de créditos no disociados y 
785,1 Mió ECU de créditos disociados) y se han 
prorrogado a 1990 442,0 Mió ECU (384,2 Mió ECU de 
créditos no disociados y 57,8 Mió ECU de créditos 
disociados) (véase asimismo el apartado 1.34). 
Enmiendas del Parlamento 
1.61. Las enmiendas introducidas por el Parlamento 
Europeo suponen 373,4 Mió ECU de créditos para 
compromisos en 180 líneas presupuestarias y 307,1 Mío 
ECU de créditos para pagos en 207 líneas presupuesta­
rias. El Tribunal hace notar que en algunos de estos 
créditos el importe que quedaba sin utilizar al final del 
año ha sido superior al de la enmienda. Del cuadro 1.5 se 
desprende que, de las líneas con enmiendas por un valor 
de 1 Mío ECU como mínimo, esta circunstancia se ha 
producido en una línea presupuestaria (por un importe de 
1,8 Mió ECU) de créditos para compromisos y en otras 
26 (por un importe de 82,2 Mío ECU) de créditos para 
pagos. Estos datos parecen indicar que, en general, la 
Comisión consigue comprometer los créditos procedentes 
de enmiendas, pero que le resulta mucho más difícil dar 
continuidad a los compromisos en la ejecución real, que se 
concreta en los pagos. 
Identificación de los porcentajes de utilización 
presupuestaria bajos 
1.62. El Tribunal ha procedido (véanse cuadros 1.6 y 
1.7) a consignar las líneas presupuestarias correspondien­
tes a las principales áreas de gastos operativos distintas 
del FEOGA-Garantía y dotadas con más de 5 Mío ECU 
de créditos para pagos y/o para compromisos puestos 
inicialmente a disposición en 1989 y cuyo porcentaje de 
utilización haya sido inferior al 75 %. En la relación del 
Tribunal se indican, cuando procede, las enmiendas del 
Parlamento y los motivos de la baja utilización. En 
términos globales, y en comparación con 1988, se 
constata una reducción del número de casos de subutiliza-
ción acusada de los créditos. No obstante, esta disminu­
ción del número de casos es menos importante en los 
créditos para compromisos, donde llega incluso a 
producirse un aumento del total de créditos que quedan 
sin utilizar (321,4 Mió ECU frente a 249,2 Mió ECU en 
1988). Los sectores más afectados por esta subutilización 
son los Programas Integrados Mediterráneos (donde 
quedaron sin utilizar 172,3 Mió ECU de créditos para 
pagos y 139,0 Mió ECU de créditos para compromisos) y 
las acciones destinadas a reformar la política agrícola 
común (PAC) (retirada de tierras de la producción 
agraria; apoyo a las rentas; reestructuración, reorienta­
ción, adaptación y modernización de la pesca; controles 
agrícolas). 
20 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 21 
Cuadro 1.5 — Créditos inscritos por enmiendas del Parlamento en líneas presupuestarias en las que el importe de los créditos 
no utilizados al final del ejercicio ha sido superior al importe de la enmienda 
(Mió ECU) 
Sector 
Parte A 
Funcionamiento 
Parte B 
Estructuras agrícolas 
Pesca 
Política regional 
y de transportes 
Política social 
Investigación, 
energía 
Cooperación 
al desarrollo Línea 
presu­
puestaría 
1100 
130 
203 
205 
2204 
241 
387 
4702 
5490 
551 
587 
630 
631 
6331 
634 
640 
643 
7385 
773 
7760 
7761 
9202 
9211 
9300 
9310 
966 Denominación 
Sueldos base 
Gastos de misiones 
Limpieza y mantenimiento 
Seguridad y vigilancia de los inmuebles 
Equipo ofimático 
Teléfono, telégrafo, télex, televisión 
Sector forestal 
Adaptación y modernización 
Estudios y medidas comunes en favor de las regiones 
transfronterizas 
Programas Integrados Mediterráneos 
Medidas en el sector turístico 
Medidas en el ámbito de la educación 
Cooperación entre la universidad y la industria y formación en 
nuevas tecnologías (Comett) 
Programa de intercambios de jóvenes (YES) 
Formación y orientación profesional 
Medidas y estudios en los ámbitos del empleo y del espacio 
social europeo 
Medidas relacionadas con las condiciones de vida y de trabajo y 
protección social 
Monitor (análisis estratégico, previsiones y evaluaciones en 
materia de investigación y tecnología) 
Medidas en el sector industrial 
Fomento de las exportaciones de la Comunidad con destino a 
Japón 
Medidas puntuales para proyectos específicos en los mercados 
de terceros países 
Ayuda alimentaria complementaría en cereal 
Ayuda alimentaria en «butteroil» 
Cooperación financiera y técnica con países en vías de 
desarrollo de Asia 
Cooperación financiera y técnica con países en vías de 
desarrollo de América Latina 
Asistencia financiera a los territorios de Cisjordania y Gaza 
Total Compromisos 
Sin 
utilizar 
4,7 
4,7 En­
mienda 
1,8 
1,8 Pagos 
Sin 
utilizar 
4,7 
4,9 
3,4 
2,8 
4,6 
10,3 
4,0 
46,4 
2,0 
172,3 
2,2 
3,8 
8,0 
2,2 
8,1 
8,6 
2,5 
2,4 
3,1 
1,7 
1,9 
19,4 
9,9 
8,6 
5,0 
2,3 
345,1 En­
mienda 
1,8 
1,7 
1,0 
1,1 
1,7 
3,8 
1,7 
8,3 
2,0 
12,0 
1,3 
1,3 
1,0 
1,0 
1,7 
7,9 
1,8 
1,0 
3,1 
1,2 
1,0 
7,7 
9,2 
4,3 
2,0 
1,6 
82,2 
22 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 1.6 — Líneas presupuestarías dotadas con más de 5 Mió ECU en las que el nivel de utilización 
de los créditos para pagos (CPP) y/o de los créditos para compromisos (CPC) puestos inicialmente a disposición 
en el ejercicio 1989 (créditos iniciales y créditos reconstituidos o prorrogados de 1988) es inferior al 75 % 
(Mió ECU) 
S.,„ 
Estructuras 
agrícolas 
Pesca 
Politica 
regional 
transportes 
Política 
social 
Investigación, 
energía, etc. tana 
380 
(CND) 
381 
(CND) 
382 
(CND) 
385 
(CND) 
387 
3900 
(CND) 
3901 
(CND) 
401 
(CND) 
411 
460 
4701 
4702 
551 
554 
630 
(CND) 
631 
(CND) 
6330 
(CND) 
6331 
(CND) 
634 
(CND) 
640 
(CND) 
643 
(CND) 
6480 
(CND) 
649 
6610 
670 
(CND) 
6750 
(CND) 
6751 
(CND) 
6752 
(CND) 
7305 
7307 
7314 
7331 Denominación 
Medidas veterinarias específicas 
Programas de erradicación de las enfermedades en la Comunidad 
Inspecciones agrarias 
Reestructuración de los sistemas de encuestas agrarias 
Sector forestal 
Retirada de tierras de la producción agraria 
Ayudas a la renta 
Intervenciones 
Participación financiera en las operaciones de inspección y vigilancia 
en aguas marítimas de determinados Estados miembros 
Medidas comunes de reestructuración, modernización y desarrollo 
del sector pesquero y desarrollo del sector de la acuicultura 
Nueva orientación de la actividad pesquera 
Adaptación y modernización 
Programas Integrados Mediterráneos — Aportación adicional 
Elaboración de los marcos comunitarios de apoyo y asistencia técnica 
Medidas en el ámbito de la educación 
Cooperación entre la universidad y la industria y formación en nuevas 
tecnologías (Comett) 
Programa de intercambios de jóvenes trabajadores 
Programa de intercambios de jóvenes (YES) 
Formación y orientación profesional 
Medidas y estudios en los ámbitos del empleo y del espacio social 
europeo, incluidos los proyectos específicos de incitación a la creación 
de empleo en el ámbito de la consecución del mercado interior 
Medidas relacionadas con las condiciones de vida y de trabajo y la 
protección social 
Medidas de protección de la salud, higiene y seguridad en el lugar de 
trabajo, incluidas las medidas especiales con miras a la realización del 
mercado interior común 
Ayuda financiera especial a Grecia para fines sociales 
Protección y gestión del espacio, del medio natural y los recursos 
naturales y acciones directas en las regiones especialmente amenaza-
Acciones de carácter cultural 
Información: actividades centralizadas 
Información: actividades descentralizadas 
Información: actividades específicas 
Terminación de los programas comunes anteriores 
Prestaciones de servicios por cuenta de terceros 
Medio ambiente 
BRITE: investigación tecnológica fundamental y aplicaciones de 
nuevas tecnologías de 
créditos 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC Créditos 
puestos 
inicial-
mente a 
disposición 
(2) 
6,7 
6,7 
25,0 
25.0 
49,7 
30,0 
8,8 
5,5 
7,6 
10,0 
40,0 
40,0 
60,0 
60,0 
37,3 
37,3 
9,0 
45,0 
25,0 
15,0 
105,0 
145,0 
252,0 
250,0 
11,7 
11,6 
13,4 
8,7 
33,9 
24,0 
5,8 
5,0 
7,0 
6,0 
20,9 
13,7 
19,0 
12,9 
6,1 
4,5 
6,9 
4,9 
21,0 
12,0 
5,0 
6,2 
9,1 
6,3 
8,2 
6,0 
17,2 
12,5 
5,3 
3,6 
19,1 
7,2 
11,1 
16,6 
13,5 
56,0 
2,8 De los que: 
créditos 
inscritos 
enmienda del 
Parlamento 
0,3 
0,3 
1,7 
3,0 
1,5 
8,3 
12,0 
1,3 
1,3 
1,0 
1,0 
0,4 
0,4 
1,0 
1,0 
1,7 
1,7 
7,9 
7,9 
1,8 
1,8 
4,9 
4,9 
0,7 
0,2 
0,8 
0,8 
0,1 
0,1 
0,8 
0,8 
1,6 
1,6 Nivel de 
utiliza­
ción de 
créditos 
1 
40 
73 
73 
56 
100 
59 
70 
46 
100 
15 
15 
0 
0 
64 
64 
17 
54 
23 
62 
56 
100 
32 
44 
42 
62 
67 
100 
71 
100 
74 
100 
68 
100 
58 
100 
52 
100 
56 
100 
50 
99 
21 
99 
71 
100 
72 
100 
72 
100 
69 
100 
73 
93 
41 
45 
41 
99 
72 
70 
0 Causas 
pales de 
subutili-
zación 
(3) 
(b) 
(b) 
(0 
(0 
(e) 
(0 (0 
(0 
(d) 
(d) 
(d) 
(d) 
(e) 
(e) 
(a) 
(a) 
(a) 
(a) 
(a) 
(b) 
(b) 
(d) 
(d) 
(a) 
(a) 
(b) 
(b) 
(d) 
(d) 
(e) 
(d) 
(a) 
(b) 
(b) 
(b) 
(0 
(0 
(d) 
(0) (0 
(c) 
(a) 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 23 
(continuación) (Mió ECU) 
^ 
Cooperación 
al desarrollo tana 
7335 
7342 
7520 
7702 
773 
(CND) 
774 
7760 
9211 
923 
9281 
929 
(CND) 
946 
950 
951 
954 
(CND) 
958 
9601 
9602 
9632 
9650 
9651 
990 Denominación 
BCR: metrología aplicada y materiales de referencia 
ECLAIR: colaboración europea entre agricultura e industria a través 
de la investigación 
Proyectos comunitarios de innovación y transferencia de tecnologías 
Normalización en el sector de las tecnologías de la información 
Medidas en el sector industrial 
Control de la aplicación de determinadas medidas siderúrgicas 
Fomento de las exportaciones de la Comunidad con destino a Japón 
Ayuda alimentaria en « butteroil» 
Ayuda alimentaria en aceite de oliva u otros aceites vegetales 
Participación comunitaria en programas de almacenamiento y en 
sistemas de alerta rápida 
Proyectos alimentarios alternativos a la ayuda alimentaria 
Ecología en los países en vías de desarrollo 
Ayuda a las víctimas de catástrofes de países en vias de desarrollo y 
terceros países 
Participación financiera en la adquisición de productos alimenticios y 
semillas por parte de organizaciones no gubernamentales y 
organismos internacionales 
Lucha contra el SIDA en los países en vías de desarrollo 
Programa especial de lucha contra el hambre en el mundo 
Ayudas preparatorias para la adhesión de Portugal 
Ayuda específica destinada a la mejora de las estructuras agrarias en 
Portugal 
Ayuda especial a Turquía 
Primeros y segundos Protocolos financieros con los países del Sur del 
Mediterráneo 
Terceros Protocolos financieros con los países del Sur del Mediterrá-
Medidas derivadas de Convenios de cooperación económica y 
comercial con terceros países de 
créditos 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC Créditos 
puestos 
inicial-
mente a 
disposición 
(2) 
11,9 
13,5 
13,0 
24,2 
5,0 
5,1 
7,0 
8,0 
7,6 
5,9 
4,9 
5,9 
5,1 
5,9 
48,7 
45,2 
22,8 
24,0 
4,0 
10,0 
10,8 
10,0 
6,0 
6,0 
44,9 
18,5 
4,8 
10,0 
8,6 
5,0 
5,8 
16,0 
12,0 
8,0 
2,0 
65,0 
10,0 
25,0 
170,0 
13,8 
12,0 De los que: 
créditos 
inscritos 
enmienda del 
Parlamento 
0,2 
0,2 
3,1 
3,1 
0,2 
1,2 
1,2 
9,2 
16,3 
0,8 
4,0 
10,0 
5,0 
5,0 
1,9 
1,8 
0,2 
4,6 
7,0 Nivel de 
utiliza­
ción de 
los 
créditos 
69 
100 
39 
97 
94 
41 
67 
100 
58 
100 
50 
52 
66 
100 
67 
65 
71 
100 
28 
36 
27 
49 
67 
100 
59 
71 
70 
69 
24 
79 
58 
44 
33 
1 
0 
68 
78 
21 
100 
58 
98 Causas 
pales de 
subutili-
zación 
(3) 
(0 
(b) 
(0 
(a) 
(a) 
(e) 
(e) 
(0 
(0 
(0 
(d) 
(0 (a) 
(d) 
(0 (0 
(0 
(d) 
(a) 
(a) 
(a) 
(d) 
(d) 
(d) 
(d) 
(') CND = Créditos no disociados. 
(2) Créditos iniciales del presupuesto y créditos reconstituidos o prorrogados de 1988. 
(3) Indica la causa principal (según figuran en el cuadro 1.7) de la subutilización de los créditos en la línea presupuestaria en cuestión. 
24 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 1.7 — Análisis de las principales causas de subutilización de créditos 
para compromisos y para pagos en 1989 
(Mió ECU) 
Tipo de causa 
de subutilización 
(a) Retrasos estructurales provocados por el 
carácter poco realista de algunos programas 
y la lentitud de su realización 
(b) Poca agilidad y, a veces, carácter complejo 
de los procedimientos y mecanismos de 
acceso del beneficiario a los fondos comuni­
tarios 
(c) Ausencia de base jurídica 
(d) Problemas derivados de la liquidación de 
acciones terminadas, comienzo de nuevos 
programas o aplicación de nuevos reglamen-
(e) Carácter poco satisfactorio, en algunos 
casos, de la gestión que pueden realizar los 
servicios de la Comisión 
(f) Diversas o no identificadas 
Total Tipo de 
crédito 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC 
CPP 
CPC Número de 
lineas 
presupuestarias 
14 
1 
8 
2 
1 
13 
4 
4 
2 
10 
8 
49 
18 Créditos 
puestos 
inicialmente 
a disposición 
356,7 
25,0 
306,8 
256,7 
13,5 
304,0 
121,6 
98,2 
43,2 
210,2 
120,4 
1 275,9 
580,4 Créditos no 
utilizados 
166,5 
10,9 
195,4 
140,9 
3,8 
194,4 
105,2 
39,5 
16,2 
79,5 
44,4 
675,3 
321,4 
de una carta rectificativa. Otra parte del saldo (1 701 Mió 
ECU) se ha presupuestado igualmente en 1990 mediante 
el presupuesto rectificativo y suplementario n° 2 aproba­
do el 11 de julio de 1990. Resultan así 4 300 Mío ECU, 
que han contribuido a aliviar las necesidades de recursos 
propios de la Comunidad en 1990. En su estado actual, 
estos ajustes dejan inutilizados aún 780 Mió ECU que 
hubieran podido utilizarse desde este mismo ejercicio 
para reducir la necesidad de recursos propios comunita­
rios. 
OBSERVACIONES SOBRE LA LEGALIDAD 
Y LA REGULARIDAD DE LAS 
OPERACIONES REGISTRADAS 
DURANTE EL EJERCICIO 
Recursos propios tradicionales 
Entrada en vigor de la Decisión 88/376/CEE 
1.66. La Decisión 88/376/CEE (8) sobre recursos pro­
pios, que entró en vigor el 1 de febrero de 1989 con efectos 
retroactivos al 1 de enero de 1988, fue aplicada por los 
Estados miembros en julio de 1988 en lo referente a la 
(8) DO L 185 de 15.7.1988, p. 24. Resultado del ejercicio 
1.63. El cuadro 1.8 indica el método seguido por la 
Comisión para determinar el saldo del ejercicio, que 
asciende a 5 080 Mío ECU. 
1.64. El cálculo revela que en el ejercicio 1989 se han 
imputado 21,6 Mió ECU en concepto de superávit 
disponible del ejercicio anterior, si bien este importe 
proviene, de hecho, del saldo del ejercicio 1987. En contra 
de lo dispuesto en el artículo 27 del Reglamento 
Financiero, este importe no se había incluido en el 
presupuesto del ejercicio 1988. 
1.65. Este saldo, elevado, de 5 080 Mió ECU se debe 
fundamentalmente a los anticipos resultantes de acuerdos 
intergubernamentales adeudados en 1988 y abonados a 
principios de 1989 (1 642 Mió ECU), así como a las 
anulaciones de créditos del ejercicio 1989 (2 067 Mió 
ECU sólo en el sector agrícola, de los cuales 819 Mió 
ECU corresponden a la reserva monetaria). Parte de este 
saldo (2 598 Mió ECU) se ha vuelto a presupuestar por 
adelantado como ingreso en el momento de la elabora­
ción del presupuesto de 1990, ya que parte del superávit 
del ejercicio se pudo poner en conocimiento de la 
autoridad presupuestaria ya en octubre de 1989, a través 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 25 
Cuadro 1.8 — Cálculo del saldo del ejercicio en 1988 y 1989 
(Mió ECU) 
Total de ingresos 
Ajustes: 
— anulación del saldo de los créditos para pagos prorrogados del ejercicio anterior 
— beneficio de cambio 
Total de ingresos tras ajustes 
Gastos del ejercicio 
Ajustes: 
— pérdidas de cambio 
Saldo del ejercicio 1988 
(a) 
41 843,4 
381,3 
36,1 
42 260,8 
41 120,9 
1 139,9 1989 
(b) 
45 899,80 
98,1 
45 997,9 
40 850,0 
67,8 
5 080,1 
(') De los cuales 1 140,1 Mió ECU corresponden al superávit del ejercicio 1988 y 21,5 Mió ECU al del ejercicio 1987 no considerado en 1988. 
Contabilizado!! de los importes derivados 
de acuerdos especiales 
1.68. Los procedimientos contables empleados para el 
registro de las deducciones resultantes de convenios 
alcanzados con países terceros antes de la entrada en 
vigor del tratado (artículo 234 del Tratado CEE) varían 
según los países. En tres de los Estados miembros (RF de 
Alemania, Francia y Reino Unido) es el propio Estado 
quien deduce los importes y la Comisión los contabiliza 
cuando llegan a su conocimiento (en marzo, 8,2 Mió FF 
deducidos por Francia en 1988; en agosto, 0,5 Mió DM 
deducidos por la RF de Alemania en 1988; todos los 
meses, los importes deducidos por el Reino Unido, sin 
indicación de períodos de referencia y sin posibilidad de 
identificar los importes en cuestión). Italia ha solicitado la 
deducción de 14 000 Mió LIT correspondientes a los años 
1979,1980,1981,1985,1986 y 1987, y ha afirmado haber 
deducido en 1988 5 000 Mió LIT correspondientes a los 
años 1982, 1983 y 1984. La Comisión debe tomar por 
norma el comprobar la validez de estas deducciones y 
ocuparse de que su aplicación pueda realizarse de forma 
comparable (momento de la contabilización y período de 
referencia similares), así como implantar una política 
coherente, consistente en aceptar de manera explícita, 
clara y verificable únicamente las deducciones justifica­
das. 
Fraudes e irregularidades 
1.69. Existe un doble marco reglamentario en materia 
de fraudes e irregularidades en los recursos propios retención del 10 % en concepto de costes de recaudación, 
y el 20 de abril de 1989 para la integración de los derechos 
de aduana CECA en los recursos propios. Esta aplicación 
en fechas diferentes resulta incoherente y ha tenido 
repercusiones negativas en la tesorería comunitaria: un 
retraso de dos meses en el pago de 62 Mió ECU 
correspondientes a los derechos de aduana CECA del 
ejercicio 1988, y un adelanto de un mes aproximadamente 
en la puesta a disposición de los Estados miembros del 
10 % de los costes de recaudación correspondientes al 
período entre julio de 1988 y enero de 1989 (que equivalen 
a una media mensual de 100 Mió ECU). 
Contabilización de los importes puestos 
a disposición por los Estados miembros 
1.67. En el caso de los 12 738 Mió ECU puestos a 
disposición por los Estados miembros en concepto de 
recursos propios tradicionales, las órdenes de cobro se 
han emitido por término medio entre dos o tres semanas 
después de la puesta a disposición efectiva de los 
importes. En tres casos se han hecho efectivos los 
importes con retraso o después de correcciones, pero no se 
ha previsto el pago de intereses (tres días en el caso de 
5,7 Mió ESC de Portugal en enero de 1989; más de un mes 
para los 16,3 Mió UKL del Reino Unido, que se hicieron 
efectivos por fin en enero de 1989; por último, de Uno a 
dos años en el caso de errores que ascendían a un total de 
4,3 Mió DR en Grecia). 
26 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
tradicionales. Por una parte, el Reglamento (CEE) n° 
1468/81, de 19 de mayo de 1981 (9), sobre asistencia 
mutua, y en especial su artículo 14, prevé que las 
autoridades competentes de cada Estado miembro 
transmitirán a la Comisión toda información que 
consideren útil respecto de las mercancías, métodos y 
procedimientos utilizados en las operaciones que contra­
vengan la normativa aduanera o agrícola. Por otra parte, 
el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2891/77 del 
Consejo, de 19 de diciembre de 1977 (10), estipula que los 
Estados miembros presentarán a la Comisión un informe 
anual sobre la determinación y el control de los recursos 
propios, informe en el que algunos Estados miembros han 
expuesto los casos de fraude encontrados. Este Regla­
mento fue derogado por el Reglamento (CEE, Euratom) 
n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (n), de 
aplicación de la Decisión 88/376. Este Reglamento 
estipula en su artículo 6, apartado 3, que, a partir del 1 de 
enero de 1990, cada Estado miembro transmitirá 
semestralmente a la Comisión un resumen descriptivo de 
los fraudes e irregularidades por un importe superior a 
10 000 ECU. 
1.70. El análisis de los casos de fraude apuntados por los 
Estados miembros en 1989 en el contexto de los dos 
reglamentos citados, ha conducido a las siguientes 
observaciones. 
1.71. Ateniéndose a lo dispuesto en el Reglamento 
(CEE) n° 1468/81, los Estados miembros (principalmente 
Bélgica, Dinamarca, Francia y Reino Unido) han 
comunicado 45 casos de fraude. La Comisión, por su 
parte, ha indicado otros 14 casos. De todos ellos, sólo 21 
habían tenido lugar en 1989. El resto eran anteriores y se 
remontaban a veces hasta 1985. Esto amenaza con 
comprometer las necesarias investigaciones a partir de los 
expedientes, debido a que el plazo de conservación de las 
declaraciones de aduanas de los Estados miembros está 
fijado en tres años. Es de señalar que el 30 % de los casos 
comunicados se refieren al origen de las mercancías, y que 
no se ha tenido noticia de ningún caso relativo al tránsito 
comunitario o al perfeccionamiento activo. 
1.72. La información sobre casos de fraude transmitida 
al amparo del Reglamento (CEE, Euratom) n° 2891/77 
menciona 17 336 casos declarados por cinco Estados 
miembros (Bélgica, Dinamarca, Francia, Portugal y 
Reino Unido). 
1.73. No se establece ningún vínculo sistemático entre 
los fraudes notificados y la contabilización de los recursos 
propios, a pesar de que la mencionada información 
podría tener repercusiones en el registro de los derechos 
devengados. En concreto, la Comisión no emite órdenes 
de cobro ni siquiera en el caso de importes debidamente 
identificados; de todas formas, el principio de la 
contabilidad separada de los derechos no recuperados 
aún no es operativo. Esta situación, aparte de ser 
(9) DOL 144 de 2.6.1981, p. 1. 
(10) DO L 336 de 27.12.1977, p. 1. 
(») DOL 155 de 7.6.1989, p. 1. criticable en sí, impide cualquier evaluación verosímil de 
las repercusiones financieras de los fraudes descubiertos. 
Recursos propios IVA — PNB e ingresos 
diversos 
Gestión de los recursos propios procedentes del IVA 
1.74. En su Informe sobre el ejercicio 1988, el Tribunal 
ha criticado el pragmatismo que inspira a la Comisión en 
los casos de desacuerdo con los Estados miembros a 
propósito de las rectificaciones de los estadillos elabora­
dos por éstos al objeto de determinar la base de los 
recursos IVA. El examen de las operaciones realizadas en 
1989 pone de manifiesto casos similares. 
1.75. Al final de 1989, de las 46 reservas señaladas por el 
Tribunal sólo en 13 se habían emitido y contabilizado 
títulos de crédito. Aunque otras 33 corresponden a 
medidas que deban dar lugar a la emisión y modificación 
de títulos de crédito de las Comunidades, a esta fecha la 
Comisión no ha establecido un calendario para emitirlos 
y contabilizarlos. Una de estas reservas se refiere al 
ejercicio 1979, otras dos a 1982, dos más a 1983, uno a 
1984, cuatro a 1985, cinco a 1986, trece a 1987 y cinco a 
1988. 
1.76. Debido a una modificación de la legislación 
nacional, efectuada para acelerar la percepción del IVA, 
el Estado italiano cobró 13 mensualidades en 1988; de 
acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento (CEE, 
Euratom, CECA) n° 2892/77 del Consejo, de 19 de 
diciembre de 1977, estas 13 mensualidades deberían haber 
figurado en el estado anual de recursos IVA del ejercicio, 
que sin embargo no incluye la mensualidad ingresada en 
diciembre de 1988. Se produce así una prórroga de 
recursos IVA del ejercicio 1989 al de 1990, que supone en 
el ejercicio 1989 una disminución de los recursos puestos a 
disposición de la Comunidad del orden de 175 Mió ECU. 
Aunque la Comisión tuvo conocimiento de esta circuns­
tancia al recibir el estado, no se procedió en 1989 a 
ninguna rectificación de las cuentas y las medidas 
conducentes al devengo y cobro del crédito en cuestión no 
se tomaron dentro de los plazos necesarios. 
1.77. En 1989 se puso a disposición de la Comunidad un 
importe de 19,2 Mió ECU de recursos IVA procedente de 
rectificaciones positivas introducidas en los estados de los 
años 1979 a 1986, acordadas entre los Estados miembros 
y la Comisión en 1989. No se ha efectuado ningún pago de 
los intereses de demora correspondientes a estos pagos. 
1.78. En 1986, y como liquidación de un contencioso en 
el que estaba implicada, Francia hizo efectivo un importe 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 27 
de 10 000 ECU con un recargo de 3 506,25 ECU en 
concepto de intereses de demora. Dicho importe se 
modificó en 1989 y pasó de 722 801 ECU. La diferencia 
(712 801 ECU) se abonó en diciembre de 1989, pero sin 
incluir intereses de demora. Esta corrección afecta a los 
ejercicios de 1979 a 1986. 
1.79. Ciertos intereses, adeudados por Italia desde el 31 
de julio de 1987 a consecuencia de la transferencia tardía 
de recursos IVA correspondientes a una compensación de 
los ejercicios 1981 y 1982, no fueron abonados hasta 
marzo de 1989. 
1.80. Teniendo en cuenta lo antedicho, el Tribunal no 
puede sino reiterar su recomendación formulada en su 
Informe Anual sobre el ejercicio 1988 de revisar el 
procedimiento de cobro de recursos IVA. El método de 
cálculo de los ingresos fue seleccionado a propuesta de la 
Comisión como el método único y definitivo de determi­
nación de la base de recursos IVA porque sería fiable. Las 
dificultades, sobre todo las derivadas de desacuerdos 
sobre la determinación de la base de recursos IVA, no 
pueden justificar prácticas que provoquen comporta­
mientos que contravengan el Reglamento Financiero y 
puedan a la vez afectar a la buena gestión financiera. 
Cobros e ingresos destinados a equilibrar 
el Presupuesto General e ingresos IVA 
1.81. Tal como se determinó en 1988, el importe 
adeudado por España ascendía a 440,4 Mió ECU 
(58 649 648 202 PTA). El 13 de enero de 1989, este Estado 
miembro transfirió un importe de 430,8 Mió ECU 
(57 364 293 586 PTA), contravalor de su contribución en 
ECU al tipo de cambio del 16 de diciembre de 1988. Por 
medio de un télex fechado el 20 de enero de 1989, la 
Comisión reclamó una transferencia adicional de 
14,0 Mió ECU, que fue abonada el 30 de enero, pero no se 
exigieron los intereses de demora estipulados en el 
artículo 28, apartado 3, del Reglamento Financiero. Del 
mismo modo, el doceavo del IVA del mes de enero de 
1989 puesto a disposición por el Reino Unido, fue inferior 
en 84 Mió ECU a lo estipulado en el artículo 10, apartado 
3, subapartado 4, del Reglamento (CEE, Euratom, 
CECA) n° 289/77 del Consejo, de 19 de diciembre de 
1977, modificado. Este error se rectificó en febrero, pero 
la Comisión no ha solicitado del Reino Unido el pago de 
los intereses correspondientes alegando que la Decisión 
del Consejo de 24 de junio de 1988 no entró en vigor hasta 
el 1 de febrero de 1989. Ahora bien, esta Decisión no ha 
modificado en lo más mínimo la normativa anterior en lo 
que respecta al calendario del asiento contable y a los 
importes que se deben tomar en consideración. FEOGA-Garantía 
Imputación de los pagos 
1.82. Los pagos realizados por los Estados miembros se 
imputan en la Cuenta de Gestión de la Comisión a partir 
de las declaraciones mensuales nacionales. Las compro­
baciones detalladas realizadas en 1989 por el Tribunal 
sobre los sistemas de gestión financiera y contable de dos 
Estados miembros (el Tribunal prosigue su investigación 
en 1990 en los otros Estados miembros) revelan una 
calidad muy desigual de los datos imputados en las 
cuentas por este procedimiento (3.27 a 3.44). 
Gestión de los anticipos 
1.83. Las medidas tomadas por la Comisión en 
respuesta a la aplicación anormal por cuatro Estados 
miembros (Bélgica, RF de Alemania, Italia y Luxembur-
go) de la normativa sobre «no recaudación de la tasa 
suplementaria de la leche» ha provocado, al reducir en 
57,4 Mió ECU los «anticipos» (las devoluciones, de 
hecho) puestos a disposición de estos Estados miembros, 
una disminución equivalente del volumen de créditos 
comprometidos en concepto del FEOGA-Garantía. En 
efecto, los anticipos deben estar en correspondencia con el 
volumen de créditos comprometidos. Como, por otra 
parte, la Comisión ha imputado a los pagos todos los 
gastos declarados por estos Estados miembros, se ha 
encontrado al final con un volumen de pagos superior a 
los créditos comprometidos. La carga correspondiente se 
ha transferido a 1990. 
1.84. Esta situación contable irregular ilustra una vez 
más los inconvenientes que acarrea el tratamiento de los 
ingresos como gastos negativos [véase el requerimiento 
del Parlamento en su resolución sobre el descargo de 
1988, apartado 33 b)] (12). 
Pesca 
1.85. La gran mayoría de los acuerdos internacionales 
en materia de pesca financiados por la línea 4200 se 
concluyen por períodos de entre 2 y 4 años e incluyen un 
calendario que precisa el ritmo anual de pago de las 
compensaciones financieras. Sin embargo, los créditos 
disponibles en esta línea no son disociados. Los 
compromisos contraídos en ella por la Comisión, al 
corresponder a tramos anuales individuales, no pueden 
cumplir, por su estructura, lo dispuesto en los artículos 1 y 
32 a 34 (correspondencia entre el compromiso contable y 
(12) Acta de la sesión de 3.4.1990 (PE 139.831). 
28 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
el compromiso por cuenta de terceros) del Reglamento 
Financiero. Además, el coste plurianual de estos acuerdos 
no figura ni en el comentario del Presupuesto ni en el 
documento de trabajo que contiene las justificaciones de 
las previsiones presupuestarias. 
1.86. Por último, en 1989 la Comisión ha utilizado 
31,7 Mió ECU de créditos no disociados de ese mismo 
año para el compromiso de una parte importante de la 
compensación financiera de 1990 a favor de Marruecos, 
así como la totalidad de la compensación destinada a las 
Comoras en 1990. En estos compromisos no se ha 
respetado el principio presupuestario de la anualidad. Si 
no se hubiera actuado así, no habría sido necesario 
transferir 8 Mió ECU del capítulo 100 (reserva) al 
artículo 420. 
FEOGA-Orientación 
Devoluciones a los Estados miembros 
1.87. La devolución provisional de 37,9 Mió ECU que 
se abonó en 1989 a Italia [Reglamento (CEE) n° 797/85 
del Consejo, de 12 de marzo de 1985 (13)] no se puede 
considerar regular si no es con la reserva de que en 1990 se 
proceda a una rectificación. En efecto, dicho importe se 
ha calculado a partir de datos de dudosa veracidad 
facilitados por Italia. Asimismo, la devolución carece de 
base jurídica en lo que respecta a 0,9 Mió ECU destinados 
al Valle de Aosta y a 0,1 Mió ECU destinados a Bolzano, 
ya que la Comisión devolvió tales importes sin haber 
aprobado aún las disposiciones nacionales instauradas en 
aplicación de la normativa comunitaria. 
1.88. Las devoluciones realizadas a España, justificadas 
por lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 797/85, 
tampoco cumplen las condiciones de aplicación de dicho 
Reglamento: 26,2 Mió ECU por los motivos apuntados 
en los apartados 6.56 a 6.63 y 1,1 Mió ECU destinados a 
ayudas forestales, al no existir una decisión de la 
Comisión sobre las disposiciones nacionales aplicadas. 
FEDER 
Justificantes 
1.89. La actividad de fiscalización externa de esta parte 
del presupuesto se ve obstaculizada por deficiencias en la 
(13) DO L 93 de 30.3.1985, p. 1. transmisión al Tribunal de justificantes principales de los 
compromisos, de la mayoría de los documentos que 
respaldan las liberaciones y de los documentos contables 
de compromiso del final del ejercicio. 
Gestión de los compromisos del FEDER (línea B 500) 
1.90. Los créditos asignados a los programas plurianua-
les del FEDER se comprometen por tramos anuales y se 
ponen a disposición en forma de anticipos que son 
función de planes de financiación y de la utilización de los 
tramos anteriores. El Tribunal ha criticado reiteradamen­
te esta técnica por contravenir las disposiciones del 
artículo 32 del Reglamento Financiero, según el cual toda 
medida susceptible de provocar un gasto con cargo al 
Presupuesto debe ser objeto de una propuesta de 
compromiso (véanse apartados 7.20 a 7.29). Por otra 
parte, en este sistema en que cada compromiso adicional 
puede servir para ajustar los compromisos anteriores de 
acuerdo con el progreso de las ejecuciones financieras, 
resulta necesario a efectos de control disponer de una 
documentación justificativa que no proporcionan, en el 
momento presente, ni los justificantes (véase apartado 
1.89) ni los registros contables del departamento 
centralizado de contabilidad. Por último, cuando se 
modifican los planes financieros iniciales, los ajustes 
provocan a veces una aceleración en la puesta a 
disposición de fondos complementarios cuando, sobre el 
terreno, se produce de hecho una aminoración del ritmo 
de la ejecución financiera en relación con las previsiones 
iniciales, lo que debería retrasar la transferencia de estos 
complementos [por ejemplo, el caso del Programa 
Nacional de Interés Comunitario (PNIC) Norte-Estrecho 
de Calais de 1989]. 
1.91. El caso de tres PNIC aprobados en 1989 pero 
cuyos créditos se comprometieron ya en 1988, así como el 
caso inverso de créditos liberados en diciembre de 1989 
para comprometerlos de nuevo en 1990, datando 
efectivamente las decisiones de financiación de 1989, 
demuestran que la Comisión aún no ha logrado dominar 
por completo la utilización efectiva de los créditos de 
compromiso dentro de los límites de las autorizaciones 
presupuestarias. 
Elaboración de los marcos comunitarios de apoyo 
y asistencia técnica (línea B 554) 
1.92. En 1989, ciertos compromisos de la línea 554 
correspondían a nuevos compromisos destinados a 
liquidar estudios aprobados en 1987 y financiados 
mediante créditos no disociados que caducaban clara­
mente al final de 1988. Estos nuevos compromisos se 
realizaron sin mediar decisión alguna al efecto, y a veces 
tras la presentación de las facturas adeudadas. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 29 
Imputación de los créditos FEDER asignados a los PIM 
1.93. Las contribuciones del FEDER a los Programas 
Integrados Mediterráneos (PIM), que deberían ser 
imputadas a la línea 501, dotada a tal efecto de un crédito 
para memoria (p.m.), son imputadas de hecho a la línea 
500 de gestión global del FEDER. 
Ámbito social 
Volumen de las operaciones financiadas por el Fondo 
Social en las regiones prioritarias 
1.94. Según lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento 
(CEE) n° 4255/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 
1988 (14), las operaciones financiadas por el Fondo Social 
en las regiones prioritarias no deben sobrepasar el 44,5 % 
del total de créditos disponibles. Sea cual sea el volumen 
de los créditos disponibles que se tome en consideración 
en 1989 (disponible antes o después de la reconstitución), 
el volumen de las operaciones financiadas en estas 
regiones excede el porcentaje mencionado, ya que oscila 
entre el 47,5 % y el 48 %; ello equivale a un gasto de unos 
100 Mió ECU fuera del marco reglamentario aplicable. 
Investigación y energía 
1.95. El Tribunal ha identificado casos importantes de 
compromisos «aparcados» en ciertas áreas del sector de 
investigación. Destaca en este sentido el programa Esprit 
(Programa estratégico europeo de investigación y desa­
rrollo en tecnologías de información), del que se tomó 
una muestra de operaciones que no habían dado lugar a 
pago alguno en once meses y en las que hubieran debido 
producirse diez liberaciones por un importe total de 
5,8 Mió ECU. Lo mismo ocurre con los programas 
« Energie », que deberían haber dado lugar a liberaciones 
por un importe de 4,1 Mió ECU como mínimo. Por otra 
parte, el Tribunal ha examinado y encontrado satisfacto­
ria la gestión de los compromisos pendientes de 
liquidación del Centro Común de Investigación. 
(14) DO L 374 de 31.12.1988, p. 21. Operaciones del título 9 
Ayuda alimentaria 
1.96. El examen de una muestra de pagos correspon­
dientes al sector de la ayuda alimentaria confirma la 
confusión contable que ya se había observado en el 
pasado (véase el Informe Anual sobre el ejercicio 1988, 
apartados 2.30 a 2.33) y que consiste en imputar ciertas 
operaciones en función más eje la disponibilidad inmedia­
ta de los créditos que de su objeto. Así, el compromiso de 
un crédito correspondiente a un remanente del programa 
«cereales» de 1987 fue agregado a otro crédito y dio 
lugar, parcialmente, a pagos por un concepto distinto. 
Ayuda a Bangladesh 
1.97. En el curso de la fiscalización de la ayuda a 
Bangladesh, el Tribunal descubrió varias operaciones que 
no cumplen la normativa comunitaria: 
a) modificación importante de una decisión de ayuda 
financiera y técnica sin la consulta previa obligatoria 
del Comité de ayuda a los países en vías de desarrollo 
de América Latina y Asia (véase apartado 10.43); 
b) pago de una subvención de 2,05 Mió ECU sin que se 
hubiera realizado la prestación correspondiente; ello 
supone uña infracción del artículo 37 del Reglamento 
Financiero; 
c) retraso de ocho meses en el pago de 3,2 Mió ECU por 
haberse producido un error al realizar una doble 
conversión monetaria (Taka/USD/ECU), que era 
innecesaria; 
d) transferencia de 5,2 Mió ECU para el mecanismo de 
compensación de los ingresos procedentes de la 
exportación (COMPEX), a pesar de que la Comisión 
no había aprobado la utilización de tal importe (véase 
apartado 10.51); 
e) incumplimiento parcial de la normativa comunitaria 
aplicable en cuatro financiaciones a ONG (véase 
apartado 10.54). 
Desestimación de la denegación de visado 
del interventor 
1.98. Los artículos 24 y 35 del Reglamento Financiero 
establecen que una institución puede, mediante decisión 
debidamente motivada, hacer caso omiso de la denega­
ción de visado de su interventor. En 1989 la Comisión no 
ha hecho uso de este derecho. El Tribunal se ve 
incapacitado para comparar este dato con el número de 
30 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
denegaciones de visado del interventor, ya que, a pesar de 
los requerimientos del Tribunal y de las recomendaciones 
de las autoridades de descargo, la Comisión continuó 
negándose en 1989 a transmitir cualquier información, 
individual o estadística, sobre los casos de denegación de 
visado. Por este motivo, al Tribunal le resulta imposible 
evaluar un importante elemento del control interno de la 
Comisión. 
OBSERVACIONES SOBRE 
LA PRESENTACIÓN Y EL MODO 
DE LLEVAR LAS CUENTAS 
1.99. La cuenta de gestión y el análisis de la gestión 
financiera, así como el balance financiero de las 
Comunidades, elaborados por la Comisión al 1 de junio 
de 1990, sugieren al Tribunal las conclusiones siguientes. 
Balance financiero de las Comunidades 
Balance financiero de la Comisión 
Bienes en alquiler 
1.100. Si bien es normal que los bienes en alquiler no 
figuren en el balance, sería interesante que éste ofreciera 
en anexo un cuadro completo del total de bienes e 
inmuebles en alquiler al final del ejercicio, debido a su 
importancia y a las cargas potenciales futuras que 
suponen. A tal objeto, sería necesario elaborar un 
inventario particular y centralizado. 
Fondos de maniobra 
1.101. Dentro de «Otros valores inmovilizados» figu­
ran tres fondos de maniobra que sugieren las siguientes 
observaciones: 
a) el fondo de maniobra de la Oficina de Publicaciones 
fue incrementado dos veces por un importe total de 
13,6 Mió ECU destinados a cubrir los pagos a 
proveedores. Estos gastos se realizaron durante casi 
seis meses sin autorización presupuestaria. El refuer­
zo de las dotaciones correspondientes mediante una 
transferencia de 13,6 Mió ECU se produjo en fecha 
muy tardía (15 de diciembre de 1989); b) el fondo de maniobra «Transporte» (235 538,78 
ECU) se refiere a un anticipo permanente de fondos 
concedido a la empresa encargada del transporte del 
Diario Oficial. Este fondo de maniobra deriva de una 
cláusula adicional al convenio de transporte que se 
firmó con la Oficina de Publicaciones, según la cual se 
pondrá a disposición del transportista una suma 
equivalente al importe de las garantías bancarias que 
éste debe constituir para asegurar la prestación 
adecuada de sus servicios. El resultado práctico de 
esta disposición contractual es que la Comisión 
financia garantías que incumben exclusivamente al 
transportista, y ello sin autorización presupuestaria 
(operación extrapresupuestaria); 
c) el fondo de maniobra « Agencia de viajes » constituye 
un anticipo permanente (2 Mió ECU) concedido a 
una agencia de viajes homologada para compensar 
los retrasos en los pagos de las facturas de los gastos 
de misiones. Ningún servicio contable de la Comisión 
puede seguir el saldo de tesorería existente en dicha 
empresa por este concepto. 
Contabilización de las operaciones realizadas 
por las delegaciones en el exterior 
1.102. En principio, la Asociación Europea para la 
Cooperación (AEC) debía cesar en su gestión de las 
delegaciones en el extranjero el 1 de enero de 1988, fecha 
en que la Comisión asumiría tal responsabilidad. Sin 
embargo, esta institución no ha podido poner a punto la 
organización necesaria para garantizar esta gestión y su 
contabilización. De ahí que en el transcurso de los 
ejercicios 1988 y 1989 se haya producido una confusión de 
ambas gestiones. Las cuentas bancarias a nombre de la 
Comisión en las delegaciones antes dependientes de la 
AEC se han ido abriendo sólo progresivamente. 
1.103. El que la Comisión se haga cargo de las 
delegaciones AEC supone en términos contables una 
aportación parcial de activo. Sin embargo, al no haberse 
efectuado en la fecha de valor de la operación una 
identificación, valoración y registro contable del activo y 
del pasivo, el balance de la Comisión no refleja la 
realidad. 
1.104. Hasta abril de 1990 no se firmaron tres convenios 
entre la AEC y la Comisión respecto de la transferencia de 
la propiedad de los bienes muebles e inmuebles. 
1.105. Es de señalar que no se ha realizado un inventario 
al 1 de enero de 1988 de los bienes muebles e inmuebles de 
estas delegaciones y que hacerlo actualmente no permiti­
ría garantizar la fiabilidad de los resultados. 
1.106. No se han compensado los títulos de crédito y 
deudas recíprocas con el fin de determinar la aportación 
neta. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31 
1.107. Resulta imposible tener un conocimiento directo 
de los gastos imputables a la AEC en los ejercicios 1988 y 
1989, ya que la operación mencionada en el apartado 
anterior se ha prolongado a lo largo de dos años, no se 
han atribuido los gastos correspondientes a cada una de 
ambas entidades en una fecha precisa y tampoco se 
cerraron inmediatamente las cuentas bancarias abiertas a 
nombre de la AEC en el momento de la apertura de otras 
a nombre de la Comisión (15). La partida de activo « AEC 
— Especial», dotada con un importe de 1,4 Mió ECU, 
procede del saldo de la cuenta de enlace con la AEC al 31 
de diciembre de 1988. No se ha determinado efectivamen­
te ni el importe exacto ni la naturaleza de este título de 
crédito de la Comisión frente a la AEC. Tampoco se ha 
liquidado esta cuenta en 1989. Según el balance de la AEC 
(al 31 de diciembre de 1988) la deuda en cuestión asciende 
sólo a 756 485,6 ECU. 
1.108. En la contabilidad de la Comisión al 31 de 
diciembre de 1988, el importe de los fondos transferidos 
en dicho año a la AEC para las delegaciones exteriores 
excede en 1,2 Mió ECU o 1,5 Mió ECU, según los estados 
contables que se consulte, a las sumas que figuran en las 
cuentas de la AEC de la misma fecha. Estas diferencias no 
se han conciliado en 1989. 
1.109. El reflejo en la contabilidad presupuestaria de los 
gastos generados por las oficinas y delegaciones exterio­
res no se hace bien. Se han producido retrasos importan­
tes en las operaciones de regularización presupuestaria. 
Las liquidaciones mensuales de los gastos de la delegación 
de Washington en 1989 no se imputaron al presupuesto de 
ese año hasta marzo de 1990. Los gastos pendientes de 
regularización de las delegaciones, que figuran en el debe 
de las cuentas extrapresupuestarias 470, ascienden a 
2,8 Mió ECU. Algunas de estas cuentas, por otra parte, 
tienen saldos acreedores por un importe total de 1,4 Mió 
ECU. Estos saldos estarían justificados en caso de existir 
los correspondientes ingresos pendientes de regulariza­
ción, pero según se desprende de las investigaciones, no es 
ése el caso (por ejemplo, la delegación de Mauritania). 
1.110. Se impone una puesta en marcha rápida de 
medidas correctoras, tanto en lo que se refiere a las 
operaciones ya realizadas como a su futuro tratamiento 
contable. 
Cuentas extrapresupuestarias 
1.111. Ciertas cuentas de créditos o deudas presentan 
saldos acreedores o deudores. Revelan la existencia de 
operaciones no liquidadas o que contienen errores. 
Existen así un gran número de saldos acreedores en las 
cuentas «Anticipos — Gastos de misiones — Bruselas». 
Cierto es que la Comisión ha reducido este número, pero 
(15) Delegación en Burundi: la cuenta bancada a nombre de la 
AEC no ha sido cerrada aunque se hayan abierto otras a 
nombre de la Comisión en el mismo banco. La tesorería de la 
Comisión continúa aprovisionando la cuenta AEC cuando 
las nuevas cuentas deberían recibir la totalidad de los 
fondos. resulta necesario un esfuerzo continuado tendente a 
verificar la existencia de estos saldos y a liquidarlos. Por 
otra parte, hay que destacar que entre las otras cuentas de 
personal, al igual que en las mencionadas anteriormente, 
figuran un elevado número de operaciones sin liquidar de 
los ejercicios 1987 y 1988. Este hecho representa una 
infracción del artículo 65 del Reglamento Financiero, que 
estipula que todo anticipo debe quedar regularizado, a 
más tardar, en el ejercicio siguiente al de su pago. 
Operaciones sin liquidar o sin regularizar 
en el Presupuesto 
1.112. En las cuentas extrapresupuestarias del balance 
figura cierto número de operaciones de ingresos o de 
gastos que no han sido objeto de liquidación presupuesta­
ria. Algunas de ellas son anteriores al ejercicio 1988. 
Aunque en la mayoría de los casos los departamentos de 
contabilidad recuerdan a los ordenadores de pagos la 
necesidad de emitir órdenes de pago o de cobro de 
regularización, éstos no siempre lo hacen así. La 
existencia de gastos o ingresos no regularizados presu­
puestariamente dentro de los plazos establecidos puede 
considerarse una extralimitación por parte de la Comi­
sión del marco establecido por la autorización presupues­
taria. 
1.113. A continuación citamos tres ejemplos de este 
fenómeno, a título ilustrativo: 
a) en el saldo de la cuenta 453051 «Agencia de 
Abastecimiento de Euratom» figura el importe de la 
subvención concedida por la Comisión para el 
ejercicio 1989 en concepto de gastos de funcionamien­
to de la Agencia (1,6 Mió ECU). Dicha subvención 
no ha sido objeto de ninguna propuesta de compro­
miso ni de órdenes de pago de regularización con 
vistas a la imputación presupuestaria. Es más, se han 
transferido anticipos por un impote total de 68 929,8 
ECU sin el visado del interventor. Esta práctica 
contraviene el artículo 42 del Reglamento Financiero, 
que establece que a excepción de ciertos casos 
rigurosamente definidos «ningún anticipo será 
pagado si no ha sido previamente visado por el 
interventor»; 
b) en la cuenta 475001 «Anticipos provisionales de 
gastos de inmuebles», figuran sumas sin regularizar 
que se remontan a 1987 y a 1988, por un importe de 
577 514,8 ECU; 
c) la cuenta 475109 «Gastos varios pendientes de 
imputación» registra en algunos casos ingresos 
difícilmente desglosables presupuestariamente. Los 
ingresos percibidos por una dirección general por 
cuenta de otra tampoco están siempre claramente 
desglosados. Asimismo, resulta extremadamente 
difícil verificar los importes que han sido hechos 
32 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
realmente efectivos en un área determinada. Esta 
situación hace que se produzcan errores o que falten 
las imputaciones presupuestarias pertinentes. Por 
otra parte, hay que recalcar que no siempre se 
comprueba que se han percibido los importes que 
realmente se debería haber percibido; las órdenes de 
cobro se emiten basándose en los ingresos percibidos. 
Balance consolidado de las Comunidades Europeas 
Cuentas recíprocas entre instituciones comunitarias 
1.114. Las cuentas de las instituciones se cierran el 31 de 
diciembre, pero el calendario de las operaciones de cierre 
difiere considerablemente de unas a otras. Este hecho 
provoca desajustes en las cuentas recíprocas, por lo que 
convendría acordar un calendario común que permita la 
comparación sistemática de estas cuentas interinstitucio­
nales. 
Contabilización de los gastos de las oficinas 
y delegaciones exteriores de la Comunidad Europea 
1.115. Los considerables retrasos que se producen en las 
operaciones de regularización de los gastos efectuados 
por las oficinas y delegaciones exteriores por cuenta de las 
otras instituciones (véase apartado 1.109) han impedido a 
estas últimas registrar integramente dichos gastos. Esta 
situación distorsiona la Habilidad de los datos consolida­
dos. 
Títulos de crédito y deudas de la Oficina 
de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
1.116. En el balance de la Oficina de Publicaciones 
figuran títulos de créditos (3,6 Mió ECU respecto a la 
Comisión) y deudas (11,1 Mió ECU a la Comisión) sin 
que exista un asiento recíproco en las cuentas de las otras 
instituciones, figurando así en el balance consolidado 
cuando deberían haberse eliminado. Sería deseable que 
las otras instituciones registrasen estas operaciones 
reciprocas para que se eliminaran al consolidar las 
cuentas. Otros títulos de crédito y deudas entre instituciones 
1.117. Un cierto número de títulos de crédito (1,8 Mió 
ECU) y de deudas (0,2 Mió ECU) no se han podido 
eliminar durante la consolidación. Los plazos necesarios 
para asumir los gastos (ordenación del pago, visado del 
interventor) no explican por sí mismos el que no sean 
liquidados, ya que las fechas tope para la ordenación (31 
de diciembre) y el pago (15 de enero) deberían permitir 
contabilizar estas operaciones recíprocas antes del cierre 
del ejercicio. Debe mencionarse que el 31 de diciembre 
estas operaciones no estaban registradas y que algunas 
son anteriores al 1 de diciembre de 1989. 
Contabilidad de las operaciones que figuran 
en el balance de la Comisión 
Organización de la contabilidad general 
1.118. No existe hasta la fecha ninguna documentación 
interna que describa los procedimientos contables y su 
organización a pesar de que este tipo de documento es 
necesario para la comprensión y la coherencia del sistema 
de tratamiento de la información y para la realización de 
los controles, tanto internos como externos. No existe 
ninguna definición precisa de las responsabilidades, 
internas (por ejemplo, el seguimiento de las cuentas) y 
externas (ejemplo, el papel de la contabilidad general 
respecto a las contabilidades auxiliares). Tampoco existe 
ninguna descripción de las condiciones de utilización de 
cada una de las cuentas de la contabilidad general. 
Tampoco las aperturas de nuevas cuentas están sometidas 
a ningún procedimiento. En definitiva, el departamento 
de contabilidad general no controla completamente el 
tratamiento de los datos que figuran en las cuentas 
extrapresupuestarias. Si en los últimos años los esfuerzos 
se han dedicado a la organización de los sistemas 
informáticos, sería necesario en el futuro emprender una 
reflexión sobre el control, la presentación y el tipo de 
información que debe figurar en el balance de la 
Comisión y en las cuentas consolidadas. 
1.119. La organización de la contabilidad general se 
basa en gran parte en la memoria de cada uno de los 
funcionarios que trabajan en ese departamento. En 
efecto, los documentos que sirven de base a los asientos 
están muy a menudo definidos en notas muy insuficientes, 
siendo esto cierto tanto para los que tienen su origen en un 
servicio externo como para los de origen interno. Por 
ejemplo, no se precisa el nombre de la persona que 
prepara un documento y en muchas ocasiones no existe 
ningún apartado en el que se pueda indicar las razones de 
la operación. A veces se efectúan correcciones de errores o 
modificaciones por nuevas imputaciones contables sin 
elaborar ningún documento al efecto. No siempre figura 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 33 
la contrapartida de un asiento en el documento y la 
consulta de los libros diarios no permite determinarla 
posteriormente en todos los casos, ya que los asientos 
contables se registran en las cuentas de forma global. En 
estos casos, para encontrar la contrapartida es necesario 
consultar los justificantes de las cuentas que figuran en el 
debe o el haber del diario. Estas deficiencias del actual 
sistema contable deben corregirse. El origen, contenido, 
imputación y contrapartida de cada dato y la denomina­
ción de la operación deben aparecer indicados de forma 
explícita. Y, además, cada dato debe estar respaldado por 
un justificante constituido por un documento redactado 
de una forma comprensible directamente. 
Tesorería 
Condiciones bancarias ofrecidas a la Comisión: la 
remuneración de los activos 
1.120. El Tribunal de Cuentas ha señalado en numero­
sas ocasiones que el importante aumento del número de 
cuentas bancarias utilizado por la Comisión no va 
acompañado de la correspondiente mejora del seguimien­
to de las condiciones ofrecidas por los bancos. Al final de 
1989 el número de cuentas y subcuentas bancarias ha 
aumentado hasta 147, cuando al final de 1987 era de 
solamente 119. En materia de gestión y de liquidez no se 
ha resgistrado ningún progreso notable durante el 
ejercicio 1989. 
1.121. No existen ni procedimientos ni reglas formales 
para estudiar y supervisar las condiciones bancarias 
ofrecidas a la Comisión. Estas condiciones no se someten 
a un análisis sistemático y exhaustivo; los casos de bancos 
que ofrecen tipos de interés inferiores a los de la 
competencia puede que no se detecten. Por ejemplo, 
después de que el control financiero señalara que el tipo 
de interés del 5 % que le ofrecía un banco era inferior al 
del mercado, la Comisión obtuvo mejores condiciones: el 
banco aumentó retroactivamente su tipo de interés a todo 
el año 1989. A título de ejemplo, el tipo del tercer trimestre 
pasó al 9,125 %. 
1.122. Los expedientes en los que figuran las condicio­
nes bancarias no se actualizan de forma sistemática y 
periódica. En algunos casos, desde 1987 al final de 1989, 
fecha ésta en la que el Tribunal de Cuentas solicitó a 
través de la Comisión información sobre las condiciones 
de todos los bancos, no se había efectuado ninguna 
actualización. Como ejemplo, entre la documentación de 
un banco italiano no figuran las condiciones de remune­
ración de los activos que ofrece a la Comisión. Transferencias de fondos 
1.123. Con mucha frecuencia, la Comisión envía por 
télex las instrucciones a los bancos para las transferencias 
de fondos entre sus diversas cuentas. Este télex debe ir 
firmado por dos personas debidamente facultadas que 
deben figurar en una de las dos listas de firmas 
autorizadas para disponer en las cuentas bancarias. El 
responsable de optimizar los saldos de las diferentes 
cuentas bancarias de la Comisión también está habilitado 
para firmar estos télex, por lo que la segunda firma será 
una que figure en la otra lista. Esta práctica infringe el 
principio de separación de funciones entre la persona 
encargada de preparar la operación bancaria y la que 
debe realizarla. El control interno mejoraría con una 
separación total de estas dos funciones independientes. 
Conclusión sobre la tesorería 
1.124. Estos últimos años, y debido especialmente a las 
observaciones del Tribunal de Cuentas, la Comisión ha 
dedicado especial atención a la gestión diaria de las 
operaciones y ha conseguido algunos resultados positi­
vos. Sin embargo, subsisten lagunas importantes en lo 
que se refiere a la gestión. Además de ello, visto el 
crecimiento del volumen de las operaciones de tesorería y 
las exigencias de una buena gestión, deberán reconside­
rarse la organización y los instrumentos de los que 
dispone el departamento de tesorería, en particular su 
sistema informático. Como ejemplo sirva que es imposi­
ble interrogarle para conocer el importe de los fondos 
concedidos a una entidad determinada durante un 
período dado o supervisar las condiciones bancarias 
ofrecidas a la Comisión. 
Funcionamiento de las administraciones de anticipos 
respecto al Reglamento Financiero 
1.125. Se han observado numerosas irregularidades que 
comprometen los objetivos de las disposiciones del 
Reglamento Financiero. Son las siguientes: 
a) los servicios contables no han efectuado en 1989 
ninguna inspección para verificar la existencia de los 
fondos confiados a los administradores de anticipos y 
su contabilidad; 
b) en algunos casos no se respetan los plazos de envío de 
los justificantes necesarios para reponer fondos a la 
administación de anticipos. Los importes confiados a 
los administradores son muy superiores a los que 
desembolsan en cada período reglamentario de 
reaprovisionamiento; 
34 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
c) la reglamentación financiera dispone que en toda 
administración de anticipos debe haber dos límites: 
— el importe máximo asignado a la administración; 
— el importe máximo que puede abonar la adminis­
tración sin autorización. De hecho, en la mayor 
parte de los casos, en la decisión por la que se crea 
una administración de anticipos sólo se hace 
referencia a un límite; 
d) las modificaciones de las condiciones de funciona­
miento de una administración de anticipos deben 
seguir los mismos procedimientos que cuando ésta se 
crea. Las normas internas de la Comisión, al crear un 
procedimiento que no precisa del dictamen del 
interventor, contravienen la reglamentación finan­
ciera ; 
e) entre el 1 de enero de 1989 y las fechas de creación de 
las administraciones de anticipos de las delegaciones 
exteriores de la Comunidad Europea con la apertura 
de cuentas bancarias a nombre de la Comisión, se han 
enviado fondos a estas delegaciones sin que existiera 
una base reglamentaria del tipo administración de 
anticipos o sistema de concesión de anticipos 
(artículo 42 y 49 del Reglamento Financiero, Títulos 
VIH y X del RME) (16) y sin una orden de pago 
formal debidamente visada por el interventor. En el 
ejercicio 1989, el importe de estos fondos anticipados 
asciende a 8,6 Mió ECU. Este sistema de anticipo de 
fondos existía ya en 1988, y es una contravención del 
Reglamento Financiero, ya que en las delegaciones 
nadie era directamente responsable de los fondos 
anticipados en cumplimiento de las disposiciones de 
la reglamentación financiera. 
Cuentas de garantía de los contables 
1.126. En aplicación de los artículos 88 y 89 del 
Reglamento por el que se fijan las modalidades de 
aplicación de Reglamento Financiero, se abona periódi­
camente a las cuentas de garantía una indemnización 
mensual y un interés calculado en función de los que la 
institución percibe sobre sus activos bancarios. La 
Comisión calcula un tipo único para todo el año que 
representa la media de los mejores intereses mensuales 
percibidos. Esta base de cálculo no es estable ya que cada 
año pueden tomarse como referencia bancos diferentes, 
los que ofrezcan los mejores tipos acreedores, para fijar 
una media en cierta medida artificial. De hecho, este 
(,6) RME: Reglamento de la Comisión de 11 de diciembre de 
1986 en el que se fijan las modalidades de aplicación de 
determinadas disposiciones del Reglamento Financiero de 
21 de diciembre de 1977. mecanismo de cálculo permite aplicar la mejor remunera­
ción sin tener en cuenta la media de los intereses 
percibidos por la Comisión, que es muy inferior, ya que 
algunos activos tienen remuneración nula o muy baja. 
Cuenta de gestión 
l .127. El ejercicio 1989 es el último cuya cuenta de 
gestión se elaborará en un centro contable único 
utilizando documentos contables que hayan seguido el 
circuito ordenador de pagos, interventor y contable. A 
partir del ejercicio 1990, la cuenta de gestión se preparará 
con ayuda de un sistema informático integrado que 
aprehenderá los datos a partir del momento en que los 
departamentos de ordenación de pagos los introduzcan. 
Esta aplicación se denomina «SINCOM: contabilidad 
presupuestaria». 
1.128. Por esta razón, desde hace varios años, y 
especialmente en 1989, el Tribunal se ha venido preparan­
do para el paso al nuevo sistema pidiendo a la Comisión 
que en la elaboración de los procedimientos de consulta 
del sistema SINCOM tenga en cuenta las necesidades de 
control del Tribunal. En su Dictamen 1/89 sobre la 
modificación del Reglamento Financiero, el Tribunal 
señalaba también (apartado 5.4) que «los datos financie­
ros que se registran en soportes informáticos deben [...] 
conservarse y presentarse al Tribunal». Esta parte de su 
Dictamen ha sido atendida, ya que el legislador ha 
dispuesto que de ahora en adelante las instituciones 
«tendrán a disposición del Tribunal de Cuentas [...] 
cualquier documento establecido o conservado en 
soporte magnético» (primer párrafo del artículo 87 del 
Reglamento Financiero modificado por el Reglamento 
de 13 de marzo de 1990) (17). 
1.129. A pesar de la claridad de este enunciado y de las 
solicitudes formuladas oportunamente, el Tribunal 
observa que la Comisión no le ha de facilitar inmediata­
mente toda la cooperación esperada. Es un hecho que no 
estaba suficientemente bien organizada para abrirle la 
más importante de sus aplicaciones informáticas de 
gestión financiera y contable de las finanzas comunitarias 
(«SINCOM: contabilidad presupuestaria»). Una serie 
de medidas tomadas por diferentes departamentos de la 
Comisión en julio de 1990 ha permitido que progresiva­
mente los funcionarios del Tribunal hayan podido 
acceder a partir de septiembre de 1990 a los datos 
contabilizados por SINCOM. Se está a la espera de que 
esta apertura sea favorable a los deseos del legislador que, 
en efecto, se ha pronunciado claramente a favor del 
principio de «puertas abiertas, el único que proporciona 
un significado real al control externo, sobre todo en 
materia informática. 
(17) DO L 70 de 16.3.1990. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 35 
CAPITULO 2 
Recursos propios 
2.0. ÍNDICE Apartados 
Introducción 2.1 
Ejecución presupuestaria 2.2 — 2.3 
Certificados de origen 2.4 — 2.62 
Generalidades 2.4 — 2.9 
Contexto jurídico 2.10—2.16 
Marco legal 2.10—2.11 
Procedimiento comunitario 2.12 — 2.16 
Observaciones 2.17—2.59 
Información que facilitan las instancias de control 2.19 — 2.22 
Controles aduaneros en los Estados miembros 2.23 — 2.30 
Verificaciones ulteriores 2.31 —2.46 
Alcance de las investigaciones 2.32 — 2.38 
Respuestas de los Estados beneficiarios: plazos y contenido 2.39 — 2.42 
Acciones emprendidas por los Estados miembros cuando no se 
recibe respuesta en los plazos fijados 2.43 — 2.44 
Seguimiento de la aplicación del procedimiento 2.45 — 2.46 
Denegación del régimen preferente 2.47 — 2.48 
Irregularidades 2.49 
Gestión realizada por la Comisión 2.50 — 2.59 
Conclusiones 2.60 — 2.62 
INTRODUCCIÓN EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA 
2.1. El presente capítulo versa principalmente sobre el 
examen de los certificados de origen. En el capítulo 1 se 
recogen las observaciones relacionadas con la prepara­
ción y contabilización de los ingresos. En el ámbito de los 
recursos propios tradicionales los temas abordados se 
refieren a los costes de percepción de los Estados 
miembros, a la contabilización que la Comisión efectúa 
de los importes que se ponen a su disposición y a los casos 
de fraudes e irregularidades detectados y notificados por 
los Estados miembros. La sección referente a los recursos 
propios procedentes del IVA trata del modo en que la 
Comisión gestiona y cobra estos ingresos. 2.2. En el cuadro 2.1 se describe la evolución de los 
ingresos de los ejercicios 1986 a 1989, que suscita los 
siguientes comentarios técnicos: 
En lo que respecta a los recursos tradicionales, a partir de 
1988 los gastos de percepción han dejado de figurar como 
gastos y se deducen de los ingresos. En cuanto a los 
recursos procedentes del IVA, el tipo uniforme se fijó en el 
1,2505% en 1986 y en el 1,2726 en 1987; Grecia y 
Portugal hicieron efectiva una «contribución financiera» 
sustitutiva hasta 1986 y 1988 respectivamente. Al haberse 
establecido un tope del 1,4 % de la base imponible 
36 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
uniforme IVA, a partir de 1988 ha sido necesario buscar el 
equilibrio presupuestario a través de otros ingresos. A la 
espera de la llegada en 1989 de los recursos PNB se han 
reclamado de los Estados miembros anticipos no 
reembolsables; ingresos de equilibrio en 1988. Una parte 
importante de ellos no se ha percibido hasta 1989. e) al no haberse percibido íntegramente en 1988 los 
ingresos destinados a equilibrar el Presupuesto 
General, no se ha podido disponer, como estaba 
previsto, del superávit de ese ejercicio en 1989. 
2.3. El cuadro 2.2 muestra la ejecución presupuestaria 
de los ingresos en 1989. El porcentaje de utilización total 
de los recursos propios equivale al 102,4 % de las 
previsiones recogidas en el Presupuesto: 
a) la desviación de 3,6 % de los derechos de aduanas se 
debe al aumento de las importaciones de productos 
industriales con valor elevado a efectos arancelarios; 
b) el descenso del 9,6 % de las exacciones reguladoras 
agrícolas se debe a una sobreestimación de las 
importaciones de trigo duro, arroz y maíz; CERTIFICADOS DE ORIGEN 
Generalidades 
2.4. Los regímenes de preferencias arancelarias en 
función del origen de las mercancías se instituyen 
mediante acuerdos firmados con países terceros y 
reglamentos comunitarios (véase apartado 2.10). Los 
objetivos de estos regímenes difieren, aunque todos 
permiten que mercancías procedentes de los países 
beneficiarios accedan al mercado comunitario con 
aranceles aduaneros preferentes. 
c) la diferencia en los recursos IVA y PNB deriva de las 
fluctuaciones del tipo de cambio durante el ejercicio; 
d) la evolución del tipo de cambio del dólar ha evitado 
que se alcance el umbral de activación de la reserva 
monetaria del FEOGA-Garantía; 2.5. El valor del total de importaciones procedentes de 
países a los que se han concedido preferencias arancela­
rias supone alrededor del 40 % de las totales de la 
Comunidad. Tienen lugar principalmente en el marco de 
acuerdo de intercambio con los países en vías de 
Cuadro 2.1 — Ingresos de los ejercicios 1986 a 1989 
(Mió ECU) 
Tipo de ingresos 
1. Recursos tradicionales 
Derechos de aduana 
Exacciones reguladoras agrícolas 
Azúcar, isoglucosa 
Gastos de percepción 
Total 
2. Recursos IVA + PNB 
Recursos IVA 
Contribuciones financieras 
Recursos PNB 
Ingresos de equilibrio 
Ajustes IVA 
Ajustes PNB 
Total 
3. Ingresos 
«reserva monetaria» 
4. Ingresos diversos 
5. Superávit ejercicio anterior 
Total general 1986 
8 172,9 
1 175,5 
1 111,5 
— 
10 459,9 
22 223,4 
210,1 
— 
— 
377,3 
— 
22 810,8 
— 
342,6 
53,9 
33 667,2 Ingresos 
1987 
8 936,5 
1 626,1 
1 471,7 
— 
12 034,3 
23 463,5 
210,6 
— 
— 
-359,3 
— 
23 314,8 
— 
434,2 
— 
35 783,3 efectivos 
1988 
10 344,7 
1 504,6 
1 390,7 
-1 325,0 
11 915,0 
23 927,6 
211,4 
— 
4 445,8 
383,6 
— 
28 968,4 
— 
460,0 
500,0 
41 843,4 1989 
11 458,8 
1 282,7 
1 381,6 
-1 412,3 
12 710,8 
26 293,4 
— 
2 877,1 
1 641,8 
634,6 
171,6 
31 618,5 
— 
408,9 
1 161,6 
45 899,8 Presupuesto 1989 
11 060,0 
1 419,2 
1 316,9 
-1 379,6 
12 416,5 
26 219,1 
— 
2 873,0 
— 
— 
— 
29 092,1 
1 033,1 
274,4 
2 024,5 
44 840,6 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 37 Porcentaje 
e ejecución d 
presupuesto 
definitivo 
(e) 
= % (c)/(b) 
•a 
u"°2 u orcentaj 
jecución 
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inicial 
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38 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
desarrollo acogidos al Sistema de Preferencias Generali­
zadas (SPG), con los Estados de la Asociación Europea 
de Libre Cambio (AELC) y en menor medida con los 
Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP). 
2.6. Todos estos regímenes se basan en el origen; 
únicamente la mercancía originaria de los países benefi­
ciarios puede recibir trato preferente. La procedencia de 
la mercancía se demuestra mediante certificados de origen 
emitidos por los países beneficiarios de acuerdo con las 
disposiciones vigentes y que deben ser presentados en el 
momento de la importación para obtener el arancel 
preferencial. i) a 151 países o territorios dependientes en vías de 
desarrollo en el marco del SPG 0- Estas conce­
siones van acompañadas en algunos casos de 
limitaciones cuantitativas y corresponden a 
productos textiles y a algunos agrícolas e 
industriales; 
ii) a los 20 países y territorios de ultramar 
(PTUM) (2) asociados a la Comunidad, que 
forman parte de los 151 indicados en el apartado 
0; 
iii) a los territorios ocupados (3); 
2.7. Debido a la importancia de estos documentos para 
el correcto funcionamiento del sistema, el Tribunal ha 
examinado los procedimientos comunitarios y las 
actividades de control que llevan a cabo en este ámbito la 
Comisión y los Estados miembros. Se envió un cuestiona­
rio a los Estados miembros y en cuatro de ellos 
(Dinamarca, R.F. de Alemania, Francia y Portugal) se 
han efectuado visitas de inspección. b) los Convenios de Lomé (4) entre la Comunidad y 66 
Estados ACP [que también están incluidos en los 150 
dea)]; 
c) acuerdos bilaterales o multilaterales entre la Comuni­
dad y determinados Estados, especialmente los de la 
AELC (5), que contemplan el libre intercambio de 
mercancías. 
2.8. Los comentarios recogidos en este capítulo proce­
den de averiguaciones realizadas en los países visitados y 
en la Comisión, así como de las respuestas al cuestionario. 
El Tribunal no está en condiciones de afirmar que las 
observaciones realizadas in situ sean ampliables a los 
Estados miembros que no fueron visitados, pero estima 
que son representativas del conjunto del sistema. 
2.9. Por otra parte, el Tribunal ha visitado algunos 
Estados ACP, de la AELC y beneficiarios del SPG para 
conseguir una idea más exacta sobre la aplicación en estos 
países de los procedimientos de emisión y control de los 
certificados de origen. El Tribunal expresa su agradeci­
miento por la excelente cooperación brindada por los 
países visitados. 2.11. Las preferencias arancelarias se aplican a 
productos recogidos en los acuerdos comerciales y 
reglamentos; se trata principalmente de: los 
los 
Contexto jurídico 
Marco legal 
2.10. Las preferencias arancelarias emanan de los 
instrumentos jurídicos siguientes, vigentes en el momento 
de la auditoría: 
a) reglamentos y decisiones por los que, con determina­
das condiciones, la Comunidad concede unilateral-
mente ventajas arancelarias: (•) Reglamento (CEE) n° 3782/87 del Consejo, de 3 de 
diciembre de 1987, relativo a la aplicación de preferencias 
arancelarias generalizadas para el año 1988 a los productos 
textiles originarios de países en vías de desarrollo; DO L 367 
de 28.12.1987, p. 1. Reglamento (CEE) n° 3635/87 del 
Consejo, de 17 de noviembre de 1987, relativo a la aplicación 
de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1988 a 
determinados productos industriales originarios de países 
en vías de desarrollo; DO L 350 de 12.12.1987, p. 1. 
Reglamento (CEE) n° 3636/87 del Consejo, de 17 de 
noviembre de 1987, relativo a la aplicación de preferencias 
arancelarias generalizadas para el año 1988 a determinados 
productos agrícolas originarios de países en vías de 
desarrollo; DO L 350 de 12.12.1987, p. 67. Reglamento 
(CEE) n° 693/88 de la Comisión, de 4 de marzo de 1988, 
relativo a la definición de la noción de productos originarios 
para la aplicación de las preferencias arancelarias concedi­
das por la Comunidad Económica Europea a determinados 
productos de países en vías de desarrollo; DO L 77 de 
22.3.1988, p. 1. 
(2) Decisión 86/263/CEE,CECA del Consejo, de 30 de junio de 
1986, relativa a la asociación de los países y territorios de 
ultramar a la Comunidad Económica Europea; DO L 175 
de 1.7.1986, p. 1. 
(3) Reglamento (CEE) n° 3363/86 del Consejo, de 27 de octubre 
de 1986, sobre el régimen arancelario aplicable a las 
importaciones en la Comunidad de productos originarios de 
los territorios ocupados; DO L 306 de 1.11.1986, p. 103. 
(4) Decisión 86/125/CEE,CECA del Consejo y de la Comisión, 
de 24 de marzo de 1986, relativa a la firma del III Convenio 
ACP-CEE; DO L 86 de 31.3.1986, p. 1, vigente en el 
momento de la fiscalización. 
(5) Reglamento (CEE) n° 2838/72 del Consejo, de 19 de 
diciembre de 1972, relativo a la firma de un acuerdo entre la 
Comunidad Económica Europea y el Reino de Suecia en el 
que se aprueban las disposiciones para su aplicación; DO L 
300 de 31.12.1972, p. 96, y los reglamentos idénticos para los 
otros países de la AELC. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 39 
a) productos industriales y algunos productos agrícolas 
transformados de países de la AELC; 
b) productos industriales terminados y semiterminados 
y productos agrícolas transformados de países 
acogidos al SPG; 
c) prácticamente todos los productos procedentes de los 
países ACP y de los países y territorios de ultramar. 
Procedimiento comunitario 
2.12. La exención total o parcial de los derechos de 
aduana en el marco de los regímenes preferentes está 
subordinada a dos condiciones: 
a) la conformidad de los productos con las normas que 
regulan el origen; 
b) el transporte directo a la Comunidad de los productos 
originales. 
2.13. En cada régimen preferente, se consideran 
productos originarios: 
a) los productos obtenidos enteramente en el país 
beneficiario; 
b) los productos obtenidos en este país pero que 
contengan otros productos no procedentes del 
mismo, con la condición de que hayan sido objeto de 
trabajos o transformaciones suficientes; 
c) en su caso, los productos obtenidos en el país que 
contengan materias no originarias del mismo y que no 
hayan sido trabajados ni transformados suficiente­
mente, pero que procedan o hayan sido trabajados o 
transformados en otros países indicados en el 
correspondiente convenio o acuerdo (reglas de 
acumulación). 
2.14. El origen de la mercancía también está sujeto a la 
condición de que haya sido transportada directamente a 
la Comunidad. A este respecto: a) la mercancía que no haya transitado por otros países 
está incluida automáticamente en esta categoría; a 
este efecto los Estados ACP y los países y territorios 
de ultramar se consideran como un solo territorio; 
b) la mercancía que ha transitado por otro país se 
considera como transportada directamente si este 
tránsito está justificado por razones geográficas o de 
transporte y siempre y cuando se demuestre a las 
autoridades aduaneras comunitarias que se han 
respetado determinadas condiciones. 
2.15. La emisión de los certificados de origen es 
competencia de los servicios aduaneros o de otras 
autoridades estatales del país exportador. Corresponde a 
estas instancias velar especialmente porque los certifica­
dos estén debidamente cumplimentados y realizar los 
controles necesarios sobre el origen de los productos y los 
demás epígrafes del certificado. Estos certificados se 
ponen a disposición del exportador en el momento de la 
exportación o cuando exista la certeza de que ésta se va a 
producir. 
2.16. El certificado se presenta a las autoridades 
aduaneras del lugar de importación de la mercancía, 
conforme a lo dispuesto en la Directiva 79/695/CEE del 
Consejo, de 24 de julio de 1979 (6), sobre armonización de 
los procedimientos de despacho a libre práctica de las 
mercancías, y por la Directiva 82/57/CEE de la Comisión, 
de 17 de diciembre de 1981, que la desarrollaba (7). El 
certificado y la mercancía correspondiente se someten a 
los controles aduaneros tradicionales en el momento del 
despacho a libre práctica. Existen otras dos posibilidades 
de control: 
a) los Estados beneficiarios deben comunicar a la 
Comisión los nombres y direcciones de las instancias 
oficiales habilitadas para emitir los certificados de 
origen, así como muestras de los sellos utilizados. La 
Comisión envía esta información a los Estados 
miembros en forma de un manual que permite a las 
autoridades aduaneras controlar la autenticidad de 
los certificados; 
b) los certificados de origen pueden devolverse a las 
instancias oficiales competentes de los países exporta­
dores para que tenga lugar una verificación ulterior. 
Observaciones 
2Al. Los Estados beneficiarios, los Estados miembros y 
la Comisión intervienen en los procedimientos de 
concesión de preferencias arancelarias. Las lagunas 
(6) DO L 205 de 13.8.1979, p. 19. 
C) DO L 28 de 5.2.1982, p. 38. 
40 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
descubiertas en los Estados beneficiarios se han comunr 
cado a la Comisión. Se refieren principalmente a: 
a) el mal conocimiento de la reglamentación que tienen 
las instancias que emiten los certificados; 
b) la insuficiencia de las comprobaciones sobre el origen 
de la mercancía exportada, especialmente de los 
productos pesqueros; 
c) que los certificados no están completos y no se 
cumplen los procedimientos para su concesión a los 
exportadores; 
d) el control insuficiente de las mercancías en tránsito. 
2.18. Además de las observaciones relacionadas con la 
Comisión y los Estados miembros, los comentarios que 
siguen tratan de los fallos imputables a los Estados 
beneficiarios, constatados al examinar los documentos 
consultados durante las investigaciones realizadas en la 
Comisión y en los Estados miembros. 
Información que facilitan las instancias de control 
2.19. A pesar de las solicitudes de la Comisión, los 
Estados beneficiarios no comunican la información 
requerida correctamente: 
a) 87 países del SPG, 5 países ACP y 5 PTUM no han 
presentado la documentación por los cauces regla­
mentarios adecuados; 
b) 29 países del SPG y 16 países ACP no informaron 
hasta 1987 a la Comisión, e incluso más tarde, a pesar 
de llevar varios años como beneficiarios; 
c) además, la información es a veces incompleta y las 
muestras de los sellos de mala calidad. 
2.20. Algunos Estados beneficiarios envían únicamente 
una muestra de cada sello y otros varias, sin precisar si 
están todas incluidas. Otros envían especímenes de los 
sellos, pero adjuntan también los de los sellos personales 
de los funcionarios autorizados para firmar los certifica­
dos, que no son necesarios. Esto es una fuente de 
confusiones. Por último, las muestras de sellos recibidas 
no se actualizan sistemáticamente. 
2.21. Estas deficiencias reducen considerablemente el 
alcance de los controles de los Estados miembros sobre la 
autenticidad de los certificados de origen. 2.22. En el SPG se puede considerar que los aranceles 
preferentes son irregulares ya que su concesión está 
explícitamente subordinada al envío de la información a 
la Comisión. En 1987, el valor total de las importaciones 
preferentes de la Comunidad Europea procedentes de 
países que no habían comunicado la información exigida 
ascendió a 73 Mió ECU. Sin embargo, el 67 % de ellas (es 
decir, 49 Mío ECU) procedían de países beneficiarios que 
ya habían comunicado los datos en cuestión en cumpli­
miento del Convenio de Lomé o de otros acuerdos 
comerciales. 
Controles aduaneros en los Estados miembros 
2.23. Los servicios de aduanas tienen la responsabilidad 
de verificar si la mercancía tiene derecho a aranceles 
preferentes. Para ello, deben comprobar la documenta­
ción que se les presenta en el momento de la importación, 
dedicando una atención especial a la autenticidad y 
exactitud de los certificados de origen. Deben igualmente 
verificar que la mercancía cumple la condición de haber 
sido transportada directamente a la Comunidad. Sin 
embargo, no se han fijado parámetros de control 
específicos aplicables a la importación de mercancías con 
aranceles preferentes. Las normas de inspección física son 
idénticas a las de las mercancías que no tienen trato 
preferente. 
2.24. Para facilitar el control de la autenticidad de los 
certificados de origen presentados para el despacho 
aduanero de la mercancía, la Comisión ha enviado a los 
Estados miembros un manual con los nombres y 
direcciones de las instancias emisoras de certificados y las 
muestras de los sellos que utilizan. 
2.25. El Tribunal ha observado que, en determinados 
Estados miembros, esta información no se envía a las 
oficinas de aduanas locales o que se envía incompleta, lo 
que dificulta los controles de autenticidad. A este 
respecto: 
a) la Dirección General de Aduanas no dispone de este 
manual (Portugal y Reino Unido); 
b) sólo se ponen a disposición de las oficinas locales de 
aduanas algunas partes del manual, sin enviar las 
muestras de los sellos (R.F. de Alemania); 
c) a las oficinas de aduanas solamente se envían los 
sellos y las direcciones de las instancias emisoras de 
certificados de origen de los países acogidos al 
Sistema de Preferencias Generalizadas y las muestras 
de los sellos que figuran en las instrucciones 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 41 
nacionales son diferentes de las que aparecen en el 
manual de la Comisión (Dinamarca). 
2.26. Se han encontrado también casos de control 
documental insuficiente: 
a) se han admitido certificados de origen con sellos 
ilegibles, en papel no contrastado, e incluso con 
tachaduras no visadas (Dinamarca, Francia); 
b) se han aceptado certificados de origen con datos 
diferentes a los de la factura o que carecían de sello en 
el lugar adecuado (Portugal); 
c) se han aplicado aranceles preferentes sin presentación 
del certificado o presentando una fotocopia del 
mismo, y, en otros casos, sin prueba de transporte 
directo; numerosas declaraciones de importación se 
admiten sin comprobación documental, o sin indica­
ción de que este control se haya efectuado, lo que da 
lugar a concesiones irregulares del arancel preferente 
AELC (Dinamarca); 
d) en Dinamarca, se autoriza a algunos importadores a 
que presenten sus declaraciones de importación en 
soporte informático. Durante la visita del Tribunal, 
no se había sometido a inspección a ninguno de estos 
importadores para comprobar la concordancia entre 
los datos suministrados y los certificados de origen 
archivados en sus expedientes; 
e) cuando se emiten certificados de plazo largo, cuya 
validez puede llegar hasta un año, en las facturas 
presentadas en la aduana se debe incluir la referencia 
a estos certificados y una descripción detallada de la 
mercancía que permita su identificación. En las 
oficinas de aduanas que se visitaron en Dinamarca no 
se verificaba la concordancia entre las facturas y los 
certificados de plazo largo. 
2.27. El Tribunal considera insuficientes el nivel de los 
controles documentales y de las inspecciones de las 
mercancías depositadas en el puerto franco de Hamburgo 
para las que se emiten certificados sustitutorios con el fin 
de que posteriormente puedan ser despachadas a libre 
práctica en los Estados miembros. Considera igualmente 
que la supervisión ejercida por la dirección regional de 
Hacienda no es satisfactoria. Tras la fiscalización, las 
autoridades alemanas han ordenado a las del puerto que 
intensifiquen las inspecciones y a la dirección regional de 
Hacienda que las supervise mejor. 
2.28. El control de que el transporte sea directo suele ser 
función de las aduanas. Lo realizan basándose en los 
documentos de transporte presentados en el momento de la importación. La mercancía transportada desde un 
Estado beneficiario a la Comunidad a través del territorio 
de otro Estado se considera como transportada directa­
mente a condición de que no haya sido comercializada ni 
entregada para su consumo en el otro Estado. En las 
aduanas de la Comunidad se debe presentar una prueba 
de que esta condición se ha cumplido, cosa que no siempre 
se hace, como ha podido constatar el Tribunal. 
2.29. De este modo, la tarifa preferente se concede a 
mercancía importada acogida al sistema de preferencias 
generalizadas presentada en la oficina de aduanas por 
medio del documento de tránsito comunitario TI, una vez 
descargada en un puerto importante en el que ha sido 
únicamente objeto de una declaración sucinta. Ni el 
documento TI ni ninguno de los demás documentos que 
se adjuntan a la declaración contiene prueba alguna de 
que la aduana del puerto de descarga haya verificado que 
el transporte ha sido directo, basándose, por ejemplo, en 
el manifiesto de la carga del buque. Existe, pues, una 
laguna importante en el control aduanero que justificaría 
la modificación de los procedimientos de control del 
transporte directo. 
2.30. El comercio con Hong Kong da origen a un 
problema particular. Frecuentemente la mercancía 
procedente de sus países vecinos, y especialmente la 
República Popular China, se transborda, en Hong Kong, 
desde donde se exporta a la Comunidad. En este puerto, 
los productos en tránsito no son sometidos a inspección 
aduanera por lo que las autoridades no pueden certificar 
la descripción de la mercancía y las fechas de la descarga y 
de la carga subsiguiente. Las autoridades chinas no 
emiten un documento justificativo del transporte único 
por lo que la prueba del transporte directo debe realizarse 
con otros documentos. Esta cuestión ha sido planteada en 
el Comité de Origen y al final de 1985 la Comisión 
comenzó negociaciones a este respecto con la República 
Popular China y Hong Kong. Sin embargo, en el 
momento de la fiscalización no se había llegado a ninguna 
solución satisfactoria. Efectivamente, a pesar de las 
diferentes formas de tramitación todas tienen en común 
que el arancel preferente se concede a menos que se 
demuestre que la mercancía no procede del país en el que 
se ha emitido el certificado. 
Verificaciones ulteriores 
2.31. Las disposiciones que rigen la verificación ulterior 
de los certificados prevén la posibilidad de que las 
autoridades aduaneras de la Comunidad realicen contro­
les o por muestreo, o, en los casos de duda, sobre la 
autenticidad del documento. Para ello, envían los 
certificados de origen al Estado beneficiario exportador, 
precisando, en su caso, los motivos de la petición de 
información. 
42 diario Oficial de las comunidades Europeas 12 12 ^0 
^A^c^^^^i^n^c^^ 
2.^2. Fl número total de aerificaciones ulteriores 
realizadas puede considerarse como relativamente bajo. 
En 1^^7,en toda la comunidad exceptuando Italia ^país 
cu^osdatosnoestán disponibles^, se habían cursadoalos 
astados exportadores^OOO solicitudes de información, 
correspondientes aalrededor de ^^certificados de 
origen. Las cifras varían de más de mil en Franciavla 
^..F.deAlemaniaamenosdediezenÓlreciavPortugal. 
Basándose en la información presentada por algunos 
Estadosmiembros,elTribunalhacalculadolassiguientes 
proporciones entre el número de verificaciones ulteriores 
vel número de declaraciones de importación acompañad 
das de certificados. P^nloinamarca la proporción es del 
0,00^^,en la R..F.de Alemania del 0,0o^ven las 
oficinas de aduanas que se visitaron en Francia del 
0,3^^.Estosporcentajesnosonelevadosv,porejemplo, 
en el caso de L^inamarcavde la R.F.de Alemania, están 
por debajo de los porcentajes de verificación ulterior de 
los documentos de tránsito comunitario ^0,1^. 
2B^3. Lambiénhav que señalar que en ninguno de les 
Fstades miembros visitados existen normas fijas para la 
realización de las verificaciones ulteriores pormuestreev 
queesteprocedimientonoseaplicanienL^inamarcanien 
Portugal. 
2,34. Fl Tribunal ha observado que únicamente en 
Francia existen criterios sobre la noción de ^oduda 
razonable^sobre la autenticidad de les documéntesela 
exactitud de la información sobre el erigen de la 
mercancía.FnL^inamarcavFortugal se han observado 
variescases en les que lescertificados de erigen no 
habían sido semetidesaverificaciónulterierapesar de 
que existían dudas razonables sobre su autenticidadola 
exactitud de la información que contenían. 
2,3^, Fn el puerto francodeHamburgosehaproducido 
unasituaciónparticular.Fnvirtuddeunacuerdo firmado 
con el ministerio Federal de Hacienda, las autoridades 
portuarias tienen competencias para emitir nueves 
certificados de origen que sustituvanales de les Fstades 
beneficiarios exportadores que acempañanala mercan^ 
cía importadaatravés de dicho puerto.Fsta posibilidad 
se recoge en las disposiciones comunitarias v las 
autoridades alemanas consideran que los controles 
correspondenalesserviciosaduaneresdellugarenquela 
mercancía se despachaalibre práctica. Fl personal del 
puerto calcula en unes 4^000 el número de nueves 
certificadosanuales, quecerrespondenaalredederde 
lOOOOcertificadosdeerigen de les Fstades beneficiarios, 
Lasituacióndel control ulterierdeestoscertificadosnoes 
satisfactoria^efectivamente,esrarequealosnuevesseles 
sometaaverificaciónulteriorvles certificados originales 
emitidos per las autoridades de les Fstades beneficiarios 
no se controlan prácticamente nunca. 2.3o, curante lasvisitasaalgunosFstados beneficiarios 
exportadores, el Tribunal ha pedido comprobar que el 
procedimiento de verificación ulterior es de capital 
importancia en el sistema de certificación de erigen en el 
ámbito localvfiendeasustituir, en grado variable,alas 
otras formas de control aplicadas durante la emisión de 
les certificados. 
2,37. Las respuestas recibidasauncuestionariedirigido 
ales Estados miembros ponen de manifiesto que en tres 
t^F,l0vLlK^ de les cinco que proporcionan estadísticas 
sobre este tema,una parte importante de la mercancía 
t^20^al30^cubierta por los certificados que fueren 
comprobados ulteriormentene teníaderecho, total e 
parcialmente,aestar acogida al régimen de preferencias 
arancelarias. 
2B3D, Fl procedimiento de verificación ulterior debe 
mejorarse,enprimer lugar medianteladefiniciónde 
criterios comunes sobre la noción de^duda razonables, 
para poder e^ectuarunaaplicaciónunifermedel proceda 
miento. También se deberían establecer parámetros para 
lescentrolespormuestreo,quepermitanquealcancenun 
nivel satistactohe, es decir, que la relación entre el 
número de controles ulterioresyel de declaraciones de 
importaciónacogidasalrégimendepreterenciassupenga 
una garantía suficiente de la regularidad de las operación 
nes. 
2.3^, Lasdispesícíenescemunitariasfijanplazesdetres 
meses ^ACP^, seismeses ^SPól^ v ^le antes posibles 
^AFL^ para la comunicación de los resultados de les 
controles ulteriores realizados per los Fstades beneficiad 
ríos, Fl tribunal ha observado que en un número 
importante de cases estos plazos no se respetan. Se 
producen retrases en todos los acuerdos comerciales que 
se han examinado, peresenespecialmentefrecuentesen el 
caso de los Fstades ACP, les Fstades SPÓl v les 
territoriesvroaíses de ultramar asociados, 
2,40, Los plazos medios de comunicación de les 
resultados se aproximan al año. Sin embargo, se llega 
regularmente hasta dos años o incluso más, como 
certifica la información transmitida per los Fstades 
miembros^ 
a^ a finales de septiembre de 1^ todavía no se habían 
enviado les resultados del 40^de las verificaciones 
ulterioresetectuadasenl^7enFranciaydel30^de 
las de les Países Bajes del mismo añe^ 
b^ enel^einetlnido,dondeseemitieron44^solicitudes 
de verificación ulterior en l^^vl^^, la media de 
respuestas recibidas transcurridos seis mesesemás es 
de ^O^base trimestral^ 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 43 
c) en la R.F. de Alemania, el 1 de julio de 1988 no se 
habían obtenido las respuestas del 2 %, el 3,5 % y el 
15 % de las solicitudes de verificación ulterior 
emitidas respectivamente en 1985, 1986 y 1987; 
d) en Bélgica, en noviembre de 1988 todavía no se había 
recibido respuesta a 75 solicitudes de verificación 
ulterior enviadas a la Comisión en 1987 y 1988 que 
habían sido dirigidas anteriormente a los Estados 
beneficiarios. El importe de los derechos correspon­
dientes era 1,9 Mió ECU; 
e) hay que citar a Méjico, Indonesia, India, Pakistán, 
Malta, Brasil, Malasia, Yugoslavia, Austria, Costa de 
Marfil y Senegal entre los Estados que repetidamente 
se retrasan al comunicar el resultado de las verifica­
ciones ulteriores. 
2.41. Se ha observado igualmente que las respuestas a 
las solicitudes de verificación ulterior eran frecuentemen­
te incompletas y no siempre hacían referencia a la 
cuestión específica planteada. Esta observación es 
aplicable a la mayoría de los Estados ACP, de los Estados 
SPG y de los países y territorios de ultramar asociados. 
2.42. Yugoslavia está acogido al SPG y ha firmado con 
la CEE un acuerdo de cooperación independiente y un 
protocolo que define el concepto de producto originario y 
los métodos de cooperación administrativa (8). La 
Comisión ha informado al Tribunal de que numerosas 
solicitudes de verificación ulterior no habían tenido 
respuesta y que las autoridades yugoslavas habían 
confirmado la autenticidad de los certificados en casos en 
que se había desmostrado que la mercancía correspon­
diente no era originaria de dicho país. Este extremo ha 
sido confirmado por las autoridades aduaneras belgas. 
Acciones emprendidas por los Estados miembros 
cuando no se recibe respuesta en los plazos fijados 
2.43. En todos los Estados miembros que se visitaron se 
observó que de no obtenerse respuesta después de insistir 
una o más veces los expedientes se clasificaban sin más 
trámite, por lo que la concesión de preferencias arancela­
rias no resultaba afectada. Ahora bien, el artículo 27 (2) 
del Reglamento (CEE) n° 693/88 de la Comisión, de 4 de 
marzo de 1988, relativo al sistema de preferencias 
generalizadas (9) estipula que si los resultados de la 
verificación de un caso de « duda fundada» no llegan a 
conocimiento de la autoridad que los haya solicitado 
(8) Reglamento (CEE) n° 314/83 del Consejo, de 24 de enero de 
1983, relativo a la firma de un acuerdo de cooperación entre 
la Comunidad Económica Europea y la República Federati­
va Socialista de Yugoslavia; DO L 41 de 14.2.1983, p. 1. 
(9) DO L 77 de 22.3.1988, p. 9. dentro de un plazo máximo de cuatro meses después de la 
segunda comunicación, ésta denegará, salvo en caso de 
fuerza mayor o de circunstancias excepcionales, el 
beneficio de las preferencias generalizadas. 
2.44. Puede ser que en los casos no incluidos en el 
artículo 27(2), las solicitudes que no hayan obtenido 
respuesta pasado un cierto tiempo se archiven sin más 
trámite. Sin embargo, esta práctica compromete el cobro 
de los recursos propios en cuestión cuando se recibe una 
respuesta negativa pasado el período de tres años previsto 
para el cobro a posteriori de los derechos. La importancia 
de este comentario puede ilustrarse con los casos 
comunicados por Bélgica: en 1987 y 1988 este Estado 
miembro envió a la Comisión respectivamente trece y 
nueve solicitudes de la citadas en el apartado 2.40, 
correspondientes a 60 y 11 certificados con respuestas 
pendientes desde hacia dos o más años. Los derechos en 
cuestión ascendían respectivamente a 1,5 Mió y 0,4 Mío 
ECU. 
Seguimiento de la aplicación del procedimiento 
2.45. El Tribunal ha detectado algunas lagunas en el 
modo en que los Estados miembros aplican el procedi­
miento de verificación ulterior. 
a) en Dinamarca y en Francia, no se han notificado a la 
Dirección General de Aduanas las solicitudes al 
efecto que no han obtenido respuesta una vez pasados 
los plazos prescritos, a pesar de que así lo exige la 
reglamentación nacional; 
b) en Francia, algunas de estas solicitudes no estaban 
suficientemente justificadas o no precisaban si la 
comprobación se debía a una «duda fundada» o si se 
había seleccionado por muestreo. En otros casos, las 
solicitudes se enviaban a instancias de los Estados 
beneficiarios sin atribuciones en la materia; 
c) en Francia, tras verificaciones ulteriores, se ha 
detectado una serie de casos de certificados de origen 
falsos: los auditores del Tribunal no han observado 
que algunos de los servicios especializados de 
documentación y control (CERDOC), teniendo 
conocimiento de ello, hayan llevado a cabo un 
análisis más exhaustivo para detectar importaciones 
posteriores del mismo tipo; 
d) en Portugal, el registro de las operaciones de 
verificación ulterior se efectúa de tal forma que 
impide que las solicitudes pendientes de respuesta 
puedan ser identificadas con facilidad. 
2.46. Los Estados miembros pueden solicitar la ayuda 
de la Comisión para obtener respuesta de un Estado 
44 diario Co^tlcial de las Comunidades Europeas 12,12,^0 
beneficiarioacualquier solicitud de aerificación ulterior. 
También pueden efectuar consultas sobre la aceptación 
de certitlcados no emitidos de conformidad con las 
normasvi^entes.Hastaelldeenerodel^^ la Comisión 
no comenzóa^estionar la correspondencia recibida de 
los astados miembros de un modo que permitiera seguir 
lasaccionesemprendidaspararesol^er losproblemas 
planteados. Los espedientes correspondientes al periodo 
anterior contienen numerosos ocasos en los que no se ha 
dadoeursoalasrespuestasalaspre^untasde los astados 
miembros^nisiquieraalasrespuestas délos Estados 
beneficiarios. 
^eBe^c^de^é^ú^e^^e^ereBte 
2,47, El Tribunal ha observado que raras ^eces se 
denie^ael trato preterente a lamercancia importada 
porque no señaban respetado ciertas normas de ordeno 
los trámites correspondientes. La práctica más corriente 
quese ha observado enlos astados miembros consiste en 
aceptar la declaración de importación tal como se 
presenta o en enriar el certificado de origen para 
veritlcaciónulterionf^n Italia^ sin embar^ hateases en 
que no se concede la preferencia a mercancia si el 
certitlcadode origen no lle^aselloosi éste no lisura en el 
manual de la Comisión, 
2,4^, ElTribunal se inclinaapensarquela actitud 
tolerantede los Estadosmiembrosaeste respecto sedebe 
parcialmenteala estrechez del sistema de control ^lobal^ 
basado enteramente en el propio certitlcado de ori^eng^ 
tambiénalas carencias de los correspondientes proceda 
mientosdecontroPEnconcreto^nosehanñiadocriterios 
comunes que sirvan para la aplicación de estos proceda 
mientes ninin^unasanción clara paraloscasosen que los 
paises beneficiarios no cumplan las disposiciones de 
cooperación administrativa, Porlotanto^losf^stados 
miembros tiendenadene^ar las preferencias arancelarias 
únicamente cuando pueden obtener por si mismos 
pruebas incontestables de que el certitlcado de origen no 
es auténticoode que contiene datos inexactos. 
^e^d^d^de^ 
2,4^, En este conte^ypara ilustrar el riesgo que 
corren los recursos propios de la Comunidad^ nos 
podemos referiraal^unos casos concretos defraudes 
detectados por los astados miembros ^ a los datos 
estadísticos de los años 1^7 ^ 1^ referentes a 
irregularidades cometidas en los certitlcados de origen. 
a^ se han importado en la Comunidad productos 
siderúr^icosprocedentesdela^,lO, Alemanacon 
certificados de origen P^l^ emitidos por las 
aduanas suecas basados en facturas falsas o con certitlcados de ori^entambiéntalsos emitidos por 
una empresa primada. Estas irregularidades^ que 
fueron descubiertas por los servicios de investigación 
alemanesa tupieron lu^ar entre enero de l^éó y 
diciembre de l^ysu valerse ha calculado en unos 
o^iioEC^ 
b) se han importado en la Comunidad productos 
pesqueros Cl 5^0 toneladas^procedentes de paises 
como Coread Panamá^r^onduras^ con certitlcados 
f^L^R.^1 falsos^ en los que se declaraba como origen 
ÓlambiaySierra Leona,Estas irregularidades fueron 
descubiertas por los servicios de la Comisión en 
colaboración con los astados miembros ^ las 
autoridades locales de estos dos últimos paises. Los 
derechos de importación evadidos se estiman en 
2^io^CLE 
c) se han importado en la Comunidad productos 
siderúr^icosprocedentesdeBrasilconcertitlcados 
^llP.-lemitidos por las autoridades yu^osla^as. Las 
importaciones tuvieron lu^ar en l^éoylos derechos 
deimportacióne^adidosseestimanen^3 ^io^CL^^ 
d^ igualmente ha ocurrido con productos siderúrgicos 
procedentes de la ^,L^,Alemana^las investigaciones 
efectuadas por las aduanas bel^asyalemanas han 
descubierto derechos de importaciónevadidospor 
^alor de 22 ^oO P^ll ^ derechos antidumpin^ 
igualmente evadidos por ^alorde^l^iioPCL^^ 
e^ una partida de 522 toneladas de café procedente de 
Indonesia fue importada en la Comunidad declaran^ 
do como origen ^i^eria. La verdadera procedencia 
fue descubierta cuando las aduanas neerlandesas 
analizaron una muestra. Además de no haber 
respetado las disposiciones del acuerdo internacional 
del cafemos recursospropioscorrespondientesno han 
sido recuperados^ 
D se han importado en la Comunidad productos 
pesquerosprocedentesdela URSS^ Rumania^ Cuba^ 
Irak^ Corea ^ Argelia con certificados EtlRDl 
emitidos por las autoridades de Mauritania sin haber 
^criticado adecuadamente el cumplimiento de las 
normas de origen especificas de los productos 
pesqueros,Los servicios de laComisión indicaron 
que las irregularidades de los certificados T^L^^l se 
debianparcialmente alainsuflciencia del control 
aduanero sobre la información que figura en estos 
certificados ^ori^en^ destinos autenticación por la 
autoridad emisoras y al no cumplimiento de la 
obligación de transporte directo. Los derechos 
evadidos se caloran en t^^io^CuE 
^ algunos ^^dos miembros han comunicado en sus 
informes anualesysemestrales^ quepreparan confor-
mealosarticulos7yl7^delP.e^lamento^CEE^ 
^uratom^n^ 1552^ del Censen de 2^ de mayo de 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 45 
1989 (10), irregularidades que afectan a las normas de 
origen. Los datos siguientes han sido obtenidos de 
estos informes y están relacionados con derechos 
evadidos mediante declaraciones de origen falsas: 
i) en el Reino Unido, en 1987, 57 casos con valor de 
332 285 ECU y, en 1988, 85 casos por 83 277 
ECU; 
ii) en Bélgica, en 1987, 39 casos por 21 515 ECU y, 
en 1988, 49 casos por 13 197 ECU; 
iii) en Francia, en 1987, 106 casos por 117 118 ECU 
y, en 1988, 135 casos por 151 115 ECU; 
iv) en Dinamarca, en 1987,83 casos por 18 444 ECU. 
Gestión realizada por la Comisión 
2.50. La Comisión desempeña un papel de supervisión y 
de coordinación de la gestión de los regímenes de 
preferencias arancelarias de la Comunidad. Un elemento 
básico a este respecto es la vigilancia de la aplicación 
correcta de las normas relacionadas con la definición de 
productos originarios y de los métodos de cooperación 
administrativa con los países beneficiarios. Esta actividad 
se lleva a cabo, además de en otras instancias, en el 
Comité de origen y en los distintos Comités de coopera­
ción aduanera previstos en los acuerdos comerciales 
preferentes firmados por la Comunidad. La Comisión 
debe solucionar los problemas de aplicación en la 
Comunidad detectados por ella misma o denunciados por 
los Estados miembros y tomar todas las medidas 
correctivas necesarias. Sin embargo, el Tribunal ha 
observado ciertos casos en los que, en su opinión, la 
Comisión no ha podido adoptar las disposiciones 
necesarias para el buen funcionamiento de los regímenes 
y garantizar el cobro de los recursos propios en cuestión. 
2.51. Así, informada de la existencia de graves proble­
mas en lo que respecta a la autenticidad de los certificados 
de origen utilizados en determinados terceros países (por 
ejemplo, Zaire, Liberia y Suazilandia), la Comisión 
adoptó medidas principalmente en materia de procedi­
mientos de asistencia mutua a los Estados miembros. Sin 
embargo, no ha adoptado ninguna medida de carácter 
general en los ámbitos administrativo y financiero, como, 
por ejemplo, la obligación de realizar sistemáticamente 
comprobaciones aposteriori de todos los certificados y de 
garantizar el importe de los derechos de aduana en 
cuestión. 
(10) DO L 155 de 7.6.1989, p. 1. Este Reglamento anula y 
sustituye al Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 
2891/77 del Consejo, de 19 de diciembre de 1977; DO L 336 
de 25.12.1977, p. 1. 2.52. Del mismo modo, informada de que varios 
Estados miembros aceptaban certificados de origen con 
sellos no incluidos en su manual, la Comisión no ha 
tomado las medidas adecuadas al respecto, a saber: 
a) en el sistema SPG, donde la concesión de la 
preferencia está explícitamente subordinada al sumi­
nistro de la correspondiente información, una 
solicitud de puesta a disposición de los correspon­
dientes recursos propios; 
b) en el marco ACP, en el que, aun sin ser explícita, existe 
la misma condición según una interpretación del 
servicio jurídico de la Comisión de 1987, una circular 
disponiendo la no concesión de la preferencia, tal 
como se había decidido durante una reunión del 
Comité Consultivo de Recursos Propios de 25 de 
noviembre de 1987 y una solicitud de puesta a 
disposición de los recursos propios correspondientes. 
2.53. El Tribunal considera que la cooperación con los 
terceros países beneficiarios ha sido insuficiente, ya se 
trate de contactos bilaterales o de conversaciones en los 
comités de cooperación aduanera. Aunque la Comisión 
ha intentado en varias ocasiones incitar a los países en 
cuestión a que envíen la información exigida, ello ha 
tenido un efecto limitado, y únicamente con respecto a los 
países ACP. Además, en el caso de un número significati­
vo de países beneficiarios tanto del sistema de preferen­
cias generalizadas como del Convenio de Lomé III, la 
Comisión no ha exigido la comunicación de la informa­
ción requerida de forma separada en cada uno de los 
sistemas. 
2.54. Las decisiones que toman algunos servicios de la 
Dirección General de Unión Aduanera e Impuestos 
Indirectos (DG XXI) sobre el origen de las mercancías 
importadas pueden repercutir en el cálculo de los 
derechos de importación. Corresponde a la Dirección 
General de Presupuestos (DG XIX) supervisar la 
recuperación de los recursos propios. El Tribunal ha 
observado que los procedimientos que estos departamen­
tos utilizan para comunicarse las decisiones tomadas por 
el Comité de Origen no son adecuados. Se pueden citar los 
dos ejemplos siguientes: 
a) de acuerdo con una decisión tomada durante la sesión 
de 18 de abril de 1988 del Comité de Origen, la 
División Origen de las Mercancías de la DG XXI 
envió un télex a los Estados miembros, para 
transmitir una información enviada por la adminis­
tración griega sobre fotocopiadoras fabricadas en 
Hong Kong, según la cual algunos de sus componen­
tes estaban fabricados en Japón. Las fotocopiadoras 
podían considerarse como procedentes de Japón, por 
lo que debían aplicarse derechos antidumping. No se 
envió información alguna sobre los recursos propios 
que debían recuperarse (aposteriori) ni a la DG XIX 
ni a la DG XX; 
46 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
b) de acuerdo con el Reglamento (CEE) n° 2071 /89 de la 
Comisión, de 11 de julio de 1989 (u), determinados 
trabajos realizados en las fotocopiadoras no les 
otorgan el origen del país en que ha tenido lugar el 
montaje. Este Reglamento se aprobó a raíz de la 
aparición de máquinas montadas en Estados Unidos 
con piezas procedentes de Japón a las que se debía 
aplicar derechos antidumping. No se tomó decisión 
alguna sobre la recuperación retroactiva de los 
derechos antidumping en cuestión y tampoco se 
informó de esta situación a la DG XIX y a la DG XX. 
2.55. Debido especialmente a sus repercusiones econó­
micas y a su incidencia sobre el Presupuesto de la 
Comunidad, la concesión de preferencias arancelarias en 
el Convenio de Lomé puede considerarse como una 
forma particular de ayuda al desarrollo, además de la 
concedida con los Fondos Europeos de Desarrollo y la 
ayuda alimentaria. Pero existe una diferencia significativa 
en la gestión. La Comisión gestiona y controla las 
subvenciones de los Fondos Europeos de Desarrollo y los 
gastos de la ayuda alimentaria, pero supervisa relativa­
mente poco la aplicación por los países beneficiarios de 
los sistemas de preferencias arancelarias. Actualmente las 
delegaciones en estos países están poco al corriente de esta 
cuestión. 
2.56. El Tribunal ha observado una cierta inseguridad 
de las autoridades emisoras de los certificados de origen 
en la aplicación de las normas de acumulación según las 
cuales una mercancía originaria de un país puede ser 
considerada como originaria de otro en el que haya sido 
transformada. Consideran estas normas, no sin razón, 
como complejas y difíciles de aplicar y controlar. 
Además, existe una diferencia significativa entre el 
Convenio de Lomé que autoriza sin reservas la acumula­
ción de operaciones independientemente del Estado ACP 
originario y el sistema de preferencias generalizadas en el 
que la acumulación y por tanto la adquisición del nuevo 
origen únicamente se autoriza cuando la mercancía haya 
sido suficientemente trabajada. 
2.57. En relación con los aceites minerales y sus 
derivados se ha detectado una situación poco satisfacto­
ria. Estos productos han sido temporalmente excluidos de 
los distintos protocolos y reglamentos comunitarios 
relacionados con la definición del origen. Este hecho hace 
que los Estados miembros apliquen normas de origen 
distintas: algunos de ellos conceden la preferencia si el 
país exportador considera originario el producto, es 
decir, basándose en un certificado de origen correctamen­
te emitido, mientras otros aplican sus propias normas 
nacionales sobre el origen. Como consecuencia de ello, los 
mismos productos pueden importarse con exención en un 
Estado miembro y pagar derechos en otro. 
("i) DO L 196 de 12.7.1989, p. 24. 2.58. Algunos acuerdos preferentes excluyen los pro­
ductos petrolíferos de la cooperación administrativa, por 
lo que no existe ninguna norma sobre la presentación de 
la prueba de origen de estos productos ni el procedimien­
to de verificación ulterior. 
2.59. La ausencia de normas de origen comunes pone en 
peligro la recuperación de recursos propios, especialmen­
te cuando los productos petrolíferos exportados por 
países no beneficiarios transitan por países beneficiarios. 
El Tribunal recomienda, pues, que se aprueben rápida­
mente normas de origen comunes aplicables a este tipo de 
productos. 
Conclusiones 
2.60. Un sistema de control que se basa principalmente 
en procedimientos que han de ser aplicados por el 
beneficiario del régimen lleva intrínsecamente aparejado 
un riesgo de ineficacia. El Tribunal considera que éste es el 
caso de los regímenes de preferencias arancelarias que se 
fundamentan en el origen de la mercancía. 
2.61. Los mecanismos de control vigentes presentan 
debilidades, tanto de principio como en su aplicación: 
a) presentan debilidades de principio ya que se basan 
enteramente en la presentación de un documento 
(certificado de origen) emitido por las autoridades del 
país beneficiario del sistema, cuya organización 
administrativa no siempre es posible conocer. Se trata 
de unos 175 países diferentes de todo el mundo, y no 
se tienen en cuenta las diferencias de sus desarrollos 
administrativo y económico; 
b) presentan igualmente debilidades en su aplicación 
debido a las carencias señaladas en los apartados 
precedentes y a la ausencia de procedimientos claros y 
uniformes en el caso de que los Estados miembros no 
respeten las normas. 
2.62. El Tribunal estima que el sistema de control de los 
certificados de origen podría reforzarse con las medidas 
siguientes: 
a) incluyendo en las disposiciones administrativas de los 
acuerdos de preferencias la obligación de denegarlas 
cuando los países beneficiarios no respeten las 
normas; 
b) adopción por la Comisión, en colaboración con los 
Estados miembros, de criterios comunes y normas 
generales para la aplicación del procedimiento de 
verificación ulterior y la cooperación administrativa 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 47 
con los países beneficiarios y para la concesión o la 
denegación de la preferencia arancelaria a la mercan­
cía importada; 
c) atribución a la Comisión de posibilidades suplemen­
tarias de control, e incluso de inspección, en lo que se 
refiere a la aplicación de las normas de origen y la 
emisión de certificados en los países beneficiarios; d) fortalecimiento del papel coordinador y de supervisor 
de la Comisión en la gestión práctica de los regímenes 
preferentes y sus consecuencias en cuanto a la 
percepción de recursos propios tanto en los Estados 
miembros como en los Estados terceros beneficiarios. 
48 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CAPITULO 3 
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, 
Sección Garantía (FEOGA-Garantía) — Gestión y control 
presupuestario 
3.0. ÍNDICE 
Introducción 
Disciplina presupuestaria 
Resultado 
Información sobre las cantidades 
Existencias de intervención 
Depreciación de las existencias de intervención 
Distribución gratuita de las existencias de intervención 
Tratamiento contable 
Personas desfavorecidas 
Países del Este de Europa 
Países en vías de desarrollo 
Recomendación 
Ejecución de los programas de ayuda a personas necesitadas 
Auditorías financieras efectuadas en los Estados miembros 
Introducción 
Controles del gasto en España 
Controles del gasto en Bélgica 
Recaudación de las exacciones 
Auditoría financiera de la Comisión 
Anticipos a los Estados miembros Apartados 
3.1 —3.2 
3.3 —3.10 
3.3 —3.4 
3.5 —3.10 
3.11 
3.11 
3.13 
3.13 
3.15 
3.18 
3.20 
3.22 
3.23 
3.26 
3.26 
3.29 
3.40 
3.42 
3.43 
3.43 3.25 
3.12 
3.25 
3.22 
3.17 
3.19 
3.21 
3.25 
3.42 
3.28 
3.39 
3.41 
3.44 
3.44 
INTRODUCCIÓN 
3.1. En los cuadros 3.1 a 3.4 se presenta la información 
financiera sobre la ejecución del fondo de garantía en 
1989. 
3.2. En ese año, la aplicación de los fondos de garantía 
agrícola se ha caracterizado por: b) 1988, relativa a la disciplina presupuestaria (l): el 
gasto de los títulos 1 y 2 del presupuesto operativo ha 
sido de 24 402,7 Mió ECU, cuando a precios de 1988 
su límite era de 27 700 Mió ECU: 
la transferencia de 819 Mió ECU de créditos de los 
fondos de garantía a la reserva monetaria del capítulo 
102 del Presupuesto General, debido a la evolución 
favorable del valor del dólar estadounidense; 
a) el respeto de la directriz agrícola enunciada en la 
Decisión 88/377/CEE del Consejo, de 24 de junio de (') Decisión 88/377/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988; 
DO L 185 de 15.7.1988. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 49 
c) la depreciación, por vez primera, de las existencias de 
intervención en la fecha de compra, que junto con 
otra realizada al final del ejercicio del FEOGA, han 
supuesto 1 176,6 Mió ECU; 
d) además de los gastos cargados al presupuesto de 
garantía agrícola, se han imputado 650,2 Mió ECU al 
artículo 810 por depreciación de las existencias de 
intervención al principio del ejercicio FEOGA, y 
792,7 Mió ECU al artículo 811 en concepto de 
restituciones a los Estados miembros para cubrir 
parte del coste de comercialización en 1987 y 1988 de 
la mantequilla procedente del almacenamiento pú­
blico. 
DISCIPLINA PRESUPUESTARIA leche (267,0 Mió ECU, que equivalen al 6 % de los 
créditos iniciales), tabaco (163,9 Mió ECU, 17 %), carne 
de porcino (24,0 Mío ECU, 10 %) y huevos y aves de 
corral (13,1 Mió ECU, 6 %). En total, en los títulos 1 y 2 
los créditos iniciales se rebasaron en 474,8 Mió ECU 
(véase el cuadro 3.2). 
3.4. La Comisión sostiene que las causas principales de 
haberse sobrepasado los créditos fueron una producción 
y exportación mayores de las esperadas y que algunos 
Estados miembros no hubieran recaudado la tasa de la 
leche dentro del plazo. La otra causa, especialmente en el 
caso del tabaco, fue la naturaleza del sistema de pagos de 
garantía en el que cantidades superiores de producción se 
pagan al tipo de ayuda previamente decidido, con el 
agravante de que el Presupuesto tiene que asumir el 
incremento del gasto ocasionado por la reducción de los 
plazos de pago en los Estados miembros. Los costes en 
exceso se compensaron mediante trasferencias proceden­
tes de sectores en los que no se había gastado la totalidad 
de los créditos. 
Resultado 
3.3. Aunque el gasto total de garantía no ha sobrepasa­
do el límite fijado en la directriz agrícola, sí se han 
superado los de los créditos iniciales de determinados 
capítulos del Presupuesto, a pesar de que el artículo 6 de la 
Decisión del Consejo sobre disciplina presupuestaria fija 
como objetivo limitar el desembolso de cada capítulo a los 
créditos iniciales. Se sobrepasaron en los sectores de la Información sobre las cantidades 
3.5. Al analizar las causas del exceso de costes en sus 
informes mensuales, o de otros tipos, sobre la aplicación 
Cuadro 3.1 — FEOGA-Garantía 1989: cuadro general de cuentas 
(Mió ECU) 
Créditos para 
pagos disponibles 
Títulos 1 y 2 
Capítulo 39 
Capítulo 40 
Capítulo 81 
Total disponible 
Anulaciones 
de los créditos 
Títulos 1 y 2 
Capítulo 39 
Capítulo 40 
Capítulo 81 
Total de créditos 
anulados 
Total de los créditos utilizados 25 651,2 
100,0 
27,3 
1 449,0 
27 227,5 
1 248,1 
94,0 
3,3 
6,1 
1 351,5 
25 876,0 Compromisos 
Prórrogas 
(títulos 1 y 988 
2) 
Títulos 1 y 2 
Capítulo 39 
Capítulo 40 
Capítulo 81 
Total de los compromisos 11,2 
24 403,1 
6,0 
24,0 
1 442,9 
25 876,0 Pagos 
Pagos 
con prórrogas de 1988 
Anulaciones 
Títulos 1 y 2 
Capítulo 39 
Capítulo 40 
Capítulo 81 
Total de anticipos 
a los Estados miembros 
Cantidades pagadas 
directamente por la Comisión 
(títulos 1 y 2) 
Pagos totales 
Importes retenidos de los 
anticipos a los Estados miembros 
(títulos 1 y 2) 
Créditos prorrogados 
Total de los compromisos 6,1 
5,1 
24 390,5 
6,0 
24,0 
1 442,9 
25 863,4 
6,4 
25 869,8 
57,4 
(51,2) 
25 876,0 
Fuente: Cuenta de Gestión del ejercicio 1989 y 19 informe financiero sobre el ejercicio FEOGA-Garantía 1989. 
50 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
3 b 
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00/10S~O^MOOOOt^-lX!OS--'»^ONlfl 
^*oi^Mff|ffioo^ooo«maoiooor)t^o r-oooo\a\oor-- — o o ov o>\ —' o oo o\ oo N 
iooofNOsvo^or--(>oo — mooo — o -<3- oo •<*• 
r-a\oo<NOoor~-ooror--oo<N--i-y-fN — fN-^ vo t~- M t O -^mooooMnvomvi'^M-« NO\-I«*O^- o ^ TÍ- <N <N i/-> m-H 
r^ _ T^- ^H—.»— Tfr(-^l^ 
OOOOOOCT\OOOOOOOOOOm 
(N-t-^OVO-HtvOtOON^-fN-HrtiriO-" 
vomovOr(-OOTj-oo<Noior--<o(N-*r~--^ 
rnfN^f _ rt ,—4 i/-> (N ^H 
-H t-~ a\ QO "tW*^^>|fl-"0O(» 1 I ci ro 
00 -<t <N <N lc->OSOOSOi/~>t--0',!*r»-> ' O) M 
SO OO © |00<Nir>0000© 1 1 O O r-- o oo © !o«NONOr-oo>0^i- I I Tf m 
O r- "* © -Hinorovom-HU-io >/"> <N •<* Os r*") fN •* ""* OO -H o Os ro m -^ —H 
f- — —4 4-M <N — 
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Frutas y hortalizas 
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Tabaco 
Otros sectores 
Leche y productos lácteos 
Carne vacuno 
Carne ovino y caprino 
Carne porcino 
Huevos y aves de corral 
Productos no incluidos en el 
Anexo II 
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Otros gastos 
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54 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
de las medidas de disciplina presupuestaria, la Comisión 
señala las diferencias entre las cantidades en las que se 
basó la previsión presupuestaria y las correspondientes al 
gasto declarado por los Estados miembros. 
3.6. Sin embargo, estos análisis se apoyan únicamente 
en estimaciones de las cantidades. No existe actualmente 
ninguna norma que exija a los Estados miembros 
presentar información cuantitativa en sus declaraciones 
mensuales, aparte de la de las existencias de intervención. 
La información cuantitativa contenida en las declaracio­
nes anuales se recibe entre seis y nueve meses después del 
cierre del ejercicio FEOGA y la Comisión no consolida ni 
analiza sistemáticamente el gasto de primera categoría 
(véanse apartados 3.9 y 3.10). 
3.7. El Tribunal considera que los Estados miembros 
deberían facilitar mensualmente las cantidades a las que 
corresponden todos los gastos, información que después 
se globalizaría en los sistemas informáticos de la DG VI. 
De este modo la Comisión contaría con medios para: 
a) valorar la exactitud del sistema de preparación del 
presupuesto comparando las cantidades previstas con 
la realidad; 
b) efectuar, en sus informes sobre la disciplina presu­
puestaria, análisis exactos sobre las causas que han 
llevado a sobrepasar los créditos; 
c) identificar rápidamente las anomalías de las declara­
ciones de los Estados miembros; 
d) mejorar la gestión del mercado mediante una 
información más pronta y completa de las cantidades. 
3.8. Esta mejora del sistema de información debería 
poderse llevar a la práctica sin recurrir a operaciones 
burocráticas complicadas, ya que la mayoría de los 
Estados miembros cuentan en sus sistemas informáticos 
con los datos cuantitativos consolidados necesarios para 
preparar sus declaraciones anuales y la Comisión con una 
red informática para la trasmisión de las declaraciones 
mensuales. 
3.9. Al no realizar la Comisión análisis cuantitativos, el 
Tribunal ha intentado comparar las cantidades declara­
das por los Estados miembros correspondientes a dos 
capítulos (cereales y aceite de oliva) del Presupuesto 
General de 1988, que es el último año con información 
disponible, con las cantidades correspondientes previstas 
por la Comisión en sus propuestas presupuestarias de 
1988. 3.10. Esta comparación no produjo resultados conclu-
yentes debido a las deficiencias de las declaraciones. 
Según las declaraciones anuales del gasto de garantía de 
los Estados miembros, se pagó ayuda a la producción a 
8,2 Mío toneladas de aceite de oliva, que equivalen a 
cinco veces la cantidad de este aceite presupuestada 
(1,6 Mió toneladas), con un gasto que no llegó a la mitad 
del previsto (297 Mió ECU en lugar de los 664 Mió ECU 
presupuestados). Este error en la cantidad declarada no 
afectó al importe pagado y no fue repetido el año 
siguiente por el Estado miembro en cuestión (Italia). 
Además, las cantidades de cereales exportadas por la R.F. 
de Alemania no se podían determinar a partir de su 
declaración anual y las de Italia y de los Países Bajos no 
eran claras. La Comisión debería exigir que la informa­
ción cuantitativa sea completa y exacta. 
EXISTENCIAS DE INTERVENCIÓN 
Depreciación de las existencias 
de intervención 
3.11. El valor contable de las existencias de intervención 
al final del ejercicio del FEOGA ha bajado de 4 662,8 Mió 
ECU al final de 1988 a 1 699,2 Mío ECU al final de 1989. 
Esta caída importante es reflejo, en primer lugar, de la 
reducción durante el ejercicio de las cantidades interveni­
das de muchos productos, especialmente el trigo duro 
(-47 %), el trigo forrajero (-85 %), el aceite de oliva 
(-53 %) y la carne de vacuno (-79 %) (véase cuadro 
3.5). La segunda causa de esta reducción del valor es la 
depreciación importante aplicada en 1989 [véase aparta­
do 3.2 c)]. Por lo tanto, la pérdida potencial en el 
momento de la venta se había reducido al final de 1989 a 
567 Mío ECU frente a los 2 340 Mió ECU del final de 
1988. 
3.12. A pesar de que las observaciones del Presupuesto 
General señalan que los créditos asignados a la deprecia­
ción en los títulos 1 y 2 del presupuesto operativo están 
destinados a la depreciación de existencias recientemente 
adquiridas, especialmente las compradas durante el año, 
la Comisión ha utilizado 90 Mió ECU de créditos que 
permanecían disponibles al final del ejercicio para 
depreciar existencias antiguas de alcohol. El Tribunal 
considera que la Comisión debería mantener sus cuentas 
claras cumpliendo con el principio coherente de imputar 
todas las depreciaciones de las existencias antiguas al 
principio del año al capítulo 81 [véase el apartado 3.2 d)]. 
En el caso presente esto hubiera supuesto cargar la 
depreciación de los créditos de 1990 del capítulo 81. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 55 
Distribución gratuita de las existencias 
de intervención Países del Este de Europa 
Tratamiento contable 
3.13. Las existencias de intervención se distribuyen 
gratuitamente en el marco de programas de ayuda a 
personas necesitadas de la Comunidad y de los países de 
Europa del Este. Las existencias de intervención también 
pueden exportarse como parte de los programas de ayuda 
alimentaria a los países en vías de desarrollo. 
3.14. El tratamiento contable dado a cada programa es 
distinto, lo que no propicia la claridad de las cuentas de la 
Comisión. 3.18. Se espera que la ayuda alimentaria a Polonia, 
decidida por el Consejo el 24 de julio de 1989 [Reglamento 
(CEE) n" 2247/89 (3)], cueste en torno a 100 Mió ECU 
entre 1989 y 1990, de los que 6,4 Mió ECU se han 
imputado al presupuesto de 1989. Los productos 
proceden de las existencias de intervención, aunque en el 
caso de las frutas y verduras se trata de género retirado del 
mercado. 
3.19. En este caso, las existencias exportadas se 
registran como ventas de valor cero y su valor contable 
depreciado aparece en las cuentas de la Comisión como 
parte de los «Otros costes de almacenamiento público». 
La Comisión registra en su sistema contable interno los 
costes de la ayuda alimentaria a Polonia, pero al contrario 
que en el caso de la ayuda a personas desfavorecidas, el 
coste no se recoge en la cuenta de gestión ni constituye un 
crédito concreto incluido en el Presupuesto General. 
Países en vías de desarrollo 
Personas desfavorecidas 
3.15. La distribución gratuita de las existencias de 
intervención a personas necesitadas en la Comunidad se 
registra como una venta a precios de intervención, tal 
como exige el Reglamento (CEE) n° 3730/87 del Consejo, 
de 10 de diciembre de 1987 (2); simultáneamente se 
imputa una cantidad idéntica al artículo 297, que en el 
Presupuesto de 1989 contó con créditos por 150 Mió 
ECU. 
3.16. Actualmente, 1989, todas las existencias de 
intervención han sido depreciadas hasta un nivel bastante 
inferior al de los precios de intervención que se toman 
para valorar las « ventas » de este tipo; por ello, este trato 
contable hace que aparezca un beneficio en las partidas 
«Otros costes de almacenamiento público» y que se 
imputen a los créditos del programa de distribución 
gastos superiores al valor depreciado de las existencias 
distribuidas. 3.20. Las existencias de intervención exportadas al 
amparo de programas de ayuda alimentaria a los países 
en vías de desarrollo se contabilizan como ventas al precio 
de intervención, y este valor de venta se imputa en parte al 
artículo 292 (Valor de la restitución a la exportación) y el 
resto al título 9 (Valor en el mercado mundial). 
3.21. Por lo tanto, en los «Otros costes de almacena­
miento público » se incluye el« beneficio » realizado sobre 
las existencias al anotar en el haber el coste de 
intervención en lugar del valor contable depreciado. La 
argumentación de la respuesta de la Comisión, que 
recurre a la reglamentación vigente, sólo sería coherente 
desde el punto de vista contable si fuera razonable esperar 
obtener precios equivalentes a los de intervención (es 
decir, superiores a los del mercado mundial) al dar salidas 
distintas de la ayuda alimentaria a las existencias. 
Recomendación 
3.17. Si se hubiera tomado como valor de las existencias 
el valor contable una vez ajustado a la baja en lugar del 
precio de compra, en teoría la cantidad de alimentos 
distribuidos con los créditos disponibles hubiera podido 
ser un 40 % mayor. En el apartado 3.25 se explica lo que 
ocurrió en realidad. 3.22. La Comisión debería proponer un tratamiento 
homogéneo para la valoración y contabilización de todos 
los programas de distribución gratuita de existencias de 
intervención y debería también asegurarse de que el coste 
de estas medidas, que se harán especialmente importantes 
en 1990 en el caso de los países del Este de Europa, 
aparezca claramente identificado en el Presupuesto y en la 
cuenta de gestión. 
(2) Reglamento (CEE) n° 3730/87 del Consejo, de 10 de (3) Reglamento (CEE) n° 2247/89 del Consejo, de 24 de julio de 
diciembre de 1987; DO L 352 de 15.12.1987. 1989; DO L 216 de 27.7.1989. 
56 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Ejecución de los programas de ayuda 
a personas necesitadas 
3.23. Los programas comunitarios de ayuda a personas 
necesitadas no se aplican con la rapidez suficiente como 
para que el coste de cada programa anual sea imputado al 
presupuesto general de ese mismo año: 
a) de los 100 Mió ECU aprobados en 1988, 65,8 Mió 
ECU se gastaron en ese mismo año y se cancelaron 
créditos por valor de 34,2 Mió ECU; 
b) de los 150 Mió ECU aprobados en 1989, 27,1 Mió 
ECU se utilizaron para hacer frente a los gastos del 
programa de 1988 y 105,8 Mió ECU para los de 1989; 
se cancelaron créditos por valor de 17,1 Mió ECU. 
3.24. En su Decisión 89/19/CEE, de 23 de diciembre de 
1988 (4), la Comisión asignó a los Estados miembros 
todos los créditos del programa de 1989 a excepción de 
3 Mió ECU. 
3.25. Únicamente Bélgica, Francia y España gastaron 
su asignación de 1989 dentro del ejercicio FEOGA. Los 
demás Estados miembros registraron los siguientes 
porcentajes de utilización de las suyas: Dinamarca, 
16 %; R.F. de Alemania, 29 %; Grecia, 36 %; Irlanda, 
43 %; Italia, 61 %; Luxemburgo, 93 %; Países Bajos, 
79 %; Portugal, 1 % y Reino Unido, 54 %. 
AUDITORÍAS FINANCIERAS 
EFECTUADAS EN LOS ESTADOS 
MIEMBROS 
Introducción 
3.26. En 1989 el Tribunal comenzó un programa de 
auditorías financieras de los principales organismos 
pagadores de cada Estado miembro. Estas auditorías 
financieras tienen como finalidad determinar y evaluar 
los contratos y comprobaciones que los organismos 
pagadores y entidades fiscalizadoras de los Estados 
miembros ejercen sobre las operaciones de garantía. Se 
han efectuado comprobaciones detalladas de operaciones 
seleccionadas del conjunto del gasto declarado en el 
período controlado. El objetivo principal ha sido 
(4) Decisión 89/19/CEE de la Comisión, de 23 de diciembre de 
1988; DO L 8 de 11.1.1989. determinar el grado de confianza que puede atribuirse a la 
exactitud de las declaraciones en que se basa el reembolso 
que del gasto de garantía efectúa la CEE. Estas 
fiscalizaciones son complementarias de las que el 
Tribunal realiza en los Estados miembros para examinar 
mercados específicos o medidas tales como el almacena­
miento de intervención. 
3.27. El Tribunal ha efectuado auditorías financieras en 
Bélgica y en España, Estados que hicieron efectivo 
respectivamente el 2,3 % y el 7,4 % del gasto de garantía; 
llevó a cabo una evaluación de los controles sobre este 
gasto y verificó todos los registros contables de los 
organismos pagadores importantes así como los de las 
otras instancias a petición de las cuales estos organismos 
realizan desembolsos. 
3.28. Al programar el alcance de sus fiscalizaciones, el 
Tribunal tiene en cuenta la información presentada tanto 
por las instancias fiscalizadoras nacionales como por el 
departamento de liquidación de cuentas de la Comisión. 
Por ejemplo, en España el Tribunal pudo aprovechar la 
investigación anterior de las primas al ganado ovino y 
caprino efectuada por los departamentos de la Comisión. 
Controles del gasto en España 
3.29. El artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 729/70 (5) 
exige que los Estados miembros designen a las autorida­
des y organismos encargados de pagar gastos de garantía; 
también deben asegurarse de que los créditos se utilizen 
únicamente para los fines fijados. España ha nombrado 
cuatro organismos pagadores, el principal de los cuales, el 
SENPA (Servicio Nacional de Productos Agrarios), paga 
el 95 % de los gastos de garantía en España. 
3.30. Entre las competencias transferidas a las Comuni­
dades Autónomas se cuentan las de aplicación de algunas 
medidas (que representan el 30 % del total del gasto del 
FEOGA-Garantía en España). En 16 Comunidades 
Autónomas los órganos competentes de los gobiernos 
regionales autorizan el pago de las solicitudes de ayuda de 
estas medidas y solicitan al SENPA que efectúe tanto los 
pagos a los beneficiarios como las recuperaciones 
necesarias. 
3.31. El Tribunal ha encontrado lagunas en el control de 
estos pagos de garantía. En la práctica, ninguna instancia 
externa al departamento que ordena el pago (ni las 
autoridades nacionales ni las de las Comunidades 
Autónomas ni tampoco el organismo pagador) había 
verificado la utilización de estos fondos, que en 1989 
ascendieron a 512 Mío ECU. 
(5) Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo; DO L 94 de 
28.4.1970 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 57 
3.32. Los resultados de la fiscalización del Tribunal 
puede ilustrar la importancia de los controles en las 
Comunidades Autónomas. Inicialmente, su intención era 
visitar dos de ellas (Extremadura y Andalucía) como 
parte de la labor de fiscalización, para efectuar una 
auditoría de sistemas de las tres ayudas CEE más 
importantes pagadas en 1989 (vacas nodrizas, sector 
ovino y caprino y aceite de oliva). Al descubrir 
divergencias en la aplicación de las normas de la ayuda a 
la producción de aceite de oliva se decidió visitar una 
tercera Comunidad Autónoma (Castilla-La Mancha), en 
la que también se fiscalizaron las tres ayudas. El período 
analizado fue la campaña 1987/88, ya que los pagos 
correspondientes a ella tuvieron lugar en 1989. 
3.33. Se solicitó y obtuvo del SENPA una cinta con 
todos los pagos efectuados en 1988 y 1989 en Extremadu­
ra y Andalucía correspondientes a las líneas presupuesta­
rias de vacas nodrizas, ganado ovino y caprino y aceite de 
oliva. Con este soporte, el Tribunal hizo una selección de 
los pagos utilizando como criterios principales la 
magnitud financiera y la distribución geográfica. Los 
mismos criterios se utilizaron para seleccionar durante la 
inspección una muestra de los registros manuales de 
Castilla-La Mancha. 
3.34. Al comprobar las solicitudes seleccionadas, se 
descubrió un porcentaje de errores significativamente 
elevado (23 %). Los pagos de cantidades incorrectas se 
debían a: 
a) la no detección de errores en las declaraciones de los 
solicitantes; 
b) la introducción incorrecta o duplicada de datos en el 
sistema informático; 
c) la aplicación incorrecta de los reglamentos CEE. 
Muchos errores habían sido detectados por las distintas 
ordenaciones de pagos con anterioridad a la fiscalización 
del Tribunal y se habían emitido las correspondientes 
órdenes de ingreso, aunque quedan pendientes cantidades 
importantes. 
3.35. De los resultados del trabajo de fiscalización 
realizado en las Comunidades Autónomas y de los 
informes de inspección que se han examinado se puede 
concluir por extrapolación que el 6,5 % (que equivale en 
1989 a 7,8 Mió ECU) de las ayudas a la producción de 
aceite de oliva y el 20 % (equivalente a 70,0 Mío ECU en 
1989) de los pagos de la prima por oveja dan lugar a dudas 
considerables. El total de 77,8 Mió ECU equivale al 
4,3 % del gasto de España en 1989. Además, se pagaron 0,9 Mió ECU de más en el programa de vacas nodrizas al 
haberse utilizado un tipo verde incorrecto. 
3.36. La Habilidad de las declaraciones de España no 
podrá determinarse hasta que las autoridades españolas 
no hayan confirmado que se han vuelto a comprobar las 
solicitudes de pago y que las cantidades correspondientes 
a los pagos incorrectos han sido recuperadas. 
3.37. El Tribunal ha observado que las tres Comunida­
des Autónomas que se visitaron aplicaban métodos 
distintos para seleccionar las solicitudes en las que iban a 
controlar el derecho del beneficiario a acogerse a la 
ayuda; ninguna de estas Comunidades había escogido las 
de alto importe elegidas por el Tribunal para su 
fiscalización. El importe de las solicitudes debería ser uno 
de los principales elementos a tener en cuenta. En el caso 
de la ayuda a la producción de aceite de oliva, la 
comprobación de las solicitudes es una responsabilidad 
compartida por las organizaciones de productores, las 
Comunidades Autónomas y la recientemente creada 
Agencia de Control del Aceite de Oliva. Las autoridades 
españolas a las que se cursó visita no pudieron demostrar 
que a las solicitudes pagadas durante el período de 
referencia se habían aplicado todos los controles de la 
producción de aceite de oliva exigidos por los reglamen­
tos de la CEE. 
3.38. El Tribunal invita a las autoridades españolas a 
que hagan lo necesario para coordinar los trabajos de 
todos los organismos nacionales y autónomos que 
participan en la supervisión y el control del gasto de 
garantía, de modo que no existan fisuras en el control; 
recomienda asimismo mejorar los sistemas de protección 
y detección de errores administrativos e informáticos y 
que se armonicen los procedimientos de inspección. El 
Reglamento (CEE) n° 295/88 de la Comisión, de 1 de 
febrero de 1988 (6), exige que los Estados miembros 
informen con bastante detalle sobre la naturaleza y los 
resultados de todos los controles que aplican al gasto de 
garantía. El Tribunal recomienda a las autoridades 
competentes españolas que incluyan en esta información 
las medidas de control adoptadas por las Comunidades 
Autónomas. 
3.39. La medida en la que el Tribunal descubrió el 
número más elevado de errores y omisiones en España fue 
la de la ayuda a la producción de aceite de oliva en lo que 
influyen el contar con reglamentos comunitarios poco 
claros, un sistema complejo de pagos a productores 
individuales y la trasferencia de competencias de la 
administración central española a las Comunidades 
Autónomas. Esta medida todavía no ha sido fiscalizada 
por la Comisión durante el procedimiento de liquidación 
en España. 
(6) Reglamento (CEE) n° 295/88 de la Comisión, de 1 de febrero 
de 1988; DO L 30 de 2.2.1988. 
58 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Controles del gasto en Bélgica 
3.40. En Bélgica, el gasto agrícola lo administran tres 
organismos pagadores, el más importante de los cuales es 
el «Office Belge de l'Économie et de l'Agriculture» 
(OBEA) que efectúa el 50 % de los pagos. Le correspon­
den todos excepto los relacionados con las restituciones a 
la exportación y con una parte importante del sector de la 
leche. 
3.41. El Tribunal observa que en 1989 el OBEA ha 
abonado 7,0 Mió ECU de primas de ganado vacuno 
siguiendo únicamente las instrucciones de un Ministerio, 
sin contar con los medios de comprobar la corrección de 
las solicitudes correspondientes y sin tener constancia de 
que el Ministerio en cuestión hubiera realizado verifica­
ción alguna a pesar de estar obligado a velar por que los 
créditos de garantía se utilicen únicamente para los fines 
fijados (véase apartado 3.29). También autorizó pagos 
por un total de 2,3 Mió ECU para la multiplicación de 
semillas basándose en certificados emitidos por un 
organismo que certificaba la calidad pero no la cantidad 
por la que se presentaba la solicitud. 
Recaudación de las exacciones 
3.42. Los dos Estados miembros fiscalizados registra­
ron retrasos importantes en la recaudación de las 
exacciones de los mercados de la leche y de los cereales. En 
Bélgica, el 25 % de la tasa suplementaria de la leche de 
1987/88 no había sido recaudada al final de 1989 y, con respecto a España, la Comisión tuvo que desautorizar 
9,0 Mió ECU en el procedimiento de liquidación de 1987 
al no haber recaudado este Estado miembro todas las 
exacciones de cereales. 
AUDITORÍA FINANCIERA 
DE LA COMISIÓN 
Anticipos a los Estados miembros 
3.43. La Comisión reembolsa cada mes a los Estados 
miembros el gasto declarado. El Tribunal ha podido 
observar que la Comisión retuvo durante 1989 un total de 
57,4 Mió ECU a cuatro Estados miembros (Bélgica, R.F. 
de Alemania, Italia y Luxemburgo) porque no habían 
recaudado la tasa suplementaria de 1988/89 del sector 
lechero. Este «ingreso» seguía estando en una cuenta 
transitoria al final del ejercicio y en la cuenta de gestión 
figura como un título de crédito pendiente de cobro. 
3.44. La recaudación de la tasa suplementaria de 
1987/88, que sufrió un retraso aún mayor, también 
debería haberse penalizado del mismo modo; por 
ejemplo, el 25 % de la tasa suplementaria de la leche 
pendiente de recaudación al principio de 1990 en Bélgica 
(5,1 Mió ECU) y el 9 % (2,4 Mío ECU) en los Países 
Bajos. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 59 
CAPITULO 4 
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, 
Sección Garantía (FEOGA-Garantía) — Organización y gestión de 
mercados 
4.1. Subvenciones a la mantequilla empleada en pastelería, 
helados y otros productos alimenticios 
4.2. Prima para el mantenimiento del censo de vacas nodrizas 
4.3. El sistema de corresponsabilidad en la organización 
del mercado común de los cereales 
4.4. Observaciones sobre la aplicación de la política de retirada 
de tierras de la producción en la Comunidad 
* ** 
4.1. Subvenciones a la mantequilla empleada en pastelería, 
helados y otros productos alimenticios Página 
59 
67 
75 
89 
4.1.0. ÍNDICE Apartados 
Introducción 4.1.1 —4.1.3 
Gasto presupuestario 4.1.4 — 4.1.5 
Fiscalización del Tribunal 4.1.6 
Diseño de la medida 4.1.7 —4.1.11 
Complejidad 4.1.7 —4.1.9 
Disposiciones sobre control 4.1.10 — 4.1.11 
Gestión de la Comisión 4.1.12—4.1.20 
Fijación del nivel de la subvención: el sistema de licitación permanente 4.1.12 — 4.1.13 
Número de niveles 4.1.14 — 4.1.15 
Cambio de fórmula 4.1.16 
Controles del FEOGA sobre la mantequilla utilizada en un Estado 
miembro distinto de aquél donde se abona la subvención 4.1.17 — 4.1.20 
Aplicación de la medida en los Estados miembros 4.1.21 — 4.1.25 
Frecuencia mínima de las visitas de inspección 4.1.22 
Supervisión central de la labor de control 4.1.23 
División de las responsabilidades de control: Francia 4.1.24 — 4.1.25 
Conclusiones 4.1.26 — 4.1.28 
60 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
INTRODUCCIÓN 
4.1.1. La Comunidad produce más mantequilla de la 
que puede consumir a precios de mercado, a pesar de: 
a) la contracción de la oferta de leche, y por lo tanto de 
mantequilla, tras la implantación de las cuotas 
lecheras en 1984, y 
b) la virtual desaparición de las existencias públicas al 
final de 1989, debido principalmente tanto a que se 
dio salida, mediante acuerdos financieros especiales, 
a 1,0 Mió tm destinadas a la Unión Soviética y al 
Norte de África, como a otras comercializaciones 
para pienso o en forma concentrada para consumo 
directo. 
En términos globales, la producción comunitaria anual 
de mantequilla asciende a 1,6 Mió tm, de las cuales 1 Mió 
tm se consumen sin subvención y se exportan 200 000 tm 
(incluyendo la ayuda alimentaria), con lo que quedan 
400 000 tm a las que se da salida al mercado interno 
mediante subvenciones. El consumo no subvencionado 
de mantequilla en la Comunidad viene descendiendo en 
los últimos años, aproximadamente en un 5 % anual 
(unas 50 000 tm), lo que produce un incremento de los 
excedentes estructurales. Según indica el cuadro 4.1.1, de 
toda la gama de medidas con que cuenta la Comisión para 
subvencionar la comercialización dentro del mercado 
interno {}), la principal con mucho (250 000 tm por año) 
subvenciona el empleo de mantequilla y mantequilla 
concentrada (2) en la elaboración de productos de 
(') Sin incluir las medidas excepcionales de comercialización de 
duración limitada destinadas a dar salida a las antiguas 
existencias de mantequilla. 
(2) La mantequilla concentrada (conocida también como 
«butteroil») contiene un 99,8 % de materia grasa como 
mínimo, frente a un 82 % en el caso de la mantequilla 
corriente. No requiere almacenamiento frigorífico y resulta 
muy conveniente para ciertas modalidades de transforma­
ción alimentaria. pastelería, helados y otros productos alimenticios 
(«mantequilla de pastelería») (3). Entre 1987 y 1989, las 
subvenciones a la mantequilla de pastelería constituyeron 
como promedio el 7,4 % del gasto bruto total del sector 
lácteo, que ascendió a 5 979,0 Mío ECU. 
4.1.2. El objetivo de esta medida es fomentar la 
utilización de cantidades importantes de grasa de 
mantequilla en productos que de otro modo emplearían 
grasas vegetales, cuyos precios se fijan con arreglo a las 
condiciones preferentes de importación del Acuerdo 
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio 
(GATT). Para garantizar a la mantequilla un nivel de 
competitividad adecuado, es necesario que las subvencio­
nes sean relativamente altas: en 1988 y 1989 oscilaron 
entre el 35 % y el 50 % del precio de intervención de la 
mantequilla en función de los productos subvencionados. 
Entre 1980 y 1989 (véase cuadro 4.1.2), la medida ha 
permitido duplicar el tonelaje al que se ha dado salida. 
4.1.3. La Comunidad viene subvencionando la mante­
quilla de panadería desde 1969. Dos reglamentos 
independientes, que regían, por una parte, las subvencio­
nes en forma de reducción de los precios de la mantequilla 
procedente del almacenamiento público y, por otra, las 
ayudas destinadas a la mantequilla de mercado (4), fueron 
refundidos y adaptados considerablemente en 1988 en el 
Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión. Los rasgos 
principales de la medida resultante son: 
a) las subvenciones se conceden mediante una licitación 
permanente para la utilización de la mantequilla, bien 
(3) Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión, de 16 de 
febrero de 1988; DO L 55, de 1.3.1988. 
(4) Reglamento (CEE) n° 262/79 de la Comisión, de 12 de 
febrero de 1979; DO L 41, de 16.2.1979; Reglamento (CEE) 
n° 1932/81 de la Comisión, de 13 de julio de 1981; DO L 191, 
de 14.7.1981. 
Cuadro 4.1.1 — Comercialización subvencionada de mantequilla en el mercado interior 
de 1987 a 1989, por tipos de medida (')(2) 
(1 000 tm) 
Medida 
Mantequilla para pastelería, helados, etc. 
Organizaciones no lucrativas 
Fuerzas armadas 
Personas desfavorecidas 
Mantequilla concentrada para consumo directo (3) 
Consumo directo (3) (4) 
Asistencia social 
Total 1987 
255,0 
36,9 
6,7 
— 
34,1 
2,5 
5,5 
340,7 1988 
328,8 
36,7 
6,8 
7,1 
43,2 
2,5 
6,2 
431,3 1989 
274,1 
37,9 
6,3 
10,5 
16,0 
2,3 
6,4 
353,5 
Fuente: Informes sobre el mecanismo de intervención de la Comisión de 1987, 1988 y 1989. 
(') Sin incluir las medidas excepcionales de comercialización [Reglamento (CEE) n° 2409/86 de la Comisión, sobre mantequilla para alimentación animal]. 
(2) Comprende la comercialización de mantequilla procedente tanto del mercado como del almacenamiento de intervención. 
(3) « Consumo directo » se refiere a la mantequilla adquirida al por menor por particulares para uso propio, incluida la destinada a hoteles, restaurantes y 
otros establecimientos para el consumo humano en sus locales. 
(4) Desde 1987, únicamente Luxemburgo se ha servido de esta medida. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 61 
Cuadro 4.1.2 — Comercialización de mantequilla para su incorporación a productos de pastelería, 
helados y otros productos alimenticios de 1980 a 1989, por fuentes y usos 
(1 000 tm) 
Año 
1980 
1981 
1982 
1983 
1984 
1985 
1986 
1987 
1988 
1989 ACD(2) 
5,0 
68,1 
106,4 
109,2 
88,4 
100,4 
80,6 
87,4 
105,4 
199,0 Mercado (') 
B(2) 
5,4 
17,7 
37,6 
41,7 
26,7 
31,9 
24,3 
15,5 
43,7 
48,2 Total 
10,4 
85,8 
144,0 
150,9 
115,1 
132,3 
104,9 
102,9 
149,1 
247,2 ACD(2) 
103,1 
35,7 
—-
30,0 
64,0 
88,9 
134,4 
129,4 
157,5 
22,1 Intervención 
B(2) 
— 
— 
— 
— 
7,4 
7,8 
27,3 
13,1 
21,6 
4,8 Total 
103,1 
35,7 
— 
30,0 
71,4 
96,7 
161,7 
142,5 
179,1 
26,9 ACD(2) 
108,1 
103,8 
106,4 
139,2 
152,4 
189,3 
215,0 
216,8 
262,9 
221,1 Total 
B(2) 
5,4 
17,7 
37,6 
41,7 
34,1 
39,7 
51,6 
41,2 
65,3 
53,0 Total 
113,5 
121,5 
144,0 
180,9 
186,5 
229,0 
266,6 
258,0 
328,8 
274,1 
(') Incluida la mantequilla procedente de almacenamiento privado. 
(2) Fórmula ACD: productos de pastelería, confitería, rellenos de chocolate, masa cruda y preparados en polvo, ciertos preparados de carne, marisco y 
sopas. 
Fórmula B: helados. 
directamente o después de concentrarla y/o de 
añadirle trazadores (5), en productos alimenticios 
específicos; 
b) los productos en que se puede utilizar la mantequilla 
subvencionada se dividen en: fórmula A (productos 
de pastelería, confitería y rellenos de chocolate), 
fórmula B (helados), fórmula C (masa cruda y 
preparados en polvo) y fórmula D (ciertos prepara­
dos de carne, mariscos y sopas); ii) los beneficiarios deben llevar una contabilidad y 
libros registro específicos; 
iii) las autoridades de los Estados miembros verifica­
rán el uso dado a la mantequilla subvencionada; 
iv) la utilización directa de mantequilla sin transfor­
mar o sin trazadores queda restringida a los 
establecimientos cuyo control resulta más fácil. 
c) los niveles de las subvenciones de la Comisión varían 
de acuerdo con la fórmula, la trasformación, el tipo 
de mantequilla, etc. En la actualidad son los mismos 
para los productos de las fórmulas A, C y D, y hay 
uno inferior para la fórmula B. Además, existen 
variaciones según la transformación y el tipo de 
mantequilla; En general, el reglamento fija distintos requisitos de 
control que dependen de las cantidades utilizadas y de si 
la mantequilla lleva o no trazadores. 
GASTO PRESUPUESTARIO 
d) la normativa mencionada prevé un riguroso sistema 
de controles, que establece que: 
las autoridades del Estado miembro serán las 
encargadas de homologar los establecimientos 
que deseen beneficiarse de la medida, que para 
ello habrán de cumplir ciertos requisitos (6); 
(5) Los trazadores son productos que se incorporan a la 
mantequilla y a la mantequilla concentrada a fin de que se 
pueda identificar y resulte así más difícil que pase 
desapercibida la utilización no autorizada. 
(6) Las empresas que utilizan mantequilla con trazadores no 
precisan de esta autorización. 4.1.4. En el cuadro 4.1.3 se resume el gasto presupuesta­
rio en subvenciones entre 1987 y 1989, tanto de la 
mantequilla de intervención como de mercado. Puede 
observarse que: 
a) el gasto se concentra en Francia, la R.F. de Alemania 
y los Países Bajos. Sin embargo, este dato no refleja 
fielmente dónde se transforma e incorpora la 
mantequilla. Por ejemplo, se puede adjudicar en 
Francia una licitación de mantequilla procedente de 
la intervención francesa, registrarse la subvención en 
ese mismo país (en forma de una reducción del precio 
de intervención), pasar a continuación la mantequilla 
62 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 4.1.3 — Gasto presupuestario (') generado por las subvenciones 
para el uso de mantequilla en productos de pastelería, helados 
y otros productos alimenticios de 1987 a 1989, por Estado miembro 
(Mió ECU) 
Estado miembro 
Bélgica 
Dinamarca 
R.F. de Alemania 
Francia 
Grecia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
España 
Reino Unido 
Total 1987 
36,4 
17,3 
128,5 
106,3 
0,3 
1,8 
5,0 
— 
109,2 
— 
0,0 
21,2 
426,0 1988 
17,3 
23,9 
108,9 
251,7 
0,6 
7,0 
18,1 
— 
75,2 
— 
3,8 
61,1 
567,6 1989 
35,8 
3,5 
52,2 
102,3 
0,6 
19,9 
8,8 
— 
49,0 
— 
20,1 
44,1 
336,3 
(') Las cantidades que figuran en el cuadro son estimaciones aquilatadas basadas en las declaraciones de los Estados miembros. 
El Estado miembro en que se genera el gasto no siempre es aquél en que se utiliza finalmente la mantequilla [véase el apartado 4.1.1 a)] 
a Bélgica para ser concentrada y ser exportada 
finalmente a Italia para su incorporación; 
b) entre 1987 y 1988 se produjo un considerable 
aumento del gasto (se pasó de 426 Mió ECU a 
567,6 Mió ECU), especialmente en Francia. La 
rápida reducción de las existencias de intervención 
pública que sobrevino a mediados de 1988, en 
conjunción con el descenso de la producción de 
mantequilla y el incremento en su precio, llevó a la 
Comisión a reducir sucesivamente el nivel de las 
subvenciones en la fase de licitación. Ello no resultó 
en una reducción de la demanda de mantequilla por 
los licitadores sino, por el contrario, en un incremento 
de sus adquisiciones, con lo que salieron al paso de las 
reducciones del subsidio y garantizaron su abasteci­
miento. Para desalentar la especulación, la Comisión 
redujo el período autorizado de incorporación de la 
mantequilla de doce a seis meses. Como resultado, el 
gasto descendió en 1989 a 336,3 Mió ECU. contable medio de las existencias de mantequilla de la 
Comunidad en un 12,0 %, dentro del proceso de 
reducción del valor contable de las existencias a su 
valor real (7). Esta depreciación se registra global-
mente en el capítulo 81 de las cuentas. Sus efectos 
sobre el gasto generado en 1989 por la medida relativa 
a la mantequilla de pastelería fueron limitados debido 
a que en ese año el volumen de las existencias de 
intervención acogidas a esta medida fue bajo (véase 
cuadro 4.1.2). En 1990, sin embargo, se ha producido 
una caída de los precios de mercado provocada por la 
conjunción de un descenso de la demanda con un 
aumento de la producción, que ha vuelto a poner en 
marcha el mecanismo de compras de intervención de 
mantequilla en varios Estados miembros. Las existen­
cias públicas han pasado de 20 300 tm al final de 1989 
a 100 000 tm al final de mayo de 1990. Por lo tanto, es 
probable que en el futuro se produzcan más ventas de 
mantequilla de intervención al amparo de la medida 
sobre mantequilla de pastelería. En estas circunstan­
cias, el efecto de la depreciación sobre las pérdidas en 
las ventas será más significativo (8); 
4.1.5. Al examinar el gasto presupuestario generado por 
esta medida, hay que destacar los siguientes aspectos : b) además de la cuestión de la comparabilidad de los 
datos contables de años diferentes, las cifras de 
a) las pérdidas registradas en el ejercicio 1989 en las 
ventas de mantequilla de intervención realizadas al 
amparo de esta medida no se pueden comparar 
directamente con las de años anteriores. Ello se debe a 
que al principio del año se aplicó por primera vez una 
depreciación extraordinaria a fin de contrarrestar 
parte de las pérdidas futuras reduciendo el valor (7) Artículo 8 (3) y (5) del Reglamento (CEE) n° 1883/78 del 
Consejo, de 2 de agosto de 1978, modificado por el 
Reglamento (CEE) n° 2050/88 del Consejo, de 24 de junio de 
1988; DOL 185 de 15.7.1988. 
(8) Véase asimismo el apartado 3.12 del presente informe, que 
contiene observaciones sobre las repercusiones de la 
depreciación sobre el valor de las existencias públicas. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 63 
pérdidas en las ventas no reflejan completamente el 
valor de la subvención que recibe el beneficiario en 
forma de ventas a precio reducido. Para el beneficia­
rio, la subvención consiste en la diferencia entre el 
precio de mercado y el precio de venta que paga por la 
mantequilla de intervención, que es mayor que la 
diferencia entre el valor contable de las existencias de 
intervención tras la depreciación y su precio de venta 
(en 1989 hubo momentos en que en algunos Estados 
miembros fue un 20 % superior); 
c) tras los cambios introducidos en la forma de 
comunicar la información, los datos sobre ventas de 
intervención que facilitan los Estados miembros en 
los cuadros anexos a las declaraciones mensuales de 
gastos de 1989 carecen en muchos casos del necesario 
desglose del gasto por fórmula de utilización. La 
Comisión debe encargarse de que las declaraciones 
mensuales de los Estados miembros contengan la 
información suficiente para poder determinar la 
fórmula. 
FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL 
4.1.6. Los objetivos de la fiscalización del Tribunal 
eran: 
a) determinar si es posible dar salida a los excedentes de 
mantequilla con una buena gestión financiera, 
utilizando los sistemas y procedimientos derivados 
del Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión; 
b) verificar la legalidad y la regularidad del gasto en 
concepto de comercialización de mantequilla en 1989 
en aplicación de ese reglamento. 
La labor de fiscalización se ha efectuado en la Comisión y 
en Bélgica, Francia, la R.F. de Alemania e Italia. Se ha 
consultado a las organizaciones profesionales represen­
tantes de las industrias que utilizan mantequilla acogién­
dose a la medida. DISEÑO DE LA MEDIDA 
Complejidad 
4.1.7. El sistema planteado en el Reglamento (CEE) 
n° 570/88 de la Comisión ilustra la extraordinaria 
complejidad en que puede caer la Comunidad al tratar de 
dar salida a excedentes de productos básicos y el dilema 
con que se enfrenta para conseguir compaginar una 
normativa que se adapte a las necesidades y realidades de 
la industria con una normativa que se pueda controlar 
con un coste razonable y con garantías suficientes contra 
la malversación de los recursos presupuestarios de la 
Comunidad. 
4.1.8. Con esta medida la Comisión pretende conseguir, 
en la medida de lo posible, subvencionar la mantequilla 
sólo en los productos en los que compite con las grasas 
vegetales y no cuando se utiliza a su valor de mercado 
pleno. Con este fin, el reglamento establece una compleja 
variedad de fórmulas de uso final con niveles de 
subvención diferenciados, distintas transformaciones y 
escalas de utilización (desde grandes usuarios industriales 
hasta pequeñas panaderías de barrio) y procedimientos 
que garanticen que un producto tan subvencionado y de 
tan alto valor no se desvía a utilizaciones no autorizadas. 
Durante la fiscalización, el Tribunal ha observado la 
existencia de distintas interpretaciones de esta normativa, 
así como la dificultad que presenta para los beneficiarios 
la comprensión de sus obligaciones en términos precisos. 
4.1.9. El Tribunal considera que, si bien se ha efectuado 
hace poco (en 1988) una importante revisión de las 
disposiciones reglamentarias de esta medida, es necesaria 
una revisión radical encaminada a reducir significativa­
mente la complejidad del reglamento. 
Disposiciones sobre control 
4.1.10. El Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión 
es notable por contener un título dedicado a los requisitos 
de control, además de las otras disposiciones en las que se 
sobreentienden este tipo de cuestiones. Para que una 
medida de tal complejidad pueda ser sometida a un 
control adecuado es necesaria una especificación tan 
detallada de esos requisitos como la que se ha hecho. Sin 
embargo, dichas disposiciones encierran ciertas deficien­
cias: 
64 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
a) la tesis de control que sustenta las disposiciones del 
reglamento consiste en la verificación de los flujos de 
la mantequilla; no se mencionan las verificaciones de 
las existencias. El Tribunal considera fundamental 
realizar cotejos periódicos entre los inventarios físicos 
y los contables para garantizar que estos últimos 
reflejan la realidad; 
b) el reglamento no dispone que, cuando los registros y 
cuentas que obliga a llevar (9) sean independientes de 
las cuentas comerciales y de producción normales de 
las empresas, los auditores deban verificar la 
correspondencia entre ambas series de cuentas. 
4.1.11. Además de las verificaciones detalladas sobre la 
utilización de cantidades determinadas de mantequilla, se 
podrían mejorar los controles mediante comprobaciones 
periódicas (por ejemplo, trimestrales) de las cantidades 
totales empleadas, por medio de comparaciones entre las 
cantidades teóricas utilizadas por una empresa determi­
nada en función de la producción declarada y el 
contenido en grasa láctea de los productos, y las 
cantidades reales que figuran en los registros. El Tribunal 
ha observado que las autoridades de control están 
empezando a experimentar este tipo de verificación 
analítica, lo que considera que debería fomentarse. 
GESTIÓN DE LA COMISIÓN 
Fijación del nivel de la subvención: el sistema 
de licitación permanente 
4.1.12. En su último Informe Anual (10), refiriéndose a 
una medida destinada a comercializar leche desnatada en 
polvo para terneros, el Tribunal defendía el procedimien­
to de licitación por ser un método que garantiza un nivel 
de subvención óptimo con más eficacia que el sistema 
administrativo de nivel fijo utilizado actualmente. El 
examen que ha realizado del procedimiento de licitación 
quincenal utilizado para la mantequilla de pastelería 
confirma esta opinión. 
4.1.13. Al problema ocasionado por la contracción del 
mercado de la mantequilla en 1988 y 1989 (véase apartado 
4.1.1) la Comisión pudo dar una respuesta rápida 
(9) Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión, artículos 10 y 
12. 
(,0) Informe Anual sobre el ejercicio 1988, apartados 6.66 y ss. reduciendo el nivel de las subvenciones. Los licitadores, 
ansiosos por asegurarse el aprovisionamiento, presenta­
ron ofertas con niveles de subvención diversos, permitien­
do así a la Comisión fijar la subvención máxima en un 
importe que hizo posible dar salida a las cantidades 
deseadas. Ésta fue una época de incómoda incertidumbre 
para los licitadores, pero el sistema funcionó y hoy hay 
más estabilidad. Ello demuestra que el sistema de 
licitación puede funcionar con éxito y optimizar los 
niveles de subvención. 
Número de niveles 
4.1.14. En la actualidad, la Comisión fija en cada 
licitación 12 niveles máximos de ayuda (para mantequilla 
de mercado) y 16 precios de venta de intervención 
mínimos para las diferentes combinaciones de fórmulas, 
tipos de mantequilla y transformaciones. El reglamento 
no estipula que deba existir una relación entre los 
diferentes niveles de subvención (por ejemplo, en función 
del contenido en materia grasa) y de hecho la Comisión 
goza de libertad para modificar las subvenciones de 
acuerdo con su estrategia de mercado. De este modo, 
cuando las existencias de intervención están altas, la 
Comisión puede estimular a los licitadores a pujar por 
mantequilla de intervención y, si por motivos de control 
desea favorecer la mantequilla marcada sobre la que no lo 
está, puede hacerlo mediante la fijación de los niveles de 
ayuda. 
4.1.15. El Tribunal considera que el sistema sería más 
sencillo y ganaría en eficacia si hubiera pocos niveles de 
subvención de base y existieran diferenciales por elemen­
tos tales como trazadores, concentración y contenido en 
materia grasa de la mantequilla. Los licitadores se 
hallarían así en igualdad de condiciones y el sistema sería 
más flexible. 
Cambio de fórmula 
4.1.16. En 1988, en un momento en que las existencias 
de mantequilla de intervención estaban bajas, la Comi­
sión, en aplicación del reglamento, concedió mantequilla 
de intervención únicamente a ofertas de la fórmula B y 
rechazó las de las fórmulas A, C y D, cuya ayuda es 
superior. Algunos licitadores, recurriendo a una disposi­
ción del Reglamento (CEE) n° 570/88, que autoriza el 
cambio de fórmula por « razones comerciales imperativas 
y debidamente justificadas», solicitaron cambiar el 
destino de la mantequilla después de haber sido aceptadas 
sus ofertas y utilizarla para las fórmulas A, C y D. Los 
Estados miembros accedieron y se informó de ello a la 
Comisión. Sin embargo, no existía motivo alguno para tal 
cambio; los licitadores tenían conocimiento de la escasez 
de mantequilla de intervención y hubieran debido 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 65 
conseguir las cantidades que les faltaban en el mercado. 
Tras este incidente, en una nota explicativa de junio de 
1989, la Comisión puntualizó que el cambio de destino 
debía denegarse cuando supusiera una contravención de 
las bases de la licitación y que debería ser informada del 
tipo de caso de que se tratase. El Tribunal considera útil 
esta aclaración, pero estima que debería incluirse en el 
reglamento. 
Controles del FEOGA sobre la mantequilla 
utilizada en un Estado miembro 
distinto de aquél donde se abona 
la subvención 
4.1.17. Tal como se señala en el apartado 4.1.4. a), una 
característica de esta medida es que un volumen 
considerable de la mantequilla subvencionada es objeto 
de comercio intracomunitario. Si bien no existen datos 
precisos sobre cantidades, el Tribunal estima que este 
fenómeno afecta a 40 000 tm de las 250 000 tm que se 
subvencionan cada año. En ciertos casos, en el Estado 
miembro de origen tienen lugar tanto la adjudicación 
como el pago de la subvención y la constitución de la 
garantía de transformación. Esta garantía se devuelve 
cuando las instancias de control del Estado miembro 
importador, en aplicación de lo dispuesto en el Reglamen­
to (CEE) n° 569/88 de la Comisión, de 16 de febrero de 
1988 (n), devuelven un documento de control (por 
ejemplo, el T5), que acredita que la mantequilla o la 
mantequilla concentrada se ha utilizado correctamente. 
Si toda o parte de la mantequilla de una partida no ha 
recibido el destino correcto, el licitador del Estado 
miembro de origen pierde parte de la garantía, indepen­
dientemente de su responsabilidad directa en el uso 
incorrecto. 
4.1.18. Cuando la mantequilla subvencionada se co­
mercializa de este modo, el gasto FEOGA se registra en el 
Estado miembro de origen, pero los controles clave sobre 
el uso final se llevan a cabo en el Estado miembro 
importador. Esto acarrea problemas tanto en la liquida­
ción de cuentas como en los controles sistemáticos 
[Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 
1977, sustituida por el Reglamento (CEE) n° 4045/89 del 
Consejo, de 21 de diciembre de 1989 (12)]. En efecto, si se 
encuentran deficiencias en los procedimientos seguidos 
por el Estado miembro importador para la verificación 
del uso final (por ejemplo, frecuencia insuficiente de las 
visitas de inspección), según lo dispuesto en el Reglamen­
to (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 
1970 (13), el gasto correspondiente en el Estado miembro 
(u) Reglamento (CEE) n° 569/88 de la Comisión, de 16 de 
febrero de 1988; DO L 55 de 1.3.1988. 
(12) Directiva 77/435/CEE, sustituida por el Reglamento (CEE) 
n° 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989; DO L 
388 de 30.12.1989. 
(13) Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 
1970; DO L 94 de 28.4.1970. de origen debe denegarse. Esta situación es insatisfacto-
ria, ya que al Estado miembro de origen le es imposible 
influir directamente en los controles sobre el uso final del 
otro Estado miembro. Es más, el Estado miembro 
importador tampoco lleva un registro de las cantidades de 
mantequilla en cuestión. Por tanto, es imposible identifi­
car las cantidades e importes sin entrar en contacto con 
todos los demás Estados miembros y realizar búsquedas 
detalladas en los archivos. 
4.1.19. El Tribunal ha averiguado que la labor que 
realiza el personal encargado de la liquidación de cuentas 
cuando la mantequilla se transforma en un Estado 
miembro diferente del que paga la subvención se 
concentra en el gasto del Estado miembro donde aparece 
registrada y no se hace extensiva a verificar las 
inspecciones realizadas por las autoridades del Estado 
miembro importador. El Tribunal ha observado asimis­
mo que las autoridades estatales responsables de los 
controles sistemáticos mencionados en el apartado 4.1.18 
no incluyen en los del uso final la mantequilla importada 
porque no genera gastos en el Estado miembro. 
4.1.20. Las disposiciones del Reglamento (CEE) 
n° 569/88 de la Comisión en materia de garantías 
provocan, por lo tanto, una situación que no se adapta al 
sistema de control del FEOGA. 
APLICACIÓN DE LA MEDIDA 
EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
4.1.21. En respuesta a las complejas y gravosas 
disposiciones del Reglamento (CEE) n° 570/88 de la 
Comisión, los Estados miembros visitados (Bélgica, R.F. 
de Alemania, Francia e Italia) han dedicado una cantidad 
importante de recursos a supervisar esta medida. Sin 
embargo, a continuación se exponen ciertos aspectos que 
deben mejorarse. 
Frecuencia mínima de las visitas de inspección 
4.1.22. En dos de los Estados miembros visitados no 
siempre se ha mantenido la periodicidad mínima 
establecida (una visita mensual de inspección a empresas 
que utilizan más de 5 tm de equivalente mantequilla al 
mes): en Italia, una huelga de funcionarios distorsionó 
esta frecuencia en 1989; en la R.F. de Alemania, las 
oficinas de aduana locales responsables de los controles 
(Hauptzollámter) que visitó el Tribunal no eran conscien­
tes de la importancia que revestía el respeto formal de la 
periodicidad mínima estipulada en el reglamento. Tras la 
carta de fiscalización enviada por el Tribunal posterior-
ó^ Toiario Oficial de las Comunidades Europeas 1^,1^0 
menteala visita, las autoridades alemanas han enviado 
una circular a todas las oficinas de aduanas antes 
indicadas recordándoles la necesidad de respetar la 
secuencia de inspección estipulada. 
4,1,^05 En losEstados miembros dondelalaborde 
controlfisicocorreacar^odedepartamentosdescentrali^ 
zados^comoesel caso de la R,F,deAlemaniayde Italia, 
asi como de Francia en lo queserefierealas aduanas), el 
Tribunal ha averiguado que las oficinas centrales son 
incapaces de supervisar aspectos tales como la frecuencia 
de las inspeccionesyde garantizar que los controles se 
realizan de una manera unitbrmeen todo el Estado 
miembro.Afalta de tal información, ni los auditores del 
Tribunal ni el personal de la Comisión encardado de la 
liquidación de cuentas están en condiciones de evaluar la 
calidad de los controles nacionales. 
4.1^4, Fn Francia, los controles están distribuidos 
entre Interlaitylasaduanas.Fstasúltimasseencar^an de 
lamantequillaymantequilla concentrada importadas de 
otro Estado miembroyque vendan acompañadas de un 
documentodecontrol,mientrasqueInterlaitseocupadel 
resto de la mantequilla. Algunos beneficiarios están 
sujetosal control de ambos organismos, L^ebidoaciertos 
problemasdecoordinaciónenelpasadoyalascriticasde 
la Comisión, en 1^ se impartieron instrucciones 
oficiales tras la aparicióndel Reglamento ^CFF) n^ 
^7u^ de la Comisión, concebido para garantizar una 
mayor coordinaciónycoherencia entre las metodologías 
decontrolde!nterlaitylasdelasaduanas,^oobstante,el 
Tribunal ha a^eri^uado que en la práctica siguen 
existiendoproblemasconsiderablesydudadequesea 
posible conseguir una coordinación aceptable, dado que 
ambos organismos no tienen las mismas responsabilidad 
des generales, tradicionesyatribuciones, 
4,l,^éó, El Tribunal considera que seria preferible que 
todo eltrabajo de control^eneradopor esta medida recayese en una única entidad,aser posible Interlait,y 
que los inspectores de este or^anismofacilitaranalas 
aduanas, cuando ello procediera, los certificados necesa^ 
rios para permitirles cumplimentar el documento de 
control Téó, 
CC^CLÜSIC^FS 
4,1,^, Resulta preocupante para el Tribunal el hecho 
de que la principal medida de subvención de la 
comercialización de mantequilla en el mercado interno 
haya adquirido tal complejidadyrequiera una inmersión 
en recursos de control tan importante, Fsta complejidad 
amenaza con socavar el objetivo, que es dar salidaalos 
excedentes de mantequilla de una manera eficaz y 
económica. Tanto la posibilidad de malentendidos, 
interpretacioneserróneasyutilizacionessinantorización, 
como la car^aquesupone su cumplimiento, perjudican el 
funcionamiento satisfactorio de la medida. Por lo tanto, 
el Tribunalconsidera necesario quelaComisiónylos 
Estados miembros intenten crearan sistemasimplificado 
cuyo control resulte menos ^ra^oso, 
^,1,^7, Fn lo que respecta al control de la mantequilla 
que cambia de Fstado miembro, cuando el ^asto 
presupuestario se^eneraenuno y eluso final de la 
mantequilla tiene lu^ar en otro, se impone que la 
Comisiónconsi^aquelare^lamentaciónlepermita tomar 
medidas eficaces en caso de utilización incorrecta de la 
mantequilla subvencionada véanse apartados 4,1,^1 a 
4,1,^, 
4,1,^, Fl Tribunal ha reparado en los considerables 
recursos que han asignado los Estados miembros al 
control de esta medida,Apesar de ello, para satisfacer 
por completo los requisitos del reglamento en su forma 
actual aún quedan aspectos que precisan mejoras. Entre 
ellossepuedenseñalarlafrecuenciadelasinspecciones,la 
supervisión central del control y la bestión de los 
documentos de control. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 67 
4.2. Prima para el mantenimiento del censo de vacas nodrizas 
4.2.0. ÍNDICE 
Introducción 
La prima dentro del contexto de la organización común del mercado de 
la carne de vacuno 
Alcance de la investigación 
Gasto presupuestario 
Evolución de los gastos 
Distribución del gasto por Estado miembro 
Principales aspectos reglamentarios 
Análisis del efecto de la prima 
Efecto de la prima sobre la renta 
Efecto de la prima en la evolución de la cabana ganadera 
La Comisión como gestora y supervisora 
Insuficiencias de la normativa de aplicación 
El problema de la identificación de las vacas 
Casos de fuerza mayor 
Supervisión por la Comisión de la gestión de los Estados miembros 
Gestión y control del régimen en los Estados miembros 
Instrucciones de gestión 
Papel de la administración central en la gestión del régimen 
Control de los rebaños 
Verificación de la abstención de la venta de leche 
Circunstancias naturales 
Modo de pago de la prima Apartados 
4.2.1 —4.2.2 
4.2.1 
4.2.2 
4.2.3 —4.2.4 
4.2.3 
4.2.4 
4.2.5 —4.2.6 
4.2.7 —4.2.14 
4.2.7 —4.2.11 
4.2.12 — 4.2.14 
4.2.15 — 4.2.20 
4.2.15 — 4.2.17 
4.2.15 
4.2.16 — 4.2.17 
4.2.18 — 4.2.20 
4.2.21—4.2.29 
4.2.22 
4.2.23-
4.2.25 
4.2.26 
4.2.27 
4.2.28-4.2.24 
4.2.29 
Conclusión 4.2.30—4.2.32 
68 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
INTRODUCCIÓN 
La prima dentro del contexto 
de la organización común del mercado 
de la carne de vacuno 
4.2.1. La ganadería vacuna se subdivide en dos grandes 
sectores de actividad: la cría de vacas productoras de 
leche para consumo humano (vacas lecheras), que es una 
fuente de ingresos continuos para el agricultor, y la cría de 
ganado vacuno destinado al matadero, que genera 
ingresos de manera intermitente. Desde hace varios años, 
y en formas diversas, la Comunidad Europea viene 
concediendo apoyo a las rentas de los agricultores 
especializados en la producción de carne de vacuno. En 
este contexto se instauró en 1980 la prima para la vaca 
nodriza, con el fin de mantener las rentas de los 
productores especializados en la cría de vacas que 
amamantan a sus terneros. Se consideran «vacas 
nodrizas» todas aquéllas que no pertenecen a las razas 
lecheras puras, enumeradas en anexo al Reglamento 
(CEE) n° 1357/80 del Consejo, de 5 de junio de 1980 ('), 
así como las vacas de raza lechera cruzadas con toros de 
raza cárnica. 
Alcance de la investigación 
4.2.2. A lo largo de 1989, el Tribunal realizó una 
investigación que se proponía evaluar las repercusiones 
de esta prima, así como la gestión de la misma tanto en la 
Comisión como en los Estados miembros. De ahí que la 
investigación incluyera visitas a los servicios de la 
Comisión y a alguno de los principales Estados beneficia­
rios de la medida: Grecia, España, Francia, Irlanda e 
Italia. 
GASTO PRESUPUESTARIO 
Evolución de los gastos 
4.2.3. Los gastos presupuestarios generados por esta 
prima se han duplicado prácticamente desde su instaura­
ción, y han alcanzado un importe de 174,8 Mió ECU en la 
campaña 1988/89. Este aumento se puede achacar sobre 
todo al incremento de la prima de 20 ECU por vaca en la 
campaña 1980/81 a 25 ECU por vaca en la campaña 1987/88 y a 40 ECU en la campaña 1989/90, pero también 
se explica en gran parte por las sucesivas ampliaciones de 
la Comunidad: en la campaña 1988/89 se destinaron a 
España 21,8 Mió ECU y a Grecia 4,8 Mió ECU. Sin 
embargo, el número de vacas afectadas por la medida, 
tras el aumento progresivo observado en el transcurso de 
las cuatro primeras campañas, sólo ha experimentado 
modificaciones importantes en 1984, tras la instauración 
de las cuotas lecheras (véase cuadro 4.2.1). 
Distribución del gasto por Estado miembro 
4.2.4. La prima a la vaca nodriza supone un 7,5 % del 
gasto global del sector de la carne de vacuno, cuyo gasto 
principal siguen siendo las restituciones a la exportación, 
que absorben casi la mitad del presupuesto de este sector. 
El cuadro 4.2.2 muestra el desglose de los gastos 
generados por la prima entre los distintos Estados 
miembros y su evolución en las tres últimas campañas 
(pagadas completamente). 
PRINCIPALES ASPECTOS 
REGLAMENTARIOS 
4.2.5. La aplicación de esta prima se rige fundamental­
mente por el Reglamento (CEE) n° 1357/80 del Consejo, 
de 5 de junio de 1980, que instituye la prima, y el 
Reglamento (CEE) n° 1244/82 de la Comisión, de 19 de 
mayo de 1982 (2), que define las modalidades de 
aplicación del sistema. La concesión de la prima se basa 
en una solicitud presentada por el productor por el 
número de vacas nodrizas que declara poseer en el 
momento. 
El productor se compromete a: 
a) mantener en su explotación durante un período de 
seis meses un número de vacas o de novillas gestantes 
de reemplazo como mínimo igual al declarado en la 
solicitud; 
b) no vender leche ni productos lácteos durante doce 
meses a partir del día de la presentación de la 
solicitud. 
4.2.6. Con el transcurso del tiempo ambos reglamentos 
han sido objeto de varias modificaciones, que afectan 
tanto al importe de la prima como a los requisitos para su 
concesión y a los procedimientos de aplicación. Se pueden 
destacar las siguientes: 
(!) DO L 140 de 5.6.1980, p. 1. (2) DO L 143 de 20.5.1982, p. 20. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 69 
8. 
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8. 1 55 
Número 
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1989 
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70 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 4.2.2 — Gasto presupuestario ocasionado por la prima 
Estado miembro 
Bélgica 
Dinamarca 
R.F. de Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR 
Fuente: Comisión. 
a) en 1987, la reglamentación pasó a tener en cuenta la 
disminución del censo por circunstancias naturales y 
dejó de estipular la denegación total de la prima, 
siempre que el ganadero notifique este hecho lo antes 
posible (3); 
b) a partir de la campaña 1989/90, la reglamentación 
dejó de exigir que el productor esté reconocido como 
agricultor a título principal. En realidad, esta 
restricción sólo afectaba de manera significativa a la 
R.F. de Alemania, por lo que es de esperar que sea en 
este país donde se produzca un aumento importante 
del número de beneficiarios, mientras que en el resto 
de los Estados miembros las repercusiones serán muy 
limitadas (4); 
c) también a partir de 1989, se estableció que las 
disminuciones del censo inferiores a un 5 % sólo se 
sancionarían con una reducción de un 20 % de la 
prima correspondiente al número de animales que 
podían optar a ella; en caso de declaración fraudulen­
ta, el productor sigue quedando excluido del régimen, 
sanción que desde entonces se ha hecho extensiva a la 
campaña siguiente; 
d) en 1989 se estableció por primera vez un porcentaje 
mínimo de inspecciones para todos los Estados 
miembros. 
(3) El Reglamento (CEE) n° 1662/89 de la Comisión, de 13 de 
junio de 1989 (DO L 163 de 14.6.1989, p. 11), estipula que 
este plazo no debe exceder de diez días. 
(4) Según la ficha financiera de la Comisión, el aumento de 
gastos que se produjo como consecuencia de esta modifica­
ción del reglamento se ha evaluado en 9 Mió ECU. la vaca nodriza, desglosado por campaña y por Estado miembro 
(Mió ECU) 
1986/1987 
2,0 
0,3 
0,1 
1,7 
0,6 
45,9 
15,2 
13,7 
0,1 
0,1 
15,8 
95,5 1987/1988 
3,7 
0,6 
0,8 
5,0 
15,8 
77,0 
20,2 
21,1 
0,2 
0,2 
31,3 
175,9 1988/1989 
4,1 
0,8 
1,0 
4,8 
21,8 
72,2 
23,6 
11,6 
0,2 
0,3 
34,4 
174,8 
ANÁLISIS DEL EFECTO DE LA PRIMA 
Efecto de la prima sobre la renta 
4.2.7. El objetivo declarado de este régimen, tal como se 
desprende de los considerandos del Reglamento (CEE) n° 
1357/80, es apoyar las rentas de los productores de carne 
de vacuno de calidad. En efecto, las medidas comunita­
rias de intervención en los precios no garantizan a los 
productores, por sí mismas, una renta suficiente. Pero hay 
que señalar que la inexistencia de un mecanismo de tope 
máximo conduce a una atomización de la ayuda en 
términos relativos y reduce considerablemente la eficacia 
de la medida. En especial, tras la adhesión de España se 
han hecho relativamente numerosos los casos de explota­
ciones con un censo de varios cientos, incluso de varios 
miles de vacas nodrizas. Son éstas explotaciones en las 
que no se justifica en la misma medida el sostenimiento de 
la renta del productor. 
4.2.8. La Comisión no realiza estudios para determinar 
la incidencia de la prima en la renta neta de los 
productores, y tampoco los exige a los Estados miembros. 
Únicamente el Reino Unido envía sistemáticamente 
datos sobre las rentas que se pueden obtener de este tipo 
de explotación. Para evaluar el efecto de la prima, por lo 
tanto, la Comisión debe recurrir a estudios fragmentarios 
y de fuentes diversas. De estos estudios, así como de los 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 71 
datos que facilitaron algunos Estados miembros visitados 
por el Tribunal, se desprende que la prima por vaca 
nodriza, en conjunción con la eventual prima comple­
mentaria nacional, permite al ganadero aumentar el 
margen neto por vaca (5) en una proporción que oscila 
entre el 20 % y el 60 %. 
4.2.9. En efecto, según un estudio reciente (6), el margen 
neto por vaca nodriza en una explotación de 20 hectáreas 
de terreno de pastos asciende, incluyendo la prima, a la 
cuarta parte del margen neto proporcionado por una 
vaca lechera. Incluso teniendo en cuenta que el cuidado 
de las vacas nodrizas sólo requiere la tercera parte del 
tiempo de trabajo que se emplea para las lecheras, la cría 
de estas últimas proporciona unos ingresos netos por 
hora de trabajo superiores en un 10 %. 
4.2.10. De lo antedicho se deduce que, incluso con la 
prima, la producción de carne sigue siendo menos 
rentable que la de leche. En todos los Estados miembros 
visitados se constató que el único factor que ha 
provocado un cambio de orientación sustancial de la 
producción de leche hacia la de carne ha sido el 
establecimiento de las cuotas lecheras. 
4.2.11. El Tribunal opina que, dada una dotación 
financiera determinada, el sistema de prima alcanzaría 
sus objetivos con más eficacia si su aplicación se limitara a 
un cierto número de animales por explotador. En efecto, 
el objetivo de mayor equidad sólo puede lograrse con un 
aumento de la eficacia mediante una identificación más 
precisa de los beneficiarios de la medida. 
Efecto de la prima en la evolución 
de la cabana ganadera 
4.2.12. Si bien en el reglamento de base no aparece 
como objetivo explícito el invertir la tendencia descenden­
te del número de vacas nodrizas, el régimen tiene la 
finalidad indirecta de fomentar la producción de carne de 
calidad mediante el apoyo a las rentas de sus productores. 
Sin embargo, resulta muy aventurado extraer conclusio­
nes a partir del número de primas pagadas sobre la 
influencia de esta medida en la evolución de la cabana de 
vacas nodrizas. 
4.2.13. Por otra parte, tampoco las estadísticas agríco­
las publicadas por Eurostat proporcionan una panorámi­
ca fiable de la cabana de vacas nodrizas, debido a lo 
impreciso de la definición de las distintas categorías que 
componen el censo total de vacas. 
(5) Renta neta, una vez tenidos en cuenta los costes de 
alimentación y costes fijos. 
(6) Realizado por el doctor Theo Góbbel, de la Cámara de 
Agricultura de Renania. 4.2.14. Las funciones de la Comisión en cuanto a la 
decisión y previsión presupuestarias requieren una 
información más adecuada sobre la evolución de la 
cabana de vacas nodrizas. 
LA COMISIÓN COMO GESTORA 
Y SUPERVISORA 
Insuficiencias de la normativa de aplicación 
El problema de la identificación de las vacas 
4.2.15. La reglamentación comunitaria no impone 
ningún sistema de identificación obligatoria de las vacas 
en el marco de la política agrícola común y de las acciones 
veterinarias. Además de ello, hasta la fecha tampoco el 
reglamento de aplicación contiene disposiciones particu­
lares al respecto. Ahora bien, un sistema de este tipo 
resulta necesario para garantizar un control eficaz en 
todos los casos. En efecto, se ha observado que a menudo 
los controles sólo se pueden realizar previa notificación al 
ganadero. Esto ocurre sobre todo en las regiones 
mediterráneas de agricultura extensiva, donde las vacas se 
suelen encontrar diseminadas en amplias superficies de 
pastos y los ganaderos necesitan un cierto margen de 
tiempo para reunir a los animales con vistas al control. En 
otros casos, los rebaños para los que se ha solicitado la 
prima están mezclados con vacas de otros ganaderos en 
pastos públicos o distribuidos en distintos terrenos. En 
todos estos casos, al no existir un sistema de identificación 
de las vacas basado en el marcado de los animales y en un 
registro con fichas para cada vaca, los inspectores no 
pueden tener la certeza de que todos los animales 
pertenecen a un agricultor determinado. El Tribunal 
considera, pues, que se podría condicionar la concesión 
de la prima a la identificación sistemática de las cabezas 
de ganado. 
Casos de fuerza mayor 
4.2.16. En el artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 
1244/82 se autoriza a las instancias competentes a admitir 
ciertos casos de fuerza mayor como motivo suficiente 
para mantener el derecho a la prima. Entre estos casos se 
encuentra la aparición de una epizootia. No obstante, 
ante el desacuerdo que existe entre los veterinarios sobre 
las enfermedades vacunas que se pueden considerar 
epizootias, y dada la inexistencia de una lista al respecto 
72 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
elaborada por la Comisión, cada Estado miembro ha 
formulado sus propios criterios para la aplicación de la 
clausula de «fuerza mayor» en caso de epizootia. 
4.2.17. Dado que en la mayoría de los Estados 
miembros no se ha cumplido la obligación de comunicar a 
la Comisión los casos de fuerza mayor [artículo 5, 
apartado 2, del Reglamento (CEE) n° 1244/82], dicha 
institución se ha visto incapaz hasta el momento de 
garantizar una aplicación correcta y uniforme de esta 
norma en los distintos Estados miembros. Por otra parte, 
al no especificar el mencionado artículo 5 cuál debe ser el 
contenido de estas comunicaciones, los Estados miem­
bros se limitan a facilitar una estadística de los casos de 
fuerza mayor, lo cual reduce su interés. Por último, 
resulta inaceptable que no se informe a la Comisión sobre 
los casos distintos de los mencionados explícitamente en 
el artículo 5, que son los que se caracterizan por un riesgo 
más elevado de aplicación abusiva de este artículo. 
Supervisión por la Comisión de la gestión 
de los Estados miembros 
4.2.18. El artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 1244/82 
estipula que los Estados miembros han de informar a la 
Comisión en un plazo de diez días sobre las medidas 
tomadas para poner en marcha el sistema. Se ha 
comprobado que el servicio gestor (división de mercados 
de la DG VI de la Comisión) no tiene un conocimiento 
completo y actualizado de las instrucciones nacionales: la 
información transmitida al respecto por la mayoría de los 
Estados miembros o bien es parcial, o bien no ha sido 
actualizada en años; por su parte, la Comisión tampoco 
ha recordado sistemáticamente a las administraciones 
nacionales sus obligaciones en este sentido. El servicio de 
la Comisión encargado de la liquidación de cuentas ha de 
solicitar expresamente al Estado miembro estas instruc­
ciones cada vez que se propone efectuar un control de esta 
medida en el marco de sus atribuciones. 
4.2.19. Debido a la inexistencia de un dispositivo 
normativo que fije un porcentaje mínimo de visitas de 
inspección, la Comisión tampoco estaba informada de 
manera sistemática sobre el porcentaje de controles, ni en 
el ámbito nacional ni en el regional. La Comisión no 
reparó en que el porcentaje de inspecciones era extrema­
damente reducido en varias regiones y a veces casi nulo 
hasta que realizó un control exhaustivo en Francia como 
parte de la liquidación de cuentas del ejercicio 1986, 
control que dio lugar a una corrección financiera 
importante. Dicha institución no ha fijado un porcentaje 
mínimo de inspecciones físicas (10 %) hasta la campaña 
1989/90. 
4.2.20. El Tribunal considera que, en el contexto de la 
gestión conjunta, y para poder ejercer sus tareas de 
supervisión con mayor eficacia, la Comisión debería ser 
informada sistemáticamente sobre las medidas de 
aplicación tomadas en cada Estado miembro y sobre todas sus modificaciones, así como sobre el porcentaje de 
los controles realizados en el ámbito regional. 
GESTIÓN Y CONTROL DEL RÉGIMEN 
EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
4.2.21. El reglamento de aplicación del régimen estipula 
que los Estados miembros designarán las autoridades 
competentes ante las que se presentarán las solicitudes de 
prima y que deberán efectuar los controles administrati­
vos y las inspecciones físicas. Por lo tanto, incumbe a los 
Estados miembros el instaurar un sistema de vigilancia y 
establecer modalidades de control que garanticen la 
correcta aplicación del reglamento. La sentencia del 
Tribunal de Justicia de 12 de junio de 1990 en el asunto 
C-8/88 (7) confirma que esta obligación emana implícita­
mente de la normativa comunitaria (8), incluso si los 
textos no la imponen explícitamente. 
Instrucciones de gestión 
4.2.22. Si bien en el trascurso de las últimas campañas 
estas instrucciones han experimentado mejoras claras en 
algunos países, se observa que a veces siguen careciendo 
de precisión o incluso que no son conformes al 
reglamento. Así, se han detectado en algunos Estados 
miembros las situaciones que se describen a continua­
ción: 
a) antes de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) n° 
1662/89 de la Comisión, de 13 de junio de 1989 (9), no 
se había fijado un porcentaje mínimo de inspecciones 
físicas (España); 
b) no se precisaban los justificantes en que debían 
basarse las verificaciones de la condición de agricul­
tor a título principal (España, Italia) en las campañas 
en las que se exigía esta circunstancia, suprimida por 
el reglamento citado en a) con efectos desde el 5 de 
junio de 1989; 
(7) Recurso presentado ante el Tribunal de Justicia por la R.F. 
de Alemania contra la negativa de la Comisión a imputar al 
FEOGA las primas pagadas en tres «Lánder» en 1984 y 
1985. 
(8) Artículos 8 y 9 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, 
de 21 de abril de 1970 (DO L 94 de 28.4.1970, p. 13), y 
artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CEE) n° 1244/82 de 
la Comisión, de 19 de mayo de 1982 (DO L 143 de 20.5.1982, 
p. 20). 
(9) El Reglamento (CEE) n° 1662/89 de la Comisión, de 13 de 
junio de 1989 (DO L 163 de 14.6.1989, p. 11), estipula que 
este plazo no debe exceder de diez días. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 73 
c) no existen instrucciones sobre la verificación de que 
los productores no venden leche (España, Italia); 
d) no existen instrucciones sobre las notificaciones que 
hay que realizar y el tipo de justificantes que hay que 
conservar en casos de fuerza mayor, de venta o de 
circunstancias naturales (Grecia, España); 
Papel de la administración central 
en la gestión del régimen 
4.2.23. En Grecia, el Ministerio de Agricultura no 
dispone de servicios de inspección propios que garanticen 
que la gestión del régimen por los servicios periféricos o 
delegados es conforme a la normativa comunitaria y a las 
instrucciones ministeriales. De ahí que este Ministerio no 
tenga un conocimiento preciso de las circunstancias en las 
que tiene lugar la aplicación del régimen en el ámbito local 
y que, por lo tanto, no le sea posible intervenir 
oportunamente cuando las instrucciones ministeriales no 
se siguen correctamente. 
4.2.24. En España se ha trasferido la gestión de la prima 
a las Comunidades Autónomas y son éstas, por lo tanto, 
las que determinan los procedimientos administrativos 
pertinentes. Por lo tanto, el seguimiento de la aplicación 
del régimen debería realizarse en cada una de las 16 
Comunidades Autónomas interesadas. Sin embargo, 
como el Ministerio de Agricultura no está informado 
sobre los procedimientos administrativos utilizados en 
cada una de ellas, y como tampoco dispone de servicios de 
inspección propios, no se encuentra en condiciones de 
garantizar la correcta aplicación de los textos en el nivel 
local. 
Control de los rebaños 
4.2.25. El Tribunal considera que este aspecto del 
control es susceptible de las siguientes observaciones: 
a) la eficacia de los controles resulta enormemente 
limitada en los Estados miembros que carecen de un 
sistema de identificación de los animales (Grecia, 
España), en especial cuando es necesario notificar por 
anticipado al ganadero que se va a realizar una 
inspección a fin de permitirle reunir el ganado; 
b) en la mayoría de los Estados miembros visitados no 
existe, ni en teoría ni en la práctica, la posibilidad de 
un segundo control al final del período, control que 
podría evitar que los ganaderos que ya han sido 
inspeccionados incumpliesen el compromiso contraí­
do; 
c) en España y en Italia, en la campaña 1988/89, se han 
observado numerosos casos en que una disminución del censo ha dado lugar a la reducción proporcional 
de la prima, aunque tal disminución no se podía 
achacar a circustancias naturales que se hubieran 
notificado debidamente; según el reglamento en 
cuestión, en tales situaciones hubiera debido proce-
derse a la denegación total de la prima; 
d) en 23 departamentos de Grecia no se han producido 
denegaciones de la prima durante las tres últimas 
campañas, mientras que en otros 23 hubo siempre 
casos de denegación en el mismo período; este hecho 
suscita dudas sobre la eficacia y/o la existencia de las 
inspecciones físicas en los departamentos en cuestión; 
según la normativa nacional, se deben efectuar 
inspecciones físicas del 100 % de las solicitudes; 
e) en Italia, las autoridades se encontraban con que en 
varias regiones se había pagado un número de primas 
superior al de «vacas de otras categorías» censadas 
en las estadísticas. Decidieron entonces efectuar 
visitas de inspección sobre la totalidad de las 
solicitudes presentadas en la campaña 1988/89. De 
estos controles resultó un número elevado de 
denegaciones y una reducción significativa de las 
primas en relación con la campaña anterior en varias 
regiones. Sin embargo, en Sicilia el número de primas 
pagadas sigue siendo superior en un 20 % a la 
totalidad de las vacas censadas en la isla. 
Verificación de la abstención de la venta 
de leche 
4.2.26. Esta verificación, que se suele basar en las listas 
de cuotas y en los registros de entrega de leche a las 
lecherías, raramente se lleva a cabo al final del período de 
doce meses en los que el productor se compromete a no 
vender leche ni productos lácteos. Al ser únicamente en 
ese momento cuando se puede tener la certeza de que la 
obligación se ha cumplido por entero, el Tribunal 
considera que todas las solicitudes de productores que 
dispongan de cuota deberían someterse a una verificación 
de los registros de las lecherías tras la expiración del 
período de doce meses. 
Circunstancias naturales 
4.2.27. Con ocasión de sus visitas de inspección, el 
Tribunal de Cuentas ha observado que no se habían 
notificado varios casos de disminución del censo por 
causas naturales. Por lo general, el reducido número de 
estas notificaciones hace pensar que, al provocar 
automáticamente una disminución proporcional de la 
prima, la notificación no se realiza en muchos casos y que, 
por lo tanto, pueden haberse efectuado pagos injustifica­
dos. 
74 Toiaho Oficial de las Comunidades Europeas 12.12.9^ 
4.2.28. ^nCrecia,elpagodelaprimaalosganaderoslo 
etectúa al contado la L^nión de Cooperativas agrícolas, 
contra la firma del beneficiario en el registro de pagos. 
T^sta práctica no es satisfactoria, debidoalos riesgos de 
fraude que entraña, inconcreto, se observó que las 
firmas de los beneficiarios que figuraban en los registros 
de pagos de dos pueblos no se asemejaban en absolutoa 
las de las solicitudes correspondientes. La loirección de 
Agricultura del departamento ha aceptado, sin embargo, 
estas firmas como prueba del pago a los ganaderos 
beneficiarios. 
4.2.29. Enunodelosdepartamentosgriegosvisitadosse 
observó que los beneficiarios habían de pagar una 
comisión de un2^del importe total de la prima por la 
intervención de las cooperativas agrícolas localesyde la 
Lmión de Cooperativas en la gestión de la medida. 131 
Tribunal considera irregular esta carga financiera, que 
supone una reducción de la prima en un2^ó,ya que la 
gestión deéstaincumbeporenteroalas administraciones 
nacionales. 
CC^CLIUSIC^ 
4.2.^. Enlascircustanciasactuales,resultae^tremada^ 
mente dificil evaluar la incidencia de la prima, debidoa 
que la información disponibleesinsuficienteeinsatisfac^ 
toria. 
4.2.31. La aplicación efectiva de la medida en el mejor 
de los casos no consigue alcanzar de la manera esperada 
los objetivos fijados. Para incrementar la eficacia de la 
medida, la Comisión podría pensar en establecer límite al 
número de primas pagaderas porrebaño.L^e este modo, 
el nivel medio de la prima se podría reducir en el caso de losrebañosmásnumerosos,conloqueseliberarían 
recursos financieros. 
4.2.32. Por loquerespectaalagestiónyal control de la 
medida, el Tribunal considera que las deficiencias 
identificadas llevan consigo un riesgo elevado de 
irregularidades en el pago de las primas. Estas deficien^ 
cías consisten en^ 
a^ las lagunas existentes en el reglamento de aplicación, 
en especial la omisión de la exigencia de un sistema 
nacional de idemificación, indispensable para reali^ 
zar inspecciones físicas eficaces del número de 
animales con derechoaprima^ 
b^ tallos en la vigilancia de la Comisión, que recibe una 
información insuficiente en lo que respecta a las 
instruccionesdecontrolnacionales,ypoco sistémate 
ca en cuantoalos porcentajes efectivos de control en 
el ámbito localyalos resultados de éstese 
c^ en los Pstados miembros, la imprecisión de las 
instrucciones de controlnacionales,la insuficiente 
supervisión de la administración central y las 
deficiencias y omisiones que se producen en los 
controles administrativosyen las inspecciones. 
13sta situación es similar, aunque menos gra^e, a la 
observada en el caso de la prima por o^eja, que el 
Tribunal examinó en su Informe Anual sobre el ejercicio 
1988. A pesar de ello, el Tribunal opina que las 
modificaciones al reglamento de aplicación introducidas 
por la Comisión mediante el reglamento ^CI3T^ n^ 
1^2^89, de!3 de ^uniode!989,constituyenun paso 
acertados. 
(10) Además, una vez cerradas las observaciones del Tribunal de 
15 de julio de 1990, la Comisión aprobó su Reglamento 
(CEE) n° 2079/90, de 20 de julio de 1990 (DO L 190 de 
21.7.1990), que, entre otras cosas, estipula la creación 
parcial de un sistema de identificación, aplicable sólo a los 
pequeños productores de leche nuevos beneficiarios de la 
prima. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 75 
4.3. El sistema de corresponsabilidad en la organización del mercado 
común de los cereales 
4.3.0. ÍNDICE 
Antecedentes históricos 
Ejecución del Presupuesto 
Investigación del Tribunal 
Aplicación del sistema en los Estados miembros 
Determinación de la base impositiva 
Comprobación de las declaraciones de tasa individuales 
Retrasos en las declaraciones y en los pagos 
Devolución de la tasa de corresponsabilidad suplementaria 
Sistemas de contabilidad nacional 
Exenciones 
Controles de las existencias iniciales y de transición 
Autoconsumo de cereales para pienso 
Ayudas a pequeños productores de cereales 
Gestión central de la Comisión 
Reglamentos de aplicación 
Supervisión de la aplicación de las medidas en los Estados miembros 
Sistema de información de gestión 
Conclusiones generales Apartados 
4.3.1 —4.3.4 
4.3.5 —4.3.7 
4.3.8 
4.3.9 —4.3.48 
4.3.9 —4.3.14 
4.3.15 — 4.3.24 
4.3.25 
4.3.26 — 4.3.29 
4.3.30 
4.3.31 — 4.3.48 
4.3.32 — 4.3.35 
4.3.36 — 4.3.37 
4.3.38 — 4.3.48 
4.3.49 — 4.3.57 
4.3.50 
4.3.51 — 4.3.54 
4.3.55 — 4.3.57 
4.3.58 — 4.3.66 
ANTECEDENTES HISTÓRICOS 
4.3.1. Hasta comienzos de la década de los ochenta se 
había podido mantener un equilibrio razonable en el 
mercado comunitario de los cereales mediante los 
instrumentos entonces disponibles, proporcionados por 
el Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de 
octubre de 1975 {}). Posteriormente, y por diversos 
motivos, algunos de los cuales escapaban al control de la 
Comisión, esta situación cambió drásticamente y se 
produjo un incremento de la producción, las existencias y 
las exportaciones, con el consiguiente aumento del gasto. 4.3.2. A fin de lograr un mejor equilibrio de las fuerzas 
del mercado, crearle cauces, controlar su crecimiento y 
proporcionar a los productores una indicación sobre la 
situación del mercado, el Consejo instauró en mayo de 
1986 una tasa de corresponsabilidad (2) que habría de 
recaudarse a partir del 1 de julio de 1986 y gravaría los 
cereales sometidos a una primera transformación, 
comprados por la intervención o exportados en forma de 
semillas. Esta tasa, cuyo tipo quedó fijado en un 3 % del 
precio de intervención del trigo blando panificable, se 
deducía del precio pagado a los productores. Las sumas 
recaudadas por este procedimiento debían ser declaradas 
y abonadas por los recaudadores a los organismos 
pagadores nacionales competentes, quienes habían de 
comunicarlas a la Comisión en su declaración mensual. 
Quedaban exentos de ella tanto las existencias anteriores 
(i) DO L 281 de 1.11.1975, p. 1. (2) Reglamento (CEE) n° 1579/86 del Consejo, de 23 de mayo 
de 1986; DO L 139 de 24.5.1986, p. 29. 
76 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
a la cosecha de 1986 como los cereales transformados en 
forraje para uso de los agricultores. 
4.3.3. Este sistema, previsto en principio para las 
campañas 1986/87 a 1990/91, se revisó y prorrogó en 1988 
hasta la campaña 1991/92 (3). Sin cambiar el sistema 
básico de declaraciones y pagos, la tasa de la primera 
transformación se trasladó a la primera «comercializa­
ción», de manera que pasó a gravar a los primeros 
compradores del cereal, fueran quienes fueran. La tasa 
básica se mantuvo, pero se instituyó una tasa suplementa­
ria que podría llegar al 3 % del precio de intervención, 
reembolsable en los casos siguientes: la tasa suplementaria. La ayuda concedida a un agricultor 
determinado no puede superar el equivalente de la tasa 
correspondiente a 25 tm de cereales y el importe total de la 
ayuda abonada o compensada por un Estado miembro 
no puede sobrepasar la asignación que tenga concedida. 
La ayuda se hace efectiva mediante pagos directos a 
pequeños agricultores que cumplen los requisitos y de 
acuerdo con criterios nacionales que ha de aprobar la 
Comisión. A título excepcional, y debido a dificultades 
administrativas o técnicas, se autorizó a España y a Italia 
en las dos primeras campañas, y a Grecia a partir de 
1988/89, a compensar las tasas adeudadas con esta ayuda. 
a) en su totalidad, cuando la producción de cereales no 
superase la cantidad máxima garantizada, que se 
estableció simultáneamente y se fijó en 160 Mió tm 
por campaña; EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO 
b) proporcionalmente, cuando la producción de cereales 
no superase la cantidad máxima garantizada en más 
de un 3 %. 
4.3.4. Al mismo tiempo que la tasa básica, el Consejo 
creó un régimen de ayuda directa a pequeños agricultores 
que pretendía compensar el efecto de la tasa de 
corresponsabilidad sobre sus rentas (4). A esta ayuda se le 
asignó un importe anual de 120 Mió ECU para las 
campañas 1986/87 y 1987/88 que, en la de 1988/89, se 
aumentó a 220 Mió ECU a fin de compensar el efecto de 
(3) Reglamento (CEE) n° 1097/88 del Consejo, de 25 de abril de 
1988; DO L 110 de 29.4.1988, p. 7. 
(4) Reglamento (CEE) n° 1983/86 del Consejo, de 24 de junio de 
1986; DO L 171 de 28.6.1986, p. 1. 4.3.5. Como se observa en el cuadro 4.3.1, el gasto 
presupuestario neto en el sector de los cereales experimen­
tó un rápido crecimiento entre 1985 y 1988, pasando de 
2 309,8 Mió ECU a 4 571,1 Mió ECU. En 1989 volvió a 
descender a 3 150,0 Mió ECU, debido en gran medida a 
las favorables condiciones del mercado mundial. El 
cuadro muestra asimismo el incremento de la contribu­
ción de los ingresos netos de la tasa de corresponsabilidad 
a la financiación global del sector de los cereales. 
4.3.6. En el cuadro 4.3.2 se analizan con más detalle la 
tasa básica, la tasa suplementaria y la ayuda a los 
pequeños agricultores y se comparan con los créditos 
presupuestarios. 
4.3.7. Hasta el 31 de diciembre de 1989, los pagos 
directos de ayudas a los pequeños agricultores han sido 
Cuadro 4.3.1 — Gastos en el sector de los cereales por rúbricas principales 
(Mió ECU) 
Descripción 
Restituciones a la exportación 
Almacenamiento de intervención 
Otras intervenciones: 
— ayuda a la producción para el trigo duro 
— restituciones a la producción 
Otras intervenciones 
Depreciación de las mercancías 
Tasa de corresponsabilidad y ayuda a los pequeños 
agricultores 
Gasto total 
Contribución de la tasa a la financiación del gasto 1985 
1 076,6 
810,0 
242,4 
180,8 
0,0 
0,0 
2 309,8 
— 1986 
1 711,6 
1 347,4 
210,7 
177,7 
0,0 
0,0 
-56,4 
3 391,0 
2% 1987 
3 070,6 
937,1 
256,1 
235,5 
0,0 
0,0 
-361,8 
4 137,5 
8% 1988 
2 924,6 
1 274,7 
275,0 
393,3 
33,3 
306,8 
-636,6 
4 571,1 
12% 1989 
2 597,0 
576,0 
365,0 
301,0 
0,0 
0,0 
-689,0 
3 150,0 
18% 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 77 
Cuadro 4.3.2 — Comparación de los ingresos netos procedentes de la tasa de corresponsabilidad con los créditos presupuestarios 
(Mió ECU) 
Descripción 
Tasa básica 
Tasa suplementaria 
Reembolso de la tasa 
Ayuda a los pequeños agricultores 
Total 1986 
Presu­
puesto 
-452,0 
80,0 
-372,0 Ingresos 
reales 
-56,4 
-56,4 1987 
Presu­
puesto 
-650,0 
115,0 
-535,0 Ingresos 
reales 
-378,7 
16,9 
-361,8 1988 
Presu­
puesto 
-814,0 
75,0 
-739,0 Ingresos 
reales 
-677,5 
40,9 
-636,6 1989 
Presu­
puesto 
-491,0 
-628,0 
213,0 
122,0 
-784,0 Ingresos 
reales 
-532,5 
-266,8 
78,8 
31,5 
-689,0 
bastante reducidos (un 23 % de los importes presupuesta­
dos). En cuanto a los Estados miembros autorizados a 
compensar la ayuda con las tasas adeudadas, los 
procedimientos contables vigentes no permiten que la 
Comisión supervise la utilización de la ayuda. 
INVESTIGACIÓN DEL TRIBUNAL 
4.3.8. El objetivo de la investigación del Tribunal 
consistía en evaluar las repercusiones de la tasa de 
corresponsabilidad sobre la estabilidad del mercado y 
sobre los costes presupuestarios en el sector de los 
cereales. A tal fin, se han efectuado fiscalizaciones de 
organismos pagadores, otras instancias competentes y 
recaudadores de la tasa en la R.F. de Alemania, España, 
Grecia, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos y Reino 
Unido, cuya producción cerealista representa el 90 % de 
la producción comunitaria. cereales por las que se abonó con las que figuran en las 
estadísticas nacionales de oferta y utilización de cereales. 
Sin embargo, los datos estadísticos disponibles en los 
Estados miembros no permitieron considerar fiable este 
tipo de verificación. El principal problema consistía en 
determinar las cifras del autoconsumo que, por tanto, 
estaban exentas de la tasa. En todos los Estados 
miembros (excepto el Reino Unido) esta utilización se 
calculaba por diferencia y no mediante encuestas. En la 
mayoría de los Estados miembros, porcentajes considera­
bles de la producción total de cereales no estaban sujetos a 
la tasa: 50 % en la R.F. de Alemania, 74 % en Grecia, 
75 % en España, 20 % en Francia, 50 % en Irlanda y 
65 % en Italia. Incluso en casos como la RF de Alemania, 
cuyas estadísticas muestran regularmente elevados 
porcentajes de autoconsumo durante un largo período 
que se remonta a antes de la instauración del sistema de 
tasas, no se puede asegurar que tales cifras no oculten un 
elevado número de operaciones de trueque imponibles y 
de otras transacciones no registradas, como por ejemplo 
las realizadas entre explotaciones agrícolas. 
4.3.11. Otros factores que inciden en la Habilidad de la 
comparación entre producción e ingresos procedentes de 
las cantidades gravadas son los siguientes: 
APLICACIÓN DEL SISTEMA 
EN LOS ESTADOS MIEMBROS a) en todos los Estados miembros las empresas presen­
tan sus declaraciones fuera de plazo, lo que significa 
que las medidas correctoras sólo se pueden tomar con 
varios meses de retraso; 
Determinación de la base impositiva 
4.3.9. Según los reglamentos vigentes, los primeros 
transformadores y (en la actualidad) los primeros 
compradores han de declarar y pagar esta tasa, sea cual 
sea la cantidad que transformen o compren. 
4.3.10. El Tribunal intentó verificar la Habilidad de la 
base declarada para la tasa cotejando las cantidades de b) en Francia, aunque según la legislación nacional sólo 
pueden comerciar con cereales los primeros compra­
dores autorizados («collecteurs agréés»), de hecho se 
realizan otras transacciones, que en algunas regiones 
llegan hasta el 15 % del total. En la actualidad se 
confía en que los compradores no autorizados 
declararán voluntariamente tales transacciones a 
través de los compradores autorizados, pero no es 
muy probable que tales procedimientos resulten 
eficaces sin los controles apropiados; 
78 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
c) el sistema es especialmente deficiente en España y en 
Italia, países en que no existe un registro de personas 
sujetas a la tasa ni garantía alguna de que todas las 
cantidades imponibles se declaran; 
d) en Grecia sí existe tal registro; sin embargo, las 
autoridades de este país se han declarado incapaces de 
detectar o contabilizar las transacciones entre 
agricultores tales como el trueque, que es muy 
probable que afecten a cantidades considerables ya 
que según estimaciones de las autoridades griegas, en 
la campaña 1986/87 ascendieron a 1,3 Mió tm (27 % 
de la producción). 
4.3.12. La imposibilidad de realizar comprobaciones 
globales fiables podría hacer pensar en la necesidad de 
incrementar las inspecciones de las empresas sujetas a la 
tasa. No obstante, el Tribunal ha observado en las 
autoridades nacionales competentes una pasividad 
generalizada a la hora de identificar a estas empresas. 
Según el punto de vista imperante, quienes estaban 
sujetos a la tasa estaban obligados a declararlo así y esta 
obligación constituía por sí misma una garantía de que lo 
harían. 
4.3.13. Esta confianza en la mera obligación de los 
comerciantes de efectuar las declaraciones pertinentes 
resultó especialmente manifiesta en la R.F. de Alemania, 
España e Italia. Si bien las autoridades alemanas habían 
llamado sistemáticamente la atención de las empresas 
potencialmente sujetas a la tasa sobre ésta, no se realizaba 
seguimiento alguno para verificar las afirmaciones de 
quienes pretendían no incurrir en tal obligación. En 
España y en Italia no se hacía absolutamente nada en este 
sentido. En el Reino Unido se paliaba esta deficiencia 
mediante comprobaciones sistemáticas de la documenta­
ción de apoyo de las solicitudes de devolución y de ayuda 
a los pequeños agricultores, a fin de asegurarse de que los 
comerciantes mencionados en las solicitudes hacían en 
efecto declaraciones de tasa y de que las facturas 
presentadas figuraban en su contabilidad. 
4.3.14. Por el contrario, en otros Estados miembros o 
bien no se efectuaban comprobaciones sistemáticas 
similares, o éstas carecían del rigor requerido. En Italia y 
en España, la inexistencia de un registro de la tasa, junto 
con los dispositivos de compensación a los pequeños 
agricultores, reducían manifiestamente la posibilidad de 
realizar tales comprobaciones sistemáticas. En Grecia, 
donde desde 1988/89 también existe la compensación a 
los pequeños agricultores, no se llevan a cabo comproba­
ciones de este tipo, mientras que en Francia están 
restringidas a las devoluciones de la tasa, ya que las 
solicitudes de ayuda directa se tramitan por cauces 
distintos. En la R.F. de Alemania se realizan de forma 
intermitente y en los Países Bajos e Irlanda no se hacen, al efectuar las devoluciones los propios recaudadores. En 
los Países Bajos, sin embargo, se hubieran podido realizar 
comprobaciones de los pequeños agricultores. 
Comprobación de las declaraciones de tasa 
individuales 
4.3.15. La concisión de las declaraciones limita conside­
rablemente la posibilidad de realizar controles adminis­
trativos válidos. Es corriente que la documentación 
básica de apoyo de las transacciones individuales sólo la 
conserve el declarante, y con frecuencia únicamente en el 
lugar de recepción de la mercancía. Por lo tanto, la 
veracidad de las declaraciones sólo se puede comprobar 
directamente mediante inspecciones físicas. 
4.3.16. En la R.F. de Alemania, las inspecciones físicas, 
que corresponden al servicio de aduanas, se han limitado 
a cubrir el antiguo esquema del «primer transformador» 
y las verificaciones del nuevo sistema del «primer 
comprador» no empezaron hasta finales de 1989. Debido 
a este retraso, por el momento sólo se pueden realizar 
verificaciones documentales, lo cual reduce enormemente 
la posibilidad de descubrir las tasas no declaradas que 
ofrecen los inventarios físicos. Aparte de esto: 
a) no se ha considerado la posibilidad de comprobar la 
exactitud de las declaraciones mediante inventarios 
físicos o estando presentes cuando se realizan, con lo 
que se habrían reforzado notablemente los controles 
globales; 
b) ninguna de las oficinas de aduanas visitadas pudo 
enunciar con claridad los criterios empleados para 
seleccionar las empresas que se deben verificar, 
deficiencia debida en no poca medida a que las 
autoridades federales no han emitido directrices; 
c) en la oficina de aduanas de Würzburg no existía 
personal suficiente para llevar a cabo una verificación 
eficaz; 
d) la única documentación facilitada por cuatro de los 
cinco comerciantes visitados, que las oficinas de 
aduanas aceptaron, fue el libro mayor, en el que 
figuraban los importes deducidos a los productores 
por la tasa de corresponsabilidad; tales registros 
concisos, que reflejan valores pero no cantidades, son 
inútiles a efectos del control y no cumplen las 
disposiciones de los reglamentos sobre documenta­
ción detallada. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 79 
4.3.17. En Grecia, los comerciantes homologados se 
someten hasta cuatro veces al año al control de las 
inspecciones agrícolas provinciales, pero en lugar de 
comprobar la documentación comercial de los comer­
ciantes, las verificaciones se limitan a comparar las 
anotaciones en los registros proforma aprobados con las 
copias de las facturas. Por otra parte, los informes de 
inspección no facilitan detalles sobre el trabajo realizado. 
Por todo ello, en opinión del Tribunal tales verificaciones 
no son válidas. 
4.3.18. En España se encontró la siguiente situación: 
a) la tasa se declara y se hace efectiva a las autoridades 
fiscales a través del sistema bancario; hay una 
evidente falta de coordinación entre dichas autorida­
des y el SENPA (el organismo de intervención), en la 
medida en que cada uno de estos organismos 
considera al otro responsable del control de las 
empresas sujetas a la tasa; 
b) si bien está establecido (Real Decreto 1423/1988, 
artículo 5, y Orden de 16 de enero de 1989 del 
Ministerio de Economía y Hacienda, segundo 
apartado) (5) que los primeros compradores han de 
declarar sus compras de cereales cada trimestre, esta 
normativa no se aplica y muchas empresas sólo han 
presentado una o dos declaraciones trimestrales cada 
año; 
c) las oficinas provinciales del SENPA que reciben 
copias de las declaraciones no revisan sistemática­
mente las operaciones matemáticas y tampoco 
registran ni investigan los errores detectados; 
d) al decidir sobre la frecuencia de las inspecciones 
físicas, las autoridades fiscales aplican la normativa 
nacional de manera que solamente dos empresas, 
cuya facturación anual supera los 2 000 Mió PTA 
(15 Mió ECU), están expuestas a inspecciones 
anuales, que resultan de todos modos improbables 
debido a la poca importancia que se concede a la 
verificación de la tasa; las empresas que facturan 
entre 200 Mío PTA y 2 000 Mió PTA pasan inspec­
ciones cada tres años, y las que no llegan a los 
200 Mió PTA (1,5 Mío ECU) son inspeccionadas de 
forma aleatoria. Con estas frecuencias, es muy poco 
probable que un primer comprador sea inspecciona­
do más de una vez cada tres años y la mayoría de ellos 
tienen muchas probabilidades de no serlo nunca. 
4.3.19. En Grecia y España, las declaraciones de la tasa 
no se incluyen en los supuestos de aplicación de la 
«Directiva de fiscalización» 77/435/CEE del Consejo (6), 
(5) Boletín Oficial del Estado n° 288 (1.12.1988). 
(6) Directiva (CEE) n° 77/435 del Consejo, de 27 de junio de 
1977; DO L 172 de 12.7.1977, p. 17. Sustituida por el 
Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, de 21 de 
diciembre de 1989; DO L 388 de 30.12.1989, p. 18. de 27 de junio de 1977, lo que elimina la posibilidad de 
examinar los documentos comerciales de los comercian­
tes. 
4.3.20. En Francia, la responsabilidad de estos contro­
les incumbe al Office National Interprofessionnel des 
Cereales (ONIC), como organismo de intervención en el 
mercado de los cereales, que cuenta con una amplia 
estructura regional y dispone de recursos considerables 
para verificar si las disposiciones tocantes a la tasa se 
aplican correctamente. La fiscalización del Tribunal ha 
puesto de manifiesto que, en términos generales, tanto la 
calidad como la frecuencia de las verificaciones de las 
declaraciones de tasa eran satisfactorias. No obstante, no 
se realizan verificaciones del inventario físico como parte 
de las visitas de inspección, con lo cual se deja pasar la 
oportunidad de verificar si las declaraciones de tasa están 
completas. 
4.3.21. En Irlanda, la mayor parte del grano se vende sin 
desecar. Esto conduce a que se pague menos tasa de la 
debida, ya que ésta se aplica al peso seco (con un 
contenido en humedad del 15 %) en vez de al contenido 
en humedad contratado estipulado en la normativa 
comunitaria (7). Además, en los registros de las empresas 
comerciales visitadas no figuraba el cotejo entre tonelajes 
sin desecar y desecados, situación que el Ministerio de 
Agricultura había aceptado hasta entonces. 
4.3.22. En Italia, en cada una de las importantes 
regiones cerealistas de Bolonia y Padua, las autoridades 
regionales sólo han asignado un funcionario a jornada 
completa para la administración y control de la tasa. 
Dadas las circunstancias, lo único que dichos funciona­
rios pueden hacer es archivar las ingentes cantidades de 
declaraciones, sin proceder a ningún control válido. 
Aparte de esto: 
a) en ninguna de las provincias visitadas existía un 
procedimiento para verificar que las empresas 
identificadas como sujetas a la tasa estaban presen­
tando las declaraciones necesarias; la necesidad de tal 
procedimiento queda ilustrada por el caso de la 
provincia de Viterbo, donde el número de declaracio­
nes trimestrales recibidas durante el período analiza­
do en la fiscalización osciló entre 42 y 107; 
b) la legislación italiana sólo permite el acceso a los 
documentos financieros de las empresas a la Guardia 
di Finanza y, además, impide que el importe de la tasa 
de corresponsabilidad figure por separado en las 
facturas; esto provoca una interrupción en la pista de 
auditoría, ya que, al no formar parte de la Guardia di 
(7) Reglamento (CEE) n° 1432/88 de la Comisión, de 26 de 
mayo de 1988; DO L 131 de 27.5.1988, p. 37. 
80 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Finanza, los inspectores de la tasa de corresponsabili­
dad ven limitada su tarea a la comparación de los 
registros proforma que aparecen como anexo a la 
declaración con las copias de los mismos registros que 
obran en poder de la empresa; tales controles 
carecerán de fiabilidad a menos que sea posible 
remontarse desde los registros proforma hasta los 
financieros; 
c) las autoridades italianas consideraron demasiado 
complicada la imposición de la tasa en la primera 
transformación y, en consecuencia, la aplicaron desde 
el principio (1986) a la primera comercialización de 
los cereales, sistema autorizado por la normativa 
comunitaria sólo desde el 1 de julio de 1987 (8); 
d) esta aplicación anticipada del sistema de «primer 
comprador» en Italia no aprobada por la Comuni­
dad, coincidente con el sistema de «primer transfor­
mador» en el resto de los Estados miembros, abrió la 
puerta a la importación por Italia de cereales 
procedentes de otros Estados miembros; en efecto, 
con el sistema de «primer transformador» las 
transacciones intracomunitarias no se gravaban en el 
Estado miembro exportador y, por lo tanto, entraban 
en Italia libres de la tasa; la investigación del Tribunal 
ha revelado que: 
— si bien en el decreto ministerial de las autoridades 
italianas se considera «primeros compradores» a 
los importadores de cereal de otros países, en sus 
instrucciones administrativas no se hace mención 
de los procedimientos aplicables a dichas transac­
ciones ; 
— aunque, según el balance correspondiente al 
ejercicio 1986/87 que facilitaron las autoridades 
italianas, las importaciones de cereales libres de 
tasa procedentes de otros Estados miembros 
ascendieron a 5,7 Mió tm, el total de las 
cantidades declaradas a efectos de la tasa en dicha 
campaña asciende sólo a 3,1 Mió tm, de las que 
0,4 Mió tm se declaraban exentas; 
— una empresa de transformación, seleccionada por 
el Tribunal para investigarla en profundidad y 
que importa de Francia a Italia cantidades 
considerables de cereal para su transformación, 
sólo había declarado a efectos de la tasa, en la 
(8) Reglamento (CEE) n° 1900/87 del Consejo, de 2 de julio de 
1987; DO L 182 de 3.7.1987, p. 40. campaña 1986/87, 40 tm (que aparecían como 
exentas); esta cantidad no guarda proporción con 
el volumen de operaciones de la empresa; 
— los inspectores nacionales no habían intentado 
comprobar la veracidad de las cantidades decla­
radas como exentas por las empresas recaudado­
ras. 
4.3.23. En los Países Bajos, el servicio de control tardó 
más de un año en elaborar el programa de inspecciones 
físicas del nuevo sistema de tasa; además: 
a) no disponía de un método normalizado para calibrar 
el grado de humedad del grano (un factor importante 
en este país), ni de ajustes del coeficiente de desecado, 
ni de tolerancias de las básculas; en consecuencia, se 
observaron variaciones significativas en los métodos 
utilizados que contravienen el principio de igual trato 
a los agricultores; 
b) en algunas de las empresas visitadas hubo dificultades 
para comparar las cantidades declaradas a efectos de 
la tasa con su documentación comercial, debido en 
parte a la falta de normalización de ésta; asimismo, en 
uno de los casos se había destruido documentación 
básica de apoyo (por ejemplo, resultados de análisis 
de laboratorio) antes de la visita de inspección. 
4.3.24. En el Reino Unido se recurre frecuentemente a 
un organismo intermedio para recaudar la tasa y verificar 
las declaraciones; esto exige una estrecha colaboración 
entre los distintos organismos involucrados, a fin de 
garantizar un control eficaz; sin embargo, no existe 
constancia de tal colaboración: 
a) en el primer año de funcionamiento del nuevo sistema 
no se preparó el programa de inspección, con lo cual 
no existió ninguna forma de comprobar la veracidad 
de las declaraciones; 
b) en opinión del Tribunal, tanto el tipo como el alcance 
de las comprobaciones previstas por el Intervention 
Board for Agricultural Products, IBAP (Junta de 
Intervención de Productos Agrícolas), para su 
ejecución por el personal los inspectores locales del 
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación 
(MAFF) eran superficiales y bastante menos minu­
ciosos de lo que exigiría la comprobación de la 
veracidad de las declaraciones; 
c) uno de los comerciantes inspeccionados durante la 
fiscalización aplicaba todavía un sistema basado en 
las adquisiciones netas destinadas a transformación, 
situación que se habría podido corregir mediante 
visitas de inspección más oportunas. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 81 
Retrasos en las declaraciones y en los pagos 
4.3.25. La fiscalización del Tribunal ha puesto de 
manifiesto retrasos considerables y muy difundidos en la 
declaración y el abono de las tasas recaudadas en todos 
los Estados miembros visitados, retrasos que alcanzaban 
con frecuencia los seis meses e incluso podían superarlos. 
Aunque en general esta situación ha ido mejorando, se 
seguían produciendo retrasos indebidos en los siguientes 
casos: 
a) en España y en Italia, países en los que no existe 
registro de primeros compradores, con el sistema 
vigente resulta prácticamente imposible supervisar 
los retrasos en los pagos; es más, mediante un 
procedimiento que consiste en el almacenamiento de 
los cereales en depósito, ambos Estados miembros 
permiten a las cooperativas demorar el pago de la tasa 
hasta que el cereal se vende a un tercero; en España se 
producen también retrasos notables entre el pago de 
la tasa por el recaudador y el registro de la misma en la 
contabilidad-FEOGA nacional; a estos retrasos se 
añaden los ocasionados por la costumbre del 
Ministerio de Hacienda de enviar los importes 
recaudados trimestralmente; 
b) en Grecia, aunque existen registros locales de la tasa, 
no se lleva a cabo una supervisión centralizada de los 
retrasos en los pagos y tampoco se estaban exigiendo 
los intereses previstos en la legislación comunitaria 
unos seis meses después de su instauración; por otra 
parte, las multas y penalizaciones estipuladas por la 
legislación griega por retrasos en los pagos no se han 
aplicado sistemáticamente; 
c) la situación de los pagos es especialmente grave en 
Francia, donde: 
— algunos transformadores se niegan a abonar el 
importe total de la tasa de corresponsabilidad del 
período de julio de 1986 a agosto de 1987 [el 
importe pendiente ascendía a 110 Mió FF 
(15,9 Mío ECU) el 15 de mayo de 1990]; 
— muchas empresas recaudadoras (principalmente 
cooperativas) no abonaron la tasa de correspon­
sabilidad suplementaria correspondiente a 
1988/89 hasta que se fijó su tipo definitivo, 
momento en el que hicieron efectivo el importe 
total adeudado; 
— alrededor de la mitad de las empresas recaudado­
ras (que en circunstancias normales reciben el 
90 % de los pagos) se niegan a transferir la 
recaudación correspondiente a la campaña 
1989/90; queda así pendiente de pago un importe 
de 948 Mió FF (137 Mió ECU), correspondiente 
al período de julio a septiembre de 1989, así como 
otro estimado en 432,2 Mió FF (62,5 Mió ECU) correspondiente al período de octubre a diciem­
bre de 1989; en el momento de la fiscalización 
sólo se habían abonado al ONIC unos 80 Mío FF 
(11,6 Mió ECU), es decir, el 5,4 % del total 
adeudado en este período; de las conversaciones 
mantenidas con las tres cooperativas inspecciona­
das se desprende que la negativa a pagar estos 
importes responde a una decisión tomada en el 
nivel de asociación comercial y que justifican por 
el hecho de que la Comisión no ha utilizado los 
ingresos procedentes de la tasa para crear nuevas 
alternativas comerciales; a los agricultores, que 
ya habían hecho efectivo el importe de la tasa, no 
se les había consultado previamente; mientras 
tanto, los citados recaudadores han depositado 
las sumas en cuestión en cuentas bancarias 
bloqueadas que devengan intereses; el Tribunal 
expresa su preocupación por la pasividad de las 
autoridades francesas en cuanto a la exigencia de 
la transferencia de la tasa; 
d) en los Países Bajos, la costumbre del organismo 
pagador de emitir una factura por el importe de la 
tasa declarada prolonga los retrasos, al crear un plazo 
suplementario para el pago. 
Devolución de la tasa de corresponsabilidad 
suplementaria 
4.3.26. La organización de las devoluciones de la tasa 
suplementaria de corresponsabilidad difiere según los 
Estados miembros. En la R.F. de Alemania y en el Reino 
Unido, en el momento de la fiscalización del Tribunal, los 
productores de cereales debían presentar una solicitud 
acompañada de las facturas justificativas del pago de la 
tasa suplementaria correspondiente a las cantidades en 
cuestión. En la R.F. de Alemania acaba de pasarse al 
sistema que utilizan todos los demás Estados miembros 
salvo Italia, consistente en que los primeros compradores 
retienen la tasa suplementaria y unos seis meses más tarde 
la redistribuyen total o parcialmente entre sus proveedo­
res, una vez que la Comisión ha tomado la decisión final 
sobre el tipo aplicable. En el caso de las devoluciones 
parciales, el importe restante se abona a la administración 
competente. 
4.3.27. El Tribunal se ha encontrado en la R.F. de 
Alemania y en el Reino Unido con un vacío en la pista de 
auditoría debido a que la administración competente 
había devuelto a los agricultores las facturas que éstos 
habían enviado como justificantes de las solicitudes de 
devolución. Si bien se consiguió recuperar una reducida 
muestra de facturas que permitieron llegar a resultados 
generalmente satisfactorios en ambos Estados miembros, 
el Tribunal considera que, a efectos de la fiscalización, 
hubieran debido conservarse los documentos de apoyo 
originales o copias de los mismos. 
82 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12.12.^ 
4B3.2D. f^n Italia, las devoluciones las efectúa el 
organismo pa^adorapartir de listas facilitadas por las 
inspecciones aerícolas regionales. La investigación ha 
sacadoala luz retrasos considerables en el pa^o de las 
devoluciones, que lle^anasuperar los plazos fijados por 
la legislación comunitaria.Ala vista de lo inadecuado de 
los procedimientos utilizados para conciliar las devolu^ 
cienes con la tasa suplementaria abonada, el Tribunal 
considera perentoria una revisión global del sistema de 
devoluciónafindeaplicarmedidascorrectorasencasode 
irregularidades. L^ebido a la falta de control de las 
devolucionesrealizadas por el organismo pagador, el 
Tribunal no puede excluir la posibilidad de que algunos 
productores no hayan recibido los importes correspon^ 
dientes. 
4.3.2^. T^nC^recialasdevolucionesseabonaban directa-
mentealos productores, contra presentación de fotoco-
piasde las facturas del pa^o de la tasa, pero no se 
realizaban comprobaciones sistemáticas con las declarad 
cienes. En España el procedimiento es farragoso, va que 
los bancos comerciales han de confirmar los pa^os de la 
tasa. Chorno, por otra parte, las devoluciones las efectúan 
en parteel^l^PAven parte lasempresas recaudadoras, 
el procedimiento es propensoaerroresvrequiere una 
revisión anual minuciosa que incluva la conciliación del 
importetotaldevuelto con latasa suplementaria abo­
nada. 
^^^^^^^^^^^^^^ 
4.3.3^. A pesar de la importancia que reviste, el 
Tribunal ha descubierto que en algunos Pstados miem­
bros no era posible la conciliación entre declaracionesv 
pa^osvque cuando era posible no se realizaban 
a^ enlaR-.F.de Alemania,lospa^oslosre^istrala 
BundeskasseBremenvlas declaraciones la adminis 
tracióncompetenteporprocedimientosmanuales^un 
intento de conciliación realizadoporéstapuso de 
manifiesto diferencias considerables entre los impor-
tespendientesqueleconstabanvlosque figuraban en 
la Bundeskasse^ sin embarco, la conciliación no se 
realizó^ 
b^ en España, losbancos comerciales desempeñanun 
papel fundamental en el sistema contable,pero, al 
tramitarseporseparadolospa^osylasdeclaraciones, 
las autoridades no pueden conciliar los importes 
declarados con los abonados^ el Tribunal no puede 
aceptar discrepancias entre ambas series de datosv 
recomienda,portanto, que se instauren procedimien-
tosqueha^anposibleetectuarconciliaciones periódi­
cas^ c^ en Italia, las declaraciones délos recaudadores se 
registran en un sistema informatizado del ministerio 
deA^ricultura, en teoría despuésde haber concillado 
los importes adeudados con las sumas abonadasala 
Hacienda públicas no obstante, entre los pa^os 
registrados enambos sistemas existen divergencias 
considerablesquepersistenalostresañosdelre^istro 
de las primeras transaccionesycuya magnitud pone 
en tela de juicio la utilidad de dicha base de datosa 
electos de la bestión. 
^^^^^ 
4.3.31. P^l sistema de la tasa de corresponsabilidad 
autoriza las siguientes exenciónese 
a^ existencias iniciales de primeros transformadores, 
almacenes de intervenciónye^portadores al 3^ de 
^uniode l^o^vísperadela entrada envi^or del 
primer sistema de tasa^ 
b^ lase^istenciasdetransiciónenelmomentodela 
sustitución del ^sistema de primer transformadora 
porel^sistemadeprimercomprador^,imponiblesal 
tipo anticuo de la tasa básicaye^entas de la nueva 
tasa suplementarias 
c^ cereales destinadosaautoconsumoypartidas identi-
ficables de cereales transformados e^teriormente en 
pienso para uso del a^ricultor^ 
d^ hasta 2^ tm de cereales vendidas por cada pequeño 
agricultor, en virtud del sistema de ayuda a los 
pequeños agricultores^ 
e^ semillas certificadas compradas en virtud de un 
contrato de multiplicación^ 
f) 20 tm de cereales comercializados por los agricultores 
que participan en el sistema de retirada de tierras de la 
producción con más del 30 % de sus extensiones 
cultivables. 
Control de las existencias iniciales y de transición 
4.3.32. Tanto comerciantes como transformadores 
deben declarar sus existencias iniciales a las autoridades 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 83 
nacionales competentes, las cuales les entregan certifica­
dos de exención una vez que las han verificado. En cada 
venta sucesiva, dichos certificados se van pasando al 
nuevo propietario hasta que al final se adjuntan a las 
declaraciones de las cantidades transformadas o exporta­
das, a fin de eximirlas de la tasa. 
4.3.33. Los controles documentales de las existencias 
exentas de la tasa que realizan los Estados miembros son 
en general satisfactorios, pero no así las comprobaciones 
físicas. Además, la gran mayoría de los Estados miembros 
no facilitó a la Comisión el informe exigido por el 
reglamento de la Comisión que rige el uso de los 
certificados de exención. 
4.3.34. El Tribunal ha averiguado que los controles de 
las existencias de transición también se limitaban en gran 
medida a comprobaciones administrativas de que los 
pagos de la tasa se ajustaban a las cantidades declaradas. 
También en este caso se había prestado poca o ninguna 
atención a la verificación de la veracidad de las cantidades 
declaradas, bien mediante inspecciones físicas lo más 
cercanas posible a la fecha de cambio de sistema, o 
mediante la conciliación de las cantidades declaradas con 
verificaciones físicas realizadas posteriormente por 
terceros, como, por ejemplo, auditores externos. 
4.3.35. La fiscalización del Tribunal ha puesto de 
manifiesto las siguientes discrepancias en las existencias 
de transición: 
a) en la R.F. de Alemania, los registros de existencias de 
una empresa visitada en el transcurso de la fiscaliza­
ción mostraban que había dejado de declarar unas 
3 900tm; 
b) los registros de dos de las tres empresas inspecciona­
das en el Reino Unido indicaban que habían dejado 
de declarar, respectivamente, un 12 % y un 34 % de 
las existencias contables; 
c) en España, donde las comprobaciones físicas quedan 
a discreción de las oficinas locales del SENPA, una 
empresa fiscalizada no había declarado estas existen­
cias, lo que significa que no hizo efectiva la tasa de 
corresponsabilidad de las 220 tm de existencias 
(descontada al adquirirlas) que tenía en aquel 
momento; 
d) en Grecia, donde los inspectores agrícolas del 
departamento de Volos afirmaron que verificaban 
físicamente todas las existencias declaradas, el 
Tribunal sacó a la luz un caso en el que se habían 
declarado 3 741 tm (31 %) de más y otro en el que 
existía una discrepancia de 549 tm (7 %) en el momento de la fiscalización, hechos ambos que 
ponen en tela de juicio la Habilidad de los controles 
nacionales sobre las existencias. 
Autoconsumo de cereales para pienso 
4.3.36. A pesar de que las estadísticas de los Estados 
miembros indican que en las explotaciones agrícolas se 
consumen grandes cantidades de cereales, en ninguno de 
los visitados (a excepción del Reino Unido) se habían 
tomado medidas para verificar la Habilidad de estas cifras 
ni para llevar a cabo inspecciones de algunas explotacio­
nes. 
4.3.37. En Francia las autoridades han permitido 
contratos de retroventa, que son contratos de venta que 
permiten la compensación de ventas de cereales con la 
adquisición posterior de piensos compuestos que los 
contengan. Al no poderse identificar un vínculo directo 
entre el grano vendido por el productor y el pienso 
transformado, que a menudo se compra a un tercero, 
parece que tales contratos contravienen el principio de la 
tasa de corresponsabilidad que estipula que incluso las 
operaciones de trueque están sujetas a ella. Por lo tanto, el 
resultado de estos contratos de retroventa es el impago de 
la tasa. 
Ayudas a pequeños productores de cereales 
4.3.38. La exención de la tasa de corresponsabilidad de 
pequeños agricultores se efectúa en forma de ayudas 
directas en todos los Estados miembros a excepción de 
Grecia, Italia y España, donde se dispensa del pago de la 
tasa. A pesar de las numerosas propuestas de la 
Comisión, la legislación comunitaria no define el 
«pequeño agricultor», pero establece algunos criterios 
que hay que tener en cuenta: 
a) la superficie dedicada a los cereales, y/o 
b) la superficie agrícola utilizada, y/o 
c) la proporción de rentas de la explotación generadas 
por los cereales. 
Para la concesión de la ayuda es necesario disponer de 
una certificación del pago de las tasas de corresponsabili­
dad, aunque los Estados miembros pueden exigir 
justificantes complementarios. 
4.3.39. La fiscalización del Tribunal ha puesto de 
manifiesto la amplia gama de criterios aplicados en los 
D4 L^iario Oficial de las comunidades Europeas l^.l^u 
distintos Estadosmiembros para la concesión de ayudas. 
Se haa^eriguadoqueestoscriteriosnose fijan enfunción 
de patrones o medias socioeconómicas, sino con la 
intención de agotar los importes máximos de ayuda 
concedidos por la comisión. En Francia, por ejemplo, la 
superficie máxima que define al pequeño agricultor con 
^istasala obtención de la ayuda se aumentó de ó^haa 
^Oha. Fue así como este tope se convertiría en el factor 
determinante en la fijación de las dimensiones máximas 
quedefinieronal pequeño productor decereales en todos 
los Estados miembros. 
4B]mU. En Irlanda, la gran amplitud de la definición de 
^pequeño agricultor^^el que cultiva menos de It^Oha de 
cereales^con^iertealagranmayoríadelosagricultoresen 
beneficiarios de esta medida. En consecuencia, el control 
se limitaala^erificacióndelpagode la tasa.Sin embargo, 
cabeseñalarque,apesardelasposibilidadesquepresenta 
tan amplia definición, Irlanda no ha llegadoautilizar el 
importe total que tiene asignado^l,7^iioEC^Ll^ Estose 
debe, al parecer,aque los agricultores consideran que la 
ayuda no justifica el esfuerzo que e^ige presentar la 
solicitud. 
^.3.41. La aerificación de las solicitudes se limita en los 
Países Rajos a una comprobación administrativa del 
justificante de pago de la tasa, la tactura, para lo cual se 
admiten fotocopias de los originales. El Tribunal 
considerainadecuadoesteprocedimientoyaqueconélno 
secomprueba si los tipos de tasa aplicados son correctos. 
^.3.4^. Las autoridades alemanas no conservan ni los 
originales ni las copias de las facturas del pago de la tasa 
utilizadascomo prueba, lo cual resulta problemático 
tambiénaefectosdelafiscalizaciónnacional.Encuantoa 
la comprobación del derecho a la ayuda, el sistema 
empleado es correcto enteoría,yaquesebasaenla 
comparación de los datos proporcionados para acogerse 
a las ayudas a los pequeños agricultores con los 
facilitados para un sistema nacional de acudas en el que, 
por elcontrario,al agricultor leinteresadeclarar una 
extensión cultivable lo mayor posible. 
4.3.43. tampoco en el ^.einotlnido se conservan las 
facturas, y esto dificultó la fiscalización. Lamuestra 
inspeccionada se verificó intentando recuperar la docu^ 
mentación deapoyo, pero sóloen un ó^^de leseases se 
consiguió obtener dates satisfactorios. 
^.3.44. El sistema francés favorece especialmenteales 
miembros de las Agrupaciones Agrícolas de Explotación 
enC^omún^roupementsaghcolesd^ploitationcem^ 
mune,CrAEC^),altenerencuentaladimensiónmedia—y 
no la individual—de las explotaciones de sus miembros. 
Lasautoridadesfrancesasaceptantambiénfotocepiasde 
los documentos y en ocasiones certificaciones de las 
cantidades adquiridas emitidas por los recaudadores, 
procedimientos ambesirregulares. Seefectúancetejes con los dates empleados para los pagosala segundad 
social agrícola, pero no de manera sistemática. 
^.3.4éó. En Italia, la a^uda se concede en forma de 
exención del pagode la tasa^lasituaciónsepuederesumir 
asú 
a^ la concesión de laayuda se basa enla declaración del 
productor al recaudador en el momento de la ^enta^ 
alsernecesariataldeclaraciónencadaentrega,el 
número de transacciones que hay que tramitar para 
suposible^erificaciónsemultiplicacensiderablemen^ 
te, le cual no puede per menos de reducir la 
proporción de ellas que se pueden ^erificar^ 
b^ resulta dificil no exceder laa^uda nacional asignadas 
las autoridades italianas admitieren que no pudieren 
e^itarledurantelestresprimeresañesdelsistema^en 
el año en curse han puesto enmarcha un complicado 
procedimiento administrativo que, si bien puede 
mejorar el control, no se puede considerar intalible^ 
c^ el numere de inspecciones fisicas realizadas hasta la 
lecha en las regiones visitadas ha sido especialmente 
e^iguo^perejemplo, en la provincia de Bolonia sólo 
se han efectuado eche,ytedas ellas en el mismo día, 
mientrasqueenlapre^inciadePaduaelnúmeroesde 
siete^aunque lasauteridadeshanfijade un percenta­
je mínimo de aerificaciones del It^^de las transac-
cienesapartirde l^^un elevado número de 
autoridades regionales se han declarado ya incapaces 
de cumplir los objetivos. 
4.3.46. En España, las delegaciones locales del SEl^PA 
entreganalospequeñosagricultoresuncertificadedeque 
pueden eptarala ayuda, contra entrega de une emitido 
per la C^ámaraAgraria en el quecenste la extensión total 
de la e^pletacíón^en ocasiones see^oigen otros justifican­
tes, tales comelaceberturadelae^plotaciónper un 
segurey^e la solicitud de ayudaala producción de trigo 
dure.l^oebstante,lesregistrosdelaC^ámaraAgrariacen 
frecuencia no están actualizados, no contienen todos les 
acuerdos de arrendamientoyno indican con precisión la 
superficie dedicadaacereales. Liadas las circunstancias, 
las inspecciones fisicas sen el único método fiable para 
comprobarelderechoalaayuda. Si bienios funcionarios 
del SEl^PAafirmaron que tales inspecciones se realizan, 
no existen estadísticas dignas decenfianza al respecto. El 
hechedequeeltopeutilizadoperelSEl^PAparacalcular 
laayudaseadel 13t^^ delaproducciónmediapor 
hectáreadeclaradaenlaregión,yaesunindiciodelafalta 
defiabilidaddelsistema. Además,losretrasesquese 
producen en la emisión de los certificades^que llegan en 
algunos de los casos e^aminadosaseismeses^hacen que 
las empresas recaudadoras pospongan considerablemen­
te sus declaraciones de la tasa. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 85 
4.3.47. En Grecia, donde 430 000 agricultores pueden 
optar a las ayudas a pequeños agricultores, la ayuda se 
pagó directamente en 1986/87 y 1987/88. A partir de 
1988/89 se compensó con la tasa. Se puede señalar lo 
siguiente: 
a) los procedimientos seguidos para comprobar que los 
agricultores tenian derecho a la ayuda resultaban en 
apariencia satisfactorios, si bien al quedar limitada la 
ayuda a la producción media por hectárea declarada, 
se fomentaba el trueque de las cantidades producidas 
que excedieran tal límite; 
b) la gestión del sistema durante los dos primeros años 
de funcionamiento fue satisfactoria y no parece que el 
cambio al sistema de compensación esté justificado 
por « dificultades administrativas o técnicas »; 
c) las autoridades griegas estiman que un porcentaje que 
puede llegar al 10 % de los certificados emitidos y 
utilizados total o parcialmente no se devuelven a la 
administración, por lo que no existen estadísticas 
fiables sobre la ayuda total concedida. 
4.3.48. El sistema de compensación no puede garantizar 
que los Estados miembros no superen la cifra que pueden 
dedicar a este tipo de ayuda. Mientras que España ha 
tenido bastante éxito en respetar la asignación nacional 
de ayuda, excepto en 1987/88 (campaña en la que superó 
su asignación en 665 000 tm), Italia no lo ha logrado 
nunca. La base de datos de su Ministerio de Agricultura 
muestra un exceso acumulado de unos 8,7 Mió tm, 
equivalente al 62 % de la asignación nacional acumulada. 
Ello representa un total de 67,3 Mió ECU en tasa no 
percibida. Las autoridades italianas justifican el exceso 
alegando que la asignación nacional es demasiado 
reducida. Sea cual sea el motivo, las disposiciones legales 
comunitarias en la materia prohiben con claridad 
meridiana superar la asignación nacional fijada anual­
mente por el Consejo. 
GESTIÓN CENTRAL DE LA COMISIÓN 
4.3.49. A pesar de que la legislación comunitaria delega 
en los Estados miembros la gestión y control diarios del 
sistema de la tasa de corresponsabilidad, la Comisión 
conserva un papel fundamental en la materia. A ella le 
incumbe, en concreto: a) la elaboración de los reglamentos de aplicación; 
b) la supervisión de la aplicación de las medidas en los 
Estados miembros y la liquidación de las cuentas; 
c) la creación de un sistema de información adecuado 
con vistas a la aplicación de las decisiones de gestión 
rutinarias. 
Reglamentos de aplicación 
4.3.50. Los reglamentos de aplicación promulgados por 
la Comisión resultan incompletos en muchos aspectos 
importantes: 
a) no contienen disposiciones detalladas sobre los 
procedimientos de control que han de aplicar los 
Estados miembros en cuestiones importantes tales 
como las inspecciones físicas, lo que las invalida 
respecto al sistema de la tasa de corresponsabilidad en 
su conjunto; 
b) la tasa de corresponsabilidad no constituye deuda 
preferente en todos los Estados miembros; 
c) el criterio que utiliza la Comisión para la asignación 
de importes globales a los Estados miembros, es decir, 
el número de agricultores que comercializan menos de 
25 tm, no guarda relación con los aplicados por los 
Estados miembros al distribuir dichos importes. 
Supervisión de la aplicación de las medidas 
en los Estados miembros 
4.3.51. La Comisión no tomó medidas ante la no 
aplicación del sistema de primer transformador en Italia. 
A pesar de que las autoridades de este país carecían de 
justificación legal para aplicar el sistema de primer 
comprador en la campaña 1986/87, no se emprendió 
procedimiento de infracción alguno. 
4.3.52. Otro caso que hubiera requerido una supervi­
sión más activa y una reacción enérgica de la Comisión es 
la negativa de numerosos e importantes recaudadores 
franceses a transferir el importe de la tasa. Esta actitud ha 
persistido, de una u otra forma, desde su instauración. 
D^ó diario Oficial de las comunidades europeas Llnl^ 
4B1ÓB1 Asimismo, la comisión hubiera debido supera 
sar más de cerca los dispositivos de compensación 
aplicados en España, ItaliayC^reciaalaayudaalos 
pequeños agricultores, ^stos dispositivos se crearon 
como medida transitoria en l^ó^7, a causa de 
^dificultadesadministrativasotécnicas^,perosehanido 
prorrogando de una campañaaotrayahora parecen ser 
un rasgo permanente del sistema. Además, no están 
sujetosacontrol, debido sobre todoalaímposibilidad de 
supervisar lautilizacióndelasasignacionesde ayuda 
nacionales. Los procedimientos contables empleados en 
este dispositivo de compensación, que únicamente hacen 
figurar en las cuentas el importe neto de la tasa 
recaudada,nosólo^anencontradelatransparencia 
contable, sino que impidenala comisión supervisar la 
aplicación de la medida, L^e hecho los tres países 
mencionados han excedido laayuda que tenían asignada. 
4B1^, Pn 1^7, laC^omisiónemprendióunestudio 
detalladodel sistema, que fue interrumpido tras un corto 
períodopor faltadepersonal, Estohizoquepasaran 
desapercibidasdeficiencias fundamentalesdel sistema. 
En las liquidaciones de l^o y 1^7 se incluía la 
conciliación de las cantidades declaradasaetectos de la 
tasa con las cantidades imponibles que figuraban en las 
estadísticas oficiales disponibles. Si bien tal conciliación 
global constituye un valioso primer paso para sacarala 
luz las áreas problemáticas, no es suficiente por sí mismo 
para detectar los motivos subyacentes de las discrepan^ 
cías encontradas. El Lribunal, no obstante, observa con 
satisfacción que desde la liquidación de 1^^ la comisión 
ha completado su método de conciliación estadística 
global con análisis detallados de los sistemas en barios 
astados miembros. 
^^^^^^^^^^^^^^^ 
4,ó,óE^, La actividad de la comisión se ha ^isto 
entorpecida en muchas áreas fundamentales por la falta 
de información adecuada. En algunos casos, la razón es 
que los Estados miembros no facilitan los datos 
estipuladosenlalegislación comunitaria, peroenotrosel 
moti^oeslacarenciadeunmarcolegislati^oqueregulela 
recopilación de talesdatos,Lasposíblesmejoraspre^istas 
enelReglamento^PP^n^^7^del^onse^o,de^ode 
marzo de 1^^, no es probable que produzca 
resultados antes de que expíreel sistema de tasa de 
corresponsabilidad C^o desunió de 1^^, 
^Bóó, Clnadeficienciaímportanteeslacarenciadeuna 
base fiablecon la que obtener unaestimación de la 
producción ^un factor decisivo para la fijación del tipo 
definitivo de la tasa de corresponsabilídad suplemental 
^ tOOL^^3Btd^O,^.t. ria^. Los procedimientos no normalizados que se utilizan 
para este cálculo, así como la falta de una normativa que 
presea el ajuste del tipo de la tasa al volumen de 
producción final, restan transparencia al ejercicio 
contableylohacenindebidamentepropensoainfluencias 
sub^eti^as. El reciente cambio del sistemad, por el que 
secrea una tasasuplementaria provisional queseaplícará 
durante la campaña y se ajustará en la siguiente en 
función del volumen deproducciónfinal, será susceptible 
de manipulaciones debidoala inexistencia de procedía 
mientes de cálculo de la producción bien definidos. La 
CAamisión, que reconoce que sus estadísticas oficiales no 
son adecuadas para la gestión de los mercados ni para 
realizar una supervisión oportuna, recurre a fuentes 
alternativas, que con frecuencia son poco clarasyestán 
escasamente documentadas. Es más, el nue^o sistema se 
distancia del principio esencial de la tasa de corresponsal 
bilidad^el de recaudar en el mismo año en que ha tenido 
lugar el exceso de producción. 
4,^BÓ7, Porúltimo,lainexistencia deestadísticas fiables 
sobreelautoconsumodecerealesconstituye un obstáculo 
a la hora de supervisar la aplicación de la tasa de 
corresponsabílidad, L^e ahí queen lamayoría de los 
Estados miembros se calcule el autoconsumocomola 
diterencia entre la producciónyla cantidad declaradaa 
efectos de la tasa de corresponsabilidad, A falta de 
estadísticas más fidedignas, es imposible calibrar la 
exactitud de las declaraciones de la tasa de cada Estado 
miembro. 
C^^CL^SIC^^^SCIE^ERALES 
^Bó^, lOel análisis de los datos económicos se despren^ 
deconclaridad que la tasa decorresponsabilidad, incluso 
en el contexto de otras medidas relacionadas, no ha 
mejorado el equilibrio del mercado. Si se observan las 
variaciones de la producción en un período más largo, 
resulta claro que se debenafactores generales tales como 
las condiciones climatológicasynoalas nueras medidas 
aplicadasenlosúltimosaños,Enetecto,enel^^^^^.^ 
se puede observar que la producción continuó aumentan^ 
do tras la instauración de la tasayque las disminuciones 
ocasionales fueron incluso menores que las que se habían 
producidoantesdelasmedidasdecorresponsabilidad,La 
producción todavía sobrepasa considerablemente el 
consumo internoyno se ha conseguidoencontrarnue^os 
mercados que lo estimulen ni exportaciones que resulten 
rentables. 
C^^^^^to^C^^^Ot^Oot^^ori^o,^^^^^ro^ 
t^0^OOL^^^7tt^^n7 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 87 
Cuadro 4.3.3 — Balances de la oferta de cereales 
Campaña de comercialización 
Producción 
Importaciones 
Disminución de las existencias (2) 
Total disponible 
Utilización 
Consumo interno 
Exportaciones 
Aumento de las existencias (2) 
Total utilizado 1984/1985 
0) 
151,3 
6,9 
158,2 
118,6 
29,1 
10,5 
158,2 1985/1986 
160,4 
10,9 
171,3 
143,2 
27,5 
0,6 
171,3 1986/1987 
154,6 
7,1 
5,3 
167,0 
139,6 
27,4 
167,0 1987/1988 
153,6 
7,5 
161,1 
134,7 
17,9 
8,5 
161,1 (Mió t) 
1988/1989 
(3) 
164,3 
7,8 
172,1 
136,1 
26,9 
9,1 
172,1 
Fuente: Base de datos Eurostat-Cronos al 9.4.1990. 
(') EUR 10. 
(2) Existencias privadas y públicas. 
(3) Estimación al 15.10.1990. 
4.3.59. En el mejor de los casos, las tasas de correspon­
sabilidad sólo hubieran podido tener un efecto marginal 
en la prevención de grandes desequilibrios del mercado. 
Sin embargo, no alcanzaron la eficacia deseada debido a 
una serie de deficiencias importantes en su aplicación. 
Estos fallos aparecen en el ámbito comunitario y, 
consecuentemente, también en el nacional. 
4.3.60. La actuación de la Comisión en esta cuestión no 
ha sido lo suficientemente activa. Los problemas que 
surgieron en la aplicación de las medidas podrían haberse 
atajado tempranamente mediante reglamentos de aplica­
ción más estrictos respecto a los controles organizados 
por los Estados miembros, así como con intervenciones 
oportunas de la Comisión, que podrían haberse concreta­
do en inspecciones físicas en lugar de basarse en 
intercambios de puntos de vista en el Comité de Gestión o 
en liquidaciones en la que se utilizan datos estadísticos. 
Esta falta de control y supervisión queda patente en el 
hecho de no haberse tomado medidas contra los 
recaudadores franceses de la tasa que se negaron a 
transferir los importes recaudados ni contra las autorida­
des italianas cuando aplicaron ilegalmente durante la 
primera campaña un sistema distinto del aprobado. 
4.3.61. Otros problemas hallados en los Estados 
miembros se pueden resumir así: 
a) el control de la base imponible no es satisfactorio; las 
comprobaciones realizadas por los organismos de 
control de los Estados miembros no ofrecen garantías 
de que se hayan gravado todas las transacciones 
imponibles; b) en ciertos Estados miembros se registra una indebida 
permisividad de medidas que evitan o retrasan el pago 
de la tasa; 
c) en general, tanto la frecuencia como la duración de las 
inspecciones físicas distan de ser adecuadas para 
conseguir un grado aceptable de eficacia; se puede 
calibrar la indiferencia que suscitan estas inspeccio­
nes en la mayoría de los Estados miembros por el 
hecho de que dos años después de haber sido 
implantada la tasa revisada de corresponsabilidad 
aún no se habían efectuado inspecciones o sólo de 
forma muy restringida; la gran mayoría de los 
Estados miembros no concede suficiente atención a 
los retrasos de las declaraciones y los pagos; se 
impone una supervisión más activa de las crecientes 
cantidades adeudadas y un esfuerzo más decidido en 
su cobro, especialmente en los casos en que se corre el 
riesgo de que no se pague la tasa a las autoridades 
nacionales; 
d) los registros previstos por las normativas nacionales 
con frecuencia son deficientes y obvian numerosos 
elementos importantes estipulados en la normativa 
comunitaria; 
e) los procedimientos de devolución de la tasa son 
propensos a error y no incluyen dispositivos elemen­
tales de conciliación. 
4.3.62. Al no estar armonizadas las definiciones 
nacionales de «pequeño agricultor», éstas se formulan en 
su mayoría con el fin único de distribuir la totalidad de la 
88 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
ayuda disponible, en lugar de estar basadas en criterios 
objetivos. En efecto, ningún criterio objetivo puede 
justificar una oscilación de las definiciones nacionales 
aprobadas por la Comisión entre 15 ha y 100 ha. Los 
procedimientos empleados para verificar quiénes pueden 
optar a las ayudas para pequeños agricultores son 
inadecuados y hacen injusto el sistema actual de 
asignación de las ayudas. Por último, la reducida 
utilización de las asignaciones para ayudas directas (23 % 
hasta la fecha) contrasta de forma llamativa con la 
excesiva utilización de las asignaciones concedidas con el 
sistema de compensación. Los Estados miembros que 
autorizaron la compensación de la ayuda con las tasas 
devengadas fueron incapaces de garantizar el respeto de 
los límites fijados por el Consejo. 
4.3.63. Es cierto que la propuesta de la Comisión de 
permitir compensaciones implicaba un cierto realismo. 
Debido a las reconocidas «dificultades administrativas o 
técnicas », es probable que un mayor respeto de los límites 
del importe de ayuda compensada no se refleje en el 
rendimiento neto de la tasa, a causa de procedimientos de 
control inadecuados. Por supuesto, esta argumentación 
viene a ser equivalente a la admisión de que el sistema es 
impracticable en algunos Estados miembros. 
4.3.64. El método utilizado hasta ahora para fijar los 
tipos definitivos de la tasa de corresponsabilidad 
suplementaria carece de transparencia. Asimismo, los 
tipos se marcaban en un momento prematuro de la 
campaña, sin prever su corrección en función de los 
resultados finales. Las recientes modificaciones del 
método no permiten esperar mejores resultados si no se 
mejora considerablemente la fiabilidad de la base de 
datos de la Comisión. 
4.3.65. Al optar por la tasa de corresponsabilidad y 
desechar medidas alternativas de reducción de costes, la 
Comisión justificó su decisión alegando que la tasa se aplicaría a toda la producción cerealista, mientras que 
otras medidas alternativas, al tener una base de aplicación 
más limitada, hubieran debido ser mucho más drásticas. 
No obstante, el argumento pierde validez en las 
circunstancias actuales, ya que por diversos motivos no se 
recauda la tasa correspondiente a la mitad de la 
producción comunitaria de cereales y a más de un 60 % 
en ciertos Estados miembros (véase apartado 4.3.10). Las 
deficiencias expuestas anteriormente demuestran que el 
sistema actual de corresponsabilidad es complicado, es 
susceptible de manipulación y resulta en que a todos los 
agricultores y recaudadores no se les trata uniformemen­
te. Hay que señalar, sin embargo, que una correcta 
gestión de este sistema requeriría un considerable 
esfuerzo administrativo adicional por parte de las 
administraciones nacionales. 
4.3.66. Teniendo en cuenta todas las circunstancias, el 
Tribunal llega a la conclusión de que, a pesar del elevado 
nivel de ingresos generado, la deficiente aplicación del 
sistema de corresponsabilidad ha impedido que éste 
alcance con la eficacia requerida sus objetivos declarados. 
Algunas de las deficiencias observadas en su aplicación 
derivan de la propia naturaleza del sistema creado. Es 
más, dista mucho de ser evidente la supuesta mayor 
eficacia de un sistema de tasas en comparación con 
recortes de precios más sustanciales. En efecto, desde 
1988 el sistema de la tasa de corresponsabilidad, junto con 
los estabilizadores presupuestarios, se ha convertido en 
una mezcla de un sistema de recaudación de impuestos 
con otro de reducción de precios. Sin embargo, a causa de 
las deficiencias de aplicación de la tasa, el sistema no 
ofrece la equidad y eficacia esperadas del primero, y no 
puede esperarse que sus efectos en tanto que mecanismo 
de reducción de precios sean otra cosa que marginales. 
Por último, aunque los ingresos generados por la tasa han 
contribuido sin duda a financiar los mercados tradiciona­
les, hasta la fecha no han abierto mercados nuevos a un 
coste presupuestario razonable. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 89 
4.4. Observaciones sobre la aplicación de la política de 
retirada de tierras de la producción en la Comunidad 
4.4.0. ÍNDICE 
Retirada de tierras de la producción: esbozo del sistema 
Créditos disponibles y pagos efectuados 
Naturaleza de la fiscalización 
Resultados de la fiscalización 
Niveles de ayuda 
Comisión 
Estados miembros visitados 
Fijación de los tipos 
Diferenciación de los tipos aplicados al barbecho permanente y 
al barbecho en rotación 
Usos no agrícolas 
Problemas referentes al año de referencia 
Aspectos administrativos 
R.F. de Alemania 
Italia 
Reino Unido 
Inspecciones 
Problemas de control 
Utilización de fertilizantes, etc. 
Cubierta vegetal 
Usos no agrícolas 
Problemas registrados durante las visitas de inspección 
Sanciones 
Reembolso por la Comisión 
Seguimiento por la Comisión 
Eficacia en cuanto al coste 
Cuestiones referentes a la calidad de las tierras retiradas de la producción 
Utilización del barbecho rotativo en el sistema de retirada 
El antiguo programa de retirada de tierras de la producción en la R.F. de 
Alemania 
Gastos y costes administrativos 
Conclusiones y recomendaciones Apartados 
4.4.1 —4.4.5 
4.4.6 
4.4.7 —4.4.8 
4.4.9 —4.4.35 
4.4.9 —4.4.12 
4.4.9 
4.4.10 — 4.4.12 
4.4.10 
4.4.11 
4.4.12 
4.4.13 — 4.4.15 
4.4.16 — 4.4.22 
4.4.16 
4.4.17 — 4.4.21 
4.4.22 
4.4.23 — 4.4.25 
4.4.26—4.4.28 
4.4.26 
4.4.27 
4.4.28 
4.4.29 — 4.4.32 
4.4.33 
4.4.34 
4.4.35 
4.4.36 — 4.4.41 
4.4.36—4.4.37 
4.4.38 
4.4.39 
4.4.40—4.4.41 
4.4.42 — 4.4.51 
90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
RETIRADA DE TIERRAS 
DE LA PRODUCCIÓN: ESBOZO 
DEL SISTEMA 
4.4.1. La política de retirada de tierras de la producción 
tiene como objetivo reducir la superficie de tierras 
cultivables en explotación. Aunque, en principio, sea más 
amplia, repercute principalmente en la producción de 
cereales. Su fundamento legal es el Reglamento (CEE) 
n° 1094/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988 (»), que 
modifica el Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo, de 
12 de marzo de 1985 (2). El Consejo fijó sus reglas de 
aplicación en su Reglamento (CEE) n° 1272/88 de 29 de 
abril de 1988, al que modificó el Reglamento n° 3981/89 
de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989 (3). Entró en 
vigor en la campaña 1988/89, en la que se retiraron de 
producción en la Comunidad 362 495 hectáreas. En enero 
de 1990 la Comisión ha propuesto que durante dicho año 
se permitan producciones no orientadas a producción de 
alimentos (4). 
4.4.2. Se puede conceder la ayuda a extensiones que 
hayan sido cultivadas durante un período de referencia 
(véase apartado 4.4.13). Se excluyen, sin embargo, las que 
se utilicen para cultivos no encuadrados en una organiza­
ción común de mercados. 
4.4.3. Los agricultores que deseen participar en el 
sistema tienen que comprometerse a retirar como mínimo 
el 20 % de su superficie cultivable durante cinco años 
(pero pueden dar por finalizado el compromiso, sin 
penalización, tras tres años). A aquellos que retiren de 
producción más del 30 % de sus tierras cultivables se les 
exime de la tasa de corresponsabilidad de los cereales 
correspondiente a 20 toneladas. 
4.4.4. Para tener derecho a la ayuda, la tierra deberá 
dejarse en barbecho permanente o en barbecho en 
rotación (véase apartado 4.4.11), o dedicarse a repobla­
ción forestal o a fines no agrícolas. No obstante, los 
Estados miembros podrán autorizar que las extensiones 
retiradas se dediquen a pastos para ganadería extensiva o 
a la producción de lentejas, garbanzos y vezas. 
(>) Reglamento (CEE) n° 1094/88 del Consejo, de 25 de abril de 
1988; DO L 106 de 27.4.88, p. 28. 
(2) Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo, de 12 de marzo 
de 1985; DO L 93 de 30.3.1985, p. 1. 
(3) Reglamento (CEE) n° 1272/88 de la Comisión, de 29 de abril 
de 1988; DO L 121 de 11.5.1988, p. 36; modificado por el 
Reglamento (CEE) n° 3981/89 de la Comisión, de 20 de 
diciembre de 1989; DO L 380 de 29.12.1989, p. 22. 
(4) Documento COM(89) 597 final, de 23 de enero de 1990, en 
el que se incluye una propuesta de Reglamento de 
modificación del Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo 
sobre mejora de la eficiencia de las estructuras agrícolas. 4.4.5. Aunque el sistema está integrado en la política 
estructural llevada a cabo en aplicación del Reglamento 
(CEE) n° 797/85, su coste presupuestario corresponde 
por partes iguales a las secciones de Garantía y de 
Orientación del FEOGA, aunque inicialmente las 
solicitudes de pago de los Estados miembros corren a 
cargo del mecanismo de garantía. La sección Orientación 
está encargada de la gestión del sistema. Tal como se 
dispone en el Reglamento (CEE) n° 1094/88 (5), la 
retirada de tierras de la producción debería haber entrado 
en vigor el 14 de julio de 1988. Como aparece nítidamente 
en el cuadro 4.4.1, en la mayoría de los Estados miembros 
la aplicación inicial del sistema sufrió retrasos. 
CRÉDITOS DISPONIBLES 
Y PAGOS EFECTUADOS 
4.4.6. El presupuesto de 1989 incluía 40 Mió ECU para 
la política de retirada de tierras de la producción, 
cantidad que ha pasado a 140 Mió ECU en el de 1990 
(artículo 390). Sin embargo, durante el ejercicio 1989 se 
han efectuado pocos pagos (véase cuadro 4.4.1) porque la 
mayoría de los Estados miembros han hecho efectivas las 
primas de la primera campaña (1988/89) durante la 
segunda mitad de 1989 (en Italia en enero de 1990). Estas 
peticiones no están por tanto incluidas en las cuentas del 
FEOGA-Garantía de 1989. 
NATURALEZA DE LA FISCALIZACIÓN 
4.4.7. Se han mantenido conversaciones con la Comi­
sión y las administraciones centrales, regionales y locales 
de Italia, el Reino Unido y la R.F. de Alemania (los tres 
Estados miembros donde el sistema ha tenido más 
aceptación). Para verificar los datos de los expedientes 
correspondientes se han visitado 43 explotaciones. 
4.4.8. En marzo y abril de 1990, el Tribunal ha 
examinado la aplicación del sistema en siete regiones: 
Apulia y Sicilia (Italia), Suroeste de Inglaterra y Escocia 
(Reino Unido) y las regiones de Renania-Palatinado, 
Baja Sajonia y Schleswig-Holstein (R.F. de Alemania). 
(5) Reglamento (CEE) n° 1094/88 del Consejo, de 25 de abril de 
1988; DO L 106 de 27.4.88, p. 28. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 91 
Cuadro 4.4.1 — Importancia del sistema de retirada de tierras de producción y gasto comunitario por Estado miembro 
Estado miembro (') 
Bélgica 
R.F. de Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Reino Unido 
Total Fecha 
de comienzo 
18.10.1988 
12.8.1988 
13.12.1988 
12.12.1988 
19.11.1988 
9.12.1988 
6.2.1989 
12.4.1989 
16.8.1988 
29.7.1988 Superficie acogida 
1988/1989 
(Hectáreas) 
352 
165 125 
— 
34 229 
15 707 
1 310 
91 617 
6 
2 582 
51 567 
362 495 1989/1990 
(Hectáreas) 
148 
57 259 
250 
18 000(*) 
39 702 (*) 
382 
110 000(**) 
31 
6 155 
50 321 
282 248 Total 
(Hectáreas) 
500 
222 384 
250 
52 229 
55 409 
1 692 
201 617 
37 
8 737 
101 888 
644 743 Pagos de la Comunidad (2) 
(1 000 ECU) 
Ejercicio 
1989 
— 
5 818 
— 
— 
— 
167 
— 
— 
— 
— 
5 985 Ejercicio 
1990 (3) 
49 
18 220 
— 
— 
— 
87 
13 152 
— 
__ 
6 191 
37 699 
(45 446) (4) 
(*) Estimación no oficial de la Comisión. 
(**) Estimación del Tribunal. 
(') No se aplica a Portugal. En Dinamarca no se ha introducido el sistema hasta 1990. 
i1) Datos de la Comisión. 
(3) Pagos efectuados desde octubre de 1989 a abril de 1990. 
(4) Previsión de la Comisión de los pagos de octubre de 1989 a junio de 1990. 
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN Estados miembros visitados 
Niveles de ayuda 
Comisión 
4.4.9. La Comunidad reembolsa una parte de las 
ayudas nacionales a unos porcentajes que varían en 
función de la importancia de éstas. Estos porcentajes, que 
inicialmente oscilaban entre el 15 % y el 50 %, han sido 
aumentados recientemente al 25 % y el 60 % [Reglamen­
to (CEE) n° 752/90 del Consejo (6)], como se presenta en 
el cuadro 4.4.2. Estos últimos niveles han estado en vigor 
hasta el 31 de diciembre de 1989 para retiradas de la 
producción durante 1989/90. La Comisión fijó los tipos 
que debían aplicarse a partir de enero de 1990 el 6 de julio 
de 1990 (7). Fijación de los tipos 
4.4.10. Italia aplica un tipo fijo diferenciado en función 
de las características de las tierras, mientras el Reino 
Unido utiliza tipos diferentes según la explotación esté 
incluida o no en las regiones desfavorecidas definidas en 
la Directiva 75/268/CEE (8). En la R.F. de Alemania se 
calculan de forma individual. Véase cuadro 4.4.2. 
Diferenciación de los tipos aplicados 
al barbecho permanente y al barbecho en rotación 
4.4.11. Con el barbecho en rotación, el agricultor deja 
cada año sin cultivar una parcela de tierra diferente, pero 
la superficie total en barbecho permanece constante. Para 
este tipo de barbecho cada Estado miembro aplica un 
(6) Reglamento (CEE) n° 752/90 del Consejo, de 26 de marzo 
de 1990; DO L 83 de 30.3.1990, p. 1. 
(7) Reglamento (CEE) n° 1941/90 de la Comisión, de 6 de julio 
de 1990; DO L 174 de 7.7.1990, p. 34. (8) Directiva 75/268 del Consejo, de 28 de abril de 1975; DO L 
128 de 19.5.1975; modificada por última vez por el 
Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo, de 12 de marzo 
de 1985; DO L 93 de 30.3.1985. 
92 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 4.4.2 — Tipos de ayuda a la retirada de tierras de la producción en la R.F. de Alemania, 
Italia y Reino Unido y contribución comunitaria 
Tipos de retirada 
R.F. de Alemania (') 
Dependiendo de la valoración de la calidad de la 
tierra 
Italia (2) 
Valle del Po 
Otros valles 
Regiones de montaña 
Regiones de montaña desfavorecidas 
Regiones de alta montaña 
Reino Unido 
Tipo normal 
Zona desfavorecida 
Contribución comunitaria 
Campaña 1988/1989 (3) 
Campaña 1989/1990 (4) Barbecho 
permanente 
y bosque 
(a) 
297 a 600 ECU 
550 ECU 
440 ECU 
400 ECU 
380 ECU 
380 ECU 
270 ECU 
300 ECU Barbecho 
rotativo 
(b) 
(a) tipos 
Se fijan por 
región 
Deducciones del 
0 al 40 % 
de (a) 
300 ECU 
267 ECU 
Permanente, rotativo, no agrícola 
Nivel de ayuda del 
Estado miembro (ECU) 
hasta 200 
la parte de 200 a 400 
la parte de 400 a 600 
hasta 300 
la parte de 300 a 600 Contribución 
Comisión 
% 
50 
25 
15 
60 
25 Usos no 
agrícolas 
(c) 
(a) tipos 
menos renta 
obtenida de 
usos no 
agrícolas 
(se calcula 
caso por 
caso) 
Se fijan' por 
región 
Deducciones 
del 0 al 75 % 
de (a) 
250 ECU 
216 ECU Pastizales 
extensivos 
(d) 
-40 a -60% 
-40% 
No aplicable 
Pastizal extensivo 
Nivel de ayuda del 
Estado miembro (ECU) 
hasta 100 
100-200 
200-300 
hasta 150 
150-300 Contribución 
Comisión 
% 
50 
25 
15 
60 
25 
(') Excepto Renania-Palatinado donde estos porcentajes se aplican sólo al barbecho rotativo (barbecho permanente: -20 %) 
(2) En Italia, el 60 % del porcentaje del barbecho permanente corresponde al cultivo de lentejas, etc. en tierras acogidas al sistema. 
La contribución comunitaria corresponde a pastizales extensivos. 
(3) Reglamento (CEE) n° 1094/88 de la Comisión, de 25 de abril de 1988. 
(4) Reglamento (CEE) n° 752/90 del Consejo, de 26 de marzo de 1990, y Reglamento (CEE) n° 1941/90 de 6 de julio de 1990. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 93 
sistema completamente diferente. En el Reino Unido, los 
tipos son inferiores a los del barbecho permanente. En 
Italia varían por región, por ejemplo, en Basilicata es 
igual al del barbecho permanente, mientras que en la 
colindante Calabria es un 40 % inferior. En la R.F. de 
Alemania los tipos aplicados al barbecho en rotación y al 
permanente son los mismos excepto en Renania-
Palatinado donde el del primero es del orden de un 20 % 
mayor que el del segundo. 
Usos no agrícolas 
4.4.12. De acuerdo con el artículo 10 del Reglamento 
(CEE) n° 1272/88 de la Comisión, para determinar el tipo 
de ayuda deberá tenerse en cuenta la renta obtenida por 
utilizaciones no agrícolas. En el Reino Unido se aplica 
una reducción uniforme de 50 UKL por hectárea a los 
tipos de ayuda del barbecho permanente. En Italia, las 
deducciones varían por región. En Aosta, Trentino-Alto 
Adigio, Lazio y Calabria no se aplican deducciones, 
mientras que en Liguria son del 75 %. El resto de las 
regiones aplican deducciones comprendidas en este 
intervalo. En la R.F. de Alemania la renta se deduce del 
tipo normal calculándola caso por caso. 
Problemas referentes al año de referencia 
4.4.13. Corresponde a los Estados miembros elegir el 
período de referencia mencionado en el apartado 4.4.2. 
Este período debe abarcar no menos de una campaña 
comprendida entre el 1 de julio de 1985 y el 30 de junio de 
1988. 
4.4.14. La R.F. de Alemania y el Reino Unido eligieron 
como período de referencia la campaña 1987/88. Italia lo 
situó de septiembre de 1987 a marzo de 1988, lo que lo 
hace inferior a una campaña, con lo que incumplió el 
Reglamento. 
4.4.15. El Reino Unido solicitó a los agricultores que 
pudieran estar interesados en el sistema de retiradas de 
tierras de la producción que declararan la estructura de 
sus cultivos durante el año de referencia. Muchos de los 
que presentaron esta declaración fueron sometidos a 
inspección aunque posteriormente decidieron no entrar 
en el sistema. A diferencia del sistema británico, las 
autoridades nacionales de la R.F. de Alemania e Italia no 
han verificado sistemáticamente los datos correspondien­
tes al año de referencia. Aspectos administrativos 
R.F. de Alemania 
4.4.16. En este Estado miembro los encargados de 
administrar el sistema y realizar los pagos son las regiones 
(Lánder). El Ministerio de Agricultura coordina desde 
Bonn pero no puede tomar decisiones directas sobre la 
aplicación del sistema. Los procedimientos administrati­
vos de los Lánder son diversos: 
a) en Renania-Palatinado se solicita a los agricultores 
una amplia documentación catastral en la que, sin 
embargo, no existen mapas que reflejen la situación 
de las parcelas que se retiran; 
b) en Baja Sajonia la decisión sobre la ayuda se basa 
completamente en la declaración del agricultor y no 
se solicita documentación de apoyo; 
c) en Schleswig-Holstein se exige presentar extractos del 
registro catastral y planos donde figure la situación de 
las parcelas que se quieren retirar de la producción. 
Sin embargo no se exige una lista completa de todas 
las parcelas de la explotación. 
ItaUa 
4.4.17. En Italia, la administración central autoriza y 
realiza los pagos pero las regiones deben encargarse de 
preparar las solicitudes de los agricultores, realizar las 
inspecciones necesarias y presentar al organismo pagador 
italiano (AIMA) las listas de proyectos con el importe de 
las ayudas que deberán hacerse efectivas. 
4.4.18. Se exige a los agricultores que presenten las 
cédulas catastrales con planos de la situación de los 
campos. Sin embargo, en Sicilia estos mapas y las cédulas 
son obsoletos porque el último censo catastral data de 
1940. 
4.4.19. El decreto sobre retirada de tierras de la 
producción en la campaña 1988/89 fue publicado el 6 de 
febrero de 1989 y fijaba como plazo de presentación de las 
solicitudes hasta el 31 de marzo de 1989. El correspon­
diente a la campaña 1989/90 se publicó el 8 de febrero de 
1990 y el plazo correspondiente de presentación finaliza­
ba el 31 de marzo de 1990. Demasiado tarde en ambos 
casos para influir en las decisiones sobre cultivos de los 
agricultores. Aunque de este modo pueden decidir 
acogerse al sistema si por ejemplo la precipitación durante 
^4 Diario Oticial de las comunidades Europeas 12 12 ^ 
el infierno no ha sido suficiente para un cultivo 
determinado. 
4,4,2^, A los solicitantes no se les informa si han sido 
admitidosal sistema ni reciben una notiticación de pago, 
reconocieron el resultado hasta que recibieron el pago^ 
enelcasodelacampañal^88/8^enenerode 1^0, Existe 
elriesgodegueduranteeste largo períododeincertidum^ 
bre los agricultores cultiven tierras que habían decidido 
retirar de la producción. 
4,4,21. La administración central italiana recibe copias 
de los impresos de solicitud antes de que las regiones las 
hayan examinadoyutiliza la información que contienen 
para elaborar estadísticas. 
^eel^do 
4,4,22. En el Reino Hmdo los beneficiarios tienen que 
presentarun mapa de la explotación con los números de 
las parcelas, l^o obstantes no se solicita prueba del 
régimen de tenencia ^propiedadoarrendamiento)yalos 
agricultoresquepractiquenelbarbechoenrotaciónnose 
les exige que indiquen en un mapa la tierra que dejarán 
baldía. La administración seha mostrado dispuestaa 
etectuar un cotejo pormuestreo para comprobar que los 
participantes enelplanquesonarrendatarioslo son 
efectivamente de las tierras que pretenden retirar de la 
producción. Sin embargos consideran que una comprobad 
ción similar de la propiedad llegaría demasiado tiempo. 
^^^L^^^ 
4,4,21 Elartículol4delReglamento^EE^n^ 1272/88 
dispone que los Estados miembros deberán inspeccionar 
cada año una muestra representativa de las propiedades 
de los beneficiarios^ muestra que nodeberáserinferior al 
éó^.Parecequeestecriterio mínimo se respeta enlos tres 
Estados miembros aunque con grandes diferencias tanto 
de unoaotro como dentro de ellosyque^ en muchos 
casóse el momento de las inspecciones es predecible^ con 
lo que resultan de dudoso ^alor. Efectivamente^ las 
inspecciones no anunciadassoncasiinexistentes. En Baja 
Sajonia^Lüneburg^ los agricultores sabían en enero que 
lainspecciónseharíaenabrilEnRenania^Palatinadolas 
inspecciones de los barbechos rotativos se realizan 
únicamenteentreelldemayoyell^de^unio,En Sicilia^ 
lasinspeccionessehacentraslacosecha^ demasiado tarde 
paradeterminarsila tierraseha utilizadodeforma 
adecuada. 4.4.24. En todos los Estados miembros visitados faltan 
directrices de controlymecanismos de inspecciónyde 
comunicación de los resultados, C^ada región es libre de 
actuar como desee. En generad el principal control es la 
medición de las parcelas retiradas de la producción. 
4,4,25. ElReglamento^EE^1272/88exigequeantes 
del primero de ^ulio de cada año los Estados miembros 
informen a la comisión de los resultados de las 
inspecciones.En marzo del^O^ ni Italia^ ni la R.E,de 
Alemania^ ni el Reino Cánido habían presentado los 
informes cuyo plazo de entrega analizaba elide ^ulio de 
1^8^, 
^P^^^^^^^^ 
t^ü^^ÓBdefe^z^te^etc. 
4,4,26. Dependiendo del tipo de retirada que se haya 
hecho^alautilizacióndefertilizantes^distribuciónde 
estiércol y aplicación de productos fitosanitarios se 
aplican dilerentesdisposicionescomunitarias.Sucontrol^ 
especialmente del estiércol^ es diticil^ si no imposible. 
CA^e^h^egehd 
4427 El artículo4del Reglamento ^EE^ 1272/88 
dispone que se deberá proporcionar una cubierta vegetal 
adecuada. Esta cubierta no está detínida.Porejemplo^ en 
Lüneburg^R,F,de Alemania^ se aceptó que iuera maíz 
pero el agricultor sucumbióala tentación de cosecharlos 
incumpliendo lo reglamentado. 
^o^^o^^co^ 
4,4,28. El reglamento estipula que la tierra no podrá 
utilizarse paraproducciones^egetalesoanimales, l^o 
obstantes un ejemplo típico de utilizaciones permitidases 
el pasto de caballos de monta,Cada Estado miembro 
interpreta de forma diterentelas reglas sobre usos no 
agrícolas. En la R,F, de Alemania únicamente se 
consideran usos no agrícolas los programasdeprotección 
ambientad mientras que en el Reino anidóse permiten 
actividades tales como producción de césped para 
replantaryla cría de caballos para obtención de sangre 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 95 
(para fines farmacéuticos). El reglamento no es claro 
sobre la aceptación de campos de golf y lagos artificiales. 
Problemas registrados durante las visitas 
de inspección 
4.4.29. La mayor parte de ellos se refieren a la medición 
de las parcelas retiradas de la producción, por ejemplo 
con los senderos o las superficies de almacenamiento que 
se deben deducir. En uno de los campos inspeccionados 
en Italia surgieron serias dudas sobre si realmente la tierra 
era cultivable. En la R.F. de Alemania, un agricultor 
exageró la medición de una parcela y en otra particular­
mente mala se efectuó una conversión en bosque no 
autorizada. Y una administración de Schleswig-Holstein 
consideró que podían retirarse de producción las acequias 
de los agricultores. 
4.4.30. En el Reino Unido, un agricultor convirtió sin 
autorización una extensión retirada de la producción en 
un lago, mejorando con ello la calidad de las tierras 
circundantes. 
4.4.31. En Italia y en menor amplitud en la R.F. de 
Alemania (Renania-Palatinado), pastores trashumantes 
pastan sus rebaños en campos acogidos al sistema sin 
permiso de los agricultores. En Escocia se da un primer 
aviso si en el momento de la inspección u observación 
informal se ven animales pastando en los campos y el 
segundo aviso provoca la anulación o reclamación del 
pago. En tres de los 14 casos examinados en Escocia había 
vacas u ovejas en las parcelas retiradas de la producción. 
4.4.32. En algunos casos en que la administración 
carecía de expedientes completos (véase apartado 4.4.16) 
o en que los datos usados eran obsoletos, ha sido difícil 
para los auditores, y a veces imposible, determinar 
exactamente durante la visita a las explotaciones los 
campos que no se cultivaban. 
Sanciones 
4.4.33. El Reglamento (CEE) n° 1272/88 dispone que, 
en el caso de irregularidades graves, los Estados 
miembros deberán decidir las sanciones financieras, que, 
como mínimo, deberán ser iguales a la ayuda indebida­
mente abonada más los intereses correspondientes. Sin 
embargo, este reglamento no define qué es lo que 
constituye una irregularidad grave. Por ejemplo, ¿cose­char un campo retirado de la producción, no notificar su 
venta o estercolarlo constituyen «irregularidades gra­
ves»? 
Reembolso por la Comisión 
4.4.34. Aunque la política de retirada de tierras de la 
producción se considera una medida estructural, se 
financia conjuntamente por las secciones Orientación y 
Garantía del FEOGA (véase apartado 4.4.5). Se le 
aplican las normas financieras de la sección Garantía. En 
opinión del Tribunal, y contrariamente a lo indicado en el 
preámbulo del Reglamento de base (9), esto no facilita la 
administración y gestión financiera del plan. Además, 
como sucede con todo el gasto de la sección Garantía, no 
se envían justificantes con las solicitudes, de modo que la 
sección Orientación, responsable del seguimiento del 
plan, no puede comprobar los pagos. El Tribunal 
recomienda que las solicitudes de pago se tramiten como 
las de reembolso de las acciones indirectas de la sección 
Orientación. 
Seguimiento por la Comisión 
4.4.35. En 1989, el departamento de la Comisión realizó 
visitas a Italia y la R.F. de Alemania para evaluar y 
controlar el plan de retirada de tierras de la producción. 
Los tres Estados miembros visitados durante la fiscaliza­
ción del Tribunal lamentaron la falta de asesoría técnica y 
de ayuda para interpretar determinadas cuestiones. 
EFICACIA EN CUANTO AL COSTE 
Cuestiones referentes a la calidad de 
las tierras retiradas de la producción 
4.4.36. La fiscalización ha confirmado que en la 
mayoría de los casos las parcelas que se han retirado dé 
producción son las de menor productividad. Efectiva­
mente, existen directrices nacionales que recomiendan a 
los agricultores que incluyan en el sistema tierra con 
problemas edáficos, enfermedades, plagas y malas 
hierbas así como aquéllas cuya situación dé lugar a 
problemas de cultivo. 
(9) Reglamento (CEE) n° 1094/88 del Consejo, de 25 de abril de 
1988; DO L 106 de 27.4.1988, p. 28. 
96 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
4.4.37. En Escocia se suelen retirar de producción 
franjas de una anchura mínima de 15 metros situadas en 
las márgenes de los campos. En algunas regiones de la 
R.F. de Alemania se han aceptado también franjas de 
cinco a diez metros de anchura vecinas a bosques y a 
riberas de ríos y lagos. Estos pedazos son invariablemente 
las partes menos productivas de un campo. 
Utilización del barbecho rotativo 
en el sistema de retirada 
4.4.38. En Sicilia el barbecho rotativo es un método de 
producción normal. Periódicamente se interrumpe el 
cultivo de cereales y se plantan leguminosas para dar al 
suelo oportunidad de recuperar su fertilidad. En estas 
circunstancias, el sistema de retirada de la producción 
constituye una prima que en poco contribuye a reducir la 
producción de cereales. 
El antiguo programa de retirada de tierras 
de la producción en la R.F. de Alemania 
4.4.39. En la región de Baja Sajonia entró en vigor en 
1986 un programa nacional que proporcionaba ayuda a 
la retirada de la producción anual de tierras cultivables. A 
su llegada, el sistema comunitario sustituyó al nacional. 
Las autoridades alemanas consideraron que la tierra que 
había sido retirada de producción al amparo del 
programa nacional podía pasar a acogerse al comunita­
rio. Sin embargo, estas extensiones no se habían 
necesariamente utilizado para cultivos incluidos en la 
organización común de mercados. En 1987/88 se habían 
acogido al programa nacional 50 200 hectáreas y al 
comunitario en el primer año 53 800 hectáreas, sólo 3 600 
hectáreas más. 
Gastos y costes administrativos 
4.4.40. Según estimaciones oficiales, el coste de admi­
nistrar el sistema en Inglaterra asciende al 21 % de la 
ayuda que se hace efectiva (y al 50 % de la cantidad 
reembolsada por la Comisión). Las autoridades compe­
tentes de la R.F. de Alemania admiten a grandes rasgos 
esta estimación. Entre los otros «costes» del sistema de 
retirada de tierras de la producción figuran la pérdida de 
ingresos comunitarios como resultado de la exención de 
la tasa de corresponsabilidad de los cereales y los del 
desempleo que resultan de dejar explotaciones completas 
en barbecho permanente. 4.4.41. Utilizando datos de la propia Comisión (10), el 
Tribunal ha calculado que el coste medio para la 
Comunidad de no producir una tonelada de un cereal 
corriente es como mínimo 60 ECU (véase cuadro 4.4.3.) 
Sin embargo, este cálculo no toma en cuenta que son los 
Estados miembros quienes hacen efectiva la mayor parte 
de la ayuda (el 60 % o más) y corren con los costes 
administrativos. Si se tienen en cuenta estos factores, el 
coste asciende por lo menos a 180 ECU por tonelada, lo 
que es equivalente a más del doble de los tipos de 
restitución a la exportación de cereales predominantes en 
1989. Esto, en opinión del Tribunal, es una indicación de 
la necesidad de mejorar la aplicación del sistema de 
retirada de tierras de la producción para hacerlo más 
rentable. 
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 
4.4.42. El Tribunal no ha podido encontrar pruebas de 
que el sistema de retirada de tierras haya conseguido 
reducir de forma significativa la producción de cereales. 
La aceptación ha sido baja y en muchos casos se han 
retirado las tierras más marginales. De 1988 a 1989 la 
superficie dedicada al cultivo de cereales aumentó en 
212 500 hectáreas. 
4.4.43. Algunos de los aspectos del sistema exigen un 
nivel de control extremadamente difícil de alcanzar. Esto 
es especialmente cierto en el caso de la opción barbecho 
con prohibición de estercolado y utilización de herbicidas 
y en la de pastizales extensivos con limitación de la 
intensidad de pasto y del número de siegas para heno y 
prohibición de riego y de utilización de abonos orgánicos. 
4.4.44. La verificación de los datos del año de referencia 
se va haciendo más difícil conforme pasa el tiempo. Las 
pruebas físicas desaparecen de los campos y normalmente 
los agricultores no llevan registros de lo que producen en 
cada parcela. Para poder llevar a cabo controles válidos 
será necesario modificar el Reglamento de forma que 
para los casos nuevos se puedan utilizar años de 
referencia más recientes. 
4.4.45. Existen grandes diferencias en la forma en que 
los Estados miembros interpretan y aplican la reglamen­
tación. Si se quiere conseguir la aplicación uniforme del 
sistema en toda la Comunidad, la Comisión necesita 
definir aspectos tales como los usos no agrícolas y la 
cubierta vegetal adecuada. 
(10) Informe sobre la aplicación del régimen comunitario de 
retirada de tierras de la producción. Doc. COM(89) 353 
final; de 12 de septiembre de 1989. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 97 
4.4.46. La Comisión debería establecer un sistema 
uniforme para la inspección del sistema e incrementar su 
supervisión. Los Estados miembros deberían suministrar 
datos con los que se pudieran verificar los reembolsos 
antes de hacerlos efectivos. A este respecto, el Tribunal 
recomienda que las solicitudes de pago de este tipo se 
sometan a la misma tramitación que las acciones 
indirectas del FEOGA-Orientación. 
4.4.47. Los Estados miembros no están seguros de 
cómo castigar las infracciones y, en concreto, de si las 
sanciones deberían limitarse al año en que se produce la 
irregularidad o aplicarse de forma retroactiva a todas las 
campañas anteriores. La Comisión debe tomar medidas 
para aclarar la situación. 
4.4.48. La reglamentación actual no evita que los 
agricultores incrementen la producción de cereales en los 
campos que no pueden acogerse al sistema, aunque 
algunos Estados miembros así lo han legislado. Este tipo 
de disposiciones deberían estar incluidas en la normativa 
comunitaria sobre la retirada de tierras de la producción. superficie dedicada a cereales de modo que no superara la 
que cultivaba en el año de referencia menos la retirada de 
la producción. 
4.4.50. En el cuadro 4.4.2 se muestra que existe una gran 
diversidad en los tipos de ayuda aplicados por los Estados 
miembros, así como que los reembolsos de la Comisión 
son regresivos por naturaleza, con lo que los Estados 
miembros se ven poco incentivados a fijar tipos del límite 
superior de la escala, ya que cuanto más altos sean, menor 
será la proporción que pagará la Comunidad. La 
publicación de tipos de reembolso más elevados en julio 
de 1990 (n) no ha modificado esta situación. 
4.4.51. Además de lo anterior, para mejorar la eficacia 
del sistema la Comisión debería estudiar: 
a) aumentar la superficie mínima y/o el porcentaje de 
tierra cultivable que se debe retirar; 
b) prohibir la inclusión en el sistema de partes y franjas 
de campos. 
4.4.49. Al agricultor que elija el barbecho rotativo 
(véase apartado 4.4.38) se le debería obligar a reducir su O1) Reglamento (CEE) n° 1941/90 de la Comisión, de 6 de julio 
de 1990; DO L 174 de 7.7.1990, p. 34. 
Cuadro 4.4.3 — Coste por tonelada del cereal no cultivado en 1988/1989 
como resultado de la aplicación del sistema de retirada de tierras de la producción 
Cálculo del coste para la Comunidad 
Ha retiradas (') 
Ayuda comunitaria (Mió ECU) (') 
Ayuda media por Ha: B/A 
Rendimiento estimado de las extensiones acogidas al sistema (2) 
Coste por tonelada para la Comunidad: C/D 362 495 
51,4 
142 ECU 
2,3 tm/Ha 
62 ECU (A) 
(B) 
(Q 
(D) 
Cálculo de los costes de la Comunidad y del Estado miembro 
Ayuda comunitaria (Mió ECU) 
Ayuda del Estado miembro (Mió ECU) 
Subtotal (Mió ECU) (B + E) 
Costes administrativos 
Subtotal (Mió ECU) (F + G) 
Coste por Ha: H/A(4) 
Coste por tonelada: I/D (4) 40% 
60 % (3) 
( + 20%) 51,4 
77,1 
128,5 
25,7 
154,2 
425 ECU 
185 ECU (B) 
(E) 
(F) 
(G) 
(H) 
(I) 
(•) Véase cuadro 4.4.1. 
(2) Doc. COM(89) 353 final. 
(3) Ayuda del Estado miembro expresada en % del gasto total: Reino Unido, 57,2 %; R.F. de Alemania, 66,2 %; Italia, 63,1 %. (4) Cálculos efectuados por el Tribunal de Cuentas utilizando los datos de la Comisión sobre superficies retiradas, rendimientos medios y pagos efectuados. 
Para datos de base véase cuadro 4.4.1. 
98 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CAPÍTULO 5 
Política común marítimo-pesquera 
5.0. ÍNDICE Apartados 
Introducción 5.1 — 5.2 
Observaciones sobre la gestión presupuestaria 5.3 — 5.8 
Utilización de los créditos de compromiso y de pago 5.4 — 5.5 
Proyectos inactivos 5.6 — 5.8 
INTRODUCCIÓN 
5.1. La aplicación de la política común marítimo-
pesquera se financia, a partir del presupuesto comunita­
rio, de las siguientes maneras: 
a) restituciones a la exportación y medidas de interven­
ción que forman parte de la sección Garantía del 
FEOGA (capítulo 40)0); 
b) operaciones de inspección y vigilancia en el mar 
(capítulo 41); 
c) acuerdos internacionales de pesca, que permiten a los 
pescadores de la Comunidad trabajar en las aguas de 
países terceros (capítulo 42); 
d) medidas destinadas a modernizar, mejorar y adaptar 
las estructuras en los sectores de la pesca y de la 
piscicultura, que forman parte de la sección Orienta­
ción del FEOGA (2) (capítulo 46) y, desde 1986, del 
Fondo Europeo de Orientación Pesquera (3) (capítu­
lo 47). 
Las partidas más importantes corresponden a los 
acuerdos internacionales y las políticas estructurales con 
respectivamente el 47,4 % y el 45,6 % de los créditos de 
compromiso de 1989. 
(') DO L 24 de 27.1.1983. 
(2) Reglamento (CEE) n° 2908/83 del Consejo, de 4 de octubre 
de 1983; DOL290de22.10.1983,p. 1; y Reglamento (CEE) 
n° 378/84 de la Comisión, de 13 de febrero de 1984; DO L 46 
de 16.2.1984, p. 11. 
(3) Reglamento (CEE) n° 4028/86 del Consejo, de 18 de 
diciembre de 1986; DO L 376 de 31.12.1986, p. 7. 5.2. Este capítulo del Informe Anual alude al título 4, 
con la excepción de los gastos en medidas de garantía 
(capítulo 40) que se tratan en el capítulo Medidas de 
gestión y control presupuestario del FEOGA-Garan-
tía(4). 
OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN 
PRESUPUESTARIA 
5.3. El cuadro 5.1 muestra que en los cuatro capítulos 
mencionados se comprometieron 317,4 Mió ECU en 
1989, lo que supone un aumento del 14,3 % con respecto 
a 1988, y se pagaron 238,0 Mió ECU, un incremento del 
11,7 % con respecto a 1988. A principios de 1989, los 
compromisos antiguos no liquidados suponían 
320,9 Mió ECU mientras que a final de diciembre de 1989 
los importes pendientes de pago correspondientes a 
compromisos de 1989 y ejercicios anteriores ascendía a 
401,5 Mió ECU. 
Utilización de los créditos de compromiso 
y de pago 
5.4. El cuadro muestra que los créditos de compromiso 
se utilizaron en un porcentaje elevado (97,8 % de los 
iniciales y 98,9 % de los definitivos), como ya ocurrió en 
1988. La utilización de los créditos de pago fue 
únicamente del 63,9 %, frente al 78,7 % (de los créditos 
definitivos) en 1988. Esta reducción se ha debido 
principalmente a un descenso en la utilización de los 
(4) Véase el capítulo 3 del presente informe. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 99 
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100 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
créditos de pago del capítulo 46, que corresponden a 
proyectos estructurales comprometidos entre 1982 y 
1986. Se ha pasado del 86,3 % en 1988 al 53,9 % en 1989. 
5.5. Los créditos de compromiso del capítulo 42 
(Acuerdos Internacionales de Pesca) se analizan en los 
apartados 1.89 y 1.90 del capítulo 1 del presente informe. 
Proyectos inactivos 
5.6. Al examinar la utilización de los créditos de pago, el 
Tribunal estudió en profundidad una muestra de 81 
proyectos comprometidos entre 1983 y 1986 al amparo 
del Reglamento (CEE) n° 2908/83 del Consejo, de 4 de 
octubre de 1983 (5), respecto a los que no se efectuaron 
pagos en 1989. El Tribunal descubrió que 39 de estos 
proyectos habían sido anulados al final de 1989 o estaban 
en las fases finales de serlo. La mayor parte de ellos 
correspondían a Italia, aunque algunos de los de 1986 
eran españoles. En ningún caso se efectuaron pagos. 
Basándose en la información disponible en el momento 
de la fiscalización se puede deducir que al menos el 20 % 
de los 239,1 Mió ECU comprometidos al amparo del 
Reglamento (CEE) n° 2908/83 del Consejo serán anula­
dos. 
5.7. Esta situación da lugar a los siguientes comenta­
rios: 
(5) Reglamento (CEE) n° 2908/83 del Consejo, de 4 de octubre 
de 1983; DO L 290 de 22.10.1983, p. 1; y Reglamento (CEE) 
n° 378/84 de la Comisión, de 13 de febrero de 1984; DO L 46 
de 16.2.1984, p. 11. a) los procedimientos que se utilizan para anular 
proyectos son excesivamente lentos. Resulta muy 
poco satisfactorio que los compromisos correspon­
dientes permanezcan durante cinco años en las 
cuentas sin ser utilizados; 
b) los retrasos excesivos que se producen al anular los 
proyectos y los compromisos presupuestarios corres­
pondientes es uno de los factores que contribuyen a la 
repetición anual de previsiones excesivas de los 
créditos de pago en el presupuesto que inevitablemen­
te dan lugar a su subutilización; 
c) es preocupante que en un momento en el que no se 
pudieron financiar todos los proyectos presentados 
por escasez de fondos, como mínimo el 20 % de los 
existentes se queden finalmente sin utilizar: este 
hecho pone de manifiesto que los procedimientos de 
selección de los proyectos que emplean los Estados 
miembros directamente interesados (Italia, España) 
no son adecuados. 
5.8. En cierta medida, los nuevos procedimientos 
previstos en el Reglamento (CEE) n° 4028/86 del 
Consejo, de 18 de diciembre de 1986 (6), aplicables a los 
proyectos comprometidos en el período 1987 a 1991 y los 
reglamentos que lo desarrollan, deberían mejorar el 
seguimiento de los proyectos. Sin embargo, sigue siendo 
esencial que la Comisión actúe rápidamente a partir del 
momento en que disponga de información de que los 
proyectos no avanzan, así como que los Estados 
miembros respondan a los télex-recordatorio de la 
Comisión. 
(6) Reglamento (CEE) n° 4028/86 del Consejo, de 18 de 
diciembre de 1986; DO L 376 de 31.12.1986, p. 7. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 101 
CAPÍTULO 6 
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, 
sección Orientación (FEOGA-Orientación) 
6.0. ÍNDICE 
Introducción 
El régimen de ayudas a la inversión en explotaciones agrícolas instaurado por 
el Reglamento (CEE) n° 797/85, de 12 de marzo de 1985, que trata de la 
mejora de la eficacia de las estructuras agrarias 
Observación preliminar 
Elementos esenciales del régimen de ayudas examinado 
Condiciones de concesión de las ayudas 
Objetivos de las ayudas 
Alcance de la fiscalización del Tribunal 
Observaciones sobre las disposiciones reglamentarias 
Disposiciones comunitarias 
Disposiciones nacionales de aplicación 
Observaciones específicas sobre las ayudas a la ejecución de los planes de 
mejora de las explotaciones agrícolas 
Equilibrio entre las ayudas solicitadas y los créditos nacionales 
disponibles 
Forma y contenido de los planes de mejora 
Renta del trabajo por unidad de trabajo-hombre (UTH) 
Capacitación profesional suficiente 
Llevanza de la contabilidad 
Restricciones aplicables al sector de producción de leche 
Reembolsos comunitarios 
Tipo de beneficiarios y de inversiones 
Observaciones específicas relacionadas con las ayudas a los jóvenes 
agricultores 
Instalación de jóvenes agricultores 
Cualificación profesional del joven agricultor 
Evaluación de los resultados de las ayudas 
Conclusión 
Acciones forestales financiadas por la Sección Orientación del FEOGA de 
acuerdo con el Reglamento (CEE) n° 269/79 de 6 de febrero de 1979 
Introducción 
Marco reglamentario 
Acciones 
Objetivos 
Tipo de operaciones 
Programas nacionales de aplicación 
Observaciones Apartados 
6.1 
6.4 
6.4 
6.5 
6.5 
6.8 
6.9 
6.12 
6.12 
6.15 — 6.3 
— 6.78 
— 6.8 
— 6.7 
— 6.11 
— 6.21 
— 6.14 
— 6.21 
6.22 —6. 
6.22 
6.28 
6.33 
6.43 
6.46 
6.51 
6.55 
6.64 
6.68 
6.68 
6.71 
6.72 
6.75 
6.79 
6.79 
6.84 
6.84 
6.86 
6.87 
6.88 
6.89 — 6.27 
— 6.32 
— 6.42 
— 6.45 
— 6.50 
— 6.54 
— 6.63 
— 6.67 
— 6.71 
— 6.70 
— 6.74 
— 6.78 
— 6.127 
— 6.83 
— 6.95 
— 6.85 
— 6.94 
102 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Ejecución, seguimiento y control de las acciones 
Estado de realización financiera y material 
Observaciones sobre la ejecución de las acciones 
Observaciones sobre el seguimiento y el control 
De la Comisión 
De los Estados miembros 
Conclusión 
Conclusión general 6.95 
6.95 
6.97 
6.114 
6.114 
6.119 
6.122 6.121 
6.96 
6.113 
6.121 
6.118 
6.121 
6.127 
6.128 —6.130 
INTRODUCCIÓN 
6.1. Las principales observaciones sobre la legalidad, 
regularidad y presentación contable de las operaciones 
que se imputan a la parte del presupuesto correspondiente 
al FEOGA-Orientación se recogen en el capítulo 1 del 
presente informe (véanse especialmente los apartados 
1.87 y 1.88). ocasiones desde su aprobación. Salvo indicación contra­
ria, el presente informe hace referencia a las disposiciones 
vigentes en 1988, ya que los pagos comunitarios de 1989 
corresponden a gastos nacionales efectuados en 1988. 
Elementos esenciales del régimen de ayudas 
examinado 
6.2. La situación de los compromisos y los pagos del 
ejercicio en relación con los créditos inicialmente 
previstos en el presupuesto y los créditos definitivos 
disponibles se resume en el cuadro 6.1. 
6.3. En el presente capítulo, el Tribunal analiza, sobre 
todo respecto a la buena gestión financiera, dos temas 
seleccionados en 1989 para ser analizados a fondo: el 
régimen de ayudas a las inversiones en explotaciones 
agrícolas y las acciones forestales financiadas por la 
Sección Orientación del FEOGA. Condiciones de concesión de las ayudas 
6.5. El régimen de ayudas a la inversión en explotacio­
nes agrícolas fiscalizado por el Tribunal está descrito en el 
título 1 del Reglamento (CEE) n° 797/85. Este título hace 
referencia a las ayudas generales, que se rigen por lo 
dispuesto en los artículos 2 a 6 y a las ayudas especiales a 
jóvenes agricultores, reguladas por el artículo 7. Las 
ayudas generales se limitan a explotaciones agrícolas, 
cuyo titular: 
EL RÉGIMEN DE AYUDAS A LA 
INVERSIÓN EN EXPLOTACIONES 
AGRÍCOLAS INSTAURADO POR 
EL REGLAMENTO (CEE) N° 797/85, 
DE 12 DE MARZO DE 1985, 
QUE TRATA DE LA MEJORA 
DE LA EFICACIA DE 
LAS ESTRUCTURAS AGRARIAS a) ejerza la actividad agrícola como actividad principal; 
b) posea una capacitación profesional suficiente; 
c) presente a la administración nacional competente un 
plan de mejora material de su explotación; 
Observación preliminar d) se comprometa a llevar una contabilidad simplificada 
(artículo 2, apartado 1). 
6.4. El Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo, de 12 
de marzo de 1985 (*), relativo a la mejora de la eficacia de 
las estructuras agrarias ha sido modificado en numerosas 
(!) DO L 93 de 30.3.1985. Además, la renta de trabajo-hombre (UTH) debe ser 
inferior a la renta de referencia fijada por el Estado 
miembro y el plan de mejora no debe prever una renta de 
trabajo superior al 120 % de dicha renta de referencia 
(artículo 2, apartado 2). No podrán concederse ayudas al 
sector de huevos y aves de corral y se imponen 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 103 
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104 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
limitaciones especiales a los sectores lácteo y porcino 
(artículo 3, apartados 3,4 y 5). El valor de la subvención, 
que sólo se concede si la inversión no supera los 60 000 
ecus por unidad de trabajo-hombre y los 120 000 ecus por 
explotación, no podrá sobrepasar el 35 % y, en las zonas 
desfavorecidas, el 45 % del importe de la inversión en 
inmovilizado material y el 20 % y el 30 % respectivamen­
te en los demás tipos de inversión. No obstante, estos 
porcentajes se incrementan en 10 puntos en Grecia, 
España, Irlanda, Italia y Portugal (artículo 4). Los límites 
señalados (volumen y porcentajes) hacen referencia a las 
ayudas que puedan recibir un reembolso parcial del 
FEOGA-Orientación. En determinados casos (especial­
mente para la construcción de edificios de la explotación), 
los Estados miembros pueden conceder ayudas superio­
res, pero la parte de ellas que sobrepase los límites fijados 
no tiene derecho a subvenciones comunitarias (artícu­
lo 8). 
6.6. Las ayudas especiales a jóvenes agricultores, cuya 
instauración en los Estados miembros, a diferencia de las 
generales, no es obligatoria, se podrán conceder a 
quienes: 
a) no hayan alcanzado la edad de 40 años; 
b) se instalen en una explotación agraria teniendo como 
actividad principal la de agricultor; 
c) hayan alcanzado una cualificación profesional satis­
factoria en el momento de su asentamiento o, a más 
tardar, dos años después de ésta. 
6.7. Las ayudas especiales pueden incluir: 
a) una prima única de un importe máximo de 7 500 ecus, 
en forma de capital o como bonificación de intereses; 
b) una bonificación de intereses del 5 % como máximo 
durante un período de 15 años, cuyo valor capitaliza­
do no podrá ser superior a 7 500 ecus y deberá 
destinarse a cubrir los gastos de la instalación; 
c) una ayuda adicional de como máximo el 25 % de la 
ayuda concedida al plan de mejora presentado dentro 
de los cinco años siguientes a la instalación. 
Objetivos de las ayudas 
6.8. Según el artículo 2 del Reglamento (CEE) 
n° 797/85, las ayudas a la inversión tienen como objetivo 
general«contribuir a la mejora de las rentas agrícolas y de las condiciones de vida, trabajo y producción en las 
explotaciones agrícolas». Por otra parte, en el artículo 3 
se señalan los objetivos específicos de las inversiones 
subvencionadas: 
a) «la mejora cualitativa y la reconversión de la 
producción en función de las necesidades del 
mercado; 
b) la adaptación de las explotaciones con vistas a reducir 
los costes de producción, mejorar las condiciones de 
vida y de trabajo o ahorrar energía; 
c) la protección y mejora del medio ambiente». 
El Reglamento (CEE) n° 797/85 no fija ningún objetivo 
particular para las ayudas especiales a los jóvenes 
agricultores, a no ser el de favorecer su asentamiento. 
Alcance de la fiscalización del Tribunal 
6.9. En 1989, el Tribunal ha examinado la aplicación del 
régimen de ayudas descrito en algunas regiones de seis 
Estados miembros (R.F. de Alemania, España, Francia, 
Irlanda, Italia y el Reino Unido). 
6.10. La fiscalización del Tribunal, basada en el examen 
de los sistemas de gestión y de una muestra de expedientes 
de las ayudas concedidas se ha centrado en el examen de 
los gastos efectuados por los Estados miembros en 1988 y 
reembolsados por la Comisión en 1989. Los pagos totales 
a cargo del FEOGA-Orientación correspondientes a las 
medidas examinadas ascendieron en 1989 a 133,4 Mió 
ECU, lo que equivale al 30 % del total de los pagos 
efectuados en virtud del Reglamento (CEE) n° 797/85. 
6.11. En los apartados siguientes, la exposición de las 
observaciones de la fiscalización va precedida por un 
análisis de los problemas del contenido de las disposicio­
nes comunitarias y nacionales aplicables a las ayudas 
examinadas, ya que las inspecciones han llevado a 
constatar que estos problemas se reflejan directamente en 
la aplicación del régimen de ayudas. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 105 
Observaciones sobre las disposiciones 
reglamentarias 
Disposiciones comunitarias 
6.12. En el Reglamento (CEE) n° 797/85, los objetivos y 
las condiciones de aplicación del régimen de ayudas 
aparecen de una manera vaga e imprecisa, sin referencia 
alguna a las necesidades particulares y concretas de los 
distintos sectores que componen el mosaico de la 
agricultura comunitaria actual. La indeterminación de las 
indicaciones del Reglamento impide identificar la política 
de desarrollo agrícola comunitaria de la que debería ser el 
instrumento. No se indican criterios operativos de 
selección de los posibles beneficiarios, ni se definen 
prioridades. Aunque la Comunidad dispone de instru­
mentos específicos de información y de análisis, tales 
como la Red de Informaciones Contables Agrícolas 
(RICA), las encuestas sobre la estructura de las explota­
ciones agrícolas y el importante entramado estadístico 
elaborado permanentemente por Eurostat y, además, 
gestiona directamente los mercados agrícolas, no ha 
definido ni los tipos de explotaciones agrícolas que, por 
sus dimensiones, composición de la mano de obra, 
capital, equipamiento, cultivos, nivel de producción, etc., 
podrían contribuir a la mejora de la eficacia de las 
estructuras preconizada por el Reglamento, ni las 
inversiones que son más necesarias para lograr las 
mejoras deseadas en la actual situación de la agricultura 
comunitaria. Ni siquiera la introducción, en 1988, de una 
referencia a las «explotaciones agrícolas de carácter 
familiar» en el artículo 2 del Reglamento constituye una 
indicación clara de una opción o prioridad comunitaria 
puesto que simplemente se ha « autorizado » a los Estados 
miembros a «limitar» el régimen de ayuda a este tipo de 
explotaciones (2). Disposiciones nacionales de aplicación 
6.15. Los regímenes de ayuda previstos en el título 1 del 
Reglamento n° 797/85 requieren una aplicación formal 
mediante disposiciones nacionales que se someten a un 
procedimiento de dos fases con el que la Comisión las 
aprueba: en primer lugar el dictamen sobre los antepro­
yectos, que los Estados miembros están obligados a 
comunicarle (artículo 24) y, en segundo lugar, tras su 
aprobación por los Estados miembros, una decisión que 
certifique su conformidad con el Reglamento y que, por 
tanto, se cumplen las condiciones necesarias para la 
participación financiera de la Comunidad (artículo 25). 
6.16. El Tribunal ha observado a este respecto que, en la 
mayoría de los casos, las legislaciones nacionales se 
limitan a transcribir el texto del Reglamento sin añadir 
precisiones complementarias. Este hecho puede explicar­
se por motivos jurídicos y políticos, ya que si los Estados 
miembros modifican, limitan o completan de manera 
significativa el régimen de ayudas corren el riesgo de que 
la validez de las disposiciones nacionales sea puesta en 
entredicho debido a su falta de conformidad con lo 
dispuesto en el Reglamento. Este riesgo no es únicamente 
teórico, como lo prueba una sentencia del Tribunal de 
Justicia (3) sobre la aplicación del régimen de ayudas 
análogo establecido por la Directiva 72/159/CEE del 
Consejo, de 17 de abril de 1972 (4). Desde el punto de vista 
político es difícil imaginarse que un Estado miembro 
aplique restrictivamente este régimen de ayudas de 
carácter totalmente general. Si lo hiciera, sus agricultores 
estarían en una posición menos favorable para acceder a 
las ayudas que los de los demás de otros Estados 
miembros que no lo hubieran hecho. 
6.17. El análisis de las disposiciones nacionales que 
realiza la Comisión se centra en gran medida en 
comprobar su conformidad formal con las condiciones 
fijadas en el Reglamento. 
6.13. Otras expresiones contenidas en el Reglamento 
parecen hueras; por ejemplo, el objetivo de «reconver­
sión de la producción en función de las necesidades del 
mercado» (artículo 3, apartado 1) si consideramos que el 
régimen específico de ayudas a la reconversión de la 
producción, previsto en el título 03 del mismo Reglamen­
to no ha sido aplicado al no poder definir el Consejo las 
producciones hacia las que «puede admitirse» esta 
reconversión (artículo 1 quater). 6.18. Una condición esencial para la eficacia de las 
ayudas a las inversiones en explotaciones es, por ejemplo, 
la presentación de un plan de mejoras válido. No 
obstante, frecuentemente en las disposiciones presenta­
das a la Comisión no se incluye un modelo del plan que se 
exigirá a los solicitantes de la ayuda: este hecho pone de 
manifiesto que el examen que aquélla realiza no incluye 
una valoración técnica de la validez del modelo del plan. 
6.14. La imprecisión generalizada del título 1 del 
Reglamento (CEE) n° 797/85 hace imposible llegar a 
ninguna conclusión sobre el grado en que los objetivos 
comunitarios se han cumplido e impide efectuar un 
análisis serio de la aplicación de los medios necesarios 
para alcanzar tales objetivos. 
(2) Reglamento (CEE) n° 1137/88 del Consejo, de 29 de marzo 
de 1988; DO L 108 de 19.4.1988. 6.19. Por otro lado, el subordinar la entrada en vigor 
efectiva de las medidas comunitarias a que se hayan 
plasmado en disposiciones nacionales, a su vez sujetas a 
un doble examen de la Comisión, provoca retrasos que, 
teniendo en cuenta la estructura regional de algunos 
Estados miembros (no existen únicamente doce legisla-
(3) Sentencia del 18 de diciembre de 1986, sobre el asunto 
312/85 (Rec. 1986, p. 4039). 
(4) DO L 96 de 23.4.1972. 
106 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
ciones nacionales sino decenas, según el grado de 
competencia legislativa de las distintas regiones), dan 
lugar a la aplicación fragmentaria, tanto geográfica como 
cronológica, de las medidas comunitarias y a posibles 
distorsiones de sus efectos. Por ejemplo: en 1990, el 
procedimiento legislativo de algunas regiones italianas 
aún no había finalizado, de modo que los agricultores de 
estas regiones estaban, en principio, excluidos de las 
medidas comunitarias. Hay que señalar también que los 
problemas descritos anteriormente se presentan cada vez 
que tiene lugar una modificación importante del Regla­
mento, ya que hace necesario comenzar de nuevo el 
procedimiento aludido. 
6.20. En esta situación, el Tribunal debe cuestionar la 
necesidad y la utilidad para la buena gestión de las 
medidas del lento procedimiento que la Comisión utiliza 
para aprobar formalmente las disposiciones nacionales. 
Podría sustituirse por una aplicación directa del Regla­
mento, que estaría más de acuerdo con su condición 
jurídica de acto directamente aplicable. 
6.21. Por otro lado, se deberían utilizar procedimientos 
más simples pero más eficaces para controlar el cumpli­
miento de las condiciones exigidas para que las Comuni­
dades reembolsen una parte de las ayudas concedidas por 
los Estados miembros. En ellos se debería incluir la 
obligación de comunicar a la Comisión las disposiciones 
nacionales aprobadas para complementar al Reglamento 
y un procedimiento permanente de consulta entre las 
administraciones nacionales y comunitarias sobre cual­
quier problema de interpretación o de aplicación de la 
reglamentación. El procedimiento actual puede incluso 
facilitar la aplicación irregular del Reglamento si, como 
ya se ha señalado (véanse los apartados 6.66 y 6.71), las 
disposiciones nacionales han sido erróneamente declara­
das conformes por la Comisión. 
Observaciones específicas sobre las ayudas 
a la ejecución de los planes de mejora 
de las explotaciones agrícolas 
Equilibrio entre las ayudas solicitadas y los créditos 
nacionales disponibles 
6.22. En los Estados miembros, la aplicación del 
régimen de ayudas a las inversiones en explotaciones 
agrícolas puede encontrarse con dificultades de financia­
ción nacional. 
6.23. Se ha observado que en la región italiana de los 
Abruzos el agotamiento de los recursos presupuestarios 
regionales condujo a que en 1989 se anulara la posibilidad 
de presentar planes de mejora e incluso, en una parte de la región, a que se suspendiera la concesión de ayudas a la 
inversión previstas en los planes ya aprobados; además, 
las ayudas necesarias para realizar los planes presentados 
hipotecan durante años la utilización de los créditos 
presupuestarios futuros. Se llega así a una situación que es 
asimilable a la no aplicación del régimen de ayudas, lo 
que, dada su obligatoriedad, constituye una infracción al 
Reglamento. 
6.24. En el Piamonte, para mantener la proporción 
entre las ayudas solicitadas y las ayudas disponibles, la 
administración regional fija para la presentación de 
solicitudes de ayuda unos plazos, cuya apertura se 
anuncia con muy poca antelación. Además, puede que la 
presentación de solicitudes de ayuda se reserve a 
determinadas categorías de agricultores (primera instala­
ción, otros jóvenes agricultores, zonas de montaña). Este 
sistema impuesto por las incontestables limitaciones de 
los créditos nacionales no constituye una solución ideal 
que permita a los agricultores programar y efectuar las 
inversiones en el momento más oportuno para la 
explotación. Por otra parte, reservar las ayudas a 
determinadas categorías prioritarias de agricultores, lo 
que constituiría una decisión muy válida para la gestión 
racional del sistema, no parece conforme al contenido del 
Reglamento que únicamente «autoriza» una limitación, 
la del caso, ya señalado, de las explotaciones familiares. 
6.25. En otros Estados miembros, el equilibrio entre el 
importe de las ayudas solicitadas y los créditos disponi­
bles parece mantenerse más fácilmente, bien debido al 
nivel más desarrollado de sus estructuras agrícolas 
(Baviera) o a una menor capacidad de inversión de los 
agricultores (España). 
6.26. Cuando las solicitudes de ayuda sobrepasan 
ampliamente los créditos disponibles, el equilibrio 
debería lograrse seleccionando los planes que estén más 
de acuerdo con las prioridades de desarrollo agrícola, que 
deberían haber sido definidas de antemano. Ahora bien, 
como estas prioridades no están fijadas en el Reglamento 
(CEE) n° 797/85, por lo general, las instancias de los 
Estados miembros no están dispuestas a elegir entre 
planes que cumplen formalmente las condiciones del 
Reglamento, debido al riesgo de que las exclusiones 
carezcan de una base legal firme. 
6.27. Los problemas descritos anteriormente deberían 
resolverse con la definición por la Comunidad de 
objetivos claros y prioridades fijados de antemano, así 
como determinando, en colaboración con los Estados 
miembros, los medios financieros necesarios para 
alcanzarlos. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 107 
Forma y contenido de los planes de mejora 
6.28. Según los apartados 1 y 4 del artículo 2 del 
Reglamento (CEE) n° 797/85, el plan de mejora debe 
incluir como mínimo: 
a) la descripción de la situación inicial; 
b) la descripción de la situación después de la realización 
del plan según una previsión; 
c) la indicación de las medidas y, en particular, de las 
inversiones previstas; 
d) la demostración, mediante los cálculos oportunos, de 
que las inversiones están justificadas por la situación 
de la explotación y su economía y que su realización 
supondrá una mejora duradera y sustancial de tal 
situación y, en particular, de la renta de trabajo por 
unidad de trabajo-hombre (UTH). Se admite, tam­
bién, que el plan sirva únicamente para mantener el 
nivel actual de la renta del trabajo, aunque en este 
caso la subvención del FEOGA se reducirá en un 
20 %. 
6.29. El plan de mejora constituye el elemento central 
del régimen de ayudas, por lo que es esencial que su 
estructura y su contenido proporcionen una justificación 
fiable, racional y objetiva de las inversiones previstas. Es 
necesario evitar a toda costa que se produzcan situaciones 
en las que el plan pueda reducirse a una formalidad 
suplementaria, de forma que cuando se haya decidido 
hacer una inversión sea siempre posible presentar un plan 
teórico según el cual, aplicando métodos de evaluación y 
cálculo adecuados, sea posible obtener siempre el 
resultado esperado (por ejemplo, el incremento de la renta 
del trabajo por UTH). 
6.30. Los controles realizados por el Tribunal demues­
tran que a menudo estas situaciones no se evitan. 
6.31. Las características del plan varían considerable­
mente de una región comunitaria a otra. En Baviera, los 
Abruzos y el valle de Aosta es un formulario voluminoso 
que comprende la descripción detallada, antes y después 
de la realización de las inversiones, de las superficies, de 
los otros bienes que formen parte de la empresa y de la 
mano de obra disponible y necesaria, y la especificación 
analítica de los elementos necesarios para determinar los 
márgenes brutos por cultivo y por tipo de actividad 
ganadera, los costes fijos, incluyendo los financieros, el 
endeudamiento, la renta de la explotación y la renta del 
trabajo. En el Piamonte, el plan proporciona información 
sobre el activo de la explotación y su producción bruta 
pero no de los márgenes, los costes y la renta. En el Reino 
Unido contiene declaraciones globales del agricultor 
(renta agrícola total, número de horas de trabajo 
necesarias para gestionar la explotación, aumento total de la renta tras haberse realizado el plan), sin justificación 
analítica. En los otros Estados miembros que se visitaron, 
los modelos de plan se sitúan en posiciones intermedias en 
relación con los extremos antes citados: se presentan los 
datos esenciales, pero de forma más o menos resumida. 
6.32. Además, incluso en el caso del formulario más 
completo, el valor de las previsiones del plan depende de 
la fiabilidad de los datos y de los métodos de evaluación 
que se hayan aplicado. Es un hecho sabido, por ejemplo, 
que en algunos Estados miembros es especialmente difícil 
verificar las superficies que los agricultores poseen, 
arriendan o explotan por otro concepto. Si el agricultor 
no ha llevado una contabilidad en el período anterior a la 
presentación del plan, los resultados de su gestión 
únicamente pueden estimarse y el valor de esta estimación 
depende del conocimiento que se tenga de la explotación y 
del propio agricultor. La exactitud del contenido de los 
planes difícilmente puede garantizarse con un sistema 
como el que se aplica en las regiones italianas que se 
visitaron; en ellas, la administración no ayuda al 
agricultor a elaborar el plan; esta tarea queda en manos 
de consejeros privados o de asociaciones profesionales. 
La competencia existente entre estas personas u organis­
mos hace que sea poco probable que se «desaconseje» a 
un agricultor presentar un plan, incluso si su capacidad 
real de inversión y las perspectivas de rentabilidad son 
inciertas; además, no se puede excluir la posibilidad de 
que, en determinados casos, los datos y estimaciones se 
«ajusten» con el fin de reunir las condiciones formales 
para obtener la ayuda. 
Renta del trabajo por unidad de trabajo-hombre (UTH) 
6.33. Entre los elementos esenciales que deben figurar 
en el plan se cuenta el nivel de renta del trabajo por unidad 
de trabajo-hombre antes y después de realizarlo. En 1988, 
el aumento de esta renta hacía que el FEOGA aplicara un 
porcentaje de reembolso más elevado, lo que equivalía a 
una ventaja financiera para los Estados miembros (véase 
apartado 6.28). 
6.34. En la legislación comunitaria no existe una 
definición del término «unidad de trabajo-hombre». 
Dependiendo de las regiones, se considera como equiva­
lente a un determinado número de horas de trabajo 
anuales (2 300, 1 920, 1 500 o 1 168) o de días de trabajo 
anuales (287, 250). 
6.35. Se comprende que el número de UTH no tiene por 
qué corresponder con el número de personas que trabajan 
en la explotación: por ejemplo, un plan puede indicar que 
dos personas ejecutan un trabajo al que se asignan 5 
UTH. El utilizar un número de UTH superior al de 
trabajadores de la explotación reduce el valor de la renta 
del trabajo por UTH, reducción que podría servir, en 
algunos casos, para demostrar que esta renta es inferior a 
108 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
la de referencia y que la explotación puede, por lo tanto, 
acogerse a la ayuda. 
6.36. Los métodos de cálculo aplicados en los Estados 
miembros para determinar la renta del trabajo por UTH 
difieren considerablemente y, en muchos casos, la 
realidad del aumento de esta renta que figura en el plan es 
muy cuestionable. 
6.37. El Reglamento (CEE) n° 797/85 no restringe el 
concepto « renta del trabajo » al trabajo del agricultor y su 
familia: por lo tanto, según el método de cálculo 
generalmente aplicado, si el agricultor emplea asalaria­
dos, en la base de cálculo de la renta del trabajo por UTH 
entran las remuneracions brutas. Sin embargo, en 
Francia, solamente se tienen en cuenta hasta la tercera 
UTH, considerándose el resto como gastos de la 
explotación; en los Abrazos y en el valle de Aosta los 
salarios brutos se consideran únicamente como costes. El 
primer método de cálculo, aún siendo conforme con el 
espíritu del reglamento, produce normalmente la reduc­
ción de la renta del trabajo del agricultor, lo que en 
determinadas situaciones puede servir para demostrar 
que esta renta es inferior a la de referencia, por encima de 
la cual no se concede la ayuda. Las ventajas de los otros 
dos métodos a la hora de demostrar el aumento de la renta 
del agricultor son evidentes. 
6.38. En general, la renta del trabajo total de la 
explotación se obtiene deduciendo de la renta agrícola el 
importe correspondiente a la remuneración del capital 
invertido. Los métodos de cálculo del capital y su 
remuneración, que difieren grandemente de una región a 
otra (de un tanto fijo e invariable hasta la aplicación de 
tipos de interés específicos al capital invertido en bienes 
inmuebles y otros elementos del activo) pueden facilitar la 
determinación matemática del aumento de la renta del 
trabajo. Por ejemplo, en uno de los métodos que se 
aplican en Baviera se considera que las deudas contraídas 
por el agricultor para realizar el plan reducen su capital. 
En este caso específico, el valor del capital se obtiene 
multiplicando la renta de la explotación por un coeficien­
te fijo y deduciendo del producto el importe total de sus 
deudas. Como éstas han aumentado tras haber realizado 
el plan, el capital y su remuneración se ven automática­
mente reducidos y la parte correspondiente a la renta del 
trabajo en la renta total aumenta. De este modo se puede 
determinar fácilmente que se ha producido un aumento 
de la renta del trabajo, incluso aunque la renta de la 
explotación haya disminuido. 
6.39. En el Piamonte, los servicios regionales valoran la 
renta del trabajo aplicando al valor de la producción 
bruta de la explotación coeficientes preestablecidos 
obtenidos del estudio de los resultados de los antiguos 
planes de desarrollo previstos por la Directiva 72/159/ 
CEE. Comoquiera que el coeficiente que se aplica a la 
situación final es sistemáticamente mayor que el utilizado para calcular la renta en la situación inicial, el aumento de 
la renta está garantizado. 
6.40. El aumento de la renta del trabajo por unidad de 
trabajo-hombre (UTH) puede coincidir con una reduc­
ción de la renta de la explotación debido a nuevos costes 
financieros (parte no bonificada de los intereses de los 
empréstitos) y a amortizaciones más importantes (que 
corresponden al valor de las nuevas inversiones) no 
compensados por el aumento de la producción. Éste 
puede estar prohibido, como en el caso del sector lechero, 
o ser difícil de lograr en la actual situación de la 
agricultura comunitaria. En este caso, si el plan prevé una 
disminución de las horas de trabajo proporcionalmente 
superior a la disminución de la renta global, se puede 
llegar a un aumento de la renta por UTH, incluso si una 
vez finalizado el plan la renta disponible del agricultor y 
su familia es menor. 
6.41. En algunos Estados miembros, se toma como 
premisa que todos los planes (Irlanda, Italia, Reino 
Unido) o casi todos (Francia) deben producir un aumento 
de la renta del trabajo por UTH; en dos de ellos (España, 
Francia), el porcentaje mínimo de incremento es del 
15 %. El que este incremento se produzca de modo 
generalizado parece dudoso. 
6.42. La determinación en un plan de mejora del 
aumento o de la simple estabilización de la renta del 
trabajo por UTH parece depender en gran medida de los 
métodos de cálculo aplicados o de las situaciones de 
partida consideradas por las autoridades nacionales, no 
pudiéndose tener ninguna garantía de que todos los casos 
que los Estados miembros notifican que tienen derecho al 
reembolso al tipo más elevado corresponden a previsio­
nes de incremento de la renta objetivas e indiscutibles. 
Capacitación profesional suficiente 
6.43. El agricultor que presente un plan de mejora debe 
tener una «capacitación profesional suficiente», que 
determinan los Estados miembros «habida cuenta del 
nivel de formación agrícola recibida y/o de un período 
mínimo de experiencia profesional» [Reglamento (CEE) 
n° 797/85, artículo 2]. 
6.44. En la práctica, si el agricultor no ha realizado 
estudios profesionales específicos, en todos los Estados 
miembros se considera que un período mínimo de 
actividad agrícola es suficiente para conferirle una 
«capacitación profesional suficiente». La duración de 
este período mínimo exigido varía, según el Estado 
miembro, entre 2 y 10 años. Esta diversidad de las 
condiciones con que se consigue la «capacitación 
profesional suficiente » no es justificable. La mejora de las 
condiciones de producción se basa en técnicas de 
agronomía y en métodos de gestión de apücación general. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 109 
El nivel de la capacidad profesional necesaria para 
gestionar eficazmente una explotación agrícola no debe, 
desde luego, diferir demasiado de un Estado miembro a 
otro. 
6.45. El que se ponga en manos de los Estados 
miembros la determinación de capacitación profesional 
en agricultura es contrario, además, a los esfuerzos 
realizados, especialmente en aplicación de los artículos 57 
y 128 del Tratado, para alcanzar la armonización de la 
formación profesional en toda la Comunidad. 
Llevanza de la contabilidad 
6.46. El sistema de ayudas a planes de desarrollo, puesto 
en marcha por la Directiva 72/159/CEE, exige que cada 
beneficiario lleve una contabilidad de gestión detallada. 
Al proceder a la refundición del sistema con el Reglamen­
to (CEE) n° 797/85, esta obligación se redujo a una 
«contabilidad simplificada» (consignación de los ingre­
sos y gastos y balance anual del activo y del pasivo). 
6.47. En los Estados miembros que se visitaron, el 
cumplimiento de esta exigencia iba desde la simple 
formalidad (impreso que el agricultor rellena y conserva) 
hasta la llevanza de una contabilidad de gestión correcta 
cuyos resultados deben presentarse anualmente a la 
administración. 
6.48. La duración mínima de esta obligación varía, 
dependiendo del Estado miembro, entre un mínimo 
equivalente al período de realización del plan (2 a 3 años) 
hasta un máximo de 10 años. 
6.49. Ninguna de las administraciones nacionales 
efectúa un estudio de los resultados contables para 
determinar los efectos económicos y financieros de la 
realización del plan. 
6.50. El contenido poco restrictivo de las disposiciones 
reglamentarias y el hecho de que a menudo se apliquen 
más bien formalmente contrastan vivamente con la 
afirmación solemne del quinto considerando del Regla­
mento en el que se declara que «las únicas explotaciones 
que podrán adaptarse en el futuro al desarrollo económi­
co serán aquellas [...] cuya rentabilidad se compruebe 
mediante una contabilidad [...]». 
Restricciones aplicables al sector de producción de leche 
6.51. Según el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento 
(CEE) n° 797/85, no se concederán ayudas a inversiones que incidan en la producción lechera si tienen por efecto 
sobrepasar la cantidad de referencia concedida a cada 
productor en el régimen de cuotas lácteas. 
6.52. Hasta el final de 1988, en Italia no se había 
asignado una cantidad de referencia individual y, al no 
haberse hecho, es imposible saber si una inversión 
relacionada con la producción lechera puede hacer que se 
sobrepase. La no aplicación del régimen de cuotas 
lecheras debería haber impedido la concesión de ayudas 
en el sector de la leche. Sin embargo, estas ayudas se 
hicieron efectivas en Italia sin que la Comisión haya 
cuestionado la conformidad de este hecho a las reglas 
comunitarias. 
6.53. Se visitaron dos regiones con una producción 
lechera importante; una había financiado inversiones que 
generalmente aumentaban la producción de leche, la otra 
había introducido en su legislación una prohibición 
ulterior: la de incrementar el número de vacas lecheras 
con relación a la situación de 1983. El número de vacas 
lecheras no guarda relación directa, sin embargo, con la 
cantidad de leche producida, que depende también de 
otros factores. Además, de los controles efectuados se 
desprende que incluso esta limitación alternativa ha 
dejado de ser aplicada rigurosamente y que se han 
financiado planes que implicaban el aumento del número 
de vacas lecheras. 
6.54. En España, donde el Reglamento (CEE) n° 797/85 
se aplica desde 1989, se ha producido una situación 
análoga a la detectada en Italia. Se ha observado que en 
ese año en Galicia no se había realizado la asignación 
definitiva de cantidades de referencia, pero se financiaron 
inversiones en el sector lechero. 
Reembolsos comunitarios 
6.55. La Comisión se pronunció el 28 de diciembre de 
1987, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 del 
Reglamento (CEE) n° 797/85, sobre la ley regional del 
Valle de Aosta de aplicación del Reglamento (CEE) 
n° 797/85, aprobada el 18 de agosto de 1986. En esta 
decisión la Comisión no consideró conforme a las 
disposiciones del Reglamento las partes de la ley referidas 
a las ayudas a los planes de mejora y a la instalación de 
jóvenes agricultores. Las ayudas hechas efectivas por la 
región han recibido, sin embargo, reembolsos por 
0,9 Mió ECU a cargo del FEOGA-Orientación. La 
Comisión no ha respetado el apartado 1 del artículo 27 del 
Reglamento (CEE) n° 797/85 que limita la participación 
financiera de la Comunidad a las medidas que hayan sido 
objeto de una decisión certificando conformidad a lo 
dispuesto en el Reglamento. 
110 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
6.56. En España se aprobaron, en 1987 y 1988, 
disposiciones nacionales de aplicación de los regímenes de 
ayudas a las inversiones en explotaciones agrícolas que 
fueron objeto de decisiones de aprobación de la Comisión 
el 24 de julio de 1987 y el 1 de diciembre de 1988. Es 
evidente que el 1 de diciembre de 1988 se disponía de una 
estructura legislativa que permitía la aplicación del 
Reglamento n° 797/85 y que el procedimiento previsto en 
los artículos 24 y 25 del Reglamento había sido 
completado. 
6.57. Sin embargo, en una decisión posterior de fecha 15 
de diciembre de 1988 la Comisión consideraba que una 
serie de disposiciones nacionales aprobadas con indepen­
dencia del Reglamento (CEE) n° 797/85 y que en su 
mayor parte estaban vigentes en el momento de la 
adhesión, reunían también «las condiciones para una 
participación financiera de la Comunidad en las medidas 
subvencionables con arreglo a dicho reglamento» 
(Decisión 89/114/CEE, artículo 1)(5). Los reembolsos 
efectuados por el FEOGA-Orientación en 1989 corres­
ponden a gastos relacionados con estas medidas pura­
mente nacionales, que, contraviniendo la Decisión de la 
Comisión, en realidad a menudo se apartan de las 
condiciones de concesión de ayudas fijadas en el 
Reglamento. Además, en el momento en que fueron 
aprobadas por la Comisión, estas medidas ya habían sido 
expresamente abrogadas por las disposiciones específicas 
de aplicación del Reglamento (CEE) n° 797/85, mientras 
que si realmente hubieran sido conformes con el 
Reglamento podrían haber sido admitidas como «dispo­
siciones existentes que puedan permitir la aplicación del 
Reglamento » [artículo 24, apartado 1, segundo párrafo 
del Reglamento (CEE) n° 797/85], sin necesidad de 
sustituirlas. 
6.58. Los controles realizados por el Tribunal han 
permitido observar que un número importante de ayudas 
subvencionadas por el FEOGA-Orientación correspon­
den a gastos que difícilmente pueden considerarse como 
inversiones: se trata de la simple sustitución de vacas 
enfermas de tuberculosis o de brucelosis al amparo del 
plan de saneamiento de las explotaciones; hasta el 
reemplazo de una vaca se ha considerado como una 
acción asimilable a un plan de mejora. Se han detectado 
también casos de ayudas a obras de electrificación 
(tendido de líneas de baja y media tensión para la 
electrificación de aldeas que aún carecían de electricidad, 
que correspondían a infraestructuras generales y no a 
inversiones en explotaciones agrícolas. La Comunidad 
cuenta con sistemas de financiación específicos para este 
tipo de infraestructuras [Reglamento (CEE) n° 1760/78 
del Consejo, de 25 de julio de 1978 y, en el caso de España, 
el Reglamento (CEE) n° 1118/88 del Consejo, de 25 de 
abril de 1988] (6). 
(5) DO L 43 de 15.2.1989. 
(6) DO L 204 de 28.7.1978 y DO L 107 de 28.4.1988. 6.59. En la mayoría de los casos no se dispone de un 
plan de mejora adaptado al Reglamento (CEE) 
n° 797/85: únicamente en algunas ayudas relacionadas 
con la ley de explotación familiar agraria y de los 
agricultores jóvenes (Ley n° 49/1981) existen «planes de 
modernización» asimilables a los previstos en el citado 
Reglamento. 
6.60. Las diferentes administraciones encargadas de la 
aplicación de medidas nacionales han venido consideran­
do sistemáticamente que la renta del trabajo ha aumenta­
do tras la realización de las obras o la han calculado con 
criterios globales. En cualquier caso, por lo general, la 
determinación de los efectos de las inversiones sobre la 
renta del trabajo no ha sido una condición previa para la 
concesión de la ayuda nacional. 
6.61. Se puede concluir que una parte importante de las 
ayudas concedidas en España entre 1986 y 1988, 
reembolsadas por la Comisión en aplicación del artículo 4 
del Reglamento (CEE) n° 797/85, no responden a las 
condiciones básicas previstas por el Reglamento (plan de 
mejora que demuestre mediante un cálculo específico que 
su realización producirá una mejora duradera y sustan­
cial de la situación de la explotación y de la renta del 
trabajo). 
6.62. Además, la financiación de las medidas españolas 
se ha llevado a cabo dentro de un plan puramente 
nacional; el reembolso comunitario no ha podido tener 
influencia alguna sobre el volumen del gasto efectuado 
por España, ni siquiera en la fase de las previsiones 
presupuestarias nacionales. Los reembolsos efectuados 
por la Comisión, 26,2 Mió ECU en 1989, no constituyen, 
por lo tanto, una participación en la aplicación de una 
acción conjunta, sino transferencias de fondos cuya 
justificación debería haberse encontrado al margen del 
sistema establecido por el Reglamento (CEE) n° 797/85. 
6.63. Esta situación no cumple la exigencia de que el 
Reglamento (CEE) n° 797/85 se aplique de una manera 
rápida y uniforme en toda la Comunidad. El argumento 
de las dificultades de adaptación tras la adhesión no 
parece concluyente en este caso. Efectivamente, la 
obligación de aprobar las disposiciones nacionales 
necesarias para la aplicación del Reglamento (CEE) 
n° 797/85 fue igual para todos los Estados miembros y los 
que lo hicieron con retraso no pudieron obtener del 
FEOGA-Orientación el reembolso de las ayudas nacio­
nales que sustituyeron a las previstas por el Reglamento. 
Tipo de beneficiarios y de inversiones 
6.64. La gama de beneficiarios de las ayudas a las 
inversiones en explotaciones agrícolas es muy amplia 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 111 
debido a que las condiciones de concesión de la ayuda 
fijadas por el Reglamento son muy poco selectivas. Los 
casos extremos observados por el Tribunal van desde 
explotaciones minúsculas que únicamente pueden 
emplear una fracción de UTH (una treintena de días de 
trabajo anuales) hasta una explotación de 646 hectáreas, 
907 cabezas de ganado vacuno y 52 unidades de trabajo 
asalariado. 
6.65. La naturaleza de las inversiones por plan de 
mejora varía desde simples trabajos por valor de algunos 
miles de ECU (roturación, drenajes elementales, placas de 
hormigón para ensilado, cercas, caminos rurales cortos 
sin asfaltar) a edificaciones valoradas en cientos de miles 
de ECU (establos completamente equipados, secaderos 
de forraje, etc.). 
6.66. Algunos casos concretos observados en el Pia-
monte demuestran que el régimen de ayudas a la 
realización de planes de mejora se ha considerado, por lo 
general, como una medida que permite la financiación de 
todo tipo de inversiones relacionadas con la producción 
agrícola. En esta región, utilizando la ley regional de 
aplicación del Reglamento (CEE) n° 797/85, que fue 
aprobada sin objeciones por la Comisión, se han 
financiado también inversiones efectuadas antes de la 
entrada en vigor del Reglamento, que debido a falta de 
créditos no habían podido ser financiadas al amparo de 
leyes regionales específicas en el momento de la presenta­
ción de las solicitudes de ayuda. En estos casos se añadió 
posteriormente un «plan» con el fin de «respetar» 
formalmente las disposiciones del Reglamento (CEE) 
n° 797/85. Un plan elaborado años después de la 
realización de las inversiones sólo puede ser ficticio: un 
plan, por definición, debe referirse a una acción futura. 
6.67. Dejando de lado las situaciones particulares 
descritas anteriormente, se puede afirmar que, por lo 
general, el tipo de beneficiario y de inversión corresponde 
a la estructura de las explotaciones agrícolas predominan­
tes en la región de que se trate. Las inversiones tienen por 
objeto conservar la estructura existente y mejorar las 
condiciones técnicas de producción (establos más moder­
nos, renovación de plantaciones de árboles frutales o de 
maquinaria). Los conceptos de «adaptación» y de 
«reconversión» que aparecen, sin concretar, aquí y allá 
en el Reglamento, no se plasman en la aplicación del título 
1 del Reglamento (CEE) n° 797/85. 
Observaciones específicas relacionadas 
con las ayudas a los jóvenes agricultores 
Instalación de jóvenes agricultores 
6.68. En 1988, los Estados miembros podían conceder 
una «prima única» a cargo del FEOGA-Orientación, de hasta el 50 % de un importe máximo de 7 500 ecus, a los 
agricultores menores de 40 años que se instalaran como 
agricultores a tiempo completo y poseyeran una «cualifi-
cación profesional» suficiente en el momento de su 
instalación o la adquirieran en los dos años siguientes. 
6.69. Salvo en Francia, donde algunos jóvenes agricul­
tores se instalaron fuera de su familia de origen, en la casi 
totalidad de los casos se trataba de personas que 
trabajaban en la explotación paterna. La instalación 
puede coincidir con la jubilación de los padres de la 
actividad agrícola y en estos casos el joven agricultor se 
convierte efectivamente en titular y responsable de la 
gestión de una explotación; en caso contrario, la 
instalación puede verse reducida a una formalidad que 
permite percibir la ayuda. En España, por ejemplo, la 
instalación puede consistir en un « acuerdo de colabora­
ción» entre padres e hijo que, en su posibilidad más 
reducida, prevé la participación del hijo en los trabajos y 
la gestión de la explotación (lo que, normalmente, ya 
hace) sin que se determine una remuneración precisa. En 
Francia, se puede formalizar la colaboración entre padre 
e hijo constituyendo una «agrupación agrícola de 
explotación conjunta», de la que son los únicos 
miembros. En los Abruzos se puede considerar como 
instalación la conclusión de un contrato de arrendamien­
to no remunerado («comodato») de una duración de 9 
años o bien una «delegación de la gestión». En todos 
estos casos no se produce transferencia de la propiedad de 
la explotación, los problemas derivados de una futura 
transmisión hereditaria de la explotación siguen estando 
presentes y la instalación sólo representa gastos adminis­
trativos. La utilidad e incluso la justificación de una 
ayuda que únicamente sirve para formalizar una situa­
ción de hecho no es evidente. 
6.70. El Reglamento (CEE) n° 3808/89 del Consejo, de 
12 de diciembre de 1989 (7), modificó las condiciones de 
concesión de la prima única haciéndolas, a primera vista, 
más estrictas. Actualmente se exige que el joven agricultor 
se instale como jefe de la explotación. Si esta nueva 
condición se aplicara rigurosamente, el número de primas 
de instalación concedidas se reduciría. Sin embargo, la 
claridad aparente de las nuevas disposiciones se ve 
atenuada en el resto del texto modificado. Efectivamente, 
las nuevas disposiciones no son aplicables directamente 
pese a que sería perfectamente posible que lo fueran, sino 
que los Estados miembros deben «definirlas» posterior­
mente y establecer las «condiciones específicas que 
deberán cumplirse en caso de que el joven agricultor no se 
instale como único jefe de la explotación» (artículo 7, 
apartado 2 de la versión modificada). Si se admite que una 
explotación pueda tener un número indeterminado de 
jefes, se podrá seguir concediendo la prima de instalación 
del mismo modo que antes: será suficiente con atribuir la 
calidad de jefe al joven agricultor que se instale con los 
otros jefes que ya están trabajando. 
O DO L 371 de 20.12.1989. 
112 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12.90 
Cualificación profesional del joven agricultor 
6.71. El Reglamento (CEE) n° 797/85 utiliza, refirién­
dose a las ayudas a la instalación de jóvenes agricultores, 
el término de «cualificación profesional» suficiente, 
basada en una formación profesional (artículo 7), y para 
los agricultores que presenten un plan de mejora el 
concepto de «capacitación profesional suficiente» que 
puede limitarse a una simple «experiencia profesional» 
(artículo 2, apartados 1 y 6). Es completamente lógico que 
las condiciones aplicables a las ayudas especiales a los 
jóvenes agricultores sean más estrictas que las de las 
ayudas generales y que la Comisión, por lo tanto, no haya 
considerado como conforme al Reglamento una disposi­
ción de la ley regional del Valle de Aosta que reducía la 
«cualificación profesional» al nivel de la «capacitación 
profesional» [dictamen C (87)201 de 5 de febrero de 
1987]. Sin embargo, la Comisión ha aceptado sin objeción 
alguna una disposición análoga de la ley regional del 
Piamonte; en esta región un joven agricultor sin 
formación profesional específica puede acogerse a la 
prima de instalación sin que tenga la obligación de 
adquirir posteriormente dicha formación si ha ejercido 
una actividad agrícola durante al menos tres años. 
Comoquiera que existe la certeza de que la Comisión no 
ha tenido la intención de «medir con dos raseros» hay 
que suponer que la diferencia de apreciación se debe a la 
dificultad de interpretación y de evaluación de las 
implicaciones posibles de estas disposiciones nacionales. 
Este caso ilustra las conclusiones, recogidas en los 
apartados 6.20 y 6.21, sobre el carácter inútil e incluso 
perjudicial del complejo procedimiento de aprobación 
previa por la Comisión de las disposiciones nacionales. 
Evaluación de los resultados de las ayudas 
6.72. De acuerdo con lo dispuesto con el artículo 29 del 
Reglamento, la Comisión debería haber presentado 
anualmente al Consejo y al Parlamento un informe 
basado en documentación presentada por los Estados 
miembros. El Consejo, por su parte, debería haber 
valorado «los resultados de dichas medidas tomando en 
consideración el ritmo de la evolución de las estructuras 
necesario para alcanzar los objetivos de la política 
agrícola común, el efecto sobre los objetivos de produc­
ción de la Comunidad y el efecto sobre una evolución 
armoniosa de las regiones de la Comunidad, así como las 
implicaciones financieras de las medidas de que se trate ». 
6.73. La Comisión nunca ha presentado un informe y la 
valoración del Consejo, de haber tenido lugar, no se ha 
publicado. En 1989 se suprimió el artículo 29 al 
reformarse los Fondos estructurales. Desde entonces, las 
eventuales informaciones sobre los resultados de estas 
ayudas deberán buscarse en los informes generales sobre 
las actividades de los tres Fondos. 6.74. Los Estados miembros que se visitaron no realizan 
estudios específicos sobre los efectos de las primas de 
instalación y de los planes de mejora en cada explotación 
y, a un nivel más general, sobre el grado de desarrollo 
técnico alcanzado por la actividad agrícola, las eventuales 
modificaciones de las formas de producción, las condicio­
nes de trabajo y las estructuras económicas de las 
regiones. 
Conclusión 
6.75. En la explotación individual, las ayudas a la 
inversión concedidas en concepto del Reglamento (CEE) 
n° 797/85 sirven, generalmente, para cubrir parcialmente 
los costes derivados del refuerzo de los medios de 
producción. Desde el punto de vista técnico, las 
inversiones subvencionadas suponen incontestablemente 
una mejora de estos medios en la explotación beneficiaría. 
6.76. Al nivel agroeconómico general, la ausencia de 
objetivos específicos y de criterios de selección claramente 
definidos que permitan orientar las ayudas hacia 
determinados tipos de producción o categorías de 
explotaciones impide que las medidas puedan ser 
consideradas como parte de una verdadera política. Los 
hechos demuestran que se trata de una amplia serie de 
ayudas que, en principio, pueden aplicarse a cualquier 
explotación. Incluso la exigencia de un plan de mejora, 
elemento clave del régimen de ayudas, puede atenuarse, 
como demuestran los resultados de los controles, 
convirtiéndose en una simple formalidad suplementaria 
que nunca constituye por sí misma un obstáculo 
insalvable para obtener la ayuda. 
6.77. En cuanto a la prima de instalación de jóvenes 
agricultores, se debería determinar claramente si por 
«instalación» se debe entender simplemente el ejercicio 
de una actividad agrícola en una explotación como 
actividad principal o, por el contrario, el hacerse cargo o 
crear una explotación con garantías concretas de 
continuidad. En ese segundo caso se incurre necesaria­
mente en gastos y es necesario efectuar inversiones, por lo 
que sería oportuno que la prima se concediera únicamen­
te para contribuir a paliar los gastos de la instalación. 
6.78. Existe, además, una contradicción evidente entre 
la indeterminación de una acción financieramente muy 
importante, como es la del Reglamento (CEE) n° 797/85, 
y el diseño de la reciente reforma de los fondos 
estructurales que se basa en principios de programación, 
seguimiento y evaluación de la repercusión de las acciones 
financiadas. Durante la adaptación (8), efectuada de 
conformidad con lo dispuesto en la reglamentación de la 
reforma [Reglamento (CEE) n° 4256/88, artículo 1, 
apartado 3] ninguno de estos principios se ha plasmado en 
(8) DO L 371 de 20.12.1989. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 113 
el Reglamento. La ausencia de un programa que como 
mínimo fije objetivos cuantitativos y defina concretamen­
te las deficiencias estructurales que han de eliminarse 
constituye otro obstáculo para la valoración de los efectos 
sobre las estructuras agrícolas comunitarias de las ayudas 
concedidas al amparo del Reglamento (CEE) n° 797/85. 
ACCIONES FORESTALES FINANCIADAS 
POR LA SECCIÓN ORIENTACIÓN 
DEL FEOGA DE ACUERDO CON 
EL REGLAMENTO (CEE) N° 269/79, 
DE 6 DE FEBRERO DE 1979 
Introducción 
6.79. La Comunidad, sobre todo desde 1980, financia 
acciones forestales en tres vertientes: protección forestal, 
investigación en silvicultura y desarrollo forestal. 
6.80. En 1986 entraron en vigor dos acciones de 
protección forestal contra la contaminación atmosférica 
y los incendios. Durarán cinco años y se estima que 
costarán respectivamente 10 Mió ECU y 20 Mió ECU. 
6.81. Se han comenzado varios programas de investiga­
ción relacionados total o parcialmente con la silvicultura, 
cuyo coste total se puede evaluar en unos 10 Mió ECU. 
6.82. Se han abordado acciones de desarrollo forestal 
enmarcadas en la política agrícola común por medio de la 
intervención de la sección Orientación del FEOGA, que 
actualmente financia 15 acciones relacionadas exclusiva o 
parcialmente con el desarrollo forestal, para las que están 
previstos más de 600 Mió ECU. 
6.83. Esta parte del capítulo se limita a examinar las 
acciones forestales financiadas por el FEOGA, sección 
Orientación, al amparo del Reglamento (CEE) n° 269/79 
del Consejo, de 6 de febrero de 1979 (9), y su prolongación 
en el Reglamento (CEE) n° 2088/85 del Consejo, de 23 de 
julio de 1985 (10). Estas acciones representan, no 
obstante, la parte esencial del esfuerzo financiero comunitario en favor de los bosques, es decir, alrededor 
de 420 Mió ECU de compromisos provisionales. Las 
observaciones que se recogen a continuación son el fruto 
de una serie de verificaciones efectuadas hasta 1989, tanto 
en los departamentos de la Comisión como en distintas 
regiones de Francia y de Italia. 
Marco reglamentario 
Acciones 
6.84. El Reglamento (CEE) n° 269/79 instauró desde 
1980 una acción forestal conjunta en determinadas zonas 
mediterráneas de Francia y de Italia. Esta acción, que se 
prolongó hasta el final de 1985, tuvo su continuación en el 
Reglamento (CEE) n° 2088/85 relativo a los Programas 
Integrados Mediterráneos (PIM), que estará vigente 
hasta el 31 de diciembre de 1993. 
6.85. Entre los nuevos objetivos asignados a la sección 
orientación del FEOGA, el Reglamento (CEE) 
n° 1610/89, del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (») 
contempla una nueva acción de desarrollo y aprovecha­
miento de los bosques en las zonas rurales de la 
Comunidad que debe aplicarse en los Estados miembros 
en forma de programas operativos. 
Objetivos 
6.86. Los objetivos generales de estas acciones persi­
guen la mejora de las condiciones geofísicas y de cultivo 
desfavorables a la agricultura, especialmente la conserva­
ción del suelo y los recursos hídricos, por medio de la 
intervención en el sector forestal. También deben permitir 
aumentar el nivel de vida de la población agrícola de la 
zona. 
Tipo de operaciones 
6.87. De modo general, se trata de trabajos de 
repoblación y mejora de bosques degradados y de 
medidas complementarias. 
(9) DO L 38 de 14.2.1979. 
0°) DO L 197 de 27.7.1985. (») DO L 165 de 15.6.1989. 
114 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Programas nacionales de aplicación 
6.88. Las medidas forestales deben incluirse en progra­
mas nacionales de aplicación. Los Estados miembros 
deben presentar, por una parte, un programa-marco 
nacional que abarque toda la duración de la medida y, por 
otra, programas especiales plurianuales para una o varias 
zonas geográficas específicas incluidas en el programa-
marco o una parte importante de ellas. Estos programas 
tienen que ser aprobados por la Comisión. 
Observaciones 
6.89. La reglamentación comunitaria antes citada no 
contiene objetivos claros. Comoquiera que los bosques 
no están incluidos en la política agrícola común, no es 
posible integrar una verdadera política forestal en el 
marco agrícola. Las medidas, financiadas por el FEOGA-
Orientación, tienen en primer lugar objetivos que no son 
específicamente forestales. No se tiene constancia de que 
existan orientaciones precisas sobre las tierras que pueden 
ser repobladas, los bosques que deben ser mejorados ni 
las necesidades en materia forestal. Con ello se produce 
una confusión entre los aspectos agrícolas y forestales que 
permite que en cualquiera de las zonas de actuación se 
subvencione prácticamente cualquier acción que tenga un 
carácter forestal. 
6.90. La reglamentación no aporta ninguna precisión 
sobre las categorías de trabajos que pueden recibir ayuda 
financiera. Los términos «repoblación» o «mejora de 
bosque degradados» pueden aplicarse a situaciones muy 
diversas. No se señala si las medidas anexas o comple­
mentarias lo son respecto a operaciones individuales de 
repoblación y mejora o si se trata de actuaciones menores 
relacionadas con acciones más importantes. 
6.91. Los programas nacionales de aplicación son muy 
inconcretos. Se observa una información insuficiente 
sobre los motivos y las modalidades de realización de los 
trabajos previstos. No se señalan prioridades de interven­
ción. Todas las regiones de actuación citadas en la 
reglamentación comunitaria se incluyen íntegramente en 
estos programas. 
6.92. El programa-marco francés dispone, como parte 
de los trabajos preparatorios, estudios de interés general 
con cuyos resultados no se puede contar antes del 
comienzo de los programas especiales. El programa-
marco italiano consigna las previsiones de ayuda del 
FEOGA-Orientación en ecus por un importe que 
sobrepasa ampliamente el coste de la medida en los dos 
países previsto. 6.93. Los programas especiales deberían haberse con­
centrado en algunas operaciones, tal como señalaba el 
artículo 6 del Reglamento. Esto hubiera permitido un 
seguimiento y control mejores. Por el contrario, se 
observa que se está trabajando en un gran número de 
lugares de dimensiones muy variables y dispersos en 
varias zonas. Los programas especiales franceses com­
prenden una media de 100 a 200 lugares de trabajo y en 
Italia, por lo general, se reparten entre las Comunitá 
Montane de una región, sin precisar el número de 
emplazamientos, aunque el volumen es más o menos igual 
que en Francia. Estos programas no cumplen enteramen­
te las condiciones fijadas en el artículo 7, generalmente 
son muy imprecisos sobre sus motivos, sus objetivos y los 
medios técnicos y financieros disponibles. Las condicio­
nes de los puntos 2 y 3 de este artículo no se han cumplido 
realmente. Los programas especiales presentados no 
contienen las indicaciones suficientes para garantizar su 
eficacia. No dan prioridad alguna a las zonas que 
presentan dificultades particulares por erosión o capaci­
dad de absorción de agua del suelo. No se ha observado 
que declaren preferencias por zonas integrantes de una 
cuenca hidrográfica importante ni criterios precisos para 
la selección de trabajos. 
6.94. La falta de claridad de los objetivos hace 
imposible la verificación ulterior de los resultados de estas 
medidas. La Comisión, por su parte, no ha precisado 
como se proponía asegurar su eficacia. 
Ejecución, seguimiento y control 
de las acciones 
Estado de realización financiera y material 
6.95. Al 31 de diciembre de 1989, en números redondos 
se registraban compromisos por 350 Mió ECU y pagos 
por 270 Mió ECU correspondientes a 36 programas 
forestales franceses especiales y 75 italianos. 
6.96. La realización física de las medidas es más difícil 
de conocer ya que la reglamentación comunitaria 
únicamente dispone que los Estados miembros deberán 
enviar informes anuales que la Comisión no sintetiza para 
poder hacerse una idea del trabajo realizado hasta ese 
momento. Hay que señalar que el carácter plurianual de 
los programas especiales no favorece la transparencia de 
la información durante su ejecución, que, por otra parte, 
no ha finalizado. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 115 
Observaciones sobre la ejecución de las acciones 
6.97. En la aplicación del Reglamento (CEE) n° 269/79, 
finalizada en cuanto a los compromisos comunitarios, en 
prácticamente todos los programas especiales franceses e 
italianos aparecen anulaciones de compromisos por 
importes relativamente elevados. Cuando estas anulacio­
nes superan el 20 % del valor de los compromisos, como, 
por ejemplo, sucede en los casos de Basilicata, Umbría y 
Campania, ponen en entredicho el valor de la realización. 
En los programas especiales finalizados, el porcentaje 
total de anulaciones es del 4,7 % en Francia y del 8,3 % en 
Italia, lo que representa unos 19 Mió ECU en total. Estas 
anulaciones se deben en gran parte a una programación 
insuficientemente precisa y a veces sobrevalorada. 
6.98. Se observa igualmente que determinados progra­
mas especiales antiguos, concretamente en Córcega, 
Cerdeña, Basilicata, Apulia y Lombardía aún no están 
terminados. Estos retrasos se deben a situaciones 
confusas en las regiones ante las que la Comisión ha 
instado sin éxito a los Estados miembros para que den por 
finalizados los trabajos. Con seguridad, estos programas 
darán lugar a nuevas anulaciones de compromisos. 
6.99. Comoquiera que los trabajos forestales tienen un 
carácter necesariamente plurianual debido a su escaloña-
miento a lo largo de varias temporadas, el plan de 
intervención comunitaria partió de la concentración de 
los créditos de compromiso en los dos primeros ejercicios 
presupuestarios como máximo. En realidad, la autoridad 
presupuestaria repartió los créditos de compromiso en 
partes iguales a lo largo de toda la duración de la acción. 
Esta mala sincronización entre la programación esperada 
y la disponibilidad presupuestaria de créditos ha llevado a 
los servicios de la Comisión a conceder ayudas, contraria­
mente a las peticiones de las instancias nacionales, a 
programas especiales de un año de duración, plazo en el 
que es imposible llevar a término acciones forestales de 
repoblación o mejora; por ello, se han producido, 
forzosamente, problemas de incumplimiento de los 
calendarios previstos. 
6.100. Como consecuencia de la imprecisión de la 
legislación comunitaria (véanse apartados 6.89 a 6.94) se 
observa una gran dispersión de los trabajos y grandes 
diferencias en cuanto a su ámbito y tipo. 
6.101. El apartado 3 del artículo 7 del Reglamento 
(CEE) n° 269/70 sienta las bases de una acción en las 
regiones con problemas especiales de erosión y de 
retención de agua del suelo, preferentemente en una 
cuenca hidrográfica importante. De hecho, los trabajos 
aparecen repartidos por todo el territorio de las regiones 
objeto de la medida. De modo general, estas intervencio­nes tienen lugar en bosques estatales; a los bosques 
privados, la parte esencial del sector forestal de estas 
zonas, y que están casi todos degradados, la medida se ha 
aplicado muy poco. 
6.102. El Reglamento (CEE) n° 269/79 ha venido 
aplicándose de forma constante en Francia desde 1980. 
La ayuda comunitaria se ha sumado a un esfuerzo 
nacional ya existente. Francia ha consumido alrededor 
del 32 % de los créditos de compromiso, si se incluyen las 
anulaciones, lo que corresponde más o menos a la 
propuesta oficiosamente aceptada originalmente en la 
medida. La prolongación de las medidas en los PIM se 
efectúa respetando aproximadamente la misma propor­
ción. Sin embargo, se observa que en Córcega se han 
comprometido nuevos créditos PIM cuando la situación 
de los programas especiales relacionados con el Regla­
mento (CEE) n° 269/79 está completamente bloqueada. 
6.103. La aplicación del Reglamento (CEE) n° 269/79 
en Italia, incluso a nivel del programa marco, no es 
homogénea. Se observa, en efecto, que este programa 
marco no tiene por objetivo la consecución de uno de los 
objetivos principales del reglamento y que las regiones del 
norte son las que más se han acogido a él cuando las zonas 
secas prioritarias están principalmente en el sur. En Sicilia 
no se ha aplicado ningún programa especial y en 
Campania, Apulia y Calabria sólo unos pocos. Se observa 
que las ayudas se conceden con ritmo irregular. Única­
mente en Toscana se han efectuado intervenciones 
anuales mientras que las demás regiones que comenzaron 
programas especiales en 1980, al principio de la medida, o 
los abandonaron o no presentaron nuevas propuestas 
hasta 1985. Esto se debe principalmente a la inseguridad 
con respecto a la disponibilidades financieras nacionales 
y a que la organización político-administrativa de 
determinadas regiones a veces es confusa y no permite 
llevar a cabo realizaciones más importantes. Se observa 
que la reacción de Toscana destaca claramente con 
respecto a las demás regiones por la importancia de las 
ayudas concedidas, con 20 programas especiales en curso 
de realización que representan compromisos comunita­
rios de alrededor de 55 Mió ECU (77 410 Mió LIT, del 
orden del 25 % de las ayudas). Las motivaciones de los 
programas especiales de la isla de Elba o del macizo de 
Argentarlo parecen bastante alejadas de los objetivos del 
Reglamento (CEE) n° 269/79. La continuación de estas 
medidas por medio de los PIM favorece igualmente a las 
regiones septentionales. 
6.104. En Francia, aparte de algunos trabajos efectua­
dos totalmente por el Office National des Foréts u otros 
casos aislados realizados por particulares, el resto de las 
obras se ha confiado mediante licitación a empresas 
forestales especializadas. De este modo se pueden utilizar 
todos los medios mecánicos necesarios. Se observa que los 
costes unitarios son por lo general inferiores a los costes 
máximos previstos en el Reglamento (CEE) n° 269/79. 
6.105. En Italia, la casi totalidad de los trabajos se 
efectúa con medios propios utilizando muy poca maqui­
naria y empleando mucha mano de obra, a menudo de 
lio loiario Oficial de las comunidades europeas 1^.1^.^ 
edad avanzadavpococualificada.Se observa que los 
costes^ especialmente los salarios^ superan los máximos 
admitidos. Ademase los resultados de los trabajos no son 
siempre satisfactorios. Lasgrandesobrasde este tipo 
deberían confiarseaempresas especializadas europeas^ 
debidoala ausencia de este tipo de empresas en Italia. 
Paralelamente^ para la economía localylos interesados 
hubiera sido preferible una política de formación 
protesionalsin embargo^enlugar déla avuda social 
temporal camuflada que se otrece. Está claro que se ha 
preterido fomentar la utilización de mano de obra 
amenazada por el pareen detrimento de la economíavde 
la eficacia. 
óElt^. Los trabajos de repoblación realizados en 
Francia se han etectuado con medios importantes que 
permiten garantizar resultados positivos para la protec^ 
ción como para la producción, l^o obstantes los lugares 
en los que se está trabajando están dispersos. Aunque los 
trabajosdebencubrircomomínimo l^ha^esdudosoque 
sea eficaz repoblar forestalmente una zona aislada 
rodeada de tierras de cultivos especialmente si se trata de 
planicies. Fn Italia^ se han efectuado muchas plantación 
nes con pequeños útiles de labranzas por lo que se puede 
temer que la^ plantas encuentren dificultades para 
desarrollarse.Por otra partea la procedenciavcalidad de 
lasplantasnopuede verificarse casinuncavaqueel 
FEC^CrA-C^rientación no reembolsa el gasto corre^pon^ 
diente, f^n algunas regiones se observa una gran 
dispersión de pequeñas extensiones repobladas de entre 
Iha v luha. Tampoco en este ca^o se consiguen 
realmente los objetivos señalados. 
0.10^. Lo^ trabajos de mejora de bosques degradados 
presentanunproblemaespecialyaque^ no existiendo 
indicaciones exactassobrelo^trabajosquesepueden 
financiarydado el escaso seguimiento llevadoacabo por 
los responsables nacionales v comunitarios ^véanse 
apartados ^.ll^a^.l^l^la^ autoridades nacionales los 
interpretan admitiendo todo tipo de trabajos forestales^ 
hasta los normales en un bosque productivo ^límpieza^ 
tala de árboles^, ^sta confusa situación ha llevador con 
certezas a que se asuman gastos correspondientes a 
trabajos de importancia financiera significativas va que 
los trabajos de mejora constituven la parte esencial de los 
realizadosvesdificil determinar su ^ubvencionabilidadv 
ineficacia. 
Ó.10D5 1^1 artículo^del reglamento ^FF^n^^^7^ 
prevé^ademásdelasmedidasderepoblaciónvdemejora^ 
otras complementarias que puedan ser necesarias^ como 
la construcción de caminos forestalesvlos trabajos de 
movimiento de tierras^ la protección contra el fuegoy 
estudiosoexperímentos específicos indispensables.Fste 
artículonohasidointerpretadodelmismomodoen 
Franciaeltalia.Fn Francia^ en la mayoría de los casóse 
las medidas complementarias adquieren la forma de 
trabajos auxiliaresalos derepoblación vmejora. Fn 
Italiasecon^ideranindependiente^delo^principales^con 
loque^eencuentranproyectosdeconstruccióndeun camineode un sistema de protección contra incendios. 
La comisión no ^e ha pronunciado por ninguna dee^ta^ 
dos interpretaciones debido al carácter ambiguo e 
impreciso de la reglamentación.C^onsideró conforme la 
aplicaciónenlosdos países.Fltextodelartículo^parece^ 
sin embargos implicar que debe haber una vinculación 
entre lostrabajo^principalesvla^medidascomplementa^ 
rías que reconsideren necesarias. 
^.1^. Algunas medidas plurianuales italianas se distri^ 
huyen de forma arbitraria en programas especiales 
anuales. Fnellosaparecentrabajos específicos que se 
desconoce si se vincularán con otros trabajos en elmismo 
lugar. Posteriormente no se facilitan informes globales 
que permitan saber qué se ha hecho en cada lugar. 
6.110. En la protección contra incendios se observa una 
gran diversidad de intervenciones, a menudo indepen­
dientes de los trabajos principales. Teniendo en cuenta lo 
señalado en el punto 6.109 y lo reducido de la subvención, 
[100 UC/hectárea (12)], algunas operaciones de gran 
envergadura no parecen ajustarse totalmente a los 
objetivos del Reglamento (CEE) n° 269/79. El Reglamen­
to CEE n° 3529/86 del Consejo, de 17 de noviembre de 
1986 (13), introdujo por su parte una medida específica de 
protección contra incendios. 
6.111. La construcción de caminos forestales también 
presenta algunos problemas respecto a su subvencionabi-
lidad. Algunos se realizan sin trabajos forestales paralelos 
y, a veces, tienen como objetivo dar salida a la madera de 
un bosque en producción o constituir la base de una 
futura carretera. Como la Comisión no ha facilitado 
aclaraciones, no se hicieron diferenciaciones a la hora de 
asumir los gastos. 
6.112. Por último, en los trabajos preparatorios o 
estudios y experimentos científicos indispensables se 
observa que se han asumido gastos de estudios generales 
" en casos en que sus resultados, por tardíos, no han podido 
considerarse como elementos preparatorios de los 
programas especiales. 
6.113. Los costes de estos trabajos, que coinciden muy a 
menudo con los importes máximos fijados por la 
reglamentación comunitaria, no siempre se pueden 
conocer y verificar. Su distribución entre los distintos 
tipos de trabajos es generalmente teórica dada la 
interrelación de las distintas operaciones. Las superficies 
que se declaran para determinados tipos de trabajos como 
protección contra incendios, saneamiento de torrentes o 
trabajos auxiliares parecen difíciles de justificar. En 
muchos casos sólo son el resultado de una división del 
coste total entre el gasto máximo subvencionable por 
hectárea. 
(12) En 1979, se trataba de unidades de cuenta agrícolas (UC 
verdes). 1 UC verde = 1,208953 ECU verdes. 
(!3) DO L 326 de 21.11.1986. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 117 
Observaciones sobre el seguimiento y el control 
De la Comisión 
6.114. Los programas marco y los programas especiales 
franceses e italianos se han aprobado a pesar de las 
deficiencias y carencias señaladas en los apartados 6.92 a 
6.94. Aunque durante la aplicación de las medidas los 
servicios competentes de la Comisión hayan efectuado 
inspecciones en los Estados miembros, en general han 
sido técnicas. Se han descuidado todos los aspectos 
relacionados con las prioridades y no se ha ofrecido 
ninguna precisión complementaria sobre los objetivos 
que han de alcanzarse ni sobre la naturaleza de los 
trabajos que puede subvencionar el FEOGA-Orienta-
ción. 
6.115. El informe intermedio publicado en 1984 por la 
Comisión resulta superficial y estadístico. En realidad, el 
examen de la buena utilización de los fondos comunita­
rios no se ha realizado. Los efectos de esta medida no se 
detallan. Comoquiera que el Reglamento (CEE) 
n° 269/79 no exige un informe final de la Comisión, esta 
medida, como tantas otras, terminará sin que se puedan 
conocer sus resultados reales. 
6.116. Los expedientes de subvención italianos y 
franceses han sido tramitados de modo diferente por el 
mismo sector del FEOGA-Orientación en lo que respecta 
a duración de los programas especiales, naturaleza de los 
trabajos y cálculo de la ayuda. Se ha constatado una 
situación parecida en lo que respecta a las interpretacio­
nes posteriores de la reglamentación comunitaria en el 
momento de su aplicación. 
6.117. A la vista de la falta de criterios precisos de 
subvencionabilidad de los trabajos en la reglamentación, 
los controles efectuados por el ordenador de pagos en el 
momento del pago se limitan esencialmente a los aspectos 
financieros. 
6.118. El Tribunal considera que es conveniente 
conseguir una mejor coordinación entre las distintas fases 
del seguimiento de las medidas, de modo que se cubran 
tanto los aspectos técnicos y financieros como el examen 
de la realización de los objetivos y la buena utilización de 
los créditos comunitarios para garantizar así un mejor 
conocimiento de los efectos y repercusiones de estas 
medidas y lograr la coordinación de la utilización de los 
fondos. 
De los Estados miembros 
6.119. De modo general, las circulares o instrucciones 
nacionales de aplicación de las medidas se limitan a 
recoger la reglamentación comunitaria. No aportan las 
explicaciones complementarias necesarias y tampoco permiten evitar los errores de interpretación que provo­
can problemas de subvencionabilidad. La consecuencia 
es que a las administraciones u organismos locales se les 
concede una gran libertad para programar y ejecutar los 
trabajos. 
6.120. Los expedientes no siempre contienen toda la 
documentación necesaria para poder verificar la justifica­
ción de los trabajos realizados, su integración en el 
programa aprobado, la subvencionabilidad de los gastos 
efectuados u otros elementos que permitan apreciar el 
valor y la buena realización de un proyecto forestal. 
6.121. Los controles de la realización, cuando los hay, 
se centran principalmente en la buena ejecución técnica de 
los trabajos forestales. El análisis de los resultados, que es 
cierto que en este tipo de operaciones no se realiza hasta 
mucho tiempo después, está casi ausente de los informes 
de los Estados miembros. Éstos se limitan a enviar a la 
Comisión estadísticas sobre el número de hectáreas o los 
kilómetros de caminos realizados, que no prueban nada 
sobre la utilidad de los trabajos realizados. 
Conclusión 
6.122. El principal obstáculo a la política forestal 
comunitaria es la ausencia de disposiciones particulares 
sobre el sector forestal en el Tratado CEE. En esta 
situación, la Comisión apenas ha podido influir sobre los 
planes forestales de las autoridades gestoras locales: ha 
intentado apoyar, con escaso éxito, las medidas naciona­
les o regionales existentes, lo que explica la ausencia o 
insuficiencia de subvenciones en las regiones secas donde 
hubieran sido muy útiles, o ha cesado toda intervención 
en los casos en los que la situación parecía dudosa. 
6.123. Se observa así una disparidad en las realizacio­
nes. Algunas de ellas son verdaderamente forestales pero 
otras constituyen solamente un medio de mantener el 
empleo en el sector. 
6.124. Teniendo en cuenta, además, lo reducido de las 
posibilidades financieras respecto a las necesidades, la 
financiación de las acciones debería haberse basado 
principalmente en proyectos prioritarios seleccionados en 
función de las condiciones estipuladas en la reglamenta­
ción comunitaria. Por el contrario, se observan numero­
sas intervenciones en trabajos de los que, a menudo, no se 
sabe si forman parte de un proyecto forestal completo y si 
contribuyen a alcanzar los resultados. La consecuencia es 
que la utilización de los fondos comunitarios no es 
satisfactoria. 
118 lOiarioCo^ticial de las Comunidades Europeas 1^1^9t] 
ohl^óE ^1 Tribunal recomienda a la Comisión que 
refuerze el análisis de los etectosyrepercusiones de estas 
medidas^ la tramitación de los programas nacionales 
etectuadaporsusdepartamentosyloscontroles.V^nlos 
Fstadosmiembrosatectadosdebemejorarel seguimiento 
y control de los trabajos. 
6H^6, Por último, estas ayudas favorecen muy poco al 
bosqueyse^uirá siendo asímientras las medidas sesean 
tinanciandopartiendo de disposiciones cuyaprincipal 
prioridad no sea de orden forestal Las acciones 
comunitarias futuras deberíanbuscar inequívocamente 
de la mejora general del bosqueyde la contribución de 
éstealaconservaciónyproteccióndelmedioambiente,y 
estar en relación directa con el acervo de disposiciones 
nacionales de desarrolloyprotección del medio forestal. 
61^7. Es,porlotanto,ur^enteynecesarioqueenel 
nuevo^.e^lamento^CEE^n^l61^89,especíticamente 
forestal aunque su financiación si^a procediendo del 
FEOCA-Chaentación, los responsables nacionales v 
comunitarios adopten un nuevo planteamiento en el que 
las intervenciones tinancieras en la Comunidad se 
orienten hacia operaciones más selectivas en función de 
objetivos claramente definidos. 
CC^CLUSIC^dE^ERAL 
61^85 Las observaciones sobre las acciones del FI^CO^ 
CA^rientaciónquesetratanenelpresente capítulo 
están estrechamente relacionadas con las queelTribunal 
ha presentado repetidamente en sus Informes anteriores y,en especial, eneldelejercicio 1986. Enéste,seetectuaba 
una evaluación de conjunto de las actividades del 
PECo^CADCOrientación en el momento en el que el 
Ralamente ^CPP^ n^797^ entraba en vi^or y se 
vislumbrábala perspectiva de unareforma de los Pondos 
estructurales. Tres años después se observan las mismas 
detíciencias^objetivosindeterminados,nocionesimpreci^ 
sas, dispersión de medidasyausencia de orientaciones 
operativasvdeunacoordinacióneticazentre las distintas 
facetas de la política aerícola común. Pn el mejor de los 
casos, las medidas tinanciadas por la política estructural 
seconcretanenlatinanciacióndispersay^eneralizadade 
inversiones en actividades a^rícolasode silvicultura. La 
necesidad realvla utilidad de este tipo de linanciación 
están por demostrar. 
6.1^9. La reforma de los Pondos estructurales sólo 
podrámejorar la situación actual aportando más ri^ory 
precisiónaladetinicióny ala^estióndelapolítica 
comunitaria de las estructuras aerícolas.Aeste respecto, 
la modificación del R.e^lamento^CPP^n^ 797^8^ en el 
marco de esta reforma constituye más bien un paso en la 
dirección equivocada^las condiciones de concesión de 
ayudas se han hecho aún más amplias, sin que se hayan 
definido objetivos más precisos. Por otra parte, los 
principiosdepro^ramación,se^uimientoyevaluacióndel 
efecto de las acciones financiadas, enunciados en los 
testos de la reforma de los Fondos estructurales, siguen 
sin plasmarse en el R.e^lamenton^79^8éó. 
6.1^. Pn lo que se refieremás concretamente a la 
política forestal en el marco de la reforma de los Pondos 
estructurales, es indispensable que cuando los responsaD 
bles comunitarios y nacionales apliquen el nuevo 
R.e^lamento^CPP^n^l61^89,especíticamente forestal, 
se apliquen de forma eticaz estos mismos principios. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 119 
CAPITULO 7 
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) 
7.0. ÍNDICE 
Introducción 
Consideraciones previas 
Diversificación de las modalidades de intervención del FEDER 
Ejecución del Presupuesto de 1989 
Examen de la diversificación 
Gestión y ejecución de la diversificación 
Forma de realizar los compromisos 
Sistema de pago 
Evolución de la asignación de los recursos del FEDER 
Acciones fuera de cuota 
Programas de interés comunitario 
Programas nacionales de interés comunitario 
Financiaciones concedidas por el FEDER en 1989 
Conclusión sobre la gestión financiera 
Selección de las formas de intervención en la gestión del FEDER 
Métodos de aplicación de la diversificación 
Preparación y tramitación de las intervenciones 
Seguimiento de las intervenciones 
Realización de los objetivos de la diversificación 
Toma en consideración de las realidades regionales 
Coordinación de las intervenciones 
Evaluación de la eficacia Apartados 
7.1 
7.1 
7.7 
7.14 
7.20 
7.20 
7.20 
7.30 
7.38 
7.39 
7.43 
7.46 
7.50 
7.58 
7.61 
7.65 
7.65 
7.73 
7.84 
7.85 
7.90 
7.102 — 7.19 
— 7.6 
— 7.13 
— 7.19 
— 7.108 
— 7.64 
— 7.29 
— 7.37 
— 7.42 
— 7.45 
— 7.49 
— 7.57 
— 7.60 
— 7.64 
— 7.83 
— 7.72 
— 7.83 
— 7.108 
— 7.89 
— 7.101 
— 7.108 
Conclusiones 7.109 —7.123 
120 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
INTRODUCCIÓN 
Consideraciones previas 
7.1. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FE-
DER), instituido por el Reglamento (CEE) n° 724/75 del 
Consejo, de 18 de marzo de 1975 (l), tiene como fin 
contribuir a corregir los principales desequilibrios 
regionales de la Comunidad mediante una participación 
en la financiación de proyectos que contribuyan al 
desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos 
desarrolladas y a la reconversión de las regiones 
industriales en decadencia. Una modificación del regla­
mento efectuada en 1979 (2) permitió al Fondo intervenir, 
de forma limitada, a través de programas. En 1984, un 
nuevo reglamento (3) amplió las posibilidades de de esta 
forma de intervención. 
7.2. El Acta Única Europea ha recalcado el papel de la 
Comunidad en la reducción de las disparidades regionales 
y ha previsto una reforma de los Fondos estructurales, 
principalmente para aumentar su eficacia y coordinar sus 
intervenciones, entre sí y con las de los demás instrumen­
tos financieros comunitarios. Esta reforma, que entró en 
vigor en 1989 (4), ha fijado cinco objetivos completando 
las intervenciones existentes con programas definidos 
sobre la base de marcos comunitarios de apoyo (MCA), 
siendo los programas la forma de intervención preponde­
rante. 
7.3. La Comisión ha emprendido en 1989 un importante 
esfuerzo para llevar a cabo la reforma de los fondos 
estructurales, en concreto elaborando y aprobando la 
mayoría de los MCA previstos. Sin embargo, la 
aplicación de los reglamentos vigentes antes de 1989 
continuará gravando de forma significativa la gestión 
presupuestaria de los ejercicios a partir del de 1989. En 
efecto, más de las tres cuartas partes de los compromisos 
del Fondo en 1989 se refieren a actividades decididas en 
aplicación de reglamentos anteriores. Junto a ello, en el 
período 1989-1993 más de la cuarta parte de los 
compromisos del FEDER previsibles, es decir, 8 000 Mío 
(>) DO L 73 de 21.3.1975, p. 1. 
(2) Reglamento (CEE) n° 214/79 del Consejo, de 6 de febrero de 
1979; DO L 35 de 9.2.1979, p. 1. 
(3) Reglamento (CEE) n° 1787/84del Consejo, de 19 de junio de 
1984; DO L 169 de 28.6.1984, p. 1. 
(4) Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 
1988 (DO L 185 de 15.7.1988, p. 9), y Reglamentos (CEE) 
n° 4253 a 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988 
(DO L 374 de 31.12.1988, p. 1). ECU, deberá dedicarse a la prosecución de actuaciones 
acogidas a las antiguas disposiciones y, teniendo en 
cuenta los compromisos pendientes de liquidación para 
cerrar estas acciones, serán necesarios 15 000 Mió ECU. 
7.4. Las diferentes modificaciones de los reglamentos 
ponen de relieve, como una tendencia principal, la 
diversificación de las formas de intervención del FEDER. 
Iniciada en 1979, mediante la implantación de programas 
específicos, continuó con el reglamento de 1984 y ha 
adquirido carta de naturaleza con la reforma de los 
Fondos en 1989. 
7.5. La aplicación de la antigua reglamentación ha 
experimentado diversos problemas que el Tribunal ha 
señalado repetidamente en sus informes anuales y 
especiales. Concernían esencialmente a la preparación, el 
seguimiento y la evaluación ulterior de las acciones 
emprendidas. La reglamentación que entró en vigor en 
marzo de 1989 incluye varias disposiciones destinadas a 
remediar esta situación. Entre ellas, que como principio 
los MCA deberían hacer posible que la ayuda comunita­
ria sea más eficaz, por medio de una mejor definición de 
todas las fases de las actuaciones apoyadas por la 
Comunidad, desde el diseño hasta la evaluación de los 
resultados finales. 
7.6. El Tribunal juzga útil señalar a la autoridad de 
descargo los problemas en materia de diversificación que 
se han encontrado, no sólo por la permanencia de su 
repercusión financiera, sino también para recalcar la 
necesidad de velar porque los nuevos reglamentos se 
apliquen de la forma apropiada tanto en el ámbito 
comunitario como en los Estados miembros. 
Diversificación de las modalidades 
de intervención del FEDER 
1.1. El presente capítulo versa principalmente sobre las 
acciones puestas en práctica en el marco del reglamento 
de 1984 cuya ejecución continúa actualmente. Por otra 
parte, contiene algunas observaciones previas sobre la 
aplicación de la reforma de los Fondos en 1989. En él se 
pretende comprobar si la diversificación de las interven­
ciones comunitarias ha permitido mejorar la eficacia del 
FEDER y extraer conclusiones que puedan ser útiles para 
la aplicación de la reforma de los Fondos. 
7.8. Inicialmente el FEDER sólo podía ayudar a 
proyectos industriales o de infraestructura. El reglamento 
de 1979 efectuó una primera diversificación creando las 
acciones fuera de cuota (FC) para responder mejor a la 
dimensión regional de las políticas comunitarias sectoria­
les o relacionadas con la ampliación de la Comunidad. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 121 
Paralelamente, la Comisión ha experimentado con 
planteamientos integrados, combinando las intervencio­
nes de varios Fondos estructurales (5). Las acciones fuera 
de cuota y los planteamientos integrados ya han sido 
objeto de Informes Especiales del Tribunal (6). 
7.9. El reglamento de 1984 permitió la financiación, 
además de proyectos, de acciones de desarrollo endógeno 
(ADE) destinadas a facilitar el crecimiento de las 
pequeñas y medianas empresas. Los proyectos y ADE 
pueden agruparse en conjuntos coherentes plurianuales, 
que pueden consistir en programas de interés comunitario 
(PIC) o programas nacionales de interés comunitario 
(PNIC), según tengan una relación más o menos directa 
con la realización de las políticas comunitarias. Los PNIC 
traducen en compromisos operativos las indicaciones de 
los programas de desarrollo regional (PDR). 
7.10. Este mismo reglamento concedía prioridad a las 
operaciones integradas de desarrollo (OÍD) en las que 
intervienen los diferentes instrumentos comunitarios y en 
las que el FEDER participa mediante PNIC. Ésta es 
asimismo la forma de participación del Fondo en los 
programas integrados mediterráneos (PIM) creados en 
1985 (7), que combinan un apoyo financiero específico 
con las intervenciones de los Fondos estructurales y del 
Banco Europeo de Inversiones (BEI). 
7.11. La reforma de los Fondos, que entró en vigor en 
1989, ha supuesto la implantación definitiva de los 
conceptos experimentados en el marco del reglamento de 
1984 y prevé la coordinación de las acciones estructurales 
de la Comunidad para la realización de cinco objetivos. 
La Comisión elabora a estos efectos marcos comunitarios 
de apoyo definiendo las intervenciones de los Fondos 
estructurales, concediendo una importancia preponde­
rante a los programas operativos (PO), que han de 
ponerse en práctica a iniciativa de los Estados miembros o 
de la Comisión. Los PO pueden utilizar todos los 
instrumentos financieros de la Comunidad. Además, la 
Comisión puede conceder también su ayuda a operacio­
nes similares tales como la cofinanciación de regímenes de 
ayuda o las subvenciones globales y continuar con las 
ayudas a proyectos de grandes dimensiones. 
7.12. Esta diversificación de las intervenciones comuni­
tarias debería garantizar una mejor adaptación de la 
(5) Operación integrada de desarrollo de Belfast, operación 
integrada de Ñapóles, programas integrados de desarrollo 
para la Lozére, sudeste de Bélgica e islas occidentales de 
Escocia, y las diversas acciones-piloto preparatorias de los 
Programas Integrados Mediterráneos (PIM). . 
(6) Informe Especial del Tribunal de Cuentas sobre las acciones 
comunitarias específicas fuera de cuota (DO C 262 de 
20.10.1986, p. 1), e Informe Especial del Tribunal de 
Cuentas sobre el planteamiento integrado (DO C 188 de 
18.7.1988, p. 1). 
(7) Reglamento (CEE) n° 2088/85 del Consejo, de 23 de julio de 
1985; DO L 197 de 27.7.1985, p. 1. acción del FEDER a las realidades regionales al 
combinar ayudas a los proyectos de inversión con 
medidas de estímulo de la actividad de las empresas. Por 
otra parte, la reforma de los Fondos ha reforzado este 
dispositivo mediante la introducción del concepto de 
asociación, que ha de permitir una estrecha concertación 
entre la Comisión y las autoridades responsables en todas 
las fases de la acción comunitaria. 
7.13. La complejidad de los problemas de desarrollo 
regional exige una coordinación de los instrumentos 
financieros, tanto en el nivel comunitario como en el 
nacional. El planteamiento por programas, y en especial 
por programas integrados, favorece en principio esta 
coordinación y, por tanto, la eficacia de las intervencio­
nes. Además, debería facilitar la evaluación de su 
incidencia, debido al carácter más general de las mismas. 
A este respecto, la reforma de los Fondos ha reafirmado 
la importancia y necesidad de una mejor coordinación y 
de una evaluación real de las acciones, fijando sus 
modalidades. 
Ejecución del Presupuesto de 1989 
7.14. El cuadro 7.1 refleja la ejecución en 1989 del título 
5 del Presupuesto, cuyo capítulo más importante es el 
FEDER (capítulo 50). 
7.15. El año 1989 se ha caracterizado por un aumento 
importante, principalmente debido al FEDER, de los 
créditos de compromiso y de pago del título 5 (incremento 
de cerca de 900 Mió ECU en compromisos y 1 100 Mió 
ECU en pagos). Los porcentajes de utilización de los 
créditos han seguido siendo altos, especialmente en el 
caso del FEDER, en que alcanzan prácticamente el 
100 %, mientras que la utilización más baja (60 % en lo 
que respecta a los compromisos y menos del 50 % a los 
pagos) corresponde al capítulo 55, debido a los retrasos 
producidos en los PIM. 
7.16. Las nuevas asignaciones de créditos de compromi­
so representan cerca del 5 % de los créditos disponibles en 
el caso del FEDER y más del 50 % de las realizadas en el 
conjunto del Presupuesto. El capítulo 1 del presente 
Informe llama la atención sobre la falta de rigor con la 
que se han efectuado y gestionado las nuevas asignacio­
nes, y contiene asimismo otras observaciones sobre la 
legalidad, regularidad o las modalidades de presentación 
contable de las operaciones correspondientes al título 5 
del Presupuesto (apartados 1.18, 1.23, 1.28, 1.33, 1.41, 
1.44 y 1.89 a 1.93). 
7.17. La contabilidad presupuestaria del FEDER 
apenas permite analizar la actividad real del Fondo, ya 
que en 1989 todos los créditos del FEDER se han 
agrupado en una única línea presupuestaria. Aunque 
existe también en el Presupuesto un artículo para la 
contribución del Fondo a los PIM, ha quedado para 
memoria. 
122 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 7.1 — Ejecución presupuestaria del título 5: créditos de intervención 
en los ámbitos del desarrollo regional (incluido el FEDER) y los transportes 
(Mió ECU) 
Correspondientes al ejercicio 
Correspondientes a las prórrogas 
del ejercicio anterior 
Reasignaciones de créditos 
TOTAL C 
P 
C 
P 
C 
C 
P Título 5 
de los que Feder 
Título 5 
de los que Feder 
Título 5 
de los que Feder 
Título 5 
de los que Feder 
Título 5 
de los que Feder 
Título 5 
de los que Feder 
Título 5 
de los que Feder Presupuesto 
inicial 
(a) 
4 956,2(0 
4 495,0 
4 330,9(2) 
3 920,0 
2,4 
— 
32,8 
— 
215,4 
215,4 
5 174,0 
4 710,4 
4 363,7 
3 920,0 Presupuesto 
definitivo 
después del 
PRSy 
transferencias 
(b) 
4 958,7 
4 495,0 
4 333,4 
3 920,0 
2,4 
— 
32,8 
— 
215,4 
215,4 
5 176,5 
4 710,4 
4 366,2 
3 920,0 Ejecución 
(c) 
4 767,6 
4 450,8 
4 134,3 
3 920,0 
2,3 
— 
10,1 
— 
215,4 
215,4 
4 985,3 
4 666,2 
4 144,4 
3 920,0 Porcentaje 
de ejecución 
del presu­
puesto inicial 
(d) = (c)/(a) 
96,2 
99,0 
95,5 
100,0 
95,8 
— 
30,8 
— 
100,0 
100,0 
96,4 
99,1 
95,0 
100,0 Porcentaje de 
ejecución del 
presupuesto 
definitivo 
(e) = (c)/(b) 
96,1 
99,0 
95,4 
100,0 
95,8 
— 
30,8 
— 
100,0 
100,0 
96,3 
99,1 
94,9 
100,0 
(>) Incluidos 60,0 Mió ECU inscritos en el capítulo 100. (2) Incluidos 30,0 Mió ECU inscritos en el capítulo 100. C = compromisos. P = pagos. 
7.18. Esta situación, ya criticada por el Tribunal (8), 
contraria al principio de especialidad presupuestaria, no 
corresponde a las orientaciones que deben reflejarse en el 
Presupuesto y hace difícil un control eficaz de su 
ejecución. Además, no respeta las disposiciones sobre los 
PIC y las acciones FC, según las cuales la contribución del 
Fondo se debe producir en el marco de los créditos 
consignados a tal fin en el Presupuesto General de las 
Comunidades Europeas (9). créditos de compromiso y de pago son más el reflejo de la 
flexibilidad de las modalidades de gestión que de la 
situación exacta de las obligaciones de la Comunidad en 
lo que respecta a los compromisos y del avance real de las 
intervenciones en lo que respecta a los pagos. 
EXAMEN DE LA DIVERSIFICARON 
7.19. Por otra parte, el examen de la gestión y ejecución 
financiera del FEDER que se realiza a continuación 
muestra que los porcentajes elevados de consumo de Gestión y ejecución de la diversificación 
(8) Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 
1985, apartado 7.25. 
(9) Véase, por ejemplo, el articulo 5 de los Reglamentos (CEE) 
n° 2615 a 2619/80 del Consejo, de 7 de octubre de 1980 (DO 
L 271 de 15.10.1980, p. 1), y de los Reglamentos (CEE) n° 
3300 y 3301/86 del Consejo, de 27 de octubre de 1986 (DO L 
305 de 31.10.1986, p. 1). Forma de realizar los compromisos 
7.20. Los sucesivos reglamentos FEDER estipulan que 
la ayuda comunitaria a los programas se comprometa por 
tramos anuales, de los que el primero se fija de antemano 
en la decisión de ayuda y se compromete desde el inicio de 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 123 
los trabajos y los siguientes lo son en función del avance 
de las acciones y de la disponibilidad de créditos. La 
Comisión ha definido criterios que vinculan el compromi­
so de un nuevo tramo a los gastos públicos efectuados en 
el tramo anterior del programa. Fijado inicialmente en el 
70 %, el porcentaje de utilización de créditos con el que se 
permite el compromiso de un tramo posterior ha sido 
reducido al 60 % a final de 1989. 
7.21. En un sistema de este tipo, la conexión entre la 
realización de las acciones y el compromiso no está de 
acuerdo con el concepto de compromiso que define el 
Reglamento Financiero, que se refiere a las obligaciones 
contraídas y no a su nivel de ejecución. Además, los 
tramos indicados en los programas sólo constituyen una 
indicación financiera y no reflejan una programación real 
de las actuaciones y de las obligaciones correspondientes. 
De ello resulta que los vencimientos de los compromisos 
están frecuentemente desfasados respecto a las previsio­
nes y que muy a menudo las cantidades previstas se 
modifican. 
7.22. En un aspecto más fundamental, el Tribunal ha 
criticado en varios informes anuales y especiales anterio­
res (10) el compromiso únicamente por tramos porque no 
refleja la totalidad de las obligaciones jurídicas de la 
Comunidad y por consiguiente enmascara la importancia 
del peso del pasado, que ha sido y sigue siendo una de las 
preocuparaciones constantes y principales de la autori­
dad de descargo (n). 
7.23. A raíz de estas observaciones, a partir de 1986 la 
Comisión hizo un esfuerzo para informar sobre sus 
obligaciones futuras dentro de la presentación de su 
cuenta de gestión y su balance financiero, esfuerzo que en 
lo que respecta al FEDER y a los otros fondos 
estructurales no ha continuado a partir de 1987. 
7.24. Convendría por ello completar el actual sistema de 
contabilización de los compromisos con el fin de que se 
consiga registrar la totalidad de las obligaciones jurídicas 
de la Comunidad como estipula el Reglamento Financie­
ro y permitir así a las autoridades responsables del 
presupuesto y de su descargo tomar decisiones conocien­
do todos los elementos. 
(10) Véanse por ejemplo los Informes Anuales del Tribunal de 
Cuentas sobre los ejercicios 1985 (apartados 1.3 y siguientes, 
7.15 y siguientes y 7.27), 1986 (apartados 1.13 y siguientes y 
9.60), 1987 (apartados 1.20 y siguientes) y 1988 (apartados 
1.5 y siguientes), así como el Informe Especial sobre las 
acciones comunitarias específicas fuera de cuota (apartados 
2.11 y siguientes). 
('') Véase por ejemplo la Resolución del Parlamento Europeo de 
descargo del Presupuesto de 1986 (DO L 156 de 23.6.1988, 
apartado 1, p. 56) y la Recomendación del Consejo del 
12.3.1990 (Anexo B.l) sobre el descargo del ejercicio 1988. 7.25. Una revisión de este tipo de las prácticas 
actualmente en vigor se hace tanto más necesaria y 
urgente cuanto que desde 1990 el Reglamento Financiero 
dispone que las cuentas del balance deben reflejar la 
previsión de la incidencia de las obligaciones jurídicas de 
las Comunidades. A título de ejemplo, a los PO decididos 
en 1989 se han asignado 3 019 Mió ECU de los que sólo 
926 Mió ECU se han contabilizado en forma de 
compromisos. 
7.26. Sucede también que el sistema de compromisos 
por tramos sólo puede funcionar correctamente si en los 
sistemas de gestión nacionales se realiza un esfuerzo para 
adaptarse a sus características. En Italia, se planeaba 
comprometer la parte más importante de la financiación 
nacional al programa STAR (sistemas regionales de 
telecomunicaciones avanzados) en una sola vez, lo que no 
concordaba con los tramos anuales que figuraban en el 
programa que las instancias nacionales habían presenta­
do y la Comisión había aprobado. De ahí, que dada la 
incertidumbre sobre el volumen definitivo de la participa­
ción comunitaria, las autoridades italianas no hayan 
aportado su parte, lo que ha provocado retrasos 
considerables. 
7.27. En otros casos, la programación financiera 
efectuada por los Estados miembros analiza esencialmen­
te los compromisos y no los pagos, mientras que en gran 
parte el funcionamiento del sistema comunitarios del 
compromiso se basa en los gastos efectivos. Estas 
diferencias de concepción han dado lugar a menudo a 
retrasos en la ejecución a veces considerables a causa de 
las dificultades de las autoridades nacionales para 
obtener información sobre los gastos efectuados, en 
especial los de organismos que no reciben las ayudas 
comunitarias directamente. 
7.28. Por último, en algunos casos las instancias 
nacionales no comprometen su participación hasta que 
están en posesión de fondos comunitarios. La aplicación 
de este principio da también lugar a retrasos, debido a los 
plazos a veces largos que transcurren en la presentación 
de las solicitudes de pago y la transferencia de las ayudas 
comunitarias. Además, hace en principio imposible, en un 
sistema de cofinanciación, la liquidación de la totalidad 
de los compromisos previstos, en la medida en que el 
saldo final de la ayuda comunitaria sólo se paga si el 
Estado miembro efectúa la totalidad de los gastos 
previstos. 
7.29. Por ello, la Comisión debe revisar la aplicación del 
sistema de modo que las cargas futuras aparezcan de 
forma más transparente. Igualmente, tanto la Comisión 
como los Estados miembros deben poner todos los 
medios para eliminar los problemas de aplicación que 
puedan surgir. A este respecto, con sus posibilidades de 
programación y desarrollo de la colaboración, los nuevos 
reglamentos deberían permitir mejoras. 
1^4 diario Oticial de las comunidades Europeas Uní 90 
^teBr^dee^o 
7,^. Los pagos se realizan^ en generala mediante 
anticipos sóbrelos tramos anuales comprometidos. Se 
paga un primer anticipo al inicio de los trabajosyun 
segundo cuando ya se ha utilizado la mitad del primero. 
El resto se paga cuando se ha alcanzado el importe de 
gastos previstos para el tramo en cuestión. Esto hace que 
la liquidación de los compromisos que figura en las 
cuentasdelaC^omisiónrefle^edeformamuyimperfectael 
progresorealdelosprogramas. Ademase antesdela 
reforma de losFondosios reglamentos admitían para su 
subvención los gastos etectuados con doce meses de 
antelaciónala lecha de recepción de las solicitudes de 
ayuda por la CAomisión^ lo que reduce aún más la 
significación de la información sobre los pagos. 
7B^L Esta taita de transparencia en la ejecución se ^e 
agravadaporelhecho de queseóme ya se ha señaladoia 
C^omisiónhareducidoel volumen de los gastosnecesarios 
para el compromiso de un tramo suplementarios acele^ 
rando así la puestaadisposición de los anticipos. 
7B^. Al cierrede los tramosanualeslossaldos previstos 
se abonan integramente. Sin embargos en la mayoría de 
los programas se prevén porcentajes distintos de ayuda 
según eltipo de acciones que hayande realizarse. Así 
pues^ al cierre de un tramos es prácticamente inevitable 
que el saldo correspondiente a los gastos reales sea 
distinto del pagado por la comisión. loe hechor la 
comprobación detallada de la exactitud de las cantidades 
adeudadas sólo está prevista en el momento de cierre de 
losprogramas^peroesdetemerqueelpasodeltiempoyla 
propiaamplitud de la operación haga su ejecución diliciP 
por no decir imposible. 
7.^. Sólo en algunos casos la comisión utiliza la 
posibilidad de no aplicaralos anticipos elporcentaje 
má^imoio que reduce aún más el alcance de los datos de 
lospagos.C^omoelTribunalhamanifestado^la comisión 
debería editar deforma general queel abono de anticipos 
tenga carácter automático y elaborar unos criterios 
estrictos para que su utilización sea lo más elícazposible. 
Bm^4 Estas lagunas se inacentuadas por el carácter 
sucinto de la información proporcionada por los Estados 
miembros en apoyo de las solicitudes de pago^ las 
peticiones de pago del saldo de los tramos deberían 
contenerá al menos^ información sobre las acciones 
terminadas durante el período correspondiente. Por otra 
partea los Estados miembros deberían procurar que 
existiese una mayor coherencia entre la información 
linanciera presentada en los informes de eiecuciónyla 
contenida en las solicitudes de pago. 7.^. En principios los anticiposdeberían facilitar y 
acelerarla realizacíóndelas acciones. Enlapráctica^ 
debido a las normas presupuestarias de los Estados 
miembrosylos plazos previstos en las mismas^amenudo 
páralos beneticiariostinalesselimitanalreembolsodelos 
gastos ya efectuados. 
7.^ói. Enocasiones^ la larga duración délos proceda 
mientes administrativos de puestaadisposición de los 
fondos comunitarios plantean problemasalos gestores 
nacionales de las medidas. Estos plazos^ de casi únanos 
desde que los servicios de la comisión emiten la orden de 
pago hasta que los organismos correspondientes reciben 
losfondos se han constatado en España^Pranciaeltalia. 
7.^7. El sistema de pago se basa demasiado en 
indicadores de tipo puramente tinanciero. Los documen^ 
tos presentados por los Estados miembros en apoyo de 
sus solicitudes de pago deberían contener indicaciones 
sobreelseguimiento tísico delasinteivencionesy los 
resultados ya obtenidos. Aesterespectoios reglamentos 
sobre la reforma délos fondos estructurales contienen 
disposiciones que la comisión debería utilizar de forma 
plena paraconseguirunameiorcorrespondenciaentre los 
pagosylas posibilidades efectivas de alance real de las 
actuaciones. 
^votucióndet^^^^ó^delo^^ec^^o^detP^^^^ 
7.^8. Loscompromisosdel FEIoER.se hanincrementa^ 
do en casi un 90^entrel98éóy 1989^ hasta alcanzar 
4^o^lio EóeLP fourante dicho períodos la parte 
asignadaalos programas ha pasado delo^al ^8^.Sin 
embargo^apesar de que el reglamento de 1979 dedicó el 
éó^ délos recursos del Fondéalas acciones Fóe^ los 
compromisos en su fa^or no sebrepasaron dicho umbrala 
hasta 1989^año en que teóricamente debían terminar la 
mayorpartedeellas.Elreglamentodel984disponíaque 
la parte deayuda del FElOER.asignadaalatinanciación 
por programas debía alcanzar al menos el^O^ode los 
créditos concedidos por el FElOER. en 1987^de hechor 
este objetivo sólo se ha alcanzado a partir de 1988. 
Además^ la parte de los recursos dedicadosainiciati^as 
comunitarias en 1989 ha sido muy interior al umbral del 
l^^^adoporelR.eglamento^EE^n^^^88.Enlos 
apartados siguientes se examina la ejecución de las 
intervenciones del FEIOER-distintas de los proyectos. 
Acc^OBe^ú^rer^decBot^ 
7.^9. El examen de la ejecución de las acciones fuera de 
cuota es interesante en la medida en que éstas consituyen 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 125 
una primera forma de diversificación y condicionan 
determinados programas posteriores. El cuadro 7.2 
resume el estado de avance de estas acciones. 
7.40. En lineas generales, la ejecución de las dotaciones 
globales previstas es aparentemente satisfactoria, puesto 
que se han comprometido más del 80 % de éstas. Sin 
embargo, diversas acciones, que debian terminar en 1989, 
experimentan retrasos importantes: se trata especialmen­
te de acciones correspondientes al sector «Textil y 
confección» en Bélgica, Irlanda, Países Bajos y Reino 
Unido, al sector « Siderurgia» en los Países Bajos y Reino 
Unido, al sector « Construcción naval» en Francia e Italia 
y de la correspondiente a la ampliación en Francia. Hay que subrayar que algunas intervenciones antes menciona­
das estaban ya decididas desde 1981 y que su finalización 
se retrasó de 1985 a 1989. 
7.41. Durante 1989 el reajuste de los tramos previstos ha 
permitido que se efectuara un gran número de compromi­
sos de acciones que en principio debían terminarse en 
dicho año. De este modo, las acciones correspondientes a 
la siderurgia en Bélgica obtuvieron compromisos por un 
importe de 18,2 Mió ECU, de los 34 Mió ECU de la 
dotación global prevista y las correspondientes a la 
ampliación en Italia, de compromisos por un importe de 
76 Mió ECU, de una dotación global de 130 Mió ECU. 
Pueden observarse situaciones parecidas en el caso de las 
acciones « Textil» y « Pesca » en Francia,« Ampliación » y 
Cuadro 7.2 — Ejecución de las acciones fuera de cuota al 31 de diciembre de 1989 
(Mió ECU) 
EM 
(a) 
B 
D 
DK 
F 
GR 
IRL 
I 
L 
NL 
UK 
CE Acción 
(b) 
Siderurgia 
Textil 
Total 
Siderurgia 
Construcción naval 
Textil 
Pesca 
Total 
Pesca 
Ampliación 
Siderurgia 
Construcción naval 
Textil 
Pesca 
Total 
Ampliación 
Energía 
Total 
Fronteras 
Textil 
Total 
Ampliación 
Siderurgia 
Construcción naval 
Energía 
Textil 
Total 
Siderurgia 
Siderurgia 
Textil 
Total 
Siderurgia 
Construcción naval 
Fronteras 
Textil 
Pesca 
Total 
Total Vencimiento 
(c) 
1989 
1989 
1989 
1991 
1991 
1991 
1991 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1991 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1989 
1991 
1989 
1991 Dotación global 
prevista 
(d) 
34,0 
8,0 
42,0 
42,0 
11,0 
16,0 
9,0 
78,0 
13,0 
110,0 
69,0 
14,6 
79,2 
9,0 
281,8 
40,0 
20,0 
60,0 
48,0 
3,0 
51,0 
130,0 
42,0 
12,0 
39,0 
56,9 
279,9 
9,0 
8,0 
7,0 
15,0 
81,0 
34,0 
24,0 
105,0 
15,0 
259,0 
1088,7 Compromisos 
al 31 de diciembre de 1989 
Importe 
(e) 
30,4 
5,7 
36,1 
41,8 
9,1 
6,6 
5,9 
63,4 
5,7 
81,3 
56,1 
6,4 
68,2 
8,2 
220,2 
40,0 
18,1 
58,1 
36,9 
0,7 
37,6 
130,0 
38,8 
4,7 
38,9 
56,1 
268,5 
9,0 
0,8 
2,7 
3,5 
59,0 
31,6 
15,4 
73,5 
2,0 
181,5 
883,6 % 
(0= (e)/(d) 
89 
71 
86 
99 
83 
41 
66 
81 
44 
74 
81 
44 
86 
91 
78 
100 
91 
97 
77 
23 
74 
100 
92 
39 
99 
99 
96 
100 
10 
39 
23 
73 
93 
64 
70 
13 
70 
81 Pagos 
al 31 de diciembre de 1989 
Importe 
(g) 
24,3 
4,0 
28,3 
40,7 
7,2 
4,9 
4,9 
57,7 
4,9 
79,0 
46,1 
3,9 
52,5 
7,6 
189,1 
36,5 
11,8 
48,3 
34,4 
0,6 
35,0 
81,6 
31,6 
1,2 
28,7 
44,8 
187,9 
9,0 
0,7 
1,9 
2,6 
55,7 
31,0 
14,8 
69,5 
1,2 
172,2 
735,0 % 
(h)= (g)/(e) 
80 
70 
78 
97 
79 
74 
83 
91 
86 
97 
82 
61 
77 
93 
86 
91 
65 
83 
93 
86 
93 
63 
81 
26 
74 
80 
70 
100 
88 
70 
74 
94 
98 
96 
94 
60 
83 
126 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
«Energía» en Grecia, «Siderurgia», «Energía» y 
«Textil» en Italia, así como en la acción «Textil» en el 
Reino Unido. «Ampliación» en Grecia) presentan unos niveles de 
compromiso y de pago que permiten considerar que se 
han ejecutado dentro de los plazos fijados. 
Programas de interés comunitario 
7.42. Dado el sistema de anticipos utilizado, es difícil 
sacar conclusiones precisas sobre el estado de ejecución de 
las acciones a partir de la información sobre los pagos. Se 
puede observar que de los 22 conjuntos de acciones FC 
que vencían en 1989, únicamente tres de ellas (las acciones 
«Siderurgia» en la R.F. de Alemania y Luxemburgo y 7.43. El cuadro 7.3 muestra la ejecución financiera de los 
PIC puestos en práctica mediante programas nacionales 
de intervención, los primeros de los cuales se decidieron a 
finales de 1986 en virtud de lo establecido en el 
reglamento de 1984. En muchos casos, los vencimientos 
previstos para el compromiso de los tramos no se han 
respetado, de forma que al 31 de diciembre de 1989 
Cuadro 7.3 — Ejecución de los programas de interés comunitario y de los programas nacionales 
de interés comunitario al 31 de diciembre de 1989 
(Mió ECU) 
Naturaleza de 
los programas 
(a) 
PIC 
STARO) 
Valoren (2) 
Resider(3) 
Renaval(4) 
Total 
PNIC 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
Total 
integrados 
en una OÍD: 
Bélgica 
Francia 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
Total 
en un PIM: 
Grecia 
Francia 
Italia 
Total Número 
(b) 
— 
— 
— 
— 
— 
4 
6 
6 
8 
2 
17 
1 
12 
1 
4 
4 
19 
84 
2 
7 
1 
1 
7 
18 
6 
5 
9 
20 Dotación 
global 
prevista 
(c) 
776,5 
392,8 
108,6 
9,0 
1286,9 
94,8 
34,2 
233,7 
844,2 
647,4 
647,6 
251,4 
701,7 
4,8 
53,8 
571,1 
1 753,5 
5 838,2 
44,2 
290,4 
23,7 
44,0 
1 073,2 
1 475,5 
798,0 
233,4 
291,7 
1 323,1 Compromisos al 31 de diciembre de 1989 
Previstos 
(d) 
457,9 
228,0 
66,7 
2,9 
755,5 
59,7 
21,8 
117,0 
414,8 
285,3 
449,9 
182,9 
299,9 
3,9 
35,7 
189,0 
808,9 
2 868,8 
25,0 
210,9 
23,7 
21,2 
295,7 
576,5 
398,4 
135,4 
114,9 
648,7 Realizados 
(e) 
270 
90,2 
36,4 
2,8 
399,4 
45,7 
16,2 
104,4 
409,7 
249,9 
356,0 
160,4 
110,5 
1,9 
17,7 
176,3 
799,8 
2 448,5 
22,4 
148,2 
10,4 
8,5 
368,7 
558,2 
394,1 
135,8 
32,4 
562,3 (%) 
(0 = (e)/(d) 
59 
40 
55 
97 
53 
77 
74 
89 
99 
88 
79 
88 
37 
49 
50 
93 
99 
85 
90 
70 
44 
40 
125 
97 
99 
100 
28 
87 Pagos al 31 de diciembre de 1989 
Importes 
(g) 
196,8 
61,6 
24,3 
1,4 
284,1 
34,4 
13,2 
69,9 
263,6 
206,6 
259,8 
150,6 
44,1 
1,6 
13,9 
110,9 
494,0 
1662,6 
18,9 
115,4 
9,5 
6,8 
142,5 
293,1 
254,9 
88,8 
12,9 
356,6 (%) 
(h) = 
(g)/(e) 
73 
68 
67 
50 
71 
75 
81 
67 
64 
83 
73 
94 
40 
84 
79 
63 
62 
68 
84 
78 
91 
80 
39 
53 
65 
65 
40 
63 
(') Servicios avanzados de telecomunicación. 
(2) Valorización del potencial energético. 
(3) Reconversión de zonas siderúrgicas. 
(4) Reconversión de zonas de construcción naval. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 127 
únicamente se habían efectuado el 53 % de los compromi­
sos previstos. Esta situación se observa, en especial, en el 
caso de los programas nacionales de intervención 
decididos en el marco de Valoren (Valorización del 
potencial energético) en los que, con excepción de un 
caso, se han retrasado un año los plazos. Las situaciones 
más preocupantes se observan en el programa STAR-
Italia y los programas Valoren-Grecia e Italia, en los que 
los compromisos acumulados hasta final de 1989 
representan, a lo sumo, el 15 % de las previsiones. 
7.44. En algunos casos, dado el grado de realización de 
los programas, la Comisión ha podido comprometer 
simultáneamente dos tramos anuales, compensando así 
parcialmente los retrasos observados. 
7.45. Los pagos son frecuentemente desembolsos de 
anticipos, por lo que es difícil sacar conclusiones válidas 
sobre la ejecución real de las acciones. Sin embargo, el 
retraso de la ejecución, ya observado en el caso de los 
compromisos, se agrava en el de los pagos. Así, de los 
veinte programas nacionales de intervención existentes, 
se ha terminado el primer tramo en cuatro casos, mientras 
que únicamente en uno se han podido cerrar dos tramos. 
Programas nacionales de interés comunitario 
7.46. El cuadro 7.3 muestra la ejecución financiera de los 
PNIC, para los que la mayor parte de las decisiones se 
tomaron en 1987 y 1988. 
7.47. En conjunto, los compromisos correspondientes a 
los PNIC presentan retrasos menos importantes con 
respecto a los calendarios previstos que los observados en 
los PIC, a pesar de que en muchos casos las fechas de 
terminación se han retrasado en más de un año (por 
ejemplo, PNIC-Westhoek en Bélgica, Start Lolland en 
Dinamarca, Renania-Palatinado en la R.F. de Alemania, 
Asturias en España, Charente Maritime en Francia, Polo 
europeo de desarrollo en Luxemburgo, Groningen en los 
Países Bajos y Birmingham en el Reino Unido). En 
algunos casos, la Comisión comprometió ya en 1989 
tramos previstos para 1990 o bien tramos por un importe 
superior al previsto inicialmente. Además, algunos 
compromisos se han efectuado al final de 1989, momento 
en que la Comisión flexibilizó sus normas internas para el 
compromiso de nuevos tramos a fin de facilitar el 
consumo de los créditos. 
7.48. Los enfoques integrados como las OÍD y los PIM 
absorben aproximadamente el 45 % de las ayudas 
concedidas en forma de PNIC, con diversos grados de 
éxito. El ritmo previsto de compromisos sólo se ha respetado en los casos de los PNIC integrados en los PIM 
en Grecia y en Francia y en determinadas OÍD del Reino 
Unido. En los demás casos su realización presenta 
retrasos, especialmente en Italia. Esta situación es 
paradójica, en la medida en que, en principio, los 
enfoques integrados deben ser prioritarios en la gestión de 
los recursos del Fondo. Cabe también destacar que 
algunos Estados miembros no muestran más que un 
interés relativo en los enfoques integrados. En un reciente 
Informe Especial del Tribunal se recogen observaciones 
más concretas sobre los PIM (12). 
7.49. Al igual que sucede con los PIC, el sistema de 
anticipos no permite sacar, a partir del examen de los 
pagos, conclusiones precisas sobre el estado de avance 
real de las acciones. En el caso de los PNIC, el retraso 
observado en los compromisos se agrava en los pagos: 
normalmente, todos los tramos correspondientes a 1988 y 
años posteriores deberían haber quedado completamente 
liquidados a más tardar en 1989, lo que sólo ha ocurrido 
en una cincuentena de tramos, que representan un tercio 
del total. Al igual que sucede con los compromisos, el 
nivel de pagos de los PNIC incluidos en los planteamien­
tos integrados es más bajo que en los restantes. 
Financiaciones concedidas por el FEDER en 1989 
7.50. En 1989, el 26 % de los compromisos han 
financiado las nuevas formas de intervención previstas en 
el marco de la reforma del Fondo. El 74 % restante de 
compromisos corresponde a acciones previstas en los 
reglamentos anteriores. Más del 40 % de las ayudas 
concedidas por el Fondo corresponden a proyectos 
individuales. Algunos Estados miembros han seguido 
obteniendo en 1989 una parte importante de las ayudas 
del FEDER para proyectos: 68 % en Grecia, 70 % en 
España y 43 % en Portugal. 
7.51. Para alcanzar los objetivos, fijados en el Acta 
Única, de corrección de los principales desequilibrios 
regionales, la reforma de los Fondos estructurales prevé 
la asignación de los recursos del FEDER, independiente­
mente de su afectación a la financiación de acciones 
nuevas o antiguas, a la realización de tres objetivos. El 
objetivo n° 1 consiste en reducir los retrasos regionales 
estructurales; el objetivo n° 2 se refiere a la reconversión 
de las zonas industriales en decadencia, y el objetivo n° 5b 
tiene como finalidad desarrollar las zonas rurales. 
7.52. El cuadro 7.4 desglosa la actividad del FEDER en 
1989 según dichos objetivos y muestra que el objetivo n° 1 
absorbe cerca del 80 % de la totalidad de los compromi­
sos efectuados en 1989. La distribución indicativa de 
(12) Informe Especial del Tribunal de Cuentas sobre los 
Programas Integrados Mediterráneos (aprobado por el 
Tribunal el 27 de septiembre de 1990 y actualmente 
sometido al procedimiento contradictorio). 
128 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
'•6 2l/§ * sO 00^ 00 ^ Or fN ro rn fN Os Os Tf 
o' <* ro oo' o' •«*•" —' r-" —' oo' sd fN 
rj- — SO — OOOOOsoO fN Os —> 
— •* 0\ (N - t~- Ci sO 
r» os^ w> oo v~> oo ^ oor 
o' oo' fN r-' o' os' oo' o' 
1- 00 Tf fN — O — 
— sO fN fN C1 Os ro fN © O Os — fN 3 
SO •* 
5 
so' O" 
O o 
•c a 
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SC 
O m SO 
fN O 
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fN SO —« •t >/1 
O -¡t r-; sq —r 
r-" o' o' oo' Tf 
ocr os^ rn •* «o r-' r--' oo' oo' en "j oo fN o r-sC^ Tf 
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E 2 
•o 
£ 
u 
C £T3 
JSU< 
LlLl^ ToiahoOtícial de las Comunidades Europeas 1^ 
recursospor asignar acada Estadomiembro parala 
realización de los objetivos n^lyn^^no se hacumplido^ 
as4ÍrlandayelP.einollnido han disfrutados para el 
cumplimientodel objetivo n^Pdecompromisos bastante 
superiores a sus partes indicativas, tina situación 
parecida se ha producido en le ^..F.de Alemaniayel 
P^ino Unido en lo que respecta al objetivo n^. 
7.éóBl La utilización de los instrumentos previstos en la 
reforma de losFondos está fijada enlos^CA relacionad 
dosconunouotroobjeti^o.Enelcasodel objetivo n^Lla 
comisión aprobó ^tCA para seis de los siete países 
afectados.^Iplazodeseismesespre^istoenelreglamento 
sólo se ha sobrepasado en el caso de Crecía. En lo que 
respecta al objetivo n^ ^ todos los ^iCA han sido 
asimismo aprobadosenl^^ excepto los correspondíen-
tesaEspaña. El c^^^^contiene los principales datos 
sobre la participación pre^istadelFEIOE^ en estos ^iC^A 
ysobrelosPC^correspondíentes.Paraelob^eti^on^éóbno 
se ha aprobado ningún IViCA en 1^^. 
7BÓ4. La programaciónfinancieradelos^CA englobad 
en principios todos los compromisos por realizar 
correspondientesalasaccionesdecididasporelFEL^ER. 
Encon^untoiaspre^isionesdelos^CAparal^sehan 
respetado poco véanse las columnas^y^delc^^^r^ 
B^.oE.respecto al objetivo n^Lsólo en el caso de España 
los compromisos efectuados en l^^correspondenalas 
pre^isionesdelos^iCA.E^istenalgunoscasosenqueson 
ínferíoresosuperíoresenunéóO^.Afaltadeindícaciones 
suticientessobreelob^eti^on^^enlos^CA^noes 
posible ^criticar el estado de su ejecución en 1^^. Puede 
esperarse no obstante que los datos tinancieros previstos 
de los ^CA de 1^^ sean muy precisos^ya que estos 
últimos han sido preparados principalmente durante la 
segunda mitad de 1^^ lo que deberla facilitar las 
previsiones de este ejercicio. 
7Bó^. En lo que respecta a la ejecución de los PC 
correspondientesalobjethBo n^ L laComisiónno ha 
estado en condiciones de aprobar los correspondientesa 
Francia. En el caso de dos PC en España^ decididos en 
l^O^l^C^omisiónretrasódecisionesyloscorrespondien-
tes compromisos. loe hechor ambos PC habían sido 
comprometidosyposteriormentedescomprometídosen 
1^^. Esta situación parece paradójica en la medida en 
que^atinalesdel^^ la Comisión concedió ayudasa 
otros PCO^ especialmente en IrlandayelPeínoL^nido^ 
efectuando el compromiso simultáneo de dos tramos. 7.^o. En lo que respecta al ob^eti^on^^la Comisión 
aprobó éó^^iCA^alosquecorresponden únicamente seis 
PC^ que han disfrutado enlode compromisos por un 
importede^éó^l^ioECtl^apesardequelasprevisiones 
se ele^abana34^1VlioECLl para las nueras inter^en^ 
cienes originadas por la reforma de los Pondos. Por otra 
partea de los siete países para los que estaban previstas 
nueras acciones en l^^únicamentetreshanpodido 
recibir ayudas para PC. 
^Bó^. Los pagos efectuados al conjunto de los PC^ 
decídidosasciendenal^^^íoECtd.Setratae^clusiva^ 
mente de anticipos.Aeste respectos hay que notar que la 
Comisión no ha pagado los anticipos máximos previstos 
por los reglamentos. Si se tiene en cuenta que los créditos 
depagosehanutilizadoall^^dichasituaciónimplica 
una distorsión entre lasestimacionesdecompromisoylas 
de pagoysubraya la necesidad de reforzar la precisióny 
tiabilidad de las precisiones presupuestarias. 
CoBct^ó^^ob^et^^e^ó^^^Bc^e^ 
^BÓD. El examen de los estados financieros recogidos en 
los c^^^^^^^correspondientesalos instrumentos 
utilizados en el marco de la di^ersitlcación deja verana 
ejecución aparentemente satisfactoria desde el punto de 
^ista tinanciero pero sería imprudente sacar de ella 
conclusiones sobre la realidad del progreso de las 
operaciones. 
^Bó^. Enefecto^encuantoaloscompromisos^elsistema 
de efectuarlos por tramos conduceaque en las cuentas 
comunitarias se subestime lamagnitud de los gastos 
correspondientes a las obligaciones contraídaspor la 
Comunidad.Kcspectoalospagosios datos financieros 
delaComisiónreflejanmuyímperfectamentelae^ecución 
físicas sobre todoacausa del procedimiento de pago por 
anticipos que por detinición se efectúa antes de que se 
hagan las obrase fenómeno que se ve agra^adopor el 
hecho de que la Comisión abona casi automáticamente 
los anticipos reglamentarios máximos.]untoaello^ las 
características de funcionamiento de los sistemas de 
compromisoypagohan permitido que se acelerara la 
utilización de los problemas enla ejecución de la acciones 
que se han obser^ado^ como lo muestran las situaciones 
descritas en los apartados7.4L7.^7.47y7.éó^. 
7.ÓT1 Elconjuntodeestasa^eriguacionesdeberíaincitar 
ala C^omisiónamejorar sus prácticasenmateria de 
compromisosypagosala luz de los principios fundamen^ 
tales del reglamento Financiero con el objetivo de llegar 
a una gestión más racionalytransparente. 
130 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 131 
Selección de las formas de intervención en la gestión 
del FEDER 
7.61. La importancia de los retrasos conduce a que se 
gestionen de forma paralela programas con objetivos y 
contenidos similares y con diferencias únicamente de 
marco jurídico. Una situación de este tipo no facilita la 
realización de las operaciones subvencionadas por la 
Comunidad. Además, con frecuencia los programas de 
tipo PIC o PNIC contienen, repiten o prolongan 
actuaciones ya realizadas, sin incrementos significativos 
de su valor añadido en términos de eficacia. 
7.62. Así, por ejemplo, los reglamentos de Resider y 
Renaval (que tratan respectivamente de la reconversión 
de las zonas siderúrgicas y de las zonas de construcción 
naval) recogen las disposiciones sobre las acciones FC 
correspondientes, a pesar de los problemas surgidos en la 
ejecución de estas últimas, que ya fueron mencionados en 
el Informe Especial del Tribunal antes citado. Lo mismo 
sucede en Italia, donde el programa Valoren continúa, de 
hecho, las acciones FC « Energía » cuyo nivel de ejecución 
fue muy bajo. 
7.63. El PNIC-PED belga financia las obras de 
acondicionamiento de unos terrenos industriales para las 
que ya se había concedido una ayuda del FEDER en 
concepto de proyecto individual y cuya ejecución había 
sido fuertemente criticada por el órgano nacional de 
fiscalización externa. La parte del PNIC-Auvernia 
correspondiente a carreteras, en Francia, y el PNIC-
carreteras en Irlanda completan planes nacionales cuyos 
componentes habían sido anteriormente financiados en 
forma de proyectos, sin que su presentación en un 
programa comunitario aportara una mejora significativa. 
7.64. Las acciones FC ya incluían medidas similares a 
las de las ADE. Además, la Comisión tomó la iniciativa 
de apoyar la creación de centros de empresa e innovación 
(CEI) (13), cuya especificidad con respecto a los ADE no 
se manifiesta de forma concreta en su realización. Por 
otra parte, a pesar de que los CEI están orientados, en 
principio, a la autofinanciación, varios de ellos continúan 
recibiendo ayudas comunitarias a través de las ADE. 
Métodos de aplicación de la diversificación 
Preparación y tramitación de las intervenciones 
7.65. La preparación y la tramitación de las acciones 
presentan, como sucedía ya con los proyectos, dos 
(13) La Comisión financia los CEI, que se destinan a favorecer la 
creación y desarrollo de empresas innovadoras en las zonas 
desfavorecidas. aspectos: la tramitación propiamente dicha por el 
servicio responsable de la política regional y la consulta 
de los otros departamentos afectados. 
7.66. Debido al carácter sectorial de los dos primeros 
PIC (STAR y Valoren) los departamentos especializados 
de la Comisión han desempeñado un papel importante en 
la determinación de las características técnicas de los 
programas de intervención. Además, la Comisión 
distribuyó un vademécum indicando sus puntos de vista 
sobre la preparación de dichos programas. Lamentable­
mente este esfuerzo no ha sido continuado ni generaliza­
do. 
7.67. El resultado ha sido que los procedimientos de 
instrucción y consulta tienen frecuentemente un carácter 
esencialmente formal. El examen de los programas pone 
de manifiesto deficiencias en su evaluación previa. Así, 
por ejemplo, la mayor parte de los programas, incluso 
cuando financian una parte significativa de los gastos 
regionales, no contienen previsiones cuantificadas de sus 
efectos sobre el desarrollo de la región afectada, 
limitándose a consideraciones cualitativas. 
7.68. El indicador de impacto global que se cita con más 
frecuencia es el de los puestos de trabajo creados o 
inducidos por la realización de los programas. Sin 
embargo, este dato, en sí, no siempre es significativo: por 
ejemplo, el número de puestos creados directamente por 
la construcción y mantenimiento de equipos de telecomu­
nicación se aleja demasiado de los objetivos reales del 
programa para constituir por sí mismo un criterio de 
impacto satisfactorio. En algunos casos, el análisis de las 
previsiones de empleo contenidas en los programas pone 
de manifiesto incoherencias y sobreestimaciones. A veces, 
la creación de puestos prevista en determinadas acciones 
se compensa con los esfuerzos de racionalización del 
organismo gestor. 
7.69. En algunos casos, los programas proporcionan 
indicadores que se presentan como de impacto y que en 
realidad son meros indicadores de medios. Incluso en 
estos casos la información debe ser tratada con cautela: 
así, por ejemplo, las discusiones sobre la longitud de la red 
de un PNIC correspondiente únicamente a infraestructu­
ras viarias pusieron de manifiesto que la cifra anticipada 
en el programa estaba basada en hipótesis incorrectas. 
7.70. A estas deficiencias en la apreciación de los 
objetivos hay que añadir, a veces, insuficiencias en la 
evaluación técnico-económica de las acciones que se 
pretende realizar. Así, por ejemplo, algunos programas de 
intervención de Valoren preveían la construcción de 
minicentrales hidroeléctricas. Muchos de los proyectos 
previstos tuvieron que ser abandonados o aplazados 
debido a la falta de preparación técnica o a su incidencia 
negativa sobre el desarrollo del turismo o el medio 
ambiente. En el caso de las instalaciones de producción de 
energía a partir de desperdicios domésticos o de 
generadores eólicos se han observado situaciones simila­
res. 
132 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
7.71. Asimismo, la puesta en práctica de la parte 
«Turberas» del programa Valoren-Irlanda sufrió retra­
sos debido a la inseguridad acerca de la continuación de la 
explotación de una central térmica y a dudas que se 
plantearon por razones de tipo ecológico al autorizar la 
utilización de la turba para la calefacción doméstica 
urbana. Por otra parte, hasta la fecha sólo se ha podido 
obtener información parcial sobre la rentabilidad de estas 
operaciones. 
7.72. El examen de la tramitación realizada por diversas 
ADE pone de manifiesto que en algunos casos no se 
consultó a los departamentos interesados o no se hizo lo 
necesario para respetar la regla que dispone que los 
beneficiarios finales han de asumir una parte mínima del 
coste de las intervenciones. 
Seguimiento de las intervenciones 
7.73. En principio, el seguimiento tiene como fin 
garantizar el buen desarrollo de la puesta en práctica de 
las intervenciones por medio de indicadores financieros y 
materiales. Debe permitir comprobar el estado de avance 
de las intervenciones y detectar los eventuales problemas, 
a fin de reorientar la acción a partir de las necesidades que 
aparezcan en el transcurso de la ejecución. 
7.74. El reglamento de 1984 dispuso para facilitar el 
seguimiento del conjunto de actividades regionales 
comunitarias que los Estados membros debían presentar 
informes sobre la ejecución de los PDR. Además, para 
sustituir en cierta medida la información estadística 
exigida por el reglamento anterior, se debían presentar 
anualmente a la Comisión indicaciones sobre los 
resultados de la acción regional y los medios financieros 
puestos en práctica. El reglamento preveía asimismo un 
seguimiento del conjunto de las intervenciones en forma 
de informes bianuales sobre la ejecución de los programas 
y una evaluación a posteriori. El sistema reglamentario, 
debido a su lentitud y complejidad, no ha facilitado la 
puesta en práctica de dichas intervenciones, y hasta la 
fecha ha sido poco respetado por los Estados miembros. 
El seguimiento apenas se realiza mejor a nivel nacional y 
regional. Así, por ejemplo, los responsables de la región 
de los Abruzos sólo tenían una idea muy imprecisa de 
cuáles eran las acciones emprendidas en su territorio en el 
marco de los programas STAR y Valoren y sólo se dieron 
cuenta del abandono de una ADE con ocasión de una 
fiscalización efectuada por el Tribunal. 
7.75. Las disposiciones del reglamento han sido com­
pletadas por la Comisión en sus decisiones de ayuda, que 
imponen para cada programa la creación de comités de 
seguimiento y la redacción de informes anuales. Los 
comités de seguimiento, en los que están obligatoriamente 
presentes representantes de la Comisión, se reúnen en 
principio dos veces al año a iniciativa de los Estados 
miembros. Su papel y composición varía mucho de uno a 
otro. En ocasiones, estos comités se han constituido muy 
tarde o sólo se han reunido muy esporádicamente, frecuentemente con el pretexto de que el avance de los 
trabajos no lo justificaba. Sin embargo, es precisamente 
en situaciones de retraso cuando el comité de seguimiento 
puede tener un papel activo y realmente útil, estimulando 
a las administraciones responsables para que encuentren 
soluciones a las dificultades que se han presentado. De 
hecho, la actividad concreta de los comités de seguimiento 
consiste frecuentemente en tomar nota de los problemas 
que se han presentado, sin estimular realmente la 
ejecución de los programas. 
7.76. Frecuentemente, los Informes anuales de ejecu­
ción no son presentados o lo son con retrasos considera­
bles, a pesar de que en ocasiones la Comisión insista para 
obtenerlos. Por otra parte, la información no se utiliza de 
forma sistemática y presenta lagunas. Así, por ejemplo, la 
Comisión no comprueba que los informes, cuando 
existen, sean analizados siguiendo normas preestableci­
das. 
7.77. El Tribunal observa a este respecto que los 
reglamentos de 1988 han institucionalizado el papel de los 
comités de seguimiento y hacen que la presentación de los 
informes de ejecución sea una condición indispensable 
para la liquidación de los compromisos, lo que en 
principio debería hacer posible una mejora de la situación 
observada. 
7.78. En términos generales, hasta 1989 ha habido poco 
intercambio de información sobre los resultados de los 
comités de seguimiento y las conclusiones del examen de 
los informes entre el servicio encargado del seguimiento y 
el que se ocupa de la gestión financiera de los programas. 
Este último realizaba, por tanto, sus operaciones 
basándose esencialmente en las disposiciones financieras 
de los reglamentos. Sin embargo, la información recogida 
por los comités de seguimiento y con los informes de 
ejecución hubiera debido convertirse en un elemento 
fundamental de la apreciación de la justificación de las 
solicitudes de pago de los Estados miembros, especial­
mente en lo que respecta a la conformidad de las 
operaciones con los objetivos de las acciones. A la vez, al 
servicio encargado de realizar las intervenciones no se le 
informaba sistemáticamente del estado de la ejecución 
financiera, lo que ha repercutido en la eficacia del 
seguimiento. No obstante, en 1989 la Comisión ha creado 
un sistema de información mutua que debería hacer 
posible una estrecha cooperación entre los servicios. 
7.79. El seguimiento es deficiente incluso en lo que se 
refiere al respeto de las normas fundamentales de gestión 
de las finanzas comunitarias. Así, por ejemplo, la 
aplicación de las normas sobre el compromiso de fondos 
comunitarios presenta en ocasiones anomalías: en el caso 
de tres PNIC incluidos en PIM, los compromisos 
(8,2 Mió ECU) se efectuaron en diciembre de 1988, 
mientras que las correspondientes decisiones de ayuda 
sólo se aprobaron en febrero de 1989. Estos compromi­
sos, efectuados incumpliendo las disposiciones de los 
reglamentos PIM y FEDER, costituyen una excepción a 
las prácticas de la Comisión. Más grave aún, la Comisión 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 133 
aprobó en 1988 una decisión de ayuda en favor de un 
PNIC, lo que equivale a un compromiso, sin que el 
interventor concediese su visado previo (PNIC-Turn-
hout, l,7MioECU). 
7.80. En el caso de algunas ADE, el importe de los 
compromisos se basa parcialmente en contribuciones en 
especie, que no son subvencionares. Así, por ejemplo, el 
plan financiero de una ADE en favor de un organismo de 
Dublín de ayuda al desarrollo de las PYME señala que 
más del 15 % de los recursos serán suministrados en 
especie, y concretamente evaluado en tiempo de trabajo 
dedicado por los miembros de su consejo de administra­
ción, lo que no da lugar a gastos efectivos. 
7.81. En lo que respecta a los Estados miembros, las 
comprobaciones efectuadas por el Tribunal han puesto de 
manifiesto que la elaboración de certificados respaldando 
las solicitudes de pago es con frecuencia poco satisfacto­
ria. Por lo general, consiste en la compilación por un 
servicio centralizado, de los datos suministrados por los 
organismos gestores sin que exista un control real de su 
subvencionabilidad con arreglo a las normas comunita­
rias. Por otra parte, los gestores de las medidas facilitan a 
menudo la información financiera con mucho retraso, 
especialmente cuando no se benefician directamente de 
las ayudas del FEDER. Los estados financieros más 
detallados presentados durante la fiscalización del 
Tribunal incluían frecuentemente gastos no subvenciona-
bles, bien por no haber sido todavía pagados, bien por 
corresponder a valores de transferencia para equipos 
adquiridos anteriormente, o bien porque tenían un 
carácter puramente estimativo. En otros casos, los gastos 
nacionales correspondían a compromisos contraídos 
bastante antes del período de subvencionabilidad del 
programa, o incluso de naturaleza no subvencionable. 
7.82. Sin embargo, en la medida en que las intervencio­
nes en cuestión no han llegado todavía a su fin y que por 
tanto su contenido en lo referente a los proyectos no ha 
sido todavía fijado definitivamente, es difícil evaluar la 
incidencia exacta de esas deficiencias de los sistemas 
nacionales. En efecto, los organismos gestores tienen, 
hasta el fin de las intervenciones, plena libertad para 
modificar las listas de gastos justificativos para hacerlas 
conformes a los criterios comunitarios de subvencionabi­
lidad. 
7.83. Debido al carácter somero de los justificantes que 
acompañan las solicitudes de pago, las eventuales 
anomalías sólo se pueden prevenir y corregir mediante 
frecuentes controles comunitarios in situ. Esta situación 
es consecuencia de la delegación defacto de la gestión de 
las intervenciones en las instancias nacionales, regionales 
o locales y del incremento de la complejidad y cantidad de 
operaciones que han de realizarse en el marco de la 
diversificación. Por tal motivo, la Comisión debería 
procurar informar con la máxima precisión posible sobre 
sus principios y métodos de gestión financiera a las 
entidades que participan en la realización de las 
intervenciones comunitarias. Además, debería insistir 
para que los Estados miembros comprueben mejor que 
los datos financieros suministrados se ajusten a las 
normas comunitarias y que sean comunicados rápida­
mente. Realización de los objetivos 
de la diversificación 
7.84. Los principales objetivos de la diversificación se 
han comentado en los apartados 7.9 y 7.10. Consisten 
esencialmente en una mejor toma en consideración de las 
realidades regionales, un refuerzo de la coordinación de 
las intervenciones comunitarias y una mejora de la 
evaluación de su eficacia. 
Toma en consideración de las realidades regionales 
7.85. Hasta 1988, los reglamentos asignaban un papel 
principal a los programas de desarrollo regional (PDR) 
elaborados por los Estados miembros para la definición 
de las prioridades, objetivos y medios financieros y 
operativos del desarrollo de las regiones, así como para la 
determinación de los ámbitos prioritarios de intervención 
del FEDER. La reforma del Fondo modificó este sistema. 
Los Estados miembros deben en lo sucesivo elaborar 
planes de desarrollo regional para la realización de cada 
uno de los objetivos prioritarios de las acciones estructu­
rales. Estos planes sirven de base a la Comisión para 
elaborar MCA, que deben definir los ejes prioritarios 
para sus intervenciones e informar sobre las formas de 
ayuda que ha de utilizarse así como sobre un plan de 
financiación indicativo. 
7.86. El examen de los PDR utilizados como marco de 
referencia para la aplicación del reglamento de 1984 pone 
de manifiesto deficiencias originadas principalmente por 
la falta de precisión y de jerarquización de los objetivos y 
por la falta de vínculos claros entre éstos y los medios para 
alcanzarlos. 
7.87. Al decidirse los PNIC en función de los PDR, no 
es de extrañar que presenten el mismo tipo de deficiencia. 
Así, por ejemplo, el carácter prioritario de las operaciones 
se mantiene frecuentemente. En Bélgica, la zona en la que 
se puede aplicar el PNIC-Polo europeo de desarrollo 
(PED) fue modificada para satisfacer las exigencias de 
una empresa y permitirle de este modo acogerse a las 
ventajas especiales derivadas de dicha operación. En 
Irlanda los proyectos de carreteras incluidos en los PNIC-
carreteras han sufrido la parte más importante de las 
disminuciones de gastos decididas en un programa de 
reducción presupuestaria. En Portugal, la central telefó­
nica de Estrela se financia con el programa STAR, a pesar 
de que cubre principalmente la zona de Lisboa, que no es 
subvencionable. 
134 Diario Otlcial de las comunidades Europeas nll^ ^ 
^88. En algunos casos, la adecuación de las accionesa 
lasnecesidadesdelasregionesescuestionable.Asi,enlos 
departamentos franceses délas Antillas, elprograma 
Valoren está orientado hacia el ahorro de energía en los 
sectores industrialvde equipos colectivos.Sin embargo, 
la agencia responsable de la ejecución del programa ha 
observado que, en realidad, las necesidades más urgentes 
son las referentes a las viviendas particulares, sector 
excluido delámbito de aplicacióndel reglamento. En 
Francia, las medidas del P^II^Auvernia en favor del 
sector termal han sido muv poco aplicadas debidoauna 
adaptacióninsutlcientealas necesidades. En Irlanda, en 
materia energética, el problema que se ha mencionado 
con más frecuencia con ocasión de las fiscalizaciones de 
las industrias es el coste de la energia. Sin embargo, el 
programaValoren da prioridad al desarrollo de instalad 
cienes hidroeléctricas marginales v,sobretodo,auna 
mavor explotación de la turba, de la que se obtiene la 
energia más cara. 
7.89. La C^omisiónhaintentado paliar las insutlciencias 
de los PDR poniendo en marcha estudios preparatorios. 
Sin embargo, la comisión ha adoptado frecuentemente 
decisiones de ayuda antes incluso de que dichos estudios 
se hubiesen terminado. C^abeportantopreguntarsesobre 
elpapelyutilidaddeéstasenlosprocesosdedecisión.En 
elcasodelaOID^Auvernia,losdepartamentosresponsa^ 
bles de la comisiónala vista del carácter decepcionante 
delestudiopreparatorio,propusieronenprimerlugar 
rechazar el pago del saldo pendiente. tínicamente 
efectuaron el pago final sobre la base de la decisión de la 
comisión enfavorde la C01D^Auvernia,queseconsidera^ 
ha que aprobabavcompletaba implícitamente el estudio 
preparatorio. 
^oo^B^ÓBdet^^BterveB^oee^ 
7.9^. LaC^omisiónhadestacadosiemprelaimportancia 
delacoordinacióndelasintervencionesenfavor del 
desarrollo regional C^reó una Dirección Creneralaestos 
etectos, y los reglamentos de la reforma mencionan 
frecuentemente la necesidad de esta coordinación. Es sin 
embrgocuriosoobservarqueloste^tosreglamentariosno 
la definen de forma precisa. 
7,91, Lm análisis de estes últimos pone de relieve una 
concepción muy amplia de la coordinación. Ésta puede 
limitarseaunsimpleintercambiodeinformaciónoauna 
distribución de las tareas para reducir eventuales 
superposicionesocontradicciones en las intervenciones 
enfavordeunaregión.Esteanálisismuestratambiénque, 
a diterencia de esta concepción pasiva, la coordinación 
puede tomar un carácter más activoydarlugarauna 
integración si a través de una estructura de gestión 
adecuada hace posible un refuerzo mutuo de los efectos 
de las medidas adoptadas. 
7,9^, El interés mostrado por la comisión en la 
coordinaciónse traduce, entreotrascosas,enla prioridad concedidaalos planteamientos integrados. Asi, diversos 
reglamentos, por ejemplo elreglamentoFEDER.de 1984 
o el reglamento Pllvi de 198^, daban una especial 
impertanciaalasOIDyalesprogramasintegradosenles 
que el FEDER. pedia participar en forma de Pl^IC^, Las 
observaciones efectuadas sobre el estado de ejecución de 
estes enfoques integrados ^véase 7,^8 v ^^r^^ B^.^ 
muestran el carácter ilusorio de la prioridad concedidaa 
dichas intervenciones. 
7.93. Las acciones integradas son difíciles de preparar, 
per lo que transcurren periodesaveces largos entre las 
decisienesdelesdilerentesFondosestructurales,Asi,por 
ejemplo, entre la decisión de ayuda para el P^IC^-^viid 
óllamorganvlacorrespondienteaunaCOlDqueformaba 
parte de este último transcurrieron tres años. A este 
respecto, la reforma de los Fondos no ha mejorado 
apenas la situación. En efecto, algunas decisiones sobre 
PO indican que estos últimos se incluirán posteriormente 
en POP, combinando las intervenciones de varios 
instrumentos estructurales. 
7,9^. El examen de las OÍD muestra que éstas tienen 
frecuentemente un carácter superficialvsereducenauna 
simple yuxtaposición de las intervenciones de les 
diferentesFendos.Asi,enelcasedelaCOID-Auvernia,la 
parte correspondiente al FEOC^A-Orientación cubre un 
periodo diferente delcorrespondiente al FEDEPy al 
FSE. Además, se limitaaagrupar acciones en cursey 
apenas hace mención de las medidas de comercialización 
y transformación de productos agricelas,apesar de la 
importancia concedida al sector agro-industrial para el 
desarrollo de esta región. 
7.9éó. La demisión deberla esforzarse más para que la 
integración tenga un carácter real, comprobando en 
especialque se creen estructuras de gestión eficaces,y 
concediéndole un trato preferente. Este enfoque parece 
más adecuado para convencer a las administraciones 
nacionales afectadas de la necesidad de una mayor 
coordinación. 
7,9(ó. Anivelcomunitarie,laceordinaciónentreles 
diferentes instrumentes tinancieros es muy limitada. Asi, 
las financiaciones del BEI se mencionan frecuentemente 
como posibilidad v no se integran realmente en la 
ejecución de las operaciones. Entre les tres Fondos 
estructurales, la coordinación es también muy limitada. 
En una zona del norte de los Abruzes, el FSE continúa 
fmanciandeformacienestradicienalesnoadaptadasalas 
necesidades generadas perelimportantedesarrellode les 
servicios telemáticos financiado por el FEDER.cn esta 
región. 
7.97. La propia política regional cemunitaria,parece 
frecuentemente estar más guiada per un deseo de 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 135 
distribución entre las regiones de los medios financieros 
que por una visión global y coordinada de los objetivos 
que se pretende alcanzar. No es extraño que algunas 
zonas se beneficien de la gama completa de las interven­
ciones del FEDER, a las que se añade a veces el apoyo a 
uno o varios CEI. 
7.98. En la región de los Abruzos se están llevando a 
cabo no menos de cinco acciones comunitarias decididas 
más o menos a la vez, que consisten esencialmente en 
medidas en favor de las PYME: se trata de dos PNIC de 
1988, un OÍD, una importante operación en el marco del 
programa STAR y una ayuda a un CEI. Dada la 
convergencia de los objetivos de las diferentes acciones, es 
necesario plantearse la oportunidad de su multiplicidad, 
que sólo podrá perjudicar a su eficacia. En la zona de 
Glasgow (Reino Unido), dos PNIC, uno de los cuales está 
integrado en una OÍD, coexisten con dos acciones FC 
relacionadas con la siderurgia y la construcción naval, así 
como con un CEI. Todas estas intervenciones tienen 
aspectos similares, hasta el punto de que, en la práctica, la 
gestión de las acciones FC es única, habiéndose repartido 
los gastos entre ellas con la única finalidad de conseguir el 
máximo beneficio de los fondos comunitarios. La misma 
observación puede realizarse en Italia, en el caso de 
diversos programas de energía. 
7.99. En el nivel reglamentario y administrativo se 
plantean también dificultades de coordinación. En 
ocasiones la Comisión ha decidido programas que 
incluían modalidades de ayuda que todavía no había 
aprobado o que estaban en contradición con sus propios 
reglamentos. Así, por ejemplo, algunas acciones en 
Francia preveían la utilización de los sistemas nacionales 
de ayuda a empresas que la Comisión no había finalizado 
aún de examinar en el momento de las decisiones. En el 
caso de algunos proyectos incluidos en el PNIC-
carreteras irlandés, el nivel de ayuda comunitaria se fijó 
en el 55 %, a pesar de que a estos proyectos les 
corresponden medidas en favor de las infraestructuras de 
transporte que limitan al 50 % la ayuda comunitaria. 
7.100. En los Estados miembros, los flujos de informa­
ción entre las administraciones centrales y regionales son 
con frecuencia poco satisfactorios. Así, en lo que respecta 
a la parte hidráulica del PNIC-Asturias, las evaluaciones 
propuestas por las autoridades regionales y aprobadas en 
el marco del programa resultaban ser casi tres veces 
inferiores a las del Ministerio encargado de la ejecución de 
los trabajos. 
7.101. Este hecho, al que se añaden los conflictos de 
competencias, da lugar en ocasiones a retenciones 
importantes. Así, por ejemplo, en Italia han sido precisos 
varios años para crear una estructura de gestión para las acciones FC «Energía» y el programa Valoren. En ese 
mismo país no se ha llegado a crear el organismo previsto 
para gestionar el programa STAR. Una situación 
parecida se ha producido en Portugal en el caso de 
determinadas medidas previstas por el programa STAR. 
Evaluación de la eficacia 
7.102. Si el seguimiento se concentra principalmente en 
el examen de la utilización de los medios previstos, la 
evaluación consiste en examinar los resultados obtenidos 
y compararlos con los objetivos fijados para las acciones, 
para poder medir su eficacia. Para que dicho procedi­
miento pueda ser realizado correctamente es preciso, por 
tanto, que los efectos esperados de las acciones sean 
identificados a priori y previstos de la forma más precisa 
posible. Por otra parte, los indicadores preestablecidos 
han de permitir observar a posteriori el progreso en la 
realización de los objetivos. En el marco de la reforma de 
los Fondos estructurales, los métodos de evaluación a 
utilizar deberían tender a comprobar que las intervencio­
nes tengan un impacto económico real en las regiones en 
cuestión y den lugar a un incremento de las acciones de los 
Estados miembros en favor de las regiones desfavoreci­
das. 
7.103. En la práctica, hasta la fecha, la Comisión no ha 
preparado métodos operativos de evaluación de los 
proyectos o programas. Por otra parte, las deficiencias 
generalmente observadas en cuanto a la precisión de los 
objetivos y la identificación de sus mecanismos de 
realización no facilitan eventuales evaluaciones. Por otra 
parte, los departamentos de la Comisión apenas se han 
preocupado de obtener la información necesaria, incluida 
la mínima requerida por los reglamentos. Así, por 
ejemplo, en 1989 tres Estados miembros no habían 
presentado todavía los resúmenes estadísticos correspon­
dientes al año 1984, y las informaciones estadísticas 
anuales más recientes de que dispone la Comisión se 
remontan a 1987 y se refieren sólo a un Estado miembro. 
7.104. Hasta la fecha, la preocupación de disponer de 
medios de evaluación sólo se ha manifestado de forma 
concreta en escasos programas, especialmente el STAR, 
para los que la Comisión intenta poner a punto métodos 
específicos de valoración. Dada la preponderancia que la 
reforma de los Fondos ha concedido a las intervenciones 
en forma de programa, es urgente que la Comisión cree 
métodos de evaluación apropiados y de un carácter 
suficientemente general para permitir comparar las 
eficacias respectivas de las diferentes intervenciones. 
7.105. Es difícil actualmente hacer un balance de la 
eficacia de las acciones emprendidas en el marco de la 
diversificación, en la medida en que la mayor parte de 
ellas sufren retrasos y están todavía en curso de ejecución. 
Sin embargo, las dificultades observadas no sugieren un 
incremento de la eficacia de las intervenciones comunita-
1^0 diario Oticial de las Comunidades Europeas LlLl^ 
rías, ya queel ^rado de síner^íaentre las diferentes 
medidas de los programas es con frecuencia muy bajo. 
Así, por ejemplo, el Pl^tC^Auvernia prevé obras de 
acondicionamientodecarreteras situadas principalmente 
enelsurdedichare^íón,míentrasquelasdemásaceíones 
corresponden príncipalmenteala parte norte^desarrollo 
delasP^^^y del turismos Laspocasíndicaciones 
parciales disponibles ponen de manifiesto que los 
objetivos se realizanaun ritmo lento,Así, en el caso del 
Pl^lC^PPTo,lacreacióndepuestosdetrabajoetectivosen 
lafecha de laüscalízacióneramuyinferiorala prevista en 
elcalendario deejecución, y al^unasde lasempresas 
subvencionadas habían tenido ya que cesar sus actividad 
des. 
7.1^ó. La adicionalidad consiste en sumar las acciones 
comunitaríasalasaccionesnacionales en favor délas 
regiones, pero sin lle^arasustituirlas. La aplicación de 
este concepto requiere la elaboración de procedimientos 
adecuados para evitar que las contribuciones comunitaD 
riasal desarrollo regional sean destinadas en la prácticaa 
tines distintos de los previstos. Este esfuerzo debe 
completarse con la introducción de métodos de compro^ 
bación adecuados. 
7.1^5 Los antiguos reglamentos del FPIO^R. no 
dotaron al concepto de adicionalidad de un contenido 
concreto,ylaComisión,asu vez, no se preocupó de 
colmar esta laguna mediantelapuestaenprácticade 
sistemas que permitiesen una adicionalidad etectiva, 1^1 
^lamento^óeE^n^ 4^^^ ha precisado parcialmente 
ese concepto, pero no los métodosycriterios que han de 
utilizarse para garantizar su aplicación práctica. Aeste 
respecto, la Comisión deberiaesforzarsemásen que lesea 
transmitido el mínimoimprescindible de información, 
especialmente la correspondientealos bastos re^ionalizaD 
dos de los presupuestos de equipamiento de los Pstados 
miembros. 
7,1^, tina de las manifestaciones concretas de la 
adicionalidad podría consistir en que las contribuciones 
comunitarias ayudasenarealizar más rápidamentelas 
acciones en cursooaaumentar su volumen,Los retrasos 
de ejecución observados permiten dudar de la influencia 
de la adicionalidad en la aceleración de los trabajos. Peor 
aún, la observación de la bestión de algunos programas 
pone de manifiesto que ésta consiste básicamente en 
recopilar listas de proyectos casi terminados, de forma 
quesepuedapresentarala Comisión elmá^imo de bastos 
subvencionablesyhacermásrápidoelpa^odelasayudas 
comunitarias. CC^CLtUSIC^ES 
7,1^, A pesar de los problemas observados, la 
diversificación de lasformasdeintervencióncomunitaria, 
que comenzó en l^éó,presenta aspectos positivos que 
podrían ser útiles para la aplicación de la reforma de los 
Pondos estructurales iniciada en 1^^, 
7,11^, Así pues, el desarrollodelplanteamientopor 
pro^ramashasentado las basesdeunaconcertación entre 
laComisión, losPstadosmiembrosy lasautorídades 
regionales, Pero esta concertación debe reforzarse aún 
más para responder a las esperanzas puestas en la 
cooperación, que está destinadaadesempeñar un papel 
de ^ran importancia en la aplicación de la reforma de los 
Fondos, 
7,111, La diversificaron ha desarrollado asimismo la 
colaboración entre los distintos departamentos adminis^ 
trativos afectados, nacionalesocomunítarios, lo que con 
el tiempo debería hacer converger sus preocupaciones en 
unaperspectivamásinte^rada. Paralelamente, sehan 
podido también experimentar nuevos mecanismos de 
seguimiento, 
7,11^, Por último, los nuevos instrumentos comunita^ 
ríos de intervención permiten un mejor desarrollo de las 
medidas de estímulo de la actividad de las empresasy 
completanlasayudasalasinversionesmateriales,apesar 
de que los primeros resultados han sido con frecuencia 
inferioresalo esperado, 
7,11^, Sin embarco,apesar de estos elementos positP 
vos, la diversiticación se limita frecuentementeacontP 
nuarenformadistintaaccionestínanciadasanteriormen^ 
te en el marco de proyectos individuales. Las deficiencias 
de concepciónypreparaciónhan reducido el suplemento 
de eficacia que se esperaba de las nuevas intervencionesy 
las han convertido en simples modalidades de financiad 
ción. 
7,11^, Los programas que constituyen lo esencialde 
estasnuevasintervencionespresentan numerosas deti^ 
ciencias, especialmente al detinir de forma insuticienteo 
inadecuada los objetivosysuspriorídades,Precuente^ 
mente la relación entre los objetivos que han de 
alcanzarseylos medios que deben emplearse, tínancieros 
u organizativos, no queda bien definida, 
7,lléó, Laestructuray aplicacióndelossistemasde 
se^uimientoyevaluación constituyen una laguna impera 
tante de la diversificación. Los programas apenas 
contienen indicadoresocriterios que permitan evaluar su 
^radorealdeavanceydeé^ito, 
7,ll^ó, ^nloquerespectaalaeficacia,laamplítuddelos 
retrasos observados no presagia unamejora con respecto 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 137 
a los planteamientos anteriores, tales como el de los 
proyectos y el propuesto en las primeras acciones fuera de 
cuota. 
7.117. Los precedentes análisis del Tribunal sobre la 
actividad y la calidad de gestión del FEDER, presentados 
en sus Informes anuales o especiales, ponen constante­
mente de manifiesto que las iniciativas de la Comisión, en 
materia de desarrollo regional, son normalmente decep­
cionantes debido a que no se presta la atención suficiente 
a las condiciones concretas que deben darse para ponerlas 
eficazmente en práctica ni a las lecciones que hay que 
extraer de las experiencias ya realizadas. Esta situación se 
ha reproducido frecuentemente durante el período 1985-
1988, que fue el de aplicación del Reglamento (CEE) n° 
1787/84, por lo que la Comisión debería adoptar las 
medidas necesarias para evitar que ello se repita. 
7.118. El nuevo procedimiento de programación debe­
ría permitir delimitar mejor las prioridades de la acción 
comunitaria y reducir los riesgos de dispersión de las 
intervenciones de los Fondos. Por otra parte, la 
cooperación tendría que permitir tener mejor en cuenta 
las posibilidades y necesidades prioritarias de las regiones 
afectadas. 
7.119. Los nuevos reglamentos contienen precisiones 
sobre el contenido que hay que dar a conceptos tales 
como la coordinación, el seguimiento, la evaluación y la 
adicionalidad. En líneas generales, reorganizan las 
responsabilidades en la ejecución de las acciones comuni­
tarias: la responsabilidad de la gestión y control 
financieros corresponde básicamente a los Estados 
miembros, que disponen de un margen de maniobra más 
importante para la realización de las acciones. Como 
contrapartida a la mayor autonomía concedida a las 
autoridades nacionales, el reglamento ha reforzado las 
exigencias en cuanto al seguimiento que debe ahora 
reflejar a la vez la ejecución financiera y material de las 
acciones y en cuanto a la evaluación de los resultados en 
relación con los objetivos. 
7.120. En la práctica, para que la Comisión pueda dar 
cuenta de la buena utilización de los fondos comunitarios 
en las acciones que aprueba, es fundamental que 
compruebe el rigor del seguimiento y de la evaluación de las acciones, y aplique efectivamente las recomendaciones 
correspondientes. 
7.121. Para que esta preocupación por el rigor sea 
admitida y compartida por los Estados miembros, ha de 
estar acompañada por un esfuerzo de transparencia por 
parte de la Comisión. Esta transparencia debe manifes­
tarse a través de una información lo más precisa posible a 
los gestores y beneficiarios de las acciones en las que la 
Comunidad participa sobre los objetivos y métodos de la 
acción comunitaria. Este esfuerzo ha de ser importante 
puesto que la gestión y control de las acciones dependen 
cada vez más a los Estados miembros. 
7.122. Esta transparencia debe también existir en la 
gestión de la Comisión. A este respecto, debe mejorarse el 
sistema de gestión presupuestaria y financiera vigente. Si 
no se revisa la nomenclatura presupuestaria para tener en 
cuenta la diversidad de las intervenciones comunitarias, 
deberían darse explicaciones detalladas sobre las diversas 
acciones en los comentarios del presupuesto. En materia 
de gestión financiera, la Comisión está todavía lejos de 
alcanzar el objetivo fijado en el artículo 25 del Reglamen­
to (CEE) n° 4253/88: «Con el fin de incrementar la 
eficacia de los Fondos, la Comisión garantizará que [...] se 
preste una atención especial a la transparencia de la 
gestión». Ni el sistema de compromisos ni el de pagos ni, 
por consiguiente, la contabilidad comunitaria, permiten a 
la Comisión tener una visión exacta de la amplitud de sus 
obligaciones y del nivel de ejecución de las acciones. Por 
otra parte, la generalización de estos sistemas a los demás 
Fondos estructurales no contribuirá a mejorar la 
transparencia de las políticas comunitarias. 
7.123. La reforma de los Fondos no supone por sí 
misma una garantía de éxito. Por el contrario, la 
experiencia muestra que, debido al carácter ambicioso 
que presentan, la Comisión debe ejercer una mayor 
vigilancia en el seguimiento de las acciones y hacer un 
esfuerzo importante de transparencia para mejorar la 
eficacia de las políticas estructurales. Debería asimismo 
continuar estimulando sin cesar a los Estados miembros 
para que mejoren sus métodos y procedimientos para así 
alcanzar una mayor eficacia y garantizar una mejor 
adecuación de las acciones que proponen a la realización 
de los objetivos comunitarios de desarrollo regional. 
138 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CAPÍTULO 8 
Fondo Social Europeo (FSE) 
8.0. ÍNDICE 
Ejecución presupuestaria 
Observación preliminar 
Acciones comunitarias en el ámbito del paro prolongado 
Introducción 
Observaciones sobre los procedimientos de planificación 
La lucha contra el desempleo de larga duración como objetivo de la 
política 
Las orientaciones para la gestión del FSE referentes al desempleo de 
larga duración 
Estadísticas comunitarias del desempleo de larga duración 
Análisis de la política 
Coordinación 
Acciones sobre el paro prolongado del segundo programa de lucha 
contra la pobreza 
Observaciones sobre los procedimientos de ejecución en el FSE 
Criterios de concesión de las ayudas relacionadas con las personas en 
paro prolongado 
Criterios generales de subvencionabilidad 
Observaciones sobre los procedimientos de tramitación, control y 
seguimiento 
Repercusión de la intervención del FSE 
Conclusión sobre el nuevo Fondo 
Acciones del FSE relacionadas con la reestructuración de empresas 
industriales 
Introducción 
Observaciones sobre la puesta en práctica de las intervenciones del FSE 
en reestructuraciones de empresas 
Aspectos relacionados con las dimensiones y tipo de empresas 
beneficiarías de las ayudas del FSE 
Observaciones sobre la imputación al FSE de algunas categorías de 
gastos 
Retribución de los alumnos de formación 
Los gastos en concepto de preparación de cursos 
Otros gastos correspondientes a acciones de reestructuración 
industrial 
Ingresos procedentes de la acción 
El FSE como instrumento de política industrial 
Conclusión Apartados 
8.1. 
8.5 
8.6 
8.6 
8.14 — 8.4 
— 8.56 
— 8.13 
— 8.36 
8.14 —8.15 
8.16 
8.20 
8.26 
8.33 
8.36 
8.37 
8.37 
8.40 
8.42 
8.49 
8.53 
8.57 
8.57 
8.65 
8.73 
8.78 
8.80 
8.84 
8.87 
8.90 
8.91 
8.97 — 8.19 
— 8.25 
— 8.32 
— 8.35 
— 8.41 
— 8.39 
— 8.41 
— 8.48 
— 8.52 
— 8.56 
— 8.104 
— 8.64 
— 8.72 
— 8.77 
— 8.89 
— 8.83 
— 8.86 
— 8.89 
— 8.96 
— 8.104 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 139 
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA OBSERVACIÓN PRELIMINAR 
8.1. El cuadro 8.1 muestra los créditos del Fondo Social 
Europeo disponibles en 1989 así como su utilización. 
8.2. Los créditos definitivos para compromisos 
(3 519,7 Mió ECU) y para pago (2 918,5 Mió ECU) se 
aumentaron en 1989, respectivamente, un 21,40 % y un 
10,87 % respecto a 1988. 8.5. El control ha versado por una parte sobre las 
acciones en favor de las personas en situación de paro 
prolongado (apartados 8.6 a 8.57) y, por otra, sobre las 
relacionadas con la reestructuración de empresas indus­
triales (apartados 8.57 a 8.104). 
8.3. Ha habido una reconstitución de créditos por 
importe de 147,7 Mío ECU que ha incrementado los 
recursos totales del FSE en 1989, apoyada en el nuevo 
artículo 6, apartado 6, del Reglamento Financiero 
instituido por el Reglamento n° 2049/88 del Consejo, de 
24 de junio de 1988 (*): a partir del 19 de julio de 1988, 
todo descompromiso de créditos sobre compromisos de 
ejercicios anteriores producirá como regla general la 
anulación de estos créditos, salvo en caso de reconstitu­
ción, que sólo puede tener un carácter excepcional y debe 
probarse que cumple una serie de criterios y que obedece a 
la necesidad de realizar los programas inicialmente 
previstos y a la no disponibilidad de créditos para este fin 
en el presupuesto del ejercicio corriente. Esta reconstitu­
ción, que corresponde a liberaciones inscritas al final de 
1988 de compromisos de 1987, ha dado lugar a 
observaciones en los apartados 1.40 y 1.42. 
8.4. Los porcentajes de utilización de los créditos 
definitivos para compromisos y para pagos han ascendi­
do respectivamente a 98,8 % y 91,7 %, frente a 99 % y 
87,3 % en 1988. ACCIONES COMUNITARIAS EN EL 
ÁMBITO DEL PARO PROLONGADO 
C1) Reglamento (CECA, CEE, Euratom) n° 2049/88 del 
Consejo, de 24 de junio de 1988, por el que se modifica el 
Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable 
al Presupuesto General de las Comunidades Europeas; DO 
L 185 de 15.7.1988, p. 3. Introducción 
8.6. Las actividades de la Comunidad durante el 
período 1984-1989 en el ámbito del desempleo prolonga­
do (paro de más de un año, cuya importancia queda 
reflejada en el cuadro 8.2) han consistido principalmente 
en ayudas financieras del FSE, acciones en el ámbito de la 
lucha contra la pobreza, el programa de acción ERGO en 
materia de desempleo de larga duración, el sistema de 
información mutua sobre políticas de empleo (MISEP) y 
la actuación destinada a mejorar la información estadísti­
ca. 
8.7. La ayuda del FSE concedida para favorecer la 
contratación de parados de larga duración se dispone en 
el artículo 4, apartados 1 y 2a) de la Decisión 83/516/CEE 
del Consejo, de 17 de octubre de 1983 (2). 
(2) Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, 
sobre las misiones del FSE; DO L 289 de 22.10.1983, p. 38. 
Cuadro 8.1 — Ejecución presupuestaria 1989 — FSE 
Créditos para compromisos 
Créditos para pagos Presupuesto 
inicial 
(a) 
3 387,0 
2 950,0 Presupuesto 
inicial y 
créditos reconsti­
tuidos 
(b) 
3 534,7 
2 950,0 Presupuesto 
tras PRS y 
transferencia 
(c) 
3 519,7 
2 918,5 Ejecución 
(d) 
3 478,4 
2 676,1 Porcentaje 
de ejecución 
del presupuesto 
con crédi­
tos recons­
tituidos 
(e=d/b) 
% 
98,4 
90,7 Porcentaje 
de ejecución 
del presupuesto 
definitivo 
(f=d/c) 
% 
98,8 
91,7 
140 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
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12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 141 
8.8. Anualmente, las orientaciones de la Comisión para 
la gestión del FSE incluyen entre las acciones prioritarias 
las relativas a los parados de larga duración (3), que 
forman parte de grupos de prioridad más amplios. 
Durante el período 1984-1989, los compromisos contraí­
dos por la Comisión en aplicación de las orientaciones 
sobre desempleo de larga duración supusieron 
1 616,8 Mió ECU, tal como muestra el cuadro 8.3. El 31 
de diciembre de 1989, los compromisos correspondientes 
al período 1984-1988, que ascendían a 1 083,4 Mío ECU, 
habían dado lugar a pagos por 820,1 Mío ECU (o a 
peticiones de pago en los expedientes no cerrados en dicha 
fecha), lo que equivale a un porcentaje de utilización del 
75,7 %. Por otra parte, dado que se puede considerar que 
los ejercicios presupuestarios 1984, 1985 y 1986 están 
prácticamente cerrados, se observa que durante dicho 
período el porcentaje de utilización de los compromisos 
correspondientes a las orientaciones sobre parados de 
larga duración (77 %) no es muy diferente al del conjunto 
de los compromisos FSE (75 %). El cuadro 8.3 muestra 
asimismo una reducción generalizada y frecuentemente 
importante de los costes reales por persona del FSE 
durante el período 1985-1988 respecto a los que se 
desprenden de las decisiones de aprobación. Esto podría 
indicar una tramitación insuficiente por parte del FSE de 
los aspectos de previsión de las solicitudes de ayuda. Un 
análisis detallado de los costes por persona y hora debería 
permitir explicar las divergencias entre los costes reales y 
los previstos. 
8.9. Una docena de acciones del segundo programa de 
lucha contra la pobreza (1985-1989) (4) están dirigidas al 
desempleo de larga duración; se trata de acciones-
investigación cuyos compromisos y pagos ascendían el 31 
de diciembre de 1989 a 2,9 Mió ECU y 2,4 Mió ECU 
respectivamente. 
8.10. El programa ERGO, de una duración de tres años 
y puesto en marcha a principios de 1989 (5), tiene como 
finalidad elaborar, gracias a la ayuda de una red de 
corresponsales en cada Estado miembro, una relación de 
los programas y proyectos dirigidos a los parados de larga 
duración y difundir la información obtenida. Otra de sus 
finalidades es crear instrumentos de valoración de los 
diferentes tipos de acciones de lucha contra el desempleo 
de larga duración mediante la creación de una metodolo-
(3) Orientaciones de la Comisión para la gestión del FSE 
durante los ejercicios 1984 a 1986; DO C 5 de 10.1.1984, p. 1 
(prolongadas para los ejercicios 1985 a 1987; DO C 126 de 
12.5.1984, p. 3). 
Orientaciones de la Comisión para la gestión del FSE 
durante los ejercicios 1986 a 1988; DO L 133 de 22.5.1985, 
p. 26. 
Orientaciones de la Comisión para la gestión del FSE 
durante los ejercicios 1987 a 1989; DO L 153 de 7.6.1986, 
p. 59. 
Orientaciones de la Comisión para la gestión del FSE 
durante los ejercicios 1988 a 1990; DO L 167 de 26.6.1987, 
p. 56. 
Orientaciones de la Comisión para la gestión del FSE 
durante los ejercicios 1989 a 1991; DO L 143 de 10.6.1988, 
p.45. 
(4) DO L 2 de 3.1.1985, p. 24. 
(5) A raíz de las conclusiones del Consejo de 1 de diciembre de 
1987 sobre la lucha contra el paro prolongado; DO C 335 de 
15.12.1987, p. 1. gía común. A 31 de diciembre de 1989 los compromisos y 
pagos ascendían respectivamente a 3 Mió ECU y 1,3 Mió 
ECU. 
8.11. En 1982 se creó un sistema de información mutua 
sobre las políticas de empleo, llamado MISEP(6), en 
respuesta al deseo expresado en el Consejo por las 
delegaciones de los Estados miembros, de estar recíproca­
mente informadas del desarrollo de las medidas y 
estructuras de las políticas nacionales de empleo. Este 
sistema, que opera con una red de corresponsales que 
pertenecen a los servicios de empleo en los Estados 
miembros y de una Secretaría Central responsable ante la 
Comisión, está destinado a obtener información, actuali­
zarla periódicamente y difundirla. A este respecto, las 
publicaciones de MISEP (informes sobre datos de base, 
puestas al día publicadas en «Europa social») recogen 
asimismo las medidas nacionales relacionadas específica­
mente con el desempleo de larga duración. 
8.12. La Oficina Estadística está encargada de recopilar 
y facilitar datos estadísticos comparables sobre el 
desempleo de larga duración, no sólo a nivel nacional sino 
también con un desglose por regiones relativamente 
detallado. 
8.13. El control se ha centrado principalmente en las 
ayudas del FSE en favor de los parados de larga duración, 
aunque sin olvidar la relación de la actuación del Fondo 
con las otras acciones comunitarias mencionadas en el 
apartado 8.6; se han examinado los procedimientos de 
planificación, ejecución, tramitación, control y segui­
miento, así como los efectos de la intervención del FSE. 
Observaciones sobre los procedimientos 
de planificación 
La lucha contra el desempleo de larga duración como 
objetivo de la política 
8.14. Durante el nuevo análisis de la Decisión 77/801/ 
CEE y del Reglamento de aplicación (7), que se efectuó en 
1982 y 1983 y condujo principalmente a la Decisión 
(6) A raíz de la Resolución del Consejo de 27 de junio de 1980 
sobre las orientaciones para una política comunitaria del 
mercado de trabajo; DO C 168 de 8.7.1980. 
(7) Decisión 77/801/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 
1977 (DO L 337 de 27.12.1977, p. 8), y Reglamento (CEE) n° 
2893/77 del Consejo, de 20 de diciembre de 1977 (DO L 337 
de 27.12.1977, p. 1). 
142 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 8.3 — Fondo Social Europeo— Paro de larga duración — Aprobaciones (compromisos) y pagos 
a los tipos de 31 de diciembre de cada ejercicio por Estado miembro de 1984 a 1989 
Ejercicio 
Orientaciones 
parados de 
larga duración (') 
Bélgica 
aprobaciones: 
— importes (4) 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Dinamarca 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
RF de Alemania 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Grecia 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
España 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Francia 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Irlanda 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 1984 
(2) 
6,1 
2 717 
6,0 
(6) 
— 
— 
(6) 
(6) 
6,2 
3 609 
5,9 
(6) 
— 
— 
— 
— 
5,4 
3 297 
3,8 
(6) 
— 
— 
— 
— (3) 
16,2 
9 706 
14,6 
(6) 
11,8 
6 493 
11,1 
(6) 
4,4 
2 132 
2,4 
(6) 
5,4 
5 122 
2,3 
(6) 
0,8 
533 
0,8 
(6) 
0,0 
38 
0,0 
(6) 1985 
(2) 
6,2 
3 551 
4,8 
3 020 
— 
— 
— 
— 
4,4 
14 853 
4,0 
3 993 
— 
— 
— 
— 
19,9 
8 181 
19,0 
20 471 
— 
— 
— 
~ (3) 
26,4 
(5) 
15 007 
17,2 
(5) 
35 745 
11,9 
9 911 
8,6 
4 363 
6,2 
14 652 
5,7 
15 961 
7,0 
11 170 
6,1 
30 525 
0,5 
2 396 
0,5 
1 305 
3,1 
3 296 
2,1 
6 122 1986 
(2) 
0,3 
198 
0,2 
297 
2,3 
905 
1,1 
562 
7,6 
3 753 
7,4 
3 629 
5,7 
5 832 
4,0 
5 049 
43,0 
44 195 
34,5 
52 364 
43,1 
23 026 
40,5 
38 177 
16,3 
8 204 
9,5 
12 379 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
13,1 
21 381 
11,7 
35 871 
19,2 
13 742 
8,8 
7 396 
0,0 
27 
0,0 
27 
7,0 
6 465 
7,0 
15 185 1987 
(2) 
5,1 
1 311 
3,5 
1 770 
0,5 
179 
0,5 
244 
15,2 
7 332 
14,5 
7 996 
9,5 
7 752 
5,1 
6 141 
65,3 
56 197 
64,6 
89 814 
48,3 
26 434 
44,5 
37,709 
12,2 
6 105 
9,6 
8 310 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
19,2 
34 525 
16,1 
37 583 
27,9 
20 792 
14,6 
12 303 
0,0 
26 
0,0 
— 
10,8 
11 228 
9,4 
19 846 1988 
(2) 
3,2 
893 
2,7 
1 669 
0,2 
53 
0,2 
126 
13,4 
6 525 
10,4 
5 976 
11,0 
7 056 
5,2 
1 119 
81,3 
59 334 
76,7 
126 545 
69,2 
33 365 
33,6 
77 228 
15,7 
8 310 
10,8 
6 893 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
25,7 
41 691 
16,2 
48 718 
21,7 
13 557 
18,2 
13 366 
0,1 
176 
0,0 
75 
12,2 
12 323 
11,1 
22 650 1989 
(2) 
4,4 
1 879 
2,2 
0,4 
79 
0,2 
19,2 
5 754 
10,1 
15,9 
11 160 
8,7 
176,2 
99 929 
87,9 
112,9 
41 151 
56,5 
16,2 
12 544 
8,1 (3) 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
17,5 
31 409 
8,7 
26,4 
16 820 
13,7 
0,0 
0 
0,0 
12,4 
13 040 
6,2 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 143 
(Continuación) 
Ejercicio 
Orientaciones 
parados de 
larga duración (') 
Italia 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Luxemburgo 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Países Bajos 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Portugal 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Reino Unido 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
Total 
aprobaciones: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 
pagos: 
— importes 
— número de 
beneficiarios 1984 
(2) 
1,3 
473 
0,7 
(6) 
3,1 
2 016 
3,0 
(6) 
6,8 
13 779 
4,2 
(6) 
28,9 
25 891 
23,6 (3) 
1,2 
744 
— 
(6) 
0,4 
286 
0,2 
(6) 
21,2 
20 018 
19,6 
(6) 
61,4 
47 778 
51,0 1985 
(2) 
5,4 
1 688 
3,8 
1 794 
3,5 
6 921 
2,5 
3 522 
10,6 
11 594 
7,1 
12 082 
50,0 
46 788 
41,2 
44 882 (3) 
1,2 
756 
0,3 
947 
2,2 
1 677 
1,8 
3 037 
14,7 
12 686 
11,6 
86 666 
73,2 
71 551 
53,9 
184671 1986 
(2) 
16,3 
5 216 
7,5 
2 751 
5,6 
1 917 
3,3 
5 412 
2,5 
1 965 
1,8 
1 521 
4,7 
6 877 
2,3 
4 878 
147,4 
102088 
112,1 
127019 (3) 
1,1 
931 
0,5 
260 
— 
— 
— 
— 
2,2 
6 240 
1,5 
5 880 
3,6 
4 346 
3,6 
8 360 
46,2 
53 132 
33,1 
72 979 1987 
(2) 
22,6 
6 126 
11,4 
4 752 
7,5 
2 215 
6,9 
4 057 
7,9 
5 276 
3,3 
4 005 
9,4 
7 169 
6,6 
18 685 
203,5 
126096 
170,7 
183483 (3) 
1,1 
646 
0,4 
655 
— 
— 
— 
— 
8,8 
17 180 
5,6 
15 394 
7,2 
8 676 
5,0 
9 426 
75,0 
93 073 
51,1 
95 207 1988 
(2) 
33,4 
6 956 
19,5 
6 531 
11,4 
3 219 
7,2 
2 247 
9,7 
6 057 
6,8 
25 922 
72,2 
73 648 
51,8 
115 093 
320,7 
205416 
224,9 
369349 (3) 
2,7 
1 628 
0,6 
552 
— 
— 
— 
— 
9,9 
18 640 
7,8 
18 914 
4,8 
6 072 
4,8 
9 796 
77,1 
94 087 
58,7 
114071 1989 
(2) 
31,3 
8 353 
14,5 
18,8 
6 043 
9,9 
9,2 
3 845 
3,7 
59,8 
41 734 
29,9 
464,2 
231674 
231,6 (3) 
2,8 
2 170 
0,7 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
— 
4,0 
20 454 
5,0 
6,1 
7 151 
2,9 
69,2 
91 044 
37,2 
Fuente: Sistema Eurada. 
(') El detalle de las orientaciones figura en la nota n° 3. 
(2) Formación profesional. 
(3) Contratación/inicio del trabajo. 
(4) Los importes están en Mió ECU. 
(5) Se observa una reducción importante de los costes unitarios reales con respecto a las previsiones de costes resultantes de las decisiones de aprobación 
(véase ap. 8.8). 
(6) Estadísticas del ejercicio 1984 no disponibles directamente. 
144 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
83/516/CEE sobre la misión del FSE y a su Reglamento 
de aplicación, la Comisión no analizó globalmente de 
modo explícito el paro de larga duración, a pesar de que 
en 1982 estadísticamente estaba considerado ya como un 
problema estructural grave en siete Estados miembros de 
la Europa de los Diez y de que numerosos estudios habían 
destacado su importancia (8). 
8.15. En su Memorándum del 18 de marzo de 1987 (9) 
sobre la lucha contra el desempleo de larga duración, la 
Comisión observaba que de los 16 millones de parados de 
la Comunidad, alrededor de la mitad lo estaban desde 
hacia un año o más, y estimaba que en la hipótesis de que 
la Comunidad aceptase el principio de una reducción 
importante de la tasa del desempleo de larga duración 
entre dicho año y 1990, sería conveniente hacerlo pasar 
desde el nivel en ese momento (el 50 %) al 30 % del total 
de las personas desempleadas, con lo que si el nivel global 
de desempleo no cambiaba, el número de parados de 
larga duración pasaría de ocho millones a menos de cinco. 
A pesar de indicar las grandes líneas de la política que se 
debía seguir, la Comisión no concretaba cómo podía 
alcanzarse este objetivo. 
Las orientaciones para la gestión del FSE referentes 
al desempleo de larga duración 
8.16. Las orientaciones sobre desempleo de larga 
duración, al igual que las otras, son el fruto de un proceso 
de preparación y elección que está condicionado desde el 
principio por requerimientos legales tales como los 
contenidos en el artículo 7 de la Decisión 83/516/CEE del 
Consejo, sobre las misiones del FSE. Los objetivos 
generales, definidos en dicha Decisión, constituyen 
asimismo una base del proceso de elaboración de las 
orientaciones. 
8.17. Ocurre también que la limitación financiera global 
de un presupuesto siempre netamente inferior al volumen 
de las solicitudes de ayuda y las limitaciones específicas 
antes mencionadas habrían debido llevar a la Comisión a 
formular unas normas estrictas de buena gestión 
financiera aplicables a la elaboración anual de las 
orientaciones para la gestión del Fondo. Por el contrario, 
se ha observado en los expedientes de los servicios del 
Fondo donde figura el proceso de elaboración de las 
(8) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Comité 
Permanente del Empleo sobre la lucha contra el paro 
prolongado, Doc. COM(84) 484 final de 18 de septiembre de 
1984; DOC 322 de 3.12.1984. 
(9) Memorándum de la Comisión sobre la lucha contra el paro 
prolongado, Doc. COM(87)231 final de 18 de mayo de 
1987 orientaciones para los ejercicios 1984 a 1989 que este 
proceso (10) no ha sido formalmente objeto de normas o 
procedimientos destinados a la consecución de objetivos 
de buena gestión tales como: 
a) la presentación y discusión de propuestas de política 
en las que: 
i) los objetivos prioritarios están claramente identi­
ficados y jerarquizados; 
ii) los subobjetivos y objetivos de programas se 
evalúan, individualmente o agrupados, respecto a 
la parte de los objetivos comunitarios de un nivel 
superior que pueden conseguir; 
iii) las acciones presentadas se evalúan en cuanto a su 
eficacia (en el marco de los respectivos objetivos 
que se suponen que han de perseguir) y su 
eficiencia, por una parte, y, por otra, en cuanto a 
sus efectos contrarios a otras políticas comunita­
rias; 
b) la disponibilidad para las discusiones de informacio­
nes precisas, actualizadas y fiables sobre la situación 
socioeconómica de los grupos-muestra y regiones a 
las que se dirige la ayuda del Fondo y sobre las 
políticas nacionales y comunitarias correspondientes 
y en curso de realización. 
8.18. En la práctica, el proceso presenta las siguientes 
características: 
a) en ocasiones se ha defendido la idea de una mayor 
selectividad en las orientaciones -ante el volumen 
limitado de recursos financieros- previendo diferentes 
niveles de prioridad y la aplicación del enfoque por 
programas; esta misma idea se había defendido de 
otra forma cuando se consideraba que en vez de elegir 
entre los diferentes objetivos políticos (n), tales como 
introducción de nuevas tecnologías, creación de 
empleo a nivel local y acciones en favor de categorías 
desfavorecidas, era mejor integrarlos en el marco de 
un programa o de un objetivo más amplio; 
(I0) Las fases consisten en la formulación de propuestas de 
orientaciones, la consulta con las Direcciones de la 
Dirección General de Empleo, Relaciones Industriales y 
Asuntos Sociales, las otras Direcciones Generales y los 
servicios afectados del Grupo Interservicios, el Comité del 
Fondo y los Estados miembros, la toma en consideración de 
los puntos de vista eventualmente expresados por el 
Parlamento Europeo y la discusión final en el seno de la 
Comisión. 
(ii) Véase: 
— Documento de trabajo sobre las orientaciones para la 
gestión del FSE, Grupo de trabajo de coordinación de 
los instrumentos financieros, TFC/99/84, de 15 de 
noviembre de 1984. 
— Doc. SEC(84) 1773, Documento de trabajo sobre las 
orientaciones para la gestión del FSE de 12 de noviembre 
de 1984. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 145 
b) se han elaborado muy pocas propuestas, a la vez que 
ha habido también pocas propuestas estructuradas de 
objetivos y acciones que pusieran de relieve las 
relaciones exactas entre las situaciones socioeconómi­
cas no satisfactorias y los objetivos por una parte y 
entre los propios objetivos y entre los objetivos y las 
acciones por otra; 
c) para elaborar las nuevas orientaciones para el 
siguiente ejercicio, la Comisión no podía basarse en la 
evaluación de la eficacia y eficiencia de acciones 
anteriores y en el seguimiento de acciones en curso de 
realización: la evaluación de las acciones cofinancia-
das en el marco de los Fondos 1978-1983 y 1984-1988 
ha sido prácticamente inexistente (véanse apartados 
8.30 y 8.31); los procedimientos necesarios para un 
seguimiento eficaz no han sido previstos en las 
normas comunitarias (véase apartado 8.48). Así pues, 
aunque refiriéndose a la mejora de las perspectivas de 
empleo fruto de las acciones de formación profesional 
en favor de personas de más de 25 años desempleadas 
durante más de 12 meses, la Comisión observó en la 
nota de comentario respecto a las decisiones de 
aprobación de 1984 (12) que las declaraciones de los 
Estados miembros a este respecto habían sido 
satisfactorias durante el primer año de aplicación del 
nuevo sistema, pero que cuando se aprobaran las 
nuevas solicitudes se tendrían en cuenta los resultados 
obtenidos anteriormente. En la práctica, ese segui­
miento no ha existido. De los períodos precedentes 
únicamente se disponía de información sobre: 
i) el tipo de acciones aprobadas anteriormente; 
ii) las tendencias de la evolución de la distribución 
de los créditos del FSE a los Estados miembros; 
iii) los efectos de la reducción lineal en los ejercicios 
anteriores; 
iv) los desequilibrios globales y parciales entre los 
créditos de compromiso y las solicitudes de 
ayuda; 
v) la adaptación de las estructuras y políticas 
nacionales a las exigencias de la financiación 
comunitaria; 
vi) la cobertura de la población activa de los Estados 
miembros por las orientaciones; 
d) el equilibrio entre el volumen esperado de solicitudes 
de ayuda y los recursos presupuestarios, evitando al 
mismo tiempo la aplicación de una reducción lineal 
(12) Documento V/995/84 de 18 de julio de 1984. demasiado fuerte, ha sido perseguido por medio de 
las propuestas de condiciones y de los requisitos 
administrativos y técnicos (cuya relación directa con 
las necesidades reales no se establece y que han 
terminado por dominar el debate de las fases 
preparatorias de las orientaciones) tales como: 
i) la propuesta de restringir en el ejercicio n + 1 la 
parte de la población activa de las regiones 
prioritarias objetivo de las orientaciones del 
ejercicio n (por ejemplo, al 64 % en los ejercicios 
1984 y 1985, al 63 % en el ejercicio 1986 (») al 
57 % en el ejercicio 1987 y al 50 % en el ejercicio 
1988); 
ii) la propuesta de diferentes duraciones para la 
formación profesional, de diversas duraciones 
mínimas para la contratación de parados de larga 
duración e incluso para el desempleo de larga 
duración; 
iii) las fases de motivación y de orientación que debe 
incluir la acción de formación profesional en 
favor de los desempleados de larga duración han 
sido introducidas principalmente en 1986 para 
hacer más restrictivas las prioridades (14). 
8.19. Por todo ello, puede criticarse el resultado en 
cuanto a la lógica y a la buena gestión: 
a) en lo que respecta al desempleo de larga duración, el 
Tribunal señala que durante la preparación de las 
orientaciones 1986-1988 los servicios de la Comisión 
subrayaron la importancia y crecimiento de este tipo 
de desempleo y que estos parados «habían sido 
objeto de especial atención en las nuevas orientacio­
nes». Sin embargo, las orientaciones 1986-1988 son 
mucho más restrictivas que las precedentes por la 
imposición de una duración de formación de al menos 
200 horas y la inclusión en las acciones de formación 
profesional de fases de motivación y orientación y por 
la prioridad exclusiva de las acciones de contratación 
de parados de larga duración en las regiones de 
prioridad absoluta; por otra parte, esta última 
restricción se introdujo en la fase final de la 
elaboración, muy discretamente y sin motivación 
explícita; 
b) por el contrario, el criterio de « mejora sensible de las 
perspectivas de empleo», que formaba parte de la 
orientación (para los ejercicios 1984 a 1986) de la 
formación profesional para personas de más de 25 
años y en desempleo durante más de 12 meses, no 
figuraba en las orientaciones para 1986-1988; 
(13) Proyecto de las orientaciones FSE durante 1986 a 1988, de 
11 de marzo de 1985. 
(14) Informe de la reunión de 20 de marzo de 1985 entre los 
representantes del FSE y los de la administración neerlande­
sa : « Cónsultation of Member States on the DG V — text of 
the guidelines V/209/85». 
146 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
c) la presentación de las orientaciones como una 
yuxtaposición no integrada de criterios de concesión 
de ayudas y la multiplicidad de aspectos que 
caracterizan a los parados de larga duración, tales 
como sexo, edad, cualificación y región de origen, han 
dado lugar a que se hayan presentado expedientes 
sobre parados de larga duración, haciendo referencia 
explícita o no a dicho grupo-muestra, bajo otras 
orientaciones, tales como las correspondientes a las 
acciones de formación profesional y contratación de 
mujeres, las de contratación de jóvenes de menos de 
25 años y las de formación profesional y contratación 
en el marco de iniciativas de empleo locales; 
d) los conceptos y criterios incluidos en las orientaciones 
no son siempre precisos y mensurables. Esto es lo que 
ha sucedido con «la mejora sensible de las perspecti­
vas de empleos estables» o con «la formación que 
ofrece perspectivas reales de empleo», las fases de 
motivación y orientación, el empleo «de duración 
indeterminada» e incluso el concepto de parado de 
larga duración. 
Estadísticas comunitarias del desempleo 
de larga duración 
8.20. Sólo desde fechas recientes cuenta la Comunidad 
con estadísticas armonizadas del paro de larga duración, 
nacionales y de las regiones del nivel NUTS II y aún no 
dispone de las correspondientes a las regiones de nivel 
NUTS III (15). Estas estadísticas armonizadas, herra­
mienta imprescindible para las decisiones comunitarias, 
corresponden a los ejercicios 1987 y 1988. misiones del FSE, los créditos restantes (después de la 
imputación, del 40 % en 1984 y 1985 y del 44,5 % a partir 
de 1986, de la proporción de los créditos disponibles 
fijada para las acciones en favor del empleo en las 
regiones de prioridad absoluta) debían concentrarse en 
acciones de fomento del empleo en las otras zonas de paro 
elevado y de larga duración y/o en reestructuración 
industrial y sectorial. 
8.22. La Comisión se ha visto obligada a abandonar la 
utilización de una base comunitaria armonizada para la 
identificación de las zonas caracterizadas por un 
desempleo de larga duración, puesto que los expertos 
estadísticos alegaron que las estadísticas existentes 
provienen de estadísticas administrativas elaboradas 
según normas diferentes, no comparables entre países y a 
veces ni siquiera temporalmente (16). Asimismo ha 
asimilado las regiones de paro de larga duración a las 
regiones de paro elevado (cuya lista se elabora utilizando 
los índices de desempleo de jóvenes y de adultos y del 
producto interior bruto por habitante) al manifestar que, 
en conjunto, estas regiones son también las zonas de 
desempleo elevado de jóvenes y adultos y las zonas de 
bajo nivel de PIB por habitante que están en reestructura­
ción, dada la correlación entre los diferentes fenómenos 
económicos y sociales. 
8.23. Mientras tanto, sólo ha podido afirmar (17) que 
intentará mejorar las estadísticas sobre el desempleo de 
larga duración mediante la utilización de fuentes 
administrativas y el aprovechamiento y mejora de la serie 
de encuestas estadísticas sobre población activa. 
8.24. El Consejo, a su vez, ha invitado a la Comisión: 
8.21. La falta de estadísticas comunitarias armonizadas 
del paro de larga duración, ya evidente durante los 
trabajos preparatorios del Fondo que entró en vigor el 17 
de octubre de 1983, ha caracterizado siempre la gestión de 
dicho Fondo a pesar de que, desde su creación, era 
evidente la necesidad de definir las regiones de desempleo 
de larga duración. En efecto, según el artículo 7, apartado 
3, de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, sobre las a) en su Resolución del 19 de diciembre de 1984 (18), a 
tomar las medidas oportunas y, en su caso, a hacer 
propuestas a estos efectos al Consejo para conseguir 
llegar, en colaboración con los Estados miembros, 
una mejor comprensión de la naturaleza y alcance del 
paro de larga duración, mejorando la obtención de 
estadísticas adecuadas sobre una base comunitaria 
aceptada por todos; 
(15) NUTS: Nomenclatura de las unidades territoriales a 
efectos estadísticos 
Nivel III: 
Bélgica: arrondissement 
Dinamarca: Amt 
RF de Alemania: Kreis 
España: provincia 
Francia: département 
Italia: provincia 
Luxemburgo: todo el país 
Países Bajos: COROP — Regio 
Portugal: — 
Reino Unido: county/local authority región 
Para los niveles I y II, formados a partir del nivel III, véase 
«Eurostat Regio: bancos de datos regionales». b) en sus Conclusiones del 1 de diciembre de 1987 (19), a 
presentar una programa de acciones en favor de los 
parados de larga duración que permita, entre otras 
(16) Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo, 
COM(84)344 final de 13 de julio de 1984 sobre el 
mecanismo estadístico que permite definir las regiones 
prioritarias para la concesión de ayudas del FSE. 
(17) Memorándum de la Comisión sobre la lucha contra el paro 
prolongado; COM(87) 231 final de 18 de mayo de 1987. 
(18) Resolución del Consejo de 19 de diciembre de 1984, sobre la 
lucha contra el paro prolongado; DO C 2 de 4.1.1985. 
(19) Conclusiones del Consejo de 1 de diciembre de 1987 sobre la 
lucha contra el paro prolongado; DO C 335 de 15.12.1987. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 147 
cosas, disponer de datos estadísticos más amplios y 
comparables sobre el paro de larga duración. 
8.25. La Comisión únicamente ha dispuesto, para la 
aplicación del nuevo Fondo, de estadísticas armonizadas 
sobre el paro de larga duración provenientes de la 
elaboración de los marcos comunitarios de apoyo. 
Análisis de la política 
Análisis del conjunto de elementos sobre los que inciden 
las acciones de política comunitaria 
8.26. Durante el período 1984-1989, la Comisión dedicó 
demasiados pocos medios al análisis del conjunto de 
elementos constituido por el examen de las característi­
cas, causas y efectos dd paro de larga duración, los 
correspondientes estudios del mercado de trabajo, el 
análisis de las políticas nacionales en favor de los parados 
de larga duración y la prospectiva en el ámbito de las 
acciones necesarias. Por otra parte, el esfuerzo desarrolla­
do parece bastante disperso. 
8.27. Durante el período 1984-1986, los trabajos de 
análisis se limitaron principalmente a estudios estadísti­
cos de la Oficina Estadística y a la recopilación, por la 
Dirección de Empleo de la Dirección General de Empleo, 
Relaciones Industriales y Asuntos Sociales, a través de su 
sistema de corresponsales nacionales, de estudios realiza­
dos en los Estados miembros, entre otros ámbitos, en el 
del desempleo de larga duración, habiéndose dedicado 
desde hace mucho tiempo a esta actividad de obtención de 
datos (20). 
8.28. La actividad de la Comisión en el ámbito de los 
análisis del conjunto de elementos sobre los que inciden 
las acciones de la política comunitaria, y principalmente 
las del FSE, se ha desarrollado durante el período 1987-
1989. Así: 
a) la Oficina Estadística, al mismo tiempo que realizaba 
estudios estadísticos propios sobre el desempleo de 
larga duración, efectuaba el seguimiento del estudio 
realizado por el Economic and Social Research 
Institute de Dublín; este estudio, basado principal­
mente en los datos del estudio sobre población activa, 
se centraba principalmente en los problemas estadís­
ticos, las características demográficas, sociales y 
regionales del desempleo de larga duración y en los 
principales efectos de este tipo de desempleo (21); 
(20) Véase Bibliografía (Anexo III) de la Comunicación de la 
Comisión al Consejo y al Comité Permanente del Empleo; 
DOC 322 de 3.12.1984. 
(21) «El paro prolongado, sus grandes efectos sobre el mercado 
del empleo en los países de la Comunidad Europea», 
Eurostat, Tema 3, Serie D, 1988. b) la Comisión, representada por los Directores Genera­
les de Empleo, Relaciones Industriales y Asuntos 
Sociales y de Coordinación de Políticas Estructurales, 
firmó el 20 de abril de 1989 un contrato de estudio con 
una sociedad de consultores a raíz del anuncio de 
licitación de la evaluación de la incidencia del FSE en 
el marco de la reforma de los Fondos de finalidad 
estructural (22). Este contrato disponía, entre otras 
cosas, que el informe preliminar debía describir la 
estructura y estrategias de los programas de forma­
ción profesional y de los destinados a combatir el 
paro de larga duración. El informe definitivo, 
presentado en enero de 1990, y los informes anexos 
que contienen estudios generales por Estado miem­
bro, estudios regionales y estudios de casos concretos, 
no permiten circunscribir las políticas nacionales de 
desempleo de larga duración; estos estudios contie­
nen generalmente menos elementos que los informes 
del MISEP. Los estudios generales no describen la 
estructura y las estrategias de los programas destina­
dos a combatir el paro prolongado; 
c) los análisis de la Dirección de Empleo, antes citada, 
en lo que se refiere al paro prolongado se han vuelto 
más sistemáticos gracias a la puesta en práctica, a 
principios de 1989, del programa de acción ERGO 
mencionado en el apartado 8.10, que está por otra 
parte relacionada con las evaluaciones de la OCDE 
sobre las medidas nacionales de ayuda a las personas 
en situación de paro prolongado (23). En lo que 
respecta a la prospectiva de las acciones futuras, está 
relacionada con los trabajos de investigación y 
síntesis del CEDEFOP en lo referente sobre forma­
ción continuada y orientación profesional de los 
parados de larga duración; lo ha estado también con 
los realizados por la Fundación Europea para la 
Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo. Un 
informe resumen de esta Fundación (24), elaborado a 
partir de los informes nacionales de veinte iniciativas 
locales de lucha contra el desempleo de larga 
duración y que tienen por finalidad obtener experien­
cia práctica y describir los problemas en diferentes 
planos, tales como la eficacia, la gestión y la 
financiación de los proyectos, ha dado únicamente 
lugar a recomendaciones generales de la Comunidad, 
tales como: 
i) ampliar o revisar el alcance y objetivos del FSE y/ 
o del programa de acción para combatir la 
pobreza, o bien establecer un nuevo programa de 
acción europeo para ayudar a los parados de 
larga duración, cuyas grandes líneas se basan en 
el desarrollo de proyectos locales y en nuevos 
(22) Anuncio de licitación: Estudios de la incidencia del FSE en 
el marco de la reforma de los Fondos de finalidad 
estructural; DO C 298 de 23.11.1988, p. 4. 
(23) Por ejemplo, en el marco del informe resumen « Medidas de 
ayuda a los parados de larga duración en algunos países de 
la OCDE», OCDE, 1988. 
(24) «Respuestas locales al paro prolongado», Fundación 
Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de 
Trabajo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comuni­
dades Europeas, 1988. 
148 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
métodos de coordinación, evaluación, vigilancia 
e intercambio de información y experiencias; Evaluación de la ayuda del FSE 
ii) concesión a la Comisión y a organismos tales 
como la Fundación y el CEDEFOP de los medios 
necesarios para realizar otras investigaciones, en 
particular acciones de investigación destinadas a 
encontrar las mejores soluciones para ayudar a 
los parados de larga duración; 
d) en el mismo ámbito de la prospectiva, el FSE tenía la 
posibilidad, con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la 
Decisión 83/516/CEE,« de fomentar la realización de 
proyectos que tengan un carácter innovador y que 
encajen, como norma general, en el marco de un 
programa de actuación establecido por el Conse­
jo »(25). El FSE ha financiado, efectivamente, 
acciones específicas de formación e inserción profe­
sionales destinadas total o parcialmente a parados de 
larga duración. Sin embargo, aparte de la gestión 
puntual de este tipo de expedientes, la administración 
del Fondo no ha realizado un análisis estructurado de 
la problemática del paro prolongado; ésta no 
figuraba, por otra parte, como tal entre los temas 
seleccionados por la Comisión para la gestión de las 
acciones específicas. Aunque hayan podido ser 
aprovechados de forma aislada por los promotores o 
por la propia Comisión, los resultados de estas 
acciones no han sido nunca globalizados de forma 
que se pudiesen extraer informaciones útiles para la 
planificación de las orientaciones sobre el paro 
prolongado. 8.30. Hay que subrayar una vez más la desaprovechada 
posibilidad (27) que tuvo el Fondo de fomentar el examen 
de la eficacia de los proyectos a los que se había concedido 
su ayuda aplicando el epígrafe 2 del apartado 2 del 
artículo 3 y el apartado 3 del artículo 5 de la Decisión 
83/516/CEE. Las decisiones de ayuda del FSE en virtud 
de esta reglamentación han sido muy escasas. 
8.31. Entre los análisis de política que el FSE ha 
financiado o desarrollado directamente, es conveniente 
recordar (28) el trabajo de evaluación que los servicios del 
FSE realizaron en 1985. Esta operación, que dio lugar a 
una veintena de visitas de inspección a Bélgica, R.F. de 
Alemania, Grecia, Francia e Irlanda, versó sobre el 
contenido de las actividades de formación profesional de 
jóvenes, la eficacia de la cualificación obtenida, las 
posibilidades reales de empleo estable y la colocación de 
los alumnos. En este marco, es decir, de una muestra de 
acciones muy limitada en el espacio y en el tiempo, en lo 
que respecta a los jóvenes en paro prolongado y con 
independencia del tipo de formación que se les ha 
impartido, los servicios del FSE han observado la 
importancia que reviste todo el ambiente de los cursos, es 
decir, la calidad de las relaciones que se hayan podido 
establecer con los potenciales empresarios contratantes, 
las entrevistas personalizadas de orientación profesional 
y de motivación y la situación del mercado de trabajo en el 
momento de la terminación del curso. Por otra parte, los 
modestos resultados de la inserción o reinserción de los 
jóvenes parados no son probablemente atribuibles a las 
deficiencias del mecanismo de formación. Al parecer, 
frecuentemente son el resultado de que la población en 
paro prolongado se resiste a la movilidad geográfica y es 
relativamente reacia al cambio de situación social y 
ambiente, por precarias que éstas sean (29). Estas 
observaciones, muy oportunas, no han sido sin embargo 
utilizadas por el Fondo para orientar su acción de forma 
más específica y para definir mejor los conceptos de 
motivación y orientación. 
8.29. Si bien durante los últimos ejercicios los estudios e 
informes comunitarios sobre el paro prolongado han 
experimentado un cierto desarrollo, de la documentación 
examinada se desprende que no han dado lugar a que en el 
marco de la revisión anual de las orientaciones o del 
memorándum de la Comisión sobre la lucha contra el 
paro prolongado (26) se hayan formulado propuestas de 
políticas y programas comunitarios coherentes, concretos 
y viables. 
(25) Estos proyectos se llaman «acciones específicas». Han sido 
objeto de observaciones en el capítulo 9 del Informe Anual 
del Tribunal sobre el ejercicio 1988. 
(26) Memorándum de la Comisión sobre la lucha contra el paro 
prolongado, COM(87) 231 final de 18 de mayo de 1987. 8.32. En el estudio citado en el apartado 8.20 b), los 
estudios de casos concretos, es decir, de expedientes FSE 
seleccionados en función de su importancia y contenido y 
de las regiones y organismos gestores, han tratado 
también de algunos expedientes de personas en paro 
prolongado. Como las acciones de estos expedientes se 
realizaron en 1989, no ha sido posible estudiar su eficacia. 
(27) Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 
1988, apartados 9.13 y 9.14. 
(28) Informe especial n° 1/88 del Tribunal de Cuentas; DO C 126 
de 16.5.1988. 
(29) Decimocuarto informe de actividad del FSE, ejercicio 1985; 
Doc. COM(86) 583 de 10 de noviembre de 1986, apartado 
2.4.2, p. 122. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 149 
Coordinación 
8.33. La función «Planificación»(30) debería estar 
reconocida y organizada como tal y, en todo caso, más 
coordinada, ya que se observa que en la mayoría de los 
casos cada uno de los participantes comunitarios utiliza 
una metodología de evaluación propia; en el programa de 
acción ERGO se ha elaborado (31) una metodología de 
evaluación tanto de los programas nacionales como de los 
proyectos descentralizados, que ha sido ensayada en una 
serie de proyectos-piloto; la realización del contrato de 
estudio citado en el apartado 8.28 b) se materializó 
asimismo en la presentación de una metodología (32); el 
CEDEFOP prepara sus propias metodologías; los 
servicios del FSE hacen lo mismo para la futura 
evaluación previa y a posteriori de las acciones cofinan-
ciadas por el Fondo (33); los servicios del control 
financiero se ocupaban ya del planteamiento metodológi­
co en 1987 (34); el programa de lucha contra la pobreza, 
debido a la característica primordial de investigación-
acción, dispone de sus propios métodos de evaluación. 
Una cierta coordinación en la investigación metodológica 
haría posible una eficacia y eficiencia mayores. 
8.34. El propio reconocimiento de la función «Planifi­
cación » como identificación de políticas alternativas, de 
propuestas de adaptación de las políticas en curso por 
medio del seguimiento y de evaluaciones ulteriores y de 
evaluación previa de las alternativas y propuestas de 
modificación, debería, para preparar las decisiones sobre 
el FSE, dar lugar a una mejor asociación — más allá de la 
simple consulta — de todas las posibilidades de análisis 
con que cuenta la Comisión. 
8.35. Una mejor coordinación en la Comisión permiti­
ría tener mejor en cuenta las relaciones entre las 
situaciones socioeconómicas no satisfactorias y entre las 
políticas y programas correspondientes; esto es aplicable 
especialmente en lo que respecta a la relación entre la 
(30) Comprendiendo, en un sentido amplio, el sistema de 
preparación de las decisiones (estudio de soluciones 
alternativas, recopilación de la información necesaria, 
realización de los análisis de costes y ventajas y la redacción 
de las recomendaciones y propuestas) y el de la toma en 
consideración de las soluciones alternativas. 
(31) ERGO, An Action Programme for the Long Term 
Unemployed. Informe sobre el primer año preparado por 
P.A. Cambridge Economic Consultants, Anexo 1; Evalua-
ting Long Term Unemployment Programmes and Projects: 
A Methodological framework; véase también el informe 
intermedio que ha sido objeto del Doc. SEC(90) 361. 
(32) « Nouvelles perspectives du FSE dans le cadre de la reforme 
des Fonds structurels». Conclusiones principales. Informe 
definitivo. Enero 1990. 
(33) Nota interna de 18 de enero de 1990. Por otra parte, hay que 
señalar, a nivel general, el estudio reciente de la sociedad 
CEGOS « Mise en place de coúts standards pour rationaliser 
les interventions du FSE dans le domaine de la formation 
professionnelle »; Documento V/1894/89, septiembre 1989. 
(34) Coste-beneficio/Coste-eficacia; Métodos utilizados en los 
Estados miembros y posibles aplicaciones en los fondos 
estructurales de la CEE (FEDER, FSE, FEOGA-Orienta-
ción), Dirección General de Control Financiero, 3 de 
noviembre de 1987. pobreza y el paro prolongado y entre las políticas 
correspondientes; para la reforma de los Fondos 
estructurales, la definición de las orientaciones y la 
evaluación de los planes y programas operativos en el 
marco del objetivo número 3, se habrían podido tener en 
cuenta resultados intermedios del programa de lucha 
contra la pobreza, del mismo modo que en este programa 
se habrían podido tomar en consideración los resultados 
y la experiencia de otros programas de investigación-
acción en el ámbito del empleo y de la formación 
profesional, tales como ERGO y LEDA (35). 
Acciones sobre el paro prolongado del segundo 
programa de lucha contra la pobreza 
8.36. En este segundo programa las personas en 
situación de paro prolongado constituyen uno de los ocho 
grupos temáticos y son objeto de doce proyectos de 
acción-investigación de un total de 91. El examen de los 
expedientes correspondientes muestra que: 
a) la Comisión no cuenta con estimaciones estadísticas 
comparables de la pobreza en los distintos Estados 
miembros, puesto que los datos disponibles se basan 
exclusivamente en las rentas personales y están 
calculados con sistemas diferentes; 
b) los objetivos del programa y de los proyectos no están 
claramente definidos ni cuantificados. El resultado es 
que el conjunto de los proyectos no constituye un 
programa coherente sino una serie de actividades 
aisladas. Esto produce una eficacia mediocre: en la 
fase actual de la evaluación del programa realiza­
do (36) se ha observado ya que no se podrá seleccionar 
una gama de medidas sobre paro prolongado 
susceptibles de realización, a gran escala, en los 
Estados miembros. 
Observaciones sobre los procedimientos 
de ejecución en el FSE 
Criterios de concesión de las ayudas relacionadas 
con las personas en paro prolongado 
8.37. En sus Orientaciones, la Comisión define el 
parado de larga duración como la persona que lleva en 
paro más de 12 meses. Los servicios del FSE han 
(35) LEDA es un programa del tipo de «acción-investigación» 
para el fomento local del empleo. 
(36) El informe final se presentará al Consejo a finales del primer 
semestre de 1990. 
150 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
precisado más esta definición internamente considerando 
parados de larga duración a las personas que han 
permanecido en situación de desempleo durante más de 
12 meses ininterrumpidamente, con independencia del 
sistema de registro de los diferentes Estados miembros. 
Esta definición no ha sido comunicada oficialmente a los 
Estados miembros, algunos de los cuales utilizan un 
concepto más flexible tal como el de doce meses de 
desempleo durante los últimos 15 o 16 meses, ni siquiera 
tras la visita de inspección de la Comisión a los 
organismos promotores franceses. En ellos dicha defini­
ción fue aplicada estrictamente, lo que dio lugar a 
reducciones en las solicitudes de pago verificadas de 
numerosos alumnos que no llevaban 12 meses de paro sin 
interrupción en el momento de iniciar una formación 
profesional subvencionable. Los Estados miembros antes 
mencionados han mantenido sus propias definiciones; 
mientras que la Comisión no ha efectuado ningún otro 
control en profundidad sobre este aspecto. 
8.38. En lo que respecta a la mejora sensible de las 
perspectivas de empleo estable (orientaciones para los 
ejercicios 1984 a 1986 y 1985 a 1987) y las perspectivas 
reales de empleo (orientaciones para los ejercicios 1987 a 
1989,1988 a 1990 y 1989 a 1991), se desprende de algunas 
notas de comentarios anexas a las propuestas de 
aprobación de las solicitudes de ayuda del FSE de los 
diferentes ejercicios que algunas de estas solicitudes de 
ayuda han sido consideradas no prioritarias cuando el 
porcentaje de colocación previsto era inferior al 50 %. 
Este criterio, no aplicado de forma absoluta, no ha sido 
comunicado oficialmente a los Estados miembros y no se 
aplica en la tramitación de las solicitudes de saldo: la 
Comisión afirma que por razones de confianza legítima 
no puede denegar el pago del saldo solicitado si la 
creación efectiva de empleo es inferior al 50 %, al no 
figurar en las solicitudes de pago el criterio de las 
perspectivas de empleo. Por otra parte, el examen de los 
expedientes ha revelado que no siempre se ha solicitado 
información complementaria cuando faltaban datos 
sobre las colocaciones, lo que constituye una aplicación 
incorrecta de la reglamentación y una laguna de la 
gestión. 
8.39. Los servicios de la Comisión no han precisado el 
contenido teórico y la duración de las fases de motivación 
y orientación que han de incluir las acciones de formación 
profesional, aunque sí han indicado que pueden ser 
anteriores a la formación propiamente dicha o contempo­
ránea y que no se tendrán en cuenta para el cálculo del 
mínimo de 200 horas de formación profesional (37). Se 
observan también que estas fases no están siempre bien 
descritas y que su contenido es muy variable, al no poder 
establecerse siempre su relación con las «necesidades» 
específicas de los parados de larga duración. 
(37) Documento V/l 160/85: Acta de la reunión de información 
de 11 de julio de 1985 sobre la puesta en práctica de las 
orientaciones del FSE durante el período 1986 a 1988. Criterios generales de subvencionabilidad 
8.40. En los expedientes correspondientes a las acciones 
de formación profesional en favor de los parados de larga 
duración aparecen problemas de subvencionabilidad 
encontrados también en otros expedientes del FSE. 
8.41. Contrariamente a la norma de compatibilidad de 
las amortizaciones (presentadas como gastos subvencio-
nables) con el Derecho nacional (38), los servicios del 
Fondo admiten que las administraciones nacionales 
presentan como amortizaciones diferentes gastos que su 
legislación nacional no aceptaría como tales. El Tribunal 
continúa observando la existencia de esta práctica (39). 
Observaciones sobre los procedimientos 
de tramitación, control y seguimiento 
8.42. En los expedientes de acciones en favor de parados 
de larga duración aparecen problemas de tramitación, 
control y seguimiento encontrados también en otros 
expedientes del FSE. 
8.43. En lo que respecta a la forma de cálculo, elemento 
importante en la tramitación de las solicitudes de ayuda y 
de saldo por los servicios de la Comisión y por las 
administraciones nacionales, el Tribunal ha observado en 
varias ocasiones la dificultad que tienen los servicios del 
Fondo en definir su contenido de forma coherente tanto 
para sí mismos como para las administraciones naciona­
les y los organismos promotores. En diversas ocasiones 
ha observado la falta de métodos de cálculo o ante 
métodos que no permiten verificar la exactitud de la 
imputación de los gastos a las acciones. El examen 
efectuado por el Tribunal de los expedientes de personas 
en situación de paro prolongado de una administración 
nacional (Reino Unido) ha puesto de manifiesto que los 
importes de las ayudas salariales presentadas al FSE no se 
basan en datos financieros reales sino que se determinan 
de forma teórica. El volumen de las prestaciones, así 
como el número de beneficiarios de cada grupo (jóvenes, 
mujeres, minusválidos, etc.) se calculan, a partir de 
estadísticas regionales globales, con ayuda de claves de 
distribución fijadas a nivel nacional. Las duraciones 
medias de mantenimiento en un sistema, que se presentan 
como un elemento de cálculo, no son de hecho más que la 
resultante de los cálculos precedentes. Así, los datos, 
tanto financieros como de otros tipos, se basan en gran 
medida en estimaciones. 
(38) Esta norma ha sido confirmada por el Director del Fondo en 
su nota n° 7258 dirigida al Tribunal el 9 de junio de 1986. 
(39) Entre otros, en el Informe Especial n° 1/88 del Tribunal, 
apartado 3.7.a); DO C 126 de 16.5.1988. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 151 
8.44. La misma observación se ha realizado en lo que 
respecta a la insuficiencia de información descriptiva de 
las operaciones, aunque en conjunto ésta haya mejorado. 
8.45. Para la tramitación de las solicitudes de ayuda 
correspondientes a las acciones enmarcadas en las 
orientaciones específicas para los parados de larga 
duración, los servicios del Fondo utilizan desde 1987 una 
lista de verificación. Es conveniente destacar que estas 
listas no existen en el caso de otras orientaciones. Sin 
embargo, su utilización tiene únicamente una eficacia 
limitada, puesto que la identificación de problemas o 
dudas en los expedientes a raíz de dicho control a veces no 
tiene ningún efecto. 
8.46. En su Informe Especial sobre los procedimientos y 
sistemas comunitarios y nacionales de gestión del 
FSE (40) el Tribunal puso de manifiesto la insuficiencia de 
los controles, que también es evidente en el caso del 
desempleo prolongado. A partir de los informes de 
misiones de la Comisión presentados al Tribunal, se han 
efectuado visitas de fiscalización de una treintena de 
expedientes en este ámbito, algunos en curso de ejecución, 
unas veces para examinar la capacidad de formación 
profesional de los nuevos organismos promotores y otras 
a posteriori para comprobar las solicitudes de pago de 
saldo. En la mayor parte de estos 30 expedientes, los 
informes de misión no permiten saber si los criterios de 
concesión de las ayudas correspondientes a acciones en 
favor de parados de larga duración se han tenido en 
cuenta durante las inspecciones. Por otra parte, estos 
expedientes formaban siempre parte de programas de 
inspección con objetivos de control normalmente bastan­
te amplios y también de los expedientes correspondientes 
a otras orientaciones. 
8.47. Se observa la ausencia total de programas de 
control específicos para las acciones en favor de los 
parados de larga duración. Algunos informes de misión 
de los servicios de la Comisión y las fiscalizaciones del 
Tribunal ponen de relieve, sin embargo, que dichos 
programas estuvieron y siguen estando justificados. En 
efecto, se ha observado que en Italia la certificación de la 
exactitud fáctica y contable de las indicaciones contenidas 
en las solicitudes de pago (41) no era fiable en lo que 
respecta a la duración del desempleo de los beneficiarios 
de las acciones de formación profesional. 
8.48. En lo que se refiere al seguimiento, el artículo 8 de 
la Decisión 83/673/CEE de la Comisión dispone que los 
Estados miembros han de comunicar a la Comisión en un 
impreso al efecto (42), antes del 15 de diciembre de cada 
año, los datos estadísticos correspondientes a las acciones 
realizadas con las ayudas del Fondo durante el ejercicio 
precedente. Si este procedimiento se hubiera respetado se 
hubiera podido disponer de datos cuantificados sobre los 
(4°) Informe Especial n° 1/88, p. 1. 
(41) Apartado 18 del Anexo 2 de la Decisión 83/673/CEE de la 
Comisión, de 22 de diciembre de 1983; DO L 377 de 
31.12.1983. 
(42) Anexo 4 de la Decisión 83/673/CEE. beneficiarios efectivos de las ayudas del FSE por tipo de 
medida, entre otras cosas en lo que respecta a las personas 
en situación de paro prolongado. De hecho, la Comisión 
sólo ha recibido informes estadísticos de los ejercicios 
1984 y 1985, y únicamente de Dinamarca, Grecia e 
Irlanda, y se ha limitado a utilizar un sistema de 
recordatorios que ha resultado poco eficaz. 
Repercusión de la intervención del FSE 
8.49. Para poder inscribir el conjunto de acciones 
nacionales y regionales en favor del desempleo de larga 
duración en el ámbito de la formación profesional y del 
empleo (con la finalidad de situar la ayuda del FSE con 
respecto a estas acciones), el Tribunal se ha visto obligado 
a pedir la información necesaria a este respecto a las 
administraciones nacionales puesto que la Comisión sólo 
dispone de datos muy parciales: los informes del MISEP 
contienen principalmente información sobre los aspectos 
legales y administrativos, y poca sobre los gastos y los 
beneficiarios. 
8.50. El Tribunal ha obtenido la información investi­
gando en las administraciones nacionales, bien mediante 
visitas de inspección, bien con el envío de cuestionarios. 
Estas indagaciones se han centrado, para cada medida, en 
favor de las personas en desempleo prolongado, y, para 
cada ejercicio del período 1984-1989, en el número de 
beneficiarios, su porcentaje de inserción, otros resultados 
cuantificables, el coste de la medida, la intervención de los 
poderes públicos y la intervención del FSE. 
8.51. Esta recopilación de información ha resultado ser 
bastante difícil en algunos casos y no ha conseguido todos 
los resultados esperados. Bélgica, Dinamarca, la R.F. de ' 
Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido proporciona­
ron, con diferentes grados de detalle, datos pertinentes 
sobre las medidas de lucha contra el paro prolongado que 
habían llevado a cabo. Otros Estados miembros se 
limitaron a las acciones realizadas y cofinanciadas en el 
marco del FSE. Algunos de ellos tampoco indicaron los 
porcentajes de inserción atribuibles a las acciones de 
formación profesional apoyadas por el FSE. Los Países 
Bajos han proporcionado muy poca información útil. 
8.52. De la información de los cuadros 8.2 y 8.3 y de la 
recibida o disponible gracias al MISEP en el caso de las 
acciones sobre las que las administraciones nacionales no 
habían proporcionado ninguna información, se puede 
llegar a las siguientes observaciones: 
a) durante el período 1985-1988, el número de personas 
en situación de paro prolongado beneficiarías de las 
ayudas del FSE, en el marco de las orientaciones 
específicas para estos desempleados, representa 
apenas una media ponderada del 4,2 % del total de 
152 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
este tipo de parados (4 % en 1985, 2,68 % en 1986, 
3,56 % en 1987 y 6,61 % en 1988), sabiendo, sin 
embargo, que esos parados se benefician también de 
acciones financiadas con arreglo a otras orientacio­
nes; 
b) en la mayor parte de los Estados miembros, la 
contribución financiera del FSE en materia de 
formación profesional para las personas en situación 
de paro prolongado puede estimarse en menos del 
10 % de los gastos nacionales correspondientes; a 
veces es incluso inferior al 5 %; su incidencia es escasa 
dado que se reparte entre un gran número de 
proyectos según macrocriterios que no se adaptan a 
las necesidades específicas; la eficacia de la misma 
contribución habría sido más significativa de haberse 
integrado en estructuras jerarquizadas de objetivos y 
programas, en función de prioridades comunitarias y 
de necesidades reales; 
c) hay que señalar, sin embargo, que hasta 1989 la 
mayor parte de los Estados miembros no tenían una 
política de formación profesional específica para los 
parados de larga duración o sólo habían realizado en 
su favor acciones de formación o de inserción 
profesional de alcance limitado. Francia es el único 
Estado miembro que, desde 1984, ha puesto en 
práctica una serie de medidas en el ámbito de la 
formación profesional en favor de las personas en 
paro prolongado. En general, los parados se benefi­
cian de las medidas de formación profesional por el 
mismo concepto que otros grupos sociales; en 
algunos casos, la estimación de la parte que represen­
taban los parados de larga duración en el volumen 
global de la formación profesional era incluso 
imposible. Por tal motivo, en el marco de las 
orientaciones correspondientes a las acciones en 
favor de los parados de larga duración, algunos 
organismos promotores han preparado un número 
importante de expedientes de solicitudes de ayuda, 
basándose más en las previsiones de participación de 
los parados de larga duración en las acciones 
previstas y en la posibilidad de financiación comuni­
taria que en la existencia de una verdadera política en 
favor de estos parados; por tanto, las ayudas del 
Fondo para la formación profesional han constituido 
más que nada un estímulo para los organismos 
promotores; lo han sido mucho menos para el 
desarrollo de una política de formación profesional 
específica para las personas en situación de paro 
prolongado; 
d) en cuanto a saber si las acciones de formación que 
confinancia la Comisión son las más eficaces, hay que 
recordar que ésta sólo ha utilizado el criterio del 
porcentaje de colocación de más del 50 % en el caso 
de las solicitudes de ayuda, que por lo demás se ha 
aplicado de forma flexible. El resultado ha sido que a 
veces el FSE ha cofinanciado medidas cuyo porcenta­
je efectivo de colocación era bastante mediocre 
durante un período de varios años. Por otra parte, 
sólo tenía en cuenta la eficacia de la acción 
cofinanciada; en el caso de varias medidas de 
formación profesional aún no se dispone de los 
porcentajes de colocación; e) el examen de las medidas dirigidas principalmente a 
los parados de larga duración permite observar que 
los Estados miembros se centran a veces en grupos-
muestra bastante diferenciados de parados de larga 
duración (mujeres sin cualificación, mujeres aisladas, 
parados de más de 45 años, parados desde al menos 
dos años, etc.) por medio de acciones específicas, 
mientras que el FSE, a la vista de sus macrocriterios, 
excluye una serie de grupos y acciones de forma casi 
lineal; 
f) desde hace algunos años existen en varios Estados 
miembros medidas específicas en favor de los parados 
de larga duración consistentes en ayudas a la 
contratación y a la iniciación del trabajo; por el 
contrario, en la mayor parte de los países, el FSE sólo 
ha proporcionado una ayuda marginal que ha sido, 
por tanto, poco estimulante; 
g) algunas medidas nacionales, regionales o locales de 
formación profesional o de contratación en favor de 
parados de larga duración, así como las correspon­
dientes ayudas del FSE, no han podido ser identifica­
das o cuantificadas; 
h) en ocasiones, la participación del FSE en algunas 
medidas nacionales comprende también acciones 
cofinanciadas en el marco de otras orientaciones. 
Conclusión sobre el nuevo Fondo 
8.53. El control ha puesto de manifiesto que la 
información sobre las actividades desplegadas por los 
Estados miembros en favor de los parados de larga 
duración durante el período 1984-1989 no está disponible 
de modo sistemático ni en la Comisión ni en los Estados 
miembros. La Comisión no ha podido, pues, tener en 
cuenta la eficacia de todas las medidas nacionales puestas 
en práctica en el pasado en el marco de la evaluación de 
los planes que dan lugar a la elección de los marcos 
comunitarios de apoyo y de los programas operativos. 
8.54. La Comisión debería utilizar todos los medios 
necesarios para disponer: 
a) de estadísticas comparables sobre el paro prolongado 
en todos los Estados miembros en el nivel NUTSIII; 
b) de los análisis socioeconómicos sobre el paro 
prolongado, informes intermedios sobre las políticas 
en curso de ejecución, propuestas de modificación de 
políticas evaluadas en términos de eficacia y de costes, 
y propuestas evaluadas de nuevas políticas, en el 
momento oportuno y en un marco de colaboración. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 153 
8.55. Debería hacer lo necesario para que exista un 
concepto comunitario de parado de larga duración que se 
aplique en todos los nuevos programas y tenerlo en 
cuenta en su seguimiento y su control. 
8.56. Finalmente, vista la buena gestión financiera del 
nuevo Fondo, y especialmente en el ámbito del objetivo 3, 
la Comisión tiene que organizar y utilizar mejor su 
capacidad de análisis para una función de «planifica­
ción» redefinida en la que la administración piense más 
en términos de políticas alternativas. 
ACCIONES DEL FSE RELACIONADAS 
CON LA REESTRUCTURACIÓN 
DE EMPRESAS INDUSTRIALES 
Introducción 
8.57. Reestructurar es una palabra que durante mucho 
tiempo ha servido para designar la reorganización de 
actividades industriales en crisis en el marco de un 
proceso de adaptación estructural de los sectores 
económicos. Estas reorganizaciones van frecuentemente 
acompañadas de fuertes reducciones de plantilla. 
8.58. Poco a poco han ido apareciendo reestructuracio­
nes centradas más en la modernización comercial y 
tecnológica de las empresas, que exigen una adaptación a 
la vez cuantitativa y cualitativa de la mano de obra, 
originadas por los cambios que ha impuesto la introduc­
ción de nuevas tecnologías y la reorganización de la 
producción. 
8.59. Si bien actualmente se conocen las causas de las 
reestructuraciones, es difícil enmarcar su definición en un 
concepto único y general. Toda acción realizada por el 
FSE en este ámbito exige que se determinen previamente 
el ámbito, objetivos y criterios de intervención, de lo 
contrario los medios utilizados sirven únicamente para 
solucionar situaciones particulares. 
8.60. El Parlamento Europeo estimaba (43) que «al 
estar el empleo relacionado con el contexto económico 
general de cada empresa, los instrumentos financieros a 
disposición de los países de la Comunidad Europea han 
(43) Informe realizado en nombre de la Comisión de Asuntos 
Sociales y Empleo a raíz de una propuesta de la Comisión de 
las Comunidades al Consejo sobre un Reglamento de 
aplicación de la Decisión del Consejo sobre las misiones del 
Fondo Social Europeo (Doc. 1-61/83 — PE 82.830/def.). de integrarse en el marco de una política de estímulo y 
renovación de las empresas», y precisaba que el Fondo 
Social no debe ser «un paliativo de situaciones críticas del 
empleo para las que no se vislumbra una solución 
adecuada en un futuro inmediato, sino que ha de 
constituir un instrumento para la renovación (de la 
producción, tecnología y organización) de todas las 
empresas». 
8.61. La Comisión ha confirmado i44) que el objetivo 
perseguido es contribuir a hacer eficaces las reconversio­
nes y reestructuraciones de empresas teniendo en cuenta 
los aspectos de formación profesional y empleo. En su 
actuación, el Fondo no debería ser ajeno a la finalidad 
económica de las reestructuraciones. Sin embargo, los 
objetivos que tiene asignados siguen estando definidos de 
forma muy genérica. 
8.62. El hecho de haberse tenido en cuenta a partir del 
ejercicio 1986 elementos relacionados con las causas de 
las reestructuraciones, con la amplitud de sus consecuen­
cias sobre los efectivos o con las medidas adoptadas por 
los poderes públicos para hacerles frente, como demos­
trará la fiscalización del Tribunal, sólo compensará en 
una medida muy reducida la falta de indicadores 
financieros, económicos o técnicos que permitan definir 
de forma general, previa y objetiva las empresas y el nivel 
de reestructuración subvencionables con las ayudas del 
Fondo. 
8.63. La formación profesional relacionada con accio­
nes de reestructuración de empresas industriales, está 
definida, desde 1986 (45), en el apartado 4.3 de las 
orientaciones anuales fijadas por la Comisión como 
«Acciones prioritarias sin condición de edad». La 
reestructuración de empresas debe enmarcarse en una 
modernización tecnológica o en cambios esenciales de la 
demanda en el sector afectado. Además, ha de afectar de 
forma substancial a las cualificaciones y por lo menos al 
15 % del personal de la empresa durante un período de 
dos años. La formación puede referirse a los trabajadores 
que se deberán recualificar para ocupar un puesto en la 
empresa o a quienes, por razón de excedentes de plantilla, 
estén obligados a buscar un trabajo fuera de la empresa. 
En las regiones no prioritarias la reestructuración debe 
afectar al menos al 25 % de las personas empleadas y esta 
localizada en una zona de paro singularmente elevado 
afectada por medidas excepcionales tomadas por los 
C*4) Manual de gestión del FSE, p. 10 (únicamente disponible en 
versión francesa). 
(45) Las orientaciones para la gestión del Fondo durante los 
ejercicios 1984 y 1985 le concedían, en materia de 
reestructuración industrial, un campo de acción casi 
ilimitado, puesto que englobaba todas las empresas que 
habían adoptado medidas de reestructuración o de recon­
versión, con independencia del sector económico al que 
pertenecieran; la Comisión se abstenía especialmente de 
fijar el nivel de reestructuración necesario para subordinarle 
la concesión de la ayuda. 
La Comisión, sin embargo, redujo el ámbito de su 
intervención a las empresas industriales aunque, teniendo en 
cuenta la situación especial de España y Portugal, el Fondo 
haya hecho en favor de esos países una excepción a la norma 
que se había impuesto; así, en Portugal, se han concedido 
ayudas del Fondo a empresas del sector bancario. 
154 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
poderes públicos para favorecer la formación profesional 
o la creación de empleo. 
8.64. Para la fiscalización de las intervenciones del FSE 
en el ámbito de la reestructuración industrial el Tribunal 
de Cuentas ha analizado el período 1986 a 1989. Durante 
el mismo, la Comisión aprobó 1 271 expedientes de 
reestructuración industrial y los compromisos contraídos 
ascendieron a 505,3 Mió ECU. A 31 de diciembre de 1989 
estos compromisos habían dado lugar a pagos de 
318,0 Mió ECU. La fiscalización del Tribunal se ha 
centrado en aproximadamente un 20 % de las decisiones 
de ayuda de la Comisión, de las que una cuarta parte han 
sido objeto de fiscalización sobre el terreno. 
Observaciones sobre la puesta en práctica 
de las intervenciones del FSE 
en reestructuraciones de empresas 
8.65. La fiscalización del Tribunal ha puesto de 
manifiesto que existe una gran diversidad en la forma y 
contenido de los expedientes, en el sentido de que un 
beneficiario puede presentar, durante el curso de un año, 
un expediente que agrupa una gran variedad de sectores 
industriales nacionales con miles de personas o, por el 
contrario, un expediente que afecta a una decena de 
personas. Además, no es necesario que las empresas 
beneficiarias estén identificadas ni en el momento de la 
solicitud de ayuda, ni en el momento de su aprobación 
por la Comisión. 
8.66. Los países miembros tienden a presentar solicitu­
des de ayuda superiores a las necesidades para absorber 
las reducciones lineales, que durante el período en 
cuestión han recortado las ayudas solicitadas. Esta es la 
razón por la que se observa que, a pesar de estas 
reducciones lineales, el 50 % (en número) de las 
aprobaciones no se ha materializado completamente: las 
cantidades descomprometidas durante el período 1986-
1989 representan más de un quinto de las aprobaciones, lo 
que equivale a 104,6 Mió ECU; asimismo, las recupera­
ciones de fondos abonados indebidamente en concepto de 
anticipos alcanzan 23,8 Mió ECU y afectan al 18 % de los 
expedientes aprobados. 
8.67. Por otra parte, en los expedientes que agrupan las 
solicitudes de ayuda de varias empresas, se observa que 
un número importante de acciones de formación 
previstas no figuran en la solicitud de saldo por razones 
diversas (cursos de formación no realizados, falta del 
mínimo de horas exigido por el FSE, falta de financiación 
pública, etc.). 
8.68. El punto 4.3 de las orientaciones se limita a hacer 
referencia a la reconversión industrial de forma muy 
general, como debida a « una modernización tecnológica 
o a cambios esenciales de la demanda en el sector 
afectado». A este respecto, las solicitudes de ayuda 
presentadas en el marco de una reconversión industrial son raras veces explícitas sobre la naturaleza y contenido 
de las reestructuraciones previstas. La Comisión acepta 
casos totalmente diferentes en el marco de la reestructura­
ción. A título de ejemplo se puede citar la creación de 
nuevas unidades de producción con contratación de 
mano de obra, la puesta en servicio de nuevas máquinas o 
de un sistema de producción o de gestión, la compra de 
una nueva patente, el cierre de un establecimiento, etc. 
8.69. Las cifras de los trabajadores afectados por la 
reestructuración raras veces figuran en la solicitud de 
ayuda y aún menos en la de saldo, salvo en los casos de 
cierre de un establecimiento. Es difícil interpretar los 
datos numéricos a los que se refieren las orientaciones 
emanadas de la Comisión. Este es, por ejemplo, el caso del 
tipo de trabajadores que han seguido una formación 
profesional; de la fecha de referencia a tomar en cuenta 
para el cálculo del porcentaje que determina la subvencio-
nabilidad y de la plantilla a tener en cuenta cuando la 
reestructuración afecta a un solo año o a más de dos años, 
lo que es un caso bastante frecuente. 
8.70. En sus orientaciones generales, la Comisión 
precisa que «son prioritarias las acciones de formación 
profesional que tengan una duración mínima de 200 
horas (100 horas en Grecia, Portugal y España en 1986-
1987), sin incluir en el cómputo de esta duración las 
eventuales fases de puesta a nivel asociadas a esta 
formación» (46). Durante su fiscalización el Tribunal 
observó que muchos alumnos de formación presentados 
para la ayuda del FSE no habían cursado el número 
mínimo de horas. Éste ha sido el caso, en particular: 
a) de empresas privadas mal informadas de las exigen­
cias del FSE y que presentaron durante la inspección 
un conjunto de elementos que ponían de manifiesto el 
incumplimiento del mínimo de horas de formación 
requerido; 
b) de empresas que manifiestan que un número impor­
tante de alumnos, si no todos, han realizado el 
mínimo justo de horas de formación. Sin embargo, en 
la mayoría de los casos este límite no se ha respetado, 
bien porque las horas tenidas en cuenta eran teóricas 
y no reales o porque las ausencias por enfermedad u 
otras causas no se habían deducido, o incluso también 
porque la Comisión no había fijado la proporción 
entre las horas de formación teórica y las de 
formación práctica; 
c) de numerosos casos en que el FSE ha admitido que la 
formación necesaria para cubrir las 200 horas (o 100 
(46) Apartado 2 del artículo 1 de la Decisión n° 85/518/CEE de la 
Comisión, de 20 de noviembre de 1985, que modifica el 
apartado 1.4.4 de la Decisión 85/261/CEE; DO L 317 de 
28.11.85, p. 37. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 155 
horas) podía impartirse en dos o incluso en tres años 
consecutivos; 
d) de puestas a nivel que no se contabilizan en las 200 
horas de formación. El Tribunal ha observado, a este 
respecto, que una parte importante de los cursos 
impartidos consistía precisamente en simples puestas 
a nivel. Asimismo, en algunos casos la naturaleza 
muy general de las enseñanzas (información sobre la 
empresa, protección sanitaria o social, incidencia del 
absentismo, etc.) no permite establecer el vínculo 
funcional que puede existir entre la formación y la 
reestructuración. 
8.71. De acuerdo con la orientación 4.3 de la gestión del 
Fondo, la reestructuración industrial debe, entre otras 
cosas, afectar de forma substancial a las cualificaciones de 
las personas formadas (y por lo menos al 15 % del 
personal de la empresa en un período de dos años). No 
existe en los expedientes examinados ningún medio que 
permita conocer el vínculo existente entre el origen o el 
destino del personal formado y la reestructuración. El 
único criterio de diferenciación entre cursos de formación 
continuada (formación práctica de forma permanente) y 
cursos tras una reestructuración, que el Tribunal ha 
podido observar en las empresas, es el de las horas de 
formación: todos los cursos de duración igual o superior 
a 200 horas (o 100 horas) se consideran para reestructura­
ción y se presentan al FSE para ayuda. Todos los demás 
constituyen formación continuada. En ningún caso ha 
aparecido como un criterio de selección la naturaleza de la 
formación (que, por otra parte, es en la mayoría de los 
casos una simple continuación de la formación impartida 
los años precedentes con o sin otras ayudas del FSE). 
8.72. El FSE ha efectuado sus pagos del saldo cuando 
algunas contribuciones públicas nacionales siguen conge­
ladas todavía en 1990 a pesar de que el saldo de la ayuda 
comunitaria a veces lleva pagado varios años. (Es 
conveniente señalar que esta situación no es exclusiva de 
las reestructuraciones industriales sino que afecta al 
conjunto del FSE.) 
Aspectos relacionados con las dimensiones 
y tipo de empresas beneficiarlas de las ayudas 
del FSE 
8.73. La ayuda del FSE para reestructuración industrial 
se ha circunscrito a partir de 1987 a las empresas 
industriales (47). Se observa frecuentemente una tenden­
cia a concentrar los fondos afectados a la reestructuración 
en las grandes empresas. Éstas disponen de una mejor 
organización para preparar y seguir sus expedientes de 
solicitudes de ayuda y de saldo a través de las administra­
ciones regionales, nacionales y comunitaria. Por el contrario, las PYME, insuficientemente informadas, se 
ven frecuentemente obligadas a utilizar asesores para 
hacer avanzar y seguir sus expedientes FSE. Estos 
intermediarios, en contrapartida por los servicios presta­
dos a las PYME, pueden absorber hasta el 30 % de las 
ayudas del FSE. 
8.74. La estructura del sistema formativo de las grandes 
empresas varía mucho. No obstante, en todas ellas se 
repiten unos elementos idénticos: centralización de la 
dirección y la gestión y descentralización operativa de los 
propios cursos. Teniendo en cuenta que el FSE sufraga 
únicamente una parte de los cursos de formación de la 
empresa, la justificación de los gastos correspondientes 
no presenta ningún problema. La empresa justifica los 
costes de formación mediante facturas emitidas por su 
propio órgano de formación, al que generalmente se 
otorga una autonomía financiera específica que le 
confiere la condición de prestador de servicios. Por este 
motivo, todos los gastos indicados en la solicitud de saldo 
están cubiertos por las facturas globales del prestador de 
servicios y los pagos correspondientes. Incluso los cursos 
que se realizan en las instalaciones de una entidad 
regional con un equipo formativo completo se cargan 
totalmente al órgano de formación central. La asunción 
de los costes reales por el FSE es aleatoria, dado que la 
presentación de los gastos ya no se basa en elementos 
concretos sino únicamente en asignaciones teóricas de 
costes globalizados previamente. 
8.75. Además, en materia de reestructuración indus­
trial, la formación profesional interna (en contraposición 
a la formación externa destinada a las personas que dejan 
la empresa y que se realiza fuera de ésta) recurre sólo de 
forma marginal a suministros específicos de bienes o 
servicios exteriores a la empresa, por lo que todos sus 
costes pueden ser asimilados a los costes internos y 
ordinarios de ésta, a saber: salarios de los alumnos en 
formación y de los profesores y personal administrativo 
que son al mismo tiempo asalariados de la empresa, 
materias primas utilizadas habitualmente por ésta, 
amortización de las instalaciones y máquinas que 
constituyen sus herramientas de producción y gastos 
generales que son también los del conjunto de la empresa. 
8.76. El Tribunal ha observado también que las 
empresas públicas o semipúblicas con ánimo de lucro 
reciben mayores ayudas del FSE. En efecto, la declara­
ción sobre el artículo 5, apartado 1, anexa a la Decisión 
del Consejo de 17 de octubre de 1983 (48) dispone que «los 
organismos que tengan fines lucrativos habrán de 
sufragar el diez por ciento como mínimo de los gastos 
pertinentes». Por tanto, la intervención del FSE no 
debería, en este caso, sobrepasar nunca el 45 % del 
importe de los gastos subvencionables, en virtud del 
régimen que se aplica a las empresas sin ánimo de lucro. 
(47) El punto 4.3 de las Orientaciones a partir de 1987 se limita a 
las «empresas industriales». («) Decisión 83/516/CEE; DO L 289, de 22.10.83, p. 41. 
156 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Por el contrario, en las empresas públicas con finalidad 
lucrativa la intervención del FSE alcanza de hecho el 
50 %. Esto acentúa la distorsión de la competencia que 
sufren ya las empresas privadas en su búsqueda de 
financiación pública de apoyo. 
8.77. Hasta el presente estos problemas no han sido 
resueltos. La subcontratación puede dar lugar a ciertos 
abusos, tanto en las grandes empresas como en las vías de 
coordinadores-asesores que aportan una parte de la 
financiación comunitaria a las pequeñas y medianas 
empresas. Todos estos intermediarios, que alejan al 
financiador del realizador directo de la acción, añaden un 
coste suplementario que puede generar la multiplicación y 
desarrollo de organismos parásitos. 
Observaciones sobre la imputación al FSE 
de algunas categorías de gastos 
8.78. Al realizar sus visitas de inspección, el Tribunal no 
ha tenido la posibilidad de diferenciar de forma precisa 
los costes de la formación profesional de reestructuración 
de los de la formación continuada o normal organizada 
por la empresa. Habitualmente, de estos dos tipos de 
formación se cargan al FSE los gastos más altos, a falta de 
una contabilidad precisa de cada una de ellas, dado que, 
por lo general, se realizan conjuntamente y el único 
criterio de selección que se sigue es el de la realización del 
mínimo de 200 horas. 
8.79. Mientras que las empresas puedan presentar 
libremente el conjunto de los costes de formación de 
forma muy resumida, los riesgos de abusos seguirán 
presentes. 
Retribución de los alumnos de formación 
8.80. El Tribunal ha observado que los ingresos de los 
alumnos de formación representan en general la parte 
más importante (una media del orden de 40 a 60 % del 
total) del coste de la realización de las acciones. A ellos se 
dedica, por tanto, la mayor parte de los fondos asignados 
por el FSE a la formación profesional en las reestructura­
ciones industriales. 
8.81. El concepto de «retribución de los alumnos de 
formación» no ha sido definido precisamente, por lo que 
se producen interpretaciones divergentes, tanto en lo que 
se refiere a la base de cálculo como al propio cálculo. Así, 
por ejemplo, algunas empresas calculan un salario medio 
tomando como base los de un directivo, un mando 
intermedio y un obrero, sin ponderar sin embargo esta 
media en función de la participación de cada categoría en el grupo de que recibe formación profesional. Otros 
contabilizan las horas de formación práctica pasadas en el 
puesto de trabajo únicamente por el 50 % de la 
remuneración efectivamente percibida por el alumno. 
8.82. La composición del salario de los alumnos en 
formación asumido por el FSE varía substancialmente de 
una empresa a otra y también de un país a otro, 
especialmente por el número de primas e indemnizaciones 
así como por la naturaleza de las cargas sociales 
incorporadas. A veces todos estos gastos se cargan 
linealmente al proyecto. 
8.83. Más allá de las divergencias en cuanto a la base de 
cálculo y el cálculo de los ingresos, el Tribunal ha podido 
observar que la formación práctica ha permitido que las 
retribuciones se incrementaran con horas suplementarias 
e incluso trabajo nocturno. 
Los gastos en concepto de preparación de cursos 
8.84. En algunos países, la imputación al proyecto de 
los gastos de preparación de cursos es sistemática y 
permite, en especial, cargar al proyecto las comisiones 
cobradas por los intermediarios (comisiones que, por otra 
parte, pueden estar repartidas entre múltiples conceptos 
de gastos cuya existencia real no siempre es posible 
identificar). Alcanzan a veces un coste idéntico al de la 
propia formación. Los expedientes no contienen ninguna 
prueba de la relación funcional que puede existir entre 
esta preparación y los cursos propiamente dichos y aún 
menos de su necesidad. Dado que la mayor parte de ellas 
la realiza personal propio, su coste se traduce en salarios 
internos de la empresa. 
8.85. En cuanto a los cursos de formación impartidos 
fuera de la empresa, el Tribunal ha podido observar casos 
en que a estos cursos también se les facturaba en concepto 
de preparación, a veces hasta tanto como el propio 
importe del curso de formación, sin que se aportara 
ningún justificante concreto. Por otra parte, es significati­
vo que en los casos examinados esas compras de 
formación externa nunca están justificadas por contratos 
que concreten las diferentes fases de realización y sus 
costes. 
8.86. En los expedientes verificados en las empresas no 
existía una distinción clara entre alumno de una 
formación del FSE y alumno de una formación ajena a la 
ayuda del Fondo. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 157 
Otros gastos correspondientes a acciones 
de reestructuración industrial 
8.87. En lo que se refiere a los gastos de funcionamiento 
y de gestión de los cursos, que engloban los distintos 
componentes heterogéneos de los costes de la formación 
propiamente dicha (salarios y gastos de los profesores, 
salarios y gastos de personal administrativo, gastos 
generales, coste de materiales didácticos y materias 
primas, etc.), hay que señalar que: 
a) los salarios y los gastos, tanto de los profesores como 
del personal administrativo, constituyen la parte 
principal (80 a 100 %) de los costes internos de la 
empresa, teniendo en cuenta que en la mayor parte de 
los casos el personal es suyo. Sobre este punto, el 
Tribunal señala que no se ha determinado la relación 
entre los costes administrativos con la parte del 
personal que sigue cursos de formación sufragados 
por el FSE; 
b) el coste de la energía imputado a la acción de 
formación ha sido asumido teniendo en cuenta el 
proceso de producción en su totalidad y no la parte 
que atañe a la formación profesional. En efecto, el 
Tribunal ha observado en varias empresas inspeccio­
nadas que este coste se calculaba sobre la base del 
coste medio horario de la energía del conjunto de las 
instalaciones visitadas y se aplicaba a toda la 
duración de la formación; 
c) el coste de la formación que suponen las materias 
primas y los productos semielaborados utilizados 
varía también mucho de una empresa a otra. 
Generalmente se trata de existencias que la empresa 
utiliza en su ciclo de producción; dado su carácter 
perecedero son fácilmente justificables. Por el contra­
rio, su destino, que puede gravar fuertemente el coste 
de la formación, no se define en los casos examinados. 
8.88. Por otra parte, las visitas de fiscalización del 
Tribunal en el ámbito de la reestructuración industrial 
han puesto de relieve: 
a) que un cierto número de gastos, de los que únicamen­
te hubiera debido imputarse a la acción la amortiza­
ción, habían sido cargados íntegramente al FSE. Se 
trata, en particular, de compras de programas 
informáticos de casos prácticos que se han utilizado 
durante varios años consecutivos; en algunos casos, 
el alquiler hubiese sido más rentable; 
b) que algunas empresas habían puesto a cargo de la 
acción de formación la totalidad de sus costes de 
amortización correspondientes a un período de 
producción de duración igual a la de la formación 
(teórica + práctica); c) que algunos materiales de producción antiguos 
(máquinas textiles de más de 25 años) habían sido 
amortizados con porcentajes inadecuados para su 
antigüedad; 
d) que los porcentajes de amortización cargados a la 
formación financiada por el FSE eran superiores en 
uno o varios puntos a los que aparecen en las cuentas 
de resultados de esas mismas empresas en el mismo 
año de referencia. 
8.89. Estos ejemplos confirman la confusión que existe 
entre la formación y el proceso de producción propiamen­
te dicho. El Tribunal considera que para hacer frente a 
esta situación la Comisión debería dotarse de suficientes 
medios de control en la tramitación de las solicitudes de 
saldo. 
Ingresos procedentes de la acción 
8.90. El Tribunal ha observado que, en la mayor parte 
de los casos, una parte importante de las materias primas 
y productos semielaborados se había transformado 
(durante el ciclo de producción, en el que había 
participado el alumno en formación en su puesto de 
trabajo) en productos terminados, de los que al menos 
una parte, sino todos, se podían comercializar en iguales 
condiciones que el resto de la producción de la empresa. 
Sin embargo, en los casos que estamos tratando, los 
ingresos procedentes de la venta de la producción 
generada por los alumnos no se tuvo en cuenta como 
elemento deducible del gasto de formación. Esta situa­
ción es tan generalizada que el Tribunal ha podido 
observar en las propias empresas que en la solicitud de 
saldo presentada a la Comisión los bienes producidos por 
los alumnos ya no figuraban. La falta de ingresos 
procedentes de la acción supone costes suplementarios 
sustanciales para el FSE. 
El FSE como instrumento de política 
industrial 
8.91. A pesar de que la distribución regional de las 
ayudas es un elemento clave de la intervención del FSE, el 
sistema informático de la Comisión no permite conocer 
de forma precisa el importe que el FSE ha dedicado 
efectivamente a las medidas de acompañamiento social de 
las reestructuraciones de una región determinada. El 
reparto regional de las ayudas puede deducirse de los 
acuerdos pero, teniendo en cuenta por una parte el 
sistema especial de presentación de las solicitudes de 
ayuda y por otra la importancia de los descompromisos 
realizados y la existencia de eventuales órdenes de 
ingreso, existe una diferencia importante entre las 
previsiones que constituyen los acuerdos y las realizacio­
nes efectivamente financiadas por el Fondo. 
158 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
8.92. Mientras falte un marco de referencia a una 
política industrial nacional, regional o incluso local, o a 
una política de acompañamiento social de las reestructu­
raciones claramente definida, tanto de la fase de 
preparación de las acciones como de su aplicación y de la 
evaluación de sus resultados, y no existan normas precisas 
sobre la intervención comunitaria, la eficacia de la 
intervención del Fondo en este ámbito queda en 
entredicho. 
8.93. Cuando la intervención del Fondo se añade a un 
dispositivo cuyo objetivo es sufragar algunas acciones 
relacionadas con la reestructuración industrial o con sus 
consecuencias, la eficacia estructural de la intervención 
del Fondo puede verse afectada por las eventuales 
contradicciones, que pueden encubrir los objetivos 
perseguidos por las políticas nacionales, o por el 
antagonismo eventual entre una política nacional y una o 
varias políticas regionales en el seno de un mismo Estado 
miembro. 
8.94. La Comisión afirma haber solicitado a las 
empresas afectadas sus programas de reestructuración a 
fin de disponer de elementos sobre el contenido de las 
reestructuraciones, las consecuencias en el ámbito del 
empleo, las acciones de formación profesional y las 
colocaciones internas y externas resultantes. Este hecho 
todavía no ha sido probado ni por el contenido de los 
expedientes ni por las declaraciones de algunas adminis­
traciones nacionales. 
8.95. A lo sumo, la fiscalización ha puesto de relieve que 
el Fondo se ha interesado muy poco por el aspecto 
económico de las reestructuraciones. 
8.96. Más concretamente, en lo que se refiere al sector 
de la construcción naval, el Tribunal ha observado que la 
parte más importante de la ayuda del FSE había 
permitido mantener en su puesto a una mano de obra 
infrautilizada y que el nivel de formación consistía 
básicamente en una puesta a nivel de tipo escolar. Esto 
significa que el efecto real de la financiación del FSE es 
más una ayuda enmascarada que afecta principalmente a 
los salarios que un factor de saneamiento y regulación de 
empleo del sector. Para evitar este tipo de situaciones, la 
Comisión debería exigir a los Estados miembros que 
antes de cualquier intervención financiera destinada a 
apoyar la acción elaboren un plan de reestructuración 
concreto. 
Conclusión 
8.97. En las solicitudes de ayuda (teniendo en cuenta en 
especial las perspectivas de reducción lineal) existe 
tendencia a exagerar al máximo la plantilla y las previsiones de gastos. Del mismo modo, en las solicitudes 
de saldo, al no disponerse de un método de cálculo claro, 
existe la tendencia a inflar los costes relacionados directa 
o indirectamente con la acción, de forma que la diferencia 
entre los gastos previstos y los realizados se reduzca al 
mínimo. 
8.98. Los criterios de subvencionabilidad y prioridad 
fijados por la Comisión son a veces demasiado imprecisos 
y pueden dan lugar a interpretaciones que los hagan 
inoperantes. En este sentido, es de destacar que la 
duración mínima de formación exigida por la Comisión 
frecuentemente no se respeta; que queda abierta la 
posibilidad de que una misma acción pueda subvencio­
narse repetidamente y que simples cursos de puesta a nivel 
e incluso sesiones de información sin relación directa con 
la reestructuración sean considerados como formación. 
8.99. En el período analizado, la tramitación puramente 
administrativa de los expedientes por la Comisión hace en 
ocasiones abstracción del contenido de la formación 
profesional impartida. De los expedientes examinados se 
desprende que, para la concesión de sus ayudas, la 
Comisión no tiene en cuenta los vínculos que pueden 
existir entre la formación profesional impartida y la 
reestructuración. De este modo las ayudas del FSE corren 
el riesgo de ser un medio de resolver los problemas de las 
empresas en vez de una intervención en apoyo de la 
formación profesional propiamente dicha. 
8.100. Los subcontratistas engendran costes adicionales 
y los diferentes niveles de coordinación resultantes de esta 
situación absorben una parte nada despreciable de los 
fondos comunitarios. 
8.101. Mientras que las empresas puedan presentar 
libremente el conjunto de los gastos de formación de 
forma muy resumida, los riesgos de abusos seguirán 
presentes. 
8.102. La composición de los salarios e indemnizacio­
nes concedidas a los alumnos de formación, que 
representan entre el 40 y el 60 % del coste de la formación 
profesional, varía en proporciones importantes. 
8.103. El que los ingresos procedentes de la acción — 
valor de lo producido — no se contabilice supone un coste 
suplementario sustancial para el FSE. 
8.104. La formación profesional impartida en el marco 
de la reestructuración industrial raras veces mejora la 
clasificación técnica y/o salarial de los participantes. Por 
el contrario, en la mayoría de los casos examinados ha 
contribuido a mantener artificialmente en actividad a 
trabajadores que estaban destinados al paro. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 159 
CAPITULO 9 
Gasto en investigación e inversión 
9.0. ÍNDICE Apartados 
Introducción 9.1 
Ejecución del presupuesto de investigación 9.2 
Centro Común de Investigación 9.3 — 9.86 
Introducción 9.3 — 9.7 
Evaluación intermedia 9.8 —9.10 
Nuevas perspectivas para el CCI 9.11 — 9.14 
Reestructuración del CCI en nueve institutos 9.15 — 9.18 
Trabajos de apoyo a la Comisión 9.19 — 9.25 
Conclusión sobre el trabajo de apoyo a la Comisión 9.25 
Trabajo para terceros 9.26 — 9.54 
Objetivos 9.27 — 9.28 
Significado de los objetivos 9.29 — 9.30 
Realizaciones globales al final de 1989 9.31 — 9.35 
Realizaciones de los diferentes institutos 9.36 — 9.37 
La cartera de pedidos al 31 de diciembre de 1989 9.38 
Conciliación de las mediciones del rendimiento efectuadas 
por el CCI y el Tribunal 9.39 — 9.40 
Fijación del precio del trabajo para terceros 9.41 — 9.42 
Justificación de los trabajos para terceros 9.43 — 9.47 
Estrategia comercial 9.48 
Problemas presupuestarios 9.49 — 9.54 
Política de personal 9.55 — 9.67 
Conclusiones a propósito del personal 9.67 
Contabilidad analítica 9.68 — 9.75 
Reducciones de costes 9.76 — 9.79 
Conclusiones generales 9.80 — 9.86 
Joint European Torus (JET) 9.87 — 9.92 
160 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
INTRODUCCIÓN 
9.1. Este capítulo trata de: El capítulo 1 del presente informe contiene las principales 
observaciones sobre la legalidad y la regularidad de las 
transacciones del sector Investigación (véanse especial­
mente los apartados 1.18, 1.46 y 1.95). 
a) los progresos realizados en la reestructuración del 
Centro Común de Investigación (CCI); y 
CENTRO COMÚN DE INVESTIGACIÓN 
b) el experimento JET, al que se ha dedicado el informe 
anual específico habitual, y sobre uno de cuyos 
aspectos particulares se llama la atención en los 
apartados finales de este capítulo. Introducción 
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO 
DE INVESTIGACIÓN 
9.2. En el cuadro 9.1. se comparan los créditos 
presupuestarios del título 7 del presupuesto general de 
1989 con los importes efectivamente comprometidos y 
pagados. En este título predomina el capítulo 73, 
Investigación e Inversión. Se observa que, en términos 
globales, el porcentaje de utilización de los créditos, tanto 
de compromiso como de pago, ha sido satisfactorio, 
aunque se ha producido una infrautilización significativa 
de los créditos prorrogados de 1988. Esta infrautilización 
refleja, en el caso de los créditos de compromiso, que el 
Centro Común de Investigación ha llevado a cabo menos 
cantidad de trabajo para terceros (aspecto sobre el que se 
ofrece un comentario detallado más adelante) y, en el de 
los créditos de pago, retrasos en la terminación de 
contratos del epígrafe energía (Partida 7303) y en la de los 
programas comunes anteriores (Partida 7305). 9.3. El Centro Común de Investigación contaba en 1989 
con un total de 2 116 empleados en los centros de Ispra, 
Petten, Geel y Karlsruhe y en su sede de Bruselas. El gasto 
presupuestario ha supuesto en ese año 221,94 Mió ECU, 
de los cuales 3,4 Mió ECU se han cubierto mediante 
ingresos procedentes de trabajos realizados para terceros, 
y el resto, 218,6 Mió ECU, provino del presupuesto 
general. Otros 17,5 Mió ECU se comprometieron fuera 
del presupuesto para cubrir los costes de funcionamiento 
del reactor nuclear de hiperflujo neutrónico de Petten, 
financiado por Alemania y los Países Bajos, así como 
para proporcionar créditos específicos destinados a otros 
trabajos para terceros. 
9.4. En noviembre de 1986, un grupo de industriales 
designados por la Comisión llegó a la conclusión de que el 
Centro Común de Investigación no era lo suficientemente 
eficaz ni eficiente y no satisfacía las necesidades 
comunitarias. Este equipo formuló algunas recomenda­
ciones, dirigidas sobre todo a inspirar al CCI un 
planteamiento más comercial y a aumentar su competiti-
vidad mediante la implantación de medidas de reducción 
de costes (especialmente de gastos de personal y gastos 
generales) y de mejora del control de la gestión. 
Cuadro 9.1 — Comparación de los créditos presupuestarios con los fondos efectivamente comprometidos y pagados 
(Mió ECU) 
Del ejercicio 
Prórrogas del ejercicio anterior 
Reasignación de créditos 
Total C 
P 
C 
P 
C 
C 
P Presupuesto 
inicial 
(a) 
1 561,38 
1 368,67 
11,27 
23,02 
— 
1 572,65 
1 391,69 Presupuesto 
definitivo 
tras PRS y 
transferencias 
(b) 
1 747,79 
1 481,28 
11,27 
24,98 
— 
1 759,06 
1 506,26 Ejecución 
(c) 
1 732,97 
1 444,81 
4,52 
14,00 
— 
1 737,49 
1 458,81 Porcentaje 
de ejecución 
del 
presupuesto 
inicial 
(d = c/a) 
111 % 
106 % 
40% 
61 % 
— 
110 % 
105 % Porcentaje 
de ejecución 
del 
presupuesto 
definitivo 
(e = c/b) 
99% 
98% 
40% 
56% 
— 
99% 
97% 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 161 
9.5. En su documento «Nuevas perspectivas para el 
Centro Común de Investigación », publicado en abril de 
1988 C1)» la Comisión aceptaba la mayoría de las 
recomendaciones de dicho grupo y se comprometía a 
efectuar ciertos cambios en la gestión y funcionamiento 
del Centro. El Tribunal considera especialmente significa­
tivos los siguientes: 
a) las funciones del CCI debían dividirse en estas cuatro 
categorías principales (las tres últimas eran nuevas): 
i) ejecución de programas específicos de investiga­
ción plurianuales dentro del programa marco; 
ii) apoyo científico y técnico a otros servicios de la 
Comisión; 
iii) trabajos de investigación o servicios para terceros 
bajo contrato; 
iv) investigación preparatoria general con el propósi­
to de abrir nuevos caminos al CCI y mantener un 
alto nivel de excelencia científica; 
b) reducción de la proporción de recursos asignados al 
programa marco y aumento paralelo del trabajo para 
terceros bajo contrato; 
c) reestructuración del CCI en nueve institutos científi­
cos; 
d) revisión de las condiciones de contratación y reten­
ción del personal; 
e) perfeccionamiento del método de control de costes, a 
fin de reducir los gastos generales. 
9.6. El Consejo respaldó en junio de 1988 (2) el enfoque 
expuesto en las «Nuevas perspectivas para el Centro 
Común de Investigación», y en octubre del mismo año 
aprobó mediante varias disposiciones legislativas los 
programas específicos que se realizarían entre 1988 y 
1991 (3). Sin embargo, hasta junio de 1989 no aprobó las 
medidas especiales de cese definitivo en las funciones de 
determinados funcionarios del CCI (4), medida a la que se 
atribuía un papel fundamental en el fomento de la 
movilidad del personal, en la mejora de las características 
de edad, etc. 
(!) Doc. COM(87) 491 final/2, de 20 de abril de 1988. 
(2) DO C 197 de 27.7.1988, p. 4. 
(3) DO L 286 de 20.10.1988, p. 29. 
(4) DO L 181 de 28.6.1989, p. 2. 9.7. El Tribunal reconoce que la consolidación de los 
nuevos sistemas aún requerirá cierto tiempo. Sin 
embargo, estima que un examen precoz y objetivo de los 
avances realizados permitirá identificar los problemas 
antes de que se enraicen en exceso y ayudará a los 
responsables de la gestión a concentrar su atención en 
aspectos que requieren medidas correctoras. En conse­
cuencia, el Tribunal decidió en 1989 realizar un examen 
del CCI, en particular de los avances realizados hasta 
finales de ese año en la aplicación de los elementos clave 
del plan de reestructuración. Este capítulo contiene sus 
averiguaciones y sus conclusiones. 
Evaluación intermedia 
9.8. Antes de pasar a describir los resultados de su 
fiscalización, el Tribunal quiere referirse a una evaluación 
intermedia del CCI realizada por un equipo de industria­
les a finales de 1989 y cuyas conclusiones ratificó de forma 
general el Consejo de Administración del CCI (el órgano 
encargado de orientar al Director General y de facilitar 
opiniones a la Comisión) en diciembre del mismo año (5). 
9.9. Esta evaluación concluyó que se habían registrado 
progresos satisfactorios en la ejecución de las recomenda­
ciones en pro de una mayor eficacia, y que eran 
encomiables tanto la calidad del trabajo realizado por el 
Centro como la información sobre sus resultados. No 
obstante, en el informe se formularon algunas recomen­
daciones, tales como: 
a) reducción del número de institutos (de 9 a 6); 
b) ampliación e intensificación del principio cliente/ 
contratista, sobre todo en lo que se refiere a los 
servicios de infraestructura de los institutos; 
c) mejoras en los procedimientos de contratación de 
personal; 
d) mejoras en la comercialización de los servicios del 
CCI. 
9.10. Aun reconociendo el valor de algunas de las 
recomendaciones del equipo de evaluación, el Tribunal 
no comparte por completo sus conclusiones en lo 
referente a los progresos realizados por el CCI. 
(5) SEC(90) 35 final de 16.1.1990. 
162 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Nuevas perspectivas para el CCI 
9.11. Al respaldar el contenido del documento « Nuevas 
perspectivas para el Centro Común de Investigación», el 
Consejo aprobó para el Centro un presupuesto total de 
950 Mió ECU para 1988-1991 (6). El desglose de este 
importe en las cuatro categorías de actividad citadas en el 
apartado 9.5. es el siguiente: específicos de investigación, los elementos fundamentales 
del plan son los objetivos de los trabajos de apoyo a la 
Comisión y por cuenta de terceros. Su consecución 
dependerá de la medida en que el CCI consiga persuadir 
de la conveniencia de encargar trabajos al Centro. Por 
este motivo, el examen realizado por el Tribunal de la 
situación al 31 de diciembre de 1989 (es decir, en el 
ecuador del programa cuatrienal) hace especial hincapié 
en estos tipos de trabajos. 
a) 700 Mió ECU para los programas específicos (el 5 % 
de este importe podría utilizarse en investigación 
preparatoria); 9.14. El análisis del Tribunal muestra que, a medio 
camino del programa 1988-1991, el trabajo para terceros 
del Centro está retrasado, mientras que el gasto 
correspondiente a los programas específicos es más 
elevado de lo previsto. 
b) 120 Mió ECU para trabajos de apoyo a la Comisión; 
c) 130 Mió ECU para trabajos destinados a terceros 
distintos de la Comisión. Reestructuración del CCI en nueve institutos 
9.12. Este desglose refleja el deseo del Consejo de 
reducir la dedicación del Centro a los programas 
específicos e intensificar el trabajo para el exterior, 
incluido el de apoyo a la Comisión. El cuadro 9.2 refleja en 
términos porcentuales la comparación entre los objetivos 
asignados al CCI para el período 1988-1991 y la situación 
en 1984-1987, así como el objetivo a 10 años vista. Con el 
fin de supervisar el acercamiento a dichos objetivos, el 
Consejo solicitó al CCI que incluyese información sobre 
los diferentes tipos de trabajos que lleva a cabo en el 
informe anual de ejecución que presenta cada año al 
Parlamento Europeo y al Consejo. 
9.13. A pesar de que entre 1988 y 1991 el CCI seguirá 
dirigiendo el grueso de sus esfuerzos a los programas 
(6) DOC 197 de 27.7.1988, p. 4. 9.15. Tras las propuestas presentadas en «Nuevas 
perspectivas», se reestructuró el Centro a finales de 1988. 
En la actualidad, seis de los institutos se encuentran en 
Ispra, y los otros en Geel, Karlsruhe y Petten. Con esta 
reestructuración se pretendía dotar a las unidades 
científicas de una identidad más marcada y de una misión 
más clara. Se esperaba conseguirlo haciendo responsables 
a los institutos de los aspectos científicos y financieros de 
sus tareas. 
9.16. El examen del Tribunal muestra que al final de 
1989 aún faltaba cierto tiempo para poder considerar que 
la reestructuración era totalmente operativa. Por ejem­
plo, al final de 1989 los institutos sólo habían recibido una 
libertad limitada en su gestión interna. El presupuesto de 
1989 no estaba desglosado por institutos, lo que significa 
que no se podía responsabilizar a los directores de la 
ejecución presupuestaria ni de la realización de los 
programas. En 1989, los directores sólo tenían un control 
Cuadro 9.2 — Objetivos en los cuatro tipos de trabajos 
Tipos de trabajos 
1. Programas de investigación específicos 
2. Trabajos para terceros 
2.1. Apoyo científico y técnico a la Comisión 
2.2. Trabajos para organismos externos privados o públicos 
Total 
3. Investigación preparatoria 
Total Media 
1984-1987 
87,2 
3 
9,8 
12,8 
0 
100 Media 
1988-1991 
% 
69 
12 
12 
24 
7 
100 Objetivo 
1991 
% 
61 
14 
14 
28 
11 
100 Objetivo 
a 10 años 
vista 
50 
30-50 
15 
100 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 163 
limitado sobre la contratación y retención del personal y 
apenas podían influir en la utilización de los servicios 
prestados por la administración y otros servicios del CCI. 
9.17. Para alcanzar los objetivos básicos de la reestruc­
turación será necesario incrementar la autonomía y la 
responsabilidad de los institutos. Ello requerirá un 
planteamiento más comercial de las transacciones que 
realicen entre ellos y una mayor libertad de elección de los 
proveedores de los servicios. Será necesario asimismo que 
dispongan de mayor control en cuestiones de personal. 
Por otra parte, los institutos habrán de responsabilizarse 
más de su rendimiento. Esto se podrá conseguir si cada 
uno tiene su presupuesto y sus objetivos y responsabili­
zando a los directores de los resultados. 
9.18. Si, tal como se ha recomendado, los institutos 
deben disfrutar de mayor autonomía, habrá que pensar 
en aumentar el apoyo administrativo y financiero a los 
directores de los de Ispra. Aunque cualquier incremento 
en este sentido deberá producirse a expensas de los 
servicios de la administración central de Ispra y no 
suponer un gasto fijo adicional. 
Trabajos de apoyo a la Comisión 
9.19. El trabajo de apoyo a la Comisión consiste en 
trabajos de asistencia científico-técnica encargados al 
CCI por distintas DG de la Comisión. Pueden estar 
englobados en un acuerdo plurianual firmado por el CCI 
y la DG interesada o realizarse puntualmente. En 
cualquiera de los dos casos, su coste se carga al 
presupuesto del CCI y no a las DG. 
9.20. Está claro que los acuerdos plurianuales permiten 
una gestión más apropiada de los recursos del CCI. Al 
final de 1989 se habían firmado acuerdos plurianuales con 
las siguientes DG: 
a) de actividades de apoyo a la política exterior, con la 
DGXI; 
b) de investigación sobre la aplicación de la teledetec­
ción en la agricultura (véase la Decisión del Consejo 
de 26 de septiembre de 1988) (7), con la DG VI; 
O DO L 273 de 5.10.1988, p. 12. c) de investigación en la protección del medio ambiente, 
con la DGXI; 
d) de investigación en control de la radioactividad, con 
la DGXI; 
e) de actividades de apoyo a las nuevas energías y a la 
conservación de energía, con la DG XVII; 
f) de actividades de apoyo a las salvaguardas nucleares, 
con la DG XVII. 
9.21. El objetivo de gasto durante el período 1988-1991 
en este tipo de trabajos es de 120 Mió ECU. Los objetivos 
parciales para 1988 y 1989 eran respectivamente de 
20,8 Mió ECU y 30,8 Mió ECU. 
9.22. La indagación del Tribunal revela que ha existido 
una demanda satisfactoria de este tipo de trabajos, hasta 
tal punto que en 1989 el CCI fue incapaz de atender todas 
las solicitudes sin exceder el presupuesto aprobado. Esto 
le movió, tras una recomendación de la Junta de 
Gobierno, a solicitar el aumento de la previsión del gasto 
en el período 1988-1991 (y de la provisión presupuestaria 
correspondiente) a 130 Mió ECU. 
9.23. La estructura presupuestaria actual, basada en el 
artículo 92 del Reglamento Financiero, exige que todos 
los gastos en actividades de apoyo científico y técnico se 
incluyan, junto con otros gastos de investigación, en una 
subsección especial del Presupuesto. No favorece, pues, la 
existencia de una relación cliente/contratista estricta que 
debería regir la investigación de esta clase. Se observa así 
la inexistencia de un importante elemento de control del 
uso de los escasos recursos de investigación: quien 
encarga la investigación debe financiarla de su propio 
bolsillo. 
9.24. El examen de los acuerdos plurianuales realizado 
por el Tribunal también sugiere la necesidad de un mayor 
control y de una definición más precisa del trabajo de 
apoyo a la Comisión. Por ejemplo, en los trabajos 
científico-técnicos de apoyo, el examen ha puesto de 
manifiesto la tendencia de algunos departamentos de la 
DG XI a desempeñar un papel meramente pasivo y dejar 
que el CCI defina los programas de trabajo detallados. En 
general, los departamentos operativos de la DG XI no 
recibían información financiera del Instituto del Medio 
Ambiente de Ispra, e ignoraban así el coste de los trabajos 
realizados en dicho centro y su relación con el presupues­
to inicial. Además, la DG XI no ejercía control alguno 
164 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
sobre el gasto del CCI, aparte de la aprobación previa de 
la adquisición de grandes equipos en algunos casos. La 
evaluación del trabajo realizado por el Instituto para la 
DG XI sólo se podía hacer a partir de los resultados 
científicos, ya que en las circunstancias que acaban de 
exponerse resultó imposible emitir juicios de rentabilidad. principio cliente/contratista, el trabajo para terceros es la 
única área en la que la investigación es encargada y 
pagada por entidades externas a la Comunidad. 
Objetivos 
Conclusión sobre el trabajo de apoyo a la Comisión 
9.25. El Tribunal es consciente de lo prescrito en el 
artículo 92 del Reglamento Financiero, pero a pesar de 
ello propone que se tenga como objetivo el lograr una 
relación cliente/contratista estricta en los trabajos de 
apoyo a la Comisión, aunque para ello, en último 
término, haya que modificar ligeramente el apartado e) de 
dicho artículo. Hasta ese momento, se podría establecer 
un plan de transición para darle tiempo al CCI a 
adaptarse gradualmente al plan sugerido por el Tribunal, 
sin que para ello fuera necesario modificar el artículo 92. 
Esto fomentaría el que las Direcciones Generales definan 
más exactamente los objetivos que han de lograrse a 
través de la investigación que realiza el CCI, haciéndola 
así más conforme a las necesidades. El CCI se encuentra 
en una posición privilegiada para realizar estos trabajos 
de investigación con independencia de intereses naciona­
les. Debería consolidar esta posición pero siempre 
procurando establecer una estricta relación cliente/ 
contratista. 9.27. Los objetivos financieros fijados en la Resolución 
del Consejo de 29 de junio de 1988 (8) exigen que el 
volumen de trabajo para terceros pase de 20,1 Mió ECU 
en 1988 a 39,9 Mió ECU en 1991, y llegue a un total de 
130 Mió ECU en el cuatrienio 1988-1991 (véase cuadro 
9.3). 
9.28. Estos objetivos no son tan inalcanzables como 
podría parecer a primera vista, ya que en las cifras del 
apartado anterior se incluyen los ingresos que se espera 
recibir de las autoridades de los Países Bajos y de las 
alemanas para el funcionamiento del reactor nuclear de 
hiperflujo neutrónico (RHN) de Petten. Se trata de un 
antiguo acuerdo vigente desde 1961, por lo que los 
ingresos que lleva aparejados no reflejan un incremento 
del trabajo del CCI por cuenta de terceros. Si se hace 
abstracción de los ingresos procedentes del RHN, el 
objetivo de los otros trabajos por cuenta de terceros 
resulta más modesto, ya que se pasa de 2,9 Mió ECU en 
1988 a 18,6 Mió ECU en 1991, con un importe total de 
52 Mió ECU en el cuatrienio. 
Trabajo para terceros 
9.26. La prueba de que el CCI está intentando adoptar 
un planteamiento más comercial, tal como recomendó el 
equipo de industriales y ratificó el documento «Nuevas 
perspectivas para el Centro Común de Investigación», 
será la medida en que consiga expandir sus actividades 
por cuenta de terceros. En efecto, hasta que al trabajo de 
apoyo a la Comisión se le aplique adecuadamente el Significado de los objetivos 
9.29. Antes de pasar a comentar los logros del CCI, es 
necesario considerar el significado de los objetivos 
financieros. Según la versión inglesa del reglamento del 
Consejo que fija los objetivos generales, éstos representan 
el volumen de negocios del período considerado. La 
versión francesa emplea un término más amplio, recursos 
financieros globales, que el Tribunal interpreta como la 
(8) DOC 197 de 27.7.1988, p. 4. 
Cuadro 9.3 — Objetivos financieros de los trabajos para terceros 
Referencia 
RHN 
Otros trabajos para terceros 
Total 1988 
17,2 
2,9 
20,1 1989 (') 
19,4 
14,6 
34,0 1990 
20,1 
15,9 
36,0 1991 
21,3 
18,6 
39,9 (Mió ECU) 
Total 
78,0 
52,0 
130,0 
(') Las cifras de este cuadro son las publicadas en el Informe Anual 1989 del CCI. Existe un error, sin embargo, en el cálculo del CCI del objetivo para 1989, 
que debería ser de 15,6 Mió ECU incluyendo los ingresos en concepto de créditos adicionales (1 Mió ECU), con lo que resulta un objetivo total de 18,5 
Mió ECU para los años 1988 y 1989. Al comparar los resultados reales con los fijados como objetivo (por ejemplo, en el apartado 9.33), el Tribunal ha 
empleado las cifras rectificadas de 15,6 Mió ECU y 18,5 Mió ECU. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 165 
suma de a), los créditos del Presupuesto General 
destinados a cubrir los gastos del programa específico, y 
b), el volumen financiero del trabajo para terceros. En 
ambos casos, sin embargo, el Tribunal considera que está 
claro que para el trabajo para terceros los objetivos han 
de representar el volumen de negocios del período de que 
se trate. La definición del volumen de negocio que se suele 
aplicar a una empresa del tipo del CCI es el valor del 
trabajo realizado que figura en las certificaciones o el 
facturado a los clientes. Por lo tanto, para comparar la 
realidad con los objetivos, el Tribunal ha considerado 
como volumen de negocio de un año la cantidad de 
trabajo facturada a los clientes ese año. (Se acepta que, en 
los primeros años de un programa en expansión, este 
valor puede ser inferior al del trabajo efectivamente 
realizado.) 
9.30. El CCI tiene tendencia a utilizar interpretaciones 
más amplias del concepto. Al comparar objetivos y 
realizaciones en sus informes al Consejo de Administra­
ción, al Parlamento Europeo y a otras instancias (9), el 
CCI viene incluyendo como volumen de negocio el valor 
de los contratos firmados pero no ejecutados y, en casos 
extremos, el de contratos en fase de negociación (véanse 
apartados 9.39 y 9.40). 
Realizaciones globales al final de 1989 
9.31. En 1988 y 1989 el CCI recibió 31,2 Mió ECU (sin 
incluir la contribución en especie de las autoridades de los 
(9) CA(90)11 de 12.2.1990, p. 2, e Informe Anual 1989 del CCI, 
31.1.1990, p. 42. Países Bajos) en concepto del acuerdo RHN, lo cual 
concuerda aproximadamente con el objetivo fijado. 
9.32. Otros trabajos por cuenta de terceros quedaron, 
en volumen financiero, bastante por debajo del objetivo. 
Tal como muestra el cuadro 9.4, la facturación correspon­
diente a estos trabajos supuso en 1988 y 1989 sólo 
6,67 Mió ECU, cuando el objetivo eran 18,50 Mió ECU. 
9.33. Esta modalidad de trabajo comprende dos tipos 
de gastos: por una parte los de personal, generales, etc., 
cuyos ingresos se devuelven al presupuesto general para 
saldar los anticipos, y por otra, los gastos ocasionados 
por la adquisición de equipos específicos y la contratación 
de los servicios necesarios para cumplir el contrato; en 
este caso, el instituto retiene los ingresos correspondientes 
a fin de compensar el coste de las adquisiciones. Los 
objetivos financieros se han desglosado en estos dos 
elementos. 
9.34. En el cuadro 9.4 se puede observar que en 1988 y 
1989 las devoluciones al presupuesto general en concepto 
de ingresos procedentes de contratos con terceros 
ascendieron sólo a 1,57 Mío ECU, cuando el objetivo era 
de 15,60 Mío ECU. En el mismo período, el CCI recibió 
3,17 Mió ECU como reembolso de gastos específicos 
generados por contratos con terceros, cuyo objetivo era 
de 2,90 Mió ECU. 
9.35. Del análisis de los 2,81 Mió ECU recibidos en 
concepto de trabajos por cuenta de terceros en 1989 
resulta que 0,15 Mió ECU corresponden a los alquileres 
Cuadro 9.4 — Datos financieros sobre el trabajo para terceros (sin incluir el RHN) (') 
(Mió ECU) 
Referencia 
Objetivo 
— Reembolsos al presupuesto 
— Ingresos en concepto de créditos adicionales 
Cartera de pedidos 
Contratos firmados 
— Reembolsos previstos 
— Créditos adicionales previstos 
Importes facturados 
Pagos recibidos 
— Reembolsos 
— Créditos adicionales 1988 
2,9 
5,79 
5,787 
2,67 
1,93 1,0 
1,9 
2,145 
3,642 
0,819 
1,111 1989 
15,6(2) 
9,919 
6,919 
4,0 
2,81 14,6 
1,0 
3,351 
3,568 
0,755 
2,055 1988-1989 
18,5(2) 
15,709 
12,706 
6,67 
4,74 15,6 
2,9 
5,496 
7,21 
1,574 
3,166 
(') Las cifras de este cuadro se obtienen de los contratos firmados en 1988 y 1989. De acuerdo con la definición de objetivo que utiliza el Tribunal, debería 
incluirse el trabajo para terceros facturado en 1988 y en 1989 por contratos firmados en 1987 o antes. No se hace así, sin embargo, para permitir la 
comparación de las cifras publicadas por el CCI. 
(2) Debido a un error de cálculo por el cual se omitieron los ingresos en concepto de créditos adicionales en 1989, la Comisión publicó para ese año un 
objetivo de 14,6 Mió ECU (17,5 Mió ECU para 1988-1989). 
166 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
abonados por usuarios comerciales de dependencias del 
CCI en Ispra (por ejemplo, banco y agencia de viajes), así 
como a importes facturados a personal y visitantes que 
hicieron uso del alojamiento del CCI en la ciudad; se 
trataba, en otras palabras, de ingresos sin conexión con la 
investigación. 
Realizaciones de los diferentes institutos 
9.36. Los objetivos financieros fijados por el Consejo 
para 1988 no estaban desglosados por institutos. En 1989, 
sin embargo, el propio CCI realizó tal desglose. No 
obstante, con el sistema contable actual no es posible 
determinar los resultados de cada instituto y, con ello, 
efectuar una comparación directa entre realizaciones y 
objetivos. Aun así, alguna información sí se puede 
obtener. El cuadro 9.5 relaciona los objetivos financieros 
con el valor de los contratos firmados por los diferentes 
institutos en 1989, así como la distribución de dichos 
importes entre los dos tipos de gasto mencionados en el 
apartado 9.33., y las cantidades devueltas al presupuesto 
en 1989. dos (en especial sus unidades de Petten), que superó su 
objetivo de 2,53 Mió ECU firmando contratos por 
3,11 Mió ECU (41 % del total). Algunos institutos que 
hubieran podido considerarse altamente interesantes 
para terceros (por ejemplo, Medio Ambiente y Teledetec­
ción) tuvieron resultados poco satisfactorios en el 
ejercicio. El cuadro 9.5 muestra también en los contratos 
una tendencia al alza del gasto destinado a la adquisición 
de equipos específicos y a servicios, en detrimento del 
gasto reembolsable al presupuesto general. Este hecho es 
importante, ya que, mientras que los gastos del primer 
tipo reflejan la capacidad de adquirir equipos y contratar 
servicios y transferir los costes al cliente, el gasto que se 
devuelve al presupuesto general pone de manifiesto la 
calidad científica y de infraestructura del CCI. Es más, si 
esta tendencia se consolida podría amenazar seriamente 
las perspectivas del Centro de alcanzar los 47,1 Mió ECU 
fijados como objetivo de reembolso al presupuesto 
general durante el período 1988-1991. Esta situación ha 
llevado al CCI a solicitar un incremento de 6 Mió ECU 
del objetivo de trabajos para terceros durante el período 
1988-1991 así como un aumento equivalente de la 
dotación presupuestaria, para hacer posible un mayor 
gasto específico directo. 
9.37. Los datos contenidos en el cuadro 9.5 dan lugar a 
las siguientes observaciones. Incluso tomando como 
referencia el valor de los contratos firmados en 1989, los 
resultados de ese año están muy por debajo de los 
objetivos. Esto ocurre sobre todo en los institutos de 
Ispra, que firmaron contratos por sólo 3,63 Mió ECU 
cuando el objetivo financiero era de 10,49 Mió ECU. 
Destaca en el cuadro el Instituto de Materiales Avanza-La cartera de pedidos al 31 de diciembre de 1989 
9.38. Al 31 de diciembre de 1989, los contratos de 
trabajos por cuenta de terceros del CCI ascendían a 
Cuadro 9.5 — Datos financieros del trabajo para terceros en 1989, desglosados por institutos 
(Mió ECU) 
Instituto 
Administración 
Análisis de Sistemas 
Medio ambiente 
Teledetección 
Tecnología de la Seguridad 
Centro de Tecnologías de la información y de la 
Electrónica 
Prospectivas Tecnológicas 
Materiales avanzados 
Centro de Ispra 
Mediciones nucleares 
Elementos Transuránicos 
Materiales avanzados Petten 
Total Objetivo 
0,3 
2,941 
2,4 
0,33 
2,879 
0,8 
0 
0,842 
10,492 
0,395 
2,058 
1,684 
14,629 Contratos 
firmados 
0,345 
1,53 
0,27 
0,002 
1,048 
0,078 
0,095 
0,263 
3,631 
0,115 
0,332 
2,842 
6,920 Devoluciones 
al presu­
puesto 
previstas 
0 
1,154 
0,101 
0,002 
0,317 
0,035 
0,081 
0,206 
1,896 
0,095 
0,255 
1,104 
3,350 Créditos 
adicionales 
previstos 
0,345 
0,376 
0,169 
0 
0,731 
0,043 
0,014 
0,057 
1,735 
0,02 
0,077 
1,738 
3,57 Devoluciones reales 
al presupuesto 
de contratos 
firmados 
en 1989 
0 
0,004 
0,021 
0 
0,005 
0,034 
0 
0 
0,064 
0,054 
0,057 
0,013 
0,188 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 167 
12,71 Mió ECU. De esta suma, 6,67 Mió ECU represen­
taban los trabajos realizados y facturados a los clientes 
hasta el final de 1989; la diferencia (6,04 Mió ECU) eran 
los trabajos en curso al principio de 1990. De ella, 0,9 Mió 
ECU se refieren, de hecho, a contratos de trabajo de 
apoyo a otros servicios de la Comisión y contribuciones a 
los programas BRITE, COST y otros de investigación 
médica. Aun que la participación del CCI en tales 
programas no plantee problemas en principio, es preciso 
esclarecer la base jurídica de estas acciones en tanto que 
trabajos por cuenta de terceros y las implicaciones 
presupuestarias. El volumen de los nuevos contratos por 
cuenta de terceros firmados en 1989 (6,92 Mió ECU), así 
como el de los trabajos en curso al comienzo de 1990 
(6,04 Mió ECU), ofrecen indicios de que el CCI está 
consiguiendo atraer trabajos comerciales. Sin embargo, 
estas cifras siguen quedando muy por debajo de los 
objetivos fijados por el Consejo y el CCI tendrá que 
realizar un gran esfuerzo para aproximarse a los objetivos 
finales del período 1988-1991. 
Conciliación de las mediciones del rendimiento 
efectuadas por el CCI y el Tribunal 
9.39. En febrero de 1990, el CCI presentó a su Consejo 
de Administración el primer cierre de las cuentas de 
1989 (10). En él se reiteraba la garantía que había dado a 
ese mismo Consejo en septiembre de 1989 (H) de que en 
los trabajos para terceros se había llegado muy cerca de 
los objetivos, si bien se habían producido retrasos en la 
firma de los contratos y en la recepción de los reembolsos 
de los terceros en cuestión. Esta declaración se repite en el 
Informe Anual del CCI de 1989 (12) presentado al 
Consejo y al Parlamento Europeo. 
9.40. La afirmación del CCI de haberse acercado 
mucho a los objetivos del trabajo para terceros en 1988 y 
1989 se basa fundamentalmente en que las entradas de 
tesorería por este concepto fueron en dicho período de 
15,7 Mío ECU y el objetivo, de 18,5 Mió ECU. Del 
análisis del Tribunal se desprende que la cifra de 15,7 Mió 
ECU consta de: 
(Mió ECU) 
Trabajos terminados, efectivo recibido 4,74 
Trabajos terminados, facturas pendientes de pago 1,93 
Trabajos en curso sin facturar 2,94 
Contratos firmados, trabajos no comenzados 3,09 
Contratos en fase de negociación 3,00 
Total 15,70 
(10) CA(90)11 de 12.2.1990, p. 2. 
(ii) CA(89)54 de 9.10.1989. 
(i2) Informe Anual 1989 del CCI, 31.1.1990, p. 42. El Tribunal considera que el hablar de unas entradas de 
tesorería de 15,70 Mió ECU induce a error ya que el 
efectivo realmente recibido durante el período en cuestión 
fue sólo de 4,74 Mió ECU. 
Fijación del precio del trabajo para terceros 
9.41. El CCI emprendió la nueva etapa 1988-1991 sin 
normas claras sobre la fijación del precio de los trabajos 
para terceros. Sólo en octubre de 1989 se emitieron las 
instrucciones necesarias. Éstas parten del principio 
general de que los precios deberán permitir recuperar por 
completo los costes económicos, es decir, los directos más 
todos los generales, incluidos los de los departamentos de 
Bruselas. Cualquier propuesta de incumplir este principio 
y aceptar trabajos a un precio inferior a su coste debe 
contar con la aprobación del director general. 
9.42. Los retrasos en la difusión de estas instrucciones 
han ocasionado facturaciones insuficientes en algunos 
contratos. Por ejemplo, cinco firmados por Petten antes 
de octubre de 1989 se negociaron a precios que dejaban de 
cubrir hasta el 30 % de los costes de personal y generales 
definidos por estas reglas. El Tribunal considera probable 
que también se haya cobrado de menos en contratos 
firmados antes de 1989 por otros institutos. Sin embargo, 
la magnitud de dichas pérdidas no se puede cuantificar, ya 
que el actual sistema contable del CCI no proporciona 
cuentas de pérdidas y ganancias fiables de cada uno de los 
contratos con terceros (véanse apartados 9.43 a 9.47). 
Justificación de los trabajos para terceros 
9.43. Las propuestas de trabajos para terceros se 
incluyen en un programa anual de trabajo en el que figura 
también el coste estimado de cada una de ellas y que se 
somete a la aprobación del Consejo de Administración. 
9.44. Una vez firmado el contrato de un determinado 
trabajo, puede resultar necesario ajustar los costes 
previstos a los ingresos estipulados por el contrato. 
Cualquier contrato cuyos ingresos no cubran el coste 
económico total debe estar plenamente justificado y 
contar con la aprobación previa del director general 
(véase apartado 9.41). 
l^D loiario Oficial de las comunidades Europeas 12.12.90 
9mó. Tras la firma del contrato, se registran en el 
sistemacontable SIBECEA los ingresos que se espera 
recibir, así como los costes generados conforme se van 
produciendo. Peroestasoperacionessehacensólode 
manera global, lo que no permite una comparación fácil 
entre los costesylos ingresos de cada contrato. 
9mó. Las consecuencias de este sistema, que funcionó 
durante 19^vl9^9,son las siguientes^ 
a^ para aprobar las propuestas de trabajos para 
terceros, el consejo de Administración se basa en los 
presupuestos de costespresentadosporelC^entro, 
pero no recibe información sobre los costes reales de 
etectuar el trabajos 
b^ la dirección del C^C^I aplica, con escasas excepciones, 
lanormadequelosingresosprocedentesdecontratos 
para terceros han de cubrir por completo los costes 
económicos del trabajo en cuestión,pero no recibe 
una información sistemática sobre los costes de los 
contratos^ 
c^ losdirectoresdeproyecto no pueden serconsiderados 
responsables de los resultados de los contratos para 
terceros. 
9m7. En estas circunstancias, el Tribunal no puede 
formarse unjuicio sobre si en los contratos para terceros 
se ha recuperado siempre la totalidad del coste economía 
co.SurecomendaciónesqueelC^C^lpersistaensuempeño 
actual de crear un sistema contable en el que exista una 
cuenta depérdidasvganancias para cada contratodeeste 
tipovque se tacilite asimismo tal información al consejo 
de Administración, a la dirección v al Tribunal de 
Cruentas. 
^h^te^coB^c^l 
9,^, ElPribunal considera necesaria la creación de un 
departamentocomercialprotesional,sisepretendequeel 
C^Celamplíesignificativamentesusactividadesporcuenta 
de terceros.Tal departamento no existía en el momento 
de la fiscalización delTribunal, si bien el director general 
ha comunicado al consejo de administración^ su 
intención de mejorar la estrategia comercial v de 
contratar al personal necesarioataletecto. 
C^^A^^^^^t^^^^ P^oe^B^^^e^u^e^t^o^ 
9,49. El menor volumen del trabajo para terceros en 
19^9 ha planteado problemas en la ejecución del 
presupuestodeló^C^LAlhaberseincluidoenelpresupues^ 
tolos créditos para losgastos de personalvde otros 
servicios que se preveía utilizaren los trabajos para 
terceros, al ser éstos menores, loscréditos no se utilizaron 
completamente,perola parte noutilizadanose pudo 
cancelar ante la imposibilidad de reducir el personal en 
consonanciaconladisminución de lacargade trabajo.En 
los apartados 9BÓ0 al 9.^4 se describe v comenta el 
tratamiento que dio el C^óelaeste problema. 
9,éó0, Elpresupuestodel^óeIdel9^9conteníal^óMio 
Eóeld de créditos de compromiso destinadosalos gastos 
de todos los trabajos para tercerosae^cepcíón del P^^ 
reasignaron fuera del presupuesto LéólviioEC^tl para la 
adquisición de artículos específicos necesarios para 
cumplir estos contratos^. Chorno reflejo del déficit de este 
tipo de trabajos, los compromisos de este ejercicio sólo 
hanascendidoa^,121vhoEC^ld,Aladiferencia,9,^lviio 
EC^L^,hav que añadirl,o71viioE^U de créditos del 
programadla no utilizados. 
9BÓ1 Los créditos no utilizados ^ll,léó Mío EC^tl^ se 
trataron como sígnense transfiriéronlo Mió EC^Clalos 
programas específicos, 0,24 Mío Elídalos trabajos de 
apovoalaC^omisión,vse anularon ^,^ Mío EC^C^^de 
este importe, 0,^ Mío EC^llcorrespondianapersonalv 
^,09 Mío EC^tlagastosgeneralesvotros gastosa 
9,^2, En cuanto alpersonal,el presupuesto de 19^9 
destinaba a trabajos de investigación por cuenta de 
terceros ^^años^hombre, de los que sólo se utilizaron en 
ese añol^,olaños-hombre^en!spra las cifras fueron, 
respectivamente, o^v4,4años-hombre^.La diferencia se 
transfirió casi por enteroalos programas específicos. 
9,éó^, Un problema presupuestario relacionado con lo 
anterior es elcoeficiente de devolución alpresupuesto 
general de los ingresos obtenidos de contratos con 
terceros. En un principio,la óeomísión esperaba queestos 
ingresos cubrieran l^,ó^ioECaUdelos presupuestos 
19^vl9^9 del C^dLvreducir así en esa cantidad las 
aportaciones de los Estados miembros, L^e hecho, 
durante este período el C^C^I firmó contratos con terceros 
cuvos ingresos reembolsabas al presupuesto general 
supondrían sólo éó,éóMio ECaO. POebido a retrasos 
imprevistos en la conclusión de estos contratosven la 
facturaciónvelcobro del trabajo terminado, los ingresos 
abonados realmentealos presupuestos de!9^vl9^9 
ascienden sóloal,éó^ Mío EC^tl,Los inconvenientes que 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 169 
presenta este hecho para los Estados miembros quedan 
sin embargo aminorados por las anulaciones de créditos 
de pago de trabajos para terceros, que supusieron en 1988 
y 1989 un importe total de 3,91 Mió ECU. 
9.54. Estos datos inspiran al Tribunal las siguientes 
observaciones: 
a) los 18,61 años-hombre dedicados realmente a traba­
jos de investigación para terceros, cuando la previsión 
era de 88 años-hombre (respectivamente 4,4 y 68 en 
Ispra) constituye una prueba gráfica de la magnitud 
de la diferencia en el trabajo por cuenta de terceros en 
1989; 
b) la transferencia, durante el año, de unos 66 años-
hombre de trabajos seguramente con muy poca 
antelación al inicio de las actuaciones, para terceros al 
programa específico o al programa marco suscita 
serias dudas sobre la eficacia de uso; 
c) a fin de cumplir los objetivos financieros cuatrienales 
fijados por el Consejo para las distintas categorías de 
trabajo, será necesario reducir en 1990 y 1991 el 
volumen de actividad de los programas específicos, 
para así compensar los créditos destinados a trabajos 
para terceros absorbidos en 1989 por los programas 
específicos; 
d) la Comisión sobrestimó en mucho los reembolsos a 
los presupuestos del CCI de 1988 y 1989 en concepto 
de ingresos obtenidos de contratos con terceros; 
e) es bastante probable que en la segunda mitad del 
programa 1988-1991 persistan en una u otra forma 
los problemas presupuestarios. El CCI debería, por lo 
tanto, elaborar una estrategia presupuestaria que 
aborde las eventuales diferencias significativas entre 
los niveles previstos y reales del trabajo para terceros. 
Por ejemplo, si se produce una diferencia considera­
ble en este tipo de trabajo, será necesario revisar la 
plantilla del CCI. 
Política de personal 
9.55. Ya en 1975 se identificaron en el CCI problemas 
causados por la falta de movilidad del personal, el 
envejecimiento de la plantilla y la necesidad de infundir 
nueva savia y con ella dar entrada a nuevas especializacio-
nes que respondan a los requerimientos cambiantes del 
Centro. Se decidió entonces que, con muy pocas 
excepciones, no se nombrarían funcionarios a los 
empleados contratados por el CCI y que a los recién 
llegados se les ofrecerían contratos temporales. Esta 
modificación no ha producido los resultados esperados, 
debido en gran parte a que el CCI ha prorrogado casi automáticamente los contratos de cinco años por otros 
cinco y ha ofrecido tras estos diez años contratos 
indefinidos. Del millar de empleados admitidos con 
contratos temporales desde 1975, el Tribunal sólo tiene 
conocimiento de cuatro casos en los que no se prorrogara 
el contrato, aparte de las bajas por voluntad propia. 
9.56. En 1987 se realizó otra tentativa de resolver los 
problemas de personal que acabamos de mencionar. En el 
Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 2274/87 del 
Consejo, de 23 de julio de 1987 (14), se autorizaba a la 
Comisión a prescindir de los servicios de 134 agentes 
temporales entre 1987 y 1990 [número que aumentó a 150 
en virtud del Reglamento CEE n° 2168/89 del Consejo, de 
18 de julio de 1989 (15)]. Las condiciones que se ofrecieron 
consistían en el abono del 70 % del salario hasta que se 
cumplieran los 65 años de edad. No queda claro por qué 
habrían de concederse condiciones de baja tan ventajosas 
a personal con contratos temporales que se podían 
rescindir con un preaviso de tres meses. Han supuesto 
para la Comisión un coste de 1,03 Mió ECU en 1988, al 
que hay que añadir una previsión de 5,54 Mió ECU para 
1989 y 1990. 
9.57. A pesar de ser un objetivo declarado de la 
operación mencionada el facilitar la contratación de 
ciudadanos de los nuevos Estados miembros, España y 
Portugal, el Tribunal ha observado que hasta el final de 
1989 se habían ofrecido 100 jubilaciones por este 
mecanismo pero que sólo se habían contratado 61 
españoles y portugueses. Por otra parte, no existe 
correlación entre los grados de los puestos efectivamente 
dejados vacantes y las nuevas contrataciones. 
9.58. El Tribunal ha reparado asimismo en que 95 de las 
100 personas cuyos contratos se rescindieron pertenecían 
a las categorías C y D, lo que significa que su partida no 
habrá repercutido mucho en la calidad científica del 
Centro. 
9.59. El Consejo autorizó en 1989 una nueva serie de 
ceses que afectaban en general a funcionarios cuyas 
cualificaciones ya no concordaban con los nuevos 
objetivos del CCI. Estos ceses estaban concebidos 
específicamente para mejorar la calidad científica y la 
curva de edad del personal y para fomentar su movili­
dad (16). Mediante esta operación se liberarían 100 
puestos a un coste para el presupuesto comunitario en 
1989 estimado en 1,559 Mió ECU, que ascendería a 
5,160 Mió ECU en el ejercicio 1990. 
(14) Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 2274/87 del 
Consejo; DO L 209 de 31.9.1987, p. 1. 
('5) Reglamento (CEE) n° 2168/89 del Consejo; DO L 208 de 
20.9.1989, p. 4. 
(16) Reglamento (CEE) n° 1857/89 del Consejo; DO L 181 de 
28.6.1989, p. 2. 
170 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
9.60. Dados los objetivos específicos de este Reglamen­
to, hubiera podido esperarse que el personal del que se iba 
a prescindir fuera seleccionado por la dirección del 
Centro en función de los intereses del servicio. No 
obstante, la investigación del Tribunal revela que el 
Reglamento se ha aplicado sólo cuando los interesados se 
han acogido voluntariamente a él, lo cual no garantiza 
que se hayan cumplido los objetivos primordiales de tan 
gravosa operación. 
9.61. El análisis del Tribunal muestra que, de las 100 
personas que han abandonado el CCI acogiéndose a esta 
medida, 38 tienen la categoría A; 52, la categoría B, y 10, 
la C. De los 38 agentes A, a los que parecía dirigirse 
principalmente el reglamento, sólo 32 desempeñaban 
tareas de carácter realmente científico. También aquí 
resulta difícil sustraerse a la conclusión de que las 
repercusiones sobre la calidad científica del Centro serán 
limitadas. 
9.62. Un problema crónico del CCI es que la curva de 
edad de su personal, especialmente del científico, es cada 
vez más inadecuada. El cuadro 9.6 ofrece las cifras 
correspondientes a las distintas categorías de funciona­
rios al 31 de diciembre de 1989. El dato más significativo 
es la edad media del personal científico de grado A: 56,08 
años. Es sorprendente que los ceses antes mencionados no 
vayan a conseguir reducir esta cifra; la edad media del 
personal que se va es inferior a 56,08 años. Así queda 
frustrado otro de los objetivos fundamentales de la 
normativa, al menos de una manera directa, aunque la 
situación podría cambiar en el caso de que se contrate 
nuevo personal para sustituir al antiguo. 
Cuadro 9.6 — Edad medía de los funcionarios del CCI 
(situación al 31 de diciembre de 1989) 
Grupo de funcionarios 
Científico-técnicos 
Categoría A 
Categoría B 
Categoría C 
Categoría D 
Todos los funcionarios científico-técnicos 
Administrativos 
Categoría A 
Categoría B 
Categoría C 
Categoría D 
Todos los funcionarios administrativos 
Científico-técnicos y administrativos 
Categoría A 
Categoría B 
Categoría C 
Categoría D 
Todos los funcionarios Edad 
media 
56,08 
52,75 
53,33 
54,08 
54,00 
52,16 
44,83 
36,83 
49,50 
56,00 
52,66 
48,41 
36,83 
53,41 9.63. En el presupuesto de 1989, el CCI recibió también 
autorización para transformar 30 puestos científico-
técnicos de grado C en grado A. El hecho de que el 31 de 
diciembre de 1989 el CCI contara con 57 vacantes 
científicas de grado A muestra que apenas se sacó partido 
de dicho acuerdo en el ejercicio. 
9.64. La autoridad presupuestaria asignó al CCI una 
plantilla de 2 180 puestos para 1989, sin incluir al 
personal auxiliar. De ellos, 1 760 eran puestos científico-
técnicos y 420 administrativos. El análisis del Tribunal 
sobre la situación real de personal al 31 de diciembre de 
1989 (véase cuadro 9.7) muestra un número de agentes 
científico-técnicos inferior a la plantilla aprobada. Por el 
contrario, el personal administrativo la supera si se tiene 
en cuenta el personal auxiliar. El 31 de diciembre de 1989, 
el CCI contaba con 463 empleados administrativos 
(incluidos 65 auxiliares), cuando la plantilla autorizada 
era de 420. (El cuadro 9.7 muestra también que, al 30 de 
junio de 1989, sin contar los auxiliares, el CCI tenía más 
personal administrativo del aprobado por la autoridad 
presupuestaria.) En la cifra de los 463 empleados 
administrativos al 31 de diciembre de 1989 no se incluyen 
unos 80 puestos que se habían transferido del presupuesto 
del CCI al presupuesto general, pero que aún estaban 
ocupados fundamentalmente por personal administrati­
vo del CCI (véase asimismo el apartado 9.78), ni tampoco 
el personal de contabilidad y de control financiero. La 
investigación del Tribunal ha revelado además que al 
menos 20 funcionarios empleados en tareas administrati­
vas figuran a cargo del presupuesto científico-técnico. 
9.65. La evaluación a medio camino del CCI en 
diciembre de 1989 sacó a la luz problemas de contratación 
de personal que ha confirmado la investigación del 
Tribunal. El CCI se había propuesto contratar a 150 
científicos nuevos, aprovechando la oportunidad ofreci­
da por los ceses de 1989 y el margen que ofrecían las 
vacantes existentes. A fin de evitar problemas ya sufridos, 
se pensó en ofrecer al nuevo personal contratos improrro­
gables de tres años. Este plan no resultó factible -al final 
del año sólo se habían contratado 10 personas- y se 
abandonó sin reemplazarlo. La consecuencia fue que en 
1989 entró poca savia científica nueva por esta vía e igual 
ocurrió con la contratación de científicos visitantes, 
becarios, etc., que registró un descenso neto ese año. 
9.66. En opinión del Tribunal, un problema particular 
del CCI es la falta de personal especializado en su 
administración. La tendencia ha sido asignar esas tareas a 
los científicos cuyas cualificaciones no se adaptaban a las 
necesidades de un programa modificado. Si bien puede 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 171 
Grupo de personal 
Personal administrativo 
Categoría A 
Categoría B 
Categoría C 
Categoría D 
Subtotal 
Personal auxiliar 
Total 
Personal científico-técnico 
Categoría A 
Categoría B 
Categoría C 
Categoría D 
Subtotal 
Personal auxiliar 
Total 
Total de personal 
Categoría A 
Categoría B 
Categoría C 
Categoría D 
Subtotal 
Personal auxiliar 
Total Cuadro 9.7 — Personal del CCI 
31 de diciembre de 1988 
Autori­
zado 
28 
113 
258 
20 
419 
— 
419 
551 
663 
528 
19 
1 761 
— 
1761 
579 
776 
786 
39 
2 180 
— 
2 180 Presente 
31 
110 
288 
24 
453 
62 
515 
502 
586 
467 
21 
1 576 
50 
1626 
533 
696 
755 
45 
2 029 
112 
2 141 Diferen­
cia 
- 3 
+ 3 
- 30 
- 4 
- 34 
- 62 
- 96 
+ 49 
+ 77 
+ 61 
- 2 
+ 185 
- 50 
+ 135 
+ 46 
+ 80 
+ 31 
- 6 
+ 151 
-112 
+ 39 30 de junio de 1989 
Autori­
zado 
29 
116 
255 
20 
420 
— 
420 
580 
663 
498 
19 
1 760 
— 
1760 
609 
779 
753 
39 
2 180 
— 
2 180 Presente 
25 
100 
280 
25 
430 
69 
499 
507 
593 
455 
19 
1 574 
61 
1635 
532 
693 
735 
44 
2 004 
130 
2 134 Diferen­
cia 
+ 4 
+ 16 
- 25 
- 5 
- 10 
- 69 
- 79 
+ 73 
+ 70 
+ 43 
± 0 
+ 186 
- 61 
+ 125 
+ 77 
+ 86 
+ 18 
- 5 
+ 176 
-130 
+ 46 31 de diciembre de 1989 
Autori­
zado 
29 
116 
255 
20 
420 
— 
420 
580 
663 
498 
19 
1 760 
— 
1760 
609 
779 
753 
39 
2 180 
— 
2 180 Presente 
24 
100 
259 
15 
398 
65 
463 
523 
596 
456 
19 
1 594 
59 
1653 
547 
696 
715 
34 
1 992 
124 
2 116 Diferen­
cia 
+ 5 
+ 16 
- 4 
+ 5 
+ 22 
- 65 
- 43 
+ 57 
+ 67 
+ 42 
± 0 
+ 166 
- 59 
+ 107 
+ 62 
+ 83 
+ 38 
+ 5 
+ 188 
-124 
+ 64 
ser positivo contar en la administración de un centro de 
investigación con un cierto número de personal científico 
y técnico, a fin de mejorar la comprensión de los 
departamentos de esa naturaleza y las relaciones con 
ellos, también es verdad que, para aplicar con éxito la 
nueva política, el CCI precisa de profesionales en 
economía, administración y comercialización (en especial 
contables profesionales para controlar los asuntos 
financieros, tanto en el ámbito general como en el de los 
diversos institutos, y expertos comerciales para promo-
cionar la producción del Centro). menudo no se adaptan a los cambios en los programas del 
CCI. En el plano administrativo se impone una revisión 
de la dotación y ocupación de los puestos que garantice 
que se reduzcan al mínimo necesario para el funciona­
miento eficaz del Centro y que las cualificaciones de los 
titulares correspondan a las necesidades identificadas. 
(Ésta sería una de las primeras tareas de la «Unidad de 
reducción de costes » que propondrá el Tribunal en este 
mismo capítulo.) 
Conclusiones a propósito del personal Contabilidad analítica 
9.67. El Tribunal considera que, en lo que se refiere al 
personal del CCI, las medidas tomadas hasta la fecha no 
han aportado nada significativo a la solución de los 
problemas básicos que son: la mejora de la alta calidad 
científica del Centro, la falta de movilidad del personal y 
el envejecimiento de una plantilla cuyas cualificaciones a 9.68. Las anteriores tentativas del CCI de implantar un 
sistema de contabilidad analítica eficaz (por ejemplo, el 
SIBECA) no han sido totalmente afortunadas. Los 
sistemas en cuestión adolecían de diversas deficiencias y 
no servían para proporcionar a la dirección la informa­
ción esencial, en forma apropiada y a tiempo para poder 
constituir un instrumento eficaz para la identificación y 
172 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
solución de los problemas del Centro. En el documento 
«Nuevas perspectivas para el Centro Común de Investi­
gación», la Comisión manifestaba su intención de 
concebir e implantar un nuevo sistema de contabilidad 
analítica. 
9.69. En agosto de 1989, y tras un procedimiento de 
licitación restringida, el CCI contrató (por 0,365 Mió 
ECU) con una empresa de consultoría el diseño y la 
supervisión de la implantación de un nuevo sistema de 
contabilidad analítica. Estaba previsto que la fase de 
proyecto finalizara en noviembre de 1989 y la de 
aplicación durara hasta mediados de 1990. 
9.70. Las propuestas de los consultores se recibieron en 
noviembre de 1989 y fueron aprobadas por la Comisión y 
por el Consejo de Administración del CCI el mes 
siguiente. A principios de 1990, los propios autores 
presentaron el nuevo sistema al personal del Tribunal de 
Cuentas. 
9.71. En el marco de su encargo, los consultores han 
diseñado un sistema razonable que, aplicado correcta­
mente, es adecuado para asignar los costes por unidades 
de coste y proyectos de investigación. Pero el Tribunal 
opina que esto es sólo una pequeña parte de la 
información que el CCI necesita para mejorar la gestión y 
el control de sus actividades. 
9.72. El Tribunal considera urgente ampliar este 
sistema, a fin de subsanar las deficiencias siguientes: 
a) únicamente asigna los costes acumulados a las 
unidades de coste, y de ahí a los proyectos; no 
proporciona los presupuestos de los centros de costes 
y los proyectos, con los que se podrían comparar los 
costes y calibrar el desempeño de la gestión; 
b) no incluye costes sustanciales del CCI tales como: 
servicios de contabilidad, control financiero, come­
dores, servicio médico y otros gastos administrativos 
y tampoco los gastos de pensiones (incluidos los de los 
ceses) ni las indemnizaciones por cese en el servicio; 
c) al limitarse a imputar los costes reales, el sistema no 
identifica a efectos de gestión los casos de costes 
excesivos en la prestación de servicios internos (por 
ejemplo, mediante comparación con precios equiva­
lentes de mercado), o los de exceso de personal o de 
capacidad. 
9.73. En el nuevo sistema, la mayoría de los gastos 
generales se distribuyen entre los proyectos mediante un incremento porcentual del coste de la mano de obra 
directa imputado a cada uno de ellos. Como, en 
consecuencia, una proporción muy elevada del coste final 
de un proyecto vendrá determinada por el número de 
horas-hombre directas que se le imputen, resulta evidente 
la necesidad de un sistema de contabilización del tiempo 
en los proyectos que sea fiable, preciso y controlable. La 
investigación del Tribunal ha revelado que el que utiliza el 
CCI en la actualidad no es muy fiable al no obligar al 
personal a rellenar diariamente fichas de trabajo que 
después visan los encargados de la supervisión. Son los 
responsables de cada departamento quienes cumplimen­
tan las fichas de trabajo de todo su personal una vez al 
mes estimando el tiempo empleado en los diferentes 
proyectos. En Petten, en el momento de la visita del 
Tribunal, la práctica habitual era cumplimentarlas 
semestralmente. Al no existir unos registros detallados y 
precisos del tiempo dedicado realmente a cada proyecto, 
el personal de supervisión goza de un amplio margen para 
modificar la distribución de los gastos entre los diferentes 
proyectos y tipos de trabajos; en las circunstancias 
actuales, estas decisiones no pueden ser verificadas por 
los responsables de la gestión ni supervisadas eficazmente 
por el personal del Tribunal. 
9.74. A los consultores que han diseñado el nuevo 
sistema de contabilidad analítica no se les han pedido 
propuestas para mejorar el procedimiento de las fichas de 
trabajo y sus mecanismos de control. Esta laguna debería 
ser subsanada. 
9.75. El CCI debería asegurarse de que los responsables 
de su gestión tienen una información completa sobre las 
posibilidades de mejora del control que ofrece un sistema 
de contabilidad analítica eficaz. Es necesario, no sólo un 
sistema de contabilidad analítica más perfeccionado, sino 
también una formación a todos los niveles para que los 
responsables de la gestión puedan aprovecharlo al 
máximo. La experiencia reciente del JET muestra que la 
implantación de un sistema de contabilidad analítica 
válido, bien vinculado a los presupuestos y en el que estén 
implicados los responsables de la gestión de todos los 
niveles, suscita una mayor conciencia de los costes y 
reducciones significativas en ellos. 
Reducciones de costes 
9.76. En su estudio de los problemas del CCI, el equipo 
de industriales mencionado diagnosticó que una carga 
importante era el elevado coste del trabajo del Centro. 
Algunos de estos costes, como los derivados de las 
condiciones de trabajo del personal de las Comunidades 
Europeas, quedan fuera del control directo del CCI, pero 
no ocurre lo mismo con otros como el número de 
empleados, sobre todo personal temporal, y los costes de 
los servicios internos. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 173 
9.77. En las «Nuevas perspectivas para el Centro 
Común de Investigación» destaca la poca atención que 
concede el documento a los métodos de reducción de 
costes. El Tribunal sólo ha tenido conocimiento de una 
tentativa en este sentido, en el centro de Petten, cuya 
dirección está tratando de renegociar con las autoridades 
neerlandesas el acuerdo de asistencia del Estado anfi­
trión, con el fin de reducir costes. 
9.78. El CCI podría presentar como una medida de 
reducción de costes la decisión de trasladar 80 puestos de 
plantilla a la Comisión. Pero el grueso de este personal, 
que comprende los empleados del comedor, servicio 
médico y administración, seguirá trabajando para el CCI 
y costando lo mismo que antes. 
9.79. El CCI debe realizar un esfuerzo serio y continua­
do para reducir costes, en especial los de los servicios. A 
tal fin, el Tribunal recomienda la creación de una unidad 
especial con competencia sobre todos los institutos y que 
informe directa y periódicamente a la DG del CCI. 
Conclusiones generales 
9.80. En el documento «Nuevas perspectivas para el 
Centro Común de Investigación» se traza para el Centro 
una nueva trayectoria que ofrece la oportunidad de 
resolver la mayoría de los problemas del pasado. El 
examen del Tribunal en el ecuador del programa 
cuadrienal inicial de reestructuración revela que se han 
realizado progresos, si bien de una manera desigual. 
9.81. Se han creado los nueve institutos previstos en la 
reestructuración. Para que estas nuevas entidades 
produzcan los efectos deseados, será necesario dotarlas 
de mayor autonomía y que la rendición de cuentas sea 
más rigurosa. Hace falta también reforzar el apoyo 
administrativo y financiero a los directores de los 
institutos de Ispra, pero a expensas de los servicios 
centrales y no añadiendo gastos generales. 
9.82. Sería conveniente fomentar el trabajo de apoyo a 
la Comisión, pero es necesario integrarlo en una relación 
adecuada cliente/contratista en la que la DG solicitante 
fije con precisión los objetivos de la investigación y 
comunique el precio que está dispuesta a pagar por ellos. 
9.83. A pesar de que la expansión del trabajo para 
terceros en el CCI se ha producido a un ritmo muy lento, 
resulta alentador observar el estado de la cartera de 
pedidos al final de 1989. Pero aún queda mucho por hacer 
para alcanzar los objetivos financieros fijados por el Consejo para 1988-1991. Hay que identificar las causas de 
la heterogeneidad de los resultados de los distintos 
institutos y aplicar la experiencia obtenida a los que 
hayan tenido menos éxito. Es necesario también perfec­
cionar la contabilidad de los trabajos para terceros, con el 
fin de obtener cuentas de pérdidas y ganancias exactas de 
cada contrato. Debe continuarse con las actuales medidas 
de mejora de la comercialización de los trabajos de este 
tipo. Asimismo, el CCI debería montar una estrategia 
para abordar los problemas de ejecución presupuestaria 
que surgen cuando se producen diferencias significativas 
entre los niveles del trabajo para terceros previstos y los 
reales. 
9.84. Las medidas tomadas hasta el momento para 
solventar los ya antiguos problemas de personal del 
Centro no han conseguido los resultados deseados. En 
particular, la gravosa política de ceses sólo parece haber 
tenido repercusiones limitadas sobre la alta calidad 
científica del CCI. Deberían revisarse los procedimientos 
de contratación y las condiciones de trabajo de los nuevos 
empleados, a fin de promover la implantación de sistemas 
que estimulen la infusión de nueva savia en el CCI. 
Debería efectuarse una inspección del número y cualifica-
ciones del personal de la administración central para 
asegurarse de que corresponden a las tareas que realizan. 
9.85. Es necesario continuar desarrollando el diseño y la 
aplicación del sistema de contabilidad analítica del CCI, 
para garantizar que facilita a los responsables de la 
gestión la información necesaria para mejorar el control 
de las actividades del CCI. 
9.86. Debería crearse una unidad de reducción de costes 
encargada de encontrar posibles ahorros de costes que 
aumenten la competitividad del CCI. 
JOINT EUROPEAN TORUS (JET) 
9.87. El Joint European Torus (JET) es el mayor 
proyecto del programa Euratom, dirigido a probar la 
viabilidad de la fusión nuclear como fuente de energía. 
Para ponerlo en práctica se creó el JET Joint Underta-
king, que se previo que duraría 12 años contados a partir 
de junio de 1978. En julio de 1988 el Consejo de Ministros 
aprobó un nuevo programa plurianual de fusión y 
accedió a prolongar el experimento JET hasta el final de 
1992. 
9.88. El 80 % del gasto correspondiente corre a cargo de 
la Comisión (dentro del capítulo 73 del presupuesto 
general). La United Kingdom Atomic Energy Authority 
174 diario Oficial de las comunidades europeas 12 12 9^ 
^]unta de Energía Atómica del P.einoL^nido^ en tanto 
que organización anfitriona, se hace cargo del It^^yel 
resto se distribuye entre los miembros que tienen 
contratos de asociación con I^uratom, T^l ^oste anual del 
]ETesdelordendelosl2^1vho^CeLL 
9^9 Enoctubredel9^9,elC^onsejodel]^T^autoridad 
presupuestaria de este proyector recomendó al CAonsejo 
de ministros unanueva prórroga del proyecto hasta 
finales de!99ró.El consejo aún no se ha pronunciado 
sobre la cuestión. 
9.9t^. A consecuencia del retraso del anuncio de la 
decisión sobre la prolongación del proyecto hasta finales 
de 199ó^ sus órganos gestores, de acuerdo con el CAonsejo 
del]ET,están teniendo que llevaracabo en paralelo dos 
programas cuyas techas de finalización son el final de 
1992yelfinaldel99o.^stasituaciónconllevaelriesgode 
quesecomprometan para el proyecto gastosque resulten 
inútilesoprematuros. Por ejemplo, si no se concede la 
prórroga se empezaráatrabajar con tritio en 1992, en caso contrario en 1995. Para estar preparados para 1992 
ha sido necesario construir una costosa instalación para 
lamanipulación del gas activo, que si sedecide prorrogar 
el programa no hubiera sido necesaria hasta 1995. 
Además,convistasasalvaguardarla continuidad del 
proyecto después de 1992, se ha planificadooetectuado 
unnúmerosignificativodeinversionesqueresultarán 
infructuosas si el provecto finaliza en 1992. 
9.91 1^1 proyecto se encontrará asimismo con probleD 
maspararetener apersonalclavesilaincertidumbre 
sobre su futuro se prolonga. 
9.92. Sin querer entrar en comentarios sobre las 
ventajas de darlo por terminado al finalde 1992ode 
prorrogarlo hasta el final de 199^0, ellribunalinstaalas 
autoridades competentes a tomar cuanto antes una 
decisión al respecto,afin de reducir el riesgo de gastos 
inútilesoprematurosydeacabarconlaincertidumbredel 
personal del proyecto. 
LlLl^ loiaho Oficial de las Comunidades Europeas 17^ 
CAPIPULOIO 
^eeeera^éa^ea^ea^^eav^dede^ar^e^e 
100 Il^L^ICF Apartados 
ejecución del presupuesto 10,1 —10,^ 
AyudaaBangladesh 10,4 ^10,^ 
Introducción 10,4 ^10,7 
Ayuda alimentaria 10,^ ^10,^ 
Situación alimentaria 10,^ ^10,10 
Fl sistema público de distribución de cereales 10,11 —10,lró 
Ventas subvencionadas de las existencias del SPL^C 
^Sistema público de distribución de cereales^ 10,1^ —10,1^ 
Ventas ^no pecuniarias^ de las existencias del SPL^C 10,1^ —10,1^ 
Ayuda alimentaria directa de las Comunidades europeas 10,17 —10,^1 
Fl papel de las autoridades de Bangladesh 10,1^^10,^0 
Eficacia de la ayuda alimentaria directa 10,^1 
Ayuda alimentaria indirectaatravés de organizaciones 
internacionales 10,^^10,^ 
Programa Mundial de Alimentos 10,^^10,^ 
Liga de Sociedades de laCruzRojayla Media Luna Roja, 
ólinebra 10^ 
Financiación de los principales proyectos 10,^7 —10,^ 
Eficacia en cuantoala consecución de los principales objetivos 10,^ 
Calendarios poco realistas 10,^ —10,^0 
Infiautilización de bienes de equipo 10,^1 
Cofinanciación con organismos internacionales 10,^ —10,óE^ 
Cofinanciación con los astados miembros 10,^ 
Fl papel de las autoridades de Bangladesh 10,3^ —10,4^ 
Incumplimiento de los acuerdos 10,^éó —10,ó^ 
Falta de personal cualificado 10,^ 
reticencias estatalesala utilización de asistencia técnica 10,40 
Falta de cooperación entre los organismos de Bangladesh 
encargados de la aplicación 10,41 
Falta de infraestructurayequipo para los proyectos 10,^ 
Fl papel de la Comisión 10,4^^10,4^ 
L^ecisiones de financiación prematuras 10,4^ 
Control inadecuado 10,44 
I^amiliarización de la Comisión con los sistemas estatales 10,^ 
utilización inadecuada de ^licitaciones internacionales^ 10,^ —10,4^ 
Autonomía de los proyectos 10,4^ 
176 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Indemnizaciones por pérdidas de ingresos de exportación (COMPEX) 10.50 — 10.52 
Cofinanciación con Organizaciones no Gubernamentales (ONG) 10.53 — 10.55 
Ayudas de emergencia 10.56 — 10.57 
Conclusiones 10.58 — 10.63 
Ayuda alimentaria 10.59 — 10.60 
Financiación de los principales proyectos 10.61 — 10.63 
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO 
10.1. El cuadro 10.1 muestra los créditos presupuesta­
rios totales y los compromisos y pagos efectuados con 
cargo a ellos correspondientes al Título IX « Cooperación 
con los Países en Vías de Desarrollo» (1). 10.3. Los resultados del análisis de la gestión presupues­
taria de la ayuda a proyectos, las asignaciones a 
organizaciones no gubernamentales y la ayuda de 
emergencia pone de manifiesto que ha existido una 
sobreestimación de las necesidades de créditos. No 
obstante, el Tribunal considera importante que la 
Comisión sólo recurra a sistemas de anticipos o pagos a 
plazos cuando sea necesario y después de obtener las 
garantías adecuadas. 
10.2. De dicho cuadro se desprende que la utilización 
real de los créditos ha coincidido bastante con las 
previsiones presupuestarias. Sin embargo, el análisis de 
los datos de la ayuda alimentaria (capítulo 92) revela 
ciertos problemas respecto a la estimación, por exceso o 
por defecto, de los créditos y compromisos (véase 
apartado 1.55). 
(!) Las observaciones del Tribunal sobre la ayuda a los Estados 
de África, el Caribe y el Pacífico financiada por los Estados 
miembros al margen del Presupuesto General de las 
Comunidades Europeas aparecen en la Segunda Parte del 
Informe. AYUDA A BANGLADESH 
Introducción 
10.4. En 1988 y 1989 el Tribunal, continuando su 
fiscalización de las ayudas a los principales países 
beneficiarios de Asia y Latinoamérica, se ha ocupado de 
Bangladesh. Lamentablemente las deficiencias descritas a 
Cuadro 10.1 — Comparación de los créditos presupuestarios con los importes efectivamente comprometidos y pagados 
Correspondientes al ejercicio 
Correspondientes a las prórrogas del 
ejercicio anterior 
Reconstituciones de créditos 
Total C 
P 
C 
P 
C 
C 
P Presupuesto 
inicial 
(Mió ECU) 
(a) 
1 240,5 
1 031,6 
11,5 
70,4 
_ 
1 252,0 
1 102,0 Presupuesto 
definitivo 
tras PRS y 
transferencias 
(Mió ECU) 
(b) 
1 448,3 
1 239,4 
11,5 
70,4 
— 
1 459,8 
1309,8 Ejecución 
(Mió ECU) 
(c) 
1 441,7 
1 009,1 
11,5 
54,6 
— 
1 453,2 
1063,7 Nivel de 
ejecución del 
presupuesto 
inicial 
(%) 
(d) = %(c)/(a) 
116,2 
97,8 
100,0 
77,6 
— 
116,1 
96,5 Nivel de 
ejecución del 
presupuesto 
definitivo 
(%) 
(e) = %(c)/(b) 
99,5 
81,4 
100,0 
77,6 
— 
99,5 
81,2 
Nota: C = compromisos; P = pagos; PRS = presupuesto rectificativo y/o suplementario. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 177 
continuación son similares, en muchos aspectos, a las ya 
comentadas por el Tribunal respecto a otros países y 
confirman la necesidad de que la Comisión, sus delegacio­
nes y los organismos del país beneficiario se esfuercen más 
en comprobar que la ayuda al desarrollo se emplea de 
forma efectiva. 
10.5. Desde 1976, año en que se inició la cooperación 
técnica y financiera, hasta el final de 1988, la Comunidad 
concedió como ayuda a Bangladesh 517 Mió ECU. El 
cuadro 10.2 resume los diferentes tipos de ayuda. Cabe 
destacar lo siguiente: 
a) la Comunidad concede más ayuda alimentaria a 
Bangladesh que a ningún otro país. A precios del 
mercado mundial, ha representado el 62 % del valor 
total de ayuda de la Comunidad europea a dicho país. 
Los 64 Mió ECU, de fondos de contrapartida 
obtenidos de la venta de ayuda alimentaria directa 
han de utilizarse para el desarrollo rural; 
b) como figura en el cuadro 10.4, los compromisos para 
la ayuda a proyectos de cooperación financiera y 
técnica totalizaron 154 Mío ECU a final de 1988, y de 
ellos únicamente se han pagado 52 Mío ECU. Se 
concedieron otros 7 Mío ECU de ayuda a proyectos 
en el marco del programa especial de lucha contra el 
hambre en el mundo y 2,4 Mío ECU como participa­
ción de la Comunidad en programas de almacena-
Cuadro 10.2 — Asistencia comunitaria a Bangladesh 
de 1976 a 1988 
(Mío ECU) 
Tipo de ayuda 
Ayuda alimentaria (') 
(directa e indirecta) 
Contribuciones financieras para entregas 
de ayuda alimentaria 
Proyectos 
(asistencia técnica y financiera) 
Indemnizaciones por pérdidas de ingresos de 
exportaciones (2) 
Proyectos cofinanciados con ONG 
Ayudas de emergencia 
Total Compromisos 
321 
11 
163 
14 
6 
2 
517 
(') Valor FOB estimado al precio del mercado mundial. 
(2) Transferencias correspondientes a 1986 y 1987. miento y sistemas de alerta anticipada. Del total de 
163 Mió ECU de ayuda a proyectos, los 7 Mió ECU 
de ayuda a programas especiales y 15 Mío ECU de 
ayuda a proyectos financieros y técnicos se dedicaron 
a operaciones de suministro de fertilizantes con 
fondos de contrapartida asignados a proyectos de 
desarrollo específicos; 
c) a finales de 1988 se habían pagado al gobierno de 
Bangladesh compensaciones por un valor total de 
13,7 Mío ECU en concepto de pérdidas de ingresos de 
exportación de las industrias del yute y del té; 
d) entre 1976 y 1988 los compromisos para cofinanciar 
113 proyectos de organizaciones no gubernamentales 
(ONG) ascendieron a 5,7Mió ECU; 
e) en 1987 y 1988 se concedió una ayuda de emergencia 
de 1,9 Mió ECU. 
10.6. En una visita de inspección del Tribunal realizada 
en 1981 se observó que la ayuda alimentaria beneficiaba 
principalmente a los funcionarios estatales y que no 
existía una contabilidad separada de los fondos de 
contrapartida. La ejecución de uno de los dos proyectos 
de cooperación financiera y técnica que se habían iniciado 
sufría importantes retrasos y el potencial de regadío del 
otro no se aprovechaba plenamente. 
10.7. La segunda visita de inspección del Tribunal, en 
enero-febrero de 1989, fiscalizó la ayuda alimentaria de la 
Comunidad y la ayuda de emergencia de los últimos cinco 
años, los proyectos de cooperación financiera y técnica 
puestos en práctica desde la última visita, las indemniza­
ciones por pérdidas de ingresos de exportación y la 
cofinanciación de proyectos ONG. Se visitaron doce de 
los principales proyectos del país, que representaban el 
50 % de los compromisos y casi el 70 % de los pagos 
totales. Se visitaron también seis proyectos de ONG 
cofinanciados (sólo el 5,3 del número total, pero el 24,6 % 
del gasto por este concepto). Se examinaron los sistemas 
de manipulación y almacenamiento de grano en los dos 
puertos principales, Chittagong y Chaina, y en diez 
almacenes de seis distritos. Para completar la evaluación, 
el Tribunal utilizó una cantidad importante de documen­
tación adicional, obtenida durante la misión o una vez 
finalizada. 
178 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Ayuda alimentaria El sistema público de distribución de cereales 
Situación alimentaria 10.11. A raíz de la hambruna de 1943 en Bengala, que 
provocó al menos 1,5 millones de muertes, se creó un 
sistema estatal de almacenamiento y distribución de 
cereales para toda la región. Desde la independencia de 
Bangladesh en 1971 el gobierno ha ampliado rápidamente 
el sistema. 
10.8. Los datos oficiales de Bangladesh ponen de 
manifiesto que la producción de cereales es inferior a la 
demanda, con un déficit que pasa de 1,4 Mió tm en 
1984/85 a (estimándose) 2,8 Mió tm en 1988/89. Esta 
diferencia se compensa con ayuda e importaciones 
comerciales. Para la producción se utilizan cifras 
estimadas. Las necesidades se calculan a partir de los 
requisitos mínimos de calorías de la población según el 
censo de 1981. Los donantes conceden ayuda alimentaria 
en función de la diferencia estimada entre la producción y 
las necesidades. 
10.9. Probablemente el déficit alimentario se ha sobre-
valorado sistemáticamente. Durante los cinco años 
anteriores a 1988/89, tras unas «pérdidas de existencias» 
de 400 000 tm (valor CIF superior a 70 Mió ECU), las 
existencias estatales aumentaron en aproximadamente 
600 000 tm hasta un nivel muy superior al necesario, 
incluso durante la situación de emergencia de 1987/88. 
Además, en enero de 1990, tras una cosecha invernal de 
arroz manifiestamente excepcional, las autoridades 
reconocieron que la capacidad de las instalaciones de 
almacenamiento, sustancialmente renovadas y ampliadas 
durante los últimos años, era insuficiente. No obstante, la 
pobreza de la mayoría de la población es tal que se 
precisan cantidades importantes de ayuda alimentaria. 
10.10. Durante los diez años de los que se tiene una 
información completa (1975/76 a 1984/85) Bangladesh 
recibió más de 11 Mió tm de ayuda alimentaria en 
cereales de todas las procedencias. No obstante, única­
mente 4,3 Mió tm (38 %) pasaron a la Ayuda y 
Rehabilitación, a «alimento por trabajo» (food for 
work), a Desarrollo de Grupos Vulnerables y a ayuda a 
corto plazo «por catástrofes». El gobierno vendió otro 
34 % a precios subvencionados, teóricamente a la 
población rural más pobre aunque frecuentemente ésta 
no llegó a beneficiarse de la ayuda. El resto, 300 000 tm 
anuales, se vendió a precios subvencionados, principal­
mente a funcionarios, fuerzas armadas y empleados de 
organizaciones paraestatales. Toda la ayuda alimentaria, 
importaciones comerciales y compras locales (reducidas) 
se centralizan y distribuyen a través del« Sistema público 
de distribución de cereales», (public foodgrain distribu-
tion system) (SPDC). Ventas subvencionadas de las existencias del SPDC 
(Sistema público de distribución de cereales) 
10.12. Las ventas mensuales subvencionadas medias 
entre julio y noviembre de 1988 en las categorías 
gestionadas por el Ministerio de Alimentación fueron las 
siguientes: 
toneladas 
— racionamiento reglamentado, etc. 
(funcionarios) 56 000 
— racionamiento modificado (en teoría para 
los pobres) 30 000 
— prioridades básicas (ejército, policía, etc.) 11 300 
— grandes empresas 3 600 
— ventas de intervención al mercado libre (2) 19 500 
— molinos de harina 10 000 
total 130 400 
10.13. Ni las compras ni las ventas tienen gran 
incidencia en los precios del arroz en el mercado libre, 
dado que la parte gestionada por el Ministerio de 
Alimentación (Ministry of Food) es pequeña (quizás 
únicamente el 5 % de las ventas); en el caso del trigo sus 
actuaciones pueden tener una mayor influencia en el 
mercado. El «precio de racionamiento » es muy favorable 
a los beneficiarios. El de las «prioridades básicas» no se 
publica, pero es muy bajo. Además, los beneficiarios de 
las «prioridades básicas» no tienen las disponibilidades 
racionadas, sino que toman de las existencias conforme a 
sus necesidades. 
Ventas «no pecuniarias» de las existencias del SPDC 
10.14. El Ministerio de Ayuda y Rehabilitación (Relief 
and Rehabilitation) administra el Programa los alimentos 
por trabajo, que constituye el elemento más importante 
gestionado por el SPDC, y que representó más de diez 
millones de días/hombre en 1987/88, principalmente en 
obras hidráulicas y de infraestructura rural. En 1988/89 se 
asignaron 500 000 tm de trigo para alimentos a cambio de 
trabajo. El Programa Mundial de Alimentos (PMA), 
(2) Anormalmente altas por las inundaciones. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 179 
patrocinado por las Naciones Unidas, supervisa aproxi­
madamente el 64 % de los alimentos por trabajo, incluida 
la contribución comunitaria. 
10.15. El programa «Desarrollo de grupos vulnera­
bles », al que también ayuda el PMA, se gestiona a través 
de comités de ejecución de proyectos dependientes de las 
administraciones locales, que seleccionan mujeres necesi­
tadas para asignarles una ración mensual, de la que quizá 
consumen el 30 % y venden el resto. Existen programas 
de formación conexos y planes de ahorro/crédito. El 
objetivo para 1988/1989 era que 480 000 mujeres 
recibiesen 181 000 tm de trigo. Las principales fuentes de 
abastecimiento fueron el PMA, 43 %, Canadá, 20 % y el 
gobierno, 15 %. La ayuda de la Comunidad en esta 
categoría sólo pasó a ser significativa tras las inundacio­
nes de 1987 y el ciclón de 1988, cuando se asignaron 
145 000 tm de ayuda de emergencia a grupos vulnerables. 
10.16. El SDPG almacena y distribuye casi toda la 
ayuda comunitaria, tanto la directa a las autoridades de 
Bangladesh como la indirecta a través del PMA; 
únicamente una pequeña parte de esta última, que llega 
por las ONG, queda fuera del sistema. 
Ayuda alimentaria directa de las Comunidades Europeas 
10.17. Entre 1971 y 1988 Bangladesh ha sido uno de los 
principales beneficiarios de la ayuda alimentaria de la 
Comunidad, con más de 2,35 Mió tm de trigo, 52 000 tm 
de leche en polvo, 36 500 tm de mantequilla concentrada 
(butteroil) y 8 500 tm de aceite de colza. El cuadro 10.3 
recoge las cifras correspondientes a las dotaciones y 
entregas efectuadas durante 1984-1988, período fiscaliza­
do por la misión del Tribunal; el valor FOB de las 
entregas fue de casi 109 Mió ECU. Durante los años 
1984-1987 se generaron fondos de contrapartida netos del 
orden de 64 Mió ECU. 
10.18. Se concedieron dotaciones de emergencia de 
ayuda alimentaria directa de la Comunidad de los 
programas de 1987 (25 000 tm trigo) y 1988 (100 000 tm 
trigo y 1 800 tm aceite de colza). No se produjo un estado 
real de emergencia que hiciera precisa la importación de 
cereal, ya que los almacenes estatales tenían existencias 
más que suficientes. Sin embargo, no se organizaron 
sistemas de distribución adecuados, por lo que los 
organismos internacionales y las organizaciones no 
gubernamentales «tomaron prestado » de las existencias 
para distribuirlas gratuitamente a la población afectada 
por las graves inundaciones. Posteriormente solicitaron 
dotaciones « de emergencia » para restituir las existencias 
estatales a su nivel inicial. El papel de las autoridades de Bangladesh 
10.19. Las autoridades presentaron a final de 1988 las 
cuentas definitivas de los gastos de distribución de los 
años 1986 y 1987, que todavía no habían sido liquidadas 
en el momento en que se realizó la misión del Tribunal. 
Las cantidades recogidas en los certificados de recepción 
del Ministerio de Alimentación reflejan un pesaje 
incorrecto. Las autoridades de Bangladesh no han 
presentado reclamaciones a las aseguradoras respecto a 
los contratos con ellas sufragados por la Comunidad, ni 
siquiera en casos de pérdidas durante el transporte 
marítimo claramente determinadas. 
10.20. La cuenta existente en el Banco de Bangladesh 
para los ingresos por ventas de cereales, mantequilla 
concentrada y aceite de colza no se utilizaba en la forma 
exigida en los acuerdos de ayuda alimentaria, en vez de 
ello los fondos de contrapartida se integraron en los 
fondos consolidados estatales para ser utilizados en el 
programa anual de desarrollo. De este modo los 
reintegros se efectuaban siguiendo la normativa presu­
puestaria estatal, que no coincide con lo dispuesto en los 
acuerdos de ayuda alimentaria. Un acuerdo de septiem­
bre de 1985 sobre la selección y aprobación de los 
proyectos que debían ser financiados no dio un resultado 
satisfactorio debido a que los organismos ejecutores de 
los proyectos seleccionados no presentaron informes 
sobre sus progresos materiales y financieros a la 
Delegación «cada 31 de diciembre hasta el momento en 
que los fondos de contrapartida asignados en Taka hayan 
sido utilizados en su totalidad». Ni el Banco de 
Bangladesh ni ningún otro organismo estatal llevaban 
una contabilidad clara de dichos fondos. Al parecer, con 
anterioridad a 1984 se habían utilizado en subvenciones 
de fertilizantes. Los fondos generados por los programas 
de ayuda alimentaria de 1984 a 1986 se utilizaron, 
rebajados en aproximadamente el 25 %, como contribu­
ciones estatales a proyectos de desarrollo. Un nuevo 
sistema aplicable a los programas de 1988 y años 
siguientes dispone un sistema de información adecuado 
sobre la generación y utilización de los diferentes fondos 
de contrapartida comunitarios. 
Eficacia de la ayuda alimentaria directa 
10.21. Como se ha indicado anteriormente, Bangladesh 
está probablemente más cerca de la autosuficiencia 
alimentaria de lo que su gobierno afirma, al menos en lo 
que se refiere a la demanda efectiva, aunque muchos de 
sus ciudadanos más pobres están subalimentados. La 
mayor parte de la ayuda alimentaria no llega a alcanzar a 
la población más pobre, sino que se canaliza a precios 
subvencionados a la parte más próspera de la población 
urbana y de la dependiente del sector público y constituye 
una fuente importante de ingresos estatales. Por lo tanto, 
debe considerarse que la ayuda alimentaria directa de la 
Comunidad alcanza a los habitantes menos favorecidos 
de Bangladesh sólo parcialmente. Por otra parte, la 
180 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 10.3 — Concesiones de ayuda alimentaria 
Programa 
1984 
1985 
1986 
1987 
1988 
Total 
1984-1988 Producto 
Trigo común 
Mantequilla 
concentrada 
Aceite de colza 
Trigo común 
Aceite de colza 
Trigo común 
Aceite de colza 
Trigo común 
Aceite de colza 
Trigo común 
Aceite de colza 
Trigo común 
Mantequilla 
concentrada 
Aceite de colza Cantidad (tm) 
130 000 (4 partidas de 25 000, 1 partida de 
30 000) 
1 500 (3 partidas de 500) 
700 
140 000 
[a) 2 partidas de 35 000, b) 2 partidas de 35 000] 
1000 
152 000 (4 partidas de 38 000) 
1000 
25 000 
150 000 (4 partidas de 37 000, en 5 embarques) 
2 000 
150 000 (4 partidas de 37 500) 
100 000 (1 partida de 34 000, 2 partidas de 
33 000) 
2 000 
1800 
847 000 
1 500 
8 500 Valor 
FOB (O 
(Mió ECU) 
20,4 
3,9 
0,8 
a) 10,8 
b) 7,6 
1,1 
16,6 
0,7 
2,7 
15,5 
1,0 
15,5 
10,3 
1,0 
0,9 
• 108,8 Fondos de contrapartida 
netos abonados 
(Mió ECU) 
(2) 
• ±16,5 
• ±13,5 
• ±15,2 
— 
±18,2 
± 1,0 
— 
— 
1984-1 
• ±64,4 (Mió BDT) 
(3) 
• 417,1 
• 424,2 
• 554,3 
— 
703,5 
37,7 
— 
— 
987 
±2 136,8 
(') Según los precios unitarios de la Comisión para el año del embarque. 
(2) Estimaciones indicativas, basadas en los siguientes tipos de cambio para el valor de contrapartida del taka (BDT): 
12.1983 = 1 ECU = 21,1 BDT 12.1986 = 1 ECU = 32,0 BDT. 
12.1984 = 1 ECU = 18,8 BDT 12.1987 = 1 ECU = 37,9 BDT. 
12.1985 = 1 ECU = 25,3 BDT 12.1988 = 1 ECU = 38,6 BDT. 
(3) Extraído de las «Notas de presentación» de la Comisión para programa 1988. 
mejora de la retribución del sector público no parece que 
sea un objetivo válido para el programa de ayuda 
alimentaria. Es preciso estudiar a fondo el modo de 
mejorar los objetivos de esta ayuda. 
Ayuda alimentaría indirecta a través de organizaciones 
internacionales 16,4Mió ECU; el 52% correspondió a ayudas de 
emergencia a las víctimas de las inundaciones y el resto al 
programa nacional de alimentos a cambio de trabajo en 
acciones de mejora de suelos y de recursos hídricos. El 
PMA recibió también aproximadamente 6,3 Mió USD de 
contribuciones en metálico procedentes de la Comunidad 
para transportes marítimos y costes de distribución, entre 
otros conceptos. Así pues, la contribución comunitaria 
total al PMA en Bangladesh ha sido de más de 23 Mió 
ECU. 
Programa Mundial de Alimentos 
10.22. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) 
recibe trigo comunitario para sus proyectos. Las 124 896 
tm asignadas entre 1984 y 1988 tenían un valor FOB de 10.23. En cinco embarques realizados entre abril de 
1985 y enero de 1988 faltaron un total de 2 029 tm de 
trigo, con un valor CIF superior a 350 000 ECU. Las 
condiciones de transporte de la ayuda comunitaria 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 181 
obligan al PMA a solicitar compensaciones a las 
compañías de seguros y utilizar las indemnizaciones 
recibidas en compra de productos de sustitución para las 
mismas operaciones. Ni los departamentos de la Comi­
sión afectados ni el PMA Bangladesh saben si se han 
solicitado y cobrado indemnizaciones ni, en caso de 
haberse recibido, de que forma se han utilizado. 
10.24. El PMA no gestiona directamente el trigo 
comunitario sino que éste es distribuido por el Ministerio 
de Alimentación a los almacenes locales. Las cantidades 
asignadas al PMA (pero no necesariamente el trigo 
teóricamente destinado a éste) se distribuyen siguiendo 
los procedimientos del Estado. Aunque los responsables 
del PMA consideraron que todos los cargamentos eran de 
buena calidad a su llegada a los puertos, los funcionarios 
encargados de la fiscalización observaron que se estaba 
distribuyendo trigo de baja calidad en el 9 % de las 
inspecciones de los procedimientos del programa de 
alimentos por trabajo en 1985/86/87 y en el 4 % de las 
visitas de 1987/88. Estos porcentajes no pueden ser 
atribuidos al deterioro durante el almacenamiento 
estatal, por lo que hay que concluir que se sustituyó trigo 
de buena calidad destinado a la distribución gratuita por 
trigo de una calidad inferior. 
10.25. En lo que respecta a las operaciones de ayuda 
alimentaria anteriores al programa de 1986, el PMA tenía 
que informar a la Comisión sobre las cantidades de ayuda 
comunitaria distribuidas, el tipo de beneficiarios y los 
lugares y métodos de distribución. Esta información no 
fue suministrada, ni se pudo obtener del PMA Bangla­
desh. 
Liga de Sociedades de la Cruz Roja 
y la Media Luna Roja, Ginebra 
10.26. La ayuda comunitaria a la Liga de Sociedades de 
la Cruz Roja y la Media Luna Roja (LICROSS) y a su 
asociada, la Sociedad de la Media Luna Roja de 
Bangladesh (BDRCS), en 1983, 1985 y 1986 consistió en 
180 tm de leche desnatada en polvo vitaminada, 200 tm de 
trigo y 104 tm de arroz, con un valor FOB total de 268 000 
ECU, entregada toda ella CIF-Chittagong para su 
distribución gratuita. Se declaró que todos los envíos se 
habían recibido completos y en buen estado, pero la 
Media Luna Roja de Bangladesh no había facilitado los 
informes de utilización de la ayuda exigidos, a pesar de los 
recordatorios enviados por la Liga, ni la Comisión los 
había solicitado. Sin embargo, los informes preparados y 
entregados por la Media Luna Roja de Bangladesh 
durante la misión del Tribunal dan cuenta de una 
utilización adecuada de la ayuda en operaciones de 
socorro. Financiación de los principales proyectos 
10.27. El cuadro 10.4 enumera los principales proyectos 
financiados a partir de los artículos 930 y 958 y de la 
partida 9281 del presupuesto. 
Eficacia en cuanto a la consecución 
de los principales objetivos 
10.28. Ninguno de los proyectos fiscalizados ha alcan­
zado sus principales objetivos socioeconómicos. Las 
intervenciones comunitarias en los sectores del algodón y 
de los cereales no han tenido una incidencia palpable en la 
producción. El proyecto de rehabilitación de plantacio­
nes de té no supuso rehabilitación alguna sino más bien la 
sustitución y modernización normales de los bienes de 
equipo, especialmente de las explotaciones privadas de 
extranjeros; no hay pruebas de que se crearan puestos de 
trabajo adicionales ni de que se mejoraran las condiciones 
de vida de los trabajadores de las explotaciones de té de 
forma significativa. El proyecto de fomento de los 
servicios a la ganadería no mejoró los servicios de 
extensión veterinarios y ganaderos, no aumentó la 
disponibilidad de medicamentos veterinarios ni estimuló 
a los ganaderos a comprarlos; el proyecto fue irrelevante 
en cuanto a su objetivo de mejora de la cabana de 
animales de tiro. Dos proyectos hidráulicos (pozos 
entubados profundos y proyecto sector pequeños rega­
díos) están lejos de alcanzar sus objetivos originales de 
incrementar la producción de arroz en regadío en las 
pequeñas explotaciones. Un tercer proyecto, el proyecto 
Bhola, ha aumentado la producción de arroz, pero no 
existen pruebas de que se haya producido un incremento 
significativo de las rentas de los pequeños agricultores. Se 
ha emprendido la reparación y reconstrucción de las 
instalaciones locales de almacenamiento de existencias 
públicas de grano sin garantías de su futuro mantenimien­
to. 
Calendarios poco realistas 
10.29. Todos los proyectos han precisado, para comen­
zar y terminar, mucho más tiempo de lo previsto: 
a) el primer proyecto de cultivo de algodón tenía que 
haber quedado terminado en tres años. Tras ocho 
años sólo se ha realizado un 70 %. El gasto de 
algodón II está en el 8 % después de tres años; 
b) el proyecto « semillas de cereales II», comprometido 
en 1984 para durar tres años, no comenzó hasta tres 
años y tres meses más tarde; 
182 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 10.4 — Proyectos financiados por la CEE 
1. Artículo 930 — Cooperación financiera y técnica (Mió ECU) 
Año 
1976 
1977 
1978 
1980 
1981 
1982 
1983 
1984 
1985 
1987 
1988 Referencia del acuerdo de financiación 
NA/... 
ALA/... 
76/03 Regadío Barisal 
77/03 Regadío Muhuri 
78/3-C1 Rehabilitación de la producción de té 
79/3-C5 Almacenamiento de cereal de emergencia 
80-06/C2 Desarrollo de servicios ganaderos 
80-07/C1 Desarrollo del cultivo de algodón 
81-12/C6 Sector pequeños regadíos 
82-02/C1 Mejora de semillas de cereales 
82-01/C4 Construcción de almacenes para fertilizantes 
82-08 Regadío Bhola 
82-31 Suministro de fertilizantes/Pozos entubados profun­
dos II 
83-27 Mejora de almacenamiento de cereal 
83-35 Semillas de cereales II (contribución CEE a la mejora 
de semillas Bangladesh-RFA-CEE) 
84-21 Programa de desarrollo rural 
85-04 Desarrollo del cultivo algodón II 
87-2 Control de inundaciones y drenaje IV 
87-5 Protección contra ciclones (estudio de viabilidad y 
diseño) 
87-20 Rehabilitación tras inundaciones 
88-8 Estudio sobre materiales y normas para carreteras 
88-15 Operación Thikana 
88/16 Rehabilitación de locales para cereal 
Total 1976-1988 Coste 
total 
previsto 
36,8 
46,4 
62,3 
11,7 
11,9 
13,5 
82,0 
8,8 
4,0 
40,2 
152,6 
7,0 
17,0 
37,2 
5,6 
25,4 
1,9 
6,5 
2,2 
9,5 
15,0 
597,5 Ayuda CEE 
Compro­
miso 
2,8 
5,7 
6,6 
8,0 
4,1 
6,5 
12,0 
3,6 
2,0 
3,0 
15,0 
7,0 
10,0 
25,5 
4,9 
2,1 
1,9 
6,5 
2,2 
9,5 
15,0 
153,9 Pagos 
al 
31.12.1988 
2,8 
5,7 
3,0 
8,0 
2,2 
4,5 
2,4 
3,6 
2,0 
1,3 
15,0 
0,5 
0,4 
0,4 
0,1 
_ 
51,9 Saldo restante 
-o 
-0) 
3,6 (2) 
1,9(2) 
2,0(2) 
9,6(2) 
-(2) 
U(2) 
-(2) 
6,5 (2) 
9,6(2) 
25,5 
4,5 (2) 
2,1 
1,9(3) 
6,4 
2,2(3) 
9,5 (3) 
15,0(3) 
102,0 
2. Artículo 958 — Programa especial de lucha contra el hambre en el mundo 
1983 958/83-BAN1 Almacenamiento y producción de cereal 
(suministro de fertilizantes) 7,0 7,0 7,0 -(2) 
3. Partida 9281 — Participación comunitaria en programas de almacenamiento y sistemas de alerta rápida 
1987 9281/87-BGD1 Rehabilitación y reconstrucción de almace­
nes para cereal 2,4 2,4 2,1 0,3 (2) 
Total de proyectos financiados 
Total de proyectos examinados durante la misión de 1989 
% del total 1976-1988 
% del total 1978-1985 163,3 
82,1 
50 
70 61,0 
42,4 
69 
80 
0) Examinado durante la misión del Tribunal de 1981. 
(2) Examinado durante la misión del Tribunal de 1989. 
(3) Acuerdos de financiación no firmados a 31.12.1988. 
LlL^o L^iario Oficial de las Comunidades Europeas 1^ 
c^ el ^asto del proyecto de cultivo de té, previsto para 
cincoaños,únicamentesehabiarealizadoenun4éó^ 
al cabo de diez años ^ es poco probable que el 
proyecto se termine incluso en doce años^ 
d^ el proyecto ganadero cuatrienal si^ue sin terminar al 
cabo de diez años^ 
e^ sólo se ha completado aproximadamente la mitad de 
la infraestructura material de pozos entubados 
profundos II,apesardequeel plazo previsto decinco 
añossehaampliadoa^,éóaños^ 
D actualmente se calcula que las obras de puesta en 
rie^o de Bhola terminarán cuatro años más tarde de 
lopre^isto^ 
^ el proyecto sector pequeños regadíos tenía que 
terminarse en 1^^, pero en dicho año sólo se había 
completado el^^óde la infraestructura básica. 
Itm^tl En el calendario de realización de los dos 
primeros proyectosde almacenamiento local no se preció 
el tiempo normalmente necesario para organizar la 
asistencia técnica. Entre la valoración de los pro^ectosy 
el inicio de su ejecución transcurrió mucho tiempo, 
debido principalmenteala lentitud de los procedimientos 
estatales^adesacuerdos sobre los medios de asistencia 
técnicafinanciadospor la Comunidad. Estosretrasos 
hicieron que algunos de los componentes ya no fueran 
adecuados al comenzarautilizarse.La reestructuración 
del sector del té terminó antes de que comenzase el 
proyectocomunitario.EnelcasodelproyectocofinanciaD 
do semillasdecereales II, la puesta en práctica de la parte 
correspondientealaCEEsemiciócuandoelpro^ramade 
asistencia técnica alemán estaba casi terminado. El 
retraso enelsuministro de medicamentos^eterinarios 
importados para el proyecto de ser^iciosala ganadería 
dio lu^ar a que la producción local se desarrollase 
mientras tanto ^ desapareciese en ^ran medida la 
necesidad de importar medicamentos. 
h^^h^^ÓBdeo^e^dee^eo 
1^1. gracias a una ayuda comunitaria se han 
construidoinstalacionesdeformaciónprofesionalcon 
alojamiento que exceden las necesidades razonablemente 
previsibles en las tres explotaciones de multiplicación de 
semillas acogidas al provecto de mejora del cultivo del 
algodón. Sus equipos no se utilizan por falta de personal 
capacitado ^ porque no se ha llegado a cabo el 
abastecimiento de una serie de material auxiliar necesa^ rio. L^n incinerador paraelproyecto de ser^iciosala 
ganadería no se había instaladoun año después de su 
entre^aytampoco se utilizaba una ^ran incubadora. 
Co^B^BC^c^ÓBcOBo^^B^B^o^^Bte^n^oB^te^ 
Itm^. La Comunidad contribuyóasufra^ar parte de 
los costes del proyecto de pozos entubados profundos II, 
pero al hacerlo con fondos de contrapartida procedentes 
de lamenta de fertilizantes, ni el gobierno ni el organismo 
gestor, la Asociación de lOesarrollo Internacional, 
consideraronalaComunidadunsocioporloque,sin 
información, la Comisión no tu^o siquiera la posibilidad 
decontrolar el progreso de los trabájesela utilización de 
los fondos. 
Itm^l El Banco Asiático de lOesarrollo administra las 
ayudas comunitarias al provecto Bhola ^ sector de 
pequeños regadíos. En dicho banco se depositan los 
anticipos comunitarios no utilizados, queafinal de 1^^ 
totalizaban aproximadamente ^,^lVlioECLl^los ínteres 
ses abonados al proyecto no han servido para compensar 
la caída del dólarrespecto al ECL^ desde que la Comisión 
transfirió los fondos.El banco ha dado prioridadalos 
subpro^ectos financiados con sus propios préstamos. 
Co^B^B^^ÓBCGBlO^^t^dO^^eB^b^O^ 
ltm^4. La Comunidad participó en el primer proyecto 
semillasdecerealesdebidoauna interrupción de laayuda 
de la R..E.deAlemaniayselimitóalacompra desemillas, 
l^o hubo una asociación efectiva entre el organismo 
gestor, el organismo de la R..E. de Alemania responsable 
delacooperacióntécnica^laComisión^nisiquieraa 
electos de información. En semillas de cereales II la 
situación nomejoró ^a que el organismo alemánno 
facilitóala Comisión información significativa sobre su 
programa de asistencia técnica. La a^uda del R.eino 
Unido,^acomprometida,nopodíafinanciarlasimporta^ 
cienes de maquinaria de la India para el proyecto del té, 
pero aún así, cuando la Comunidad aceptó dicha 
financiación no se organizaron procedimientos adecuad 
dos de cooperación con la bestión del provecto del R^eino 
Cánido. La Comisión no recibió información sobre el 
avance delproyectosuficienteparapermitirlelle^ara 
cabo una supervisión adecuada, ni siquieracuando a 
partir del^éó la unidad de desarrollo de proyectos del 
TeaBoard de Ban^ladeshinformóre^ularmenteala 
C^ficinade lOesarrollo E^erior del R.eino Cánido. Las 
conclusiones del análisis del proyecto de 1^^, que 
indicaban que ya no se precisaba ayuda del Reino Cánido 
en aportación de capitales no se comunicaron en su díaa 
la Comunidad. Ivlás recientemente la cooperación ha 
184 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
mejorado. En los tres proyectos la Comisión debería 
haber conseguido información completa de los cofinan-
ciadores y que las partes que éstos proporcionaban 
estaban coordinadas adecuadamente con las que ella 
financiaba. 
El papel de las autoridades de Bangladesh 
Incumplimiento de los acuerdos 
10.35. Los proyectos del sector del algodón sufrieron 
los efectos negativos de que el gobierno no tomara 
medidas para mejorar la comercialización, la fijación de 
los precios y las compras de intervención y para reparar y 
mantener en buen estado la carretera de acceso a la 
explotación de multiplicación de semillas de Jagadishpur. 
Las semillas de cereales se importaron incumpliendo los 
procedimientos de compra acordados. Las restricciones 
que se impusieron a las importaciones obstaculizaron la 
ejecución de los proyectos del té y de Bhola. Las 
obligaciones de información se incumplieron, por 
ejemplo, en los proyectos de semillas de cereales y del té, y 
las fuentes estatales no suministraron información sobre 
la utilización de los fondos de contrapartida procedentes 
de la venta de fertilizantes importados para el proyecto de 
pozos entubados profundos II y el primer proyecto de 
almacenamiento local. 
10.36. Los fondos estatales prometidos aún no han 
llegado. La falta de fondos retrasó el proyecto del sector 
de pequeños regadíos en 1983 y los fondos correspondien­
tes a uno de los principales subproyectos del proyecto del 
té ni siquiera fueron aprobados. Otros retrasos inexplica­
bles en los procedimientos estatales pueden también 
relacionarse con dificultades presupuestarias. La utiliza­
ción de los fondos de contrapartida de la ayuda 
alimentaria ha sido una solución. 
10.37. En el proyecto de servicios a la ganadería los 
fondos renovables no se gestionaron en la forma 
acordada; se vendieron bicicletas y motocicletas a 
personal «no de campo», la política de distribución de 
medicamentos resultó incoherente y existió una tendencia 
general a considerar que la ayuda comunitaria tenía más 
que ver con el mero abastecimiento que con los objetivos 
de desarrollo mencionados en el acuerdo de financiación. 
Esta misma actitud se ha observado también en los 
trabajos de construcción y es más o menos aparente en 
todos los proyectos comunitarios. Puede ser que esté 
relacionada con la práctica de algunos de los principales 
donantes de ayudas en especie que carecen de la finalidad 
de alivio de la pobreza o de desarrollo rural que 
caracteriza a los programas comunitarios. 10.38. La compra de tierras para los proyectos de Bhola 
y de almacenamiento de cereales ha sido lenta; este último 
proyecto experimentó también retrasos debido a que el 
diseño de los embarcaderos no estaba suficientemente 
detallado (muchos de éstos fueron finalmente eliminados 
del programa de construcción). Muchos almacenes no 
fueron vaciados en el momento necesario para que el 
trabajo pudiese empezar. 
Falta de personal cualificado 
10.39. En líneas generales ha habido una falta de 
personal de Bangladesh capacitado para la puesta en 
marcha y continuación de los proyectos. En el proyecto 
sector pequeños regadíos, la falta de capacidad para 
elaborar proyectos de la junta de fomento de recursos 
acuíferos de Bangladesh (Water Development Board) 
tuvo que ser compensada, con mucha pérdida de tiempo, 
con profesionales locales financiados por la Comunidad. 
Tanto la explotación de algodón como la de multiplica­
ción de semillas de cereales adolecen de falta de personal 
técnico competente. Los directivos y el personal técnico 
formados con asistencia técnica extranjera son apartados 
de los proyectos cuando van ascendiendo. Los proyectos 
carecen de directivos con plena dedicación. Los directores 
de los principales proyectos son normalmente funciona­
rios de categoría elevada de la administración civil del 
Estado que se ocupan al mismo tiempo de sus funciones 
estatales y, en ocasiones, de muchos otros proyectos. 
Todas estas circunstancias producen efectos muy negati­
vos durante los largos períodos de ejecución de la mayor 
parte de los proyectos de desarrollo agrícola y/o rural. La 
Comisión debe de continuar esforzandose para que los 
proyectos dispongan del personal adecuado y debería 
plantearse intentar conseguir del gobierno de Bangladesh 
compromisos más específicos para proyectos futuros. 
Reticencias estatales a la utilización 
de asistencia técnica 
10.40. Frecuentemente los representantes de la Comi­
sión o los cofinanciadores han necesitado mucho tiempo 
y esfuerzo para acordar con el gobierno la asistencia 
técnica extranjera prevista en los acuerdos de financia­
ción. Los retrasos fueron especialmente notorios en los 
segundos proyectos algodón y semillas de cereales; en este 
último el organismo gestor, el Agricultural Development 
Board (Junta de desarrollo agrícola de Bangladesh), 
agravó el retraso en la selección al no facilitar oficinas y 
servicios. El proyecto sector de pequeños regadíos y los 
dos primeros proyectos de fomento del almacenamiento 
local se vieron también afectados de forma importante. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 185 
Falta de cooperación entre los organismos 
de Bangladesh encargados de la aplicación 
10.41. El desarrollo algodonero se ha visto obstaculiza­
do por la falta de cooperación entre el Cotton Develop-
ment Board (Junta de fomento del cultivo del algodón) y 
el Agricultural Research Institute (Instituto de investiga­
ción agrícola) de Bangladesh. Los proyectos de Bhola y 
del sector de pequeños regadíos se han visto perjudicados 
por la falta de coordinación del trabajo entre organismos 
tales como la Agricultural Development Corporation 
(Corporación de desarrollo agrícola), la Water Develop­
ment Board (Junta de fomento de recursos acuíferos) y el 
Rural Development Board (Junta de fomento rural). Este 
tipo de dificultad se ha planteado especialmente en los 
proyectos de gestión de recursos acuíferos cuya finalidad 
era el desarrollo agrícola mediante regadío cooperativo. 
Falta de infraestructura y equipo para los proyectos 
10.42. Los proyectos de mejora del algodón se han visto 
obstaculizados al no haberse mantenido en buen estado la 
carretera de acceso a la explotación de multiplicación de 
semillas de Jagadishpur. Las explotaciones de estas 
características no están en condiciones de efectuar el 
mantenimiento de sus equipos. El plan de regadío y 
control de inundaciones de la isla de Bhola exigirá un 
mantenimiento que el Water Development Board podría 
ser incapaz de proporcionar. Aunque está previsto en los 
acuerdos de financiación, no se han tomado medidas para 
el mantenimiento de las instalaciones de almacenamiento 
recientemente renovadas. 
El papel de la Comisión 
Decisiones de financiación prematuras 
10.43. En tres proyectos la financiación se acordó 
prematuramente: 
a) se concedió ayuda comunitaria al proyecto de 
fomento de los servicios a la ganadería, partiendo de 
la suposición de que contribuiría a solucionar una 
hipotética escasez de animales de tiro; hubiese sido 
aconsejable haber efectuado un examen de las 
prácticas habituales al respecto en Bangladesh, 
puesto que entre las causas potenciales de dicha 
escasez podrían estar la falta de forraje o de créditos 
para la compra de animales; b) la aprobación del proyecto semillas de cereales II se 
realizó sin información previa de los resultados del 
primer proyecto; 
c) el Tea Board de Bangladesh y la Comisión han 
llegado a un acuerdo sobre la forma de utilizar la 
mitad restante de los fondos comprometidos en 1978 
para el proyecto del té; ello representa una importan­
te modificación del acuerdo de financiación, para la 
que no se ha consultado al Comité de Asia y América 
Latina. Además, la tercera licitación internacional 
incluyó maquinaria para una hipotética factoría 
central, dependiente a su vez de una también 
hipotética ampliación de la superficie plantada. 
Control inadecuado 
10.44. No hubo representantes de la Comisión en 
Dhaka hasta 1982, ni Delegación hasta 1986. El control 
realizado por los servicios de la Comisión y sus 
representantes de Dhaka ha sido escaso, especialmente en 
los proyectos cofínanciados con Estados miembros y 
organismos internacionales. Se ignoró una recomenda­
ción efectuada en 1984 por una misión del propio 
departamento de control financiero de la Comisión en el 
sentido de que el proyecto del té debía ser abandonado. 
En el departamento técnico de la Comisión una única 
persona está encargada desde mediados de 1986 del 
seguimiento de 65 proyectos de infraestructura en 
diferentes países y nunca ha visitado Bangladesh. 
Familiarización de la Comisión con los sistemas 
estatales 
10.45. A pesar de que cuando se efectuó la visita de 
inspección del Tribunal en 1989 la delegación de Dhaka 
conocía bien los procedimientos y sistemas estatales, en 
gran parte gracias a la contratación de personal local con 
experiencia en el sector público, existían claras lagunas 
respecto a los asuntos financieros. La Delegación no 
estaba enterada de que existía un organismo estatal 
encargado específicamente de la fiscalización de los 
proyectos beneficiarios de las ayudas, que envía sus 
informes a los donantes. En el pasado la falta de 
familiarización con el sector público de Bangladesh ha 
representado que no se consiguiera que los anticipos 
devengaran intereses para los proyectos y desconocer que 
las normas estatales limitan el gasto que se puede hacer 
con fondos renovables. 
186 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Utilización inadecuada de «licitaciones internacionales» 
10.46. El procedimiento comunitario de «licitación 
internacional» dispone que las mercancías y equipos 
deben proceder de Estados miembros de la Comunidad 
Europea o de los países beneficiarios de las ayudas. 
Debido a este procedimiento, los fertilizantes procedentes 
de Europa para el proyecto de pozos entubados 
profundos II y el de almacenamiento de cereal del artículo 
958 costaron un 20 % más que el precio del mercado 
mundial. 
10.47. En los proyectos de regadío de Bhola y de 
fomento de los servicios a la ganadería fue necesaria la 
utilización de motocicletas para el personal de campo. En 
Dhaka se montaban ya vehículos de este tipo adecuados 
de procedencia no comunitaria. La Comisión se negó a 
hacer una excepción sobre las normas comunitarias de 
origen, a pesar de que las motocicletas europeas eran o 
demasiado caras o inadecuadas. El resultado fue que la 
CE no financió las motocicletas de Bhola, lo que 
obstaculizó la ejecución del proyecto. El proyecto de 
servicios a la ganadería gastó 150 000 ECU adicionales en 
adquirir motocicletas europeas sin ningún beneficio 
duradero para el sector en cuestión en la CE. En cualquier 
caso, los vehículos de sustitución, financiados con las 
ventas de las motocicletas comunitarias, tendrán que ser 
las motocicletas no comunitarias disponibles en el país. 
10.48. Aunque el acuerdo de financiación disponía que 
la maquinaria para el proyecto del té debía obtenerse 
mediante peticiones de ofertas, las autoridades de 
Bangladesh no quisieron aceptar el procedimiento 
propuesto por la Comisión. Ésta decidió entonces utilizar 
el procedimiento de licitación internacional, mucho más 
complicado e inadecuado para la adquisición de esta 
maquinaria que, por razones de coste y debido a los 
hábitos del sector, se importaba preferentemente de la 
India. 
Autonomía de los proyectos 
10.49. Muchos de los problemas antes descritos resul­
tan o están agravados por la carencia de autonomía 
financiera y administrativa de los proyectos y por la falta 
de continuidad de la gestión nacional. Durante cuatro 
años los representantes de la Comisión han intentado 
negociar una estructura que permitiese incrementar las 
posibilidades de éxito de un proyecto de desarrollo rural 
de 25,5 Mió ECU (véase NA 84-21 en el cuadro 10.4). 
Sólo recientemente algunos organismos estatales se han 
avenido a aceptar la mayor parte de sus recomendaciones 
para la organización de este proyecto y de otro de 
desarrollo rural. Todavía no se ha llegado a ningún 
acuerdo respecto a una metodología/sistemática general 
aplicable a todos los proyectos futuros de cooperación 
financiera y técnica. Indemnizaciones por pérdidas de ingresos 
de exportación (Compex) 
10.50. Con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento del 
Consejo (CEE) n° 428/87 (3) de 9 de febrero de 1987, las 
transferencias se han de utilizar en los sectores en que se 
hayan producido pérdidas de ingresos de exportaciones, 
si pueden servir para remediar las circunstancias que 
hayan dado lugar a las mismas; en caso contrario han de 
diversificarse. El Reglamento del Consejo (CEE) 
n° 429/87 (4), de 9 de febrero de 1987, condiciona el pago 
de las transferencias a una declaración del Estado 
beneficiario sobre la forma exacta en que van a utilizarse 
los fondos (proyectos, programas, acciones, etc.). 
10.51. Las transferencias correspondientes a 1986 y 
1987 totalizaron 9,8 Mío ECU en el caso del yute y 
3,9 Mió ECU en el caso del té. Las solicitudes de 
transferencias para el sector del yute efectuadas por las 
autoridades de Bangladesh contenían únicamente indica­
ciones generales sobre la utilización prevista. Los 
proyectos que se mencionaban absorberían únicamente 
4,6 Mió ECU de un total de 9,8 Mió ECU. 5,2 Mió ECU 
transferidos no tenían una asignación determinada y 
aprobada en el momento en que el Tribunal realizó su 
visita de inspección. También las solicitudes de transfe­
rencia se basaban en indicaciones generales respecto a su 
uso inconcretas. 
10.52. La falta de una preparación por anticipado de 
proyectos adecuados para el té y el yute, a pesar de que los 
problemas de ambos sectores son bien conocidos, 
significa que el sistema COMPEX tendrá un escaso efecto 
estabilizador de los ingresos por exportaciones en un 
futuro próximo. Existe en todo caso una incompatibili­
dad entre los objetivos del sistema de compensación 
(remediar los efectos de la inestabilidad de los ingresos 
por exportaciones), que exigirían una rápida utilización 
de los fondos, y las normas y procedimientos para su 
ejecución, que exigen que la Comisión compruebe que los 
fondos se utilizan para proyectos, programas u operacio­
nes adecuados. 
Cofinanciación con Organizaciones 
no Gubernamentales (ONG) 
10.53. La misión del Tribunal seleccionó seis de los 113 
proyectos ONG cofinanciados por la Comunidad y ONG 
europeas durante el período 1976 a 1988. Estos seis 
proyectos representaron compromisos de ayuda comuni­
taria por 1,4 Mió ECU, que equivalen al 24,6 % del total 
de los compromisos destinados a Bangladesh. Fueron 
cofinanciados con ONG de la R.F. de Alemania, Irlanda, 
Países Bajos y el Reino Unido (tres proyectos), con 
créditos de los ejercicios 1984, 1985, 1986 y 1987. 
(3) DO L 43 de 13.2.1987, p. 1. 
(4) DO L 43 de 13.2.1987, p. 3. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 187 
10.54. Durante la fiscalización se observó lo siguiente: 
a) una ONG de Bangladesh bien organizada y especial­
mente respetuosa de los costes había construido 
escuelas y alojamiento para profesores según lo 
planeado; 
b) un buen proyecto de crédito rural que gozó de unas 
condiciones favorables no precisó de ayuda comuni­
taria durante el año en el que ésta estaba prevista; 
c) un centro para paralíticos en Dhaka no llevaba en el 
nivel local la contabilidad de un proyecto de ayuda a 
la movilidad de forma separada y los estados 
financieros de la ONG europea cofinanciadora no 
eran totalmente consistentes; 
d) un proyecto de alfabetización, que recibió errónea­
mente una dotación retroactiva, pagó a sus organiza­
dores y personal de la oficina principal salarios de un 
nivel bastante superior al del sector público de 
Bangladesh y no consiguió sus objetivos de desarro­
llo; 
e) ía delegación local de una ONG europea había 
ejecutado bien un proyecto de saneamiento urbano y 
abastecimiento de aguas, aunque a escala muy 
reducida; el gasto era inferior al reclamado, por lo 
que tuvo que considerarse la recuperación del exceso 
de fondos comunitarios no transferidos. En realidad, 
la reducción del proyecto era suficiente para hacer 
innecesaria la ayuda comunitaria; 
f) los pozos de agua potable fueron subvencionados 
sobre la base de una interpretación muy flexible de las 
condiciones generales que rigen las ayudas comunita­
rias. El socio europeo informó de costes superiores en 
aproximadamente un 50 % a los que aparecían en la 
contabilidad de la ONG de Bangladesh. 
10.55. En conjunto, se observa que los departamentos 
de la Comisión deben realizar una supervisión financiera 
más estricta de las ONG europeas cofinanciadoras. Sin 
embargo, cinco de los seis proyectos merecían ser 
ayudados, aunque dos de ellos no lo necesitaban 
realmente. 
Ayudas de emergencia 
10.56. En 1987 y 1988, como respuesta a situaciones 
catastróficas en diversas zonas de Bangladesh, se 
efectuaron tres concesiones de ayuda comunitaria por un 
total de 1,9 Mió ECU en el marco del artículo 950 del 
Presupuesto. 10.57. Las operaciones de 1987 y la primera de 1988 no 
dan lugar a críticas. La segunda decisión de 1988, que 
tuvo lugar unas ocho semanas después de la emergencia 
inicial y se refería principalmente a medicamentos y 
equipos médicos, fue mal juzgada por las organizaciones 
participantes; no existía ninguna necesidad especial de 
material médico, por lo que la distribución fue muy lenta. 
No se solicitó la exención de los impuestos especiales 
sobre consumos que se podía obtener para las compras 
locales de medicamentos con divisas, por lo que 45 000 
ECU de la ayuda se convirtieron en ingresos estatales. 
Conclusiones 
10.58. La concesión de más de 500 Mió ECU a 
Bangladesh entre 1976 y 1988 no ha permitido cumplir el 
objetivo general de la ayuda comunitaria, es decir, 
mejorar las condiciones de los habitantes menos favoreci­
dos de los países en vías de desarrollo. 
Ayuda alimentaria 
10.59. Menos de la mitad de la ayuda alimentaria 
directa de la Comunidad llega a los habitantes más pobres 
de Bangladesh, debido a que el sistema de racionamiento 
está sesgado hacia los consumidores del sector público 
urbano. La Comisión debería estudiar la forma de 
remediar esta situación. 
10.60. La Comisión ha de continuar esforzándose para 
garantizar que las operaciones de fondos de contraparti­
da sean transparentes y los fondos se utilicen de forma 
eficaz. 
Financiación de los principales proyectos 
10.61. Las acciones comunitarias que han dado peores 
resultados han sido los proyectos financiados con el 
capítulo 93 del Presupuesto. Ninguno de los 12 proyectos 
importantes examinados había logrado sus objetivos 
socioeconómicos y los plazos fijados para su terminación 
eran muy poco realistas. Aunque la mayoría de los 
proyectos aún no están completos, el resultado es claro en 
todos los casos. Es de destacar la importancia de fijar 
objetivos y plazos realistas; es poco probable que con 
planes excesivamente optimistas, que no tienen en cuenta 
las circunstancias locales, se consiga un desarrollo real. 
188 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
10.62. El seguimiento de la Comisión ha sido en su 
conjunto muy escaso y sigue siéndolo en lo que respecta al 
contenido técnico de los proyectos. Los departamentos de 
la Comisión deberían haber incorporado a cada acuerdo 
de proyecto un procedimiento especial de control con una 
exigencia clara de cancelación o modificación formal 
cuando no se estuviesen alcanzando los objetivos o se 
produjesen graves retrasos en la ejecución. 10.63. Los organismos estatales de Bangladesh han 
incumplido frecuentemente los acuerdos con la Comuni­
dad y tienen tendencia a considerar los proyectos 
comunitarios como simples operaciones de suministro o 
construcción. La Comisión ha de continuar intentando 
conseguir una cooperación más efectiva con las autorida­
des de Bangladesh. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 189 
CAPITULO 11 
Ayuda a los países de la Europa Central y del Este 
11.0. ÍNDICE 
Introducción 
Ayuda prevista por las Comunidades 
Observaciones sobre la supervisión y control 
Observaciones sobre los fondos de contrapartida Apartados 
11.1 —11.3 
11.4 —11.5 
11.6 —11.8 
11.9 —11.14 
INTRODUCCIÓN 
11.1. Para favorecer el proceso de reformas de Polonia y 
Hungría mediante una ayuda que transforme y abra 
definitivamente las economías de estos países, los 
participantes de la Cumbre Económica Occidental 
decidieron en su reunión de París del 14 y 15 de julio de 
1989 que debía ponerse en marcha un plan de ayuda 
conjunta coordinado por la Comisión para apoyar las 
reformas económicas de esos dos países. Están también previstas otras medidas de ayuda para 
otros países del Centro y Este de Europa. 
11.3. La ayuda financiera de las Comunidades se 
enmarca en este plan y se resume en los siguientes 
apartados. 
AYUDA PREVISTA POR 
LAS COMUNIDADES 
11.2. En septiembre de 1989 la Comisión presentó un 
«Plan de Acción» para coordinar las ayudas a Polonia y 
Hungría (l), llamado operación «PHARE». Este plan de 
acción plurianual prevé medidas para los siguientes 
sectores: 
a) agricultura (suministros y reestructuración); 
b) acceso a mercados; 
c) inversiones; 
d) formación profesional; 
e) medio ambiente. 11.4. Desde mediados de 1989 hasta junio de 1990 se 
han adoptado una serie de decisiones, destinadas unas a 
constituir la base legal y presupuestaria de la ayuda 
económica a los países del Centro y Este de Europa, y 
otras a la utilización de los instrumentos financieros de la 
Comunidad tales como los préstamos BEI y las ayudas 
CECA. El Tribunal señala entre ellas las siguientes 
medidas básicas: 
a) el 24 de julio de 1989 el Consejo aprobó un 
Reglamento (2) disponiendo una ayuda de emergen­
cia consistente en suministrar gratuitamente a 
Polonia productos agrarios. La Sección Garantía del 
FEOGA sufragó con cargo a su presupuesto de 1989 
los costes de la operación (aproximadamente 
130MioECU); 
b) además de la ayuda alimentaria, el apoyo a los países 
del Este de Europa financiado con cargo al Presu-
(i) Doc. COM(89) 470 final. (2) Reglamento (CEE) n° 2247/89 del Consejo, de 24 de julio de 
1989; DO L 216 de 27.7.1989. 
190 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
puesto General de 1989 asciende a alrededor de 
7,1 Mió ECU, de los cuales unos 6,7 Mió ECU 
corresponden a la ayuda a Polonia y cerca de 0,4 Mió 
ECU a la ayuda a Rumania (véanse los detalles en el 
cuadro 11.1); 
c) ayuda económica a la República de Hungría y a la 
República Popular de Polonia por un total de 
300 Mió ECU a cargo del Presupuesto de 1990, 
especialmente para los sectores de la agricultura, 
industria, inversiones, energía, formación profesio­
nal, protección del medio ambiente, comercio y 
servicios (3); 
d) garantía CEE para préstamos concedidos por el BEI 
en Polonia y Hungría, por un importe total máximo 
de 1000 Mió ECU (4); 
e) ayuda financiera a medio plazo para Hungría en 
forma de facilidades crediticias por un importe total 
inicial de 870 Mió ECU (5); el acuerdo crediticio 
correspondiente al primer tramo de 350 Mió ECU se 
firmó el 30 de marzo de 1990; 
f) garantía CEE para el programa de empréstitos 
contratado por la Comunidad para proporcionar 
ayuda financiera a medio plazo a Hungría (6); 
g) ayuda financiera adicional a la Europa Central y del 
Este por un importe de 200 Mió ECU decidida en el 
presupuesto rectificativo y suplementario n° 2 para el 
ejercicio 1990 (7); 
h) préstamos CECA hasta un total de 200 Mió ECU 
para financiar inversiones de carbón y acero en 
Hungría y Polonia (8); 
i) participación de la CEE y el BEI como accionistas del 
Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo; 
(3) Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de 
diciembre de 1989; DO L 375 de 23.12.1989. 
(4) Decisión 90/62/CEE del Consejo, de 12 de febrero de 1990; 
DO L 42 de 16.2.1990; artículo 997 del Presupuesto General 
del ejercicio 1990, DO L 24 de 29.1.1990. 
(5) Decisión 90/83/CEE del Consejo, de 22 de febrero de 1990; 
DO L 58 de 7.3.1990. 
(6) Artículo 998 del Presupuesto General para el ejercicio 1990; 
DO L 24 de 29.1.1990. 
O DO L 239 de 3.9.1990. 
(8) DOC 122 de 18.5.1990. Cuadro 11.1 — Ayuda a países de Europa del Este 1989 
(Mió ECU) 
Partida 
9500 
9560 
9900 
9910 Concepto 
Ayuda a las víctimas de catás­
trofes de países en vías de desa­
rrollo y terceros países 
Medidas humanitarias (distin­
tas a las ayudas de urgencia para 
terceros países) 
Medidas derivadas de Conve­
nios de cooperación económica 
y comercial con terceros países 
Ayuda de la Comunidad al 
sector agrario privado de Polo­
nia 
Total Compro­
misos 
0,4 
4,0 
0,7 
2,0 
7,1 
j) ayuda alimentaria de emergencia a Polonia en 1990, 
por un importe total de aproximadamente 28,8 Mió 
ECU, como continuación de la ayuda alimentaria 
iniciada en 1989 (9); 
k) ayuda alimentaria de emergencia a Rumania en 1990, 
por un importe total de aproximadamente 40 Mió 
ECU; los ingresos por ventas en Rumania serán 
depositados en una cuenta especial hasta que se 
decida su utilización (10); 
1) medidas urgentes para Rumania en los sectores de 
sanidad y suministros alimentarios por un importe 
total de 11,12 Mió ECU a cargo del Presupuesto de 
1990 (U). 
11.5. De lo que precede se desprende que desde 
mediados de 1989 se han tomado decisiones sobre una 
serie de medidas importantes de apoyo comunitario a los 
países de la Europa Central y del Este. Durante la primera 
mitad del ejercicio 1990 las medidas, con excepción de los 
programas alimentarios, todavía estaban en fase de 
ejecución. 
(9) Reglamento (CEE) n° 457/90 del Consejo, de 22 de febrero 
de 1990; DO L 48 de 24.2.1990. 
(10) Reglamento (CEE) n° 282/90 del Consejo, de 23 de enero de 
1990; DO L 31 de 2.2.1990 y Reglamento (CEE) n° 456/90 
del Consejo, de 22 de febrero de 1990; DO L 48 de 24.2.1990. 
O1) Decisiones de la Comisión de 22.12.89, 24.12.89 y 19.1.90. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 191 
OBSERVACIONES SOBRE 
LA SUPERVISIÓN Y CONTROL 
11.6. Los reglamentos y decisiones sobre las ayudas 
comunitarias a los países del Centro y Este de Europa no 
regulan, o no lo hacen suficientemente, las modalidades 
de gestión y control. Esto se ha notado especialmente en 
la utilización de la ayuda en los países beneficiarios. 
Debido a la urgencia de estas medidas de ayuda, la 
Comisión se abstuvo de establecer un procedimiento 
concreto para las mismas. Sin embargo, dado que ni las 
disposiciones del Reglamento Financiero que se aplican a 
los Estados miembros de las Comunidades Europeas ni 
las disposiciones vigentes para los países en vías de 
desarrollo regulan la cuestión de la fiscalización, es 
necesario establecer normas adecuadas al respecto. 
11.7. En aquel momento este aspecto pasó inadvertido 
tanto al Consejo como al Parlamento Europeo. No 
obstante, el Parlamento ha insistido posteriormente, en 
su decisión de descargo del ejercicio 1988 (12), apartado 
14, para que estas normas se incluyan en los acuerdos con 
los países terceros. 
11.8. Se ha pedido a la Comisión que haga lo necesario 
para que los países beneficiarios permitan al Tribunal 
fiscalizar las medidas ya realizadas y para que se incluyan 
normas en este sentido en los futuros reglamentos o 
decisiones. 
OBSERVACIONES SOBRE LOS FONDOS 
DE CONTRAPARTIDA 
11.9. Con los ingresos por las ventas con las condiciones 
del mercado de los productos agrícolas entregados a 
Polonia se constituyó, con arreglo al Reglamento del 
Consejo de 24 de julio de 1989 un fondo de contrapartida. 
Con dicho Fondo, gestionado por el Gobierno polaco y la 
Comisión, se han de financiar programas específicos 
destinados a mejorar las estructura de la economía 
agraria polaca. En abril de 1990 las solicitudes de ayuda 
(12) DOL 174 de 7.7.1990. financiera presentadas al Fondo estaban todavía en fase 
de tramitación (13). 
11.10. El Tribunal se planteó realizar, en la medida en 
que los plazos del informe lo permitiesen, un primer 
examen de esta acción de ayuda a Polonia. A este respecto 
hay que observar que las autoridades polacas no conocían 
todavía este tipo de instrumento. Tampoco los bancos 
que participaron en Polonia en las transacciones estaban 
preparados para este tipo de operaciones. La falta de un 
sistema contable fiable y el hecho de que diversos 
organismos oficiales polacos han sido encargados de la 
utilización de la ayuda alimentaria entregada por la CE y 
de la transmisión, asignación y posterior utilización de los 
fondos de contrapartida, dio lugar a retrasos. El hecho de 
que la diversidad de organismos implicados pueda causar 
retrasos en la tramitación de los fondos de contrapartida 
que necesitan los beneficiarios finales pone en entredicho 
la eficacia de este tipo de operaciones. 
11.11. Por otra parte, se plantea la cuestión de si los 
procedimientos comunitarios utilizados hasta la fecha, 
especialmente en el ámbito presupuestario, son adecua­
dos y permiten que las instituciones afectadas reaccionen 
conjuntamente y de forma adecuada ante este tipo 
especial de situaciones y urgencias. 
11.12. En opinión del Tribunal existen problemas de 
coordinación tanto entre los diferentes donantes de ayuda 
occidentales como en la propia Comisión. La Comisión 
debe hacer lo necesario para que el departamento de 
coordinación recientemente creado en la DGI disponga 
de suficientes medios y competencias para realizar 
adecuadamente esta tarea, que es sin duda de una 
importancia fundamental para el buen fin de las acciones 
de ayuda y para el desarrollo que de éstas ha de derivarse. 
11.13. El hecho de que la Comisión no haya dispuesto 
de una delegación en Polonia ha dificultado el conoci­
miento de ]a situación de dicho país y la elaboración de un 
análisis adecuado de las necesidades, lo que ha dificultado 
la cooperación. Actualmente la Comisión está instalando 
una delegación en Varsovia. 
11.14. El Tribunal fiscalizará durante la segunda mitad 
de 1990 la utilización de los fondos de contrapartida en 
Polonia. 
(13) Según información facilitada por las autoridades polacas al 
Tribunal pero aún no comprobada, el producto de las ventas 
de los productos alimentarios entregados por la CEE y sus 
correspondientes intereses ascendían en fecha 18 de abril de 
1990 a 462 813 Mió Zloty (aproximadamente 40 Mió ECU). 
192 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CAPITULO 12 
Préstamos, empréstitos y bonificaciones de interés 
12.0. ÍNDICE 
Introducción 
Resumen de la información financiera Apartados 
12.1 — 12.3 
12.4 — 12.5 
Observaciones sobre los balances y las cuentas de gestión NIC y Euratom 12.6 
Fiscalización de los préstamos NIC en los Estados miembros 12.7 — 12.8 
Observaciones sobre la legalidad y la buena gestión financiera 12.9 — 12.11 
Fiscalización de los préstamos y empréstitos de las Comunidades 12.9 — 12.11 
INTRODUCCIÓN RESUMEN DE LA INFORMACIÓN 
FINANCIERA 
12.1. La Comisión de las Comunidades Europeas, en 
virtud de los Tratados y de la reglamentación aplicable, 
está facultada para contraer empréstitos para financiar 
los préstamos del Nuevo Instrumento Comunitario 
(NIC), los préstamos de la Comunidad Europea de la 
Energía Atómica (préstamos Euratom) y los préstamos 
destinados al apoyo de las balanzas de pagos (préstamos 
BP). El Tratado CECA le confiere poderes similares en lo 
que respecta a los préstamos y empréstitos de la 
Comunidad Europea del Carbón y del Acero, para los 
que el Tribunal elabora un Informe especial (!). 
12.2. Dentro del procedimiento presupuestario anual, 
la autoridad presupuestaria registra en el Presupuesto 
General el importe de las bonificaciones de interés 
correspondientes a los préstamos NIC y a los préstamos 
concedidos por el BEI con sus recursos propios para las 
medidas de reconstrucción en las zonas afectadas por los 
terremotos de Grecia e Italia, y se pronuncia sobre la 
inclusión de la garantía presupuestaria de las operaciones 
de empréstito en forma de menciones para memoria. 
12.3. Los préstamos y empréstitos de las Comunidades 
aparecen en el balance financiero que describe el activo y 
el pasivo de las Comunidades. 12.4. Los cuadros 12.1 y 12.2 resumen los diferentes 
mecanismos de préstamos y empréstitos y su evolución a 
lo largo del ejercicio 1989. El cuadro 12.3 presenta un 
análisis de la utilización presupuestaria durante 1989 de 
las bonificaciones de interés de los préstamos para las 
medidas de reconstrucción en las zonas afectadas por los 
terremotos de Grecia y de Italia. 
12.5. El volumen total de operaciones de préstamos y 
empréstitos asciende actualmente a unos 3 000 Mió ECU 
por año (incluidas las refinanciaciones). Al 31 de 
diciembre de 1989 el importe total de empréstitos 
contraídos ascendía en números redondos a 16 000 Mió 
ECU. 
(•) Informe (anexo al Informe Anual CECA 1989) sobre la 
contabilidad y gestión financiera de la Comunidad Europea 
del Carbón y del Acero. OBSERVACIONES SOBRE LOS BALANCES 
Y LAS CUENTAS DE GESTIÓN NIC 
Y EURATOM 
12.6. El Tribunal ha revisado los balances NIC y 
Euratom al 31 de diciembre de 1989, así como las cuentas 
de gestión del ejercicio 1989 de ambos mecanismos. La 
gestión contable de este ejercicio no da lugar a ninguna 
observación especial. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 193 
Cuadro 12.1 — Principales características de los sistemas de préstamos y bonificaciones de interés NIC, Euratom, balanza de pagos, CECA 
y BEI para nuevas inversiones, especialmente las destinadas a crear empleo, a 31 de diciembre de 1989 
Sistema 
NIC 
NIC 
Seísmo 
BEI 
Seísmo 
Euratom 
Balanza 
de 
pagos 
BEI 
CECA jurídica 
Tratado CEE 
artículo 235; 
Decisiones del 
Consejo; 
Presupuesto CE 
Tratado CEE 
artículo 235; 
Decisiones del 
Consejo; 
Presupuesto CE 
Tratado CEE 
artículo 130; 
Estatuto BEI 
Decisiones del 
Consejo; 
Presupuesto CE 
Tratado CECA 
artículo 172; 
Decisiones del 
Consejo; 
Presupuesto CE 
Tratado CEE 
artículo 235; 
Reglamento del 
Consejo; 
Presupuesto CE 
Tratado CEE 
artículos 129 
y 130 
Estatuto del BEI 
Tratado CEE 
artículo 235; 
Decisión del 
Consejo; 
Presupuesto CE 
Tratado CECA 
artículos 54 
y 56 Origen de 
los fondos 
Empréstitos comunitarios 
contraídos por la Comisión en 
el mercado financiero 
Créditos presupuestarios de la 
Comisión 
Créditos presupuestarios de la 
Comisión 
Empréstitos comunitarios 
contraídos por la Comisión en 
el mercado financiero 
Créditos presupuestarios de la 
Comisión 
Créditos presupuestarios de la 
Comisión 
Recursos propios BEI 
Créditos presupuestarios de la 
Comisión 
Empréstitos comunitarios 
contraídos por la Comisión en 
el mercado financiero 
Créditos presupuestarios de la 
Comisión 
Empréstitos comunitarios 
contraídos por la Comisión en 
el mercado financiero 
Créditos presupuestarios de la 
Comisión 
Recursos propios BEI 
Créditos presupuestarios de la 
Comisión 
Empréstitos comunitarios 
contraídos por la Comisión en 
el mercado financiero 
Presupuesto operacional 
CECA Tipo de intervención 
Préstamo 
Garantía presupuestaria 
Bonificación de interés 
Préstamo 
Garantía presupuestaria 
Bonificación de interés 
Préstamo 
Bonificación de interés 
Préstamo 
Garantía presupuestaria 
Préstamo 
Garantía presupuestaria 
Préstamo 
Bonificación de interés 
Préstamo 
Bonificación de interés Método de gestión 
La Comisión decide si los 
proyectos son subvencionables; 
el BEI concede y gestiona los 
préstamos en nombre y por 
cuenta y riesgo de la Comisión 
Concedido por la Comisión, 
pagado a través del BEI 
La Comisión decide si los 
proyectos son subvencionables; 
el BEI concede y gestiona los 
préstamos en nombre y por 
cuenta y riesgo de la Comisión 
Concedido como parte de la 
decisión de subvencionar de la 
Comisión, pagado a través del 
BEI 
Dictamen de la Comisión 
Autonomía BEI 
Concedido por la Comisión 
mediante dictamen; pagado a 
través del BEI (exc. proy. 
Kalamata pag. Comisión) 
La Comisión concede los 
préstamos y el BEI los gestiona 
con arreglo a un contrato de 
agencia con la Comisión 
El Consejo adopta las decisiones 
de préstamo y el FECOM hace 
lo necesario para su gestión 
Dictamen de la Comisión 
Autonomía del BEI 
Concedido por la Comisión, 
pagado a través del BEI 
Concedido y pagado por la 
Comisión 
Concedido y pagado por la 
Comisión Cantidad 
(Mió ECU) 
5 650 (') 
p.m. 
1 000 (2) 
1 000 (3) 
80 (3) 
p.m. 
170(4) 
1 000 (3) 
80(3) 
100 (4) 
30(5) 
3 000 (') 
p.m. 
16 000(0 
p.m. 
47 672 (6) 
1 000 (2) 
6 664 O 
170 
p.a. 
(') Máximo fijado por el Consejo. 
(2) Bonificación de interés para préstamos NIC y BEI para proyectos en Irlanda y en Italia, máximo 1 000 Mió ECU. Máximo fijado por el Consejo y 
aplicable a los préstamos NIC y BEI. 
(3) Máximo fijado por el Consejo para el conjunto de la operación. Se aplica también a los préstamos NIC y BEI. 
(4) Bonificaciones de interés para los préstamos NIC y/o BEI. 
(5) Bonificaciones de interés para los préstamos BEI. 
(6) Préstamos pendientes, incluidos 750 Mió ECU de los recursos propios del BEI en el marco del NIC IV. 
(7) Préstamos pendientes. 
194 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 12.2 — Operaciones de préstamo y empréstito durante el ejercicio 1989 
(Mío ECU) 
Préstamos: 
— NIC 
— Euratom 
— BP 
— CECA (3) Mecanismos 
Total préstamos 
Empréstitos: 
— NIC 
— Euratom 
— BP 
— CECA (3) 
Total empréstitos Vivos el 31.12.1988 (') 
Al tipo 
de cambio 
del ecu 
del 
31.12.1988 
(a) 
4 775,6 
2 145,3 
2 108,7 
6 831,6 
15 861,2 
5 493,1 
2 164,0 
2 458,7 
6 727,4 
16 843,2 Al tipo 
de cambio 
del ecu 
del 
31.12.1989 
(b) 
4 711,2 
2 141,8 
2 075,3 
6 939,5 
15 867,8 
5 407,9 
2 150,5 
2 425,3 
6 744,4 
16 728,1 Operaciones realizadas 
en 1989 (2) 
Nuevo 
préstamo 
o nuevo 
empréstito 
(c) 
245,9 
— 
— 
791,7(6) 
1 037,6 
521,5 (4) 
— 
— 
913,3(5) 
1434,8 Reembolso 
0 
amortización 
(d) 
558,5 
204,5 
— 
812,1 
1 575,1 
828,1 
205,7 
350,0 
994,0 
2 377,8 31.12.1989 
(2) 
(e)=(b)+(c)-(d) 
4 398,6 
1 937,3 
2 075,3 
6 919,1 
15 330,3 
5 101,3 
1 944,8 
2 075,3 
6 663,7 
15 785,1 
(') La diferencia de los importes de ambas columnas corresponde a las diferencias de tipo de cambio resultantes de la nueva valorización. 
(2) Al tipo de cambio del ECU del 31.12.1989. 
(3) Véase el Informe Anual específico del Tribunal. 
(4) De ellos, 353,9 Mió ECU para refinanciación. 
(5) De ellos, 186,4 Mió ECU para refinanciación. 
(6) De ellos, 91,6 Mió ECU procedentes de la liquidación de las correcciones de valor de los préstamos. 
Cuadro 12.3 — Análisis de la utilización presupuestaria de las bonificaciones de interés de préstamos 
para las medidas de reconstrucción en las regiones afectadas por los terremotos de Grecia e Italia (artículos 691, 692, 693) 
(Mío ECU) 
Para el ejercicio 
Prórrogas de ejercicios anteriores 
Créditos nuevamente disponibles 
Total C 
P 
C 
P 
C 
C 
P Presu­
puesto 
inicial 
(a) 
37,0 
37,0 
— 
— 
— 
37,0 
37,0 Presupuesto 
definitivo 
tras PRS y 
transferencias 
(b) 
28,4 
28,4 
— 
— 
— 
28,4 
28,4 Ejecución 
(c) 
28,4 
26,6 
— 
— 
— 
28,4 
26,6 Porcentaje de 
ejecución del 
presupuesto 
inicial 
(d = c/a) 
76,8 
71,9 
— 
— 
— 
76,8 
71,9 Porcentaje de 
ejecución del 
presupuesto 
final 
(e = c/b) 
100,0 
93,7 
— 
— 
— 
100,0 
93,7 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 195 
FISCALIZACIÓN DE LOS PRESTAMOS NIC 
EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
12.7. Tal como indicó el Tribunal en su Informe Anual 
sobre 1988 (2), en junio de 1989 se alcanzó un acuerdo 
entre la Comisión, el BEI y el Tribunal sobre el 
procedimiento de fiscalización «in situ » de los préstamos 
NIC por el Tribunal. 
12.8. El Tribunal señala que ya ha participado en un 
primer control efectuado por el Comité de Fiscalización 
del BEI y que actualmente están en preparación otros 
controles del mismo tipo. 
OBSERVACIONES SOBRE LA LEGALIDAD 
Y LA BUENA GESTIÓN FINANCIERA 
Fiscalización de los préstamos y empréstitos 
de las Comunidades 
12.9. Durante 1988 y 1989 el Tribunal ha analizado la 
gestión de los préstamos y empréstitos de las Comunida-
(2) Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988 (DO C 
312 de 12.12.1989), apartados 13.7 a 13.8. des, centrándose en la buena gestión financiera y la 
eficacia de las operaciones, así como en la eficiencia de 
este tipo de intervenciones comunitarias. 
12.10. Los resultados de estas fiscalizaciones se publica­
ron en el Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 
1988 (3), en lo que se refiere a los empréstitos. Además, el 
Tribunal publicó en fecha 29 de junio de 1990 un informe 
especial sobre los préstamos y empréstitos comunitarios 
CECA, Euratom y NIC (4) con las observaciones y 
averiguaciones realizadas especialmente en lo que 
respecta a los préstamos. 
12.11. A raíz de los dos informes antes mencionados la 
Comisión ha adoptado ya algunas medidas y ha 
prometido hacer lo necesario para que las actuales 
normas sean más transparentes y eficaces. El Tribunal no 
desea repetir aquí las observaciones de su Informe 
Especial. Llama, sin embargo, la atención de la autoridad 
de descargo sobre el contenido del mismo (4). El Tribunal 
continuará con la fiscalización de este sector en su 
próximo Informe Anual. 
(3) Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988, 
apartados 13.9— 13.20. 
(4) DO C 160 de 29.6.1990. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 197 
SEGUNDA PARTE 
Los Fondos Europeos de Desarrollo 
ÍNDICE Apartados 
Introducción 1 — 6 
Capítulo 13 — Auditoría financiera 13.1 —13.52 
Capítulo 14 — Análisis de los proyectos en África Ecuatorial Occidental 14.1 — 14.31 
INTRODUCCIÓN 
1. El Tribunal se hace cargo plenamente de las difíciles 
circunstancias que enmarcan la ayuda al desarrollo, sin 
embargo, la frecuencia con que ha tenido que destacar en 
sus informes anuales ciertas insuficiencias que se 
observan en la administración de los Fondos Europeos de 
Desarrollo (FED) demuestra que es necesario un 
renovado empeño por parte de todos los interesados 
(Comisión, Estados miembros, Parlamento y Estados 
beneficiarios) para obtener, a partir de la experiencia 
obtenida de las deficiencias del pasado, una aplicación 
eficaz de estos limitados recursos asistenciales. 
2. Esta parte del Informe Anual trata de la cooperación 
económica con 66 Estados africanos, del Caribe y del 
Pacífico (ACP) financiada por los Estados miembros de 
la CEE, de acuerdo con los convenios de Lomé (!), fuera 
del Presupuesto General comunitario. Las observaciones 
del Tribunal sobre la cooperación financiera y técnica con 
Estados no adheridos a estos convenios, que se financia 
con el Presupuesto General de las Comunidades Euro­
peas, se encuentran en la parte primera de este volumen 
(Capítulo 10 y apartados 1.96 y 1.97 del Capítulo 1). Por 
otra parte, el Capítulo 2 de la primera parte contiene los 
comentarios del Tribunal sobre el funcionamiento de los 
acuerdos comerciales preferentes entre la Comunidad y 
los países del tercer mundo. 
(i) Cuarto FED, DO L 25 de 30.1.1976. 
Quinto FED, DO L 347 de 22.12.1980. 
Sexto FED, DO L 86 de 31.3.1986. 3. Reconociendo que existen multitud de diferencias en 
las condiciones económicas y sociales de 69 países 
repartidos por África, el Caribe y el Pacífico (2), y que 
existen pocas soluciones fáciles para los innumerables 
problemas de muchos países en desarrollo, la ayuda al 
desarrollo podría experimentar notables mejoras si se 
rectificasen las deficiencias de la gestión financiera 
identificadas por el Tribunal. 
4. El trabajo de fiscalización del Tribunal se ve limitado 
cada año por los recursos disponibles, por lo que no 
puede cubrir el ámbito casi mundial del programa de los 
Fondos Europeos de Desarrollo. Pero a pesar de que sólo 
se pueden visitar y elaborar informes de un número 
limitado de Estados beneficiarios, los problemas descu­
biertos en la fiscalización de 1989 y expuestos en este 
informe existen también en otros lugares. 
5. Teniendo en cuenta que las Naciones Unidas han 
fijado como objetivo para la ayuda al desarrollo el 0,7 % 
del PNB del mundo desarrollado, y que el valor de la 
ayuda bilateral de los Estados miembros unido al de la 
ayuda comunitaria no llega al 0,5 % (3), es necesario 
poner sumo cuidado en la administración de la ayuda al 
desarrollo. Ante la magnitud de las necesidades, se 
impone el mayor esfuerzo para evitar el derroche y la 
ineficacia. 
(2) Tres nuevos países (Haití, República Dominicana y 
Namibia) participarán en el Cuarto Convenio de Lomé, 
firmado el 15 de diciembre de 1989. 
(3) Informe 1989 de la OCDE sobre la cooperación al desarrollo 
en la década de los 90. 
l^D diario Oficial de las comunidades Europeas 1^1^ ^ 
óD ^ITribunal tiene plena conciencia de los considera­
bles beneficios que ha supuesto para los países ACP el 
empeñoque la C^omisiónysusdelegaeioneshan puesteen 
laaplicacióndeloseonveniosde Lomé, así comola 
cooperacióndelosPstadosbeneficiarios. Sisetoman medidasenérgicascomorespuestaalasobservacionesdel 
Tribunal y a las correspondientes resoluciones del 
Parlamento Europeo, se obtendrán sin duda beneficios 
madores para estos países. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 199 
CAPITULO 13 
Auditoría financiera 
13.0. ÍNDICE 
Ejecución del FED hasta el 31 de diciembre de 1989 
Regularidad en la contabilidad de los compromisos 
Presupuestos aprobados 
Anticipos 
Anticipos por contratos 
Anticipos de presupuestos 
Prácticas contables 
Contabilización de los anticipos 
Pagos realizados sin compromiso previo 
Nuevo procedimiento para los pagos semidirectos 
Disponibilidad de los justificantes 
Correcciones contables 
Cláusulas de los contratos y buena gestión financiera 
Monedas de los contratos y de los pagos 
Revisiones de precios 
Improcedencia de la cláusula referente al anticipo de un 60 % en ciertos 
contratos de suministros 
Fianzas de cumplimiento 
El Stabex en Benin 
Estados financieros 
Presentación de los estados financieros del ordenador de pagos 
Balance al 31 de diciembre de 1989 
Fondos de contrapartida Apartados 
13.1 —13.4 
13.5 —13.11 
13.12 — 13.13 
13.14 — 13.18 
13.15 — 13.16 
13.17 —13.18 
13.19 — 13.25 
13.19 
13.20 
13.21 — 13.22 
13.23 
13.24 — 13.25 
13.26 
13.26 
13.28 
13.32 
13.36 13.38 
13.27 
13.31 
13.35 
13.38 
13.39 — 13.41 
Plan de reconstrucción y reactivación 
Observación final Fondos de contrapartida 13.42 
13.42 
13.44 
13.45 
13.46 
13.52 13.45 
13.43 
13.51 
200 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
EJECUCIÓN DEL FED HASTA 
EL 31 DE DICIEMBRE DE 1989 Teniendo en cuenta que las anulaciones de compromisos 
ascendieron a 9,4 Mió ECU en el 4o FED y a 30 Mió ECU 
en el 5o FED, el total de compromisos netos en 1989 
supuso 1 363,5 Mió ECU. 
13.1. El cuadro 13.1 ilustra la utilización del 4o, 5o y 6o 
FED al 31 de diciembre de 1989. En ese año, los nuevos 
pagos correspondientes a los tres convenios de Lomé en 
vigor ascendieron a 1 297 Mió ECU, repartidos del 
siguiente modo: 
a) Cuarto FED 32,2 Mió ECU; 13.2. En vista de lo poco que se avanzó en 1989 en la 
ejecución del 4o FED, el Tribunal reitera la recomenda­
ción que ya hizo en su Informe Anual de 1988 de que se 
cierre el 4o FED antes de que entre en vigor el nuevo 
convenio de Lomé. 
b) Quinto FED 240,7 Mió ECU; 
c) Sexto FED 1 024,1 Mió ECU. 13.3. En lo que se refiere a los desembolsos en efectivo, 
la ejecución del 5o FED continúa retardándose y el ritmo 
de desembolso es aun más lento que el del 4o FED (79 % 
en lugar de 84,6 % en nueve años). 
Las nuevas disposiciones de créditos (compromisos 
primarios) fueron de: 
a) Cuarto FED 
b) Quinto FED 9,8 Mió ECU; 
68,9 Mió ECU; 
c) Sexto FED 1 324,2 Mío ECU. 13.4. En 1989 se realizó un desembolso de 1 024,1 Mío 
ECU destinados al 6o FED. Esta suma incluye: 
338,2 Mió ECU para Stabex, 98,7 Mió ECU para el 
programa especial «deuda» y 133,4 Mió ECU para los 
programas de importación sectorial. De este modo, un 
55 % del gasto de 1989 correspondió a instrumentos de 
desembolso rápido. Al mismo tiempo, el ritmo de 
desembolso en la modalidad clásica de proyectos de 
ayuda descendió a niveles incluso inferiores a los del 4o y 
5o FED. Al final de 1989 sólo se había desembolsado un 
Cuadro 13.1 — Utilización de los FED 4o, 5o y 6o al 31 de diciembre de 1989 
Recursos y utilización 
Asignación inicial 
Recursos recaudados (incluidos recursos diversos y 
transferencias) 
Recursos pendientes de recaudación de los Estados 
miembros 
Transferencia de recursos a otros FED 
Recursos netos 
Pagos anteriores a 1989 
Pagos de 1989 
Decisiones de compromiso pendientes de liquidación 
Utilizaciones 
Saldo disponible para nuevas utilizaciones 4° FED 
Lomé I 
(Finalización 
1980) 
3 150,0 
3 248,1 
(68,6) 
3 179,5 
2 999,0 
32,2 
104,2 
3 135,4 
44,1 5° FED 
Lomé II 
(Finalización 
1986) 
4 636,0 
4 950,0 (0 
(165,3) 
4 784,7 (') 
3 422,0 
240,7 
976,6 
4 639,3 
145,4 (Mió ECU) 
6° FED 
Lomé III 
(Finalización 
1990) 
7 500,0 
1 246,3 (2) 
6 672,5 
7 918,8 (2) 
1 277,0 
1 024,1 
3 685,0 
5 986,1 
1 932,7 
(>) De los que 5,8 Mió ECU corresponden a ingresos de recursos del 5o FED no asignados a la dotación de alguno de los FED que estaban en curso de 
realización el 31 de diciembre de 1989. 
(2) De los que 3,2 Mió ECU corresponden a ingresos de recursos del 6o FED no asignados a la dotación de uno de los FED que estaban en curso de 
realización el 31 de diciembre de 1989. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 201 
11,4 % de la ayuda programable para el 6o FED, sin 
incluir los programas especiales de importación. 
REGULARIDAD EN LA CONTABILIDAD 
DE LOS COMPROMISOS (i) 
13.5. Según el artículo 18 del Reglamento Financiero 
aplicable al 6o Fondo Europeo de Desarrollo, «las 
propuestas de compromisos, acompañadas por sus 
justificantes, se transmitirán al interventor [...]. El 
ordenador las registrará tras el visado del interventor». 
13.6. En la práctica, sin embargo, los compromisos se 
registran sistemáticamente en las cuentas de la ordena­
ción de pagos con una fecha anterior a aquella en que el 
interventor concede su aprobación. Este hecho debe 
contemplarse en el contexto de las siguientes averiguacio­
nes, que resultan del examen de los archivos de la 
Comisión. 
13.7. Todos los contratos y presupuestos se someten a la 
aprobación del interventor sólo después de haber sido 
firmados, es decir, cuando ya son firmes. Si bien se 
comprende fácilmente que, debido a la dispersión 
geográfica de las operaciones FED, no resulta factible 
someter sistemáticamente a la aprobación del interventor 
los borradores de contratos y presupuestos, es convenien­
te que éste pueda tomar una decisión con conocimiento de 
causa cada vez que se presenten excepciones a las 
cláusulas generales de los acuerdos y contratos en los 
distintos pliegos de condiciones del FED. En este sentido, 
deberían determinarse con claridad los casos en los que es 
posible admitir excepciones y exigirse que todas ellas se 
justifiquen. 
13.8. Se da el caso de que un compromiso único cubre 
pagos correspondientes a varios contratos o presupuestos 
y que, en consecuencia, no se puedan identificar en las 
cuentas las operaciones que se refieren a cada contrato o 
presupuesto. 
13.9. Con mucha frecuencia, las obligaciones contraí­
das (compromisos secundarios) figuran por un importe 
superior al del valor del contrato en una operación 
determinada. Esto supone un doble riesgo: 
a) pueden quedar bloqueados créditos sin razón funda­
da; 
(•) Los acuerdos firmados corresponden a disposiciones de 
créditos (compromisos primarios) en las cuentas de la 
Comisión, mientras que los contratos y presupuestos 
realizados, con los compromisos contractuales, se contabili­
zan como obligaciones contraídas (compromisos secunda­
rios). b) los créditos comprometidos de esta manera pueden 
utilizarse para cubrir gastos no incluidos en las 
disposiciones contractuales autorizadas. 
A fin de evitar estos riesgos, los compromisos contables 
deberían limitarse estrictamente al valor en ECU de las 
sumas del contrato. De ser necesario, podrían actualizar­
se posteriormente, a fin de tener en cuenta las fluctuacio­
nes de los tipos de cambio y las variaciones de precios 
justificadas. Este método sería más acorde con el 
Reglamento Financiero del FED y proporcionaría un 
reflejo más fiel de la realidad. 
13.10. Por último, muchos compromisos permanecen 
pendientes de liquidación incluso varios años después de 
la prestación y pago de los servicios contratados. Los 
importes comprometidos y no utilizados en una única 
operación pueden ser considerables, por ejemplo: 
(Mió ECU) 
Compromiso pendiente 
a) Asistencia técnica a la comunidad 
caribeña (Caricom) 
(quinto FED, 0,65 Mió ECU) 0,6 
b) promoción comercial 
(cuarto FED, 3 Mió ECU) 1,3 
c) estudio de control regional de la glosopeda 
(cuarto FED, 0,45 Mió ECU) 0,2 
d) proyecto sobre el aceite de palma 
(Congo, 3,2 Mió ECU) 2,8 
13.11. En el apartado 17 de sus respuestas al Informe 
Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1988, la Comisión 
afirmó estar preparando un nuevo manual de procedi­
miento financiero. El Tribunal considera que la Comisión 
no debería demorar más la estipulación de normas 
estrictas, coherentes y claras a la vez, sobre todo en lo 
referente a la contabilización de los compromisos. 
PRESUPUESTOS APROBADOS 
13.12. Un presupuesto aprobado es el documento 
contractual por el que una entidad pública del Estado 
ACP se compromete a aportar la mano de obra de un 
proyecto del FED, utilizando personal propio o contrata­
do por ella y los suministros, adquiridos también por ella. 
En muchos casos, la aprobación final del presupuesto se 
basa en una previsión de los medios que se van a utilizar 
(mano de obra, materias primas, repuestos, costes fijos 
por la utilización del equipo). Muchos de estos presupues­
tos equivalen de hecho a un apoyo a la administración del 
202 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
país o a sus estructuras semipúblicas, sin garantías de la 
eficacia de los servicios prestados. Puesto que las sumas 
desembolsadas en un solo proyecto ascienden a menudo a 
varios millones de ecus, sería conveniente que las 
devoluciones de gastos basadas en los presupuestos se 
justificaran no sólo mediante estados contables y 
justificantes de los medios utilizados, sino también 
mediante certificados emitidos, como de la cantidad y la 
naturaleza de los servicios prestados en los contratos de 
obras, por alguien distinto del propio receptor del 
anticipo. 
13.13. El Tribunal ha observado que en varios casos no 
se aprobaron los presupuestos hasta bastante tiempo 
después de la fecha de comienzo de los proyectos en 
cuestión. Su parecer es que los servicios de la Comisión 
deberían negarse a aplicar los presupuestos con carácter 
retroactivo, ya que esto entraña el riesgo de que se estén 
financiando los gastos corrientes ordinarios de entidades 
públicas independientemente del trabajo que éstas 
realizan en operaciones concretas. Cualquier presupuesto 
que se refiera a un período determinado debe dar lugar a 
un compromiso específico y bien definido en las cuentas 
de la Comisión, de manera que cada cuenta cubra 
únicamente los pagos que se refieran a ella; este 
procedimiento facilitaría enormemente el seguimiento de 
la ejecución del presupuesto y la liquidación de los 
anticipos concedidos (véase apartado 13.18). 
ANTICIPOS 
13.14. El examen de las operaciones contables del FED 
pone de manifiesto que dos categorías fundamentales de 
anticipos concedidos en el marco de la ejecución de la 
ayuda comunitaria dan lugar a algunos comentarios: 
a) anticipos abonados a los contratistas en cumplimien­
to de las distintas Cláusulas Generales de los 
Acuerdos y Contratos; 
b) anticipos concedidos a los administradores de 
anticipos responsables de la realización del trabajo 
estipulado en los presupuestos. 
Anticipos por contratos 
13.15. De acuerdo con las Cláusulas Generales de los 
Acuerdos y Contratos, a las cuales están sujetos, los 
adjudicatarios de contratos de suministros, de obras o de 
servicios pueden recibir anticipos, cuyos importes 
variarán según la naturaleza del contrato. Sin embargo, en ciertos casos se han concedido anticipos que superaban 
los importes estipulados en las Cláusulas Generales. Toda 
desviación de lo dispuesto en las Cláusulas Generales de 
los Acuerdos y Contratos debería justificarse de manera 
específica. 
13.16. Independientemente de los motivos por los que 
no se exigen garantías que respalden los anticipos 
entregados a organismos públicos u organizaciones 
internacionales, los que se conceden a operadores 
privados deberían requerir, por el contrario, la constitu­
ción previa de una garantía bancaria. El examen del 
Tribunal revela que esta medida precautoria no se ha 
tomado en los anticipos (por un total de 2,27 Mió ECU) 
de diez contratos. 
Anticipos de presupuestos 
13.17. Cuando se ejecuta un proyecto cuyo presupuesto 
se ha aprobado, se entrega un anticipo al administrador 
de anticipos a fin de permitirle hacer frente a los gastos del 
proyecto. Este deberá solicitar posteriormente a la 
Comisión la restitución de los importes que ha abonado. 
El Tribunal ha observado que, en la práctica, se habían 
ignorado los procedimientos de reconstitución del 
anticipo inicial en varias ocasiones, hasta tal punto que 
algunos administradores recibían anticipos mucho 
mayores de lo que se había autorizado en principio. En 
algunos casos, la Comisión no inscribía como tales estos 
anticipos en sus cuentas. 
13.18. En el caso de los presupuestos de trabajos que se 
realizan en varias etapas se habían concedido nuevos 
anticipos sin que se hubieran liquidado los anteriores, y 
en algunos casos se cerraron compromisos sin haberse 
justificado algunos anticipos. Así, de la muestra de pagos 
examinada quedaban por justificar anticipos por valor de 
4,3 Mió ECU. 
PRÁCTICAS CONTABLES 
Contabilización de los anticipos 
13.19. Cualquier anticipo entregado a un contratista, 
incluso en los contratos de suministros, debería registrar­
se sistemáticamente como tal en las cuentas de la 
Comisión, de manera que fuera posible controlar la 
liquidación del anticipo y de la garantía. En este sentido, 
de los 170 proyectos que examinó el Tribunal, no se 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 203 
habían registrado como tales en las cuentas de la 
Comisión 47 anticipos por un importe total de 22,4 Mió 
ECU. 
Pagos realizados sin compromiso previo 
13.20. La frecuencia con la que se efectúan pagos sin 
que el interventor haya autorizado previamente el 
correspondiente compromiso se debe en parte a los 
retrasos administrativos de las delegaciones y de la 
ordenación de pagos. La muestra de pagos examinada 
por el Tribunal revela que se han emitido 80 órdenes de 
pago por un total de 22 Mió ECU sin tener en cuenta lo 
dispuesto en los artículos 18, 25 y 27 del Reglamento 
Financiero aplicable al 6o FED. Los dos casos principales 
son: 
a) A mediados de octubre de 1988 se pagaron de la 
cuenta del pagador delegado de Senegal casi 11,5 Mió 
ECU, aunque el interventor no aprobó esta operación 
hasta principios de diciembre de 1988. 
b) A mediados de marzo de 1989 se pagaron 1,9 Mió 
ECU de la cuenta del pagador delegado de Kenia, a 
pesar de que tal compromiso no contó con la 
aprobación del interventor hasta el final del ejercicio 
1989. Es más, resultó entonces que el importe 
adeudado era de sólo 1,69 Mió ECU. 
Los otros pagos no sólo concernían a operaciones que 
habían obtenido de los servicios centrales un consenti­
miento general dentro de proyectos bien identificados. 
Dos de ellas, por ejemplo, sólo se asignaron definitiva­
mente a un proyecto varios meses después de haber sido 
realizadas localmente con el consentimiento de la 
delegación. Estas averiguaciones ponen en tela de juicio la 
supervisión y control a que son sometidas las delegacio­
nes. 
Nuevo procedimiento para los pagos 
semidirectos 
13.21. En su Informe Anual de 1988 (2), el Tribunal 
expuso sus reservas a propósito del nuevo procedimiento 
utilizado para los denominados pagos semidirectos en 
ciertos Estados ACP. El Tribunal no ha sido informado 
todavía sobre la evaluación de este procedimiento por la 
(2) Segunda parte, apartados 15 y 16. Las dos características 
principales del nuevo procedimiento de pagos semidirectos 
son: 
a) el ordenador nacional de pagos del Estado ACP tiene 
acceso directo a las cuentas bancadas de la Comisión en 
Europa, y 
b) el interventor no actúa a posteriori: concede el visado 
después de haberse realizado el pago y no antes. Comisión, y tampoco ha recibido el texto de las 
instrucciones referentes a los procedimientos de aplica­
ción de estos pagos semidirectos, a pesar de que el artículo 
14 del Reglamento Financiero aplicable al 6o FED 
estipula que la Comisión transmitirá (al Tribunal) las 
reglamentaciones internas que apruebe en materia 
financiera. 
13.22. El examen de una muestra significativa de pagos 
realizados según este nuevo procedimiento revela que: 
a) más de la cuarta parte se contabilizaron sin haberse 
sometido a la aprobación a posteriori del interventor; 
b) este procedimiento hizo posible que se realizaran 
pagos antes de que el interventor hubiese aprobado 
los compromisos correspondientes; 
c) los pagos finales de liquidación de los saldos de los 
contratos se realizaron según el procedimiento 
mencionado, antes de que se pudiera verificar que 
todos ellos se habían regularizado correctamente; 
d) un anticipo de 99 000 ECU, que cubría el 60 % de un 
contrato de suministros, fue autorizado y pagado dos 
veces, una por los servicios centrales y otra por el 
Estado ACP (Zaire); 
e) un pago de 74 696,98 ECU realizado por dicho 
procedimiento en concepto de intereses de demora, se 
calculó y pagó erróneamente a partir de los tipos de 
interés de Zaire, que oscilaban entre el 21 % y el 
34,5 %, cuando los pagos se habían efectuado en 
francos belgas. 
Ante estas averiguaciones, el Tribunal reitera sus reservas 
respecto de la generalización de los pagos semidirectos, 
dadas las deficiencias que se observan actualmente en los 
sistemas contables y de control interno de la Comisión. 
Disponibilidad de los justificantes 
13.23. El Tribunal lamenta que, a pesar de las 
observaciones publicadas en sus dos últimos informes 
anuales, y a pesar de las respuestas de la Comisión, se 
continúen realizando las operaciones sin los justificantes 
esenciales, y desea recalcar la necesidad de que cada 
expediente de proyecto que obre en las ordenaciones de 
pagos (excepto los que tramitan los organismos descen­
tralizados) contenga todos los contratos y documentos 
conexos así como las disposiciones de alcance financiero. 
Asimismo, todo pago debería ir acompañado de justifi­
cantes, detalles de las cuentas y registros o facturas en los 
que se especifique la naturaleza, cantidad y precio 
unitario de los bienes o servicios de que se trate. 
204 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Correcciones contables 
13.24. Las cuentas del FED contienen un número 
excesivo de asientos de corrección (unos 1 570, de un total 
de 15 686 en 1989). Este porcentaje de error (10 %) es 
consecuencia de la inexistencia de normas contables 
precisas y de la invalidez de las comprobaciones de 
verosimilitud programadas en el sistema contable 
informatizado de la Comisión. 
13.25. El grueso de dichas correcciones se tramita sin la 
aprobación del interventor. El Tribunal considera que 
dicha aprobación debería ser un requisito previo de la 
enmienda y que ésta debería cumplir asimismo lo 
dispuesto en el artículo 27 del Reglamento Financiero 
aplicable al 6o FED. 
CLÁUSULAS DE LOS CONTRATOS 
Y BUENA GESTIÓN FINANCIERA 
Monedas de los contratos y de los pagos 
13.26. El artículo 48 del Reglamento Financiero 
aplicable al 6o FED pretende, sin perjuicio de distintas 
condiciones que dependen de los contratos en cuestión, 
proteger a los contratistas de los riesgos de cambio. Ello 
se consigue mediante la adopción de un tipo de cambio 
fijo para los pagos en monedas no nacionales de contratos 
de obras o de asistencia técnica, siempre que los servicios 
y los suministros procedan de un país distinto del 
beneficiario. Por supuesto, este extremo debe estar 
debidamente justificado. La parte pagada en moneda 
nacional —adquirida por el pagador delegado local 
contra monedas comunitarias proporcionadas por el 
FED— garantiza un flujo de divisas al Estado receptor. 
Según dispone el artículo 227, apartado 2, del Tercer 
Convenio de Lomé, es el ordenador de pagos nacional, en 
estrecha colaboración con el delegado de la Comisión, 
quien se encarga de realizar este cálculo. 
13.27. Durante su fiscalización, el Tribunal descubrió 
numerosos casos de incumplimiento de la reglamenta­
ción, que se pueden resumir como sigue: 
a) se utilizaron tipos de cambio no previstos en los 
contratos para pagar a los contratistas en monedas 
europeas, lo que alteró los costes en ecus de las operaciones. En algunos casos, las pérdidas de 
cambio supusieron para el FED alrededor del 1 % del 
pago; 
b) en la mayoría de los casos, las partes que se pagan en 
moneda nacional no se someten a una estimación 
realista (por ejemplo, muchos contratos de infraes­
tructura prevén que los pagos de este tipo sean de 
menos del 10 % del total). Además, no siempre se 
respetan las proporciones pagaderas en las distintas 
monedas estipuladas en los contratos; 
(c) en un caso, el coste de un proyecto se incrementó en 
148 000 ECU como consecuencia de la utilización 
incorrecta del ecu como moneda de contrato (Soma­
lia). 
Revisiones de precios 
13.28. La muestra de operaciones examinadas por el 
Tribunal revela insuficiencias en las revisiones de precios, 
sobre todo en anticipos, revisiones a tanto alzado y 
justificantes, que dan lugar a las observaciones que se 
indican en los siguientes apartados. 
13.29. De acuerdo con las cláusulas generales de los 
acuerdos y contratos, los anticipos concedidos a los 
contratistas deben quedar excluidos de cualquier revisión 
de precios posterior, para evitar así que aquéllos disfruten 
de ventajas indebidas. 
13.30. Las cláusulas de variación de precios no deberían 
aplicarse ni automáticamente ni a tanto alzado, sino sólo 
a partir de elementos verificables vinculados a la 
prestación de los servicios contratados. En concreto, 
deberían figurar en los archivos de la Comisión tanto los 
precios base como sus índices de referencia. 
13.31. Los justificantes de toda revisión de precios 
deberían contener todas las referencias necesarias, así 
como cálculos detallados de los importes en cuestión, de 
manera que el ordenador de pagos pueda realizar 
efectivamente las verificaciones pertinentes. En muchos 
casos se han aceptado revisiones de precios sin comproba­
ción alguna, basándose en meros certificados del 
constructor contratista. Por ejemplo, en un proyecto para 
la construcción de un puerto en Mozambique, las 
revisiones de precios produjeron un incremento de más 
del 110 % del coste en ecus del cemento y del acero 
galvanizado en dos años (abril de 1987 a marzo de 1989). 
Además, al aplicarse el tipo de cambio estipulado en el 
mismo contrato, el contratista recibió en ecus el 95 % de 
la diferencia derivada de las revisiones de precios 
provocadas por el incremento en los costes de la mano de 
obra local, a pesar de que éste se debió en gran parte a la 
depreciación de la moneda nacional. Los importes 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 205 
adeudados en concepto de revisiones de precios referentes 
a costes locales deberían abonarse exclusivamente en 
moneda nacional, para impedir que el contratista reciba 
beneficios imprevistos resultantes de la combinación de 
las variaciones de precios y de las cláusulas de garantía 
cambiaría. En este caso, la Comisión debería tomar 
medidas para evitar al FED los sobrecostes derivados del 
efecto conjunto de revisiones de precios y garantías 
cambiarías. 
Improcedencia de la cláusula referente 
al anticipo de un 60 % en ciertos contratos 
de suministros 
13.32. Aunque en la mayoría de los casos resulta 
adecuada, la disposición de las cláusulas generales de los 
contratos de suministros sobre el pago de un anticipo del 
60 % al adjudicatario a veces no es conveniente, tal como 
se expone en los siguientes apartados. 
Contratos marco 
13.33. En los proyectos de reconstrucción los contratos 
consisten en acuerdos parciales de hasta cuatro años con 
los proveedores para el suministro de recambios. Los 
precios son los de las listas de precios, públicas, del 
proveedor en la fecha de entrega y sin descuento alguno. 
Al contratista se le abona un anticipo del 60 % del 
importe estimado en el contrato, contra la presentación 
de una garantía bancaria. El contrato permite al 
proveedor aplicar una nueva lista de precios en cualquier 
momento del período de vigencia, lo que le concede la 
doble ventaja de recibir un anticipo sustancioso y de 
proteger sus precios. Los anticipos sólo deberían 
concederse cuando se ha hecho un pedido en firme. 
Azúcar y derivados del petróleo 
13.34. Por lo que se refiere al suministro de derivados 
del petróleo, la entrega por adelantado del 60 % del 
importe total estimado del contrato representa desembol­
sos de varios millones de ecus, cuando la entrega del 
producto sólo tendrá lugar varios meses después. Los 
anticipos innecesarios suponen pérdidas de ganancias 
financieras. El FED tiene por costumbre abonar al 
contado el importe de la transacción en la fecha de la 
carga, por lo que resulta injustificado prefinanciar al 
comerciante. El procedimiento de licitación influye poco 
sobre el precio que consigue la Comisión cuando se limita 
a los costes de transporte. 13.35. Estos anticipos del 60 % del importe del contrato 
deberían reconsiderarse asimismo en el caso de los de 
suministro de azúcar, dado que el adjudicatario puede 
cubrirse comprometiendo en el mercado de futuros de 
este producto sumas bastante inferiores al valor del 
anticipo. 
Fianzas de cumplimiento 
13.36. La fianza de cumplimiento de un contrato es una 
garantía que puede ejecutarse en caso de que el contratista 
falte a su compromiso. Su función es garantizar que el 
trabajo se ajusta a lo especificado en el contrato. Por lo 
tanto, la constitución de esta fianza debería ser previa al 
primer pago, tal como prevén las cláusulas generales de 
los acuerdos y contratos. 
13.37. La Comisión debería verificar que las fianzas de 
cumplimiento se han constituido oportuna y debidamen­
te. En concreto, debería comprobar que: 
a) están disponibles antes del primer pago; 
b) se han constituido por un importe suficiente; 
c) cubren el período de ejecución del trabajo y el de 
garantía; y 
d) sus términos son lo suficientemente precisos como 
para ser eficaces. 
Además, debería procurarse por todos los medios 
garantizar la posibilidad de una prórroga, a fin de evitar 
que se produzcan casos como el ocurrido en Senegal, 
donde se dejó caducar una fianza de cumplimiento de más 
de 0,5 Mió ECU a pesar de haberse observado deficien­
cias en el trabajo realizado. 
13.38. Si bien las cláusulas generales de los acuerdos y 
contratos del FED sólo prevén la constitución de una 
fianza de cumplimiento en el caso de los contratos de 
obras, los riesgos que acarrean ciertos contratos de 
suministros justificarían también esta exigencia. Así se 
habría podido evitar la situación que se produjo en Mali, 
donde se rescindió el contrato de un proveedor de azúcar 
con el consentimiento del interventor nacional, después 
de que dicho proveedor hubiera disfrutado de un anticipo 
de 2 Mió ECU durante tres meses. Al final, se adquirió 
una cantidad menor de azúcar de otro proveedor a un 
precio superior en un 35 % al acordado inicialmente. 
206 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
EL STABEX EN BENIN 
13.39. A instancias de la Comisión, las autoridades de 
Benin abrieron en julio de 1988 una cuenta con doble 
firma (interventor nacional y delegado de la Comisión) en 
el Banco Comercial de Benin (BCB), para recibir las 
transferencias Stabex de la Comunidad. En agosto del 
mismo año, la Comisión transfirió a dicha cuenta unos 
7 Mió ECU, que correspondían a tres decisiones de 
transferencia. Estos fondos fueron retirados varios días 
después sin la firma del delegado de la Comisión. 
13.40. Cuando por fin se informó de esta operación al 
delegado, a finales de enero de 1989, éste se puso 
inmediatamente en contacto con el interventor nacional a 
fin de obtener una explicación y la devolución de la 
cantidad en cuestión. El 16 de febrero, el BCB le informó 
que la cuenta especial Stabex presentaba en ese momento 
un saldo acreedor de 2 425 Mió FCFA (6,857 Mió 
ECU) (3). Sin embargo, al ser insolvente dicho banco (4), 
los fondos no podían transferirse a otra entidad 
financiera (por ejemplo, el Banco Central de los Estados 
de África Occidental, BCEAO), ni utilizarse para liquidar 
títulos de crédito. Los fondos del FED quedaron así 
reducidos a un mero asiento contable en los libros del 
banco. 
13.41. Posteriormente, la Comisión accedió a asignar 
los fondos que figuraban en la contabilidad del banco a la 
liquidación de los importes adeudados al BCB por 
empresas estatales (5). De este modo, las deudas de las 
empresas públicas quedaron sustituidas en la contabili­
dad del banco por un nuevo título de crédito irrecupera­
ble. Hasta que se depositen los fondos en una entidad 
financiera solvente, debe considerarse que la contribución 
real de los 7 Mió ECU de transferencias Stabex a la 
economía de Benin es cuando menos dudosa y probable­
mente nula. 
ESTADOS FINANCIEROS 
Presentación de los estados financieros 
del ordenador de pagos 
13.42. La actual disposición de las cuentas de los 
ordenadores de pagos no proporciona una información 
(3) Tipo de cambio contable en marzo de 1989: 353,64. 
(4) Fallo del Tribunal del Pueblo de Cotonou de 11 de julio de 
1989, por el que se declara la insolvencia con efectos de 28 de 
febrero de 1989. 
(5) 2 000 Mió FCFA (5,7 Mió ECU) a favor de la Société 
nationale pour Findustrie des corps gras, SONICOG; 425 
Mió FCFA (1,2 Mió ECU) a favor de la Société nationale 
pour les produits agricoles, Sonapra. clara y concisa sobre aspectos importantes que afectan a 
la ejecución del FED, como son: 
a) la asignación inicial de cada FED desglosada según 
los diversos instrumentos de ayuda; 
b) las modificaciones introducidas en cada instrumento 
durante su ejecución; 
c) los ingresos recaudados, según su procedencia y con 
indicación de su asignación final; 
d) las asignaciones finales al 31 de diciembre, con el 
porcentaje de ejecución del FED en cada instrumento 
de ayuda. 
13.43. Por lo que respecta al 6o FED, los estados 
financieros, tal como están presentados en el ejercicio 
1989, no indican la parte de los programas sectoriales de 
importación financiada con arreglo al artículo 188.1 del 
Tercer Convenio de Lomé, a pesar de que las decisiones 
de compromiso y los pagos realizados superan, respecti­
vamente, los 350 Mió ECU y los 200 Mió ECU, además 
de los 307 Mió ECU del programa especial de deuda. El 
Tribunal considera que los estados financieros deberían 
contener información suficiente para permitir a la 
autoridad presupuestaria llegar a una conclusión sobre la 
utilización de cada instrumento de cooperación financie­
ra y técnica. 
Balance al 31 de diciembre de 1989 
13.44. Este balance al cierre del ejercicio pone de 
manifiesto el considerable esfuerzo que se ha realizado 
para incluir en las cuentas financieras todas las operacio­
nes efectuadas hasta el 31 de diciembre. Sigue habiendo, 
sin embargo, algunas lagunas, sobre todo en lo que se 
refiere a la contabilización de los ingresos, la identifica­
ción de los últimos gastos cargados a ciertas cuentas 
bancarias y los fondos de contrapartida de los distintos 
tipos de ayuda FED. Tampoco se ha mejorado la 
liquidación de los gastos ya realizados, cuyo importe 
ascendía al 31 de diciembre de 1989 a 67,2 Mió ECU. En 
este sentido, el Tribunal observa que en la fecha 
mencionada aún quedaban por liquidar 105 operaciones 
anteriores al 1 de enero de 1989, por un total de 4,6 Mió 
ECU (6). De estas transacciones, el 40 % afectaba a sólo 
siete Estados ACP (7). Tanto las delegaciones como las 
ordenaciones de pagos de la Comisión deberían tener 
presente que es necesario que la liquidación de los gastos 
sea rápida y completa. 
(6) En el Informe Anual de 1988, segunda parte (DO C 312 del 
12.12.1989), apartado 38, letra b), también se trata de este 
problema. 
(7) Kenia, Swazilandia, Guinea Conakry, Burkina Faso, Benin, 
Zimbabwe, Níger. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 207 
Fondos de contrapartida 
13.45. Al final de 1989 se habían desembolsado unos 
350 Mió ECU con destino al programa especial deuda y 
al de importación. Una característica importante de estas 
ayudas es que sus fondos de contrapartida (el equivalente 
en moneda nacional del importe de la ayuda en ecus) 
deberían constituirse y emplearse para la ayuda al 
desarrollo del país beneficiario. Corresponde a las 
delegaciones el verificar que esto ocurre así. Sin embargo, 
el Tribunal no ha conseguido obtener de la Comisión 
información completa y fiable sobre estos fondos. Dados 
los importes que están enjuego, el Tribunal considera que 
la autoridad presupuestaria debería recibir, junto con los 
balances anuales del FED, información sobre la constitu­
ción de los fondos de contrapartida, su utilización y los 
importes que quedan disponibles al final de cada ejercicio 
en cada país beneficiario. 
PLAN DE RECONSTRUCCIÓN Y 
REACTIVACIÓN — FONDOS DE 
CONTRAPARTIDA 
13.46. En enero de 1986 entró en vigor el Plan de 
Reconstrucción y Reactivación (PRR), concebido para 
ayudar a diez países africanos a los que habían afectado 
con especial rigor las sequías de 1984 y 1985. Los países 
beneficiarios fueron: Etiopía, Mali, Mauritania, Níger, 
Sudán, Chad, Botswana, Burkina Faso, Cabo Verde y 
Somalia. El plan se financió con fondos del 4o FED 
(75 Mió ECU) y del 5o FED (25 Mió ECU). 
13.47. El Tribunal ha fiscalizado las operaciones 
realizadas en favor de Etiopía, Mauritania, Sudán, Chad, 
Níger y Mali, cuyo valor ascendía a un total de 96,4 Mío 
ECU. De estos países, se realizaron visitas de inspección a 
los cuatro primeros. El Tribunal observó que, si bien el 
cumplimiento de los objetivos del plan había sido 
bastante satisfactorio (a pesar de los retrasos observa­
dos), existían ciertas deficiencias en la ejecución, que está 
estudiando con la Comisión. En este momento, el 
Tribunal desea llamar la atención sobre la situación de los 
fondos de contrapartida. 13.48. Los fondos de contrapartida debían proceder 
específicamente de: 
(Mió ECU) 
a) en Etiopía: 
un programa de transporte y distribución 
de fertilizantes 2,5 
b) en Mauritania: 
la venta de factores de producción agrícola 0,5 
c) en Níger: 
— la comercialización de arroz 2,0 
— la venta a crédito de ganado vacuno 0,4 
d) en Sudán: 
la creación de un sistema de crédito agrícola Yfi 
7,0 
13.49. En Etiopía no se organizaron comprobaciones de 
los fondos de contrapartida (2,5 Mió ECU). Las autori­
dades etíopes consideraron que los fondos abonados 
inicialmente tenían como único objeto cubrir el coste del 
transporte de los fertilizantes. Posteriormente no se hizo 
nada por regularizar la situación. Si la delegación hubiera 
llevado a cabo un seguimiento mejor, esta situación se 
podría haber rectificado a tiempo. No se dispone de 
indicios de que en Mauritania hayan existido cuentas 
especiales para los fondos de contrapartida y a la 
delegación no se le facilitó información alguna al 
respecto. Además de ello, es poco probable de que en este 
país se tuviera la posibilidad de constituir fondos de 
contrapartida. El Tribunal ha averiguado que: 
a) la gestión de las existencias de factores de producción 
agrícola dejó mucho que desear debido a las precarias 
condiciones de almacenamiento, con lo que los 
fertilizantes se compactaron, y a que las cantidades 
almacenadas representaban las necesidades de cinco 
años; 
b) las semillas se vendieron entre un 10 % y un 35 % por 
debajo de su precio de coste a causa del sistema de 
subvenciones a los agricultores en vigor en el país. 
13.50. En ambos casos estaba claro que el valor de los 
fondos de contrapartida disminuiría rápidamente. En el 
caso de la ayuda a la comercialización de arroz (2,0 Mió 
ECU) en Níger, la idea de mantener cuentas separadas 
para los fondos de contrapartida en las que se iría 
depositando el producto de las ventas conforme éstas se 
fueran realizando resultaba totalmente inviable, debido 
al carácter intercambiable de las mercancías entregadas. 
En estas circunstancias hubiera sido preferible pedir que 
los fondos se depositaran de acuerdo con un calendario 
preestablecido y exigir al organismo de comercialización 
que enviara estados certificados de las cuentas. Desde que 
la asistencia técnica abandonó Níger en noviembre de 
1987 no se ha facilitado información sobre las ventas de 
ganado vacuno. Solamente en Sudán ha sido posible 
determinar la situación exacta de los fondos de contrapar­
tida (1,6 Mió ECU). 
208 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
13.51. Las dificultades en el seguimiento de los fondos 
de contrapartida del PRR se deben a la ambigua actitud 
de la Comisión y a la falta de instrucciones a las 
delegaciones sobre la cuestión. Los fondos se concedieron 
condicionados a que los receptores aceptaran una 
rigurosa supervisión, pero, en la práctica, tanto los 
servicios centrales como las delegaciones de la Comisión 
no siempre han llevado a cabo un seguimiento estricto de 
la constitución y utilización de los fondos de contraparti­
da. Vista la proliferación de los fondos de este tipo 
generados por la ayuda comunitaria (ayuda alimentaria, 
programas sectoriales y de importación, programa 
especial de la deuda, suministros y compras en el marco de 
proyectos tradicionales), es hora de que la Comunidad 
adopte una política clara y realista sobre ellos y que la 
Comisión la aplique rigurosamente. 
OBSERVACIÓN FINAL 
13.52. A fin de eliminar algunas de las deficiencias de la 
contabilidad y del control interno que se describen en este 
capítulo, el Tribunal recomienda a la Comisión que tome 
las siguientes medidas: 
a) modificación de los procedimientos internos, de 
manera que el interventor pueda cumplir su función 
estatutaria de una manera completa y eficaz, especial­
mente antes de la firma de los contratos, de la realización de los pagos y de la introducción de 
cualquier enmienda en las cuentas; 
b) elaboración de un manual detallado de contabilidad 
destinado a los servicios centrales de la Comisión y a 
las delegaciones, con instrucciones que cubran, entre 
otros, la contabilización de las obligaciones contraí­
das (compromisos secundarios) y de los anticipos, la 
constitución de fichas de contratos, el seguimiento de 
las operaciones pendientes de liquidación y los 
controles necesarios para la autorización y liquida­
ción del gasto; 
c) revisión de las normas que rigen los niveles de los 
anticipos en los contratos de suministros y presupues­
tos aprobados de obras y servicios encargados a 
organismos públicos o semipúblicos, a fin de evitar 
que los fondos del FED queden bloqueados innecesa­
riamente en mero beneficio de los contratistas; 
d) formulación y aplicación de una política clara y 
realista para los fondos de contrapartida; 
e) reorganización de los servicios de la Comisión, con 
vistas a conseguir, en primer lugar, la separación 
efectiva de las funciones de ordenador de pagos y 
contable y, en segundo lugar, la institución de un 
departamento de control de la gestión dentro de la 
Dirección de Asuntos Financieros de la DG VIII. Ya 
en su Informe Anual sobre el ejercicio 1988 (segunda 
parte, apartado 40), el Tribunal recalcaba la necesi­
dad de una separación clara entre estas dos funciones. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 209 
CAPÍTULO 14 
Análisis de los proyectos en África Ecuatorial Occidental 
14.0. ÍNDICE 
Introducción 
Preparación de las medidas 
Satisfacción de las necesidades de los beneficiarios 
Rentabilidad de los proyectos agroindustriales 
Importancia de los proyectos para los países beneficiarios 
Compromiso por parte de los países ACP beneficiarios 
Ejecución de los proyectos 
Función y coste de la asistencia técnica 
Pagos de gastos de funcionamiento 
Inspección de la utilización de los fondos 
Supervisión de la gestión financiera por el interventor 
Conclusión Apartados 
14.1 — 14.8 
14.9 
14.9 
14.12 
14.14 
14.16 
14.18 
14.18 
14.21 
14.24 
14.26 14.17 
14.11 
14.13 
14.15 
14.17 
14.28 
14.20 
14.23 
14.25 
14.28 
14.29 — 14.31 
INTRODUCCIÓN del Extremo Oriente (véanse también los apartados 4.12 y 
4.13) con sistemas de producción eficientes. 
14.1. En 1989 el Tribunal de Cuentas ha examinado 31 
proyectos de desarrollo de África Ecuatorial Occidental 
(Benin, Congo, Gabón y Ghana) a los que correspondie­
ron créditos de 276 Mió ECU. 
14.2. El estudio del Tribunal ha puesto de manifiesto 
que, en general, cuando se trata de obras públicas, los 
resultados han sido satisfactorios y la Comunidad pudo 
supervisar su ejecución (por ejemplo: el puerto de 
Brazzaville, la autopista de Dassa-Savé en Benin y el 
puerto de Takoradi y la autopista Axim-Elubo, ambos en 
Ghana). No obstante, la mayoría de los Estados 
beneficiarios tienen grandes dificultades para mantener 
mínimamente su red de carreteras. En un caso extremo, el 
de Congo, el mantenimiento es casi inexistente y las 
carreteras principales del país están muy degradadas 
(véase también el apartado 14.17). 
14.3. Los grandes proyectos agroindustriales (aceite de 
palma, productos forestales y plantaciones de caucho) 
han sufrido importantes problemas de gestión financiera 
que se han visto agravados por la competencia de países 14.4. Los proyectos de extensión agraria (por ejemplo: 
ganadería y piscicultura) y de crédito rural no siempre 
han respondido de forma adecuada a las necesidades de 
las poblaciones locales y en algunos casos los fondos se 
han utilizado para subvencionar los costes de funciona­
miento de entidades supervisoras (véanse también los 
apartados 14.11 y 14.12). 
14.5. En Ghana, país al que se habían asignado 2,5 Mío 
ECU para actuaciones de apoyo a ajustes estructurales 
(proyecto Pamscad), a los dos años de haber presentado 
un plan ejecutivo (Ginebra, 1987), la administración no 
había sido capaz de comenzar a aplicarlo, a pesar de la 
urgencia de la situación. 
14.6. A pesar de haberse llevado a cabo varias 
evaluaciones de proyectos, en ninguno de los cuatro 
países fiscalizados se ha realizado a nivel de programas 
una evaluación independiente de carácter global de la 
cooperación al desarrollo al amparo del 5o FED. Sí, existe 
el caso de una consultora italiana que al final de 1989 
210 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
estaba preparando para la Comisión un informe sobre los 
efectos de la ayuda comunitaria a Benin. 
14.7. En el momento de las inspecciones del Tribunal, la 
utilización de los créditos del 6o FED aún era poco 
importante, debido a: 
(en %) 
Compro­
misos 
secun- Pagos 
darios (') 
Congo (30 de junio de 1989) 1,00 p.m. 
Gabón (30 de junio de 1989) 54,00 32,00 
Benin (30 de septiembre de 
1989) 28,00 11,00 
Ghana (30 de septiembre de 
1989) 11,90 8,60 
Se puede ver que a poco más de un año del final del Tercer 
Convenio de Lomé, y cuando los fondos Stabex estaban 
casi agotados, excepto en Gabón, la ejecución de la ayuda 
programable no había hecho más que empezar. 
14.8. En todos estos países se han encontrado situacio­
nes de la cooperación al desarrollo comunitaria que 
podrían considerarse características de esta parte de 
África. En la sección que sigue se agrupan en dos títulos: 
preparación de las medidas y ejecución de los proyectos. 
PREPARACIÓN DE LAS MEDIDAS 
Satisfacción de las necesidades 
de los beneficiarios 
14.9. El éxito de los proyectos a la larga depende de 
cómo satisfagan las necesidades de los beneficiarios. Es 
por ello necesario que se tomen medidas para evitar 
malentendidos entre los beneficiarios y la Comisión. En 
varias ocasiones ésta se ha comprometido en proyectos de 
desarrollo rural que registraron retrasos importantes en 
su ejecución o cambios de orientación radicales o incluso 
(!) Véase capítulo 13: Auditoría financiera, nota 1. que los promotores o los beneficiarios abandonaron. Éste 
ha sido el caso de los proyectos siguientes (2): 
a) Benin: 
— abastecimiento de agua a núcleos de población 
(4,5MioECU); 
— piscicultura (1,9 Mió ECU); 
— reservas animales (3,5 Mió ECU); 
b) Ghana: 
— préstamos rurales (8,8 Mió ECU); 
— puesta en riego (4,8 Mió ECU); 
— pesca artesanal (6,0 Mió ECU); 
14.10. Por ejemplo, el proyecto de pesca artesanal de 
Ghana sufrió retrasos importantes por la falta de un buen 
estudio de las necesidades y de acuerdos sobre la 
ejecución. En Benin, los beneficiarios abandonaron las 
instalaciones de abastecimiento de agua a pueblos en 
parte por la ineficacia de la campaña de concienciación. 
Ha habido varios casos en que la presión combinada de 
ministerios de los países ACP beneficiarios y de la 
autoridad presupuestaria comunitaria, que deseaba 
acelerar la utilización de los créditos FED, forzó a la 
Comisión a continuar aplicando unas medidas de apoyo 
que no tenían un futuro muy halagüeño. 
14.11. El estudio de los expedientes de la Comisión pone 
en muchos casos de manifiesto el muy bajo nivel de 
compromiso de las administraciones de los países ACP en 
la fase preparatoria de los proyectos, siendo precisamente 
entonces cuando deberían haber llamado la atención de la 
Comisión sobre sus necesidades y las de los sectores a los 
que se dirigía la ayuda comunitaria. De este modo los 
Estados ACP no han cumplido completamente las 
obligaciones que aceptaron en los Convenios de Lomé (3). 
(2) A menos que se indique lo contrario, los importes 
mencionados en este capítulo son los de la financiación del 
FED dispuesta en los acuerdos financieros correspondien­
tes. 
(3) Artículo 192, apartado 2, letra c): «Corresponde a los 
Estados ACP la responsabilidad de preparar y presentar a la 
Comunidad los informes de los proyectos y de los 
programas de acciones». 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 211 
Rentabilidad de los proyectos agroindustriales 
14.12. El principal objetivo de los proyectos agroindus­
triales de creación de nuevas estructuras agrícolas y 
agroindustriales es haber conseguido la autonomía 
financiera cuando acaba la asistencia del FED. En este 
aspecto, a veces las propuestas de financiación presenta­
das de acuerdo con el articulo 220 del Tercer Convenio de 
Lomé (y también del 113 del Segundo Convenio de Lomé) 
son demasiado optimistas. La realidad muestra que, una 
vez efectuada la inversión, la rentabilidad y autonomía 
financiera de muchos de estos proyectos es muy dudosa, si 
es que existe. Y en estos casos, las inversiones financiadas 
por el FED pueden hacer que sean necesarias subvencio­
nes estatales procedentes de los ya limitados recursos 
presupuestarios nacionales. Este fenómeno se ha observa­
do en los proyectos siguientes: 
a) Benin: 
— piscicultura (1,9 Mió ECU); 
b) Congo: 
— producción de aceite de palma (19,2 Mió ECU); 
c) Gabón: 
explotación de árboles de caucho a escala 
industrial (3,6 Mió ECU); 
— explotación de árboles de caucho a escala de 
pueblos (2,3 Mió ECU); 
— repoblación forestal (8,8 Mió ECU); 
d) Ghana: 
— aceite de palma (8,8 Mío ECU); 
— ganadería de vacuno (3,2 Mió ECU); 
— puesta en riego (4,8 Mió ECU). 
En Ghana se han observado varios casos en que 
sistemáticamente los déficits operativos se habían 
enjugado con fondos de contrapartida generados por 
otras ayudas comunitarias (por ejemplo, ayuda alimentar 
ria). 14.13. Antes de implicarse en este tipo de proyectos, la 
Comisión debería comprobar que las peticiones de 
asistencia estén fundamentadas en estudios económicos y 
de mercado realistas. La viabilidad de estos proyectos se 
incrementaría si los cofinanciaran empresarios genuinos 
con experiencia de gestión demostrada. En el sector 
agroindustrial sería deseable una mayor coordinación 
con el Centro de Desarrollo Industrial (4) en el análisis de 
los proyectos. 
Importancia de los proyectos 
para los países beneficiarios 
14.14. Comparada con la magnitud de sus necesidades, 
la financiación concedida a los países ACP en los 
programas indicativos aprobados es, en general, muy 
limitada. Por ello tiene que ir dirigida a medidas que se 
sepa que tienen carácter prioritario y efectos beneficiosos 
sobre el desarrollo. La intención de los Convenios de 
Lomé es que con la cooperación financiera se haga 
participar en los beneficios del desarrollo a la mayoría de 
la población. A pesar de ello, la Comunidad ha gastado 
cantidades considerables en estudios y medidas cuya 
repercusión sobre la población ha sido limitada y cuyo 
resultado, desde el principio, era especialmente aventura­
do. Son éstas: 
a) Congo y Gabón: 
— prospección minera (8,8 Mió ECU); 
— estudio de viabilidad de una autopista en Gabón 
(3,3 Mió ECU); 
b) Ghana: 
— ayuda al complejo alimentario Tema Food 
Complex (2,0 Mió ECU); 
— préstamos rurales (8,8 Mío ECU). 
14.15. En el caso de prospección de los yacimientos de 
hierro de la cuenca superior del Ivindo (Congo y Gabón), 
la Comisión permitió que el Banco Europeo de Inversio­
nes (BEI) le colocara ante una situación de hechos 
consumados. El BEI contrajo un contrato de financiación 
de capital-riesgo con Gabón en el que se preveían 
explícitamente contribuciones suplementarias del FED 
en forma de subvenciones y préstamos especiales, 
aproximadamente dos años antes de la conclusión de los 
(4) Último párrafo del artículo 71 del Tercer Convenio de 
Lomé: «Las actividades del Centro se llevarán a cabo en 
estrecha cooperación con los Estados ACP y los Estados 
miembros, así como con la Comisión y el Banco, en el marco 
de sus competencias respectivas.» 
212 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
acuerdos de financiación correspondientes y sin haber 
obtenido la aprobación previa del Comité del FED. Éste, 
en su reunión número 192 no pudo pronunciarse 
positivamente sobre la materia porque las previsiones no 
eran favorables, ni técnica (alto contenido en fósforo) ni 
económicamente (precios del mercado bajos y condicio­
nes de explotación difíciles). La cuestión se incluyó, sin 
previo aviso, en el orden del día de la siguiente reunión del 
Comité del FED (septiembre de 1984), donde se decidió 
anular la decisión anterior y pronunciarse favorablemen­
te. A raíz de ello se entregó la mayoría de los fondos al 
promotor del proyecto, el Bureau de Recherche Géologi-
que et Miniére (BRGM). Con la prospección no se 
obtuvieron resultados concretos, pero se financiaron los 
servicios del BRGM durante varios años. A pesar de que 
se gastaron 8,8 Mió ECU, el beneficio real que han 
obtenido los dos países ACP parece muy limitado. 
Compromiso por parte de los países ACP 
beneficiarios 
14.16. El artículo 185, letra d), del Tercer Convenio de 
Lomé estipula que uno de los objetivos de la cooperación 
financiera será complementar los esfuerzos de los Estados 
ACP y mantenerse en armonía con ellos. Por esta razón, 
la mayor parte de los acuerdos de financiación recogen los 
compromisos que deben entablar los países beneficiarios 
con objeto de garantizar la adecuada ejecución de los 
proyectos y los programas de actuación. Que los 
gobiernos no los cumplan puede dar lugar a graves 
retrasos en su ejecución, así como al riesgo de que 
terminada la actuación del FED las obras efectuadas se 
deterioren o se abandonen. Esto es lo que ha ocurrido en 
los casos siguientes: 
a) retrasos en la ejecución de los proyectos en: 
— Benin: 
— cría de ganado vacuno (6,2 Mió ECU); 
— Congo y Gabón: 
— pesca en el golfo de Guinea (6,7 Mió ECU); 
— Ghana: 
— préstamos a pequeñas y medianas empresas 
(2,9 Mió ECU); 
— préstamos rurales (8,8 Mió ECU); b) riesgos para la viabilidad de los proyectos; 
— Benin: 
— precios de entrada a reservas naturales 
inadecuados y/o haber abierto cotos de caza 
oficiales; 
— Congo: 
— falta de mantenimiento del sistema de drenaje 
de Brazzaville; 
— falta de mantenimiento de la carretera 
Kinkala-Boko (véase apartado 14.17); 
— Gabón: 
— contribuciones estatales insuficientes, en 
especial para la construcción de una planta 
para procesar látex procedente de los proyec­
tos de explotación de árboles de caucho. 
14.17. La administración de Ghana concluyó con tanta 
lentitud los contratos de los proyectos de crédito agrícola 
que el proyecto de ayuda a pequeñas y medianas empresas 
sufrió un retraso de cinco años. En Congo, no se mantuvo 
la carretera Kinkala-Boko, lo que aceleró y agravó su 
deterioro. El resultado es que hubo que reconstruirla por 
completo como parte de los proyectos del 6o FED 
(programas FED de actuación rural cofinanciados por 
Italia, 13 Mío ECU). Como se sabe que algunos Estados 
ACP tienen dificultades para cumplir sus compromisos, 
la Comisión deberá procurar que antes de firmar los 
acuerdos de financiación se hayan tomado las medidas 
reglamentarias y administrativas adecuadas. Debería 
también disuadir a las autoridades locales de entablar 
compromisos que no son capaces de cumplir. 
EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS 
Función y coste de la asistencia técnica 
14.18. Muchos de los proyectos prevén la contratación 
de consultores europeos durante la ejecución. Estas 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 213 
empresas envían a los países ACP el personal especializa­
do (técnicos y gestores) del que carecen. Este personal 
lleva a cabo funciones de apoyo durante períodos más o 
menos prolongados en etapas concretas de los proyectos. 
Los Estados beneficiarios utilizan para seleccionar los 
asesores técnicos un procedimiento restringido donde se 
hace uso de una lista preparada por la Comisión. 
Normalmente los asesores técnicos cuentan con un 
equipo de personal local al que forman durante el trabajo, 
lo que representa una parte importante de su función 
[artículo 186, letra e) del Tercer Convenio de Lomé] (5). 
14.19. No ha sido posible evaluar la asistencia técnica 
de los proyectos analizados en Congo y Gabón porque de 
algunos de ellos se hicieron cargo otras entidades como 
parte de la cofinanciación (proyectos de ferrocarril y 
aceite de palma en Congo y de repoblación forestal en 
Gabón) y otros estaban en sus fases iniciales (desarrollo 
rural en Congo y pesca en el golfo de Guinea en Gabón). 
No obstante, del análisis de proyectos en Benin y Ghana 
se desprenden tres fenómenos comunes: 
a) retrasos en la ejecución que han dado lugar a un 
significativo incremento del coste de la asistencia 
técnica: 
— pesca artesanal en Ghana (+ 250 %); 
— ganadería de vacuno en Ghana (+ 112 %); 
— puesta en riego en Ghana (+53 %); 
b) prestaciones inadecuadas de algunos consultores que 
han dado lugar a una mala gestión financiera e 
incluso, en algunos casos, al abandono de partes 
completas de proyectos; 
— en Benin: 
reservas naturales (0,92 Mió ECU): gestión 
financiera inadecuada y abandono de hecho 
de las actuaciones en la reserva W; 
(5) «Preverá que la asistencia técnica se conceda a petición del 
Estado ACP afectado, que sea de la mejor calidad posible, 
presentando al mismo tiempo una relación coste-eficacia 
favorable y, asimismo, que se adopten las disposiciones 
necesarias para garantizar la rápida formación del personal 
local que deba garantizar el relevo de la asistencia técnica.» — piscicultura (0,76 Mió ECU): gestión finan­
ciera inadecuada y abandono de las actuacio­
nes en el lago Nokoué; 
— ganadería de vacuno (1,0 Mió ECU): gestión 
financiera inadecuada y omisión de numero­
sas acciones recogidas en el acuerdo de 
financiación; 
— en Ghana: 
— crédito rural (0,63 Mió ECU): gran retraso 
de las licitaciones que ha añadido costes 
excesivos al proyecto; 
— puesta en regadío (0,93 Mió ECU): cambio 
del consultor por trabajo deficiente y abando­
no de 97 de las 200 ha previstas: 
c) los asesores técnicos han tenido problemas para 
enseñar al personal local de sus equipos ya que los 
ministerios trasladaban a este personal sin previo 
aviso. Esto se ha producido en los casos siguientes: 
— en Benin, en los mismos proyectos que los 
recogidos en el apartado b) anterior: 
— reservas naturales; 
— piscicultura; 
— ganadería de vacuno; 
— en Ghana: 
— ayuda a pesca artesanal (1,4 Mió ECU); 
— préstamos rurales [igual que en el b) anterior]. 
14.20. Estos fenómenos tienen dos consecuencias 
principales. La primera de ellas es que los considerables 
fondos FED desembolsados como cooperación al 
desarrollo a empresas no radicadas en los Estados ACP 
(por ejemplo, a consultores europeos) es frecuente que 
tengan que incrementarse para compensar las deficiencias 
de las administraciones de los Estados beneficiarios. Por 
esta razón, incluso aunque reciban servicios de asistencia 
técnica, los países ACP se ven innecesariamente privados 
de determinados beneficios pecunarios. La segunda es 
que la preparación técnica transmitida al personal local 
resulta considerablemente disminuida por la propia 
214 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
acción de los gobiernos beneficiarios. A su vez, las 
deficiencias del personal local prolongan la presencia de 
los asesores técnicos, reduciendo aún más la repercusión 
financiera de la ayuda al país ACP. Es probable que se 
pudieran atenuar estos efectos si la Comunidad utilizara 
asesores técnicos locales, incluso a costa de la simplifica­
ción de los aspectos técnicos de los proyectos. Un enfoque 
de este tipo ayudaría también a contrarrestar la tendencia 
que se registra en la mayoría de los países ACP a la 
emigración de los profesionales. A este respecto, el 
artículo 209, apartado 3, del Tercer Convenio de Lomé 
dispone que «a igualdad de competencias, se dará 
preferencia a un experto, una institución o una oficina de 
estudios de un Estado ACP». 
Pagos de gastos de funcionamiento 
14.21. El artículo 188, apartado 2, del Tercer Convenio 
de Lomé (6) prohibe expresamente la utilización de 
fondos FED para sufragar gastos corrientes de adminis­
tración, mantenimiento y funcionamiento, con sólo dos 
excepciones: 
a) algunos tipos de gastos de puesta en marcha de 
proyectos de capital; 
b) de forma temporal y según una escala regresiva, 
gastos destinados a garantizar la plena utilización de 
proyectos de capital. 
Los dos tipos de excepciones se aplican únicamente a 
medidas de reserva para cubrir costes de funcionamiento. 
En ningún caso se pueden utilizar fondos para enjugar 
costes generales no relacionados con las operaciones 
directas. 
14.22. En la práctica se ha encontrado que en los países 
fiscalizados se estaban utilizando fondos del FED para 
sufragar los costes de funcionamiento de entidades 
gubernamentales sin cumplir las condiciones de las 
excepciones fijadas en los convenios de Lomé. Se ha 
observado en los proyectos siguientes: 
a) en Benin: piscicultura, reservas naturales, ganadería 
de vacuno y abastecimiento de agua a núcleos de 
población; 
b) en Congo: aceite de palma y desarrollo rural; 
c) en Gabón: plantación de árboles de caucho; 
(6) Artículo 93, apartado 4, del Segundo Convenio de Lomé. d) en Ghana: aceite de palma, ganadería de vacuno y 
crédito rural. 
14.23. En general, se recurre a estas prácticas cuando 
para conceder fondos a los proyectos se utiliza el sistema 
de anticipos, sobre todo porque la Comisión no supervisa 
bien su liquidación. Puede también darse el caso de que 
los acuerdos de financiación autoricen al comienzo de los 
proyectos gastos generales desproporcionados respecto al 
remanente de la financiación. Por ejemplo: los gastos por 
cuenta del Estado y otros gastos generales del proyecto 
cofinanciado de Sanghapalm, en Congo, ascendieron a 
10,3 Mió ECU cuando la financiación comunitaria total 
fue de 19,2 Mió ECU (es decir, representaron el 54 % de 
la financiación comunitaria). En Benin, de 1986 a 1989 los 
costes de funcionamiento del Ministerio de Granjas 
Estatales en la provincia de Borgou fueron costeados en 
su totalidad (1,5 Mió ECU) por el FED. La tendencia a 
que el FED sufrague este tipo de gastos se ve a menudo 
reforzada por las políticas de ajuste estructural aplicadas 
en los países beneficiarios, que hacen que los créditos 
presupuestarios cubran cada vez menos satisfactoriamen­
te los gastos de funcionamiento de las entidades 
gubernamentales. A la vista de esta tendencia y de la 
experiencia anterior, la Comunidad debería prestar 
especial atención tanto cuando acepta las propuestas de 
financiación (Comité del FED) como cuando aprueba el 
presupuesto de los proyectos o liquida los gastos 
(delegaciones y servicios centrales de la Comisión). 
Inspección de la utilización de los fondos 
14.24. El artículo 223 del Tercer Convenio de Lomé (7) 
dispone que si el gasto supera los fondos previstos en las 
decisiones de financiación, las diferencias irán a cargo de 
los Estados ACP receptores. Por analogía, los gastos que 
no puedan acogerse a los acuerdos de financiación, junto 
con los activos que no se salvaguarden de forma adecuada 
o no se utilicen deberían tratarse de forma similar, 
especialmente en los casos en que puedan implicar la 
responsabilidad del ordenador de pagos, según especifica 
el artículo 39 del Reglamento Financiero aplicable al 6o 
FED. 
14.25. En tres de los cuatro países examinados se han 
descubierto varios casos en los que el ordenador de pagos 
había aprobado gastos inútiles o no contemplados en los 
acuerdos financieros o en que no había tomado las 
medidas necesarias para salvaguardar o garantizar el uso 
de los activos financiados por el FED. Por ejemplo: 
a) en Benin se construyeron 25 edificaciones (430 000 
ECU), en conexión con un proyecto de mejora de 
(7) Artículo 117 del Segundo Convenio de Lomé. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 215 
reservas naturales, cuando la propuesta de financia­
ción sólo preveía nueve; 
b) en Benin (proyecto de ganadería de vacuno de 
Borgou), el matadero de Parakou, financiado entera­
mente con fondos del 3o FED, no ha podido ser 
utilizado por defectos del proyecto para cuya 
solución son necesarios pequeños ajustes de los 
edificios y de los equipos, que no se han realizado; 
c) en Congo, al final de una misión de asistencia técnica, 
desapareció un vehículo que debía haberse entregado 
al Ayuntamiento de Brazaville para que lo utilizara; 
d) en Ghana, se produjo un documental sobre técnicas 
de pesca que nunca se utilizó (176 000 ECU) y no se 
supo salvaguardar material de pesca valorado en 
683 500 ECU que estaba en poder de un proveedor 
con graves problemas de liquidez; 
e) en Ghana, la pérdida por cambio de moneda de 
126 000 ECU durante la repatriación de 597 000 ECU 
que representaban un exceso sobre las necesidades (de 
un 30 %) porque en el momento de la transferencia 
inicial no se estimó cuánto haría falta y se cambió a 
moneda local más de lo necesario. 
Supervisión de la gestión financiera 
por el interventor 
14.26. El artículo 19 del Reglamento Financiero 
aplicable al 6o FED especifica que el interventor deberá 
encargarse de la aplicación de los principios de buena 
gestión financiera (8) en cada nuevo compromiso. Esto es 
difícil, sobre todo debido al gran número de transacciones 
que se realizan, a lo que se añade la distancia geográfica y 
que, en general, la información disponible es fragmenta­
ria. No obstante, frecuentemente es obvio que las 
prácticas financieras son inadecuadas y en estos casos el 
deber del interventor es formular las observaciones 
necesarias al ordenador de pagos, observaciones que son 
igualmente necesarias cuando el interventor actúa 
ulteriormente para aprobar operaciones ya realizadas en 
los países ACP. 
14.27. En la práctica, los expedientes del ordenador de 
pagos muestran una serie de deficiencias que no consta 
que hayan sido cuestionadas por el interventor. Por 
ejemplo: 
(8) Artículo 18 del Reglamento Financiero aplicable al 5o FED; 
DOL 101 de 11.4.1981. a) en Benin se realizaron pagos del orden de 320 000 
ECU en conexión con el proyecto de piscicultura sin 
que previamente se hubiesen efectuado los compro­
misos correspondientes; 
b) en Gabón (Alto Ivindo) se efectuaron pagos por 
82,7 Mió FCFA (237 000 ECU) sin compromiso 
previo; 
c) en Gabón (proyecto de pesca artesanal) se celebraron 
contratos por 1,3 Mió ECU en conexión con un 
acuerdo de financiación que no podía llevarse a la 
práctica sin que los estados receptores ratificaran un 
acuerdo internacional; 
d) en Ghana, infringiendo el artículo 47.1 del reglamen­
to financiero aplicable al 5o FED, se hizo un contrato 
en dólares norteamericanos, lo que supuso un coste 
adicional de 40 000 ECU; 
e) en Ghana se comprometieron 130 000 ECU que se 
abonaron a una cuenta de anticipos no sujeta a los 
procedimientos de liquidación reglamentarios. 
14.28. En lo que respecta a estas deficiencias, el 
interventor debería aplicar un planteamiento riguroso y 
obligar a los ordenadores de pagos a mejorar su gestión 
financiera. 
CONCLUSIÓN 
14.29. El Tribunal ha observado que en los cuatro 
países fiscalizados algunos ajustes de los proyectos así 
como dificultades en la ejecución han dado a menudo 
lugar a costes suplementarios. Esto pone de manifiesto la 
necesidad de estudios de viabilidad con más mordiente y 
de una mejor coordinación con las autoridades de los 
países beneficiarios, especialmente con las instancias 
encargadas de la gestión del proyecto. 
14.30. Como los asesores técnicos cuestan caros, es 
importante que la Comisión garantice que proporcionan 
servicios de la más alta calidad y que no se pierde tiempo 
por retrasos administrativos u organizativos. A pesar de 
ser una de las razones primordiales de contratar asesores, 
la transferencia de conocimientos al personal local 
raramente es eficaz. Es probable que la utilización de 
forma más sistemática de asesores radicados de forma 
permanente en el país consiguiera mayores efectos sobre 
la economía local. 
^ Loiario Oficial de las Comunidades Europeas 1^1^^ 
14.31. Si la Comisión llevase a cabo una bestión 
financiera más rigurosa se conseguiría información de 
mejor calidad sobre la situación real de los diferentes 
proyectos^ lo que facilitaría también que los recursos se 
pudieran diri^irafinesdedesarrollo auténticos en vez de 
asutra^arcostesdefuncionamiento administrativo. Con 
una evaluación de los proyectos y programas más 
sistemáticasepodríanaprovechar lase^operienciasde forma que los fondos se pudieran canalizarasectoresy 
operaciones que produzcanbeneficios más inmediatos 
páralos habitantesde los paísesACP^deacuerdocon los 
objetivos de los convenios de Lomé ^, 
(9) Lomé II, artículo 92, letra c). 
Lomé III, artículo 186, letra d). 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 217 
Respuestas de la Comisión a las observaciones 
del Tribunal de Cuentas relativas al ejercicio 1989 
INTRODUCCIÓN 
CONTROL DEL GASTO AGRÍCOLA 
0.5. Ni las acciones examinadas por el Tribunal, ni el 
aumento de los créditos en determinados sectores 
justifican sus temores de que la disciplina agrícola no sea 
respetada en caso de que se produzca una coyuntura 
desfavorable. Efectivamente, el Reglamento (CEE) n° 570/58 relativo a 
la mantequilla destinada a la fabricación de productos de 
pastelería y de otros productos alimenticios es complejo; 
pero ello obedece a la diversidad de estos productos y de 
sus respectivos mercados, así como a la estructura del 
sector. La Comisión ha solicitado al grupo encargado de 
reformar y simplificar las disposiciones agrícolas comuni­
tarias que estudie detenidamente esta normativa. Ello no 
quiere decir que se ponga en tela de juicio la eficacia de 
dicho reglamento. Por otra parte, ha mejorado sensible­
mente el control de esta medida. 
0.6. La tasa de corresponsabilidad persigue tres objeti­
vos: lograr de los productores del sector agrario un 
comportamiento más acorde con las condiciones del 
mercado, contribuir a la financiación de la comercializa­
ción y crear nuevas posibilidades de comercialización de 
los cereales en los mercados tanto intracomunitarios 
como extracomunitarios. Los ingresos permiten cubrir 
una parte de los gastos en concepto de restituciones para 
la exportación (1989: 31 %). 
Ya en 1986, al introducirse la tasa de corresponsabilidad, 
la Comisión manifestó que, por sí sola, esta medida no 
podía restablecer el equilibrio entre la oferta y la 
demanda. Ajuicio de la Comisión, es difícil distinguir en este terreno 
entre un análisis crítico de la adecuación de los medios a 
los objetivos y una apreciación crítica de las decisiones 
políticas fundamentales. Varios puntos del informe del 
Tribunal dejan traslucir esta dificultad. 
0.7. La Comisión precisa que el Tribunal ha llegado a 
esta conclusión tras haber examinado solamente dos 
medidas. Esta base no resulta suficiente para emitir un 
veredicto global sobre la disciplina presupuestaria. No 
cabe duda de que es cierto que, en los últimos tiempos, la 
situación mundial ha tenido un efecto moderador de los 
gastos agrícolas, pero no lo es menos que los estabilizado­
res han tenido también consecuencias similares. 
Por lo que respecta a la paralización de las superficies 
agrícolas, la propia Comisión reconoció en su informe 
sobre el primer año de aplicación de este reglamento 
comunitario [COM(89) 353 final] que los primeros 
resultados habían sido más bien modestos. Además, la 
Comisión es consciente de que las primeras tierras cuya 
explotación los agricultores se muestran dispuestos a 
abandonar son, precisamente, las menos productivas. 
Sea como fuere, estos resultados se refieren únicamente a 
un periodo muy breve durante el cual se aplicó una 
medida completamente nueva, por lo que, hoy por hoy, 
resulta imposible emitir un juicio definitivo ál respecto. PROBLEMAS DE LA GESTIÓN CONJUNTA 
0.9. Al manifestar su temor de que las dificultades 
experimentadas en la gestión del Fondo Regional se 
propaguen al conjunto de los Fondos estructurales, el 
Tribunal está pasando por alto el hecho de que la reforma 
de los Fondos se inspiró en las experiencias de los últimos 
años y en las enseñanzas que de ella se desprendían. 
La observación de que, en las restituciones, el coste por 
tonelada resulta menos elevado no dice gran cosa si 
tenemos en cuenta la problemática del GATT. En realidad, las nuevas disposiciones no entraron en vigor 
hasta el comienzo del ejercicio al que se refiere el informe 
del Tribunal. Por ello, la Comisión considera que los 
218 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 1^1^^ 
resultados empíricos aún nopermitenemitirun^uicio 
ürmeparaelfuturonihacervaloracionessobreelé^itode 
la reforma de los demás fondos. 
t^.^. La Comisiónnocomparte la opinión delTribunal 
sobre la falta de objetivos especíticosvde criterios de 
selección en los Fondos estructurales. Antes bien, la 
reforma de los Fondos ha provocado una concentración 
de las intervenciones en las regiones seleccionadas según 
los criterios de los cinco objetivos perseguidos. 
Por lo que respectaala crítica sobre los diversosFondos, 
es preciso señalar que el Fondo de COrientación Agrícola 
tieneunobjetivosectorialvqueunapartedelasayudasse 
concede sin restricciones de carácter geogrático. 
LasayudasdelFondo Social van destinadasalos Estados 
miembros.En éstos,los sistemas sociales respondena 
orientaciones diversasvlos niveles de avuda social son 
variables, l^ada tiene, pues, dee^trañoel que los Estados 
miembros apliquen sus propios criterios para interpretar 
estas medidas. Ello no es en modo alguno contradictorio 
con los objetivos perseguidos. 
LaComisiónignoraenquésebasaelTribunalpara 
atirmarqueelimpactodelasiniciativasde la Comunidad 
en materia de desarrolloregíonal ha sido escaso.Este 
juicio resulta tanto más incomprensible cuanto que, al 
mismo tiempo, el Príbunal atírma que es imposible 
evaluar el impacto de estas acciones. 
ELPAC^PE^Fi^RS 
t^.L3. El Tribunal considera que es posible que la 
decisióndeti^arunplazodeejcuciónparalasobligaciones 
plurianuales no consiga corregir la tendenciaae^ceder 
dicho plazo. 
Ello no pasa deserunamera presunción delTribunal. La 
Comisión es consciente de que los comportamientos no 
pueden cambiarse de la nochealamañanayde que, por 
consiguiente, el respeto de esta disposición requiere una 
estrecha vigilancia. Sin embargo, no encuentra ninguna 
razón para mostrarse ^^r^preocupadaaeste respecto. 
t^.l^. El objetivo de la modificación del apartado^del 
artículoodel reglamento Financieroera el de retbrzarel 
principio de la anualidad presupuestaria, logrando que 
las prórrogas decréditosdisociados de un e^ercicioaotro 
fueran una práctica excepcional. Como señala el propio Tribunal, esteobjetivohasidoconseguido.Lasprórrogas 
decréditos noconstituven va sino unreducido porcentaje 
de los créditos disponibles. La Comisión ha examinado 
atentamenteencadacaso si se satisfacían las condiciones 
previstas por el Reglamento Financiero. Por ello, se 
muestraconvencida^véansepuntosl.^al.^dequelas 
prórrogas estaban ^ustificadasyfundadas. 
^.1^. ElTribunal de Cuentas reprochaala Comisión el 
uso, a su juicio excesivo, de la excepción sobre la 
reconstitución de loscréditosaquesereliereelapartado^ 
del artículoodelR.eglamentoFinanciero^sin haber 
acreditado debidamente la existencia de la situación 
excepcional, tal como loe^ige la normativa.La Comisión 
nocomparteestepuntode vista.I^odaslasdecisiones han 
sido cuidadosamente examinadas, aunque el te^to de las 
^ustilicaciones no siempre lo preciseclaramente.Además, 
la Comisión parte del principio de que esta disposición 
presupuestaria debe, por una parte, resolver el problema 
queplanteala carga del pasadov,por otra parte, ponerse 
en relación con el artículolldel acuerdo interinstitucio^ 
nal.Ólracias, precisamente, al e^amenminuciosode todos 
vcada uno de los compromisos anulados, ha sido posible 
controlar la carga del pasado. 
LaComisiónconsideraquelaconcepciónqueelTribunal 
mantieneapropósito déla noción de^cprograma^ es 
excesivamente restrictivavno se ajustaalas intenciones 
dellegislador.Asu juicio, un programaesunconjuntode 
acciones que persiguen un mismo objetivovse inscriben 
enunmismomarco^urídico. Laanulacíón definitiva 
menoscabaría el valor de la actividad comunitana,tal 
comoésta es deseada porellegisladorvlinanciada por la 
autoridad presupuestaria. La Comisión está de acuerdo 
con elTribunal en que, en el caso de la reconstitución de 
los créditos procedentes del ejerciciol^^,el carácter de 
^cprograma^ resultaba menos claro. 
l^oobstante,dadoel estrecho vínculoquee^oistíaentre los 
diversos proyectos, era posible entenderlos como un 
programa coherente. 
Los resultados dan la razón a la Comisión. Ésta ha 
conseguido conciliar el respeto de las disposiciones del 
reglamento Financiero —que pretende consolidar el 
principio de anualidad presupuestaria—con la voluntad 
explícita de la autoridad presupuestana en el sentido de 
utilizar íntegramente, enlamedidadeloposible, los 
créditos concedidos. 
t^.16. Enelfuturo,laComisiónharátodoloposiblepor 
motivar sus decisiones, si cabe, con mayor claridad. 
0) Ahora apartado 6 del artículo 7 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 219 
PRIMERA PARTE 
Presupuesto operativo de la Comisión 
y cuentas consolidadas 
CAPÍTULO 1 
Auditoría financiera de los ingresos, gastos operativos 
y contabilidad general de la Comisión 
La transparencia presupuestaria queda garantizada por 
el uso de una nomenclatura detallada que permite 
conocer el producto de esas recaudaciones. 
Por otra parte, la Comisión publica todos los años en su 
informe financiero sobre la sección Garantía del FEOGA 
datos pormenorizados sobre las exacciones reguladoras 
recaudadas en concepto de corresponsabilidad en el 
sector de la leche y productos lácteos así como sobre su 
utilización. 
1.5. La consignación de los gastos de recaudación de los 
recursos en forma de gastos negativos se basa en lo 
dispuesto en el apartado 3 del artículo 2 de la Decisión del 
Consejo, de 24 de junio de 1988, referente al sistema de 
recursos propios de las Comunidades (88/376/CEE, 
Euratom) (l). 
Seguimiento de la ejecución del presupuesto 
1.7. Las prestaciones por cuenta de terceros y las 
autorizaciones de los correspondientes gastos afectan 
únicamente a algunas de las muchas líneas del presupues­
to. 
La presentación adoptada por la Comisión, consistente 
en integrar en esos pocos casos los importes recaudados 
en el transcurso del ejercicio en el total de los créditos 
disponibles, se justifica por el deseo de facilitar la 
legibilidad del documento. Efectivamente, la creación de 
otra columna que permita hacer una distinción entre los 
(0 DO L 185 de 15.7.1988, p. 24. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN 1989 
Aprobación, presentación y seguimiento 
del presupuesto 
Presentación del presupuesto 
1.2 -1.3. El presupuesto se establece con arreglo a lo 
dispuesto en el Reglamento financiero, que no prevé la 
inclusión en él de los datos solicitados por el Tribunal. Sin 
embargo, dichos datos figuran en el anteproyecto de 
presupuesto de la Comisión y en la cuenta de gestión. 
1.4. En sus respuestas al informe del Tribunal de 1979, 
1982, 1983 y 1985, la Comisión ya tuvo ocasión de 
exponer las razones que llevaron al legislador comunita­
rio a optar por el sistema de gastos negativos para los 
ingresos de corresponsabilidad. De hecho, la tasa de 
corresponsabilidad constituye una medida de interven­
ción destinada a regularizar los mercados. Esa forma de 
presentación supone también una garantía de que esos 
ingresos se utilicen efectivamente en el sector al que están 
destinados. 
220 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
ingresos consignados en el presupuesto y los ingresos 
devengados en el transcurso del ejercicio, provocaría la 
aparición de una columna vacía en la mayoría de las 
líneas presupuestarias. 
Sin embargo, para ajustarse a los comentarios del 
Tribunal, la Comisión introducirá una nota a pie de 
página cada vez que se contabilicen unos ingresos junto 
con los créditos consignados en el presupuesto, es decir, 
tanto por lo que se refiere a las partidas afectadas como al 
total del presupuesto. 
1.8. Las diferencias detectadas por el Tribunal entre los 
importes que figuran en los informes de ejecución 
realizados en el transcurso del ejercicio y en el informe 
anual son inevitables. Pueden tener su origen en causas de 
diversa índole tales como la modificación de la naturaleza 
de los créditos (CD o CND), la inclusión de un 
presupuesto rectificativo suplementario o de ingresos 
distintos de los aprobados por votación, etc. De todas 
maneras, las diferencias observadas inciden de modo muy 
marginal en la apreciación de la ejecución del presupues­
to. 
1.9. La intención de la Comisión al presentar su cash-
flow no es la de describir de un modo diferente la 
ejecución presupuestaria, ya suficientemente pormenori­
zada, sino la de dar una información suplementaria sobre 
los ingresos y desembolsos de la tesorería. Así pues, la 
situación de la tesorería puede presentar, con respecto a 
los estados contables, divergencias debidas a los movi­
mientos registrados en cuentas extrapresupuestarias o 
bien a las diferencias de los tipos de cambio, tal como se 
indica en la nota que la acompaña. 
1.10. La totalidad de los créditos disponibles se 
descompone en varias categorías de créditos que figuran 
de modo exhaustivo en la situación presupuestaria global 
adoptada mensualmente por los servicios contables de la 
Comisión y se incluyen al final del ejercicio en el volumen 
II de la cuenta de gestión. 
El propósito del informe de ejecución no es el de duplicar 
la información que figura en esa situación presupuestaria 
global, sino el de ofrecer una síntesis del uso que se hace de 
las varias líneas presupuestarias. 
Los cuadros del volumen II de la cuenta de gestión, en 
curso de elaboración en Sincom, distinguirán entre 
créditos prorrogados y créditos reconstituidos. 
1.11. La Comisión ha tomado buena nota de las 
observaciones del Tribunal y, por consiguiente, adoptará 
una presentación detallada de los movimientos de 
créditos en vez de la actual, que se hace en forma de 
saldos. 
1.12. Las observaciones del Tribunal sobre este punto se 
corresponden con el análisis de la Comisión, quien adoptará a partir del ejercicio 1991 una presentación que 
distinga el estado de ejecución de las líneas presupuesta­
rias antes y después de las transferencias. 
Esta información suplementaria facilitará el seguimiento 
de las consecuencias para la ejecución del presupuesto de 
los procedimientos de transferencia. Los estudios de 
carácter interno realizados al respecto han puesto de 
manifiesto que en realidad las transferencias tienen una 
muy escasa repercusión global en el tipo de ejecución 
(menor del 4 %), pero, sin embargo, la información 
reviste gran interés para el seguimiento concreto de las 
líneas presupuestarias que registren movimientos de 
importancia. 
1.13. El cuadro 7 del volumen II de la cuenta de gestión 
ofrece la información solicitada por el Tribunal y 
presenta, asimismo, el importe de las liberaciones de 
créditos y de los ajustes monetarios que, además de los 
pagos, explican la variación que se produce durante un 
ejercicio en el importe pendiente de liquidación al final del 
ejercicio anterior. 
Aplicación de las nuevas reglas 
de disciplina presupuestaria 
Fijación de plazos 
1.20. La Comisión desea precisar que efectivamente la 
nueva disposición introducida en el Reglamento financie­
ro, por la que se fija una «fecha límite» de ejecución, 
afecta en efecto al ámbito de los créditos disociados, que, 
por definición, se caracteriza por la ejecución de medidas 
plurianuales. 
Cabe recordar al respecto que la exigencia de la fijación de 
una fecha límite se formuló para evitar que en el futuro se 
repitiera el fenómeno de los «compromisos durmientes o 
pendientes de liquidación». Efectivamente, en el pasado, 
a falta de una disciplina en este ámbito, los compromisos, 
al no ser ejecutados y, por lo tanto, liquidados, podían 
seguir abiertos en la contabilidad sin límite de tiempo 
alguno, contribuyendo así indebidamente a incrementar 
la «carga del pasado». 
1.23. a) La Comisión velará por que en el futuro se 
respeten las nuevas disposiciones. 
b) El plazo límite se introdujo sistemáticamente en los 
proyectos de desarrollo. El caso citado por el Tribunal se 
referirá, por lo tanto, únicamente a los convenios cuyas 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 221 
negociaciones ya se habían finalizado cuando se produjo 
la entrada en vigor de la nueva disposición. 
Los servicios de la Comisión harán todo lo posible para 
evitar que se produzcan casos de esa índole. 
1.24. La Comisión estima necesario que los servicios 
adapten entre sí su modo de proceder y sigan las 
instrucciones precisas dadas al respecto a todos los 
ordenadores de pagos implicados. No hay pruebas de que 
ello no vaya a ser así. 
Prórrogas de créditos 
Prórrogas de créditos de 1988 a 1989 
Créditos de compromiso 
1.28. El primer guión de la letra a) del apartado 2 del 
artículo 6 en el que se basan dichas prórrogas estipula que 
«esos importes en principio deben comprometerse antes 
del 31 de marzo del siguiente año.» La Comisión, si bien 
comparte los puntos de vista del Tribunal sobre el alcance 
y el espíritu de dichas disposiciones, hace hincapié en que, 
al tratarse de disposiciones y procedimientos muy 
innovadores, se hace necesaria cierta flexibilidad durante 
los primeros ejercicios en que se apliquen. Ello es tanto 
más así cuanto que la aplicación de esas nuevas 
disposiciones financieras tiene lugar al tiempo que la de 
nuevas normativas sectoriales tales como la de los fondos 
estructurales. Sus dificultades de aplicación explican que 
los 1,9 Mió ECU prorrogados en el artículo 554 (ex 560) 
no se hubieran ejecutado hasta el 31 de marzo. Por lo que 
se refiere a la prórroga de 0,5 Mió ECU en el artículo 552, 
hay que vincular la infrautilización final de 0,3 Mió ECU 
con las dificultades con que en algunos Estados miembros 
tropezó la aplicación de los PIM en 1989. 
1.29. El Reglamento financiero establece que la Comi­
sión decida a más tardar el 15 de febrero qué créditos de 
compromiso y qué créditos de pago hay que prorrogar. 
En la práctica, dicha disposición supone, dados los 
procedimientos de aprobación de esa institución, que se 
solicite para el 15 de enero a los servicios gestores que 
indiquen los importes que a su juicio conviene prorrogar. 
Ahora bien, más allá de dicha fecha los servicios 
contables efectúan todavía los últimos controles que les 
permiten corregir antes del cierre definitivo del ejercicio 
las posibles irregularidades y, en el caso del capítulo 73, 
las últimas imputaciones secundarias. La Comisión lamenta que lo apretado de ese calendario 
haya podido provocar que se modifique el importe de la 
prórroga previsto en un principio. 
Créditos de pago 
1.30. Por lo que se refiere a los créditos de pago, la letra 
b) del apartado 2 del artículo 6 (2) concede a la Comisión 
la facultad de apreciar si los créditos consignados en el 
presupuesto del ejercicio permiten o no cubrir las 
necesidades. Esta labor resulta especialmente delicada al 
comienzo de un ejercicio, sobre todo tratándose de líneas 
presupuestarias cuyos pagos se derivan directamente de 
las solicitudes presentadas por las autoridades naciona­
les, como ocurre en el caso de los artículos 554 (ex 560) y 
580. Por el momento cabe suponer que existe una 
correspondencia entre los créditos de compromiso y los 
de pago del ejercicio. 
1.31. La situación descrita por el Tribunal, en la cual 
existen créditos de pago prorrogados sin ningún tipo de 
vinculación con los créditos de compromiso prorrogados, 
se explica en parte por el hecho de que la letra b) del 
apartado 2 del artículo 6 del Reglamento financiero 
establece que la Comisión debe, en principió, «hacer un 
uso prioritario de los créditos autorizados para el ejercicio 
en curso recurriendo a los créditos prorrogados única­
mente una vez agotados los primeros». En esas condicio­
nes, los compromisos anteriores, cuyos créditos de pago 
han sufrido una prórroga, son cubiertos a veces con 
créditos del ejercicio en curso. Por este motivo resulta 
difícil establecer una correspondencia exacta con los 
créditos prorrogados. Sin embargo, el nuevo sistema 
informático permitirá que se lleve a cabo un seguimiento 
pormenorizado compromiso por compromiso. 
Prórrogas de créditos de 1989 a 1990 
Créditos de compromiso 
1.33. a) La no ejecución de la prórroga del artículo 554 
(ex 560) se debe a retrasos en la instauración de la 
(2) El artículo 6 del Reglamento financiero que se cita en varias 
ocasiones en el presente capítulo ha pasado a ser el artículo 7 
tras la revisión del 13 de marzo de 1990 de dicho reglamento. 
222 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
organización interna de la gestión de esa línea, que afecta 
a todos los fondos estructurales. 
b) Para el 31 de marzo ya se había dado la orden de 
pago de la casi totalidad de los citados 26 Mió ECU 
(artículo 600), pero, por razones de orden técnico, se 
contabilizaron posteriormente. Así pues, la situación se 
regularizó inmediatamente. 
c) A decir verdad, la Comisión comprometió 323 967 
ECU. Ese compromiso fue visado por el interventor el 
jueves 29 de marzo y contabilizado el martes 3 de abril de 
1990. 
d) Los 921 000 ECU citados por el Tribunal iban 
destinados a cubrir los gastos de Bélgica por la 
organización de la ronda Uruguay. El 31 de marzo el 
expediente todavía no estaba completo y se bloqueó el 
crédito prorrogado para respetar lo dispuesto en la letra 
a) del apartado 2 del artículo 6. A continuación se efectuó 
el compromiso con nuevos créditos. 
Créditos de pago 
Reconstitución de créditos 
1.37. La Comisión considera que las disposiciones del 
Reglamento financiero sobre reconstitución de créditos 
liberados no le otorga la facultad de dar autorizaciones 
presupuestarias. 
Lo que el legislador comunitario sí ha reconocido a la 
Comisión mediante la nueva disposición que figura en el 
apartado 6 del artículo 7 del Reglamento financiero es 
simplemente la facultad discrecional de «restablecer» 
( = reconstituir) la autorización —autorización que la 
propia autoridad presupuestaria había concedido al abrir 
los créditos correspondientes— en el respeto de unos 
criterios muy concretos y con el objeto de hacer el mayor 
uso posible de dichos créditos una vez autorizados. 
Observaciones generales 
1.38-1.39. La Comisión considera que en el espíritu 
del apartado 6 del artículo 6 del Reglamento financiero 
conviene averiguar si las medidas por las que se prevé una reconstitución forman parte de un conjunto que cuente 
con un mismo propósito y objetivos y si las mismas están 
sujetas a un mismo marco normativo y económico. 
Además, hay que verificar si su supresión definitiva 
menoscabaría el alcance y evaluación de la actividad 
comunitaria tal como fue concebida por el legislador y 
presupuestada por la autoridad. En ese caso nos 
encontraríamos en presencia de un programa. 
La disposición del artículo 6 del Reglamento financiero 
según la cual no se puede reconstituir un crédito de 
compromiso si el presupuesto del ejercicio cuenta con las 
disponibilidades necesarias para la realización del 
programa inicialmente previsto, en la práctica no resulta 
muy operativa. Efectivamente, cuando se elabora el 
anteproyecto de presupuesto no se puede hacer ninguna 
hipótesis sólida sobre los créditos que se irán liberando 
hasta que se adopte el presupuesto y aún menos sobre 
aquéllos cuya reconstitución habrá que prever. Como, 
por otra parte, la decisión de reconstitución debe tener 
lugar antes del 15 de febrero, es decir, justo al comienzo de 
la ejecución efectiva del presupuesto, resulta que por esas 
fechas ya se puede suponer que el presupuesto que se 
adopte no incluirá las disponibilidades necesarias. 
Por otra parte, el texto tipo de los comentarios 
presupuestarios, que establece que los créditos del 
ejercicio en curso también están destinados a cubrir 
medidas pendientes de compromiso, resulta imprescindi­
ble para poder cumplir con la disposición del Reglamento 
financiero que establece que los créditos de pago 
prorrogados deben utilizarse únicamente después de los 
créditos del ejercicio. 
Reconstitución en el presupuesto de 1989 
de créditos liberados en 1988 
1.40. El hecho de que se recurriera a una gran parte de 
los créditos reconstituidos de la sección Garantía del 
FEOGA demuestra que la decisión de la Comisión era 
necesaria y estaba justificada. Así pues, no se trata de la 
práctica de volver a comprometer créditos casi sistemáti­
camente. 
1.41. La Comisión comparte las dudas del Tribunal 
sobre la noción de programa aplicada a la antigua 
normativa sobre fondos estructurales. En 1989 tuvo que 
aplicar esa noción a situaciones que no se prestaban a una 
concepción lo suficientemente precisa de la noción de 
programa, lo que explica las dificultades traídas a 
colación por el Tribunal. La reforma de los fondos ha 
clarificado los conceptos (el de CCA, en concreto) y 
permitirá una aplicación más eficaz de la correspondiente 
disposición. 
1.42. Tal como indicó la Comisión en su respuesta a los 
puntos 1.38 y 1.39, el análisis de las actividades del FSE 
revela que, aunque antes de 1989 desconocía la noción de 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 223 
programa stricto sensu, varias de sus intervenciones se 
pueden agrupar en unidades asimilables a programas. 
Reconstitución en el presupuesto de 1990 
de créditos liberados en 1989 
1.43 -1.45. Es evidente que el artículo 11 del acuerdo 
interinstitucional no puede servir de base jurídica para 
reconstituir un crédito. Por el contrario, sí excluye que se 
puedan anular definitivamente créditos correspondientes 
a programas plurianuales y ofrece a los créditos liberados 
la alternativa siguiente: o bien que sean reconstituidos de 
acuerdo con el procedimiento del artículo 6 del Regla­
mento financiero o bien que, una vez anulados, su 
importe sea objeto de una transferencia de dotación 
mediante el aumento de las perspectivas financieras para 
el año siguiente. Por lo tanto, las decisiones de reconstitu­
ción de créditos correspondientes, en concreto, a los 
Fondos estructurales, deben aprobarse únicamente en un 
contexto muy particular, que el Reglamento financiero 
no alcanza a definir. 
La Comisión estima que a la luz de esta interpretación se 
respetaron las condiciones del artículo 6 del Reglamento 
financiero. 
Efectivamente, los créditos de los Fondos estructurales 
revisten las características siguientes: 
— por una parte, se inscriben en el marco de actividades 
de una programación que incluye desde la fijación 
ejercicio por ejercicio de los créditos hasta 1993 hasta 
la determinación de los calendarios de los CCA y de 
los programas operativos que constituyen el instru­
mento principal de su aplicación; 
por otra parte, al fijarse año por año no incluyen 
ninguna disponibilidad para compromisos distintos 
de los que se hayan previsto para cada nuevo ejercicio 
en el marco de dicha programación. 
La Comisión señala por otra parte (véase la decisión 
sobre el FSE) que, en su apreciación de los importes que 
debían reconstituirse o represupuestarse posteriormente, 
se esforzó por respetar las posibilidades de ejecución. 1.46. La reconstitución de dichos créditos era necesaria 
para realizar los objetivos del antiguo programa «Fisión-
Gestión y almacenamiento de residuos radiactivos» por 
el que no se había consignado ningún crédito en el 
presupuesto de 1990. 
1.47. Los 47,8 Mió ECU se reconstituyeron para poder 
finalizar antiguos programas de ayuda alimentaria, 
constituidos íntegramente por los costes de transporte. 
1.48. Las reconstituciones se revelaron necesarias para 
evitar que el recurso, en principio excepcional, por parte 
del BEI a la garantía del presupuesto para los préstamos 
concedidos a los países de la cuenca mediterránea 
provocara de nuevo una insuficiencia crediticia y 
retrasara por ello la finalización de los protocolos 
financieros. 
Conclusiones sobre la aplicación de las nuevas normas 
de disciplina presupuestaria 
1.49. La Comisión considera que se ha realizado un 
decisivo progreso gracias a la introducción en el artículo 1 
del Reglamento financiero de la disposición que establece 
la fijación de una «fecha límite de ejecución» en las 
acciones plurianuales. 
Sin embargo, en su opinión no se puede ir más lejos por lo 
que a la normativa se refiere: efectivamente, es evidente 
que la «fecha límite» depende necesariamente del 
contexto en el que deba llevarse a cabo cada acción 
plurianual. Por consiguiente, corresponde al ordenador 
de pagos efectuar esa apreciación caso por caso y 
eventualmente en contacto con el beneficiario, sin que sea 
posible ni realista prever normas de carácter general, que 
por fuerza serían abstractas y teóricas. 
Por lo que se refiere a la posibilidad de que se excedan 
algunos plazos, corresponde a la Comisión el sopesar, 
también caso por caso, la conveniencia de admitir, en 
función de su justificación, una adaptación de los plazos o 
decidir la suspensión de la intervención. 
1.50. La Comisión considera haber aplicado rigurosa­
mente las normas sobre prórrogas. 
224 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Efectivamente, las prórrogas no automáticas no represen­
tan sino un porcentaje muy pequeño de los créditos no 
utilizados (créditos de compromiso ajenos al FEOGA), es 
decir: 
Prórrogas no automáticas 15,929 Mió ECU 
= = 1,05 %. 
Créditos no utilizados 1 516,76 Mió ECU 
durante 1988 
1.51 - 1.52. Las respuestas de la Comisión a los puntos 
1.35 y siguientes demuestran que efectivamente tiene en 
consideración una serie de elementos a la hora de decidir 
la reconstitución de créditos. Dichas respuestas ponen de 
manifiesto la dificultad con que tropieza la Comisión 
para conciliar dos objetivos contradictorios. Por una 
parte, se trata de imponer un mayor rigor en la ejecución 
del presupuesto fortaleciendo el principio de la anualidad. 
Y, por otra, existe la clara voluntad por parte de la 
autoridad presupuestaria de conseguir una total ejecu­
ción de los créditos concedidos por considerar que las 
dotaciones se consignan no como un límite de utilización, 
sino como un objetivo que hay que alcanzar. El artículo 
11 del acuerdo interinstitucional es buena prueba de ello. 
Las cifras demuestran el esfuerzo de la Comisión por 
conseguir un mayor rigor en este ámbito. En 1989 los 
créditos reconstituidos sólo constituían el 38 % de los 
créditos liberados y en 1990 el 25 %. 
Para mejorar el seguimiento de los créditos reconstitui­
dos, la Comisión adaptó sus programas informáticos de 
modo que se pudieran aislar más fácilmente en el 
transcurso del ejercicio las liberaciones que podrían dar 
lugar a una reconstitución de créditos. Asimismo, la 
Comisión tiene previsto identificar concretamente cada 
liberación, que en el transcurso del ejercicio siguiente 
acaba por consumir los créditos reconstituidos. Por 
último, la Comisión establecerá en el futuro una 
separación entre créditos prorrogados y créditos reconsti­
tuidos en la presentación de la cuenta de gestión. 
Respeto del principio de especialización 
presupuestaria 
Gestión no diferenciada de los créditos 
de ayuda alimentaria 
1.55. Efectivamente los créditos para ayuda alimentaria 
se reparten en varias líneas presupuestarias. Sin embargo, 
en este ámbito, es imposible hacer abstracción del hecho 
de que el programa de ayuda alimentaria constituye un 
conjunto que se aprueba globalmente y se expresa 
mediante compromisos o previsiones de cantidades de 
productos por suministrar. En el marco de las disposicio­
nes reglamentarias, la Comisión está empeñada en 
ejecutar del mejor modo posible el programa aprobado. 
Sería difícil aceptar que no se entregara una parte de la 
ayuda prevista por razones puramente formales existien­
do como existen disponibilidades en el conjunto de las 
dotaciones destinadas a dicho programa. Utilización de los créditos del ejercicio 
Porcentaje de utilización de los créditos 
1.57. La Comisión confirma que su sistema de contabi­
lidad central en el futuro debería permitir que se llevara a 
cabo un seguimiento de la liquidación de los compromi­
sos basado en la comparación entre pagos y liberaciones, 
por una parte, y en las previsiones de liquidación con 
arreglo a un calendario concreto, por otra. 
Identificación de los porcentajes bajos 
de utilización presupuestaria 
1.62. La Comisión es consciente de la infrautilización de 
los créditos destinados a los PIM y a lo largo de todo el 
año 1989 ya dio explicaciones por las dificultades con que 
tropieza la ejecución de dichos créditos en algunos 
Estados miembros. Reiteradamente ha instado a esos 
Estados beneficiarios a que aceleren la gestión de los 
programas. 
Por lo que se refiere a las medidas de la PAC, cabe hacer 
las siguientes puntualizaciones: 
a) El artículo 380 no debería incluirse en las partidas de 
infrautilización porque del total de 6,7 Mió ECU de 
créditos consignados 5 Mió ECU, es decir, el 75 %, se 
reservan al Fondo de emergencia veterinaria que 
únicamente interviene en caso de aparición de 
epizootias y su utilización, naturalmente, no es 
previsible. 
b) La infrautilización del artículo 381 se debe a la 
presentación tardía por parte de los Estados miem­
bros de su solicitud de devolución. 
c) Por lo que se refiere a las inspecciones en el sector 
agrario (artículo 382), gran parte de las liberaciones se 
concentra en el segundo semestre del ejercicio y su 
liquidación se realiza en el transcurso del siguiente. 
d) Por lo que se refiere a las estadísticas (artículo 385), la 
principal causa de la infrautilización de los créditos 
fue que el programa griego no se realizó al ritmo 
previsto en la decisión del Consejo por razones que 
tienen que ver con las restricciones económicas (plan 
de austeridad) impuestas por el Gobierno griego. 
e) Por otra parte, la infrautilización de los créditos de 
pago del artículo 387 (bosques) se debe a los retrasos 
en la ejecución de los trabajos de protección forestal 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 225 
contra incendios, retrasos que hay que atribuir a las 
condiciones climáticas que tienen una enorme 
influencia en el ritmo de realización de los trabajos 
dado su carácter estacional. 
Resultado del ejercicio 
1.64. La Comisión reconoce que, de acuerdo con el 
Reglamento financiero, el saldo del ejercicio 1987 debiera 
haberse consignado íntegramente, es decir, 521,6 Mió 
ECU como ingresos en 1988. Sin embargo, dado que la 
autoridad presupuestaria lo había incluido en las 
previsiones de ingresos de 1988 por un importe de sólo 
500 Mió ECU y en el de 1989 por 21,6 Mió ECU, la 
Comisión respetó esa imputación en dos ejercicios. Sin 
embargo, señala que, tanto en las cuentas de 1988 como 
en las de 1989, esa contabilización ha sido objeto de los 
comentarios pertinentes. 
En 1988 la Comisión no presentó ningún anteproyecto de 
presupuesto rectificativo y suplementario por el resto del 
saldo presupuestario del ejercicio 1987 por tratarse de una 
suma escasa. 
Efectivamente, el superávit de 21 Mió ECU con respecto 
al importe de 500 Mió ECU del saldo presupuestario 
estimado y consignado en el presupuesto de 1988 no 
justificaba que se emprendiera un procedimiento tan 
farragoso como el necesario para la aprobación de un 
presupuesto rectificativo y suplementario. 
1.65. En 1990 la Comisión no consignó los 780 Mió 
ECU en un presupuesto rectificativo y suplementario 
puesto que ello hubiera requerido la fijación de un tipo 
uniforme de IVA inferior al tipo previsto en el apartado 4 
del artículo 2 de la Decisión de 24 de junio de 1988 por la 
que se establece el sistema de recursos propios de la 
Comunidad. 
El Parlamento apoyó la interpretación de la Comisión 
mientras que el Consejo la desaprobó y apeló al Tribunal 
de Justicia. OBSERVACIONES SOBRE LA LEGALIDAD 
Y LA REGULARIDAD DE 
LAS OPERACIONES REGISTRADAS 
DURANTE EL EJERCICIO 
Recursos propios tradicionales 
Entrada en vigor de la Decisión 88/376/CEE 
1.66. A la espera de la entrada en vigor de la nueva 
decisión, los Estados miembros tenían derecho de 
acuerdo con la Decisión de 1976 a que se les devolvieran 
los gastos de recaudación de los recursos propios. Sin 
embargo, debido a la falta de créditos la Comisión se veía 
en la imposibilidad de respetar ese derecho. Así pues, en 
cuanto la autoridad presupuestaria hizo prueba, adop­
tando el presupuesto del ejercicio 1988, de su voluntad de 
aplicar el procedimiento de la retención de gastos, la 
Comisión instó a los Estados miembros a que efectuaran 
la correspondiente deducción. De este modo, la Comisión 
pudo respetar también el propósito de la legislación 
vigente. Por lo que se refiere a las consecuencias para la 
tesorería de la Comisión, cabe recordar que durante el 
período comprendido entre febrero y junio la Comisión 
mantenía en sus cuentas los gastos de recaudación. 
Hasta el 1 de febrero de 1989, fecha de entrada en vigor de 
la decisión, los Estados miembros no pudieron reconocer 
como recursos propios los derechos de aduana CECA 
correspondientes al ejercicio de 1988. De acuerdo con lo 
dispuesto en el reglamento de aplicación, los Estados 
miembros los pusieron a disposición de la Comisión al 
vigésimo día del segundo mes siguiente al reconocimien­
to. 
Contabilización de los importes puestos a disposición 
por los Estados miembros 
1.67. Los servicios de la Comisión cursan las órdenes de 
cobro en cuanto reciben los estados mensuales de la 
contabilidad de los recursos propios de los Estados 
miembros. Dado que el reglamento establece la transmi­
sión de dichos estados a la Comisión al mismo tiempo que 
se ingresan los recursos en las cuentas de la Comisión, no 
es posible cursar las órdenes antes de haber recibido los 
datos contables. De todas maneras, de ello no se puede 
derivar ningún tipo de pérdida en los recursos. 
La Comisión no solicitó intereses a Portugal puesto que el 
importe de que se trataba era inferior a 200 ECU; 
efectivamente, los gastos de la Comisión y del Estado 
miembro por la recaudación de pequeñas cantidades de 
intereses no están justificados. Sin embargo, en 1990, la 
^o diario Oficial de las Comunidades Europeas LlLL^u 
Comisiónsireclamóinteresesal^.eino Cánido.Por loque 
se refiereaCrecia, la Comisión estáala espera de recibir 
información sobrelostipos de interésyencuantola 
reciba le transmitirá la correspondiente reclamación de 
intereses. 
CoBt^óü^c^ÓBde^ÚB^rte^de^v^e^ 
de^c^e^de^e^ec^e^ 
L^. L^urante sus inspecciones los servicios de la 
comisión examinan la exactitud de los importes corres-
pondientesalos periodos objeto de las inspecciones, que 
los astadosmiembrosdeducenconarregloalosacuerdos 
celebrados con terceros paísesyotros territorios mención 
nados por el Tribunal. 
ahecho de que la Comisión contabiliceesos importes no 
implica que losaceptedefinitivamentepuestoquepueden 
producirse rectificaciones tras las inspecciones. 
La periodicidad de las deducciones es reflejo de lo 
dispuesto en los diferentes acuerdos. La armonización de 
la periodicidad no aportará ninguna venta^adada la 
nimiedad de las deducciones. 
131 llde^unio de l^DBE la Comisión dio su acuerdo de 
principioala solicitud italiana de deducción. El acuerdo 
con Italia establece que las cantidades deducidas figuren 
en los estados de cuentas transmitidosala Comisión, 
La Comisión, en su inspección conjunta etectuadadel^ 
al^7de abril de 1^0 ^nltalia,verificó las deducciones 
correspondientes al periodo comprendido entrel^7^y 
1^7 
mediante su carta n^3o^ del léó de ^uniodel^^ la 
Comisión solicitó más información. 
Tras la recepciónye^amen de la información solicitada, 
la Comisión procederá, si es necesario,aetectuar una 
inspección suplementaria, cuyos resultados comunicará 
al Tribunal, 
F^Bde^eú^ul^d^de^ 
Lé^DLBu^. La comisión recuerda que el reglamento 
n^l^o^^ modificado por el reglamenten^ ^^7, 
define las normas con arregloalas que las autoridades 
administrativas de los astados miembros se prestan 
mutuamente ayudaycolaboran con laC^omisión para 
fomentar lanecesariasolídarídadcomunitariayvelarpor 
la correcta y uniforme aplicación de las normativas 
aduanerayagrariayevitar las distorsiones de competen-ciay losintercambiosílegalesy perjudicialespara la 
economía comunitaria. 
T^n el marco de la asistencia mutua, el intercambio de 
informaciónsobre operaciones que sonopodrianser 
contrariasala normativa aduanerayagraria tiene por 
objeto los siguientes aspectos técnicos^ 
— personas sospechosas decometerfraudeseirregulari-
dades, 
— movimientos de mercancías sospechosas. 
— métodosyprocedimientosfraudulentoseirregulari-
dades. 
T^seintercambiodeinformación tiene lugarnormalmente 
al comienzo del reconocimiento de los recursos propios. 
Se trata pues de un te^to sin vocación financiera 
propiamente dicha. 
Por otra parte, en el marco del informe sobre el 
reconocimientoeinspecciónderecursospropios tradicio­
nales quelasautoridadesnacionalesdebentransmitir 
todos los añosala Comisión de acuerdoconlodispuesto 
enelartículo ^delReglamenton^^l^77,algunos 
astados miembros en el pasado incluyeron en sus 
comunicaciones información de tipo general sobre casos 
de fraude relacionados con dichos recursos. 
Sinembargo,apesarderecibiresetipodeinformación,la 
Comisión no ha podido comprobar que las autoridades 
nacíonalespersiganrealmente todos loscasosdefraudeo 
irregularidad,níquelosrecursospropiosencuestiónsean 
cobradosypuestosadisposición de la comisión. 
Lo que antecede permite deducir que la información en 
materia de fraudes e irregularidades, que se le ha 
notificado a la comisión en el marco de los dos 
reglamentos mencionados, no reúne las mismas caracte­
rísticas. 
Sin embargo, en la medida en que la información 
resultantedelaasistenciamutuapongademanifiestoque 
la persecución de algunos casos concretos de fraudeo 
irregularidad haya llevadoopuedallevaralasautorida-
desnacionalesainiciarlosprocedimientosdecobrodelos 
recursos propios defraudados, la Comisión solicitaaesos 
astados miembros que la informen del resultado de 
dichos procedimientos. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 227 
Dado que esa situación era insatisfactoria, se han 
adoptado nuevas disposiciones mediante el Reglamento 
(CEE) n° 1552/89. 
1.73. El Reglamento (CEE) n° 1552/89, por el que se 
deroga el Reglamento (CEE) n° 2891 /77, establece nuevas 
disposiciones en lo que se refiere, por un lado, a la 
notificación semestral obligatoria a la Comisión de los 
casos de fraude e irregularidad por un importe correspon­
diente a recursos propios tradicionales superior a 10 000 
ECU y, por otro, a la teneduría de una contabilidad para 
los recursos propios reconocidos y otra distinta para los 
no cobrados. 
Con la aplicación del nuevo reglamento se podrán paliar 
las deficiencias de la anterior normativa. 
Efectivamente, la Comisión está creando una vinculación 
sistemática entre la información de que dispone sobre los 
casos de fraude o irregularidad y la contabilización de los 
recursos propios para poder verificar que las autoridades 
nacionales hayan reconocido, contabilizado, cobrado y 
transmitido los recursos propios con la debida diligencia. 
Recursos propios IVA-PNB 
e ingresos diversos 
Gestión de los recursos propios procedentes del IVA 
1.74. La Comisión ha elaborado un sistema de gestión 
de objeciones y puntos controvertidos (véase punto 1.80). 
La Comisión intenta administrar sus inspecciones y 
cualquier corrección que resulte de ellas de acuerdo con la 
legislación y el modo más racional y justo posible, tanto 
para la Comunidad como para todos los Estados 
miembros, en los casos en que no exista una base jurídica 
lo suficientemente clara. Algunas veces, especialmente 
cuando ambas partes buscan con ahínco un método de 
cálculo aceptable, es necesario ser pragmático y la 
experiencia de la Comisión es que ese pragmatismo 
produce en general resultados equitativos y beneficiosos. 
La alternativa a tal enfoque —el inmediato recurso a 
procedimientos legales— no garantiza mejores resultados 
ni más rápidos, e incluso puede tener como consecuencia 
que se prolonguen los plazos y se recauden menos 
recursos propios. 1.75. El Tribunal hace referencia a varias reservas sobre 
las que a 31 de diciembre de 1989 todavía no se había 
tomado ninguna medida ejecutoria. 
Desde entonces, la situación ha evolucionado considera­
blemente. En efecto, según el registro de la Comisión, de 
las treinta y tres reservas mencionadas por el Tribunal, 
ocho se retiraron al establecerse el documento recapitula-
tivo una vez aceptadas por la Comisión las expücaciones 
del Estado miembro. Otras doce se retiraron dado que el 
Estado miembro efectuó la corrección solicitada, cinco ya 
dieron lugar a procedimientos de infracción y tres a 
órdenes de cobro. 
Las cinco reservas restantes se refieren a interpretaciones 
controvertidas de la normativa comunitaria o a algún 
aspecto técnico del cálculo de algún elemento de la base 
IVA. Los recursos propios implicados son muy poco 
importantes o de difícil estimación. En este último caso, 
no se excluye que la solución definitiva dé lugar a una 
devolución por parte de la Comisión. 
La Comisión ya indicó en sus respuestas al informe de 
1988 que no todas las reservas requieren una consigna­
ción en las cuentas o la fijación de un plazo. Todo 
depende del estado de las negociaciones con el Estado 
miembro de que se trate. 
1.76. Por lo que se refiere a la recaudación por parte de 
Italia de trece mensualidades de IVA frente a las doce que 
se mencionan en su estadillo, la Comisión siguió los 
procedimientos habituales, que requieren que, antes de 
que se dé curso a la orden de cobro, se cumplan los 
siguientes pasos: 
— que se detecte la infracción durante la inspección (5-7 
de diciembre de 1989); 
— que se envíe al país el informe de inspección (30 de 
enero de 1990); 
— que se tengan en cuenta los comentarios del país (28 
de mayo de 1990). 
Italia, en sus comentarios, reconoció la legitimidad de los 
argumentos de la Comisión. La base IVA para el año 
1988 se incrementó debidamente; los recursos propios 
correspondientes se abonarán con arreglo al saldo del 1 de 
diciembre de 1990. 
1.77 -1.78. La Comisión se congratula del éxito 
cosechado al obtener en 1989 unos recursos propios 
suplementarios por el IVA de 19,2 Mió ECU gracias a las 
rectificaciones de los años 1979-1986, sobre muchas de las 
228 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
cuales se llegó a un acuerdo sólo tras largas negociaciones 
con el Estado miembro. 
La Comisión no reclamó intereses porque esos pagos, al 
proceder de rectificaciones, no se efectuaron con retraso. 
Efectivamente, el artículo 10 ter del Reglamento (CEE) 
n° 2892/77 ofrece la posibilidad de efectuar rectificacio­
nes en varios estadillos anuales a la vez, y el apartado 6 del 
artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 2891/77 fija los 
plazos para el pago de los correspondientes recursos 
propios. Los nuevos Reglamentos (CEE) n° 1552/89 y 
n° 1553/89 contienen análogas disposiciones. 
En el caso mencionado por el Tribunal (descuento de base 
de las 140 primeras representaciones teatrales), Francia 
procedió, a requerimiento de la Comisión, a efectuar una 
evaluación a tanto alzado del contencioso, y en 1986 
acabó por abonar el importe de los intereses de demora. 
Sin embargo, la Comisión se mostró en desacuerdo con el 
cálculo y Francia procedió a realizar un estudio más 
completo. Los importes establecidos a raíz de dicho 
estudio fueron verificados y aceptados en la inspección de 
la base IVA 1987 y se tomó buena nota de los mismos y de 
las demás rectificaciones con arreglo a lo dispuesto en el 
párrafo 3 del apartado 1 del artículo 10 ter del Reglamen­
to (CEE) n° 2892/77 modificado, en el estado recapitula-
tivo del 30 de junio de 1989. En este caso no había por qué 
aplicar intereses de demora. 
1.80. La Comisión toma buena nota de la recomenda­
ción del Tribunal por lo que se refiere a la revisión de los 
« procedimientos en materia de cobro de recursos propios 
IVA». 
El método de cálculo implica la reconstitución de la base 
armonizada de los recursos IVA a partir de los ingresos. 
Sin embargo, dicha reconstitución nunca es el resultado 
mecánico de la información que figura en las estadísticas 
nacionales. Como bien sabe el Tribunal, los datos 
disponibles proceden de fuentes heterogéneas y se refieren 
a fenómenos de distinta naturaleza e incluso a veces han 
sido concebidos para un uso que nada tiene que ver con la 
fiscalidad indirecta. De modo que son inevitables las 
diferencias por lo que se refiere a su fiabilidad, 
interpretación y, en su caso, mejora. 
Dicho lo cual la Comisión, en el proceso de reflexión 
iniciado al respecto, tuvo en cuenta los comentarios del 
Tribunal que figuran en su informe anual correspondien­
te al ejercicio de 1988. 
El resultado de todo ello es un nuevo enfoque cuyo 
resultado práctico, que ya se ha obtenido, es el de la 
aplicación de la norma general del vencimiento de las 
reservas. Cualquier reserva que se exprese en el momento 
de la inspección IVA correspondiente al año « n » vence el 
primer día laborable del mes de diciembre del año 
«n + 2». Evidentemente, se pueden establecer excepcio­
nes a dicha norma cuando surjan dificultades de orden 
técnico relacionadas sobre todo con el cálculo o la 
interpretación definitiva de un texto jurídico. Cobros e ingresos destinados a equilibrar 
el presupuesto general e ingresos IVA 
1.81. La legislación comunitaria no estableció en su día 
calendario alguno para el pago de las partes correspon­
dientes a los Estados miembros de los ingresos destinados 
a equilibrar el presupuesto. Por lo tanto, la Comisión no 
solicitó de España ningún tipo de interés por el pago del 
suplemento. 
Los importes consignados en concepto de IVA en el 
presupuesto del ejercicio 1989 se basaron en la Decisión 
del Consejo de 24 de junio de 1988 referente al sistema de 
recursos propios. Sin embargo, dado que la decisión entró 
en vigor el 1 de febrero de 1989, durante el mes de enero de 
ese mismo año todavía no regía la base jurídica 
reguladora del pago a la Comisión de los importes en 
cuestión. Todavía seguía vigente la Decisión del Consejo 
de 7 de mayo de 1985. En ausencia de la base jurídica para 
el pago, el primer día laborable de enero de 1989 previsto 
en el párrafo 4 del apartado 3 del artículo 10 del 
Reglamento (CEE) n° 2891/77, el Reino Unido abonó un 
doceavo del importe consignado en el presupuesto 
rectificativo y suplementario del ejercicio de 1988. Sin 
embargo, en cuanto se publicó la nueva decisión, el Reino 
Unido actualizó sus pagos y la Comisión no solicitó 
intereses de demora puesto que el Reino Unido no había 
infringido la normativa comunitaria. 
FEOG A-Garantía 
Gestión de los anticipos 
1.84. Habida cuenta del marco reglamentario de la 
imputación de la tasa de corresponsabilidad, la solución 
adoptada era la única posible. 
Pesca 
1.85 -1.86. Los servicios de la Comisión examinarán al 
elaborar el próximo anteproyecto de presupuesto la 
posibilidad de establecer una distinción entre todos los 
créditos de la línea 4200 para evitar el problema 
mencionado por el Tribunal. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 229 
FEOG'A-Orientación Elaboración de los marcos comunitarios de apoyo 
y asistencia técnica (línea B 554) 
Devoluciones a los Estados miembros 
1.87. La Comisión tendrá en cuenta las puntualizacio-
nes del Tribunal cuando regularice las devoluciones de los 
gastos correspondientes a 1989. 
1.88. La Comisión, en sus respuestas a los puntos 6.65 -
6.63, expone el motivo por el que admitió la participación 
comunitaria en dichos gastos. 
FEDER 1.92. La Comisión velará por que en el futuro no se 
vuelvan a producir esas situaciones. 
Ámbito social 
Volumen de las operaciones financiadas 
por el Fondo Social Europeo (FSE) 
en las regiones prioritarias 
Justificantes 
1.89. Las deficiencias que se critican en la transmisión al 
Tribunal de los principales justificantes tienen su origen 
en las dificultades inherentes a la reorganización de su 
gestión y transmisión por parte de los Estados miembros 
a la Comisión a raíz de la reforma de los Fondos. 1.94. Durante el ejercicio 1989, el FSE, de acuerdo con 
las disposiciones transitorias adoptadas en el marco de la 
reforma de los Fondos estructurales, siguió funcionando 
con arreglo a las disposiciones anteriormente en vigor y, 
en concreto, con arreglo a la Decisión 85/568/CEE). Sin 
embargo, ya se están aplicando las nuevas normas a la 
realización de dicha reforma y, en concreto, a la 
definición de los nuevos objetivos y formas de interven­
ción, así como al objetivo general de concentrar las 
intervenciones de los Fondos estructurales. 
Gestión de los compromisos del FEDER (línea B 500) 
1.90. El Tribunal reitera su crítica de años anteriores a 
la técnica de comprometer créditos por tramos anuales en 
el marco del Fondo regional. Esa crítica se dirige sobre 
todo a la normativa comunitaria que la Comisión ejecuta 
escrupulosamente. Efectivamente, tanto el Reglamento 
(CEE) n° 1784/84 como el nuevo Reglamento (CEE) 
n° 4253/88 estipulan explícitamente que los compromisos 
presupuestarios de una duración igual o superior a los dos 
años deben por regla general realizarse por tramos 
anuales. En el capítulo 7 la Comisión explica con todo 
detalle los motivos que le han llevado a adoptar esa 
disposición. Brevemente, se trata de vincular lo más 
estrechamente posible el compromiso presupuestario a 
los progresos realizados in situ. Con ese sistema se evita la 
creación de compromisos pendientes de liquidación, que 
incrementan la carga del pasado. Por último, se evita 
también bloquear créditos que podrían destinarse a otros 
fines. 
1.91. Las deficiencias detectadas por el Tribunal no se 
volvieron a producir puesto que se modificaron conse­
cuentemente las medidas de control por lo que se refiere, 
en concreto, a la concesión del visado para compromisos. Así pues, la observación del Tribunal es correcta, pero la 
Comisión señala, por su parte, que el pequeño exceso 
registrado durante ese período transitorio no ocasionó 
perjuicio alguno a las medidas anteriores y, sin embargo, 
está ampliamente justificado por el propósito de conse­
guir una adaptación lo más rápida posible de las 
intervenciones del FSE a los objetivos de la reforma de los 
Fondos y, en concreto, de una mayor concentración. 
Investigación y energía 
1.95. Por lo que se refiere al programa Esprit, la 
Comisión ha examinado con todo detalle los diez 
expedientes mencionados y estima que en la época en que 
se realizó la inspección no estaba capacitada para 
proceder con todo el rigor necesario a archivar algunos de 
dichos expedientes. No obstante, ha tomado las medidas 
necesarias para archivar progresivamente todos los 
expedientes y, además, se dispone a implantar un sistema 
de examen regular de los mismos. En el sector de la 
energía, la Comisión tomó nota de los comentarios del 
Tribunal y efectuó las liberaciones de créditos necesarias. 
230 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Operaciones del título 9 Desestimación de la denegación de visado 
del interventor 
Ayuda alimentaría 1.98. El Reglamento financiero exige la comunicación 
al Tribunal únicamente de las desestimaciones de 
denegación de visado. 
1.96. La Comisión se esfuerza por establecer un único 
compromiso en concepto de «restos de programas 
anteriores». Habida cuenta de las fluctuaciones de los 
precios, que pueden registrar notables diferencias a lo 
largo de un programa (de uno a dos años), es posible que 
se necesiten unos compromisos suplementarios. Sin 
embargo, dichos compromisos corresponden siempre a 
programas anteriores. Efectivamente, las denegaciones de visado son únicamen­
te actos preparatorios de carácter interno que el Tribunal 
podrá, no obstante, consultar en el marco del examen 
concreto de cada uno de los expedientes referentes a los 
gastos e ingresos. 
Ayuda a Bangladesh OBSERVACIONES SOBRE 
LA PRESENTACIÓN Y EL MODO 
DE LLEVAR LAS CUENTAS 
1.97. El Tribunal descubrió varias operaciones que, en 
su opinión, no cumplían la normativa comunitaria y que 
dieron lugar a los siguientes comentarios: Balance financiero de las Comunidades 
Balance financiero de la Comisión 
a) La modificación se ajustó al objetivo del proyecto 
acordado en la nota de financiación y únicamente se 
introdujeron cambios en las normas de desarrollo. Bienes en alquiler 
b) Se autorizó la transferencia sobre la base de órdenes 
de ejecución visadas, que habían sido verificadas y 
aprobadas por asistentes técnicos de la CEE. 1.100. La Comisión está dispuesta a aceptar la sugeren­
cia del Tribunal y estudiará en conexión con las demás 
instituciones el modo de incluir en los comentarios sobre 
el balance datos referentes a los bienes en alquiler. 
c) El retraso en los pagos mencionado por el Tribunal 
tuvo su origen efectivamente en un error humano. La 
Comisión velará por que no se vuelva a producir un 
error semejante. 
d) Tuvo lugar un acuerdo firme y oficial sobre el uso 
estratégico sectorial de los Fondos que se ajusta 
totalmente a las orientaciones que figuran en el 
reglamento para el uso de los fondos Compex; la 
autorización de las transferencias sobre esa base ha 
tenido un rápido efecto positivo en la balanza de 
pagos —otro de los requisitos principales de los 
reglamentos Compex. 
e) Véanse las respuestas que figuran en el punto 10.54. Fondos de maniobra 
1.101. a) La Comisión considera que, si hay que 
respetar la normativa, su gestión financiera debe tener en 
cuenta la necesidad de velar por la labor de sus servicios. 
El incremento temporal del fondo de maniobra es una 
solución pragmática que le permitió a la Oficina de 
Publicaciones proseguir con sus actividades a la espera de 
que se le aumentaran los créditos. La Comisión señala 
que la transferencia tuvo lugar durante el mismo ejercicio, 
habiéndose respetado, por lo tanto, el principio de la 
anualidad presupuestaria. 
b) El envío del Diario Oficial a los abonados de la 
mayor parte de los Estados miembros se efectúa a través 
de una empresa privada que se encarga de recoger los 
Diarios Oficiales en la Oficina de Publicaciones, y 
enviarlos por la vía más rápida a los países de destino y 
entregarlos a los servicios postales de los mismos. Esta 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 231 
operación diaria implica el pago regular por parte del 
contratante de los gastos de franqueo y transporte aéreo 
en cada país destinatario en el momento de la entrega de 
los envíos; por lo que se refiere en concreto a los gastos de 
franqueo, se trata de costes que normalmente deberían 
correr a cargo de la Oficina. La Comisión considera que la 
importancia de las sumas que el contratante debe pagar 
anticipadamente justifica la creación de un fondo de 
maniobra calculado a partir de la media mensual de los 
costes de envío del Diario Oficial. 
Durante la elaboración del proyecto de contrato por el 
que se establece el sistema de envío del Diario Oficial a los 
abonados, el servicio jurídico solicitó a la Oficina de 
Publicaciones que creara un sistema de garantía bancaria 
que garantizara una correcta ejecución de las obligacio­
nes contractuales del transportista para con la Oficina. 
En caso de incumplimiento por parte del contratante, la 
Oficina de Publicaciones está capacitada para percibir 
una indemnización por el perjuicio causado descontando 
una parte de la garantía o quedándose con su totalidad. 
Por lo tanto, cada una de las siguientes nociones responde 
a necesidades distintas: 
— por una parte, los elevados gastos en que incurre la 
Oficina por lo que se refiere a la empresa encargada 
del transporte; 
— por otra, la necesidad de la Oficina de preservar sus 
intereses frente a cualquier riesgo de ejecución 
errónea del contrato. 
Por lo tanto, el fondo de maniobra tiene una razón de ser 
propia y no tiene por objeto ni por efecto alimentar la 
garantía bancaria. 
La única relación posible entre ambas disposiciones es 
que el sistema de garantía bancaria se instauró justo 
cuando la Oficina puso a disposición del contratante un 
fondo de maniobra para sus desembolsos cotidianos. 
c) Dicho anticipo se concedió en compensación del 
paso de 30 a 60 días de los plazos para el pago de las 
facturas de la agencia de viajes. 
Los servicios de la Comisión examinan los métodos de 
gestión de los anticipos por gastos de misión que pudieran 
provocar la disminución e incluso supresión de los 
mismos. Contabilización de las operaciones realizadas 
por las delegaciones en el exterior 
1.102. La creación el 1 de enero de 1988 de la dirección 
de administración de delegaciones llevó a dividir las 
labores de administración presupuestaria y contable de 
las delegaciones comunitarias en el exterior, competencia 
hasta entonces de la AEC y de la UBE, entre tres 
direcciones generales de la Comisión: 
— DG IX-DAD, en calidad de ordenador de pagos 
gestor; 
— DG XIX, en calidad de contable y tesorero; 
— DG XX, en calidad de interventor. 
El 1 de enero de 1988 los efectivos de la DAD estaban 
compuestos en su mayoría por funcionarios destacados 
de la AEC y reintegrados en la DG IX-DAD. 
La DAD se dedicó a organizar su nueva gestión en el 
espíritu de la separación de funciones prevista en el 
Reglamento financiero. 
Por lo tanto, los gastos de la DAD efectuados a partir de 
1988 se trasmitieron a la contabilidad de la Comisión, y 
los gastos correspondientes a los créditos de la AEC 
trasladados de 1987 a 1988 se contabiüzaron en la 
contabilidad de la AEC y se incluyeron en su balance y 
cuenta de gestión. 
Sin embargo, dado que durante los años 1988 y 1989 nos 
hallábamos todavía en una fase transitoria, la Comisión 
recurrió a la red bancaria de la AEC para garantizar la 
continuidad de la gestión de las delegaciones. 
En 1988 y 1989 algunos funcionarios de la DAD todavía 
actuaban en calidad de contables de la AEC. 
Todas las operaciones efectuadas en 1988 por los 
funcionarios de la DAD que actuaban en calidad de 
contables de la AEC se contabilizaron en la contabilidad 
de la AEC. 
Ya se ha establecido en todas las delegaciones el sistema 
de administración de anticipos autorizado por el 
Reglamento financiero. Las correspondientes cuentas 
bancarias se abren a nombre de la Comisión y se van 
cancelando las cuentas de la AEC. En general, las 
delegaciones transmiten todos los extractos en los plazos 
previstos y en gran medida se recupera el retraso en la 
contabilización definitiva. 
232 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Los servicios de la Comisión se esfuerzan por resolver el 
problema de la regularización de la reinclusión de las 
cuentas y haberes de la AEC en el presupuesto general. 
1.103 -1.105. Desde la creación de la DAD, ésta y la 
AEC crearon una Task Forcé «inventarios » para realizar 
el traspaso a la Comisión de los bienes muebles e 
inmuebles de la AEC. 
Los efectivos con que se contaba y el tiempo disponible no 
permitían la elaboración de un inventario para el 1 de 
enero de 1988. 
Si el Tribunal tiene toda la razón al afirmar que el balance 
de la Comisión del 31 de diciembre de 1986 no refleja la 
realidad, hay que puntualizar que las operaciones de 
inventario que todavía están en curso actualmente 
permitirán garantizar la regularidad y la fiabilidad de los 
resultados puesto que todos los bienes existentes a 31 de 
diciembre de 1988 se incluirán en el estado patrimonial de 
la Comisión. 
1.106 - 1.108. Dada la complejidad del traspaso de las 
actividades de la AEC a la Comisión y de las medidas 
transitorias que hay que adoptar, todavía no ha sido 
posible elaborar una relación completa y definitiva. Los 
servicios la están elaborando y en breve debería estar ya 
disponible. 
1.109 - 1.110. En el momento de la creación de la DAD, 
la Comisión no contaba con ningún instrumento 
informático capaz de gestionar todas las delegaciones 
comunitarias en el exterior. Además, había que organizar 
y repartir el trabajo entre los servicios responsables de la 
Comisión. 
En 1988 todo se hizo a mano y en 1989 la DAD creó el 
programa informático PCI (presupuestos, costes, inspec­
ciones) para gestionar todas las administraciones de 
anticipos y gastos de cada sede. 
Efectivamente, en 1989 todavía se registraron retrasos 
por su carácter todavía transitorio y porque la Comisión 
tenía que recuperar los retrasos acumulados en 1988 y 
principios de 1989. 
En 1990, el programa PCI empezó a funcionar a pleno 
rendimiento y a principios de marzo de 1990 se 
transmitieron a la DG XIX las primeras administraciones 
de 1990 para su contabilización en el sistema Sincom 
En septiembre de 1990, la DAD creará un interfaz entre 
PCI y Sincom para evitar que se den dos codificaciones 
distintas. Cuentas extrapresupuestarias 
1.111. La instalación en 1987 de un nuevo sistema 
informático para la contabilidad general permitió 
mejorar el seguimiento de las cuentas extrapresupuesta­
rias de la Comisión. Esa mejora se tradujo, tal como 
señala el Tribunal, en una reducción de los saldos cuyo 
origen no estaba claro. Gracias también a esa mejora se 
ha conseguido una mayor rapidez en la liquidación de las 
operaciones efectuadas en las cuentas de personal. La 
Comisión tiene la intención de proseguir sus esfuerzos en 
este sentido. Así pues, por lo que hace a la cuenta 
«anticipos por gastos de misiones — Bruselas» mencio­
nada por el Tribunal y en la que figuran el mayor número 
de movimientos de 1987 y 1988 todavía pendientes de 
liquidación a finales de 1989 (1,6% del total de los 
movimientos de dicha cuenta durante los dos últimos 
ejercicios), la Comisión señala que más de la mitad de los 
mismos fueron liquidados durante el primer semestre de 
1990. 
Operaciones sin liquidar o sin regularizar 
en el presupuesto 
1.113. a) A la cuenta corriente «agencia de abasteci­
miento de Euratom » de la Comisión se le carga durante 
todo el ejercicio el importe de los gastos efectuados por la 
Comisión por cuenta de la agencia y se le abona el importe 
de la subvención consignado en el presupuesto general a 
la hora de contabilizar la orden de pago de regularización 
que hace uso de los créditos correspondientes a dicha 
subvención. Por descuido, la propuesta de compromiso y 
la orden de pago que permitían esa regularización no se 
habían realizado a 31 de diciembre de 1989 y el 
interventor se negó a dar su visto bueno a los documentos 
que le presentaron en enero de 1990. Así pues, a 31 de 
diciembre de 1989, la cuenta corriente presentaba un 
saldo deudor correspondiente al importe de la subven­
ción. La autoridad presupuestaria aceptó que esos 
créditos no utilizados fueran objeto de una prórroga con 
arreglo a lo dispuesto en la letra a) del apartado 1 del 
artículo 7 del Reglamento financiero; la ejecución de 
dichos créditos prorrogados permitirá la regularización 
en 1990. 
b) Efectivamente, el servicio pagador no pudo regulari­
zar antes del cierre de 1989 los avances de previsión 
contabilizados fuera de los presupuestos de 1987 y 1988 
correspondientes a tres edificios alquilados por la 
Comisión. Esa regularización tuvo lugar durante el 
primer semestre de 1990, en el caso de dos de esos 
edificios, y, por lo que hace al tercero, tendrá lugar 
durante el segundo trimestre de 1990. 
c) La Comisión es consciente de las anomalías 
mencionadas por el Tribunal: se han creado instrumentos 
informáticos tanto a nivel contable como a nivel pagador 
para acelerar la regularización presupuestaria de los 
varios ingresos que hay que imputar. De hecho, el saldo 
de la cuenta 475109 pasó de 28,7 a 17,2 Mió ECU a finales 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 233 
de 1989. La Comisión aspira a proseguir sus esfuerzos 
para mejorar esa situación. 
Balance consolidado de las Comunidades Europeas 
Cuentas recíprocas entre instituciones comunitarias 
1.114-1.117. Las cuentas recíprocas entre institucio­
nes son rigurosamente controladas por las mismas. La 
falta de una coincidencia exacta al final del año se explica 
en primer lugar por las peculiaridades que revisten las 
imputaciones de cada institución, tales como, por 
ejemplo, algunos créditos y compromisos de la OPOCE. 
En este caso el cierre anual requiere que los otros órganos 
efectúen su cierre antes que la Comisión. La Comisión 
está estudiando las posibilidades de conseguir una mayor 
coincidencia entre los saldos de las cuentas. 
Contabilidad de las operaciones que figuran 
en el balance de la Comisión 
Organización de la contabilidad general 
1.118. La Comisión lamenta no disponer todavía de 
una documentación interna sobre la contabilidad general. 
Como bien dice el Tribunal, durante estos últimos años se 
ha concedido prioridad a la modernización de los 
programas informáticos. Este esfuerzo representa una 
pesada carga no sólo para los servicios informáticos, sino 
también para los servicios contables que, en gran y casi 
exclusiva medida, se dedican a labores de definición de 
necesidades, realización de tests, redacción de manuales 
para los usuarios de esos sistemas y formación de los 
mismos (internos y externos). 
La redacción de manuales sobre procedimientos conta­
bles, que compete a los propios operadores, no pudo 
iniciarse antes de marzo de 1990. Sin embargo, aunque no 
se hayan recogido todavía en el manual, de hecho esos 
procedimientos están vigentes e incluso si «la organiza­
ción de la contabilidad general se basa en gran medida en 
la memoria individual de los funcionarios », un sinnúme­
ro de inspecciones dentro de la contabilidad general o 
entre ésta y las contabilidades auxiliares le permiten a la 
Comisión cerciorarse de la regularidad de su contabili­
dad. 
1.119. La gran mayoría de los movimientos introduci­
dos en la contabilidad general se basa en justificantes en 
los que se indica con precisión, por un lado, de qué operación se trata y, por otro, que proceden de servicios 
exteriores claramente identificables; uno de los objetivos 
del manual de procedimientos que se está redactando es el 
de especificar cómo hay que gestionar, en su debido caso, 
algunas de esas operaciones. Otros movimientos se 
generan mediante interfaces informáticos a partir de 
sistemas de base con arreglo a normas muy precisas. La 
Comisión desea explicitar lo más posible esos movimien­
tos y velará por mejorar todavía más su claridad 
cerciorándose, en concreto, de que no se introduzca 
ningún documento sin justificante, incluso en el caso de 
que su significado sea evidente (corrección de un error, 
por ejemplo). 
Por otra parte, la Comisión señala que los parámetros del 
nuevo sistema informático que utiliza para la contabili­
dad general fueron calculados de modo que pudieran 
cooperar en la descripción de las operaciones contables 
no sólo los justificantes de las mismas, sino también las 
diversas indicaciones de los apuntes contables introduci­
dos en el sistema (identificación del libro de cuentas en el 
que se haya apuntado la operación, codificación analíti­
ca...). 
Tesorería 
Condiciones bancarias ofrecidas a la Comisión : 
remuneración de activos 
1.120. La Comisión ha abierto 65 cuentas en ecus o en 
monedas comunitarias u otras en varios bancos comercia­
les. Además, también dispone de otras cuentas de carácter 
más específico tales como, por ejemplo, las cuentas de 
tesorería, las cuentas de bancos centrales, las cuentas para 
cofinanciaciones bilaterales. 
El incremento en el número de cuentas (147), criticado 
por el Tribunal, se debe a la apertura de cuentas « ad hoc » 
para usos tales como, por ejemplo, la cofinanciación 
bilateral de determinadas medidas de ayuda al desarrollo. 
Por otro lado, la Comisión ha encomendado a varios 
expertos independientes que examinen el número y la 
gestión de dichas cuentas. Los primeros resultados se 
esperan para primeros de 1991 (véase el punto 1.124). 
1.121. La Comisión se esfuerza constantemente por 
mejorar el seguimiento de las condiciones bancarias y, por 
esa razón, ya ha empezado a efectuar inspecciones 
internas en la gestión de la tesorería. En este sentido se 
han llevado a cabo negociaciones con los bancos, que, en 
algunos casos, ya han tenido como consecuencia una 
mejora de dichas condiciones. Además, ya se han 
publicado varias licitaciones. Incluso se ha dado el caso 
de que se haya decidido un cambio de establecimiento. En 
la primavera de 1990, el contable de la Comisión remitió a 
los responsables de llevar las cuentas unas notas en las que 
234 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
se incluían normas de procedimiento por lo que a las 
negociaciones y seguimiento de las condiciones bancadas 
se refiere. 
Tras la total introducción del proyecto Sincom en la 
tesorería y una vez que se disponga de los resultados del 
estudio encomendado a los expertos independientes 
(véase el punto 1.124), se podrá proceder a comparar de 
modo permanente y exhaustivo las condiciones propues­
tas por los bancos. 
Mientras tanto, la Comisión señala que en conjunto las 
condiciones imputadas (tipos de interés, comisiones, 
fechas de valor, etc.) se ajustan en gran medida a las 
tendencias del mercado. 
1.122. Las condiciones negociadas entre la Comisión y 
los bancos comerciales se fijan generalmente por un plazo 
de varios años. Los tipos de interés se basan normalmente 
en un tipo de referencia aceptado en los mercados 
monetarios. Las modificaciones aportadas a esos datos de 
referencia y a las demás condiciones básicas se van 
indicando regularmente en los expedientes. 
Transferencias de fondos 
1.123. Es cierto que el responsable de las transferencias 
entre cuentas de la Comisión está capacitado para firmar 
las órdenes de pago. Sin embargo, en la práctica es 
costumbre que las órdenes de pago no vayan nunca 
firmadas por los responsables de las transferencias. Sin 
embargo, la Comisión tendrá en cuenta los comentarios 
del Tribunal y dará instrucciones precisas para establecer 
una separación de funciones. 
Conclusión sobre la tesorería 
1.124. La Comisión comparte la opinión del Tribunal 
por lo que se refiere a la necesidad de modernizar los 
instrumentos de gestión de la tesorería. En esta línea ya ha 
adoptado las medidas siguientes: 
1) Introducción por etapas del proyecto Sincom en aras 
de una gestión más eficaz de la contabilidad y de la 
tesorería. 
2) Estudio de la reorganización de los servicios de 
contabilidad y tesorería al tiempo que se introduce el 
proyecto Sincom. 
3) Estudio encomendado a expertos independientes 
que efectúen un diagnóstico sobre la situación actual y propongan eventualmente modificaciones para mejorar 
el sistema de información e integrarla en el proyecto 
Sincom 
Funcionamiento de las administraciones de anticipos 
respecto al Reglamento financiero 
1.125. Tal como se ha podido comprobar (punto 1.102 y 
punto 18.16), durante el ejercicio 1989 se tuvieron que 
crear unas ochenta administraciones de anticipos en las 
delegaciones. A tal efecto se movilizó a todo el personal de 
modo que ha habido que posponer las inspecciones in situ 
de rutina por las administraciones de anticipos existentes. 
a) En 1990 se reemprendieron las inspecciones in situ en 
las oficinas de París, Madrid, Lisboa y Washington. 
b) Desde principios de 1990 se mejoraron enormemente 
los plazos de transmisión en las delegaciones. Por otra 
parte, el importe anticipado corresponde a tres meses 
de funcionamiento, lo que en opinión de la Comisión 
da un margen de seguridad razonable dadas las 
particularidades técnicas de los sistemas de pago de 
los países no europeos. 
c) En la mayoría de los casos, la fijación de un importe 
máximo por gasto no es factible dada la enorme carga 
de trabajo administrativo que ello supondría. 
d) Las normas internas de la Comisión se elaboraron de 
acuerdo con las disposiciones reguladoras de las 
administraciones de anticipos (artículo 49 del Regla­
mento financiero y artículos 51 a 59 de las normas de 
desarrollo). 
Por razones de orden práctico, los servicios contables 
pueden adoptar de motu propio algunas disposiciones 
de índole puramente técnica (artículos 5, 6 y 7 del 
anexo A de las disposiciones reguladoras de las 
administraciones de anticipos). Ese régimen fue 
adoptado con la aprobación del interventor y la 
Comisión estima que no es contrario a las disposicio­
nes financieras. 
e) A partir del 1 de enero de 1988, las antiguas 
delegaciones AEC se integraron en el presupuesto 
general. Esa operación requirió, de conformidad con 
lo dispuesto en el Reglamento financiero, la creación 
de administraciones de anticipos y, por lo tanto, la 
separación de funciones entre ordenadores de pago y 
servicios contables. El nombramiento para esos 
puestos de personas cualificadas en todas las 
delegaciones ha requerido su tiempo, por lo que, 
entretanto, para garantizar el buen funcionamiento 
de las delegaciones, los delegados establecieron 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 235 
balances mensuales que se contabilizaron para su 
regularización tras ser visados por el interventor. Por 
el momento, se aplica en todas las administraciones 
de anticipos la separación de funciones (ordenador de 
pagos y contable). 
Las cuentas de garantía de los contables 
1.126. En general, las cuentas corrientes de la Comisión 
gozan de un bajo nivel de remuneración puesto que el 
tiempo de tránsito por ellas de los activos es muy breve. 
Por el contrario, los activos que figuran en las cuentas de 
garantía de los contables se mantienen en ellas largo 
tiempo y consecuentemente tienen que gozar de una 
mayor remuneración. Por este motivo, la Comisión 
concedió en el pasado un tipo correspondiente a las 
mejores remuneraciones de sus cuentas de bancos 
comerciales. 
Para 1990 el importe de los intereses por las cuentas de 
garantía se establecerá mediante una licitación efectuada 
por la Comisión en los bancos en los que disponga de 
cuentas en ecus. La cuenta de gestión 
1.129. La aplicación informática Sincom/contabilidad 
presupuestaria/gastos que actualmente utiliza la Comi­
sión para seguir las operaciones de ejecución del 
presupuesto entró paulatinamente en vigor a lo largo de 
1990: algunos módulos de aplicación estuvieron disponi­
bles al comienzo del ejercicio, otros se fueron añadiendo 
durante el año y otros sólo quedarán terminados en 
posteriores ejercicios. 
La Comisión reconoce que los programas diseñados para 
permitir el acceso del Tribunal a la aplicación Sincom 
para consultas no estuvieron disponibles desde el inicio 
del sistema, lamentando que por ello el Tribunal no haya 
podido beneficiarse de inmediato de las mejoras que 
aporta el Sincom. Pero el Tribunal ha seguido recibiendo, 
como en el pasado, la lista de compromisos y pagos 
autorizados con los correspondientes documentos conta­
bles y justificativos. 
Desde septiembre de 1990, el Tribunal puede utilizar los 
módulos especiales desarrollados durante el verano, que 
le dan acceso directo a las bases de datos Sincom. 
236 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CAPITULO 2 
Recursos propios 
INTRODUCCIÓN CERTIFICADOS DE ORIGEN 
Observaciones 
Notas introductorias sobre las observaciones 
El Tribunal ha emitido una serie de críticas relativas a la 
aplicación de las disposiciones administrativas previstas 
en los regímenes preferenciales, en particular de los países 
SPG y ACP. Sin embargo, los servicios de la Comisión 
consideran que el Tribunal no ha tenido en cuenta 
suficientemente el marco político en el que inscriben estos 
regímenes, y por lo tanto estas disposiciones administrati­
vas. 
Los países beneficiarios, que deben emitir los certificados 
de origen para los productos que exportan a la 
Comunidad, no cuentan con administraciones del mismo 
nivel de infraestructura que las administraciones de los 
Estados miembros. Ejercer presión sobre los países en 
vías de desarrollo para conseguir una gestión perfecta o la 
garantía de controles permanentes sobre el terreno no 
respetaría los objetivos de los regímenes preferenciales, 
que son fomentar la exportación de productos originarios 
de estos países y contribuir al desarrollo de su economía. 
Esta cooperación tiene aspectos políticos y hay que evitar 
que a causa de exigencias exageradas de la Comunidad se 
produzcan fricciones con nuestros socios preferenciales. 
Aunque siempre sea posible mejorar la gestión de estos 
regímenes, lo hagan los servicios de la Comisión, las 
administraciones aduaneras de los Estados miembros o 
las autoridades competentes de los países beneficiarios de 
las preferencias, la Comisión considera que el enfoque 
actual constituye una respuesta adecuada a las exigencias, 
por una parte del control de recursos propios y, por otra, 
de las relaciones políticas con los socios preferenciales. 2.17. La Comisión toma nota de las observaciones del 
Tribunal de Cuentas, recibidas aparte, relativas a las 
lagunas observadas sobre el terreno en los servicios de 
algunos Estados beneficiarios. Los puntos señalados 
coinciden en gran parte con aquéllos que ya puso de 
relieve la Comisión en las inspecciones de «recursos 
propios». Los servicios competentes de la Comisión han 
respondido, o lo están haciendo actualmente, por 
separado, al Tribunal de Cuentas en relación con estos 
informes. 
La información de las instancias de inspección 
2.19. a) Por lo que se refiere a los países SPG, se 
recuerda que en su gran mayoría, al no haber comunicado 
sus sellos, son países ACP, y que estos 68 estados se 
benefician de un tratamiento más favorable recogido en el 
Convenio de Lomé que el del régimen SPG. Por ello, 
probablemente no tengan interés en cumplir con los 
procedimientos precisos para beneficiarse del SPG del 
que continúan siendo sin embargo beneficiarios potencia­
les. 
b) El 10 de octubre de 1990, tres países ACP (Antigua y 
Barbuda, Yibuti y Guinea Ecuatorial) no habían remitido 
aún sus sellos. Entre los países SPG se han logrado 
últimamente algunos progresos, en particular por lo que 
se refiere a Laos. 
2.20. La puesta al día de los sellos se efectúa con motivo 
de los cambios notificados por los países beneficiarios. 
Además, la Comisión está realizando una revisión 
completa de la recogida de sellos. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 237 
Controles aduaneros en los Estados miembros 
2.23. Es cierto que a nivel comunitario no existe ningún 
parámetro de control y de inspección física de las 
importaciones, sean de tratamiento preferencial o no. Los 
riesgos varían en función de un gran número de elementos 
distintos del régimen preferencial y no son necesariamen­
te los mismos para el tipo de mercancía que entra por un 
puerto (por ejemplo) que por el que se importa a través de 
otro. 
2.24. Se está trabajando, como consecuencia de la 
puesta en marcha de un nuevo sistema técnico de 
reproducción de sellos (scanner), para crear una nueva 
versión completa del repertorio de sellos. 
2.25. La Comisión ha planteado los problemas mencio­
nados ante el Comité de Origen y los examinará con los 
Estados miembros. 
2.26. Las conclusiones que se extraen de los ejemplos 
señalados por el Tribunal deben tener en cuenta que existe 
una situación particular respecto a la denegación del 
beneficio de la preferencia en algunos casos: 
— por una parte, tratándose de acuerdos, la no 
aceptación de un certificado validado por las 
autoridades competentes de un país socio, en 
ausencia del acuerdo de éstas, puede provocar 
problemas de índole jurídico e igualmente en el 
ámbito político; 
— por otra, la no aceptación de un certificado por causa 
de un incumplimiento de las autoridades del país 
exportador entraña el rechazo de la preferencia sin 
que el importador tenga ninguna posibilidad de 
rectificar la situación (un certificado no puede 
sustituirse a posteriori y no puede emitirse uno nuevo 
si existe ya un certificado para los productos de que se 
trate). 
Por lo que respecta al punto b), se recuerda que la 
normativa prevé que los desacuerdos menores no deben 
provocar la denegación del tratamiento preferencial. 
Hay que recordar también que la fórmula A SPG no es un 
formulario comunitario sino internacional (UNCTAD). 
Según los países SPG la Comunidad les plantea muchos 
más problemas relativos a los detalles administrativos 
que otros países que les conceden preferencias (incluidos 
los de la AELC, que sin embargo pueden emitir 
certificados sustitutivos con destino a la Comunidad). No obstante, la Comisión toma nota de las observaciones 
del Tribunal algunas de las cuales han sido ya objeto de un 
examen con los Estados miembros. 
2.29. La Comisión considera que el problema no es de 
alcance general y examinará con los Estados miembros 
las cuestiones puntuales que se plantean a este respecto. 
2.30. El problema del tránsito de mercancías chinas vía 
Hong Kong es bien conocido en la Comisión y cada día se 
intenta encontrarle una solución (una organización 
oficial china realizaría los controles precisos en Hong 
Kong). Se ha informado a la Comisión que tras unos 
debates celebrados entre las autoridades chinas y las de 
Hong Kong, podrán garantizarse las inspecciones 
necesarias a partir del 1 de enero de 1991. 
Por lo que se refiere a la lucha contra el fraude, hay que 
destacar que las autoridades de Hong Kong prestan una 
colaboración muy satisfactoria a la Comunidad. 
Amplitud de las investigaciones 
2.33-2.34. La Comisión ha anotado estos puntos 
relativos al nivel de control ejercido por las diferentes 
administraciones de aduanas para que se examinen en el 
Comité de Origen, recordando la separación de responsa­
bilidades entre los Estados miembros y la Comisión. 
2.35. Las disposiciones sobre la emisión de certificados 
sustitutivos prevén solamente que aquélla se realice en la 
oficina de aduanas donde las mercancías se encuentren. 
La Comisión examinará con las autoridades alemanas la 
situación en el puerto de Hamburgo. 
2.37. La Comisión considera que el alto porcentaje de 
certificados que han sido objeto de una solicitud de 
verificación ulterior y que se consideraba que no tenían 
derecho a acogerse al régimen de preferencias, indica que 
las solicitudes de verificación de los servicios aduaneros 
iban bien dirigidas. 
2.38. La cuestión de los parámetros relativos a las 
demandas de control a posteriori se planteó ya ante el 
Comité de Origen sin que se llegara a ninguna conclusión 
al respecto (ver también punto 2.23). 
Lo mismo ocurre con la definición de la noción «duda 
razonable». Por otra parte no es seguro que pueda darse 
una definición objetiva y exhaustiva de este concepto. 
238 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Existe el peligro de que si la definición no cubre todos los 
casos de que se trata se pueda inducir a error a los 
servicios aduaneros que dejen de juzgar cada uno de los 
casos por sus propios méritos. 
La Comisión continuará su estudio para ultimar algunos 
criterios de referencia. Sin embargo considera que no hay 
necesidad de precisar el concepto de «muestreo», de 
donde se sigue que en su opinión la distinción entre caso 
de control por muestreo y caso de control por duda 
razonable no da lugar a ambigüedades. 
Respuestas de los Estados beneficiarios: 
plazos y contenido 
2.39. A partir del 1 de marzo de 1990, el plazo para los 
países ACP y PTUM es de seis meses (Lomé IV). Para los 
SPG es de seis meses más cuatro a contar de la posible 
comunicación (lo que corresponde al período de validez 
del certificado). La Comisión es consciente de los retrasos 
señalados e interviene ante las autoridades del país 
beneficiario interesado cada vez que tiene conocimiento 
de estos problemas. 
2.40. Por lo que se refiere a las respuestas tardías de los 
países ACP a las solicitudes de inspección, el cuarto 
Convenio de Lomé prevé la denegación automática en 
condiciones similares a las previstas para los países SPG 
(disposiciones en materia de normas de origen aplicables 
a partir del 1 de marzo de 1990). 
2.42. Los numerosos problemas planteados por Yugos­
lavia en la aplicación del acuerdo bilateral han obligado a 
la Comisión a ejercer una fuerte presión sobre la misión de 
este país. En consecuencia, se ha retirado a las cámaras de 
comercio la tarea de emitir los certificados EUR 1 y el 
Gobierno yugoslavo la ha confiado a la aduana, a partir 
del 1 de junio de 1990. Es demasiado pronto para saber si 
la situación de los controles efectuados después de esta 
fecha ha mejorado, pero parece que se han realizado 
algunos progresos en lo que respecta a las respuestas a la 
solicitudes de control a posteriori de certificados emitidos 
por las autoridades anteriores, ya que éstas han confesado 
finalmente (aunque a veces demasiado tarde) que las 
mercancías en cuestión no eran originarias. Las autorida­
des aceptaron también recientemente retirar los certifica­
dos EUR 1 que habían emitido, habida cuenta de los 
datos recibidos de los servicios de la Comisión. 
Acciones emprendidas por los Estados miembros cuando 
no se reciben las respuestas en los plazos fijados 
2.43. La denegación automática del tratamiento prefe­
rencia! cuando no se recibe respuesta en el plazo previsto sólo existe para el régimen de los países SPG y a partir del 
1 de marzo de 1990 para los países ACP y PTUM, siempre 
y cuando la solicitud de control a posteriori se base en 
«dudas razonables». La Comisión interviene, a instancia 
de las administraciones de las aduanas de los Estados 
miembros, ante las autoridades del país interesado para 
intentar obtener una respuesta o una respuesta comple­
mentaria en los plazos previstos. 
2.44. Si una solicitud de control a posteriori no se basa 
en dudas razonables, es decir, si se trata de un control por 
muestreo, el expediente puede en efecto archivarse en 
ausencia de respuesta en el plazo previsto, por lo que la 
preferencia se mantiene. 
Desde que tiene conocimiento del problema, la Comisión 
se esfuerza en obtener una respuesta del país interesado 
incluso transcurrido el plazo previsto, para intentar 
resolver la situación en un período de tres años (plazo de 
prescripción). Sin embargo, conviene recordar aquí que 
con frecuencia los casos sometidos a la Comisión se 
refieren a importaciones que se realizaron más de dos 
años antes y que las autoridades competentes de los países 
beneficiarios sólo están obligadas a guardar los documen­
tos de exportación durante dos años. Por tanto, desde el 
punto de vista práctico, a menudo es difícil, cuando no 
imposible, que la Comisión resuelva estos casos. 
Ausencia de disposiciones sobre los plazos de respuesta 
Los acuerdos bilaterales no prevén plazo alguno para las 
respuestas a las solicitudes de control a posteriori, y la 
Comunidad no puede denegar la preferencia si el país 
socio no reconoce la invalidez del certificado que sus 
autoridades han emitido en buena y debida forma. Ante 
los problemas concretos planteados por Yugoslavia, la 
Comisión realizó unos esfuerzos que parecen haber dado 
ya sus frutos, al menos hasta un cierto punto. Actualmen­
te el interés se centra en el Líbano, país en el que la guerra 
civil dificulta gravemente la situación en materia de 
control. 
Sin embargo la Comisión considera que cuando se 
proceda a una consolidación de los protocolos de 
«origen» de todos estos acuerdos, así como con motivo 
de la conclusión de nuevos acuerdos (países del Golfo y 
países del Este) hay que proponer la posibilidad de 
denegación automática en caso de ausencia de respuesta. 
Sin embargo conviene recordar que esta modificación 
debe negociarse con los países socios. 
Seguimiento de la aplicación del procedimiento 
2.45. b) Si el servicio aduanero precisa en su solicitud de 
control a posteriori que se trata de un control por 
muestreo, las autoridades de que se trate sabrán que sólo 
12 12 ^o loiario Oficial de las Comunidades Europeas 2^ 
tienen que ^ olvidarse^ de responder para que se 
mantenga lapreterencia, ^staeslarazónporlaque 
semejante indicaciónno debería figurar en las solicitudes 
de control Sin embargo no cabe duda de que la 
indicación debe constar enel expediente déla oficina 
solicitanteparaqueéstapuedasaberloqueprocede hacer 
en caso de que no se produzca una respuesta. La 
Comisión planteará la cuestión ante el comité de origen. 
Ademase si existen problemasconcretoscon el certificado 
encuestión^deberíanmencionarsesiempreenla solicitud 
de verificación para que las autoridades competentes 
puedan responderaellosyevitar que tengan que escribir 
denuedo porqueenla primera ocasióntueron demasiado 
ambiguas. 
neBe^c^de^é^eBB^e^eBte 
2.4^. La Comunidad no puede aplicar sancionesalos 
países beneficiarios que no respeten las disposiciones de 
cooperaciónprevistas^ a no ser que apliqueencasos 
concretosladenegacióndelapreterencia^^aúnasí^loha 
de hacerteniendo siempre en euenta la situación jurídica 
del importador, Porlo queserefierealassanciones 
impuestasalos importadores^ son competencia délas 
autoridades nacionales. 
^e^ei^d^de^ 
2.4^. La Comisión se ocupa de los expedientes mención 
nados. La situación en la que se encuentran actualmente 
es la siguientes 
a^ aúnseestánrealizandoinvestigacionesenlos^stados 
miembros^ excepto enFrancia^ donde han terminado 
yhan desembocado en una devolución^^^^^ de 
los derechos^ 
b^ la misión de colaboración administrativa llevadaa 
caboenLasPalmas^BanjulyFreetownennoviembre 
del^^logróeldesmantelamientodelaorganización 
de fraude. Su principal miembro lúe denunciado al 
ministeriofiscaldeLasPalmas,Se dispone délas 
pruebas formales que permiten la devolución de los 
derechos^ 
c^ y d^las autoridades yugoslavas han reconocido que 
no son válidos los certificados ^C^^l, los ^^dos 
miembros interesados han iniciado el procedimiento 
para la devolución de los derechos aplicables^ 
e^ enlosPaíses Bajos elexpedíente seencuentraen 
manosdelprocuradordela^eina^yenltalia también 
ha llegado al procuradora D las investigaciones relativasaeste expediente están 
actualmente en curso. 
^nÓB^h^d^eo^CoBÚ^ó^ 
2.5t^. Las respuestas de la Comisión sobre este extremo 
se recogen de forma analítica en los puntos 2,^1 ^^2,^, 
2.5L La Comisión considera que la adopción de 
medidas de ayuda mutua constituye enestecasouna 
iniciativa adecuada,Co^tras medidas de alcance generala 
como las sugeridas por el Tribunas no se adoptaríana 
tenordelainformaciónfacilitada^queesimportantepero 
no lo suficientemente precisad sin provocar graves 
repercusiones en el ámbito político. 
2.52. LaComisiónharecordadoendiversasocasionesa 
losEstadosmiembros^enparticularenelComitéde 
Co^rigen^ su postura en relación con los sellos cuya 
notificaciónnoharecibidoioquesignificaqueconsídera 
no conformes a lalegislación vigenteloscertificados 
provistos del marchamo de estos sellos. 
Siempre que la Comisión puede determinar que se han 
concedido indebidamente preferencias arancelarias^ se 
etectúa una reclamación de importes de recursos propios 
que pueden percibirse por este concepto. 
2.5^. La Comisión no considera que sus esfuerzos en 
esteámbitohayansido insuficientes^ como lodemuestran 
los resultados obtenidos. Estima además que la utilizad 
ción marginal del sistema SPCr por los países ACPyla 
situación administrativa de los países en vías de 
desarrollo justifican una cierta flexibilidad en la gestión 
de las informaciones en cuestión. 
2.54. Se han establecido contactos entre los servicios de 
la Comisión interesadosafin de mejorar su sistema de 
información. 
2.55. LasdelegacionesdelaComisiónenlospaíses 
beneficiarios intervienen también en la aplicación de las 
normas de origen^ainstancia de estos paísesode otros 
servicios de la Comisión, 
Instas delegaciones sólo pueden desempeñar unpapel 
subsidiario debidoalos problemas decompetencia de las 
administraciones localesyalasnumerosasexportaciones 
que se realizan en contraste con el número mucho más 
limitado de acciones de los FEL^ o de medidas en 
concepto de ayuda alimentaria. 
^o diario Oficial de las Comunidades Europeas nlnl^ 
^.^. Las normas de acumulación introducen ventajas 
para los e^portadoresalas que los países benetlciarios 
dan mucha importancia. Es inevitable que acarreen una 
articulaciónmáscomplejadeloste^tosjurídicosalosque 
se relieren, en particular para el sistema SPCr.^av que 
señalaraeste respecto que, aunque se haya aprobado en 
l^éóunsistemamejoradoparalosgruposregionales 
afectados, solamente la AIRASE cumplió, en noviembre 
de l^^,las formalidades previstas para su aplicación. 
Las divergencias entre el sistema de acumulación ACP^ 
PTll^vivel que se aplicaaciertos grupos regionales de 
países SPóle^istenpormotivosvinculadosalos objetivos 
másampliosde los regímenesen cuestión. Además podría 
añadirse que las diterencias existentes entre cada uno de 
los regímenes preterenciales constituyen un elemento de 
complicación cuando se trata del control. Sin embargo 
estas diferencias respondenaobjetivos políticos. 
^.^^^.^. Lasnormasdeorigenparalosproductosen 
cuestiónsearmonizaránantesde 1^^. Elcomitéde 
origen va trabaja en este sentido. 
^0. LaComunidadnopuede sustituir alospaíses 
beneticiarios en el control de la aplicación de las normas 
de origen^debe por tanto poner en funcionamiento un 
sistema que se base en la aceptación por parte de estos 
países de las responsabilidades convenidas ^en los 
acuerdos^oimpuestas denlos convenios autónomos^. ^L^ Esta ^debilidad^ de principio que afecta 
inclusoalos mecanismos de control es inherenteatodo 
sistema de tratamiento preferencial. 
b^ Como se ha indicado anteriormente, laComisión 
examinará juntoconlosEstadosmiembroslasposibilida-
des de mejorar la puesta en práctica de los regímenes en 
cuestión. 
^.^.^ En el sistema SPC^ esta posibilidad existe va en 
ciertas condiciones. Por lo que se retierealos acuerdos 
bilaterales podría negociarse una moditícacíón semejan­
te 
b^ El comité de origen trabaja ya en estos puntos. 
c^ Enel marco déla lucha contra el fraude sehan 
realizado ya investigaciones conjuntas entre los servicios 
de la Comisiónvlas autoridades competentesdealgunos 
países benetlciarios^por ejemplo, Singapur^. 
PorloquerespectaalaatribuciónalaComisiónde 
nuevos poderes para procederacontrolesregularesenlos 
países beneticiarios, similares a los efectuados en los 
Estados miembros por los servicios competentes en 
materiade recursos propios, es un tema que debería 
negociarse con los países socios. El cuarto Convenio de 
Lomé acaba de dar un paso importante en la dirección 
indicada porelTribunalalhaberformalizadoel principio 
de la participación comunitariaenlasinvestigacionesque 
se realizan en los países ACP,con el consentimiento de 
éstos. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 241 
CAPITULO 3 
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, 
sección Garantía (FEOGA-Garantía): gestión y control presupuestario 
DISCIPLINA PRESUPUESTARIA Información sobre las cantidades 
Resultado 3.6-3.8. La Comisión se ocupa regularmente de la 
mejora del sistema de información. Sin embargo, la 
sugerencia presentada por el Tribunal, que la Comisión 
examinará detalladamente, supone que: 
3.3 - 3.4. El artículo 6 de la Decisión del Consejo de 24 
de junio de 1988 estipula que la Comisión debe aplicar un 
sistema de alerta eficaz capítulo por capítulo para 
garantizar el cumplimiento de la directriz agrícola. todos los Estados miembros recojan en su sistema 
informático los datos cuantitativos que deben 
transmitirse mensualmente a la Comisión; 
Este método implica: 
que las previsiones por capítulo se efectúen con la 
mayor precisión posible con el fin de reducir al 
máximo el riesgo de ajuste de los créditos en el 
transcurso del ejercicio; los sistemas informáticos empleados por los Estados 
miembros sean compatibles con el sistema informáti­
co AGREX; 
— la Comisión esté capacitada para tratar los datos 
cuantitativos recogidos, lo cual requiere una adapta­
ción no despreciable de AGREX. 
que todas las medidas de economía definidas en el 
artículo 6 de la Decisión del Consejo se apliquen 
cuando el ritmo de evolución del desembolso efectivo 
vaya a sobrepasar o sobrepase el perfil previsto por el 
sistema de alerta; 
que las transferencias de créditos, en todos los casos 
en que éstas sean inevitables, bien debido a causas 
exógenas o circunstancias excepcionales no previsi­
bles en el momento de preparar el presupuesto (como 
por ejemplo las epidemias), bien por la imposibilidad 
de aplicar a tiempo las medidas de economía antes 
mencionadas, se propongan a la autoridad presu­
puestaria antes que se sobrepasen los créditos de los 
capítulos en cuestión. Por último, es importante que estas modificaciones no 
retrasen la transmisión y la valoración de los datos, lo 
cual restaría efectividad al sistema de alerta. 
3.10. La Comisión ha recordado a los Estados miem­
bros interesados que es necesario efectuar mejoras en sus 
declaraciones y respetar sus obligaciones en la materia. 
EXISTENCIAS DE INTERVENCIÓN 
En conclusión, los ajustes entre capítulos excedentarios y 
deficitarios están contemplados en los textos, como se 
desprende del artículo 6 de la Decisión del Consejo y de 
las disposiciones de los artículos 100 y 105 del reglamento 
financiero. Pero estos ajustes deben inscribirse en el 
conjunto de medidas que la Comisión, o en su caso el 
Consejo, decidirán en aplicación del artículo 6 para 
garantizar el cumplimiento de la directriz agrícola y 
situarse de manera natural dentro del límite del montante 
total de los créditos inscritos en el presupuesto. Depreciación de las existencias 
de intervención 
3.12. La depreciación excepcional que se ha producido 
con el alcohol ha tenido por objeto depreciar las 
cantidades cuya comercialización estaba prevista en 
principio para el ejercicio de 1989 y para las que se habían 
242 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
inscrito unos créditos en el presupuesto. Dado que esta 
comercialización no se ha producido, los créditos 
correspondientes se han destinado a la depreciación de 
estos alcoholes, lo cual tiene el mismo efecto presupuesta­
rio. De este modo se ha podido evitar una posible carga 
para el presupuesto del año próximo, con lo que se ha 
obtenido una economía. 
Distribución gratuita de las existencias 
de intervención 
Tratamiento contable 
3.13. Véase la respuesta al punto 3.22. 
Personas necesitadas 
3.16 - 3.17. La evaluación de las existencias distribui­
das a las personas desfavorecidas de la Comunidad a 
precio de intervención permite constatar claramente el 
esfuerzo financiero efectuado por la Comunidad para 
ayudar a los beneficiarios. Este esfuerzo debe valorarse 
teniendo en cuenta el coste normal de aprovisionamiento 
en la Comunidad, que corresponde a los precios de 
intervención. 
Países de Europa del Este 
3.19. El programa alimentario de ayuda a Polonia se 
decidió por procedimiento de urgencia el 24 de julio de 
1989 cuando, por un lado, estaba a punto de finalizar el 
presupuesto del FEOGA-Garantía y, por otro, el 
anteproyecto del presupuesto de 1990 estaba ya en poder 
del Consejo. La Comisión emitirá próximamente un 
informe sobre la ejecución de este programa. 
Países en vías de desarrollo 
3.20 - 3.21. La necesidad de transparencia presupuesta­
ria exigida por la actual normativa hace que las 
operaciones de ayuda alimentaria se contabilicen de 
manera que aparezca claramente la partida « restitución » 
(financiada por el FEOGA-Garantía) y la partida 
«precio mundial» (financiada mediante los créditos de 
ayuda alimentaria). Si se evaluaran dichas operaciones al 
precio contable depreciado, el componente «restitución» 
quedaría diluido entre los «otros gastos de almacena­
miento », en detrimento de la transparencia presupuesta­
ria. 
Lo que el Tribunal califica de «beneficio», y que se 
contabiliza en la partida «Otros costes de almacenamien­to público» según el método actual de contabilidad, se 
compone del contravalor de la restitución de ayuda 
alimentaria, imputada al artículo 292, y de un importe 
correspondiente a una eventual diferencia entre la 
hipótesis del precio mundial empleada en la elaboración 
del presupuesto y el precio mundial efectivo en el 
momento dé la exportación. Este último importe puede 
ser positivo o negativo según la evolución del precio del 
mercado mundial. 
Tal como subraya el propio Tribunal, su crítica se dirige a 
la normativa existente, que la Comisión aplica correcta­
mente. De la respuesta al punto anterior se desprende, por 
otra parte, que la Comisión no comparte, desde un punto 
de vista contable, la apreciación que hace el Tribunal de 
dicha normativa. 
Recomendación 
3.22. Exceptuando el tratamiento que se reserva a las 
acciones de urgencia para los países de Europa del Este, la 
evaluación y la contabilización de las medidas de 
distribución gratuita obedecen, ajuicio de la Comisión, a 
un tratamiento coherente. 
Realización de los programas 
en favor de personas necesitadas 
3.23 - 3.25. Habida cuenta del tiempo necesario para la 
realización de los programas y para la distribución, la 
Comisión ha fijado para el programa de 1990 una fecha 
límite (el 31 de agosto) para la salida de existencias de 
intervención. 
AUDITORÍA FINANCIERA DE LA COMISIÓN 
Anticipos a los Estados miembros 
3.44. De acuerdo con los datos de la Comisión, los 
importes que debe percibir Bélgica con respecto a la tasa 
suplementaria de la leche de la campaña 1987/88 asciende 
a 3 millones de ecus a finales de septiembre de 1990. 
La Comisión ha entablado contra los Países Bajos el 
procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado por 
la no percepción íntegra de esta tasa. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 243 
CAPITULO 4 
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, 
sección Garantía (FEOGA — Garantía): 
organización y gestión de mercados 
4.1. Subvenciones a la mantequilla destinada a la elaboración de 
productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios 
INTRODUCCIÓN 
4.1.1. Desde 1975 el descenso medio anual del consumo 
de mantequilla no subvencionado se eleva al 2,7 %; en 
1989 la disminución asciende al 8 %. 
GASTO PRESUPUESTARIO 
4.1.5. Los datos precisos sobre los resultados de esta 
medida pueden hallarse, por ejemplo, en los informes 
sobre las medidas de intervención en el sector lácteo, 
habiendo sido publicado el último de ellos en 1989. 
La Comisión considera que en las declaraciones mensua­
les no es indispensable llegar a tal extremo de detalles. 
Una fusión de las fórmulas A, C y D pondría fin al 
problema. 
DISEÑO DE LA MEDIDA 
Complejidad 
4.1.7-4.1.9. El Reglamento (CEE) n° 570/88 es el 
resultado de dos años de trabajos preparatorios en los que 
han participado todas las partes interesadas. La estructu­
ra del reglamento refleja las condiciones necesarias para 
mejorar la gestión y el control de los mercados y fondos comunitarios, así como la complejidad de las característi­
cas de los productos, los industriales del sector y los 
consumidores que pueden beneficiarse de este régimen. 
La experiencia adquirida durante los dos primeros años 
de vigencia del Reglamento (CEE) n° 570/88 revela que el 
sistema ha estado funcionando de forma satisfactoria. 
Tanto en 1988 como en 1989 se ha vendido considerable­
mente más mantequilla en comparación con años 
anteriores. La estructura del Reglamento no sólo no ha 
impedido esta tendencia positiva sino que ha contribuido 
a una reducción eficaz y económica de los excedentes de 
mantequilla. Además, se ha mejorado el control de esta 
costosa medida de reducción en comparación con la 
situación derivada de Reglamentos anteriores. 
No obstante, dicha medida está siendo actualmente 
objeto de un nuevo examen por el grupo que la Comisión 
creó para simplificar las normas agrarias. 
Disposiciones de control 
4.1.10-4.1.11. Las disposiciones de control estableci­
das en el título IV del Reglamento (CEE) n° 570/88 son 
requisitos mínimos. Estos requisitos perfeccionados 
fueron establecidos por la Comisión tras la realización de 
una serie de controles por parte de sus servicios. Si fuera 
necesario en circunstancias determinadas, los Estados 
miembros podrían llevar a cabo otras revisiones. Este es el 
caso cuando se cotejan los inventarios físicos con las 
anotaciones contables y cuando se comprueba la 
correspondencia entre cuentas y registros diferentes si se 
llevan por separado para el control de las operaciones 
relacionadas con el Reglamento (CEE) n° 570/88. 
En todo caso, debería evitarse la aplicación de excesivas 
medidas de control que puedan perturbar el funciona­
miento de este régimen. 
244 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
La Comisión está convencida de la importancia de los 
controles analíticos en determinados casos, y no dejará de 
promover su realización con motivo de sus propios 
controles en los Estados miembros. 
GESTIÓN DE LA COMISIÓN 
Número de niveles 
4.1.14 - 4.1.15. Actualmente está en estudio la reduc­
ción del número de niveles básicos de ayuda por parte del 
grupo « simplificación » y de los servicios interesados de la 
Comisión. 
Cambio de fórmula 
4.1.16. La Comisión está examinando la posibilidad de 
fusionar la fórmula A/C con la fórmula D. La nota 
explicativa de junio de 1989 (mencionada por el 
Tribunal), referente a las condiciones para la aceptación 
del cambio de una fórmula a otra, ha sido distribuida y 
debatida entre los miembros del comité de gestión. Se 
estima que éste es el mejor procedimiento cuando se 
solicita la elucidación de un concepto de un reglamento 
cualquiera. Sin embargo, también puede contemplarse 
este asunto en el contexto de una revisión por parte del 
grupo «simplificación». 
Controles del FEOGA sobre la mantequilla 
utilizada en un Estado miembro distinto 
de aquél donde se abona la subvención 
4.1.17-4.1.20. Las observaciones del Tribunal son 
válidas únicamente con respecto a la mantequilla 
concentrada o con marcadores que es ^ finalmente 
incorporada en un Estado miembro distinto de aquél en 
que se efectuaron las operaciones de marcado y de 
concentración y en que debe depositarse la garantía de 
transformación. 
No obstante, la Comisión es consciente de la situación 
creada por las disposiciones sobre garantías, y estudiará 
la posibilidad de modificar la normativa en un sentido 
más conveniente. APLICACIÓN DE LA MEDIDA 
EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
Frecuencia mínima de las visitas de inspección 
4.1.22. La Comisión dará mas detalles sobre este asunto 
durante las visitas de inspección que efectúe como parte 
del procedimiento de revisión de cuentas correspondiente 
a 1989. 
Supervisión central de las operaciones 
de control 
4.1.23. La Comisión está enterada de las dificultades 
ocasionadas por el hecho de que los servicios de control 
de los Estados miembros estén descentralizados. Por ello, 
intentará salvar dichas dificultades mediante la realiza­
ción de visitas in situ como parte de sus inspecciones. 
Distribución de las competencias de control: 
Francia 
4.1.24 - 4.1.25. La Comisión es consciente de la situa­
ción en Francia y ya la criticó en el pasado. Se volverá a 
ocupar de este particular estado de cosas en el curso del 
procedimiento de revisión de cuentas de 1989; está 
prevista una visita de inspección para el segundo semestre 
de 1990. 
CONCLUSIONES 
4.1.26. Teniendo en cuenta la complejidad de la 
industria y de los mercados finales, la Comisión se 
propuso, por medio del Reglamento (CEE) n° 570/88, 
asegurar una reducción eficaz y económica de los 
excedentes de mantequilla. Si se tienen presentes el alto 
grado de ayuda y la importancia de las cantidades 
desembolsadas, los requisitos de control establecidos son 
considerados necesarios, sin ser ni excesivos ni disuaso-
rios de la utilización del régimen. No obstante, el grupo 
«simplificación» está revisando actualmente la medida. 
4.1.27. La Comisión estudiará la posibilidad de adaptar 
el Reglamento de forma que tenga en cuenta la situación 
específica derivada del comercio de mantequilla entre 
Estados miembros. 
4.1.28. La Comisión sigue con regularidad la aplicación 
del Reglamento en los distintos Estados miembros. Para 
el segundo semestre de 1990, y formando parte del 
procedimiento de revisión de cuentas de 1989, están 
programadas visitas de inspección a Alemania, Francia y 
Bélgica relacionadas con la medida sobre mantequilla 
para pastelería. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 245 
4.2. Prima para el mantenimiento del censo de vacas nodrizas 
ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE LA PRIMA Repercusiones de la prima sobre la evolución 
de la cabana 
Repercusiones de la prima sobre la renta 4.2.12. Por lo que se refiere al censo total de vacas de la 
Comunidad se manifiestan dos tendencias nítidas: 
4.2.7. La extraordinaria magnitud de los rebaños de 
vacas nodrizas existentes en determinadas regiones de 
España, a los que se refiere el Tribunal, podría ser sólo un 
caso excepcional, ya que no es en absoluto representativa 
de la estructura media de las explotaciones comunitarias 
de vacas nodrizas. en primer lugar, una reducción del número de vacas 
lecheras desde la implantación en 1984 del régimen de 
cuotas lecheras; reducción a un ritmo intenso durante 
los dos o tres años siguientes a 1984 y a un ritmo más 
suave en la actualidad y previsiblemente en los años 
venideros; 
A la vista de esta situación, la Comisión considera 
improcedente la imposición de un tope en el régimen de 
primas, ya que una disposición de este tipo sólo estaría 
dirigida a un pequeño número de explotaciones situadas 
en determinadas regiones de la Comunidad; por el 
contrario, entorpecería considerablemente la gestión de la 
prima y su control por las autoridades nacionales 
competentes, pudiendo dar lugar asimismo a malversa­
ciones de fondos y fraudes. 
4.2.8. La prima otorgada al productor es un importe a 
tanto alzado, fijado por una decisión política del Consejo. 
Dicho importe no es objeto de adaptaciones de forma 
continua sobre la base de determinadas variables; su 
reajuste ocasional está en relación con la situación general 
del sector de la carne de vacuno, no estando directamente 
ligado a los movimientos de los precios de mercado ni de 
los costes de producción. Así pues, no es necesario 
supervisar la situación económica de las explotaciones de 
vacas nodrizas ni tampoco examinar de forma permanen­
te la función e incidencia de la prima. en segundo lugar, un aumento continuo y permanente 
de la cabana comunitaria de vacas nodrizas ocasiona­
do por diversos factores, entre otros, por la revalori­
zación de la prima. 
Como resultado de estas dos tendencias, se comprueba 
que la importancia de la cabana comunitaria de vacas 
nodrizas está aumentando desde hace varios años, ya que 
las vacas nodrizas representaban: 
en 1983: el 18% 
1988: el 22% 
1990: el 25% 
del censo total de vacas. 
No obstante, la Comisión está en condiciones de evaluar 
en todo momento las repercusiones de la prima sobre los 
ingresos, valiéndose para ello de los diferentes estudios e 
informaciones publicados por organismos científicos y 
profesionales. Dichas informaciones son recogidas y 
analizadas por los servicios competentes. Los cálculos 
citados por el Tribunal en el punto 4.2.9. y las 
conclusiones que se desprenden de los mismos muestran 
la utilidad de este procedimiento. 
Sin embargo, la Comisión tiene el propósito de estudiar la 
posibilidad de que la Red de Información Contable 
Agraria (RICA) publique también en el futuro informa­
ciones y cálculos específicos relativos a la actividad 
«vacas nodrizas». Sin embargo, la Comisión debe velar por que el nivel de la 
prima no dé como resultado el estimular de manera 
excesiva la cría de vacas nodrizas, ya que semejante 
evolución podría provocar un aumento de las dificultades 
existentes en el mercado de la carne de vacuno y poner en 
peligro el equilibrio del mercado en los próximos años. 
4.2.13. Por lo que se refiere a las encuestas estadísticas 
sobre la cabana de ganado bovino, realizadas por 
Eurostat y que proporcionan una indicación global del 
número de vacas nodrizas, la Comisión desea manifestar 
que la falta de precisión, señalada por el Tribunal, en la 
definición de los dos tipos de vacas fue enmendada en 
junio de 1990 mediante una modificación de la Decisión 
n° 73/262/CEE de la Comisión. 
4.2.11. Véase la respuesta al punto 4.2.7. 4.2.14. Véase la respuesta a los puntos 4.2.8 y 4.2.12. 
246 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
FUNCIONES GESTORA Y SUPERVISORA 
DE LA COMISIÓN 
Insuficiencia de la normativa de aplicación 
El problema de la identificación de las vacas 
4.2.15. La Comisión está convencida de que en los 
próximos años todos los Estados miembros se verán 
obligados a introducir, de manera general, un sistema tal 
que pueda servir para toda una serie de medidas 
establecidas en el marco de la PAC. La Comisión 
participa activamente en las tareas emprendidas a nivel 
comunitario para hallar un sistema de identificación 
fiable. 
Casos de fuerza mayor 
4.2.16 - 4.2.17. La Comisión comparte las críticas del 
Tribunal acerca del sistema de comunicación de los casos 
de fuerza mayor y, por tanto, estudiará la posibilidad de 
mejorar la frecuencia y el contenido de tal información y, 
si fuere preciso, propondrá una modificación de la 
normativa. 
Supervisión por la Comisión de la gestión 
de los Estados miembros 
4.2.18. La Comisión dispone de una recopilación de las 
disposiciones nacionales que adoptaron los Estados 
miembros al introducirse el régimen de primas a 
principios de la década de los ochenta. El régimen no se 
modificó sustancialmente en los años siguientes, por lo 
que los Estados miembros tampoco se vieron obligados a 
modificar sus disposiciones. No obstante, a partir de 
1987, y sobre todo en 1989, la modificación del régimen de 
primas supuso la adaptación de las normas nacionales. 
En esa ocasión, algunos Estados miembros incumplieron 
las obligaciones que les incumben en virtud del articulo 6 
del Reglamento (CEE) n° 1244/82. 
No obstante, al introducirse una modificación, la 
Comisión puede admitir que los Estados miembros sólo le 
suministren una información parcial, dado que en muy 
pocas ocasiones es necesario efectuar una revisión 
completa de las disposiciones nacionales. 
A raíz de la ampliación de la prima a los pequeños 
productores de leche, la Comisión modificó de nuevo el Reglamento de aplicación (CEE) n° 1244/82. Dado que 
tal modificación exige la adaptación de las legislaciones 
nacionales, la Comisión aprovechará esta ocasión para 
solicitar a los Estados miembros que le remitan una 
versión actualizada y completa de sus disposiciones 
nacionales. 
4.2.20. Véase la respuesta al punto 4.2.18. 
GESTIÓN Y CONTROL DEL RÉGIMEN 
EN LOS ESTADOS MIEMBROS 
Instrucciones de gestión 
4.2.22. c) En lo que respecta a Italia, se ha informado al 
Tribunal de que la Comisión ya manifestó a las 
autoridades italianas en marzo de 1989 su descontento 
con los sistemas de inspección que se aplican en este 
sector. Entre otras cosas, se mencionaron explícitamente 
los métodos empleados en las visitas de inspección y la 
inexistencia de un control centralizado de las manteque­
rías o del transporte de ganado. La Comisión ha recibido 
información acerca de las mejoras introducidas posterior­
mente en el sistema de inspección y en estos momentos 
está estudiando la actual situación. Por otra parte, se ha 
previsto introducir una corrección financiera correspon­
diente a los años 1987 y 1988 en el próximo ejercicio de 
revisión de cuentas. 
En España, el método para determinar que no se efectúan 
entregas de leche consiste en verificar la raza de los 
animales y la existencia o ausencia de instalaciones de 
ordeño en las explotaciones. La Comisión investigará con 
mayor detalle este aspecto durante la auditoría que 
próximamente efectuará en España. 
d) La Comisión también ha detectado deficiencias de 
este tipo en las instrucciones nacionales griegas y ya ha 
enviado una serie de recomendaciones al Estado miembro 
afectado; en el caso de España, este problema se estudiará 
durante la próxima auditoría que efectuará la Comisión. 
Papel de la administración central 
en la gestión del régimen 
4.2.23 - 4.2.24. La Comisión detectó algunos fallos en 
la supervisión general de la aplicación del régimen en las 
regiones y así lo comunicó a las autoridades nacionales. 
Grecia ya ha introducido algunas mejoras, mientras que, 
ni 1^0 diario Oficial de las Comunidades Europeas ^7 
en el caso de España^ las autoridades de dicho paísyla 
Comisión han iniciado conversaciones sobre el tema. 
La Comisión si^ue atentamente la evolución de la 
situación para tener la certeza de que los I^dos 
miembros adoptanyllevanala práctica las medidas^ 
^arantíasadecuadasparalo^rarlacorrectaaplicacióndel 
régimen en las rejones. 
^^^^^^^^ 
^.^.^ Véanse las observaciones del punto 4,^,léó, 
sobre el sistema de identificación de los animales. 
Asimismo^ cabe señalar que las últimas modificaciones 
introducidas en el reglamento establecen que las inspec^ 
cienes deberán realizarse sin precio avise, l^e obstantes 
en algunos cases se podría admitir unpreavise de 4^ 
horas en las explotaciones e^tensi^as de ciertos ^^des 
miembros^ período necesario para reunir el ganado que 
no esté estabulado. 
^ L^ada la imposibilidad de realizar todas las 
inspecciones de retención de los animales antes de que 
finalizara el período de seis mésese la Comisión autorizó 
que tales inspecciones se llevasenacabolo más tarde 
pesibledentrodel períedode retención. Asimismo^ en^ió 
recomendaciones y observaciones al astado miembro 
correspondienteacerca de leseases en queden opinión de 
laCemisión^ las inspecciones se habíanetectuade con 
demasiada antelación, 
c^ La Comisión ^ienedene^andoelpa^ode la primaen 
todos les casos de este tipo detectados durante sus risitas 
anuales de inspección al Estado miembro, 
d^ La Comisión ya se ha percatado de este problemay 
ha enviado una carta al Pstade miembro afectado. 
e^ Lasautoridadesitalianasintensificaronlescentroles 
después de que la Comisión les advirtieran en tebrero de 
l^^quee^istíandiscrepanciasentreelnúmeredepa^os 
yelde animales subvencionablesquefi^uraba en las 
estadísticas. 
^.^. La introducción en 1^4 del régimen de cuotas 
lecheras influyó netablementeen el sistema decontrol de 
la obligación de no vender leche,Apartir de ese añedios 
propietariosde vacas nodrizas tuvieron queenfrentarsea 
mayores dificultades para adquirir cuotas lecheras y 
comenzar a producir leche, A.sí pues^ con el citado 
régimen disminuyó considerablemente el riesgo de que el 
solicitante incumpliera su compromiso de no hender 
leche. l^o obstantes debe seguir controlándose el cumplimiento 
deestecompromísodelproductonConobjetodefacilítar 
a las autoridades de control orientaciones claras al 
respectóla Comisión introdujo mediante el R.e^lamento 
^CEE^n^^7^^de^dejnliodel^^unanue^a 
disposición en el ^lamento ^CPP^n^l^^^ por el 
que se establecen las normas de aplicación del régimen. 
loe ahora en adelanten durante el control administrativo 
seconfrontarála lista de los solicitantesde primas con la 
delosproductoresdelechealosquesehayaasi^nadouna 
cantidad de reterenciaparaverificanen el caso de las 
solicitudes presentadas en virtud del régimen establecido 
enel artículo ^del Pegamento ^CEP^ n^ 1^7^0 
^productores especializados^ que no se ha hendido leche 
oparacomproban en el caso de las solicitudes presentad 
dasen virtud delré^imencontempladoenelartículo^bis 
del citado Reglamento ^pequeños productores de lechea 
las indicaciones correspondientes a la cantidad de 
referencia de leche. 
I^stanueva disposición esaplicableatodas las solicitudes 
presentadas por los pequeños productores de lecheyal 
menos al lO^de las presentadas por los productores 
especializados. 
T^n las visitas de inspección de laComisión se verifica 
sistemáticamente la observancia de esta disposicióny^en 
casodequeloscontrolesnosehayanllevadoacaboenel 
momento oportunos se remiten las correspondientes 
observacionesalosPstados miembros. 
CE^o^^^^^^^^^^^ 
4.^A También en este caso la Comisión efectúa 
siempre las comprobaciones pertinentesy^de no poderse 
justificarla discrepancia entre el número de animales 
declaradosyloscontabilizados^^^ se deniega el pa^o 
de la prima. 
A^co^co^^^^^^^^ 
4.^.^-4.^.^. La Comisión es consciente de los 
problemas que se planteanyya los ha señaladoalas 
autoridades ^rie^as^ que en la actualidad están estudian^ 
do la posibilidad de efectuar pa^osbancariosdirectosa 
los beneficiariosode enriarles notificaciones por correo 
con la suma que se les deba. Por otra partea la Comisión 
está examinando la regularidad de la comisión adminis^ 
trafica del^^que deben abonar los beneficiariosalas 
cooperativas locales. 
248 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CONCLUSIÓN 
4.2.30 - 4.2.31. La Comisión estima que la información 
y los cálculos que obran en poder de sus servicios y que le 
suministran fuentes fiables y, sobre todo, neutras 
permiten evaluar la repercusión de la prima en las rentas 
de los productores. La utilización de este tipo de fuentes 
por parte de la administración es un método corriente y 
totalmente aceptable. 
Por otra parte, la Comisión no considera oportuno 
proponer que se limite el número de animales subvencio-
nables correspondiente a los productores especializados. 
Los recursos financieros que podría liberar esta medida 
no serían lo suficientemente importantes como para 
incrementar sensiblemente la prima pagadera a los demás 
productores. 
ANTECEDENTES 
4.3.1 - 4.3.5. La Comisión recuerda que el régimen de 
corresponsabilidad sustituyó en 1986-1987 al sistema de 
umbrales de garantía, que se había introducido en el 
sector de los cereales en 1982-1983. De acuerdo con este 
último régimen, cuando la producción media de cereales 
sobrepasaba el umbral, el precio de intervención se 
reducía en un 1 % por cada millón de toneladas que 
superase el umbral, dentro de un límite de un 5 %. 
Dado que el umbral de garantía correspondiente a la 
campaña de 1984-1985 se sobrepasó, los precios de los 
cereales de la campaña de 1985-1986 tendrían que haberse 
reducido. No obstante, al no llegar el Consejo a un 
acuerdo sobre tales precios, la Comisión se vio obligada a 
adoptar medidas cautelares durante toda la campaña de 
1985-1986. 
El sistema de reducción lineal de los precios se abandonó 
principalmente porque la disminución automática de los 
precios de la campaña o campañas posteriores hubiera 
incrementado excesivamente la tasa de corresponsabili­
dad de los productores. 
A raíz de las consultas efectuadas sobre la base del Libro 
verde y de la propuesta de reforma general de la 
organización común del mercado de los cereales presenta­
da por la Comisión [COM (85) 700], el Consejo decidió 
sustituir el sistema de umbrales de garantía por el régimen 
de tasas de corresponsabilidad. Con este último se 
pretende concienciar a los productores acerca de los 4.2.32. Una parte de las observaciones del Tribunal ha 
encontrado respuesta en las modificaciones que la 
Comisión ha introducido en varias ocasiones en las 
normas de aplicación. Así, en junio de 1989, se reforzaron 
las disposiciones destinadas a prevenir y sancionar las 
irregularidades y los fraudes y en julio de 1990 se precisó 
el contenido de las operaciones de control, introduciéndo­
se al mismo tiempo medidas suplementarias aplicables a 
las solicitudes presentadas por los pequeños productores 
de leche. 
La Comisión detectó durante sus propias inspeccio­
nes una serie de deficiencias que ya había señalado 
el Tribunal y adoptó las medidas necesarias para subsa­
narlas. Así, tras la adopción del Reglamento (CEE) 
n° 1662/89 —mencionada por el Tribunal—, se introduje­
ron nuevas modificaciones mediante el Reglamento 
(CEE) n° 2079/90 de la Comisión, de 20 de julio de 1990 
(DO L 190 de 21 de julio de 1990). 
problemas del mercado, contribuir a la financiación de los 
gastos de reducción de excedentes y crear salidas para los 
cereales, tanto en el mercado interior como en el 
exterior (!). 
Por lo demás, se ha abandonado la aplicación lineal de la 
tasa de corresponsabilidad, ya que se han adoptado 
medidas para excluir de la misma a los pequeños 
productores. 
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO 
4.3.7. El porcentaje del 23 % calculado por el Tribunal 
refleja la relación entre las cantidades consignadas en las 
columnas «Presupuesto» y «Realización» del cuadro 
4.3.2. En ese cálculo no se tienen en cuenta los siguientes 
datos: 
— en los ejercicios de 1986 y 1987, las cifras presupuesta­
rias incluían también las exoneraciones directas a los 
pequeños productores españoles e italianos (50 
millones de ecus); 
(') Informe de la Comisión al Parlamento Europeo sobre la 
repercusión económica de la tasa de corresponsabilidad. 4.3. El sistema de corresponsabilidad en la organización común 
del mercado de cereales 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 249 
— como consecuencia de la modificación de la fecha de 
cierre del ejercicio presupuestario para la sección de 
Garantía del FEOGA en 1987, y dada la concentra­
ción de gastos a finales de año, una parte de los 
créditos del Presupuesto de 1987 tuvo que consignar­
se de nuevo en el Presupuesto de 1988. 
Durante la revisión de cuentas se comprueba el segui­
miento que de las exoneraciones directas efectúan los 
Estados miembros. 
APLICACIÓN DEL SISTEMA EN 
LOS ESTADOS MIEMBROS 
Determinación de la base impositiva de la 
exacción reguladora 
4.3.9 - 4.3.48. Observación preliminar 
Dado que la validez del sistema inicial de recaudación de 
la tasa aplicable a los cereales [Reglamento (CEE) n° 
2040/86: primera transformación, intervención y expor­
tación] se limitó a las campañas de 1986-1987 y 1987-
1988, la Comisión decidió revisar las cuentas de los 
ejercicios de 1987 y 1988 basándose en un estudio global 
de la cantidad de cereales por la que los Estados 
miembros habían de percibir la tasa de corresponsabili­
dad (en lo tocante a la revisión de cuentas, véase también 
la respuesta al punto 4.3.61.). 
4.3.10. Aproximadamente el 40 % de los cereales 
producidos en la Comunidad está exento de la tasa de 
corresponsabilidad por diversos motivos: 
— Una parte de ese porcentaje la constituyen los cereales 
producidos y utilizados en las propias explotaciones 
(alrededor de 40 millones de toneladas), incluidos los 
cereales que se transforman con arreglo a contratos 
de trabajo por encargo. El Tribunal de Justicia ha 
confirmado en varias ocasiones la justificación de este 
tipo de exoneración. 
— Otra parte está formada por los cereales producidos 
por los pequeños productores (aproximadamente 20 
millones de toneladas). Este tipo de exoneración 
permitió adaptar la repercusión del descenso de 
precios de los cereales en función de la situación 
específica de determinadas categorías de productores, 
siendo éste uno de los motivos esenciales por los que 
el Consejo se inclinó a favor de la reforma general de 
la organización común del mercado de los cereales. Comprobación de las declaraciones 
de tasa individuales 
4.3.22. a) La diferencia en el número de declaraciones 
trimestrales se explica por el hecho de que la normativa, 
tanto la correspondiente al régimen de «primera 
transformación» como la relativa al de «primera 
compra», establece que puede autorizarse a los agentes 
económicos a que abonen en un solo pago las tasas de 
toda la campaña si en el transcurso de la misma 
transforman una cantidad de cereales, sujeta a la tasa de 
corresponsabilidad, inferior a 250 toneladas. 
c)yd) Efectivamente, a partir de principios de 1986, 
Italia cargó la tasa de corresponsabilidad al primer 
comprador en lugar de imponerla al primer transforma­
dor. Durante la campaña de 1986-1987, la Comisión 
solicitó en varias ocasiones a las autoridades italianas que 
se ajustaran a las disposiciones comunitarias (véase 
también la respuesta a los puntos 4.3.51-4.3.58). 
Retrasos en las declaraciones y en los pagos 
4.3.25. c) La Comisión tiene previsto introducir 
correcciones financieras en la revisión de cuentas 
correspondiente al ejercicio de 1988, dado que la tasa se 
recaudó tardíamente en tres Estados miembros. En lo 
tocante a los pagos que sufren retrasos, la Comisión 
introdujo mediante el Reglamento (CEE) n° 2712/89 un 
interés de demora para todos los pagos que se efectuaran 
fuera de los plazos establecidos. 
i) Las autoridades francesas recurrieron a los procedi­
mientos legales necesarios para recuperar las sumas 
debidas, por lo que la Comisión no considera 
necesario efectuar correcciones en la revisión de 
cuentas. 
iii) Los medios profesionales franceses sostienen que en 
julio de 1990 abonaron el 97 % de las sumas 
indebidamente retenidas durante la campaña de 
1989-1990. 
Devolución de la tasa de corresponsabilidad 
suplementaria 
4.3.26-4.3.29. La Comisión era perfectamente cons­
ciente de que la devolución total o parcial de la tasa de 
corresponsabilidad suplementaria iba a complicar la 
labor administrativa y, por ese motivo, en diciembre de 
1988 se adaptó el Reglamento (CEE) n° 1432/88, 
250 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
autorizándose a los Estados miembros para que exigieran 
la devolución de la tasa suplementaria a los primeros 
compradores [Reglamento (CEE) n° 3858/88]. 
Durante la campaña de 1989-1990, todos los Estados 
miembros —excepción hecha del Reino Unido, Italia y 
Grecia— obtuvieron directamente de los agentes econó­
micos la devolución de la tasa. Se ha modificado el 
régimen de los estabilizadores para que no sea preciso 
recurrir a las devoluciones a partir de la campaña de 1990-
1991 [Reglamento (CEE) n° 201/90]. 
SISTEMAS DE CONTABILIDAD PÚBLICA 
Exenciones 
Autoconsumo de cereales para pienso 
4.3.37. La Comisión comparte la opinión de que los 
cereales objeto de contratos que incluyan una cláusula de 
«retroventa» deben quedar sujetos al régimen de 
corresponsabilidad. Así pues, solicitará información 
sobre este procedimiento a las autoridades francesas, tras 
lo cual adoptará las medidas que considere necesarias. 
Por otra parte, en el asunto prejudicial 203/89, presentado 
ante el Tribunal de Justicia, se trata la aplicación de la 
tasa de corresponsabilidad a las ventas de cereales que 
posteriormente los productores vuelven a comprar en 
forma de piensos. 
Ayudas a pequeños productores de cereales 
4.3.38 - 4.3.39. La Comisión siempre ha insistido en sus 
propuestas en la necesidad de disponer a escala comunita­
ria de una definición del «pequeño productor de 
cereales». 
En las propuestas de precios para 1990-1991, la Comisión 
sugirió la sustitución de este régimen por un sistema de 
ayudas en favor de los productores de determinados 
cultivos herbáceos, cuya renta se vio afectada por el 
establecimiento de los estabilizadores. El Consejo 
rechazó una sustitución con efectos inmediatos, por lo 
que se mantuvo el régimen existente y se acordó la 
aplicación facultativa del nuevo régimen durante un 
período de dos años. GESTIÓN CENTRAL DE LA COMISIÓN 
Supervisión de la aplicación de las medidas 
en los Estados miembros 
4.3.51. La Comisión solicitó a las autoridades italianas 
que se ajustaran a las normas comunitarias a partir del 
verano de 1986. No obstante, en las negociaciones de 
precios para 1987-1988 Italia logró quedar exenta de la 
aplicación del régimen. 
En lo que respecta a la revisión de cuentas, en el cálculo de 
la corrección la Comisión se basó en la normativa 
comunitaria vigente durante las campañas en cuestión. 
4.3.52. La Comisión lamenta que algunos medios 
profesionales agrarios se negaran a abonar a las 
autoridades competentes las sumas retenidas de los 
productores. 
La Comisión comunicó a las autoridades francesas su 
voluntad de recuperar las sumas indebidamente retenidas 
y les instó a que recurrieran a cuantos medios jurídicos 
fueran necesarios para lograr la recuperación. 
La mayor parte de las sumas debidas correspondientes a 
la campaña de 1989-1990 se abonaron al FEOGA. 
4.3.53. La Comisión no considera que el mecanismo de 
compensación haya pasado a ser permanente. 
Al aprobar los precios agrarios para 1990-1991, el 
Consejo ha adoptado un régimen de ayuda en favor de los 
pequeños productores de determinados cultivos herbá­
ceos. Este régimen podrá sustituir, a largo plazo, a la 
ayuda a los pequeños productores. 
En lo que respecta a los tres Estados miembros que 
sobrepasaron la ayuda que tenían asignada, en aplicación 
del mecanismo de compensación, la Comisión ha 
efectuado un ajuste en la revisión de cuentas. 
Sistema de información de gestión 
4.3.55. La Comisión subdividió las líneas presupuesta­
rias correspondientes a la recaudación de las tasas de 
corresponsabilidad en el sector de los cereales para poder 
seguir su evolución con mayor detalle. No obstante, a 
1^1^90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas ^1 
medida que se iba introduciendo información más 
precisa, los servicios de la Comisión observaron que 
resultaba ditícil reunir datos especíticos en los Estados 
miembrosD 
4.^.^. ElReglamento^CEE^n^^Ol^Opermiteevitar, 
por unaparte, las dificultades que provoca el posible 
reembolsodelatasadecorresponsabilidadsuplementaria 
y, por otra, la presión de los medios profesionales, que 
insisten enfíjarlacosecrialoantesposiblecuando todavía 
no se dispone de datos lo suficientemente precisos. 
El riesgo de manipulación de las cifras se reduce al 
mínimosisefíjalacosechaentebrero,mesenelqueyase 
ha comprometido lamayorpartedelascantidadesquese 
exportarán durante la campaña. 
C^^CLLlSt^^ESCl^^ERALES 
^.^. Alinstaurarlaenl^6,laComisiónyamanitestó 
que la tasa de corresponsabilidad no bastaba para 
corregir el desequilibrio entre la o^ertayla demanda. 
rehecho, laintroducción de lacorresponsabilidad de los 
productores en la OC^ se consideró principalmente un 
medio privilegiado para que aquéllos fueran más 
conscientes de la situación del mercadoyde los costes de 
lagestióndelmismo.Almargendeloquesedesprendede 
las cifras, esta medida ha permitido proseguir la 
aplicación de unapolitica agraria más adaptadaalas 
realidades del contento comunitarioeinternacional. 
Por otra parte, el actual sistema de tasas de corresponsal 
bilidad se viene aplicando desdéis. Ahora bien, las 
numerosas adaptaciones que sehan introducido en la 
normativa desde su instauración son una prueba 
fehaciente del intento de resolver los problemas que 
plantea su aplicación. 
La Comisión era plenamente consciente al instaurarlo de 
que el sistema de corresponsabilidad entrañaba un 
esfuerzo considerable porparte de los Estados miembros 
y de que únicamente se iban a recaudar las sumas 
previstas si al mismo tiempo se aplicaban medidas 
nacionales equivalentes y ya existentes. Así pues, la 
normativa se elaboró de manera que los Estados 
miembrospudieranutilizar al má^imolas estructuras 
existentes. 
El estudioestadísticorealizadocon ocasión de larevisión 
de cuentas demostró que las sumas percibidas durante la primera campaña de comercialización cubrían las 
previsiones teóricas en un porcentaje normal para este 
tipo de medidas. 
La Comisión conoce pertectamente las diticultades que 
plantealaobservanciadellímitemá^imoestablecidoenla 
normativa comunitaria, No obstante, fueron los propios 
Estados miembros afectados quienes eligieron la aplicad 
ción de este sistema de exoneración directa. 
Por otra parte, la Comisión recuerda que el régimen de 
ayudasalos pequeños productores debería sustituirsea 
largo plazo por la ayudaalos pequeños productores de 
determinados cultivos herbáceos. 
4.^.^0. La Comisión ha efectuado un seguimiento 
permanente de la aplicación del sistema de tasas de 
corresponsabilidad, tal y como se desprende de las 
respuestasalos puntos 4,3,^,y4,3,^, 
4.^L Apartirdelacampañadel9^1^9^revisiónde 
cuentas de 19^ se iniciaron en todos los Estados 
miembros auditorías de sistema de la recaudación de la 
tasa a los primeros compradores de cereales. En la 
actualidad seestánllevandoacabo minuciosas inspección 
nes,correspondientesala revisión del9^, en precia, 
España, Irlanda, Italia, Francia, BélgicayL^inamarca, 
L^urante las mismas, la Comisión tiene especialmente en 
cuentalamavoríadelasobservacionesformuladasporel 
Tribunal en los puntos 4,3,9,a4,3,4D, 
4B^.t^. Talycomoseindicaanteriormente,la Comisión 
es conscientede que las divergencias entre las estructuras 
y larentabilidaddelas explotaciones agrarias délos 
distintos Estados miembros explican sólo parcialmente 
lasditerenciase^istentesentrelasdefíniciones nacionales. 
Por este motivo, propuso en 19^9 la aplicación de una 
definición comunitaria, L^ado que el Consejo se opusoa 
la misma, la Comisión tuvo que limitarseaadaptar la 
clave de reparto. 
No obstante, la Comisión sigue estando convencida de 
que la aplicación de una definición común se adaptaría 
mejor al carácter comunitariodelaPAC, Por esta razón, 
el Consejo aceptó finalmente una definición comunitaria 
del régimen de ayudaalos productores de determinados 
cultivos herbáceos [Reglamento ^CEE^n^l346/90P que 
constituyeuna alternativa al régímende ayudaalos 
pequeños productores de cereales. 
4.^.^. La Comisión reconoce que las peticiones de los 
productoresydelamavoría de los ministros del Consejo 
deAgriculturadurantelas campañas de 19^1^9y 
19^1990 lallevaronafíjarlacosechaparaelcálculodel 
importedelatasadecorresponsabilidadennoviembrede 
19^voctubredel^9, respectivamente, conforme al 
compromiso adquiridoal instaurar ese régimen. Cabe 
señalar que los resultados de tales estimaciones, basadas 
en todos los datos de que se disponía en esos momentos, 
coincidían con las posteriores estimaciones de esas 
252 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
cosechas. Esta situación no volverá a presentarse, dado 
que, en el futuro, la fijación se efectuará en febrero, tal y 
como establece el Reglamento (CEE) n° 201/90. 
4.3.65. Como ya se recuerda en la introducción, el 
régimen de tasas de corresponsabilidad suplementarias 
sustituyó al sistema de reducción del precio lineal 
vinculado al umbral de garantía, tras haberse comproba­
do que el Consejo no podía fijar los precios de los cereales 
con arreglo a las normas. 
Aunque desde el punto de vista administrativo resulte 
más fácil llevar a cabo una reducción de los precios, el 
Consejo desestimó esta posibilidad, dado que era 
imposible adaptar su repercusión en función de la 
estructura de las explotaciones. 
La Comisión considera que la tasa de corresponsabilidad 
recaudada sobre las cantidades de cereales despachadas al 
mercado, combinada con un sistema de ayudas directas a 
determinadas categorías de productores para compensar, 
en una cantidad limitada, su repercusión en la renta, 
afecta en mayor medida a los productores responsables 
del desequilibrio del mercado. 
La voluntad política del Consejo ha permitido exonerar 
una parte importante de la producción, concretamente la 
de los pequeños productores y la que se utiliza directa­
mente en las explotaciones agrarias. Ello no crea 
discriminación alguna entre productores o recaudadores, 
hecho que han confirmado varias sentencias del Tribunal 
de Justicia, en las que más bien se ha optado por ampliar 
Observaciones generales 
Es importante empezar situando correctamente el 
régimen de retirada de tierras en relación con la política 
agraria común: por una parte, se trata de una medida 
estructural ya que tiene como objetivo modificar, al 
menos a plazo medio, las estructuras de producción; a su 
vez, debe considerarse una medida que forma parte del 
paquete de los «estabilizadores», creados por la Comuni­
dad en conexión con los precios agrarios y la política de 
mercados. Debido a su doble naturaleza, ha sido definido 
como « estabilizador estructural». Ahora bien, al analizar 
su influencia real o potencial en la producción excedenta-
ria, es importante recordar que no es la única medida de 
este tipo, sino que hay otras, como la extensificación, la 
reconversión [Reglamento (CEE) n° 797/85] (que no se ha 
aplicado aún ya que el Consejo no logró alcanzar un 
acuerdo) y la jubilación anticipada [Reglamento (CEE) n° 
1096/88]. la parte exonerada de las cantidades destinadas a la 
transformación por cuenta ajena. Por otra parte, una 
mayor recaudación de la tasa hubiera supuesto percibirla 
por los demás productos destinados a la alimentación, en 
particular los importados, lo cual habría dado lugar a una 
guerra comercial con los demás socios el GATT. 
4.3.66. La Comisión no está de acuerdo con el Tribunal 
en que no se hayan alcanzado los objetivos declarados del 
sistema de corresponsabilidad. 
Además de haber contribuido a concienciar a los 
productores acerca de las realidades del mercado, lo cual 
ha permitido adaptar la política agraria, dicho sistema ha 
proporcionado los medios necesarios para garantizar la 
presencia de la Comunidad en el mercado muncial, pese a 
las subvenciones específicas que concedió nuestro 
principal competidor para conquistar los mercados 
comunitarios. Esta presencia, que incluso ha aumentado 
tras la introducción de la tasa de corresponsabilidad, ha 
contribuido a limitar el incremento de las existencias de 
intervención de cereales, que pasaron de los 18,5 millones 
de toneladas de finales de la campaña de 1985-1986 a los 
11,8 millones de toneladas de finales de la campaña de 
1989-1990. 
Por otra parte, además de adaptar en 1986 el régimen de 
restituciones por producción a fin de mejorar la 
utilización industrial de los cereales, la Comisión ha 
presentado al Consejo propuestas específicas para 
incrementar la adición de cereales a los piensos compues­
tos. 
Por su naturaleza, una medida estructural requiere 
siempre un período relativamente largo antes de llegar a 
ser totalmente eficaz; a este respecto, el régimen de 
retirada de tierras se diferencia de las medidas anejas a 
una organización común de mercados, que están 
encaminadas a obtener resultados inmediatos. Asimismo, 
debe recordarse que la implantación de medidas estructu­
rales requiere que los agricultores las acepten y estén de 
acuerdo con ellas, de modo que es necesario alcanzar un 
cierto consenso antes de que entren en vigor. 
Tal como indicaba la Comisión en su informe sobre el 
primer año de aplicación del régimen [COM (89) 353 
final], la repercusión inicial fue modesta debido a varios 
motivos: 
— introducción tardía en los Estados miembros; 
— publicidad inadecuada; 4.4. Observaciones sobre la aplicación de la política de retirada de tierras 
de la producción en la Comunidad 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 253 
compensación insuficiente por la pérdida de ingresos 
en la mayoría de los Estados miembros; 
problemas presupuestarios en algunos Estados 
miembros. Comisión no está en condiciones de comentar detallada­
mente tales asuntos sin conocer las explicaciones de los 
Estados miembros. 
Como resultado, la Comisión actuó en dos frentes para 
mejorar la aplicación del régimen: 
— Proponiendo que se aumentase el porcentaje de 
cofinanciación de los costes del régimen y que se 
exigiese a los Estados miembros que garantizasen una 
publicidad adecuada. Esta propuesta, que formaba 
parte del Anexo del informe, fue adoptada el 26 de 
marzo de 1990 (2). 
Presionando a los Estados miembros para que 
aumentasen las primas a fin de compensar las 
pérdidas de ingresos de los agricultores. Como 
resultado se consiguió un acuerdo según el cual la 
mayor parte de los Estados miembros incrementarán 
las primas correspondientes a la campaña de produc­
ción de 1990-1991 (véase el cuadro 1). 
En cuanto medida indirecta, el régimen de retirada de 
tierras se gestiona según el sistema de cofinanciación 
comunitaria, que durante 18 años ha demostrado ser un 
método eficaz de gestión de medidas estructurales. El 
sistema se ha mantenido tras la reforma de los Fondos 
estructurales (3). Como consecuencia de la doble natura­
leza del régimen de retirada de tierras mencionada 
anteriormente, la financiación de esta medida la compar­
ten las secciones de Garantía y de Orientación del 
FEOGA y, a diferencia de otras medidas estructurales 
que, en lo referente a la financiación, son gestionadas por 
la sección de Orientación, se han aplicado los métodos de 
la sección de Garantía. 
La Comunidad estableció el sistema de cofinanciación en 
1972, ya que era consciente de la gran diversidad de 
situaciones que se presentaban en las explotaciones 
agrarias de los Estados miembros así como de la 
imposibilidad de regular cada caso concreto con el 
derecho comunitario. Ello significa que, al aplicar este 
último, los Estados miembros tienen que establecer 
disposiciones que sean apropiadas a las condiciones 
reinantes en sus países y regiones y que se atengan a la 
normativa comunitaria. Actualmente los Estados miem­
bros y la Comisión se mantienen en contacto mediante 
llamadas telefónicas, canje de notas y conversaciones en 
el Comité STAR: de hecho, a lo largo de 1990, el régimen 
de retirada de tierras ha figurado en el orden del día de 
todas las reuniones mensuales del citado Comité. 
Muchos de los asuntos planteados por el Tribunal se 
refieren a cuestiones específicas que se mencionaron al 
realizar las inspecciones en los Estados miembros. La AVERIGUACIONES DE 
LA FISCALIZACIÓN 
Problemas del año de referencia 
4.4.13-4.4.14. El problema del período de referencia 
en Italia parece deberse a las diferencias que el apartado 1 
del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1272/88 de la 
Comisión presenta en las diferentes versiones lingüísticas. 
La Comisión, previa consulta a los Estados miembros en 
el Comité de Estructuras Agrarias y Desarrollo Rural 
(Comité STAR), rectificará convenientemente el mencio­
nado Reglamento con objeto de garantizar una redacción 
clara. 
4.4.15. La posición sobre la verificación de los datos del 
año de referencia se comprobará conjuntamente con los 
Estados miembros correspondientes. 
(2) Reglamento (CEE) n° 752/90; DO L 83 de 30.3.1990, p. 1. 
(3) Reglamento (CEE) n° 2052/88. Aspectos administrativos 
R.F. de Alemania 
4.4.16. La Comisión tiene en cuenta las observaciones 
del Tribunal sobre los diferentes requisitos de los Estados 
federados (Lánder) respecto a la información sobre la 
superficie de tierra que deberá retirarse de la producción. 
No obstante, se recuerda que los Estados federados no 
aplican las disposiciones de sus propias normas de 
desarrollo aprobadas por la Comisión a raíz de las tareas 
realizadas por el Comité STAR. 
Italia 
4.4.18. La posición sobre los mapas catastrales de 
Sicilia se está comprobando conjuntamente con el Estado 
miembro. 
4.4.19. Es cierto que, en algunas ocasiones, los agricul­
tores italianos pueden decidir acogerse al régimen tras 
254 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Cuadro 1 — Situación de las primas por retirada de tierras de la producción 
de acuerdo con las declaraciones en el Comité STAR (25.7.90) 
Ecus (tipo verde del 1.1.90) 
Estado miembro región 
Reino Unido 
Bélgica 
Irlanda 
España 
Grecia 
Italia 
Luxemburgo 
Francia 
País del Loira 
Auvernia 
Languedoc-Rosellón 
Poitou-Charentes 
— Vienne 
— Charente 
— Charente-Maritime 
— Deux-Sévres 
Centro 
— Loira 
— Loira y Cher 
— Indra y Loira 
— Otras 
Íle-de-France 
Baja Normandia 
— Calvados 
— Otras Primas actuales 
254 Zonas desfavorecidas 
283 Otras 
22j. r Zonas desfavorecidas 
290 Zonas arenosas 
414 Zonas arenosas o legamosas 
210 
210 
103 Zonas desfavorecidas 
122 Otras 
173 * 
225 
302 - Zonas de regadío 
Zonas desfavorecidas 
100 Zonas de secano 
200 Zonas de regadío 
Otras 
120 Zonas de secano 
250 Zonas de regadío 
380 Zonas desfavorecidas 
400 Otras explotaciones de montaña 
440 Llanuras 
550 Llaura del Po 
217 
265 
223 
223 
315 
315 
369 
315 Primas propuestas 
para 1990-1991 
275 
314 
207 
259 
362 
518 
210 Z.D. 
242 Otras 
121 
143 
197 
257 
344 
150 
250 
180 
300 
380 
400 
440 
(600) 
— 
315 
265 
265 
347 
347 
347 
315 
372 
372 
372 
318 
369 
372 
315 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 255 
Cuadro 2 — Retirada de tierras de labor: campaña de 1989-1990 
Estado miembro 
Reino Unido 
República Federal 
de Alemania 
Países Bajos 
Bélgica 
Francia 
Irlanda 
España 
Grecia 
Italia 
Luxemburgo 
Total Fecha límite 
de aplicación 
31.8.1989 
Variable (Lánder) 
aprox. 31.7.1989 
Sin fecha límite; 
durante todo el 
año 
30.9.1989 
31.5.1990 
9.12.1988 
Entre el 1.1 y el 
28.2.1990 
15.10.1989 
31.3.1990 
30.9.1989 Cuantía de la ayuda 
(ecu/ha/año) 
250 Zonas desfavorecidas 
280 Otras zonas 
300-600 Dependiendo de la calidad de la 
tierra 
700 
170 Zonas desfavorecidas de las Ardenas 
230 Zonas desfavorecidas de Famennes y 
Fagnes 
290 Zonas arenosas 
430 Zonas arenosas o legamosas 
cat. I 200-300 
cat. 11230-260 
cat. III 290-410 
cat. IV 340-480 . por grupos de regiones 
dependiendo del 
" margen bruto y de los 
ingresos 
210 
100 Zonas desfavorecidas 
120 Otras zonas 
170 Zonas de regadío poco intenso 
220 Zonas de regadío moderado 
300 Zonas de regadío intenso 
Zonas desfavorecidas 
100 de secano 
200 de regadío 
Otras zonas 
120 de secano 
250 de regadío 
380 Explotaciones de montaña en zonas 
desfavorecidas 
400 Explotaciones de montaña en otras 
zonas 
440 Otras explotaciones de llanura 
550 Explotaciones de la llanura del Po 
220 Tierra retirada 
1988-1989 
51 567 
165 125 
2 582 
352 
15 707 
1 310 
34 229 
91 617 
6 
362 495 1989-1990 
50 321 
57 259 
6 155 
148 
39 702 
382 
18 000 
(») 
250 
220 830 
(2) 
31 
393 078 Total 
101 888 
222 384 
8 737 
500 
55 409 
1 692 
52 229 
250 
312 447 
37 
755 573 
(') Estimación basada en datos no oñciales. 
(2) Provisional: basándose en los resultados de 1988-1989, esta cifra podría reducirse a 130 000 ha aproximadamente, lo que arrojaría una cantidad total 
para la Comunidad de 302 248 ha correspondientes a 1989-90, es decir, 664 743 ha para las dos campañas. 
(Tipo de conversión del ecu = tipo verde del 1.1.1990). 
^ diario Colicial de las comunidades Europeas nll^^ 
una mala cosecha de infierno, lo que no supone 
necesariamenteunobstáculoqueimpidaalcanzar los 
ob^eti^os del régimen de retirada de tierras. 
funesta situación^ 
i^ los agricultores no podrán recoger en ningún caso la 
cosechadla producción decereales disminuirá, si bien 
únicamenteen poca cantidad, dado queelrendimien^ 
to habría sido bajo de por sn 
ii^ aunque la decisión se toma cuando se presenta una 
malacampaña, normalmenteha^quecontar con que 
lo estipulado en el contrato de cinco años se aplicará 
tambiénalas buenas campañas, demodo que el 
potencial para reducir la producción de cereales es 
mayor que el que se consigue de hecho el primer año^ 
iii^el primer año,aconsecuencia de haber tomado una 
decisión tardía, losagricultores resultan perjudicados 
ya que realizan gastos innecesarios de siembra. 
4.4.2t^. La comisión examinará conjuntamente con el 
Estado miembro el sistema administrativo descrito. 
^e^oi^Bido 
4.4.22. Por lo que atañeala prueba del régimen de 
tenencia, la comisión señala que la normativa del R.eino 
ilnido^eglamentoéódelSIl^^,n^l^^moditicado^ 
autoriza al ministro para eligir apruebas documentales 
que muestren eltipo de propiedad del solicitanteosu 
grado de participación en la explotación^. 
alfolíete informativo publicado perlas autoridades del 
P^eino llnidoydirigidoalos solicitantes dice así ^p,léóp, 
^Podrá pedírsele que facilite pruebas documentales que 
muestren quetienederechoatrabajar la tierradurante los 
cinco prójimos años^, tumuchos casos, el régimen de 
tenencia no presentará duda alguna considerando la 
información que puedeconseguirse con otros programas 
oque puedan facilitar las autoridades locales competen^ 
tes^L^i^isionalOftice^, Lasugerenciadel Reinoí]nido 
de cotejar el catastro mediante muestreo parece una 
solución apropiada. 
ahecho de que con el barbecho rotatorio los solicitantes 
no estén obligadosa^indicar en un mapa la tierra que 
dejarán sin sembrara en sí mismo no deberíaplantear 
problemas, siempre que el Peino tlnido aplique sus 
propias normase — el Reglamento éó ^mencionado anteriormente^dispo^ 
ñeque deberá presentarse un mapa en el que tiguren 
los límites e^terioreinterior, la supertície de tierra 
quese^ayaaretirarylaquese^ayaadestinara 
cultivosherbáceos,asícomo^unadescripcióndeluso 
ousosquese piensa daralasupertlcieque se retire^^ 
— en la página l^del folleto informativo se señala que 
^encasodeoptarporel barbecho rotatorio,sedeberá 
notiticar anualmente el tipo de rotación a las 
autoridades locales competentes ^roivisionalOftl^ 
cercada vez que se presente una solicitud^ 
— en la pregunta^del impreso de solicitud se pide que, 
saliéndose del número de las parcélaselos números 
ligaran en el mapa^, se den detalles de la tierra que se 
^ayaaretirar^deldestinoqueselevayaadar, 
incluido el barbecho rotatorio. 
^^óao^^ 
4.4.2^. Según la comisión, el mejor período de control 
es antes de la cosecha^ahora bien, una ^ez realizada ésta 
también es técnicamente posible identiticar la utilización 
que se le ha dadoauna parcela. 
4.4.25. Tanto el informe alemán como el informe 
resumidodel Peino tenido se recibieron en ^uliodel^^, 
yaque lamedidaempezóaaplicarsetardíamenteen estos 
países. 
.p^^^^ó^^^ 
L^z^óede^^z^Bte^etc. 
4.4.2^. Indudablemente, resulta ditícil controlar algu^ 
ñas de las condiciones del régimen, que, no obstante, son 
necesarias para preservar el medio ambiente y para 
garantizar el mantenimiento de unas buenas condiciones 
decultivoduranteelperíododeretirada,LaC^omisiónno 
puede renunciaracondicionescomo las mencionadas por 
el rmibunal en este apartadoyseñala que condiciones de 
este tipo son cada ^ezmás necesarias, no sólo en relación 
con la retirada de tierras, sino también porque la 
comunidad quiere tener en cuenta la repercusión 
ambiental de la política agraria. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 257 
Cubierta vegetal Problemas registrados durante las visitas 
de inspección 
4.4.27. El artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1272/88 
dispone que, en las tierras que se dejen en barbecho, se 
deberá « crear o mantener una cubierta vegetal adecuada, 
en particular para prevenir la erosión y la lixiviación de 
los nitratos; la cubierta vegetal podrá mantenerse durante 
todo el año o enterrarse, habida cuenta de las condiciones 
del suelo y del clima». 4.4.29-4.4.32. Resulta claro que deberían excluirse 
todas las superficies que no se hayan cultivado durante el 
período de referencia y que, por lo tanto, habría que 
deducir las superficies correspondientes a senderos, 
drenajes o canales. Resulta también evidente que la 
gestión del régimen debe realizarse de tal modo que las 
parcelas retiradas de la producción en virtud de aquél 
puedan reconocerse fácilmente. 
La Comisión no ha dado una definición de cubierta 
vegetal a escala comunitaria y no cree que sea conveniente 
hacerlo. Tampoco piensa que el maíz sea una cubierta 
vegetal apropiada, y menos aún teniendo en cuenta que 
además resulta inadecuado para prevenir la erosión. Sanciones 
Usos no agrarios 4.4.33. En un documento de trabajo distribuido en el 
Comité STAR en diciembre de 1989, la Comisión 
indicaba que «entre las irregularidades graves deberían 
incluirse especialmente las infracciones intencionadas o 
fraudulentas». 
4.4.28. No resultaría práctico que la Comisión tratara 
de enumerar todos los posibles usos no agrarios que 
podrían interesar a los agricultores, dada la enorme 
variedad de situaciones que existen en la Comunidad. La 
Comisión considera que no es muy difícil determinar, 
ateniéndose al sentido común, si un determinado uso es 
agrario o no; es más, en un documento de trabajo 
distribuido en el Comité STAR en diciembre de 1989, la 
Comisión daba una interpretación según la cual queda 
excluido todo cambio de utilización que resulte irreversi­
ble, como por ejemplo la construcción de edificios o la 
inversión industrial. 
El pasto de caballos de monta es una utilización aceptable 
ya que de ello no se obtienen productos agrarios; lo 
mismo sucede con la cría de caballos para la obtención de 
sangre destinada a fines farmacéuticos, que no puede 
considerarse como un producto agrario en el sentido 
habitual; los campos de golf y los lagos artificiales no 
parecen aceptables ya que no se cumpliría el criterio de 
reversibilidad. La producción de turba es también un caso 
dudoso y la Comisión consultará a las autoridades del 
Reino Unido al respecto. En cuanto al hecho de que en 
Alemania sólo se apliquen programas de protección 
ambiental, la Comisión señaló a las autoridades alemanas 
que el régimen comunitario no contempla tal restricción. 
No obstante, en los «Grundsátze» (principios) elabora­
dos a escala nacional se incluyó una disposición según la 
cual los Estados federados (Lánder) podrán establecer 
formas especiales de retirada de tierras cuando así lo 
requiera la normativa existente sobre la protección de la 
naturaleza y de las aguas o sobre el aprovechamiento de la 
tierra (artículo 2, apartado 5). Reembolso por la Comisión 
4.4.34. El Tribunal no puede afirmar que, dado que las 
normas financieras que se utilizan son las de la sección de 
Garantía, la sección de Orientación no podrá comprobar 
los pagos. La comprobación de éstos se realiza en otro 
momento, esto es, al revisar las cuentas. Así pues, la 
utilización de un método diferente en el caso de la retirada 
de tierras no impide que se lleve a cabo un control 
adecuado; así se ha demostrado con otros regímenes, por 
ejemplo el de no comercialización de la leche, que se ha 
gestionado con las mismas normas qué las utilizadas para 
la retirada de tierras. 
Seguimiento por la Comisión 
4.4.35. La Comisión se halla siempre a disposición de 
los Estados miembros para todo tipo de consultas que 
deseen realizar, bien bilateralmente o a través del Comité 
STAR, y no puede aceptar la afirmación de que ha faltado 
un asesoramiento adecuado. Desde octubre de 1989, la 
retirada de tierras se ha incluido en el orden del día de 
todas las reuniones mensuales del Comité STAR, y los 
Estados miembros han tenido sobradas ocasiones de 
tratar cualesquiera problemas con la Comisión, por no 
mencionar los frecuentes contactos bilaterales manteni­
dos a este respecto. 
258 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
EFICACIA EN CUANTO AL COSTE 
Cuestiones referentes a la calidad de las 
tierras retiradas de la producción 
4.4.36. Es inevitable que los agricultores opten por 
retirar de la producción en primer lugar las tierras de 
labor menos productivas. Ahora bien, un agricultor que 
escoja el barbecho rotatorio o retire de la producción una 
gran parte de sus tierras de labor no podrá retirar 
únicamente la tierra menos productiva. Hay que lamentar 
que las directrices nacionales inciten a retirar las tierras 
más pobres, aunque probablemente la mayoría de los 
agricultores habría llegado a las mismas conclusiones sin 
necesidad de ayuda. En cualquier caso, la Comisión 
estudiará este tema con los Estados miembros. 
4.4.37. Retirar de la producción las franjas de tierra 
situadas en los márgenes de los campos o de los ríos (que 
son las menos productivas) puede resultar beneficioso 
desde un punto de vista ambiental. No obstante, la 
retirada sistemática de las zonas menos fértiles de los 
campos no encajaría con los objetivos del régimen, y la 
Comisión está preparada para examinar este problema 
con los Estados miembros. 
Utilización del barbecho rotatorio 
en el sistema de retirada 
4.4.38. En relación con las zonas en que tradicional-
mente se practica el barbecho rotatorio, debe recordarse 
que la tierra que estuviese en barbecho durante el período 
de referencia no se considera tierra de labor para los fines 
de aplicación del régimen de retirada. 
El antiguo programa de retirada de tierras 
de la producción en la R.F. de Alemania 
4.4.39. Se estudiará con las autoridades alemanas la 
posibilidad teórica de que puedan haber sido incluidas en 
el régimen comunitario algunas tierras que no estaban 
sujetas a ninguna organización común de mercados y que 
previamente se habían acogido al programa de retirada de 
tierras de Baja Sajonia. Gastos y costes administrativos 
4.4.40 - 4.4.41. Es necesario hacer las siguientes obser­
vaciones en relación con los cálculos efectuados por el 
Tribunal sobre la rentabilidad del régimen: 
i) no se especifican los fundamentos utilizados para 
calcular los costes administrativos del Reino Unido, y 
la Comisión no puede comprobarlos; 
ii) no está claro si las autoridades alemanas han 
efectuado también cálculos de los costes administrati­
vos o si, por el contrario, se han limitado sencillamen­
te a corroborar de manera intuitiva la cifra calculada 
por el Reino Unido; 
iii) el Tribunal hace extensiva la cifra del 20 % a toda la 
Comunidad, aparentemente sin haber comprobado si 
otros Estados miembros, excepción hecha de Alema­
nia, han obtenido idénticos resultados; 
iv) la cifra del 20 % se ha calculado basándose en un 
período breve de experiencia práctica, que coincide 
además con el comienzo del programa, momento en 
que los costes administrativos medios son lógicamen­
te elevados; 
v) como consecuencia del empleo que el Tribunal da a la 
cifra (50 %) que la Comisión atribuye al factor de 
«desfase» (para tener en cuenta que la tierra que se 
retira es relativamente pobre y que en la tierra 
restante posiblemente se producirá una intensifica­
ción), es probable que el coste por tonelada no 
producida resulte exagerado. La Comisión escogió 
deliberadamente una cifra moderada para evitar el 
peligro de valorar excesivamente el efecto del 
régimen; 
vi) si bien la comparación con el coste de eliminación de 
los excedentes de cereales a través del mercado 
mundial es interesante, ignora la amplitud del ámbito 
en que se inscribe un régimen como el de la retirada de 
tierras, que debe observarse no sólo desde la 
perspectiva de los excedentes comunitarios, sino 
también desde el punto de vista de la relación de la 
Comunidad con sus socios comerciales agrarios. 
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 
4.4.42. La propia Comisión reconoce en su informe 
sobre el primer año de aplicación del régimen [COM 
(89) 353 final] que los resultados iniciales de éste han sido 
modestos. También es consciente, tal como se menciona 
en el punto 4.4.36., de que los agricultores tenderán 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 259 
inicialmente a retirar de la producción la tierra menos 
productiva. Ahora bien, los resultados se refieren a un 
período muy breve de aplicación de una medida respecto 
de la cual ni los agricultores (organizaciones profesiona­
les) ni las administraciones tenían experiencia previa. No 
sería lógico sacar conclusiones definitivas acerca del 
potencial de la medida para lograr importantes reduccio­
nes de la producción de cereales basándose únicamente en 
los resultados del primero o de los dos primeros años de 
aplicación. 
Si un observador objetivo lee las publicaciones norteame­
ricanas sobre la introdución de la retirada de tierras en los 
Estados Unidos y establece una comparación con el 
primer período de aplicación en la Comunidad, observará 
que los resultados obtenidos en el segundo caso son 
mucho más esperanzadores. 
En lo que atañe al aumento de la superficie dedicada a los 
cereales, tal como señala el Tribunal, es evidente que el 
incremento habría sido mucho mayor sin retirada de 
tierras. 
4.4.43. Tal como se reconoce en la respuesta al punto 
4.4.26., la Comisión es consciente de que no es fácil 
controlar algunas de las condiciones del régimen. 
La Comisión está preparada para estudiar la convenien­
cia de aplicar normas especiales basadas en la experiencia 
práctica; asimismo quiere señalar que la opción de los 
pastizales extensivos, en particular, deberá examinarse de 
nuevo antes del 30 de abril de 1991 en virtud de lo 
dispuesto en el apartado 3 del artículo 1 bis del 
Reglamento (CEE) n° 797/85. 
4.4.44. La Comisión toma nota de la opinión del 
Tribunal acerca del año de referencia y la tendrá en 
cuenta. No obstante, debe recordarse que fijar un período 
de referencia antes de la aplicación del régimen también 
tiene algunas ventajas, ya que con ello se evita que los 
productores se sientan inclinados a especular con la tierra 
destinándola a la producción agrícola con vistas a 
beneficiarse posteriormente del régimen. 
4.4.45. La Comisión procura garantizar, mediante el 
procedimiento del Comité STAR, una aplicación unifor­
me del régimen en toda la Comunidad y seguirá actuando 
de este modo. Tal como se ha indicado anteriormente 
(respuesta al punto 4.4.28.), no resultaría práctico que la 
Comisión tratara de hacer una previsión de todos los 
posibles usos no agrarios; tampoco sería apropiado 
definir estrictamente a escala comunitaria el tipo preciso 
de cubierta vegetal que habría que utilizar en toda la 
Comunidad. No obstante, la Comisión examinará 
conjuntamente con los Estados miembros la necesidad de 
elaborar directrices a este respecto. 
4.4.46. La Comisión desea realizar nuevos controles de 
la aplicación del régimen. Asimismo, toma nota de las observaciones del Tribunal sobre la tramitación de los 
pagos; ahora bien, la Comisión quiere recordar que, 
comparado con otras medidas estructurales tradiciona­
les, el régimen de retirada de tierras tiene una naturaleza 
especial ya que sus objetivos y efectos están estrechamen­
te vinculados a los mercados agrarios, cuya financiación 
está gestionada por la sección de Garantía. 
4.4.47. La Comisión ya ha dado directrices a los 
Estados miembros en relación con las infracciones tanto 
en el Comité STAR como bilateralmente. Por supuesto, la 
Comisión se halla dispuesta a ofrecer cualquier aclara­
ción que resulte necesaria. En cualquier caso, deberán 
aplicarse sanciones en relación con todos los años en los 
que se hayan producido irregularidades demostradas. 
4.4.48-4.4.49. Se estudiará el punto de vista del 
Tribunal sobre la limitación de la producción de cereales 
en la tierra no retirada y sobre el establecimiento de 
condiciones especiales en el caso del barbecho rotatorio. 
No obstante, debe observarse que la inclusión de nuevas 
condiciones complicaría aún más la gestión del régimen y 
dificultaría el control, aspectos mencionados por el 
Tribunal en su informe. 
4.4.50. La considerable variación de la cuantía de las 
primas ofrecidas por los Estados miembros a los 
agricultores refleja las enormes diferencias existentes en 
las pérdidas de ingresos de los agricultores, las cuales 
forman la base de todos los cálculos. En cuanto a la 
recomendación de volver a examinar los porcentajes de 
ayuda abonados por los Estados miembros con objeto de 
que el régimen resulte más atractivo a los agricultores con 
rendimientos altos, la Comisión ya ha realizado intensas 
gestiones con los Estados miembros a este respecto, como 
consecuencia de las cuales se incrementarán las primas 
correspondientes a la campaña de producción de 1990-
1991 en los Estados miembros cuyas primas se hayan 
considerado inadecuadas (cuadro 1). 
Se tiene en cuenta el punto de vista del Tribunal sobre los 
porcentajes de los reembolsos, si bien la Comisión tiene 
que señalar que los porcentajes actuales, que se han 
mejorado, se fijaron recientemente tras las correspon­
dientes deliberaciones en el Consejo y el Parlamento. 
4.4.51. La Comisión examinará las sugerencias del 
Tribunal. No obstante, un aumento de la superficie 
mínima de la tierra que deba retirarse es contrario a las 
indicaciones expuestas por otras fuentes en el sentido de 
que un porcentaje mínimo bajo o un número fijo de 
hectáreas, en el caso de explotaciones muy grandes, 
fomentaría una mayor participación en el régimen. 
No obstante, la Comisión tiene en cuenta la sugerencia 
del Tribunal y tomará las medidas necesarias para excluir 
del régimen de retirada de tierras los contratos en los que 
se haga excesivo hincapié en las parcelas improductivas. 
260 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CAPITULO 5 
Política marítimo-pesquera común 
OBSERVACIONES SOBRE LA GESTIÓN 
PRESUPUESTARIA 
5.4. El grado de utilización de los créditos de pago 
depende de que los beneficiarios privados o los Estados 
miembros realicen los proyectos o los programas. Se han 
producido retrasos en el examen de las solicitudes de pago 
por parte de los Estados miembros. 
Proyectos interrumpidos 
5.7. De acuerdo con las disposiciones de los antiguos 
reglamentos, sobre todo del Reglamento (CEE) n° 
2908/83, el beneficiario disponía de dos años, contados a 
partir de la fecha en que la Comisión concedía la ayuda, 
para iniciar las obras. A continuación, se concedía un 
plazo de dos años para la realización del proyecto. 
Teniendo en cuenta estos plazos, la Comisión únicamente 
podía iniciar los procedimientos de anulación de un 
proyecto cuatro años después de la concesión de la ayuda. 
Si a ello añadimos los plazos administrativos necesarios, 
el seguimiento de los proyectos duraba cinco años. 
Habida cuenta de lo anterior, los servicios de la Comisión 
hacen un esfuerzo permanente por descubrir periódica­
mente los proyectos sin acabar. 
En los reglamentos vigentes, los plazos de ejecución de los 
proyectos son más restrictivos y apremiantes. Por norma 
general, se fija un plazo máximo de tres años para 
finalizar los proyectos, teniendo que presentar el Estado 
miembro una solicitud de liquidación dentro de los seis meses siguientes a la terminación de las obras. Los 
Estados miembros tienen que facilitar una lista semestral 
de los proyectos cuya realización se retrase. 
Así pues, las previsiones presupuestarias en materia de 
créditos de pago se planifican para que la utilización de 
los créditos sea más racional y completa. Por otro lado, el 
importe establecido disminuye si, al realizar proyectos de 
inversión, se efectúan modificaciones que no se atienen a 
lo dispuesto. 
La Comisión se compromete a tener en cuenta la 
experiencia adquirida a la hora de establecer las 
previsiones presupuestarias en materia de créditos de 
pago, tal como ya ha hecho con las previsiones 
correspondientes a los ejercicios de 1990 y 1991. 
En cuanto a la gestión compartida, incumbe a los Estados 
miembros realizar el análisis de Habilidad de los proyectos 
y asegurarse de su rentabilidad. 
La Comisión examina actualmente la posibilidad de 
presentar un recurso ante el Tribunal de Justicia en 
relación con un Estado miembro que no ha respetado 
determinadas disposiciones reglamentarias. 
5.8. El nuevo sistema de seguimiento semestral de los 
proyectos establecido mediante el Reglamento (CEE) n° 
4028/86 funciona, en general, de manera satisfactoria. 
Además, la Comisión desea mejorar la situación mediante 
un control estrecho de los proyectos, sobre todo mediante 
la revisión de los sistemas de seguimiento establecidos por 
los Estados miembros, lo que debería facilitar que las 
administraciones nacionales se sientan más implicadas en 
la gestión y el control de los proyectos. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 261 
CAPITULO 6 
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, 
sección Orientación (FEOGA-Orientación) 
RÉGIMEN DE AYUDAS A LAS 
INVERSIONES EN LAS EXPLOTACIONES 
AGRARIAS INSTAURADO POR EL 
REGLAMENTO (CEE) No 797/85, 
DE 12 DE MARZO DE 1985, RELATIVO 
A LA MEJORA DE LA EFICACIA 
DE LAS ESTRUCTURAS AGRARIAS 
Observaciones sobre las disposiciones 
reglamentarias 
Disposiciones comunitarias 
6.12 - 6.14. La crítica del Tribunal se dirige contra la 
normativa vigente. En particular, la Comisión observa 
que, según el Tribunal, los objetivos y las condiciones de 
aplicación del régimen de ayudas a las inversiones 
instaurado por el Reglamento (CEE) n° 797/85 del 
Consejo están formulados de forma vaga e imprecisa y no 
determinan prioridades, especialmente en lo referente a 
los tipos de explotaciones y de inversiones. 
La Comisión recuerda que, de conformidad con lo 
dispuesto en el artículo 39 del Tratado, las disposiciones 
reglamentarias en vigor tienen por objetivo modernizar 
las explotaciones agrarias para mejorar su competitividad 
dentro de un modelo de desarrollo racional de la 
producción agraria y al mismo tiempo, aumentar, o por lo 
menos mantener, la renta de los agricultores. 
La Comisión es de la opinión de que los principios que 
rigen los objetivos y las condiciones de aplicación son 
claros. Por el contrario, las normas no lo son tanto, pero 
considera que no deben definirse con demasiada precisión 
para que exista una cierta flexibilidad a la hora de 
adaptarlas a las peculiaridades de cada una de las regiones 
de la Comunidad (véanse la respuesta a los puntos 6.15 — 
6.21 y la respuesta al punto 7.6 del Informe del Tribunal 
sobre el ejercicio de 1986). Esta actitud es el resultado de la larga evolución que han 
registrado las intervenciones comunitarias en el campo de 
las medidas estructurales. En una primera fase, basándo­
se en el Reglamento (CEE) n° 7/64, la participación de la 
Comunidad revistió la forma de una ayuda a proyectos 
individuales de inversión, ayuda que era decidida por la 
Comisión y que se pagaba directamente a los beneficia­
rios; de este modo, entre 1964 y 1978 fueron financiados 
7 500 proyectos que afectaban a todos los tipos de 
estructuras agrarias: desde inversiones en explotaciones 
agrarias hasta inversiones para transformación y comer­
cialización de productos agrarios, pasando incluso por las 
propias infraestructuras agrarias. En una segunda fase 
(1972-1985), marcada por las tres directivas socioestruc-
turales resultantes del «Plan Mansholt» (72/159/CEE, 
72/160/CEE y 72/161/CEE), la Comunidad, consciente 
de la gran diversidad de situaciones de las explotaciones 
agrarias en los nueve Estados miembros y de la 
imposibilidad de establecer en la normativa comunitaria 
disposiciones que cubrieran cada caso concreto, optó por 
un sistema de cofinanciación de regímenes nacionales de 
ayuda que debían ajustarse a los objetivos y condiciones 
fijados para toda la Comunidad. 
Con la segunda y tercera ampliaciones de la Comunidad 
se confirmó e intensificó la necesidad de un enfoque que 
tuviera en cuenta la diversidad de situaciones de los doce 
Estados miembros. 
Por otra parte, la evolución en lo que a la definición de los 
objetivos de las medidas estructurales se refiere, ha estado 
marcada por la necesidad de lograr un equilibrio entre la 
mejora de la competitividad de las explotaciones agrarias, 
la adaptación del potencial productivo a las necesidades 
de los mercados, la protección del medio ambiente y el 
desarrollo rural. La búsqueda de buenos resultados 
económicos individuales sólo tiene sentido dentro de un 
desarrollo rural equilibrado; por eso se han hecho más 
flexibles los criterios de selección de los beneficiarios, en 
especial los referidos a sus ingresos y actividades. 
Respecto a las observaciones del punto 6.13, la Comisión, 
al igual que el Tribunal, lamenta la falta de una decisión 
del Consejo sobre el régimen de reconversión de la 
producción en función de las necesidades del mercado, 
cuestión que fue abordada por ella en su propuesta al 
Consejo y al Parlamento el 21 de octubre de 1988 
[COM(88)553]. 
262 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
En cuanto al análisis de los medios apropiados para 
alcanzar los objetivos (punto 6.14), la Comisión se remite 
a la respuesta que da a los puntos 6.73 a 6.75. 
Disposiciones nacionales de aplicación 
6.16-6.21. Aunque la Comisión es consciente de las 
dificultades para aplicar el Reglamento (CEE) n° 797/85 
en los Estados miembros, en particular los retrasos 
ocasionados por la regionalización de determinadas 
competencias, no puede compartir la idea de abandonar 
el actual procedimiento de examen basado en 2 etapas, 
para el cual es necesaria la presencia de todos los Estados 
miembros en el Comité de Estructuras Agrarias y 
Desarrollo Rural (llamado «Comité STAR»). 
La experiencia demuestra que la primera etapa del 
procedimiento —la consulta— brinda la ocasión para 
que, en un espíritu de colaboración, se produzcan 
intercambios de opiniones constructivos entre los servi­
cios de la Comisión y sus homólogos de los Estados 
miembros y se resuelvan así los principales problemas 
técnicos, en especial los de interpretación, teniendo en 
cuenta los puntos de vista de todos los Estados miembros 
representados en el Comité STAR. De esta forma, 
cuando un texto definitivo sobre el que el gobierno de un 
Estado miembro se ha comprometido políticamente llega 
a la segunda etapa del procedimiento —el voto—, el 
Comité STAR puede emitir su dictamen en las mejores 
condiciones. Además, este procedimiento no ocasiona 
generalmente retraso alguno en la aplicación de las 
medidas puesto que las normas nacionales pueden 
aprobarse (segunda etapa) con efectos retroactivos. 
En cuanto al interés que presenta la adopción de 
disposiciones nacionales para la aplicación del Reglamen­
to (CEE) n° 797/85, la Comisión recuerda que la política 
comunitaria de estructuras agrarias se basa en el artículo 
39 del Tratado, que dispone que deben tenerse en cuenta 
«las características especiales de la actividad agrícola, que 
resultan de la estructura social de la agricultura y de las 
desigualdades estructurales y naturales entre las distintas 
regiones agrícolas ». Por eso la Comunidad se ha limitado 
a definir los objetivos y principios de la concesión de 
ayudas, dejando a las autoridades nacionales o regionales 
la competencia decisoria en lo referente a la forma y a los 
medios empleados para su aplicación con arreglo a 
criterios comunitarios. No obstante, se ha reservado el 
derecho de aprobar esas disposiciones nacionales me­
diante el procedimiento antes mencionado. 
La Comisión toma nota de la sugerencia del Tribunal 
contenida en el punto 6.20, pero no la considera viable 
por la disparidad de situaciones de las explotaciones 
agrarias en los doce Estados miembros. 
La Comisión es plenamente consciente del riesgo, 
indicado en el punto 6.16, que supondría la aprobación de 
disposiciones nacionales que se limitaran a transcribir el reglamento comunitario y no añadieran suficientes 
precisiones adicionales. Por este motivo insiste cada vez 
con más frecuencia ante el Comité STAR en la necesidad 
de que los textos nacionales se elaboren de tal forma que, 
por una parte y siempre que ello sea posible, contengan 
simples remisiones a las disposiciones del reglamento que 
no proceda repetir y, por otra, establezcan las normas 
nacionales que prevé el Reglamento con fórmulas como: 
«Los Estados miembros definirán..., establecerán...». 
En cuanto al tema específico del modelo de plan de 
inversiones (punto 6.18), la Comisión considera que el 
marco establecido en el apartado 4 del artículo 2 es lo 
suficientemente preciso como para permitir una aplica­
ción uniforme del régimen de ayudas. Por otra parte, 
según el apartado 2 del artículo 1 de la Decisión 86/380/ 
CEE de la Comisión, de 11 de junio de 1986, la 
presentación de ese modelo ha de hacerse junto con la 
primera solicitud de reembolso que es cuando se 
comunican todas las normas internas (disposiciones 
nacionales de aplicación y control, instrucciones adminis­
trativas, impresos y cualquier otro documento relativo a 
la gestión administrativa de la medida). 
Observaciones específicas sobre las ayudas 
para la realización de planes de mejora 
de las explotaciones agrarias 
Equilibrio entre las ayudas solicitadas 
y los créditos nacionales disponibles 
6.24 - 6.27. La Comisión comparte la preocupación del 
Tribunal por la inaplicación del régimen obligatorio de 
ayudas a la inversión en determinados lugares de la 
Comunidad debido al agotamiento de las disponibilida­
des presupuestarias regionales. 
Ese régimen da derecho a la ayuda a todos los solicitantes 
que reúnan las condiciones, independientemente de las 
previsiones presupuestarias, que, por otro lado, son 
imprescindibles. Regularmente, la Comisión insiste ante 
el Comité STAR en la necesidad de que los Estados 
miembros garanticen la cofinanciación de las medidas 
obligatorias realizando unas previsiones realistas y de 
que, si posteriormente surgen dificultades, efectúen 
transferencias de créditos entre líneas presupuestarias o 
traslados de gastos al año siguiente. Además, en el caso de 
las regiones que se benefician de un marco comunitario de 
apoyo en virtud del objetivo n° 1, existe actualmente la 
posibilidad de examinar conjuntamente las disponibilida­
des presupuestarias existentes. 
No obstante, la Comisión admite que los Estados 
miembros establezcan, en su caso, condiciones suplemen­
tarias para la selección de los solicitantes y la ejecución de 
las medidas de ayuda [especialmente en virtud del artículo 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 263 
30 del Reglamento (CEE) n° 797/85] siempre y cuando 
esas condiciones no estén en contradicción con los 
objetivos del régimen de ayudas, requisito que la 
Comisión puede comprobar gracias al procedimiento del 
Comité STAR. 
Forma y contenido de los planes de mejora 
6.29 - 6.32. La opinión del Tribunal de que el plan de 
mejora es un elemento fundamental del régimen de 
ayudas es plenamente compartida por la Comisión. Por 
consiguiente, la Comisión no puede aceptar que el plan 
sea una simple formalidad o una «tapadera» para 
inversiones puntuales. El plan de mejora debe consistir en 
un conjunto coherente y equilibrado de inversiones que 
sea producto de una reflexión del agricultor sobre el 
futuro de su explotación y la mejora de su situación. La 
Comisión, consciente de las dificultades que pueden 
encontrar determinados agricultores de algunas regiones 
a la hora de elaborar esos planes, ha venido instando a los 
Estados miembros para que les presten una asistencia 
acorde con sus perspectivas reales de evolución, es decir, 
sin empujarlos hacia un endeudamiento irracional. 
Generalmente, los Estados miembros han tenido en 
cuenta las recomendaciones de la Comisión, y el gran 
número de planes ejecutados con éxito a lo largo de estos 
años demuestra que el régimen de ayuda funciona 
satisfactoriamente. 
A pesar de la importancia que debe concederse al plan de 
mejora, es inevitable que éste, como instrumento de 
previsión que es, no sea más que una aproximación cuya 
importancia depende de la Habilidad de los datos 
disponibles y de los métodos de estimación aplicados. La 
Comisión procura, junto con los Estados miembros, que 
el plan continúe siendo un instrumento eficaz y adecuado 
y no deja de estudiar, particularmente en el Comité 
STAR, los medios para mejorarlo. Sin embargo, conside­
ra que siempre existirá un cierto margen de discrecionali-
dad en el que sólo será posible pronunciarse a escala local 
gracias a la experiencia de las personas que estén en 
contacto directo y permanente con las realidades 
concretas. 
Renta del trabajo por unidad de trabajo-hombre (UTH) 
6.34. Es evidente que la determinación de la renta del 
trabajo por UHT es uno de los elementos básicos de cara 
a la selección de los solicitantes y que, por lo tanto, 
conviene efectuarla con todo rigor. 
6.35 - 6.42. Aunque en el Reglamento (CEE) n° 797/85 
no se define el término «unidad de trabajo», la Comisión 
y los Estados miembros manejan este concepto desde la 
publicación de la Directiva 72/159/CEE. En repetidas 
ocasiones la Comisión ha señalado al Comité STAR, y 
anteriormente al CPSA, generalmente con motivo de la adaptación de las legislaciones nacionales sobre la renta 
de referencia (que suele hacerse anualmente en función 
del desarrollo económico del país), que, ya que el valor de 
la UTH se utilizaba para comparar la renta del trabajo 
con la renta de referencia, es decir, el salario bruto medio 
de los trabajadores no agrarios empleados a tiempo 
completo, este valor debía situarse en el mismo nivel que 
el tiempo medio de trabajo de esos trabajadores no 
agrarios, dado que únicamente pueden compararse rentas 
correspondientes a tiempos de trabajo equivalentes. 
A raíz de la modificación del Reglamento (CEE) 
n° 797/85 por el Reglamento (CEE) n° 1760/87, que 
añadió en su artículo 15 la noción de «renta de trabajo 
por UTH», la Comisión presentó un documento de 
trabajo sobre el cálculo de las unidades de trabajo-
hombre. Dicho documento ha sido discutido en el 
Comité. 
En principio, al tratarse de determinar los resultados 
económicos de la explotación, la renta del trabajo debe 
calcularse teniendo en cuenta todas las personas que 
trabajen en la explotación, incluidos los asalariados. No 
obstante, la Comisión puede admitir que un Estado 
miembro no tenga en cuenta a los asalariados a partir de 
un determinado número de UTH con el fin de centrarse 
en las explotaciones de carácter más familiar. El ejemplo 
que cita el Tribunal en el punto 6.35 es un caso extremo, 
pero el caso extremo opuesto (que 5 personas realicen el 
trabajo equivalente a las 2 UTH) existe también. En 
cualquier caso, sólo son admisibles las subvenciones para 
un máximo de 2 UTH por explotación. 
En aplicación de la Decisión 86/360/CEE, los Estados 
miembros han venido enviando a la Comisión, junto con 
su primera solicitud de reembolso, las instrucciones 
administrativas referentes a los impresos y los métodos de 
cálculo para determinar la renta del trabajo. Sin embargo, 
la Comisión reconoce que resulta difícil evaluar algunos 
elementos necesarios para la determinación de la renta del 
trabajo por UHT, como, por ejemplo, la remuneración 
del capital, el valor de la producción o el número de horas 
de trabajo, y que estos elementos pueden influir en el 
cálculo. Los Estados miembros estaban interesados en 
favorecer un método de cálculo de la renta del trabajo que 
condujera al mantenimiento del tipo normal de interven­
ción del FEOGA en lugar del tipo reducido del 20 %. El 
problema a que alude el Tribunal ya no se plantea desde la 
modificación introducida por el Reglamento (CEE) 
n° 3808/89, de 12 de diciembre de 1989, que da el mismo 
tratamiento tanto a los planes que proyectan un 
incremento de la renta como a los que prevén el simple 
mantenimiento de la misma. 
De este modo, la única razón por la que se determina la 
renta del trabajo es la necesidad de comprobar la 
viabilidad de la explotación agraria y su capacidad para 
soportar las inversiones previstas. Y, para terminar, no 
debe olvidarse que el propio agricultor debe contribuir 
con sus medios y que sería poco proclive a hacerlo si se 
proyectara una disminución de su renta. 
264 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Capacitación profesional suficiente 
6.44-6.45. Las disposiciones del Tratado a que hace 
referencia el Tribunal no persiguen una armonización de 
la formación profesional agraria y por ello el Consejo ha 
dejado que sea cada Estado miembro el que fije el nivel de 
capacitación profesional requerido. Esto se lleva a cabo 
bajo el control de la Comisión y de los demás Estados 
miembros gracias al procedimiento del Comité STAR. 
Contabilidad 
6.46 - 6.50. Dadas las dificultades que presenta llevar 
una contabilidad de gestión detallada con arreglo a la 
Directiva 72/159/CEE, el sistema introducido mediante el 
Reglamento (CEE) n° 797/85 ha pasado a ser menos 
restrictivo aunque obligue a consignar los ingresos y 
gastos y a efectuar un balance anual del activo y el pasivo, 
obligación que viene cumpliéndose correctamente. 
Restricciones en el sector de la producción lechera 
6.52-6.53. Tal como señala el Tribunal, pueden 
concederse ayudas a inversiones en el sector lechero 
siempre y cuando éstas no originen un incremento de la 
producción que sobrepase la cantidad de referencia. La 
Comisión desea subrayar que, cuando se asigna una 
cantidad de referencia suplementaria, pueden concederse 
ayudas para ese incremento aunque dentro de los límites 
marcados en el párrafo 2 del apartado 3 del artículo 3 del 
Reglamento (CEE) n° 797/85. 
En Italia, el 95 % de la cantidad de referencia de la 
campaña de 1987-1988 se asignó a la agrupación única de 
productores mediante sendas decisiones ministeriales de 2 
de abril de 1987 y 11 de abril de 1988. Por lo tanto, en la 
práctica, no fue posible aplicar individualmente a cada 
explotación la disposición relativa al respeto de las 
cantidades de referencia. Sin embargo, sí pudo controlar­
se el cumplimiento de las cuotas por parte de las 
agrupaciones de productores. Por otra parte, las ayudas 
concedidas en Italia se ajustaron a los demás límites 
fijados en el artículo 3 anteriormente citado. 
6.54. Por lo que se refiere a España, la Comisión está 
estudiando la situación a que se hace referencia en el 
Informe. Reembolsos comunitarios 
6.55. Debido a la existencia de un cierto número de 
aspectos dudosos, en el reembolso a Italia de los gastos 
correspondientes a 1988, la Sección de Orientación del 
FEOGA aplicó una deducción global de 36 738 millones 
de liras, es decir, unos 24,4 millones de ecus. A la vista de 
la observación formulada por el Tribunal, la Comisión 
corregirá el importe de los gastos subvencionables del 
Valle de Aosta en el momento de regularizar esa 
deducción. 
6.56 - 6.63. Respecto a los problemas que plantean las 
ayudas a la inversión concedidas en España entre 1986 y 
1988 y a los correspondientes reembolsos del FEOGA, la 
Comisión considera que se trata de una cuestión 
transitoria de adaptación explicable por haberse adherido 
este Estado miembro a la Comunidad en 1986. España se 
encontraba en una situación totalmente distinta de la de 
los otros once Estados miembros: por una parte, los 
Estados miembros que formaban la Comunidad de los 
Diez disponían de una experiencia de aplicación de la 
Directiva 72/159/CEE que les permitía aplicar en el plazo 
de 6 meses el Reglamento (CEE) n° 797/85 y, por otra, el 
otro nuevo Estado miembro (Portugal) no tenía los 
problemas de regionalización de las competencias 
administrativas planteados en España y, además, había 
recibido, gracias al PEDAP, un importante apoyo en 
materia de ayudas estructurales a partir de su adhesión e 
incluso antes, con las ayudas previas a ésta. España 
disponía de dos años para aplicar el Reglamento (CEE) 
n° 797/85. Es evidente que las disposiciones adoptadas en 
España antes de su adhesión no se ajustaban a las 
exigencias del citado Reglamento. Sin embargo, las 
autoridades españolas han comunicado a la Comisión 
que, desde la adhesión y tras las necesarias adaptaciones 
introducidas en la tramitación de las ayudas, estas últimas 
se han venido aplicando con un nivel elevado de 
conformidad con el Reglamento. 
Además, dichas autoridades sólo han aceptado las 
solicitudes de reembolso de los interesados que se 
ajustaban a los criterios del Reglamento; las demás 
personas únicamente han podido optar a ayudas 
nacionales inferiores en un 25 % a las comunitarias o 
limitadas a un volumen de inversión de 25 000 ECU, de 
conformidad con lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del 
artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 797/85. 
Es en este contexto en el que la Comisión adoptó el 15 de 
diciembre de 1988 la decisión de conceder una participa­
ción comunitaria afectando a las disposiciones anteriores 
a la adhesión, que fueron derogadas por una orden 
ministerial de 1 de octubre de 1988. Posteriormente, las 
ayudas se han venido concediendo con arreglo a las 
disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) 
n° 797/85, aprobadas mediante las Decisiones de la 
Comisión de 26 de julio de 1988 y 14 de abril de 1989. 
La Comisión considera que procedía ayudar a ese nuevo 
Estado miembro en fase de adaptación para que pudiera 
beneficiarse inmediatamente de las ventajas de la 
adhesión y, en consecuencia, aceptó las garantías de las 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 265 
autoridades españolas de que sólo le presentarían las 
solicitudes de reembolso correspondientes a casos 
subvencionables. A la vista de lo anterior, tiene el 
propósito de entablar contacto con las autoridades 
españolas. 
Tipos de beneficiarios y de inversiones 
6.64. Según el artículo 2 del Reglamento (CEE) 
n° 797/85, el primer requisito que debe cumplir el titular 
de una explotación agraria para poder beneficiarse de una 
ayuda a la inversión es ejercer la actividad agraria como 
actividad principal. Se considera que un titular de 
explotación ejerce la actividad agraria con carácter 
principal cuando dedica más de la mitad de su tiempo de 
trabajo a dicha actividad y más de la mitad de su renta 
procede de ella. Esto, combinado con las disposiciones de 
la letra d) del apartado 1 del artículo 2, que admite que en 
algunas zonas desfavorecidas determinados Estados 
miembros acepten planes de mejora siempre que el 
volumen de trabajo de la explotación no requiera más del 
equivalente de una unidad de trabajo-hombre, permite 
llegar a la conclusión de que existe la posibilidad de 
encontrar casos extremos como los que cita el Tribunal y, 
en particular, el de las explotaciones muy pequeñas. No 
obstante, la Comisión desea indicar que tales casos, al 
igual que los casos que constituyen el extremo opuesto 
citado por el Tribunal, son excepcionales pero legales. 
6.66. Las inversiones que se llevaron a cabo antes de la 
entrada en vigor del Reglamento (CEE) n° 797/85 no son 
subvencionables y los Estados miembros deberían haber 
deducido de las solicitudes de reembolso los importes 
subvencionados correspondientes. La Comisión procede­
rá a regularizar la situación señalada por el Tribunal. 
Observaciones específicas sobre las ayudas 
a los jóvenes agricultores 
Instalación de jóvenes agricultores 
6.69-6.70. La Comisión está de acuerdo con el 
Tribunal en que las ayudas para la instalación de jóvenes 
agricultores no deben servir para formalizar una situa­
ción de hecho. El objetivo de la ayuda es evitar el 
envejecimiento de la población agraria y aportar un 
dinamismo y un espíritu de empresa que faciliten la 
adaptación de los sistemas de producción a las necesida­
des del mercado. Se trata por lo tanto de facilitar el acceso 
de jóvenes agricultores a las funciones de responsabilidad 
y de cubrir los nuevos riesgos que asumen. El Reglamento 
(CEE) n° 797/85 fue modificado por el Reglamento 
(CEE) n° 3808/89 para obligar a cada Estado miembro a 
definir con mayor claridad las condiciones de instalación 
de los jóvenes (sobre todo como cotitulares), bajo la supervisión de la Comisión y de los demás Estados 
miembros a través del procedimiento del Comité STAR, 
ya que, al igual que en el caso de las ayudas a la inversión, 
la Comisión considera imposible establecer disposiciones 
comunitarias que sean directamente aplicables y cubran 
todas las situaciones concretas. Por ello prefiere que 
existan la flexibilidad y el margen de maniobra necesarios 
para que la aplicación del Reglamento se ajuste a la 
variedad de las situaciones nacionales e incluso regiona­
les. 
En particular, la Comisión no aprobará la cofinanciación 
comunitaria si el joven que se instala como cotitular no se 
encuentra en igualdad de derechos con respecto a los 
demás titulares. 
Cualificación profesional del joven agricultor 
6.71. En lo que respecta a algunas distorsiones que, 
según parece, se han producido en Italia en la apreciación 
de la cualificación profesional de los jóvenes agricultores, 
la Comisión achaca lo sucedido al hecho de que en ese 
Estado miembro el nuevo régimen tuvo que aplicarse en 
un marco de competencias administrativas regionaliza-
das. La Comisión extremará su atención para evitar que 
situaciones de este tipo vuelvan a producirse. 
Sobre la utilidad del procedimiento de aprobación, ya se 
ha respondido en los puntos 6.15 — 6.21. 
Evaluación de los resultados de las ayudas 
6.72 - 6.74. La Comisión ha emprendido en los Estados 
miembros una investigación sobre las ayudas concedidas 
entre 1986 y 1989 y sus resultados están todavía en fase de 
comprobación. 
No obstante, la Comisión desea destacar las dificultades 
que entraña la evaluación de los resultados de las medidas 
ya que, por un lado, la adaptación de las estructuras es un 
fenómeno lento y, por otro, es complejo comprobar las 
relaciones de causa a efecto entre una determinada 
medida de ayuda y uno o varios indicadores de la 
evolución estructural. 
A pesar de esas dificultades, en la reunión del Comité 
STAR del 26 de septiembre de 1990 la Comisión presentó 
un informe preliminar sobre los primeros años de 
aplicación del Reglamento (CEE) n° 797/85 en el cual 
intenta destacar el efecto de este reglamento en la 
evolución de las estructuras, en particular, comparándolo 
con actuaciones anteriores. 
266 Diario Otícial de las Comunidades Puropeas 12.12.^ 
^.^^^.^. La Comisión aprecia enormemente el 
reconocimiento del Tribunal de que, desde el punto de 
vista técnico, las inversiones subvencionadas suponen 
incontestablemente una mejora de los medios de produce 
ción de las explotaciones beneficiarlas. 
Es oportuno recordar que esteFondo tiene una finalidad 
sectorialyque, por consiguiente, es normal que algunas 
medidas estén dispersas desde el punto de vista geográli^ 
co. En cuanto a las ayudas destinadas a mejorar la 
situación de las explotaciones agrarias, conviene señalar 
asimismo que éstas últimas son numerosasyque incluso 
una explotación de dimensiones considerables constituye 
una pequeñaomediana empresa. 
R.espectoala ausencia de los principios que menciona el 
Lribunal en el marco de la reforma de los Fondos 
estructurales, hay que recordar que estos Eondos se 
centran enlas intervenciones regionalizadas dedesarrollo 
económico, que necesitan casi siempre inversiones 
importantes en infraestructura y, por lo tanto, pueden 
requeriruna programación. Por el contrario, las medidas 
establecidas en el reglamento ^CEP^n^ 797^, corres^ 
pendientes al objetivo n^éóa, se aplican de forma 
horizontalaun gran número de titulares de explotación 
que todavía no han tomado la decisión de invertir. Por 
supuesto, el seguimientoyla evaluación de estas medidas 
deben seguir siendo necesarios. 
P^RLASECCI^^RIE^TACI^^EL 
FEC^ClA^^VIRPLl^^ELREtSLAlvi^^P^ 
(C^E)^269^9,L^^oIoEP^BRER^ 1^^1979 
A^o^^^^^^^ 
^.^. En erecto, el reglamento ^CEE^n^26^79 no 
instauró una políticaforestal comunitaria semejante, por 
ejemplo,ala política agraria común. Dicho P-eglamento 
se destinó simplementeacompletar las medidas agrarias 
comunes mediante un sistema especial de ayudasalas 
actividades forestales. Estas actividades generalmente 
están relacionadas entre síypueden contribuir simultá­
neamente^ 
— tantoalaconservaciónymejoradelsuelo,lafauna,la 
flora y el régimen de las aguas de superficie y 
subterráneas, 
— como al aumento de la productividad de las tierrasde 
labor mediante la construcción de cortavientos y 
refugiosyla acción en la hidrogratiayclimatología 
regionales. La aprobación delosprogramaspresentadospor los 
Estadosmiembros se basa en los objetivosmarcadosen el 
reglamento, lo cual no signítica, como teme elLribunal, 
que toda medida de carácter forestal vaya a ser 
subvencionada. La Comisión pone buen cuidado en este 
aspecto. 
ó.^. Efectivamente, elR.eglamento^CEE^n^26^79se 
limitaalos tipos generales de trabajos subvencionablesy 
no se propone regular con detalle los trabajos concretos 
que deban realizarse. Por el contrario, la responsabilidad 
y lacompetenciaenla aplicacióndel reglamento se 
contianalosEstados miembros puestoque,según su 
articulo 2, éstos deben, en primer lugar, elaborar unos 
programasmarcoy,después,velarporquelosprogramas 
especiales sean compatibles con esos programas. Corres-
ponde,pues,acada Estado miembro hacer frenteala 
gran diversidad de las situaciones localesy,por lo tanto, 
determinar loslugaresylosmétodosde trabajo utilizados 
de forma que se pueda sacar el máximo provecho de las 
ayudas ofrecidas por el reglamento. 
^.^. Es cierto que los resultados de los trabajos 
preparatorios del programa marco francés no pudieron 
ser utilizados al iniciarse los programas especiales 
elaborados en virtud del reglamento t^CEE^n^ 269^79, 
pero sí se tuvieron en cuenta en el nuevo programa marco 
elaborado en virtud del reglamento t^CEE^n^ 20^^ 
relativoalos programas integrados mediterráneos. 
En cuanto al importe del programa marco italiano, la 
Comisión, en su Decisión n^79^^CEE de 26 de 
octubre del979 por la que se aprobaba ese programa, 
precisó que la aprobación de dicho programa no 
prejuzgaba el volumen de la participación financiera del 
EEOólA 
Así pues, la Comisión adoptó posteriormente los 
programas especiales italianos dentro del límite délas 
disponibilidades presupuestarias decidido por la autori­
dad presupuestaria. 
6.^. El artículo6del reglamento establece quelos 
programas especiales incluirán unoomás proyectos de 
inversión que se llevaránacabo en unaovanas áreas 
geográficas. Esto no implica necesariamente que sea más 
fácil seguir y controlar un número más limitado de 
operaciones. 
Ladispersióndeloslugares en los que se centran los 
programases laconsecuencianatural de lafragmentación 
de una gran parte de los bosques. 
Los programas especiales deben responderalasnecesida-
desdelaszonas quesoportanditicultades específicas 
desde el punto de vista de la erosiónyde la economía de 
los suelos,yestas dificultades se tienen especialmente en 
cuentaala hora de adoptar dichos programas. 
é^. Dadas las características déla medida,es muy 
diticiletectuar una evaluación, no sólo de sus repercusio­
nes en el medio ambiente, sino también de otros aspectos 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 267 
como la mejora de la explotación forestal o el efecto 
indirecto en la productividad de las tierras de labor. 
Ejecución, seguimiento y control 
de las medidas 
Situación financiera y material 
6.96. Como parte de los trabajos preparatorios de las 
negociaciones del paquete forestal de los PIM franceses, 
los servicios de la Comisión efectuaron durante el primer 
semestre de 1989 una síntesis de los informes anuales 
disponibles. 
La situación de los programas especiales que han 
obtenido la participación de la sección Orientación del 
FEOGA en virtud del Reglamento (CEE) n° 269/79 es la 
siguiente: 
— 24 programas especiales franceses han recibido ayuda 
y, de ellos, 16 ya han sido finalizados, y 
— 61 programas especiales italianos han recibido ayuda 
y, de ellos, 50 ya han sido finalizados. 
A finales de 1989 todavía no había finalizado ningún 
programa especial enmarcado en el Reglamento (CEE) 
n° 2088/85 ya que los primeros no se financiaron hasta 
1987 en el caso de Francia y hasta 1988 en el de Italia. El 
número de programas específicos aprobados a 31 de 
diciembre de 1989 era de 12 para Francia y de 14 para 
Italia. 
Observaciones sobre la ejecución de las medidas 
6.97. Las anulaciones de compromisos se han efectuado 
por diferentes motivos, en especial la sustitución de 
algunas obras por otras más baratas y la comprobación 
de unos costes reales inferiores a los previstos. Además, 
como consecuencia de los controles algunos gastos 
consignados se han considerado no subvencionables por 
el FEOGA. En este sentido, cabe señalar que el 
calendario previsto para las regiones italianas de 
Basilicata, Umbría y Campania no se respetó y que, por 
consiguiente, el FEOGA sólo aceptó una parte de las 
obras realizadas. No obstante, estas anulaciones no 
disminuyen el valor de lo realizado. 
6.101. La Comisión, al igual que el Tribunal, lamenta 
que la financiación de los programas especiales de los 
Estados miembros haya favorecido sobre todo a los bosques estatales en detrimento de los privados. Pero esto 
no significa que deba ponerse en duda la eficacia de las 
medidas. 
6.102. Efectivamente, en Córcega se produjo un 
bloqueo de la situación en 1985 y 1986 a raíz de la creación 
de la ODARC (Oficina de desarrollo agrario regional de 
Córcega), instaurada para reforzar el proceso de 
regionalización de la isla. Este organismo asumió las 
funciones que en esta materia desempeñaba la Sovimac 
(sociedad de capital mixto encargada de la ordenación 
agraria de Córcega) y ello planteó ciertas dificultades 
iniciales. No obstante, desde 1987 la situación en Córcega 
ha mejorado. 
6.103. La Comisión debe esperar necesariamente a que 
se le presenten las solicitudes de ayudas y está supeditada 
también al ritmo de las obras. La financiación del 
programa especial de una región no puede paralizarse a 
causa del retraso de otro programa. 
En cuanto a la isla de Elba y al macizo de Argentario, cabe 
señalar que la medida llevada a cabo, consistente 
fundamentalmente en la repoblación forestal de superfi­
cies afectadas por grandes incendios, era necesaria para 
restablecer las condiciones naturales. 
6.105. No debe olvidarse que los trabajos forestales 
representan para la población rural una fuente de 
ingresos complementaria que la incita a quedarse en las 
zonas desfavorecidas y a proteger el medio ambiente. 
Esto se atiene perfectamente a las disposiciones del 
Reglamento (CEE) n° 269/79, que considera que el 
bosque contribuye a una mejor utilización de la mano de 
obra en la agricultura. 
6.106. Recurrir a mano de obra que utiliza pequeños 
útiles de labranza no supone necesariamente obtener 
resultados cualitativos inferiores. En algunas regiones, 
incluso, es indispensable ejecutar manualmente los 
trabajos forestales por las características del terreno. 
6.107. En la aplicación del reglamento la Comisión ha 
tenido en cuenta la gran diversidad de los bosques 
afectados. Dado que la determinación de la constitución 
del suelo, el relieve, el clima, la variedad de especies, el 
nivel de degradación del bosque y la accesibilidad del 
mismo requieren un conocimiento profundo del lugar, se 
ha emplazado a las autoridades locales para que definan 
las intervenciones concretas que sean necesarias a fin de 
lograr los objetivos previstos. 
6.110. En efecto, la ayuda de 100 UC/ha establecida por 
el Reglamento (CEE) n° 269/79 está destinada a interven­
ciones de escasa envergadura, como, por ejemplo, la 
instalación de torres de detección o de reservas de agua o 
la construcción de pequeños caminos de acceso. Para las 
operaciones de mayores dimensiones, los Estados 
miembros pueden recurrir al Reglamento (CEE) 
n° 3529/86 desde su entrada en vigor. 
268 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
6.111. Siempre que la sección Orientación del FEOGA 
ha recibido declaraciones de gastos correspondientes a 
caminos sin finalidad forestal, se ha denegado toda 
financiación. Por el contrario, la financiación de caminos 
forestales no puede ser denegada, incluso cuando 
posteriormente estos caminos se utilicen con fines 
diferentes. En cualquier caso, son posibles varias 
utilizaciones conjuntas. 
Observaciones sobre el seguimiento y el control 
De la Comisión 
6.114. La Comisión considera que los procedimientos 
utilizados bastan para asegurar el cumplimiento de las 
disposiciones del reglamento. En este sentido: 
1) los programas marco son elaborados por los Estados 
miembros y presentados a la Comisión; ésta los 
somete en calidad de proyectos al Comité Permanente 
de Estructuras Agrarias, que emite el correspondiente 
dictamen, y a continuación aquélla los aprueba 
basándose en sus propios criterios; 
2) los programas especiales son presentados a la 
Comisión, que los examina y solicita explicaciones e 
información complementarias; a continuación los 
presenta en calidad de proyectos al Comité Perma­
nente de Estructuras Agrarias para que emita su 
dictamen y, finalmente, toma la decisión que 
corresponda sobre la concesión o no de la ayuda. 
6.116. Las solicitudes de ayuda se examinan en igualdad 
de condiciones, consultando [antiguo Reglamento (CEE) 
n° 269/79] o informando (procedimiento PIM) al Comité 
del FEOGA. Posteriormente, la Comisión concede igual 
trato a todos los expedientes, independientemente de cuál 
sea el Estado miembro beneficiario. 6.117. La Comisión considera que los controles efectua­
dos van más allá de los aspectos estrictamente financieros 
ya que cubren también los datos que permiten comprobar 
el carácter subvencionable de los gastos. 
Conclusión 
6.124. La selección de los programas especiales se ha 
realizado respetando íntegramente las condiciones esta­
blecidas en la normativa comunitaria vigente. 
6.125. La Comisión actúa de la forma que expresa el 
Tribunal. 
CONCLUSIÓN GENERAL 
6.128. La Comisión observa que desde hace varios años 
el Tribunal y ella mantienen opiniones divergentes acerca 
del método que debe seguirse en las intervenciones 
estructurales relacionadas con las explotaciones agrarias. 
La Comisión considera que el punto de vista del Tribunal 
es inaplicable a la diversidad de situaciones que presenta 
una Comunidad de doce Estados miembros. 
6.129. La reforma de los Fondos estructurales conlleva 
una mayor aplicación del principio de subsidiariedad, es 
decir, una responsabilidad cada vez mayor de los Estados 
miembros en la ejecución de las medidas estructurales. En 
el caso de las destinadas a las explotaciones agrarias, la 
Comisión entiende que el método adoptado en el 
Reglamento (CEE) n° 797/85 es el más conveniente para 
la consecución de este objetivo. No debe olvidarse que los 
titulares de explotaciones agrarias son agentes económi­
cos independientes y que las disposiciones generales en 
materia de seguimiento y evaluación son aplicables a la 
totalidad de las intervenciones estructurales. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 269 
CAPITULO 7 
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) 
INTRODUCCIÓN 
Consideraciones previas 
7.1 - 7.6. En su informe de 1989, al mismo tiempo que 
menciona el esfuerzo realizado durante ese año por la 
Comisión para llevar a la práctica la reforma de los 
Fondos estructurales, el Tribunal centra su atención en 
las dificultades de puesta en marcha y ejecución de las 
medidas aplicadas en forma de programas en virtud de los 
Reglamentos (CEE) n° 214/79 y n° 1787/84, derogados al 
entrar en vigor, el 1 de enero de 1989, la reforma cuya 
realización ha sido la característica fundamental de ese 
ejercicio. 
Ciertamente, las medidas emprendidas en virtud de esos 
antiguos Reglamentos prosiguieron durante el año 1989 y 
las consecuencias de algunas dificultades de puesta en 
marcha y realización, especialmente en lo tocante a su 
programación, preparación y seguimiento, todavía se 
hicieron sentir durante ese ejercicio. Empero, conviene no 
olvidar que la realización del primer intento real de poner 
en práctica el enfoque por programas mediante el 
Reglamento (CEE) n° 1787/84, representó en relación 
con el pasado un salto cualitativo e innovador. Las 
deficiencias y dificultades de realización de los antiguos 
programas, evocadas por el Tribunal, se debieron 
generalmente al carácter innovador de dicho enfoque, 
que exigía la instauración de una organización adminis­
trativa apropiada en cada Estado miembro, siendo 
indiscutible que, de todas formas, la Comisión no puede 
sustituir a los organismos nacionales en caso de 
insuficiencias en la realización de las medidas inicialmen-
te proyectadas. 
La Comisión, consciente de estas deficiencias y apoyán­
dose en la experiencia adquirida al implantar el enfoque 
por programas, trató de subsanarlas durante la prepara­
ción y realización de la reforma, uno de cuyos objetivos 
esenciales era aumentar la eficacia de las intervenciones 
de los Fondos estructurales. 
Por ello, el ejercicio de 1989 se caracterizó fundamental­
mente por un esfuerzo considerable de programación de la estrategia del desarrollo estructural y de coordinación 
entre los diferentes instrumentos financieros, tarea 
realizada por la Comisión en estrecha cooperación con las 
autoridades nacionales afectadas y que llevó a la 
aprobación de los marcos comunitarios de apoyo en los 
que se definen los objetivos y prioridades de las medidas 
estructurales. Al mismo tiempo, se establecieron tanto el 
principio de cooperación, que implica una mayor 
responsabilidad de las autoridades nacionales en la 
gestión de las intervenciones estructurales, como la 
evaluación y el seguimiento, inscritos explícitamente por 
vez primera en los textos normativos con el propósito de 
garantizar, en el marco de la cooperación, una mejor 
preparación y vigilancia de la ejecución de las intervencio­
nes del FEDER. 
Sin duda es prematuro evaluar cómo ha influido la 
reforma en la eficacia de la actuación del FEDER. No 
obstante, como señala el Tribunal, es evidente que la 
reforma de los Fondos estructurales no garantiza por sí 
misma el éxito. Éste dependerá asimismo de la vigilancia 
que ejerza la Comisión en estrecha colaboración con las 
autoridades nacionales responsables de la aplicación de la 
nueva normativa. 
Diversificación de las modalidades 
de intervención del FEDER 
7.7-7.13. Si bien el enfoque por programas fue 
introducido por el Reglamento (CEE) n° 214/79 en forma 
de medidas comunitarias especiales «fuera de cuota», 
este primer intento tenía ya en la normativa un alcance 
muy limitado. 
El primer intento real de puesta en marcha del enfoque 
por programas se produjo en virtud del Reglamento 
(CEE) n° 1787/84. El objetivo esencial era mejorar la 
programación del desarrollo estructural sustituyendo 
progresivamente, al menos en parte, la dispersión 
producida por el reembolso de la ayuda nacional en favor 
de innumerables proyectos individuales generalmente 
pequeños, por la cofinanciación de programas. 
270 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Tal y como señala el Tribunal, este enfoque, que persigue 
sobre todo una mayor eficacia de la actuación del 
FEDER, se ha ido generalizando al ponerse en marcha la 
reforma. 
Ejecución del presupuesto de 1989 
7.14-7.19. En lo que respecta a la ejecución del 
presupuesto de 1989 del FEDER, el Tribunal toma nota 
de los altos índices de consumo tanto de los créditos de 
compromiso como de pago y advierte que este estado de 
cosas no refleja sino de modo muy imperfecto la situación 
exacta de las obligaciones financieras de la Comisión en lo 
tocante a los compromisos y el avance real de las 
intervenciones en lo referente a los pagos. 
En cuanto a los compromisos, la Comisión estudiará la 
forma de reflejar las implicaciones financieras previsibles 
que se derivarán en los próximos años de las obligaciones 
jurídicas que contraiga cuando se aprueben las dotacio­
nes presupuestarias de los programas. 
En relación con los pagos, es evidente que en un sistema 
de anticipos como el establecido por la normativa, el flujo 
de los fondos del FEDER y, por consiguiente, la 
absorción de los créditos de pago antecede siempre, por 
definición, a los avances realizados sobre el terreno. 
En lo que respecta a la reagrupación de los créditos del 
FEDER en una sola línea presupuestaria, la Comisión 
señala que la presentación escogida anteriormente venía 
impuesta por la necesidad de una gestión flexible. Por 
otra parte, la normativa no proporcionaba medios para 
prever los créditos necesarios por tipos de intervención. 
La presentación de los créditos en una línea única no 
impide, sin embargo, el control efectivo de la ejecución de 
los mismos, ya que la Comisión se halla en situación de 
desglosar a posteriori la asignación de los créditos. No 
obstante, haciéndose eco del deseo de una mayor 
transparencia, la Comisión ha modificado el comentario 
presupuestario presentando a título indicativo el desglose 
de los créditos por objetivo en el anteproyecto de 
presupuesto de 1991. 
Por último, en lo referente a las reconstituciones en 1989 
de créditos de 1988, la Comisión remite a las respuestas 
aportadas en el capítulo 1. EXAMEN DE LA DIVERSIFICARON 
Gestión y ejecución de la diversificación 
Sistema de compromiso y de pago (7.20 a 7.37) 
7.20 - 7-25. Las observaciones del Tribunal respecto del 
sistema de compromiso y de pago se dirigen fundamental­
mente a las propias disposiciones tanto del antiguo 
Reglamento (CEE) n° 1784/84 como del nuevo Regla­
mento n° 4253/88 del Consejo aplicable a los tres Fondos 
estructurales. 
Dichas disposiciones establecen explícitamente que los 
compromisos presupuestarios destinados a medidas de 
una duración igual o superior a dos años sean, por regla 
general, realizados por tramos anuales y que el compro­
miso presupuestario de los tramos posteriores se base en 
el plan de financiación que presente el coste anual 
previsto de las medidas y en los progresos realizados en su 
aplicación, por estar estrechamente vinculados los pagos 
a los compromisos y a su índice de absorción. El sistema 
de compromiso y de pago aplicado por la Comisión 
constituye un conjunto coherente conforme a la normati­
va antes mencionada. 
En la liquidación financiera de la contribución del 
FEDER, la Comisión ha respetado escrupulosamente las 
disposiciones normativas mencionadas buscando además 
la eficacia tanto en la aplicación de dichas disposiciones 
como en los procedimientos internos de gestión que le 
competen. 
Es cierto que, como señala el Tribunal, el sistema 
normativo de compromiso y de pago implica que en el 
nivel contable los compromisos presupuestarios no 
reflejen la totalidad de las obligaciones jurídicas contraí­
das por la Comisión al aprobarse la dotación financiera 
de los programas. 
No por ello dejan de existir dichas obligaciones y, como 
ya se indicó anteriormente, la Comisión está dispuesta a 
tener en cuenta la preocupación del Tribunal y examinará 
la forma en que podría poner de manifiesto los 
compromisos presupuestarios previsibles que se deriva­
rán en los próximos años de las obligaciones jurídicas por 
ella contraídas. 
7.26-7.28. La Comisión comparte la opinión del 
Tribunal al insistir en que el sistema actual de compromi-
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 271 
so y de pago no puede funcionar correctamente a menos 
que los Estados miembros hagan un esfuerzo de 
adaptación a las características de dicho sistema. 
En efecto, las dificultades, evocadas por el Tribunal y que 
algunos Estados miembros han encontrado anteriormen­
te en casos aislados de medidas emprendidas en virtud del 
antiguo Reglamento (CEE) n° 1787/84, no son inherentes 
al sistema de compromiso y de pago sino a las 
características de algunas estructuras nacionales que 
durante el período de puesta en marcha del enfoque por 
programas no estaban aún adaptadas a las necesidades 
de gestión de los programas, o no lo estaban suficiente­
mente. 
Desde entonces, estas dificultades han ido reduciéndose. 
En este contexto, conviene señalar, por ejemplo, que el 
plan de financiación anejo a cada programa y en el que se 
basa, según lo dispuesto por la normativa, la aplicación 
del sistema de compromiso y de pago, equivale a la 
programación, necesariamente basada en previsiones, de 
los gastos reales, es decir, de los pagos que la Comisión y 
las autoridades nacionales y regionales tienen la intención 
de cofinanciar cada año para realizar el programa, ya que 
la cofinanciación entra en juego en la fase de los gastos 
reales. No obstante, siendo toda programación una 
previsión de las realizaciones posteriores, éstas pueden 
apartarse en algunos casos de aquélla dando lugar a una 
revisión del plan de financiación inicial. 
Como señala el Tribunal, las dificultades todavía 
existentes deberían poder resolverse al aplicar la nueva 
normativa y, más concretamente, al instaurar como parte 
de la cooperación el seguimiento reforzado previsto por 
aquélla, pero también como resultado del examen de los 
sistemas nacionales de control al que está procediendo la 
Comisión en aplicación de las disposiciones del apartado 
1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88. 
En cualquier caso, como ya se señaló anteriormente, la 
realización concreta de las intervenciones estructurales 
atañe a los Estados miembros, que deben tomar las 
medidas necesarias para evitar cualquier retraso en la 
utilización de los fondos del FEDER que se hayan puesto 
a su disposición de antemano gracias al sistema de 
anticipos, cuyo objetivo es, precisamente, acelerar la 
realización efectiva de las medidas. 
7.29. En adelante, la Comisión, que comparte el deseo 
de una mayor transparencia expresado por el Tribunal, 
dará a conocer las cargas financieras futuras resultantes 
de las obligaciones jurídicas que haya contraído. Por otra 
parte, siguiendo las indicaciones del Tribunal, hará todo 
lo posible para que, mediante el seguimiento reforzado 
establecido por la nueva normativa, los Estados miem­bros eliminen a escala nacional las dificultades subsisten­
tes para la puesta en práctica del sistema de compromiso y 
de pago. 
7.30-7.31. La Comisión comparte con el Tribunal la 
preocupación por una mayor transparencia y el deseo de 
que la ejecución presupuestaria, es decir, la absorción de 
los créditos de compromiso y de pago, refleje el avance de 
las medidas in situ. 
En efecto, la aplicación escrupulosa de la normativa y la 
prontitud en la ejecución de los créditos no bastan por sí 
mismas para garantizar la eficacia de las medidas 
estructurales emprendidas. Para que la reforma sea un 
éxito importa la realización efectiva de esas medidas 
sobre el terreno, lo que implica un seguimiento permanen­
te de aquélla. 
Como ya se dijo anteriormente, según el sistema actual de 
compromiso y de pago, el compromiso presupuestario de 
nuevos tramos, que da lugar a los nuevos anticipos, está 
vinculado a los progresos realizados en la aplicación del 
plan de financiación, siendo el único medio para medir los 
avances in situ comparar los gastos realmente realizados 
con los gastos previstos reflejados en el plan de 
financiación. 
Por consiguiente, el sistema actual ya garantiza la 
relación entre la absorción de los créditos y el nivel de 
ejecución real de las intervenciones. Pero, como se apuntó 
anteriormente, es inherente al sistema normativo de 
anticipos que los compromisos presupuestarios y su 
liquidación vayan por delante del avance real de las 
medidas sobre el terreno. 
7.32-7.36. La nueva normativa debería intensificar 
dicho vínculo. Efectivamente, la información sobre el 
progreso físico de las intervenciones se recogerá en 
adelante no sólo en los comités de seguimiento previstos 
por la nueva normativa, sino también a través de los 
informes anuales de ejecución cuya presentación consti­
tuye un requisito para el cierre de cada tramo anual. 
Garantizado así el vínculo entre los datos económicos y la 
información sobre las realizaciones concretas, debería ser 
más fácil tomar en consideración la realidad sobre el 
terreno, no sólo en el momento del cierre de cada tramo 
anual, sino también al abonar los anticipos y proceder, en 
caso necesario, a su reducción e incluso al bloqueo de 
aquéllos. 
Concretamente, respecto de las dificultades derivadas del 
plazo anormalmente largo que, en algunos casos, 
transcurrió entre el pago de los anticipos efectuados por 
la Comisión y la recepción efectiva de los fondos por los 
organismos interesados, y que, en ocasiones, redujo los 
anticipos a un reembolso de gastos ejecutados, dichas 
dificultades no son atribuibles al sistema de compromiso 
272 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
y de pago sino, como indica el Tribunal, a las característi­
cas de algunas estructuras nacionales de gestión. Por 
consiguiente, si todavía existen, deberían solventarse en el 
marco de la cooperación con el seguimiento reforzado 
previsto por la nueva normativa. 
7.37. Como afirma el Tribunal, la nueva normativa 
debería reforzar aún más la relación entre los datos 
financieros presentados como justificación de las solicitu­
des de pago y la realización física de las medidas sobre el 
terreno. 
Evolución de la asignación de los recursos del FEDER 
7.38. Si bien es cierto que en 1989 la parte de los recursos 
del FEDER dedicada a los programas de iniciativa 
comunitaria siguió siendo inferior al 15 %, conviene 
señalar que la distribución de los recursos de este Fondo, 
contemplada en el artículo 12 del Reglamento n° 2052/88, 
es sólo indicativa y ha servido de base para la programa­
ción de todo el período cubierto por la duplicación de los 
recursos de los Fondos estructurales. Por otra parte, el 
párrafo último del apartado 2 del artículo 3 del 
Reglamento (CEE) n° 4254/88 del Consejo dispone 
exclusivamente que dichas iniciativas serán normalmente 
financiadas con cargo a la parte de los créditos de 
compromiso que no entre en la distribución indicativa. 
Las medidas fuera de cuota, los programas de interés 
comunitario y los programas nacionales de interés 
comunitario (7.39 — 7.49) 
Los programas examinados por el Tribunal se pusieron 
en marcha en virtud del Reglamento n° 1787/84, e 
incluso, en lo referente a las medidas fuera de cuota, en 
virtud de un reglamento más antiguo, a saber, el 
Reglamento n° 214/79. 
Aunque, como se dijo anteriormente, las dificultades de 
puesta en marcha y las deficiencias de su realización se 
han tomado en consideración al preparar y llevar a cabo 
la reforma, la Comisión quiere dar una respuesta 
detallada e ilustrativa a las observaciones del Tribunal. 
Dado que las observaciones sobre los tres tipos de 
programas evocados son muy parecidas, el comentario 
siguiente es válido en conjunto para todos los programas 
emprendidos en virtud de la antigua normativa. Siguen 
comentarios concretos que, a título de ejemplo, precisan 
las dificultades administrativas, jurídicas o técnicas 
inherentes a la puesta en marcha del enfoque por 
programas, o matizan algunas de las observaciones del 
Tribunal. 7.39 - 7.46. Es cierto que numerosos programas inicia­
dos según la antigua normativa han sufrido retrasos 
importantes en su ejecución debidos generalmente a las 
dificultades que encontraron los Estados miembros para 
instaurar una organización administrativa que permita 
poner en práctica el enfoque por programas. 
El retraso en el compromiso de los tramos sucesivos fue 
provocado por la dilación en la puesta en marcha de los 
programas y se acentuó al demorarse la realización 
concreta de los mismos, dándose el caso de que el Estado 
miembro no pudiera gastar los fondos puestos a su 
disposición en forma de anticipos por la Comisión. 
Asimismo, cabe mencionar el retraso en la transmisión de 
datos justificativos de las solicitudes de pago, también 
reflejado generalmente en el retraso de los compromisos. 
Además, conviene señalar que, en numerosos casos en 
que la decisión de concesión de la ayuda se tomó a finales 
de año, los Estados miembros habían previsto general­
mente en su calendario un primer tramo correspondiente 
al año en el que elaboraron y enviaron su solicitud y la 
primera versión del programa a la Comisión. Esto supuso 
de entrada un retraso de un año, ya que los Estados 
miembros apenas recurrieron a la posibilidad que les 
ofrecía el apartado 2 del artículo 25 del Reglamento 
(CEE) n° 1787/84, que incluía dentro de los gastos 
subvencionables los efectuados a partir del duodécimo 
mes anterior a la fecha de recepción de la solicitud de 
ayuda por la Comisión. Algunos de estos programas 
fueron objeto de largas negociaciones y determinadas 
medidas incluidas en los mismos eran lo bastante 
innovadoras como para que los Estados miembros —que 
todavía no las ejecutaban con un presupuesto propio— 
hayan esperado la decisión formal de la Comisión para 
actuar y actualizar o incluso crear los textos legislativos 
necesarios para su aplicación. 
Los problemas surgidos —sean éstos administrativos, 
jurídicos o técnicos— han ido resolviéndose, pero han 
provocado un retraso que a veces sólo puede recuperarse 
lentamente. No obstante, en algunos casos, se observa ya, 
como señala el Tribunal, un grado de realización tal que 
ha permitido a la Comisión comprometer simultánea­
mente dos tramos y reducir de este modo el retraso 
acumulado respecto del calendario previsto. 
Esta experiencia debería facilitar la aplicación de la 
reforma según la cual los programas serán el modo de 
intervención preponderante del FEDER. 
7.47. Para ejemplarizar las dificultades de realización 
encontradas, baste señalar que el retraso en el caso del 
Polo Europeo de Desarrollo (PED) en Luxemburgo se 
debe tanto a un problema de ordenación de las zonas en 
las que no era posible la implantación inmediata de las 
Llnl^ loiario Oficial de las comunidades Europeas ^ 
empresas como al escalonamiento al que se someten los 
pagosde las ayudas a la inversión en función de la 
realización de la medida para la que se haya concedido la 
ayuda. 
conviene precisar que la reducción del^^oal^O^del 
porcentaje de ejecución de un tramo, eligido para que 
pueda comprometerse el siguiente, no se llevóaetecto, 
según recuerda ellribunal, para facilitar el consumo de 
créditos, sino para acelerar la llegada de los anticipos del 
P^tOP^^R y, por consiguiente, la realización fisica de las 
medidas, habida cuenta de los plazos de transmisión de 
losfondos comunitarios dentro de los circuitos naciona­
les. 
A^. P^ncuantoalosenfoquesintegrados,conviene 
señalar que los Pl^IC^, sean autónomosoestén incluidos 
enunaC^IL^oenunPI^,estánreguladosporlasmismas 
normas v disposiciones y que las causas del retraso 
observadopor ellribunal son siemprelasmismas,es 
decir, demoras en la ejecución concretaoen la transmi­
sión de los datos financieros de ejecución. Para el 
comentario pormenorizado de los Pintante la comi­
sión como el^fribunal remiten al informe especial sobre 
los Pllvlyasus respuestas. 
A^. P^n relación con las conclusiones de la utilización 
de los anticipos abonados para la ejecución real de las 
medidas, la C^omisiónha señalado ya en este informeque, 
de conformidad con la nueva normativa, los datos 
económicos presentados como justificación de las 
solicitudes de pago son valorados en función de los datos 
de la ejecucióndelasmedidas,obtenidos mediante el 
seguimiento y reflejados en los informes anuales de 
ejecución, cuva presentación será desde ahora un 
requisito para el cierre financiero de cada tramo anual de 
los programas. 
A^. Fs normal que en 1^^ se asignase una cantidad 
importanteaproyectos individuales.La financiación de 
este tipo de intervención estaba explícitamente prevista, 
en virtud de las medidas transitorias entre el antiguoyel 
nuevo sistema, por el apartado 4 del artículo éó del 
^eglamenton^^O^^^clapartado^delartículo^del 
reglamento n^éó^. 
Sólo tras haber sido adoptados los marcos comunitarios 
de apoyo correspondientes, la comisión pudo establecer 
en colaboración con las autoridades nacionales progra­
mas operativos financiables.l^óteseenestesentido que la 
nuevanormativasigueestableciendo la asignaciónde 
avadas del FFP^FR^ a provectos de infraestructura o 
industriales siempre que tengan suficiente amplitud. 
A^. ^nl^ algunos Pastados miembros rebasaron la 
parte que les correspondía, Fn relación con este 
rebasamiento, mencionado por elPribunal, la comisión 
recuerda que la distribución a la que procedió de 
conformidad con el apartado^del articulóla tiene un mero carácter indicativo v sirvió de base para la 
programación durante el período cubierto por la 
duplicación de los recursos de los Fondos estructurales. 
A^. Losólobiernosdeólrecia^ob^etivon^l^yFspaña 
^ob^etívon^^nopudierone^presar suconformidad 
antes del comienzo del ejercicio del^o. 
Fnl^^,yen lo que atañe al ob^etivo^b^no se aprobó 
ningún^óeAporloavanzadodelafechadepresentación 
de los plantes^de octubre de 1^^. 
A^-A^. Fncuantoalrespetodelasindicaciones 
previstas que figuraban en los marcos comunitarios de 
apovo,laCAomisiónrecuerda, poruña parte, quedepende 
de la presentación de solicitudes de intervención por los 
Fstadosmiembrosvque, por otra, dicho respeto debe 
valorarsealo largo de un período de cinco años. 
Francia presentó su primer programa operativo para el 
objetivo n^le!4de diciembre de 1^^.cabiendo sido 
presentados los demás programas operativos en 1^^, la 
comisión no pudo aprobarlos en 1^. Es cierto que el 
compromiso de los dos programas operativos españoles 
se aplazó voluntariamente de diciembre de l^^aenero 
de 1^^ debido fundamentalmente ala necesidad de 
ajustarel volumende los compromisosentre Estados 
miembros. 
A^. Es exacto que, amparándoseenlafacultadde 
apreciación que le confiere el apartado^del artículo ^1 
del reglamento n^4^éó3^, la comisión no abonó los 
anticipos máximos previstos por la normativa. 
^OBC^B^OBe^^ob^e^^e^ÓB^B^Bc^er^ 
A^DAÓ^. En adelante, en lo tocante a los gastos 
previstos derivados de las obligaciones^uridicas que 
contraiga, la óeomisiónreiteraquecompartela preocupa­
ción por la transparenciaformuladaporellribunalvque 
daráaconocer lasobligaciones^uridicascontraídas v 
todavía norefie^adasencompromisospresupuestarios 
contabilizados. 
En cuanto a la transparencia en la aplicación de los 
sistemas de compromisovde pago, como se dijo en los 
puntos7.^a7.^7.,anterioresysegún indicó el mismo 
Tribunal, la nueva normativa debería intensificar la 
relación que establece el actual sistema entre los 
compromisos presupuestariosylos pagos, poruña parte, 
yel progreso real logrado en la ejecución de las medidas, 
por otra,especialmentemediantelarecogidade datos 
sobre el progreso físico de lasintervenciones por los 
^74 lOiarioOticial de las comunidades europeas l^l^O 
comités de seguimiento v los informes anuales de 
ejecución cuya presentación constituye un requisito para 
el cierre económico de los tramos anuales. 
^etecció^de^t^B^de^ter^eBC^ 
7.6^-7.6^. La nueva normativa, quesustituyódesdeel 
1 de enero de 1^ a la antigua que regulaba las 
eperacionesmencionadas por el .Tribunal, precisa las 
cuatrefermasdefinanciaciónqueel FEtOER^deberá 
utilizar en el futuros la opción entre aquéllas debe 
negociarse, de conformidad con sus características 
respectivas detinidas en dicha normativa, en el marco de 
la cooperaciónvreflejarse en les marcos comunitarios de 
apovo. 
L^iche esto, conviene precisar por ejemplo que los 
reglamentos por los que se instauraron los programas 
comunitarios contienen una descripción de las medidas 
quepuedensertomadasencensideraciónparaalcanzarel 
objetivo concreto mencionado. Por otra parte, la 
comisión difundió un vademécum sobre los programas 
^LAR. v Valoren para concretar sus puntos de vista 
acerca de su establecimiento. TOentro del marco asi lijado, 
los astados miembros propusieron la aplicación de estas 
medidasalos casos concretos enferma de un programa. 
El programa es negociado con la CAamisión, que vela por 
el cumplimientono sólo déla forma sinotambién del 
espíritu del reglaméntense asegura de que las medidas 
prepuestas sean realizables tanto desde el punte de vista 
técnico como llnanciere. 
L^esde hace años, la comunidad se enfrentaasituacienes 
de crisis cuyaduración no eslade un reglamento. A 
menudo, las medidas que prepone son innovaciones. Asi 
pues, es evidente que, aunque necesarias, son diUciles de 
poner en prácticayque, en ocasiones, deben transcurrir 
varios años antes de que se puedanver les resultados. 
Lras sopesar estos elementos la comisión decidió 
proseguir determinadas medidas incluidas en programas 
cemunitarieseiniciadas en el marco de las medidas fuera 
de cuota. 
7.6^. Lo mismo sucede en relación con algunas 
medidas, emprendidas en forma de Pl^IC^ en virtud del 
antiguo reglamenten^ 17^7^4, que completaron pre-
vectosales que anteriormente el FEfOER.sélohabia 
podido cencederunaavuda individual, le que demuestra 
^^^^^ el interés de aquéllos^ 
— El apartado dedicado a carreteras del Pl^lC^ de 
Auvernia representa, en relación con la ayuda 
concedida per el PEtoER^ para este programa,una 
contribución nada desdeñable, conviene recordar 
queenelmementodesu preparación, enl^yl^, 
unapreecupaciónde las autoridades de tedas las 
zonas del macizo central —v especialmente de 
Auvernia—era la de reducir el aislamiento económi­co de esaparte deFrancia.L^esdesucreación,el 
FEL^ER-cencedióimpertantesayudasaprovectos 
destinados a mejorar las vias de comunicación v 
especialmente las carreteras, ^o obstante, el macizo 
central quiso aprovechar la creación de los P^dó^ de 
Auvernia, Limesin, Tarn-Aveyren v Lezére, para 
conceder una atención especialaestas infraestructu­
ras, que seguian siendo prioritarias en aquella época, 
integrándolasensusprogramassinporellodescuidar 
lasmedidas de desarrollo ecenómicopropiamente 
dichas. Este enfoque superna una mejora signillcati-
va,puesintegrabaestas medidas enunpregrama 
global destinadoaromper el aislamiento del macizo 
central. 
— i]na situación idéntica es la del Pl^IC^-carreteras en 
Irlanda que, financiando les tramos no incluidos en 
proyectes, permite crear unared homogénea progra­
mada durante varios años. 
— tibien es exacto que, en relación con un provecto de 
saneamiento de un emplazamiento de la ^^RA en 
Bélgica, un control dellribunal puse de manifesté 
deliciencias en la contabilidad, la situación se ha 
regularizadodesdeentencesvlastareasdesarrelladas 
con motivo delprevectoterminaron en tebrero de 
l^^,subvencienándosesóloléó7millenesdeecusdel 
total de^^ millones deecus invertidos. Las tareas de 
saneamiento del emplazamiento han continuado 
dentro del P^dtSPEfO teniendo en cuenta el nuevo 
conte^tequecreabaladimensiónintemacienaldeles 
PE10 
7.64. Loscentroseurepeosdeempresaeinnevación 
están cencebidescomeuninstrumente público alservicie 
de la política de desarrollo regional. Su objetive es 
garantizar que se saque partidede las oportunidades que 
surjan v puedan ser aprovechadas per el espíritu de 
iniciativa local, dando lugar a pequeñas v medianas 
empresas, lo que no sucedería si prevalecieran las 
consideraciones de tipo puramente comercial. 
La estructura organizatlvavlas actividades emprendidas 
per tales centros deben ser examinadas desde el punto de 
vista de la cooperación entre los sectores privado v 
público, con el tln de apoyar el desarrolle de la economía 
local combinando más eficazmente los esfuerzos de les 
agentes económicos implicados en la creación de 
empresas innovadoras v en la remedelación de las 
empresas existentes. 
Aunqueesindiscutibleque un centro deestascaracteristi^ 
cas debe llegaraautotlnanciarse, este objetivo no puede 
pasarper delante delmetive principal de su existencia, es 
decir, el de ser un instrumente al servicio del desarrollo 
regional. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 275 
Métodos de aplicación de la diversificación 
Preparación, tramitación y seguimiento 
de las intervenciones (7.65 — 7.82) 
Las observaciones del Tribunal respecto de la tramitación 
y el seguimiento están relacionadas con las deficiencias de 
las antiguas normativas que las disposiciones de la nueva 
normativa sobre dichas tareas deberían subsanar. Por 
ello, la Comisión se limita aquí a puntualizar lo siguiente. 
7.65 - 7.69. Desde la reforma, los programas contienen 
numerosos datos estadísticos y cualitativos que permiti­
rán una evaluación a priori de aquéllos. Se han 
determinado indicadores financieros y físicos objetivos y 
están elaborándose indicadores de los efectos. 
La ayuda técnica prevista en estos programas se utilizará 
entre otras cosas para el« asesoramiento » y la evaluación 
en todas las etapas. En algunos casos esta ayuda abarcará 
también el seguimiento de los programas durante todo el 
período de ejecución: aspectos físicos, financieros y 
análisis de repercusión económicos. 
7.70 - 7.72. Respecto de la consideración al preparar las 
intervenciones del FEDER, de las consecuencias para el 
desarrollo del turismo o para el medio ambiente, hay que 
señalar que estos últimos años se han caracterizado por 
una toma de conciencia importante de los problemas 
medioambientales, lo que ha entrañado el aplazamiento 
de algunos proyectos y el abandono de otros. 
Respecto del Reglamento Valoren y más particularmente 
de su aplicación en el programa irlandés, la Comisión 
tiene interés en señalar que las dificultades no procedían 
de un problema ecológico sino que se trataba de 
problemas internos de reestructuración de la autoridad 
encargada de la medida. La Comisión ha contratado a un 
asesor externo para garantizar la viabilidad de las 
medidas previstas pendientes de ejecución de todo el 
programa, incluidas las turberas. Las autoridades 
irlandesas presentaron recientemente un programa 
revisado elaborado con la ayuda de dicho experto. 
Seguimiento de las intervenciones 
7.73-7.74. Respecto del seguimiento de las medidas 
aplicadas en virtud del antiguo reglamento n° 1787/84, la 
Comisión lamenta con el Tribunal que los Estados 
miembros no hayan podido transmitirle en todos los casos los informes bianuales sobre la ejecución de los 
programas de desarrollo regional, ni los informes 
periódicos (cada dos años y medio) sobre el avance de la 
ejecución de los programas. 
La puesta en práctica en el marco de la cooperación del 
seguimiento previsto explícitamente por la nueva norma­
tiva debería contribuir a subsanar esta deficiencia. 
7.75 - 7.78. La existencia de los comités de seguimiento, 
creados originalmente por iniciativa de la Comisión, no 
fue sancionada hasta la aprobación, con motivo de la 
reforma, del Reglamento n° 4253/88, que en el artículo 25 
define su papel, composición y competencias, en particu­
lar en caso de modificaciones del calendario. 
La falta de normativa comunitaria obligatoria no 
impidió, pese a todo, que se constituyeran —si bien es 
verdad que con dificultades— los programas cuya 
decisión se había tomado antes de 1989, y que desempeña­
ran el papel que se les había adjudicado. 
La experiencia muestra que los comités de seguimiento, al 
reunir a las personas y organismos más interesados en la 
realización de los programas, permiten determinar y 
examinar los problemas planteados y presentar solucio­
nes alternativas para remediar los aspectos negativos 
previamente puestos de manifiesto. En este sentido, la 
presencia de representantes de la Comisión en los comités 
de seguimiento funciona como estímulo. 
7.79. En cuanto a las cuatro operaciones de compromi­
so presupuestario evocadas por el Tribunal, las disposi­
ciones adoptadas desde entonces a raíz de esos incidentes 
—especialmente en lo que se refiere al momento de 
entrega del visto bueno de los compromisos por el control 
financiero— garantizan que esos casos no se repetirán. 
7.80. La Comisión examinará el caso de algunas ADE 
mencionado por el Tribunal. 
7.81 - 7.83. La propia Comisión ha observado a veces 
en sus misiones de control in situ la falta de una 
verificación profunda de los datos económicos sobre los 
gastos públicos certificados por los Estados miembros 
como justificación de sus solicitudes de pago. Esta 
deficiencia de las estructuras nacionales será objeto de 
atención especial no sólo en el seguimiento sino también 
al llevar a cabo el examen de los sistemas nacionales de 
control, que efectúa la Comisión en aplicación de las 
disposiciones del apartado 1 del artículo 23 del nuevo 
Reglamento n° 4253/88 y en virtud de las cuales los 
Estados miembros habrán de reforzar su propio sistema 
de verificación de la utilización de los fondos comunita­
rios. 
276 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
En estas circunstancias, la Comisión comparte plenamen­
te la opinión del Tribunal en cuanto a la necesidad de 
reforzar los controles comunitarios in situ y estudiará los 
medios necesarios para ello. 
Realización de los objetivos 
de la diversificación 
Toma en consideración de las realidades regionales 
7.84 - 7.86. Con el fin de poner en práctica la reforma 
de los Fondos estructurales, la Comisión, consciente de 
las deficiencias de los programas de desarrollo regional 
utilizados para la aplicación del antiguo Reglamento 
n° 1787/84, hizo adoptar, como se señalaba en la 
introducción, nuevos requisitos en materia de programa­
ción de la estrategia de desarrollo estructural que han 
llevado a la adopción de marcos comunitarios de apoyo 
en los que se fijan las prioridades para las intervenciones 
del FEDER. 
7.87. Admitido esto, la Comisión considera que al 
aplicar el antiguo Reglamento n° 1787/84 tenía el deber 
de adaptar sus decisiones a las situaciones especiales que 
le eran sometidas. 
De este modo, a petición de Bélgica y tras haber 
examinado las razones aducidas, la Comisión aceptó 
sustituir en este Estado miembro la zona de Aubange por 
la zona de Arlon. En ésta última se ha implantado una 
empresa muy importante que ha generado 425 empleos, o 
sea, casi la mitad de los empleos creados en Bélgica 
gracias al PED. 
En 1988-1989 y ante la importante crisis económica que 
atravesaba el país, el gobierno de Irlanda decidió efectuar 
una reducción general de los recursos asignados a los 
servicios públicos con el fin de liberar medios que 
permitieran reducir la deuda nacional. La Comisión y este 
Estado miembro ultimaron ya en 1989 una versión 
revisada del PNIC-carreteras en la que se incluían 
medidas adicionales y porcentajes de ayuda superiores 
previstos por la nueva normativa de los Fondos. El 
programa se completó con otro sobre los problemas 
creados por la situación periférica en el que se dedica un 
importante apartado a las infraestructuras viadas y 
permite tomar en cuenta algunas medidas que no 
pudieron ser realizadas con anterioridad. El Gobierno 
irlandés se comprometió a dedicarle los recursos necesa­
rios y la Comisión ordenó un seguimiento muy estricto de 
este programa para garantizar que así se haría. 
En la ciudad de Estrela, en Portugal, la Comisión juzgó 
nefasto imponer a las autoridades portuguesas los costes 
y las dificultades técnicas suplementarios que habría 
supuesto la realización de dos conmutadores con el único 
objeto de separar completamente a los abonados de las 
zonas subvencionables de los de Lisboa, que no lo eran. 7.88. La Comisión considera que los ejemplos citados 
por el Tribunal no ponen en entredicho la adecuación de 
las medidas a las necesidades de las regiones. 
— Por ejemplo, en Auvernia, la crisis del sector termal, 
que constituía un factor nada desdeñable de la 
economía, se debe a la competencia reciente del 
turismo medicinal y de las grandes cadenas termales, 
que proliferan sobre todo en el litoral mediterráneo. 
Por otra parte, estudios recientemente realizados en 
Francia sobre el sector termal muestran que Auvernia 
tiene problemas de localización y estrategia que 
constituyen una remora en la perspectiva de la 
expansión de este sector de cara al año 2000. 
De ahí que la región se interrogue acerca de la 
conveniencia de efectuar inversiones, lo que lleva a un 
bajo porcentaje de realización de la medida estableci­
da en el PNIC. El próximo comité de seguimiento, 
previsto para finales de 1990, debería estudiar la 
conveniencia de transferir créditos del FEDER de 
esta medida hacia otras incluidas en el mismo 
subprograma. 
— El coste de la energía, facturado a las diferentes 
categorías de usuarios, constituye una importante 
palanca de regulación de la economía que general­
mente está en manos de las autoridades nacionales y 
que guarda escasa relación con los costes reales de 
producción. El objetivo principal de la intervención 
de la Comunidad en materia de energía es reducir su 
dependencia respecto de las importaciones de petró­
leo y aumentar la seguridad de su abastecimiento 
mediante una mejor utilización de los recursos 
locales. Puesto que las regiones desfavorecidas se 
vieron imposibilitadas para aprovechar su potencial 
energético, el programa Valoren fue concebido para 
aumentar su nivel de producción y fomentar la 
difusión de nuevas tecnologías en dichas regiones, 
elementos ambos que son fuente de creación de 
nuevos empleos. 
Se trata, pues, no tanto de reducir el coste de 
producción de la energía como de aprovechar al 
máximo los medios propios respetando la política 
comunitaria en materia de medio ambiente y hacien­
do posible que las regiones desfavorecidas se benefi­
cien también de las consecuencias económicas de una 
menor dependencia del petróleo. 
7.89. El objetivo de la decisión de la Comisión era 
realizar un estudio preparatorio para una OÍD en el norte 
del macizo central, es decir, en una zona que incluye una 
parte de Limosin y de Auvernia. A petición de las 
autoridades francesas el proyecto de informe final se 
dividió en dos partes; a saber, una para Auvernia y otra 
para Limosin. Esta manera de realizar las tareas previstas 
no se ajustaba a la decisión de la Comisión y fue uno de los 
elementos que influyeron en su vacilación a la hora de 
pagar el saldo del estudio. Este contribuyó, sin embargo, 
a la preparación de las dos OÍD de Auvernia y Limosin. 
nlnl^ diario Coticial de las Comunidades europeas ^77 
Coo^Bmc^óede^^Bter^eBc^OBe^^ev^^ÓB 
de^e^c^c^^.^^A^^ 
La Comisión hace reterenciaalas mejoras notables que 
contiene la nue^anormativaysu puesta en práctica en 
materia de coordinación y evaluación, añadiendo al 
mismo tiempo las siguientes observaciones. 
A^^A^. Conscientedelasditicultades de aplicación 
del enfoque integrado pero convencida de su etlcacia, la 
Comisión propuso complementarlo mediante condición 
nes estrictas. Para ello,el artículo l^del^eglamento 
n^^^ precisa las condiciones necesarias para que el 
enfoque integrado sea lle^adoala práctica. 
7.^. Lasregionesnosiempresonhomogéneas, por 
consiguiente, la diversificaron de medidas por zonas es 
un medio más adecuado para reflejar esta realidad. En 
relación con unodelosejemploscitadosporelTribunal,a 
saber, los dos Pl^lC^Abruzos, la Comisión celebra por 
otra parte que un único organismo gestione ^ ^ 
intervencionesdecaráctersimilare^itandoasílasposibles 
redundancias. 
PlPl^IC incluido en el Pll^iyel segundo P^IC se han 
coordinado de manera especial Pn relación con los 
servicios a las PV^iE, esta conexión se menciona 
expresamente en el segundo Pl^IC, que tinancia las 
inversiones, mientras que el PI^P^IC financia los 
instrumentos de coordinación. 
La distribución de los CPI en el territoriocorrespondeen 
generalaunaestrategiaglobalparatodoelpaísbasadaen 
la perspectiva de una financiación mediante medidas de 
los programas regionales una ^ez que la fase de 
experimentación de estos centros sehalleenun punto 
suticientemente alanzado talycomo se hizo en Apulia 
conelPl^iP^IC 
Por último, el desarrollo de los servicios informáticosy 
telemáticos establecidos por el programa STAR en la 
zona de Val Vibrata, con una intervención de alrededor 
de^millones de ecus,nopuede compararse conun 
proyecto de desarrollo endógeno en un grupo de 
municipios cercanosaVal Vibrata, cuya participación es 
de^40t^ecns 
A^. respecto de otro ejemplo mencionado por el 
Tribunal, la Comisiónseñalaquepuedearrogarseel 
derecho de decidir, para no retrasar el conjunto del 
programa, la inclusiónen elmismo de determinadas 
medidas—que le han sido comunicadasycuyo examen 
está lo suficientemente avanzado como para presuponer 
una respuesta fa^orable^areser^a de posibles adaptad 
cienes técnicas. Así sucede en el caso del Pl^lCDcarreteras 
respecto de cuatro proyectos que obtuvieron ayuda en 
virtud del programa de transportes^una^eze^aminados, 
el porcentaje de la ayuda de tres de ellos se reduciráaun 
máximo del^^que, en sumomente, determinaron las 
decisiones delprogramade transportes. La Comisión 
incluyó estas medidas en el programa para no retrasar 
inútilmente su ejecución, reservándose, sin embargo, de común acuerdo con las autoridades nacionales, el 
derecho de modificar el programa si el resultado de la 
consulta así lo eligía. 
A^-A^tU. Por otra parte, la Comisión esconsciente 
deque lacreacióndedeterminadasestructurasde gestión 
paragarantizarlacoordinacíónaescalanacional éntrelas 
administraciones centralesyregionales ha planteado en 
algunos casos problemas de difícil solución para los 
Pstadosmiembros. Psto ha llegado a la Comisión a 
insistirpara que lasestructuras de gestiónycontrol estén 
claramente descritas en los programas que presenten los 
Pstados miembros en virtud de la nue^a normativa. 
R.etiriéndoseconcretamenteal programaSTAR.de Italia, 
la Comisión tiene interés en señalar que su gestión está 
garantizada por el comité deseguimientoconstituido por 
el ministerio del ^iezzogiorno, la Agenzia per la 
promozione dello s^iluppo del ^ezzogiemo y por el 
C^SIS ^organismo encargado del asesoramiento y 
evaluación del programa). 
A^l^-A^t^. respecto de la evaluación, la Comisión 
señala que ha puesto en marcha una medida para 
fmanciarestudiosyseminarios sobre la evaluación de los 
^iCA. Además,yaseestánlle^andoacabotareasde 
evaluación de los objetivos n^lyeób. 
A^t^. Pn cuanto a la sinergia entre las diterentes 
medidas dentro de un programa, conviene señalar que la 
variedad de las medidas previstas no se opone necesarias 
mentealas necesidades de las diversas zonasde la región. 
Pore^emplo,tresdelascuatroíntraestructurasdelPl^IC 
de Au^ernia están ubicadas en una zona ^la de los 
departamentos de CantalyAltoLoira)desfavorecida de 
forma natural en su desarrollo en comparación con la 
zona norte ^AllieryPuy^deIOóme).Porotra parte, la 
única infraestructura situada en esta última zona es, 
precisamente, de las cuatro, la que tiene un coste global 
interior.Psta opción está en consonancia con el grado de 
prioridad concedidoalas diferentes medidas del progra^ 
ma, ya que el FPIOPR. da prioridad, en zonas como estas 
relati^amentedesarrolladas,alasmedidaseconómicasen 
fa^or de las PV^vIPydel turismo. 
A^t^^A^^. Todos los ^CA contienen una cláusula 
que recuerda el principio de la complementariedad, 
contirmaelcompromiso delosPstadosmiembrosde 
respetar dicho principio y establece que la Comisión 
comprobará periódicamente su aplicación durante su 
realización. 
La Comisión ha comenzadoacomprobar el respeto de la 
complementariedad en los astados miembros.Con esta 
medida trata, poruña parte, de conocer los procedimienD 
tos administrativos vigentes en los Pstadosmiembrosy 
que permiten respetar ese requisitoy,por otra, de reunir 
^D L^iario Oficial de las Comunidades europeas 1^ nl^o 
los datos estadísticos sobre los bastos que puedan 
aco^ersealas ayudas de los Pondos estructurales en las 
regiones incluidas en los objetivos. 
Una ^ez recibida esta información, la Comisión podrá 
llegar a cabo la primera evaluación ^r ^^ de la 
aplicación del principio. Los resultados se discutirán con 
los astados miembrosyallí donde la complementariedad 
no haya sido respetada deberán encontrarse las razonesy 
buscar soluciones. 
Finalizado el período de aplicación de los ^CA, se 
lle^aráacabo una evaluación. 
CCB^CLUSIC^ES 
A^DA^. La Comisión celebra comprobar que,a 
mododeconclusión,elTribunalsubraya,noobstante,los 
aspectos positivos de la di^ersificación de los modos de 
intervención establecidamedianteel enfoque porpro^raD 
mas, por el anticuo Ke^lamenton^l7^7^4especialmen^ 
teenloreferentealaconcertaciónycolaboraciónentre 
las autoridades comunitariasylas diferentes autoridades 
nacionales afectadas. 
A^3-A^. LapropiaComisión,consciente délas 
deficienciasdelae^aluaciónydelse^uimiento, sobretodo 
en la fase de programación de los objetivos, sacó 
conclusiones de la e^perienciarealizaday,con motilo de 
la reforma, propuso disposiciones, especialmente en 
materia de programación de la estrategia de desarrollo 
estructuralydedefinicióndelas prioridades para las 
intervenciones del PPIO^R-, así como en materia de 
coordinación, e^aluaciónyse^uimiento,que deberían 
remediar las deficiencias mencionadas debidas esenciaP 
mentealcarácterinno^adordelenfoqueporpro^ramasy 
alos problemas de adaptación de la or^anizaciónaescala 
nacional. 
A^DA^L Sinembar^o,laresponsabilídaddela 
realización^^^ de las intervenciones del FPL^P^si^ue 
recayendo sobre los I^^dos miembros, que deben 
mejorar su organización para editar ciertos retrasos 
observados enelpasado. L^na^ezmás, lapuestaen 
práctica del seguimiento, en el marco de la cooperación, 
debería lle^arauna mayor ^ilanciapor parte de los 
astados miembros de la ejecución ^ ^^ de las 
intervenciones estructurales. Por otra parte, la Comisiónllevóacabo una campaña de 
información destinadaalos Estados miembros, sóbrela 
realización práctica de la reforma. Asimismo, además de 
losinformesespecíficosdelosFondosquehadepresentar 
ante el Parlamentof^uropeoyel Comité Económicoy 
Social,la Comisión debeelaboraruninformeanualsobre 
la aplicación de la reforma. 
I^n tales circunstancias, la Comisión coincide con el 
Tribunal al afirmar que la mayor responsabilidad 
atribuidaalosPstados miembros en la ^estióndelas 
intervenciones estructurales requiere un fortalecimiento 
del se^uimientoydel control comunitario. 
A^. Como ya se señaló anteriormente, la Comisión 
compartelapreocupacióndelTribunalporlatransparenD 
ciaenlaaplicacióndelsistemade^estiónpresupuestariay 
financiera. 
Fncuantoala nomenclatura presupuestaria, recuérdese 
que la Comisión efectuó una remodelación del comentad 
rio presupuestario de acuerdo con los deseos expresados 
porelTribunalpresentandoatítuloindicativoel desglose 
de los créditos por objetivo en el anteproyecto de 
presupuesto. 
Por lo que se refiere al registro de las implicaciones 
financieras previstas y que en los prójimos años se 
derivarán de las obligaciones jurídicas que contraiga, la 
Comisión, coincidiendoconlapreocupacióndelTribunal 
por este tema, examinará, como se anunciaba anteriora 
mente, los medios más apropiados para refiejar las 
obligaciones jurídicas contraídas que no se hayan 
traducido aún en compromisos presupuestarios contabP 
lizados. 
P^ncuantoala liquidación económica de la ayuda del 
FEIOFR propiamente dicha, respondiendoalos deseos 
del Tribunal, la nue^a normativa debería contribuir al 
fortalecimiento del vínculo entre los compromisos 
presupuestariosylospa^os, por un parte,yel progreso 
real de lasmedidas^^^, por otra, especialmenteatravés 
de la recocida por los comités de seguimiento de datos 
acerca del progreso fisico de dichas medidasymediante 
los informes anuales de ejecución, cuya presentación 
constituye una condición para el cierre financiero de cada 
tramo anual. 
A^. Por último, la Comisión reitera que, coincidien^ 
do con la opinión delTribunal, la reforma de los Fondos 
no supone por sí misma una garantía de su é^ito. Éste 
dependerá tambiéndela^ilanciaqueejerzala Comisión 
en colaboración estrecha con las autoridades nacionales 
interesadas en poner en práctica la nue^a normativa. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 279 
CAPITULO 8 
Fondo Social Europeo (FSE) 
OBSERVACIÓN PRELIMINAR 
Las críticas del Tribunal se refieren a la gestión del FSE 
entre 1984 y 1989, período durante el cual el número de 
proyectos aumentó de 2 700 a unos 12 000 por año. El 
FSE ha intentado seguir el ritmo del incremento de estos 
proyectos así como tener en cuenta su diversidad dentro 
del marco de las orientaciones de gestión indicando en 
ellos con precisión las condiciones y el contenido tipo de 
cada proyecto. Pero el aumento de su número ha acabado 
por imponer un nuevo sistema de gestión, derivado de la 
reforma de 1988. 
En contraste con la antigua reglamentación, las nuevas 
reglas derivadas de la reforma de 1988 se caracterizan por 
ciertos elementos nuevos entre los que cabe recordar los 
siguientes: 
— definición de un número reducido de objetivos, lo 
que, en lo que respecta al FSE, contrasta mucho con 
la larga lista de acciones prioritarias definidas en las 
orientaciones de gestión tal como se elaboraban 
anualmente antes de 1989; 
— sustitución del funcionamiento por proyectos por un 
modo de funcionamiento por programa, lo, que 
tendrá como efecto reducir —según las previsiones—, 
el número de expedientes comunitarios a tratar a 
unos 400; 
— definición clara del carácter complementario de las 
intervenciones comunitarias y especialmente de las 
del FSE con respecto a las acciones nacionales 
correspondientes (principio de subsidiariedad). 
En virtud de este último principio, queda establecido sin 
ambigüedad que las acciones financiadas por el FSE y, en 
particular, las que tienen que ver con el objetivo 3 (lucha 
contra el desempleo de larga duración) y con el objetivo 2 
(reestructuraciones) se insertan en el conjunto de las 
medidas de política del empleo de los Estados miembros. 
En su respuesta al informe especial número 1/88 relativo 
a los procedimientos y sistemas comunitarios y naciona­les relativos a la gestión del FSE (véase DO C 126 del 
16.5.1988, p. 1), la Comisión ya había reconocido los 
límites de la reglamentación preexistente y esbozado, al 
mismo tiempo, los principios en los que, a su modo de ver, 
habría debido inspirarse la nueva normativa en curso de 
elaboración. Además, la Comisión había hecho ver al 
Tribunal que se habían realizado ya cierto número de 
mejoras en la gestión del FSE, en particular en lo relativo 
a la calidad de la ejecución presupuestaria y la utilización 
de los créditos. 
La Comisión está convencida de que la reforma de los 
fondos y las mejoras de gestión que continuamente se 
esfuerza por introducir dan respuesta a las críticas del 
Tribunal relativas a un ámbito regido por disposiciones 
derogadas. 
La Comisión desea por último subrayar que en la 
apreciación de la acción del FSE no puede olvidarse que 
los recursos comunitarios en el ámbito del que trata el 
informe del Tribunal sólo representan el 4 % por término 
medio del total de los gastos dedicados por los doce 
Estados miembros a acciones de formación profesional. 
En estas condiciones, se comprende mejor que el FSE sólo 
puede aportar una contribución a la lucha que los Estados 
miembros mantienen contra el desempleo. 
ACCIONES COMUNITARIAS 
EN EL ÁMBITO DEL DESEMPLEO 
DE LARGA DURACIÓN 
Introducción 
8.8. La Comisión ha creado recientemente una tipolo­
gía de los costos por persona y por hora, en aplicación del 
párrafo 3 del artículo 3 del Reglamento n° 4255/88. Esta 
tipología permitirá analizar toda desviación importante 
con respecto a la media. 
280 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Observaciones sobre los procedimientos 
de planificación 
La lucha contra el desempleo de larga duración 
como objetivo político 
8.14. La Comisión no comparte el parecer del Tribunal. 
Se bien los medios disponibles en 1982 eran mucho 
menores que actualmente pare definir el desempleo de 
larga duración, la Comisión ha tenido en cuenta estudios 
sobre el tema, por ejemplo, los citados en la comunicación 
de la Comisión COM(84) 484 final. 
Ulteriormente, los criterios empleados en la decisión 
resultaron ser los que convenían a la situación del empleo 
de aquel entonces (jóvenes, de los cuales la mayoría son 
parados de larga duración, y adultos especialmente 
vulnerables al desempleo de larga duración: mujeres, 
minusválidos, migrantes). Por otra parte, fue con ocasión 
de este cuando se introdujo la noción de desempleo de 
larga duración. 
8.15. Los medios concretos para alcanzar estos objeti­
vos se definieron de modo operativo dentro del marco de 
la reforma de los fondos. 
Puntos de orientación para la gestión del FSE 
relativos a los parados de larga duración 
8.17. La decisión 83/516/CEE estipulaba en su artícu­
lo 6 el procedimiento de adopción a seguir para las 
orientaciones, procedimiento que la Comisión siempre ha 
seguido. Por otra parte, el presupuesto del FSE no 
representa más que un bajo porcentaje de los gastos de la 
Comunidad en su conjunto en favor del empleo, y las 
reglas comunitarias piden al FSE que intervenga en todo 
tipo de acción y en todas las categorías de personas 
desempleadas o con riesgo de encontrarse paradas. Esta 
situación conduce a un desequilibrio entre importes 
solicitados y posibilidades financieras del FSE. 
La Comisión modificó considerablemente las orientacio­
nes de gestión a partir del ejercicio de 1986. Dentro del 
marco de los objetivos normativos, fijó subobjetivos 
(prioridades) que, combinados con los criterios financie­
ros (75 % para los jóvenes, 44,5 % a favor de las regiones 
de prioridad absoluta) llevaron a jerarquizaciones 
importantes como muestra el reparto presupuestario por 
prioridades. 
Las prioridades para el ejercicio de 1986 se decidieron 
sobre la base de los primeros resultados de gestión del 
ejercicio de 1984 y fueron confirmadas por los resultados 
obtenidos después. 8.18. a) El enfoque por programa se instituyó dentro 
del marco de la reforma de los fondos estructurales; no 
fue posible con ocasión de la renovación anual de las 
orientaciones de gestión. 
Hay que subrayar que la selección de los proyectos con 
base en niveles diferentes de prioridad ya no era aplicada 
dentro del marco de la Decisión 83/516/CEE. 
b) y c) Dentro del marco de la antigua normativa, la 
evaluación de las acciones financiadas por el FSE se 
realizaba con ocasión de la solicitud de saldo; si bien esta 
evaluación era sucinta, trataba no obstante de lo esencial 
—tasa de empleo después de formación— lo que permitía 
una evaluación de la eficacia de las acciones financiadas. 
d) La Comisión ha buscado una mejora del impacto de 
la gestión del FSE fundándose en: 
i) la concentración de los créditos del FSE en las 
regiones más desfavorecidas, como se indica en el 
artículo 7 de la Decisión 83/516/CEE, que es una 
necesidad reglamentaria, aplicada gradualmente por 
la Comisión; 
ii) el aumento de las duraciones mínimas de formación, 
lo que, con ciertos límites, es un criterio objetivo para 
medir la eficacia de las acciones de formación; 
iii) la introducción de medidas de motivación y de 
orientación tendentes a personalizar las acciones en 
favor de los parados de larga duración y aportarles así 
la formación más apropiada. 
8.19. a) La mejora del impacto de los créditos del FSE, 
con el objetivo de una mejor gestión de los recursos del 
FSE, ha tenido por consecuencia restringir las posibilida­
des de que concurran los promotores menos eficaces. 
b) El criterio de mejora de las perspectivas del empleo 
ha vuelto a ser introducido en las orientaciones 1987-
1989. 
c) El desempleo de larga duración sólo es la consecuen­
cia de situaciones diversas en que se encuentran algunas 
personas o categorías: regiones deprimidas, mujeres 
ausentes durante cierto período del mercado de trabajo, 
minusválidos físicos, migrantes, etc. Esta es la razón por 
la que el desempleo de larga duración no puede tratarse de 
modo global; cada situación debe ser considerada en su 
contexto, lo que lleva a crear diversas prioridades. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 281 
Estadísticas comunitarias del desempleo 
de larga duración 
8.20-8.24. Las afirmaciones del Tribunal en lo que 
respecta a la disponibilidad de estadísticas sobre el 
desempleo de larga duración, en concreto a nivel regional, 
son correctas. 
Aunque no se pueda esperar en un tiempo previsible un 
reparto regional más detallado de estadísticas sobre el 
desempleo de larga duración, la revisión de la encuesta 
comunitaria sobre las fuerzas de trabajo prevista para 
1992 deberá aumentar sensiblemente la Habilidad de los 
resultados a nivel NUTSII. 
La preparación técnica de esta revisión se está terminan­
do actualmente dentro del marco de los grupos de 
trabajo, y la Comisión transmitirá al Consejo a principios 
de 1991 el proyecto de reglamento para las encuestas a 
partir de 1992. 
Análisis político 
Análisis relativos al conjunto de los elementos en 
que operan las acciones de política comunitaria 
8.26-8.27. En 1989, los corresponsales del MISEP 
crearon un grupo de trabajo de evaluación para estudiar 
los enfoques y los resultados de las evaluaciones de las 
medidas nacionales por el empleo. Seis Estados miembros 
estuvieron de acuerdo en participar en este grupo de 
trabajo que se reunió en tres ocasiones. Determinados 
miembros del Fondo Social Europeo participaron en 
algunas de estas reuniones cuando fue necesario. Se 
publicó un informe en septiembre de 1989. Se piensa 
continuar este trabajo en 1991. 
8.28. a) No parece que sea responsabilidad de la OSCE 
sacar conclusiones en cuanto a las acciones que hay que 
llevar a cabo. 
b) El programa de trabajo que la Comisión había 
confiado al consultor exterior no era relativo específica­
mente a los parados de larga duración ni a la evaluación 
de las acciones en curso. 
d) La normativa de los Fondos estructurales derivada 
de la reforma de 1988 ofrece un marco jurídico apropiado 
para el desarrollo de análisis estructurados relativos a la 
problemática del desempleo de larga duración. 
Los resultados de estas acciones, aún no globalizados, 
han permitido mejorar la gestión del FSE en favor de 
ciertas categorías de personas. 8.29. La Comisión ha utilizado los diversos estudios y 
síntesis comunitarios sobre el desempleo de larga 
duración para elaborar las orientaciones de gestión. 
Evaluación de la participación del FSE 
8.30-8.31. Véase la respuesta al punto 8.18. 
El examen de eficacia tenía lugar en el marco de la 
solicitud de saldo. La mejora sensible de las perspectivas 
de empleos estables tuvo un efecto medible en el tiempo; 
permitió alcanzar tasas medias de empleo del 60 al 70 %. 
8.32. En cumplimiento de su mandato, el consultor 
exterior pudo fundarse en proyectos idénticos o similares 
aplicados los años precedentes para apreciar la tasa de 
empleo obtenida. 
Coordinación 
8.33-8.35. La Comisión buscará la mejor coordina­
ción posible en lo relativo a la evaluación del problema del 
desempleo de larga duración con órganos exteriores 
como el Cedefop; por otra parte, así está previsto 
explícitamente en la reforma de los Fondos estructurales 
en función de la cual la Comisión ha adaptado sus 
estructuras internas, en particular con la creación de una 
unidad de coordinación. 
Por otra parte, la Comisión ha tenido en cuenta los 
resultados de los estudios de la lucha contra la pobreza 
para presentar sus orientaciones en lo que respecta al 
desempleo de larga duración, introduciendo en particular 
las fases de motivación y de orientación. Lo mismo ocurre 
en cuanto a los resultados de LEDA relativos al empleo 
local, tal como se desprende de la decisión de la Comisión 
del 4 de mayo de 1988 sobre las orientaciones de gestión 
(DO L 143 del 10.10.1988, punto 3.3). 
Acciones relativas a los parados de larga duración 
en el segundo programa de lucha contra la pobreza 
8.36. a) La medida de la pobreza da lugar a diversos 
debates teóricos y metodológicos en cada uno de los 
Estados miembros. La Comisión ha apoyado, durante el 
segundo programa europeo, los trabajos tendentes a 
armonizar las definiciones estadísticas y a hacer compara­
bles los datos nacionales. 
282 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Tras estos trabajos, la Comisión ha podido establecer 
para el conjunto de la Comunidad estimaciones estadísti­
cas comparables de la pobreza, en términos de ingresos, 
que figurarán en anexo del informe final del programa 
que se presentará al Consejo a finales de 1990. Estos 
esfuerzos se proseguirán durante el nuevo programa 
(1989-1994) decidido por el Consejo (18 de julio de 1989). 
b) Al disponer de un presupuesto limitado, el segundo 
programa tendió a apoyar la innovación en los métodos 
de ayuda a los pobres más que a proponer políticas y 
medidas de ámbito general. 
Esta acción inicial llevaba consigo una dispersión de las 
acciones y el riesgo de una incoherencia del programa en 
su conjunto. 
En lo relativo a los parados de larga duración, así como 
por lo que respecta a los otros grupos objeto del 
programa, este segundo programa ha permitido avanzar 
en el conocimiento del savoir-faire y de las buenas 
prácticas; el informe final del programa describirá, pues, 
las enseñanzas de orden cualitativo y cuantitativo de las 
acciones emprendidas y su contribución a la comprensión 
y a la mejora de las políticas emprendidas en este ámbito. 
Además, las lecciones extraídas de este programa han 
llevado a orientar el nuevo programa comunitario hacia 
un apoyo que se dirige prioritariamente a proyectos más 
restringidos en su número, pero de envergadura y talla 
más significativa y que respetan un enfoque general de 
colaboración que garantizará una coherencia de conjunto 
del mismo. 
Observaciones sobre los procedimientos 
de ejecución en el FSE 
Criterios de concesión de ayuda en relación 
con los parados de larga duración 
8.37. Las definiciones utilizadas en el plano interno no 
pueden hacerse valer ante la Comisión, que puede 
aplicarlas con la flexibilidad necesaria para garantizar la 
igualdad de trato entre Estados miembros con legislacio­
nes distintas. 
En el caso francés, la reducción estaba justificada y no ha 
sido discutida. Además, los controles relativos al 
desempleo de larga duración se prosiguen y se prosegui­
rán, dada la importancia del objetivo n° 3 de la reforma. 
8.38. Se trata, una vez más, de una definición a nivel 
interno, que se aplica en función del mercado del Estado miembro y que puede modularse para garantizar la 
igualdad de trato entre Estados miembros más o menos 
desarrollados económicamente. 
Dada la confianza legítima, procede pagar una solicitud 
de saldo en el caso de que la acción de formación haya 
tenido lugar según las previsiones. 
No obstante, un promotor cuyos resultados en materia de 
empleo no fueran satisfactorios no lograría que su 
solicitud de ayuda fuese aprobada en el ejercicio siguiente. 
8.39. Véase la respuesta al punto 8.19. c). 
Criterios generales de concesión 
8.40 - 8.41. Se aceptaba la amortización en los límites 
fijados por la legislación nacional. En cuanto a los 
organismos públicos, la amortización se aceptó siempre 
que se calculara según métodos idénticos, tendentes a 
garantizar la igualdad de trato. 
Observación sobre los procedimientos 
de instrucción, control y seguimiento 
8.42 - 8.43. La Comisión considera que la gestión por 
métodos estadísticos y a partir de estimaciones que se 
solapan con resultados de control por sondeo es el único 
medio de llevar a cabo la gestión de las solicitudes que 
incluyen entre dos y tres millones de beneficiarios de 
acciones de formación profesional o de empleo. 
8.44 - 8.45. La lista de que habla el Tribunal representa 
una simple facilidad para el funcionario en el estudio del 
expediente. El funcionario debe pronunciarse sobre el 
conjunto del expediente en cuanto al cumplimiento de los 
requisitos para la concesión de ayuda y su prioridad. 
8.46-8.47. Como se trata de la insuficiencia de los 
controles, la Comisión se refiere a los comentarios 
relativos al informe especial del Tribunal sobre los 
procedimientos y sistemas comunitarios y nacionales 
(véanse los párrafos 3.22 - 3.25). 
En lo relativo a los informes de misión, éstos sólo 
mencionan, en general, los problemas verificados. En 
cualquier caso, uno de los objetivos de estas misiones era 
precisamente verificar que se hubieran tenido en cuenta 
los criterios de concesión de las ayudas. 
8.48. Efectivamente, resultó que este sistema de segui­
miento no pudo aplicarse de modo eficaz. La Comisión 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 283 
prepara actualmente un sistema de seguimiento informa-
tizado que permitirá obtener datos cualitativos sobre los 
programas y medidas financiadas por el FSE. 
Impacto de la intervención del FSE 
8.51. El Tribunal confirma las dificultades para obtener 
informaciones cuantificables. 
8.52. a) y b) La acción de la Comunidad se refiere a un 
número de parados de larga duración mucho más 
importante de lo que dejan entrever los porcentajes 
presentados. En efecto, gran número de jóvenes, así como 
ciertas categorías desfavorecidas, son parados de larga 
duración. 
c) Los Estados miembros no habían desarrollado 
políticas propias para los parados de larga duración. La 
acción comunitaria permitió, no obstante, una toma de 
conciencia y un comienzo de acción nacional específica 
para los parados de larga duración. 
d) Para los parados de larga duración se aceptaron 
tasas de empleo inferiores a la media en razón de las 
características particulares de esta categoría. 
e) Precisamente porque los parados de larga duración 
están muy diferenciados en cuanto al origen de su 
desempleo, las orientaciones tienen en cuenta poblaciones 
objetivo diferenciadas, lo que permite adoptar las 
medidas adaptadas a las necesidades de estos grupos de 
personas. 
f) Las ayudas al empleo sólo representan un valor 
añadido bajo en materia de calidad de la formación 
profesional, de ahí la baja prioridad otorgada a este tipo 
de acción. 
Conclusiones para el nuevo fondo 
8.53. La Comisión ha tenido en cuenta el conjunto 
notable de resultados conocidos sobre el desempleo de 
larga duración, así como los resultados en materia de 
empleo indicados en las solicitudes de saldo. Esto le 
permitió determinar las medidas más eficaces para luchar 
contra este tipo de desempleo en las orientaciones para la 
gestión del FSE (DO C45 del 24.2.1989). En cualquier 
caso, la reforma de los fondos permitirá disponer de 
modo sistemático de la información en cuestión. 
8.54. a) Las estadísticas sobre desempleo de larga 
duración, comparables a nivel NUTS III, ya no son necesarias en el marco del nuevo fondo, porque los 
parados de larga duración pueden ser objeto de medidas 
de ayuda en todo el territorio comunitario. 
b) La Comisión tiene desde ahora mayores medios para 
evaluar las políticas relativas al desempleo de larga 
duración. 
8.55. La noción comunitaria de desempleo de larga 
duración ya existe. Habida cuenta de las diferencias de 
aplicación en las legislaciones nacionales, la Comisión se 
esfuerza por interpretarlas de modo que se garantice el 
respeto de esta noción comunitaria. 
8.56. La Comisión instituye los sistemas de gestión, de 
seguimiento, de evaluación y de control dentro del marco 
del nuevo fondo, que deberían paliar las dificultades que 
hasta ahora se han encontrado. 
ACCIONES DEL FSE RELACIONADAS 
CON LA REESTRUCTURACIÓN 
DE EMPRESAS INDUSTRIALES 
Introducción 
8.57 - 8.64. La Comisión se ha esforzado siempre por 
realizar sus intervenciones FSE en favor de empresas 
industriales con problemas de reestructuración, inspirán­
dose en criterios de eficacia económica indicados por el 
Tribunal en su informe, y decidida a hacer de estas 
intervenciones un instrumento de renovación de la 
producción, de la tecnología y de la organización de las 
empresas más que un simple paliativo a situaciones 
críticas del empleo. No obstante, la característica 
fundamental del sistema basado en proyectos, en vigor 
desde 1984, constituye hoy el principal obstáculo para 
mostrar la eficacia económica de estas intervenciones a 
nivel de conjunto. 
Observaciones sobre la aplicación de 
las intervenciones del FSE relativas 
a la reestructuración de empresas 
8.65-8.66. La extrema variedad de solicitudes de 
ayuda relativas a proyectos de reestructuración de 
empresas industriales fue consecuencia de una reglamen­
tación que no limitaba apriori las intervenciones del FSE 
^4 lOiarioOtlcial de las Comunidades Europeas Llnl^ 
porchterios relativos alvolumendelos proyectos^ la 
naturaleza del organismo responsable o el sector de 
producción en el que se pedia al FSI^que intervinieran 
Algunos espedientes no contenian^en el momento de la 
solicitud de ayudad indicación alguna de empresas 
designadas nominalmente. En estos casos, se trataba en 
general de solicitudes presentadas por autoridades 
públicas preocupadas ante todo dedetlnirunproblemaa 
escala de una zonaode una región con ^istasapoder 
procederacontinuaciónalas intervenciones necesarias 
con a^uda del FSP.^n este sentido, estos espedientes 
constituyeron en cierto modo una superación, antes de 
que existiera, del modelo de simple proyecto para 
acercarsealos programas contemplados por la reforma 
de los Pondos estructurales de 1^^. 
8.^7. Los espedientes que agrupaban las solicitudes de 
ayudade variasempresaspresentabaninconvenientes 
idénticosalos que caracterizabanala generalidad de las 
solicitudes de a^uda fundadas en la anticua normativa, 
Lose^pedientesllamados^a^rupados^eran un conjunto 
devariosproyectosindi^iduales,enlosquecadatitularde 
una acción era designado nominalmenteynopodia ser 
reemplazado en caso de quecircunstancias imprevistas le 
hicieran renunciar a su proyecto original, lo que 
acarreaba la anulación puraysimple del compromiso. 
L^esdeeste punto degista, pues, el ni^el de no realización 
de lasacciones tampoco aparecedirectamenteenrelación 
con la reestructuración sino más bien con el sistema de 
proyectosindrviduales, estén o no agrupados en una 
única solicitud de ayuda. 
8.^8. La reglamentación derivada de la remisión de los 
testos de 1^^ no excluía casos de reestructuración 
posibles,Foreso,laComisióndiosuacuerdoasolicitudes 
de ayuda relativas a reestructuraciones no solamente 
cuandosetratabadedespidosy reconversiones, sino 
también cuando una acción de nueva cualitlcación iba 
acompañada por la búsqueda de una mejor productivi­
dad mediante economias de escala y la creación ^o 
ampliación^ de nuevas unidades de producción. 
8.é^. Los datos relativos al ^olumenyla naturaleza de 
losetectivosatectadosporlareestructuracióntl^uranpor 
re^la general enlose^pedientesen cuestión, Puedeser,no 
obstante, que estos datos no estén incluidos en los 
espedientes porque han podido formarpartede un en^io 
agrupado relati^oa^ariose^pedientesoporque Usuran 
en otros espedientes de la misma empresa, Pn cualquier 
caso,nohaydecisióndeacuerdosinqueestasinformacio-
neshayansidopresentadasporelPstadomiembroy 
examinadas por los servicios de la Comisión, 
La lecha de reterenciaatomar en consideración para el 
cálculo del porcentaje que da opciónasolicitar la ayuda 
es^eneralmentelaquesepre^éparalainter^encióninicial 
del PSP,l^o obstante, se determina caso por caso en la 
medida en que su pertinencia dependa del tipoyde las 
modalidades de reestructuración propuesta. 8.70. En lo relativo a la duración minima de la 
formación timada por las orientaciones en ^Ohoras, la 
Comisión no excluye ^^^ que en algunos casos, 
durantelarealizacióndelaacción,estare^lanohayasido 
puntualysistemáticamenterespetada,Se^únlaComi-
sión,setratadeuninconvenientecaracteristicodelmodo 
de bestión por proyectos que la reforma ha suprimido, 
Pnlorelati^oalas otras observacionesformuladasporel 
Pribunalconrespectoaladuraciónde^Ohoras,la 
Comisión confirma que en cuanto a las anticuas 
orientacionesse admitia, en particular, queesta duración 
se repartiera durante más de un año ^ que dicha 
formación pudiera consistir igualmente—en casos muy 
precisos—en accionesparadar elnivel adecuado de 
formaciónalos trabajadores implicados. La importancia 
de estas acciones varia con elnivel de los cursillistas, 
8.7L Seconsideraen^eneralquesiunaempresase 
encuentra enreestructuración en lascondiciones requera 
das por las orientaciones, laformación de su personal es 
debidaala reestructuración, 
8.72. Como señala el Tribunal, se trata en este caso de 
un problema que no es especifico de las reestructuracio­
nes. La administración del FSP ha intervenido en 
ocasiones diversas durante los últimos años ante las 
administraciones de algunos Pstados miembros cuya 
contribución nacional nohabiasidotranslerida en los 
plazos previstos a los organismos implicados. La 
Comisión e^aminacuálessonlasmedidasapropiadasque 
hay que tomarparaevUarqueenelfuturo se reproduzcan 
nuevamente tales situaciones —bastante corrientesen 
algunos astados miembros—, Además, ejerce una 
presión constante sobre las administraciones nacionales 
en cuestión. 
8.7^. Pnla bestión delFSP,laComisiónsehainspirado 
siempre en el principio que tiendeacolmar el abismo que 
normalmente separa las PV^^E de las brandes empresas 
en cuantoasusposibilidades deacción, esforzándose por 
orientaralos poderes públicos nacionalesatodoslos 
niveles,enparticularani^elre^ional,paraqueasumanun 
papel activo en la tarea de informaralasPV^^^que 
rea^rupensusnecesidades en las solicitudes de ayuda 
colecti^asodelos^cpro^ramasmarco^que se presenten 
al FSP, también se ha la^orecido la agrupación de 
PV^iPenconsorciosoasociacionesdecate^oriaque 
cubran la totalidadoparte de un sector económicoaun 
nñBel territorial dado—re^ionalosubre^iona^, 
8.74^8.7^. basque volver hacia un sistema decálculo 
basado en costes llamados ^reales^, la Comisión se ha 
orientado en el marco del nue^o fondo hacia un sistema 
de ^costes estándar^ por tipo de formación. Las 
desviaciones de estos costes estándar con respectoalos 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 285 
gastos expuestos servirán para determinar si una solicitud 
de pago de saldo comporta montantes muy elevados. Este 
método podrá aplicarse asimismo cuando la solicitud de 
pago se establezca por referencia a costes internos de la 
empresa. 
8.76. Las empresas públicas que desarrollan actividades 
de producción presentan un problema de carácter general 
que va más allá de las simples actividades financiadas por 
el FSE. Este problema está siendo examinado. 
8.77. Cuando aparecen la subcontratación y otras 
formas de intermediarios y se mantienen, es porque 
asumen una función en el mercado. Ahora bien, estos 
intermediarios —si bien tienen un coste que ciertamente 
es importante reducir— no constituyen necesariamente 
situaciones abusivas. Sobre todo, en opinión de la 
Comisión, los Fondos estructurales comunitarios y, 
dentro de este marco, el propio FSE, no deben optar por 
actuar pretendiendo eliminar toda forma de intermedia­
ción y buscando una relación directa con los utilizadores 
finales de su financiación en todo el territorio de la 
Comunidad. 
Por lo que respecta al FSE, se ha hecho la experiencia de 
forma limitada pero significativa, hasta 1978, año en que 
se financiaron las últimas experiencias piloto. Dentro del 
marco de la reforma de 1988, se ha afrontado el problema 
adoptando un modo de funcionamiento por programas, 
confiándose la realización de cada programa a un 
organismo responsable que asuma así al mismo tiempo la 
función de relevo entre, por una parte, la administración 
del Estado miembro y la comunitaria y, por otra parte, la 
constelación de organismos que contribuyen a la 
realización del programa. 
En este modo de organización, la función de intermedia­
rio será, sin duda, asumida de forma mucho más racional, 
completa y responsable en relación con los poderes 
públicos y, en concreto, con la administración comunita­
ria. No obstante, este modo de organización tiene 
ciertamente un coste que no será necesariamente bajo 
pero que —en opinión de la Comisión— será ciertamente 
más justificado que otros costes (incluso inferiores) 
relativos a otras formas de organización y a la acción de 
otros intermediarios. 
Observaciones relativas a la imputación 
al FSE de ciertas categorías de gastos 
8.78. Sin negar la validez de las acciones de formación 
efectuadas en las empresas, es bien sabido, no obstante, 
que este tipo de formación plantea tradicionalmente 
problemas de identificación de los gastos en una 
contabilidad —la de las empresas— concebida y llevada 
no para responder mejor a las cuestiones que puedan 
plantearse sobre el tema del coste de una acción de formación, sino para satisfacer las exigencias de una 
actividad de producción. Dentro del marco de la reforma 
de 1988, se afrontó este problema en lo que respecta al 
FSE, mediante el restablecimiento de una tipología de 
costes estándar susceptibles de utilizarse como referencia 
para la evaluación de los costes de las diferentes acciones 
de formación. 
Ingresos de los cursillistas 
8.80 - 8.83. Los operadores saben bien que los ingresos 
de los cursillistas en formación y los salarios pagados al 
personal de enseñanza constituyen, en general, la partida 
más importante del gasto en una acción de formación 
profesional. En este sentido, las acciones de formación 
llevadas a cabo dentro del marco de una reestructuración 
de empresa no escapan a la regla general. 
La Comisión acepta los diferentes métodos utilizados 
para el cálculo de los ingresos de los cursillistas, siempre 
que estos cálculos sean conformes a las indicaciones 
contenidas en el manual de procedimientos, siendo estas 
indicaciones un extracto de una reunión celebrada en 
1985 con los representantes de las administraciones de los 
Estados miembros. 
Los costes aumentados por horas suplementarias y 
trabajo nocturno son admisibles si están debidamente 
justificados. 
Los gastos de preparación de los cursos 
8.84 - 8.86. La preparación de los cursos no sobrepasa, 
en general, el 10 o el 15 % del coste total de una acción. La 
compra de cursos en el exterior es compatible con la 
asunción de costes de preparación. La particularidad en 
este caso viene dada por el nivel bastante bajo de los 
costes. 
Otros gastos relativos a las acciones 
de reestructuración industrial 
8.87-8.89. Los salarios del personal de enseñanza y 
administrativo se calculan a prorrateo, así como el coste 
de la energía utilizada. Incumbe a los Estados miembros 
la obligación de proceder a los controles in situ necesarios 
y de certificar a la Comisión la exactitud, de hecho y 
contable, de los gastos expuestos en las solicitudes de 
pago de saldo. 
Dentro del marco de las nuevas normativas surgidas de la 
reforma de 1988, la acción comunitaria será más incisiva y 
eficaz dada la introducción de un modo de funcionamien­
to por programas (número reducido de expedientes) y de 
286 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
la aplicación eficaz de un sistema de controles por sondeo, 
estando estos dos aspectos de la reforma estrechamente 
interrelacionados. 
En lo relativo a las amortizaciones, la Comisión tiene que 
hacer la misma observación de carácter general. Hay que 
precisar que —en vista de la complejidad y las implicacio­
nes de la materia— las amortizaciones tendrán que 
calcularse según la legislación nacional 
Por lo que respecta al futuro, las nuevas normas ya no 
prevén explícitamente la amortización como tal entre los 
gastos imputables (véase artículo 1 del Reglamento 
n° 1255/88). 
Los ingresos provenientes de la acción 
8.90. La observación del Tribunal relativa a que se 
tengan en cuenta los ingresos obtenidos por la venta de 
productos resultantes de la acción de formación provoca 
por parte de la Comisión comentarios de respuesta 
análogos a los ya formulados en los puntos 8.88 a 8.90, en 
particular en lo relativo al ejercicio de la función de 
control y su reparto entre Estados miembros y Comisión. 
El FSE como instrumento 
de la política industrial 
8.91. La Comisión reconoce que la mejora de su sistema 
informático puede representar ventajas en la gestión del 
FSE, en particular para conocer mejor cuál es el importe 
destinado —región por región— a las medidas de 
acompañamiento social de las reestructuraciones, y esto 
no sólo en términos de compromiso sino también de 
pagos. 
8.92 - 8.96. Las nuevas normas derivadas de la reforma 
de 1988 aportarán una respuesta a la exigencia de 
disponer de un marco de referencia nacional o regional 
para apreciar mejor la eficacia de las diferentes medidas 
de acompañamiento de la reestructuración industrial. El 
sistema de funcionamiento por planes y programas, 
pasando por el establecimiento de marcos comunitarios 
de apoyo, deberá permitir a las intervenciones del FSE 
disponer del marco de referencia necesario. Conclusión 
En su respuesta al informe especial n° 1/88 del Tribu­
nal O, la Comisión había previsto ciertos compromisos 
y, en particular, el de dotarse de una recopilación que 
pudiese constituir el documento de referencia interna 
para la intepretación de las reglas y criterios de gestión del 
FSE. Al confirmar este compromiso, la Comisión 
contempla completar esta recopilación insertando en ella 
también una definición de la noción de reestructuración y 
acompañando esta definición de una tipología de casos. 
En esta recopilación, algunas definiciones podrán ser 
dadas por referencia a los textos y procedimientos 
nacionales. Para la Comisión, éste será un modo de 
aprovechar la experiencia de los Estados miembros. 
En lo relativo a los planes de reestructuración, la 
Comisión piensa pedir a los Estados miembros que se 
aseguren de que tal documento existe. 
En lo relativo a los costes, la Comisión recuerda que está 
poniendo a punto un cuadro de costes estándar por 
Estado miembro y nivel de calificación, que habrá que 
uilizar como documento de referencia para apreciar las 
posibles desviaciones en las solicitudes de pago de saldos. 
Estas desviaciones, para que sean aceptadas, tendrán que 
estar debidamente justificadas. 
Por lo que respecta al contenido de las formaciones 
dispensadas y sus resultados en términos de mejora en la 
clasificación técnica o salarial, la Comisión recuerda que 
la reforma de los Fondos estructurales le da los medios y 
el marco jurídico para proceder a controles y evaluacio­
nes eficaces. 
La Comisión hace referencia, por último, a las respuestas 
que ha dado precedentemente, en particular en los puntos 
8.70 (duración mínima de formación), 8.65-8.67 
(tramitación de los expedientes) y 8.77 (subcontratación). 
(') Informe especial n° 1 /88 sobre los procedimientos y sistemas 
comunitarios y nacionales relativos a la gestión del FSE 
(véase DO C 126 del 16.5.1988, p. 1). 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 287 
CAPITULO 9 
Gasto en investigación e inversión 
CENTRO COMÚN DE INVESTIGACIÓN 
La Comisión señala que en su examen de los progresos 
realizados hasta finales de 1989 en la aplicación de 
algunos elementos clave del plan de reestructuración del 
CCI decidido en 1988, el Tribunal se ha centrado en las 
actividades del CCI relacionadas con el trabajo de apoyo 
a la Comisión y el trabajo para terceros. Si bien, como el 
mismo Tribunal indica, estas actividades son elementos 
importantes de la reforma del CCI, conviene recordar, no 
obstante, que tanto desde el punto de vista económico 
como científico la tarea principal del CCI sigue siendo la 
ejecución de programas específicos de investigación 
dentro del Programa Marco. 
Introducción 
9.6. Como señala el Tribunal, el Consejo, en su 
Resolución de 29 de junio de 1988, aprobó las propuestas 
de la Comisión recogidas en el documento «Nuevas 
perspectivas para el Centro Común de Investigación», y 
aprobó la legislación sobre los programas específicos de 
investigación en octubre de 1988. En noviembre de 1988 
se decidió la nueva estructura interna del CCI, que se 
divide en institutos. Hasta mayo de 1989, el Consejo no 
creó la base legal para trabajos de dimensión comunitaria 
para terceros y, como señala el Tribunal (9.59), el 
Reglamento del Consejo sobre el plan de retiro anticipa­
do se aprobó en julio de 1989. 
La evaluación intermedia 
9.8 - 9.10. El proyecto de informe, que hace referencia 
al período que va hasta finales de 1989, describe el CCI 
todavía en plena evolución hacia sus nuevos objetivos y 
muestra la situación que existe poco más de un año 
después de que el centro haya sufrido la reestructuración 
más a fondo de su historia. La Comisión toma nota de que el Tribunal ha valorado el 
tiempo necesario para conseguir los objetivos previstos en 
la reestructuración. 
Como señala el Tribunal, paralelamente a la auditoría de 
éste, un grupo de personalidades de la industria ha 
llevado a cabo una evaluación intermedia del CCI, como 
exigen las decisiones del Consejo sobre los programas 
específicos de investigación. Aunque el Tribunal está de 
acuerdo con el grupo de evaluación en cuanto a las 
recomendaciones para el futuro, no comparte totalmente 
las conclusiones de éste. En su informe el grupo de 
evaluación indica que «dado que esta reorganización 
exige cambios culturales profundos, es por definición un 
proceso que exige tiempo » y añade que «las respuestas 
del grupo limitado de clientes a los que se entrevistó 
coincidieron en elogiar la calidad científica, la relación 
coste/valor del trabajo realizado, la velocidad de 
respuesta y la calidad de la información». 
La Comisión quiere destacar la tarea desempeñada por el 
Consejo de Administración en la gestión general del 
Centro y, en particular, su supervisión de todos los 
asuntos presupuestarios y financieros a través de un 
subcomité específico sobre «personal y finanzas». 
Nuevas perspectivas para el CCI 
9.14. En relación con el trabajo para terceros, el CCI ha 
tenido que hacer frente a una situación totalmente nueva, 
opuesta a su vocación inicial; de cualquier modo, el 
debate sobre la vocación futura del CCI no está cerrado. 
Se ha avanzado, desde una definición inicial, por etapas, 
mediante una transición progresiva, dado que el CCI no 
podía aprovechar ninguna experiencia semejante dentro 
de la Comisión. Para la puesta en marcha se ha 
sobreestimado sin duda la capacidad de adaptación y la 
rapidez de reacción del mercado. 
En cuanto a los programas específicos, el gasto se 
distribuyó a lo largo del período de cuatro años, de 
manera que en 1988 se gastó un 3 % menos de lo previsto 
y, como describe el Tribunal, en 1989 se rebasó el gasto 
previsto en un 3,6 %, según las cuentas publicadas. La 
Comisión considera que para decisiones plurianuales lo 
que cuenta es el resultado al final del período; las cifras 
288 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
anuales sirven solamente para la planificación. La 
Comisión se asegurará de que el balance cuadre a finales 
del período de cuatro años. Asi es como se ha preparado 
el Proyecto de Presupuesto Preliminar para 1991. 
La reestructuración del CCI en nueve 
institutos 
9.15. Si bien existe acuerdo con el Tribunal respecto a 
los objetivos esenciales de autonomía y responsabilidad 
de los institutos —aspectos en los que se ha avanzado 
mucho, teniendo en cuenta que dichos institutos se 
crearon en noviembre de 1988—, la Comisión considera 
que esta autonomía debe darse dentro de un marco 
general coherente, es decir, que el CCI tiene que actuar 
como un servicio de la Comisión. 
9.16. El Presupuesto de 1989 no se desglosó para cada 
instituto ya que se elaboró en 1988 cuando todavía no 
existía la nueva organización del CCI. Al contrario, 
cuando se realizó en enero de 1989, la distribución de 
créditos se adaptó a la estructura de institutos, la 
Dirección del CCI durante el año recibió informes 
periódicos sobre los compromisos instituto por instituto y 
las cuentas finales para 1989 incluían una representación 
gráfica del gasto por institutos. 
9.17. La Comisión coincide totalmente con el Tribunal 
respecto a la responsabilidad de los institutos. En este 
sentido, se están ya tomando medidas para conseguir una 
mayor autonomía financiera de éstos para finales de 1990. 
La intención del CCI es descentralizar en los institutos de 
Ispra las operaciones de compromiso, pago y movimiento 
de créditos, en lo que afecta a cada uno de ellos. A fin de 
que esta descentralización sea operativa a partir de enero 
de 1991, se han organizado cursos de formación, se ha 
efectuado un análisis de los circuitos administrativos y se 
están revisando los formularios utilizados para las 
diferentes operaciones. La aplicación de este nuevo 
planteamiento, iniciado a principio de 1990, se efectúa en 
estrecha colaboración con los servicios de control 
financiero y está en sintonía con las preocupaciones 
expresadas por el Tribunal en el punto 9.81. 
9.18. Como se ha indicado en el punto 9.17, el 
fortalecimiento del apoyo administrativo y financiero a 
los institutos en el Centro de Ispra se hará a costa de los 
servicios centrales de administración. Trabajo de apoyo a la Comisión 
9.23. La Comisión considera que el éxito del CCI en este 
terreno se debe a la calidad del trabajo realizado más que 
a las medidas de tipo financiero; éstas consisten en que los 
fondos para trabajos de apoyo a la Comisión están 
incluidos en el presupuesto de investigación. El volumen 
de gasto anual de la Comisión en servicios de consultoría 
y asesoramiento es de mayor envergadura que el trabajo 
encargado al CCI. Esta es una realidad que debe 
garantizar que las diferentes Direcciones Generales de la 
Comisión sólo encarguen trabajo al CCI si consideran 
que el Centro es el que mejor se ajusta a sus necesidades. 
Dada la escasez relativa de los fondos disponibles en 
relación con la demanda, se realiza una selección, que es 
garantía de una adecuada utilización de los recursos. El 
reagrupamiento de todos los créditos relativos a activida­
des de ciencia y tecnología en el mismo capítulo 
contribuye a dar una mayor transparencia y facilita la 
elección entre los proyectos competidores. 
9.24. Aunque los acuerdos plurianuales presentan una 
descripción general del trabajo, las Direcciones Generales 
correspondientes dan una descripción detallada para la 
ejecución de éste mediante planes de trabajo anuales y 
reuniones de seguimiento. Anualmente, se envían infor­
mes detallados a las Direcciones Generales, en los que se 
describe el trabajo realizado y las reuniones celebradas. 
Con arreglo al Título VII del Reglamento Financiero y a 
las Perspectivas Financieras para el período 1988-1992, 
que exigen el reagrupamiento de todos los créditos de 
investigación, se están haciendo todos los esfuerzos 
necesarios para asegurar que las Direcciones Generales 
usuarias puedan competir por los servicios del CCI en 
reuniones bianuales entre las Direcciones Generales. Ello 
asegura la transparencia y la fijación de prioridades por 
consenso, al mismo tiempo que proporciona un marco 
para la presentación de reclamaciones. 
Conclusión sobre el trabajo de apoyo a la Comisión 
9.25. La Comisión comprende el planteamiento del 
Tribunal pero subraya una vez más las limitaciones 
presupuestarias a las que se enfrenta este tipo de trabajo, 
como se ha indicado en el punto 9.24. Dentro de estas 
limitaciones, el CCI se atendrá lo más posible a los 
principios por los que se rigen las relaciones entre clientes 
y contratistas. 
Trabajo para terceros 
9.26. La Comisión es consciente de que el enfoque 
comercial que recomienda el grupo de expertos constituye 
un reto al que debe responder el CCI mediante la 
realización de trabajos para terceros. Este reto resulta 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 289 
más arduo por el hecho de que esta forma de actividad 
supone un enfoque completamente inédito, razón por la 
cual el CCI no puede contar con otras experiencias ya 
adquiridas por otros servicios de la Comisión. 
¿Qué significado tienen los objetivos? 
9.29. La Comisión da un significado a las cifras que se 
fijan como objetivo diferente del que le da el Tribunal, ya 
que considera que la voluntad del Consejo y el Parlamen­
to, cuando se discutió este nuevo tipo de trabajo, era 
comprobar la capacidad del CCI de obtener contratos de 
terceros en un entorno competitivo, gracias a su 
reputación y la calidad del trabajo realizado. En efecto, 
las investigaciones emprendidas pueden llevar muchos 
años, y como el mismo Tribunal reconoce, puede haber 
un desfase importante en los primeros años entre los 
contratos y los trabajos realizados. En la fase inicial 
actual, la cantidad de contratos firmados y en ejecución 
da una visión más correcta de lo realizado. 
Sólo cuando se alcance una velocidad de crucero, es decir 
cuando se haya aminorado el desfase que resulta de estar 
en una fase inicial, la cantidad facturada reflejará 
fielmente el volumen de trabajo realizado para terceros. 
9.30. Teniendo en cuenta lo anterior, el CCI ha 
utilizado la cifra de contratos firmados como un dato. 
Además, se ha incluido en las cifras anunciadas un 
contrato no firmado todavía, al disponerse de una carta 
de intención en firme en la que se comprometía un cliente 
serio; tras esta carta de intención se ha llegado 
posteriormente a la firma del contrato. Por otra parte, el 
CCI ya había señalado la cantidad. 
Realizaciones a nivel global a finales de 1989 
9.32 - 9.37. La Comisión considera que el objetivo para 
los trabajos por cuenta de terceros en 1989 debe 
considerarse sólo como un hito intermedio; cuando se 
disponga de resultados para todo el período 1988-1991, 
podrá emitirse un juicio definitivo respecto a la eficacia 
del trabajo efectuado. Asimismo, el retraso en la creación 
de un marco legal para este tipo de actividades también ha 
puesto en cuestión el valor de los hitos intermedios. 
9.32. Los 6 670 000 ECUS (cantidad facturada a finales 
de 1989) resultan de aplicar el sistema de valoración de 
resultados elegido por el Tribunal. Según los criterios de 
la Comisión, esta cifra se eleva a 15 700 000 ECUS. 
9.35. Estos ingresos, no relacionados con trabajos de 
investigación, como subraya acertadamente el Tribunal, 
son, no obstante, ingresos de terceros. Por ello se han contabilizado como tales, aunque su destino sea, por su 
propia naturaleza, diferente. 
Realizaciones por instituto 
9.37. Es cierto que no se había previsto una demanda 
tan grande de equipo y material fungible, y, al percibir 
esta tendencia, el CCI, de acuerdo con el Consejo de 
Administración, propuso elevar el objetivo de 52 a 58 
millones de ecus. 
Los 52 millones de ecus constituyen la única referencia 
que dan las orientaciones del Consejo, ya que la cantidad 
de 47 100 000 ECUS es solamente un elemento indicativo 
del calendario presupuestario interno del CCI. Por otra 
parte, no se trata de un objetivo de reembolso que debe 
alcanzarse sino, más bien, de un volumen de negocios 
previsto cuya finalidad es demostrar a las autoridades 
políticas la capacidad del CCI para conseguir clientes en 
un mercado abierto, lo cual se ajusta a las orientaciones 
políticas de la Resolución del Consejo de 29 de junio de 
1988. 
La cartera de pedidos a 31 de diciembre de 1989 
9.38. Los resultados conseguidos hasta la fecha ponen 
de manifiesto que el período de rodaje ha resultado más 
largo de lo previsto. Ello es comprensible si tenemos en 
cuenta que el CCI ha tenido que hacer frente a una 
situación totalmente nueva. Por ello, se ha ido avanzando 
por etapas, de manera pragmática. En efecto, primero ha 
habido que asegurar una base jurídica adecuada para este 
tipo de actividad, hasta ahora inédita, lo cual se ha 
conseguido mediante una decisión del Consejo de 3 de 
mayo de 1989, a continuación se ha procedido a 
establecer normas internas, tras un cierto período de 
observación del funcionamiento de las actividades para 
terceros. 
Conciliación de las mediciones del rendimiento 
efectuadas por el CCI y el Tribunal 
9.40. La Comisión se remite a la respuesta a los puntos 
9.32-9.37 y desea subrayar de nuevo que la presentación 
del rendimiento del CCI de acuerdo con las orientaciones 
del Consejo sobre el trabajo para terceros no puede 
reducirse a una contabilidad de las cantidades percibidas 
por dicho trabajo. 
290 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Fijación de precios para las prestaciones a terceros 
9.42. El hecho de que en algunos contratos no se 
cubriesen gastos se debió a los métodos de cálculo 
empleados en el centro de Petten antes de que en octubre 
de 1989 se aplicasen las nuevas instrucciones del Director 
General del CCI. 
Contabilidad del trabajo para terceros 
9.46. a) Desde la aplicación de las normas internas, el 
Consejo de Administración, tanto en su Subcomité de 
Personal y Finanzas como en sus sesiones plenarias, ha 
supervisado estrechamente la evolución del trabajo para 
terceros, así como su ejecución. 
9.46 b) — 9.47. El sistema de contabilidad actual, cuya 
existencia es anterior a la realización de trabajos para 
terceros, no está concebido para tratar datos de tipo 
comercial y no permite de manera inmediata la compara­
ción entre el coste de la ejecución de un contrato y el 
precio facturado, puesto que registra los costes con 
periodicidad anual. La Comisión ha decidido poner 
remedio a esta situación encargando a una empresa 
especializada la implantación de un sistema complemen­
tario que permitirá efectuar dichas comparaciones. Este 
sistema entrará en funcionamiento durante el segundo 
semestre de 1990. 
Estrategia comercial 
9.48. Se reforzará la estrategia comercial del CCI para 
dar mayor impulso al trabajo para terceros. En este 
sentido, el CCI ha iniciado el procedimiento para la 
contratación de un responsable de comercialización para 
seguir y coordinar el trabajo de los institutos en este 
campo. En el plano de la organización interna, el CCI 
continúa aplicando la estrategia de mantener un equili­
brio entre una comercialización centralizada al nivel de la 
Dirección General y una comercialización descentraliza­
da al nivel de los institutos. 
Problemas presupuestarios 
9.52. El CCI, como otros centros de investigación que 
realizan trabajos para terceros, ajusta posibles déficit de 
carácter temporal manteniendo de manera igualmente 
temporal un nivel de contratación inferior a las necesida­
des. 9.54 b) En el Centro no hay recursos humanos ociosos 
en espera de nuevos contratos, sino que todos los recursos 
se emplean en otras tareas del CCI. 
c) En el anteproyecto de presupuesto de 1991, este 
desequilibrio queda reabsorbido, respetándose la asigna­
ción global de 700 millones de ecus. 
d) Probablemente, hubiese sido necesario fijar un 
período de puesta en marcha más largo debido a la 
dificultad de integrar un sistema de filosofía comercial en 
una administración pública con una manera de funcionar 
relativamente diferente. 
e) El anteproyecto de presupuesto de 1991 muestra 
claramente la estrategia seguida por el CCI y demuestra el 
rigor de la gestión presupuestaria aplicada. En efecto, al 
final del ejercicio, el CCI anula los avances de créditos de 
personal correspondientes a los gastos de personal no 
cubiertos por ingresos procedentes de terceros. 
Política de personal 
La Comisión considera de la mayor importancia la nueva 
política de personal del CCI, expuesta en la propuesta 
original de la Comisión titulada «Nuevas Perspectivas 
para el CCI». 
9.55. Durante 1989, el CCI contrató 107 agentes. La 
creación de los institutos ha dado lugar a una considera­
ble movilidad interna. Es cierto que pocos empleados han 
solicitado la baja, en parte porque no se ha confirmado la 
movilidad del personal de investigación a otros empleos. 
Por otra parte, en 1990 este fenómeno se ha acusado y 
numerosos candidatos (un 20 %) han rehusado firmar 
contratos debido a condiciones de empleo desfavorables 
(contratos de 5 años y remuneración poco competitiva). 
9.56. Los planes que describe el Tribunal eran de 
carácter general y aplicables al personal de las institucio­
nes comunitarias y no respondían especialmente a las 
necesidades del CCI ni estaban hechos a la medida de las 
condiciones específicas de éste. Acogiéndose a estos 
planes, algunos miembros del personal del CCI han 
solicitado la baja. 
9.57. La finalidad de esta operación era contratar 
personal español y portugués y de los 92 agentes 
temporales que habían solicitado el cese hasta 1989 dos 
pertenecían a la categoría B, 86 a la C y cuatro a la D. 
La Comisión continúa esforzándose en contratar perso­
nal español y portugués, éste ha pasado de 61 personas a 
finales de 1989 a 74 personas en junio de 1990, de los 
12. 12. 90 Diario Oficial de las domunidades Europeas ^91 
cuales 4^ó son españolesy^8 portugueses. El reparto de 
estos agentes entre los diterentesgrados^lA,18By^^ 
^muestra que su contratación ha contribuidoauna 
mejora del ni^el si lo comparamos con el que témanlos 
agentes que se han acogido al retiro. 
Por otra partea hay que tener en cuenta que la vitalidad 
cientitlca del C^C^I no sólo depende del personal estatuta­
rio, sino, cada ^ez más, de la contratación, con carácter 
estrictamente temporal, de visitantes científicos, in^esti-
gadoresypersonal en comisión de servicio procedente de 
los Estados miembros. C^on^iene tener en cuenta también 
quelasautoridadesespañolasy portuguesas, dadala 
ampliación de sus programas de investigación, pretieren 
conser^arasuscientitlcos que dejarlos marchar al C^C^l 
con contratos de mayor duración. 
9.5^. C^on^iene recordar quedesde!97^1aC^omisiónno 
ha autorizado ninguna nue^a contratación de funciona­
rios. 
El personal temporal conlosquinceañosdeexperienciay 
los éóéó años de edad necesarios para el retiro anticipado 
sólo se puede encontrar entre los agentes de los centros 
anterioresy losagenteslocales quehabianpasado a 
personal temporal el 30 de octubre de 197t^. Todas estas 
categorías pasaronapersonal de grado C^yalgunos de 
ellos posteriormente aprobaron oposicionesypasaron al 
grado B. En consecuencia, esta medida ha tenido mayor 
repercusión en el rejuvenecimiento del personal que en la 
contratación de científicos. 
9.59D9.t^. El componente coercitivo del reglamento 
delCeonse^ol^7^9halle^adoalapresentaciónde^arios 
candidatos voluntarios, que se han presentando para 
evitarse la desagradable situación de ser elegidos por la 
dirección del ddl para un retiro anticipado. 
9.6L Los datos del Tribunal corresponden a la 
situación en elmomentode la decisión de la demisión ^9 
deenerodel990^Entreelmomentodeladecisiónyeldel 
cese^8de lebrero de 1990^hahabidounabajapor 
in^alidez^funcionarioA^ylaretiradadeunacandidatura 
^funcionario B^. Estas ba^as se han cubierto con 
funcionariosdelalistadereser^a^lByld^.Lasituación 
final es que han sido baja en el servicio 37 funcionariosA 
^deloscualeserand^,^B^deellosd^ylld 
centre ellos^d^. 
Ladomisiónquieredestacarlatarea, tan importante 
para la calidad científica del dentro, que desempeña el 
personal cientificeDtécnico de grado B. 
9.6^. Eletecte en ladistribuciónper edades sebera 
cuandolOO puestos bacantes sean cubiertos por nuevos 
contratados. donvleneseñalaralrespectoqueeléó^^lOO 
de^OOO^ es un porcentaje muy pequeñoyse necesitarla 
un plan de jubilación anticipada más amplio para incidir 
decisivamente en la estructura del personal. El denseje de Administración del ddl ha analizado 
cuidadosamente lasituaciónyhapropuestoplanesdeeste 
tipo para el futuro. 
9.6^. La contratación de especialistas para una serie de 
ramasdelainvestigación está resultando másditicil de lo 
pre^istoyestá llegando más tiempo del que se esperaba. 
Se han implantado nuevos procedimientos de contrata­
ción más satisfactorios que los anteriores ^éase también 
la respuesta al punto9.^. 
9.6^. La plantilla autorizada para 1989yl990 ascendía 
al7o0d^Ty4^0administradores.Estacifrade^l80no 
incluye el personal de control financiero, contabilidady 
servicio médico, ni tampoco las80personastrasladadasa 
lalod-1^ durante lasegundamitad de 1989.Teniendoen 
cuentaqueel trasladoalaL^drl^no terminóhasta 
noviembre de 1989, las cifras desunió que utiliza el 
Tribunal en su informe incluyen toda^iaa^personas 
cuyo traslado seestá tramitando. El personal administrad 
ti^o propiamente dicho del ddl ^excluidas las ^ 
personase no ha superado la plantilla autorizada de ^0 
personas. En ningún momento se ha alcanzado la 
plantilla total de^.180 personas. 
Todos los años el ddl solicita la regularización de 
determinados reajustes entre plazas d^Tyadministrati-
^as cuando sehadadouna situaciónestabledurante 
algunos años. 
Se han tomado medidas para reducir el número de 
auxiliares; como muestra el cuadro 9.7 del informe del 
Tribunal, el número total de auxiliares ha pasado de 130 a 
124 entre junio y diciembre de 1989. 
9.65. En 1989 se contrataron 91 agentes d/T de un total 
de 107, además ha habido las siguientes incorporacio­
nes: 
1988 1989 
Becarios 135 125 
Estudiantes 93 123 
Personal en comisión 
de servicio — 18 
dientíficos visitantes _58 _67 
286 333(1) 
(') Sin embargo, estas cifras, que permiten una comparación 
con 1988, son diferentes de las que figuran en el informe 
anual de 1989, en el que se había adoptado una nueva 
presentación, diferente de la de 1988. En efecto, el informe 
anual de 1989 da datos medios de hombres-año, y excluye 
además a los 123 cursillistas que figuran en el cuadro. 
^ diario Oficial de las Comunidades Europeas 1^1^90 
L^e hechor se contrataron lOagentes temporales para un 
periodo decanos. Estos contratos no renovables de tres 
añosno resultaron prácticos, Elgrupodeindustrialesque 
lle^óacabo la evaluaciónintermediahizo una valoración 
negativa de ellos. En suopinión^esta medida de tipo 
politice subvaloraba mucho la dificultad de atraer a 
jóvenes cientitlcos con contratosatan corto plazos cosa 
que la industria no hacia. Se han tomado otras medidas 
para garantizar la necesaria movilidad del personal. 
9.é^. La experiencia ha mostrado que los cientitlcos de 
unni^eladecuado^ traspasar de 10a léó añosenel 
laboratorios pueden resultar excelentes administradores^ 
aceces mejores que los especialistas en administración 
procedentes del e^terion que no siempre han dado los 
resultados esperados. 
La Comisión está de acuerdo con el tribunal en la 
necesidad de contar con especialistas en comercialización 
y se han tomado medidas para su contratación. 
CoBch^GBe^ob^e^e^oB^t 
9.^7. La Comisión considera que las medidas tomadas 
hasta la techa pueden no haber resuelto completamente 
los problemas señalados por el Tribunal, Sin embargos 
estas medidas han hecho posible la contratación de 
personal más joven con el pertlldeseadoy^de este modo^ 
se ha mejorado ya la estructura de edadyla gama de 
conocimientos, LaComisión^ junto conelConsejo de 
Administración^ considera que la labor ya iniciada debe 
continuarse en los años prójimos. 
En cuanto al aspecto administrativos el CCI creará una 
unidad parael control de laeficacia de la gestión tal como 
seindicaenlarespuestaalospuntos9.7^9,^9. 
CE^^^^^^^^c^ 
9.é^^9.70. La información que dieron al Tribunala 
principios de 1990 los consultores consistió en una visión 
general del sistemad masque una explicación detallada de 
susposibilidades,Enlosiniciosdelafasedeaplicaciónno 
puede darseun informe detallado delaumento délas 
aplicaciones^ pero hay que tener en cuenta que el sistema 
eshastatalpuntotle^iblequepuederesponderalamayor 
parte de las necesidades futuras. 
El sistema ^ACS será al principios de manera intencio­
nadas un sistema simples para que pueda utilizarse más rápidamente^amedidaquese^aya usando seampliaráel 
ámbitodeutilización^apro^echandosucaráctertle^ibley 
teniendo en cuenta las recomendaciones que se han 
hechor entre ellas las del Tribunal, 
En junio de!990 se hizo una demostración del sistema 
anteel Comité PresupuestariodelConsejoyestá previsto 
que entre en funcionamientoatlnales de este año. 
9.7L Ademásde asignar costesaloscentrosdecosteya 
losproyectosdeinvestigación^ elsistemaofreceotras 
posibilidades parala gestión diaria del CCLsusinstitutos 
y unidades.En función déla experiencias se pueden ir 
añadiendo otras funciones. 
9.7^.^ Como recomienda el Tribunal el nue^o 
sistema permite hacer comparaciones en general y 
establecer diferencias entre costes realesypresupuesto. 
t^ Los costes materiales del CCL mencionados por el 
Tribunal como contabilidad^ control tlnanciero^ cornea 
dórese servicio médicos etc,^ no forman parte del 
presupuesto del CCL ni corresponden a servicios 
gestionados por personal dependiente de éste. 
c^ Se hantomado medidas para comparar los datos 
internos con los externos para detectar costes e^cesi^os^ 
de acuerdo con las recomendaciones del Tribunal, 
9.7^3. La Comisión comparte la opinión delTribunal de 
que es necesario un sistema Hable de contabilización del 
coste de la mano de obra en los proyectos^ aunque 
considera que este apartado no puede considerarse parte 
del^viACSmismo^ siendosimplementeuna fuente de 
datos. Está claror lo mismo que en el caso de otros datos 
que se introducen en el sistemad que la precisión es 
esencial para que éste sea útil. Se han tomado medidas 
para mejorar el sistema de informes sobre la contabilizad 
cióndeltiempode trabajos enespecialmedianteuna 
mayor armonización de la frecuencia de los informes. 
9.75. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en 
todo loqueseretierealaformación sobre gestióny^en el 
plan de aplicación^ se ha incluido desde el principio un 
programa de formación del usuario por el contratista. 
^^C^^^^c^^^ 
9.7^^9.79. La Comisión está totalmentedeacuerdoen 
que es necesario mantener una vigilancia constante para 
conseguir reducciones de costes. Se han tomado más 
medidas en este sentidoyselle^aacabo un control de 
hecho del gastos especialmente en los servicios generales 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 293 
que se prestan. Ello está relacionado con la implantación 
de una mejor relación cliente/contratista entre los 
servicios generales y los institutos y los resultados de este 
enfoque se aplican en la propuesta de presupuesto del 
CCI para 1991, en el que el gasto propuesto para el 
Capítulo « Medios de Ejecución » es inferior en términos 
reales al que figura en el presupuesto del año en curso. 
Esta tarea se va a continuar: teniendo en cuenta las 
recomendaciones del Tribunal y la discusión dentro del 
Consejo de Administración, el CCI ha decidido crear una 
unidad para el control de la eficacia de la gestión; esta 
unidad dependerá del CCI. 
Conclusiones generales 
9.80. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de 
que no se han tomado todavía todas las medidas 
necesarias para la creación de un «nuevo» CCI. Como 
estaba previsto desde el principio y como han reconocido 
otros evaluadores del CCI, este proceso por su propia 
naturaleza requiere algún tiempo. 
9.81. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en 
los objetivos esenciales de autonomía y responsabilidad 
de los institutos. Existe un plan, ya bastante avanzado si 
tenemos en cuenta que los institutos se crearon en 
noviembre de 1988, que dará una mayor autonomía 
financiera a éstos para finales de 1990. Se seguirá 
reforzando el apoyo administrativo y financiero a los 
institutos en el centro de Ispra, a costa de los servicios 
administrativos centrales. 
9.82. La Comisión comprende el planteamiento del 
Tribunal, pero quiere poner de manifiesto las limitaciones 
presupuestarias que afectan a la ejecución del trabajo de 
apoyo a la Comisión. Dentro de estos límites, el CCI se 
guiará por la relación cliente/contratista en todo lo 
posible. 
9.83. La Comisión considera que el objetivo financiero 
para el trabajo por cuenta de terceros en 1989 ha sido útil 
solamente para la planificación interna y debe considerar­
se como un hito intermedio; sólo podrá hacerse un juicio 
definitivo del rendimiento cuando se disponga de 
resultados para todo el período 1988-1991, período para 
el cual el Consejo ha establecido un objetivo. 
Aunque el período de puesta en marcha ha resultado más 
largo de lo previsto, la Comisión tiene intención de 
continuar trabajando para llegar a una situación próxima 
a la indicada por las orientaciones del Consejo. Se ha 
observado una cierta aceleración del crecimiento del 
volumen de trabajo por cuenta de terceros. La aplicación, 
en la segunda mitad de 1990, de un sistema complementa­
rio de contabilidad (MACS) permitirá, entre otras cosas, 
la comparación entre el coste de ejecución de un contrato para terceros y el precio facturado, contribuyendo así a la 
mejora de la gestión del trabajo para terceros. 
Asimismo, el refuerzo de la estrategia de comercialización 
del CCI contribuirá sin duda a un aumento de los trabajos 
por cuenta de terceros. En este sentido, el CCI ha puesto 
en marcha ya un procedimiento de contratación de un 
responsable de comercialización para seguir y coordinar 
la labor de los institutos en este terreno. 
En cuanto al rigor presupuestario con el que se gestionan 
las actividades para terceros, conviene señalar que el 
anteproyecto de presupuesto para 1991 muestra clara­
mente la estrategia perseguida. En efecto, al final del 
ejercicio, el CCI anula los avances de créditos correspon­
dientes a gastos de personal no cubiertos por ingresos 
procedentes de terceros. 
9.84. La Comisión considera de la mayor importancia 
la nueva política de personal del CCI presentada en la 
propuesta original de la Comisión titulada «Nuevas 
Perspectivas para el Centro Común de Investigación». 
Asimismo, considera que las medidas tomadas hasta hoy 
no han resuelto totalmente los problemas de personal. Sin 
embargo, estas medidas han hecho posible la contrata­
ción de personal joven con el perfil deseado y, de este 
modo, se ha mejorado ya la estructura de edad y la gama 
de conocimientos disponible. 
La Comisión, junto con el Consejo de Administración, 
considera que la tarea ya emprendida debe continuarse en 
los próximos años. Mientras tanto, se han implantado 
nuevos procedimientos de contratación, más satisfacto­
rios que los anteriores. 
9.85. La Comisión coincide con el Tribunal en que 
deben aprovecharse al máximo las posibilidades del 
sistema de contabilidad. Éste se encontraba todavía en la 
fase de concepción cuando se describió por primera vez al 
Tribunal. Más tarde se ha desarrollado el sistema, una de 
cuyas características intrínsecas es la capacidad de 
crecimiento, de manera que puedan ponerse en práctica 
las recomendaciones del Tribunal. La aplicación de este 
sistema está prevista para la segunda mitad de 1990. 
9.86. En vista de las recomendaciones del Tribunal, y 
tras la correspondiente discusión en el Consejo de 
Administración, el CCI ha decidido crear una unidad de 
control de la eficacia de la gestión, dependiente del propio 
centro. 
294 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
JOINT EUROPEAN TORUS 
9.87-9.92. La Comisión comparte la opinión del 
Tribunal de que debe tomarse una decisión lo antes 
posible sobre el futuro del Proyecto JET. La Decisión el 
Consejo relativa al Programa Marco para 1990-1994 
señalaba que 'el Consejo podrá decidir, en función de la 
evaluación (realizada por la Junta de Evaluación del Programa de Fusión, que informa a la Comisión), 
prorrogar la empresa común JET». 
Tras un dictamen positivo de la Junta sobre este asunto, la 
Comisión piensa remitir al Consejo una propuesta lo 
antes posible. El Consejo del JET ya ha dado su acuerdo a 
la propuesta de modificación del Artículo 19 de los 
estatutos de la empresa común JET, que determina la 
duración de la empresa común. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 295 
CAPITULO 10 
Cooperación con los países en vías de desarrollo 
AYUDA A BANGLADESH 
Observación general 
Como observación general, la Comisión quisiera hacer 
hincapié en el hecho de que el informe da una visión 
global negativa del programa de cooperación al desarro­
llo —relativamente reciente y en fase de expansión y 
mejora— y de las actividades llevadas a cabo por la CE en 
Bangladesh. 
Introducción 
10.5. a) Las cifras globales deben relacionarse con el 
tamaño de la población (112 millones) y la importancia de 
la pobreza (más de la mitad de la población está por 
debajo del nivel de pobreza). 
b) La Comisión quisiera llamar la atención sobre el 
hecho de que las cuantías desembolsadas por la CEE en la 
ayuda a través de proyectos son comparables con las de 
otros muchos donantes, así como con las cantidades 
globales desembolsadas en inversiones para el desarrollo 
de Bangladesh. 
Ayuda alimentaria 
Situación alimentaría 
10.8. La situación de la producción alimentaria en el 
país está siendo controlada muy de cerca por el Gobierno 
y los donantes. 
10.9. Por lo que respecta a la sobrestimación del déficit 
alimentario, la Comisión debe señalar que la política consecuente del Gobierno de Bangladesh durante los 
últimos años se ha centrado en la acumulación y el 
mantenimiento de existencias de seguridad alimentaria en 
el país del orden de 1,2-1,5 millones de toneladas, 
especialmente durante la época posterior a los monzones, 
más vulnerable. Los acontecimientos y la experiencia han 
llevado al Gobierno a continuar su política: la escasez 
durante las inundaciones de 1987 y 1988 pudo evitarse en 
gran parte gracias a estas existencias. Entretanto, los 
donantes han acordado cooperar con el GDB en el 
estudio del complejo y delicado problema de las 
existencias óptimas de cara a la seguridad alimentaria del 
país. Este estudio se está llevando a cabo (julio de 1990) y 
la Comisión considera que cualquier declaración que 
cuestione el volumen de las existencias de seguridad 
alimentaria resulta por lo tanto prematura. 
La capacidad de los almacenes descentralizados en el 
SPDG es aproximadamente de 1,2 millones de toneladas; 
otros silos/almacenes más centralizados tienen una 
capacidad de 0,6 millones de toneladas. No es extraño 
que, como consecuencia de esta política, la capacidad de 
los almacenes se haya visto desbordada durante los 
últimos años y que el Gobierno de Bangladesh esté 
intentando ampliarla (con el apoyo de los donantes). 
Todos los donantes han aceptado la existencia de un 
déficit alimentario del orden de 1,5-2,5 millones de 
toneladas al año como justificación básica de su ayuda 
alimentaria. Aunque existen indicios positivos de que este 
déficit se va a reducir progresivamente, la Comisión 
comparte el punto de vista del donante de ayuda 
alimentaria más importante (USAID) de que el país no 
será autosuficiente en cereales (por no hablar de otros 
productos como el aceite comestible, las verduras, etc..) 
hasta, por lo menos, finales de los años noventa. 
10.10-10.12. Es verdad que el SDPG (Sistema de 
Distribución Pública de Grano) ha tenido en el pasado 
una clara predisposición hacia las áreas urbanas, 
incluidos los sectores más acomodados de la población; 
esta tendencia se ha reducido progresivamente y sigue 
reduciéndose (por ejemplo, mediante la introducción de 
un «racionamiento rural» para sustituir al «raciona­
miento modificado» en abril de 1989; aceptación por 
parte del GDB de aplicar las recomendaciones del grupo 
de trabajo mixto GDB-donantes sobre « Refuerzo de las 
instituciones de desarrollo alimentario asistido». 
296 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Se han efectuado mejoras en el SDPG —sistema que 
quizá no sea perfecto, pero que resulta eficaz a la hora de 
prevenir las escaseces— debido en gran parte a la presión 
de los donantes (incluida la CEE), que han seguido 
apoyando el sistema pese a su fragilidad. Cambiar el 
curso de un sistema de seguridad alimentaria tan frágil y 
vulnerable constituye un ejercicio gradual a largo plazo 
que requiere mucha cautela. 
El giro gradual y positivo que está experimentando el 
SDPG, así como el importante papel desempeñado por la 
CE y otros importantes proveedores de ayuda alimentaria 
se debe a que éstos estaban preparados para permanecer 
dentro del sistema y apoyarlo. 
Ventas subvencionadas de existencias del SDPG 
10.13. Las ventas/compras de intervención marginales 
tendrán una incidencia significativa en el mercado, ya que 
no deben compararse con la oferta/demanda total del 
mercado, sino con la oferta/demanda adicional. 
Ayuda alimentaría directa de la CE 
10.18. En 1987 y 1988, la ayuda alimentaria de 
emergencia de la CEE se utilizó para apoyar un sistema de 
seguridad alimentaria eficaz basado en el mantenimiento 
de cierto nivel en las existencias de seguridad alimentaria 
del país, así como en la movilización y renovación de estas 
existencias en caso de emergencia. Durante emergencias 
como las inundaciones de 1987 y 1988, las entregas del 
SDPG aumentan de manera muy significativa. La 
renovación urgente de estas existencias, al margen de las 
entregas normales de ayuda alimentaria, resulta por lo 
tanto necesaria y ha sido solicitada por el Gobierno. Si 
alcanzan un nivel peligrosamente bajo, podrían precipi­
tarse las importaciones comerciales del Gobierno. 
La movilización y reposición de las existencias alimenta­
rias internas del país en caso de emergencia constituye la 
única garantía de lograr una acción y un efecto 
inmediatos; la movilización (urgente) de ayuda alimenta­
ria de la CE a Bangladesh supone, en cualquier caso, un 
plazo mínimo de 8-12 semanas. El papel de las autoridades de Bangladesh 
10.19. Entretanto, se han presentado reclamaciones 
(diciembre de 1989). Existen problemas de pesaje en los 
puertos, debido a la falta de equipo, supervisión, personal 
cualificado y dirección adecuada. El nombramiento de un 
supervisor comunitario en 1989 debería contribuir a 
reducir los errores y pérdidas. Se está preparando un 
proyecto comunitario separado para mejorar la eficacia 
de la descarga de grano en los puertos. 
10.20. Los fondos de contrapartida han constituido y 
pueden constituir una importante fuente de financiación 
para el programa de desarrollo y las inversiones en este 
país. 
Por otra parte, tal como lo señala el Tribunal, desde 1988 
se ha puesto en marcha un nuevo sistema de gestión de los 
fondos de contrapartida que permitirá constituir y 
utilizar estos fondos de manera transparente. 
Eficacia de la ayuda alimentaria directa 
10.21. La ayuda alimentaria de la CE se destina 
prioritariamente a ayudar al Gobierno a reducir el déficit 
alimentario global; existe, y seguirá existiendo en el 
futuro, un importante déficit. Los donantes conocen y 
confirman este hecho, al igual que un estudio indepen­
diente emprendido por la Comisión en 1990. El Gobierno 
se enfrenta al déficit, esencialmente, mediante compras y 
distribuciones selectivas de alimentos, a través de su 
Sistema de Distribución Pública de Grano (SDPG). Las 
prioridades, tanto en las ventas como en las distribucio­
nes, dentro del SDPA son claramente una prerrogativa 
del Gobierno. La mayor parte de la ayuda alimentaria de 
la Comunidad se ha vendido a través del SDPG, que ha 
contribuido a impedir que aumenten los precios de los 
productos alimenticios y a mejorar la disponibilidad 
global de alimentos y la seguridad alimentaria, incluso 
para los más pobres. 
Gran parte de la ayuda alimentaria de la Comunidad se 
ha distribuido gratuitamente a través de los programas de 
desarrollo de grupos vulnerables/alimentos por trabajo, 
destinados a los sectores más pobres. Pese a que el SDPG 
ha demostrado ser eficaz en el pasado, especialmente en 
caso de emergencias, es bien sabido que el sistema ha 
tenido hasta ahora una especial predisposición hacia las 
áreas urbanas. No obstante, las tendencias y privilegios 
del sistema se han reducido significativamente como 
resultado de las presiones de la CE y de otros donantes y 
de la voluntad de seguir apoyando los cambios positivos 
dentro del sistema. La ayuda alimentaria de la Comuni­
dad a Bangladesh pretende mejorar la seguridad alimen­
taria global; las ventas subvencionadas de alimentos 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 297 
dentro de un sistema de distribución de alimentos 
nacional contribuyen a lo anterior, es decir, son medios 
para lograr este fin. Por consiguiente, la Comisión no 
puede aceptar que «no parece que la mejora de la 
retribución del sector público sea un objetivo válido para 
un programa de ayuda alimentaria». 
Ayuda alimentaría indirecta a través de organizaciones 
internacionales 
Programa Alimentario Mundial 
10.23. La Comisión recibe desde 1989, tras la reunión 
del Comité de políticas y programas de ayuda alimentaria 
(CPA), un informe global sobre las pérdidas de productos 
sufridas por el PAM y los importes reclamados a las 
compañías de seguros. Las indemnizaciones de los 
seguros vuelven a integrar los recursos globales del PAM 
y sirven para comprar cantidades sustitutivas cuando las 
pérdidas son sustanciales (al no ser rentables la compra y 
expedición de cantidades mínimas). 
10.24. Debe señalarse que, una vez entregadas las 
remesas de ayuda alimentaria de la CEE, éstas se integran 
dentro de la cantidad global y de las existencias de 
cereales distribuidas o vendidas a través del « Sistema de 
Distribución Pública de Grano ». La asignación de ayuda 
alimentaria de la Comunidad para apoyar los programas 
de distribución de alimentos por trabajo/desarrollo de 
grupos vulnerables en algunas áreas no implica, por lo 
tanto, que el trigo de la CEE se destine físicamente o se 
distribuya en estas áreas. 
10.25. Pese a los términos de las cartas oficiales 
anteriores a 1986, la Comisión y el Programa Alimentario 
Mundial acordaron que los informes del Comité de 
políticas y programas de ayuda alimentaria sobre las 
operaciones del programa satisfacían las necesidades de 
información de la Comisión. 
Financiación de los principales proyectos 
Eficacia en cuanto a la consecución 
de los principales objetivos 
10.28. La Comisión no comparte las observaciones del 
Tribunal. La Comisión se encontró a menudo en una 
posición delicada durante su período inicial de compro­
miso con Bangladesh, y prefirió cofinanciar proyectos 
elaborados y financiados por donantes más experimenta­
dos, a fin de adquirir experiencia, en vez de presentar y/o desarrollar proyectos y programas de manera autónoma, 
arriesgándose a cometer importantes errores. 
La Comisión está de acuerdo en que los proyectos sobre 
cereales de siembra todavía no han cumplido sus 
objetivos. No obstante, los recientes y prometedores 
aumentos en la producción de cereales se atribuyen a una 
expansión de la agricultura irrigada, junto con la 
introducción de semillas HYV, a la que han contribuido 
directamente los proyectos cerealistas cofinanciados 
mediante el suministro de semillas y el desarrollo de una 
infraestructura de semillas específica, así como del equipo 
básico del único organismo responsable del Gobierno 
(BADC). 
La Comisión quisiera subrayar que los proyectos en el 
sector del algodón se inscriben dentro de un contexto a 
largo plazo. Este sector todavía pasa por una fase piloto 
de desarrollo en Bangladesh, y la CE es hasta ahora su 
principal promotora; básicamente, el proyecto ayuda al 
Gobierno y al país a confirmar el posible potencial 
existente en Bangladesh para el cultivo del algodón, 
desarrollando el marco institucional necesario y suminis­
trando al sector los conocimientos, la experiencia, la 
infraestructura y el equipo fundamentales. A medida que 
aumenta la experiencia (a base de éxitos y fracasos), se 
prosigue el diálogo con el Gobierno de Bangladesh sobre 
los aspectos clave del desarrollo del sector. 
Con respecto a la rehabilitación de las plantaciones de té, 
el proyecto se propuso suministrar al sector los recursos 
necesarios para facilitar que se invirtiera en la imprescin­
dible sustitución de los bienes de equipo. Sin embargo, 
durante la ejecución, la concesión de un crédito por un 
proveedor competitivo se anticipó a algunas de estas 
necesidades. No obstante, se seguía necesitando equipo 
financiado por la CE e infraestructura, que aún constituía 
la mayor parte del proyecto. En 1989, la Comisión y el 
Gobierno aceptaron revisar el acuerdo de financiación 
que, entre otras cosas, permitiría reforzar la asistencia 
social de la mano de obra dentro de la parte del proyecto 
financiada por la AOD. 
Se considera generalmente que las inversiones en 
irrigación son el principal estímulo para el desarrollo 
agrario y la producción alimentaria en Bangladesh. 
Debido a la situación enormemente incómoda y distor­
sionada de la propiedad de la tierra en Bangladesh —que 
es una de las principales razones del subdesarrollo del 
país—, probablemente sea verdad que no todos los 
sistemas de irrigación e inversiones hayan tenido el efecto 
298 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
esperado en la producción de las pequeñas explotaciones 
agrarias; Normalmente, los grandes propietarios están 
mejor situados para « valorizar » el potencial de irrigación 
que los pequeños. Este problema siempre ha preocupado 
a la CE. No obstante, a menudo resulta difícil y delicado 
obtener los datos y cifras necesarios. El Gobierno de 
Bangladesh comparte actualmente la preocupación de la 
CE (y de otros donantes) al respecto, puesto que está de 
acuerdo con los estudios sobre las repercusiones socioeco­
nómicas de los sistemas de irrigación (por ejemplo, Bhola 
y SSISP). 
El proyecto de fomento de los servicios ganaderos de la 
CE ha proporcionado a muchos servicios veterinarios los 
instrumentos y el equipo necesarios, que han mejorado la 
capacidad de su servicio de extensión. 
Se han rehabilitado y mejorado los almacenes locales, 
garantizando que pudieran reunir las condiciones para su 
mantenimiento regular; en vista de las dificultades y 
deficiencias en el mantenimiento del Departamento de 
Obras Públicas, los donantes implicados en la rehabilita­
ción de los almacenes (FAO, Países Bajos, CE) están 
manteniendo un diálogo paralelo con el Gobierno de 
Bangladesh para encontrar una solución y un sistema 
mejores para el mantenimiento de los depósitos destina­
dos al almacenamiento de alimentos, lo cual probable­
mente requerirá unas medidas de asistencia adicionales 
(que también está estudiando la CE, junto con los Países 
Bajos). 
Calendarios poco realistas 
10.29 -10.30. Aunque no podemos negar que la 
ejecución de los proyectos se ha retrasado a menudo más 
de lo que se esperaba, los mayores retrasos han tenido 
lugar normalmente antes de que se iniciara el proyecto 
(negociación y aprobación del acuerdo financiero; 
contratación y presentación de la asistencia técnica); esto 
se debe en gran parte a los procedimientos administrati­
vos de la administración de la ayuda en Bangladesh y a las 
normas y reglamentos que debe respetar la Comisión. 
Se espera que la ejecución de los proyectos mejore 
sustancialmente como resultado de una nueva estructura 
del proyecto y de las formas de gestión acordadas con el 
Gobierno en 1988 (para más detalles, véanse observacio­
nes en el apartado 10.39). Infrautilización de los bienes de equipo 
10.31. La falta de personal cualificado no es necesaria­
mente una razón para no suministrar el equipo necesario, 
ya que la entrega de equipo posibilita que el personal 
aprenda a utilizarlo; la asistencia técnica y —cada vez 
más— los proveedores colaboran para ello. Se ha 
suministrado, en consecuencia, equipo auxiliar. 
Cofinanciación con los organismos internacionales 
10.32. Véase apartado 10.28 
10.33. Los anticipos de la Comunidad administrados 
por el Banco Asiático de Desarrollo (BAD) en relación 
con los proyectos de Bhola y de pequeños regadíos se 
utilizaron dentro del proyecto. Las últimas cifras y los 
anticipos pendientes ascienden aproximadamente a 1,1 
millones de ecus, lo cual está plenamente de acuerdo con 
los desembolsos esperados del proyecto. Está previsto 
que ambos proyectos se finalicen y que los fondos se 
agoten a finales de junio de 1991. 
Durante los últimos dos años, el BAD ha suministrado 
unos informes financieros regulares y transparentes a la 
CEE sobre los proyectos cofinanciados por ambos 
organismos. 
Cofinanciación con los Estados miembros 
10.34. Véase apartado 10.28. 
£1 papel de las autoridades de Bangladesh 
Incumplimiento de los acuerdos 
10.35 -10.38. Aunque los acuerdos entre la Comuni­
dad y el Gobierno se han celebrado a priori en interés del 
futuro proyecto y, por consiguiente, deben respetarse, es 
verdad que en algunas ocasiones no se han respetado. 
Esto se explica, principalmente, por: 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 299 
— una gestión ad-hoc ineficaz o inexistente por parte de 
las autoridades gubernamentales responsables del 
proyecto. 
— obstáculos institucionales, operacionales, legales o 
financieros inesperados que se plantearon durante la 
ejecución. 
La experiencia ha demostrado que la única forma de 
progresar consiste en que el donante utilice alguna forma 
de presión, junto con comprensión, pragmatismo y 
flexibilidad. 
Falta de personal cualificado 
10.39. Desde 1988, está previsto que todos los nuevos 
proyectos financiados por la CE en Bangladesh se 
ejecuten a través de una «Unidad de Ejecución del 
Proyecto» (UEP). Las UEP se establecen para cada 
proyecto y son dirigidas por personal cualificado de 
Bangladesh en régimen de dedicación exclusiva durante 
todo el período de duración del proyecto. La asistencia 
técnica europea no sólo se contrata para reforzar la 
capacidad de gestión de las UEP, sino también su 
capacidad técnica. En consecuencia, la Comisión conside­
ra que ya ha establecido un sistema más eficaz. 
Reticencias gubernamentales ante la utilización 
de asistencia técnica 
10.40. La cautela del Gobierno con respecto a la 
utilización de asistencia técnica se entendería mejor 
teniendo en cuenta que: 
— el 90 % de las inversiones y de las actividades de 
desarrollo en Bangladesh son financiadas por donan­
tes u organismos internacionales de financiación; 
todos ellos insisten en la utilización —a veces 
intensiva— de asistencia técnica; 
— no toda la asistencia técnica contratada por los 
donantes ha demostrado ser todo lo eficaz que se 
esperaba. 
Falta de cooperación entre los organismos 
de Bangladesh encargados de la ejecución 
10.41. En Bangladesh, al igual que en la mayoría de los 
países en vías de desarrollo, se producen dificultades 
debidas a la fragilidad de las instituciones y a la falta de 
cooperación entre ellas. No obstante, la creación de instituciones mejores y más eficaces es un proceso a largo 
plazo. Los proyectos asistidos por los donantes a menudo 
ofrecen oportunidades para estudiar, discutir y mejorar 
poco a poco los acuerdos institucionales. 
Falta de infraestructura y equipo para los proyectos 
10.42. Las repercusiones y el mantenimiento de la 
infraestructura y el equipo del sector público se ven 
obstaculizados por la falta de recursos y una dirección 
débil. El problema se está abordando desde distintos 
ángulos: 
— el FMI y el Banco Mundial están ayudando al 
Gobierno a través de la mejora de la movilización de 
los recursos internos y una disciplina presupuestaria 
más ortodoxa (gestión macroeconómica); 
— el Gobierno está privatizando muchos de sus 
proyectos (incluidas su infraestructura y equipo), 
especialmente en el sector de los cultivos irrigados; 
— se están introduciendo en muchos sectores unos 
sistemas de gestión del mantenimiento mejorados 
(incluido el mantenimiento preventivo), a menudo 
bajo presión y con la asistencia de los donantes 
(incluida la CEE). 
Además, el Gobierno de Bangladesh ha acordado 
recientemente con la CEE, los Países Bajos y el Banco 
Mundial aumentar las cantidades asignadas para el 
mantenimiento a la Junta de Fomento de los Recursos 
Hidrológicos de Bangladesh (BWDB) durante los 
próximos diez años, dentro del proyecto de rehabilitación 
de los sistemas del BWDB. El objetivo del proyecto es 
reforzar considerablemente la capacidad del BWDB en 
materia de mantenimiento. 
Mantenimiento de los almacenes locales —véanse 
comentarios sobre la misma crítica en el punto 10.28. 
El papel de la Comisión 
Decisiones prematuras de financiación 
10.43. Por lo que respecta a la afirmación de que se 
adoptaron decisiones prematuras, debe señalarse que 
todas las decisiones se tomaron basándose en los 
300 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
conocimientos y la comprensión prevalecientes en el 
momento de tomar la decisión y tras llegar a un acuerdo 
con las autoridades de Bangladesh. 
Se ha considerado que la utilización de los fondos 
restantes en el proyecto del té estaba de acuerdo con los 
objetivos del proyecto de rehabilitación del té y con el 
acuerdo de financiación, y sólo modifica los acuerdos de 
ejecución. 
Control inadecuado 
10.44. En cuanto al control, el informe confirma las 
deficiencias del personal y de los servicios auxiliares 
(tanto en la sede central como dentro del país). Aunque la 
situación todavía no sea perfecta, ha mejorado gradual­
mente. 
Conocimiento comunitario de los sistemas estatales 
10.45. La Comisión quisiera subrayar la complejidad 
—y los frecuentes cambios— de los procedimientos y 
sistemas estatales de Bangladesh y reiterar la falta de un 
personal adecuado (reconocida por el informe del 
Tribunal) que le informe. 
Los anticipos pagados por la CE se transfieren normal­
mente a cuentas especiales en divisas del Banco (Central) 
de Bangladesh, que por norma general no devengan 
intereses. 
Utilización inadecuada de las «licitaciones 
internacionales» 
10.46 -10.48. Las normas de la CE y del Gobierno de 
Bangladesh relativas a las licitaciones son muy estrictas y 
resulta difícil incumplirlas. Sin embargo, en el caso del 
proyecto de Bhola, se incumplieron las normas de origen 
de la CEE y se suministraron motocicletas de origen 
extracomunitario montadas en el país. 
Autonomía de los proyectos 
10.49. Existe actualmente un acuerdo de principio entre 
la CE y el Gobierno de Bangladesh sobre una estructura 
nueva y más eficaz y sobre las formas de gestión de los 
proyectos apoyados por la CEE (ref. Comentarios en 
punto 10.39.). Indemnizaciones por pérdidas de ingresos 
de exportación (Compex) 
10.50-10.52. En el caso del yute, las transferencias 
Compex se efectuaron basándose en el uso estratégico de 
los fondos dentro de este sector, cuyos detalles han sido 
trazados con el asesoramiento de la asistencia técnica, 
una vez que se efectuaron las transferencias; esto ha 
traído consigo un efecto rápido y positivo en la balanza de 
pagos. 
Co financiación con Organizaciones 
no Gubernamentales (ONG) 
10.53 -10.55. Ciertas lagunas en la administración de 
los presupuestos y de los contratos de cofinanciación por 
parte de las ONG europeas y sus asociados locales 
observadas por la misión reflejan a menudo la debilidad 
de la actuación de las ONG, que se centra más en las 
formas pragmáticas y eficaces de realización que en la 
supervisión reglamentaria. La Comisión es bien conscien­
te de este problema y reconoce que las críticas del 
Tribunal al respecto son legítimas. En sus relaciones con 
las ONG, se esforzará por que estas últimas adopten 
formas de gestión más transparentes y profesionales. 
Dentro de sus esfuerzos para evaluar mejor los proyectos 
de cooperación comunitaria, la Comisión ha intensifica­
do, estos últimos años, la evaluación de las acciones 
llevadas a cabo por las ONG. Los servicios de la 
Comisión quieren reforzar, a partir de ahora y en la 
medida de lo posible, el control financiero de las acciones 
ONG que se benefician de una contribución comunitaria, 
bien por sus propios medios, bien —si es necesario y 
apropiado— por medio de inspectores independientes. 
Ayudas de emergencia 
10.56 -10.57. Es inevitable cierto grado de «juicios 
erróneos» en las situaciones de emergencia. Cuando la 
Comisión tomó su decisión en 1988 (es decir, el 7 de 
octubre), ya se habían registrado unos 700 000 casos de 
diarrea y se temía que pudiera surgir una epidemia de 
otras enfermedades causadas por el agua. Un informe de 
la ONUSCD (Oficina del Coordinador de las Naciones 
Unidas en Casos de Desastre) del 20 de octubre de 1988 
sigue señalando la urgente necesidad de medicinas. La 
siguiente epidemia fue menos grave de lo que se esperaba 
y, en consecuencia, la distribución fue relativamente 
escasa. En el caso de una ONG, en el que sólo se 
distribuyeron parte de las medicinas, la Comisión sólo 
reembolsó el coste de esta parte. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 301 
En el pasado, era imposible recuperar los derechos 
especiales cobrados sobre aquellos productos importados 
pero comprados en el mercado local. Se está buscando 
una solución práctica, que se negociará en el futuro con el 
Gobierno de Bangladesh. 
Conclusiones 
10.58 -10.63. Aunque la ayuda comunitaria a Bangla­
desh no siempre haya tenido éxito a la hora de cumplir 
plenamente sus objetivos, la Comisión opina que la 
declaración del Tribunal, según la cual la cooperación ha 
fracasado en gran parte, no está justificada. La Comisión 
considera que: 
a) el impacto y los efectos sectoriales, a largo plazo, 
graduales e indirectos de las actividades de coopera­
ción al desarrollo de la CE, 
b) el contexto global en el que se está llevando a cabo la 
cooperación al desarrollo de la CE, y 
c) la experiencia adquirida y los esfuerzos y mejoras 
realizados en el proceso de desarrollo y ejecución de 
una cooperación al desarrollo reciente, aunque cada 
vez mayor, 
permiten llegar a una conclusión más positiva. 
Es bien sabido que: 
— La experiencia y los conocimientos limitados de la CE 
en Bangladesh durante los primeros años ha llevado, 
a veces, a formular los objetivos de manera optimista. — Más adelante, una estrategia pendiente de cofinancia-
ción ha reducido a menudo la flexibilidad y el espacio 
para la acción. 
— El desarrollo asistido con ayuda en Bangladesh se ve 
obstaculizado en gran parte por una burocracia 
pesada y compleja. 
No obstante, se han conseguido importantes avances en 
todos estos campos: los objetivos se basan en un creciente 
conocimiento y comprensión del país y de los problemas y 
oportunidades con los que se enfrenta; la cofinanciación 
se destina cada vez más a importantes paquetes autóno­
mos, que la Comisión contribuye a definir y evaluar; ios 
recientes acuerdos con el Gobierno sobre ayuda alimenta­
ria, ayuda en forma de proyectos y Compex han mejorado 
considerablemente la transparencia y la dirección de la 
ejecución. Se ha reforzado el personal de la Comisión 
tanto en la sede central como en la delegación, lo cual ha 
permitido un mayor control y una gestión más acertada 
de la cooperación entre la CE y Bangladesh. 
Una última observación global. 
Todos los donantes estarán de acuerdo en que el apoyo y 
la consecución de un auténtico desarrollo en Bangladesh, 
especialmente en favor de las personas más necesitadas, es 
muy difícil y no sólo es una cuestión de contenido técnico 
y de control, de cancelación de compromisos o acuerdos, 
o de modificación formal de objetivos. También, y 
especialmente, es una cuestión de poder aceptar éxitos o 
fracasos parciales, debido a la importancia de la pobreza 
y el subdesarrollo, de seguir buscando soluciones nuevas 
y mejores, dé fomentar y aceptar los cambios graduales, 
de paciencia y flexibilidad, de intentar comprender y de 
estar preparados para aprender de los fracasos y de las 
críticas; pero, sobre todo, se trata de mantener un 
compromiso y un diálogo permanentes. 
302 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CAPÍTULO 11 
Ayuda a los países de la Europa Central y del Este 
OBSERVACIONES SOBRE LA OBSERVACIONES SOBRE LOS FONDOS 
SUPERVISIÓN Y EL CONTROL DE CONTRAPARTIDA 
11.6-11.7. A partir de 1990, se ha consagrado una 
línea presupuestaria específica a la ayuda económica a los 
países de la Europa Central y del Este. La concesión de 
ayudas financiadas con cargo a esta línea B 996 se efectúa 
dentro de un acuerdo-marco celebrado entre la Comisión 
y el Gobierno del país beneficiario. Este acuerdo-marco 
define, en particular, las posibilidades de control y 
supervisión reconocidos a la Comisión en la utilización de 
los fondos puestos a disposición del país beneficiario en el 
marco de la ayuda económica a la reestructuración. 
11.8. El derecho de control por parte del Tribunal está 
incluido en los acuerdos-marco celebrados con los países 
beneficiarios. 11.9. La Comisión decidió, a fin de respetar el carácter 
de la donación concedida a Polonia, limitar su papel en la 
gestión del fondo de contrapartida a un derecho de veto 
sobre la utilización de los fondos. En caso contrario, las 
autoridades polacas se encargan de la gestión cotidiana. 
11.10. La Comisión está de acuerdo con los comenta­
rios del Tribunal sobre la ausencia de instrumentos e 
instituciones en Polonia que permitan una buena gestión, 
desde el principio, del Fondo de contrapartida. 
No obstante, considera que gracias a la evolución política 
y económica de este país, así como a la ayuda técnica 
suministrada por la Comunidad, la situación está 
mejorando. Los retrasos en la concesión de fondos a los 
solicitantes de créditos observados por el Tribunal en la 
primavera de 1990 ya habían sido sustituidos, a principios 
de julio de 1990, por una situación en la que más bien 
faltaba dinero suficiente para responder a todas las 
solicitudes, lo cual trajo consigo la suspensión de todo 
nuevo crédito a la espera de que el Fondo se provea de 
nuevo. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 303 
CAPÍTULO 12 
Préstamos, empréstitos y bonificaciones de interés 
OBSERVACIONES SOBRE LA LEGALIDAD 
Y LA BUENA GESTIÓN FINANCIERA 
Fiscalización de los préstamos y empréstitos de las Comunidades 
12.9 -12.11. Durante el ejercicio 1990, la Comisión ha tomado las medidas a las que se había 
comprometido tras las observaciones y recomendaciones del Tribunal contenidas en su informe 
anual relativo al ejercicio 1988 y en su informe especial de 29 de junio de 1990. La Comisión, 
persuadida —al igual que el Tribunal— de la importancia de que los métodos de trabajo se 
adapten constantemente a la evolución, rápida y compleja, de las técnicas financieras, seguirá 
intentando mejorar la eficacia de su gestión, respetando las obligaciones impuestas por las 
normas de funcionamiento de los mercados financieros. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 305 
SEGUNDA PARTE 
Fondos Europeos de Desarrollo 
CAPÍTULO 13 
Auditoría financiera 
EJECUCIÓN DE LOS FED HASTA 
EL 31 DE DICIEMBRE DE 1989 
13.2. La Comisión intenta cerrar el cuarto FED el 
31.12.90, antes de que entre en vigor el nuevo Convenio de 
Lomé. En efecto, desde septiembre de 1989 se han cerrado 
101 proyectos, con lo cual el número de éstos que todavía 
están abiertos asciende a 343. Además, para que los 
remanentes estén disponibles de forma inmediata, la 
Comisión ha decidido, con fecha de 26 de julio de 1990, 
transferir estos remanentes al Sexto FED, por un importe 
de 47 663 600,01 ecus. La Comisión señala que se están 
siguiendo las recomendaciones del Tribunal y del 
Parlamento. 
13.3. Pese a los avances registrados en 1989, el 
porcentaje de absorción de la ayuda programada bajo 
Lomé II sigue siendo un motivo de preocupación. 
Aproximadamente 340 Mió ECU de la diferencia entre 
créditos aprobados y desembolsados bajo Lomé II tienen 
que ver con programas y proyectos de desarrollo agrario y 
rural. El mayor porcentaje que ocupa este sector dentro 
de Lomé II (33,6 %), en comparación con Lomé I 
(28,9 %), junto con su ritmo de desembolso relativamente 
lento, contribuye en gran parte a explicar la lentitud en la 
ejecución de Lomé II, si la comparamos con Lomé I. 
13.4. El porcentaje relativamente bajo de desembolsos 
en Lomé III puede explicarse por el cambio en las 
prioridades establecidas por el Convenio, en particular 
por lo que respecta a los programas de desarrollo rural. 
Estos programas requieren más tiempo de preparación y 
tienen un horizonte temporal mayor que los proyectos 
tradicionales en los sectores de transporte y comunicacio­
nes, energía o industria. No obstante, en 1989 se produjo 
un aumento en el porcentaje de pagos destinados a 
compromisos secundarios, que pasó del 49 % en 1987 al 
57 % a finales de 1989. Esto demuestra que los pagos 
tienden a responder de manera más rápida a los 
compromisos. Si bien la naturaleza de los proyectos tiene una influencia 
importante en su ritmo de desembolso, existen otras 
causas de lentitud que deben analizarse en profundidad 
para poder remediarla. En ese sentido, la Comunidad se 
ha comprometido a llevar a cabo un estudio conjunto con 
los países ACP sobre aquellos procedimientos de 
ejecución que puedan retrasar la transformación de los 
compromisos primarios (convenios de financiación) en 
compromisos secundarios (contratos, presupuestos, 
etc..) sobre los que se imputan los pagos. 
Además de este estudio, la Comisión está efectuando 
actualmente un examen país por país de las causas de 
retraso, así como de las medidas que deben tomarse para 
superar algunos obstáculos. 
REGULARIDAD EN LA CONTABILIDAD 
DE LOS COMPROMISOS 
13.6. Todos los contratos y presupuestos, tanto si los 
firma el Ordenador nacional de un Estado ACP como si 
lo hace un Ordenador de la Comisión, son objeto de una 
propuesta de compromiso, presentada al Interventor 
para que la vise antes de efectuar un registro en la 
contabilidad. 
Es verdad que la fecha del compromiso secundario 
registrada en la contabilidad normal es aquélla en la que 
se ha preparado el documento de compromiso, en vez de 
aquélla en la que el Interventor ha concedido su 
aprobación. No obstante, esto se rectificará en la nueva 
contabilidad informatizada que se va a introducir en 
1991. 
306 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
13.7. La Comisión informa al Tribunal de que entrarán 
en vigor próximamente nuevos pliegos de condiciones 
generales aplicables a los contratos de obras, suministros 
y servicios y válidos para el conjunto de los Estados ACP. 
Esta normalización de los textos en todos los Estados 
ACP debería traer consigo una mayor transparencia de 
las cláusulas contractuales, así como una mejora en la 
gestión de los contratos. 
Las excepciones a estas cláusulas deberían ser objeto de 
una aprobación previa por parte de los servicios centrales 
de la Comisión, incluido el Interventor. Se están 
preparando instrucciones precisas en ese sentido, así 
como modelos de contrato-tipo, lo cual permitirá colmar 
la laguna observada por el Tribunal. 
13.8. La regla general es que cada contrato o estimación 
de lugar a un único compromiso. No obstante, por 
razones prácticas, los compromisos pueden agrupar 
distintos contratos, por ejemplo, en el caso de proyectos 
de ayuda a la formación y microproyectos, así como en 
casos excepcionales en los que un proveedor haya ganado 
distintos pequeños lotes dentro de la misma licitación, sin 
que esto afecte a la calidad del control financiero de estos 
contratos. 
13.9. Es verdad que, en materia de contratos de obras, 
suministros y servicios, los compromisos contabilizados 
incluyen un margen destinado a cubrir ciertos imprevistos 
contractuales tales como, por ejemplo, las diferencias de 
cantidad en relación con las cantidades previstas en los 
contratos con nota de precios, las fluctuaciones debidas a 
las revisiones de precios o los gastos de transporte que no 
se han estimado en los contratos de suministros. Además, 
este margen está destinado asimismo a cubrir las 
adecuaciones concretas que el Ordenador nacional puede 
decidir con arreglo a la letra a) del apartado 5 del artículo 
227 del Tercer Convenio de Lomé. 
El procedimiento descrito en el párrafo anterior se aplica 
desde hace muchos años y es eficaz, ya que permite 
además no interrumpir o disminuir el ritmo de las 
prestaciones en curso por razones puramente administra­
tivas. Naturalmente, este margen de seguridad debe 
calcularse en función de la amplitud de los trabajos, su 
duración, los riesgos de fluctuaciones monetarias, etc., 
de manera que se evite congelar inútilmente los créditos. 
Para mejorar la transparencia, deberán recordarse las 
normas aplicables en esta materia y se pedirá a las 
delegaciones que detallen el cálculo de este margen. 
Está claro asimismo que los gastos suplementarios de 
carácter extracontractual deberán ser objeto de un acta 
adicional, que dará lugar al compromiso complementario 
pertinente. 
13.10. La Comisión presta una atención especial al 
problema del cierre de los compromisos y ha puesto a punto para ello un dispositivo que le permite seguir la 
ejecución de los contratos. 
Pueden darse tres tipos de medidas: 
a) cuando se ejecuta un contrato, el delegado de la 
Comisión debe indicar, en la ficha de control que 
acompaña a cada pago, el momento en el que puede 
cerrarse el contrato; 
b) al elaborar su informe anual, el delegado debe indicar 
asimismo, para cada uno de los proyectos en curso, 
los que pueden cerrarse de acuerdo con el Ordenador 
nacional; 
c) se editan periódicamente en la sede listas de proyectos 
a fin de llamar la atención de los funcionarios 
responsables sobre los proyectos que pueden cerrarse. 
Pese a este dispositivo, algunos proyectos no pudieron 
cerrarse dentro de los plazos razonables, sobre todo 
cuando la administración nacional responsable no 
reacciona ante una propuesta de cierre o cuando tarda en 
remitir los últimos documentos financieros, que le 
permiten controlar los anticipos. Por otra parte, al ser los 
fondos suficientes, tales retrasos rara vez han traído 
consigo una congelación de créditos. 
13.11. La Comisión sigue empeñada en la elaboración 
de un manual específico de procedimientos financieros, 
aunque este importante trabajo sufre retrasos debido, por 
una parte, a los medios disponibles y, por otra, a que la 
próxima aplicación de los pliegos generales de condicio­
nes en materia de obras, suministros y servicios, así como 
la aplicación del nuevo sistema contable informatizado 
«Olas», implicarán cambios importantes en relación con 
las instrucciones actualmente vigentes. 
Por esta razón, se ha acelerado la elaboración de aquellas 
intrucciones que no exigen modificaciones significativas, 
de manera que se puedan difundir en breve. 
PRESUPUESTOS APROBADOS 
13.12. Las instrucciones sobre la ejecución de los 
trabajos en administración (lista de las instrucciones: 
4.a parte — capítulo VI — 4.2.) son muy completas a este 
respecto; prevén, en especial, que los documentos 
justificativos adjuntos a las órdenes de pago deberán 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 307 
comprender el atestado establecido por el administrador 
relativo al cumplimiento de las prestaciones ejecutadas. 
Estos documentos son verificados seguidamente por las 
delegaciones y conservados in situ conforme al apartado 
4.4. De la lista ya citada. Este control, por lo tanto, no 
puede realizarse en la sede, que únicamente recibe la nota 
recapitulativa de los gastos, certificada conforme por el 
delegado para adjuntarla a la orden de reembolso de los 
gastos. No obstante, los servicios de la sede y el Tribunal 
pueden acceder a todos los documentos al efectuar una 
inspección in situ. 
13.13. Es verdad que la remisión de los presupuestos 
firmados por los Ordenadores nacionales se efectúa 
bastante a menudo con lentitud, pese a los frecuentes 
llamamientos dirigidos a las autoridades nacionales 
responsables. En efecto, si bien estos presupuestos son 
aprobados, antes de formalizarse, por los servicios de la 
Dirección General de Desarrollo, la Comisión considera, 
al igual que el Tribunal, que deberían presentarse 
—conforme al Manual de Instrucciones— con el tiempo 
suficiente para permitir que se comprometan antes de 
iniciarse los proyectos. Deberá llamarse de nuevo la 
atención de las delegaciones respecto a este principio. 
Además, la Comisión opina que debería establecerse, en 
la medida de lo posible, un compromiso distinto para 
cada presupuesto, de cara a una gestión lo más 
transparente posible. Las excepciones a esta regla se 
concederán caso por caso siempre que lo exija la ejecución 
del proyecto. 
ANTICIPOS 
Anticipos por contratos 
13.15. La Comisión vigila muy de cerca el respeto del 
límite previsto en las cláusulas generales de los contratos 
para la concesión de anticipos. No obstante, no siempre 
se aplica esta regla, sobre todo cuando se trata de 
organizar seminarios o reuniones de duración más breve, 
en cuyo caso se movilizan la mayor parte de los gastos con 
una mayor rapidez. 
La próxima entrada en vigor de las nuevas cláusulas 
generales de los contratos llevará a una armonización de 
las condiciones para la concesión de anticipos. Como ya 
se ha mencionado, cualquier excepción a las cláusulas 
generales deberá ser objeto de una aprobación de 
principio por parte de los servicios de la sede (véase punto 
13.7.). 13.16. Dentro de la ejecución financiera de los contra­
tos, la Comisión concede facilidades de tesorería a los 
adjudicatarios (personas morales o privadas), sobre todo 
en forma de anticipos, siempre que estén respaldadas por 
garantías bancarias establecidas según un modelo 
impuesto por la Comisión. 
No obstante, se conceden excepciones a este principio 
cuando los anticipos se entregan a organismos públicos u 
organizaciones no gubernamentales (ONG). 
Cuando un experto independiente deba comprometer, a 
partir de la firma de su contrato, gastos importantes, se le 
concederá un adelanto —y no un anticipo—, ya que 
corresponde a un principio de prestación del contrato del 
que debe suministrar previamente una prueba. 
Hasta ahora, la experiencia ha demostrado que la 
aplicación de estas reglas se ha llevado a cabo de manera 
saneada y sin dificultades. 
Anticipos de presupuestos 
13.17 -13.18. Las instrucciones sobre la gestión de las 
administraciones se revisarán y precisarán en la lista 
elaborada en 1987. Este tema será asimismo objeto de 
discusiones y actualizaciones en cada reunión de los 
Delegados; la última tuvo lugar a finales de abril de 1990. 
Esto significa que la Comisión es consciente de las 
dificultades que puedan surgir, sobre todo a la hora de 
ejecutar los proyectos rurales, que representan un 
volumen considerable de créditos administrados según 
este procedimiento . 
Aunque los servicios de la Comisión, y sobre todo las 
delegaciones, hacen todo lo posible para que se respete el 
marco reglamentario de gestión de las administraciones, 
las administraciones locales no siempre llevan el registro 
de las cuentas con el rigor necesario, y de ahí las 
anomalías observadas por el Tribunal. 
Por ello, la Comisión —pese a su firmeza en relación con 
el respeto de los principios— mantiene en esta materia 
una actitud basada en la realidad local y en la evolución 
de las operaciones sobre el terreno. 
En cualquier caso, si no se justifican los anticipos 
concedidos, la Comisión interviene de oficio deduciéndo­
los de pagos posteriores en favor del país beneficiario. 
Por lo que se refiere a los 4,3 millones de ecus, la Comisión 
sigue atentamente su registro y la regularización de los 
anticipos, al no haberse cerrado los compromisos. 
308 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
PRACTICAS CONTABLES 
Contabilización de los anticipos 
13.19. La mayoría de los anticipos a los que se refiere el 
Tribunal se concedieron en el marco de los contratos de 
suministro. En ese caso, estos desembolsos —efectuados 
después de que se estableciera una garantía bancaria— no 
se consideran como anticipos desde el punto de vista 
contable, ya que no dan lugar a una recuperación 
progresiva, como en el caso de un anticipo sobre los 
contratos de obras o servicios o cuando las prestaciones se 
efectúan en administración. 
El seguimiento contable de estas recuperaciones, por lo 
tanto, no se aplica a los contratos de suministros, y esa es 
la razón de que la Comisión los asimile a un desembolso 
efectivo. 
Hasta ahora, este método de gestión más flexible no ha 
fallado nunca. En caso de incumplimiento por parte del 
adjudicatario, la Comisión actúa a través de la moviliza­
ción de la garantía bancaria, a la vez que se expide un 
título de ingreso debidamente visado por el Interventor en 
contra del deudor. Este documento, remitido al contable 
para su ejecución, se registra seguidamente en la 
contabilidad del ordenador y del contable. 
La Comisión considera que este procedimiento se adapta 
mejor a la naturaleza de este tipo de operación y le da una 
seguridad total en relación con el seguimiento que se va a 
efectuar. La Comisión sólo procede a un seguimiento de 
los anticipos similar al que se da en los contratos de obras 
en el caso de suministros complejos. 
Pagos realizados sin 
compromiso previo 
13.20. Es verdad que, debido a la necesidad de actuar 
inmediatamente, se han concedido algunos pagos locales 
en casos urgentes antes de que el Interventor visara el 
compromiso secundario correspondiente. 
No obstante, la Comisión quiere recordar que —confor­
me al artículo 17 del Reglamento Financiero del Sexto FED, en el que se prevé que toda medida que pueda 
provocar un gasto con cargo al FED deberá ser objeto 
previamente de una propuesta de compromiso por parte 
del Ordenador— los pagos locales citados por el Tribunal 
se efectuaron en el marco de acciones que ya habían sido 
objeto de una decisión de la Comisión o del Ordenador 
principal en un nivel primario. Estas decisiones ya habían 
recibido el acuerdo previo del Interventor. 
La Comisión considera, por lo tanto, que se han 
respetado los artículos 18, 25 y 27 del Reglamento 
Financiero del Sexto FED. Además, de cara a una gestión 
eficaz, se recuerda regularmente a las delegaciones el 
principio de que tales gastos deberían cubrirse mediante 
un compromiso secundario. 
No obstante, el capítulo 3.3.2. de la parte III del Manual 
de Instrucciones deja claro que: 
« La ausencia de notificación del compromiso (secun­
dario) no constituye bajo ningún concepto una razón 
suficiente para suspender la confirmación del expedien­
te del pago inicial, ya que la notificación es una medida 
administrativa interna que no se le puede exigir al 
titular de un contrato o estimación. 
En consecuencia, el Delegado puede confirmar las 
órdenes de pago sin esperar a que se notifique el 
importe máximo comprometido. Es la confirmación 
por parte del Delegado de un contrato o estimación la 
que lo hace vinculante; la subsiguiente notificación no 
influye para nada en el proceso de toma de decisiones. 
Simplemente informa al Ordenador nacional del 
importe comprometido por la Comisión por encima o 
por debajo del estipulado en el contrato para poder 
cubrir los gastos resultantes de la utilización de la 
cláusula de variación de precios, del rebasamiento de 
un importe y de otros ajustes menores. 
Por lo tanto, a menos que se trate de un pago único, la 
ausencia de notificación del compromiso no constituye 
una razón para suspender la confirmación y bloquear el 
procedimiento de pago.» 
Por lo que respecta al pago de 11,5 millones de ecus 
efectuado a Senegal, se trataba de una importación de 
petróleo de desembolso rápido en favor de un país 
fuertemente endeudado. Por eso estaba previsto, respecto 
a la decisión de financiación tomada en septiembre de 
1988, depositar las divisas correspondientes al importe 
del contrato en la cuenta del tesorero general de Senegal, 
administrada por éste y la delegación, en vez de 
entregarlas al proveedor, para no perturbar los sistemas 
de pago utilizados en este sector comercial. 
La contabilización de estas operaciones, en efecto, se 
efectuó a posteriori. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 309 
En cuanto a Kenia, la diferencia entre el importe 
efectivamente entregado (1,9 Mió ECU) y el del anticipo 
previsto en la decisión de financiación de 9.8.1988 (1,6 
Mió ECU) se debe a que en el momento de la solicitación 
de fondos, es decir, en marzo de 1989 —siete meses 
después de la fecha de esta decisión—, el Gobierno 
comenzó la operación cuando ya se habían iniciado el 
80 % de las acciones sobre el terreno. Se aceptó el importe 
solicitado por el Ordenador nacional, ya que se situaba 
por debajo del 80 % del paquete del proyecto que puede 
concederse a las microrrealizaciones, conforme a las 
normas que rigen este tipo de operaciones. Bien es verdad 
que el compromiso contable, visado por el Interventor, 
no se efectuó hasta el final del ejercicio 1989. 
Las otras dos operaciones imputadas tarde a los 
proyectos no se debieron a una falta de vigilancia de los 
servicios centrales de la Comisión, sino precisamente a 
que éstos quisieron que dichas operaciones, iniciadas por 
las delegaciones, se imputaran respetando las reglas de la 
ortodoxia financiera. 
No obstante, si tenemos en cuenta las observaciones 
formuladas por los organismos de intervención, la 
Comisión está dispuesta a iniciar una reflexión, de 
manera que se puedan conciliar los principios de 
descentralización que figuran en los Convenios de Lomé y 
en los reglamentos financieros, así como los derechos de 
los contratantes y la seguridad de la gestión financiera. 
Nuevo procedimiento para los pagos 
semidirectos 
13.21. Uno de los principios básicos que rigen la 
ejecución de los FED es el de la descentralización. Este 
principio no sólo responde a un imperativo de flexibilidad 
y de celeridad, sino del tipo de gestión («partnership») 
entre la Comunidad Europea y los Estados ACP. 
Desde hace muchos años, se ha aplicado la descentraliza­
ción a los pagos en monedas nacionales de Estados ACP, 
a través del sistema de los pagadores-delegados. 
La experiencia piloto que se está llevando a cabo en 
cuatro países extiende esta descentralización a los pagos 
en divisas europeas o en ecus ordenados por los 
Ordenadores nacionales en estos países. Responde a una 
doble preocupación: 
— ganar tiempo, para lo cual la etapa que transcurre en 
la sede de Bruselas tendrá lugar en lo sucesivo después 
del pago, y no antes; de ahí una aceleración de los 
pagos que puede estimarse en una veintena de días, 
todo incluido; 
— ayudar a los servicios de la sede central, que deben 
enfrentarse a una creciente carga de trabajo, sin un 
aumento correspondiente de los efectivos. La aplicación de este procedimiento ha sido objeto de una 
nota de instrucciones detalladas a las delegaciones 
afectadas. Hasta ahora, los servicios interesados ya han 
realizado dos evaluaciones de este nuevo procedimiento. 
Si bien parece que este sistema cumple con su principal 
objetivo, que consiste en reducir los plazos de ejecución de 
los pagos en divisas ordenados in situ, los resultados del 
análisis ponen de relieve la necesidad previa de mejorar la 
calidad del trabajo realizado por el personal encargado de 
estas operaciones, antes de generalizar el procedimiento. 
Por ello, y para alcanzar estos objetivos, se ha acordado 
con los Interventores: 
— dar unas instrucciones claras y exhaustivas al 
personal de las delegaciones (y de las administracio­
nes ACP); 
— revisar el sistema de gestión de la tesorería, a fin de 
que se den todas las garantías para controlar las 
cantidades disponibles en las cuentas bancarias 
principales del FED. 
En consecuencia, se está revisando el expediente y se 
difundirán y remitirán al Tribunal las instrucciones 
apropiadas en cuanto sea posible. 
13.22. Durante la primera experiencia piloto, los 
servicios de la Comisión ya habían observado estas 
anomalías. Estas se debían esencialmente a errores en la 
puesta en marcha de la operación que se corrigieron y 
enmendaron para evitar su repetición. 
Disponibilidad de los justificantes 
13.23. La Comisión confirma las respuestas formuladas 
durante anteriores ejercicios, a saber, que trata de 
satisfacer las exigencias del Tribunal teniendo en cuenta 
los imperativos propios a la gestión de los FED, basada 
en la descentralización. Por ello, algunos documentos 
justificativos se conservan en los archivos de las 
delegaciones, de cara a las necesidades de su gestión, y 
deben controlarse in situ, y no en la sede de la Comisión. 
Estos documentos están naturalmente a disposición de 
los organismos de control. 
310 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Correcciones contables 
13.24 -13.25. La mayoría de los asientos de corrección 
se deben a errores materiales de codificación que surgen al 
efectuarse el control interno de la comparación entre la 
contabilidad del ordenador y la del contable. 
Estas rectificaciones puramente materiales no exigen el 
visado del Interventor. En cambio, las correcciones 
resultantes, por ejemplo, de un cambio de imputación, de 
compromiso o de proyecto deben someterse sistemática­
mente al visado del Interventor cuando los anteriores 
presenten un error. 
CLÁUSULAS DE LOS CONTRATOS 
Y BUENA GESTIÓN FINANCIERA 
Monedas de los contratos y de los pagos 
13.26 -13.27. La correcta aplicación de las disposicio­
nes del artículo 48 del Reglamento Financiero del Sexto 
FED ha sido objeto de una circular del Ordenador 
principal, con fecha de 5 de febrero de 1990, en la que se 
recuerda a las delegaciones y a los servicios de la sede la 
necesidad de respetar las reglas fundamentales que rigen 
los contratos de servicios, incluidas las revisiones de 
precios. 
Por analogía, estas instrucciones son asimismo válidas 
para los contratos de obras. Las observaciones efectuadas 
por el Tribunal no son distintas de las que ya había 
formulado la Comisión, y que le han llevado a recordar 
instrucciones cuyos resultados están siendo positivos. 
El Ordenador nacional, en estrecha colaboración con el 
Delegado, calcula la fracción de los contratos pagadera 
en moneda local, conforme al artículo 227.2 del Convenio 
de Lomé. 
La fracción que se puede pagar en divisas se determina 
por lo tanto en esta fase de la negociación, teniendo en 
cuenta las circunstancias específicas del país o del 
contrato. 
En la práctica, el Ordenador nacional signatario del 
contrato calcula esta fracción bajo el control del Delegado que contribuye al visarlo a que se aplique 
correctamente esta regla. 
Revisiones de precios 
13.28 - 13.30. La Comisión comparte ampliamente las 
preocupaciones del Tribunal en materia de tratamiento 
de las revisiones de precios. Se han recordado en varias 
ocasiones las instrucciones precisas dadas en la lista, que 
son objeto —dado el caso— de observaciones puntuales. 
Prevén, en particular, que los anticipos concedidos se 
deducirán antes de aplicar la fórmula de revisión de los 
precios, en aplicación del artículo 71 del pliego general de 
condiciones. 
Asimismo, los contratos de servicios no pueden revisarse 
durante el primer año de su ejecución. 
13.31. Por lo que respecta al control de la aplicación de 
las fórmulas de revisión de los precios, la Comisión 
considera que debe efectuarse ante todo en las delegacio­
nes —que disponen de todos los elementos necesarios: 
listas de precios, control del detalle de las cuentas, 
recuperación de los anticipos, etc.—, en colaboración con 
el director de las obras. 
En ese aspecto, la Comisión debe basarse asimismo en la 
vigilancia de sus consejeros encargados de los proyectos, 
ya que le es materialmente imposible exigir que cada 
cuenta se acompañe de todos los justificantes que hayan 
servido para su establecimiento. Evidentemente, los 
servicios de la sede comprueban que la aplicación de las 
fórmulas se ajuste a las cláusulas del contrato y respete las 
reglas fundamentales en esta materia. Además, reclaman 
siempre que sea necesario los documentos imprescindi­
bles para llevar a cabo un control en profundidad del 
expediente elegido por sondeo. 
Es verdad que en el caso del puerto de Beira, en 
Mozambique, se compensó al contratista por el incremen­
to en los costes locales de personal. En principio, la 
compensación se pagó de acuerdo con la diferencia entre 
moneda local y divisas recogida en el contrato, es decir, 
5 %-95 %. No obstante, esto se debió a una mala 
interpretación del supervisor. 
Tras consultar a la Comisión, el contratista recibe 
actualmente los pagos para la revisión de los precios en la 
moneda en la que se ha producido el aumento real. Al no 
estar de acuerdo con la Comisión, podrá recurrir al 
arbitraje. No obstante, se está siguiendo el principio 
establecido en el Informe del Tribunal de Cuentas: las 
sumas debidas en concepto de revisión de precios 
relacionada con los costes locales se pagan exclusivamen­
te en moneda local. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 311 
Improcedencia de la cláusula referente 
al anticipo de un 60 % en ciertos 
contratos de suministros 
13.32 - 13.35. Hasta ahora, la experiencia de la Comi­
sión con respecto a estos contratos demuestra que el 
hecho de que el adjudicatario disponga del 60 % del 
importe del contrato desde el principio tiene su razón de 
ser y reduce los precios globales. 
No obstante, teniendo en cuenta la importancia de los 
contratos y de determinadas dificultades ya observadas 
por la Comisión, ésta estudia alternativas a las condicio­
nes de pago actuales a fin de evaluar sus ventajas e 
inconvenientes respectivos; mantendrá informado al 
Tribunal acerca de los resultados de este examen. 
Fianzas de cumplimiento 
13.36 -13.37. La Comisión ya aplica las recomendacio­
nes del Tribunal y actúa en este aspecto con la atención 
necesaria. Desde hace cierto tiempo, y teniendo en cuenta 
las dificultades de movilización con las que se ha 
encontrado, ha elaborado un modelo tipo de garantía 
bancaria válido para los contratos de obras, suministros y 
servicios. 
Asimismo, para evitar la pérdida de los originales de las 
garantías bancarias y, al mismo tiempo, para asegurar su 
validez, la Comisión ha ordenado a sus delegados que 
mantengan un registro para permitirle adoptar las 
medidas necesarias para que la autoridad pertinente 
pueda pedir a su debido tiempo la prolongación de su 
validez. 
13.38. La Comisión puede exigir fianzas de cumpli­
miento en los contratos de suministros, si lo considera 
necesario. En el caso de Malí, fue un error no hacerlo. 
Entretanto, se exige una fianza de cumplimiento para 
todos los contratos de este tipo. 
EL STABEX EN BENIN 
13.39. El desvío de las transferencias 1986-1987 (7 Mió 
ECU) constituye un fracaso en la gestión de las 
transferencias Stabex de Lomé III. No obstante, hay que 
señalar que es el único caso de desvío que se ha dado en las 
transferencias depositadas en una cuenta que debía 
presentar garantías de transparencia y posibilidades 
totales de ser controlada por la Comisión. 13.40 - 13.41. La Comisión ha aceptado, efectivamen­
te, que el equivalente de los importes desembolsados sirva 
para liquidar los saldos deudores de las sociedades 
públicas que intervengan en el sector del algodón 
(Sonapra) y de las oleaginosas (Sonicog). 
Evidentemente, esta operación no satisface a la Comi­
sión, pero constituye un mal menor y la única solución 
realista que se ha visto obligada a aceptar. 
ESTADOS FINANCIEROS 
Presentación de los estados 
financieros del ordenador de pagos 
13.42. a) y b) Las asignaciones iniciales y las sucesivas 
modificaciones introducidas pueden obtenerse a partir de 
los cuadros de ingresos para cada FED en las cuentas a 
31 de diciembre de 1989, junto con las notas a pie de 
página de estos cuadros. No obstante, para las cuentas a 
31 de diciembre de 1990, se adjuntará un cuadro separado 
con una información más accesible. 
c) Las informaciones relativas al origen de los ingresos 
figuran en el documento que recoge los estados financie­
ros presentados por el contable, así como en la cuenta de 
la gestión. La asignación de los ingresos se indica, dentro 
de la citada cuenta, en el cuadro de reparto de los créditos. 
d) Las cuentas a 31 de diciembre de 1989 incluían 
nuevas páginas que resumían claramente el total de 
asignaciones, compromisos primarios, secundarios y 
pagos para cada FED y para cada uno de los instrumen­
tos, por separado, en cada uno de los Estados ACP y de 
los países y territorios de ultramar (PTU). 
Esto mejorará en las cuentas a 31 de diciembre de 1990, al 
establecerse una clara división entre ayuda programable y 
no programable, destacando instrumentos menores como 
la ayuda de emergencia y la ayuda a los refugiados. 
13.43. Las cuentas del Sexto FED distinguen claramen­
te el programa especial sobre la deuda, de 307 millones de 
ecus, ejecutado a través de programas generales y 
sectoriales de importación. 
312 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
Evidentemente, esto no impide que cualquier Estado 
ACP pueda solicitar que se financien otros programas de 
importación que no estén directamente vinculados al 
programa especial sobre la deuda dentro de su programa 
indicativo correspondiente. 
Puesto que no existe un límite o asignación fijos en el 
Tercer Convenio de Lomé para este tipo de programa, la 
Comisión considera que no es necesario establecer una 
línea contable separada para estos programas de 
importación. 
No obstante, un servicio específico dentro de la DG VIII 
se encarga de la coordinación global y el control de la 
evolución general de los programas de importación. 
Además, en la introducción del nuevo sistema contable 
informatizado, en 1991, podrán elaborarse estadísticas 
apropiadas. 
La situación será similar en el Séptimo FED, en el que se 
destinará un importe específico de 1 150 Mió ECU al 
ajuste estructural, lo cual requerirá una línea contable 
separada; en cambio, los programas indicativos para 
cada Estado ACP pueden incluir asimismo unos importes 
limitados para apoyar el ajuste estructural [letra e) del 
artículo 281 del Cuarto Convenio de Lomé], que por 
razones de contabilidad no pueden tratarse al margen de 
los programas indicativos. 
Balance a 31 de diciembre de 1989 
13.44. A fin de poder recoger en las cuentas financieras 
todas las operaciones efectuadas hasta el 31 de diciembre 
de 1989, se ha pedido a los pagadores delegados y a las 
delegaciones que suministren todas las informaciones 
antes de que se cierren los libros, el 19 de enero de 1990. 
Pese a los esfuerzos realizados, subsistían algunas lagunas 
en las informaciones recibidas en la fecha de cierre. De ahí 
que algunas operaciones relativas al ejercicio 1989 no 
hayan podido contabilizarse hasta el ejercicio 1990. 
Fondos de contrapartida 
13.45. En primer lugar, conviene precisar que los 
fondos de contrapartida no pertenecen a la Comisión de 
la misma manera que los créditos dispensados por ésta en 
concepto de ayuda al desarrollo. 
En particular, los Estados beneficiarios de estos fondos 
han tendido, desde el principio, a considerar que les 
pertenecían definitivamente y que no tenían por qué 
justificar su utilización. En vista del aumento de estos fondos y de las dificultades 
para controlar su utilización, la Comisión ha tratado de 
imponer progresivamente reglas más estrictas (gestión 
paritaria) en lo que se refiere a la constitución y 
utilización de dichos fondos. 
La aplicación de estas nuevas condiciones se encontró con 
cierta resistencia por parte de los países beneficiarios. 
Estas reticencias se plasmaron, por lo que respecta a la 
información, en datos nacionales fragmentarios o 
incompletos. Por ello, la Comisión no ha podido elaborar 
hasta ahora un balance completo de los fondos de 
contrapartida e incorporarlo a los balances anuales. No 
obstante, este problema está siendo analizado actualmen­
te en profundidad por los servicios de la Comisión, que 
mantendrán informada a la autoridad presupuestaria y al 
Tribunal de Cuentas. 
13.51. Desde hace algún tiempo, se han realizado 
progresos sustanciales en numerosos países. Además, 
desde la ejecución de los programas de importación, la 
Comisión ha llevado a cabo una profunda reflexión sobre 
la política en materia de fondos de contrapartida, 
basándose en la experiencia adquirida. 
Esta reflexión ha traído consigo, en especial, la elabora­
ción de un documento que se discutirá en breve a escala 
comunitaria y que dará lugar después a instrucciones 
concretas sobre la constitución, utilización, gestión y 
control de los fondos de contrapartida. 
OBSERVACIÓN FINAL 
13.52. a) La Comisión considera que las medidas 
emprendidas por iniciativa propia y explicadas en las 
respuestas a los puntos 13.6., 13.7. y 13.24- 13.25 del 
presente informe contribuirán a resolver las preocupacio­
nes del Tribunal. 
b) Tal como se indica en el punto 13.11., la Comisión 
está elaborando el manual de procedimientos teniendo en 
cuenta las características especiales de este trabajo y los 
cambios que se van a producir próximamente en el nuevo 
Convenio de Lomé y en los textos reglamentarios. 
c) Las nuevas condiciones generales que van a aplicarse 
próximamente en materia de contratos de obras, 
suministros y servicios deberían normalizar y tipificar las 
normas que determinan la concesión de los anticipos. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 313 
d) El tema de los fondos de contrapartida está siendo 
objeto actualmente de una reflexión en profundidad 
dentro de los servicios de la Comisión. Se remitirán 
próximamente a las delegaciones instrucciones detalladas 
para la gestión de estos fondos (véase punto 13.51.). 
e) La Comisión ya trató el problema de la separación 
efectiva de funciones del Ordenador de pagos y del 
contable en el punto 40 de sus respuestas al Informe del 
Tribunal para 1988 (DO de 12.12.89, p. 339). No obstante, la Comisión está dispuesta a examinar más de 
cerca este problema. 
En la fase actual, la función de control de la gestión 
interna dentro de la dirección de finanzas de la DG VIII 
podría mejorarse mediante un refuerzo de los medios, en 
lugar de crearse una nueva unidad. La Comisión se 
esfuerza en remediar esta situación en la medida de lo 
posible. 
314 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
CAPÍTULO 14 
Análisis de los proyectos en África Ecuatorial Occidental 
Observación general 
La Comisión comparte enteramente la observación del 
Tribunal, según la cual los proyectos de obras públicas se 
realizan en general de manera satisfactoria, mientras que 
los proyectos de desarrollo rural y agrario se encuentran 
más a menudo con problemas. La experiencia de todas las 
organizaciones de ayuda al desarrollo confirma, en 
efecto, que las acciones en el ámbito rural son, de lejos, las 
más complejas y difíciles de llevar a cabo. 
Esto explica por sí mismo muchos de los problemas 
señalados por el Tribunal. 
El período analizado ha estado marcado en la mayoría de 
los Estados ACP por profundas reformas (ajuste 
estructural). Al ir estas reformas en la buena dirección, las 
modificaciones que han traído consigo en algunas 
acciones parecen lógicas e incluso deseables. 
INTRODUCCIÓN 
14.2. Véanse comentarios sobre la falta de manteni­
miento de las carreteras en los puntos 14.16.—14.17. 
14.3. Los proyectos de plantación de palma de aceite en 
Twifo y de plantación de palma de aceite para pequeños 
propietarios en Twifo se han subvencionado desde 1977 
con fondos procedentes del Cuarto, Quinto y Sexto FED 
y han demostrado tener éxito, doblando su producción 
durante este período (11 000 toneladas en 1989). Se espera 
que ambos proyectos alcancen la autosuficiencia y 
funcionen desde un punto de vista comercial. 
Los comentarios del Tribunal sobre la competencia de 
países del Extremo Oriente se refiere probablemente a la 
saturación actual del mercado de aceite de palma en 
África Occidental debido a la importación de aceites baratos del Sudeste asiático. Este asunto escapa al control 
de la dirección del proyecto. 
14.4. La Comisión es consciente de estos problemas e 
intenta limitar los fondos utilizados a los gastos de 
funcionamiento. Véanse puntos 14.22.—14.23. 
14.5. El programa Pamscad, ejecutado bajo la supervi­
sión del Banco Mundial, sufrió retrasos debidos a 
dificultades internas de la administración ghanesa. 
Actualmente está recuperando su ritmo, con la llegada de 
productos farmacéuticos, maquinaria agrícola y vehícu­
los. 
14.7. i) la utilización de los créditos del Sexto FED en 
Benin, a 30 de abril de 1990, muestra un porcentaje de 
compromiso del programa indicativo (incluido el progra­
ma especial sobre la deuda) del 99 % y una tasa de 
desembolso del 31 %, lo cual es superior al porcentaje 
medio de compromiso y de desembolso de los demás 
países ACP, pese a los efectos negativos de la situación 
sociopolítica en este país. 
ii) En cuanto a la lentitud en los compromisos y pagos 
secundarios destinados al Congo, el programa indicativo 
nacional supone una ruptura total con actividades 
comunitarias anteriores en este país. Un año después, los 
compromisos secundarios fueron el 31,8 %, y se espera 
que los pagos sigan una curva ascendente similar. 
iii) La revisión del programa indicativo de Ghana 
todavía está bloqueada y pendiente de la solución de una 
larga disputa entre las autoridades ghanesas y una 
compañía europea que construyó una carretera en Ghana 
con cargo a los fondos del FED. Se están llevando a cabo 
negociaciones entre las partes afectadas. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 315 
PREPARACIÓN DE LAS MEDIDAS entonces asignar parte de estos fondos a la 
rehabilitación de molinos de aceite de palma, 
reintegrándose el resto al programa indicativo 
nacional. 
Satisfacción de las necesidades 
de los beneficiarios 
14.9 -14.10. La Comisión es plenamente consciente de 
la importancia de asegurar que se satisfagan las 
necesidades de los beneficiarios, y se preocupa de 
examinar este aspecto durante la fase preliminar de cada 
proyecto subvencionado. No obstante, reconoce que se 
producen retrasos o cambios de dirección en los 
proyectos, aunque éstos sean normalmente resultado de 
la capacidad ejecutiva de la administración local. ii) El proyecto piloto de irrigación de Weija ha 
tenido, de hecho, unos resultados decepcionan­
tes, y no se han podido acondicionar las tierras 
irrigadas que debían suministrar hortalizas al 
área metropolitana de Accra. La causa principal 
de este fracaso estriba en que las previsiones 
iniciales sobre producción y comercialización de 
hortalizas demostraron ser erróneas; entre otras 
causas están los elevados costes del agua y del 
mantenimiento, así como las dificultades en la 
gestión del proyecto, debido a que el Gobierno 
contrató a un personal excesivo para trabajar en 
el sistema. 
Por lo que respecta a los proyectos específicos recogidos 
en el punto 14.9 y comentados en el 14.10.: 
a) Benin 
No se hizo suficiente hincapié en el aspecto de la 
divulgación, aunque éste no ha sido el único 
factor que explica el abandono de ciertas bombas 
de agua. Otros factores, como la concepción de la 
bomba, la disponibilidad de piezas de recambio y 
la crisis económica, que ha reducido los medios 
monetarios de las poblaciones afectadas, han 
tenido asimismo un efecto negativo sobre la 
viabilidad del proyecto. iii) En el caso de este proyecto, que implicaba la 
apertura de una línea de crédito para el Banco de 
Desarrollo Agrario, las necesidades de los 
beneficiarios se evaluaron en distintas ocasiones 
antes de iniciarse el proyecto. Se actuó de esta 
forma debido a que las condiciones económicas 
en Ghana bajo el PRE (Programa de Reactiva­
ción Económica) cambiaban rápidamente. Una 
vez aprobado el proyecto, siguieron producién­
dose cambios, y las necesidades de los beneficia­
rios evolucionaron en consonancia con éstos. 
Como consecuencia, el proyecto experimentó 
retrasos en su ejecución, aunque se llevó a cabo 
finalmente de manera satisfactoria: todos los 
créditos disponibles se asignaron a pequeñas 
empresas, y los pagos se están recaudando en 
estos momentos; el proyecto está en vías de 
cerrarse con resultados positivos. 
ii) Se suspendió el proyecto y se propuso una nueva 
orientación para 1987-1988, a fin de vencer las 
dificultades mencionadas. 
iii) Se produjeron retrasos, pero éstos no se debieron 
a una falta de consulta por parte de la Comisión. 
Véase punto 14.19. b) i). 
b) Ghana: 
El sistema de crédito rural se concibió basándose 
en la primera línea de crédito que tuvo éxito bajo 
Lomé I, así como en la situación de Ghana 
anterior al programa de reactivación económica. 
El cambio radical en las condiciones económicas 
que trajo consigo este programa redujo la 
necesidad de créditos especiales para insumos de 
los pequeños propietarios, ya que se pudo 
disponer rápidamente de divisas. Se decidió 14.11. Véanse puntos 14.16. y 14.17. 
Rentabilidad de los proyectos agroindustriales 
14.12-14.13. La Comisión está de acuerdo en que la 
independencia económica es un importante objetivo que 
debe cumplirse al final de los proyectos agroindustriales, 
pero no piensa que sus propuestas de financiación sean 
demasiado optimistas, ya que la tasa de beneficios 
económicos se calcula para todos los proyectos basándo­
se en las previsiones menos favorables de que se dispone. 
Por supuesto, incluso esas cifras pueden invalidarse por 
culpa de retrasos excepcionalmente largos u otros 
factores económicos imprevistos que escapen al control 
del proyecto. 
Aunque la Comisión está de acuerdo, en principio, en que 
la viabilidad de los proyectos se ve reforzada cuando son 
cofinanciados con auténticos empresarios, éstos no 
siempre son fáciles de encontrar. 
316 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
La Comisión ya mantiene estrechas relaciones con el 
Centro para el Desarrollo de la Industria, y es muy 
consciente de sus posibilidades. 
Por lo que respecta a los proyectos específicos menciona­
dos en el punto 14.12.: 
a) Benin: 
Véanse comentarios en los puntos 14.9-14.10. a) ii) 
b) Congo: 
El BEI realizó la evaluación económica del proyecto y 
llegó a la conclusión de que, teniendo en cuenta todos 
los elementos, resultaba viable financiarlo con capital 
de riesgo. 
c) Gabón : 
i)-ii) La Comisión participaba mínimamente en el 
proyecto industrial del caucho cofinanciado 
(7 %). Una vez iniciado el proyecto, el cultivo 
del caucho a escala rural será sin duda rentable, 
con lo cual se incrementará el rendimiento de la 
planta industrial y las rentas de los trabajado­
res, que se encargan asimismo con sus familias 
del cultivo rural. 
iii) El proyecto de repoblación forestal se aprobó 
como un experimento en un país con unos costes 
por unidad extremadamente altos, pero con una 
gran necesidad de conservación del medio 
ambiente. Se están dando una serie de pasos 
para asegurar que este proyecto, y la experiencia 
adquirida a través de él, se integra dentro de un 
plan general de repoblación elaborado por el 
BIRD. 
d) Ghana: 
La Comisión ha procurado, siempre que le ha sido 
posible, fomentar la conversión de algunas empresas 
estatales de Ghana en compañías comerciales. Este ha 
sido el caso del proyecto de cría de ganado en 
Aveyime y de la producción de aceite de palma en 
Twifo. No obstante, sigue habiendo una considerable 
resistencia frente a la introducción de la economía de 
mercado, y esto debe tenerse en cuenta. 
En cuanto a los déficit operativos cubiertos mediante 
fondos de contrapartida, véanse los puntos 14.22. y 14.23. 
d). Importancia de los proyectos 
para los países beneficiarios 
14.14. La Comisión quiere hacer los siguientes comen­
tarios en relación con los ejemplos escogidos por el 
Tribunal: 
a) Congo y Gabón 
i) La investigación minera se financió bajo el 
Segundo Convenio de Lomé y parece que está 
plenamente de acuerdo con la letra c) del 
apartado 1 del artículo 133 y con la letra c) del 
apartado 1 del artículo 135 sobre cooperación 
regional, es decir, con la investigación de las 
posibilidades económicas y los recursos naturales 
de los Estados ACP interesados. 
ii) El estudio de la viabilidad de una autopista en 
Gabón durante el Primer Convenio de Lomé 
estaba destinado a juzgar la viabilidad económica 
de un enlace por vía terrestre entre la capital 
económica (Port Gentil) y el resto del país. Este 
proyecto demostró no ser viable, aunque la 
investigación resultaba necesaria. 
b) Ghana 
No está justificado considerar que el resultado de la 
financiación de estas dos acciones parecía incierto en 
principio. En el caso de los préstamos rurales, en 
particular, la causa principal del fracaso de este 
proyecto son los cambios producidos en la economía 
de Ghana. 
14.15. En el momento de instruirse el proyecto, y 
cuando los servicios del Banco lo presentaron a sus 
autoridades decisorias, estaba previsto que la presenta­
ción a la Comisión se realizaría casi al mismo tiempo; la 
diferencia prevista (unos tres meses) se justificaba porque 
el Banco puede presentar proyectos antes de que se 
efectúen las licitaciones, mientras que la Comisión sólo 
quiere presentarlos una vez recibidos y abiertos los 
sobres. De hecho, en vista de la gran diferencia entre los 
resultados de estas licitaciones y las estimaciones 
financieras (al afectar el aumento casi únicamente a las 
obras financiadas por la Comisión), han sido necesarios 
unos plazos mucho más amplios para definir las obras 
que van a realizarse por parte del Congo, lo cual ha 
llevado a una diferencia en la firma de contratos del orden 
de dos años. 
No obstante, el Banco no permitió que su contrato 
entrara en vigor hasta que la Comisión aprobó el 
proyecto y firmó los contratos y convenios de financia­
ción; el primer desembolso se efectuó el 14 de mayo de 
1985. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 317 
Es verdad que las conclusiones del estudio no fueron 
positivas, ya que no se hallaron los recursos de bajo 
contenido en fósforo previstos. No obstante, dadas las 
circunstancias de la época, su justificación fue aceptada 
por todos los organismos decisorios afectados, y se pudo 
convencer a Gabón gracias a este estudio de que ya no era 
necesario esperar la explotación de un yacimiento que 
desde hace 20 años se consideraba prioritaria. iii) Tal como se ha señalado en el punto 14.12. c), la 
Comisión participaba mínimamente en este 
proyecto. Por lo que respecta a su contribución, 
los compromisos del Gobierno se respetaron 
plenamente. 
Compromiso por parte de los países ACP 
beneficiarios EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS 
14.16 - 14.17. La Comisión es consciente de las dificul­
tades que experimentan muchos Gobiernos receptores a 
la hora de respetar sus compromisos, y adopta en 
consecuencia una actitud realista frente a ellos; de hecho, 
este factor se tuvo en cuenta en la negociación del Tercer y 
del Cuarto Convenio de Lomé. Se comprende la 
recomendación del Tribunal según la cual deben procurar 
tomarse medidas reglamentarias y administrativas ade­
cuadas, aunque la existencia de reglamentos influye muy 
poco o nada en la capacidad del Gobierno a la hora de, 
por ejemplo, pagar el mantenimiento de una carretera. 
Por lo que respecta a los ejemplos dados: Función y coste de la asistencia técnica 
a) i) Benin 
En este caso, el Gobierno comparte el punto de 
vista del Tribunal según el cual el Gobierno no 
respetó sus compromisos. 
ii) Congo y Gabón 
No se ha podido adoptar ninguna medida 
concreta de cara al desarrollo de las pesquerías en 
el Golfo de Guinea ya que, tal como señalaba el 
Tribunal en el punto 14.27. d), no se habían 
completado los procesos de ratificación requeri­
dos por el acuerdo de financiación. 14.19. 
a) i) 
ii)-iii) En el caso de las líneas de crédito para el BDA 
(créditos pesqueros), el proyecto inicial tuvo que 
modificarse sustancialmente, y esto sólo se pudo 
hacer con una mayor asistencia técnica. 
Lo mismo ocurre con el rancho de ganado de 
Aveyime y con el proyecto de irrigación de Weija. 
b) i) En Benin: 
En realidad, las oficinas de estudios establecidas 
tenían como misión asegurar la gestión técnica de 
los proyectos, mientras que la gestión financiera 
era competencia de la administración responsable 
del proyecto, al no desempeñar la oficina de 
estudios más que un papel de apoyo. Los 
frecuentes cambios del personal local son la causa 
de los desórdenes observados. Por ello, el 
ordenador nacional ha solicitado ulteriormente la 
financiación de una asistencia técnica bajo su 
responsabilidad para corregir esta situación que, 
entretanto, se ha saneado. 
ii) en Ghana: 
iii) Ghana: véanse puntos 14.9—14.10. b) i). 
b) i) Se están modificando los precios de entrada a los 
parques nacionales. La apertura parcial de cotos 
de caza está siendo discutida actualmente por el 
Gobierno y distintos agentes económicos intere­
sados. 
ii) La Comisión es consciente de que no se respetan 
las obligaciones relativas al mantenimiento del 
sistema de drenaje y ha estado siguiendo este 
asunto. — los largos retrasos en los procedimientos de 
licitación no sólo se debieron al consultor, sino 
también al importante reajuste económico en 
Ghana. Véanse puntos 14.9—14.10. b) i). Cuando 
se propusieron por primera vez los créditos 
rurales, era imposible obtener divisas en Gha­
na; la subsiguiente disponibilidad de divisas 
influyó directamente en los requisitos del proyec­
to y retrasó la licitación. 
— aunque es verdad que tuvo que cambiarse el 
consultor, fueron los requisitos de cambio 
postulados por el Gobierno para este proyecto los 
318 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
que llevaron a abandonar casi la mitad de la 
superficie prevista, más que cualquier acción 
emprendida por el consultor. 
c) desgraciadamente, el traslado de personal de unos 
departamentos gubernamentales a otros es un hecho 
común; no obstante, la Comisión procura convencer 
a los organismos y gobiernos receptores de que 
limiten las transferencias de personal en la medida de 
lo posible. 
14.20. La Comisión es consciente de los problemas 
planteados por la asistencia técnica exterior y ha 
fomentado sistemáticamente la participación de expertos 
locales siempre que ha sido posible, conforme a la política 
gubernamental. 
Sin embargo, el propio Gobierno solicita en muchos casos 
la presencia de expatriados. 
Pago de gastos de funcionamiento 
14.22 -14.23. La tendencia a financiar determinados 
gastos de funcionamiento es una consecuencia directa de 
las situaciones de crisis presupuestaria y de tesorería por 
las que pasan estos Estados. 
Por otra parte, estas situaciones han traído consigo una 
adaptación del nuevo Convenio de Lomé, introduciendo 
sobre todo la posibilidad de financiar la asunción de 
determinados componentes presupuestarios con el fin de 
enderezar la situación financiera de estos países. 
En consecuencia, la Comisión no está de acuerdo en que 
la utilización de los fondos del FED entre en contradic­
ción con el Convenio de Lomé. 
Puesto que ciertos Estados ACP son cada vez menos 
capaces de cubrir sus propios gastos corrientes, los 
donantes han incrementado, en general, su contribución. 
Al mismo tiempo, se han introducido una serie de 
obstáculos para reducir la necesidad de intervención: un 
control presupuestario más estricto, un freno a la 
contratación de nuevos funcionarios, etc.. 
a) Por esta razón, la división de ganadería del Carder en 
la provincia del Borgou se benefició de un apoyo 
logístico y de funcionamiento (a excepción de los 
salarios de personal) para permitirle llevar a cabo las 
tareas que le incumbían dentro del proyecto « ganade­
ría en Borgou», financiado por el FED. b) Basándose en el coste del proyecto y en el plan de 
financiación del proyecto de Sanghapalm, el Tribunal 
ha llegado a la conclusión de que la Comunidad ha 
financiado gastos «por cuenta del Estado» y «otros 
gastos generales». En realidad, la contribución del 
Banco se está utilizando para cofinanciar asistencia 
técnica, plantaciones, molinos de aceite y refinerías, 
tal como estaba previsto en el informe del Banco 
(propuesta de financiación) de septiembre de 1988 al 
comité del artículo 22. Además, debe señalarse que el 
apartado de gastos « por cuenta del Estado » se refiere 
a los gastos de inversión y no a los gastos generales o 
corrientes. Se suministrarán detalles al Tribunal a su 
debido tiempo. 
c) Los pagos a Hevegab, en Gabón, tanto en el 
programa industrial como en el de cultivo rural, se 
basan únicamente en los servicios suministrados. 
d) En Ghana, donde es normal utilizar los fondos de 
contrapartida para pagar la contribución local del 
Gobierno a los proyectos del FED, muchos gastos de 
funcionamiento se cubrieron con este método. En 
principio, la Comisión no se opone a ello. 
Por lo que respecta al seguimiento apropiado de las 
regularizaciones de anticipos en las administraciones, 
véanse puntos 13.17—13.18. 
Inspección de la utilización de los fondos 
14.25 
a) La propuesta de financiación se vio modificada 
posteriormente por el acuerdo de financiación, en el 
que se destinaba un máximo de 1 190 000 ecus para 
todas las obras y 835 000 ecus para material. Se 
respetaron estos límites. 
b) Los problemas de concepción del matadero de 
Parakou son reales, pero los ajustes necesarios para 
hacerlo operativo son objeto de estudios que deberían 
traer consigo en breve propuestas concretas. 
c) La Comisión ha estado siguiendo este asunto con el 
consultor correspondiente. 
d) El documental se realizó a partir de un contrato 
firmado por el ordenador nacional de pagos, aunque 
fue confiscado por los servicios ghaneses de seguridad 
por razones que se niegan a divulgar; esto no podía 
preverse cuando se firmó el contrato. 
12. 12. 90 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 319 
La delegación de Ghana está siguiendo activamente 
la cuestión del material de pesca. La compañía local 
sigue fabricando redes con el hilo de nylon bruto 
suministrado, aunque lentamente; se han iniciado 
asmismo negociaciones con empresas de países ACP 
vecinos, con vistas a acabar antes el trabajo. 
e) Esta transferencia tenía que ver con la ayuda de 
emergencia a las víctimas de la sequía y posibilitó la 
distribución de aproximadamente 10 700 toneladas 
de arroz y 11 850 toneladas de otros productos 
alimenticios. 
La estimación original de costes para este proyecto 
era de 2 Mió ECU, aunque se completó finalmente 
tras haber gastado sólo 1,4 Mió ECU. Puesto que las 
divisas entregadas por el FED se transformaron en un 
fondo local de contrapartida para incrementar el 
efecto de la ayuda, las sobrantes tuvieron que 
reintegrarse a Europa, lo cual originó una pérdida en 
el tipo de cambio debido a la devaluación local. No 
obstante, el hecho es que: de intervención. En consecuencia, ha dictado instruccio­
nes para que se conserve sistemáticamente en el expedien­
te del ordenador una copia de cada observación. 
Estas instrucciones se aplican asimismo a las observacio­
nes que hayan sido objeto de una correspondencia en un 
plazo jerárquico más elevado y que no se hayan anotado 
en formularios estándar. 
Por último, la Comisión quiere resaltar el hecho de que el 
Interventor ha permitido al Tribunal examinar sus 
expedientes relativos a proyectos que éste debe controlar 
in situ; estos expedientes recogen todas las observaciones 
formuladas por el Interventor en relación con el proyecto 
correspondiente. 
a) y b) Estos puntos se han tratado de manera general 
en la respuesta de la Comisión al apartado 13.20. 
el coste global del proyecto era considerablemen­
te menor que la estimación original, 
dada la situación de emergencia, no pudo 
estimarse el coste total de manera más acertada. 
Supervisión de la gestión financiera 
por el Interventor c) En el acuerdo de financiación se estipula que no 
se iniciará ninguna acción concreta en un país 
que no haya ratificado el Convenio. En ese caso, 
los contratos sólo se firmarán en países que lo 
hayan ratificado en debida forma. Para adelan­
tar la preparación del proyecto todo lo posible, 
una vez avanzados los procesos de ratificación, 
la Comisión adjudicó un contrato de asistencia 
técnica tras una licitación competitiva, aunque 
no se adjudicarán contratos de obras o suminis­
tros hasta que se haya ratificado el Convenio. 
14.26-14.28. El Tribunal se basa en la ausencia de 
observaciones del Interventor en los expedientes del 
ordenador de pagos y del contable para afirmar que el 
primero debería adoptar una actitud más rigurosa ante 
las irregularidades observadas en la gestión. d) Como consecuencia de una excepción a las 
normas de origen de los suministros concedida 
por la Comisión, este contrato se firmó con un 
proveedor que no pertenecía ni a la CE ni a los 
países ACP y que insistió en que las cantidades se 
expresaran en USD. 
Desde el punto de vista de la Comisión, esta crítica debe 
tener en cuenta que la mayoría de las observaciones del 
Interventor son anotadas por los Interventores en 
formularios estándar y enviadas junto con el expediente 
litigioso al ordenador. Este último, tras haber indicado en 
uno de estos formularios las respuestas a estas observa­
ciones, remite el documento al Interventor que, si las 
juzga satisfactorias, lo archiva en el expediente del 
proyecto; la propia concepción de este formulario 
remitido explica su ausencia en el expediente del 
ordenador. 
No obstante, la Comisión es consciente del interés que 
tienen estas observaciones para el Tribunal, ya que 
demuestran, además, el buen funcionamiento del sistema e) La Comisión concede estas excepciones de vez en 
cuando siempre que las cantidades que están en 
juego sean razonables y que los proveedores 
comunitarios o ACP carezcan de los productos 
correspondientes. 
Debido a la falta de divisas en Ghana entre 1984 
y 1989, se concedieron a un equipo de asistentes 
técnicos dos anticipos por un total de 130 000 
ecus, que se depositaron en una cuenta bancaria 
en Togo, destinados a comprar equipo variado 
para el proyecto de desarrollo de la ganadería del 
que no se disponía en Ghana. Hoy en día ya se ha 
320 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 12. 12. 90 
comprado todo el equipo, y la cuenta se ha 
reducido casi a cero. Además, esta cuenta está 
sujeta a una auditoría externa anual. 
CONCLUSIONES 
14.29. La Comisión está de acuerdo, en principio, con 
los comentarios del Tribunal, aunque en la práctica se ve 
obligada a menudo a conciliar la conveniencia de una 
preparación perfecta con la necesidad de evitar retrasos 
en la iniciación de los proyectos. 
14.30. La Comisión reconoce la importancia de contar 
con una asistencia técnica de alta calidad. Por ello, utiliza 
regularmente el sistema del «doble paquete» al evaluar 
las licitaciones de asistencia técnica, de acuerdo con la 
letra b) del apartado 1 del artículo 211 del Tercer 
Convenio de Lomé. Este sistema evalúa en primer lugar la 
calidad de los servicios y examina después los precios. Por 
lo que respecta a los retrasos, es evidente que estos deben 
reducirse al mínimo, aunque a menudo se deban a 
problemas con la administración local. 
Tal como se ha indicado en el punto 14.20., la Comisión 
hace todo lo posible para que se utilicen siempre que sea posible en la asistencia técnica consultores locales en vez 
de consultores europeos. No obstante, el propio Gobier­
no receptor solicita a menudo específicamente consulto­
res expatriados. 
La Comisión es plenamente consciente, asimismo, de la 
importancia de que los consultores europeos transfieran 
experiencia técnica a los empleados locales, y prevé 
sistemáticamente actividades de formación en todos los 
contratos de asistencia técnica. 
14.31. Aunque, debido a la falta de personal, la gestión 
financiera del FED no siempre es tan completa como 
sería de desear, la Comisión dispone de información 
completa acerca del estado de avance de sus proyectos. La 
gran mayoría de sus recursos se destinan de hecho a 
actividades de desarrollo, con un pequeño porcentaje 
para gastos administrativos de funcionamiento siempre 
que se considera necesario. Todos los proyectos se 
evalúan sistemáticamente sobre una base semestral 
(aunque este sistema todavía no funcionaba en Benin 
cuando se produjo la visita del Tribunal, debido a la falta 
de personal) y se adoptan medidas correctivas siempre 
que sea necesario; estas inspecciones se completan con 
evaluaciones ex-post, sobre una base temática, realizadas 
por unidades especializadas de evaluación que elaboran 
regularmente informes en los que se resume la experiencia 
de cara al futuro.