ÍNDICE "" ID="1">1. INTRODUCCION"> ID="1"> En busca del equilibrio en el mercado de los productos lácteos> ID="2">1.1 "> ID="1"> Trabajos anteriores del Tribunal de Cuentas> ID="2">1.2 - 1.3 "> ID="1"> Objetivos de la fiscalización del Tribunal de Cuentas> ID="2">1.4 - 1.5 "> ID="1">2. MERCADO DE LA LECHE Y DE LOS PRODUCTOS LÁCTEOS"> ID="1"> La leche y su utilización> ID="2">2.1 - 2.4 "> ID="1"> Producción mundial y tendencia de los precios mundiales > ID="2">2.5 - 2.8 "> ID="1"> Evolución de la producción de leche en la Comunidad> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Evolución del consumo de leche y de productos lácteos> ID="2">2.17 - 2.20"> ID="1"> Evolución de las exportaciones y de las importaciones> ID="2">2.21 - 2.24"> ID="1"> Ayuda alimentaria> ID="2">2.25"> ID="1"> Desequilibrio del mercado de la leche y de los productos lácteos> ID="2">2.26 - 2.39"> ID="1"> Porcentaje de autoabastecimiento comunitario según los distintos productos lácteos> ID="2">2.27 - 2.30"> ID="1"> Evolución de las existencias de mantequilla y de leche desnatada en polvo> ID="2">2.31"> ID="1"> Falta de mercados solventes para la exportación> ID="2">2.32"> ID="1"> Desequilibrio constante> ID="2">2.33 - 2.39"> ID="1">3. ORGANIZACION COMUN DE MERCADOS DEL SECTOR DE LA LECHE Y DE LOS PRODUCTOS LÁCTEOS> ID="2">3.1 "> ID="1"> Objetivos> ID="2">3.2 - 3.3 "> ID="1"> Medios y mecanismos> ID="2">3.4 - 3.12"> ID="1"> Precios de intervención> ID="2">3.5 "> ID="1"> Medidas de intervención> ID="2">3.6 "> ID="1"> Medidas de comercialización> ID="2">3.7 - 3.10"> ID="1"> Sistema de intercambios> ID="2">3.11 - 3.12"> ID="1"> Medidas destinadas al control de la producción lechera> ID="2">3.13 - 3.24"> ID="1"> La tasa lineal o tasa de corresponsabilidad> ID="2">3.14 - 3.16"> ID="1"> Las restantes medidas destinadas a restablecer el equilibrio en el mercado de la leche y de los productos lácteos> ID="2">3.17 - 3.19"> ID="1"> El régimen de cuotas> ID="2">3.20 - 3.24 "> ID="1"> Gastos e ingresos presupuestarios del sector de la leche> ID="2">3.25 - 3.30"> ID="1"> Evolución de los gastos presupuestarios> ID="2">3.26 - 3.28"> ID="1"> Evolución de los ingresos presupuestarios> ID="2">3.29"> ID="1"> Imputación presupuestaria de determinados ingresos en el sector de la leche> ID="2">3.30"> ID="1">4. APLICACION DE LAS MEDIDAS DE CONTROL DE LA PRODUCCION LECHERA> ID="2">4.1 "> ID="1"> Evolución de la producción y de las cuotas> ID="2">4.2 - 4.5 "> ID="1"> La no aplicación del régimen en ciertos Estados miembros> ID="2">4.6 "> ID="1"> Acciones sobre los precios> ID="2">4.7 "> ID="1"> Flexibilización del régimen de cuotas> ID="2">4.8 - 4.50"> ID="1"> Flexibilización del régimen comunitario en favor de sistemas adaptados a las necesidades nacionales> ID="2">4.9 - 4.15"> ID="1"> Complejidad de la reglamentación e interpretaciones dispares de la misma> ID="2">4.10 - 4.11"> ID="1"> Adaptaciones del régimen a las necesidades nacionales de los Estados miembros> ID="2">4.12 - 4.15"> ID="1"> Dilución del efecto disuasorio de la tasa suplementaria> ID="2">4.16 - 4.50"> ID="1"> Persistencia del mecanismo general de compensación y repercusión de la tasa suplementaria en los productores individuales> ID="2">4.17 - 4.21"> ID="1"> Transferencia de cantidades de referencia de las ventas directas a las entregas> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Retrasos en la recaudación de los ingresos procedentes de la tasa suplementaria> ID="2">4.27 - 4.29"> ID="1"> Corrección insuficiente del exceso del contenido de referencia en materia grasa> ID="2">4.30 - 4.34"> ID="1"> Movilidad de la cuota> ID="2">4.35 - 4.50"> ID="1"> Las medidas de control> ID="2">4.51 - 4.55"> ID="1"> Criterios de gestión y seguimiento de las diferentes medidas en la Comisión> ID="2">4.51 - 4.53"> ID="1"> Medidas de control en los Estados miembros> ID="2">4.54 - 4.55"> ID="1"> Ayudas específicas y sistema de cuota> ID="2">4.56 - 4.57"> ID="1"> Incidencia del sistema de cuota en la estructura de las explotaciones> ID="2">4.58 - 4.63"> ID="1"> Balance presupuestario> ID="2">4.64 - 4.65"> ID="1">5. CONCLUSION"> ID="1"> La reducción de la producción lechera y su insuficiencia> ID="2">5.1 - 5.6 "> ID="1"> Debilitamiento de la responsabilidad del productor> ID="2">5.7 - 5.13"> ID="1"> La compensación nacional> ID="2">5.8 - 5.9 "> ID="1"> Transferencias nacionales entre entregas y ventas directas> ID="2">5.10"> ID="1"> Disuasión insuficiente del ajuste de las entregas o ventas directas en función del contenido en materia grasa> ID="2">5.11 - 5.12"> ID="1"> Ventaja financiera para los operadores económicos: retraso en el pago de la tasa suplementaria> ID="2">5.13"> ID="1"> Aplicaciones dispares> ID="2">5.14 - 5.15"> ID="1"> Complejidad de las medidas> ID="2">5.16"> ID="1"> Riesgos e imprevistos de las restricciones a la producción> ID="2">5.17 - 5.18"> ID="1"> Sistema de cuota y estructuras de explotación> ID="2">5.19 - 5.21">

ANEXOS "" ID="1">I Cuadro no 1 - Gastos e ingresos presupuestarios de la organización común de mercados del sector de la leche y de los productos lácteos> ID="2">31"> ID="1">II Cuadro no 2 - Indemnización por abandono definitivo de la producción lechera> ID="2">32"> ID="1">III Cuadro no 3 - Balance de las transferencias definitivas de cantidades globales garantizadas en concepto de ventas directas a las garantizadas en concepto de entregas> ID="2">33"> ID="1">IV Cuadro no 4 - Balance por Estado miembro - Entregas de leche y cantidades globales garantizadas> ID="2">34"> ID="1">V Gráfico no 1 - Entregas de leche y cantidades globales garantizadas (en millones de toneladas)> ID="2">35"> ID="1">VI Gráfico no 2 - Producción lechera comunitaria (en millones de toneladas)> ID="2">36"> ID="1">VII Cuadro no 5 - Distribución de la reserva comunitaria entre los Estados miembros (apartado 4 del art. 5 quater del Reglamento (CEE) no 804/68)> ID="2">37"> ID="1">VIII Cuadro no 6 - Evolución de los precios> ID="2">38"> ID="1">IX Cuadro no 7 - Autoconsumo en la explotación> ID="2">39"> ID="1">X Gráfico no 3 - Consumo de mantequilla en la Comunidad (en millones de toneladas)> ID="2">40"> ID="1">XI Gráfico no 4 - Consumo de leche desnatada en polvo en la Comunidad (en millones de toneladas)> ID="2">41"> ID="1">XII Gráfico no 5 - Consumo de queso en la Comunidad (en millones de toneladas)> ID="2">42"> ID="1">XIII Gráfico no 6 - Existencias públicas de mantequilla en la Comunidad (en millones de toneladas)> ID="2">43"> ID="1">XIV Gráfico no 7 - Existencias de leche desnatada en la Comunidad (en millones de toneladas)> ID="2">44"> ID="1">XV Gráfico no 8 - Ayuda alimentaria (en Mio ECU)> ID="2">45"> ID="1">XVI Gráfico no 9 - Evolución de la cabaña de vacas lecheras (en millones)> ID="2">46"> ID="1">XVII Gráfico no 10 - Evolución del rendimiento de las vacas lecheras (en toneladas por vaca)> ID="2">47"> ID="1">XVIII Cuadro no 8 - Parte de la producción agrícola correspondiente a la producción lechera en %> ID="2">48"> ID="1">XIX Cuadro no 9 - Contenido en materia grasa de la leche de vaca> ID="2">49"> ID="1">XX Cuadro no 10 - Situación de los retrasos en los pagos a 15 de octubre de 1991> ID="2">50"> ID="1">XXI Gráfico no 11 - Las OCM - Pagos (en % de los pagos FEOGA-Garantía)> ID="2">51"> ID="1">XXII Dilución de la tasa> ID="2">52"> ID="1">XXIII Transferencias de cuotas entre entregas y ventas directas - aplicación del procedimiento del artículo 6 bis del Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo de 31 de marzo de 1984> ID="2">53"> ID="1">XXIV Ayudas específicas: indemnización por abandono definitivo e indemnización a la suspensión temporal de la producción lechera> ID="2">54"> ID="1">XXV Programas nacionales de rescate de cuotas y de reestructuración de la producción lechera> ID="2">57"> ID="1">XXVI Aplicación en los Estados miembros del artículo 4 bis del Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo> ID="2">58"> ID="1">Respuesta de la Comisión> ID="2">59">

INFORME ESPECIAL no 4/93 sobre la aplicación del sistema de cuotas destinadas al control de la producción lechera acompañado de la respuesta de la Comisión (94/C 12/01)

1. INTRODUCCIÓN

En busca del equilibrio en el mercado de los productos lácteos

1.1. La situación del mercado de productos lácteos en la Comunidad se caracteriza por una tendencia al desequilibrio entre la oferta y la demanda que produce excedentes estructurales. Para comercializar estos excedentes es necesario recurrir a distintas ayudas y subvenciones comunitarias cuya financiación exige unos medios presupuestarios importantes. En 1977, la Comunidad estableció una relación más directa entre la producción lechera y su coste de comercialización mediante la introducción de una tasa lineal, también denominada tasa de corresponsabilidad. Este gravamen proporcional a la producción, que no constituye un recurso propio en el sentido del artículo 201 del Tratado como las cotizaciones previstas en la organización común de mercados en el sector azucarero, se creó para responsabilizar a los productores de sus excedentes y en la práctica corresponde, por su integración en el sistema de intervenciones previstas en la organización común de los mercados en el sector de la leche y los productos lácteos, a una disminución de los precios netos abonados a los productores. En 1984, el Consejo observó que pese a la aplicación de la tasa de corresponsabilidad, la cantidad recogida de leche aumentaba a un ritmo que a partir de ese momento resultaba insostenible. Para evitar recurrir a medidas que tendrían unas consecuencias muy negativas en los ingresos de los productores, como una reducción importante de los precios de intervención u otras medidas con un efecto equivalente, el Consejo decidió poner un freno a la producción de leche mediante la introducción del sistema de cuotas(1) ()

que caso de rebasarse darían lugar a la aplicación de una sanción sustancial: la tasa suplementaria.

Trabajos anteriores del Tribunal de Cuentas

1.2. En su Informe Especial no 2/87 sobre el sistema de cuota y tasa suplementaria, aprobado el 15 de julio de 1987(2) ()

, el Tribunal observaba que el objetivo de mantener el equilibrio entre la oferta y la demanda no se había cumplido, debido, por una parte, al nivel demasiado elevado de las cuotas establecidas inicialmente y, por otra, al debilitamiento del efecto disuasivo de la tasa, debido a la conjunción de las modificaciones que a continuación se describen y la consiguiente atenuación de la carga de la tasa (véase apartado 4.18). El propio sistema daba lugar a grandes desigualdades entre los productores, agravadas a su vez por los distintos incumplimientos de los Estados miembros.

1.3. Posteriormente, en su Informe Anual sobre el ejercicio 1988 (apartados 5.33 a 5.38)(3) ()

, el Tribunal puso de manifiesto las prácticas destinadas a corregir posteriormente las normas sobre cuotas para así regularizar los incumplimientos observados en determinados Estados miembros. Esto tuvo consecuencias financieras negativas para el presupuesto comunitario y dio lugar a un trato desigual a los productores y a los Estados miembros.

Objetivos de la fiscalización del Tribunal de Cuentas

1.4. Considerando el desarrollo de la situación, ya detallado en parte en el Informe Especial de 1987 del Tribunal, y puesto que desde comienzos del ejercicio 1990 el mercado de productos lácteos, que es una de las organizaciones comunes de mercado (OCM) más importantes, sufre de nuevo un desequilibrio preocupante, el Tribunal ha efectuado una nueva fiscalización con el fin de apreciar en qué medida el sistema revisado de control de la producción de leche está capacitado para alcanzar los objetivos fijados. Se ha examinado el sistema no solamente desde el punto de vista de la eficacia sino también de la eficiencia y de la economía. También se han estudiado las consecuencias que se derivan de la aplicación de un sistema de contingentes en la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. El examen se ha centrado en la aplicación de numerosas medidas reglamentarias.

1.5. Las observaciones del Tribunal de Cuentas se basan en sus investigaciones en la Comisión y en los once Estados miembros adscritos al sistema del control de la producción de leche, ya que en el Acta de Adhesión de Portugal la aplicación de la organización común de mercados de la leche y de los productos lácteos se aplazó hasta el 1 de enero de 1991. Dichas observaciones se refieren al equilibrio entre la oferta y la demanda en el sector de la leche, a los sistemas utilizados para aplicar las medidas y a la evolución de la reglamentación en un sentido que hace el sistema más complejo y difícil de controlar. 2. MERCADO DE LA LECHE Y DE LOS PRODUCTOS LÁCTEOS

La leche y su utilización

2.1. La leche contiene un número importante de componentes cuya proporción puede variar considerablemente según la raza y la edad del animal que la produzca y según la cantidad y la calidad de los alimentos que este animal ingiera. En el caso de la leche de vaca, cuya densidad es de 1,03kg/l, los principales componentes, aparte del agua, son la materia grasa (de 30 a 48 g/l o del 2,9 % al 4,7 %), la lactosa (de 47 a 54 g/l) y proteínas como la caseína (de 27 a 33 g/l) y la albúmina (de 4 a 6 g/l). La proporción de estos componentes en la leche tiene una influencia directa en la rentabilidad de las industrias lecheras, ya que en la mayoría de los países el precio de la leche que se abona al productor depende de determinados criterios de calidad tales como la riqueza en materias grasas, el contenido de proteínas, la acidez, etc.

2.2. La leche puede utilizarse en la propia explotación o bien comercializarse. En el caso de utilización en la explotación, la leche se puede destinar al consumo animal, al consumo humano o a la transformación en quesos o mantequilla caseros.

2.3. La leche comercializada, con excepción de pequeñas cantidades de leche cruda vendida directamente al consumidor final, se somete a tratamientos o a transformaciones industriales. Cuando dichos tratamientos utilizan simultáneamente todos los componentes sólidos de la leche, con excepción de una parte variable de la materia grasa, los productos finales principales son la leche pasteurizada, la leche esterilizada, la leche U.H.T, la leche concentrada y la leche en polvo.

2.4. Los componentes de la leche pueden utilizarse separadamente mediante un proceso de desnatado o de coagulación. Mediante el desnatado, se separa por una parte la nata que se bate para producir la mantequilla y el suero de mantequilla, y, por otra parte, la leche desnatada que puede descomponerse en caseínas, sueros de leche y en leche desnatada en polvo; la leche cuajada, que sirve para la fabricación de quesos se obtiene mediante coagulación.

Producción mundial y tendencia de los precios mundiales

2.5. La Comunidad y la ex-U.R.S.S. son los dos principales productores mundiales de leche. En 1990 la producción comunitaria se elevó a 109 millones de toneladas y representaba el 22 % de la producción mundial, que en el mismo año, tras una década de crecimiento débil pero constante, alcanzó el nivel récord de 476 millones de toneladas. Al examinar las grandes zonas geográficas se observa que durante los años 80 la producción de leche aumentó en el tercer mundo y en la ex-U.R.S.S. (109 millones de toneladas en 1990, el 22 % de la producción mundial), mientras que en Norteamérica (85 millones de toneladas en 1990, el 18 % de la producción mundial) y en Oceanía (14,5 millones de toneladas en 1990, el 3 % de la producción mundial) se estabilizó y en Europa, principalmente en los países comunitarios, disminuyó.

2.6. La información sobre las operaciones efectuadas en el mercado mundial permite observar una tendencia caracterizada por un descenso de los precios de mercado durante la primera parte de los años 80. En 1987 se produjo un cambio en la tendencia con una neta recuperación de los precios que continuó en 1988 y en 1989.

2.7. Los años 1990 y 1991 se caracterizaron por una cierta estabilización de los precios mundiales de la mantequilla y de la leche desnatada en polvo, que, no obstante, permanecieron a niveles bastante superiores a los anteriores a 1988.

2.8. A pesar de que los precios de la mantequilla y de la leche desnatada en polvo en los mercados mundiales se hayan duplicado prácticamente desde 1986, su nivel sigue siendo sensiblemente inferior al de los precios comunitarios de intervención. En el caso de la mantequilla, el precio de intervención (véase apartado 3.5) corresponde casi al triple de los precios mundiales.

Evolución de la producción de leche en la Comunidad

2.9. La leche, que en 1991 representaba un 15,8 % del valor de la producción agraria final de la Comunidad, es con mucho el producto agrario más importante. Un millón y medio de productores agrarios comunitarios producen leche.

2.10. Dentro de la Comunidad su importancia varía considerablemente de un país a otro: en los Estados miembros del norte, la producción del sector lechero corresponde aproximadamente a una quinta parte de la producción agraria final, que tiene sus índices máximos en Irlanda (31,7 % en 1991) y en Luxemburgo (47,3 % en 1991), mientras que en los Estados miembros mediterráneos la parte correspondiente a este sector desciende por debajo del 15 % (véase el anexo XVIII).

2.11. Los principales productores entre los Estados miembros son, en 1990, Francia y Alemania con una producción de 26,5 millones de toneladas y 23,6 millones de toneladas respectivamente (sin incluir la producción lechera de la antigua R.D.A estimada en 4,9 millones de toneladas), es decir, el 46 % de la producción lechera comunitaria.

2.12. La producción de leche de la Comunidad, calculada incluyendo los 12 países, pasó de 118,8 millones de toneladas en 1983 a 109,0 millones de toneladas en 1990, lo que equivale a una reducción del 8,2 % durante el período en el que estuvo en vigor el sistema destinado a controlar la producción lechera (véase el anexo VI). Esta reducción puede observarse en la mayor parte de los Estados miembros. La disminución de la producción lechera ha sido escasa en Irlanda y Luxemburgo. Estos dos países han recibido desde el principio una cuota suplementaria deducida de la reserva comunitaria debido a la importancia que reviste la producción lechera en estos dos Estados miembros (véase el anexo VII). Es difícil apreciar la variación de la producción en Italia y en Grecia(4) ()

, donde la aplicación incompleta del sistema ha hecho desaparecer su carácter disuasivo y, por lo tanto, su eficacia. En España el Tribunal no ha podido comprobar la evolución real de la producción lechera que, según las estadísticas enviadas a la Comisión, no habría sobrepasado la cantidad global garantizada. Al no contar con las declaraciones previstas(5) ()

, el Tribunal no ha podido, durante la fiscalización efectuada en 1991 y comienzos de 1992, obtener de las autoridades españolas los elementos que le habrían permitido asegurarse de que la producción lechera no sobrepasa dicha cantidad global garantizada.

2.13. Dejando aparte las reducidas cantidades de leche que se consumen dentro de la explotación agrícola, la producción de leche y de productos lácteos se entrega a una empresa lechera (aproximadamente el 90,5 % de la producción) o se vende directamente al consumo (aproximadamente el 3 %). Por consiguiente, las entregas representan el principal destino de la producción de leche y constituyen el conjunto sobre el que se dispone de datos más fiables. Según las estadísticas disponibles, la proporción de entregas con relación al total de la producción de leche ha disminuido entre 1983 y 1990, pasando en la Comunidad de los 12 del 92,1 % al 90,5 %.

2.14. En los Estados miembros con mayor producción, las ventas directas constituyen un porcentaje poco importante de la misma. Cuando existen datos estadísticos disponibles, lo que no siempre es el caso, se observa que las ventas directas muestran una tendencia a la baja más o menos rápida según los Estados miembros. Si se toman como base de referencia las cantidades globales garantizadas contempladas en el Reglamento (CEE) no 857/84 de los Estados miembros que no han declarado sus ventas directas, se puede estimar que entre 1985 y 1990 dichas ventas directas han disminuido del 3,5 % al 2,8 % de la producción de leche comunitaria sin incluir Portugal.

2.15. El autoconsumo de leche que se efectúa en la propia explotación no está recogido en las estadísticas. Podemos sin embargo calcularlo a partir del porcentaje de entregas y ventas directas en relación a la producción total. Puesto que este porcentaje ha descendido del 94,8 % en 1985 al 93,4 % en 1990, el autoconsumo ha aumentado proporcionalmente con relación a la producción total. Este autoconsumo también habría aumentado en términos absolutos, pasando de 5 970 000 a 7 089 000 toneladas (véase el anexo IX). Este aumento es particularmente elevado en Alemania y en los Países Bajos, mientras que en los Estados miembros que no han aplicado el sistema de cuotas (España, Grecia, Italia), el autoconsumo en las explotaciones ha permanecido al mismo nivel que antes de la introducción del sistema de cuotas.

2.16. De las cifras reflejadas en el cuadro del anexo IX, estimadas del modo descrito anteriormente, se desprende que el autoconsumo destinado a la alimentación humana aumentó en un 20 % (+ 0,114 millones de toneladas), mientras que el número de explotaciones disminuyó un 10 % entre 1985 y 1987. Esta tendencia, que con toda probabilidad se ha mantenido después de 1987, es difícil de conciliar con la tendencia de los productores agrícolas a utilizar más los productos lácteos acondicionados. Dichas divergencias bien podrían deberse a una infradeclaración de las ventas directas. La falta de estadísticas específicas sobre las ventas directas en determinados Estados miembros impide realizar una valoración más completa de este fenómeno.

Evolución del consumo de leche y de productos lácteos

2.17. Sólo aproximadamente una cuarta parte de la producción lechera se consume como productos frescos (leche para consumo directo, nata, yogurt, etc). El resto se transforma en productos que pueden conservarse y almacenarse más fácilmente: mantequilla (36 %), queso (23 %), leche en polvo (5 %) y leche condensada (2 %).

2.18. El consumo de leche y de productos lácteos en la Comunidad viene disminuyendo desde 1987. De hecho, ha pasado de aproximadamente 95 millones a 91 millones de toneladas en 1990, mientras que la producción comercializada continúa situándose en 1990 en 102 millones de toneladas aproximadamente. El desequilibrio entre producción y consumo es aún más preocupante en la medida en que el consumo incluye importantes ventas subvencionadas de mantequilla y de leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal.

2.19. En la CEE, el consumo por habitante de productos lácteos en general, expresados en su equivalente en leche entera, se sitúa actualmente alrededor de 310 kg por año, mientras que hace diez años solamente se alcanzaban 300 kg(6) ()

. En términos generales, el consumo de productos lácteos ha aumentado en los países mediterráneos, donde el consumo de productos lácteos sigue siendo menor, y ha disminuido en aquellos Estados miembros en los que éste era más elevado, principalmente en Irlanda, Dinamarca y Reino Unido.

2.20. Esta evolución del consumo está influida no solamente por los precios relativos de la leche y de los productos lácteos con relación a los productos sustitutivos de los mismos, sino también por el cambio en las costumbres de los consumidores y por la oferta de productos sustitutivos de la leche. En un examen detallado de esta evolución se observa un ligero aumento del consumo de leche y de productos frescos (+10 % entre 1983 y 1990), un incremento más importante del consumo de queso (+19,5 % entre 1983 y 1990 - véase el anexo XII) y un importante descenso del consumo de leche desnatada en polvo (-50 % entre 1983 y 1990 - véase el anexo XI). Pese a las medidas comunitarias destinadas a fomentar el consumo de mantequilla, principal producto lácteo, la tendencia a la baja se ha acelerado durante los últimos años (-12,7 % entre 1987 y 1990 - véase el anexo X). La evolución negativa del consumo de mantequilla se puede atribuir en gran medida a una modificación de las costumbres de los consumidores que se orientan cada vez más hacia los productos competidores, como la margarina, mantequillas con menor contenido de materia grasa y las mezclas de materias grasas lácteas y no lácteas. Estos nuevos productos que compiten con determinados productos lácteos aparecen continuamente en el mercado; su participación en el mercado es de momento bastante limitada pero tiende a aumentar en una medida difícil de prever.

Evolución de las exportaciones y de las importaciones

2.21. Las exportaciones expresadas en equivalente de leche, después de haber alcanzado un nivel máximo de 16,5 millones de toneladas en 1988, de los que aproximadamente 7 millones de toneladas de equivalente de leche fueron exportadas a la ex-URSS en forma de mantequilla, volvieron a descender en 1990 a 12,8 millones de toneladas.

2.22. Durante el período que siguió a la introducción del sistema de cuota, la parte correspondiente a la Comunidad en el comercio mundial pasó del 42,9 % en 1985 al 48,1 % en 1990 de un total relativamente estable situado entre 27 y 30 millones de toneladas.

2.23. En 1990, las importaciones de productos lácteos en la Comunidad se pueden estimar en más de 4 millones de toneladas. Las importaciones de mantequilla (88 728 toneladas en 1990, es decir, aproximadamente 1,6 millones de toneladas de equivalente de leche) tuvieron como destino casi exclusivo el Reino Unido (62 159 toneladas en 1990). Por lo que respecta al queso, dos terceras partes de las importaciones, que suponen 113 106 toneladas (más de un millón de toneladas de equivalente de leche) se distribuyen entre Italia (36 787 toneladas), el Reino Unido (20 062 toneladas) y Alemania (17 956 toneladas) en 1990.

2.24. Aunque hasta la fecha algunos flujos tradicionales de importaciones de productos lácteos a la Comunidad, fundamentalmente las importaciones de mantequilla al Reino Unido, han continuado frente a las de productos comunitarios a raíz de algunos acuerdos internacionales, el total de importaciones procedentes de países terceros sólo representa una parte mínima del consumo comunitario de productos lácteos (aproximadamente un 4 %).

Ayuda alimentaria

2.25. Una parte de las exportaciones comunitarias (aproximadamente el 10 %) corresponde a acciones de ayuda alimentaria. Dicha ayuda a los países en vías de desarrollo, generalmente los más desfavorecidos, se elevó en 1990 a 8 885 toneladas de butteroil y a 74 647 toneladas de leche desnatada en polvo. Esta ayuda tiende a disminuir desde 1982. De hecho, los programas de ayuda alimentaria de la Comunidad han pasado de 150 000 toneladas de leche desnatada en polvo (aproximadamente 1,6 millones de toneladas de equivalente de leche) y de 45 000 toneladas de butteroil (aproximadamente 1,1 millones de toneladas de equivalente de leche), a 94 100 toneladas de leche desnatada en polvo (aproximadamente 1 millón de toneladas de equivalente en leche) y 18 000 toneladas de butteroil en 1990 (aproximadamente 0,5 millón de toneladas de equivalente de leche). En total, las exportaciones en concepto de ayuda alimentaria han pasado de aproximadamente 2,6 millones de toneladas a cerca de 1,4 millones de toneladas de equivalente de leche (véase también el apartado 3.10). Los gastos presupuestarios empleados en financiar dicha ayuda alimentaria han pasado de 378,8 Mio ECU en 1984 a 103,3 Mio ECU en 1990 (véase el anexo XV).

Desequilibrio del mercado de la leche y de los productos lácteos

2.26. Para evaluar la situación del mercado en lo que respecta a su equilibrio es necesario examinar distintos elementos de apreciación: el porcentaje de autoabastecimiento comunitario de productos lácteos, la evolución de las existencias comunitarias y la evolución de las exportaciones de productos lácteos, incluida la ayuda alimentaria.

Porcentaje de autoabastecimiento comunitario según los distintos productos lácteos

2.27. En lo que respecta a los tres principales productos lácteos comercializados en el ámbito internacional, la mantequilla, leche desnatada en polvo y el queso, la Comunidad ha sobrepasado ampliamente su nivel de autoabastecimiento.

2.28. Durante el período 1983-1990, la producción de mantequilla disminuyó considerablemente. En 1983 la producción de mantequilla sobrepasaba el consumo en un 50 %. Debido sobre todo a las medidas especiales adoptadas para fomentar el consumo de mantequilla y a la disminución de la producción, la diferencia entre la producción y el consumo de mantequilla se redujo en 1990 al 19 %.

2.29. En el caso de la leche desnatada en polvo, cuyo consumo sigue estando subvencionado en gran medida, el desequilibrio ha aumentado a pesar de que la producción se ha reducido considerablemente. En 1990, dicha producción era superior en un 53 % al consumo comunitario, mientras que hasta 1988 se había mantenido un equilibrio mayor entre el consumo y la producción.

2.30. En el sector del queso la situación es menos grave, ya que gracias al importante aumento del consumo, éste permanece solamente entre un 6 % y un 8 % por debajo de la producción.

Evolución de las existencias de mantequilla y de leche desnatada en polvo

2.31. En junio de 1991, las existencias de mantequilla y de leche desnatada en polvo alcanzaron un nivel equivalente a 3 y 6 meses de consumo respectivamente. Este nivel en las existencias no es excesivamente preocupante. En cambio, la rapidez con que pueden acumularse las existencias es un reflejo del desequilibrio que existe en los mercados de la leche y de los productos lácteos e indica la dependencia que tiene el mercado comunitario de las exportaciones que se pueden efectuar en un momento dado, como se puede observar en la evolución de las existencias de mantequilla y de leche desnatada en polvo durante el año 1990. Estas existencias, que entre 1987 y 1989 habían disminuido considerablemente hasta estabilizarse en un nivel de varios millones de toneladas, comenzaron de nuevo a aumentar rápidamente a partir del segundo trimestre de 1990, alcanzando 450 000 t en el caso de la mantequilla y 498 000 t en el de la leche desnatada en polvo al 30 de junio de 1991 (véanse los anexos XIII y XIV). Este aumento de las existencias se debe por una parte a la diferencia excesiva (18 millones de toneladas en 1990) entre la producción (109 millones de toneladas en 1990) y el consumo (91 millones de toneladas) y, por otra parte, a la disminución de las exportaciones, particularmente en 1991(7) ()

. A la inversa, las existencias sólo disminuyen lentamente, pese a que su comercialización dentro de la Comunidad se ve favorecida por importantes subvenciones.

Falta de mercados solventes para la exportación

2.32. Es difícil incrementar las exportaciones a países terceros, debido a distintas razones, principalmente porque éstas ya representan casi la mitad del comercio mundial de productos lácteos. En otras partes del mundo donde podría existir una demanda saneada, especialmente en Asia, las poblaciones consumen tradicionalmente menos productos lácteos que en los países industrializados occidentales. Los productos lácteos exportados, fundamentalmente en concepto de ayuda alimentaria, a menudo se utilizan para reconstituir en el país importador productos lácteos denominados frescos como la leche entera, los yogures o los quesos frescos. Ahora bien, en los países en vías de desarrollo más desfavorecidos, que son los que más se benefician de la ayuda alimentaria, ni el poder adquisitivo de las poblaciones locales ni los recursos públicos permiten a las pequeñas empresas de reelaboración de productos lácteos equilibrar sus cuentas.

Desequilibrio constante

2.33. Desde 1984, en los considerandos de los distintos reglamentos del Consejo(8) ()

se encuentra habitualmente una descripción de los objetivos que deben alcanzar las medidas destinadas al control de la producción de leche.

2.34. El Consejo observa, por ejemplo, en 1984 que la situación del mercado de productos lácteos en la Comunidad se caracteriza por la existencia de excedentes estructurales resultantes de un desequilibrio entre la oferta y la demanda de productos lácteos. A continuación observa que, pese a la aplicación de la tasa de corresponsabilidad, establecida por el Reglamento (CEE) no 1079/77, el aumento de la recogida de leche prosigue a un ritmo tal que la comercialización de las cantidades suplementarias ocasiona unas cargas financieras y unas dificultades de mercado que plantean dudas sobre el futuro de la política común(9) ()

. En el momento de la introducción del sistema de cuotas, el Consejo considera que, después de examinar atentamente las distintas soluciones posibles para restablecer el equilibrio del sector lácteo, parece que, pese a las dificultades administrativas que puede ocasionar su aplicación, el método a la vez más eficaz y que ejerce el efecto menos brutal sobre la renta de los productores consiste en establecer, ... , una tasa suplementaria sobre las cantidades de leche recogida que sobrepasen un umbral de garantía(10) ()

.

2.35. Dos años después, en 1986, el Consejo observa(11) ()

que teniendo en cuenta la evolución del mercado, el nivel de las cantidades globales garantizadas era superior al nivel que se debía considerar deseable para alcanzar una situación de equilibrio entre la oferta y la demanda y que, por consiguiente, habría que reducir las cantidades globales garantizadas en un 3 %.

2.36. Otros dos años después, en 1988, el Consejo vuelve a observar(12) ()

que los resultados obtenidos con la aplicación de dicho sistema volvían a ser insuficientes para que al final del período de aplicación del sistema de cuotas, cuya duración se había fijado en 5 años, se pudiera alcanzar el objetivo de adaptar la oferta a la demanda y que por consiguiente era necesario ampliar la duración de dicho sistema a ocho períodos de doce meses.

2.37. En junio de 1991, el Consejo sigue considerando que el mercado de la leche y de los productos lácteos se caracteriza por una situación excedentaria persistente y que, debido a la absoluta necesidad de obtener un cierto equilibrio entre la oferta y la demanda, es necesario reducir las cantidades globales garantizadas(13) ()

.

2.38. De ese modo, a lo largo de todo el período de aplicación de las medidas destinadas al control de la producción lechera y principalmente del sistema de cuotas, se ha reafirmado el mismo objetivo de lograr un cierto equilibrio entre la oferta y la demanda en el sector lácteo.

2.39. Las observaciones del Consejo anteriormente citadas muestran que el legislador comunitario, que debe tomar medidas para limitar los gastos derivados del aumento de los excedentes en el mercado de la leche, ha optado por introducir el sistema de cuotas en lugar de reducir los precios de apoyo en dicho mercado, que estimularían producciones a menudo difíciles de vender. Al mantener los precios a niveles que tienen más en cuenta las exigencias sociales vinculadas al mantenimiento de los ingresos que las realidades del mercado, la Comunidad se ha alejado del principio de asignación de recursos según el rendimiento económico, ya que los productores se atribuyen la posibilidad de producir una determinada cantidad de leche exenta de tasa que genera una renta económica independientemente de sus aptitudes respectivas. 3. ORGANIZACIÓN COMÚN DE MERCADOS DEL SECTOR DE LA LECHE Y DE LOS PRODUCTOS LÁCTEOS

3.1. La organización común de mercados (OCM) del sector de la leche y de los productos lácteos fue instituida, al mismo tiempo que la mayor parte de las otras organizaciones comunes de mercados, por el Reglamento (CEE) no 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968. Actualmente, esta organización común de mercado incluye la leche fresca, la leche concentrada y la leche en polvo, así como la nata, la mantequilla y determinados tipos de queso. Indirectamente, todos los productos lácteos se benefician del sistema de intervención aplicado a la mantequilla y la leche desnatada en polvo.

Objetivos

3.2. La organización común de mercados está destinada a alcanzar los objetivos definidos en el artículo 39 del Tratado. Para realizar dichos objetivos, la reglamentación comunitaria prevé un sistema único de intercambios en las fronteras exteriores y unas medidas de intervención sobre el mercado que los organismos de intervención deberán adoptar en los Estados miembros. Dichas medidas deben armonizarse para no dificultar la libre circulación en el interior de la Comunidad de los productos incluidos en la citada organización.

3.3. Por lo tanto, mediante la gestión de la organización común de mercados, la Comisión debe estabilizar los mismos y garantizar unos ingresos equitativos a los productores de leche gracias al mantenimiento del precio de mercado de la leche a un nivel indicativo fijado para cada campaña lechera, pero uniforme en toda la Comunidad. También debe velar por que se garanticen unos precios razonables a los consumidores.

Medios y mecanismos

3.4. La Comisión consigue mantener el precio de la leche entera al nivel deseado mediante la estabilización de los precios, fundamentalmente de la mantequilla y de la leche desnatada en polvo. La opción de concentrar la intervención en estos dos productos se debe básicamente al hecho de que los excedentes eventuales de leche se transforman en mantequilla y en leche desnatada en polvo debido a la facilidad de almacenamiento de éstas.

Precios de intervención

3.5. Los medios aplicados para gestionar la organización común de mercados incluyen «principalmente la fijación anual de un precio indicativo(14) ()

para la leche, de precios de umbral(15) ()

determinados para los productos lácteos piloto distribuidos en grupos... y de un precio de intervención(16) ()

para la mantequilla»(17) ()

, la leche desnatada en polvo y determinados quesos.

Medidas de intervención

3.6. Las medidas de intervención tienen como fin garantizar el precio indicativo común franco industria láctea para la leche. Para ello era necesario prever, además de las intervenciones para la mantequilla y la nata fresca, otras medidas de intervención comunitarias que tiendan a mantener la valoración de las proteínas de la leche y a sostener los precios de aquellos productos que desempeñan un papel particularmente importante en la determinación de los precios de la producción lechera (4). Las medidas de intervención se plasman concretamente en la compra a un precio previamente determinado por los organismos de intervención de los excedentes de mantequilla y de leche desnatada en polvo, así como de queso, principalmente el Grana Padano y el Parmigiano Reggiano, que se entregan cuando estos excedentes ocasionan una baja significativa de los precios de mercado. Los excedentes adquiridos se almacenan en depósitos públicos. También se conceden ayudas destinadas al almacenamiento privado de estos productos para poder hacer frente a los excedentes de la temporada.

Medidas de comercialización

3.7. Desde 1974 la Comunidad ha tomado medidas con vistas a sanear el desequilibrio del mercado. Para absorber los excedentes de producción y con el fin de estimular la demanda interior, concede ayudas a la utilización de leche desnatada en polvo, de materias grasas butíricas (por ejemplo, ayudas a la compra de mantequilla por parte de las instituciones y colectividades sin fin lucrativo, mantequilla para repostería, ...) y subsidios a la leche consumida en centros escolares.

3.8. Por otra parte, los exportadores reciben restituciones por sus ventas en el mercado mundial. Los excedentes de producción, que tienden a acumularse indefinidamente, contribuyen a hundir los precios del mercado mundial y, debido al consiguiente aumento de las restituciones, incrementan el gasto presupuestario de la Comunidad.

3.9. La ayuda alimentaria en forma de butteroil(18) ()

(aceite de mantequilla con un mínimo de 99,8 % de materias grasas de leche) y de leche desnatada en polvo se ha considerado también, al menos al principio, como una medida de comercialización de los excedentes de la producción, ya que los hábitos de consumo se pueden modificar y los países beneficiarios en vías de desarrollo pueden transformarse en mercados solventes.

3.10. Pese a estas medidas, en el pasado ha sido necesario periódicamente efectuar ventas de liquidación de existencias a precios inferiores a los de intervención (por ejemplo, la venta de 307 000 toneladas de mantequilla a la ex-URSS en 1988).

Sistema de intercambios

3.11. La realización de un mercado único comunitario de leche y productos lácteos implica, además de un sistema único de precios y de medidas de intervención, el establecimiento de un sistema único de intercambios en las fronteras exteriores de dicho mercado. Este sistema de intercambios debe añadirse al sistema de intervención y cuenta con un sistema de gravamen a la importación y de restituciones a la exportación. La finalidad de dicho sistema de intercambios reglamentado es estabilizar el mercado comunitario evitando principalmente que las fluctuaciones de los precios en el mercado mundial no repercutan en los precios aplicados en el interior de la Comunidad(19) ()

.

3.12. Los precios comunitarios se sitúan muy por encima de los precios mundiales, y las exportaciones sólo son posibles gracias a las restituciones abonadas a los exportadores. Los gastos de restituciones a la exportación han pasado de 1 943,4 Mio ECU en 1984 a 1 945,8 Mio ECU en 1990, con un nivel máximo de 3 082,4 Mio ECU en 1988.

Medidas destinadas al control de la producción lechera

3.13. Gracias a la experiencia, los responsables de tomar decisiones en el ámbito comunitario han llegado a la convicción de que el mercado de la leche y de los productos lácteos ya no podría volver a alcanzar su equilibrio actuando únicamente sobre la demanda sin ocuparse de la oferta. No obstante, han considerado que no se puede aplicar una reducción directa de los precios que equilibre el mercado sin reducir de manera brutal las rentas de los agricultores. Por ello, en una primera fase, han introducido la tasa lineal, denominada también tasa de corresponsabilidad, para llegar finalmente al sistema de cuotas.

La tasa lineal o tasa de corresponsabilidad

3.14. Al ser el precio neto percibido por el productor el factor que más profundamente influye en la oferta, en 1977 se creó la tasa de corresponsabilidad(20) ()

. En ese momento el Consejo, que al comienzo de cada campaña fija el precio indicativo de la leche para la próxima campaña, estimó que era conveniente establecer un vínculo más directo entre la producción y las posibilidades de comercialización de los productos lácteos, mediante la introducción durante un período de varios años (cuya duración exacta nunca se determinó) de una tasa que gravara de manera uniforme a toda la leche entregada a industrias lácteas así como determinadas ventas de productos lácteos en la explotación. Los productores se veían así obligados a asumir en parte la responsabilidad financiera de sus excedentes.

3.15. La tasa de corresponsabilidad, fijada en septiembre de 1977 en un 1,5 % del precio indicativo de la leche, experimentó sucesivos aumentos hasta alcanzar el 3 % en la campaña 1984/85. A partir del 1 de abril de 1989, a consecuencia de las ventas de mantequilla a la ex-URSS, la introducción del régimen de cuotas y la coyuntura favorable de los precios practicados en los mercados de exportación, las reservas de lácteos comunitarios se hicieron casi inexistentes, por lo que el Consejo redujo el nivel de base al 1,5 %. Esta tasa no se aplica a los productores portugueses ni a los productores de las regiones de montaña o de zonas desfavorecidas(21) ()

.

3.16. En 1984, el Consejo comprobó(22) ()

que al cabo de los años la tasa de corresponsabilidad había ido perdiendo eficacia y no había podido evitar que el desequilibrio del mercado de la leche y de los productos lácteos se acentuara a comienzos de los años 80. La eficacia de la tasa de corresponsabilidad se ha cuestionado de forma definitiva puesto que se ha suprimido con la reforma de la política agrícola común.

Las restantes medidas destinadas a restablecer el equilibrio en el mercado de la leche y de los productos lácteos

3.17. La introducción de la tasa de corresponsabilidad estuvo acompañada por unas «medidas específicas que favorezcan la ampliación de los mercados y la salida de excedentes en el mercado de la Comunidad y en el mercado mundial»(23) ()

. El producto de la tasa lineal se integra en el régimen de las intervenciones y sirve para financiar acciones de mercado para mejorar la calidad de la leche y para subvencionar la venta de leche a las escuelas. En el Informe Especial no 1/86 del Tribunal se examinó la aplicación de estas medidas(24) ()

.

3.18. A estas medidas el Consejo añadió otras destinadas igualmente a la reducción de la oferta, tales como las ayudas a la reducción del número de vacas lecheras, las primas por no-comercialización de leche o la prima por reconversión del ganado(25) ()

.

3.19. Por otra parte, el régimen de compras de intervención en forma de «ventanilla abierta» (sin limitación) se modificó igualmente, por una parte limitando las compras de intervención durante un determinado período del año(26) ()

y, por otra, autorizando la suspensión de las compras de intervención si la situación del mercado lo justificaba. Durante este período de suspensión de las compras de intervención, se puede mantener la estabilidad del mercado recurriendo a la técnica de las licitaciones permanentes abiertas(27) ()

o al restablecimiento de las compras cuando los precios del mercado se sitúen, durante un período representativo, por debajo de un umbral inferior (por ejemplo, al 92 % del precio de intervención).

El régimen de cuotas

3.20. Por último, cuando el Consejo fijó los precios para la campaña 1984/85, introdujo otro régimen conocido comúnmente como «régimen de cuotas lecheras» destinado también a controlar la producción lechera y que constituye actualmente la medida principal de limitación de la oferta. Este régimen prevé el establecimiento de una cantidad de referencia individual, cuyo exceso se combina de jure con una «penalización» económica, la tasa suplementaria. Este sistema, que se estableció inicialmente para un período de cinco años, se prorrogó en 1988(28) ()

hasta el 31 de marzo de 1992. En 1992, con la reforma de la PAC, el Consejo ha mantenido el régimen de cuotas lecheras durante un período de ocho años.

3.21. El régimen de cuotas distingue las «entregas» a las industrias lácteas y a otros tipos de empresa industrial o comercial, que supone la principal salida de la leche, de las «ventas directas» a los consumidores de leche o de productos lácteos caseros. En el caso de las entregas, los Estados miembros pueden escoger (véase el anexo XXVI) entre dos fórmulas para la aplicación de la tasa suplementaria: la fórmula A, en la que la tasa afecta a todo productor que sobrepase su cantidad anual de referencia, y la fórmula B, en la que la tasa se recauda de los compradores (industria láctea u otro tipo de empresa) que después repercute dicha tasa a los productores que hayan causado el exceso. Los productores que hayan sobrepasado su cantidad anual de referencia específica de «ventas directas» están obligados al pago de la tasa al organismo competente. El Tribunal opina que, teniendo en cuenta la experiencia adquirida desde hace 8 años en los Estados miembros, la Comisión debería determinar cuál de las dos fórmulas, la A o la B, es más adecuada, especialmente en lo que respecta a la buena gestión financiera, para alcanzar el objetivo del régimen de cuotas, es decir, el control de la producción lechera. En diciembre de 1992, con el nuevo sistema, el Consejo adoptó la recomendación de la Comisión de 1991 sobre una fórmula única.

3.22. En las campañas que van de 1984/85 a la de 1988/89, la cantidad total garantizada de las entregas a las industrias lácteas se fijó en principio en la cantidad de leche entregada durante 1981, aumentada en un 1 %. La cantidad total garantizada de las entregas en la Comunidad de los diez se establecía así en 99,5 millones de toneladas, salvo para la campaña 1984/85 en la que se había previsto un período transitorio con una cuota de 99,9 millones de toneladas para facilitar la adaptación del sector.

3.23. El rebasamiento de la cantidad de referencia individual se «penaliza» con una tasa comunitaria a cargo de los productores, denominada «tasa suplementaria». Esta tasa, establecida con efectos a partir del 1 de abril de 1984(29) ()

, grava fuertemente las cantidades comercializadas que sobrepasen la cuota. En efecto, el importe de la tasa debería, en principio, anular el ingreso correspondiente a toda la leche entregada a las industrias lácteas o vendidas directamente por el productor que sobrepasen la cantidad de referencia individual previamente asignada.

3.24. La penalización económica sobre las cantidades de leche entregadas por los productores que sobrepasarán su cuota se fijó en un principio, por kilo en exceso, en un 75 % del precio indicativo de la leche(30) ()

para las entregas de leche acogidas a la fórmula A y las ventas directas, y en un 100 % para las de la fórmula B (véase el apartado 3.21). Desde 1987 dicha penalización es idéntica para las dos modalidades de entrega (un 100 %, y luego en 1990 un 115 %). La penalización económica (75 % del precio indicativo) no ha cambiado para las ventas directas (véase el anexo VIII). Así por ejemplo, en la campaña 1990/91 el precio indicativo de la leche se fijó en 268,1 ecu por tonelada. Cuando se excede la cuota específica de las ventas directas, la tasa suplementaria es de 268,1 x 75 % = 201,1 ecus por tonelada, mientras que en el caso de las dos modalidades de entrega, la penalización económica que ha de pagarse en caso de rebasamiento es de 268,1 x 115 % = 308,3 ecus por tonelada. En su comunicación de julio de 1991 al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la evolución y el futuro de la política agrícola común, la Comisión recomendó que en caso de exceder la cantidad de referencia individual, la penalización a los productores que tuvieran una cuota de «ventas directas» sea la misma que la que deban pagar los otros productores.

Gastos e ingresos presupuestarios del sector de la leche

3.25. El sector de la leche ha sido hasta 1989 inclusive el sector más costoso (alrededor de un 20 % de los gastos del FEOGA-Garantía) de todos los sectores de la política agrícola común. Sólo a partir de 1990 los pagos correspondientes a la OCM de las materias grasas y de las proteaginosas superan a los del mercado de los productos lácteos (véase el anexo XXI).

Evolución de los gastos presupuestarios

3.26. Mientras que los gastos totales del FEOGA-Garantía se han duplicado entre 1983 y 1991 para alcanzar en 1991 31 527,8 Mio ECU, los pagos efectuados en el marco de la OCM del sector de la leche y de los productos lácteos desde la introducción del régimen de cuotas, se han mantenido más o menos al mismo nivel. Sin embargo, de 1983 a 1984 los gastos aumentaron en 1 371,9 Mio ECU (+27,8 %). Este exceso de gastos se explica por un aumento de 611,4 Mio ECU en los gastos de almacenamiento y de 616,6 Mio ECU en las restituciones a la exportación (véase el anexo I), que refleja los problemas del mercado en esa época.

3.27. Los gastos totales del sector de la leche en 1991 se elevaron, antes de compensarlos con la tasa lineal y la tasa suplementaria, a 6 786,3 Mio ECU, con un aumento de alrededor de 700 Mio ECU respecto al ejercicio precedente, pero al mismo nivel que los de los ejercicios 1988 y 1989 que se habían caracterizado por unas restituciones a la exportación especialmente elevadas (véase el anexo I). Los gastos actuales son sin embargo similares al nivel nominal registrado en 1984, es decir en el momento de la introducción del régimen de cuotas. Sin embargo, hay que subrayar que a partir del ejercicio 1989 se viene contabilizando fuera del capítulo 20, «Leche y productos lácteos», un gasto de cierta importancia, los reembolsos a los Estados miembros de las medidas de comercialización de la mantequilla de las reservas públicas (3 200 Mio ECU a reembolsar en 4 años); en 1991 este gasto se elevó a 797,4 Mio ECU.

3.28. Al examinar los diversos tipos de gastos correspondientes a esta OCM, se comprueba que los gastos de intervención han disminuido progresivamente, de 2 729,7 Mio ECU en 1983 a 2 133,9 Mio ECU en 1991. Los gastos de comercialización varían entre 400 y 900 Mio ECU por año a los que también hay que añadir los 4 tramos anuales de unos 800 Mio ECU para reembolsar, a partir de 1989, a los Estados miembros la prefinanciación realizada en 1987 y 1988 de los gastos de comercialización de las reservas públicas de mantequilla. Los costes originados por las medidas destinadas al control de la producción lechera, especialmente en forma de primas por abandono definitivo o por interrupción temporal de la producción lechera, se elevaron a 688,3 Mio ECU en 1991.

Evolución de los ingresos presupuestarios

3.29. En cuanto a los ingresos, la tasa lineal, que supone la partida principal, ha disminuido de 527,4 Mio ECU en 1983 a 292,0 Mio ECU en 1991. La tasa suplementaria ha sufrido fluctuaciones bastante importantes, producidas por una parte por los diferentes rebasamientos de cuota, y por otra, por las diversas compensaciones en la misma línea presupuestaria, examinadas en el apartado 3.30 del presente informe, junto con los gastos previstos en el Reglamento (CEE) no 857/84 para financiar la compra de las cuotas de reestructuración de la producción lechera; sobre todo, en 1985 la tasa se tradujo en un gasto debido a que se reembolsó a Alemania la tasa abonada indebidamente al FEOGA en 1984. El total de la tasa de corresponsabilidad y de la tasa suplementaria sólo supone alrededor de un 5,9 % del total de los gastos del sector de la leche, prescindiendo de las medidas específicas de ayuda a la reducción de la producción.

Imputación presupuestaria de determinados ingresos en el sector de la leche

3.30. La tasa suplementaria, al igual que la tasa de corresponsabilidad, no es un recurso propio comunitario en el sentido del artículo 201 del Tratado. Se considera gasto negativo en el capítulo 20, «Leche y productos lácteos», del título 2 de la parte B del Presupuesto. El Tribunal se limita a recordar su crítica, ya expresada, de la utilización que se hace del método de gastos negativos, mediante el asiento en el Presupuesto de ciertos ingresos para compensar gastos (véase también el último Informe Anual sobre el ejercicio 1990, apartados 3.21 - 3.22)(31) ()

. La práctica de incluir partidas negativas en el presupuesto de gastos es contraria al principio presupuestario de universalidad, reconocido en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento Financiero en los siguientes términos: «los ingresos y los gastos se consignarán por su importe íntegro en el presupuesto y en las cuentas, sin compensación entre sí».(32) ()

4. APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE CONTROL DE LA PRODUCCIÓN LECHERA

4.1. Desde la aplicación del régimen de cuotas el Consejo ha reducido paulatinamente las cantidades de referencia garantizadas, que inicialmente se habían fijado a un nivel demasiado elevado respecto a la demanda (véase el anexo IV).

Evolución de la producción y de las cuotas

4.2. A título de balance provisional, cabe analizar si el régimen de cuotas, especialmente la parte de las entregas a las industrias lácteas, su componente más importante, ha conseguido controlar la producción durante las sucesivas campañas lecheras.

4.3. Tras la primera campaña de aplicación de dicho régimen (1984/85) las entregas se han mantenido constantemente por encima de las cantidades totales garantizadas para el conjunto de la Comunidad, pasando de 99,2 millones de toneladas en la primera campaña, a 93,3 millones de toneladas (excluyendo España y Portugal) en la séptima campaña (1990/91). La disminución de la producción se concentró en la cuarta (1987/88) y quinta campañas (1988/89), en las que se redujeron las cuotas coincidiendo con el comienzo de la aplicación de las medidas de abandono definitivo y de interrupción temporal de la producción lechera. Desde entonces, se produce una cuasi-estabilización de la producción comunitaria hasta 1991.

4.4. En lo que respecta a los rebasamientos de las cuotas, la quinta campaña (1988/89), presenta un exceso sobre las cantidades totales garantizadas mucho más importante que en los períodos anteriores o posteriores (véase el gráfico del anexo V).

4.5. En la sexta campaña, 1989/90, las entregas han alcanzado los 98,7 millones de toneladas (incluyendo España), frente a un nivel de cantidades totales disponibles de 97,7 millones de toneladas. Sin embargo hay que destacar que el rebasamiento del límite habría sido del doble si las medidas del «Paquete Nallet»(33) ()

no hubieran provocado un aumento total de una proporción de las cantidades disponibles en los Estados miembros al final de la campaña 1989/90.

La no aplicación del régimen en ciertos Estados miembros

4.6. El Tribunal observa que en los Estados miembros donde se encuentran las grandes regiones de producción de leche, especialmente en el Norte de la Comunidad, las medidas destinadas al control de dicha producción se aplican de forma relativamente estricta. Por el contrario, el régimen de cuotas sólo se aplica de forma fragmentaria en España, Grecia e Italia (véase el apartado 4.55).

Acciones sobre los precios

4.7. Las medidas destinadas a controlar la producción lechera, de las que el régimen de cuotas es la pieza clave, reflejan la voluntad del legislador de conseguir un límite e incluso una reducción cuantitativa de dicha producción sin que por ello tenga que procederse necesariamente a bajar los precios comunitarios. Desde la creación del régimen de cuotas en 1984, los precios indicativos han seguido fijándose para cada campaña a un nivel que ha permanecido básicamente el mismo, de 278,4 ecus por tonelada en las campañas 1985/86 a 1989/90, y de 268,1 ecus por tonelada a partir de la campaña 1991/92. Así pues, de 1984 a 1987, los precios pagados a los productores por la leche han conservado una estabilidad en la mayoría de los Estados miembros. Por el contrario, durante el período 1988-1989 han aumentado sensiblemente en el Benelux, Alemania, Dinamarca e Irlanda. Durante este mismo período, los precios de la leche pagados a los productores alemanes, daneses y luxemburgueses han superado incluso el precio indicativo de la leche. En 1990 y 1991 los precios pagados a los productores volvieron a bajar por debajo del precio indicativo en todos los Estados miembros salvo en Italia (véase el anexo VIII). Los precios pagados a los productores varían de un país a otro, y las diferencias de precio pueden ser bastante importantes: en 1990 se registró en Italia el precio más elevado pagado a los productores con 34,48 ecus/100 kg, mientras que el precio más bajo se registró en Irlanda con 22,14 ecus/100 kg. Estas diferencias de precio se ven afectadas sobre todo por el nivel de autosuficiencia de los Estados miembros en productos lácteos. En general, los precios más bajos pagados a los productores se dan en Irlanda, país excedentario y exportador de productos lácteos, mientras que los precios más elevados pagados a los productores se encuentran en Italia, país deficitario e importador de dichos productos. En lo que respecta a las fluctuaciones al cabo de los años de los precios pagados a los productores, comprobamos que los precios bajan cuando las reservas comunitarias de mantequilla y de leche desnatada en polvo aumentan, y viceversa.

Flexibilización del régimen de cuotas

4.8. El régimen de cuotas ha sufrido ajustes sucesivos para reducir su rigidez, como puede constatarse especialmente en la flexibilización del régimen comunitario en favor de sistemas adaptados a las necesidades nacionales y en la dilución del efecto disuasorio de la tasa suplementaria.

Flexibilización del régimen comunitario en favor de sistemas adaptados a las necesidades nacionales

4.9. Esta flexibilización del régimen de cuotas tiene dos facetas: la complejidad de la reglamentación con sus interpretaciones dispares, y las adaptaciones del régimen de cuotas a las necesidades nacionales.

Complejidad de la reglamentación e interpretaciones dispares de la misma

4.10. La reglamentación comunitaria, de gran complejidad ya en el momento de la publicación del Informe Especial no 2/87 del Tribunal, ha sido objeto de complementos y adaptaciones(34) ()

que hacen más difícil aún la puesta en práctica del control de la producción lechera. En efecto, el régimen de cuotas se complica periódicamente con la aplicación de medidas adicionales, como los programas de abandono definitivo de la producción lechera, a menudo adaptados por y para cada Estado miembro (véase el anexo XXIV, apartado 5), o la movilidad de las cuotas mediante todo tipo de transferencias. Así, la diversidad y el número de las medidas comunitarias aplicadas «a la carta» en todas sus variantes por los Estados miembros, es sólo el aspecto más visible del problema, pues estas medidas pueden tanto disminuir las restricciones como aumentarlas (véanse los apartados 4.12 a 4.15).

4.11. El elevado número de recursos entablados es prueba de la importancia de las consecuencias para los productores de leche y también de que la aplicación de los reglamentos permitía un margen suficiente de interpretación como para justificar un procedimiento prejudicial. Sin contar los fallos pronunciados por los tribunales nacionales, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha fallado sobre unos treinta litigios, la mayoría relativos a la asignación de cantidades de referencia individuales. Las decisiones del Tribunal de Justicia respecto a los casos SLOM(35) ()

(véase el apartado 4.65) han tenido importantes consecuencias en el régimen mencionado, puesto que alrededor de un millón de toneladas han tenido que reservarse posteriormente para los productores SLOM. El 29 de enero de 1992, aún estaban pendientes ante el Tribunal de Justicia 102 recursos entablados por personas físicas o jurídicas. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha concedido a los productores SLOM el derecho a percibir compensaciones por daños y perjuicios. Efectivamente, su sentencia de 19 de mayo de 1992 sobre las causas mancomunadas C-104/89 y C-37/90 condena a la Comunidad a reparar el daño sufrido por los productores SLOM por el hecho de que éstos carecieron de cantidad de referencia desde la introducción del sistema de cuotas en 1984. Se han dirigido unas 800 demandas de daños y perjuicios a la Comisión(36) ()

.

Adaptaciones del régimen a las necesidades nacionales de los Estados miembros

4.12. Aunque los principios son relativamente sencillos, su aplicación concreta se ha hecho cada vez más compleja. Para la asignación inicial de las cuotas individuales, los reglamentos comunitarios(37) ()

han fijado por una parte unos períodos de referencia y por otra, establecido el límite de las cuotas individuales por Estado miembro en forma de una cantidad total garantizada (una para las entregas, que se deduce directamente del reglamento de base, y otra para las ventas directas)(38) ()

.

4.13. Las disposiciones se han modificado varias veces: las primeras, entre 1984 y 1986, para ampliar la facultad de adaptación y de modulación de las cuotas por los Estados miembros en beneficio de determinados tipos de productores; las segundas, en muchas ocasiones desde 1984, para reducir o aumentar las cantidades globales garantizadas de los Estados miembros, a las que hay que añadir una cantidad de reserva administrada por la Comunidad (véase el anexo VII).

4.14. Desde el principio, y después en las más variadas formas, se han integrado en el Reglamento (CEE) no 857/84 ya mencionado las medidas que autorizaban a los Estados miembros a realizar programas nacionales de fomento del abandono de la producción lechera y de redistribución de cuotas a agricultores clasificados como prioritarios. Los Estados miembros han hecho un uso muy diverso de estas posibilidades de compra y redistribución de cuotas (véase el anexo XXV). Pueden rescatar cuotas concediendo a los productores que se comprometan a abandonar una parte o la totalidad de su producción lechera una indemnización pagadera en uno o varios plazos. Las cantidades de referencia así liberadas se añaden, en su caso, a la reserva nacional para efectuar una redistribución según los criterios establecidos a tal fin.

4.15. El concepto de Estado miembro deudor se convirtió en una realidad cuando entraron en vigor las disposiciones que permiten a los Estados miembros compensar, en distintas formas, los excesos y las infrautilizaciones de los productores individuales respecto a sus cuotas «entregas», y abonar al presupuesto comunitario, por los dos primeros períodos de aplicación del régimen de cuotas, sólo la tasa correspondiente al único exceso de la cantidad de referencia nacional garantizada. Por otra parte, se concedió a los Estados miembros la posibilidad de destinar la tasa suplementaria recaudada a la financiación de los programas nacionales de abandono de la producción lechera, o bien a la reestructuración de la misma cuando no se exceda, en términos globales, el límite de cantidades de dicho Estado miembro(39) ()

. Estas disposiciones refuerzan la prioridad concedida a la responsabilidad nacional. Su consecuencia es que la distribución geográfica de la producción lechera tiende a localizarse en vez de extenderse por las regiones en las que se comprueba que tiene más justificación económica. Así pues, la especialización regional sólo podrá tener lugar, e el mejor de los casos, dentro de los Estados miembros.

Dilución del efecto disuasorio de la tasa suplementaria

4.16. El Tribunal ha comprobado que la dilución del efecto disuasorio de la tasa suplementaria se debe a la persistencia del mecanismo general de compensación y a la repercusión de la tasa suplementaria en los productores individuales, en las transferencias de cantidades de referencia entre ventas directas y entregas, en los retrasos de recaudación de la tasa, en la insuficiente corrección en caso de exceso del contenido en materia grasa y en la movilidad de las cuotas.

Persistencia del mecanismo general de compensación y repercusión de la tasa suplementaria en los productores individuales

4.17. La disposición sobre el mecanismo de compensación(40) ()

, introducida de forma provisional en 1985 y que autorizaba a los Estados miembros a asignar las cantidades de referencia no utilizadas de los productores o compradores a los productores o compradores de la misma región y, en su caso, de otras regiones, se ha prorrogado en varias ocasiones. Inicialmente limitado a la primera campaña (1984/85) por causa de las dificultades de adaptación de los productores a los nuevos reglamentos sobre las cuotas, el mecanismo llamado del «artículo 4 bis» se prorrogó a la segunda campaña desde 1985; a las tres siguientes en 1987(41) ()

, y, en 1988(42) ()

, hasta la expiración del régimen (1992). Esta disposición adquirió así un carácter permanente y estructural «por su flexibilidad, teniendo en cuenta determinadas situaciones»(43) ()

. Se aplica bien a las entregas bien a las ventas directas, y puede modularse en función de determinados criterios (situación particular de diversos tipos de deudores, o de determinadas regiones). El mecanismo del artículo 4 bis así prorrogado en todas las ocasiones por el Consejo, repercute en el objetivo inicial de control de la producción lechera. En un plano general, la redacción del texto tal como se enmendó en 1987(2) y después en 1989(44) ()

, permitió y permite a los Estados miembros limitar la tasa suplementaria pagadera por los productores únicamente al exceso de la cantidad global garantizada, es decir, de la cuota nacional. Esto se aparta completamente del concepto de cuota individual, o sea, del propósito inicial de las cuotas, que consistía en responsabilizar a los productores de leche penalizándoles con la tasa suplementaria en caso de exceso. Ahora bien, al permitir la compensación de los excesos con las infrautilizaciones de cuotas, se ha debilitado la efectividad de la tasa suplementaria.

4.18. En su Informe Especial no 2/87 sobre el sistema de cuota y tasa suplementaria, el Tribunal demostró que la aplicación combinada del principio de la compensación nacional de las cuotas (véase el apartado 4.17) y de la fórmula B (cuota del comprador) había producido una marcada atenuación del efecto disuasorio de la tasa suplementaria en caso de rebasamiento. En efecto, de la práctica de estos mecanismos resultaba una «dilución» de la tasa (véase el anexo XXII) que se traducía en una reducción del porcentaje efectivo de la tasación final pagadera por los productores que hubieran excedido su cuota.

4.19. Concretamente, la aplicación que se hace del artículo 4 bis varía notablemente de un Estado a otro (véase el anexo XXVI). En la mayoría de los Estados miembros, el productor sólo conoce su cuota definitiva al final de la campaña lechera. Ciertos Estados miembros han introducido sistemas de previsión de las compensaciones potenciales que se distribuyen al final de la campaña. Es el caso especialmente de Dinamarca, que ha creado un sistema de previsión de este tipo, con el fin de reducir al mínimo el riesgo de exceso de la cantidad de referencia individual aumentada por la compensación. En los Estados miembros en los que la compensación se lleva a cabo de acuerdo con un sistema que favorece a ciertos productores prioritarios, éstos se sienten alentados a sobrepasar su cantidad de referencia individual, fijada al principio de la campaña, añadiéndole de antemano la compensación que recibirán al final de la campaña lechera.

4.20. El efecto de dilución se corrigió en parte por la modificación de la fórmula de cálculo de la tasa introducida en 1987(45) ()

y aplicable a partir de la campaña 1986/87. Se trata, en el caso de la fórmula B, de poner en práctica el sistema denominado «danés», es decir, repartir las cantidades de referencia de los productores no utilizadas dentro de las industrias lácteas (compradores) proporcionalmente a las cuotas de los productores que hayan sobrepasado la cantidad de referencia. Por lo tanto, sólo los productores que hayan registrado los excesos relativos más importantes respecto a su cuota pagan la tasa. Además, ya se establecieron ciertos correctivos en el mismo reglamento, y después en 1988(46) ()

para aplicar una tasa más elevado a los excesos mayores.

4.21. En Italia y en Bélgica, en una de las primeras campañas, la tasa suplementaria perdió su efecto disuasorio para los productores de leche puesto que el propio Estado miembro, tras largas vacilaciones, abonó esta tasa de su presupuesto nacional. Además, los Estados miembros no han repercutido las correcciones efectuadas en el procedimiento de liquidación de las cuentas relativas a la tasa suplementaria en los productores.

Transferencia de cantidades de referencia de las ventas directas a las entregas

4.22. Además de sus cuotas «entregas», los Estados miembros han repartido entre los productores las cuotas «ventas directas», atribuidas en virtud de los reglamentos comunitarios. Como se ha indicado anteriormente, su magnitud es limitada en relación con las entregas (alrededor de un 3 % de la producción lechera); además, los importes reales de las ventas directas no se conocen bien y no están suficientemente controlados. La reglamentación comunitaria prevé que se puedan realizar transferencias entre los dos tipos de cuotas, de dos formas:

a)en virtud de una disposición establecida en 1985(47) ()

(Reglamento (CEE) no 804/68, art. 5 quater) la Comisión puede, a petición de los Estados miembros, «adaptar» las cuotas nacionales de las entregas por una parte, y de las ventas directas por otra, sobre la base de datos objetivos y para tener en cuenta las modificaciones estructurales que afectan a estos dos tipos de comercialización de la leche por los productores; desde 1985 se han aplicado diversos reglamentos de adaptación, realizándose transferencias netas de cantidades disponibles de las ventas directas a las entregas. Estas transferencias sucesivas revelan claramente, al menos en parte, la largueza del nivel en que se habían fijado al principio las cuotas de ventas directas, así como de su tendencia a la baja;

b)según una disposición establecida también en 1985 (Reglamento (CEE) no 857/84, art. 6 bis)(48) ()

, los productores individuales que dispongan de dos cantidades de referencia (entregas y ventas directas), por decisión de las instancias nacionales competentes y para hacer frente a una modificación de sus necesidades de comercialización, obtienen un aumento de una de las dos cantidades de referencia dentro de un período de doce meses y una disminución de la otra en la misma proporción. El texto prevé una imputación de los correspondientes movimientos a la reserva nacional que los Estados deben constituir dentro de cada una de las grandes categorías. La interpretación de este procedimiento varía mucho de un Estado miembro a otro, pero se suelen servir de él como medio de reducir al mínimo el exceso de su cantidad total garantizada de entregas. Con esto también se reduce la efectividad de las cuotas individuales.

4.23. El caso de Grecia ilustra perfectamente la incertidumbre que caracteriza el volumen de ventas directas asignado al principio como cuota específica. Para la campaña 1984/85, la cantidad global garantizada de entregas se fijó en 472 000 toneladas y la cantidad específica de ventas directas en 116 000 toneladas. La Comisión transfirió en varias etapas, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias(49) ()

, 110 000 toneladas de la cantidad total garantizada específica de las ventas directas a la cantidad total garantizada de entregas. Así, para la campaña 1991/92, las dos cantidades globales garantizadas son respectivamente, teniendo en cuenta las reducciones practicadas entretanto, de 525 985 toneladas y 4 528 toneladas. La Comisión ha realizado estas transferencias con muchas vacilaciones, especialmente en la última que se aprobó(50) ()

.

4.24. El caso de España es análogo al de Grecia. La cantidad total garantizada de ventas directas pasó de 750 000 toneladas en 1986 a 527 500 toneladas en 1989. Estas transferencias han permitido compensar en su mayor parte las reducciones impuestas por los reglamentos comunitarios a las cantidades globales garantizadas de entregas. Las decisiones de transferencia se tomaron en un contexto de incertidumbre, dado que las autoridades españolas no asignaron a los productores de leche cantidades de referencia individuales de ventas directas. Las estadísticas disponibles destacan que, para la campaña 1989/90, las ventas directas rebasaron en unas 27 000 toneladas la cantidad global garantizada por este concepto(51) ()

. Sin embargo, España todavía no ha percibido ninguna tasa suplementaria en el momento de la fiscalización, en 1992. A fin de cuentas, no puede responsabilizarse a los productores de leche que practican la venta directa de ningún exceso nacional hasta que no se les asignen cantidades de referencia individuales de ventas directas, pero las autoridades españolas todavía no han hecho nada en este sentido.

4.25. El balance de las transferencias establecidas por la Comisión (véase el anexo III) demuestra que la mayoría de los Estados miembros han utilizado el procedimiento descrito en el apartado 4.22 a).

4.26. El artículo 6 bis del Reglamento (CEE) no 857/84 es un medio cada vez más utilizado para limitar la repercusión de la tasa suplementaria de la leche. Se intenta que los Estados miembros recurran a él más que al procedimiento inevitablemente complejo y restrictivo de las transferencias definitivas mencionadas en el apartado 4.22 a); además, los productores y los compradores tienen todo el interés en utilizar el sistema de transferencias provisionales más que el de las definitivas, que implica para ellos el riesgo de verse privados de una parte de sus cuotas globales en beneficio de la reserva nacional, que a continuación vuelve a distribuirse entre los productores prioritarios. De este modo, el campo de aplicación del «6 bis» supera ampliamente el campo para el que se creó. La aplicación del artículo 6 bis en los Estados miembros figura en el anexo XXIII.

Retrasos en la recaudación de los ingresos procedentes de la tasa suplementaria

4.27. De acuerdo con las disposiciones reglamentarias de la Comunidad(52) ()

, los compradores y los vendedores directos deben, en un plazo de tres meses a partir del final de cada período de doce meses, abonar al organismo competente del Estado miembro el importe de la tasa suplementaria que deban pagar, en su caso.

4.28. Salvo raras excepciones, los compradores no han realizado ningún abono en los plazos previstos. En determinados Estados miembros los compradores pagan parte de la tasa suplementaria con un retraso de varios años. Aunque los compradores sean deudores respecto a los organismos competentes de los Estados miembros, éstos no efectúan la recaudación en los plazos previstos recurriendo a los medios a su disposición. Los compradores, en general, se niegan a pagar mientras no perciban los importes que les deben los productores en cuestión. Ningún Estado miembro ha establecido sanciones penales ni administrativas específicas cuando ni el comprador ni el productor pagan sus deudas en los plazos previstos. La creación, como ocurre en el Reglamento (CEE) no 1432/88 de la Comisión por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales (art. 4, apartado 4)(53) ()

, de penalizaciones a cargo del productor por retraso, y en su caso, del comprador, permitiría seguramente un pago de la tasa suplementaria en los plazos establecidos y reforzaría el efecto disuasorio de la tasa.

4.29. La Comisión ha ejercido presiones sobre los organismos nacionales competentes deduciendo de los anticipos a los Estados miembros la mayor parte de los ingresos que estos últimos deberían haber recaudado en concepto de tasa suplementaria. Italia y Alemania han puesto en duda este derecho de la Comisión y la han citado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. La sentencia del Tribunal de Justicia pronunciado el 17 de octubre de 1991 (causas C-342/89 y C-346/89) confirma que la Comisión puede, en las circunstancias invocadas, reducir los anticipos a los Estados miembros. El cuadro del anexo XX resume la situación de los retrasos de pago al 15 de octubre de 1991.

Corrección insuficiente del exceso del contenido de referencia en materia grasa

4.30. La Comisión determina «las características de la leche y, en particular, el contenido en materia grasa, consideradas como representativas, a fin de establecer las cantidades de leche suministradas o compradas(54) ()

». En caso de que el contenido de referencia en materia grasa(55) ()

se sobrepase en una campaña determinada, se incrementa la cantidad de leche entregada aplicando una fórmula ya establecida. Debido a este incremento, puede ocurrir que se sobrepasen las tasas o que aumente el exceso existente. Como consecuencia, es posible que el interesado deba abonar un importe de tasa adicional o que aumente el importe que ya adeudaba. Por consiguiente, la tasa suplementaria no es una medida únicamente cuantitativa, si no también cualitativa, ya que supone asimismo la tasación de los excesos del contenido de referencia en materia grasa.

4.31. A pesar de las numerosas modificaciones de que ha sido objeto, esta disposición ha resultado difícil de aplicar(56) ()

. Resumiendo, se puede afirmar que el artículo en cuestión es cada vez más estricto en su formulación y más preciso en las modalidades de descuento, pero al mismo tiempo menos severo en sus consecuencias. Cabe destacar lo siguiente:

a)se ha eliminado la cláusula que anteriormente eximía del incremento al productor cuando éste podía demostrar que la diferencia observada era consecuencia normal de las condiciones de producción;

b)a partir de ahora, cuando se excede el contenido de referencia en materia grasa, la corrección se aplica a partir de 0,1 gramos de diferencia, y no de un gramo por litro de leche, como anteriormente, pero, en contrapartida, la sanción supone un incremento proporcional de las entregas a razón del 1,8 % por gramo suplementario de materia grasa, en lugar del 2,6 % que se aplicaba anteriormente, por lo que la sanción disminuye aproximadamente en un 30 %;

c)la consideración, a partir de 1989, de una diferencia negativa con respecto al contenido medio de referencia permite compensar a los productores que suministran a un mismo comprador las diferencias en relación con el contenido en materia grasa del año considerado como representativo.

4.32. Este hecho equivale a instaurar la noción de contenido medio nacional en materia grasa, y, en consecuencia, debido al juego de la compensación, a partir de ahora los eventuales excesos del contenido de referencia en materia grasa repercutirán menos en los productores individuales. Por consiguiente, esta modificación reduce la responsabilidad de los productores de leche responsables del exceso de producción.

4.33. El examen de la aplicación del dispositivo «materia grasa» a partir de la primera campaña que puede considerarse «normal» después de las experiencias críticas de los primeros años, es decir, 1987/88, puso de manifiesto la importancia de las dificultades observadas:

a)en Francia, las instancias competentes no pusieron en marcha el dispositivo hasta la campaña 1989/90, alegando las discusiones mantenidas con la Comisión para obtener cambios en el reglamento y las dificultades para determinar la referencia de los compradores. Es cierto que resulta especialmente complicado aplicar el dispositivo, pero esto no justifica que no se declaren los excesos reales del contenido de referencia en materia grasa durante el período considerado, conocidos al menos por la agencia de intervención en la campaña 1988/89, y que contribuyen a limitar una vez más la eficacia de la tasa suplementaria;

b)en Italia, por el momento, todavía no existe el dispositivo materia grasa. En cualquier caso, desde el punto de vista práctico, su aplicación causaría problemas, pues algunos compradores no toman en cuenta los criterios de calidad de la leche;

c)en el resto de los Estados miembros, salvo en España y en Grecia, el contenido en materia grasa de la leche se medía en el momento de la entrega a las centrales lecheras. Por consiguiente, el sistema vigente se prestaba mejor a la aplicación de los reglamentos, aunque esto no significa que no existieran dificultades de aplicación.

4.34. La tendencia al aumento del contenido en materia grasa desde la introducción del sistema de cuota pone igualmente en duda el efecto disuasorio del incremento de las cantidades de leche entregadas en caso de sobrepasar el contenido de referencia en materia grasa. Efectivamente, en numerosos Estados miembros, la sanción de la tasa suplementaria se aplica estrictamente cuando el contenido en materia grasa excede el porcentaje de referencia. En el conjunto de la Comunidad, el exceso total de las cantidades globales garantizadas está causado en la mitad de los casos por el incremento del contenido en materia grasa. En efecto, paralelamente a la disminución del volumen de la producción lechera, se observa un aumento del contenido en materia grasa que, en el período comprendido entre 1983 y 1990, ha pasado del 3,86 % al 4,01 % del peso de la leche (véase el anexo XIX). No obstante, esta mejora de la calidad de la leche, por lo demás intencionada, supone una producción suplementaria de mantequilla de alrededor de 178 000 toneladas, es decir, el 10 % de la producción total de mantequilla, o 2/3 de los excedentes de la mantequilla producida en 1990 y sometida a la intervención. Sin tener en cuenta la producción correspondiente de leche desnatada en polvo, este aumento del contenido en materia grasa equivale a alrededor de 4 millones de toneladas de leche suplementaria(57) ()

, cuando la producción total en 1990 fue de 109 millones de toneladas.

Movilidad de la cuota

4.35. El conjunto de las disposiciones relativas a las diversas modalidades de transferencia de cuotas entre productores individuales ha tendido a debilitar la eficacia del sistema de cuota.

4.36. La movilidad de las cuotas está reglamentada en las transferencias definitivas o en el arriendo y cesión temporal, pero no tanto en la redistribución, principalmente si es a través de los programas nacionales de reestructuración. En virtud del principio que establece que una transferencia de cantidades de referencia no se puede realizar independientemente de una transferencia de tierras(58) ()

, la compra y la venta de cuotas individuales sin tierra está prohibida, pero los reglamentos comunitarios no establecen sanciones para los infractores.

4.37. Cuando se estableció el sistema de cuota(59) ()

, se aprobaron las disposiciones que rigen las transferencias de cuotas en caso de venta, alquiler o transmisión por herencia de la totalidad de una explotación o de una parte de la misma.

4.38. Según el Reglamento (CEE) no 1546/88 de la Comisión «las cesiones temporales ... se registran... a más tardar el 31 de julio de cada período de 12 meses del régimen de tasa suplementaria». En el cuarto período (1987/88) el plazo se retrasó al 31 de diciembre de 1987, y, en el séptimo período (1990/91), el Reglamento (CEE) no 2333/90 de la Comisión aplaza la fecha tope al 30 de septiembre de 1990.

4.39. En el Reino Unido y en los Países Bajos se utiliza impropiamente el régimen de cesiones temporales, también llamado leasing. Un determinado número de productores que han paralizado su producción de leche arriendan cada año su cuota a otro productor. Esta práctica de las cesiones temporales, contra la que la Comisión emprendió un procedimiento de infracción en abril de 1992, contribuye a mantener en activo a productores que en realidad ya no producen leche, sino que se limitan a explotar la renta creada por el sistema de cuota.

4.40. En virtud del Reglamento (CEE) no 763/89 del Consejo, éste puede limitar, en caso de necesidad, las cesiones temporales, según el procedimiento de voto previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado(60) ()

. En aplicación de este procedimiento(61) ()

se han prohibido las cesiones temporales a los productores SLOM(62) ()

. En efecto, el Consejo consideró que las cuotas SLOM deben someterse a ciertas restricciones para que no se destinen a procurar un beneficio indebido a sus atributarios, sino que, por el contrario, cubran la producción real de los productores SLOM.

4.41. En cuanto a la redistribución de cuotas liberadas a raíz de un programa comunitario de reestructuración de la producción lechera, limitada a 500 000 t y a cuatro Estados miembros (España, Francia, Irlanda e Italia), el Reglamento (CEE) no 1183/90 adopta criterios, modulables por los Estados miembros, para la atribución de cantidades de referencia individuales suplementarias.

4.42. En virtud de la obligación de unir las transferencias de cuotas a las transferencias de tierras, las administraciones nacionales competentes deben realizar un seguimiento de todas las transferencias de cuotas para la gestión del sistema de cuota.

4.43. No obstante, en determinados Estados miembros, las transferencias de cuotas se realizan por vía indirecta:

a)en los Países Bajos, las tierras a las que se ha incorporado la transferencia de cuotas en el momento de la transacción pueden ser sometidas a retrocesión o reventa sin cuota solamente un año después de su adquisición. La diferencia de precios entre tierras con cuota y sin cuota constituye una buena estimación del valor intrínseco de la cuota. Así, los productores de leche pagaron en el pasado, por litro de cuota y según las regiones, hasta seis veces el precio que recibían por litro en sus entregas de leche a las centrales lecheras. Aunque en el contrato de la transacción el valor de la cuota se indica por separado, el productor de leche puede incluso amortizar fiscalmente el precio de adquisición de las cuotas en un período de cinco años;

b)en el Reino Unido, el procedimiento de transferencia de las cuotas sin tierra es semejante. En una primera fase, basta con arrendar o vender una parte de una explotación con una cantidad de referencia individual incorporada. Una vez transcurrido un plazo mínimo de diez meses, es posible realizar la retrocesión sin cuota de las tierras vendidas de esta manera al vendedor o al arrendatario, siempre que las tierras no hayan sido utilizadas para la producción lechera durante este período.

4.44. Con el fin de evitar que las transferencias de cuotas entre productores se realicen sin transferencia de tierras, determinados Estados miembros (Alemania, Irlanda, Luxemburgo, pero no los Países Bajos) han establecido, en caso de arrendamiento o de venta de tierras, cesiones gratuitas de cuotas a la reserva nacional. Durante los primeros años de aplicación del sistema de cuota, determinados Estados miembros recaudaron en beneficio de la reserva nacional una parte sustancial de la cuota objeto de la transacción (en Alemania y en Luxemburgo hasta un 80 %; en Bélgica hasta un 90 %). En Irlanda, hasta un 25 % de la cuota transferida se cede gratuitamente a la reserva nacional en caso de arrendamiento y, hasta la campaña de 1989/90, en caso de venta.

4.45. Con el fin de evitar que la producción lechera se concentre en superficies agrícolas muy reducidas, o lo que es lo mismo, que las transferencias de cuotas se realicen sin tierra, numerosos Estados miembros han establecido una cantidad de referencia individual transferible máxima por hectárea (5 000 kg/ha en Alemania y en Luxemburgo, 20 000 litros/ha en Bélgica). Otros Estados miembros, para reducir el número de transferencias de cuotas, han decidido no transferir cuotas en las transferencias de tierras que no sobrepasen una superficie mínima establecida, como por ejemplo 5 hectáreas en Luxemburgo. En determinados Estados miembros, las transferencias de cuotas, en caso de arrendamiento, solamente pueden realizarse una vez al año, y en otros, (por ejemplo en Irlanda), pueden realizarse varias veces al año, pero en fechas fijas.

4.46. La variedad de las disposiciones administrativas adoptadas por los diferentes Estados miembros que aplican efectivamente el sistema de cuota demuestra que las administraciones nacionales han intentado, por una parte, protegerse contra una inflación de actas administrativas y, por otra, ayudar a los productores de leche a reducir al máximo la incidencia de la cuota propiamente dicha y la de la tasa suplementaria que se exige en caso de exceso.

4.47. En la mayoría de los casos, la redistribución a partir de una reserva nacional favorece a los productores más débiles de cada Estado miembro mediante la atribución de cantidades de referencia individuales suplementarias. La imposición de mínimos a las transferencias perjudica a los pequeños productores, mientras que la imposición de máximos retarda la reestructuración en favor de los explotadores más productivos.

4.48. En cuanto a las cesiones temporales, las medidas de aplicación varían en los diferentes Estados miembros:

a)en el Reino Unido, todo productor puede arrendar a otro productor su cantidad de referencia individual, salvo 5 000 litros, que debe mantener, durante un período que no se prolongue más allá del final de la campaña lechera;

b)en los Países Bajos, las cantidades de referencia individuales, que únicamente puede ofrecer el productor a su comprador en cesión temporal durante un período de 12 meses, están limitadas por un mínimo (10 000 kg) y por un máximo (75 000 kg) absolutos;

c)en Bélgica, las cesiones temporales se permiten en la medida en que las cantidades de referencia individuales atribuidas en concepto de las entregas se intercambien entre los productores que entregan a un mismo comprador siempre que las cantidades cedidas no sobrepasen los 35 000 litros para los productores que cuentan con una cantidad de referencia individual inferior a 300 000 litros;

d)en Irlanda, el porcentaje de las cesiones temporales está limitado en función de la cantidad de referencia individual del productor, que solamente puede ofrecer la cesión temporal a su comprador;

e)en Alemania, sólo se permitieron las cesiones temporales a partir de la campaña lechera 1990/91;

f)en Dinamarca y en Luxemburgo no se aplica la facilidad que ofrece la cesión temporal;

g)en el resto de los Estados miembros no puede realizarse la cesión temporal debido a la falta de disposiciones nacionales de aplicación.

4.49. En las campañas que comiencen el 1 de abril, las cesiones temporales deberán registrarse a más tardar el 31 de julio(63) ()

. En determinados casos, por derogación, las cesiones temporales se registraron definitivamente hasta el mes de diciembre, es decir, 3 meses antes del final de la campaña lechera.

4.50. Las cesiones temporales ayudan a los explotadores a planificar adecuadamente su producción lechera anual. Se entiende por explotadores tanto el productor que cede su cantidad de referencia individual como quien la adquiere temporalmente. Cuando, por el contrario, las cesiones temporales no se permiten, las cantidades de referencia no utilizadas se redistribuyen según el procedimiento de la compensación a posteriori (véase el apartado 4.17 y siguientes). En ese caso, los productores saben de antemano que van a beneficiarse gratuitamente al final de la campaña de un suplemento de cuota que se les distribuirá en concepto de compensación a posteriori. De este modo, la ventaja es doble: de un lado, una parte del exceso especulativo de la cuota individual inicial no soporta la tasa suplementaria prevista por el sistema y, de otro, ese exceso resulta muy rentable, al estar cubierto por una cuota gratuita asignada como compensación a posteriori. En cambio, la cesión temporal a priori y pagada por el productor exige una mejor planificación de la producción. En efecto, cuando no existe compensación a posteriori todo excedente está penalizado financieramente. Además, a la rentabilidad de la producción suplementaria hay que restarle el coste de arrendamiento (coste de la renta económica de la cuota) abonado por la cuota que se adquiere temporalmente. Por consiguiente, la cesión temporal a priori responsabiliza más a los productores que cumplen las normas del sistema y reprime a los especuladores de la compensación a posteriori.

Las medidas de control

Criterios de gestión y seguimiento de las diferentes medidas en la Comisión

4.51. Los reglamentos comunitarios obligan a los Estados miembros a transmitir a la Comisión toda una serie de datos sobre las medidas nacionales adoptadas para la aplicación del sistema en los Estados miembros, así como las cifras resultantes de la aplicación de la cuota y, más específicamente, de determinadas disposiciones reglamentarias.

4.52. El examen de los expedientes remitidos a la Comisión reveló que los Estados miembros no transmiten sistemáticamente ni en los plazos previstos los reglamentos nacionales de aplicación ni las modificaciones que han introducido en los mismos. Como consecuencia, con demasiada frecuencia, la Comisión no tiene conocimiento de estos reglamentos hasta el momento de la liquidación de las cuentas, es decir, dos años después del inicio de su aplicación. En estas circunstancias, la Comisión no puede realizar una supervisión completa y eficaz de la gestión del sistema en los Estados miembros.

4.53. La Comisión ha confeccionado un formulario destinado a los Estados miembros para obtener datos sobre las entregas y las ventas directas de cada campaña que acaba de finalizar, tal y como dispone principalmente el apartado 3 del artículo 19 del Reglamento (CEE) no 1546/88. En muchos casos, la Comisión recibe estas comunicaciones mucho después del plazo establecido de tres meses a partir del final de la campaña; en la campaña 1990/91, solamente nueve Estados miembros remitieron el formulario antes del final de 1991. Además, algunos estaban incompletos. Por lo general, los casos de aplicación del artículo 6bis del reglamento mencionado y la lista de las agrupaciones de compradores y/o productores no se transmiten a la Comisión, como tampoco se transmiten los datos semestrales de las entregas y ventas directas (guiones primero y tercero del apartado 3 del artículo 19 del Reglamento (CEE) no 1546/88). Queda por último el problema de las ventas directas, ya que solamente cinco Estados miembros notificaron a qué cantidad ascendían. Esta situación confirma las dificultades que encuentran los Estados miembros para controlar este aspecto del sistema, que los productores pueden eludir fácilmente.

Medidas de control en los Estados miembros

4.54. En virtud del Reglamento (CEE) no 1371/84 de la Comisión, modificado por el Reglamento (CEE) no 1546/88 de la Comisión «los Estados miembros adoptarán las medidas complementarias necesarias:

a)para garantizar la percepción de la tasa, en particular las medidas de control y las que garanticen la información de los interesados en lo referente a las sanciones penales o administrativas a las que se exponen en caso de incumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento;

b)para reglamentar y controlar los casos de abandono total o parcial de la producción lechera de conformidad con la letra a) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 857/84, en caso de aplicación de dicha disposición.»

4.55. En determinados Estados miembros (España, Grecia, Italia), a ningún productor se le han asignado todavía cantidades de referencia individuales (véase el apartado 4.24), y la ausencia de control o la falta de rigor en la vigilancia y control llevados a cabo por los organismos competentes de estos Estados miembros anulan la eficacia del sistema de cuota. Los sistemas realmente aplicados por los Estados miembros para velar por el respeto de los reglamentos sobre la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos difieren tanto en su concepción como en su eficacia:

a)en Alemania, la dispersión de las competencias hace que el control sea sumamente difícil. En efecto, en los controles sobre el terreno, los organismos de control no realizan una verificación sistemática de las diferentes fuentes de información. Con los datos facilitados por los diferentes organismos, el Tribunal no ha podido reconstituir los importes exactos de las entregas de leche a los compradores en Alemania. Esta dificultad se debe a las finalidades diversas de los datos recogidos en momentos diferentes.

Los controladores nacionales tampoco controlan la materialidad, es decir, no comparan los factores de producción con los productos acabados, considerando los coeficientes de transformación, para verificar si, en las condiciones normales de producción, los productos acabados corresponden efectivamente a la leche recogida. Las inspecciones realizadas a los vendedores directos resultan con frecuencia difíciles debido a las insuficiencias de los registros contables. Los controladores nacionales inspeccionan a los beneficiarios de la indemnización por abandono definitivo de la producción lechera para comprobar si cumplen las obligaciones reglamentarias previstas;

b)en Francia, las entregas a las centrales lecheras no se examinan con detenimiento suficiente, sobre todo en el aspecto de la contabilidad de materia o en los cotejos físic