Informe especial no 9/2000

sobre redes transeuropeas (RTE) - Telecomunicaciones, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2000/C 166/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

1. Las telecomunicaciones constituyen un sector que evoluciona y se modifica rápidamente y que, con Internet y la World Wide Web, supone una autopista de información y comunicación tanto para la industria como para los ciudadanos. Este Informe examina el desarrollo y la aplicación de la política de la Unión Europea en relación con el programa de redes transeuropeas de telecomunicaciones (en adelante denominado "RTE-Telecom") y las medidas correspondientes.

RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES

2. Las normas generales relativas a las redes transeuropeas (RTE), destinadas a medidas de infraestructura a gran escala, resultan menos apropiadas para el RTE-Telecom, que promociona proyectos cercanos al mercado de aplicaciones telemáticas y servicios (apartados 16 y 17).

3. La evaluación e información de los resultados del programa RTE-Telecom por parte de la Comisión eran incompletas (apartados 18, 36, 38 y 56).

4. La denominación por la Comisión de estudios de viabilidad con respecto a las medidas de apoyo RTE-Telecom que figuran en sus diversos informes conduce a interpretaciones equívocas, ya que esta institución contrató proyectos que incluían actividades plurinanuales más que estudios propiamente dichos (apartados 20 y 25).

5. Existen similitudes con el programa de investigación sobre aplicaciones telemáticas de interés común, ya que éste también puede financiar estudios de viabilidad de carácter más comercial, análisis de validación y proyectos piloto, pero con tipos bajos de ayuda (apartados 20 y 48).

6. El procedimiento de consulta y de toma de decisiones de la Unión Europea relativo a la elaboración de orientaciones tuvo una duración en dos ocasiones de dos años, lo cual no respondió a las necesidades de un sector innovador y muy dinámico. Las primeras orientaciones ya estaban casi caducadas antes de que entraran en vigor, pues se centraban en una tecnología particular; los proyectos que se acogían a las nuevas orientaciones se iniciaron con retraso [apartado 21, letra b) del apartado 28 y apartado 32].

7. La Comisión únicamente efectuó un control de un contrato sobre el terreno. Aquí se detectaron irregularidades sustanciales. La fiscalización de un gran contratante demostró que no se cumplían todas las condiciones (apartados 29 a 31).

8. La evaluación del RTE-Telecom sacó a la luz debilidades; una evaluación externa a medio plazo se realizó demasiado tarde y no tuvo repercusiones sobre la selección de proyectos que se iniciaron en 1999 siguiendo las nuevas orientaciones; la Comisión no ha realizado un examen completo de la continua necesidad de ayuda a proyectos comerciales en el contexto del RTE-Telecom (apartados 40 a 45).

9. Los progresos realizados con Fondos Estructurales en las infraestructuras nacionales de telecomunicaciones no insistieron mucho en la dimensión transeuropea pudiendo, por ejemplo, haber promovido las inversiones necesarias para la interconexión y la interoperabilidad de redes nacionales (apartados 49 a 51).

10. La coordinación por parte de la Comisión de RTE-Telecom con otras actividades relacionadas de la Unión Europea no se desarrolló suficientemente para facilitar la sinergia y evitar que la duplicidad fuera posible. En todos los casos en que se conceda ayuda a estudios de viabilidad y proyectos piloto comerciales es necesario demostrar claramente que los objetivos específicos de estos tipos de acción están realmente justificados y que no parecen poder lograrse sin ayudas comunitarias. El Tribunal observa que el sector de las telecomunicaciones es actualmente muy competitivo y se está expandiendo rápidamente sin subvenciones públicas esenciales de ningún tipo, a resultas de la liberación del sector y del desarrollo de las comunicaciones móviles (apartados 55, 56 y 62 a 68).

11. La Comisión no ha desarrollado una estrategia clara en relación con los Fondos Estructurales ante la liberación y privatización del mercado en el sector de las telecomunicaciones. Efectuó pagos con dichos Fondos pese a que los Estados miembros en cuestión tuvieran procesos pendientes por no haber llevado a cabo la transposición de las Directivas relativas a la liberalización de mercados (apartados 57 a 61).

FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL

12. La política de la Unión Europea en relación con las RTE-Telecom tiene por objeto, entre otras cosas, crear y desarrollar redes transeuropeas, así como fomentar los accesos a las mismas (véase el apartado 14). La fiscalización analizó el éxito de la Comisión en la realización de esta política y su coordinación con las medidas correspondientes en el programa de investigación y en los Fondos Estructurales. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) también proporcionaron información sobre subvenciones concedidas a proyectos de telecomunicaciones. Se llevó a cabo un control de los pagos al beneficiario más importante del programa RTE-Telecom para examinar su gestión sobre el terreno.

IMPORTANCIA PRESUPUESTARIA DE RTE-TELECOM Y LAS MEDIDAS CORRESPONDIENTES

13. En este Informe, la expresión "RTE-Telecom" se refiere al artículo B5 - 720 "Redes transeuropeas de telecomunicaciones" (115 millones de ecus en compromisos financieros de 1993 a 1998). La expresión "gasto relativo a RTE-Telecom" se refiere a todo el gasto de telecomunicaciones diferente al financiado a través del artículo B5 - 720 del presupuesto. Ello incluye las medidas de investigación (3668 millones de ecus, incluidos 2084 millones de ecus para tecnologías de la información), las intervenciones de los Fondos Estructurales (el gasto previsto para el período 1994 - 1999 es de aproximadamente 2000 millones de ecus), los préstamos del BEI (10860 millones de ecus para 1993 - 1998) y los importes apoyados por garantías de crédito del FEI (697 millones de ecus para 1993 - 1998).

REDES TRANSEUROPEAS DE TELECOMUNICACIONES (RTE-Telecom)

Política en materia de RTE

14. Con la entrada en vigor en 1993 del Tratado de la Unión Europea ("Tratado de Maastricht") se añadió un nuevo Título XII al Tratado CE, incluidos los artículos 129 B, C y D, denominado "Redes transeuropeas"(1), por el que se exige a la Unión Europea:

a) contribuir al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y de la energía (apartado 1 del artículo 129 B);

b) favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales (apartado 2 del artículo 129 B);

c) favorecer el acceso a dichas redes (apartado 2 del artículo 129 B);

d) tener en cuenta, en particular, la necesidad de establecer enlaces entre las regiones insulares, sin litoral y periféricas y las regiones centrales de la Comunidad (apartado 2 del artículo 129 B).

15. El artículo 129 C establece la manera de proceder de la Unión Europea a la hora de poner en práctica estas responsabilidades. La Comunidad:

a) elaborará un conjunto de orientaciones relativas a los objetivos, prioridades y grandes líneas de las acciones previstas en el ámbito de las redes transeuropeas; estas orientaciones identificarán proyectos de interés común;

b) realizará las acciones que puedan resultar necesarias para garantizar la interoperabilidad de las redes, especialmente en el ámbito de la armonización de las normas técnicas;

c) podrá apoyar proyectos de interés común financiados por Estados miembros y determinados de acuerdo con las orientaciones mencionadas, "[...] especialmente mediante estudios de viabilidad, garantías de crédito o de bonificaciones de interés [...]".

Normas generales relativas a las RTE

16. El Reglamento (CE) n° 2236/95 del Consejo determina las normas generales para la concesión de ayudas comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas de transporte, telecomunicaciones e infraestructuras de energía(2). Su artículo 4 especifica los tipos de ayuda:

a) cofinanciaciones de estudios relacionados con los proyectos, incluidos estudios preparatorios, estudios de viabilidad y de evaluación y otras medidas de apoyo técnico a dichos estudios. La participación financiera de la Comunidad no podrá superar, por regla general, el 50 % del coste total del estudio;

b) bonificaciones de interés sobre los préstamos concedidos por el BEI u otras entidades financieras;

c) contribución a las primas de garantías de créditos del FEI o de otras entidades financieras;

d) subvenciones directas a las inversiones, en casos debidamente justificados;

e) combinación de las posibilidades contempladas en las letras a) a d) hasta un máximo de un 10 % del coste de la inversión total de un proyecto.

Según la Comisión, para RTE-Telecom solamente se ha utilizado el instrumento de la letra a).

17. Estas normas generales RTE están destinadas a medidas de infraestructuras a gran escala, que la Comunidad intenta incentivar, principalmente mediante la cofinanciación de estudios de viabilidad y la asistencia en la búsqueda de recursos financieros adecuados. Sin embargo, las normas generales RTE resultan menos apropiadas que las RTE-Telecom(3) ya que éstas no contemplan la ayuda para proyectos de infraestructura. Los proyectos en el contexto RTE-Telecom financiados por la Comisión siguiendo las orientaciones correspondientes (véanse los apartados 21 y 32) afectan esencialmente al desarrollo de realizaciones y servicios en ámbitos como educación, salud, transporte, cultura, turismo y comercio electrónico.

Utilización de recursos y resumen de resultados

18. Los créditos y pagos relacionados con RTE-Telecom durante el período 1993 - 1998 se muestran en el cuadro 1. El Tribunal ha analizado las medidas financiadas. La Comisión en sí no ha confeccionado una lista detallada de todos los estudios y proyectos financiados en el contexto de RTE-Telecom.

Cuadro 1

Compromisos y pagos conforme al artículo B5 - 720 "Redes transeuropeas de telecomunicaciones"

1993 - 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

19. El cuadro 2 muestra que en el período 1993 - 1998 un total de 143 estudios y proyectos recibieron ayudas por un importe total de 103,2 millones de ecus, lo que supone un promedio de 722000 ecus por proyecto. Los 143 proyectos se seleccionaron tras la publicación de 16 peticiones de propuestas o licitaciones. Las tres categorías de ayuda (orientaciones Euro-RDSI 1995, nuevas orientaciones 1997 y medidas conjuntas) figuran en el cuadro 2 y se analizan con más detalle en los apartados siguientes. 11,4 millones de ecus (10 % de los recursos globales) se utilizaron en concepto de medidas de funcionamiento y conexas (reuniones de expertos, conferencias y congresos, medidas de información y publicaciones, y estudios), es decir un promedio de 1,9 millones de ecus anuales. En 1997 se fijó, por primera vez, un límite de 1 millón de ecus en el presupuesto para este tipo de acciones, que en 1998 se incrementó a 1,2 millones de ecus.

20. Si bien la Comisión únicamente realizó "estudios de viabilidad" en relación con RTE-Telecom, interpretó el término en un sentido amplio, ya que muchos de estos estudios incluyen actividades plurianuales como el desarrollo de proyectos pilotos y ensayos sobre el terreno. Este tipo de proyectos se clasifican como proyectos de financiación en el ámbito de la investigación. El programa de investigación en materia de aplicaciones telemáticas de interés común(4) también puede financiar estudios de viabilidad, análisis de validación y proyectos piloto, pero estos proyectos no resultan tan comerciales como los de RTE-Telecom (véase el apartado 48). Tanto en el caso de los proyectos de investigación como de los "estudios" de RTE-Telecom, la Comisión utiliza un contrato normalizado de investigación. Los costes cubiertos pueden incluir todas o cualquiera de las categorías de gastos siguientes: personal, equipos, asistencia a terceros, viajes y estancia, productos de consumo, informáticos y costes generales.

Cuadro 2

Descripción sistemática de los estudios y proyectos RTE-Telecom 1993 - 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

Orientaciones Euro-RDSI de 1995

21. La RDSI ha resultado un tema central en la política comunitaria de las telecomunicaciones desde 1984. En diciembre de 1986, el Consejo publicó una Recomendación sobre la introducción coordinada de la RDSI en la Comunidad Europea(5). Pese a la antigüedad de este compromiso, las orientaciones(6) contempladas en el artículo 129 C del Tratado CE no se aprobaron hasta el 9 de noviembre de 1995, más de dos años después de la propuesta de la Comisión (1 de septiembre de 1993). El tiempo empleado en el proceso de toma de decisiones no respondía a un sector tan dinámico como las telecomunicaciones, por lo que la Comisión inició el programa adaptándose a las circunstancias del momento.

22. Los proyectos de interés común que figuran en el anexo II de las Orientaciones no constituyen proyectos reales, sino ámbitos generales de interés (por ejemplo, la Euro-RDSI en el ámbito de la educación, formación e investigación o salud).

Medidas preparatorias Euro-RDSI 1993 - 1995

23. En los tres primeros años de existencia del programa RTE-Telecom (1993 - 1995) con las ayudas de la Unión Europea se subvencionaron 45 proyectos (31 estudios de viabilidad y 14 acciones preparatorias, véase el cuadro 2) por un importe total de 20,4 millones de ecus, antes de que los objetivos y prioridades para identificar los proyectos de interés común obtuvieran una base legal. De esta forma se seleccionaron 45 proyectos y ayudas antes de fijar las orientaciones necesarias elaboradas conforme al artículo 129 C del Tratado.

24. En las cinco primeras licitaciones, la Comisión introdujo contratos para estudios de viabilidad sobre numerosos temas, incluida una serie de estudios del mercado de la Euro-RDSI(7). La Comisión no pudo documentar la utilización que había hecho de estos estudios. Además, en relación con dos licitaciones (julio de 1994 y mayo de 1995), se financiaron cinco estudios desde el artículo B5 - 401 del Presupuesto(8). Ello indica que, pese a que los promotores de los proyectos afectados habían respondido a las licitaciones relativas a la Euro-RDSI, la Comisión había adoptado un enfoque "flexible" y había decidido financiar algunos proyectos desde otra partida presupuestaria.

25. La última licitación de la Comisión efectuada con anterioridad a la entrada en vigor de las orientaciones ya no se denominó "estudios de viabilidad" sino, que se tituló, por primera vez, "acciones preparatorias"(9) y proporcionó hasta un 50 % de la financiación del coste de proyectos pilotos y ensayos sobre el terreno. Los proyectos en cuestión afectaban a la utilización de la Euro-RDSI en un abanico amplio de aplicaciones(10). De esta forma, a través de RTE-Telecom ya no se financiaban únicamente estudios, sino también la ejecución de proyectos piloto.

Proyectos Euro-RDSI

26. De conformidad con el artículo 3 de las orientaciones Euro-RDSI establecidas en noviembre de 1995, la RDSI debía desarrollarse como una primera red transeuropea y un elemento del "servicio universal", en forma de "proyectos de interés común" (es decir cubriendo ámbitos de interés común).

27. Entre el 13 de abril de 1996 y el 7 de agosto de 1997 se publicaron dos licitaciones de propuestas y dos licitaciones relativas a la Euro-RDSI como red transeuropea de telecomunicaciones. Se seleccionaron un total de 25 proyectos de asistencia en el contexto RTE-Telecom (importe total: 26,5 millones de ecus) (véase el cuadro 2). Dos estudios (753900 ecus) obtuvieron el 100 % de la financiación, en contra de la normativa general TEN, y otros tres estudios también se financiaron al 100 %, desde el artículo B5 - 401 del presupuesto 1996, y no desde el contexto RTE-Telecom (B5 - 720), pese a que la Comisión los había incluido en sus listas como proyectos RTE-Telecom.

28. Los proyectos se someten a una revisión anual de la Comisión. Por norma, "la fase de estudio" de proyectos transcurre durante un período de dos años, de manera que al 31 de diciembre de 1998 se habían completado los aspectos financieros y técnicos de un estudio (estudio sobre la situación de la Euro-RDSI) y solamente tres proyectos Euro-RDSI (SGT, No Problems y Medsalus). La revisión de sus informes finales da lugar a una serie de comentarios:

a) el proyecto de dos años "Servicios globales de telecomunicaciones" (SGT) supuso un gasto para la Comunidad de, en total, 0,4 millones de ecus, con objeto de fomentar nuevas aplicaciones telemáticas para empresas en Grecia; el proyecto incluyó amplios estudios de mercado en el sector empresarial, un estudio de viabilidad y la consiguiente instalación y operación piloto de ocho nudos de telecomunicaciones; entre los contratantes del proyecto se encontraba una compañía griega privada de telecomunicaciones que consideraba el proyecto como una inversión de mucho éxito, ya que el nivel de beneficios resultaba elevado y contribuía a mantener su posición de compañía líder entre las empresas griegas activas en el mercado liberalizado de los servicios de red con valor añadido. En estas condiciones cabe preguntarse si la ayuda comunitaria resultaban necesaria;

b) el proyecto "No Problems" (Non-proprietary reliable electronic mail system, sistemas no propietarios fiables de mensajería electrónica) que recibió una contribución comunitaria de 1,5 millones de ecus se llevó a cabo en Austria, con el objeto de desarrollar nuevos servicios electrónicos para el comercio y el sector del correo electrónico; uno de los principales objetivos del proyecto consistía en contribuir al fomento de la RDSI como red transeuropea de telecomunicaciones. No obstante, una vez iniciado el proyecto resultó que Internet era la tecnología dominante y para mantenerse actualizado, se modificó el anexo técnico del contrato y se desarrolló una tecnología orientada a Internet; mientras que la RDSI demostró ser un vehículo válido para acceder a Internet, el proyecto constituye la prueba de que las orientaciones Euro-RDSI habían conducido a un exceso de concentración en una tecnología particular; además, el responsable del proyecto observó que otras empresas habían logrado la explotación comercial de una de las aplicaciones a las que se aspiraba antes de haber finalizado el estudio de viabilidad de la Euro-RDSI;

c) el objetivo del proyecto "Medsalus" en España consistía en crear una red basada en la Euro-RDSI en el sector de la salud en la cuenca mediterránea; se contemplan tres clases de cooperación a larga distancia entre especialistas y centros de salud: diagnóstico a distancia, educación a distancia y teleinformación; no estaba claro si este servicio ha resultado operativo.

29. Los únicos controles que la Comisión llevó a cabo sobre el terreno se centraron en dos de las cuatro partes participantes en el contrato "Digital content for culture" (importe desembolsado: 0,5 millones de ecus), que formaba parte del patrimonio cultural de Europa (un inventario de museo en Internet) y en ellos se comprobó que los trabajos no habían avanzado de manera satisfactoria. Casi todo el proyecto había sido subcontratado por el contratante principal con el desconocimiento de la Comisión y violando los términos del contrato. En cualquier caso, aparecieron en el mercado programas normalizados, de manera que algunas partes del proyecto resultaron innecesarias. El principal subcontratante, una empresa de la República de Sudáfrica, no pudo probar que se había trabajado en el proyecto (aparte de presentar facturas). En agosto de 1998, la Comisión emitió una orden de recuperación de la mayoría de los importes desembolsados(11). En octubre de 1998, el contratista principal pagó el importe que debía recuperarse, incluidos los importes adeudados en relación con los contratistas asociados (total: 301292 ecus); el segundo contratista no ha pagado (148382 ecus) y la Comisión ha iniciado el procedimiento legal para obligar al pago.

30. Con objeto de obtener información adicional sobre el comportamiento de los contratos, el Tribunal llevó a cabo una fiscalización sobre el terreno del contratante principal en el ámbito del programa RTE-Telecom(12). El contratante no realizó el trabajo con su propio personal, sino que recurrió al personal de empresas asociadas. Dado que todos los salarios fueron pagados por las empresas correspondientes y el contratante los desconocía, éste declaró a la Comisión lo estipulado previamente, en lugar de los importes reales. La Comisión no debería haberlo aceptado. Además, el contratante a menudo subcontrató parte de su trabajo a consultores externos sin la aprobación previa escrita por la Comisión. Así se incumplieron las condiciones del contrato.

31. Los errores encontrados con la fiscalización del Tribunal y de la Comisión en proyectos en los Estados miembros indican que pueden existir errores e irregularidades importantes que no se detectarán si no se efectúan controles sobre el terreno.

Nuevas orientaciones de 1997

32. El 17 de junio de 1997 entraron en vigor nuevas orientaciones relativas a RTE-Telecom, paralelamente a las directrices Euro-RDSI. La aprobación de las nuevas orientaciones requirió otros dos años, desde que la Comisión realizara su primera propuesta el 7 de junio de 1995(13). Las nuevas orientaciones(14) establecen que la "RDSI constituye sólo un primer paso". Además de apoyar la Euro-RDSI, proporcionan asistencia a las redes de comunicaciones integradas de banda ancha (CIBA), servicios móviles y satélites. Mantienen la especificación de áreas generales o temas para los proyectos de interés común.

33. Las orientaciones también definen un nuevo plan de redes transeuropeas de telecomunicaciones. Consiste en un modelo de tres niveles: redes básicas, servicios genéricos y aplicaciones(15). Otra innovación se basa en un programa anual de trabajo elaborado por la Comisión, que especifica más detalladamente los proyectos de interés común y que, además, tiene el objetivo de garantizar que las prioridades de los proyectos de interés común resulten acordes con los desarrollos tecnológicos.

Acciones preparatorias de las nuevas orientaciones

34. En su Comunicación de 22 de julio de 1993 al Consejo y al Parlamento Europeo(16), la Comisión explicó la necesidad de medidas preparatorias en el ámbito de las CIBA. Tras una licitación de julio de 1993 se firmaron contratos para 14 proyectos. En particular se examinaron las condiciones y especificaciones básicas de redes experimentales sobre el modo de transferencia así como de ensayo. A mediados de 1994 se ampliaron once de estos proyectos y se llevaron a cabo ensayos en el ámbito de las comunicaciones de banda ancha en estrecha colaboración con el proyecto de investigación JAMES(17). En septiembre de 1995 se subvencionó una segunda ampliación a nueve proyectos y estos ensayos se concluyeron finalmente entre diciembre de 1996 y abril de 1997(18).

35. Las acciones preparatorias en el ámbito de las RTE-Telecom CIBA se extendieron, de esta forma, durante tres años. La contribución total de la Comunidad en el caso de 14 proyectos, como figura en el cuadro 2, supuso 18,0 millones de ecus, de los que 1,9 millones de ecus se destinaron a la fase I, 7,8 millones a la fase II y 8,3 millones de ecus a la fase III. La Unión Europea financió el 100 % del coste de los estudios de estas acciones y el 50 % del coste de los ensayos. No obstante, las normas generales relativas a las RTE, que entraron en vigor en septiembre de 1995 y que establecieron un límite de un 50 % del total de los gastos de un estudio y un máximo de un 10 % del coste total de la inversión de un proyecto, deberían haberse aplicado a los proyectos de la fase III, lo que indica un exceso de pago estimado en más de 3 millones de ecus.

36. Si bien las acciones preparatorias CIBA fueron financiadas por RTE-Telecom, no se incluyeron en los informes anuales sobre las redes transeuropeas(19), al contrario de todas las demás acciones preparatorias. Por tanto, la información proporcionada por la Comisión en el informe RTE-Telecom resultó incompleta.

Proyectos regidos por las nuevas orientaciones de 1997

37. Una licitación para propuestas se publicó el 15 de enero de 1998 y otras dos más el 14 de marzo de 1998(20). El cuadro 3 muestra los resultados del procedimiento de selección. Se recibió un total de 160 propuestas de las que se seleccionaron 31 proyectos con una contribución de la Comunidad de 26,4 millones de ecus. El número relativamente amplio de propuestas recibido se puede atribuir, en parte, al hecho de que ya no se disponía de más fondos para 1998 para el programa específico de investigación en el ámbito de las aplicaciones telemáticas, por lo que se buscaban fuentes alternativas de financiación. Las primeras acciones se iniciaron a comienzos de 1999 y no se completarán hasta 2000 o 2001.

Cuadro 3

Resultado de la selección de proyectos 1998 siguiendo las nuevas orientaciones relativas a las RTE-Telecom

>SITIO PARA UN CUADRO>

Medidas conjuntas con otros programas

38. El artículo 5 de las normas generales relativas a las RTE especifica que: "Los recursos financieros previstos por el presente Reglamento no están destinados, en principio, a proyectos o fases de proyectos que se estén beneficiando de otras fuentes de financiación con cargo al presupuesto comunitario". Sin tener en cuenta esto, el programa RTE-Telecom contribuye a la financiación de 28 proyectos, con un total de 11,9 millones de ecus, siguiendo dos medidas que se llevan a cabo de manera conjunta con otros programas. Al 31 de diciembre de 1998 no se había completado ninguno de estos proyectos. La primera medida conjunta afectaba a la promoción, a través de Internet, de pequeñas y medianas empresas (PYME), de publicidad y comercio en el sector turístico. La petición de propuestas(21) no dejaba claro que RTE-Telecom participaba en las acciones destinadas a las PYME del sector turístico. Únicamente precisaba que las medidas estaban siendo financiadas en concepto de iniciativas relacionadas con la sociedad de la información y con la reserva de asistencia técnica de la iniciativa comunitaria relativa a las PYME.

39. La segunda medida afecta a las actividades multimedia en el ámbito de la enseñanza. En 1995, la Comisión creó una task force (grupo operativo) para programas educativos multimedios, con el propósito de mejorar la articulación de varios programas comunitarios(22). Participan cuatro Direcciones Generales y seis programas (incluido RTE-Telecom)(23). La Comisión mejoró los procedimientos mediante la introducción de un contrato normalizado para estos proyectos que suprimió las diferencias entre las condiciones contractuales que existían con anterioridad(24). Tras esta unificación, la Comisión no ha examinado si es necesario recurrir a tantas fuentes de financiación comunitaria para objetivos similares, teniendo en cuenta la finalidad de simplificar la gestión y mejorar el nivel de eficacia.

Evaluación de las realizaciones

40. La Comisión tenía previsto proceder a una evaluación de la totalidad de las acciones preparatorias del período 1993 - 1995, con vistas a elaborar las conclusiones finales relativas a las actividades de seguimiento, con un estudio titulado "Lessons to be learnt from the preparatory actions" (Enseñanzas que deben extraerse de las acciones preparatorias). No obstante, la evaluación, para la que se publicó una licitación en 1996, no se llevó a cabo debido a un dictamen negativo de la Comisión consultiva de compras y contratos (CCCC), por considerarse excesivamente caro(25). La Comisión no buscó otras ofertas mejores. El Tribunal considera que el resultado fue que no se seleccionaron estudios con éxito y de valor y no se utilizaron como base para medidas futuras.

41. Pese a no lograrse el objetivo final de desarrollar la Euro-RDSI como elemento del servicio universal, un estudio de la Comisión(26) reveló que la Euro-RDSI constituye un ejemplo de éxito en la cooperación europea por las razones siguientes:

a) la penetración del mercado en ocho Estados miembros supuso más del 5 % (al final de 1997) y se podía esperar una continuación de este incremento;

b) la Euro-RDSI desempeñó un papel importante como tecnología de acceso a Internet;

c) los precios de los servicios y de los equipos RDSI habían caído considerablemente y proseguían su descenso;

d) la industria europea se había situado a la cabeza en el ámbito de equipos RDSI.

42. En el estudio también se destacó que los nuevos desarrollos tecnológicos, como ADSL, desempeñarían una función creciente, pero la Euro-RDSI continuaría siendo la única interfaz de comunicación numérica en los próximos años. No obstante, el estudio relativizó esta estimación globalmente positiva. Faltaban conexiones sencillas (plug and play) y existían problemas constantes en relación con la compatibilidad de equipos y redes. Algunos Estados miembros no disponían de acceso a la RDSI en todo su territorio y ni las PYME ni los particulares conocían todas las ventajas de la RDSI.

43. En mayo de 1997, la Comisión encargó a expertos externos una evaluación intermedia de las acciones de RTE-Telecom del período 1993 - 1997. Los resultados finales no estuvieron disponibles hasta febrero de 1999. De conformidad con esta evaluación intermedia, todos los proyectos llevados a cabo contribuyeron materialmente al logro de los objetivos de las orientaciones y cumplieron los requisitos de la reglamentación financiera RTE, y la selección de actividades de apoyo se realizó de manera justa y transparente(27). No obstante, los encargados de la evaluación comprobaron que las acciones de RTE-RDSI aún no cuentan con indicadores sistemáticos de seguimiento o criterios relativos al éxito para poder evaluar hasta qué punto se han logrado los objetivos estratégicos y operativos. También se afirmó que uno de los riesgos reales del programa que aún perduran es el de que la importancia de una oportunidad nueva tecnológica aún sin aplicar pase desapercibida con lo que gran parte del trabajo existente sería innecesario, como ocurrió, en cierta forma, con programas de investigación en el ámbito de Internet y la World Wide Web.

44. Pese a que la mayoría de los proyectos Euro-RDSI no se había finalizado al 31 de diciembre de 1998, pueden extraerse unas primeras conclusiones. La larga duración del procedimiento de consulta y de toma de decisiones para definir las orientaciones no resultó adaptada a las necesidades de un sector muy dinámico, en el que las fuerzas del mercado se impusieron a favor de Internet como red mundial. Existe un riesgo de que proyectos asistidos no respondan a las tendencias actuales del mercado.

45. Además, el retraso en la realización de la evaluación intermedia tuvo por consecuencia que ésta no pudiera utilizarse en el desarrollo de las medidas de las nuevas orientaciones. Recomendaba intensificar el impacto en las zonas periféricas, en las que el acceso era menor. Este no fue uno de los criterios de selección empleados en los proyectos de 1998. Otra conclusión igualmente importante de la evaluación era que proyectos con elementos de cierta envergadura tecnológica y comercial no debería exceder de dieciocho meses, con objeto de poder adaptarse a cambios rápidos. No obstante, aproximadamente la mitad de los proyectos seleccionados en el contexto de las nuevas orientaciones se prolongará durante dos años, incluso sin ampliaciones, como ya ocurrió en el pasado. Aún es preciso efectuar una evaluación completa de la continuación de la necesidad de subvencionar proyectos comerciales en el contexto del RTE-Telecom.

COORDINACIÓN CON MEDIDAS CONEXAS

46. Las normas generales relativas a las RTE estipulan que la Comisión debe garantizar la coordinación de todas las actividades comunitarias que afectan a las redes transeuropeas. Mencionan específicamente la coordinación entre la financiación en el contexto de las RTE y la financiación en el contexto de los Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión(28), FEI y BEI. Las medidas en el ámbito de las RTE deben ser compatibles con otras políticas comunitarias.

Telecomunicación en el ámbito de la política de investigación

47. El cuarto programa marco de la Comunidad Europea de investigación, desarrollo tecnológico y actividades de demostración (1994 - 1998) incluye tres programas específicos de investigación como apoyo de las tecnologías de comunicación e investigación: el programa "Aplicaciones telemáticas"(29), con un presupuesto de 913 millones de ecus, el programa "Comunicaciones tecnológicas" (ACTS)(30), con un presupuesto de 671 millones de ecus y el programa "Tecnologías de la información" (Esprit) con un presupuesto de 2084 millones de ecus(31).

48. La Comisión declaró en su informe anual sobre las actividades de investigación y desarrollo tecnológico relativo al ejercicio 1998(32) que las principales debilidades de la Unión no residen en su potencial de investigación, sino en la transposición de los resultados de esta investigación al plano comercial y económico y que, por tanto, uno de los objetivos del programa marco consiste en mejorar esta situación. El programa de aplicaciones telemáticas, en particular, consiste en un programa de investigación orientado a las necesidades del usuario, con el objetivo de reducir las diferencias entre los resultados y su utilización económica junto con RTE-Telecom. Ambos programas pueden financiar estudios de viabilidad, tests de validación, y proyectos piloto en ámbitos de interés común. La diferencia es que, en comparación con las medidas de investigación, los proyectos asistidos en el contexto RTE-Telecom están más avanzados y resultan más comerciales (como muestran los ejemplos descritos en el apartado 28). A los proyectos comerciales financiados en el contexto del programa de investigación se les aplicaría un tipo más bajo de ayuda, ya que, en el sector de la investigación, la financiación comunitaria no suele suponer más del 50 % del coste del proyecto y la contribución disminuye gradualmente a medida que éste resulta más comercial. Por tanto, es necesario definir normas claras para evitar el solapamiento entre las dos acciones.

Importancia de los Fondos Estructurales

49. En su Comunicación sobre cohesión y sociedad de información(33), la Comisión describe de manera general la importancia de los Fondos Estructurales en el sector de las telecomunicaciones. De conformidad con este texto, los programas de los Fondos tienen previsto un gasto de alrededor de 1769 millones de ecus en relación con los objetivos nos 1, 2, 3, 4, 5 b) y 6 en el sector de las telecomunicaciones, más 207 millones de ecus en concepto de iniciativas comunitarias (IC) para el período de programación 1994 - 1999. En dicha Comunicación, la Comisión afirma que "únicamente se había dedicado al sector de las telecomunicaciones una pequeña parte del total de los gastos de los Fondos Estructurales (alrededor de un 2 %)".

50. Si bien la Comunicación de la Comisión no analiza este total por Estado miembro, un estudio interno llevado a cabo por la Dirección General XIII dividió el análisis país por país y examinó las prioridades, medidas y acciones de todos los programas operativos (PO) e IC relativos a las telecomunicaciones. Los resultados se resumen en el cuadro 4. La Comisión observó que Italia (542 millones de ecus), España, (516 millones de ecus), Grecia (380 millones de ecus) y Portugal (282 millones de ecus) constituían los beneficiarios más importantes de ayudas de los Fondos Estructurales en el sector de las telecomunicaciones durante el período 1994 - 1999(34).

Cuadro 4

Gasto relativo a telecomunicaciones como parte de los planes estructurales de intervención para 1994 - 1999 (todos los objetivos)

>SITIO PARA UN CUADRO>

51. Pese a que la IC Interreg contiene elementos transeuropeos, como por ejemplo, el suministro de ayudas para un enlace de fibra óptica entre Portugal y España, la financiación de los Fondos Estructurales está dirigida básicamente a medidas de ampliación, modernización o mejora de las infraestructuras nacionales en el ámbito de las telecomunicaciones. Los PO correspondientes o subprogramas eran, en general, objeto de una revisión a medio plazo, según la política de evaluación de la Comisión, si bien en el caso de Italia dicha evaluación se retrasó debido a problemas nacionales de gestión. Mientras las evaluaciones de los diferentes países probaron los progresos realizados en relación con la ampliación, modernización o mejora de la infraestructura nacional, la cuestión de la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales no se analizó, ni se determinó el beneficio para los aspectos transeuropeos. No obstante, la interconexión y los enlaces transfronterizos desempeñan un papel especialmente importante en el contexto de la política del ámbito de las RTE, en particular con vistas al futuro, donde deberán crearse nuevos enlaces con los países candidatos de Europa Central y Europa Oriental(35).

Importancia del BEI y del FEI

52. Las normas generales relativas a las RTE establecen que la Comunidad puede conceder bonificaciones de interés a los préstamos del BEI y contribuciones al coste de las garantías de los empréstitos del FEI. La Comisión no ha recurrido a esta posibilidad en relación con RTE-Telecom sino que, en su lugar, ha optado por concentrar la financiación en proyectos más cercanos a su comercialización. Los préstamos del BEI y las garantías del FEI para proyectos no están incluidos en las orientaciones RTE-Telecom(36). Las concesiones de préstamos del BEI acordadas para las redes de telecomunicaciones durante el período 1993 - 1998, con un valor total de 12022 millones de ecus incluyen 10860 millones de ecus para proyectos en la Unión Europea y 1162 millones de ecus para proyectos con los países vecinos (véase el cuadro 5). De esta forma, el BEI constituye el donante de fondos más importante en el ámbito de la política de las RTE. Básicamente responde a las propuestas de los Estados miembros, a través de sus propias directrices de actuación.

53. Las garantías de empréstitos del FEI para telecomunicaciones resultan de menor importancia financieramente [1993 - 1998, 697 millones de ecus vecinos (véase el cuadro 6)]. Las decisiones relativas a las operaciones de garantías deben ser adoptadas de manera unánime por el comité financiero, compuesto por un representante del BEI, un representante de la Comisión y un representante de las instituciones financieras nacionales miembros del FEI. Las garantías del FEI pueden cubrir grandes proyectos de infraestructura (incluidas redes de fibra óptica, GSM y satélites) y, por tanto, proporcionan financiación para proyectos que no abarca RTE-Telecom.

Cuadro 5

Préstamos del BEI para el sector de las telecomunicaciones 1993 - 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 6

Garantías de préstamos del FEI para el sector de las telecomunicaciones 1993 - 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

Instrumentos de coordinación

54. En el octavo Informe anual sobre los Fondos Estructurales (1996)(37) se afirmaba que la financiación en el ámbito de las RTE, los Fondos Estructurales, los préstamos del BEI y las garantías del FEI se coordinan utilizando tres instrumentos: "tableros de control" para el seguimiento de las intervenciones financieras, comités consultivos de los representantes de los Estados miembros y consultas internas. Además, en 1997, la Comisión creó un grupo de trabajo especial interdepartamental como cuarto instrumento de coordinación.

Tableros de control

55. En 1994, la Comisión encargó a su Secretario General que elaborara y mantuviera un tablero de control relativo a la financiación de las RTE. El objeto de este documento interno de trabajo consistía en proporcionar un panorama general de la ayuda financiera relativa a las RTE de todos los servicios de la Comisión, el BEI y el FEI, con vistas a facilitar la sinergia y evitar la duplicidad. El tablero de control también debía servir para permitir que la Comisión proporcionara a los Estados miembros información global y actualizada sobre la financiación de todas las RTE.

56. Los tableros de control incluyen un cuadro en el que figuran los préstamos del BEI, las garantías del FEI, las subvenciones del FEDER y la ayuda proporcionada a través de las partidas presupuestarias relativas a las RTE. Un análisis del gasto relativo a las RTE-Telecom revela, no obstante, que los compromisos mencionados respecto del FEDER (467,7 millones de ecus para el período 1993 - 1997) únicamente afectan al gasto en el ámbito de las telecomunicaciones en Irlanda y Grecia. El gasto en este ámbito en relación con los otros países no está incluido. Esta información incompleta también se publicó en el Informe anual sobre las RTE de 1997 y de 1998(38) y en un Informe de 1999 de la Comisión al Consejo(39). La Comisión tenía previsto crear una base de datos con posibilidades de consulta, pero ello no se llevó a cabo. La última versión del tablero de control se realizó el 10 de octubre de 1997. La información no estaba revisada ni actualizada y no se desarrollaron medidas suplementarias de planificación. En su forma actual, el tablero de control no resulta adecuado como herramienta de coordinación en el sector de las telecomunicaciones, ya que no sólo es obsoleto e incompleto, sino que además su formato resulta poco atractivo para el usuario.

Comités y coordinación por la Comisión

57. La consulta que se efectúa en los diversos comités debería tratar también la cuestión de la coordinación de las medidas relativas a las telecomunicaciones, incluida la financiación. Los comités de seguimiento, en los que participan representantes nacionales y de la Comisión, que gestionan los Fondos Estructurales, desempeñan un papel importante(40). Durante el tiempo que duró la fiscalización, el departamento de la Comisión responsable del sector de las telecomunicaciones estaba representado en varios de estos comités. Dos ejemplos del trabajo positivo efectuado por la Comisión ilustran la importancia de coordinar las distintas medidas comunitarias:

a) La Comisión examinó la realización de los PO relativos a las comunicaciones durante el período 1994 - 1999 en Grecia. Este país había efectuado escasos progresos en la transposición de los diversos reglamentos relativos a la liberalización del mercado y la Comisión inició procedimientos de infracción(41), conforme al artículo 169 del Tratado CE. El monopolio estatal, OTE, aprovecha los plazos de transposición, ya que aún puede realizar beneficios con su monopolio en los ámbitos no liberalizados. Constituye también el principal receptor de la financiación de los Fondos Estructurales en el PO de telecomunicaciones, lo que contradice la política de la Comisión en relación con los procedimientos de incumplimiento de contratos. Tras un control sobre el terreno efectuado en 1997, el servicio responsable de la Comisión recomendó que debería suspenderse la financiación hasta que los Estados miembros no cumplieran con las obligaciones en materia de liberalización y armonización. La Comisión finalmente congeló los pagos en agosto de 1998, pero para entonces Grecia ya había recibido un 75,8 % (131,4 millones de ecus) de los fondos previstos en el PO.

b) La Dirección General responsable de la política regional propuso inicialmente cofinanciar la instalación de redes de radio móviles en áreas del objetivo n° 1 en Italia. A raíz de las objeciones de las otras dos Direcciones Generales, la cofinanciación se abandonó. Existían tres razones para dicha objeción:

i) distorsión de la competencia como resultado del fortalecimiento de las posiciones ya dominantes en el mercado,

ii) no transposición de las directivas correspondientes y el subsiguiente inicio del procedimiento de infracción previsto en el Tratado,

iii) la financiación de la Unión Europea resultaba resultaba innecesaria, dadas las perspectivas favorables de rentabilidad.

58. Estos ejemplos muestran cómo las contradicciones entre las medidas comunitarias se resolvieron mediante un enfoque coordinado. No obstante, está claro que es necesario intensificar la estrategia de la Comisión en relación con la liberación y privatización del mercado, así como su seguimiento, tras una subvención de los Fondos Estructurales.

59. En 1993, cuando el período de programación 1994 - 1999 estaba siendo planificado, el hecho de que los beneficiarios principales de la ayuda fueran monopolios estatales no parecía ocasionar mayor problema. Sin embargo, la liberalización de mercados y las privatizaciones que tuvieron lugar posteriormente, plantearon la cuestión de si la inversión de capital cofinanciado por los Fondos Estructurales debía transferirse al sector privado sin ningún tipo de recuperación. De manera general no se estableció nada al respecto y la Comisión decidió, caso por caso, hasta qué punto las empresas posteriores a la privatización debían perseguir los objetivos de política regional acordados con anterioridad.

60. Dos ejemplos ilustran las soluciones encontradas por la Comisión:

a) en el caso de la privatización de la compañía Telefónica, en España, la Comisión decidió al final de 1998 que no se intentaría recuperar ningún importe; una evaluación externa llevada a cabo por una consultoría española concluyó que se habían cumplido los objetivos de política regional(42); no obstante, la Comisión añadió una serie de recomendaciones a su decisión de que no era necesario recuperar la financiación del FEDER, incluida una por la que se afirmaba que Telefónica debería concentrar los proyectos cofinanciados por el FEDER fuera de las zonas altamente rentables y facilitar el acceso al mercado de nuevos operadores;

b) en el caso de Telecom-Italia una evaluación decía que la compañía no había invertido lo suficiente, en detrimento de las zonas del objetivo n° 1; el PO de telecomunicaciones durante el período 1994 - 1999 se modificó de manera que la asistencia desde el FEDER continuaría siendo la misma, pero Telecom-Italia debía invertir un importe adicional de 78,5 millones de ecus en zonas del objetivo n° 1.

61. Si bien en estos casos se hallaron soluciones y se confirmó la aplicación de las recomendaciones según la evaluación de los PO correspondientes, la política de ayudas de los Fondos Estructurales para infraestructura de telecomunicaciones debería ser reconsiderada a la luz de la liberalización y privatización. Pese a que las normas generales relativas a las RTE no afectan a los Fondos Estructurales y, de esta forma, no se aplican a las medidas de mayor envergadura para las que se destinaron, podrían servir de base para este nuevo examen. Por ejemplo, permiten ayudas directas sólo si están debidamente justificadas y en lugar de concentrarse en préstamos con bonificaciones de interés y garantías. Esta forma de financiación requiere un examen más profundo, dado el carácter normalmente rentable de las inversiones en el sector de las telecomunicaciones y la posible distorsión de la competencia que pueden provocar las subvenciones.

Procedimiento de consulta en relación con los proyectos

62. Las decisiones de financiación relativas a proyectos del ámbito de RTE-Telecom van precedidas de un procedimiento de consulta escrito, que tiene por objeto garantizar la coordinación dentro de la Comisión. El Tribunal analizó los resultados de dicho procedimiento en relación con la selección del proyecto RTE-Telecom 1998, conforme a las nuevas orientaciones relativas a las RTE-Telecom.

63. Las propuestas para el proyecto RTE-Telecom en relación con el concurso de 1998 fueron evaluadas por los servicios de la Comisión con ayuda de expertos externos. Una vez efectuada la selección, la Dirección General responsable envió cartas a otras 13 Direcciones Generales pidiendo opinión sobre las propuestas elegidas en un plazo de diez laborables. La mayoría de las Direcciones Generales respondieron con una breve nota indicando que no tenían comentarios que añadir y que se mostraban de acuerdo con los proyectos seleccionados. En un caso se juzgó demasiado corto el plazo para permitir una respuesta fundamentada. Cuatro Direcciones Generales señalaron que se estaban realizando proyectos similares en sus propias áreas de responsabilidad. Una Dirección General afirmó que en el caso de un proyecto existía un riesgo elevado de duplicidad con un proyecto de investigación del programa Esprit que estaba llevando a cabo el mismo consorcio y que se podía solapar con otros dos proyectos de investigación. La Dirección General VII declaró que un proyecto podría resultar incompatible con un estudio lanzado por sus propios servicios. Otras dos Direcciones Generales también advirtieron de posible duplicidad del trabajo.

64. En conclusión, la impresión general es que durante el procedimiento de selección se careció de información coordinada entre los departamentos de la Comisión. La coordinación debería haber tenido lugar con mucha más antelación. Mientras que el procedimiento de consulta interna facilita la cooperación en puntos concretos, no aporta coordinación de ideas o estrategias entre diferentes Direcciones Generales. Los procedimientos internos y el equipamiento no se han desarrollado para atender a esta necesidad, por ejemplo, una Dirección General no puede consultar por vía informática detalles sobre los contratos planificados y realizados por otra Dirección General. El procedimiento escrito de consulta interna parece constituir una rutina por la que se concede aprobación o no, en caso de responder, bajo presión de plazos y sin análisis detallado.

65. En relación con la financiación del BEI y del FEI, se encontraron muy pocas pruebas de que la Comisión tenga sistemáticamente en cuenta los préstamos del BEI y las garantías del FEI en las fase de planificación y de realización. Por ejemplo, los resúmenes financieros de los dos PO específicos en el sector de las comunicaciones (Grecia e Italia) no contienen ningún dato de planificación relativo a la intervención del BEI y del FEI. Un comentario realizado por el Tribunal en relación con el ejercicio 1995(43) también se puede aplicar al sector de las telecomunicaciones:

"En la fase de la programación, la complementariedad de los dos tipos de instrumentos, préstamos y subvenciones, sigue siendo muy limitada debido a la dificultad de conciliar el planteamiento por proyectos propio del BEI y por programas propios de los FE".

66. No obstante, la Comisión lleva a cabo un procedimiento de consulta escrito con el BEI en relación con proyectos que en principio debe financiar el Banco (no existe un sistema similar para las garantías del FEI). El BEI somete a la Comisión las solicitudes de financiación seleccionadas de los Estados miembros, que debe emitir su dictamen en un plazo de dos meses de conformidad con el apartado 2 del artículo 21 del Protocolo sobre el Estatuto del BEI. Desde 1975 existe un grupo interdepartamental de representantes de varias Direcciones Generales, encargado de emitir dictámenes para el BEI. El grupo concede a los departamentos de la Comisión diez días laborables para que envíen sus opiniones. De no recibirse respuesta se considera tácitamente aprobado. El dictamen de la Comisión es casi siempre afirmativo. En 1998, por ejemplo, las decisiones sobre 334 peticiones del BEI (incluidas 12 del sector de telecomunicaciones) fueron positivas. Si bien el procedimiento proporciona información por dos caminos, ello no constituye garantía de coordinación estratégica, por ejemplo, entre la ayuda de la Unión Europea gestionada por la Comisión y los préstamos del BEI.

Grupo de trabajo interdepartamental especial

67. En abril de 1997, la Comisión decidió mejorar la coordinación del uso de los instrumentos relacionados con las RTE. Se creó un grupo de trabajo interdepartamental especial para preparar recomendaciones. El grupo de trabajo elaboró tres recomendaciones principales en septiembre de 1997:

a) un grupo de directores debía reunirse con regularidad con el BEI y el FEI para asegurar coherencia a la hora de establecer prioridades;

b) organizar seminarios con representantes de la Unión Europea, nacionales y regionales, con objeto de que las políticas del ámbito de las RTE se tengan en consideración durante el proceso de planificación;

c) deberían crearse equipos especiales de proyectos para proyectos a gran escala y de financiación múltiple, para asegurar que la financiación contiene la combinación adecuada de subvenciones y préstamos y para facilitar las participaciones públicas y privadas.

No se habían realizado progresos en este sentido en lo que respecta al sector de telecomunicaciones.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

68. La Comisión debería informar al Consejo y al Parlamento con detalle sobre las acciones del programa RTE-Telecom y transmitirles la evaluación relativa a los logros de los objetivos. En todos los casos en los que se concede la ayuda para estudios de productos más comerciales y proyectos piloto, es necesario mostrar claramente que los objetivos específicos de este tipo de acciones están perfectamente justificados y que, probablemente, no se pueden lograr sin la intervención de la Unión Europea. Al mismo tiempo debería establecerse una relación más estrecha entre la investigación telemática, el desarrollo y las actividades de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (IDT) cofinanciadas a través de un programa de investigación RTE-Telecom y los proyectos comerciales apoyados a través de RTE -Telecom. También debería examinarse hasta qué punto se aumentaría la eficiencia si los proyectos telemáticos-IDT y las actividades correspondientes de validación del mercado se gestionaran conjuntamente. El Tribunal observa que el sector de las telecomunicaciones es actualmente muy competitivo y se halla en rápida expansión sin ningún tipo ayudas públicas esenciales, como consecuencia de la liberalización del sector y el desarrollo de las comunicaciones móviles. Además, en términos comerciales, las empresas de telecomunicaciones se encuentran entre las mayores de Europa y disfrutan ya de acceso, a través de los mercados, a todo tipo de financiaciones de inversión. La Comisión debería asegurar que supervisa de cerca los desarrollos técnicos en este ámbito tan dinámico para dirigir mejor su gasto, con vistas a maximizar su impacto.

69. La Comisión debería elaborar nuevas directrices para las intervenciones de los Fondos Estructurales en el ámbito de las telecomunicaciones, donde la liberalización, privatización y competencia creciente constituyen elementos fundamentales. Las normas generales relativas a las RTE, concebidas para fomentar proyectos de infraestructuras, si bien no son aplicables a los Fondos Estructurales, pueden constituir una base para esta reorientación, al permitir subvenciones directas a la inversión únicamente en casos debidamente justificados y favoreciendo la ayuda comunitaria en forma de bonificaciones de interés y garantías de préstamos. Por otra parte, debería intensificarse la coordinación entre la financiación en el contexto RTE-Telecom y la financiación desde los Fondos Estructurales, BEI y FEI, para poder lograr la complementariedad y sinergia necesarias entre los diferentes tipos de instrumentos. En su Informe 1999 al Consejo, la propia Comisión insistió en esta necesidad(44) (apartados 54 a 67).

70. La cuestión de interconexión e interoperabilidad desempeñará un papel cada vez mayor, especialmente en lo que se refiere al desarrollo de nuevos enlaces con los países candidatos de Europa Central y Oriental (apartados 49 a 51). El aspecto transeuropeo de la política relativa a las RTE deberá ser evaluada desde este punto de vista.

71. La Comisión debería efectuar más controles sobre el terreno, con vistas a asegurar que la ejecución de proyectos RTE-Telecom y los resultados logrados sean conformes a las normas y objetivos que figuran en los contratos (apartados 29 a 31).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reunión de 22 y 23 de marzo de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Recogido ahora en los artículos 154 a156 del Título XV del Tratado de la Unión Europea.

(2) Reglamento (CE) n° 2236/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995, por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas (DO L 228 de 23.9.1995, p. 1).

(3) Las últimas modificaciones de la normativa general RTE no cambian nada en este sentido. El Reglamento (CE) n° 2236/95 del fue modificado por el Reglamento (CE) n° 1655/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de julio de 1999 (DO L 197 de 29.7.1999, p. 1). Las modificaciones tienen por objeto mejorar la aplicación de la normativa existente, esencialmente en lo que se refiere a grandes proyectos de infraestructura, por ejemplo mediante la introducción de un programa indicativo multianual que señale el nivel global de ayudas RTE que puede atribuirse a este tipo de proyectos en concepto de apoyo a las RTE, o mediante una participación modesta del presupuesto RTE en la constitución de capital de riesgo destinado a financiar los proyectos de infraestructura RTE.

(4) Decisión 94/801/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1994, por la que se adopta un programa específico de investigación y desarrollo tecnológico, incluida la demostración, en el sector de las aplicaciones telemáticas de interés común (1994 - 1998) (DO L 334 de 22.12.1994). Las medidas siguen en vigor bajo el quinto programa marco de investigación, para el período 1998 - 2002, como parte de una nueva estructura global.

(5) Recomendación del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, sobre la introducción coordinada de la Red Digital de Servicios Integrados en la Comunidad Europea (RDSI) (DO L 382 de 31.12.1986, p. 36).

(6) Decisión n° 2717/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de noviembre de 1995, relativa a orientaciones para el desarrollo de la Euro-RDSI como red transeuropea (DO L 282 de 24.11.1995, p. 16).

(7) Entre los que también se encuentra el traslado de expediente, correo electrónico, terminales, gestión de redes, televigilancia y protección a distancia. También se llevaron a cabo para la Comisión estudios de aplicaciones potenciales e investigaciones sobre los efectos de la Euro-RDSI.

(8) Artículo B5 - 401 del Presupuesto "Definición y ejecución de la política comunitaria de telecomunicaciones y correos".

(9) Licitación relativa a acciones preparatorias en el ámbito de Euro-RDSI (DO C 227 de 1.9.1995, p. 14).

(10) La utilización de la Euro-RDSI en el sector de la salud, interconexión de centros de información de tráfico, educación a distancia, o como plataforma de teletrabajo o comercio por vía electrónica de pequeñas y medianas empresas (PYME).

(11) La solicitud también abarca otro proyecto dentro del programa Info 2000 con los mismos contratantes, donde se elaboraron declaraciones de gastos falsas.

(12) France Telecom Expertel participa en 11 contratos con una contribución total comunitaria de 7,9 millones de ecus.

(13) Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y de Decisión del Consejo sobre una serie de orientaciones relativas a las redes transeuropeas de telecomunicaciones (DO C 302 de 14.11.1995, p. 23).

(14) Decisión n° 1336/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1997, relativa a un conjunto de orientaciones para las redes transeuropeas de telecomunicaciones (DO L 183 de 11.7.1997, p. 12).

(15) El modelo de los tres niveles se explica en el anexo a las orientaciones.

(16) COM(93) 372 final.

(17) En el contexto de los programas específicos ACTS, Telematik y Esprit, 18 operadores europeos de redes participaron en este proyecto y desarrollaron y aplicaron interconexiones ATM.

(18) Informe final sobre las acciones preparatorias en el ámbito de las redes transeuropeas: comunicaciones integradas de banda ancha, COM(1998) 45 final.

(19) De conformidad con el artículo 16 de las normas generales relativas a las RTE, la Comisión debe elaborar un informe anual sobre las actividades para el Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.

(20) DO C 10 de 15.1.1998, p. 16 (redes básicas); DO C 79 de 14.3.1998, p. 15 (servicios genéricos y aplicaciones); ídem, p. 14 (acciones de ayuda y coordinación).

(21) DO C 162 de 6.6.1996, p. 21.

(22) Informe del Grupo operativo "Educational software and multimedia" (programas educativos y multimedia), Documento de la Comisión Europea, SEC (96) 1426.

(23) Dirección General III con el programa de investigación en el ámbito de la tecnología de la información (DO L 334 de 22.12.1994, p. 24).

Dirección General XII con el programa de investigación en el ámbito socioeconómico finalizado (DO L 361 de 31.12.1994, p. 77).

Dirección General XIII con el programa de aplicaciones telemáticas de interés común (DO L 334 de 22.12.1994, p. 1).

Dirección General XXII con el programa Sócrates (DO L 87 de 20.4.1995, p. 10) y Leonardo da Vinci (DO L 340 de 29.12.1994, p. 8), programas educativos.

(24) La Dirección General XVI, por ejemplo, llamó la atención sobre el problema de las disposiciones contractuales diferentes en relación con la aplicación de medidas innovadoras (artículo 10 del Reglamento del FEDER): por ejemplo, era inaceptable que la Dirección General XVI exigiera a un beneficiario de ayudas la presentación de una garantía bancaria si otra dirección general no lo pedía. Otro ejemplo se ve en los tipos de las dietas de viaje: en ocasiones se especifican límites máximos y en otras no.

(25) Reunión n° 872, de 25 de noviembre de 1996. El dictamen desfavorable se basa en el hecho de que este gasto resultaría desproporcionado en relación con el objetivo y contrario a la buena gestión financiera (véase la página 24 del Vademécum de la CCCC).

(26) De conformidad con el artículo 10 de las orientaciones relativas a la Euro-RDSI, la Comisión debía realizar una evaluación general de las orientaciones de 1997. La Comisión sacó a concurso la evaluación en agosto de 1997, firmó el contrato al final de ese año y la evaluación se finalizó a mediados de 1998 (coste: 147000 ecus).

(27) Evaluación intermedia de TEN-Telecommunications y TEN-ISDN, Intermediate Evaluation 1993 - 1997, p. 4.

(28) El Fondo de Cohesión ayuda a las RTE de transporte pero no a las de telecomunicaciones. Sin embargo, las aplicaciones telemáticas también reciben financiación en el ámbito de las RTE de transporte, de manera que se puede producir una solapamiento (por ejemplo, sistemas de navegación por satélite).

(29) Véase la nota 1 de la página 5.

(30) Tecnologías de comunicaciones avanzadas, Decisión 94/572/CE del Consejo, de 27 de julio de 1994, por la que se aprueba un programa específico de investigación y desarrollo tecnológico, incluida la demostración, en el sector de las tecnologías de comunicaciones avanzadas y servicios (1994 - 1998) (DO L 222 de 26.8.1997, p. 35).

(31) Programa estratégico europeo de investigación y desarrollo en las tecnologías de la información, Decisión 94/802/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1994, por la que se aprueba un programa específico de investigación y desarrollo tecnológico, incluida la demostración, en el sector de las tecnologías de comunicaciones avanzadas y servicios (1994 - 1998) (DO L 334 de 22.12.1994, p. 24).

(32) COM(1998) 439 final de 15.7.1998, p. 14.

(33) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Cohesión y sociedad de información, COM(97) 7 final.

(34) Los cálculos de la Comisión se basan, en parte, en estimaciones, ya que el gasto relativo a las telecomunicaciones no siempre se diferenciaba claramente. Únicamente Italia y Grecia disponen de su propio PO de telecomunicaciones.

(35) Véase la Agenda 2000, Por una Unión más amplia y más fuerte, subsección 1 de la sección I de la parte1, p. 18.

(36) Véase el Informe anual de 1997 relativo a las redes transeuropeas, COM(1998) 391 final de 2 de octubre de 1998, secciones 4.5 y 4.6.

(37) COM(97) 526 final, capítulo II D.9.

(38) Véase el Informe anual de 1998 relativo a las redes transeuropeas, COM(1999) 410 final de 15 de septiembre de 1999.

(39) Informe sobre "Infraestructura de inversión en la Unión Europea" por la Comisión Europea al Consejo, Bruselas, 18 de mayo de 1999.

(40) Los comités especiales de RTE-Telecom (comités financieros y de orientaciones) resultan menos importantes en cuestiones de coordinación, ya que esencialmente se centran en la definición de proyectos de interés común y en la selección de proyectos.

(41) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Cuarto informe sobre la aplicación del paquete regulador en el sector de las telecomunicaciones, COM(1998) 594 final y XXVII informe sobre política de competencia 1997.

(42) No obstante, el enfoque metódico seguido en la evaluación no dejó de ser conflictivo.

(43) Tribunal de Cuentas Europeo, Informe anual relativo al ejercicio 1995, acompañado de las respuestas de las instituciones (DO C 340 de 12.11.1996, apartado 5.61).

(44) Véase la nota 3 de la página 14.

Glosario de términos técnicos

RDSI:

Red digital de servicios integrados.

Servicio universal:

Conjunto mínimo definido de servicios de una calidad determinada accesible a todo usuario con independencia de su localización geográfica y, teniendo en cuenta las condiciones nacionales específicas, a un precio asequible. Véase el "Primer informe de seguimiento sobre el servicio universal de telecomunicaciones en la Unión Europea" [COM (1998) 101 final, p. 8].

CIBA:

Comunicaciones integradas en banda ancha

"Integradas" se refiere a la "integridad" de toda la red, y por consiguiente al correcto interfuncionamiento de todos sus componentes esenciales, tanto los existentes como los nuevos: telefonía vocal, transmisión por paquetes, RDSI, banda ancha, comunicación por satélite y telefonía móvil. También supone la integración de servicios (en el nivel del usuario y en el nivel adecuado de la red).

"De banda ancha" designa al conjunto total de servicios que deben tomarse en consideración, empezando por la RDSI, y hasta lo que sea necesario para una introducción realista de servicios de vídeo (interactivo y distributivo) (es decir, 140 Mbits/s y más en la interfaz de usuario).

"Comunicación" incluye las funciones "convencionales" de conmutación/transmisión/red de abonado, pero también características avanzadas que hagan la presentación de servicios amistosa, eficaz y económicamente adecuada [COM(93) 372 final p. 6].

ATM:

Modo de transferencia asíncrono (MTA), por el que teóricamente el índice de transferencia puede aumentar a 155 Mbit/sec.

ADSL:

Línea de abonado digital asíncrona. La ADSL no requiere una conexión RDSI. Esta mejora técnica utiliza una conexión análoga para proporcionar las ventajas que existían con anterioridad sólo con la RDSI (por ejemplo la transmisión de llamada o el registro del número desde el que se realizan las llamadas). Los operadores de los satélites y de la televisión también experimentan con sus propias técnicas de acceso rápido en masa a Internet.

Respuestas de la comisión

RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES

3. La Comisión ha comunicado todos los estudios preparatorios RTE-RDSI de 1993 - 1995, que recoge debidamente el informe intermedio de evaluación de RTE-RDSI, comunicado al Tribunal en febrero de 1999(1). Los nuevos proyectos RTE-Telecom desde 1996 se han incluido en una base de datos accesible desde su oficina a todos los responsables de proyectos y proporciona información actualizada sobre la situación y los informes de seguimiento de un proyecto desde su inicio hasta su control y evaluación.

Las dificultades encontradas para lograr una descripción global de la actividad de las RTE-Telecom radican en la estructura compleja de los proyectos:

- Por una parte, los "proyectos de interés común" de las RTE-Telecom que aparecieron en las orientaciones adoptadas en junio de 1997, tres años después de la adopción de los programas de los Fondos Estructurales.

- Por otra parte, los planes regionales, por su propia naturaleza, se organizan en torno a temas que reflejan las prioridades de cada Estado miembro (mejora del entorno empresarial, modernización de la administración pública, etc.) y no identifican como tales las inversiones en telecomunicaciones.

4. El Reglamento financiero estipula que los "estudios" pueden ir en todo momento acompañados de "medidas de apoyo técnico", lo que viene reflejado en el glosario de términos aprobado por el Comité de ayudas financieras a las RTE y confirma una amplia aceptación del significado de "estudios".

Además, en el artículo 3 de las orientaciones se afirma claramente el carácter prioritario del estudio y validación de la viabilidad técnica y comercial, "y ulterior implantación de las aplicaciones en que se basará el desarrollo de la sociedad de la información europea en lo que se refiere, en particular, a las aplicaciones de interés colectivo". La definición de los estudios se ha ceñido escrupulosamente a este modelo, haciendo especial hincapié en la viabilidad de mercado y la validación, con objeto de que la acción pueda diferenciarse mejor del ámbito investigador.

5. RTE-Telecom toma como base los resultados de desarrollos tecnológicos cuya viabilidad comercial es todavía incierta. RTE-Telecom se presentó al mundo de la investigación como una acción de seguimiento. Existen similitudes con el programa de investigación sobre aplicaciones telemáticas en "ámbitos de interés colectivo" (tales como educación, medio ambiente, transporte, etc.), dado que las orientaciones se concibieron en un principio como una acción de seguimiento posterior a la investigación para valorar la viabilidad comercial y el caso empresarial de productos que presentan una madurez tecnológica suficiente, si bien requieren aclaraciones para la futura implantación en el mercado y para determinar un plan de negocio convincente que garantice la financiación interna o externa del proyecto por parte de socios comprometidos. Estas cuestiones son escasamente tratadas en los planes de aprovechamiento de los proyectos IDT, que se centran fundamentalmente en las condiciones de adopción de tecnologías o metodologías avanzadas dentro de una colaboración entre usuarios y suministradores, y no en una valoración global comercial o financiera (véase también la respuesta de la Comisión al apartado 48).

6. El proceso de toma de decisiones no es responsabilidad de la Comisión. Una vez adoptadas las orientaciones, la actualización periódica del programa de trabajo y la definición de las convocatorias suponen el elemento necesario de flexibilidad en el proceso de diseño de la acción.

7. A raíz de unos minuciosos controles se efectuaron inspecciones sobre el terreno tanto con los contratistas directos como con los dos asociados. La Comisión ha incoado acciones judiciales contra un contratista.

En lo que se refiere a la fiscalización por parte del Tribunal de un contratista de gran importancia, la Comisión ha efectuado una inspección sobre el terreno.

El seguimiento, exámenes y controles de los proyectos sobre la base de especificaciones contractuales permiten a la Comisión garantizar una ejecución correcta del contrato y, posiblemente, detectar irregularidades. Se podrían efectuar más inspecciones sobre el terreno si se contara con los recursos adecuados.

8. El informe intermedio de evaluación indica que se han cumplido los objetivos de las orientaciones RDSI para desarrollar una gama de servicios basados en este sistema.

La evaluación intermedia de la acción RTE-Telecom (1993 - 1997) también planteó recomendaciones adicionales que se han tenido en cuenta a la hora de continuar la acción (véase la respuesta al apartado 43).

9. El desfase en materia de telecomunicaciones en la mayoría de las regiones subvencionables con cargo a los Fondos Estructurales se centra en las redes nacionales y regionales/locales más que en los vínculos internacionales. Además, las operaciones de los Fondos Estructurales se basan en el principio de subsidariedad y asociación con los Estados miembros. Incumbe a los Estados miembros definir los planes de desarrollo que recibirán financiación de los Fondos Estructurales. Las intervenciones tienen, por lo tanto, un considerable carácter nacional/regional.

10. Entre mayo y septiembre de 2000 se efectuará una evaluación minuciosa de la acción, que se centrará en las cuestiones siguientes: importancia de los objetivos, prioridades y medidas de aplicación de la acción; eficacia e impacto de la acción; eficiencia y rentabilidad; utilidad y sostenibilidad; vínculos causales de los recursos empleados en las actividades y repercusiones previstas (lógica de intervención); enseñanzas en cuanto a la base jurídica, recursos y mecanismos de entrega para posibles intervenciones futuras de índole similar. Posteriormente, la Comisión presentará propuestas para la revisión de las orientaciones sobre la base de esta evaluación y de la evolución técnica. Sin anticipar las decisiones políticas, los puntos fundamentales que se examinarán podrían ser los siguientes:

- La acción se diferenciará claramente del ámbito de la investigación. Se propondrá una segmentación en tres campos distintos, en los que difieren las características de los agentes participantes, el potencial de mercado y la definición empresarial, y las perspectivas de inversión y los paquetes financieros: el servicio público, el servicio mundial y el servicio de ayuda al crecimiento destinado al mercado de capital riesgo.

- La acción será más concreta. El anexo 1 de las orientaciones actuales abarca un ámbito demasiado amplio y complejo. Se propondrá un programa simplificado basado en las acciones prioritarias de la iniciativa eEurope.

- El programa de trabajo será lo suficientemente general para recoger los cambios tecnológicos y las nuevas tendencias del mercado en la definición de las convocatorias de propuestas.

- También se simplificará la estructura de los proyectos y la ayuda comunitaria conexa.

- Será necesario insistir más en la definición transeuropea de la acción.

- También se deberá tener en cuenta la dimensión exterior, permitiendo principalmente la participación de los Estados asociados en sus acuerdos con la Comunidad Europea y de los países del Espacio Económico Europeo.

La acción RTE-Telecom se cimentará en la ayuda política proporcionada por la iniciativa eEurope, que se centra en acciones prioritarias para superar las rémoras para el rápido desarrollo de una sociedad de la información en Europa, especialmente "un sector público que no está desempeñando un papel suficientemente activo a la hora de facilitar el desarrollo de nuevas aplicaciones y servicios" y "la falta de una cultura suficientemente dinámica, emprendedora y orientada a la prestación de un servicio". RTE-Telecom es un instrumento comunitario importante para centrarse en los objetivos definidos en los ámbitos siguientes: acceso a recursos educativos y de formación multimedios; servicios de ayuda a las PYME para el comercio electrónico transeuropeo y su acceso seguro; participación del capital riesgo en los fondos de inversión para proyectos innovadores de rápido crecimiento; servicios de gestión sanitaria en red; mejores servicios de transporte como los servicios innovadores de apoyo en materia de seguridad, urgencia y mantenimiento, o la información dinámica y adaptada a la situación geográfica sobre desplazamiento y tráfico, los de gestión de emergencias y de seguridad pública, o el acceso en línea a información del sector público.

11. El período de programación de los Fondos Estructurales de 1994 - 1999 constituyó un período de transición de un mercado monopolístico a otro abierto. La Comisión optó por un enfoque individualizado, que permitió solventar muchos problemas de conformidad con el nuevo marco normativo y con respecto a los objetivos de desarrollo regional, y permitió acelerar el proceso de liberalización de los países de la cohesión. Para el nuevo período 2000 - 2006, se han fijado reglas para garantizar la transparencia y el cumplimiento de las normas de competencia en el marco de las operaciones de los fondos.

REDES TRANSEUROPEAS DE TELECOMUNICACIONES (RTE-Telecom)

Utilización de recursos y resumen de resultados

18. La Comisión ha comunicado todos los estudios preparatorios RTE-RDSI de 1993 - 1995, que recoge debidamente el informe de evaluación intermedio de RTE-RDSI, transmitido al Tribunal en febrero de 1999(2). Los nuevos proyectos de las RTE-Telecom desde 1996 se han incluido en una base de datos accesible desde su oficina a todos los responsables de proyectos y proporciona información actualizada sobre la situación y los informes de seguimiento de un proyecto desde su inicio hasta su control y evaluación.

19. El cuadro 2 ofrece un panorama del tipo de acciones financiadas desde 1993 hasta 1998: acciones preparatorias desde 1993 hasta 1995 (RTE-RDSI y RTE-CIBA), proyectos en el marco de las orientaciones RTE-RDSI de 1995, proyectos en el marco de las orientaciones RTE-Telecom de 1997, y medidas conjuntas con otros programas en 1996. En 1998, las medidas administrativas y asociadas supusieron un millón de ecus (3,6 % de los compromisos totales).

20. El Reglamento financiero estipula que los "estudios" pueden ir acompañados en todo momento de "medidas de apoyo técnico", lo que viene reflejado en el glosario de términos aprobado por el Comité de ayudas financieras a las RTE y confirma una amplia aceptación del significado de "estudios".

Además, en el artículo 3 de las orientaciones se afirma claramente el carácter prioritario del estudio y validación de la viabilidad técnica y comercial, "y ulterior implantación de las aplicaciones en que se basará el desarrollo de la sociedad de la información europea en lo que se refiere, en particular, a las aplicaciones de interés colectivo". La definición de los estudios se ha ceñido escrupulosamente a este modelo, haciendo especial hincapié en la viabilidad de mercado y la validación, con objeto de que la acción pueda diferenciarse mejor del ámbito investigador: la fase de estudio abarca la preparación de un plan de negocio, en el que se identifique, de manera convincente, la viabilidad comercial de la empresa propuesta, acompañado por la validación y demostración del proyecto en un contexto transeuropeo comercial real sobre el terreno. En esa fase, se habría completado el plan de empresa y se habría evaluado correctamente el coste de inversión total del conjunto de la explotación comercial del proyecto. También podría proporcionarse ayuda a otra fase inicial de despliegue comercial, en casos debidamente justificados, hasta un 10 % del coste total de inversión, con objeto de completar el plan de financiación de la inversión.

Orientaciones Euro-RDSI de 1995

21. El retraso en el proceso de toma de decisiones sobre las orientaciones Euro-RDSI no es responsabilidad de la Comisión.

22. Las propuestas deben referirse a aquellos "proyectos de interés común" existentes cuando se publican las convocatorias.

Medidas preparatorias Euro-RDSI 1993 - 1995

23. Efectivamente, se seleccionaron y subvencionaron 45 proyectos entre 1993 y 1995 en concepto de medidas preparatorias, antes de la adopción de las orientaciones Euro-RDSI. La Comisión puso en marcha iniciativas destinadas a la aplicación de la RDSI, teniendo en cuenta el marco general de las redes transeuropeas, a raíz de la resolución del Consejo de 25 de mayo de 1992(3).

24. Si bien no se ha documentado totalmente la utilización por parte de la Comisión de estos estudios, fue importante el impacto de las actividades subvencionadas en este primer período de aplicación de las acciones preparatorias:

- Las acciones preparatorias permitieron la identificación de proyectos de interés común en las orientaciones RDSI. Examinaron los obstáculos al desarrollo de la RDSI, los posibles ámbitos provechosos para la expansión de la RDSI y los antecedentes necesarios para el desarrollo de la política en materia de RDSI.

- El resultado de estos estudios se empleó de forma interna y externa en los debates y para la creación de un consenso entre los órganos externos interesados por las normas del Euro-RDSI [órgano IMIMG(4)] y en el fomento de la RDSI mediante eventos externos como las asambleas plenarias del EIUF(5) y talleres de trabajo.

25. En la última convocatoria de septiembre de 1995 se anticiparon las futuras orientaciones de la Euro-RDSI y la adopción del Reglamento financiero RTE y, por consiguiente, se aplicaron las normas para la financiación compartida del contrato de estudios, que puede incluir proyectos piloto de validación de mercado.

Proyectos Euro-RDSI

27. Los cinco estudios mencionados, que abarcan estrategias de migración a partir de la Euro-RDSI, hacen referencia a aspectos políticos del desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones, y, por consiguiente, recibieron una financiación del 100 % tras una licitación abierta. Eran estudios que preparaban las etapas futuras de la acción Euro-RDSI.

28. a) La investigación y análisis de mercado "SGT" arrojó luz sobre la infraestructura de telecomunicaciones en Grecia y las exigencias a los clientes en materia de servicios RDSI en distintos segmentos de mercado de ese país. Proporcionó un impulso adicional para el acceso a la RDSI en un país que contaba con un retraso notorio. Los fondos aceleraron la aplicación de los equipos necesarios para sustentar unos servicios de telecomunicaciones interoperativos multinacionales y en emplazamientos diversos. La Comisión considera que esta ayuda permite a las PYME de una región periférica de la Unión acceder a servicios genéricos avanzados y, por lo tanto, estar mejor conectadas con otras empresas europeas y contar con una operatividad internacional. Además, permitió la existencia de una posición operativa alternativa a la ya existente en el sector de los servicios telemáticos con valor añadido.

b) El proyecto "No Problems" también puede considerarse un éxito. Mejoró el suministro de servicios Internet en Austria, integrando en la plataforma Internet funciones tradicionales como los servicios de seguridad. El servicio NP se dimensionó para 300000 clientes. En la acualidad, asocia a la plataforma a 70 suministradores de aplicaciones para funciones tales como directorios, micropagos, correo electrónico seguro y EDI ligero(6).

c) El objetivo de "Medsalus" era el establecimiento de una red RDSI con valor añadido de telecolaboración entre profesionales de la salud que incluyera el diagnóstico a distancia, la formación a distancia, búsqueda, directorios y noticias. El proyecto ha permitido a los socios definir estrategias en materia de precio y de comercialización para tales servicios, y determinar la estructura organizativa más adecuada. Según un examen final independiente, la situación actual es la siguiente:

- Con objeto de aprovechar los resultados de la fase de viabilidad comercial, se reformularon algunos aspectos del proyecto. Además del principal socio industrial (un operador de telecomunicaciones y suministrador de servicios), se sumaron al proyecto nuevos agentes principales procedentes del ámbito sanitario. Los servicios Medsalus se han integrado, con nuevas denominaciones, en estas organizaciones.

- En cuanto al aspecto clínico del proyecto, los socios de la fase de viabilidad (hospitales, institutos de investigación, etc.) también han mantenido contactos y han colaborado a escala transeuropea.

29. A raíz de unas acciones minuciosas de control, se fiscalizaron tanto los contratistas como los dos subcontratistas. Esto significa que se fiscalizaron todas las organizaciones participantes.

A resultas de la fiscalización, se rechazaron cuantiosos costes de subcontratistas debido a que el contratista afectado no había solicitado la aprobación escrita de la Comisión antes de subcontratar. Por añadidura, el contratista fue incapaz de demostrar la labor realizada.

30. A raíz de la fiscalización por parte del Tribunal, se remitió una carta con fecha 15 de abril de 1999 solicitando la información y documentación necesarias para completar esta fiscalización.

Tras esta carta, la empresa nos proporcionó en octubre de 1999 la documentación solicitada y un conjunto completo de declaraciones revisadas de costes. Una vez verificados estos documentos, se decidió efectuar una nueva fiscalización (29 - 30.11.1999) en las instalaciones del contratista con objeto de comprobar los documentos originales. La Comisión presentará un proyecto de informe a comienzos de 2000. Según las primeras estimaciones, podrán recuperarse sumas importantes.

31. Coincidimos en que, a la vista de las actuales disposiciones contractuales en materia de costes subvencionables, existe el riesgo de no detectar los costes excesivos. La Comisión está revisando actualmente los contratos de investigación. La Comisión ha incrementado sus comprobaciones ex ante y el examen de los contratos de investigación y de RTE-Telecom. Podrían efectuarse más inspecciones sobre el terreno si se contara con los recursos adecuados. Estos controles podrían sustituir algunos de los exámenes anuales efectuados en Bruselas.

Nuevas orientaciones de 1997

32. El retraso del acuerdo político sobre las nuevas orientaciones RTE-Telecom no es responsabilidad de la Comisión. Los cambios tecnológicos obligaron a realizar adaptaciones legales cuyo resultado final fueron las orientaciones RTE-Telecom de 1997, que adoptaron el punto de vista del usuario y, en consecuencia, un enfoque multirredes y neutral sobre la plataforma técnica empleada para proporcionar los servicios.

Acciones preparatorias de las nuevas orientaciones

35. Las acciones preparatorias CIBA se efectuarón antes de la entrada en vigor del Reglamento financiero RTE, a raíz de la Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo sobre medidas preparatorias en el ámbito de las redes transeuropeas [Comunicaciones integradas de banda ancha (RTE-CIBA)(7)] y tenían como finalidad propiciar el desarrollo de un marco de acciones, con un acusado enfoque tecnológico, en las comunicaciones de banda ancha. Tales acciones consistieron en estudios financiados al 100 % (especificaciones para las CIBA), o ensayos financiados al 50 %, y no tuvieron como finalidad la aplicación de proyectos, en cuyo caso se hubiera empleado la norma de cofinanciación al 10 %.

36. Efectivamente, estas acciones no se incluyeron en el informe anual sobre las redes transeuropeas. No obstante, han sido objeto de un informe final específico destinado al Parlamento Europeo y al Consejo(8).

Medidas conjuntas con otros programas

38. En el marco de la iniciativa PYME, los proyectos pudieron subvencionarse con arreglo a las orientaciones RTE-RDSI, y se adoptaron en virtud de los procedimientos del Reglamento financiero RTE. Las circunstancias específicas de la iniciativa "Establecimiento de una red de plataformas regionales para el desarrollo del comercio electrónico entre PYME del sector turístico de las regiones más desfavorecidas de la Unión" han sido documentadas y han recibido un dictamen favorable del Comité RTE-Telecom de los Estados miembros.

39. La cooperación eficaz de los seis programas en el ámbito de las actividades educativas multimedios es una respuesta a las solicitudes de la industria, cuyo mérito cabe atribuir a la Comisión.

Evaluación de las realizaciones

40. A pesar del dictamen negativo de la CCCC de finales de 1996, en 1997 se preparó una nueva licitación abierta que condujo a una evaluación intermedia de la acción RTE-RDSI por parte de expertos externos durante el período 1993 - 1997.

43. El informe se publicó en febrero de 1999(9) y se ha comunicado al Tribunal. Este informe indica que se cumplieron los objetivos de las orientaciones RDSI para desarrollar una gama de servicios basados en la RDSI. La mayoría de los proyectos de interés común recogidos en las orientaciones RDSI se han tratado durante este período.

Si bien la acción RTE-RDSI no tuvo éxito a la hora de valorar directamente el grado de cumplimiento de los objetivos, contó con indicadores de seguimiento contractuales a nivel de los proyectos, a resultas de las negociaciones del contrato. La evaluación intermedia de la acción RTE-Telecom (1993 - 1997) también planteó recomendaciones adicionales que se han tenido en cuenta para continuar la acción:

- Se ha definido un programa de trabajo, actualizándose con los comentarios procedentes de la industria.

- En los exámenes de los proyectos de 1999 se efectuó por primera vez una valoración de los objetivos de las orientaciones.

- Se han logrado mejoras significativas durante la acción en la preparación de convocatorias de propuestas y análisis de ofertas, en el acompañamiento y examen de proyectos, y en la difusión y medidas de apoyo de la acción.

44. El retraso en el acuerdo político sobre las orientaciones no es responsabilidad de la Comisión. Cuando se adopten las orientaciones, la actualización periódica del programa de trabajo y la definición de las convocatorias permitirán reflejar las tendencias del mercado.

45. Se han empleado varias recomendaciones para el enfoque de las acciones en el marco de las nuevas orientaciones, como se indica en el apartado 43. El impacto en las zonas periféricas no es un criterio de selección explícito recogido en el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento financiero RTE. No obstante, varias propuestas de 1998 han incluido socios procedentes de regiones periféricas de la Unión. Además, el énfasis y la ayuda aportados a la preparación del plan de negocio durante la fase de estudio, que no debería durar más de dieciocho meses, han supuesto una importante modificación en el programa de trabajo actualizado.

Finalmente, de conformidad con las especificaciones de las orientaciones, tendrá lugar una evaluación completa del RTE-Telecom durante el segundo trimestre de 2000. El informe evaluará la importancia de los objetivos, prioridades y medidas de aplicación de la acción, así como su eficacia e impacto. Constará de varias partes: un estudio centrado de la evaluación intermedia de la acción (1998 y 1999), un estudio sobre la situación y validez de las actuales orientaciones RTE-Telecom y distintos exámenes de los proyectos en curso que ofrezcan una visión general de sus contribuciones a los objetivos generales de la acción.

COORDINACIÓN CON MEDIDAS CONEXAS

Telecomunicación en el ámbito de la política de investigación

48. RTE-Telecom toma como base los resultados de desarrollos tecnológicos cuya viabilidad comercial es todavía incierta. RTE-Telecom se presentó al mundo de la investigación como una acción de seguimiento, definiéndose cada proyecto dentro del contexto más amplio de la inversión específica que se está preparando. Existen similitudes con el programa de investigación sobre aplicaciones telemáticas en "ámbitos de interés colectivo" (tales como educación, medio ambiente, transporte, etc.), dado que las orientaciones se concibieron en un principio como una acción de seguimiento posterior a la investigación para valorar la viabilidad comercial y el caso empresarial de productos que presentan una madurez tecnológica suficiente, si bien requieren aclaraciones para la futura implantación en el mercado y para determinar un plan de negocio convincente que garantice la financiación interna o externa del proyecto por parte de socios comprometidos. Estas cuestiones son escasamente tratadas en los planes de aprovechamiento de los proyectos IDT, que se centran fundamentalmente en las condiciones de adopción de tecnologías o metodologías avanzadas dentro de una colaboración entre usuarios y suministradores, y no en una valoración global comercial o financiera.

Con objeto de aprovechar al máximo las sinergias entre las RTE y los instrumentos de investigación, RTE-Telecom se ha integrado plenamente en la Dirección encargada de los aspectos horizontales de investigación y desarrollo IST en el contexto de la sociedad de la información, si bien con orientaciones claramente diferenciadas.

La justificación de la acción RTE-Telecom es doble:

- En primer lugar, se fomenta la ayuda a productos que han acabado su fase tecnológica, para la preparación de una implantación en el mercado exitosa (preparación del plan de negocio/mercado y consolidación del consorcio, lo que puede suponer un proceso largo y arriesgado), algo de lo que no se suelen ocupar las acciones de investigación.

- En segundo lugar, la ayuda comunitaria se produce en ámbitos de interés general en los que la incertidumbre sobre la viabilidad a corto plazo y las dificultosas exigencias organizativas alejan la iniciativa puramente privada, lo que afecta al desarrollo de la sociedad de la información en el conjunto de la Unión. Pueden encontrarse ejemplos en el ámbito medioambiental (sistemas de gestión de riesgos), de transportes (servicios móviles de emergencia en carretera), sanitario (continuidad de los sistemas de gestión sanitarios y de asistencia), educativo (enseñanza basada en la telemática y servicios de formación profesional), o en áreas de crecimiento que generan nuevas actividades, tales como servicios genéricos de ayuda basados en Internet para el comercio y la gestión de PYME. Estos ejemplos forman parte de las acciones prioritarias de la iniciativa eEurope de la Comisión.

Importancia de los Fondos Estructurales

51. El principal objetivo de los Fondos Estructurales es reducir las disparidades socioeconómicas entre las regiones de la Unión Europea. Las intervenciones se producen, por lo tanto, en función de las necesidades y características regionales. El desfase en infraestructuras de telecomunicaciones en la mayoría de las regiones subvencionables con cargo a los Fondos Estructurales se centra en las redes nacionales y regionales/locales más que en los vínculos internacionales. En consecuencia, las intervenciones con cargo a los Fondos Estructurales durante 1994 - 1999 - especialmente las del FEDER - se han ceñido fundamentalmente a las inversiones destinadas a mejorar y completar las infraestructuras de telecomunicaciones (básicas).

Además, las operaciones de los Fondos Estructurales se basan en el principio de subsidiariedad y asociación con los Estados miembros. Incumbe a éstos definir los planes de desarrollo que recibirán financiación de los Fondos Estructurales. En consecuencia, las intervenciones tienen un marcado carácter nacional/regional.

Ahora bien, estas inversiones, junto con las que reciben ayudas del BEI o del FEI (redes y centrales interurbanas, redes de telefonía móvil, redes de satélites o bucles locales inalámbricos) contribuyen globalmente a la interconexión transeuropea de países, y permitirán una mayor interoperatividad de los servicios y aplicaciones beneficiarios de ayudas RTE-Telecom.

Importancia del BEI y del FEI

52. El proceso de liberalización y privatización de la industria de telecomunicaciones propició importantes cambios en el marco normativo y político de las telecomunicaciones. La promoción y actividades de apoyo de la Comunidad hubieron de adaptarse a este nuevo entorno de forma coherente. Con objeto de afrontar este nuevo reto, se ha establecido una coordinación entre los servicios de la Comisión para clarificar el impacto del nuevo marco normativo, más concretamente en las ayudas a infraestructuras físicas concedidas por el BEI y los Fondos Estructurales. Se han negociado medidas de adaptación con los Estados miembros que dieron prioridad en sus inversiones al sector de telecomunicaciones. En este nuevo contexto normativo, hubiera sido difícil dedicar la ayuda RTE-Telecom a bonificaciones de interés a los préstamos del BEI, o a contribuciones al coste de las garantías de los empréstitos del FEI.

53. Hasta la fecha, el FEI no ha garantizado ningún proyecto de satélites ni de redes de fibra óptica como tales.

Instrumentos de coordinación

Tableros de control

55. La coordinación requerida por el Reglamento financiero RTE(10) tiene por objeto la coordinación y coherencia entre proyectos de interés común subvencionados en el marco del Reglamento financiero RTE y los proyectos efectuados con ayudas con cargo al presupuesto comunitario, el Banco Europeo de Inversiones y otros instrumentos financieros.

En el ámbito de las telecomunicaciones, la naturaleza de estos dos grupos de proyectos difiere sustancialmente. Los proyectos financiados en el marco del Reglamento financiero RTE son proyectos de aplicación orientados al usuario que emplean la infraestructura física existente, mientras que la mayoría de los fondos y préstamos disponibles del FEDER, el BEI y el FEI se destina a la propia infraestructura.

Estas diferencias explican la capacidad limitada de cooperación entre estos instrumentos, que puede incluir, por un lado, una ayuda para un estudio de viabilidad sobre una red de escuelas en el marco del Reglamento financiero RTE (en torno a los 600000 euros) y, por otro lado, un importante préstamo del BEI a un operador de telecomunicaciones (en torno a los 200 millones de euros).

56. Las dificultades encontradas para completar los instrumentos de coordinación de telecomunicaciones son múltiples:

La primera afecta a la noción de "proyectos de intereses comunes" de las RTE-Telecom, cuya definición (excepto para los proyectos RDSI) sólo aparece en las orientaciones adoptadas en junio de 1997, tres años después de la adopción de los programas de Fondos Estructurales. De ahí se desprende que fue imposible proponer a los Estados miembros una clara clasificación para organizar sus planes de conformidad con las prioridades de las RTE.

La segunda dificultad radica en la propia naturaleza de los planes regionales, organizados por temas que reflejan las prioridades de cada Estado miembro. Sólo dos países (Italia y Grecia) mencionaron explícitamente las telecomunicaciones como un ámbito separado de intervención, como puede observarse en los marcos comunitarios de apoyo (MCA) y en los documentos únicos de programación (DUP) que se publicaron en 1995 y pueden consultarse en Internet desde 1997. Esto significa que, en la mayoría de los casos, fue imposible aislar las inversiones relacionadas con las telecomunicaciones, que suelen quedar ocultas en distintas rúbricas (por ejemplo, "mejorar el contexto empresarial" o "modernizar la administración pública").

Además de estas dificultades específicas del sector de telecomunicaciones, se considera que el instrumento de coordinación ha perdido globalmente parte de su utilidad y urgencia, dado que se ha reforzado de forma paulatina la colaboración entre los servicios, permitiendo un desarrollo eficaz de las RTE, especialmente en sectores en los que los proyectos subvencionados por distintos instrumentos son de naturaleza similar. En particular, el proyecto de actualizar el instrumento de coordinación y convertirlo en una base de datos totalmente automatizada no se consideró que tuviera carácter prioritario ni que fuera una actividad fundamental de los servicios afectados, por lo que se abandonó.

Comités y coordinación por la Comisión

57. Los comités de seguimiento de los Fondos Estructurales constituyen el nivel inferior de coordinación de las intervenciones de los Fondos Estructurales en las que participa la Comisión. A este nivel se da la mejor colaboración entre las distintas políticas comunitarias: a la hora de adoptar decisiones sobre un sector específico se invita a los representantes de las políticas sectoriales comunitarias a asistir a los comités de seguimiento junto con el representante de política regional. Esta estrecha colaboración