Informe Especial no 8/99

sobre las fianzas y garantías previstas en el código aduanero comunitario para proteger la percepción de los recursos propios tradicionales, acompañado de las respuestas de la Comisión

(de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248, CE)

(2000/C 70/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

Resumen

Una parte sustancial de los 14100 millones de ecus de recursos propios tradicionales (principalmente derechos de aduana) recaudados en 1998 en nombre de la Comunidad por las administraciones aduaneras de los Estados miembros deberán estar cubiertos por alguna forma de fianza o garantía antes de ser finalmente puestos a disposición de la Comisión.

Este sistema de garantías y fianzas establecido por la legislación comunitaria está destinado a facilitar el comercio permitiendo a los operadores retrasar el pago de deudas aduaneras vencidas y suspender derechos potenciales sobre mercancías en regímenes aduaneros. En algunas circunstancias la constitución de fianzas o garantías es obligatoria, mientras que en otras es facultativa.

En la medida en que el no respeto de los procedimientos relativos a las fianzas y garantías da lugar a que no se perciban los ingresos aduaneros adeudados a la Comunidad, los Estados miembros deben efectuar contribuciones adicionales del producto nacional bruto. El volumen global de los ingresos sigue siendo el mismo, pero su reparto entre los contribuyentes de los Estados miembros es distinto.

El presente Informe plantea cuestiones sobre las responsabilidades de los Estados miembros, ya que en cuatro casos los procedimientos de gestión de las garantías y fianzas en virtud de las disposiciones nacionales no son coherentes con la legislación comunitaria. En este sentido, las autoridades nacionales interesadas no han protegido completamente los intereses financieros comunitarios.

También cuestiona si la legislación es adecuada para cumplir su función de proteger los recursos comunitarios y si es suficientemente clara e inequívoca para garantizar su aplicación homogénea en toda la Comunidad, y pide a la Comisión que utilice sus poderes para resolver las insuficiencias y ambigüedades observadas.

La incapacidad de las autoridades aduaneras, en algunos casos, para supervisar las cuentas de pagos diferidos de los operadores que utilizan procedimientos simplificados, a veces puede dar lugar a que dichos operadores utilicen un crédito excesivo no garantizado.

En ocasiones, la Comunidad puede sufrir retrasos en la percepción de sus ingresos cuando las autoridades aduaneras no supervisan con prontitud los casos en que se suspenden deudas aduaneras, a la espera de justificantes o cuando los operadores o importadores retienen permanentemente mercancías importadas temporalmente al territorio aduanero comunitario.

En el régimen de tránsito, considerado desde hace tiempo uno de los ámbitos aduaneros comunitarios de riesgo elevado, siguen existiendo obvias deficiencias, pese a unas indudables mejoras.

En varios Estados miembros, las disposiciones sobre la determinación del importe y sobre el seguimiento de las garantías globales, así como la aplicación de dichas disposiciones, no son totalmente fiables. En algunos Estados miembros es demasiado fácil obtener una dispensa de garantía. La ausencia de unas disposiciones que exijan incluir información en el documento administrativo único sobre la naturaleza y el valor de las mercancías impide a las autoridades aduaneras supervisar con eficacia las operaciones de tránsito comunitario. La cooperación entre las autoridades aduaneras en el seguimiento de operaciones de tránsito no liquidadas sigue siendo inadecuada.

En tres Estados miembros, las disposiciones relativas a los recursos en virtud del Derecho nacional permiten a muchos operadores eludir los procedimientos administrativos de recurso previstos en la legislación aduanera comunitaria, de modo que los operadores pueden evitar el requisito de constituir una garantía, lo que puede constituir un riesgo para los recursos propios comunitarios.

Una disposición del Reglamento principal sobre la contabilización de los recursos propios, que establece que las deudas garantizadas se pongan a disposición de la Comunidad en el momento de su constatación (es decir, cuando se identifican y no cuando se recaudan) es generalmente infringida por los Estados miembros, que prefieren esperar hasta que se recauden las deudas.

Algunas deudas aduaneras que supuestamente están cubiertas por garantías en el régimen de tránsito llevan varios años pendientes por deficiencias en las disposiciones en materia de seguro establecidas en el Convenio aduanero relativo al transporte internacional de mercancías al amparo de los cuadernos TIR (en lo sucesivo denominado "el Convenio TIR").

Por último, el Informe insiste en la necesidad de que la Comisión y los Estados miembros lleguen a un acuerdo sobre la elaboración y aplicación de una legislación armonizada e invoca a la Comisión, en su caso, para que emplee sus poderes de iniciativa para proponer las mejoras necesarias.

Introducción

1. En virtud de la Decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994, el presupuesto comunitario está financiado en parte por los derechos aduaneros y las exacciones reguladoras agrícolas, conocidos colectivamente por "recursos propios tradicionales". En 1998, su importe neto ascendió a 14100 millones de ecus, aproximadamente el 16,9 % del presupuesto total de recursos propios. Las autoridades aduaneras de los Estados miembros recaudan estos ingresos basándose en el código aduanero comunitario(1) y de conformidad con las disposiciones del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989(2).

2. Las deudas aduaneras definitivas se originan por lo general en el momento del "despacho a libre práctica" en la Comunidad de mercancías importadas sujetas a dichos derechos.

3. Para facilitar el comercio, la legislación aduanera comunitaria dispone que se suspenda la percepción de derechos cuando las mercancías pasan del control aduanero directo a los regímenes aduaneros. Los más importantes son el depósito de aduana, el perfeccionamiento activo, la importación temporal y el tránsito.

4. La percepción de los derechos también puede suspenderse o aplazarse cuando las mercancías importadas sean trasladadas dentro del territorio aduanero comunitario en virtud de un régimen de tránsito aprobado, en caso de recurso contra una decisión de una autoridad aduanera, para permitir efectuar pagos periódicos, para facilitar la circulación temporal de mercancías o cuando los documentos justificativos de un derecho reducido o nulo no se hallen disponibles en el momento del despacho de las mercancías.

5. Para proteger los intereses financieros de la Comunidad y asegurarse de que los derechos constatados de recursos propios se perciben a su debido tiempo, se han incorporado a la legislación comunitaria unas disposiciones sobre garantías y fianzas(3). Aunque no existen estadísticas fiables, el Tribunal ha observado que una parte sustancial de los 14100 millones de ecus de los recursos propios tradicionales registrados en las cuentas comunitarias de 1998 habrán estado cubiertos por una garantía al menos una vez antes de su puesta a disposición. Las garantías también cubren un nivel indeterminado de deudas potenciales en regímenes aduaneros de suspensión.

6. Las deudas aduaneras deben registrarse en la contabilidad mantenida en cada Estado miembro (en lo sucesivo denominada "la contabilidad A") y ser puestas a disposición de la Comisión. No obstante, las deudas no garantizadas y las garantizadas pero impugnadas pueden registrarse en cuentas separadas (en lo sucesivo denominadas "la contabilidad B"). Una vez liquidados los derechos comunitarios inscritos en la contabilidad B, deben transferirse dentro del plazo establecido a la contabilidad A. El balance consolidado de las Comunidades Europeas de 1998 muestra un volumen de deudas inscritas en la contabilidad B por un importe de 1739 millones de ecus (1362 millones en 1997). Dicho balance incluye deudas no garantizadas resultantes de fraudes e irregularidades y deudas garantizadas pero impugnadas.

Disposiciones jurídicas de la legislación comunitaria

Garantías obligatorias

7. La legislación aduanera comunitaria exige la constitución de garantías en las circunstancias siguientes:

- cuando las mercancías importadas sean puestas a libre práctica en la Comunidad habiéndose autorizado el aplazamiento del pago de los derechos correspondientes(4),

- cuando las mercancías a las que hubieran de aplicarse los derechos de aduana circulen por el territorio aduanero en un régimen de tránsito(5),

- cuando las mercancías sean importadas temporalmente a la Comunidad(6);

- cuando el declarante trate de beneficiarse de un derecho aduanero de tipo reducido o de una exención total de los derechos y no dispone, en el momento de la declaración, de toda la documentación justificativa necesaria, pero desea que las mercancías sean puestas a libre práctica inmediatamente (declaraciones incompletas)(7),

- cuando el declarante desee impugnar una decisión de la autoridad aduanera, suspendiendo la ejecución de la decisión, cuando ésta tenga como efecto la aplicación de derechos de importación o de exportación(8).

Garantías facultativas

8. La legislación aduanera comunitaria también dispone que las autoridades aduaneras pueden exigir garantías en los casos siguientes:

- cuando los operadores utilicen un régimen de suspensión como el depósito aduanero(9), el perfeccionamiento activo(10), o la transformación bajo control aduanero(11),

- cuando las mercancías se encuentren en deposito temporal en espera de un destino aduanero aprobado(12),

- en el caso de mercancías importadas que se beneficien de un tratamiento arancelario favorable debido a su utilización declarada para fines específicos(13).

Determinación del importe de la garantía

9. Cuando la constitución de una garantía es obligatoria, las autoridades aduaneras deben fijar su importe en un nivel equivalente al importe exacto de la deuda aduanera si dicho importe puede determinarse con certeza o, en los demás casos, al importe más elevado, estimado por las autoridades aduaneras(14), de las deudas que existen o que puedan originarse. En el régimen de tránsito se aplican unas disposiciones especiales. Cuando la constitución de una garantía tenga un carácter facultativo, las autoridades aduaneras de los Estados miembros fijarán su importe basándose en su evaluación de una serie de factores financieros y de otra índole relativos a cada declarante.

Alcance y objetivos de la fiscalización

10. La fiscalización del Tribunal se centró principalmente en la gestión de las garantías y fianzas por parte de las administraciones aduaneras de los Estados miembros y ha profundizado en los regímenes aduaneros más significativos en los que se constituyen garantías o fianzas para proteger los intereses financieros comunitarios. La fiscalización también examinó las medidas de recaudación a las que pueden recurrir las autoridades aduaneras cuando las garantías o fianzas resulten insuficientes o inadecuadas.

11. Los principales objetivos de la fiscalización fueron evaluar en qué medida los Estados miembros cumplen los requisitos jurídicos, y cómo éstos y las prácticas que los acompañan cubren los riesgos a los que se enfrentan las autoridades aduaneras en su percepción de los recursos propios comunitarios. La fiscalización se llevó a cabo en ocho Estados miembros: Bélgica, Alemania, España, Francia, Italia, los Países Bajos, Austria y el Reino Unido, que en conjunto representan alrededor del 90 % del total de los recursos propios tradicionales puestos a disposición de la Comisión en 1998.

Resultados de la fiscalización

Aplazamiento del pago de derechos

12. El apartado 1 del artículo 74 y el artículo 192 del código aduanero comunitario(15) establecen que cuando la admisión de una declaración en aduana implique el nacimiento de una deuda aduanera, sólo se podrá conceder el levante de las mercancías objeto de dicha declaración cuando haya sido pagado o garantizado el importe de la deuda aduanera. De acuerdo con el código aduanero comunitario, un declarante sólo puede obtener el derecho a aplazar el pago cuando constituye una garantía correspondiente al importe de la deuda aduanera en cuestión. Para aprobar el aplazamiento, generalmente se exige al operador no superar los límites autorizados.

13. En cuatro de los Estados miembros visitados, los procedimientos en vigor no están adaptados para garantizar el cumplimiento de los requisitos señalados en al apartado 12, como ilustran los ejemplos siguientes:

- Las autoridades aduaneras de dos de estos Estados miembros no pueden confirmar o supervisar el cumplimiento de estos requisitos cuando el despacho a libre práctica de la mercancía tiene lugar dentro de un procedimiento simplificado de declaración periódica, ya que, con arreglo a dicho procedimiento, no reciben información sobre las mercancías despachadas hasta el comienzo del mes siguiente. El Tribunal observó un caso en que el operador había procedido al despacho a libre práctica de mercancías según este procedimiento y los derechos aduaneros eran 10,5 veces superiores a la garantía presentada.

- En otro caso, los procedimientos nacionales, que permiten a los operadores despachar mercancías en cualquier aduana a través de un sistema de certificados de autorización, a veces no pueden supervisar las deudas aduaneras que sobrepasan los límites autorizados. Esto se debe a que la información sobre los despachos de aduana se envía físicamente a una oficina centralizada de pagos diferidos, en la que las comprobaciones tienen lugar días después del despacho de las mercancías. Además, un sistema contable informatizado instalado recientemente no permite que las deudas cubiertas parcialmente por una garantía se registren en la contabilidad A y se pongan a disposición de la Comisión de manera adecuada. En consecuencia, cuando la garantía es insuficiente para cubrir el total de una deuda comunitaria, ésta no se pone a disposición hasta que se haya percibido el importe total.

14. En circunstancias normales, cuando la supervisión de los aplazamientos del pago por las autoridades aduaneras indica que los operadores pueden estar a punto de superar sus límites autorizados, se pide a dichos operadores que aumenten la garantía o que efectúen un desembolso antes del levante de las mercancías. Se reconoce que las aduanas no pueden supervisar con eficacia el cumplimiento de los requisitos en materia de garantía en todas las circunstancias, debido a deficiencias en sus sistemas y en sus procedimientos operativos. Para que ningún operador se encuentre en desventaja, puede ser necesario aplicar sistemáticamente las disposiciones del apartado 1 del artículo 232 del código aduanero comunitario sobre el interés compensatorio en caso de pago retrasado de deudas aduaneras que sobrepasen los límites autorizados.

Importación temporal de mercancías

15. En el territorio aduanero comunitario pueden importarse mercancías para su presentación, examen u otras finalidades temporales, con exención de los derechos aduaneros. La legislación aduanera comunitaria(16) establece un período máximo de veinticuatro meses durante el cual las mercancías pueden permanecer en este régimen. No obstante, las autoridades aduaneras pueden determinar períodos más cortos con el acuerdo de la persona interesada. En circunstancias excepcionales, el límite de tiempo máximo puede ampliarse, aunque en la práctica se aplica normalmente el período máximo de veinticuatro meses. Esta posibilidad puede utilizarse constituyendo una garantía equivalente al importe de los derechos correspondientes. En la práctica, con mucha frecuencia se pide a los operadores un depósito en efectivo. El Tribunal observó lo siguiente:

- En una jurisdicción, un operador importante que frecuentemente utiliza el régimen de importación temporal tenía, en el momento de la fiscalización, 470 declaraciones de importación temporal pendientes de liquidación después de dos años. El Tribunal observó que la autoridad aduanera a menudo cierra el régimen de importación temporal contabilizando la garantía depositada en efectivo como derechos de aduana al vencimiento del período máximo autorizado. No es posible determinar si los recursos propios implicados en estos casos deberían haberse puesto antes a disposición de la Comisión y en qué medida, de haber funcionado un procedimiento eficaz de revisión para determinar la fecha real de la creación de la deuda aduanera.

- En otra jurisdicción, el Tribunal observó que, en una aduana visitada, sólo se constituía una garantía del 10 % de los derechos aduaneros potenciales sobre las mercancías registradas en el régimen de importación temporal. En principio, el porcentaje fijado varía entre las distintas aduanas y según las circunstancias, pero cuando las mercancías deben ser utilizadas en cualquier otro Estado miembro, se aplica el 100 % de los derechos potenciales. Sin embargo, la legislación comunitaria establece que en cualquier circunstancia en que la garantía tenga un carácter obligatorio, como en la importación temporal de mercancías, su importe debe fijarse en un nivel al menos equivalente al importe de los derechos en cuestión(17).

16. Las autoridades aduaneras de los Estados miembros deben tratar como tal el límite de dos años permitido para la importación temporal y reconocer que la falta de una supervisión minuciosa de las mercancías introducidas en la Comunidad bajo este régimen puede retrasar considerablemente el pago a ésta de los derechos correspondientes. Para proteger adecuadamente los intereses financieros comunitarios, la Comisión debería asegurarse de que los Estados miembros establezcan procedimientos de seguimiento apropiados destinados a identificar oportunamente aquellas declaraciones relativas a la importación temporal que no se hayan liquidado después del límite de tiempo acordado por las autoridades aduaneras y a más tardar, veinticuatro meses después de la declaración inicial.

Declaraciones incompletas(18)

17. En virtud de la legislación comunitaria(19), las autoridades aduaneras pueden conceder a los operadores hasta un mes de plazo para presentar documentos u otros datos que no hubiesen presentado en apoyo de una declaración en aduana. Cuando se trate de un documento a cuya presentación quede supeditada la aplicación de un derecho reducido o nulo, las autoridades aduaneras podrán conceder un plazo suplementario de hasta tres meses para presentar los documentos. No obstante, deberán constituir una garantía para cubrir la diferencia entre los derechos completos y los de tipo reducido o nulo que se deseen obtener. Cuando los documentos o datos no se presenten dentro del límite de tiempo establecido, el importe de la garantía deberá registrarse inmediatamente en la contabilidad A.

18. En tres Estados miembros, el Tribunal observó casos en que ya había transcurrido el período máximo autorizado, sin que los procedimientos vigentes dieran lugar al registro en la contabilidad A de los derechos completos garantizados para ser puestos a disposición de la Comisión oportunamente.

19. Puesto que la legislación comunitaria relativa a las declaraciones incompletas es bastante clara, el Tribunal considera que el retraso en el registro de los derechos en cuestión en la contabilidad A es responsabilidad de las administraciones de los Estados miembros y no de los operadores en cuestión. En este caso sería apropiada la aplicación de un sistema de reintegro.

Tránsito

20. El código aduanero comunitario(20) establece un régimen de tránsito externo que permite la circulación de uno a otro punto del territorio aduanero de la Comunidad:

- de mercancías no comunitarias, sin que dichas mercancías estén sujetas a los derechos de importación y demás gravámenes ni a medidas de política comercial,

- de mercancías comunitarias que sean objeto de una medida comunitaria que requiera su exportación a terceros países y para las que se cumplan los trámites aduaneros de exportación correspondientes.

Los movimientos más significativos se efectúan bajo el régimen de tránsito externo comunitario y al amparo de un cuaderno TIR expedido en virtud del Convenio TIR(21).

Seguimiento y carácter adecuado de las garantías globales

21. Las disposiciones de aplicación del código aduanero comunitario exigen que los operadores que utilizan el régimen de tránsito constituyan una de las tres formas de garantía individual, para una serie de mercancías sensibles que figuran en una lista; a tanto alzado, para usuarios intermitentes del régimen y global, para usuarios habituales que cumplan determinados criterios. El artículo 361 de las disposiciones de aplicación del código aduanero comunitario establece un procedimiento para evaluar el importe de garantía global que deben presentar los operadores. De acuerdo con dicho procedimiento, el importe de la garantía deberá fijarse sobre la base de las operaciones de tránsito que se efectúen en una semana. Las autoridades aduaneras deberán examinar anualmente y, en su caso, reajustar la cuantía de la garantía. En el proceso de examen, las autoridades aduaneras deben utilizar la información de las aduanas de partida. Sin embargo, puesto que actualmente no existen procedimientos para obtener dicha información de las aduanas de partida de otros Estados miembros, el Tribunal considera que es necesario utilizar la documentación comercial y contable del operador para obtener un resultado razonable(22).

22. El Tribunal observó que las disposiciones para efectuar estos exámenes eran inadecuadas en varios Estados miembros, como muestran los ejemplos siguientes:

- en dos Estados miembros, las autoridades aduaneras emplean datos facilitados por operadores que utilizan el régimen de tránsito que abarcan sólo un período de referencia de las actividades del año. Aunque las autoridades aduaneras en cuestión consideraban que los períodos de referencia eran representativos, no fue posible confirmar que los seleccionados fueran característicos de las actividades de los operadores y por lo tanto, que las garantías globales fueran adecuadas;

- en otro Estado miembro, el Tribunal observó que en cinco años no se habían revisado las garantías;

- aunque se efectúan revisiones en cinco Estados miembros, la frecuencia y el método de éstas no son conformes a la legislación comunitaria. Por ejemplo:

- en un Estado miembro funciona un proceso de examen informatizado, pero no puede confirmar permanentemente que la cuantía de la garantía sea adecuada porque, al igual que otros Estados miembros, no puede acceder a datos de operaciones de tránsito iniciadas en otros Estados (véase el apartado 21),

- en otro Estado miembro las revisiones sólo se efectuaban cada dos años, mientras que en la aduana de otro, éstas sólo se efectuaron por muestreo en 1996 y 1997,

- en un cuarto Estado miembro se llevan a cabo revisiones regulares pero los importes de garantía globales indicados por los operadores en varios casos examinados por el Tribunal eran aceptados por la aduana sin hacer referencia ni comprobar la información incluida en la documentación comercial o contable de los operadores,

- por último, las autoridades aduaneras de dos Estados miembros no utilizan una oficina central de tránsito, lo que significa que las distintas aduanas que expiden certificados de tránsito no pueden supervisar las operaciones de tránsito efectuadas al amparo de estos certificados en otras oficinas de partida. Las autoridades nacionales, pues, no pueden comprobar que las garantías globales existentes sean adecuadas para operaciones iniciadas en su propia jurisdicción.

23. El Tribunal señaló una operación de tránsito en que la introducción ilegal de cigarrillos a la Comunidad dio lugar a una solicitud de pago de derechos de aduana de aproximadamente 2,8 millones de ecus. La garantía global, presentada a la administración aduanera de un tercer país en virtud de disposiciones comunes de tránsito, sólo ascendía a unos 200000 ecus. Las autoridades del Estado contratante deben comprobar si las garantías que han aceptado son las adecuadas. En este caso, la garantía insuficiente había sido agotada por anteriores demandas.

24. Este caso ilustra una deficiencia significativa de las disposiciones sobre la garantía global en lo que respecta a su capacidad de proteger los intereses financieros de la Comunidad. De conformidad con el artículo 360 de las disposiciones de aplicación del código aduanero comunitario, las autoridades aduaneras pueden expedir múltiples ejemplares de los certificados de fianza, pudiendo utilizarse cada uno de ellos dentro del límite de la fianza y desde cualquier oficina de partida del territorio aduanero. Este hecho y el retraso en la liquidación de las operaciones de tránsito implica que las deudas que en principio están cubiertas por una fianza pueden ser muy superiores a ésta. La consecuencia inevitable es que en caso de no concluirse una operación de tránsito y del consiguiente impago de las deudas por parte del operador, el garante sólo tendrá la obligación de pagar las deudas hasta el límite establecido.

Dispensa de la garantía global en el régimen de tránsito

25. Los Estados miembros pueden dispensar de la garantía global a un operador en virtud de la legislación aduanera comunitaria(23), siempre que este operador cumpla las condiciones siguientes:

- estar establecido en el Estado miembro en que se conceda la dispensa,

- utilizar habitualmente el régimen de tránsito comunitario,

- estar en una situación financiera que le permita hacer frente a sus compromisos,

- no haber cometido ninguna infracción grave de la legislación aduanera o fiscal,

- comprometerse a pagar, al primer requerimiento escrito de las autoridades aduaneras, las cantidades reclamadas por las operaciones de tránsito comunitario que efectúan.

26. La legislación comunitaria(24) exige que la dispensa de la garantía no debe concederse para la circulación de mercancías por un valor superior a 100000 ecus.

27. El Tribunal observó la aplicación de las disposiciones en materia de dispensa de garantía en varios Estados miembros, y en dos de ellos no pudo confirmar el empleo, por sus administraciones aduaneras respectivas, de procedimientos formales para comprobar la idoneidad financiera de los solicitantes de dicha dispensa.

28. El Tribunal no pudo confirmar que existieran procedimientos para comprobar que se respetara la disposición de no conceder dispensa de garantía a la circulación de mercancías de valor superior a 100000 ecus. El hecho de que el documento único administrativo (DUA) empleado para el tránsito no contenga información sobre el valor de las consignaciones ni el número de arancel aduanero no es muestra de un seguimiento eficaz de esta disposición por parte de los Estados miembros. También obstaculiza a las autoridades aduaneras su labor de evaluar el riesgo inherente a cada operación de tránsito y de asegurarse de que las garantías constituidas son las adecuadas.

29. Teniendo en cuenta la tendencia de los Estados miembros a registrar en la contabilidad B todas las deudas derivadas de operaciones de tránsito no liquidadas, el Tribunal cuestiona si los compromisos exigidos como condición de la concesión de la garantía representan "autogarantías" y si las deudas asociadas deberán considerarse deudas aseguradas conforme al Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 y, por lo tanto, ser puestas inmediatamente a disposición de la Comisión.

30. En una revisión de las operaciones de tránsito pendientes en un Estado miembro, el Tribunal observó cuatro casos en que las administraciones aduaneras habían constatado deudas de recursos propios de operadores que habían obtenido dispensas de garantía. En el momento de la fiscalización, no se habían recibido pagos en ninguno de estos casos ni se habían puesto a disposición de la Comisión los importes adeudados en el momento de su constatación. Está claro que sólo debe concederse la dispensa de garantía a aquellos operadores que hayan manifestado su voluntad de respetar las disposiciones del régimen de tránsito. El Tribunal observó que recientemente se han elaborado propuestas(25) para subordinar la concesión de la dispensa de garantía a un elevado grado de fiabilidad por parte de los operadores, tanto en la utilización del régimen de tránsito como en su cooperación con las autoridades aduaneras.

Notificación a los garantes de deudas potenciales en el régimen de tránsito

31. La legislación aduanera comunitaria(26) establece que el fiador no está obligado al pago de los importes de que responda con respecto a operaciones de tránsito no ultimadas, si no se le ha notificado la deuda potencial transcurrido un plazo de doce meses a contar desde la fecha de registro de la operación. El Tribunal detectó diez casos, registrados en la contabilidad B, en que las autoridades aduaneras no habían notificado al fiador dentro del período estipulado unas deudas potenciales de unos 200000 ecus sobre las fianzas existentes. La administración aduanera de otro Estado miembro no exigió a un fiador el pago de una deuda constatada de aproximadamente 330000 ecus, registrada en la contabilidad B, correspondiente a una operación de tránsito no ultimada cubierta por una fianza porque, en su opinión, aunque se había notificado al fiador dentro del plazo establecido, no se había determinado a tiempo el importe de la deuda.

32. En opinión del Tribunal, los recursos propios en cuestión deberían haberse inscrito en la contabilidad A y puesto a disposición de la Comisión, dado que los importes estaban garantizados y no habían sido impugnados dentro del límite de tiempo establecido. A consecuencia de este error o fallo por parte de la aduana, los Estados miembros en cuestión deberían asumir las consecuencias financieras y poner a disposición inmediatamente los derechos constatados, con independencia de que las deudas sean reembolsadas o no por los deudores o garantes. La Comisión debería aplicar un interés para compensar el retraso en la puesta a disposición, debido a la práctica administrativa arriba descrita.

Asistencia mutua

33. Un instrumento importante en la lucha de la Comunidad contra el fraude en el contexto de la unión aduanera y de la política agrícola común es el Reglamento (CE) n° 515/97 del Consejo(27) sobre asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y cooperación entre éstos y la Comisión. Dicho Reglamento afirma que "una colaboración eficaz en este ámbito reforzará especialmente la protección de los intereses financieros de la Comunidad".

34. Durante su fiscalización, el Tribunal examinó la aplicación de los procedimientos de asistencia mutua en tránsito y observó un caso en el que estaban implicados cuatro Estados miembros en que sólo se habían percibido 99707 ecus de una deuda total de 645557 ecus debido a retrasos aparentes en la transmisión de las solicitudes de pago, fianza insuficiente o nombre incorrecto del fiador.

35. El Tribunal, en su Informe sobre el ejercicio de 1994(28) comentaba la insuficiencia de la cooperación y el seguimiento por parte de los Estados miembros y de la Comisión en su aplicación de los Reglamentos sobre asistencia mutua. El Tribunal también ha indicado en informes anteriores que el mercado único ha pasado a ser una realidad para los operadores, especialmente los dispuestos a evadir el pago de derechos e impuestos, mientras que para los servicios de la Comunidad dicho mercado único parece seguir limitado por las fronteras nacionales.

TIR (transporte internacional en ruta)

36. El apartado 2 del artículo 91 del código aduanero comunitario(29) dispone entre otras medidas que la circulación de mercancías no comunitarias puede efectuarse, siempre que se cumplan determinadas condiciones, al amparo del Convenio TIR de 14 de noviembre de 1975, utilizando cuadernos TIR. En estos casos, asociaciones garantes autorizadas actúan como fiadores hasta un máximo de 50000 dólares estadounidenses por cuaderno TIR (dependiendo de los Estados miembros), liberando al operador de la necesidad de constituir una garantía de tránsito específica.

37. Las asociaciones garantes son invariablemente asociaciones de transporte por carretera, tanto de los distintos Estados comunitarios como de terceros países. El Convenio prevé el pago, por parte de la asociación correspondiente en cualquier Estado por el que se transporte la mercancía, de cualquier deuda que se origine por no haberse ultimado una operación TIR, aunque el titular del cuaderno tenga un contrato con una asociación filial y desempeñe sus actividades en otro Estado.

38. Las asociaciones garantes han establecido un sistema de seguro - a través de la Unión Internacional de Transporte por Carretera - para hacer frente a deudas potenciales que pudieran surgir de la expedición de cuadernos en virtud del Convenio. Durante su fiscalización en varios Estados miembros y en la Comisión, el Tribunal advirtió dificultades en relación con estas pólizas de seguros. El consorcio de compañías aseguradoras que garantizaba las deudas potenciales de la Unión Internacional de Transporte por Carretera denegó el pago de sus pólizas debido a la magnitud de las deudas surgidas del comercio entre los países de Europa Central y Oriental y la Comunidad. La mayoría de dichas deudas se originaron en un Estado miembro debido a su proximidad a los mencionados países.

39. De acuerdo con la legislación comunitaria, el Estado miembro responsable de la recaudación de derechos en casos de operaciones TIR no ultimadas es aquél en que se encontraban las mercancías por última vez o, cuando se desconozca el paradero de éstas, en el que se introdujeron las mercancías por primera vez a la Comunidad. Debido a su particular posición geográfica, un Estado miembro registra un volumen desproporcionado de casos de tránsito no ultimados.

40. El Tribunal observó en un informe interno de la Comisión sobre una visita de supervisión a este Estado miembro que las autoridades nacionales habían firmado un acuerdo con una de las asociaciones garantes para no forzar el pago en virtud del Convenio, pero está en curso un caso de arbitraje.

41. La legislación comunitaria(30) exige que los derechos de recursos propios no recaudados pero cubiertos por una fianza deberían ponerse a disposición de la Comisión antes del día 19 del segundo mes siguiente a aquél en el curso del cual se haya constatado la deuda. El Tribunal ha preguntado a la autoridad nacional en qué justificación jurídica se basa para no poner a disposición el importe de las deudas oportunamente.

42. El Tribunal señaló que las solicitudes de pago de derechos de aduana dirigidas a la asociación garante fueron retiradas cuando se descubrió que las solicitudes se habían enviado erróneamente al garante antes de que se presentara una solicitud de pago al principal obligado. Por ello ahora no se puede proceder contra el garante por estas deudas. Estos derechos no se pusieron a disposición de la Comisión pese a que su no percepción se debió a un error de las autoridades aduaneras. La Comisión debería tomar medidas para percibir estos derechos y los intereses de demora correspondientes.

43. El Convenio TIR forma parte del sistema comunitario destinado a facilitar la Comunidad en la circulación de mercancías por el territorio de la Comunidad. El Tribunal opina que las dificultades que impiden la percepción de importes considerables de derechos aduaneros y otros impuestos en el contexto de estas operaciones TIR se deben a la ausencia de un sistema de seguimiento eficaz en todo el ámbito del tránsito de mercancías. El seguimiento en este caso no se refiere sólo a la supervisión del carácter adecuado de las fianzas y la fiabilidad de los garantes, sino también a la ultimación oportuna de las operaciones realizadas.

Recursos

44. El artículo 244 del código aduanero comunitario permite a las autoridades aduaneras suspender la ejecución de una decisión impugnada que haya tenido como efecto una deuda aduanera siempre que exista o se haya depositado una garantía de la deuda. Dicha garantía podrá no exigirse cuando ello pudiera provocar graves dificultades de índole económica o social para el deudor. A continuación figuran ejemplos de circunstancias en que no se ha exigido una garantía:

- A partir del examen de la contabilidad B de una administración aduanera, el Tribunal observó que unas solicitudes de pago de recursos propios por un importe 10737 129 ecus correspondientes a operaciones TIR no ultimadas todavía no se habían percibido en noviembre de 1998. El titular del cuaderno interpuso un recurso contra estas solicitudes, que fue aceptado para una vista con suspensión de la decisión, pero no se exigió constituir una garantía. El recurso se desestimó por injustificado en diciembre de 1998.

- En otros tres Estados miembros las disposiciones de la legislación nacional permiten a muchos operadores eludir el procedimiento de recurso administrativo previsto en el artículo 244 del código aduanero comunitario. Ateniéndose a la legislación nacional, los operadores pueden evitar el requisito de constituir una garantía, recurriendo directamente a los tribunales correspondientes de sus Estados miembros respectivos.

45. La Comisión debería examinar las disposiciones de la legislación nacional relativas a las garantías exigidas en caso de recurso para determinar en qué medida es coherente la legislación nacional con las disposiciones del código aduanero comunitario.

Situaciones en que no existen garantías

46. En el presente Informe (véase el apartado 25) el Tribunal comenta las responsabilidades de los Estados miembros cuando la deuda aduanera no puede cobrarse y el principal obligado ha obtenido una dispensa de garantía en el régimen de tránsito.

47. Existen otras circunstancias en que no se exige una garantía aunque puedan surgir deudas de recursos propios:

- con arreglo al artículo 189 del código aduanero comunitario, no se exige garantía cuando el deudor o el deudor potencial sea una administración pública,

- el artículo 94 del código aduanero comunitario dispone, entre otras medidas, que no se exigirá garantía a las compañías ferroviarias de los Estados miembros.

48. Con respecto a las disposiciones del artículo 189, existen muchas situaciones en los Estados miembros en que la naturaleza de una administración pública, como la que se aplica a las autoridades aduaneras, dista de ser homogénea. Existe un número importante de agencias y servicios públicos independientes cuyas deudas no hay certeza alguna de que garanticen los Estados miembros. Con respecto al artículo 94, en varios Estados miembros las compañías ferroviarias son actualmente empresas privadas.

49. Cuando las autoridades aduaneras deciden no exigir una garantía facultativa, sus decisiones se basan en su evaluación de la fiabilidad de los principales obligados, lo que implica que los Estados miembros asumen la responsabilidad por las deudas aduaneras que puedan originarse en casos de no recuperación.

50. La única situación en que la legislación aduanera comunitaria no obliga a las autoridades aduaneras a exigir una garantía es cuando se efectúa una solicitud de pago de una deuda aduanera después del despacho de mercancías. En todos los demás casos las autoridades aduaneras efectúan o se considera que han efectuado una evaluación del riesgo de no percepción de las deudas que puedan originarse. En opinión del Tribunal, las disposiciones del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 son suficientemente claras para tratar el problema señalado. Corresponde a la Comisión desempeñar su función de supervisora para garantizar que los Estados miembros sólo ejerzan su prerrogativa en virtud del artículo "por causa de fuerza mayor" o cuando no pueda efectuarse la percepción de deudas aduaneras si "resulta definitivamente imposible proceder al cobro por causas ajenas a su responsabilidad". El Tribunal considera que el no efectuar una evaluación adecuada de los riesgos de no percepción de las deudas aduaneras no constituye una razón para no poner a disposición los recursos propios de conformidad con este artículo.

Puesta a disposición de la Comisión de derechos garantizados

51. El apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 dispone lo siguiente con respecto a la puesta a disposición de los recursos propios comunitarios:

a) Los derechos constatados con arreglo al artículo 2 se anotarán en la contabilidad, salvo lo dispuesto en la letra b) del presente apartado, a más tardar el primer día laborable siguiente al día 19 del segundo mes siguiente a aquél en el curso del cual el derecho haya sido constatado (contabilidad A).

b) Los derechos constatados que no se hayan anotado en la contabilidad mencionada en la letra a) por no haberse cobrado aún ni afianzado se anotarán en el plazo contemplado en la letra a), en una contabilidad separada. Los Estados miembros podrán proceder de la misma manera cuando los derechos constatados y afianzados sean impugnados o puedan sufrir variaciones por su objeto de controversia (contabilidad B).

52. En general, estas disposiciones no se respetan en los Estados miembros, por lo que con frecuencia los derechos de la Comunidad no se ponen a disposición de la Comisión a su debido tiempo, como ilustran los ejemplos siguientes:

- En muchos Estados miembros, las deudas aduaneras garantizadas pero no percibidas y las deudas aduaneras no impugnadas se registran erróneamente en la contabilidad B hasta el momento de su percepción, en que se transfieren a la contabilidad A.

- En uno de estos Estados la administración aduce que los Estados miembros no pueden saber si la deuda ha sido aceptada hasta después de haber sido comunicada al deudor. De ese modo, lógicamente deberían tener siempre la posibilidad de registrar el importe de derechos en la contabilidad B, ya que no saben si los derechos se han impugnado. Además, en virtud de la legislación nacional, el no efectuar el pago dentro del límite de tiempo constituye una prueba suficiente de la impugnación de la deuda.

- En otro Estado miembro, la administración argumenta que la legislación comunitaria no permite la transferencia de un importe de la contabilidad A a la B, y que por lo tanto es inadecuado registrar en la contabilidad A deudas que pueden ser impugnadas.

- Aunque la administración aduanera de un Estado miembro admite que los reglamentos prevén la anotación inmediata de estos derechos en la contabilidad A, el Tribunal observa que, en la práctica, cuando las deudas aduaneras sólo están garantizadas en parte, el total del importe se inscribe en la contabilidad B.

- En cambio, en otro Estado miembro, las instrucciones nacionales que rigen la contabilización de deudas no percibidas cubiertas por una garantía global en el régimen de tránsito y por el régimen TIR estipulan que dichas deudas deben considerarse no garantizadas a efectos de aplicación de las disposiciones del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89. Esta opinión está apoyada por otros dos Estados miembros, que aducen que no es posible confirmar, en el momento de la constatación de una deuda de tránsito, que la garantía global no se haya agotado por anteriores reclamaciones, y que es adecuado registrar el importe en la contabilidad B hasta su percepción.

53. El presente Informe cita una serie de circunstancias en que los Estados miembros no ponen a disposición, en el momento de su constatación, determinados recursos propios cubiertos o parcialmente cubiertos por garantías y que no consta que hayan sido recurridos por los deudores implicados. El Tribunal expresa su preocupación por que:

- pese a haber informado de este asunto repetidas veces en los últimos años, y

- pese a que los servicios de la Comisión también han planteado el problema durante años a los Estados miembros,

no se ha llegado a ninguna solución significativa para garantizar que la Comunidad perciba a su debido tiempo los recursos a los que tiene derecho. Este asunto es de particular importancia puesto que, en su reunión de 24 y 25 de marzo en Berlín(31), el Consejo Europeo acordó que el importe deducido por los Estados miembros en concepto de costes de percepción(32) se aumentaría del 10 al 25 % a partir de 2001.

Conclusiones

54. El presente Informe pone de relieve una serie de situaciones en las que los procedimientos aplicados por los Estados miembros en la gestión de las garantías y fianzas no son coherentes con las exigencias de la legislación aduanera o son simplemente ineficaces (véanse por ejemplo los apartados 13 y 14). Es obvio que las autoridades aduaneras de los Estados miembros tienen la obligación de solventar estas deficiencias. No obstante, la Comisión también debe utilizar sus facultades para que se apliquen las mejoras necesarias. En la medida en que las insuficiencias y ambigüedades de la legislación dificulten la aplicación coherente de las normas comunitarias, la Comisión puede plantear cualquiera de estos problemas con los Estados miembros al Comité del código aduanero y buscar soluciones apropiadas mediante discusiones. Si los problemas no se resuelven en este marco, la Comisión tiene el poder de iniciativa para proponer las mejoras necesarias, aunque el éxito de su aplicación depende de la voluntad del Consejo y el Parlamento de aprobarlas y de las medidas necesarias que adopten los Estados miembros sobre el terreno.

55. El objetivo del Tribunal ha sido evaluar si los procedimientos han sido adecuados. Las principales conclusiones son:

a) debe aplicarse un interés compensatorio a los operadores que utilicen efectivamente crédito no autorizado en sus cuentas de pagos diferidos para garantizar la igualdad de trato a todos los operadores (véase el apartado 14);

b) asimismo, si se aplicara un sistema de reintegro para las declaraciones incompletas, la Comisión y los Estados miembros recibirían los derechos aduaneros de manera oportuna y también se reduciría el grado actual de supervisión exigido por los regímenes (véase el apartado 19);

c) con respecto al régimen de tránsito comunitario

- el objeto de la garantía global y su eficacia como instrumento financiero para proteger los ingresos de la Comunidad se ven cuestionados por una serie de debilidades en el sistema,

- dado el nivel de operaciones de tránsito no ultimadas encontradas durante la fiscalización, el Tribunal cuestiona si se concede más importancia a las mercancías que al operador en el contexto de la garantía global. La constitución del sistema permite al operador recurrir a la posibilidad de utilizar múltiples certificados de garantía, pudiendo utilizarse cada uno hasta el límite de la misma, dejándola prácticamente inoperante para muchas operaciones (véase el apartado 24),

- hasta la fecha, la prioridad concedida a la supervisión de los niveles de garantía establecidos para los operadores ha sido insuficiente, pero se observan mejoras. Para ser eficaz, el proceso de supervisión debe incluir un examen formal de los documentos contables y comerciales del operador (véanse los apartados 21 a 24),

- para facilitar dicho examen y además advertir a las autoridades aduaneras de los riesgos potenciales asociados a mercancías de valor elevado, debe revisarse la información mínima que ha de contener el documento único administrativo de tránsito de modo que incluya los valores de consignación y el número de código arancelario (véase el apartado 28),

- sólo debe concederse la dispensa de fianza a los operadores que hayan dado prueba de su fiabilidad constante y su estabilidad financiera. La evaluación de la fiabilidad debe llevarse a cabo y documentarse con rigor. No debería ser necesario el límite de 100000 ecus de valor de consignación, actualmente inaplicable, en los casos de dispensa de garantía (véanse los apartados 27 a 30);

d) teniendo en cuenta el importante volumen de derechos de aduana impagados, la Comisión debería tomar medidas que permitan resolver rápidamente los problemas mencionados en el uso de los cuadernos TIR (véanse los apartados 36 a 43);

e) el Informe señala la falta de homogeneidad en los distintos Estados miembros con respecto al concepto de deuda garantizada y de las condiciones que indican que dicha deuda haya sido impugnada. La Comisión debe revisar las disposiciones legislativas para asegurar su claridad, asesorar a los servicios contables de los Estados miembros, o bien publicar nuevas instrucciones (véanse los apartados 51 - 52);

f) debe aclararse la situación de las deudas cubiertas ostensiblemente por una garantía global en sistema de tránsito, ya que las autoridades aduaneras se encuentran en la incómoda situación de no poder comprobar si una determinada consignación de tránsito está efectivamente garantizada (véase el apartado 52);

g) la Comisión debe examinar el grado en que la legislación nacional de los Estados miembros en materia de recursos es coherente con la legislación comunitaria. Las autoridades aduaneras pueden actualmente (en virtud del artículo 244 del código aduanero comunitario) dispensar del requisito de constituir una garantía en casos de riesgo elevado, si ello pusiera al operador afectado en una grave situación económica. Sin embargo, si la legislación nacional permite a los operadores eludir el procedimiento de recurso previsto en el código aduanero comunitario, deberán revisarse las disposiciones nacionales pertinentes puesto que tal elusión de la legislación comunitaria no protege los intereses financieros de la Comunidad (apartado 44).

El presente Informe ha sido adoptado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 16 de diciembre de 1999.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 302 de 19.10.1992, p. 1).

(2) Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE, Euratom sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades (DO L 155 de 7.6.1989, p. 1).

(3) Las garantías incluyen muchas formas de seguridad: depósitos en efectivo, empeño de mercancías, letras de cambio, derechos sobre la propiedad, etc., mientras que las fianzas constituyen compromisos específicos que se pide al garante que pague.

(4) Artículo 224 y siguientes del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(5) Artículo 94 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(6) Artículo 88 del Reglamento (CEE) n° 2913/92 y artículo 700 del Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 253 de 11.11.1993, p. 1).

(7) Artículo 257 y siguientes del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(8) Artículo 244 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(9) Artículo 104 y siguientes del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(10) Artículo 88 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(11) Artículo 88 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(12) Artículo 51 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(13) Artículo 82 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(14) Artículo 192 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(15) Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(16) Artículo 140 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(17) Artículo 192 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(18) Cuando el declarante desea beneficiarse de un tipo reducido o nulo de derechos aduaneros pero no dispone, en el momento de la declaración, de toda la documentación justificativa necesaria y desea, no obstante, poner las mercancías a libre práctica inmediatamente, presenta una declaración incompleta.

(19) Artículo 256 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(20) Artículo 91 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(21) Convenio aduanero relativo al transporte internacional de mercancías amparadas por los talonarios TIR (Convenio TIR) (DO L 252 de 14.9.1978 p. 2).

(22) Artículo 361 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(23) Artículo 95 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(24) Artículo 95 del Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(25) Dictamen de la Comisión con arreglo a la letra d) del apartado 2 del artículo 189 B del Tratado CE, sobre la enmienda del Parlamento Europeo a la Posición común del Consejo sobre la propuesta de Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo que modifica el Reglamento (CEE) n° 2913/92 [COM(1999) 0047 final].

(26) Artículo 374 del Reglamento (CEE) n° 2454/93.

(27) Reglamento (CE) n° 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria (DO L 82 de 22.3.1997, p. 1).

(28) DO C 303 de 14.11.1995, p. 25.

(29) Reglamento (CEE) n° 2913/92.

(30) Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89.

(31) Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo de 1999, Conclusiones de la Presidencia. Comunicado de prensa: Bruselas (25.3.1999) - Nr. SN 100 (Prensa).

(32) Artículo 10 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89.

Respuestas de la Comisión

Resumen

El Informe especial del Tribunal de Cuentas sobre fianzas y garantías se refiere a la aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de garantías. A este respecto fue examinada la aplicación de los tres métodos de garantía: la garantía obligatoria, que cubre la deuda (aduanera) originada, en particular, en caso de aplazamiento del despacho a libre práctica de las mercancías, y la garantía condicional, que puede ser obligatoria, parcial o facultativa y que cubre la deuda susceptible de nacer (el Informe contempla, en concreto, el tratamiento de las garantías en el marco de algunos regímenes aduaneros como el tránsito externo y la importación temporal así como en los casos de recurso administrativo o judicial). Por último, el Informe analiza la aplicación de las disposiciones de la dispensa de garantía. Entre sus observaciones, el Tribunal emite críticas sobre la forma en que ocho Estados miembros aplican las disposiciones comunitarias sobre garantía y las consecuencias contables que pueden resultar de ello. Más concretamente, se pusieron de relieve los problemas de aplicación del régimen de tránsito TIR.

En cuanto al fondo, la Comisión comparte estas críticas, que confirman, por otra parte, los resultados de sus propios controles, cuyas acciones de seguimiento están bien avanzadas, incluyendo, en un caso, gestiones con el fin de incoar el procedimiento de infracción previsto en el artículo 226 del Tratado. Con respecto al régimen de tránsito externo, la Comisión, consciente del problema, adoptó medidas para remediar este problema, tanto en los ámbitos legislativo y operativo así como por la creación de un sistema informático cuya terminación está prevista para 2003. Del mismo modo, la Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad de asegurarse de la conformidad con el Derecho comunitario de las disposiciones nacionales sobre constitución de una garantía en el caso de interposición de recurso (artículo 244 del código aduanero comunitario). Por último, en el marco de una garantía de aplazamiento de pago, la Comisión está dispuesta a estudiar las sugerencias del Tribunal en cuanto a la aplicación de intereses compensatorios en algunos casos de rebasamiento del límite máximo de garantía.

No obstante, la Comisión no comparte la opinión del Tribunal en cuanto a un recurso más amplio al procedimiento de reintegro previsto por la legislación comunitaria en caso de declaraciones incompletas. En efecto, la Comisión considera que el beneficio que podría derivarse de una utilización sistemática de este sistema, comparado al coste que representaría, no es demostrable a priori.

Resultados de la fiscalización

Aplazamiento del pago de derechos

13.. La Comisión considera que toda deuda nacida que sea objeto de un aplazamiento del pago y, por lo tanto, necesariamente cubierta por una garantía del 100 %, debe contabilizarse y, en caso de que no sea impugnada, ser percibida en los plazos señalados. Las anomalías indicadas por el Tribunal son objeto de acciones de seguimiento convenientes por parte de la Comisión. Si se constatasen consecuencias financieras, la Comisión adoptaría las medidas que se imponen; en el caso de Alemania, ya se reclamaron los importes debidos.

14. Los Estados miembros deben adoptar las medidas convenientes para la aplicación de la normativa comunitaria sobre el aplazamiento del pago; un recordatorio en este sentido se dirigirá a los Estados miembros. La Comisión está dispuesta a estudiar la sugerencia del Tribunal de hacer aplicar las disposiciones de la letra b) del apartado 1 del artículo 232 del código aduanero comunitario también en caso de rebasamiento de la garantía concedida para aplazamiento de pago, siempre que la recaudación de las sumas debidas esté comprometida.

Importación temporal de mercancías

15. Para los casos indicados por el Tribunal, la Comisión examina las respuestas de los Estados miembros afectados y tras analizarlas se pronunciarán y adoptarán, en su caso, las medidas correctivas necesarias.

16. La Comisión considera que corresponde a los Estados miembros garantizar una aplicación correcta de la normativa comunitaria y asumir la responsabilidad que resulta de posibles fallos de su parte en la aplicación de esta normativa. Un recordatorio en este sentido se enviará a los Estados miembros en cuestión.

Declaraciones incompletas

18. Para los casos citados por el Tribunal relativos a Bélgica y España, de las pesquisas efectuadas por la Comisión se desprende que las consecuencias financieras son desdeñables. En el caso del Reino Unido, la Comisión, después de analizar la respuesta de dicho Estado miembro, adoptará las medidas de seguimiento necesarias, en su caso.

19. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la responsabilidad de los Estados miembros para velar por la buena aplicación de las disposiciones comunitarias en lo tocante a las declaraciones incompletas. El sistema de reintegro al cual el Tribunal hace referencia ya está previsto por la legislación comunitaria siempre que sea pedido por el declarante. En efecto, en aplicación del artículo 257 de las disposiciones de aplicación del código aduanero comunitario, el declarante puede solicitar la consideración del importe máximo de los derechos aplicables a las mercancías, y pedir, después de presentar el documento no aportado, un reembolso. Sin embargo, la Comisión considera que una utilización sistemática de este procedimiento podría suponer una relación coste-beneficio desfavorable, sobre todo en términos de gestión contable.

Tránsito

Seguimiento y carácter adecuado de las garantías globales

22. La Comisión comparte las preocupaciones del Tribunal en cuanto a los fallos constatados en la aplicación de las disposiciones relativas a la garantía global y también considera que la fijación del nivel de la garantía debe tener en cuenta la actividad económica real del operador. La Comisión sensibilizará a los Estados miembros sobre el cumplimiento de las disposiciones existentes en cuanto a garantía y obligaciones contables derivadas y una comunicación en este sentido les será enviada. El control de las garantías forma parte de las prioridades de las administraciones aduaneras, de acuerdo con el marco común de objetivos para los planes nacionales de gestión del tránsito.

En el marco de la reforma del tránsito, la Comisión trabaja en la instauración de un sistema informático cuya terminación (habida cuenta de las exigencias derivadas del respeto del principio de subsidiariedad, de la envergadura del proyecto y de las dificultades presupuestarias y de recursos humanos, tanto a escala comunitaria como en las administraciones nacionales) está prevista para 2003. La Comisión y las administraciones nacionales, conscientes de la necesidad de reforzar el procedimiento actual cuanto antes, decidieron de común acuerdo seguir un enfoque gradual que permita mejorar sustancialmente la gestión y control de las operaciones de tránsito. Este enfoque permitirá, a partir de la aplicación de la primera etapa por los países interesados, controlar instantáneamente los movimientos de tránsito, reducir considerablemente el tiempo necesario para la liquidación y colmar la mayoría de las lagunas del sistema actual de papel. Las posibilidades se extenderán hasta englobar, posteriormente, la gestión informatizada de las garantías entre todos los participantes en el tránsito comunitario y común. En el mismo espíritu, las administraciones nacionales tienen la facultad de desarrollar (de conformidad con las especificaciones del nuevo sistema informatizado de tránsito), desde el momento de la aplicación inicial, una gestión informatizada de las garantías a nivel nacional.

La Comisión prepara también un manual sobre el tránsito que incluirá ejemplos para determinar el importe de la garantía y prevé para 2001 una acción de control de la aplicación de la reforma, que se detendrá especialmente en la gestión de las garantías.

23. El caso indicado por el Tribunal y las consecuencias que pueden derivarse están siendo examinados por la Comisión, que ha pedido un complemento de información a Italia. Cuando proceda, se adoptarán las medidas convenientes.

24. La Comisión se asocia a las observaciones del Tribunal según las cuales las disposiciones sobre la garantía global, y en particular la posibilidad de expedir múltiples ejemplares del certificado de fianza, deberían adaptarse. La Comisión ya presentó varias propuestas en este sentido, que desgraciadamente no han sido respaldadas por los Estados miembros en el Comité del código aduanero al considerar que solamente el nuevo sistema informatizado de tránsito será la solución adecuada.

Dispensa de la garantía global en el régimen de tránsito

27. Para los posibles fallos en la aplicación de las dispensas de garantía, la Comisión está examinando las respuestas de los Estados miembros y, si procede, se les recordarán las obligaciones derivadas del código aduanero comunitario.

28. La Comisión es consciente de las dificultades derivadas de la falta de información sobre el título de tránsito y ya presentó propuestas ante el Comité competente y el Grupo de trabajo CE-AELC "Tránsito común" con el fin de incluir en la declaración de tránsito el código arancelario de las mercancías y su valor. Sin prejuzgar la decisión final, el debate sobre este punto se orientó hacia una extensión limitada de la exigencia del código arancelario. La Comisión deberá determinar, antes del 1 de enero de 2003 y en colaboración con los usuarios del régimen, las situaciones y condiciones en las cuales la obligación de proporcionar este código y, en su caso, otros datos relativos a las mercancías incluidas en el régimen, podría extenderse al mayor número posible de operaciones de tránsito.

29 - 30. La Comisión considera que un compromiso ofrecido en el marco de una dispensa de garantía no es equivalente a una garantía constituida en buena y debida forma. Por ello considera que, en el caso de una dispensa de garantía, las deudas no deberían haberse incluido en la contabilidad A. Por el contrario, todo fallo en la concesión de la dispensa de garantía puede hacer responsable al Estado miembro.

Notificación a los garantes de deudas potenciales en el régimen de tránsito

31. La Comisión estudia actualmente los casos indicados por el Tribunal a la luz de las respuestas proporcionadas por los Estados miembros en cuestión. Después de recopilada la información y de un examen profundo, la Comisión se pronunciará y sacará las consecuencias adecuadas, incluidas las financieras.

32. La Comisión comparte enteramente la valoración del Tribunal y las consecuencias derivadas de la inscripción en la contabilidad B de los importes garantizados y no impugnados. Si se confirman los elementos subyacentes, no dejará de hacer responsable a los Estados miembros afectados, tanto para el principal como para los intereses de demora.

Problemas en la asistencia mutua

34. La Comisión estudia las anomalías indicadas por el Tribunal y en cuanto haya analizado las respuestas, establecerá las consecuencias convenientes. De todos modos, en caso de no constitución de una garantía obligatoria podría preverse una apelación a la responsabilidad financiera del Estado miembro en cuestión.

35. Las observaciones formuladas por el Tribunal se integraron en la refundición del sistema de asistencia mutua que condujo al Reglamento (CE) n° 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997, que renovó y mejoró considerablemente el marco institucional de la asistencia mutua. Su aplicación debería remediar los fallos encontrados anteriormente.

TIR (transporte internacional en ruta)

39. Por lo que se refiere a los importes garantizados y no impugnados, la Comisión considera que deben inscribirse en la contabilidad A y percibirse. Estas obligaciones derivadas de la normativa fueron recordadas a Alemania y una carta de petición de fondos le fue dirigida. Como consecuencia de la negativa del Estado miembro, la Comisión está examinando este expediente en el contexto del procedimiento de infracción previsto en el artículo 226 del Tratado.

40. La Comisión tiene, en efecto, conocimiento de la existencia y de los elementos sustanciales del acuerdo mencionado por el Tribunal y ya estableció numerosos contactos con Alemania para obtener el documento en cuestión. Aunque el Estado miembro aún no haya respondido favorablemente, las consecuencias de este acuerdo serán tratadas por la Comisión en el marco del procedimiento de infracción mencionado en la respuesta al apartado 39

41. Véanse las respuestas a los apartados 39 y 40.

42. La Comisión comparte las preocupaciones del Tribunal sobre la anomalía indicada. Cuando reciba la respuesta del Estado miembro, adoptará las medidas convenientes y demandará, en su caso, intereses de demora.

43. La Comisión es consciente de las dificultades experimentadas en el pasado para aplicar el Convenio TIR y, en colaboración con los Estados miembros, intenta mejorar esta situación, lo que, en el marco internacional, conduce a la revisión del Convenio TIR.

Recursos

44 - 45. Para el caso planteado por el Tribunal relativo a Alemania, la Comisión solicitará a este Estado las justificaciones que le condujeron a no exigir garantía. Para los otros casos mencionados, la Comisión es consciente de los problemas planteados por el Tribunal, que había detectado también en sus propias misiones de control. La Comisión procederá a investigar en todos los Estados miembros cuál es la práctica sobre garantía en caso de recurso. Todo indica que, en algunos Estados miembros, las leyes nacionales son contrarias a las disposiciones del artículo 244 del código aduanero comunitario. Si esto se confirmara, la Comisión adoptará las medidas correctivas necesarias.

Situaciones en que no existen garantías

48. La Comisión es consciente de que la liberalización del sector ferroviario debe conducir a reconsiderar la situación de la dispensa de garantía para las operaciones efectuadas por las sociedades de ferrocarril de los Estados miembros. Este trabajo ya comenzó en las instancias competentes (Comité del código aduanero y Grupo de trabajo CE-AELC "Tránsito común"). Las nuevas disposiciones se integrarán en la normativa.

49. La Comisión confirma que en los casos de garantía facultativa, si la parte no cubierta por la garantía no puede recuperarse el Estado miembro debe asumir las consecuencias. Este principio ya se aplicó en el pasado y los importes pendientes fueron percibidos.

50. Véase la respuesta al apartado 49.

Puesta a disposición de la Comisión de derechos garantizados

52. La Comisión comparte las preocupaciones del Tribunal por lo que se refiere a los casos de contabilización errónea indicados.

- Con respecto al caso de Bélgica, la Comisión tenía ya conocimiento por sus propios controles y garantiza un seguimiento conveniente.

- El razonamiento mencionado por Austria niega la exigencia reglamentaria de inscribir los importes garantizados y no impugnados en la contabilidad A; si después del plazo de percepción se presenta un recurso, la única posibilidad de corregir la contabilidad A sería mediante el procedimiento de devolución o condonación previsto por el código aduanero comunitario.

- Los casos indicados en Italia serán objeto de un seguimiento conveniente para definir, en su caso, las pérdidas financieras para el presupuesto comunitario.

- La situación en Alemania relativa al tratamiento contable de los importes garantizados es actualmente objeto de una investigación por la Comisión en el marco de un procedimiento de infracción (véase también la respuesta al apartado 39).

53. La Comisión confirma que la contabilización de los recursos propios tradicionales puede ser una fuente de errores, a veces específicos y a veces de carácter estructural. Por esta razón el sistema contable es siempre objeto de controles por parte de la Comisión en las administraciones de los Estados miembros. Cuando la normativa no es respetada la Comisión no duda en adoptar las medidas que se imponen, incluso iniciando un procedimiento de infracción cuando ello resulta necesario. En todos los casos indicados por el Tribunal, y en la medida en que se desprende de la práctica una percepción tardía, la Comisión pide que los intereses financieros de la Unión sean salvaguardados mediante el pago de intereses de demora.

Conclusiones

55. a) En el marco de una garantía para prórroga de pago, la Comisión está dispuesta a estudiar las sugerencias del Tribunal para hacer aplicar intereses compensatorios en algunos casos de rebasamiento del importe de la garantía concedida.

b) Un sistema de reembolso, sujeto a la condición de ser solicitado por el declarante, está ya definido en la legislación comunitaria en caso de declaraciones incompletas. Sin embargo, la Comisión considera que la demanda de una sistematización de tal procedimiento no está demostrada a priori en términos de coste-beneficio.

c) La Comisión es consciente de las dificultades relativas al sistema de tránsito. Las propuestas presentadas por la Comisión en algunos ámbitos (utilización de varias copias de certificados de garantía) no fueron aceptadas por los Estados miembros, pero la Comisión está intentando crear un nuevo sistema informatizado que aportará una respuesta general a las dificultades detectadas. En el contexto actual se hace hincapié en la sensibilidad de las mercancías pero en el nuevo contexto, tal como resulta del Reglamento (CE) n° 955/1999, el enfoque tendrá en cuenta tanto la calidad del operador como la naturaleza de las mercancías transportadas, integrando criterios de reducción del nivel de la garantía global o de dispensa de garantía.

d) La Comisión lleva a cabo, en cooperación con los Estados miembros de la Unión Europea, acciones encaminadas a mejorar la situación y que se traducen, en particular a nivel internacional, por una revisión del Convenio TIR.

e) En todos los casos la Comisión comunica a los Estados miembros los problemas encontrados y las respuestas aportadas. En particular, estos puntos son objeto de debate en las reuniones del Comité consultivo sobre recursos propios y la Comisión hace un seguimiento de cada anomalía constatada.

f) Partiendo del principio de que una deuda aduanera garantizada y no impugnada debe inscribirse en la contabilidad A en los plazos previstos por la normativa comunitaria, todo error de los Estados miembros en el cumplimiento de esta disposición será su responsabilidad. Por otra parte, la Comisión garantiza un seguimiento estricto de este expediente.

g) Para asegurarse de la conformidad de las disposiciones nacionales con respecto al artículo 244 del código aduanero comunitario en el ámbito de la constitución de una garantía en caso de recurso, la Comisión procederá a una investigación en los Estados miembros y sobre la base de los resultados obtenidos, y en su caso, adoptará las medidas que se imponen con el fin de solucionar la situación.