ES Diario Oficial de la Unión Europea L 34/68

DECISIÓN (UE) 2016/152 DE LA COMISIÓN

de 1 de octubre de 2014

sobre la ayuda estatal SA 27339 (12/C) (ex 11/NN) concedida por Alemania al aeropuerto de Zweibrücken y las compañías aéreas que hacen uso de él

[notificada con el número C(2014) 5063]

(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) En una pregunta parlamentaria de diciembre de 2008, la diputada al Parlamento Europeo Hiltrud Breyer planteó el problema de la financiación pública del aeropuerto de Zweibrücken (3). Afirmaba en ella que, durante el período 2005-2006, el Estado federado («Land») de Renania-Palatinado había constituido la sociedad Flugplatz GmbH Aeroville Zweibrücken («FGAZ») con un capital de 2,4 millones EUR, que FGAZ empleó a su vez en la financiación de su filial al 100 % Flughafen Zweibrücken GmbH («FZG»). También afirmaba que, durante el mismo período, el Estado federado sufragó íntegramente las obras de construcción del aeropuerto, que costaron 6,96 millones EUR.

(2) El Comisario Tajani contestó a la pregunta parlamentaria el 6 de enero de 2009. También se registró una denuncia con el número CP 5/2009. El 22 de enero de 2009, el 24 de septiembre de 2010 y el 15 de marzo de 2011, la Comisión solicitó información adicional a Alemania, que el Estado miembro facilitó mediante cartas datadas el 23 de marzo de 2009, el 27 de enero de 2011 y el 19 de mayo de 2011.

(3) El 8 de abril de 2008, la Comisión solicitó asimismo información adicional a la compañía aérea Ryanair, que esta facilitó el 15 de julio de 2011. El 18 de agosto de 2011 se envió a Alemania una traducción al alemán de la carta de Ryanair y el Estado miembro declaró, el 26 de septiembre de 2011, que no tenía intención de formular observaciones sobre dicho documento en ese momento.

(4) Mediante carta de 22 de febrero de 2012, la Comisión informó a Alemania de que había decidido incoar el procedimiento dispuesto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado («Decisión de incoación») a propósito de la financiación pública del operador del aeropuerto de Zweibrücken y la concesión de incentivos a las compañías aéreas que hacían uso del aeropuerto.

(5) Mediante carta de 24 de febrero de 2012, la Comisión solicitó información adicional tras la Decisión de incoación. Alemania presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación el 4 de mayo de 2012 y dio respuesta a la solicitud de información adicional de la Comisión el 16 de abril de 2012.

(6) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la presunta ayuda.

(7) La Comisión recibió las observaciones de cuatro partes interesadas, a saber, Ryanair, Airport Marketing Services («AMS»), Germanwings y TUIFly. Las envió a Alemania, a la que se concedió un mes para responder a ellas; las observaciones de Alemania se recibieron por carta de 26 de octubre de 2012.

(8) Por otra parte, la Comisión recibió observaciones adicionales de Ryanair el 20 de diciembre de 2013, el 17 de enero de 2014 y el 31 de enero de 2014. Estos documentos se enviaron a Alemania, que no formuló observaciones al respecto.

(9) Mediante cartas de 6 de noviembre de 2013, 14 de marzo de 2014 y 2 de abril de 2014, la Comisión solicitó información adicional. Alemania respondió a las solicitudes de información adicional de la Comisión el 16 de diciembre de 2013, el 15 de enero de 2014, el 5 de abril de 2014, el 15 de abril de 2014, el 24 de abril de 2014, el 11 de junio de 2014 y el 27 de junio de 2014.

(10) Mediante carta de 25 de febrero de 2014, la Comisión informó a Alemania de la adopción, el 20 de febrero, de las Directrices de aviación de 2014 (5) y de que tales Directrices comenzarían a aplicarse al asunto en cuestión a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea y le ofreció la oportunidad de formular observaciones a propósito de las mismas y de su aplicación en un plazo de 20 días laborables a partir de su publicación en el Diario Oficial.

(11) Mediante cartas de 24 de febrero de 2014, la Comisión también informó a las partes interesadas de la adopción de las Directrices de aviación el 20 de febrero de 2014 y de que tales Directrices comenzarían a aplicarse al asunto en cuestión a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea y les ofreció la oportunidad de formular observaciones a propósito de las mismas y de su aplicación en un plazo de 20 días laborables a partir de su publicación en el Diario Oficial.

(12) Las Directrices de aviación de 2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea el 4 de abril de 2014. Sustituían a las Directrices de aviación de 1994 (6) y a las Directrices de aviación de 2005 (7).

(13) El 15 de abril de 2014, se publicó un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea por el que se invitaba a los Estados miembros y a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la aplicación de las Directrices de aviación de 2014 en el presente caso, en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación de las Directrices (8).

(14) El 8 de mayo de 2014 se recibieron las observaciones formuladas por Alemania acerca de la aplicación de las Directrices de 2014. Alemania aceptó la aplicación de las mismas al asunto en cuestión. Las partes interesadas no presentaron observaciones.

(15) Mediante carta de 17 de julio de 2014, Alemania accedió a renunciar, de manera excepcional, a sus derechos derivados del artículo 342 del Tratado, en conjunción con el artículo 3 del Reglamento (CEE) no 1/1958 (9), y a que la presente Decisión se adoptara y notificara con arreglo al artículo 297 del Tratado en lengua inglesa.

2. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN Y CONTEXTO DE LAS MEDIDAS

2.1. HISTORIA Y DESARROLLO DEL AEROPUERTO DE ZWEIBRÜCKEN

(16) El aeropuerto de Zweibrücken fue un aeródromo militar hasta su abandono, en 1991, por el Ejército de los Estados Unidos. Entre 1992 y 1999 el aeródromo fue objeto de un proyecto de conversión cofinanciado por la Unión (10). La financiación de la Unión se utilizó para adaptarlo a la aviación civil y las medidas necesarias adaptadas comprendieron la eliminación de obstáculos, la modernización y la instalación de una torre y del sistema de drenaje de la pista. Los inversores privados del proyecto también tenían prevista la ulterior creación de un parque empresarial, un parque «multimedia» e instalaciones de recreo.

(17) Entre 2000 y 2006, el aeródromo no fue utilizado, en general, para la aviación comercial. Lo utilizaban aeronaves militares, aviones privados, aeronaves de recreo y, solo ocasionalmente, aeronaves comerciales. Los pasajeros que volaban al aeropuerto de Zweibrücken y desde él lo hacían en su mayoría en vuelos militares, y los demás en aviones de empresa o taxis aéreos. Los intentos de atraer a los operadores comerciales fracasaron. La causa era, en parte, la existencia de una zona de adiestramiento de combate aéreo de la OTAN (POLYGONE), que limitaba en gran medida las posibilidades de los operadores civiles de llegar o salir de Zweibrücken durante el horario de explotación de dicha zona.

(18) Solo después del establecimiento de una zona de control (CTR Zweibrücken) que regulaba el uso del espacio aéreo por las aeronaves civiles y militares, pudo empezar a atraerse a los operadores comerciales. El tráfico comercial, con vuelos regulares y chárter, comenzó con el vuelo inaugural de Germanwings con destino a Berlín el 15 de septiembre de 2006. TUIFly comenzó a operar el 30 de marzo de 2007. Ryanair explotó su única ruta desde Zweibrücken (a Londres-Stansted) durante el período comprendido entre el 28 de octubre de 2008 y el 22 de septiembre de 2009, transcurrido el cual dejó de prestar servicio en el aeropuerto.

(19) La capacidad anual del aeropuerto de Zweibrücken es de aproximadamente 700 000 pasajeros, aunque podría alcanzar la cifra de un millón de pasajeros habida cuenta de la capacidad de la pista y de las zonas de asistencia.

(20) El cuadro 1 indica la evolución del aeropuerto de Zweibrücken en número de pasajeros y movimientos de aeronaves entre 2006 y 2012. Cuadro 1 Cifras de pasajeros 2006-2012 (11) Año Pasajeros Movimientos de aeronaves 2006 78 000 23 160 2007 288 000 26 474 2008 327 000 27 000 2009 338 000 21 000 2010 265 000 16 000 2011 224 000 14 500 2012 242 880 13 230

2.2. SITUACIÓN GEOGRÁFICA DEL AEROPUERTO DE ZWEIBRÜCKEN

(21) El aeropuerto de Zweibrücken está situado 4 km al sureste de la localidad de Zweibrücken, en el Estado federado alemán de Renania-Palatinado. Los aeropuertos más próximos (12) son los siguientes: a) Aeropuerto de Saarbrücken (a unos 39 km o unos 29 minutos en coche); b) Aeropuerto de Fráncfort-Hahn (a unos 128 km o unos 84 minutos en coche); c) Aeropuerto de Fráncfort (Meno) (a unos 163 km o unos 91 minutos en coche); d) Aeropuerto de Luxemburgo (a unos 145 km o unos 86 minutos en coche); e) Aeropuerto de Karlsruhe/Baden-Baden (a unos 105 km o unos 88 minutos en coche); f) Aeropuerto de Metz-Nancy (a unos 129 km o unos 78 minutos en coche); g) Aeropuerto de Estrasburgo (a unos 113 km o unos 87 minutos en coche).

(22) Según el estudio de «Desel Consulting» y «Airport Research GmbH» de 2009 (13), el 15 % de los viajeros, en promedio anual, procede de otros Estados miembros (Luxemburgo y Francia). El resto de viajeros procede de Alemania, sobre todo del distrito de Sarre-Palatinado Sudoccidental, la ciudad de Saarbrücken, la ciudad de Saarlouis y el distrito de Sarre-Palatinado.

2.3. SITUACIÓN JURÍDICA Y ECONÓMICA DEL AEROPUERTO DE ZWEIBRÜCKEN

(23) El aeropuerto de Zweibrücken es propiedad de FZG, que se encarga de su explotación. FZG es una filial al 100 % de FGAZ, con la que ha celebrado un acuerdo de transferencia de pérdidas y ganancias («acuerdo de pérdidas y ganancias»). El acuerdo de pérdidas y ganancias garantiza que FGAZ se hará cargo de todas las pérdidas de FZG y será beneficiaria de sus ganancias.

(24) FGAZ, a su vez, es una empresa de titularidad compartida. El Estado federado de Renania-Palatinado es propietario del 50 % de sus títulos, mientras que el 50 % está en manos de Zweckverband Entwicklungsgebiet Flugplatz Zweibrücken («ZEF»), una asociación de entidades territoriales de Renania-Palatinado. Los titulares públicos de FGAZ cubren sus necesidades financieras mediante aportaciones de capital anuales. Según Alemania, FGAZ en sí no ejerce actividades relacionadas con la aviación. A este respecto, FGAZ se limita a transferir la financiación pública a FZG. FGAZ ejerce, en cambio, ciertas actividades relacionadas con la comercialización de terrenos próximos al aeropuerto.

3. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS Y RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO

(25) La Comisión investigó varias medidas relacionadas con el aeropuerto de Zweibrücken. La Comisión evaluó si esas medidas constituían ayuda estatal y si tales ayudas estatales podían considerarse compatibles con el mercado interior.

(26) Se investigaron las siguientes medidas, que podrían constituir una ayuda estatal a FGAZ y FZG: a) financiación pública directa del Estado federado de Renania-Palatinado y ZEF de los costes del aeropuerto de Zweibrücken, en lo que atañe a: — inversiones en infraestructuras (2000-2009), — gastos de explotación (2000-2009); b) concesión de un préstamo bancario y participación en la cuenta mancomunada interna del Estado federado de Renania-Palatinado.

(27) Se investigaron las siguientes medidas, que podrían constituir una ayuda estatal a las compañías aéreas que operaban en Zweibrücken: a) descuentos sobre las tasas aeroportuarias a varias compañías aéreas (Germanwings, TUIFly y Ryanair); b) contratos de servicios de mercadotecnia con Ryanair.

3.1. FINANCIACIÓN PÚBLICA DIRECTA DEL ESTADO FEDERADO DE RENANIA-PALATINADO Y ZEF DE LOS COSTES DEL AEROPUERTO DE ZWEIBRÜCKEN

3.1.1. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA

(28) La financiación pública del aeropuerto de Zweibrücken se produjo en dos formas distintas. En primer lugar, el Estado federado de Renania-Palatinado y ZEF financiaron inversiones en infraestructuras específicas de FZG a través de subvenciones directas. En segundo lugar, los titulares de FGAZ aportaron capital anualmente a FGAZ. La finalidad de estas aportaciones de capital, que cubrieron las pérdidas de FGAZ, consistía en permitir a esta cumplir sus obligaciones derivadas del acuerdo de pérdidas y ganancias, con arreglo al cual FGAZ ha de hacerse cargo de las pérdidas de FZG.

(29) Las subvenciones directas en apoyo de inversiones en infraestructuras concretas efectuadas entre 2000 y 2005 y entre 2006 y 2009 se enumeran en el cuadro 2 y el cuadro 3. Cuadro 2 Inversiones en infraestructuras (2000-2005) Zuwendungs-bescheid vom Maßnahmen Gesamtkosten der Investitions-maßnahmen Landesmittel Mittel des Trägers Ausgezahlte Mittel insgesamt Davon Landesmittel für Baumaßnahmen 2000 5.6.2000 Wendehämmer, Bodengeräte, usw. […] (14) […] […] […] […] 30.11.2000 Flugzeughalle 25 × 25 […] […] […] […] […] 30.11.2000 Flugzeughalle 56 × 18 […] […] […] […] […] 24.11.2000 Renovierung Halle 360 […] […] […] […] […] 1.12.2000 Renovierung Halle 370 […] […] […] […] […] Gesamt 2000 […] […] […] […] […] 2001 23.7.2001 TODA 1. Phase […] […] […] […] […] 22.11.2001 Umorg. Sicherheitsbereich […] […] […] […] […] Gesamt 2001 […] […] […] […] […] 2002 16.7.2002 außerord. Rep. Start- u. Landebahn […] […] […] […] […] Gesamt 2002 […] […] […] […] […] 2003 14.4.2003 Überarb. Markierungen Flugbetr. fläche […] […] […] […] […] 15.9.2003 2. Phase TODA […] […] […] […] […] Gesamt 2003 […] […] […] […] […] 2004 26.1.2004 Gebäude 320 […] […] […] […] […] 1.11.2004 Luftsicherheitsmaßn. […] […] […] […] […] Gesamt 2004 […] […] […] […] […] 2005 4.8.2005 Feuerlöschfahrzeug […] […] […] […] […] 13.12.2005 Feuerlöschfahrzeug […] […] […] […] […] Gesamt 2005 […] […] […] […] […]

Cuadro 3 Inversiones en infraestructuras (2006-2009) Zuwendungs bescheid vom Maßnahme Gesamtkosten der Investitions- maßnahme Landesmittel Mittel des ZEF Mittel des Trägers ausgezahlte Mittel des Landes ausgezahlte Mittel des ZEF Davon Landesmittel für Baumaß-nahme 2006 22/11/2006 Trinkwasseranlage […] […] […] […] 21/11/2006 Verbesserung Verkehrssicherheit […] […] […] […] […] […] […] 13/12/2006 Erweiterung des Terminals […] […] […] […] […] […] […] Gesamt 2006 […] […] […] […] […] 2007 23/11/2007 Erweiterung Terminal, Mehrkosten […] […] […] […] […] […] […] 30/01/2007 Ausrüstung Abfertigung von Luftfahrz. […] […] […] […] […] […] […] 30/09/2007 Sicherheitsmaßnahmen […] […] […] […] […] […] […] 27/09/2007 Verbesserung der Verkehrssicherheit […] […] […] […] […] […] […] 31/10/2007 LFZ-Enteisungsfahrzeug […] […] […] […] […] […] […] 09/12/2007 Luftsicherheitsgeräte […] […] […] […] […] […] […] Gesamt 2007 […] […] […] […] […] 2008 23/11/2007 Erweiterung Terminal, Mehrkosten […] […] […] […] […] […] […] 28/03/2008 Erweiterung Terminal, Mehrkosten […] […] […] […] […] […] […] 17/06/2008 Sicherheit Vorfeld 1 […] […] […] […] […] […] […] 09/08/2008 Schlepper, Funk […] […] […] […] […] […] […] 21/10/2008 Vorfeldbeleuchtung […] […] […] […] […] […] […] 27/10/2008 Heizgerät […] […] […] […] […] […] […] 09/11/2008 Sanierung Landebahn […] […] […] […] […] […] […] 31/10/2008 Umbau Terminal […] […] […] […] […] […] […] 24/11/2008 Wetterbeobachtungssystem […] […] […] […] […] […] […] 24/11/2008 Geräte, Fahrzeuge […] […] […] […] […] […] […] Gesamt 2008 […] […] […] […] […] 2009 12/08/2009 Landebahnsanierung […] […] […] […] […] […] […] 02/09/2009 Erstellung DES […] […] […] […] […] […] […] 16/10/2009 Guard Lights […] […] […] […] […] […] […] 19/10/2009 Flugzeugschlepper, Förderband […] […] […] […] […] […] […] Gesamt 2009 […] […] […] […] […] […] […]

(30) La cuantía total de las inversiones entre 2000 y 2009 ascendió a 27 987 281 EUR, mientras que el importe total de las subvenciones concedidas por el Estado federado ascendió a 21 588 534 EUR. Las inversiones de mayor cuantía se relacionaron con la ampliación de la pista en 2001-2003 ([…] EUR), la modernización de la terminal en 2006 ([…] EUR) y la modernización de la pista en 2008-2009 ([…] EUR).

(31) En cuanto a las aportaciones de capital del Estado federado de Renania-Palatinado y ZEF a FGAZ y la cobertura de las pérdidas de FZG por FGAZ, el cuadro 4 aporta los datos pertinentes.

(32) Ha de señalarse, por otra parte, que aunque el Estado federado y ZEF eran titulares del 50 % de los títulos de FGAZ entre 2000 y 2009 y, en principio, se hicieron cargo de partes alícuotas de las aportaciones de capital, el Estado federado subvencionó, en realidad, la parte correspondiente a ZEF. Hasta finales de 2005, el Estado federado se hizo cargo, aparte de su propio porcentaje del 50 % de las aportaciones de capital necesarias, del 90 % de la proporción de ZEF. Posteriormente, redujo este porcentaje, primero a un 80 % en 2006 y, posteriormente, a un 60 % a partir de 2007. Consiguientemente, el Estado federado se hizo cargo de un porcentaje de entre el 95 % (hasta 2005) y el 80 % (a partir de 2007) de las pérdidas anuales de FGAZ. Cuadro 4 Aportaciones de capital y resultados de las actividades empresariales Año Aportaciones de capital del Estado federado de Renania-Palatinado/ZEF a FGAZ Resultados anuales FGAZ Resultados anuales FZG EBITDA FZG 2000 […] […] […] […] 2001 […] […] […] […] 2002 […] […] […] […] 2003 […] […] […] […] 2004 […] […] […] […] 2005 […] […] […] […] 2006 […] […] […] […] 2007 […] […] […] […] 2008 […] […] […] […] 2009 […] […] […] […] Total […] […] […] […]

3.1.2. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(33) En la Decisión de incoación se distingue entre la financiación pública de las inversiones en las infraestructuras del aeropuerto de Zweibrücken y la financiación pública de sus gastos de explotación.

3.1.2.1. Inversiones en infraestructuras

Existencia de ayuda

(34) La Decisión de incoación señaló en primer lugar que, en lo que respecta a las inversiones en las infraestructuras del aeropuerto, FZG es una empresa a los efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado. Recordó que, en la sentencia Leipzig/Halle (15), el Tribunal General confirmó que una entidad que construye y explota infraestructuras aeroportuarias cobrando una tasa a los usuarios está llevando a cabo una actividad económica. La única excepción la constituirían determinadas actividades que cabría calificar como ejercicio de las competencias públicas; tales actividades se clasificarían como no económicas y, por tanto, no estarían sujetas a las normas sobre ayudas estatales. En la Decisión de incoación también se pidió a Alemania que enviara información adicional sobre las actividades que cabría clasificar como no económicas.

(35) En la Decisión de incoación se observó asimismo que FGAZ no ejercía actividades aeroportuarias, sino que se limitaba transferir a FZG la financiación pública que recibía. No obstante, se señaló que FGAZ sí desempeñaba ciertas actividades económicas en relación con unos terrenos próximos al aeropuerto. Debido a tales actividades, en la Decisión de incoación se consideró que FGAZ era una empresa a los efectos de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado.

(36) Considerando que las subvenciones directas para proyectos de inversión estaban financiadas con cargo al presupuesto del Estado federado y que las aportaciones de capital a favor de FGAZ (y, en último extremo, de FZG) procedían del presupuesto del Estado federado y de ZEF, la Decisión de incoación concluyó que las medidas se habían financiado con fondos públicos.

(37) En cuanto a la cuestión de si FGAZ y FZG se aprovecharon de una situación ventajosa, en la Decisión de incoación se observó que la financiación no constituye una ventaja si el organismo público que la concede actúa como un operador en una economía de mercado («OEM»). En la Decisión de incoación se señaló que Alemania no había presentado documentación alguna que demostrara que, al conceder la financiación pública, estuviera actuando como un OEM. Por el contrario, quedó claro que, a diferencia de un inversor privado, las autoridades tenían presentes consideraciones de política regional y social al conceder la financiación. Puesto que no fue posible, por tanto, concluir que las autoridades públicas hubieran obrado como un OEM, en la Decisión de incoación se llegó a la conclusión preliminar de que la financiación pública supuso una ventaja para FGAZ y FZG.

(38) En la Decisión de incoación se señaló que la financiación pública solo se había concedido a FGAZ y FGZ, de modo que había sido de índole selectiva.

(39) Por último, en la decisión de incoación se explicó que, debido al aumento de la competencia entre aeropuertos regionales, cualquier ventaja concedida al aeropuerto de Zweibrücken podía falsear la competencia. Se hizo mención del aeropuerto de Saarbrücken, situado a escasamente 39 kilómetros por carretera del de Zweibrücken. Señalándose asimismo las previsiones de evolución del tráfico del aeropuerto de Zweibrücken, en la Decisión de incoación se observó que la ventaja en cuestión afectaría probablemente al comercio entre Estados miembros.

(40) En conclusión, se determinó que, puesto que se satisfacían todos los elementos necesarios, la financiación pública de las inversiones en infraestructuras en el aeropuerto de Zweibrücken constituía una ayuda estatal.

Compatibilidad

(41) En la Decisión de incoación se observó que las Directrices de aviación de 2005 ofrecían un marco para evaluar la compatibilidad de la financiación pública de las inversiones en infraestructuras. En ellas se establecen los criterios que aplica la Comisión al evaluar la compatibilidad de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado. Con arreglo al punto 61 de las Directrices, tal financiación pública es compatible cuando se cumplen estos criterios: a) la construcción y explotación de la infraestructura responden a un objetivo de interés común claramente definido (desarrollo regional, accesibilidad, etc.); b) la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado; c) la infraestructura ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo, en especial por lo que respecta al uso de las infraestructuras existentes; d) todos los usuarios potenciales de la infraestructura tienen acceso a ella en condiciones de igualdad y no discriminación, y e) el desarrollo del comercio no se ve afectado de manera contraria al interés de la Unión.

(42) Además, para ser compatibles con el mercado interior, como cualquier otra ayuda estatal, las ayudas estatales a los aeropuertos deben tener un efecto incentivador y ser necesarias y proporcionadas al objetivo legítimo perseguido.

(43) En cuanto a la cuestión de si la construcción y explotación de las infraestructuras responden a un objetivo de interés común claramente definido, la Decisión de incoación señaló que el aeropuerto de Zweibrücken sirve para mejorar la accesibilidad de la parte del Estado federado de Renania-Palatinado en la que se halla. Por otra parte, la Decisión se remitía a la documentación alemana, según la cual el aeropuerto promueve el desarrollo económico de la región. Sin embargo, también recordaba que el aeropuerto comenzó a prestar servicios de aviación comercial en 2006 y que hay otros aeropuertos, sobre todo el de Saarbrücken, que están próximos y que ofrecen conectividad a la región. Sobre la base de esta última conclusión, en la Decisión de incoación se expresaban dudas acerca de si la financiación pública de la infraestructura de Zweibrücken era un objetivo de interés común o, simplemente, duplicaba infraestructuras ya disponibles en la región.

(44) Con respecto a la necesidad y la proporcionalidad de la infraestructura, Alemania había declarado que únicamente se habían efectuado las inversiones necesarias para garantizar que el aeropuerto cumplía todas las normas pertinentes. En la Decisión de incoación, no obstante, se señalaba que el aeropuerto de Zweibrücken estaba ubicado tan cerca del de Saarbrücken que cabía suponer que competiría con este. También otros aeropuertos podrían competir directamente con el de Zweibrücken, sobre todo en lo que respecta al transporte de mercancías o los vuelos de recreo. En tales circunstancias, en la Decisión de incoación se expresaban dudas en cuanto a si la infraestructura de Zweibrücken era necesaria y proporcionada con respecto al objetivo declarado.

(45) En lo que respecta a las perspectivas de la infraestructura, en la decisión se recordaba que Alemania había declarado que estaba previsto un aumento del número de viajeros hasta alcanzar 335 000 en 2015 y, posiblemente, superar la cantidad de un millón en 2025. Alemania también había declarado que estaba previsto que el aeropuerto de Zweibrücken empezara a ser rentable en 2015. Sin embargo, en la Decisión de incoación se observaba que el aeropuerto había generado pérdidas crecientes desde el inicio de sus actividades de aviación comercial en 2006, lo que siembra dudas sobre su capacidad de generar beneficios en el futuro. Tales dudas se ven reforzadas por la proximidad del aeropuerto de Saarbrücken, que podría competir con el de Zweibrücken por los mismos viajeros. Habida cuenta de ello, en la Decisión de incoación se expresaban dudas sobre las perspectivas a medio plazo del uso de la infraestructura aeroportuaria.

(46) En la Decisión de incoación se expresaban dudas, por último, acerca de si todos los usuarios potenciales gozaban de acceso a la infraestructura de una manera equitativa y no discriminatoria. También se planteaba la pregunta de si el desarrollo del comercio se vería afectado en una medida contraria al interés de la Unión, sobre todo en vista de su proximidad con respecto al aeropuerto de Saarbrücken.

3.1.2.2. Ayuda de funcionamiento

Existencia de ayuda

(47) La Decisión de incoación recordaba, en primer lugar, su conclusión previa de que tanto FGAZ como FZG son empresas a los efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado. También se recordaba que, toda vez que las aportaciones de capital provenían directamente de autoridades públicas, constituían una transferencia de recursos del Estado y eran imputables a este. Considerando, además, que la ayuda de funcionamiento exime al beneficiario que tener que asumir ciertos gastos vinculados a su actividad, las aportaciones de capital concedidas a FGAZ y FZG constituían una ventaja económica que aquellas no habrían obtenido en unas condiciones de mercado normales. Por último, se recordaba que la ayuda de funcionamiento puede falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros del mismo modo que la financiación pública de inversiones en infraestructuras. Se concluía que la ayuda de funcionamiento en forma de aportaciones de capital destinadas a FGAZ y FZG constituía una ayuda estatal.

Compatibilidad: Decisión SIEG

(48) Alemania había declarado que se había encomendado al aeropuerto de Zweibrücken la prestación de un servicio de interés económico general («SIEG») y que la ayuda de funcionamiento estaba exenta de la notificación y era compatible con el mercado interior con arreglo a la Declaración SIEG de 2005 (16). Tras observar que en el aeropuerto de Zweibrücken se prestaba servicio a menos de un millón de viajeros al año y que, por tanto, se cumplía la condición establecida en el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Decisión SIEG de 2005, en la Decisión de incoación se expresaban dudas acerca de si el funcionamiento del aeropuerto constituye un SIEG.

(49) Más concretamente, en la Decisión de incoación se rechazaba el argumento de Alemania de que una contribución al desarrollo regional y económico fuera suficiente para clasificar todo el funcionamiento del aeropuerto como un SIEG. Se destacaba que los servicios a la región ya estaban bien cubiertos por otros aeropuertos y que, por lo tanto, no era evidente por qué habría de ser necesario encomendar al aeropuerto de Zweibrücken la prestación de un SIEG relativo a servicios aeroportuarios.

(50) También se explicaba que, sobre la base de la información disponible, no quedaba claro qué condiciones del artículo 4 de la Decisión SIEG de 2005 se cumplían. La obligación general de explotar el aeropuerto, contenida en el artículo 45 del Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (Reglamento de concesión de licencias de tráfico aéreo, «LuftVZO»), no cumplía las condiciones establecidas en el artículo 4 de la Decisión SIEG de 2005, y tal obligación desaparecería en cualquier caso si se decidiera cerrar el aeropuerto. Se observaba asimismo que, debido a la falta de datos, la Comisión no había podido evaluar el cumplimiento del artículo 5 de la Decisión SIEG de 2005.

(51) Se observaba, por último, que puesto que la Decisión SIEG de 2012 (17) solo establecía una exención a la notificación de la concesión de ayudas estatales a aeropuertos con menos de 200 000 viajeros, cualquier ayuda concedida al aeropuerto de Zweibrücken tendría que haberse notificado a la Comisión a partir del 31 de enero de 2014, aunque se considerara que aquella cumplía lo dispuesto en la Decisión SIEG de 2005.

Compatibilidad: Directrices de aviación de 2005

(52) En la Decisión de incoación se recordaba que la ayuda de funcionamiento no suele ser compatible con el mercado interior y que solo puede declararse compatible de manera excepcional, si se cumplen ciertas condiciones estrictas. Con arreglo al punto 27 de las Directrices de aviación de 2005, la ayuda de funcionamiento solo puede declararse compatible si se concede a aeropuertos situados en las regiones más desfavorecidas de la Unión, es decir, las correspondientes a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 3, letra a), del Tratado, así como en las regiones más remotas y menos densamente pobladas. Se observó que el aeropuerto de Zweibrücken no está situado en ninguna de tales zonas, de manera que no cabría considerar compatible la ayuda con arreglo al punto 27 de las Directrices.

(53) En cuanto a la posibilidad de declarar la ayuda de funcionamiento compatible con arreglo a la sección 4.2 de las Directrices de aviación, en la Decisión de incoación se señalaba que los criterios de compatibilidad de dicha sección son similares a los establecidos en la Decisión SIEG de 2005. Ya que la Comisión había llegado a la conclusión preliminar de que no se cumplían las condiciones de la Decisión SIEG de 2005, llegó a la misma conclusión acerca de las condiciones de las Directrices de aviación de 2005.

(54) En la Decisión de incoación se indicaba, por último, que, a partir del 31 de enero de 2012, las normas contenidas en la sección 4.2 de las Directrices de aviación de 2005 se complementan con las disposiciones del Marco SIEG de 2012 (18). Ello quiere decir que cualquier financiación pública amparada por la Decisión SIEG de 2005 pero no por la Decisión SIEG de 2012 tendría que cumplir, a partir de 31 de enero de 2014, las disposiciones recogidas en la sección 4.2 de las Directrices de aviación de 2005 y las disposiciones del Marco SIEG de 2012.

Compatibilidad: Directrices sobre salvamento y reestructuración

(55) En la Decisión de incoación se señalaba, por último, la posible compatibilidad de las aportaciones de capital con arreglo a las Directrices sobre salvamento y reestructuración (19). Se observaba que, ya que el aeropuerto no inició sus actividades comerciales hasta 2006, podría considerarse que constituye una «nueva empresa» en el sentido de las Directrices sobre salvamento y reestructuración, lo que excluiría, por ende, su aplicación. También se señalaba que no se había presentado un plan de reestructuración sobre la base del cual pudiera haberse concedido la ayuda.

(56) Consiguientemente, sobre la base de la información disponible se concluyó que la ayuda de funcionamiento a FZG y FGAZ no podía declararse compatible con el mercado interior.

3.2. POSIBLE AYUDA EN RELACIÓN CON LA OBTENCIÓN DE UN PRÉSTAMO BANCARIO Y LA PARTICIPACIÓN EN LA CUENTA MANCOMUNADA INTERNA DEL ESTADO FEDERADO DE RENANIA-PALATINADO

3.2.1. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA

(57) El 20 de octubre de 2009, FZG obtuvo un préstamo de […] millones EUR a través de la entidad Sparkasse Südwestpfalz. El tipo de interés se fijó en el 2,05 % anual hasta el 15 de octubre de 2012, fecha a partir de la cual las partes podían renegociar las condiciones. El Estado federado de Renania-Palatinado concedió a FZG una garantía del 100 % del préstamo, sin pedir a cambio remuneración alguna ni garantía.

(58) Desde el 26 de febrero de 2003, FGAZ está facultada para participar en una «cuenta mancomunada» (es decir, un fondo de financiación común) creada por el Ministerio de Hacienda del Estado federado de Renania-Palatinado. La cuenta mancomunada es un mecanismo de refinanciación abierto a las empresas de las que el Estado federado es titular de, al menos, un 50 % de los títulos.

(59) La cuantía máxima del préstamo que FGAZ podía extraer de la cuenta mancomunada se fijó en 3,5 millones EUR a partir del 16 de enero de 2009 y se incrementó a 6 millones el 1 de octubre de 2009. FGAZ no tiene que aportar una garantía, los tipos de interés se fijan en el tipo de las operaciones al día y los préstamos se amortizan cuando FGAZ dispone de liquidez.

(60) Alemania explica que la cuenta mancomunada funciona del modo siguiente: FGAZ solicita fondos con cargo a la cuenta mancomunada para garantizar su liquidez y el Estado federado le facilita tales fondos con cargo a la cuenta mancomunada. Los tipos de interés se basan en el tipo de las operaciones al día. Si el saldo de la propia cuenta mancomunada es negativo, el Estado federado vuelve a proveerla de fondos previa la correspondiente solicitud de préstamos en el mercado en nombre propio. Alemania explicó, además, que el Estado federado básicamente transmite las condiciones que obtiene en el mercado del capital a los participantes en la cuenta mancomunada, permitiéndoles así —a las empresas de las que aquel es titular mayoritario— refinanciarse en idénticas condiciones que él mismo.

(61) Alemania ha declarado que, hasta mayo de 2006, el saldo de FGAZ en la cuenta mancomunada había sido siempre positivo y que solo a partir de entonces empezó a ser negativo. Alemania aportó los datos expuestos en el cuadro 5 sobre el saldo de FGAZ en la cuenta mancomunada entre 2006 y 2009. Cuadro 5 Saldo de FGAZ en la cuenta mancomunada entre 2006 y 2009 Año Depósitos Importes retirados Saldo a 31 de diciembre 2006 […] […] […] 2007 […] […] […] 2008 […] […] […] 2009 […] […] […]

3.2.2. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

3.2.2.1. Existencia de ayuda

(62) En la Decisión de incoación se indicaba en primer lugar que tanto FZG como FGAZ son empresas a los efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado. A continuación, se observaba que estaba claro que la garantía y la cuenta mancomunada eran imputables al Estado y que los fondos se concedían con cargo a recursos públicos. En cuanto al propio préstamo, sin embargo, en la Decisión de incoación se pedía información adicional a Alemania a propósito de la cuestión de si la concesión del préstamo a través de Sparkasse Südwestpfalz, una caja pública, era imputable al Estado.

(63) En la Decisión de incoación se aplicaba la prueba de OEM para determinar si el préstamo, la garantía o la cuenta mancomunada había conferido una ventaja a FZG y FGAZ. Se señalaba que, en lo que concierne al préstamo y a la cuenta mancomunada, había que evaluar si los dos cumplían las condiciones establecidas en la Comunicación relativa a los tipos de referencia de 2008 (20). Toda vez que no se había facilitado información sobre los tipos de referencia en cuestión, la Comisión pidió a Alemania que proporcionara toda la información necesaria para evaluar si el préstamo y la cuenta mancomunada cumplían las condiciones establecidas en la Comunicación relativa a los tipos de referencia de 2008.

(64) Con respecto a la garantía concedida por el Estado federado de Renania-Palatinado, en la Decisión de incoación se observaba que el que dicha garantía constituyera una ayuda estatal o no tenía que evaluarse con arreglo a la Comunicación sobre las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (21). Señalando que no se disponía de información suficiente, en la Decisión de incoación se solicitaba a Alemania que aportara toda la información necesaria para evaluar la garantía con arreglo a dicha Comunicación.

(65) Considerando a continuación que el préstamo, la garantía y la cuenta mancomunada solo estaban a disposición de FGAZ y FZG, en la Decisión de incoación se determinó que eran selectivos. También se consideró que, como en el caso de la financiación pública de infraestructuras y la ayuda de funcionamiento, no cabía excluir que el préstamo, la garantía y la cuenta mancomunada falsearan la competencia.

(66) Sobre la base de la información disponible, en la Decisión de incoación se concluyó, consiguientemente, que el préstamo, la garantía pública y la cuenta mancomunada constituían ayudas estatales a los efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado. No se evaluó la posible compatibilidad de tales medidas.

3.3. DESCUENTOS SOBRE LAS TASAS AEROPORTUARIAS COBRADAS A RYANAIR, GERMANWINGS Y TUIFly

3.3.1. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA

(67) El régimen de tasas presentado por Alemania entró en vigor el 1 de octubre de 2005. Con arreglo a dicho régimen, las tasas de aterrizaje se determinan con arreglo al peso máximo al despegue («MTOW», por sus siglas en inglés) de la aeronave y el número de viajeros a bordo. En el caso de los vuelos regulares con más de 50 viajeros, sin embargo, se establece una suma a tanto alzado de 6 EUR por viajero. Dicha suma a tanto alzado comprende todas las tasas aeroportuarias, incluida una tasa de seguridad de 3,58 EUR.

(68) Se ofrece una serie de descuentos si se cumplen ciertas condiciones: a) Nuevas conexiones regulares: el aeropuerto concede un descuento del 100 % de las tasas de aterrizaje, las tasas de manipulación y las tasas por viajero durante un período de doce meses a cualquier compañía aérea que explote una nueva ruta desde Zweibrücken, siempre que se vuele al nuevo destino a diario en la temporada estival y al menos tres veces por semana durante la invernal. Si la compañía aérea establece la base de una aeronave en el aeropuerto, el descuento del 100 % puede prorrogarse durante seis meses adicionales. b) Nuevas conexiones chárter: el aeropuerto concede un descuento del 100 % de las tasas de aterrizaje, las tasas de manipulación y las tasas por viajero a cualquier compañía aérea que opere desde Zweibrücken hasta alcanzar un umbral de 100 000 pasajeros; consiguientemente, para estos primeros 100 000 pasajeros, no hay que abonar tasas de aterrizaje, tasas de manipulación y tasas por viajero. La compañía aérea tiene que volar al nuevo destino a diario durante la temporada estival y al menos tres veces a la semana durante la invernal. A las compañías aéreas que cumplan ciertas condiciones, como incrementar la frecuencia de sus servicios entre un 50 % y un 100 % durante dos temporadas estivales consecutivas y que alcancen un umbral de pasajeros determinado, se les concede un descuento adicional de 100 % por cada 50 000-100 000 pasajeros adicionales.

3.3.1.1. Tasas abonadas por germanwings

(69) En agosto y septiembre de 2006, Germanwings y FZG celebraron un acuerdo relativo a la creación de la ruta Zweibrücken-Berlín-Schönefeld, que se puso en marcha en septiembre de 2006. Dicho contrato preveía el abono de tasas por importe de […] por viajero, que incluían el aterrizaje, el estacionamiento, las tasas por viajero y las tasas de seguridad. A estas tasas se les aplicó un descuento del […] durante el primer año de explotación. A partir del 16 de septiembre de 2007, Germanwings abonó […] EUR por pasajero, mientras que a partir del 1 de enero de 2008 dicho pago se redujo a […] EUR por pasajero. El 9 de enero de 2011, Germanwings interrumpió sus servicios con destino al aeropuerto de Zweibrücken y con salida desde este.

3.3.1.2. Tasas abonadas por TUIFly

(70) Alemania facilitó un contrato entre FZG y TUIFly, con arreglo al que la última tenía que abonar una suma a tanto alzado de […] EUR por viajero que incluía todas las tasas pertinentes. No obstante, comunicó que TUIFly estaba exenta del pago de cualesquiera tasas por los primeros […] pasajeros. Al alcanzarse dicha cifra el 1 de agosto de 2010, TUIFly pasó a abonar una suma a tanto alzado de […] por pasajero.

3.3.1.3. Tasas abonadas por Ryanair

(71) Ryanair explotó la ruta Zweibrücken-Londres-Stansted durante el período comprendido entre el 28 de octubre de 2008 y el 22 de septiembre de 2009, Para el primer año de explotación, FZG y Ryanair habían acordado […]. A cambio, Ryanair se comprometió a alcanzar una cifra mínima de […] pasajeros por año. Según Alemania, Ryanair abonó […].

3.3.1.4. Servicios recibidos por germanwings, TUIFly y Ryanair

(72) Todos los contratos entre FZG y las diversas compañías aéreas contienen una sección sobre servicios y tasas adicionales. En el cuadro 6 se expone una comparación de los servicios adicionales más importantes y los precios cobrados a tales compañías aéreas. Cuadro 6 Servicios y tasas adicionales Servicio Precio para TUIFly Precio para Germanwings Precio para Ryanair Unidad de arranque con aire a presión […] […] […] Grupo de arranque con energía eléctrica […] […] […] Limpieza de aeronaves (ordinaria) […] […] […] Limpieza de aeronaves (parada nocturna) […] […] […] Descongelación de aeronaves […] […] […] Líquido descongelante y agua […] […] […] Espacio mural vacío para publicidad […] […] […] Alquiler de automóviles […] […] […] Acceso al hangar para mantenimiento técnico ad hoc […] […] […] Al menos 4 conferencias de prensa al año […] […] […] Dos viajes para periodistas al año, organizados por el aeropuerto […] […] […] Ordenadores, impresoras, fax y equipos SITA […] […] […]

3.3.6. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

3.3.2.1. Existencia de ayuda

(73) En la Decisión de incoación se observaba, en primer lugar, que en vista de que FZG, encargada de conceder los descuentos a las tasas aeroportuarias a las diversas compañías aéreas, estaba íntegramente en manos del Estado y enteramente controlada por este, tenía que considerarse que tales descuentos se habían concedido con cargo a los recursos del Estado. Se consideró asimismo que era muy probable que el Estado hubiera participado en la celebración efectiva de los contratos con las diversas compañías aéreas y que la autoridad de control pertinente tuvo que aprobar el régimen de tasas del aeropuerto, con la consecuencia que de la concesión de descuentos sobre las tasas aeroportuarias a las distintas compañías aéreas era imputable al Estado.

(74) Para responder la pregunta de si los descuentos ofrecían una ventaja a las compañías aéreas correspondientes, en la Decisión de incoación, se recordaba que había de evaluarse si FZG había actuado como un OEM al concederlos. Para superar la prueba de OEM, era necesario demostrar que la decisión de conceder los descuentos se había basado en una lógica económica sólida y que se había mejorado la rentabilidad del aeropuerto. Además, los ingresos generados por el aeropuerto en relación con un contrato con una compañía aérea concreta no podían ser inferiores a los costes de prestación de servicios aeroportuarios a dicha compañía.

(75) En la Decisión de incoación se señalaba que no había indicios de que Alemania hubiera comparado los costes e ingresos previstos a lo largo de la duración de los respectivos contratos con las compañías aéreas. Alemania solo había ofrecido un plan de actividades a medio plazo referido al período 2011-2015. En vista de ello, en la Decisión de incoación se consideró dudoso que los ingresos generados a través de los acuerdos con las compañías aéreas fueran suficientes para cubrir los costes relativos a la prestación de servicios aeroportuarios a aquellas. Se señalaba que, desde el comienzo de sus actividades comerciales, FZG había generado pérdidas crecientes y que los acuerdos no incluían una cláusula, habitual en otros acuerdos, que permitiera a FZG recuperar los descuentos en caso de que las compañías aéreas decidieran poner fin a sus operaciones en Zweibrücken.

(76) En la Decisión de incoación también se consideraba que, si el aeropuerto de Zweibrücken había actuado como un OEM, tendría que haber evaluado si su cierre habría sido menos gravoso que la continuidad de sus actividades. Se solicitó a Alemania información sobre los costes aparejados al cierre del aeropuerto frente a los costes correspondiente a la continuidad de sus actividades. Por último, en la Decisión de incoación se señalaba que los descuentos parecían incluir las tasas de seguridad que FZG tenía que abonar al servicio de seguridad. Se observaba que cualquier precio cobrado a las compañías aéreas que no permitiera a FZG recuperar tales gastos constituiría una ventaja para aquellas. En conclusión, en la Decisión de incoación se expresaban serias dudas en cuanto al cumplimiento del principio del OEM por parte de los descuentos concedidos a las diversas compañías aéreas.

(77) Considerando, por último, que las compañías aéreas operaban en un mercado competitivo y que cualquier ventaja que se les concediera les permitiría fortalecer su posición en dicho mercado, en la Decisión de incoación se concluía que era probable que el descuento sobre las tasas concedido afectara al comercio entre Estados miembros y falseara o entrañara el riesgo de falsear la competencia.

(78) En la Decisión de incoación se alcanzada la conclusión preliminar de que el descuento sobre las tasas constituía una ayuda estatal a las compañías aéreas correspondientes (Germanwings, TUIFly y Ryanair).

3.3.2.2. Compatibilidad

(79) En la Decisión de incoación se evaluaba si cabía considerar que los descuentos sobre las tasas constituyeran una ayuda a la puesta en marcha compatible con arreglo a la sección 5 de las Directrices de aviación de 2005. En su evaluación, la Comisión expresaba sus dudas con respecto al cumplimiento de las condiciones para la ayuda a la puesta en marcha compatible.

(80) En particular, en la Decisión de incoación se observó que: a) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 79, letra c), de las Directrices de aviación de 2005, ya que no estaba claro que los descuentos estuvieran vinculados a un aumento del número de pasajeros ni la forma de esta vinculación; b) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 79, letra d), de las Directrices de aviación de 2005, ya que no estaba claro que tales descuentos fueran decrecientes y de duración limitada; c) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 79, letra e), de las Directrices de aviación de 2005, ya que no estaba claro qué costes comprendían; d) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 79, letra f), de las Directrices de aviación de 2005, ya que la medida no parecía estar vinculada a los costes subvencionables; e) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 79, letra h), de las Directrices de aviación de 2005, ya que no constaba que FZG hubiera publicado su intención de conceder los descuentos ni de que los hubiera ofrecido a otras compañías aéreas; f) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 79, letra i), de las Directrices de aviación de 2005, ya que no se habían presentado planes estratégicos sobre la rentabilidad de las rutas beneficiaras y no estaban claro si habían repercutido en las rutas de la competencia; g) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 79, letra j), de las Directrices de aviación de 2005, ya que no constaba que se hubiera elaborado la lista necesaria; h) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 79, letras k) y l), de las Directrices de aviación de 2005; y i) era dudoso que los descuentos sobre las tasas cumplieran las condiciones del punto 80 de las Directrices de aviación de 2005, ya que no estaba claro si tales descuentos se sumaban a otros tipos de ayuda.

(81) En síntesis, la Comisión alcanzó la conclusión preliminar de que los descuentos sobre las tasas no podían considerarse una ayuda a la puesta en marcha compatible, ya que no cumplían todas las condiciones enumeradas en la sección 5 de las Directrices de aviación de 2005.

3.4. CONTRATOS DE SERVICIOS DE MERCADOTECNIA CON RYANAIR Y AMS

3.4.1. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA

(82) Se celebraron dos contratos de servicios de mercadotecnia con Ryanair y su filial AMS. En el marco del primer contrato, celebrado entre Ryanair y FZG, la última abonó […] EUR a Ryanair por la realización de diversas actividades de marketing.

(83) El 6 de octubre de 2008 se celebró un segundo contrato entre el Estado federado de Renania-Palatinado, representado por el Ministerio de Economía, Tráfico, Agricultura y Viticultura, y AMS. Ni FGAZ ni FZG eran partes de dicho contrato. En su virtud, AMS desempeñaría diversas actividades de mercadotecnia, tales como colocar enlaces a sitios web determinados por el Estado federado en el sitio web de Ryanair e incluir en este texto breve sobre el propio Estado federado. Durante el primer año, el Estado federado abonó a AMS un total de […] EUR, mientras que durante el segundo año los servicios se redujeron y el Estado federado tuvo que abonar […] EUR.

(84) Al interrumpir Ryanair sus servicios desde y hacia Zweibrücken al cabo de menos de un año, el contrato de servicios de mercadotecnia relativo al segundo año se resolvió y el precio relativo al primer año se redujo a […] del precio acordado. En la práctica, el Estado federado de Renania-Palatinado abonó un total de 320 833 EUR a AMS por los servicios de mercadotecnia prestados. Al parecer, AMS llevó a cabo todas las actividades acordadas.

3.4.2. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

3.4.2.1. Existencia de ayuda

(85) En la Decisión de incoación se observó, en primer lugar, que los pagos efectuados por el Estado federado de Renania-Palatinado a AMS/Ryanair entrañaban el uso de recursos del Estado y eran imputables a este. En la medida en que el precio abonado por Renania-Palatinado excedía el valor económico de los servicios prestados por AMS/Ryanair, estos constituyen una pérdida para el Estado.

(86) Para evaluar si los contratos de servicios de mercadotecnia supusieron una ventaja para AMS/Ryanair, la Comisión tuvo que aplicar de nuevo el principio del OEM. Observó que, en el aeropuerto de Zweibrücken, solo Ryanair había recibido ayuda comercial hasta el punto de que los pagos no parecían estar supeditados a que las medidas de marketing tuvieran una repercusión mensurable (como un aumento del número de pasajeros) y que no se sabía si el Estado federado de Renania-Palatinado ejercía algún control sobre la prestación de los servicios de mercadotecnia por parte de AMS/Ryanair. En la Decisión de incoación se señalaba que el contrato de servicios de mercadotecnia está claramente vinculado a la ruta Zweibrücken-Londres-Stansted, de manera que cabía considerarlo un incentivo para dicha nueva ruta, creada por Ryanair en octubre de 2008. Considerando que Ryanair se había beneficiado directamente de las actividades de marketing, se concluyó que la empresa debería haber cubierto al menos una parte de los costes conexos. En conclusión, la Comisión expresó sus dudas con respecto a que el Estado federado de Renania-Palatinado hubiera actuado como un OEM, por lo que habría otorgado una ventaja a AMS/Ryanair.

(87) Toda vez que la ayuda comercial solo se concedió a AMS/Ryanair, quedó claro que la medida había sido selectiva. Por los mismos motivos descritos en relación con el descuento sobre las tasas aeroportuarias, en la Decisión de incoación también se concluyó que la medida había afectado al comercio entre Estados miembros y falseado o entrañado el riesgo de falsear la competencia. Consiguientemente, se concluyó que la ayuda comercial constituyó una ayuda estatal a los efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado.

3.4.2.2. Compatibilidad

(88) En la Decisión de incoación se evaluaba si la ayuda comercial concedida a AMS/Ryanair podía constituir una ayuda a la puesta en marcha compatible con arreglo a la sección 5 de las Directrices de aviación de 2005. En su evaluación, la Comisión expresó sus dudas acerca de que se cumplieran las distintas condiciones de compatibilidad de las ayudas a la puesta en marcha. Los motivos fueron básicamente los mismos que se exponen en el considerando 80 de la presente Decisión acerca de la compatibilidad de los descuentos sobre las tasas. Consiguientemente, se llegó a la conclusión de que la ayuda comercial no constituye una ayuda a la puesta en marcha compatible.

4. OBSERVACIONES DE ALEMANIA

4.1. FINANCIACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO FEDERADO DE RENANIA-PALATINADO Y ZEF DEL AEROPUERTO DE ZWEIBRÜCKEN

4.1.1. INFRAESTRUCTURA

4.1.1.1. Existencia de ayuda

Actividad económica y ventaja

(89) Las autoridades alemanas recordaron, en primer lugar, que no estaban de acuerdo con la postura de la Comisión de que la construcción de infraestructuras aeroportuarias constituya una actividad económica. Señalando que la Comisión se había referido principalmente a la sentencia del Tribunal General en el asunto Leipzig-Halle, Alemania observó que aún seguía pendiente de resolución un recurso interpuesto contra dicha sentencia ante el Tribunal de Justicia, por lo que se reservaba su postura hasta que el Tribunal dictara sentencia.

(90) En segundo lugar, las autoridades alemanas afirmaron que ninguna de las inversiones en infraestructuras realizadas antes de 2006, año en que el aeropuerto de Zweibrücken dio inicio a sus actividades comerciales, estaba sujeta a las normas sobre ayudas estatales. Hasta 2006, el aeropuerto solo se había destinado a usos de aviación general y militar, por lo que las autoridades alemanas afirmaron que la prestación de servicios aeroportuarios con tales fines no constituía una actividad económica. En cualquier caso, se afirmó que, debido a la pequeña escala de las actividades realizadas en el aeropuerto de Zweibrücken hasta 2006 (nunca se superó la cifra de 30 000 pasajeros hasta ese año), cualquier financiación pública facilitada no habría falseado ni entrañado el riesgo de falsear la competencia ni habría afectado al comercio entre Estados miembros.

(91) En tercer lugar, las autoridades alemanas declararon que la mayoría de las inversiones financiadas con subvenciones públicas se encuadraba dentro del ámbito de competencias de los poderes públicos. Se hizo hincapié en que la mayoría de las inversiones era necesaria para garantizar la seguridad de las operaciones en el aeropuerto (concretamente, con arreglo a una orden de la autoridad de control de la seguridad competente y en respuesta a las quejas de la asociación de pilotos «Cockpit»). Todas las medidas vinculadas a asegurar la seguridad de las operaciones en el aeropuerto se consideraron, pues, encuadradas dentro del ámbito de competencias de los poderes públicos.

(92) Alemania refutó enérgicamente la idea de que cualesquiera medidas encuadradas en el ámbito de competencias de los poderes públicos pudieran conferir una ventaja, aunque solo fuera parcial, al aeropuerto en cuestión si la financiación correspondiente no se concedía de manera no discriminatoria a todos los demás aeropuertos del Estado miembro. Alemania afirmó que la financiación de medidas encuadradas en el ámbito de competencias de los poderes públicos no constituía una ayuda estatal, independientemente de que uno o todos los aeropuertos tuvieran que soportar los costes de tales medidas. Al respecto, debería interpretarse de manera uniforme el concepto de «ámbito de competencias de los poderes públicos», sobre todo a la luz de los diversos modos en que los Estados miembros lo definen.

(93) Alemania presentó una lista de inversiones efectuadas en relación con el ámbito de competencias de los poderes públicos entre 2006 y 2009 (a título comparativo, la inversión total durante dicho período ascendió a 22 476 812 EUR). Cuadro 7 Resumen general de los costes correspondientes al ámbito de competencias de los poderes públicos presentado por Alemania (22) Medidas Gastos Coste total 2006 […] […] […] 2007 […] […] […] […] […] […] […] […] […] 2008 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 2009 […] […] […] […] […] Total general 19 707 315 EUR

(94) Alemania declaró que considera que la provisión de medidas de seguridad aeroportuaria con arreglo al artículo 8 de la Luftsicherheitsgesetz (Ley de seguridad aérea), medidas que garanticen la seguridad operativa, medidas de control aéreo y medidas de seguridad aérea con arreglo al artículo 27, apartado c, punto (2), de la Luftverkehrsgesetz (Ley de transporte aéreo), así como de servicios meteorológicos y servicios de bomberos, está encuadrada en el ámbito de competencias de los poderes públicos, bien como inversiones o bien como gastos de funcionamiento.

(95) Alemania alegó que, en lo que atañe al control aéreo y las medidas de seguridad aérea, la financiación de tales actividades ha de contemplarse con arreglo al artículo 27, apartado c, punto (2), de la Luftsicherheitsgesetz. Según dicha disposición, se distingue entre ciertos aeropuertos en los que la financiación de tales medidas de seguridad a nivel federal se considera esencial por razones de seguridad y política de transporte y otros aeropuertos regionales en los que tales medidas no se consideran estrictamente necesarias desde una perspectiva federal. Por este motivo, está justificado que el Estado federado financie con fondos públicos las medidas de control aéreo y seguridad en aeropuertos regionales como el de Zweibrücken, ya que de otro modo el propio aeropuerto tendría que asumir tales costes. Por lo tanto, Alemania considera que la financiación de las medidas de control y seguridad aéreos, directamente a través del Estado a nivel federal o de los Estados federados, entra dentro del ámbito de competencias de los poderes públicos en todos los casos.

(96) Por otra parte, según Alemania, los costes relativos a los servicios de bomberos no están regulados a nivel federal sino que competen a los Estados federados, motivo por el que tales cuerpos no se financian con cargo al Estado en todos los aeropuertos. Alemania alegó que la diferencia de trato se basaba en razones históricas y, asimismo, objetivas. Básicamente, se trata de la propia naturaleza de la actividad empresarial de los aeropuertos, ya que los aeropuertos regionales de pequeño tamaño no pueden soportar los altos costes fijos que genera un servicio de bomberos y, por lo tanto, estos debe sufragarlos el Estado federado en cuestión.

(97) En cuanto a la renovación de la pista, Alemania declaró que las medidas conexas corresponden al ámbito de competencias de los poderes públicos, ya que eran urgentemente necesarias para garantizar la utilización segura del aeropuerto de Zweibrücken. Alemania alegó al respecto que ni siquiera habría sido posible el uso con fines militares sin adoptar tales medidas. Por lo tanto, la renovación era necesaria para garantizar que el uso militar y la aviación general fueran posibles en absoluto. Por lo tanto, Alemania afirma que los costes de renovación no están exclusivamente ligados a la aviación comercial.

(98) Al respecto, Alemania declaró que el tipo de renovación y los costes aparejados eran necesarios habida cuenta del historial militar del aeropuerto. Según Alemania, las obras entrañaron ciertos peligros, ya que no cabía descartar la presencia de bombas sin detonar de la guerra. De hecho, al parecer se retiraron dos bombas sin detonar durante las obras de renovación.

(99) Por otra parte, tales obras incluyeron, entre otros elementos, la adaptación de la pista a las normas modernas en materia de anchura, renovación del drenaje, luces de navegación y luces de protección, señales, suministro eléctrico de emergencia paralelo a la red y ampliación de la valla y de la calle de rodaje. La renovación relativa a las luces, las señalas y la elevación de la calle de rodaje habían sido solicitadas a través de quejas presentadas por la asociación de pilotos «Cockpit». Otra parte importante de la renovación fue la reorganización de la seguridad del aeropuerto, incluidas nuevas vallas, puertas, supervisión de vídeo e intercomunicación, instalación de puertas correderas, conducciones de cable, etc.

(100) Alemania, por último, alegó que el cierre del aeropuerto de Zweibrücken jamás se consideró una opción viable, ya que la continuidad de su funcionamiento era necesaria para la aviación militar y general a la que presta servicio. Al respecto, Alemania alegó asimismo que el cierre y el desmantelamiento del aeropuerto se asociarían a unos costes injustificables que superarían con mucho el capital invertido. Alemania no presentó, sin embargo, estimación alguna de los costes aparejados a un cierre ni una comparación de tales costes con los de la continuidad de las actividades.

(101) A la luz de lo expuesto, Alemania declaró que la prestación de servicios aeroportuarios a la aviación comercial es económicamente razonable. Alemania alegó que la gran mayoría de los costes acometidos habría de efectuarse en cualquier caso para prestar servicios aeroportuarios a los usuarios de la aviación militar y general (infraestructuras, etc.), de manera que prestar servicio a la aviación comercial solo ocasionaría unos costes adicionales limitados en tanto crearía ingresos extraordinarios.

Falseamiento de la competencia y efecto en los intercambios comerciales

(102) Alemania afirmó que la financiación pública del aeropuerto de Zweibrücken no falsea la competencia ni tiene efecto en los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Alemania declaró además que no cabía deducir que se hubieran producido ni el falseamiento de la competencia ni un efecto en el comercio a partir del hecho de que otros aeropuertos se hallen próximos al de Zweibrücken. Alemania alegó que el aeropuerto de Zweibrücken no compite con los aeropuertos citados en la Decisión de incoación, sobre todo con el aeropuerto de Saarbrücken.

(103) En cuanto a la relación entre los aeropuertos de Zweibrücken y Saarbrücken, Alemania declaró que los dos se complementan, en lugar de competir entre sí. Alemania explicó que los dos aeropuertos tienen perfiles diferentes que se derivan de sus infraestructuras distintas: el aeropuerto de Saarbrücken dispone de unas infraestructuras de viajeros de mayor calidad (tales como una moderna terminal) y se concentra en los vuelos regulares y los viajeros de negocios. El aeropuerto de Zweibrücken, por otra parte, cuenta con una pista más larga y con mayor capacidad de peso, lo que lo hace más apto para unas aeronaves más pesadas que recorran mayores distancias o transporten mercancías. Según Alemania, el aeropuerto de Zweibrücken se concentra, por tanto, en los vuelos chárter y de transporte de mercancías.

(104) En el contexto de la complementariedad percibida entre los aeropuertos de Saarbrücken y Zweibrücken, Alemania manifestó que se prevé una cooperación más estrecha entre los dos aeropuertos. Alemania declaró asimismo que los gobiernos regionales respectivos han decidido ya cooperar más estrechamente en el futuro y que tienen prevista la creación de un aeropuerto común («aeropuerto de Sarre-Palatinado») con dos ubicaciones (Saarbrücken y Zweibrücken). Según Alemania, la cooperación daría lugar a sinergias y al ahorro de costes. Por último, Alemania destacó la demanda de servicios de aviación en la región (en conjunto, los dos aeropuertos suman ya 750 000 pasajeros) y sostuvo que solo Saarbrücken y Zweibrücken juntos pueden satisfacer adecuadamente esta demanda, en particular porque los demás aeropuertos cercanos no pueden sustituir sus prestaciones. Según Alemania, el nuevo «aeropuerto de Sarre-Palatinado» no competiría, pues, con los aeropuertos cercanos, como los de Luxemburgo, Metz-Nancy-Lorena y Fráncfort-Hahn.

4.1.1.2. Compatibilidad

(105) Alemania explicó que, aunque se consideró que la financiación pública de las infraestructuras constituye una ayuda estatal, esta sería compatible con el mercado interior, ya que cumple las condiciones establecidas en el punto 61 de las Directrices de aviación de 2005. Antes de analizar cada elemento necesario, Alemania destacó que las inversiones en infraestructuras efectuadas en Zweibrücken habían sido relativamente pequeñas si se comparan con otras que se han considerado compatibles con el mercado interior en otros aeropuertos regionales financiados con fondos públicos y que solo habían servido para adaptar infraestructuras militares existentes al uso civil.

La construcción y explotación de la infraestructura responden a un objetivo de interés común claramente definido

(106) En primer lugar, Alemania declaró que la ayuda pública a las inversiones en infraestructuras responde a un objetivo de interés común claramente definido: las inversiones en infraestructuras se efectuaron en una región beneficiaria de ayuda de categoría C con el objetivo de mejorar las estructuras económicas regionales. Alemania señaló que la financiación de la Unión (aportada a partir de 1991 a través de los programas Konver I, Konver II y PERIFRA) se empleó para adaptar la infraestructura militar al uso civil, financiando, por ejemplo, la modernización y la instalación de una torre y el sistema de drenaje de la pista. Alemania afirmó que no puede comprender por qué la Comisión alberga dudas en cuanto al objetivo de interés general después de haber participado en la financiación de la conversión del antiguo aeródromo militar.

(107) Al objeto de facilitar un contexto histórico, Alemania explicó que la retirada de las fuerzas armadas de los Estados Unidos del aeropuerto de Zweibrücken en 1991 ocasionó importantes problemas estructurales en la región de Zweibrücken, tales como una tasa de desempleo del 20 % en la ciudad homónima. Alemania declaró que la conversión del aeródromo en un aeropuerto civil sirvió para crear empleos y mejorar las infraestructuras económicas regionales. Alemania indicó además que los servicios prestados por el aeropuerto son indispensables para la región y que la economía regional depende en gran medida de una infraestructura de aviación accesible.

(108) Alemania afirmó que el único motivo de la Comisión para dudar del cumplimiento de tal criterio parece ser, de nuevo, la proximidad y la competencia percibida con el aeropuerto de Saarbrücken. En respuesta a ello, Alemania volvió a referirse a la complementariedad de los dos aeropuertos y excluyó cualquier competencia entre ellos. Además, alegó que la proximidad con respecto a otros aeropuertos regionales no era de importancia en lo que atañe a la cuestión de si la infraestructura subvencionada responde a un objetivo de interés general. Alemania afirmó, además, que el único factor pertinente era el interés del Estado federado de Renania-Palatinado, ya que a este concernía promover el interés general en su territorio y no tener que depender de infraestructuras situadas en otras regiones.

La infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo

(109) Alemania explicó que la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado. Según Alemania, las inversiones en infraestructuras se habían limitado en todo momento a complementar y ampliar la infraestructura existente, sin crear instalaciones adicionales innecesariamente sofisticadas o caras. Hizo hincapié en que no se había construido un nuevo aeropuerto en Zweibrücken, sino que simplemente el antiguo aeródromo militar se había adaptado al uso civil. Alemania también destacó que la infraestructura es necesaria para crear empleos. Según Alemania, en todo el Estado federado de Renania-Palatinado se crearon 5 000 puestos de trabajo directa o indirectamente ligados a la existencia del aeropuerto de Zweibrücken. De estos 5 000, 2 708 se crearon directa e indirectamente en el aeropuerto o en la zona de conversión colindante hasta el año 2011. Estos puestos de trabajos también contribuyeron a ahorrar costes sociales (25 millones EUR al año) y a crear ingresos fiscales. Alemania declaró asimismo que los puestos de trabajo son especialmente importantes en esta zona, en la que la tasa de desempleo es actualmente un 2 % superior a la media del Estado federado. Alemania declaró que dos dictámenes de expertos destacan la importancia del aeropuerto para la economía regional (23).

(110) Alemania volvió a insistir en que la cercanía del aeropuerto de Saarbrücken no reduce la necesidad ni menoscaba la proporcionalidad de la infraestructura de Zweibrücken. Según Alemania, la infraestructura de Zweibrücken es necesaria para aeronaves grandes y pesadas, ya que estas solo pueden aterrizar en su aeropuerto, puesto que la pista de Saarbrücken no ofrece la longitud necesaria. Alemania declara, además, que Zweibrücken también ofrece la posibilidad de acoger vuelos nocturnos, lo que es importante para los vuelos de transporte de mercancías.

La infraestructura ofrece perspectivas satisfactorias de uso a medio plazo

(111) Alemania declaró que la infraestructura ofrece perspectivas satisfactorias de uso a medio plazo e hizo hincapié en que el número de pasajeros del aeropuerto de Zweibrücken aumentó de únicamente 17 732 en 2005 a 223 165 en 2011. Explicó que, con arreglo a dicho criterio, solo es pertinente la proyección del número de viajeros, y que las proyecciones correspondientes demuestran el aumento de la demanda en la región. En cuanto al estudio de previsiones facilitado por «Desel Consulting» y «Airport Research GmbH» en 2009, Alemania alegó que, para 2025, cabía esperar un aumento de viajeros en el aeropuerto de Zweibrücken hasta alcanzarse la cifra 1 350 000.

(112) Alemania, de nuevo, afirmó que la proximidad del aeropuerto de Saarbrücken no reducía las perspectivas de uso del de Zweibrücken a medio plazo. Presentó previsiones en las que se indica que también cabía esperar un aumento de viajeros en el aeropuerto de Saarbrücken y que la cooperación prevista entre los dos aeropuertos garantizaría que estos no compitieran por los mismos pasajeros en el futuro.

Acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura

(113) Alemania afirmó que todos los usuarios potenciales de la infraestructura tienen acceso a ella en condiciones de igualdad y no discriminación. El régimen de tasas a partir de 2005 se aplica, en principio, de manera uniforme a todos los usuarios del aeropuerto en las mismas condiciones. Aunque Alemania declaró que, en la práctica, se habían acordado ciertas modificaciones del régimen oficial de tasas para los vuelos regulares y chárter, sostuvo que la reducción de las tasas durante el primer año y los descuentos se ofrecieron a todas las compañías aéreas, de manera no discriminatoria, con unas cuotas comparables.

El desarrollo del comercio no se ve afectado de manera contraria al interés de la Unión; los principios generales de necesidad y proporcionalidad

(114) Alemania explicó que el desarrollo del comercio no se ve afectado de manera contraria al interés de la Unión, sobre la base de los argumentos ya expuestos. Según Alemania, las medidas eran necesarias, ya que el aeropuerto de Zweibrücken no se puede sustituir por el de Saarbrücken. Alemania declaró, además, que las inversiones en infraestructuras se habían limitado a medidas necesarias para garantizar la seguridad operativa del aeropuerto. Destacó, en este contexto, que la modernización de la pista habría sido necesaria aunque el aeropuerto no se hubiera abierto a la aviación comercial.

4.1.4. AYUDA DE FUNCIONAMIENTO

4.1.2.1. Existencia de ayuda

(115) En cuanto a la cuestión de si el funcionamiento de un aeropuerto constituye una actividad económica, Alemania reiteró que, hasta que el aeropuerto comenzó a prestar servicios de aviación comercial en 2006, solo se había utilizado con fines de aviación general y militar. Al respecto, Alemania declaró que la financiación del funcionamiento del aeropuerto con respecto a tales actividades no constituía una actividad económica.

(116) Alemania afirmó asimismo que la mayoría de las pérdidas de FZG que quedaban cubiertas por FGAZ a través del acuerdo de pérdidas y ganancias se desprendían de las tareas desempeñadas por la primera y encuadradas en el ámbito de competencias de los poderes públicos. Según Alemania, la cobertura de costes asociados al desempeño de las competencias públicas no puede constituir una ayuda estatal.

(117) En lo que atañe a los elementos restantes de la definición de ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, Alemania se remitió a los argumentos expuestos con respecto a las medidas de inversión en infraestructuras y sostuvo que eran igualmente aplicables al caso en cuestión.

4.1.2.2. Compatibilidad

Decisión SIEG de 2005

(118) Alemania alegó que los pagos anuales destinados a cubrir las pérdidas de FZG cumplen los principios establecidos en la Decisión SIEG de 2005. Alemania afirmó que el permiso de explotación del aeropuerto, que le impone una obligación de funcionamiento, constituye un acto de atribución. Además, Alemania declaró que al aeropuerto se le había atribuido al menos «de facto» la prestación de un SIEG. Según Alemania, incluso si, con todo, la Comisión determinara que no existía un acto de atribución, la ayuda de funcionamiento concedida al aeropuerto cumpliría pese a todo los principios recogidos en la normativa sobre SIEG y que, por tanto, habría de considerarse compatible con el mercado interior.

(119) Alemania rechazó, por otra parte, la indicación de la Comisión de que la obligación de funcionamiento con arreglo al permiso de explotación del aeropuerto quedaría sin efecto sin este cesara en sus actividades. Afirmó que la ayuda financiera concedida al aeropuerto sirve para que este siga funcionando y, por ende, cumpliendo su obligación de funcionamiento, es decir, prestando el SIEG que se le ha encomendado. Alemania alegó, además, que evitar el cierre del servicio constituye la esencia de la obligación de funcionamiento.

(120) Refiriéndose al amplio grado de discrecionalidad de que gozan los Estados miembros para definir qué constituye un SIEG, Alemania señaló que podía determinar a discreción la necesidad y el alcance de la atribución al aeropuerto de la obligación de prestar un SIEG. Toda vez que la Comisión se había referido a la proximidad del aeropuerto de Saarbrücken, Alemania volvió a destacar que, sin los dos aeropuertos, la región padecería de un grave déficit de servicios aeroportuarios, lo que hacía preciso encomendar a los dos la prestación de un SIEG.

Secciones 4.2 y 4.3 de las Directrices de aviación de 2005

(121) Alemania afirmó que, aunque la ayuda al funcionamiento no había de considerarse exenta de la notificación con arreglo a la Decisión SIEG de 2005, sería compatible de conformidad con las Directrices de aviación de 2005.

(122) En un principio, Alemania insistió en que una gran parte de las pérdidas cubiertas se desprendían del desempeño por el aeropuerto de actividades encuadradas en el ámbito de competencias de los poderes públicos. Además, señaló que el acuerdo de pérdidas y ganancias no incluía los costes que un operador de aeropuerto tiene que sufragar «normalmente». Alegó, en este contexto, que una gran parte de los costes no asociados al desempeño de las actividades encuadradas en el ámbito de competencias de los poderes públicos se derivan del historial concreto del Aeropuerto y no son, en este sentido, «costes normales». Alemania declaró que el aeropuerto tiene la obligación de prestar servicio a la aviación general y hubo de asumir costes para la conversión de la infraestructura militar existente.

(123) En cualquier caso, Alemania afirmó que se habían cumplido, «de hecho», las condiciones recogidas en las secciones 4.2 y 4.3 de las Directrices de aviación de 2005. Concretamente, Alemania declaró que, dado que solo se cubren las pérdidas reales, cabía descartar la existencia de un caso de «sobrecompensación».

4.2. POSIBLE AYUDA EN RELACIÓN CON LA OBTENCIÓN DE UN PRÉSTAMO BANCARIO Y LA PARTICIPACIÓN EN LA CUENTA MANCOMUNADA INTERNA DEL ESTADO FEDERADO DE RENANIA-PALATINADO

(124) Con respecto al préstamo bancario, Alemania declaró que la entidad Sparkasse Südwestpfalz, que lo concedió, es un banco comercial ordinario y obró como tal al conceder el préstamo, por lo que la decisión de concesión de aquel no es imputable al Estado. Alemania declaró asimismo que, al solicitar el préstamo, FZG comparó ofertas de varios bancos y que la Sparkasse cumplía las condiciones del mercado.

(125) En lo que respecta a la garantía del 100 % del préstamo otorgada por el Estado federado, Alemania declaró que se trata de una práctica comercial normal de un accionista el garantizar los préstamos tomados por sus sociedades participadas. En cualquier caso, Alemania alegó que el préstamo se empleó exclusivamente en la modernización de la pista, que era necesaria por cuestiones de seguridad, y que por tanto era competencia de las autoridades públicas. Toda vez que la medida financiada por el préstamo no estaba, pues, sujeta a las normas sobre ayudas estatales, alegó que la garantía otorgada por el Estado federado tampoco constituía una ayuda. Por último, Alemania afirmó que, aunque la garantía hubiera de considerarse sujeta a las normas sobre ayudas estatales, no se otorgó ninguna ventaja a FZG, ya que el tipo de interés del préstamo garantizado era más elevado que el correspondiente a préstamos comparables concedidos a FGAZ que no se habían asegurado mediante una garantía.

(126) En cuanto a la cuenta mancomunada interna, Alemania afirmó que se trata de un mecanismo de financiación interno normal del Estado federado empleado en la relación entre sociedades matrices y sus filiales. Alemania afirmó que la cuenta mancomunada es un instrumento financiero creado por el Estado federado en 2002. Pueden participar en él las instituciones y fundaciones del Estado federado y todas las empresas privadas en las que este posea más del 50 % de los títulos. Alemania explicó que el saldo diario de la cuenta mancomunada lo gestiona la caja principal (Landeshauptkasse) del Estado federado.

(127) Según Alemania, la cuenta mancomunada no se financia directamente con cargo al presupuesto del Estado federado, sino a través del superávit de tesorería de los participantes. Alemania explicó, además, que cualquier superávit de tesorería se invierte en los mercados de capital; del mismo modo, un déficit se compensa mediante préstamos obtenidos en el mercado de capitales. Así pues, Alemania era de la opinión de que cualquier ayuda financiera procedente de la cuenta mancomunada no se concede con cargo a los recursos del Estado, por lo que no es imputable a este.

(128) Alemania señaló que, aunque no exige un depósito de garantía a las empresas que se benefician de la cuenta mancomunada, estas están sujetas a la supervisión del Estado federado que, en calidad de accionista mayoritario de FGAZ, siempre podría exigir garantías.

(129) En opinión de Alemania, es razonable desde el punto de vista económico que la sociedad matriz permita que sus filiales se financien por sí mismas a tipos comparables a aquellos a los que puede acceder ella, en este caso el propio Estado federado de Renania-Palatinado. Según Alemania, la financiación derivada de la cuenta mancomunada no podría considerarse un préstamo tradicional. Alemania afirmó, por último, que el Estado federado no ha aportado jamás fondos procedentes de su presupuesto ordinario a la cuenta mancomunada sino que, en lugar de ello, ha tomado prestado capital en el mercado cuando ha sido necesario.

(130) Alemania afirmó que el préstamo, la garantía y la cuenta mancomunada no constituyen ayudas estatales, aunque no expuso argumento alguno en relación con su compatibilidad.

4.3. DESCUENTOS SOBRE LAS TASAS AEROPORTUARIAS COBRADAS A RYANAIR, GERMANWINGS Y TUIFLY

(131) Alemania declaró que los contratos entre el aeropuerto de Zweibrücken y las distintas compañías aéreas no contenían ayudas estatales, ya que, para empezar, no eran imputables al Estado. Afirmó que la negociación y la celebración de tales acuerdos era responsabilidad de FZG, en el ámbito de sus funciones meramente comerciales. Según Alemania, aunque los contratos se debatieron en el seno de la junta de supervisión de FZG, el Estado federado de Renania-Palatinado solo participó indirectamente, a través de sus representantes, en la junta de supervisión de FGAZ. Alemania declaró asimismo que el Estado federado no participó directamente en ninguna negociación sobre descuentos mantenida con las compañías aéreas. Alemania declaró que la imputabilidad no podía, en último extremo, desprenderse del hecho de que el régimen de tasas hubiera de ser aprobado por una autoridad de control pública con arreglo al artículo 43a del LuftVZO, lo que es un requisito reglamentario general que se aplica tanto a los aeropuertos públicos como a los privados.

(132) Alemania era asimismo de la opinión de que los descuentos concedidos a las distintas compañías aéreas no les conferían ventaja selectiva alguna, toda vez que se ofrecían de manera equitativa a todas las compañías aéreas interesadas. Declaró que los descuentas solo habrían concedido una ventaja selectiva si no se hubieran ofrecido de una manera no discriminatoria y si una compañía aérea hubiera abonado unas tasas superiores o inferiores a otras, sin existir un motivo objetivo para esta diferenciación.

(133) Según Alemania, asimismo, la concesión de los descuentos tuvo para FZG una lógica económica, ya que permitió a las compañías aéreas establecerse en un aeropuerto que era nuevo para la aviación comercial. Alemania declaró que, al conceder los descuentos, el aeropuerto distribuyó el riesgo asociado a la creación de una nueva ruta entre él mismo y las compañías aéreas, lo que también propició que ambas partes lograran un aumento del número de pasajeros. Alemania afirmó que, sin los descuentos, las compañías aéreas no habrían deseado establecerse en Zweibrücken.

(134) Alemania declaró que los descuentos a las compañías aéreas tenían que considerarse como una posibilidad de generar ingresos adicionales para FZG, ya que los gastos fijos asociados al funcionamiento del aeropuerto tenían que realizarse en cualquier caso (para prestar servicio a la aviación general y militar), mientras que el establecimiento de nuevas compañías aéreas solo ocasiona costes variables adicionales de muy escasa cuantía. Según Alemania, dado que prestar servicio a nuevas compañías aéreas no acarreó unos costes adicionales de consideración, no fue preciso elaborar planes estratégicos ex ante para determinar si un contrato con una compañía aérea incrementaría su rentabilidad.

(135) Según Alemania, las tasas aeroportuarias reducidas no son selectivas porque se concedieron de manera no discriminatoria. Por lo tanto, Alemania era de la opinión de que no se había falseado la competencia. Alemania afirmó que las compañías aéreas no podrían fortalecer su posición en el mercado a partir de tales tasas.

(136) Alemania afirmó que los descuentos concedidos a las diversas compañías aéreas no constituyen ayudas estatales, aunque no expuso argumento alguno en relación con su compatibilidad.

4.4. CONTRATOS DE SERVICIOS DE MERCADOTECNIA CON RYANAIR Y AMS

(137) Alemania insistió en que los contratos de servicios de mercadotecnia celebrados entre el Estado federado y AMS son ajenos a FZG. Afirmó que el objeto de tales contratos de mercadotecnia consistía en adquirir servicios de mercadotecnia a precios de mercado que promovieran básicamente el Estado federado de Renania-Palatinado como destino de actividades turísticas y económicas. Según Alemania, toda vez que el contrato de servicios de mercadotecnia no estaba específicamente orientado a la promoción del aeropuerto, no existía un vínculo entre las medidas de mercadotecnia y el número de pasajeros. Alemania declaró que las medidas de mercadotecnia también tuvieron como objetivo accesorio la promoción del aeropuerto de Zweibrücken.

(138) Destacando que, al celebrar el contrato de servicios de mercadotecnia, el Estado federado se había limitado a contratar tales servicios a precios de mercado, Alemania declaró que el contrato en cuestión no contenía ayudas estatales, por lo que no tuvo que evaluarse como si se tratara de una medida de ayuda en beneficio de una compañía aérea, a los efectos de lo dispuesto en las Directrices de aviación de 2005.

5. OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS

5.1. RYANAIR

5.1.1. DESCUENTO SOBRE LAS TASAS AEROPORTUARIAS

(139) Ryanair afirmó que los descuentos concedidos por FZG a distintas compañías aéreas no contenían ayudas estatales, toda vez que cumplían el principio del OEM. En primer lugar, Ryanair alegó que al aplicar el principio del OEM a la relación entre el aeropuerto y las compañías aéreas, solo cabía preguntar si el contrato iría adquiriendo rentabilidad para el aeropuerto. Ryanair consideró que todos los costes de infraestructuras y de explotación fijos debían tratarse como costes irrecuperables. Según Ryanair, al evaluar si el contrato cumplía el principio del OEM, la Comisión solo debe tener en cuenta el incremento de los costes para el aeropuerto que están directamente relacionados con la prestación de servicios aeroportuarios a la compañía aérea en cuestión y evaluar si los ingresos totales derivados del contrato son superiores a tales costes incrementales. En este contexto, Ryanair hizo hincapié en que ninguno de los gastos en infraestructuras estaba vinculado al acuerdo entre Ryanair y FZG, por lo que aquellos no podían considerarse costes incrementales asociados a dicho contrato.

(140) Al evaluar los ingresos, por otra parte, Ryanair afirmó que la Comisión también debe tener en cuenta los factores externos que cabía prever se producirían cuando FZG y Ryanair celebraron el contrato de servicios en 2008. Ryanair declaró que el hecho de que, en último extremo, tales factores externos no se materializaran no podía haberse previsto, por lo que no es pertinente.

(141) Ryanair explicó, además, que el descuento no se aplicó a su favor de manera selectiva. Afirmó que el descuento aplicable al primer año de actividades se ofreció en reconocimiento al importante riesgo comercial que asumió al establecer un programa anual de actividades en un aeropuerto que, por entonces, era desconocido. Según Ryanair, en el caso de Zweibrücken no habría tenido sentido que la empresa asumiera tal riesgo comercial sin un régimen de incentivos.

(142) Ryanair declaró asimismo que cualquier otra compañía aérea podría haber celebrado un acuerdo similar, es decir, que el descuento aplicado a las tasas aeroportuarias durante el primer año de actividades se ofreció a todas las compañías aéreas que inauguraran rutas desde Zweibrücken. Concretamente, Ryanair insistió en que su contrato con FZG contenía una cláusula que estipulaba que «el presente contrato se celebra de manera no exclusiva. Las partes pactan que las condiciones otorgadas a Ryanair con arreglo al Acuerdo también se ofrecen, de manera transparente y no discriminatoria, a cualesquiera otras compañías aéreas que se comprometan a desarrollar un volumen equivalente de actividad aérea en el Aeropuerto» (24).

(143) En cualquier caso, Ryanair adujo que los acuerdos celebrados con FZG no podían contener ayudas estatales puesto que no eran imputables al Estado. Ryanair afirmó que las pruebas empleadas por la Comisión para demostrar la imputabilidad al Estado no eran suficientes, ya que podían reflejar el interés de las autoridades en las relaciones comerciales y el futuro del aeropuerto, pero no demostraban ninguna participación efectiva de las autoridades en las negociaciones de FZG y en los acuerdos con Ryanair.

(144) Por otra parte, Ryanair presentó una serie de notas elaboradas por Oxera y un análisis elaborado por el Profesor Damien P. McLoughlin.

Nota de Oxera no 1: Identificación de la referencia del mercado en el análisis comparativo de pruebas de OEM. Asuntos de ayudas estatales relativas a Ryanair, nota redactada por Oxera para Ryanair, 9 de abril de 2013.

(145) Oxera consideró erróneo el método de la Comisión que consiste en aceptar solo aeropuertos de referencia situados en la misma zona de influencia que el aeropuerto objeto de la investigación.

(146) Oxera alegó que los precios de mercado de referencia obtenidos a través de los aeropuertos de referencia no están «contaminados» por las ayudas estatales concedidas a los aeropuertos próximos. Por consiguiente, es posible estimar de manera fiable el valor de referencia del mercado en las pruebas de OEM.

(147) Ello puede deberse a que: a) se utilizan habitualmente análisis de referencia en pruebas de OEM efectuadas en otros ámbitos que las ayudas estatales; b) las empresas solo ejercen una influencia recíproca sobre sus decisiones en la medida en que sus productos son sustituibles o complementarios; c) los aeropuertos de la misma zona de influencia no compiten necesariamente entre sí y los aeropuertos de referencia empleados en los informes presentados hacen frente a una competencia limitada de los aeropuertos públicos dentro de sus zonas de influencia correspondientes [menos de una tercera parte de los aeropuertos comerciales dentro de la zona de influencia de los aeropuertos de referencia son íntegramente propiedad del Estado y ninguno de ellos había sido objeto de investigaciones en materia de ayudas estatales (en abril de 2013)]; d) incluso cuando los aeropuertos de referencia tienen que hacer frente a la competencia de los aeropuertos públicos en la misma área comercial, conviene considerar que su comportamiento se ajusta al principio del OEM (por ejemplo, si el sector privado tiene una participación importante o si el aeropuerto está gestionado de forma privada); e) los aeropuertos OEM no fijarán precios por debajo de los costes incrementales.

Nota de Oxera no 2: Principios en los que se basa el análisis de rentabilidad para pruebas de OEM. Asuntos de ayudas estatales relativas a Ryanair, nota redactada por Oxera para Ryanair, 9 de abril de 2013.

(148) Oxera alegó que el análisis de rentabilidad que se recogía en los informes que había presentado a la Comisión se atiene a los principios que adoptaría un inversor racional del sector privado y que refleja el planteamiento seguido adoptado, obviamente, por la Comisión en casos anteriores.

(149) Los principios en los que se basa el análisis de rentabilidad son los siguientes: a) la apreciación se efectúa por etapas; b) no es obligatorio un plan empresarial ex ante; c) en el caso de un aeropuerto no saturado, el enfoque basado en la «caja única» es el método de fijación de precios adecuado; d) solo deben tenerse en cuenta los ingresos asociados a la actividad económica del aeropuerto en activo; e) debe tenerse en cuenta la duración íntegra del acuerdo, incluidas las posibles ampliaciones; f) los flujos financieros futuros deben actualizarse a fin de evaluar la rentabilidad de los acuerdos; g) la rentabilidad adicional que proporcionan los acuerdos celebrados por Ryanair con los aeropuertos debe evaluarse sobre la base de estimaciones de la tasa de rentabilidad interna o de medidas basadas en el valor actual neto.

Análisis del Profesor Damien P. McLoughlin: Construcción de la marca: por qué y cómo las pequeñas marcas deberían invertir en el marketing, nota redactada para Ryanair, 10 de abril de 2013.

(150) El documento tenía por objeto exponer la lógica comercial en la que se fundamentan las decisiones de los aeropuertos regionales de comprar espacios publicitarios a AMS en el sitio Ryanair.com.

(151) En el documento se alegaba que hay una cifra elevada de aeropuertos muy importantes, bien conocidos y empleados habitualmente. Los competidores más débiles deben superar la conducta de compra estática de los consumidores para ampliar su ámbito de negocio. Los aeropuertos regionales más pequeños deben encontrar el medio de transmitir permanentemente el mensaje relacionado con su marca a un público lo más amplio posible. Las formas tradicionales de comunicación comercial exigen acometer unos gastos que están por encima de sus recursos.

Notas de Oxera números 3 y 4: ¿Cómo deberían tratarse los acuerdos con AMS en el marco de los análisis de rentabilidad como parte de la prueba de operador de mercado?, 17 y 31 de enero de 2014.

(152) Ryanair presentó otros informes elaborados por su consultora Oxera. En estos, Oxera analizaba los principios que, según la compañía aérea, deberían tenerse en cuenta como parte de la prueba de OEM en el análisis de rentabilidad de, por una parte, los acuerdos de servicios aeroportuarios entre Ryanair y los aeropuertos y, por otra parte, los acuerdos de comercialización entre AMS y los mismos aeropuertos (25). Ryanair hizo hincapié en que tales informes no modifican en modo alguno su postura, expuesta anteriormente, de que los contratos de servicios aeroportuarios y los contratos de servicios comerciales deben analizarse en pruebas de OEM distintas.

(153) Los informes indicaron que los beneficios generados por AMS deberían incorporarse como ingresos a un análisis conjunto de la rentabilidad, mientras que sus gastos habrían de incorporarse a los costes. Para ello, los informes recomendaban la aplicación de una metodología basada en el flujo de tesorería al análisis de rentabilidad conjunto, lo que significa que los gastos efectuados por los aeropuertos en AMS podrían tratarse como gastos de explotación incrementales.

(154) En los informes se hizo hincapié en que las actividades de mercadotecnia contribuyen a la creación de valor de marca y lo apoyan, lo que ayuda a generar efectos y ganancias no solo a lo largo de la duración del contrato sino, asimismo, después de su resolución. Ello sería así, sobre todo, si debido a que Ryanair ha celebrado un acuerdo con este aeropuerto, otras compañías se establecen en él, lo que a su vez atraerá a más comercios a que se instalen en él y, por lo tanto, aporten más ingresos no aeronáuticos al aeropuerto. Según Ryanair, si la Comisión procede a efectuar un análisis de rentabilidad conjunto, tales ganancias habrán de tenerse en cuenta, tratándose los gastos de AMS como gastos de explotación incrementales, al margen de los pagos a AMS.

(155) Por otra parte, Ryanair es de la opinión de que habría de incluirse un valor terminal a las ganancias incrementales previstas a la conclusión del contrato de servicios aeroportuarios, con el fin de tener en cuenta el valor generado después de la resolución del contrato. El valor terminal podría ajustarse sobre la base de una rentabilidad «de renovación», midiéndose las expectativas de que sigan obteniéndose ganancias tras la resolución del acuerdo con Ryanair o si se pactan condiciones similares con otras compañías aéreas. Ryanair consideró que en tal caso sería posible calcular un límite inferior para las ganancias generadas conjuntamente por el contrato con AMS y el contrato de servicios aeroportuarios que reflejara las incertidumbres de las ganancias incrementales tras la resolución del contrato de servicios aeroportuarios.

(156) Para complementar esta estrategia, los informes expusieron una síntesis de los resultados de ciertos estudios sobre los efectos de la mercadotecnia en el valor de una marca. Tales estudios reconocen que la mercadotecnia puede fomentar el valor de una marca y ayudarle a construir una base de clientes. Según estos informes, en el caso de un aeropuerto, la mercadotecnia en el sitio Ryanair.com incrementa la visibilidad de la marca concreta. En los informes se afirmaba, además, que los pequeños aeropuertos regionales que deseen incrementar su tráfico aéreo pueden, pues, fomentar de manera especial el valor de su marca celebrando contratos de servicios de mercadotecnia con AMS.

(157) En los informes se indicaba, por último, que una estrategia basada en el flujo de tesorería es preferible a un planteamiento de capitalización, en el que los costes de los servicios de mercadotecnia prestados por AMS se tratarían como gastos de capital en un activo inmaterial (a saber, el valor de la marca) (26). El planteamiento de capitalización solo tendría en cuenta la proporción de gastos de mercadotecnia imputable a los activos inmateriales de un aeropuerto. Los gastos de mercadotecnia se tratarían como gastos de capital en un activo inmaterial y, posteriormente, se depreciarían a lo largo de la duración del contrato, teniéndose en cuenta el valor residual en la fecha prevista de finalización del contrato de servicios aeroportuarios. Este planteamiento no tendría en cuenta las ganancias incrementales que la finalización del contrato de servicios aeroportuarios con Ryanair aportaría y también resulta difícil calcular el valor del activo inmaterial debido a los gastos de la marca y el período de uso del activo. El método de flujo de tesorería es más apropiado que un método de capitalización, ya que este no captaría los beneficios positivos para el aeropuerto que cabe esperar se produzcan de resultas de la firma del contrato de servicios aeroportuarios con Ryanair.

5.1.2. CONTRATO DE SERVICIOS DE MERCADOTECNIA

(158) Ryanair hizo hincapié en que los acuerdos de comercialización de AMS son independientes de los acuerdos celebrados con los aeropuertos y deberían evaluarse aparte, ya que no cabe considerar que se destinen a un único beneficiario. Los acuerdos se negociaron con independencia, en relación con diferentes servicios, y no estaban sujetos a ninguna vinculación que justificara su consideración como una fuente única de presunta ayuda estatal. La celebración de un contrato de servicios de mercadotecnia con AMS no es una condición para la explotación de las rutas de Ryanair con destino a un aeropuerto o procedentes de este. Ryanair hizo hincapié en que el contrato de servicios de mercadotecnia con AMS se celebró con el Ministerio, cotitular del aeropuerto, y benefició a este pero no tenía el objetivo de mejorar el factor de carga o el rendimiento de las rutas de Ryanair.

(159) En cuanto al valor de la mercadotecnia, Ryanair alegó que el espacio dedicado a la mercadotecnia en el sitio web de Ryanair es un recurso escaso y que la demanda de dicho espacio es alta, incluso por parte de empresas que no son aeropuertos. Según Ryanair, incluso las compañías aéreas tradicionales son conscientes del valor de sus sitios web para la mercadotecnia y la publicidad. Ryanair declaró que los aeropuertos optan por construirse una marca publicitándose en Ryanair.com o en otros sitios web de compañías aéreas. Ryanair declaró asimismo que este aumento del reconocimiento de la marca puede beneficiar a los aeropuertos de variadas formas que se refuerzan mutuamente y se complementan. El aeropuerto de Zweibrücken goza de mucho menos renombre internacional que el aeropuerto de París o el de Heathrow, por lo que tiene que invertir en publicidad para mejorar su reconocimiento de marca y maximizar el número de pasajeros entrantes. Ryanair concluyó que el Estado federado tenía una motiv