RECOMENDACIÓN (UE) 2016/1318 DE LA COMISIÓN

de 29 de julio de 2016

sobre las directrices para promover los edificios de consumo de energía casi nulo y las mejores prácticas para garantizar que antes de que finalice 2020 todos los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en particular su artículo 292,

Considerando lo siguiente:

HA ADOPTADO LA PRESENTE RECOMENDACIÓN:

(1) Véase «Energy, transport and environment indicators», edición de 2012, Comisión Europea. Para calcular ese porcentaje, se ha combinado el consumo final de energía de los hogares con el del sector servicios. Esto incluye, por ejemplo, el consumo de electricidad de los aparatos, pero excluye, en cambio, el consumo de energía de los edificios industriales.

(2) SWD(2014) 255 final.

(3) Paquete «Unión de la Energía» [COM(2015) 80 final].

(4) COM(2013) 483 final/2.

ANEXO

1. INTRODUCCIÓN

Tras la introducción de los requisitos de eficiencia energética en las ordenanzas de construcción nacionales, los nuevos edificios solo consumen hoy la mitad de energía que los edificios comunes construidos desde la década de los ochenta.

La Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios (en lo sucesivo, «la DEEE» o, simplemente, «la Directiva») dispone que los Estados miembros establezcan unos requisitos mínimos de eficiencia energética para los edificios de nueva construcción y para los que, no siéndolo, se sometan a reformas importantes. Además de esos requisitos mínimos, la DEEE establece con claridad la exigencia de que todos los edificios nuevos tengan a finales de esta década un consumo de energía casi nulo o muy bajo y puedan calificarse como edificios de consumo de energía casi nulo (EECN). El parque inmobiliario actual, sin embargo, es viejo e ineficiente y su renovación se está realizando con lentitud. Por ello, en sintonía con la DEEE, es preciso que los edificios existentes se reformen gradualmente para que adquieran unos niveles de eficiencia similares.

Hoy día se reconoce que la completa aplicación y ejecución de la normativa energética vigente constituye la primera prioridad para el establecimiento de la Unión de la Energía (1). En el marco jurídico actual, hay dos requisitos de capital importancia, a saber, garantizar que todos los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo no después del 31 de diciembre de 2020 (o dos años antes en el caso de los edificios públicos) e impulsar la transformación del parque inmobiliario existente para que adopte unos niveles de eficiencia similares a los de los EECN.

2. CONTEXTO: DISPOSICIONES DE LA DEEE EN MATERIA DE EECN

2.1. Concepto de EECN

De conformidad con el artículo 2, apartado 2, de la DEEE, por «edificio de consumo de energía casi nulo» debe entenderse un «edificio con un nivel de eficiencia energética muy alto, que se determinará de conformidad con el anexo I. La cantidad casi nula o muy baja de energía requerida debería estar cubierta, en muy amplia medida, por energía procedente de fuentes renovables, incluida energía procedente de fuentes renovables producida in situ o en el entorno».

La primera parte de la definición establece la eficiencia energética como el elemento determinante para que un edificio pueda calificarse de «EECN». El nivel de eficiencia tiene que ser muy alto y ha de calcularse de acuerdo con el anexo I de la DEEE. La segunda parte de la definición establece como principio rector que la baja cantidad de energía requerida resultante de ese nivel de eficiencia proceda en muy amplia medida de fuentes de energía renovables.

El concepto de EECN refleja el hecho de que la energía renovable y las medidas de eficiencia van unidas. Una vez instalada en los edificios, la energía renovable reducirá la cantidad de energía suministrada neta. En muchos casos, si no se adoptan medidas de eficiencia energética complementarias o si no se propicia para las fuentes de energía renovables una disminución significativa de los factores de energía primaria, la energía renovable in situ no será suficiente para acercar el consumo de energía a un nivel casi nulo. Por lo tanto, el establecimiento de requisitos mayores y más exigentes para unos EECN altamente eficientes traerá consigo un mayor uso de las energías renovables in situ y determinará la adaptación de los factores de energía primaria para los vectores energéticos externos (habida cuenta de su contenido de energía renovable).

Aunque la DEEE establece la definición marco de los EECN, su aplicación concreta en la práctica (por ejemplo, ¿qué se entiende por un nivel de eficiencia energética muy alto? o ¿cuál sería la contribución significativa recomendada para la energía procedente de fuentes renovables?) es competencia de los Estados miembros en el momento de transponer en su ordenamiento jurídico nacional las disposiciones del artículo 9 de la Directiva.

2.1.1. ¿Cuál es la eficiencia energética de un «edificio de consumo de energía casi nulo»?

La eficiencia energética de un edificio se define (2) como la «cantidad de energía calculada o medida que se necesita para satisfacer la demanda de energía asociada a un uso normal del edificio, que incluirá, entre otras cosas, la energía consumida en la calefacción, la refrigeración, la ventilación, el calentamiento del agua y la iluminación». El Reglamento Delegado (UE) n.o 244/2012 (3) de la Comisión y sus Directrices de acompañamiento (4) ofrecen una orientación útil para calcular correctamente la eficiencia energética de un edificio (5).

De conformidad con el anexo I, punto 3, de ese Reglamento Delegado, para el cálculo de la eficiencia energética de un edificio hay que calcular, en primer lugar, las necesidades de energía final (6) para calefacción y refrigeración y, después, la energía primaria neta. El cálculo, pues, pasa de las necesidades del edificio a la fuente (es decir, a la energía primaria).

Con arreglo a la DEEE, los Estados miembros pueden utilizar sus propios factores nacionales de energía primaria para transformar la energía suministrada final en energía primaria y calcular así la eficiencia energética de un edificio.

La utilización de energía primaria debe calcularse utilizando factores de energía primaria específicos de cada vector energético (por ejemplo, electricidad, gasóleo de calefacción, biomasa o calefacción y refrigeración urbanas). Las directrices de acompañamiento del Reglamento Delegado recomiendan utilizar el mismo factor de energía primaria 2,5 para la electricidad suministrada y para la exportada.

La energía que se produce in situ (utilizada in situ o exportada) reduce las necesidades de energía primaria asociadas a la energía suministrada.

El objetivo final al que responde el cálculo de la eficiencia energética es determinar el uso anual total de energía en energía primaria neta, lo que corresponde a la utilización de energía para calefacción, refrigeración, ventilación, agua caliente y luz. Aunque este balance anual guarda coherencia con el marco actual de la DEEE, hay estudios que ven más ventajas en calcular los balances energéticos en períodos de tiempo más breves (por ejemplo, para poder observar los efectos diarios y estacionales) (7).

De acuerdo con el artículo 4, apartado 1, de la DEEE, los requisitos mínimos deben tener en cuenta las condiciones ambientales generales interiores a fin de evitar posibles efectos negativos, como, por ejemplo, una ventilación inadecuada. Para impedir que se deterioren la calidad del aire interior y las condiciones de confort e higiene del parque inmobiliario europeo (8), el refuerzo gradual de los requisitos mínimos de eficiencia energética resultantes de la implementación de los niveles EECN en toda Europa ha de hacerse aplicando al mismo tiempo estrategias adecuadas que se ocupen del ambiente interior.

En igual sentido, hay estudios (9) según los cuales es frecuente que ni los edificios nuevos ni los renovados alcancen la eficiencia energética proyectada. Es preciso por ello establecer mecanismos que permitan calibrar el cálculo de la eficiencia energética con el uso de energía real.

2.1.2. Relación entre niveles óptimos de rentabilidad y niveles EECN

La DEEE establece un sistema de análisis comparativo (principio de rentabilidad) para ayudar a los Estados miembros a ajustar los requisitos de eficiencia energética contenidos en sus ordenanzas de construcción nacionales o regionales y a someterlos a una revisión periódica. En el marco de la DEEE, la rentabilidad (10) determina el nivel mínimo de ambición tanto para los edificios renovados como para los nuevos.

De acuerdo con los requisitos de rentabilidad del artículo 5 de la Directiva, los requisitos mínimos de eficiencia energética nacionales deben revisarse cada cinco años y reforzarse si son significativamente menos ambiciosos que los niveles de rentabilidad nacionales.

La metodología de optimización de costes permite a los Estados miembros definir el alcance de los requisitos en materia de EECN en 2020. Ello requiere evaluar y comparar, individual y conjuntamente, las diferentes medidas de eficiencia energética y de energías renovables como parte de los paquetes de medidas que han de aplicarse a los edificios de referencia.

Así pues, para definir y alcanzar el nivel EECN necesario, los Estados miembros pueden utilizar diversas combinaciones de medidas (aislamiento u otras medidas de eficiencia energética, introducción de sistemas técnicos de construcción altamente eficientes y uso de fuentes de energía renovables in situ) (11). Como parte de los cálculos de rentabilidad, los Estados miembros tienen que analizar la contribución de cada uno de esos tres tipos de medidas.

Además, deben definir los factores de energía primaria por cada vector energético. Esos factores pueden basarse en valores medios nacionales o regionales o en valores específicos y han de tener en cuenta el contenido de energía renovable de la energía suministrada al edificio (incluida la procedente de fuentes cercanas) para poder poner en plano de igualdad las fuentes de energía renovables in situ y las externas.

Es importante tener presente que, para la generalidad de los edificios nuevos, el concepto de edificio de consumo de energía casi nulo se aplicará a partir de enero de 2021 (o a partir de enero de 2019 para los edificios nuevos públicos). Para entonces, es probable que los costes tecnológicos sean inferiores a los actuales como resultado de la existencia de mercados más maduros y de volúmenes superiores. Cabe esperar, pues, que los niveles EECN se correspondan en 2020 con la rentabilidad óptima.

Las pruebas indican que las tecnologías existentes en el campo del ahorro energético, de la eficiencia energética y de las energías renovables son suficientes, combinadas entre sí, para alcanzar un objetivo adecuado en materia de EECN (12). No se ha detectado ningún desfase tecnológico que deba corregirse de aquí a 2021. El análisis de los informes en materia de optimización de costes que requiere el artículo 5 de la DEEE pone de manifiesto que es viable una transición fluida entre esa optimización y el nivel EECN (13).

Cada ciclo de optimización de costes de cinco años ofrece, al quedar probadas las nuevas tecnologías, una oportunidad para consolidar en las ordenanzas de construcción nacionales las ganancias de eficiencia energética, así como para modificar las normas en materia de eficiencia de los edificios a fin de acortar la distancia hasta los niveles óptimos de rentabilidad. Después de 2020, como parte de la revisión periódica de las ordenanzas de construcción nacionales aplicables a los edificios nuevos y existentes, el principio de optimización de costes hará posible una mejora continua del nivel de ambición de los requisitos EECN para los nuevos edificios.

2.1.3. ¿Qué contribución hacen las fuentes de energía renovables?

Un importante objetivo concreto ha sido la integración de las fuentes de energía renovables en la implementación nacional de los niveles EECN. La Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (14) (en lo sucesivo, «la Directiva FER») dispone que los Estados miembros introduzcan en sus reglamentaciones y ordenanzas del sector de la construcción medidas adecuadas para incrementar en él la proporción de todos los tipos de energía procedentes de fuentes renovables (15).

Tales medidas son complementarias de los requisitos EECN de la DEEE. Las disposiciones establecidas en esta impulsan de forma natural el uso de fuentes de energía renovables, particularmente in situ dado que la energía producida en los propios edificios reduce la cantidad de energía primaria asociada a la energía suministrada. De esta forma, las energías renovables in situ forman siempre parte del cálculo de la eficiencia energética de los edificios.

Varios Estados miembros exigen una determinada proporción de energías renovables en la energía primaria utilizada o una contribución mínima de las energías renovables en kWh/(m2/año). Otros, en cambio, imponen requisitos indirectos, como, por ejemplo, el uso de un bajo nivel de energía primaria no renovable que solo puede respetarse si la energía renovable forma parte del propio concepto de edificación (16). Esta flexibilidad permite adaptarse a las circunstancias nacionales y a las condiciones locales (tipos de construcción, clima, costes y accesibilidad de tecnologías renovables comparables, formas de lograr una combinación óptima con medidas del lado de la demanda, densidad de edificaciones, etc.). Aunque los sistemas de energía renovables que se aplican con más frecuencia en los EECN son los de energía solar térmica y fotovoltaica instalados en los propios edificios, otras fuentes de energía renovables que también se utilizan en ellos son la geotérmica (producida por las bombas de calor que aprovechan el calor del suelo) y la biomasa.

Por ejemplo, las tecnologías de energía renovable como la solar térmica y la fotovoltaica resultan más rentables en los climas mediterráneos (caracterizados por una mayor radiación solar) que en otros climas. Por ello, esas tecnologías pueden hacer comparativamente una mayor contribución al establecimiento de unos requisitos de eficiencia energética más rigurosos.

Por lo que se refiere a las fuentes renovables externas (fuera del emplazamiento), incluidas las cercanas —como, por ejemplo, la calefacción y la refrigeración urbanas (17)—, la proporción de energía renovable en el mix de vectores energéticos (por ejemplo, en el mix de la red de electricidad cuando la electricidad es el vector energético) afecta a la eficiencia energética de los edificios a través de los factores de energía primaria. Los Estados miembros pueden hacer uso de esta flexibilidad dado que en general, y en particular para la mayor parte de las fuentes y tecnologías de energía renovable, se observan factores de energía primaria bastante diferentes para vectores energéticos también diferentes (18).

2.2. ¿Qué deben cubrir las definiciones de EECN aplicadas a nivel nacional?

La mayor parte de los Estados miembros (19) utiliza ya, de conformidad con el anexo I, un indicador de uso de energía primaria en kWh/(m2/año). Es frecuente, además, que los Estados miembros empleen otros parámetros, como, por ejemplo, los valores U de los componentes de la envolvente de los edificios, la energía neta y final para calefacción y refrigeración o las emisiones de CO2.

En casi seis de cada diez Estados miembros se ha recogido con detalle en un documento legal (por ejemplo, en las reglamentaciones de la construcción y en los decretos de energía) la aplicación que se da a la definición de EECN.

La aplicación concreta que los Estados miembros den en la práctica a la definición de EECN tiene que incluir un indicador numérico del uso de energía primaria expresado en kWh/(m2/año) (20), y esa aplicación concreta debe integrarse en las disposiciones de transposición nacionales o en el plan nacional adoptado para aumentar el número de EECN.

2.3. Edificios nuevos: calendario de los objetivos EECN

El artículo 9, apartado 1, de la DEEE dispone:

«Los Estados miembros se asegurarán de:

a) a más tardar el 31 de diciembre de 2020, todos los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo, y de que

b) después del 31 de diciembre de 2018, los edificios nuevos que estén ocupados y sean propiedad de autoridades públicas sean edificios de consumo de energía casi nulo.».

Las legislaciones nacionales que transpongan los requisitos del artículo 9, apartado 1, deben contener disposiciones, medidas o políticas que garanticen que no después del 31 de diciembre de 2020 todos los edificios nuevos sean ya edificios de consumo de energía casi nulo. Para los edificios nuevos que sean propiedad de las autoridades públicas y que estén ocupados por ellas, la fecha límite se adelanta al 31 de diciembre de 2018.

Con el fin de preparar la aplicación del artículo 9, apartado 1, los planes nacionales adoptados para aumentar el número de edificios de consumo de energía casi nulo debían contener, entre otras cosas, unos objetivos intermedios para mejorar antes de que finalizara 2015 la eficiencia energética de los edificios. Esos objetivos podían consistir en un porcentaje mínimo de edificios nuevos que fueran ya EECN en esas fechas.

Los Estados miembros deben garantizar que el requisito del artículo 9, apartado 1, letra a), se cumpla no después del 31 de diciembre de 2020, y el de la letra b), no después del 31 de diciembre de 2018. Aunque esas dos fechas se sitúen en el futuro, la fecha límite fijada para la transposición del artículo 9 era el 9 de enero de 2013 (21). A más tardar en esa fecha, todas las disposiciones del artículo 9 en materia de EECN tenían que quedar integradas en las disposiciones de transposición nacionales. Lo adelantado de esa previsión se explica por los largos plazos que se precisan para proyectar un edificio, obtener para él las autorizaciones necesarias y proceder a su construcción.

La integración de esos objetivos en la legislación nacional hace que las intenciones políticas resulten más transparentes y ofrece a los agentes económicos y demás interesados mayor visibilidad en cuanto a los requisitos de eficiencia energética que habrán de cumplir en el futuro los nuevos edificios.

El artículo 9, apartado 1, de la DEEE dispone que los Estados miembros se aseguren de que en las fechas fijadas todos los edificios nuevos sean ya edificios de consumo de energía casi nulo. Por consiguiente, los ciudadanos que compren en 2021 edificios o pisos de nueva construcción deben poder esperar que el mercado haya evolucionado en sintonía con esos objetivos y que los edificios sean ya EECN.

La experiencia demuestra que en el sector de la construcción la finalización o el acabado de un edificio pueden resultar inciertos y sufrir retrasos. Los Estados miembros deben por tanto intervenir en el período de validez de las licencias de construcción, en la duración de las obras de edificación y en la aplicación de los objetivos del artículo 9, apartado 1, de la DEEE a fin de poder respetar la obligación de garantizar que a más tardar en enero de 2021 todos los edificios nuevos sean EECN.

2.4. Políticas y medidas para el fomento de los EECN

Por disposición del artículo 9, apartado 1, de la DEEE, los Estados miembros deben elaborar planes nacionales que permitan aumentar el número de edificios de consumo de energía casi nulo. El apartado 3 de ese mismo artículo enumera los elementos mínimos que han de incluirse en los planes nacionales, a saber:

«Los planes nacionales incluirán, entre otros, los siguientes elementos:

a) la aplicación detallada en la práctica por el Estado miembro de la definición de edificios de consumo de energía casi nulo, que refleje sus condiciones nacionales, regionales o locales e incluya un indicador numérico de uso de energía primaria expresado en kWh/m2 al año […];

b) unos objetivos intermedios para mejorar la eficiencia energética de los edificios nuevos en 2015 a más tardar, […];

c) información sobre las políticas y medidas financieras o de otro tipo […], incluidos los detalles de las exigencias y medidas nacionales sobre el uso de energía procedente de fuentes renovables en edificios nuevos y en edificios existentes en los que se estén haciendo reformas importantes en el contexto del artículo 13, apartado 4, de la Directiva 2009/28/CE y de los artículos 6 y 7 de la presente Directiva.».

2.5. Apoyo a la transformación en EECN de los edificios existentes

La DEEE contiene también para los edificios existentes obligaciones en materia de EECN, sin imponer, no obstante, ninguna fecha objetivo ni la obligación de establecer requisitos mínimos de eficiencia energética. Su artículo 9, apartado 2, dispone que «[…] los Estados miembros, siguiendo el ejemplo encabezado por el sector público, formularán políticas y adoptarán medidas tales como el establecimiento de objetivos, para estimular la transformación de edificios que se reforman en edificios de consumo de energía casi nulo, e informarán de ello a la Comisión en sus planes nacionales, […]».

La obligación de apoyar en el marco de esa disposición la transformación en EECN del parque inmobiliario existente ha de incluir entre sus objetivos un aumento de la energía procedente de fuentes renovables [artículo 9, apartado 3, letra c)]. Además, el artículo 13, apartado 6, de la Directiva FER establece que los Estados miembros promuevan en sus ordenanzas y reglamentaciones de construcción el uso de energías renovables para la calefacción y refrigeración.

Por lo tanto, el artículo 9, apartado 2, de la DEEE tiene por objeto aumentar la profundidad de las reformas con el establecimiento de políticas de apoyo nacionales que permitan adaptar los edificios existentes a unos niveles EECN más rigurosos. La obligación contenida en esa disposición se complementa con las estrategias de construcción a largo plazo adoptadas a nivel nacional en virtud del artículo 4 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (22) (DEE). Al movilizar fuentes de financiación e inversión, dichas estrategias arrojarán como resultado unos mayores índices de renovación y permitirán aunar los esfuerzos para la consecución de los objetivo de la DEE (índice de renovación) y de la DEEE (profundidad de las reformas).

La definición marco de EECN contenida en la DEEE no diferencia entre edificios nuevos y edificios existentes. Tal diferenciación podría resultar confusa para los consumidores en caso, por ejemplo, de que la certificación de la eficiencia energética presentara una calificación distinta para unos y otros edificios.

Por lo tanto, la «transformación de edificios que se reforman en edificios de consumo de energía casi nulo» significa una reforma de magnitud tal que permite cumplir los requisitos de eficiencia energética del nivel EECN. Esto no impide, sin embargo, que a los edificios existentes se les apliquen calendarios y ayudas financieras diferentes en reconocimiento de los mayores plazos que en ellos se requieren para que el nivel EECN resulte rentable.

3. AVANCES DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN LA CONSECUCIÓN DEL NIVEL EECN

3.1. Definiciones del nivel EECN aplicadas a nivel nacional

Los indicadores numéricos de los Estados miembros no son comparables entre sí porque se utilizan métodos diferentes para el cálculo de la eficiencia energética (23). Algunos Estados miembros han ampliado el alcance del indicador numérico añadiendo usos energéticos no obligatorios, como, por ejemplo, la energía utilizada en los aparatos. Hay pruebas que demuestran que la inclusión de la iluminación y de los aparatos puede dar como resultado soluciones «más óptimas», especialmente en el caso del uso de la electricidad (24).

Con esta salvedad, las pruebas disponibles (25) indican que, cuando se establece un indicador numérico, los requisitos varían con bastante amplitud desde 0 kWh/(m2/año) hasta 270 kWh/(m2/año) (lo que incluye la energía utilizada en aparatos) y se presentan principalmente como usos de energía primaria en kWh/m2/año. Los valores más altos corresponden principalmente a hospitales y a otros edificios especializados no residenciales.

En el caso de los edificios residenciales, la mayor parte de los Estados miembros se propone tener un uso de energía primaria no superior a los 50 kWh/(m2/año). El uso máximo de energía primaria oscila entre los 20 kWh/(m2/año) de Dinamarca o los 33 kWh/(m2/año) de Croacia (Litoral) y los 95 kWh/(m2/año) de Letonia. En varios países —concretamente, en Bélgica (Bruselas), Estonia, Francia, Irlanda, Eslovaquia, Reino Unido, Bulgaria, Dinamarca, Croacia (Continental), Malta y Eslovenia—, el objetivo fijado se sitúa entre los 45 y los 50 kWh/(m2/año) (26).

En lo que atañe a la cuota de energía renovable, la información disponible es muy diversa: mientras solo unos pocos países determinan un porcentaje mínimo concreto, la mayoría se contenta con hacer declaraciones de orden cualitativo.

Cabe señalar, por último, que ningún Estado miembro ha informado hasta la fecha de la adopción de un régimen legal que, en aplicación del artículo 9, apartado 6, de la DEEE, le permita no aplicar los requisitos EECN en casos concretos justificables en que resulte negativo el análisis de costes y beneficios del ciclo de vida útil de un edificio.

3.2. Políticas y medidas para el fomento de los EECN

Si bien es cierto que una evaluación de la situación realizada en octubre de 2014 (27) reveló que los Estados miembros informan de que sus planes nacionales y sus planes de acción nacionales en materia de eficiencia energética contienen una amplia gama de políticas y medidas en apoyo de los objetivos EECN, es frecuente que no se sepa con claridad hasta qué punto tales medidas se dirigen específicamente a la consecución de esos objetivos. No obstante, en comparación con el estado de cosas recogido en el informe de situación elaborado por la Comisión en 2013 (28), se observa un aumento del número de políticas y medidas comunicadas por los Estados miembros.

Más de dos tercios de los Estados miembros tienen establecidas políticas y medidas en diferentes ámbitos (sensibilización y educación, reglamentación reforzada en materia de construcción y certificación de la eficiencia energética). Pero para la promoción de los EECN existen también otros medios en forma de instrumentos financieros y de medidas de apoyo, como, por ejemplo, políticas de incentivación, préstamos con tipos de interés reducidos, exenciones fiscales, primas energéticas para particulares, subvenciones para la instalación de energías renovables, asesoramiento y financiación para sectores de población en situación de riesgo o tipos de interés hipotecarios subvencionados para hogares energéticamente eficientes.

La mayoría de las políticas y medidas notificadas por los Estados miembros se aplican también a los edificios públicos. El alcance de las que se destinan a ellos varía considerablemente de unos a otros Estados miembros, dependiendo de que afecten exclusivamente a edificios de la Administración central o bien a cualquier edificio de propiedad pública o utilizado para fines públicos. Algunos Estados miembros disponen también de medidas específicas para los edificios públicos. Tales medidas consisten principalmente en campañas de seguimiento (como, por ejemplo, NRClick, que es un sistema de contabilidad energética que se utiliza en Bélgica para comparar diferentes municipios) y en proyectos de demostración (como, por ejemplo, en Alemania el edificio de consumo de energía nulo de la Agencia Federal del Medio Ambiente o Umweltbundesamt).

En 2015 se llevó a cabo en la UE un análisis del estado de los planes nacionales en materia de EECN (29). Ese reciente análisis viene a confirmar el avance sostenido que están registrando tanto en cantidad como en calidad las medidas nacionales de fomento de los EECN (lo que incluye la aplicación precisa de su definición, el cumplimiento de los objetivos intermedios de 2015 y la implementación de políticas financieras, entre otras). El análisis deja constancia de varios marcos de política sectorial que se consideran ejemplares o de vanguardia.

Algunos Estados miembros han calculado los beneficios derivados de la consecución de los niveles EECN. Así, por ejemplo, se crearán nuevos empleos a tiempo completo, concretamente, entre 649 y 1 180 in Bulgaria, entre 4 100 y 6 200 en Polonia y entre 1 390 y 2 203 en Rumanía. Bulgaria espera inversiones adicionales de entre 38 y 69 millones de euros, Polonia de entre 240 y 365 millones y Rumanía de entre 82 y 130 millones. Se prevé que en 2015 los requisitos mínimos en materia de energía primaria se sitúen entre 70 kWh/m2/año (Bulgaria y Polonia) y 100 kWh/m2/año (Rumanía), pero esas cifras se reducirán en 2020 a 30 y 50 kWh/m2/año. En igual sentido, el porcentaje de energía renovable aumentará del 20 % de 2015 a un 40 % en 2020, y las emisiones de CO2 pasarán de 8-10 kgCO2/m2/año a 3-7 kgCO2/m2/año en 2020.

Algunos estudios realizados recientemente indican que en los nuevos EECN construidos en Europa son económicamente viables reducciones de un 80 % o incluso más, si bien la combinación de las medidas seleccionadas varía extraordinariamente en función del clima. Los resultados muestran cómo es viable en toda la UE, a diferentes costes, un enfoque amplio de la eficiencia combinado con medidas renovables (30).

4. RECOMENDACIONES

4.1. Aplicación en la práctica de la definición de EECN: ¿cuándo resulta demasiado escasa la ambición de un nivel EECN de eficiencia energética?

En este punto se abordan los factores y principios generales que se recomienda tengan en cuenta los Estados miembros al diseñar la definición de EECN que vayan a aplicar a nivel nacional en sintonía con la DEEE.

No es posible que haya en toda la UE un solo nivel de ambición en materia de EECN. Se necesita flexibilidad para tener en cuenta el impacto de las condiciones climáticas en las necesidades de calefacción y refrigeración y en la rentabilidad de los paquetes de medidas destinadas a la eficiencia energética y a las fuentes de energía renovables.

No obstante, las expresiones consumo de energía «casi nulo» o «muy bajo» contenidas en la DEEE aportan pistas sobre el alcance y los límites de la discrecionalidad de los Estados miembros. Las definiciones de EECN deben por tanto tender a un balance energético prácticamente igual.

El nivel EECN aplicable a los edificios nuevos no puede ser inferior (menos estricto) que el nivel óptimo de rentabilidad de 2021 que se calculará de acuerdo con el artículo 5 de la Directiva. El nivel óptimo de rentabilidad es el nivel de ambición mínimo aplicable a la eficiencia en materia de EECN. El nivel EECN de eficiencia energética de los edificios nuevos vendrá determinado por diversos factores, particularmente la mejor de las tecnologías que se hallen disponibles y estén bien introducidas en el mercado en ese momento, así como los aspectos financieros y las consideraciones jurídicas y políticas que se barajen a nivel nacional.

El establecimiento en la UE de valores de referencia numéricos para los indicadores EECN de uso de energía primaria resulta más útil cuando los valores que deben compararse con esas referencias son el resultado de métodos de cálculo transparentes. En la actualidad se están ultimando algunas normas (31) para hacer posible una comparación transparente entre los métodos de cálculo nacionales y regionales.

Teniendo presentes estas consideraciones, los valores de referencia se presentan normalmente en términos de necesidades energéticas. Esto se explica en último término por el hecho de que las necesidades energéticas constituyen el punto de partida para el cálculo de la energía primaria, y por ello la existencia de un nivel muy bajo de necesidad energética en calefacción y refrigeración es condición previa indispensable para el logro de edificios de consumo de energía casi nulo. Ese nivel muy bajo de necesidad energética es también condición sine qua non para alcanzar una cuota significativa de energía procedente de fuentes renovables y un consumo de energía primaria casi nulo.

Haciendo una proyección de los precios y tecnologías del año 2020, los valores de referencia aplicables a la eficiencia energética de los EECN se sitúan en las escalas siguientes según las diferentes zonas climáticas de la UE (32):

Zona mediterránea: — Oficinas: 20-30 kWh/(m2/año) de energía primaria neta, con, normalmente, un uso de energía primaria de 80-90 kWh/(m2/año) cubierto por 60 kWh/(m2/año) procedentes de fuentes renovables in situ. — Vivienda unifamiliar nueva: 0-15 kWh/(m2/año) de energía primaria neta, con, normalmente, un uso de energía primaria de 50-65 kWh/(m2/año) cubierto por 50 kWh/(m2/año) procedentes de fuentes renovables in situ.

Zona oceánica: — Oficinas: 40-55 kWh/(m2/año) de energía primaria neta, con, normalmente, un uso de energía primaria de 85-100 kWh/(m2/año) cubierto por 45 kWh/(m2/año) procedentes de fuentes renovables in situ. — Vivienda unifamiliar nueva: 15-30 kWh/(m2/año) de energía primaria neta, con, normalmente, un uso de energía primaria de 50-65 kWh/(m2/año) cubierto por 35 kWh/(m2/año) procedentes de fuentes renovables in situ.

Zona continental: — Oficinas: 40-55 kWh/(m2/año) de energía primaria neta, con, normalmente, un uso de energía primaria de 85-100 kWh/(m2/año) cubierto por 45 kWh/(m2/año) procedentes de fuentes renovables in situ. — Vivienda unifamiliar nueva: 20-40 kWh/(m2/año) de energía primaria neta, con, normalmente, un uso de energía primaria de 50-70 kWh/(m2/año) cubierto por 30 kWh/(m2/año) procedentes de fuentes renovables in situ.

Zona nórdica: — Oficinas: 55-70 kWh/(m2/año) de energía primaria neta, con, normalmente, un uso de energía primaria de 85-100 kWh/(m2/año) cubierto por 30 kWh/(m2/año) procedentes de fuentes renovables in situ. — Vivienda unifamiliar nueva: 40-65 kWh/(m2/año) de energía primaria neta, con, normalmente, un uso de energía primaria de 65-90 kWh/(m2/año) cubierto por 25 kWh/(m2/año) procedentes de fuentes renovables in situ.

Se recomienda a los Estados miembros que utilicen fuentes de energía renovables en el marco de un diseño integrado para respetar los requisitos hipoenergéticos de los edificios (33).

Algunos Estados miembros han optado por vincular el nivel EECN a alguna de las mejores clases de eficiencia energética (por ejemplo, la clase A++) especificadas en un certificado en la materia. Cuando va acompañado de un claro indicador de eficiencia energética, este enfoque está recomendado para ofrecer información precisa a los inversores y conducir al mercado a la consecución del nivel EECN.

4.2. Cumplimiento de la obligación de garantizar que a finales de 2020 los nuevos edificios sean EECN

La preparación de los edificios nuevos para que respondan a los objetivos EECN puede exigir la adaptación de las prácticas existentes. Tanto los requisitos mínimos de eficiencia energética como los requisitos de consumo casi nulo tienen que evaluarse teniendo en cuenta los plazos fijados en el artículo 9, apartado 1, de la DEEE.

Es preciso, además, que los Estados miembros garanticen que, si una nueva construcción no cumple los requisitos de eficiencia energética, se aplique un mecanismo de sanciones adecuado y, una vez que se hayan sobrepasado las fechas límite establecidas para los EECN, podrán requerirse sanciones diferenciadas para los nuevos edificios.

Se recomienda a los Estados miembros que evalúen estos elementos lo antes posible para poder garantizar la consecución de los objetivos EECN. Se les recomienda, asimismo, que definan el mecanismo que se utilizará para supervisar el cumplimiento de esos objetivos. Dicho mecanismo deberá supervisar también —en sintonía con el artículo 9, apartado 1, de la DEEE— la consecución de los objetivos intermedios de 2015, así como la superación de otras metas adicionales que hayan podido fijarse a nivel nacional hasta 2020. Esto reforzará las hojas de ruta actuales en materia de EECN y contribuirá en los próximos años al buen funcionamiento de los mecanismos de seguimiento y supervisión.

4.3. Políticas y medidas para el fomento de los EECN

En la mayor parte de los Estados miembros se ha seleccionado una amplia gama de políticas que tienen como objetivo aumentar el número de EECN (por ejemplo, las campañas de sensibilización e información, las medidas de educación y formación, el fortalecimiento de las ordenanzas de construcción y los certificados de eficiencia energética han sido elegidos por Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chequia, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugal, Suecia y Reino Unido). Sucede a veces, sin embargo, que las políticas parecen demasiado generales y dirigidas a «todos los edificios». Su apoyo específico a los EECN no siempre resulta suficientemente claro, sin que tampoco pueda conocerse a ciencia cierta su contribución en la práctica a la consecución en un país de los objetivos en esta materia. Por todo ello, se recomienda una conexión más fuerte y estrecha entre políticas, medidas y objetivos EECN.

Para facilitar el suministro de la información necesaria, la Comisión ha puesto a disposición de los Estados miembros un modelo, de uso facultativo, que se recomienda para simplificar la comparación y análisis de los planes EECN (34).

4.4. Apoyo a la transformación de los edificios existentes en EECN

Las mejores prácticas para la transformación del parque inmobiliario existente son muy variadas (proyectos de sensibilización tecnológica (35), sistemas de incentivación e instrumentos financieros, mecanismos fiscales, instrumentos económicos tales como regímenes obligatorios de ahorro de energía, instrumentos de mercado tales como asociaciones público-privadas destinadas al fomento de la renovación de edificios o centros de «ventanilla única» para el asesoramiento en materia de renovación energética (36).

El enfoque adoptado en algunos Estados miembros —por el cual las ayudas financieras para renovación de edificios se vincula a la consecución de unas clases energéticas altas equivalentes al nivel EECN— puede considerarse una buena práctica para impulsar la transformación en EECN del parque inmobiliario nacional.

En el curso de la última década, la mayor parte de los Estados miembros estableció una serie de medidas destinadas al parque inmobiliario existente. Más recientemente se han adoptado también nuevas decisiones prospectivas como parte de unas estrategias nacionales de renovación enmarcadas en el artículo 4 de la DEE. Los Estados miembros deben ahora articular una mezcla coherente de instrumentos políticos (paquetes de medidas) que solo dependan parcialmente de los presupuestos públicos.

En el caso de la renovación del parque inmobiliario existente, se necesitan especialmente datos fiables para supervisar los efectos de las políticas (eficiencia energética real y ambiente interior incluidos. En algunos países con un potencial limitado de energía solar renovable (por ejemplo, en la Europa septentrional), se precisan políticas que apoyen medidas alternativas (como la biomasa). También la adopción de hojas de ruta y de indicadores constituye un buen instrumento para responder a necesidades específicas y dar seguimiento al proceso de aplicación. Se aconseja a los Estados miembros que refuercen y evalúen las medidas adoptadas para fomentar con éxito renovaciones profundas que adapten de forma rentable el parque inmobiliario a los niveles EECN.

5. RESUMEN DE LAS RECOMENDACIONES

1) Los principios que rigen los EECN constituyen uno de los pilares de la Directiva actual y han de convertirse en la norma de los nuevos edificios a partir de 2020. Se recomienda a los Estados miembros que redoblen sus esfuerzos para la completa aplicación y ejecución de las disposiciones de la DEEE a fin de garantizar que todos los edificios nuevos sean EECN en las fechas límite establecidas en la Directiva.

2) Se recomienda a los Estados miembros que las definiciones de EECN que apliquen a nivel nacional integren un nivel de ambición suficientemente alto que no esté por debajo de los niveles óptimos de rentabilidad de los requisitos mínimos previstos; se les recomienda, asimismo, que utilicen fuentes de energía renovables en el marco de un diseño integrado a fin de respetar los requisitos hipoenergéticos de los edificios de consumo de energía casi nulo. El punto 4.1 contiene una serie de valores de referencia recomendados. Se deberá garantizar un ambiente interior adecuado en el parque inmobiliario europeo para evitar en él el deterioro de la calidad del aire y asegurar unas buenas condiciones de confort e higiene.

3) Para poder garantizar que los edificios nuevos sean EECN antes de que finalice 2020, los Estados miembros deberán evaluar lo antes posible si se precisa o no adaptar las prácticas existentes. Se recomienda igualmente que los Estados miembros determinen el mecanismo que utilizarán para supervisar el cumplimiento de los objetivos EECN y que estudien la posibilidad de imponer sanciones diferenciadas para los edificios nuevos una vez que hayan pasado las fechas límite que establece la DEEE para los EECN.

4) Las políticas y demás medidas adoptadas para la promoción de los EECN deben ser más específicas a fin de que su contribución al logro de los objetivos EECN resulte clara. Se recomienda, pues, una conexión más fuerte y estrecha entre políticas, medidas y objetivos EECN. Para facilitar la comunicación de la información relativa a esas políticas y medidas, la Comisión ha puesto a disposición de los Estados miembros un modelo, de uso no obligatorio, que se recomienda a fin de simplificar el análisis y comparación de los planes.

5) La Comisión recomienda que los Estados miembros aceleren los avances en la aplicación de políticas de apoyo que se dirijan específicamente a la renovación del parque mobiliario existente con vistas a su adaptación a los niveles EECN. Los Estados miembros deben articular una mezcla coherente de instrumentos políticos (paquetes de medidas) para ofrecer la necesaria estabilidad a largo plazo a quienes inviertan en el sector de la construcción eficiente (incluidos los proyectos de renovación profunda de edificios para su adaptación a los niveles EECN). Se recomienda la recogida de datos fiables para supervisar los efectos de las políticas aplicadas y poder así responder a las necesidades específicas y supervisar la renovación del parque inmobiliario.

(1) COM(2015) 80 final.

(2) Artículo 2, apartado 4.

(3) Reglamento Delegado (UE) n.o 244/2012 de la Comisión, de 16 de enero de 2012, que complementa la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la eficiencia energética de los edificios, estableciendo un marco metodológico comparativo para calcular los niveles óptimos de rentabilidad de los requisitos mínimos de eficiencia energética de los edificios y de sus elementos (DO L 81 de 21.3.2012, p. 18).

(4) Directrices que establecen un marco metodológico comparativo para calcular los niveles óptimos de rentabilidad de los requisitos mínimos de eficiencia energética de los edificios y de sus elementos (DO C 115 de 19.4.2012, p. 1).

(5) Véase el cuadro de la página 10 de las Directrices.

(6) Los conceptos de «necesidad energética», «energía suministrada» y «energía primaria neta» deben entenderse en sintonía con las definiciones establecidas en el Reglamento Delegado (UE) n.o 244/2012 y en sus Directrices de acompañamiento.

(7) Véase, por ejemplo, el estudio titulado «Analysis of load match and grid interaction indicators in net zero energy buildings with simulated and monitored data», Applied Energy, 31 de diciembre de 2014, páginas 119-131.

(8) Informe del JRC sobre el fomento de edificios sanos y energéticamente eficientes en la Unión Europea (2016).

(9) Véase, por ejemplo, el estudio titulado «Predicted vs. actual energy performance of non-domestic buildings: Using post-occupancy evaluation data to reduce the performance gap», Anna Carolina Menezes, Andrew Cripps, Dino Bouchlaghem y Richard Buswell (2012), Applied Energy, Volumen 97, pp. 355-364, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0306261911007811/

(10) Por rentabilidad se entiende el nivel de eficiencia energética que permite el menor volumen de costes durante el ciclo de vida estimado de un edificio.

(11) El concepto de «energía de fuentes renovables» cubre la energía procedente de fuentes no fósiles renovables, principalmente la eólica, la solar, la aerotérmica, la geotérmica, la hidrotérmica y oceánica y la hidráulica, la biomasa, los gases de vertedero, los gases de plantas de depuración y los biogases.

(12) Véase, por ejemplo, el estudio titulado «Towards nearly zero-energy buildings- Definition on common principles under the EPBD» (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), realizado por Ecofys para la DG Energía de la Comisión Europea.

(13) Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los progresos de los Estados en la consecución de los niveles óptimos de rentabilidad de los requisitos mínimos de eficiencia energética.

(14) Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (DO L 140 de 5.6.2009, p. 16).

(15) Véase el artículo 13, apartado 4, de la Directiva FER.

(16) EPBD Concerted Action III book, 2016.

(17) Los sistemas de calefacción y refrigeración urbanos tienen en la UE un nivel de desarrollo del mercado que representa entre un 10 % y un 13 % de toda la oferta europea de calefacción y refrigeración.

(18) Véase la nota 12 a pie de página.

(19) Veintitrés Estados miembros y una de las regiones de Bélgica.

(20) De conformidad con el artículo 9, apartado 3, letra a), de la DEEE.

(21) Artículo 28, apartado 1, párrafo segundo.

(22) Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE (DO L 315 de 14.11.2012, p. 1).

(23) Los trabajos y proyectos de homologación en curso, como, por ejemplo, el proyecto GE2O (http://www.geoclusters.eu/), tratan de superar esta dificultad, aunque reconociendo la existencia de diferencias naturales tales como el clima.

(24) El tema de la modelización de los medios óptimos para alcanzar el nivel EECN en las construcciones nuevas de Europa fue presentado por Delia D'Agostino en la conferencia celebrada en febrero de 2016 con motivo del Día Mundial de la Eficiencia Energética (World Sustainable Energy Day) (http://www.wsed.at/en/programme/young-researchers-conference-energy-efficiency-biomass/).

(25) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=ES. Este informe contiene información de todos los Estados miembros, salvo Grecia y España, que a 18 de septiembre de 2014 no habían enviado todavía ningún plan nacional o modelo. En la página que se indica a continuación puede encontrarse un cuadro general más reciente de las definiciones de EECN utilizadas a nivel nacional: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings

(26) Véanse la información contenida en el Informe de síntesis del JRC sobre los planes nacionales en materia de EECN (2016), una nota informativa del BPIE de enero de 2015 (http://bpie.eu/uploads/lib/document/attachment/128/BPIE_factsheet_nZEB_definitions_across_Europe.pdf) y la información actualizada que publicó la Comisión en octubre de 2014 (https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf).

(27) https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf

(28) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=ES

(29) El Informe de síntesis del JRC sobre los planes nacionales en materia de EECN (2016) puede consultarse en el sitio web siguiente: http://iet.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/publications/all

(30) Véase la nota 24 a pie de página.

(31) Mandato de la Comisión M/480 al CEN para la elaboración de normas DEEE.

(32) En el estudio titulado «Towards nearly zero-energy buildings — Definition on common principles under the EPBD» (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), que fue realizado por Ecofys para la DG Energía de la Comisión Europea:

— la zona mediterránea se denomina «Zona 1»: Catania (otros: Atenas, Larnaca, Luga, Sevilla, Palermo),

— la zona oceánica se denomina «Zona 4»: París (otros: Ámsterdam, Berlín, Bruselas, Copenhague, Dublín, Londres, Macon, Nancy, Praga, Varsovia),

— la zona continental se denomina «Zona 3»: Budapest (otros: Bratislava, Liubliana, Milán, Viena),

— las zonas nórdica se denomina «Zona 5»: Estocolmo (Helsinki, Riga, Estocolmo, Gdansk, Tovarene).

(33) La eficiencia energética integrada de un edificio corresponde a la cantidad de energía primaria neta que precisa para responder a las diferentes necesidades asociadas a su uso característico y ha de reflejar las necesidades de energía para calefacción y para refrigeración, las necesidades de agua caliente doméstica y la iluminación incorporada. Como resultado de ello, además de la calidad del aislamiento que presente el edificio, la eficiencia integrada toma en consideración las instalaciones de calefacción, las de refrigeración, la energía empleada en ventilación, las instalaciones de iluminación, la posición y orientación del edificio, los sistemas de recuperación del calor, el aprovechamiento solar activo y otras fuentes de energía renovables.

(34) Los modelos cumplimentados por los Estados miembros pueden consultarse en el sitio web siguiente: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings

(35) La UE presta su apoyo al desarrollo tecnológico en el marco del programa Horizonte 2020 y, en particular, a través de la asociación público-privada en materia de edificios energéticamente eficientes https://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/energy-efficient-buildings_en.html

(36) Véase la nota 22 a pie de página.