DECISIÓN DE LA COMISIÓN (UE) 2020/1671

de 2 de agosto de 2019

relativa a la ayuda estatal SA.47867 2018/C (ex 2017/FC) ejecutada por Francia en favor de Ryanair y de Airport Marketing Services

[notificada con el número C(2019) 5729]

(El texto en lengua francesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Por carta de 23 de marzo de 2017, la Comisión recibió una denuncia de la compañía aérea Air France (2) relativa a las ventajas que, al parecer, recibió la compañía aérea Ryanair entre 2010 y 2015 en relación con sus actividades de transporte aéreo con origen y destino en el aeropuerto de Montpellier. Estas ventajas consistieron en contratos de servicios de marketing celebrados entre la Association de promotion des flux touristiques et économiques (en lo sucesivo, «APFTE») y Ryanair o su filial Airport Marketing Services (en lo sucesivo, «AMS»). Con arreglo a dichos contratos, la APFTE pagó a Ryanair aproximadamente 8,5 millones EUR entre 2010 y 2015.

(2) Por carta de 24 de mayo de 2017, la Comisión envió a Francia una versión no confidencial de la denuncia, pidiéndole que comunicara sus observaciones y respondiera a algunas preguntas relativas a las medidas en cuestión. El 12 de julio de 2017, la Comisión envió un recordatorio a Francia, pidiéndole que comunicara la información solicitada por carta de 24 de mayo de 2017.

(3) Francia respondió por carta de 18 de agosto de 2017.

(4) Por carta de 13 de septiembre de 2017, la Comisión solicitó información adicional a Francia. El 9 de octubre de 2017, Francia solicitó una prórroga del plazo de respuesta, que la Comisión concedió por carta de 18 de octubre de 2017.

(5) Francia presentó parte de la información solicitada por la Comisión por carta de 22 de noviembre de 2017.

(6) El 22 de diciembre de 2017, la Comisión envió un recordatorio a Francia, pidiéndole que respondiera a las preguntas pendientes.

(7) Francia respondió por carta de 29 de enero de 2018.

(8) Por carta de 4 de julio de 2018, la Comisión informó a Francia de su decisión de incoar el procedimiento («Decisión de incoación») previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el TFUE») con respecto a esta ayuda.

(9) La Decisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.

(10) La Comisión recibió observaciones al respecto de Ryanair, la Région Occitanie, la Cámara de Comercio e Industria de Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole, la Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or, de […], así como de la APFTE. El 15 de abril y el 17 de mayo de 2019, la Comisión transmitió a Francia las observaciones de Ryanair (con una solicitud de información), dándole la posibilidad de comentarlas, y recibió las observaciones de Francia por carta de 13 de junio de 2019 y las observaciones de la APFTE por carta de 21 de junio de 2019. Las observaciones de los demás interesados fueron transmitidas a Francia el 18 de junio de 2019.

2. INFORMACIÓN GENERAL SOBRE EL AEROPUERTO DE MONTPELLIER

2.1. Características del aeropuerto y afluencia de pasajeros

(11) El aeropuerto de Montpellier Méditerranée («el aeropuerto de Montpellier») está situado a unos 7 km del centro de Montpellier, capital del departamento de Hérault (Région Occitanie, Francia). Este aeropuerto está abierto al tráfico comercial nacional e internacional.

(12) El tráfico de pasajeros del aeropuerto de Montpellier observado durante los últimos años se resume en el cuadro 1. El aeropuerto recibió casi 1 850 000 pasajeros en 2017 y 1 880 000 pasajeros en 2018. Cuadro 1 Tráfico comercial de pasajeros en el aeropuerto de Montpellier entre 2010 y 2018 (número de pasajeros) Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Pasajeros locales (4) 1 177 860 1 308 346 1 285 428 1 420 614 1 444 110 1 507 928 1 669 023 1 847 314 1 878 035 Pasajeros internacionales 295 334 400 818 398 609 391 855 433 923 480 667 616 564 661 456 641 005 Pasajeros nacionales 882 526 907 528 886 819 1 028 759 1 010 187 1 027 261 1 052 459 1 185 858 1 237 030 Pasajeros en tránsito 2 588 4 930 2 787 2 179 1 224 2 242 2 063 2 096 1 928 Total 1 180 448 1 313 276 1 288 215 1 422 793 1 445 334 1 510 170 1 671 086 1 849 410 1 879 963 Pasajeros de compañías de bajo coste 275 341 378 980 397 819 441 388 464 170 507 965 577 198 679 148 708 273 Fuente: http://www.aeroport.fr/view-statistiques/montpellier-mediterranee, consultada el 1 de julio de 2019.

(13) Actualmente, varias compañías aéreas (5) realizan vuelos regulares desde el aeropuerto de Montpellier a destinos de Francia, otros países europeos y el Magreb.

(14) Además de estas rutas regulares, el resto de movimientos comerciales del aeropuerto de Montpellier durante el período comprendido entre 2010 y 2018 son principalmente vuelos de aeroclubs y de aviación de negocios.

(15) Ryanair ha utilizado el aeropuerto de Montpellier entre marzo de 2002 y abril de 2019.

(16) La compañía Ryanair empezó a utilizar el aeropuerto de Montpellier en marzo de 2002. Ryanair operaba inicialmente una ruta regular con destino al aeropuerto de Fráncfort-Hahn, situado en el Estado federado alemán de Renania-Palatinado, y una ruta regular con destino al aeropuerto de Londres-Stansted (suprimida en 2009). En 2008, Ryanair inició una ruta al aeropuerto de Bruselas-Charleroi (situado en Valonia, Bélgica) y en 2010 otra a Leeds-Bradford (en Yorkshire, Gran Bretaña). También se abrió una ruta a Bristol, que se suprimió en 2009. Por tanto, las rutas a Fráncfort-Hahn, Bruselas-Charleroi y Leeds-Bradford ya funcionaban cuando se creó la APFTE, el 24 de junio de 2010. El 13 de abril de 2011 se abrió una ruta a Birmingham, que se suprimió en noviembre de 2013. A diferencia de Montpellier, los aeropuertos de Leeds-Bradford, Birmingham, Bruselas-Charleroi y Fráncfort-Hahn son todos ellos bases de operaciones (6) de Ryanair.

(17) Ryanair dejó de operar la ruta Montpellier-Leeds en octubre de 2017 y la ruta Montpellier-Hahn en noviembre de 2018. En abril de 2019, Ryanair cesó definitivamente sus actividades en el aeropuerto de Montpellier al dejar de operar la ruta Montpellier-Charleroi. Cuadro 2 Porcentaje de Ryanair en el tráfico comercial de pasajeros del aeropuerto de Montpellier entre 2010 y 2019 Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 enero-abril de 2019 Tráfico total del aeropuerto en número de pasajeros (7) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Pasajeros de Ryanair (en número) (8) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — ruta Hahn […] […] […] […] […] […] […] […] […] — ruta Charleroi […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] — ruta Bradford […] […] […] […] […] […] […] […] — ruta Birmingham […] […] […] Pasajeros de Ryanair en % del tráfico total de pasajeros [5-10] [10-15] [10-15] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [5-10] [0-5] [0-5] Fuente: Información facilitada por las autoridades francesas

(18) Como indica el cuadro 2, el número total de pasajeros de Ryanair, desde 2010, cuyo punto de partida o destino era el aeropuerto de Montpellier solo representaba una parte relativamente pequeña del tráfico de pasajeros de dicho aeropuerto (menos del [10-15] %), es decir, entre […] y […] pasajeros desde 2010 hasta 2017.

(19) Del cuadro 2 también se deduce que el número de pasajeros de Ryanair no dejó de disminuir a partir de 2012. Si se toma en cuenta el número de pasajeros de Ryanair desde 2002, se observa que el descenso del número de pasajeros de Ryanair en el aeropuerto de Montpellier ya había comenzado en 2006 (9).

(20) El aeropuerto de Montpellier está situado a 57 km de del aeropuerto de Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes y a 70 km del aeropuerto de Béziers-Cap d'Agde, que se dedican al tráfico internacional regular y chárter.

(21) En abril de 2019, Ryanair abrió una ruta a Bruselas-Charleroi desde el aeropuerto de Béziers-Cap d’Agde. Ryanair opera la ruta Nîmes-Charleroi desde abril de 2006.

2.2. Explotación y propiedad de las infraestructuras aeroportuarias

(22) Desde 1964 hasta 2009 la gestión del aeropuerto de Montpellier corrió a cargo de la Cámara de Comercio e Industria de Montpellier (en lo sucesivo, «CCIM», que también designa a la Cámara de Comercio e Industria de Hérault (10)).

(23) El 23 de junio de 2009, la gestión del aeropuerto se transfirió a la sociedad anónima Aéroport Montpellier Méditerranée (en lo sucesivo, «AMM»), cuyo capital pertenece en un 60 % al Estado francés (a la entidad estatal administrativa a nivel nacional), en un 25 % a la CCIM, en un 7% al Conseil Départemental de l'Hérault, en un 6,5 % a la Région Occitanie (11), en un 1 % a la Communauté d'Agglomération du Pays de l'Or (12) y en un 0,5 % a Montpellier Méditerranée Métropole (13) (14).

(24) El Estado es el propietario de las infraestructuras del aeropuerto y delega su gestión y explotación a AMM mediante una concesión.

(25) AMM y Ryanair han celebrado los contratos siguientes: […].

3. INFORMACIÓN GENERAL SOBRE LA APFTE

3.1. Creación y misión

(26) La APFTE es una asociación creada en junio de 2010 por iniciativa de la CCIM en colaboración con varias entidades territoriales, a saber: el Consejo Regional de Languedoc-Rosellón (ahora, la Région Occitanie), el departamento de Hérault, la Communauté d’agglomération de Montpellier (ahora, Montpellier Méditerranée Métropole), la Communauté de communes du Pays de l’Or, el ayuntamiento de Montpellier («miembros del sector público» de la APFTE) y con la participación de varias empresas locales (15).

(27) Según sus Estatutos, la APFTE tiene por objeto «la promoción y el desarrollo del turismo, incluido el turismo de negocios, en la zona, mediante contratos de promoción, la compra de publicidad en internet y de prestaciones de marketing o cualquier otro soporte publicitario como la participación en ferias y salones, para atraer a una clientela internacional» (16).

(28) Ahora bien, a pesar de este mandato oficial tan amplio en términos de promoción de Montpellier y de su entorno, la misión de la APFTE, prevista cuando fue creada por la CCIM con las entidades locales correspondientes, era permitir la celebración de contratos de «marketing» o de «promoción» con compañías aéreas, contratos que anteriormente celebraba la CCIM como gestora del aeropuerto. (17) El procedimiento de investigación formal confirmó que, en la práctica, la actividad de la APFTE consistió en celebrar y poner en marcha contratos denominados de «marketing» con compañías aéreas (18), y todas las actividades suplementarias de la APFTE contribuían a esta práctica.

(29) La naturaleza de estos contratos de marketing se analizará con más detalle en los considerandos 152 y ss. y en los considerandos 189 y ss.

(30) La APFTE tiene su razón de ser en el cambio de gestor del aeropuerto de Montpellier en 2009. Como gestora del aeropuerto, la CCIM contrataba directamente con las compañías aéreas, especialmente en lo que se refiere a la celebración de contratos de servicios aeroportuarios, aunque también contratos de marketing. De los documentos presentados por las autoridades francesas se deduce que dicha práctica comenzó aproximadamente en 2001. En el marco de estos contratos de marketing, la CCIM compraba servicios «de marketing» a determinadas compañías aéreas presentes en el aeropuerto de Montpellier, sobre todo a las de bajo coste (low cost). Con arreglo a dichos contratos, la CCIM pagaba a las compañías aéreas como contrapartida por la promoción del destino «Montpellier» en el sitio web de la compañía aérea. Aunque la CCIM era la única cocontratante de las compañías aéreas, los fondos para la compra de los servicios de marketing procedían no solo de la CCIM, sino también de las entidades locales con las que la CCIM, a su vez, firmaba convenios bilaterales al respecto. Estas mismas entidades locales son las que en 2010 participaron con la CCIM en la creación y financiación de la APFTE (19).

(31) De los documentos relativos al funcionamiento de la APFTE y de sus miembros del sector público fundadores, por ejemplo, del acta de la Asamblea General constituyente de la APFTE de 24 de junio de 2010, se deduce que la APFTE se creó después de que la CCIM se convirtiera en accionista minoritaria de AMM en 2009. Al dejar de ser la concesionaria del aeropuerto, la CCI ya no podía contratar con las compañías aéreas low cost para «impuls[ar] el establecimiento de compañías de bajo coste en la plataforma del Aéroport Montpellier Méditerranée». Así pues, la APFTE era el resultado de «una reflexión con la Préfecture de Région y el conjunto de las entidades para crear una estructura jurídica a la que poder traspasar los contratos de marketing en línea» anteriormente firmados por la CCIM como concesionaria del aeropuerto. (20) La continuación de la cooperación con las compañías aéreas de bajo coste se consideró fructuosa por su aportación a la economía local (21).

(32) Del acta de la Asamblea General de la APFTE se desprende que se consideró que la asociación era «la estructura idónea para responder a los requisitos legales y, gracias a esta dinámica de las compañías low cost, favorecer el desarrollo de la zona».

(33) Esta estructura de tipo asociativo fue creada en un primer momento con empresas locales privadas y, posteriormente, se integró a los miembros del sector público. La CCIM optó por este procedimiento para acelerar la implantación de la asociación, dado que el nombramiento de los representantes de las entidades y organismos todavía llevaría tiempo (22).

(34) En 2017, la CCIM y los demás miembros del sector público decidieron que la APFTE cesaría sus actividades a partir de 2018 –sin, por ello, dejar de existir– debido a cuestiones relativas a su legalidad planteadas en contenciosos e investigaciones a nivel nacional y europeo. (23) Según las autoridades francesas, la Asamblea General de la APFTE de 20 de diciembre de 2017 confirmó la decisión de dejar de recurrir a la asociación para promover el turismo a partir de la temporada de verano de 2018. Según dichas autoridades, la APFTE informó a Ryanair de esta decisión por correo de 18 de enero de 2018.

3.2. Composición y órganos

(35) La APFTE está compuesta por unos 30 miembros, de los que aproximadamente 20 (24) proceden de estructuras privadas que ejercen sus actividades total o parcialmente en el sector turístico (hoteles, residencias turísticas, etc.). Los miembros del sector público de la APFTE son, además, representantes de la CCIM y representantes de las citadas entidades territoriales locales, a saber: la Région Occitanie, el departamento de Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole, la communauté d'agglomération (Mancomunidad) du Pays de l'Or y el ayuntamiento de Montpellier.

(36) Cuando se creó la APFTE, los organismos públicos implicados decidieron dotar a esta asociación de tres colegios: la Asamblea General (ordinaria y extraordinaria), el Consejo de Administración y la Junta (compuesta por el presidente, el tesorero y el secretario), para cumplir los requisitos legales impuestos por la legislación francesa a las asociaciones creadas por entidades territoriales y establecimientos públicos, organismos públicos y empresas de Derecho privado (25).

(37) Según los Estatutos de la APFTE, la Asamblea General aprueba las cuentas del ejercicio cerrado, vota el presupuesto del ejercicio siguiente, delibera sobre todas las cuestiones que figuran en el orden del día y se encarga, si es preciso, de la renovación de los miembros del Consejo de Administración. La Asamblea General comprende los miembros de la asociación que están al día en el pago de sus cotizaciones y se reúne al menos una vez al año. Todas sus deliberaciones se adoptan por mayoría simple de los votos emitidos, salvo cuando se refieren a cualquier compromiso contractual superior a 10 000 EUR. En esos casos, la Asamblea General debe deliberar por mayoría de dos tercios. Es el caso, por ejemplo, de cualquier contrato de marketing que supere un importe de 10 000 EUR.

(38) Los Estatutos prevén también que la APFTE sea administrada por un Consejo de Administración compuesto por nueve miembros, como mínimo, y 25, como máximo, designados por la Asamblea General. El Consejo de Administración designa de entre sus miembros una Junta compuesta por un presidente, uno o varios vicepresidentes, un secretario y un tesorero, conforme a las disposiciones del Reglamento interno aprobado por el Consejo de Administración. El Consejo de Administración se reúne, a convocatoria de su presidente, al menos dos veces al año, a petición de la mitad de sus miembros, con la condición de que estén presentes un tercio de los mismos. Las decisiones se adoptan por mayoría de los votos emitidos en las deliberaciones corrientes y por mayoría de dos tercios para la firma de todo compromiso que supere un año y cuyo importe supere los 10 000 EUR.

(39) Según los Estatutos de la APFTE, el presidente representa a la asociación en todos los actos de la vida civil y está facultado de todos los poderes al efecto. Esto implica la firma de contratos y convenios en los que pueda participar la APFTE. Hasta la fecha, han ejercido las funciones de presidente de la APFTE tres personas distintas. Todas ellas tenían vínculos preexistentes con la CCIM o las entidades territoriales que financiaban la APFTE. (a) El primer presidente de la APFTE era miembro titular de la CCIM en 2010, así como entre 2016 y 2019, y consejero técnico en la CCIM de 2013 a 2015. Esta persona fue presidente de la APFTE desde junio de 2010 hasta marzo de 2011 y posteriormente a partir de diciembre de 2012 al menos hasta 2018, así como vicepresidente de la APFTE (con capacidad para actuar en nombre de su presidente) de octubre a diciembre de 2012. (b) El presidente de la APFTE entre abril de 2011 y febrero de 2012 ejerció así mismo funciones de consejero técnico en la CCIM entre 2011 y 2012. (26) (c) Su sucesor (presidente de febrero de 2012 a diciembre de 2012) era al mismo tiempo presidente del Consejo Económico, Social y Medioambiental regional de Languedoc-Rosellón, es decir, de una institución de las entidades territoriales miembro de la APFTE.

(40) Además, de las actas de la APFTE y de su colegios y comités se desprende que la APFTE cuenta también con un comité que reúne a las entidades locales y la CCIM, sin participación de los miembros del sector privado: el «Comité de Gobernanza» (desde marzo de 2011), posteriormente llamado «Comité de Financiadores». Estos comités no se mencionan en los Estatutos. (a) El Comité de Gobernanza tenía «por objeto reunir a las entidades, fuentes de financiación de la [APFTE]». El objetivo de este Comité era «orientar y validar las opciones estratégicas para el desarrollo de las líneas y el presupuesto correspondiente». El Comité de Gobernanza [iba] precedido, si era el caso, de una reunión preparatoria con todos los técnicos de las entidades». (27) Este Comité se creó a petición de las entidades locales (28), que querían asegurarse de que los contratos de marketing que se iban a financiar no los seleccionaría únicamente el nuevo operador aeroportuario, AMM (29). De las actas de dicho Comité de que dispone la Comisión se desprende que estaba compuesto por representantes de las entidades locales (región, departamento, Pays de l’Or, Agglomération de Montpellier, ayuntamiento de Montpellier), de la CCIM y de los representantes de la Junta de la APFTE. Las citadas actas mencionan también la presencia de un representante de AMM que proponía opciones estratégicas a los miembros que financiaban la APFTE (30). (b) Además, documentos relativos al funcionamiento de la APFTE muestran que, más adelante, este Comité pasó a llamarse «Comité de Financiadores», al menos a partir de 2012, reuniendo a las mismas instituciones. Las autoridades francesas confirmaron que, según la APFTE, el «Comité de Financiadores» es el mismo órgano que el «Comité de Gobernanza», con distinto nombre en distintos períodos.

3.3. Toma de decisiones en la APFTE

(41) Según los Estatutos de la APFTE y las autoridades francesas, el procedimiento de decisión seguido en la APFTE en cuanto a la celebración de contratos de marketing es el siguiente: — Las propuestas de zonas geográficas objetivo para las prestaciones de marketing turístico se presentan al Consejo de Administración, que se pronuncia al respecto. — A continuación, estas propuestas se someten a la aprobación de la Asamblea General. — Si la Asamblea General las valida (con una mayoría de dos tercios en todo contrato de marketing cuyo importe supere los 10 000 EUR), se inicia el procedimiento de «contratación pública». — Los resultados del análisis de las ofertas se presentan al Consejo de Administración, que emite un dictamen. — A continuación, estos resultados se presentan a la Asamblea General, que autoriza al presidente a firmar los contratos (con una mayoría de dos tercios en todo contrato de marketing cuyo importe supere los 10 000 EUR; esta decisión se hace constar en un acta de la Asamblea General). — Según el procedimiento aplicable, se procede a la redacción y al envío de los posibles escritos de denegación, — así como a la redacción y al envío de los posibles escritos de notificación firmados por el presidente, acompañados del compromiso y de la tarifa de precios, firmados por el presidente, para cada una de las ofertas seleccionadas.

(42) Ahora bien, como no se desprende de la información mencionada, al tratarse de propuestas de zonas geográficas objetivo, en el marco de prestaciones de marketing turístico, en la práctica de la APFTE, intervenían otras instancias antes de las deliberaciones en el Consejo de Administración y en la Asamblea General para determinar las opciones presupuestarias y las orientaciones de la APFTE (es decir, los contratos de marketing que se firmarían).

(43) De las actas de la APFTE, de sus comités y de sus miembros del sector público se deduce que, de hecho, la elección de las zonas geográficas prioritarias objetivo, en el marco de las prestaciones de marketing turístico, la determinaban, en un primer momento, la CCIM y AMM y, desde marzo de 2011 –es decir, antes de que las entidades territoriales hicieran efectivo el pago de los fondos a la APFTE– las entidades territoriales y la CCIM (31). En efecto, las entidades territoriales y la CCIM se pusieron de acuerdo sobre los contratos a los que había que dar prioridad antes de presentarlos a la Asamblea General. Desde marzo de 2011, el procedimiento que se sigue es el siguiente: aparte de los órganos mencionados en sus Estatutos, la APFTE dispone de comités suplementarios, en concreto el Comité de Gobernanza (creado en marzo de 2011) y el Comité de Financiadores, estrechamente implicados en la elección de los contratos de marketing que se presentan a la Asamblea General. Antes de la creación del Comité de Financiadores, AMM tenía una gran influencia en la determinación de los contratos de marketing firmados por la APFTE. Las entidades territoriales se negaron entonces a respaldar las decisiones de AMM sin margen de maniobra, lo que explica la creación del Comité de Gobernanza (32).

(44) La cuestión de la influencia real de los miembros del sector público que financian la APFTE en la toma de decisiones de la asociación se expondrá con detalle en el análisis de los recursos económicos y de la imputabilidad de las medidas al Estado (33).

3.4. Recursos económicos

(45) Los recursos de la APFTE se componen: i) de las cotizaciones de sus miembros, que las determina la Asamblea General, y ii) de contribuciones anuales, o subvenciones pagadas por los distintos miembros de la APFTE además de esas cotizaciones. El grueso de los recursos de la APFTE procede de las contribuciones anuales de las entidades públicas miembros, como figura en el siguiente cuadro. En la práctica, las cotizaciones de los miembros de la APFTE no contribuyen de manera significativa a sus ingresos. Las cotizaciones van de 50 EUR a 100 EUR anuales por miembro, por lo que representan unas cantidades anuales totales que no superan los 1 550 EUR desde 2010. Cuadro 3 Origen de los ingresos de la APFTE entre 2010 y 2019 Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (34) 2019 (35) 2010 a 2019 Subvenciones de las entidades locales y de la CCIM en euros (parte de la contribución de esta entidad) Conseil régional Languedoc-Roussillon (ahora, Région Occitanie) 283 670 550 000 509 024 550 000 446 830 587 696 509 174 355 239 75 000 0 3 866 633 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (28 %) (36 %) (32 %) (32 %) (34 %) (29 %) Conseil départemental de Hérault 283 670 559 746 509 024 550 000 150 000 0 111 092 0 0 0 2 163 532 (30 %) (27 %) (25 %) (23 %) (10 %) (0 %) (7 %) (0 %) (0 %) (16 %) Communauté d’agglomération de Montpellier (ahora Montpellier Méditerranée Métropole) y ayuntamiento de Montpellier 283 670 730 473 706 524 747 500 644 331 747 500 692 015 505 865 75 000 0 5 132 878 (30 %) (36 %) (35 %) (31 %) (41 %) (46 %) (44 %) (45 %) (34 %) (38 %) Communauté d'agglomération du Pays de l'Or 85 000 85 000 100 000 119 915 97 574 130 803 110 092 107 250 21 500 0 857 134 (9 %) (4 %) (5 %) (5 %) (6 %) (8 %) (7 %) (10 %) (10 %) (6 %) CCIM (que pasó a ser la Cámara de Comercio e Industria de Hérault) 0 (36) 125 000 212 000 440 000 232 500 150 000 150 000 150 000 51 000 0 1 510 500 (0 %) (6 %) (10 %) (18 %) (15 %) (9 %) (10 %) (13 %) (23 %) (11 %) Cotizaciones de los diversos miembros de la APFTE Cotizaciones de 50 a 100 EUR 1 100 50 1 550 1 500 0 600 0 0 0 0 4 800 (0,117 %) (0,002 %) (0,076 %) (0,062 %) (0 %) (0,037 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0 %) (0,035 %) (Parte de las cotizaciones en el presupuesto total de la APP) Subvenciones de las entidades locales y de la CCIM en euros (parte de la contribución de esta entidad) Presupuesto total de la APFTE en euros (37) (subvenciones más cotizaciones) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Fuente: Información facilitada por las autoridades francesas

(46) Las contribuciones públicas recibidas por la APFTE se utilizaron fundamentalmente para pagos relacionados con los acuerdos de marketing celebrados entre la APFTE y las compañías aéreas, en su mayor parte –aproximadamente 8,5 millones EUR, es decir el [60-70] % del presupuesto total de la APFTE de 2010 a 2019 (38)– para contratos de marketing celebrados con Ryanair o su filial AMS. (39)

(47) Además, el análisis de las distintas deliberaciones adoptadas por estas entidades públicas para aprobar sus subvenciones al presupuesto de la APFTE indica que dichas entidades determinan sus contribuciones en función de un «programa previsional de promoción» de la APFTE, definido por los miembros del sector público financiadores (40) y aprobado a continuación por su Asamblea General, que contiene las indicaciones precisas sobre la utilización prevista de los recursos de la APFTE. Estos programas mencionan, en concreto, los destinos afectados por las actividades de promoción (41).

(48) Las contribuciones públicas se pagaron en forma de subvenciones a la APFTE en virtud de convenios bilaterales celebrados entre la APFTE y las entidades públicas respectivas. Las autoridades francesas han presentado a la Comisión gran parte de estos convenios, aunque sin sus anexos (42).

(49) Según los documentos relativos al funcionamiento de la APFTE presentados por las autoridades francesas, las entidades públicas pagaron sistemáticamente sus contribuciones financieras para los ejercicios presupuestarios mencionados en el cuadro 3 en un momento en el que ya se había decidido el programa de promoción (con su participación) y ya se había firmado con Ryanair/AMS la prórroga de sus contratos de marketing –descritos con detalle en los considerandos (53) y siguientes. Así: (a) El contrato de marketing de 2010 con AMS (con vigencia del 1 de julio de 2010 al 31 de septiembre de 2011) se votó en Asamblea General el 16 de septiembre de 2010 y la APFTE lo firmó ese mismo día. Los convenios de financiación para el ejercicio presupuestario 2010 con las entidades territoriales de los que dispone la Comisión no se firmaron hasta 2011 y los del ejercicio presupuestario 2011 se firmaron entre junio y noviembre de 2011 (43). (b) La cláusula adicional del contrato de marketing de 2010 con AMS referente a la ruta de Birmingham se votó en Asamblea General el 20 de abril de 2011 y la APFTE lo firmó el 11 de abril de 2011. Los convenios de financiación para el ejercicio presupuestario 2011 con las entidades territoriales de los que dispone la Comisión se firmaron entre junio y noviembre de 2011 (44). (c) La prórroga del contrato de marketing de 2010 con AMS para el año 2012 se decidió en el Comité de Gobernanza el 23 de septiembre de 2011 y la Asamblea general fue informada en su reunión del 19 de octubre de 2011 (45) (no obstante, del acta de esta reunión no se deduce que la Asamblea General hubiera votado al respecto). La carta para la prórroga dirigida a AMS fue firmada el 29 de septiembre de 2011 por el presidente de la APFTE. Los convenios de financiación para el ejercicio presupuestario 2012 con las entidades territoriales de los que dispone la Comisión se firmaron entre abril y octubre de 2012 (46). (d) La APFTE firmó el 23 de febrero de 2013 la prórroga del contrato de marketing de 2010 con AMS para el año 2013. El presupuesto de 2013 y el programa de acción de marketing que comprende los pagos a Ryanair sobre la base de este contrato se adoptaron en la Asamblea General de la APFTE el 4 de julio de 2013 (47). Los convenios de financiación para el ejercicio presupuestario 2013 con las entidades territoriales de los que dispone la Comisión se firmaron entre abril y noviembre de 2013 (48). (e) Para el año 2014, la Asamblea General autorizó al presidente de la APFTE a firmar los nuevos contratos de marketing con Ryanair tras la licitación de 2013 el 27 de enero de 2014. Estos contratos ya habían sido celebrados por el presidente de la APFTE el 22 de noviembre de 2013. Los convenios de financiación para el ejercicio presupuestario 2014 con las entidades territoriales de los que dispone la Comisión se firmaron entre febrero y octubre de 2014 (49). (f) La prórroga de los contratos de marketing de 2013 con Ryanair para el año 2015 se votó en Asamblea General el 11 de diciembre de 2014 y la APFTE los firmó el 19 de diciembre de 2014. Los convenios de financiación para el ejercicio presupuestario 2015 con las entidades territoriales de los que dispone la Comisión se firmaron entre junio y diciembre de 2015 (50). (g) La prórroga del contrato de marketing de 2013 con Ryanair para el año 2016 se votó en Asamblea General el 30 de mayo de 2016 y la APFTE lo firmó el 22 de abril de 2016. Los convenios de financiación para el ejercicio presupuestario 2016 con las entidades territoriales de los que dispone la Comisión se firmaron entre julio y diciembre de 2016 (51). (h) La APFTE celebró los nuevos contratos de marketing de 2017 con Ryanair el 19 de mayo de 2017 y se votaron en Asamblea General el 25 de abril de 2017. Los convenios de financiación para el ejercicio presupuestario 2017 con las entidades territoriales de los que dispone la Comisión se firmaron entre junio y septiembre de 2017 (52). (i) Para 2018, la Comisión no dispone de información sobre la fecha de la prórroga del contrato de marketing de 2017 con Ryanair, pero el único convenio de asignación de presupuesto del que dispone, a saber, el convenio celebrado entre la APFTE y la Communauté d’agglomération du Pays de l’Or, celebrado en marzo de 2018, hace referencia a la promoción de Montpellier en Valonia, Renania-Palatinado y Yorkshire, destinos de los vuelos de Ryanair (53). Al parecer, el presupuesto para 2018 lo aprobó la Asamblea General de la APFTE el 20 de diciembre de 2017 por última vez con el fin de respetar los compromisos existentes de la APFTE –incluidos los compromisos para con Ryanair, antes de que las relaciones contractuales entre CCIM, las entidades territoriales y las compañías aéreas tuvieran un nuevo soporte jurídico (54).

(50) Además, el acta de la Asamblea General de la APFTE muestra que, antes del primer pago de las subvenciones a la APFTE, las entidades manifestaron que deseaban influir en las rutas afectadas por los contratos de marketing que debían financiar y hasta entonces determinadas por el operador del aeropuerto AMM (55). Es decir, se creó este Comité de Gobernanza de la APFTE antes de que las entidades concedieran subvenciones a la APFTE por primera vez.

(51) Además, el análisis de los convenios de financiación muestra que las entidades territoriales se reservaban la posibilidad de que se les reembolsaran los fondos en determinadas condiciones (por ejemplo, algunas entidades se reservaban un derecho de devolución de los fondos, un derecho de pago a prorrata de la realización del programa de promoción o un derecho de rescisión del convenio de financiación en caso de incumplimiento por parte de la APFTE de las obligaciones contractuales, es decir, la realización del programa de promoción votado en Asamblea General). En concreto: (a) Los convenios celebrados con la región prevén el derecho de que esta exija la devolución de la subvención si la APFTE no la utiliza para los fines acordados y prevén una facultad de rescisión del convenio. (b) Los convenios celebrados con el departamento prevén un derecho de devolución de la subvención en beneficio del departamento si la APFTE utiliza la subvención para fines no conformes con el objeto del convenio. En la descripción del objeto de los convenios de 2010, 2011 y 2012, se menciona de manera explícita la celebración de los contratos con AMS. Además, los convenios contienen una cláusula que da la posibilidad al departamento de rescindir el convenio en caso de que la APFTE incumpla las obligaciones contractuales. (c) Los convenios celebrados con la Communauté d’agglomération de Montpellier prevén que la subvención se pague a prorrata del número de meses durante los cuales se realizarán las acciones del programa de destino y previa presentación de las facturas correspondientes. Además, los convenios supeditan el compromiso financiero de la Communauté con respecto a las obligaciones contractuales de la APFTE y prevén la facultad de rescindir el convenio. (d) Los convenios celebrados con la Communauté d’agglomération du Pays de l’Or supeditan el compromiso de la entidad con respecto a las obligaciones contractuales de la APFTE (en ellos se mencionan de manera expresa los contratos firmados con AMS/Ryanair), prevén el derecho de la entidad a exigir la devolución de la subvención y el derecho a rescindir el convenio en caso de incumplimiento por parte de la APFTE de sus obligaciones contractuales. (e) Los convenios celebrados con el ayuntamiento de Montpellier prevén que la APFTE presente un informe de actividad a la entidad en el que se ponga de manifiesto el estado de realización de las acciones presentadas por la APFTE en el momento de presentación del expediente de solicitud de la subvención. Las autoridades francesas no han presentado estas solicitudes de subvención, pero la Comisión concluye de las circunstancias del caso que en dichas solicitudes figura el programa de promoción para el ejercicio presupuestario en cuestión. Además, la entidad se reserva el derecho de rescindir el convenio en caso de que la APFTE incumpla sus compromisos contractuales.

4. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA

4.1. Medidas

(52) Las medidas objeto del procedimiento de investigación formal son los contratos de marketing firmados entre la APFTE y Ryanair o su filial AMS. Entre 2010 y 2018, Ryanair/AMS y la APFTE celebraron tres grupos de contratos de marketing.

4.2. Contrato de 16 de septiembre de 2010, su cláusula adicional y sus acuerdos de renovación

(53) El 16 de septiembre de 2010, menos de tres meses después de su creación, la APFTE celebró un contrato con AMS («el contrato de 2010»), firmado por el presidente de la APFTE, sin procedimiento de licitación previo.

(54) El contrato se celebró con una duración inicial comprendida entre el 1 de julio de 2010 y el 31 de diciembre de 2011.

(55) Según dicho contrato, AMS se compromete a prestar a la APFTE una serie de servicios de marketing de base en el sitio internet de Ryanair. Además, según sus propias palabras, «este contrato se fundamenta en el compromiso de Ryanair de realizar la conexión de la zona de Montpellier con: — Fráncfort-Hahn y Montpellier por enlace aéreo con una frecuencia de cuatro vuelos semanales en verano y dos vuelos semanales en invierno, como mínimo; — Bruselas-Charleroi y Montpellier por enlace aéreo con una frecuencia de tres vuelos semanales durante todo el año, como mínimo; — Leeds-Bradford y Montpellier por enlace aéreo con una frecuencia de dos vuelos semanales en verano, como mínimo. (56)

(56) El contrato precisa «la oferta agrupada anual de servicios de marketing» que AMS se compromete a prestar a la APFTE, resumida en las letras a) y b). (a) Para 2010, esta oferta incluye cinco apartados de 150 palabras cada uno designados por la APFTE y situados en la rúbrica Top five Things to Do en la página Destination Montpellier del sitio internet de Ryanair, la presencia de los enlaces hacia el sitio internet designado por la APFTE y situados en la rúbrica Top Five Things to Do en la citada página Destination Montpellier, y la presencia de un enlace hacia el sitio internet designado por la APFTE en la página de inicio de los sitios inglés, alemán, neerlandés y belga (francés y neerlandés) www.ryanair.com durante 55 días. El precio de estos servicios se fijó en […] EUR. (b) Para 2011, la oferta incluye todos los servicios previstos para 2010 y añade un enlace-botón de anuncio gráfico (200x110px) en la página Discover Europe del sitio internet de Ryanair, y designado por la APFTE durante 12 meses, la presencia como Destino del día (texto, imagen y enlace designado por la APFTE) en la página de inicio de los sitios inglés, alemán, neerlandés y belga (francés y neerlandés) www.ryanair.com durante un período total de dos semanas. El precio de estos servicios se fijó en […] EUR.

(57) Además, el contrato prevé expresamente que los importes de los servicios de marketing prestados por AMS «vayan ligados al compromiso de Ryanair de realizar la conexión de la zona de Montpellier con Fráncfort-Hahn, Bruselas-Charleroi y Leeds-Bradford (…) y estipula que en caso de incumplimiento de este compromiso, se revisará el precio y será objeto de una cláusula adicional (57)».

4.3. Cláusula adicional de 20 de abril de 2011

(58) El contrato de 16 de septiembre de 2010 fue modificado mediante una cláusula adicional de 20 de abril de 2011, cuyo objeto era añadir una nueva ruta a Birmingham a las tres rutas ya mencionadas en el contrato.

(59) Según sus propias palabras, la cláusula adicional «se fundamenta en el compromiso de Ryanair de realizar la conexión de la zona de Montpellier con Birmingham y Montpellier por avión con una frecuencia de dos vuelos semanales en verano». Además, prevé que la APFTE compre a AMS los siguientes servicios de marketing: — La presencia de un enlace al sitio internet designado por la APFTE y presentado en la rúbrica «Aeropuertos y Turismo» en la página de inicio del sitio inglés www.ryanair.com 14 días al año; — La presencia como «Destino del día» (texto, imagen y enlace designado por la APFTE) en la página de inicio del sitio inglés www.ryanair.com con una duración total de una semana al año.

(60) El precio de estos servicios se fijó en […] EUR. Estaba previsto que la APFTE pagase esta cantidad en mensualidades de […] EUR a la recepción de las facturas de AMS, por cada uno de los meses de abril a octubre de cada año durante el período de aplicación de dicha cláusula adicional.

4.4. Primera carta de compromiso de renovación del contrato de servicios de marketing de 2010

(61) El 29 de septiembre de 2011, la APFTE envió a AMS una carta de compromiso de renovación del contrato de 2010. El objeto de la carta era prolongar el contrato de 2010 por un período adicional de un año, desde el 1 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012. Según sus propias palabras, la APFTE se compromete a prolongar el acuerdo de 2010 sobre la base de las rutas aéreas siguientes explotadas por Ryanair: Bruselas-Charleroi, Fráncfort-Hahn y Leeds-Bradford.

4.5. Segunda carta de compromiso de renovación del contrato de servicios de marketing de 2010

(62) El 25 de febrero de 2013, se envió a AMS una segunda carta de compromiso para la renovación del contrato de 2010. El objeto de esta carta era renovar el contrato de 2010 por un período adicional de un año, desde el 1 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2013, sobre la base de las rutas aéreas siguientes explotadas por la compañía Ryanair: Bruselas-Charleroi, Fráncfort-Hahn, Leeds-Bradford y Birmingham (58).

4.6. Los contratos de 22 de noviembre de 2013

(63) Habida cuenta de que expiraba el contrato de marketing firmado con AMS en 2010 y prorrogado posteriormente hasta finales de diciembre de 2013, la APFTE se vio obligada a licitar el nuevo acuerdo de marketing, «destino por destino» para respetar las normas sobre contratación pública (59).

(64) El 2 de octubre de 2013, la APFTE organizó una licitación para la adquisición de servicios de marketing destinados a promover los flujos turísticos económicos en Montpellier para el año 2014.

(65) La licitación establece que las empresas deberán «encargarse de la promoción de los flujos turísticos y económicos hacia Montpellier por medio de todos los soportes existentes en el mercado». A este respecto, se enumeran los siguientes ejemplos de soportes: «campañas de radio; campañas de televisión; comunicación en redes sociales (Facebook, Twitter, Youtube, …); participación en ferias, salones; patrocinio de actos que aporten notoriedad y visibilidad a Montpellier como destino; viajes de formación para profesionales, viajes de prensa con periodistas», así como la comunicación digital. Según la licitación, «(e)n todos los casos, las empresas (debían) facilitar un enlace al sitio internet de la APFTE (go to Montpellier) en su sitio internet». Este último criterio era el único que debía cumplir obligatoriamente el prestador de los servicios.

(66) Por otra parte, la licitación divide el contrato en cinco «lotes»: «Bruselas-Charleroi», «Fráncfort-Hahn», «Leeds», «Birmingham» y «[…]». Para cada uno de ellos, la licitación indica los criterios que deben cumplirse en materia de oferta de transporte aéreo: oferta anual mínima de plazas a la venta, volumen anual mínimo de pasajeros entrantes, estacionalidad preconizada para el mercado (servicio anual o estacional), número mínimo de frecuencias semanales y fecha de inicio de la ruta.

(67) Según parece, la licitación no pretendía seleccionar unos prestadores de servicios de marketing en línea cualquiera, sino compañías aéreas que ofrecieran dichos servicios además de sus actividades de transporte aéreo y que, por ende, se comprometieran a explotar servicios de transporte aéreo entre el aeropuerto de Montpellier y los destinos de los distintos «lotes», en las condiciones precisadas en la licitación en cuanto a estacionalidad, frecuencias, número mínimo de pasajeros entrantes y fecha de inicio de las rutas.

(68) Los lotes denominados «Bruselas-Charleroi», «Fráncfort-Hahn», «Leeds» y «Birmingham» y las frecuencias mínimas mencionadas en relación con ellos en la licitación correspondían exactamente a los cuatro destinos ya explotados desde Montpellier por Ryanair cuando se publicó la licitación.

(69) El lote «[…]» es el único que no correspondía a una ruta explotada por Ryanair, sino por otra compañía aérea que operaba en el aeropuerto de Montpellier con la que la APFTE también había firmado un contrato de marketing anteriormente. El valor máximo de este lote, estimado en […] euros anuales máximo sin impuestos, era claramente inferior al valor máximo de los cuatro lotes precedentes (entre […] EUR sin impuestos y […] EUR sin impuestos por año y por lote) (60).

(70) Ryanair fue la única compañía que presentó una oferta para los lotes «Bruselas-Charleroi», «Fráncfort-Hahn», «Leeds» y «Birmingham».

(71) Tras la licitación, se adjudicaron cuatro lotes a Ryanair, que celebró los contratos con la APFTE el 22 de noviembre de 2013 («los contratos de 2013») para los tres primeros lotes, por un valor total de aproximadamente […] EUR al año («Bruselas-Charleroi» por un importe a tanto alzado de […] EUR; «Fráncfort-Hahn» por un importe a tanto alzado de […] EUR; y «Leeds-Bradford» por un importe a tanto alzado de […] EUR).

(72) En cambio, no se celebró ningún contrato para el cuarto lote «Birmingham» –oficialmente al no haber financiación para concretizar este lote (61). A este respecto, la Comisión señala que Ryanair había dejado de explotar la ruta entre Montpellier y Birmingham en noviembre de 2013.

(73) Los contratos de 2013 celebrados con Ryanair para los lotes «Bruselas-Charleroi», «Fráncfort-Hahn» et «Leeds» se prorrogaron dos veces, hasta finales del año 2016, por un valor de aproximadamente […] EUR anuales: — el 19 de diciembre de 2014, mediante tres cartas firmadas por el presidente de la APFTE, esta recondujo con Ryanair para el año 2015 la oferta de servicios de promoción para cada uno de los tres destinos (Bruselas-Charleroi, Fráncfort-Hahn, Leeds-Bradford) por un valor de […] EUR para Bruselas-Charleroi, […] EUR para Fráncfort-Hahn y […] EUR para Leeds-Bradford; — el 22 de abril de 2016, mediante tres cartas firmadas por el presidente de la APFTE, esta volvió a reconducir la oferta de servicios de promoción para 2016 para cada uno de los tres destinos (Bruselas-Charleroi, Fráncfort-Hahn, Leeds-Bradford) por un valor de […] EUR para Bruselas-Charleroi, […] EUR para Fráncfort-Hahn y […] EUR para Leeds-Bradford.

4.7. Los contratos de 19 de mayo de 2017

(74) El 13 de marzo de 2017, la APFTE publicó otra licitación para la adquisición de servicios de marketing con el fin de promover «los flujos turísticos y de negocios» hacia Montpellier durante un año, con posibilidad de prórroga. El pliego de condiciones divide el contrato en diferentes «lotes», cada uno de los cuales designa una región europea. Los lotes designan las regiones a cuyos habitantes deben ir dirigidos los servicios de marketing en cuestión.

(75) A diferencia de la licitación de 2013, el pliego de condiciones de esta nueva licitación no hace referencia explícitamente a las actividades de transporte aéreo ni a aeropuertos específicos, sino que designa siete lotes distintos, denominados «Valonia», «Renania-Palatinado», «Yorkshire», «[…]», «[…]», «[…]» y «[…]». La Comisión señala que los lotes denominados «Valonia», «Renania-Palatinado», «Yorkshire» corresponden a las regiones en las que se encuentran los tres aeropuertos con rutas de Ryanair desde Montpellier en el momento de la publicación de la licitación (62).

(76) La licitación precisa que los criterios de selección se ponderarán de la siguiente manera: precio de las prestaciones 40 % y valor técnico 60 %.

(77) Hubo dos ofertas para cada uno de los lotes «Valonia», «Renania-Palatinado» y «Yorkshire». Ryanair presentó ofertas para cada uno de ellos. En cada lote, hubo una oferta competidora de una empresa de marketing en línea que no es una compañía aérea), […]. Las ofertas presentadas por lote fueron las siguientes: — Lote «Valonia»: Ryanair […] EUR, […] […] EUR; — Lote «Renania-Palatinado»: Ryanair […] EUR, […] […] EUR; — Lote «Yorkshire»: Ryanair […] EUR, […] […] EUR

(78) Los tres lotes se adjudicaron a Ryanair, cuya oferta fue exactamente […] EUR más barata que la de […] en cada ocasión. Las autoridades francesas no han facilitado información que demuestre que la APFTE se hubiera preguntado por esta diferencia constante de precio entre las dos ofertas competidoras.

(79) Así pues, la APFTE celebró los contratos con Ryanair el 19 de mayo de 2017 por un importe indicativo de […] EUR (en el caso de los contratos de Valonia, Renania-Palatinado y Yorkshire, por valor de […] EUR sin impuestos, […] EUR sin impuestos y […] EUR sin impuestos).

(80) Con arreglo al pliego de condiciones, se trata de un contrato de órdenes de pedido que prevé la prestación y el pago de servicios de marketing únicamente cuando la APFTE emita órdenes de pedido. Las órdenes de pedido emitidas por la APFTE muestran que los pagos por región objetivo (Valonia, Renania-Palatinado y Yorkshire) se realizaron en dos fases: un pago para el período «primavera/verano» y otro para el período «otoño/invierno». La Comisión observa que estos períodos corresponden a las dos temporadas del calendario de la aviación civil (de abril a septiembre y de octubre a marzo) definidas por la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA)

(81) Los contratos celebrados con Ryanair son los únicos que la APFTE ejecutó sobre la base de esta licitación. (a) Para los lotes […] y […], la empresa seleccionada fue […] que ganó a […] (oferta idéntica en cuanto a precio, pero diferente en cuanto a servicios de marketing). El contrato celebrado entre la APFTE y […] era un contrato de órdenes de pedido. La oferta ascendía a […] EUR para los dos lotes conjuntamente. Sin embargo, la información facilitada por las autoridades francesas da a entender que la APFTE nunca emitió órdenes de pedido en virtud de este contrato. (b) Para los lotes […] y […], solo la compañía […] había presentado una oferta ([…] EUR en total). La APFTE consideró estos lotes nulos, ya que la oferta de […] había sido declarada irregular al no haberse adjuntado al expediente la tarifa de precios unitarios.

4.8. Presupuesto (procedencia de los recursos con los que se financia la ayuda)

(82) Según la información facilitada por las autoridades francesas, la APFTE pagó a Ryanair/AMS de su presupuesto las cantidades siguientes. Cuadro 4 Pagos de la APFTE a Ryanair/AMS desde 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 a 2019 Pagos a Ryanair/AMS en el ejercicio presupuestario […] (los pagos efectivos se realizaron entre 2010 y 2011) […] (los pagos efectivos se realizaron entre 2011 y 2012) […] (los pagos efectivos se realizaron entre 2012 y 2013) […] (los pagos efectivos se realizaron entre 2013 y 2014) […] (los pagos efectivos se realizaron entre 2014 y 2015) […] (los pagos efectivos se realizaron entre 2015 y 2016) […] (los pagos efectivos se realizaron entre 2016 y 2017) […] (los pagos efectivos se realizaron entre 2018 y febrero de 2019) […] (63) […] 856 089 904 Presupuesto de la APFTE en EUR (véase también el cuadro 3) 937 110 2 050 269 2 038 112 2 408 915 1 571 235 1 616 599 1 572 373 1 118 354 222 500 0 13 535 477 Fuente: Información facilitada por las autoridades francesas

(83) Según las autoridades francesas, desde abril de 2019 la APFTE ya no ha remunerado a Ryanair por servicios de marketing.

4.9. Descripción de las razones que han conducido a la apertura del procedimiento

(84) La Comisión incoó el procedimiento de investigación formal el 4 de julio de 2018, ya que no podía descartar que las medidas descritas en los considerandos (52) y siguientes constituyeran ayudas estatales a favor de Ryanair y de su filial AMS.

5. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

5.1. Denunciante

(85) El denunciante sostiene los argumentos expuestos en su denuncia, a saber, que la APFTE ha sido un vehículo para la transferencia de ayudas estatales a Ryanair/AMS.

5.2. Ryanair

(86) Ryanair disiente del análisis de la Comisión. Según Ryanair, los servicios de marketing prestados por AMS y Ryanair tenían un precio de mercado y satisfacían las necesidades de la APFTE. A la APFTE le interesaba celebrar contratos de marketing para así atraer turistas extranjeros con un considerable poder adquisitivo que podían contribuir al desarrollo de las actividades turísticas de la región. Según Ryanair, los gastos de marketing que la propia compañía podría efectuar no irían destinados especialmente a los turistas extranjeros, puesto que los gastos turísticos no los asume Ryanair. Así pues, a la APFTE le interesarían los gastos de marketing específicamente dirigidos a los turistas extranjeros, mientras que a Ryanair, si realizaba gastos de marketing, le interesarían igualmente los pasajeros que inician su viaje en Montpellier y residen en la región. Ryanair también indicó que la tasa de ocupación de sus vuelos estaba sobradamente garantizada por la gestión de la rentabilidad (yield management) de Ryanair (64).

(87) Con carácter subsidiario, Ryanair no está conforme con las conclusiones de la Comisión sobre la aplicabilidad del principio del operador en una economía de mercado en este caso, la determinación del beneficiario de la ayuda, la selectividad de la ayuda, así como su imputabilidad al Estado.

(88) AMS no ha presentado observaciones.

5.3. APFTE

(89) La APFTE niega la concesión de cualquier ventaja a Ryanair. Considera que las cantidades controvertidas eran remuneraciones conformes con el precio de mercado correspondiente al pago por un servicio prestado. La APFTE precisa que interviene como adquirente público de servicios y que las acciones de promoción realizadas forman parte de una estrategia global de marketing de Montpellier y sus alrededores.

(90) La APFTE recuerda que las regiones objetivo en las licitaciones se discuten y se eligen estratégicamente en la Asamblea General y en el Consejo de Administración. Concluye que las decisiones adoptadas por la Asamblea no son imputables al Estado, ya que se refieren al modo de funcionamiento de la APTE descrito en sus Estatutos.

(91) Con carácter subsidiario, en el caso improbable de que la Comisión mantuviera su posición con respecto a las intervenciones públicas de la APFTE en favor de Ryanair, la APFTE concluye que dichas medidas son compatibles con las Directrices de 2005 (65) sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales.

(92) Con carácter enteramente subsidiario, en el caso improbable de que la Comisión concluyera que existe una ayuda a favor de Ryanair y AMS, la APFTE considera que Ryanair y AMS no deberían devolver la diferencia entre el precio pagado por la remuneración de esos servicios y el precio de mercado puesto que, en su opinión, esos servicios forman parte de la misión de política pública de la APFTE, y la asociación ha obtenido de ellas una rentabilidad evidente.

5.4. Région Occitanie

(93) La Région Occitanie considera la denuncia infundada y alega que la acción de la APFTE tiene un impacto turístico y económico beneficioso para todos los agentes a nivel local y regional. Así, considera que la APFTE contribuye a adquirir una clientela más internacional y permite a las empresas del sector proseguir su actividad durante un período más prolongado.

(94) La Région Occitanie precisa que, en la APFTE, las decisiones de financiación de campañas de marketing con el fin de desarrollar el atractivo turístico son adoptadas principalmente por la Asamblea General; cada miembro tiene un voto y las decisiones se adoptan generalmente por mayoría cualificada de dos tercios.

(95) La Région Occitanie añade que la acción de la APFTE se plasma en licitaciones para prestaciones que aumenten la visibilidad y el atractivo de la zona en cuestión. Estas consultas estaban abiertas a todas las empresas capaces de presentar una oferta que se ajustara al pliego de condiciones, incluido el denunciante.

5.5. Cámara de Comercio e Industria de Hérault («CCI Hérault», antes CCIM)

(96) La CCI Hérault considera que las acciones realizadas por la APFTE para promover la región de Montpellier entre la población de Bélgica, los Países Bajos, Alemania, Inglaterra y […] revisten importancia económica para la zona gracias a los beneficios económicos que generan. Añade que, por la mutualización de sus miembros, la APFTE responde a la necesidad de desarrollo económico y turístico de la zona –que compete enteramente a la APFTE y a la CCI Hérault.

5.6. Montpellier Méditerranée Métropole

(97) Montpellier Méditerranée Métropole considera que es necesario desarrollar una estrategia ofensiva para hacer atractiva la zona, con el fin de desarrollarla, sostener su economía y luchar contra el desempleo. Precisa que la APFTE es una asociación sin ánimo de lucro entre socios del sector público y privado con el objetivo común de realizar acciones de promoción y desarrollo del turismo –que benefician al mismo tiempo a los intereses públicos de desarrollo de los territorios y a los intereses privados de desarrollo de la actividad.

(98) Montpellier Méditerranée Métropole estima que los servicios de marketing encargados por la APFTE responden a sus necesidades efectivas y a su objeto, y que estos servicios han estado sometidos a procedimientos de licitación previos, lo que no permite concluir ninguna selectividad (a este respecto, Ryanair ganó algunas de las licitaciones convocadas por la APFTE). Además, Montpellier Méditerranée Métropole estima que los citados servicios no pueden calificarse de ayuda: por una parte, porque no existe ventaja, ya que la remuneración percibida por Ryanair no supera los precios de mercado y, por otra, porque no puede imputarse al Estado, ya que las decisiones de la APFTE tienen en cuenta las estructuras privadas –que representan a una gran mayoría de sus miembros y disponen de un poder decisorio considerable.

5.7. […]

(99) La […], miembro de la APFTE, considera que esta asociación permite intercambiar puntos de vista con los responsables privados de sectores de actividad y con los representantes de las entidades. Añade que las decisiones adoptadas en su seno van en pos del interés colectivo de todos los agentes económicos y de los habitantes de la región. Y concluye que esta mutualización de esfuerzos entre el sector público y el sector privado permite alcanzar los objetivos deseados en términos de visibilidad y de desarrollo de la ciudad de Montpellier y sus alrededores.

5.8. Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or

(100) La Communauté d’Agglomération du Pays de l’Or considera que las acciones realizadas por la APFTE para promover la región de Montpellier entre la población de Bélgica, los Países Bajos, Alemania e Inglaterra son pertinentes para la zona, gracias a los beneficios económicos que generan y que son específicas para zonas de gran potencial económico y turístico para la región de Montpellier.

6. OBSERVACIONES DE FRANCIA

(101) Francia estima que los pagos en cuestión no constituyen ayuda estatal. Habida cuenta de la estructura y el funcionamiento de la APFTE tal como se definen en sus Estatutos, estas medidas no son imputables al Estado. Por otra parte, el objetivo de los contratos celebrados con Ryanair/AMS era efectivamente la promoción de una región mediante el marketing y la adquisición de publicidad por parte de la APFTE –lo que se hizo a precio de mercado– era una medida legítima que contribuía al desarrollo económico regional y no confería ventaja alguna a Ryanair ni era selectiva.

7. EVALUACIÓN DE LA AYUDA

7.1. Existencia de ayuda a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE

(102) De conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

(103) La calificación de una medida como ayuda estatal supone, pues, que se cumplan las siguientes condiciones acumulativas: 1) que el beneficiario o beneficiarios sean empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, 2) que la medida en cuestión se otorgue mediante fondos estatales y sea imputable al Estado, 3) que la medida conceda una ventaja selectiva a su beneficiario o beneficiarios, 4) que la ventaja sea selectiva y 5) que la medida en cuestión falsee o amenace falsear la competencia y pueda afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

7.1.1. Conceptos de empresa y de actividad económica

(104) Según reiterada jurisprudencia (66), recogida en el punto 27 de las Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas (67) de 2014 («las Directrices de 2014»), la actividad de las compañías aéreas que consiste en prestar servicios de transporte a pasajeros o empresas constituye una actividad económica.

(105) Puesto que los beneficiarios de las medidas son una compañía aérea y una de sus filiales, controlada al 100 % que presta servicios de marketing, la Comisión concluye que sus actividades son de naturaleza económica a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.1.2. Imputabilidad al Estado y recursos estatales

(106) Según reiterada jurisprudencia, el artículo 107, apartado 1, del TFUE engloba el conjunto de las ayudas concedidas mediante fondos estatales, sin que quepa distinguir entre aquellos casos en los que el Estado concede directamente la ayuda y aquellos otros en los que la ayuda la conceden organismos públicos o privados que el Estado instituye o designa para gestionar la ayuda. Una medida financiada por un organismo así es, por tanto, imputable al Estado puesto que el Estado decide el establecimiento de la medida en cuestión y define las condiciones de utilización, gestión o reparto de estos recursos (68). El carácter estatal de la ayuda resulta aún más evidente cuando se considera al intermediario un instrumento privilegiado de la política de la región, ha sido creado para continuar la política definida por la región y las decisiones de conceder una ventaja económica están directamente vinculadas a la región en cuestión (69).

7.1.2.1. Imputabilidad al Estado

(107) Del procedimiento de investigación formal, la Comisión concluye que las medidas también son imputables al Estado. Los contratos de servicios de marketing se celebraron entre, por una parte, Ryanair o su filial AMS y, por otra, la APFTE en el marco de la realización del objetivo de la APFTE de promover los flujos turísticos generados por Ryanair para Montpellier y su entorno.

(108) Ryanair no está de acuerdo con la imputabilidad al Estado de las decisiones y acciones de la APFTE, porque se trataría de una asociación privada en la que la mayor parte de sus miembros proceden del sector privado.

(109) En cambio, el procedimiento de investigación formal ha permitido a la Comisión reunir varios elementos de hecho –procedentes de las actas resumidas y las actas de la APFTE y de sus miembros del sector público, facilitadas por las autoridades francesas, así como de las declaraciones públicas de la APFTE– que demuestran claramente que, a pesar de su estatuto de asociación privada, compuesta mayoritariamente por miembros del sector privado y que deliberan por una mayoría de dos tercios en Asamblea General según sus Estatutos, la APFTE era en realidad un instrumento de las entidades territoriales miembros de la APFTE y de la CCIM destinado a permitirles perseguir sus objetivos de política de desarrollo regional.

(110) De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (70), la Comisión dedujo la imputabilidad al Estado francés de las decisiones de la APFTE (a través de la CCIM y las entidades territoriales implicadas) a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE de un conjunto de indicios que demuestran que, por lo que se refiere a la firma de los contratos de marketing, la asociación no goza de plena autonomía, sino que actúa bajo el control y las instrucciones de los poderes públicos. En concreto, estos indicios son los siguientes: — concepción de la APFTE como instrumento de fondos públicos por la CCIM y las entidades territoriales; — búsqueda de un objetivo de política pública de la APFTE; — estrechos vínculos de la APFTE con la CCIM (y con las entidades territoriales); — determinación de las opciones estratégicas por parte de los miembros del sector público de la APFTE; — financiación de la APFTE por sus miembros del sector público y control de la utilización del presupuesto de la APFTE por parte de dichos miembros.

a) Concepción de la APFTE como instrumento de fondos públicos por la CCIM y las entidades territoriales

(111) Como se describe en los considerandos (28) y siguientes, la APFTE fue concebida por las entidades públicas como una estructura jurídica que permitiera el pago de fondos públicos a Ryanair y otras compañías aéreas de bajo coste.

(112) Desde su creación, por iniciativa de la CCIM, su verdadero propósito, manifiesto en varios documentos facilitados por Francia y en declaraciones públicas de la APFTE (71), era crear una estructura jurídica que permitiera canalizar las subvenciones públicas hacia las compañías aéreas seleccionadas, en concreto Ryanair.

(113) De los citados documentos se deduce que la creación de la APFTE es la consecuencia directa de que la CCIM dejara de ser la gestora del aeropuerto de Montpellier, como se explica en los considerandos (26) y siguientes. La CCIM quería encontrar la forma de continuar con los pagos de fondos a las compañías aéreas mediante contratos de marketing que celebraba como gestora del aeropuerto.

(114) La CCIM tomó parte muy activa en la creación de la APFTE, con el fin de crear un medio jurídico seguro para continuar pagando subvenciones públicas para la financiación de esos contratos de marketing con las compañías aéreas. Estos aspectos se indican claramente en las deliberaciones iniciales de la APFTE, así como en las deliberaciones iniciales de las entidades territoriales al aprobar las subvenciones realizadas a las entidades y en las de la CCIM (72).

(115) Resulta muy ilustrativa el acta del Consejo Regional de la Région Languedoc-Roussillon de 20 de julio de 2012: «Habida cuenta de la evolución de la gestión del aeropuerto de Montpellier, se ha creado una asociación de promoción de los flujos turísticos y económicos (APFTE) con el fin de llevar a cabo acciones de promoción de la zona desarrolladas con las compañías que operan en el aeropuerto de Montpellier (73).».

(116) La naturaleza de estos contratos de marketing y en qué medida estaban destinados a promover Montpellier y sus alrededores será objeto de un análisis pormenorizado en el marco de la cuestión de la existencia de una ventaja económica otorgada a Ryanair.

(b) Búsqueda de un objetivo de política pública de la APFTE

(117) De los Estatutos de la APFTE (74), así como de declaraciones públicas y de documentos relacionados con su funcionamiento, se deduce que esta tenía la misión de perseguir un objetivo de política pública, a saber, la promoción y el desarrollo del turismo por cuenta de las entidades territoriales y de la CCIM. Además, de los documentos relativos a la creación de la APFTE se deduce que, a pesar de su estatuto de asociación privada, la APFTE era un instrumento concebido por sus miembros del sector público para ejecutar determinadas acciones de estos últimos vinculadas al desarrollo turístico (75).

(118) Por consiguiente, la APFTE está considerada un «organismo de Derecho público» según el Derecho europeo de la contratación pública, ya que era un organismo creado para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, dotado de personalidad jurídica y financiado mayoritariamente por autoridades u organismos públicos. De esto se deduce que la APFTE era un órgano de contratación y que estaba, por tanto, sujeta al Derecho sobre contratación pública al celebrar contratos (76).

(119) La Comisión señala que la APFTE era consciente de su obligación de respetar las reglas de contratación pública al prorrogar los contratos celebrados con Ryanair en 2013 et 2017.

(120) La Comisión deduce de ello que, a pesar de las afirmaciones de la APFTE sobre la imputabilidad, en concreto al hacer referencia al poder de decisión de las estructuras privadas dentro de la asociación, la APFTE no se consideraba una simple asociación privada, sino un organismo con una misión de política pública –a saber, el desarrollo de la economía local a través del turismo– que debía respetar las reglas relativas a los contratos públicos. La Comisión considera este aspecto un indicio suplementario que demuestra que la APFTE no era más que un montaje jurídico para facilitar el pago de fondos públicos a las compañías aéreas.

(c) Estrechos vínculos entre la APFTE y la CCIM (o las entidades territoriales)

(121) Además de los elementos relativos a la creación, la misión, la financiación y la toma de decisiones en la APFTE, el procedimiento de investigación formal ha puesto de manifiesto vínculos suplementarios entre la APFTE y sus miembros del sector público, especialmente la CCIM, ya que esta última actuaba en calidad de agente público bajo la tutela del prefecto de la Région Occitanie, que estaba informado de las actividades y de la razón de ser de la APFTE, según los documentos facilitados por las autoridades francesas.

(122) De los documentos facilitados por las autoridades francesas se deduce, efectivamente, que la CCIM aportaba apoyo logístico a la APFTE, en concreto al autorizar a los comités y órganos de la APFTE a que celebraran sus reuniones en locales de la CCIM y al poner a disposición de la APFTE el sitio internet utilizado en el marco de sus actividades de promoción (77).

(123) Por otra parte, como se menciona en el considerando (39), del procedimiento de investigación formal se deduce que el puesto de presidente de la APFTE siempre se ha asignado a personas que también ejercían una función en la CCIM o en una entidad territorial relacionada con la APFTE. Además, la Comisión ha encontrado indicios que demuestran que la elección del presidente estaba determinada fundamentalmente por los miembros del sector público de la APFTE y no por el conjunto de los miembros de la APFTE reunidos en el Consejo de Administración, como estipulan los Estatutos de la APFTE (78). Así, en la decisión del Comité de Financiadores de 15 de octubre de 2012 se lee que el presidente de la APFTE –ausente por razones de salud y que quería dimitir– «desea que […], antiguo presidente de la asociación, le sustituya en sus funciones, lo que explica que el Consejo de Administración y la Asamblea General deberán nombrarlo vicepresidente de conformidad con los Estatutos para presidir los órganos de la asociación».

(124) El procedimiento de investigación formal también ha puesto de manifiesto que, al menos en el momento del traspaso de poder entre estos dos presidentes de la APFTE, el 11 de diciembre de 2012, la CCIM desempeñó un papel activo. El traspaso de poder entre el presidente saliente y el nuevo presidente de la APFTE lo organizó el presidente de la CCIM en la Asamblea General de la APFTE de 11 de diciembre de 2012. (79)

(125) Esto es característico de la estrecha relación entre la APFTE y sus miembros del sector público, ya que, según el funcionamiento de facto de la APFTE, el presidente y la Junta desempeñan un papel fundamental a la hora de determinar las prioridades presupuestarias de la APFTE (junto con el Comité de Financiadores, compuesto por la CCIM y las entidades territoriales) que después se presentan a la Asamblea General. Por otra parte, según los Estatutos de la APFTE, el presidente es el que está autorizado a contraer compromisos jurídicamente vinculantes en nombre de la APFTE con respecto a terceros, lo que le da competencia para firmar y, por consiguiente, para celebrar los contratos de marketing con las compañías aéreas, así como los convenios de subvención con las entidades locales.

(126) La Comisión considera estos elementos un indicio suplementario que demuestra la influencia determinante de los miembros del sector público de la APFTE sobre la asociación, en concreto por lo que se refiere al nombramiento del presidente de la APFTE. Esta influencia permitía garantizar que la APFTE seguiría celebrando contratos de marketing con las compañías aéreas, iniciados por la CCIM.

(d) Determinación de las opciones estratégicas por parte de los miembros del sector público de la APFTE

(127) A pesar del proceso de decisión descrito en los Estatutos de la APFTE, desde un principio son la CCIM y las entidades locales quienes han dirigido las decisiones de la asociación. Así pues, los miembros del sector privado, a pesar de su mayoría de dos tercios en la Asamblea General, no tenían de hecho posibilidades de oponerse a las prioridades estratégicas decididas por las entidades públicas, ni de imponer a estas sus opciones estratégicas. La Comisión llega a esta conclusión por los indicios siguientes:

(128) El procedimiento de investigación formal ha puesto de manifiesto que, en definitiva, las opciones estratégicas de la APFTE, a saber, la elección de los contratos de marketing concretos que se celebrarían con las compañías aéreas, estaban predeterminadas por la CCIM y los demás miembros del sector público de la APFTE antes de presentar el programa de promoción al Consejo de Administración o a la Asamblea General (80). De hecho, los miembros del sector privado solo tenían la posibilidad de dar su opinión, no la de determinar las opciones estratégicas de la asociación sin que los miembros del sector público estuvieran de acuerdo (81).

(129) Los órganos y comités de la APFTE que predeterminan la elección de los contratos de marketing que validará la Asamblea General –a saber, la Junta, el Comité de Gobernanza y el Comité de Financiadores (82)– están compuestos por representantes de las entidades territoriales y de la CCIM. Las circunstancias de su creación ponen de manifiesto que el Comité de Gobernanza (que más tarde pasó a ser el Comité de Financiadores) debía formalizar la práctica que se había aplicado desde la creación de la APFTE, es decir, la determinación de las opciones prioritarias por las entidades locales y la CCIM.

(130) La Comisión observa que las autoridades francesas no se han pronunciado sobre la existencia o el papel del Comité de Gobernanza ni del Comité de Financiadores.

(131) Según el acta de la Asamblea General constituyente de la APFTE, mencionada en el considerando (33), la presencia de miembros del sector privado en la APFTE se explica en parte por el deseo de acelerar la creación de la APFTE.

(132) Asimismo, según esa misma acta, antes de la creación de la APFTE, la CCIM y su consejo jurídico, así como las entidades locales afectadas, habían buscado un soporte jurídicamente estable para justificar la continuación de los pagos a las compañías aéreas después de 2009, conscientes de que estos pagos eran difíciles de justificar (83). De ello, la Comisión concluye que la estructura de la APFTE con una mayoría de miembros del sector privado –que, según los Estatutos de la asociación, tenían, por tanto, la posibilidad de determinar las decisiones de la asociación (84)– había sido elegida deliberadamente por los organismos públicos en cuestión para disimular la influencia real de la CCIM y de las entidades territoriales en los pagos de fondos a las compañías aéreas. Desde el punto de vista de las empresas privadas, la participación de la APFTE no presentaba inconvenientes: su participación financiera era simbólica y la financiación de los contratos de marketing por los miembros del sector público de la APFTE contribuiría a aumentar los beneficios para la economía local.

(133) Siempre según esta acta, el representante de la CCIM (que será elegido presidente de la APFTE en esa reunión) explicó el objeto de la APFTE a los miembros del sector privado de la misma, presentes en la reunión constituyente de la Asamblea General de la APFTE, a saber, la continuación de la celebración de los contratos de marketing con las compañías aéreas. A este respecto, este representante de la CCIM menciona que era indispensable que «las empresas puedan dar su opinión sobre el plan de acción elegido». La expresión «dar su opinión» deja ver el papel real que la CCIM reservaba a los miembros del sector privado, a pesar de su mayoría en la Asamblea General, sobre todo la falta de poder de decisión real en cuanto a las orientaciones estratégicas y presupuestarias de la asociación, que determinarían los miembros del sector público. Esto implica que los miembros del sector privado de la APFTE allí presentes estaban al corriente de que las decisiones estratégicas las tomaría la CCIM y las entidades locales, aunque estas últimas pudieran tener en cuenta las opiniones expresadas por los miembros del sector privado.

(134) El análisis de las actas de la APFTE confirma esta conclusión: si se aceptaron propuestas de los miembros del sector privado fue únicamente de manera subsidiaria, en el supuesto de que quedaran líneas presupuestarias después de financiar las líneas elegidas por los miembros del sector público, sobre todo las líneas explotadas por Ryanair (85).

(135) De hecho, los fondos de la APFTE siempre se han asignado de tal forma que primero se financiaban los proyectos elegidos por los miembros del sector público, mientras que las propuestas de los miembros del sector privado solo se elegían de manera subsidiaria.

(136) Incluso dentro del Comité de Financiadores, solo recibían fondos los proyectos aprobados por unanimidad, debido a que los financiadores determinaban el importe exacto de sus subvenciones para un año dado en función de los contratos de marketing elegidos. Da testimonio de ello la discusión en el Comité de Financiadores, de 29 de enero de 2013, sobre la financiación de «flujos turísticos» con destino u origen en […] (explotados por una compañía aérea italiana) y de […] (explotados por una compañía aérea noruega). En un primer momento, la financiación de esos «flujos», que habían propuesto miembros del sector privado de la APFTE en la Asamblea General de 29 de enero de 2013 y posteriormente apoyaron algunos miembros del sector público, chocó con la negativa de tres de los principales financiadores (Conseil Régional du Languedoc-Roussillon, Conseil Général de l’Hérault, Communauté d’Agglomération de Montpellier) de aumentar su participación financiera para incluir estos dos «flujos» en el presupuesto de 2013. La CCIM, que, en aquel momento, estaba interesada por estos «flujos», aumentó entonces unilateralmente su subvención para ese año de manera excepcional para poder respaldar los dos «flujos» citados (86).

(137) En las deliberaciones y actas de la APFTE no constan las modalidades ni la aplicación de los contratos de marketing firmados con AMS y Ryanair. Estos contratos se han beneficiado constantemente de financiación pública, a pesar de la inconstancia de los presupuestos anuales. Esta financiación nunca ha sido cuestionada en los debates de la APFTE, sin que, sin embargo, los miembros del sector público hayan dado una justificación a su mantenimiento. Los miembros del sector público se han limitado a prorrogar los contratos cada año, calificándolos de «ejes» o de «destinos históricos» en determinados documentos relacionados con el funcionamiento de la APFTE, sin dar más explicaciones.

(138) Por tanto, el voto en la Asamblea General no era más que una simple formalidad para justificar el buen funcionamiento de la APFTE. Esto resulta especialmente evidente en los ejercicios presupuestarios de 2012, 2013 y 2014, en los que el compromiso de la APFTE con Ryanair/AMS fue incluso anterior a la autorización de las opciones estratégicas en Asamblea General: (a) Por lo que se refiere al presupuesto de 2012, la carta para la prórroga dirigida a AMS fue firmada el 29 de septiembre de 2011 por el presidente de la APFTE. La prórroga del contrato de marketing de 2010 con AMS para el año 2012 había sido decidida previamente en el Comité de Gobernanza el 23 de febrero de 2013. Sin embargo, la Asamblea general no fue informada hasta su reunión del 19 de octubre de 2011 (87) (no obstante, del acta de esta reunión no se deduce que la Asamblea General hubiera votado al respecto). (b) Por lo que se refiere al presupuesto de 2013, la APFTE firmó la prórroga del contrato de marketing de 2010 con AMS para el año 2013 el 23 de febrero de 2013. El presupuesto de 2013 y el programa de acción de marketing que comprende los pagos a Ryanair sobre la base de este contrato se adoptaron en la Asamblea General de la APFTE el 4 de julio de 2013 (88). (c) Por lo que se refiere al presupuesto de 2014, el presidente de la APFTE firmó los contratos con Ryanair tras la licitación de 2013 el 22 de noviembre de 2013. Sin embargo, la Asamblea General no autorizó al presidente de la APFTE a firmar los nuevos contratos de marketing con Ryanair hasta el 27 de enero de 2014.

(139) Los documentos relativos al funcionamiento de la APFTE de que dispone la Comisión ponen de manifiesto que, en la asociación, el voto fue siempre por unanimidad. A este respecto, la Comisión señala que, en el marco del Consejo de Administración y de la Asamblea General, los miembros del sector privado han emitido varios dictámenes, en concreto en cuanto a la elaboración de estudios de mercado, con el fin de garantizar que las líneas aéreas financiadas aportaran beneficios económicos para la región. Sin embargo, en las deliberaciones de la Asamblea General o del Consejo de Administración, los miembros del sector privado nunca se han opuesto realmente a las opciones propuestas por la Junta, el Comité de Gobernanza o el Comité de Financiadores mediante un voto desfavorable. Por otra parte, la Comisión señala que la participación de miembros del sector privado en las Asambleas Generales ha ido disminuyendo significativamente de año en año, en comparación con la presencia más o menos constante de los representantes de los miembros del sector público (89). Los miembros del sector privado además han apoyado constantemente la actuación de los miembros del sector público, aun cuando sus propias propuestas no habían sido seleccionadas. Esto se explica sobre todo por el hecho de que la contribución financiera de los miembros del sector privado era simbólica, mientras que los beneficios económicos de los contratos de marketing financiados por la APFTE, eran en el mejor de los casos, positivos y, en el peor, nulos. Por ello, a los miembros del sector privado no les interesaba entrar en conflicto con los miembros del sector público de la APFTE, que aportaban su financiación.

(140) Por otra parte, como se explica en los considerandos 46 y siguientes, los miembros del sector público ejercían el control de las opciones estratégicas de la APFTE a través del control de sus pagos a la APFTE: para cualquier miembro de la APFTE era evidente que un contrato de marketing que los miembros del sector público no consideraran prioritario, estos no lo financiarían (90).

(e) Financiación de la APFTE por sus miembros del sector público y control de la utilización del presupuesto de la APFTE por parte de dichos miembros

(141) Como se describe en los considerandos 45 y siguientes, así como en los considerandos 107 y siguientes, con respecto a la naturaleza de los recursos financieros de la APFTE, sus opciones presupuestarias las determinaban previamente los miembros del sector público de la APFTE –entidades territoriales y CCIM– definiendo el programa de promoción de la APFTE con la selección exacta de contratos de marketing y ejercían un estrecho control sobre la utilización de sus subvenciones por parte de la APFTE posteriormente al supeditar dichas subvenciones a la aplicación del programa por la APFTE.

7.1.2.2. Fondos estatales

(142) Los pagos realizados por la APFTE a Ryanair y AMS en el marco de los diferentes contratos de marketing descritos en los considerandos (52) y siguientes se pagaron con fondos procedentes del presupuesto general de la APFTE. Como se explica en los considerandos (45) y siguientes, desde su creación, la APFTE ha estado financiada casi totalmente ([95-100] %) con subvenciones concedidas por organismos públicos regionales y locales, a saber: la Région Occitanie/Conseil Régional du Languedoc-Roussillon, el Departamento de l'Hérault, Montpellier Méditerranée Métropole/Communauté d’agglomération de Montpellier, la Communauté d'agglomération du Pays de l'Or, el ayuntamiento de Montpellier y la CCIM/Cámara de Comercio e Industria de Hérault (91).

(143) Estas entidades públicas han ejercido un estrecho control sobre la utilización de sus fondos por parte de la APFTE por varios medios: (a) Como se describe en los considerandos (49) y siguientes, el análisis de los votos en Asamblea General, de las fechas de la firma de los contratos de marketing y de los pagos de subvenciones por año por parte de las entidades locales demuestra que la APFTE nunca dispuso de un presupuesto ex ante, que la asociación hubiera podido gestionar a su antojo. Los pagos de las subvenciones por parte de las entidades para un ejercicio presupuestario dado siempre se produjeron después de la determinación concreta y la firma de los contratos de marketing que debían financiar esas subvenciones. Por consiguiente, las entidades siempre han podido pagar los fondos sabiendo cuál iba a ser su utilización concreta (92). Esto implica que podrían haber denegado la firma de los convenios de financiación con la APFTE si no hubieran estado de acuerdo con lo que hubiera elegido la asociación. A su vez, esto implica que la APFTE, como asociación, no contaba con un presupuesto del que disponer libremente, sino que estaba obligada a pedir el pago de las subvenciones a los miembros del sector público después de que se hubieran decidido las opciones presupuestarias precisas, determinadas por los propios miembros del sector público a través de las propuestas del Comité de Financiadores. De ello, la Comisión concluye que esta práctica tenía al menos el efecto (si no el objeto) de disuadir a los miembros del sector privado de la APFTE de votar en la Asamblea General opciones presupuestarias que no convinieran a los miembros del sector público de la APFTE. Esta práctica permitía, pues, a los miembros del sector público controlar la utilización del presupuesto de la APFTE de manera efectiva. (b) Por otra parte, el análisis de los convenios de financiación en el considerando 51 demuestra que los miembros del sector público de la APFTE, mediante diversas disposiciones contractuales diferentes, se aseguraban de que sus subvenciones se utilizaran para sus opciones estratégicas, ratificadas en el programa de promoción de la APFTE para cada ejercicio presupuestario cuyo contenido determinaban ellos (93), lo que impedía a los miembros del sector privado decidir opciones presupuestarias de manera autónoma. (c) Por último, puesto que todos los presidentes de la APFTE habilitados para firmar los contratos de marketing con Ryanair/AMS, así como los convenios de financiación con los miembros financiadores, estaban relacionados con estos últimos (ya fuera la CCIM, o la Région Occitanie) (94), los miembros del sector público de la APFTE mantenían un control suplementario sobre el compromiso financiero de la APFTE, así como sobre el pago de las subvenciones a la APFTE.

(144) De esta forma, los miembros del sector público que financiaban la APFTE ejercían un control estrecho sobre los fondos asignados a la misma hasta la transmisión de los mismos a sus destinatarios finales. Luego los fondos en cuestión conservan su carácter de fondos estatales cuando la APFTE los transfiere a Ryanair o AMS.

(145) Como se explica con más detalle en el capítulo anterior sobre la imputabilidad de las medidas al Estado, la Comisión considera a la APFTE una entidad de Derecho privado creada por las entidades públicas pertinentes con el fin de conceder y gestionar los pagos de fondos públicos a las compañías aéreas (95).

(146) Por lo que se refiere a la parte del presupuesto de la APFTE constituida por las cotizaciones de los miembros del sector privado (inferiores al [0-5] % del presupuesto de la APFTE como se describe en el cuadro 3), estas cotizaciones formaban parte de los mismos flujos de caja que los pagos de los miembros del sector público a la APFTE. Por el hecho de haber sido integradas en el presupuesto de la APFTE, cuya utilización estaba enteramente controlada por el Estado (o sea, los miembros del sector público de la APFTE), como se describe en este capítulo y en el capítulo siguiente, la Comisión considera también estas cotizaciones fondos estatales (96).

7.1.2.3. Conclusión

(147) Sobre la base de estos elementos, la Comisión concluye que, desde el principio de su existencia, la APFTE fue concebida y utilizada por la CCIM y las entidades locales correspondientes como un simple instrumento para pagar fondos públicos a Ryanair, sin margen de maniobra propio, ni de la asociación en sí ni de sus miembros del sector privado. Por consiguiente, las acciones y decisiones de la APFTE son imputables al Estado.

(148) Estas observaciones corroboran las declaraciones de la Chambre Régionale des Comptes de Languedoc-Roussillon mencionadas en la Decisión de incoación (97), que señalaba en algunos de sus informes que la APFTE no era en realidad más que un simple instrumento para la captación de fondos públicos destinados a financiar los contratos de marketing.

(149) Así pues, la Comisión considera que las medidas son imputables al Estado y concedidas por Francia mediante fondos estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

7.1.3. Ventaja económica

(150) Para apreciar si una medida estatal constituye una ayuda, procede determinar si la empresa beneficiaria recibe una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (98).

(151) Conviene analizar si el principio del operador en una economía de mercado es aplicable a los contratos en cuestión y, en tal caso, si esos contratos son conformes con dicho principio.

7.1.3.1. Evaluación conjunta de una ventaja económica concedida a Ryanair y AMS

(152) Al tratarse de contratos celebrados entre la APFTE, por una parte, y AMS o Ryanair, por otra, la Comisión debe, en primer lugar, dilucidar si, a los fines de la identificación de una ventaja económica de la que se habrían beneficiado Ryanair y su filial AMS, estas deben ser consideradas individual o conjuntamente.

(153) La Comisión constata que AMS es una filial de Ryanair al 100 %. La Comisión constata, además, que AMS se creó de hecho con el único fin de realizar prestaciones de marketing en el sitio web de Ryanair y que no ejerce otras actividades (99).

(154) Por otra parte, Ryanair parece ser intercambiable con AMS en sus relaciones contractuales con la APFTE. La APFTE había celebrado inicialmente un contrato de marketing con AMS (el contrato de 2010). A continuación, los contratos de 2013 y de 2017 se celebraron directamente entre la APFTE y Ryanair.

(155) Además, el contrato de servicios de marketing celebrado con la sociedad AMS estipula en su objeto mismo que está «ligado al compromiso de la compañía Ryanair» de realizar la conexión de la zona de Montpellier (100).

(156) Por todas estas razones, la Comisión considera conjuntamente a Ryanair y AMS como único beneficiario de las medidas en cuestión. (101)

7.1.3.2. Evaluación individual de los contratos de marketing

(157) Según las autoridades francesas, la APFTE intervenía como adquirente público de servicios que le permitían realizar las misiones de política pública que tiene encomendadas. Según dichas autoridades, los contratos de marketing no estaban en ningún caso ligados a los contratos aeroportuarios y tenían por objetivo contribuir al desarrollo económico de la región, atrayendo turistas.

(158) Las autoridades francesas no han aportado pruebas que demuestren que la decisión de celebrar los contratos de servicios de marketing se tomara sobre la base de evaluaciones económicas concretas con el fin de determinar la futura rentabilidad de la celebración de dichos contratos con Ryanair/AMS o las ventajas económicas derivadas de ellos, ni para los contratos de marketing en sí ni para los contratos de marketing combinados con los acuerdos de servicios aeroportuarios.

(159) Ryanair no ha adoptado una posición clara sobre la evaluación conjunta o separada de los contratos de marketing firmados con la APFTE y los contratos de servicios aeroportuarios firmados con AMM, alegando que Ryanair/AMS no debería ser considerado beneficiario de la ayuda en ninguno de los dos casos.

(160) En el presente asunto, a diferencia de la mayoría de los asuntos recientes que han sido objeto de decisiones de la Comisión relativos a Ryanair en materia de ayudas estatales, la Comisión no ha concluido que exista un vínculo entre los contratos de marketing y los contratos de servicios aeroportuarios por las razones siguientes.

(161) En primer lugar, los dos tipos de contratos fueron celebrados por dos personas jurídicas distintas, con misiones diferentes, a saber, AMM y la APFTE (102), y no podían ser consideradas una entidad económica única.

(162) Aunque no se descarta que los dos tipos de contratos hayan estado vinculados mientras la CCIM era todavía concesionaria del aeropuerto y celebraba los dos tipos de contratos con Ryanair/AMS, este vínculo eventual dejó de existir cuando AMM asumió la gestión del aeropuerto en 2009. Como se indica en el considerando (28), según el acta de la Asamblea General constituyente de la APFTE de 24 de junio de 2010, la creación y la financiación de la APFTE las inició la CCIM y las apoyaron las entidades locales afectadas con el fin de poder continuar con la práctica de celebrar acuerdos de contratos de marketing con las compañías aéreas de bajo coste después de que la CCIM dejara de ser la concesionaria del aeropuerto de Montpellier. En esas circunstancias, la CCIM ya no quería asumir los riesgos financieros y jurídicos que entrañaban los contratos de marketing y había pedido a las entidades territoriales implicadas que participaran directamente en los pagos por los servicios de marketing a las compañías aéreas (hasta entonces financiados directamente por la CCIM, ya que los convenios bilaterales de financiación con las distintas entidades no se finalizaron hasta una segunda fase) (103).

(163) Aunque los miembros del sector público de la APFTE sean también accionistas del aeropuerto, su participación en la financiación de los contratos de marketing no es proporcional a sus acciones en el aeropuerto (104). Concretamente, aunque el Estado francés posee el 60 % del capital de AMM, no es miembro de la APFTE ni contribuye a su presupuesto. La CCIM, que posee el 25 % del capital de AMM, solo ha aportado el [10-20] % del presupuesto total de la APFTE de 2010 a 2019. El resto de las subvenciones abonadas a la APFTE entre 2010 y 2019 –es decir, el [80-90] %– procede de entidades que conjuntamente no poseen más que el 15 % del capital de AMM. Cuadro 5 Comparación del porcentaje de las contribuciones de los miembros del sector público de la APFTE con su participación en el accionariado de AMM Conseil régional Languedoc-Roussillon (ahora, Région Occitanie) Conseil départemental de l'Hérault Agglomération de Montpellier (ahora Montpellier Méditerranée Métropole) y ayuntamiento de Montpellier Communauté d'agglomération du Pays de l'Or CCIM (que pasó a ser la Cámara de Comercio e Industria de Hérault) Estado francés (a nivel nacional) Participación en la financiación de la APFTE (de 2010 a 2019) [20-30] [10-20] [30-40] [0-10] [10-20] Accionariado en AMM 6,5 7 0,5 (105) 1 25 60

(164) De todos estos datos se desprende que la financiación de los contratos de marketing por los miembros del sector público de la APFTE no está vinculada a su participación en el capital de AMM. En el supuesto de que los contratos de marketing permitiesen aumentar los ingresos asociados al contrato de aeropuerto, los miembros del sector público de la APFTE solo podrían beneficiarse del 40 % de esos ingresos adicionales, pero habrían contribuido al [95-100] % de los gastos de marketing. La situación particular de cada uno de los miembros del sector público de la APFTE es también muy diferente, y todavía más desfavorable en el caso de los tres financiadores principales de la APFTE –la región (6,5 % del capital de AMM), el departamento (7 % del capital de AMM) y Montpellier Méditerranée Métropole (0,5 % del capital de AMM), que conjuntamente han financiado el [80-90] % (106) del presupuesto de la APFTE (107).

(165) Además, según la citada acta de 24 de junio de 2010, al celebrar los acuerdos de marketing, la APFTE y sus miembros actuaban con un espíritu de promoción de la economía regional, teniendo en cuenta los posibles efectos económicos de los contratos de marketing para la región y las diversas empresas locales, y no pensando como un operador aeroportuario (ni siquiera minoritario) o de otras empresas que se benefician directamente de los efectos económicos de los contratos.

(166) Ahora bien, las consideraciones de política regional no se tienen en cuenta en el análisis para determinar si una entidad pública actúa como operador en una economía de mercado. De la misma manera, el procedimiento de investigación formal no ha puesto de manifiesto datos que indiquen que la contribución de los miembros del sector público de la APFTE a los contratos de marketing tuviera por objeto aumentar los ingresos obtenidos del aeropuerto para los miembros del sector público de la APFTE, en concreto mediante el pago de un dividendo u otra bonificación por parte de AMM para tener en cuenta un posible efecto positivo de los contratos de marketing sobre los ingresos del aeropuerto.

(167) A partir de los indicios mencionados, la Comisión concluye que los vínculos entre los contratos de servicios aeroportuarios celebrados por AMM y los contratos de marketing por la APFTE son insuficientes para justificar un análisis conjunto de estos dos tipos de contrato. Por tanto, la Comisión ha procedido a analizar separadamente los contratos de marketing.

(168) Por consiguiente, y dado que la APFTE no puede ser considerada un operador aeroportuario, en ningún caso puede aplicarse a los contratos en cuestión el método de la rentabilidad incremental previsto por las Directrices de 2014 para evaluar los acuerdos entre los aeropuertos y las compañías aéreas (108).

7.1.3.3. Aplicabilidad del principio del operador privado en una economía de mercado

(169) Para apreciar si una medida estatal constituye una ayuda, procede determinar si la empresa beneficiaria recibe una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (109).

(170) Según las autoridades francesas, la APFTE estima que los pagos en cuestión no constituyen ayuda estatal, ya que la APFTE pagó a Ryanair/AMS una remuneración correspondiente al precio de mercado por los servicios adquiridos tras el procedimiento de licitación. Según la APFTE, los servicios adquiridos respondían además a las necesidades de la APFTE y de su misión de política pública, a saber, la promoción del turismo o incluso el desarrollo económico regional. Así pues, la APFTE actuaba como adquirente público, en el marco de la consecución de su objetivo de política pública. La APFTE alega que, en ese marco, no procedía realizar un análisis de rentabilidad a nivel de la APFTE. Según la APFTE, los contratos de marketing no conferían ventaja económica alguna a Ryanair ni a AMS.

(171) Ryanair aduce los mismos argumentos.

(172) Por lo que se refiere a la cuestión de la aplicabilidad del principio del operador privado en una economía de mercado,