Prevención y control de la delincuencia organizada

Estrategia de la Unión Europea para el comienzo del nuevo milenio

(2000/C 124/01)

El Consejo Europeo de Amsterdam, que se reunió el 16 y 17 de junio de 1997, aprobó un plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada.

Durante el breve período en que el plan de acción ha estado vigente, se han realizado avances fundamentales en la elaboración y aplicación de medidas destinadas a prevenir y controlar la delincuencia organizada en la Unión Europea y sus Estados miembros. Por ejemplo: se ha creado un mecanismo común de evaluación de los problemas de aplicación de las medidas, se ha realizado una primera ronda de evaluaciones, se ha puesto en marcha una red judicial europea equipada con una red de telecomunicaciones que ha comenzado a racionalizar la cooperación internacional, se ha establecido una red de contacto y apoyo para mejorar los informes anuales de situación sobre delincuencia organizada, se han adoptado acciones comunes basadas en el programa Falcone, en relación con el blanqueo de capitales y el seguimiento de activos, así como sobre tipificación penal de la participación en una organización delictiva y sobre buenas prácticas de asistencia judicial; se ha establecido un pacto de preadhesión con los Estados candidatos y se han definido nuevas medidas respecto de, por ejemplo, la prevención de la delincuencia organizada y la estrategia de la Unión Europea para luchar contra los delitos de alta tecnología. La Unión ha hecho oír su voz en las negociaciones en el marco de las Naciones Unidas sobre el proyecto de Convención contra la delincuencia organizada transnacional y en el Consejo de Europa en relación con el proyecto de Convenio sobre delincuencia cibernética.

Estos importantes avences se deben en gran medida a la especificad del plan de acción y a los calendarios que éste establece. El firme consenso alcanzado por los Estados miembros sobre el plan de acción contribuyó a crear el clima político y profesional necesario, tanto a nivel de la Unión Europea como a nivel nacional, para adoptar y ejecutar las decisiones necesarias. Los expertos nacionales asociados a la Secretaría del Consejo contribuyeron de manera significativa a su ejecución.

El Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998 abogó por el fortalecimiento de la acción de lucha contra la delincuencia organizada de la Unión Europea a la luz de las nuevas posibilidades que abría el Tratado de Amsterdam. En el punto 47 del plan de acción de 1998, adoptado por el Consejo Europeo de Viena, se insta a ultimar el plan de acción de 1997, evaluar su ejecución y desarrollarlo.

Los puntos 43 y siguientes del plan de acción de 1998 establecen algunos elementos adicionales con repercusiones directas en la estrategia de la Unión Europea en la lucha contra la delincuencia organizada. Otros vienen dados en la Resolución del Consejo de 21 de diciembre de 1998 sobre la prevención de la delincuencia organizada, o han surgido a raíz de otros acontecimientos (por ejemplo, las recomendaciones que se adoptan en relación con los trabajos sobre los informes anuales de situación, y los trabajos sobre las posiciones comunes en relación con la propuesta de Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional y sus Protocolos, y en relación con la propuesta de Convenio del Consejo de Europa sobre delincuencia cibernética).

El Consejo Europeo de Tampere, que se reunió los días 15 y 16 de octubre de 1999, tomó nota de que las personas tienen derecho a esperar que la Unión afronte la amenaza que para su libertad y sus derechos civiles constituye la delincuencia. Para contrarrestar esta amenaza se precisa un esfuerzo común que prevenga y combata la delincuencia y las organizaciones delictivas en toda la Unión. Es necesaria la movilización conjunta de los recursos policiales y judiciales para garantizar que en toda la Unión no exista lugar alguno donde puedan ocultarse los delincuentes o los beneficios del delito (conclusiones de la Presidencia, punto 6). Asimismo, el Consejo Europeo de Tampere afirmó que estaba firmemente resuelto a que se refuerce la lucha contra la delincuencia organizada y transnacional grave. El alto nivel de seguridad en el espacio de libertad, seguridad y justicia presupone un enfoque eficaz y exhaustivo en la lucha contra todas las formas de delincuencia. Debe lograrse un desarrollo equilibrado de medidas a escala de la Unión contra la delincuencia, protegiendo al mismo tiempo la libertad y los derechos jurídicos de las personas y de los agentes económicos (concluciones de la Presidencia, punto 40).

El Consejo Europeo de Tampere estableció las bases para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea. Uno de los tres principales temas abordados fue la lucha contra la delincuencia en el conjunto de la Unión. Varias de las conclusiones del Consejo tienen consecuencias directas en el futuro trabajo sobre la prevención y el control de la delincuencia organizada.

En la actualidad, estos elementos en sí mismos siguen estando dispersos y no constituyen una estrategia clara ni coherente para la Unión Europea en este ámbito. En consonancia con el mandato del Consejo Europeo de Viena de estudiar la posibilidad de un seguimiento del plan de acción de 1997, habría que reunir los distintos elementos en un único documento, especificándose qué acción debería realizarse y con qué prioridad, quién se encargaría de ella y con qué calendario.

En el presente documento, los diversos elementos se han reunido y agrupado en razón de su objetivo general. Se ha intentado también situar los proyectos de recomendaciones en el contexto de los últimos acontecimientos en la Unión Europea. Los proyectos de recomendaciones deberían valorarse a la luz de la totalidad de lo que debe hacerse, así como de las prioridades a la vista de los recursos disponibles. El objetivo debe ser una estrategia integrada de la Unión Europea para prevenir y controlar la delincuencia organizada, una estrategia que establezca prioridades y fechas límite claras para la conclusión de las actuaciones, y que determine quién es responsable de su ejecución.

Por medio de una carta del Presidente del Consejo de 21 de diciembre de 1999, la Presidencia finlandesa informó al Parlamento Europeo de los debates que se estaban manteniendo en el Consejo.

PRIMERA PARTE

ANTECEDENTES

El Consejo Europeo reunido en Viena en diciembre de 1998 hizo un llamamiento para que la Unión reforzara su acción de lucha contra la delincuencia organizada a la vista de las nuevas posibilidades abiertas por el Tratado de Amsterdam. El presente documento responde a esta petición.

El nivel de la delincuencia organizada en la Unión Europea está aumentando. Las contribuciones de los Estados miembros al informe de situación anual sobre delincuencia organizada dan prueba de este fenómeno y de las múltiples maneras en que la delincuencia organizada se está infiltrando en muchos de los aspectos de la sociedad en toda Europa.

La delincuencia organizada es una actividad dinámica por naturaleza, que no tiene por qué limitarse a estructuras rígidas. Ha dado muestras de su capacidad emprendedora, de tipo empresarial y muy flexible, para responder a los cambios en las fuerzas de mercado y las situaciones.

Por lo general, los grupos delictivos organizados no se encuentran limitados por las fronteras nacionales. Con frecuencia forman asociaciones dentro y fuera del territorio de la Unión, tanto con individuos como con otras redes, para cometer uno o varios delitos. Estos grupos parecen actuar cada vez más tanto en el mercado legal como en el ilegal, recurriendo a especialistas y a estructuras empresariales legales para ayudarse en sus actividades delictivas. Además, están aprovechando la libre circulación de capitales, mercancías, personas y servicios en la Unión Europea.

La creciente complejidad de la organización de muchos grupos delictivos organizados les permite aprovechar las lagunas jurídicas y las diferencias entre Estados miembros, explotando las anomalías de los distintos regímenes.

Aunque hay indicios de que la amenaza que representan los grupos delictivos de fuera del territorio de la Unión están aumentando, son los grupos originarios de Europa y que operan en este continente, compuestos principalmente por nacionales y residentes de la Unión Europea, los que parecen plantear una amenaza significativamente mayor. Estos grupos están reforzando sus contactos delictivos internacionales y proponiéndose como objetivo infiltrarse en las estructuras sociales y empresariales de la sociedad europea, por ejemplo, mediante el blanqueo de capitales, el tráfico de drogas y los delitos económicos. Parecen capaces de operar fácil y eficazmente, tanto en Europa como en otras partes del mundo, satisfaciendo la demanda ilegal mediante la adquisición y suministro de bienes y servicios de todo tipo, desde drogas y armas a vehículos robados y blanqueo de capitales. Sus esfuerzos combinados para tratar de influir en los trabajos de los sistemas policiales y judiciales y de obstaculizarlos ilustran el alcance y la capacidad profesional de estas organizaciones delictivas.

Todo ello requiere una respuesta coordinada y dinámica por parte de todos los Estados miembros, una respuesta que no sólo tenga en cuenta las estrategias nacionales, sino que trate de integrarse en una estrategia europea multidisciplinaria. Para hacer frente a la delincuencia organizada, siempre cambiante, esta respuesta y estrategia han de ser flexibles.

La amenaza de la delincuencia organizada nacional e internacional requiere que los Estados miembros de la Unión Europea y la propia Unión Europea concierten su actuación en el marco de los pilares primero, segundo y tercero. La estrategia adjunta, que se basa en el plan de acción aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam de 1997(1), en el plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, aprobado por el Consejo Europeo de Viena de 1998(2) y en las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999, establece el marco para los trabajos del Consejo, la Comisión, Europol, la red judicial europea y los Estados miembros encaminados a responder a este desafío.

SEGUNDA PARTE

ORIENTACIONES POLÍTICAS Y RECOMENDACIONES DETALLADAS

CAPÍTULO 2.1: Fortalecimiento de la recogida y análisis de datos relativos a la delincuencia organizada

Orientación política

La estrategia de la Unión Europea debe basarse en datos fiables y válidos sobre la delincuencia organizada y las personas involucradas.

Mandatos e iniciativas existentes

De conformidad con la recomendación n° 2 del plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada (denominado en lo sucesivo "el plan de acción de 1997"), Europol ha presentado informes anuales sobre la delincuencia organizada basados en los datos facilitados por los Estados miembros. El Consejo ha utilizado dichos informes para la formulación de una política común contra la delincuencia organizada. La letra d) del punto 44 del plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia (denominado en lo sucesivo "el plan de acción de 1998"), pide que se elaboren informes anuales sobre la delincuencia organizada con el fin de definir estrategias. El inciso iii) de la letra a) del punto 48 del plan de acción de 1998, a su vez, aboga por la mejora de las estadísticas sobre la delincuencia transfronteriza.

El proceso de evaluación recíproca que se está llevando a cabo con arreglo a la Acción común adoptada por el Consejo de 5 de diciembre de 1997 y a la letra c) del punto 47 del plan de acción de 1998 deben contribuir también a dicho proceso.

Europol ha intentado desarrollar un modelo de análisis de la información que pueda utilizarse, entre otras cosas, para identificar las tendencias de la delincuencia organizada.

La Comisión ha anunciado su intención de presentar una propuesta para una mayor equiparación de los datos recogidos por los servicios nacionales de policía y de seguridad sobre presuntos delitos y delincuentes, en particular cuando haya una sospecha razonable de involucración de la delincuencia organizada (programa Euclides). La propuesta se plantea, de conformidad con la recomendación n° 2 del plan de acción de 1997, establecer normas comunes para la recogida y el análisis de los datos, definir quién debería tener acceso a las diferentes categorías de datos y determinar cómo pueden usarse e intercambiarse dichos datos entre los Estados miembros.

La Comisión ha utilizado el programa Falcone y otros programas pertinentes de la Unión Europea, en el marco de las normas que les son de aplicación, para fomentar una participación más estrecha del mundo académico y científico en el análisis de la delincuencia organizada. Esto también es conforme a la recomendación n° 2 del plan de acción de 1997 y al punto 22 de la Resolución del Consejo de 21 de diciembre de 1998 sobre la prevención de la delincuencia organizada (denominada en lo sucesivo "la Resolución del Consejo de 1998 sobre prevención"), que anima a los Estados miembros y a las instituciones pertinentes a que utilicen los programas comunitarios adecuados también para las actividades relacionadas con la prevención de la delincuencia organizada.

Análisis

Para mejor la validez, la fiabilidad y la comparabilidad internacional de los datos sobre la delincuencia organizada y de los informes de situación anuales, se requiere un trabajo continuado. A este respecto, convendría definir, en toda la medida de lo posible, un concepto uniforme de recopilación y utilización de datos sobre la delincuencia organizada y los fenómenos relacionados con ella, de modo que pueda llevarse a cabo un análisis estratégico práctico que permita adoptar las medidas de control más adecuadas para luchar contra la delincuencia organizada y prevenirla.

Es necesario aplicar un planteamiento más anticipatorio y basado en el análisis de la información para detectar e interrumpir las actividades delictivas organizadas, detener a los delincuentes, destruir las redes delictivas y embargar y confiscar los productos de los delitos. Para determinar los objetivos de la investigación y organizar la respuesta de la sociedad a la delincuencia organizada, hay que conocer el perfil, motivos y modus operandi de los delincuentes, el ámbito de actuación y las tendencias de la delincuencia organizada, el impacto de la delincuencia organizada en la sociedad y la eficacia de las respuestas a este tipo de delincuencia. Este conocimiento incluye datos operativos (relativos a individuos sospechosos y a casos detectados) y datos empíricos (datos criminológicos cualitativos y cuantitativos). Es preciso garantizar un intercambio oportuno y eficaz de datos entre los distintos organismos, respetando debidamente las normas sobre protección de datos.

La mejora de los datos sobre la delincuencia organizada puede ayudar también a los Estados miembros y al Consejo a planificar medidas de prevención de la delincuencia y, con ello, a proteger mejor a las víctimas potenciales de los delitos. Esa mejora de los datos puede obtenerse, en particular, completando las descripciones de los modos y lugares en que se cometen los delitos y, en términos generales, haciendo que la información tratada a través del sistema de justicia penal resulte de mayor utilidad.

Recomendaciones detalladas

Recomendación n° 1. Había que integrar en el proceso de preparación y estudio de los informes anuales sobre la delincuencia organizada un mecanismo evaluación y un calendario de ejecución de las recomendaciones. Uno de los principales objetivos de la red de contacto y apoyo debería ser tratar de definir a escala de la Unión un concepto uniforme de los temas y fenómenos relacionados con la delincuencia organizada. Asimismo habría que procurar detectar tendencias incipientes. Es necesario seguir animando al mundo académico y científico a que contribuya con estudios e investigaciones a la comprensión del fenómeno de la delincuencia organizada.

Responsables: Estados miembros, Europol, Consejo, Comisión

Fecha prevista: actividad en curso

Prioridad: 1(3)

CAPÍTULO 2.2: Impedir la penetración de la delincuencia organizada en el sector público y el sector privado legítimo

Orientación política

La estrategia de la Unión Europea debe orientarse a impedir la penetración de la delincuencia organizada en el sector público y el sector privado que actúa dentro de la legalidad.

Mandatos e iniciativas existentes

Las recomendaciones nos 7, 8 y 29 del plan de acción de 1997 se referían a la recogida e intercambio de información para evitar la penetración de la delincuencia organizada en el sector público y el sector privado que actúa dentro de la legalidad. Dichas recomendaciones pedían, entre otras cosas, que las personas que hubieran perpetrado delitos relacionados con la delincuencia organizada quedasen excluidas de la participación en procedimientos de licitación organizados por los Estados miembros y la Comunidad y no pudiesen obtener subvenciones ni licencias de la administración (recomendación n° 7), abogaban por la recogida de información sobre las personas físicas que participen en la creación y dirección de las personas jurídicas registradas en el territorio de los Estados miembros y sobre la financiación de éstas (recomendación n° 8), y planteaban diversos medios para impedir el fraude fiscal (recomendación n° 29). Las tres recomendaciones destacaban que los instrumentos y la legislación pertinente debían ser conformes a la correspondiente normativa sobre protección de datos.

Las tres recomendaciones tenían que haberse instrumentado antes de que finalizase 1998, pero aún no se han aplicado. En lo que respecta a la recomendación n° 7, referente, entre otras cosas, a la exclusión de las licitaciones públicas, el GMD examinó los resultados de un cuestionario elaborado por la Comisión y, posteriormente, se emprendió un estudio que cofinanció el programa Falcone. Actualmente, la Comisión está estudiando las recomendaciones de este estudio para ofrecer soluciones de cara a una actuación complementaria concreta.

La Comisión ha trabajado en estrecha colaboración con representantes de las profesiones liberales en la redacción de una "Carta de las asociaciones profesionales europeas en apoyo de la lucha contra la delincuencia organizada". La Carta se firmó el 27 de julio de 1999.

La recomendación n° 10 pedía que los Estados miembros mantuviesen consultas periódicas con los servicios competentes de la Comisión a fin de analizar los casos de fraude que afectasen a los intereses financieros de la Comunidad. A tal fin, los Estados miembros se reunieron con la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF), sustituida posteriormente por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). Sigue siendo deseable que se mantengan consultas periódicas.

Análisis

Las personas involucradas en la delincuencia organizada intentan penetrar en el sector público y el sector privado que actúa dentro de la legalidad por diversas razones. Las actividades económicas legales pueden proporcionar cobertura a las actividades delictivas y, al mismo tiempo, ofrecer nuevas oportunidades delictivas (como el fraude y la estafa). Los negocios legítimos pueden proporcionar también una vía para el blanqueo del producto de actividades delictivas.

Recomendaciones detalladas

Recomendación n° 2. Los Estados miembros y la Comisión Europea deben velar por que, en el marco de las licitaciones públicas, la legislación aplicable prevea la posibilidad de que los concursantes que hayan perpetrado delitos relacionados con la delincuencia organizada queden excluidos de la participación en los procedimientos de licitación realizados por los Estados miembros y la Comunidad. En este sentido, debe estudiarse si es posible, y en qué condiciones, excluir a personas que estén siendo investigadas o procesadas por participación en actividades delictivas organizadas. Debe prestarse una atención específica a la posibilidad de fundamentar la exclusión en el origen ilícito de los fondos. La decisión de excluir a una persona de la participación en los procedimientos de licitación debe poder ser recurrida ante los tribunales.

Análogamente, los Estados miembros y la Comisión deben velar por que la legislación aplicable permita rechazar, basándose en los mismos criterios, las solicitudes de subvenciones o licencias de la administración.

Deben establecerse instrumentos comunitarios adecuados, así como instrumentos de la Unión Europea, que faciliten, entre otras cosas, el intercambio de información entre los Estados miembros y entre los Estados miembros y la Comisión, y que contengan disposiciones específicas relativas al papel de la Comisión tanto en la cooperación administrativa como en la elaboración de listas negras, para asegurar que puedan cumplirse estos compromisos, al tiempo que se garantiza la conformidad con las normas correspondientes sobre protección de datos.

A los efectos de la presente Recomendación, sería conveniente establecer a nivel de la Unión Europea un dispositivo eficaz que permita identificar con rapidez a las personas que hayan cometido delitos relacionados con la delincuencia organizada, respetando plenamente los requisitos de protección de datos. Dicho dispositivo debería comprender a los Estados miembros, a la Comisión y a Europol, con arreglo a normas que habrá que establecer en consulta con el Parlamento Europeo.

Responsables: Consejo, Comisión y Estados miembros

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2002

Prioridad: 2

Recomendación n° 3. Los Estados miembros intentarán recoger información, respetando la normativa pertinente relativa a la protección de datos, sobre las personas físicas involucradas en la creación y la dirección de personas jurídicas registradas en el territorio de los Estados miembros, como medio de impedir la penetración de la delincuencia organizada en el sector público y en el sector privado que actúa dentro de la legalidad. Se hará un estudio de cómo pueden compilarse y analizarse sistemáticamente dichos datos de forma que estén disponibles para intercambio con otros Estados miembros y, en su caso, con los organismos responsables de la lucha contra la delincuencia organizada al nivel de la Unión, con arreglo a normas adecuadas que deberá desarrollar el Consejo.

Responsables: Consejo, Comisión

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2000

Prioridad: 3

Recomendación n° 4. Habría que desarrollar los instrumentos jurídicos para luchar contra la delincuencia organizada en relación con el fraude fiscal, respetando las normas pertinentes relativas a la protección de datos. A tal fin, convendría estudiar la posibilidad de que:

- en casos vinculados con la delincuencia organizada, no existan impedimentos legales para permitir u obligar a las autoridades fiscales a intercambiar información, a nivel nacional, con las autoridades competentes del Estado miembro interesado, y en particular con las autoridades judiciales, siempre respetando plenamente los derechos fundamentales,

- el fraude fiscal vinculado a la delincuencia organizada se trate como cualquier otra forma de delincuencia organizada, a pesar de que la legislación fiscal pueda contener reglas especiales para recuperar el producto del fraude fiscal,

- los pagos con fines delictivos como, por ejemplo, las prácticas de corrupción, no sean deducibles de impuestos, y

- se intensifiquen, tanto en la esfera nacional como de la Unión Europea, la prevención y el control del fraude fiscal, tanto respecto del IVA como de los impuestos especiales, sin olvidar sus aspectos transnacionales.

Responsables: Consejo, Comisión

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 2

Recomendación n° 5. Los Estados miembros deberían mantener consultas periódicas con los servicios competentes de la Comisión, dentro de los procedimientos y marcos existentes, con el fin de examinar los casos de fraude que afecten a los intereses financieros de la Comunidad y de conocer y comprender mejor los complejos aspectos de estos fenómenos. En caso necesario, se establecerán otros procedimientos que posibiliten la celebración de dichas consultas con carácter periódico. En este contexto, deben tenerse en cuenta las relaciones entre Europol y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de la Comisión. Se ruega a la Comisión que cree, en estrecha cooperación con el Consejo y los Estados miembros, programas de formación para los organismos competentes de los Estados miembros para que puedan investigar casos de fraude comunitario con mayor eficacia.

Responsables: Consejo, Comisión y Estados miembros

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2002

Prioridad: 3

CAPÍTULO 2.3: Fortalecimiento de la prevención de la delincuencia organizada y de las asociaciones entre el sistema de justicia penal y la sociedad civil

Orientación política

La estrategia de la Unión Europea debe destacar la importancia de la prevención de la delincuencia organizada.

Las conclusiones pertinentes de la Presidencia aprobadas en la Cumbre Europea de Tampere son las siguientes:

41. El Consejo Europeo hace un llamamiento para que se integren los aspectos de prevención en las acciones contra la delincuencia y se desarrollen aún más los programas nacionales de prevención de la delincuencia. Deben elaborarse y determinarse prioridades comunes en materia de prevención del delito, tanto en el marco de la política exterior como de la política interior de la Unión, y tenerse en cuenta a la hora de preparar nueva legislación.

42. Debe incrementarse el intercambio de las mejores prácticas, hay que reforzar la red de autoridades nacionales competentes en materia de prevención del delito y la cooperación entre los organismos nacionales competentes en la materia; asimismo, debe explorarse con ese fin la posibilidad de establecer un programa financiado por la Comunidad. Las principales prioridades de dicha cooperación podrían ser la delincuencia juvenil, la urbana y la relacionada con las drogas.

Mandatos e iniciativas existentes

La letra b) del punto 51 del plan de acción de 1998 pide el desarrollo de la cooperación y de medidas concertadas sobre asuntos relativos a la prevención de la delincuencia.

El marco de las medidas de prevención en lo que se refiere a la delincuencia organizada se da en la Resolución del Consejo de 21 de diciembre de 1998 sobre la prevención de la delincuencia organizada.

En el punto 33 de la Resolución del Consejo se invita a los Estados miembros, a Europol y a la Comisión, cada uno dentro de sus respectivas competencias, a que estudien el tema de la Resolución y las cuestiones con él relacionadas. Se ruega a la Comisión y a Europol, asimismo, a que cooperen en la elaboración de un informe global para finales del año 2000, que, en particular:

- formule propuestas sobre cómo fomentar las medidas de prevención en las futuras actividades a escala europea y, en especial, sobre cómo reflejarlas en el proceso legislativo,

- analice qué medidas de prevención de la delincuencia organizada parecen adecuadas con miras a lograr la máxima eficacia, quiénes han de ser sus protagonistas y cuál ha de ser su ámbito,

- analice propuestas para fomentar la evaluación de medidas de prevención de la delincuencia organizada,

- analice en qué medida pueden tomarse a escala europea medidas de prevención (en particular atendiendo al Tratado de Amsterdam),

- haga propuestas sobre cómo elaborar y actualizar un repertorio de prácticas de eficacia probada en el ámbito de la prevención de la delincuencia organizada,

- analice en qué medida podrían tenerse en cuenta, en el proceso de ampliación y en las relaciones con terceros Estados, consideraciones sobre la prevención de la delincuencia organizada y medidas al respecto.

Análisis

La delincuencia organizada, al igual que la delincuencia en general, no se desarrolla al azar. Las posibilidades de cometer delitos como el tráfico de drogas, la trata de personas, la corrupción y los delitos económicos dependen en gran medida de la presencia de delincuentes motivados, de la existencia de la oportunidad de delinquir y de la orientación de la tarea de los que tratan de controlar la delincuencia organizada. Los Estados miembros deben estudiar la forma de hacer más difícil la comisión de delitos, de asegurar que la comisión de delitos implica mayores riesgos para el delincuente (en particular, el riesgo de ser descubierto y detenido) y de reducir o eliminar los posibles beneficios que reporta al delincuente la comisión del delito. Estas medidas de prevención de la delincuencia deben respetar los derechos humanos fundamentales.

Asimismo debe recordarse que la prevención de la delincuencia organizada contribuye al mismo tiempo a una prevención y un control eficaces de la delincuencia en general, y que la prevención de la delincuencia en general, inversamente, contribuye a una prevención y un control eficaces de la delincuencia organizada.

La estrategia de la Unión Europea debe diseñarse de modo que potencie la aplicación de la Resolución del Consejo sobre la prevención de la delincuencia organizada, mediante la movilización de todos los segmentos de la sociedad para reducir la demanda de bienes y servicios ilegales e impedir la infiltración de la delincuencia organizada en la sociedad. A este respecto, debe seguirse el principio de la subsidiariedad; la estrategia de la Unión Europea debe perseguir reforzar y complementar la acción tomada a los niveles nacional y local.

Es preciso animar a las organizaciones sociales locales, al mundo empresarial y a otros sectores de la sociedad para que colaboren entre sí y con las autoridades en la prevención y control de la delincuencia organizada. Los Estados miembros deben estudiar si, con arreglo a los principios básicos de sus sistemas jurídicos y sus políticas interiores, podrían permitir que organismos no estatales de ámbito nacional, regional y local asuman tareas relacionadas con la prevención y el control de la delincuencia organizada. No obstante, los organismos públicos deben intervenir siempre que se tomen decisiones en relación con los derechos de los individuos; las decisiones relativas al uso de medidas coercitivas deben estar reservadas únicamente a los órganos de justicia penal.

Los estudios han mostrado la eficacia de un gran número de métodos, al menos en determinadas situaciones; otros muchos métodos están dando resultados prometedores, aunque puede que no exista todavía una prueba empírica sólida de sus repercusiones. Otros métodos que se han usado profusamente, por el contrario, han demostrado no tener un impacto especial en la prevención del delito, al menos en determinadas situaciones. Además, se están reuniendo más pruebas sobre la eficacia relativa de los distintos métodos. Con arreglo a la Resolución del Consejo, es preciso facilitar el acceso a esta información sobre métodos eficaces y prácticas idóneas, tanto a nivel local como nacional en toda la Unión Europea, y es preciso explorar la posibilidad de adaptar métodos que se hayan revelado eficaces a situaciones distintas.

Al mismo tiempo, los Estados miembros deben explorar formas de prevenir la marginalidad, porque muchos de los factores generadores de delincuencia están relacionados con las malas condiciones de vida y con la marginalidad. Para ello deben perseguirse sistemas de seguridad social, sistemas educativos y de formación y medidas de lucha contra el desempleo y que sean justos, extensos y eficaces, y debe mejorarse la prevención de la delincuencia a través de la planificación urbana.

Además de las medidas educativas de tipo general, serían precisas medidas educativas específicas para fortalecer el respeto de la ley.

Debe prestarse una atención particular a la lucha contra la aparición y la extensión de mercados ilegales, incluido el mercado de drogas, a tenor de la comunicación de la Comisión sobre un plan de acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2000-2004) [COM(1999) 239]. En consonancia con el punto 50 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, el Consejo Europeo de Helsinki de los días 10 y 11 de diciembre de 1999 aprobó esta estrategia contra la droga.

Para evitar la reincidencia habría que intentar interrumpir toda trayectoria delictiva lo antes posible. Habría que plantear estos intentos de manera que se utilicen, cuando convenga, medidas que no supongan privación de libertad y medidas de alejamiento de entornos potencialmente delictivos, para fortalecer la integración social. Cabe destacar la importancia que tienen, en la prevención de la reincidencia, las medidas de asistencia a la reinserción social de los delincuentes y el cumplimiento de las condenas.

Algunas circunstancias propicias a la delincuencia surgen por la insuficiente atención que se presta a los efectos que puedan tener en la delincuencia las decisiones de las autoridades de los Estados miembros y de la Unión Europea, excepto en el caso de las decisiones que se considera que afectan directamente a la justicia penal y a la actividad de los profesionales de la justicia penal. Esta perspectiva de prevención de los delitos debería integrarse en el proceso decisorio de los Estados miembros de la Unión Europea. Para ello es preciso reconocer la importancia y las repercusiones de la perspectiva de prevención de la delincuencia, independientemente del ámbito de la administración, sector normativo o ministerial al que pertenezca la medida.

Recomendaciones detalladas

Recomendación n° 6. De conformidad con los puntos 41 y 42 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, se ruega a la Comisión que coopere con el Consejo en la preparación de una propuesta de instrumento legal que obligue a todos los comités y órganos preparatorios, tanto a nivel nacional como de la Unión Europea, a evaluar, al proponer reformas legislativas (aun cuando no afecten directamente a la materia penal), las repercusiones de las reformas en la delincuencia, por ejemplo en el fraude y otros delitos. Si no se realiza esta evaluación, habría que mencionar los motivos.

En relación con la eficacia de los instrumentos que deberán adoptarse a nivel de la Unión Europea, el Consejo debe contar con la asistencia, cuando proceda, de expertos debidamente cualificados en materia de prevención del delito, como los de los centros de enlace nacionales, o crear una red de expertos de organismos nacionales competentes en materia de prevención del delito.

Responsables: Consejo, Comisión

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 1

CAPÍTULO 2.4: Revisión y mejora de la legislación y de las políticas de control y de reglamentación, tanto a escala nacional como en la Unión Europea

Orientación política

La legislación pertinente y los sistemas de reglamentación y control de la delincuencia deben someterse a una revisión crítica periódica.

Las conclusiones pertinentes de la Presidencia aprobadas en la Cumbre Europea de Tampere son las siguientes:

32. Habida cuenta de la comunicación de la Comisión, deberían elaborarse estánadares mínimos sobre la protección de las víctimas de los delitos, en particular sobre el acceso de las víctimas de los delitos a la justicia y sobre su derecho a ser indemnizadas por los daños sufridos, también por lo que respecta a los gastos judiciales. Además, deberán crearse programas nacionales para financiar medidas, tanto públicas como no gubernamentales, de asistencia y protección de las víctimas.

48. Sin perjuicio de los ámbitos más amplios contemplados en el Tratado de Amsterdam y en el plan de acción de Viena, el Consejo Europeo considera que, con respecto al Derecho penal nacional, la labor para acordar definiciones, inculpaciones y sanciones comunes debe centrarse en primer lugar en una serie limitada de sectores de especial importancia, tales como la delincuencia financiera (blanqueo de capitales, corrupción, falsificación del euro), el tráfico de drogas, la trata de seres humanos, en particular la explotación de mujeres, la explotación sexual de la infancia, la delincuencia de alta tecnología y el delito ecológico.

Mandatos e iniciativas existentes

Diversos mandatos e iniciativas existentes persiguen el fortalecimiento del sistema legislativo, así como de los sistemas normativos y de control de la delincuencia.

La letra a) del punto 46 del plan de acción de 1998 (que debe aplicarse de aquí a dos años) pide que se identifiquen aquellas conductas, en los ámbitos de la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico de drogas, en relación con las cuales es urgente y necesario adoptar medidas que establezcan normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de delito y a las sanciones aplicables y, en caso necesario, que se elaboren las medidas adecuadas al respecto. La letra c) del punto 50 y la letra a) del punto 51 (que, a su vez, deben aplicarse de aquí a cinco años) piden, respectivamente, que prosiga la elaboración de medidas que establezcan normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de conductas delictivas y a las sanciones en todos los ámbitos de la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico de drogas, y que se determinen las formas específicas de delincuencia que pueden combatirse mejor con un planteamiento general de la Unión Europea.

De conformidad con la letra b) del punto 46 del plan de acción de 1998, la Resolución del Consejo de 28 de mayo de 1999 señaló que el Consejo debe adoptar un instrumento sobre prevención, control y aproximación legislativa en materia de falsificación del euro. El 14 de septiembre de 1999, la Comisión presentó una propuesta de decisión marco sobre la falsificación y los medios de pago distintos del efectio.

La recomendación n° 6 del plan de acción de 1997 pide que se lleve a cabo una política global contra la corrupción, teniendo en cuenta el trabajo ya realizado en otros foros internacionales, a fin de mejorar la transparencia de las administraciones públicas. El GMD señaló que la comunicación de la Comisión de mayo de 1997 sentó las bases para una política global de lucha contra la corrupción y que, a la luz del trabajo que se ha completado o iniciado con arreglo a los pilares primero y tercero, se han identificado y están tomando cuerpo los elementos esenciales de una política global. Conviene seguir muy de cerca la marcha de los trabajos en este sector.

La letra a) del punto 47 del plan de acción de 1998 invita a la Comisión a que estudie las posibilidades de normas armonizadas sobre la protección de datos. Ya se ha comenzado a trabajar en este sector.

La letra b) de la recomendación n° 18 del plan de acción de 1997 pedía que se estableciera la responsabilidad de las personas jurídicas involucradas en la delincuencia organizada. Aunque esta recomendación tenía que haberse aplicado antes del final de 1998, todavía no ha sido así. El GMD ha examinado un documento sobre la responsabilidad legal de las personas jurídicas, se ha celebrado un seminario al respecto con la financiación del programa Grotius y se ha distribuido otro cuestionario.

La letra c) del punto 51 del plan de acción de 1998 pedía que se abordase la cuestión del apoyo a las víctimas mediante un estudio comparativo de los sistemas de compensación para las víctimas y que se evaluase la viabilidad de una actuación a escala de la Unión. La Comisión ha iniciado el trabajo a este respecto.

El mandato más importante en lo tocante a la mejora de los instrumentos de revisión del sistema vigente figura en la letra c) del punto 47 del plan de acción, que pide que se prosiga el proceso de evaluación recíproca con arreglo a la Acción común adoptada por el Consejo de 5 de diciembre de 1997.

Análisis

Se han realizado avances considerables tanto a nivel nacional como internacional en la mejora de la respuesta a la delincuencia organizada. No obstante, es necesario seguir trabajando para que las recomendaciones, los acuerdos internacionales y las medidas políticas se apliquen de hecho, para definir los problemas encontrados y para idear, en su caso, nuevos mecanismos y métodos que permitan superarlos. También habría que reconocer la importancia de mantener cierto grado de flexibilidad para dar una respuesta adecuada a un fenómeno polifacético y en continuo cambio.

El trabajo de la Unión Europea sobre la revisión y la mejora de la legislación y de las políticas debe realizarse de una manera programática, centrándose principalmente, cuando sea posible, en las infracciones que parecen plantear la mayor amenaza a los Estados miembros y a la Unión, así como en la legislación y las políticas que parecen poner trabas al desarrollo de una respuesta concertada a la delincuencia organizada. La orientación de este trabajo puede variar según las circunstancias y las amenazas, como se sugiere, por ejemplo, en los informes anuales de situación sobre la delincuencia organizada.

Los trabajos de revisión de la legislación y de las políticas deben servirse en particular de las evaluaciones realizadas con arreglo a la Acción común adoptada por el Consejo el 3 de diciembre de 1997.

Recomendaciones detalladas

Recomendación n° 7. De conformidad con la letra a) del punto 46, la letra c) del punto 50 y la letra a) del punto 51 del plan de acción de 1998, así como el apartado 48 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, el Consejo debe, cuando lo considere necesario, adoptar instrumentos destinados a aproximar las legislaciones de los Estados miembros. Estos instrumentos deberían recoger los niveles mínimos de las sanciones y elementos constitutivos de los delitos relacionados con la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico de drogas. A la vista de las conclusiones de Tampere, se tendrán en cuenta como mínimo los siguientes delitos: la delincuencia de alta tecnología (fraude informático y delitos cometidos a través de Internet), delitos de tráfico de drogas, trata de seres humanos (en particular, la explotación de mujeres), delitos relacionados con el terrorismo, delincuencia financiera (blanqueo de capitales, corrupción, falsificación del euro), fraude fiscal, explotación sexual de los niños y delito ecológico. También habría que estudiar la posibilidad de desarrollar una política más general a escala de la Unión Europea respecto de estas formas específicas de delincuencia, teniendo en cuenta, en su caso, los trabajos realizados en otras organizaciones internacionales.

Responsable: Consejo

Fecha prevista: actividad en curso; es preciso establecer fechas distintas para cada delito. La investigación y estudio del primer delito debería estar finalizado antes del 31 de diciembre de 2000, y convendría estudiar los demás delitos a un ritmo no inferior a uno por Presidencia

Prioridad: 2

Recomendación n° 8. El Consejo debe continuar y fortalecer el proceso de evaluación recíproca basado en la Acción común de 5 de diciembre de 1997, con un equilibrio adecuado entre los aspectos que competen a la policía, la fiscalía y los jueces. El objetivo debe ser evaluar en profundidad los compromisos internacionales asumidos en virtud del título VI del Tratado de la Unión Europea. El Consejo debe considerar la posibilidad de definir normas comunes para las evaluaciones recíprocas realizadas por los diferentes equipos de expertos y debe facilitar recursos suficientes y permanentes que permitan efectuar dichas evaluaciones.

El mecanismo de evaluación recíproca establecido en la Acción común de 5 de diciembre de 1997 debería reservarse para las actividades que presenten mayor interés para la prevención y el control de la delincuencia organizada, como la asistencia judicial en materia penal, los aspectos policiales en relación con las drogas y la extradición. Además, el Consejo debe considerar la posibilidad de complementar dicho mecanismo de evaluación recíproca con un mecanismo simplificado y expeditivo que se aplicaría a la evaluación de la ejecución por parte de los Estados miembros de determinados compromisos, y que, podría utilizarse para evaluar ámbitos específicos de ejecución o para cuestiones que necesitan una evaluación rápida.

Responsable: Consejo. En su caso, estrecha cooperación con la Comisión, Europol o la red judicial europea

Fecha prevista: actividad en curso; mecanismo complementario en marcha antes del 31 de diciembre de 2000

Prioridad: 1

Recomendación n° 9. Se ruega a la Comisión que prepare una propuesta de instrumento relativo a la responsabilidad penal, civil y administrativa de las personas jurídicas implicadas en la delincuencia organizada

Responsables: Comisión, Consejo

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 3

CAPÍTULO 2.5: Refuerzo de las investigaciones sobre la delincuencia organizada

Orientación política

Es preciso aumentar la eficacia de los medios de investigación, respetando siempre los derechos humanos fundamentales.

Las conclusiones pertinentes de la Presidencia aprobadas en la Cumbre Europea de Tampere son las siguientes:

23. El Consejo Europeo está decidido a hacer frente a la inmigración ilegal en su origen, en especial luchando contra quienes se dedican a la trata de seres humanos y la explotación económica de los migrantes. Insta a que se adopte legislación que prevea sanciones rigurosas para este grave delito. Se invita al Consejo a que, basándose en una propuesta de la Comisión, adopte legislación a tal efecto antes de finales de 2000. Los Estados miembros, junto con Europol, deberían orientar sus esfuerzos a detectar y desmantelar las redes de delincuencia implicadas. Deberán salvaguardarse los derechos de las víctimas de esas actividades, prestando especial atención a los problemas de mujeres y niños.

33. Un mejor reconocimiento mutuo de las resoluciones y sentencias judiciales y la necesaria aproximación de las legislaciones facilitaría la cooperación entre autoridades y la protección judicial de los derechos individuales. Por consiguiente, el Consejo Europeo hace suyo el principio del reconocimiento mutuo, que, a su juicio, debe ser la piedra angular de la cooperación judicial en materia civil y penal en la Unión. El principio debe aplicarse tanto a las sentencias como a otras resoluciones de las autoridades judiciales.

36. El principio del reconocimiento mutuo debe aplicarse también a los autos anteriores al juicio, en particular a los que permiten a las autoridades competentes actuar con rapidez para obtener pruebas y embargar bienes que puedan ser trasladados con facilidad; las pruebas obtenidas legalmente por las autoridades de un Estado miembro deberán ser admisibles ante los tribunales de otros Estados miembros, teniendo en cuenta los estándares que se apliquen en ellos.

44. El Consejo Europeo pide que se establezca una Unidad operativa europea de jefes de policía con objeto de intercambiar, en cooperación con Europol, experiencia, mejores prácticas e infromación sobre las actuales tendencias de la delincuencia transfronteriza, así como de contribuir a la planificación de acciones operativas.

47. Debe establecerse una Academia europea de policía para la formación de funcionarios policiales de rango superior, que empezaría como una red de institutos de formación nacionales ya existentes. La Academia también debería estar abierta a las autoridades de los países candidatos.

Mandatos e iniciativas existentes

La letra a) del punto 44 del plan de acción de 1998 exige la evaluación en común de técnicas de investigación especiales relativas a la detección de formas graves de delincuencia organizada [véase la letra d) del apartado 1 del artículo 30 del Tratado de la Unión Europea].

La letra b) del punto 44 del plan de acción de 1998 exige la consideración de las modalidades según las cuales un servicio policial de un Estado miembro podría operar en el territorio de otro (véase el artículo 32 del Tratado de la Unión Europea), teniendo en cuenta el acerdo de Schengen. El plan de acción de 1998 señala, además, que deberán tenerse en cuenta dos puntos, en particular:

- la determinación de las condiciones y las limitaciones bajo las cuales las autoridades policiales competentes de un Estado miembro podrán operar en el territorio de otro Estado miembro, en colaboración y de acuerdo con este último,

- como contrapartida, ¿qué tipo de intervenciones estará cada Estado miembro dispuesto a aceptar en su propio territorio, y con arreglo a qué modalidades?

La creación de un marco colectivo para este tipo de intervenciones es una de las prioridades de la cooperación policial. Este marco puede ser de carácter flexible.

El inciso iii) de la letra a) del apartado 1 del punto 43 del plan de acción de 1998 pide que se haga de la lucha contra las redes de inmigración ilegal una de las prioridades de la cooperación operativa, en particular desarrollando una red de puntos de contacto nacionales encargados de la lucha contra dichas redes.

La letra c) del punto 44 del plan de acción de 1998 pide el desarrollo y la ampliación de la cooperación operativa entre los servicios regresivos de la Unión y el fortalecimiento de la cooperación técnica policial. Las acciones conjuntas que llevan a cabo, en particular, los servicios aduaneros de los Estados miembros podrían servir de modelo y ampliarse en coordinación con las policías y gendarmerías nacionales y en estrecha colaboración con las autoridades judiciales. A medio plazo, Europol podría servir de punto de apoyo para estas iniciativas futuras, que podrán emprenderse en el marco de las "decisiones con cualquier otro fin coherentes" con los objetivos del título VI del Tratado de la Unión Europea contempladas en el Tratado de Amsterdam.

La letra e) del punto 44 del plan de acción de 1998 pide la ratificación de los Convenios SIA y Nápoles II antes del 31 de julio de 2001 y la adopción de medidas para su aplicación efectiva.

El inciso vii) de la letra a) del punto 48 pide que se estudie la posibilidad de creación de un sistema de intercambio electrónico de impresiones dactilares entre Estados miembros.

El inciso iii) de la letra b) pide que se promuevan la cooperación y las iniciativas conjuntas en la formación de personal policial, el intercambio de funcionarios de enlace, las comisiones de servicio, el uso de equipo y la investigación científica policial.

Análisis

Debido al carácter secreto de gran parte de la delincuencia organizada, y debido también a que no hay, en muchos casos, víctimas individuales, o bien las víctimas han sido utilizadas o intimidadas, es preciso velar por asignar recursos suficientes para la investigación de la delincuencia organizada, y por que los investigadores tengan a su disposición una panoplia adecuada de medios legales para realizar distintos tipos de investigaciones y obtener las pruebas necesarias. El uso de mecanismos tales como la vigilancia electrónica, los agentes encubiertos y las promesas de inmunidad o de reducción de penas a cambio de cooperación requiere llegar a un equilibrio adecuado entre la eficacia y la protección de los derechos humanos fundamentales.

Para mejorar la eficacia de las investigaciones también es preciso desarrollar nuevos medios de investigación, impartir una formación adecuada a los investigadores y a las autoridades judiciales, liberar los recursos necesarios y facilitar la estructura adecuada para el trabajo, que puede requerir en ocasiones un alto grado de especialización.

La investigación de los aspectos internacionales de la delincuencia organizada requiere una cooperación internacional más estrecha entre los organismos judiciales y policiales. Una posibilidad es la creación de equipos internacionales de investigación.

Recomendaciones detalladas

Recomendación n° 10. En consonancia con el inciso iii) de la letra a) del apartado 1 del punto 43 del plan de acción y con el punto 23 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, es preciso asignar una alta prioridad dentro de la cooperación operativa a la lucha contra las redes de inmigración ilegal. En vista de ello, los Estados miembros se comprometerán a velar, en estrecha cooperación con Europol, la Comisión y la red judicial europea, por que se etablezcan normas claras sobre la coordinación de las investigaciones relativas a dichas redes, tanto a nivel policial como judicial. Además, el Consejo debe estudiar cómo funcionan las investigaciones en esta materia con la intención de seguir mejorando la eficacia de la prevención y desarticulación de las redes de inmigración ilegales. Conviene preparar, en estrecha cooperación con Europol, la Comisión y la red judicial europea, directrices sobre el intercambio de información entre las unidades policiales nacionales dedicadas a las redes de inmigración ilegal y sobre otras formas de cooperación para descubrir y combatir dichas redes. Para ser capaz de poner en común los recursos a nivel de la Unión Europea, es preciso explorar la posibilidad de crear un Grupo operativo compuesto por las autoridades competentes.

Responsables: Estados miembros, Consejo, Comisión, Europol y Red Judicial Europea

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 1

Recomendación n° 11. Los servicios policiales especializados pertinentes deberían tratar de desarrollar, a nivel internacional, normas comunes para las investigaciones y conocimientos técnicos en todos los Estados miembros sobre las nuevas tendencias, y fomentar el intercambio de experiencias y equipos técnicos. El principal motor de la prevención y control de la delincuencia organizada dentro de la Unión Europea debería ser un planteamiento basado en proyectos que se ajuste a normas previamente decididas.

Responsables: Estados miembros, Consejo, Europol

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2002

Prioridad: 2

CAPÍTULO 2.6: Fortalecimiento de Europol

Orientación política

Es preciso desarrollar las posibilidades de Europol de convertirse en un instrumento eficaz para los Estados miembros en la prevención y control de la delincuencia organizada.

Las conclusiones pertinentes de la Presidencia aprobadas en la Cumbre Europea de Tampere son las siguientes:

43. Debe sacarse el máximo provecho de la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros al investigar la delincuencia transfronteriza en cualquier Estado miembro. El Consejo Europeo hace un llamamiento para que se creen sin demora equipos conjuntos de investigación tal como se contempla en el Tratado, como primer paso para luchar contra el tráfico de drogas y la trata de seres humanos, así como contra el terrorismo. En ese sentido, las normas que se establezcan deberán permitir que, si procede, en dichos equipos participen representantes de Europol en calidad de apoyo.

45. Europol desempeña un papel fundamental en el apoyo a la prevención, análisis e investigación de la delincuencia a escala de la Unión. El Consejo Europeo pide al Consejo que provea a Europol del apoyo y los recursos necesarios. En un futuro próximo su papel debe reforzarse mediante la recepción de datos operativos procedentes de los Estados miembros y la autorización para pedir a los Estados miembros que inicien, dirijan o coordinen investigaciones o creen equipos conjuntos de investigación en determinados ámbitos de la delincuencia, respetando los sistemas de control judicial de los Estados miembros.

56. El Consejo Europeo invita al Consejo a que haga extensivas las competencias de Europol al ámbito general del blanqueo de capitales, independientemente del tipo de delito del que procedan los beneficios del blanqueo.

Mandatos e iniciativas existentes

Las letras a) a c) del punto 25 del plan de acción de 1997 pedían que se ampliaran el mandato y las funciones de Europol, que se evaluara si el Convenio de Europol requiere modificaciones y que se hiciera un estudio detallado de la posición y el papel de las autoridades judiciales en sus relaciones con Europol. En ese mismo sentido, la letra g) del punto 45 del plan de acción de 1998 pide que se estudien el papel y la posición de las autoridades judiciales en el marco de un mayor de desarrollo de Europol con arreglo al Tratado de Amsterdam, con vistas a mejorar la eficacia de dicha institución. Ha habido una evolución considerable en relación con las letras a) y b) del punto 25 del plan de acción de 1998, y los Estados miembros y el Consejo de administración de Europol no han dejado de ocuparse de esta cuestión.

La letra d) del punto 25 del plan de acción de 1997 recomienda que se aprovechen plenamente las posibilidades que ofrece Europol en materia de técnicas y apoyo operativos, análisis y ficheros de análisis de datos (por ejemplo, los registros de automóviles robados o de otros bienes).

El desarrollo de las técnicas operativas podría realizarse mediante estudios de las prácticas a los niveles nacionales y de la Unión y de su eficacia, y mediante la formulación de estrategias, políticas y tácticas comunes. Para desarrollar el apoyo operativo se podrían organizar reuniones, elaborar y aplicar planes de acción común, y realizar análisis estratégicos, facilitando el intercambio de información, apoyo analítico para investigaciones nacionales multilaterales, apoyo técnico y táctico, asistencia judicial, ofreciendo instalaciones técnicas, elaborando manuales comunes, facilitando formación, evaluación de resultados y aportando asesoramiento a las autoridades competentes de los Estados miembros.

El inciso i) de la letra a) del apartado 1 del punto 43 del plan de acción de 1998 pide que se estudie la viabilidad de crear una base de datos sobre investigaciones pendientes, en el marco de las disposiciones del Convenio de Europol, que permita evitar toda superposición entre las investigaciones y asociar varios servicios policiales europeos en la misma investigación, combinando así sus conocimientos y experiencia.

El inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del punto 43 del plan de acción de 1998 (que debe aplicarse en un plazo de dos años) pide que el trabajo de documentación de Europol se dirija a la actividad operativa, manifestando que cuando sea posible sus análisis deben conducir a conclusiones operativas. Los incisos ii) de la letra a) y ii) de la letra b) del punto 48 del plan de acción de 1998 (que deben aplicarse en un plazo de cinco años) piden, respectivamente, la creación de una red de investigación y documentación sobre la delincuencia transfronteriza y la organización de la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de la información pertinente, incluida la información recogida por los servicios de seguridad en informes sobre transacciones financieras sospechosas, en particular por medio de Europol, con sujeción a las disposiciones pertinentes sobre protección de datos personales.

El inciso iv) de la letra a) del apartado 1 del punto 43 del plan de acción de 1998 añadió el terrorismo a los delitos de los que debe ocuparse Europol y pidió el refuerzo del intercambio de información y de la coordinación de las autoridades competentes de los Estados miembros en la lucha contra los delitos perpetrados o que puedan perpetrarse en el curso de actividades terroristas, en particular mediante Europol.

La letra b) del apartado 1 del punto 43 del plan de acción de 1998 pedía que se elaborarse un instrumento jurídico adecuado para ampliar las competencias de Europol a las actividades contempladas en el apartado 2 del artículo 30 del Tratado de la Unión Europea y que el trabajo de Europol se centrase en la cooperación operativa. Un tema importante es el lugar y el papel de las autoridades judiciales en sus relaciones con Europol. Una de las prioridades establecidas por el Tratado es determinar la naturaleza y el alcance de las competencias operativas de Europol, que deberá poder "solicitar a las autoridades competentes de los Estados miembros la realización y la coordinación de sus investigaciones" y, por otra parte, intervenir en el marco de "actividades operativas de equipos conjuntos".

La letra c) del apartado 1 del punto 43 del plan de acción de 1998 pide que se estudie el acceso de Europol a los datos sobre investigaciones del SIS y del SIE, y el inciso v) de la letra a) del punto 48 pide que se estudie si Europol podría tener acceso al Sistema de Información Aduanero y mediante qué procedimiento.

El inciso vi) de la letra a) del punto 48 del plan de acción de 1998 pide la elaboración y ejecución, en cooperación con Europol, de una estrategia de información para que el público conozca el trabajo y las competencias de Europol.

Análisis

La entrada en vigor del Convenio Europol ha dotado a Unión Europea de un importante instrumento en el ámbito de la represión de la delincuencia organizada al potenciar y consolidar el intercambio operativo de información entre los servicios policiales de los Estados miembros. También ha dotado a la Unión Europea de un instrumento de importancia fundamental para fortalecer y profundizar la cooperación internacional en materia de prevención y control de la delincuencia organizada.

Recomendaciones detalladas

Recomendación n° 12. Los Estados miembros velarán por que se apoye y consolide la función de Europol como servicio de información criminal, de manera que pueda cumplir su cometido de facilitar a los Estados miembros datos e información que permitan obtener los resultados más eficaces en la prevención y lucha contra la delincuencia organizada. Para el estudio solicitado en el inciso i) de la letra a) del apartado 1 del punto 43 del plan de acción de 1998, debería contarse también con los conocimientos especializados de las autoridades judiciales. Habría que fijar como objetivo a largo plazo la implantación de sistemas compatibles de información criminal en los Estados miembros.

Responsables: Consejo, Europol, red judicial europea

Fecha prevista: 31 de julio de 2001

Prioridad: 1

Recomendación n° 13. Deberían proseguir los trabajos que se llevan a cabo actualmente sobre el papel de Europol en la elaboración y aplicación de técnicas operativas y en materia de apoyo y de análisis. En particular, convendría explorar la posible función de Europol en la coordinación de las investigaciones internacionales entre las autoridades competentes de los Estados miembros para luchar contra las organizaciones delictivas que operan en más de un Estado miembro. En este contexto, se examinaría la posibilidad de encomendar acciones operativas a equipos conjuntos en que haya representantes de Europol cuya función sea prestar apoyo, de solicitar a las autoridades competentes de los Estados miembros que realicen investigaciones en casos específicos y de desarrollar conocimientos específicos que puedan ponerse a disposición de los Estados miembros para ayudarles en sus investigaciones de casos de delincuencia organizada.

Responsables: Consejo, Europol

Fecha prevista: 31 de julio de 2001

Prioridad: 2

CAPÍTULO 2.7: Seguimiento, embargo, incautación y decomiso de los productos del delito

Orientación política

Habría que estudiar con particular atención la forma de privar a la delincuencia organizada de su principal motivación, el producto del delito.

Las conclusiones pertinentes de la Presidencia aprobadas en la Cumbre Europea de Tampere son las siguientes:

48. Sin perjuicio de los ámbitos más amplios contemplados en el Tratado de Amsterdam y en el plan de acción de Viena, el Consejo Europeo considera que, con respecto al Derecho penal nacional, la labor para acordar definiciones, inculpaciones y sanciones comunes debe centrarse en primer lugar en una serie limitada de sectores de especial importancia, tales como ... blanqueo de capitales ...

51. El blanqueo de capitales está en el centro mismo de la delincuencia organizada y debe erradicarse allí donde se produzca. El Consejo Europeo está resuelto a garantizar que se den pasos concretos para proceder al seguimiento, embargo preventivo, incautación y decomiso de los beneficios del delito.

52. Se insta a los Estados miembros a que apliquen plenamente las disposiciones de la Directiva relativa al blanqueo de capitales, el Convenio de Estrasburgo de 1990 y las Recomendaciones del Grupo de acción financiera también en todos los territorios que dependen de ellos.

53. El Consejo Europeo pide al Consejo y al Parlamento Europeo que adopten cuanto antes el proyecto revisado de Directiva sobre blanqueo de capitales recientemente propuesto por la Comisión.

54. Respetando debidamente la protección de datos, debe mejorarse la transparencia de las transacciones financieras y de la propiedad de las sociedades anónimas, y debe acelerarse el intercambio de información entre las unidades de información financiera (UIF) ya existentes con respecto a las transacciones sospechosas. Con independencia de las disposiciones sobre confidencialidad aplicables a la actividad bancaria y otras actividades comerciales, las autoridades judiciales y las UIF deben tener derecho, bajo control judicial, a recibir información cuando dicha información resulte necesaria para investigar el blanqueo de capitales. El Consejo Europeo pide al Consejo que adopte las disposiciones necesarias con ese fin.

55. El Consejo Europeo pide que se realice la aproximación del Derecho penal y procesal en materia de blanqueo de capitales (por ejemplo, seguimiento, embargo preventivo y decomiso de fondos). La gama de actividades delictivas que constituyen delitos principales en materia de blanqueo de capitales debe ser uniforme y lo suficientemente amplia en todos los Estados miembros.

57. Deben elaborarse estándares comunes con objeto de evitar la utilización de empresas y entidades registradas fuera de la jurisdicción de la Unión para ocultar los beneficios procedentes del delito y para el blanqueo de capitales. La Unión y los Estados miembros deben concertar arreglos con centros financieros extraterritoriales de terceros países para garantizar una cooperación eficaz y transparente en el ámbito de la asistencia judicial, conforme a las recomendaciones que a este respecto ha hecho del Grupo de acción financiera internacional.

58. Se invita a la Comisión a que elabore un informe en el que se especifiquen las disposiciones nacionales de la legislación bancaria, financiera y de sociedades que obstaculizan la cooperación internacional. Se invita al Consejo a que elabore las necesarias conclusiones basándose en dicho informe.

Mandatos e iniciativas existentes

La recomendación n° 26 del plan de acción de 1997 pedía una serie de medidas en lo que se refiere al blanqueo de capitales y al decomiso; análogamente la letra d) del punto 45 de plan de acción de 1998 insta al refuerzo e intensificación de la lucha contra el blanqueo de dinero.

Más específicamente, la letra a) de la recomendación n° 26 del plan de acción de 1997 pedía un sistema de intercambio de información sobre casos en los que haya sospechas de blanqueo de dinero; en ese mismo sentido, el inciso iv) de la letra a) del punto 48 del plan de acción de 1998 pide que se cree un sistema de intercambio de información y de análisis en materia de blanqueo de dinero.

La letra b) de la recomendación n° 26 del plan de acción de 1997 pide que la penalización del blanqueo de las ganancias de origen delictivo se haga lo más general posible y que se establezca una base jurídica que cubra la mayor variedad posible de facultades de investigación en esa materia.

Asimismo, la letra b) de la recomendación n° 26 del plan de acción de 1997 pedía que se examinase la conveniencia de incluir dentro del blanqueo la conducta negligente y que se emprendiera un estudio con vistas a perfeccionar la localización e incautación de los bienes ilegales y la aplicación de las resoluciones judiciales sobre la confiscación de bienes de la delincuencia organizada. En consecuencia, se adoptó una Acción común sobre blanqueo y productos del delito el 3 de diciembre de 1988 y se facilitó al GMD un cuestionario sobre la negligencia.

La letra c) de la recomendación n° 26 pide que se dicten normas que autoricen la confiscación con independencia de la presencia del autor del delito. La letra d) de esta recomendación pide que se estudie la posibilidad del reparto internacional de los activos confiscados; el GMD debatió un proyecto de Acción común sobre el reparto de bienes confiscados. La letra e) pide que se amplíe la obligación de información. La letra f) pide que se aborde el tema del blanqueo de capitales a través de Internet y de los productos monetarios electrónicos y que se exija, en los pagos electrónicos y en los sistemas de mensajería, que los mensajes enviados den detalles del remitente y del beneficiario. La letra g) se ocupa de la utilización excesiva de los pagos en efectivo, y la letra h) pide que se estudie la falsificación comercial y económica.

En general, en lo que se refiere a las medidas consecutivas a la recomendación n° 26, puede señalarse que el GMD no ha dejado de estudiar el asunto, y que se están elaborando diferentes recomendaciones en conjunción con propuestas de Europol. La Comisión ha presentado una propuesta formal de modificación de la Directiva de 1991 que contempla varios de los puntos mencionados en dicha recomendación.

La letra d) del punto 47 del plan de acción de 1998 pide la continuación y el desarrollo del trabajo comenzado en el marco del plan de acción sobre la delincuencia organizada en lo que se refiere a la cuestión de los refugios y los paraísos fiscales.

La letra b) del punto 50 del plan de acción de 1998 pide que se mejoren y se aproximen, cuando sea necesario, las disposiciones nacionales en materia de incautación y confiscación de los productos del delito, teniendo en cuenta los derechos de terceros de buena fe.

Análisis

La principal motivación de la mayor parte de la delincuencia organizada es el beneficio financiero. Por tanto, la prevención y el control eficaces de la delincuencia organizada deben centrarse en el seguimiento, embargo, incautación y decomiso de los productos del delito. No obstante, esta labor se ha visto obstaculizada, por ejemplo, por la lentidud del intercambio de información, las diferencias entre legislaciones, y la naturaleza engorrosa de los procedimientos burocráticos. Además, las preocupaciones legítimas sobre la protección de datos han complicado los debates.

Convendría encontrar los medios de fomentar un intercambio rápido de información (incluidos datos de instituciones financieras) entre unidades de información financiera en el marco de la Unión Europea, independientemente de sus estructuras internas. También sería necesario encontrar los medios de acelerar la aplicación en otros Estados miembros de las resoluciones judiciales relativas al embargo de cuentas corrientes y, en general, a la asistencia en el seguimiento de los activos ilícitos.

Un problema concreto es la aparición de los paraísos fiscales y los centros financieros extra o intraterritoriales que pueden, en efecto, convertirse en refugio seguro para los delincuentes, además de usarse también para otros fines delictivos. Habría que hallar el modo de garantizar que los Estados miembros apliquen en sus territorios dependientes las diversas disposiciones y recomendaciones internacionales relativas al blanqueo de capitales. En este contexto, hay que tener en cuenta la importante labor desarrollada por el GAFI sobre los territorios que no se muestran dispuestos a cooperar.

Es preciso estudiar la posibilidad de que, una vez dictada condena contra un delincuente por un delito grave pueda mitigarse la carga de la prueba en lo que se refiere al origen de los activos en su posesión. Esta mitigación haría que sea la persona condenada quien tenga que demostrar que ha adquirido dichos activos lícitamente. Si el tribunal no queda convencido, se puede declarar que dichos activos son productos ilegales del delito y confiscarlos.

Recomendaciones detalladas

Recomendación n° 14.

a) De acuerdo con el punto 57 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, habría que adoptar un instrumento que plasme tanto las medidas que los Estados miembros deberán adoptar respecto a los centros financieros intra y extraterritoriales y los paraísos fiscales que funcionan dentro de sus propios territorios, como una política común de la Unión Europea en relación con los centros financieros y los paraísos fiscales fuera del territorio de la Unión Europea. Dicho instrumento debería referirse al uso de testaferros y otras técnicas para disimular al verdadero propietario de los bienes.

b) El Consejo debería preparar un modelo de acuerdo para celebrar negociaciones, en virtud del artículo 38 del Tratado de la Unión Europea, con los paraísos fiscales y los centros financieros intra y extraterritoriales con el fin de asegurarse de que aplican las normas aceptadas y cooperan eficazmente en la prevención y el control de la delincuencia organizada. Estos acuerdos deberían negociarse a continuación con los paraísos fiscales y centros financieros intra y extraterritoriales. A este respecto, debe garantizarse una estrecha cooperación entre el Consejo JAI y el Consejo Ecofin.

Responsables: Consejo, Estados miembros, Comisión

Fecha prevista: actividad en curso; el modelo de acuerdo debe estar ultimado a más tardar el 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 2

Recomendación n° 15. Sin dejar de tener debidamente en cuenta los aspectos relativos a la protección de datos y tras haber mantenido conversaciones con las instituciones bancarias pertinentes, el Consejo, en cooperación con la Comisión, debe abordar el tema del blanqueo de capitales a través de Internet y de productos monetarios electrónicos y exigir que, en los pagos electrónicos y los sistemas de mensajería, los mensajes enviados especifiquen quiénes son el remitente y el beneficiario.

Responsables: Consejo, Comisión

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 2

Recomendación n° 16. De conformidad con el punto 36 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, y en el marco del programa de medidas contemplado en el punto 37 de dichas Conclusiones, convendría que el Consejo adoptase un instrumento que exhorte a los Estados miembros a que revisen su legislación y la aplicación de la misma con respecto a las decisiones de seguimiento, embargo, incautación y decomiso de los activos de origen delictivo, y a que a continuación establezcan, en caso necesario, unos estándares mínimos que posibiliten el reconocimiento mutuo y la ejecución de dichas decisiones lo antes posible en las investigaciones y procedimientos en materia penal, teniendo en cuenta los derechos de terceros de buena fe.

Responsable: Consejo

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2002

Prioridad: 3

Recomendación n° 17.

a) De conformidad con el punto 55 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, la tipificación penal del blanqueo de las ganancias de origen delictivo debe hacerse lo más general posible, y debe establecerse una base legal que cubra la mayor variedad posible de facultades de investigación al respecto. En el sentido de la letra b) de la recomendación n° 26 del plan de acción de 1997 y de la letra a) del apartado 3 del artículo 6 del Convenio relativo al blanqueo, seguimiento, embargo y decomiso de los productos del delito, debe examinarse la posibilidad de hacer extensiva la tipificación de delito de blanqueo a aquellos casos en que el delincuente debería haber presumido que los bienes de que se trata eran producto de un delito.

b) Los Estados miembros tendrían que estudiar la posibilidad de crear, de conformidad con sus respectivas legislaciones, unidades expresamente dedicadas a los procedimientos de seguimiento, incautación y decomiso de los bienes obtenidos por medio de delitos contemplados en la Acción común de 3 de diciembre de 1998, teniendo en cuenta la experiencia de unidades de este tipo que ya funcionan con éxito en algunos Estados miembros. Los Estados miembros deberían examinar además si disponen de personal y recursos técnicos y operativos suficientes para luchar contra el blanqueo de capitales. Aparte del proceso de evaluación que se está llevando a cabo en el GAFI, los Estados miembros deberían estudiar medidas que potencien aún más el cumplimiento efectivo de las recomendaciones de este Grupo y, en especial, la posibilidad de presentar al Consejo informes específicos sobre la aplicación de estas medidas.

Responsables: Consejo, Estados miembros

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2000

Prioridad: 1

Recomendación n° 18. Se invita a la Comisión a que inicie un estudio sobre la posibilidad de impedir que el uso excesivo de pagos en efectivo y de operaciones de cambio en efectivo por parte de personas físicas y jurídicas sirva para ocultar la conversión de los productos del delito en otros bienes. Habría que plantearse el establecimiento de un sistema de declaraciones adecuado que permita a las autoridades competentes llevar a cabo las oportunas investigaciones. Se invita a la Comisión a que, en su estudio, tenga en cuenta, entre otras cosas, la legislación nacional en relación con el papel de los profesionales, casinos y casas de juego, por ejemplo.

Responsable: Comisión

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2003

Prioridad: 3

Recomendación n° 19. Habría que estudiar si es necesario un instrumento que, teniendo en cuenta las mejores prácticas vigentes en los Estados miembros y con el debido respeto a los principios jurídicos fundamentales, introduzca la posibilidad de mitigar, en virtud del derecho civil o penal o de la legislación fiscal, según el caso, la carga de la prueba en lo que se refiere al origen del patrimonio de una persona condenada por un delito relacionado con la delincuencia organizada.

Responsable: Consejo

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 3

Recomendación n° 20. Habría que estudiar si es necesario un instrumento sobre el decomiso que no exija la presencia del delincuente, de modo que pueda aplicarse en caso de que éste haya fallecido o haya huido.

Responsable: Consejo

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2002

Prioridad: 3

Recomendación n° 21. Habría que considerar si la adopción de un instrumento sobre el reparto de los bienes confiscados entre los Estados miembros resulta compatible con la naturaleza de la asistencia judicial y con la tradición jurídica en materia de asistencia judicial de los Estados miembros, para lo que habría que tener en cuenta las últimas novedades en materia de Derecho penal internacional.

Responsable: Consejo

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2002

Prioridad: 3

CAPÍTULO 2.8: Fortalecimiento de la cooperación entre las autoridades policiales y judiciales a nivel nacional y en el marco de la Unión Europea

Orientación política

Es necesario un planteamiento integrado y multidisciplinar para poder prevenir y controlar con eficacia la delincuencia organizada.

Las conclusiones pertinentes de la Presidencia aprobadas en la Cumbre Europea de Tampere son las siguientes:

35. En materia penal, el Consejo Europeo insta a los Estados miembros a que ratifiquen con celeridad los Convenios de extradición de la Unión Europea de 1995 y 1996. Considera que el procedimiento formal de extradición debe suprimirse entre los Estados miembros en el caso de las personas condenadas por sentencia firme que eluden la justicia, y sustituirse por el mero traslado de dichas personas, de conformidad con el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea. También deben considerarse procedimientos acelerados de extradición, respetando el principio de juicio justo. El Consejo Europeo invita a la Comisión a que formule propuestas en ese sentido, a la luz del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen.

37. El Consejo Europeo pide al Consejo y a la Comisión que adopten, a más tardar en diciembre de 2000, un programa de medidas para llevar a la práctica el principio del reconocimiento mutuo. En dicho programa, también deberá emprenderse una labor en torno a un título ejecutivo europeo y a los aspectos del Derecho procesal con respecto a los cuales se considera necesario contar con estándares mínimos comunes para facilitar la aplicación del principio del reconocimiento mutuo, respetando los principios jurídicos fundamentales de los Estados miembros.

46. Para reforzar la lucha contra la delincuencia organizada grave, el Consejo Europeo ha acordado crear una unidad (Eurojust) integrada por fiscales, magistrados o agentes de policía de competencia equivalente, cedidos temporalmente por cada Estado miembro, con arreglo a su ordenamiento jurídico. La misión de Eurojust consistirá en facilitar la adecuada coordinación de las fiscalías nacionales y en apoyar las investigaciones penales en los casos de delincuencia organizada, en particular basándose en análisis de Europol, así como en cooperar estrechamente con la red judicial europea, con objeto, en particular, de simplificar la ejecución de comisiones rogatorias. El Consejo Europeo pide al Consejo que adopte el instrumento jurídico necesario antes de que finalice 2001.

49. La delincuencia económica grave incluye cada vez más aspectos fiscales y aduaneros. Por tanto, el Consejo Europeo pide a los Estados miembros que provean plena asistencia judicial mutua en las investigaciones y acciones judiciales relacionadas con la delincuencia económica grave.

Mandatos e iniciativas existentes

Las recomendaciones n° 13 y 14 del plan de acción de 1997 pedían que aquellos Estados miembros que aún no lo hubieran hecho ratificasen rápidamente los convenios clave que son esenciales para la prevención y el control de la delincuencia organizada. Algunos instrumentos aún no han sido ratificados por todos los Estados miembros. La letra c) del punto 45 del plan de acción de 1998, a su vez, pide la aplicación efectiva de hecho y de derecho de los dos convenios sobre extradición existentes adoptados en el marco del Tratado de la Unión Europea.

La recomendación n° 16 del plan de acción de 1997 instaba a que se ultimase el proyecto de Convenio europeo de asistencia judicial en materia penal antes de que finalizase 1997 y a que se ampliase lo antes posible el contenido de dicho Convenio, al tiempo que se tomaba en cuenta la necesidad de acelerar los procedimientos de cooperación judicial en los asuntos relativos a la delincuencia organizada y se reducían considerablemente los plazos de transmisión y respuesta a las solicitudes. Los trabajos sobre el proyecto de Convenio, sin embargo, aún no han concluido, esperándose su terminación para principos de 2000.

En la recomendación n° 16 se pide también que se consideren los instrumentos adoptados por el Consejo relativos a las personas que cooperen en el proceso judicial y a la protección de los testigos, así como las necesidades específicas de cooperación policial relacionadas con las investigaciones preliminares. El Consejo ha estudiado los informes sobre aplicación de esta recomendación.

En la letra a) de la recomendación n° 16 se pide que se examinen las reservas formuladas sobre el Convenio europeo de asistencia judicial de 1959 y su Protocolo. El Grupo "Cooperación judicial" está considerando este asunto en la actualidad, en el contexto de la terminación del proyecto de Convenio de asistencia judicial en materia penal.

En la letra b) de la recomendación n° 16 se pide que se cree una base jurídica para la aplicación transfronteriza de determinados métodos modernos de investigación, tales como la entrega vigilada, el despliegue de agentes infiltrados y la intervención de diferentes formas de telecomunicaciones. El Grupo "Cooperación judicial" está considerando también estas medidas en el contexto del proyecto de Convenio.

La letra a) del punto 45 del plan de acción de 1998 pide la utilización eficaz y, cuando proceda, mayor desarrollo de la red judicial europea. Asimismo señala que utilización eficaz de la red judicial europea es un asunto prioritario. Con ella se obtendrá una mejora práctica en la cooperación, siendo necesario dotarla de herramientas modernas para hacer posible una cooperación eficaz. En este momento debería considerarse cómo hacerla más operativa.

La letra e) del punto 45 del plan de acción de 1998 pide que se simplifique y agilice la cooperación transfronteriza entre los ministerios competentes y las autoridades judiciales o análogas de los Estados miembros.

La letra f) del punto 45 del plan de acción de 1998 pide que se inicie un proceso con vistas a facilitar el reconocimiento recíproco de las resoluciones y la ejecución de las sentencias en asuntos penales. El GMD ha debatido un programa de trabajo sobre el reconocimiento recíproco, cuya prioridad inmediata es el reconocimiento recíproco de los autos de embargo preventivo de bienes y de las condenas en las que se imponga una multa.

La letra g) del punto 45 del plan de acción de 1998 pide que se examine el papel y la posición de las autoridades judiciales en el marco de un mayor desarrollo de Europol, de conformidad con el Tratado de Amsterdam, con vistas a mejorar la eficacia de la institución.

El inciso i) de la letra a) del punto 48 del plan de acción de 1998 pide que se fomenten los acuerdos de enlace entre las autoridades encargadas de la acusación y la investigación especializadas en la lucha contra la delincuencia organizada, en estrecha cooperación con Europol [véase la letra c) del apartado 2 del artículo 30 del Tratado de la Unión Europea].

El inciso i) de la letra b) del punto 48 pide que se favorezca la cooperación sobre medidas generales y la cooperación operativa entre las autoridades competentes, incluidos los servicios policiales, aduaneros y otros servicios especializados con funciones coercitivas, y las autoridades judiciales de los Estados miembros, en relación con la prevención, detección e investigación de hechos delictivos [véase la letra a) del apartado 1 del artículo 30 del Tratado de la Unión Europea]. En este punto se observa que en este contexto sería útil desarrollar y mejorar la actual cooperación transfronteriza bilateral y regional, por ejemplo continuando y ampliando de manera análoga las experiencias de las comisarías comunes. Asimismo sería deseable seguir perfeccionando las técnicas de análisis de riesgos en aduanas y mejorando los métodos de control aduanero, tales como la ejecución del plan de acción relativo a los controles de contenedores y reflexionar sobre los nuevos canales de fraude, como Internet.

La letra a) del punto 49 pide que se considere si aún pueden mejorarse, en fondo y forma, los procedimientos de extradición, incluidas las normas para reducir los plazos.

La letra b) del punto 49 pide que se facilite más la cooperación transfronteriza entre los ministerios y las autoridades judiciales en el ámbito del procedimiento penal. La letra c) del apartado 49 pide que se analice la viabilidad de una cooperación transfronteriza reforzada en materia de transmisión de las diligencias y de ejecución de las penas. La letra d) del punto 49 pide que se estudie la viabilidad de ampliar y tal vez formalizar el intercambio de información sobre antecedentes penales, y la letra e) del punto 49 pide que se eviten los conflictos de competencias entre los Estados miembros mediante el estudio, por ejemplo, de la posibilidad de llevar un registro de las actuaciones seguidas contra las mismas personas y por las mismas infracciones en diversos Estados miembros.

La letra a) del punto 50 del plan de acción de 1998 pide que se garantice la compatibilidad de las normas aplicables entre Estados miembros en la medida en que sea necesario para mejorar la cooperación judicial. Asimismo, debería iniciarse una reflexión sobre los posibles modos de impedir que la utilización abusiva de los recursos pueda afectar a la cooperación o retrasarla. Este punto observa que es preciso establecer normas procesales eficaces para mejorar la asistencia en materia penal al tiempo que se respetan los requisitos en materia de libertades fundamentales. Debe darse comienzo a una reflexión en el ámbito de la interceptación de telecomunicaciones y también en lo que se refiere a las acciones civiles vinculadas a infracciones penales. A este respecto, no debe olvidarse la indemnización de las víctimas de las infracciones.

Análisis

La cooperación entre los distintos servicios tanto a nivel nacional como internacional, incluida la cooperación entre las autoridades fiscales y policiales, es susceptible de mejora. Se podrían evitar o esclarecer de manera rápida muchos delitos si los datos que posee un servicio pudieran compartirse con otros, tanto a nivel nacional como internacional. No obstante, a veces no se reconoce la utilidad de estos datos para otros servicios, o no existen vías seguras de transmisión de la información o existe una desconfianza en relación con los otros servicios. Como resultado de ello, la investigación, el procesamiento, la sentencia y el cumplimiento de la pena no se articulan en un sistema coherente e interrelacionado a nivel nacional, y menos aún a nivel internacional.

Es preciso fortalecer la cooperación local, nacional e internacional entre distintos servicios policiales y entre servicios policiales y autoridades judiciales. En este contexto, hay que dar prioridad a la cuestión de las autoridades judiciales y Europol.

Recomendaciones detalladas

Recomendación n° 22. De conformidad con la letra b) del punto 45 del Plan de acción sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia y el punto 37 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, se invita a la Comisión a colaborar con el Consejo de modo que pueda adoptarse, para diciembre de 2000, un programa de medidas para llevar a la práctica el principio del reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en asuntos penales.

Responsables: Consejo, Comisión

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2000

Prioridad: 1

Recomendación n° 23. De conformidad con el punto 46 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, se pide al Consejo que elabore y adopte cuanto antes un instrumento jurídico referente a la creación de Eurojust en el que se especifique su estructura, ámbito de actuación, competencias y cometido. Habría que poner especial cuidado en la demarcación general de las relaciones del nuevo órgano con las fiscalías nacionales, Europol, la Comisión (OLAF) y la red judicial europea.

Responsable: Consejo

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 1

Recomendación n° 24. La red judicial europea tiene que ponerse en marcha eficazmente y, cuando proceda, seguir desarrollándose; habría que estudiar, por ejemplo, el modo de dotarla de instrumentos modernos que hagan posible una cooperación eficiente, y la forma de mejorar su eficacia operatia. Habría que prestar una atención particular al establecimiento de normas procesales que mejoren la asistencia judicial en material penal, al tiempo que se respetan los derechos fundamentales.

La Secretaría General del Consejo desempeña también las funciones de secretaría de la red judicial europea; en consecuencia, hay que dotarla de manera permanente de los recursos necesarios para asegurar que la red judicial europea pueda ejercer sus funciones.

Responsables: Estados miembros, Consejo

Fecha prevista: actividad en curso

Prioridad: 2

Recomendación n° 25. Se elaborará una propuesta de instrumento jurídico sobre la posición y la protección de testigos y de personas que participen o que hayan participado en organizaciones delictivas y que estén dispuestas a cooperar en el proceso judicial mediante el suministro de información útil para fines de investigación y de recogida de pruebas o mediante el suministro de información que pueda contribuir a privar a las organizaciones delictivas de sus recursos o de las ganancias de origen delictivo. La propuesta debe considerar entre otras cosas la posibilidad, en los casos adecuados, de reducir la pena del acusado que facilite una cooperación sustancial en tales casos. Debe elaborarse un modelo de acuerdo de la Unión Europea, aprovechando la experiencia de Europol, y utilizarlo sobre una base bilateral.

Responsables: Consejo, Estados miembros, Comisión

Fecha prevista: 31 de julio de 2001

Prioridad: 3

Recomendación n° 26. Debe analizarse si se necesitan más fondos y, en particular, una mayor flexibilidad y procedimientos urgentes de autorización del uso de fondos de la Unión Europea para la formación y las actividades de apoyo, en particular a la luz del apartado 3 del artículo 41 del Tratado de la Unión Europea. Tales fondos podrían asignarse, por ejemplo, a prestar apoyo a los servicios de interpretación, o a facilitar formación en materia de idiomas o la adquisición de una experiencia internacional para mandos policiales, fiscales y jueces especializados. Debe considerarse la posibilidad de utilizar dichos fondos para mejorar la organización de reuniones de especialistas a nivel de la Unión Europea (por ejemplo, reuniones relacionadas con la utilización de equipos conjuntos de investigación). Habría que llamar la atención de las autoridades competentes sobre la posibilidad de utilizar conferencias de tres interlocutores, dos funcionarios con el respaldo de un intérprete, y los Estados miembros deberían fomentar este tipo de actividades asignando recursos para ellas. Con la debida atención a salvaguardar los legítimos intereses de control de los fondos públicos, el uso de estos fondos para fomentar la cooperación judicial no debería vulnerar el principio de independencia judicial.

Responsables: Comisión, Consejo, red judicial europea, Europol y Estados miembros

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2001

Prioridad: 2

Recomendación n° 27. Los Estados que aún no han ratificado(4) los siguientes Convenios de la Unión Europea, el Consejo de Europa y las Nacionales Unidas, esenciales para la prevención y el control de la delincuencia organizada, deberían formular propuestas a sus respectivos parlamentos con vistas a acelerar la ratificación dentro del plazo previsto. En caso de que algún convenio no haya sido ratificado para la fecha prevista, deberán informar por escrito al Consejo sobre los motivos de dicho retraso cada seis meses hasta que se haya ratificado el convenio. Si un Estado miembro no ha ratificado un convenio dentro de un plazo razonable por un motivo determinado, el Consejo evaluará la situación con vistas a resolverla. Como parte del pacto de preadhesión, se buscarán compromisos de carácter similar por parte de los países candidatos. Al elaborar nuevos convenios y otros instrumentos, el Consejo debería establecer una fecha prevista para su adopción y aplicación de conformidad con los requisitos constitucionales de los Estados miembros y el Tratado de Amsterdam.

1. Convenio europeo de extradición, París, 1957: finales de 2001.

2. Segundo Protocolo adicional al Convenio europeo de extradición, Estrasburgo, 1978: finales de 2001

3. Protocolo adicional al Convenio europeo de asistencia judicial en materia penal, Estrasburgo, 1978: finales de 2001

4. Convenio relativo al blanqueo, seguimiento, embargo y decomiso de los productos del delito, Estrasburgo, 1990: finales de 2001

5. Convenio relativo a la asistencia mutua y la cooperación entre las administraciones aduaneras (Nápoles II); finales de 2001

6. Acuerdo sobre el tráfico ilícito por mar, que da cumplimiento a las disposiciones del artículo 17 de la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, Estrasburgo, 1995: finales de 2001

7. Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, Viena, 1988: finales de 2001

8. Convenio europeo para la represión del terrorismo, Estrasburgo, 1977: finales de 2001

9. Convenio penal del Consejo de Europa para luchar contra la corrupción, Estrasburgo, 1999: finales de 2001

10. Convenio relativo al procedimiento simplificado de extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea: finales de 2001

11. Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas: mediados de 2001

12. Convenio sobre la utilización de la tecnología de la información a efectos aduaneros: finales de 2000

13. Convenio relativo a la extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea: finales de 2001

14. Protocolos del Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas: finales de 2001

15. Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados miembros de la Unión Europea: finales de 2001

Hay varios otros convenios que pueden guardar relación con la lucha contra la delincuencia organizada, entre los que cabe señalar el Convenio de represión de la falsificación de moneda, Ginebra, 1929 y el Convenio del Consejo de Europa sobre la protección del medio ambiente por el derecho penal, Estrasburgo, 1998.

Responsables: Estados miembros, Consejo

Fecha prevista: la señalada

Prioridad: 1

Recomendación n° 28. La extradición debería facilitarse mediante la aplicación efectiva de los dos convenios existentes en materia de extradición adoptados de conformidad con el Tratado de la Unión Europea. En particular, los Estados miembros deberían adoptar, a escala nacional, las medidas necesarias para garantizar que las solicitudes de extradición puedan tratarse de la forma más sencilla y espeditiva. Según establece el punto 35 de las Conclusiones de la Presidencia de la Cumbre de Tampere, se invita a la Comisión a formular propuestas para la extradición expeditiva de las personas condenadas que eluden la justicia y sobre procedimientos acelerados de extradición. Debería iniciarse, a más tardar el 30 de junio de 2000, una evaluación de los procedimientos de extradición, basada en la Acción común adoptada por el Consejo el 5 de diciembre de 1997. A este respecto, debería considerarse la posibilidad a largo plazo de crear un espacio jurídico europeo único para la extradición. También podría examinarse en este contexto el tema de la extradición en relación con los procedimientos en rebeldía, respetándose plenamente los derechos fundamentales garantizados por el Convenio europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales.

Responsables: Consejo, Estados miembros, Comisión

Fecha prevista: 2002; 2010 para el objetivo a largo plazo

Prioridad: 1

Recomendación n° 29. De conformidad con el punto 36 de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Tampere, los Estados miembros considerarán los distintos medios, incluidos estándares mínimos, para las decisiones sobre recogida de pruebas; el Consejo, por su parte, debe adoptar el instrumento necesario con vistas a asegurar que las pruebas obtenidas legítimamente por las autoridades de un Estado miembro sean admisibles ante los tribunales de otros Estados miembros, sin perjuicio del principio de la independencia judicial y teniendo en cuenta las normas de aplicación en esos otros Estados miembros.

Responsable: Consejo

Fecha prevista: 31 de diciembre de 2004

Prioridad: 4

Recomendación n° 30. Con el fin de que las investigaciones en materia de delincuencia transfronteriza resulten más eficaces, se pide al Consejo que trabaje en pro de la aproximación de las legislaciones nacionales sobre procedimientos penales que regulan las técnicas de investigación, para que su uso sea más compatible.

Responsable: Consejo

Fecha prevista: diciembre de 2002

Prioridad: 3

CAPÍTULO 2.9: Fortalecimiento de la cooperación con los países candidatos

Orientación política

Debería fortalecerse la cooperación con los países candidatos con vistas a su incorporación gradual a