INFORME ESPECIAL n° 4/95

sobre la gestión del gasto del FEOGA-Orientación en Portugal de 1988 a 1993, al que se adjunta la respuesta de la Comisión

(95/C 345/01)

(Observaciones presentandas de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 c del Tratado CE)

ÍNDICE

Puntos Página

INTRODUCCIÓN GENERAL 3

PARTE I - PROGRAMA ESPECÍFICO PARA EL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA EN PORTUGAL 3

CAPÍTULO 1 - INTRODUCCIÓN 1.1 - 1.4 3

CAPÍTULO 2 - APLICACIÓN DEL PROGRAMA 2.1 - 2.9 4

CAPÍTULO 3 - GESTIÓN DEL PROGRAMA 3.1.1 - 3.3.5 5

3.1. Selección de los proyectos 3.1.1 - 3.1.2 5

3.2. Seguimiento efectuado por las autoridades portuguesas 3.2.1 - 3.2.10 6

3.3. Seguimiento efectuado por la Comisión 3.3.1 - 3.3.5 7

CAPÍTULO 4 - EVALUACIÓN DEL PROGRAMA 4.1.1 - 4.3.5 7

4.1. Retrasos en la aplicación 4.1.1 - 4.1.5 7

4.2. Selección de las operaciones financiables 4.2.1 - 4.2.4 8

4.3. Incidencia de otras políticas 4.3.1 - 4.3.5 9

CAPÍTULO 5 - CONCLUSIÓN 5.1 - 5.9 10

PARTE II - OTRAS MEDIDAS DEL FEOGA-ORIENTACIÓN 11

CAPÍTULO 6 - INTRODUCCIÓN 6.1 - 6.4 11

CAPÍTULO 7 - MEDIDAS DE AYUDA A LA TRANSFORMACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS 7.1.1 - 7.2.18 12

7.1. Resumen de los procedimientos administrativos y de control 7.1.1 - 7.1.6 12

7.2. Fiscalización del Tribunal y resultados 7.2.1 - 7.2.18 13

Observaciones generales 7.2.1. - 7.2.4 13

Evaluación de las solicitudes de ayuda, de la información financiera presentada y de los registros de rentabilidad 7.2.5 - 7.2.8 14

Oportunidad de los planes de comercialización presentados 7.2.9 - 7.2.12 14

Oportunidad de la planificación de la comercialización y control del límite máximo de producción en grandes proyectos 7.2.13 - 7.2.18 15

CAPÍTULO 8 - MEDIDAS PARA LA MEJORA DE LAS ESTRUCTURAS AGRÍCOLAS 8.1.1 - 8.2.13 17

8.1. Resumen de los procedimientos administrativos y de control 8.1.1 - 8.1.5 17

8.2. Resultados de la fiscalización del Tribunal 8.2.1 - 8.2.13 17

Ayudas a la inversión y ayudas especiales a jóvenes agricultores 8.2.1 - 8.2.7 17

Indemnizaciones compensatorias 8.2.8 - 8.2.13 19

CAPÍTULO 9 - PROGRAMAS OPERATIVOS APROBADOS DENTRO DEL OBJETIVO n° 1 DE LA REFORMA DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES 9.1.1 - 9.2.16 20

9.1. Resumen de los procedimientos administrativos y de control 9.1.1 - 9.1.4 20

9.2. Resultados de la fiscalización del Tribunal 9.2.1 - 9.2.16 20

PO de concentración parcelaria y prejubilación actividad agrícola 9.2.2 - 9.2.4 21

PO de ayuda a los agricultores afectados por la sequía 9.2.5 - 9.2.7 21

PO de ayuda a los agricultores afectados por temporales 9.2.8 - 9.2.11 21

PO de medidas forestales 9.2.12 - 9.2.16 23

CAPÍTULO 10 - GESTIÓN DE LA COMISIÓN 10.1 - 10.11 24

CAPÍTULO 11 - CONCLUSIONES 11.1 - 11.12 25

Cuadros 1 y 2 28

Resumen de abreviaturas empleadas 29

Anexos I a VII 30

Respuesta de la Comisión 35

INTRODUCCIÓN GENERAL

El presente informe resume los resultados de una fiscalización especial realizada por el Tribunal durante el período junio-noviembre de 1994 en respuesta a una petición del Presidente del Parlamento Europeo de febrero de 1994 (1) de que se llevase a cabo una fiscalización de la gestión de los gastos del FEOGA-Orientación en Portugal desde 1988. El total de compromisos del FEOGA-Orientación destinados a Portugal en este período ascendió a 1 457 millones de ecus, como se resume en el Anexo I. Los principales ámbitos de gastos fueron el «Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa» (Programa PEDAP) para el desarrollo de la agricultura portuguesa tras la adhesión, medidas de mejora de las estructuras agrícolas, medidas para la mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas y los programas operativos (PO) aprobados dentro del objetivo n° 1 (fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas) del programa general establecido con la reforma de los fondos estructurales en 1988. El presente informe ha abarcado la totalidad de las medidas mencionadas, que representan el 95 % del total de compromisos correspondientes a los gastos del FEOGA-Orientación de Portugal durante el período examinado.

Debido a los objetivos específicos del PEDAP de aumentar la competitividad de la agricultura portuguesa, la fiscalización de este programa se centró en particular en evaluar la medida en que este objetivo se ha alcanzado. Por consiguiente, los resultados de esta fiscalización se exponen en la parte I y los correspondientes a las demás medidas estructurales, en la parte II del presente informe.

En los capítulos siguientes, los importes de ayuda comunitaria aprobados para proyectos y operaciones específicos se indican en escudos, con su equivalente aproximado en ecus entre paréntesis, debido básicamente a que en las decisiones de aprobación de los proyectos la ayuda se asignó en escudos. Resulta difícil determinar con precisión las cantidades equivalentes en ecus, puesto que dependen del tipo de cambio oficial aplicable en el mes en que la Comisión debía pagar la ayuda comunitaria. En el Anexo II se recogen los tipos de cambio vigentes al inicio de cada año y la media de los tipos aplicables cada año, así como durante todo el período examinado. Los importes indicativos de cada proyecto se calculan simplemente sobre la base del tipo de cambio medio vigente en el período.

PARTE I PROGRAMA ESPECÍFICO DE DESARROLLO DE LA AGRICULTURA EN PORTUGAL

CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN

1.1. El Acta de adhesión de España y Portugal preveía la aplicación de un programa específico, que comprendía la totalidad del territorio portugués, para facilitar la integración de la agricultura portuguesa en la Comunidad. Este programa, que debía desarrollarse en diez años (del 1 de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1995), con una dotación financiera de unos 700 millones de ecus, tenía los objetivos siguientes:

- mejora de la situación estructural general del sector agrícola, de las condiciones de producción y comercialización, de la ganadería y de las estructuras de propiedad agraria;

- desarrollo de las infraestructuras rurales y agrícolas, de la divulgación agrícola, de la formación y la investigación;

- nueva orientación de la producción;

- corrección del desequilibrio de la pirámide de edad de la población agraria.

1.2. El Reglamento (CEE) n° 3828/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, programa específico de desarrollo de la agricultura en Portugal previsto en el Acta de adhesión (Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa), o PEDAP (2). El Reglamento enumera las medidas que pueden financiarse en forma de subprogramas (3), y establece un tipo de financiación para cada medida. Este Reglamento fue modificado tres veces, en 1987 (4), 1988 (5) y 1989 (6). La modificación de 1987 creaba el comité de seguimiento del PEDAP y la de 1988 prácticamente regularizó el porcentaje de cofinanciación del FEOGA en un 75 %.

1.3. Aunque el PEDAP debía comenzar en 1986, ese año no se efectuaron pagos de ayuda comunitaria. El cuadro 1 muestra que los pagos correspondientes al PEDAP efectuados por la Comisión entre 1987 y 1994 ascendieron a un total de 538 millones de ecus. Teniendo en cuenta un importe estimado en 101,1 millones de ecus, que se pagará durante 1995 y 1996, es poco probable que se alcance la cifra total de 700 millones de ecus fijada por el Acta de adhesión, por razones imputables principalmente a la Comisión (véase el apartado 2.9).

1.4. El Tribunal efectuó varias visitas de inspección a los servicios competentes de la Comisión y de las autoridades portuguesas en Lisboa y en las regiones de Alentejo, Beira Litoral, Madeira y Trás-os-Montes, donde examinó unos sesenta proyectos (de los trece subprogramas que representaban más de la mitad de la ayuda aprobada al 31 de diciembre de 1993). Las regiones y proyectos fueron seleccionados con el fin de abarcar los aspectos más representativos de la actividad agrícola durante este período.

CAPÍTULO 2 APLICACIÓN DEL PROGRAMA

2.1. Las autoridades portuguesas presentan los subprogramas, que son aprobados por la Comisión una vez obtenido el dictamen del Comité permanente de estructuras agrícolas (sustituido en 1989 por el Comité de estructuras agrícolas y desarrollo rural, el Comité STAR). Desde el comienzo de la aplicación del PEDAP, se han aprobado 32 subprogramas con 93 modificaciones subsiguientes. Dichos subprogramas, que deben respetar el principio de adicionalidad, pueden abarcar la totalidad o parte del territorio portugués durante períodos variables. Se han aprobado más de 36 000 proyectos en virtud de los subprogramas aprobados, cuyo desarrollo y gestión competen exclusivamente a las autoridades portuguesas. La Comisión ha abonado la ayuda a dichas autoridades en dos pagos anuales:

- un anticipo por un valor del 80 % de los gastos previstos para un año determinado, pagado generalmente durante el mismo año,

- el saldo, pagado durante el año siguiente sobre la base del gasto real incurrido en dicho año.

2.2. El PEDAP inicialmente fue gestionado por los servicios centrales y regionales del Ministerio de Agricultura. La reforma de los fondos estructurales («la reforma»), que entró en vigor el 1 de enero de 1989, modificó la gestión del PEDAP y su sistema de financiación. Desde 1993 se delegó la gestión del programa al instituto agrícola autónomo IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural). Los pagos se efectúan a través del IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas).

2.3. La indización de los marcos comunitarios de apoyo (MCA) supuso una incoherencia en la aplicación del PEDAP. El artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 (7), reglamento de base de la reforma, prevé la duplicación de los fondos estructurales en términos reales entre 1987 y 1993. Puesto que el calendario general de los fondos se estableció a precios constantes, la Comisión decidió que era necesario indizar las dotaciones anuales de los MCA y de los programas operativos (PO) mediante la aplicación de un coeficiente de inflación o «deflactor» adecuado. Sin embargo, las medidas vigentes con anterioridad a la reforma, a las que se habían asignado fondos en ecus a precios corrientes - como el PEDAP - no debían indizarse. Pese a esta disposición, también se indizó la dotación del PEDAP.

2.4. Se pidió al comité de seguimiento de los MCA que supervisara la utilización de los recursos de los MCA al ritmo previsto, ajustando periódicamente las dotaciones entre los programas según su ritmo de ejecución. En consecuencia las dotaciones del PEDAP se modificaron en dos ocasiones. No obstante, es difícil supervisar el importe reservado al PEDAP durante todo el período del primer MCA y, en particular, cotejar los documentos del comité de seguimiento con el documento de indización del MCA de 1991 (porque en este año no se diferencian los efectos de la indización de los de las modificaciones de la dotación decididas por el comité de seguimiento).

2.5. Se trató de que las medidas plurianuales que entraron en vigor con anterioridad a la aprobación de la reforma no se vieran afectadas (8) y que la Comisión sólo pudiera aplicar determinadas disposiciones de la reforma a antiguas medidas con el acuerdo previo del Estado miembro afectado (9).

2.6. Sin embargo, la segunda fase del subprograma forestal y el subprograma agropastoral de las Azores, que eran partes integrantes del PEDAP desde el punto de vista financiero, fueron aprobados en 1991 en forma de PO dentro de la reforma. La Comisión devolvió estos dos proyectos de subprogramas al Ministerio de Agricultura portugués basándose en que la aprobación de los subprogramas presentados en el contexto del PEDAP se llevaría a cabo a partir de entonces de acuerdo con los procedimientos establecidos en la reforma de los fondos estructurales.

2.7. La decisión de la Comisión anteriormente mencionada resultó particularmente inadecuada para las autoridades portuguesas en el caso del subprograma forestal, ya que tuvieron que suspender el examen de proyectos presentados para financiación. Esta interrupción de los procedimientos de evaluación fue necesaria para garantizar la financiación de proyectos ya aprobados en la fase I pero que no podían ser financiados en la fase II debido a la estricta separación de los recursos financieros asignados a cada fase. A pesar de la suspensión de las aprobaciones, los recursos disponibles no eran suficientes y la Comisión concedió un importe adicional de 51 millones de ecus, doblando así con creces la asignación original de 41 millones de ecus aprobados para el subprograma, sin consultar al Comité STAR ni tomar una decisión formal que modificara la primera fase. Este importe adicional asignado resultó posteriormente excesivo, por lo que se transfirieron 13 millones de ecus a un PO que no tenía relación con el PEDAP. Si la segunda fase hubiera mantenido la forma habitual de los subprogramas del PEDAP, habría sido posible financiar la conclusión de los proyectos de la primera fase con la dotación de la segunda, evitando de ese modo tales complicaciones. Los ajustes anteriormente mencionados demuestran una clara falta de precisión en la previsión de los recursos presupuestados de este subprograma así como en la supervisión de la posterior utilización de dichos recursos.

2.8. Lejos de aceptar la transformación de los subprogramas en PO, las autoridades portuguesas indicaron en varias ocasiones su preferencia por los antiguos procedimientos e insistieron en los problemas que planteaba el sistema impuesto por la Comisión. Por último, Portugal aceptó aplicar el sistema de la Comisión. Sin embargo, ésta posteriormente cambió en parte de actitud ya que, incluso tras la aprobación de los dos PO en 1991, se aprobaron tres subprogramas con arreglo al antiguo sistema.

2.9. Finalmente, la Comisión decidió que Portugal ya no podía emprender nuevos proyectos del PEDAP a partir del 31 de diciembre de 1993, pero que podían aceptarse hasta el 31 de diciembre de 1995 los pagos correspondientes a los proyectos aprobados hasta esa fecha. Esta decisión representa una reducción de dos años con respecto a la duración prevista del PEDAP, ya que el período abarcado por los programas comunitarios se considera con respecto a los compromisos y no a los pagos. Esta reducción constituye una vulneración del Acta de adhesión, que preveía una duración de diez años, hasta el 31 de diciembre de 1995.

CAPÍTULO 3 GESTIÓN DEL PROGRAMA

3.1. Selección de los proyectos

3.1.1. El dictamen del comité STAR y la decisión de la Comisión sobre cada programa presentado por las autoridades portuguesas se emiten basándose en una propuesta de la Comisión que indica la naturaleza de las medidas previstas, las condiciones para acogerse a los programas y las disposiciones de financiación. No obstante, dichas propuestas son muy breves, no indican los documentos justificativos presentados para los programas ni evalúan el contenido de los mismos o la oportunidad y posibilidades de realización de las medidas propuestas.

3.1.2. En el caso de numerosos subprogramas la elección no fue muy selectiva debido a la abundancia de recursos. Por este motivo, las autoridades nacionales rechazaron pocos proyectos, ya que no se añadían criterios cualitativos a los criterios formales de cumplimiento de requisitos. Por ejemplo, en Beira Litoral se aceptaron todas las cooperativas que presentaron un proyecto PROAGRI válido. También se admitieron casi todos los proyectos del subprograma de plataneros (5 rechazados frente a 77 aprobados), al igual que los subprogramas de producción de material de reproducción vegetativa y de investigación. Por el contrario, en el caso de otros subprogramas como en Trás-os-Montes, sólo se aprobó el 30 % de las solicitudes de proyectos de cultivo de olivos y las solicitudes correspondientes al subprograma forestal se rechazaron por falta de recursos. Además, en mayo de 1994 se habían aprobado 140 proyectos PROAGRI y 100 más se hallaban a la espera de una decisión. Por último, mientras que en Madeira se habían aceptado casi todas las solicitudes de electrificación, en Alentejo había una lista de espera de 3 000 solicitudes que, al ritmo actual, no se aprobarán hasta dentro de cinco o diez años. Los ejemplos señalados indican que la distribución de los recursos entre los subprogramas no ha sido óptima, por lo que se cuestiona la eficacia de los comités de seguimiento. Aunque es necesario reconocer que las disparidades en la selección a veces dependen de la autonomía relativa de las regiones, como en el caso de Madeira, la distribución interregional de los recursos habría mejorado considerablemente si antes de la aprobación de los distintos subprogramas la evaluación previa de las necesidades hubiera sido más exhaustiva y la determinación de prioridades más clara.

3.2. Seguimiento efectuado por las autoridades portuguesas

3.2.1. Para que los procedimientos administrativos resulten adecuados es necesario que todas las solicitudes de proyectos se evaluen adecuadamente y se justifiquen de manera explícita las aprobaciones y negativas, indicando las razones en los expedientes correspondientes del servicio gestor responsable de la decisión. Este requisito garantizaría la objetividad de elección. En la práctica, los expedientes examinados por el Tribunal no contenían informes de evaluación, de modo que las aprobaciones o negativas sólo se indicaban con una firma fechada en los impresos de solicitud. Además, en tres proyectos examinados, no existía una evaluación independiente de los proyectos previa a su aprobación, pese a que los beneficiarios estaban relacionados o pertenecían a servicios agrícolas regionales.

3.2.2. Con frecuencia, los impresos donde se registraban los presupuestos de los proyectos no estaban fechados ni firmados. Además, no se efectuaba un seguimiento de la aplicación de los proyectos, ya que los gestores no siempre deducían el anticipo inicial anual de sus solicitudes de pagos sucesivos ni incluían en sus expedientes datos sobre los pagos efectuados, dificultando el seguimiento de la ejecución financiera de los proyectos.

3.2.3. Aunque en general los proyectos eran plurianuales, no se desglosaban en presupuestos anuales ni se incluían en un presupuesto global para todo el período. Es preferible este último sistema porque evita las diferencias inflacionistas. Un cotejo de los presupuestos anuales con el gasto de una agrupación de defensa sanitaria de Beira Litoral reveló que las previsiones presupuestarias se habían sobreestimado considerablemente. En lugar de los 484 millones de escudos previstos en los presupuestos (unos 2,7 millones de ecus) el gasto real ascendió a 385 millones de escudos (unos 2,2 millones de ecus), un 30 % más elevado que las estimaciones globales originales (293 millones de escudos o unos 1,6 millones de ecus).

3.2.4. En ocasiones se dio el caso de que las Direcciones Regionales de Agricultura eran a la vez ordenador de pagos y pagador delegado, lo que es contrario al principio fundamental de control interno de separación de funciones. Por ejemplo, la Dirección Regional de Agricultura de Madeira gestionaba el PEDAP y recibía fondos de IFADAP para pagar a los beneficiarios. El mismo sistema se empleaba en las Direcciones Regionales de Agricultura del continente en el caso de determinados programas públicos en los que la administración era promotora y a la vez la encargada del pago a los contratistas.

3.2.5. En las Azores, la Secretaría Regional de Agricultura y Pesca recibió ayuda del FEOGA-Orientación a través del IFADAP (Lisboa) y posteriormente pagó los importes en cuestión a la delegación regional del IFADAP, que a su vez, pagó a los beneficiarios. En los proyectos con beneficiarios públicos, la Secretaría Regional financiaba previamente los pagos a los beneficiarios y posteriormente obtenía el reembolso del IFADAP.

3.2.6. En los casos descritos anteriormente (puntos 3.2.4 y 3.2.5) se combinaban las funciones separadas de ordenador de pagos y pagador delegado. Sin embargo, el sistema de gestión general empleado por el PEDAP tenía la ventaja sobre los demás programas del FEOGA-Orientación de que el IFADAP, pagador delegado, no desempeñaba a la vez la función de ordenador de pagos, que quedaba reservada a los departamentos de agricultura. Sin embargo, los gestores no podían ignorar un dictamen negativo del IFADAP con respecto a la regularidad de un pago. Hay que señalar, no obstante, que desde la aplicación del segundo MCA, el IFADAP ha participado en decisiones de gestión tanto en el nivel nacional como regional, por lo que la deseable separación de las funciones de ordenador de pagos y pagador delegado ya no está garantizada.

3.2.7. El IFADAP efectúa algunos pagos con retraso excesivo. En noviembre de 1994, por ejemplo, la cooperativa Mangualde (Beira Litoral) pese a varios recordatorios, no había recibido todavía su anticipo de 4,8 millones de escudos (unos 27 000 ecus) correspondiente a 1994, aunque debería habérsele pagado en diciembre de 1993. De modo similar, tras el pago de un anticipo del 20 %, el saldo del proyecto de electrificación de Madeira n° 620-00-016 fue pagado de una sola vez (35,6 millones de escudos o 200 000 ecus aproximadamente) en noviembre de 1992, unos tres años después de confirmarse la terminación del trabajo. Por último, el coste del proyecto de la escuela de formación agrícola Vila Nova de Foz Coa fue un 52,8 % más elevado de lo previsto, debido en parte a la aplicación de las fórmulas de revisión de precios a causa de los retrasos en los pagos. El exceso fue de unos 0,3 millones de ecus.

3.2.8. Los reglamentos nacionales exigían la regularización del anticipo correspondiente a un año determinado antes del final de dicho año. Estas regularizaciones normalmente se contabilizan al efectuar los últimos pagos del año, pero a veces se deducen de los pagos finales para el año siguiente. Sería preferible prever una regularización más temprana de los anticipos para garantizar que no se asignan excedentes de tesorería a proyectos y reducir el riesgo de que no se contabilicen adecuadamente pagos de anticipos al final del año.

3.2.9. El IFADAP paga a los beneficiarios en respuesta a una solicitud de pago que va acompañada por una lista de documentos justificativos pero sin que se presenten dichos documentos (excepto en raras ocasiones con casos de proyectos a gran escala en Madeira). Estos procedimientos no son satisfactorios puesto que no pueden realizarse los controles independientes inherentes a la separación de funciones.

3.2.10. Las debilidades de la supervisión previa (y en particular los pagos efectuados por el IFADAP sin examinar los documentos justificativos) sólo pueden compensarse con controles posteriores sistemáticos. Sin embargo, aunque el IFADAP indicaba que sus servicios comprobaban alrededor del 40 % de los proyectos de algunos otros programas del FEOGA-Orientación, justificaba el hecho de comprobar sólo el 3,3 % de los aproximadamente 33 700 proyectos aprobados para el período 1986-1993 por su responsabilidad limitada en la gestión del PEDAP. Además, el IFADAP no enviaba al IEADR informes de fiscalización del escaso número de proyectos comprobados, por lo que este organismo tenía que basarse en el igualmente limitado número de controles selectivos llevados a cabo por la Dirección General de Fiscalización del Ministerio de Agricultura. Además, existen pocos indicios de que se lleven a cabo evaluaciones posteriores de los subprogramas, aparte de una evaluación limitada de las elecciones estratégicas llevada a cabo por el Ministerio de Agricultura.

3.3. Seguimiento efectuado por la Comisión

3.3.1. La publicidad concedida a las decisiones de la Comisión sobre los subprogramas ha ido disminuyendo progresivamente. Hasta abril de 1989 dichas decisiones se publicaban íntegramente en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, después se mencionaban simplemente y desde febrero de 1992, ni siquiera se han mencionado. Es de vital importancia que la Comisión revise esta política en pro de una mayor transparencia.

3.3.2. Hasta 1988, existía una línea presupuestaria específica para el PEDAP. Desde 1989 dejó de mencionarse siquiera en los comentarios presupuestarios. Desde 1991, como el PEDAP está incluido en una línea presupuestaria que contiene otras muchas medidas del FEOGA-Garantía, ya no es posible determinar el importe global de los gastos correspondientes. Aunque esta presentación presupuestaria es común a todo el gasto del FEOGA-Orientación, resulta particularmente inadecuada teniendo en cuenta los objetivos específicos del PEDAP, que consisten en imputar el gasto a una línea presupuestaria común, que también incluye todos los demás programas del objetivo n° 1, independientemente de los países a que correspondan.

3.3.3. Pese a la Decisión de la Comisión 88/169/CEE (10) según la cual, a partir del sexto año de financiación de las agrupaciones de defensa sanitaria los beneficiarios debían pagar el 20 % del gasto subvencionable, se concedieron contratos suplementarios a los grupos de Macedo De Cavaleiros (Trás-os-Montes) y Oliveira de Azemeis (Beira Litoral) para permitir la financiación de estas agrupaciones durante un sexto año hasta el final de 1993, pero con un porcentaje del 85 %.

3.3.4. Los beneficiarios sujetos al impuesto sobre el valor añadido (IVA) podían declarar éste como gasto subvencionable, mientras que los que tenían derecho a su reembolso o a repercutirlo debían declarar sus gastos excluidos los impuestos. Entre 1988 y 1993, sin embargo, se produjo una gran confusión sobre en qué sistema se debían incluir las agrupaciones de defensa sanitaria. En consecuencia, el IVA a veces se incluía en el gasto aceptado como subvencionable y otras veces no. En los casos en que se incluía, la Comisión debía pedir su reembolso al Gobierno portugués.

3.3.5. La Comisión paga al IFADAP sobre la base de las declaraciones de gastos, sin documentación justificativa adjunta (e incluso sin lista de proyectos). Además, el IFADAP elabora estas declaraciones sin examinar los documentos justificativos (véase el punto 3.2.9). A pesar de los débiles procedimientos de verificación nacionales y de la falta de presentación de los justificantes en los distintos niveles de comprobación, la Comisión ha efectuado muy pocos controles sobre el terreno. Hasta la fecha, la DG VI-G5 sólo ha llevado a cabo dos fiscalizaciones: una conjuntamente con la DG XX en 1988 y la otra en dos regiones autónomas en 1993. El servicio de intervención de la Comisión efectuó otras dos visitas de inspección en 1992. Los resultados de las fiscalizaciones mencionadas confirman en gran medida las observaciones del Tribunal (para más información sobre los resultados de las observaciones anteriores del Tribunal, véase el apartado 2 del Anexo V). Por último, aunque el protocolo del Acta de adhesión establece que la Comisión debía presentar un informe de evaluación sobre la ejecución del PEDAP antes del 1 de enero de 1991, este informe no se ha preparado.

CAPÍTULO 4 EVALUACIÓN DEL PROGRAMA

4.1. Retrasos en la aplicación

4.1.1. Aunque el PEDAP debía haber comenzado sus operaciones inmediatamente después de la adhesión de Portugal, hasta noviembre de 1986 no se aprobaron los primeros subprogramas (11). En la mayor parte de los casos, la Comisión tardó demasiado tiempo en aprobar los subprogramas presentados por Portugal. De 74 subprogramas, o modificaciones de los mismos, se necesitaron de tres a cinco meses en 27 casos, de 11 a 14 meses en nueve casos y 16 meses en un caso. Estos retrasos, principalmente producidos por los lentos procedimientos de evaluación de la Comisión, son un factor significativo que contribuye a los retrasos en la aplicación del PEDAP y a su limitada eficacia general.

4.1.2. Retrasos de este tipo han ocasionado una gran confusión sobre el período de tiempo en que estos gastos son subvencionables. De hecho, la aplicación de las propuestas portuguesas está prevista sobre una base plurianual pero, puesto que las decisiones de la Comisión se toman con un retraso de varios meses, y generalmente son retroactivas, tienen el efecto de acortar el período de aplicación. Además, las decisiones nunca especifican la fecha en que finaliza el período de acceso a las subvenciones. En general, ni la Comisión ni las autoridades portuguesas han podido indicar con precisión si el retraso en el comienzo ha dado lugar a una extensión o a un acortamiento del período subvencionable.

4.1.3. La mayoría de los subprogramas correspondientes a las dos regiones autónomas de Madeira y las Azores no pudo ponerse en marcha en realidad hasta 1991, una vez que la Comisión acordara cambiar los importes financieros máximos a importes indicativos. De hecho, en estas dos regiones insulares los costes a menudo son considerablemente más elevados que en el territorio continental de Portugal, por lo que pocos solicitantes estaban interesados en emprender inversiones en las condiciones financieras iniciales, que eran idénticas a las que se obtenían en la Península.

4.1.4. A los retrasos causados por la Comisión se añaden los que ocasionan las autoridades portuguesas en la aplicación de los subprogramas. Las agrupaciones de defensa sanitaria aprobadas en enero de 1988 no se pusieron en marcha verdaderamente hasta 1990. Los Centros de Formación de Asesores Agrarios, previstos en dos fases, no se completaron hasta el final de 1994 en lugar de al final de 1992, fecha prevista originalmente. Los nuevos sistemas de regadío colectivos aprobados en febrero de 1989 deberían haberse completado al final de 1993, pero en esa fecha no habían comenzado aún los trabajos en la mayoría de los 52 proyectos. El proyecto del Centro de Técnicos Superiores de Coimbra, que estaba previsto ya en 1986 no se aprobó hasta la segunda fase (1990-1992) del subprograma «Centros de Formación de Asesores Agrarios» y en noviembre de 1994 todavía no se había completado. Del mismo modo, la carretera rural comenzada en Lousa (Beira Litoral) en 1987 no se terminó hasta 1993.

4.1.5. A pesar de los ambiciosos objetivos generales establecidos para el PEDAP, los subprogramas más innovadores y dinámicos han sido los más escasos en número y los últimos presentados por las autoridades portuguesas. Por ejemplo, el subprograma de centros de formación profesional agrícola no se presentó hasta 1989 y los subprogramas de investigación, desarrollo y demostración experimental no se presentaron hasta 1990. Una revisión de las normas que regulan PROAGRI (destinado a apoyar las cooperativas) en diciembre de 1992 retrasó el subprograma, ya que un número considerable de proyectos en marcha tuvieron que ser definidos de nuevo. En mayo de 1994 alrededor de otros cuarenta proyectos fueron sometidos al mismo procedimiento. El subprograma NOVAGRI, relacionado con «reestructuración e innovación», se presentó en 1991 con los últimos subprogramas. El subprograma de normalización de productos y promoción de ventas fue objeto de un número muy limitado de solicitudes. Por último, ninguno de los subprogramas preveía medidas colectivas de reforma agraria pese a estar incluidas en los objetivos generales del PEDAP. Los ejemplos anteriores indican que el compromiso con los tipos de reforma necesarios para la realización satisfactoria de dichos objetivos era muy poco entusiasta.

4.2. Selección de las operaciones financiables

4.2.1. La concesión de ayuda a explotaciones muy pequeñas y completamente inviables o a explotaciones a gran escala ya suficientemente viables para llevar a cabo sus propios proyectos sin necesidad de subvenciones, no tiene un efecto beneficioso perceptible. En el caso de las explotaciones muy pequeñas sería más útil orientar la ayuda hacia la reestructuración y organización colectiva, aunque este tipo de reforma se enfrenta a obstáculos de naturaleza a menudo más psicológica y jurídica que financiera. Por otra parte, los propietarios que confían su tierra a capataces en general poseen grandes explotaciones y son financieramente independientes. De una muestra representantiva de explotaciones visitadas por el Tribunal alrededor de un 50 % estaban gestionadas por capataces asalariados y alrededor de un 70 % podrían considerarse grandes con relación a la media regional. La aplicación de criterios máximos y mínimos para obtener la subvención habría permitido una mejor utilización de los limitados recursos disponibles.

4.2.2. Las autoridades portuguesas se han dado cuenta de que existe una necesidad urgente de dar una nueva formación y motivar a los agricultores para que cambien sus métodos, entre otros medios, confiriéndoles determinadas responsabilidades de servicio público. Por ejemplo, en Beira Litoral, se concedió gratuitamente la utilización del Centro de Formación para Agricultores de Viseu, financiado por el PEDAP, a una cooperativa durante un período de cinco años. Sin embargo, la cooperativa no cumplió las condiciones del contrato. De hecho, redujo su programa de formación y las instalaciones del centro se emplearon en su lugar en otras actividades diversas sin relación alguna con la función de servicio público, llegando hasta el extremo de cobrar por el alquiler de salas a otros centros similares que las necesitaban para utilizarlas.

4.2.3. Una serie de subprogramas también financian gastos de funcionamiento e inversiones de capital. Un ejemplo lo constituye el subprograma de las Azores «Centros de Formación para Agricultores», que no sólo financiaba la construcción de los edificios y su equipamiento, sino también los sueldos y gastos relativos a las actividades de formación. El subprograma PROAGRI financia puestos de empleo creados: en una cooperativa de Beira Litoral, casi tres cuartas partes de la financiación correspondían a gastos de funcionamiento recurrentes (62,4 millones de escudos o unos 0,2 millones de ecus). La mayor parte de los gastos de las agrupaciones de defensa sanitaria financiadas por el PEDAP son gastos de funcionamiento y seguirán siendo financiados por el FEOGA-Orientación durante el segundo MCA. Esta asignación de recursos comunitarios simplemente supone una subvención permanente al presupuesto del Estado. Además, a pesar de los considerables importes que suponen, las peticiones de reembolso de gastos aceptados y pagados sin más justificantes que las simples declaraciones de los beneficiarios nunca se controlan o fiscalizan de manera independiente. A raíz de las recomendaciones del Tribunal, las autoridades portuguesas se han comprometido a efectuar fiscalizaciones independientes en el futuro.

4.2.4. El éxodo rural [entre 1988 y 1991 la población de las zonas costeras descendió un 6,6 % y en las regiones del interior, un 13,7 % (12)] y el envejecimiento de la población agrícola, que con frecuencia carece de perspectivas de sucesión por una generación más joven, ha alcanzado proporciones graves y exige la adopción de medidas paliativas eficaces. Aunque es cierto que la mayoría de los subprogramas prevén que se conceda prioridad a los agricultores jóvenes (menores de 40 años) y que se creen para ellos unas circunstancias financieras más favorables, estos incentivos limitados quedan lejos de abordar de manera eficaz un problema de proporciones tan considerables.

4.3. Incidencia de otras políticas

4.3.1. Antes de la adhesión de Portugal, su agricultura estaba muy protegida. La apertura de sus fronteras, aunque gradual, tuvo un impacto muy importante entre 1991 y 1993. Por ejemplo, el precio de las patatas importadas en Portugal era tan bajo que ni siquiera cubría los costes de transporte. El subprograma de plantación de semillas de patata se suspendió ante la afluencia de semilla procedente de otros Estados miembros. Al igual que en Beira Litoral, en Trás-os-Montes los agricultores abandonaron casi por completo la producción de cereales. Además, Madeira se encuentra en una posición muy débil para competir con los plátanos procedentes de las islas Canarias, Sudamérica o incluso de países ACP. Los bajos precios que tienen en Portugal los productos agrícolas procedentes de otros Estados miembros se deben en gran medida a que el mercado portugués es considerado secundario por otros productores comunitarios y en consecuencia lo emplean para «deshacerse» de los excedentes de producción al mismo tiempo que protegen sus mercados principales.

4.3.2. De modo similar, el desarrollo de grandes centros comerciales también tiene un efecto negativo en la comercialización de los productos agrícolas portugueses debido a la demanda de grandes cantidades de productos normalizados de alta calidad. Como las organizaciones agrícolas portuguesas todavía no están organizadas de manera efectiva, estos centros importan la mayor parte de sus mercancías. Aunque NOVAGRI ha emprendido con cierto retraso medidas para promocionar la fruta portuguesa, estas medidas tienen que incrementarse considerablemente si se quieren encontrar salidas comerciales para los productos agrícolas portugueses.

4.3.3. Además, la política de mantener fuerte el escudo ha supuesto la aplicación de tipos de interés excepcionalmente elevados, entre el 17 % y el 21 %, lo que ha penalizado en particular a los agricultores más dinámicos, que han pedido créditos para comprar equipo moderno.

4.3.4. Además, aunque se han pagado importes considerables de los fondos estructurales, particularmente del FEOGA-Orientación, para permitir a Portugal ponerse al día en términos de desarrollo y aumentar sus ingresos agrícolas mediante la mejora de la producción o de la productividad, existen al mismo tiempo otras medidas, relacionadas principalmente con el FEOGA-Garantía, que disuaden a los agricultores de aumentar su producción, por ejemplo, la restricción del número de animales por los que se pagan primas para compensar la pérdida de ingresos, como en el caso de la carne de oveja y de cabra, las restricciones impuestas por el sistema de contingentes en la transformación de tabaco, restricciones de pagos compensatorios a explotadores de productos de elevado valor proteínico, y las primas pagadas a los cultivadores de plátanos que abandonan su producción. Estos objetivos contradictorios de las dos secciones del FEOGA pesan particularmente en el sector agrícola portugués y limitan sustancialmente la eficacia de las medidas del PEDAP para conseguir sus objetivos. En efecto, el déficit de Portugal en el sector agroalimentario se halla en continuo aumento.

4.3.5. Finalmente Portugal ha aceptado la petición de la Comisión de acortar el período transitorio de protección de los mercados agrícolas establecido en el Tratado de adhesión. Aunque reconoce el «retraso específico observado en Portugal en la constitución de organizaciones de productores», el Reglamento (CEE) n° 746/93 del Consejo (13) se refiere al principio de «la supresión anticipada de gran parte de los mecanismos que protegen con carácter transitorio el mercado portugués». Una serie de Reglamentos del Consejo (14) trataban de la realineación del precio común de varios productos (arroz, leche desnatada en polvo, aceite de oliva y frutas y hortalizas). Además, la nueva OCM de plátanos (15) no hace referencia a las disposiciones transitorias de las que se beneficiaban los plátanos producidos en Madeira. El Reglamento (CEE) n° 746/93 citado anteriormente prevé en efecto un incremento de las ayudas para apoyar a las organizaciones de productores, pero mientras que la supresión del período transitorio tiene un efecto inmediato, la eficacia de la ayuda compensatoria que afecta las estructuras, sólo se manifestará a medio o largo plazo.

CAPÍTULO 5 CONCLUSIÓN

5.1. Como se explicó en la introducción general de este informe, la fiscalización efectuada por el Tribunal del programa PEDAP se centró en particular en una evaluación de la buena gestión financiera de los recursos comunitarios asignados al programa. Teniendo en cuenta los objetivos específicos del PEDAP, este planteamiento se considera especialmente adecuado para determinar si los fondos se han empleado teniendo en cuenta correctamente los criterios de economía, eficiencia y eficacia.

5.2. Con respecto a los tres criterios, el Tribunal llega a la conclusión de que, mientras que determinados subprogramas obtuvieron resultados positivos (agrupaciones de defensa sanitaria de la ganadería) pese a que el control financiero de su funcionamiento dejaba que desear (véase el punto 4.2.3), los resultados de algunos subprogramas importantes no alcanzaron las necesidades o los objetivos (véase el cuadro 2). Desde el punto de vista de la eficacia de las medidas en particular, los resultados generales obtenidos han sido en cierto modo decepcionantes.

5.3. La eficacia del programa se vio afectada por la ausencia, o aparición tardía, de las iniciativas dinámicas y adecuadas necesarias para fomentar una actitud más progresista en los agricultores. En este sentido, las medidas que recibieron mayor promoción y apoyo financiero estaban destinadas con demasiada frecuencia a mantener las condiciones de producción en lugar de incentivar un cambio fundamental de la actividad agrícola. Aunque el planteamiento adoptado podía satisfacer en cierto modo las exigencias inmediatas de la comunidad agrícola, no consiguió añadirle el dinamismo necesario para superar sus deficiencias estructurales básicas.

5.4. Sobre todo es lamentable observar que no se previeron adecuadamente las medidas necesarias para lograr la reorganización, reorientación y reestructuración eficientes de las actividades agrícolas o que se introdujeran demasiado tarde, cuando los recursos disponibles ya eran limitados. La reorganización más eficaz de las actividades agrícolas sólo puede conseguirse mediante el desarrollo de un movimiento cooperativista más dinámico y amplio a través del cual los pequeños productores puedan acceder a canales de comercialización adecuados. Con respecto a la reorientación del sector agrícola, hay que señalar que el impulso necesario a las actividades de investigación y comercialización se aprobó en una fase relativamente tardía de la aplicación del programa general (por ejemplo, el subprograma NOVAGRI). Con respecto a la reestructuración de las explotaciones agrícolas, el PEDAP ni siquiera incluyó un subprograma de reforma agraria, y el programa operativo aprobado con este fin ha tenido muy poco éxito hasta la fecha (véase el capítulo 9, puntos 9.2.2 a 9.2.4).

5.5. Desde el punto de vista de su eficacia, cabe señalar que pese a que el PEDAP constituía una oportunidad de conseguir un buen número de resultados útiles, e incluso esenciales, su incidencia positiva se redujo significativamente por una serie de razones entre las que se encuentran las siguentes:

i) una aplicación más corta en el tiempo de lo previsto debido a que se inició con retraso (véase el punto 4.1.1) y finalizó prematuramente (véase el punto 2.9);

ii) la reducción de su financiación (véase el punto 1.3);

iii) los retrasos en la aprobación de medidas suficientemente dinámicas descritas en el punto 5.3.

5.6. A estas circunstancias se añade que las limitaciones impuestas por las restricciones a la producción agrícola en el marco del gasto del FEOGA-Garantía disminuyen las posiblidades de incrementar la productividad agrícola en Portugal. Además, la apertura anticipada del sector agrícola portugués a la competencia de otros Estados miembros ha limitado más las posibilidades de crecimiento de un sector frágil y mal preparado.

5.7. Aunque las competencias de ejecución de estos programas se confieren primordialmente a las autoridades regionales, los servicios de la Comisión encargados de la supervisión del desarrollo de la agricultura portuguesa también son corresponsables de la situación insatisfactoria descrita anteriormente en los puntos 5.2 a 5.5.

5.8. Desde el punto de vista del empleo económico de los recursos comunitarios, hay que señalar que, mientras que la Comisión estableció un límite efectivo sobre los importes máximos asignables a cada subprograma, el Tribunal considera inadecuada la decisión de aceptar la utilización de fondos presupuestarios para la financiación de gastos de funcionamiento. En particular, la aceptación del 80 % de gastos de funcionamiento correspondientes a sueldos y otros gastos administrativos permanentes de las agrupaciones de defensa sanitaria de la ganaderia y de los servicios de formación debe considerarse una subvención directa al presupuesto nacional y reduce de manera importante los ya escasos recursos disponibles para auténticas medidas estructurales.

5.9. Pese a sus méritos, el PEDAP no tenía capacidad para resolver por sí solo todos los problemas fundamentales de la agricultura portuguesa. La débil organización de Portugal, particularmente con respecto a la comercialización (véase el punto 4.3.2), la estructura de propiedad de la tierra, caracterizada por la parcelación de pequeñas explotaciones, y la baja productividad ponen en peligro el sector agrícola del país. Los ingresos procedentes del sector agrícola están descendiendo más rápidamente que en otros Estados miembros. La media de edad de los agricultores es elevada y no existen garantías de que sean sucedidos por los jóvenes (véase el punto 4.2.8). Esta precaria situación puede no resistir el impacto de sectores agrícolas de elevado rendimiento de algunos de los otros Estados miembros, o incluso de países terceros (véase el punto 4.3.1). En consecuencia, existe una despoblación alarmante de proporciones significativas en zonas agrícolas y este fenómeno está planteando graves problemas de desarrollo nacional y regional (véase el punto 4.2.6).

PARTE II OTRAS MEDIDAS DEL FEOGA-ORIENTACIÓN

CAPÍTULO 6 INTRODUCCIÓN

6.1. Para garantizar que la fiscalización tuviese una amplia cobertura, se decidió visitar tres regiones. A causa de sus particulares características, las zonas seleccionadas para esta parte de la fiscalización fueron Ribatejo e Oeste (explotaciones intensivas de tamaños cercanos a la media nacional de 7 hectáreas), Entre Douro e Minho (pequeñas y complejas explotaciones familiares donde la actividad agrícola es con frecuencia una ocupación de tiempo parcial) y Alentejo (agricultura extensiva, en la que no son raras las explotaciones de 1 000 hectáreas: latifundios). Estas tres regiones recibían aproximadamente el 55 % del total de compromisos correspondientes a las medidas seleccionadas durante el período examinado (1988-1993).

6.2. La fiscalización se basó en un análisis de sistemas que incluía en particular una evaluación de la fiabilidad general del sistema de control interno establecido para la administración y el control de los fondos comunitarios. Este planteamiento suponía un examen y una comprobación de los procedimientos nacionales aplicados a una amplia serie de operaciones (321), tanto de pagos individuales como de proyectos completos, seleccionados al azar, y la inspección física sobre el terreno de un número limitado (21) de proyectos subvencionados para comprobar su correcta aplicación y el respeto por parte de los beneficiarios de las condiciones de las que depende la concesión de la ayuda comunitaria. El objetivo de la fiscalización era inspeccionar una muestra representativa de operaciones en lugar de concentrarse en operaciones específicas cuyo cumplimiento de los requisitos para recibir la ayuda comunitaria ya había sido señalado como dudoso.

6.3. La fiscalización se llevó a cabo en las oficinas centrales del organismo pagador designado para la administración del FEOGA-Orientación de Portugal -el Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP)- y en las oficinas regionales seleccionadas. También se visitaron los organismos administrativos centrales y regionales responsables de medidas específicas seleccionadas para la fiscalización. Los organismos principales incluidos eran: Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural (IEADR), Instituto dos Mercados Agrícolas e Industria Agro-Alimentar (IMAIAA), las Direcciones Regionales de Agricultura (DRA) y el Instituto Forestal.

6.4. En particular, la fiscalización consistió en un examen de:

i) procedimientos de aprobación de proyectos para la concesión de ayuda comunitaria o nacional;

ii) procedimientos administrativos y de control aplicados en los niveles central y local para garantizar que los proyectos aprobados se aplicaban íntegramente, del modo previsto con anterioridad al pago de la ayuda;

iii) procedimientos para la aprobación final y el pago de la ayuda comunitaria;

iv) en los casos en que fue posible, evaluación de las medidas vigentes para comprobar el respeto permanente de las condiciones a las que está sujeta la concesión de la ayuda comunitaria;

v) cotejo de los importes declarados como pagados por las autoridades portuguesas centrales y regionales con los inscritos en los registros de la Comisión;

vi) en los PO seleccionados, una evaluación de su supervisión por el Estado miembro y la Comisión.

CAPÍTULO 7 MEDIDAS DE AYUDA A LA TRANSFORMACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE LOS PRODUCTOS AGRÍCOLAS

7.1. Resumen de los procedimientos administrativos y de control

7.1.1. Con anterioridad a la reforma de los fondos estructurales en 1988, estas medidas estaban reguladas por las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 355/77 del Consejo (16), según el cual, los Estados miembros debían elaborar programas específicos de desarrollo de los mercados agrícolas y, en particular, introducir medidas comunes para facilitar el desarrollo o racionalización de las empresas ocupadas en el tratamiento, transformación o comercialización de productos agrícolas. Las actividades de venta al detalle quedaban excluidas de los proyectos presentados a la Comisión para su aprobación.

7.1.2. Con el fin de preparar estos programas, las autoridades portuguesas encargaron en 1984-1985 un estudio en profundidad sobre el estado de las instalaciones portuguesas de transformación de productos agrícolas. El estudio incluía aspectos como la capacidad de las instalaciones de transformación existentes, así como sus condiciones técnicas y sanitarias. Los resultados de este estudio, que abarcaba los principales mercados agrícolas, supusieron la base para el establecimiento tanto de los programas específicos previstos por el Reglamento (CEE) n° 355/77, como los planes sectoriales previstos posteriormente por la reforma de los fondos estructurales.

7.1.3. Las autoridades portuguesas presentaron diez programas específicos para su aprobación por la Comisión. Posteriormente se presentó un total de 235 proyectos distintos para la obtención de ayuda comunitaria en virtud del Reglamento (CEE) n° 355/77, para los que se aprobó un total de financiación comunitaria de 94 millones de ecus. El porcentaje máximo de ayuda se fijó en un 50 % de los gastos subvencionables con la condición de que el Estado miembro facilitara una ayuda nacional mínima del 5 % de los gastos subvencionables aprobados, quedando el saldo financiado, bien mediante préstamos bancarios o fondos propios, por los promotores de los proyectos. La contribución mínima exigida a los promotores de proyectos subvencionados se fijó en el 25 % de los gastos subvencionables. Se confió al IFADAP la tarea de evaluar el cumplimiento de los requisitos de cada proyecto y a la Comisión su aprobación final.

7.1.4. Desde la reforma de los fondos estructurales, la ayuda comunitaria prevista para la transformación y comercialización de los productos agrícolas se rige por las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 866/90 del Consejo (17). Con la adopción de este Reglamento, las competencias de aprobación de proyectos específicos, que debían incluirse en programas operativos elaborados en el marco de los planes sectoriales, quedaban conferidas a las autoridades nacionales designadas. No obstante, la Comisión seguía siendo la responsable de conceder la aprobación final tanto a los planes sectoriales como a los distintos programas operativos aprobados en consecuencia, aunque la información facilitada para ello a la Comisión tenía un carácter más general que anteriormente.

7.1.5. Las autoridades portuguesas presentaron un total de doce planes sectoriales (18), que la Comisión aprobó, que abarcaban las principales actividades del sector agrícola portugués. Durante el período examinado, se aprobaron quince programas operativos que incluían 301 proyectos con una financiación comunitaria total aprobada en 137 millones de ecus.

7.1.6. El IFADAP es el principal encargado de recibir las solicitudes de ayuda para las medidas mencionadas, así como de evaluar y aprobar proyectos, controlar su aplicación y pagar la ayuda tanto comunitaria como nacional. El IFADAP dispone de una plantilla de unos 500 funcionarios distribuidos entre una oficina central en Lisboa y en siete direcciones regionales y dos delegaciones regionales en Madeira y las Azores, en una red de veinte oficinas regionales. El IMAIAA es responsable de la evaluación técnica de los proyectos y cuenta con una plantilla de unas 200 personas, de las que 50 están especializadas en evaluar el cumplimiento de los requisitos y la conveniencia económica de los proyectos presentados para recibir ayuda nacional y comunitaria.

7.2. Fiscalización del Tribunal y resultados

Observaciones generales

7.2.1. En las tres regiones visitadas se examinó un total de 65 proyectos relativos a la ayuda comunitaria a la transformación y comercialización de productos agrícolas. Doce de los proyectos, que representaban una ayuda comunitaria total de 1 506 millones de escudos (8,43 millones de ecus), se aprobaron en virtud del Reglamento (CEE) n° 355/77 y 53 proyectos que habían recibido una ayuda comunitaria total de 6 482 millones de escudos (36,27 millones de ecus), en virtud del Reglamento (CEE) n° 866/90.

7.2.2. En las tres regiones visitadas, los procedimientos de control generales y administrativos utilizados normalmente se ajustaban a las instrucciones administrativas del IFADAP. No obstante faltaban algunos elementos esenciales para el funcionamiento adecuado del sistema, o bien no se comprobaban suficientemente en todos los casos. Las debilidades del sistema se debían en gran medida a los limitados recursos de personal disponible en las oficinas regionales del IFADAP para administrar el sistema con sólo un funcionario responsable a tiempo completo en cada región visitada. Por lo tanto, las posibilidades de analizar en profundidad las solicitudes de ayuda y de pago presentadas eran limitadas. Además, las posibilidades de llevar a cabo comprobaciones sobre el terreno de las solicitudes de ayuda también eran escasas.

7.2.3. Se plantean las siguientes observaciones:

i) no se exigía a los solicitantes de ayuda que presentaran cuentas revisadas de años anteriores salvo en los casos regulados por el artículo 262 del «Código das Sociedades Comerciais», pero ni siquiera este requisito se respetaba siempre, por lo que no podía determinarse con independencia la fiabilidad de las cifras que justificaban la viabilidad de las empresas beneficiarias solicitantes de ayuda;

ii) además, en cinco de los proyectos examinados (19), los resultados previos o previstos indicados en la solicitud de ayuda podían considerarse como un factor de riesgo para la viabilidad del proyecto y, sin embargo, los proyectos fueron aprobados sin determinar condiciones específicas para tener en cuenta dichos resultados; en este sentido, frecuentemente se presentan y aprueban previsiones de futuro poco realistas (con respecto a los resultados anteriores) e injustificadas, sin que se proceda a una evaluación adecuada de su viabilidad;

iii) en los proyectos examinados, pese a que se presentan a las oficinas del IFADAP para su inspección todas las facturas y documentos justificativos de los importes solicitados, durante las visitas de control se localizan muy pocas de dichas facturas y pagos (en la mayor parte de los casos, sólo dos o tres), lo que supone el riesgo de que no se detecten importes pagados inicialmente y reembolsados después sin que los beneficiarios lo hayan declarado;

iv) la aprobación de los proyectos no era selectiva en general y se concedía basándose estrictamente en el respeto de los criterios formales de acceso a las ayudas en lugar de basarse en criterios comerciales más rigurosos para garantizar la viabilidad a largo plazo de los proyectos;

v) en particular, no se ha prestado la adecuada atención a comprobar que el aumento de producción derivado de los proyectos encuentre salidas comerciales, de acuerdo con las previsiones, o a que la empresa en cuestión cuente con un plan de comercialización en regla aparte de las expectativas expresadas con poca claridad de encontrar mercados locales o de exportación;

vi) en determinados planes sectoriales, como el de mataderos, conservas de tomates o producción de aceite de oliva, las ayudas de modificación de la capacidad productiva estaban sujetas al requisito de que no se produjera un incremento en la capacidad productiva general; no obstante, los expedientes examinados no contenían indicación alguna de que se hubiera comprobado el cumplimiento de esta importante condición, ni de que ésta se hubiera respetado en todos los casos;

vii) en determinados sectores, principalmente frutas y hortalizas, los productores han tenido dificultades en encontrar salidas comerciales para sus productos; aunque estos problemas se vieron indudablemente agravados por la apertura del mercado portugués al comercio intracomunitario, también se han planteado dificultades por la falta de adaptación de las salidas tradicionales a las actuales exigencias del mercado; en consecuencia, los productores portugueses han perdido una cuota significativa de mercado debido, por ejemplo, a su incapacidad de abastecer a las nuevas cadenas de supermercados recientemente instaladas. Existe, por lo tanto, una necesidad urgente de fomentar la creación de nuevos sistemas comerciales para los productos agrícolas mediante la aprobación de un plan sectorial adecuado a este objetivo;

viii) aunque las inversiones correspondientes a trabajos iniciados más de 6 meses antes de la fecha en que la Comisión recibe la solicitud de ayuda quedan específicamente excluidas de dicha ayuda, no existe ninguna disposición que prevea la práctica de visitas de inspección antes de que se aprueben los proyectos para comprobar el respeto de esta condición; por consiguiente, también se pierde una valiosa oportunidad de expresar una opinión más concreta sobre la viabilidad del proyecto propuesto y sobre la perspicacia comercial de los promotores.

7.2.4. Los ejemplos recogidos en los apartados siguientes ilustran algunas de las debilidades señaladas en las anteriores observaciones generales.

Evaluación de las solicitudes de ayuda, de la información financiera presentada y de los registros de rentabilidad

7.2.5. Aunque el IMAIAA presentó estadísticas que indicaban que hasta la fecha se habían rechazado por razones técnicas 106 solicitudes, que representaban el 16 % del total presentado por el IFADAP, dichas estadísticas no se hallaban disponibles en las oficinas regionales del IFADAP visitadas. La explicación facilitada fue que rara vez se rechazan solicitudes en el nivel regional, ya que se hace todo lo posible para fomentar la nueva formulación de solicitudes dudosas y garantizar así su aceptabilidad.

7.2.6. Un proyecto de una inversión total de 373 millones de escudos (2,09 millones de ecus) con una ayuda comunitaria aprobada de 102 millones de escudos (0,57 millones de ecus) consistía en la construcción de una instalación de transformación de carne. En su solicitud, la empresa indicaba pérdidas acumuladas por valor de 80 millones de escudos (0,44 millones de ecus) en los años 1984-1986, no presentaba resultados financieros del período 1987-1989, indicaba una pérdida previsible de 31 millones de escudos (0,17 millones de ecus) para 1990 y sólo preveía beneficios en 1992 [31 millones de escudos (0,17 millones de ecus)]. Estas cifras mostraban una situación financiera precaria que comprometía la viabilidad del proyecto propuesto desde el comienzo. Además, la solicitud de ayuda se preparó en 1987 y, aunque la Comisión aprobó finalmente el proyecto en 1991, no se pidieron cifras actualizadas. El largo retraso en la aprobación de este proyecto y la falta de datos financieros actualizados son contrarios a las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 355/77, en virtud del cual se presentó inicialmente el proyecto. Las autoridades portuguesas han indicado que el proyecto fue terminado en mayo de 1994 y que el pago final de ayuda comunitaria se efectuó en octubre del mismo año.

7.2.7. Las cuentas presentadas de un proyecto aprobado de construcción de una almazara [ayuda comunitaria 323 millones de escudos (1,81 millones de ecus)] prevé una pérdida comercial en el primer año de 40 millones de escudos (0,2 millones de ecus). Según las explicaciones del agente responsable, es posible que dichas pérdidas previstas se basen en una contabilidad de caja en lugar de en una contabilidad de devengo. Estas prácticas contables ponen en cuestión la fiabilidad del resto de la información presentada en apoyo del proyecto. Además, no existía ninguna prueba en el expediente de que se hubieran respetado las disposiciones relativas a la capacidad global de producción de aceite de oliva, cuyo incremento no está permitido en el plan sectorial.

7.2.8. Un proyecto de construcción de instalaciones de almacenamiento y clasificación de fruta local con una inversión total de 187 millones de escudos (1,05 millones de ecus) y una ayuda comunitaria de 90 millones de escudos (0,5 millones de ecus), se enfrenta a importantes dificultades financieras que plantean dudas sobre la viabilidad general del proyecto desde el inicio. Además, en una visita de inspección se puso de manifiesto que la empresa está utilizando las instalaciones con un fin distinto del previsto, que en ocasiones incluye el embalaje de hortalizas importadas. Por lo tanto, se está incumpliendo una condición esencial para la recepción de ayuda comunitaria.

Oportunidad de los planes de comercialización presentados

7.2.9. Un proyecto consistía en la puesta en marcha de un negocio de producción y comercialización de vino. La inversión total de dicho proyecto ascendía a 262 millones de escudos (1,47 millones de ecus) con una ayuda comunitaria aprobada en 131 millones de escudos (0,74 millones de ecus). La información recogida en el expediente indicaba un análisis superficial de la viabilidad económica del proyecto y, en particular, no incluía una evaluación adecuada de las salidas comerciales, mencionadas en términos muy generales (mercado interior) ni de la viabilidad de las ventas previstas, ni resultados financieros. Aunque las autoridades portuguesas han indicado con posterioridad que el proyecto se ejecutó satisfactoriamente, sigue siendo cierto que la evaluación inicial del proyecto no era suficientemente exhaustiva.

7.2.10. Otro proyecto con una inversión total de 804 millones de escudos (4,5 millones de ecus), con ayuda comunitaria aprobada en 215 millones de escudos (1,2 millones de ecus), consistía en la construcción de instalaciones de almacenamiento y clasificación de patatas. Pese a la ambiciosa magnitud del proyecto, con un volumen anual de 30 000 toneladas en una situación de inicio del negocio, no se solicitó ni se presentó plan de comercialización alguno. Aunque en la fecha en que se efectuó la fiscalización aún no se había pagado ayuda comunitaria, el importe aprobado de ésta para el proyecto representa una obligación legal de pagar la ayuda. Las autoridades portuguesas han indicado que el retraso en el comienzo del proyecto se debió a las dificultades encontradas por el promotor para conseguir su propia contribución a la financiación del proyecto, elemento esencial que debería haber sido clarificado con anterioridad a la aprobación de la ayuda. En este caso particular, los bajos porcentajes de ayuda comunitaria y nacional concedida (26,7 % y 8,2 % respectivamente) pueden haber contribuido a las mencionadas dificultades de financiación. En casos de dudosa viabilidad de proyectos tan importantes, es preferible rechazar las ayudas comunitaria y nacional en lugar de aprobar importes inadecuados. El Tribunal recomienda que se replantee la viabilidad de este proyecto teniendo en cuenta los retrasos de ejecución y las dificultades financieras encontradas por el promotor.

7.2.11. Otro proyecto consistía en la ayuda a la financiación de una nueva cooperativa que preveía transformar y vender 3 000 toneladas de fruta en el mercado local en un corto espacio de tiempo, sin facilitar datos precisos sobre el modo en que lo llevaría a cabo. El proyecto suponía una inversión total de 593 millones de escudos (3,32 millones de ecus) con una ayuda comunitaria de 296 millones de escudos (1,66 millones de ecus).

7.2.12. Se aprobó una inversión de 300 millones de escudos (1,68 millones de ecus) con una ayuda comunitaria de 148 millones de escudos (0,83 millones de ecus) para la clasificación y comercialización de kiwis. Se trata de uno de una serie de proyectos de inversión aprobados en este sector de reciente desarrollo. Ninguno de ellos presentó indicaciones claras sobre las salidas comerciales, centrándose en cambio en el constante crecimiento de la capacidad productiva de los productores europeos, con vagas referencias a las perspectivas generales de crecimiento del mercado. En este caso, las exageradas expectativas de mercado no se materializaron, pese a las elevadas necesidades de importación en este sector, lo que ha supuesto que este y otros proyectos relacionados con los kiwis se hallen en graves dificultades financieras que pueden provocar el hundimiento de las empresas afectadas y el consiguiente despilfarro de la ayuda comunitaria.

Oportunidad de la planificación de la comercialización y control del límite máximo de producción en grandes proyectos

7.2.13. En el caso de dos proyectos subvencionados relacionados entre sí de construcción de un nuevo matadero, con una inversión total de unos 2 000 millones de escudos (11,19 millones de ecus) y ayuda comunitaria de 913 millones de escudos (5,11 millones de ecus), se plantea una serie de observaciones específicas:

i) el IFADAP presentó el proyecto a la Comisión en dos fases, la primera en 1989 en virtud del Reglamento (CEE) n° 355/77 y la segunda en 1992 en virtud del Reglamento (CEE) n° 866/90; aunque la oficina local del IFADAP recomendó que se prorrogara la segunda fase debido a que ya se disponía de capacidad adecuada en la región y que las intenciones manifestadas por la mayoría de los accionistas no contribuían del modo más adecuado a los intereses del proyecto (20), éste fue aprobado por el comité directivo del IFADAP; en realidad el proyecto se ejecutó de manera integrada prorrogando la primera fase hasta que se concediera la aprobación para la segunda;

ii) aunque el proyecto aumentó significativamente la capacidad disponible, no existían pruebas de ello en los expedientes presentados ni se aclaró en las subsiguientes discusiones con agentes comunitarios y nacionales si se controlaba y respetaba la condición incluida en el plan sectorial de que no se podía producir un incremento de la capacidad general;

iii) el proyecto presentado por los promotores no contenía datos precisos sobre la procedencia de los animales y el desarrollo de salidas comerciales; solamente indicaba un plan inicial de facilitar servicios de matadero para el mercado local, fortaleciendo así los recursos de la empresa para desarrollar nuevos mercados. Es sorprendente que una empresa de tal dimensión, con un volumen de 60 reses de vacuno, 240 ovejas y 240 cerdos por hora, y con una inversión tan considerable se apruebe sobre la base de unos planes de producción y comercialización tan imprecisos; hay que señalar que, cuando se aprobó la primera fase de este proyecto en virtud del Reglamento (CEE) n° 355/77, la Comisión tenía a su cargo la aprobación final; en el inciso iv) del punto 7.2.16 se recogen más comentarios al respecto;

iv) de una visita de fiscalización a la empresa se obtuvieron los siguientes resultados:

a) el matadero está funcionando aproximadamente al 50 % de su capacidad, facilitando principalmente instalaciones a los carniceros locales;

b) según la dirección, sus problemas se debían a que los mataderos locales, a los que debía sustituir su empresa, seguían funcionando, lo que suponía un incremento de la capacidad general contrario a las disposiciones del plan sectorial;

c) el proyecto incluía la construcción y equipamiento de dos salas modernas de desolladura y deshuesado que hasta la fecha no se han utilizado, lo que no resulta sorprendente si se tiene en cuenta que el mercado al que se destina la utilización de la capacidad productiva queda limitado a las necesidades de los carniceros locales;

d) los agentes del IMAIAA indicaron que la viabilidad del proyecto parecía haber quedado garantizada desde el comienzo, ya que entre los promotores del proyecto se encontraban varios transformadores de carne que se comprometieron a emplear las instalaciones del nuevo matadero para sus necesidades (21); en estas circunstancias, es preocupante que estos promotores no hayan sido obligados posteriormente a cumplir sus compromisos.

7.2.14. Con respecto al establecimiento de instalaciones de matadero modernas, hay que señalar que las autoridades portuguesas iniciaron un programa de creación de una red nacional de mataderos (Rede Nacional de Abate) aprobada con anterioridad a la adhesión. El programa, que fue ejecutado por el Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agricolas (IROMA) también se inició antes de la adhesión. En total, se concedió ayuda comunitaria a 31 mataderos, como se recoge en el Anexo III. Sin embargo, las pruebas disponibles sugieren que la capacidad general no se supervisó y controló rigurosamente y que se permitió que las instalaciones existentes siguieran funcionando junto a las de nueva implantación. Varios de los mataderos subvencionados están pasando por dificultades económicas, bien a causa de las debilidades del sistema de comercialización, o bien por exceso de capacidad de los sectores respectivos.

7.2.15. Los puntos anteriores indican que una evaluación insuficiente de la viabilidad económica de los proyectos constituye una debilidad importante en los procedimientos administrativos.

7.2.16. Esta situación insatisfactoria puede explicarse por las razones siguientes:

i) el escaso personal de las oficinas regionales de IFADAP dedicado a evaluar proyectos no puede en el tiempo disponible llevar a cabo evaluaciones en profundidad y tal vez carezca de la formación profesional necesaria o no se le haya dado una formación adecuada en este importante ámbito. Una mayor participación de los servicios centralizados del IFADAP para facilitar un apoyo adicional especializado resulta esencial para superar estas debilidades;

ii) en la fase inicial de su desarrollo tras la adhesión, las necesidades de transformación y comercialización que se observaban en el mercado portugués eran tales que se consideró que todos los proyectos subvencionables dispondrían de salidas garantizadas; sin embargo, la existencia de un mercado para los productos no puede garantizar por sí sola el éxito de un proyecto industrial determinado;

iii) aunque las competencias específicas de los servicios respectivos del IFADAP y el IMAIAA con respecto a las evaluaciones de proyectos estén definidas en la legislación nacional, parece existir una falta de claridad en su aplicación; el IFADAP ha dependido demasiado de la aprobación del IMAIAA que, a su vez, consideraba que sus competencias con respecto a los proyectos presentados se limitaban estrictamente a una evaluación técnica;

iv) también existía otro factor importante que contribuía a la confusión, particularmente con respecto a los proyectos aprobados en virtud del Reglamento (CEE) n° 355/77, sobre las competencias respectivas de las autoridades nacionales y la Comisión; en estos casos las primeras consideraban que la competencia de aprobar o rechazar proyectos correspondía en última instancia a la Comisión mientras que ésta, por otra parte, con recursos limitados para llevar a cabo evaluaciones detalladas de los proyectos presentados, se ha basado en gran medida en la aprobación previa de los distintos proyectos por parte de las autoridades nacionales.

7.2.17. Pese a las reconocidas debilidades y a la posibilidad de confusión de las distintas funciones en los procedimientos relativos a los proyectos aprobados en virtud del Reglamento (CEE) n° 355/77, está claro, no obstante, que, tras la aprobación del Reglamento (CEE) n° 866/90, la competencia correspondía principalmente a las autoridades nacionales. Los resultados de la presente fiscalización indican la necesidad de que se mejoren sustancialmente las disposiciones vigentes para aprobar los proyectos y controlar su aplicación.

7.2.18. En su respuesta, las autoridades portuguesas han reconocido que, en el contexto del primer marco comunitario de apoyo, no siempre se prestó la atención adecuada a la evaluación de las posibilidades de comercialización de los nuevos proyectos y se comprometieron a introducir criterios de evaluación más estrictos en la aplicación del segundo marco comunitario de apoyo.

CAPÍTULO 8 MEDIDAS PARA LA MEJORA DE LAS ESTRUCTURAS AGRÍCOLAS

8.1. Resumen de los procedimientos administrativos y de control

8.1.1. El conjunto de medidas comunitarias destinadas a mejorar la eficiencia de las estructuras agrícolas se incorporó inicialmente al Reglamento n° 797/85 del Consejo (22). Con la aprobación del Reglamento (CEE) n° 2328/91 del Consejo (23), las medidas se consolidaron y se ampliaron.

8.1.2. Las medidas principales incorporadas al Reglamento (CEE) n° 2328/91 pueden resumirse de la manera siguiente:

- retirada de las tierras arables (artículo 2);

- extensificación de la producción (artículo 3);

- reconversión de la producción hacia productos no excedentarios (artículo 4);

- régimen de ayudas a la inversión en explotaciones agrícolas, (artículo 5) que incluye:

- ayudas a las inversiones en forma de subvenciones en capital o en bonificaciones de interés (artículo 7),

- ayudas para la primera instalación de jóvenes agricultores menores de cuarenta años (artículo 10),

- ayuda suplementaria para inversiones a jóvenes agricultores (artículo 11);

- medidas de acompañamiento en beneficio de las explotaciones agrícolas, que incluyen:

- un régimen para estimular la introducción de la contabilidad,

- ayuda a agrupaciones reconocidas,

- contribución a la cobertura de los gastos de gestión de las asociaciones agrícolas (artículo 15);

- medidas específicas en forma de indemnizaciones compensatorias para ayudar a la agricultura de montaña y de zonas agrícolas desfavorecidas (artículo 19);

- medidas forestales en las explotaciones agrícolas (artículo 25);

- adaptación de la formación profesional a las necesidades de la agricultura moderna (artículo 28).

Con excepción de las medidas de retirada de tierras agrícolas (financiada por el FEOGA-Garantía) las medidas indicadas están financiadas por los recursos presupuestarios del FEOGA-Orientación.

8.1.3. El gasto correspondiente en Portugal a las medidas citadas durante el período examinado ascendió a 468 millones de ecus. La fiscalización del Tribunal abarcó los gastos efectuados en concepto de ayudas a la inversión (artículo 7), ayuda de primera instalación a jóvenes agricultores (artículo 10), ayuda suplementaria a la inversión para jóvenes agricultores (artículo 11) e indemnizaciones compensatorias (artículo 19). Estas medidas fiscalizadas, que representan aproximadamente el 90 % del gasto total en virtud de los Reglamentos (CEE) nos 797/85 y 2328/91 durante el período examinado, son administradas por el IFADAP, que también es el pagador delegado.

8.1.4. Para poder acceder a la ayuda a la inversión, el agricultor debe:

a) ejercer su actividad principal en el sector agrícola, obteniendo al menos un 50 % de su renta global a partir de actividades agrícolas;

b) poseer una capacitación profesional suficiente;

c) presentar un plan de mejora material de la explotación;

d) comprometerse a llevar una contabilidad simplificada;

8.1.5. Las Direcciones Regionales del Ministerio de Agricultura (DRA) son responsables de certificar el cumplimiento de los requisitos por parte de los solicitantes, en la medida en que cumplan las condiciones resumidas en las letras a) y b).

8.2. Resultados de la fiscalización del Tribunal

Ayudas a la inversión y ayudas especiales a jóvenes agricultores

8.2.1. En las regiones visitadas se examinaron unos 90 expedientes relativos a proyectos de inversión. Según las circunstancias personales de los beneficiarios, la ayuda básica a la inversión prevista en el artículo 7 del reglamento se complementaba con ayuda a una primera instalación para jóvenes agricultores (artículo 10) o ayuda suplementaria para jóvenes agricultores (artículo 11).

8.2.2. En cuanto al certificado expedido por la DRA sobre el cumplimiento de los requisitos por los beneficiarios, se observó que:

i) las DRA no poseen información alguna que les permita certificar que la actividad agrícola sea la principal fuente de ingresos de los solicitantes;

ii) el requisito de que los solicitantes cuenten con la formación o experiencia necesarias se interpreta libremente, de nuevo sin información adecuada, por lo que en algunos casos examinados el derecho de los beneficiarios a recibir las ayudas era dudoso, particularmente en los casos de nuevos participantes en el sector agrícola.

8.2.3. Un ejemplo de la mala aplicación de estos últimos criterios de acceso a las ayudas es el caso de un productor de vino. El candidato, profesor y con residencia en Oporto, se hizo cargo de la explotación familiar, situada a unos 60 kilómetros de Oporto, a la muerte de su tío. El agente del IFADAP expresó su sorpresa ante el repentino cambio de profesión y manifestó sus dudas sobre la experiencia agrícola del candidato para cumplir las condiciones del programa. No obstante, la Dirección Regional de Agricultura certificó sin ninguna base documental que el candidato tenía más de cuatro años de experiencia en la agricultura, por lo que quedaba eximido de la condición de seguir un curso básico de formación agrícola. Aunque el candidato participó en un breve curso sobre producción de vino y en una visita de inspección se observó que el proyecto se había ejecutado satisfactoriamente, la falta de rigor en la aplicación de las condiciones estipuladas para recibir la ayuda comunitaria en este y en otros casos es un motivo de preocupación. Además, se observó que en una serie de casos examinados por el Tribunal se habían cerrado los expedientes sin recibir prueba alguna de que se hubiera respetado la condición de haber terminado satisfactoriamente la formación necesaria.

8.2.4. Con respecto a las disposiciones administrativas y de control aplicadas por el IFADAP, se plantean las siguientes observaciones generales:

i) la legislación nacional de aplicación de las medidas comunitarias también prevé medidas suplementarias financiadas exclusivamente con el presupuesto nacional, que dependen de los diferentes criterios para acogerse a las ayudas; esta mezcla de criterios dificulta la tarea de control (véase el punto 8.2.7), que se complica aún más con los retrasos de la Comisión en aprobar las frecuentes modificaciones a la legislación nacional pertinente;

ii) Teniendo en cuenta su naturaleza y para garantizar que se cumplen las condiciones de acceso a la ayuda comunitaria, es fundamental que se realicen numerosas inspecciones físicas; la delegación de las principales tareas administrativas y de control a los servicios regionales del IFADAP, con recursos de personal limitados con respecto al número considerable de solicitudes recibidas, tiene como resultado que el control de las solicitudes se limite en su mayor parte a comprobaciones documentales; no obstante, con el nivel de controles físicos efectuados (el IFADAP ha indicado un porcentaje del 38 %) ya se han detectado irregularidades en aproximadamente el 5 % de los casos examinados, que han supuesto un elevado número de anulaciones de contratos (807), lo que indica que sería conveniente ampliar dichos controles;

iii) en dos casos examinados de primera instalación de jóvenes agricultores, un miembro de la familia cedió al solicitante una pequeña parcela (1 ha), con un mínimo de formalidades; aparte de la inconveniencia de estas prácticas que fomentan la fragmentación de explotaciones agrícolas en pequeñas explotaciones inviables, y que otras medidas comunitarias tratan de evitar, en ninguno de los dos casos se respetaron completamente las condiciones contractuales de las que dependía la concesión de la ayuda, lo que indica que estos procedimientos se hicieron con el fin de obtener el máximo posible de ayuda comunitaria; desde 1991, la práctica de las cesiones de terreno gratuitas ya no es aceptada por las autoridades portuguesas;

iv) con respecto a otras medidas, no se concede la atención suficiente a los aspectos de comercialización de las inversiones subvencionadas; en consecuencia, aunque la capacidad productiva de las inversiones subvencionadas con frecuencia está bien establecida, la falta de unos planes de comercialización adecuadamente desarrollados para garantizar las salidas comerciales de productos a menudo perecederos, da lugar a que determinados proyectos subvencionados no desarrollen todas sus posibilidades; en algunos casos, esta falta de atención a un elemento tan fundamental y una dependencia indebida de los mercados locales puede poner en peligro la viabilidad general de los proyectos (véase el punto 8.2.5);

v) contrariamente a la reglamentación comunitaria, en tres casos se concedió ayuda a los beneficiarios por una serie de proyectos que sobrepasaba el máximo estipulado de dos proyectos por cada período de seis años; las autoridades portuguesas han indicado que los proyectos adicionales fueron financiados con recursos nacionales de conformidad con la legislación nacional, lo que indica de nuevo la incompatibilidad de los criterios nacionales y comunitarios con respecto al acceso a la ayuda [véase el inciso i)];

vi) aunque existían discrepancias muy significativas en cinco expedientes examinados entre la superficie declarada para obtener la ayuda y la declarada para acogerse a otras medidas nacionales (por ejemplo, reducciones de impuestos sobre el carburante para diésel) y comunitarias (indemnizaciones compensatorias), no se han investigado dichas discrepancias;

vii) en siete casos específicos no se supervisó el cumplimiento de todas las condiciones a las que se supeditaba la concesión de la ayuda, en particular, a que se completaran los cursos de formación, tal como estaba estipulado, o que se presentaran a su debido tiempo otros documentos esenciales (por ejemplo, el título de propiedad); asimismo, prácticamente no se efectuó ninguna comprobación en todos los casos del requisito de mantenimiento de un sistema contable; con respecto al compromiso de mantener un sistema contable, las autoridades portuguesas se basan en el sistema general de muestreo vigente y en el procedimiento de no aceptar un segundo proyecto para el mismo beneficiario hasta que no demuestre haber establecido un sistema contable.

Se han puesto en conocimiento de las autoridades portuguesas y de la Comisión datos exhaustivos de los casos mencionados con la recomendación de que se tomen las medidas de seguimiento adecuadas.

8.2.5. El caso siguiente constituye un ejemplo de atención insuficiente a los aspectos de comercialización de proyectos subvencionados. El proyecto, con una ayuda comunitaria de 59 millones de escudos (0,33 millones de ecus), consistía en la construcción de invernaderos destinados principalmente a la producción de tomates y lechugas. Aunque en una visita de inspección se comprobó que el proyecto se había ejecutado correctamente y que se había determinado adecuadamente la capacidad productiva, se subestimaron de nuevo los problemas de comercialización de la producción. De hecho, la maduración casi simultánea de productos perecederos en tan grandes cantidades planteó problemas considerables para encontrar salidas comerciales en el mercado local, el único mercado explotado en este caso. Existe la necesidad urgente de garantizar unos mejores sistemas de comercialización en estos casos para reducir las pérdidas de producción y así garantizar la viabilidad comercial a largo plazo de las inversiones.

8.2.6. En cuatro casos examinados durante la fiscalización, incluyendo el descrito en el punto 8.2.7 y una visita sobre el terreno, se consideró que la ayuda comunitaria pagada debía recuperarse, bien porque los beneficiarios no habían cumplido las condiciones exigidas o porque no habían ejecutado los proyectos de conformidad con los planes aprobados. Se ha comunicado información de estos casos a las autoridades portuguesas y a la Comisión.

8.2.7. En el caso del proyecto n° 88.63.6261.5, para el que se aprobó ayuda comunitaria el 16 de agosto de 1988, la oficina local del IFADAP, que había observado durante una visita de inspección que no se habían respetado las condiciones para la concesión de la ayuda comunitaria, recomendó que se recuperase la ayuda concedida. Sin embargo, aunque el IFADAP suspendió la ayuda comunitaria el 8 de octubre de 1992, ésta no fue reembolsada por el beneficiario, sino que en su lugar se transformó simultáneamente en ayuda nacional. Estas acciones no contribuyen a fomentar el respeto de las condiciones necesarias para la concesión de la ayuda y frustran los objetivos de las medidas de mejorar las estructuras agrícolas y, en este caso en particular, la instalación de jóvenes agricultores.

Indemnizaciones compensatorias

8.2.8. El artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 2328/91 dispone que «en las regiones que figuran en la lista comunitaria de las zonas agrícolas desfavorecidas elaborada con arreglo a la Directiva 75/268/CEE (24), los Estados miembros podrán conceder una indemnización compensatoria anual que se fijará en función de las limitaciones naturales permanentes descritas en el artículo 3 de dicha Directiva, dentro de los límites y en las condiciones previstos en los artículos 18 y 19 del presente Reglamento». Las indemnizaciones compensatorias pueden pagarse bien sobre la base del número de animales que se posea dentro de un período estipulado o en función de la superficie cultivada. El pago de indemnizaciones compensatorias está limitado a un importe máximo tanto por hectárea como por explotación.

8.2.9. En Portugal, la casi totalidad del país está clasificada como zona agrícola desfavorecida, pero con distintos grados de dificultades naturales. Las DRA se encargan de la administración y control del sistema y el IFADAP del pago de los importes aprobados.

8.2.10. Durante el período examinado, los compromisos correspondientes a indemnizaciones compensatorias ascendían a 176 millones de ecus o el 12 % del total de compromisos comunitarios de Portugal (véase el Anexo I). Por regiones, el gasto principal se efectúa en Trás-os-Montes (30 %) y Entre Douro e Minho (21 %) en el norte, Beira (Litoral e Interior) en el centro (20 %), Alentejo en el sur (13 %) y las Azores (12 %), con gastos secundarios en las demás regiones.

8.2.11. Existían variaciones anuales significativas en la cifra total de beneficiarios, en las unidades totales de ganado (UG) y en las unidades de superficie (ha) presentadas para la obtención de ayuda y los importes totales abonados indicados en el Anexo IV. Las variaciones observadas entre 1988 y 1989 y entre 1992 y 1991 y 1993 respectivamente son particularmente significativas.

8.2.12. Como el Tribunal ya había efectuado una amplia fiscalización en esta zona durante 1990, el examen en el contexto de la presente fiscalización se limitó a una comprobación documental de una pequeña muestra de 62 operaciones correspondientes a pagos de 1993 efectuados en las regiones de Entre Douro e Minho (37 operaciones) y Alentejo (25 operaciones).

El examen da lugar a las siguientes observaciones:

i) los expedientes de pagos contenían una documentación mínima para justificar las zonas agrícolas a las que se pagaban las indemnizaciones, o bien, el número de animales que justificaba el pago; además, existían grandes diferencias entre la documentación disponible de cada región;

ii) pese a que en Alentejo los solicitantes deben presentar las tarjetas sanitarias del ganado (excepto en el caso de ovejas y cabras) en el momento de confirmar la solicitud, en los expedientes no existe ninguna prueba de que se haya presentado esta documentación o que indique qué tipo de controles se han efectuado;

iii) aunque se informó a los auditores de que se llevan a cabo una serie de inspecciones físicas de las indemnizaciones compensatorias, no se presentaron estadísticas precisas; además, en los expedientes seleccionados no se encontraron pruebas de que se hubieran llevado a cabo tales inspecciones físicas;

iv) aunque existen posibilidades de confirmar si las solicitudes de ayuda son en general razonables (principalmente los resultados de inspecciones físicas y análisis efectuados por los servicios veterinarios en los programas de erradicación de enfermedades), estas posibilidades no se utilizan; en particular, si la base de datos informáticos sobre estas inspecciones veterinarias se pusiera en relación con las solicitudes de indemnización compensatoria sería posible controlar automáticamente la viabilidad de las solicitudes y mejoraría significativamente la fiabilidad del sistema;

v) la posible aplicación del sistema integrado de gestión y control, exigido por el Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión (25), supondrá la oportunidad de mejorar el control de las indemnizaciones compensatorias; sin embargo, la falta de un catastro, particularmente del norte de Portugal y las islas, probablemente retrasará en gran medida la implantación de un sistema de control integrado fiable;

vi) El intento de cotejar los importes declarados a la Comisión con los recogidos en los expedientes informatizados disponibles en el nivel regional fue especialmente difícil. En particular, se observaron en 1993 varias diferencias importantes entre los totales declarados por el IFADAP a la Comisión y los datos disponibles tanto en las oficinas regionales del IFADAP como en las oficinas de las DRA visitadas. Según las explicaciones del IFADAP, algunas de las diferencias correspondían a correcciones efectuadas por su oficina central, que no se comunicaron a las oficinas locales. Otras diferencias se deben aparentemente a los pagos efectuados en 1993 correspondientes a años anteriores que no se identificaron por separado en la solicitud de reembolso presentada a la Comisión.

8.2.13. Aunque la fiscalización del Tribunal de este ámbito fue necesariamente limitada, sus resultados muestran una necesidad de mejorar significativamente la administración y el control del sistema. A este respecto, nada indica que las debilidades señaladas por el Tribunal en el capítulo 9 de su Informe Anual de 1990 se hayan superado (véase el Anexo V).

CAPÍTULO 9 PROGRAMAS OPERATIVOS APROBADOS DENTRO DEL OBJETIVO n° 1 DE LA REFORMA DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

9.1. Resumen de los procedimientos administrativos y de control

9.1.1. Para la aplicación de la reforma de los fondos estructurales, la totalidad de Portugal fue declarada zona incluida en el objetivo n° 1 - Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas.

9.1.2. Durante el período examinado se aprobó un total de 23 PO en el contexto mencionado, por un valor total de compromisos de casi 229 millones de ecus (véase el Anexo VI).

9.1.3. La fiscalización del Tribunal incluyó un examen de cuatro de los PO más importantes desde el punto de vista de su valor. Éstos eran:

- el PO de concentración parcelaria y prejubilación,

- el PO de ayuda a los agricultores afectados por la sequía,

- el PO de ayuda a los agricultores afectados por temporales,

- el PO de medidas forestales.

Estos cuatro PO juntos ascendían a 167 millones de ecus, o el 73 % de los compromisos totales previstos para las operaciones del objetivo n° 1. La ayuda comunitaria a estos PO oscilaba entre el 50 % y el 75 % de los gastos subvencionables, quedando financiado el resto por el presupuesto nacional.

9.1.4. Las medidas seleccionadas son administradas y controladas por varios organismos nacionales, principalmente los servicios del IEADR en el caso de las medidas estructurales, el IFADAP para las medidas financieras relacionadas con las bonificaciones de interés y el Instituto Forestal para las medidas previstas en el PO de medidas forestales. No obstante, el IFADAP actúa como pagador delegado de todo el gasto de los PO.

9.2. Resultados de la fiscalización del Tribunal

9.2.1. La fiscalización del Tribunal incluía una evaluación de los procedimientos administrativos y de control vigentes para las medidas seleccionadas en la fiscalización. Se examinó un total de 103 expedientes de pagos, incluyendo 40 relativos al PO de temporales, 44 relativos al PO de sequía, 18 correspondientes a medidas forestales, con 10 pagos efectuados de conformidad con las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 797/85 del Consejo, y una medida colectiva de la concentración parcelaria. Además, se inspeccionaron sobre el terreno ocho de los proyectos examinados.

PO de concentración parcelaria y prejubilación

9.2.2. Se observó que los recursos financieros asignados a este PO se redujeron significativamente, pasando de un importe inicial de 24,5 a 14,7 millones de ecus, y que el elemento principal del PO original, la medida de concentración parcelaria, prácticamente se había reducido a la mitad, de 18,4 a 10,9 millones de ecus. No obstante, al mismo tiempo, el porcentaje de financiación comunitaria del programa aumentó del 65 % al 75 %. Se observó una reducción aún mayor en la aplicación del programa de 1993, puesto que el informe de ejecución sólo indicaba que se habían iniciado 20 acciones de las 70 previstas en un principio. Esta importante reducción de actividad es sorprendente teniendo en cuenta la necesidad generalmente reconocida de una concentración parcelaria en Portugal, especialmente en las regiones del norte.

9.2.3. Se examinó la medida colectiva de concentración parcelaria en Valença, en la región de Entre Douro e Minho. El proyecto, que incluía la reagrupación de 296 hectáreas, se había completado prácticamente en el momento de la fiscalización. En general, se observó que el proyecto se había aplicado de manera satisfactoria, lo que sin duda se vio facilitado por la naturaleza homogénea de los terrenos, situados en una llanura a las orillas de un río importante. Sin embargo, se observó que un número considerable de nuevas parcelas tenían una superficie total inferior a una hectárea, lo que reducía la eficacia general de la medida desde el punto de vista del fomento de una explotación mecánica de las parcelas reagrupadas.

9.2.4. El coste total de la medida colectiva de Valença ascendía a 356 millones de escudos (2 millones de ecus), lo que representa un coste medio por hectárea de 1,2 millones de escudos (0,007 millones de ecus), sin tener en cuenta los costes de los estudios preliminares y de preparación general del proyecto. Considerando la naturaleza relativamente simple del proyecto, los costes mencionados resultan particularmente elevados con relación a los costes estimados de los otros tres proyectos en curso que se recogen en el Anexo VII.

PO de ayuda a los agricultores afectados por la sequía

9.2.5. Este PO debía tratar los problemas debidos al largo período de sequía que afectó a Portugal en 1991 y que supuso la pérdida de la cosecha para muchos agricultores, con la consiguiente incapacidad para reembolsar sus deudas. Por esta razón, un porcentaje considerable de los fondos previstos para el PO (88 % de un total de 39 millones de ecus) se destinó al pago de intereses. Otros elementos significativos del PO fueron:

- medidas para fomentar el cultivo de sorgo y

- medidas para fomentar el almacenamiento de agua.

9.2.6. En lo que respecta a las medidas para el cultivo de sorgo, se observó que:

- se efectuaron muy pocas inspecciones sobre el terreno para comprobar si los beneficiarios habían respetado las condiciones exigidas para las medidas;

- mientras que algunos beneficiarios presentaban facturas de proveedores de cereales para justificar su derecho a recibir ayuda comunitaria, otros beneficiarios obtuvieron el pago de la ayuda basándose en una declaración de que habían empleado cereales de producción propia, por lo que no se disponía de pruebas independientes que justificaran su derecho a la ayuda, aparte de un certificado general expedido por el agente local de la DRA;

- además, en el caso de la utilización de cereales de producción propia por parte de los productores, las disposiciones de las Directivas comunitarias sobre el certificado de los cereales no se habían respetado; por otra parte, teniendo en cuenta que se había pagado ayuda comunitaria a estos productores, habría sido adecuado estipular que sólo se reembolsarían los costes de cereal certificado para mejorar las perspectivas de éxito de nuevas cosechas.

9.2.7. Por último, con respecto a las medidas de almacenamiento de agua, el PO preveía la realización de un proyecto de regadío colectivo que incluía la construcción de un canal entre los ríos Odivelas y Sado. Sin embargo, el proyecto se anuló debido a la falta de compromisos disponibles, ya que el importe originalmente previsto para este proyecto se había empleado en el pago de bonificaciones de interés. En estas circunstancias, es lamentable que una auténtica medida estructural, que habría servido para aliviar los efectos de futuras sequías, tuviera que anularse para responder a necesidades a corto plazo. Además, es difícil aceptar que la deuda de los agricultores fuera el resultado de un período de sequía hasta el punto de tener que asignar recursos financieros para pagar bonificaciones de intereses de un período de seis años.

PO de ayuda a los agricultores afectados por temporales

9.2.8. Este PO preveía medidas para aliviar los efectos de temporales, incluyendo inundaciones causadas por las lluvias torrenciales y fuertes tormentas que afectaron a algunas regiones de Portugal en otoño de 1989. La fiscalización da lugar a las observaciones siguientes:

i) como en el caso de los proyectos financiados en virtud del PO para la sequía, no se efectuaron suficientes inspecciones físicas de los proyectos subvencionados por esta medida;

ii) aunque el objetivo de este PO era contribuir a la financiación de los gastos efectuados para reparar los daños causados, algunos beneficiarios aprovecharon la ayuda para mejorar sus instalaciones e incrementar su capacidad productiva; pese a que la mejora de la calidad de las instalaciones es comprensible e incluso deseable en determinados casos, en este PO no estaba prevista; por otra parte, el aumento de capacidad tiene mayores consecuencias y tampoco estaba previsto en este PO; los dos proyectos siguientes, inspeccionados sobre el terreno, ilustran el problema:

- reparaciones estructurales de unas instalaciones de cría de cerdos [ayuda total aprobada de 7,7 millones de escudos (0,04 millones de ecus)]: la instalación no sólo se mejoró sustancialmente, sino que aumentó la capacidad en un sector sensible con exceso de capacidad;

- reparación y ampliación de una presa para regadío [ayuda total aprobada de 7,5 millones de escudos (0,04 millones de ecus)]: se mejoró la estructura y se aumentó la capacidad;

iii) aunque el PO presentado a la Comisión y ap