Comunicación de la Comisión

Comunicación de consulta relativa a una revisión de la Comunicación de la Comisión de 1998 sobre la naturaleza de los servicios de voz en Internet con arreglo al Derecho comunitario y, en particular, la Directiva 90/388/CEE

Suplemento a la Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el estado y aplicación de la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones

(2000/C 177/03)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

El 10 de enero de 1998, la Comisión publicó una Comunicación(1) en la que se describía la naturaleza de los servicios de voz en Internet con arreglo a la Directiva 90/388/CEE(2) relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones, en su versión modificada. En dicha Directiva se define la telefonía vocal. Según su artículo 1, "se entenderá por servicio de telefonía vocal la explotación comercial para el público del transporte directo y de la conmutación de la voz en tiempo real desde y con destino a las terminales de la red pública conmutada, que permite a cualquier usuario utilizar el equipo conectado a su terminal para comunicar con otra terminal".

La Comunicación de 1998 era un suplemento a la Comunicación 95/C 275/02(3), de 20 de octubre de 1995, de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el estado y aplicación de la Directiva 90/388/CEE. En esta Comunicación se exponía el planteamiento de la Comisión sobre la aplicación de la definición recogida en el artículo 1 de la Directiva 90/388/CEE. La publicación de esta Comunicación era necesaria, dado que, desde 1990, debido al desarrollo de soportes informáticos específicos, había llegado a ser posible cifrar, comprimir y transmitir comunicaciones vocales de modo que pudieran enviarse por Internet a otros abonados de esta red que empleasen el mismo soporte informático u otro interoperable con aquél y, a través de pasarelas, a teléfonos normales, procedimiento que suele denominarse "voz a través del protocolo de Internet" (VoIP). Esta definición es fundamental, ya que permite determinar las empresas que deben estar sujetas al régimen aplicado a los operadores de telefonía vocal, incluida la obtención de licencias(4) y la prestación de un servicio universal o la contribución al mismo(5).

La Comunicación de 1998 se adoptó tras un período de consulta pública durante el cual la Comisión atendió a las observaciones de todas las partes interesadas. La Comisión reconocía que era precisa una revisión periódica y anunciaba que revisaría periódicamente el ámbito de aplicación de la Comunicación y, como máximo, antes del 1 de enero de 2000.

La presente Comunicación pretende iniciar una consulta pública sobre la revisión de la Comunicación de 1998. Resume la evaluación realizada en la Comunicación de 1998 y propone mantener sus principales conclusiones. A continuación, enumera una serie de cuestiones sobre las cuales se solicitan observaciones a los interesados.

La consulta se realiza conforme a la legislación existente. Su propósito no es introducir modificaciones en el marco reglamentario actual ni enjuiciar la oportunidad de modificar la Directiva 90/388/CEE.

1. PRINCIPALES ASPECTOS DE LA COMUNICACIÓN DE 1998

El actual marco reglamentario de la Comunidad aplicable a la industria de las telecomunicaciones (incluida la Directiva 97/13/CE sobre autorizaciones y licencias y la Directiva 90/388/CEE) permite a los Estados miembros imponer una serie de obligaciones equilibradas, las cuales, en el caso de los operadores que ofrecen una red de telecomunicaciones pública o un servicio público de telefonía vocal, pueden ser más severas que en el de los operadores que ofrecen otros servicios. Este marco es actualmente objeto de revisión(6), pero no es probable que entre en vigor modificación alguna antes de finales del año 2002.

Por tanto, el asunto que aborda la Comunicación de 1998 -a saber, el tratamiento reglamentario de las comunicaciones vocales a través de Internet conforme al actual marco reglamentario- conservará su importancia al menos hasta esa fecha, sobre todo en Grecia, país que puede mantener los derechos especiales y exclusivos para la prestación de servicios de telefonía vocal hasta el 31 de diciembre de 2000.

1.1. Análisis por criterios

En su Comunicación de 1998, la Comisión señalaba, en primer lugar, que la definición de telefonía vocal de la Directiva 90/388/CEE, junto con los precedentes existentes, ofrecía una correcta orientación para valorar la situación reglamentaria de los servicios de comunicación vocal de Internet en la fase previa a la liberalización.

Sin embargo, dadas las características específicas de Internet, era preciso desarrollar los principios establecidos en el marco reglamentario, y en particular los recogidos en el artículo 1 de la Directiva 90/388/CEE. La Comunicación de 1998 tenía por objeto atender a esta necesidad mediante la interpretación de los criterios de la definición de "telefonía vocal". Una vez satisfechos todos los criterios de la definición de "telefonía vocal", los proveedores de servicios de Internet -y únicamente estos proveedores- que ofrecieran un servicio de llamadas externas ("dial out") a partir de y a cualquier número de teléfono se considerarían proveedores de servicios de telefonía vocal conforme al Derecho comunitario.

Los criterios para evaluar si un determinado servicio constituye telefonía vocal se basaban en aspectos relacionados con la naturaleza y la calidad de la oferta de servicio, y no se determinaban según la tecnología empleada.

Esos criterios se interpretaron del modo siguiente.

1.1.1. La telefonía de Internet debe ser objeto de oferta comercial

El término "comercial" debe entenderse en el sentido habitual de la palabra, es decir, que la transmisión de voz debe realizarse como una actividad comercial aparte, esto es, prestada a título oneroso y con ánimo de lucro. Por consiguiente, no incluye el mero suministro técnico no comercial de una conexión o canal de tipo telefónico que permita la comunicación vocal entre dos usuarios.

En su Comunicación de 1998, la Comisión tomó nota de que, en el caso de Internet, en la mayoría de los casos la prestación comercial del servicio de transporte de voz no es el objetivo principal de los proveedores de acceso, y la telefonía de Internet sólo es una prestación más del acceso a Internet elegido por el cliente por diversos motivos: para navegar, para disponer de correo electrónico, para extraer ficheros y datos, etc.

Sólo si una organización comercializa un servicio de telefonía por Internet entre teléfonos dentro de la Unión Europea como una forma alternativa de servicio de telefonía vocal cabe considerar que lo explota con fines comerciales.

Del mismo modo, si la prestación de servicios de voz mediante el protocolo de Internet se convirtiese en un elemento decisivo de la estrategia comercial de los prestadores de servicios, podría considerarse que éstos suministran el servicio de transporte de voz con fines comerciales.

1.1.2. La telefonía de Internet debe prestarse al público

La telefonía vocal de Internet se presta "al público" cuando el servicio puede estar disponible para todos en las mismas condiciones. Este criterio implica que las instalaciones de telefonía por Internet que atiendan a un grupo cerrado y limitado de usuarios no pueden considerarse auténticos servicios de telefonía vocal:

1.1.3. La telefonía de Internet debe proporcionarse entre terminales de la red pública conmutada

"Entre terminales de la red pública conmutada" significa que el servicio vocal de comunicación no sólo ha de ser objeto de una explotación comercial y estar destinado al público, sino que también debe conectar dos terminales de la red telefónica pública conmutada(7) al mismo tiempo. Estas terminales deben tener asignado un número de abonado en el plan nacional de numeración telefónica(8). Por consiguiente, si el acceso a Internet se obtiene mediante circuitos arrendados, el servicio jamás podrá calificarse de telefonía vocal, aun cuando la llamada termine en la red pública conmutada.

1.1.4. La prestación de telefonía por Internet debe implicar transporte directo y conmutación de voz en tiempo real

Dada la técnica utilizada para las primeras comunicaciones vocales entre usuarios de Internet y la temprana fase de desarrollo de la tecnología de Internet (fundamentalmente, técnicas de ancho de banda y compresión), en la época de la Comunicación de 1998 no se podía considerar que la telefonía por Internet tuviese lugar en tiempo real. Toda vez que al menos parte de la transmisión se realiza en Internet (en el que actualmente existe una única categoría de servicio), existe siempre un riesgo impredecible de congestión que hace difícil o imposible garantizar el mismo grado de fiabilidad y calidad de voz que el que permiten las redes telefónicas públicas conmutadas.

La Comunicación reconoce, sin embargo, que este criterio de la definición de telefonía vocal se cumplirá si las organizaciones que ofrecen servicios de voz vía Internet entre teléfonos garantizan la calidad del sonido reservándose ciertos anchos de banda y se comprometen a ofrecer un servicio de la misma calidad que los servicios de voz a través en redes telefónicas públicas conmutadas.

1.2. Conclusión general según el análisis anterior

A partir de la definición de la Directiva 90/388/CEE, la Comisión, que distinguía tres categorias de servicios (de ordenador personal a ordenador personal, de ordenador personal a teléfono y de teléfono a teléfono), llegó a la conclusión de que la telefonía por Internet quedaba fuera de la definición de telefonía vocal, sobre todo porque no cumplía los criterios de fiabilidad y calidad de voz normalmente exigidos a ésta.

Por consiguiente, la Comunicación de la Comisión de 1998 concluía que, según las normas sobre concesión de licencias entonces vigentes, los Estados miembros debían permitir a los proveedores de acceso a Internet ofrecer voz en Internet con arreglo a autorizaciones generales para la transmisión de datos.

Tal como se señalaba en la Comunicación de 1998, toda revisión de la conclusión según la cual la transmisión de voz a través del protocolo de Internet no corresponde a la definición de telefonía vocal puede tener importantes consecuencias reglamentarias para las empresas interesadas.

Dado que la situación reglamentaria de las comunicaciones vocales en Internet depende de un análisis del servicio realmente prestado en relación con los diversos elementos de la definición de telefonía vocal establecida en el artículo 1 de la Directiva 90/388/CEE, la Comisión reconoce que al aplicarla debe atenderse a la posible evolución técnica y del mercado. Las observaciones recibidas por la Comisión con motivo de la Comunicación de 1998 ya indicaban que, al menos en una medida limitada, algunos aspectos fundamentales de las condiciones que permitirán esta evolución podrán darse en el futuro.

Éste es el motivo por el cual la Comisión emprende la revisión de esta Comunicación a fin de determinar si debe modificarse o completarse.

2. PRINCIPALES EVOLUCIONES DESDE 1998 Y TENDENCIAS PREVISTAS

2.1. Tendencias del mercado

Por el lado de la demanda, el principal atractivo de la VoIP reside en la facilidad con que permite efectuar llamadas internacionales a bajo coste. Sin embargo, esta ventaja comparativa va desapareciendo poco a poco debido al descenso de los precios de las llamadas internacionales desde la liberalización.

A escala mundial, el mercado de telefonía por Internet (2300 millones de llamadas en 1999) sigue siendo limitado en comparación con el de la telefonía vocal tradicional, en el que en 1999 se registraron 7 billones de minutos de llamadas. Sin embargo, la mayoría de las llamadas de telefonía por Internet se generan en Estados Unidos, donde la penetración de Internet es superior a la media europea.

Por el lado de la oferta, en determinados Estados miembros, los operadores de telefonía manifiestan un creciente interés por la telefonía a través de Internet como alternativa a su servicio convencional de telefonía vocal. Esta tendencia se debe a una evaluación, por parte del operador, de las ventajas y los costes de las diferentes condiciones legales y reglamentarias aplicadas a la prestación de servicios vocales.

Conforme a la mayoría de los marcos reglamentarios de los Estados miembros, todo operador que preste servicios de telefonía vocal, tanto por IP como por la red pública conmutada, se encuentra sometido a un determinado régimen que implica ventajas, por ejemplo, en cuanto a derechos de interconexión, pero puede estar sujeto a determinadas obligaciones no impuestas a otros proveedores de servicios de telecomunicaciones y que equivalen a costes adicionales [por ejemplo, obligatoriedad de una licencia individual conforme a la Directiva sobre autorizaciones y licencias(9), obligación de contribuir a los costes del servicio universal conforme a la Directiva sobre interconexión(10)]. Un operador de VoIP puede optar por obtener la categoría de operador de telefonía vocal y atenerse a las correspondientes obligaciones. En este caso, deberá efectuar las inversiones necesarias para cumplir los requisitos reglamentarios, cuando los hubiere. Así ocurre, por ejemplo, en Alemania, donde varios proveedores de VoIP han solicitado una "licencia de categoría 4" (telefonía vocal).

A la inversa, los operadores pueden optar por ofrecer su servicio como servicio de datos, sin las obligaciones que pueden imponerse a un operador con licencia de telefonía vocal ni los privilegios de que puede disfrutar.

Dado que la definición de telefonía vocal de la Directiva 90/388/CEE alude al criterio de la "explotación comercial" del servicio, el modo en que los proveedores de servicios presten su servicio al público será en gran parte decisivo para determinar el régimen reglamentario aplicable. Por ejemplo, si la oferta comercial se centra en el aspecto vocal y, así lo considera el elemento principal, el servicio prestado entraría en el ámbito del régimen reglamentario de telefonía vocal.

Por otra parte, los operadores nuevos y tradicionales del sector ofrecen cada vez más servicios que incluyen voz y datos a través de redes IP de alta velocidad, en lugar de competir específicamente con el servicio tradicional de telefonía vocal. En su Comunicación de 1998, la Comisión señalaba a este respecto que la oferta de videotelefonía, si bien contenía un componente vocal, no podía considerarse una oferta comercial de telefonía vocal. Hoy en día, las ofertas de servicios que agrupan datos y voz son de gran interés para las empresas que emplean la VoIP como tecnología estándar en su intranet. En estas circunstancias, la telefonía de Internet no constituye ya una oferta comercial específica, sino que se convierte en elemento integral de un paquete comercial, sin que la oferta de telefonía por Internet (y las tarifas más reducidas que de ésta se derivan) constituya un factor decisivo para abonarse a este servicio.

2.2. Avances tecnológicos

Además de estas tendencias, la Comisión considera probable que en los próximos años se produzcan los avances siguientes:

i) mejoras de la calidad técnica y operativa, de manera que para muchos usuarios la telefonía por Internet ofrezca un nivel de fiabilidad y calidad en general aceptable; en particular, deberá atenderse a la introducción de posibilidades de servicio de calidad diferenciada gracias a avances tecnológicos (etiquetado de paquetes y flujos, mejoras de encaminamiento, migración de la versión 4 a la versión 6 del protocolo de Internet), que, entre otras cosas, prepararán el camino para una mejora significativa de calidad de la telefonía por Internet, así como de otros servicios en tiempo real,

ii) los operadores públicos de telecomunicaciones, para mayor eficacia, emplearán cada vez más el protocolo IP para transportar datos y voz en sus redes básicas; este cambio resultará transparente a los usuarios tradicionales de la red pública conmutada,

iii) además, determinados operadores públicos de telecomunicaciones cuyo significativo peso en el mercado se ha notificado han empezado a ofrecer voz a través del protocolo de Internet haciendo uso de sus redes básicas de datos. Esto suscita interrogantes sobre el modo de tratar los elementos de red empleados en caso de que el servicio se considere como telefonía vocal y, en particular, hasta qué punto deben aplicarse las obligaciones pertinentes con arreglo a la Directiva 98/10/CE, tales como la orientación por los costes o el suministro de acceso especial a la red, a los elementos de red pertinentes (por ejemplo, las redes de datos empleadas para el servicio),

iv) para grandes usuarios de datos en un entorno de usuarios cerrado, la VoIP puede convertirse en la tecnología de preferencia para los servicios telefónicos internos, ya que el coste del equipo de VoIP está disminuyendo, y los usuarios pueden aumentar considerablemente la eficacia combinando voz y datos en la misma red,

v) los consumidores individuales seguirán utilizando su teléfono -si bien cada vez más el móvil- en lugar de su ordenador personal para efectuar llamadas telefónicas, y la tecnología de conmutación de circuitos seguirá empleándose en la red de acceso local, si bien, tal como se ha señalado, de forma paralela al protocolo IP.

3. PLANTEAMIENTO Y TEMAS PREVISTOS PARA LA CONSULTA PÚBLICA

Por una parte, aún no han podido apreciarse en medida importante las repercusiones de los servicios de voz por Internet. La telefonía por Internet puede considerarse una actividad positiva e innovadora, que ejercerá una presión indirecta sobre las actuales estructuras de precios, al igual que los servicios de "retrollamada" ("call-back") o de tarjetas de llamada. Sin embargo, hasta ahora, las categorías de servicios vocales de Internet, ofrecidas como servicio aislado, han mantenido su carácter de actividad limitada por las causas siguientes:

- la dificultad de garantizar el nivel de calidad que normalmente cabría esperar de la telefonía vocal; debido, entre otros factores, a la pérdida de calidad que comporta la conversión de datos en voz,

- los inconvenientes para el usuario debidos a la complejidad técnica y los gastos generales de evaluación de las distintas ofertas en el mercado,

- la erosión de los márgenes tras la disminución de los precios al por menor de los servicios de telefonía a través de la red pública conmutada, en particular, en el caso de las llamadas de larga distancia e internacionales.

Por otra parte, en las redes básicas de las redes telefónicas conmutadas públicas se están utilizando protocolos de Internet, y lo serán cada vez más en las privadas para el transporte de servicios vocales y de datos. Así, el uso de la tecnología IP no afecta a la situación reglamentaria de las empresas interesadas, ni requiere cambio alguno de las licencias o autorizaciones conforme a las cuales ejercen sus actividades.

De momento, y sin prejuzgar en esta fase los posibles cambios que a medio plazo puedan introducirse en el marco reglamentario tras la actual revisión, la Comisión prevé que confirmará que la definición de telefonía vocal de la Directiva 90/388/CEE sigue constituyendo el fundamento adecuado para evaluar la situación reglamentaria de los servicios de comunicaciones vocales en Internet en la fase posterior a la liberalización.

Habida cuenta de la situación actual y las tendencias anteriormente descritas, la Comisión se propone asimismo confirmar que la telefonía por Internet sigue encontrándose fuera del ámbito de la definición de telefonía vocal, en particular, por los motivos siguientes:

- en la mayoría de los casos, no cumple los criterios de fiabilidad y calidad de sonido que suelen exigirse a la telefonía vocal, y/o

- no se ofrece como servicio único o como elemento principal de una gama de servicios agrupados que se comercializan como telefonía vocal; por ejemplo, porque va técnicamente agrupada con servicios de datos o porque se destina a satisfacer otras demandas, además de la demanda de telefonía vocal.

Esto significa, en general, que los Estados miembros deben seguir permitiendo que los proveedores de acceso a Internet ofrezcan voz a través del protocolo de Internet conforme a las autorizaciones generales de transmisión de datos(11), y que no se justifican requisitos específicos para la concesión de licencias.

Las autoridades competentes conservarán evidentemente su derecho a solicitar en cualquier momento a todos los operadores del mercado la información necesaria para determinar si cumplen debidamente los requisitos que establece el régimen general de autorización. De este modo, las autoridades reglamentarias nacionales podrán garantizar que los operadores de telefonía por Internet no soslayen el marco reglamentario aplicable a la telefonía vocal.

No obstante, la Comisión recabará las opiniones de todos los interesados sobre la posición que pretende adoptar, teniendo en cuenta las ofertas tanto actuales como previsibles de telefonía por Internet y los diversos aspectos de la definición anteriormente citada de telefonía vocal, que figura en el artículo 1 de la Directiva 90/388/CEE. Como es lógico, se acogerán favorablemente los análisis cuantificados.

En particular, la Comisión solicita observaciones sobre los aspectos siguientes:

Servicios disponibles para el usuario final

i) En su Comunicación de 1998, la Comisión distinguía tres categorías de servicios de telefonía por Internet:

- de ordenador personal a ordenador personal,

- de ordenador personal a teléfono,

- de teléfono a teléfono.

Dada la evolución del mercado y de la tecnología, ¿deben establecerse otras distinciones o atenderse a otras categorías?

ii) ¿Evolucionan estas distintas clases de servicios al mismo ritmo? ¿Existe un mercado de estos servicios? En particular, ¿en qué medida están extendidos los servicios vocales por Internet de teléfono a teléfono?

iii) En el marco reglamentario actual ¿deben los operadores de telefonía por Internet estar sujetos a disposiciones idénticas con independencia de la categoría del servicio que presten, o, por el contrario, deben las distintas categorías enumeradas dar lugar a un tratamiento jurídico diferente dadas las significativas diferencias en cuanto al nivel de calidad del servicio prestado?

Ofertas agrupadas que incluyen servicios de VoIP

iv) Es cada vez más frecuente que los operadores ofrezcan servicios agrupados que combinan voz y datos transportados por redes IP de alta velocidad.

¿En qué circunstancias el componente "voz" de estas ofertas (y las tarifas, en consecuencia, más bajas) pueden considerarse rasgos predominantes del servicio y motivo decisivo para abonarse al mismo? ¿Qué criterios podrían utilizarse para evaluar la importancia de los distintos componentes de la oferta para el comportamiento/decisión del cliente? Los clientes ¿se abonan a este servicio atraídos por el contenido (combinación de voz y datos) o bien por las tarifas bajas?

Determinación de los operadores del mercado

v) La transmisión de voz por Internet será a menudo efectuada por el usuario final a través de un servicio de transporte de datos. El usuario final decidirá por sí mismo, utilizando su equipo terminal y, en algunos casos, un soporte informático específico, dentro del cual adquirirá los elementos del servicio vocal.

De los distintos operadores de Internet, ¿cuáles deben considerarse proveedores de servicios vocales por Internet?

La Comisión invita a los interesados a remitir sus posibles observaciones sobre el proyecto de posición aquí publicado. La Comisión se propone publicar las observaciones remitidas por los terceros interesados en el servidor Europa, salvo en caso de que dichos terceros se opongan explícitamente a su publicación en el momento de presentarlas:

Dichas observaciones deberán recibirse en un plazo máximo de dos meses a partir de la fecha de la presente publicación. Podrán enviarse a la Comisión por fax [(32-2) 295 06 24] o por correo a la dirección siguiente: Comisión Europea Dirección General de Competencia

Unidad C 1 - Telecomunicaciones y sociedad de la información

Pierre Buigues, Jefe de Unidad Oficina 3/48

Avenue de Cortenberg/Kortenberglaan 150

B - 1040 Bruxelles/Brussel E-Mail: Jerome.Fehrenbach@cec.eu.int

(1) DO C 6 de 10.1.1998, p. 4.

(2) DO L 192 de 24.7.1990, p. 10.

(3) DO C 275 de 20.10.1995, p. 2.

(4) Conforme a la Directiva 90/388/CEE y a la Directiva 97/13/CE (apartado 2 del artículo 7).

(5) Conforme a la Directiva 97/33/CE (apartado 1 del artículo 5).

(6) Comunicación de la Comisión "Hacia un nuevo marco para la infraestructura de comunicaciones electrónicas y los servicios asociados. Revisión de 1999 del sector de las comunicaciones" [COM(1999) 539 de 10.11.1999].

(7) La red pública conmutada no se define formalmente en la Directiva. Esta expresión debe entenderse en su significado usual, es decir, la red telefónica pública conmutada (RTPC), constituida por el conjunto de instalaciones de conmutación y transmisión empleadas por la organización de telecomunicaciones para prestar el servicio de telefonía normal.

(8) El significado usual de la expresión "puntos de terminación" se establece en la Directiva 98/10/CE sobre la telefonía vocal y en su referencia al anexo I de la Directiva 97/33/CE relativa a la interconexión.

(9) Directiva 97/31/CE (apartado 2 del artículo 7).

(10) Directiva 97/33/CE (apartado 1 del artículo 5).

(11) Véase la Directiva 97/13/CE y también la Directiva 90/388/CEE, modificada por la Directiva 96/19/CE, así como la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principos de la oferta de red abierta (ONP) (DO L 199 de 26.7.1997).