Informe especial no 15/2000

sobre el Fondo de Cohesión, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 C del Tratado CE)

(2000/C 279/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

El Fondo de Cohesión (FC) fue dotado, para el período 1993 - 1999, con un total de 15150 millones de euros (precio 1992) para cofinanciar el 80 - 85 % de los gastos públicos relativos a proyectos de medio ambiente o a infraestructuras de transporte, situados en España, Grecia, Irlanda y Portugal. El Tribunal examinó la gestión del FC por la Comisión y su ejecución en los Estados miembros, tanto desde el punto de vista de la legalidad y regularidad de las operaciones como en relación con las medidas adoptadas para evaluar su eficacia (véanse los apartados 1 a 5).

La distribución equilibrada de los créditos entre el ámbito del medio ambiente y de las infraestructuras de transporte se realizó de manera global al final del período, principalmente en beneficio de proyectos relativos a la red vial o al agua. La realización financiera tiende a concentrarse en la liquidación de proyectos aprobados a principios del período (véanse los apartados 6 a 13).

El enfoque por proyectos, concebido para que la Comisión pueda dirigir la gestión del FC, no siempre permite garantizar que los proyectos propuestos resulten los mejores antes de que la Comisión los pueda aprobar. Incluso si las gestiones respectivas del FC y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) se aseguran en los mismos ministerios, lo que en la práctica favorece una articulación entre los dos instrumentos, se concede preferencia a la optimización de los créditos asignados (véanse los apartados 21 a 24). Aunque la selección de los proyectos suele tener en cuenta el grado de madurez de estos, no obstante se ve influida por el orden cronológico de la presentación de su solicitud de ayuda, sin prever realmente una programación junto con las autoridades nacionales afectadas (véanse los apartados 29 y 30). Si bien el examen de las candidaturas de proyectos por la Comisión sufrió, en ciertos casos, retrasos importantes, algunos expedientes contenían lagunas en relación con la presencia o la fiabilidad de datos esenciales (véanse los apartados 31 a 37). La noción de proyecto se utilizó en los países beneficiarios del FC de distinta forma. Igualmente, en el caso de los proyectos generadores de ingresos, la base con derecho a financiación del FC puede variar en función de los elementos que se incorporen y estos no resultan homogéneos o exhaustivos. En ocasiones, se eligieron proyectos para acceder a la financiación del FC, considerados proyectos nuevos, que, sin embargo, ya se estaban realizando o finalizando (véanse los apartados 38 a 48).

Al contrario de lo que ocurre con la asistencia de los FE, la ayuda del FC prevé una cláusula de condiciones previas. La aplicación de este principio conduce a subordinar la cofinanciación del FC al examen de la situación presupuestaria de los países beneficiarios con un déficit excesivo. Los resultados de este examen no volvieron a cuestionar la financiación del FC. Las condiciones pueden, no obstante, dificultar a corto plazo la realización de los objetivos de inversión y los de reducción de los déficit y la deuda públicos (véanse los apartados 49 y 50).

El desarrollo de un proyecto financiado por el FC tiene lugar a través de varias etapas y la Comisión interviene principalmente en las fase iniciales y en las finales. Las etapas intermedias y sus consecuencias financieras deberían dirigirse mejor de manera conjunta. Los controles del Tribunal han revelado una serie de anomalías en relación con la elegibilidad y la contabilidad de los gastos, así como con la finalización de los proyectos. La Comisión debería, en primer lugar, destinar más recursos a los controles sobre el terreno, con el fin de detectar las debilidades de los sistemas de gestión (véanse los apartados 51 a 70).

En el caso de la evaluación del FC, la Comisión recurrió a un consultor que desarrolló un enfoque por el que utilizaba diferentes modelos macroeconómicos. Pese a determinados límites, dichos modelos aportaron algunos resultados útiles. Convendría que la Comisión asegurara el desarrollo de este instrumento, así como su aplicación más completa, con el fin de obtener conclusiones más globales. En el nivel de los países beneficiarios del FC, solamente España y Portugal intentaron evaluar los efectos nacionales: España, del FC, y Portugal, de determinados proyectos (véanse los apartados 71 a 84).

Los análisis de la relación coste/beneficio previos a la aprobación de los proyectos no siempre se elaboran con el mismo rigor y sus modalidades de cálculo pueden variar en gran medida, según los gestores de que se trate. Los indicadores resultan, a veces, demasiado generosos para apreciar los efectos reales de los proyectos y realizar comparaciones y medidas fiables (véanse los apartados 85 a 98).

La mejora de las infraestructuras de transporte y del medio ambiente en los países beneficiarios pone de relieve, en términos cualitativos, el impacto del FC como instrumento de una mayor cohesión económica y social en la Unión Europea. En el plano cuantitativo, los modelos utilizados muestran una incidencia positiva de los proyectos en la región afectada, así como en otras regiones y en la economía del Estado miembro beneficiario, en términos de puestos de trabajo, producción, ingresos e inversiones. También muestran, si bien con menor claridad, efectos positivos en relación con la cohesión y la convergencia (véanse los apartados 99 a 108).

Habida cuenta de estos resultados optimistas, la Comisión debería intentar enfocar su gestión desde una óptica de programación a medio plazo más estimulante y coherente y perfeccionar los instrumentos de evaluación macroeconómica de los proyectos y del FC en su conjunto (véanse los apartados 109 a 117).

INTRODUCCIÓN

Presentación del Fondo de Cohesión

1. El Fondo de Cohesión (FC), contemplado en el artículo 130 D del Tratado de Maastricht y precedido, de manera provisional, del instrumento financiero de cohesión, se creó en mayo de 1994 mediante el Reglamento (CE) n° 1164/94 del Consejo(1). Tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea y sus beneficiarios son los Estados miembros, cuyo producto nacional bruto (PNB) por habitante resulta inferior al 90 % de la media comunitaria y que han elaborado un programa de convergencia, es decir, España, Grecia, Irlanda y Portugal. La contribución del FC va ligada, de conformidad con el artículo 6 de su Reglamento, a las condiciones previas macroeconómicas que figuran en el artículo 104 del Tratado, que tiene por objeto evitar cualquier déficit público excesivo.

2. Tras la decisión del Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, el FC proporciona ayuda financiera por un importe de 15150 millones de euros al precio de 1992 para el período 1993 - 1999, para que los países beneficiarios puedan realizar proyectos individuales de inversión de dos tipos:

a) proyectos medioambientales que contribuyan, por una parte, al logro de los objetivos de la política de medio ambiente de la Comunidad, definidos en el Tratado CE y, en particular, conformes con las Directivas vigentes relacionadas con el medio ambiente, y por otra parte, fomentar el respeto de las prioridades inscritas en el programa de acción sobre el medio ambiente y el desarrollo duradero;

b) proyectos de infraestructura de transporte, con objeto de elaborar o desarrollar las infraestructuras de transporte dentro de las redes transeuropeas de transportes (RTE) o proporcionar acceso a la mismas.

3. Es preciso encontrar un equilibrio apropiado(2) entre la financiación de proyectos de infraestructuras de transporte y de proyectos medioambientales, a lo largo del período comprendido entre 1993 y 1999. En el anexo de su Reglamento figura la distribución indicativa de los recursos disponibles en concepto del FC para cada uno de los Estados miembros beneficiarios. El principio de la cofinanciación entre la Unión Europea y el Estado miembro beneficiario se aplica como sigue: el FC financia entre el 80 y el 85 % de los gastos públicos totales correspondientes a cada uno de los proyectos.

4. El FC se caracteriza por un enfoque por proyecto, que se articula alrededor de tres grandes principios:

a) sólo la Comisión tiene competencia para aprobar los proyectos y sus modalidades de realización, así como para evaluar el impacto potencial y real de su ejecución y, una vez completada ésta, aprobar su informe final. En este contexto, la Comisión puede recibir asistencia de expertos si no puede contar con los conocimientos de sus propios servicios;

b) en materia de seguimiento y de control, se ha creado un comité de seguimiento por Estado miembro beneficiario, que permite tratar, una o dos veces por año, las cuestiones técnicas relativas a determinadas modificaciones en los planes financieros de los proyectos o de otras cuestiones diversas, especialmente, en relación con los pagos intermedios;

c) el carácter subvencionable definido en el artículo 3 del reglamento del FC, fue, además, objeto de los «principios que determinan la admisibilidad de los gastos de los proyectos subvencionados por el Fondo de Cohesión». Estos principios fueron comunicados a los Estados miembros beneficiarios en 1998 y tienen en cuenta las particularidades específicas de este instrumento.

Alcance de la fiscalización

5. El objetivo general de la fiscalización del Tribunal consistía en examinar la gestión del FC por la Comisión, por una parte, y su ejecución en los Estados miembros, por otra. Además de la legalidad y la regularidad de las operaciones cofinanciadas por el FC, la investigación también se centró en evaluar la eficiencia y la eficacia de los proyectos afectados, así como la complementariedad de los proyectos correspondientes al FC con las demás acciones estructurales, como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Aunque entre los objetivos de la investigación no se encontraba evaluar directamente el impacto del FC, durante la misma se tomó nota de determinados resultados observados por los expertos sobre los logros obtenidos y los efectos del FC. La investigación se llevó a cabo en los servicios de la Comisión y en los cuatro Estados miembros beneficiarios. Abarcó una selección de 37 de los 181 proyectos cerrados al inicio de 1998 o en vías de finalización.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Evolución financiera

6. En 1993 se aprobó un presupuesto inicial de 1500 millones de euros. El presupuesto aumenta todos los años al ritmo del tipo de inflación, con objeto de que el FC mantenga su valor en términos reales. En 1999 era de 2600 millones de euros. Teniendo en cuenta los recursos presupuestarios prorrogados de ejercicios anteriores, el FC dispuso en 1998 de un presupuesto total de 2800 millones de euros de créditos de compromiso.

7. Las disposiciones de ejecución que figuran en el Reglamento del FC subrayan que los pagos efectuados en favor de los proyectos aprobados, de una duración igual o superior a dos años se realizarán conforme a las modalidades siguientes:

a) un anticipo podrá ascender al 50 % del importe del primer tramo anual del compromiso y se abonará cuando la Comisión adopte la decisión por la que se concede la ayuda comunitaria;

b) podrán abonarse pagos intermedios con la condición de que el proyecto avance satisfactoriamente hacia su terminación y de se que se hayan hecho efectivos al menos dos tercios de los pagos correspondientes al pago anterior. Ninguno de estos pagos podrá sobrepasar el 50 % del importe de cada tramo anual del compromiso. Además, el importe acumulado de los pagos intermedios correspondiente a la totalidad de los tramos no podrá sobrepasar el 80 % de la ayuda total concedida. Tratándose de proyectos importantes y en casos justificados, este porcentaje podrá aumentarse hasta el 90 %;

c) el saldo de la ayuda comunitaria se abonará cuando:

- el proyecto, la fase del proyecto o el grupo de proyectos se haya realizado con arreglo a los objetivos fijados,

- la solicitud de pago final haya sido presentada a la Comisión dentro de los seis meses siguientes a la terminación material del proyecto, la fase del proyecto o el grupo de proyectos,

- se haya presentado a la Comisión el informe final,

- el Estado miembro haya enviado a la Comisión una certificación que confirme los datos facilitados en la solicitud de pago y en el informe.

Los pagos de la Comisión se abonarán a la autoridad u organismo designado por el Estado miembro en un plazo que, por regla general, no será superior a dos meses a partir de la recepción de una solicitud de pago admisible.

8. El apoyo financiero se inició el 1 de abril de 1993, fecha de la creación del Instrumento Financiero de Cohesión(3) que funcionó hasta el 26 de mayo de 1994, momento en el que entró vigente el Reglamento por el que se creaba el Fondo de Cohesión. El análisis de la ejecución financiera en el contexto de este fondo se empezó a aplicar en su totalidad a partir de 1995, que constituye, de hecho, el primer año completo de aplicación íntegra de los mecanismos previstos en el Reglamento del Fondo.

9. Las imputaciones efectuadas por la Comisión en la partida presupuestaria relativa al FC y gestionada por la Dirección General de Políticas Regionales y Cohesión de la Comisión se caracterizan por una concentración sistemática de los compromisos y de los pagos al final del ejercicio presupuestario, así como por una actividad financiera muy débil durante el primer trimestre. Durante el período que va de 1995 a 1998, un promedio del 38,9 % de los importes comprometidos y de 47,7 % de los importes abonados para el ejercicio se realizaron durante los dos últimos meses del año, mientras que en el primer trimestre se observa un promedio de 18,3 % de los créditos de compromiso y de 4,8 % de los créditos de pago.

10. La utilización de los créditos del FC muestra también variaciones fuertes entre las numerosas aprobaciones de proyectos en el comienzo del período y un número menor de nuevos proyectos aprobados al final del período. De esta forma, en 1998, los compromisos en favor de nuevos proyectos del FC disminuyeron en gran medida, en beneficio de las asignaciones para proyectos aprobados durante los años anteriores.

11. Como figura en el cuadro 1, aún existen importes pendientes de liquidación, lo que genera una incertidumbre en cuanto a la utilización de los créditos de pago en el contexto del ejercicio presupuestario en cuestión. Efectivamente, al no ser previsibles con seguridad los movimientos financieros futuros relacionados con los importes pendientes de liquidación, la Comisión no puede identificar con la antelación suficiente en el año, el importe de los créditos de pago disponibles para los nuevos proyectos. Los importes pendientes de liquidación pueden impedir momentáneamente el pago de anticipos para los nuevos proyectos. Si bien el anexo II del Reglamento del FC, modificado por el Reglamento (CE) n° 1265/1999, en principio debe permitir, en el período 2000 - 2006, una gestión mejor de la utilización de los créditos anuales, no podrá resolver por completo el problema mencionado, de los ejercicios presupuestarios durante los que se cierre el período 1994 - 1999.

Cuadro 1

Resumen de la ejecución presupuestaria del Fondo de Cohesión

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Distribución financiera por sector

12. Las disposiciones del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento por el que se crea el FC contemplan un equilibrio apropiado de financiación comunitaria entre los proyectos de medio ambiente y los de infraestructura de transporte en el conjunto del período comprendido entre 1993 y 1999. El cuadro 2 se refiere al conjunto del período 1993-1998 y muestra que, globalmente, la distribución equilibrada de los créditos entre sectores se realizó correctamente, aunque se llevó a cabo de manera desigual a lo largo de cada ejercicio, según los Estados miembros beneficiarios. Dicha distribución diferenciada de los créditos entre los dos ámbitos puede explicarse por la presencia de proyectos muy importantes en un sector determinado, por dificultades encontradas en materia de contratos públicos, por una integración más lenta de la dimensión medioambiental en una programación de desarrollo sostenible o por el tamaño más reducido de los proyectos de medio ambiente.

Cuadro 2

Equilibrio entre proyectos de transporte y medio ambiente

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13. Por otra parte, el cuadro 3,que se refiere a las intervenciones del FC por sector, muestra que el reparto de las inversiones beneficia a determinados tipos de intervención, como los proyectos de la red vial y los relacionados con el abastecimiento de agua potable o el tratamiento de las aguas residuales urbanas, en detrimento de otros como las infraestructuras ferroviarias y marítimas o la conservación de los recursos naturales.

Cuadro 3

Ayudas del Fondo de Cohesión por sector - Total de los compromisos del período 1993 - 1999 por ámbitos

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OBSERVACIONES RELATIVAS A LA GESTIÓN DEL FONDO DE COHESIÓN

Programación de los proyectos

14. Antes de la decisión definitiva de concesión de una ayuda a través del FC, la Comisión debe realizar una evaluación profunda para garantizar la calidad elevada de los proyectos seleccionados, especialmente conforme a los criterios contemplados en el apartado 5 del artículo 10 del reglamento del FC, que detallan los elementos esenciales sobre los que se basan las decisiones de la Comisión, a saber:

- beneficios económicos y sociales a medio plazo del proyecto en cuestión,

- prioridades fijadas por los Estados miembros beneficiarios,

- contribución posible de los proyectos a la aplicación de las políticas comunitarias en materia de medio ambiente y de redes transeuropeas,

- compatibilidad de los proyectos con las políticas comunitarias y su coherencia con otras medidas estructurales comunitarias,

- establecimiento de un equilibrio adecuado entre el ámbito de medio ambiente y el de infraestructura de transportes.

15. Además, en caso necesario, la Comisión invita al Banco Europeo de Inversiones, en el contexto de un acuerdo marco firmado el 15 de diciembre de 1994 para todo el período de vigencia del Reglamento del FC, a contribuir a esta evaluación desde un plano más técnico y financiero, con el fin de asistirla en la tramitación de los proyectos y favorecer así la combinación mejor de los recursos de financiación

Falta de instrucciones relativas a las solicitudes de ayuda

16. El control documental de los expedientes que deben tramitarse en los servicios competentes de la Comisión mostró que no siempre figuraban todos los elementos esenciales que prevé la reglamentación, en los que se basaban las decisiones individuales, y que no se efectuaban sistemáticamente análisis sobre la relación coste/eficacia, coste/impacto o la incidencia del proyecto, ya que el impreso previsto a estos efectos no contenía precisiones sobre los métodos que debían utilizarse. Igualmente, no siempre se habían estudiado o tenido en cuenta otros proyectos alternativos.

17. Así, en el caso de algunas acciones relacionadas con los cuatro grupos de proyectos controlados en España, la Comisión no siempre conocía los detalles (en lo que se refiere a la localización y los importes).

18. En Portugal, el análisis de los costes y las ventajas de un proyecto en materia de infraestructuras no permitía deducir la rentabilidad económica y social del proyecto. En el caso de otra solicitud de intervención en el ámbito del medio ambiente, los ingresos potenciales no se tuvieron en cuenta, ya que la Comisión concluyó, sin proceder a un análisis financiero, que resultaba imposible establecer una relación entre los ingresos percibidos por la sociedad beneficiaria, cuya actividad comercial consistía en la distribución de agua, y su inversión financiada por el FC, que consistía, esencialmente, en sustituir en la red diversas conducciones de agua deterioradas y, a veces, permeables. Pese a que el Reglamento vigente [Reglamento (CEE) n° 792/93] en el que se basó la financiación del proyecto no contenía disposiciones en este sentido, habría resultado oportuno que en determinados casos la Comisión hubiera tenido en cuenta en su análisis ingresos potenciales.

19. En Grecia, en el ámbito del medio ambiente, los consultores preparan los expedientes de solicitudes de ayuda y, en particular, elaboran los estudios socioeconómicos [análisis coste/beneficios, cálculo del tipo interno de rentabilidad (TIR) económica o financiera y estimación del impacto del proyecto en términos de creación de puestos de trabajo], a menudo, sin efectuar visitas en el nivel del beneficiario final afectado. En el contexto de los controles efectuados se detectaron incoherencias, en particular:

- la existencia de ingresos potenciales generados por un proyecto que figuran en el análisis socioeconómico y no se tienen en cuenta a la hora de fijar el tipo máximo de ayuda procedente del FC,

- la Comisión considera aceptables costes de naturaleza diferente en los ACB, en proyectos sectoriales del mismo tipo. Algunos consideran los gastos de mantenimiento, pero otros, no, sin ninguna explicación. Costes indirectos de personal o de explotación, como la electricidad, pueden incluirse en determinados proyectos y no en otros. La mayoría de estos datos se sobrestiman o resultan incorrectos,

- en el caso de un proyecto situado en Kalamata (Grecia), el estudio socioeconómico utilizó datos procedentes de un proyecto similar situado en Rodas, sin que los interlocutores afectados lo hubieran reclamado en ningún momento,

- las estimaciones sobre la creación de puestos de trabajo presentadas en las candidaturas resultan, a veces, exageradas o irrealistas.

20. Teniendo en cuenta el hecho de que los elementos explicativos y analíticos que acompañan una candidatura de proyecto, a veces, no resultan completos y fiables, la Comisión no siempre puede asegurar que los proyectos propuestos resulten los más eficaces, antes de aprobarlos. Por otra parte, no fue posible, en el contexto de los controles efectuados, identificar los proyectos rechazados por la Comisión, ni recoger los principales motivos de rechazo de los proyectos presentados por los Estados miembros beneficiarios.

Articulación entre el Fondo de Cohesión y el FEDER

21. En todos los Estados miembros beneficiarios del FC, el dispositivo nacional de aplicación del FC se integra plenamente en la organización administrativa que existe ya en el FEDER. A menudo, son los mismos gestores nacionales, como en Portugal o en Irlanda, los responsables, a la vez, de la gestión del programa operativo sectorial del FEDER y de los proyectos del FC en el mismo ámbito. Esta concentración de las competencias en las mismas personas y ministerios favorece, en la práctica, una articulación entre el FC y el FEDER, incluso si estos dos instrumentos obedecen a lógicas administrativas diferentes, una basada en la programación y la otra en la gestión de proyectos.

22. Por lo general, los sistemas de gestión y de organización funcionan de manera que resulta débil el riesgo de no respetar el artículo 9 del Reglamento del FC relativo a la acumulación y al solapamiento de los recursos de financiación comunitaria, es decir, que ninguna partida de gasto pueda beneficiarse al mismo tiempo de una ayuda del FC y de una ayuda de los Fondos Estructurales.

23. A la Comisión le resulta útil conocer los vínculos o sinergia posibles entre los proyectos financiados por el FC o por el FEDER. A estos efectos, en los impresos de candidaturas al FC, deben especificarse los vínculos potenciales con otros proyectos financiados por la Comunidad Europea. No obstante, se ha comprobado que las autoridades nacionales no siempre habían cumplimentado debidamente estos impresos.

24. Incluso si las gestiones del FC y del FEDER, respectivamente, se aseguran en los propios ministerios, se concede, sin embargo, preferencia a la optimización de los créditos asignados a estos dos instrumentos más que a la coherencia global de las políticas estructurales que apoyan.

Limitaciones presupuestarias y sectoriales

25. El enfoque por proyecto tenía la finalidad de permitir a la Comisión reforzar los criterios de selección de los proyectos, comprender mejor la incidencia en la cohesión económica y social de los proyectos aprobados, mejorar, entonces, el control y aumentar la transparencia y la calidad de las acciones del FC. La Comisión puede, así, desempeñar un papel más activo en la construcción de las redes transeuropeas de transporte y en la protección del medio ambiente.

26. Sin embargo, este enfoque por proyecto apenas se llevó a la práctica. En el momento de ponerse en marcha, los proyectos se prepararon, en ocasiones, con prisa; después, durante su ejecución, debía tenerse en cuenta un reparto equitativo entre ámbitos sectoriales. El hecho de que los proyectos se presenten de manera individual en momentos diferentes dificulta su comparabilidad e impide una selección para aprobación.

27. En el contexto de una dotación plurianual, la Comisión comunica a las autoridades nacionales responsables el presupuesto anual indicativo, con una distribución equilibrada entre las infraestructuras de transporte y el medio ambiente. Las acciones que deben realizarse se determinan, a la vez, sobre la base de las orientaciones globales definidas, en particular, en el Tratado y de una estrategia nacional con sus propias prioridades en estos dos sectores.

28. Generalmente, dichos sectores no tuvieron el mismo ritmo de programación. En efecto, el ámbito de las infraestructuras de transporte puede generalmente apoyarse en una experiencia amplia en materia de programación y dispone de proyectos suficientemente elaborados, mientras que en el ámbito del medio ambiente la experiencia adquirida es más reciente. Así, en la mayoría de los países beneficiarios del FC, los proyectos medioambientales se aprobaron tardíamente en comparación con los del ámbito de las infraestructuras de transporte.

29. En el nivel nacional, el procedimiento de selección de los proyectos tiene, generalmente, en cuenta su grado de elaboración en cuanto a calidad y cantidad, especialmente su grado de madurez; la selección también está influida por el orden cronológico de presentación de los proyectos para los que se solicita ayuda.

30. Incluso si la reglamentación no prevé una programación real del FC con el objetivo de proporcionar una visión de conjunto coherente a medio plazo de las acciones que debían ejecutarse, su ejecución por la Comisión, junto con las autoridades nacionales afectadas, hubiera permitido a los Estados miembros beneficiarios gestionar de manera más cualitativa, en términos de impacto y de estrategia, sus solicitudes de ayuda.

Distribución geográfica de los proyectos

31. La ayuda financiera comunitaria en el contexto del FC se dirige a los Estados miembros beneficiarios y no a sus regiones. No está previsto ningún tipo de desglose regional de las ayudas concedidas y, de conformidad con el principio de subsidiariedad, compete al gobierno nacional seleccionar las solicitudes de financiación de los proyectos que deben realizarse en las regiones afectadas y, tras su aprobación por la Comisión, transferir los créditos a dichas regiones.

32. Si bien las estructuras administrativas centralizadas encargadas de los expedientes del FC facilitan la ejecución de los procedimientos de candidatura, seguimiento y control, pueden existir tratamientos diferenciados entre los proyectos gestionados en el nivel central y los gestionados en el nivel regional. De esta forma, en España, por decisión de las autoridades nacionales, el tipo de cofinanciación comunitaria de los proyectos presentados por la administración central se fijó en un 85 %, mientras que los proyectos gestionados por las administraciones regionales sólo se benefician de un 80 %.

Lentitud en la aprobación

33. De conformidad con el artículo 10 del Reglamento, la Comisión debe tomar una decisión sobre la concesión de una ayuda del FC en un plazo de tres meses, a contar desde la recepción de la solicitud presentada por el Estado miembro. En la práctica, la Comisión no siempre respeta este plazo, como muestra el cuadro 4, en el que se subrayan los retrasos observados más importantes.

Cuadro 4

Plazos de aprobación de las candidaturas de proyectos en la Comisión

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34. El análisis del sistema muestra que las candidaturas del proyecto deben ser tramitadas, según el caso, por el ministerio de medio ambiente o por el ministerio encargado de las infraestructuras de transporte; después se transmiten a la entidad nacional responsable en materia del FC y dicha entidad las envía a la Comisión tras una última verificación, para que puedan ser objeto de una decisión individual de aprobación por esta institución. En las etapas del circuito nacional de la candidatura, ésta no se somete a una evaluación de criterios decisorios intermedios para garantizar que se cumplen todas las condiciones de acceso a la financiación del FC. Igualmente, en ningún momento en el circuito nacional, las entidades responsables nacionales, sectoriales o regionales pueden validar los elementos presentados en la candidatura de proyecto, en relación con su posible financiación comunitaria.

35. En el plano nacional, la duración del examen de cada candidatura es, generalmente, bastante breve si se tienen en cuenta, especialmente, los aspectos siguientes:

a) el paso de un nivel a otro, tal como se describe en el apartado anterior, resulta incluso más rápido, ya que la Comisión no ha delegado ninguna competencia en materia de decisión al Estado miembro en cuestión, para aprobar, siquiera de manera parcial, una candidatura de proyecto;

b) las verificaciones sobre el terreno que se refieren a los elementos que constituyen el proyecto pueden efectuarse rápidamente en el contexto nacional;

c) dado que el hecho generador para establecer el inicio del período de elegibilidad se fija en la fecha de envío de la candidatura del proyecto a la Comisión por el Estado miembro afectado, para éste resulta importante acelerar la presentación de esta candidatura.

36. En el nivel de la Comisión, cada candidatura de proyecto es objeto de un examen completo que tiene en cuenta los elementos esenciales, así como la evaluación efectuada, en la mayoría de los casos, por el Banco Europeo de Inversiones (véanse los apartados 14 a 15).

37. Los plazos observados entre la fecha de envío de la candidatura de proyecto por el Estado miembro en cuestión y su aprobación por la Comisión pueden ser de hasta más de tres años y, muy a menudo, se explican por las peticiones de información suplementaria. Estos plazos, que pueden tener su origen en los Estados miembros, producen, ciertamente, inseguridad en el nivel de los gestores nacionales, tanto en la fase inicial de aprobación, como en relación con las modificaciones posibles requeridas.

Noción de proyecto y de financiación de proyecto

38. El FC puede contribuir a la financiación de proyectos o fases de proyecto, independientes desde el punto de vista técnico o financiero, o de grupos de proyectos relacionados con una estrategia visible, formando un conjunto coherente. En cualquier caso, el coste total de un proyecto o de un grupo de proyectos no puede, en principio, resultar inferior a 10 millones de euros. Esta noción de proyecto ha resultado difícil de interpretar y de aplicar, sobre todo en el ámbito del medio ambiente, donde los proyectos son, tradicionalmente, más reducidos y de concepción, en ocasiones, más compleja que los del ámbito de las infraestructuras de transporte. Así, en el ámbito del medio ambiente, la Comisión aprobó de manera global grupos de proyectos en España o Grecia, sin que todos los elementos relativos a los subproyectos se establecieran siempre previamente, de manera que las autoridades nacionales responsables tuvieron que precisarlos después, al igual que, en ocasiones, otras modalidades más específicas vinculadas al proyecto, como el calendario o la estimación de los costes.

39. En Irlanda, determinados proyectos (Dublin Ring Road, N3-N1 Section of the Northern Cross, Belview Harbour, etc.) habían recibido ya financiaciones comunitarias en el contexto de los Fondos Estructurales en favor de estudios preliminares, de trabajos o de fases anteriores, antes de beneficiarse de la intervención del FC en el ámbito de las infraestructuras y ello, sin que se identificara claramente la noción de proyecto o de fase de proyecto. De esta forma, el proyecto irlandés de Belview Harbour se desglosó en cuatro proyectos independientes, cada uno de ellos inferior al límite de 10 millones de euros previsto en el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento y, por tanto, todos ellos debieron someterse por separado a un análisis sobre la relación coste/beneficio, cuando lo oportuno hubiera sido efectuar una evaluación previa que abarcara los cuatro proyectos.

40. Igualmente, en Grecia y Portugal, determinados proyectos se beneficiaron de una financiación comunitaria de los Fondos Estructurales, en particular de Envireg, y después recibieron ayuda del FC sin que las fases del proyecto en cuestión hubieran podido identificarse claramente en el plano financiero y técnico. Muy a menudo, los gastos cofinanciados por Envireg o por el FC se basaban en un contrato y en el mismo plan físico y financiero establecido en el pliego de condiciones, que no distinguía entre las diferentes fuentes de financiación comunitaria.

41. Falta una definición operativa del proyecto o de fases de proyectos técnica y financieramente independientes, como lo estipula el artículo A del anexo II del Reglamento del FC. Cuando existe es sólo porque los Estados miembros afectados la elaboraron, según su propia interpretación, dado que la Comisión no proporcionó orientaciones o indicaciones precisas al respecto. Esta ausencia de delimitación operativa de la noción de proyecto, como se menciona en el tercer párrafo del artículo 1 del Reglamento del FC, lleva a éste último a financiar, a veces, conjuntos de gastos, elementos individuales de proyectos o una amalgama de proyectos no homogéneos, lo que dificulta cualquier evaluación posterior del impacto.

Cálculo de los ingresos netos previsibles

42. Los controles del Tribunal relacionados con la constitución de la base financiable por el FC revelaron que no existía un marco metodológico que permitiera elaborar un cálculo homogéneo, especialmente en el caso de proyectos similares, de los ingresos netos previsibles que deben deducirse del conjunto de los gastos subvencionables que puede confinanciar el FC.

43. En Irlanda, el cálculo de los ingresos netos puede depender del destino del proyecto: si se trata de un proyecto con un fin comercial, se calculará el importe de los ingresos; por el contrario, si está destinado a un uso privado o a convertirse en un bien público, los ingresos potenciales y relativos no se tienen en cuenta. Por ejemplo, la financiación por el FC en favor de la construcción de una autopista debería revisarse si a continuación se introdujera un derecho de peaje. Igualmente, un proyecto relativo al tratamiento de las aguas residuales para las poblaciones locales implica, raramente, ingresos identificables, mientras que un mismo proyecto en favor de sociedades comerciales o fábricas se beneficiará de una financiación menor del FC, habida cuenta de la posibilidad de identificación de los ingresos generados.

44. En Portugal, un proyecto generador de ingresos en el ámbito de los transportes se basó en un análisis poco elaborado de los costes y las ventajas presentado por el promotor. La Comisión concluyó, por otra parte, sin efectuar un análisis financiero detallado, que el tráfico originado por las ampliaciones de la autopista en cuestión y los ingresos derivados de ello únicamente serían marginales y resultarían difícilmente cuantificables, en el momento de la aprobación del proyecto.

45. En el caso del proyecto "Autopista Pathe - partes A y B: Kastro-Martino" en Grecia, se calcularon ingresos netos del orden del 34 % del coste de la inversión, incluyendo los intereses de un préstamo del Banco Europeo de Inversiones y se basa en un importe global de cargas de explotación de 12 millones de dracmas (unos 36400 euros) por km sin justificación.

46. Como se ve, la elección de los elementos del análisis financiero que se utilizan para calcular los ingresos netos varían según los gestores. Algunos estimarán un período de amortización más largo que otros para un proyecto de la misma naturaleza, y otros incluirán, además, las estimaciones de gastos bancarios como cargas suplementarias de tesorería y no tendrán en cuenta la financiación comunitaria para reducir las cargas del proyecto. La presentación técnica de proyectos similares varía también según los gestores. En este sentido, la Comisión aún no ha elaborado orientaciones para mejorar las prácticas en la materia, con vistas a lograr una cierta armonización y homogeneización del análisis financiero y técnico.

47. Incluso si se trata de un proyecto del sector público, éste debe mostrar un equilibrio de las entradas y salidas financieras en relación con cada año, pues de lo contrario entrañaría el riesgo de verse sin liquidez. No obstante, son pocas las solicitudes de ayuda o de informes de ejecución que presentan una planificación financiera con las estimaciones de ingresos o salidas por año. Esta falta de información dificulta el cálculo del capital de funcionamiento(4) o de la necesidad derivada de dicho capital(5) e imposibilita obtener cualquier garantía sobre la viabilidad financiera del proyecto.

Aprobación de proyectos ya prácticamente terminados

48. Los controles mostraron, en algunos casos, que en el momento de la aprobación por la Comisión el proyecto ya estaba prácticamente terminado. La presentación y la aprobación de proyectos en fase de finalización, incluso finalizados, no respeta el principio de cooperación. Este principio implica una concertación entre la Comisión y las autoridades competentes en el nivel nacional, regional o local, que debería afectar a todo el desarrollo del proyecto o de la evolución del proyecto, incluida la planificación correspondiente, la ejecución, la posible adaptación, la finalización de los trabajos y la puesta en funcionamiento del mismo. Por otra parte, el Tribunal ya insistió(6) en las repercusiones diferentes de los dos enfoques consistentes en presentar o bien operaciones nuevas o bien operaciones en curso de realización: las operaciones cuentan, en el primer caso, con un plazo de ejecución más largo, mientras que el segundo enfoque permite un ritmo más rápido de utilización de la financiación comunitaria; ambos enfoques tienen también efectos diferentes en lo que se refiere al impacto de la financiación comunitaria, que resulta más indirecto en caso de proyectos que ya se están ejecutando o finalizando.

Condiciones previas

49. Al contrario de la asistencia de los Fondos Estructurales, la asistencia financiera del FC está provista de una cláusula de condiciones previas. El artículo 6 del Reglamento del FC [Reglamento (CE) n° 1164/94] subordina la cofinanciación de nuevos proyectos o de nuevas fases de proyectos en los países con déficit excesivo al respeto de los objetivos fijados por las recomendaciones del Consejo, de conformidad con el artículo 104 C del Tratado. La aplicación de este principio condujo a la Comisión a proceder al examen de la situación presupuestaria de los países beneficiarios del FC con un déficit excesivo. Cada uno de estos exámenes (en primavera relacionados con el déficit del ejercicio anterior y en otoño con el del ejercicio corriente) mostró que el objetivo anual recomendado por el Consejo en relación con el déficit presupuestario se respetaba. En consecuencia, se prosiguió con las cofinanciaciones del Fondo de Cohesión.

50. La existencia de condiciones puede dificultar a corto plazo, no obstante, la realización de los diferentes objetivos macroeconómicos de los Estados miembros menos prósperos. Por una parte, estos países deben realizar inversiones públicas importantes, como lo muestra el cuadro 5, para reducir su retraso en el desarrollo y para aumentar su capacidad de crecimiento y de prosperidad. Por otra parte, deben también reducir su déficit presupuestario y mantener el control de su deuda pública.

Cuadro 5

Gastos públicos de inversión

(Formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas, en porcentaje del PIB)

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Ciclo de desarrollo de un proyecto

51. El desarrollo de un proyecto puede analizarse en términos de ciclo, lo que permite un mejor dominio de su gestión. En el caso de los proyectos del FC, la Comisión interviene principalmente al inicio y al final del ciclo. Al principio, en la fase preparatoria de la decisión de aprobación, la Comisión debe apreciar una serie de factores internos (planificación, estimación de los costes, TIR, viabilidad, logros operativos previstos, etc.) y externos al proyecto (análisis coste/beneficio, estrategia global deseada, efectos de sinergia con otros proyectos, prioridades nacionales o regionales, localización, etc.). Al final del ciclo, debe asegurarse de la clausura del proyecto, aceptar el informe final de ejecución y liberar el saldo final.

52. Entre estas dos etapas, una serie de acontecimientos puede alterar sustancialmente el proceso de desarrollo de un proyecto (imprevistos, rebajamiento del presupuesto, retrasos, concepción inicial incompleta, planificación irrealista, etc.). Ello se traduce por modificaciones de la decisión inicial sin que la Comisión haya podido intervenir de manera preventiva para corregir las diferencias, por lo que se ve obligada a aceptar estas evoluciones ya realizadas en el plano de las inversiones, pese a haberlas podido detectar en una fase anterior mediante una comprensión mejor y un control adecuado de los elementos que determinan los costes de proyectos. Por otro lado, cuando se exceden los límites del presupuesto y del calendario aprobados por la Comisión, además de las consecuencias de ello sobre el alcance de los resultados y el impacto de los proyectos, se produce una absorción de los créditos en detrimento de la aprobación de nuevos proyectos. Igualmente, una vez que la aprobación de un proyecto ha sido decidida por la Comisión, las modificaciones posteriores de dicha decisión se aceptan, a menudo, sin el rigor inicial y sin analizar con la profundidad necesaria sus causas. El examen de los documentos que justifican las modificaciones solicitadas y decididas no siempre permitió identificar los elementos que las han provocado, ni el conjunto de soluciones elaboradas a estos efectos.

53. Estas numerosas modificaciones se observaron en varios casos, aunque los proyectos afectados realizaran los mismos objetivos que los inicialmente aprobados. Así, en el caso de un proyecto en Argos, Grecia, la decisión inicial de la Comisión preveía un coste total de 751000 euros para la construcción de 20 km de conducciones para el abastecimiento de agua, es decir un coste medio por metro de 38 euros. Una modificación posterior a la decisión inicial provocó una inversión adicional de 130000 euros, correspondientes a la construcción de un depósito, y redujo las conducciones a 10 km, es decir, a un coste medio de 62 euros por metro; una tercera modificación a la decisión aumentó la longitud de la traída a 72 km por un coste de 993000 euros, lo que, finalmente, dio lugar a un promedio de 14 euros y, finalmente el coste de la inversión realizada para estos conductos se elevó a 1377000 euros, es decir un promedio de 19 euros.

54. En relación con el seguimiento, los informes de ejecución de los proyectos del FC que acompañan las solicitudes de pago proporcionan, en general, poca información sobre los progresos realizados, las sinergias o el aspecto de coordinación de estos proyectos con las demás operaciones estructurales, incluso cuando esta información está disponible en los Estados miembros afectados.

55. Por lo que se refiere a la aprobación de los informes finales que permiten el pago del saldo final y la clausura del proyecto, también existen retrasos en los servicios de la Comisión, pero mucho más reducidos que durante la fase inicial del proyecto. La duración entre la presentación del informe final y su pago respectivo puede elevarse hasta, aproximadamente, un año. El proceso de clausura da lugar, en ocasiones, a varias versiones de informes finales de ejecución, aunque también a varias solicitudes de pago final sucesivas sin que las razones al respecto se muestren claramente en los expedientes correspondientes.

Comités de seguimiento

56. Los comités de seguimiento están previstos en el artículo F del anexo II del Reglamento por el que se crea el FC y se establecieron desde 1994. Los representantes de la Comisión, del Banco Europeo de Inversiones, de las autoridades nacionales competentes y, a veces, de las autoridades regionales o locales participan en las reuniones. Examinan el estado de desarrollo de los proyectos en curso, utilizando indicadores físicos y financieros, y verifican que los planes de financiación resultan adecuados en relación con los progresos físicos de los proyectos. En caso de diferencia significativa respecto de las previsiones iniciales, deben proponer modificaciones a la Comisión. Por otra parte, las decisiones de concesión de ayuda son tomadas por la Comisión al margen de los comités de seguimiento, ya que no todos estos están informados de la situación de las candidaturas de proyectos tramitadas en la Comisión.

Controles efectuados por la Comisión

57. Las inspecciones efectuadas por la Dirección General de Política Regional, responsable de la gestión del FC, conforme al artículo 13 del artículo F del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94 tuvieron como objetivo, esencialmente, contactar con las autoridades nacionales y regionales responsables de la presentación y la ejecución de los proyectos, así como tratar las cuestiones pendientes relativas a determinados proyectos, pero no resultaron suficientemente profundas como para apreciar la realización de los diferentes proyectos, su ejecución física o la consideración efectiva de las observaciones enviadas con anterioridad. Los controles efectuados en 1996 sobre los sistemas de gestión de control interno vigentes en los Estados miembros, que sacan a la luz algunas debilidades, únicamente fueron seguidos por un número limitado de controles sobre proyectos relativamente importantes y, a estos efectos, sobre los sistemas de gestión financiera en cuestión, las declaraciones de gastos y la ejecución física.

58. Los controles efectuados por la Dirección General de Control Financiero, sin embargo, contienen una serie de irregularidades como lo muestran los cuadros 6 y 7; algunas de las cuales se corrigieron después. La tipología de las irregularidades detectadas (véase el cuadro 6) también se confirmó en las visitas de control del Tribunal. Estos resultados de fiscalización indican que los sistemas de control interno presentan aún debilidades. La responsabilidad de garantizar que los fondos comunitarios en favor de proyectos del FC se utilicen para los fines previstos incumbe, esencialmente a la Comisión. Sin embargo, ésta no dedica suficientes recursos a los controles de los proyectos del FC para poder cumplir plenamente con esta obligación.

Cuadro 6

Tipos de irregularidades detectadas por los controles de la Comisión en el marco del Fondo de Cohesión

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Cuadro 7

Lista no exhaustiva de las irregularidades detectadas por la Comisión a raíz de sus misiones de control en el marco del Fondo de Cohesión

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OBSERVACIONES RELATIVAS A LA GESTIÓN FINANCIERA DE LOS PROYECTOS CONTROLADOS SOBRE EL TERRENO

59. Aunque con retraso, la Comisión, desde su preocupación por la transparencia y la clarificación de los métodos utilizados para la evaluación de las declaraciones de gastos, transmitió a los Estados miembros beneficiarios, el 19 de mayo de 1998, los principios por los que se rige la subvencionablidad de los gastos en relación con los proyectos que apoya el FC. Dichos principios están inspirados en las normas expresadas en las fichas relativas a la selección para recibir las ayudas de los Fondos Estructurales, pero tienen en cuenta las particularidades propias del FC. Incluso si no dan lugar a nuevas normas, estos principios permitieron que los criterios de subvencionabilidad en los que se basan las declaraciones de gastos resulten más transparentes. El retraso en la comunicación de estos criterios puede explicar determinadas anomalías observadas durante las visitas de control.

Subvencionabilidad de los gastos

60. En Grecia, en relación con un proyecto en Argos, no se contaba con justificantes relativos a los gastos realizados por la propia empresa beneficiaria. El IVA reembolsable de un importe de 145 millones de dracmas griegas (alrededor de 433000 euros) se consideró subvencionable en un proyecto en Salónica. Una serie de gastos no previstos en la decisión por la que se aprueba un proyecto en Naflpio se incluyeron en los gastos subvencionables por un importe de 87 millones de dracmas griegas (alrededor de 260000 euros). En el proyecto de mejora de los accesos al aeropuerto de Atenas, deberían considerarse no subvencionables los gastos por un importe de 765000 euros, efectuados una vez finalizado el plazo previsto en la decisión inicial del proyecto.

61. En Irlanda, en un proyecto de abastecimiento de agua en Limerick, la Comisión declaró subvencionables los gastos incurridos antes del período subvencionable de 1981 a 1992, por un importe 395324, 51 libras irlandesas (alrededor de 494155 euros)

62. En España, gastos de IVA reembolsables en el contexto de un proyecto de abastecimiento de agua en Palma de Mallorca, por un importe de unos 101 millones de pesetas españolas (aproximadamente 0,6 millones de euros) se incluyeron en el importe de los gastos subvencionables por el FC. En otro proyecto en las Baleares, se añadieron a los gastos subvencionables por el FC trabajos complementarios por un valor de 13,2 millones de pesetas españolas (aproximadamente 77500 euros), en concepto de la inclusión de un aparato de eliminación de arenas, pese a que no estaba previsto en la decisión de la Comisión, ni en una modificación posterior presentada por el Estado miembro a la Comisión. El importe de estos trabajos complementarios no tuvo repercusiones en la financiación comunitaria.

Finalización de los proyectos

63. En Grecia, el último informe final técnico de un proyecto en Argos indicaba que debían sustituirse que 72 km de la antigua traída de agua, pese a que el control efectuado sobre el terreno reveló que se trataba de una longitud inferior, es decir, 60 km. En el caso de otro proyecto, relativo a una planta de extracción de agua, el informe final de ejecución mencionaba su finalización, mientras que la verificación sobre el terreno demostró que no estaba terminada ni resultaba operativa.

64. En Irlanda, los controles técnicos efectuados por las entidades responsables no son objeto de una verificación con el estado de la ejecución financiera y la concordancia entre la evolución de los gastos subvencionables y la ejecución física correspondiente no se asegura sistemáticamente.

65. En España, en relación con un grupo de proyectos relativos a la reforestación en las Islas Baleares, el coste subvencionable aprobado por la Comisión en su decisión de 28 de julio de 1997(7) se elevaba a 3,68 millones de euros, lo que se sitúa claramente por debajo del límite de los 10 millones de euros, mencionado en el apartado 3 del artículo 10 del FC. En otro proyecto relacionado con plantas depuradoras de aguas residuales en Baleares, el control sobre el terreno permitió establecer que los trabajos ya habían avanzado notoriamente cuando se solicitó la ayuda en fecha de 11 de abril de 1995 y que la construcción de dos de las cinco plantas previstas ya se había finalizado en la fecha de aprobación por la Comisión de su financiación.

66. En Portugal, un proyecto terminado y cerrado en el sector de las infraestructuras de transporte contenía aún defectos de construcción.

Contabilidad adecuada

67. En Irlanda, los gastos declarados subvencionables en el contexto del FC coinciden, a menudo, con los previstos o comprometidos, pero aún sin pagar. En ese caso, se lleva a cabo una regularización en las declaraciones siguientes, lo que dificulta las conciliaciones contables posteriores. Tampoco se da siempre una correspondencia perfecta entre los gastos realmente efectuados y pagados por el beneficiario final y los declarados a la Comisión para su cofinanciación. Estas diferencias observadas durante los controles dificultan la identificación de la pista de auditoría.

68. En Grecia, durante la verificación de un proyecto del sector del transporte no se pudieron controlar todos los gastos subvencionables declarados con los justificantes contables correspondientes.

69. En Portugal, en un proyecto de medio ambiente cofinanciado por Envireg y el FC, no fue posible, durante los controles sobre el terreno, separar claramente los gastos cubiertos por uno u otro tipo de intervención; lo mismo ocurría con los trabajos físicos.

70. En España, en el caso de un proyecto VTS (Vessel Trafic System) en Tenerife, no se pudo justificar sobre el terreno con comprobante un importe de 17698662 pesetas españolas (aproximadamente 100000 euros) correspondiente a una orden de pago del beneficiario final, pese a su contabilización por la Dirección General de Programación Económica del Ministerio de Obras Públicas.

EVALUACIÓN EN EL ÁMBITO DEL FONDO DE COHESIÓN

Modelos macroeconómicos

Modelos desarrollados por iniciativa de la Comisión

Marco de referencia y gestion de los contratos

71. El Reglamento por el que se crea el FC estipula que la Comisión debe presentar con regularidad un informe sobre el impacto económico y social del FC en los Estados miembros beneficiarios. Esta disposición implica que el enfoque basado en los proyectos debe completarse con un análisis más global del impacto de los proyectos financiados por el FC a partir de diversas variables como el crecimiento, el empleo y los intercambios en las economías en cuestión, teniendo en cuenta la incidencia a corto plazo de estas medidas sobre la demanda que se deja sentir, principalmente, durante la fase de realización, y de los efectos a medio y largo plazo sobre la oferta, que se manifiestan a partir de la fase operativa

72. Con el fin de poder responder a estas exigencias de la normativa, la Comisión firmó dos contratos con un consultor. El primero, con fecha de 3 de julio de 1995, por un importe de 675965 euros, consistió en desarrollar métodos de evaluación del impacto macroeconómico de los proyectos del FC. El segundo, con fecha de 1 de abril de 1997, por un importe de 283500 euros, se refirió, esencialmente, a la recogida de nuevos datos, para poder proceder a nuevas evaluaciones de proyectos.

73. El pliego de condiciones del primer contrato, basado en un estudio de viabilidad realizado en 1994 por el mismo consultor, sobre el mismo asunto, retomaba la misma estructura recomendada y los mismos criterios de evaluación de dicho estudio. La Comisión no consideró que esta situación particular planteara problemas. Los enfoques de modelización propuestos por los diferentes candidatos en el contexto de la licitación, y que se conocían en su mayor parte, fueron considerados en su totalidad, por la Comisión, aptos para realizar la evaluación del impacto de los proyectos, ya que esta institución no disponía de criterios especiales para apreciar estos enfoques. Finalmente, la Comisión eligió el consultor que había presentado una de las ofertas más caras y cuyo enfoque destacaba por su originalidad, pero éste no había sido aplicado suficientemente de manera concreta. Se firmó, pero no fechó, una modificación del primer contrato, prolongando por tres meses las prestaciones de servicio, es decir una duración total de quince meses. Esta prolongación disminuye de hecho el valor de los criterios de atribución iniciales, ya que la elección de las propuestas se había realizado, en particular, basándose en la capacidad para terminar el análisis en los plazos establecidos, si bien no estaban previstas sanciones por retraso. Ello hubiera debido conducir a una modificación del contrato.

74. El segundo contrato firmado por la Comisión respondía a una propuesta del mismo consultor, que sugería extender la aplicación de los modelos creados en el contexto del primer contrato a todas las intervenciones del FC, para poder evaluar el impacto de los proyectos, a corto, medio y largo plazo, a partir de variables económicas clave, como los ingresos, el crecimiento regional, las inversiones privadas y el empleo.

75. Esta extensión contractual no hubiera debido ser necesaria, puesto que el primer contrato contemplaba ya proporcionar a la Comisión un instrumento adecuado y operativo (modelos y base de datos), con el fin de que ella misma pudiera asegurar el impacto del FC. En efecto, los contratos estipulan, cada vez, que todos los resultados obtenidos por el contratado, así como el programa necesario en la aplicación y la base de datos creados a este efecto, son propiedad de la Comisión.

76. Los gastos vinculados al primer contrato se elevaron a 674403,98 euros. El examen de los gastos de desplazamiento del prestador de los servicios mostró que en numerosos casos la Comisión había reembolsado viajes en avión en clase preferente, pese a que en el contrato se precisaba, en la letra a) del artículo 1 de su anexo IV, que los viajes se reembolsarían por el valor del precio de billetes en clase económica. En relación con el segundo contrato, firmado el 1 de abril de 1997, cuya fecha límite de ejecución está prevista para el 31 de marzo de 2000, no se efectuaron pagos hasta el 31 de enero de 2000.

Correspondencia con los objetivos de evaluación

77. Con el fin de elaborar un marco coherente para el análisis del impacto de los gastos del FC en los cuatro países afectados, el consultor mencionado en el apartado 77 adoptó un enfoque innovador, utilizando tres métodos complementarios: los modelos vectoriales autoregresivos (VAR), los modelos de equilibrio general calculable en la escala regional (EGC) y los modelos de dinámica y reparto formal (MDRF). Estos modelos se describen de manera más extensa en el anexo.

78. El análisis que requieren estos modelos debía permitir, especialmente, responder a las tres preguntas siguientes: ¿Cómo influyen las intervenciones del Fondo, de forma conjunta o individual, en las economías de los cuatro países que se benefician del Fondo de Cohesión? ¿Cuál es la influencia de estos efectos en las economías contiguas en la Comunidad en general? ¿Cuál es la incidencia de estas intervenciones en la cohesión económica y social de la Unión?

79. Los modelos MDRF no fueron utilizados para evaluar directamente el impacto de los proyectos del FC. Se interesan por la dinámica de crecimiento y de convergencia del conjunto de las regiones de los cuatro países beneficiarios de la cohesión, así como de otros países como Francia, Reino Unido e Italia y se utilizan para examinar cuestiones como la tendencia de los ingresos regionales a converger o a divergir con el tiempo y la dinámica en la distribución regional de los ingresos. Los análisis se aplican al período 1980 - 1999. Muestran que la desigualdad creciente se debe al hecho de que grupos de regiones vecinas experimentan un crecimiento diferente de otros grupos contiguos y que el desarrollo de una región se explica por las regiones vecinas. Además, los resultados del análisis sobre las repercusiones positivas de las inversiones públicas y privadas podrían tenerse en cuenta para una apreciación de los proyectos del FC realizados durante el período 1993 - 1999.

80. Los modelos VAR y ECGC tuvieron la finalidad de evaluar el impacto de los proyectos individuales desde diferentes aspectos, en particular la incidencia sobre la región directamente afectada, la incidencia indirecta en otras regiones y la economía global y el impacto sobre la cohesión y la convergencia. Estos modelos permiten aportar respuestas complementarias y sus resultados respectivos, cuando se pueden comparar, son generalmente coherentes.

81. Una aplicación más completa de estos modelos hubiera resultado oportuna. Así el modelo VAR2, más completo que el modelo VAR1 desde el punto de vista de la modelización, sólo se aplicó en las regiones españolas, ya que éstas pudieron aportar información más abundante y detallada en términos de series históricas. Igualmente, el modelo EGC, que tiene en cuenta una particularidad regional importante, podría utilizarse para analizar las implicaciones del FC en relación con la desigualdad regional en los países que se benefician de este Fondo. Estos modelos muestran límites para evaluar la incidencia de los proyectos medioambientales y convienen, en primer lugar, a los proyectos de infraestructuras de transporte. Además, la selección de los proyectos analizados por estos modelos privilegió a los del ámbito de las infraestructuras de transporte.

82. Incluso si dichos modelos (VAR, EGC y MDRF) aportan resultados de análisis interesantes y útiles sobre el impacto potencial de las intervenciones del FC y contribuyen, de esta forma, a una mejor comprensión de sus efectos, no existe una coordinación real entre los modelos utilizados. Por otra parte, ninguno de estos modelos indica el grado de imprecisión de los resultados obtenidos, debido a la falta de calidad o de disponibilidad de la información recogida o a las limitaciones de los métodos de extrapolación utilizados. La Comisión no llevó a cabo una reconciliación de los resultados obtenidos por estos modelos, así como su armonización necesaria, para elaborar conclusiones globales en términos de impacto del FC en las economías de los cuatro países beneficiarios de dicho Fondo. Los resultados a los que llega cada modelo, individualmente, son globalmente positivos. Convendría que la Comisión asegurara el perfeccionamiento de este instrumento de evaluación macroeconómica de los proyectos, al igual que una aplicación más completa del mismo.

Modelos desarrollados por iniciativa de los Estados miembros

83. Solamente España efectuó un estudio del impacto global macroeconómico de la ayuda del FC en la economía nacional. El enfoque adoptado para la elaboración de este estudio, presentado en noviembre de 1995, consistió en utilizar tres modelos (Input/Output, Moisees y Hermin) (véase el anexo).

84. Portugal realizó evaluaciones concretas sobre el impacto del nuevo puente sobre el Tajo utilizando esencialmente un modelo de entradas y salidas. Los demás países beneficiarios del FC no elaboraron, en el plano nacional o regional, estudios particulares relativos al impacto macroeconómico de los proyectos o del propio FC.

Análisis de la relación coste/beneficio (ACB)

85. A la hora de examinar los proyectos presentados por los Estados miembros en cuestión, el análisis de la relación coste/beneficio figura entre los criterios principales para decidir la concesión de ayudas comunitarias. La Comisión puede, en caso necesario, recurrir al Banco Europeo de Inversiones para ser asistida en la evaluación de proyectos (véase el apartado 15). En el ámbito de las infraestructuras de transporte, los ACB se basan, generalmente, en una larga experiencia y una metodología sólidamente establecida, que permite, en particular, cuantificar todos los parámetros útiles.

86. En el ámbito del medio ambiente, sin embargo, la dificultad de cuantificar los beneficios esperados condujo, a menudo, a los Estados miembros a utilizar métodos con un carácter más cualitativo y menos cuantitativo.

87. Si la Comisión juzga el ACB insuficiente o poco convincente, puede pedir a los Estados miembros información complementaria o ampliar el análisis, con vistas a redefinir los proyectos en cuestión, incluso terminar rechazando la financiación comunitaria de algunos proyectos. De esta forma, proyectos como el del abastecimiento de agua potable del Gran Porto o el del embalse de Enxoé (Portugal) se concibieron de nuevo, tras efectuar los ACB con más profundidad.

88. El examen de los ACB mostró que, pese a los esfuerzos de la Comisión en la materia, especialmente mediante la publicación de una guía del análisis de los costes y las ventajas de los grandes proyectos en el contexto de la política regional comunitaria de junio de 1997, el trato y el cálculo de las variables socioeconómicas pueden variar ampliamente, según los promotores afectados, en un mismo ámbito sectorial y en un mismo Estado miembro.

89. Las nociones de base relativas a los ACB (valor actualizado neto, tipo de rendimiento interno, tipo de descuento, precios constantes o corrientes, aspectos fiscales, análisis de la sensibilidad(8), etc.) no siempre se interpretan de la misma manera, según los interlocutores de que se trate. A menudo, los aspectos externos no se evalúan y cuantifican suficientemente. La evaluación de la viabilidad, de los riesgos o de las opciones alternativas raramente se tiene en cuenta. Los costes o los beneficios socioeconómicos resultan, en ocasiones, incompletos y, a veces, sólo se tienen en cuenta aspectos financieros. Además, los ACB no van siempre acompañados de información precisa y detallada que permita, especialmente, verificar su fiabilidad.

90. Por ejemplo, en el caso del proyecto «Red de distribución de Lisboa», no era posible establecer una relación entre los ingresos recibidos por el beneficiario final en el conjunto de las redes y la inversión financiada por el FC. En el proyecto de «Plantas depuradoras para la producción de agua potable - Planta desalinizadora de Ibiza», el precio del agua se calculó en 1994 a 95 pesetas españolas/m3 (alrededor de 0,48 euros/m3) en el ACB, mientras que el precio real en 1977 era de 213,84 pesetas españolas/m3 (alrededor de 1,07 euros/m3). El proyecto "Limerick City Water Supply" presenta un ACB que no tiene en cuenta ingresos procedentes del sector privado por un valor de 1,2 millón de libras irlandesas (alrededor de 1,6 millones de euros) en 1997. Para este mismo proyecto, el TIR se calcula sobre un período de 25 años, pese a que la vida de las construcciones correspondientes se determina en 50 años. En el caso del proyecto "Tralee Landfill Site", únicamente se consideraron los aspectos financieros en el ACB y se ignoraron los socioeconómicos. El proyecto "Belview Rail Crossing" no incluye el cálculo de TIR, sino que sólo indica las ventajas económicas en términos de reducción de tiempo esperadas del proyecto, sin cuantificarlas.

91. En el proyecto "Autopista Pathe-F-Puente", el ACB estimaba un coste de inversiones de alrededor de 4 millones de euros, si bien el contrato de construcción firmado se elevaba a unos 2,3 millones de euros.

92. Esta disparidad de concepciones y de interpretaciones relativas a la realización de los ACB condujo a la elaboración de resultados diferenciados según las hipótesis seleccionadas y puede falsear la apreciación de las ventajas o inconvenientes de un proyecto dado en relación con otros. En este sentido, la Comisión debería velar por que se elaboraran orientaciones más precisas para poder conciliar los métodos utilizados, en relación especialmente con la información indispensable que debe acompañar los ACB, para permitir la verificación de su fiabilidad y asegurar la comparabilidad.

Indicadores

93. En muchas ocasiones, los indicadores presentados por las autoridades nacionales relativos a los proyectos del FC son los mismos que los utilizados por el FEDER. Algunos de ellos proceden del FEDER y se inscriben en una lógica general de intervenciones, basadas en la programación, en un contexto específico respecto de un objetivo global, y derivan en una serie de objetivos específicos que, durante la aplicación de medidas plurianuales, terminan convirtiéndose en objetivos operativos dentro de un conjunto coherente de prioridades. No siempre se ha profundizado en ellos o han sido mejorados para adaptarse a las características específicas de los proyectos del FC, sobre todo en el caso de los dos ámbitos sectoriales en cuestión (infraestructuras de transporte y medio ambiente).

94. También los indicadores utilizados en el contexto del FC resultan, a veces, demasiado globales o no lo suficientemente detallados para permitir una auténtica verificación de los progresos de un proyecto, para cuantificar su impacto y sus logros. Algunos Estados miembros beneficiarios del FC, como Portugal, elaboraron y crearon por iniciativa propia fichas de seguimiento trimestrales o semestrales, definiendo los datos que deben recabarse para obtener la información necesaria sobre las realizaciones, los resultados y los impactos, así como los indicadores correspondientes. Estas tentativas cuya finalidad consiste en mejorar los indicadores en el contexto del FC en el nivel nacional son producto de algunas autoridades responsables y no están armonizadas, ni generalizadas en el país beneficiario del FC.

95. La Comisión debería velar por que se elaboraran indicadores más pertinentes, orientados específicamente a los proyectos sectoriales del FC o a mejorarlo, sin hacer que el método resulte inútilmente pesado, para que sea posible representar cuantitativamente la mejora del sector en cuestión, contribuir al desarrollo sostenible y establecer comparaciones en un mismo sector.

Evaluación de los proyectos cerrados

Comisión

96. En relación con los proyectos cerrados, la Comisión y los Estados miembros beneficiarios deben, de conformidad con el artículo 13 del Reglamento por el que se crea el FC, realizar una evaluación de las modalidades de realización de estos proyectos, así como del impacto potencial y real de su ejecución, con el fin de apreciar si los objetivos inicialmente previstos pueden alcanzarse o se han alcanzado. A estos efectos, la Comisión seleccionó dos consultores externos, mediante licitaciones, y estas evaluaciones ex post de los proyectos individuales cerrados, que suponen unos 120 proyectos repartidos equitativamente en los dos ámbitos sectoriales en cuestión, deben desarrollarse durante un período de tres años. Las evaluaciones ex post ya realizadas resultan muy útiles, especialmente para definir mejor los indicadores de los logros en dichos ámbitos, durante la realización de la próxima generación del FC.

Estados miembros

97. Ningún Estado miembro ha realizado aún una evaluación ex post de proyectos cerrados. Portugal elaboró, esencialmente, un primer balance de creación de puestos de trabajo, proyecto por proyecto, en 1997 e inició una evaluación ex post, mientras que en Grecia se efectuó la evaluación de la gestión de los proyectos y de la calidad de los trabajos en 1995 - 1996.

98. Si bien no se trata de evaluaciones ex post, alrededor de 100 proyectos cerrados se examinaron en los países beneficiarios del Fondo de Cohesión, por iniciativa de la Comisión, con la finalidad de evaluar su incidencia sobre el medio ambiente.

IMPACTO DEL FONDO DE COHESIÓN

Impacto cualitativo

99. El análisis de las tendencias en los cuatro países beneficiarios del FC revela resultados optimistas en el período 1994-1999 en el sector de las infraestructuras de transporte y del medio ambiente, ámbitos de intervención del FC en los que se han observado progresos notables en lo que se refiere a la reducción de disparidades respecto del resto de la Unión.

100. En Grecia, el número de ciudades que abarca un sistema de tratamiento de aguas se duplicó entre 1993 y 1999 y en este último año el 71 % de las necesidades de la población estaban cubiertas. En Irlanda, la proporción de aguas residuales urbanas tratadas, conforme a las normas de la Unión, pasa del 20 % en 1993 a un 80 % en 1999. En Portugal, la proporción de la población conectada a la red de agua potable pasa de un 61 % en 1989 a un 95 % en 1999 y la población que dispone de una red de desagüe pasa de un 55 % en 1990 a un 90 % en 1999. También se han realizado esfuerzos sustanciales para ayudar al desarrollo de las redes de carreteras estratégicas en los países beneficiarios del FC, con objeto, especialmente, de reducir el impacto del tráfico en las zonas residenciales, el nivel de contaminación y de ruido y la duración de los desplazamientos de los usuarios y mejorar la seguridad vial.

101. Los numerosos proyectos controlados muestran que el FC participa en una gran variedad de actividades económicas. De esta forma, el proyecto VTS de supervisión y de control del tráfico marítimo (ayuda del FC: 8,3 millones de euros) en España permite, especialmente, una prevención mayor de los accidentes y la contaminación marítima. En Grecia, la modernización de las redes de abastecimiento de agua potable y de evacuación de las aguas residuales, especialmente en Atenas (intervención del FC: 15 millones de euros) ha mejorado la calidad de vida de los habitantes y favorecido el desarrollo de las estructuras turísticas. En Irlanda, la extensión y la modernización de las infraestructuras de transporte, como el Ring de Dublín (intervención del FC: 20 millones de euros) han reforzado, de manera general, la seguridad, han reducido el tiempo de desplazamiento y facilitado los enlaces entre Irlanda, Francia y el Reino Unido. En Portugal, el puente Vasco de Gama, sobre el Tajo, cuyo coste total se eleva a 603 millones de euros, se benefició de una intervención del FC de 311 millones de euros, de préstamos del Banco Europeo de Inversiones por valor de 41500 millones de escudos portugueses (unos 207 millones de euros) y de 24,8 millones de marcos alemanes (unos 13 millones de euros). Este puente constituye una de las obras de arte de mayor envergadura realizadas en Europa en estos últimos años. La mejora del abastecimiento de agua en el Algarve (intervención del FC de 45 millones de euros) contribuye a satisfacer una demanda creciente de agua potable, derivada del desarrollo del turismo, evitando, al mismo tiempo, una explotación excesiva de las capas freáticas.

102. El primer informe sobre la cohesión, de 1996(9), destaca, por otra parte, el papel positivo del FC como instrumento para fomentar una cohesión económica y social mayor en la Unión Europea.

Evaluación cuantitativa

103. A partir de los modelos mencionados en el apartado 77 (véase el cuadro 8), se obtuvieron resultados de la evaluación del impacto macroeconómico de los proyectos en la región afectada, en la economía del Estado miembro y en la cohesión y la convergencia.

Cuadro 8

Principales resultados según los modelos VAR1, VAR2 y EGC

Principales resultados según el modelo VAR 1

>SITIO PARA UN CUADRO>

Efecto de los proyectos de infraestructuras de transporte en España para el período 1993 - 1999 según el modelo VAR2

>SITIO PARA UN CUADRO>

Efectos a corto, medio y largo plazo de los proyectos del Fondo de Cohesión (modelos EGC)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Impacto de los proyectos en la región afectada

104. Conviene subrayar, en particular, los efectos positivos en materia de creación de puestos de trabajo y de desempleo, de producción y de ingresos reales. Los beneficios en ingresos reales obtenidos con el modelo EGC resultan, a veces, sustancialmente más bajos que los calculados a través de los modelos VAR (circunvalación de Madrid, autopista de las Rías Bajas). En lo que se refiere a las inversiones de capital privado, ocurre que, según el modelo utilizado, el desarrollo del proyecto del FC conduce a un baja o un incremento de estas inversiones (autopista de las Rías Bajas en España).

Impacto de los proyectos en otras regiones y la economía del Estado miembro

105. En el caso de los proyectos individuales, el modelo VAR2, que sólo se aplicó en España, muestra el mismo tipo de efecto en otras regiones y en la economía global que en la región en cuestión, en términos de creación de puestos de trabajo y de desempleo, de producción, de ingresos reales y de inversiones de capital privado. Los efectos a medio y largo plazo de proyectos individuales que se calculan a través de los modelos EGC y que afectan a la economía global del Estado miembro resultan también positivos. La observación hecha en el apartado 104 sobre la coherencia entre modelos VAR y EGC en lo que se refiere a los beneficios en ingresos reales se puede aplicar también en el caso de la economía global.

106. La evaluación del impacto global del FC en la economía española, a partir de los modelos mencionados en el apartado 83, da lugar, principalmente, a las conclusiones siguientes:

a) el modelo Input/Ouput Leontief destaca una incidencia positiva de las inversiones del FC de alrededor del 0,3 % sobre el valor añadido bruto anual y precisa que se crea un puesto de trabajo al año por 4,23 millones de pesetas españolas (alrededor de 0,02 millones de euros) invertidas en los proyectos del FC, lo que equivaldría a un promedio de creación de 40000 puestos de trabajo al año;

b) el modelo Moisees indica, por su parte, que las inversiones en el contexto del FC generarían un aumento anual del PIB de aproximadamente un 0,1 % y favorecerían la creación de unos 20000 puestos de trabajo al año;

c) el modelo Hermin muestra un incremento anual del PIB de alrededor de un 1 % y estima que, en el contexto de las inversiones del FC, la creación de puestos de trabajo podría traducirse por unos 130000 nuevos puestos al año.

Impacto de los proyectos en la cohesión y la convergencia

107. El modelo VAR1 no permite calcular directamente la medida en que los proyectos del FC reducen o acentúan la desigualdad regional en los países beneficiarios de este Fondo. En concreto indica que, en España, un incremento de inversiones públicas conduce a una expansión importante de las inversiones privadas en las regiones más ricas y más pobres, mientras que las regiones intermedias registran un crecimiento menor. Por el contrario, los efectos en el ámbito del empleo se concentran en las regiones más ricas y en las intermedias. En Grecia, el aumento de inversiones privadas resulta más importante cuando los proyectos se dirigen a las regiones más pobres, mientras que en Portugal las inversiones públicas en las regiones más ricas originan inversiones privadas más importantes.

108. El modelo VAR2 contiene la información necesaria para analizar la contribución de los proyectos FC a la cohesión regional en España. Los resultados en términos de producción, de empleo y puestos de trabajo y de desempleo en el nivel de las regiones y de la economía global pueden servir para calcular la convergencia regional en relación con el PIB y el mercado de trabajo. Sin embargo, ello no se ha hecho. Una simulación a partir de un proyecto teórico lleva a la conclusión de que el suplemento de producción originado por un euro es más elevado en las regiones ricas que en las regiones pobres, lo cual se debe, sobre todo, a las diferencias interregionales en la relación entre el capital invertido y el producto.

CONCLUSIONES

109. El FC constituye un instrumento financiero destinado principalmente, de conformidad con el Tratado, a favorecer la cohesión económica y social. Las intervenciones del FC han tenido, innegablemente, una incidencia muy positiva en los Estados miembros beneficiarios. Han permitido mejorar la aplicación de las directivas medioambientales y la situación de las redes transeuropeas y de sus accesos en estos países.

110. No obstante, pese a estos resultados positivos, la Comisión debería velar por que se mejoraran determinados aspectos de este instrumento, con vistas a lograr una eficacia mayor, es decir, una gestión financiera más adaptada a una programación estimulante de los proyectos a medio plazo, un mayor dominio del ciclo de proyecto, una definición más precisa de la noción de proyecto, unos procedimientos de aprobación más simples, una programación y un seguimiento más rigurosos, una evaluación de impacto más completa y una colaboración más estrecha con los Estados miembros beneficiarios.

111. En lo que se refiere a la gestión financiera de los proyectos del FC, la Comisión debería insertar la evolución de los restos pendientes de liquidación en los compromisos de los ejercicios anteriores, de manera que éstos no excedan el importe anual presupuestado de los créditos de pago sobre los compromisos del ejercicio, con el fin de no impedir, durante el mismo, los pagos de anticipos a nuevos proyectos.

112. La gestión y desarrollo del ciclo de un proyecto, actualmente supervisados por la Comisión, sobre todo en las fases inicial y final, deberían ser objeto de una atención mayor, en colaboración con los Estados miembros.

113. La Comisión debería intentar definir la noción de proyecto, de fases de proyecto o de grupo de proyectos de manera operativa, para que su aplicación se efectúe de manera uniforme en todos los países beneficiarios del FC sin ambigüedad.

114. Con objeto de acelerar el proceso de aprobación de determinados proyectos, la Comisión debería crear procedimientos más simples, tanto para la fase inicial (candidatura del proyecto) como para la fase final (informe final) del circuito de toma de decisiones, definiendo con más precisión sus criterios decisorios y permitiendo, así, que puedan aplicarse y resulten verificables en el nivel de cada administración del Estado miembro afectado.

115. Incluso si el FC parte del enfoque de efectuar un análisis de las ventajas e inconvenientes de cada proyecto, convendría que este conjunto de proyectos aprobado así por la Comisión se integre en una visión de conjunto coherente a medio plazo. Esta lógica de programación dotaría de más transparencia a los aspectos de coordinación, articulación y complementariedad del FC con los demás instrumentos y programas comunitarios, especialmente el FEDER, garantizando un desarrollo económico y social más armonioso.

116. La Comisión debería reforzar sus controles en el contexto del FC, ya que estos resultan insuficientes en este ámbito.

117. Desde el punto de vista del impacto, una evaluación cualitativa de los proyectos controlados muestra que el FC contribuye a reforzar la cohesión económica y social. Algunos países beneficiarios del FC han conocido, de esta forma, tipos de crecimiento elevados. En el plano macroeconómico, la dimensión «proyecto» dificulta una apreciación completa o global del FC, incluso si se han observado resultados positivos en el caso de algunos proyectos de dimensión significativa. Convendría que la Comisión perfeccionara el instrumento de evaluación macroeconómica de los proyectos y, en consecuencia éste se aplicara de manera más completa.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 6 de julio de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Reglamento (CE) n° 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994 (DO L 130 de 25.5.1994).

(2) En una Comunicación dirigida al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones en 1995 [COM(95) 509 final], la Comisión especificó su posición respecto de este equilibrio. Considera que debe intentar lograrse una distribución a partes iguales, en colaboración con los Estados miembros, entre los proyectos de medio ambiente y los de transporte, para el conjunto del período. Pero este objetivo no debe considerarse de manera demasiado rígida ya que cierta flexibilidad es necesaria para tener en cuenta las situaciones particulares.

(3) Un Informe especial sobre el instrumento financiero de cohesión, publicado en el DO C 59 de 8.3.1995, ya mencionaba las numerosas carencias en la ejecución de este instrumento.

(4) El activo circulante (AC) sirve para evaluar el riesgo de quiebra y estimar si la empresa puede hacer frente a sus compromisos. Puede calcularse de dos formas:

AC = activos a menos de un año - deudas a menos de un año

o

AC = capital permanente - activos a más de un año.

Sirve para demostrar en qué medida los recursos que financian los activos permanecen a disposición de la empresa durante un período de, como mínimo, la misma longitud que el del activo financiado.

(5) Las necesidades de activo circulante (NAC) se calculan de la forma siguiente:

NAC = activo circulante - pasivo circulante

sabiendo que:

- el activo circulante corresponde a las existencias, a los créditos de explotación y a los créditos al margen de la explotación,

- el pasivo circulante se compone de las deudas de explotación y de las deudas al margen de explotación.

Si la tesorería es positiva y la situación es favorable, entonces el AC cubre la NAC.

Si la tesorería es negativa, es la NAC la que resulta superior al AC.

(6) Apartados 3.50 y 3.51 del Informe anual relativo al ejercicio 1998.

(7) C(97) 2582 final, proyecto FC 961161042.

(8) «Análisis de la sensibilidad»: estudio del posible impacto de la modificación de estimaciones cruciales relativas a los costes y ventajas sobre la rentabilidad o sobre el valor actualizado del proyecto.

(9) Documento de la Comisión «Estudios de desarrollo regional sobre el impacto de las políticas estructurales en la cohesión económica y social de la Unión 1989-1999».

Anexo

PRESENTACIÓN DE LOS MODELOS EMPLEADOS PARA EVALUAR LA REPERCUSIÓN DEL FONDO DE COHESIÓN

Modelos desarrollados por iniciativa de la Comisión(1)

Modelos vectoriales autoregresivos (VAR)

1. Los modelos econométricos tradicionales siguen explicando cada variable endógena en función únicamente de las variables exógenas y de todos los valores diferidos de las endógenas. En cambio, los modelos VAR sólo incluyen variables endógenas, y a cada variable endógena corresponde una ecuación explicativa que vincula la variable a los resultados pasados de todas las variables endógenas de modelo.

2. En el marco del FC, los modelos VAR sirven para evaluar la repercusión dinámica de los gastos del FC en infraestructuras de transporte y para estudiar los efectos de una región a otra. La fiabilidad de los resultados obtenidos depende enormemente de la disponibilidad y de la calidad de los datos recogidos en los cuatro países de la cohesión.

3. El modelo VAR1 proporciona resultados de la repercusión de los proyectos en la región afectada en términos tanto de crecimiento anual acumulado (en porcentaje) de las inversiones privadas como en términos de creación de empleo (véase el cuadro 8). Pretende situar una región receptora de ayudas del FC respecto a la media del país. En este modelo, las ecuaciones utilizadas no siempre tienen en cuenta informaciones producidas por unas para tratarlas en las otras, contrariamente a la lógica econométrica tradicional. Así, las informaciones procedentes de la primera ecuación del modelo VAR1, que calcula los efectos de la inversión pública en la privada, no se retoman en el cálculo de la segunda ecuación, que evalúa los efectos de las inversiones públicas en el empleo, pese a que, desde un punto de vista económico, la creación de empleo puede ser estimulada indirectamente mediante un aumento de las inversiones privadas inducido por el aumento de los gastos públicos. Este modelo no es realmente adecuado para medir las repercusiones en otras regiones(2), pues no contiene ecuaciones sobre la función de la producción, el crecimiento del PIB regional o las repercusiones en las regiones vecinas.

4. El modelo VAR2 permite calcular los efectos en términos de cambios relativos en la producción, las inversiones públicas y el desempleo, y evalúa el efecto de creación de empleos en términos absolutos, tanto para la región directamente afectada por el proyecto del FC como para la economía en su conjunto, teniendo en cuenta la posible asignación a otros fines de una parte de los fondos nacionales destinados inicialmente a inversiones en infraestructuras de transporte y en medio ambiente. Este modelo sólo se ha utilizado para las regiones españolas (véase el cuadro 8), pues éstas pudieron proporcionar informaciones mucho más abundantes y detalladas en términos de series históricas. Se emplea tanto para los proyectos en el ámbito de las infraestructuras de transporte como para los del ámbito del medio ambiente.

5. Se basa en variables de valor absoluto y es más completo desde el punto de vista de la modelización. No obstante, dado que no se ha hallado ninguna diferenciación estadística significativa sobre el efecto de los distintos tipos de proyectos en el sector público, se aplican los mismos coeficientes de regresión independientemente de los ámbitos sectoriales afectados. Sin embargo, no se pueden medir los objetivos en materia de medio ambiente en términos de aumento de producción, de inversión privada, o de creación de empleo.

Modelos de equilibrio general calculable (EGC) a nivel regional

6. Estos modelos se basan en los principios de los modelos teóricos de equilibrio general, es decir, todos los mercados se hallan en equilibrio, cada agente actúa para maximizar una función específica, y se supone que las predicciones son racionales.

7. Los modelos EGC desarrollados han servido para captar los efectos de las inversiones en el ámbito de las infraestructuras de transporte en una región concreta o en el conjunto de regiones de un país, tomando como punto de partida la distancia y el tiempo ganados y, por tanto, el ahorro de costes de transporte resultante de los proyectos de infraestructura viaria.

8. Dichos efectos se clasifican en:

- efectos a corto plazo: reducción de costes, mayores beneficios para las empresas de la región, precios más bajos para los clientes, aumento de la renta real de los consumidores;

- efectos a medio y largo plazo:

- reubicación de empresas (implantación de nuevas empresas y traslado de empresas sometidas a una mayor competencia),

- ajustes de los mercados de trabajo (oferta neta de empleo vinculada a la reubicación de empresas, aumento de los salarios),

- cambios de las relaciones entre las empresas (aumento de la demanda de productos intermedios, crecimiento de los beneficios en las industrias productoras de los productos intermedios, descenso de precios de dichos productos, aumento de los beneficios de las empresas que los utilizan),

- mayor movilidad de los trabajadores entre regiones, tendente a una equiparación de los salarios.

Hay que señalar que los efectos a corto plazo se refieren esencialmente a la región directamente beneficiaria, mientras que los efectos a medio y largo plazo también se refieren a las demás regiones.

9. Se han desarrollado tres modelos EGC a escala regional, uno para España y Portugal, otro para Grecia, y otro para Irlanda. Los resultados del cálculo de las repercusiones de una serie de proyectos figuran en el cuadro 8.

10. El desarrollo de dichos modelos necesita una cantidad importante de datos y el análisis correspondiente de las políticas, y tiene un alto grado de fragmentación regional para que puedan tratar los intercambios entre distintos lugares en el marco de una competencia imperfecta. Para un análisis de tal tipo, resulta indispensable disponer de informaciones sobre los cuadros de inputs y outputs, la producción desagregada en el ámbito regional y sectorial, la plusvalía, el empleo, y el tráfico por carretera, ferroviario o aéreo.

11. En cuanto a los modelos EGC desarrollados, se han hallado dificultades en el ámbito de la información. Cualquier información incompleta o cualquier falta de la misma ha originado estimaciones, aproximaciones o sustituciones. Así, en Irlanda y Grecia se han utilizado sin ajustes los coeficientes técnicos del cuadro de inputs y outputs español, pese a que las estructuras de producción son claramente distintas. En los modelos EGC se ha limitado el grado de fragmentación sectorial en Grecia e Irlanda a la agricultura, la industria y los servicios. Por otra parte, los gastos de transporte seleccionados proceden, en general, de los análisis de la relación coste/beneficio iniciales, cuya fiabilidad no se ha comprobado.

12. Este modelo recalca que los efectos a medio y largo plazo son casi idénticos, y no se tiene presente ninguna movilidad interregional de trabajadores. Como los efectos a medio y largo plazo reflejan la interdependencia regional, este modelo resulta adecuado para analizar las repercusiones en otras regiones.

13. El modelo EGC, que tiene en cuenta un desglose importante de factores regionales, podría ser utilizado para analizar las consecuencias del FC en la desigualdad regional de los países de la cohesión. Esto sólo se hace para los cambios que afectan a la renta del trabajo en las distintas regiones, y no a los aumentos de renta real, ni a los niveles regionales de renta por habitante y de desempleo. Por tanto, no pueden extraerse conclusiones sobre la convergencia entre las regiones más ricas y las más pobres en términos de PIB y de empleo/desempleo.

Modelos de dinámica de reparto formal (MDRF)

14. Estos modelos son muy innovadores en la medida que se basan en distribuciones estocásticas y representaciones gráficas y estadísticas tridimensionales sobre la evolución de la dinámica de reparto regional de la renta. Se interesan en la dinámica de crecimiento y de convergencia del conjunto de las regiones de los cuatro países de la cohesión, así como de otros países como Francia, Reino Unido e Italia. Se utilizan para examinar asuntos como la tendencia de las rentas regionales a converger o divergir con el tiempo y la dinámica del reparto regional de la renta. Los análisis efectuados se basan en datos del período 1980 - 1990.

15. Los resultados obtenidos de los modelos MDRF muestran que algunas regiones evolucionan hacia una mayor riqueza, mientras que otras se mantienen en la pobreza o se empobrecen más. En los países de la cohesión, parece que el aumento de la convergencia es paralelo a la tasa de crecimiento de la economía. No obstante, Portugal ha conocido al mismo tiempo una tasa importante de crecimiento y una desigualdad significativa entre regiones. Grecia y España, con una tasa de crecimiento menor, en el mismo período alcanzaron un grado de cohesión regional mayor. En cuanto a Irlanda, no se disponía de informaciones al respecto.

16. La modelización dio importancia al nivel de renta regional respecto a las regiones vecinas, y no al nivel absoluto de la renta. Ello también muestra que, cuando la medición de rentas en términos absolutos señala una desigualdad creciente sin que la medición de los valores relativos muestre la misma tendencia, la desigualdad regional en aumento se debe a que los grupos de regiones vecinas crecen de forma distinta a otros grupos de regiones contiguas.

17. Este modelo deduce igualmente que el resultado de una región se debe a las regiones vecinas, lo que parece evidente en el caso de las regiones españolas, mientras que en Portugal sigue existiendo una dinámica de crecimiento de desigualdad entre las regiones.

18. En España, la aplicación de estos modelos a los datos sobre las inversiones públicas y privadas muestra que la inversión pública repercute en las regiones vecinas, y desempeña un papel importante en la promoción de la cohesión regional. En Portugal, tanto la inversión pública como la privada desempeñan esta función. Para evaluar los proyectos FC, hay que tener en cuenta este resultado de análisis realizado basándose en los datos del período 1980 - 1990.

19. Los MDRF podrían mejorarse aún más, y producirían resultados más aprovechables, si estuvieran acompañados de explicaciones basadas en técnicas estadísticas corroboradas, si trataran principalmente del efecto de los proyectos del FC en la evolución de la renta durante el período seleccionado y, finalmente, si dicho período no se limitase a 1980 - 1990, anterior a la existencia del FC.

Modelos utilizados por los Estados miembros

20. El modelo Input/Output pretende representar los vínculos existentes entre todos los recursos de los que dispone una economía y todos los consumos finales. Determina así las interdependencias existentes en los distintos sectores de un país, relacionados entre ellos por los consumos intermedios.

El modelo Moisees (modelos de investigación y simulación de la economía española) es un modelo econométrico de 150 ecuaciones que permite simular los efectos macroeconómicos de políticas públicas a medio plazo (cinco años) en el conjunto de la economía.

El modelo econométrico Hermin tiene en cuenta las particularidades de cada Estado miembro y agrega los efectos a nivel nacional. Parte de la hipótesis de que las economías no funcionan utilizando plenamente su capacidad de producción y que, por tanto, los efectos multiplicadores y aceleradores vinculados a los aumentos de la inversión crean una expansión de la producción y del empleo. Parece proporcionar resultados satisfactorios en cuanto a los efectos en la demanda.

21. La utilización de estos modelos macroeconómicos se basa en variables e hipótesis que pueden ser incompletas o parciales. Así, el modelo Input/Output sólo tiene en cuenta los efectos de la demanda y analiza principalmente los efectos a corto plazo relacionados con la intervención comunitaria. El modelo Moisees no tiene en cuenta los efectos a largo plazo ni los efectos sectoriales. El modelo Hermin se basa principalmente en hipótesis complejas de evolución del gasto público nacional, que pueden variar sensiblemente y, por tanto, pueden hacer variar el cálculo de la repercusión de las inversiones del FC. A la vista de los supuestos en que se basan a los modelos, habría que tratar los resultados con precaución.

(1) Para analizar los modelos desarrollados por iniciativa de la Comisión, el Tribunal ha contado con los servicios de un evaluador externo muy especializado en el ámbito de los modelos macroeconómicos y de la economía europea.

(2) Debido a su enfoque (clasificación relativa de una región respecto a la media del Estado miembro) y al hecho de que los datos estadísticos son puestos en común sin ninguna otra desagregación, aunque los coeficientes de regresión se refieren a una región "representativa"

Respuestas de la comisión

RESUMEN

El efecto del Fondo de Cohesión es globalmente positivo; el análisis de las tendencias en los cuatro países de la cohesión pone de manifiesto resultados alentadores en el último período (1994 - 1999), ya que ha habido avances notables en la reducción de las disparidades con relación al resto de la Unión.

La Comisión opina, tal como indica el Tribunal de Cuentas, que la financiación de los proyectos del Fondo de Cohesión ha sido eficaz.

Asimismo, considera que la articulación con el FEDER se ha garantizado en el momento del examen con los Estados miembros al realizarse la selección de los proyectos que deben presentarse al Fondo de Cohesión y en la fase de consulta interservicios. Esta articulación ha quedado patente en la concentración sectorial y por segmentos de la intervención del Fondo de Cohesión.

La Comisión ha evaluado cada proyecto con relación a los criterios establecidos en el Reglamento. El Fondo de Cohesión financia generalmente proyectos de gran envergadura que desempeñan una función estructural en la economía de los países interesados. Los proyectos deben planificarse y requieren una preparación larga.

La Comisión ha hecho lo necesario para que los proyectos financiados por el Fondo de Cohesión respondan a las prioridades sectoriales (concentración en el sector de la gestión del agua y de los residuos) o a las establecidas con relación a segmentos o nudos estructurales (concentración en un número limitado de segmentos y nudos). En el período 1994 - 1999, esas prioridades representan la concreción del diálogo entre la Comisión y los Estad