Comunicación de la Comisión relativa a la evaluación con arreglo a las normas de competencia del suministro conjunto de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por parte de un único operador así como de la supresión de las restricciones al suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones (98/C 71/04)

(Texto pertinente a los fines del EEE)

RESUMEN

1. En la mayoría de los Estados miembros, la fecha fijada para el establecimiento de un marco jurídico en relación con la liberalización de las redes de telecomunicaciones y de cable es el 1 de enero de 1998 (1). El principio fundamental que sustenta este proceso de liberalización ha sido la introducción de la competencia en los mercados de telecomunicaciones, que incrementa la oferta de servicios de telecomunicaciones a disposición de los consumidores. Este fenómeno llevará consigo un abaratamiento de los costes de dichos servicios y una oferta más diversificada.

2. Este período de liberalización se ha caracterizado asimismo por un enorme avance tecnológico en materia de telecomunicaciones y de las tecnologías digitales asociadas a ellas tales como la radiodifusión, los servicios interactivos, incluido Internet, y los nuevos sistemas de comunicación de datos, como el correo electrónico. Dichas tecnologías están siendo objeto de un creciente solapamiento y fusión, por lo que las antiguas distinciones entre mercados están desapareciendo (2).

3. Además de las ventajas relativas al abaratamiento de los costes y a la ampliación de la oferta ya señaladas, la liberalización permitirá acceder al mercado a nuevas empresas de telecomunicaciones y multimedios con gran capacidad de innovación. Dichas empresas aportarán nuevas ideas en lo que respecta a los servicios que estimularán a los operadores ya implantados a responder a su vez con nuevas concepciones. Este proceso de innovación beneficiará a los consumidores en Europa, mediante la oferta de nuevas servicios interactivos, y ayudará al sector europeo de las telecomunicaciones y multimedios a competir con mayor eficacia en los mercados mundiales, creando así mayores oportunidades de empleo e incrementando el bienestar social. Sin embargo, este desarrollo de la innovación no podrá lograrse a menos que se den las condiciones de competencia apropiadas en materia de redes de telecomunicaciones y de cable en la Unión Europea, en concreto, durante el período transitorio que conducirá a la plena competencia después del 1 de enero de 1998.

4. Como parte del proceso destinado a garantizar un suministro efectivo durante el período de transición hacia el logro de unas estructuras de mercado competitivas, la Directiva 90/388/CEE, modificada por la Directiva 95/51/CE (Directiva sobre transmisión por cable) y por la Directiva 96/19/CE (Directiva sobre plena competencia) exigían a la Comisión que evaluara dos aspectos concretos antes de la plena liberalización del mercado en 1998. Estos aspectos eran los siguientes:

- las repercusiones sobre la competencia del suministro conjunto de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por parte de un único operador; y

- las restricciones al suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones.

5. La presente Comunicación da cumplimiento a las obligaciones de la Comisión en materia de evaluación y está basada en dos informes elaborados por la Comisión que han sido fruto de una importante labor de investigación y de extensas consultas entre miembros del sector.

6. La presente Comunicación aborda exclusivamente las cuestiones relacionadas con la competencia y la innovación. En particular, cabe señalar que por lo que respecta a los servicios de radiodifusión, la Comunicación sólo se ocupa de la transmisión de señales, principalmente a través de las redes de telecomunicaciones y de cable, y no trata de los contenidos transmitidos a través de dichas redes. La Comisión ha publicado recientemente un Libro verde sobre la convergencia de los sectores de las telecomunicaciones, los medios de comunicación y la tecnología de la información y la repercusión de este fenómeno sobre la normativa relacionada con estas y otras cuestiones (3).

7. A continuación, se describen brevemente las conclusiones de la evaluación:

- el desarrollo de los mercados de telecomunicaciones y multimedios depende de cuatro factores: competencia entre los servicios, competencia entre las infraestructuras, mejora de estas últimas, e innovación. El suministro conjunto de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por parte de antiguas empresas monopolísticas puede obstaculizar el desarrollo de los sistemas de telecomunicaciones y multimedios;

- en la Unión Europea, el suministro conjunto de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por un único operador, situación heredada del antiguo sistema de monopolio, podría dar lugar, en algunos Estados miembros, a que los antiguos operadores monopolísticos retrasaran la aparición de una competencia efectiva. Ello podría provocar una situación de partida desigual que favorecería a los operadores de telecomunicaciones dominantes en detrimento de aquellos que accediesen al mercado por vez primera;

- las restricciones al suministro de capacidad de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones revisten también gran importancia, ya que pueden crear un entorno reglamentario asimétrico que limitará asimismo el desarrollo progresivo del mercado. No obstante, dado que la tecnología que permite este suministro se halla tan sólo en sus inicios, en la práctica, los Estados miembros aún no perciben estas limitaciones como algo gravoso;

- se ha observado que, en el sector multimedia, la separación de la contabilidad en caso de suministro conjunto de redes en competencia por parte de operadores de telecomunicaciones dominantes establecida por la Directiva 95/51/CE de la Comisión («Directiva sobre cable») no basta para facilitar un desarrollo orientado a favorecer la competencia. Las medidas básicas deben incluir la desvinculación efectiva de dichos operadores de sus empresas de redes de televisión por cable, o sea, la realización de dichas actividades a través de entidades claramente separadas desde el punto de vista jurídico. La adopción de medidas adicionales por parte de la Comisión se justificará en casos concretos, cuando tenga por objeto la reducción del efecto anticompetitivo de posiciones dominantes muy extremas debidas a una situación de suministro conjunto heredada del antiguo régimen de monopolio protegido legalmente.

8. Por último, el principio que sustenta la presente evaluación es la importancia de la competencia para el desarrollo de la innovación. Las telecomunicaciones y los multimedios pueden convertirse en vectores fundamentales de crecimiento y empleo en las economías comunitarias. La Unión Europea debe garantizar una posición de partida justa y favorable a la competencia en el acceso a estos nuevos mercados, a fin de obtener de los nuevos avances las mayores ventajas posibles en términos de crecimiento y de creación de empleo.

1. ANTECEDENTES Y RAZONES PARA LA EVALUACIÓN DE LA LEGISLACIÓN SOBRE TRANSMISIÓN POR CABLE

9. El programa para el pleno desarrollo del mercado interior en materia de servicios y equipo de telecomunicaciones en Europa ha sido concebido con la intención de incrementar la innovación y la gama de servicios a disposición de los consumidores, en particular, mediante el fomento de la competencia. Según muestra la experiencia de los países donde ya se ha llevado a cabo dicha liberalización, gracias a ella, tanto los operadores ya implantados como los de nueva implantación desarrollan servicios más innovadores en beneficio de los consumidores.

10. El 18 de octubre de 1995, la Comisión adoptó la Directiva sobre transmisión por cable, que exigía a los Estados miembros que autorizaran la utilización de redes de televisión por cable para la prestación de todos los servicios de telecomunicaciones ya liberalizados (4).

11. Concretamente, en lo relativo a la evaluación de la transmisión por cable, la Directiva establecía lo siguiente:

«En los casos en que un único operador suministre ambas redes o ambos servicios . . . (es decir, redes públicas de telecomunicaciones y redes de televisión por cable) . . . la Comisión llevará a cabo, antes del 1 de enero de 1998, una evaluación global de la repercusión de este suministro conjunto en relación con los objetivos de la presente Directiva.».

12. El 13 de marzo de 1996, la Comisión adoptó la Directiva sobre plena competencia; en ella se señalaba lo siguiente:

«La Directiva 95/51/CE suprimió todas las restricciones a la utilización de las redes de televisión por cable para prestar servicios de telecomunicaciones ya liberalizados. Sin embargo, algunos Estados miembros siguen restringiendo el uso de las redes públicas de telecomunicaciones para suministrar capacidad de transmisión a través de las redes de televisión por cable. Cuando se aproxime la plena liberalización de los mercados de telecomunicaciones, la Comisión deberá valorar tales restricciones a la luz de los objetivos de dicha Directiva.».

La Directiva establecía asimismo lo siguiente:

«Antes del 1 de enero de 1998, la Comisión llevará a cabo una evaluación completa de la situación con respecto a las restricciones que aún limiten el uso de las redes públicas de telecomunicaciones en lo relativo al suministro de capacidad de transmisión a través de las redes de televisión por cable.».

13. El hecho de que la evaluación tuviese que realizarse imperativamente antes del 1 de enero de 1998 se debía a que esa era, precisamente, la fecha fijada para la instauración de la plena competencia en el suministro de infraestructuras y servicios de telecomunicaciones. Como ya reconocía la Directiva 96/19/CE, en el contexto actual, es indispensable lograr una liberalización eficaz de las telecomunicaciones a fin de evitar que los operadores que acceden al mercado por primera vez vean mermada su libertad para prestar servicios y tengan que depender de sus principales competidores para el suministro de capacidad de transmisión.

14. Teniendo en cuenta el carácter intensivo de las inversiones de capital para la creación de nuevas redes, las redes de televisión por cable ya existentes son un elemento fundamental para el suministro efectivo de infraestructura alternativa en el bucle local, y también para la prestación de servicios a los nuevos operadores de telecomunicaciones en los mercados recientemente liberalizados de los Estados miembros. Así pues, es importante realizar la evaluación antes de la plena instauración de la competencia a fin de estimar el efecto del fenómeno de la propiedad conjunta de dichas redes de telecomunicaciones. Esto se debe a que la competencia en el bucle local es uno de los factores determinantes para la creación de mercados competitivos y la reducción del poder de mercado del operador dominante.

15. A fin de llevar a cabo la evaluación, la Comisión encargó dos informes. El primero se centraba en el mercado y los avances tecnológicos, y el segundo consistía en un análisis del contexto jurídico (5). La finalidad general del informe sobre el mercado era la siguiente:

«Examinar distintas alternativas para el desarrollo de la competencia en los mercados locales de telefonía, por ejemplo, a través de la competencia de las redes de cable con la infraestructura de bucle local existente.

Comprender cuáles son las barreras y acicates al desarrollo de las redes de banda ancha en los Estados miembros de la Unión Europea, fomentando así el desarrollo de los servicios multimedia a través de las redes avanzadas.».

16. Los informes se centraron en los siguientes aspectos:

«La propiedad conjunta de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por parte de los operadores de telecomunicaciones dominantes (denominada propiedad conjunta) contemplada en la Directiva sobre televisión por cable, y

las actuales restricciones al suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable a través de las redes públicas de telecomunicaciones, contempladas en la Directiva sobre la instauración de la plena competencia.».

2. RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES DEL INFORME SOBRE LA SITUACIÓN ACTUAL

17. Según los informes encargados por la Comisión, en la actualidad, el desarrollo de los mercados de multimedios y telecomunicaciones de los Estados miembros no está alcanzando su nivel óptimo. Este es un hecho que puede apreciarse claramente analizando los cuatro criterios para el óptimo desarrollo determinados por el informe sobre el mercado. Según este último, es evidente que si se aplica cada uno de estos criterios -innovación, prestación de servicios, competencia entre redes y competencia entre servicios- casi ningún mercado de telecomunicaciones se está desarrollando de forma óptima.

2.1. Panorama del mercado y la tecnología

18. Según los informes mencionados, en la mayoría de los Estados miembros, la oferta de servicios de telecomunicaciones y multimedios es aún limitada si se compara con unos niveles de desarrollo óptimos. La densidad telefónica en Europa es globalmente baja en comparación con la de Estados Unidos. Sólo Suecia cuenta con una densidad telefónica mayor que la de Estados Unidos; los demás Estados miembros, por el contrario, con una media de 49 líneas por cada 100 habitantes se hallan por debajo del promedio americano de 62 líneas por cada 100 habitantes. Este menor índice de penetración por lo que respecta a las líneas de comunicaciones se refleja también en otras áreas, como por ejemplo, el número de servidores de Internet por número de habitantes, en donde sólo Finlandia rebasa las cifras estadounidenses. También el grado de penetración de la RDSI (6) sigue siendo limitado.

Menos de la mitad de los hogares europeos (43 %) están conectados a la televisión por cable o por satélite (para las redes de televisión por cable europeas en particular, véase el cuadro del anexo 1).

19. En Estados Unidos, Canadá y Australia la competencia entre redes de cable va en aumento. Las empresas de cable americanas ya establecidas en el mercado se han visto obligadas a contrarrestar la competencia reduciendo sus precios en un 50 % y, en un caso concreto, incluso algo más del 90 %, a ofrecer de forma gratuita transmisiones de pago por visión y a mejorar la calidad de sus sistemas. Otras empresas han añadido más programas a su oferta básica de televisión por cable. En Australia, los nuevos operadores que compiten en el sector del cable tienen previsto ampliar su oferta de servicios en comparación con los de los operadores ya implantados, a fin de generar beneficios adicionales.

20. Según se desprende del informe, en la Unión Europea, por el contrario, el 59 % de los usuarios de cable recurren a los servicios de un operador de cable controlado total o parcialmente por el principal prestador de servicios de telecomunicaciones. En tales casos, no existe una competencia en el bucle local; por lo tanto, una sola empresa controla dos puntos de acceso a los hogares. En la actualidad, sólo existe una competencia efectiva en el bucle local en tres Estados miembros: el Reino Unido, Finlandia y Suecia. En el Reino Unido, British Telecom (BT) ha mantenido una buena posición de mercado gracias, en parte, a que sigue gozando de una sólida implantación en el bucle local. En Finlandia, en contraste, las empresas que accedían por primera vez al mercado han obtenido rápidamente una importante cuota de mercado debido a que muchas de ellas se hallaban ya presentes en los mercados de telefonía local.

21. La explotación de los avances tecnológicos es fundamental para el desarrollo de servicios de telecomunicaciones y multimedios perfeccionados. En este momento, tales avances tecnológicos incluyen: la televisión digital terrestre, la televisión DTH (7) digital vía satélite, los servicios de telefonía por cable y la transmisión de múltiples canales a través de las redes de televisión por cable de banda ancha y, en el futuro, el suministro de servicios Internet en banda ancha a través de redes fijas, inalámbricas y vía satélite.

2.2. Elementos fundamentales

22. Los informes determinan cuatro elementos fundamentales para el óptimo desarrollo de las nuevas tecnologías en materia de telecomunicación y multimedios:

- la oferta de servicios: las tecnologías de acceso mejoradas de televisión por cable y de RTPC (8) tienen capacidad para ofrecer la gama más amplia de servicios de telecomunicaciones y multimedios, incluida la televisión multicanal, la telefonía de voz y el acceso a Internet de alta velocidad. Aunque los servicios de telefonía podrán prestarse a partir de una serie de redes alternativas alámbricas e inalámbricas, tales como las líneas eléctricas y el WLL (9) respectivamente, a corto y medio plazo, dichas tecnologías no podrán tener capacidad suficiente para prestar una gama completa de servicios audiovisuales. La inexistencia de una vía de retorno impedirá que otras tecnologías adecuadas en principio para el suministro de servicios de radiodifusión de televisión multicanal y multimedios presten una gama completa de servicios interactivos y bidireccionales;

- el grado de innovación de los servicios: tanto las redes de telecomunicaciones como las de televisión por cable están dotadas de capacidad técnica para impulsar la concepción, el desarrollo y la aplicación de la gama más amplia de servicios de telecomunicaciones y multimedios innovadores: por ejemplo, servicios de vídeo conmutados, servicios de radiodifusión, servicios de difusión a un punto y servicios de datos de alta velocidad. Por el contrario, el desarrollo de servicios innovadores a través de las tecnologías de acceso alternativas se verá limitado, debido, por ejemplo, a la falta de capacidad ascendente o de ancho de banda por usuario;

- las limitaciones de las infraestructuras: todas las infraestructuras de telecomunicaciones tienen limitaciones técnicas por lo que respecta a la gama de servicios que pueden ofrecer. Tanto las tecnologías de acceso de televisión por cable como las de RTPC pueden ser perfeccionadas de forma que superen muchas de estas limitaciones y constituyan una plataforma adecuada para el desarrollo del sector de las telecomunicaciones y multimedios. La anchura de banda puede mejorarse sustituyéndola por fibra óptica de banda ancha. A fin de suministrar capacidad de conmutación, pueden instalarse amplificadores bidireccionales y dispositivos de conmutación. La digitalización reforzará en gran medida la calidad y variedad de los servicios prestados a través de las tecnologías alámbricas e inalámbricas. Sin embargo, la mejora de algunas tecnologías inalámbricas, tales como el bucle local inalámbrico y el satélite directo a los hogares (DTH) se verá frenada por limitaciones de tipo técnico o ambiental;

- la competencia entre infraestructuras: los sistemas de televisión por cable y de RTPC pueden competir en igualdad de condiciones en el bucle local a fin de suministrar todo tipo de servicios de telecomunicaciones y multimedios. A medio plazo, los operadores de satélite digital y los de bucle local inalámbrico competirán en la prestación de servicios de televisión y de telefonía, respectivamente. No obstante, los sistemas de televisión por cable y de RTPC, que ya están implantados en la actualidad, acelerarán la competencia fundamentalmente en el bucle local.

23. Resumiendo, en este momento, solamente las redes de telecomunicaciones y de televisión por cable, es decir, las dos tecnologías de tipo alámbrico, pueden fomentar un desarrollo óptimo con arreglo a los cuatro criterios mencionados: oferta de servicios, innovación, supresión de las limitaciones en materia de infraestructura y estímulo de la competencia entre infraestructuras. Las tecnologías inalámbricas actualmente disponibles sufren aún limitaciones con respecto a uno o varios de los criterios multimedios. Sin embargo, en la mayoría de los Estados miembros, los operadores de telecomunicaciones poseen o controlan redes de televisión por cable.

2.3. Opciones evaluadas

24. Teniendo en cuenta esta situación, los informes han evaluado una amplia gama de medidas. Por lo que respecta a la propiedad conjunta de las redes de telecomunicaciones y de televisión por cable, el informe sobre el mercado examinó las siguientes alternativas principales:

- mantenimiento de la propiedad conjunta sin introducir cambios,

- separación jurídica (creación de una filial de cable controlada al 100 %),

- supresión de la propiedad conjunta.

25. Por lo que respecta a las restricciones al suministro por parte de los operadores de telecomunicaciones de capacidad de transmisión de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones, se estudiaron las siguientes posibilidades:

- mantenimiento de la situación actual,

- supresión de las restricciones impuestas a los organismos públicos de telecomunicaciones específicos o concesión a los operadores públicos dominantes de derechos de suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable a través de la infraestructura de telecomunicaciones,

- supresión de las restricciones sobre las licencias para el suministro de infraestructura de televisión por cable.

26. Aplicando un enfoque gradual, el informe examinaba asimismo una serie de opciones intermedias o de transición (10). En el anexo 2 del presente documento se incluye información pormenorizada al respecto. Los informes pueden obtenerse previa solicitud.

27. Los informes llegaban a la conclusión de que, en los casos en que el operador de telecomunicaciones dominante tenga asimismo una participación determinante en la propiedad de la infraestructura de televisión por cable, sólo podrá lograrse un resultado óptimo mediante una enajenación total, ya que la propiedad conjunta tiene un grave efecto disuasorio sobre la aparición de servicios nuevos e innovadores y sobre el acceso de nuevos operadores al mercado, y puede minar la aplicación efectiva de la plena liberalización prevista para el 1 de enero de 1998. Los informes consideraban que, en determinadas circunstancias, podía ser necesaria una enajenación con arreglo a las normas de competencia.

Por lo que respecta a las restricciones impuestas a los operadores de telecomunicaciones en relación con el suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones, ambos informes coincidían en que dichas restricciones debían suprimirse en función del impacto global de una medida de este tipo en la situación de competencia en el bucle local.

3. ANÁLISIS PORMENORIZADO DEL SUMINISTRO CONJUNTO Y DE LAS RESTRICCIONES AL SUMINISTRO DE CAPACIDAD DE TELEVISIÓN POR CABLE

28. En este capítulo se facilita información pormenorizada sobre el objeto principal de la evaluación, es decir, el suministro conjunto y las restricciones al suministro de capacidad de televisión por cable, utilizando a tal fin fragmentos de los informes.

3.1. Repercusión de la autorización a los operadores de telecomunicaciones a seguir efectuando un suministro conjunto de capacidad de televisión por cable una vez abolidos sus derechos exclusivos

29. El análisis muestra claramente que, en la actualidad, los sectores de las telecomunicaciones y los multimedios de la Unión Europea no se encuentran en una situación óptima por lo que respecta a la innovación (11).

30. La propiedad conjunta de las redes de telecomunicaciones y las redes de televisión por cable limita el desarrollo de los mercados de telecomunicaciones y de multimedios en la Unión Europea de cuatro formas distintas:

- retrasando una mejora de las redes de cable que les permita tener capacidad bidireccional,

- bloqueando el desarrollo de infraestructuras competidoras,

- limitando la competencia entre servicios, e

- impidiendo la innovación.

31. Los operadores conjuntos no tienen ningún aliciente para mejorar sus redes de televisión por cable a fin de lograr la plena capacidad bidireccional. Ello se debe a que introduciendo esta mejora no se obtiene ninguna ventaja financiera, ya que la red de televisión por cable perfeccionada competirá para la captación de clientes con el núcleo principal de actividad del operador de la red de telecomunicaciones. Dicha competencia no sólo se producirá con respecto a los servicios de telefonía, sino también respecto a numerosos servicios multimedia avanzados, tales como el acceso a Internet y a futuros servicios como el vídeo a la carta. No parece probable que con la inversión en redes de televisión por cable el operador conjunto vaya a obtener ingresos netos adicionales.

32. Además, en muchos casos, no parece que el propietario conjunto vaya a dedicarse específicamente al desarrollo de la televisión por cable, ya que esta actividad representa exclusivamente una pequeña proporción del total de ingresos generados por las actividades de telecomunicaciones y de cable combinadas. En la Unión Europea, como promedio, menos del 10 % de los ingresos proceden del cable. Así pues, el equipo de gestión de una empresa de televisión por cable de propiedad conjunta no puede interesarse lo suficiente en invertir en el desarrollo del sistema.

33. Por el contrario, los operadores de redes de cable independientes no tienen los problemas de inversión de los operadores conjuntos. Si bien es cierto que perfeccionar una red de cable ya existente a fin de que pueda suministrar capacidad bidireccional cuesta menos que crear una nueva red de telecomunicaciones, los ingresos obtenidos por un operador independiente de televisión por cable son beneficios puros que no socavan los ingresos correspondientes a otras actividades, como sucede en el caso de los operadores conjuntos. Además, con el desarrollo de los servicios de telecomunicaciones serán clientes totalmente nuevos quienes soliciten las prestaciones de la empresa independiente de televisión por cable, y no los clientes procedentes de otras actividades.

34. La propiedad conjunta tiene asimismo una profunda repercusión sobre la competencia entre infraestructuras y entre servicios. Dicha repercusión se plasma de diversas formas: en primer lugar, en una situación de propiedad conjunta, los competidores del operador dominante no obtienen acceso alternativo al bucle local. Esta constatación ha sido fundamental en el desarrollo de la competencia en el sector de las telecomunicaciones en el Reino Unido, donde el acceso al mercado de las empresas de cable ha reducido la cuota de mercado del operador dominante con mucha más rapidez que el competidor anterior (principalmente, Mercury, la empresa de servicios competidora). Con el mantenimiento de la propiedad conjunta se niega a los usuarios de otros mercados el acceso a prestadores de servicios alternativos para los servicios multimedios de banda ancha. En segundo lugar, la ausencia de competencia en el bucle local implica asimismo la limitación de la competencia en las llamadas de larga distancia. Los operadores de larga distancia pueden operar tomando tráfico de la empresa ya implantada, directamente, a través del bucle local de ésta. Sin embargo, la competencia de larga distancia es mucho mayor cuando los clientes dependen de empresas competidoras distintas del operador dominante a nivel local. También en este caso, la experiencia del Reino Unido lo demuestra. En tercer lugar, la propiedad conjunta puede impedir o retrasar la introducción de servicios interactivos de banda ancha. Según el análisis realizado, los operadores conjuntos parecen reacios a conectar la red de cable de gran anchura de banda con la Red telefónica pública conmutada a fin de suministrar auténtica interoperabilidad para el desarrollo de servicios interactivos, tales como el acceso de alta velocidad a Internet. Por último, los prestadores de servicios pueden tener problemas si no existe una oferta variada de proveedores de infraestructura a través de la cual ofrecer sus servicios por tener que depender de un único proveedor.

35. La propiedad conjunta obstaculiza asimismo el desarrollo de la innovación en los servicios. La experiencia de los operadores de cable de algunos Estados miembros muestra que, cuando desean desarrollar servicios innovadores, a menudo, el operador de telecomunicaciones dominante ahoga esta iniciativa. Este fenómeno se produce debido a la dependencia de los operadores de cable, en muchas cuestiones, con respecto al operador de telecomunicaciones dominante. Incluso, aunque deseen desarrollar tales servicios, los costes que éste pretende imponer a los demás operadores de cable hacen a menudo que la empresa sea inviable. Cuando el operador dominante de telecomunicaciones posee a la vez la propiedad de la red de cable, su papel en el desarrollo de nuevos servicios es aún más esencial para el éxito de la empresa. Sin la participación del propietario conjunto no se alcanza la masa crítica necesaria para poner en marcha los nuevos servicios.

36. De todo lo expuesto se puede concluir que la propiedad conjunta de las redes de telecomunicaciones y de cable en una situación de posición dominante es posiblemente el freno más importante al desarrollo del mercado y a los efectos favorables a la competencia de la liberalización, en un momento en el que Europa está entrando en la era de los multimedios (12).

3.2. Impacto de las restricciones al suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable

37. Las restricciones al suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable aplicadas a las empresas de telecomunicaciones pueden frenar por otros medios la construcción de redes de banda ancha. La Directiva sobre transmisión por cable autoriza a todas las redes de televisión por cable a prestar cualquier servicio de telecomunicaciones liberalizado. Sin embargo, no existe una disposición paralela que autorice a los operadores de telecomunicaciones a ofrecer capacidad de transmisión de televisión por cable a través de las redes públicas de telecomunicaciones. La capacidad de los operadores de telecomunicaciones de desarrollar aún más sus redes públicas de telecomunicaciones puede depender de las reglamentaciones nacionales. Incluso en los casos de propiedad conjunta en que las empresas de telecomunicaciones suministran capacidad de televisión por cable, esto puede provocar restricciones al progreso técnico, dado que existen nuevas tecnologías para la mejora de las redes de telecomunicaciones, y dada asimismo la mayor penetración de las redes de telecomunicaciones en comparación con las redes de televisión por cable en la mayoría de los Estados miembros.

38. Se está produciendo un claro proceso de convergencia de la tecnología que sustenta los diferentes tipos de redes de telecomunicaciones. Por lo que respecta a dichas redes, tecnologías tales como la ADSL (13) brindan la oportunidad de proceder a la radiodifusión de señales. Combinadas con las técnicas de compresión, las técnicas mencionadas permitirán a los operadores de telecomunicaciones transmitir señales de gran ancho de banda a través de la actual línea telefónica de pares de cobre. Ello podría suponer la transmisión de uno a seis canales de televisión. Todos estos avances permitirán que las empresas de telecomunicaciones se planteen competir con las empresas de cable para el suministro de canales de televisión, o, más probablemente, para ofrecer vídeo y servicios a la carta en competición con los servicios de pago por visión de las empresas de televisión por cable, y el acceso de alta velocidad a Internet.

39. Así pues, el Parlamento Europeo ha solicitado la supresión de dichas restricciones en el contexto de la liberalización del sector de telecomunicaciones europeo (14).

4. REGLAMENTACIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS

40. En este momento, los Estados miembros están completando la aplicación de la Directiva 96/19/CE a fin de instaurar la plena competencia el 1 de enero de 1998 (15). Salvo en un Estado miembro, la legislación nacional destinada a la supresión de los derechos especiales y exclusivos adoptada en este marco no incluye medidas que puedan aplicarse a la cuestión de la propiedad conjunta.

41. Aún se siguen aplicando reglamentaciones de distinto alcance a los operadores de redes de cable. La mayoría de los Estados miembros conceden licencias a los operadores de televisión por cable a escala local a menudo con arreglo a derechos exclusivos o especiales. La posibilidad de acceder a la propiedad de la infraestructura varía asimismo entre Estados miembros, como sucede asimismo con las restricciones a la capacidad de los operadores dominantes de prestar servicios de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones.

42. Si bien hay un Estado miembro que limita el volumen de acciones que el operador de telecomunicaciones puede poseer en una empresa de televisión por cable autorizada como operador de redes de telecomunicaciones, en todos los demás Estados miembros (16) se sigue permitiendo el suministro conjunto de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por un único operador. Otros Estados miembros recurren a la legislación general en materia de competencia a fin de regular la actuación del suministrador conjunto.

43. Por lo que respecta al suministro de capacidad de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones, dos Estados miembros han impuesto restricciones explícitas a sus organismos de telecomunicaciones. Otros países comunitarios no aplican restricciones nacionales, aunque su operador de telecomunicaciones aún no suministre capacidad de televisión por cable por una serie de razones, entre las cuales pueden citarse las relacionadas con el marco reglamentario local. A más largo plazo, las restricciones mencionadas en la primera frase impedirán que las empresas de telecomunicaciones suministren capacidad de transmisión de televisión por cable, lo que probablemente restringirá la competencia en materia de infraestructuras y multimedios, impidiendo que los mercados de telecomunicaciones y multimedios de la Unión Europea se desarrollen de forma óptima (17). Así pues, tales restricciones no deberían considerarse medidas permanentes y deberían irse suprimiendo en la Unión Europea con arreglo a un calendario transparente a medida que se vaya desarrollando una competencia efectiva en el bucle local. Dicho calendario deberá tener cierto grado de flexibilidad a fin de poder tener en cuenta las particulares circunstancias nacionales.

44. Así pues, teniendo en cuenta que el desarrollo del mercado está todavía en una fase embrionaria por lo que respecta al suministro de capacidad de televisión por cable a través de las redes públicas de telecomunicaciones, puede llegarse a la conclusión de que la situación en materia reglamentaria está aún muy poco definida.

45. Las restricciones a un mayor desarrollo de la capacidad de televisión por cable mediante el despliegue de nuevas tecnologías, ya sea a través de un desarrollo aún mayor de las redes públicas de telecomunicaciones (por ejemplo a través de ADSL) o de la concesión de nuevas licencias para las nuevas tecnologías inalámbricas de banda ancha, pueden suponer un importante freno al desarrollo del mercado en lo que respecta a los multimedios en un futuro próximo.

5. EVALUACIÓN Y MEDIDAS QUE DEBEN ADOPTARSE CON ARREGLO A LAS NORMAS DE COMPETENCIA

46. El Tratado y, en particular, su artículo 90, confía a la Comisión la misión de garantizar que los Estados miembros cumplen las obligaciones que les impone la legislación comunitaria por lo que respecta a las empresas de carácter público y aquellos que gozan de derechos especiales o exclusivos. En virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 90, la Comisión puede, por un lado, especificar y aclarar las obligaciones que se derivan del citado artículo y, por otro, determinar las obligaciones que es necesario imponer a los Estados miembros a fin de permitirle desempeñar de forma eficaz la misión de control que establece dicho apartado.

47. En concreto, la Comisión, a la vez que suprime estos derechos, debe garantizar que los Estados miembros no van a aplicar medidas que impidan a los competidores entrar en liza con los organismos de telecomunicaciones que gozan de una posición dominante una vez que se produzca la liberalización de la telefonía de voz, permitiendo así a dichos organismos mantener su posición dominante en los mercados de redes de telefonía de voz y de telecomunicaciones públicas y, por ende, reforzando la posición dominante de los operadores ya implantados en el mercado.

5.1. Medidas horizontales

5.1.1. Propiedad conjunta

48. Por lo que respecta a la propiedad conjunta, la Directiva 95/51/CE («Directiva sobre cable») establecía el principio de separación contable y mostraba su preferencia por la separación estructural, es decir, la explotación de las redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por parte de los operadores a través de dos entidades jurídicas claramente diferenciadas (18).

49. El artículo 2 de la Directiva exige a los Estados miembros:

- que garanticen la transparencia contable y eviten un trato discriminatorio cuando un operador disfrute de derechos exclusivos para suministrar infraestructura de red pública de telecomunicaciones y proporcione además la infraestructura de red de televisión por cable;

- que garanticen la separación de la contabilidad financiera por lo que respecta al suministro de cada una de las redes y a sus actividades en calidad de proveedor de servicios de telecomunicaciones;

- que garanticen que un operador que disfrute de derechos exclusivos para suministrar infraestructura de red de televisión por cable en un determinado sector de un Estado miembro lleva una contabilidad separada por lo que respecta a su actividad como proveedor de capacidad de red para la prestación de servicios de telecomunicaciones cuando su volumen de negocios rebase un determinado nivel.

50. Si bien la Directiva sobre cable dejaba en manos de los Estados miembros la decisión de optar por la separación de la contabilidad en contraposición a la plena separación estructural, establecía asimismo que se realizaría una evaluación global sobre la repercusión del suministro conjunto a los efectos de la Directiva. La Directiva señalaba que la Comisión debería reconsiderar «si la separación de la contabilidad es suficiente para evitar prácticas abusivas» y debería evaluar «si esta prestación conjunta no se traduce en una limitación del suministro potencial de capacidades de transmisión a expensas de los proveedores de servicios en el ámbito considerado, o si está justificado que se adopten nuevas medidas» (considerando 20) en caso de que los Estados miembros en cuestión no autorizaran, mientras tanto, ningún sistema competidor de transmisión a los hogares.

51. A pesar de que, en virtud de lo dispuesto por la Directiva 96/19/CE, la mayoría de los Estados miembros tienen la obligación legal de abolir todos los derechos especiales y exclusivos sobre las redes de telecomunicaciones a partir del 1 de enero de 1998, la competencia efectiva en el bucle local a escala nacional no se instaurará en ninguno de ellos antes de un largo período transitorio. Por lo que respecta a la propiedad conjunta de redes de telecomunicaciones y de cable, tan sólo algunos Estados miembros han establecido la separación estructural (19).

52. Si bien la separación de la contabilidad y la aplicación de los adecuados métodos de atribución de costes pueden contribuir a comprobar y evitar una serie de posibles prácticas abusivas por parte de la empresa dominante, los efectos positivos de dichas normas quedan limitados fundamentalmente a las políticas de precios. No obstante, según se anunciaba ya en la Directiva sobre cable, la posición de la empresa dominante puede dar lugar a problemas de mayor envergadura originados por el «conflicto de intereses» básico inherente a dicha posición, habida cuenta de que el control se ejerce tanto sobre la infraestructura de telecomunicaciones como sobre la de televisión por cable.

53. La mera separación contable sólo dotará de mayor transparencia a los flujos financieros, mientras que la separación jurídica llevará consigo una mayor transparencia de los activos y costes y facilitará el control de la rentabilidad y la gestión de la explotación de las redes de cable. El suministro des redes de telecomunicaciones y el de redes de cable son actividades emparentadas. Por consiguiente, la posición de un operador en uno de los mercados repercute en su posición en el otro, y la supervisión de sus actividades en dichos mercados es más difícil.

54. Además, para una empresa que todavía no está implantada en los mercados de servicios de telecomunicaciones y de televisión de pago, las futuras perspectivas financieras de una red de televisión por cable que aún no ha sido creada son inciertas. Por lo tanto, es fundamental que el organismo de telecomunicaciones dominante organice sus propias actividades de redes de televisión por cable de forma que puedan ser objeto de control a fin de verificar que no emplea sus recursos para abusar de su posición dominante, por ejemplo, discriminando a las nuevas redes de televisión por cable que acaban de acceder al mercado imponiéndoles tarifas de interconexión para la telefonía distintas de las que fija para su propia red de televisión por cable.

55. A la hora de aplicar las normas de competencia a casos concretos, es esencial tener en cuenta el contexto jurídico y económico. Ello implica que los cambios registrados en las circunstancias del mercado, tales como los avances tecnológicos o de otro tipo, tienen una repercusión directa sobre la evaluación realizada con arreglo a las normas de competencia. En vísperas de la convergencia y de la aparición de nuevos mercados de multimedios, la propiedad cruzada de redes de telecomunicaciones y de cable tiene una repercusión potencial mucho mayor sobre el dominio del mercado y sobre las posibles prácticas abusivas. Por lo tanto, será necesario un análisis cada vez más riguroso de las prácticas comerciales de las empresas del sector, puesto que es muy probable que se produzcan conductas abusivas y efectos de cierre de los mercados. En este contexto, la separación contable se revela una medida insuficiente.

56. Por lo tanto, la evaluación de la Comisión considera necesario adoptar, como medida mínima, la separación jurídica. A fin de poder garantizar un rápido progreso tecnológico y controlar de forma eficaz las prácticas que puedan resultar abusivas, la Comisión presentará una modificación a la Directiva 90/388/CEE que establecerá dicho requisito a fin de permitir la existencia de unas estructuras plenamente competitivas en los mercados de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable.

57. Además, los Estados miembros podrán verse obligados a adoptar medidas específicas a fin de evitar que, en los mercados de telefonía local, el operador de ambas redes sea el único que pueda suministrar infraestructura a sus competidores (20), teniendo en cuenta las circunstancias específicas del mercado de telefonía local de referencia, donde la duplicación de la infraestructura se lleva a cabo con lentitud y a un precio elevado.

5.1.2. Restricciones al suministro de capacidad de televisión por cable

58. Las restricciones impuestas a los operadores de telecomunicaciones en el suministro de capacidad de televisión por cable a través de las redes públicas de telecomunicaciones pueden conducir a la prohibición, a los prestadores de servicios de televisión por cable, del uso de la capacidad de la red pública de los organismos de telecomunicaciones para la prestación de sus servicios. La imposibilidad de emplear la red pública de telecomunicaciones reduce aún más la ya escasa capacidad de transmisión de televisión por cable. En concreto, las restricciones sobre la capacidad disponible tienen efectos graves sobre los suministradores de televisión por cable de otros Estados miembros, puesto que la asignación de capacidad disponible sobre las redes de cable se basa en la legislación sobre medios de comunicación de los Estados miembros que, generalmente, dan o han venido dando preferencia a los suministradores nacionales.

59. Las medidas por las que se restringe la utilización de las redes de telecomunicaciones para el suministro de capacidad de televisión por cable podrían infringir, por lo tanto, el artículo 90 en combinación con el artículo 59 del Tratado. Incluso en los casos en que las restricciones se aplicaran sin distinción alguna a todas las empresas distintas de los operadores de redes de televisión por cable, sería de aplicación el artículo 59. No es necesario que todas las empresas de un Estado miembro resulten favorecidas frente a empresas extranjeras. Basta que el trato preferente beneficie a ciertos operadores nacionales (21). Si dichas medidas impiden a los organismos de telecomunicaciones que desarrollen al máximo la capacidad de sus redes de telecomunicaciones para la prestación de servicios multimedios podrían asimismo estar infringiendo el artículo 90 en conjunción con la letra b) del artículo 86 del Tratado.

60. Aun cuando dichas medidas limiten el desarrollo tecnológico de las redes e impidan la prestación de servicios transfronterizos, las restricciones temporales en este ámbito pueden resultar justificadas por la exigencia de garantizar una competencia efectiva entre los operadores que compiten en los mercados en cuestión, siempre que no exista una competencia efectiva en el bucle local. Esto podría ser particularmente importante en las zonas geográficas en las que las redes de cable aún no han sido objeto de un lanzamiento completo.

61. Por consiguiente, dado que en este momento sólo dos Estados miembros mantienen explícitamente las restricciones, de momento, no parece justificada la adopción de medidas horizontales. Sin embargo, en diez Estados miembros, como mínimo, parece existir una situación poco definida y podrían surgir con mucha rapidez barreras al futuro desarrollo de los mercados de multimedios convergentes. Por ejemplo, en Bélgica, el operador de telecomunicaciones tiene planeado realizar una importante inversión en tecnología ASDL para ofrecer a sus usuarios conexiones a Internet de alta velocidad en respuesta a la introducción de los módems de cable por parte de las redes de televisión por cable. En consonancia, la Comisión seguirá vigilando la situación, en particular, por lo que respecta a una posible obstaculización del desarrollo de los mercados europeos de multimedios (tales como la introducción de servicios Internet de banda ancha).

5.1.3. Distribución de frecuencias para el bucle local inalámbrico de banda ancha

62. Habida cuenta del efecto de las restricciones a la distribución de frecuencias de radio sobre la disponibilidad global de capacidad de televisión por cable, en particular, por lo que respecta a los nuevos avances y tecnologías en el mercado, el suministro de nueva capacidad de transmisión de banda ancha tiene una importancia fundamental. En el futuro, las aplicaciones inalámbricas de banda ancha serán factibles desde el punto de vista técnico y viables comercialmente.

63. En virtud de lo dispuesto en la Directiva sobre plena competencia (96/19/CE), los Estados miembros tienen la obligación de no denegar licencias para dichas aplicaciones inalámbricas de banda ancha cuando se disponga de las frecuencias necesarias. Dada la importancia de esta cuestión, la Comisión efectuará un control riguroso de la concesión de licencias de radiofrecuencia por parte de los Estados miembros y adoptará medidas al respecto cuando lo juzgue necesario.

En caso de que los Estados miembros retrasasen la concesión de licencias para dichas aplicaciones por motivos distintos de los de no disponibilidad de frecuencias de radio, dicho retraso podría ser incompatible con el Tratado.

64. Las actuales restricciones a la distribución de frecuencias de radio puede constituir una medida equivalente a las restricciones al suministro de capacidad de televisión por cable, en particular, por lo que respecta a los nuevos servicios innovadores. Así pues, es esencial que los Estados miembros cumplan sus obligaciones en relación con la concesión de nuevas licencias, en particular, cuando las posibilidades tecnológicas lo permitan. En un futuro próximo, las redes de televisión por cable inalámbricas de banda ancha pueden convertirse en una alternativa.

5.1.4. Resumen

65. La Comisión presentará una medida destinada a separar estructuralmente a los operadores de telecomunicaciones dominantes y a las empresas de televisión por cable de propiedad conjunta. Además, efectuará una evaluación constante de las restricciones al suministro de capacidad de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones, así como de la concesión de licencias de radiofrecuencia para el bucle local de banda ancha, con la intención de adoptar medidas cuando resulte justificado.

5.2. Medidas en casos específicos

66. El enfoque horizontal señalado en el punto anterior constituirá únicamente una aplicación mínima de las normas de competencia comunitarias a los problemas planteados por la propiedad conjunta de las redes de telecomunicaciones y de televisión por cable. Sin embargo, hará falta emprender acciones individuales, bien dirigidas a los Estados miembros (22) o a las empresas afectadas (23) a fin de garantizar que el desarrollo de las telecomunicaciones y los multimedios se lleva a cabo en las mejores condiciones posibles.

La Comisión tendrá que examinar los casos específicos a título individual a medida que vayan surgiendo.

67. El artículo 86 afecta a las empresas privadas que gozan de una posición dominante. En este ámbito debe aplicarse, con más razón, a las empresas que poseen tanto redes de cable como de telecomunicaciones, en particular cuando mantienen una posición dominante en ambos mercados. Cuando una empresa goza de una posición dominante en dos mercados debe preocuparse de que su conducta no falsee una competencia genuina. En particular, las empresas no deberán servirse de este dominio para conquistar mercados vecinos, impedir la aparición de nuevos servicios o reforzar su posición mediante adquisiciones o empresas en participación de carácter cooperativo, ya sean horizontales o verticales.

Dentro del marco establecido por la presente Comunicación, pueden determinarse algunas orientaciones comunes, con arreglo a la actual jurisprudencia relacionada con los artículos 86 y 90.

68. En determinadas circunstancias, puede que la única forma de crear un entorno favorable a la competencia sea la renuncia a la explotación de la red de televisión por cable por parte del operador de telecomunicaciones. Asimismo, podrán estudiarse otras soluciones en función de las circunstancias concretas del caso (24).

69. En virtud de lo dispuesto en el artículo 90 en combinación con el artículo 86, siempre que se produzca un abuso de posición dominante como consecuencia de la adopción de una medida estatal, la Comisión, además de aplicar el enfoque horizontal ya descrito (véase el punto 5.1), podrá emprender una acción individual a fin de impedir abusos tales como la ampliación ilegal de una posición dominante, basándose en la jurisprudencia existente y en la evolución de las circunstancias del mercado, así como en los marcos reglamentarios.

70. La Comisión dispone de distintas posibilidades de acción con arreglo al artículo 86: o bien la incoación de un procedimiento por iniciativa propia, o a raíz de la recepción de una denuncia. Además, el artículo 85 y, más específicamente, el Reglamento n° 17 y el relativo a las operaciones de concentración contemplan la posibilidad de que se notifique la operación a la Comisión. La Comisión evaluará dicha notificación a la luz de los elementos del caso. Es previsible que toda ampliación de las redes de telecomunicaciones y de televisión por cable de un operador dominante hacia sectores vecinos plantee serios problemas de competencia.

71. En resumen, por lo que respecta a las acciones en casos específicos:

La Comisión deberá examinar, bien por propia iniciativa, o basándose en una notificación o una denuncia, las situaciones concretas existentes en los Estados miembros y emprender acciones empleando los instrumentos que le brinda la legislación sobre competencia.

6. CONCLUSIÓN

72. La presente Comunicación no aborda las cuestiones relacionadas con los medios de comunicación y los contenidos. Sobre estos aspectos más generales, la Comisión ha publicado un Libro verde sobre la convergencia de los sectores de las telecomunicaciones, los multimedia y las tecnologías de la información, y de sus implicaciones por lo que respecta a la reglamentación («Libro verde sobre convergencia») (25). En virtud de la política de competencia, la convergencia debe servir de base para el desarrollo de una amplia base de infraestructuras de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable. Así pues, la presente evaluación es esencial para que la convergencia consiga crear unas estructuras favorables a la competencia complementarias al Libro verde sobre convergencia.

73. La Comisión reconoce que en la Unión Europea existe una gran variedad de estructuras de mercado y que deben encontrarse soluciones a medida que se adecuen a las circunstancias individuales.

74. Sin embargo, se puede y se debe aplicar un principio general mínimo en toda la Unión Europea. El principio es el siguiente: las inversiones en multimedios por parte de los operadores dominantes deben evaluarse tomando en consideración las estructuras de mercado ya existentes. El resultado de la evaluación de cualquier tentativa de expansión de los operadores de telecomunicaciones dominantes hacia nuevos sectores multimedios dependerá de la introducción de los cambios estructurales necesarios y otras medidas de salvaguardia pertinentes.

75. Las posiciones de salida en la carrera hacia la convergencia de los mercados deben atenerse a las normas de competencia. La convergencia no debe conducir a la creación de nuevos supermonopolios de multimedios, sino a la implantación de nuevas estructuras económicas orientadas hacia el crecimiento y con un fuerte potencial de empleo.

76. El suministro conjunto de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por parte de un único operador, herencia de la anterior situación de monopolio del suministro, crea una posición de partida desigual que favorece a los operadores de telecomunicaciones dominantes en detrimento de los que acceden al mercado por vez primera, a medida que los diversos mercados de multimedios van convergiendo. En primer lugar, este suministro conjunto limitará de forma significativa el óptimo desarrollo de dichos mercados. Su efecto más evidente será la reducción de la competencia en los mercados de telecomunicaciones, ya que los nuevos operadores no podrán acceder al bucle local al margen del operador dominante. En segundo lugar, favorece y aumenta las probabilidades de que la actuación del operador dominante conjunto obstaculice la innovación y retrase el desarrollo de los mercados de multimedios en la Unión Europea.

77. Así pues, la Comisión emprenderá dos tipos de acción. En primer lugar, presentará una directiva en virtud del artículo 90, por la que se modifican las Directivas 90/388/CEE y 95/51/CE, exigiendo la separación jurídica de las empresas de televisión por cable de las empresas de telecomunicaciones, o sea, la explotación de las redes de televisión por cable y las redes de telecomunicaciones mediante entidades separadas legalmente, en particular, cuando se hayan concedido derechos especiales o exclusivos para las actividades relacionadas con el cable. Esta medida incrementará la transparencia de los activos y los costes y producirá un efecto de compartimentación entre ambas actividades. Además permitirá, lo que es más importante, que los organismos de regulación y las autoridades en materia de competencia supervisen la explotación de las redes de televisión por cable de forma independiente. Esta separación constituirá la medida mínima que la Comisión tiene pensado emprender, dado que la evaluación ha demostrado que la actual separación contable es insuficiente en esos casos.

78. Por otro lado, la Comisión tiene previsto emprender acciones en el marco del artículo 86 o del artículo 85 y del Reglamento sobre operaciones de concentración actuando caso por caso, cuando resulte necesario, a fin de reducir los efectos anticompetitivos de la situación de suministro conjunto heredada de anteriores posiciones de mercado. La acción podrá emprenderse a iniciativa de la Comisión o ser el resultado de una denuncia realizada por un tercero afectado basándose en el artículo 86. Por otro lado, la Comisión actuará respondiendo a la notificación por parte de una empresa de telecomunicaciones y de televisión por cable dominante de su expansión hacia nuevos sectores de multimedios, imponiendo cambios estructurales adicionales u otras medidas de salvaguarda efectivas cuando resulte necesario. Esto se hará en aplicación de los artículos 85 y 86 o del Reglamento sobre operaciones de concentración, dependiendo de los casos.

79. Por lo que respecta a las restricciones impuestas a los operadores de telecomunicaciones en el suministro de capacidad de televisión por cable a través de sus redes públicas de telecomunicaciones, la Comisión mantendrá la situación sometida a una evaluación continua, en particular para prevenir posibles trabas al desarrollo de los mercados de multimedios en la Unión Europea.

80. Por lo que respecta a la distribución de frecuencias, la Comisión seguirá evaluando las obligaciones impuestas a los Estados miembros por la Directiva sobre plena competencia (96/19/CE) y relativas a la concesión de licencias de radiofrecuencia de forma no discriminatoria. La Comisión controlará muy de cerca este proceso en los Estados miembros y emprenderá acciones en caso de que resulte necesario.

81. Cuando la Comisión tenga previsto adoptar medidas horizontales en virtud del artículo 90 (modificación de las actuales Directivas adoptadas con arreglo al artículo 90), de acuerdo con las conclusiones establecidas en el capítulo 5, actuará siguiendo procedimientos transparentes de consulta. En particular, presentará dichas modificaciones al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones y las publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, iniciando un plazo de consulta de dos meses.

82. El enfoque establecido en la presente Comunicación fomentará la competencia en los sectores de las telecomunicaciones y los multimedios, en beneficio de los consumidores, brindando la oportunidad de admitir a nuevos operadores en el mercado y estimulando la competencia en el bucle local, con el desarrollo de servicios innovadores para los consumidores europeos y la posibilidad de crear una industria europea de los multimedios fuerte que compita de forma eficaz en los mercados mundiales.

(1) El requisito de apertura progresiva de los mercados de telecomunicaciones en la Unión Europea antes del 1 de enero de 1998 se establecía en la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, sobre competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (DO L 192 de 24.7.1990, p. 10), modificada por la Directiva 94/46/CE de la Comisión, de 13 de octubre de 1994, sobre comunicaciones vía satélite (DO L 268 de 19.10.1994, p. 15), la Directiva 95/51/CE de la Comisión, de 18 de octubre de 1995, sobre supresión de las restricciones sobre el uso de las redes de televisión por cable para el suministro de servicios de telecomunicaciones ya liberalizados (DO L 256 de 26.10.1995, p. 49; versión corregida en el DO L 308 de 29.11.1996, p. 59), la Directiva 96/2/CE de la Comisión, de 16 de enero de 1996, sobre comunicaciones móviles y personales (DO L 20 de 26.1.1996, p. 59), y la Directiva 96/19/CE de la Comisión, de 13 de marzo de 1996, sobre plena competencia en los mercados de telecomunicaciones (DO L 74 de 22.3.1996, p. 13).

La Comisión ha concedido períodos transitorios adicionales a cinco Estados miembros: Irlanda: 1 de enero de 2000, Decisión 97/114/CE de la Comisión, de 27 de noviembre de 1996 (DO L 41 de 12.2.1997, p. 8); Portugal: 1 de enero de 2000, Decisión 97/310/CE de la Comisión, de 12 de febrero de 1997 (DO L 133 de 24.5.1997, p. 19); Luxemburgo: 1 de julio de 1998, Decisión 97/568/CE de la Comisión, de 14 de mayo de 1997 (DO L 234 de 26.8.1997, p. 7); España: 1 de diciembre de 1998, Decisión 97/603/CE de la Comisión, de 10 de junio de 1997 (DO L 243 de 5.9.1997, p. 48); Grecia: 31 de diciembre de 2000, Decisión 97/607/CE de la Comisión, de 18 de junio de 1997 (DO L 245 de 9.9.1997, p. 6).

(2) Dichas cuestiones se abordan en el Libro verde sobre la convergencia de los sectores de las telecomunicaciones, los multimedios y las tecnologías de la información, y de sus implicaciones por lo que respecta a la reglamentación [COM(97) 623 final], publicado el 3 de diciembre de 1997 («Libro verde sobre convergencia»).

(3) Véase la nota a pie de página 2 (Libro verde sobre convergencia) y asimismo la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre «Europa en la vanguardia de la sociedad mundial de la información: Plan de actuación móvil», COM(96) 607 final, de 28 de noviembre de 1996, punto 114. Los aspectos sobre los medios de comunicación y sus contenidos se abordan también en el «Libro verde sobre servicios audiovisuales y de información: Aspectos culturales» y en otras iniciativas de la Comisión tales como el «Libro verde sobre la protección de los menores y de la dignidad humana en los nuevos servicios audiovisuales y de información», COM(96) 483 final, de 16 de octubre de 1996, y el Programa MEDIA II, destinado a fomentar, entre otras cosas, la competitividad en el sector audiovisual europeo.

(4) Véase la nota a pie de página 1.

(5) «Cable Review - Study on the competition implications in telecommunications and multimedia markets of (a) joint provision of cable and telecom networks by a single dominant operator and (b) restrictions on the use of telecommunications networks for the provision of cable television services», Arthur D. Little International, 1997, y «Study on the Scope of the Legal Instruments under EC Competition Law available to the European Commission to implement the Results of the ongoing review of certain situations in the telecommunications and cable television sectors», Coudert, 1997. Las opiniones expresadas en dichos informes son las de los propios contratistas y no corresponden ni comprometen a la Comisión en modo alguno.

(6) Red Digital de Servicios Integrados.

(7) Directa a los hogares (Direct To Home).

(8) Red telefónica pública conmutada.

(9) Bucle local inalámbrico (Wirless Local Loop).

(10) El informe examinaba asimismo las siguientes opciones: mantenimiento de la propiedad conjunta mediante el desarrollo acelerado del DTH para lograr servicios multicanal digitales; mantenimiento de la propiedad conjunta, aunque estableciendo obligaciones de suministro de red abierta con respecto a la red de cable de propiedad conjunta; mantenimiento de la propiedad conjunta pero abriendo el espectro para el bucle local inalámbrico (WLL) (banda estrecha); separación jurídica y separación de la gestión; propiedad conjunta parcial; administrador independiente; separación de las redes y los servicios (véase el anexo 2).

(11) Cable señalar que, en la presente Comunicación, no se tratan los problemas relacionados con el suministro de contenido y de productos audiovisuales, ni con la situación de los organismos de radiodifusión de servicio público. La Comisión aborda aspectos más generales relacionados con la legislación y el sector audiovisual en su Libro verde sobre convergencia (véase la nota a pie de página 2).

(12) En la actualidad, los organismos públicos de telecomunicaciones cuentan con una presencia muy importante en el sector del cable en diez Estados miembros; tienen proyectado consolidar su posición en dos Estados miembros más y, de momento, no se hallan presentes en tres Estados miembros.

(13) Línea de abonado digital asimétrica (Asymmetrical Digital Subscriber Line). Para más detalles véase el estudio de Arthur D. Little (nota a pie de página 5).

(14) Resolución de 15 de junio de 1995 (DO C 166 de 3.7.1995, p. 109), y Resolución de 19 de mayo de 1995 (DO C 151 de 19.6.1995, p. 479).

(15) Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la aplicación del primer paquete de medidas sobre telecomunicaciones: primera actualización [COM(97) 504].

(16) En España, Telefónica, el operador dominante, deberá esperar entre dieciséis meses y dos años antes de empezar a operar como suministrador de redes de televisión por cable en el nuevo entorno liberalizado. En el Reino Unido, tanto BT, el operador dominante, como Mercury y Kingston Communications pueden explotar redes de televisión por cable siempre que obtengan una licencia. Sin embargo, deberán gestionarlas independientemente de su principal actividad de telecomunicaciones.

En otros Estados miembros no se prevén restricciones concretas y la situación está poco definida. Probablemente, surgirán problemas cuando empiecen a aplicarse las nuevas tecnologías. En virtud de los informes, la Comisión considera que en diez Estados miembros la situación existente puede clasificarse dentro de esta categoría.

(17) Esta situación puede observarse en el Reino Unido, donde las restricciones aplicadas a BT y otros operadores públicos de telecomunicaciones tienen una duración limitada.

(18) La Directiva sobre cable establece en su considerando 18: «Cuando los Estados miembros conceden a una misma empresa el derecho de establecer redes de TV por cable y redes de telecomunicaciones, las empresas del sector no tienen ningún interés en atraer a los usuarios hacia la red más adecuada para el suministro del servicio en cuestión, en la medida en que disponen de capacidad excedentaria en la otra red. En ese caso, por el contrario, tienen interés en aumentar los derechos de utilización de la infraestructura por cable para el suministro de servicios no reservados, a fin de incrementar el tráfico de la infraestructura por cable para el suministro de servicios no reservados, a fin de incrementar el tráfico en sus redes de telecomunicaciones -. . . . Para poder detectar las posibles actuaciones abusivas, los Estados miembros deberían, por tanto, imponer como mínimo una clara separación de los registros contables de ambas actividades, si bien es preferible una separación estructural.» (subrayado añadido).

(19) Por ejemplo, los Países Bajos han adoptado una serie de medidas a fin de lograr la limitación de la propiedad cruzada por parte del organismo de telecomunicaciones ya implantado, tanto a través de las infraestructuras de telecomunicaciones como de las infraestructuras de cable, así como para establecer una separación estructural entre ambas actividades: entre otras cosas, se han establecido obligaciones específicas a fin de garantizar que los organismos de telecomunicaciones ya implantados no influirán sobre la actuación de los operadores de televisión por cable, y ha habido que establecer «murallas chinas» a fin de garantizar que no se produce ningún intercambio directo o indirecto de información sensible desde el punto de vista comercial entre el organismo de telecomunicaciones ya implantado y el operador de capacidad de televisión por cable. En Alemania, Deutsche Telekom ha anunciado recientemente que sus redes de televisión por cable dependerán de una empresa separada de su núcleo principal de actividades de telecomunicaciones.

(20) Las medidas que habrá que adoptar con respecto a estos casos específicos podrán incluir la división de una entidad que explota redes de televisión por cable en varias entidades regionales, la apertura del operador del cable a la participación de terceros o el requisito de total enajenación de esta entidad. Por ejemplo, el requisito de enajenación total o parcial de la participación en la entidad o entidades que explotan redes de televisión por cable puede llevarse a cabo mediante el nombramiento de un administrador con un mandato irrevocable de venta de la entidad y crear una estructura de gestión para el período de tiempo necesario para llevar a cabo la enajenación.

(21) Sentencia del Tribunal de Justicia, de 25 de julio de 1991, en el asunto Mediawet I, Rec. 1991, p. I-4609; véase el apartado 14 en adelante y, concretamente, el apartado 25.

(22) Mediante medidas adicionales con arreglo al artículo 90.

(23) Mediante medidas adicionales con arreglo al artículo 86 o al artículo 85.

(24) Véase, en particular, la sección I del estudio de Coudert.

(25) Véase el punto 6 del presente documento.

ANEXO 1

>SITIO PARA UN CUADRO>

Las estimaciones para 1997 están basadas en proyecciones. Cabe señalar que la penetración de la televisión por cable varía entre el 0 y el 100 % según los diversos Estados miembros.

ANEXO 2

Extracto de «Evaluación realizada con arreglo a lo dispuesto en la Directiva sobre transmisión por cable. Estudio de las repercusiones sobre la competencia en los mercados de telecomunicaciones y multimedios» (resumen), Arthur D. Little

Evaluación de las opciones

Con arreglo al objeto del estudio, se tomaron en consideración las siguientes opciones.

Opciones relativas a la propiedad conjunta

En general, las opciones relacionadas con la propiedad conjunta se adscriben a cuatro categorías:

- mantenimiento de la propiedad conjunta,

- propiedad conjunta parcial,

- enajenación de las actividades relacionadas con la televisión por cable,

- transición de una propiedad conjunta a una venta.

Dentro de la primera categoría se examinaron seis opciones. Éstas imponen distintos grados de restricción al propietario conjunto; su repercusión sobre el desarrollo de las infraestructuras y servicios aumenta con la aplicación de una política de transparencia al grupo de empresas del propietario conjunto y con la separación de éstas.

La segunda categoría, es decir, la propiedad conjunta parcial, cubre la progresiva separación de la empresa de televisión por cable del propietario conjunto, a medida que otros accionistas adquieren mayores participaciones. Cuanto mayor es la participación en acciones de éstos, mayor es la repercusión sobre el desarrollo acelerado de las infraestructuras y servicios en los Estados miembros.

La enajenación de la red de televisión por cable por parte del propietario conjunto, que constituye la tercera categoría, tiene una gran repercusión sobre el desarrollo de las infraestructuras y servicios, que lleva aparejado un incremento de la capacidad aún mayor y una mayor accesibilidad por parte de los usuarios particulares, así como una mayor oferta de servicios, una innovación importante y la posibilidad de que otros proveedores ofrezcan sus servicios a través de infraestructuras diferentes. La puesta en práctica de esta opción proporcionará una base sólida para el desarrollo de los mercados de telecomunicaciones y multimedios en consonancia con los objetivos perseguidos por la Unión Europea.

Dentro de la cuarta categoría, se examinaron dos opciones propuestas por muchos de los encuestados para el período de transición que llevará de la propiedad conjunta a la enajenación total o parcial: el nombramiento de un administrador independiente y la separación estructural. Ambas opciones pueden combinarse. Por ejemplo, en los Países Bajos, KPN no sólo tiene que separar jurídicamente sus actividades de cable de las de telecomunicaciones, sino establecer una gestión separada y nombrar a un administrador independiente. La autoridad de regulación adoptó estas medidas a fin de iniciar una enajenación parcial de las actividades de cable de KPN, en la vía hacia el logro de una participación minoritaria de menos del 25 %.

Las demás opciones descritas anteriormente pueden incluirse asimismo en la transición general a partir de la situación de propiedad conjunta.

Los cuadros que se incluyen a continuación constituyen un resumen de los resultados del análisis de las diez principales opciones clasificadas bajo las cuatro categorías mencionadas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Restricciones al suministro de capacidad de televisión por cable

Se pueden tomar en consideración tres opciones estratégicas para el suministro de capacidad de televisión por cable:

- mantenimiento de la situación actual,

- supresión de las restricciones impuestas a los organismos públicos de telecomunicaciones específicos o concesión a los organismos públicos de telecomunicaciones dominantes de derechos que les permitan suministrar capacidad de televisión por cable a través de la infraestructura de telecomunicaciones,

- supresión de las restricciones aplicadas a las licencias para la explotación de infraestructura de televisión por cable.

Según muestra el cuadro, la supresión de las restricciones destinadas específicamente a los organismos públicos de telecomunicaciones y la concesión del derecho a suministrar capacidad de televisión por cable a través de sus redes ya existentes tendría una repercusión limitada sobre el mercado; sin embargo, la supresión de las restricciones generales sobre las licencias disponibles para la infraestructura de televisión por cable tendría una mayor repercusión sobre el desarrollo a largo plazo de los mercados de multimedios de banda ancha.

>SITIO PARA UN CUADRO>