Informe especial no 11/2000

sobre el régimen de apoyo al aceite de oliva, acompañado de las respuestas de la Comisión

(con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2000/C 215/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

Parte 1

La primera parte del informe trata de la ayuda a la producción, que se concede a unos 2,2 millones de solicitudes de un total registrado de 2,8 millones de productores de aceite de oliva. Financieramente, esta ayuda es la medida más importante en el régimen del aceite de oliva, que en 1997/98 absorbió más del 90 % del total de gastos anuales, de unos 2200 millones de ecus. La fiscalización se centró en la gestión del régimen por parte de la Comisión y el funcionamiento de los controles en los Estados miembros para determinar su contribución a la consecución de los principales objetivos del régimen, es decir, contribuir a proporcionar a los productores una remuneración justa y mantener un equilibrio de mercado.

Los principales precios institucionales (precio indicativo a la producción y precio representativo del mercado) eran fijados anualmente por el Consejo y desde 1989 se mantuvieron prácticamente congelados. El precio indicativo debía contribuir a proporcionar a los productores una remuneración justa y a mantener el nivel de la producción comunitaria. El precio representativo del mercado debía establecerse a un nivel que permitiera disponer normalmente de aceite de oliva. La diferencia entre estos precios constituía la subvención comunitaria.

La fiscalización puso de manifiesto continuos cambios en las normas comunitarias. Tras treinta años de funcionamiento, todavía no se ha conseguido un sistema suficientemente eficaz y fiable de gestión y control del régimen.

El sector del aceite de oliva se caracteriza por un elevado número de pequeñas explotaciones. Alrededor del 40 % de los solicitantes en 1996/97 poseían menos de 100 árboles (superficie de 1 ha). El objetivo de la ayuda a la producción desde el punto de vista de los ingresos no se ha definido nunca, por lo que no es posible evaluar en qué medida se ha logrado. Los dos precios institucionales se mantuvieron estables durante más de diez años, y no estaban basados en un método de cálculo establecido. El precio representativo del mercado no siguió la evolución de los precios reales del mercado, por lo que las subvenciones comunitarias no siempre fueron justificadas. En cuanto al equilibrio de mercado, el incremento del número de árboles y de la producción, el incremento relativamente lento del consumo, las limitaciones de la OMC con respecto a las restituciones a la exportación y el brusco aumento en las existencias en los dos últimos años indican un riesgo de excedentes.

Con respecto al mecanismo de control, el Tribunal observó que el método para estimar el rendimiento no es homogéneo ni siquiera dentro de un mismo país y que el recurso a los rendimientos como instrumento de control es ineficaz. Los controles administrativos llevados a cabo por las organizaciones de productores (OP) resultan incompletos en aspectos importantes. De hecho no se podía realizar una comprobación fundamental de las dobles declaraciones por la misma parcela. En el caso de las inspecciones sobre el terreno llevadas a cabo por los organismos de control en el nivel de los productores, la muestra extraída es demasiado pequeña y no está basada en una documentación fiable. En cuanto a las almazaras, la muestra seleccionada es adecuada, pero las comprobaciones efectuadas no han incluido aspectos importantes. Además, los organismos de control completan sus comprobaciones una vez efectuados los pagos, de modo que deben iniciarse complicados procedimientos de recuperación.

Cada año se retenía un porcentaje de la ayuda a la producción para financiar la elaboración del registro oleícola y los programas de mejora de calidad. En el caso del registro, se retuvo un importe de 383 millones de ecus, de los que se utilizaron 245 (64 %). La situación actual del registro oleícola, que será sustituido por el sistema de información geográfica oleícola, es que sólo Italia ha conseguido, aunque con retraso, elaborar un registro por un coste de unos 195 millones de ecus. La Comisión no debería permitir más retrasos en la elaboración del SIG oleícola, que desde 1996 ha sustituido al registro y constituirá uno de los principales instrumentos para el control del régimen de ayuda al aceite de oliva.

Con las modificaciones introducidas en julio de 1998, aplicables hasta la campaña de comercialización 2000/01, la subvención se fija sin relación alguna con los precios institucionales. Entre otros cambios introducidos para este período transitorio se encuentran la supresión de la ayuda al consumo y del régimen para pequeños productores, el prorrateo de la cantidad máxima garantizada entre los Estados miembros productores, la mejora de los contratos de almacenamiento privados y la creación de un sistema de información geográfica (SIG) en lugar del registro oleícola. También se han aprobado nuevas disposiciones que aclaran y refuerzan las normas administrativas y de control. Tras el período transitorio de 1998 a 2000, se prevé la aplicación de un sistema de reforma extensiva. La Comisión se ha comprometido a presentar propuestas en este sentido en el año 2000.

Parte 2

La ayuda al consumo, que fue suprimida en noviembre de 1998, era una subvención pagada a empresas por el envasado o embotellado de aceite de oliva para su venta al detalle. Tenía el objeto de aumentar la cuota de mercado del aceite de oliva ante la competencia de otros aceites de cocina más baratos. Mientras existió, la ayuda al consumo costó al presupuesto comunitario más de 6000 millones de ecus. También se prestaba a irregularidades y fraude, particularmente en Italia, donde se registró cerca del 87 % de las irregularidades conocidas. El porcentaje de recuperación de importes pagados indebidamente es muy escaso: sólo se ha recuperado el 6 % de las irregularidades registradas entre 1985 y 1998, quedando pendiente un importe de unos 429 millones de ecus.

La fiscalización del Tribunal mostró que los retrasos en las recuperaciones en Italia se debían, en su mayor parte, a unos largos procedimientos judiciales derivados de la escasez de personal, tanto en las fiscalías como en los propios tribunales. La falta de personal, unida a la ausencia de un elemento disuasivo contra los recursos que pudieran resultar ulteriormente una táctica para retrasar el pago o estar insuficientemente justificados(1), dan lugar a una situación en la que pueden transcurrir más de diez años hasta que se pronuncien sentencias definitivas (véase el apartado 101). Los retrasos en las recuperaciones en los demás Estados miembros, Grecia, Portugal y España, se debían a una combinación de procedimientos lentos, tanto administrativos como judiciales. Las cuentas de deudores, que los Estados miembros no estaban obligados a mantener, estaban incompletas (Italia y España). En Italia los deudores estaban subestimados en unos 208 millones de ecus. Ni Grecia ni Italia habían aplicado las multas introducidas en 1992 por irregularidades en la ayuda al consumo.

La recuperación de las restituciones a la exportación pagadas indebidamente sufrió retrasos similares; sólo se había recuperado el 13 %, aunque los importes afectados eran mucho menores (unos 12,5 millones de ecus notificados entre 1990 y 1998). Con respecto a las pruebas de laboratorio, no hubo intercambio de información entre los organismos responsables de las restituciones a la exportación y los de la ayuda al consumo. El aceite de oliva podía beneficiarse de estos dos tipos de ayuda y los requisitos químicos para obtener ambas ayudas coincidían en gran medida.

Los Estados miembros deben adoptar medidas urgentes para acelerar la recuperación y la Comisión debe actuar en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas para proteger los intereses financieros de la Comunidad.

INTRODUCCIÓN

1. El régimen del aceite de oliva fue establecido por el Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo de 22 de septiembre de 1966(2) por el que se crea una organización común de mercados (OCM) de materias grasas. Dicho Reglamento fue aprobado cuando Italia era el principal Estado miembro productor de aceite de la entonces Comunidad de los seis. La situación cambió totalmente con la adhesión de Grecia en 1981, y de España y Portugal en 1986. Los numerosos cambios subsiguientes en el régimen no consiguieron establecer un sistema de apoyo satisfactorio. De ese modo, seguía existiendo la necesidad de otra reforma profunda.

2. En febrero de 1997, la Comisión, en una nota al Consejo de Ministros y al Parlamento Europeo(3), llegaba a la conclusión de que era necesaria una reforma de largo alcance del régimen de ayuda al sector de la aceituna y el aceite de oliva. Las dos opciones de reforma indicadas en dicha comunicación, a saber la mejora del sistema actual y la ayuda por árbol, han sido objeto de debates y dictámenes formales en las instituciones comunitarias. El Tribunal ha contribuido a este debate con un documento(4) en el que resume sus observaciones sobre la reforma propuesta.

3. La Comisión, reconociendo que actualmente no se dispone de una información fiable que permita elegir entre las opciones de reforma, ha propuesto, como medida provisional, mejorar determinados aspectos del actual sistema para aplicarlos a las campañas 1998/99 a 2000/01. Durante este período la Comisión se compromete a recabar información fiable, en particular sobre el número de olivos, las superficies cultivadas y los rendimientos, en la que basar su propuesta de reforma extensiva durante el año 2000.

4. Los cambios en el sistema actual, introducidos por los Reglamentos (CE) n° 1638/98 y (CE) n° 1639/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998, y que se aplicarán(5) al período trienal arriba indicado son los siguientes:

a) se suprime el régimen especial por el que los pequeños productores percibían una ayuda calculada según el número de árboles y un rendimiento fijo; la ayuda a la producción pasa a concederse a todos los oleicultores en función de la cantidad de aceite de oliva producido efectivamente;

b) se ha suprimido la ayuda al consumo, cuyo fin era reforzar la competitividad del aceite de oliva con respecto a los aceites de semillas;

c) ha aumentado la cantidad máxima garantizada por la Comunidad de aceite de oliva con derecho a obtener ayuda a la producción, y por primera vez se ha prorrateado entre los Estados miembros en forma de cantidades nacionales garantizadas; la cantidad total garantizada ha pasado de 1,35 millones de toneladas a unos 1,8 millones y el importe de la ayuda a la producción se ha reducido de 142,2 a 132,5 euros por 100 kg de aceite de oliva;

d) el almacenamiento público se ha suprimido y se ha mejorado el sistema de contratos privados de almacenamiento;

e) el registro oleícola se integrará en un sistema más eficaz de información geográfica oleícola (SIG), aprobando y completando la información ya disponible hasta ahora en el registro existente.

Objetivos de la fiscalización

5. El Tribunal ha examinado el régimen del aceite de oliva en tres ocasiones. Los resultados de estos controles se publicaron en un informe especial en 1985(6) y en los informes anuales de los ejercicios 1991(7) y 1995(8). Las principales observaciones se referían al mecanismo de control del régimen. El Tribunal señaló que las insuficiencias de los reglamentos pertinentes daban lugar a debilidades en el control; la confianza depositada en los controles encomendados a las organizaciones de productores constituía una importante debilidad en el sistema a causa del conflicto entre los intereses de sus miembros y los de la Comunidad; la gestión y el control de la ayuda a la producción siempre han exigido un esfuerzo administrativo extraordinario, tanto por parte de la Comisión como de los Estados miembros, dada la multitud de productores, la ausencia de pruebas procedentes de terceros independientes y el hecho de que tanto trituradores como productores resultaran beneficiados sobrestimando la cantidad de aceite de oliva producido.

6. La presente fiscalización examina la eficacia de la gestión y el control de la ayuda a la producción de aceite de oliva hasta 1998 y los controles efectuados en el período 1996 - 1998. En estos tres años la ayuda a la producción representó el 91 % del total de gastos presupuestarios en este ámbito. Aunque la importancia presupuestaria relativa de la ayuda al consumo y las restituciones a la exportación se hayan reducido significativamente (en 1998 representaban el 6 % y el 1 % respectivamente), se incluyeron en la fiscalización debido al gran número de irregularidades en los pagos notificadas por los Estados miembros a la Comisión. Las medidas de almacenamiento, al haber generado unos gastos muy escasos en los últimos años, no se incluyeron en la fiscalización. Los Estados miembros productores objeto del control fueron Italia, España, Grecia y Portugal. El Estado miembro productor restante, Francia, no se incluyó por su escaso volumen de producción de aceite de oliva comparado con los demás países y porque la mayor parte de los pagos indebidos efectuados en este país ya se habían recuperado.

7. Los principales objetivos de la investigación eran determinar si la gestión del régimen por la Comisión y la aplicación de las medidas (incluidos los sistemas de control exigidos) por los Estados miembros contribuían a conseguir los principales objetivos del régimen del aceite de oliva, a saber facilitar una remuneración justa a los productores y mantener un equilibrio entre la oferta y la demanda. También se ha examinado la eficacia de los Estados miembros en el seguimiento de las irregularidades en las solicitudes de ayuda al consumo y de restituciones a la exportación. Los resultados de la fiscalización de la ayuda a la producción se presentan en la parte 1 del presente informe, y los relativos a la ayuda al consumo y a las restituciones a la exportación, en la parte 2.

Evolución de los gastos

8. La evolución de los gastos en el período 1987 - 1998 se recoge en el cuadro 1. Durante dicho período, el promedio de gastos anuales en el sector del aceite de oliva fue de 1670 millones de ecus, el 5,5 % del total de gastos del FEOGA-Garantía, con variaciones importantes de un año a otro y una tendencia general ligeramente ascendente (véase el cuadro 4). Más del 65 % de los gastos en este período se destinaron a la ayuda a la producción, alrededor del 27 % al régimen de ayuda al consumo, aproximadamente el 4 % a restituciones a la exportación y el resto corresponde a costes de almacenamiento y restituciones a la producción.

9. La reducción de la parte de ayuda al consumo en los gastos totales desde 1994 se ha debido al paso a la ayuda a la producción decidido por el Consejo con efecto a partir de 1995. De ese modo, la proporción de ayuda a la producción en el total de gastos ascendió del 60 % en 1994 al 90 % en 1998, mientras que la parte correspondiente de ayuda al consumo descendió del 34 % al 6 % y las restituciones a la exportación, del 3 % al 1 %. El cuadro 2 presenta los gastos desglosados por Estado miembro entre 1993 y 1998.

Cuadro 1

Gastos presupuestarios relativos al aceite de oliva, 1987 - 1998

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Cuadro 2

Gastos presupuestarios relativos al aceite de oliva, 1993 - 1998 por Estado miembro

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PARTE 1: AYUDA A LA PRODUCCIÓN

Mecanismo de apoyo a la producción

10. El régimen del aceite de oliva se basaba antes en los precios institucionales. Dichos precios (precio indicativo a la producción y precio representativo de mercado) eran fijados anualmente por el Consejo sobre una propuesta de la Comisión, de la manera siguiente:

a) el precio indicativo se consideraba adecuado para proporcionar una remuneración justa a los productores y mantener el nivel de producción comunitaria;

b) el precio representativo del mercado se establecía en un nivel que permitiera disponer normalmente de aceite de oliva teniendo en cuenta las condiciones del mercado y las tendencias en la oferta y la demanda de las demás materias grasas vegetales;

c) la diferencia entre estos dos precios constituía la subvención comunitaria, que en su mayor parte era abonada a los productores, y el resto a las empresas de envasado, con el fin de hacer el producto más atractivo para los consumidores(9).

11. No obstante, con arreglo al sistema vigente para el período transitorio (1998 a 2000), la ayuda a la producción ya no se calcula como la diferencia entre el precio indicativo y el precio representativo de mercado. Aunque el sistema de ayuda sigue teniendo el fin de contribuir a proporcionar unos ingresos adecuados, el principal determinante de la subvención es la necesidad de limitar los gastos. Por este motivo, el nivel de ayuda a la producción se ha congelado hasta 2001.

12. La ayuda a la producción se financia a partir de la línea presupuestaria B1 - 121. Se concede a los productores de aceite de oliva y, tras la supresión del régimen para pequeños productores, se paga exclusivamente según la cantidad producida efectivamente. Esta ayuda está sujeta a un mecanismo estabilizador con una cantidad máxima garantizada para cada Estado miembro, lo que contrasta con la situación anterior, en la que una superación general de las cuotas daba lugar a una reducción en el importe de la subvención para todos los Estados miembros independientemente de quién fuera responsable del exceso. Teniendo en cuenta las cuotas nacionales y el importe de ayuda a la producción fijado para el período trienal, en el cuadro 3 se presenta el apoyo comunitario máximo que puede percibir cada Estado miembro productor. Si la cantidad de aceite de oliva subvencionable excediera la cantidad nacional garantizada, el mecanismo estabilizador aplicaría una reducción proporcional en el importe de la ayuda. También debe añadirse que un porcentaje de la ayuda a la producción se retiene para financiar medidas regionales destinadas a mejorar la calidad de la producción de aceite y su impacto medioambiental en cada Estado miembro productor. Dicho porcentaje se ha fijado en un 1,4 % para las campañas 1998/99 a 2000/01. También se retiene otro porcentaje, fijado en un 0,8 %, que se paga a organizaciones de productores y uniones autorizadas en compensación por las tareas administrativas y de control que realizan.

Cuadro 3

Ayuda a la producción de aceite de oliva - Cantidades máximas garantizadas nacionales y ayuda comunitaria

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Disposiciones de control

13. En el régimen de ayuda a la producción, las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, sobre las condiciones de subvencionabilidad, los procedimientos administrativos, las obligaciones de los organismos implicados y sus responsabilidades de control(10) siguen siendo aplicables al período transitorio hasta la campaña 2000/01. No obstante, el Reglamento de aplicación (CE) n° 2366/98 de la Comisión, de 30 de octubre de 1998(11), ha aclarado las condiciones, procedimientos y responsabilidades mencionados. Las nuevas disposiciones más importantes consisten en condiciones adicionales para la autorización de almazaras, control de calidad del aceite de oliva, obligación de mantener registros para los productores, imposición de una escala de multas, comprobaciones específicas sobre el terreno y control de entre el 1 y el 10 % de las declaraciones de los productores, además de controles someros de las almazaras y comprobaciones pormenorizadas de proveedores y destinatarios.

14. El considerable grado de control debido a la complejidad del sistema en el caso del aceite de oliva supone una carga importante para los Estados miembros debido a la amplia población sujeta a este control. En 1996/97, en el contexto del régimen de ayuda a la producción, ésta era de unos 2,8 millones de productores con más de 2 millones de solicitudes de ayuda anuales. En esa campaña existían alrededor de 380 organizaciones de productores y uniones y 10800 almazaras en funcionamiento.

Observaciones sobre la gestión del régimen por la Comisión

Marco reglamentario

15. Desde la creación del régimen del aceite de oliva, se ha observado una continua modificación de los reglamentos correspondientes y la introducción de varias medidas. Pese a todas estas modificaciones, y a la experiencia de treinta años, el sistema de gestión y control del régimen de apoyo al aceite de oliva todavía no es suficientemente eficiente y fiable.

16. Durante este período, la política comunitaria cambió de dirección en muchas ocasiones. Un ejemplo patente es la disposición relativa al problema de los excedentes estructurales. El Reglamento (CEE) n° 1562/78 del Consejo, de 20 de junio de 1978(12), disponía que la ayuda a la producción debería concederse sólo a superficies plantadas con olivos antes del 31 de octubre de 1978. Tras la entrada de España y Portugal, esta restricción fue anulada por el Reglamento (CEE) n° 1915/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987(13), lo que supuso un incremento espectacular en la capacidad de producción comunitaria. La restricción se introdujo de nuevo con el Reglamento (CE) n° 1638/98 del Consejo, según el cual no puede pagarse ayuda a partir del 1 de noviembre de 2001 por árboles plantados. De ese modo se volvió a introducir, por cuestiones de eficiencia, una medida suprimida 11 años atrás.

17. El régimen para los pequeños productores después del 1 de mayo de 1998 constituye otro ejemplo. Inicialmente se definía a los pequeños productores como aquéllos cuya producción se destinaba en principio a su propio consumo y que no eran miembros de organizaciones de productores. El límite se fijó en una producción máxima anual de 100 kg de aceite de oliva. El Reglamento (CEE) n° 1097/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984(14), suprimió el requisito de no pertenecer a organizaciones de productores, de modo que todos los que produjeran menos de 100 kg de aceite de oliva adquirían derecho a la ayuda en virtud del régimen para pequeños productores. A partir de la campaña 1987/88, el límite aumentó a 200 kg, posteriormente a 300 kg (1988), 400 kg (1989) y por último a 500 kg (1990), cantidad considerablemente superior al consumo anual de una sola familia. A partir de 1998/99 las disposiciones relativas a la ayuda a pequeños productores fueron revocadas. Se tardó varios años en desarrollar medidas que reconocieran que el sistema para pequeños productores podía prestarse a irregularidades y a pagos injustificados.

Datos estadísticos

18. Unos datos estadísticos exactos, fiables y pertinentes constituyen una base indispensable para una gestión y una toma de decisiones eficaz. En el sector del aceite de oliva, la falta de datos estadísticos es un problema importante. En su nota al Consejo y al Parlamento(15) sobre el sector de la aceituna y el aceite de oliva, la Comisión señalaba una serie de problemas e incoherencias en los datos presentados por los Estados miembros. Además, una de las razones por las que la Comisión propuso el período transitorio para las campañas 1998/99 a 2000/01 es la necesidad de una información más fiable, en particular sobre el número de olivos, las superficies plantadas y los rendimientos.

19. La Comisión ha realizado dos estudios estadísticos para obtener la información necesaria. El primero es el estudio Olistat, sobre el número de árboles, el segundo, denominado Oliarea, sobre la superficie de cultivo del olivo.

20. Los resultados del estudio Olistat en 1998 presentan una visión de la situación completamente distinta de la que se disponía antes del comienzo del estudio. Existen unos 180 millones de olivos más de los calculados en anteriores estimaciones del número total de árboles, lo que representa una diferencia de cerca del 31 %. En los distintos Estados miembros, la diferencia varía significativamente, lo que muestra el escaso grado de fiabilidad de los datos básicos necesarios para gestionar el régimen del aceite de oliva.

Determinación de los precios institucionales y los ingresos de los productores

Características principales de la estructura de los ingresos

21. En algunas zonas de los Estados miembros productores, tradicionalmente los padres dividen sus tierras a partes iguales entre sus herederos, dando lugar a una fragmentación excesiva de las tierras agrícolas. De los productores que solicitaron ayuda en la campaña 1996/97, en España el 36 %, en Portugal el 43 % y en Grecia el 35 %(16) poseían menos de 100 olivos (alrededor de 1 ha de superficie) y el 38 %, 61 % y 41 % respectivamente habían producido menos de 250 kg de aceite de oliva. Esta cantidad en 1998/99 suponía una ayuda comunitaria de 330 ecus. De ese modo, para una parte importante de los productores, el aceite de oliva es una fuente de ingresos complementaria y no la principal. Esto también está respaldado por las estimaciones efectuadas por las administraciones nacionales, que indican una cifra de 1000 a 1500 árboles para generar unos ingresos suficientes para que una familia de cuatro miembros viva exclusivamente del cultivo de olivos. Sólo alrededor del 5 % de las explotaciones que solicitaron ayuda en 1996/97 tienen más de 1000 olivos en producción.

Importe de ayuda a la producción

22. En principio el importe y la asignación de la subvención comunitaria deben determinarse con relación a sus objetivos. Especialmente en el caso de la ayuda a la producción el objetivo relativo a los ingresos se define como "asegurar a los productores una remuneración justa". En la práctica este objetivo nunca se ha definido de modo que permita medir su realización. Una indicación de esta contribución es la relación entre la subvención y el valor total de la producción. Basándose en la media de los precios de mercado anuales facilitados por la Comisión y en las cantidades de aceite de oliva producidas [datos del Consejo Oleícola Internacional (COI), incluido el aceite de orujo de oliva], el Tribunal ha efectuado una estimación aproximada del valor total de producción de los principales Estados miembros productores en el período 1986/87 a 1997/98. La parte de la ayuda en el valor total estimado de la producción, aunque varía con el tiempo, es significativa, ya que asciende a una media de cerca del 35 % en el período (véase el cuadro 4).

23. Hasta 1998/99, el importe de la ayuda comunitaria se determinaba como la diferencia entre el precio indicativo y el precio representativo del mercado. El precio indicativo que supuestamente facilitaría unos ingresos justos a los productores fue propuesto por la Comisión sin aplicar un método de cálculo basado en unos indicadores objetivos de ingresos y costes. Además, el precio indicativo se ha mantenido congelado durante más de diez años y vuelve a fijarse para todo el período transitorio. Por otra parte, el precio representativo de mercado no se había determinado con relación a los precios de mercado realmente observados, sino deduciendo del precio indicativo el importe de la ayuda del año anterior. De hecho, el precio representativo de mercado se mantuvo casi al mismo nivel en los últimos diez años y era inferior a los precios del mercado en la mayor parte del período. Puesto que los precios de mercado reales han sido en general más elevados que el precio representativo de mercado establecido por el Consejo, la subvención concedida por tonelada superaba el importe que debería pagarse por referencia al precio indicativo (véase el cuadro 5). De hecho en 1995/96 el precio al por mayor registrado era casi igual al precio indicativo, lo que lógicamente demuestra que la subvención no era en absoluto necesaria. Cabría añadir que durante los últimos años una preocupación importante a la hora de fijar los precios ha sido la necesidad de mantener bajo control los gastos presupuestarios.

Cuadro 4

Comparación del valor de producción con gastos presupuestarios

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Cuadro 5

Aceite de oliva: precios institucionales y precios de mercado

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Equilibrio de mercado

24. La situación predominante del mercado cuando se concibió la OCM era muy distinta de la actual. Italia y Francia eran los únicos Estados miembros productores y se enfrentaban a la competencia de terceros países importantes. Con la adhesión de Grecia, España y Portugal, el mercado comunitario reflejaba de hecho el mercado mundial y en consecuencia el equilibrio del mercado pasó a ser un asunto comunitario poco afectado por factores externos. Durante el decenio de 1986/87 a 1995/96 no se observó la menor tendencia al aumento de la producción y las cifras de producción fluctuaron en torno a un nivel bastante constante de consumo interno de 1,435 millones de toneladas. Sin embargo, en 1996/97, la producción volvió a elevarse hasta el nivel máximo de 1987/88 (1,9 millones de toneladas) y en la campaña siguiente, 1997/98, alcanzó el nivel más elevado hasta entonces, de 2,3 millones de toneladas. Las existencias acumuladas al final de 1997/98 fueron estimadas por el Consejo Oleícola Internacional (COI) en 0,561 millones de toneladas, que representan alrededor del 24 % de la producción y el 30 % del consumo de la misma campaña.

25. En relación con perspectivas futuras, un estudio elaborado por el COI sobre las previsiones de producción y consumo de aceite de oliva hasta 2005, basado en estadísticas del período 1960/61 - 1996/97, estima que los excedentes previstos para el mercado comunitario se situarán entre 86000 y 155000 toneladas anuales. Las existencias acumuladas al final de 1997/98, el aumento de la capacidad de producción en algunos países con la plantación de nuevos árboles, el aumento relativamente lento del consumo observado en los últimos diez años y las restricciones de la OMC a las exportaciones subvencionadas a países terceros indican un riesgo de excedentes.

26. En el período 1987/88 a 1997/98, la ayuda a la producción en general seguía una tendencia ascendente, aunque en distinta medida en los distintos Estados miembros productores, debido a la evolución de los tipos de conversión agrícolas y al aumento gradual del importe de la ayuda en España y Portugal durante el período transitorio. De ese modo, salvo en los dos últimos años, los productores de algunos Estados miembros se beneficiaron de un aumento sustancial de las ayudas expresadas en moneda nacional. La disponibilidad de importes cada vez más elevados de ayuda comunitaria ha constituido un incentivo para aumentar la producción plantando nuevos olivos y mejorando la productividad. Dicho incentivo se vio reforzado porque los pequeños productores no estaban afectados por las reducciones de precios en caso de superación de la cantidad máxima garantizada. El cuadro 6 presenta la evolución de los índices de ayuda a la producción y la producción efectiva de aceite de oliva en los principales Estados miembros productores.

Cuadro 6

Evolución del importe de ayuda a la producción y producción real de aceite de oliva

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Gestión de los fondos deducidos de la ayuda a la producción

27. A partir de recursos retenidos de la ayuda a la producción se financiaban dos medidas: el programa de mejora de la calidad y el registro oleícola. La Comisión efectuaba esta retención registrando en el presupuesto y pagando la ayuda a la producción a un tipo inferior al establecido por el Consejo. Para las medidas que se habían de financiar, se asignaron créditos a la línea presupuestaria B1 - 1211. En cada ejercicio en que se ha aplicado este sistema, los importes asignados, utilizados e imputados a esta línea presupuestaria han sido inferiores a los efectivamente retenidos. Por ejemplo, en 1997, de 78,6 millones de ecus retenidos, sólo se asignaron 38,9 millones al programa de mejora de calidad y al registro oleícola. Ni el presupuesto ni las cuentas definitivas, en las que basa la autoridad presupuestaria su aprobación de la gestión, muestran los importes totales retenidos ni los importes no utilizados. La información solo figura en el informe financiero anual de la Comisión sobre el FEOGA-Garantía.

Financiación de los programas de mejora de la calidad

28. Las acciones relativas a la mejora de la producción de aceite de oliva se especifican en reglamentos de la Comisión aprobados casi anualmente(17). Cada Estado miembro debe transmitir un programa de acción a la Comisión para obtener su aprobación. En el período 1979 - 98 el importe total retenido para estas acciones fue de 202 millones de ecus, mientras que el programa absorbió únicamente 107,3 millones de ecus. El porcentaje medio de utilización es de alrededor del 53 % del importe retenido, con Grecia al 83 %, España al 56 %, Italia al 30 % y Portugal al 42 %.

29. La Comisión no ha cuantificado los objetivos de estas acciones ni en la reglamentación ni en la fase de aprobación de los programas presentados por los Estados miembros y no ha desarrollado indicadores de rendimiento, lo que impide realizar una evaluación válida de su incidencia real.

Financiación del registro oleícola

30. La elaboración del registro fue financiada con importes deducidos por la Comisión del pago de la ayuda a la producción. De conformidad con el Reglamento (CEE) n° 2159/92 del Consejo, el porcentaje que había de retenerse fue el 2,4 % de los pagos brutos de las campañas 1992/93 a 1997/98. Los importes retenidos y los créditos de pago empleados para establecer el registro oleícola figuran en el cuadro 7. En el período 1979 a 1998, se utilizó una media de sólo el 64 % de los importes retenidos, con una variación importante entre los Estados miembros, que se sitúa entre el 0,4 % de Grecia y el 115 % de Italia. En todo el período, se retuvo un importe acumulado de 138,4 millones de ecus que no se utilizó.

Cuadro 7

Importes retenidos y utilizados en la elaboración del registro oleícola y en mejoras de calidad (período 1979 - 1998)

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Medidas para fomentar el consumo

31. Con arreglo al artículo 11 del Reglamento n° 136/66/CEE, en su versión modificada, la Comisión puede emprender medidas para fomentar el consumo de aceite de oliva y aceitunas de mesa. Dichas medidas incluyen la difusión de los conocimientos en la materia, estudios de mercado, campañas publicitarias y de promoción y trabajo y estudios de investigación para evaluar los resultados de las campañas de promoción. Hasta la campaña 1993/94, estas medidas se financiaban reteniendo el 0,5 % de la ayuda al consumo. Tras la supresión de esta ayuda, con efecto a partir del 1 de noviembre de 1998, estas medidas pueden financiarse con el presupuesto comunitario.

32. La Comisión se encarga de los programas de promoción llevados a cabo en los Estados miembros, mientras que los destinados a aumentar el consumo del aceite de oliva y de las aceitunas de mesa en países terceros son emprendidos por el COI. En el período 1979 a 1998 el importe total disponible para financiar programas de promoción ascendió a unos 161,2 millones de ecus, de los que se utilizaron 135,9 millones (84 %). La última campaña (sexta), que incluía doce Estados miembros, comenzó en 1996 y finalizó en junio/julio de 1998 con unos costes de 27,5 millones de ecus. Se prevé que la siguiente campaña (séptima) comience plenamente en otoño de 1999, con un presupuesto de 45 millones de ecus para los tres años siguientes. La contribución comunitaria para el fondo de promoción del COI se fija anualmente. En 1998 la Comunidad financió casi el 100 % de su programa de promoción de 6,1 millones de ecus.

33. El Tribunal examinó el sexto programa de promoción, así como el trabajo preparatorio para el séptimo programa. Ambos carecen de unos objetivos cuantificables, por ejemplo, conseguir un incremento concreto en el consumo en términos absolutos o relativos, o unos mayores conocimientos en el público sobre el valor nutritivo del aceite de oliva, utilizando indicadores mensurables, etc. Por otra parte, el informe de la Comisión sobre los resultados del sexto programa [VI. A. II./CG D (97) 1490] afirma que el consumo de aceite de oliva había aumentado significativamente entre 1996 y 1997 en todos los países de los que se disponía de datos, sin analizar en qué modo había contribuido la campaña a obtener este aumento ni estudiar si los resultados son sostenibles.

34. La Comisión no dispone de la competencia técnica, de la capacidad y de los recursos necesarios para gestionar directamente las distintas acciones y por lo tanto, recurre frecuentemente a los servicios de empresas externas. Dentro de la Comisión sólo tres funcionarios se ocupan de estos programas, dos de los cuales supervisan la ejecución de los contratos (unos 23 en curso en el momento de la fiscalización) y uno se encarga de la gestión financiera de los programas. Este nivel de recursos es insuficiente, como demuestra la falta de continuidad entre las últimas campañas. Se prevé que la séptima campaña comience en otoño de 1999, unos 15 meses después de la conclusión de la sexta campaña, debido a la falta de recursos humanos.

35. La Comisión todavía no ha realizado una evaluación general para determinar si los resultados obtenidos justifican su dedicación a estas acciones, teniendo en cuenta el limitado número de recursos humanos y financieros que puede dedicar a estos programas, el uso generalizado de asistencia técnica externa y el recurso a una evaluación externa de los programas.

Observaciones sobre la aplicación del régimen en los Estados miembros

36. Las partes principales que participan en la administración y en el control del régimen de ayuda a la producción en los Estados miembros son los productores, las organizaciones de productores y sus uniones y los organismos de control. Los productores deben presentar declaraciones de cultivo, indicando su producción potencial y cualquier cambio que se produzca con el paso del tiempo (número total de olivos y de olivos en producción, superficie cultivada, variedades de olivos, etc.). También tienen que presentar una solicitud de ayuda en la que se declara cada año, para obtener la ayuda comunitaria, las cantidades de aceituna cosechadas y el aceite de oliva producido.

37. Las organizaciones de productores y sus uniones tramitan estos documentos para sus miembros. Después de efectuar algunas comprobaciones administrativas, informatizan los datos incluidos en las solicitudes y transmiten los expedientes a los organismos pagadores o a sus servicios regionales para la comprobación administrativa definitiva y para que se efectúen los pagos. Los productores no asociados, que constituyen un pequeño porcentaje del total, presentan sus solicitudes directamente a los servicios de los organismos pagadores para que efectúen el control administrativo y los pagos.

38. Los organismos de control se encargan de efectuar controles sobre el terreno. Cada año seleccionan una muestra de varios productores para comprobar la exactitud de sus declaraciones y solicitudes. También seleccionan una muestra de organizaciones de productores para comprobar si siguen cumpliendo las condiciones para contar con la aprobación de las autoridades nacionales y si realizan sus tareas con eficacia. También se examina una muestra de almazaras para comprobar si están autorizadas a certificar por sus clientes las cantidades de aceite de oliva producido y si dichas cantidades son correctas. El registro oleícola y los rendimientos medios constituyen dos instrumentos importantes para garantizar la eficacia de los controles en el marco descrito.

El rendimiento como instrumento de control

39. Las cantidades de aceite declaradas en las solicitudes de ayuda se comprueban en primer lugar comparando los rendimientos medios estimados todos los años por cada Estado miembro para zonas de producción homogéneas con rendimientos reales. El rendimiento real de cada solicitud de ayuda se compara con la media calculada para la zona en la que se encuentra la parcela del solicitante. Unas producciones anormalmente elevadas se consideran un indicador de que las cantidades declaradas no son correctas, lo que generalmente da lugar a una inspección física. La exactitud de la estimación del rendimiento medio es, pues, de crucial importancia para garantizar un control eficaz y eficiente.

Estimación de los rendimientos medios de la producción

40. Para calcular el rendimiento de la producción es necesario, además de basarse en la información sobre la superficie cultivada de olivos y los árboles por hectárea, estimar la cantidad de aceitunas por árbol y la cantidad de aceite de oliva virgen producido por 100 kg de aceitunas. Ambos indicadores deben estimarse para zonas de producción bastante homogéneas, de modo que puedan realizarse comparaciones válidas entre valores estimados y reales. El Tribunal analizó los métodos y procedimientos aplicados por los Estados miembros para la obtención, evaluación y comunicación a la Comisión de los datos pertinentes. Los resultados se presentan a continuación.

41. Con arreglo al apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2262/84 del Consejo, los organismos de control deben recoger, verificar y elaborar, a nivel nacional, los datos necesarios para el establecimiento de los rendimientos. En cierta medida, esta disposición se respeta en todos los Estados miembros visitados. Sin embargo, los métodos de obtención de datos, las fuentes de información y los procesos de cálculo difieren no sólo entre países, sino también entre regiones de un mismo país, por lo que los resultados no pueden compararse.

42. Para determinar la fiabilidad de los datos sobre los rendimientos en aceitunas y en aceite, el Tribunal examinó los datos sobre el número de olivos, elemento básico para el cálculo del rendimiento medio, que por lo tanto debe ser exacto. No obstante, en sus controles en España, Grecia e Italia, el Tribunal observó que el número de olivos registrados sólo era exacto en raras ocasiones. De 35 fincas visitadas, en sólo seis coincidía el número real de árboles con el declarado por los productores.

Utilidad de los rendimientos medios como instrumento de control

43. Dentro de las distintas zonas, las comparaciones entre los rendimientos medios fijados por la Comisión y los declarados por cada productor solicitante mostraban variaciones de hasta tres veces el rendimiento medio. La situación pone en cuestión el concepto de zonas homogéneas y la utilidad de los rendimientos medios como instrumento de control.

44. La utilización de los rendimientos medios para identificar posibles solicitudes de ayuda inexactas suscita los comentarios siguientes:

a) cada Estado miembro productor establecía sus propios márgenes por encima y por debajo de los cuales deberían considerarse anormales las cantidades declaradas, exigiendo así una comprobación sobre el terreno; el Tribunal consideró que este margen era demasiado elevado en algunas zonas de producción; por ejemplo, se encontraron casos en que se toleraban unos márgenes 49 veces superiores al rendimiento medio; tales niveles de tolerancia por parte de los Estados miembros indican la insuficiencia de la estimación de los rendimientos medios y reducen su eficacia como instrumentos de control;

b) desde la última campaña dos países aplican un único margen de tolerancia a todas las zonas; la tolerancia máxima en estos casos es de 3,5 veces el rendimiento medio, que se fija para varios años; el riesgo es que los solicitantes conocen los límites y ajustan las cantidades declaradas justo hasta el límite superior, evitando así cualquier control.

Fiabilidad del mecanismo de control

45. Los productores no siempre están bien informados de sus obligaciones con respecto a las declaraciones de cultivo, solicitudes de ayuda y la notificación de cualquier cambio con respecto al número de árboles, la superficie, etc. Lo más importante es que no parecen ser conscientes de las consecuencias de no declarar correctamente sus olivares y de no notificar inmediatamente cualquier modificación. La escasa calidad de la información facilitada por los productores es la fuente principal de grandes divergencias en relación con el número de árboles, por lo que el control pierde su eficacia.

46. Las tareas de las organizaciones de productores y sus uniones se limitan en su mayoría a controles administrativos consistentes en la identificación del solicitante, en la comprobación de que la declaración y la solicitud estén completas y que no se presenten dobles solicitudes. Esta última comprobación merece una atención especial desde el punto de vista de la fiscalización. Dentro de una organización de productores es posible identificar solicitudes presentadas dos veces por el mismo solicitante, pero no es posible detectar si la misma parcela es objeto de las solicitudes de dos productores distintos. Además, los controles administrativos no siempre verifican los títulos de propiedad u otras bases sobre las cuales los productores gestionan sus olivares. Sin embargo, estos controles están previstos en los reglamentos de 1998.

47. El Reglamento (CEE) n° 3061/84 del Consejo de 31 de octubre de 1984(18) exige a las organizaciones de productores presentar copias de contratos de explotación de la tierra o títulos de propiedad. Por su parte, según lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 2261/84 del Consejo de 17 de julio de 1984(19), las uniones de organizaciones de productores deben comprobar que dichas organizaciones cumplen con sus obligaciones. El Tribunal examinó ocho casos de 49 irregularidades declaradas por España en 1996 - 1997 y llegó a la conclusión de que si estas disposiciones se hubieran aplicado correctamente, no se habrían producido irregularidades.

48. Los organismos pagadores de todos los Estados miembros productores excepto Grecia cuentan con sistemas informatizados y por tanto son capaces de realizar controles administrativos eficaces de cada declaración y solicitud de ayuda. En Grecia, el organismo pagador basa en gran medida estos controles en el trabajo de las organizaciones de productores, es decir, en los propios beneficiarios. No obstante, la comprobación de declaraciones múltiples sobre la misma parcela sólo puede garantizarse eficazmente si cada parcela se identifica con un código único. Actualmente, esto sólo es posible en Italia.

49. El Reglamento (CEE) n° 2262/84 del Consejo exige a los Estados miembros productores crear un organismo que desempeñe un papel clave para asegurar la correcta aplicación, por todos los operadores, de las normas comunitarias relativas al aceite de oliva. En los tres primeros años (hasta 1986/87 en Italia, 1988/89 en Grecia y 1989/90 en España y Portugal) los gastos operativos de estos organismos estaban completamente cubiertos por el presupuesto comunitario. Desde entonces y hasta 2002 la contribución comunitaria se ha reducido al 50 %. Los gastos operativos declarados por los organismos de control para la campaña 1996/97 ascendieron a 24,1 millones de ecus, de los que el 50 % fue financiado por la Comunidad. Este importe representa cerca del 1 % de los gastos totales presupuestarios en el sector del aceite de oliva.

50. La Comunidad participa en las actividades de control que competen a los Estados miembros. La Comisión todavía no ha realizado una evaluación de la relación costes/eficacia de las actividades de los organismos. Además, las decisiones de la Comisión relativas al carácter subvencionable de los gastos de los organismos se toman una vez transcurridos largos plazos, poniendo en peligro su adecuado funcionamiento. El cuadro 8 presenta la información sobre los organismos de control que funcionan en los cuatro Estados miembros productores principales en la campaña 1996/97.

Cuadro 8

Organismos de control que operan en el sector del aceite de oliva (personal, gastos y coste medio de los controles)

>SITIO PARA UN CUADRO>

51. Puesto que la ayuda a la producción se paga según la cantidad de aceite de oliva producido, cualquier evaluación de la eficacia de los controles realizados por los organismos de control debe centrarse en la verificación de las cantidades producidas. En realidad existen dos disposiciones principales de organización:

a) las almazaras compran las aceitunas a los productores y ellas mismas comercializan el aceite; la cantidad de aceite producida efectivamente puede comprobarse en la almazara sobre documentos comerciales de compra de aceitunas, ventas de aceite, existencias y sus movimientos; esta es la situación predominante en España en el caso de los grandes productores de aceite de oliva profesionales; sin embargo, existe un riesgo de que los olivos pertenezcan al mismo propietario (o empresa) que la almazara; en este caso, el triturador certificaría sus propias cantidades, por lo que deberían realizarse comprobaciones regularmente;

b) la mayoría de los pequeños productores de algunos países se llevan consigo su aceite de las almazaras para su propio consumo y ventas privadas y remuneran al triturador bien en efectivo, bien con un pequeño porcentaje del aceite producido; los controles efectuados a los productores o a las almazaras, generalmente pequeñas y a menudo de la propiedad de los productores o de sus familiares, no ofrecen el mismo grado de garantía que en el caso mencionado en la letra a), debido a la falta de fiabilidad de la documentación sobre el aceite producido, las ventas o las existencias. En respuesta a esta situación, los organismos de control han desarrollado una serie de indicadores que aplican como instrumentos de control de las almazaras, como la proporción entre las aceitunas trituradas y el orujo, o el consumo de agua y electricidad. Aunque el tamaño real de la muestra supera significativamente la muestra mínima del 10 % estipulada en el Reglamento (que en la campaña 1996/97 era el 16 % para Italia, el 34 % en Grecia, el 38 % en España y el 20 % en Portugal), estas comprobaciones son controles de verosimilitud y no constituyen una prueba fiable de la cantidad de aceite efectivamente producido; por ejemplo es fácil manipular las cantidades de orujo, agua y electricidad para sobrestimar la producción, de lo que se beneficiarían tanto el triturador como el productor; además, las comprobaciones, a nivel del productor, del número de árboles declarado sólo indican la capacidad de producción teórica y no constituyen una prueba fiable de la cantidad de aceite realmente producido. También debería señalarse que no se comprueban posibles fuentes de pruebas, como básculas, la cantidad de aceite almacenado o la existencia de una contabilidad de existencias adecuada en las almazaras, ni garantizan que todo el contenido de barriles y recipientes declarados como aceite de oliva lo sea realmente.

52. Desde noviembre de 1998, el Reglamento n° 2366/98 exige que los productores mantengan documentación que registre la utilización del aceite producido. Esto podría constituir la base de unos controles eficaces a los productores. Debe señalarse, sin embargo, que este requisito es sólo válido para oleicultores que produzcan más de 200 kg, lo que excluye al 36 % de los productores. En la práctica este porcentaje puede incluso aumentar, ya que sería relativamente fácil dividir una producción de 400 kg, por ejemplo, entre dos personas.

53. Los informes de los organismos de control sobre las irregularidades detectadas se transmiten a las autoridades competentes de los Estados miembros para permitir el inicio de procedimientos de recuperación y sanciones. El Tribunal observa que los procedimientos de recuperación podrían evitarse si los organismos de control completaran sus inspecciones antes de que se efectuara cualquier pago incorrecto, ahorrando así tiempo y recursos administrativos.

Eficacia del sistema de sanciones

54. En el caso de los oleicultores, la sanción prevista en el Reglamento (CEE) n° 2262/84 del Consejo por una declaración falsa para obtener ayuda a la producción consiste en el reembolso del importe de ayuda recibido y una multa de un importe suficientemente disuasorio. Éste es fijado por los Estados miembros en un importe de una a tres veces la ayuda indebidamente percibida. Para las organizaciones de productores, sus uniones y las almazaras, la sanción consiste en la retirada de la autorización para participar en el régimen del aceite de oliva por un período comprendido entre una y cinco campañas. Aparte de la eventual retirada del reconocimiento, pueden imponerse sanciones adicionales, desde cartas de advertencia que exijan correcciones administrativas a multas muy severas.

55. Con respecto a la eficacia del sistema de sanciones, el Tribunal ha observado que transcurre mucho tiempo entre la notificación de las irregularidades a las autoridades competentes y la decisión adoptada por éstas. Las nuevas normas comunitarias, que entraron en vigor el 1 de noviembre de 1998, no alivian el problema. Sólo disponen que los Estados miembros deben decidir las medidas que se hayan de adoptar dentro de un plazo de 12 meses desde la notificación y las sanciones que se hayan de aplicar en caso de diferencias en las cifras relativas a las cantidades de aceite de oliva y al número de árboles. No resuelven el problema de los largos procedimientos jurídicos y administrativos entre la primera decisión y la última, tras la cual pueden recuperarse los importes pagados indebidamente.

56. El Tribunal examinó en qué medida las irregularidades notificadas por los organismos de control dieron lugar a la imposición de sanciones. La mayor parte de las multas a los productores propuestas por los organismos de control se basan en variaciones con respecto a los rendimientos medios o las normas técnicas aplicadas por dichos organismos. Aunque esta metodología ha ido mejorando constantemente, las distintas desviaciones de las medias no pueden considerarse como prueba irrevocable de inexactitud de los datos que figuran en las solicitudes de ayuda.

57. Aunque las irregularidades notificadas en el sistema de ayuda a la producción sólo representan el 2 % del importe total en el sector del aceite de oliva, los retrasos en la recuperación de importes abonados indebidamente y el escaso porcentaje de recuperaciones resultan preocupantes, en particular cuando se trata de importes considerables. En la práctica, los largos procedimientos administrativos y judiciales retrasan las recuperaciones muchos años. Basándose en las irregularidades comunicadas por los Estados miembros a la Comisión con arreglo al Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo, el índice de recuperación de ayuda a la producción de todos los casos irregulares registrados entre 1991 y 1997 es sólo del 6,8 %.

El registro oleícola

58. El Reglamento (CEE) n° 154/75 de 21 de enero de 1975 exigía a los Estados miembros elaborar un registro oleícola con el fin de obtener la información necesaria para determinar la producción potencial comunitaria de aceitunas y aceite de oliva y así mejorar el funcionamiento del sistema de ayuda a este producto. La fecha límite para la elaboración del registro era febrero de 1981 para Italia, noviembre de 1988 para Grecia y noviembre de 1992 para España y Portugal.

59. La Comisión ha prestado asistencia técnica a los Estados miembros para la elaboración del registro, pero ha tolerado que éstos ampliaran sus plazos para terminar, lo que ha ocasionado retrasos en la programación del trabajo y en la obtención de los datos necesarios. Como resultado, el registro no se ha completado en la mayor parte de los países afectados, debilitando así la gestión de la Comisión y el control del sistema.

60. El Reglamento (CE) n° 1638/98 dispone que los trabajos relativos al registro oleícola se dirijan hacia la creación de un sistema de información geográfico (SIG). El Reglamento (CE) n° 2366/98 de la Comisión, de 30 de octubre de 1998, define la información que debe contener y las normas para la elaboración y la conclusión de este sistema. El sistema consta de dos bases de datos. La primera, denominada alfanumérica, básicamente contiene información que ya debería haberse recogido en forma de archivos informatizados para el antiguo registro y la información declarada por los productores sobre su potencial de producción. Además, contendrá los archivos de las almazaras, de las organizaciones de productores y de las zonas de producción homogéneas. La segunda base de datos es la de referencia gráfica y debería contener ortofotografías digitales de todos los olivares, los límites de las parcelas y la ubicación de los olivos. La elaboración de las dos bases de datos exige un mayor trabajo que la del registro oleícola, pero una vez acabada, la comprobación de las solicitudes de ayuda ganará en eficiencia. Las declaraciones y las solicitudes de ayuda podrán ser objeto de eficaces comprobaciones cruzadas y podrán identificarse los casos que necesitan una investigación adicional. No obstante, debe señalarse que:

a) la Comisión no exigió a los Estados miembros que concluyeran este trabajo antes del fin del período transitorio;

b) los gastos de creación del SIG y la actualización de la base de datos gráfica se subvencionarán ahora a través de una financiación comunitaria separada; el importe de 138,4 millones de ecus no utilizado para el registro anterior se ha anulado.

61. La situación actual con respecto al progreso del registro original es que Italia es el único Estado miembro que concluyó su elaboración, aunque con cierto retraso, por un coste de unos 195 millones de ecus. El registro se considera completo y actualizado cuando el número de árboles registrado corresponde al total de árboles que los productores declaran tener en su propiedad. Cada año, las autoridades italianas efectúan controles a los productores que solicitan ayuda para garantizar que se cumple esta condición. En las cuatro últimas campañas, entre el 12 % y el 23 % de las solicitudes de ayuda reflejaron diferencias. En estos casos, las autoridades deben confirmar la cifra correcta, en su caso mediante visitas de inspección. Esto exige un elevado nivel de recursos cada año para llevar a cabo un seguimiento de las diferencias y así actualizar el registro. Solo en 1997/98 tuvieron que inspeccionarse con este fin unas 500000 parcelas.

62. De conformidad con la letra c) del apartado 1 del artículo 26 del Reglamento (CE) n° 2366/98 de la Comisión, el SIG no puede considerarse completo si el número de árboles de las dos bases de datos difiere de las declaraciones en más de un 5 %. El elevado nivel de diferencias observado en Italia en el caso del registro oleícola indica que en esta fase, incluso en Italia es probable que no se haya cumplido el criterio según el cual se considera completo el SIG, pese a haber absorbido hasta 1998 alrededor del 80 % de los fondos comunitarios disponibles para el registro. No obstante, el considerable trabajo realizado en el registro debería permitir a Italia completar el SIG con relativa rapidez.

63. En Grecia el trabajo de elaboración del registro se ha retrasado hasta unos extremos inaceptables y los estudios piloto realizados en 1992 - 1994, cuatro años después de la primera fecha límite para su conclusión, por un coste de 147633 ecus, no obtuvieron ningún resultado tangible. Los trabajos volvieron a comenzar con ayuda de la Comisión, para la elaboración del SIG oleícola. De conformidad con el calendario de trabajo establecido en enero de 1998, se espera que se complete el SIG para el final de 2000 a un coste de 5,9 millones de ecus. No obstante, el programa de trabajo de 1998 vuelve a encontrarse retrasado, por lo que se cuestiona si se completará dentro del plazo fijado.

64. En España, de acuerdo con la información y la documentación facilitadas, el registro debía completarse en el primer trimestre de 1999, siete años después del vencimiento de su primer plazo límite. El registro se encontraba en su fase final de elaboración, pero todavía no era plenamente operativo a efectos de control. El trabajo realizado necesita adaptarse a las exigencias del SIG oleícola. Se espera que la tarea se complete antes del período de aplicación de los nuevos reglamentos, esto es, la campaña 2000/01.

65. En Portugal los trabajos en el registro oleícola comenzaron efectivamente en 1997, unos cinco años después de la fecha en que deberían haberse completado. El contrato para el SIG fue objeto de una licitación internacional y se preveía que el trabajo concluiría al final de 1999.

66. La situación descrita sobre los distintos Estados miembros muestra que el registro oleícola, pese a ser un importante instrumento de control, no se ha elaborado en la mayoría de los Estados miembros productores de aceite de oliva. Además, existen dudas sobre la fiabilidad del registro italiano como muestra el gran número de divergencias constatadas por la administración italiana cada año. De ese modo, se efectúan pagos sin los necesarios controles clave, como la comprobación de declaraciones dobles de las mismas parcelas y la verificación de la exactitud de las cantidades de aceite de oliva declaradas en las distintas solicitudes.

67. El hecho de que no se haya elaborado correctamente ni se actualice el registro con regularidad también se puede atribuir a la falta de incentivo para los productores en el notificar oportunamente todas las modificaciones relativas al número de árboles, desde la plantación a la fase de producción y después su arranque y sustitución. El establecimiento, mantenimiento y continua actualización del SIG oleícola exigirá un esfuerzo aún mayor y más recursos financieros, no sólo de los productores, sino también de las administraciones de los Estados miembros y de la Comunidad.

Conclusiones

68. Treinta años después de la introducción de un régimen de ayuda comunitaria para el aceite de oliva, el sistema para su gestión y control todavía no es suficientemente eficiente y fiable. Se han producido numerosos cambios en el marco reglamentario y los objetivos no se han aclarado suficientemente (apartados 15 - 17).

69. Todavía no se dispone de unos datos estadísticos suficientemente fiables para administrar y controlar el régimen (apartados 18 - 20).

70. El precio indicativo fue fijado por el Consejo sin tener en cuenta los ingresos de los productores ni los costes de producción. El precio representativo de mercado se estableció a un nivel inferior de los precios reales de mercado. En los diez últimos años, tanto los precios indicativos como los representativos de mercado se congelaron a un nivel constante (apartados 22 - 23).

71. El brusco aumento de la producción en las campañas 1996/97 y 1997/98 comparado con la relativamente lenta tendencia ascendente de la demanda de la UE, la existencia de más árboles de los previstos hasta entonces y las limitadas perspectivas de aumentar las exportaciones subvencionadas debido a la OMC son factores que indican que la Comunidad se enfrenta a un riesgo real de que se produzcan excedentes estructurales en el sector del aceite de oliva (apartados 24 - 26).

72. Con respecto a las campañas de promoción, la Comisión carece de la experiencia y de la competencia necesarias para aplicar con eficacia estas medidas. Debe considerarse la posibilidad de confiar la responsabilidad operativa y financiera de tales medidas a los Estados miembros, a los productores y a los transformadores (apartados 31 - 35).

73. Los controles realizados en los Estados miembros por las organizaciones de productores, los organismos pagadores y los organismos de control siguen siendo inadecuados. Son necesarios unos esfuerzos particulares para comprobar las cantidades producidas y evitar que se presente más de una solicitud referida a los mismos árboles (apartados 45 - 53).

74. La verosimilitud de los rendimientos declarados por cada productor comparados con los rendimientos medios de cada zona de producción debe constituir la base de las comprobaciones. Deben armonizarse en todos los Estados miembros los métodos empleados para estimar los rendimientos medios y definirse las zonas de modo que sean homogéneas. También han de tenerse en cuenta las condiciones de producción reales, que varían cada año (apartados 39 - 44).

75. Hasta ahora, las administraciones nacionales no han tomado las medidas suficientes para evitar los retrasos en la recuperación de los pagos en exceso y en la aplicación de sanciones administrativas para disuadir de la presentación de solicitudes de ayuda injustificadas (apartados 54 - 57).

76. Un registro oleícola satisfactorio constituye un instrumento esencial para la aplicación eficaz de cualquier sistema que se utilice finalmente para conceder subvenciones a los productores. La Comisión ha consentido unos retrasos inaceptables en la elaboración de dicho registro. Pese a la asistencia técnica que ha facilitado y los recursos financieros que ha proporcionado, aún no se han completado los trabajos en el registro. En 1998 la Comisión lo sustituyó por el SIG oleícola. Sin embargo, la elaboración y actualización del SIG requerirá nuevos esfuerzos y recursos financieros. La Comisión no debe permitir que se repita la insatisfactoria experiencia del registro inicial y no deben concederse más aplazamientos (apartados 58 - 67).

77. Con respecto a la reforma en curso, el Tribunal formula las siguientes observaciones:

a) Cualquier reforma debe atenerse al principio expresado en el artículo 2 del Reglamento financiero comunitario, según el cual toda asignación de créditos implica la definición de objetivos cuantificados cuya realización ha de reflejarse en unos resultados mensurables. Los objetivos de cualquier sistema de ayuda que proponga la Comisión deben especificarse para permitir medir el grado en que se alcanzan.

b) El pago de la subvención basado simplemente en el número de árboles plantea menos problemas de control, pero crea el riesgo de que los propietarios abandonen el cultivo completamente o que reduzcan sus esfuerzos para mejorar la calidad. Aunque los importes de la ayuda se ajustaran para reflejar los rendimientos en la región en cuestión, los productores que no se hubieran preocupado de sus árboles obtendrían beneficios inmerecidos. Si se decidiera vincular la ayuda por árbol a determinados criterios de producción, para hacer frente al riesgo de abandono, la subvención no sólo perdería su carácter de "pago disociado" sino que seguirían existiendo problemas de control similares a los observados en el sistema actual, reforzando así la necesidad del SIG.

c) Dada la dificultad de realizar comprobaciones precisas de las cantidades producidas por 2,2 millones de agricultores, también es necesario un control eficaz de la producción de las 11000 almazaras. El Tribunal considera que el control de las almazaras puede resultar más eficaz.

78. En opinión del Tribunal, cualquier reforma debe abordar eficazmente el riesgo del exceso de producción. En lo que respecta a otras OCM, las disposiciones sobre el aceite de oliva deberían complementar los sistemas comunitarios de desarrollo rural para mejorar la competitividad de la producción comunitaria de aceite de oliva.

PARTE 2: AYUDA AL CONSUMO Y RESTITUCIONES A LA EXPORTACIÓN

Antecedentes

79. Esta parte del informe trata de las irregularidades detectadas por los Estados miembros en las solicitudes de ayuda al consumo y de restituciones a la exportación en el sector del aceite de oliva. Examina en qué modo los Estados miembros han contabilizado los importes de ayuda al consumo y restituciones a la exportación abonados indebidamente, sus procedimientos para recuperarlos y la aplicación de sanciones en este sentido.

80. La fiscalización se llevó a cabo en Grecia, Italia, Portugal y España, pero no en Francia, donde se había recuperado casi el 100 % de los importes pagados indebidamente. En Italia se realizó más trabajo de fiscalización que en los demás países, porque representa alrededor del 87 % (398 millones de ecus) de los importes no recuperados. Esto también explica que las observaciones de la fiscalización se refieran principalmente a este Estado miembro.

81. La supresión de la ayuda al consumo de aceite de oliva entró en vigor a partir del 1 de noviembre de 1998(20). Se había creado para aumentar la proporción de mercado del aceite de oliva a través del pago de subvenciones al aceite de oliva embotellado o envasado en recipientes con una capacidad inferior o igual a cinco litros. Para evitar que se efectuaran pagos por aceite de oliva de baja calidad o mezclado con otras sustancias, como aceite de nuez, tenían que cumplirse una serie de condiciones de calidad química(21). Entre 1983 y 1998 la ayuda al consumo costó a la Comunidad más de 6000 millones de ecus(22). Los pagos del período 1993 - 1998, desglosados por Estado miembro, figuran en el cuadro 2.

82. Las restituciones a la exportación, por otra parte, continúan pagándose a los exportadores de aceite de oliva, aunque el nivel descendió significativamente en 1998. Como sucedió con la ayuda al consumo, los pagos sólo se efectúan por aceite embotellado o envasado en recipientes de una capacidad inferior o igual a 5 litros y tienen que cumplirse unas condiciones similares de calidad química(23). El cuadro 2 también muestra el valor de los pagos por Estado miembro en el período 1993 a 1998.

83. De acuerdo con la base de datos de la Comisión, los controles nacionales han puesto en evidencia pagos irregulares de ayuda al consumo por un importe de 456 millones de ecus notificados en el período 1985 - 1998, lo que representa cerca de un 7,6 % de los pagos efectuados en este período. De ese total, sólo se ha recuperado el 6 %, dejando pendientes de recuperación 429 millones de ecus. El cuadro 9 muestra, por Estado miembro, el valor de las irregularidades detectadas y los importes correspondientes recuperados.

84. Los dos tipos de fraude en la ayuda al consumo más comunes notificados a la Comisión son solicitudes por cantidades ficticias de aceite y por mezclas de aceite no subvencionables. De los casos señalados por Italia, la mayoría implicaba la utilización de facturas falsas por la compra o venta de aceite inexistente o de recipientes inexistentes (botellas o latas). La frecuencia de facturas falsas de una determinada empresa utilizadas para solicitar ayuda al consumo presentadas por una serie de empresas parecería indicar un grado de organización. En Italia, en el período 1996 a 1998, el 10 % de los casos implicaban cargos por asociación con propósito delictivo(24).

85. La incidencia de irregularidades en relación con las restituciones a la exportación abonadas a los exportadores de aceite de oliva es bastante menor que en el ámbito de la ayuda al consumo, aunque también significativa: 12,5 millones de ecus notificados entre 1990 y 1998, de los que sólo se ha recuperado el 13 %. El cuadro 10 presenta el valor de las irregularidades detectadas y los importes correspondientes recuperados, según se ha notificado a la Comisión.

Cuadro 9

Ayuda al consumo de aceite de oliva - Irregularidades FEOGA-Garantía

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 10

Restituciones a la exportación de aceite de oliva - Irregularidades FEOGA-Garantía

>SITIO PARA UN CUADRO>

Sentencia del Tribunal de Justicia Europeo sobre las medidas adoptadas para recuperar los importes perdidos a resultas de irregularidades o negligencia

86. Los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para recuperar importes perdidos a resultas de irregularidades o de negligencia. De conformidad con la legislación pertinente «a falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros(25).

87. En el contexto de las relaciones entre los Estados miembros y la Comisión, El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha indicado que la responsabilidad por negligencia descrita en el apartado 86 debe ser determinada por el Derecho comunitario, que impone una serie de requisitos a los Estados miembros y a la Comisión con respecto a las normas que puedan tener consecuencias financieras. En primer lugar, el TJCE dictaminó que los Estados miembros debían respetar la obligación de diligencia general del artículo 5 del Tratado CE, que "implica que los Estados miembros deben adoptar con prontitud medidas destinadas a remediar las irregularidades" añadiendo que "transcurrido un cierto tiempo, la recuperación de las cantidades indebidamente pagadas puede complicarse o resultar imposible, debido a determinadas circunstancias, tales como, entre otras, el cese de actividades o la pérdida de documentos contables". En este asunto, el TJCE decidió que, al esperar de cuatro a diez años antes de iniciar los procedimientos de reclamación de las cantidades indebidamente pagadas, las autoridades italianas no habían actuado con la diligencia necesaria(26).

88. A la luz de esta sentencia, la Comisión debería considerar la introducción de un límite de tiempo razonable para proceder a la recuperación. Cualquier importe no recuperado por los Estados miembros dentro de este plazo deberá acreditarse al FEOGA en espera de una sentencia definitiva sobre los casos de que se trate. La Comisión ha reconocido que "los procedimientos de recuperación pueden resultar especialmente largos, pero considera que un período de cuatro años debería bastar para adoptar las medidas necesarias y constatar si el importe en cuestión puede efectivamente recuperarse"(27). También ha manifestado en su respuesta al Informe especial n° 8/98(28) sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude que "Cuando el Estado miembro no proporcione elementos suficientes que excluyan cualquier irregularidad o negligencia a él imputables, la Comisión no dejará de cobrar los importes al Estado miembro de conformidad con el artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70, sin que sea necesario esperar al resultado final de los procedimientos pendientes ante los tribunales".

Marco de control

89. Tanto los pagos de ayuda al consumo como los de restituciones a la exportación se sometieron a los controles habituales a posteriori de los registros comerciales, que los Estados miembros deben realizar en el caso de la mayor parte de los gastos del FEOGA(29).

90. Además, tratándose de la ayuda al consumo, los Estados miembros debían realizar controles específicos sobre el terreno sobre la regularidad de las solicitudes, basándose en la contabilidad de existencias y en la contabilidad financiera(30). También tenían que extraer muestras aleatorias de aceite de oliva para realizar análisis de laboratorio y garantizar el cumplimiento de las condiciones de calidad(31). En los países fiscalizados, estas comprobaciones específicas fueron llevadas a cabo por los organismos de control del aceite de oliva mencionados en el apartado 38 de la parte 1 del presente Informe.

91. En el caso de las restituciones a la exportación, los servicios aduaneros de los Estados miembros deberían realizar controles físicos seleccionados en el momento en que el aceite pasa a estar bajo control aduanero(32). Estas comprobaciones incluyen la obtención de muestras para realizar análisis de laboratorio y garantizar el cumplimiento de las condiciones de calidad.

92. Los servicios competentes de investigación del fraude de los Estados miembros efectuaron investigaciones sobre los pagos irregulares de ayuda al consumo y de restituciones a la exportación.

Ayuda al consumo

Contabilidad de deudores

93. La Comisión no exige a los organismos pagadores de los Estados miembros que mantengan una contabilidad de los deudores. Los Estados miembros pueden proporcionar información sobre los deudores a la Comisión en el cuadro 105(33) al presentar sus solicitudes para el reembolso de los gastos del FEOGA, pero no es obligatorio. En consecuencia, en Grecia no existían, en el momento de la redacción del presente Informe, cuentas de deudores relativas a la ayuda al consumo del aceite de oliva, en Italia no existían antes de 1996 y en España sólo 9 de los 14 organismos pagadores las mantenían.

94. Los Estados miembros tienen la obligación de notificar a la Comisión todas las irregularidades que afecten a importes superiores a 4000 ecus y los importes recuperados(34). La Comisión no comprobaba sistemáticamente la exhaustividad de estas notificaciones ni la imputación al presupuesto FEOGA de los importes recuperados(35).

95. A falta de una contabilidad exhaustiva de deudores, el Tribunal pidió a los Estados miembros afectados que elaboraran y presentaran cuentas completas de todos los casos de irregularidades en la ayuda al consumo de aceite de oliva en los que se hubieran recuperado los importes pagados indebidamente. Italia ha facilitado dichas cuentas y, aunque son incompletas, muestran que los importes indebidos que han de recuperarse se han subestimado en el cuadro 105 en unos 208 millones de ecus. Grecia y España facilitaron información sobre irregularidades por un total de 12 millones y 2,9 millones de ecus respectivamente. También esta información estaba incompleta, ya que las irregularidades notificadas a la Comisión de conformidad con las disposiciones mencionadas en el apartado anterior ascendían a un total de 45,9 millones de ecus en Grecia y 10,8 millones en España en el mismo período. Portugal ha facilitado datos sobre importes no recuperados por 380000 ecus relativos a irregularidades detectadas en el período 1995 - 1997.

Exhaustividad de los datos sobre los importes pendientes de recuperación

Italia

96. Las autoridades italianas tardaron seis meses en preparar la cuenta de los importes pendientes de recuperación y durante ese período presentaron cuatro versiones distintas. La primera de ellas incluía un total de 181,9 millones de ecus y la más reciente ascendía a 403,6 millones de ecus. En el momento de la redacción del presente Informe, todavía no se había recibido una versión completa y definitiva.

97. El Tribunal comprobó el carácter completo de las primeras versiones con los datos sobre irregularidades obtenidos de Agecontrol (organismo responsable de las inspecciones sobre el terreno relativas a la ayuda al consumo) y de la Guardia di Finanza, encargada de la investigación del fraude, que también participa en las comprobaciones normales a posteriori. De 157 casos comprobados, 20 se habían omitido incorrectamente, 13 no se pudieron encontrar, y en 7 casos los importes eran inexactos.

98. En otros seis casos se habían recuperado los importes, pero su imputación al FEOGA se realizó con un retraso de siete a 37 meses y uno de los importes, recuperado en marzo de 1997, todavía no se había abonado al FEOGA en el momento de la última visita de control en febrero de 1999. Dado el carácter sistemático de esta deficiencia, se pidieron nuevas investigaciones, que revelaron que se habían recuperado importes por un total de 166000 ecus, sólo de ayuda al consumo de aceite de oliva, que no se habían imputado al FEOGA. Pese a habérsela solicitado, en el momento de la redacción del presente Informe las autoridades italianas no habían facilitado información sobre los importes recuperados pero no imputados al FEOGA en relación con otras medidas gestionadas por AIMA(36) (el organismo pagador competente).

99. Una comparación con la información recibida de la fiscalía de Bari, una de las fiscalías que trataban, entre otros asuntos, los casos de ayuda al consumo, puso en evidencia otros dos casos relativos a la región de Bari que no pudieron encontrarse en la base de datos de irregularidades de AIMA.

100. La base de datos AIMA se ha actualizado para incluir los casos mencionados en los apartados anteriores, que se habían omitido incorrectamente. Sin embargo, teniendo en cuenta estas divergencias, el Tribunal pidió a las autoridades italianas que comprobaran que la versión final de su cuenta de importes pendientes de recuperación estuviera completa, contrastándola con todas las irregularidades registradas en la base de datos de la Guardia di Finanza. Esta comprobación aún no se ha completado. La cifra de 403,6 millones de ecus de importes pendientes de recuperación debidos a irregularidades todavía debe considerarse incompleta.

Retrasos en la recuperación

Generales

101. Los procedimientos de recuperación en todos los Estados miembros se han caracterizado por unos largos retrasos administrativos y judiciales. La reglamentación nacional permitía, naturalmente, a particulares o empresas recurrir decisiones administrativas o sentencias judiciales que les afectaran, pero ninguno de los Estados miembros afectados disponía de procedimientos para disuadir de la interposición de recursos que posteriormente resultaran ser bien una táctica dilatoria, o bien insuficientemente justificados (como exigir al apelante depositar el importe recurrido o constituir una garantía adecuada antes de la vista). En la mayor parte de los casos examinados por el Tribunal, se habían interpuesto recursos.

Italia

102. Aunque la legislación prevé una acción civil concurrente(37) para proceder a la recuperación, al considerarse casos penales la mayoría de las irregularidades, el recurso civil casi siempre se incluía en los procedimientos penales y por lo tanto, la acción de recuperación quedaba suspendida hasta que se hubiera dictado la sentencia definitiva en el caso penal correspondiente. Como reconocieron las autoridades italianas, podrían pasar más de 10 años antes de pronunciarse una sentencia definitiva(38). A esta situación contribuía la escasez de personal en las fiscalías, reconocida en un informe de la Corte dei Conti(39). El Cuadro 11 muestra los retrasos registrados en casos abiertos.

Cuadro 11

Italia: Casos abiertos - Tiempo transcurrido desde la fecha de la notificación de la irregularidad hasta el 25.2.1999

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103. En general AIMA, el organismo pagador encargado de la recuperación, sólo enviaba una solicitud de recuperación de importes indebidamente abonados al beneficiario en cuestión. Esta solicitud no tiene fuerza ejecutiva. La base para hacer cumplir la acción de recuperación correspondiente a una deuda era un requerimiento o una sentencia judicial. AIMA consideraba que, una vez remitido un caso a una fiscalía, no era necesario proseguir con más acciones, ya que era el deber de ésta iniciar una acción civil para la recuperación ante el tribunal correspondiente. Además, AIMA no solía emitir requerimientos, porque, aducía, éstos sólo pueden emitirse sobre la base de que la deuda debe ser cierta, cuantificada y ejecutoria, basada en pruebas escritas, es decir, en una sentencia judicial definitiva.

Grecia

104. Todas las irregularidades detectadas en Grecia debían notificarse a un comité del Ministerio de Agricultura para que dicho comité emitiera una decisión definitiva sobre la justificación o no de una acción de recuperación. En el momento de la redacción del presente Informe, el comité se había pronunciado en 129 casos. En otros 80 casos las decisiones se encuentran aún pendientes, 79 de las cuales durante más de cuatro años. No se dispone de datos sobre las cuantías afectadas. Los importes pagados indebidamente todavía no se habían recuperado más de un año después de la fecha de decisión en 93 de los 129 casos(40).

España

105. El organismo pagador español, FEGA(41), proporcionó información sobre 1721 casos por un importe de 2,9 millones de ecus de un total de 10,1 millones de ecus pendientes de recuperación notificados a la Comisión el 31 de diciembre de 1997. Los casos se remontan hasta 1991. Un análisis de los casos de mayor cuantía (429 casos por un valor de 2,7 millones de ecus) reveló que la mayor parte de los retrasos eran de tipo administrativo e imputables al tiempo empleado en llegar a la decisión de recuperación definitiva, que en más del 60 % de los casos era superior a cinco años. El Cuadro 12 contiene más datos sobre los retrasos. De acuerdo con los datos de la Comisión al 31 de diciembre de 1998, España había recuperado el 84 % (9,1 millones de ecus) de los importes notificados, comparado con el 6 % (668000 ecus) al 31 de diciembre de 1997.

Cuadro 12

España: Plazos de recuperación

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Portugal

106. En Portugal se observaron retrasos tanto en la notificación de los informes de control por parte del organismo de control al organismo pagador como en la decisión definitiva sobre las medidas de recuperación. Según la base de datos de la Comisión, al 31 de diciembre de 1998, Portugal había recuperado el 89 % (1,2 millones de ecus) de los importes notificados, frente al 20 % (260000 ecus) al 31 de diciembre de 1997.

Seguimiento de la evolución de los procedimientos penales

Italia

107. AIMA no supervisaba sistemáticamente la evolución de los casos penales y dentro de ellos, su propio recurso civil. La Avvocatura dello Stato, encargada de defender los intereses de AIMA (y en consecuencia, los de la Comunidad), no informaba sistemáticamente a AIMA de la evolución de los casos judiciales y AIMA no disponía de un sistema para obtener periódicamente información actualizada de las fiscalías correspondientes o Procura della Repubblica. Además, no existía ningún sistema que garantizara la comunicación oportuna de las decisiones del Tribunal a AIMA.

108. Siguiendo la sugerencia del Tribunal, AIMA escribió a las fiscalías competentes (o, en caso de desconocerse, a los organismos que informaron de las irregularidades) para determinar en qué situación se hallaban en ese momento los casos de su responsabilidad(42). Las respuestas mostraron que era difícil determinar a partir de las sentencias de los casos penales si se había reconocido o no que se habían efectuado pagos de ayuda indebidos y a veces incluso a qué caso civil se referían los pagos, ya que no siempre se mencionaban los nombres de las empresas beneficiarias.

109. Las respuestas de las fiscalías revelaron otros 46 casos que afectaban a 29 millones de ecus en que se habían pronunciado sentencias, pero en los que AIMA no había emprendido ninguna acción de recuperación. La más antigua de estas sentencias se remontaba a 1989. AIMA prosigue actualmente sus investigaciones para conocer la situación exacta de estos casos.

España

110. 11 casos por unos 697000 ecus notificados en 1996 y 1997 se hallaban todavía a la espera de decisiones sobre procesos penales y de acción de recuperación en el momento de la última visita de control, en noviembre de 1998, debido a una disputa sobre competencias entre el FEGA, el anterior organismo pagador, y las autoridades autonómicas, que asumieron posteriormente esta función.

Grecia

111. De 27 casos notificados entre 1991 y 1994 que deberían ser objeto de procedimientos judiciales, sólo en uno se había pronunciado una sentencia definitiva. En 12 de los casos restantes, se han iniciado procedimientos, en cinco se han interpuesto recursos y 9 casos no han iniciado todavía los procedimientos judiciales.

Caso de medidas de recuperación contra el proveedor en lugar de contra el beneficiario de la ayuda

112. Este caso, detectado en Italia, se refería a la falsificación de documentos aduaneros para disfrazar el origen no comunitario de una importante cantidad de aceite, parte del cual era una mezcla de aceite de oliva y de avellana. Las solicitudes irregulares de ayuda al consumo no fueron presentadas por el importador, sino por sus clientes. Sin embargo, la acción de recuperación fue iniciada, en el marco de procedimientos penales, contra el importador, no contra los clientes (que efectivamente habían presentado las solicitudes irregulares). El valor total de los pagos a los solicitantes de ayuda a la que no tenían derecho, y que todavía se halla en sus manos, era de 8,7 millones de ecus. En el momento de la redacción del presente Informe, el caso se hallaba ante el tribunal de casación, el importador se encontraba en liquidación, pero se habían bloqueado activos por 22 millones de ecus.

113. Para proteger los intereses financieros de la Comunidad en estos casos, deben emprenderse medidas de recuperación contra los beneficiarios de la ayuda. Esta acción puede iniciarse con independencia de las acciones penales contra el importador. El comportamiento fraudulento de un tercero con quien el receptor de la ayuda ha concluido un contrato constituye un riesgo comercial habitual(43) que no debería excluir el reembolso por parte del beneficiario.

Garantías

114. Se efectuaron pagos de ayuda al consumo con anterioridad a las inspecciones sobre el terreno de los organismos de control del sector del aceite de oliva, pero para ello debieron depositarse garantías que se liberaron una vez reconocido el derecho a la ayuda a través de comprobaciones.

115. Tanto en España como en Grecia las fianzas en realidad se liberaban basándose en los resultados de una comprobación administrativa, obviamente de alcance limitado. Esto es contrario a la legislación vigente desde el 27 de marzo de 1993, que exige que el reconocimiento del derecho a la ayuda (y en consecuencia a la liberación de la fianza) se base en los resultados de controles sobre el terreno(44).

Liquidación de las cuentas

116. A raíz de las inspecciones realizadas en los procedimientos de liquidación de las cuentas, la Comisión desautorizó gastos en concepto de ayuda al consumo de aceite de oliva por un total de 84 millones de ecus de los ejercicios FEOGA de 1992 a 1995. El Cuadro 13 resume estas correcciones por Estado miembro. Las correcciones se debían fundamentalmente a deficiencias en el sistema de control pero también se encontraban casos de correcciones por no haber retirado la autorización a determinadas empresas que habían presentado solicitudes irregulares. La retirada de la autorización supone la pérdida del derecho a la ayuda al consumo.

Cuadro 13

Correcciones de la ayuda al aceite de oliva en la liquidación de las cuentas

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117. Las correcciones efectuadas con respecto a los dos problemas mencionados en el apartado anterior fueron confirmadas por el Tribunal de Justicia. Uno de los casos(45) se refería a Italia. La autoridad responsable, el Ministerio de Industria, no retiró las autorizaciones hasta que el Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF) impuso la sanción administrativa (véanse también los apartados 119 a 121). En su sentencia el TJCE se refiere al dictamen del "órgano de conciliación(46)" que "estimó que debían tomarse en consideración las mejoras que, entretanto se habían llevado a cabo en el ámbito de la gestión de las fianzas, así como[...] la instauración de un sistema de sanciones bastante severo". Sin embargo, el TJCE consideró adecuada una corrección porque en su opinión, "en la medida en que han sido necesarios diez años para poner fin al conflicto de competencias entre las autoridades italianas, y que, durante ese tiempo no ha podido llevarse a cabo ningún control eficaz, es razonable suponer que han existido lagunas que implicaban un riesgo de pérdidas para el FEOGA".

118. En otro caso el TJCE confirmó las correcciones relativas a Grecia(47) manteniendo que "el Gobierno helénico no discute las afirmaciones de la Comisión, según las cuales las inspecciones realizadas por el Ministerio de Agricultura fueron ineficaces, por no haber suficiente personal capacitado encargado de los controles y por la inexistencia de informes de control que permitan una verificación".

Multas(48)

119. A partir de 1992, se introdujo la imposición de multas(49) por el aceite de oliva que, según el resultado de las pruebas de laboratorio, no cumpliera los requisitos de calidad necesarios para acceder a la ayuda al consumo(50). La multa que se había de imponer era de dos veces el importe de la ayuda al consumo solicitada en uno de los meses siguientes a aquél en que se extrajeran las muestras. A partir de 1996, el nivel se redujo a un importe comprendido entre el 20 y el 80 % de la media mensual de la ayuda al consumo solicitada durante los doce meses anteriores al de la toma de muestras(51). Las multas recaudadas debían abonarse al FEOGA.

120. En febrero de 1999, ni Grecia ni Italia habían impuesto las multas previstas. Italia ha facilitado información sobre el valor de las multas que debería haber impuesto. Sin embargo, dicha información es incompleta, puesto que sólo abarca el período de 1992 a 1995, en el que se deberían haber impuesto multas por un total de unos 7,8 millones de ecus. Las autoridades italianas no pudieron facilitar datos del período 1996 a 1998. Grecia registra unos 90 casos detectados en el período 1992 - 1998, por el que no ha notificado las multas exigidas. Las autoridades griegas todavía tienen que calcular su importe. Además, durante el período 1994 - 95, debido a una discusión entre el laboratorio estatal y el organismo de control del aceite de oliva, no se enviaron muestras a analizar y las que ya se encontraban en el laboratorio no se analizaron. En España, de las multas propuestas por el organismo de control por unos 913000 ecus para el período 1992 - 1998, se han recaudado unos 394000 ecus. En Portugal, en el período 1995 - 1997, se han recaudado multas por 2290 ecus de un total propuesto de 32453 ecus.

121. Los retrasos registrados en la notificación de multas en Italia se han atribuido a la escasez de persona(52). En su defensa, el Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF), encargado de la imposición de estas multas, mantiene que todas se notificarán en el plazo de cinco años establecido por las normas en materia de prescripción. Aunque estos retrasos son admisibles por la ley, el retraso sistemático en la notificación de estas sanciones y en la adopción de medidas de recuperación está perjudicando los intereses financieros de la Comunidad (véase el apartado 88).

122. En 1993, se introdujo la aplicación de multas(53) en casos de solicitudes de ayuda al consumo por importes superiores a aquellos por los que se hubiera reconocido el derecho a la ayuda. Las multas oscilaban entre tres y ocho veces el importe de ayuda indebidamente solicitado. El Reglamento no indica si estas multas deben transferirse al FEOGA. No obstante, una carta de la Comisión a las autoridades italianas en 1998(54) indicaba que debían imputarse a los presupuestos nacionales. Uno de los argumentos aducidos para esta interpretación era que los Estados miembros se hallarían más inclinados a imponer el mayor grado de penalización para obtener así el efecto más disuasorio. El Tribunal considera que el Reglamento debería haber dispuesto que las multas se abonaran al presupuesto comunitario, como en el caso de las multas relativas al incumplimiento de los requisitos de calidad.

123. Contrariamente a la idea de la Comisión de que la imputación de estas multas al presupuesto nacional debería incrementar su eficacia, su esperado efecto disuasorio se vio considerablemente reducido por los retrasos en la notificación (y por lo tanto, en la recaudación), por ejemplo, en Italia, donde la mayor parte de las multas se notifican el último año de los cinco previstos por las normas en materia de prescripción. En Grecia, de 468 casos posibles en que el organismo de control había recomendado aplicar multas desde 1993, sólo se decidió su aplicación en 121 casos. En el 60 % de estos casos, el tiempo transcurrido entre la fecha del Informe y la de la decisión fue de más de cuatro años.

Intercambio de información sobre pruebas de laboratorio

124. La exportación de aceite de oliva podía dar lugar, y de hecho lo hizo, tanto a ayuda al consumo como a restituciones a la exportación. Las condiciones químicas necesarias para obtener ayuda al consumo eran casi idénticas a las de las restituciones a la exportación. Pese a ello, no se produjo ningún intercambio de información sistemático sobre irregularidades detectadas en pruebas de laboratorio entre los organismos encargados de las restituciones a la exportación y los responsables de la ayuda al consumo, en ninguno de los Estados miembros.

125. Se pidió a Italia y a España que comprobaran si se había solicitado ayuda al consumo en una muestra seleccionada de operaciones de restituciones a la exportación en que se habían detectado irregularidades en pruebas de laboratorio. España ha informado de un caso, en el que deberían haberse aplicado multas por unos 83000 ecus. En Italia todavía se hallan en curso investigaciones sobre 12 casos y en Grecia y Portugal no se notificaron irregularidades.

Restituciones a la exportación

126. Las irregularidades en los pagos de restituciones a la exportación de aceite de oliva notificadas a la Comisión son considerablemente más escasas que las detectadas en la ayuda al consumo, con unos 12,5 millones de ecus en el caso de las restituciones a la exportación frente a 456 millones tratándose de la ayuda al consumo. El índice de recuperación es sólo algo superior, el 13 % en las restituciones a la exportación frente al 6 % de la ayuda al consumo, pero los plazos de recuperación son considerablemente más cortos. Cerca del 43 % de los importes pendientes de recuperación en concepto de irregularidades en la ayuda al consumo son anteriores a 1993, mientras que casi todos los importes no recuperados por irregularidades en las restituciones a la exportación corresponden a 1993 y los años siguientes.

127. Esto no implica que el índice de recuperación de irregularidades en las restituciones a la exportación sea aceptable. Alrededor del 87 % (10,9 millones de ecus) correspondiente a los años 1993 - 1996 se halla pendiente. Las razones de los retrasos, tanto administrativos como judiciales, son parecidas a los de la ayuda al consumo. Los Estados miembros, por lo tanto, deberían tomar medidas urgentes para mejorar sus procedimientos de recuperación.

Conclusiones

128. De conformidad con la información sobre deudores presentada a la Comisión por los Estados miembros (cuadro 105), son imputables a Italia cerca del 60 % de las deudas, dos tercios de las cuales corresponden a ayuda al consumo. Es sabido que estas cifras son inexactas, puesto que la mayoría de los organismos pagadores de los Estados miembros no disponen de una contabilidad de deudores exacta y completa. Por ejemplo, esta fiscalización ha mostrado que sólo Italia había subestimado deudas por 208 millones de ecus en el cuadro 105. La información proporcionada, aunque es incompleta indica que existe una situación preocupante de fraude e irregularidades a expensas del presupuesto comunitario, a la que se añaden unos procedimientos inadecuados de recuperación y sanción en los Estados miembros (véanse los apartados 83, 93 a 111 y 117 a 123).

129. La Comisión es responsable de esta situación por no haber introducido disposiciones reglamentarias para la realización de comprobaciones eficaces y la imposición de multas desde el principio, así como por no haberse asegurado de que los Estados miembros mantuvieran una contabilidad de deudores, que establecieran procedimientos eficaces de recuperación y que aplicaran multas, después de haberlas introducido finalmente (véanse los apartados 89 a 92, 93, y 117 a 123).

130. Los largos procedimientos administrativos y judiciales en los Estados miembros son la causa principal del retraso en la recuperación de los importes indebidamente pagados. Varios factores contribuyen al alargamiento de estos procedimientos en los Estados miembros, principalmente la escasez de personal en las administraciones, tribunales y fiscalías; también la ausencia de un elemento disuasorio para los recursos que posteriormente resulten ser una táctica dilatoria o no tener una justificación suficiente (véase el apartado 101) y el no supervisar sistemáticamente la evolución de los casos penales. Los Estados miembros afectados deben resolver estos asuntos. Sin embargo, puesto que sus acciones para recuperar importes indebidamente pagados por un total de unos 429 millones de ecus correspondientes al período 1983 a 1998 han sido in