DECISIÓN (UE) 2021/2034 DE LA COMISIÓN

de 10 de junio de 2021

relativa a la ayuda estatal SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) concedida por España para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas (excepto en Castilla-La Mancha)

[notificada con el número C(2021) 4048]

(La versión en lengua española es la única auténtica)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las disposiciones antes mencionadas (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) El 18 de mayo de 2009, la Comisión recibió una denuncia de SES Astra S.A. («Astra»). El objeto de la denuncia era un presunto régimen de ayuda estatal que las autoridades españolas habían adoptado en el contexto de la conversión de la televisión analógica a la televisión digital en zonas remotas y menos urbanizadas de España. Astra alegaba que el régimen constituía una ayuda no notificada y, por tanto, ilegal, que ocasionaba un falseamiento de la competencia entre la plataforma de radiodifusión satelital y la terrestre.

(2) El régimen impugnado tiene su origen en la Ley 10/2005, de 14 de junio de 2005, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo (2). Otra legislación adoptada en relación con el proceso de transición digital terrestre incluye, en particular, el Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (3) («Plan técnico nacional»); el Real Decreto 945/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general de prestación del servicio de televisión digital terrestre (4); la Orden ITC/2476/2005, de 29 de julio, por la que se aprueba el Reglamento técnico y de prestación del servicio de televisión digital terrestre (5); y el Real Decreto 920/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general de prestación del servicio de difusión de radio y televisión por cable (6).

(3) Mediante carta de 29 de septiembre de 2010, la Comisión informó al Reino de España de que había decidido incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) con relación a la ayuda en cuestión para todo el territorio de España a excepción de Castilla-La Mancha, región para la que se incoó una investigación separada (7). La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento («Decisión de incoación») fue publicada el 14 de diciembre de 2010 en el Diario Oficial de la Unión Europea (8). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.

(4) Tras la prórroga del plazo, España respondió mediante carta de 30 de noviembre de 2011 a la solicitud de observaciones presentada en la Decisión de incoación. Además del Gobierno central, también las autoridades de Asturias, Aragón, el País Vasco, Castilla y León, Castilla-La Mancha (9), Extremadura, Galicia, la Rioja, Madrid y Murcia remitieron sus observaciones y respuestas a las preguntas planteadas en la Decisión de incoación.

(5) La Comisión también recibió observaciones de Radiodifusión Digital SL («Radiodifusión») por carta de 11 de enero de 2011, del Grupo Antena 3 y de UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas) por cartas de 28 de enero de 2011, de Gestora La Sexta por carta de 31 de enero de 2011, de Abertis Telecom S.A. (llamada desde el 1 de abril de 2015«Cellnex Telecom S.A.», y denominada en lo sucesivo «Abertis» o «Cellnex») por carta de 2 de febrero de 2011, y de Astra y Telecinco por cartas de 4 de febrero de 2011. Mediante cartas de 19 de enero de 2011 y de 9 de febrero, la Comisión remitió esas observaciones a las autoridades españolas, a las que se brindó la posibilidad de responder. Así lo hicieron mediante cartas de 22 de febrero y 14 de marzo de 2011.

(6) En el transcurso de la investigación se celebraron varias reuniones: entre la Comisión y las autoridades españolas los días 11 y 12 de abril de 2011, entre la Comisión y Astra el 14 de abril de 2011, entre la Comisión y Abertis el 5 de mayo de 2011, y entre la Comisión y UTECA el 5 de julio de 2011. Tras varios escritos de información que remitió España por su propia iniciativa, incluidas observaciones del País Vasco de fecha 24 de febrero de 2011, por carta fechada el 14 de febrero de 2012 se envió a España una solicitud formal de información. A raíz de la ampliación del plazo de respuesta, las autoridades españolas respondieron por carta de fecha 16 de abril, respuesta completada posteriormente mediante cartas de 15, 19 y 25 de junio de 2012. Como seguía faltando parte de la información, el 9 de agosto de 2012 la Comisión envió un requerimiento de información complementaria. Tras la prórroga del plazo, las autoridades españolas respondieron por carta de 10 de octubre de 2012, respuesta que completaron mediante carta de 30 de octubre de 2012.

(7) Además, Abertis facilitó por iniciativa propia información adicional en escritos de 22 de junio de 2011 y 25 de julio de 2012. Astra aportó más información mediante cartas de 21 de julio de 2011, 16 de mayo de 2011, 8 de septiembre de 2011 y 11 de noviembre de 2011; todos estos escritos fueron remitidos a las autoridades españolas para que presentaran sus observaciones.

(8) El 19 de junio de 2013, la Comisión adoptó la Decisión 2014/489/UE (10) («la Decisión de 2013»), de conformidad con el artículo 7 del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo (11) («Reglamento de procedimiento de 1999»). En el artículo 1 de la Decisión de 2013 se afirmaba que la ayuda estatal concedida a los operadores de la plataforma de televisión terrestre para la instalación, el mantenimiento y la explotación de la red de televisión digital terrestre (TDT) en la zona II fue concedida por España infringiendo lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del TFUE, y que era incompatible con el mercado interior, a excepción de la ayuda que fue concedida con arreglo al criterio de neutralidad tecnológica. El artículo 3 de la Decisión de 2013 ordenaba recuperar esta ayuda incompatible de los operadores de TDT, independientemente de que estos hubiesen recibido la ayuda directa o indirectamente.

(9) A raíz de la adopción de la Decisión de 2013, los servicios de la Comisión ayudaron a España a desarrollar una plantilla modelo para licitaciones tecnológicamente neutras. La plantilla se finalizó el 14 de octubre de 2014. Los servicios de la Comisión dieron de plazo a España hasta el 31 de octubre de 2014 para que todas las comunidades y ciudades autónomas afectadas organizasen nuevas licitaciones tecnológicamente neutras basadas en dicha plantilla. Esta condición no se ha cumplido, como se describe en la sección 2.3.

(10) España y algunos de los beneficiarios presentaron varias demandas de anulación de la Decisión de 2013 ante el Tribunal General. El 26 de noviembre de 2015, el Tribunal General desestimó todas esas demandas y confirmó la Decisión de 2013 (12). Posteriormente, las sentencias del Tribunal General fueron objeto de apelación ante el Tribunal de Justicia. Los recursos de apelación interpuestos por España, el País Vasco e Itelazpi, Cataluña y el CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, y Cellnex Telecom y Retevisión fueron desestimados por el Tribunal de Justicia (13). Sin embargo, el 20 de diciembre de 2017, a raíz del recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal, el Tribunal de Justicia anuló tanto la sentencia correspondiente del Tribunal General (14) como la Decisión de 2013 (15), debido a que la Comisión no había aducido motivos en lo referente a la selectividad de la medida en cuestión.

(11) A raíz de la anulación de la Decisión de 2013, Astra presentó, por iniciativa propia, varios escritos (el 22 y el 30 de enero de 2018, el 29 de mayo de 2018, el 15 de junio de 2018 y el 11 de enero de 2019), en los que expresaba sus puntos de vista acerca de las consecuencias de la anulación. En el transcurso de la investigación se celebraron varias reuniones por iniciativa de las partes: el 28 de junio de 2018, entre la Comisión y Cellnex; el 19 de septiembre de 2018, entre la Comisión y Astra; y el 16 de octubre de 2018, entre la Comisión y España. El 31 de octubre de 2018, España facilitó una sinopsis de los procedimientos de licitación y otras medidas aplicadas por las comunidades autónomas a raíz de la Decisión de 2013. Por carta de 14 de diciembre de 2018, la Comisión solicitó a España más información. España presentó información adicional el 19 de febrero de 2019. El 19 de marzo de ese mismo año, España remitió a la Comisión un escrito del País Vasco con fecha de 4 de febrero de 2019. El 4 de abril de 2019, la Comisión envió una solicitud de información a España, a la que España respondió el 10 de mayo de 2019. El 26 de abril de 2019, la Comisión envió nuevas solicitudes de información, en las que invitaba a España, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnología S.A., Retegal y Astra a expresar su opinión sobre la selectividad de las medidas, a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-70/16 P. Astra presentó su respuesta a la solicitud de información el 27 de mayo de 2019, mientras que Cellnex e Itelazpi presentaron su respuesta el 13 de junio de 2019. El 14 de junio de 2019, España facilitó su respuesta a esa solicitud de información. El 1 de octubre de 2020, la Comisión envió una solicitud de información a las autoridades españolas, solicitando información actualizada después de la decisión de 2013. España presentó su respuesta a esta última solicitud de información el 19 de octubre de 2020 y el 5 de febrero de 2021.

2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA

2.1. Contexto

2.1.1. La denuncia

(12) El denunciante es un operador de plataforma satelital. Establecida en 1985 con la denominación de Société Européenne de Satellites (SES), SES ASTRA («Astra») fue el primer operador satelital privado de Europa. Astra opera el ASTRA Satellite System (Sistema de Satélites ASTRA), que ofrece una amplia cartera de soluciones de radiodifusión y banda ancha para clientes dentro y fuera de Europa. Emite programas de radio y televisión directamente a millones de hogares y ofrece acceso a internet y servicios de red a administraciones públicas, grandes empresas, pymes y particulares.

(13) En su denuncia, Astra argumenta que las medidas adoptadas por el Gobierno y las comunidades autónomas en zonas remotas y menos urbanizadas de España infringen el principio de neutralidad tecnológica, puesto que contemplan la transmisión terrestre como única vía a la digitalización. Astra hace referencia, en particular, al caso de Cantabria. Mediante una licitación para la extensión de la cobertura de la televisión digital a todo el territorio de Cantabria, convocada en enero de 2008, el Gobierno regional de Cantabria había seleccionado a Astra para ofrecer canales en abierto a través de su plataforma. Sin embargo, en noviembre de 2008 ese contrato fue rescindido por el Gobierno autonómico. Según Astra, las autoridades solo rescindieron el contrato cuando se les informó de que el Gobierno central iba a financiar la mejora de la red analógica terrestre. De hecho, en una carta de las autoridades cántabras de 7 de noviembre de 2008 se explicaba que la resolución del contrato se debía a que, entre tanto, el Gobierno central había adoptado decisiones relativas a la extensión de la cobertura de la televisión digital a todo el territorio español (16). Así pues, el caso de Cantabria demostraría, en primer lugar, que Astra podía competir en ese mercado y, en segundo lugar, que las decisiones del Gobierno central hicieron imposible esta competencia.

2.1.2. El sector

(14) El caso se refiere al sector de la radiodifusión, en el que ejercen su actividad muchos operadores en los distintos niveles de la cadena de productos de servicios de radiodifusión.

(15) Los «radiodifusores» son los editores de canales de televisión, que adquieren contenidos de televisión o producen contenidos propios y los agrupan en canales. Posteriormente, estos canales se difunden al público mediante diversas plataformas (por ejemplo, por satélite, TDT, cable o televisión por internet). En España, el legislador considera que los servicios de radiodifusión constituyen un servicio público, razón por la cual lo prestan tanto organismos de radiodifusión de titularidad estatal (Radiotelevisión Española, RTVE) como radiodifusores privados que operan con licencia del Estado (17). Los denominados «canales en abierto» se ofrecen de forma gratuita a los televidentes. Para que la población se beneficie realmente de este servicio público, la legislación contempla obligaciones de cobertura mínima para la emisión encomendada tanto al organismo público de radiodifusión como a los operadores concesionarios privados. En consecuencia, los radiodifusores públicos están obligados a cubrir al menos el 98 % de la población española, y los operadores privados deben abarcar al menos el 96 % de la población. En España, los radiodifusores nacionales no poseen una red nacional de radiodifusión, por lo que celebran convenios con operadores de plataforma para la emisión de sus contenidos y el cumplimiento de sus obligaciones de cobertura.

(16) Los «operadores de plataforma» (u operadores de red) (18) son entidades privadas o de control público que explotan la infraestructura necesaria (por ejemplo, transportan y difunden la señal) para ofrecer al público los canales producidos por los radiodifusores. Los operadores de plataforma también pueden crear la infraestructura necesaria y proporcionar equipos de telecomunicación. En los albores de la industria televisiva, la única plataforma existente era la analógica terrestre. A medida que mejoraba la tecnología, fueron llegando más plataformas al mercado, en concreto: la plataforma por satélite, la plataforma por cable y, más recientemente, la televisión por internet (19), que explota la conexión de banda ancha para transmitir la señal de televisión.

(17) Los «proveedores de equipos de telecomunicación» son fabricantes o instaladores de las partes de las infraestructuras y los dispositivos que se requieren para construir las diversas plataformas.

(18) En la radiodifusión terrestre, la señal de televisión se envía desde un estudio de televisión a un centro emisor (cabecera), que suele ser propiedad de un operador de red que también se ocupa de su explotación. Posteriormente, la señal se transporta y distribuye desde un centro emisor (cabecera) a los centros de radiodifusión gestionados por un operador de red (por ejemplo, una torre); a veces, la señal se transporta vía satélite. Por último, la señal se distribuye desde los centros de radiodifusión a los hogares. Para digitalizar la red analógica terrestre, es necesario sustituir los emisores terrestres. No obstante, como la señal digital tiene un alcance inferior al de la analógica y, por lo tanto, la nueva tecnología exige una red más capilar, el mantenimiento de la misma cobertura o su extensión también requiere en algunos casos que se construyan nuevos centros emisores.

(19) En la radiodifusión por satélite, la señal se envía a un centro emisor (cabecera) para luego ser transportada al satélite que la distribuye a los hogares. Como alternativa, la señal podría ser enviada en primer lugar desde un estudio de televisión directamente al satélite, siempre que el estudio cuente con los dispositivos adecuados. El espectador ha de estar equipado con una antena parabólica y un descodificador. Para ampliar la cobertura de satélite de una región, es preciso que el equipo de tierra se instale en el domicilio del cliente.

(20) En términos de cobertura geográfica, la plataforma de satélite podría cubrir casi el 100 % del territorio español, mientras que la plataforma terrestre abarca aproximadamente el 98 %.

2.1.3. Contexto

(21) La medida investigada se ha de analizar en el contexto de la digitalización de la radiodifusión que se ha llevado o se está llevando a cabo en las plataformas por tierra, por satélite y por cable. En comparación con la radiodifusión analógica, la digitalizada tiene la ventaja de contar con una mayor capacidad de transmisión como consecuencia del uso más eficiente del espectro de radiofrecuencia. La transición a la tecnología digital es especialmente relevante para la radiodifusión terrestre, en la que el espectro de frecuencias de que se dispone es limitado. En cambio, la transmisión por satélite tiene la ventaja de operar en una banda de frecuencia completamente distinta en la que no escasean las frecuencias.

(22) La transición de la televisión analógica a la digital libera una cantidad considerable de espectro de radio de gran calidad en lo que se conoce como el «dividendo digital», que quedará libre para la prestación de servicios de comunicación electrónica. Este dividendo digital, y especialmente la frecuencia de 790-862 MHz («banda de 800 MHz»), puede impulsar el sector de las comunicaciones electrónicas, influir de forma importante en la competitividad y el crecimiento, y aportar un amplio abanico de beneficios sociales y culturales (20).

(23) El «dividendo digital» podría lograrse, ya fuera mediante la transición de una plataforma terrestre a otra distinta, ya fuera pasando de la radiodifusión terrestre analógica a la digital. También se podría plantear una solución mixta que combinase diferentes plataformas (21).

(24) No obstante, en el caso de la radiodifusión terrestre, la escasez de frecuencias sigue planteando problemas incluso después de la digitalización. Este extremo se ilustra por el hecho de que, poco después de que finalizase la conversión de la televisión analógica a la digital en abril de 2010, el Gobierno español tuvo que reubicar a los radiodifusores de la banda de 800 MHz en otra banda de frecuencia. La reubicación de los múltiplex de TDT asignados a los radiodifusores provocó costes adicionales y dio lugar a nuevas ayudas estatales, que han sido consideradas ayudas incompatibles por la Comisión (22). Además, España apoya la liberalización de la banda de 700 MHz por los servicios de televisión terrestre mediante la compensación de los hogares y los prestadores de servicios de televisión. Por una parte, la medida ofrece una compensación a los propietarios de edificios de viviendas multifamiliares por los costes en que incurran con motivo de la adaptación de los dispositivos receptores de televisión. El presupuesto total asciende a 150 millones EUR. Por otra parte, la medida ofrece una compensación a los prestadores privados de servicios de televisión por los costes en que incurran con motivo de la adaptación de los sistemas de transmisión radiodifusores. El presupuesto total asciende a 10 millones EUR (23).

(25) Por lo que respecta a la radiodifusión televisiva, la transmisión digital terrestre podría ser sustituida en el futuro por la tecnología de banda ancha, pues es probable que las redes de nueva generación (NGA, por sus siglas en inglés) se conviertan en la tecnología de transmisión puntera. Por el momento, sin embargo, en España la cobertura geográfica de tales redes NGA no es universal.

(26) Hoy en día existen en España cuatro plataformas de radiodifusión: TDT [tecnología digital terrestre (DVB-T)], satelital (DVB-S), por cable (DVB-C) y televisión por internet. La TDT es la plataforma principal para los canales españoles públicos y privados en abierto. (24). El principal operador de la red terrestre es Abertis, que también controla el operador de satélite Hispasat. Asimismo, hay una serie de operadores de telecomunicaciones locales que transportan las señales de TDT y suelen estar interconectados con la red nacional de Cellnex. En cuanto a los canales de televisión de pago, se difunden por lo general vía satélite, cable y televisión por internet. Astra e Hispasat son los principales operadores de satélite.

(27) Para afrontar el proceso de digitalización, con vistas a la conversión de la televisión analógica en digital, durante el período 2005-2009 España adoptó una serie de medidas que afectaban a la red terrestre, como se describe en la sección 2.2. Las autoridades centrales españolas dividieron el territorio español en tres zonas distintas: — Zona I: abarca la inmensa mayoría de la población española; en esta zona, los costes de transición corrieron a cargo de los radiodifusores (96 % de la población para los radiodifusores privados y 98 % para los públicos). Como los radiodifusores asumieron los costes, no se necesitaron ayudas estatales. La transición de la televisión analógica a la televisión digital terrestre conlleva costes para los consumidores, ya que tienen que comprar una televisión digital integrada o un descodificador de TDT (25). — Zona II: zonas menos urbanizadas y remotas que abarcan el 2,5 % de la población que en el pasado recibía los canales públicos y privados a través de la televisión analógica terrestre. No obstante, como la transición a la tecnología digital requiere mejorar los centros de transmisión existentes y construir otros nuevos, resultaba preciso realizar cuantiosas inversiones en la red terrestre. Los radiodifusores no tenían interés comercial suficiente en prestar el servicio en la zona II y se negaron a sufragar los costes de digitalización. Por ello, las autoridades españolas establecieron el régimen de ayudas públicas objeto de investigación para la mejora de los centros emisores ya existentes y la construcción de otros nuevos, con el fin de garantizar que los residentes, que hasta entonces recibían canales públicos y privados a través de la televisión analógica terrestre, siguieran recibiendo los canales mediante la TDT. Este proceso se conocía como «extensión de la cobertura de TDT» (a saber, ampliación de la cobertura de la TDT más allá de lo obligatorio para los radiodifusores comerciales). Al igual que en la zona I, la transición a la televisión digital terrestre en la zona II implica costes para los consumidores, ya que tienen que comprar una televisión digital integrada o un descodificador de TDT. — Zona III: en ella, como consecuencia de la topografía, no es posible prestar servicios de televisión a través de la plataforma terrestre, por lo que se prestan por satélite. Hispasat se encarga de la transmisión de las señales de televisión en abierto en la zona III. El hecho de que el servicio de televisión se preste a través de satélite acarrea costes para los consumidores, obligados a adquirir antenas parabólicas y descodificadores.

2.2. Descripción de la ayuda

(28) El régimen investigado se basa en un complejo sistema de disposiciones legales establecido por las autoridades centrales españolas a partir de 2005. Sobre la base de estas disposiciones, la ayuda estatal para la instalación de la TDT en la zona II fue concedida en el período 2008-2009 por las comunidades autónomas y los ayuntamientos, que hicieron llegar a los beneficiarios fondos procedentes del presupuesto central y de sus presupuestos respectivos. Además, desde 2009, las comunidades autónomas han venido concediendo ayudas de forma continuada para el mantenimiento y la explotación de las redes de la zona II.

(29) La regulación de la transición a la tecnología de televisión digital comenzó con la adopción de la Ley 10/2005 de 14 de junio (26). En ella se mencionaba la necesidad de fomentar una transición de la tecnología analógica a la digital terrestre y se exigía al Gobierno que adoptase las medidas oportunas para asegurar dicha transición.

(30) A raíz de este mandato, mediante el Real Decreto 944/2005, el Consejo de Ministros aprobó el Plan técnico nacional, que fijaba el 3 de abril de 2010 como fecha del apagón analógico.

(31) Dicho Plan técnico nacional imponía a los radiodifusores privados la obligación de llegar a más tardar en esa fecha al 96 % de la población en sus zonas de cobertura respectivas (27), mientras que los radiodifusores públicos debían llegar, para la misma fecha, al 98 % de la población en sus zonas de cobertura respectivas.

(32) En la zona I, los radiodifusores estaban obligados a cubrir estos porcentajes de población con la televisión digital terrestre y a asumir los costes de la digitalización. Por consiguiente, no se necesitaba ayuda estatal en esta zona.

(33) Por lo que respecta a las zonas II y III, la disposición adicional duodécima del Plan técnico nacional contemplaba la posibilidad de que las autoridades locales y autonómicas extendieran la cobertura para llegar a una proporción de la población comprendida entre el 96 % y el 100 %. A este respecto, el Plan técnico nacional hace referencia explícita a la televisión digital terrestre (TDT) y establece seis condiciones en las que las autoridades locales podían llevar a cabo esta extensión de cobertura. La condición e) dispone que la instalación local ha de ser conforme con el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre.

(34) Posteriormente, el 7 de septiembre de 2007, el Consejo de Ministros aprobó el Plan Nacional de Transición a la Televisión Digital Terrestre («Plan de Transición» (28)), que ejecuta el Plan técnico nacional. El Plan de Transición dividió el territorio español en noventa proyectos técnicos de transición (29) y estableció una fecha límite para el cese de la radiodifusión analógica para cada uno de estos proyectos.

(35) El 29 de febrero de 2008, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio («MITyC») adoptó una decisión orientada a mejorar las infraestructuras de telecomunicaciones y establecer los criterios y la distribución de la financiación de las actuaciones encaminadas al desarrollo de la Sociedad de la Información en el marco del Plan Avanza de 2008 (30). El presupuesto aprobado mediante esta decisión ascendía a 558 millones EUR y se asignó en parte al desarrollo de la banda ancha y en parte a la digitalización de la televisión en zonas remotas y menos urbanizadas de España que quedan al margen de las obligaciones legales impuestas a los radiodifusores comerciales (31). La digitalización en esa zona se denominaba comúnmente «extensión de cobertura». Fue llevada a cabo posteriormente mediante una serie de adendas a los convenios marco vigentes de 2006 (32) firmados por el MITyC y las comunidades autónomas entre julio y noviembre de 2008 («adendas a los convenios marco de 2006»), publicadas en el Boletín Oficial del Estado separadamente para cada comunidad autónoma. Las adendas a los convenios marco de 2006 siguen la misma plantilla para todas las comunidades autónomas, con algunas pequeñas diferencias. Las adendas a los convenios marco de 2006 hacen referencia al Plan Avanza, al Plan de Transición y al Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre. La redacción de estos convenios señala en la mayoría de los casos que es la tecnología digital terrestre la única que se ha de financiar. Como consecuencia de los convenios, el MITyC transfirió fondos a todas las comunidades autónomas, que se comprometieron a cubrir los demás costes de la operación a partir de sus presupuestos. Estas adendas también incluían la obligación de las autoridades locales de cumplir lo establecido en la disposición adicional duodécima del Plan técnico nacional.

(36) En paralelo, el 17 de octubre de 2008, el Consejo de Ministros acordó asignar 8,72 millones EUR más para la extensión y culminación de la cobertura de TDT en el marco de los proyectos de transición que debían completarse a lo largo de la primera mitad de 2009, la fase I del Plan de Transición. La financiación se concedió a raíz de la firma de los nuevos convenios marco entre el MITyC y las comunidades autónomas celebrada en diciembre de 2008 («los convenios marco de 2008»). Estos convenios se refieren a la financiación antes mencionada de 8,72 millones EUR y recibieron el nombre de «Convenio marco de colaboración, entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Comunidad Autónoma de […], para el desarrollo del Plan Nacional de Transición a la TDT». En ellos se establece una lista de actividades que serán financiadas por las autoridades centrales y regionales con objeto de alcanzar una cobertura de la televisión digital idéntica a la cobertura analógica existente. Estas actividades están relacionadas con la puesta en funcionamiento de la televisión digital terrestre.

(37) El 23 de febrero de 2009 se adoptó el Real Decreto-ley 1/2009 de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones (33). El Real Decreto-ley 1/2009 confirma que se ha previsto que la extensión de la cobertura en la zona II se haga exclusivamente mediante tecnología digital terrestre. El artículo 2 de este Real Decreto-ley añade una nueva disposición a la Ley 10/2005 en la que se establece lo siguiente: «El acceso a los referidos canales difundidos por el o los sistemas de difusión por satélite se limitará a los ciudadanos que residan en zonas en las que, una vez concluida la transición a la televisión digital terrestre, no vaya a existir cobertura del servicio de televisión digital terrestre de ámbito estatal». Además, el preámbulo de dicho Decreto indica que la extensión de la cobertura en la zona II, financiada por las autoridades, se debe llevar a cabo exclusivamente mediante tecnología digital terrestre. Con otras palabras, el Real Decreto-ley parte de la base de que solo se utiliza la tecnología terrestre en las zonas I y II (34).

(38) El 29 de mayo de 2009, el Consejo de Ministros aprobó los criterios de distribución de 52 millones EUR para la financiación de iniciativas encaminadas a la transición a la TDT, destinadas a financiar la extensión de la cobertura de los proyectos de las fases II y III del Plan de Transición (35). El Acuerdo del Consejo de Ministros establecía un vínculo directo con el Plan de Transición, ya que señalaba que, «para conseguir el objetivo fijado en el Plan Nacional de Transición a la TDT de que la cobertura del servicio TDT sea similar a la cobertura del actual servicio de televisión terrestre con tecnología analógica, resulta necesaria la colaboración financiera de la iniciativa pública», y que «la ejecución de esta cooperación se formalizará, dentro de las líneas fijadas por el Plan Nacional de Transición a la Televisión Digital Terrestre».

(39) Por último, entre octubre y diciembre de 2009, se publicaron en el Boletín Oficial del Estado adendas a los convenios marco de 2008 [mencionadas en el considerando (36)], incluida la financiación para la extensión de la cobertura de las fases II y III del Plan de Transición. Estas adendas definen lo que se debe entender por «actuaciones de extensión de cobertura», haciendo referencia explícita únicamente a la tecnología terrestre (aunque sin excluir formalmente otras tecnologías) (36).

(40) Tras la publicación de los convenios marco de 2008 y las adendas descritas anteriormente (37), los Gobiernos de las comunidades autónomas comenzaron a llevar a cabo la extensión. A tal efecto, ellos mismos organizaron licitaciones públicas o encomendaron a una empresa pública la tarea de extensión y/o la organización de la licitación. Las subvenciones fueron en parte acordadas con el MITyC y, por tanto, financiadas con cargo al presupuesto central [véanse los considerandos (35) a (38)], y en parte financiadas por las propias comunidades autónomas. En algunos casos, estas encomendaron la extensión a los ayuntamientos.

(41) Las licitaciones para la extensión de la cobertura implicaban que a la empresa adjudicataria se le encomendara la misión de ofrecer (a menudo construir) una red de TDT operativa. Para ello, entre las tareas que había que llevar a cabo se encontraban el diseño y la concepción de la red, el transporte de la señal, la instalación de la red y el suministro del equipo necesario. Normalmente, las licitaciones dirigidas a la extensión de la cobertura incluían también —además del contrato de suministro de una red de TDT operativa— el suministro del equipo necesario (y, en determinados casos, el suministro del equipo sin coste alguno para el operador de red). Además, las licitaciones para la extensión de la cobertura incluían a menudo contratos accesorios relacionados con la digitalización de los centros de emisión o la construcción de nuevos centros emisores (como, por ejemplo, locales, obras de adaptación, suministro de energía, «mantenimiento estricto», contratos de arrendamiento o estudios de seguridad y salud). Los otros tipos de licitaciones eran licitaciones para el suministro de equipos de telecomunicación, organizadas en el caso de redes ya existentes. Se esperaba que el adjudicatario de la licitación los mejorase aportando el equipo necesario, es decir, mediante el suministro, la instalación y la activación del equipo.

(42) En la mayoría de las licitaciones, las autoridades organizadoras se refieren explícitamente, mediante la definición del objeto de la licitación (38), e implícitamente, en la descripción de las especificaciones técnicas o del equipo que se ha de financiar (39), a la tecnología terrestre y a la TDT. En los pocos casos en los que se menciona expresamente la tecnología de satélite, se hace referencia a las antenas parabólicas para la recepción de la señal de satélite en torres terrestres (40) o equipos para acceder a la televisión digital en la zona III (41). Muy pocas licitaciones pueden considerarse tecnológicamente neutras. Estas licitaciones tecnológicamente neutras se formularon de modo que —a pesar de los planes del Gobierno de España de utilizar exclusivamente la TDT para la extensión de la cobertura— no quedasen excluidas las tecnologías distintas de la TDT (42). En lugar de publicar anuncios de licitaciones, algunas de las autoridades optaron por un modo diferente de extender la cobertura de TDT. Por ejemplo, el País Vasco concedió ayuda financiera directamente al operador de red regional Itelazpi. También en Navarra se optó por una solución similar.

(43) En total, en los años 2008-2009 se invirtieron en la extensión a la zona II cerca de 163 millones EUR procedentes del presupuesto central (en parte, préstamos en condiciones favorables concedidos por el MITyC a las comunidades autónomas (43)), y 60 millones EUR de los presupuestos de las 16 comunidades autónomas investigadas (todas a excepción de Castilla-La Mancha). Por otra parte, los ayuntamientos financiaron la extensión con fondos propios por un importe aproximado de 3,5 millones EUR.

(44) Como segundo paso tras la extensión de la TDT a la zona II, y ello a partir del año 2009, algunas de las comunidades autónomas han venido organizando otras licitaciones o han celebrado sin licitación los correspondientes contratos para la explotación y el mantenimiento del equipo digitalizado e instalado durante la extensión. Al contrario de lo que sucede con las ayudas a la transición, estas últimas medidas constituyen ayudas en curso. Habida cuenta de que se destinan a la explotación y el mantenimiento de la red terrestre instalada en la zona II, estos contratos tampoco son tecnológicamente neutros. El importe total de los fondos concedidos mediante licitaciones para la explotación y el mantenimiento (ayudas en curso) en los años 2009-2011 fue de al menos 32,7 millones EUR.

2.3. Evolución de la situación desde 2013

(45) A raíz de la adopción de la Decisión de 2013, algunas comunidades autónomas han introducido determinados cambios en cuanto a las medidas relacionadas con la explotación y el mantenimiento de la infraestructura. A saber [considerandos (46) a (60)]:

(46) El órgano de contratación de Andalucía publicó una licitación el 12 de noviembre de 2014 destinada a que los servicios de telecomunicación permitieran la recepción de canales de televisión digitales nacionales que emiten en abierto en determinadas zonas geográficas de la Comunidad Autónoma de Andalucía. El contrato público fue adjudicado el 11 de abril de 2017 a la U.T.E. Andalucía Televisión Digital (Retevisión y Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones S.A.). El contrato se firmó el 9 de junio de 2017.

(47) En Aragón, la licitación para la prestación de servicios de televisión digital en zonas remotas y menos urbanizadas fue publicada el 25 de noviembre de 2016. El contrato público se adjudicó el 19 de mayo de 2017 a Retevisión y fue firmado el 26 de junio de 2017.

(48) En las Islas Baleares, se inició una licitación el 14 de julio de 2014. El contrato fue adjudicado a Tradia Telecom S.A. el 5 de noviembre de 2014.

(49) En las Islas Canarias, la licitación relativa a los servicios de radiodifusión para los canales de televisión digitales nacionales y regionales en zonas remotas y menos urbanizadas de la Comunidad Autónoma de Canarias (diálogo competitivo) se publicó el 28 de enero de 2015. Según la información facilitada por las autoridades españolas el 5 de febrero de 2021, el contrato se firmó en enero de 2020 y el servicio está en funcionamiento desde el 3 de julio de 2020.

(50) En Cantabria, la licitación relativa a los servicios de radiodifusión para los canales de televisión digital en zonas remotas y menos pobladas de la Comunidad Autónoma se publicó el 13 de mayo de 2015. El contrato público se adjudicó el 2 de diciembre de 2015 a Retevisión y fue firmado el 14 de marzo de 2016.

(51) En Extremadura, la licitación de los servicios de telecomunicación para permitir la difusión y la recepción de canales de televisión digital en determinadas zonas de la Comunidad Autónoma de Extremadura se publicó el 3 de abril de 2015. El contrato público se adjudicó el 30 de diciembre de 2015 a Retevisión y fue firmado el 15 de marzo de 2016.

(52) En Navarra, la licitación de la extensión de la televisión digital en zonas remotas y menos urbanizadas fue publicada el 11 de noviembre de 2014. El 28 de mayo de 2019, las autoridades de Navarra decidieron no adjudicar el contrato y abandonar el procedimiento de licitación.

(53) En La Rioja, el procedimiento de diálogo competitivo se publicó el 13 de noviembre de 2014. Según la información facilitada por las autoridades españolas el 5 de febrero de 2021, el procedimiento está en curso.

(54) La Comunidad Autónoma de Asturias convocó una licitación de coubicación de equipo (44) el 28 de diciembre de 2018. El contrato público fue adjudicado a Retevisión el 10 de enero de 2019. El 19 de diciembre de 2018 se convocó una licitación para un contrato de servicios de mantenimiento. Además, el 10 de diciembre de 2018 se puso en marcha una licitación para los servicios de radiodifusión en Asturias con equipos propiedad de Asturias. Según la información facilitada por las autoridades españolas el 16 de enero de 2019, las dos últimas licitaciones siguen en curso.

(55) Por lo que respecta a Galicia, las autoridades españolas informaron a la Comisión de que Galicia no desea financiar la explotación y el mantenimiento para los operadores de la zona II y que, por consiguiente, no organizará ninguna nueva licitación tecnológicamente neutra. La explotación y el mantenimiento para los operadores de la zona II de la red de radiodifusión no serían responsabilidad de la Comunidad Autónoma, sino que corresponderían más bien a los ayuntamientos.

(56) Las autoridades españolas informaron a la Comisión de que Madrid puso en marcha un procedimiento de licitación para el mantenimiento de equipos de televisión digital. La licitación fue adjudicada a Retevisión el 8 de julio de 2019 y el contrato se firmó el 7 de agosto de 2019. Por lo que respecta a Melilla y a Murcia, las autoridades españolas informaron a la Comisión de que no se celebrará licitación alguna y de que los ayuntamientos se harán cargo del mantenimiento.

(57) Según la información remitida por España, el País Vasco no ha celebrado licitación alguna tras la Decisión de 2013 ni tiene intención de hacerlo. Por ello realizó una declaración de servicio de interés económico general (SIEG). El convenio relativo al servicio de extensión de la cobertura de los canales de televisión en la Comunidad Autónoma del País Vasco fue aprobado por el Consejo de Gobierno el 2 de diciembre de 2014.

(58) Por lo que respecta a Ceuta, las autoridades españolas informaron a la Comisión de que no se celebrará licitación alguna y afirmaron que cualquier pago en concepto de mantenimiento estaría amparado por las normas de minimis.

(59) En la Comunidad Valenciana se celebró una licitación para el mantenimiento del equipo en enero de 2017. El contrato público se adjudicó a Retevisión en diciembre de 2017 y fue firmado el 18 de mayo de 2018. El contrato se limita al mantenimiento del equipo y no incluye la prestación de servicios de mantenimiento preventivos y correctores.

(60) En Cataluña se publicó una licitación en el Diario Oficial de la Unión Europea el 3 de agosto de 2018 para la transmisión y la distribución de señales audiovisuales a fin de proporcionar cobertura a la población de Cataluña en la zona II (45). En 2019, se concluyó un contrato de una duración de un año, prorrogable por un año adicional.

(61) En vista de lo precedente, en algunas comunidades autónomas las medidas originales relativas a las ayudas para la explotación y el mantenimiento fueron interrumpidas a partir de la fecha de rescisión de los contratos iniciales como consecuencia de la entrada en vigor de los contratos relativos a las nuevas medidas modificadas o de la fecha en que se introdujo una nueva base jurídica para la ayuda destinada a la explotación y el mantenimiento en curso (que, según España, estaría amparada por las normas sobre servicios de interés económico general o la exención de minimis).

(62) La evaluación jurídica de las nuevas medidas modificadas no es objeto de la presente Decisión. Esta Decisión no prejuzga en modo alguno la evaluación de las medidas modificadas con arreglo a las normas sobre ayudas estatales.

2.4. Razones para incoar el procedimiento

(63) En la Decisión de incoación del procedimiento, la Comisión señaló, en primer lugar, que la medida descrita parecía reunir todos los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, por lo que podía ser considerada ayuda estatal.

(64) Habida cuenta de que en el mercado de la radiodifusión hay distintos niveles, en la Decisión de incoación se señalan tres categorías de beneficiarios de las ayudas estatales: i) operadores de red, ii) proveedores de equipos de telecomunicación que participan en las licitaciones para el suministro del equipo necesario para la extensión y iii) radiodifusores de canales de televisión.

(65) La Comisión llegó a la conclusión preliminar de que, al financiar los costes asociados a la extensión de la plataforma de TDT, el régimen podría haber generado un falseamiento potencial o real de la competencia entre los proveedores de equipos de telecomunicación que operan en diferentes tecnologías y entre los operadores de plataformas terrestres y vía satélite. En particular, según las opiniones preliminares de la Comisión [considerandos (66) a (68)]:

(66) Podría producirse una distorsión de la competencia entre las distintas plataformas (terrestre y por satélite), ya que la medida impugnada tiene por objeto la digitalización y la instalación ex novo de centros de emisión terrestres, sin tener en cuenta la tecnología de satélite.

(67) La medida impugnada podría también falsear la competencia entre radiodifusores. En el pasado, la plataforma terrestre ha albergado tradicionalmente a radiodifusores en abierto; y la plataforma por satélite, fundamentalmente a radiodifusores de televisión de pago o de acceso condicional. Sin embargo, en el momento de la Decisión de incoación, los radiodifusores en abierto estaban poniendo en marcha iniciativas de televisión de pago en la plataforma terrestre y las empresas de radiodifusión vía satélite buscaban acceso a canales en abierto para completar su oferta y competir más activamente con los radiodifusores en abierto.

(68) Por lo que se refiere a los proveedores de equipos de telecomunicación, la medida impugnada parecía implicar una ventaja competitiva (en forma de aumento de la demanda) en beneficio de los proveedores de estos equipos.

(69) En su evaluación preliminar, la Comisión consideraba que la medida constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE y no veía motivo alguno por el que pudiera ser compatible con el mercado interior, pues no parecía que fuese aplicable excepción alguna.

(70) Para obtener detalles concretos adicionales, la presente Decisión remite a la Decisión de incoación.

3. OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS

3.1. Observaciones de Astra

3.1.1. Aspectos generales

(71) Astra reitera su posición anterior según la cual las medidas encaminadas a llevar a cabo la transición a la televisión digital terrestre constituían un plan coordinado concebido por el Gobierno central y ejecutado por las autoridades regionales. No obstante, aun partiendo del supuesto de que la ayuda estatal destinada a la extensión de la cobertura se concibiera, organizara y ejecutara a escala regional, Astra considera que constituiría una ayuda ilegal e incompatible.

(72) En relación con la licitación de Cantabria, Astra insiste en que, al contrario de lo que alegan las autoridades españolas, era obligación de las autoridades cántabras recibir las autorizaciones de los radiodifusores para poner sus canales a disposición de la plataforma satelital. Además, a pesar de que los radiodifusores enviaron las cartas en marzo de 2008, las autoridades cántabras recomendaron a otras comunidades autónomas la alternativa vía satélite que ellas mismas habían escogido en julio de 2008. Si, como afirma España, la reticencia de los radiodifusores a utilizar la plataforma satelital hubiera sido la razón para poner fin al contrato con Astra, las autoridades cántabras no habrían recomendado la solución satelital a otras comunidades autónomas.

3.1.2. Presencia de ayuda estatal

(73) Por lo que respecta a la ventaja disfrutada por los operadores de red y especialmente por Abertis, Astra afirma que, en su calidad de proveedor de equipos de telecomunicación, a Abertis se le adjudicó aproximadamente el 45 % de las licitaciones para la digitalización de los centros terrestres situados en las zonas de extensión de la cobertura. Al ser Abertis un operador de plataforma, la digitalización de la red favorece su oferta comercial a los radiodifusores puesto que la red de TDT llegará ahora a casi el 100 % de la población sin coste adicional, mientras que la digitalización terrestre, de no ser por la medida impugnada, habría beneficiado a un 96 %-98 % de la población. Por otra parte, Abertis se habría beneficiado de que a Astra, en su calidad de principal competidor como operador de plataforma alternativo, no se le hubiera dejado establecer una cabeza de puente en el mercado español introduciéndose en la zona II.

(74) Por otra parte, según Astra, Abertis disfrutó de otras ventajas como resultado de las medidas. En primer lugar, un elevado número de centros terrestres de Abertis, operados realmente por la propia empresa, se han beneficiado de los fondos facilitados por las autoridades españolas en el ámbito de las medidas investigadas. Tal es especialmente el caso de los centros situados en la zona en la que RTVE (organismo público de radiodifusión) está obligada a ofrecer su señal, pero en la que tal obligación no rige para los radiodifusores privados (en torno al 2,5 % de la población). En segundo lugar, Astra alega que Abertis se benefició indirectamente de la ayuda estatal en mercados adyacentes como el mercado de transporte. Además, el denunciante señala que la medida investigada provoca el falseamiento de la competencia en la zona III (46).

(75) Astra estima que las plataformas satelital y terrestre pertenecen al mismo mercado. La distinción entre televisión de pago y televisión en abierto no sería pertinente por lo que se refiere a la competencia de plataforma. Ya en la actualidad, las plataformas terrestre y satelital compiten por la transmisión de televisión de pago, puesto que ya hay al menos dos canales de pago que ofrecen su señal a través de la plataforma de TDT y uno de ellos solo se ofrece por esta tecnología. Además, según Astra, todos los radiodifusores autorizados en la actualidad han solicitado ya una licencia al Gobierno para emitir sus contenidos en la modalidad de pago.

(76) En su escrito de 27 de mayo de 2019, Astra opinaba que las medidas en cuestión son selectivas y no promueven el desarrollo de las actividades de radiodifusión en su conjunto, sino que discriminan en favor de los operadores de redes terrestres. Astra explica que, a efectos de la extensión de la cobertura a zonas remotas y rurales, debe considerarse que los operadores de red que emplean otras tecnologías —incluida Astra— se encuentran en una situación comparable a la de los operadores que utilizan tecnología terrestre. En particular, Astra señala que los procedimientos de licitación dirigidos a la extensión de la cobertura fueron, en algunos casos (por ejemplo, en Cantabria y Navarra), organizados de forma respetuosa con la neutralidad tecnológica, y que las plataformas satelitales han competido con los operadores terrestres y han ganado la licitación. En otros Estados miembros (por ejemplo, Francia, Portugal y el Reino Unido), las plataformas alternativas compiten con la plataforma terrestre. Además, en la zona III de España se recurre de forma exclusiva a los servicios del operador de satélite Hispasat. Astra afirma que el satélite no se encuentra en una situación de desventaja competitiva en cuanto a los costes con respecto a la tecnología terrestre. En opinión de Astra, todos estos elementos muestran que los operadores terrestres y aquellos que utilizan tecnologías diferentes se encuentran en una situación comparable desde el punto de vista de los objetivos perseguidos por las medidas en cuestión.

(77) Astra considera que las medidas investigadas no eran proporcionadas. Indica que la conversión a la TDT exigía adaptaciones considerables en los edificios de apartamentos e inversión en cableado. Además, en apoyo de su argumento de que la extensión de la cobertura vía satélite no habría sido más cara que a través de una plataforma terrestre, Astra se remitió a su estudio de costes interno, presentado junto con la denuncia y realizado en noviembre de 2008 («Estudio de Astra»). El estudio comparaba los costes de la extensión de la cobertura utilizando ambas tecnologías, la terrestre y la satelital. Las hipótesis del estudio difieren de las tenidas en cuenta por las autoridades españolas y Abertis en varios aspectos, entre otros, en relación con los costes de las antenas parabólicas y la necesidad de adquirir descodificadores externos para la recepción de la televisión digital terrestre. Los resultados del estudio llevan a la conclusión de que la extensión de la cobertura vía satélite no era necesariamente más cara que utilizando la tecnología terrestre. Astra también facilitó otros documentos con los que pretendía demostrar que los costes de instalación y explotación de ambas tecnologías no difieren sustancialmente.

(78) Astra también sostiene que garantizar la condicionalidad de acceso a la radiodifusión vía satélite no es un obstáculo para la difusión de canales en abierto. Los sistemas de acceso condicional existen en todo el mundo y su uso no presenta especial dificultad (47). Además, la solución propuesta en Cantabria para el acceso condicional fue aceptada por las autoridades cántabras, que podían decidir qué usuarios activar para que recibieran el servicio. Por tanto, la limitación territorial del servicio estaba controlada por el Gobierno de Cantabria. No era necesario realizar una adaptación específica al efecto.

(79) En cuanto a la pertinencia de la medida, Astra afirma que, gracias a las economías de escala, la tecnología satelital es más atractiva desde un punto de vista económico cuanto mayor es la cobertura geográfica. Al dividir la medida de la zona II en más de 600 licitaciones locales y regionales, ya se había colocado a la tecnología satelital en una desventaja competitiva significativa. No obstante, aun en el caso de que el Gobierno español no hubiera podido imponer o sugerir la necesidad de tomar en consideración las sinergias transregionales como condición para la concesión de los fondos, las regiones podrían haber tenido en cuenta esta posibilidad para garantizar que estaban optando por la solución más rentable para sus contribuyentes. De hecho, Astra alega que trataron de hacerlo antes de que el Gobierno central español interviniera en favor de la tecnología terrestre. Tras haber seleccionado a Astra en la licitación pública, las autoridades cántabras trataron en un primer momento de convencer a otras regiones para que también optaran por la plataforma satelital, pues ello habría reducido aún más sus propios costes.

3.1.3. Ayuda estatal para la explotación y el mantenimiento

(80) Astra repite que parte de las medidas impugnadas constituyen ayuda estatal en curso, ya que los Gobiernos de las comunidades autónomas financiarán los costes de explotación y mantenimiento de las redes locales de la zona II de forma continuada. En relación con los costes anuales de explotación y mantenimiento de la solución satelital, Astra estima que ascenderían a 100 000 EUR por canal y año, si bien se podrían haber logrado rebajas en caso de que más de una región hubiese optado por dicha solución.

3.2. Observaciones de Abertis / Cellnex

(81) Abertis es un operador de infraestructuras de telecomunicaciones y suministrador de equipos de red. Es propietario, entre otras empresas, de Retevisión S.A. y Tradia S.A., que gestionan y explotan redes e infraestructuras de telecomunicaciones.

3.2.1. Presencia de ayuda estatal

(82) En primer lugar, Abertis señala que las medidas investigadas no constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Las autoridades regionales simplemente adquirieron bienes y servicios en condiciones de mercado mediante licitaciones abiertas y siguen siendo propietarias de los equipos instalados en los centros emisores de la zona II. Por este motivo, en ningún momento se transfirieron ni fondos ni equipos digitales adquiridos con esos fondos a ningún beneficiario externo.

(83) Abertis considera además que las medidas impugnadas no confirieron ninguna ventaja apreciable a los operadores de red. Según la empresa, Abertis no explota ninguna de las redes locales situadas en la zona II (aun en el caso de que sea propietaria de los centros emisores respectivos), por lo que no puede obtener ninguna ventaja directa. En segundo lugar, en la zona II Abertis solo actuaba como proveedor de equipos de telecomunicación. En tercer lugar, aun en el caso de que Abertis hubiera vendido el equipo digital utilizado para mejorar un centro emisor y dicho equipo hubiera sido instalado posteriormente en un centro emisor propiedad de Abertis, no se habría producido beneficio. Ello se debe a que Abertis simplemente alquila los centros emisores a los operadores de red local en condiciones de mercado, y el importe del alquiler abonado a la empresa no se vio afectado por el proceso de digitalización. En cuarto lugar, Abertis insiste en que el aumento gradual del 1-2 % en la cobertura de una red de TDT no se traduce en un beneficio económico para Abertis en su calidad de operador de plataforma de la zona I. Por último, la digitalización de la zona II no afecta al precio que Abertis puede aplicar a los radiodifusores por sus servicios de emisión, especialmente dado que el precio mayorista aplicado por Abertis viene regulado por la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, autoridad reguladora española («CMT») (48).

(84) En relación con los operadores de red local de la zona II (esto es, los ayuntamientos), Abertis considera que no puede haber ninguna ventaja económica, ya que no reúnen las condiciones para ser considerados empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE y en cualquier caso desempeñan un servicio público.

(85) Abertis también manifestó la opinión de que las medidas investigadas no entrañaban ventaja económica para los radiodifusores. La conversión a la tecnología digital en la zona II no aumentó el número de espectadores comparado con el número de quienes tenían acceso a la televisión analógica antes de que empezara el proceso de transición a la radiodifusión digital en 2005.

(86) Por otra parte, Abertis considera que las medidas impugnadas no tuvieron ningún efecto apreciable sobre la competencia entre los operadores de red. El hecho de que ni Astra ni ningún otro operador privado mostrara interés alguno en prestar servicios de emisión en la zona II en los 20 últimos años confirma que no había mercado y que se requería la intervención estatal para facilitar la prestación de servicios. En particular, no existe falseamiento de la competencia entre la plataforma de satélite y la TDT, al tratarse de dos mercados distintos. Además, la digitalización de las redes terrestres en la zona II no modificó en modo alguno la estructura competitiva de los mercados de referencia; simplemente representaba una mejora técnica necesaria de la plataforma analógica existente.

(87) Abertis alega que los servicios de radiodifusión prestados a través de las redes de la zona II se circunscriben a determinadas zonas aisladas, por lo que no inciden en el comercio entre los Estados miembros.

(88) En el caso de que la Comisión considere que las autoridades públicas pertinentes o sus filiales son empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, Abertis considera que los fondos destinados a financiar la conversión a la tecnología digital en la zona II eran la compensación por la prestación de un servicio público. A este respecto, Abertis cree que las medidas impugnadas cumplen las condiciones establecidas en la jurisprudencia Altmark (49) y que no existe ayuda estatal.

(89) En su escrito de 13 de junio de 2019, Cellnex explica que las medidas impugnadas no son selectivas y que, por lo tanto, no constituyen una ayuda estatal. En su opinión, las tecnologías de TDT y satelital no se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable con respecto al objetivo perseguido por el régimen jurídico en cuestión. En particular, las tecnologías de TDT y vía satélite están sujetas a regímenes jurídicos distintos y, a diferencia de la tecnología vía satélite, la TDT tiene carácter de servicio público. La tecnología terrestre cuenta con una infraestructura preexistente, y la TDT se ha beneficiado de las sinergias creadas por la digitalización de la zona I. Además, Cellnex señala que, a menudo, los radiodifusores no tienen el derecho de emitir vía satélite y tendrían que renegociar los derechos de contenido necesarios para su programación. Esto incrementaría los costes del contenido, y los autores del contenido podrían no estar dispuestos a vender los derechos. Además, los costes derivados de la transmisión vía satélite serían considerablemente más altos que los correspondientes a la TDT, tal como muestran varios estudios que figuran en el expediente. Cellnex argumenta que el Estudio de Astra adolece de varias deficiencias y que, por consiguiente, la Comisión no puede basarse en él.

(90) Cellnex alega que la anulación de la Decisión de 2013 implica la anulación de la Decisión de incoación. Según Cellnex, la Comisión debería haber adoptado una nueva Decisión de incoación a raíz de la anulación de la Decisión de 2013 y haber indicado en ella los motivos por los que las medidas investigadas son selectivas. Cellnex sostiene que, al no existir tal Decisión, no puede ejercer su derecho de defensa.

3.2.2. Ayuda existente

(91) En opinión de Abertis, la instalación de las redes de radiodifusión en la zona II comenzó en 1982, en un sector de radiodifusión no liberalizado. En ese momento, España disfrutaba de un monopolio legal en el mercado de la radiodifusión terrestre. Los fondos públicos se destinan a la instalación, el mantenimiento y la explotación de las redes locales de la zona II desplegadas antes de la liberalización de este sector. Por tanto, la medida investigada constituye una ayuda en curso, ya existente.

3.2.3. Compatibilidad

(92) Abertis alega que cualquier posible ayuda estatal sería compatible en virtud de las disposiciones del artículo 106 del TFUE, pues cumple todas las condiciones de la Decisión 2005/842/CE de la Comisión (50) («Decisión relativa al artículo 86, apartado 2»).

(93) De no ser así, toda posible ayuda sería en cualquier caso compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. En primer lugar, las medidas adoptadas por las autoridades españolas pretenden acelerar el proceso de conversión a la tecnología digital en España, que ha sido reconocido como objetivo de interés común en la práctica decisoria de la Comisión en materia de ayudas estatales. En segundo lugar, la ayuda era un instrumento adecuado, ya que la TDT es una tecnología que se adecua mejor para llevar a cabo la extensión de la cobertura (51). Además de las razones económicas, Abertis señala también que los radiodifusores son reacios a utilizar plataformas satelitales debido a las restricciones a las que han de hacer frente cuando adquieren derechos de contenidos para sus programas en abierto. En la mayoría de los casos solo adquieren el derecho a difundir los contenidos a través de una determinada plataforma, la TDT, ya que esta tecnología permite la emisión discriminada y las limitaciones geográficas. Por otra parte, las medidas son proporcionadas, pues solo abarcan los costes estrictamente necesarios para la conversión de los servicios de televisión analógicos en digitales en la zona II. Los únicos costes sufragados por las medidas impugnadas son los relativos a la digitalización de los centros emisores de la zona II, la cual se lleva a cabo mediante la adquisición e instalación de equipos digitales.

(94) Por lo que respecta a la neutralidad tecnológica de la medida, Abertis señala que la tecnología terrestre no fue la única solución tomada en consideración por el Gobierno español. Además, en la zona III la plataforma satelital acabó considerándose la opción tecnológica más adecuada para prestar servicios de televisión digital. Y lo que es más importante, Abertis alega que la TDT se considera la plataforma más adecuada y barata para la prestación de servicios de televisión digital en la zona II para lograr la misma cobertura que existía antes del apagón analógico, lo que se demuestra en los estudios de costes presentados (52).

3.3. Observaciones de Itelazpi

(95) Itelazpi S.A. («Itelazpi») es una empresa pública del Gobierno Vasco que presta servicios de transporte y cobertura de difusión de radio y televisión. En su escrito de 13 de junio de 2019, Itelazpi explica que las medidas impugnadas no son selectivas y que, por lo tanto, no constituyen una ayuda estatal. Explica que las tecnologías de TDT y satelital no se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable con respecto al objetivo perseguido por el régimen jurídico en cuestión. En particular, la TDT y el satélite están sujetos a normas diferentes (incluidas las normas relativas a las obligaciones de cobertura territorial y derechos de autor). A diferencia del satélite, la TDT tiene carácter de servicio público. La TDT cuenta con una infraestructura preexistente que genera sinergias y justifica que se opte por la tecnología de TDT. Además, es frecuente que los radiodifusores no tengan el derecho de emitir por satélite, y, en caso de que se les exigiera utilizar una plataforma satelital, tendrían que renegociar los derechos de contenido necesarios para su programación. Esto incrementaría los costes del contenido, y los autores del contenido podrían no estar dispuestos a vender los derechos. Además, los costes relacionados con el satélite serían considerablemente más altos que el coste relacionado con la TDT, tal como muestran varios estudios que figuran en el expediente. Itelazpi presenta otros dos estudios de costes, elaborados por FTI Consulting en 2015 y 2019 (53) («Estudio de Itelazpi de 2015» y «Estudio de Itelazpi de 2019»).

(96) Además, Itelazpi estima que la Decisión de incoación no explica el marco del análisis relativo al criterio de selectividad. Itelazpi afirma que la Comisión debería haber adoptado una nueva Decisión de incoación a raíz de la anulación de la Decisión de 2013 y haber indicado en ella los motivos por los que las medidas investigadas son selectivas.

3.4. Observaciones de Radiodifusión

(97) Radiodifusión es un proveedor del mercado de servicios de transmisión de la señal audiovisual registrado en el Registro de Operadores de la CMT en noviembre de 2005.

(98) Radiodifusión coincide en términos generales con la Decisión de incoación y está de acuerdo con la opinión de la Comisión, aunque aporta algunas observaciones adicionales. También considera que la ayuda estatal no cumple las condiciones de la sentencia Altmark y supone una transferencia sustancial de recursos públicos.

(99) El régimen de ayudas estatales investigado benefició a los operadores de red que ya operaban en las zonas rurales. De hecho, en el mercado que nos ocupa, caracterizado por las elevadas barreras de entrada, que beneficiaban a un operador que ya se encontraba en posición dominante, la medida ha hecho que se repitan las mismas pautas monopolísticas anteriores. En concreto, Abertis ha podido reforzar su posición monopolística e incluso valerse de financiación pública para desarrollar una red nueva y más tupida que le permitirá competir en nuevos mercados.

(100) Radiodifusión alega que la ayuda estatal investigada no es proporcionada. Para cumplir el requisito de la proporcionalidad, la ayuda debe circunscribirse a lo necesario, es decir, aplicarse solo a zonas rurales remotas, y debe beneficiar a todos los operadores por igual, estableciendo obligaciones de acceso efectivo.

3.5. Observaciones de los radiodifusores

(101) Los radiodifusores sostienen que la medida no puede considerarse ayuda estatal porque no ha ofrecido ventajas financieras a ninguna empresa y, sobre todo, no la ha brindado a los radiodifusores. Las medidas no han incrementado la audiencia de los radiodifusores en relación con la que tenían cuando emitían en analógico. Además, las personas que residen en las zonas de cobertura ampliada, es decir, en zonas rurales, remotas y escasamente pobladas, no inciden en el mercado de la publicidad, por lo que no forman parte de la audiencia a la que se dirigen los radiodifusores. En estas circunstancias, los operadores privados no incrementaron las tarifas publicitarias como consecuencia de la extensión.

(102) Los radiodifusores también manifestaron la opinión de que no les interesaba migrar a una plataforma de satélite en la que sus programas tuvieran que competir con cientos de canales. La plataforma terrestre presenta la ventaja de una capacidad limitada, lo que para los radiodifusores comerciales en abierto implica menor competencia. Además, subrayaron que suelen adquirir contenidos solo para la plataforma terrestre. Ello se debe a que la radiodifusión terrestre garantiza la delimitación geográfica de las emisiones, lo que no sucede con la radiodifusión vía satélite.

(103) Los radiodifusores también insistieron en que, tras la adjudicación de la licitación de Cantabria a Astra, informaron a las autoridades de esta Comunidad Autónoma de que iban a oponerse a la radiodifusión por satélite, ya que habían adquirido derechos de difusión de contenidos exclusivamente a través de la plataforma terrestre.

4. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ESPAÑOLAS

4.1. Aspectos generales

(104) En sus observaciones en relación con la Decisión de incoación, España y las comunidades autónomas han aducido numerosos argumentos (54). En términos generales, pueden englobarse en dos bloques. En primer lugar, las autoridades españolas señalaron que no existía ayuda estatal porque, al tratarse de un servicio de interés económico general (SIEG), la medida no constituye ayuda, puesto que se encuadra en la obligación de servicio público de la radiodifusión pública. Además, no genera ventaja alguna. En segundo lugar, aun en el supuesto de que hubiera ayuda estatal, sería compatible con lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, o en el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, dado que: a) la red analógica ya existía y, desde una perspectiva de eficiencia, una simple mejora de la infraestructura existente sería menos costosa que la conversión a una nueva plataforma; b) solo la tecnología de TDT reuniría los criterios de calidad necesarios; y c) las ofertas eran tecnológicamente neutras y otros operadores de plataforma podrían haber participado en la licitación. Estos argumentos se resumen a continuación.

(105) En su escrito de 14 de junio de 2019, España argumenta que la asistencia financiera concedida para la extensión de la cobertura de la televisión digital en zonas remotas y menos urbanizadas no es selectiva y que, por tanto, no puede calificarse de ayuda estatal (véase la sección 4.2.3). Además, España afirma que la anulación de la Decisión de 2013 implicaba la anulación de la Decisión de incoación (55) y que, por tanto, la Comisión debe adoptar una nueva Decisión de incoación. España considera que esta nueva Decisión de incoación debe exponer la opinión de la Comisión acerca de la selectividad de las medidas en cuestión.

4.2. Ausencia de ayuda

4.2.1. Servicio de interés económico general (SIEG)

(106) En relación con los operadores de red, las autoridades españolas consideran que prestan un servicio de interés económico general en el sentido de la sentencia Altmark (56). No obstante, dado que las comunidades autónomas son responsables de las medidas que se adopten para extender la cobertura, la aplicabilidad de la sentencia Altmark se ha de examinar caso por caso, y corresponde a las comunidades autónomas demostrar que se habían cumplido las condiciones de la sentencia Altmark. La argumentación más detallada fue la presentada por el País Vasco, que llevó a cabo la digitalización a través de una empresa pública, Itelazpi S.A. («Itelazpi»).

4.2.2. Ausencia de ventaja

(107) En cuanto a los proveedores de equipos de telecomunicación, las autoridades españolas manifestaron la opinión de que el hecho de que ganaran licitaciones para el suministro de equipos excluye la existencia de una ventaja selectiva.

(108) Por lo que se refiere a los operadores de red, aunque Abertis es el principal operador en la zona I y posee el 29 % de los centros de la zona II que fueron objeto de mejora, no opera la red de la zona II. Por lo tanto, Abertis no se habría beneficiado de la medida en su calidad de operador de red.

(109) En su lugar, de la explotación de la red se ocupan algunos operadores regionales, las comunidades autónomas o los ayuntamientos, que solo alquilan los locales e instalaciones de Abertis. Las comunidades autónomas y los ayuntamientos no compiten con otros operadores de red, con lo que no obtienen una ventaja competitiva. Además, tampoco perciben ingresos, ya que los radiodifusores no pagan por la prestación de servicios de transmisión en la zona II.

(110) En cuanto a los radiodifusores de TDT, las autoridades españolas alegan que la incidencia de las medidas investigadas sobre los radiodifusores es casi inexistente. Las medidas no incrementaron las audiencias que tenían los radiodifusores cuando los programas se emitían en analógico, ya que el 2,5 % de la población a la que se dirigía la cobertura ampliada ya recibía televisión analógica terrestre. Como resultado de ello, las medidas no inciden en las finanzas de estas empresas.

4.2.3. Ausencia de selectividad

(111) En su escrito de 14 de junio de 2019, las autoridades españolas argumentan que las medidas impugnadas no son selectivas y explican que las normas aplicables a la televisión terrestre y a la televisión vía satélite son muy diferentes. En el momento en que se adoptaron las medidas, las diferentes tecnologías estaban reguladas por leyes distintas (57). España alega que, aunque actualmente todos los servicios audiovisuales están regulados por la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, los marcos jurídicos de la tecnología de TDT y los de otras tecnologías son muy diferentes. En particular, los requisitos para la obtención de una licencia que permita prestar servicios de TDT son, en comparación con otras tecnologías, más estrictos, amplios y detallados. Además, la tecnología TDT —a diferencia de otras tecnologías— goza de la consideración de servicio de interés económico general y está sujeta a estrictas obligaciones de cobertura.

(112) España argumenta que las situaciones fácticas de las tecnologías terrestres y de las demás tecnologías son muy diferentes. La tecnología terrestre y las demás tecnologías no son comparables ni técnica, ni comercial, ni económicamente. Al llevar a cabo la conversión a la tecnología digital, España recurrió a la red de infraestructuras terrestres existente. La migración digital mediante la tecnología satelital hubiese requerido la instalación de toda una nueva infraestructura de emisión y recepción. Esto hubiese hecho que la conversión fuese más difícil y más costosa. España señala que los estudios de costes presentados con anterioridad demuestran que la TDT era la solución más eficiente en términos de costes. Además, en más de treinta años, ningún operador ha ofrecido nunca la tecnología vía satélite, ni se ha utilizado esta en España para la radiodifusión de televisión en abierto, que se emite exclusivamente a través de la TDT. En opinión de España, también esto pone de manifiesto que la tecnología de TDT y las demás tecnologías se encuentran en una situación fáctica diferente.

(113) El País Vasco, en su escrito de 4 de febrero de 2019, argumentó que las tecnologías de TDT y satelital no se encuentran en una situación jurídica y fáctica comparable y que, por tanto, la medida no es selectiva. El País Vasco observó que existe una serie de estudios presentados por España y por Abertis que muestran importantes diferencias fácticas y jurídicas entre las tecnologías satelital y de TDT. Estos informes indican que la utilización de tecnologías distintas de la TDT para la digitalización hubiese acarreado costes más elevados y habría causado graves retrasos en la digitalización de la zona II.

(114) El Gobierno de Cataluña, en su carta de 14 de enero de 2019, remitida a la Comisión por las autoridades españolas el 19 de febrero de 2019, presentó un estudio a partir de septiembre de 2017. El estudio fue encargado por el Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació («CTTI») y elaborado por la Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), la Asociación Catalana de Ingenieros (Telco.cat) y la Asociación de Ingenieros Técnicos de Telecomunicaciones de Cataluña (Graus TIC) («Estudio de Cataluña»). El estudio evaluó las diferentes tecnologías consideradas para la prestación de servicios de televisión digital en la zona II y llegó a la conclusión de que las tecnologías más viables eran la terrestre y la satelital, y de que, entre estas dos tecnologías, la tecnología de TDT era la menos cara para los ciudadanos. Basándose en este estudio, el Gobierno de Cataluña argumenta que la elección de la tecnología TDT para llevar la televisión digital a la zona II está objetivamente justificada y que la medida no puede considerarse ni discriminatoria ni selectiva desde el punto de vista de las ayudas estatales.

4.3. Compatibilidad con arreglo al artículo 106, apartado 2, y al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE

(115) Las autoridades del País Vasco alegaron que la ayuda estatal concedida a Itelazpi es compatible con el mercado interior en virtud de las disposiciones del artículo 106 del TFUE. A este respecto, consideran que la medida cumple todas las condiciones establecidas en la Decisión, de 28 de noviembre de 2005, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general («Decisión del artículo 86, apartado 2») (58).

(116) En el caso de que la Comisión decida que las medidas adoptadas por las autoridades españolas con respecto a la instalación de la televisión digital terrestre en la zona II constituyen ayudas estatales y no son compatibles con el mercado interior en aplicación del artículo 106 del TFUE, España alega que serían sin duda compatibles con el mercado interior en la medida en que su finalidad es lograr que se alcance un objetivo de interés para la Unión (la conversión a la radiodifusión digital), por lo que estarían al amparo de la excepción del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

4.3.1. Argumentos de eficiencia

(117) En opinión de las autoridades españolas, a escala nacional, ni el Plan técnico nacional ni el Plan de Transición son planes de extensión de la cobertura, pues solo se refieren a la conversión en la zona I. Como tales, los planes no restringen las opciones tecnológicas disponibles para la extensión de la cobertura. En lo que se refiere a los convenios marco, estos no tienen el mismo rango normativo que los dos planes mencionados y están basados en acuerdos entre las autoridades centrales y regionales. Además, en opinión de las autoridades españolas, no excluirían el uso de las tecnologías vía satélite u otras. En cualquier caso, la extensión de la cobertura y la elección de la tecnología fueron realizadas por las comunidades autónomas, por lo general mediante procedimientos de licitación. España sostiene que una de estas licitaciones, llevada a cabo en Castilla y León, era tecnológicamente neutra, y el mero hecho de que se celebrara prueba que las autoridades centrales no imponían la tecnología terrestre a las comunidades autónomas.

(118) Aunque algunas licitaciones realizadas en otros lugares se refieren a determinados elementos técnicos de la tecnología terrestre, ello se explica por el hecho de que la radiodifusión terrestre requiere algunos elementos que no requiere la radiodifusión vía satélite, y su inclusión era necesaria para no descartar las soluciones terrestres de las licitaciones.

(119) Las autoridades españolas también se refieren a un estudio relativo a la viabilidad de prestar un servicio universal de televisión digital terrestre mediante diferentes tecnologías (TDT y televisión vía satélite) llevado a cabo por el MITyC en julio de 2007, es decir, antes de que se propusiera la financiación para ampliar la cobertura de TDT («Estudio sobre España de 2007»). A pesar de que las autoridades admiten que el estudio no era más que un documento interno que no se tuvo posteriormente en cuenta, subrayan, sin embargo, que tomaba en consideración los costes realistas de utilizar la transmisión por TDT o la transmisión satelital. Del estudio se concluía que no es posible determinar a priori qué tecnología es más eficiente o más barata para ampliar la cobertura de la señal de televisión. En vez de ello, se ha de hacer una elección en cada región, de preferencia mediante estudios llevados a cabo por las distintas comunidades autónomas que analicen factores tales como la topografía, la distribución territorial de la población y el estado de la infraestructura existente.

4.3.2. Requisitos cualitativos

(120) Se han aducido dos argumentos cualitativos. En primer lugar, en esta zona no se dispone por el momento de canales en abierto mediante radiodifusión satelital. Por ello, la transición a la plataforma satelital implicaría que los clientes tuviesen que pagar por el servicio.

(121) En segundo lugar, además de los canales nacionales, también se han de emitir los regionales. La tecnología de TDT hace posible que cada zona geográfica reciba los canales destinados a esta. En razón de los canales regionales y locales, se han asignado un total de 1 380 frecuencias a la televisión terrestre en toda España, sin la necesidad de restricciones técnicas y sin extenderse más allá de la zona de difusión de cada canal. En opinión de las autoridades españolas, ello resultaría imposible para las redes de satélites, ya que estas no ofrecen la posibilidad de delimitación geográfica, por lo que tendrían que utilizar un complejo sistema de acceso condicional. Ello incrementaría aún más los costes de la radiodifusión por satélite, y los organismos de radiodifusión no estarían dispuestos a ofrecer acceso a sus canales sin estar seguros de que la delimitación es posible.

4.3.3. Neutralidad tecnológica

(122) Según España, los acuerdos bilaterales entre las autoridades centrales y autonómicas no imponían una tecnología de digitalización específica. Simplemente establecían transferencias a las comunidades autónomas en consonancia con los costes de la digitalización, calculados sobre la base de lo que se consideraba una tecnología de referencia eficiente, a saber, la TDT. A este respecto, las autoridades españolas estiman que se debe tomar en consideración que, en el momento de la extensión, la televisión terrestre alcanzaba al 98,5 % de los hogares españoles.

(123) En relación con la licitación de Cantabria a que se hacía referencia en la Decisión de incoación, las autoridades españolas subrayan que la licitación ganada por Astra se refería tanto a la zona II como a la III, es decir, se destinaba a la prestación universal de televisión digital en Cantabria. Este hecho tendría una doble incidencia en la evaluación del caso.

(124) En primer lugar, el proyecto cántabro fracasó cuando, tras la adjudicación del contrato a Astra, algunos de los principales radiodifusores informaron a Astra y al Gobierno cántabro de que no iban a permitir que sus contenidos se difundiesen vía satélite. Como consecuencia de ello, el objetivo del plan dejó de ser asequible. En segundo lugar, la razón principal para la resolución del contrato fue la decisión del Gobierno central de ofrecer cobertura satelital a toda la zona III de España, y no la decisión de facilitar financiación del Gobierno central para ampliar la cobertura en la zona II. Por otra parte, el contrato se rescindió en noviembre de 2008 porque en ese momento era evidente que Astra no iba a poder cumplir sus obligaciones. En particular, Astra no llevó a cabo las obras necesarias a tiempo y no recibió la autorización de los radiodifusores en abierto para difundir sus canales.

(125) En el contexto de la presente Decisión, el proyecto de Cantabria solo es pertinente en la medida en que se pueda considerar que la plataforma de satélite es una alternativa válida a la plataforma terrestre. A este respecto, los argumentos anteriores no son pertinentes. Al optar por la plataforma de satélite para la zona III, las autoridades españolas adoptaron un plan nacional y promulgaron una regulación especial que obligaba a los radiodifusores a coordinarse y seleccionar un proveedor común de plataforma de satélite. España señala que, según la Decisión de incoación, también podría haberse aplicado un mecanismo similar para la zona II. Sin embargo, según España, imponer tal obligación a los radiodifusores en la zona II habría sido contrario al principio de intervención mínima. Además, en España, los radiodifusores no están dispuestos a utilizar la plataforma satelital. A diferencia de lo que ocurre en otros Estados miembros, en España no existe una plataforma satelital en abierto. En opinión de España, las razones aducidas para la rescisión del contrato no plantean dudas sobre el hecho de que la tecnología satelital no pueda ser una plataforma válida para la transmisión de señales de televisión en la zona II.

4.3.4. Ausencia de falseamiento de la competencia y el comercio

(126) Con relación a la competencia entre los operadores de red, España manifestó la opinión de que la televisión terrestre y la televisión vía satélite son dos mercados completamente distintos, y, por lo tanto, las medidas investigadas no falseaban la competencia en los mercados afectados. España mantiene que las medidas investigadas no inciden en el mercado interior de la Unión, puesto que se dirigen a residentes de una zona geográfica restringida. Al tratarse de servicios locales, es poco probable que la medida afecte al comercio entre los Estados miembros.

4.4. Aplicabilidad de la norma de minimis

(127) Las autoridades españolas también manifestaron que la norma de minimis introducida por el Reglamento (CE) n.o 1998/2006 de la Comisión (59), relativo a las ayudas de minimis, se aplica sin duda a una proporción significativa de la financiación. Cada comunidad autónoma o ayuntamiento adquirió de forma independiente los equipos de telecomunicación, por lo que en este contexto deben tenerse cuenta las disposiciones de minimis. Dado que en estos casos se conoce exactamente el importe abonado, como también se conocen los bienes y servicios adquiridos, la ayuda era lo suficientemente transparente como para que se aplicaran los umbrales de minimis.

4.5. Ayuda estatal para la explotación y el mantenimiento

(128) Por lo que se refiere a la explotación y el mantenimiento de los centros emisores, las autoridades centrales de España estiman que quedan al margen del trabajo de extender la cobertura financiado en parte por el MITyC. El Ministerio no tiene competencias para exigir a los ayuntamientos o a las comunidades autónomas que continúen la explotación y el mantenimiento más allá del período incluido en las licitaciones para la extensión de la cobertura. Por lo tanto, no se puede descartar que se interrumpan la explotación y el mantenimiento de algunos centros como consecuencia de los recortes presupuestarios de los ayuntamientos. Las autoridades centrales cifraron provisionalmente los costes anuales de explotación y mantenimiento en un 10 % de la inversión inicial. En el transcurso de la investigación, varias comunidades autónomas facilitaron datos más detallados sobre los fondos destinados a la explotación y el mantenimiento de la red de TDT en la zona II.

5. EVALUACIÓN DE LOS ARGUMENTOS PROCESALES ADUCIDOS POR LAS PARTES

(129) Itelazpi, Cellnex y España, en sus observaciones de 13 y 14 de junio de 2019, argumentaron que la Comisión debería haber adoptado, a raíz de la anulación de la Decisión de 2013, una nueva Decisión de incoación en la que la Comisión expusiese su opinión acerca de la selectividad de las medidas en cuestión. Según opinan España y las partes interesadas, la ausencia de una nueva Decisión de incoación impidió a las partes ejercer su derecho de defensa.

(130) España y Cellnex alegaron también que la Decisión de incoación en este asunto quedó anulada cuando el Tribunal anuló la Decisión de 2013. En el considerando 41 de la Decisión de 2013 se señalaba lo siguiente: «Para detalles concretos adicionales, se debe remitir a la Decisión de incoación, que se ha de considerar parte integrante de la presente Decisión». En opinión de España, esto significa que la anulación de la Decisión de 2013 implica la anulación de la Decisión de incoación. Esta opinión es errónea por las razones que se exponen a continuación.

(131) En primer lugar, la Decisión de incoación y la Decisión final son actos jurídicos independientes, con efectos jurídicos independientes. La Decisión de incoación se adoptó sobre la base del artículo 4, apartado 4, del Reglamento de procedimiento de 1999. En la Decisión de incoación se explican las dudas de la Comisión acerca de la compatibilidad de las medidas investigadas con el mercado interior. La Decisión final (es decir, la Decisión de 2013) se adoptó en virtud del artículo 7, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento de 1999. En la Decisión de 2013, la Comisión concluyó que la ayuda era incompatible con el mercado interior y ordenó su recuperación. Dado que la Decisión de incoación y la Decisión final son dos actos jurídicos distintos, la lectura correcta del considerando (41) de la Decisión de 2013 es que los detalles concretos expuestos en la Decisión de incoación forman parte de la Decisión de 2013. Además, la anulación de la decisión final no está vinculada a estos detalles concretos.

(132) En segundo lugar, en ninguna de las diferentes demandas presentadas por España y las partes interesadas a raíz de la adopción de la Decisión de 2013 se pidió la anulación de la Decisión de incoación: lo que solicitaban era la anulación de la Decisión final. Según la jurisprudencia reiterada, el alcance de la declaración de nulidad por parte del Tribunal no puede ir más allá de lo demandado por el solicitante (60). Dado que ninguna de las demandas solicitó la anulación de la Decisión de incoación, no es posible que el Tribunal haya anulado la Decisión de incoación en la sentencia Retegal (61).

(133) En tercer lugar, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada, la anulación de una medida de la Unión no afecta necesariamente a los actos preparatorios (62). La anulación de un acto por el que se cierra un procedimiento administrativo que comprende varias fases no implica necesariamente la anulación de todas las fases del procedimiento anteriores a la adopción del acto impugnado, con independencia de los motivos —procesales o sustantivos— de la sentencia de anulación.

(134) Por lo que respecta a la supuesta obligación de reapertura del procedimiento a raíz de la anulación de la Decisión de 2013, la Comisión observa que no hay nada en la legislación o en la jurisprudencia que apoye la idea de que la anulación de una Decisión de la Comisión implique necesariamente la reapertura del procedimiento de investigación formal mediante la adopción de una nueva Decisión (véase, especialmente, el asunto T-1/15, SNCM/Comisión, ECLI:EU:T:2017:470, apartado 69). Tal como se ha explicado más arriba, de acuerdo con la jurisprudencia, la anulación de una medida comunitaria no afecta necesariamente a los actos preparatorios. En el asunto SNCM, tras la anulación de la Decisión final de la Comisión, esta no reabrió el procedimiento, sino que se limitó a invitar a las partes a presentar sus observaciones. El Tribunal señaló que, dado que la Comisión dio a los Estados miembros y a las partes la posibilidad de presentar observaciones tras la anulación de la Decisión, los derechos procesales del Estado miembro y de las partes interesadas fueron respetados. Además, el Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo (63) no especifica cuándo está obligada la Comisión a reabrir un procedimiento. Por lo tanto, tampoco cabe derivar del citado Reglamento una supuesta obligación de reapertura del procedimiento mediante la adopción de una nueva Decisión.

(135) España, Itelazpi y Cellnex afirman que la Comisión debería haber adoptado una nueva Decisión de incoación en la que figurase un análisis detallado de la selectividad con el fin de permitir a las partes expresar sus puntos de vista sobre la selectividad de la medida. La Comisión señala que las autoridades españolas ya expusieron sus puntos de vista sobre la falta de selectividad en la fase de investigación preliminar (tal como se indica en el considerando 22 de la Decisión de incoación (64)). La Decisión de incoación expone la conclusión preliminar de la Comisión sobre la existencia de ayuda estatal (incluida la selectividad) y la compatibilidad de la ayuda. En la Decisión de incoación se afirmaba que las medidas impugnadas falsean la competencia al favorecer a la tecnología de TDT, y se argumentaba que la tecnología de TDT y la satelital podían competir entre sí (se refería, por ejemplo, al caso de Cantabria, en el que, inicialmente, un operador de satélite ganó la licitación). La Decisión de incoación explicaba por qué algunas plataformas se veían favorecidas en comparación con otras, y permitió a España y a los interesados desarrollar sus puntos de vista sobre la selectividad de las medidas. En sus observaciones de 30 de noviembre de 2010 sobre la Decisión de incoación, España explicaba que los operadores de red que empleaban la tecnología de TDT no se beneficiaron de una ventaja selectiva con respecto a otros operadores de red. Asimismo, España argumentó que las medidas en cuestión no discriminan a las tecnologías distintas de la TDT, y explicó las diferencias entre la TDT y el satélite en términos de costes y condiciones de mercado. España hizo hincapié en que el satélite y la TDT no forman parte del mismo mercado. Esto demuestra que España tuvo la oportunidad de expresar su opinión sobre la cuestión de la selectividad ya tras la Decisión de incoación.

(136) Además, no han cambiado ni la medida investigada, ni los hechos del caso ni su evaluación jurídica.

(137) Por otro lado, el 26 de abril de 2019 la Comisión envió una solicitud de información a España, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, el CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, S.A., Retegal y Astra, mediante la cual invitó a las partes a presentar sus observaciones sobre la sentencia Retegal y sobre la selectividad de las medidas en cuestión (65). Cellnex, Itelazpi, España y Astra facilitaron en sus respuestas a la solicitud de información de la Comisión observaciones pormenorizadas, ofreciendo su punto de vista sobre el criterio de selectividad. Las partes enviaron observaciones detalladas, y la Comisión analizó todos los elementos nuevos, pertinentes y oportunos presentados por España y los terceros afectados. Habida cuenta de lo anterior, España y las demás partes interesadas tuvieron numerosas oportunidades de dar a conocer sus puntos de vista sobre la cuestión de la selectividad, por lo que los derechos procesales de las partes fueron respetados escrupulosamente.

6. EVALUACIÓN DE LA AYUDA

6.1. Base jurídica de la ayuda

(138) Como se ha descrito pormenorizadamente en la sección 2.2, considerandos (28) a (39), el marco legal para la conversión digital en España es una compleja red formada por varios actos promulgados tanto por el Gobierno central y las comunidades autónomas como por las autoridades locales a lo largo de un período de cuatro años. El Plan técnico nacional de 2005 y el Plan de Transición de 2007 regulan principalmente la transición a la TDT en la zona I; asimismo sientan las bases para las ulteriores medidas de extensión en la zona II. Estas medidas de extensión fueron llevadas a cabo por las autoridades regionales tras la celebración de varios convenios marco con el Gobierno central (los convenios marco de 2008) y adendas tanto en 2008 a los anteriores convenios marco de 2006 como en 2009 a los convenios marco de 2008.

(139) Como resultado de la celebración de estos convenios y adendas, las autoridades autonómicas y locales desarrollaron una amplia batería de medidas destinadas a extender la cobertura de TDT en la zona II, fundamentalmente mediante licitaciones públicas, como se describe en los considerandos (40) a (43). Por consiguiente, la Comisión considera que los diversos actos adoptados a nivel central y los convenios celebrados y modificados entre el MITyC y las comunidades autónomas constituyen la base del régimen de ayuda para la extensión de la cobertura en la zona II e incluyen sus características esenciales, es decir, el incentivo para pasar a la televisión digital en la zona II y la limitación de este incentivo a la tecnología terrestre. Estos actos y convenios tenían el objetivo de llevar a las comunidades autónomas a adoptar medidas que no eran tecnológicamente neutras (66). Aunque el Plan técnico nacional regula la conversión a la TDT en la zona I, también da un mandato a las autoridades locales para establecer, en cooperación con las comunidades autónomas, los centros emisores adicionales necesarios para garantizar la recepción de la TDT en la zona II. Así pues, ya en ese momento el Gobierno central preveía la extensión de la cobertura de la TDT. El mandato contenido en el principal instrumento jurídico que regula la conversión a la televisión digital solo se refiere a la plataforma terrestre. Además, el Real Decreto-ley 1/2009 muestra que la utilización de tecnología satelital solo se ha previsto para la zona III. Por tanto, en la práctica las comunidades autónomas han aplicado las directrices del Gobierno central para la extensión de la TDT (67). Las comunidades autónomas aplicaron el plan del Gobierno central a partir de sus respectivos convenios marco, que estaban hechos siguiendo el mismo modelo.

(140) Así pues, de los actos mencionados adoptados a nivel central, los convenios y las adendas se desprende que constituyen la base de un sistema destinado a extender la cobertura de la TDT en la zona II utilizando exclusivamente la radiodifusión terrestre. Por otra parte, en tales circunstancias, las autoridades centrales o locales no tenían margen alguno en la aplicación técnica del sistema para respetar el principio de neutralidad tecnológica. Las medidas adoptadas por las autoridades nacionales, autonómicas o locales persiguieron el mismo objetivo y, a la vista de sus estrechos vínculos, deben analizarse conjuntamente como parte de un mismo sistema. Esto fue corroborado además por el Tribunal General, que confirmó, en el asunto T-541/13, en relación con el recurso de anulación de la Decisión de 2013, lo que se indica a continuación. Esta conclusión sigue siendo válida para las medidas examinadas en la presente Decisión (que son las mismas que las examinadas en la Decisión de 2013): «52 De los distintos actos legislativos y administrativos de las autoridades españolas se desprende que el plan de transición hacia la televisión digital en todo el territorio del Reino de España mediante la utilización predominante de la tecnología terrestre respondía a una iniciativa lanzada y coordinada por la Administración central. Según se desprende del considerando 24 de la Decisión impugnada, ha quedado acreditado que la Ley 10/2005, con la que comenzó la reglamentación de la transición a la TDT, mencionaba la necesidad de fomentar una transición de la tecnología analógica a la TDT. Con arreglo al considerando 26 de la referida Decisión, las autoridades españolas contemplaban, en la disposición adicional duodécima del Plan Técnico Nacional de la TDT, la posibilidad de ampliar la cobertura mediante la tecnología terrestre en las zonas con poca densidad de población a condición de que la instalación local fuera conforme a dicho Plan. Los considerandos 28 a 32 de esta Decisión, cuyo contenido no rebaten las demandantes, describen la colaboración entre el MITC y las Comunidades Autónomas mediante convenios marco y adendas a éstos con el fin de llevar a cabo la digitalización de la referida zona. Estos actos se referían concretamente a la cofinanciación por el Gobierno español de la extensión de la cobertura de la TDT en dicha zona. 53 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, no puede reprocharse a la Comisión que analizara las medidas españolas para el despliegue de la TDT en la zona II en un único y mismo contexto. En efecto, dado que las distintas intervenciones estatales a escala nacional, regional y municipal debían analizarse en función de sus efectos, dichas medidas presentaban, en el caso de autos, vínculos tan estrechos entre sí que la Comisión consideró acertadamente que se trataba de un único régimen de ayudas concedido por las autoridades públicas en España. Así ocurre, en particular, porque las intervenciones consecutivas en España presentaban, habida cuenta de su cronología, su finalidad, y la situación