Dictamen del Consejo

de 10 de febrero de 2004

en relación con el programa de estabilidad actualizado de Francia (2003-2007)

(2004/C 43/04)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas(1), y, en particular, el apartado 3 de su artículo 5,

Vista la Recomendación de la Comisión, previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

El 10 de febrero de 2004, el Consejo examinó la actualización de 2003 del programa de estabilidad de Francia, que abarca el período 2003-2007. La información proporcionada en el programa actualizado cumple generalmente con el nuevo "Código de conducta" sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. Aunque el Código no lo exige, la presencia en el programa de previsiones explícitas relativas a las categorías de ingresos y gastos públicos conforme a la contabilidad nacional habría permitido realizar un análisis más profundo de la calidad del ajuste presupuestario previsto.

El 3 de junio de 2003, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, y de conformidad con el apartado 6 del artículo 104 del Tratado CE, decidió la existencia de un déficit excesivo en Francia y formuló una recomendación en virtud del apartado 7 del artículo 104 con vistas a que este país pusiera fin a esta situación en 2004 a más tardar. El 8 y el 21 de octubre de 2003, respectivamente, la Comisión adoptó dos recomendaciones basadas en el apartado 8 y el apartado 9 del artículo 104, respectivamente, para que el Consejo: 1) decidiese que Francia no había tomado las medidas necesarias para seguir la Recomendación del 3 de junio, y 2) decidiese formular una advertencia a Francia a fin de que este Estado miembro adoptase las medidas necesarias para situar su déficit público por debajo del 3 % del PIB en 2005. El 25 de noviembre de 2003, el Consejo no adoptó estas dos recomendaciones de la Comisión, pero aprobó en su lugar una serie de conclusiones que avalaban, en particular, los compromisos contraídos por Francia para reducir el déficit ajustado en función del ciclo en un 0,8 % del PIB en 2004, y en un 0,6 % del PIB o en una proporción mayor en 2005, con el fin de situar su déficit público por debajo del 3 % del PIB en 2005.

Las previsiones a medio plazo del programa actualizado de 2003 se basan en una estrategia presupuestaria idéntica a la de las actualizaciones precedentes. La piedra angular de esta estrategia es el establecimiento de objetivos plurianuales para el aumento de los gastos públicos reales que impliquen una reducción del ratio gastos/PIB y del déficit de las administraciones públicas. En la actualización de 2003, esta estrategia se completa con dos nuevas reglas presupuestarias: 1) cualquier exceso de ingresos con respecto a los previstos resultante de una mejora de la coyuntura se dedicará a reducir el déficit, y 2) cualquier margen presupuestario resultante de un incremento de los gastos inferior al previsto se dedicará a una reducción de los impuestos.

Una estrategia basada en reglas claras para el aumento de los gastos es adecuada y contribuye a un ajuste presupuestario transparente. En este ámbito, la capacidad de contener el gasto público mostrada en 2003 resulta positiva, pero los objetivos de gasto fijados anteriormente para la administración pública en su conjunto, y la seguridad social en particular, no se han alcanzado por un amplio margen. Deberían tomarse las medidas adecuadas para mejorar el cumplimiento de los objetivos de gasto. Además de las posibles consecuencias sobre el déficit, el hecho de no cumplir los límites máximos de gasto podría, si se repitiese, afectar a la credibilidad global de la estrategia presupuestaria, ya que estos criterios constituyen un importante punto de estabilización de esta estrategia. Con el fin de lograr estos objetivos, las autoridades francesas deberán introducir un mecanismo que garantice una compensación automática durante varios años de los posibles excesos de gasto en el sector público. En cuanto a la primera de las nuevas reglas presupuestarias, en caso de una evolución cíclica más favorable convendría acelerar la reducción del déficit ajustado en función del ciclo aplicando medidas adicionales. Respecto de la segunda regla, teniendo en cuenta la necesidad de acelerar la reducción del déficit, todo margen presupuestario resultante de un aumento del gasto a un ritmo inferior al previsto debería destinarse a la reducción del déficit. Según la actualización de 2003, el crecimiento del PIB real aumentaría de una estimación del 0,5 % en 2003 al 1,7 % en 2004. Para el período de 2005 a 2007, las previsiones macroeconómicas se basan en los dos escenarios ya utilizados en las actualizaciones precedentes: un escenario "prudente", con un crecimiento medio del PIB real del 2,5 % durante el periodo, y un escenario "favorable", con un crecimiento del PIB real del 3 % al año. Se espera que la inflación medida por el índice de precios al consumo se mantenga moderada durante el período cubierto por la actualización (1,5 %). La hipótesis de crecimiento para 2003 ha quedado sobrepasada; la previsión de la Comisión de un crecimiento del PIB real del 0,1 % parece más probable. La previsión para 2004 parece verosímil. En cuanto al periodo 2005-2007, las previsiones del escenario "prudente" parecen realistas. Por lo tanto, este escenario se ha tomado como referencia para evaluar las previsiones presupuestarias.

Según la actualización, el déficit de las administraciones públicas sería equivalente al 3,6 % del PIB en 2004, frente a una cifra del 4,0 % esperada para 2003. Para 2005, 2006 y 2007, se prevén déficit equivalentes al 2,9 %, el 2,2 % y el 1,5 % del PIB, respectivamente. Se espera una mejora del saldo primario, del 0,6 % del PIB en 2004 al 1,6 % del PIB en 2007. Según los cálculos de la Comisión realizados aplicando la metodología establecida de común acuerdo, se registrará una mejora del déficit ajustado en función del ciclo equivalente a 0,6 puntos porcentuales del PIB, pasándose al 3,2 % del PIB en 2004. En 2005, 2006 y 2007, los déficit ajustados en función del ciclo se elevarían al 2,6 %, el 1,9 % y el 1,3 % del PIB, respectivamente.

Sobre la base de hipótesis macroeconómicas y presupuestarias verosímiles, la senda de ajuste prevista en el programa parece ser insuficiente para eliminar el déficit excesivo en 2005. Diversos riesgos ponen en peligro el logro de este objetivo: 1) el crecimiento del PIB real en 2003 ha sido probablemente inferior al previsto en la actualización, por lo que el déficit público en 2003 podría resultar superior al previsto; 2) el logro del objetivo de gasto para 2004 es incierto y requiere que las medidas adoptadas sean eficaces y se apliquen plenamente, y 3) la mejora del saldo presupuestario ajustado en función del ciclo prevista para 2005 se basa en medidas todavía pendientes de elaboración y aplicación, tales como las relativas a la reforma del sistema del seguro de enfermedad. Dado que para 2005 se prevé que el déficit se reduzca sólo marginalmente por debajo del 3 %, la materialización de uno solo de estos riesgos, si no se compensara, pondría en peligro el objetivo de reducir el déficit por debajo del 3 % del PIB en 2005. En tal caso, sería necesaria la aplicación de medidas adicionales para garantizar la corrección de la situación de déficit excesivo en 2005 a más tardar. Francia debería aplicar todas las medidas necesarias que sigan las conclusiones del Consejo de 25 de noviembre de 2003, en especial para asegurar que el déficit esté por debajo del 3 % del PIB, a más tardar en 2005.

Según los cálculos de la Comisión realizados de conformidad con la metodología adoptada de común acuerdo, la orientación presupuestaria de la actualización es insuficiente para garantizar el objetivo a medio plazo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de alcanzar una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio o superávit durante el período cubierto por el programa. Además, según la misma metodología, no se alcanzaría antes de 2007 una situación presupuestaria que proporcione un margen de seguridad suficiente para evitar en el futuro rebasar el límite de déficit del 3 % del PIB en condiciones macroeconómicas normales.

Se prevé que el ratio de deuda no empiece a disminuir hasta 2006, y se mantenga por encima del valor de referencia del Tratado (60 %) durante todo el período cubierto por el programa. La evolución de este ratio podría ser menos favorable de lo previsto teniendo en cuenta los riesgos mencionados anteriormente en relación con el déficit.

Francia ha aprobado recientemente una reforma global del sistema de pensiones que aumenta el número de años de cotización necesarios para poder disfrutar de la totalidad de la pensión, aumenta los incentivos financieros para permanecer en la vida activa hasta la edad legal de jubilación y posteriormente, e indexa las pensiones del sector público sobre los precios, y no ya sobre los salarios. Aunque Francia se encuentra en una situación mejor que antes de la reforma para hacer frente a los costes presupuestarios derivados del envejecimiento de la población, no puede descartarse la aparición de desequilibrios a largo plazo. Garantizar un superávit primario suficiente será fundamental para lograr la viabilidad de la hacienda pública. Estos esfuerzos deberán completarse con medidas encaminadas a controlar la evolución de los gastos, en particular, en el marco de la reforma del régimen del seguro de enfermedad, que se establecerá y aplicará durante 2004.

Las políticas económicas presentadas en la actualización de 2003 se ajustan parcialmente a las recomendaciones formuladas en las Orientaciones Generales de Política Económica, en particular, a aquellas con repercusiones presupuestarias. Aunque los planes presupuestarios para 2004 y 2005 incluyen una mejora del saldo ajustado en función del ciclo superior a la reducción mínima del déficit de 0,5 puntos porcentuales del PIB recomendada por el Consejo, la mejora acumulada de este saldo podría resultar insuficiente para situar al déficit nominal por debajo del 3 % del PIB, incluso en 2005. Por otra parte, según la actualización de 2003, Francia no logrará una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio o superávit durante el período cubierto por el programa. Por consiguiente, Francia debería velar por que la consolidación presupuestaria prosiga en los años que siguen a 2005, mediante, en concreto, la reducción constante del déficit presupuestario ajustado en función del ciclo de 0,5 puntos porcentuales del PIB anual como mínimo, o más si fuera necesario, para alcanzar a medio plazo una situación de las finanzas públicas próxima al equilibrio o de superávit y hacer que el ratio de la deuda vuelva a ser descendente.

(1) DO L 209 de 2.8.1997.