Informe especial no 12/2000

sobre la gestión por la Comisión de las medidas de la Unión Europea en favor del desarrollo de los derechos humanos y la democracia en terceros países, acompañado de las respuestas de la Comisión

(con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2000/C 230/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN EJECUTIVO

Los resultados principales de la fiscalización se han reagrupado en tres categorías. En primer lugar, en relación con la programación, el Tribunal identificó las debilidades siguientes:

a) por lo general es necesario que la Comisión mejore la manera de definir las medidas de apoyo a los derechos humanos y a la democracia en estrategias por países (apartados 20 a 24);

b) en muchos casos las comunidades y organizaciones locales propusieron proyectos que la Comisión evaluó y aprobó después; este enfoque basado en la demanda resulta apropiado en este ámbito para incrementar el sentimiento de propiedad y debería aplicarse en un contexto definido más claramente de prioridades y criterios de selección. En relación con los programas de Europa Central y Oriental los procedimientos resultaron ser los más sistemáticos, con convocatorias regulares de manifestaciones de interés (apartados 25 a 28);

c) a la hora de seleccionar proyectos, la Comisión no prestó atención suficiente a la evaluación de la capacidad de los organismos encargados de la realización. No obstante, los procedimientos de la Comisión en este campo han mejorado en la solicitud de propuestas de junio de 1999 (apartados 29 a 31).

El Tribunal examinó, además, el resultado de los programas y observó que:

a) los proyectos estaban demasiado diseminados por un número excesivo de zonas de intervención, lo que limitaba su impacto sobre la situación de la democracia y los derechos humanos en terceros países (apartados 34 y 46);

b) los diferentes proyectos resultaban pertinentes en sí, es decir, estaban dirigidos a cuestiones de derechos humanos y democracia en los países afectados, pero faltaban indicadores definidos previamente para medir su eficacia e impacto (apartados 35 a 39 y 46);

c) no se prestó suficiente atención a la continuidad de las actividades, lo que limitó los efectos a largo plazo de la ayuda de la Comisión (apartados 47 a 49);

d) no siempre se reflexionó en profundidad sobre la manera de hacer más visible la contribución de la Unión Europea a los derechos humanos y la democracia (apartado 50);

e) si bien los resultados globales de la evaluación de los programas son positivos, algunos confirmaron las observaciones del Tribunal en relación con el carácter amplio de los objetivos, el impacto débil y la insuficiencia de recursos de gestión (apartados 45 a 46).

A lo largo de la fiscalización, el Tribunal también identificó un número importante de deficiencias en lo que se refiere a la gestión del programa por parte de la Comisión:

a) con el fin de paliar la insuficiencia de recursos de personal asignado por la Comisión a la gestión de los diferentes programas, cada una de las DG encargadas de la realización confió tareas de gestión a personal externo adicional. Todas las soluciones contenían debilidades y resultaban inaceptables (apartados 54 a 63);

b) en un número importante de casos, se aplicaron las condiciones contractuales de las subvenciones; en realidad, sin embargo, la relación entre el organismo encargado de la realización y la Comisión constituía una relación de servicio que requiere términos contractuales diferentes (apartado 64);

c) las disposiciones contractuales y los mecanismos financieros no eran normalizados (apartados 65 y 66);

d) el seguimiento financiero de los contratos era escaso, lo que llevó al pago de gastos no subvencionables (apartados 70 y 71);

e) no se aplicaron las recomendaciones de los informes de evaluación (apartados 73 y 74).

Los resultados mencionados muestran que el enfoque de la Comisión en relación con la gestión de los programas resultó inadecuado. El personal y los sistemas inapropiados ponen de manifiesto que la Comisión no puede seguir detalladamente la realización de muchos contratos, frecuentemente de escasa envergadura. En consecuencia, la Comisión debería adoptar un enfoque diferente más centrado en los logros conseguidos por los socios con los fondos recibidos, y obtener a la vez una seguridad razonable de que los fondos se utilizan adecuadamente en relación con los objetivos para los que han sido concedidos (véanse las conclusiones y recomendaciones).

INTRODUCCIÓN

Importancia creciente de la política de derechos humanos y democracia

1. Desde los últimos años de la década de 1980, en los que los procesos de transición democrática se extendieron en diferentes partes del mundo, se dio un aumento significativo y rápido de los programas de asistencia financiados por la Unión Europea y por otros donantes importantes en favor del desarrollo de los derechos humanos y la democracia. El objetivo global de estos programas contiene dos capítulos:

a) fomentar los derechos humanos y la democracia en sí, como un bien político que mejorará la vida de los ciudadanos al aportar a estos últimos más libertad, representación política y gobiernos con obligación de rendir cuentas;

b) favorecer la idea de que la promoción de los derechos humanos y la democracia constituye una parte esencial del proceso de crecimiento económico y social sostenido y duradero.

2. En el Consejo Europeo de Copenhague celebrado en junio de 1993 se especificó, entre los requisitos para los países que presentaran una solicitud de adhesión a la Unión Europea, que dichos países debían haber logrado la estabilidad de las instituciones garantizadoras de la democracia, el estado de derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías. En las orientaciones decididas por la Comisión en octubre de 1999 para la realización del programa Phare durante el período 2000 - 2006(1) se insiste en que estos criterios continúan siendo válidos con respecto a la concesión de ayuda de preadhesión.

3. La Unión Europea se ha situado también en primera línea a la hora de declarar la protección y promoción de los derechos humanos y la democracia cuestiones prioritarias de sus programas de desarrollo y ha operado en dos frentes:

a) en primer lugar, ejerciendo presión política sobre los gobiernos (mediante acuerdos que exigen a los gobiernos que reciben ayuda comunitaria el respeto de los principios de libertad, de la democracia, de los derechos humanos, de las libertades fundamentales y del estado de derecho y congelando la ayuda cuando se contravienen dichos principios);

b) en segundo lugar, financiado medidas a través de las autoridades e instituciones públicas y mediante las ONG y entidades benéficas.

4. La importancia concedida por las autoridades políticas de la Unión a la protección de la democracia y los derechos humanos se refleja en los Tratados. El artículo 177 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea estipula que "la política comunitaria en el ámbito de la cooperación al desarrollo contribuirá al objetivo general de desarrollo y consolidación de la democracia del Estado de derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales". Además, en el artículo 11 del Tratado de la Unión Europea se establece que, entre los objetivos de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común, se encuentra "el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho". Igualmente, el artículo 5 del IV Convenio revisado de Lomé trata ampliamente la cuestión de los derechos humanos y la democracia.

5. A lo largo del tiempo se han desarrollado iniciativas comunitarias para definir una estrategia y prioridades globales en el ámbito de los derechos humanos y la democracia, a la luz de la experiencia y el interés creciente de las autoridades de la Unión. Entre estas iniciativas se encuentran los trabajos de investigación encomendados al Instituto Universitario Europeo en 1989 para identificar temas prioritarios de los programas comunitarios de derechos humanos, una comunicación de 1995 proponiendo que en todos los acuerdos de cooperación se incluya una cláusula por la que se reconozca que el fomento y la salvaguardia de los derechos humanos constituye un elemento esencial en las relaciones exteriores(2) y en 1998 un estudio para analizar el papel actual de la Unión en este ámbito, desde el punto de vista jurídico, político, institucional y filosófico.

Complejidad del marco jurídico y presupuestario

6. Con el fin de dar seguimiento a los objetivos políticos generales fijados en los Tratados, la mayoría de los reglamentos del Consejo aprobados en el ámbito de la ayuda exterior incluyen objetivos relacionados con los derechos humanos y la democracia. Todos los reglamentos principales geográficos (Phare, Tacis, PVDALA, MEDA), y aquellos que afectan a varios ámbitos, como los temas relacionados con la igualdad de sexos en el ámbito de la ayuda exterior, contienen disposiciones relativas a la financiación de medidas de desarrollo y consolidación de la democracia y del estado de derecho y a la promoción del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Igualmente, el Reglamento del Consejo sobre operaciones cofinanciadas con organizaciones no gubernamentales europeas tiene, especialmente, en cuenta las operaciones relacionadas con el fortalecimiento de la sociedad civil y la promoción y la defensa de los derechos humanos y la democracia. El Reglamento relativo a la cooperación descentralizada tiene por objeto contribuir a la diversificación y refuerzo de la sociedad civil y arraigo de la democracia en los países menos desarrollados.

7. Cada reglamento del Consejo, con una definición específica de sus objetivos en el ámbito de los derechos humanos y la democracia y unos procedimientos propios, constituye el fundamento jurídico del gasto de las diferentes partidas del presupuesto. En consecuencia, existen diversas fuentes presupuestarias con las que se pueden financiar las acciones relativas a los derechos humanos y a la democracia.

8. En 1994, a petición del Parlamento, se lanzó la iniciativa europea para la protección de la democracia y los derechos humanos, concebida con el fin de garantizar una acción coherente y efectiva en este ámbito, reagrupando en el título B7 - 7 todos los recursos presupuestarios explícitamente destinados a fomentar los principios relativos a los derechos humanos y a la democracia.

9. No obstante, los objetivos de los reglamentos del Consejo correspondientes por los que se rige dicha iniciativa, propuestos por la Comisión en 1997 y decididos en abril de 1999(3), son muy ambiciosos y exhaustivos (véase el cuadro 1) y abarcan un abanico amplio de actividades que también resultan subvencionables amparándose en otros reglamentos. En el apartado 75, el Tribunal propone una simplificación del marco jurídico y presupuestario.

Cuadro 1

Objetivos del Reglamento del Consejo por el que se rigen el gasto relativo a la iniciativa europea en favor de la democracia y la protección

Medidas con vistas a fomentar y defender los derechos humanos y otras libertades fundamentales

- promoción y protección de los derechos civiles y políticos,

- promoción y protección de los derechos económicos, sociales y culturales,

- promoción y protección de los derechos humanos de las personas discriminadas o pobres o desfavorecidas, lo que contribuirá a reducir la pobreza y la exclusión social,

- apoyo a las minorías, los grupos étnicos y las poblaciones indígenas,

- apoyo a las instituciones locales, nacionales, regionales o internacionales, incluidas las ONG que desempeñen actividades relacionadas con la protección, la promoción o la defensa de los derechos humanos,

- apoyo a los centros de rehabilitación para las víctimas de torturas y para las organizaciones que ofrezcan ayudas concretas a las víctimas de violaciones de los derechos humanos o que ayuden a mejorar las condiciones existentes allí donde la población se halle privada de libertad, con el fin de prevenir la tortura o los malos tratos,

- apoyo a la educación, a la formación y a la sensibilización en el ámbito de los derechos humanos,

- apoyo a las acciones encaminadas a la observación en el ámbito de los derechos humanos, incluida la formación de los observadores,

- promoción de la igualdad de oportunidades y de las prácticas no discriminatorias, incluidas las medidas para la lucha contra el racismo y la xenofobia,

- fomento y protección de las libertades fundamentales, tal como se mencionan en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, en particular la libertad de opinión, de expresión y de conciencia, así como el derecho a utilizar la propia lengua.

Apoyo a los procesos de democratización, en particular

- fomento y fortalecimiento del Estado de Derecho y, en particular, el apoyo a la independencia y al fortalecimiento del poder judicial así como el respaldo a los sistemas penitenciarios que respeten la persona humana; apoyo de las reformas constitucionales y legislativas; apoyo a las iniciativas en favor de la abolición de la pena de muerte,

- fomento de la separación de poderes, en particular la de los poderes judicial y legislativo en relación con el poder ejecutivo y apoyo a las reformas institucionales,

- fomento del pluralismo, tanto a nivel político como a nivel de la sociedad civil. Para ello será necesario reforzar las instituciones necesarias para garantizar el carácter pluralista de la sociedad, incluidas las ONG, y fomentar la independencia y la responsabilidad de los medios de comunicación, el apoyo a la libertad de prensa y el respeto de los derechos de libertad de asociación y reunión,

- fomento de la gestión correcta de los asuntos públicos, apoyando en especial la transparencia de la administración y la prevención y la lucha contra la corrupción,

- fomento de la participación de la población en los procesos decisorios, tanto a escala nacional como regional y local y, en particular, fomento de la igualdad de participación de hombres y mujeres en la sociedad civil, en la vida económica y en la política,

- apoyo de los procesos electorales, en particular mediante el respaldo a las comisiones electorales independientes, la concesión de ayudas materiales, técnicas y jurídicas para la preparación de las elecciones, incluidos los censos electorales, así como por medio de medidas destinadas a favorecer la participación de grupos concretos, especialmente las mujeres, en los procesos electorales, y mediante la formación de observadores,

- apoyo a los esfuerzos nacionales de delimitación de las competencias civiles y militares y la sensibilización y la formación respecto de los derechos humanos para el personal civil y militar.

Apoyo a las acciones de fomento del respeto de los derechos humanos y la democratización en aras de la prevención de conflictos y del tratamiento de sus consecuencias, en estrecha cooperación con los foros competentes al respecto, en particular

- apoyo al desarrollo institucional, incluido el establecimiento de sistemas locales de alerta rápida,

- apoyo a las medidas destinadas a equilibrar las oportunidades y a superar las divisiones existentes entre distintos grupos de identidad,

- apoyo a medidas que faciliten la reconciliación pacífica de los grupos de interés, incluido el apoyo a las medidas de desarrollo institucional relacionadas con los derechos humanos y la democratización, con el fin de prevenir los conflictos y restablecer la paz civil,

- promoción del Derecho humanitario internacional y de su observancia por todas las partes implicadas en un conflicto,

- apoyo a las organizaciones internacionales, regionales o locales, incluidas las ONG, que intervengan en materia de prevención y resolución de conflictos y tratamiento de sus consecuencias, incluido el apoyo al establecimiento de tribunales penales internacionales ad hoc así como a la creación de una jurisdicción penal internacional permanente, y en materia de apoyo y de asistencia a las víctimas de las violaciones de los derechos humanos.

Medidas comunitarias en favor de la democracia y de la defensa de los derechos humanos

10. Debido al carácter amplio de los objetivos políticos y la dispersión de actividades a través de los distintos capítulos presupuestarios dedicados a la ayuda externa, el Tribunal no ha pretendido ofrecer una visión general de los importes totales de gastos relativos a las medidas de derechos humanos y democracia, ya que ello comportaría necesariamente elegir, hasta cierto punto de manera arbitraria, qué cuestiones incluir o excluir.

11. El anexo 1 proporciona información sobre los compromisos contraídos y los pagos efectuados en el contexto del título B7 - 7, "Iniciativa europea para la democracia y la protección de los derechos humanos" (IEDPDH) en relación con el período 1994 a 1998. Los compromisos reales alcanzaron un total de 397,1 millones de euros y los pagos ascendieron a 264,4 millones de euros. En los apartados siguientes figura una breve descripción de las estrategias del programa seguidas por la Comisión en cada uno de los principales ámbitos geográficos.

12. En el contexto de los programas Phare y Tacis, la promoción de los aspectos formales de la democracia se realiza mediante la financiación de programas, de acuerdo con cada Estado, destinados a reforzar las instituciones democráticas (por ejemplo, parlamento, función pública y tribunales).

13. En relación con el desarrollo de una sociedad civil abierta, mediante propuestas de financiación de las ONG y entidades benéficas, se utilizaron dos instrumentos principales:

a) el programa LIEN (financiado desde las líneas presupuestarias principales de Phare y Tacis) en cuyo contexto la Comisión cofinancia medidas de las ONG destinadas a los grupos menos favorecidos. Este programa se encuentra justo entre los programas globales y sociales y las medidas centradas en torno a los derechos humanos y la democracia;

b) los programas Phare y Tacis en favor de la democracia (especificados aparte en el título del presupuesto B7 - 7) desde donde se financiaban macro y microproyectos.

14. El Tribunal ha recabado información financiera en relación con el período 1993 - 1998 sobre los programas examinados en los países de Europa Central y Oriental. Dicha información figura en el anexo 2. Los pagos efectuados durante este período sumaron un total de 243,9 millones de euros. Las observaciones presentadas sobre las limitaciones de estos datos deben tenerse muy en cuenta.

15. En el caso de Asia, América Latina y los países mediterráneos, los servicios de la Comisión afectados utilizaron los fondos disponibles en el título B7 - 7, especialmente para cofinanciar pequeñas acciones piloto (por ejemplo, cursos para policías sobre temas de derechos humanos, educación electoral y asistencia jurídica), para el refuerzo de los aspectos formales de la democracia (creación de instituciones) y sociedad civil. Además, en el contexto de los programas principales de cooperación financiera y técnica también se financiaron proyectos amplios que hacían hincapié en los derechos humanos y la democracia (apoyo electoral, apoyo a las autoridades públicas como fuerzas policiales, sistemas jurídicos, los niños de la calle, etc.).

16. En lo que se refiere a las actividades de los países ACP se utilizó un enfoque similar, es decir, pequeñas acciones piloto (por ejemplo, observadores en el ámbito de los derechos humanos, apoyo electoral), que se financiaron desde el título B7 - 7 y, en los casos necesarios, los proyectos principales relativos a los derechos humanos y la democracia se financiaron en el contexto de los programas indicativos nacionales del Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Gran parte de los fondos del título B7 - 7 se utilizó para complementar los fondos del FED destinados a financiar intervenciones como la observación electoral, el apoyo al proceso de paz y el envío de misiones de observación de la situación de los derechos humanos, que constituyen el tipo de medidas que, en otros lugares, en otras circunstancias, se han financiado desde el contexto de la política exterior y de seguridad común.

Alcance de la fiscalización

17. En relación con cada una de las regiones geográficas principales(4), los países se seleccionaron, fundamentalmente, en función de la importancia de las cuestiones de derechos humanos que les afectaran y el volumen de medidas financiadas por la Comunidad. Se revisó la política general de la Unión Europea en materia de derechos humanos en estos países. En cada uno, se eligió una serie de proyectos, cuya planificación y ejecución se examinó detalladamente. Estos proyectos, que abarcaban el período 1994 - 1998, estaban incluidos, principalmente, en la iniciativa europea sobre democracia y protección de los derechos humanos, pero también se abarcaron algunos proyectos y programas amplios financiados desde las líneas principales del presupuesto. Se visitaron diversas regiones y países(5) y, en otros casos, los controles se realizaron únicamente en los servicios de la Comisión(6).

18. La Comisión tomó medidas en relación con los resultados detallados de la fiscalización, especialmente en los casos en que el Tribunal recomendaba que se realizaran más investigaciones sobre las debilidades de la gestión y las irregularidades (véase el apartado 71).

19. Los resultados presentados en este Informe son generales y abarcan las diversas formas de asistencia, así como la mayoría de los países en los que se aplican las medidas. También se indica cuándo se trata de observaciones que se refieren a programas particulares.

ESTRATEGIA DE LOS PROGRAMAS

Estrategias por país

20. En cada uno de los programas de cooperación, y conforme a la política de la Comisión, se desarrolla una estrategia para cada país, que sirve de marco a las intervenciones. Esta estrategia debe incluir, entre otras cosas, la evaluación de la situación actual del país, la definición de zonas prioritarias para la intervención de la Comisión y la creación de un marco dentro del cual se puedan identificar, seleccionar y ejecutar las medidas individuales. La situación local y las políticas en materia de democracia y derechos humanos deberían formar parte de una estrategia así en cada país, especialmente si la democracia y la protección de los derechos humanos son temas centrales para el país afectado(7).

21. Los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea constituyen un caso particular. El Acuerdo europeo firmado por cada uno de ellos contiene un compromiso en favor de una democracia pluralista basada en el estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales, un sistema pluripartidista con elecciones democráticas libres y el principio de una economía de mercado y justicia social, que constituye la base de la asociación(8). Ello ha llevado a la Comisión a considerar las cuestiones de derechos humanos y democracia como requisitos específicos para la adhesión.

22. Si bien las prácticas seguidas en cada país difieren, el Tribunal encontró escasas pruebas de que la Comisión haya evaluado, efectivamente, la situación de la democracia y los derechos humanos, así como las necesidades de los países beneficiarios y de que haya desarrollado una estrategia diseñada a la medida de las condiciones de cada país (identificando los problemas esenciales y proponiendo las soluciones correspondientes). Incluso en los países en los que la ayuda a los derechos humanos y la democracia se mencionaba en la documentación global relativa a la estrategia, como en el caso de algunos países latinoamericanos, las definiciones resultaban vagas y demasiado generales para lograr un enfoque acertado. En la mayoría de los documentos relativos a la estrategia para los países de Asia y América Latina examinados por el Comité Asia y América Latina (ALA) en 1998 y 1999, apenas se hacía mención o ni siquiera figuraban los temas relacionados con los derechos humanos y la democracia.

23. No obstante, el Tribunal observó que, en el nivel de la delegación, la situación de los derechos humanos y la democracia eran objeto de un seguimiento activo. Por ejemplo, en Chile y Perú, las Delegaciones habían elaborado documentos en 1997 en los que se describían claramente los problemas y acontecimientos principales en las diferentes subzonas.

24. En muchos de los países afectados, los ámbitos más necesitados de una intervención se conocían bien, de manera que, allí, las medidas forzosamente resultaban pertinentes. No obstante, ello no implica que ya no sea necesario desarrollar una estrategia, con objetivos y prioridades claramente definidos(9). Debería tenerse en cuenta que el objetivo de una estrategia así no consiste sólo en proporcionar a los agentes un marco y una base para gestionar el programa, sino también permitir a los representantes de los Estados miembros, a los organismos y a las ONG que colaboran en favor de los derechos humanos y la democracia que comprendan las intenciones de la Comisión.

Selección de proyectos

25. En todos los ámbitos que cubre este Informe, en muchas ocasiones las comunidades y organismos locales propusieron proyectos, que la Comisión evaluó y aprobó. Si bien el enfoque basado en la demanda resulta adecuado en este ámbito, para fomentar el sentimiento de propiedad, debería aplicarse dentro de un marco definido con más claridad respecto de las prioridades y criterios de selección.

26. El servicio de la Comisión responsable de la ejecución de los programas de Europa Central y Oriental convocaba regularmente manifestaciones de interés y utilizaba procedimientos de selección normalizados. Este enfoque permitió identificar las necesidades de la sociedad civil a través de las propuestas de proyectos de las ONG locales. En la práctica, la mayoría de los proyectos así seleccionados estaban destinados a cuestiones de derechos humanos, al desarrollo de las ONG, a la independencia de los medios de comunicación y a la práctica parlamentaria.

27. Con la publicación de su dictamen sobre la adhesión de los países de Europa Central y Oriental a la Unión Europea(10), la Comisión reconocía que, a partir de ahora, resulta más apropiado que los procedimientos de selección de programas relativos a los derechos humanos y la democracia se orienten más a cuestiones relativas a la adhesión.

28. Los procedimientos de identificación y selección de proyectos utilizados por los servicios de la Comisión encargados de los países de América Latina, la cuenca mediterránea y ACP eran mucho más informales, debido, aparentemente, sólo a los distintos métodos de trabajo de los servicios. En el caso de estas regiones, se pidió a las Delegaciones que dieran a conocer los programas informando a las ONG y a los organismos gubernamentales de su existencia, pero no se realizaron convocatorias de manifestaciones de interés. La mayoría de los proyectos se identificó y evaluó mediante visitas breves de expertos o surgió a través de los contactos directos entre las organizaciones locales y los servicios de la delegación o centrales. Si bien los proyectos aprobados reflejaban las prioridades que veían estas organizaciones locales, este procedimiento no garantiza que todas las necesidades esenciales queden identificadas y cubiertas.

Selección de organismos encargados de la ejecución

29. En Europa Central y Oriental, los servicios de la Comisión observaron inicialmente que el apoyo de la sociedad civil local siempre necesitaba ONG asociadas de la Unión Europea para la ejecución del proyecto. No obstante, en muchos casos, el papel de estas ONG era limitado y poco claro y el valor añadido a los proyectos resultaba desproporcionadamente inferior a los costes incurridos. En consecuencia y debido también a que las ONG locales han ido adquiriendo experiencia, debería reducirse la intervención directa de las ONG de la Unión Europea.

30. Los servicios de la Comisión encargados de los países de América Latina y mediterráneos prefirieron trabajar directamente con las ONG locales. Ello podría haber permitido a la Comisión crear una relación firme y directa con la sociedad civil local y participar activamente en aumentar la capacidad de las organizaciones con las que trabajaba. Sin embargo, no parece que lo lograra debido a:

a) los expedientes de los proyectos contenían muy poca o ninguna información sobre si los servicios de la Comisión habían examinado suficientemente las capacidades y debilidades de sus socios en materia de organización, finanzas, personal y tecnología;

b) las directrices administrativas (requisitos presupuestarios y de información) y procedimientos (decisiones, pagos) especificados por el servicio de la Comisión, a menudo constituían más una carga que un refuerzo.

31. En junio de 1999, la Comisión publicó una convocatoria general de propuestas(11) para la mayoría de las líneas presupuestarias en el contexto de la iniciativa europea en favor de la democracia y los derechos humanos. Ello constituye un progreso importante; de esta forma, la transparencia general de los procedimientos de selección se ve incrementada. Los servicios de la Comisión han elaborado directrices en las que se definen los criterios de acceso a la ayuda, tanto relativos al contenido del proyecto (ámbitos temáticos), con un primer esfuerzo en la fijación de prioridades, como en relación con los organismos encargados de la ejecución (estatuto, solidez financiera, etc.).

RESULTADO DE LOS PROGRAMAS

Eficacia, pertinencia e impacto de las acciones

32. Para evaluar la eficacia, es decir los logros obtenidos respecto de los objetivos de los proyectos y programas, es necesario que éstos estén claramente definidos, de manera que se pueda realizar una apreciación. Es preciso identificar los vínculos entre los diferentes niveles y mostrar cómo los resultados de los proyectos contribuyen a lograr los objetivos del programa. Los sistemas de seguimiento, control e información deberían, entonces, proporcionar los datos necesarios para la evaluación.

33. Los apartados 1 y 22 destacan la definición imprecisa de los objetivos del programa y la falta de definición de estrategias adecuadas en términos operativos, lo que dificulta la evaluación de la eficacia en nivel del programa o del país.

34. No obstante, en la mayoría de los documentos de la Comisión, el impacto de los programas de esta última en materia de derechos humanos y democracia se considera un éxito, debido a su contribución a la expansión de sociedades civiles, lo que desempeñó un papel esencial en el proceso de democratización de los países en cuestión. Si bien parte de este éxito se puede atribuir a los programas de la Unión Europea, una de las principales observaciones efectuadas durante la fiscalización, confirmada por los resultados de las evaluaciones que realiza la Comisión de sus programas(12), es que el conjunto de proyectos de dicha institución se dispersó demasiado entre los diferentes ámbitos de intervención, diluyéndose así su impacto.

35. En el caso de proyectos concretos, los objetivos y los resultados no estaban claramente definidos e identificados y no se especificaba la forma de evaluar el impacto. Con frecuencia, las actividades del proyecto se presentaban como el objetivo del mismo.

En ninguno de los proyectos examinados se habían especificado los criterios para medir el éxito ni se proponían mecanismos para su evaluación. Si bien la Comisión introdujo la utilización del análisis del marco lógico para sus programas de cooperación durante este período, esta herramienta de gestión no se utilizó en la mayoría de los proyectos en el contexto de la iniciativa europea en favor de la democracia y de la protección de los derechos humanos(13).

36. En el caso de congresos, reuniones y seminarios, considerar que el simple hecho de organizarlos y realizarlos significa que las medidas son efectivas, resulta insuficiente. En primer lugar es necesario incorporar a estas actividades elementos que permitan evaluar su calidad. Debería también ponerse más énfasis en el intento de identificar las formas de evaluar si estos elementos son eficaces.

37. Evidentemente, no resulta fácil definir y elaborar unos indicadores así en este ámbito de cooperación y no siempre es posible cuantificarlos. Por otra parte, está claro que no hay que caer en el escepticismo porque resulte difícil o incluso imposible cuantificar los efectos del proyecto. Con frecuencia, éstos sólo se pueden observar a medio y largo plazo.

38. No obstante, el Tribunal considera que la Comisión necesita intensificar sus esfuerzos para definir criterios y puntos de referencia mediante los cuales poder evaluar el resultado de las actividades e introducirlos en las definiciones de proyecto. De lo contrario, se corre el riesgo de que la ayuda exterior en este ámbito termine convirtiéndose en la financiación de medidas en apariencia pertinentes, consideradas eficientes y positivas desde el punto de vista subjetivo, sin que existan pruebas objetivas de que realmente lo sean.

39. La falta de finalidades y resultados de proyecto claramente definidos hace extremadamente difícil una evaluación de la eficacia del proyecto. En consecuencia, los diferentes instrumentos de seguimiento no proporcionaron información sobre la eficacia:

a) la mayoría de los informes sobre las realizaciones presentados por los gestores del proyecto consistían en una descripción cronológica de las actividades llevadas a cabo con una evaluación cualitativa escasa. Se prestó poca o nula atención a la conciliación de los logros con las acciones planeadas y no se tuvieron en cuenta la pertinencia ni el impacto;

b) en los informes sobre las visitas de seguimiento y evaluación enviados por la Comisión para controlar sus proyectos pendientes, no se encontró suficiente información objetivamente verificable sobre la eficacia de los proyectos.

40. No obstante, el Tribunal observó que la mayoría de los proyectos examinados del título B7 - 7 eran pertinentes, ya que estaban orientados a las necesidades de los países en cuestión, lo que quizá no resulte sorprendente si se tiene en cuenta la definición tan amplia de intervención en el ámbito de la democracia y ayuda a los derechos humanos y el hecho de que los ámbitos más importantes de necesidad en estos países estaban bastante definidos.

41. Los proyectos más importantes financiados con las principales partidas presupuestarias también respondieron claramente a las prioridades en los países en cuestión. Sin embargo, en el momento de la fiscalización aún no se habían ejecutado suficientemente para poder extraer conclusiones en relación con su eficacia.

42. La eficacia y la incidencia de muchos de los proyectos examinados se vieron mermadas por la ejecución lenta en diversas etapas. Por ejemplo, en el caso del programa de América Latina, pese a que la financiación iba destinada a operaciones a corto plazo y de carácter único, los procedimientos administrativos eran rígidos e ineficaces, lo que conducía a retrasos importantes. En la mayoría de los proyectos transcurrieron varios meses entre la fecha de la propuesta y la de la firma del contrato e, incluso, existieron casos en los que el procedimiento contractual se prolongó durante más de un año.

43. Una vez firmados los contratos, estos proyectos del programa relativo a América Latina se retrasaron más porque los servicios de la Comisión emplearon varios meses en transferir los adelantos iniciales, y las organizaciones no podían prefinanciar las actividades. En algunos casos, las actividades planificadas ya no resultaban pertinentes o se habían realizado por otros medios cuando llegaron por fin los fondos.

44. Problemas similares a los mencionados se observaron también en los programas Phare y Tacis que se examinaron durante la fiscalización.

Observaciones derivadas de las evaluaciones del programa

45. La Comisión financió diversas evaluaciones de sus programas relativos a los derechos humanos y la democracia(14) y en todas se examinó, de alguna forma, la eficacia de los programas. Los resultados generales de estas evaluaciones son positivos: permiten concluir que las actividades de la Comunidad Europea eran apropiadas y necesarias y que contribuían de manera significativa al proceso de apoyo a la democracia y la protección de los derechos humanos en las diferentes zonas del mundo. Las evaluaciones confirman que, salvo escasas excepciones, los proyectos financiados resultaban pertinentes en el contexto de los problemas de los países en cuestión. Igualmente se vio que los programas de la Comunidad Europea desempeñaron un papel importante en la ayuda y fortalecimiento de las ONG. La evaluación de los programas de democracia de Phare y Tacis entre 1992 - 1997 y la evaluación de las medidas comunitarias de apoyo a los derechos humanos y a la democracia durante el período 1991 - 1993 siguieron confirmando que estas ONG también desempeñaron un papel importante en la promoción de la reforma democrática y del respeto de los derechos humanos.

46. No obstante, las evaluaciones también confirmaron algunas críticas efectuadas por el Tribunal, como por ejemplo:

a) en la evaluación del programa de América Central se observó que en el conjunto de los programas relativos a los derechos humanos y a la democracia los objetivos, en sí ambiciosos, estaban definidos de manera demasiado general e imprecisa y que las prioridades entre ellos no estaban establecidas. Esta evaluación también permitió ver que el número - excesivo - de líneas presupuestarias dio lugar a confusión e incertidumbre en la ejecución;

b) en dos evaluaciones se destacó la dificultad de apreciar la eficacia debido a la falta de indicadores y de información sobre los logros y los resultados en el nivel del proyecto;

c) existen demasiados proyectos pequeños y su incidencia queda diluida: en la evaluación relativa a los programas de América Central se vio que, si bien los proyectos pueden haber contribuido a fortalecer las ONG y el papel de éstas, lo que en sí ya constituye un resultado positivo, no existen apenas pruebas del impacto sobre una parte amplia de la sociedad;

d) la falta de recursos de gestión, los sistemas insatisfactorios, la concentración en aspectos operativos y la precisión de los contratos, más que en la estrategia y la política, así como los retrasos en la ejecución y los pagos afectaron negativamente la realización de los programas.

Durabilidad

47. Lograr que los cambios y las ONG resulten duraderos exige un compromiso a largo plazo de solucionar los problemas y continuar aportando ayuda externa en un contexto en el que las financiaciones alternativas resultan limitadas. No obstante, en general la Comisión no prestó suficiente atención a la cuestión de si las actividades se mantendrían una vez que hubiera cesado la financiación. El enfoque de la Comisión se centraba esencialmente en los programas de financiación, sin compromiso a largo plazo, y una vez finalizada su ayuda, ésta no intentó efectuar el seguimiento de sus actividades. En América Central, por ejemplo, de los 14 proyectos examinados, el Tribunal observó que solamente en uno (Nicaraguan Land Property), el proyecto B7 - 7 iba seguido de un programa de la Comisión de ayuda a largo plazo. En el caso de los demás proyectos no había pruebas de que las actividades del proyecto prosiguieran una vez que la financiación de la Comisión cesara, ni de que se realizaran actividades de seguimiento. Según la documentación de los expedientes se prestó escasa atención a esta cuestión.

48. También existen ejemplos de ONG que han funcionado bien(15), y que, por ejemplo, desempeñan un papel importante como vigilantes de los derechos humanos y que, sin embargo, no pueden recibir más financiación que la comunitaria para continuar con su trabajo. A menudo se trata de actividades muy aplaudidas y, desde el punto de vista de los derechos humanos, la cuestión es saber si la Unión Europea debe realmente finalizar su contribución una vez transcurridos uno o dos años.

49. También en los casos de ONG financiadas por la Comisión y ocupadas en paliar las deficiencias del Estado, el dilema es saber si dicha institución debe continuar aportando la financiación esencial si el Estado no puede hacerlo. En estos casos, la Comisión debería intentar lograr el compromiso de las autoridades de hacerse cargo, progresivamente, de una parte creciente de los costes. De lo contrario, la ayuda a corto plazo de la Comisión para este tipo de proyectos constituye más una respuesta humanitaria que una etapa concebida para mejorar la situación de los derechos humanos mediante una mejora estructural.

Visibilidad

50. Si bien la visibilidad constituye una meta común de la política de ayuda exterior de la Comisión, el objetivo de mayor visibilidad debe ir acompañado de una estrategia muy elaborada para poder conseguirlo. En el caso de los programas de derechos humanos y democracia, el enfoque de la Comisión en materia de visibilidad se vio limitado en gran parte a conseguir que las organizaciones den a conocer con material publicitario los logros financiados por la Unión Europea.

51. La Comisión no prestó suficiente atención a su imagen de donante importante y constructor, que participa activamente en el proceso de democratización en los países afectados y, a menudo, daba impresión de desorganización e ineficiencia. La falta de un enfoque coordinado y uniforme entre los programas comunitarios en un país determinado, los procedimientos administrativos lentos y pesados y la participación de muchos gestores encargados de cuestiones relativas al proyecto en distintos momentos, han causado frustración entre las organizaciones participantes.

52. Muchas de las organizaciones visitadas expresaron claramente su insatisfacción con la Comisión. Con independencia de si las razones de dicha insatisfacción se justifican o no, lo importante es que aunque la visibilidad de las actuaciones de la Unión Europea y la Comisión resulte positiva en este ámbito, rápidamente se ve eclipsada por la idea negativa de la Comisión como donante desorganizado e inflexible.

GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS POR LA COMISIÓN

Organización y gestión de los recursos

53. Durante el período que abarca la fiscalización, la gestión de los programas relativos a los derechos humanos y la democracia estaba repartida por diferentes servicios de la Comisión. Un servicio de la DG IA(16) se encargaba de los programas de Europa Central y Oriental y los nuevos Estados Independientes y actuaba como coordinador general a través de un grupo interdepartamental. La DG VIII contaba con una unidad responsable de estas medidas en los Estados ACP y, en la mayor parte del período abarcado, también se encargaba de las medidas relativas a los derechos humanos y la democracia en Asia. La DG IB gestionaba los programas de América Latina y el Mediterráneo y, en 1998, se hizo cargo de las medidas de la DG VIII en este campo en Asia.

54. Los recursos de personal financiados con créditos de funcionamiento (parte A del presupuesto general) destinados por la Comisión a estos programas, tanto en los servicios de esta institución en Bruselas como en las delegaciones, resultan limitados (por ejemplo, en el caso de los programas de América Latina, en ocasiones únicamente existía un funcionario encargado de ello específicamente) y considerablemente inferiores a las necesidades operativas. En consecuencia, la Comisión recurrió ampliamente a organizaciones exteriores como las oficinas de asistencia técnica, para el desempeño de las diferentes funciones administrativas, financieras y de gestión.

55. En el caso de los programas Phare y Tacis, gran parte de la gestión y seguimiento de los macroproyectos LIEN y Democracia se subcontrató al Centro europeo de voluntariado(17) y a la Fundación europea en favor de los derechos humanos (FEDH), respectivamente. Estas organizaciones se hicieron cargo de los procesos de preselección, de la preparación de contratos, del seguimiento y de la aprobación previa de los informes oficiales de las realizaciones y finales. La Comisión continuó siendo responsable de la decisión de selección, de la firma de contratos y de la realización de los pagos tras la aprobación de los informes.

56. Entre 1994 y 1997, la FEDH recibió 7,8 millones de euros para ejecutar cuatro grandes tareas por cuenta de la Comisión:

a) concesión de pequeñas ayudas a asociaciones de todos los países encargados del tema de los derechos humanos;

b) gestión de los macroproyectos "Democracia" en el contexto de los programas Phare y Tacis;

c) puesta a disposición de oficinas y personal a los servicios de la Comisión;

d) pago de ayudas a ONG activas en el ámbito de los derechos humanos en Bosnia y Herzegovina.

57. Todos los contratos con la FEDH para este período se firmaron sin licitación, incluso en el caso de servicios de carácter más o menos comercial. La Comisión no realizó ningún control de los gastos de funcionamiento de la FEDH, pese a que la situación legal de esta última continuaba resultando poco clara, especialmente en relación con los sistemas utilizados de contratación y retribución de su personal, y los mecanismos de presentación de sus cuentas, especialmente a las autoridades belgas. Finalmente, entre 1994 y 1998, sus órganos estatutarios de administración no se sometieron a ningún control con regularidad, lo que permitió demasiado margen de maniobra a sus responsables.

58. En noviembre de 1997 entre la Comisión y la empresa consultora IBF se firmó un contrato de asistencia técnica para tres programas horizontales en el contexto de Phare y Tacis(18). Las funciones de IBF incluyen la firma de contratos de cofinanciación con beneficiarios de subvenciones, el pago a estos últimos, el seguimiento administrativo de los proyectos y la producción de material informativo. La mayoría de las tareas encargadas a IBF son similares a las confiadas al Servicio común de relaciones exteriores (SCR).

59. La Comisión también creó Fundaciones para el desarrollo de la sociedad civil (FDSC) en la mayoría de los países Phare, como donantes de fondos independientes. Estas Fundaciones se ocupan, esencialmente, de la entrega de ayudas a las ONG locales. El consejo de administración de la Fundación se compone, normalmente, de personas activas en la sociedad civil y el gobierno da la aprobación a cada miembro. En Eslovaquia y Bulgaria, las delegaciones respectivas de la Comisión subcontrataron la gestión del régimen de microproyectos de democracia y LIEN a las FDSC.

60. Una evaluación de la FDSC(19) permitió ver que estas organizaciones, por lo general, no habían desarrollado estrategias para llevar a cabo sus funciones, ni asegurado la visibilidad de los resultados de los proyectos que financiaron. Las iniciativas y los impulsos vinieron principalmente del exterior. Los directores de las FDSC también necesitan formación en el ámbito de la gestión.

61. En el caso de América Central, el "Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas" (IRELA) recibió varios contratos de estudios y actividades diversas de coordinación, identificación de proyectos y seguimiento en el ámbito cubierto por el programa de derechos humanos y democracia. Los recursos de estos contratos, que en total ascendían a más de 1 millón de euros, se utilizaron para financiar, entre 1992 y 1998, lo que en la práctica constituía una unidad de coordinación y seguimiento en la Delegación de la Comisión en Costa Rica.

62. En el caso de Sudamérica, la Comisión firmó dos contratos de servicios con una organización sin finalidad lucrativa, que se encargó de la elaboración de estudios y boletines de prensa y de la organización de reuniones de expertos y un seminario. No obstante, en la práctica, el tema principal de estos contratos era dirigir la identificación de proyectos sobre el terreno, la realización de controles de seguimiento y la asistencia a la unidad del programa situada en Bruselas.

63. La subcontratación de recursos adicionales contribuyó a la ejecución de los programas de América Latina, Phare y Tacis. No obstante, en relación con las prácticas de subcontratación de la Comisión resultan preocupantes las cuestiones siguientes:

a) recurriendo a estas prácticas, la Comisión podía efectivamente, convertir créditos presupuestarios de los programas en recursos de personal u otros medios operativos que, de otra forma, las limitaciones presupuestarias no le permitían. En algunos casos, los comentarios de las líneas presupuestarias en cuestión no eran compatibles con los términos del contrato;

b) estos contratos se atribuían directamente. La Comisión aplicó de manera incorrecta los artículos 112 a 118 del Reglamento financiero para justificar la falta de sometimiento de los contratos a la CCCC;

c) con frecuencia, los servicios de la Comisión presentaban los agentes contratados a las organizaciones en cuestión y algunos de ellos habían trabajado ya con contratos temporales en dichos servicios(20);

d) confiando al exterior durante un período largo las tareas de identificación, preparación y seguimiento del proyecto, los servicios de la Comisión corren el riesgo de no conocer en profundidad la ejecución de los programas y de depender de los conocimientos y la experiencia del personal externo;

e) debido a la falta de presión competitiva y a la dependencia de los socios de la financiación de la Comisión, existe el riesgo de encarecimiento de los costes. Efectivamente, en algunos casos, estas organizaciones solicitaban importes que les eran abonados de manera global, sin que aportaran la documentación de apoyo necesaria, y se comprobó que se habían solicitado y abonado importes no subvencionables. A raíz de las observaciones del Tribunal, la Comisión está llevando a cabo una revisión detallada de una de estas organizaciones (IRELA).

Normas administrativas, directrices y procedimientos

Subvenciones frente a contratos de servicios

64. Los programas relativos a los derechos humanos y a la democracia se ejecutaron, esencialmente, mediante subvenciones a organizaciones de la sociedad civil. No obstante, durante el período que abarca la fiscalización del Tribunal, las normas de la Comisión en materia de gestión de subvenciones no estaban bien definidas y se observó que, en muchos casos, esta institución había utilizado subvenciones en casos en los que hubiera sido más apropiado recurrir a otros mecanismos, especialmente en la adquisición de bienes y servicios:

a) muchos proyectos en el ámbito de los derechos humanos y la democracia requerían la organización de conferencias, reuniones y cursos de formación, así como la elaboración de estudios. En todos estos ámbitos resulta difícil discernir entre subvenciones y contratos de servicios. No obstante, los servicios de la Comisión no han sido suficientemente conscientes de la necesidad de distinguir las diferentes formas de contratos y procedimientos;

b) en su Informe especial sobre las elecciones palestinas(21), el Tribunal criticaba la atribución directa de contratos de apoyo logístico a las misiones de observación de las elecciones. Durante la revisión de una muestra de contratos relativos a proyectos de derechos humanos y democracia en Mozambique, Ruanda y Haití, el Tribunal encontró que seis de los nueve contratos examinados constituían, en la realidad, contratos de servicios, pero en todos los casos habían sido atribuidos de manera directa;

c) algunos de los proyectos examinados habían sido concedidos a las ONG porque se consideró que solamente éstas tenían realmente la vocación apropiada para llevar a la práctica los proyectos en este ámbito. Si bien ello puede ser cierto en el caso de muchas medidas relacionadas con los derechos humanos y la democracia, no lo es necesariamente cuando las medidas consisten en el suministro de bienes (como equipamiento de oficinas) y servicios (como la formación y la administración).

Adjudicación de contratos y cofinanciación

65. Las fórmulas contractuales y las disposiciones variaban. Cada servicio de la Comisión exigía sus propias condiciones a los socios (en relación con la contabilidad, los informes y sistemas de pago, etc.). En algunos casos se utilizaron diversos tipos de contratos en un servicio de la Comisión para el mismo tipo de medidas.

66. Cada servicio de la Comisión aplicaba sus propias normas para evaluar la subvencionabilidad de los costes y la necesidad de encargarse de la financiación esencial de las organizaciones. En general, sin embargo, los servicios intentaban, demasiado a menudo, financiar lo que consideraban proyectos especiales, incluso si en la práctica las actividades resultaban ser las habituales de las de la organización y hubiera sido más adecuado financiarlas como ayuda institucional. Esto llevó a adjudicar de manera incorrecta a la Comisión las ayudas y a que los requisitos presupuestarios y de información financiera pasaran de centrarse en el control de las salidas al control de las entradas.

67. En el marco del programa de ayuda a los derechos humanos y la democracia en los países ACP, la Comisión contribuyó de manera sustancial a la financiación de operaciones internacionales en las que participaban diversos donantes. El Tribunal ya destacó las dificultades de la Comisión para elaborar los proyectos cuando no constituye el único proveedor de fondos y recomendó que evitara la asignación equivocada de los créditos(22). Los casos examinados durante esta fiscalización confirman las observaciones anteriores del Tribunal.

68. El servicio de la Comisión responsable explicó su reticencia a participar en los fondos fiduciarios de las Naciones Unidas porque considera que este tipo de participaciones dificulta el seguimiento y no es visible. El caso de estos fondos en relación con las elecciones de Mozambique motivó esta reticencia: los informes financieros no se enviaron hasta tres años después de que finalizara la misión Onumoz y los estados financieros que se elaboraron constituían un resumen y mostraban balances de saldos inutilizados sin indicar qué ocurriría con dichos fondos. No se envió a la Comisión ningún informe escrito sobre la realización de las elecciones.

69. Pese a este caso especialmente lamentable de mala actuación e incumplimiento de las obligaciones contractuales, la Comisión no debería abandonar este tipo de mecanismos de financiación. Como fuente más importante de fondos para este tipo de operaciones, la Comisión debería utilizar su peso financiero - con el apoyo de los Estados miembros - para garantizar que las Naciones Unidas elaboren mecanismos apropiados de información, contabilidad y auditoría acordes con las exigencias de la Comisión. Las operaciones de cofinanciación a través de una estructura y una organización única deberían constituir, si se gestionan adecuadamente, un modo más económico, eficiente y eficaz de realizar una operación financiada internacionalmente, que la ejecución de operaciones paralelas.

Seguimiento financiero

70. Se identificó una serie de debilidades importantes en el seguimiento de los contratos por la Comisión. Se observó la situación mas bien paradójica de que, si bien una de las críticas mas comunes y enérgicamente expresadas por los socios encargados de la ejecución con respecto a la Comisión se refería a la pesada carga administrativa y de gestión financiera que les era impuesta por las condiciones de procedimiento de esta última; los mismos procedimientos no pudieron evitar las debilidades siguientes:

a) la elaboración del presupuesto del proyecto presentaba deficiencias y no se atenía a las formas y definiciones habituales, lo que dificultó a los servicios de la Comisión aún más el seguimiento y el control;

b) las normas de subcontratación y adquisición no resultaban suficientemente claras; por ejemplo, los contratos gestionados por los departamentos encargados de los programas de América Latina y el Mediterráneo se referían únicamente a la necesidad de obtener tres ofertas para la compra de bienes y equipos, si bien esto constituía sólo un elemento adicional en la mayoría de los contratos. No se especificaban normas para contratar expertos o personal del proyecto o subcontratar servicios como el de imprenta. Se encontraron diversos ejemplos de políticas de contratación de personal insatisfactorias y de subcontratación(23);

c) los socios consideraron los importes del presupuesto como tipos o cantidades globales para los que no era preciso presentar a la Comisión documentación justificativa aparte de las declaraciones de gasto. Ni los servicios centrales de esta institución ni las delegaciones o las consultorías contratadas por ella con objeto de realizar el seguimiento de la ejecución, controlaron si el gasto incurrido correspondía efectivamente al declarado. En América Central, por ejemplo, los auditores del Tribunal identificaron ocho proyectos (de 14 examinados) en los que los pagos finales eran erróneos o no se podían justificar;

d) la financiación de gasto no subvencionable: la Comisión financió gasto incurrido antes de la fecha de la firma del contrato y correspondiente a partidas no previstas en el contrato.

71. En respuesta a las conclusiones del Tribunal sobre las irregularidades mencionadas anteriormente del programa de América Central, la Comisión prometió examinar de nuevo las solicitudes finales aprobadas por la unidad de control. Además, en relación con una serie de contratos con una organización, también inició, en marzo de 1999, una fiscalización pormenorizada de todos los contratos adjudicados a esta organización y de la subvención recibida por la organización como contribución a su gasto de funcionamiento.

72. Los resultados mencionados destacan el carácter inadecuado del enfoque de la Comisión en su intento de gestionar la aplicación de un amplio número de contratos de mediana o pequeña envergadura, mediante controles relativamente detallados centrados en las entradas. La Comisión no disponía de personal suficiente ni de los sistemas para realizarlo con eficacia.

Aprovechamiento de las evaluaciones

73. La Comisión ha realizado una serie de evaluaciones sobre sus medidas en materia de derechos humanos y democracia (véase el apartado 45). La evaluación del programa de América Central constituyó la base de la revisión, por parte de la Comisión, de su propio enfoque en este ámbito, lo que llevó a la adopción de un programa plurianual al final de 1998. No obstante, aún no está claro si la Comisión ha reaccionado efectivamente a las críticas importantes en dicha evaluación que se referían a la falta de prioridades, al carácter confuso del gran número de líneas presupuestarias bajo las que se pueden financiar las medidas relacionadas con los derechos humanos y la democracia, a la falta de indicadores de las realizaciones y los múltiples problemas derivados de la insuficiencia de personal de gestión, así como a las normas inadecuadas en materia administrativa y financiera.

74. El Tribunal no encontró pruebas de que la evaluación del programa de Phare y Tacis de democracia publicada en marzo de 1998, no hubiera causado un impacto importante en la revisión de la política realizada por la Comisión al mismo tiempo.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Simplificar el marco jurídico y presupuestario

75. La Comisión debería proponer al Consejo y al Parlamento Europeo una simplificación del marco actual presupuestario y reglamentario de la ayuda exterior. Por ejemplo, debería ser posible contar con un número limitado de reglamentos principales para los grandes programas (como MEDA, ALA y Tacis), que incluyeran aspectos como la promoción de los derechos humanos y la democracia, como condición previa y como ámbito de intervención, provistos, en su caso, de líneas directrices complementarias, al margen del Reglamento.

Mejorar la selección de proyectos y socios

76. La Unión Europea se ha situado a la cabeza declarando cuestiones prioritarias la protección y la promoción de los derechos humanos y la democracia en sus programas de desarrollo y ello ha sido confirmado mediante la introducción de estos objetivos en sus Tratados. No obstante, necesita dar más pasos para ponerlo en práctica.

77. En primer lugar, son necesarias unas evaluaciones bien fundadas de cada país, para definir unas estrategias, que constituyan allí la base de un conjunto de proyectos equilibrados y con una orientación determinada. En segundo lugar, es necesario definir las prioridades, para evitar dispersar demasiado los recursos. En tercer lugar, deben aplicarse con coherencia los procedimientos de selección de proyectos y socios. En relación con el establecimiento de prioridades, la convocatoria de propuestas de julio de 1999 para el programa de 1999 constituye un paso importante en esta dirección.

Definir indicadores de las realizaciones de los programas y proyectos y supervisar su consecución

78. La Comisión debe crear sistemas objetivos de seguimiento en el nivel del programa y en el nivel del proyecto. A estos efectos, debería determinar la manera de juzgar el éxito de las medidas que financia y desarrollar indicadores apropiados y cuantificables. Los progresos deberían medirse, entonces, con regularidad.

Insistir en la incidencia a largo plazo de la ayuda comunitaria, garantizando que las medidas son duraderas

79. Los programas de promoción y protección de los derechos humanos y la democracia necesitan un compromiso a medio o a largo plazo. Por tanto, la Comisión debería dejar de financiar, como hasta ahora, medidas individuales y anuales y proporcionar una ayuda continuada y a largo plazo a las organizaciones con potencial para mejorar efectivamente la situación de los derechos humanos y la democracia del país.

80. A la hora de conceder y aplicar subvenciones, la Comisión debería también garantizar que los organismos beneficiarios fortalezcan sus estructuras organizativas, administrativas, financieras y técnicas suficientemente para permitirles proseguir con sus actividades de manera eficaz, una vez finalizada la ayuda financiera de la Unión Europea.

81. Además, la Comisión debería continuar realizando el seguimiento de las actividades de las organizaciones una vez finalizada su contribución financiera. Ello no sólo le permite evaluar la durabilidad de su ayuda, sino que también puede proporcionar información local directa sobre la situación de los derechos humanos y la democracia en el país.

Adoptar procedimientos adecuados para gestionar los programas de ayuda

82. Los programas de derechos humanos y democracia consisten, esencialmente, en un número relativamente amplio de contratos de mediana o pequeña envergadura, firmados con un gran abanico de organizaciones por todo el mundo. Por su naturaleza, muchos de los socios que participan en su ejecución no han desarrollado suficientemente sistemas de gestión y de control. Si bien la Comisión tiene la obligación, de conformidad con el Reglamento financiero, de garantizar la buena gestión y la regularidad de sus subvenciones, no puede realizar un control detallado de su ejecución financiera. La solución de recurrir a las oficinas de asistencia técnica tampoco es satisfactoria.

83. La Comisión necesita adoptar procedimientos más centrados en las realizaciones de los socios con los fondos recibidos y proporcionar una garantía razonable de que los fondos se utilizan correctamente para conseguir los objetivos para los que se concedieron. En el caso de proyectos medios y de mayor envergadura, las funciones de supervisión, seguimiento y control deberían, fundamentalmente, descentralizarse y confiarse a las Delegaciones, que deberían tener autoridad para contratar auditores locales que revisen la ejecución financiera.

84. En el caso de programas de microsubvenciones, la Comisión debería utilizar organismos locales, con la participación de la delegación para su gestión. Estos organismos, que conocerían bien la situación local, evaluarían las solicitudes y adjudicarían las subvenciones. La organización beneficiaria les informaría sobre la utilización de los fondos y si el organismo en cuestión no estuviera satisfecho con los resultados, en el futuro no concedería subvenciones. Las fundaciones para el desarrollo de la sociedad civil en la mayoría de los países Phare constituyen un buen ejemplo que podría aplicarse en otros lugares si se corrigen las deficiencias mencionadas en el apartado 60.

85. Finalmente, en los casos en los que la Comisión participa en operaciones cofinanciadas por diversos donantes, debería fomentar la utilización de estructuras y de organizaciones de financiación unificadas. Debería utilizar su importancia financiera, preferiblemente con el apoyo de los Estados miembros, para garantizar la creación de mecanismos suficientes y unificados de información, contabilidad y control.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 18 de mayo de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) SEC(1999) 1596 final de 13.10.1999.

(2) COM(96) 672 final de 17.1.1997.

(3) Reglamentos (CE) nos 975/1999 y 976/1999 del Consejo de 29.4.1999 (DO L 120 de 8.5.1999).

(4) Europa Central y Oriental, nuevos Estados independientes, Sudamérica. América Central, Asia, Cuenca mediterránea y Oriente Medio, África, Caribe y Pacífico.

(5) Argentina, Brasil, Bulgaria, Chile, Perú, Rumania, Rusia, Eslovaquia y Ucrania.

(6) El Salvador, Guatemala, Haití, Mozambique, Nicaragua, Palestina, Panamá, Ruanda y Turquía.

(7) El enfoque de la Comisión en relación con la documentación relativa a la estrategia de cada país consiste esencialmente en cubrir los principales programas de ayuda a la cooperación financiera, técnica y económica, pero no todos los aspectos de la cooperación de la Comisión en un país concreto. Deben elaborarse documentos estratégicos relacionados con otras cuestiones, como los derechos humanos y la democracia. No obstante, el Tribunal considera que debería haber un documento relativo a la estrategia que cubra todos los ámbitos significativos de cooperación.

(8) Los países solicitantes deben cumplir los criterios de Copenhague en relación con las instituciones estables para garantizar la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, especialmente los de las minorías; y tratar los problemas planteados por la Comisión en la serie de análisis publicados en el contexto de su Agenda 2000 sobre las realizaciones en favor de una economía mixta.

(9) Entre los comentarios efectuados sobre las observaciones efectuadas por los auditores en una carta de sector, una Delegación defendía que, pese a no haberse fijado ninguna estrategia por escrito, era evidente que dicha estrategia existía, teniendo en cuenta el conjunto de proyectos financiados, todos ellos relacionados con ámbitos de mayor preocupación en materia de derechos humanos y democracia.

(10) Agenda 2000.

(11) Convocatoria de propuestas 1999/C 170/10 relativas a la iniciativa europea en favor de la democracia y la protección de los derechos humanos, publicada el 17.6.1999.

(12) "Evaluation of EC positive measures in favour of human rights and democracy (1991 - 1993)" [Evaluación de acciones comunitarias positivas en favor de los derechos humanos y la democracia (1991 - 1993)], GDI, mayo de 1995; "Phare Democracy Programme 1992 Evaluation Report of the Pilot Phase" (Informe de evaluación sobre la fase piloto del programa Phare - Democracia 1992), E. Eberhardt, agosto de 1995; "Evaluation of the Phare and Tacis Democracy Programme 1992 - 1997" (Evaluación de los programas Phare y Tacis de democracia 1992 - 1997), ISA Consult, European Institute, Sussex University y GJW Europe, septiembre de 1997; "Analysis and evaluation of the programme of support for democracy and human rights in Central America" (Análisis y evaluación del programa de ayuda a la democracia y los derechos humanos en América Central) (noviembre-diciembre de 1997), V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Otras evaluaciones llevadas a cabo en la zona son: "Evaluation of MEDA democracy programme" (Evaluación del programa de democracia MEDA), Euronet Consulting, abril 1999; "Evaluation on the European special programme in South Africa" (Evaluación del programa especial europeo en Sudáfrica), octubre de 1996; "International Alert's actvities in conflict prevention" (Actividades de alerta internacional para prever conflictos), mayo de 1998; "AWEPA (Association of Western European Parliamentarians) activities" (Actividades de la asociación de parlamentarios occidentales), noviembre de 1998; elecciones de Mozambique, febrero de 1999.

(13) Se aplicó en el programa Phare - Democracia y en los proyectos principales financiados en el contexto de cooperación financiera y técnica.

(14) Véase la nota 2 en la página 8.

(15) Por ejemplo, Grazhdansky Kontrol - Citizens' Watch, and the Soldiers' Mothers of St. Petersburg, una ONG que defiende los derechos de los reclutas del ejército ruso.

(16) En el contexto de la reorganización de los servicios de la Comisión en 1999, una parte de la DG IA y de la DG IB se integró en la DG Relaciones Exteriores y la DG VIII se convirtió en DG Desarrollo.

(17) International association, established to coordinate, at a European level, national organisations of volunteers for development aid.

(18) Los programas Phare y Tacis de Democracia, Phare y Tacis LIEN Programa y Phare "partenariado".

(19) Charities Aid Foundation (CAF), febrero de 1997.

(20) El Tribunal criticó procedimientos similares en su Informe especial n° 2/97 sobre la ayuda humanitaria, DO C 143 de 12.5.1997.

(21) Apartados 24 y 25 del Informe especial n° 4/96 sobre la cuentas de la Unidad electoral europea, establecida en virtud de la acción común de política exterior y de seguridad común consistente en la observación de las elecciones palestinas (DO C 57 de 24.2.1997).

(22) Apartados 11.29 a 11.57 del Informe anual relativo al ejercicio 1995, acompañado de las respuestas de las instituciones (DO C 340 de 12.11.1996).

(23) Por ejemplo, en un país se observó que las mismas personas trabajaban en las oficinas de una organización beneficiaria y estaban contratados, a la vez, para el proyecto en otra. En el contexto de un proyecto se firmó un contrato con una imprenta por el valor de todo el presupuesto de imprenta (45000 ecus), sin haber obtenido ninguna oferta de otras imprentas o especificarse en el contrato el servicio prestado. La Comisión no identificó estos problemas.

Anexo 1

Medidas de ayuda exterior de la Unión Europea a los derechos humanos y la democracia en el período 1994 - 1998

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Evolución de los pagos relativos a los compromisos de cada ejercicio 1994 - 1999

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Anexo 2

Análisis de las medidas de apoyo a la democracia y los derechos humanos financiadas a partir de los programas Phare y Tacis (1993 - 1998)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo 3

Lista de abreviaturas

ACP Países de África, del Caribe y del Pacífico signatorios del Convención de Lomé

CCCC Comisión consultiva de compras y contratos

DG Dirección General

FDSC Fundaciones para el desarrollo de la sociedad civil

FED Fondo Europeo de Desarrollo

FEDH Fundación europea en favor de los derechos humanos

IBF Instituto Belga de Formación

IEDPDH Iniciativa europea para la democracia y la protección de los derechos humanos

IRELA Instituto de Relaciones-Europeo-Latinoamericanas

LIEN Programa LIEN entre las ONG

MEDA Medidas de acompañamiento de las reformas de las estructuras económicas y sociales de los países terceros de la cuenca mediterránea

ONG Organización no gubernamental

Onumoz Misión de las Naciones Unidas en Mozambique

Phare Programa de ayuda comunitaria a los países de Europa Central y Oriental

PVDALA Países en vías de desarrollo de América Latina y Asia

SCR Servicio común de relaciones exteriores

Tacis Programa de asistencia técnica a la Comunidad de Estados Independientes

UE Unión Europea

Respuestas de la Comisión

RESUMEN EJECUTIVO

La Comisión considera el Informe del Tribunal sobre las medidas de la Unión en favor de los derechos humanos y de la democracia en los terceros países como una contribución importante para evaluar la justificación de las iniciativas comunitarias y determinar los obstáculos que deben superarse para que la acción sea más coherente y más transparente.

- Con el fin de dar mayor coherencia a las acciones:

a) La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que debería realizarse una evaluación más sistemática de la situación democrática y de derechos humanos de cada país beneficiario, así como una referencia a ello en la estrategia de cada país: se está preparando un marco nuevo para que esto se lleve a cabo más sistemáticamente (véase también la respuesta a los apartados 20 - 24).

Hasta ahora, en algunas partes del mundo la Comisión ha desarrollado estrategias por países en relación con los derechos humanos y la democracia. Se ha prestado especial atención a lo siguiente:

- los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea (Acuerdos europeos centrados en cuestiones de democracia y derechos humanos como requisitos específicos para la adhesión),

- los países ACP (inclusión de las medidas de derechos humanos financiadas por el FED en el marco de una estrategia y de un programa indicativo por países).

b) Se utiliza una variedad de métodos complementarios para que la determinación de los proyectos tenga en cuenta la diversidad de necesidades en materia de derechos humanos y la multiplicidad de situaciones. Estos métodos aspiran a adaptar las prioridades de la Comisión a las demandas de las ONG, dado que los proyectos basados en las demandas tendrán más probabilidades de adaptarse a las necesidades reales de los beneficiarios (siempre que las demandas sean presentadas por participantes reales y auténticos) que los proyectos basados en las ofertas, y tienen, por tanto, más posibilidades de continuidad (véase también la respuesta a los apartados 25 - 28).

c) En cualquier caso, la Comisión intenta evaluar la capacidad de las organizaciones que selecciona para los proyectos. A veces, la elección de ONG es muy limitada (véase también la respuesta a los apartados 29 - 31).

- Con el fin de dar mayor transparencia a las acciones:

a) En el contexto de los derechos humanos, los proyectos más destacados no suelen ser los proyectos ejecutados por grandes ONG europeas, sino proyectos más pequeños ejecutados por ONG locales, que permiten progresivamente a la sociedad civil local reforzarse y crear el tejido democrático necesario.

b) La utilización de indicadores para medir no solamente la eficacia y el impacto de una acción con respecto a los derechos humanos es una de las preocupaciones de la Comisión. En marzo de 1998, la Comisión presentó una Comunicación, "Democratización, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos y buen gobierno: retos políticos de la asociación entre la Unión Europea y los países ACP", en la que se presentaban elementos que podían utilizarse como indicadores.

Desde entonces, los servicios de la Comisión se esfuerzan por profundizar en esta investigación. Dicho esto, hasta ahora las investigaciones dirigidas por otros organismos como la OCDE o la Oficina del Alto Comisario para los Derechos Humanos no han arrojado resultados definitivos.

La primera evaluación realizada por los servicios de la Comisión sobre las acciones de derechos humanos en los países ACP se enfrentó al gran problema de no disponer de indicadores susceptibles de utilizarse como instrumentos de medida. Únicamente con el paso de los años y mediante evaluaciones sucesivas comienzan a concretarse elementos fiables de análisis (véase también la respuesta a los apartados 32 - 39).

c) Algunas medidas no pueden insertarse en una perspectiva de durabilidad, puesto que son, o sólo deben ser, temporales. En los países donde las circunstancias lo permiten, se adopta un enfoque de diálogo con el Gobierno y la preparación de una estrategia conjunta para mejorar la situación de los derechos humanos. Esto tiene por objeto precisamente que las acciones en materia de democracia, Estado de Derecho, o incluso derechos humanos, sean financiadas progresivamente por el presupuesto del Estado en cuestión (siempre que sea posible). Para alcanzar este objetivo se han establecido instrumentos - línea presupuestaria, importe de incentivo, programa indicativo nacional y diálogo político - y deben ser utilizados conjuntamente (véase también la respuesta a los apartados 47 - 49).

d) La Comisión comparte los comentarios del Tribunal en cuanto a la necesidad de mejorar la visibilidad de las iniciativas de la Unión (véase también la respuesta al apartado 50).

e) Las evaluaciones realizadas por la Comisión fueron generalmente positivas y confirmaron la considerable contribución al proceso de apoyo a la democracia y protección de los derechos humanos (véase la respuesta al apartado 46).

- Con el fin de mejorar la gestión de las acciones:

a) La Comisión se esfuerza en buscar las medidas adecuadas para hacer frente a las necesidades de conocimientos técnicos y recursos. Se han creado grupos de trabajo con el fin de estudiar las distintas opciones en cuanto a contratación externa.

b) La Comisión observa la insuficiente distinción existente entre subvenciones y otros tipos de contratos, y ha mostrado su intención de clarificar la distinción introduciendo normas para subvenciones en las modificaciones previstas al Reglamento financiero (véase también la respuesta al apartado 64).

c) La Comisión está tomando ahora medidas para estandarizar las disposiciones contractuales y los mecanismos financieros (véase la respuesta a los apartados 65 - 66).

d) Las recientes normas estándar simplificadas sobre adquisición prevén únicamente el pago de los gastos reales elegibles (véase la respuesta a los apartados 70 - 71).

e) Desde la auditoría del Tribunal, las conclusiones de la evaluación efectuada sobre las acciones realizadas en el marco de Phare y Tacis democracia se incluyeron en los nuevos Reglamentos (CE) n° 975/1999 y (CE) n° 976/1999 (DO L 120 de 8.5.1999) adoptados mientras tanto. La convocatoria de propuestas lanzada en julio de 1999 tiene asimismo en cuenta las conclusiones en este nuevo marco reglamentario.

El Tribunal propone que la Comisión preste mayor atención a los logros de sus socios y obtenga garantías razonables en cuanto al uso de los fondos para el propósito para el cual se concedieron. El enfoque propuesto por el Tribunal requerirá cambios en los métodos de gestión; esto está siendo actualmente objeto de examen como parte de la reforma de la Comisión. La cuestión clave es la falta de adecuación entre los fondos y los recursos humanos.

INTRODUCCIÓN

Importancia creciente de la política de derechos humanos y democracia

1 - 5. En materia de derechos humanos, la acción comunitaria se ha introducido en etapas sucesivas en un ámbito donde todo estaba por descubrir. En efecto, el concepto de derechos humanos, completamente ausente del Tratado de Roma, apareció inicialmente en el preámbulo del Acta Única para incorporarse a continuación en el texto del Tratado de Maastricht, cubriendo finalmente el conjunto de la acción de la Unión en el Tratado de Amsterdam. Paralelamente, han aparecido referencias a los derechos humanos no sólo en el marco de las declaraciones sino también de los acuerdos, y en particular, en el artículo 5 del Convenio de Lomé IV revisado. Esta referencia se ha reforzado en el nuevo acuerdo de asociación que se firmará en junio de 2000.

Por lo tanto, las distintas formas de intervención han constituido a menudo ensayos destinados a apreciar el fundamento de la intervención y la capacidad de responder a las necesidades.

Entre las iniciativas realizadas por la Comisión Europea en este ámbito, procede recordar aquellas que tienen un carácter estratégico y que están destinadas a definir orientaciones, a saber:

- En 1995, la Comisión adoptó dos comunicaciones:

- una destinada a hacer balance del acervo y a definir prioridades de acción ["La Unión Europea y los aspectos exteriores de la política de derechos humanos: de Roma a Maastricht y en adelante" COM(95) 567 final],

- otra destinada a introducir, en cada acuerdo, una cláusula reconociendo que el fomento y la protección de este derecho constituyen un factor esencial de las relaciones exteriores.

- En marzo de 1998, la Comisión adoptó una comunicación, "Democratización, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos y buen gobierno: retos políticos de la asociación entre la Unión Europea y los países ACP", destinada a determinar elementos que podrían utilizarse como indicadores.

- Asimismo, la Comisión inició dos investigaciones confiadas al Instituto Universitario europeo:

- una en 1998, que permitió hacer balance por primera vez del papel de la Unión Europea en el ámbito de los derechos humanos y esbozó elementos para una estrategia de acción,

- otra en 1989, que analizó los aspectos jurídicos, políticos, institucionales y filosóficos de la Unión en el contexto de sus actividades internas y externas con el fin de determinar los temas prioritarios para un programa de acciones comunitarias en materia de derechos humanos.

La Comisión Europea está preparando una nueva comunicación para el segundo semestre de 2000.

La Comisión ha sido siempre consciente de lo que está en juego, y no ha dejado de realizar investigaciones destinadas a establecer prioridades y definir su estrategia mucho antes de la presentación de las "líneas de conducta" adoptadas en octubre de 1999 para la presentación de los programas Phare para el período 2000 - 2006.

Complejidad del marco jurídico y presupuestario

6 - 9. Habida cuenta de la importancia de estas cuestiones, existe una tendencia cada vez mayor hacia la inclusión de disposiciones sobre derechos humanos y democracia en reglamentos geográficos, que refleja la necesidad de integrar estas cuestiones en políticas comunitarias y mejorar la cooperación con los Estados en actividades del ámbito de los derechos humanos. Esta cooperación en apoyo de los derechos humanos y la democracia es parte esencial de la estrategia que debe negociarse con cada país o región con vistas a la concesión de ayudas comunitarias.

La Comisión distingue entre el uso del presupuesto del capítulo B7 - 7 y el uso de programas de cooperación geográficos, no en cuanto al tema sino en cuanto a la naturaleza de la intervención. En concreto, cuando se producen intervenciones a gran escala, donde la función del Estado como socio en la realización de una actividad es significativa, en el caso de la continuación de un proyecto piloto incluido en el capítulo B7 - 7 y cuyos resultados particularmente válidos justifican su continuación, o cuando existe una transferencia a una escala mayor de la actividad experimental anterior, entonces procede recurrir a las líneas presupuestarias geográficas en el marco de sus reglamentos. En cambio, cuando se trata de actividades relativamente pequeñas y cuando las organizaciones no gubernamentales son esenciales para la actividad, es más apropiado acudir al capítulo B7 - 7.

Tras la entrada en vigor de los Reglamentos (CE) n° 975/1999 y (CE) n° 976/1999, ha quedado claro que toda observación y ayuda electoral futura estará a cargo del primer pilar. Esto se hará sobre la base de la complementariedad: la financiación de una acción en favor de un país específico deberá proceder principalmente de instrumentos de cooperación (Convenio de Lomé, PVD/ALA, Obnova, Phare, Tacis, etc.). La financiación de acciones temáticas, como formación, medios de comunicación, educación cívica y educación de los votantes, debería proceder del capítulo B7 - 70. A pesar de la inclusión en este capítulo de una línea presupuestaria específica en apoyo a la transición democrática y la supervisión de procesos electorales (B7 - 709), los fondos asignados no son suficientes para cubrir todos los compromisos de observación y ayuda electoral que la Comunidad espera afrontar en cada ejercicio presupuestario. El uso continuo de fondos asignados a instrumentos de cooperación es por tanto un imperativo. Además, las subvenciones del capítulo B7 - 70 se destinan fundamentalmente a apoyar a ONG así como a organizaciones internacionales. Evidentemente, los Estados miembros pueden proporcionar financiación adicional.

Para ayudar a aclarar la distinción entre el capítulo B7 - 7 y los Reglamentos (CE) n° 975/1999, (CE) n° 976/1999 y las líneas presupuestarias geográficas, la Comisión está considerando reestructurar este capítulo en el proyecto de presupuesto para 2001. La actual combinación de 11 líneas geográficas y temáticas (12, si se incluyen los derechos de los niños en el capítulo B7 - 6) se reduciría para reflejar las actividades previstas en los Reglamentos sobre una base temática.

Medidas comunitarias en favor de la democracia y de la defensa de los derechos humanos

10. La Comisión observa que el Tribunal acepta la naturaleza amplia del objetivo político y la gran variedad de situaciones en que dichas naciones necesitan financiación.

16. La cooperación en materia de derechos humanos con los países ACP merece especial atención. A lo largo de los años, se ha desarrollado un enfoque eficaz destinado a promover las iniciativas de un país ACP en favor de la democracia, utilizando fondos del presupuesto B7 - 7 como complemento. Esta complementariedad se ha desarrollado especialmente en el ámbito de las elecciones. En este ámbito, una Comunicación de abril de 2000 al Parlamento y al Consejo recapitula las experiencias del pasado y propone una nueva orientación para el futuro.

Alcance de la fiscalización

18. La Comisión observa que el Tribunal reconoce las medidas tomadas en respuesta a observaciones relativas a programas.

ESTRATEGIA DE LOS PROGRAMAS

Estrategias por país

20 - 24. La Comisión comparte las propuestas del Tribunal por lo que se refiere a la necesidad de incluir la situación de los derechos humanos y la democracia en los documentos destinados a la definición de las prioridades para cada país. Se está realizando un ejercicio de redacción con el fin de elaborar la estructura de un documento estratégico que pueda ser adoptado por el conjunto de los servicios responsables de las relaciones exteriores.

Selección de proyectos

25 - 28. Para hacer frente a la multiplicidad de necesidades de materia de derechos humanos y democracia, es necesario utilizar distintas fórmulas en el proceso de selección de los proyectos, que varían no sólo en función de la situación del país (cuestiones históricas, culturales, etc.) sino también de los objetivos, que pueden clasificarse a corto, medio y largo plazo.

25. Es importante dejar a las comunidades locales la posibilidad de expresar sus necesidades y sus prioridades fijando al mismo tiempo un marco general que recoja los objetivos de los Reglamentos en cuestión, así como las necesidades del país.

26. La fórmula de la convocatoria de propuestas se adapta bien a la situación de las regiones donde las posibilidades de intervención son múltiples, a través de microproyectos y gracias a la cooperación directa con las autoridades gubernamentales. En este contexto, la convocatoria de propuestas permite determinar los proyectos cuya aplicación puede diferirse a medio y largo plazo, centrados en temas especialmente sensibles relativos al marco democrático, a los medios de comunicación y a las prácticas parlamentarias.

27 - 28. Aunque los objetivos sean los mismos en los países candidatos a la adhesión a la Unión, los países de América Latina, los países ACP o los países mediterráneos, es decir, contribuir a la mejora de la situación de los derechos humanos, queda claro que es necesario elegir los instrumentos más aptos para intervenir en terrenos con características muy diferentes. Desde este punto de vista, se ha adoptado la fórmula de las misiones de expertos, que permiten determinar las necesidades consustanciales a cada situación.

Selección de organismos encargados de la ejecución

29 - 31. La fórmula de la convocatoria de propuestas es una solución muy útil, no obstante; dados los plazos de preparación, publicación, selección y decisión, se adapta a la determinación de los proyectos cuya aplicación está prevista a medio y largo plazo. Se utilizan otras fórmulas para responder a las necesidades en materia de derechos humanos, en particular cuando los objetivos exigen reacciones urgentes e inmediatas.

Con referencia a Europa Central y Oriental en especial, el nuevo programa Phare Access tiene en cuenta el desarrollo de las ONG locales, y requiere que las principales organizaciones con responsabilidad básica en cuanto a los proyectos financiados tengan su base en los países Phare candidatos. Las ONG europeas podrán participar sólo como socios complementarios.

RESULTADO DE LOS PROGRAMAS

Eficacia, pertinencia e impacto de las acciones

32 - 39. La Comisión acepta que la calidad de los proyectos y programas puede mejorarse fijando objetivos desde el principio y utilizando indicadores comprobables como herramientas de gestión. En efecto, se ha realizado un esfuerzo significativo respecto de la mayoría de las líneas presupuestarias del capítulo B7 - 7 en 1999, para introducir el análisis del marco lógico en las propuestas de financiación, con el fin de facilitar la posterior gestión del proyecto.

Cualquiera que sea el interés de los indicadores comprobables, es importante destacar que los proyectos de derechos humanos son difícilmente cuantificables.

Otra ventaja de centrarse en los resultados de los proyectos es el acercamiento de los distintos socios en la aplicación del proyecto. Mediante la discusión de los objetivos del proyecto entre todos los diferentes participantes podrá ampliarse la propiedad del diseño del proyecto.

42 - 43. La Comisión está de acuerdo en que la aplicación del proyecto, particularmente en América Latina, ha sido lenta. El problema ha sido la escasez de recursos humanos y el fracaso a la hora de adaptar los procedimientos a las necesidades específicas de las ONG que trabajan en programas de derechos humanos.

Observaciones derivadas de las evaluaciones del programa

46. El Tribunal observa que las evaluaciones financiadas por la Comisión han sido generalmente positivas; que han aportado una contribución significativa al proceso de apoyo a los derechos humanos; y que los proyectos han sido pertinentes y han desempeñado un papel importante en la consolidación de las ONG.

Durabilidad

47 - 49. En general, la Comisión se interesa mucho por la continuidad de la actividad, incluso después de finalizada la financiación comunitaria. Hay que tener en cuenta que el capítulo B7 - 7 contempla la realización de acciones específicas; no cubre directamente gastos de funcionamiento, salvo en casos excepcionales.

Evidentemente, es necesario evitar que se cree una dependencia entre las iniciativas comunitarias y la acción de las organizaciones in situ. En efecto, al ser la finalidad desarrollar la creatividad y el apoyo de nuevas iniciativas, la posible continuación de estos "proyectos piloto" puede recogerse en marcos más adecuados, como la cooperación.

En un futuro próximo, en el marco de la estrategia de países, podrían examinarse estos problemas y, cuando proceda, podrían preverse soluciones para los proyectos más válidos.

Visibilidad

50. La Comisión comparte la opinión del Tribunal en cuanto a la necesidad de mejorar la visibilidad de la acción de la Unión. Deberían realizarse esfuerzos por:

- en primer lugar, armonizar la presentación, con el fin de evitar toda confusión de la opinión pública entre las siglas de los distintos programas (Phare, Tacis, Obnova, etc.) y adoptar únicamente la fórmula "Unión Europea",

- en segundo lugar, velar por que, en el momento de la negociación de un proyecto, la elaboración del contrato, y a continuación en la aplicación, se trate sistemáticamente la cuestión de la valorización del papel de la Unión.

GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS POR LA COMISIÓN

Organización y gestión de los recursos

53. La Comisión comparte el examen del Tribunal en cuanto a las dificultades creadas en el pasado por la organización de los servicios responsables de los derechos humanos; consciente de este problema, ha decidido confiar a una única estructura el conjunto de las líneas del capítulo B7 - 7 reunificando en particular la antigua unidad "Derechos humanos y países ACP" de la DG Relaciones Exteriores con la unidad "Derechos humanos y democratización".

La cuestión del apoyo a las delegaciones se estudiará en el contexto de la programación de las líneas presupuestarias del capítulo B7 - 7 y en la comunicación sobre la estrategia "Derechos humanos" que la Comisión se propone adoptar en el primer semestre del año 2000.

54. La Comisión está plenamente de acuerdo con las observaciones del Tribunal respecto a la insuficiencia de los recursos de personal. En septiembre de 1999 se tomó una decisión con el fin de reunir en una única unidad las responsabilidades y los recursos humanos asignados a la utilización del capítulo B7 - 7, así como a las iniciativas que deben tomarse en el ámbito de los derechos humanos y la democracia.

55 - 57. En cuanto a las posibilidades de contratación externa de las tareas que no son responsabilidad del poder público, la Comisión está analizando las mejores soluciones posibles para desarrollar de forma viable las medidas de ayuda a la actividad exterior en materia de derechos humanos.

58. Las tareas descritas asignadas a IBF se contrataron antes de la creación del SCR. Desde entonces, se ha modificado el contrato de IBF, y la Comisión, a través del SCR, ha asumido la responsabilidad de celebrar contratos y realizar pagos.

59. Las juntas directivas de las fundaciones para el desarrollo de la sociedad civil deberían, por definición, ser independientes del Gobierno, y los miembros no deberían ser aprobados por el Gobierno (aunque el Gobierno puede nombrar a uno de los miembros de la junta directiva).

60. En las prioridades determinadas por la Comisión para las fundaciones para el desarrollo de la sociedad civil, el programa está basado en las necesidades. Ya se está llevando a cabo la formación de directivos, pero es necesario mucho más.

Como mecanismos de canalización de fondos establecidos por la Comisión, las FDSC han aplicado principalmente programas de desarrollo de la sociedad civil aprobados por la Comisión, razón por la cual es lógico que "las iniciativas y los impulsos vengan principalmente del exterior".

62. La escasez de personal ha llevado a la Comisión a recurrir en gran medida a contratos de asistencia técnica, y en general éstos se han estimado útiles para la determinación, el seguimiento y la evaluación de los proyectos.

63. Con el fin de hacer frente a la falta de recursos humanos y ejecutar los proyectos, la Comisión ha procurado siempre utilizar las posibilidades puestas a su disposición respetando las normas.

Existe el riesgo de que el uso excesivo de consultores externos reduzca la medida en que los servicios de la Comisión participan en la definición, preparación y control del proyecto, y que el grado de dependencia esté en relación con el tipo y la cantidad de tareas que se han contratado externamente. La cuestión se aborda en el Libro Blanco sobre la reforma de la Comisión.

La Comisión está realizando actualmente una auditoría de la organización IRELA (Instituto de Relaciones Latinoamericanas) (véase la respuesta a los apartados 70 - 72).

Normas administrativas, directrices y procedimientos

Subvenciones frente a contratos de servicios

64. La Comisión observa, al igual que el Tribunal, que la distinción entre subvenciones y otros tipos de contratos no está clara. Ha puesto de manifiesto su intención de clarificar la distinción introduciendo normas sobre subvenciones en las modificaciones previstas al Reglamento financiero.

Muchos proyectos realizados por ONG en diversos ámbitos de la ayuda exterior, incluidos los derechos humanos, requieren cierta proporción de aportaciones en forma de adquisiciones, servicios u obras. Precisamente por esta razón, la Comisión suele incluir en los contratos de subvención con las ONG beneficiarias obligaciones sobre los procedimientos que deben seguirse a este respecto.

a) La Comisión ha generalizado tales procedimientos en el contrato tipo de subvención adoptado por sus servicios en noviembre de 1999 y, al mismo tiempo, ha armonizado estas normas con las nuevas normas sobre procedimientos para la contratación de suministros, servicios y obras en el ámbito de la ayuda exterior, adoptados por la Comisión el 10 de noviembre de 1999.

Los contratos con las OAT para los programas LIEN y de asociación se han celebrado como contratos de servicio regulares, siguiendo un procedimiento de licitación basado en la competencia.

b) En el caso de los observadores de los derechos humanos en Ruanda, es cierto que GTZ se ocupó de la organización de los observadores, por medio de un contrato de común acuerdo. La justificación de esta elección se basaba en la calidad de GTZ, organización ya establecida y capaz de gestionar la operación con éxito, lo que por otra parte se ha visto confirmado por las evaluaciones realizadas tanto por la Comisión como por la Oficina del Alto Comisario para los Derechos Humanos.

Por otra parte, la urgencia de colocar observadores y la incertidumbre acerca de la duración de la operación (inicialmente prevista para tres meses), recomendaban el procedimiento seguido.

Adjudicación de contratos y cofinanciación

65 - 66. La Comisión reconoce que las disposiciones sobre contratos y los mecanismos financieros que contienen no estaban suficientemente normalizados. Ha puesto fin a esta situación introduciendo en noviembre de 1999 el contrato tipo de subvención previamente mencionado, obligatorio para sus servicios a partir del 1 de enero de 2000.

En cuanto a la financiación esencial de las organizaciones, la Comisión está considerando activamente este problema en el contexto más general de sus relaciones con las ONG y la financiación de sus actividades, y procederá a la clarificación necesaria sobre dicha base. Hay una referencia a esto en el apartado 3.1 del documento de debate presentado a la Comisión por el Presidente y el Sr. Kinnock el 18 de enero de 2000, "La Comisión y las organizaciones no gubernamentales: el refuerzo de la colaboración".

Los servicios responsables se ocuparán de que se utilicen formas contractuales tipo para cubrir el mismo tipo de medidas. Se establecerán normas estándar para evaluar la elegibilidad de los costes.

68 - 69. La Comisión está estudiando nuevos procedimientos para su participación en operaciones internacionales, tal como los fondos fiduciarios de las Naciones Unidas. Estos procedimientos cubrirán el uso de organizaciones y estructuras financieras unificadas con mecanismos unificados de información, contabilidad y auditoría.

Seguimiento financiero

70 - 72. La Comisión está tratando de gestionar un gran número de contratos sin los recursos de personal y sistemas indispensables, y sugiere que habría sido mejor no basarse en controles centrados en los inputs. Hay ocasiones en que puede ser más difícil centrarse en los resultados, especialmente si no son fácilmente cuantificables.

En el nuevo contrato tipo de subvenciones de Relex se incluyen normas tipo simplificadas sobre subcontratación y adquisiciones, y también queda claro que solamente los costes reales se consideran elegibles y aclara qué costes son elegibles.

A raíz de las observaciones del Tribunal, la Comisión procede a una auditoría cuyos resultados se conocerán posteriorm