DECISIÓN (UE) 2022/763 DE LA COMISIÓN

de 21 de diciembre de 2021

relativa a la ayuda estatal SA.60165- 2021/C (ex 2021/N) que Portugal proyecta aplicar para TAP SGPS

[notificada con el número C(2021) 9941]

(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Vista la Decisión por la cual la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con respecto a la ayuda SA.60165 (2021/C) (1),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con el citado artículo (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) El 10 de junio de 2021, Portugal notificó sus planes de conceder una ayuda estatal por un importe de 3 200 millones EUR, en calidad de ayuda de reestructuración, con arreglo a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis («Directrices de salvamento y reestructuración») (3) a la unidad económica, actualmente bajo el control exclusivo del Estado portugués, compuesta por Transportes Aéreos Portugueses SGPS SA («TAP SGPS») y su actual empresa asociada Transportes Aéreos Portugueses, SA («TAP Air Portugal»), incluidas todas sus filiales controladas (considerandos 8 a 14). La notificación estuvo precedida de un préstamo de salvamento a TAP SGPS por un importe de 1 200 millones EUR, al que la Comisión no planteó objeciones en una decisión de 10 de junio de 2020 («decisión inicial sobre la ayuda de salvamento») (4). Portugal aplicó y desembolsó la ayuda de salvamento a TAP SGPS en julio de 2020 y presentó un plan de reestructuración para TAP SGPS el 10 de diciembre de 2020. La notificación iba acompañada de una versión actualizada del plan de reestructuración y de otros documentos justificativos.

(2) El 19 de mayo de 2021, el Tribunal General anuló la Decisión inicial sobre la ayuda de salvamento, pero suspendió los efectos de la anulación hasta que la Comisión adoptara una nueva decisión (5). El 16 de julio de 2021, la Comisión adoptó una nueva Decisión que no planteaba objeciones a la ayuda de salvamento (6) que había sido objeto de otro recurso de anulación (7).

(3) Mediante carta de 16 de julio de 2021, la Comisión informó a Portugal de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») con respecto a la ayuda de reestructuración («decisión de incoación»). Polonia presentó observaciones sobre esta decisión a través de cartas fechadas el 19 de agosto y el 27 de agosto de 2021.

(4) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (8). La Comisión instó a los interesados a que presentaran sus observaciones en un plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.

(5) La Comisión recibió 39 observaciones de las partes interesadas en el plazo que expiró el 6 de septiembre de 2021, que transmitió a Portugal para darle la oportunidad de responder. Por carta de 5 de octubre de 2021, Portugal presentó sus comentarios a las observaciones de los interesados.

(6) La Comisión solicitó información adicional sobre el plan de reestructuración y el apoyo a la ayuda y financiación de la reestructuración mediante carta de 29 de octubre de 2021, a la que Portugal respondió el 16 de noviembre de 2021. La Comisión y las autoridades portuguesas celebraron videoconferencias sobre las medidas de competencia previstas en la notificación, y la Comisión también solicitó información adicional sobre la estructura competitiva del mercado de los servicios aéreos de transporte de pasajeros con origen y destino en el aeropuerto de Lisboa el 25 de octubre de 2021, en particular información actualizada sobre las franjas horarias de las compañías aéreas que operan en el aeropuerto. Portugal respondió los días 2 y 8 de noviembre de 2021 y presentó información adicional los días 16, 25, 27 y 30 de noviembre de 2021 y, finalmente, el 3 de diciembre de 2021.

(7) Portugal acordó de manera excepcional renunciar a los derechos derivados del artículo 342 del TFUE, en relación con el artículo 3 del Reglamento (CE) n.o 1/1958 del Consejo (9), y que la presente Decisión se adoptara y se notificara de conformidad con el artículo 297 del TFUE en lengua inglesa.

2. DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA

2.1. Beneficiario: estructura de propiedad y filiales operativas

(8) El beneficiario de la ayuda de reestructuración es la unidad económica, actualmente bajo el control exclusivo del Estado portugués (considerandos 11 y 12), compuesta por TAP SGPS y su actual empresa asociada, TAP Air Portugal, incluidas todas sus filiales controladas. TAP SGPS es una sociedad de cartera constituida en 2003, mientras que TAP Air Portugal se creó en 1945 como compañía aérea nacional portuguesa. En 2017, TAP SGPS estaba controlada conjuntamente por Parpública —Participações Públicas, SGPS, SA (en lo sucesivo, «Parpública»)—, empresa pública gestora de participaciones del Estado portugués, y por dos sociedades, HPGB SGPS, SA (10) («HPGB») y DGN Corporation («DGN»), que operan a través de un consorcio denominado Atlantic Gateways SGPS, Lda. («AGW») (11). Cuando la Comisión adoptó la Decisión inicial sobre la ayuda de salvamento, Parpública poseía el 50 % de las acciones de TAP SGPS y el 45 % estaba en manos de AGW, mientras que el 5 % restante pertenecía a los empleados de TAP SGPS. Esta situación de propiedad cambió en el contexto de la aplicación del actual proceso de salvamento y reestructuración de TAP SGPS.

(9) Cuando comenzó el proceso de salvamento y reestructuración de TAP SGPS, TAP Air Portugal estaba íntegramente participada por TAP SGPS y era su mayor filial, ya que representaba alrededor del 98 % del volumen de negocios de TAP SGPS. Las autoridades portuguesas explican que hasta junio de 2020 no se contemplaba ningún cambio en la estructura del accionariado de TAP SGPS, ya que todos los accionistas del beneficiario estaban de acuerdo en la necesidad de una ayuda de salvamento para mantener la actividad de TAP Air Portugal y la viabilidad de TAP SGPS a largo plazo.

(10) Las autoridades portuguesas no examinaron la cuestión del control de TAP SGPS hasta principios de julio de 2020, en el contexto de un bloqueo de las negociaciones con AGW sobre la aplicación del acuerdo del préstamo de salvamento. […]. Ante el cuasi colapso financiero de TAP SGPS, que urgía a aplicar la ayuda de salvamento, las autoridades portuguesas decidieron celebrar un acuerdo privado con los accionistas de AGW para adquirir las participaciones de DGN, […]. […], el Ministerio del Tesoro portugués [Direcção-Geral do Tesouro e Finanças (en lo sucesivo, «DGTF»)] adquirió directamente acciones de TAP SGPS que representaban el 22,5 % del capital social de TAP SGPS que anteriormente poseía AGW. En consecuencia, el Estado portugués ostenta actualmente, de forma directa e indirecta, una posición mayoritaria correspondiente al 72,5 % del capital social y los derechos económicos respectivos de TAP SGPS (50 % a través de Parpública y 22,5 % a través de la DGTF). Anteriormente, HPGB poseía una participación financiera en el consorcio AGW, no directamente en TAP SGPS, pero tras la adquisición de la participación de AGW, HPGB posee directamente una participación del 22,5 % en TAP SGPS.

(11) Las autoridades portuguesas confirman que, según el acuerdo de participación celebrado por la República Portuguesa a través de la DGTF, […]. […] (12), […] (13). El control del 72,5 % del capital social […] confiere al Estado portugués el control exclusivo sobre TAP SGPS.

(12) Del mismo modo, desde la concesión de la ayuda de salvamento, la posesión de acciones de TAP SGPS en TAP Air Portugal cambió cuando el Estado portugués, a través de la DGTF, acudió a la ampliación de capital de TAP Air Portugal por valor de 462 millones EUR (14). A partir del 24 de mayo de 2021, el Estado, a través de la DGTF, posee de forma directa aproximadamente el 92 % del capital social de TAP Air Portugal. TAP SGPS posee actualmente el 8 % restante. TAP Air Portugal es el único accionista de TAP Logistics Solutions, SA, sociedad constituida el 30 de diciembre de 2019 para la explotación de actividades de transporte de mercancías y correo.

(13) TAP SGPS posee participaciones en el capital de las siguientes empresas dedicadas a la prestación de servicios relacionados con el transporte aéreo en Portugal y en otros países: — el 100 % en Portugália Airlines – Companhia Portuguesa de Transportes Aéreos, SA («Portugalia»); — el 100 % en U.C.S. — Cuidados Integrados de Saúde, SA, empresa que opera en el ámbito de los servicios sanitarios, cuyo cliente principal es también TAP Air Portugal; — el 100 % en TAPGER Sociedade de Gestão e Serviços, SA y el 99,83 % en Aeropar Participações Lda., ambas en calidad de sociedades de cartera; — el 78,72 % en TAP Manutenção e Engenharia Brasil, SA («M&E Brasil»), dedicada al mantenimiento de aeronaves para TAP Air Portugal y para terceros; — el 49 % (43,9 % directamente y 5,1 % a través de Portugalia) en SPdH-Serviços Portugueses de Handling, SA (también conocida como Groundforce Portugal), empresa que opera en el sector de la asistencia en tierra en los aeropuertos en Portugal, y — el 51 % en CATERINGPOR– Catering de Portugal, SA, dedicada a la prestación de servicios de restauración para la aviación, cuyo principal cliente es TAP Air Portugal.

(14) Los cambios anteriormente descritos en el control durante el proceso de salvamento y reestructuración se producen a pesar de que, a efectos de la presente Decisión, cualquier referencia a la empresa beneficiaria favorecida por la ayuda de reestructuración incluye a TAP SGPS y a todas sus filiales cuando comenzó su proceso de salvamento y reestructuración a partir de junio de 2020, incluida TAP Air Portugal, salvo que se indique lo contrario. Cualquier referencia a TAP Air Portugal incluye a todas las filiales de transporte aéreo de TAP SGPS, incluida Portugalia, salvo que se indique lo contrario.

2.2. Beneficiario: principales actividades en el sector de la aviación

(15) En la unidad económica beneficiaria, TAP Air Portugal se dedica al transporte aéreo de pasajeros y mercancías. En 2019, antes de su reestructuración, TAP Air Portugal explotaba una flota de 108 aeronaves, incluidas las operadas en virtud de acuerdos de arrendamiento de aeronaves con tripulación, y prestaba servicio a 92 destinos en 38 países, transportaba más de 17 millones de pasajeros y operaba más de 130 000 vuelos. Estos vuelos se realizaban principalmente en rutas regulares desde aeropuertos como Lisboa, Oporto, Faro y cuatro islas de las Azores y Madeira, así como a destinos internacionales, incluidos […] aeropuertos de Europa (fuera de Portugal), […] destinos en Brasil (15), […] en África (16) y […] en América del Norte (17) en 2019. TAP Air Portugal ha estructurado principalmente sus operaciones en torno al aeropuerto de Lisboa, que constituye su principal centro de operaciones.

(16) Portugal alega que TAP Air Portugal es un importante proveedor de conectividad para pasajeros y mercancías con destino u origen en Portugal y dentro de este país. En 2019, TAP Air Portugal era la única compañía aérea que operaba […] de sus […] rutas en la temporada de verano y […] de las […] rutas en la temporada de invierno. En particular, TAP Air Portugal desempeña un papel crucial para la conectividad de Portugal y de los países con la diáspora portuguesa. TAP Air Portugal también se considera un pilar de la economía portuguesa, en particular debido a su contribución al desarrollo de la industria turística en Portugal.

(17) Otras compañías aéreas, en particular europeas, prestan servicios de transporte aéreo de pasajeros o de mercancías a Portugal, como Ryanair, la segunda mayor compañía aérea que opera en Portugal, Wizz Air y easyJet, las compañías aéreas del grupo Lufthansa (incluidas Brussels Airlines y Austrian Airlines), Air France-KLM, Finnair y las compañías aéreas de IAG (en particular, Vueling e Iberia).

2.3. Origen de las dificultades del beneficiario y situación financiera

(18) La actual situación de dificultad del beneficiario se debe a problemas tanto de solvencia como de liquidez, que se han visto sumamente agravados por una grave crisis de liquidez provocada por la pandemia de COVID-19.

(19) En primer lugar, entre 2006 y 2015, TAP SGPS acumuló […] millones EUR […]. Considerando el peso de la actividad de la compañía aérea en los ingresos de TAP SGPS, […].

(20) En los últimos años, TAP SGPS también incurrió en costes extraordinarios asociados a la interrupción de sus operaciones, lo que ha obstaculizado el crecimiento de la rentabilidad y la competitividad. […] millones EUR […] (18) […] […], […] millones EUR […], impulsados por un elevado nivel de retrasos y cancelaciones de vuelos, así como por una gran exposición a los tipos de cambio de moneda extranjera debida a las actividades en Brasil y Angola.

(21) En segundo lugar, considerando que TAP Air Portugal obtuvo alrededor del […] % de los ingresos de TAP SGPS, los resultados de la compañía aérea repercutieron considerablemente en la situación financiera general de su sociedad de cartera matriz. Tras la privatización de TAP SGPS en 2015 (19), TAP Air Portugal inició un proceso de transformación y siguió una trayectoria de crecimiento en términos operativos, con un crecimiento de los ingresos del […] % hasta 2019. El proceso de transformación dirigido a […].

(22) Las acciones relacionadas con el proceso de transformación tuvieron lugar principalmente en 2018 y 2019, a saber, la entrega de […] aeronaves A339 de bajo consumo de combustible, seguida de la transformación de productos, ventas e instrumentos y de la mejora de la contratación y los sistemas. Desde el punto de vista operativo, TAP Air Portugal aumentó sus operaciones en mercados de gran valor, como Brasil y América del Norte. El proceso de transformación, en particular las nuevas introducciones graduales y eliminaciones progresivas de flotas ejecutadas hasta 2019, contribuyó a reducir los niveles de coste del asiento por kilómetro ofertado (CASK) (20). Sin embargo, también implicaba elevados costes puntuales relacionados con […]. Además, TAP Air Portugal siguió siendo menos competitiva que otras compañías similares en términos de costes laborales y eficiencia.

(23) El 2 de diciembre de 2019, TAP Air Portugal cerró una oferta de obligaciones preferentes no garantizadas por importe de 375 millones EUR con vencimiento a cinco años con cupones anuales periódicos del 5,625 % y un interés efectivo del 5,75 % (21). La emisión tenía por objeto cubrir el gasto general de las empresas, reembolsar parcialmente la deuda y ampliar su vencimiento medio. La emisión atrajo calificaciones preliminares de BB- (Standard & Poor’s) y B2 (Moody’s), es decir, inferiores a la calificación «de grado de inversión». Varios meses antes, el 24 de junio de 2019, TAP Air Portugal había emitido obligaciones por valor de 200 millones EUR con vencimiento a cuatro años con cupones anuales regulares del 4,375 % (22). Aunque los importes y las condiciones de las dos emisiones de junio y diciembre de 2019 difieren, el interés mostrado por dichas emisiones indica que el beneficiario podía acceder a financiación en el mercado antes del brote de COVID-19 en condiciones razonables.

(24) El proceso de transformación se vio interrumpido como consecuencia de la pandemia mundial de COVID-19 y la crisis económica subsiguiente, en un momento en el que TAP Air Portugal aún no había logrado reducir de forma considerable sus costes, en particular los laborales, en comparación con sus competidores, especialmente las compañías aéreas de bajo coste.

(25) Como consecuencia de ello, a la luz de las restricciones de desplazamiento y las órdenes de cuarentena sin precedentes impuestas por el Gobierno debido a la pandemia de COVID-19, el 20 de marzo de 2020, la agencia de calificación Standard & Poor’s redujo la calificación de TAP Air Portugal a B- a largo plazo y una perspectiva sobre la calificación de liquidez a corto plazo de CCC+. En el mismo anuncio, Standard & Poor’s asignaba unas perspectivas de recuperación del 45 % a la emisión de bonos por valor de 375 millones EUR. El 19 de marzo de 2020, la agencia de calificación Moody’s también rebajó la probabilidad de incumplimiento y las calificaciones corporativas de TAP Air Portugal a Caa1-PD y Caa1, respectivamente. El 28 de mayo de 2020, el rendimiento anual hasta el vencimiento (diciembre de 2024) de las obligaciones preferentes por importe de 375 millones EUR emitidas en diciembre de 2019 era del 9,45 % en el mercado secundario. Dicho de otro modo, en esa fase, los adquirentes de las obligaciones emitidas por TAP Air Portugal exigieron un descuento sobre el valor nominal del título con el fin de obtener una rentabilidad del 9,45 % para aceptar su tenencia hasta su vencimiento. La información facilitada por las autoridades portuguesas corrobora […] la situación financiera de TAP Air Portugal y del beneficiario […] (23), […].

(26) Las dificultades de TAP SGPS y de TAP Air Portugal se acumularon y provocaron un fuerte deterioro de la posición en acciones. A finales de 2019, TAP SGPS registró un patrimonio neto negativo de […] millones EUR, que aumentó a […] 000 millones EUR en 2020. TAP Air Portugal también presentó una posición en acciones negativa en 2020 ([…] 000 millones EUR).

2.4. Descripción del plan de reestructuración y de la ayuda de reestructuración

(27) La ayuda de reestructuración apoya la aplicación del plan de reestructuración, que abarca el período comprendido entre 2020 y finales de 2025 («período de reestructuración»). El plan abarca la unidad económica, actualmente bajo control exclusivo del Estado portugués (considerandos 11 y 12), que comprende TAP SGPS y su actual empresa asociada TAP Air Portugal, incluidas todas sus filiales controladas.

2.4.1. Reestructuración de las operaciones

(28) El plan de reestructuración tiene por objeto abordar las causas profundas de las dificultades de TAP SGPS y transformar la empresa de aquí a 2025. Debido al peso de TAP Air Portugal en el balance de TAP SGPS cuando tuvo dificultades relacionadas con las actividades cubiertas por el plan de reestructuración, la mayoría de las medidas de reestructuración operativa que reducen los costes y refuerzan los ingresos y las proyecciones previstas en el plan de reestructuración se refieren a TAP Air Portugal. El plan de reestructuración incluye medidas que comenzaron a aplicarse a partir de junio de 2020 o que se ejecutarán en el futuro y que se refieren a cuatro pilares: i) concentración en la estrategia básica ii) ajuste de la capacidad; mejora de los costes de explotación, y iv) aumento de los ingresos. En las subsecciones 2.4.1.1 a 2.4.1.4 se describe cada pilar del plan de reestructuración de TAP en su última actualización.

2.4.1.1. Concentración en la estrategia básica

(29) La lógica del plan de reestructuración es centrarse en la actividad principal, a saber, el negocio de aviación llevado a cabo a través de TAP Air Portugal y Portugalia; de forma simultánea, implica una desinversión y un abandono graduales de las actividades no esenciales. Dentro de esta lógica, el plan de reestructuración prevé que TAP SGPS abandone progresivamente todas las demás actividades de servicios generadoras de ingresos que venía ofreciendo en el mercado mediante la venta, la desinversión o el cese de tres líneas de negocio, como se indica a continuación. En primer lugar, TAP SGPS tiene la intención de vender su participación en la filial brasileña de mantenimiento de aeronaves, M&E Brasil, […]. La segunda venta se refiere a […] en el prestador de servicios de asistencia en tierra Groundforce, […]. En tercer lugar, TAP SGPS tiene previsto vender su participación en el proveedor de servicios de restauración, Cateringpor, […].

2.4.1.2. Ajuste de la capacidad

(30) Las medidas destinadas a ajustar la capacidad de TAP Air Portugal consisten principalmente en dimensionar correctamente la flota de TAP Air Portugal y optimizar la red de TAP Air Portugal. El plan de la flota prevé […]. En términos globales, el plan de la flota de TAP Air Portugal dará lugar, en 2025, a una composición más homogénea de la flota y a una reducción de los costes de explotación, debido a la reducción del consumo de combustible y de los requisitos de mantenimiento de las nuevas aeronaves.

(31) Por lo que se refiere a la optimización de la red, el plan de reestructuración refuerza el papel de Lisboa como centro de conectividad, lo que es crucial habida cuenta del pequeño tamaño del mercado interior de TAP Air Portugal. El funcionamiento de un centro de conectividad será beneficioso para la estrategia […]. […]. Por último, las medidas de optimización de la red incluyen una asignación más rentable de las aeronaves a las diferentes rutas y la reducción de las rutas deficitarias y de las rutas con bajo valor de conectividad. Por ejemplo, en 2020 TAP Air Portugal explotó […] destinos menos que en 2019 (de […] a […]) y suspendió indefinidamente la apertura de […] rutas adicionales.

(32) Por lo que se refiere a la presencia de TAP Air Portugal en el aeropuerto de Lisboa, la disminución de la flota de TAP Air Portugal reduce su capacidad de prestar servicios de transporte aéreo de pasajeros, sin poner en tela de juicio, no obstante, la importante posición que ocupa actualmente en el mercado y que se espera que ostente al final del período de reestructuración en su centro de operaciones de Lisboa (24). Existen dos razones principales para que TAP Air Portugal conserve su importante posición de mercado en el aeropuerto de Lisboa hasta 2025: a) En primer lugar, como parte del plan de reestructuración, TAP Air Portugal se propone seguir concentrándose en sus principales operaciones de aporte y dispersión en el aeropuerto de Lisboa (25). Como consecuencia de ello, no se prevé un cambio sustancial en las posiciones de mercado y la estructura competitiva del aeropuerto, aunque TAP Air Portugal ha reducido su disposición de franjas horarias en un […] % ([…] franjas horarias diarias) en la temporada de invierno 2021/2022 de la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) en comparación con la temporada de invierno 2019/2020 de la IATA, y los dos titulares de franjas horarias más importantes (Ryanair y easyJet) han conseguido, con carácter preliminar, aumentar su disposición de franjas horarias para la temporada de verano 2022 de la IATA en comparación con la temporada de verano 2019 de la IATA (26). Más concretamente, la información presentada por Portugal muestra que la disposición de franjas horarias de TAP Air Portugal representaría el [45-55] % de la capacidad total del aeropuerto de Lisboa en la temporada de verano 2022 de la IATA y en las siguientes temporadas de la IATA, en comparación con el [10-20] % y el [5-10] % de que dispondrían Ryanair y easyJet, respectivamente. Además, TAP Air Portugal desplegaría con diferencia la mayor flota del aeropuerto de Lisboa con [90-100] aeronaves a lo largo del período de reestructuración. Según las estimaciones de Portugal, Ryanair dispondría de siete aeronaves en el aeropuerto de Lisboa y easyJet dispondría de cinco (27). b) En segundo lugar, debido a la recuperación relativamente sólida, aunque frágil, de la demanda de pasajeros, se espera que, durante el período de reestructuración, el aeropuerto de Lisboa vuelva a experimentar el alto nivel de congestión [90-100] % que había alcanzado antes de la pandemia de COVID-19 tras una fase de rápido crecimiento de TAP Air Portugal y de diversas compañías aéreas de bajo coste. Como consecuencia de ello, durante todo el período de reestructuración, se prevé que las graves limitaciones de capacidad del aeropuerto de Lisboa, relacionadas en particular con su pista única, constituyan una barrera a la entrada o la expansión de los competidores de TAP Air Portugal, y que parte de su demanda de acceso a los servicios de infraestructura aeroportuaria del aeropuerto de Lisboa quede sin satisfacer.

2.4.1.3. Reducción de los costes

(33) TAP Air Portugal prevé reducir los costes de explotación a lo largo de la ejecución del plan de reestructuración a través de tres medidas.

(34) La primera es la renegociación de contratos con proveedores y arrendadores de aeronaves. Con sus proveedores, TAP Air Portugal acordó […] un período de […], según lo establecido en el contrato inicial, a […], lo que dio lugar a un aplazamiento de […] 000 millones EUR de gastos de capital hasta después de la conclusión del plan de reestructuración. Además, TAP Air Portugal consiguió un ahorro en efectivo de […] millones EUR a través de renegociaciones con arrendadores y de […] millones EUR de ingresos en efectivo procedentes de la venta y la resolución de contratos de arrendamiento de aeronaves.

(35) La segunda medida para la reducción de los costes de explotación es un conjunto de acciones destinadas a reducir los gastos de terceros. En primer lugar, TAP Air Portugal prevé un ahorro de […] millones EUR en concepto de costes de combustible durante el período del plan de negocio (de los cuales, […] millones EUR en […]) a través de la explotación de aeronaves más nuevas y más eficientes desde el punto de vista energético, una mejor asignación de las aeronaves a las diferentes rutas y la implantación de un programa informático de optimización de combustible. En segundo lugar, TAP tiene previsto lograr un ahorro de costes de […] millones EUR al año de aquí a […]. […]. En tercer lugar, el plan de reestructuración prevé un ahorro anual de costes de […] millones EUR mediante renegociaciones de contratos con proveedores de determinados servicios, […].

(36) La tercera medida que impulsaría la reducción prevista de los costes de explotación de TAP Air Portugal es la reducción de los costes laborales; TAP Air Portugal prevé lograr un ahorro anual de […] millones EUR anuales, lo que supondrá un ahorro total acumulado de aproximadamente […] 000 millones EUR durante el período de vigencia del plan de reestructuración. Para lograr este ahorro de costes, TAP Air Portugal ha adoptado las medidas siguientes: a) Reducción de la plantilla en 1 200 trabajadores (en equivalentes a jornada completa, EJC) en 2020 y principios de 2021, principalmente mediante la no renovación de contratos de trabajo temporal, con una disminución adicional de 2 000 personas en 2021. b) Además, se han adoptado medidas de reducción salarial, suspensión de los incrementos salariales automáticos, suspensión de las cláusulas de los convenios colectivos para aumentar la productividad y reducir los costes laborales hasta 2024, que son aplicables a todo el personal a través de los «acuerdos de emergencia» con los sindicatos, según se expone a continuación: i) una reducción transversal del 25 % para los sueldos fijos superiores a 1 330 EUR entre 2021 y 2023 y del 20 % en 2024 (esta reducción se incrementa hasta el 50 % en 2021 y se reduce gradualmente al 35 % en 2024 para los pilotos); las tripulaciones de cabina y un sindicato específico, M&E mechanics, aceptaron además una reducción del 15 % de su jornada laboral en 2021, que se irá rebajando gradualmente hasta el 5 % en 2023, con el fin de permitir costear 750 EJC y no tener que prescindir de ellos; ii) la suspensión de los incrementos salariales automáticos y de las promociones automáticas, así como de varios componentes retributivos, y iii) una reducción del número de miembros de la tripulación de cabina en cada aeronave, ajustándolo a la composición mínima requerida. c) TAP Air Portugal obtuvo el compromiso de varios sindicatos con los acuerdos de emergencia con respecto a los objetivos de costes laborales para 2025. Estos objetivos se alcanzarán mediante la firma de nuevos convenios colectivos o bien, si las negociaciones fracasaran, resolviendo los convenios colectivos en vigor y remitiendo las relaciones laborales a la legislación laboral general, considerablemente menos restrictiva que los convenios colectivos actualmente vigentes. […].

2.4.1.4. Aumento de los ingresos

(37) TAP Air Portugal prevé que sus ingresos aumentarán en torno a […] millones EUR anuales cuando alcance el estado estacionario, es decir, una vez finalizado el plan de reestructuración, pero en el plan de reestructuración solo tiene en cuenta […] millones EUR (al año, en estado estacionario). El aumento de los ingresos provendrá principalmente […].

2.4.2. Visión general de los costes de reestructuración y fuentes de financiación

(38) Según el plan de reestructuración, la aplicación de las medidas de reestructuración generará unos costes netos que no estarán cubiertos por reducciones de costes de funcionamiento relacionadas con el personal u otros ingresos. Se calcula que dichos costes netos ascenderán a […] 000 millones EUR de aquí a 2025. En particular, la mayor parte de los costes de reestructuración de […] 000 millones EUR se debe al déficit de cobertura de costes a lo largo del período, que deberán sufragarse para que las operaciones de TAP SGPS no corran riesgo de impago o de no poder mantener su licencia de explotación. El resto de los costes de reestructuración se atribuye a los reembolsos de la deuda por un importe de […] millones EUR, a la adquisición de nuevas aeronaves por un importe de hasta […] millones EUR y a indemnizaciones laborales al personal por importe de […] millones EUR. Los costes de reestructuración son los resultantes tras la deducción de la ayuda notificada antes de la presente Decisión como compensación por los daños sufridos por TAP Air Portugal por un acontecimiento de carácter excepcional derivado de restricciones públicas al transporte aéreo de conformidad con el artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, tal como se establece en las Decisiones pertinentes de la Comisión (28).

(39) Según Portugal, debido al empeoramiento de la situación financiera y al grave impacto del brote de COVID-19 en el sector y en la economía, TAP SGPS no puede actualmente […] sin el apoyo del Estado. No obstante, TAP Air Portugal ha obtenido […] millones EUR […], garantizados al […] % por la República Portuguesa, mientras que el […] % restante debe estar garantizado por TAP Air Portugal, […]. Portugal considera que la aplicación de medidas sustanciales de ampliación de capital debería permitir a TAP SGPS acceder a los mercados de capitales a partir de […], con el fin de obtener fondos adicionales de inversores privados.

(40) Una vez que se disponga de los […] millones EUR de financiación garantizada por el Estado y de la ampliación de capital, a partir de […] TAP Air Portugal obtendría financiación sin garantía pública por valor de, al menos, […] millones EUR […]. El acceso a financiación privada en el mercado evita la necesidad de contar con un colchón de liquidez adicional en forma de financiación mediante préstamos bajo garantía estatal de hasta […] millones EUR, que se incluyó en la notificación inicial de la ayuda de reestructuración como colchón de contingencia.

(41) La financiación total del Estado, revisada el 16 de noviembre de 2021, incluye medidas de capital o cuasicapital, que se aplicarán del siguiente modo: a) un préstamo de salvamento por importe de 1 200 millones EUR, que se convertirá en fondos propios del mismo valor nominal más intereses devengados de aproximadamente […] millones EUR en 2021; b) […] millones EUR para la parte del […] % del préstamo de […] millones EUR, garantizado por el Estado al […] %, que se concederá a más tardar a finales de […] y se reembolsará en […] mediante una aportación de capital del Estado. El préstamo tendrá un tipo de interés acorde con las condiciones de mercado aplicables en el momento de su concesión ([…]), pero no superará el tipo de referencia establecido con arreglo a la Comunicación de la Comisión sobre los tipos de referencia (29); c) una aportación directa de capital de […] millones EUR que deberá ejecutar el Estado en […].

(42) Portugal informó de que financiaría las medidas directamente con cargo al presupuesto del Estado (30), lo que requiere los actos de ejecución necesarios, incluida la aprobación corporativa de las modificaciones del capital social y de los acuerdos de préstamo y garantía que deben formalizarse.

(43) La contribución propia de TAP SGPS y sus diferentes contribuyentes a los costes de reestructuración consistirá en aproximadamente […] 000 millones EUR, distribuidos a lo largo del período 2020-2025, e incorporará las medidas siguientes: a) pago de indemnizaciones por reestructuración laboral: […] – […] millones EUR ([…] millones EUR […]); b) contribuciones de terceros o reducción de costes por un total de […] millones EUR, de los cuales […] millones EUR ya ejecutados en 2021 y […] millones EUR vinculados a contratos en curso, incluidos: i) […] millones EUR relacionados con servicios aeroportuarios y servicios de restauración y otros servicios en vuelo debidos a renegociaciones de contratos (es decir, nuevas solicitudes de propuestas) para la prestación de servicios de restauración en estaciones exteriores, renegociaciones con proveedores de servicios de restauración en Lisboa, renegociación de los servicios de compra a bordo, renegociación de servicios de limpieza, venta de billetes y otros servicios aeroportuarios, ii) […] millones EUR relacionados con la flota y el seguimiento y la evaluación, es decir, renegociación de equipos suministrados por el comprador, materiales y descuentos, iii) […] millones EUR relacionados con servicios a empresas y bienes inmuebles (es decir, renegociación de tarifas de aparcamiento y de medios de comunicación, publicidad y asistencia jurídica, etc.), iv) […] millones EUR relacionados con las tecnologías de la información (es decir, renegociación de licencias, plataformas de comunicación, contratación de apoyo externo, etc.), y v) […] millones EUR relacionados con el alojamiento de las tripulaciones y el combustible (es decir, renegociación del transporte y el alojamiento en las estaciones exteriores); c) arrendamientos de aeronaves nuevas por un importe mínimo de […] millones EUR, ya comprometidos, […]; d) otras contribuciones vinculadas a la eliminación progresiva de activos y renegociaciones con fabricantes de equipos originales, por un total de alrededor de […] millones EUR, desglosadas del siguiente modo: i) […] millones EUR, […] millones EUR, ii) […] millones EUR […], iii) […] millones EUR […]; e) nueva financiación por importe de […] millones EUR, recaudada u organizada por un […], a saber: i) un préstamo de […] millones EUR no garantizado por el Estado y avalado por TAP Air Portugal con cargo al préstamo de […] millones EUR, y ii) emisión de deuda nueva por importe de […] millones EUR mediante un instrumento de calificación […] millones EUR […]; esta nueva deuda depende de las necesidades de liquidez que puedan surgir y sustituye de hecho a la liquidez contingente inicialmente notificada garantizada por el Estado por un importe de […] millones EUR que ya no se considera concedida como ayuda de reestructuración (31); f) pago de imprevistos asociados a la venta de la filial […] por importe de […] millones EUR ([…] % […], […] % […] % […]), […] (32); g) aplazamientos del reembolso de […] millones EUR del importe nominal pendiente de dos emisiones de obligaciones (considerando 23) y préstamos sindicados resultantes de renuncias a pactos sobre las obligaciones y los préstamos respectivos; los acreedores existentes renunciaron a su derecho al reembolso por parte del beneficiario […] ([…] millones EUR […], […] millones EUR […], […] millones EUR […]); […].

(44) En sus escritos de 10 de junio y 16 de noviembre de 2021, Portugal señala que todas estas medidas de contribución propia están ya ejecutadas o son de ejecución inminente. Se basan en compromisos vinculantes ya acordados con las partes respectivas, formalizados con instrucciones internas de cumplimiento obligatorio. Por lo que se refiere a las medidas de reestructuración de la plantilla, el ahorro de costes se basa en acuerdos de emergencia celebrados entre TAP Air Portugal, Portugalia y los sindicatos de trabajadores tras la suspensión de los convenios colectivos anteriormente vigentes.

(45) Por lo que se refiere al reparto de la carga, Portugal alega que TAP SGPS tiene un capital social total de […] millones EUR, […]. Con el fin de garantizar el debido reparto de la carga por parte de los accionistas del beneficiario, el importe total del capital social se reducirá a […] en las cuentas de TAP SGPS. Antes de dicha reducción, […] a efectos de la absorción de pérdidas. Es preciso señalar que […]. Tras la reducción de capital y la absorción de pérdidas antes mencionadas, el Estado portugués, a través de la DGTF, suscribirá una ampliación de capital de aproximadamente […] millones EUR en TAP SGPS, con lo que se convertirá en el único accionista de TAP SGPS. Además, TAP Air Portugal se beneficiará directamente de la ayuda mediante una reducción de capital a efectos de absorción de pérdidas seguida de una aportación de capital. La primera medida de ayuda de la conversión en capital del préstamo de salvamento existente de 1 200 millones EUR se ejecutará únicamente tras la absorción de pérdidas y la reducción de capital.

(46) En la notificación de 10 de junio de 2021, actualizada el 16 de noviembre de 2021, Portugal reconoce que el importe de la contribución propia es inferior al 50 % de los costes de reestructuración estimados. A este respecto, Portugal subraya que, en las circunstancias actuales, debido a la incertidumbre de las perspectivas que se cierne sobre el transporte aéreo, gravemente afectado por los efectos directos e indirectos del brote de COVID-19, el beneficiario es […]. Portugal informa de que […]. Sin embargo, a raíz del inicio de la pandemia de COVID-19, los mercados de financiación mediante deuda se cerraron en gran medida para las compañías aéreas y las entidades financieras en general redujeron drásticamente sus límites de crédito para el sector de las compañías aéreas.

(47) Portugal subraya el alcance de las medidas de ahorro de costes asumidas por las partes interesadas del beneficiario y sostiene que dichas medidas constituyen fuentes reales y auténticas de contribución propia al plan de reestructuración, teniendo en cuenta que son eficaces y duraderas. En conclusión, según Portugal, el nivel de contribución propia es significativo, ya que corresponde al nivel máximo que el beneficiario puede asumir en las circunstancias particulares relacionadas con la pandemia de COVID-19.

2.4.3. Necesidades de solvencia y liquidez: perspectiva de recuperación de la viabilidad

(48) Portugal presentó sus previsiones financieras en el escenario de referencia del plan de reestructuración, notificado el 10 de junio de 2021 y modificado el 16 de noviembre de 2021, referidas a las actividades básicas de aviación de TAP Air Portugal (que incluirá Portugalia), tal como se describe en la sección 2.4.1.1. Estas previsiones incluyen […]. Al término del plan de reestructuración, en 2025, TAP Air Portugal espera obtener una rentabilidad de los recursos propios (ROE) del […] % y un rendimiento sobre el capital invertido (ROCE) del […] %.

(49) Por lo que se refiere a las previsiones en materia de liquidez, TAP Air Portugal espera […]. Las previsiones financieras también contemplan las relaciones entre los fondos propios y los activos y entre la deuda neta y los fondos propios […] así como la expectativa de que estas relaciones alcancen un nivel del […] % y el […] % en 2025, respectivamente. Por último, las previsiones sobre la relación entre deuda neta y el EBITDA disminuyen gradualmente de […] en 2022 a […] en 2025. Cuadro 1 Previsiones financieras del plan de reestructuración notificado el 10 de junio de 2021 (escenario de referencia) Período de reestructuración Millones EUR 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Ingresos 1 060 […] […] […] […] […] EBIT (beneficio antes de intereses e impuestos) (965 ) […] […] […] […] […] Ingresos netos (1 230 ) […] […] […] […] […] Deuda neta 4 110 […] […] […] […] […] Flujo de caja operativo (244 ) […] […] […] […] […] Fondos propios […] […] […] […] […] […] Fuente: Información sobre la empresa. Todos los datos se refieren a TAP Air Portugal (incluido Portugalia).

(50) El restablecimiento de la viabilidad de TAP Air Portugal depende de la reducción de costes, ya que las previsiones de ingresos se ajustan a la recuperación del tráfico aéreo. Las reducciones de costes se derivan de las medidas de reestructuración descritas en las secciones 2.4.1.1 a 2.4.1.3, a través de las cuales TAP Air Portugal espera reducir el CASK de […] céntimos EUR en 2019 a […] céntimos EUR en 2025. Estos […] céntimos EUR de CASK proceden principalmente de las medidas de reestructuración que afectaron a las partidas de costes más importantes de TAP Air Portugal en 2019, a saber, combustible ([…] céntimos EUR en 2019) y mano de obra ([…] céntimos EUR en 2019). Por lo que se refiere al combustible, TAP Air Portugal prevé ahorrar […] céntimos EUR por ASK, suponiendo un tipo de cambio y un precio del combustible acordes con las expectativas actuales del mercado obtenidas de Bloomberg, de la adquisición de aeronaves más eficientes desde el punto de vista del consumo de combustible, de una mejor asignación de las aeronaves a las diferentes rutas y de la implantación de un programa informático de optimización del combustible (sección 2.4.1.3). Por lo que respecta a la mano de obra, TAP Air Portugal espera que las medidas de reducción de EJC y las renegociaciones de contratos con los trabajadores (sección 2.4.1.3), permitan ahorrar […] EUR por ASK.

(51) En lo que concierne a las previsiones de ingresos, la mayoría de ellas proceden del tráfico aéreo de pasajeros, y los ingresos por mantenimiento, transporte de mercancías y correo representan aproximadamente el […] % de los ingresos totales en 2025. Para estimar los ingresos procedentes del tráfico aéreo de pasajeros, TAP Air Portugal asume una tendencia de recuperación acorde con las previsiones de referencia de la IATA (octubre de 2020) (33), pero unos niveles anuales de tráfico aéreo más bajos. Por ejemplo, mientras que la IATA prevé que el tráfico aéreo aumente del 49 % en 2021 al 109 % en 2025 en relación con el número de pasajeros que volaron en 2019, TAP parte de una previsión del […] % en 2021 y el […] % en 2025. Además, TAP Air Portugal supone un rendimiento de […] céntimos EUR y un factor de carga del […] % en 2025, que son respectivamente inferior ([…] céntimos EUR) y superior ([…] %) al valor que alcanzaron en 2019. Por último, TAP Air Portugal prevé un aumento de los ingresos derivados de las medidas relacionadas con el transporte de mercancías y las actividades auxiliares descritas en la sección 2.4.1.4. En términos globales, teniendo en cuenta todas las fuentes de ingresos, TAP Air Portugal espera que los ingresos por CASK disminuyan de […] céntimos EUR en 2019 a […] céntimos EUR en 2025.

(52) El plan de reestructuración notificado el 10 de junio de 2021 preveía un escenario adverso basado en una evolución pesimista de tres parámetros: el coste del combustible, la demanda y la rentabilidad. Con variaciones negativas de los parámetros en el escenario adverso, el flujo de tesorería operativo y el beneficio antes de intereses e impuestos (EBIT, por sus siglas en inglés) de TAP Air Portugal […], la hipótesis pesimista únicamente altera la magnitud de los resultados. Solamente en el escenario más adverso, suponiendo una evolución negativa de los tres parámetros afectados, […].

(53) Por último, el 9 de noviembre de 2021 Portugal presentó una actualización de las previsiones financieras del plan de reestructuración notificado. Dicha actualización tiene en cuenta la evolución más reciente del mercado de la aviación con respecto a las previsiones notificadas, en particular la mejora de las perspectivas de recuperación del tráfico (34) y el aumento de los precios de los carburantes de las aeronaves, y parte de la hipótesis de un aumento del […] % de los costes del tráfico para reflejar la reciente dinámica de la inflación. Estas hipótesis revisadas dan lugar a un aumento de los ingresos y de los costes en comparación con las previsiones notificadas anteriormente. En total, el EBIT […], pero alcanza […], a saber, […] millones EUR en lugar de […] millones EUR con arreglo a las previsiones notificadas anteriormente. En esa misma línea, los ingresos netos pasan a ser positivos […] ([…] millones EUR) […], […] millones EUR […]. En […], el ROCE sería de […], mientras que el ROE sería del […] % […] %.

2.5. Conclusiones preliminares de la Decisión de incoación

(54) Sobre la base de la información facilitada por Portugal en la notificación de 10 de junio de 2021, en la Decisión de incoación, la Comisión calificó la ayuda estatal notificada a TAP SGPS de ayuda estatal legal con arreglo a los artículos 107, apartado 1, y 108, apartado 3, del TFUE. La Comisión evaluó la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior con arreglo a las Directrices de salvamento y reestructuración y, tras constatar que, a primera vista, parecía que no se cumplían varias de las condiciones de compatibilidad establecidas en dichas Directrices, decidió incoar un procedimiento de investigación formal.

(55) En la Decisión de incoación, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que TAP SGPS, designada como beneficiaria de la ayuda, podía optar a una ayuda de reestructuración, en particular debido al capital negativo acumulado, que pasó de […] millones EUR a finales de 2019 a […] 000 millones EUR en 2020. La Comisión constató asimismo que la ayuda de reestructuración era necesaria para culminar con éxito el plan de reestructuración, y que su forma era adecuada para abordar los problemas de liquidez y solvencia encontrados.

(56) La Comisión concluyó que, sobre la base de hipótesis prudentes, la evaluación de los beneficios y el rendimiento sobre los fondos propios previstos en torno al […] % […] al final del período de reestructuración respaldaba el argumento de Portugal de que el plan de reestructuración garantizaría la viabilidad del beneficiario a largo plazo y seguía siendo sólido en un escenario adverso. Sin la intervención del Estado, el beneficiario y, en consecuencia, TAP Air Portugal abandonarían inevitablemente el mercado, causando dificultades sociales y externalidades negativas para el conjunto de la economía portuguesa —muy dependiente del sector turístico—, así como la interrupción de un servicio muy importante y difícil de sustituir.

(57) A continuación, la Comisión planteó dudas, en primer lugar, sobre la proporcionalidad de la ayuda (35), señalando que la mayor parte de las fuentes de contribución propia procedían de reducciones de costes, es decir, exclusivamente del ahorro de costes sin obtener nueva financiación por parte de un inversor o prestamista en el mercado, aparte de los nuevos contratos de arrendamiento de aeronaves formalizados en 2021. La Comisión señaló que la contribución propia correspondería únicamente, en el mejor de los casos, al […] % de los costes de reestructuración, pero que no quedaba claro si la reducción de los costes laborales, que representaban más del […] % de la contribución propia, eran admisibles. Por lo que se refiere a los requisitos de reparto de la carga, la Comisión señaló que no se había justificado por qué no sería posible, en principio, una reducción parcial de la deuda soportada por los titulares de las obligaciones de TAP SGPS.

(58) En segundo lugar, la Comisión planteó dudas sobre las medidas destinadas a limitar el falseamiento de la competencia (36). En particular, la Comisión observó que: i) era dudoso que pudiera considerarse que las ventas propuestas de determinados activos relativos a actividades deficitarias resolvieran el falseamiento de la competencia generado por la ayuda y que, en cualquier caso, las ventas propuestas fueran suficientes para hacer frente a dicho falseamiento; ii) la opinión de las autoridades portuguesas de que la venta de franjas horarias era prematura e innecesaria no estaba respaldada por ningún análisis cuantitativo que demostrara que tales ventas pondrían efectivamente en peligro el restablecimiento de la viabilidad de TAP Air Portugal, habida cuenta de la solidez de su posición en términos de franjas horarias en el aeropuerto de Lisboa, altamente congestionado, y iii) si bien la capacidad global de la flota prevista para 2025 era inferior a la anterior a la reestructuración, nada permitía verificar que la capacidad generada mediante la adquisición de nuevas aeronaves durante el período de reestructuración no sería excesiva ni existía compromiso alguno de mantener una capacidad inferior durante la vigencia del plan de reestructuración.

(59) Por último, la Comisión observó que el plan tenía una duración superior a cinco años, mientras que las previsiones entrañaban incertidumbre sobre la evolución de la demanda desde ese momento hasta finales de 2025 en escenarios de gran tensión, que podrían requerir una mayor cantidad de ayuda (37).

3. OBSERVACIONES DE PORTUGAL

(60) Portugal presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación el 19 de agosto de 2021.

(61) A modo de observación inicial, Portugal recuerda la paralización generalizada y sin precedentes del tráfico aéreo causada por la pandemia de COVID-19 y las consecuencias devastadoras y asimétricas que tuvo para las compañías aéreas. Portugal señala que, antes del inicio de la pandemia, TAP Air Portugal obtenía beneficios de forma independiente y presentaba claros signos de estabilidad financiera. Por último, Portugal observa que la pandemia pospuso la revisión de las Directrices de salvamento y reestructuración, cuya aplicación estaba prevista hasta el 31 de diciembre de 2020. Aunque dichas Directrices no están diseñadas para circunstancias excepcionales como la pandemia de COVID-19, dejan margen para una aplicación más flexible de sus normas, en particular en lo que se refiere a la consideración de la contribución propia como suficientemente elevada y adecuada. Según Portugal, las circunstancias y los desafíos únicos asociados a la COVID-19 y su impacto en el modelo de negocio de TAP justifican un enfoque más flexible en comparación con los planteamientos convencionales precedentes de salvamento y reestructuración aplicados en el sector. El contexto sin precedentes de la pandemia de COVID-19 exige una aplicación flexible de las normas y principios de salvamento y reestructuración como la descrita.

3.1. Previsiones financieras y restablecimiento de la viabilidad

(62) Portugal subraya que las previsiones del plan de reestructuración se basan en hipótesis fiables y conservadoras. Destaca que, mientras que las previsiones de la IATA superan los niveles de 2019 ya en 2024, las previsiones sobre la demanda en el escenario de referencia del plan no recuperan los niveles de 2019 hasta […]. Del mismo modo, la trayectoria de los ingresos de TAP Air Portugal parte de un punto más bajo en 2021 que las previsiones del volumen de pasajeros; por ejemplo, los ingresos procedentes del transporte de pasajeros en 2021 representan el […] % del nivel alcanzado en 2019, frente al […] % en lo que se refiere al número de pasajeros.

(63) Portugal hace hincapié en el ágil despliegue de capacidad de TAP Air Portugal. La empresa consiguió redistribuir su capacidad para centrarse en las bolsas de demanda, compensando los desplazamientos con origen y destino en Brasil con una mayor recuperación del flujo de pasajeros en África. Además, venía sustituyendo activamente aeronaves de mayor tamaño por otras más pequeñas cuando se enfrentaba a factores de carga bajos; había reconfigurado aeronaves de pasajeros para transportar mercancías, etc. Esta agilidad en el despliegue de la capacidad y la flexibilidad de sus operaciones, unidas a unas estrictas políticas de control de costes, dieron lugar a un consumo de tesorería inferior al previsto en el plan de reestructuración, pese a un escenario más desfavorable de la demanda (por ejemplo, el EBIT de TAP Air Portugal en el primer semestre de 2021 fue de […] millones EUR superior al previsto en el plan).

(64) Portugal observa que TAP Air Portugal partió de la hipótesis de una trayectoria de ingresos por asiento disponible por kilómetro (RASK) inferior a los niveles históricos ([…] céntimos EUR de aquí a 2025 frente a un máximo de […] céntimos EUR en 2018) y a lo que ha logrado por el momento (compensando el menor volumen de pasajeros que el previsto como consecuencia de la reestructuración del número de pasajeros en comparación con el plan). Portugal señala asimismo que el plan de reestructuración no tenía en cuenta unos ingresos adicionales por un importe de hasta […] millones EUR procedentes de mejoras en los procesos y las metodologías, mejoras de sistemas y herramientas clave e iniciativas adicionales de reducción de costes (por ejemplo, en arrendamientos de flotas, aplazamientos y futuras rondas de negociación tras la aprobación) que se identificaron después de la notificación.

(65) Por lo que se refiere a la duración del período de reestructuración, Portugal alega que muchas de las medidas incluidas en el plan de reestructuración ya se aplicaron hasta 2020, aunque la ayuda de reestructuración no se concederá hasta el último trimestre de 2021. La duración de la intervención estatal, que es clave para el restablecimiento de la viabilidad de TAP Air Portugal […], será, por tanto, inferior a cinco años.

3.2. Proporcionalidad y limitación de la ayuda estatal al mínimo

(66) En su escrito de 16 de noviembre de 2021, Portugal señala nuevas fuentes de contribución propia, deja de insistir en que la reducción de los costes laborales se considere una fuente de contribución propia y presenta un nuevo desglose de los costes de reestructuración, así como una serie de comentarios sobre las medidas de reparto de la carga.

3.2.1. Nuevas fuentes de contribución propia

(67) Portugal identificó las siguientes fuentes de contribución propia nuevas y adicionales: a) Apoyo de los proveedores de deuda existentes: Portugal señala que TAP Air Portugal consiguió recibir el apoyo de los proveedores de deuda existentes. Debido a la pandemia de COVID-19 y al consiguiente deterioro del EBITDAR, TAP Air Portugal ha […]. Sin embargo, la empresa consiguió obtener exenciones, lo que evitó la activación de opciones de reembolso anticipado y de venta. Según Portugal, estas exenciones constituyen una forma de reparto de la carga y contribución propia, ya que […] [considerando 43, letra g)]. b) Financiación nueva de inversores y del mercado: Portugal indica que una serie de nuevos inversores potenciales se han puesto en contacto con TAP Air Portugal manifestando su interés en participar en el capital de la compañía en el futuro, y que la compañía ha negociado nueva financiación [considerando 43, letra e)]; c) Financiación adicional para aeronaves: Portugal aporta pruebas que demuestran nuevos compromisos de financiación para el arrendamiento de aeronaves, que elevan dicha financiación de […] millones EUR a un total de […] millones EUR [considerando 43, letra c)].

3.2.2. Reducción de los costes laborales

(68) Por lo que se refiere a la reducción de los costes laborales sobre la que la Comisión planteó dudas, Portugal alegó, en esencia, que dicha reducción contribuye a minimizar la ayuda y constituye una contribución efectiva, duradera e irreversible de los acreedores del beneficiario. Portugal insiste en que, con arreglo a la legislación portuguesa, los trabajadores constituyen acreedores preferentes de las empresas, ya que las indemnizaciones de los trabajadores tienen prelación sobre cualquier otra deuda garantizada o preferente. Por lo tanto, la reducción de los costes laborales propuesta como contribución propia, por un importe total de […] millones EUR, incluye dichos créditos. Por último, Portugal observa que TAP Air Portugal logró tales reducciones de costes a través de negociaciones y obligó a los trabajadores a renunciar a parte de sus indemnizaciones futuras. Por lo tanto, equivalen a una condonación de deuda u otras reducciones de los costes contractuales de los socios (por ejemplo, proveedores o arrendadores de aeronaves) tanto en términos de participación en el esfuerzo como de una señal de confianza en la viabilidad del beneficiario a largo plazo.

(69) Si bien Portugal reconoció que la contribución propia debería ser normalmente comparable a la ayuda concedida en términos de efectos sobre la solvencia o la liquidez del beneficiario y que las reducciones de costes no constituyen medidas de ampliación del capital, puede aceptarse, en vista de las excepcionales circunstancias que concurren, una contribución propia que no tenga un efecto comparable al de la ayuda concedida. Finalmente, en su escrito de 16 de noviembre de 2021, Portugal ya no incluyó la reducción de los costes laborales entre las fuentes de contribución propia del beneficiario a los costes de reestructuración.

3.2.3. Desglose y fuentes de financiación de los costes de reestructuración

(70) El 16 de noviembre de 2021, Portugal presentó un desglose de los costes de reestructuración junto con el correspondiente cálculo y coeficiente de contribución propia, teniendo en cuenta las nuevas fuentes de contribución propia, que se presenta a continuación. Cuadro 2 Desglose y fuentes de financiación de los costes de reestructuración (en millones EUR redondeados) Costes de reestructuración Fuentes de financiación Millones EUR Porcentaje Contribución propia Adquisición de nuevas aeronaves […] Indemnizaciones laborales […] […] % Reembolso de la deuda […] Contratos renegociados con terceros […] […] % […] […] Arrendamiento de aeronaves nuevas […] […] % Mano de obra (indemnizaciones) […] Otras contribuciones […] […] % Pérdidas de explotación […] Acuerdo sobre obligaciones y deuda bancaria (valor de mercado) […] […] % Liquidez temporal ([…] % no garantizada) […] […] % Nueva deuda bancaria […] […] % Contingencias M&E Brasil […] […] % Ayuda estatal Aportación de capital […] […] % Liquidez temporal ([…] % garantizada) […] […] % Importe de la contribución propia […] […] % Importe de la ayuda de reestructuración […] […] % FINANCIACIÓN TOTAL […]

(71) Portugal observa que ya se han aceptado contribuciones inferiores al 50 % de los costes de reestructuración en otros casos de ayuda de reestructuración en el sector de la aviación (38) y que la pandemia de COVID-19 se considera una circunstancia excepcional, tal como se reconoce en el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19 (39) («Marco Temporal»). En consecuencia, Portugal sostiene que el nivel revisado de contribución propia es significativo en el contexto particular de incertidumbre al que se enfrenta el sector de la aviación debido a la pandemia de COVID-19.

3.2.4. Reparto de la carga

(72) Portugal reitera que se garantizará el reparto de la carga entre los accionistas de TAP SGPS. Las pérdidas de TAP SGPS se han contabilizado íntegramente en las cuentas consolidadas de 2020 y corresponden a un importe total de patrimonio neto negativo de […] millones EUR. Tras la aprobación del plan de reestructuración, el importe total de […] millones EUR […] se reducirá a […] en las cuentas de TAP SGPS. Antes de ello, […] a efectos de la absorción de pérdidas.

(73) Portugal explica además que, según lo previsto en el plan de reestructuración, TAP SGPS deberá volver a dirigirse a los mercados de crédito lo antes posible. El efecto de una imposición de pérdidas a los acreedores afectará negativamente a cualquier intento futuro de TAP SGPS de obtener fondos del sector privado, incluso de manera garantizada. Los participantes en el mercado de crédito lo considerarán una situación de impago de facto, lo que provocará una reducción inmediata de la calificación crediticia a la categoría más baja por parte de las agencias de calificación. Esto, a su vez, llevaría a los bancos a abstenerse de alcanzar acuerdos con la empresa en el futuro. Por último, Portugal señala que las renuncias a determinados derechos de los proveedores de deuda en virtud de los acuerdos de préstamo o las emisiones de deuda pertinentes [considerando 43, letra g)] deben considerarse una forma de reparto de la carga con arreglo a las Directrices de salvamento y reestructuración.

3.3. Medidas para limitar el falseamiento de la competencia

(74) En lo que respecta a las ventas de activos, la reducción de la capacidad o la presencia en el mercado, en el plan de reestructuración notificado el 10 de junio de 2021 Portugal propuso la venta de las participaciones de TAP SGPS en el capital de empresas accesorias, es decir, Groundforce, M&E Brasil y Cateringpor. Sin embargo, por lo que se refiere a una posible transmisión de franjas horarias, Portugal expresó inicialmente la opinión de que, en el caso de TAP Air Portugal, el compromiso de renunciar a franjas horarias en el aeropuerto de Lisboa sería prematuro y muy probablemente innecesario para garantizar una competencia efectiva, lo que entrañaría el riesgo de comprometer la conectividad y el modelo de centros de operaciones de dicha empresa y podría poner en peligro la recuperación de su viabilidad. Portugal alegó, aclaró o amplió durante el procedimiento de investigación formal las medidas destinadas a limitar el falseamiento de la competencia, de modo que las medidas propuestas en su forma definitiva se mantienen como sigue.

3.3.1. Venta de participaciones en actividades integradas verticalmente con el transporte aéreo

(75) Portugal alega que Groundforce ha sido históricamente rentable, con unos ingresos netos de […] millones EUR y un volumen de negocios de […] millones EUR en 2019, pero que se vio gravemente afectada por la crisis de la COVID-19. Groundforce sufrió una pérdida de ingresos de […] millones EUR en 2020 en comparación con 2019 y, […]. Debido a estas dificultades, Groundforce inició un procedimiento de insolvencia controlado, que en última instancia conducirá a la reestructuración o liquidación de la empresa. En este contexto, Groundforce ha suscitado ya el interés de varios de los principales proveedores de asistencia en tierra de Europa.

(76) Cateringpor es una empresa de restauración creada en 1994. Se trata del principal proveedor de servicios de restauración de TAP SGPS, que también es su accionista mayoritario (puesto que posee el 51 % de su capital) y su principal fuente de ingresos (representó el […] % de sus ingresos de 2019). La empresa ha sido históricamente rentable, con unos ingresos netos de […] millones EUR y un volumen de negocios neto de […] millones EUR en 2019. Sin embargo, al igual que Groundforce, Cateringpor sufrió debido a la crisis de la COVID-19, que provocó una reducción del […] % de los menús suministrados y una disminución de los ingresos netos de […] millones EUR en comparación con 2019. Para hacer frente a estas dificultades, Cateringpor inició un proceso de reestructuración que se encuentra actualmente en curso […], al final del cual TAP SGPS prevé […] un […] %. Según las previsiones, el […] […] millones EUR.

(77) M&E Brasil es un proveedor de servicios de mantenimiento, reparación y revisión (MRR) constituido en Brasil, cuyo accionista mayoritario es TAP SGPS. M&E Brasil presta servicios de mantenimiento de aeronaves de cabina ancha a TAP SGPS, una actividad que en 2019 representó el […] % de sus ingresos. […] ha sido […], a pesar de […]. La crisis de la COVID-19 agravó las dificultades de la empresa, ya que en 2020 sus ingresos (alrededor de […] millones EUR) se redujeron a la mitad de los obtenidos en 2019 ([…] millones EUR) […] ([…] millones EUR […], […] millones EUR […]). […] millones EUR […] […].

(78) Dado que las ventas mencionadas anteriormente reducirán significativamente las actividades integradas verticalmente de TAP Air Portugal, accesorias al transporte aéreo, Portugal considera que constituyen una medida admisible para limitar el falseamiento de la competencia con arreglo a las Directrices de salvamento y reestructuración.

3.3.2. Reducción y congelación de la flota de aeronaves

(79) El plan de reestructuración contempla asimismo una reducción de la capacidad como consecuencia del redimensionamiento de la flota, la racionalización de la red y el ajuste a la reducción de la demanda. TAP Air Portugal ya ha llevado a cabo una reducción de la flota de aeronaves de 108 a [90-100] en febrero de 2021. Portugal se compromete a que, a lo largo del plan de reestructuración y hasta 2025 (inclusive), la flota de TAP Air Portugal no supere las [90-100] aeronaves.

3.3.3. Liberación de franjas horarias

(80) Habida cuenta, en particular, de la elevada dotación de franjas horarias de TAP Air Portugal en su base de Lisboa, que se encuentra altamente congestionada (considerando 32) (40), la Comisión considera que, a efectos de la presente Decisión, TAP Air Portugal gozará de una posición de mercado significativa para la prestación de servicios de transporte aéreo de pasajeros en el aeropuerto de Lisboa tras la reestructuración.

(81) A este respecto, el 3 de diciembre de 2021 Portugal presentó un compromiso estructural adicional para limitar aún más los efectos distorsionadores de la ayuda sobre la competencia en la prestación de servicios de transporte aéreo de pasajeros en rutas con origen o destino en el aeropuerto de Lisboa, donde se espera que TAP Air Portugal mantenga una posición significativa en el mercado tras la reestructuración.

(82) Concretamente, Portugal se comprometió a que TAP Air Portugal transferiría a otra compañía aérea (un competidor real o potencial) un paquete de hasta dieciocho franjas horarias diarias (en invierno y en verano) para permitirle establecer una nueva base (41) o ampliar su base existente en el aeropuerto de Lisboa («beneficiario de la solución») (42).

(83) Las franjas horarias puestas a disposición del beneficiario de la solución por TAP Air Portugal en el momento de la firma del acuerdo de transferencia de franjas horarias corresponderían a los horarios solicitados por el beneficiario de la solución en un plazo de +/– 20 minutos para los vuelos de corta distancia y de +/– 60 minutos para los de larga distancia. En el caso de que TAP Air Portugal no disponga de franjas horarias dentro de esos horarios, se ofrecería a transferir las franjas horarias más próximas a la solicitud del beneficiario de la solución.

(84) Con carácter excepcional, TAP Air Portugal no estaría obligada a transferir: a) más de una franja horaria antes de las 8.00 horas (hora local) por aeronave basada en el aeropuerto de Lisboa por el beneficiario de la solución utilizando las franjas horarias correctoras; b) más de la mitad del total de franjas horarias correctoras antes de las 12.00 horas (hora local), y c) una cantidad mayor de franjas horarias antes de las 20.00 horas (hora local) que el total de franjas horarias correctoras menos una franja horaria por aeronave basada en el aeropuerto de Lisboa por el beneficiario de la solución utilizando las franjas horarias correctoras para la explotación de vuelos de corta distancia.

(85) En el caso de que se solicite más de una franja horaria antes de las 8.00 horas (hora local) por aeronave basada en el aeropuerto, más de la mitad de las franjas horarias correctoras totales antes de las 12.00 horas (hora local) o una cantidad mayor de franjas horarias antes de las 20.00 horas (hora local) que las franjas horarias correctoras totales menos una franja horaria por aeronave basada en el aeropuerto de Lisboa por el beneficiario de la solución utilizando las franjas horarias correctoras para la explotación de vuelos de corta distancia, TAP Air Portugal le ofrecería la siguiente franja horaria más próxima después de las 8.00 horas (hora local), después de las 12.00 horas (hora local) y después de las 20.00 horas (hora local), respectivamente.

(86) Las franjas horarias de llegada y salida deben permitir, en la medida de lo posible, una rotación razonable de las aeronaves por parte del beneficiario de la solución, teniendo en cuenta el posible modelo de negocio de dicho beneficiario y las restricciones de utilización de las aeronaves.

(87) Portugal se comprometió a que TAP Air Portugal no volvería a adquirir las franjas horarias transferidas al beneficiario de la solución.

(88) Para poder optar a ella, el beneficiario potencial de una solución deberá: a) ser una compañía aérea titular de una licencia de explotación expedida por un Estado miembro de la UE o del Espacio Económico Europeo (EEE); b) ser independiente de TAP Air Portugal y no tener vinculación con ella; c) no estar sujeto a medidas correctoras en materia de competencia que hayan recibido un instrumento de recapitalización en relación con la COVID-19 de más de 250 millones EUR; d) comprometerse a explotar el número de aeronaves con base en el aeropuerto de Lisboa utilizando las franjas horarias correctoras hasta el final del plan de reestructuración. Los beneficiarios potenciales de la solución deben indicar en sus propuestas el número de aeronaves que tendrán su base en el aeropuerto de Lisboa y utilizarán las franjas horarias correctoras (43). A efectos del compromiso de basar aeronaves utilizando franjas horarias correctoras, un beneficiario potencial de la solución debe comprometerse a cumplir la legislación laboral nacional y de la UE aplicable, según la interpretación pertinente de esta por los tribunales de la UE (44).

(89) El beneficiario de la solución obtendría la aprobación de la Comisión mediante un procedimiento de selección transparente y no discriminatorio (convocatoria de propuestas).

(90) La Comisión contaría con la asistencia de un administrador supervisor, que sería nombrado directamente tras la adopción de la presente Decisión.

(91) El administrador supervisor publicaría la convocatoria de propuestas con suficiente antelación al inicio del procedimiento general de asignación de franjas horarias para cada temporada de la IATA hasta que la Comisión aprobara un beneficiario de la solución, y se daría a la convocatoria la publicidad adecuada.

(92) La Comisión, asistida por el administrador supervisor, evaluaría las propuestas recibidas. Podría rechazar las propuestas si no son creíbles desde un punto de vista económico u operativo, o en relación con las normas de competencia de la UE.

(93) Si se reciben propuestas que compitan entre sí, la Comisión daría preferencia, en orden decreciente, a los beneficiarios potenciales de la solución que, en particular: i) ofrezcan el mayor número de asientos con respecto a la aeronave basada que utilice las franjas horarias correctoras desde el inicio de las operaciones hasta el final del plan de reestructuración, y ii) presten servicio al mayor número de destinos mediante vuelos directos operados por la aeronave basada en las franjas horarias correctoras desde el inicio de las operaciones hasta el final del plan de reestructuración (conectividad directa, sin tener en cuenta las frecuencias).

(94) Si la Comisión otorga la misma valoración o una valoración similar a varias propuestas (ofertas vinculadas) tras la evaluación de ambos criterios, daría preferencia a la propuesta mejor clasificada por TAP Air Portugal (que puede utilizar cualquier criterio de su elección, siempre que sea transparente).

(95) Poco después de que la Comisión emita su decisión relativa a la evaluación, TAP Air Portugal suscribiría un acuerdo de transferencia de franjas horarias, que sería revisado por el administrador supervisor y aprobado por la Comisión, con el beneficiario potencial de la solución mejor posicionado que haya confirmado su intención de establecer una base o ampliar su base en el aeropuerto de Lisboa utilizando las franjas horarias correctoras.

(96) TAP Air Portugal transferiría gratuitamente las franjas horarias al beneficiario de la solución con arreglo al artículo 8 ter del Reglamento (CEE) n.o 95/93 del Consejo (45) («Reglamento sobre franjas horarias»).

(97) Las franjas horarias se ofrecerían para su transferencia hasta el final del período de reestructuración (finales de 2025, véase el considerando 27). En cualquier caso, no se organizaría ninguna convocatoria de propuestas una vez finalizado el período de reestructuración.

3.3.4. Prohibición de adquisición y publicidad

(98) Además de las mencionadas ventas de activos y de las medidas encaminadas a reducir la capacidad y la presencia en el mercado, Portugal presentó los compromisos de que el beneficiario se abstendría de: i) adquirir acciones de cualquier empresa durante el período de reestructuración, excepto cuando sea indispensable para garantizar su viabilidad a largo plazo y previa aprobación de la Comisión, y ii) dar a conocer la ayuda estatal como ventaja competitiva a la hora de comercializar sus productos y servicios.

4. OBSERVACIONES DE TERCEROS

(99) Se recibieron 39 respuestas de terceros a la invitación a presentar observaciones. La fecha límite establecida a tal efecto fue el 6 de septiembre de 2021. Otras cuatro observaciones se presentaron fuera de plazo. Las observaciones presentadas dentro del plazo estipulado incluían observaciones sustantivas de dos competidores directos —Ryanair y euroAtlantic Airways (EAA)— y de socios comerciales, como agencias de viajes, operadores turísticos o asociaciones de estos (13), grandes grupos hoteleros (1), agencias de venta de billetes (2), proveedores (1) y gestores de aeropuertos/agencias de control del tráfico (2). Otras observaciones procedían de organismos gubernamentales, como las representaciones de varios estados de Brasil, así como del Ministerio de Turismo brasileño (8), y de organismos dedicados a la promoción del turismo y los intercambios comerciales o culturales (10).

(100) Todos ellos, excepto los dos competidores directos y otra parte, apoyan generalmente la ayuda de reestructuración y confirman el importante papel desempeñado por TAP Air Portugal en la conectividad de Portugal con la Unión y con otras regiones del mundo, así como para la economía portuguesa.

4.1. Observaciones de los competidores

4.1.1. Ryanair

Contribución a un objetivo de interés común claramente definido

(101) Ryanair no está de acuerdo con la conclusión provisional de la Comisión de que la ayuda de reestructuración contribuye a un objetivo de interés común. En opinión de Ryanair, no hay pruebas de que exista un riesgo de perturbación de un servicio importante y difícil de sustituir, ya que el servicio de TAP Air Portugal está siendo reproducido por otras empresas competidoras que se están introduciendo en el mercado. En concreto, Ryanair también ofrece conexiones con destinos ubicados fuera de la UE, como Israel, Turquía o Ucrania. Ryanair también indicó que opera vuelos con destino a Marruecos y al Reino Unido desde aeropuertos portugueses.

(102) Por otra parte, Ryanair no comparte la afirmación de que otras grandes compañías aéreas de la UE, que ofrecerían conexiones intercontinentales a través de Lisboa, operan con un modelo radial y, por lo tanto, transferirían pasajeros de Portugal a sus centros de operaciones en otros Estados miembros en lugar de establecer otro centro de operaciones en Portugal. A tal fin, Ryanair alega que los principales destinos de larga distancia (por ejemplo, Nueva York, São Paulo, Toronto, Montreal, Filadelfia, Boston, Washington D. C. o Dubái) también son atendidos por grandes compañías internacionales como American Airlines, Air Canada, Delta Airlines, LATAM, United Airways y Emirates directamente desde Lisboa, mientras que TAAG Angola Airlines ofrecería vuelos directos entre Lisboa y Luanda. Según Ryanair, seguiría siendo posible volar a esos destinos desde Portugal sin transferencia ni tránsito por el centro de operaciones de otra compañía aérea, incluso si TAP Air Portugal dejara de operar algunas rutas de larga distancia.

(103) Según Ryanair, varios competidores operan las mismas rutas que TAP Air Portugal a nivel nacional, a las regiones autónomas de Madeira y Azores, a otros países de habla portuguesa y a la diáspora, así como a otros países dentro y fuera de Europa. Además de TAP Air Portugal, otras compañías aéreas ofrecerían rutas desde Portugal a las regiones autónomas de Madeira y Azores, como Ryanair, easyJet, Transavia, SATA Air Açores y Azores Airlines.

(104) En este contexto, Ryanair sugiere que TAP Air Portugal también se enfrentaría a la competencia en sus rutas nacionales desde el sistema ferroviario de alta velocidad o las empresas de autobuses interurbanos, como Flixbus, que pueden seguir garantizando la conectividad en todo Portugal y sus regiones.

(105) Ryanair alega que compite con TAP Air Portugal en un gran número de rutas entre pares de ciudades de origen y destino. Para respaldar sus conclusiones, Ryanair presentó anexos con datos sobre «rutas portuguesas entre pares de ciudades en las que Ryanair y TAP compitieron en 2020» y «Rutas y competidores europeos de TAP en marzo de 2021». Ryanair alega que el grupo Ryanair compitió con TAP Air Portugal en 17 pares de ciudades en 2019, en 29 pares de ciudades en 2020 y en 24 pares de ciudades en 2021, cifras muy superiores a las de cualquier otra compañía aérea. Ryanair también presentó un estudio (46) elaborado a petición de Ryanair. Dicho estudio analiza el tamaño y el origen de las licencias de explotación de las mayores compañías aéreas en varios grandes mercados europeos. Abarca la capacidad total intraeuropea ofrecida en 2014 y 2019 y las previsiones actuales para 2021. Además de identificar las cuotas de las principales compañías aéreas en estos años, el estudio analizó la tasa de crecimiento quinquenal de los principales mercados entre 2014 y 2019, la contribución de las principales compañías aéreas a este crecimiento y el crecimiento global de las rutas atendidas por las compañías aéreas a lo largo de ese mismo período. A continuación, repite este ejercicio para el bienio finalizado en 2021, de acuerdo con las previsiones actuales. Por lo que se refiere específicamente a Portugal, el estudio concluye que las compañías de bajo coste aportaron el 44,3 % del crecimiento del número de asientos entre 2014 y 2019, mientras que otras compañías aéreas que no son las principales compañías aéreas con domicilio social en el país representan otro 29,3 % del crecimiento. Según el mencionado estudio, las dos principales compañías aéreas con domicilio social en Portugal aportaron tan solo el 26,4 % del crecimiento observado durante el quinquenio analizado. El estudio concluye que, en términos de conectividad, las compañías aéreas de bajo coste han vuelto a obtener mayores logros a lo largo de este mismo período de cinco años y han añadido 199 nuevas rutas a sus redes combinadas. A título comparativo, las dos principales compañías portuguesas han reducido su número de rutas en un total de 12. Por lo que se refiere a las rutas intraeuropeas y no nacionales, las compañías de bajo coste habrían incorporado 199 rutas, mientras que las dos principales compañías portuguesas habrían retirado 10. Esta discrepancia sería supuestamente decepcionante para las principales compañías aéreas de Portugal, ya que controlan el 30 % del mercado total y el 65 % del mercado nacional en términos de número de asientos. El estudio incluye asimismo un cuadro que muestra las previsiones de las compañías aéreas de bajo coste de aumentar su cuota en el mercado portugués durante la pandemia. Tras presentar siete conclusiones, el estudio concluye que el historial de apoyo a las «compañías insignia» tradicionales a nivel nacional no ha generado ni un mayor crecimiento ni una mayor conectividad, y prosigue afirmando que las compañías paneuropeas de bajo coste sí lo han hecho para los mercados más abiertos.

(106) Por último, Ryanair informa de que Portugal es uno de los mercados en los que Ryanair se ha fijado como objetivo expandirse. En este contexto, según Ryanair, las rutas en las que el grupo Ryanair y TAP Air Portugal compiten directamente son importantes desde el punto de vista económico. En particular, el grupo Ryanair y TAP Air Portugal competirían directamente en rutas internacionales con ciudades importantes, como Londres, Berlín, Dublín, París, Roma, Milán y Viena, que son económicamente relevantes porque conectan Portugal con las ciudades más grandes y prósperas de Europa. Ryanair y TAP Air Portugal competirían también en las rutas nacionales que conectan Lisboa con Ponta Delgada y Terceira, por ejemplo.

(107) En el mismo contexto de contribución a un objetivo bien definido de interés común, Ryanair afirma que en la decisión de incoación no se explicaban los motivos por los que TAP Air Portugal se considera una empresa de importancia sistémica, y que ni siquiera se utilizaba el adjetivo «sistémica». Según Ryanair, en un momento en que las compañías aéreas europeas están emergiendo de la crisis, la pérdida de capacidad de una compañía aérea sería reemplazada rápidamente por otras que estén dispuestas a desplegar su excedente de capacidad y a operar de manera más eficiente.

(108) Ryanair considera que, aunque algunas de las actividades de TAP Air Portugal tuvieran realmente un carácter sistémico, la Comisión no ha podido determinar si tales actividades sistémicas podrían o no mantenerse reduciendo el tamaño del grupo y reduciendo o suprimiendo las actividades no sistémicas o deficitarias. De hecho, según Ryanair, otras compañías aéreas y proveedores de servicios de transporte ya desempeñan un papel importante en la conectividad de Portugal y sus regiones, pueden prestar el mismo servicio que TAP Air Portugal y podrían hacerse cargo del servicio de TAP Air Portugal en el caso de que abandonara el mercado.

(109) En conclusión, Ryanair postula que TAP Air Portugal se encontraría en proceso de sustitución por compañías aéreas más eficientes que ya sirven al interés común. Por lo tanto, su reestructuración no serviría al interés común, ya que pondría en peligro este proceso.

Viabilidad a largo plazo de TAP Air Portugal

(110) En primer lugar, Ryanair denuncia que el considerando 73 y la sección 2.3.3 de la Decisión de incoación, que se refieren a la viabilidad a largo plazo, han sido objeto de importantes modificaciones y se han suprimido en ellos todos los datos financieros y los hitos cronológicos del plan de reestructuración. Por lo tanto, Ryanair no tiene la posibilidad de formular observaciones detalladas por disponer de información insuficiente. No obstante, Ryanair plantea una observación general de que los problemas de TAP Air Portugal se derivarían de un crecimiento discontinuo que TAP no pudo explotar para generar ingresos y cubrir sus costes debido a problemas de competitividad. En este contexto, el plan de TAP Air Portugal de reanudar el crecimiento de la capacidad tan pronto como las condiciones del mercado se normalicen parece repetir la estrategia fallida que dio lugar inicialmente a las dificultades de la compañía.

Idoneidad de la ayuda

(111) Ryanair considera que la comprobación del cumplimiento de esta condición requeriría comparar las distintas opciones disponibles para identificar la opción que provoque una menor distorsión. Sin embargo, la Decisión de incoación no presentaba ni comparaba la ayuda con otras opciones que implicaran o no una ayuda estatal y, por lo tanto, no verificaba que la ayuda fuera adecuada.

Proporcionalidad de la ayuda

(112) Por lo que se refiere a la proporcionalidad de la ayuda de reestructuración, Ryanair alega que la Decisión de incoación no presenta ninguna prueba de los intentos de TAP SGPS de obtener fondos privados. Según Ryanair, dado que no se acreditó la falta de acceso de TAP SGPS a los mercados financieros antes de la concesión de la ayuda, su falta de acceso tras la concesión de la ayuda parece dudosa. Además, Ryanair afirma que TAP SGPS debería poder captar fondos privados tras la aplicación de las medidas de capital, por lo que el «colchón» de […] millones EUR sería excesivo. Ryanair se queja asimismo de la falta de datos financieros suficientes en la Decisión de incoación para permitir a las partes interesadas evaluar en detalle la proporcionalidad de la cuantía de la ayuda.

(113) Ryanair critica que la Decisión de incoación no justifica la presunción de Portugal de que una calificación financiera B- por parte de Standard & Poor’s imposibilitaría la obtención de préstamos en los mercados financieros. Según Ryanair, Portugal no ha descrito ningún intento fallido en concreto de TAP de obtener financiación ni explica por qué no se disponía de garantías para avalar la deuda. En opinión de Ryanair, la cartera de franjas horarias aeroportuarias y otros activos de TAP Air Portugal constituiría una garantía importante.

(114) Por lo que se refiere al reparto de la carga, Ryanair teme que el accionista privado restante (HPGB) reciba un trato favorable. Según Ryanair, la Decisión de incoación no ofrecía ninguna precisión fáctica que permitiera a Ryanair formular observaciones sobre el cumplimiento de la condición de reparto de la carga por parte de HPGB y, a fortiori, de otras partes interesadas en TAP SGPS.

Medidas para limitar el falseamiento de la competencia

(115) Ryanair está de acuerdo con la conclusión de la Comisión de que las medidas para limitar el falseamiento de la competencia no están justificadas y parecen insuficientes, incluso si se toma como base la información insuficiente facilitada en la Decisión de incoación.

(116) Por lo que se refiere a la liberación de franjas horarias, Ryanair alega que la enorme magnitud de la ayuda proporcionada y los niveles insuficientes de contribución propia intervienen a favor de que las cesiones de franjas horarias superen con creces el nivel de las cesiones de Lufthansa (47).

(117) En opinión de Ryanair, unas cesiones de franjas horarias en el aeropuerto de Lisboa similares a las establecidas en la decisión sobre la ayuda a Lufthansa (veinticuatro franjas horarias diarias) no perjudicarían la conectividad de Portugal (ni siquiera con Brasil) ni las operaciones de TAP Air Portugal (provocando, por ejemplo, que sus rutas no fueran rentables). Ryanair considera que el hecho de permitir a TAP Air Portugal disponer de franjas horarias que no podría utilizar debido, por ejemplo, a la pérdida de tráfico o a la reducción de la flota equivaldría al acaparamiento de un recurso escaso y, por lo tanto, las cesiones de franjas horarias deberían ser al menos proporcionalmente iguales a la reducción de la flota de TAP Air Portugal. Además, la demanda de franjas horarias por parte de las compañías aéreas viables en los aeropuertos de Lisboa y Oporto sería elevada.

(118) A tal fin, Ryanair sugiere a la Comisión que considere el tamaño adecuado para TAP Air Portugal, que permitiría a Portugal disponer de una conectividad adecuada y no debería excluir la hipótesis de que el tamaño adecuado para TAP Air Portugal pueda implicar su salida del mercado. En opinión de Ryanair, la Comisión no debería excluir a priori una hipótesis en la que TAP Air Portugal solo prestase servicios de larga distancia y otras compañías aéreas (incluidas las de bajo coste) actuarían como operadores en código compartido o incluso de facto de las actuales rutas de recogida con destino a Lisboa.

(119) Por último, por lo que se refiere a la congelación de la capacidad y la reducción de actividades, Ryanair alega que la Decisión de incoación no estudia suficientemente una hipótesis de reducción de tamaño.

4.1.2. EAA

(120) En primer lugar, EAA alega que, al aprobar la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021 en noviembre de 2020, en la que el Gobierno portugués destinó 500 millones EUR de ayuda financiera a TAP SGPS, el Estado portugués se comprometió a poner a disposición de dicha empresa recursos estatales, algo que EAA considera ayuda estatal no notificada a la Comisión.

(121) EAA se queja del trato discriminatorio en favor de TAP SGPS cuando el Estado proporcionó apoyo financiero a TAP SGPS en su reestructuración. Como información de referencia, EAA informa de que ha solicitado reiteradamente apoyo proporcionado a Portugal. A pesar de los esfuerzos y la presentación de las ventajas para la economía por parte de EAA, Portugal se ha negado a examinar los hechos y no le ha proporcionado ninguna ayuda significativa.

(122) EAA informa asimismo de que transportó en total más de 1,4 millones de pasajeros en sus 8 500 vuelos, de los cuales 430 000 (lo que equivale al 30 % del total de pasajeros transportados en este período) tenían su origen o destino en Portugal. Fue la primera compañía aérea portuguesa que comenzó a operar vuelos chárter en el norte de Brasil y, cuando TAP Air Portugal inició vuelos regulares a esa región y ofreció tarifas muy bajas a los operadores turísticos, EAA encontró nuevas oportunidades. En 2020, debido a la pandemia de COVID-19, los vuelos chárter se convirtieron en la principal actividad de EAA.

Idoneidad del instrumento de ayuda

(123) En opinión de EAA, el objetivo de la ayuda de reestructuración es proporcionar liquidez para la ejecución del plan de reestructuración y equilibrar el patrimonio neto negativo de TAP SGPS. Sin embargo, la ayuda en cuestión está estructurada principalmente como fondos propios y en parte como garantía, que también se convertirá en fondos propios en el escenario más adverso si la compañía no consigue acceder a los mercados de capitales. Este instrumento de ayuda no parece adecuado, ya que va más allá de lo necesario. Una medida menos distorsionadora en forma de garantía financiera sin capital sería suficiente para facilitar el acceso a los mercados de capitales y, de ese modo, restablecer la liquidez y la solvencia de TAP SGPS. Esto obligaría a TAP SGPS a encontrar sus propios métodos de financiación y, por tanto, a cumplir los objetivos de contribución propia.

Proporcionalidad de la ayuda

(124) EAA comparte las preocupaciones expresadas por la Comisión en sus conclusiones preliminares sobre la proporcionalidad de la ayuda, en particular sobre si TAP SGPS realizara una contribución propia suficiente. Además, EAA expresa su preocupación por el hecho de que Portugal ya prevea conceder una reparación por daños con arreglo al artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE.

(125) Como Ryanair, EAA también se queja de la excesiva edición de la Decisión de incoación, que imposibilita la formulación de observaciones significativas sobre la proporcionalidad.

Medidas sobre competencia justificadas para TAP Air Portugal

(126) EAA respalda la preocupación de la Comisión de que el cierre de las actividades deficitarias no sea suficiente para corregir el falseamiento de la competencia creado por la ayuda de reestructuración y alega que las medidas propuestas por el Gobierno portugués en el plan de reestructuración no son suficientes para hacer frente al falseamiento de la competencia generado por la ayuda. En opinión de EAA, se necesitan medidas más amplias para limitar el falseamiento de la competencia teniendo en cuenta la cuantía de la ayuda a TAP Air Portugal. A tal fin, EAA ha identificado una serie de medidas acumulativas que deben considerarse necesarias para limitar el falseamiento de la competencia creado por una ayuda de este volumen, tipo y características.

(127) EAA presenta además una serie de propuestas concretas en cuanto a las medidas sobre competencia. En particular, sugiere que TAP Air Portugal reduzca su cuota en las rutas en las que también está presente EAA y los acuerdos de código compartido abierto con EAA en los vuelos de Portugal a Santo Tomé y Príncipe y a Guinea-Bisáu. EAA informa de que desde 2008 ha sido el único operador portugués capaz de efectuar regularmente vuelos directos desde Santo Tomé. Además, desde las Navidades de 2013 y durante los tres años siguientes, TAP Air Portugal suspendió los vuelos a Guinea-Bisáu por razones de seguridad y, en dicho período, EAA fue el único operador portugués capaz de garantizar la conexión entre estos países y, en última instancia, con el mundo de habla portuguesa. Además, EAA alega que la Comisión debería pedir a TAP Air Portugal un compromiso de no aplicar precios predatorios en las rutas hacia Santo Tomé y Príncipe y Guinea-Bisáu, en las que TAP Air Portugal y EAA competirían directamente.

(128) EAA exige que TAP Air Portugal no utilice ayudas estatales para abrir nuevas rutas en comparación con las operadas antes de la pandemia y que renuncie a frecuencias en vuelos a destinos rentables. Además, EAA propone que TAP Air Portugal reduzca sus franjas horarias en una tercera parte en destinos rentables definidos con el fin de abrir el camino a otras compañías aéreas, incluida EAA. Por otra parte, EAA considera que TAP Air Portugal debe cancelar todas las rutas que puso en marcha durante la pandemia.

(129) Además, EAA invita a la Comisión a estudiar la posibilidad de solicitar otros dos compromisos: que TAP Air Portugal no se expanda en nuevas actividades, como el transporte de mercancías y pasajeros, incluso con Portugalia, y que TAP Air Portugal abandone las operaciones chárter y no ofrezca vuelos chárter a operadores turísticos u otros clientes (a equipos deportivos, por ejemplo).

(130) EAA valora positivamente los planes de TAP Air Portugal de reducir la capacidad en términos de número de aeronaves y propone un compromiso adicional de que TAP Air Portugal no adquiera nuevas aeronaves durante un período mínimo de cinco años para ampliar su flota.

(131) En términos más generales, EAA también ofrece sus puntos de vista sobre la competencia en el sector de las compañías aéreas en Portugal. Según EAA, Portugal debería favorecer la entrada de nuevos competidores y la expansión de los pequeños competidores existentes concediendo una autorización a los operadores más pequeños para operar en las principales rutas de transporte de mercancías actualmente explotadas por TAP Air Portugal, de modo que otras compañías (portuguesas) puedan competir en dichas rutas.

4.2. Observaciones de otros terceros

(132) A excepción de la Cámara de Comercio de Oporto, el resto de los terceros expresaron su apoyo a la intervención del Estado en favor de TAP SGPS. Las pruebas aportadas por otros terceros demuestran que TAP Air Portugal garantiza una mejor conectividad y competencia. Los socios comerciales y los organismos gubernamentales destacan, en particular, los aspectos siguientes: — el volumen y la importancia del tráfico aéreo de pasajeros entre Portugal y los países de habla portuguesa a los que presta servicio TAP Air Portugal, así como el constante crecimiento del sector de los viajes de negocios gracias a la existencia de conexiones culturales o históricas (48); — la importancia de los servicios que presta TAP Air Portugal para el desarrollo del turismo y, desde un punto de vista más general, de la economía no solo de Portugal, sino también de otras regiones del mundo, como Cabo Verde o Brasil (49); — la especificidad y singularidad de la red de TAP Air Portugal, que tiene en cuenta los vínculos políticos, económicos, culturales e históricos de Portugal y la UE con varios terceros países, la diversidad de las conexiones ofrecidas (diez puntos diferentes en Brasil, incluidas las regiones de Nordeste insuficientemente atendidas; conexiones con varias islas del archipiélago de Cabo Verde; conexiones únicas con los países africanos de habla portuguesa, así como la adecuada posición geográfica (periférica) del centro de operaciones de Lisboa, que permite acortar los vuelos de larga distancia y atraer turistas/clientes extranjeros a Portugal (50); — la importancia para Portugal de contar con una compañía aérea con una dimensión suficiente para crear y mantener (51) un centro de operaciones en Lisboa, que se considera crucial para el desarrollo de la conectividad con los países de habla portuguesa (Brasil y los países africanos de habla portuguesa); — la importancia de una relación duradera y consolidada con TAP Air Portugal para su actividad y la actividad de sus socios y clientes, para el desarrollo de la industria turística y el refuerzo de las conexiones comerciales y culturales entre Portugal y otros países; — por último, la importancia de la estabilidad de las conexiones que garantiza una compañía aérea nacional.

(133) La Cámara de Comercio de Oporto se remite a la declaración de Portugal según la cual TAP Air Portugal es un pilar muy importante de la economía portuguesa, en particular debido a su contribución al desarrollo del sector turístico en Portugal. Sin embargo, en opinión de este organismo, la población, la actividad económica y el sector turístico no solo se concentran en Lisboa, sino también en las islas de las Azores y Madeira, así como en el norte y el sur del país. En este contexto, la Cámara de Comercio de Oporto critica que el plan de reestructuración parece ignorar la cohesión territorial y el servicio al sector turístico del conjunto del país teniendo en cuenta que, al menos, se plantearon en el momento de la ayuda de salvamento.

(134) En su carta, la Cámara de Comercio de Oporto reconoce la importancia del centro de operaciones de Lisboa. En su opinión, la mejor manera de lograr la conectividad aérea y la protección de las actividades económicas, incluida la del sector turístico, es a través de dos vías. En primer lugar, las franjas horarias de TAP Air Portugal deberían asignarse a una empresa que no tenga responsabilidades con otras empresas ni intereses en ellas. Esto garantizaría que los vuelos de larga distancia en los que la situación geográfica del país le confiera una ventaja competitiva y cuya ausencia supusiera una pérdida para los residentes de Portugal pudieran operar desde este país. En segundo lugar, mediante el apoyo a la atracción de rutas en un mercado competitivo (mediante licitación abierta a los operadores interesados) en los vuelos nacionales y europeos.

(135) Además, la Cámara de Comercio de Oporto comparte las dudas planteadas por la Comisión. En particular, señala que las reducciones salariales de los trabajadores del beneficiario parecen ser temporales porque el convenio colectivo no ha sido derogado, sino simplemente suspendido. Asimismo, alega que el historial de TAP SGPS (y TAP Air Portugal) en términos de resultados y evolución de los fondos propios a lo largo de los últimos once años no permite suponer razonablemente que su contribución al plan de reestructuración vaya a ser mayor.

(136) En cuanto a la relación entre los aeropuertos nacionales, la Cámara de Comercio de Oporto afirma que, contrariamente a la situación de los aeropuertos de Oporto y Faro, donde la presencia de TAP Air Portugal es baja, TAP Air Portugal ocupa una posición dominante en el aeropuerto de Lisboa, en detrimento de los otros dos aeropuertos nacionales y de las poblaciones y actividades económicas a las que sirven y que dependen de ellos.

5. OBSERVACIONES DE PORTUGAL SOBRE LOS COMENTARIOS DE TERCEROS

5.1. Necesidad de garantizar la conectividad

(137) Las autoridades portuguesas subrayan que, de las cuarenta partes interesadas que respondieron a la Decisión de incoación, solo tres han presentado observaciones negativas que suscitan dudas en cuanto a la concesión de una ayuda de reestructuración a TAP SGPS. La gran mayoría de las observaciones recibidas reforzaron la importancia de TAP SGPS y la necesidad de garantizar su viabilidad a largo pla