INFORME ANUAL relativo al ejercicio 1994 (95/C 303/01)

El informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables del descargo y a las otras instituciones

André J. MIDDELHOEK (Presidente)

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

ÍNDICE

Página

Introducción 5

Parte I. OBSERVACIONES SOBRE LOS INGRESOS Y LOS CRÉDITOS OPERATIVOS DE LA COMISIÓN Y SOBRE LOS FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Capítulo 1. Recursos propios 21

Capítulo 2. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (FEOGA-Garantía) 57

Capítulo 3. Política común de la pesca y el mar 90

Capítulo 4. Ámbito regional 100

Capítulo 5. Ámbito social, fomento de las empresas (PYME), formación 131

Capítulo 6. Los instrumentos financieros para el medio ambiente: «LIFE» y sus precedentes 161

Capítulo 7. Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección «Orientación» (FEOGA-Orientación) 175

Capítulo 8. Instrumentos financieros y actividades bancarias 176

Capítulo 9. Investigación 187

Capítulo 10. Acciones en favor de los países de Europa central y oriental, de los nuevos estados independientes procedentes de la antigua Unión Soviética y Mongolia 201

Capítulo 11. Cooperación con los países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa central y oriental) 229

Capítulo 12. Fondos Europeos de Desarrollo 252

Parte II. OBSERVACIONES SOBRE LOS CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y DE LOS ORGANISMOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Capítulo 13. Comisión 296

Capítulo 14. Tribunal de Cuentas 313

ANEXOS

Anexo I. Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal de Cuentas durante los últimos cinco años 314

Anexo II. Anexo sobre las abreviaturas y símbolos usados en el Informe e información básica sobre el presupuesto general 323

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Página

Parte I. OBSERVACIONES SOBRE LOS INGRESOS Y LOS CRÉDITOS OPERATIVOS DE LA COMISIÓN Y SOBRE LOS FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

Capítulo 1. Recursos propios 45

Capítulo 2. Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección Garantía (FEOGA-Garantía) 83

Capítulo 3. Política común de la pesca y el mar 98

Capítulo 4. Ámbito regional 120

Capítulo 5. Ámbito social, fomento de las empresas (PYME), formación 147

Capítulo 6. Los instrumentos financieros para el medio ambiente: «LIFE» y sus precedentes 170

Capítulo 8. Instrumentos financieros y actividades bancarias 184

Capítulo 9. Investigación 197

Capítulo 10. Acciones en favor de los países de Europa central y oriental, de los nuevos Estados independientes procedentes de la antigua Unión Soviética y Mongolia 218

Capítulo 11. Cooperación con los países en vías de desarrollo y terceros países (excepto Europa central y oriental) 245

Capítulo 12. Fondos Europeos de Desarrollo 274

Parte II. OBSERVACIONES SOBRE LOS CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES Y DE LOS ORGANISMOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Capítulo 13. Comisión 307

ÍNDICE DE LOS GRÁFICOS (G)

Página

G I. Presupuesto General 1994 - Ingresos previstos 10

G II. Presupuesto General 1994 - Previsiones de gastos - Créditos para pagos 11

G III. Presupuesto General 1994 - Créditos para compromisos 12

G IV. Créditos para compromisos disponibles en 1994 y su utilización, por sector y por institución 13

G V. Créditos para pagos disponibles en 1994 y su utilización, por sector y por institución 14

G VI. Perspectivas financieras: detalle de los créditos para compromisos disponibles en el presupuesto de 1994 y su ejecución; total de créditos para pagos disponibles en el presupuesto de 1994 y su ejecución 15

G VII. Cuenta de gestión consolidada y determinación del saldo del ejercicio 1994 16

G VIII. Pagos efectuados en 1994, por sector y por Estado miembro 17

G IX. Evolución y utilización de los créditos para pagos durante el período 1990-1994, por sector 18

G X. Nivel de utilización de los créditos para pagos de 1990 a 1994, por sector 19

G XI. Pagos anuales durante el período 1990-1994, por sector y por institución 20

G XII. Ingresos previstos y efectivos en 1994 54

G XIII. Recursos propios efectivos en 1994 55

G XIV. Recursos propios efectivos, por Estado miembro (1990-1994) 56

G XV. FEOGA-Garantía - Pagos efectuados en 1994, por mercado y Estado miembro 89

G XVI. Fondos estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1994, por Estado miembro 159

G XVII. Intervenciones con fines estructurales: compromisos contraídos y pagos efectuados en 1994, por Estado miembro y objetivo 160

G XVIII. Ayuda a los países de Europa central y oriental: los programas PHARE y TACIS 227

G XIX. Préstamos de la CE a los países de Europa central y oriental, hasta el 31 de diciembre de 1994 228

G XX. Información de base sobre los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) 285

G XXI. 6° FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global 286

G XXII. 7° FED: dotación, financiación, reparto de las ayudas y utilización global 287

G XXIII. 6° FED: ayudas por tipo y por país beneficiario 288

G XXIV. 6° FED: ayudas por sector y por país beneficiario 289

G XXV. 7° FED: ayudas por tipo y por país beneficiario 290

G XXVI. 7° FED: ayudas por sector y por país beneficiario 291

G XXVII. 6° y 7° FED: utilización de las ayudas por sector económico 292

G XXVIII. Los siete FED: evolución de los pagos anuales (1960-1994) 293

INTRODUCCIÓN

0.0. ÍNDICE Apartados

Contexto general del Informe Anual de 1994 0.1

Estructura del Informe Anual 0.2 - 0.3

Principales resultados de la fiscalización de 1994 0.4 - 0.24

Ventajas de la mejora de la gestión financiera 0.25

Implicaciones de la declaración de fiabilidad 0.26

Gestión del personal de la Comisión 0.27 - 0.28

Función del Tribunal de Cuentas con respecto al fraude 0.29 - 0.32

CONTEXTO GENERAL DEL INFORME ANUAL DE 1994

0.1. La publicación de este informe coincide con el término del primer año de mandato de la nueva Comisión, un año de ampliación de la Comunidad y con el aumento del 12 % en el volumen del presupuesto. En su primera reunión celebrada el 25 de enero de 1995, la nueva Comisión decidió emprender una reforma de su gestión interna estructurada en tres fases con los análisis y reflexiones necesarios: consolidación y racionalización del sistema existente, reforma de normas y estructuras y mayor cooperación con los Estados miembros, con propuestas concretas para cada una de estas fases. El Tribunal acoge favorablemente este programa de mejora de la gestión y, aunque reconoce que una cultura corporativa particular no puede cambiarse de un día a otro, considera alentadores los pasos iniciados en los servicios de la Comisión. La tercera fase prevista (mejora de la gestión de los fondos comunitarios por los Estados miembros) puede necesitar más tiempo para obtener progresos significativos, pero es igualmente esencial. Los ejemplos de despilfarro y mala gestión de fondos comunitarios que figuran en numerosos informes de fiscalizaciones del Tribunal constituyen una prueba importante de la necesidad de realizar un esfuerzo coordinado para completar el programa de mejora de la Comisión y cambiar el planteamiento poco riguroso de «gastar el presupuesto» por otro que insista en el buen empleo de los fondos y en una gestión financiera y contable rigurosa, con una clara atribución de responsabilidades, tanto para el éxito como para el fracaso.

ESTRUCTURA DEL INFORME ANUAL 0.2. 1994 constituye el primer ejercicio en el que las disposiciones del Tratado de Maastricht han tenido una incidencia significativa en el contenido y la presentación de los diferentes documentos elaborados anualmente por el Tribunal. El Tratado prevé que el Tribunal presente una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes. Esta declaración y un informe especial complementario se han publicado al mismo tiempo que el Informe Anual, pero de modo independiente, de manera que los tres documentos pueden tenerse en cuenta en el procedimiento de aprobación de la gestión de 1994 junto con los demás informes especiales elaborados por el Tribunal desde el procedimiento de aprobación de la gestión de 1993 ().

0.3. Como consecuencia de las nuevas disposiciones relacionadas con la declaración de fiabilidad, el presente Informe Anual ya no incluye un capítulo general sobre la auditoría financiera de los ingresos, los gastos operativos y la contabilidad de la Comisión y de las cuentas consolidadas. La información que en años anteriores hubiera aparecido en este capítulo figura actualmente en la declaración de fiabilidad y en el informe especial correspondiente.

PRINCIPALES OBSERVACIONES DE LA FISCALIZACIÓN DE 1994

0.4. A lo largo del presente Informe Anual de 1994, el Tribunal cita ejemplos de debilidades de la gestión financiera que con frecuencia son muy similares a los que figuran en informes anteriores, aún cuando muchos de los ejemplos proceden de controles de medidas específicas que no han sido previamente, o al menos no recientemente, fiscalizadas por el Tribunal. Esto prueba una vez más la necesidad de un cambio sustancial en lo que podría denominarse «la cultura de la gestión financiera» que administra y controla la recaudación y la utilización de recursos presupuestarios, tanto en la Comisión como en los Estados miembros.

0.5. Los problemas planteados por esta cultura de gestión financiera pueden observarse en la planificación presupuestaria que sobrepasa ampliamente la capacidad real de planificación y gasto de la Comisión; en una gestión débil de los fondos existentes (que se desembolsan sin tener en cuenta los objetivos de la reglamentación o sin especificar con la suficiente claridad los objetivos que se han de alcanzar mediante el gasto en cuestión y, con frecuencia, sin prestar la suficiente atención a la relación coste-eficacia) y en la falta de una reacción rápida y enérgica para recuperar fondos abonados indebidamente o en exceso.

0.6. Los fondos estructurales ofrecen un ejemplo importante de escasa utilización, debido principalmente a la falta de previsión de las dificultades que surgirían en el primer año de aplicación de la reforma, a pesar de que ya habían aparecido problemas de la misma índole en el momento de la última reforma similar que se llevó a cabo seis años antes.

0.7. En la mayoría de los capítulos del presente informe se describe la utilización de fondos que no han servido para alcanzar los objetivos previstos. Esta situación se plantea tanto cuando la Comisión es la única responsable de especificar los objetivos del gasto, por ejemplo, en el ámbito de la garantía agrícola o en el de la ayuda a los países en vías de desarrollo, como cuando los objetivos han de acordarse entre la Comisión y los gobiernos de los Estados miembros que patrocinan el programa, como es el caso de los fondos estructurales. En el capítulo 2 se mencionan los resultados inadecuados de la organización común de mercados en el sector de las frutas y las hortalizas. En el capítulo 3 se llega a la conclusión de que la ayuda a la pesca del atún no tiene una clara justificación. El capítulo 4 muestra que el programa Interreg no ha fomentado de modo significativo la asociación transfronteriza, mientras que el capítulo 5 demuestra que los resultados de las medidas del Fondo Social Europeo en favor de las pequeñas y medianas empresas, si pueden llegar a evaluarse, distan mucho de corresponderse con los objetivos fijados.

0.8. En cuanto a la ayuda al desarrollo procedente tanto del presupuesto (programa de apoyo al ajuste estructural en cuatro países árabes) como del Fondo Europeo de Desarrollo (cooperación regional), el Tribunal concluye que los objetivos fijados eran tan vagos y generales que resulta muy difícil hacer comparaciones satisfactorias entre lo realizado y lo previsto. En varios ámbitos de gastos del presupuesto comunitario el Tribunal ha observado que una reglamentación imprecisa (generalmente sin indicaciones sobre requisitos de gestión contable y financiera) ha permitido a Estados miembros interpretar de manera diferente criterios de acceso a ayudas que deberían aplicarse de modo homogéneo. Esta imprecisión impide a las autoridades nacionales, a la Comisión y al Tribunal proceder de manera eficaz al seguimiento y fiscalización de los programas

0.9. En los capítulos 1, 2, 4, 5, 6, 8 y 10 se citan casos en los que los responsables de la gestión no han tomado medidas oportunas y enérgicas para recaudar fondos adeudados a la Comunidad, lo que puede dificultar o incluso imposibilitar la recuperación posterior del importe adeudado.

0.10. Este informe, como los anteriores, llama la atención sobre los significativos puntos débiles en los mecanismos de programación, aprobación, supervisión, control y evaluación de las acciones comunitarias. La fiscalización de la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas frescas y transformadas ha puesto de manifiesto que la inspección y la autorización de las organizaciones de productores por los Estados miembros, elementos cruciales de la gestión del mercado, son especialmente débiles y que muchas organizaciones de productores, pese a casi treinta años de fomento y asistencia, disponían de un capital circulante insuficiente a efectos de intervención.

0.11. En Grecia, Francia e Italia se efectuaron pagos para retirar del mercado productos que no cumplían los requisitos de calidad necesarios para recibir la ayuda comunitaria. Los controles efectuados en materia de transformación de cítricos en Italia y Grecia y de tomates en España, Italia y Grecia eran tan insuficientes que no podía garantizarse que la ayuda abonada estuviera justificada. En España se efectuaron pagos en exceso de ayuda a los frutos de cáscara, mientras que en Grecia las solicitudes de ayuda para las uvas pasas se presentaron incorrectamente y no se efectuó ningún control independiente de los beneficiarios. Los niveles de rendimiento establecidos para subvencionar la ayuda a las uvas pasas no son un incentivo para mejorar su calidad y propician las ventas irregulares en el mercado de frutas frescas. Resulta imposible controlar la ayuda por hectárea ante la ausencia de un catastro y la gran cantidad de productores (que con frecuencia no notifican los cambios de propiedad).

0.12. La ayuda concedida a las empresas de transformación de naranjas, melocotones y tomates es elevada en comparación con el precio mínimo pagado a los productores, y el nivel elevado de apoyo a las empresas transformadoras de naranjas ha fomentado la inversión en capacidad de transformación de un producto que no es competitivo frente a las importaciones. Además, el costoso sistema de retirada y destrucción de los excedentes para aligerar el exceso de producción del mercado y garantizar una renta mínima a los productores fomenta la sobreproducción y contamina el medio ambiente.

0.13. La fiscalización de los gastos relativos a la política de la pesca ha mostrado que la ayuda al atún, abonada a los barcos registrados en España, Portugal y Francia carecía de una justificación económica clara y podía beneficiar más a la industria conservera que a los propios pescadores. Además, las normas que regulan la gestión de la ayuda no tenían en cuenta que muchos de los barcos sólo pescan en aguas muy distantes y rara vez desembarcan sus capturas directamente en puertos comunitarios.

0.14. En un considerable número de proyectos fiscalizados de programas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, las irregularidades detectadas subrayan hasta qué punto son todavía necesarias, seis años después de una importante reforma, mejoras para garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones de los fondos estructurales. Las declaraciones de gastos de los Estados miembros deberían presentarse y controlarse mejor. La Comisión debe insistir en una aplicación más estricta de la normativa relativa al Fondo y del Reglamento Financiero; también debería definir más claramente los criterios de cumplimiento de las condiciones para la obtención de la ayuda. Los puntos débiles en los procedimientos de adjudicación de contratos de infraestructura del sector público aumentan el riesgo de irregularidades, y la Comisión debería esforzarse más en verificar que los aspectos medioambientales se tienen en cuenta tanto en la fase de planificación como en la de ejecución de los programas.

0.15. En cuanto a los proyectos de inversión rentables, la Comisión debería examinar la posibilidad de sustituir la concesión de ayuda por la financiación de un préstamo y así incitar al beneficiario último a asumir mejor sus responsabilidades. Es necesario volver a examinar la utilización del paquete de ayudas «globales» para estimular el desarrollo económico local; en particular, la función de las organizaciones intermediarias que pueden decidir sin unos criterios claros qué empresas deben recibir ayuda y si ésta debe ser en forma de subvenciones o préstamos no es lo bastante transparente.

0.16. El capítulo del Fondo Social del presente informe subraya una vez más cómo, mediante la consideración de los anticipos como gastos definitivos, las cuentas sobreestiman la incidencia real del gasto en las operaciones correspondientes. Asimismo se indica que cuando un control revela que una acción no cumple los requisitos para obtener financiación comunitaria el Estado miembro puede simplemente sustituirla por otra acción, a menudo para obtener una financiación retroactiva, de modo que no existe ninguna sanción eficaz aplicable a las autoridades del Estado miembro que no garanticen que los fondos comunitarios sólo se utilizan para los fines aprobados y de conformidad con los planes previamente acordados.

0.17. El programa LIFE y los anteriores a éste exigen una minuciosa selección de proyectos con el fin de alcanzar los objetivos medioambientales comunitarios acordados y así garantizar los mejores resultados con los limitados fondos disponibles. En la práctica, el carácter innovador que debería distinguir a muchos de los proyectos no se ha demostrado y ni la coordinación interna ni la existente entre la Comisión y los Estados miembros han sido suficientes para garantizar un seguimiento, control y explotación adecuados de los resultados. Las autoridades de los Estados miembros podrían desempeñar una función más importante en la elaboración y presentación de las propuestas de financiación de los proyectos y es claramente necesaria una mejor coordinación entre los proyectos LIFE y otros muchos proyectos medioambientales que reciben ayuda de otras fuentes comunitarias.

0.18. En el programa «Capital humano y movilidad» (parte del tercer programa marco de investigación comunitaria) se advirtieron puntos débiles en el nivel del seguimiento y supervisión de los contratos, así como algunos problemas de coordinación entre los servicios de la Comisión. Es difícil valorar el impacto positivo de los gastos desde el punto de vista de los objetivos.

0.19. Tras el examen de la ayuda a Europa central y oriental, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que deberá asignarse una parte más significativa del programa PHARE a preparar a las administraciones de los países beneficiarios para su entrada en la Comunidad (siguiendo las conclusiones de la cumbre de Essen). En 1994, los programas PHARE, en una gran parte, y TACIS, principalmente, continuaron financiando la asistencia técnica y los estudios proporcionados por consultorías privadas, con limitados resultados concretos, particularmente en lo que se refiere a inversiones. La coordinación entre los servicios de la Comisión (en Bruselas y en los países beneficiarios) por una parte y, por otra, las demás fuentes de ayuda exterior y los propios países beneficiarios sigue siendo insuficiente.

0.20. La Comisión todavía no dispone de un sistema de evaluación autónomo tras seis años de aplicación de PHARE y cuatro de TACIS. A pesar de que el Tribunal ha observado resultados positivos (como el programa de reestructuración y privatización de granjas colectivas en Belarús y una acertada operación de ayuda alimentaria en el Cáucaso), la ejecución de la Comisión sigue siendo lenta y su capacidad de gestión, tanto en Bruselas como sobre el terreno en sus delegaciones, deberá reforzarse para mejorar la coordinación, preparación y seguimiento de los programas, así como la supervisión de los consultores.

0.21. El apoyo de la Comunidad a los programas de ajuste estructural en los países situados al sur y al este de la cuenca mediterránea deberá adaptarse mejor a las situaciones económicas y presupuestarias particulares de dichos países. Convendría evitar las limitaciones y condiciones superfluas a la utilización de los fondos (como los controles documentales completos cuando el importe de las divisas transferido sólo representa una proporción muy pequeña de las importaciones que pueden obtener la financiación). La Comisión debería darse por satisfecha con que la estrategia presupuestaria de cada país beneficiario fuera coherente con el programa de reforma económica. Deberían incluirse en los convenios de financiación objetivos cuantitativos y cualitativos para los sectores prioritarios (incluidos objetivos para proyectos o programas específicos) y concentrar en ellos la actividad de seguimiento.

0.22. Puesto que los objetivos de la cooperación regional en el contexto de Lomé III se formularon en términos muy generales, es imposible establecer una comparación adecuada entre los objetivos y los resultados. La gestión financiera y contable es mediocre, la Comisión no ha efectuado el seguimiento en varias regiones y a menudo no está claro el carácter regional de los proyectos.

0.23. En el capítulo 1 se describen disfunciones en el ámbito de los recursos propios, en particular en lo que respecta a los derechos de aduana. En el régimen de tránsito comunitario se observa un número considerable de operaciones irregulares que ocasionan un perjuicio financiero a la Comunidad y a los Estados miembros. Se observa asimismo que los controles aplicados por las autoridades aduaneras nacionales en el ámbito del tránsito son deficientes y que la función de coordinación de la Comisión en este aspecto es insuficiente. En cuanto a la asistencia mutua entre los Estados miembros y la Comisión en el contexto de la detección y prevención del fraude, se subraya que debe mejorarse el seguimiento efectuado tanto por la Comisión como por los Estados miembros y que determinadas disposiciones de la reglamentación aduanera comunitaria deben adaptarse para ser más coherentes con la legislación comunitaria o nacional existente.

0.24. Con respecto al recurso IVA, el capítulo 1 expone los resultados de una primera evaluación del sistema de intercambio de información VIES (VAT Information Exchange System), establecido para permitir la aplicación del régimen transitorio. Una parte significativa de los datos declarados necesitan correcciones, pese a que el sistema haya alcanzado un nivel de desarrollo y de funcionamiento notable. Por otra parte, se observa la necesidad de que las administraciones nacionales apliquen una política eficaz de sanciones en caso de que los operadores no respeten los procedimientos.

VENTAJAS DE UNA MEJORA DE LA GESTIÓN FINANCIERA

0.25. Evidentemente existen posibilidades considerables de mejorar el modo en que se gestionan las finanzas comunitarias en todos los grandes sectores de actividad mencionados anteriormente y así garantizar que los fondos públicos se emplean adecuadamente para alcanzar, de manera eficiente y eficaz, los objetivos definidos por el legislador. Pero, naturalmente, no es posible cuantificar con certeza las ventajas reales que podrían resultar de una financiación más eficiente y mejor orientada. No obstante, a lo largo del presente informe se realizan observaciones de fiscalizaciones concretas que ofrecen alguna indicación del posible beneficio que se obtendría con una gestión financiera y un control más estrictos: recuperación de importes, pagos por actividades no subvencionables o gastos que no han resultado útiles para alcanzar los objetivos de una determinada política, incluso cuando no podrían considerarse totalmente irregulares. Considerando el limitado alcance del Tribunal para controlar la gestión financiera de un año, si se tiene en cuenta el número de auditores de que dispone, existen evidentemente grandes posibilidades de mejora y los gastos que dicha mejora ocasionase se recuperarían en muy breve plazo.

IMPLICACIONES DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

0.26. La declaración de fiabilidad de 1994, emitida simultáneamente a la publicación del presente informe, contiene reservas significativas con respecto a la fiabilidad de las cuentas (relativas principalmente a su presentación y a su difusión) y llama la atención sobre numerosos errores que afectan a la legalidad y regularidad de las operaciones de pago correspondientes. Este resultado representa otra prueba de una administración financiera inadecuada, tanto por parte de la Comisión como de los organismos de los Estados miembros, de una parte significativa del presupuesto comunitario en una gran diversidad de ámbitos. Indudablemente, la aplicación del principio de subsidiariedad no implica la menor reducción de la responsabilidad de la Comisión en la correcta ejecución del presupuesto. Es urgente realizar un esfuerzo serio y coordinado entre la Comisión y las autoridades de los Estados miembros para mejorar la calidad del rendimiento de la gestión en todos los niveles.

GESTIÓN DEL PERSONAL DE LA COMISIÓN

0.27. Los problemas de gestión del personal de la Comisión constituyen también un factor importante en la consecución de una buena gestión financiera. En repetidas ocasiones, las fiscalizaciones de organizaciones de mercados agrícolas han puesto de manifiesto que el número de agentes encargados por la Comisión del control y supervisión del gasto es muy inadecuado. El presente informe destaca la rápida rotación de los agentes responsables de la administración y control del Fondo Social y el elevado número de puestos vacantes en dicho sector. El capítulo 10 insiste en que en el transcurso de un sólo año, se han transferido las dos terceras partes de los agentes permanentes de una delegación de la Comisión y han sido sustituidos con bastante retraso. También se indica que funciones claves de gestión que deberían ser asumidas por funcionarios de la Comunidad se han confiado a personal subcontratado o a terceros. El capítulo 11 pone de manifiesto los insuficientes recursos asignados (en las delegaciones y en Bruselas) para supervisar los programas de ayuda al ajuste estructural en favor de Jordania y de los países del Magreb.

0.28. El Tribunal considera que deberían asignarse unos recursos de personal más cualificados para desempeñar las tareas que constituyen la gestión y el control de las políticas existentes así como a la mejora del entorno de gestión financiera, tanto en los servicios de la Comisión como en los servicios nacionales de los Estados miembros encargados de las operaciones comunitarias.

FUNCIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS CON RESPECTO AL FRAUDE

0.29. El Consejo Europeo de Essen llegó a la conclusión de que era necesario combatir enérgicamente el fraude, el despilfarro y la mala gestión de los recursos comunitarios y, recordando que el Tratado de la Unión Europea confiere nuevas facultades al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y al Tribunal de Cuentas Europeo, solicitó acciones concertadas de estas instituciones y de los Estados miembros.

0.30. Los principales responsables de la prevención, detección e investigación del fraude son los encargados de gestionar y supervisar la ejecución de las políticas, en los servicios de la Comisión y en los Estados miembros. Deberán garantizar la existencia de sistemas adecuados de control interno que incluyan la separación de funciones, procedimientos de ordenación de pagos apropiados y una función de fiscalización interna eficaz; asimismo deberán garantizar que las irregularidades deliberadas (cuando se trate de fraudes o de negligencias graves) son detectadas, investigadas y sancionadas.

0.31. El Tribunal, como fiscalizador externo, debe examinar de manera crítica las disposiciones de gestión adoptadas. Siempre ha procedido así en una medida considerable y sus informes anuales o especiales han puesto en evidencia de modo coherente los puntos débiles de la normativa y de los sistemas de gestión contable y financiera, indicando los posibles riesgos, así como los correspondientes casos concretos. A pesar de que el Tribunal, como otras instituciones de control, no tiene la facultad de investigar acciones penales (labor que corresponde a la policía y a las autoridades judiciales), desempeña su función concediendo la atención conveniente a la prevención y disuasión de las irregularidades en general (sean deliberadas o no) y fomentando cualquier medida eficaz de las autoridades competentes, si los controles muestran que han podido cometerse fraudes o se dan condiciones particularmente favorables para los potenciales defraudadores.

0.32. El Tribunal ha reaccionado a las conclusiones del Consejo Europeo de Essen examinando los aspectos de su metodología de control más estrechamente relacionados con el ámbito del fraude. Ha aprobado objetivos específicos en materia de examen crítico de la normativa y de los sistemas de gestión y de control asociados, de identificación sistemática de los sectores de alto riesgo (incluida la posible implicación en irregularidades de personas que trabajen en las instituciones comunitarias o directamente para ellas) y de elaboración y aplicación de procedimientos generales para la verificación de control apropiadas en los sectores de alto riesgo. Al desempeñar esta tarea, el Tribunal permanecerá en contacto con todos los organismos correspondientes.

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PARTE I Observaciones sobre los ingresos y los créditos operativos de la Comisión y sobre los Fondos Europeos de Desarrollo

CAPÍTULO 1 (*) Recursos propios

1.0. ÍNDICE Apartados

Introducción general 1.1

Ejecución presupuestaria 1.2 - 1.3

Gestión financiera 1.4 - 1.11

Gestión financiera en los Estados miembros 1.4 - 1.11

Asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero 1.12 - 1.44

Introducción 1.12 - 1.13

Aplicación de la asistencia mutua 1.14 - 1.16

Seguimiento de las recuperaciones por la Comisión 1.17 - 1.19

Seguimiento de las recuperaciones por los Estados miembros 1.20 - 1.29

Necesidad de adaptar la reglamentación aduanera comunitaria 1.30 - 1.38

Ausencia de supervisión por la Comisión de los instrumentos nacionales de recaudación 1.39 - 1.40

Conclusión sobre la asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero 1.41 - 1.44

Régimen de tránsito comunitario 1.45 - 1.89

Introducción 1.45 - 1.49

Retrasos observados en la concesión de destino aduanero a la mercancía introducida en el territorio aduanero de la Unión Europea 1.50 - 1.53

Régimen de tránsito externo 1.54 - 1.68

Procedimiento simplificado de operaciones de tránsito externo 1.69

Riesgos derivados de la atribución de un estatuto aduanero a la mercancía presentada en la aduana (régimen de tránsito externo) 1.70 - 1.78

Informatización del régimen de tránsito comunitario 1.79 - 1.80

Ejemplos de mal funcionamiento 1.81 - 1.85

Conclusión relativa al tránsito comunitario externo 1.86 - 1.89

IVA sobre intercambios intracomunitarios 1.90 - 1.111

Introducción 1.90 - 1.91

Los ingresos IVA 1.92 - 1.94

El sistema VIES 1.95 - 1.103

Utilización de datos registrados y evolución de las estrategias de control 1.104 - 1.105

Supervisión por la Comisión del nuevo régimen transitorio 1.106 - 1.108

Conclusión sobre el IVA de los intercambios intracomunitarios 1.109 - 1.111

Producto nacional bruto 1.112 - 1.131

Introducción 1.112 - 1.113

Previsión del PNB 1.114 - 1.116

PNB estadístico 1.117 - 1.127

Conclusión sobre el PNB 1.128 - 1.131

INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1. El presente capítulo trata en primer lugar de la ejecución presupuestaria de los recursos propios y del resultado del examen de su gestión financiera por la Comisión y los Estados miembros; también contiene las observaciones sobre la asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero y la aplicación del régimen de tránsito comunitario. En lo que respecta al IVA, se presenta una primera evaluación del sistema VIES (Value Added Tax Information Exchange System) basada en una investigación realizada en cooperación con las instituciones nacionales de control. Por último, se analiza el Producto Nacional Bruto (PNB), especialmente desde el punto de vista de su previsión y determinación.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.2. Del cuadro 1.1 se desprende que:

a) Los ingresos efectivos alcanzaron en 1994 66 002,1 millones de ecus, lo que representa el 96,2 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo. Los ingresos efectivos no aumentaron de manera significativa con respecto a 1993, año en el que alcanzaron 65 672,7 millones de ecus;

b) Los recursos propios tradicionales una vez descontados los gastos de recaudación fueron de 13 252,2 millones de ecus, es decir, el 20,1 % de los ingresos efectivos. Esta cantidad corresponde a un importe bruto de 14 724,6 millones de ecus; estos recursos se desglosaron en:

i) derechos de aduana por un importe bruto de 12 420,0 millones de ecus que corresponden al 84,3 % de los recursos propios tradicionales brutos;

ii) exacciones reguladoras agrícolas por un importe bruto de 92,5 millones de ecus, que corresponden al 6,3 % de los recursos propios tradicionales brutos;

iii) cotizaciones de azúcar e isoglucosa por un importe bruto de 1 382,1 millones de ecus que corresponden al 9,4 % de los recursos propios tradicionales brutos;

Las previsiones iniciales de derechos de aduana y de exacciones reguladoras agrícolas fueron objeto de una sobreestimación del 12,9 % y 10,9 %, respectivamente;

c) el recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA) (teniendo en cuenta los saldos y los ajustes) alcanzó 33 217,9 millones de ecus, es decir, el 50,4 % de los ingresos efectivos;

d) el recurso PNB (una vez aplicados los saldos y ajustes) alcanzó 17 674,5 millones de ecus (incluyendo reservas por valor de 292,0 millones de ecus), es decir, el 26,8 % de los ingresos efectivos.

1.3. El presupuesto rectificativo y suplementario n° 2 del ejercicio de 1994 incluye un nuevo artículo 302 titulado «Excedente previsible del ejercicio 1994», en el que se inscribe un importe de 1 500 millones de ecus (el excedente real figura en la cuenta de gestión consolidada del ejercicio de 1994 y es de 6 540 millones de ecus). Esta anotación no se atiene a lo dispuesto en el artículo 7 de la Decisión 88/376/CEE/Euratom del Consejo, de 24 de junio de 1988 (), ni en los artículos 6 y 32 del Reglamento Financiero, al corresponder esta partida a créditos que no se utilizarán (800 millones de ecus no ejecutados del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección «Garantía» (FEOGA-Garantía), 400 millones de ecus no ejecutados de créditos prorrogados y 300 millones de ecus no utilizados destinados a acciones estructurales). Una solución adecuada podría haber consistido en disminuir en 1 500 millones de ecus el total de créditos inscritos en el presupuesto, en lugar de crear el nuevo artículo arriba señalado.

>SITIO PARA UN CUADRO>

GESTIÓN FINANCIERA

Gestión financiera en los Estados miembros

Procedimientos contables

1.4. Conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, los recursos propios que han de ponerse a disposición de la Comunidad son los derechos constatados cobrados o afianzados que se hayan anotado en la contabilidad A. En el caso de que los derechos constatados no se hayan anotado en la contabilidad A en las condiciones expuestas en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, deberán anotarse en una contabilidad separada, llamada contabilidad B. Se trata de derechos no cobrados ni afianzados y, al arbitrio de los Estados miembros, de los derechos afianzados y objeto de controversia.

1.5. El Tribunal ha realizado controles en ocho Estados miembros (DK, D, F, GR, IRL, I, NL, UK). En Dinamarca, en virtud de la normativa nacional, la puesta a disposición de los ingresos aduaneros y de las exacciones reguladoras agrícolas se realiza aplicando la fecha de contracción en cuentas. En principio ésta no puede exceder en cinco días laborables la fecha de aceptación de la declaración. Durante los controles efectuados en dos regiones aduaneras se puso de manifiesto que este plazo no se respetaba en alrededor del 30 % de los casos, con lo que se producen puestas a disposición tardías que afectan al 10 % de los importes constatados, cuando este incumplimiento de plazos se produce a final de mes. En respuesta a las observaciones del Tribunal, los servicios centrales daneses se han comprometido a hacer respetar los plazos relativos a la contracción estipulados por la reglamentación comunitaria.

1.6. En algunos casos se han observado riesgos de retrasos en el ritmo de la recaudación. En el Reino Unido, en las declaraciones periódicas, los procedimientos de conciliación entre las declaraciones de los importadores a los servicios contables y sus declaraciones al servicio gestor del sistema se efectúan con unos plazos muy amplios. De este modo, en octubre de 1994, sólo se habían efectuado las conciliaciones de las declaraciones anteriores a mayo de 1994. En mayo de 1995 las autoridades británicas informaron al Tribunal de que habían tomado medidas para evitar los retrasos.

1.7. El objetivo de la contabilidad separada () (contabilidad B; véase el apartado 1.4) es permitir a los Estados miembros y a la Comisión realizar un mejor seguimiento de la acción de recaudación de los recursos propios de los Estados miembros, especialmente cuando haya riesgo de fraudes o irregularidades.

1.8. En dos Estados miembros (GR, UK) el saldo de la contabilidad B de las distintas oficinas hubo de ser ajustado en 1994. Por otro lado, la contabilidad B apenas se controlaba y en algunas oficinas (UK) distaba mucho de ser exhaustiva, ya que sólo incluía los importes superiores a 10 000 ecus. Al inicio de 1995, las autoridades británicas recordaron a los servicios competentes la necesidad de mejorar la gestión de la contabilidad B.

1.9. Al final del primer trimestre de 1993, en Hamburgo se realizó una transferencia de exacciones agrícolas de la contabilidad A a la contabilidad B por valor de 26 millones de DM. Esta transferencia es el resultado de que un importador impugnara la clasificación de la mercancía. El examen de este expediente pone de manifiesto que las autoridades aduaneras de Hamburgo suspendieron los procedimientos de recaudación en marzo de 1994, sin que haya prueba alguna de que se hubiera exigido una garantía para afianzar las cantidades objeto de controversia. El código aduanero comunitario () (artículo 244) sólo dispensa de la exigencia de una garantía en los casos en los que su constitución pueda crear dificultades económicas o sociales graves al deudor. Ahora bien, en el caso de que se trata, se ha podido observar que las autoridades responsables no realizaron ninguna investigación para comprobar si efectivamente se podían producir consecuencias económicas y sociales graves para el deudor.

Procedimientos de control

1.10. De modo general, todos los Estados miembros aplican procedimientos de control, que normalmente se basan en un análisis de los niveles de riesgo, para verificar las declaraciones de aduana. En determinados países se efectúan pruebas analíticas a través de un sistema informático para verificar la coherencia de la información contenida en las declaraciones. Debería reforzarse la aplicación por los Estados miembros de los programas de control y de los sistemas de análisis de riesgo, teniendo en cuenta principalmente las líneas directrices elaboradas por la Comisión.

1.11. Aparte de los controles de las declaraciones individuales, en los países visitados por el Tribunal, existen procedimientos de control interno. En Irlanda, la parte principal de las actividades de control interno de los recursos propios tradicionales fue suspendida temporalmente a partir de noviembre de 1993 debido a una reasignación de los recursos humanos a raíz de una amnistía fiscal y no se volvió a iniciar hasta marzo de 1995.

ASISTENCIA MUTUA EN LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE ADUANERO

Introducción

1.12. El Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo, de 19 de mayo de 1981 (), modificado por el Reglamento (CEE) n° 945/87 del Consejo, de 30 de marzo de 1987 (), organiza las modalidades de asistencia mutua entre las autoridades aduaneras de los Estados miembros, así como la colaboración entre éstas y la Comisión Europea con el fin de lograr la correcta aplicación de la reglamentación aduanera.

1.13. El Tribunal ha examinado los problemas que ha encontrado la Comisión en la coordinación de sus controles y de su seguimiento en el nivel comunitario, así como los encontrados en los controles operados por los Estados miembros para detectar y prevenir el fraude aduanero, controles que se realizan en el contexto de la asistencia mutua ().

Aplicación de la asistencia mutua

1.14. En aplicación del Reglamento (CEE) n° 1468/81, antes citado, los Estados miembros se prestan una asistencia mutua directa, bien de oficio o bien a petición de uno de ellos, comunicándose toda la información o documentos útiles relacionados con la detección y la prevención de fraudes.

1.15. Las autoridades competentes de cada Estado miembro y la Comisión se transmiten igualmente toda la información útil sobre las mercancías objeto, real o presumido, de operaciones consideradas como ilícitas, y sobre los métodos y procedimientos fraudulentos utilizados o presuntamente utilizados, así como toda la información relativa a eventuales insuficiencias o lagunas reglamentarias.

1.16. El número de expedientes relativos a fraudes e irregularidades aduaneras, presuntos o constatados, comunicados entre la Comisión y los Estados miembros en virtud del mencionado Reglamento (CEE) n° 1468/81 ha pasado de 33 en 1988 a un total acumulado de 534 en 1994 (114 nuevos expedientes en 1994). El importe acumulado de los recursos propios tradicionales correspondiente a estos expedientes ha sido estimado por la Comisión, sobre la base de datos estadísticos y aduaneros, en más de 600 millones de ecus al 31 de diciembre de 1994, de los que 275 corresponden a 1994, lo que equivale aproximadamente al 2 % de los recursos propios tradicionales netos percibidos anualmente (13 252,2 millones de ecus en 1994) en las fronteras de la Unión con países terceros ().

Seguimiento de las recuperaciones por la Comisión

1.17. Para controlar las recuperaciones realizadas por los Estados miembros, la Comisión centraliza () en la base de datos IRENE (), todos los casos de fraudes e irregularidades que afecten a los recursos propios en un importe superior a los 10 000 ecus, que, en aplicación del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, le son comunicados por los Estados miembros mediante «fichas de fraude». En principio, se trata de casos detectados o en los que los Estados miembros han constatado importes que deben intentar recuperar y poner a disposición de la Comisión. Para realizar un seguimiento posterior desde el punto de vista de las recuperaciones, la Comisión incluye también en la base IRENE, de forma sistemática, los casos que aún están tramitándose al amparo de la asistencia mutua, siempre que tengan consecuencias financieras. En enero de 1995, el número total de registros de IRENE era de alrededor de 5 000, un centenar de los cuales se referían a fichas de asistencia mutua [en aplicación del Reglamento (CEE) n° 1468/81]. El Tribunal ha seleccionado once de estas fichas para realizar un control documental en la Comisión.

1.18. La Comisión ha iniciado un proyecto piloto de control mediante muestreo, constituyendo la muestra según criterios de análisis de riesgo, para comprobar la eficacia de los sistemas nacionales de recuperación de derechos de aduana eludidos. Seleccionó cinco expedientes de asistencia mutua para el primer lote examinado en 1994: ganado vacuno de los países del Este, leche en polvo, atún de las Seychelles, gambas de las islas Feroe y televisores turcos. A esta muestra corresponden alrededor de 80 millones de ecus de derechos evadidos.

1.19. El seguimiento de las recuperaciones debe efectuarse consultando, caso por caso y con intervalos regulares, a los Estados miembros. Estos se enfrentan a la dificultad de conciliar los datos relativos a los contenciosos con los de las contabilidades A y B (véase el apartado 1.4). Su tiempo de respuesta efectivo se sitúa entre uno y cinco meses. En el cuadro 1.2 se recoge la situación a 31 de diciembre de 1994 de las recuperaciones correspondientes a los cinco expedientes de asistencia mutua seleccionados por la Comisión.

Seguimiento de las recuperaciones por los Estados miembros

1.20. El artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1552/89 estipula que las autoridades competentes de los Estados miembros deben contraer los recursos propios tradicionales tan pronto como el deudor sea conocido y el importe del derecho pueda ser calculado (véase el apartado 1.16). El examen de los expedientes de asistencia mutua pone de manifiesto que los Estados miembros no siempre aplican esta disposición (véanse los apartados 1.25 a 1.29). A 31 de diciembre de 1994, la Comisión aún no había iniciado ningún procedimiento de infracción contra los Estados miembros que no han aplicado rigurosamente las disposiciones de dicho artículo.

1.21. Los regímenes preferentes aplicables a los países en vías de desarrollo o a otros países beneficiarios demuestran ser especialmente proclives a los fraudes e irregularidades. La Comisión, a la que corresponde un papel de coordinación de las acciones llevadas a cabo por los Estados miembros, organiza misiones comunitarias de cooperación administrativa y de investigación en los terceros países. Estas misiones a menudo se realizan en coordinación y cooperación estrecha con las autoridades competentes de los Estados miembros (). Su conclusión es en principio vinculante para el conjunto de los participantes.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.22. Las disposiciones reglamentarias (sistema de las preferencias generalizadas, SPG) prevén que, en caso de existir dudas fundadas, y no habiéndose recibido respuesta del país tercero en un plazo máximo de diez meses, o si la respuesta no contiene información suficiente para determinar la autenticidad del certificado de origen o el origen real de los productos, los beneficios del régimen preferente pueden ser retirados a posteriori, salvo en casos de fuerza mayor de circunstancias excepcionales (). Los Estados miembros, como muy tarde al finalizar el plazo de diez meses, deben recuperar a posteriori los derechos correspondientes a la importación en cuestión convirtiendo, si fuera necesario, las garantías eventualmente constituidas en pagos definitivos de los derechos, siempre que la importación haya tenido lugar en los tres años anteriores a la fecha de entrega de la solicitud de recaudación, sin perjuicio de una posible ampliación del plazo en caso de fraude.

1.23. El Tribunal fiscalizó el caso de la importación de atún de Tailandia declarado como bonito para ilustrar la falta de cooperación con la que se enfrenta la Comisión, con la que colaboran los Estados miembros, a la hora de efectuar los trámites necesarios para confirmar la validez de los certificados de origen. Este caso figura en una muestra seleccionada por la Comisión para realizar un seguimiento más estrecho. Una delegación comunitaria (Comisión, D, UK) realizó una visita sobre el terreno en septiembre de 1991 y llegó a la conclusión de que los productos (70 000 toneladas) importados en la Comunidad entre 1989 y 1991 bajo el respaldo de certificados de origen SPG expedidos para «conservas de bonito sarda spp» no podían estar fabricados con pescado de esta especie, al no existir en aguas tailandesas ni en las frecuentadas por barcos de esta nacionalidad. En el momento de la importación en la Comunidad no podía determinarse la naturaleza exacta de los productos al no contar con las pruebas científicas, pero todos los elementos disponibles -incluidos los de las autoridades competentes tailandesas- sobre las especies de peces presentes en la región en cuestión demostraban que debía tratarse de conservas de atún (no cubiertas por el régimen SPG de la Comunidad y objeto de un derecho del 24 %) y no de bonito sarda spp (cubierto por el régimen SPG y con derecho al tipo preferente del 18 %).

1.24. La delegación comunitaria solicitó a las autoridades tailandesas que confirmaran la no validez de más de 5 000 certificados de origen y que los retiraran. La respuesta de las autoridades tailandesas, facilitada exactamente diez meses después, es decir, al final del plazo máximo autorizado, confirmó la invalidez de 800 certificados. Las autoridades tailandesas no hicieron saber que eran incapaces de demostrar la validez de los otros certificados hasta quince meses después de la solicitud de confirmación y a raíz de una advertencia oral de la Comisión en la que amenazaba con excluir a este país del SPG.

1.25. Los Estados miembros importadores afectados (DK, D, NL y UK) indicaron en mayo de 1993 que, por diferentes motivos, no iniciaron procedimientos de recuperación con los países terceros hasta el final de 1992, más de un año después de la visita. En el Reino Unido, no se han podido recuperar recursos propios tradicionales por un importe estimado por el Tribunal, sobre la base de los datos disponibles en la Comisión, en más de 1 millón de ecus debido a su prescripción. En enero de 1995 la Comisión aún no estaba en condiciones de valorar las pérdidas hasta el 31 de diciembre de 1994 en los otros Estados miembros.

1.26. En el caso de la importación de atún de las Seychelles, la irregularidad consistía en incluir atún no procedente de dicho país en las conservas exportadas a la Comunidad. Los recursos propios eludidos se han calculado en 1,5 millones de ecus. Los resultados del control sobre el terreno realizado en diciembre de 1992 por la delegación comunitaria se comunicaron a los Estados miembros importadores (B, F, IRL, NL y UK) en mayo de 1993, invitándoles a proceder a la recuperación de los importes correspondientes.

1.27. En Bélgica, las medidas encaminadas a la recuperación no se iniciaron hasta diciembre de 1993. Por las mismas fechas, las autoridades británicas informaron a la Comisión de que habían suspendido cualquier intento de recuperación al existir conversaciones entre el Gobierno de las Seychelles y la Comisión (). Irlanda hacía lo mismo. En Francia, país principalmente afectado por estas importaciones, las recuperaciones aún no se habían iniciado en julio de 1994.

1.28. El caso de la importación de televisores turcos es ilustrativo de la lentitud del proceso de toma de decisiones en la Comisión. Los Estados miembros afectados (todos los Estados miembros excepto Irlanda y Luxemburgo) fueron advertidos por la Comisión de la sospecha de irregularidad ya en 1988. La irregularidad consistía en que los televisores contenían componentes importados, a los que las autoridades turcas no habían aplicado ni los derechos de aduana turcos ni una exacción compensadora correspondiente a los tipos de los derechos comunitarios en el momento de la exportación del producto acabado a la Comunidad. Por lo tanto, los productos no se encontraban en libre práctica en Turquía en el momento de su introducción en el territorio aduanero comunitario, ni tenían derecho al trato preferente previsto por el acuerdo. El importe total de los derechos evadidos se ha calculado en 45 millones de ecus. Debido a la falta de cooperación de las autoridades turcas, que durante dos años atrasaron la visita de investigación comunitaria. Dichas autoridades no reconocieron la irregularidad hasta febrero de 1993 y hasta octubre/noviembre del mismo año, durante una inspección comunitaria sobre el terreno, no se obtuvieron las pruebas de la situación de mercancías.

1.29. Los Estados miembros comenzaron entonces a exigir garantías sobre sus importaciones de televisores turcos. Sin embargo, la recaudación a posteriori de los derechos de aduana no prescritos se atrasó un año y medio, debido a las diferencias entre la Comisión y los Estados miembros con respecto a estas recuperaciones. En efecto, la Comisión sólo dio por cerrado el expediente el 25 de noviembre de 1994, invitando a los Estados miembros a realizar las recuperaciones. Alrededor de 30 millones de ecus, correspondientes a las importaciones efectuadas entre 1987 y 1991, se han dejado de recaudar debido a su prescripción. Alrededor de otros 15 millones de ecus, correspondientes a las importaciones efectuadas entre 1992 y 1994, estaban aún pendientes de recuperación en el momento de la fiscalización del Tribunal (diciembre de 1994).

Necesidad de adaptar la reglamentación aduanera comunitaria

1.30. Al analizar los expedientes de asistencia mutua y los problemas de recaudación que les han afectado, se observa que, en algunos aspectos, la reglamentación comunitaria debería adaptarse para proteger de manera más eficaz los recursos propios. Las observaciones que han de formularse a este respecto se refieren principalmente a la prescripción, el afianzamiento posterior al levante, las garantías en materia de tránsito comunitario y los plazos de conservación de los documentos necesarios para la comprobación de los certificados de origen.

Prescripción

1.31. Según el apartado 3 del artículo 221 del Código Aduanero Comunitario, la deuda aduanera prescribe, como regla general, una vez expirado un plazo de tres años contados a partir de la fecha de su nacimiento. El plazo únicamente puede alargarse si las autoridades aduaneras de los Estados miembros no han sido capaces de determinar el importe exacto de los derechos legalmente adeudados derivados de un acto perseguible judicialmente, en la medida prevista por las disposiciones nacionales vigentes.

1.32. En el Código Aduanero Comunitario no existe ninguna norma que prevea condiciones que permitan interrumpir el plazo de prescripción ni proceder a una contabilización del importe de derechos estimados. El Tribunal opina que esta posibilidad debería existir, especialmente cuando se inicie una investigación sobre operaciones que presuntamente presenten irregularidades o fraudes y, como muy tarde, en el momento en que se demuestre que la presunción era fundada.

1.33. La posibilidad de interrumpir la prescripción está prevista en el derecho nacional de varios Estados miembros. No existe en el Reino Unido ni en Dinamarca. Por otra parte, el Reino Unido únicamente alarga el plazo si el expediente está sujeto a un procedimiento judicial penal. Estas prácticas divergentes pueden provocar diferencias de trato y desviaciones del tráfico comercial incompatibles con los principios del mercado interior.

Ausencia de garantías en los controles a posteriori

1.34. El artículo 248, apartado 1, de las disposiciones de aplicación del Código Aduanero prevé la posibilidad de exigir una garantía si las autoridades aduaneras estiman que los controles que han realizado pueden conducir a la determinación de unos derechos superiores a los que resultan de la declaración ().

1.35. Esta disposición únicamente se aplica al realizarse las formalidades de despacho aduanero. La reglamentación aduanera no prevé posiblidad alguna de exigir una garantía cuando, tratándose de mercancías a las que ya se ha concedido el levante, las autoridades aduaneras estimen que los controles a posteriori realizados o que vayan a realizarse puedan conducir a una cuantía superior de derechos. De este modo se puede llegar a la situación en la que la recaudación final pueda ser imposible debido a la insolvencia del deudor, que puede producirse en cualquier momento de la investigación.

Garantías insuficientes en materia de tránsito

1.36. Una garantía global permite a su titular realizar simultáneamente un número ilimitado de operaciones de tránsito de transporte por carretera. Si se producen infracciones a las normas aplicables en materia de tránsito, la garantía global resulta a veces insuficiente para hacer frente a los riesgos. Efectivamente, los procedimientos de investigación aduanera pueden durar varios meses, a veces hasta tres años, antes de ser cerrados. Sin embargo, entre el momento en el que se produce la presunción de irregularidad y la recaudación de los derechos adeudados correspondientes no se exige ninguna garantía suplementaria. Por lo tanto, las nuevas operaciones efectuadas bajo una garantía global, de las que una parte o incluso la totalidad corresponden a operaciones anteriores no liquidadas, presentan un déficit o incluso una ausencia de garantía real.

1.37. Por otra parte, a los productos considerados de riesgo elevado se les aplican normas específicas de garantía, dependiendo de los derechos de aduana en juego en el momento de entrar en el régimen de tránsito. En la reglamentación existen tres listas distintas de productos con riesgos elevados: la lista de productos que dan lugar a un aumento de la garantía a tanto alzado (), la lista de productos que dan lugar a un aumento de la garantía global y la lista de productos que no pueden ser dispensados de la garantía. Comoquiera que la reglamentación comunitaria establece tres listas diferentes para el nivel de garantía exigido (véase el cuadro 1.3) existe el riesgo de que para un mismo producto, el nivel de garantía varíe considerablemente dependiendo del modo de garantía elegido por el operador, que puede, en caso de irregularidad o fraude, tener consecuencias negativas para las finanzas comunitarias.

Plazo de conservación de los justificantes

1.38. En algunos sistemas preferentes, el país emisor del certificado de origen está obligado a conservar, para posibilitar un control posterior, una copia de este certificado y de los documentos de exportación correspondientes durante un período mínimo de dos años. Este plazo de conservación de dos años no es consecuente con el plazo de prescripción de tres años. De hecho, es posible presentar en la oficina de aduanas de importación un certificado de origen emitido hace varios meses [por ejemplo diez meses () en los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), así como en los países beneficiarios del sistema de preferencias generalizadas (SPG)]. Si se tiene en cuenta este plazo de diez meses, el período de conservación debería ser de tres años y diez meses.

Ausencia de supervisión por la Comisión de los instrumentos nacionales de recuperación

1.39. El resultado de las acciones de recuperación en casos observados de irregularidades o fraudes depende estrechamente del número y de la naturaleza de los instrumentos jurídicos nacionales con los que cuenta cada Estado miembro, especialmente de la posibilidad de suspender o interrumpir el plazo de prescripción, o de proceder a la contracción de un importe estimado, aplicar un plazo superior a tres años o impedir la prescripción de una deuda ya contraída, así como de exigir una garantía en casos de dudas fundadas surgidas a raíz de un control a posteriori.

1.40. En la Comisión sigue sin existir un inventario de los instrumentos jurídicos antes citados, clasificados por Estado miembro. Por ello, la Comisión puede difícilmente evaluar la manera en que un Estado miembro asume sus obligaciones en materia de recaudación a la hora de decidir un procedimiento de infracción.

Conclusión sobre la asistencia mutua en la lucha contra el fraude aduanero

1.41. Únicamente se puede decir que las investigaciones realizadas por los Estados miembros en el marco de la asistencia mutua sobre los fraudes e irregularidades aduaneros han sido un éxito si se logra la recuperación efectiva de los importes en un plazo razonable.

1.42. El seguimiento que se realiza en materia de recuperaciones es insuficiente. La Comisión no está en condiciones de conocer rápidamente y con precisión los progresos realizados por los Estados miembros en lo que respecta a las recuperaciones. La base de datos IRENE, que constituye una herramienta documental de primera magnitud, aún no es completamente operativa en lo que respecta a las recuperaciones. Para que su explotación sea más eficaz, sería necesario efectuar, en colaboración con los Estados miembros, actualizaciones sistemáticas y regulares de la información financiera que contiene.

1.43. Al efectuarse la recaudación de los derechos de aduana en los Estados miembros, aplicando las disposiciones jurídicas nacionales, la Comisión debería sistemáticamente verificar la adecuación de esta normativa a la reglamentación comunitaria. Por otra parte, corresponde a la Comisión proponer las mejoras indispensables de los reglamentos comunitarios y los acuerdos (y disposiciones) preferentes firmados con países terceros, para defender los recursos propios tradicionales de la Unión frente a los riesgos de fraude o de aplicación incorrecta de la normativa.

1.44. Tal como dispone el artículo 209 A del Tratado CE, sobre protección de los intereses financieros de la Comunidad frente al fraude, la Comisión debería crear las estructuras de colaboración estrecha y regular con las administraciones aduaneras nacionales. Estas, en el marco de su colaboración con la Comisión, cumplen un papel determinante en la lucha contra el fraude y la incorrecta aplicación de la reglamentación que afecte a los intereses financieros de la Unión Europea (UE).

RÉGIMEN DE TRÁNSITO COMUNITARIO

Introducción

1.45. En el régimen de tránsito comunitario se distingue entre el tránsito interno y el tránsito externo. El régimen del tránsito interno permite a la mercancía comunitaria circular sin modificación alguna de su estatuto aduanero, dentro del territorio aduanero de la UE pasando por un país tercero. El régimen de tránsito externo permite la circulación en el territorio de la UE, por una parte, de la mercancía no comunitaria sin aplicación de derechos de importación ni medidas de política comercial y, por otra parte, de la mercancía comunitaria sujeta a medidas que exigen, una vez cumplidos los trámites aduaneros, su exportación hacia países terceros. Por lo tanto, la mercancía no comunitaria puede, en el régimen de tránsito externo, entrar en el territorio de la Unión Europea y atravesarlo hacia un destino final situado en un país tercero o dirigirse a un destino final en un Estado miembro donde se despacha a libre práctica o se asigna a otro destino aduanero. El régimen de tránsito externo tiene como objetivo, entre otras cosas, asegurar la percepción de los derechos a la importación en caso de que se cree una deuda aduanera para las mercancías de terceros países incluidas en este régimen. Asimismo, en el marco de la PAC, el régimen se utiliza para garantizar que el pago de las restituciones sólo se efectúa cuando las mercancías que se benefician de éstas han recibido el único destino admitido (exportación).

1.46. Desde el 1 de enero de 1993, la mercancía circula en la UE bajo el régimen de tránsito comunitario, sin control en las fronteras interiores hasta el punto de destino final en el que se le asigna un régimen aduanero distinto, generalmente el régimen de despacho a libre práctica, una vez abonados los derechos e impuestos de importación exigidos. Los derechos de aduanas y las exaciones reguladoras agrícolas se recaudan, en el caso de las mercancías en tránsito, bien cuando se les asigna un régimen aduanero que suponga la imposición de derechos, una vez que ha llegado a su destino final, o bien, en caso de que no se liquiden en el plazo reglamentario, en el momento de su recuperación.

1.47. La Comisión, en su comunicación sobre el «Fraude en el procedimiento de tránsito» (), ha calculado que el número de operaciones de tránsito comunitario es de alrededor de 18 millones. La mayor parte de estas operaciones de tránsito se realizan de acuerdo con las normas comunitarias vigentes; sin embargo, alrededor de 1 000 000 de operaciones de tránsito no se liquidan de manera regular y son objeto de un procedimiento de investigación. Los derechos evadidos desde 1990 en el régimen de tránsito ascienden al final de 1994, según la Comisión, a 750 millones de ecus de los que 320 millones de ecus corresponden a recursos propios tradicionales y 430 millones de ecus a IVA e impuestos especiales, lo que representa una pérdida neta para el presupuesto comunitario del orden de 300 millones de ecus. El número de recuperaciones efectuadas una vez obtenida la información (véanse los apartados 1.56 a 1.61) sobre la liquidación de la operación de tránsito viene aumentando desde 1990. También aumenta el número de casos de irregularidades y fraudes ocurridos en el régimen de tránsito que pueden provocar pérdidas financieras a la Comunidad y a los Estados miembros, que la Comisión ha calculado que se sitúan en un nivel de 200 millones de ecus anuales.

1.48. El régimen de tránsito es, tras la creación del mercado interior, uno de los fundamentos de la unión aduanera, cuyo eficaz funcionamiento ha de protegerse. Sin embargo, desde hace algunos años, han aparecido determinadas lagunas, sobre todo en lo que respecta a los controles de tránsito (véanse los apartados 1.55 a 1.61, 1.64 a 1.67 y 1.82 a 1.85), a los que las administraciones de los Estados miembros no conceden suficiente prioridad. Estas lagunas han hecho que el régimen de tránsito sea más vulnerable a los fraudes. Por este motivo, hay que prestar una atención extremada a los grandes problemas de fraude que pueden surgir en el sistema. Las operaciones de tránsito fraudulentas afectan principalmente, como indica la Comisión en la «Comunicación sobre el fraude en el procedimiento de tránsito», a las mercancías sujetas a derechos elevados o que presenten una fuerte rentabilidad gracias a las políticas comunitarias. Este fraude se realiza especialmente a través de los procedimientos siguientes:

a) no presentación de la mercancía en la oficina de destino y puesta a consumo de la Comunidad sin haber abonado los derechos e impuestos exigibles (véase el apartado 1.82);

b) simulación de haber presentado la mercancía en la oficina de destino, por ejemplo, utilizando sellos robados o falsificados.

1.49. El Tribunal, en 1994, efectuó controles en seis Estados miembros (D, GR, F, I, NL, UK), para examinar el funcionamiento del régimen de tránsito aduanero () y, especialmente, los procedimientos de liquidación y recaudación en casos de irregularidad así como los procedimientos aduaneros previos a la aceptación de la mercancía bajo este régimen.

Retrasos observados en la concesión de destino aduanero a la mercancía introducida en el territorio aduanero de la Unión Europea

1.50. La mercancía introducida en el territorio aduanero de la UE, se somete, desde el momento de su entrada, a la vigilancia aduanera () y debe ser presentada a la aduana por el importador, el transportista o el agente transitario. La mercancía presentada en aduana debe ser objeto de una declaración sumaria a más tardar el primer día laborable que siga a su presentación (). Una vez que la mercancía ha sido declarada de este modo, ha de asignársele un destino aduanero o un régimen aduanero, en los 45 días siguientes si se transporta por vía marítima y dentro de un plazo de 20 días en los restantes casos (). Hasta ese momento se considera que está en depósito temporal (). La mercancía que se encuentre en depósito temporal debe almacenarse en los lugares homologados por las autoridades aduaneras y en las condiciones fijadas por éstas (). Si no se respetan las formalidades impuestas, las autoridades aduaneras deben tomar sin demora las medidas necesarias, entre las que se incluye la venta de la mercancía ().

1.51. En la práctica, los plazos de 20 días previstos para el transporte aéreo no siempre se respetan. En Alemania (aeropuerto de Francfort), los derechos de importación son contabilizados por la administración aduanera basándose en la declaración sumaria sin que la mercancía reciba un destino aduanero resultante de la aplicación del procedimiento apropiado. De este modo, los derechos que han de aplicarse a la importación de centenares de partidas sólo se han podido recaudar un año o incluso un año y medio después de la fecha de entrada de estas mercancías en el territorio de la UE. Se han detectado situaciones de retrasos parecidos en Italia (hasta dieciocho meses en Malpensa) y en el Reino Unido (hasta ocho meses en Heathrow).

1.52. En lo que respecta al transporte marítimo, el plazo de 45 días señalado se sobrepasa sistemáticamente en Génova. En Nápoles, alrededor de 3 000 contenedores de mercancía en depósito temporal ni siquiera se encuentran en un almacén homologado por la administración de aduanas, sino que están almacenados en un parque de contenedores que los servicios aduaneros se negaron a homologar al no poder garantizar éste una vigilancia adecuada. La vigilancia de las entradas y salidas del parque de contenedores es totalmente insuficiente. El último cotejo entre las listas de almacenamiento y los manifiestos de los transportistas efectuado por las autoridades aduaneras se remonta a marzo de 1993 y se refería al año 1988.

1.53. También se observaron retrasos en el cotejo entre entradas y salidas del almacenamiento temporal en el Reino Unido (hasta un año en Felixstowe). Las consecuencias de estas observaciones para la percepción de recursos propios no pueden determinarse, entre otras cosas, por las razones expuestas en el apartado 1.68.

Régimen de tránsito externo

Aplicación del régimen de tránsito externo

1.54. En su Informe Anual relativo al ejercicio de 1987, el Tribunal subrayó la incidencia negativa sobre los recursos propios de los retrasos en la respuesta o de la ausencia de ésta cuando se solicita información (). En su comunicación sobre el «Fraude en el procedimiento de tránsito» de 29 de marzo de 1995, la Comisión muestra su preocupación diciendo que [...] los regímenes de tránsito están hoy en día en crisis, y que la calidad de los controles ha disminuido progresivamente en los últimos años y que los procedimientos de investigación sobre las operaciones pendientes de liquidación no se inician en una fase lo suficientemente temprana y no se les concede la prioridad y las energías que necesitan. La aplicación de la reglamentación y las disposiciones administrativas existentes por los Estados miembros no siempre se realiza de manera que se garantice la buena gestión. La consecuencia es que una falta en un punto del sistema pone en peligro el conjunto del mismo.

1.55. En los seis Estados miembros visitados, el Tribunal ha vuelto a observar un incumplimiento de plazos en todos los niveles de las administraciones aduaneras; este incumplimiento ha provocado retrasos en la percepción de los recursos propios correspondientes que pueden, en determinados casos, llegar a los tres años.

1.56. En los Países Bajos, las estadísticas disponibles sobre las operaciones de tránsito a través del puerto de Rotterdam (alrededor de 600 000 operaciones anuales) ponen de manifiesto que alrededor de seis meses después de la presentación de la declaración de tránsito la operación sigue sin liquidar en alrededor del 3 % de los casos, cuando una vez pasados cuatro meses la oficina de partida debe iniciar un procedimiento para recabar información. Por ello, la aplicación de determinados procedimientos (por ejemplo, emisión de una solicitud de información) tiene en cuenta, en cuanto a los plazos, los retrasos reales observados por las oficinas de partida () (por ejemplo, dos meses) lo que es contrario a las disposiciones vigentes.

1.57. En Alemania, el Tribunal ha observado a partir de una muestra extraída en dos oficinas de aduanas distintas, que alrededor del 85 % de las recuperaciones se efectuaron de destinatarios de mercancías que, contrariamente a la reglamentación aduanera, no fueron presentadas en la oficina de aduanas de destino (). Por otra parte, una oficina de aduanas visitada achacó a la falta de personal la suspensión sistemática durante al menos nueve meses de las respuestas a las solicitudes de información. En otras oficinas, la búsqueda de información se dilata durante un año o más si el destinatario de la solicitud de información [por ejemplo, la oficina de destino, el obligado principal (), etc.] no contesta a la primera solicitud. En otra oficina de aduanas, 16 219 solicitudes de información permanecían bloqueadas, de ellas 9 439 estabán bloqueadas desde hacía más de dos años. Alrededor del 10 % de estas solicitudes estaban siendo tramitadas administrativamente. En algunos casos, los retrasos en la transmisión de expedientes entre oficinas de aduanas son tan grandes que los plazos previstos por la normativa comunitaria no pueden respetarse si no es con grandes esfuerzos, debido a los retrasos acumulados.

1.58. En Grecia, el Tribunal ha observado que varios miles de solicitudes de información sobre el destino de la mercancía que circula al amparo del régimen de tránsito esperan respuesta desde hace más de diez meses. Algunas oficinas aplican, en materia de plazos, sus propias normas, infringiendo así la reglamentación comunitaria y las instrucciones de las autoridades aduaneras nacionales. Una proporción no despreciable de mercancía que circula bajo el régimen de tránsito está formada por mercancías de las llamadas sensibles (tabaco, bebidas alcohólicas).

1.59. En Francia, las solicitudes de información son menos numerosas, lo que no impide que algunas solicitudes esperen respuesta desde hace más de un año, fundamentalmente porque la investigación no se inicia hasta pasados entre cuatro y seis meses desde el momento de la recepción de la solicitud de información. Con respecto a los plazos aplicados por la oficina de destino para iniciar las investigaciones, el Estado miembro afectado, en su respuesta a las observaciones que le son comunicadas a raíz del control, se ha comprometido a tomar las medidas oportunas para mejorar la situación.

1.60. En Italia (Nápoles), se observan retrasos de ocho o nueve meses en las distintas etapas de los procedimientos de solicitud de información de recuperación.

1.61. En el Reino Unido, centenares de solicitudes de información enviadas a la oficina central por las oficinas de partida permanecen hasta siete meses sin respuesta o esperan siete meses antes de ser enviadas a las oficinas de destino.

Recuperación de recursos propios

1.62. El Estado miembro del que dependa la oficina de partida o de paso a la entrada de la Comunidad es, en caso de producirse irregularidades, competente para proceder a la recuperación de los derechos y otros impuestos que graven a la mercancía que se encuentra en tránsito de conformidad con las disposiciones comunitarias o nacionales vigentes (), al menos que se establezca que una infracción o irregularidad se haya cometido en otro Estado miembro, que en este caso ha de proceder a la recuperación. La oficina de partida informa al obligado principal () de la no liquidación de la declaración de la liquidación de tránsito, lo antes posible, pero en cualquier caso antes del fin del undécimo mes siguiente a la admisión de las mercancías en el régimen de tránsito. Si en un plazo de tres meses el obligado principal no está en condiciones de probar la regularidad de la operación de tránsito o de aportar las pruebas sobre el lugar en que se ha producido la irregularidad, la oficina de partida inicia los procedimientos encaminados a recuperar los derechos pendientes en el momento de la importación.

1.63. En lo que respecta a la mercancía adscrita al régimen de tránsito por carretera, el obligado principal ha de constituir una garantía para afianzar el pago de los derechos de aduana o de otros impuestos aplicables (). La fianza se libera una vez pasado el plazo de doce meses contados a partir de la fecha de registro de la declaración de tránsito (documento T1), cuando no haya sido objeto, en el período de doce meses, por las autoridades del Estado miembro de salida, de una comunicación de no liquidación del documento de tránsito; además, la fianza queda liberada si no ha sido notificada en un plazo de tres años contados desde la fecha de registro de la operación de tránsito del importe por el que responde. La garantía puede constituirse en forma de una garantía aislada, de una garantía a tanto alzado o de una garantía global.

1.64. En Alemania, algunas oficinas de aduanas han eliminado de sus procedimientos las etapas relacionadas con la recuperación de cantidades del obligado principal. La recuperación se orienta esencialmente al pago al final del período de garantía trienal sin que haya intento sostenido alguno de recuperar cantidades del obligado principal o de otros participantes en la operación (importadores, destinatarios) al final del primer año desde la admisión de las mercancías en el régimen de tránsito. De este modo, centenares de operaciones de tránsito no liquidadas esperan ser recuperadas hasta tres años después de la admisión de las mercancías en el régimen de tránsito. En una aduana visitada (D), el Tribunal observó en el 5 % de los casos examinados que no se había notificado la no liquidación de la operación de tránsito pasados los tres años de la constitución de la garantía. Por lo tanto, estas garantías se liberaban a pesar de que los documentos de tránsito no habían sido liquidados.

1.65. En Italia (Malpensa), las recuperaciones se realizan con retrasos que van hasta cuatro meses después de la recepción de la respuesta de la oficina de destino.

1.66. En los Países Bajos (Schiphol), se rechaza alrededor de un centenar de operaciones de tránsito no liquidadas (112 operaciones en el primer semestre de 1994) al realizar la transferencia semestral de datos de un sistema informático a otro, debido a que durante la introducción de la información básica relacionada con las operaciones de tránsito en los ordenadores se producen errores no corregidos. El número de estas operaciones rechazadas y finalmente no liquidadas no se conoce exactamente.

1.67. En Grecia, el procedimiento comunitario previsto para el régimen de tránsito sólo se aplica en los casos en los que las mercancías transitan hacia otro Estado miembro de la UE. En todos los demás casos, a menudo incumpliendo la normativa comunitaria, las aduanas griegas aplican un procedimiento de tránsito diferente que no exige la constitución de garantías. Varios centenares de operaciones de tránsito efectuadas aplicando estos otros procedimientos de tránsito no han sido liquidadas, poniendo en peligro la percepción de los recursos propios correspondientes. Durante la visita de fiscalización (noviembre de 1994), el Tribunal no tuvo acceso a los expedientes relacionados con las operaciones efectuadas bajo el régimen de tránsito comunitario a partir del puerto de Salónica con destino a países vecinos o al norte de Grecia. El examen de los expedientes enviados en abril de 1995 por las autoridades nacionales griegas al Tribunal, a petición de este último, ha puesto de manifiesto que la oficina de partida de Salónica ha iniciado, a partir de principios de noviembre de 1994 (fecha de la visita de fiscalización del Tribunal), los procedimientos para recabar información sobre las declaraciones de tránsito no liquidadas de 1993 y 1994.

Calidad de la información presentada en las declaraciones de tránsito (documento T 1)

1.68. Cuando la información necesaria para la determinación de los derechos de importación no puede obtenerse del obligado principal o de otro deudor, la operación de recabar esta información para determinar la deuda aduanera se ve dificultada a menudo por el problema práctico de no poder encontrar información suficientemente precisa y detallada sobre la mercancía en las declaraciones de tránsito. Por una parte, el número de casillas informativas que deben cumplimentarse obligatoriamente en la declaración de tránsito se limita a un estricto mínimo y, por otra parte, los transportistas o transitarios no se muestran demasiado diligentes a la hora de presentar la escasa información exigida. De este modo por ejemplo, el Código de la Nomenclatura Combinada (CN) falta a menudo en las declaraciones. La imprecisión en la denominación o descripción de la oficina de destino causa frecuentemente retrasos en la investigación referida a las mercancías en tránsito en los grandes puertos europeos (Rotterdam, Hamburgo, Felixstowe, El Havre), en los que la vigilancia aduanera se confía a más de una aduana. La imprecisión en cuanto a la descripción de la oficina de destino provocó el que el 35 % de las solicitudes de información recibidas en una aduana visitada en Hamburgo no le correspondieron en realidad.

Procedimiento simplificado de operaciones de tránsito externo

1.69. La mayor parte de las operaciones de tránsito en el caso del transporte por vía aérea y marítima se realizan sin constituir una garantía, amparándose en procedimientos simplificados previstos en las disposiciones aduaneras comunitarias. Son posibles dos niveles de simplificación. En el primero, la mercancía que circula bajo el régimen de tránsito interno o externo debe figurar en manifiestos (documentos de transporte) separados, específicos para cada categoría de tránsito (procedimientos simplificado I). En el segundo, previsto para facilitar, cumpliendo determinadas condiciones, las operaciones regulares de gran escala, los operadores autorizados (compañía aérea o marítima) pueden hacer circular la mercancía sin control por parte de las aduanas en el momento de las operaciones (). Este último procedimiento simplificado elegido por los operadores de las grandes líneas aéreas y marítimas ha sido fiscalizado por el Tribunal.

Riesgos derivados de la atribución de un estatuto aduanero a la mercancía presentada en la aduana (régimen de tránsito externo)

1.70. En el Reino Unido (Felixstowe e Ipswich), existe una cierta confusión en cuanto a las responsabilidades de las distintas aduanas sobre el control de los operadores que utilizan este procedimiento simplificado en los puertos de mar. Los controles efectuados no se basan, tal y como prevén las disposiciones comunitarias, en un análisis de riesgos. En particular, al conceder las autorizaciones para utilizar este procedimiento simplificado, no se efectúa ningún control, en un plazo relativamente breve, para comprobar que el sistema funciona de manera satisfactoria. Cuando los controles han exigido la búsqueda de información suplementaria, ésta investigación no ha sido completada o ha sido infructuosa.

1.71. En Alemania (Francfort), a menudo se efectúan correcciones manuscritas sobre el origen de las mercancías en los manifiestos o en los documentos de transporte, sin que el autor de estas modificaciones pueda ser identificado. En algunos casos, los mismos documentos de transporte presentan, en sitios diferentes, indicaciones contrarias sobre el origen de la mercancía. Sin embargo, la indicación del origen recogida en este documento provoca, en su caso, la exacción de recursos propios comunitarios.

1.72. En Italia (Malpensa), el Tribunal ha comprobado el origen de las mercancías de diez partidas seleccionadas de un lote de veinte. En ocho partidas el origen de la mercancía declarado era comunitario cuando realmente la mercancía procedía de países terceros.

1.73. En Grecia (aeropuerto internacional de Atenas), la mercancía que circulaba al amparo de este procedimiento simplificado aplicado por once transportistas aéreos era controlada por las aduanas aplicando los procedimientos tradicionales. Por el contrario, el origen de la mercancía transportada por los servicios de mensajeros no se verifica, si se considera que tienen origen comunitario. De este modo, un error cometido por el aeropuerto de partida puede tener consecuencias negativas para los recursos propios comunitarios.

1.74. En el Reino Unido (Heathrow), los controles a posteriori, a pesar de estar concentrados parcialmente en las importaciones, han puesto de manifiesto errores que han hecho necesario el proceder a realizar ajustes. Sin embargo, el seguimiento de las observaciones derivadas de los controles no lo realizan las autoridades aduaneras.

1.75. En los Paíes Bajos (Rotterdam), el Tribunal ha observado en un determinado número de casos que la indicación del origen comunitario de la mercancía transportada por vía marítima aplicando el procedimiento simplificado, procedente de puertos españoles o portugueses, no corresponde a las indicaciones que figuran en los documentos de tránsito transmitidos separadamente por vía postal. Si el envío postal llega después de que las mercancías hayan salido de la vigilancia aduanera, éstas entran en el territorio comunitario sin que se les apliquen recursos propios, y los documentos de tránsito no se liquidan.

1.76. En general, el Tribunal ha observado en los Estados miembros visitados (véase el apartado 1.49) que las autoridades aduaneras descuidan la vigilancia y control de las operaciones de tránsito acogidas al procedimiento simplificado. La frecuencia de los controles a posteriori, que generalmente se realizan sin previo análisis de riesgos, en las operaciones que se controlan no han alcanzado los objetivos previstos en los programas nacionales de control, que las autoridades nacionales han de elaborar de conformidad con las disposiciones comunitarias.

1.77. En respuesta a las observaciones que el Tribunal realizó en su Informe Anual relativo al ejercicio de 1993 sobre los controles aduaneros a posteriori, la Comisión respondió que la eficacia de los controles pasa por la adopción de métodos basados en el análisis de riesgos y que las disposiciones de aplicación del código aduanero ya integran un método de tales características para el control de las operaciones de tránsito efectuadas por vía aérea y marítima.

1.78. El Tribunal observa que los controles señalados por la Comisión pueden como máximo servir de ejemplo teórico. En el marco de las verificaciones que han de aplicarse a las operaciones de tránsito, la realización práctica en los Estados miembros visitados de los procedimientos deja que desear.

Informatización del régimen de tránsito comunitario

1.79. La informatización programada a partir de 1998, de las operaciones de tránsito en el nivel comunitario que el Tribunal recomendó en su Informe Anual sobre el ejercicio de 1987 y cuya importancia reconoció en su momento la Comisión se ha convertido finalmente en una prioridad del programa de trabajo de la Comisión para la lucha contra el fraude en 1994 ().

1.80. Gracias a esta informatización, los fraudes e irregularidades perpetrados en el marco del régimen de tránsito se detectarán más rápidamente, en la medida en la que, hasta el presente, los incumplimientos por parte de las autoridades nacionales de los plazos y procedimientos de liquidación y de búsqueda de información han dificultado la detección y la adopción de medidas contra el fraude. Siempre subrayando que la creación de una red de estas características es absolutamente indispensable, el Tribunal opina sin embargo que la informatización de los datos que han de comunicarse en el régimen de tránsito por si sola no es suficiente para resolver todos los problemas encontrados en los procedimientos de obtención de información a partir de los operadores económicos (obligado principal, destinatarios, etc.) ni los plazos del procedimiento de recuperación.

Ejemplos de mal funcionamiento

1.81. La vulnerabilidad del régimen de tránsito a los fraudes y la necesidad de mejorar la aplicación de las disposiciones comunitarias se ponen de manifiesto en los ejemplos que se resumen a continuación. Estos ejemplos describen de manera pertinente los problemas encontrados en cuanto a la recuperación y a los retrasos administrativos en los casos en los que los documentos de tránsito no se liquidan dentro de los plazos fijados.

1.82. En 1992 y 1993, las autoridades aduaneras alemanas descubrieron cuatro casos importantes de fraude en el transporte de cigarrillos de origen no comunitario acogidos al régimen de tránsito comunitario externo o con documentación TIR (). Estas operaciones de tránsito no liquidadas se efectuaron, por una parte, con 119 documentos TIR con salida en Hamburgo (HZA Hamburg-Ericus) y destino Barcelona y, por otra parte, en el régimen de tránsito comunitario externo (dos operaciones) con salida en Hamburgo (HZA Hamburg-Waltershof) y destino Polonia, siendo la oficina de destino Frankfurt/Oder. En todos los casos, la mercancía no se presentó a la aduana en las oficinas de destino con lo cual se perdió su pista. En contra de lo dispuesto en la normativa comunitaria estas operaciones de tránsito no fueron liquidadas. Por consiguiente, los derechos de importación adeudados deben ser recuperados por la oficina de aduana competente (Hamburgo) bien del obligado principal o recurriendo a la fianza. Los expedientes de estas operaciones de tránsito demuestran que en el momento de la inspección (julio de 1994) un total de 38,3 millones de ecus () correspondientes a derechos de aduana estaba pendiente de ser recuperado.

1.83. Alrededor de setenta declaraciones de tránsito comunitario externas estaban relacionadas con el transporte de 1 420 toneladas de plátanos llegado al puerto franco de Hamburgo y declaradas en noviembre de 1993 en la oficina de salida (ZA Zweibrueckenstrasse) con destinos distintos, comunitarios o no, que aún no estaban liquidadas el 20 de julio de 1994. De acuerdo con los expedientes correspondientes examinados, la aduana de partida competente (HZA Hamburg-Ericus) intentó obtener información del obligado principal sobre el desarrollo de la operación sin emitir una petición formal de información a la oficina de destino. El importe de los derechos de aduana que se han de recaudar se estima en unos 1 469 562 ecus ().

1.84. En octubre de 1994, la oficina de Salónica (oficina de destino) aún no había iniciado el seguimiento de las solicitudes de información emitidas por diferentes oficinas de partida, entre abril y junio de 1994, es decir siete meses después de iniciarse la operación de tránsito. Estas operaciones de tránsito comunitario externo de 1993 se referían a productos de los llamados sensibles: 14 partidas (12 352 cajas) de bebidas alcohólicas con destino a Bulgaria y Albania entre las que se incluían 10 partidas de whisky con restituciones a la exportación debido a su contenido en cereales, 2 partidas (1 958 cajas) de cigarrillos, una partida (840 cajas) de mantequilla y una partida (488 mazos) de tabaco.

1.85. El 12 de marzo de 1991, una partida de 25 toneladas de pasta alimenticia de origen argentino se declaró en una oficina de aduanas de Génova (Ponte Eritrea) como operación de tránsito comunitario externa con destino a Nápoles. Más de tres años después, el 23 de junio de 1994, la oficina de Génova ha iniciado el procedimiento de recuperación ante el obligado principal.

Conclusión sobre el tránsito comunitario externo

1.86. El Tribunal opina que los procedimientos de recuperación deben reforzarse para centrarlos en las obligaciones del obligado principal, para introducir una mejor disciplina y un mayor rigor de modo que, en caso de confirmarse una irregularidad, la recuperación de los recursos propios correspondientes se lleve a cabo en el plazo de seis meses desde el momento de registro de la declaración de tránsito.

1.87. Cualquier infracción a una aplicación disciplinada de las disposiciones previstas en el régimen de tránsito debe sancionarse de manera eficaz. Estas sanciones están previstas en la reglamentación vigente (), pero no se aplican casi nunca. La Comisión debe hacer que las sanciones previstas en la reglamentación comunitaria, cuya definición y aplicación está regulada en la legislación nacional de los Estados miembros, se aplique rigurosamente de acuerdo con reglas armonizadas.

1.88. La Comisión en su comunicación de 29 de marzo de 1995 () sobre el «Fraude en el procedimiento de tránsito» expone, además de las medidas ya tomadas (apartado 5 de la comunicación), las que propone aplicar para luchar contra el fraude en el procedimiento de tránsito (apartado 6.3.2 de la comunicación) especialmente, la informatización del régimen de tránsito comunitario, que el Tribunal recomienda acelerar. Por otro lado, el Tribunal subraya la necesidad de que la Comisión tome medidas para:

a) que los Estados miembros apliquen de manera coherente y armonizada las disposiciones comunitarias sobre las responsabilidades respectivas de las oficinas de partida y de destino;

b) que se supriman los retrasos acumulados antes de la liquidación de las declaraciones, que ponen en riesgo la seguridad y la fiabilidad del sistema y provocan retrasos en la recaudación de los recursos propios comunitarios;

c) que se detecten lo antes posible los casos de irregularidad para recuperar con la mayor rapidez los derechos adeudados;

d) que los Estados miembros apliquen sanciones en todos los casos de incumplimiento de las normas de tránsito, especialmente cuando la mercancía no se presenta a la aduana de la oficina de destino;

e) que los Estados miembros apliquen los controles previstos, sobre todo los controles a posteriori, actualmente descuidados, en el procedimiento simplificado; que la Comisión exija informes periódicos sobre los controles realizados por los Estados miembros y los resultados de estos controles, así como que los controles efectivamente realizados puedan en cualquier momento reconstruirse cuando más adelante las instituciones comunitarias efectúen verificaciones.

1.89. En la medida en que los Estados miembros reciben el 10 % de los recursos propios tradicionales en concepto de gastos de recaudación, asumen implícitamente la responsabilidad de ofrecer un servicio de calidad que, en muy gran medida, debe proteger intereses financieros comunitarios. Es preciso aportar mejoras en este aspecto para lograr un nivel de calidad aceptable y dar al régimen de tránsito la fiabilidad y confianza esencial para salvaguardar los intereses financieros y el desarrollo de los intercambios comerciales de la UE.

IVA EN LAS OPERACIONES INTRACOMUNITARIAS

Introducción

1.90. La creación del mercado interior comunitario ha abierto un espacio sin fronteras internas en el que está garantizada la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios y capitales. La supresión de las fronteras fiscales supone que el IVA aplicable a las compras intracomunitarias debe recaudarse en el Estado miembro de origen y no en el de destino. Mientras no se instaura el régimen definitivo, desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1996 funciona un régimen transitorio. En este régimen, el IVA sigue siendo recaudado en el país de destino, pero los trámites aduaneros y los controles fronterizos correspondientes entre los Estados miembros han quedado suprimidos y han sido sustituidos por procedimientos de declaración fiscal.

1.91. Para permitir la aplicación del régimen transitorio y compensar los riesgos de fraude provocados por la supresión de las fronteras fiscales, se ha creado también un sistema de intercambio de informaciones, llamado VIES (VAT Information Exchange System).

Ingresos IVA

1.92. Los controles se han efectuado durante misiones de control realizadas en cinco Estados miembros (D, F, I, NL, UK) y un cuestionario enviado a los otros siete.

1.93. El cuadro 1.4 recoge la evolución durante el período comprendido entre 1989 y 1993 de los ingresos IVA recaudados por Estado miembro, en valor absoluto y en relación con el PNB a precios corrientes. De este cuadro se desprende que:

a) en general, los ingresos IVA y el PNB experimentaron un aumento constante y paralelo hasta 1993;

b) a pesar de que en todos los Estados miembros el PNB haya seguido aumentando, la evolución de los ingresos entre 1992 y 1993 muestra que cinco Estados miembros (DK, E, F, NL y P) han visto disminuir sus ingresos entre un 1,5 % y un 10,3 %; los otros siete Estados miembros (B, D, GR, IRL, I, L y UK) han experimentado un aumento de sus ingresos que se sitúa entre 0,3 % y 10,3 %.

1.94. En 1993, los ingresos IVA del conjunto de la Unión fueron de 359 600 millones de ecus, es decir, algo menos que en 1992 ( P0,1 %), a pesar de que el PNB comunitario continuó aumentando (+ 0,8 %).

El sistema VIES

1.95. El objetivo principal del sistema VIES consiste en informar a las autoridades fiscales de cada Estado miembro sobre las entregas intracomunitarias declaradas por sus respectivos operadores, para verificar la correcta imposición de las adquisiciones intracomunitarias. Para ello, cada Estado miembro está obligado a crear un sistema eficaz de almacenamiento y transmisión electrónica de la información recogida de sus proveedores intracomunitarios sobre el nivel general de sus intercambios con otros Estados miembros. Este sistema informático se articula esencialmente en torno a dos bases de datos gestionadas por cada Estado miembro, una que contiene los operadores y otra las entregas intracomunitarias. Todas las bases de datos están conectadas por una red.

1.96. De acuerdo con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo, de 27 de enero de 1992, las personas que efectúan entregas de bienes y prestan servicios intracomunitarios están autorizadas para obtener confirmación de la validez del número de identificación de la persona con la que establecen un contrato. Cada Estado miembro dispone pues de una base de datos, denominada base de datos de operadores, que contiene el registro de sus contribuyentes con número de identificación IVA; esta base es accesible a las autoridades competentes de otros Estados miembros a través de la red VIES.

1.97. Las informaciones de los estados recapitulativos las registran las administraciones en el sistema informático VIES y deben, en el plazo de tres meses contados a partir del final del trimestre al que se refiere la información, enviarse automáticamente a los demás Estados miembros. En la práctica, los Estados miembros respetan el plazo fijado por el Reglamento. Se han producido, como mucho, retrasos de algunos días laborables.

1.98. En lo que respecta a las bases de datos de las entregas intracomunitarias, hay que señalar que la información que contienen es de una calidad relativa. Los procedimientos de registro de la información y de comprobación inicial difieren de un Estado miembro a otro y no siempre se garantiza que esta información sea completa y exacta. La actualidad de los datos también es relativa, ya que entre el 10 % y el 20 % de los registros se efectúa con posterioridad a la fecha de transmisión reglamentaria.

1.99. Los procedimientos de registro y de comprobación incial de los datos difieren de un Estado miembro a otro. Aún siendo conforme con lo previsto en los reglamentos, la información registrada no es idéntica en todos los Estados miembros. Por ejemplo, en Alemania, no se exigía indicar los intercambios triangulares. En Dinamarca, en Irlanda, en el Reino Unido y los Países Bajos se aplican regímenes anuales especiales a determinadas categorías de operadores (por ejemplo pequeñas empresas) cuando e