ÍNDICE "" ID="1">Introducción general> ID="2">0.1 - 0.12"> ID="1">Capítulo 1 - Gestión administrativa interna del programa> ID="2">1.1 - 1.96"> ID="1"> Etapas de la gestión> ID="2">1.1 - 1.33"> ID="1"> Preparación de los programas y peticiones de propuestas> ID="2">1.1 - 1.6"> ID="1"> Selección de los proyectos y negociación de los contratos> ID="2">1.7 - 1.16"> ID="1"> Seguimiento de los trabajos> ID="2">1.17 - 1.23"> ID="1"> Responsabilidades confiadas a los beneficiarios> ID="2">1.24 - 1.33"> ID="1"> Dificultad y lentitud> ID="2">1.34 - 1.96"> ID="1"> Introducción: la rapidez, necesidad vital> ID="2">1.34"> ID="1"> Hechos: lentitud> ID="2">1.35 - 1.60"> ID="1"> Causas: dificultades, complejidad> ID="2">1.61 - 1.96"> ID="1">Capítulo 2 - El programa ESPRIT como instrumento estratégico> ID="2">2.1 - 2.81"> ID="1"> Introducción> ID="2">2.1 "> ID="1"> Objetivo de cooperación internacional> ID="2">2.2 - 2.8 "> ID="1"> La buena cooperación interna, una de las condiciones del éxito> ID="2">2.2 - 2.3 "> ID="1"> Puesta en común de la información: un balance moderado> ID="2">2.4 - 2.8 "> ID="1"> Objetivo de cooperación entre industrias, universidades y centros de investigación> ID="2">2.9 - 2.12"> ID="1"> Participación de las universidades y centros de investigación> ID="2">2.9 - 2.10"> ID="1"> Papel de las universidades en la transferencia de tecnología> ID="2">2.11"> ID="1"> Papel análogo de las sociedades de investigación contratadas> ID="2">2.12"> ID="1"> Objetivo de participación de las PYME> ID="2">2.13 - 2.17"> ID="1"> Alcance> ID="2">2.13"> ID="1"> Participación creciente de las PYME> ID="2">2.14 - 2.16"> ID="1"> Dificultades de participación de las PYME> ID="2">2.17"> ID="1"> Objetivo de cohesión económica y social> ID="2">2.18 - 2.21"> ID="1"> Alcance> ID="2">2.18 - 2.19"> ID="1"> Refuerzo de la cohesión económica y social> ID="2">2.20"> ID="1"> Dificultades de participación de los países beneficiarios del esfuerzo de cohesión económica y social> ID="2">2.21"> ID="1"> Esfuerzos comunitarios por mejorar la participación de las PYME y la cohesión económica y social> ID="2">2.22 - 2.26"> ID="1"> Diversidad de los modos de intervención> ID="2">2.22 - 2.23"> ID="1"> Socios recomendados> ID="2">2.24 - 2.25"> ID="1"> Mejoras deseables> ID="2">2.26"> ID="1"> ESPRIT y la competitividad internacional de las industrias europeas de electrónica e informática> ID="2">2.27 - 2.74"> ID="1"> Explotación de los resultados todavía insuficiente> ID="2">2.29 - 2.45"> ID="1"> La industria TI entre la investigación y las demás políticas comunes> ID="2">2.46 - 2.74"> ID="1"> La adicionalidad> ID="2">2.75 - 2.81"> ID="1"> Aportación neta del programa ESPRIT> ID="2">2.75"> ID="1"> Efectos de sustitución> ID="2">2.76 - 2.77"> ID="1"> Costes de los efectos adicionales> ID="2">2.78 - 2.79"> ID="1"> Aportaciones cualitativas de ESPRIT> ID="2">2.80"> ID="1"> Consecución alternativa de los distintos objetivos> ID="2">2.81"> ID="1"> Conclusión general> ID="2">3.1 - 3.10" ID="2">Páginas" ID="1">Respuestas de la Comisión> ID="2">36 - 47">

INFORME ESPECIAL No 6/93 sobre los programas europeos de investigación y de desarrollo en el ámbito de la tecnología de la información (programas ESPRIT) acompañado de las respuestas de la Comisión (94/C 45/01)

INTRODUCCIÓN GENERAL

Importancia del programa ESPRIT

0.1. Los programas ESPRIT (siglas de la expresión inglesa «European Strategic Programme for Research in Information Technologies») son programas específicos de investigación de gastos compartidos que corresponden a sucesivos programas-marco. Tienen por objeto la «tecnología de la información» (TI), es decir, el conjunto de las técnicas utilizadas por:

- la microelectrónica, o fabricación de componentes semiconductores;

- la fabricación de los equipos informáticos (ordenadores, equipos periféricos como impresoras, pantallas, etc.);

- la concepción del software (soportes lógicos) y sistemas de tratamiento de la información;

0.2. El cuadro 1 presenta la lista de los programas comunitarios de investigación y desarrollo referentes a la tecnología de la información(1) ()(2) ()(3) ()(4) (). Sólo los programas 1984-88 y 1987-92 han sido denominados formalmente «ESPRIT». Por motivos de comodidad, en el presente informe el programa 1990-94 se denominará «ESPRIT III». Puesto que estos programas se suceden con continuidad, el informe se referirá al programa ESPRIT en general cuando no exista ambigueedad. El programa ESPRIT ha sido gestionado por la Dirección General (DG) XIII (Telecomunicaciones, industrias de la información e innovación, Dirección A). Por decisión de la Comisión, la Dirección ESPRIT ha sido transferida el 12 de mayo de 1993 a la DG III (Industria). La mayor parte del presente informe describe la situación del programa antes de esta fecha.

0.3. El cuadro 1 muestra también las elevadas dotaciones reservadas a estos programas. Con 1 600 Mio ECU, sólo ESPRIT II representa el 30 % del importe del 2o programa-marco. No obstante, la parte correspondiente al programa ESPRIT en la financiación total de la investigación y el desarrollo (I y D) a favor del sector de la tecnología de la información (TI) en Europa sólo representa el 5 % (orden de amplitud). Son preponderantes las financiaciones privadas y públicas nacionales. El cuadro 2 presenta esquemáticamente la distribución previsible de las financiaciones entre los grandes ámbitos de investigación en el caso de los tres programas sucesivos.

0.4. Los objetivos fundamentales asignados a los programas ESPRIT, tal como se definen en el Tratado CEE, en los programas-marco y en los programas específicos son los siguientes:

a)«fortalecer las bases científicas y tecnológicas de la industria europea» en el sector de la tecnología de la información(5) ();

b)fomentar una investigación verdaderamente europea mediante la cooperación internacional en los consorcios de investigación de gastos compartidos mediante la participación en cada consorcio de al menos dos empresas industriales no establecidas en el mismo Estado miembro(6) ();

c)garantizar la cooperación de empresas, universidades y centros de investigación en los consorcios(7) ();

d)garantizar una participación importante de las pequeñas y medianas empresas (PYME) en el programa(8) ();

e)fortalecer la cohesión económica y social de la CEE; para ello, reforzar la infraestructura y el potencial científico y tecnológico en todas las partes de la Comunidad y garantizar la participación en el programa de los socios establecidos en las regiones más desfavorecidas(9) ();

f)«favorecer el desarrollo de la competitividad internacional» de la industria en el sector de la TI(10) ().

Breve descripción del sistema

0.5. La aplicación de los programas ESPRIT incluye la elaboración del programa específico, la definición de los temas técnicos que se han de abordar y la indicación del importe financiero considerado necesario para ejecutar los trabajos correspondientes. A continuación, estos temas dan lugar a la elaboración de tramos sucesivos o «programas de trabajo», que constituyen cada uno la base de una petición de propuestas publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

0.6. Los candidatos forman entre sí consorcios compuestos por empresas industriales, centros de investigación y universidades. La Comisión encarga a expertos independientes la evaluación de las propuestas de los consorcios y presenta sus propias apreciaciones al dictamen del comité de gestión del programa (véase el apartado 0.10). Una vez establecida la lista de las propuestas seleccionadas, la Comisión negocia y firma con los consorcios los contratos correspondientes.

0.7. Los socios se reparten las funciones y efectúan una puesta en común de los progresos realizados en una serie de reuniones de diversa naturaleza y frecuencia. La Comisión garantiza un seguimiento de los proyectos en curso, por una parte gracias al examen de los informes exigidos a los consorcios y, por otra parte, durante las revisiones técnicas, en las que inspectores independientes evalúan el trabajo realizado por el consorcio y formulan recomendaciones con carácter vinculante.

0.8. Los contratantes tienen la obligación de explotar los resultados de su investigación, y la Comisión exige que los candidatos manifiesten sus intenciones al respecto. No obstante, dado que la investigación comunitaria en principio se limita a un estado precompetitivo, la explotación de los resultados no está incluida en las financiaciones de los proyectos ESPRIT.

0.9. La Comisión encarga la realización de auditorías financieras de determinadas participaciones, así como evaluaciones intermedias y posteriores de los programas.

0.10. La Comisión cuenta con la asistencia de una serie de comités que se deben distinguir desde el principio:

- la Comisión debe presentar el proyecto de las medidas que desee aprobar a un comité compuesto por representantes de los Estados miembros, generalmente denominado «Comité de gestión» (ESPRIT I y II), y posteriormente «Comité de la tecnología de la información» (ESPRIT III). Por comodidad, dicho Comité se denominará «Comité de gestión» en el presente informe;

- el «Comité consultivo de ESPRIT» está compuesto por expertos científicos y personalidades relevantes de la industria del sector de la TI. Se le consulta sobre los aspectos científicos del programa e interviene fundamentalmente en el procedimiento de selección de los proyectos;

- el Comité de evaluación de ESPRIT efectúa evaluaciones intermedias y posteriores de los programas.

Por otra parte, es conveniente no subestimar la función del «Comité directivo», compuesto por representantes de los 12 grandes grupos de la industria informática y microelectrónica europea que ha concebido y gestionado el programa ESPRIT; este Comité, de carácter privado y cuya creación no se basó en la decisión de aprobación del programa, ha funcionado como un grupo de trabajo.

Metodología de la fiscalización del Tribunal

0.11. El Tribunal ha llevado a cabo su fiscalización tanto en los servicios competentes de la Comisión como durante las visitas de inspección efectuadas en cuatro Estados miembros: Alemania, España, Francia e Irlanda, en el trascurso de las cuales se ha visitado a un gran número de contratantes y a los responsables de las administraciones nacionales.

0.12. El Tribunal no sólo pretendía fiscalizar la calidad de la gestión administrativa de los programas ESPRIT, sino también apreciar en qué medida éstos constituyen el instrumento «estratégico» que permita alcanzar los objetivos que le han sido asignados por el Tratado, por los programas-marco y por las decisiones del Consejo por las que se aprueban dichos programas específicos. No obstante, el Tribunal no ha pretendido evaluar por sí mismo los resultados estrictamente científicos y técnicos(11) ().

Cuadro 1 - Programas comunitarios de I y D sobre tecnologías de la información "" ID="1">Fase preparatoria de un programa comunitario de investigación y desarrollo en el ámbito de las tecnologías de la información (1)> ID="2"> 1.1.1983 31.12.1984> ID="3">11,5"> ID="1">Programa europeo de investigación y de desarrollo en el ámbito de las tecnologías de la información (Esprit) (ESPRIT I) (2) (1er programa-marco)> ID="2"> 1.1.1984 31.12.1988> ID="3">750"> ID="1">Programa europeo estratégico de investigación y de desarrollo en el ámbito de las tecnologías de la información (Esprit) (ESPRIT II) (3) (2o programa-marco)> ID="2"> 1.12.1987 30.11.1992> ID="3">1 600"> ID="1">Programa específico de investigación y de desarrollo en el ámbito de la tecnología de la información (1990-1994) (4) (tercer programa-marco)> ID="2"> 8.7.1991 31.12.1994> ID="3">1 532 (5)"">

Cuadro 2 - Distribución previsible de los recursos (1) de los programas ESPRIT entre los ámbitos de investigación pertenecientes a la TI "(en %)">Ámbitos de investigación"> ID="1">23> ACCV="2.1.2" ASSV="2" ID="2">32> ID="3">29"> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">17"> ID="1">20> ACCV="3.1.2" ASSV="3" ID="2">36"> ID="1"> "> ID="1">13> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">19"> ID="1"> "> ID="1">20> ACCV="2.2.3" ASSV="2" ID="3">25"> ID="1">24> ID="2">32"> ID="3">10"> ID="1">100> ID="2">100> ID="3">100"">

CAPÍTULO 1o Gestión administrativa interna del programa

ETAPAS DE LA GESTIÓN

Preparación de los programas y peticiones de propuestas

Proceso de consulta

1.1. La nueva fórmula concebida para ESPRIT, extendida a continuación a otros programas dedicados a la alta tecnología consiste en ser un programa elaborado por aquellos que participarán en él. De hecho, el programa está elaborado por representantes de los industriales, de las universidades y de los centros de investigación. Las consultas se efectúan en dos fases. En primer lugar, un pequeño número de «grupos de trabajo industriales», especializados por ámbitos, elaboran un proyecto de programa. A continuación, la Comisión convoca seminarios de sólo dos o tres días de duración, pero que reúnen a varias centenas de expertos de origen mucho más diversificado que los grupos de trabajo industriales. En estos seminarios se discute el proyecto elaborado por los «grupos de trabajo». Sólo los grupos de trabajo industriales tienen una influencia directa en el contenido del programa. Durante los seminarios, apenas es posible modificar más que algunos detalles de los planes presentados.

Periodicidad de las peticiones de propuestas

1.2. Los programas ESPRIT I (apartado 1 del artículo 3) y ESPRIT II (apartado 3 del artículo 6) prevén el establecimiento anual de un programa de trabajo. ESPRIT II precisa que las peticiones de propuestas se establecerán «basándose en planes de trabajo anuales». Por lo tanto también deberán ser anuales. En realidad, no se realizaron programas de trabajo ni peticiones de propuestas generales en los años 1987 y 1988 de ESPRIT I ni en 1988, 1990 y 1991 en el caso de ESPRIT II.

1.3. El programa ESPRIT III, aunque mantiene el vínculo entre programa de trabajo y petición de propuestas, ha eliminado la obligación de efectuar éstos anualmente (apartado 3 del artículo 5). Esta flexibilización, que ha adaptado la reglamentación a la práctica, es realista, ya que los recursos presupuestarios disponibles y las facilidades de fraccionar el programa en etapas de importancia variable no justifican tal frecuencia y regularidad.

Información sobre los programas y peticiones de propuestas

1.4. Todos los candidatos reciben o pueden obtener documentación detallada por escrito sobre los temas técnicos de la próxima petición de propuestas - el «programa de trabajo» - y sobre el modo de presentar una propuesta - la «carpeta de información». La Comisión ha realizado además un gran esfuerzo por multiplicar los canales de información. Aparte de las jornadas de información que ella misma organiza, la Comisión ha pedido a cada Estado miembro que confíe a una organización nacional la función de enlace de información comunitaria de cara a las organizaciones interesadas en ESPRIT. La Comisión ha creado medios de contacto electrónicos. EUROCONTACT es una base de datos sobre los candidatos efectivos o potenciales que facilita la búsqueda de socios. EUROKOM es un sistema que permite el intercambio de mensajes escritos por vía electrónica (correo electrónico). No obstante, varios organismos están o consideran estar mal informados (por ejemplo, en España y Alemania).

1.5. De hecho, no se considera que la información tenga la antelación suficiente. Los organismos reciben por distintos canales una lluvia de folletos, publicaciones, octavillas y formularios. Esta superabundancia, en lugar de aumentar la información, da lugar a la confusión y muchos se ven ante el problema de «la información sobre la información». La norma de la Comisión debería ser «multiplicidad de canales, unidad de documentos»; la Comisión no debería permitir a cada Dirección, incluso a veces a distintas unidades, efectuar sus propias publicaciones. EUROKOM y EUROCONTACT podrían utilizarse más y mejor. EUROCONTACT se limita prácticamente a dar el nombre y la dirección de las organizaciones registradas. Sería necesario además disponer de datos sobre su potencial humano y técnico, de sus referencias de participación en proyectos ESPRIT.

1.6. No hay sobre todo igualdad en la práctica en el acceso a la información. Los nuevos candidatos y las pequeñas y medianas empresas (PYME)(12) () tienen dificultades para orientarse. Se hallan en una situación aventajada los candidatos que la Comisión ya conoce y figuran en sus listas de direcciones, los que ya han participado en grupos y seminarios de preparación de los programas.

Selección de los proyectos y negociación de los contratos

Gestión de la dotación financiera

1.7. Cuando tuvo lugar la primera petición de propuestas general de ESPRIT II (1987-88), las financiaciones concedidas y solicitadas estaban en una proporción de 1 a 5,4. En la primera petición de propuestas general de ESPRIT III (1991), dicha proporción era de 4,8(13) (). Cuando se efectúan peticiones de propuestas especializadas la proporción puede ser muy distinta; era de 2,8 solamente en el caso de la petición de propuestas «microelectrónica» de 1989. No obstante, en todos los casos el importe total de las propuestas registradas siempre sobrepasa ampliamente los recursos disponibles. La situación en sí es normal, incluso positiva y demuestra el éxito del programa, pero la cuestión es apreciar si los procedimientos por los que la Comisión limita las financiaciones al nivel de la dotación financiera disponible son los más adecuados.

1.8. La Comisión fragmenta con frecuencia los proyectos muy amplios en fases sucesivas. La primera fase de un año, denominada «fase de definición», sólo se financia al principio. De ese modo, se presentó la propuesta del proyecto «ITHACA» por una duración de cinco años con una solicitud de financiación de 42,7 Mio ECU, y obtuvo un primer contrato de 12 meses del que sólo se financiaron 5,5 Mio ECU. Esta fragmentación de las financiaciones permite además la interrupción rápida de los proyectos que fracasen.

1.9. Las decisiones de programa han previsto un porcentaje de financiación de los proyectos del 50 % (eventualmente el 100 % de los costes adicionales cuando se trate de las universidades y centros de investigación). Aunque respeta el índice del 50 %, La Comisión a veces infravalora los costes que sirven de base a dicho porcentaje. En el proyecto «CIM-ALIVE», por ejemplo, la Comisión sólo aprobó un presupuesto de 4 Mio ECU para la fase de definición de un año. De hecho, los socios han tenido que aportar una financiación complementaria sustancial.

1.10. A veces, la Comisión «sugiere» fusiones de dos o más propuestas. El objetivo es doble: integración técnica, pero también economía de recursos, ya que el presupuesto fusionado no alcanza el importe de los presupuestos por separado. Estos «matrimonios forzosos» con frecuencia dan lugar a consorcios desunidos, en los que cada socio trata tácitamente de ejecutar su proyecto inicial. El proyecto ITHACA nació de la fusión de dos proyectos dirigidos por sendos gigantes de la informática europea. Durante el primer año de trabajo la fusión ha sido más teórica que real.

1.11. No obstante, los dos medios esenciales para adecuar las solicitudes de financiación al importe de los créditos disponibles son el rechazo de propuestas y la reducción del presupuesto de las propuestas aceptadas.

1.12. En el caso de las peticiones de propuestas generales, el índice de aceptación, por otra parte muy estable, es de una propuesta de cada cuatro. Esto multiplica por cuatro el coste de la preparación de las propuestas, carga que sin duda es soportable para las grandes sociedades, pero que puede resultar prohibitiva en el caso de algunas PYME. Además, el índice de aceptación de las propuestas procedentes de las PYME es menor que el de las propuestas de las grandes empresas, que asciende a una propuesta de cada dos o tres.

1.13. Los casos de reducción del presupuesto contractual con relación al propuesto son muy numerosos y a menudo se efectúan drásticamente. De un total de siete propuestas examinadas por el Tribunal a este respecto, todas se habían reducido en proporciones que oscilaban entre el 12 % y el 46 %. El proyecto ATMOSPHÈRE se ha reducido a un tercio de las ambiciones de sus solicitantes. El proyecto BASE se ha recortado en un 75 %. A consecuencia de esto muchos solicitantes, previendo una reducción, adquieren la lamentable costumbre de aumentar sus estimaciones de costes. La Comisión no puede evitar recurrir a la vez tanto a rechazos como a reducciones. Con ayuda del cuadro 3, que muestra cómo ha combinado ambos métodos en el pasado, la Comisión podrá buscar en el futuro un mayor equilibrio entre los dos.

Evaluaciones de las propuestas

1.14. Los evaluadores tienen una función excesivamente centrada en los aspectos técnicos. Los criterios de selección se basan en la elegibilidad de la propuesta, en su valor técnico, en el planteamiento y método de trabajo propuestos y en la organización prevista. El único elemento que traspasa el marco estrictamente técnico son las perspectivas de explotación industrial. De este modo los evaluadores no deben tener en cuenta la solidez financiera y técnica del candidato ni el carácter razonable o no de los costes propuestos con relación a los trabajos previstos.

1.15. No obstante, los evaluadores sólo constituyen el primer filtro. Existen otros. Los evaluadores clasifican las propuestas en tres grupos: una lista restringida de propuestas excelentes, que se deben seleccionar sin lugar a dudas. Las demás propuestas se reparten prácticamente a partes iguales entre una lista de propuestas «rechazables» y otra lista de propuestas «que se deben considerar». Ahora bien, los evaluadores elaboran esta última lista sin clasificación(14) () y, a diferencia del programa RACE, no la presentan personalmente al comité de gestión. Ahora bien, la mitad de estas propuestas «a considerar», es decir, una cuarta parte del total, se rechazarán en la fase de los exámenes efectuados por el comité consultivo ESPRIT y el comité de gestión y posteriormente en la decisión de la Comisión. Además de las cualidades técnicas, la selección realizada en esta fase a partir de una lista no clasificada permite a la Comisión garantizar a las PYME y a cada país, especialmente a los países beneficiarios del esfuerzo comunitario de cohesión económica y social, una participación suficiente (no obstante, véase al respecto la observación del apartado 2.19).

Procedimiento de firma de los contratos

1.16. La firma de los contratos, que todavía supone demasiado tiempo, podría acelerarse si se modificara ligeramente el procedimiento. Si la Comisión suprimiera en la carta de envío de los contratos que se deben firmar la instrucción de esperar el télex de oferta oficial, que tiene lugar un poco más tarde, los contratantes podrían firmar y remitir inmediatamente los contratos, lo que supondría una ganancia de tiempo considerable y permitiría principalmente a la Comisión proceder más rápidamente al pago del anticipo, que actualmente se efectúa a menudo con retraso.

Seguimiento de los trabajos

Sistema

1.17. Los contratantes reconocen prácticamente por unanimidad los méritos del sistema de seguimiento de la ejecución de los proyectos concebido y puesto en práctica por la Comisión. Además de los informes periódicos sobre el progreso de los programas que los consorcios tienen la obligación de presentar al responsable científico de la DG XIII encargado del seguimiento del proyecto y de las diversas reuniones de trabajo en las que la Comisión participa con frecuencia, cada seis o doce meses se organiza una revisión técnica. Durante cada revisión, el consorcio expone oralmente el estado de avance de los trabajos y las perspectivas para el futuro ante el responsable científico y dos o tres evaluadores independientes elegidos por la Comisión. Cada evaluador elabora a continuación un informe-diagnóstico con recomendaciones. En la siguiente revisión el responsable científico y los evaluadores comprueban que se haya dado curso a las recomendaciones. En caso contrario, se toman medidas sancionadoras que pueden llegar hasta la paralización del proyecto.

Función de los servicios gestores

1.18. La función de los servicios de la DG XIII de garantizar un progreso satisfactorio de los proyectos es de gran importancia. No obstante, en los períodos de mayor actividad, durante la ejecución de las peticiones de propuestas, los servicios se desbordan y el seguimiento de los proyectos se resiente. Cada responsable científico tiene que supervisar hasta una veintena de proyectos. A razón de dos reuniones por proyecto y mes, que es el ritmo habitual, esta tarea resulta poco soportable.

Selección de los evaluadores

1.19. La independencia de los evaluadores con respecto a los intereses comerciales de los socios es una necesidad crucial que la Comisión no deja de tener en cuenta. Por otra parte, los contratantes tienen la facultad de solicitar la sustitución de un evaluador, como ha ocurrido en el caso del proyecto LSVI.

1.20. Los procedimientos de selección tanto de los evaluadores de propuestas y de revisiones técnicas, como de los expertos invitados a participar en los grupos y seminarios de elaboración de los programas y peticiones de propuestas carecen de transparencia. Dichos expertos se solicitan con carácter estrictamente personal, sin ponerlo en conocimiento de sus empleadores.

Resultados del sistema de seguimiento

1.21. Pese a lo mencionado anteriormente, el sistema de seguimiento en general produce resultados satisfactorios. Cuando un proyecto pasa por una situación de crisis, se organizan a veces revisiones suplementarias, como en los proyectos DMPC y EWS. En caso de una orientación inadecuada, se advierte al consorcio que, de no corregir la deficiencia observada, el proyecto podría interrumpirse. Después de dos años de trabajo con el proyecto CSIC, de una duración de cuatro años, una revisión efectuada en diciembre de 1987, en donde se aplicó la experiencia de la evolución de las técnicas y del mercado, puso de manifiesto que las esperanzas depositadas por el consorcio y la Comisión en un nuevo procedimiento de fabricación de circuitos integrados eran falsas. El proyecto se acortó un año y se detuvo al 31 de diciembre de 1988. Asimismo, las revisiones han dado lugar a la finalización del proyecto DASIQ después de tres años en lugar de cuatro. Un socio se hallaba en estado de liquidación, otro no dedicaba al proyecto el tiempo de trabajo al que se había comprometido, otros dos ámbitos de trabajo no habían progresado de manera útil y no se había respondido suficientemente a las recomendaciones de los evaluadores.

1.22. Generalmente el resultado de las revisiones es más favorable. En el proyecto MINSTREL el contratante principal se retiró después de un año de funcionamiento del proyecto, pero la Comisión ayudó al consorcio a reestructurarse, salvando así el proyecto. Los evaluadores hicieron una advertencia sobre el proyecto LSVI y en julio de 1990 se organizó una reunión especial para escuchar a los socios sobre la consideración de las necesidades comerciales y las de los usuarios finales, que hasta ese momento se habían desatendido demasiado. La laguna se solventó a raíz de esta reunión.

1.23. Los casos de seguimiento técnico deficiente observados por el Tribunal a menudo se han visto sancionados por el fracaso definitivo o al menos provisional del proyecto. El proyecto BWN tuvo una decena de responsables científicos sucesivos en el transcurso de los 68 meses que duró su ejecución. Fue interrumpido durante casi dos años; no se efectuó revisión alguna durante 20 meses, desde marzo de 1987 hasta noviembre de 1988. La siguiente se hizo esperar un año más, hasta noviembre de 1989. Esta paralización temporal se debió a un desacuerdo sobre el contenido que se debía dar al anexo técnico revisado. No obstante, el proyecto no resultó un fracaso. El proyecto KIWIS, iniciado el 1 de enero de 1989, tuvo su primera revisión 14 meses después en lugar de los seis meses previstos. La revisión puso de manifiesto una mala contribución de uno de los socios, a quien fue necesario hacer una advertencia en abril de 1990, que tuvo su efecto: el proyecto terminó con resultados satisfactorios. Las revisiones del proyecto TOWARDS 3D INTEGRATION fueron demasiado espaciadas: la primera, en febrero de 1986, 14 meses después del comienzo del proyecto; la segunda, 15 meses más tarde; la última, diez meses después. Pese a haber sido aprobado por el comité de gestión por cinco años, el proyecto obtuvo un contrato de tres años que no se prorrogó a la vista de unos resultados técnicos poco concluyentes. Un intervalo de seis a nueve meses entre las revisiones parece una periodicidad adecuada.

Responsabilidades confiadas a los beneficiarios

Participación de los industriales en todas las etapas del procedimiento

1.24. Las mismas categorías de organizaciones - empresas industriales, universidades, centros de investigación - que participan en los proyectos deben contribuir en todas las fases de desarrollo del programa: en la fase de elaboración de los programas en los grupos de trabajo y seminarios; en los grupos de evaluación de las propuestas; en el comité consultivo ESPRIT, que fundamentalmente debe emitir su dictamen en el momento de la selección de las propuestas; en el comité de evaluación de ESPRIT.

1.25. Esta apertura al mundo industrial, que constituye una de las grandes innovaciones del programa ESPRIT, es una experiencia positiva. No obstante, ha tenido determinados efectos negativos. El esquema oficial es que los grupos de trabajo industriales propongan temas y que más tarde, basándose en los temas seleccionados, la Comisión solicite ideas de proyectos mediante peticiones de propuestas. En realidad muchos expertos llegan a los grupos de trabajo con ideas precisas sobre proyectos de su empresa y tratan de que los temas correspondientes se incluyan en el programa. Además, los expertos que ya han participado en proyectos o en grupos de trabajo están en una posición más ventajosa para ser elegidos de nuevo en otros grupos de trabajo e influir en los temas de programas posteriores. Esta es una de las razones por las que las grandes empresas consiguen que se financie una propuesta de cada dos o tres, en lugar de la media de una de cada cuatro (véase el apartado 1.12).

Función de los «12 grandes»

1.26. Los «12 grandes» son los 12 grandes grupos europeos del sector de la TI que la Comisión ha situado desde el principio en la base del programa ESPRIT(15) (). Cuando surgió ESPRIT, los «12 grandes» representaban aproximadamente el 85 % de la producción de la industria electrónica europea.

1.27. La idea esencial, comprensible, era obtener de los principales industriales del sector un compromiso serio de cooperación y de participación en el programa. De ese modo, durante mucho tiempo, los «12 grandes» desempeñaron un papel determinante en la concepción de las grandes etapas del programa ESPRIT. Los «12 grandes» crearon entre sí un «comité directivo» destinado a organizar su cooperación con el programa. Los grupos de trabajo industriales que preparaban los programas específicos y los programas anuales estaban compuestos exclusivamente por representantes de los «12 grandes». Esta situación se mantuvo durante los cuatro seminarios industriales que elaboraron ESPRIT II.

1.28. En la fase de evaluación y selección de las propuestas la participación de los «12 grandes» es considerable. Cuando tuvo lugar la petición de propuestas de 1989 sobre microelectrónica, el 42 % de los evaluadores pertenecían a este grupo. Seis de los 19 miembros del comité consultivo de ESPRIT son representantes de varios de estos 12 grupos.

1.29. Los «12 grandes» son los principales fabricantes de materiales. Algunos proyectos muy grandes, con buenas perspectivas comerciales y caracterizados por una integración tecnológica avanzada (en inglés Technology Integration Projects o «TIP») han sido identificados y esbozados por los «12 grandes» en el marco del procedimiento de elaboración del programa ESPRIT II. Eran proyectos en los que la totalidad de los «12 grandes» deseaba participar. En el expediente de la elaboración del programa se encuentra un documento preparatorio de 18 de febrero de 1986 en el que se indica la parte de trabajo que cada «grande» deseaba obtener en cada proyecto TIP. De un total de 15 200 hombres-año, los «12 grandes» se manifestaban dispuestos a aceptar en esta fase a 13 300 hombres-año, es decir, el 87,5 % del trabajo y, por lo tanto, de la financiación comunitaria.

1.30. Al 16 de noviembre de 1990 la base EPIC, que contiene datos sobre todos los proyectos ESPRIT, indicaba que los «12 grandes» habían obtenido en esta fecha el 44,2 % de las financiaciones autorizadas por el comité de gestión. Los socios de los proyectos «JESSI», que ostentan la doble adscripción ESPRIT y EUREKA(16) (), son en su mayoría miembros del grupo de los 12. En el primer año del proyecto TIP ITHACA II se concedió el 63,5 % de la financiación a miembros del grupo. En los proyectos BICMOS I y II, que en realidad constituyen dos fases del mismo proyecto, de un total de siete socios, dos «grandes» obtuvieron el 98 % de la financiación (situación al 16 de noviembre de 1990). Es necesario indicar que en su momento ningún otro industrial europeo dominaba la tecnología en cuestión del proyecto. En el proyecto TIP BASE, la totalidad de los socios principal y ordinarios pertenecían al grupo de los 12 y recibieron el 100 % de la financiación, es decir, 28,675 Mio ECU.

1.31. Esta fuerte participación de las grandes sociedades no siempre se justifica por que tengan una mayor creatividad ni un espíritu de cooperación más fuerte que los demás socios. El proyecto ARTIFACTS tuvo que suspenderse el 15 de mayo de 1990 tras 15 meses de funcionamiento por falta de colaboración suficiente entre las grandes compañías participantes. El proyecto TIP TROPICS se interrumpió el 30 de junio de 1990, después de 18 meses de funcionamiento debido a un ritmo de progreso débil y al abandono de determinados socios. Cuatro socios de los cinco que formaban el consorcio pertenecían al grupo de los 12. Habían recibido el 91 % de la financiación.

Participación de las industrias usuarias

1.32. Los fabricantes de materiales están representados en exceso con relación a las industrias de software. La escasa presencia de los usuarios ha sido durante mucho tiempo uno de los defectos del programa ESPRIT. No obstante, la participación de los usuarios es muy deseable. Mientras que la asociación de varios fabricantes competidores en un proyecto puede dar lugar a negativas a colaborar o comunicar los resultados explotables, la asociación del fabricante y el usuario hace que éstos se complementen y favorece el acceso de los resultados a la fase industrial y comercial, como muestra el proyecto LITE, que trata de la elaboración de un catálogo electrónico de los flujos de información vinculados a la producción de herramientas de corte. En el consorcio, junto a un constructor figura una sociedad especializada en la organización de las empresas de instrumentos de corte y una agencia de automatización de industrias de fabricación orientada a las PYME: esto refleja la consideración de las relaciones proveedores-clientes.

Situación actual de recuperación del equilibrio

1.33. No obstante, la preponderancia de los «12 grandes» y la participación insuficiente de los usuarios citada anteriormente se van corrigiendo progresivamente. De ESPRIT I a ESPRIT III, la parte correspondiente a los «12 grandes» en las financiaciones ha disminuido considerablemente. Los usuarios se han integrado en mayor medida en la preparación del programa ESPRIT III.

DIFICULTAD Y LENTITUD

Introducción: la rapidez, necesidad vital

1.34. Según los expertos, en el ámbito de la electrónica, una generación de producto tiene una duración de dos años y medio. Desde hace veinte años, y probablemente aún en los próximos quince, el proceso de miniaturización de los circuitos integrados progresa de modo exponencial según un factor 4 cada tres años. Si en 1970 se podía incluir el equivalente de 1000 transistores o «bits»(17) () en un circuito integrado, en 1993 esta cifra ha ascendido a 16 millones, y se espera que alcanzará los mil millones hacia el año 2000. En consecuencia, los productos quedan muy pronto obsoletos. Para un productor que presenta un nuevo producto en el mercado, la cuestión de saber si obtendrá beneficios o pérdidas depende de una diferencia de seis meses en la fecha de lanzamiento. En el ámbito de la electrónica y de la informática, la investigación sólo aporta frutos si va unida a una estrategia de conquista del mercado. En este contexto, los plazos de concepción, puesta en práctica y explotación del programa ESPRIT tienen un carácter crucial.

Hechos: lentitud

Aplicación de los programas

1.35. Existe un contraste entre esta exigencia de rapidez y la lentitud que afecta tanto a la fase de concepción como de la aplicación del programa ESPRIT, tanto en la fase de toma de decisiones como administrativa.

Programas-marco

1.36. El 2o programa-marco debería haberse aprobado a finales de 1986. Se aprobó nueve meses más tarde. El tercer programa-marco no fue aprobado por el Consejo hasta el 23 de abril de 1990, sobre una propuesta de la Comisión del 28 de agosto de 1989.

Programas específicos

1.37. La aprobación de ESPRIT I duró aproximadamente un año y medio. Entre el comienzo de la preparación de ESPRIT II y su aprobación transcurrieron dos años de fase administrativa y nueve meses de fase política, desde julio de 1985 hasta abril de 1988. No obstante, el texto de la decisión establece de manera ficticia como fecha del inicio del programa el 1 de diciembre de 1987, lo que no ha evitado un retraso de más de un año con relación al comienzo de los primeros proyectos. La decisión relativa a ESPRIT III no se aprobó hasta el 8 de julio de 1991, 14 meses y medio después de la aprobación del tercer programa-marco y con un retraso de 18 meses con respecto al período abarcado, que debía ser el mismo que el del programa-marco, 1990-1994. Por este motivo la duración de la ejecución de ESPRIT III se ha acortado: tres años y medio en lugar de cinco. No obstante, la Comisión había tomado la precaución de preparar la propuesta de programa específico al mismo tiempo que el programa-marco, pero, teniendo en cuenta un diálogo interinstitucional particularmente laborioso, la aprobación del programa sólo pudo efectuarse 13 meses después de que la Comisión presentara la propuesta.

1.38. Ya el procedimiento de cooperación entre el Parlamento y el Consejo, previsto por el Acta Única, retrasó tres meses y medio la aprobación de ESPRIT II. Nada permite prever que el diálogo interinstitucional pueda acelerarse en el futuro próximo. En un ámbito como el de la TI, tales retrasos comprometen las posibilidades de lograr el objetivo que se le asignó al programa de favorecer el desarrollo de la competitividad internacional de la industria comunitaria.

1.39. Los retrasos en la aprobación de un programa específico suponen una ruptura en la continuidad de los trabajos de investigación. La Comisión ha estimado que a partir de mediados de 1987, el número de investigadores movilizados por ESPRIT I, estabilizado hasta dicha fecha en un nivel de 2 900 a 3 000, disminuía a continuación a un ritmo de 60 investigadores por mes aproximadamente(18) (). Los trabajos de ESPRIT II, que debían sustituir al anterior programa aproximadamente en la misma fecha, tuvieron que esperar más de un año, período durante el cual el efecto de desmovilización no hizo más que desarrollarse y producir dislocaciones en los equipos de trabajo e incluso despidos.

Decisión de financiación y negociación de los contratos

1.40. Aunque la evaluación de las propuestas se efectúa rápidamente (apenas un mes), la decisión de financiación, la negociación y la firma de contratos son procesos mucho más largos. La negociación del importe financiado y de la duración del proyecto, así como la reestructuración del anexo técnico, exigida con frecuencia, necesitan varios meses. Los cortes presupuestarios dan lugar a discusiones delicadas entre los socios para repartirse la reducción entre sí. En el caso del proyecto BICMOS II, entre la redacción del anexo técnico y la firma del contrato transcurrieron seis meses y medio. Desde la propuesta del proyecto PROMPT el 10 de junio de 1988 hasta la firma del contrato, el 26 de junio de 1989, tras una negociación difícil, pasó un año.

1.41. Para no retrasar demasiado la fecha de comienzo de los trabajos cuando la duración de las negociaciones ha sobrepasado las previsiones del consorcio y de la Comisión, la práctica empleada a menudo por ésta consiste en conferir una determinada retroactividad al contrato para mantener en la fecha prevista la entrada en vigor de dicho contrato aunque éste se haya firmado bastante más tarde.

1.42. En el contrato del proyecto BWN la retroactividad fue de seis meses y medio; en el proyecto TAO, de casi tres meses; de siete meses en el proyecto ATMOSPHÈRE: del 1 de marzo al 4 de octubre de 1989. Las causas de la lentitud en este caso fueron numerosas: la evaluación de la propuesta se hizo dos veces, el comité de gestión emitió su dictamen con retraso, durante mucho tiempo no se conoció con certeza la composición del consorcio, se plantearon dudas con respecto al modo de asociar dos proyectos EUREKA al consorcio ESPRIT, la oferta oficial se efectuó con retraso, los socios tardaron en firmar y el procedimiento de contratación fue anormalmente largo. Es raro que todas estas causas coincidan a la vez en un mismo proyecto. Lo es menos el que se produzcan aisladamente. El contrato del proyecto VLSI DESIGN ACTION se firmó el 11 de enero de 1990 con efecto al 1 de octubre de 1989, pero de hecho el consorcio había comenzado sus trabajos el 4 de abril de 1989, con una anticipación de nueve meses, cubierta sólo parcialmente por la retroactividad contractual.

1.43. Las prolongaciones de proyectos a menudo dan lugar a una cláusula adicional tardía con retroactividad. Ésta fue de cuatro meses y medio en la cláusula adicional de 13 de febrero de 1991 al contrato del proyecto BICMOS II. La primera fase del proyecto ATMOSPHÈRE concluyó el 28 de febrero de 1990. La cláusula adicional de prolongación se firmó el 21 de enero de 1991, con casi un año de retraso, pero garantizando la continuidad contractual con la primera fase. Durante todos estos períodos cubiertos posteriormente por la retroactividad, los consorcios trabajan, evidentemente, por su cuenta y riesgo.

1.44. Un cambio de procedimiento ha contribuido a añadir un nuevo motivo de retrasos. Durante mucho tiempo el director general de la DG XIII (o, según el programa, de la DG XII) tomaba las decisiones de financiar los proyectos de investigación seleccionados. Desde comienzos de 1992, las decisiones son tomadas por el colegio de los comisarios en procedimiento escrito, lo que ha ocasionado temporalmente un retraso suplementario, que oscila entre varias semanas y varios meses, en la aplicación de los programas específicos. Sin duda alguna, el cambio de procedimiento tenía su fundamento jurídico (las decisiones de financiación no pueden delegarse normalmente a un funcionario), pero la Comisión debe esforzarse por encontrar soluciones que concilien regularidad y celeridad.

Ejecución de los proyectos

1.45. Muy frecuentemente la duración de los proyectos es de cuatro años. Es mucho tiempo dado que pretenden pertenecer al ámbito de la investigación aplicada. Los proyectos EUREKA son generalmente más cortos. Existe un proyecto ESPRIT de cuatro años y un proyecto EUREKA de dos años sobre un sistema de limpieza de aviones. Muchas empresas que tienen proyectos con fines comerciales no pueden esperar tanto tiempo.

1.46. A esto se añade el que un gran número de proyectos concluyen en un tiempo superior a las previsiones. Los retrasos en la ejecución dan lugar a que los responsables científicos concedan «plazos de gracia», que no tienen gravedad cuando son breves, pero que son síntoma de dificultades importantes en el proyecto cuando son considerables. El proyecto BICMOS II fue aprobado por una duración de 34 meses, del 15 de noviembre de 1988 al 14 de septiembre de 1991. Obtuvo un primer contrato de 18 meses, por lo que debía concluir el 14 de mayo de 1990. Los retrasos del consorcio impulsaron a la Comisión a prolongar esta primera fase hasta el 30 de septiembre de 1990. Una cláusula adicional, a su vez firmada con mucho retraso, el 13 de febrero de 1991, financió a continuación la segunda fase hasta el 30 de septiembre de 1992. Finalmente el proyecto ha finalizado con más de un año de retraso.

Explotación de los resultados

1.47. A todos los plazos precedentes, que teóricamente están bajo el control comunitario, hay que añadir, para llegar finalmente a los efectos en el mercado, el período de desarrollo industrial (paso del prototipo al producto), que sólo depende de los socios y puede necesitar varios años, suponiendo que dicha explotación industrial se realice.

Plazos de pago

1.48. Los retrasos en el pago son graves. Plantean dificultades de tesorería, sobre todo a las universidades y a las PYME. La supervivencia económica de éstas puede depender de ello. Las faltas de tesorería son fuente de gastos financieros. Un consorcio tuvo que pedir un préstamo de 1 Mio ECU a raíz de un pago suspendido el 1 de octubre de 1990 y que continuaba aún en suspenso durante la visita de inspección del Tribunal en abril de 1991. Los retrasos en el pago aumentan los riesgos de cambio: una universidad ha sufrido una pérdida de 4 000 ecus por esta razón.

1.49. En 1985 la Comisión expresó su confianza en que los plazos de pago de los programas ESPRIT pudieran acortarse próximamente de tres meses a uno(19) (). Sin embargo, los socios a quienes se consultó algunos años después citan ejemplos de plazos mucho más largos, que podían alcanzar hasta 15 meses.

1.50. El examen de los expedientes de la Comisión da lugar a las mismas conclusiones. Plazos de cuatro meses (proyecto TAO); de ocho meses (proyecto ATMOSPHÈRE), de trece meses (el mismo proyecto), de 15 meses, (proyecto TAO). En cuanto a los pagos finales, los plazos son mucho más largos: un año en el caso de los proyectos EPSILON y HECTOR; dos años y tres meses el proyecto DASIQ; tres años y medio el proyecto TAO. El hecho de que se produzcan retrasos en los pagos no está en contradicción con el que el ritmo de ejecución presupuestaria sea satisfactorio (apartado 1.80). En primer lugar, los retrasos en los pagos no afectan al ritmo de los compromisos, pero sobre todo la previsión de las necesidades de créditos de pago, si es realista, tiene en cuenta los plazos habituales de ejecución de los pagos.

Cálculo estadístico de los plazos

1.51. Los dos sondeos efectuados por la Comisión en 1990 y por el Tribunal en 1991 concuerdan. El del Tribunal muestra que desde la fecha de vencimiento hasta el pago (fecha valor del extracto bancario de la Comisión) el plazo medio es de 239 días cuando se trata de un pago intermedio y de 510 días en el caso de un pago final. Con respecto a los anticipos, desde la firma del contrato hasta la fecha valor bancario transcurre una media de 37 días.

1.52. Como indica el cuadro 4, realizado a partir del sondeo del Tribunal, la parte de dichos retrasos atribuible a la Comisión es más importante que la correspondiente a los contratantes. Los apartados 1.53 - 1.60 tratan de señalar las causas y las responsabilidades de unos plazos tan largos. De ESPRIT I a ESPRIT II, el estudio de la Comisión sólo refleja una aceleración limitada. En un pago intermedio, el proceso global ha descendido de 283 a 240 días.

Anticipos

1.53. El apartado a) del artículo 21.2 del anexo II del contrato tipo, al prever que el anticipo se pagará en los dos meses siguientes a la firma del contrato, autoriza un plazo demasiado largo. Dicho plazo generalmente se respeta, pero considerando los numerosos contratos con efecto retroactivo (véanse los apartados 1.41 - 1.43.), el plazo con relación al comienzo efectivo de los trabajos es con frecuencia mucho más largo.

Memorias de costes

1.54. Una condición previa a todo pago es el envío de los informes parciales y de las memorias de costes en el mes siguiente al fin del período contractual en cuestión. El cuadro 4 muestra que los contratantes sobrepasan ampliamente dicho plazo. El contratante principal del proyecto HECTOR envió a la Comisión el 3 de abril de 1990 las memorias correspondientes al período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 1989 cinco meses después del vencimiento. Además, este envío no estaba completo, ya que al 25 de octubre de 1990 todavía faltaban las memorias de algunos socios. Los informes semestrales del proyecto BWN se enviaron con importantes retrasos: los vencimientos del 31 de agosto de 1988 y del 28 de febrero de 1989 se enviaron el 24 de noviembre de 1989 y el 15 de noviembre de 1989, el vencimiento del 31 de agosto anterior.

Plazos internos en la Comisión

1.55. El artículo 4.2 del contrato prevé que los pagos se efectúen en un plazo de dos meses, pero a partir de la aprobación de los informes parciales y de los estados de costes. Ahora bien, no se ha fijado límite alguno a esta aprobación. El contrato debería fijarlo.

Cuadro 3 - Eliminación del exceso de las financiaciones solicitadas con respecto a los recursos disponibles. (Parte correspondiente a rechazos de propuestas y a reducciones de financiación de propuestas aceptadas) "(en Mio ECU)""" ID="1">9 171> ID="2">(100 %)> ID="3">560> ID="4">(100 %)> ID="5">6 830> ID="6">(100 %)> ID="7">1 092> ID="8">(100 %)"> ID="1">7 093> ID="2">(77 %)> ID="3">376> ID="4">(67 %)> ID="5">5 482> ID="6">(80 %)> ID="7">879> ID="8">(80 %)"> ID="1">1 232> ID="2">(14 %)> ID="3">80> ID="4">(14 %)> ID="5">602> ID="6">(9 %)> ID="7">115> ID="8">(11 %)"> ID="1">846 (1)> ID="2">(9 %)> ID="3">104 (1)> ID="4">(19 %)> ID="5">746 (2)> ID="6">(11 %)> ID="7">98 (2)> ID="8">(9 %)"> ID="2">(59 %)> ID="4">(43 %)> ID="6">(45 %)> ID="8">(54 %)"">

Cuadro 4 - Causa de los retrasos en los pagos "(en días)""" ID="1">103> ID="2">192"> ID="1">136> ID="2">318"> ID="1">239> ID="2">510"> ID="1">(110)> ID="2">(290)"> ID="1">((77))> ID="2">((261))""Fuente: Sondeo del Tribunal.>

1.56. Tras la aprobación de las memorias, aún pasan ocho semanas en la Comisión, de las que más de la mitad transcurren en la DG XIII, más el tiempo correspondiente a la transferencia bancaria. El estudio de la Comisión cuestiona más el tiempo de espera entre las etapas del procedimiento y la lentitud de circulación de los expedientes que la duración de las operaciones administrativas. La DG XX (intervención) sólo necesita seis días y ha establecido métodos acelerados (envío del visado en soporte informático antes de hacerlo en papel, visados tras sondeos en los servicios de la DG XIII). El paso por la DG XIX (contabilización presupuestaria) es más largo. Por último, el tiempo de transferencia bancaria hacia los países más periféricos es anormalmente largo.

Pagos finales

1.57. El proyecto de pago final se envía a los socios para que den su conformidad. Con frecuencia la firma del acuerdo o su aplicación se ven retrasados por incidentes, o a veces por los contratantes. Un socio es deudor de la Comisión, lo que bloquea el pago de todos los demás (proyecto TOWARDS 3D INTEGRATION). El socio principal se encuentra en liquidación, lo que priva a la Comisión de su interlocutor normal cuando hay una multitud de litigios que resolver (proyecto TAO). A veces la Comisión también es el motivo de los retrasos; surgen conflictos entre la Comisión y los socios (proyectos BWN, DASIQ). La auditoría que se efectúa a un contratante deudor por otros proyectos retrasa el pago final (proyecto HECTOR). Un servicio cuestiona la liquidación final una vez obtenido el acuerdo de todos los participantes (proyecto ITHACA I). Hay que evitar tratar dos fases de un mismo proyecto como dos proyectos sucesivos, ya que el último pago de la primera fase sufre toda la dilación de un auténtico pago final (proyectos ITHACA I y II). No obstante, este inconveniente desaparecería si la Comisión adoptara algunas de las simplificaciones previsibles para los procedimientos de pago (véase, por ejemplo, el apartado 1.95).

Trato solidario a los socios

1.58. El socio más retrasado determina el calendario de los demás. Una falta parcial de créditos impide el pago del conjunto. De hecho, la Comisión en principio paga de una sola vez a todos los socios por un período determinado. En el caso del proyecto PCTE, terminado el 30 de junio de 1988, la atribución discutida de 30 000 ecus a un socio, de 10 616 ecus a otro, así como considerables excesos de pago relativos a dos socios y que hacían un total de 457 953 ecus, bloquearon el pago de cantidades pendientes a otros socios que ascendían a 1 330 700 ecus. El pago final no se efectuó hasta marzo de 1992.

1.59. Cuando existe un litigio sobre determinados importes, la Comisión podría pagar sin esperar los importes que quedan al margen de dichos litigios; cuando un socio tarda demasiado en enviar su memoria, podría pagar al resto del consorcio. El 2 de octubre de 1989 la Comisión aprobó un procedimiento en este sentido cuando en la fase del pago final uno o varios socios sean deudores de la Comisión. En lo sucesivo, en lugar de esperar hasta la ejecución de los cobros para proceder al pago final, la Comisión pagará sin esperar a los socios acreedores, poniendo a cargo de éstos, no obstante, las deudas de los socios deudores. Una vez cobrados sus títulos de crédito, la Comisión procederá a un pago complementario.

1.60. El caso del proyecto EPSILON es un ejemplo a la vez de la observación del apartado 1.58 (pago parcial posible bloqueado por el todo) y la del apartado 1.57 (lentitud en los pagos finales). El último pago de la 1a fase del proyecto debía ascender a 508 239 ecus, pero mientras se esperaba la firma - retrasada - de la cláusula adicional de prolongación del contrato, dicho pago pendiente tuvo que ser considerado provisionalmente como un pago final afectado por una retención de garantía del 20 % aplicable al importe total de la financiación, ascendiendo por lo tanto a 400 000 ecus. Además el pago de 508 239 ecus habría elevado el gasto acumulado del proyecto a 2 036 113 ecus correspondientes a un compromiso de 2 000 000 ecus, es decir, a un exceso limitado de 36 113 ecus. La Comisión esperó hasta la firma de la cláusula adicional y el compromiso complementario consiguiente para efectuar en una sola vez el pago pendiente, que en consecuencia tuvo lugar siete meses después del fin de la 1a fase.

Causas: dificultades, complejidad

Gestión técnica

Dificultad de preparación de las propuestas

1.61. La preparación de las propuestas es una inversión costosa en tiempo y en dinero. El expediente facilitado al solicitante está muy bien realizado, pero es muy complejo. Algunas empresas, al contrastar el coste con las posibilidades de elección, renuncian. Los plazos de presentación son muy variables. Desde ESPRIT I el más corto ha sido de 47 días y el más largo, de 126, con una media de 80 días. Ahora bien, la mayor parte de los solicitantes consideran que son necesarios al menos seis meses, y a veces mucho más, para preparar una propuesta.

Carácter gravoso de determinados proyectos

1.62. La opinión más extendida en los medios comunitarios paradójicamente está a favor al mismo tiempo de la reducción del número de socios en los consorcios y de la concentración de las financiaciones en un número más reducido de proyectos más grandes. Estas son principalmente las dos sugerencias formuladas en el informe de mayo de 1989 del comité de evaluación de ESPRIT(20) ()(21) (). El Consejo, en una resolución de 8 de abril de 1986, ya había recomendado «que recurriendo incluso a proyectos más ambiciosos se llegue a una concentración de esfuerzos y recursos»(22) (). Es necesario distinguir las dos sugerencias.

a) Número de socios

1.63. Los contratantes consideran unánimemente que el número de socios es generalmente demasiado elevado y opinan que el numero óptimo debe situarse entre tres y cinco (la única excepción se reserva a los proyectos de normalización en los que, por el contrario, es conveniente hacer participar a un gran número de socios procedentes de muchos países). Los proyectos ESPRIT generalmente se sitúan por encima de dicha cifra deseable: una media de 5,8 socios en el programa ESPRIT I e incluso 9,5 en la primera petición de propuestas general de ESPRIT II (1). En la primera petición de propuestas de ESPRIT III, la media volvió a descender considerablemente. Estas medias, sin embargo, ocultan una dispersión importante. Existen proyectos de nueve socios (KIWIS), de 12 (GENESIS), de 14 (CNMA), de 21 (EOC).La coordinación de dichos proyectos resulta muy difícil. Por este motivo, se ha reducido el número de socios de determinados proyectos en el transcurso de los trabajos: de diez a siete en el proyecto FCPN; de siete socios y 31 asociados y subcontratantes(23) () en la primera fase a cinco y 14 en la segunda fase en el caso del proyecto ATMOSPHÈRE.

b)Importancia del presupuesto

1.64. El objetivo de concentración financiera se ha reflejado en la introducción de los proyectos TIP (véase el apartado 1.29), y también en la limitación de las financiaciones concedidas a los proyectos cuyo coste sea inferior a 5 Mio ECU (no deben recibir más del 25 % en el caso de ESPRIT I, ni más del 30 % de las financiaciones anuales totales en el caso de ESPRIT II). De hecho, ESPRIT II ha sufrido un incremento de la dimensión media de los proyectos. Los grandes proyectos, relativamente escasos, absorben una parte importante de las financiaciones. Según la Comisión, al 2 de agosto de 1991, de un total de 648 proyectos de los programas ESPRIT I y II(24) (), prácticamente la mitad de las financiaciones se había concedido a un centenar de proyectos que habían obtenido 6 Mio ECU o más cada uno. En cuanto a los proyectos TIP, quince en total, habían absorbido al 16 de noviembre de 1990 215,2 Mio ECU de los 1 455 Mio ECU concedidos en virtud de ESPRIT II, es decir, el 14,8 %.

1.65. No obstante, con excepción de las técnicas no viables por debajo de una determinada dimensión crítica, el volumen financiero no representa por sí mismo un criterio de mayor validez de los proyectos. Determinados proyectos TIP han fracasado e incluso han sido paralizados, como el caso de los proyectos CIM-ALIVE y TROPICS. Los grandes proyectos CSIC (presupuesto de 20,4 Mio ECU) y ARTIFACTS (11,6 Mio ECU) se han acortado. Las ambiciones técnicas del proyecto ATMOSPHÈRE (18,0 Mio ECU) se han reducido. Incluso aunque no hayan fracasado, la mayor parte de los proyectos TIP se han escindido en el transcurso de su realización en una serie de proyectos más pequeños, como el proyecto GENESIS, porque el interés común de sus socios era dudoso.

1.66. En principio, ya no existen proyectos TIP en el programa ESPRIT III; han desaparecido en beneficio del concepto mucho más prometedor de «proyecto orientado» (véase el apartado 2.65). De hecho, puede cuestionarse si no estarán surgiendo de nuevo bajo la denominación de «proyectos de tecnología prioritaria» (PTP), novedad presentada durante la conferencia ESPRIT 1992 (del 23 al 27 de noviembre). Estos proyectos, escasos en número (22 propuestos de los que 3 se financian) y grandes en dimensión, están identificados directamente por los grandes grupos industriales que serán sus principales participantes, características que anteriormente eran propias de los TIP. Los únicos criterios válidos deben ser el interés de la técnica que se debe estudiar y las perspectivas de relación coste-resultados y coste-explotación de los resultados.

Número de informes exigidos

1.67. Aunque es normal que la Comisión exija al consorcio un informe parcial cada seis o doce meses, más un informe final, el problema se plantea al apreciar si la exigencia, que no es rara, de un informe de gestión mensual no es francamente excesiva. Estos informes suponen demasiado trabajo a los consorcios, y se cuestiona cómo encuentran tiempo para leerlos los responsables científicos. Por ejemplo, el número de informes de todo tipo previstos en la segunda fase del proyecto TIP ATMOSPHÈRE era de 106 en dos años, es decir, un informe por semana. Parece más razonable en el caso de los informes de gestión una frecuencia trimestral, exigida en otros proyectos.

Gestión del personal

1.68. La acción ESPRIT fue concebida y posteriormente puesta en marcha en el marco de una «task force», que aumentó con el programa, convirtiéndose en el transcurso del mismo en la Dirección A de la DG XIII, y después ocupando dentro de la misma el primer lugar desde el punto de vista de la plantilla.

Necesidades variables, recursos poco flexibles

1.69. Actualmente, el servicio gestor del personal de la DG XIII se enfrenta a un problema casi insuperable: debe responder a necesidades muy variables tanto en cuestión de cualificaciones como de plantilla, ya que la actividad de la investigación depende de la puesta en marcha de programas específicos fragmentados en peticiones de propuestas especializadas y de duración limitada. De cara a dichas necesidades variables, el servicio de personal dispone de una serie de agentes repartidos en al menos quince regímenes distintos, en su mayor parte compartimentados, es decir, que el paso de un agente de un régimen a otro es bien aleatorio, o bien incluso totalmente imposible. Existen los asalariados y los prestatarios de servicios; los contratados (temporales o auxiliares) y los funcionarios; los gastos de personal se imputan, en el caso de determinados agentes, a la parte A del presupuesto (funcionamiento)y en otros casos a la parte B (créditos operativos). Los funcionarios y los temporales de la parte B pertenecen al marco administrativo o al marco científico. Existen subcategorías procedentes de subdivisiones o de cruces de las categorías mencionadas anteriormente.

Causas de la fragmentación

1.70. Esta fragmentación se debe a una serie de «sedimentaciones» reglamentarias o presupuestarias vinculadas cada una a una idea directriz comprensible.

1.71. La primera idea es que puesto que la investigación se rige por un sistema de gestión por objetivos, es decir, por programas, el personal que trabaja en la investigación debería estar financiado con los créditos operativos.

1.72. La segunda idea es que dado que la actividad investigadora se lleva a cabo a través de programas especializados y de duración determinada, es procedente asignarle personal científico contratado durante el mismo tiempo o que pueda ser despedido al término del programa.

1.73. La tercera idea subraya la necesidad de sistemas muy particulares desde el punto de vista de la contratación, de la duración del servicio y de la retribución para obtener determinadas prestaciones específicas (prestaciones limitadas o puntuales de evaluación, de estudio o asesoría, institución de los visitantes científicos).

Situación del sistema

1.74. La primera idea sólo se aplica parcialmente, ya que junto a los puestos financiados por la parte B del presupuesto y mencionados en los comentarios de las distintas líneas, la DG XIII dispone de puestos imputados a la parte A del presupuesto (323 puestos en diciembre de 1991 de los que 213 correspondían a las categorías A y B). Indudablemente, esta solución está justificada por los puestos de tipo administrativo (o correspondientes a actividades no relacionadas con la investigación), pero en ese caso habría que extenderla a todos los puestos que tuvieran dicho carácter. Ahora bien, entre los puestos imputados a la parte B, se distinguen precisamente los puestos científicos y técnicos y los puestos administrativos (279 puestos en diciembre de 1991).

1.75. La segunda idea no se respeta en mayor medida, ya que algunos puestos de funcionarios están ocupados por personas que trabajan en los servicios científicos. Por otra parte, un gran número de puestos de agentes temporales, imputados a la parte A y sobre todo a la parte B del presupuesto se destinan a tareas administrativas (cerca de 300 en el ejercicio 1991). Si bien es cierto que los puestos imputados a la parte B pasaron a ser puestos permanentes en 1991, esto apenas modifica la cuestión mencionada anteriormente, ya que dichos puestos siguen estando mayoritariamente ocupados por agentes temporales. No obstante, por motivos de política social, la Comisión quiso conceder oportunidades de titularización como funcionarios a los temporales, científicos o no, pasado un determinado tiempo de trabajo con carácter contractual. Sin embargo, estos agentes no pueden ser nombrados en su puesto y generalmente se les transfiere a otras DG, mientras que funcionarios de otras DG pasan a ocupar mediante un proceso inverso algunos puestos que han quedado vacantes de este modo. En la medida en que la Comunidad admite la titularización de temporales, la Comisión debe poder efectuarla sin cambio de puesto del agente titularizado.

1.76. La DG XIII no siempre respeta las asignaciones previstas por los comentarios del presupuesto en los puestos de la parte B. De ese modo, una nota interna de 10 de abril de 1989 sobre la gestión administrativa y financiera de los programas de IDT reconocía francamente que debido a la falta de puestos de funcionarios para actividades ajenas a la investigación, se habían sustraido determinados puestos temporales correspondientes a este ámbito (parte B del presupuesto) y destinado a otras actividades. Por ejemplo, 21 de dichos puestos se habían asignado a la Dirección XIII-D (política de telecomunicaciones).

1.77. También existe una desviación de la tercera idea descrita en el apartado 1.73. De hecho, el recurso a los distintos sistemas mencionados en dicho apartado no se limita a los tipos particulares de prestaciones que los han justificado. En realidad, la DG XIII utiliza determinadas fórmulas de prestatarios de servicios para evitar las limitaciones presupuestarias y reglamentarias relativas a la plantilla y a los costes laborales en investigación.

1.78. Puesto que los gastos correspondientes a los prestatarios de servicios se imputan a la parte B del presupuesto, dichas prácticas dan lugar a la transferencia a tareas administrativas de importes reservados por el programa y el presupuesto a los trabajos de investigación. Son un ejemplo de la tendencia mucho más general de la Comisión a recurrir crecientemente a los créditos operativos para financiar gastos de funcionamiento (mini-presupuestos). De ese modo, mediante una petición de propuestas de agosto de 1991, la DG XIII subcontrató globalmente la administración de «la Iniciativa Europea de Software y Sistemas» (ESSI)(25) (), uno de los amplios «proyectos orientados» del programa ESPRIT III. Sin embargo, por otra parte la DG XIII emplea estos recursos extremos porque los límites reglamentarios y presupuestarios no son realistas. Aunque la plantilla de la DG XIII ha aumentado, la cantidad de créditos que debe administrar y el número de proyectos que debe supervisar ha crecido con una rapidez aún mayor.

1.79. Para encauzarse hacia un sistema de gestión de personal más sano y sobre todo más flexible habría que volver a las ideas directrices enunciadas en los apartados 1.71 - 1.73 y a través de ellas reducir el número de sistemas de gestión de personal. En esta lógica, deberían corresponder únicamente al personal científico y técnico los puestos que pueden ser cubiertos con agentes temporales, autorizados en la parte B del presupuesto e identificables por programas. Todos los demás agentes, es decir, por una parte todos los agentes de categoría A que asuman funciones administrativas y horizontales no científicas y, por otra parte, todos los agentes de las categorías B, C y D, puesto que su actividad no exige competencias científicas particulares, deberían corresponder a la parte A del presupuesto y poder ocupar puestos de funcionarios en las mismas condiciones que en cualquier dirección general (actualmente existen aproximadamente 120 puestos de «investigación» de categoría C destinados normalmente a agentes temporales ocupados de hecho en su mayoría por dichos agentes).

Gestión financiera

Seguimiento adecuado de la utilización de créditos

1.80. El porcentaje de utilización de los créditos de compromiso definitivos siempre ha sido superior al 90 %, salvo en 1984, 1985 y 1987. El porcentaje de utilización de los créditos de pago definitivos siempre ha sido superior al 90 %, salvo en 1984 y 1985, e incluso al 98 % si se añade a las anteriores excepciones los años 1986 y 1987. Estos resultados son satisfactorios.

1.81. No obstante, los importes de ejecución definitiva indicados en el anexo 1 del presupuesto incluyen contradicciones entre los presupuestos mas recientes. De ese modo, el importe acumulado de los pagos correspondientes a ESPRIT I hasta 1989 ascendería a 663 887 035 ecus según el presupuesto de 1991 y a 659 577 403 ecus según el presupuesto de 1992. El importe acumulado de los pagos correspondientes a ESPRIT II hasta 1990 ascendería a 711 456 814 ecus según el presupuesto de 1992, y a 711 499 712 ecus según el presupuesto de 1993. Para asegurarse del importe exacto no se puede acudir a las cuentas de gestión, ya que no siempre distinguen entre los programas sucesivos, confundidos a veces en la misma línea presupuestaria.

Identificación de los costes elegibles

a) Cálculos redundantes

1.82. El importe de todo pago intermedio se comprueba cuatro veces. Una vez por la unidad científica competente, otra por la unidad financiera XIII-E-1. Por otra parte, en el momento de efectuar el pago final se recogen todos los pagos efectuados desde el inicio del proyecto en un examen global, de nuevo con la intervención sucesiva de las dos unidades citadas. En el caso de que se efectúe una auditoría externa, son cinco las comprobaciones de los mismos gastos. Esta reconstitución de los gastos desde el inicio constituye claramente un trabajo considerable tanto para los contratantes como para la Comisión.

b)Costes reales y costes previsibles

1.83. Dado que el sistema actual se basa en los costes reales, la Comisión apenas presta atención a los costes previsibles indicados en las propuestas. La Comisión no pide a los solicitantes los costes previsibles de personal y la estructura de los gastos generales hasta después de efectuar una selección y no los valora hasta que no se firma el contrato. Por este motivo, en el caso del proyecto EPSILON, la Comisión no se preocupó del índice exagerado de gastos generales indicado por un socio hasta después de la firma del contrato.

1.84. A veces sucede que, en el momento de efectuar la declaración de gastos, los contratantes aún no conocen sus costes reales al no haberse establecido las cuentas del ejercicio y basan provisionalmente sus declaraciones en los costes previsibles, lo que obliga posteriormente a efectuar una rectificación (constatación de la auditoría externa de un socio del proyecto COSMOS).

c)Gastos de personal

1.85. Los contratantes no consideran claras las normas de cálculo de los costes de personal y solicitan simplificaciones. Los malentendidos dan lugar a idas y venidas innecesarias entre la Comisión y el contratante.

1.86. Estas verificaciones minuciosas tienen como resultado una precisión ficticia, teniendo en cuenta la gran disparidad de costes horarios declarados que existen entre los socios. Unas diferencias superiores al 50 % entre países reflejan sin duda alguna unas diferencias económicas objetivas. Sin embargo, también se observan diferencias notables entre los contratantes de un mismo país. Se ha dado el caso de que un contratante declare costes de personal distintos por su participación en tres proyectos de investigación, lo que ha incitado a la Comisión a realizar una auditoría (proyecto ATMOSPHÈRE). En el caso de las universidades y de determinados centros de investigación, la Comisión toma en cuenta con precisión como «reales» algunos costes calculados de hecho por el contratante basándose en una tarifa a tanto alzado del coste de hombre-mes facilitada por los servicios centrales de la universidad o del centro de investigación.

d)Gastos generales

1.87. La precisión del cálculo de los gastos generales que se deben reembolsar es igualmente ilusoria. Salvo los casos de financiación al 100 % del coste marginal - muy minoritarios -, los contratos admiten como declarable una parte proporcional de los gastos generales definida en porcentaje adicional a los costes de personal. Si se quisiera calcular de manera precisa esta parte proporcional, sería necesario efectuar investigaciones profundas en la contabilidad analítica del contratante, terreno en el que no se aventuran los responsables científicos de la DG XIII. Finalmente la Comisión acepta el porcentaje declarado por el contratante si le parece razonable o se vuelve a discutir en caso contrario. De ese modo, en el caso de los gastos generales, pese al principio de consideración de los costes reales, la situación corresponde más bien a un concepto de tanto alzado negociado. Ahora bien, el índice de gastos generales aceptado puede alcanzar el 80 % o 100 % de los costes de personal. La imprecisión afecta por lo tanto importes muy considerables.

Mejoras y simplificaciones que se han de considerar

a)Frecuencia de los pagos

1.88. Los pagos se efectúan por períodos que pueden ser de seis meses o de un año. En el caso de proyectos cortos (uno a dos años), fundamentalmente en las fases de definición, que a menudo son decisivas para la continuación de un proyecto, un seguimiento atento justifica una periodicidad semestral de los informes y de los pagos. En general, esto es lo que prevén los contratos. Sin embargo, muchos proyectos de larga duración se fragmentan igualmente en períodos semestrales. En este caso serían suficientes períodos anuales tras la fase de definición.

b)Pagos indirectos

1.89. Mientras que en el caso de los contratos la Comisión ha pasado de un sistema secuencial de firmas a un sistema de firmas paralelas y simultáneas por parte de todos los socios, en el caso de los pagos ha efectuado el proceso inverso. Cuando se realizó ESPRIT I, la Comisión pagaba a los socios por separado. Con ESPRIT II, paga a todo el consorcio en bloque a través del socio principal, que tiene la responsabilidad de proceder a la distribución entre los socios.

1.90. El nuevo procedimiento facilita la labor de la Comisión, pero complica a veces la del contratante principal. En efecto, cuando la Comisión envía las transferencias a éste, no siempre recuerda las referencias que permitan identificar el proyecto y el objeto del pago, así como el reparto que se debe efectuar entre los socios. Esto ocasiona pérdidas de tiempo al socio principal y los demás socios sufren las repercusiones.

1.91. La Comisión podría fácilmente poner remedio a esta situación. Aunque mantuviera el sistema indirecto en el sentido socios-DG XIII, es decir, en lo que afecta la recepción de los informes y de las memorias de gastos, la Comisión podría, sin que ello le supusiera dificultades suplementarias, pagar directamente a cada socio, ya que de todos modos calcula el importe adeudado a cada uno de ellos. Al acelerar el pago de los socios ordinarios, esta reforma beneficiaría también a los contratantes asociados y subcontratantes, a quienes se paga, según el orden de reparto, después de los socios ordinarios y son, por lo tanto, los más afectados por los retrasos.

1.92. En determinados casos el sistema puede impedir el pago equitativo a los socios. Debido a su función de pagador delegado, el contratante principal del proyecto TAO fue juez y parte en los litigios que le enfrentaron a varios de sus subcontratantes. En los casos en que el contratante principal se declara en estado de liquidación (caso de los proyectos TAO y SUPERDOC) o se retira, los socios no pagados se ven en dificultades. Estos casos no son muy raros.

c)Globalización

1.93. La globalización puede adoptar formas muy distintas cuyo elemento común es el de fijar contractualmente uno o varios factores de coste (precio, cantidad o ambos) en un nivel considerado «razonable» a priori y que se volverá a considerar en el momento de la determinación de los importes que se han de abonar. Mediante la globalización se renuncia a pagar en función de los costes reales. La globalización se ha preconizado como una panacea para lograr por fin una verdadera simplificación de los procedimientos de pago. Un consultor de la Comisión la recomendó en un informe de 1990(26) (). El propio Tribunal apoyó esta orientación en su informe anual de 1990(27) (). La Comisión inició entonces el estudio de las posibles modalidades de este concepto, pero de momento sus esfuerzos no han tenido resultado.

d)Otras simplificaciones

1.94. La Comisión debería sin embargo continuar su reflexión con el fin de simplificar el sistema actual. Fundamentalmente podrían preverse dos vías alternativas. La primera consistiría en aplazar la dificultad de cálculo de los costes hasta el final del proyecto; la segunda, aligerar por el contrario la fase final, actualmente muy compleja.

1.95. Según la primera medida, habría que extraer todas las consecuencias del hecho de que los pagos periódicos son solamente anticipos y eliminar todo cálculo exacto de los costes elegibles en las fases intermedias. De acuerdo con la segunda vía, la Comisión concedería a los contratantes un descargo periódico (por ejemplo, anual) sobre el que no se volvería nunca. En ese caso, el pago final sólo sería el último pago periódico, no más complejo de calcular que los demás. Para no prolongar la incertidumbre sobre los costes elegibles del proyecto, el Tribunal se inclina por esta segunda vía. También sería necesario racionalizar el control sucesivo de la unidad científica y de la unidad financiera XIII.E.1.

1.96. La realización del proyecto apenas incide en el importe de los gastos generales. En estas condiciones, su financiación se asemeja a una subvención de funcionamiento no asignada y arbitraria que se añade a la financiación de los verdaderos costes imputables al proyecto. Por lo tanto, se podría orientar hacia la supresión de la financiación de los gastos generales, o al menos a su restricción a un porcentaje limitado y global de los costes directos reconocidos.

CAPÍTULO 2 El programa ESPRIT como instrumento estratégico

INTRODUCCIÓN

2.1. El programa ESPRIT será un buen instrumento estratégico si permite lograr los objetivos fundamentales que se le asignan. Dichos objetivos se indican en el apartado 0.4. Como ya expresó en el apartado 0.12, el Tribunal no efectuará una evaluación propia de los resultados científicos y técnicos de ESPRIT (letra a del apartado 0.4). Según el juicio de los expertos, dichos resultados son útiles y numerosos. El presente capítulo trata de la consecución de los demás objetivos enumerados en el apartado 0.4 e incluye además unas observaciones sobre la adicionalidad de ESPRIT, objetivo evidente pese a no estar formulado en los textos de base.

OBJETIVO DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

La buena cooperación interna, una de las condiciones del éxito

2.2. El principio de internacionalidad es de aplicación obligatoria y siempre ha sido respetado por la Comisión. Por otra parte, su alcance no se ha limitado a ESPRIT y se extiende a toda la investigación comunitaria de gastos compartidos. Los contratantes y las demás personas interesadas a quienes el Tribunal ha consultado coinciden en las virtudes de la cooperación internacional tal como ESPRIT la ha llevado a la práctica. Muchos ejemplos muestran que el valor de los resultados de un proyecto depende estrechamente de la calidad de la dirección del consorcio y de la buena cooperación entre los socios. La personalidad del coordinador designado por el contratante principal es importantísima. Los proyectos BASE, DMPC, BICMOS II, PROMPT y BASIC GOODS han progresado satisfactoriamente con perspectivas de resultados prometedoras: todos se han beneficiado de una buena dirección y de una buena cooperación entre los socios. La coordinación del proyecto ATMOSPHÈRE era mediocre al comienzo, pero después mejoró notablemente, principalmente gracias a un cambio de contratante principal, de modo que el proyecto ha producido trabajos cada vez más útiles y dirigidos hacia un objetivo concreto.

2.3. A la inversa, cuando la dirección del proyecto es débil, el consorcio tiende a escindirse en subgrupos y se olvida el objetivo común. Los objetivos del proyecto BWN tuvieron que reducirse a raíz de una crisis en el transcurso del mismo, principalmente porque el director del proyecto, técnicamente brillante, se mostró muy débil en la planificación de los trabajos. La cooperación entre los socios se había deteriorado, los informes se presentaban con retraso o no se presentaban, un socio se retiró, de hecho el proyecto se escindió en dos subproyectos mal conectados. Asimismo, el fracaso parcial del proyecto DASIQ y su brusca paralización fueron consecuencia de la liquidación de un socio, agravada por la actitud de su sociedad central, que no cumplió su compromiso de hacerse cargo de la continuación en caso de fracaso de su filial. En el proyecto TAO el contratante principal cedió su responsabilidad de coordinador a otro contratante. La elección resultó poco afortunada. Una serie de litigios aún no resueltos han enfrentado a algunos subcontratantes con el nuevo coordinador, cuya empresa ha sido liquidada. Otro socio subcontrató todas sus tareas. A consecuencia de ello el proyecto ha progresado con demasiada lentitud, alcanzando a pesar de todo prácticamente sus objetivos, aunque con una prórroga de 14 meses.

Puesta en común de la información: un balance moderado

Puesta en común dentro del consorcio

2.4. El contrato obliga a los socios a realizar entre sí una puesta en común de la información, no sólo de la adquirida a través de su trabajo en el proyecto, sino también de todos los demás conocimientos siempre que estos sean necesarios para la buena ejecución del proyecto (artículos 16.1.1 y 16.2.1 del anexo II del contrato normalizado). Dicha información debe ser gratuita en lo que respecta a los conocimientos desarrollados dentro del proyecto. La necesidad de esta puesta en común de la información útil al proyecto es indiscutible.

2.5. El contrato-tipo contiene un riesgo de discriminación injustificada entre las categorías de socios(28) (). El subcontratante, simple ejecutor remunerado que no contribuye a la financiación del proyecto, no tiene derecho alguno sobre los resultados del proyecto, lo que es normal. La Comisión quiso introducir la posibilidad de una situación intermedia más participativa, la de los contratantes asociados quienes, aunque trabajan también para un contratante que les dirige, contribuyen a la financiación del proyecto y por ello es normal que obtengan determinados derechos sobre los resultados. Ahora bien, el contrato-tipo solamente incluye una definición imprecisa de sus derechos de acceso a la información y de sus obligaciones con respecto a la explotación de los resultados. El contrato-tipo debería precisar más dichos derechos y obligaciones.

2.6. En este sentido, no se puede considerar que el protocolo suscrito por la Comisión el 17 de octubre de 1989 resuelva suficientemente la cuestión. Indudablemente, dicho protocolo esclarece los derechos de los asociados según su contribución más o menos importante a la financiación y a los trabajos del proyecto. Sin embargo, está redactado más en términos de principios rectores que de derechos precisos. Además, únicamente presenta un carácter contractual con respecto al consorcio del proyecto ITHACA, en el que se había producido una situación abusiva contra la que la Comisión quiso actuar. En el caso de los demás consorcios, el protocolo sólo presenta el carácter de normas internas de la Comisión. Los contratos de asociación se presentan a la conformidad previa de la Comisión, que en principio vela caso por caso por la equidad de las cláusulas proyectadas, en el espíritu del protocolo, pero las normas de éste deberían precisarse y erigirse en auténticas cláusulas contractuales.

Cooperación fuera del consorcio

2.7. El contrato tipo obliga a los contratantes a poner la información no sólo en conocimiento de sus socios, sino también de los demás contratantes del programa y de los demás programas comunitarios de I y D (apartados 1.2 y 2.2. del artículo 16 del anexo II). Además del riesgo que tiene esta obligación de quedar limitada al plano teórico, sobre todo en lo que respecta a las grandes organizaciones, muchos contratantes la consideran excesiva y esto es comprensible. Estiman que, por el contrario, los inventos a los que haya dado lugar el proyecto deben protegerse de los terceros, considerando a este respecto como «tercero» a un contratante de otro proyecto o programa. El acuerdo-tipo de consorcio, redactado por los «grandes» de la electrónica para los proyectos en los que participan incluye, con la conformidad de la Comisión, una cláusula explícita en la que se concede preferencia a los socios sobre los terceros para la explotación de información procedente del proyecto (apartado 1 del artículo 8). El contrato tipo es tan complejo en lo que se refiere a derechos intelectuales que, paradójicamente, incita a la aprobación de cláusulas más o menos derogatorias a favor de los acuerdos de consorcio.

2.8. A veces la Comisión recomienda al consorcio de un proyecto ESPRIT que coopere con otro proyecto del programa ESPRIT con el que guarde relación o con otro proyecto comunitario o del programa EUREKA. No es raro que se haga caso omiso de dicha cooperación. La cooperación del proyecto EPSILON con el proyecto LOKI y con otros proyectos del ámbito «almacenamiento de conocimiento e información» estaba considerada por la Comisión como muy deseable. El expediente de este proyecto no contiene indicio alguno de que dicha cooperación se haya puesto en práctica. El consorcio del proyecto TAO no ha aceptado de buen grado las sugerencias repetidas de la Comisión de estudiar el proyecto ONCOCIN de la universidad de Stanford (Estados Unidos). Se había previsto combinar el mismo proyecto TAO con el proyecto EUREKA no 150, ya que ambos proyectos abarcaban áreas considerables. En el expediente no aparece el seguimiento de esta complementariedad.

OBJETIVO DE COOPERACIÓN ENTRE INDUSTRIAS, UNIVERSIDADES Y CENTROS DE INVESTIGACIÓN

Participación de las universidades y centros de investigación

2.9. La participación de las universidades y centros de investigación en los proyectos ESPRIT, aunque claramente minoritaria, es notable y creciente, como indicaba la base EPIC, consultada al 1 de abril de 1992. El número de participaciones de universidades representó el 30,0 % del total de las participaciones con el 13,6 % de las financiaciones en el caso de ESPRIT II, frente al 19,4 % con el 9,1 % de las financiaciones en el caso de ESPRIT I. El número de participaciones de centros de investigación representó el 16,0 % del total de las participaciones con el 11,5 % de las financiaciones en ESPRIT II, frente al 12,0 % con el 8,3 % de las financiaciones en ESPRIT I (las demás participaciones corresponden a las empresas).

2.10. Las universidades a menudo se erigen en centros de recogida y difusión de la información sobre los programas y peticiones de propuestas. Lo mismo sucede con algunos centros de investigación. A veces no sólo informan, sino que también ayudan a las pequeñas empresas a preparar las propuestas. Un centro de investigación universitario irlandés organizó cursos en beneficio de sus socios en los proyectos ESPRIT, contribuyendo a multiplicar los diplomas en electrónica. El propio proyecto VLSI Design Action es un vasto mecanismo de multiplicación de los conocimientos más avanzados en microelectrónica a través de unas 120 universidades y escuelas superiores, proyecto de suma importancia teniendo en cuenta la escasez europea de ingenieros de electrónica.

Papel de las universidades en la transferencia de tecnología

2.11. Muchas universidades han desarrollado una actividad de investigación comercial mediante contratos con industriales, lo que prueba que su pericia, acumulada en parte gracias a los proyectos ESPRIT, se toma en serio. Un gran número de ellas han creado con este fin un instituto autónomo e incluso una sociedad comercial. En Irlanda, una universidad ha creado un «Centro Nacional de Ingeniería de Software»; otro instituto universitario ha creado un complejo de sociedades satélites para desarrollar y comercializar la pericia acumulada. Prácticamente todas las universidades españolas tienen su centro de transferencia de tecnología. El mismo fenómeno se observa también en Alemania y en Francia. Un gran número de centros de investigación han desarrollado una actividad similar de valorización.

Papel análogo de las sociedades de investigación contratadas

2.12. La participación en el programa ESPRIT de sociedades de investigación contratadas reviste un gran interés. Situadas entre las necesidades de los industriales y lo más avanzado de la oferta tecnológica sobre la que se informan constantemente, especialmente en lo que respecta a los proyectos ESPRIT, dichas sociedades contribuyen a promover a través de los contratos comerciales establecidos al margen de la investigación comunitaria, la colaboración fabricantes-usuarios, salvando una debilidad tradicional de ESPRIT. Sus competencias multisectoriales favorecen cruces tecnológicos fructíferos. Su aportación específica implica el franqueo de la barrera de la precompetitividad, que teóricamente es inaccesible al programa ESPRIT. Estas sociedades constituyen, por lo tanto, agentes naturales de explotación de los resultados de la investigación comunitaria sin que se recurra en esta fase al presupuesto comunitario, lo que representa una ventaja en el sentido de la subsidiaridad con relación a una actividad de valorización financiada por la Comunidad en el marco, por ejemplo, del programa VALUE. Por todas estas razones, la Comisión debería estudiar el modo de implicar en mayor medida a estas sociedades, en primer lugar en los proyectos ESPRIT y a continuación en la explotación de sus resultados.

OBJETIVO DE PARTICIPACIÓN DE LAS PYME

Alcance

2.13. El dinamismo de las PYME justifica el que se ponga en ellas las esperanzas. Puesto que las PYME tienen recursos limitados, sus acciones de investigación deben dar lugar a resultados comerciales rápidos, lo que hace de ellas unos agentes fiables de explotación de los resultados. Se pusieron en marcha simultáneamente dos proyectos sobre el mismo tema de las terminales: el proyecto ESPRIT, cuyo consorcio estaba formado por pequeñas empresas y el proyecto EWS, con grandes empresas. El dinamismo de las pequeñas empresas ha sido mucho mayor, su proyecto se ha mantenido, mientras que el proyecto EWS, sin ser un fracaso, no se ha prolongado. Si sus perspectivas de valorización parecen precisarse finalmente, es gracias a las PYME que recogen sus resultados, que no habían sido tomados en cuenta por las grandes empresas, para constituir un consorcio industrial. Por último, el establecimiento de un entramado denso y continuo de PYME tecnológicamente avanzadas es una condición previa para el crecimiento de industrias de dimensiones más amplias.

Participación creciente de las PYME

2.14. La participación de las PYME en los proyectos es sustancial y ha aumentado con el tiempo. Cuando se le consultó al 1 de abril de 1992, la base EPIC recogía 653 proyectos (ESPRIT I y ESPRIT II). Se observaba la participación de al menos una PYME en el 68,1 % de los casos. El contratante principal era una PYME en el 22,8 % de los casos. De ESPRIT I a ESPRIT II la parte correspondiente a las PYME en el total de las participaciones de los contratantes en el conjunto de los proyectos ha pasado del 18,2 % al 32,1 % y la parte recibida por las PYME en las financiaciones concedidas ha ascendido del 15,2 % al 20,1 %. Este porcentaje se ha sobrepasado en las últimas peticiones de propuestas.

2.15. No obstante, esta progresión refleja sobre todo el hecho de que el número de PYME en el sector europeo de la TI se encuentra en fuerte crecimiento, pero la proporción de las PYME del sector que participan en el programa aún es muy escasa (aproximadamente una sobre diez).

2.16. Esta proporción debe a su vez matizarse, teniendo en cuenta el hecho de que el carácter de «PYME» de un gran número de sociedades es más aparente que real, ya que éstas son filiales de grandes sociedades, incluso de uno de los «12 grandes», o emanaciones de organismos muy diversos de gran dimensión: universidades, escuelas superiores o centros de investigación. Algunas PYME han sido creadas por iniciativa de un Ministerio, que a veces es el cliente principal. Estos fenómenos falsean la apreciación de la importancia de la participación real de las PYME en el programa. Bajo este punto de vista, se ve que el objetivo de participación importante de las PYME en el programa ESPRIT exige nuevos esfuerzos.

Dificultades de participación de las PYME

2.17. Las PYME encuentran dificultades prácticas para acceder al nivel internacional, ya que con frecuencia se mueven en un ámbito únicamente regional. La envergadura de los proyectos, el número excesivo de socios, la potencia de algunos de ellos las desbordan. En reuniones en las que un determinado socio envía cinco representantes, las PYME sólo pueden enviar uno, por lo que se encuentran en desventaja. El tiempo y el dinero necesarios para la preparación de las propuestas y los viajes, el tiempo de espera durante la negociación de los contratos, la duración de los proyectos y el peso de las tareas administrativas y de coordinación sobrepasan sus recursos. Para ellas, un proyecto es sobre todo un negocio importante y un gran riesgo. Las posibilidades de éxito de las propuestas son limitadas. La frecuente necesidad de comenzar los trabajos antes de la firma del contrato y los pagos retrasados pesan en su tesorería. Por muy prometedores que sean los resultados, su explotación costosa puede obligar a una PYME a compartirla con empresas más grandes. Todos estos riesgos disuaden a las PYME de participar.

OBJETIVO DE COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

Alcance

2.18. El artículo 130B del tratado CEE precisa que el objetivo de cohesión económica y social debe conseguirse no sólo por medio de los fondos estructurales, sino también a través de los «otros instrumentos financieros existentes». El programa ESPRIT, por lo tanto, tiene la obligación de aportar su contribución a dicho objetivo. De hecho, sería peligroso promover la tecnología punta sin tener en cuenta los países y regiones menos desarrollados, que correrían el riesgo de quedar definitivamente relegados en este ámbito en el que la competencia es agresiva.

2.19. Los países que de este modo son objeto de la consideración de la Comisión dentro de ESPRIT son España, Grecia, Irlanda, Italia y Portugal. Esta es la lista sin ningún otro matiz (en lo sucesivo en el presente capítulo estos países serán denominados por comodidad «países de la cohesión ESPRIT»). La Comisión, de hecho, sólo interviene en virtud de la cohesión económica y social a favor de Estados miembros enteros, pese a la invitación de los textos de base a favorecer específicamente la participación de las regiones con retraso en su desarrollo. La Comisión no utiliza los mapas en los que se definen las regiones con retraso en su desarrollo (objetivo no 1 de los Fondos estructurales) y las regiones en declive industrial (objetivo no 2) ni ningún mapa semejante. Ahora bien, las actividades y gastos de I y D de los «países de la cohesión ESPRIT» están muy concentrados en las capitales y en las regiones excluidas del objetivo no 1. Financiar la investigación en Barcelona o en Milán porque en España y en Italia deben beneficiarse del esfuerzo de cohesión económica y social correspondiente a Andalucía o al Mezzogiorno, es soslayar el objetivo perseguido. El esfuerzo de cohesión debe orientarse mejor.

Refuerzo de la cohesión económica y social

2.20. Cuando se consultó la base EPIC al 1 de abril de 1992, se obtuvo la siguiente información: De ESPRIT I a ESPRIT II, el índice de participación de los «países de la cohesión ESPRIT» sobre el total de participación de todos los organismos en todos los proyectos ha ascendido del 21,5 % al 28,2 %, y la parte de la financiación total concedida a dichos países pasó del 17,5 % a 19,7 %. El contratante principal procedía de uno de estos países en el 16,3 % de los casos. Aunque se advierte un cierto progreso, estas proporciones son considerablemente inferiores a la parte de población (37,0 %) y de producto interior bruto (31,4 %) correspondiente a estos países en la Comunidad.

Dificultades de participación de los países beneficiarios del esfuerzo de cohesión económica y social

2.21. La mayor parte de las empresas de informática y de microelectrónica de los «países de la cohesión ESPRIT» son de pequeña o mediana dimensión. Todas las dificultades encontradas por las PYME para participar en ESPRIT son también dificultades para estos países. El nivel tecnológico de las industrias existentes no alcanza todavía el exigido por los proyectos. Su reducida dimensión impide a las empresas participar en los proyectos muy amplios. España sólo ha participado en un TIP. La diversidad de temas que figuran en el programa es muy grande para una industria que no abarca todos los ámbitos. Los países en cuestión generalmente podrán participar en los temas relacionados con el software, pero poco o en absoluto en los temas de microelectrónica. Para los candidatos procedentes del sur, es mucho más fácil participar en ESPRIT aceptando colaborar en proyectos concebidos por el norte que mediante la selección de uno de sus propios conceptos.

ESFUERZOS COMUNITARIOS POR MEJORAR LA PARTICIPACIÓN DE LAS PYME Y LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

Diversidad de los modos de intervención

2.22. La Comisión organizó la base EPIC para poder efectuar un seguimiento por separado tanto de la participación de las PYME como la de los «países de la cohesión ESPRIT». Tales análisis no son posibles en la mayor parte de los demás programas de investigación comunitaria. En cambio, los objetivos de cohesión económica y social y de participación de las PYME ni se cuantifican ni son objeto de un seguimiento específico durante los procedimientos de aplicación del programa.

2.23. La Comisión trata de que exista un cierto equilibrio geográfico en la composición de los grupos de trabajo industriales. La elección de los temas se modifica un poco para evitar la exclusión de determinados países. Durante la preparación de ESPRIT II, la DG XIII colaboró con la «task force» PYME de la Comisión para promover una mejor información a las PYME sobre el programa y facilitarles los contactos útiles para la constitución de los consorcios. La participación de cada país beneficiario en los proyectos encuentra sus mejores abogados en los representantes del país en cuestión en el comité de gestión del programa. La Comisión se ha esforzado en desarrollar la participación griega en el subprograma «tratamiento avanzado de la información». Cuando se produjo la reducción drástica del número de participantes en el proyecto ATMOSPHÈRE, decidida por el consorcio, la Comisión intervino para proteger los intereses y la participación de las PYME españolas, griegas e irlandesas. También aprovechó la transferencia de 62 Mio ECU efectuada a favor de ESPRIT para aumentar principalmente los importes concedidos a las PYME y a las universidades.

Socios recomendados

2.24. Para aumentar la participación de l