DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 31 de julio de 1992 sobre una ayuda de Alemania en relación con el pedido de la empresa Cosco (China) para la construcción de cuatro buques portacontenedores (El texto en lengua alemana es el único auténtico) (92/569/CEE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,

Vista la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval (1) y, en particular, el apartado 7 de su artículo 4,

Después de haber emplazado a los interesados, de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo 93, para que presentaran sus observaciones, y teniendo en cuenta dichas observaciones;

Considerando lo que sigue:

I

Tras la recepción de una denuncia presentada por un astillero comunitario por carta de 4 de marzo de 1991 en relación con un falseamiento de la competencia derivado de una ayuda al desarrollo que debía conceder el Gobierno alemán en relación con un contrato con una naviera china relativo a la construcción de cuatro portacontenedores, la Comisión, por medio de una carta fechada el 2 de abril del mismo año, emplazó a las autoridades alemanas para que notificaran el proyecto con arreglo al apartado 7 del artículo 4 y a la letra c) del apartado 2 del artículo 11 de la séptima Directiva 90/684/CEE. Por carta de 22 de abril de 1991, las autoridades alemanas afirmaron que se había tomado una decisión negativa sobre la solicitud de una asociación de armadores (Bremer Vulkan, HDW y astilleros de la antigua República Democrática Alemana) de apoyo financiero, en determinadas condiciones de ayuda al desarrollo, para el proyecto Cosco (China Ocean Shipping Company).

Después de una nueva denuncia del mismo astillero comunitario el 12 de agosto de 1991, la Comisión, por carta de 28 de agosto de 1991, volvió a emplazar a las autoridades alemanas para que le notificaran los planes de ayuda al desarrollo relacionados con el proyecto Cosco. Las autoridades alemanas, por carta fechada el 19 de septiembre de 1991, respondieron que la concesión de una ayuda al desarrollo para el proyecto Cosco, así como el alcance de la misma, se hallaban pendientes de una valoración del proyecto por parte del Kreditanstalt fuer Wiederaufbau.

No obstante, el 20 de septiembre de 1991, las autoridades alemanas notificaron a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) las condiciones de un crédito de ayuda a un proyecto de construcción de tres portacontenedores de 3 765 TEU (« Twenty-foot Container Equivalent Unit », unidad convencional de medida de contenedores equivalente a 20 pies de longitud) para Cosco, en el marco de las disposiciones de ayuda al desarrollo del Acuerdo de la OCDE relativo a los créditos a la exportación de buques.

El Gobierno danés, en una carta de 2 de octubre de 1991, presentó ante la Comisión una denuncia relativa al proyecto de ayuda Cosco.

La Comisión, por carta de 14 de octubre de 1991, dio a las autoridades alemanas un plazo final de diez días hábiles para notificar el proyecto de ayuda Cosco. La respuesta alemana llegó en dos cartas, fechadas respectivamente el 31 de octubre y el 4 de noviembre de 1991.

II

De acuerdo con la información en poder de la Comisión, la operación entre los astilleros alemanes y Cosco giraba en torno a la construcción de tres portacontenedores de 3 765 TEU y de un portacontenedor de 2 700 TEU.

En su notificación, el Gobierno alemán ofrecía la siguiente información sobre los pormenores del caso: la compañía Cosco, de Pekín, encargó tres portacontenedores de 3 765 TEU, por un precio total de 604,14 millones de marcos alemanes. Los astilleros encargados de la construcción de los buques eran Bremer Vulkan (Bremen), HDW (Kiel), Mathias-Thesen-Werft (Wismar) y Warnow-Werft (Warnemuende).

En lo que respecta al crédito, se indicaba lo siguiente: el crédito cubrirá el 90 % del precio de contrato, con una duración de once años y a un tipo de interés anual del 3,5 %. Estas condiciones generan un elemento de subvención OCDE del 25,35 %. Dado que la Comisión había formulado algunas preguntas sobre los precios de los buques, el Gobierno alemán respondió en su notificación que el alto precio de cada portacontenedor de 3 765 TEU se debe a las exigencias de alta calidad y velocidad (24 nudos) de los mismos. Las autoridades alemanas consideraban que los contratos contenían un precio comercial normal, una vez efectuadas las deducciones correspondientes a calidad y velocidad (15 millones de marcos alemanes), el coste de prefinanciación, el seguro de riesgo y el máximo normal de la ayuda de funcionamiento (13 % en 1991). Según ellas, la Comisión debía tener en cuenta en su evaluación el procedimiento largo y satisfactorio en materia de ayudas al desarrollo. El Gobierno alemán afirmó también que el hecho de que se tengan en cuenta consideraciones de precios en la evaluación por parte de la Comisión del proyecto de ayuda al desarrollo podría crear cierto grado de incertidumbre en torno a los proyectos.

Por lo que se refiere a la componente « desarrollo » del proyecto de ayuda, las autoridades alemanas indicaron que debía permitir a China cubrir unas mayores necesidades en materia de transporte y ahorrar divisas fuertes en las exportaciones. Los portacontenedores contribuirán al desarrollo de un sistema integrado de transportes (transporte a domicilio). Uno de los objetivos prioritarios del octavo plan quinquenal chino (1991-1995) -teniendo también en cuenta los efectos favorables para su mercado de divisas- es el mantenimiento del máximo grado de independencia frente a los demás países en el ámbito del transporte marítimo. La creciente necesidad en materia de transportes se debe evaluar, por un lado, con respecto al crecimiento económico de China y, por otro, a la vista de su red ferroviaria y de navegación interior relativamente poco desarrollada.

III

El crédito de ayuda a la compañía china Cosco debe analizarse con arreglo a las disposiciones del apartado 7 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE. En dicho artículo se establece que las ayudas ligadas a la construcción y a la transformación de buques, concedidas como ayudas al desarrollo de un país en vías de desarrollo, no estarán sujetas al actual límite máximo de ayudas del apartado 2 del artículo 4.

Por carta de 3 de enero de 1989 [SG(89) D/311], la Comisión informó a los Estados miembros de que este tipo de ayudas deben ser objeto de notificación previa a la Comisión, que verificará el componente especial « desarrollo » del proyecto de ayuda. Se indicaban luego los criterios que se debían seguir para que la Comisión pudiera determinar que la ayuda propuesta está comprendida en el ámbito de aplicación del Acuerdo de la OCDE relativo a los créditos a la exportación de buques. Entre ellos figura el requisito de que el elemento subvención sea por lo menos el 25 % del valor del contrato y que el país beneficiario esté incluido en la lista de países que pueden recibir este tipo de ayudas.

China se encuentra efectivamente en esta lista de países que pueden acogerse a las ayudas al desarrollo ligadas a la construcción naval, y las condiciones del crédito para el proyecto notificado Cosco con arreglo al Acuerdo de la OCDE relativo a los créditos a la exportación de buques parecen estar justamente por encima del mínimo requerido del 25 % de equivalente subvención.

A pesar de las explicaciones de las autoridades alemanas en sus cartas de 31 de octubre y 4 de noviembre de 1991, en las que se exponían cuáles han sido sus consideraciones de desarrollo y sus prácticas previas con respecto a las ayudas al desarrollo concedidas a China, la Comisión continuaba albergando serias dudas sobre el verdadero carácter de ayuda al desarrollo del proyecto en cuestión, debido entre otras cosas a la falta de transparencia en el terreno de los precios.

Por la información recibida, la Comisión tenía entendido que los precios actuales de mercado para los portacontenedores en cuestión eran de un 20 % a un 30 % inferiores al precio del contrato comunicado (600 millones de marcos alemanes) para los tres portacontenedores de 3 765 TEU. Teniendo en cuenta estos datos, para la Comisión no estaba claro si la ayuda propuesta debía considerarse una ayuda al desarrollo para China o una ayuda de funcionamiento para los astilleros alemanes beneficiarios de los contratos. Las respuestas de las autoridades alemanas, fechadas el 31 de octubre y el 4 de noviembre de 1991, no contenían elemento alguno que permitiese eliminar las dudas en torno a unos precios supuestamente excesivos.

La enérgica reacción del mercado de la construcción naval contribuyó a la impresión de que los astilleros alemanes habían fijado unos precios excesivos. En este contexto, el apoyo financiero calificado de ayuda al desarrollo parecía ser más una subvención de funcionamiento en favor del sector alemán de la construcción naval, por encima del límite máximo normal de las ayudas, que una auténtica ayuda al desarrollo.

La Comisión tuvo también en cuenta el hecho de que los buques en cuestión se destinarían a servicios Cosco de ámbito mundial, probablemente entre Europa y el Lejano Oriente.

La Comisión mantiene aún serias dudas con respecto al verdadero carácter de ayuda al desarrollo del citado proyecto. La participación de astilleros situados en la antigua República Democrática Alemana constituía una nueva complicación, dado que en ese momento la Comisión aún no había recibido una notificación oficial de proyectos de ayudas de funcionamiento para los astilleros de Mecklemburgo-Pomerania occidental, y por tanto no había autorizado la concesión de ayuda alguna a estos astilleros.

Por último, no estaba claro para la Comisión cómo se integraba el portacontenedor de 2 700 TEU en el conjunto del proyecto Cosco, en qué astilleros se construiría este buque o qué nivel de apoyo, y con arreglo a qué proyecto, se concedería a esta parte de la operación.

En este contexto, la Comisión decidió iniciar un procedimiento en virtud del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, que le permitiese examinar el verdadero carácter de ayuda al desarrollo del proyecto de ayuda para construir tres portacontenedores de 3 765 TEU para Cosco y un portacontenedor de 2 700 TEU, que puede incorporarse a este proyecto de ayuda, y evaluar su compatibilidad general con el mercado común.

IV

Tras la publicación de la iniciación del procedimiento (2), los siguientes Estados miembros y otras partes interesadas han enviado sus observaciones:

- Reino Unido,

- Dinamarca,

- Asociaciones de armadores de la Comunidad Europea,

- Asociación de constructores navales daneses,

- Asociación de armadores daneses.

En resumen, los comentarios recibidos hacían referencia esencialmente a los dos aspectos siguientes:

1) Los precios aplicados por Bremer Vulkan para los tres portacontenedores se situaban por encima de los precios de mercado justificables en una situación competitiva normal. Por lo tanto, se albergaban serias dudas con respecto al verdadero carácter de ayuda al desarrollo del proyecto, considerándose la ayuda propuesta más bien una subvención a los constructores navales.

2) La concesión de la ayuda supondría un falseamiento de la competencia en el mercado de construcción naval. Esta alegación se basaba en el hecho de que Cosco, que es la quinta compañía mundial de portacontenedores y constituye un fuerte competidor de los navieros comunitarios gracias a su agresiva política de fletes, podría, en virtud de la subvención, elevar la calidad de su flota, incrementar su capacidad de transporte y mantener su política de bajas tarifas en detrimento de los navieros comunitarios.

Los comentarios recibidos de otros Estados miembros y partes interesadas fueron transmitidos por la Comisión al Gobierno alemán por carta fechada el 18 de marzo de 1992, para dar a dicho Gobierno la oportunidad de responder.

V

El Gobierno alemán respondió a la iniciación del procedimiento por medio de cartas fechadas el 4 de marzo y el 1 de julio de 1992 y telefax fechados el 10 y el 13 de julio de 1992. Por carta de 13 de abril de 1992, el Gobierno alemán contestó a los comentarios de otros Estados miembros y partes interesadas. La respuesta alemana se puede resumir como sigue:

1) El precio se ha fijado a partir del precio estimado de mercado de un portacontenedor de 3 765 TEU, (142 millones de marcos alemanes). Este precio de mercado se tomó del Study of the Shipbuilding Market 1991 (Estudio del mercado de la construcción naval en 1991), publicado en noviembre de 1991, llevado a cabo a instancia de la Comisión por una consultora independiente.

El precio real de los buques de Cosco es más elevado (201,4 millones de marcos alemanes por buque) debido a que algunas de las especificaciones difieren en los aspectos siguientes:

- la mayor velocidad (25 nudos en lugar de 21) requiere un motor más fuerte y un incremento de la longitud del buque. Las naves podrán transportar más contenedores (4 070 TEU) y se incluye un número de contenedores fríos más alto de lo normal. Esta última especificación requiere mayor suministro de energía y utilizará un nuevo tipo de sistema de control. Ello genera un coste suplementario de: 25 millones de DM - a diferencia del estudio de la consultora (pago en metálico; 5 × 20 % durante el tiempo de construcción), se acordó que el 10 % se pagará en el momento de la firma del contrato, y el 90 % a la entrega. El coste suplementario de prefinanciación se eleva a: 7 millones de DM - además, los astilleros tienen que pagar una prima de seguro de riesgo (en comparación con un pago en metálico previsto en el estudio de la consultora) de: 12 millones de DM - teniendo en cuenta que el precio de la consultora para un portacontenedor no incluye los costes de los contenedores, se deben añadir al precio básico para contenedores y equipo suplementario: 15 millones de DM De ello resulta un total de: 59 millones de DM

Los costes suplementarios de 59 millones de marcos alemanes llevan a un precio final de 201 millones de marcos alemanes, en comparación con el precio básico calculado por la consultora, de 142 millones de marcos alemanes.

2) El Gobierno alemán afirma que el componente « desarrollo » del proyecto de ayuda puede probarse debido a que satisface todos los requisitos de la ayuda al desarrollo establecidos por la Comisión [véase el apartado 7 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE y la carta de la Comisión SG(89) D/311 de 3 de enero de 1989]:

- crédito equivalente al 25,35 %,

- la ayuda se destina a apoyar la apertura de China al comercio exterior, así como a incrementar su desarrollo económico y social,

- China figura en la lista de países que pueden recibir este tipo de ayuda.

3) Con respecto a los temores de falseamiento de la competencia en el mercado de la construcción naval, el Gobierno alemán señaló que la Directiva 90/684/CEE no prohíbe la conexión entre la ayuda al desarrollo y la construcción de buques mercantes.

4) El Gobierno alemán declaró que el portacontenedor más pequeño (2 700 TEU), que se entregará a Rubymonte Maritime Inc., filial de Cosco, no se beneficiará de una ayuda al desarrollo, sino que se financiará en las condiciones normales de la OCDE.

5) El Gobierno alemán señaló que, de los astilleros de la antigua República Democrática Alemana, solamente Mathias-Thesen-Werft participaría en la construcción de los buques de 3 765 TEU. El 20 de julio de 1992, el Consejo de Ministros aprobó una modificación de la Directiva 90/684/CEE por la que se establece una excepción para los astilleros de la antigua República Democrática Alemana. El Gobierno alemán ha afirmado que Mathias-Thesen-Werft no reducirá su capacidad por debajo de las 87 275 tbc registradas el 1 de julio de 1990. En opinión de este Gobierno, esta circunstancia permite concluir que no existe necesidad de esperar el acuerdo sobre el calendario de reducción de capacidad de construcción naval (40 %), requerido por la excepción para la antigua República Democrática Alemana, para adoptar una decisión final sobre el asunto Cosco.

VI

De acuerdo con el apartado 7 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE, las ayudas ligadas a la construcción naval concedidas como ayudas al desarrollo de un país en vías de desarrollo no estarán sujetas al mismo límite máximo que una ayuda de funcionamiento, y se pueden considerar compatibles con el mercado común si satisfacen las disposiciones del Acuerdo de la OCDE relativo a los créditos a la exportación de buques. Por carta de 3 de enero de 1989 [SG(89) D/311], la Comisión informó a los Estados miembros de las pautas de interpretación del apartado 7 del artículo 4 de dicha Directiva. Reiteraba que cualquier proyecto de ayuda individual al desarrollo debe ser objeto de notificación previa a la Comisión, la cual verificará el componente especial « desarrollo » del proyecto de ayuda y comprobará si éste está comprendido dentro del ámbito de aplicación del mencionado Acuerdo de la OCDE. A tal fin, la Comisión investigará si la ayuda propuesta cumple los criterios establecidos en el documento de la OCDE C/WP6(84)3, de 18 de enero de 1984, acerca de la interpretación del artículo 6 del Acuerdo de la OCDE relativo a los créditos a la exportación de buques, con arreglo al cual, al conceder una ayuda al desarrollo deben cumplirse los siguientes requisitos esenciales:

1) La ayuda podrá no concederse si va destinada a la construcción de buques que navegarán bajo pabellón de conveniencia.

2) En caso de que la ayuda no se pueda clasificar como ayuda al desarrollo en el marco de la OCDE, el donante debe confirmar que la ayuda forma parte de un acuerdo intergubernamental.

3) El donante debe ofrecer garantías suficientes de que el verdadero beneficiario reside en el país receptor y de que la compañía beneficiaria no es una filial no operativa de una compañía extranjera.

4) El beneficiario debe comprometerse a no vender el buque sin previa aprobación del Gobierno.

5) La ayuda debe contener un equivalente de subvención de al menos un 25 %, de acuerdo con el método de cálculo de la OCDE [véase el documento C/WP6(85)62 de la OCDE, de 21 de octubre de 1985].

6) El país receptor debe estar en la lista de países en vías de desarrollo, de conformidad con el apartado 7 del artículo 4 de la séptima Directiva.

De lo dicho hasta aquí se desprende claramente que la Comisión debe determinar el verdadero carácter de ayuda al desarrollo del proyecto mencionado en los contratos específicos, que deben ser objeto de notificación individual de acuerdo con el apartado 2 del artículo 11 de la Directiva 90/684/CEE, además de garantizar el respeto de los demás requisitos y condiciones.

Con respecto a los contratos Cosco, la Comisión se ve en la necesidad de formular los siguientes comentarios:

1) En cuanto al método de cálculo del precio contenido en los contratos, las autoridades alemanas explican el mayor precio de los tres buques debido a las diferentes especificaciones (mayor velocidad, etc.) y costes de financiación suplementarios como consecuencia de las condiciones de préstamo en condiciones favorables. Incluso tras estas explicaciones, el precio sigue estando en el límite superior de los precios de mercado actuales para este tipo de naves. Sin embargo, con la información de que dispone, la Comisión no puede demostrar que el precio total constituya una ayuda para los astilleros que deben construir los buques.

2) El Gobierno alemán subraya las crecientes necesidades de China en materia de transportes y las mayores posibilidades de obtener divisas fuertes a través de la importación y exportación; menciona también el objetivo de China de mantener el máximo grado posible de independencia frente a los países extranjeros por lo que respecta al transporte marítimo y el relativamente escaso nivel de desarrollo de las redes de ferrocarril y navegación interior. No obstante, al evaluar la ayuda, la Comisión debe, por una parte, cerciorarse de que es necesaria, y por otra, comprobar que constituye una verdadera ayuda al desarrollo y no una ayuda de funcionamiento destinada a los astilleros alemanes. El criterio de necesidad es una condición esencial para la evaluación de la compatibilidad de una ayuda, como quedó sentado en el asunto Philip Morris por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 17 de septiembre de 1980 en el asunto 730/79 (3). Oficialmente, Cosco tiene en la actualidad una flota de 630 buques en propiedad o en régimen de fletamiento a largo plazo. Los especialistas estiman que, a través de sus filiales y de su participación en otras empresas, Cosco controla un número de buques superior a esta cifra, la gran mayoría de los cuales opera en los mercados de fletamento por tiempo determinado y por viaje en todo el mundo. Aproximadamente, 80 de estas naves son portacontenedores, que forman la parte de la flota de Cosco que más rápidamente ha aumentado en los últimos años, lo que la convierte en el quinto operador mundial de contenedores.

La media de edad de la flota de Cosco está ahora en los catorce años, lo que explica su actual interés por los programas de renovación a largo plazo. De acuerdo con la información en poder de la Comisión, el nuevo tonelaje de contenedores se empleará en los servicios transpacíficos y en las dos rutas europeas de la compañía (Mediterráneo y noroeste de Europa). Actualmente, Cosco explota seis buques de 1 100 y 1 300 TEU en la ruta del Mediterráneo, y un número similar en el noroeste de Europa. Uno de los objetivos prioritarios de la compañía parece ser el establecimiento de una red integrada en Europa. Según los datos de la Comisión, en los últimos dos o tres años Cosco se ha autofinanciado, y cualquier programa de renovación de la flota debe sufragarse con sus propios fondos.

Todo ello lleva a concluir que Cosco no es una compañía que necesite ayudas al desarrollo para contribuir al desarrollo de China. La empresa tiene la capacidad financiera suficiente para comprar buques nuevos en el mercado normal, y dado que opera en rutas marítimas internacionales con fletamentos por tiempo determinado, y por viaje, su actividad no está directamente vinculada al comercio interior o de exportación de China. En vista de esta situación, la concesión de una ayuda innecesaria a Cosco entraña el riesgo de crear un grave falseamiento de la competencia en forma contraria al interés común. Debido a sus dimensiones y a su resuelta independencia de las conferencias marítimas, Cosco es un operador de primera categoría en el mercado naviero mundial, y sus competidores le consideran un importante factor potencial de desestabilización del comercio transpacífico y entre Europa y el Lejano Oriente.

3) Esta conclusión se ve reforzada por el hecho de que Cosco desea adquirir un portacontenedor más pequeño, de 2 700 TEU, sin ayudas al desarrollo y a precios normales de mercado. La información enviada por el Gobierno alemán muestra que esta adquisición no contará con ayudas al desarrollo; el buque será construido por HDW y entregado a una filial extranjera de Cosco, Rubymonte Maritime Inc. (Panamá). Este hecho hace posible que la Comisión apruebe el contrato referente a este buque y cierre el procedimiento a este respecto.

Las razones hasta aquí expuestas mueven a la Comisión a concluir que la ayuda propuesta para los tres portacontenedores para Cosco no se puede considerar una verdadera ayuda al desarrollo en el sentido del apartado 7 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE, y que falsea o puede falsear la competencia en el mercado común y afecta al comercio entre Estados miembros, tanto en el sector de la construcción naval como el sector naviero, en forma contraria al interés común en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

La Comisión ha llegado a la conclusión de que el contrato de Cosco para la construcción de un portacontenedor de 2 700 TEU en los astilleros alemanes de Howaldtswerke-Deutsche Werft AG (Kiel) no contiene elementos de ayuda al desarrollo, y que las condiciones del crédito a la exportación aplicadas son compatibles con el mercado común.

Artículo 2

La ayuda propuesta para los contratos de construcción de otros tres portacontenedores para la compañía naviera estatal china Cosco, en los astilleros de Bremer Vulkan (Bremen) y Matthias Thesen (Wismar) no puede considerarse una verdadera ayuda al desarrollo, en el sentido del apartado 7 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE, y es, por tanto, incompatible con el mercado común.

Artículo 3

En el plazo de dos meses a partir de la fecha de su notificación, Alemania informará a la Comisión acerca de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.

Artículo 4

El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania. Hecho en Bruselas, el 31 de julio de 1992. Por la Comisión

Leon BRITTAN

Vicepresidente

(1) DO no L 380 de 31. 12. 1990, p. 27. (2) DO no C 22 de 29. 1. 1992, p. 4. (3) Rec. 1980, p. 2671.