INFORME ANUAL relativo al ejercicio 1996 (96/C 348/01)

El informe, acompañado de las respuesta de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLUMEN I INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DEL PRESUPUESTO GENERAL Y DE LOS 6° Y 7° FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO

ÍNDICE

Página

Introducción general 6

Parte I Recursos propios

Capítulo 1 Recursos propios 12

Parte II Política agrícola común

Introducción 46

Capítulo 2 Gestión presupuestaria 49

Capítulo 3 Organizaciones de mercado. Productos vegetales 64

Capítulo 4 Organización común de mercados. Productos animales. Examen de los regímenes de primas a la carne de vacuno y de una selección de medidas relacionadas con la EEB 99

Capítulo 5 Aspectos de procedimiento en materia de restituciones a la exportación de carne de vacuno 125

Parte III Acciones estructurales

Introducción 138

Capítulo 6 Fondo Europeo de Desarrollo Regional 143

Capítulo 7 Fondo Social Europeo 175

Capítulo 8 Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección de Orientación (FEOGA-Orientación) 198

Capítulo 9 Política común de la pesca y el mar 220

Página

Parte IV Políticas internas

Introducción 238

Capítulo 10 Investigación 239

Capítulo 11 Políticas industriales. MEDIA 255

Parte V Acciones exteriores

Introducción 269

Capítulo 12 Fondos Europeos de Desarrollo 271

Capítulo 13 Cooperación con países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental) 293

Capítulo 14 Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes de la antigua Unión Soviética y Mongolia 317

Parte VI Gastos administrativos

Introducción 345

Capítulo 15 Comisión 349

15.1 Subvenciones de carácter general 351

15.2 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 353

15.3 Organismos comunitarios descentralizados 360

15.4 Régimen común de seguro médico 361

Capítulo 16 Tribunal de Cuentas 383

Capítulo 17 Comité Económico y Social y Comité de las Regiones 385

Parte VII Instrumentos financieros y actividades bancarias

Capítulo 18 Instrumentos financieros y actividades bancarias 391

Anexo I Informes y dictámenes aprobados por el Tribunal durantes los cinco últimos años 409

Nota: Los gráficos figuran reagrupados en el anexo II al final del presente informe (volumen II).

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

Página

Parte I Recursos propios

Capítulo 1 Recursos propios 37

Parte II Política agrícola común

Introducción 48

Capítulo 2 Gestión presupuestaria 59

Capítulo 3 Organizaciones de mercado. Productos vegetales 91

Capítulo 4 Organización común de mercados. Productos animales. Examen de los regímenes de primas a la carne de vacuno y de una selección de medidas relacionadas con la EEB 118

Capítulo 5 Aspectos de procedimiento en materia de restituciones a la exportación de carne de vacuno 135

Parte III Acciones estructurales

Introducción 142

Capítulo 6 Fondo Europeo de Desarrollo Regional 164

Capítulo 7 Fondo Social Europeo 189

Capítulo 8 Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección de Orientación (FEOGA-Orientación) 214

Capítulo 9 Política común de la pesca y el mar 233

Parte IV Políticas internas

Capítulo 10 Investigación 249

Capítulo 11 Políticas industriales. MEDIA 263

Parte V Acciones exteriores

Capítulo 12 Fondos Europeos de Desarrollo 287

Capítulo 13 Cooperación con países en vías de desarrollo y con terceros países (excepto Europa Central y Oriental) 312

Capítulo 14 Acciones en favor de los países de Europa Central y Oriental, de los nuevos Estados independientes de la antigua Unión Soviética y Mongolia 337

Página

Parte VI Gastos administrativos

Capítulo 15 Comisión 373

15.1 Subvenciones de carácter general 373

15.2 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 374

15.3 Organismos comunitarios descentralizados 376

15.4 Régimen común de seguro médico 378

Capítulo 16

Capítulo 17 Comité Económico y Social y Comité de las Regiones 388

Parte VII Instrumentos financieros y actividades bancarias

Capítulo 18 Instrumentos financieros y actividades bancarias 406

INTRODUCCIÓN GENERAL

0.0. ÍNDICE Apartados

Estructura del informe 0. 1

Gestión presupuestaria 0. 2 - 0. 6

Administración y control 0. 7 - 0.27

Justificación del gasto 0. 7

Principales observaciones 0. 8 - 0.27

Ingresos comunitarios 0. 9 - 0.10

FEOGA-Garantía 0.11 - 0.13

Medidas estructurales 0.14 - 0.18

Programas gestionados por la Comisión 0.19 - 0.24

Otros gastos 0.25 - 0.27

Coordinación 0.28

Evaluación 0.29

Declaraciones de fiabilidad 0.30 - 0.33

Medidas correctoras emprendidas por la Comisión 0.34 - 0.36

El Reglamento Financiero 0.37

Importancia de la fiscalización 0.38

ESTRUCTURA DEL INFORME

0.1. La estructura de este informe anual sobre el ejercicio 1996 es distinta de la de años anteriores; su primer volumen refleja la estructura de las perspectivas financieras y un segundo volumen contiene las declaraciones de fiabilidad sobre el presupuesto general y el Fondo Europeo de Desarrollo, con sus correspondientes capítulos.

GESTIÓN PRESUPUESTARIA

0.2. Una dotación generosa de créditos presupuestarios puede presionar al gasto o, por lo menos, va en detrimento de una gestión financiera rigurosa. Los capítulos 2, 3 y 4 llaman la atención sobre cómo la manera en la que los reglamentos se desentienden de los precios del mercado mundial provoca gastos innecesarios de apoyo la agricultura. Los controles llevados a cabo durante la liquidación de anticipos concedidos a los Estados miembros sirven para detectar y corregir errores e irregularidades, pero no previenen la formación o el mantenimiento de niveles excesivos de ayuda que no pueden considerarse como un buen empleo de los fondos públicos. Las cantidades en juego son considerables: el capítulo 3 destaca la existencia de 3 000 millones de ecus de compensación excesiva para cereales, el capítulo 4, más de 800 millones de ecus para los productores de carne de vacuno. El Informe Especial n° 4/97 mostró que los pagos de compensación del FEOGA y las restituciones a la exportación relativas a las medidas alemanas de reunificación también implicaron una sobrecompensación importante y un gasto innecesario.

0.3. Los anticipos a los Estados miembros para el gasto estructural, son tratados como gastos definitivos en el nivel comunitario, sin que se apliquen procedimientos contables y de control adecuados y sin que exista un sistema de aprobación apropiado. Este sistema facilita el aumento máximo de las transferencias de fondos a los Estados miembros sin garantizar el uso puntual y riguroso de los fondos de un modo compatible con los objetivos comunitarios. El capítulo 6 llama la atención sobre los considerables retrasos en la realización de planes de inversión en el período de financiación de 1989 a 1993. Los capítulos 6, 7 y 8 ilustran la pobre definición de objetivos y contenidos de los programas, la falta de cofinanciación, y una falta continuada de información en cuanto al progreso de las acciones. Cantidades importantes de fondos permanecen durante largos períodos en manos de instancias intermedias en vez de transferirse a los beneficiarios finales. Se han descubierto numerosos errores y problemas de legalidad y de regularidad en programas oficialmente cerrados.

0.4. También en PHARE y TACIS los créditos excedieron el nivel de financiación que realmente podía utilizarse. El capítulo 14 analiza el continuo incremento que se ha producido en los compromisos pendientes entre 1990 y 1996, y las dificultades con las que se enfrenta la Comisión a la hora de aplicar y negociar contratos de programas aprobados para los que ya ha realizado compromisos presupuestarios. El Informe Especial n° 3/97 sobre el sistema de ejecución descentralizado PHARE señalaba que el hecho de que la Comisión se empeñara en el compromiso completo de los presupuestos anuales, junto con la escasa capacidad de absorción de los países beneficiarios y la gama excesivamente amplia de programas, provocó que 497 millones de ecus (el 38 %) de los anticipos del período 1990-1995 permanecieran en las cuentas bancarias de las administraciones nacionales beneficiarias al final de 1995. El Informe Especial n° 6/97 sobre subvenciones TACIS a Ucrania también llamó la atención sobre el uso lento de los créditos y la movilización innecesaria de fondos.

0.5. Generalmente, en un sistema financiero comunitario que hace uso intensivo de los anticipos, con una contabilidad central que los trata como gastos presupuestarios, el índice de empleo de los fondos en el nivel del beneficiario final no resulta claro. Un sistema así no puede considerarse como que cumple el requisito de buena gestión financiera y hace difícil determinar si las transferencias de recursos comunitarios son adecuadas.

0.6. La falta de créditos de compromiso también crea problemas. Por ejemplo, el capítulo 13 muestra cómo, debido al tope máximo impuesto en la parte correspondiente de las perspectivas financieras, la Comisión tuvo que posponer el compromiso de cantidades que eran necesarias para proyectos cuyas decisiones de financiación ya se habían tomado (incluyendo proyectos de MEDA y un gran proyecto en la India). Posponer de esta manera los compromisos es contrario al concepto básico de acción plurianual. El reciente Dictamen del Tribunal sobre el Reglamento Financiero (véase el apartado 0.37) se refiere a este extremo.

ADMINISTRACIÓN Y CONTROL

Justificación del gasto

0.7. Con los sistemas actuales de subvención muy a menudo se invierte la carga normal de la prueba, que haría que el beneficiario tuviera que justificar completamente el uso de fondos públicos. Las dificultades de la Comisión para comprobar la legalidad, la regularidad y los aspectos de buena gestión financiera de las finanzas de la Unión son de tal envergadura que es incapaz de asumir correctamente su papel central de gestora del presupuesto. Los problemas son particularmente evidentes en los fondos estructurales y significativos en la Política Agrícola Común. La Comisión avanza fondos comunitarios y solamente puede recuperarlos o reasignarlos si puede probar que se han utilizado indebidamente. Esto sería perfectamente aceptable si los beneficiarios y todas las organizaciones intermediarias tuvieran sistemas contables y de control capaces de justificar completamente el gasto con pruebas suficientes y pertinentes y estuvieran obligados a presentar o a poner a disposición de la Comisión las pruebas para que ésta ejerciera sobre ellas un nivel adecuado de comprobación. Desgraciadamente, la descentralización de la gestión de los fondos comunitarios no ha sido acompañada por la creación de la información de gestión apropiada y sistemas contables para permitir a las autoridades comunitarias ejercitar, en el interés general, su función de supervisión general. La determinación de errores y de irregularidades se ve por ello perjudicada y el uso apropiado de la financiación comunitaria es incierto. Las críticas y recomendaciones del Tribunal naturalmente reflejan esta debilidad estructural fundamental en la gestión de finanzas comunitarias.

Observaciones principales

0.8. Casi todos los capítulos de este informe (y cinco informes especiales que deben tomarse en consideración para la aprobación de la gestión de 1996) incluyen observaciones respecto a las debilidades de la administración y del control que demuestran hasta qué punto el desarrollo de sistemas apropiados de contabilidad y de gestión financiera, sobre todo los Estados miembros, ha sido incapaz de mantener el mismo ritmo que el desarrollo y naturaleza diversificada de las actividades comunitarias.

Ingresos comunitarios

0.9. El capítulo 1 destaca los riesgos para los recursos propios derivados del funcionamiento de zonas francas aduaneras y de los regímenes de perfeccionamiento activo. También menciona el uso frecuente de certificados de origen falsos para obtener aranceles preferenciales y cómo, a causa de la duración de las investigaciones, el incumplimiento de los plazos legales produce pérdidas para la Comunidad. Una resolución más rápida de los problemas pendientes referentes al cálculo de las contribuciones del IVA y del PNB es también importante para garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros.

0.10. El Informe Especial n° 5/97 sobre la gestión del comercio de cereales señala que se experimentaban dificultades continuadas en la recuperación de restituciones abonadas aun cuando los exportadores hubieran aceptado las reclamaciones de los compradores por las cantidades entregadas de menos.

FEOGA-Garantía

0.11. Los capítulos del FEOGA-Garantía describen problemas con la puesta en práctica de la reforma de 1992 de la Política Agrícola Común en cuanto a los cereales y la carne de vacuno. Los sistemas administrativos y de control integrados, que son esenciales para la gestión financiera adecuada, aún no se han creado completamente. Para los cereales, el sistema estabilizador es obstaculizado por reglamentos imprecisos, y la documentación del Estado miembro no puede proporcionar la pista de auditoría necesaria. Algunos Estados miembros incumplen requisitos reglamentarios referentes al análisis de riesgos, a las inspecciones de superficie y de cosecha y a la información consiguiente. En lo que respecta a la carne de vacuno, se produjeron retrasos en la adaptación de los mecanismos nacionales y es necesario mejorar el registro ganadero, el documento administrativo y las bases de datos.

0.12. Un programa de ayuda específico para las importaciones de carne de vacuno a las islas Canarias se controló insuficientemente y no se había aprobado la legislación nacional necesaria. También eran inadecuados los controles de aduanas y veterinarios sobre la reimportación de exportaciones de carne de vacuno rechazadas por las autoridades veterinarias egipcias.

0.13. En el mercado del vino, la reciente introducción de multas por el suministro de información incorrecta e incompleta por parte de los beneficiarios al sistema comunitario de tratamiento de información aún tiene que demostrar su eficacia. Aún no se han establecido correctamente los catastros vitivinícolas. Es también deplorable, a la vista de la complejidad del sistema de ayuda para el tabaco, que no se hayan creado en los Estados miembros los organismos de control previstos en la reforma de 1993.

Medidas estructurales

0.14. Todos los capítulos referentes a medidas estructurales contienen, como en los años anteriores, críticas severas de las declaraciones de gastos de los Estados miembros, que a menudo no son fiables o son inexactas. Los sistemas contables y de información deben mejorarse para lograr que exista una pista de auditoría adecuada desde los pagos de la Comisión hasta los gastos de los beneficiarios finales pasando por los múltiples niveles de recaudación y de certificación de la información.

0.15. El capítulo 6 recoge numerosos problemas de legalidad y regularidad en acciones de la parte de los programas de 1989-1993 oficialmente finalizada y cerrada. La Comisión y los Estados miembros necesitan crear sistemas que garanticen que el presupuesto comunitario no financie gastos no subvencionables.

0.16. En el capítulo 7 se señala que los Estados miembros necesitan una auditoría basada en los riesgos de los beneficiarios finales y que la Comisión debe prestar mayor atención al examen de las declaraciones finales para asegurarse del cumplimiento de las condiciones de concesión de la financiación del FSE, incluida la existencia de cofinanciación nacional.

0.17. El capítulo 8 hace referencia a casos en los que el gasto declarado no puede justificarse en los documentos contables o en los que las cantidades individuales abonadas difieren de las declaradas. Las autoridades nacionales han aprobado ayudas a empresas transformadoras de productos agrícolas carentes de perspectivas de mercado o de una viabilidad razonable; también se aceptaron declaraciones de gastos incorrectas.

0.18. La gestión descentralizada del instrumento financiero de orientación pesquera (capítulo 9) exige un control más completo por parte de la Comisión, particularmente a través de controles sobre el terreno de la legalidad, la regularidad y la realidad del gasto declarado. El seguimiento del Informe Especial n° 3/93 del Tribunal sobre la reestructuración de la flota pesquera de la Comunidad confirma que los sistemas de tratamiento de la información previstos para la supervisión y el control efectivos aún no sirven para realizar una asignación eficiente de la ayuda.

Programas gestionados por la Comisión

0.19. La manera en que la Comisión maneja el gasto que gestiona directamente también es insatisfactoria en muchos aspectos.

0.20. Por lo que se refiere a la participación de pequeñas y medianas empresas en la investigación, el desarrollo tecnológico y programas de demostración, el capítulo 10 concluye que las debilidades en los planes contables de las PYME y la complejidad de las normas traen consigo declaraciones de gastos incorrectas; son necesarias más auditorías de la Comisión para establecer la base de recuperación de pagos excesivos y para disuadir solicitudes de ayuda irregulares. De manera general, la Comunidad tiene que mejorar y simplificar sus procedimientos y desarrollar medidas específicas para hacer frente a las necesidades de las PYME.

0.21. El programa MEDIA I de ayuda a aspectos industriales de la política audiovisual comunitaria (capítulo 11) se vio afectada desfavorablemente por acuerdos contractuales confusos con organismos de apoyo, una auditoría inadecuada de estos organismos, y la falta de instrucciones para la administración del capital de riesgo y la recuperación de préstamos sin amortizar.

0.22. Los procedimientos de licitación de los contratos de trabajo financiados por el FED (capítulo 12) del periodo 1988-1993 muestran muchas debilidades en los reglamentos y su aplicación, que afectan tanto a la preparación como a la aprobación de los anuncios de licitación y a los procedimientos de determinación del cumplimiento de condiciones y clarificación de la licitación.

0.23. El capítulo 13 hace observaciones respecto a la gestión, por una institución financiera pública regional, de un fondo revolvente para préstamos a empresas orientadas a la exportación en Centroamérica. El fondo se creó en 1991, en un momento en el que el Tribunal acababa de informar a la Comisión de los fracasos importantes de la misma institución financiera regional en la gestión de otro proyecto importante. Aunque la Comisión incluyera condiciones más exigentes en el convenio de financiación del proyecto de fondo revolvente, la institución financiera no pudo observar muchas de ellas y la Comisión no tomó medidas efectivas para garantizar su cumplimiento.

0.24. En cuanto al apoyo a la reforma agrícola en los países PHARE y TACIS, el capítulo 14 hace referencia al fracaso de la Comisión, al considerar las propuestas de programa, para tener suficientemente en cuenta la organización administrativa de los países beneficiarios o su marco institucional y legislativo.

Otros gastos

0.25. El capítulo 15 pone de manifiesto la necesidad de mejorar la definición del uso de subvenciones a organizaciones que promueven el ideal europeo y de delimitar el tipo de gasto y de actividad que pueden acogerse a la financiación comunitaria. También llama la atención sobre problemas de presentación presupuestaria, planes contables y el control interno de los órganos comunitarios descentralizados. Deberían, preservando su autonomía, cooperar con la Comisión para mejorar su gestión financiera.

0.26. El capítulo 17 describe casos de inadecuación en el sistema de reembolso de gastos de viaje y dietas a los miembros y sus suplentes en el Comité Económico y Social, y en mucha menor medida, en el Comité de las Regiones.

0.27. El capítulo 18 -instrumentos financieros y actividades bancarias- llega a la conclusión de que la Comisión debe supervisar cualquier operación futura similar a los préstamos con bonificaciones de interés concedidos a Italia después del terremoto de 1980 para asegurarse de que la organización gestora toma medidas correctoras si los prestatarios no respetan sus compromisos.

COORDINACIÓN

0.28. La administración y el control a menudo se ven afectados desfavorablemente por la falta de coordinación. Los capítulos 6, 7, 10, 11 y 14 hacen referencia a casos significativos, al igual que el informe especial sobre la ayuda humanitaria (n° 2/97). Los capítulo 3 y 4 revelan que el desarrollo del sistema de administración y de control integrado de la agricultura se ha visto perjudicado por retrasos en el desarrollo de sistemas informáticos apropiados. En los propios servicios de la Comisión la auditoría reveló que, cinco años después de decidir la asignación de importantes recursos al desarrollo de un sistema de tratamiento de la información de cooperación al desarrollo, este proyecto importante se había manejado inadecuadamente.

EVALUACIÓN

0.29. La evaluación es un factor clave para garantizar el uso apropiado del dinero público. Las debilidades en la evaluación de los resultados de la financiación comunitaria se describen en los capítulos 6 (particularmente, ayuda a las PYME) y 14, y en los informes especiales sobre la ayuda humanitaria, sobre PHARE y sobre TACIS. Al no existir objetivos e indicadores de rendimiento claros, la evaluación de la eficiencia y eficacia del gasto estructural es muy difícil. La conclusión del Tribunal sobre el impacto de la ayuda a la reforma agrícola en Europa Central y Oriental (capítulo 14) es que sus efectos eran en el mejor de los casos limitados. El informe especial n° 2/97 concluyó que la ayuda humanitaria parecía alcanzar a los beneficiarios previstos, aunque a veces con un cierto retraso. Todas las propuestas legislativas o decisiones de financiación que impliquen gastos importantes deben incorporar procedimientos apropiados para determinar el éxito o el fracaso en relación con objetivos precisos y en relación con datos básicos firmes. Solamente de esta manera puede protegerse el interés del contribuyente contra el despilfarro. Finalmente, como señala el Informe Especial n° 2/97, es necesario que la función de evaluación sea independiente de los departamentos operativos de la Comisión, tanto para lograr una utilización eficaz de los recursos como para fomentar la objetividad.

DECLARACIONES DE FIABILIDAD (VOLUMEN II)

0.30. Los capítulos 19, 20 y 21 tratan de la declaración de fiabilidad relativa al presupuesto general, con la información de apoyo. En lo que respecta al presupuesto general, el Tribunal llega a la conclusión de que, de manera general y con la excepción señalada en la propia declaración, las cuentas de 1996 reflejan fiablemente los ingresos y gastos de la Unión durante el ejercicio y la situación financiera al final del mismo.

0.31. Debido a la magnitud de los problemas encontrados durante la fiscalización de las operaciones subyacentes a los pagos del presupuesto general, el Tribunal no puede proporcionar una declaración de fiabilidad positiva global en cuanto a la legalidad y regularidad de estas operaciones durante el ejercicio de 1996.

0.32. En el gasto del FEOGA-Garantía, las mejoras en la auditoría a posteriori deben ser acompañadas por la finalización de la instalación de controles de gestión efectivos en los mercados agrícolas. En los fondos estructurales, los altos niveles de errores sustantivos y formales confirman de nuevo la necesidad de una considerable mejora en los procedimientos contables y de control.

0.33. En el capítulo 22, que se refiere a la declaración de fiabilidad del FED, se llega a la conclusión de que, de manera general y con la excepción señalada en la declaración, las cuentas reflejan de manera fiable los ingresos y gastos del ejercicio y la situación financiera al final del mismo, y que las operaciones subyacentes son legales y regulares.

MEDIDAS CORRECTORAS EMPRENDIDAS POR LA COMISIÓN

0.34. La Comisión, en sus respuestas a los informes del Tribunal, ha reaccionado positivamente a muchas de las observaciones, a menudo reconociendo la necesidad de tomar medidas y, en algunos casos, indicando muy precisamente el modo en que iba a aportar mejoras. Por otra parte, está intentando resolver muchos de los problemas y de las debilidades denunciados por el Tribunal con su iniciativa de mejora de la gestión financiera SEM 2000, tanto en sus propios servicios como en colaboración con las autoridades nacionales que manejan y dan cuentas sobre los fondos comunitarios.

0.35. El éxito en la consolidación de los sistemas administrativos y de información que son la clave de una mejor gestión financiera se verá reflejado en una caída en el índice de errores y de irregularidades detectados por los auditores. Este informe anual y los informes especiales proporcionan muy escasas pruebas de que se hayan producido progresos significativos. En 1996 existía aún un índice elevado de errores y de irregularidades, particularmente en lo que se refiere a operaciones distintas de la garantía agrícola gestionadas en los Estados miembros. Sin embargo, en la garantía agrícola hay indicios de que los nuevos procedimientos financieros de liquidación de cuentas están teniendo cierto impacto beneficioso.

0.36. Se han producido otros progresos alentadores. Se ha clarificado considerablemente la definición de los criterios de concesión de la ayuda de los fondos estructurales (aunque el capítulo 7 llame la atención sobre algunas dificultades de interpretación que subsisten en las acciones del Fondo Social). Unas definiciones más claras deberían reducir los errores e irregularidades futuros, pero necesitan ser acompañadas por mejoras significativas en la información contable y de gestión y en la auditoría de las operaciones (véase el capítulo 7). La gestión financiera descentralizada y el grado en el que cualquier programa puede modificarse reemplazando un componente original por otro nuevo durante la aplicación del programa significan que no hay sanciones efectivas en el caso de que las administraciones nacionales presenten declaraciones incorrectas de gastos. Como ya se ha planteado en otras instituciones, sería apropiado que existiera una sanción real, en forma de corrección financiera neta aplicada por la Comisión, en los casos graves de declaración incorrecta.

EL REGLAMENTO FINANCIERO

0.37. El Dictamen n° 4/97 del Tribunal sobre una propuesta de modificación del Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades concluye que es hora de que la Comisión emprenda una revisión general de los reglamentos financieros de las Comunidades, redefiniendo primero claramente los principios fundamentales en los cuales deben basarse. Necesitan clarificarse las numerosas expresiones vagas y las zonas oscuras desde el punto de vista legal, así como unificar escrupulosamente la terminología. Muchos procedimientos discrecionales, que son contrarios a un planteamiento disciplinado y complican enormemente la contabilidad y la gestión financiera no son imprescindibles; algunos son irregulares. El Dictamen enumera los principios y las disposiciones que debería contener un nuevo Reglamento Financiero con respecto al presupuesto, la elaboración de estados financieros, y el ejercicio de la función de control interno en la institución. El anexo al Dictamen del Tribunal establece con mayor detalle sus recomendaciones generales para un conjunto reformado de reglamentos financieros. El Tribunal ve con agrado las recientes noticias de que la Comisión tiene la intención de proponer una revisión general del Reglamento Financiero y de que su opinión será tenida en cuenta.

IMPORTANCIA DE LA FISCALIZACIÓN

0.38. En el estado actual de los procedimientos contables y de gestión financiera, la importancia financiera de la fiscalización es mucha a la hora de detectar gastos que no deberían haberse efectuado, importes potencialmente recuperables y posibles ahorros futuros. Este informe señala considerables cantidades de gastos innecesarios, aunque no irregulares (principalmente compensaciones excesivas a agricultores) y da numerosos ejemplos de ahorros potenciales, que no pueden cuantificarse fácilmente. Existe, además, el efecto, incuantificable pero significativo, de disuasión de la actividad de auditoría. La fiscalización de las finanzas de la Comunidad, llevada a cabo por la Comisión, por auditores del Estado miembro o por el Tribunal es hoy más que nunca necesaria para proteger los intereses del ciudadano europeo.

PARTE I Recursos propios

CAPÍTULO 1(1*) Recursos propios

1.0. ÍNDICE Apartados

Introducción general 1.1

Ejecución presupuestaria 1.2

Recursos propios tradicionales 1.3 - 1.119

Gestión financiera 1.3 - 1.17

Seguimiento por la Comisión de las observaciones del Tribunal 1.3 - 1.8

Gestión financiera en los Estados miembros 1.9 - 1.17

Zonas francas 1.18 - 1.43

Introducción 1.18 - 1.20

Homologación y demarcación de las zonas francas 1.21 - 1.24

Control del tránsito de mercancías y aprobación de las actividades de zona franca 1.25 - 1.33

Entrada de mercancías en las zonas francas 1.34 - 1.35

Uso de la nota informativa 1.36 - 1.37

Derechos de aduanas de mercancías ilocalizables en las zonas francas 1.38 - 1.40

Controles aduaneros 1.41 - 1.42

Conclusión 1.43

Perfeccionamiento activo 1.44 - 1.64

Introducción 1.44 - 1.46

Condiciones económicas de la concesión de autorizaciones 1.47 - 1.53

Presentación de justificantes, constatación y puesta a disposición 1.54 - 1.58

Coeficiente de rendimiento 1.59 - 1.61

Compensación equivalente y exportación previa 1.62 - 1.63

Conclusión 1.64

Constatación y recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales 1.65 - 1.119

Introducción 1.65 - 1.67

Observaciones generales relativas al marco reglamentario, a los procedimientos y a los sistemas 1.68 - 1.88

Observaciones relativas a la aplicación de las disposiciones vigentes 1.89 - 1.116

Conclusión 1.117 - 1.119

Recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y del producto nacional bruto (PNB) 1.120 - 1.156

Introducción 1.120 - 1.121

Rectificaciones de las bases IVA Y PNB 1.122 - 1.152

Control por la Comisión y emisión de reservas 1.122 - 1.126

La situación en materia de reservas y su incidencia financiera 1.127 - 1.129

Inscripción de las reservas en las cuentas y su seguimiento contable 1.130 - 1.136

Seguimiento de los créditos vinculados a las reservas para su recaudación 1.137 - 1.149

No aplicación de intereses de demora en caso de puesta a disposición tardía de los recursos propios 1.150 - 1.152

Conclusión 1.153 - 1.156

INTRODUCCIÓN GENERAL

1.1. El Tribunal ha centrado su examen de los recursos propios tradicionales en la gestión financiera de la Comisión y de los Estados miembros en materia de constatación y recaudación de los títulos de crédito comunitarios, en la aplicación de la normativa comunitaria aduanera en el ámbito de las zonas francas, en la gestión financiera del régimen aduanero de perfeccionamiento activo (sistema de suspensión) así como en la constatación y recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales, concretamente en caso de existir fraudes o irregularidades. El Tribunal examinó también el seguimiento de las reservas emitidas por la Comisión sobre la gestión de los recursos procedentes de la aplicación de un tipo uniforme a la base del IVA y de un tipo fijado en el procedimiento presupuestario a la suma de los PNB de todos los Estados miembros.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.2. En el cuadro 1.1 se resumen los ingresos comunitarios del ejercicio 1996 y del gráfico 1.1 resulta que:

a) los ingresos efectivos del ejercicio 1996 fueron de 81 275,1 millones de ecus, o sea el 99 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo, siendo superiores en un 8,3 % a los del ejercicio 1995 (75 077,1 millones de ecus);

b) los recursos propios tradicionales netos, una vez deducidos los gastos de recaudación (1 509,3 millones de ecus), ascendieron a 13 583,6 millones de ecus, lo que representa el 16,7 % del total de los ingresos efectivos; estos recursos, inferiores en un 6 % a los del ejercicio 1995, se dividen en:

- derechos de aduana por un importe bruto de 13 069,1 millones de ecus, que equivalen al 86,6 % de los recursos propios tradicionales brutos (15 092,9 millones de ecus)(2),

- derechos agrícolas por un importe bruto de 810,2 millones de ecus, que equivalen al 5,4 % de los recursos propios tradicionales brutos,

- contribuciones de azúcar e isoglucosa por un importe bruto de 1 213,7 millones de ecus, que corresponden al 8 % de los recursos propios tradicionales brutos,

c) el recurso propio procedente del impuesto sobre el valor añadido (IVA), incluyendo los saldos y ajustes (858,2 millones de ecus), ascendió a 36 535 millones de ecus(3), es decir, el 45 % del total de los ingresos efectivos; la disminución de los ingresos efectivos en relación con el ejercicio 1995 (39 127,34 millones de ecus) fue de 6,6 %;

d) el recurso PNB, contabilizando los saldos y ajustes ( P27 millones de ecus), ascendió a 21 058 millones de ecus(4) (incluyendo reservas: 237,9 millones de ecus), o sea el 26 % del total de los ingresos efectivos; este recurso aumentó un 48,6 % con respecto al ejercicio anterior (14 172,6 millones de ecus).

e) el excedente disponible del ejercicio anterior (9 215,19 millones de ecus) y los ingresos diversos (915,93 millones de ecus) representan un 12,5 % del total de los ingresos efectivos, o sea un aumento del 40,4 % en relación con el ejercicio 1995.

RECURSOS PROPIOS TRADICIONALES

Gestión financiera

Seguimiento por la Comisión de las observaciones del Tribunal

1.3. En su informe anual relativo al ejercicio 1991(5), el Tribunal de Cuentas identificó, por una parte, recursos propios tradicionales no puestos a disposición de la Comisión por un importe de 2 millones de ecus y, por otra parte, derechos puestos a disposición tarde por un importe superior a 2 000 millones de ecus, con unos intereses de demora estimados por el Tribunal en 25,72 millones de ecus. Después del control efectuado en los Estados miembros, la Comisión fijó el importe de los derechos por recuperar en 6,5 millones de ecus, y el importe de los intereses de demora en 25,0 millones de ecus. Al 1 de mayo de 1997, sólo quedaba por recuperar un importe de 0,1 millones de ecus de intereses.

1.4. La Comisión recaudó 37 253 ecus de los casos concretos mencionados en los informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1992(6) y 1993(7). Las observaciones del Tribunal relativas a los ejercicios 1994(8) y 1995(9), permitieron recuperar 3,1 millones de ecus y de emitir órdenes de ingreso suplementarias para 2,5 millones de ecus.

1.5. A raíz de los controles del Tribunal de Cuentas y de la Comisión, se iniciaron 169 procedimientos de cobro, 143 de los cuales seguían abiertos al 1 de marzo de 1997 y de ellos, 117 sin haberse establecido aún el importe del crédito. En 21 órdenes de ingreso emitidas por la Comisión, por un importe de 25 millones de ecus, la fecha de vencimiento estaba superada el 1 de marzo de 1997. En 12 de estas 21 órdenes de ingreso la fecha de vencimiento de la orden de ingreso tenía más de un año de antigüedad.

1.6. En julio de 1995, el Tribunal de Cuentas detectó que las autoridades alemanas habían omitido poner a disposición de la Comisión recursos propios tradicionales correspondientes a los meses de diciembre de 1993 y de 1994 por un importe de 19,4 millones de ecus. En agosto de 1995 se informó a la Comisión. El Estado miembro, a iniciativa propia, puso el importe del principal a disposición de la Comisión sin intereses de demora. El 29 de noviembre de 1996, o sea casi 15 meses más tarde, el ordenador de pagos emitió una orden de ingreso por los intereses de demora.

1.7. En mayo de 1995, Dinamarca informó a la Comisión de que pondría a su disposición unos derechos antidumping por un importe de 0,8 millones de ecus con un retraso importante. Una parte de este importe (0,5 millones de ecus) se había liquidado antes de 1991. En octubre de 1995, la Comisión pidió la aplicación del artículo 11 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, aplicando intereses de demora a todo el retraso. Un mes más tarde, Dinamarca invoca, anticipándose, en relación con los importes relativos a los ejercicios anteriores a 1991, la modificación del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 del Consejo, de 8 de julio de 1996, en trámite de aprobación por aquel entonces. La modificación invocada introduce la prescripción trienal de los derechos de la Comisión respecto a los Estados miembros si no tiene lugar una notificación previa. Al 31 de enero de 1997, el cobro de esta deuda danesa estaba aún pendiente.

Conclusión

1.8. La Comisión tiene dificultades para recaudar en el plazo fijado los créditos constatados a raíz de los controles comunitarios, especialmente los intereses de demora. Por otro lado, la modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 crea el riesgo de que numerosas recaudaciones pendientes a raíz de las observaciones del Tribunal se acojan a la prescripción trienal, si estas recaudaciones no se han notificado a los Estados miembros en los plazos previstos.

Gestión financiera en los Estados miembros

1.9. El Tribunal, durante las visitas de inspección del trabajo de auditoría relacionado con la declaración de fiabilidad (DAS) y con la auditoría de los ámbitos señalados a continuación, ha examinado la constatación de los derechos comunitarios, los procedimientos contables y algunos aspectos específicos de los métodos de recaudación en todos los Estados miembros.

Constatación tardía de los recursos propios

1.10. En todos los Estados miembros el Tribunal examinó en qué medida los procedimientos nacionales garantizan que, de conformidad con la legislación comunitaria(10), las deudas aduaneras se contabilicen en el momento adecuado. El Tribunal descubrió:

a) derechos de aduana calculados con posterioridad al levante(11) en casos de irregularidad que han dado lugar a procesos penales: en el Reino Unido, las deudas aduaneras no se constatan al darse las condiciones del artículo 2 del Reglamento (CEE Euratom) n° 1552/89 del Consejo. En muchos casos, dichas deudas se constatan antes del inicio del proceso penal. No obstante, la conclusión del proceso con una sanción efectiva tiene preferencia frente al cobro de los atrasos.

b) derechos de aduana calculados con posterioridad al levante en otros casos de irregularidades: en España, los procedimientos aplicados ocasionaron retrasos en el establecimiento, contabilización y puesta a disposición de los recursos propios, incumpliendo así la legislación comunitaria. Además, en Alemania e Italia, los derechos de aduana aplicados a raíz de los controles posteriores al levante se contabilizaron con retrasos de hasta 24 meses. En Bélgica y, hasta cierto punto en Alemania, los retrasos eran sistemáticos; y

c) derechos de aduana pendientes en declaraciones incompletas: en siete Estados miembros(12) los derechos de aduana de más del 10 % de las declaraciones incompletas no se incluían correctamente en las cuentas al final del período previsto en la legislación comunitaria(13) para permitir que los operadores presenten la información que falte en sus declaraciones. Los derechos de aduana pendientes de pago o constatados tarde de una muestra de declaraciones incompletas de Bélgica, España e Irlanda ascendían a unos 0,5 millones de ecus.

1.11. En el Reino Unido, el plan contable empleado para gestionar las garantías en efectivo constituidas para afianzar deudas fiscales potenciales no permite identificar por separado los depósitos relativos a los recursos propios comunitarios. En 1992, las autoridades británicas reconocieron este problema(14). En 1996 declararon que su sistema contable todavía no permitía desglosar las garantías, ni por tipo ni por motivo de constitución, y que debían investigar la posibilidad de encontrar una solución eficiente al problema(15).

1.12. En numerosos casos detectados en Alemania los derechos de aduana correspondientes a declaraciones periódicas de entrada(16) se contabilizaban entre tres y cuatro meses tarde.

Cuentas separadas o cuentas B

1.13. Los Estados miembros deben contabilizar las deudas aduaneras en las cuentas comunitarias. No obstante, las deudas aduaneras que se han comunicado al deudor pero no se han recaudado ni afianzado, o que estando afianzadas se han recurrido, se deben contabilizar en una cuenta comunitaria aparte(17). En Italia, en algunas oficinas estas cantidades sólo se contabilizan en el momento de la recaudación y no en el de la comunicación al deudor, que es lo que exige la legislación comunitaria. Estas prácticas son, pues, contrarias a ella.

Anulación de derechos liquidados

1.14. En Alemania, 0,2 millones de ecus no se pusieron a disposición de la Comisión en aplicación del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 1552/89 que permite liberar a los Estados miembros de la obligación de poner a disposición los recursos propios en los casos concretos en los que la recaudación sea imposible sin que el motivo se pueda imputar al Estado miembro(18). Sin embargo, en este caso la no recaudación se debió a un error de las autoridades nacionales y la cantidad debida debió ponerse a disposición en junio de 1993.

Clasificación arancelaria

1.15. En el Reino Unido persistió durante 17 años un error en la aplicación del arancel. Las autoridades británicas liquidaron y pusieron a disposición (marzo de 1995) los derechos pagados de menos (3,36 millones de ecus) durante los tres años anteriores a la fecha en que se detectó el error (diciembre de 1991). No se pusieron a disposición los derechos (0,3 millones de ecus) adeudados correspondientes al período de investigación necesario para establecer y corregir el error. Deberían aplicarse intereses de demora al pago puesto a disposición con más de tres años de retraso.

Derechos del equipaje de viajeros

1.16. En algunos Estados miembros los derechos de aduana, los impuestos especiales y el IVA del equipaje de los viajeros se gravan aplicando un tipo fijo. Los ingresos procedentes de los viajeros se reparten posteriormente entre las categorías de derechos y de impuestos, empleando procedimientos nacionales. En el Reino Unido se utilizó un porcentaje incorrecto durante tres años para calcular la parte de recursos propios de los impuestos de los viajeros, lo que provocó un pago insuficiente de 3,9 millones de ecus de recursos propios tradicionales en los años 1993 a 1995. En marzo de 1996, esta cantidad se puso a disposición de la Comisión. En Bélgica, no se realiza ningún estudio periódico de los procedimientos nacionales aplicados para calcular el reparto. Es necesario modificar este porcentaje que ha permanecido invariable 17 años para tener en cuenta los cambios producidos en los aranceles o en el tráfico.

Conclusión

1.17. Los Estados miembros tienen la obligación de liquidar correctamente los recursos propios de la Comunidad, así como de contabilizarlos y de ponerlos a disposición de la Comisión, asegurándose también de la correcta aplicación de la legislación comunitaria. Además, tienen derecho a retener el 10 % de los recursos propios puestos a disposición en concepto de costes de recaudación. La Comisión debe supervisar el cumplimiento de esta obligación por parte de los Estados miembros realizando tanto inspecciones como verificaciones sobre el terreno. De una muestra de aproximadamente 3 000 declaraciones examinadas por el Tribunal, hay que recuperar por lo menos 3 millones de ecus de recursos propios.

Zonas francas

Introducción

1.18. Las zonas francas y los depósitos francos se definen en la legislación comunitaria(19) como partes del territorio aduanero de la Comunidad, separadas del resto del mismo, en las que:

a) la mercancía no comunitaria es considerada, para la aplicación de los derechos de importación y las medidas de política comercial de importación como no presente en el territorio aduanero de la Comunidad, siempre que no se despachen a libre práctica, ni se incluyan en otro régimen aduanero, ni se utilicen ni consuman en condiciones distintas a las establecidas en la normativa aduanera;

b) las mercancías comunitarias, recogidas en una normativa comunitaria específica que lo prevea, se beneficiarán, en razón de su inclusión en zona franca o en depósito franco, de las medidas normalmente relacionadas con la exportación de mercancías.

1.19. Los reglamentos comunitarios(20) enumeran actualmente, como homologadas y operativas, 33 zonas francas en diez Estados miembros. En Alemania, Grecia e Italia las zonas francas se sitúan en puertos nacionales importantes. Aunque no se dispone de estadísticas fiables relativas al volumen de mercancías que transitan por los puertos comunitarios con zonas francas, se calcula que dicho volumen no sobrepasa el 10 % del movimiento total de mercancías en todos los puertos de la Comunidad. El control del Tribunal se centró en seis Estados miembros(21), con visitas a 16 zonas francas.

1.20. El principio fundamental del concepto de zona franca es preservar la integridad del territorio aduanero con una combinación de perímetros seguros, con puntos de entrada y de salida que faciliten la supervisión por las autoridades aduaneras de la zona franca y para evitar el traslado irregular de la mercancía. Se requiere un registro riguroso de las existencias en documentos aprobados de todas las mercancías introducidas en la zona franca por operadores autorizados.

Homologación y demarcación de las zonas francas

1.21. Los sistemas de seguridad de las zonas francas en los Estados miembros visitados oscilan entre los casi inexistentes de Irlanda a los muy estrictos de Alemania.

1.22. Irlanda tiene homologadas dos zonas francas, Shannon y Ringaskiddy. En una de ellas (Ringaskiddy), formalmente homologada como zona franca en 1989, no ha tenido lugar ninguna actividad de zona franca. Aunque las dos zonas están claramente definidas, no tienen perímetros seguros ni puntos de entrada o de salida que faciliten el control aduanero. El cercado no se ha diseñado para evitar que las mercancías se retiren irregularmente de la zona. Para el control de las mercancías de las zonas francas, las autoridades irlandesas confían casi totalmente en controles documentales relacionados con los documentos aduaneros de entrada, en documentos de existencias mantenidos por los operadores de las zonas francas y en procedimientos de control estándar aplicados a los comerciantes.

1.23. El puerto franco de Tilbury (Reino Unido) ocupa el conjunto del puerto de Tilbury y, aunque adecuadamente definido, cercado y vigilado, se utiliza simultáneamente como zona franca y como puerto normal. El puerto está bajo control de las aduanas, pero la zona franca es un concepto más abstracto. Las mercancías se «depositan» en la zona franca como si de un régimen aduanero se tratara hasta 45 días después de la descarga de la mercancía que llega por mar sin que se separen de la otra mercancía del puerto que se encuentra bajo control aduanero o en libre práctica. La zona franca virtual supone un riesgo para los recursos propios de la Comunidad, al haberse retirado mercancías de la misma sin haberse abonado los derechos correspondientes. Si se descubre la ausencia, la mercancía se reemplaza con mercancías similares de fuera de la zona franca. Los reglamentos no prevén esta sustitución, por lo que se deberían haber recaudado derechos de aduana de conformidad con el artículo 201 del Código.

1.24. En Italia, una zona franca homologada (Venecia) no ha funcionado como zona franca desde abril de 1993. Una nueva zona, que no tiene ningún operador autorizado, no se ha publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas como exige la legislación comunitaria(22).

Control del tránsito de mercancías y aprobación de las actividades de zona franca

1.25. Antes de que un operador pueda desarrollar actividades en una zona franca, las autoridades aduaneras deben aprobar su contabilidad de existencias(23) en la que debe anotar todos los detalles de las mercancías introducidas en la zona franca, de modo que dichas autoridades aduaneras puedan comprobar la correcta aplicación de la legislación aduanera.

1.26. Las autoridades aduaneras responsables de la supervisión de las zonas francas pueden, al azar o cuando tengan dudas razonables sobre el cumplimiento de la legislación aplicable, controlar las mercancías que entran, salen o permanecen en una zona franca(24).

1.27. Ocho de las zonas francas operativas visitadas por el Tribunal tienen acceso directo al mar(25). Todas, a excepción de Cádiz, incluyen las principales instalaciones de estiba y descarga de los puertos. Por lo tanto, la mayor parte de las mercancías (incluidas las de los contenedores) que se descargan en estas zonas se transportan al territorio aduanero comunitario.

1.28. En las zonas francas de Alemania y de Italia, estas mercancías, al no destinarse a las mismas, no se registran ni en los documentos de existencias de la zona franca ni en los documentos de almacenamiento temporal como está previsto por el Código(26). Esto sucede aunque las mercancías permanezcan a veces en la zona franca durante muchas semanas. Se eluden así las disposiciones de control aduanero.

1.29. Los reglamentos no distinguen entre mercancías depositadas en zonas francas y mercancías que pasan por las zonas francas para su transporte posterior a otros destinos comunitarios. Este hecho y la disposición del Código(27), por la que se considera que el almacenamiento de corta duración inherente al transbordo forma parte del mismo, hacen que las mercancías para el transporte posterior a otros destinos comunitarios puedan considerarse como mercancías de transbordo y beneficiarse del sistema de zona franca sin estar sujetas a sus normas.

1.30. En Alemania (Bremen y Bremerhaven), la junta del puerto que proporciona instalaciones de movimiento y de almacenamiento de mercancías no está formalmente autorizada como operador de zona franca ni contabiliza las mercancías que entran, salen o permanecen en la zona franca en registros de existencias aprobados por las aduanas.

1.31. En Grecia, cuando las mercancías se transportan en contenedores, en los documentos de existencias, aprobados por las aduanas, de los operadores de las zonas francas (las respectivas juntas de los puertos) solamente se registran las marcas de identificación de los contenedores y una sucinta descripción de las mercancías. No se cumple el requisito reglamentario de que los documentos de existencias han de permitir a las autoridades aduaneras identificar las mercancías y sus movimientos(28).

1.32. En las zonas francas de Trieste (Italia), las autoridades aduaneras generalmente no hacen cumplir el requisito de que los operadores mantengan documentos de existencias ni, contrariamente a los reglamentos comunitarios(29), se aseguran de que los operadores que solamente se dedican a actividades de almacenamiento, soliciten la autorización para realizar actividades empresariales en las zonas, presentando solicitudes de aprobación de los documentos de existencias.

1.33. En la zona franca de Barcelona todos los operadores que llevan a cabo actividades de almacenamiento mantienen sus documentos de existencias empleando un sistema proporcionado por la autoridad de la zona franca, que es un consorcio de organismos públicos. Ninguna de las empresas ha recabado la autorización de las autoridades aduaneras para llevar a cabo actividades en la zona franca solicitando la aprobación de los documentos de existencias como exige la normativa. En tales circunstancias, el consorcio es la única entidad a la que las autoridades de aduanas pueden exigir deudas aduaneras devengadas de conformidad con el artículo 205 del Código.

Entrada de mercancías en las zonas francas

1.34. Los reglamentos(30) permiten la entrada de mercancías en una zona franca sin necesidad de presentarlas o de presentar una declaración a las autoridades aduaneras. Sin embargo, solamente los operadores que llevan a cabo actividades en zonas francas con el acceso marítimo directo pueden ejercer este derecho. En las otras zonas francas de la Comunidad, las mercancías no comunitarias deben pasar primero por parte del territorio aduanero, y por lo tanto deben estar asignadas a un régimen de tránsito válido. Los regímenes de tránsito desembocan invariablemente en la presentación de las mercancías y/o de los documentos ante las aduanas.

1.35. En Irlanda, la mercancía no comunitaria se «deposita» en la zona franca de Shannon entrando a la zona franca como «régimen aduanero» a su llegada al territorio nacional. Estas entradas se llevan a cabo sin estar cubiertas por la garantía que normalmente se exigiría para los movimientos de tránsito a través del territorio aduanero. No se utiliza procedimiento de tránsito alguno.

Uso de la nota informativa

1.36. La normativa comunitaria prevé una «nota informativa» que puede ser utilizada por los capitanes para facilitar la identificación de buques que puedan llevar mercancías comunitarias(31). El mismo reglamento, sin embargo, adopta disposiciones contradictorias(32) de uso obligatorio de la «nota informativa» cuando se transporten mercancías no comunitarias a otros puertos comunitarios y, sustituyendo los procedimientos exteriores de tránsito comunitario, cuando se transporta mercancía no comunitaria por mar a zonas francas en puertos comunitarios. La nota informativa contiene el nombre del buque, su puerto y fecha de salida, el puerto de destino y los puertos probables de escala. No recoge información de las mercancías transportadas. Tampoco se distingue cuándo su uso es obligatorio y cuándo optativo. Solamente se emite un ejemplar, que no se numera ni registra y, a diferencia de los procedimientos completos de tránsito, no necesita presentarse para su aprobación a su llegada al destino declarado. Su falta de coherencia y de claridad en su uso ha hecho que cuatro de los Estados miembros visitados (España, Alemania, Italia y Grecia) exijan pruebas documentales de la situación a las mercancías procedentes de cualquier puerto de carga de la Comunidad.

1.37. Por lo tanto, cuando se utiliza una nota informativa en lugar de los procedimientos de tránsito comunitario para «el transporte (de mercancías no comunitarias) a una zona franca situada en un puerto», hay un riesgo de que se presente en otro puerto comunitario o en la parte no de zona franca de un puerto homologado y se acepte como prueba de la condición comunitaria de la mercancía (no comunitaria) transportada, entendiendo que se había certificado para indicar que el buque había zarpado con su carga inicial de un puerto comunitario.

Derechos de aduanas de mercancías ilocalizables en las zonas francas

1.38. El artículo 205 del Código Aduanero Comunitario establece que una deuda aduanera se originará por el consumo o la utilización en una zona franca, en condiciones distintas de las previstas por la normativa vigente, de una mercancía sujeta a derechos de importación. Cuando las mercancías desaparecen de una zona franca y su desaparición no puede explicarse satisfactoriamente a las autoridades aduaneras, éstas pueden considerar las mercancías como consumidas o utilizadas en la zona franca.

1.39. En las zonas francas alemanas visitadas, las deudas aduaneras de las mercancías que faltan de los locales de los operadores de la zona franca se anulan. En Italia (Trieste), las mercancías obligadas a los derechos de aduana cuya localización no puede justificarse ante las autoridades aduaneras se consideraban reexportadas del territorio aduanero y que no existe ninguna deuda aduanera.

1.40. En Grecia (Pireo) el único operador de la zona franca (la junta del puerto) ha impugnado las deudas aduaneras devengadas a raíz de la desaparición de mercancías sujetas a derechos de importación de la zona franca.

Controles aduaneros

1.41. Generalmente, los controles aduaneros opcionales previstos en los reglamentos(33) son llevados a cabo por las autoridades de los Estados miembros visitados. A veces, sin embargo, se descubrió que la gestión y la eficacia de estos controles o auditorías eran insatisfactorias.

1.42. En Irlanda (Shannon) no se había redactado ningún informe de las auditorías llevadas a cabo ni había prueba de los resultados o de las medidas tomadas en respuesta a éstas. En Italia (Trieste), las autoridades aduaneras indicaron que los controles que llevaban a cabo se realizaron sin hacer referencia a documentos de existencias o a otra documentación. Los controles sobre los documentos de existencias de operadores en la zona franca de Hamburgo fueron llevados a cabo por aduanas alemanas sin intentar verificar la exhaustividad de los registros cotejándolos con los documentos de transporte de la mercancía que entraba y salía de la zona. En los documentos de existencias de un operador de la zona franca de Bremen salieron a la luz discrepancias importantes, pero solamente fueron detectadas por las autoridades nacionales después de un cambio en la titularidad de la empresa.

Conclusión

1.43. Los resultados de la fiscalización del Tribunal ponen de manifiesto que cada zona franca funciona de una manera casi completamente diferente a las demás. La Comisión debería asegurarse de que:

a) la información sobre la situación y definición de las zonas francas esté actualizada, y sea exacta y clara y se difunda entre las autoridades aduaneras responsables de controlar el movimiento de mercancías entre puertos comunitarios (véanse los apartados 1.22 a 1.24);

b) los reglamentos incluyan como requisito obligatorio la realización de controles, regulares y sistemáticos, basados en los riesgos, de las mercancías depositadas en las zonas francas y sobre los registros de existencias y los certificados que documentan su movimiento en las zonas francas (véanse los apartados 1.41 a 1.42);

c) se eliminen los riesgos planteados a los recursos propios comunitarios por la no aplicación en las zonas francas de aspectos importantes de las normas comunitarias (véanse los apartados 1.32 y 1.42);

d) se fijen normas claras que protejan los intereses financieros de la Comunidad para todas las mercancías no comunitarias que entren en las zonas francas (véanse los apartados 1.28 a 1.30 y 1.35);

e) se recauden los derechos correspondientes cuando las mercancías sujetas a derechos de aduana en las zonas francas desaparezcan o se empleen mal (véanse los apartados 1.39 y 1.40);

f) se modifiquen los reglamentos que fijan el tratamiento aduanero de las mercancías transportadas por mar, y en especial las mercancías no comunitarias transportadas de puertos comunitarios normales a puertos con zonas francas(34) para proteger los intereses financieros de la Comunidad, conservando su carácter ampliamente compatible con el mercado único (véanse los apartados 1.36 y 1.37).

Perfeccionamiento activo

Introducción

1.44. El perfeccionamiento activo es un procedimiento arancelario que permite la importación de mercancías no comunitarias, en lo sucesivo llamadas mercancías de importación, sin el pago de derechos, con el fin de elaborarlas y exportarlas una vez acabadas (productos compensadores) del mercado comunitario. Existen dos formas:

a) sistema de suspensión: cuando los derechos de las mercancías de importación, que está previsto reexportar en forma de productos compensadores, se suspenden en el momento de la importación. Sin embargo, si los productos acabados o la mercancía importada se colocan en el mercado comunitario, los derechos han de abonarse;

b) sistema de reintegro: los derechos aplicables a las mercancías de importación se abonan en el momento de la importación y se devuelven si los productos acabados o las mercancías de importación se reexportan del mercado comunitario.

Para actuar bajo el perfeccionamiento activo los comerciantes deben obtener una autorización previa emitida por las autoridades nacionales correspondientes.

1.45. En 1995 el Tribunal revisó un aspecto específico del sistema, centrándose en el interés compensatorio pagadero por las mercancías despachadas a libre práctica después de haber sido colocadas bajo el sistema de suspensión(35). En 1996, el Tribunal examinó la aplicación práctica del sistema de suspensión del perfeccionamiento activo en ocho Estados miembros(36). La fiscalización estudió la repercusión potencial del funcionamiento del sistema de suspensión en los recursos propios.

1.46. En los ocho Estados miembros que se visitaron, las autorizaciones concedidas a operadores en 1994 supusieron aproximadamente 26 296,9 millones de ecus de mercancías importadas(37). En el mismo año las autorizaciones concedidas en los doce Estados miembros dieron lugar a importaciones por valor de 36 997,8 millones de ecus. Existían unas 1 200 autorizaciones en el período 1995-1996 en las 24 oficinas visitadas; de éstas se ha revisado una muestra de 207, 94 de las cuales presentaban anomalías. El Tribunal constató pérdidas estimadas en 0,5 millones de ecus en 25 de las 207 autorizaciones.

Condiciones económicas de la concesión de autorizaciones

1.47. Antes de conceder una autorización para participar en el perfeccionamiento activo, los operadores deben demostrar a la administración que cumplen las condiciones económicas fijadas en la legislación comunitaria(38). El objetivo de estas condiciones es proteger los intereses de los productores comunitarios que podrían verse afectados desfavorablemente por las importaciones.

1.48. Las condiciones económicas se consideran cumplidas si el valor de cada tipo de mercancía importada por el operador por año civil se mantiene bajo un cierto umbral(39). Cuando el valor de las mercancías excede este umbral y la operación es más que una simple operación de gestión, los solicitantes deben probar que satisfacen las condiciones económicas.

1.49. Cuando la condición económica reivindicada es que el uso de mercancías comunitarias sería inadecuado por su precio, su calidad, etc., los detalles de la autorización deben ser notificados mensualmente por los Estados miembros a la Comisión, de modo que pueda informar a los otros Estados miembros. Tratándose de leche, de productos lácteos o de animales vivos, la Comisión debe ser informada en todos los casos(40).

1.50. En los Estados miembros visitados no se observó ningún caso en el que se hubiera rechazado una solicitud por no cumplir las condiciones económicas. Si una condición económica alegada no era válida, se cambiaba por otra. Tampoco se observó ningún caso en el que se rechazara retrospectivamente una condición económica a consecuencia de una queja por otro Estado miembro tras la notificación a través de la Comisión.

1.51. En Irlanda, cuando un operador presenta una solicitud de perfeccionamiento activo y reivindica una condición económica que no sea el umbral de valor (véase el apartado 1.48), las autoridades irlandesas aplican el umbral si el valor de las mercancías lo satisface. Sin embargo, en estos casos la autorización no muestra que se concedió la condición económica del umbral de valor. Así pues, la oficina de control de aduanas no tiene la posibilidad de supervisarla.

1.52. En Portugal, la oficina local de aduanas examina la condición económica de que el uso de mercancías comunitarias sería improductivo. En el caso de graves dudas, el asunto se remite al nivel central para la decisión. El examen de esta condición económica debe hacerse siempre en el nivel central, donde se tiene un conocimiento adecuado de las condiciones de mercado y de los precios.

1.53. Cuando el período de validez de una autorización sobrepasa los dos años, las condiciones económicas deben revisarse con intervalos que no excedan 24 meses(41). En Alemania las instrucciones nacionales no cumplen la legislación comunitaria al exigir solamente que este estudio tenga lugar cada tres años.

Presentación de justificantes, constatación y puesta a disposición

1.54. Cuando se autoriza a un operador a utilizar el perfeccionamiento activo, se le fija un plazo en el cual el producto final (producto compensador) debe ser reexportado(42). En el plazo de treinta días desde el período de reexportación, el operador debe suministrar a las aduanas un documento (estado de liquidación) que muestre el curso dado a las mercancías y la liberación de la responsabilidad por la exportación de los productos acabados, o la asignación a una utilización aprobada por las aduanas(43). Si las mercancías se introducen en el mercado comunitario deben pagarse los derechos de importación aplicables a las mismas(44), así como el interés compensatorio.

1.55. La fiscalización de 207 autorizaciones en los ocho Estados miembros visitados permite concluir que, en unos 20 casos, alrededor de 14 millones de ecus se han puesto a disposición de la Comisión hasta siete meses tarde, excepto en España, en donde los pagos pueden realizarse entre un año y siete años tarde, y en Alemania, donde pueden tardar entre 3 y 27 meses.

1.56. Se ha encontrado un perfil de presentación tardía de documentos en cuatro operadores en tres Estados miembros (Alemania, Irlanda, Italia), y en un distrito aduanero importante en los Países Bajos la presentación tardía de documentos era sistemática. Las autoridades aduaneras neerlandesas concedían a los operadores un plazo de 90 días para la presentación del estado de liquidación y el pago de los derechos, es decir, 60 días más de los previstos por la legislación comunitaria. En Alemania, se concedió un período de globalización de seis meses a un operador en vez del período mensual o trimestral de globalización(45) previsto en la legislación comunitaria. El uso de un período de seis meses ha traído consigo un retraso de tres meses en la constatación y puesta a disposición de los recursos propios.

1.57. En Alemania, los productos compensadores y los residuos de un operador importante no se incluyeron en los estados de liquidación y no se pagaron derechos por la desviación al mercado comunitario. Las mismas exportaciones se utilizaron para varios estados de liquidación. En el caso de otro operador importante no se llevó a cabo un control formal durante un período superior a tres años.

1.58. En Bélgica y en Alemania, los plazos de exportación se ampliaban regular y repetidamente sin que el operador justificase la necesidad de la ampliación. A veces, el nuevo plazo de reexportación no se respetaba. No se recaudaron los derechos de mercancías no reexportadas en el plazo autorizado.

Coeficiente de rendimiento

1.59. El coeficiente de rendimiento, que se define como la cantidad o el porcentaje de productos compensadores obtenidos en el perfeccionamiento de una cantidad determinada de mercancías de importación, debería estar sujeto a la verificación retrospectiva por las autoridades aduaneras(46).

1.60. En Bélgica, Francia y Portugal los coeficientes no eran verificados retrospectivamente por las autoridades aduaneras.

1.61. En Alemania, un operador importante presentó actas de descargo que se completaron con porcentajes de rendimiento anticuados sin ponerse posteriormente al día con los índices verdaderos. Las diferencias entre los índices anticuados y los índices reales oscilaban entre el 10 y el 150 %. La reexportación de mercancías de importación incorporadas a productos compensadores se exageró en 1995, lo que provocó una pérdida de recursos propios que aún debe ser calculada por las autoridades nacionales.

Compensación equivalente y exportación previa

1.62. Un operador puede ser autorizado para utilizar mercancías obtenidas en el mercado comunitario en lugar de mercancías de importación para producir productos compensadores (compensación equivalente). Puede también ser autorizado a exportar los productos compensadores comunitarios obtenidos de las mercancías equivalentes antes de la importación de las mercancías de sustitución. Esto se conoce como exportación previa. La autorización debe permitir el uso de la compensación equivalente y la exportación previa(47) y en el caso de esta última, debe especificar el período permitido para la importación de las mercancías de sustitución(48).

1.63. En España, hubo un caso en que se aceptó la compensación equivalente en el estado de liquidación sin la autorización previa. En los Países Bajos, no se aplicó la compensación equivalente conforme a lo previsto en la legislación comunitaria(49). En Alemania y España, se habían dado casos de exportación previa no autorizada. En todos estos casos, deben recaudarse los recursos propios.

Conclusión

1.64. La Comisión debería:

a) evaluar la eficacia de la puesta en práctica de las condiciones económicas, tomar medidas para limitar el número de condiciones económicas a las que sean necesarias para proteger los intereses de los productores comunitarios, y asegurarse de que se supervisen efectivamente (véanse los apartados 1.50 a 1.53);

b) asegurarse de que la legislación comunitaria se aplica correctamente introduciendo un sistema para supervisar activamente la puesta en práctica del sistema de suspensión del perfeccionamiento activo, en especial en lo que respecta al control de la presentación a su debido tiempo de los estados de liquidación y la puesta a disposición de los recursos propios (véanse los apartados 1.55 a 1.58), la comprobación retrospectiva de los coeficientes de rendimiento (véanse los apartados 1.60 a 1.61), la concesión de la compensación equivalente y la exportación previa únicamente con autorización (véase el apartado 1.63);

c) aplicar el artículo 11 del Reglamento del Consejo (CEE, Euratom) n° 1552/89 sobre el pago de intereses si se producen retrasos en la puesta a disposición de recursos propios, cuando la deuda aduanera sea consecuencia de la supervisión inadecuada por parte de las administraciones nacionales (véanse los apartados 1.55 a 1.58).

Constatación y recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales

Introducción

1.65. El Tribunal examinó en 1996, en ocho Estados miembros(50), los procedimientos de constatación y de recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales, en particular, en caso de fraude o de irregularidad tramitados por los Estados miembros, en concertación con la Comisión, en el marco de la asistencia mutua (AM)(51). La mayoría de los controles efectuados en este marco tienen por objeto comprobar la regularidad de los certificados de origen emitidos en países terceros que se benefician de regímenes arancelarios preferentes. Los beneficios financieros que se derivan de los regímenes preferenciales concedidos a los países terceros son considerables. Más de la mitad de las importaciones comunitarias gozan de un régimen preferencial. Bastante más de mitad de los casos de fraude e irregularidades tienen lugar en el marco de los regímenes preferenciales. El examen del Tribunal en los Estados miembros tenía por objeto completar los resultados del control efectuado anteriormente sobre el mismo tema en los servicios de la Comisión(52).

1.66. Desde el punto de vista de la protección de los recursos propios comunitarios, la prescripción es el punto débil de los procedimientos de constatación y de contracción a posteriori de los recursos propios tradicionales. A menudo, las investigaciones aduaneras son complejas y se prolongan durante varios años, en particular, cuando tratan de determinar la regularidad de los certificados de origen. En estos supuestos, exceptuando los casos de fraude a los que se aplican los plazos de prescripción nacionales, ésta se produce a los tres años(53).

1.67. El Tribunal señala a continuación las razones más frecuentes que provocan regularmente la pérdida de recursos propios tradicionales por prescripción. En los 23 expedientes AM de la muestra examinada por el Tribunal, la pérdida se puede valorar en 80 millones de ecus. En enero de 1996, el número total de expedientes relativos a casos de fraude o de irregularidad aduanera tramitados desde 1988 y aún pendientes era de unos 700, con un importe de derechos eludidos de 1 000 millones de ecus, según una estimación del Tribunal.

Observaciones generales relativas al marco reglamentario, a los procedimientos y a los sistemas

Disposiciones relativas a la protección de los intereses financieros de la Unión Europea

Ausencia de base jurídica que permita la notificación provisional de los derechos y la garantía a posteriori

1.68. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1994(54), el Tribunal recomendaba, en particular, incluir en el Código Aduanero Comunitario disposiciones que autorizara la toma de garantías posterior al levante, así como disposiciones que permitieran, desde el inicio de la investigación, interrumpir la prescripción y contabilizar el importe de los derechos eludidos. Los casos detectados por el Tribunal en los que los recursos propios ya habían prescrito en el momento de la conclusión definitiva de la investigación confirman lo fundado de estas recomendaciones (véase apartado 1.68).

1.69. En lo que respecta a la posibilidad de interrumpir la prescripción por una comunicación provisional, la Comisión compartió el punto de vista del Tribunal y ha presentado al Consejo una propuesta(55) encaminada a completar el artículo 220 del Código Aduanero Comunitario con el fin de permitir la notificación de un importe estimado de derechos. La concesión a las autoridades aduaneras de la facultad de exigir una garantía a posteriori también se discutió en el marco del Comité del Código Aduanero, pero esta opción fue posteriormente abandonada(56).

1.70. En mayo de 1996, el Consejo solicitó a la Comisión que presentara una propuesta que permitiera esencialmente renunciar a la recaudación de los derechos cuando, en el marco de los regímenes preferentes, las irregularidades constatadas tuvieran por origen actos de las autoridades de los países terceros que los operadores comunitarios no pudieran razonablemente detectar(57).

Posibilidad limitada de suspender la aplicación de los acuerdos en caso de insuficiente cooperación de los Estados terceros beneficiarios

1.71. El resultado de las investigaciones referentes a la aplicación irregular o fraudulenta de los regímenes preferentes exige la cooperación de las autoridades de los países terceros que emiten los certificados de origen. La posibilidad de la Comisión de incoar un procedimiento de retirada del beneficio del régimen en caso de fraude y de ausencia de cooperación administrativa se instauró recientemente en uno solo de estos regímenes, el sistema de preferencias generalizadas (SPG)(58).

1.72. En el marco del expediente «zumo de naranja de Israel», correspondiente a un régimen preferencial convencional, la Comisión tuvo que hacer frente a la negativa de las autoridades locales a cooperar en cuanto al fondo del asunto(59). Las autoridades israelíes aceptaron controlar la autenticidad de los sellos y de las firmas que figuran en los certificados de origen, pero, en aplicación de su legislación nacional, se negaron a controlar el origen real del zumo, a pesar de que la Comisión había observado desde 1993 que las cantidades de zumo de naranja israelí importadas en la Unión Europea eran aproximadamente el triple de la capacidad de producción de naranjas de Israel.

1.73. Una prolongación innecesaria de los procedimientos y los plazos de respuesta puede también asimilarse a un obstáculo administrativo a la recaudación de los derechos eludidos.

1.74. Por ejemplo, una inspección comunitaria efectuada a finales de 1991 en Costa de Marfil había descubierto el carácter no originario del atún exportado por este país a la Comunidad desde 1988. Los derechos pendientes ascendían a aproximadamente 17 millones de ecus. Las autoridades de Costa de Marfil, sin cuestionar las conclusiones de la misión comunitaria, insistieron en que los Estados miembros importadores debían pedir individualmente, de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio de Lomé, el control a posteriori de los certificados de origen que les afectaran antes de iniciar los trámites de recaudación.

1.75. Los Estados miembros afectados pidieron durante el año 1992 a las autoridades de Costa de Marfil la anulación formal de los certificados controlados durante la misión. Algunas respuestas no llegaron a los Estados miembros hasta septiembre de 1995(60), contradiciendo además las conclusiones de la misión comunitaria. En Francia, principal Estado miembro importador, el expediente continuaba pendiente en junio de 1996, a pesar de que las aduanas habían levantado a partir de 1991 actas (véanse los apartados 1.107 y siguientes) por un total de 8,7 millones de ecus de derechos. El dictamen emitido en un recurso administrativo interpuesto por los importadores afectados concluyó que solamente alrededor de un tercio de los certificados incluidos en las actas sería irregular.

1.76. Por último, en algunos casos las informaciones transmitidas por los países terceros no permiten disipar las dudas sobre la regularidad de los certificados de origen.

1.77. Unos productos textiles declarados como originarios de Jamaica se importaron en Francia exentos de derechos (alrededor de 1,5 millones de ecus) entre febrero de 1989 y octubre de 1991 con 241 certificados de origen presuntamente falsos. El control de los sellos efectuado por las aduanas francesas puso de manifiesto que todos los sellos que figuraban en los certificados eran diferentes de las muestras transmitidas oficialmente por las autoridades jamaicanas(61); un sello contenía incluso un error ortográfico en el nombre de la capital de Jamaica. Las autoridades jamaicanas confirmaron, sin embargo, a las aduanas francesas, en noviembre de 1994, la validez de todos estos sellos.

Disposiciones inadecuadas con las que se facilita la evasión de los derechos antidumping

1.78. Determinados reglamentos comunitarios por los que se instauran derechos antidumping fijan un derecho variable basado en un precio mínimo franco frontera; la diferencia entre este precio mínimo y el precio facturado, si este último es inferior, constituye el derecho antidumping. Sin embargo, la normativa comunitaria(62) prevé, en caso de ventas sucesivas de una mercancía en el territorio aduanero de la Comunidad antes del despacho a libre práctica, fijar a efectos de la evaluación en aduana el precio de la última venta. Esta disposición ofrece a los operadores la posibilidad de evitar la aplicación de derechos antidumping presentando para la valoración aduanera facturas con precios apenas superiores a los mínimos.

1.79. El Tribunal examinó el expediente de las importaciones comunitarias de alpargatas procedentes de la República Popular China, sujetas a los derechos antidumping instaurados en diciembre de 1990(63).

1.80. En octubre de 1993, las autoridades aduaneras levantaron un acta por un importe de 0,2 millones de ecus a un importador comunitario que había despachado en aduana sus mercancías basándose en facturas expedidas por un intermediario comunitario de otro Estado miembro(64). Estas facturas tenían un precio casi el triple del precio facturado por el exportador chino. El precio franco frontera declarado por par de alpargatas era finalmente superior en solamente 0,0065 ecus al precio mínimo necesario para que no se apliquen los derechos antidumping provisionales entre las fechas de pedido y de despacho a libre práctica.

1.81. Las investigaciones aduaneras pusieron de manifiesto que el intermediario comunitario había emitido en favor del importador notas de crédito por un importe total que equivalía aproximadamente al 90 % de la diferencia entre su propia factura y la factura del exportador chino. Las investigaciones aduaneras no pudieron establecer una relación entre estas notas de crédito y la venta de las alpargatas, por lo que los derechos constatados se cancelaron en septiembre de 1994.

Aplicación no uniforme de las medidas de garantía

1.82. Cuando las autoridades aduaneras consideran, al efectuar el despacho de mercancías, que los controles emprendidos pueden conducir a la determinación por un importe de derechos superior al resultante de los datos de la declaración exigen la constitución de una garantía suficiente para afianzar la recaudación de los derechos que puedan corresponder finalmente a las mercancías(65). Este principio se transpuso sistemáticamente en los distintos acuerdos que instauraron medidas arancelarias preferenciales, así como en el sistema de preferencias generalizadas. Para evitar que una medida de este tipo produzca una modificación injustificada de las corrientes comerciales debe ser aplicada uniformemente en todos los Estados miembros importadores.

1.83. El Tribunal ha podido comprobar que incluso existiendo serias dudas sobre la validez de los certificados de origen presentados, y a pesar de los requerimientos de la Comisión, algunos Estados miembros no exigen la garantía de las importaciones en el momento del despacho aduanero.

1.84. En agosto de 1995, la Comisión pidió a los Estados miembros interesados que garantizaran los derechos y exacciones correspondientes a las importaciones de zumo de naranja concentrado con certificados de origen israelíes (véase el apartado 1.73), y que enviaran sistemáticamente estos certificados a Israel para su control a posteriori(66). Las medidas solicitadas se aplicaron inmediatamente en Bélgica, en Grecia y en Italia, y solamente a partir de enero de 1996 en Alemania y en España. Las autoridades danesas, francesas y británicas no tenían previsto exigir la garantía en el momento de la fiscalización porque consideraban que las pruebas eran insuficientes para justificar tal medida. La normativa comunitaria no permite a la Comisión adoptar las disposiciones necesarias para lograr una aplicación uniforme de la garantía.

1.85. Según los datos estadísticos comunitarios(67), el valor total de las importaciones de zumo de naranja de Israel a la Comunidad aumentó un 52 % entre febrero y junio de 1996. Durante el mismo período, las importaciones de los cinco Estados miembros que exigían la garantía permanecieron estables, lo que indica que las importaciones se desviaron hacia los otros Estados miembros.

Problema provocado por el carácter confidencial de los elementos de prueba recogidos

1.86. Según el artículo 15 del Código Aduanero Comunitario, «cualquier información de naturaleza confidencial, o suministrada con tal carácter, estará amparada por el secreto profesional y no podrá ser divulgada por las autoridades aduaneras sin la expresa autorización de la persona o de la autoridad que la haya suministrado; la transmisión de la información estará permitida en la medida en que dichas autoridades aduaneras puedan verse obligadas a hacerlo de conformidad con las disposiciones vigentes, concretamente (...) en el marco de un procedimiento judicial.»

1.87. El artículo 19 del Reglamento (CEE) n° 1468/81 relativo a la asistencia mutua(68) consagra también el carácter confidencial de las informaciones intercambiadas. Este artículo prevé también en su apartado 2 la utilización de las informaciones obtenidas en el marco de acciones judiciales o de actuaciones iniciadas posteriormente por incumplimiento de las normativas aduaneras y agrícolas. La aplicación estricta de las disposiciones relativas al carácter confidencial de algunos datos puede hacer fracasar las medidas de recaudación a posteriori.

1.88. En Alemania, las autoridades aduaneras habían notificado a un importador de cintas de vídeo de Macao (véase el apartado 1.91) derechos de aduana por un importe de 0,1 millones de ecus, y derechos antidumping por un importe de 0,6 millones de ecus. A raíz del recurso interpuesto por el operador, las autoridades alemanas presentaron a los Tribunales todos los elementos de prueba. Los procedimientos judiciales nacionales exigen que los Tribunales sólo puedan tener en cuenta los justificantes que estén a disposición de las dos partes del litigio. Por ello, el Tribunal solicitó la autorización de la Comisión poner a disposición de la parte contraria los elementos de prueba. La Comisión dio una respuesta negativa citando el artículo 15 del Código Aduanero Comunitario relativo a la confidencialidad de las informaciones (véase el apartado 1.86). El tribunal devolvió más tarde los justificantes a las autoridades aduaneras informándoles de que en estas condiciones no podía pronunciarse sobre la imposición de derechos antidumping.

Observaciones relativas a la aplicación de las disposiciones vigentes

Retrasos en la evaluación jurídica de determinados expedientes por los servicios de la Comisión

1.89. La Comisión debe a veces pronunciarse sobre los aspectos jurídicos de un expediente antes de que puedan comenzar los trámites de recaudación. Si este examen sufre retrasos importantes puede provocar pérdidas de recursos propios.

1.90. Estos retrasos se observaron en la tramitación del expediente «Cintas de vídeo de Macao». Con el fin de eludir los derechos antidumping(69), el principal fabricante de cintas de vídeo investigado había efectuado transferencias sucesivas de operaciones, en primer lugar de Hong Kong a la República Popular de China, y a continuación a Macao.

1.91. Se consultó al Comité del Código Aduanero (Sección de Origen) el 31 de julio de 1992 con el fin de decidir si las cintas de vídeo de este productor importadas antes de abril de 1991 y declaradas como originarias de China, así como las importadas tras esta fecha y declaradas originarias de Macao, estaban sujetas a derechos antidumping, conforme al artículo 25 del Código, aplicable en caso de incumplimiento de las normas relativas al origen de las mercancías. Cuando el Comité concluyó, en febrero de 1994, su examen del problema de los derechos antidumping decidiendo que habían de aplicarse derechos a las importaciones procedentes de Macao, la respuesta relativa al gravamen de las importaciones procedentes de China carecía de interés al haber prescrito los derechos.

1.92. Si el Comité del Código Aduanero hubiera adoptado a su debido tiempo una decisión positiva en cuanto a la aplicación de los derechos antidumping a las cintas de vídeo declaradas como originarias de China, se habría podido recaudar un importe de recursos propios evaluado por el Tribunal en más de 4 millones de ecus.

1.93. Una segunda decisión del Comité, en mayo de 1994, precisaba por otro lado que las cintas declaradas como originarias de Macao no podían acogerse al SPG.

Retrasos en la puesta a disposición de los Estados miembros de los resultados de las investigaciones comunitarias

1.94. Las informaciones procedentes de países terceros investigados llegan generalmente a los Estados miembros por medio de la Comisión, que, en algunos casos, se ha demorado en la transmisión a los Estados miembros de documentos indispensables para iniciar los procedimientos de recaudación.

1.95. Por ejemplo, en unas importaciones a la Comunidad de pescado procedente de Noruega, la Comisión transmitió a los Estados miembros más de dos meses después de su recepción las listas de certificados de origen no válidos comunicadas por las autoridades noruegas.

Deficiencias en la aplicación de los resultados de las investigaciones por los Estados miembros

Aplicación no uniforme de las medidas de constatación a posteriori

1.96. En la investigación de autorradios de Indonesia, la visita de inspección comunitaria demostró que determinados autoradios importados en la Comunidad al amparo de certificados de origen no respondían a los criterios del SPG, y que además los autorradios de algunos fabricantes debían considerarse como originarios de Corea del Sur y por lo tanto sujetos a derechos antidumping. En marzo de 1994, las autoridades indonesias habían confirmado la invalidez de los certificados que habían emitido.

1.97. La mayoría de los Estados miembros visitados por el Tribunal decidieron constar a posteriori y notificar a los importadores tanto los derechos de aduana como los derechos antidumping. Algunos Estados miembros, sin embargo, consideraron que las pruebas recogidas por la Comisión eran jurídicamente insuficientes para recaudar los derechos antidumping.

1.98. En el Reino Unido los derechos antidumping se notificaron en junio de 1994 al principal importador por un importe de 1,5 millones de ecus. En junio de 1996, se había informado a las autoridades británicas de que los derechos antidumping no se habían recaudado en todos los Estados miembros. En agosto de 1996, dichas autoridades cancelaron los derechos notificados al principal importador británico, y en mayo de 1997, informaron al Tribunal de que tenían previsto reembolsar los derechos antidumping abonados por otros tres importadores.

1.99. En Alemania, solamente se notificaron los derechos de aduana sin que se tomara medida alguna de recaudación a posteriori de los derechos antidumping, al no considerar las autoridades alemanas suficientes las pruebas disponibles. El Tribunal estimó el correspondiente importe de recursos propios en 2,5 millones de ecus.

1.100. En España, las autoridades competentes declararon no haber tenido conocimiento hasta marzo de 1996 de la confirmación indonesia de marzo de 1994. Entre abril de 1993 y marzo de 1996 no tomaron ninguna medida de recaudación a posteriori, puesto que consideraron que el informe de misión y las listas de certificados no válidos eran insuficientes a tal efecto. En marzo de 1996, sin embargo, todas las declaraciones de importación correspondientes a los 36 certificados recogidos en la lista de noviembre de 1993 estaban prescritas. El Tribunal calcula que los derechos de aduana y los derechos antidumping prescritos son de más de 0,6 millones de ecus.

Otros ejemplos de retrasos y de faltas en la aplicación por los Estados miembros de las decisiones tomadas a escala comunitaria

1.101. En algunos casos, las acciones de recaudación no se iniciaron o sufrieron retrasos que han provocado la pérdida de recursos propios.

1.102. El cuadro 1.2 presenta, para tres Estados miembros, el importe estimado de derechos prescritos en el expediente de las cintas de vídeo declaradas como originarias de Macao. En el expediente «Pescado de Noruega», el Tribunal estima el importe de los derechos prescritos en tres Estados miembros en 0,6 millones de ecus y en el expediente «Autorradios de Indonesia» el importe en cuatro Estados miembros(70) es de 1,1 millones de ecus.

1.103. El Tribunal efectuó controles de confirmación en profundidad en un Estado miembro, basándose en una muestra de 285 declaraciones de importación de cintas de vídeo declaradas originarias de Macao y acompañadas de certificados de origen emitidos por las autoridades de dicho país. Las oficinas locales competentes no efectuaron ninguna notificación a posteriori respecto de 15 de estas declaraciones, y en 11 casos, la notificación se produjo una vez finalizado el plazo de prescripción. En otros 6 casos, la investigación, empezada a su debido tiempo por una oficina regional, se detuvo sin más en la dirección central de aduanas.

Insuficiencia del seguimiento contable de las constataciones y de las recaudaciones

1.104. En Alemania y en Grecia, la Administración central no efectúa ningún control sistemático de la aplicación por los niveles locales de sus consignas de recaudación. En Alemania, el grado de informatización de las operaciones de despacho de aduana sigue siendo insuficiente y no permite aún ;garantizar la definición exhaustiva de las declaraciones de importación susceptibles de ser objeto de una constatación a posteriori. En Italia, la Administración central declaró realizar un seguimiento constante del desarrollo de las investigaciones, pero no pudo presentar, durante la inspección sobre el terreno llevada a cabo por el Tribunal, ningún estado recapitulativo de las constataciones y recaudaciones efectuadas por las oficinas locales.

Concesión de plazos de pago no conformes al Código Aduanero

1.105. En aplicación del Código Aduanero Comunitario, el importe de la deuda aduanera debe comunicarse al deudor desde el momento de su contracción (artículo 221), y los importes comunicados deben pagarse en el plazo fijado, que es normalmente de 10 días (artículo 222).

1.106. Cuando el importe de derechos no se haya abonado en el plazo establecido, las autoridades aduaneras han de hacer uso de todas las posibilidades que les conceden las disposiciones vigentes, incluida la ejecución forzosa (artículo 232). La interposición de un recurso no es suspensiva de la ejecución de la decisión impugnada; la suspensión de la ejecución, excepto en circunstancias excepcionales, se supedita a la constitución de una garantía (artículo 244).

1.107. En Bélgica y en Francia, el levantar un acta equivale a la comunicación del importe de la deuda aduanera e interrumpe el plazo de prescripción.

1.108. En Francia, las actas levantadas por las autoridades aduaneras mencionan el deudor y el importe de la deuda. Mientras la deuda aduanera no sea reconocida por el deudor o decidida por los tribunales no se inicia ninguna medida de recaudación.

1.109. De este modo, las aduanas francesas suspenden de facto el procedimiento de recaudación, sin que se reúnan las condiciones de suspensión de la ejecución previstas en el artículo 244 del Código. De una muestra de 26 actas examinada por el Tribunal durante su control, un importe de cerca de 21 millones de ecus tenía su ejecución suspendida. Las autoridades francesas han comunicado al Tribunal que se darán instrucciones a los servicios correspondientes para que la invitación a pagar la deuda en un plazo de 10 días se haga constar en el acta.

1.110. También en Bélgica se producen retrasos a veces importantes entre las actas y las órdenes de ingreso. La muestra de 15 actas seleccionada por el Tribunal se refería a un importe total de cerca de 1 millón de ecus; los destinatarios de estas actas se habían beneficiado de una suspensión de la ejecución que podía llegar hasta cuatro años, o se beneficiaban aún de la misma en el momento de la visita del Tribunal.

1.111. En el Reino Unido, las notificaciones de recaudación fijan sistemáticamente un plazo de pago de diez días. Sin embargo, el Tribunal constató que las autoridades británicas normalmente suspenden la ejecución de las medidas de recaudación por vía ejecutiva sin exigir la constitución de una garantía mientras el recurso ante las autoridades aduaneras esté pendiente(71).

Discusiones entre Estados miembros con respecto a la aplicación de las disposiciones previstas en caso de no constatación de un tránsito comunitario externo

1.112. El Tribunal controló el estado actual de la investigación de asistencia mutua referente a la tramitación con sellos falsos, en España (Irún), de 229 documentos de tránsito T1 emitidos entre junio de 1991 y octubre de 1992 por la aduana de Amberes para partidas de leche en polvo procedente de Europa del Este con destino a España. El importe total de los derechos agrícolas eludidos se valora en más de 9 millones de ecus.

1.113. Según el apartado 1 del artículo 215 del Código Aduanero Comunitario, y de los artículos 378 y 379 de sus disposiciones de aplicación, las acciones de recaudación deben ser iniciadas por las autoridades aduaneras competentes del lugar donde se origine la deuda aduanera. En caso de no liquidación de un tránsito, la deuda se considerará originada en el lugar donde las mercancías dejen de estar bajo vigilancia aduanera; de no conocerse el lugar, se considerará que la mercancía ha dejado de estar bajo vigilancia aduanera en el Estado miembro de partida.

1.114. Las autoridades belgas, que notificaron la fianza en marzo de 1993, y levantaron acta en enero de 1994, a los tres obligados principales interesados, no emitieron, sin embargo, una orden de ingreso. Se basan en las conclusiones de las investigaciones llevadas a cabo desde 1993 en Bélgica, y también en Francia, según las cuales el levante de las mercancías se produjo en territorio español.

1.115. En el momento del control del Tribunal, las autoridades españolas tampoco habían iniciado procedimientos de recaudación contra los presuntos autores del fraude en España, puesto que en virtud del Derecho nacional el procedimiento administrativo de recaudación no puede ser iniciado hasta que se haya dictado una sentencia judicial que establezca la culpabilidad de los autores. Las autoridades españolas tampoco se consideran competentes para emprender una acción de recaudación contra los obligados principales belgas, puesto que según ellas no está suficientemente probado que la elusión haya tenido lugar en España.

1.116. La Comisión comparte las conclusiones de las autoridades belgas y francesas(72). En el momento del control del Tribunal, sin embargo, aún no había tomado ninguna iniciativa para poner fin a la discusión entre los Estados miembros, y para procurar que los procedimientos administrativos de recaudación previstos por la normativa aduanera comunitaria sigan su curso normal, sin perjuicio de la continuación de las acciones penales en los Estados miembros.

Conclusión

1.117. Frente a los países terceros que se benefician de acuerdos comerciales preferenciales, la protección de los intereses financieros de la Comunidad requiere la aplicación de medidas de suspensión de las ventajas concedidas en todos los casos en los que el presupuesto comunitario sea perjudicado por el incumplimiento de los compromisos asumidos por la otra Parte Contratante. La posibilidad de suspender el beneficio de estas ventajas debería extenderse a la totalidad de los acuerdos preferenciales (véanse los apartados 1.71 a 1.77).

1.118. Dentro de la Unión Aduanera, la Comisión y los Estados miembros deben procurar que se respete la finalidad de la normativa comunitaria en materia de recursos propios tradicionales (véanse los apartados 1.86 a 1.88 y 1.111) y sea objeto de una aplicación rápida y uniforme (véanse los apartados 1.89 a 1.95). La Comisión debería:

a) hacer que los Estados miembros, si es preciso proponiendo el refuerzo de sus propias prerrogativas, adopten prácticas idénticas en materia de garantía preventiva (véanse los apartados 1.82 a 1.85), de constatación (véanse los apartados 1.96 a 1.103) y de recaudación (véanse los apartados 1.105 a 1.111);

b) velar por que los Reglamentos por los que se instauran medidas de protección particulares, especialmente derechos antidumping, no puedan ser evitados fácilmente por los operadores en detrimento del presupuesto comunitario (véanse los apartados 1.78 a 1.81);

c) instaurar procedimientos de conciliación rápida y eficaz para solucionar los casos de conflicto de competencias entre Estados miembros que paralizan la recaudación de recursos propios (véanse los apartados 1.112 a 1.116);

d) proponer medidas adecuadas para armonizar los plazos de prescripción en materia de recaudación (véanse los apartados 1.68 a 1.70) previstos en el Código Aduanero Comunitario con los plazos más amplios referentes a las sanciones administrativas comunitarias que se contemplan en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas(73);

e) proponer un marco normativo adecuado para asegurar la aplicación uniforme de las medidas de garantía (véanse los apartados 1.82 a 1.85) en todos los Estados miembro