ES Diario Oficial de la Unión Europea L 227/62

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 19 de noviembre de 2009

relativa a las ayudas estatales C 38/A/04 (ex NN 58/04) y C 36/B/06 (ex NN 38/06) ejecutadas por Italia en favor de Alcoa Trasformazioni

[notificada con el número C(2009) 8112]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2010/460/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

1.1. Asunto C 38/A/04

(1) Por carta de 4 de diciembre de 2003, se llamó la atención de los servicios de la Comisión sobre una serie de artículos de prensa que señalaban la intención del Gobierno italiano de aplicar tarifas eléctricas preferenciales a algunas empresas de Cerdeña.

(2) Estas tarifas se introdujeron mediante el artículo 1 del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 6 de febrero de 2004. Este Decreto tuvo dos efectos distintos: a) instauró tarifas eléctricas preferenciales para las empresas Portovesme Srl (2), ILA (3) y Euroallumina (4); b) prorrogó la tarifa preferencial de la que ya se beneficiaba Alcoa Trasformazioni (productor de aluminio primario, en lo sucesivo «Alcoa»).

(3) Por cartas de 22 de enero y 19 de marzo de 2004, los servicios de la Comisión pidieron aclaraciones sobre estas medidas. Las autoridades italianas contestaron por cartas de 6 de febrero y 9 de junio de 2004. Por carta de 20 de septiembre de 2004, las autoridades italianas enviaron ulteriores aclaraciones.

(4) Por carta de 16 de noviembre de 2004, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE con relación a la ayuda.

(5) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (5). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.

(6) Italia envió observaciones por cartas de 4 y 11 de febrero de 2005.

(7) La Comisión recibió asimismo observaciones de las partes interesadas, que transmitió a Italia por carta de 22 de marzo de 2005, dándole la posibilidad de contestar. Los comentarios de las autoridades italianas se transmitieron por carta de 20 de septiembre de 2005.

(8) Por carta de 23 de diciembre de 2005, la Comisión pidió información complementaria, que las autoridades italianas le proporcionaron por carta de 3 de marzo de 2006. Por carta de 22 de agosto de 2006, la Comisión solicitó ulteriores aclaraciones a Italia, que las transmitió por carta de 28 de septiembre de 2006.

(9) El 29 de octubre de 2008, el asunto se dividió en una parte A, que se refiere a la medida en favor de Alcoa, y una parte B, que se refiere Portovesme, ILA y Euroallumina. La presente decisión solo se refiere a Alcoa (parte A).

1.2. Asunto C 36/B/06

(10) En el contexto de un asunto de ayudas estatales conexo (6), la Comisión había tenido conocimiento de una segunda prórroga del régimen de tarifas preferenciales aplicado a Alcoa. Esta prórroga se había concedido en aplicación del artículo 11, apartado 11, del Decreto Ley no 35 de 14 de marzo de 2005, convertido en Ley no 80/2005 de 14 de mayo de 2005 («Medidas urgentes en el marco del plan de acción para el desarrollo económico, social y territorial»). Los beneficiarios eran Alcoa y las tres sociedades sucesoras de la sociedad Terni (7).

(11) Por carta de 23 de diciembre de 2005, la Comisión pidió información a las autoridades italianas, que respondieron por carta de 24 de febrero de 2006. Italia proporcionó asimismo información complementaria por cartas de 2 de marzo y 27 de abril de 2006.

(12) Por carta de 19 de julio de 2006, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE contra los dos regímenes (asunto C 36/06).

(13) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (8). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.

(14) Italia presentó sus observaciones por carta de 25 de octubre de 2006 y proporcionó información complementaria por carta de 9 de noviembre y 7 de diciembre de 2006.

(15) La Comisión recibió también observaciones de las partes interesadas, que transmitió a las autoridades italianas ofreciéndoles la posibilidad de enviar sus comentarios. Los comentarios de Italia llegaron por carta de 22 de diciembre de 2006.

(16) Por carta de 20 de febrero de 2007, la Comisión pidió ulteriores precisiones sobre el régimen de tarifas, precisiones que las autoridades italianas le proporcionaron por cartas fechadas, respectivamente, el 10 y el 14 de mayo de 2007.

(17) El 18 de septiembre de 2007, el asunto se dividió en una parte A, relativa a las tres sociedades Terni, y en una parte B, relativa a Alcoa. El 20 de noviembre de 2007, la Comisión adoptó una decisión final negativa que exigía la recuperación de la ayuda concedida a las sociedades Terni (9).

(18) Entretanto, por carta de 19 de enero de 2007, la Comisión comenzó a contemplar la posibilidad de adoptar, para el régimen de tarifas aplicado a Alcoa en Cerdeña, medidas transitorias supeditadas a la instauración, por Italia, de un programa de cesión de capacidad virtual (Virtual Power Plant, en lo sucesivo, «VPP»). Italia respondió por cartas fechadas los días 16 de abril y 5 de noviembre de 2007. El 13 de marzo de 2008 se celebró una reunión entre las autoridades italianas y los servicios de la Comisión, y se invitó a Italia a pronunciarse antes del 12 de mayo de 2008. Tras haber pedido una prórroga del plazo por carta de 29 de mayo de 2008, Italia facilitó información por cartas fechadas los días 12 de junio y 7 de julio de 2008.

(19) Italia pidió reunirse con la Comisión para presentarle las posibles modalidades de un VPP. El encuentro se celebró el 9 de diciembre de 2008 e Italia facilitó ulteriores precisiones por cartas de 19 de diciembre de 2008 y 19 de mayo de 2009.

(20) Se celebró otra reunión el 26 de mayo de 2009. Por cartas de 10 de julio y 18 de agosto de 2009, Italia transmitió información complementaria.

2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA

2.1. Hechos destacados

(21) El productor de aluminio Alcoa se beneficia desde 1996 de una tarifa eléctrica preferencial en sus dos fundiciones de aluminio primario situadas en Cerdeña (Portovesme) y el Veneto (Fusina). Esta tarifa se había introducido inicialmente por un plazo de diez años (vencido el 31 de diciembre de 2005) en el marco de una operación de privatización. La tarifa había sido autorizada por la Comisión en aplicación de la normativa sobre ayudas estatales en una decisión en la que había llegado a la conclusión de que no existía ayuda estatal. Sin embargo, Italia modificó con el tiempo la naturaleza de esta tarifa y la prorrogó en dos ocasiones, una primera vez en 2004 y de nuevo en 2005.

(22) La tarifa objeto de controversia está subvencionada mediante un pago al contado efectuado por un organismo público, la Cassa Conguaglio (Caja de Compensación) (10), que tiene por objeto disminuir el precio fijado por contrato entre Alcoa y ENEL, su proveedor de electricidad. Los recursos necesarios se obtienen mediante una exacción parafiscal aplicada al conjunto de los consumidores de electricidad (componente A4 de la tarifa eléctrica).

2.2. Disposiciones legales cuestionadas y contexto reglamentario

(23) El régimen de tarifas preferenciales del que se beneficia Alcoa se instauró a través de disposiciones legales específicas (2.2.1) y del marco reglamentario detallado establecido por la AEEG, la Autoridad para la Energía Eléctrica y el Gas (2.2.2.1). La Cassa Conguaglio es el organismo encargado de la ejecución del régimen (2.2.2.2). Por lo tanto, el análisis, por la Comisión, del régimen de tarifas aplicable a Alcoa debe tener en cuenta tanto las disposiciones legales como el marco reglamentario italiano.

2.2.1. Las disposiciones legales

(24) Las disposiciones legales en cuestión son el artículo 1 del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 6 de febrero de 2004 (11) (en lo sucesivo, «el Decreto de 2004»), tal y como se aplica en virtud de las disposiciones reglamentarias previstas al efecto, y el apartado 11 del artículo 11 del Decreto-legge no 35 de 14 de marzo de 2005, convertido en la Ley no 80/2005 con el nombre «Medidas urgentes en el marco del plan de acción para el desarrollo económico, social y territorial» (en lo sucesivo, «la Ley no 80/2005»), tal y como se aplica en virtud de las disposiciones reglamentarias previstas al efecto (12).

2.2.2. El marco reglamentario italiano

2.2.2.1. La Autoridad para la Energía Eléctrica y el Gas

(25) En 1995, Italia instituyó la Autoridad para la Energía Eléctrica y el Gas (13) (en lo sucesivo, «AEEG») a la que confió un amplio abanico de actividades de regulación, confiriéndole amplios poderes. Más concretamente, esta autoridad fija y actualiza las tarifas eléctricas y define las modalidades de obtención de los recursos necesarios para financiar los gastos generales del sistema eléctrico italiano (14). En el ejercicio de sus funciones, la AEEG tiene en cuenta la política gubernamental en materia de prestación de servicios de interés general para el país (15).

(26) En virtud de los poderes recibidos, la AEEG, con el transcurso de los años, ha venido adoptando numerosas decisiones que establecen modalidades precisas de gestión de los regímenes de tarifas preferenciales en Italia.

2.2.2.2. Cassa Conguaglio

(27) La gestión de los suplementos y otras contribuciones en el sector de la energía eléctrica compete a la Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (en lo sucesivo, «la Cassa Conguaglio»), organismo público instituido en virtud del Decreto Ley no 98 de 26 de enero de 1948. La Cassa Conguaglio, que actúa siguiendo instrucciones de la AEEG, administra en particular los flujos financieros vinculados a las tarifas eléctricas preferenciales (percepción de las exacciones y pagos a los beneficiarios finales).

2.3. Contexto en el que se instituyó la tarifa preferencial y evolución de la misma

(28) Para evaluar la tarifa Alcoa –objeto de la presente Decisión–, es necesario reconstituir el contexto en el que se introdujo, así como su evolución con el transcurso del tiempo.

2.3.1. Instauración de la tarifa: la Decisión Alumix de 1996

(29) A principios de los años noventa, en el marco de la liquidación del conglomerado estatal EFIM (16), el productor italiano de aluminio Alumix fue reestructurado, privatizado y vendido a Alcoa. Alumix explotaba dos fundiciones de aluminio primario situadas, respectivamente, en Portovesme (Cerdeña) y Fusina (Veneto).

(30) La adquisición de Alumix por Alcoa se había supeditado a la concesión por parte de ENEL, ente público proveedor de electricidad, de una tarifa preferencial para el suministro de electricidad a las dos fundiciones.

(31) La tarifa preferencial en favor de Alcoa se había instituido mediante decreto ministerial de 19 de diciembre de 1995 (en lo sucesivo, «el Decreto de 1995»). Este decreto establecía que Alcoa debía beneficiarse del trato preferencial instaurado en virtud de la decisión CIP 13/1992 hasta el final de 2005 (17). Más allá de esta fecha, el régimen aplicado a Alcoa debía ajustarse al previsto para el conjunto de los demás usuarios de energía eléctrica.

(32) La tarifa reducida se había evaluado sobre la base de la normativa relativa a las ayudas estatales en el contexto del asunto C 38/92. En la decisión adoptada el 4 de diciembre de 1996 (18) (en lo sucesivo, «la Decisión Alumix»), la Comisión había concluido, por las razones que se exponen a continuación, que no constituía una ayuda estatal.

(33) En el marco del régimen en cuestión, el Estado fijaba la tarifa que debía aplicarse a Alcoa, y ENEL, el único proveedor de energía eléctrica que existía en aquel momento en Italia, suministraba a Alcoa energía eléctrica a la tarifa establecida. Los precios aplicables a las dos fundiciones se habían fijado para un período de diez años. Para Cerdeña, la tarifa se había fijado en 36,3 ITL/kWh en 1996 y debía aumentar progresivamente hasta alcanzar 39,6 ITL/kWh en 2005. Para el Veneto, la tarifa debía alcanzar 39,9 ITL/kWh en 2005. Convertidos a euros, estos precios oscilaban entre 18 y 20 EUR/MWh.

(34) En aquella época, ENEL era un ente público que suministraba electricidad en régimen de monopolio (19). Así, la Comisión había tratado de determinar si ENEL actuaba como lo habría hecho un operador de mercado racional al facturar a Alcoa el precio establecido.

(35) La Comisión había evaluado la situación de la oferta de energía eléctrica en las dos regiones en cuestión en los diez años de aplicación de la tarifa preferencial. Había observado que en Cerdeña y el Veneto el mercado de la energía eléctrica se caracterizaba por una excesiva capacidad de producción de energía que no era probable que desapareciera en los diez años siguientes. También había constatado que resultaba imposible para los productores exportar energía eléctrica a partir de estas regiones debido a una insuficiente interconexión con la Italia continental, en el caso de Cerdeña, y de una falta de demanda en las regiones limítrofes, en el caso del Veneto (20).

(36) En este contexto, la Comisión pensó que un gran cliente industrial como Alcoa tenía un considerable poder de negociación frente a ENEL en la medida en que el cierre de las dos fundiciones, que figuraban entre los mejores clientes de ENEL en Italia, habría implicado una sobrecapacidad todavía mayor y habría empeorado la estructura de los costes de la empresa. Por consiguiente, interesaba a ENEL desde el punto de vista económico abastecer a las fundiciones de Portovesme y Fusina a un precio especialmente moderado.

(37) La Comisión consideró que un proveedor de energía eléctrica racional habría estado dispuesto a vender a un precio que cubría sus costes marginales medios de producción, calculados sobre la base de la mezcla efectiva de combustibles utilizada por las centrales eléctricas en las regiones en cuestión, más una modesta contribución a los costes fijos. Y ocurría que el precio fijado para Alcoa respondía a estos criterios. En cuanto a los ligeros incrementos anuales previstos para los diez años siguientes, la Comisión los encontró justificados partiendo de la hipótesis de que el coste de producción marginal de ENEL disminuiría con el tiempo gracias a la mejora de la mezcla de combustibles y de las tecnologías de producción.

(38) La Comisión concluyó por lo tanto que al conceder la tarifa ENEL se había comportado como un operador de mercado racional y declaró que la medida no constituía ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.

2.4. Conversión de la tarifa Alcoa en «gastos generales del sistema» y cambios significativos del mecanismo financiero

(39) Durante los años que siguieron inmediatamente a la Decisión Alumix, el sistema eléctrico italiano se reestructuró en la perspectiva de una liberalización progresiva del mercado de la energía eléctrica de la UE (21).

(40) En 1997, la tarifa eléctrica (22) se reestructuró y subdividió en componentes del precio (23). El régimen de Alcoa sufrió entonces un primer cambio. El precio Alumix, que antes de la reforma era un importe global, se desglosó en varios componentes de precio para adaptarse a la nueva estructura de la tarifa. Los componentes de precio aplicables a Alcoa se redujeron de manera que el precio final correspondiera exactamente al de la Decisión Alumix. En esta fase, ENEL, como único proveedor de electricidad en Italia, seguía concediendo directamente la tarifa: aplicaba a Alcoa el precio Alumix sin recibir ninguna compensación a cambio.

(41) En 1999, cuando Italia transpuso la primera Directiva de liberalización del mercado de la energía eléctrica de la UE (24), ENEL dejó de ser el proveedor monopolístico de energía eléctrica en Italia y se escindió en varias personas jurídicas.

(42) En el año 2000, Italia decidió incluir la tarifa Alumix entre los «gastos generales del sistema eléctrico» (25). Esta nueva situación llevó al primer cambio significativo del mecanismo de financiación de la tarifa Alumix. Mientras que hasta ese momento ENEL había aplicado directamente la tarifa preferencial a Alcoa, según el nuevo mecanismo (26) ENEL percibía el precio total ordinario aplicado a los grandes clientes industriales y los demás consumidores de energía eléctrica debían proporcionar los fondos necesarios para que Alcoa pudiera seguir pagando el precio Alumix. En la práctica, se aplicaba a Alcoa el precio total, pero la empresa se beneficiaba de un descuento directo en la facturación. ENEL financiaba este descuento gracias a los ingresos provenientes de una nueva tasa parafiscal percibida mediante el componente A4 de la tarifa eléctrica y pagada por el conjunto de los usuarios (27). En 2002, Alcoa firmó con ENEL un contrato bilateral a un precio nominal que se correspondía aproximadamente con la tarifa estándar aplicada por ENEL para los suministros de alta tensión.

(43) Otro cambio significativo se produjo en 2004 con la aprobación, por la AEEG, de la Decisión no 148/04, que confió el conjunto de la gestión administrativa de la tarifa en cuestión a la Cassa Conguaglio. En el marco de este sistema, ENEL ya no retenía el producto del componente A4, sino que lo transfería íntegramente a la Cassa Conguaglio, la cual efectuaba los cálculos y reembolsaba a Alcoa el importe correspondiente. En la práctica, con este mecanismo, Alcoa pagaba el precio contractualmente estipulado con ENEL y recibía a posteriori de la Cassa Conguaglio una contribución compensatoria que le permitía, de hecho, seguir pagando la tarifa Alumix. Para Alcoa, este nuevo mecanismo administrativo entró en vigor en septiembre de 2004 y se sigue aplicando actualmente (28).

2.5. Primera prórroga cuestionada de la tarifa Alcoa

(44) Con el Decreto de 2004, el Gobierno italiano prorrogó hasta el 30 de junio de 2007 la tarifa preferencial para la energía eléctrica instituida mediante el Decreto de 19 de diciembre de 1995 para «los suministros de energía eléctrica destinados a la producción de aluminio, plomo, plata y cinc dentro de los límites de las instalaciones existentes en la fecha de entrada en vigor del presente Decreto situadas en territorios insulares caracterizados por una ausencia o una insuficiencia de conexiones a las redes nacionales de gas y electricidad» (29).

(45) En la práctica, el Decreto de 2004 tenía por objeto: a) prorrogar la tarifa existente aplicable a Alcoa hasta junio de 2007, y b) extender este trato preferencial a otras empresas establecidas en Cerdeña: Portovesme, ILA y Euroallumina.

(46) La prórroga de la tarifa Alcoa instituida en virtud del Decreto de 2004 se aplicó, desde el punto de vista normativo, a través de la Decisión AEEG no 148/04, que también introdujo las modificaciones del mecanismo de financiación descritas en el considerando 43.

(47) Esta primera prórroga fue objeto del procedimiento de investigación formal del Decreto de 2004 lanzado en el marco del asunto C 38/04 (30). Según Italia (31), este Decreto de 2004 no se aplicó a Alcoa, y esta empresa siguió beneficiándose de la tarifa instituida por la base jurídica original, es decir, el Decreto de 1995.

2.6. Segunda prórroga cuestionada de la tarifa Alcoa

(48) A través del artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005, las autoridades italianas prorrogaron hasta 2010 la tarifa preferencial en favor de Alcoa en las condiciones de precio vigentes a 31 de diciembre de 2004 (32). En virtud de esta ley, la prórroga de la tarifa debía entrar en vigor a partir del 1 de enero de 2005. No obstante, esa fecha fue posteriormente modificada y sustituida por el 1 de enero de 2006 en virtud de la Decisión AEEG no 286/05 a instancias de las autoridades nacionales.

(49) Para determinar el precio que Alcoa debía pagar después de 2005, la Ley no 80/2005 introdujo un mecanismo de indización según el cual, a partir del 1 de enero de 2006, el precio preferencial (es decir, el precio fijado en la Decisión Alumix para el año 2005) se incrementaría en un 4 % anual o, cuando este valor resultase más elevado, en el porcentaje medio de aumento de los precios al por mayor registrados en las Bolsas de Electricidad de Amsterdam y Frankfurt (33).

(50) No obstante, tras consultar a los beneficiarios, la AEEG hizo una interpretación diferente del mecanismo de actualización. En efecto, la Decisión AEEG no 217/05 estableció que el aumento anual de la tarifa seguiría la evolución de los precios medios al por mayor, pero sin poder superar el 4 %. Este mecanismo de actualización se tradujo en la práctica en subidas anuales de la tarifa preferencial inferiores a lo inicialmente previsto en la legislación.

(51) La segunda prórroga fue objeto del procedimiento formal de examen incoado en el marco del asunto C 36/06. Cuando la Comisión lanzó el procedimiento formal de examen con respecto al artículo 11, apartado 12, de la Ley no 80/2005, la AEEG, mediante la Decisión no 190/06 y con arreglo a la Ley no 80/2005, supeditó los pagos a la presentación por parte de Alcoa de una garantía bancaria o de una garantía de la sociedad matriz para cubrir el riesgo de recuperación de la ayuda.

(52) Los pagos efectuados por la Cassa Conguaglio a Alcoa entre enero de 2006 y enero de 2009 se indican en el cuadro que figura a continuación. Las cifras para el año 2009 son incompletas, ya que solo tienen en cuenta los pagos efectuados en enero, mientras que Alcoa aún siguió recibiendo pagos durante los meses siguientes. (en EUR) 2006 2007 2008 2009 Fusina (Veneto) 38 984 539,22 36 978 386,83 449 534 611,10 3 776 733,70 Portovesme (Cerdeña) 133 556 933,73 121 087 555,95 160 529 510,20 12 365 849,45 Total 172 541 472,95 158 065 942,78 210 064 121,30 16 142 583,15

3. DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO CE

(53) La Comisión decidió incoar el procedimiento formal de examen por las razones que figuran a continuación.

3.1. Asunto C 38/A/04

(54) La Comisión ha clasificado las tarifas introducidas mediante el Decreto de 2004 como ayudas de funcionamiento y ha analizado si la ayuda en cuestión podía autorizarse sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional (34), dado que en 2004, Cerdeña era una región asistida en el sentido definido en el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE. La Comisión expresó dudas en cuanto a la posibilidad de autorizar la ayuda sobre esta base en la medida en que esta ayuda ad hoc, concedida a un número limitado de empresas, no parecía promover el desarrollo regional.

(55) Por lo que se refiere al caso específico de Alcoa, la Comisión ha subrayado que la nueva tarifa parecía distinta de la tarifa Alumix en el sentido de que esta última había sido concedida por ENEL, proveedor italiano de energía eléctrica en régimen de monopolio, mientras que la nueva tarifa implicaba una intervención selectiva del Estado para compensar la diferencia entre el precio de mercado acordado con un productor de electricidad y el precio preferencial fijado en 1996.

(56) Por otra parte, la Comisión temía que la medida pudiera tener como efecto reducir el tipo de imposición aplicable a las empresas. Esta reducción habría debido tener como base jurídica la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (35).

3.2. Asunto C 36/B/06

(57) La decisión de 2006 de incoar el procedimiento de investigación formal se refería específicamente a la tarifa Alcoa (36). La Comisión constataba que el marco reglamentario y las condiciones de mercado en la época de la Decisión Alumix eran muy distintos de los existentes en el período cubierto por la decisión de incoar el procedimiento. En concreto, se había liberalizado el mercado de la energía eléctrica y se había confiado a la Cassa Conguaglio la gestión del régimen. Así pues, la Comisión estimaba que era necesario reexaminar si la tarifa Alcoa constituía o no una ayuda estatal.

(58) La Comisión llegó a la conclusión de que la tarifa constituía una ayuda estatal por las siguientes razones: a) la reducción de la tarifa eléctrica confería una ventaja económica; b) la decisión de conceder la tarifa había sido adoptada por las autoridades italianas y se había financiado mediante una transferencia de recursos públicos en forma de exacción parafiscal; c) la medida amenazaba con falsear la competencia, y d) la medida incidía en los intercambios intracomunitarios por cuanto el aluminio es objeto de intercambio en los mercados mundiales. La Comisión concluyó que la medida constituía una ayuda de funcionamiento.

(59) La Comisión declaró asimismo que la anterior conclusión de que la tarifa Alumix no constituía una ayuda estatal no permitía considerar la nueva medida como ayuda existente. La autorización, por la Comisión, de la tarifa Alumix, basada en una valoración económica de las circunstancias de aquel momento, estaba limitada en el tiempo y no podía aplicarse a la prórroga de la tarifa establecida en virtud de la Ley no 80/2005.

(60) Por lo que respecta a la compatibilidad de la medida, la Comisión analizó si la tarifa preferencial podía autorizarse sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional.

(61) En cuanto al establecimiento del Veneto, la Comisión ha observado que no estaba situado en una región con derecho a optar a las ayudas contempladas en el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE, y que por tanto no podía recibir ayudas de finalidad regional.

(62) Cerdeña ha sido una región asistida en el sentido definido en el artículo 87, apartado 3, letra a), hasta finales de 2006. No obstante, la Comisión expresó sus dudas sobre la posibilidad de autorizar la medida sobre la base de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional aplicables a ese período (37).

(63) Pese a la insistencia de las autoridades italianas en que los elevados precios de la electricidad en Cerdeña suponían un obstáculo al desarrollo de la isla, la Comisión concluyó que Italia no había demostrado que los precios fueran notablemente más elevados en Cerdeña, tanto por término medio como, más específicamente, para las empresas con un alto consumo de electricidad (Italia no había comunicado ninguna información sobre los contratos bilaterales celebrados entre estas empresas y sus proveedores, alegando que esta información no era del dominio público). Por otra parte, Italia no había explicado por qué razón la existencia de unos precios más elevados constituía una desventaja regional, ni el modo en que la tarifa en cuestión contribuía al desarrollo regional. La Comisión precisó que ya en el asunto C 34/02 (38) se había negado a aceptar que la falta de conexiones energéticas en Cerdeña constituía un obstáculo al desarrollo de las PYME en la región (y había adoptado una decisión negativa). Por lo tanto, la Comisión expresó dudas en cuanto a la necesidad de la ayuda.

(64) La Comisión dudaba también que la ayuda ad hoc fuera proporcional a las desventajas regionales, sobre todo teniendo en cuenta el método utilizado para calcular el precio preferencial, sin relación alguna con los precios practicados en el resto de Italia.

(65) La Comisión constató que la ayuda no era regresiva en términos reales dado el límite del 4 % impuesto al incremento de la tarifa.

(66) En cuanto al período cubierto por las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 (39), la Comisión ha constatado que Cerdeña dejará de poder optar a las ayudas regionales en aplicación del artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE, y en particular a las ayudas de funcionamiento. Aunque tales Directrices permiten la aplicación de un período transitorio de dos años para la eliminación lineal de los regímenes de ayudas de funcionamiento existentes, no parecía conveniente permitir la introducción de nuevas ayudas de funcionamiento para unos pocos meses y contemplar su progresiva eliminación, máxime teniendo en cuenta las dudas expresadas y el carácter distorsionador de la ayuda.

(67) Por último, la Comisión expresó asimismo sus dudas sobre la posibilidad de autorizar la concesión a Alcoa de la tarifa preferencial en calidad de ayuda regional o en cualquier otro concepto en la medida en que Italia, en todo caso, no había indicado ninguna de estas posibilidades.

3.3. Recurso interpuesto por Alcoa contra la decisión de incoar el procedimiento de 2006

(68) Alcoa impugnó la decisión de incoar el procedimiento de 2006 ante el Tribunal de Primera Instancia. El 25 de marzo de 2009, el Tribunal emitió una sentencia (en lo sucesivo, «la sentencia del Tribunal») que confirmaba la decisión de incoar el procedimiento, desestimando por completo los argumentos de la empresa (40).

4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

(69) La invitación de la Comisión a presentar observaciones sobre las dos decisiones de incoar el procedimiento formal de examen suscitó diversas reacciones por parte de Alcoa y algunos terceros interesados. En este caso concreto, recogemos tan solo resumidamente las observaciones relativas a la tarifa Alcoa.

4.1. Observaciones formuladas por Alcoa

4.1.1. Asunto C 38/A/04

(70) Según Alcoa, la tarifa tenía por objeto remediar una deficiencia del mercado, a saber, la incapacidad del mercado de la energía eléctrica recientemente liberalizado de ofrecer precios competitivos debido al gran poder de mercado de los operadores tradicionales. Esta deficiencia del mercado resultaría especialmente evidente en Cerdeña. En tales circunstancias, sería preciso adoptar iniciativas de regulación, incluso en forma de regímenes de precios, para facilitar la transición entre la situación de monopolio y la plena competencia.

(71) El análisis jurídico de Alcoa insiste en que la tarifa no constituye una ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, dado que las circunstancias que justificaban la decisión de 1996 en cuanto a la inexistencia de una ayuda en el asunto Alumix seguirían siendo válidas. Se alega, en concreto, que la tarifa no confería ninguna ventaja, que su método de financiación no implicaba ninguna transferencia de recursos estatales y que, dadas las características de los intercambios de aluminio primario, dicha tarifa no incidía en los intercambios intracomunitarios y no afectaba a la competencia.

(72) Alcoa sostiene asimismo que, aunque la medida se considerase ayuda estatal, la tarifa sarda seguiría siendo compatible en virtud de las normas sobre ayudas estatales de finalidad regional.

4.1.2. Asunto C 36/B/06

(73) Alcoa afirma que la tarifa remedia una deficiencia del mercado, que no constituye ayuda estatal, que en cualquier caso constituiría una ayuda existente antes que una nueva ayuda y que el principio de confianza legítima excluiría la necesidad de proceder a una recuperación.

(74) Alcoa proporciona numerosos datos sobre la producción y el comercio de aluminio. La producción de aluminio primario (fusión) es, entre los procesos industriales, el que más energía consume (15 kWh/kg de aluminio producido). En 2006, se produjeron unos 33,7 millones de toneladas de aluminio primario en el mundo, con tan solo 4,5 millones producidos en el EEE. La EU-25 y el EEE son grandes importadores netos de aluminio primario. En 2006, la EU-25 importó 4,7 millones de toneladas de aluminio y se prevé que las importaciones alcancen los 5,5 millones de toneladas en 2010. En 2006, la industria del aluminio de la EU-25 empleaba directamente a 106 000 personas (41), e indirectamente a unas 300 000. Cuando Alcoa presentó sus observaciones, la EU-25 contaba con 22 fundiciones de aluminio primario (31 en el EEE), todas ellas operando a pleno rendimiento.

(75) El aluminio primario es un producto de base cuyo precio de referencia mundial se fija en la Bolsa de Metales de Londres. Las dos fundiciones italianas de Fusina y Portovesme producen unas 200 000 toneladas. Según Alcoa, esta producción limitada no está en condiciones de influir en los precios del aluminio primario.

4.1.2.1. Los acuerdos de suministro de electricidad son indispensables

(76) La energía eléctrica es el principal factor de coste de la producción de aluminio primario. Según Alcoa, las fundiciones solo pueden funcionar firmando acuerdos de suministro a largo plazo con los productores de electricidad. Actualmente, todavía es posible celebrar acuerdos a largo plazo orientados a costes con vendedores bien dispuestos, como lo demuestra el acuerdo firmado por Alcoa en Islandia (42). No obstante, según Alcoa, a falta de acuerdos contractuales orientados a costes de producción, las fundiciones se ven obligadas a cerrar. Desde 2003, son tres las fundiciones situadas en la EU-25 que han tenido que cerrar por esta razón, y ya hay anunciados nuevos cierres. Alcoa concluye que, sin una prórroga de la tarifa, se vería en la necesidad de cerrar inmediatamente las dos fundiciones italianas de Fusina (Veneto) y Portovesme (Cerdeña).

(77) Alcoa subraya que los Gobiernos de varios Estados miembros están alentando la celebración de contratos de suministro a largo plazo orientados a costes entre las empresas que consumen mucha energía eléctrica y los productores de electricidad, dado que los mercados de la electricidad no funcionan correctamente. Se entiende que estas soluciones son medidas provisionales necesarias para garantizar unos precios equitativos e impedir el cierre de empresas. Alcoa facilita una breve descripción de las medidas adoptadas por: Finlandia (consorcios que invierten en un nuevo reactor nuclear y que se benefician de derechos de exacción a un precio basado en los costes de producción), Alemania (descuento del 35-50 % sobre los costes de transmisión, más una reducción de los gravámenes vinculados a las energías renovables concedidos a las grandes empresas consumidoras de energía), España (tarifas reguladas), Francia (consorcios de empresas electrointensivas que invierten en nuevas centrales nucleares y se benefician, «a cambio», de tarifas reguladas), Suecia (consorcios para inversiones en nuevas centrales) y Bélgica (consorcio de compra).

(78) Alcoa destaca que la propia Comisión reconoce, en su investigación sobre el sector de la energía (43) que los mercados europeos de la electricidad no funcionan correctamente. Enumera seguidamente una serie de iniciativas adoptadas o anunciadas por la Comisión en el sector de la energía, como los trabajos del Grupo de alto nivel sobre competitividad, energía y medio ambiente (44).

4.1.2.2. La tarifa no constituye una ayuda estatal

(79) Alcoa mantiene que la tarifa no constituye una ayuda estatal en la medida en que: a) las circunstancias que llevaron a la Comisión a concluir que la tarifa Alumix no confería ninguna ventaja no han cambiado significativamente; así pues, el precio pagado por Alcoa sigue siendo coherente con los parámetros indicados por la Comisión en la Decisión Alumix; b) la medida no falsea la competencia y no incide en los intercambios intracomunitarios, y c) según la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios, la medida no implica ninguna transferencia de recursos estatales.

4.1.2.3. Ausencia de ventaja

(80) Alcoa afirma que, para saber si hay o no ventaja, es esencial averiguar si el precio pagado a Alcoa es inferior a un precio de mercado normal. Afirma asimismo que el precio especial equivale al precio que la empresa habría pagado en condiciones de mercado normales, es decir, en un mercado plenamente competitivo. En el caso Alumix, la Comisión había llegado a la conclusión de que, en un mercado plenamente competitivo, un proveedor privado de energía eléctrica vendería la energía a sus mejores clientes al coste marginal incrementado en una ligera contribución a los costes fijos, y que el Estado podría fijar tarifas aplicando estos mismos criterios. Según Alcoa, el criterio que debe aplicarse en este caso consiste en determinar si los precios pagados por la empresa fueron superiores o inferiores a los costes marginales de su proveedor de energía eléctrica (más una cierta contribución a los costes fijos). Estos son los cálculos que facilita en apoyo de este argumento. (en EUR/MWh) 2005 2006 Cerdeña Tarifa especial aplicable a Alcoa Portovesme 24,94 25,90 Precios «pool» mínimos región Cerdeña (IPEX) 20,02 21,0 Véneto Tarifa especial aplicable a Alcoa Fusina 25,7 27,1 Precios «pool» mínimos región Italia del Norte 20,02 21,0

(81) Tanto para Cerdeña como para el Veneto, Alcoa utiliza los precios «pool» mínimos IPEX (20,2 y 21,00 EUR/MWh en 2005 y 2006) como aproximación de los costes marginales de los productores, dado que ningún proveedor vendería energía en los mercados al contado («spot») a precios inferiores a sus costes marginales y, por lo tanto, los precios al contado mínimos serían superiores a los costes de producción marginales. La empresa sostiene que es posible obtener una confirmación de la fiabilidad de los precios mínimos indicados comparándolos con los costes marginales normales de las centrales eléctricas abastecidas con carbón, que Alcoa cifra 20 EUR/MWh.

(82) En resumen, según Alcoa, tanto en el Veneto como en Cerdeña los métodos que se indican en los considerandos 80 y 81 confirmarían que los precios pagados por la empresa son compatibles con los criterios mencionados en la Decisión Alumix.

(83) Alcoa impugna la presunta utilización por la Comisión de los precios medios IPEX como parámetro para determinar la presencia de una ventaja. La empresa afirma que el precio IPEX medio no es representativo del precio pagado por un gran cliente industrial como Alcoa, que consume electricidad 24 horas al día y no compraría electricidad en el mercado al contado, sino que firmaría un contrato bilateral de suministro a largo plazo.

(84) Por otra parte, Alcoa afirma que ENEL ocupa una posición dominante en el mercado del suministro de energía eléctrica en casi toda Italia. En Cerdeña, en concreto, ENEL está protegida de la competencia de proveedores no sardos por la limitada capacidad de interconexión entre la isla y la península. Así pues, en Italia, actualmente, ni el mercado al contado ni el mercado de los acuerdos de suministro a largo plazo se caracterizan por una estructura realmente competitiva. Por lo tanto, los precios aplicados por ENEL a Alcoa no reflejan los precios que se aplicarían normalmente en Cerdeña y el Veneto en un mercado perfectamente competitivo.

(85) Por último, Alcoa sostiene que los precios que ha pagado en Italia se siguen ajustando plenamente a los criterios fijados por la Comisión en la Decisión Alumix, y reflejan con precisión lo que ocurriría si el mercado funcionara correctamente. Así pues, Alcoa no se beneficia de ninguna ventaja que no pudiera obtener en un mercado plenamente competitivo.

4.1.2.4. No incidencia en los intercambios

(86) Alcoa mantiene que la tarifa no tiene ninguna incidencia en los intercambios intracomunitarios y no puede falsear la competencia. El precio del aluminio primario se fija en la Bolsa de Metales de Londres y las variaciones de los costes de producción locales no se traducen en diferencias de precio. En su opinión, la producción de aluminio primario en Italia es tan modesta que no podría influir en los precios mundiales.

(87) La demanda de aluminio primario en la EU-25 ha aumentado de manera constante (con un incremento del 42 % entre 1996 y 2005). Sin embargo, la producción europea no ha progresado al mismo ritmo. En 2004, la producción solo cubrió el 41 % de la demanda en la EU-25, frente a un 50 % en 1996. Vemos pues que existe un creciente déficit de producción en la UE, de forma que una parte cada vez mayor de la demanda se cubre mediante exportaciones procedentes de terceros países.

(88) Alcoa afirma que, si la industria del aluminio desapareciese en Italia, ningún nuevo operador de la UE, italiano o de otro país, podría sustituir las capacidades perdidas en Italia, dado que las instalaciones de producción de la UE trabajan a pleno rendimiento y ningún productor nuevo o existente tendría interés en aumentar su propia capacidad, teniendo en cuenta que las perspectivas a largo plazo son inciertas por lo que se refiere a la disponibilidad de energía eléctrica a precios razonables.

(89) Por otra parte, Alcoa sostiene que los intereses de los otros productores europeos no están amenazados por el mantenimiento de los regímenes de precios italianos, dado que estos garantizan un precio de la energía eléctrica que solo es ligeramente inferior al precio medio ponderado pagado por los productores de aluminio primario en la EU-25.

(90) Comparación de las tarifas medias aplicadas a las fundiciones (en EUR/MWh) 2002 2003 2004 2005 Tarifa media ponderada italiana para las fundiciones 22,0 23,4 24,2 25,1 Tarifa media ponderada de la EU-25 para las fundiciones 24,9 24,0 25,1 26,4 Tarifa media ponderada del EEE para las fundiciones 21,4 21,2 22,0 23,3 Tarifa media ponderada mundial para las fundiciones 21,1 19,3 19,4 21,2

4.1.2.5. Ausencia de fondos estatales

(91) Alcoa se basa en la jurisprudencia Preussen-Elektra (45) y Pearle (46) para avalar la tesis de que la medida en cuestión no se financia mediante recursos estatales. Afirma que los fondos necesarios para financiar la tarifa se transfieren de una entidad privada (los consumidores de energía eléctrica) a otra entidad privada (Alcoa), y la intervención del Estado se limita a la aprobación de una ley que impone el pago de los importes necesarios sin ningún poder discrecional para disponer de los fondos con un destino distinto a la aplicación del régimen previsto por la ley. Alcoa sostiene, en particular, que la Cassa Conguaglio no ejerce ningún control sobre los fondos y sirve simplemente de intermediario contable.

4.1.2.6. Ayuda existente antes que nueva ayuda

(92) Alcoa sostiene asimismo que, aunque se considerase que la tarifa constituye una ayuda estatal, constituiría en todo caso una «ayuda existente» antes que una «nueva ayuda».

(93) Afirma que la Decisión Alumix no estaba limitada en el tiempo, y que no dejó de ser aplicable el 31 de diciembre de 2005. En su opinión, la tesis de la Comisión de que «un cambio de circunstancias» habría puesto fin a la efectividad de la Decisión Alumix carece de fundamento puesto que ni la liberalización del mercado, ni el papel confiado a la Cassa Conguaglio suponen un cambio sustancial por lo que se refiere a la ventaja (o más bien a la ausencia de ventaja) que se deriva del régimen Alumix. Tras las reformas, Alcoa siguió pagando el mismo precio neto, y ese precio no confería ninguna ventaja al comprador de la energía, como ya había reconocido la Decisión Alumix. Por consiguiente, las reformas no representaron un «cambio de circunstancias» capaz de invalidar la Decisión Alumix. En cuanto al papel confiado a la Cassa Conguaglio, se trata, según Alcoa, de un cambio de naturaleza puramente administrativa sin incidencia en el fondo del mecanismo.

(94) Alcoa declara asimismo que, aun admitiendo que se produjese un cambio de circunstancias, la empresa tendría pese a todo a derecho al trato reservado a las «ayudas existentes» en virtud del artículo 1, letra b), inciso v), primera frase, del Reglamento (CE) no 659/1999 (47) (medidas que posteriormente pasaron a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común), lo cual se ha visto confirmado por la jurisprudencia relativa a los Centros de coordinación establecidos en Bélgica (48). En efecto, según el Tribunal, una vez que se establece que un determinado régimen de ayudas no constituye una ayuda estatal, la Comisión solo puede reconsiderar su posición aplicando el procedimiento previsto para las ayudas existentes, y el efecto de la revisión, por lo tanto, solo puede ser pro futuro.

(95) Según Alcoa, es irrelevante que la liberalización de los mercados de la energía se haya producido después de que la Comisión adoptase la Decisión Alumix, ya que esta liberalización no modificó la circunstancia por la que se concluyó que no había ayuda (es decir, que los precios cubrían los costes marginales) y no habría podido modificar la naturaleza de la medida. Por lo tanto, la Comisión no puede invocar el artículo 1, letra b), inciso v), segunda frase, del Reglamento (CE) no 659/1999 (49) para calificar la medida de «nueva ayuda». Por otra parte, aun suponiendo que la liberalización sí haya supuesto algún cambio, Alcoa sostiene, que atendiendo a la jurisprudencia Alzetta (50), la Comisión no podría basarse en el artículo 1, letra b), inciso v), segunda frase, del Reglamento (CE) no 659/1999.

(96) Por otra parte, el mercado de la energía eléctrica se liberalizó antes de la adopción del Reglamento (CE) no 659/1999. Por consiguiente, este no puede aplicarse a medidas relativas al sector eléctrico, aunque estas se hayan convertido en ayudas a raíz de la liberalización. Tales medidas se rigen en cambio por el artículo 1, letra b), inciso v), primera frase, del Reglamento (CE) no 659/1999 (ayuda existente) y por la jurisprudencia Alzetta.

4.1.2.7. Confianza legítima

(97) Alcoa alega asimismo que, aunque el régimen actual no se considerase una ayuda existente, la empresa podría en cualquier caso invocar la confianza legítima, dadas las considerables inversiones que efectuó en las dos instalaciones presuponiendo que la tarifa no constituía una ayuda y dada la existencia de precedentes en la práctica decisoria de la Comisión que evidencian un cierto margen de discreción en la aplicación del concepto de «ayuda existente», y en concreto la Decisión de la Comisión relativa al régimen de provisiones con franquicia del impuesto previsto por Francia para la implantación de empresas en el extranjero (51).

4.1.2.8. Compatibilidad de la tarifa sarda como ayuda de finalidad regional

(98) Alcoa afirma que en cualquier caso, por lo que se refiere al establecimiento sardo, la medida cuestionada satisface los requisitos necesarios para beneficiarse de ayudas de finalidad regional.

(99) Alcoa describe las desventajas regionales de Cerdeña y los problemas de las industrias electrointensivas debido a la ausencia de una interconexión energética y a la existencia de un duopolio ENEL/Endesa que falsea el proceso normal de la competencia y mantiene los precios a un nivel elevado incluso para sus grandes clientes. La tarifa tendría por objeto atenuar esta desventaja.

(100) Alcoa subraya que el cierre de las fundiciones tendría como efecto directo la pérdida de 2 500 empleos. Tendría, por otra parte, consecuencias indirectas en otros miles de empleos, dado que Alcoa es uno de los principales empleadores de la región. Un cierre inmediato tendría efectos aún más dramáticos que un cese progresivo de las actividades.

(101) Alcoa sostiene que la tarifa responde al requisito de proporcionalidad, en cuanto se limita a lo necesario para remediar la deficiencia del mercado (la ausencia de un mercado competitivo en Cerdeña) y el precio es conforme a la media ponderada de los precios de la electricidad pagados por otras fundiciones de la EU-25.

(102) Alcoa considera que la ausencia de carácter regresivo no está demostrada. Este debería evaluarse con respecto a los costes marginales de los proveedores; para demostrar que la tarifa no es regresiva, la Comisión debería demostrar el aumento de dichos costes. En cuanto al límite máximo de incremento del 4 %, cuestionado por la Comisión por no garantizar la regresividad de la tarifa, Alcoa afirma que es normal que el precio se fije para un determinado período. Además, un límite máximo debería reflejar una tendencia normal y no tener en cuenta acontecimientos inusuales, como la subida excepcional de los precios del petróleo. Alcoa señala finalmente que la Comisión ha reconocido la regresividad de un mecanismo que mantenía una ventaja durante cuatro o cinco años y luego la reducía progresivamente (52).

(103) Alcoa afirma que la tarifa es transitoria en el sentido de que está prevista para durar hasta que el problema de interconexión con la península se soluciones (probablemente en 2010). Por otra parte, la tesis de la Comisión de que la medida está en vigor desde hace más de cinco años carece de fundamento puesto que, hasta ahora, la tarifa no constituía una ayuda.

(104) Por último, Alcoa afirma que las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 (53) no son de aplicación en el presente caso puesto que la tarifa se concedió antes de 2007 y por lo tanto debe evaluarse con arreglo a las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional de 1998 (54), como se indica en las disposiciones transitorias de las Directrices de 2007.

4.2. Observaciones de terceros

4.2.1. Asunto C 38/A/04

(105) Un competidor de Portovesme Srl (55) ha transmitido un análisis de la tarifa Alumix, concluyendo que todas las tarifas preferenciales aplicadas por Italia en Cerdeña sobre la base del Decreto de 2004 constituyen ayudas estatales ilegales que no pueden autorizarse como ayudas de funcionamiento de finalidad regional y deberían, por lo tanto, declararse incompatibles.

4.2.2. Asunto C 36/B/06

(106) Dos asociaciones de productores de aluminio afirman que las tarifas en cuestión son necesarias para impedir la deslocalización de la industria fuera de la UE, a la espera de soluciones a largo plazo.

(107) El competidor de Portovesme Srl mencionado en el considerando 105 ha pedido a la Comisión que también tenga en cuenta su contribución en el asunto C 13/06 (56) para evaluar el caso que nos ocupa. De nuevo, esta empresa concluye que las tarifas en cuestión deberían declararse incompatibles.

(108) Italia ha pedido a la Comisión que no tenga en cuenta estas observaciones, que considera no pertinentes por cuanto el asunto C 13/06 no se refiere a lo mismo: las medidas examinadas en el asunto C 13/06 constituirían una nueva ayuda, mientras que la tarifa Alcoa sería la prórroga de una medida existente. Por otra parte, el tercero interesado, que no es un productor de aluminio, no estaría directamente afectado por la medida en favor de Alcoa.

(109) La Comisión no puede atender la petición de Italia. El hecho de que la tarifa Alcoa se inscriba en un contexto histórico diferente del de las otras tarifas no resta pertinencia a las observaciones formuladas en la medida en que se refieren a aspectos importantes, como el carácter de ayuda estatal de las tarifas eléctricas en Cerdeña, su contribución al desarrollo regional y sus efectos en la competencia. Por otra parte, en el marco de una investigación abierta en virtud del artículo 88, apartado 2, del Tratado CE, no es necesario que haya un tercero directa y específicamente afectado por la medida con respecto a la cual presenta observaciones.

5. OBSERVACIONES DE ITALIA

5.1. Asunto C 38/A/04

5.1.1. La tarifa tiene por objeto remediar una deficiencia del mercado

(110) Italia insiste en que el mercado de la energía eléctrica de la UE aún no es totalmente competitivo, como la propia Comisión ha reconocido. Las empresas, y en particular las que consumen mucha energía eléctrica, no están en situación de comprar electricidad en condiciones comparables en los distintos Estados miembros.

(111) En Italia, a pesar de la liberalización del sector, hay deficiencias estructurales (como, por ejemplo, la insuficiencia de interconexión) que se traducen en unos precios de la energía elevados y en una estructura de mercado concentrada que dificulta a los consumidores la elección de su proveedor de energía eléctrica. Estos problemas se plantean de manera especialmente acuciante en Cerdeña, donde tan solo hay dos proveedores. Por lo tanto, Italia afirma que un régimen de tarifas especial que refleje el perfil de la demanda debería considerarse una medida reglamentaria justificada para simular los mecanismos que deberían operar en un mercado plenamente competitivo. Este tipo de intervención restablecería la igualdad de condiciones entre las empresas electrointensivas que operan en los distintos Estados miembros.

5.1.2. La tarifa no constituye una ayuda estatal

(112) Por lo que se refiere a Alcoa, Italia afirma que la Comisión había considerado que la tarifa Alumix inicial, instituida mediante el Decreto de 1995, no constituía una ayuda estatal en la medida en que estaba objetivamente vinculada al perfil de consumo de la fundición y reflejaba las peculiaridades de la oferta y la demanda de energía en las regiones afectadas.

(113) Según Italia, el Decreto de 2004 se basa en los mismos elementos de hecho que habían llevado a la Comisión a concluir que no había ayuda estatal, teniendo en cuenta asimismo la crisis por la que atraviesa actualmente la industria metalúrgica sarda. La única diferencia entre el antiguo y el nuevo sistema se refiere a la «estructura tarifaria». Según Italia, estos cambios resultaron necesarios a raíz de la instauración del mercado interior de la energía para garantizar la «neutralidad tarifaria».

(114) Más concretamente, Italia sostiene que la tarifa Alcoa no entra en el ámbito de la prohibición citada en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, dado que no implica ninguna transferencia de recursos estatales y no puede falsear la competencia o influir en los intercambios intracomunitarios. El hecho de que este régimen de tarifas no constituyera una ayuda estatal fue la razón por la que Italia no consideró necesario notificar el Decreto de 2004. Las autoridades italianas afirman que, en cualquier caso, tras la incoación del procedimiento de investigación formal, Italia dejó de aplicar este decreto a Alcoa.

5.1.3. Ausencia de fondos estatales

(115) En cuanto a la utilización de recursos estatales, Italia sostiene que el sistema tarifario es perfectamente comparable al sistema que, según declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Preussen-Elektra, no recurría a fondos públicos. La Cassa Conguaglio, como «organismo técnico de contabilidad del sistema», no puede disponer libremente de los recursos financieros que administra. El hecho de que la AEEG y el Ministerio de Hacienda puedan ejercer un cierto control sobre sus actividades no significa que el Estado pueda utilizar libremente los recursos en cuestión.

5.1.4. No incidencia en los intercambios

(116) Por lo que se refiere a la incidencia en los intercambios intracomunitarios, los argumentos presentados por Italia son idénticos a los de Alcoa (véanse los considerandos 86 a 90).

5.1.5. La tarifa sarda sería compatible con las normas aplicables a las ayudas estatales de finalidad regional

(117) Italia considera que la tarifa aplicable en Cerdeña puede, en cualquier caso, considerarse compatible con el mercado común en calidad de ayuda de finalidad regional atendiendo a las siguientes consideraciones. Las imperfecciones del mercado sardo de la electricidad constituyen una desventaja regional que la tarifa pretende eliminar. Esta tarifa tiene repercusiones positivas en el empleo y en el mantenimiento del tejido social y económico de la isla. Es proporcional a las desventajas soportadas por el beneficiario, es de corta duración y tiene un carácter transitorio.

5.2. Asunto C 36/B/06

5.2.1. Ausencia de ayuda estatal

(118) Italia no estimó necesario notificar la prórroga de la tarifa prevista por el artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005 en aplicación de las normas sobre ayudas estatales porque la medida sigue sin constituir una ayuda estatal. Italia considera, en efecto, que la prórroga de una medida que no tiene el carácter de ayuda difiere de la de una medida que constituye una ayuda, en el sentido de que, en su opinión, solo esta última puede considerarse una nueva ayuda.

(119) Al igual que Alcoa, Italia sostiene que la Decisión Alumix no estaba limitada en el tiempo. Esto se habría hecho intencionadamente y demostraría que la propia Comisión admitía la necesidad de que la tarifa fuera una medida a largo plazo. En apoyo de este argumento, Italia menciona el punto de la Decisión Alumix en el que la Comisión declara que «la reestructuración de las actividades de Alumix para restablecer su viabilidad garantiza que el desarrollo de estas zonas no será efímero, sino que tendrá unas bases duraderas».

5.2.2. Ausencia de ventaja, de recursos estatales y de incidencia en los intercambios

(120) Italia mantiene que la tarifa no implica ninguna ventaja por las mismas razones ya expuestas por Alcoa y recogidas en los considerandos 80 a 85, que no incide en los intercambios (véanse los considerandos 86 a 90) y que no implica ninguna transferencia de recursos estatales (véase el considerando 115).

(121) Italia se refiere a la sobrecapacidad de producción eléctrica en Cerdeña y destaca que, dada la situación, Alcoa tendría normalmente un considerable poder de negociación y podría obtener un precio competitivo apenas superior al coste de producción marginal del productor. El hecho de que esto no sea posible en Cerdeña se explica, según Italia, por el comportamiento del operador dominante, que puede fijar el precio en la isla y no tiene ningún interés comercial en vender a un precio inferior, dado que Alcoa no puede comprar en otra parte la electricidad que necesita. Además, en situación de duopolio (ENEL y Endesa — actualmente E.ON) (57), ambos operadores pueden estar interesados en aplicar un precio superior al precio óptimo desde un punto de vista económico, con el fin de evitar crear un «precedente negativo» en el resto de Italia. En vista del considerable poder de mercado que sigue teniendo ENEL, el antiguo monopolista (58), Italia concluye que no hay ninguna diferencia sensible entre el precio otorgado a Alcoa en situación de monopolio (autorizado por la Comisión en la Decisión Alumix) y la tarifa aplicable en las condiciones del mercado actuales, bastante imperfectas.

(122) Italia cuestiona asimismo la referencia a los precios medios IPEX por las razones descritas en el considerando 83.

5.2.3. La medida no es ilegal

(123) Italia sostiene también que los presupuestos económicos en que se basa la Decisión Alumix no han cambiado con los años. Por lo tanto, la prórroga de la tarifa no contiene ningún nuevo elemento y esta no puede, en consecuencia, considerarse una nueva ayuda. Por otra parte, es incorrecto considerar que la medida es una ayuda ilegal.

5.2.4. La tarifa está justificada

(124) Italia afirma que, en su valoración, la Comisión debería haber tenido en cuenta igualmente las conclusiones formuladas en el primer informe del Grupo de alto nivel sobre competitividad, energía y medio ambiente, en el que se ponen de relieve dos nuevos factores que han limitado la producción de aluminio en los últimos años, a saber, la globalización del mercado de referencia para el aluminio y la instauración del mercado interior de la energía.

(125) Más concretamente, el problema del elevado coste de la electricidad para la producción de aluminio en Cerdeña y el Veneto, reconocido en la Decisión Alumix, todavía no se ha solucionado desde 1996. Su persistencia justifica la prórroga de la tarifa que, en cualquier caso, se concibió como una medida a largo plazo destinada a favorecer el desarrollo industrial. Italia destaca que también las otras circunstancias que la Comisión tuvo en cuenta en la Decisión Alumix siguen siendo las mismas, en particular los perfiles de consumo de las fundiciones de aluminio y la insuficiente liberalización del mercado de la energía eléctrica.

(126) Italia afirma que, a la espera de la plena liberalización del mercado, es necesario prorrogar las tarifas preferenciales de electricidad, así como otros posibles instrumentos similares establecidos por otros Estados miembros para preservar y reforzar la competitividad de la industria europea.

(127) La única solución a largo plazo para reducir los costes de la electricidad radica, según Italia, en construir una infraestructura adecuada de producción de electricidad e interconexión que abra efectivamente el mercado a nuevos operadores. Italia menciona el gaseoducto GALSI, que transportará el gas natural argelino hacia Europa vía Cerdeña, y el sistema de cables submarinos SAPEI, que mejorará la interconexión con la Italia peninsular. Estas infraestructuras están actualmente en fase de construcción. Italia afirma, por ello, que las tarifas deben mantenerse hasta que se concluyan las infraestructuras.

(128) Italia subraya por otra parte que este asunto no puede compararse con el asunto C-34/02, que la Comisión cita en la decisión de incoar el procedimiento de 2006 para dar a entender que ya había constatado que la insuficiente interconexión eléctrica no constituía una desventaja regional para Cerdeña. En opinión de las autoridades italianas, el asunto citado se refería a ayudas destinadas a las pequeñas y medianas empresas que no consumen mucha energía y que, por lo tanto, sufren menos la falta de una estructura energética adecuada y las imperfecciones del mercado eléctrico sardo que una empresa como Alcoa.

(129) Italia señala asimismo que el Grupo de alto nivel es consciente de la necesidad de mantener, en el territorio de la UE, industrias electrointensivas como las productoras de metales ferrosos y no ferrosos (59), aumentando su competitividad y favoreciendo, en particular, su acceso a la electricidad a precios competitivos.

(130) Italia facilita una descripción detallada de las medidas adoptadas por otros Estados miembros, y en particular por Alemania, España, Francia, Finlandia y Grecia, para reducir los costes de la energía eléctrica de las industrias electrointensivas y evitar su deslocalización fuera de la UE. Italia señala que, aun adoptando distintas formas, estas medidas producen los mismos efectos económicos que la tarifa preferencial italiana, e insiste en que sería deseable que la UE armonizara todas estas medidas para igualar las condiciones de competencia entre las industrias europeas y sus competidores de los terceros países. No obstante, a corto plazo, las medidas adoptadas por Italia no deberían considerarse una ayuda. Deberían, por el contrario, evaluarse según las mismas normas aplicadas a las medidas introducidas por otros Estados miembros.

6. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA

6.1. Marco temporal y material de la investigación

(131) En primer lugar, la Comisión considera necesario clarificar el marco temporal y material de la investigación, tal y como se define en las decisiones de incoar el procedimiento.

6.1.1. El procedimiento de 2004 (asunto C 38/A/04)

(132) La necesidad de esta aclaración se deriva del hecho de que en el momento de la entrada en vigor del Decreto de 2004, en abril del mismo año, la tarifa preferencial de Alcoa estaba cubierta por una autorización en virtud de las normas sobre ayudas estatales (Decisión Alumix) hasta diciembre de 2005 (60).

(133) Dado que el régimen Alumix y las disposiciones impugnadas en 2004 coincidieron en el tiempo, es preciso determinar si la decisión de incoar el procedimiento de 2004 puso en tela de juicio la prolongación de la tarifa Alcoa más allá de la duración inicial del régimen Alumix (a partir del 1 de enero de 2006) o si también ponía en tela de juicio el régimen Alumix como tal durante el período 2004-2005 debido a las modificaciones efectuadas en su mecanismo financiero.

(134) Una lectura atenta de la decisión demuestra que en términos generales esta impugna el nuevo régimen de tarifas instituido mediante el Decreto de 2004 en favor de los beneficiarios afectados (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa y Alcoa), y no puede interpretarse como un cuestionamiento del régimen Alumix como tal. Esta conclusión se ve corroborada por las siguientes observaciones.

(135) Ante todo, la medida en cuestión es objeto de un examen global que no opera ninguna distinción entre los beneficiarios. Vemos en concreto que ni se describe ni se evalúa detalladamente la particular posición jurídica de Alcoa en tanto que beneficiario de la tarifa Alumix autorizada.

(136) En segundo lugar, las observaciones de la Comisión sobre la diferencia sustancial entre el régimen Alumix y el nuevo régimen tarifario (61) solo pretenden demostrar que las conclusiones formuladas en el asunto Alumix no pueden extrapolarse al nuevo régimen tarifario dado que el mecanismo de financiación es diferente en ambos casos.

(137) En tercer lugar, si la decisión de incoar el procedimiento de 2004 hubiera pretendido impugnar el régimen Alumix original, habría hecho mención de la base jurídica que había permitido la concesión (el Decreto de 1995) y habría incluido alguna explicación de las razones por las que el mecanismo tarifario, modificado por el nuevo marco reglamentario, invalidaba las conclusiones formuladas por la Comisión en el asunto Alumix antes de la fecha de vencimiento del régimen.

(138) Así pues, la Comisión considera que, por lo que se refiere a Alcoa, la decisión de incoar el procedimiento de 2004 pone en entredicho la prórroga del régimen Alumix tras su vencimiento el 31 de diciembre de 2005. El marco temporal de la investigación de 2004 se limitaba pues al período que comienza el 1 de enero de 2006.

(139) No obstante, en esa fecha, el Decreto de 2004 había sido sustituido de facto por la Ley no 80/2005, que entró en vigor el 1 de enero de 2006 (véanse los considerandos 48 y 142). Por lo tanto, esencialmente, dicho Decreto no es pertinente a los efectos de la presente investigación.

6.1.2. El procedimiento de 2006 (asunto C 36/B/06)

(140) El sentido de la decisión de incoar el procedimiento de 2006 no se presta a interpretaciones y cuestiona de forma inequívoca la prórroga de la tarifa hasta 2010 prevista por la Ley no 80/2005 (62), y no el régimen Alumix como tal.

(141) Por lo que respecta al marco temporal de la investigación de 2006, la Comisión observa que en este caso no hay ningún solapamiento entre el régimen Alumix, que expiró en diciembre de 2005, y la cuestionada prórroga de la tarifa, que entró en vigor el 1 de enero de 2006 (véase el considerando 48]. Esto se confirma en el apartado 132 de la sentencia del Tribunal.

6.1.3. Conclusiones sobre el marco de la Decisión

(142) Dado que el 1 de enero de 2006 el Decreto de 2004 fue sustituido por la Ley no 80/2005, esta base jurídica ya no es directamente pertinente a los efectos de la investigación. La investigación se refiere pues a una medida concreta: la prórroga de la tarifa Alcoa del 1 de enero de 2006 al 31 de diciembre de 2010, aplicada en virtud de la Ley no 80/2005 en relación con las disposiciones reglamentarias pertinentes adoptadas por la AEEG. Sin embargo, en el caso de que Italia considerara que a pesar de la aprobación de la Ley no 80/2005 el Decreto de 2004 puede servir de base jurídica para el período incluido entre enero de 2006 y junio de 2007, hay que considerar que las conclusiones de la presente Decisión son asimismo aplicables a la medida introducida mediante el Decreto de 2004 (63).

6.2. Existencia de una ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE

(143) Según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, una medida constituye una ayuda estatal si cumple simultáneamente las siguientes condiciones: la medida debe a) suponer una ventaja económica para el beneficiario; b) ser concedida por el Estado o con el concurso de fondos públicos; c) ser selectiva; d) afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros y poder falsear la competencia en la UE.

(144) Tanto Italia como Alcoa afirman que la tarifa no constituye una ayuda estatal.

6.2.1. Presencia de una ventaja

(145) A título preliminar, la Comisión constata que, en el marco del régimen de tarifas instituido por el artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005, el Estado interviene para mantener el suministro de electricidad a un precio notablemente más bajo que el que Alcoa habría podido obtener (y había obtenido) en las condiciones reales del mercado. Si Alcoa hubiera podido obtener este precio reducido directamente de uno de los proveedores de electricidad de las regiones en cuestión, no habría sido necesaria ninguna intervención del Estado. Ni Italia ni Alcoa impugnan la afirmación de que en estas regiones los precios corrientes del mercado son superiores al precio efectivamente pagado por Alcoa gracias al reembolso efectuado por la Cassa Conguaglio.

(146) En cuanto al método propuesto por Alcoa para determinar la presencia de una ventaja (es decir, para determinar si el precio preferencial es inferior al precio que habría podido obtener en un mercado plenamente competitivo), hay que precisar, ante todo, que este argumento ya fue rechazado en la sentencia del Tribunal (apartado 71). Ni los órganos jurisdiccionales comunitarios ni la Comisión han tenido jamás en cuenta, para determinar la presencia de una ventaja, las condiciones que podrían darse en un hipotético mercado más eficaz. El marco de referencia se refiere siempre a las condiciones existentes en el mercado real, como se desprende, por ejemplo, del asunto «horticultores neerlandeses» (64), en la que la Comisión aplicó el criterio del operador en una economía de mercado para determinar si unos determinados precios del gas conferían o no una ventaja.

(147) Por otra parte, el argumento de Alcoa presupone que un mal funcionamiento del mercado justificaría que un Estado miembro fijara unos precios que simularan las condiciones de una competencia efectiva. Si se eligiese como marco de referencia un mercado plenamente competitivo, los precios así fijados por el Estado no conferirían ninguna ventaja. Esta lógica es contraria al principio, bien afianzado en la jurisprudencia comunitaria, según el cual «El hecho de que un Estado miembro se proponga aproximar, mediante medidas unilaterales, las condiciones de competencia en un determinado sector económico a las existentes en otros Estados miembros no desvirtúa el carácter de ayudas de estas medidas» (65). La Comisión considera que el citado principio debe aplicarse por analogía a las situaciones en que un Estado miembro pretenda aproximar las condiciones de competencia a las existentes en un mercado plenamente competitivo.

(148) Es más, si se aceptase la propuesta de Alcoa, las subvenciones concedidas por los Estados miembros para colmar el desfase entre un precio libremente negociado en el mercado entre dos operadores y el precio teórico que habría podido acordarse en condiciones de plena competencia no constituirían ayudas estatales, lo que destruiría el principal objetivo del control de las ayudas estatales.

(149) Alcoa sostiene no obstante que este era precisamente el método aplicado por la Comisión en el asunto Alumix.

(150) La Comisión señala que el método utilizado en el asunto Alumix se refería a una situación muy específica. En el caso Alumix, la tarifa la concedía ENEL que era, a la sazón, el ente público que suministraba la energía eléctrica en régimen de monopolio en un mercado de la electricidad que aún había sido liberalizado (66). En tales circunstancias, la Comisión había tenido que comprobar si ENEL estaba practicando un precio artificialmente bajo o si se estaba comportando como un operador de mercado racional. Teniendo en cuenta la situación de monopolio de que gozaba ENEL para la producción y distribución de electricidad, la Comisión no disponía de ningún precio de mercado que tomar como referencia para decidir si existía o no ventaja. Optó, pues, por establecer un método que le permitiera identificar el precio de mercado teórico más bajo al que un proveedor racional habría estado dispuesto a vender a su «mejor cliente» (el mayor consumidor con un perfil de consumo plano) en las circunstancias específicas de los mercados de Cerdeña y el Veneto. En efecto, un proveedor racional habría tratado de cubrir al menos sus costes de producción marginales, así como una parte de sus costes fijos.

(151) Sin embargo, este método no puede aplicarse de una forma generalizada y fuera de su contexto original, en una situación en que los precios ya no están fijados por el titular del monopolio, sino que se negocian libremente en el mercado, y donde el precio pagado por Alcoa no puede ya interpretarse como el fruto de una transacción comercial normal, sino que constituye a todas luces una tarifa subvencionada. En efecto, tras las modificaciones descritas en los considerandos 39 a 43, el régimen dejó de ser estrictamente una «tarifa», en el sentido de que ya no era el precio practicado por el proveedor de Alcoa, o en todo caso un precio neto financiado por este, sino más bien el «precio final» resultante del reembolso efectuado por la Cassa Conguaglio sobre el precio pagado por Alcoa a su proveedor. Por lo tanto, el análisis expuesto en la Decisión Alumix, que examinaba el comportamiento de ENEL, carece manifiestamente de toda pertinencia, como se confirma en particular en el apartado 132 de la sentencia del Tribunal.

(152) Puesto que los criterios Alumix no son ya pertinentes para determinar si el régimen de tarifas actual confiere o no una ventaja a Alcoa, carecen igualmente de pertinencia los cálculos facilitados por Italia y Alcoa para demostrar que el precio sigue siendo conforme a dichos criterios por cuanto cubre los costes marginales de producción de ENEL.

(153) En cualquier caso, la Comisión considera que los cálculos facilitados por Italia y Alcoa subestiman el precio que Alcoa pagaría «en condiciones normales» en un mercado perfectamente competitivo, aun admitiendo, aunque no es el caso, que los costes marginales de producción del productor podrían constituir un parámetro de comparación adecuado.

(154) Más concretamente, los precios IPEX mínimos que según Alcoa son representativos del precio que pagaría «normalmente» en un mercado perfectamente competitivo (20 EUR) corresponden a los costes marginales de producción de las centrales de base (que son las más económicas). Ahora bien, la electricidad producida por estas centrales solo se vende a bajo precio fuera de las horas punta (67). En las horas punta, toda la electricidad producida (incluso la de las centrales de base) se vende mucho más cara, ya que el precio lo fija una central marginal de rendimiento medio elevado (mid-merit) o de punta (68). Alcoa no solo consume electricidad fuera de las horas punta, sino las 24 horas del día. Por lo tanto, para ser representativo, un precio que refleje de manera plausible una situación de perfecta competencia debería ser una media ponderada que tuviera en cuenta tanto los bajos precios practicados fuera de las horas punta como los altos precios practicados en las horas punta.

(155) En Cerdeña, región que no dispone de gas natural, las centrales de carbón son las que determinan el precio durante el 80 % del año, mientras que las centrales de fueloil determinan el precio durante el 20 % restante. Aun utilizando las estimaciones extremadamente hipotéticas de Alcoa sobre los costes marginales de producción de la electricidad a partir de carbón (20 EUR/MWh) y fueloil (60 EUR/MWh), una media ponderada de los costes estaría más próxima a los 28 EUR/MWh, una cifra superior a los 26 EUR/MWh que paga actualmente Alcoa. Así pues, la Comisión considera que, al menos por lo que respecta a Cerdeña, la tarifa Alcoa está por debajo de los costes marginales de producción de los productores de electricidad, y no satisfaría por lo tanto los criterios Alumix, aun en el caso de que estos fueran pertinentes.

(156) Alcoa e Italia afirman que la Comisión se equivoca cuando propone utilizar los precios medios IPEX como indicadores del precio de mercado que los grandes clientes industriales pagarían normalmente en las regiones en cuestión (véase el considerando 83). Esta es una interpretación errónea del razonamiento de la decisión de incoar el procedimiento de 2006. En dicha decisión, la comparación entre los precios medios IPEX tenía por único objeto poner en entredicho la afirmación de que los precios de la electricidad eran mucho más elevados en Cerdeña que en otras regiones de Italia. La Comisión sugería que las divergencias entre los precios medios IPEX de una región a otra podrían ser representativas de las diferencias entre los precios bilaterales.

(157) En particular, la Comisión nunca ha propuesto que los precios medios IPEX pueden constituir una estimación aproximada del precio de mercado que Alcoa habría podido obtener. De hecho, en el caso que nos ocupa no es preciso recurrir a una aproximación. Alcoa había firmado un contrato con ENEL a un precio nominal aproximadamente equivalente, según la información disponible, a la tarifa estándar practicada por ENEL para el suministro en alta tensión. Este contrato es el parámetro con respecto al cual debe evaluarse y cuantificarse la ventaja de que goza la empresa.

(158) En conclusión, la tarifa reduce las cargas resultantes del contrato firmado con ENEL, que normalmente deberían aumentar el presupuesto de la empresa, por lo que, según jurisprudencia reiterada, la medida confiere una ventaja económica a Alcoa (69). La Comisión considera que esta ventaja equivale a las indemnizaciones compensatorias pagadas por la Cassa Conguaglio, que cubren la diferencia entre el precio contractual y el precio preferencial. Esta conclusión vale para las dos fundiciones de Alcoa situadas en Cerdeña y el Veneto.

6.2.2. Carácter selectivo

(159) Puesto que la tarifa eléctrica preferencial se concede exclusivamente a Alcoa, la ventaja que confiere es selectiva.

6.2.3. Recursos públicos e imputabilidad al Estado

(160) Según jurisprudencia reiterada, una ventaja solo puede definirse como ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CEE si se concede directa o indirectamente mediante recursos estatales (70) y es imputable al Estado (71).

(161) Tal y como se describe en el considerando 43, la tarifa en cuestión se financia mediante una exacción parafiscal recaudada por la Cassa Conguaglio, a través del componente A4 de la tarifa eléctrica. Esta exacción es obligatoria en la medida en que viene impuesta por decisiones de la AEEG que aplican la legislación nacional. La Cassa Conguaglio es un organismo público instituido por ley que ejerce sus funciones según las instrucciones precisas recogidas en las decisiones de la AEEG.

(162) Siempre según jurisprudencia reiterada, el producto de una exacción que es obligatoria en virtud de la legislación nacional y se paga a un organismo público instituido por ley constituye un recurso estatal en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado cuando se destina a la financiación de una medida que satisface los restantes criterios de dicho artículo (72).

(163) Italia y Alcoa invocan las sentencias Preussen-Elektra (73) y Pearle (74) como aval de su tesis de que la medida en cuestión no se financia mediante recursos estatales. Ambas partes afirman que los fondos necesarios para financiar la tarifa se transfieren de entidades privadas (los consumidores de energía eléctrica) a una entidad privada (Alcoa), mientras que el papel del Estado se limita a la aprobación de una ley que impone el pago de los importes necesarios sin ningún poder discrecional para disponer de los fondos, salvo para aplicar el régimen previsto por la ley. Italia y Alcoa sostienen, en particular, que la Cassa Conguaglio no ejerce ningún control sobre los fondos y es un simple intermediario contable.

(164) En el asunto Preussen-Elektra, el Tribunal consideró que la obligación impuesta a distribuidores privados de energía eléctrica de adquirir una electricidad producida por fuentes de energía renovable a precios mínimos superiores al valor económico real de este tipo de electricidad no constituye una ayuda estatal por cuanto la medida no implica ninguna transferencia directa o indirecta de recursos estatales. Según Italia y Alcoa, el asunto que nos ocupa es similar al asunto Preussen-Elektra en la medida en que los fondos se transfieren igualmente de entidades privadas (los consumidores de energía eléctrica) a una entidad privada (Alcoa), y el Estado no ejerce ningún control sobre los recursos en cuestión.

(165) La Comisión señala que en el asunto Preussen-Elektra los recursos necesarios para financiar la medida iban directamente de los distribuidores a los productores de energías renovables sin transitar por un organismo público. En este sistema, efectivamente, los importes que debían transferirse jamás estaban a disposición de las autoridades del Estado miembro. En el caso que nos ocupa, en cambio, los importes pasan por la Cassa Conguaglio, que es un organismo público, antes de pagarse al beneficiario final. Por lo tanto, la jurisprudencia Preussen-Elektra se inscribe en un marco factual diferente y no es pertinente en este otro contexto.

(166) La jurisprudencia Pearle ofrece orientaciones más estrictamente pertinentes. No obstante, la interpretación de la Comisión de dicha jurisprudencia difiere de la de Italia y Alcoa. En la sentencia Pearle, el Tribunal había concluido que, en determinadas condiciones, el producto de una exacción que transita por un organismo público no constituye un recurso estatal. En este asunto, las medidas estaban financiadas íntegramente por un sector económico por exclusiva iniciativa suya. Los fondos se recogían mediante una exacción parafiscal que transitaba por un organismo público que en ningún momento podía disponer de los fondos. Por otra parte, las partes que pagaban la exacción eran también las que se beneficiaban de la medida.

(167) Italia y Alcoa consideran que el criterio clave en el asunto Pearle consiste en determinar si el Estado tiene derecho a utilizar los fondos para fines distintos de la aplicación del régimen previsto por la ley. Afirman que la Cassa Conguaglio no tiene ningún poder discrecional en cuanto a la asignación de los fondos, que se destinan a la financiación de las tarifas y en ningún caso pueden volver a entrar en el «perímetro de la hacienda pública». Así pues, según ambas partes, el Estado no puede disponer libremente de estos fondos, que por consiguiente no constituyen recursos estatales.

(168) En primer lugar, hay que señalar que, si bien algunos de los criterios Pearle pueden considerarse objetivamente más pertinentes que otros, ninguno puede ser considerado un «criterio clave». Las condiciones enumeradas en la sentencia son acumulativas. Esta es también la interpretación del Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Earl Salvat (75) al examinar a la luz de cada uno de los criterios Pearle la exacción fiscal cuestionada en ese asunto.

(169) Antes de examinar el papel desempeñado por la Cassa Conguaglio, la Comisión comprobó si se satisfacían los demás criterios enumerados en el asunto Pearle. Queda claro que, contrariamente a lo que ocurría en el asunto Pearle, la tarifa Alcoa se instituyó a instancias del Estado, y no por iniciativa de un sector económico. Es más, en el asunto Pearle, los beneficiarios de la medida eran también las únicas entidades que contribuían a su financiación, por lo que la intervención del organismo público tendía a no crear una ventaja capaz de constituir una carga suplementaria para el Estado. En el caso que nos ocupa, el beneficiario, es decir Alcoa, no soporta la carga financiera de la exacción, que pesa únicamente sobre los consumidores de electricidad. Por lo tanto, no es pertinente invocar la jurisprudencia Pearle, al margen del eventual fundamento de las tesis expuestas por Alcoa e Italia sobre el papel de la Cassa Conguaglio como simple intermediario contable.

(170) Por lo que respecta a la Cassa Conguaglio, la Comisión señala que, según jurisprudencia reiterada, no es «necesario distinguir si la ayuda es concedida directamente por el Estado o por organismos públicos o privados que este instituye o designa» (76). Por consiguiente, el carácter público o privado de la Cassa Conguaglio no es determinante a efectos de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales. El hecho de que la Cassa Conguaglio sea un organismo público no implica automáticamente la aplicación del artículo 87 del Tratado CE (77). Del mismo modo, la intervención de un organismo público no excluye por sí sola la aplicación de este artículo (78).

(171) No obstante, el análisis no puede limitarse a los poderes de la Cassa Conguaglio en su calidad de organismo público. Es preciso comprobar si, en términos más generales, el Estado puede o no ejercer un control sobre los fondos utilizados para financiar la tarifa, bien directamente bien a través de cualquier otro organismo designado. Si la Cassa Conguaglio fuera un organismo privado, debería realizarse esta misma comprobación.

(172) En la sentencia dictada recientemente en el asunto Essent (79), el Tribunal se pronuncia definitivamente sobre este punto. En el asunto Essent, los Países Bajos habían introducido por ley un suplemento en las tarifas eléctricas. Este suplemento lo abonaban los consumidores de electricidad a los operadores de la red, quienes a su vez transferían los importes correspondientes a la SEP. Este organismo no tenía ningún margen de discrecionalidad en la gestión de los fondos y operaba bajo el estricto control de las autoridades. El Tribunal concluyó que el producto de este suplemento constituía un recurso estatal por las siguientes razones: el suplemento tarifario había sido impuesto mediante una ley nacional, y era por lo tanto una imposición. La SEP no estaba autorizada a utilizar el producto de este suplemento para fines distintos de los establecidos por la ley, lo que significa que los recursos permanecían bajo control público y las autoridades nacionales podían disponer de ellos. El Tribunal consideró que estos elementos eran suficientes para declarar que los fondos en cuestión eran recursos públicos.

(173) Las semejanzas con el caso que nos ocupa son evidentes. El suplemento tarifario utilizado para financiar el régimen Alcoa se impone por ley, como en el asunto Essent. La Cassa Conguaglio desempeña el mismo papel que la SEP, por cuanto centraliza y administra el producto de la exacción parafiscal y está sujeta a las mismas restricciones, puesto que no puede utilizar los fondos recaudados con fines distintos a los fijados por la ley (la financiación de los regímenes tarifarios preferenciales). El Estado está en condiciones de controlar y orientar la utilización de los recursos: la Cassa Conguaglio ejerce sus funciones contables según instrucciones precisas de la AEEG, la cual actúa en el marco de sus competencias estatutarias y/o en aplicación de la legislación nacional (véanse los considerandos 26 y 27). Por lo tanto, los recursos administrados por la Cassa Conguaglio se mantienen permanentemente bajo control público.

(174) Este análisis es coherente con el desarrollado por la Comisión en su decisión sobre el asunto italiano de los «costes no recuperables en el sector de electricidad» (80), que calificaba de recursos públicos los fondos administrados por la Cassa Conguaglio en la cuenta A6.

(175) En cualquier caso, la naturaleza de recursos públicos de los fondos administrados por la Cassa Conguaglio se ha visto confirmada de manera irrefutable por la reciente jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto Iride (81).

(176) En su sentencia no 11632/03 de 3 de abril de 2003, el Tribunal Supremo italiano ya había llegado a la conclusión de que la Cassa Conguaglio no tenía una personalidad jurídica distinta de la del Estado italiano y que debía considerarse a este como el propietario de los importes transferidos a la Cassa Conguaglio, aunque tales importes procedieran de entidades privadas y se destinaran a empresas privadas. En el asunto Iride, las empresas demandantes Iride Spa e Iride Energia Spa habían impugnado ante el Tribunal de Primera Instancia una decisión de la Comisión que calificaba de recursos públicos los fondos administrados por la Cassa Conguaglio en la cuenta A6. Los argumentos presentados por las demandantes eran muy parecidos a los de Alcoa. Las dos empresas cuestionaban el fondo de la sentencia del Tribunal Supremo, alegando que el papel de la Cassa Conguaglio era el de simple intermediario contable entre los ciudadanos particulares sujetos a la obligación financiera y los destinatarios de las sumas recaudadas, papel que no permitía a la entidad utilizar los importes depositados, ni siquiera durante un corto período. También en este caso las empresas demandantes invocaban la aplicabilidad de la jurisprudencia Preussen-Elektra.

(177) En la sentencia de 11 de febrero de 2009, el Tribunal de Primera Instancia se pronunció claramente sobre la cuestión. Tras subrayar que no era competente para poner en entredicho la interpretación de la legislación italiana por parte del Tribunal Supremo, el Tribunal confirmó que los importes depositados en la cuenta A 6 de la Cassa Conguaglio deben calificarse de recursos estatales, no solo porque son la propiedad del Estado, sino también porque se mantienen constantemente bajo control público (82).

(178) Esta conclusión se refiere a la cuenta A6 de la Cassa Conguaglio que financia los costes no recuperables del sector eléctrico. No obstante, se puede lógicamente extender a la cuenta A4, que financia la tarifa cuestionada. La sentencia del Tribunal Supremo se basaba en un análisis de la personalidad jurídica de la Cassa Conguaglio, y la conclusión de que los importes en cuestión eran propiedad del Estado se aplica por consiguiente a todas las sumas depositadas en la Cassa. Lo mismo sucede con la conclusión del Tribunal de Primera Instancia de que el Estado puede controlar los recursos administrados por la Cassa Conguaglio. No hay ninguna diferencia entre las cuentas A6 y A4, exceptuando el destino de los recursos (pago de los costes no recuperables a través de la cuenta A6 y de las tarifas preferenciales a través de la cuenta A4). Por lo tanto, los importes transferidos a Alcoa a partir de la cuenta A4 deben igualmente considerarse recursos públicos.

(179) Además de estar financiada mediante recursos públicos, la tarifa Alcoa es imputable al Estado (83), dado que la base jurídica de la medida consiste en disposiciones legales nacionales y en decisiones de la AEEG, que es un organismo público.

6.2.4. Incidencia en los intercambios y falseamiento de la competencia

(180) Por lo que se refiere a la incidencia de las medidas en los intercambios intracomunitarios y el consiguiente falseamiento de la competencia, es incuestionable que el mercado del aluminio está plenamente abierto a la competencia. En las decisiones adoptadas en materia de concentraciones, la Comisión ha afirmado constantemente que el mercado geográfico del aluminio primario es un mercado mundial (84).

(181) Como se indica en el considerando 214, Italia no notificó la prórroga de la tarifa Alcoa en cuestión. Según jurisprudencia reiterada (85), en el caso de «una ayuda que no ha sido notificada, la Comisión no está obligada a demostrar el efecto real de la misma. En efecto, si la Comisión tuviera que demostrar en su Decisión el efecto real de las ayudas ya otorgadas, se favorecería a los Estados miembros que conceden ayudas incumpliendo el deber de notificación, en detrimento de los que las notifican en fase de proyecto».

(182) Por consiguiente, la Comisión solo está obligada a demostrar el posible impacto negativo de una medida en los intercambios intracomunitarios y en la competencia.

(183) La Comisión tuvo en cuenta la tesis de Alcoa e Italia según la cual la tarifa no tiene ninguna incidencia en los intercambios y no falsea la competencia, puesto que no existen flujos comerciales efectivos entre los Estados miembros; es improbable que tales flujos se desarrollen en un futuro inmediato (véanse los considerandos 86 a 88) y, dadas las características del sector del aluminio, la tarifa no perjudica a los competidores europeos de Alcoa (véase el considerando 89).

(184) Hay que recordar que tanto en la práctica decisoria de la Comisión como en la jurisprudencia del Tribunal la ausencia de flujos comerciales efectivos nunca se ha aceptado como prueba de que una medida de ayuda no incide en los intercambios intracomunitarios. En efecto, el Tribunal ha afirmado constantemente que una ayuda a una empresa puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia aunque esta empresa no participe en los intercambios intracomunitarios. De hecho, cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que las empresas establecidas en otros Estados miembros tienen menos posibilidades de exportar sus productos en el mercado de dicho Estado miembro (86).

(185) Por otra parte, un contexto caracterizado por una disminución de la producción en la UE y por un aumento de las importaciones de terceros países, con flujos comerciales limitados o inexistentes entre Estados miembros, no es insólito, sino más bien típico de los sectores con dificultades estructurales o sujetos a una fuerte presión competitiva. Estos sectores son especialmente sensibles a las medidas adoptadas por los Estados miembros para mejorar la competitividad de sus industrias nacionales.

(186) El hecho de que la escasa producción italiana de aluminio primario no pueda influir en el precio de referencia es irrelevante. La existencia de un precio de referencia para el aluminio, que se deja influir fácilmente por las condiciones de producción de un solo Estado miembro, no excluye la existencia de una competencia entre las empresas establecidas en el EEE que venden su producción en el mercado mundial del aluminio. Cabe aceptar que la ayuda concedida a las fundiciones italianas de Alcoa no permite a esta empresa reducir el precio mundial del aluminio y expulsar a sus competidores del mercado, y que los otros productores europeos pueden proseguir sus actividades en la medida en que consigan vender al precio mundial obteniendo beneficios. Sin embargo, los beneficios que la tarifa preferencial reporta a Alcoa refuerzan, en términos generales, su competitividad. Puede, por ejemplo, utilizar las reservas de capital acumulado para recomprar competidores y aumentar su cuota de mercado.

(187) Contrariamente a lo que pretende Alcoa, el hecho de que el precio que se le aplica en Italia corresponda presuntamente al precio «normal» de la energía eléctrica pagado por las fundiciones de aluminio en Europa no puede considerarse una prueba de que la tarifa italiana no amenaza los intereses de los otros productores europeos. La jurisprudencia Italia/Comisión (87) precisa claramente que las medidas unilaterales destinadas a aproximar las condiciones de competencia imperantes en un Estado miembro a las existentes en otros Estados miembros tienen una incidencia en los intercambios (y no pueden, por lo tanto, escapar a la definición de ayuda). Por otra parte, algunos acuerdos de suministro de energía vigentes en otros países europeos pueden constituir ayudas estatales, y la Comisión ha abierto varias investigaciones exhaustivas sobre distintas medidas de este tipo (88). Aunque este argumento defensivo no haya sido explícitamente utilizado ni por Italia ni por Alcoa, la Comisión cree oportuno recordar el principio, bien afianzado en la jurisprudencia (89), según el cual la existencia de ayudas ilegales en algunos Estados miembros no justifica la aprobación de medidas similares por otro Estado miembro.

(188) El argumento de Alcoa de que la capacidad de producción perdida en Italia no se restablecería en los otros países de la UE o del EEE está en perfecta contradicción con la reciente decisión de Alcoa de construir una fundición en Islandia (país perteneciente al EEE).

(189) Debemos, pues, concluir que la tarifa preferencial concedida a Alcoa puede mejorar la competitividad de la empresa con relación a sus competidores en los intercambios intracomunitarios. Según jurisprudencia reiterada (90), en similares circunstancias se debe considerar que la ayuda incide en los intercambios intracomunitarios y falsea la competencia.

6.2.5. Conclusiones relativas a la presencia de una ayuda

(190) Sobre la base de las anteriores consideraciones, la Comisión llegó a la conclusión de que la tarifa preferencial concedida a Alcoa en virtud del artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005 y del Decreto de 2004 (siempre que la medida pueda ser el resultado de la aplicación de este Decreto en el período que va de enero de 2006 a junio de 2007) constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, y solo puede autorizarse en la medida en que pueda acogerse a una de las excepciones contempladas en dicho Tratado.

6.3. Nueva ayuda antes que ayuda existente

(191) La sentencia del Tribunal, en su apartado 132, confirma de forma inequívoca la conclusión preliminar de la Comisión de que la tarifa debe considerarse una nueva ayuda, al afirmar que es preciso concluir que la medida en cuestión no podría considerarse una ayuda existente, no solo porque se refiere a un período distinto del examinado en la Decisión Alumix, sino también porque ya no consiste en la aplicación por ENEL de la tarifa establecida en el Decreto de 1995, equivalente a una tarifa de mercado, sino en la concesión de un reembolso por la Cassa Conguaglio a partir de recursos públicos con el fin de compensar la diferencia entre la tarifa facturada por ENEL y la fijada en el Decreto de 1995 y prorrogada por el Decreto Ley de 2005.

(192) Teniendo en cuenta que la sentencia del Tribunal ha sido impugnada (asunto C-104/09), la Comisión considera no obstante oportuno ofrecer un análisis completo de la cuestión a la luz de las disposiciones del artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999, que define todas las categorías de ayudas existentes.

(193) Es innegable que la medida en cuestión: no se ejecutó antes de la adhesión de Italia a la UE [inciso i)] de la citada disposición]; no puede considerase que ha sido autorizada porque la Comisión no haya adoptado una decisión en los plazos previstos por el procedimiento [inciso iii)]: tampoco puede considerarse como una ayuda existente por la expiración de los plazos de prescripción [inciso iv)] (91).

(194) El artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999 dispone que «Cuando determinadas medidas pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación comunitaria, dichas medidas no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización». En las decisiones de apertura del procedimiento, la Comisión no se basa en esta disposición para concluir que la tarifa Alcoa constituye una nueva ayuda. No obstante, por afán de exhaustividad, dado que el sector de la energía eléctrica se liberalizó para los consumidores comerciales tras la autorización de la tarifa Alumix original, que no constituía una ayuda, la Comisión examinó si procedía tener en cuenta la liberalización para determinar si la tarifa era una nueva ayuda o una ayuda existente. Alcoa afirma que no procede y la Comisión comparte esta opinión (92). La tarifa no se convirtió en una ayuda estatal como consecuencia de la apertura del sector de la electricidad a la competencia puesto que el marco de referencia adecuado para la evaluación de la ayuda concedida a Alcoa no es el mercado de la energía eléctrica (en el que Alcoa no opera), sino el del aluminio primario. Por otra parte, no existe ningún nexo de caus