Informe especial no 6/2000

relativo a la concesión por parte de la Comunidad de bonificaciones de interés a los préstamos concedidos por el Banco Europeo de Inversiones a las pequeñas y medianas empresas, en el marco de su mecanismo temporal de crédito, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2000/C 152/01)

ÍNDICE

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INTRODUCCIÓN

Contexto y objetivos

1. El Consejo Europeo, reunido en Copenhague en junio de 1993, invitó al BEI, en cooperación con la Comisión, a incrementar en 3000 millones de ecus el mecanismo temporal de crédito de 5000 millones de ecus aprobado en Edimburgo en diciembre de 1992(1). De este aumento, 1000 millones de ecus debían consagrarse al fortalecimiento de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas (PYME) europeas y beneficiarse de bonificaciones de interés que pueden alcanzar un máximo de un 3 % al año durante cinco años, y cuya concesión estará vinculada a la creación de puestos de trabajo. Estas bonificaciones de interés, financiadas por el presupuesto comunitario, tenían que estar vinculadas a la creación de empleo. Dicha medida, denominada "mecanismo temporal PYME", pero que se conoce también con el nombre de "mecanismo de financiación de Copenhague", fue creada por una Decisión del Consejo, aprobada en abril de 1994(2) en virtud del artículo 235 del Tratado CE. En los considerandos de esta Decisión, el Consejo recordó el carácter urgente del mecanismo de Edimburgo y destacó que este nuevo mecanismo debería aplicarse lo antes posible.

2. La propuesta de la medida recibió el dictamen favorable del Comité Económico y Social, que en concreto estimó "indispensable que la Comisión y el BEI informen detenida y oportunamente a los Estados miembros y organizaciones de PYME comunitarias sobre los detalles y la realización de este programa de bonificación de intereses, y que entre los receptores de esta información se incluya oficialmente a las entidades de crédito y sus órganos centrales"(3).

Marco legal

3. La Decisión del Consejo de abril de 1994 presenta un marco reglamentario cuyos principales elementos son los siguientes:

a) administración de la medida por el BEI, en nombre de la Comunidad y siguiendo un acuerdo de cooperación concluido(4) entre la Comisión y el BEI;

b) concesión de préstamos por el BEI conforme a sus métodos;

c) total de los préstamos bonificados fijado en 1000 millones de ecus como máximo;

d) decisiones de concesión de los préstamos con bonificaciones que el BEI debía tomar en un plazo de doce meses a partir de la fecha de entrada en vigor de la Decisión del Consejo, es decir, antes del 28 de abril de 1995;

e) bonificaciones de interés de un 2 % al año durante un período de cinco años;

f) proyectos de inversión que deben prever la creación de empleo;

g) elaboración por la Comisión de un informe anual de evaluación, en el que en particular se den indicaciones sobre el ritmo de utilización global de la línea de crédito, así como sobre las repercusiones comprobadas en la creación de empleo y en los tipos de interés(5).

Control del Tribunal

4. A raíz del Informe del Tribunal relativo al ejercicio 1995, el Parlamento Europeo en su Resolución de abril de 1997 en la que aprobó la gestión de la Comisión en cuanto a la ejecución del presupuesto general relativo al ejercicio 1995(6), invitó al Tribunal de Cuentas, así como a la Comisión, a emitir en cuanto fuese posible un dictamen "sobre la gestión y la eficacia del mecanismo de financiación de Copenhague, haciendo especial referencia al funcionamiento de los criterios de creación de empleo aplicados a las bonificaciones de interés".

5. El interés que el Parlamento Europeo acordó a esta medida se vio suscitado por las observaciones del Tribunal de Cuentas sobre la legalidad, la regularidad y la eficacia de los préstamos de reconversión CECA(7). De hecho, estos préstamos presentan varias similitudes con los préstamos concedidos en el marco de esta medida, especialmente en lo que concierne a la cláusula que vincula la bonificación de interés a la creación de empleo.

6. Los objetivos del control fueron, por una parte, comprobar el respeto de la reglamentación aplicable, y, por otra, apreciar la eficacia de la medida en cuanto a sus objetivos específicos, a saber: la promoción de la inversión en las PYME y la creación de nuevos puestos de trabajo.

7. Se visitaron todos los Estados miembros de la Unión Europea con el objetivo de analizar, en el contexto nacional, tanto el dispositivo de aplicación como las repercusiones de la medida. Se llevaron a cabo misiones de control de 114 beneficiarios y de sus intermediarios financieros en seis Estados miembros.

RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES

8. Los pagos efectuados por la Comisión al BEI se trataron como anticipos, y fueron, pues, contabilizados como gastos definitivos en la contabilidad presupuestaria de la Comisión. En realidad, estos importes se devolvieron a los agentes, para ser distribuidos a los beneficiarios, con un desfase considerable. Así, al final de 1994, 1995 y 1996, la tasa real acumulada de utilización de los fondos presupuestarios disponibles se elevaba al 0 %, 11 % y 52 % respectivamente, mientras que la contabilidad presupuestaria indicaba en estos mismos ejercicios unos porcentajes de utilización del 100 % (apartado 26).

9. El saldo de la cuenta llevada por el BEI en nombre de la Comunidad no figura en el balance de ésta. Los ingresos de intereses abonados en esta cuenta, por un importe de 9,6 millones de ecus, no se registraron como ingresos durante el período de 1994 a 1998 cuando fueron generados, hasta su transferencia a la Comisión en septiembre de 1998. Se plantea un problema general relativo a la reglamentación financiera en materia de contabilización y de control de este tipo de anticipos (apartado 27).

10. El examen por parte del Tribunal del sistema de gestión y de control relativo a esta medida permitió identificar varios puntos débiles inherentes al sistema: pago de las ayudas basándose en la declaración de los interesados, gestión confiada a bancos, presentación y explicación insuficientes de los criterios, falta de sanción real debido a una declaración falsa, inexistencia de controles de los beneficiarios. El Tribunal efectuó controles de una selección de 114 empresas que de por sí no se presta a una simple extrapolación matemática. Sin embargo, estos controles revelaron numerosos errores que confirman la realidad de estos puntos débiles (apartados 28 - 43).

11. El dispositivo puesto en marcha limitó en ciertos lugares la igualdad de acceso para todos los beneficiarios potenciales a pesar de las disposiciones de la Decisión del Consejo y del acuerdo de cooperación (apartado 45).

12. Contrariamente a las disposiciones del artículo 4 del acuerdo de cooperación que prohíbe la acumulación de un préstamo bonificado PYME con otros préstamos bonificados por el BEI en el marco de otros acuerdos, se acordó una derogación entre servicios del BEI y de la Comisión en el caso de una ayuda FEDER que también consistió en bonificaciones de interés de los mismos préstamos BEI. Debido a que esta derogación no se estableció al mismo nivel que el acuerdo de cooperación y a que no fue mencionada en los contratos concluidos con los intermediarios, carece de valor legal y los importes abonados en acumulación con las demás ayudas deben considerarse como no conformes a la reglamentación. Por otra parte, parece que esta excepción no se aplicó en todos los países (apartados 31 y 32).

13. El Tribunal señaló casos en los que al presentarse la solicitud ya había comenzado a realizarse la inversión, y el préstamo bonificado reemplazaba en realidad una financiación existente (apartado 53).

14. Se beneficiaron de la medida las empresas creadoras de empleo, pero resulta imposible establecer que estas bonificaciones permitiesen crear los puestos de trabajo en cuestión. Además, el dispositivo de aplicación de la medida no cuenta con los elementos de información indispensables para identificar los puestos de trabajo cuya creación es directamente generada por el préstamo bonificado (apartado 57).

15. La coordinación con otras ayudas ofrecidas a nivel regional, nacional o incluso comunitario no se tuvo suficientemente en cuenta (apartados 62 y 63).

16. Los bancos distribuidores a menudo introdujeron las bonificaciones en la financiación ofrecida a sus clientes hasta el punto de que era imposible identificar la procedencia de la bonificación (apartado 69).

APLICACIÓN DE LA MEDIDA

Principales características

17. Las modalidades de aplicación de la medida se detallaron en un acuerdo de cooperación formalizado por la Comisión y el BEI el 14 de junio de 1994, así como en la adición a este acuerdo firmada el 26 y 27 de julio de 1995. Los principales datos relativos a la ejecución figuran en el cuadro 1. La dotación de los préstamos subvencionables, 1000 millones de ecus, se repartió entre los Estados miembros en función principalmente de su población, de su producto nacional bruto y de su tasa de desempleo. Se concedió efectivamente un importe de 923,2 millones de ecus, lo que llevó al pago de bonificaciones de interés por 92,3 millones de ecus(8). El número de solicitudes que recibieron un pago fue de 4336(9). El número de puestos de trabajo declarados como que respondían a los criterios de creación de empleo fue de 53788(10). En el momento de redactar el presente Informe se habían anulado o revisado a la baja 32 pagos de bonificaciones, por un importe de 578600 ecus.

Cuadro 1

Ejecución de la medida por Estado miembro

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18. Los préstamos se concedieron siguiendo el mecanismo de préstamos globales del BEI(11). Este mecanismo consiste en la apertura de líneas de crédito a intermediarios financieros que las utilizan para financiar préstamos individuales que conceden a sus clientes y de los que asumen la gestión y el riesgo. Para esta utilización, el BEI fijó varias condiciones, las principales de las cuales son que el cliente debe ser una PYME, que su sector de actividad debe figurar en una lista de sectores subvencionables y que el préstamo sirva para financiar un proyecto de inversión. Según los criterios del BEI, una PYME se define por un activo neto inmovilizado que no sobrepase los 75 millones de ecus, una plantilla de menos de 500 personas y un tercio de su capital como máximo participado por una sociedad que no sea una PYME (es decir, que no responda a estos criterios). Entre estas PYME, el BEI antepone aquellas cuya plantilla sea inferior a 50 personas.

19. La bonificación, que se paga en una sola vez, equivale al 10 % del préstamo en ecus y tiene un límite de 3000 ecus por puesto de trabajo creado. A estos efectos, el importe del préstamo no puede rebasar el 75 % de la inversión, lo que implica que la bonificación no pueda sobrepasar el 7,5 % de éste(12). Cabe señalar que el importe de la bonificación es independiente tanto del tipo de interés nominal del préstamo como del plan de amortización del mismo.

Procedimiento

20. La distribución de las bonificaciones de interés la llevan a cabo agentes nacionales comisionados por el BEI(13). La remuneración de los mismos corre a cargo de la Comunidad y consiste en un porcentaje calculado basándose en las bonificaciones pagadas a los beneficiarios(14). Ciertos agentes también desempeñaron el papel de intermediarios financieros y concedieron directamente préstamos bonificados.

21. Las empresas interesadas enviaron al agente nacional, por medio del intermediario financiero, una o varias solicitudes en las que figuraban los importes del préstamo y de la inversión, así como el número de puestos de trabajo que pensaban crear. La solicitud debía llegar al agente nacional el 31 de julio de 1995 a más tardar, plazo prorrogado al 15 de diciembre de 1995 en algunos países (véase el apartado 47). Las solicitudes se inscribieron en una lista que el agente llevaba por orden cronológico de llegada, lista que definió la prioridad de la concesión de las bonificaciones (principio de "el primero que llega elige", tal y como se prevé en el artículo 13 del acuerdo de cooperación anteriormente citado).

22. Posteriormente, las empresas solicitantes enviaron al agente nacional, entre el 1 de agosto de 1995 y el 30 de junio de 1997, una declaración jurada en la que figuraba:

a) la plantilla a 28 de abril de 1994 (fecha de publicación de la decisión que establece la medida);

b) la plantilla a la fecha de la declaración misma;

c) la declaración de que el aumento del número de puestos de trabajo entre estas dos fechas ha sido efectivo y continuo durante los seis meses que preceden la fecha de declaración.

Basándose en este documento, el agente calculó y pagó el importe de la bonificación con los fondos puestos a su disposición por el BEI, hasta agotarlos.

23. Fueron principalmente los intermediarios financieros los que se encargaron de dar publicidad a la medida, en el marco de su actividad habitual de promoción comercial. Por otra parte, el BEI editó un folleto destinado a las empresas que fue difundido por los intermediarios financieros. Un resumen del calendario de ejecución figura en el cuadro 2.

Cuadro 2

Resumen del calendario de ejecución de la medida

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GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y PRESENTACIÓN DE LAS CUENTAS

Evolución de los créditos

24. Los créditos destinados a financiar la medida se inscribieron en los presupuestos de 1994 a 1996 en la línea B5 - 322, "Empleo y crecimiento para Europa". Los créditos iniciales, que abarcan tres ejercicios, totalizaban 106 millones de ecus. En 1994 se incrementaron mediante una transferencia de 17 millones de ecus y en 1996 se redujeron con otra transferencia de 7,5 millones de ecus hacia la línea B5 - 323 relativa al proyecto piloto "Crecimiento y medio ambiente" gestionada por el Fondo Europeo de Inversiones (FEI). Por último, y en el mismo ejercicio 1996, se anularon 25 millones de ecus (cuadro 3).

25. Así, los créditos utilizados se elevaron a 93,5 millones de ecus y consistieron en pagos a una cuenta llevada por el BEI en nombre de la Comunidad. A partir de esta cuenta el BEI efectuó los pagos de los importes de bonificaciones de interés requeridos por los agentes nacionales para las empresas beneficiarias que cumplan las condiciones. La síntesis de los movimientos en esta cuenta figura en el cuadro 4.

Cuadro 3

Ejecución de los créditos inscritos en la línea presupuestaria B5 - 322, "Crecimiento para Europa"

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Cuadro 4

Síntesis de los movimientos en la cuenta llevada por el BEI en nombre de la Comunidad

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Gestión presupuestaria

26. En un primero momento, los pagos efectuados por la Comisión al BEI se acumularon en una cuenta cuyo saldo se remuneraba con un tipo de interés definido en el acuerdo de cooperación(15). Estos pagos se trataron como anticipos, y fueron, pues, contabilizados como gastos definitivos en la contabilidad presupuestaria de la Comisión. En realidad, estos importes se devolvieron a los agentes, para ser distribuidos a los beneficiarios, con un desfase considerable. De hecho, aunque un 73 % del importe global de las bonificaciones se transfiriese al BEI en 1994 y 1995, el 92 % de los pagos a partir de estos fondos se efectuaron en 1996 y 1997. Así, a finales de 1994, 1995 y 1996, la tasa real acumulada de utilización de los fondos presupuestarios disponibles se elevaba al 0 %, 11 % y 52 % respectivamente, mientras que la contabilidad presupuestaria indicaba en estos mismos ejercicios unas tasas de utilización del 100 % (cuadro 5).

Cuadro 5

Utilización de los fondos presupuestarios disponibles

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Presentación de las cuentas

27. El análisis de las disponibilidades en la cuenta BEI en relación con los pagos efectuados (cuadro 6 y gráfico 1) pone de manifiesto un desfase entre la imputación al presupuesto y la ejecución del gasto. La importancia del mismo pone en duda la presentación de los pagos como gastos definitivos, lo que es contrario a los principios de anualidad y transparencia de las cuentas presupuestarias(16). Por otra parte, el saldo de la cuenta llevada por el BEI en nombre de la Comunidad, a pesar de representar un crédito para ésta y una deuda para el BEI, no figura en el balance de la Comunidad. Además, los ingresos de intereses abonados en esta cuenta, por un importe de 9,6 millones de ecus, no se registraron como ingresos durante el período de 1994 a 1998 cuando fueron generados, hasta su transferencia a la Comisión en septiembre de 1998(17). El mecanismo temporal PYME es uno entre varios ejemplos, lo que significa que existe un problema general en cuanto a la reglamentación financiera en materia de contabilización y de control de este tipo de anticipos.

Cuadro 6

Comparación entre los importes abonados a los agentes y los créditos presupuestarios disponibles en la cuenta llevada por el BEI en nombre de la Comunidad

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Gráfico 1

Comparación entre los importes abonados en cuenta y su utilización

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(millones de ecus)

(1) Créditos en cuenta a finales del trimestre (en acumulación)

(2) Pagos de las bonificaciones (en acumulación)

CONTROL DE LA REGULARIDAD Y DE LA LEGALIDAD

Resultados de los controles sobre el terreno

Resultado global

28. El Tribunal efectuó controles sobre el terreno de 114 beneficiarios situados en seis Estados miembros: Alemania, Reino Unido, Italia, Francia, España y Austria. Estos beneficiarios representan 123 expedientes de pago, dado que algunos de ellos recibieron varios (dos, tres o cuatro) préstamos bonificados del mecanismo. Durante estos controles el Tribunal observó 61 errores en los expedientes de 51 beneficiarios, a los que se había concedido un importe total de 4,17 millones de ecus de bonificaciones. Tras proceder a la eliminación de los errores superpuestos, el efecto total se eleva a 1,26 millones de ecus. Los resultados de los controles se resumen en el cuadro 7.

Cuadro 7

Síntesis de los errores registrados durante los controles sobre el terreno

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Número de puestos de trabajo subvencionables

29. El importe de las bonificaciones estaba vinculado al número de puestos de trabajo creados (y mantenidos durante al menos seis meses) por la empresa beneficiaria, con un máximo de 27 en el caso de las empresas de la segunda categoría (véase el apartado 58). Sin embargo, en 23 de los 114 casos controlados, el Tribunal observó un número de puestos de trabajo realmente subvencionables inferior al número que había sido objeto de bonificación. El número total de los puestos de trabajo bonificados en el caso del conjunto de los beneficiarios controlados era de 1389, por un importe de 4,17 millones de ecus, de los cuales 256, por un importe de 768000 ecus, en los 23 beneficiarios donde se observó una diferencia. El total de las diferencias se eleva a 124 puestos de trabajo, lo que corresponde a un pago en exceso de 372000 ecus. Por otra parte, las cifras relativas a los puestos de trabajo creados, bonificados o no, tal y como fueron declaradas por las empresas, resultaron ser muy poco fiables: en 84 de los 114 casos examinados resultaron inexactas.

30. De los 124 puestos que se beneficiaron de bonificaciones a pesar de ser no subvencionables, 91 en realidad no fueron creados y 33 concernían una empresa situada en España y que correspondía a la segunda categoría (véase el apartado 58), lo que significa que el límite de 27 puestos bonificables era obligatorio. No obstante, el préstamo bonificado fue subdividido en cuatro préstamos concedidos por cuatro bancos intermediarios diferentes. En lo que respecta a cada uno de estos préstamos parciales, se declaró un número de puestos de trabajo inferior a 27, por lo que la cuestión de la categoría sólo se planteaba al nivel global de los 60 puestos de trabajo declarados y bonificados. Ello pasó completamente desapercibido al agente nacional y al BEI, a pesar de que dos de los intermediarios declararon que la empresa pertenecía a la primera categoría y los otros dos a la segunda.

Acumulación con otras ayudas de origen comunitario

31. El acuerdo de cooperación estipulaba en su artículo 4 que, respecto a cada uno de los beneficiarios, el préstamo bonificado PYME no debía combinarse con otros préstamos bonificados concedidos por el BEI en el marco de otros acuerdos, ni con préstamos bonificados CECA. Por otra parte, en el recibo que el beneficiario debía firmar al cobrar la bonificación figuraba una declaración a estos efectos. Sin embargo, en julio de 1994, el servicio gestor del BEI propuso al servicio competente de la Comisión que no aplicase esta disposición a la acumulación con las ayudas distribuidas en forma de bonificaciones de interés en el marco de una medida FEDER(18). El servicio concernido de la Comisión debía haber aprobado esta derogación no oponiéndose a la misma.

32. Efectivamente, se detectaron numerosos casos de acumulación durante los controles del Tribunal, pero sólo en España, dado que según parece los intermediarios en otros países no supieron que existía la derogación. En España, 10 de las 11 empresas beneficiarias controladas (653000 ecus de subvenciones recibidos) presentaron una acumulación entre las subvenciones PYME (581000 ecus) y la ayuda FEDER (370000 ecus). Esta última también consistió en una bonificación de interés basada en el mismo préstamo del BEI, contando por ello con una doble bonificación. La regla de no acumulación se aplica con mayor motivo a subvenciones otorgadas en un mismo préstamo y ello sea cual sea el intermediario que haya otorgado la subvención con tal de que ésta vaya a cargo del presupuesto comunitario. Al descartarse pues la acumulación en virtud del artículo 4 del acuerdo de cooperación, y al ser posteriores las fechas de valor de las subvenciones concedidas a las PYME a las de las subvenciones FEDER, las bonificaciones PYME en cuestión deben considerarse como no conformes a la reglamentación. Una derogación acordada a nivel de servicios carece de valor legal. Sólo un documento establecido al mismo nivel que el acuerdo de cooperación hubiese podido constituir una excepción válida. Además, los contratos concluidos con los agentes y los intermediarios financieros contenían en anexo el texto del acuerdo sin esta modificación.

33. En cuanto a la acumulación con los préstamos bonificados CECA, el Tribunal señaló el riesgo de no poder detectar estos casos ya en su Informe anual sobre la CECA correspondiente al ejercicio 1996(19) y la Comisión se comprometió a proceder a una verificación una vez establecida la lista de beneficiarios del mecanismo PYME.

34. El IVA pagado al comprar bienes de inversión no constituye un gasto para las empresas dado su carácter deducible(20). No obstante, en el Reino Unido, en 10 casos de los 28 beneficiarios controlados, éste se incluyó en el cálculo del préstamo bonificado, lo que llevó a sobrestimar la bonificación pagada. Ello constituye otro ejemplo de la falta de claridad en la presentación y la explicación de las normas que respetar. El error total es de aproximadamente 40000 ecus de un total de bonificaciones abonadas de 253000 ecus en las 10 empresas concernidas y de 789000 ecus en el del conjunto de las empresas controladas en el Reino Unido. En otros países no se observó este tipo de error.

No subvencionabilidad del beneficiario o del préstamo

35. De las 114 empresas controladas, el Tribunal detectó cuatro empresas, con un importe de bonificaciones total de 219000 ecus, que no respondían a los criterios que definen una PYME beneficiaria de esta medida o a los criterios de la lista de los sectores de actividades subvencionables (véase el apartado 18). En lo que respecta a los contratos de préstamos, estaba estipulado que debían tener una duración de al menos cinco años, lo que corresponde al período de cálculo del importe de la bonificación. Sin embargo, durante sus controles, el Tribunal detectó tres casos de contratos de una duración inferior a cinco años y un caso de reembolso anticipado antes de cinco años. Las bonificaciones indebidamente abonadas totalizaban 83000 ecus.

Incumplimiento del período de subvencionabilidad

36. La declaración jurada relativa al número de puestos de trabajo creados debía presentarse al agente antes del 30 de junio de 1997, incluso si a esa fecha los fondos necesarios para el pago de cada bonificación no se encontraban disponibles. En los tres meses siguientes, es decir, antes del 30 de septiembre de 1997, el agente debía establecer la lista definitiva de los beneficiarios para comunicarla al BEI.

37. Sin embargo, en el Reino Unido se aceptaron declaraciones emitidas entre estas dos fechas. Efectivamente, el intermediario financiero, que era también el agente (véase el apartado 68), solicitó a algunos de sus clientes (aquellos para los que la disponibilidad de los fondos dependía de que los beneficiarios que tuviesen prioridad en la lista renunciasen) la presentación de este documento tras haberse asegurado de la disponibilidad de los fondos, por lo tanto después del 30 de junio de 1997. Así, los beneficiarios pudieron disponer de un período de creación de puestos de trabajo más prolongado que en otros países. De los 28 beneficiarios controlados en el Reino Unido, el Tribunal detectó 6 casos en los que el período de subvencionabilidad se prolongaba después del 30 de junio de 1997. Estos casos se referían a un importe de 149000 ecus de bonificaciones pagadas. En España se detectó un caso similar de creación y de mantenimiento de puestos de trabajo fuera del período (60000 ecus).

Debilidades del sistema

38. Los numerosos errores registrados reflejan varios puntos débiles inherentes al sistema de gestión y de control que el Tribunal identificó durante su análisis del sistema. Primeramente, el hecho de que el pago de las bonificaciones se hubiese basado en una declaración presentada por el mismo beneficiario no ofrecía la mejor garantía de exactitud, dado que el único riesgo en caso de declaración errónea era la devolución de lo percibido en exceso. Por otra parte, la presentación del formulario de declaración y las instrucciones para rellenarlo eran poco precisas, especialmente en lo relativo a la noción de mantenimiento del aumento de puestos de trabajo durante un período de seis meses anterior a la fecha de la declaración. Unas instrucciones más elaboradas y una presentación del formulario más explícita sin duda hubiesen permitido evitar la mayor parte de los problemas de interpretación que se plantearon, así como reducir el número de errores registrados.

39. Asimismo, el hecho de que la medida hubiese sido gestionada por bancos, a nivel operativo, no es de por sí una garantía suficiente de la regularidad de las declaraciones. De forma general, sólo muy rara vez los bancos pusieron en marcha un dispositivo de control sistemático de los criterios de subvencionabilidad y especialmente de los nuevos puestos de trabajo realmente creados. Por último, no se contempló sanción alguna por transmisión de declaraciones inexactas por parte de los intermediarios.

40. El dispositivo no comportaba controles compensatorios suficientes y el BEI se limitó a verificar ante los agentes sus procedimientos y la existencia de la documentación requerida por el mecanismo, así como a efectuar un control de coherencia de los documentos recibidos de sus agentes. La Comisión, por su parte, no efectuó ningún control de regularidad relativo a esta medida.

41. El Tribunal conoce muy bien el problema de aportar la prueba de la creación de puestos de trabajo, al igual que los servicios de la Comisión que aplican y controlan desde hace años este tipo de medida (por ejemplo, los préstamos bonificados de reconversión CECA). La documentación, preferentemente oficial, sometida al control de las autoridades fiscales o de seguridad social nacionales, varía de un país a otro. Aunque el acuerdo de cooperación prevea que los beneficiarios se verán obligados contractualmente a proporcionar la documentación justificativa necesaria para la verificación del número de puestos de trabajo creados, no se utilizó la experiencia adquirida en el pasado por la Comisión y en muy pocas ocasiones el Tribunal encontró casos en los que se hubiese emprendido una tentativa de control con esta base antes de que él mismo procediese a una fiscalización. En la única ocasión en la que el agente nacional había controlado seria y sistemáticamente las declaraciones basándose en los documentos oficiales, el sistema de referencias resultó inadecuado ya que las cifras eran demasiado globales y los períodos de referencia demasiado prolongados.

42. El acuerdo de cooperación estipulaba que los préstamos bonificados debían tener una duración mínima de cinco años y que no podían ser amortizados por anticipado antes de finalizar este período bajo pena de anulación de la bonificación. A este respecto, el intermediario financiero debía informar al BEI y recuperar, a solicitud de éste, la bonificación.

43. No obstante, confiar sólo a los bancos la identificación y recuperación de las bonificaciones que han dejado de ser subvencionables tras haberlas abonado no garantiza la separación de funciones indispensable para que el control resulte fiable. Sin control compensatorio a otro nivel, no queda suficientemente garantizado que se respete esta regla. Efectivamente, durante los controles sobre el terreno se detectó un caso de amortización anticipada no declarada.

Aspectos particulares

Orden para atender las solicitudes

44. Las solicitudes de bonificaciones de interés debían atenderse según el orden cronológico de llegada, tal y como figuraba en la lista llevada por los agentes nacionales. Este orden no se respetó en ciertos Estados miembros. En Bélgica, los seis intermediarios financieros (incluido el agente) concluyeron un acuerdo con el fin de repartir entre ellos el importe de las bonificaciones disponibles(21), lo que era contrario a la reglamentación e invalidó este orden cronológico. También en Irlanda, al basarse el sistema en cuotas, quedó excluida la aplicación de un orden cronológico, al igual que en los países en los que el propio agente seleccionó a los beneficiarios [véase la letra c) del apartado 45]. En Finlandia, el agente no estableció ninguna lista cronológica y además aceptó solicitudes formuladas oralmente, lo que imposibilitó cualquier verificación del orden cronológico.

Igualdad de acceso

45. La Decisión del Consejo estipulaba la disponibilidad de la línea de crédito en toda la Comunidad(22) y el acuerdo de cooperación una promoción suficiente del mecanismo PYME y una vasta difusión de cara a las PYME de información sobre la existencia de los préstamos PYME bonificados. No obstante, el dispositivo puesto en marcha limitó en ciertos lugares la igualdad de acceso de todos los beneficiarios potenciales, dado que:

a) la medida fue administrada por bancos que tenían contratos de préstamos globales con el BEI, quedando así excluidos los bancos que no contaban con ellos y, por consiguiente, los clientes habituales de los mismos (por ejemplo, en los Países Bajos, donde se excluyó por ello el banco más importante en el ámbito de financiación de las PYME);

b) no todos los bancos que contaban con contratos de préstamos globales con el BEI fueron elegidos como intermediarios para la aplicación de esta medida, incluso si lo deseaban (por ejemplo, en Francia, y también en un primer momento en Bélgica);

c) ciertos agentes o intermediarios seleccionaron ellos mismos a los candidatos en vez de hacer una publicidad extensa (por ejemplo, en Dinamarca, en Grecia, en Irlanda, en Luxemburgo y en Austria).

Plazo de aplicación

46. El artículo primero de la Decisión del Consejo que establecía la medida estipulaba que la decisión de concesión de los préstamos bonificados debía ser tomada por el BEI en un plazo de doce meses a partir de la fecha de publicación de dicha Decisión, y por lo tanto antes del 28 de abril de 1995. En sustancia, esta fecha fijaba un plazo durante el cual no sólo debía otorgarse el préstamo al beneficiario, sino también la solicitud de bonificación de interés recibida por el agente nacional. De hecho, esta solicitud representaba el elemento que daba al préstamo subyacente el carácter de préstamo bonificado otorgado por el intermediario financiero con las condiciones del mercado. Sin embargo, en el acuerdo de cooperación firmado entre la Comisión y el BEI, este plazo no se transpuso correctamente por dos razones que a continuación se exponen.

47. En primer lugar, este acuerdo fijó el 28 de abril de 1995 como plazo final para concluir los contratos globales con los intermediarios financieros y no para formalizar los contratos de préstamo con los beneficiarios, lo que pudo tener lugar hasta doce meses después de la conclusión de los contratos de préstamos globales y, por lo tanto, después de la fecha de 28 de abril de 1995 prevista en la Decisión del Consejo. En segundo lugar, este acuerdo fijó en el 31 de julio y el 15 de diciembre de 1995 los plazos para recibir las solicitudes de bonificaciones de interés en los Estados miembros, independientemente de que hubiesen agotado los fondos asignados a la fecha de 31 de julio de 1995, es decir, respectivamente tres y siete meses y medio más que el plazo previsto en la Decisión del Consejo.

48. Por otra parte, se hizo mención de la rapidez de puesta en práctica de esta medida en los considerandos de la Decisión del Consejo que estableció la medida, así como en el dictamen del Comité Económico y Social.

EVALUACIÓN DE LA EFICACIA

Repercusiones en la inversión y la creación de empleo

49. La medida tenía como objetivo promover y acelerar las inversiones creadoras de empleo de las PYME, poniendo a su exclusiva disposición una dotación de préstamos de 1000 millones de ecus complementada con una desgravación de cargas financieras de un 2 % al año durante cinco años. Así, las intervenciones debían responder a la principal preocupación de muchas PYME, sobre todo en la fase de creación y expansión, a saber: encontrar fondos mediante préstamos, sin existir fondos propios ni garantías suficientes, al mismo tiempo que se modera el coste de estos préstamos.

50. Durante el control, el Tribunal planteó sistemáticamente a los beneficiarios y a los intermediarios financieros la pregunta de saber si el haber puesto a su disposición el préstamo bonificado había constituido un factor decisivo para la inversión, y si había tenido algún tipo de influencia en el importe, la naturaleza o el calendario de esta inversión. Si en un 8 % de los casos controlados que representan un 6 % del importe de las bonificaciones, la puesta a su disposición de la bonificación condujo a las empresas a acelerar su inversión, la disponibilidad del préstamo bonificado no fue el factor determinante para la decisión de inversión en ninguno de los casos examinados.

51. La principal razón de la falta de influencia en las decisiones estratégicas de los empresarios reside en la poca cuantía del importe de la bonificación. De hecho, su impacto medio en el coste de las inversiones financiadas (cargas financieras no incluidas) es de apenas un 2,4 % (cuadro 8), porcentaje demasiado reducido para considerarlo un factor determinante en la aprobación de un proyecto de inversión. Comparada con el volumen de inversión necesario para la creación de un nuevo puesto de trabajo, la cantidad de 3000 ecus no constituye un incentivo suficiente. Para tener una influencia real en este tipo de decisión, sería necesario proceder a asignaciones más concentradas y con un objetivo más concreto.

Cuadro 8

Impacto de las bonificaciones de interés en las inversiones y los préstamos abonados

>SITIO PARA UN CUADRO>

52. El hecho de que el riesgo bancario en los préstamos individuales incumba a los bancos intermediarios lleva a estos últimos a aplicar sus propios criterios de aceptación a las solicitudes de financiación. Así, sólo se aceptó la financiación en los préstamos bonificados de los proyectos que de todos modos hubiesen obtenido una financiación. El hecho de que se trate de préstamos bonificados no creó pues ninguna capacidad de financiación adicional. Durante sus visitas en los Estados miembros, el Tribunal se informó de numerosos testimonios que indican que el principal problema de financiación para las PYME reside en la insuficiencia de los fondos propios y de las garantías que ofrecer a los proveedores de fondos externos. Con esta óptica, facilidades como las creadas más recientemente que se centran en la financiación de garantías o en la participación temporal en el capital de pequeñas empresas en fase de creación o de expansión permitirán incentivar la financiación de proyectos que plantean dificultades en cuanto a la obtención de los fondos necesarios(23).

53. La aplicación de la regla de "el primero que llega elige" a escala nacional llevó a los candidatos beneficiarios a presentar (y a los bancos a tratar) principalmente proyectos que se encontraban en una fase avanzada de programación. Teniendo en cuenta el riesgo de que otros solicitantes cobrasen las bonificaciones antes que ellos, los empresarios no tuvieron tiempo de elaborar nuevos proyectos, sino que esencialmente presentaron proyectos cuya inversión y financiación ya estaban decididas, y en los que ya se conocían las repercusiones estimativas en el número de puestos de trabajo. De hecho, el Tribunal detectó casos en los que al presentarse la solicitud ya había comenzado a realizarse la inversión, y el préstamo bonificado reemplazaba en realidad una financiación existente.

54. Las bonificaciones de interés, a pesar de recibir esta denominación, no han sido entendidas como tales debido a que su pago no se encontraba vinculado al de los intereses y no se producía siguiendo un ritmo periódico. El importe se recibió en un único pago separado de los movimientos bancarios del préstamo, tras la declaración de creación de puestos de trabajo. Por otra parte, según las declaraciones de empresarios y banqueros, la desgravación de las cargas financieras sólo parece considerarse urgente cuando el tipo de interés pasa a ser demasiado elevado, más elevado en cualquier caso que durante el período de aplicación de la presente medida.

55. Según las reglas definidas para la aplicación de esta medida, podían optar a un préstamo bonificado aquellas empresas que habían solicitado y obtenido un préstamo bancario para financiar una inversión y que habían registrado un aumento del número de puestos de trabajo. No era, pues, necesario que existiese un vínculo causal entre la creación de puestos de trabajo y la inversión en cuestión, ya que a veces ésta no presentaba ninguna repercusión sobre el empleo o tenía incluso como fin una racionalización que suponía una disminución puntual de los puestos de trabajo, a pesar de producirse un aumento global del número de puestos de trabajo en la empresa. Los préstamos sirvieron principalmente para vehicular las subvenciones a las empresas en expansión y el dispositivo, consistente en una distribución al por menor y descentralizada de las subvenciones por la red bancaria, tuvo más importancia que el objetivo de estimular la creación de empleo.

56. La reglamentación específica no excluyó las tomas de control en las que la inversión consiste en financiar la compra de una empresa existente; en este caso, la creación de puestos de trabajo corresponde a una continuación de los puestos de trabajo existentes. En el caso de los préstamos bonificados CECA, se excluyen rigurosamente tales proyectos, incluso en los casos de compras de empresas en dificultad que permiten salvar puestos de trabajo que de otro modo podrían perderse. Durante la fiscalización del mecanismo de financiación de Copenhague, el Tribunal detectó varios casos en los que la inversión financiada y bonificada consistía en la compra de otra empresa con su personal. En algunos casos se trataba de una operación de salvamento que permitía la estabilización de una parte de los puestos de trabajo; en otros, en cambio, no se encontraban comprometidas ni la existencia de la empresa ni la continuación de sus puestos de trabajo.

57. Aunque las subvenciones fuesen distribuidas a empresas creadoras de puestos de trabajo, resulta imposible establecer que estas subvenciones permitiesen crear los puestos de trabajo en cuestión. Además, el dispositivo de aplicación de la medida no comporta los elementos de información indispensables para identificar los puestos de trabajo cuya creación es directamente generada por el préstamo bonificado. Las cifras aportadas por la Comisión(24) consisten en una suma de los aumentos de plantilla indicados por las empresas entre la fecha de referencia y la fecha de declaración. Se trata en este caso de todos los aumentos, tengan o no relación con la inversión financiada por el préstamo bonificado. Por añadidura, ni la Comisión ni el BEI verificaron estos datos, y el Tribunal, durante sus controles sobre el terreno, descubrió muchas inexactitudes en estas cifras (vease el apartado 29)

Tamaño de las empresas beneficiarias

58. Para el dispositivo se eligió como definición de PYME subvencionable la aplicada habitualmente por el BEI en el marco de su propia política con respecto a esta categoría de empresas (véase el apartado 18). Dado que esta definición engloba algunas PYME de talla relativamente importante (activo neto inmovilizado de hasta 75 millones de ecus y plantilla de hasta 499 personas), el dispositivo distingue entre dos categorías de PYME: la primera engloba las empresas cuyo volumen de negocio es inferior a 20 millones de ecus o el total del activo a 10 millones de ecus, y cuya plantilla no sobrepasa las 250 personas; la segunda comprende todas las PYME que cumplen los criterios del BEI. Posteriormente, se estipuló que los préstamos de la segunda categoría tendrían un límite de 810000 ecus (y, por lo tanto, la bonificación total uno de 81000 ecus) y que al menos un 60 % de los beneficiarios deberían pertenecer a la primera categoría.

59. Ambas reglas fueron respetadas y el número de beneficiarios pertenecientes a la primera categoría incluso superó con creces el 60 % anteriormente citado(25). A este respecto, muchos bancos intermediarios desempeñaron un papel más bien activo en la movilización de los beneficiarios potenciales de esta categoría, y algunos de ellos se esforzaron en encontrar empresas de talla reducida. Otros, en cambio, prefirieron clientes más importantes, reduciendo así el número de expedientes que se tenía que gestionar. Efectivamente, 81 empresas, a pesar de pertenecer a la primera categoría, recibieron un importe de bonificación superior a 100000 ecus. Así, un 2 % de los beneficiarios pudieron recibir un 14 % del importe total de las bonificaciones (13 millones de ecus de 92 millones).

Reparto geográfico de las bonificaciones

60. La asignación a los Estados miembros de los 1000 millones de ecus de préstamos bonificados se realizó en cuatro etapas. Primero, en 1994, se asignó un primer tramo de 650 millones de ecus a los doce Estados miembros que constituían entonces la Comunidad, basándose en su población (ponderada en un 50 %) y en su producto nacional bruto (20 %) en 1993, así como en la media, ponderada en función de la población, de las tasas de desempleo en 1992 y 1993 (30 %). Seguidamente, se efectuó otra asignación para los tres nuevos Estados miembros según los mismos criterios, pero dividiendo entre dos el resultado del cálculo, obteniéndose 27,8 millones de ecus. Más tarde, los 322,2 millones de ecus restantes se distribuyeron entre los doce Estados miembros iniciales a razón de su tasa de utilización del primer tramo el 28 de febrero de 1995. Por último, los importes sin utilizar a 15 de diciembre de 1995 se redistribuyeron en beneficio de los países que, el 31 de julio de 1995, tenían una lista de solicitudes por un importe total más elevado que los fondos disponibles.

61. El objetivo de este procedimiento fue utilizar al máximo los fondos presupuestarios disponibles. En la práctica, su funcionamiento no fue totalmente satisfactorio por dos aspectos. Por un lado, se aplicó un tratamiento diferente a los nuevos Estados miembros al proceder a una asignación reducida en comparación con los demás países e imposibilitarles la participación en las redistribuciones posteriores. No obstante, resultó que la capacidad de absorción real en estos tres países sobrepasaba en gran medida los importes asignados. Por otro lado, la fiabilidad de la información en la que se basaron los cálculos de los segundos tramos, y la redistribución final, no pareció suficiente. Ello se explica sobre todo por la falta, en el momento de las redistribuciones, de un procedimiento de verificación que permita eliminar de las listas aquellas solicitudes que entre tanto habían quedado invalidadas.

62. Por último, se pagaron bonificaciones de interés por un total de 92,3 millones de ecus. La situación de la utilización por país se presenta en el cuadro 1. La tasa de utilización en Alemania muestra una menor realización en relación con las solicitudes iniciales, sin distinción de la lista principal y de reserva. La utilización más reducida se explica principalmente por un fenómeno de reembolsos anticipados provocado por el descenso de los tipos de interés y que supone la no subvencionabilidad debido a que no se respetó la duración mínima de cinco años, con lo que se retiraron muchos expedientes antes de llegar a la fase de la declaración. Los porcentajes de utilización en Bélgica, en Grecia y en Finlandia se explican por las modalidades de gestión empleadas por los agentes nacionales. Los porcentajes muy bajos de Irlanda y Portugal son reflejo de la disponibilidad de otros programas de apoyo más ventajosos, propuestos por las autoridades nacionales (en Irlanda) o comunitarias (en Portugal).

63. La coordinación con otras ayudas ofrecidas a nivel regional, nacional o incluso comunitario no se tuvo suficientemente en cuenta. El Tribunal pudo constatar, durante sus visitas a los Estados miembros, que tan pronto una medida así era la única de este tipo, tan pronto existían otras posibilidades mucho más interesantes (véase el apartado 62), o también que era posible la acumulación con ayudas regionales o nacionales a veces muy importantes (por ejemplo, en Alemania).

Aspectos competitivos relativos al mercado bancario

64. En virtud de las disposiciones del artículo 267 del Tratado CE, el BEI financia proyectos de inversión en las regiones menos desarrolladas o cuando los medios existentes en cada Estado miembro resultan insuficientes. El BEI debe, pues, apoyar las políticas de la Comunidad al mismo tiempo que cumple el principio de subsidiariedad (es decir, interviniendo únicamente en caso de que los medios del mercado o del Estado miembro no fuesen suficientes).

65. Así, en 1968, el BEI instituyó un mecanismo de crédito global destinado a las PYME que opera en un número limitado de sectores productivos localizados en las zonas de desarrollo regional. Mediante este mecanismo, y sin asumir riesgos de cara a las empresas, desarrolló los medios para financiar proyectos de inversión a través de una red existente de intermediarios financieros.

66. Dado su éxito, estos préstamos se concedieron posteriormente para financiar proyectos de PYME situadas en todo el territorio de la Comunidad y presentes en un número de sectores cada vez más amplio (a partir de 1995, por ejemplo, el comercio al por menor). Así, entre 1993 y 1997, el BEI concedió préstamos globales destinados a las PYME por un total de 24362 millones de ecus, lo que representa aproximadamente un 25 % del conjunto de su actividad de crédito(26).

67. No obstante, esta situación ha cambiado desde hace algunos años. El mercado bancario ha alcanzado tales niveles de competitividad que asistimos cada vez más a una nivelación de las condiciones practicadas, especialmente en términos de tipos de interés. En este contexto, la prioridad para el intermediario financiero ya no es la disponibilidad de los fondos que el mercado puede proporcionarle, sino el coste del empréstito que le permite obtener unos márgenes de intermediación mejores que los de la competencia. El hecho de incluir, en una financiación propuesta a un cliente potencial, una prima como la bonificación ofrecida por el mecanismo de financiación de Copenhague constituye una ventaja con respecto a los demás bancos. Los intermediarios financieros que consiguieron la exclusiva de la distribución de estas bonificaciones se colocaron en una situación ventajosa con respecto a los demás proveedores de fondos que no formaban parte de la red de las relaciones bancarias del BEI [véase también la letra a) del apartado 45].

68. Por otra parte, el papel desempeñado por ciertos agentes contribuyó a crear unas condiciones en las que también pueden producirse distorsiones de competencia entre bancos distribuidores. En el Reino Unido, a pesar de que cinco intermediarios financieros estuviesen habilitados para distribuir las bonificaciones, un 83 % de los préstamos bonificados disponibles fueron concedidos por un intermediario que además desempeñaba el papel de agente, lo que dista mucho de corresponder a su penetración comercial real en este mercado bancario (aproximadamente un tercio de cuota de mercado). En Bélgica, cinco intermediarios financieros perdieron clientes en beneficio de un único intermediario financiero, el único que inicialmente podía conceder los préstamos bonificados. En Francia, sólo ocho intermediarios financieros, que por otra parte no figuraban entre los principales del mercado nacional, fueron habilitados a conceder los préstamos bonificados. Además, algunos de estos ocho intermediarios sólo tuvieron conocimiento de la medida de forma tardía e indirecta [véase también la letra b) del apartado 45].

69. Los bancos distribuidores a menudo introdujeron las bonificaciones en las financiaciones ofrecidas a sus clientes, hasta el punto de no distinguirse la procedencia de la bonificación. Un banco llegó incluso a presentar el mecanismo como un "mecanismo temporal PYME del Banco X". La mayor parte de los beneficiarios que eran conscientes de que la bonificación procedía de otra fuente pensaban que se trataba de una subvención BEI. Sólo en algunos casos excepcionales el beneficiario sabía que la subvención era financiada por el presupuesto comunitario.

CONCLUSIÓN

70. En su aplicación práctica, el mecanismo temporal PYME consistió sobre todo en distribuir primas, a través de la red bancaria, a empresas creadoras de puestos de trabajo que invirtieron gracias al empréstito, a menudo estando ya en una fase de desarrollo. Puesto que no es posible demostrar un vínculo directo entre la bonificación en cuestión y la creación de puestos de trabajo, resulta imposible afirmar que el mecanismo contribuyese a esta creación de puestos de trabajo. Dado que el riesgo bancario incumbía a los bancos distribuidores, éstos se orientaron hacia la elección de proyectos aceptables según sus propios criterios y que de todos modos hubiesen financiado sin la bonificación. La aplicación de la regla de "el primero que llega elige" condujo a presentar numerosos proyectos que se encontraban en una fase avanzada de planificación y cuyas repercusiones sobre el empleo ya se encontraban de hecho garantizadas (véanse los apartados 49 - 57).

71. La aminoración de las cargas financieras parece considerarse poco incitadora cuando los tipos de interés se sitúan a los niveles registrados estos últimos años. Algunas iniciativas más recientes, que ofrecen facilidades de garantía o de participación en capital a pequeñas empresas que se ven confrontadas a dificultades de financiación en la fase de creación o de expansión, parecen mejor adaptadas para responder a sus necesidades reales (véase el apartado 54).

72. Los controles efectuados por el Tribunal de una selección de 114 empresas que de por sí no se presta a una simple extrapolación matemática revelaron numerosos errores (véase el cuadro 7). Una parte concierne los empleos declarados como creados y mantenidos durante al menos seis meses, sin ser ése el caso en realidad (91 puestos de trabajo de 1389; véanse los apartados 28 - 37).

73. Estos casos de falta de conformidad se deben en gran medida al carácter temporal de un mecanismo basado en una reglamentación sucinta y en un dispositivo ad hoc, administrado por bancos y basado en declaraciones juradas de los beneficiarios. No se ha aprovechado lo suficiente la experiencia adquirida en el pasado por los servicios de la Comisión, ni las recomendaciones anteriores del Tribunal(27) para paliar los puntos débiles del sistema. En este caso, ni la Comisión ni el BEI operaron controles que permitiesen contrarrestarlos (véanse los apartados 38 - 43).

74. Los bancos seleccionados para la distribución de las bonificaciones las aprovecharon para ganarse la fidelidad de su clientela, o incluso para atraer a nuevos clientes. En ciertos casos ello creó situaciones que pueden llevar a distorsiones de la competencia en el mercado bancario (véanse los apartados 67 y 68).

75. La financiación del mecanismo se llevó a cabo mediante transferencias de cantidades considerables de la Comisión al BEI con una antelación importante en relación con la fecha de utilización real. Además, durante el período de cinco años que estos fondos pasaron en la tesorería del BEI, no se procedió al seguimiento de los mismos en el marco del sistema contable comunitario (véanse los apartados 26 y 27).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 23 y 24 de febrero de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) En las conclusiones de su reunión de 11 y 12 de diciembre de 1992 en Edimburgo, el Consejo Europeo invitó al Consejo y al BEI a estudiar, en concertación con la Comisión, la instauración de un nuevo mecanismo temporal de préstamo de 5000 millones de ecus, cuyo objetivo sería acelerar la financiación de proyectos de infraestructura, especialmente en relación con las redes transeuropeas.

(2) Decisión 94/217/CE del Consejo, de 19 de abril de 1994 (DO L 107 de 28.4.1994, p. 57).

(3) Dictamen del Comité Económico y Social de 20 de octubre de 1993 (DO C 352 de 30.12.1993, apartado 3.3).

(4) El acuerdo de cooperación se firmó el 14 de junio de 1994.

(5) Entre octubre de 1994 y diciembre de 1997 se presentaron cuatro informes.

(6) Decisión del Parlamento Europeo de 10 de abril de 1997 (DO L 162 de 19.6.1997, p. 29, apartado 57).

(7) Informe anual del Tribunal de Cuentas sobre la CECA relativo al ejercicio 1995 (DO C 377 de 13.12.1996, p. 11, apartados 2.14 - 2.20).

(8) Las bonificaciones abonadas representan un 10 % de los préstamos concedidos (véase el apartado 19).

(9) Dado que una misma empresa podía presentar más de una solicitud, el número de beneficiarios no se conoce exactamente, pero éste es en cualquier caso inferior a 4336. Lo mismo sucede con el número de puestos de trabajo creados, habiéndose repetido dicho número en cada solicitud del mismo beneficiario en caso de solicitudes múltiples.

(10) Suma de las cifras que figuran en las declaraciones de los beneficiarios. Fuente BEI.

(11) Se puede encontrar una descripción de los préstamos globales del BEI en la publicación "BEI INFORMACIONES" n° 86 del mes de noviembre de 1995 (pp. 7 - 8), editada por el BEI.

(12) En el mismo porcentaje de un 7,5 %, la Comisión decidió no autorizar ayudas nacionales a la inversión para las PYME de las regiones no asistidas [apartado 4.1 de la Comunicación de la Comisión sobre las Directrices comunitarias de las ayudas a las PYME (DO C 213 de 19.8.1992, p. 2)].

(13) El BEI mismo se encargó de la distribución de las bonificaciones en Irlanda.

(14) El Ministerio de Economía realizó la distribución de las bonificaciones en Grecia, renunciando a la remuneración.

(15) Los intereses se abonan a final de mes con un tipo que corresponde a la media mensual de los tipos de interés diarios fijados por el sistema de pago del ecu.

(16) Dictamen n° 4/97 sobre la propuesta de Reglamento (Euratom, CECA, CE) del Consejo por la que se modifica el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO C 57 de 23.2.1998, p. 20, apartados 3.7 - 3.8).

(17) Las cuestiones del tratamiento contable de los adelantos y anticipos, así como de los intereses, fueron abordadas por el Tribunal en su dictamen n° 4/97 de 10 de julio de 1997, sobre la propuesta de Reglamento (Euratom, CECA, CE) del Consejo que modifica el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas.

(18) Decisión de la Comisión de 25 de noviembre de 1994, C(94) 3044, que establece una subvención global para las regiones del objetivo n° 1 en España en el marco de las intervenciones del FEDER durante el período 1994 - 1999.

(19) DO C 380 de 15.12.1997, p. 11, apartados 2.28 - 2.33.

(20) El IVA pagado al comprar un bien es, según los principios mismos que rigen este impuesto, un crédito de la empresa a las autoridades fiscales y se inscribe como tal en el activo del balance de la empresa.

(21) En Bélgica, al principio, un único intermediario financiero, agente al mismo tiempo, podía conceder los préstamos bonificados. Más tarde, otros cinco intermediarios financieros, por otra parte ya clientes del BEI, al constatar la pérdida de clientela en beneficio del primero manifestaron su descontento frente a esta situación y solicitaron al BEI obtener también la posibilidad de conceder préstamos bonificados a sus clientes, lo que se les concedió algunos meses después del lanzamiento de la medida por el primer intermediario financiero. Para recuperar su retraso, los otros cinco intermediarios financieros exigieron un acuerdo que fijase las cuotas de bonificaciones que cada uno de los seis podía distribuir a sus propios clientes.

(22) Considerando 8 de la Decisión 94/217/CE del Consejo, de 19 de abril de 1994 (DO L 107 de 28.4.1994, p. 57).

(23) Especialmente las iniciativas "Facilidad tecnológica europea - asistencia a la puesta en marcha" y "Mecanismo de garantía para las PYME", en el marco de la "Facilidad tecnológica para las PYME", son objeto de las conclusiones del Consejo extraordinario de noviembre de 1997 en Luxemburgo y de la decisión del Consejo de 19 de mayo de 1998.

(24) Primero, segundo, tercero y cuarto informes de la Comisión relativos a la aplicación de la medida, respectivamente COM(94) 434 final de 19 de octubre de 1994, apartado 4.3, COM(95) 485 final de 30 de octubre de 1995, apartado 4.1, COM(96) 522 final de 25 de octubre de 1996, apartado 4.1 y COM(97) 645 final de 2 de diciembre de 1997, apartado 4.1.

(25) Cuarto Informe de la Comisión relativo a la aplicación de la medida, COM(97) 645 final de 2 de diciembre de 1997, p. 10, apartado 4.3. La Comisión cita un 80 % sin demostrar este porcentaje, cuando se llega a más de un 90 % basándose en las informaciones proporcionadas por el BEI, al mismo tiempo que se observa que estas últimas contienen numerosos errores de clasificación.

(26) Véase en la publicación del BEI "40 ans d'activité" el cuadro sobre los préstamos concedidos en la Unión Europea, p. 10.

(27) Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1995 (DO C 340 de 12.11.1995, p. 209, apartados 8.16 y 8.17).

Respuestas de la Comisión

RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES

8 - 9. Es exacto que las bonificaciones de interés PYME imputadas presupuestariamente dan la impresión de una ejecución al 100 %, aunque el BEI no procedió a su pago a los beneficiarios finales simultáneamente. Mientras estaban en poder del BEI, estos fondos habrían debido aparecer en el activo del balance como créditos de la Comisión.

10. El sistema se basaba en una declaración jurada del beneficiario. El Banco comprobó que los agentes habían establecido un sistema adecuado de control de la recepción de estas declaraciones.

El artículo 16 del acuerdo de cooperación prevé el reembolso de las bonificaciones indebidamente pagadas.

11. El Consejo previó la aplicación del mecanismo mediante los préstamos globales BEI, que constituyen un medio muy conocido de difusión de la financiación del Banco. Ampliar el mecanismo aún más habría sido imposible de gestionar y económicamente injustificado, habida cuenta, pese a todo, del carácter limitado de los importes en cuestión.

12. Sin este cúmulo de subvenciones comunitarias, el mecanismo no habría podido llegar a las regiones del objetivo n° 1.

13. Es cierto que al principio del programa se financiaron algunos proyectos en curso. Esto fue difícil de evitar, vista la urgencia con la que el mecanismo tuvo que ser aplicado. No obstante, su impacto se redujo con el tiempo.

14. Son bien conocidas las dificultades de cuantificar los efectos sobre el empleo de los subvenciones con bonificaciones de interés a nivel microeconómico. Sin embargo, el mecanismo supuso enviar a los empresarios europeos un mensaje de apoyo y estímulo de las autoridades públicas a la creación de empleo. Era una acción más, aunque inevitablemente limitada, y ejerció una función positiva contribuyendo a la creación de un ambiente favorable para estimular el crecimiento y la creación de empleos por las PYME, de acuerdo con los objetivos generales recogidos en los considerandos de la Decisión del Consejo.

15. Como el mecanismo debía aplicarse uniformemente a nivel europeo, una coordinación con el conjunto de las ayudas regionales o nacionales era simplemente imposible. La superposición así creada no es contraria al principio de subsidiariedad.

16. Habida cuenta del número de intermediarios financieros que participan en el sistema, no es asombroso que algunas diferencias de presentación hayan podido ser constatadas por el Tribunal. Es, además, muy probable que se haya perdido de vista (aunque de buena fe) el origen de la bonificación, debido a la importancia y la ramificación de las redes bancarias implicadas o de la multiplicidad de ayudas nacionales y regionales administradas por algunos intermediarios financieros.

APLICACIÓN DE LA MEDIDA

Procedimiento

20. La búsqueda de eficacia que presidió las decisiones del Banco en la corta fase de instauración del sistema pudo dictar la acumulación de las funciones de agente e intermediario. Las directrices operativas establecidas por el Banco preveían cláusulas específicas a tal efecto. Varios agentes desempeñaron efectivamente el papel de intermediarios, concediendo directamente préstamos bonificados; ello se debió a su experiencia particular en la gestión de mecanismos financieros de este tipo, incluidos los comunitarios (préstamos CECA).

23. El BEI, en colaboración con la Comisión, imprimió 90000 folletos multilingües de presentación del mecanismo, que se difundieron entre el conjunto de participantes en el sistema. Se organizaron también numerosas conferencias de presentación que reunieron en los países beneficiarios a la Comisión, al Banco y a organismos representativos del grupo al que se dirigía la acción.

GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y PRESENTACIÓN DE LAS CUENTAS

Gestión presupuestaria

26. En el futuro la Comisión presentará en el balance las sumas en poder del BEI en espera de transferencia a los beneficiarios finales de tales bonificaciones.

Presentación de las cuentas

27. Con respecto a la gestión de las cuentas del mecanismo de la Comisión por parte del Banco, mediante un canje de notas del 6 de agosto y 7 de septiembre de 1998 el Banco y la Comisión acordaron que los importes superiores a 250000 ecus fueran transferidos a la Comisión los días 31 de mayo y 30 de noviembre de cada año, de modo que no quedaran bloqueados en la cuenta en la fase posterior al desembolso. Actualmente dichos importes están constituidos por intereses y productos de reembolsos anticipados.

La propuesta de refundición del Reglamento financiero debería incluir disposiciones para hacer obligatorio, para todo intermediario financiero público o privado, la transmisión de información relativa a la situación de tesorería de los fondos de los que dispone por cuenta de la Comisión, de los intereses y de los gastos bancarios.

La Comisión considera preferible tratar estos pagos como gastos presupuestarios, considerándolos como "anticipos" (pago sin transferencia de propiedad), para garantizar más transparencia a la ejecución presupuestaria.

Con respecto a la emisión de órdenes de ingreso relativas a la producción de intereses, la Comisión comparte la observación del Tribunal de Cuentas de que éstas habrían debido ser anualmente objeto de una comprobación de crédito. Las propuestas de refundición del Reglamento financiero deberían contener también disposiciones al respecto para reforzar las obligaciones de los ordenadores.

CONTROL DE LA REGULARIDAD Y DE LA LEGALIDAD

Resultados de los controles sobre el terreno

Resultado global

28. El 38 % del importe total de los errores está constituido por casos de acumulación entre el mecanismo PYME y las ayudas FEDER.

Acumulación con otras ayudas de origen comunitario

31 - 32. La Comisión considera que el mecanismo no habría podido alcanzar las regiones del objetivo n° 1 sin la superposición de subvenciones comunitarias.

33. La cuestión de la acumulación con los préstamos CECA es objeto de un seguimiento atento de la Comisión y el BEI. La Comisión procedió a comprobaciones con el fin de detectar dobles financiaciones entre este mecanismo y el de la CECA, que resultó en un número marginal de casos de doble financiación potencial. En total, se detectaron y analizaron 317 casos con el mismo o similar nombre. De ellos, 61 se consideraron como doble financiación potencial y están siendo examinados individualmente. Otros se archivan después de haberse recopilado información pero en estos momentos parece que alrededor de 25 de ellos tendrán que ser sometidos a una nueva inspección in situ o auditoría antes de que pueda adoptarse una decisión final.

En función de la información complementaria recibida podrían estudiarse misiones conjuntas de control entre la Comisión y el BEI.

No subvencionabilidad del beneficiario o del préstamo

35 - 37. En el marco del seguimiento de otros mecanismos que conllevan una delegación en favor de intermediarios financieros, la Comisión velará por reforzar los controles de las condiciones de admisión para evitar tales casos.

Debilidades del sistema

38 - 41. El dispositivo elegido se basaba en la delegación y responsabilización de los agentes e intermediarios, respondiendo así a una preocupación de eficacia en línea con la naturaleza misma del instrumento. Vista la importancia de los potenciales beneficiarios contemplados por el mecanismo, su número y naturaleza (varios miles de PYME) y el importe medio de las bonificaciones (20000 ecus), habría sido difícil imaginar otro sistema que no sufriera del peso del procedimiento.

Conviene señalar que las declaraciones juradas hechas por los beneficiarios y transmitidas por los intermediarios financieros recalcaban que los beneficiarios se exponían a posibles acciones civiles y penales en caso de declaraciones falsas.

Las declaraciones inexactas detectadas por el Tribunal fueron objeto de un seguimiento por el BEI y en los casos en que no hay contestación fundada, el BEI inició el procedimiento de recuperación a través de los intermediarios financieros.

42 - 43. Los bancos deben informar al BEI de todo reembolso anticipado de préstamos globales y de bonificaciones, de acuerdo con la lógica del dispositivo, que se basa en la delegación y la responsabilización de los agentes e intermediarios. El BEI controla estos reembolsos teniendo presente la lista de beneficiarios de las subvenciones.

Aspectos particulares

Orden para atender las solicitudes

44. Las derogaciones al principio de atender en primer lugar al primer llegado se aplicaron, con el acuerdo del Banco, en algunos Estados miembros habida cuenta de circunstancias particulares en la situación económica o administrativa.

Igualdad de acceso

45. a) La Decisión del Consejo limitaba la aplicación de los 1000 millones de ecus prevista por el mecanismo a préstamos globales del BEI. Habida cuenta de la urgencia con la cual el mecanismo tuvo que aplicarse en la Comunidad, el Banco recurrió casi exclusivamente a su red existente de intermediarios financieros, seleccionados sobre la base de criterios operativos como su capacidad financiera, su tipo de actividad y, por supuesto, su disposición a cumplir las condiciones impuestas por el Banco en términos de gestión y seguimiento de los proyectos. Se puede legítimamente pensar que el Consejo era consciente de que un mecanismo cuya aplicación iría más allá de la red de bancos implicados en los préstamos globales del BEI no habría permitido ajustarse a estas exigencias de urgencia. Además, teniendo en cuenta el volumen relativamente limitado del mecanismo, esta tentativa habría sido totalmente injustificada desde el punto de vista económico.

b) Una cierta selección de los bancos participantes era inevitable, aunque sólo fuera para ajustarse a las apremiantes exigencias del Consejo. Por otra parte, algunos bancos o instituciones financieras titulares de contratos de préstamos globales con el BEI, conscientes de las cargas que el mecanismo conllevaría, simplemente se abstuvieron de participar en el sistema.

c) Los escasos importes disponibles en los países citados justifican plenamente la falta de "vasta difusión", que habría suscitado falsas esperanzas e inundado a los bancos con solicitudes imposibles de satisfacer. En estos países los bancos encontraron, entre su clientela, proyectos que respondían a los criterios de empleo establecidos.

Generalmente, el hecho de que un 92 % del mecanismo se haya absorbido, a pesar de una caída general de los tipos de interés, que causó una serie de reembolsos debido al incumplimiento del criterio de duración del préstamo asociado, demuestra el buen nivel de promoción e igualdad de acceso del sistema. La importancia de la lista de reserva en algunos países traduce también la buena igualdad de acceso.

Plazo de aplicación

46 - 48. Las decisiones de concesión de los préstamos beneficiarios de la bonificación, que el artículo 1 de la Decisión del Consejo pedía tomar al Banco en un plazo de doce meses a partir de la fecha de entrada en vigor de dicha Decisión, eran decisiones de concesión por el Consejo de administración del BEI de préstamos globales a los intermediarios financieros pero el texto de la Decisión no mencionaba las asignaciones a préstamos globales. Habría sido materialmente totalmente imposible destinar la totalidad del mecanismo a beneficiarios finales en el plazo de doce meses. La Comisión y el Banco habrían planteado la cuestión a partir de 1994 si hubieran considerado que existía ambigüedad en este punto. Por el contrario, el BEI se ajustó a la petición del Consejo y aplicó el mecanismo a los intermediarios financieros (nuevos contratos y cambios en los contratos existentes) en los plazos señalados y la fase de desembolso se prolongó más allá de este plazo, lo que es totalmente normal en el marco de los préstamos globales.

EVALUACIÓN DE LA EFICACIA

Repercusiones en la inversión y la creación de empleo

49 - 52. El Consejo Europeo adoptó la decisión política de fomentar la creación de empleo y estableció parámetros al respecto. La Comisión y el BEI respetaron la decisión del Consejo.

La solvencia de los clientes y la viabilidad de los proyectos son elementos básicos de la actividad bancaria. Por lo tanto, es normal que los bancos apliquen criterios objetivos propios para seleccionar, entre los proyectos que se les presentan, los que parecen interesantes y viables. Por el contrario, la Comisión considera que no es porque una financiación parece aceptable según criterios de solvencia financiera de la empresa que el proyecto encuentra una financiación. Es necesario destacar también que la relación entre las cargas financieras de la empresa y sus resultados operativos, es decir, su capacidad de honrar sus compromisos, es un criterio determinante en la decisión de conceder un crédito por parte del Banco. La reducción de las cargas financieras de las empresas gracias a la intervención comunitaria constituye, por lo tanto, un elemento que favorece la concesión de préstamos a las empresas en cuestión.

53. Es cierto que al principio del programa se financiaron algunos proyectos en curso. No obstante, tal situación es difícil de evitar en una fase de puesta en marcha y su impacto desapareció con el tiempo.

54 - 57. El pago del tipo de la bonificación de interés en una asignación total tiene dos ventajas: es la solución más simple y barata desde el punto de vista administrativo y hace más visible el mecanismo.

Además, la disminución de las cargas de las empresas mejoró el nivel general de sus cargas financieras, factor importante en la decisión de concesión de créditos. Por otra parte, en el momento del lanzamiento de la medida, esto era aún una preocupación de los jefes de las PYME.

La Comisión no pretende que reducir los intereses sea un factor individual determinante para que los beneficiarios decidan poner en marcha proyectos de inversión generadores de empleo, sino que ello forma parte de un conjunto de medidas que también incluye otras a niveles local, regional o nacional que, conjuntamente, crean un contexto favorable para lograr los objetivos prioritarios de la Comunidad.

Lo que conviene recodar del mecanismo de bonificación, y tal era la voluntad política de sus promotores, era enviar a los empresarios europeos un mensaje de apoyo y estímulo de las autoridades públicas a la creación de empleo. Se trataba de una acción entre otras y aunque, inevitablemente, fue limitada, ejerció una función positiva contribuyendo a la creación de un ambiente favorable para estimular el crecimiento y la creación de empleos por las PYME, de acuerdo con los objetivos generales recogidos en los considerandos de la Decisión del Consejo. Por otra parte, el mecanismo contribuyó ciertamente a acelerar la aplicación de las decisiones de inversión tomadas por los empresarios.

Las PYME quieren mejorar su competitividad mediante inversiones de racionalización, modernización o ampliación de capacidad. La creación de empleos es el resultado de un éxito en el mercado para hacer frente a nuevos pedidos, independientemente de saber si la PYME trabaja en un sector en crecimiento o en recesión.

En realidad, a nivel macroeconómico, el tipo efectivo de interés está considerado como un factor que influye en el nivel de inversión.

Tamaño de las empresas beneficiarias

58. El Informe del Tribunal confirma la buena voluntad de los bancos para atenerse a las normas de asignación del mecanismo e incluso para respetarlas escrupulosamente.

Reparto geográfico de las bonificaciones

60 - 61. La adhesión de nuevos Estados miembros se previó desde el principio. El cálculo tuvo en cuenta el tiempo aún disponible para la asignación de los importes.

63. Una coordinación estrecha con el conjunto de las ayudas ofrecidas a nivel regional, nacional o incluso comunitario era imposible porque el mecanismo debía estar disponible en toda la Comunidad y aplicarse uniformemente en todos los Estados miembros por lo que, necesariamente, se superpondría a todo un conjunto de medidas nacionales o comunitarias (en particular en las zonas asistidas), lo que no se considera contrario al principio de subsidiariedad.

Aspectos competitivos relativos al mercado bancario

67. El BEI coopera con una extensa red de bancos o instituciones financieras (más de 130 en la Unión Europea) en todos los países donde trabaja, con arreglo al artículo 16 de sus Estatutos. El Consejo tiene esta particularidad en cuenta cuando confía al Banco mandatos que incluyen bonificaciones de interés, dentro o fuera de la Unión. El BEI selecciona a sus intermediarios financieros aplicando criterios objetivos de solvencia y calidad de estas instituciones. Un importe de bonificaciones de interés de la Comunidad destinado a las PYME, limitado en volumen y tiempo, no habría podido ser aplicado por un número ilimitado de intermediarios financieros en Europa. Además, por una serie de razones, no todos los bancos que responden a los criterios del BEI aceptan administrar préstamos globales o bonificaciones de interés. Por último, una cierta selección de los bancos participantes era inevitable, aunque sólo fuera para ajustarse a las exigencias urgentes del Consejo.

68. No se podía esperar que la aplicación del mecanismo se hiciese según las cuotas de mercado respectivas de los bancos participantes. Como en todo mecanismo de este tipo, y al no aplicarse cuotas a los bancos participantes sino el principio de atender primero a quienes primero muestran su interés, se constata inevitablemente un diferente nivel de motivación comercial según las instituciones participantes.

La parte relativamente importante representada por un intermediario refleja su importancia tradicional como intermediario de préstamos globales del BEI en el Reino Unido. El mecanismo mejorado fue objeto de gestiones comerciales y se puso a disposición de otros bancos británicos. Este intermediario también desempeñó el papel de agente porque contaba con experiencia (incluso con otros mecanismos comunitarios como el de la CECA), recursos humanos y voluntad de desempeñar tal función.

CONCLUSIÓN

70. A nivel microeconómico es sabido que la relación de causalidad entre subvenciones de intereses y gastos de inversión no puede establecerse fácilmente. Al mismo tiempo, el tipo de interés real se sabe que tiene una influencia sobre el nivel de la inversión. Además el mecanismo supuso enviar a los empresarios europeos un mensaje de apoyo y estímulo por parte de las autoridades públicas a la creación de empleos. Se trataba de una acción entre otras, y aunque inevitablemente fue limitada, ejerció una función positiva contribuyendo a la creación de un ambiente favorable para estimular el crecimiento y la creación de empleos por las PYME, de acuerdo con los objetivos generales recogidos en los considerandos de la Decisión del Consejo.

Es cierto que al principio del programa se financiaron algunos proyectos en curso. Vista la urgencia con la cual el mecanismo tuvo que aplicarse, tal situación fue difícil de evitar en un momento de puesta en marcha; no obstante, su impacto se diluyó al paso del tiempo. Además, la disminución de las cargas financieras de las empresas influyó positivamente en las decisiones de concesión de créditos por los bancos en la medida en que mejoró el cociente entre dichas cargas y sus resultados operativos. Este cociente es un factor importante en la decisión de conceder un crédito.

71. La Comisión aprecia la recepción favorable por parte del Tribunal a sus recientes iniciativas.

72. Los casos citados por el Tribunal serán objeto de un seguimiento atento de la Comisión.

73. Visto el contexto económico del momento, la Decisión del Consejo hacía hincapié en la aplicación "urgente" y "rápida" del mecanismo. El desarrollo de una normativa compleja no habría sido compatible con este carácter urgente.

Vista la importancia del grupo al que se dirige la ayuda del mecanismo, el número y la naturaleza de los beneficiarios (varios miles de PYME) y el importe medio de las bonificaciones (20000 euros), habría sido difícil imaginar otro sistema que no sufriera del peso del procedimiento.

74. El mecanismo, limitado en volumen y tiempo, no habría podido ser aplicado por un número ilimitado de intermediarios financieros europeos. Una cierta forma de selección fue, por lo tanto, inevitable. Además, algunos bancos no aceptan administrar préstamos globales o bonificaciones de interés.