DECISIÓN (UE) 2018/1498 DE LA COMISIÓN

de 21 de diciembre de 2017

relativa a las medidas de ayuda estatal SA.38613 (2016/C) (ex 2015/NN) ejecutadas por Italia a favor de Ilva S.p.A. in Amministrazione Straordinaria

[notificada con el número C(2017) 8391]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y en particular su artículo 62, punto 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) A raíz de dos denuncias formales presentadas los días 11 y 14 de abril de 2014 por empresas competidoras (cuya identidad no desean que sea revelada), la Comisión incoó un examen preliminar sobre la existencia de posibles medidas de apoyo a favor de la acería Ilva S.p.A. in Amministrazione Straordinaria (en lo sucesivo, «Ilva»).Wirtschaftsvereinigung Stahl (la federación alemana del acero, en lo sucesivo, «WV Stahl») y Eurofer (la asociación europea de la siderurgia) también presentaron sendas denuncias formales, el 10 de abril de 2015 y el 24 de junio de 2015, respectivamente. El 25 de junio de 2015, la British Steel Association manifestó su apoyo a las dos denunciantes.

(2) Por carta de 20 de enero de 2016, la Comisión comunicó a Italia su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en relación con cuatro medidas de apoyo concedidas a Ilva. Por carta de 13 de mayo de 2016, la Comisión informó a Italia de la ampliación del procedimiento a una quinta medida de apoyo.

(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal (en lo sucesivo, «Decisión de incoación») y la decisión de la Comisión de hacer extensivo este procedimiento a una quinta medida (en lo sucesivo, «Decisión de ampliación del procedimiento») se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre las medidas.

(4) Italia presentó sus observaciones sobre las decisiones de incoación y ampliación por cartas de 3 de marzo y 26 de julio de 2016.

(5) La Comisión también recibió algunas observaciones formuladas por las partes, que remitió a las autoridades italianas, dándoles la oportunidad de manifestarse al respecto. La Comisión recibió la carta con las correspondientes observaciones el 29 de julio de 2016.

(6) La Comisión solicitó información adicional por cartas de 24 de febrero de 2016, 4 de mayo de 2016, 30 de septiembre de 2016, 1 de febrero de 2017 y 8 de septiembre de 2017, a las que las autoridades italianas respondieron el 10 de marzo de 2016, el 13 de mayo de 2016, el 8 de noviembre de 2016, el 10 de marzo de 2017 y el 16 de octubre de 2017.

(7) Tras haber sido informada de la decisión de Italia de poner a la venta los activos de Ilva, la Comisión solicitó a Italia que designara un administrador independiente encargado de la supervisión, que informase a la Comisión sobre la organización y ejecución del procedimiento de venta. El administrador encargado de la supervisión presentó a la Comisión sus informes el 15 de junio de 2016, el 3 de octubre de 2016, los días 13 y 14 de diciembre de 2016, el 1 de febrero de 2017, el 22 de febrero de 2017 y el 30 de junio de 2017, y el informe final sobre el procedimiento de venta el 20 de julio de 2017. Además, las autoridades italianas informaron a la Comisión del resultado del procedimiento de licitación, por carta de 7 de junio de 2017, y el 24 de julio de 2017 facilitaron información adicional sobre el procedimiento de venta.

2. DESCRIPCIÓN

2.1. El beneficiario

(8) Ilva es uno de los mayores productores europeos de acero y se dedica a la producción, transformación y venta de productos de acero al carbono, gestionando, entre otras cosas, establecimientos industriales de interés estratégico nacional, a tenor del artículo 1 del Decreto-ley n.o 207, de 3 de diciembre de 2012, que posteriormente se convirtió, con modificaciones, en la Ley n.o 231, de 24 de diciembre de 2012 (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.o 207/2012»). Ilva, propiedad de la familia Riva desde 1996, anteriormente estaba bajo control del Estado italiano a través del Istituto per la ricostruzione industriale (en lo sucesivo, «IRI»). En 2016, Ilva empleaba en total a unas 14 000 personas, de las cuales casi 11 000 en su principal centro de producción en Tarento (región de Apulia). Ilva es también propietaria de otras unidades de producción y establecimientos comerciales en Francia, Túnez y Grecia.

(9) Ilva fabrica productos de acero al carbono que figuran en las letras a) a e) de la lista de productos que definen el sector siderúrgico contemplado en el anexo IV de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020 (3).

(10) La planta de Ilva en Tarento tiene una capacidad de producción anual de […] (*1) toneladas, que representa el 9,8 % de la capacidad total de producción de acero al carbono de la Unión (4). En la situación actual de administración extraordinaria y a causa de las limitaciones medioambientales en vigor, Ilva funciona al […] de su capacidad nominal (tres hornos activos de cinco). En 2016, Ilva produjo 5,8 millones de toneladas de acero al carbono (5), lo que equivale aproximadamente al 65 % de la producción italiana y en torno al 7 % de la producción de la Unión de acero al carbono. Las ventas de Ilva van destinadas principalmente a Italia ([…]), en segundo lugar a otros países europeos ([…]) y por último a terceros países ([…]) (6).

(11) La zona de Tarento en la que se encuentra la planta principal de producción de Ilva está seriamente contaminada. Las pruebas de laboratorio han puesto de manifiesto un elevado nivel de contaminación del aire, el suelo, las aguas superficiales y subterráneas, tanto en la acería Ilva como en las zonas habitadas en las proximidades de la ciudad de Tarento, con graves consecuencias para la salud humana y para el medio ambiente (7). Ilva, sus principales accionistas y los antiguos directivos han sido acusados en Italia por presunta catástrofe medioambiental (8). Ilva es también objeto de un procedimiento de infracción incoado por la Comisión contra Italia (9). Tras dos cartas de emplazamiento (10), el 16 de octubre de 2014 la Comisión remitió un dictamen motivado a la República Italiana (en lo sucesivo, «dictamen motivado») por infracción de la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (11) y de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (12) que establecen las normas para los Estados miembros a la hora de conceder permisos medioambientales a las instalaciones industriales.

(12) Arrastrados por el escándalo medioambiental, los directivos de Ilva se vieron obligados a cesar en la gestión de la empresa y fueron sustituidos en junio de 2013 por un comisario extraordinario designado por el Gobierno (13). El mandato del comisario extraordinario consistía en garantizar la continuidad de la actividad industrial utilizando los recursos de la empresa para cubrir los costes de los daños causados por Ilva a la salud humana y al medio ambiente al infringir las disposiciones del permiso medioambiental. En esta situación, el 14 de marzo de 2014 el Consejo de Ministros aprobó un «Plan medioambiental», cuyo objetivo es la prevención de la contaminación y la adaptación de las instalaciones a los requisitos del permiso medioambiental (14). Según este Plan, el coste total de las inversiones necesarias para adaptar las instalaciones de Tarento a los requisitos del permiso medioambiental ascendía a […] mil millones EUR.

(13) Ante la situación financiera de Ilva, cada vez más precaria, el 5 de enero de 2015 el Gobierno italiano promulgó el Decreto-ley n.o 1/2015, por el que adoptó un procedimiento de insolvencia ad hoc para Ilva. Este procedimiento ad hoc se redactó siguiendo el modelo de la denominada Ley Marzano, una normativa especial sobre la legislación en materia de insolvencia que regula la administración extraordinaria de grandes empresas en crisis a las que se han encomendado servicios públicos esenciales. Por consiguiente, el 30 de enero de 2015, el Tribunal de Milán declaró a Ilva insolvente (15). La deuda total inscrita en la declaración de insolvencia era de 2 900 millones EUR. El Gobierno nombró tres comisarios extraordinarios encargados de la administración de la empresa. El Decreto-ley n.o 1/2015 fue convertido, con modificaciones, en la Ley n.o 20, de 3 de marzo de 2015 (16).

(14) El 4 de diciembre de 2015, las autoridades italianas informaron a la Comisión de la adopción, en la misma fecha, del Decreto-ley n.o 191/2015 «Disposizioni urgenti per la cessione a terzi dei complessi aziendali del Gruppo Ilva». El Decreto-ley se convirtió, con modificaciones, en la Ley n.o 13, de 1 de febrero de 2016 (17). El artículo 1 del Decreto-ley dispone la venta, para el 30 de junio de 2016, mediante una licitación transparente y no discriminatoria, de los activos de Ilva de modo que se garantice la discontinuidad con respecto a la empresa anterior. El 5 de enero de 2016, los comisarios extraordinarios de Ilva publicaron una convocatoria de manifestaciones de interés para la transmisión de actividades empresariales de Ilva y otras empresas del mismo grupo. A la fase preliminar de diligencia debida fueron admitidos 25 terceros interesados. A continuación se formaron los consorcios de inversores para la presentación de las ofertas formales de adquisición, prevista para el 30 de junio de 2016. En esa fecha, se aceptó a dos licitadores para la fase final del procedimiento de licitación: 1) un consorcio dirigido por la empresa siderúrgica multinacional ArcelorMittal, del que formaban parte, en calidad de miembros, el productor de acero italiano Marcecaglia y el banco Intesa Sanpaolo (en lo sucesivo, «consorcio AM») y 2) el denominado consorcio AcciaItalia (en lo sucesivo, «consorcio AcciaItalia»), formado, entre otros, por el productor de acero italiano Arvedi, la empresa siderúrgica india Jindal Steel y el banco estatal de inversiones Cassa Depositi e Prestiti (en lo sucesivo, «CDP»).

(15) El procedimiento de venta sufrió algunos retrasos. Al final del procedimiento, el 26 de mayo de 2017, los comisarios de Ilva recomendaron asignar los activos de Ilva al Consorzio AM, que había ofrecido 1 800 millones EUR (18). El Ministro de Desarrollo Económico siguió esta recomendación y el 5 de junio de 2017 promulgó el Decreto de adjudicación definitiva a favor del consorcio AM (19). La conclusión de la operación está en suspenso, a la espera de que la Comisión apruebe la concentración. A este respecto, el 21 de septiembre de 2017 el consorcio AM notificó la operación a la Comisión, que el 8 de noviembre de 2017 decidió iniciar una investigación pormenorizada (20) sobre este asunto.

2.2. Medidas que se evalúan

(16) Las autoridades italianas han adoptado y modificado diversas medidas de ayuda a favor de Ilva. La presente Decisión se refiere a las cinco medidas contempladas en las Decisiones de incoación y de ampliación: a) medida n.o 1: transferencia de los bienes incautados durante el proceso penal contra los antiguos propietarios de Ilva; b) medida n.o 2: ley sobre préstamos prededucibles aplicada a un préstamo privado de 250 millones EUR; c) medida n.o 3: garantía estatal sobre un préstamo de 400 millones EUR; d) medida n.o 4: acuerdo de transacción con Fintecna; e) medida n.o 5: préstamo del Estado de 300 millones EUR.

2.2.1. Medida n.o 1: transferencia de los bienes incautados durante el proceso penal contra los antiguos propietarios de Ilva

(17) Algunos miembros de la familia Riva que habían participado en la gestión de Ilva fueron acusados por los órganos jurisdiccionales italianos de diversos delitos de fraude. En mayo de 2013, el órgano jurisdiccional nacional incautó (sequestro preventivo) […] EUR en activos líquidos pertenecientes a la familia Riva (en lo sucesivo, «bienes de la familia Riva») a la espera de que concluyeran los procesos penales incoados contra ellos.

(18) Según las normas generales del proceso penal italiano, los bienes incautados en el marco de un proceso penal deben transferirse al denominado Fondo Unico di Giustizia, un fondo del Ministerio de Justicia que actúa como custodio (custode ex lege) de los bienes hasta que concluya el proceso penal y está gestionado por Equitalia Giustizia S.p.A. («Equitalia») (21). Sobre la base del mandato de Equitalia, los activos líquidos del Fondo Unico di Giustizia solo pueden depositarse en cuentas corrientes con los niveles apropiados de solidez y fiabilidad o ser invertidos en títulos del Estado italiano (22). Durante todo el procedimiento, las cantidades incautadas siguen siendo propiedad de los propietarios iniciales, aunque no pueden disponer de ellos libremente.

(19) En el caso de los bienes de la familia Riva, el artículo 3, apartado 1, del Decreto Legislativo n.o 1/2015 introdujo una disposición ad hoc, según la cual los bienes en cuestión podían ser transferidos a Ilva antes de que concluyeran los procesos penales (23). Con arreglo a esta disposición, la transmisión debía efectuarse respetando determinadas condiciones. En primer lugar, Ilva debía emitir obligaciones por un importe equivalente al valor de los bienes de la familia Riva. A continuación, el Fondo Unico di Giustizia utilizaría los bienes de la familia Riva bajo su protección para suscribir estas obligaciones. Por consiguiente, las obligaciones de Ilva sustituirían a los bienes de la familia Riva depositados en las cuentas del Fondo Unico di Giustizia como garantía real en los procesos penales pendientes. En ese mismo Decreto-ley se establece que el dinero recibido por Ilva a raíz de esta transferencia se destinaría a la ejecución del plan medioambiental.

(20) El 11 de mayo de 2015, por resolución judicial (decreto di trasferimento) el órgano jurisdiccional nacional ordenó la transferencia de los bienes de la familia Riva. No obstante, la transferencia al Fondo Unico di Giustizia no pudo efectuarse porque la familia Riva había depositado sus bienes en cuentas bancarias en el extranjero (24) y los tribunales del país con jurisdicción sobre dichas cuentas se negaron rotundamente a transferir los bienes a Italia (25).

(21) La situación se desbloqueó en diciembre de 2016, cuando la familia Riva e Ilva llegaron a un acuerdo de transacción, según el cual los miembros pertinentes de la familia Riva aceptaron poner a disposición de Ilva con carácter definitivo, en la forma jurídica prevista en el artículo 3, apartado 1, del Decreto-ley n.o 1/2015, los bienes de la familia Riva de los que eran titulares en cuentas de bancos extranjeros. […]. Según las autoridades italianas, las reclamaciones de Ilva por daños contra la familia Riva podrían ascender a unos […] EUR. Además de los 1 100 millones EUR incautados y destinados por ley al plan medioambiental, la familia Riva también aceptó poner a disposición de Ilva otros 145 millones EUR para contribuir a su gestión corriente. Tras el acuerdo de transacción, los bienes de la familia Riva volvieron a Italia (26) y se transfirieron al Fondo Unico di Giustizia, que, los días 13 y 22 de junio de 2017, emitió un total de […] millones EUR en nuevas obligaciones de Ilva.

2.2.2. Medida n.o 2: ley sobre préstamos prededucibles

(22) Según la prensa, en mayo de 2014 Ilva tenía problemas para pagar los sueldos y a los proveedores (27). La prensa también informó de que los bancos se mostraban reacios a conceder un préstamo puente para cubrir las necesidades de liquidez de la empresa (28). Asimismo, al parecer en 2014 las autoridades italianas (concretamente representantes del Ministerio de Desarrollo Económico y funcionarios de la Región de Apulia) participaron en reuniones y conversaciones con entidades financieras para la concesión de un préstamo puente (29).

(23) El 11 de agosto de 2014, Italia modificó el artículo 12, apartado 5, del Decreto-ley n.o 101/2013 calificando excepcionalmente como prededucibles los préstamos concedidos a empresas de interés estratégico nacional declaradas en administración extraordinaria para la aplicación de planes de protección del medio ambiente y de la salud (30). Los préstamos prededucibles gozan de un privilegio que consiste en el reembolso prioritario, dentro de la masa concursal de una empresa insolvente, frente a los préstamos y los pasivos de los demás acreedores de la empresa. La situación de Ilva se ajustaba a lo previsto en la ley y, por consiguiente, los préstamos a su favor pudieron considerarse prededucibles (31).

(24) Un mes después de la modificación de la ley, el 11 de septiembre de 2014, tres bancos privados aceptaron conceder a Ilva un préstamo de 250 millones EUR (32). A su vencimiento el 28 de febrero de 2015, Ilva no reembolsó el préstamo.

2.2.3. Medida n.o 3: garantía estatal sobre un préstamo de 400 millones EUR

(25) El artículo 3, apartado 1 ter, del Decreto-ley n.o 1/2015 autoriza a Ilva a negociar con los bancos interesados un préstamo prededucible de 400 millones EUR avalado por una garantía estatal. El préstamo se iba a utilizar para la ejecución del plan medioambiental de Ilva (33).

(26) Por decreto, el 30 de abril de 2015, el Ministerio de Economía y Finanzas emitió la garantía estatal con una prima del 3,12 % anual.

(27) A raíz de la emisión de la garantía del Estado, el 27 de mayo de 2015 tres entidades financieras aceptaron conceder a Ilva un préstamo de 400 millones EUR, desglosados de la siguiente manera: CDP, 330 millones EUR; Intesa Sanpaolo, 50 millones EUR; y Banco Popolare, 20 millones EUR. Intesa Sanpaolo y Banco Popolare son los dos mismos bancos privados que participaron en la medida n.o 2.

(28) El préstamo de 400 millones EUR se hizo efectivo en cuatro plazos sucesivos de 100 millones EUR, el 10 de junio, el 9 de octubre, el 10 de diciembre y el 28 de diciembre de 2015, respectivamente. Al préstamo se le aplica un tipo de interés anual Euribor a 6 meses + […] pagadero por semestre y el reembolso está previsto […] después del reembolso inicial, con un período de carencia inicial de […].

2.2.4. Medida n.o 4: acuerdo de transacción con Fintecna

(29) Durante la privatización de Ilva en 1995, el Estado (IRI), de conformidad con el artículo 17.7 del contrato de privatización, acordó otorgar una garantía para cubrir las futuras reclamaciones de indemnización por daños medioambientales que se hubiesen producido antes de la privatización hasta […] LIT más intereses (correspondientes aproximadamente a unos […] EUR de entonces y […] EUR (sin intereses), o a […] EUR, incluidos los intereses, a 31 de diciembre de 2014). El contrato de privatización estipulaba que la cuantificación de dichos daños medioambientales se efectuaría para el 31 de diciembre de 1996. El 16 de abril de 1996, IRI inició un procedimiento de arbitraje relativo al precio de venta, que concluyó en 2000 sin que se resolviera la controversia sobre la responsabilidad por los daños medioambientales. El 6 de mayo de 1996, Ilva inició un arbitraje paralelo sobre la responsabilidad medioambiental, que sin embargo no llegó a término.

(30) En 2002, la entidad estatal Fintecna se convirtió en sucesora legal de IRI. Desde 2012, Fintecna es propiedad al 100 % de CDP, que a su vez es propiedad al 100 % del Estado. Fintecna está sujeta a comprobaciones sobre los estados financieros y la gestión de los activos por un miembro del Tribunal de Cuentas, que, de conformidad con los artículos 7 y 12 de la Ley n.o 259/1958, asiste a las reuniones de los órganos de gestión y de control.

(31) En el contexto de la transición del IRI a Fintecna en 2002, los directivos del antiguo IRI decidieron apartar un importe de […] EUR, equivalente al importe estimado de los daños medioambientales adeudados a Ilva.

(32) El 12 de junio de 2008, Ilva y Fintecna firmaron el acta de una reunión (verbale d'incontro), en la que acordaron que los principales problemas medioambientales se referían a las instalaciones de Tarento. A este respecto, las partes decidieron que el reparto de los costes correspondientes no se efectuaría hasta que se hubiesen cuantificado dichos costes. Mientras tanto, mediante un proyecto de acuerdo de programa, el 3 de diciembre de 2008 el Ministerio de Medio Ambiente, en colaboración con otros organismos públicos, buscó una solución basada en una estimación de los costes relativos a la recuperación de las aguas subterráneas y los daños al medio ambiente. Esta cuantificación excluía explícitamente la indemnización de los daños a terceros por la contaminación atmosférica.

(33) Ilva envió a Fintecna varios requerimientos, los últimos con fecha de 2 de mayo de 2011 y de 10 de junio de 2013. Fintecna refutó toda responsabilidad, en particular por lo que se refiere a los daños a terceros relacionados con la contaminación atmosférica.

(34) Durante la preparación de los estados financieros de 2011, los departamentos competentes de Fintecna estimaron los daños adeudados a Ilva en […] EUR, ajustados a […] EUR en 2014.

(35) El 19 de diciembre de 2013, el ministro de Medio Ambiente adoptó una orden instando a Fintecna a que eliminara los residuos enterrados en un terreno propiedad de Ilva. El acto ministerial fue impugnado ante el TAR (Tribunale amministrativo regionale) de Apulia, y posteriormente anulado por vicios de procedimiento el 14 de noviembre de 2014. No obstante, el Tribunal concluyó, en cuanto al fondo, que la actividad contaminante sin lugar a dudas era anterior a 1995 y, por consiguiente, era responsabilidad de Fintecna.

(36) El artículo 3, apartado 5, del Decreto-ley n.o 1/2015 autorizó al comisario extraordinario de Ilva a resolver la controversia con Fintecna relativa a los daños medioambientales contemplados en el artículo 17.7 del contrato de privatización de 1995 en el plazo de 60 días desde la entrada en vigor del Decreto-ley n.o 1/2015. El mismo artículo cuantificaba en 156 millones EUR el importe de la liquidación y especificaba que la solución debía ser definitiva e irrevocable (34).

(37) El 12 de enero de 2015, Fintecna contrató a un asesor jurídico independiente para que le asesorara en la negociación de dicho acuerdo de transacción con Ilva. El experto emitió su dictamen jurídico el 3 de marzo de 2015, confirmando que la resolución de la controversia contra el pago de 156 millones EUR se situaba dentro del límite máximo indicado en el contrato de privatización y por debajo de la estimación de Fintecna.

(38) Fintecna solicitó entonces un dictamen a otro asesor jurídico sobre: i) cualquier pago ya abonado a Ilva en el marco del anterior procedimiento de arbitraje, y ii) la fecha de inicio para el cálculo de intereses sobre el importe garantizado. Según dicho dictamen, emitido el 16 de febrero de 2015: i) Fintecna no había efectuado ningún pago a Ilva en anteriores procedimientos de arbitraje en relación con la aplicación del artículo 17.7 del contrato de privatización, y ii) los intereses eran pagaderos a partir de 1996.

(39) Tras la conversión en Ley del Decreto-ley n.o 1/2015, el 4 de marzo de 2015 el Consejo de Administración de Fintecna decidió proceder a resolver la controversia, teniendo en cuenta los dictámenes de los dos asesores jurídicos. El Consejo de Administración subrayó el carácter definitivo de la resolución de la controversia también con respecto a terceros (por ejemplo, a los acreedores de Ilva en caso de quiebra o cualquier reclamación de indemnización por daños medioambientales con respecto a Fintecna) y el hecho de que la exposición máxima resultante del contrato de privatización era de […] EUR, sin intereses, o de […] EUR, intereses incluidos. La decisión del Consejo de Administración tuvo en cuenta el dictamen favorable del accionista de Fintecna CDP, de conformidad con el punto 8.3.2 del Reglamento para el ejercicio de las actividades de gestión y coordinación de las empresas del grupo CDP (Regolamento per l'esercizio dell'attività di direzione e coordinamento sulle società partecipate del gruppo CDP).

(40) Por consiguiente, el 5 de marzo de 2015 Fintecna resolvió la controversia con Ilva y el 6 de marzo de 2015 se transfirieron a Ilva 156 millones EUR.

(41) Según el comunicado de prensa conjunto publicado por CDP y Fintecna el 11 de marzo de 2015, la transacción se llevó a cabo «con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 5, del Decreto-ley n.o 1, de 5 de enero de 2015, convertido con modificaciones en la Ley n.o 20, de 4 de marzo de 2015 (Decreto-ley ILVA)» (35).

2.2.5. Medida n.o 5: préstamo del Estado de 300 millones EUR

(42) Como se explica en el considerando 14, el 4 de diciembre de 2015, las autoridades italianas informaron a la Comisión de la adopción, en la misma fecha, del Decreto-ley n.o 191/2015. Además de las disposiciones relativas a la cesión de las actividades de Ilva, el decreto autorizaba al Estado, en virtud del artículo 1, apartado 3, a conceder un préstamo de 300 millones EUR a Ilva mediante un decreto ministerial, a un tipo de interés anual Euribor a 6 meses + 300 puntos básicos, para hacer frente a la urgente necesidad de liquidez de la empresa. Con arreglo a las disposiciones del Decreto-ley, el comprador de los activos de Ilva debía reembolsar el préstamo 60 días después de la declaración del cese de la actividad de Ilva por el órgano jurisdiccional nacional competente, de conformidad con el artículo 73 del Decreto-ley n.o 270/99, a raíz de la cesión definitiva de los activos de la empresa.

(43) El Decreto ministerial por el que se concede el préstamo a Ilva fue adoptado el 15 de diciembre de 2015 y su importe se pagó el 23 de diciembre de 2015. El Decreto ministerial especificaba que el préstamo se concedía a la administración extraordinaria de Ilva.

(44) El 9 de junio de 2016, el gobierno italiano adoptó el Decreto-ley n.o 98/2016, por el que se modifica el Decreto-ley n.o 191/2015. En virtud del artículo 1, apartado 1, letra a), de dicho Decreto-ley, la obligación de reembolso del préstamo de 300 millones EUR se transfería del comprador de los activos de Ilva a la propia Ilva. El Decreto-ley se convirtió, con modificaciones, en la Ley n.o 151, de 1 de agosto de 2016 (36).

(45) El 29 de diciembre de 2016, el Gobierno italiano adoptó el Decreto-ley n.o 243, de 4 de diciembre de 2015, convertido con modificaciones en la Ley n.o 18 de 27 de febrero de 2017 (37). El artículo 1, apartado 1, letra b), del Decreto-ley prorrogó la duración de la administración extraordinaria de Ilva más allá de la fecha de finalizacion definitiva de la transferencia de los activos, de manera que permitiera a los comisarios extraordinarios determinar y aplicar ulteriores medidas de recuperación de las zonas no tenidas en cuenta por el comprador. Por consiguiente, la adopción del Decreto del cese de la actividad de Ilva de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 del Decreto Legislativo n.o 270/99 se aplazó a la fecha futura de finalización de dichas actividades de recuperación. Sin embargo, para evitar que se aplazara a esa misma fecha el término final del reembolso del préstamo de 300 millones EUR, el artículo 1, apartado 1, letra a), del Decreto-ley modificó este plazo a 60 días a partir de la fecha en la que surtiera efecto la cesión con carácter definitivo de los activos de Ilva, desligándola, por consiguiente, del Decreto de cese de la actividad de Ilva.

2.3. Motivos para incoar el procedimiento de investigación formal

(46) A raíz de la investigación preliminar a que se hace referencia en el considerando 1, la Comisión manifestó sus dudas sobre la conformidad de estas medidas de apoyo con las normas sobre ayudas estatales de la Unión. La Comisión consideró con carácter preliminar que las medidas parecían constituir ayuda estatal y no parecía haber motivos para declararlas compatibles con el mercado interior.

2.3.1. Calificación de ayuda estatal

(47) En la Decisión de incoación, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que todas las medidas objeto de la investigación pormenorizada podían falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros debido a la presencia de competidores en los mercados del acero en los que opera Ilva y los niveles del comercio de productos siderúrgicos dentro de la Unión, a los que contribuye Ilva.

(48) La evaluación preliminar de la Comisión de los demás criterios aplicables a las ayudas estatales (imputabilidad al Estado, fondos estatales, selectividad y ventaja económica) se resume, medida por medida, en las secciones 2.3.1.1 a 2.3.1.5.

2.3.1.1. Medida n.o 1

(49) Por lo que se refiere a la imputabilidad al Estado de la medida n.o 1, en la Decisión en incoación la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la decisión de transferir los bienes de la familia Riva a Ilva mediante una suscripción de obligaciones es imputable al Gobierno italiano, que incluyó esta disposición en el Decreto-ley n.o 1/2015. Además, la Comisión consideró con carácter preliminar que el Fondo Unico di Giustizia, encargado de ejecutar la decisión (a través de Equitalia) actuó siguiendo instrucciones de la autoridad judicial, es decir, de un órgano del Estado que tiene una obligación de cooperación leal (38).

(50) Sobre la base de los hechos acreditados en el momento de la Decisión de incoación, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la medida n.o 1 implicaba fondos estatales ya que los bienes de la familia Riva deben considerarse bajo el control del Estado durante el período de custodia por el Fondo Unico di Giustizia. Además, la Comisión no podía descartar que el Estado (a través del Fondo Unico di Giustizia) renunciara a ingresos potenciales cuando decidió invertir los bienes de la familia Riva en las arriesgadas obligaciones de Ilva, sin una remuneración adecuada, en lugar de optar por depósitos bancarios o títulos del Estado, que pudieran garantizar una rentabilidad segura.

(51) Según la Decisión de incoación de la Comisión, la concesión de una ventaja selectiva se deriva del hecho de que, gracias a una excepción ad hoc al proceso penal ordinario, los bienes de la familia Riva se pusieron a disposición de Ilva antes de que concluyera el proceso penal, aportando liquidez a la empresa a cambio de unas obligaciones que se suscribirían a una tasa de rentabilidad desconocida y no necesariamente acorde con los valores de mercado.

2.3.1.2. Medida n.o 2

(52) A pesar de que el préstamo de 250 millones EUR fue concedido por bancos privados, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la medida era imputable al Estado, habida cuenta de la secuencia de los acontecimientos, es decir, la modificación del Decreto-ley n.o 101/2013 y la participación del Estado en las negociaciones de Ilva con los bancos, a la que se debe, en última instancia, la concesión del préstamo.

(53) Según la opinión preliminar de la Comisión, si el Estado u otras entidades públicas estaban entre los principales acreedores de Ilva, la medida n.o 2, consistente en asignar al nuevo préstamo privado de 250 millones EUR una mayor prioridad en el reembolso, constituye de facto una renuncia a créditos públicos (39). En tal caso, la medida n.o 2 implica fondos estatales.

(54) Según la Comisión, pese a la redacción general de la ley modificada, en aquel momento la medida se aplicaba exclusivamente a Ilva y, por tanto, es selectiva de facto. Al permitir a Ilva satisfacer sus necesidades de liquidez, la medida parece haber otorgado a la empresa una ventaja que no habría podido obtener en condiciones normales de mercado. Por consiguiente, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la medida otorga a Ilva una ventaja económica selectiva.

2.3.1.3. Medida n.o 3

(55) Considerando que la garantía estatal se emitió con un Decreto Ministerial en aplicación de las disposiciones de un Decreto-ley adoptado por el Gobierno, la Comisión considera con carácter preliminar que la medida n.o 3 es imputable al Estado. El riesgo que representa para los fondos estatales puede deducirse del hecho de que, caso de ser ejecutadas, las garantías del Estado se pagan con cargo a fondos de los presupuestos del Estado.

(56) Por lo que se refiere a la presencia de una ventaja económica selectiva, la Comisión expresó serias dudas en cuanto a la conformidad con el mercado de la garantía del Estado. En primer lugar, no quedaba claro si un operador de mercado habría aceptado conceder una garantía a Ilva solo dos meses después de que esta última no hubiera sido capaz de pagar un préstamo contraído con anterioridad. En segundo lugar, aun suponiendo que Ilva hubiera podido tener acceso a fuentes externas de financiación o garantías externas, la Comisión tenía dudas de que la prima cobrada por el Estado italiano hubiera remunerado adecuadamente el riesgo de crédito asumido por el Estado.

2.3.1.4. Medida n.o 4

(57) Sobre la base del conjunto de indicadores pertinentes establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (40), la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la medida aplicada por Fintecna era imputable al Estado italiano. Por lo que se refiere al origen de los fondos necesarios, la Comisión concluyó que Fintecna está configurada como una empresa pública; por tanto, sus fondos deben considerarse fondos estatales.

(58) Por lo que se refiere a la presencia de una ventaja económica selectiva, si bien toma nota de que, en principio, la garantía con un límite máximo acordada por el Estado para la compensación de los daños ambientales cuando la empresa era propiedad del Estado —antes de que Ilva fuese privatizada y vendida a la familia Riva— era una práctica de mercado y no cuestionable en sí, la Comisión manifestó dudas tanto sobre el importe como sobre el calendario del acuerdo de transacción, y se preguntó si, en una situación comparable, un operador en una economía de mercado habría actuado de la misma manera.

2.3.1.5. Medida n.o 5

(59) Habida cuenta de que la medida consiste en un préstamo concedido por el Ministerio de Desarrollo Económico y el Ministerio de Economía y Hacienda con cargo al presupuesto del Estado italiano, la Comisión consideró con carácter preliminar que era imputable al Estado e implicaba la utilización de fondos estatales.

(60) Por lo que se refiere a la presencia de una ventaja económica selectiva, la Comisión se preguntaba si un operador privado habría aceptado conceder 300 millones EUR a Ilva en las mismas condiciones que las ofrecidas por Italia, teniendo en cuenta las dificultades financieras que atravesaba la empresa.

2.3.2. Motivos de compatibilidad

(61) Al no haber encontrado motivos por los que las ayudas estatales en favor de Ilva pudieran ser compatibles con el mercado interior, la Comisión pidió a Italia que señalara y justificara cualquier motivo eventual y, si procediese, le comunicara la base jurídica pertinente.

2.3.3. Posible continuidad económica entre Ilva y la nueva entidad que adquiere los activos

(62) En el considerando 107 de la Decisión de incoación, la Comisión señaló que, en caso de que existiera continuidad económica entre el beneficiario de las ayudas que la Comisión declara incompatibles con el mercado interior y su adquirente, este puede estar obligado a reembolsar las ayudas.

(63) El alcance final de la venta aún está sujeto a modificaciones en función del resultado de la revisión en curso de las concentraciones a que se hace referencia en el considerando 15. Italia y Peacelink presentaron sus observaciones respectivas sobre la cuestión de la (dis)continuidad económica entre la actual Ilva y el comprador de los activos de Ilva, pero en esta fase sería prematuro que la Comisión se pronunciase de manera definitiva. Por consiguiente, esta cuestión no se examina más a fondo en el marco de la presente Decisión.

2.3.4. La Comisión no pone objeciones a intervenciones urgentes de protección del medio ambiente y de la salud

(64) En el considerando 114 de la Decisión de incoación, la Comisión precisó que, habida cuenta de la emergencia medioambiental y sanitaria descrita en el considerando 11 y reconocida oficialmente por las autoridades italianas, no se opondría a posibles medidas inmediatas que las autoridades italianas consideraran necesarias para proteger la salud de los ciudadanos. Por consiguiente, la incoación del procedimiento de investigación formal no obstaba al eventual apoyo público a los gastos para medidas de recuperación de los terrenos de Ilva y las zonas circundantes, en la medida en que estas intervenciones fueran urgentes y necesarias para remediar la contaminación existente y garantizar la salud pública en Tarento, a la espera de identificar al responsable de la contaminación con arreglo a las normas previstas por la normativa vigente.

(65) A este respecto, la Comisión expuso en el considerando 115 de la Decisión de incoación que las autoridades italianas adoptaron las medidas necesarias para identificar al responsable de la contaminación. A la espera del resultado del procedimiento judicial, la Comisión consideró que el Estado italiano estaba actuando legítimamente para garantizar que la contaminación acumulada no perjudicase a la salud de los ciudadanos y al medio ambiente de la zona de Tarento. La Comisión aclaró que, en caso de que el procedimiento judicial en curso permitiera identificar al responsable de la contaminación, este debería reembolsar con intereses las cantidades ya gastadas por el Estado para el saneamiento, de conformidad con las disposiciones vigentes de reconocimiento o aplicación del principio de «quien contamina, paga».

(66) Puesto que las autoridades judiciales italianas están tomando las medidas oportunas para identificar al responsable de la contaminación y las responsabilidades financieras derivadas de sus acciones, la presente Decisión no incide en las consecuencias financieras relativas al reparto de los costes incurridos para remediar la contaminación existente ya soportados por el Estado o cualquier otra entidad pública o privada y el responsable o responsables de la contaminación, en aplicación del principio «quien contamina paga» establecido en el artículo 191, apartado 2, del TFUE. Por lo que respecta a futuros costes de saneamiento, la Comisión observa que los fondos por valor de 1 100 millones EUR transferidos de los accionistas actuales de Ilva están destinados por ley a la realización del plan medioambiental (considerando 21), que se añadirán a cualesquiera inversiones ulteriores para mejorar el rendimiento medioambiental de las instalaciones de Tarento que pueda realizar el posible futuro propietario y gestor (véanse los considerandos 15 y 63).

3. OBSERVACIONES DE ITALIA

3.1. Observaciones generales sobre el objeto de la medida

(67) Según Italia, las medidas adoptadas por el Gobierno italiano eran necesarias para proteger el interés general y no entran en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE. Italia sostiene que los considerandos 114 y 115 de la Decisión de incoación hacen referencia a situaciones descritas por la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (41) y el artículo 250 del Código Medioambiental italiano (42), en virtud del cual la administración pública debe proceder de oficio a realizar las obras necesarias de reparación de daños medioambientales a la espera de identificar al responsable de la contaminación. Con arreglo a estas disposiciones jurídicas, el Decreto-ley n.o 1/2015 y el Decreto del presidente del Consejo de Ministros de 14 de marzo de 2014 por el que se aprueba el plan medioambiental encomendaron, por tanto, a los comisarios extraordinarios de Ilva competencias públicas para actuar en nombre del Estado en el saneamiento medioambiental de Ilva.

(68) En este contexto, de conformidad con los considerandos 114 y 115 de la Decisión de incoación, las medidas de rehabilitación medioambiental por un importe de […] EUR deben considerarse admisibles. Las medidas comprenden: a) las medidas dirigidas a la recuperación (recuperación y tratamiento de las aguas y de las zonas contaminadas, la gestión de residuos y la eliminación del amianto) y algunas medidas contempladas en el dictamen motivado de la Comisión (43); el importe total de este tipo de medidas es de […] EUR; b) las medidas ulteriores exigidas por la Comisión en su dictamen motivado para corregir las infracciones de la Directiva 2008/1/CE hasta el 7 de enero de 2014, y de la Directiva 2010/75/UE a partir de esa fecha; el importe total de este tipo de medidas es de […] EUR.

(69) Las autoridades italianas señalan que el importe total de estas intervenciones subvencionables sobrepasa el importe combinado de las medidas 2, 3 y 4.

(70) Las autoridades italianas subrayan además que el procedimiento de la Comisión en materia de ayudas estatales está intrínsecamente relacionado con el procedimiento de infracción desarrollado en paralelo. El dictamen motivado de la Comisión reconoció que las dificultades de Ilva para conseguir recursos financieros podrían retrasar la ejecución de las intervenciones necesarias para cumplir los requisitos del permiso medioambiental de Tarento. En este contexto, la asignación de fondos públicos a los comisarios extraordinarios de Ilva fue el método elegido por las autoridades italianas para cumplir las obligaciones previstas en el dictamen motivado y efectuar las intervenciones necesarias. Según las autoridades italianas, los considerandos 114 y 115 de la Decisión de incoación implican que la Comisión no se opondría a este tipo de medidas.

(71) Por último, Italia destaca la importancia socioeconómica de las instalaciones de Tarento, que, directa e indirectamente, da empleo a aproximadamente el 24 % de la población empleada total de la provincia de Tarento, en un contexto regional en el que la tasa de desempleo pasó del 15,5 % en 2013 al 18,5 % en 2014.

3.2. Medida n.o 1

3.2.1. Fondos estatales

(72) Según las autoridades italianas, la medida n.o 1 no implica fondos estatales. Las autoridades italianas presentaron una primera serie de alegaciones antes de que se alcanzara el acuerdo entre la familia Riva e Ilva al que se hace referencia en el considerando 21. Estos argumentos se exponen en los considerandos 73 a 77. Tras el acuerdo de transacción, las autoridades italianas completaron sus alegaciones con argumentos adicionales para demostrar que no había fondos estatales (véase el considerando 78).

(73) En primer lugar, las autoridades italianas opinan que la jurisprudencia citada en la Decisión de incoación, en particular la sentencia en el asunto Doux Élevage (44), se elaboró en circunstancias completamente diferentes. A este respecto, Italia se remite a los apartados 208 y 209 de la sentencia del Tribunal General de 24 de septiembre de 2015 en el asunto T-674/11 para poner de manifiesto que los fondos procedentes de entidades privadas solo pueden ser considerados fondos públicos si: i) dichos fondos han sido puestos a disposición del Estado por sus propietarios, o ii) sus propietarios han renunciado a ellos y el Estado ha asumido su gestión, en el ejercicio de sus poderes soberanos (45). No puede considerarse que unos fondos se encuentran bajo control público y constituyen, por tanto, fondos estatales en el referido sentido por el mero hecho de que, mediante una medida legislativa, el Estado imponga a un tercero una utilización particular de sus propios fondos.

(74) Según Italia, estos requisitos no se cumplen en el caso de la medida n.o 1, ya que los 1 100 millones EUR pertenecían a los principales accionistas y antiguos directivos de Ilva. En otras palabras, la ley en cuestión se limitó a imponer un uso específico de activos que eran propiedad de los accionistas principales y antiguos directivos de Ilva y no del Estado.

(75) Según las autoridades italianas, la medida no constituye una expropiación a favor del Estado. Sería una mera aplicación de un principio general del ordenamiento, contemplado en el artículo 2497 del Código Civil, que prevé la responsabilidad de la compañía matriz ante los socios y los acreedores de sus filiales por hechos imputables a una mala gestión como se recoge en un Decreto de 28 de octubre de 2014 sobre esta cuestión.

(76) Además, el Fondo Unico di Giustizia desempeña un papel de mero custode ex lege y está obligado a respetar las disposiciones jurídicas aplicables (por ejemplo, el Decreto Ministerial de 30 de julio de 2009) y las indicaciones de la autoridad judicial. El Fondo no puede disponer libremente de las sumas que custodia. Las cantidades en cuestión se utilizarán exclusivamente para reparar los daños ambientales causados, de conformidad con el principio de «quien contamina paga».

(77) Además, los propietarios iniciales de los bienes incautados seguirán siendo sus titulares, puesto que, en caso de absolución, se les restituirán las obligaciones y el derecho a cobrar el contravalor, más los intereses devengados.

(78) Tras la firma del acuerdo de transacción mencionado en el considerando 21, las autoridades italianas presentaron los siguientes argumentos adicionales. Con el acuerdo de transacción, los miembros de la familia Riva manifestaron oficialmente su consentimiento a poner las cantidades intervenidas (aún en su posesión en Suiza) a disposición de Ilva definitivamente, incluso en caso de absolución. Por consiguiente, la familia Riva transfirió a Ilva esas cantidades de manera voluntaria, de una vez por todas, sin que el Fondo Unico di Giustizia ejerciera ningún control sobre ellas.

3.2.2. Incidencia en el presupuesto del Estado

(79) Según Italia, para constatar la existencia de una ayuda estatal debe acreditarse un vínculo suficientemente directo entre, por una parte, la ventaja concedida al beneficiario y, por otra, una mengua del presupuesto estatal o un riesgo económico suficientemente concreto de cargas que graven al mismo (46). A este respecto, los argumentos expuestos por la Comisión en la Decisión de incoación de que, al invertir las cantidades incautadas en obligaciones de Ilva en lugar de en títulos del Estado, el Estado renunciaba a posibles ingresos, son meramente hipotéticos e infundados.

(80) En primer lugar, no hay ninguna razón para pensar que, en una hipótesis de contraste, los fondos incautados se habrían invertido en títulos del Estado y no simplemente depositado en una cuenta bancaria a nombre del Fondo Unico di Giustizia.

(81) En segundo lugar, la Comisión no ha demostrado una relación suficientemente directa entre la decisión de no invertir las cantidades incautadas en títulos del Estado y un perjuicio potencial para el presupuesto estatal.

(82) Por consiguiente, las autoridades italianas concluyen que la medida n.o 1 no ejerce ningún efecto negativo en el presupuesto del Estado y que, por el contrario, puede tener un efecto positivo sobre el mismo.

3.2.3. Ventaja selectiva

(83) Italia alega además que no se otorgó ninguna ventaja selectiva a Ilva.

(84) Las cantidades en cuestión acabarán configurando un patrimonio independiente y se utilizarán exclusivamente para el plan medioambiental, en particular las medidas preconizadas en el dictamen motivado. Por tanto, la medida se limita a respetar el principio de «quien contamina, paga» logrando un equilibrio adecuado entre los intereses constitucionales de protección de la salud, el empleo y el medio ambiente. En efecto, la medida pretende: i) facilitar la administración extraordinaria de Ilva mediante la puesta a su disposición de los fondos necesarios para la realizar las intervenciones que la propia Comisión impuso a Italia en el marco del dictamen motivado, y ii) salvaguardar los derechos legítimos de las personas sometidas a una investigación penal.

(85) Más en general, habida cuenta de su naturaleza específica, la medida en cuestión no puede considerarse que confiera una ventaja selectiva al menos por dos motivos. En primer lugar, los Estados miembros son libres a la hora de decidir cómo gestionar la res controversa a la espera de que concluya el proceso penal, ya que esa cuestión queda fuera del control de la Comisión en el ámbito de las ayudas estatales. En segundo lugar, la anticipación provisional de los efectos de la decisión final de un procedimiento judicial es un principio común a la mayoría de los ordenamientos jurídicos europeos y, como tal, no puede conferir una ventaja selectiva a la empresa que se beneficia de dicha anticipación.

(86) Por último, por lo que se refiere a las condiciones financieras aplicables a las obligaciones emitidas por Ilva, las autoridades italianas explican que las obligaciones se emitieron al tipo de interés medio aplicado a las cuentas abiertas a nombre del Fondo Unico di Giustizia, por ejemplo, al […] % en 2015. Señalan también que no es extraño que las empresas en crisis o sometidas a administración extraordinaria emitan obligaciones para cubrir sus propias necesidades financieras.

3.3. Medida n.o 2

3.3.1. Selectividad

(87) Según Italia, la disposición en cuestión se limita a aplicar un principio general de Derecho que permite reconocer la naturaleza prededucible a los créditos cuando sea necesario para salvaguardar el valor de una empresa y la gestión ordenada de su patrimonio. El sacrificio impuesto a determinados acreedores se ve compensado por la preservación de los activos de la empresa. El hecho de que ninguna otra empresa se haya beneficiado de esta disposición depende únicamente de la circunstancia de que la norma se ha introducido recientemente.

3.3.2. Fondos estatales e incidencia en el presupuesto del Estado

(88) Según Italia, la medida n.o 2 no se concedió con fondos estatales. La disposición en cuestión no atribuyó a la autoridad competente «la facultad de dirigir o de influir en la administración de los fondos» (47). En el presente asunto, las autoridades italianas son ajenas a las relaciones entre las entidades financieras e Ilva.

(89) Por otra parte, la medida no tiene efectos negativos sobre el presupuesto del Estado, tampoco por lo que respecta a los créditos del Estado frente a Ilva.

(90) Fuera del ámbito fiscal, la Comisión debe demostrar un vínculo suficientemente directo entre la ventaja concedida al beneficiario y un riesgo económico concreto de cargas que graven el presupuesto estatal (48).

(91) En el caso de autos, este vínculo no existe en absoluto. En primer lugar, el Estado no renuncia a ningún fondo, a ningún título (impuestos, tasas, contribuciones u otros) que deberían haber ingresado en el presupuesto del Estado. En segundo lugar, la medida no implica ninguna reducción de las posibilidades de recuperación de créditos por el Estado, ni penaliza tales créditos respecto de otros. Por el contrario, al preservar el patrimonio de Ilva, la medida tuvo un efecto positivo para todos los acreedores, incluido el Estado, que satisfarán sus créditos con dicho patrimonio.

(92) Por otra parte, en su sentencia Piaggio, el Tribunal de Justicia consideró que la cuestión del perjuicio a los posibles acreedores públicos no es un elemento determinante, sino más bien un indicador entre otros para determinar la existencia de ventajas selectivas financiadas mediante fondos estatales (49). Dicha sentencia también requiere que la Comisión demuestre que el Estado o los entes públicos figuran entre los principales acreedores de la empresa en crisis. Según las autoridades italianas, no es este el caso. Por último, Italia señala que la medida en cuestión se limita a aplicar un principio general del Derecho italiano, consagrado en el artículo 111 de la Ley de quiebras, Real Decreto n.o 267 de 16 de marzo de 1942, al que también se refieren otras disposiciones del Decreto, por ejemplo el artículo 182 quater y quinquies, que confieren a la jurisdicción ordinaria la facultad de reconocer la naturaleza prededucible a determinados préstamos, sobre todo cuando son indispensables para la continuación del ejercicio dela actividad empresarial y para garantizar la satisfacción de los acreedores.

3.3.3. Ventaja económica

(93) Las autoridades italianas consideran que las condiciones del préstamo se ajustan a las condiciones normales del mercado para un préstamo concedido con un bajo nivel de cobertura. La financiación concedida por las entidades financieras tiene un tipo de interés igual al Euribor a 3 meses, incrementado en […] puntos básicos anuales. La duración del préstamo es del 11 de septiembre de 2014 al 28 de febrero de 2015. El contrato prevé todas las condiciones habituales. Al haberse producido entre tanto la apertura del procedimiento de administración extraordinaria, durante el cual los acreedores no pueden hacer valer sus derechos de crédito, el préstamo no ha sido devuelto en el plazo previsto. Durante la administración extraordinaria todas las deudas se reembolsan de conformidad con las normas aplicables.

(94) En cuanto a la cuestión de si la concesión del préstamo fue posible gracias a haberle reconocido naturaleza de prededucibilidad, las autoridades italianas alegan que la concesión de este beneficio solo puede tener lugar después de que el órgano jurisdiccional nacional competente haya verificado que el préstamo se ajusta a todas las condiciones exigidas por el artículo 12, apartado 5, del Decreto Legislativo n.o 101/2013, una vez completada la lista de acreedores (accertamento del passivo). Por tanto, en el momento de la concesión del préstamo, el reconocimiento de la naturaleza de prededucibilidad era puramente hipotético.

3.4. Medida n.o 3

(95) Las autoridades italianas señalan, en primer lugar, que el préstamo garantizado se dedica obligatoriamente a financiar las medidas previstas en el plan medioambiental. En ese sentido, responde, por tanto, a las reservas formuladas por la Comisión en el dictamen motivado.

3.4.1. Fondos estatales y ventaja económica

(96) Según las autoridades italianas, el uso de fondos estatales no es consecuencia de la carga que se impone al presupuesto del Estado en caso de que se ejecute la garantía del Estado. Existe, en cambio, un impacto sobre los fondos estatales únicamente si el Estado asume el riesgo de pérdida sin contrapartidas adecuadas.

(97) A este respecto, las autoridades italianas consideran que la prima del 3,12 % representa, por varios motivos, un valor acorde con el mercado.

(98) En primer lugar, para determinar la prima, las autoridades italianas solicitaron un dictamen a un experto (en lo sucesivo, «dictamen de […]»). El dictamen de […] se basa en una metodología establecida con arreglo al punto 3.2, letra d), de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía («Comunicación de la Comisión sobre las garantías») (50): a) el riesgo de crédito del prestatario se analizó aplicando un modelo que ha permitido, sobre la base de la información disponible, la atribución de una puntuación crediticia; b) sobre la base de esta puntuación crediticia, se realizó un análisis comparativo con el fin de encontrar un intervalo razonable de valores de mercado para la prima de la garantía, sobre la base de las distintas metodologías utilizadas en la práctica internacional; c) los resultados obtenidos se corroboraron posteriormente mediante otros criterios de valoración; d) el resultado obtenido fue un intervalo Euribor a 6 meses comprendido entre el 2,5 % y el 3,12 %; e) dentro del cual se seleccionó el valor máximo del intervalo.

(99) En segundo lugar, la prima de garantía y el tipo de interés pagado por Ilva se sitúan, en general, dentro del intervalo indicado en el considerando 90 de la Decisión de incoación, que prevé que el margen para un préstamo a una empresa técnicamente insolvente con una calificación inferior a la CCC se sitúe entre 400 y 1 000 puntos básicos. A este respecto, para la valoración del riesgo de crédito debe tenerse en cuenta la naturaleza de prededucibilidad del préstamo garantizado.

(100) En tercer lugar, el riesgo asumido por el Estado debe valorarse en relación con los objetivos de rentabilidad global. A este respecto, procede señalar que el objetivo de la medida era financiar las intervenciones necesarias para cumplir las obligaciones medioambientales a cargo del Estado italiano derivadas del dictamen motivado de la Comisión. El criterio del inversor privado en una economía de mercado debe, pues, apreciarse globalmente, teniendo en cuenta todos los elementos pertinentes para el Estado, incluido el hecho de que, en última instancia, la carga que pesa sobre los recursos del Estado sería más liviana gracias a las intervenciones de rehabilitación medioambiental llevadas a cabo en el marco de la medida n.o 3 (51).

(101) En resumen, Italia considera que: i) la garantía está remunerada en condiciones de mercado, y ii) el riesgo asumido por el Estado como garante es económicamente racional y coherente con los objetivos de rentabilidad global del Estado.

(102) Italia subraya, por último, que no es raro que las entidades de crédito ya expuestas con respecto a una empresa sometida a un procedimiento de insolvencia aporten a la misma más financiación temporal prededucible, aun cuando la financiación no vaya acompañada por una garantía estatal. Así pues, el comportamiento de los bancos Intesa Sanpaolo y Banca Popolare en relación con la medida n.o 3 no es inusual. Estos bancos, así como otros bancos ya expuestos en lo que respecta a Ilva, mantuvieron abiertas las líneas de crédito en favor de Ilva, a pesar de que estas líneas de crédito no tuvieran garantías estatales.

3.5. Medida n.o 4

(103) Las autoridades italianas subrayan que las disposiciones legales a que se refiere el artículo 3, apartado 5, del Decreto-ley n.o 1/2015 no impusieron ninguna obligación a las empresas para llegar a un acuerdo sino que eran puramente procedimentales, lo que permitió a los comisarios extraordinarios de Ilva utilizar los fondos recuperados en virtud del acuerdo en el contexto del procedimiento de administración extraordinaria. El acuerdo fue suscrito por Fintecna e Ilva de manera autónoma y voluntaria.

3.5.1. Principio del inversor en una economía de mercado.

(104) Las autoridades italianas se reiteran en su opinión de que Fintecna, una empresa estatal, actúa como cualquier otro operador en una economía de mercado (52). Esto se confirmó en la misma Decisión de incoación que, según las autoridades italianas, precisa que el compromiso contractual de 1996 era conforme con lo que habría asumido un vendedor privado y que el importe pagado por Fintecna respondía a una decisión razonable de un inversor privado (53).

(105) Sin embargo, en la Decisión de incoación se formulaba la pregunta de si un operador privado no habría esperado a una fase más avanzada del proceso de reestructuración de Ilva antes de cumplir sus propias obligaciones. Las autoridades italianas consideran que el acuerdo no constituye más que una forma de cumplimiento de las obligaciones contractuales por los daños al medio ambiente. Por tanto, los costes financieros soportados por Fintecna no confieren ninguna ventaja especial a las empresas interesadas, según lo definido por el Tribunal de Justicia en las sentencias Sloman Neptun (54) y Ecotrade (55).

(106) Las autoridades italianas recuerdan que la decisión final de Fintecna de alcanzar el acuerdo fue adoptada el 4 de marzo de 2015, tras una investigación compleja y de examinar dictámenes e informes de expertos. Al suscribir el acuerdo, Fintecna puso fin a cualquier responsabilidad legal que hubiera podido comportar gastos de indemnización por cantidades todavía más elevadas por indemnización de daños en el futuro. El comportamiento alternativo mencionado en el considerando 96 de la Decisión de incoación equivale a decir que el impago o el aplazamiento del pago en una situación en la que se avistaban cambios en la gestión habría presupuesto un comportamiento oportunista y temerario, difícilmente conciliable con el perfil de un operador en una economía de mercado, según la definición del Tribunal de Justicia (56).

3.6. Medida n.o 5

3.6.1. Ventaja económica selectiva

(107) Las autoridades italianas consideran que las condiciones del préstamo se ajustan a las condiciones normales de mercado. El préstamo concedido por el Estado se concedió a un tipo de interés anual Euribor a 6 meses + 300 puntos básicos. Un día laborable antes de la concesión del préstamo, el tipo de interés Euribor a 6 meses era de – 0,04 % y el tipo de interés del préstamo se fijó, por tanto, en el 2,96 %.

(108) Italia sostiene que este tipo es acorde con el dictamen de […], elaborado para la concesión de la medida n.o 3 (véase el considerando 98). Según dicho dictamen, un tipo comprendido entre el 2,50 % y el 3,12 % sería acorde con las condiciones normales de mercado. Sin cambios significativos en la situación de Ilva tras la concesión de la medida n.o 3 y de la medida n.o 5 (abril de 2015 y diciembre de 2015), las autoridades italianas afirman que el dictamen de […] también se puede utilizar para valorar la conformidad con el mercado de la medida n.o 5.

(109) Italia subraya además que el préstamo es prededucible, otra circunstancia significativa que la Comisión debería tener en cuenta a la hora de evaluar el riesgo de crédito asociado.

(110) Por otra parte, Italia sostiene que la medida n.o 5 pretende facilitar el proceso de venta de Ilva, garantizando al mismo tiempo la operatividad de esta última de manera compatible con las exigencias en materia de protección del medio ambiente, de la salud y del empleo.

(111) Por último, Italia recuerda que, el 9 de junio de 2016, el Decreto-ley n.o 98/2016 modificó la obligación de reembolso del préstamo, transfiriéndola del comprador de los activos de Ilva a la propia Ilva. Además, debido a algunos cambios introducidos en el procedimiento de venta y para evitar aplazar la fecha de reembolso final del préstamo más allá de la fecha de la cesión definitiva de los activos de Ilva, el artículo 1, apartado 1, letra a), del Decreto-ley n.o 243/2016 modificó ese plazo a 60 días a partir de la cesión definitiva de los activos de Ilva, desvinculándola, por consiguiente, del Decreto de cese de la actividad de Ilva.

4. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS

4.1. Observaciones de Ilva

(112) Ilva informó a la Comisión de que estaba plenamente de acuerdo con las observaciones formuladas por las autoridades italianas, que se resumen en la sección 3 de la presente Decisión.

4.2. Observaciones de Peacelink

(113) Peacelink es una organización no gubernamental que tiene por objetivo ofrecer a los ciudadanos información transparente sobre una serie de ámbitos, entre otros, los conflictos militares o en materia de medio ambiente.

(114) Peacelink considera que las dudas expresadas por la Comisión en la Decisión de incoación están plenamente justificadas. En lo que respecta a la medida n.o 1, los representantes de la organización afirman que el pago anticipado de las cantidades incautadas judicialmente obligaría al Estado a asumir los riesgos relacionados con el resultado del procedimiento judicial. Ningún operador privado aceptaría ese riesgo. Por lo que se refiere a la medida n.o 2, Peacelink opina que ningún operador de mercado habría concedido los préstamos a Ilva sin la intervención del Estado. Además, esta intervención supone un riesgo para los fondos estatales puesto que repercute en el orden de reembolso de los créditos públicos. Por lo que se refiere a la medida n.o 3, Peacelink considera que ningún acreedor en una economía de mercado habría otorgado un préstamo en las condiciones ofrecidas a Ilva. Con respecto a la medida n.o 4, Peacelink sostiene que constituye ayuda estatal ya que Fintecna aceptó suscribir el acuerdo únicamente en virtud de las disposiciones del Decreto legislativo n.o 1/2015. Además, el hecho de que Fintecna sea un ente público suscita dudas sobre su capacidad para actuar como un operador privado.

(115) Peacelink pidió también a la Comisión que ampliara el ámbito de su investigación pormenorizada a la financiación pública concedida con arreglo al Decreto-ley n.o 191/2015 en forma de un préstamo de 300 millones EUR así como otro préstamo de 800 millones EUR.

(116) Por último, Peacelink presentó observaciones relativas a algunos aspectos medioambientales de las actividades de Ilva, que no son, sin embargo, pertinentes a efectos del presente procedimiento en materia de ayudas estatales.

4.3. Observaciones de WF Stahl

(117) WV Stahl es la asociación profesional de la industria siderúrgica alemana, con sede en Düsseldorf.

(118) WV Stahl comparte las dudas expresadas por la Comisión en la Decisión de incoación. En lo que respecta a la medida n.o 1, WV Stahl considera que el pago anticipado de las cantidades incautadas judicialmente otorgó una ventaja económica a Ilva. En lo que respecta a la medida n.o 2, WV Stahl considera que la prededucibilidad, actuando como una forma de garantía, es un vector de ayuda ilegal. Según WC Stahl, la existencia de ayuda estatal en la medida n.o 3 es evidente; por lo que se refiere a la medida n.o 4, WV Stahl explica que un operador en una economía de mercado no habría aceptado un acuerdo similar.

(119) WV Stahl advirtió a la Comisión sobre la posible concesión de ayudas estatales suplementarias consistentes en dos préstamos de 300 millones EUR y 800 millones EUR, respectivamente, y pidió a la Comisión que garantizara que no se concediera más ayuda pública a Ilva. En particular, toda financiación estatal destinada a intervenciones urgentes y necesarias para hacer frente a la situación actual de contaminación y para proteger la salud pública en Tarento debe ajustarse al principio de «quien contamina, paga» y no puede ser utilizado para la reestructuración de las acerías Ilva.

(120) Por último, WV Stahl pide a la Comisión que garantice la rápida recuperación de las ayudas que pudieran ser declaradas incompatibles a raíz de la investigación pormenorizada. Por lo que se refiere a las ayudas estatales consistentes en préstamos, el importe de la ayuda debería calcularse sobre la base de la diferencia entre el tipo de interés aplicado por el Estado y el tipo de interés vigente en el mercado en el momento de la concesión de las ayudas.

4.4. Observaciones de Riva Fire S.p.A.

(121) Riva Fire SpA (en lo sucesivo, «Riva Fire») ejerció el control de Ilva desde 1995, cuando adquirió la sociedad al IRI, hasta el 4 de junio de 2013, fecha en que la gestión de las plantas siderúrgicas de Ilva se transfirió a un comisario designado por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones del Decreto-ley n.o 61/2013.

(122) Las observaciones de Riva Fire pretenden restablecer lo que Riva Fire considera la versión autentica de la historia de la sociedad hasta el momento de la apertura del procedimiento de insolvencia con arreglo al Decreto-ley n.o 1/2015. En particular, Riva Fire afirma que fue indebidamente alejada de la gestión de Ilva mediante una serie de maniobras urdidas por la magistratura italiana y el poder ejecutivo, sin haber tenido la posibilidad de defender su propio punto de vista en el marco de un procedimiento contradictorio en el que estuvieran garantizados sus derechos de defensa.

(123) Riva Fire no formula observaciones específicas sobre ninguna de las medidas contempladas en las decisiones de incoación o de ampliación.

(124) No obstante, puntualiza un aspecto que considera contradictorio en la presentación de los hechos por parte de las autoridades italianas. Según Riva Fire SpA, por una parte, las autoridades italianas alegaron, en el marco de la investigación de la Comisión en materia de ayudas estatales, que los fondos públicos concedidos a Ilva no constituían ayuda estatal, ya que estaban destinados a financiar la rehabilitación medioambiental, mientras que, por otra, en el contexto del procedimiento de infracción en materia medioambiental afirmaron que no existían riesgos para la salud o el medio ambiente relacionados con la planta de Ilva en Tarento.

4.5. Observaciones de Italia a las observaciones de las partes interesadas

(125) La Comisión remitió las observaciones de Riva Fire, Peacelink, WV Stahl e Ilva a las autoridades italianas.

(126) Las autoridades italianas consideran que tales observaciones son de carácter general o irrelevantes a efectos del presente procedimiento. En su opinión, en las observaciones presentadas por las autoridades italianas tras las Decisiones de incoación y de ampliación ya se dio respuesta a las alegaciones generales expuestas en esa serie de observaciones.

(127) Además, las autoridades italianas consideran que la posición de Riva Fire en relación con la aparente contradicción expuesta en el considerando 124 carece de fundamento. Es cierto que las autoridades italianas reconocieron de forma inequívoca la emergencia para la salud y el medio ambiente en la zona de Tarento. La cita extrapolada por Riva Fire sobre la supuesta inexistencia de riesgos para la salud y el medio ambiente en Tarento se habría sacado de contexto y, en cualquier caso, no reflejaría la posición oficial de las autoridades italianas.

5. EVALUACIÓN DE LA AYUDA

5.1. Supuesta contradicción entre el procedimiento en materia de ayudas estatales y el procedimiento de infracción de la normativa de la Unión en materia de medio ambiente

(128) En general, las autoridades italianas afirman que las diferentes intervenciones estatales en favor de Ilva tenían principalmente por objeto dar respuesta a las reservas emitidas por la Comisión en el dictamen motivado. Riva Fire, en sus observaciones sobre la Decisión de incoación, señala una contradicción entre las afirmaciones de las autoridades italianas en el procedimiento de infracción y en el procedimiento en materia de ayudas estatales (véase el considerando 124 y la reacción de Italia en el considerando 127). Según Italia, la Comisión incurre en contradicción al solicitar a Italia que proceda rápidamente a las intervenciones necesarias para que las instalaciones de Tarento sean conformes con las normas en vigor sobre la protección del medio ambiente y, por otra, impidiendo a las autoridades italianas financiar estas intervenciones.

(129) La Comisión refuta esta alegación. Como principio, poner fin a la infracción de un determinado conjunto de normas no justifica infringir otro conjunto de normas. En el caso de autos, lograr que Ilva se ajuste a las normas medioambientales de la UE no debe hacerse en detrimento de las normas de la Unión sobre ayudas estatales, concediéndole ayudas públicas de las que están excluidos sus competidores, que también están obligados a cumplir las normas medioambientales de la Unión sin beneficiarse de ayudas estatales ilegales similares.

(130) Las autoridades italianas alegan también que las medidas de apoyo público a la ejecución del plan medioambiental quedan fuera del ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, puesto que se utilizan para la reparación de daños ambientales a la espera de que sea conocido el responsable, de conformidad con la Directiva 2004/35/CE y el artículo 250 del Código Medioambiental italiano, así como los considerandos 114 y 115 de la Decisión de incoación de la Comisión.

(131) La Comisión considera que los argumentos aducidos por las autoridades italianas son incorrectos, por las razones que se exponen a continuación.

(132) Como observación preliminar, la Comisión recuerda que solo las medidas n.o 1 y n.o 3 estaban destinadas por ley a la ejecución del plan medioambiental.

(133) Y lo que es más importante, no son relevantes ni la causa ni el objetivo de la intervención estatal, sino solo los efectos de la medida en la empresa (57). Puesto que el único aspecto relevante es el efecto de la medida en la empresa, la posible finalidad de protección del medio ambiente u de otro tipo de la medida es en sí irrelevante. Asimismo, es irrelevante determinar si la ventaja es obligatoria para la empresa, puesto que esta no podía evitarla ni rechazarla (58).

(134) Por tanto, las intervenciones públicas efectuadas de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2004/35/CE no están excluidas del ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE. El artículo 107, apartado 1, es aplicable en ambos casos: i) si el responsable de la contaminación todavía no se conoce, y ii) si se conoce al responsable de la contaminación pero no adopta las necesarias medidas correctivas. En ambos casos, las medidas de saneamiento adoptadas por el Estado se convierten en ayuda estatal si el Estado alivia las cargas que normalmente incumben al beneficiario, como en el caso de Ilva, soportar y no intenta cobrar al responsable de la contaminación, una vez conocido, los fondos utilizados para la rehabilitación.

(135) En el caso de autos, la Decisión de incoación solo permite la cobertura temporal por parte del Estado de las medidas de rehabilitación urgentes, solo hasta el momento en que sea conocido el responsable de la contaminación y a condición de que Italia recupere del responsable de la contaminación los importes gastados (59). La Decisión de incoación no permite de manera absoluta e incondicional utilizar fondos públicos para financiar las medidas requeridas para dar curso a las disposiciones del dictamen motivado o del plan medioambiental de Ilva.

(136) A este respecto, por ejemplo, la Comisión toma nota de que el plan medioambiental al que Italia hace referencia incluye una serie de medidas que no pueden calificarse de «medidas de rehabilitación urgentes», sino más bien de medidas para mejorar la eficiencia de Ilva en consonancia con las normas medioambientales aplicables a la producción de acero previstas en el permiso medioambiental de Ilva.

(137) Y lo que es más importante, ya que solo los efectos de las medidas estatales son pertinentes (y no las causas ni los objetivos), no puede inferirse que las medidas que constituyen en sí mismas ayudas estatales dejarían de ser ayudas por el mero hecho de que se utilizaran para la ejecución del plan medioambiental de Ilva. La Decisión de incoación no lo permite, ni lo podría haber permitido.

(138) En conclusión, Italia no puede basarse en los requisitos expuestos en el dictamen motivado, ni en la formulación de los considerandos 114 y 115 de la Decisión de incoación de la Comisión para calificar de carente de elementos de ayuda la financiación por el Estado de los costes soportados por Ilva por la gestión corriente y protección del medio ambiente.

5.2. Existencia de ayuda

(139) El artículo 107, apartado 1, del TFUE dispone que «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(140) Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos. Por consiguiente, para poder constatar si las medidas controvertidas constituyen ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, deben concurrir todas las condiciones siguientes: a) el beneficiario es una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, lo que supone que ejerce una actividad económica; b) la medida se financia con cargo a fondos estatales y es imputable al Estado; c) la medida confiere una ventaja económica; d) esta ventaja es selectiva; e) la medida falsea o amenaza falsear la competencia y puede afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(141) Por lo que se refiere a la condición de que el beneficiario sea una empresa en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación (60), mientras que cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado constituye una actividad económica (61). La Comisión toma nota de que Ilva produce y vende acero en el mercado de la Unión y en el extranjero y que esta actividad constituye una actividad económica. La Comisión concluye, por tanto, que Ilva, independientemente de su régimen de propiedad o de su situación de empresa en administración extraordinaria con arreglo a la legislación italiana, es una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(142) La Comisión debe analizar si las medidas en cuestión falsean o amenazan falsear la competencia y pueden afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Cuando una ayuda concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa en relación con otras empresas competidoras en los intercambios dentro de la UE, debe considerarse que estas últimas se ven influidas por la citada ayuda (62). Basta con que el beneficiario de la ayuda esté en competencia con otras empresas en mercados abiertos a la competencia (63). Los mercados del acero al carbono en los que opera Ilva están sometidos a una intensa competencia y al comercio dentro de la Unión (64) e Ilva vende sus productos en Italia y en otros Estados miembros. Por consiguiente, todas las medidas examinadas falsean o amenazan falsear la competencia y pueden afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(143) Por lo que respecta a los demás criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE que se enumeran en el considerando 140, letras b), c) y d), la Comisión procederá a evaluarlos medida a medida.

5.2.1. Medida n.o 1

(144) Como se explica en el considerando 21, el 24 de mayo de 2017 la familia Riva e Ilva suscribieron un acuerdo de transacción que permitió resolver las diferencias entre la administración extraordinaria de Ilva y de la familia Riva.

(145) El acuerdo de transacción consiste en un mero acuerdo entre particulares, es decir, entre algunos miembros de la familia Riva en calidad de accionistas de Ilva y los actuales gestores de Ilva en administración extraordinaria. […]. Ilva no está involucrada en el proceso penal. Los importes que deben transferirse a Ilva de conformidad con el acuerdo de transacción comprenden: i) los bienes de la familia Riva en poder de esa familia en sus cuentas bancarias en el extranjero, que deben ponerse a disposición de Ilva definitivamente en la forma jurídica a la que se refiere el artículo 3, apartado 1, del Decreto-ley n.o 1/2015, es decir, en forma de obligaciones que serán suscritas por el Fondo Unico di Giustizia, sin obligación de reembolsarlas a los miembros de la familia Riva, incluso en caso de absolución, y ii) un importe adicional de 145 millones EUR.

(146) Con respecto a la situación en el momento de la Decisión de incoación, el acuerdo de transacción constituye un hecho nuevo que la Comisión debe tener en cuenta al realizar la evaluación final de la medida n.o 1, en particular por lo que se refiere a la posible presencia de ventajas en favor de Ilva y de la imputabilidad de la medida al Estado.

(147) A este respecto, no cabe duda de que la intención original de las autoridades italianas era que se transfirieran a Ilva los bienes de la familia Riva antes de que terminara el procedimiento judicial, como se explica en la Decisión de incoar el procedimiento. Sin embargo, es un hecho que, no obstante las disposiciones del Decreto-ley n.o 1/2015 y del posterior Decreto de transferencia, la transferencia de los bienes de la familia Riva no tuvo lugar por la constante oposición del órgano jurisdiccional suizo a la ejecución de la orden sin el consentimiento previo de los titulares putativos de los activos, los miembros de la familia Riva. La situación no se desbloqueó hasta que los propios miembros de la familia Riva decidieron, mediante un acuerdo de transacción de naturaleza estrictamente privada, transferir a Ilva los activos que controlaban (65). También es cierto que el ámbito de aplicación del acuerdo de transacción no coincide exactamente con lo dispuesto por las autoridades italianas en el Decreto-ley n.o 1/2015: en primer lugar, las cantidades transferidas a Ilva son, en efecto, superiores a lo dispuesto en el Decreto-ley y, en segundo lugar, a la familia Riva se le concedieron importantes contrapartidas a cambio de la transferencia de esas cantidades.

(148) La existencia de este acuerdo de transacción privado y el hecho de que la situación no se desbloqueara hasta haberse alcanzado un acuerdo constituyen una prueba de que la decisión de transferir los bienes de la familia Riva a Ilva: i) formaba parte de un acuerdo más amplio que conciliaba los intereses privados tanto de la familia Riva como de Ilva, y ii) fue ideada y adoptada por la familia Riva y por Ilva, y no por el Estado. Lo anterior debe tenerse en cuenta para apreciar si persisten las dudas iniciales de la Comisión en relación con la posibilidad de que la concentración otorgara una ventaja económica a Ilva y de que fuese imputable al Estado.

(149) Por lo que respecta a la imputabilidad al Estado de la transferencia a Ilva de los bienes de la familia Riva, la Comisión observa que esta transferencia tuvo lugar en el marco de un acuerdo más amplio, cuyas condiciones fueron acordadas por la familia Riva e Ilva. En este caso tampoco cabe duda de que la idea original de que se transfirieran a Ilva los bienes de la familia Riva antes de que terminara el procedimiento judicial partió de las autoridades italianas. Sin embargo, la decisión definitiva fue adoptada por la familia Riva mediante el acuerdo de transacción, en aplicación del cual una carta de la familia Riva por la que se autorizaba a los bancos extranjeros a desbloquear los fondos hizo posible la transferencia a Ilva. Por tanto, la base para la transferencia a Ilva de los bienes de la familia Riva es el acuerdo de transacción privado entre esa familia e Ilva, el cual no es imputable al Estado.

(150) Por otra parte, la Comisión observa, por lo que se refiere a la existencia de una posible ventaja económica, que en la celebración del acuerdo de transacción, Ilva no parece haber obtenido ventajas que no habría podido obtener en condiciones normales de mercado. A la familia Riva le interesaba iniciar las negociaciones con vistas a un acuerdo de transacción, al estar expuesta al riesgo de pagar a Ilva hasta […] EUR por daños y perjuicios en el supuesto de que el juez nacional admitiera todas las denuncias de Ilva. Por su parte, Ilva necesitaba con urgencia liquidez para financiar la gestión corriente o para ejecutar las medidas del plan medioambiental. Por tanto, Ilva decidió renunciar a cualquier pretensión futura de reembolso (que podría ascender a […] EUR) a cambio de la transferencia inmediata de unos 1 200 millones EUR, parte de los cuales eran los bienes de la familia Riva a que se refiere el Decreto-ley n.o 1/2015. Este comportamiento refleja el hecho de que los operadores que actúan con cautela y son reacios a las pérdidas pueden preferir resolver una larga disputa de manera amistosa a recurrir a las vías legales o a un arbitraje. En este contexto, nada indica que el acuerdo de transacción alcanzado por Ilva y por la familia Riva no se haya decidido en interés mutuo de ambas partes privadas. Por tanto, dado que el acuerdo de transacción en su conjunto se firmó entre la empresa Ilva y sus accionistas en condiciones normales de mercado, sin conferir, por tanto, ninguna ventaja económica a Ilva, la transferencia de los bienes de la familia Riva, que forma parte integrante del acuerdo global, no confiere ninguna ventaja económica a Ilva.

(151) A la vista de lo anterior, la Comisión considera que la transferencia a Ilva de los bienes de la familia Riva en la forma jurídica prevista en el Decreto-ley n.o 1/2015 no confiere una ventaja económica a Ilva ni tampoco es imputable al Estado italiano.

5.2.1.1. Conclusiones sobre la medida n.o 1

(152) Sobre la base de todo lo anterior, la Comisión concluye que la medida ejecutada no es imputable al Estado. Puesto que los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos, la Comisión concluye que la medida n.o 1 no constituye ayuda estatal.

5.2.2. Medida n.o 2

5.2.2.1. Ventaja económica derivada de fondos estatales

(153) Para evaluar si la medida n.o 2 confiere una ventaja económica a Ilva, la Comisión analizó en primer lugar las alegaciones de Italia, expuestas en el considerando 87, que se refieren a la naturaleza normativa de dicha medida. Según Italia, la disposición en cuestión se limita a aplicar un principio general de Derecho que permite reconocer la naturaleza prededucible a los créditos, cuando sea necesario para salvaguardar el valor de una empresa y la gestión ordenada de su patrimonio.

(154) Al adoptar la medida n.o 2, Italia concedió a todas las empresas de interés estratégico nacional en situación de casi insolvencia, como Ilva, el régimen de prededucibilidad, una práctica común en el procedimiento de insolvencia. Es una característica esencial del marco general de la legislación en materia de insolvencia aplicable a todas las empresas que operan en Italia en situación de insolvencia o próximas a ella [(«Ley de quiebras» en el Real Decreto n.o 267, de 16 de marzo de 1942 (véase el considerando 92).

(155) La Comisión considera que, habida cuenta de que Italia actuó como autoridad pública reguladora más que como un inversor, no hay motivos para aplicar a la medida n.o 2 la prueba del operador en una economía de mercado (66). En otras palabras, al adoptar la medida n.o 2, Italia ha actuado en el ejercicio de sus poderes públicos de reglamentación con el fin de preservar el valor de los activos de las empresas en riesgo de insolvencia y no como un operador en el mercado. De hecho, a través de la medida n.o 2, Italia ha vuelto a determinar unilateralmente el orden de prioridad de los acreedores de Ilva, una intervención que no está al alcance de ningún particular. Solo el Estado tiene la facultad de subordinar todos los créditos existentes (incluida la deuda prioritaria) a los más recientes, y esta facultad no está al alcance de los acreedores privados ni, en general, de los particulares. En consecuencia, la prueba del operador en una economía de mercado no es aplicable a la medida n.o 2.

(156) De la inaplicabilidad de la prueba del operador en una economía de mercado se deduce que el criterio decisivo para determinar la existencia de una ventaja asociada a la medida n.o 2 no consiste en determinar si el Estado maximiza el rendimiento o minimiza la pérdida de fondos estatales derivados de la medida. No obstante, la Comisión tiene que evaluar si la medida n.o 2 implica cualquier otra ventaja derivada de los fondos estatales.

(157) A la luz de las circunstancias descritas, la posible reducción de las probabilidades de que el Estado pueda recuperar deudas adeudadas a algunos entes públicos después de que se haya concedido a nuevos créditos el beneficio de la prededucibilidad no es más que un simple efecto colateral de la medida en cuestión. El objetivo y el efecto principales de la modificación de la ley en cuestión no era renunciar a la deuda de Ilva con el Estado y favorecer así a Ilva. Además, como señalan las autoridades italianas, la naturaleza de la prededucibilidad también puede concederse a los préstamos en virtud de la legislación general en materia de insolvencia (considerando 92) y hay pruebas empíricas de la aplicación en aumento en Italia de la prededucibilidad a los préstamos a empresas en situación de insolvencia, aportados en aplicación de un convenio con los acreedores después de la introducción de algunas reformas, a partir de 2010, que han ido ampliando progresivamente el ámbito de aplicación del crédito prededucible (67). Como confirma el Tribunal de Justicia, el que las medidas de regulación repercutan indirectamente de forma negativa en los ingresos del Estado no constituye una transferencia de fondos estatales, cuando sea inherente a la medida (68). Por lo tanto, al constituir una característica intrínseca del beneficio de prededucibilidad en el marco de un procedimiento de insolvencia en Italia, el potencial efecto negativo sobre los créditos del Estado contra Ilva no puede constituir un medio para conceder una ventaja particular a Ilva utilizando fondos estatales.

5.2.2.2. Conclusiones sobre la medida n.o 2

(158) La Comisión concluye que la medida n.o 2 no otorga a Ilva una ventaja económica derivada de fondos estatales. Puesto que los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos, la Comisión concluye que la medida n.o 2 no constituye ayuda estatal.

5.2.3. Medida n.o 3

5.2.3.1. Fondos estatales e imputabilidad

(159) En relación con el origen estatal de la medida, la Comisión observa que la medida en cuestión consiste en una garantía sobre un préstamo concedida por el Ministerio de Economía y Hacienda.

(160) Dado que el concepto de Estado miembro incluye todos los niveles de los poderes públicos, independientemente de que se trate de una autoridad nacional, regional o local, la Comisión concluye que la medida es imputable al Estado.

(161) Las garantías estatales ponen en riesgo los fondos estatales ya que su ejecución se cubre con el presupuesto del Estado. Por esta razón, y contrariamente a lo que afirman las autoridades italianas, también las garantías estatales remuneradas adecuadamente implican fondos estatales. Además, como se expondrá con más detalle a continuación, la Comisión considera que, en el caso de autos, desde el momento que la comisión de garantía aplicada por Italia está por debajo de las condiciones de mercado, el Estado italiano renunció —y todavía renuncia— también a fondos que le habrían correspondido si la prima hubiera sido más elevada y acorde con el mercado. La evaluación de las condiciones para la concesión de una garantía estatal, incluida la prima aplicada, solo pueden excluir la existencia de una ventaja económica (que subsiste si las condiciones no corresponden a las imperantes en el mercado), pero no la constatación de la existencia de fondos estatales, que es por el contrario indiscutible. Por consiguiente, la Comisión concluye que la medida n.o 3 implica fondos estatales.

5.2.3.2. Ventaja económica

(162) Según reiterada jurisprudencia, para apreciar si una medida estatal constituye una ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, es preciso determinar, inter alia, si la empresa beneficiaria recibió una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (69).

(163) Existe una ventaja siempre que la situación financiera de una empresa mejore como resultado de la intervención estatal en condiciones que no son las condiciones normales de mercado (70). No obstante, la intervención de una autoridad pública no confiere necesariamente una ventaja a su beneficiario, en cuyo caso no constituye ayuda estatal si se realiza en las condiciones normales de mercado. En otras palabras, si la autoridad pública actúa como actuaría un operador prudente en una economía de mercado en circunstancias similares, no hay elementos de ayuda estatal.

(164) A este respecto, las autoridades italianas afirman que la prima cobrada por las autoridades italianas a la garantía estatal se estableció sobre la base de la recomendación del experto […] (71). Como tal, la remuneración del riesgo asumido por el Estado, en su opinión, está en consonancia con la remuneración que habría exigido un operador prudente en una economía de mercado y, por tanto, la garantía no confiere a Ilva ninguna ventaja económica.

(165) Por su parte, los interesados que han presentado observaciones sobre la medida n.o 3 consideran que un operador en una economía de mercado no habría aceptado esas condiciones financieras. WV Stahl, en particular, pide a la Comisión que determine el tipo de mercado en vigor y que recupere el importe de las ayudas incompatibles, que corresponde a la diferencia entre el tipo de mercado y el tipo de interés que las autoridades italianas aplicaron realmente a Ilva.

(166) Como observación preliminar, la Comisión desea subrayar que, en el momento de la concesión de la garantía del Estado en cuestión, Ilva estaba inmersa en un procedimiento de insolvencia. Por tanto, podía considerarse una empresa en crisis a tenor del punto 20, letra c), de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis («Directrices de salvamento y reestructuración») (72).

(167) En el punto 4.1 de la Comunicación sobre la garantía, la Comisión aclara que «[…] en el caso de empresas en crisis, un garante del mercado, si existe, exigiría una prima elevada en el momento de conceder la garantía, dado el porcentaje de incumplimiento que cabría esperar. Si la probabilidad de que el prestatario no pueda devolver el préstamo es particularmente elevada, es posible que este tipo de mercado no exista y que en circunstancias excepcionales el elemento de ayuda de la garantía sea tan elevado como el importe efectivamente cubierto por esa garantía» (73). Este enfoque refleja el adoptado por el Tribunal de Justicia, que ha dictaminado que, cuando el Estado concede una garantía para un préstamo bancario a una empresa en crisis «que no facilitó ninguna contrapartida adecuada», la garantía debe considerarse una ayuda estatal por un importe equivalente al del préstamo garantizado (74).

(168) En este contexto, la Comisión examinó, en primer lugar, si el presente asunto presentaba unas características por las que la probabilidad de que el prestatario no pudiera devolver el préstamo fuera tan elevada que el importe total del préstamo garantizado podría considerarse ayuda. Una empresa en crisis es una empresa que atraviesa graves dificultades económicas y financieras que, sin la intervención del Estado a corto o medio plazo, casi con toda seguridad la llevarían al colapso económico. En estas circunstancias, es probable que ningún operador de mercado hubiera otorgado un préstamo o una garantía a una empresa así, de manera que cualquier préstamo o garantía concedido por el Estado a dicha empresa, en principio, constituiría una ayuda igual al importe total del préstamo (garantizado). Sin embargo, esta hipótesis central debe verificarse mediante un examen de las circunstancias de cada asunto y, si el beneficiario está sometido a un procedimiento de insolvencia, las normas en materia de insolvencia vigentes en el Estado miembro de que se trate.

(169) Sobre este último aspecto, la Comisión observa que, por lo que respecta a las grandes empresas, la legislación italiana en materia de insolvencia concede prioridad en el reembolso (pre-deduzione), en la masa concursal, a los nuevos préstamos concedidos durante el procedimiento de insolvencia en relación con los préstamos concedidos antes de la declaración de insolvencia. Por otra parte, a diferencia de los préstamos concedidos antes de la declaración de insolvencia, los préstamos concedidos durante el procedimiento de insolvencia seguirán devengando intereses. Estas disposiciones tienen por objeto incentivar a los inversores potenciales a apoyar a la empresa durante el período del procedimiento de insolvencia, con el fin de proteger el valor económico de sus activos a la espera del resultado del procedimiento (inversión de la tendencia y recuperación, venta o liquidación).

(170) La existencia misma de dichas disposiciones indica que, en algunos casos, existen inversores dispuestos a prestar dinero a las empresas inmersas a un procedimiento de insolvencia (es decir, a empresas en crisis).

(171) Esto da también a entender que los argumentos de los acreedores o de los garantes que negocian un acuerdo con un deudor en crisis pueden ser ligeramente diferentes de los que prevalecen en las situaciones comerciales normales. Por una parte, en ambos casos, el prestamista y el garante evaluarán la probabilidad de que el prestatario no pueda devolver el préstamo. Por otra, en circunstancias comerciales normales, la atención se centrará principalmente en la probabilidad de incumplimiento por parte del prestatario, mientras que en el caso de prestatarios que con mucha probabilidad en algún momento serán morosos, es posible que se preste atención más bien a la pérdida en caso de impago (loss-given-default, «LGD»).

(172) En el caso de las empresas incursas en un procedimiento de insolvencia, salvo que existan buenas perspectivas de que puedan proceder a la reestructuración con sus propios medios o sean adquiridas por un nuevo inversor que asuma también el pasivo, la pérdida en caso de impago en relación con un nuevo préstamo depende del valor de liquidación estimado de la empresa, respecto del cual el prestador podrá beneficiarse, con arreglo a las normas en materia de prededucibilidad, de la prioridad en el reembolso. En algunos casos, el valor de liquidación estimado puede ser exiguo en comparación con el importe de las deudas prededucibles de la empresa. En tales casos, la empresa puede tener problemas para conseguir financiación privada y es más probable que una garantía pública otorgue una ventaja equivalente a la totalidad del importe garantizado. No obstante, en los casos en los que el valor estimado de la masa concursal es elevado, los prestamistas (o los garantes) privados con experiencia en la gestión de créditos arriesgados podrían estar interesados en intervenir.

(173) En el caso concreto de Ilva, el resultado positivo del procedimiento de venta demuestra que el valor de mercado de los activos de Ilva, que nunca dejó de funcionar, se mantuvo elevado, a pesar de las dificultades económicas que atravesaba la empresa: efectivamente, sus activos se vendieron por 1 800 millones EUR. Sin embargo, esta cantidad no debe sorprender si se tienen en cuenta los puntos fuertes de Ilva frente a la competencia: la planta de Tarento es la mayor planta integrada de producción de acero del sur de Europa y los establecimientos de Ilva están estratégicamente situados a lo largo de importantes rutas de importación y exportación y cerca de los centros neurálgicos del segundo mayor mercado europeo del acero, Italia.

(174) La diferencia entre el valor de mercado de los activos de Ilva y los pobres resultados económicos de la empresa se debió a varios factores específicos, entre ellos los dos siguientes: a) en aplicación de determinadas disposiciones administrativas, a la producción de Ilva se le impuso un límite de 6 millones de toneladas, es decir, un umbral muy por debajo de la capacidad de producción total, como consecuencia de los daños medioambientales que se causarían si la empresa explotase la plena capacidad de producción con los sistemas de protección del medio ambiente de que dispone en la actualidad. Dado que las acerías como la de Tarento se caracterizan por una elevada intensidad de capital y elevados costes fijos, para ser rentables deben funcionar con niveles de productividad próximos al pleno rendimiento. El límite a la producción impuesto a Ilva por razones medioambientales válidas inevitablemente ha perjudicado a su rentabilidad. Sin embargo, con las inversiones medioambientales adecuadas, Ilva podría volver a funcionar con mejores niveles de productividad y este potencial es lo que explica por qué los activos de Ilva mantuvieron su atractivo a ojos de los inversores potenciales dispuestos a realizar las inversiones oportunas; b) Ilva está en administración extraordinaria desde hace cinco años, inicialmente como consecuencia de los daños provocados al medio ambiente y, de forma subsidiaria, por dificultades financieras. Dado que sus activos no han sido gestionados en condiciones normales de m