Informe Especial no 1/2000

sobre la peste porcina clásica, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2000/C 85/01)

ÍNDICE

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Resumen

Gestión de la Comisión

Un total de 570 millones de ecus en concepto de medidas excepcionales de apoyo al mercado y de 80,5 millones de ecus en el de medidas veterinarias se cargó a los presupuestos de 1997 y 1998 (véase el cuadro 1).

Las medidas de la Comisión en el campo veterinario garantizan esencialmente la aplicación correcta de la legislación comunitaria y especialmente de la Directiva 80/217/CEE. Sin embargo, la reciente epidemia ha puesto de relieve la necesidad de modificar esta Directiva con el objetivo de tener en cuenta la experiencia y los cambios en los conocimientos científicos.

En el campo veterinario, los planes de erradicación y vigilancia no han conseguido eliminar la peste porcina clásica (PPC) de la Comunidad y la Comisión no garantizó que los Estados miembros presentasen planes de urgencia para tratar la PPC tras la epidemia de 1993 - 1995. El sistema de control del desplazamiento de animales de la Comunidad (ANIMO) no ha cumplido el cometido de proporcionar información de vital importancia en momentos cruciales y debe modificarse con el fin de que los Estados miembros puedan utilizarlo en la lucha contra las epidemias. La política de no vacunación de la Comunidad, que se basa en la naturaleza de las vacunas y el coste del programa de vacunación en comparación con la erradicación, se ve puesta en tela de juicio por el desarrollo de las vacunas de subunidades que dejan rastro (marker vaccines), que no se encontraban disponibles en el mercado al final de 1998, y los costes muy elevados vinculados a la epidemia de 1997 - 1998. La Comisión debería actualizar su análisis costes-beneficios y utilizarlo para el debate sobre los cambios en esta política.

La unidad responsable de la gestión de los gastos agrícolas llevó a cabo varias inspecciones en los Estados miembros, que tuvieron como resultado que los pagos a los Países Bajos se viesen reducidos en 20 millones de ecus por el supuesto incumplimiento de la legislación comunitaria (véase el apartado 39) y el saldo pagadero a España podría verse reducido en hasta 6,6 millones de ecus en concepto de gastos no subvencionables (véase el apartado 41). La unidad de liquidación de cuentas también ha llevado a cabo varios controles en los Estados miembros, pero todavía debe determinar las consecuencias financieras por razones de conformidad.

En virtud de las medidas de apoyo al mercado excepcionales, el Comité de gestión aprobó varios aumentos sucesivos en los límites iniciales pasando de 1,1 millones a 10,8 millones de animales (véase el apartado 31). Se introdujeron varias categorías de cerdos y bandas de peso, así como algunos programas específicos (enlatado y prohibición de la inseminación), a petición de los Estados miembros concernidos.

Ejecución por los Estados miembros

Se han detectado diversos problemas específicos relativos al sacrificio preventivo. En los Países Bajos, se considera que la suspensión temporal del sacrificio preventivo ha contribuido a que se propague la enfermedad, con el correspondiente coste a cargo del presupuesto comunitario, como mínimo 135 millones de ecus (véase el apartado 49). En España, la utilización del sacrificio preventivo "parcial" no se puede considerar como una medida veterinaria (véase el apartado 51).

El programa neerlandés Overname ("compra") no se administró correctamente (véase el apartado 56). El hecho de que los cerdos concernidos estuviesen sanos, y el carácter parcial y voluntario del programa, llevaron a que la Comisión denegase, por no considerarlos subvencionables, 70 millones de ecus incluidos en la solicitud de financiación comunitaria en virtud de las medidas veterinarias (véanse los apartados 63 a 65).

En muchos casos no fue posible comprobar los pagos a los productores dado que no existían documentos adecuados relativos a las valoraciones (véase el apartado 53), los pesos de los animales eran a menudo estimativos o no se pesaron los animales enterrados en la granja (véase el apartado 59). No siempre existían documentos relativos a los porcentajes de indemnización en el caso de algunas categorías de animales como cerdas y cerdas jóvenes (véase el apartado 61).

El uso de fosas municipales para enterrar a 140000 cerdos en España (véase el apartado 50) y la utilización de almacenes frigoríficos en los Países Bajos conllevaron que no siempre fuese posible seguir la pista de los lotes de cerdos de la granja a las instalaciones de aprovechamiento de grasas animales o a los almacenes frigoríficos. Los problemas relativos al seguimiento de la pista de los lotes de animales hasta la destrucción final son comunes a las medidas de mercado, pero son más graves dado el número de animales implicados (véase el apartado 57).

Conclusión

Desde la epidemia de 1993 - 1995, han sido lentos los avances en el desarrollo de una estrategia específica para hacer frente a los posteriores brotes de la enfermedad. Entretanto, la Comunidad se ha visto confrontada a la peor de las epidemias de PPC. Los esfuerzos dedicados a otros problemas del ámbito veterinario - establecimiento del mercado interno libre y encefalitis espongiforme bovina (EEB) - no permitieron que se diese a los planes de urgencia el carácter prioritario que, como había demostrado la epidemia de 1997 - 1998, hubiesen precisado. El Tribunal insta a la Comisión a dedicar los recursos necesarios para finalizar la revisión de la legislación y política comunitarias en este ámbito tan pronto como sea posible. Los Estados miembros también deben asumir su responsabilidad para una ejecución eficaz de la legislación comunitaria con el fin de reducir el riesgo de futuros brotes de PPC causantes de epidemias a tal escala.

Introducción

Principales características del mercado

1. La organización común del mercado de la carne de porcino suele proporcionar sólo un apoyo limitado al mercado en este sector, pero cuando se produce una epidemia de peste porcina clásica (PPC) los gastos comunitarios en concepto de medidas excepcionales de apoyo al mercado y de medidas veterinarias llevan consigo un aumento sustancial del gasto a cargo del presupuesto (véase el apartado 37). Un total de 570 millones de ecus en concepto de medidas excepcionales de apoyo al mercado y de 80,5 millones de ecus en el de medidas veterinarias corre a cargo de los presupuestos 1997 y 1998 (véase el cuadro 1).

2. La producción de la Unión Europea ronda los 16,6 millones de toneladas al año. La población de cerdos ha permanecido relativamente estable durante los años noventa en aproximadamente 119 millones de cabezas. La supresión de 12 millones de cerdos (véase el cuadro 2) del mercado durante la epidemia de PPC de 1997 - 1998 condujo a una reducción en el suministro equivalente a un millón de toneladas de carne de cerdo. Ello tuvo como consecuencia que se registrase un aumento de precios considerable en los seis primeros meses de 1997 y el precio medio en el mercado comunitario de las canales de cerdo siguió siendo muy elevado (164 ecus/100 kg) durante todo 1997.

3. El consumo per cápita ha ido aumentando uniformemente y se prevé que esta tendencia continúe (véase el cuadro 3). La Unión Europea es autosuficiente en la producción de carne de porcino [1994 = 106 %(1)] y es el mayor exportador mundial. Para poder tener acceso al mercado mundial, la carne de porcino debe proceder de una zona que se pueda calificar de muy saludable según la definición de la Oficina Internacional de las Epizootias; es decir, que debe estar exenta, entre otras cosas, de PPC.

4. Los precios experimentaron un incremento notable durante 1996 (13 %), en parte como resultado de la crisis de la encefalitis espongiforme bovina (EEB) (los consumidores cambiaron la carne de buey por la de cerdo). Durante 1997, los precios también aumentaron como resultado de un oferta reducida debido a la PPC. En 1998 los precios experimentaron un descenso igual de acentuado debido a varios factores (una oferta interna mucho mayor y un declive en las exportaciones a terceros países) que provocaron la concesión de ayudas al almacenamiento privado(2).

5. La producción comunitaria se encuentra altamente concentrada: el 70 % de la población de cerdos se sitúa en cinco Estados miembros y un 21 % de la misma sólo en Alemania (véase el cuadro 4). Dentro de estos Estados miembros la concentración regional conduce a que un enorme número de cerdos se críen en estrecha proximidad. En España, por ejemplo, la tercera parte de la población total de cerdos se encuentra en Cataluña, en Bélgica un 95 % está en Vlaams Gewest, en los Países Bajos un 90 % se halla en el este y el sur, y en Alemania un 65 % está en los tres Estados federados de Baviera, Baja Sajonia y Renania del Norte-Westfalia (véase el cuadro 5). En todas estas áreas, excepto en Cataluña, la densidad de ganado sobrepasa el nivel generalmente aceptado como ecológicamente sostenible (1,4 unidades de ganado/ha)(3).

6. A nivel más general, la producción de cerdos se ha especializado mucho; los lechones se compran lo más barato posible y se engordan siguiendo una dieta tipo hasta un peso determinado dentro de unos ciclos de producción estrictamente determinados, para ser luego vendidos en el mercado abierto destinado al consumo comunitario o a la exportación. Ello sólo resulta rentable a un nivel cada vez mayor dado que los márgenes se restringen como resultado de la competencia interior y exterior. El resultado es un aumento significativo en la media de cerdos por explotación y la proporción de grandes explotaciones. Durante el período de 1990 a 1995, la media de cerdos por explotación ha aumentado en Bélgica en un 68 %, en España en un 59 % y en los Países Bajos en un 36 %. El aumento en Alemania ha sido menos significativo (19 %) debido a la reestructuración que tuvo lugar tras la unificación (véase el cuadro 5).

7. La especialización en Estados miembros como los Países Bajos tiene como consecuencia el desplazamiento de los lechones de una granja a otra, mientras que los sistemas cerrados, como el que predomina en Dinamarca, minimizan el número de desplazamientos y con ello el riesgo de propagación de la enfermedad. Las autoridades neerlandesas son muy conscientes de las consecuencias de la cría de cerdos de elevada densidad y recientemente se aprobó la legislación destinada a reducir el número de cerdos en dichas zonas. A partir de 1998 se introdujo un sistema de derechos de cerdos que impone una reducción general de un 10 % en el número de cerdos criados por explotación. Antes del 1 de enero de 2000 los derechos de cerdos asignados en 1998 deberían reducirse en un 15 %. Además, el impacto financiero en el Estado de cualquier brote futuro de PPC se vería mitigado gracias a una exacción reguladora destinada a los productores de cerdos introducida en 1998 para cubrir los costes de la lucha contra las enfermedades animales en las explotaciones de cerdos. Sin embargo, las organizaciones de productores de carne de porcino han impugnado con éxito esta legislación en los tribunales. A principios de 2000 el Gobierno neerlandés presentará un nuevo proyecto de ley al parlamento neerlandés para obtener su aprobación. Las autoridades neerlandesas afirman que esta nueva propuesta tendrá en cuenta los resultados del recurso ante los tribunales.

Alcance de la fiscalización del Tribunal

8. En su Informe anual de 1995, el Tribunal examinó las medidas tomadas por las autoridades alemanas y belgas para combatir la epidemia de PPC de 1993 - 1995. En el caso de la epidemia de 1997 - 1998, el principal objetivo del Tribunal ha sido evaluar la gestión de la crisis en los cuatro Estados miembros afectados y a nivel de la Comisión.

Cuadro 1

Gastos 1997 - 1998

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Cuadro 2

Número de cerdos sacrificados en virtud de las medidas de apoyo al mercado excepcionales y de las medidas veterinarias

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Cuadro 3

Balanza de la oferta de carne de porcino de la Unión Europea

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Cuadro 4

Total de la población de cerdos de la Unión Europea (1993 - 1997), diciembre

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Cuadro 5

Concentración regional de producción de carne de porcino en Bélgica, Alemania, España y los Países Bajos

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Cuadro 6

Controles sobre el terreno sobre la medida PPC (1997 - 1998)

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9. Además de visitar los Estados miembros, el Tribunal ha visitado el laboratorio comunitario de referencia para la PPC en Hannover. Muchas de las observaciones del Tribunal en este Informe reflejan los resultados de los propios servicios de control de la Comisión, con los que el Tribunal ha cooperado intensamente. Una lista de todas las visitas realizadas en este contexto por la Comisión y el Tribunal durante 1997 - 1998 figura en el cuadro 6.

Gestión de la Comisión

Lucha contra la peste porcina clásica

10. El cerdo es el único huésped natural en el caso del virus de la peste porcina clásica. Nunca se han dado casos de esta enfermedad en los seres humanos. Según cuál sea la cepa del virus, puede causar una elevada mortalidad entre los cerdos infectados. Los principales síntomas son un aumento de la temperatura corporal, depresión, falta de apetito, conjuntivitis, marcha afectada, falta de coordinación y diarrea. La PPC tiene un período de incubación medio de siete días, es altamente contagiosa y se transmite fácilmente. A finales de los ochenta, la población de jabalíes de la Unión Europea no se encontraba afectada por la PPC, pero después se volvió a infectar, posiblemente debido al consumo de restos contaminados. La PPC en los jabalíes no desaparece por sí sola y es ahora endémica en las poblaciones de jabalíes de Alemania, Italia y parte de Francia. Los jabalíes transmiten el virus a los cerdos domésticos.

11. Es posible atacar la PPC desde dos frentes: con la prevención y tratando los brotes una vez que se han producido. En el frente de la prevención la Comunidad cuenta con tres instrumentos básicos: los programas de erradicación y vigilancia con el fin principal de controlar la propagación de la enfermedad en los jabalíes, los planes de urgencia y la posible utilización de la vacunación. Una vez que se ha producido un brote, se establecen zonas de protección y vigilancia, se sacrifican los cerdos en la explotación infectada y se deben respetar las restricciones de desplazamiento durante unos períodos determinados. En caso de brotes múltiples, es posible que las restricciones de desplazamiento estén en vigor durante períodos de tiempo relativamente prolongados, lo que impediría a los productores comercializar sus cerdos. En estas circunstancias, los cerdos se adquieren en el contexto de las medidas excepcionales de apoyo al mercado. El control del desplazamiento de los cerdos, fuera de los límites de granjas que podrían ser áreas problemáticas, resulta esencial para evitar que la epidemia se propague de esta forma: el sistema de control del desplazamiento de animales en la Comunidad (ANIMO) se utiliza con este fin. Las medidas veterinarias y de apoyo al mercado están sometidas a controles sobre el terreno por parte de varios servicios de la Comisión.

12. Desde 1990 se han producido 1445 brotes de la enfermedad en la Unión Europea (véase el cuadro 7). Estos brotes se han producido sobre todo en áreas de elevada densidad. Los instrumentos de control tradicionales desarrollados para afrontar el problema en áreas de baja densidad son menos eficaces en áreas de elevada densidad. La combinación de concentración de elevada densidad y de especialización constituyen una amenaza para el medio ambiente y un riesgo de contagio mayor en el caso de epidemias como la PPC. La Comisión es del parecer que es probable que el potencial para un control eficaz de la enfermedad en tales situaciones se deteriore a no ser que se reduzca la densidad de ganado(4).

Cuadro 7

Número de brotes de PPC

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Programas de erradicación y vigilancia

13. Los programas aprobados más recientemente consisten en la erradicación de la PPC entre los jabalíes de Varese y de Brandemburgo, Mecklemburgo-Pomerania Occidental y Baja Sajonia(5). Austria, Alemania e Italia son los únicos Estados miembros que han llevado a cabo programas de erradicación y vigilancia relativos a la PPC en cerdos domésticos durante los últimos años. En los Países Bajos no se aplicó un programa de este tipo y los últimos casos registrados antes de la epidemia de 1997 databan de 1992.

Planes de urgencia

14. La Comisión ha declarado que en el caso de brotes de enfermedades de gran importancia como la PPC la responsabilidad de encontrarse preparado para afrontarlos recae principalmente en la administración veterinaria central de los Estados miembros, la cual debería estar preparada, mediante planes de urgencia debidamente puestos en práctica, a reaccionar ante cualquier situación(6).

15. La Directiva 80/217/CEE del Consejo(7) dispuso en su artículo 14 que los Estados miembros debían presentar planes de urgencia para la PPC antes del 1 de enero de 1993 para recibir la aprobación de la Comisión. La Comisión "estudiará los planes con el objeto de determinar si permiten conseguir el objetivo perseguido [...] [y] garantizar la compatibilidad de dichos planes con los de los demás Estados miembros". Los planes de Bélgica, España y los Países Bajos, que no fueron presentados a la Comisión hasta diciembre de 1997, no fueron aprobados hasta marzo de 1999(8). La Comisión debería haberse asegurado de que los Estados miembros presentaban programas inmediatamente después de la epidemia de 1993 - 1995 y de que se llevaban a cabo pruebas, especialmente en aquellos donde la enfermedad se había producido recientemente. El hecho de no haber procedido de este modo debe considerarse una de las razones que explican que las deficiencias de ANIMO (véase el apartado 24) no se identificasen antes, así como de la diversidad de medidas tomadas por los Estados miembros.

Vacunación

16. En 1977 la Comisión publicó un artículo de P. R. Ellis et al. titulado "Studies on the Epidemiology and Economics of Swine Fever Eradication in the EEC"(9) que indujo a la decisión tomada en 1980 para erradicar la PPC mediante la adopción de una política común de sacrificio, junto con el abandono gradual de la vacunación rutinaria. La Directiva 80/217/CEE(10) estableció las medidas que se deberían seguir en caso de que se produjese un brote de PPC. En 1990 la vacunación había cesado por completo.

17. Los principales argumentos en contra de la utilización de la vacunación en ese momento estaban basados en la naturaleza de las vacunas mismas (las vacunas de tipo virus vivos deben manejarse con cuidado) y el coste de la vacunación, dada la rápida rotación (ciclo reproductivo) de la población de cerdos.

18. El problema con las vacunas tradicionales de virus vivos es que no es posible establecer una distinción serológica entre los animales que han sido vacunados y aquéllos convalecientes de una infección natural. Ello significa que si un tercer país importa carne de porcino de un Estado miembro que haya utilizado vacunas, cuando se realizan pruebas a la carne los resultados no permiten determinar si se trata de una infección de PPC o simplemente de carne de un animal vacunado. El desarrollo reciente de vacunas de subunidades que dejan rastro puede superar este problema fundamental. Aunque el Comité científico veterinario apoya completamente la política de no vacunación de la Unión Europea, confirma el uso restrictivo de vacunas de subunidades que dejan rastro, en zonas de cerdos densamente pobladas, como forma de reducir la propagación del virus y las pérdidas económicas concomitantes. La vacunación que deja rastro está llamada a ser una de las herramientas utilizadas para erradicar la enfermedad y no debería utilizarse como una medida preventiva. Como tal debería proporcionar una alternativa al sacrificio y destrucción preventivos de animales en granjas circundantes aparentemente no infectadas (el sacrificio masivo es caro, cuestionable éticamente, al ser un desperdicio de recursos alimenticios, y puede destruir animales valiosos genéticamente)(11). Actualmente se está evaluando un experimento reciente relativo a la utilización de dos vacunas que dejan rastro, que habían sido objeto de una solicitud de autorización de comercialización a la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos.

19. No se ha llevado a cabo ningún análisis coste-beneficio de la utilización de la vacunación a nivel comunitario desde 1977. Desde entonces el coste de la erradicación ha aumentado considerablemente, especialmente en las zonas de elevada densidad. El Tribunal calcula que el coste directo total (es decir, comunitario y nacional) de la epidemia en los Países Bajos (sin incluir los costes veterinarios de 1998, para los que no se había presentado la solicitud al efectuarse la fiscalización) asciende a 1075 millones de ecus. En Bélgica, el coste por cerdo sacrificado fue de aproximadamente 115 ecus, lo que en general es conforme al coste por cerdo sacrificado durante la epidemia anterior (100 ecus), mientras que en los Países Bajos ascendió a 157 ecus por cerdo sacrificado. La Comisión debería llevar a cabo un nuevo análisis coste-beneficio general de las estrategias alternativas de control y erradicación.

Tratamiento de los brotes

20. En virtud de la Directiva 80/217/CEE, cuya última modificación la constituye la Decisión 93/384/CEE(12), que introdujo varias medidas de ámbito comunitario para controlar la PPC, los Estados miembros deben notificar cualquier sospecha de brotes de PPC. El Comité veterinario permanente decide qué medidas tomar en el caso de que se produzca una epidemia. Ello se traduce generalmente en una decisión de la Comisión por la que se prohíbe el desplazamiento de cerdos de áreas específicas de los Estados miembros afectados. Estas decisiones se modifican y derogan a medida que la situación evoluciona.

21. Cualquier sospecha de PPC debe ser notificada a la autoridad competente y se debe colocar a la explotación bajo vigilancia oficial: ningún cerdo debe entrar en la granja ni salir de ella. Las medidas de vigilancia no se pueden suspender hasta que se haya descartado oficialmente la existencia de PPC. Si se confirma la presencia de PPC, será preciso sacrificar y destruir inmediatamente todos los cerdos de la explotación. Se deberá tratar cualquier material susceptible de haber sido contaminado con el objetivo de garantizar la destrucción del virus. Será preciso proceder a la limpieza y desinfección de la granja, que sólo se podrá volver a aprovisionar transcurridos quince días. Se precisa un informe epizootiológico detallado para cada brote. Inmediatamente después de que se haya confirmado la PPC en una explotación, se deberá crear una zona de protección de un radio mínimo de 3 km alrededor del foco. Esta zona de protección forma parte de la zona de vigilancia que se creará al mismo tiempo y que debe tener un radio mínimo de 10 km alrededor del foco.

22. Dentro de la zona de protección, no será posible desplazar a los cerdos de las explotaciones hasta que hayan transcurrido veintiún días tras la desinfección de la explotación del brote. Las medidas aplicadas en la zona de vigilancia son de naturaleza similar, pero la restricción es válida durante siete días tras la desinfección. Se podrá suspender la zona de protección una vez transcurridos treinta días tras la finalización de la limpieza de la explotación infectada.

23. La ejecución de estas medidas recae bajo la responsabilidad de los Estados miembros, aunque en gran parte depende desde el principio de la capacidad de los Estados miembros de localizar cargamentos de lechones/cerdos que podrían ser originarios de zonas afectadas por la PPC, con el objetivo de someterlos a pruebas o de eliminarlos para prevenir una epidemia.

Declaración de desplazamientos de animales

24. La Directiva 90/425/CEE del Consejo(13) regula los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos (incluidos los cerdos en general) y otros productos con vistas a la realización del mercado interior. Esta Directiva constituye la base jurídica del sistema informatizado de control del desplazamiento de animales, cuyo fin fundamental es garantizar que los controles veterinarios sólo se llevan a cabo en el lugar de expedición. Hasta que se alcance este fin, se permite a los Estados miembros llevar a cabo controles sobre el terreno en el lugar de destino. Aunque la Comunidad proporcionó asistencia financiera a los Estados miembros con el objetivo de permitirles adquirir los equipos informáticos necesarios, no es la Comisión la que gestiona el sistema, sino que de ello se encarga una empresa privada.

25. El artículo 3 dispone, entre otras cosas, que el Estado miembro de origen vele para que los animales que deberían ser eliminados en el contexto de un programa nacional de erradicación o que no se pueden comercializar en su propio territorio por motivos sanitarios o de salud animal no sean expedidos a otro Estado miembro. El propósito de los controles en el lugar de destino es asegurarse de que se han cumplido todos los requisitos del artículo 3.

26. Según un análisis de las causas de infección durante la epidemia de 1993 - 1995 en Alemania(14), más de la mitad de todos los brotes primarios se debían al contacto con jabalíes, mientras que más de una cuarta parte de los brotes secundarios se deben a intercambios de cerdos. Las autoridades españolas declararon que una de las causas principales de la propagación de la enfermedad en España fue debida a que el sistema ANIMO no funcionó.

27. En Bélgica el servicio veterinario ha llevado a cabo una comparación entre la información registrada en ANIMO y la de otras fuentes, en la que se refleja que el sistema ANIMO adolece de tres puntos débiles significativos:

a) importaciones registradas incompletas: sólo un 81 % se notificó por medio de ANIMO;

b) retrasos: con el objetivo de actuar con prontitud en el caso de, por ejemplo, cerdos que se sospecha que tienen la PPC, se debe proceder a la notificación como muy tarde el día de entrega, aunque sólo un 7 % de las notificaciones ANIMO fueron recibidas dentro de este plazo;

c) falta de exactitud: el número de cerdos declarados en la notificación ANIMO y el número real entregado (confirmado en la granja o utilizando otras fuentes) no correspondieron en un 26 % de los casos.

28. Aunque no existen datos comparativos similares relativos al período decisivo durante el cual las importaciones de los Países Bajos introdujeron la PPC en Bélgica, no existe razón alguna para creer que el sistema funcionaba mejor en ese momento. Un ejemplo concreto del fracaso del sistema se constató en uno de los pagos veterinarios examinados por el Tribunal. Un cargamento de 76 cerdos importados de los Países Bajos se entregó el 6 de febrero de 1997 sin que hubiese la correspondiente notificación ANIMO.

29. La Comisión declara que el propósito de ANIMO no era que los Estados miembros lo utilizasen para llevar a cabo el 100 % de los controles de destino. No obstante, debería englobar toda la población de desplazamientos, entre los cuales los servicios veterinarios nacionales pueden seleccionar varios cargamentos para controles sobre el terreno. Sin lugar a dudas, cuando está en juego la salud humana o animal, tales servicios deberían ser capaces de identificar todos los cargamentos de riesgo tan pronto como, por ejemplo, se declare la PPC en un Estado miembro desde el cual se desplazan los cerdos a su territorio. ANIMO es el único sistema de dimensión comunitaria que puede desempeñar esta función y la Comisión no debería dejar pasar la oportunidad de convertirlo en un sistema más rápido, exacto y completo.

Medidas excepcionales de apoyo al mercado

30. Poco después de que se introdujeran las medidas veterinarias en cada Estado miembro, se aprobaron los reglamentos de apoyo al mercado: en el caso de los Países Bajos y Alemania el 3 de marzo de 1997, el 1 de abril de 1997 en el de Bélgica y el 22 de mayo de 1997 en el de España(15). Estos reglamentos se derogaron conforme al logro de mejoras en la salud animal. Las medidas de apoyo al mercado finalizaron en Alemania en octubre de 1997, aunque más tarde se introdujo una medida especial relativa a los lechones(16). En Bélgica las medidas cesaron en noviembre de 1997. En los Países Bajos se mantuvieron hasta julio de 1998 y en España hasta febrero de 1999.

31. Todos los reglamentos se debatieron en el Comité de gestión de la carne de porcino. Se establecieron límites iniciales para el número de animales de cada categoría que se podían adquirir en el contexto de estas medidas; éstos se incrementaron a petición de los Estados miembros pasando de 1,1 millones de animales a 10,8 millones (véase el cuadro 2). Los reglamentos de apoyo al mercado se modificaron 44 veces en total, principalmente para reflejar la propagación de la enfermedad (límites más elevados), aunque también para cambiar las categorías/pesos de animales que pueden acogerse a las medidas de apoyo y los porcentajes de ayuda pagadera. En España se introdujeron porcentajes especiales de ayuda en el caso de cerdas de desecho y de cerdos ibéricos. En los Países Bajos se añadió una categoría de lechones muy jóvenes, se adoptó la prohibición de inseminación (véase el apartado 74) y también se permitió que las cerdas de desecho recibiesen medidas de apoyo al mercado. Asimismo, se aprobó el enlatado de parte de la carne en Alemania (véase el apartado 71).

Controles sobre el terreno por parte de la Comisión

32. La Oficina Alimentaria y Veterinaria de la Comisión (OAV, Dirección General XXIV) tiene el derecho de inspeccionar la ejecución de la legislación veterinaria comunitaria. Dada la importancia de la epidemia en los Países Bajos, realizó varias visitas a este país.

33. Tras la declaración de trece brotes por parte de los Países Bajos, el 14 de febrero de 1997 se tomó una decisión(17) por la que se restringía el desplazamiento de cerdos de áreas específicas. La OAV reaccionó rápidamente con una visita a los Países Bajos esa misma semana. La conclusión de los inspectores fue que es probable que se produzcan otros brotes de PPC como resultado de los contactos. Sin embargo, la situación general al realizarse la misión parecía prometedora, ya que los servicios neerlandeses habían tomado medidas de control correctas y bien organizadas. También observaron problemas en los centros de recogida, en el seguimiento y en el sistema ANIMO debido a la inadecuación de las direcciones de destino proporcionadas por el exportador.

34. La OAV regresó a los Países Bajos en abril de 1997, habiéndose producido entretanto 65 brotes. Se observó que no se había dado la debida importancia a la transmisión de la enfermedad por vía de esperma contaminado y que el hecho de no utilizar el sacrificio preventivo en el caso de contactos estaba proporcionando al virus más oportunidades de propagarse. En junio de 1997 los inspectores observaron que la eliminación de piaras completas sólo podía aplicarse dentro de ciertos límites debido a las limitaciones en la capacidad de aprovechamiento de grasas animales, que se había decidido demasiado tarde prohibir la inseminación como para influir en el número total de animales de la zona en el momento adecuado y que los reglamentos de mercado alentaban a los productores a que criasen cerdos y a que forzasen su crecimiento con el objetivo de conseguir un buen precio. Estos aspectos se tratan en la sección "Aplicación por parte de los Estados miembros".

35. La acción de la Comisión en el ámbito veterinario garantiza especialmente la aplicación adecuada de la legislación comunitaria y, en particular, de la Directiva 80/217/CEE. Sin embargo, la reciente epidemia ha puesto de manifiesto la necesidad de modificar la Directiva con el fin de tener en cuenta las experiencias y los cambios en los conocimientos científicos. Además, las medidas tomadas por las autoridades nacionales, como por ejemplo las decisiones neerlandesas de suspender el sacrificio preventivo (véase el apartado 49) y de comprar cerdos por razones de bienestar (Overname, véase el apartado 63), no han sido remitidas a la Comisión para que dé su aprobación.

36. La unidad responsable de la gestión de los gastos agrícolas también lleva a cabo inspecciones en los Estados miembros. Éstas cubren en parte el mismo terreno que las de la OAV - de hecho algunas se realizan conjuntamente - aunque cuentan asimismo con un importante elemento financiero. Por último, los gastos excepcionales de apoyo al mercado están sometidos a controles de liquidación de cuentas.

Financiación comunitaria

37. Los gastos imputados al presupuesto comunitario en 1997 y 1998 con respecto a los gastos tradicionales relativos a la organización común del mercado de la carne de porcino fueron de 142 millones de ecus, mientras que sólo los gastos relativos a las medidas excepcionales de apoyo al mercado (el 70 % cofinanciados) eran cuatro veces mayores (570 millones de ecus). Los gastos satisfechos a partir del fondo veterinario en 1997 y 1998 (el 50 % cofinanciados) con respecto a las medidas de 1997 eran de 80,5 millones de ecus. El desglose de los gastos relativos a 1997 y 1998 figura en el cuadro 1. Los pagos a partir del fondo veterinario pueden consistir en reembolsos o en anticipos. Los gastos relacionados con la PPC figuran en la línea general para las medidas veterinarias de emergencia y como tales deberían identificarse por separado en el presupuesto dadas las importantes cantidades en juego.

38. Bélgica y los Países Bajos recibieron un primer pago respecto a los gastos de 1997 en diciembre de 1997. Durante 1998 se realizaron otros pagos, aunque el saldo respecto a 1997 no se pagará hasta 1999. Ello se debe en parte a una escasez de créditos, aunque también refleja el hecho de que la Comisión podría no aceptar una considerable cantidad de gastos. Si se satisfacen las solicitudes íntegramente, el importe pagadero por la Comunidad son 49 millones de ecus respecto a 1997 y 34 millones de ecus respecto a las solicitudes relativas a 1998.

39. Los Países Bajos presentaron una solicitud de 195 millones de florines neerlandeses (88 millones de ecus), el 26 de septiembre de 1997, que cubría los primeros 217 brotes de PPC en 1997. La Comisión dedujo un 6 % en concepto de IVA (no subvencionable) y aplicó una deducción a tanto alzado de un 25 % (aproximadamente 20 millones de ecus), y pagó 31 millones de ecus respecto a los primeros 195 brotes solamente. La sanción de un 25 % se basó en la no aplicación del artículo 3 de la Decisión 90/424/CEE del Consejo(18) relativa a determinados gastos en el sector veterinario:

a) la aplicación de disposiciones adecuadas para prevenir el riesgo de propagación de las infecciones,

b) el sacrificio de los animales de las especies sensibles,

c) la indemnización adecuada a los productores,

d) la creación de zonas de protección.

40. El 22 de junio de 1998 las autoridades neerlandesas presentaron una "nueva" solicitud relativa a la totalidad de 1997. El importe de la solicitud era de 893605 068 florines neerlandeses (402 millones de ecus) en concepto de la cofinanciación del 50 %. La solicitud cubre 424 brotes e incluye también 153 millones de florines neerlandeses en concepto de la medida Overname. En enero de 1999 se realizó un segundo pago (32,4 millones de ecus) para los brotes nos 196 a 360(19). Debido a la escasez de créditos, 11 millones de ecus suplementarios pagaderos en concepto de la misma decisión se abonaron a partir del presupuesto de 1999.

41. El 2 de octubre de 1997 España presentó una lista provisional de pagos para justificar su solicitud de ayuda financiera en concepto de las medidas veterinarias en virtud de la propuesta que más tarde se convirtió en la Decisión 98/63/CE de la Comisión(20). Ésta cubrió los 57 primeros brotes en Cataluña, Castilla y León, Murcia y Andalucía. En virtud de la Decisión, con el objetivo de recibir el anticipo, España tuvo que presentar un informe epidemiológico relativo a cada uno de los brotes y explotaciones colindantes, así como un informe financiero. El 16 de junio de 1998 se presentó una lista "final", junto con otros documentos que dicha Decisión establecía. Sin esperar hasta que se hubiesen presentado todos los documentos justificativos, la Comisión consideró que contaba con una base suficiente como para pagar 4 millones de ecus en concepto de anticipo en enero de 1998, que se imputó al presupuesto 1997. La Comisión podría denegar hasta 6,6 millones de ecus en relación con ciertas medidas que considera no subvencionables (véase el apartado 51).

42. Los gastos del Fondo de Garantía engloban una imputación de 6,8 millones de ecus al presupuesto 1997 como resultado del Reglamento (CE) n° 76/97 de la Comisión(21). Inicialmente, el sacrificio de 90106 cerdos en la región alemana de Damme entre diciembre de 1993 y marzo de 1994 se presentó como una medida veterinaria, pero se le denegó la financiación comunitaria dado que no se habían cumplido todos los criterios de tales medidas. En virtud de este Reglamento, la adquisición de 63074 de estos cerdos (70 %) se considera como "medidas excepcionales de apoyo al mercado" que el presupuesto de la Comunidad ha de sufragar, es decir, 2 millones de ecus más de lo que hubiese costado si se hubiese aceptado como medida veterinaria. En Bélgica se llevó a cabo una práctica similar en enero de 1996(22) en concepto de la indemnización abonada para la adquisición de 40633 cerdos en diciembre de 1993: el Tribunal criticó este procedimiento en su Informe anual de 1995 (apartado 3.26). No queda claro el motivo por el que se tardó otro año en llegar a la misma conclusión en el caso de Alemania. La respuesta dada por la Comisión hizo referencia a la zona de indefinición existente entre el sacrificio veterinario y de apoyo al mercado. El problema de la zona de indefinición subsiste y es motivo de controversia entre la Comisión y los Estados miembros.

Aplicación por parte de los Estados miembros

Medidas veterinarias

Origen de la epidemia de 1997 - 1998

43. La epidemia comenzó en 1996 en Paderborn, Alemania. El productor concernido tenía una licencia de residuos alimenticios, pero para ahorrar dinero no calentó los residuos alimenticios lo suficiente como para exterminar el virus. Se denunciaron las dos partes a las que se imputa la responsabilidad del brote de PPC. Además, la oficina del fiscal de Paderborn inició diligencias procesales penales preliminares en contra del veterinario al que se acusó de propagar el virus de la peste porcina debido a no haber tomado las precauciones adecuadas durante el tratamiento de los cerdos en las diversas granjas. Se desestimó la posibilidad de iniciar un procedimiento penal, pero se le canceló su licencia para ejercer. A partir de Alemania el virus se propagó a los Países Bajos (no existen pruebas sobre cómo) y de allí a Bélgica y España a través del desplazamiento de animales infectados(23).

44. En España no se habían registrado casos de PPC durante casi diez años hasta febrero de 1997. Durante el período del 1 al 24 de febrero de 1997, se importaron de los Países Bajos aproximadamente 220000 lechones y 19000 cerdos adultos. De estas 354 partidas, 212 eran originarias de las regiones afectadas de los Países Bajos (134000 cerdos). El sistema ANIMO no funcionó durante el período entre el 1 de enero de 1997 y el 17 de febrero de 1997, por lo que resultó imposible para las autoridades españolas seguir la pista de gran parte de los animales importados (véase el apartado 26). No obstante, se identificaron dos granjas que habían recibido dichos animales y se sacrificaron las piaras como medida cautelar, aunque no existen documentos que prueben las medidas tomadas el 24 de febrero en una de las granjas. A pesar de que el primer indicio se detectó el 14 de abril de 1997, la Comisión es del parecer que el virus de la PPC se encontraba activo en España desde febrero hasta abril de 1997 sin haber sido detectado. Los dos primeros brotes se produjeron en explotaciones pertenecientes al mismo grupo que una de las dos granjas en las que se había procedido a la eliminación en febrero. Según la Comisión, este grupo es el responsable en gran medida de la propagación de la PPC en España. El grupo pasó por cinco brotes y trece operaciones de sacrificio preventivas, y recibió un total de 9,2 millones de ecus a cargo de los fondos comunitarios.

45. El primer brote belga se vio confirmado el 30 de junio de 1997. Salvo uno, todos los brotes posteriores se encuentran directamente relacionados con éste. Dado que se sospecha que el ganadero notificó la enfermedad demasiado tarde, las autoridades decidieron prudentemente imponer una reducción del 50 % a la indemnización abonada y se iniciaron trámites disciplinarios en contra del veterinario del ganadero. El agricultor entabló un pleito.

Sacrificio preventivo

46. Los Estados miembros no están obligados a utilizar el sacrificio preventivo, pero si lo hacen esta política debe contar con bases sólidas tanto desde el punto de vista técnico como científico. Bélgica y Alemania recurrieron al sacrificio preventivo durante una epidemia anterior y resultó ser una de las formas más eficaces de hacer frente al problema en zonas de elevada densidad. En lo que respecta a la epidemia de 1997 - 1998, España y los Países Bajos decidieron utilizar el sacrificio preventivo por este motivo - en Alemania se consideró que no era practicable - mientras que en Bélgica se aplicó en el contexto del artículo 6 de la Decisión 90/424/CEE del Consejo para afrontar la amenaza que representaba la PPC en las granjas vecinas de los Países Bajos.

47. Desde el comienzo de la epidemia de la PPC, las autoridades neerlandesas adoptaron una política de eliminación preventiva en las granjas que se encontraban a 1 km de los dos primeros brotes confirmados, con el objetivo de reducir el riesgo de propagación de la enfermedad a las granjas circundantes. En febrero se procedió a la eliminación en 26 granjas (26000 cerdos), tres de las cuales más tarde resultaron ser brotes (dos de ellas clasificadas como contactos de proximidad). En esa época los científicos no compartían la misma opinión: algunos eran partidarios de la política de sacrificio preventivo, mientras que otros no. El 14 de febrero, basándose en el asesoramiento de los expertos nacionales, las autoridades neerlandesas decidieron suspender el sacrificio preventivo arguyendo que constituía un obstáculo a la recopilación de información epidemiológica importante, pero dos meses más tarde se reanudó de nuevo el sacrificio preventivo. Durante este período estaban en vigor las medidas de apoyo al mercado, en virtud de las cuales se adquirieron 690000 animales.

48. En marzo de 1997 se supo que 39 granjas ya debían estar infectadas a comienzos de febrero (conclusión de una investigación epidemiológica). Si se hubiese tenido conocimiento de ello entonces, se habría aplicado esta medida inmediatamente a todas estas granjas. Al finalizar el período de suspensión se habían producido 91 brotes y ya no cabía la menor duda de que la eliminación preventiva era esencial. No obstante, la escasez de capacidad de aprovechamiento de grasas animales acarreó que en un primer momento la eliminación preventiva sólo pudiese llevarse a cabo dentro de un radio, inferior al óptimo, de aproximadamente 500 m y que sufriese un retraso de hasta catorse días tras la decisión de proceder a la eliminación, con lo que la eficacia de la estrategia se vio minada. De las 1182 granjas en las que se procedió a la eliminación preventiva, 67 se clasificaron más tarde como brotes. Hasta el 12 de mayo de 1997 no se extendió el radio a la distancia conveniente de 1 km. En virtud de la medida de la eliminación preventiva se sacrificó a un millón de cerdos.

49. Según una simulación llevada a cabo por la Landbouwuniversiteit en Wageningen(24), si se hubiese mantenido rigurosamente una política de sacrificio preventivo, habría sido necesario proceder a una eliminación preventiva en muchas menos granjas y probablemente el número de brotes se habría situado alrededor de los 70. De ese modo, los costes totales de indemnización correspondientes se habrían visto reducidos en 135 millones de ecus y los posteriores costes de apoyo al mercado habrían sido inferiores. La Comisión y el Tribunal comparten la opinión de que, si se adopta una política de sacrificio preventivo, ésta debería aplicarse de forma consecuente, así como que la decisión neerlandesa de suspenderla ha influido en el desarrollo de la enfermedad y ha provocado un incremento de los gastos.

50. En España, en una reunión local de expertos de la PPC, se tomó una decisión el 7 de mayo de 1997 en virtud de la cual en todas las granjas situadas en un radio de 250 m de un brote se debían eliminar todos los cerdos salvo los animales para la reproducción (cerdas y verracos). Se solicitaron controles veterinarios semanales de la temperatura de los animales, aunque la inspección de la Comisión reveló que ello no se llevó a cabo sistemáticamente. Aproximadamente un 20 % (6,6 millones de ecus) de la indemnización veterinaria total solicitada por España concierne el sacrificio preventivo "parcial", y aproximadamente la mitad de esta cantidad fue abonada a productores que recibieron posteriormente una indemnización en virtud de las medidas de apoyo al mercado. Debido a una falta de capacidad de aprovechamiento de grasas animales, las autoridades no fueron capaces de satisfacer la demanda de los productores de vender animales en virtud de la medida de apoyo al mercado, por lo que decidieron abrir once fosas municipales en las que enterrar las canales (en total se enterraron aproximadamente 140000 cerdos en estas fosas). Por lo tanto, lo que hubiese debido ser una medida de mercado no pudo considerarse como tal, con lo que se financió como una medida veterinaria y se clasificó como "preventiva". Con este último sistema los productores recibieron más dinero.

51. La justificación del sacrificio preventivo parcial por motivos veterinarios es, en el mejor de los casos, discutible. Además, las operaciones en días sucesivos recibieron un trato distinto, un día como veterinarias y al siguiente como de mercado. Las autoridades españolas mantienen que el número de brotes disminuyó rápidamente como resultado de la aplicación de la política de sacrificio parcial, pero el número de brotes ya acusaba un fuerte declive antes de que se aplicase la medida. El sacrificio preventivo parcial ha resultado ser más caro; en muchos casos hubiese sido mucho más barato sacrificar a la totalidad de la piara como medida preventiva en vez de proceder a una eliminación parcial en la granja y comprar animales posteriormente en virtud de las medidas de mercado, con un ahorro de 300 ecus por cerda. El Tribunal comparte las serias dudas de la Comisión en cuanto a la subvencionabilidad de los gastos que se solicitan en virtud de esta medida.

52. En Bélgica, el sacrificio preventivo es visto como una forma eficaz de reducir el riesgo de propagación de la enfermedad y se ha convertido en una política estándar. Consiste en matar a todos los cerdos en las granjas en un radio de 1 km del brote, y se procedió a la eliminación preventiva en seis granjas (3647 cerdos) cercanas a la frontera con los Países Bajos. El artículo 6 de la Decisión 90/424/CEE estipula este tipo de medida. Sin embargo, Bélgica también ha utilizado el sacrificio preventivo parcial en virtud del artículo 6 de la Directiva 80/217/CEE que no hace una referencia explícita al sacrificio preventivo parcial. Se sacrificaron varios lotes de animales que presentaban un riesgo: los importados de los Países Bajos (16000) y las cerdas (100) inseminadas con esperma sospechoso importado de los Países Bajos. Basándose en el supuesto de que el virus no se había propagado en los Países Bajos antes del 15 de enero de 1997, se decidió que las importaciones posteriores a esta fecha se debían tratar como animales que presentaban un riesgo. No obstante, sólo se sacrificaron los lotes de cerdos originarios de zonas sospechosas, en cambio no se sacrificaron otros lotes que fueron transportados en el mismo camión, pero que eran originarios de una zona de los Países Bajos exenta de PPC.

Indemnización

53. En los Países Bajos las autoridades establecieron los porcentajes estándares de indemnización relativos a algunas categorías de cerdos, aunque generalmente el tasador hizo caso omiso de ellos. No se facilitaron documentos relativos a las explicaciones de porcentajes más elevados y las declaraciones posteriores por parte de los tasadores concernidos no justificaron totalmente las cantidades abonadas.

54. En algunos tipos de granjas, el porcentaje de ayuda que había de abonarse en concepto de las cerdas, fijado por las autoridades neerlandesas, se basó en un porcentaje por cerda más un supuesto número de 4,73 lechones. Ello condujo a que algunos productores recibiesen indemnizaciones por muchos más lechones de los que se encontraban en la granja en el momento del sacrificio. En uno de los casos examinado por el Tribunal, en realidad se pagó a un productor por 1272 lechones más de los que tenía. La Comisión ha calculado que los productores recibieron un pago indebido por 175000 lechones, cuyas consecuencias financieras habrían representado un coste adicional para el presupuesto comunitario de 10,7 millones de ecus, si estos gastos no hubiesen sido rechazados por la Comisión. Asimismo, la Comisión cuenta con pruebas de que algunos de estos lechones "desaparecidos" puedan haber sido vendidos en el contexto de las medidas de mercado poco antes de que se eliminasen las cerdas en virtud del sacrificio preventivo. En tales casos los productores concernidos recibieron efectivamente una doble indemnización por los mismos lechones.

55. En los Países Bajos, sí se ha registrado una cantidad incorrecta en el formulario de valoración pero la cantidad correcta es patente en las notas del tasador, la viabilidad legal de la solicitud depende de si el agricultor hubiese podido tener un conocimiento oficial de las notas. El cálculo del pago se realizó de forma manual y la indemnización por tipo de animal no implicó una recogida de datos informatizada. En algunos casos, la comparación de los precios recomendados semanales y los valores utilizados para el pago reveló una diferencia superior a un 20 %.

56. En lo que respecta al programa Overname (véase a continuación), el análisis por parte de la empresa de auditoría privada Moret, Ernst and Young (MEY) mostró que se habían realizado pagos excesivos que ascendían a aproximadamente 340000 ecus. El examen de una muestra de operaciones por la Comisión y el Tribunal también reveló otros varios pagos excesivos entre los que figuraba un caso en el que se pagó dos veces la indemnización por los mismos lechones (programa Overname y preventivo).

57. En el caso de los animales que se envían a instalaciones de sacrificio centrales, no es posible seguir la pista de auditoría hasta las instalaciones de aprovechamiento de grasas animales. En su análisis MEY ha intentado reconstruir esta pista. MEY ha llegado a la conclusión de que la diferencia de un 33 % entre los 47,9 millones de kilogramos recogidos en las instalaciones de sacrificio centrales y los 31,9 millones de kilogramos recogidos en las instalaciones de aprovechamiento de grasas animales se pueden explicar de forma adecuada por el hecho de que muchas de las canales estuvieron sometidas a un proceso para eliminar la humedad antes del aprovechamiento de grasas animales. Las autoridades neerlandesas también han efectuado la conciliación entre la entrada y salida totales en cada instalación de sacrificio.

58. En Bélgica es un tasador experto el que realiza la valoración. Se determina el número de animales de cada categoría (cochinillo destetado, cochinillo no destetado, cerda, cerda joven, cerdo de engorde, verraco de reproducción), y se estima el peso medio de las cerdas jóvenes, los cerdos de engorde y los cochinillos destetados. En el caso de los lotes mezclados, no se tomaron en cuenta los pesos reales, a pesar de que se hubiesen podido utilizar para realizar un cálculo de pagos con bases más solidas. En tres casos de lotes mezclados fiscalizados por el Tribunal, el peso estimado utilizado para calcular la indemnización fue superior al peso real en hasta un 18 %. Dado el precio regresivo del kilogramo, los pagos excesivos fueron de menor magnitud.

59. De forma similar a lo que sucedió en España, se pesaron juntas categorías de animales diferentes. Por lo tanto, no es posible tener la seguridad de que se pagó la cantidad correcta de indemnización. Esto es lo que se produjo sistemáticamente en el caso de 67500 animales enterrados en la granja, ya que para calcular la ayuda se utilizaron los cálculos de pesos de los veterinarios. El Tribunal estableció que los pagos excesivos que ascendían a 1,2 millones de ecus se produjeron debido a que no se aplicaron los porcentajes de indemnización correctos.

60. En Alemania, un comité de valoración establece el valor de la piara de cerdos. La indemnización está basada en el peso estimado de los cerdos vivos y no se ajusta al peso real de las canales recibidas en la instalación de aprovechamiento de grasas animales. En la muestra examinada el cálculo del peso del animal vivo era hasta un 13 % más elevado que el peso canal.

61. En Bélgica no existía una documentación que rindiese cuentas de los diferentes porcentajes utilizados para el sacrificio parcial y la eliminación total en el caso de las cerdas y los lechones. El porcentaje de indemnización establecido inicialmente en el caso de las cerdas jóvenes se vio incrementado tras las protestas por parte de los agricultores. En algunos casos ello tuvo como consecuencia que se multiplicase por dos la indemnización que se debía abonar. Las cerdas jóvenes están destinadas a convertirse en cerdas de reproducción, por lo que presentan un mayor valor inherente. En promedio, las cerdas jóvenes recibieron una indemnización un 75 % más elevada que los cerdos de engorde, lo que pone de manifiesto que para el productor resulta más interesante, a nivel financiero, aumentar el número de cerdas jóvenes que el de cerdos de engorde. Además, no está claro en qué momento el lechón se convierte en una cerda joven. Animales que sólo pesaban 25 kg han sido clasificados como cerdas jóvenes para recibir una indemnización, mientras que en el contexto de las medidas de apoyo al mercado los animales que pesaban menos de 26 kg se clasificaron como lechones. Según el documento que describe el procedimiento de indemnización, en una granja de producción normal el número de cerdas jóvenes representa como máximo un 20 % del número de cerdas. Por supuesto, en las granjas especializadas el porcentaje puede ser más elevado. Durante el brote en Bélgica, en las granjas en las que se procedió a la eliminación, el porcentaje de cerdas jóvenes se aproximó al 60 %; es decir, el triple de lo normal.

62. En España, en ciertas categorías de animales, la diferencia entre la ayuda abonada en virtud de las medidas veterinarias y las de apoyo al mercado es significativa. Por ejemplo, la ayuda veterinaria en concepto de lechones de 15 kg que se sacrificaron el 14 de julio de 1997 fue de 8575 pesetas españolas, mientras que la ayuda de apoyo al mercado fue un 17 % más elevada. Ambos porcentajes representaban más del doble del precio de mercado real. En los Países Bajos, el porcentaje de ayuda medio en el caso de los cerdos de engorde que se sacrificaron en el contexto del programa Overname fue un 20 % más elevado que en virtud de la medida de mercado. La envergadura de tales diferencias es injustificable.

El programa neerlandés Overname

63. Las medidas de apoyo al mercado establecidas en el Reglamento (CE) n° 413/97 de la Comisión(25) se limitaban a los cerdos de engorde y a los lechones, pero todas las categorías de cerdos estuvieron sometidas a la prohibición de transporte. La especialización (véase el apartado 7) condujo a que se desarrollase rápidamente una superpoblación que causó problemas de bienestar en muchas de las granjas concernidas.

64. Este problema se vio agravado por el hecho de que fue necesario declarar como sospechosas a 1675 explotaciones, debido a la infección en dos centros de inseminación artificial. Al comenzar la epidemia, la propagación de la PPC vía inseminación artificial no se consideró una posibilidad real. Sin embargo, los hechos posteriores indicaron que así era y se adoptó un enfoque asumiendo que existía tal vínculo(26).

65. En marzo de 1997, las autoridades neerlandesas decidieron pues aplicar una medida de apoyo veterinaria con fondos nacionales (el programa Overname), en virtud de la cual los productores recibieron indemnizaciones por los cerdos sanos que decidieran matar. Sin embargo, en junio de 1998 las autoridades neerlandesas incluyeron aproximadamente 70 millones de ecus en su solicitud de cofinanciación comunitaria. Basándose en los resultados de una fiscalización conjunta (septiembre de 1998) realizada por el Tribunal y la Comisión, en mayo de 1999 la Comisión denegó esta cantidad de la solicitud neerlandesa debido a que los cerdos en cuestión estaban sanos y, por lo tanto, no podían acogerse a las disposiciones del artículo 3 de la Decisión 90/424/CEE, y a que la naturaleza parcial y voluntaria del programa no cumple los requisitos de la Directiva 80/217/CEE.

Medidas excepcionales de apoyo al mercado

Objetivo

66. El objetivo de estas medidas es eliminar a los cerdos y lechones con el fin de evitar la superpoblación en las granjas situadas en las zonas de protección y vigilancia donde las restricciones al desplazamiento de animales, aplicables como resultado de las medidas veterinarias, amenazan con perturbar seriamente el mercado de la carne de porcino. A pesar de que se considera que los animales en cuestión están exentos de PPC cuando se sacan de la granja, las canales se deben transformar en productos que no estén destinados al consumo humano (aprovechamiento de grasas animales). El precio abonado a los productores en concepto de cerdos de engorde equivale al precio de mercado de los cerdos de engorde que sobrepasan los 120 kg de peso. Los cerdos más ligeros se compran a un precio reducido y los lechones se compran a un precio determinado por categoría de peso. El peso considerado es el peso medio del lote. Existen dos medidas que constituyen una excepción a este procedimiento: el enlatado en Alemania y la prohibición de inseminación en los Países Bajos.

Pista de auditoría

67. En Bélgica existe una pista de auditoría adecuada y en general los expedientes de pagos cuentan con una documentación satisfactoria. Los expedientes examinados en Cataluña poseen suficiente información para comprobar que los pagos se han calculado correctamente. No obstante, la Comisión ha observado que en un 10 % de la muestra examinada el número de animales eliminado según el registro de la granja fue mayor que el número de la solicitud posterior. Si se hubiese utilizado el número registrado habría bajado el peso medio del lote, lo que habría llevado o bien a un pago menor o a denegar la solicitud. Las autoridades españolas no solicitaron a los productores la presentación de copias de los registros junto con sus solicitudes.

68. En Alemania faltaban pruebas del aprovechamiento de grasas animales, lo que no es lo mismo que las pruebas de la entrega a la instalación de aprovechamiento de grasas animales. En los Países Bajos, MEY presentó un informe de auditoría, con fecha de 30 de enero de 1998, referente al organismo pagador autorizado LASER en 1997. La conclusión general de MEY consistió en una opinión no emitida relativa a los gastos correspondientes a la medida de mercado, puesto que LASER no podía garantizar globalmente que todos los cerdos que fueron adquiridos fuesen sometidos al aprovechamiento de grasas animales o colocados en almacenes frigoríficos. Por consiguiente, LASER introdujo un nuevo sistema denominado "VAS" para registrar todos los desplazamientos de cerdos que se produjeron en virtud de la medida. Todos los datos relevantes de los documentos justificativos se registraron retrospectivamente en el sistema. Tras un examen de este sistema, MEY elaboró un segundo informe, con fecha de 5 de marzo de 1998, suspendiendo su reserva. Sin embargo, a pesar de la introducción del VAS, el hecho de que todos o algunos de los cerdos de ciertos lotes puedan haber acabado en almacenes frigoríficos significa que una conciliación final entre las cantidades entregadas y descargadas sólo se puede realizar cuando se hayan transformado todas las existencias en los almacenes frigoríficos.

Cerdas de desecho

69. Las cerdas de desecho no eran subvencionables inicialmente en virtud de los Reglamentos por los que se aprobaron las medidas excepcionales de apoyo al mercado de la carne de porcino en los cuatro Estados miembros. En el caso de los Países Bajos, se modificó el Reglamento de base(27) para introducir ayuda para hasta 25000 cerdas de desecho al 70 % del precio de explotación en el caso de cerdos de la clase E. A pesar de que esta medida se introdujo a petición de las autoridades neerlandesas, éstas nunca la aplicaron, y ello basándose en que el problema de bienestar no era lo suficientemente importante como para justificar la compra. Aunque las normas utilizadas en concepto del programa Overname no incluían la categoría de cerdas de desecho, 1000 de estos animales se adquirieron en el contexto de este programa.

70. En España también se modificó el Reglamento de base para introducir ayuda para 11000 cerdas de desecho, pero sólo se adquirió un 50 % (5520) en virtud de esta medida. En las modificaciones efectuadas a los Reglamentos de base relativos a Alemania y a Bélgica no se introdujeron las cerdas de desecho.

Enlatado en Alemania

71. El Reglamento (CE) n° 546/97 de la Comisión, de 25 de marzo de 1997, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 414/97 por el que se adoptan medidas excepcionales de apoyo al mercado en el sector de la carne de porcino en Alemania(28) autorizó la utilización de canales de cerdo adquiridas en virtud de estas medidas para la producción de carne enlatada. Dado que siempre existe el riesgo de que los cerdos puedan estar infectados por la PPC, la carne debe someterse a un tratamiento térmico. En la operación de enlatado debe llevarse a cabo un control sobre el terreno permanente del tratamiento de la carne por parte de las autoridades. Para evitar perturbar el mercado comunitario y para proteger los vínculos de intercambios tradicionales con terceros países, la carne enlatada se debe exportar fuera de la Unión Europea sin restituciones.

72. Se abonó una indemnización de 8,2 millones de marcos alemanes en concepto de la compra de 19392 cerdos para la elaboración de productos enlatados. La Comunidad abonó un 70 % (5,7 millones de marcos alemanes).

73. Se elaboraron dos productos: 1300 toneladas de Schinkenfleisch y 708 toneladas de Schmalzfleisch (es decir, el 50 % de las 4000 toneladas permitidas en virtud del Reglamento). El total de la producción se destinó a Rusia. Las exportaciones a Rusia comenzaron la vigésima semana de 1997 y finalizaron la trigesimocuarta semana de 1998 como resultado de la crisis económica en Rusia. Se exportó un total de 1594 toneladas, pero las existencias restantes, un 20 % de la producción, se encuentran almacenadas en el centro de producción y deben someterse a controles de aduanas para asegurarse de que no se introducen en el mercado comunitario.

La prohibición de inseminación en los Países Bajos

74. El Reglamento (CE) n° 1564/97 de la Comisión(29) dispone que se conceda ayuda en el caso de hasta 220000 cerdas sometidas a la "prohibición de inseminación adoptada desde el 3 de junio de 1997 por el Reglamento neerlandés titulado Reglamento por el que se prohíbe la reproducción de cerdos durante 1997 - Regeling fokverbod varkens 1997". La prohibición adoptada el 3 de junio de 1997 se refería a una zona especificada que se amplió considerablemente el 24 de junio de 1997. La ayuda queda fijada en 32 ecus por cerda y mes durante el período de prohibición. A diferencia de las demás medidas de mercado, la prohibición era obligatoria. No obstante, los productores sólo podían solicitar la ayuda si respetaban todas las condiciones. En principio, para poder acogerse a la ayuda, los productores debían asegurarse de que las cerdas eran inseminadas en un plazo de cuatro meses tras la suspensión de la prohibición. Posteriormente las autoridades neerlandesas se dieron cuenta de que ello sería imposible de aplicar y se modificó la legislación en consecuencia(30), de modo que las cerdas se debían criar en la explotación durante los cuatro meses siguientes a la suspensión de la prohibición, pero sin que fuese preciso inseminarlas. La prohibición se suspendió el 12 de noviembre de 1997.

75. El número total de cerdas por las que se presentó solicitud en virtud del mencionado Reglamento fue de 191024. La participación comunitaria se limitó al 70 % de la cantidad menor entre la ayuda abonada y los gastos que se hubiesen efectuado al conceder ayuda en concepto de los lechones que hubiesen nacido durante el período de la prohibición (menos de 116 días) si se hubiesen inseminado las cerdas. Las autoridades neerlandesas han solicitado 9,3 millones de ecus basándose en esto último.

76. La ayuda en concepto de la prohibición de inseminación está sometida a controles SIGC. De hecho, las autoridades neerlandesas han realizado inspecciones de una proporción mucho más elevada (más de un 50 %) de solicitantes que el 10 % que se necesitaba. Los resultados muestran un número significativo de denegaciones totales debido a que la cerda hubiese sido inseminada durante la prohibición (34 de 431 inspecciones). Dado que los criterios de selección de la muestra englobaban una valoración del riesgo, no deberían extrapolarse estos resultados.

Seguimiento del Informe anual de 1995

77. En su Informe anual de 1995, el Tribunal trató las medidas tomadas por las autoridades alemanas y belgas para combatir la epidemia de PPC de 1993 a 1995. El Tribunal realizó cuatro recomendaciones principales (véanse los apartados 28 a 31) que todavía no se han seguido por completo.

78. "La legislación debería especificar claramente las condiciones en las que pueden aplicarse las medidas excepcionales de apoyo al mercado". A pesar de que entretanto la Comisión haya dejado clara su posición en lo que respecta al carácter no subvencionable de algunos tipos de gastos, varios Estados miembros siguen solicitando reembolsos (véanse los apartados 42, 50 y 63 a 66).

79. "La Comisión debería examinar si son adecuados los diferentes porcentajes de apoyo a las dos medidas". Las medidas excepcionales de apoyo al mercado han sido financiadas al 70 % y las medidas veterinarias al 50 %. Dado el vínculo causal entre las medidas veterinarias y de apoyo al mercado, así como las dificultades experimentadas en la clasificación de algunas medidas, sería más apropiado introducir un porcentaje común de cofinanciación al 50 %. Así ya no existiría ningún motivo de "reclasificación" de los programas para obtener ventajas financieras.

80. "Deben tomarse medidas que garanticen que las indemnizaciones abonadas por los Estados miembros a los productores se calculan utilizando métodos más precisos y homogéneos". Los porcentajes de ayuda abonados en virtud de las medidas veterinarias reflejan el grado de discreción que los Estados miembros conceden a los tasadores. Los porcentajes de ayuda (medidas de mercado y veterinarias) presentan diferencias significativas tanto entre los Estados miembros como dentro de los mismos. Esta situación se ve exacerbada por la práctica de pesar lotes mezclados, de confiar en las estimaciones de pesos y de utilizar categorías de peso distintas (véanse los apartados 53 a 58). La indemnización en concepto de cerdas jóvenes (véase el apartado 61) y de cerdas ha cambiado enormemente y en los Países Bajos ha llevado a una situación según la cual la indemnización en este último caso reflejaba un número hipotético de lechones (véase el apartado 53). Aunque se puede aceptar que los porcentajes de indemnización sean distintos según el Estado miembro para reflejar los precios de mercado nacionales, no es lógico que en algunos casos los porcentajes veterinarios sobrepasen los porcentajes de las medidas de mercado para el mismo tipo y peso de animal, mientras que en otros casos sucede lo contrario (véase el apartado 62).

81. "La Comisión debería presentar al Consejo una revisión de la normativa vigente". También debería examinar hastá qué punto debe aumentar la contribución de los productores de explotaciones intensivas de porcino en la aplicación de las medidas para combatir la peste porcina clásica. La Comisión ha elaborado un informe sobre la situación en el sector de la carne de porcino(31), que trata de las medidas estructurales de apoyo. En este Informe se observa que los costes medioambientales de los sistemas de producción intensiva de carne de porcino no han sido interiorizados. Ello también es válido para los costes de la lucha contra enfermedades como la PPC, pero no se menciona la posibilidad de que los productores tengan que hacer frente a algunos de estos costes. Sin embargo, las autoridades neerlandesas han tomado medidas en este sentido mediante la introducción de una exacción reguladora (véase el apartado 7).

Conclusión

82. El análisis coste-beneficio que sirvió para justificar a nivel económico la política de no vacunación debería volverse a evaluar dado el coste extremadamente elevado del brote de PPC de 1997 - 1998 y la utilización potencial de vacunas de subunidades que dejan rastro (véanse los apartados 16 a 19).

83. El sistema de notificación del desplazamiento de animales de la Comunidad no proporcionó información de vital importancia necesaria para luchar contra la propagación de la enfermedad (véase el apartado 24). En España, no se detectó inicialmente la PPC, lo que permitió su propagación (véase el apartado 44). También es posible que algunos particulares y empresas en Alemania, España y Bélgica hayan contribuido a la propagación de la enfermedad (véase el apartado 45). El hecho de no reconocer el esperma como un vector de la PPC agravó una situación ya difícil en los Países Bajos y tuvo repercusiones en Bélgica (véase el apartado 52), y la decisión de suspender la eliminación preventiva en los Países Bajos aumentó el problema del control de la enfermedad (véase el apartado 48).

84. La utilización de canales de cerdo para elaborar carne enlatada destinada a la exportación precisa un gran control administrativo. Una tercera parte de los cerdos de engorde comprados en virtud de las medidas de apoyo al mercado en Alemania se utilizaron de esta forma, pero un 20 % del producto final permanece almacenado sin perspectivas de salida a corto plazo (véanse los apartados 71 a 73). Este tipo de medidas más que resolver problemas los crean, y no se deberían permitir en el futuro. De igual modo, la prohibición de inseminación ha resultado difícil de controlar y un amplio número de solicitudes resultaron no subvencionables (véase el apartado 76).

85. Desde la epidemia de 1993 - 1995, han sido lentos los avances en el desarrollo de una estrategia específica para hacer frente a los posteriores brotes de la enfermedad. Entretanto, la Comunidad se ha visto confrontada a la peor de las epidemias de PPC. Los esfuerzos dedicados a otros problemas del ámbito veterinario (establecimiento del mercado interno libre y EEB) no permitieron que se diese a los planes de urgencia el carácter prioritario que, como había demostrado la epidemia de 1997 - 1998, hubiesen precisado. El Tribunal insta a la Comisión a dedicar los recursos necesarios para finalizar la revisión de la legislación y política comunitarias en este ámbito tan pronto como sea posible. Los Estados miembros también deben asumir su responsabilidad para una ejecución eficaz de la legislación comunitaria con el fin de reducir el riesgo de futuros brotes de PPC causantes de epidemias a tal escala.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 13 de enero de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) "Situación de la agricultura en la Unión Europea", 1996.

(2) Reglamento (CE) n° 2042/98 de la Comisión (DO L 263 de 25.9.1998, p. 12).

(3) "Health Strategies to control swine infectious diseases: European experience", documento de trabajo de la Comisión de 30 de enero de 1996 (VI/1715/96).

(4) Informe sobre la situación del sector de la carne de porcino en la Unión Europea con vistas a la eventual modificación de las medidas de ayuda estructural, COM(98)434 final, de 27 de julio de 1998.

(5) Decisiones de la Comisión 98/399/CE (DO L 176 de 20.6.1998, p. 36) y 1999/39/CE por la que se deroga la Decisión 96/552/CE (DO L 11 de 16.1.1999, p. 47), respectivamente.

(6) "Health Strategies to control swine infectious diseases: European experience", documento de trabajo de la Comisión de 30 de enero de 1996 (VI/1715/96).

(7) DO L 47 de 21.2.1980, p. 11.

(8) Decisión 1999/246/CE de la Comisión (DO L 93 de 8.4.1999, p. 24).

(9) EUR 5738 e.

(10) DO L 47 de 21.2.1980, p. 11.

(11) "The Use of Marker Vaccines in the Control of Infectious Diseases in Particular", CSF VI/8119/97, 17.9.1997.

(12) Decisión 93/384/CEE del Consejo (DO L 166 de 8.7.1993, p. 34).

(13) DO L 224 de 18.8.1990, p. 29.

(14) "Untersuchungen zu Vorkommen, Ausbreitung und Bekämpfung der KSP in Deutschland 1993 - 95" (sin fecha), Laboratorio de Referencia de Hannover.

(15) Reglamento (CE) n° 413/97 de la Comisión (DO L 62 de 4.3.1997, p. 6).

Reglamento (CE) n° 414/97 de la Comisión (DO L 62 de 4.3.1997, p. 29).

Reglamento (CE) n° 581/97 de la Comisión (DO L 87 de 2.4.1997, p. 11).

Reglamento (CE) n° 913/97 de la Comisión (DO L 131 de 23.5.1997, p. 14).

(16) Reglamento (CE) n° 370/98 de la Comisión (DO L 47 de 18.2.1998, p. 10).

(17) Decisión 97/122/CE de la Comisión (DO L 45 de 15.2.1997, p. 48).

(18) DO L 224 de 18.8.1990, p. 19.

(19) Decisión 1999/18/CE de la Comisión (DO L 6 de 12.1.1999, p. 18).

(20) DO L 16 de 21.1.1997, p. 43.

(21) DO L 16 de 18.1.1997, p. 74.

(22) Reglamento (CE) n° 151/96 de la Comisión (DO L 23 de 30.1.1996, p. 9).

(23) Información del laboratorio comunitario de referencia para la PPC.

(24) Anexo 8 del Informe de evaluación final por el Ministerie LNV (marzo de 1998).

(25) DO L 62 de 4.3.1997, p. 26.

(26) Los experimentos llevados a cabo en el laboratorio de referencia en Hanover a comienzos de 1998 sugieren que resulta muy difícil detectar la presencia del virus en el esperma y que sólo se encuentra en muy bajas cantidades. Dado que los verracos domésticos no manifiestan síntomas que indiquen sin lugar a dudas la existencia de PPC, la tendencia en todos los centros ha sido tratar dichos síntomas en vez de hacer pruebas para detectar la PPC.

(27) Reglamento (CE) n° 1293/97 de la Comisión (DO L 176 de 4.7.1997, p. 23).

(28) DO L 84 de 26.3.1997, p. 12.

(29) DO L 208 de 2.8.1997, p. 25.

(30) Reglamento (CE) n° 1688/97 de la Comisión (DO L 239 de 30.8.1997, p. 1).

(31) Informe sobre la situación del sector de la carne de porcino en la Unión Europea con vistas a la eventual modificación de las medidas de ayuda estructural, COM(98)434 final, de 27 de julio de 1998.

Respuestas de la Comisión

Resumen

Pese a reconocer que todavía hay posibilidades de mejora y que algunas medidas se han aplazado debido a otras prioridades más urgentes, la Comisión considera que el Tribunal de Cuentas (en lo sucesivo denominado "el Tribunal") no valora en su justa medida los avances conseguidos hasta la fecha.

Aunque la Comunidad no ha estado totalmente indemne de peste porcina clásica (PPC), hay pruebas de que los últimos brotes registrados obedecen a la persistencia de la enfermedad en las poblaciones de jabalíes y, como señala el Comité científico en un reciente informe, erradicar la PPC en ese grupo de animales es una tarea que plantea especiales dificultades.

No cabe duda de que el sistema de notificación de los desplazamientos de animales (ANIMO) es susceptible de mejora, y la Comisión velará por que las observaciones del Tribunal se tengan en cuenta cuando se proceda a su revisión (por el momento, es prioritario garantizar que ANIMO siga funcionando más allá del 1 de enero de 2000). Sin embargo, una importante parte de las críticas que hace el Tribunal a ANIMO es atribuible, no a las deficiencias del propio sistema, sino al uso que hacen de él algunos funcionarios nacionales. Algunas de ellas, incluso, ni siquiera se relacionan con ANIMO, sino con defectos de los procedimientos administrativos nacionales. Debe recordarse que ANIMO es esencialmente un proyecto de cooperación entre los Estados miembros y que, en él, la Comisión desempeña más un papel de impulsor que de gestor principal.

La Comisión está de acuerdo en que su política de no vacunación deberá revisarse cuando se disponga de vacunas marcadoras fiables. Una prueba que se realizó con estas vacunas a comienzos del presente año mostró que su desarrollo no ha alcanzado aún el nivel necesario para su utilización, y se estima que quedan todavía varios años de trabajo antes de que se conviertan en una alternativa realista.

La Comisión está financiando hoy un proyecto de investigación orientado a un análisis coste-beneficio de algunas estrategias alternativas para el control de la PPC, incluido el posible uso en el futuro de vacunas marcadoras. Entretanto, las exigencias del comercio internacional imponen el mantenimiento de la política de no vacunación.

Como bien observa el Tribunal, las inspecciones de la Comisión en los Estados miembros han permitido reducir o rechazar algunas solicitudes de reembolso de los gastos nacionales en medidas contra la PPC. Y se sigue trabajando en estos temas. El propio Tribunal participó en las inspecciones que realizó la Comisión en un Estado miembro en 1998, sin que hubiera divergencias de opinión entre las dos instituciones: ambas consideraron que los gastos examinados no eran subvencionables.

Al producirse el brote de PPC de 1993 - 1994, fue la Comisión quien, haciendo uso de sus facultades de gestión, impuso unos límites máximos, comunitario y nacionales, al número de animales que podrían acogerse a las medidas excepcionales de apoyo al mercado. Dado que al inicio de un brote no puede saberse todavía cuántos animales se verán afectados por él, es natural que vayan cambiando esos límites máximos. La decisión en cada caso la toma el Comité de gestión de la carne de porcino, que está presidido por la Comisión. Las disposiciones aplicables se adoptan tras una fase preparatoria y una serie de conversaciones entre la Comisión y el Estado o Estados miembros interesados. No obstante, la responsabilidad principal en la ejecución de esas disposiciones corresponde a los Estados miembros.

Con el fin de evitar las dificultades que menciona el Tribunal, la Comisión propondrá que, en el futuro, el porcentaje de cofinanciación de las medidas de apoyo al mercado sea el mismo que el de las medidas veterinarias. Debe recordarse, no obstante, que durante muchos años las medidas especiales de apoyo al mercado se financiaron al 100 %, y que ha sido a iniciativa de la Comisión como se ha introducido gradualmente el concepto de cofinanciación.

La Comisión comparte la opinión de que los productores deben tener mayor responsabilidad en los aspectos financieros de la erradicación de las enfermedades de animales (por ejemplo, mediante alguna forma de regímenes de seguro). Dado que esta cuestión entra en el ámbito de competencia de cada Estado miembro, la Comisión tiene el propósito de que, en la revisión de la normativa comunitaria en la materia, se evalúe la posibilidad de ayudar a los Estados miembros al establecimiento de esos regímenes.

La Comisión reconoce que se ha tardado más de lo previsto en lograr que los Estados miembros presenten unos planes efectivos con medidas de urgencia contra la PPC. Han sido varios los motivos de ello. En primer lugar, el esfuerzo que exigieron del personal de la Comisión los trabajos preparatorios para el establecimiento del mercado único [en el mismo momento en que era necesario hacer frente a la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB)] determinó que hubiesen de fijarse unas tareas y unos objetivos prioritarios. Dado que ya existían unos planes concretos para combatir los brotes de fiebre aftosa y que estos planes podían utilizarse en caso de producirse un brote de PPC, se consideró que no era imprudente aplazar la elaboración de unos planes específicos contra esta enfermedad. Lamentablemente, el brote que se registró más tarde mostró que las autoridades veterinarias de los Estados miembros (a quienes, en todo caso, corresponde la responsabilidad principal de control de la enfermedad para poder así tener en cuenta la situación epidemiológica local) habían subestimado la virulencia e infecciosidad del virus de la PPC y no estaban suficientemente preparadas para hacerle frente.

Desde entonces y a la vista de los problemas más recientes planteados por la erradicación de la PPC, el sector veterinario de la Comisión se ha reestructurado y reforzado (tanto en su regulación como en sus competencias de inspección), haciendo posible un incremento de las actividades relacionadas con la adopción de los planes de urgencia contra esa enfermedad. Así, actualmente, la Oficina Alimentaria y Veterinaria de la Comisión, con sede en Dublín, se encarga de realizar misiones para evaluar la eficacia de los planes de urgencia adoptados por los Estados miembros.

Aunque se ha demostrado que la PPC podría controlarse y erradicarse con éxito si se aplicara correctamente la normativa existente en la materia, la Comisión comparte la opinión del Tribunal de que la epidemia de 1997 - 1998 apunta a la necesidad de revisar algunos aspectos de esa normativa y de su aplicación. En consonancia con ello, la Comisión tiene el propósito de presentar en los próximos meses una propuesta de revisión legislativa en la que se tengan en cuenta la experiencia adquirida y el avance registrado por los conocimientos científicos.

Introducción

Principales características del mercado

1 - 7. La Comisión está de acuerdo, en principio, con la descripción que hace el Tribunal de las características del mercado.

Por lo que se refiere a la estructura de la industria porcina, debe observarse que la ausencia en la política agrícola común de medidas de apoyo o de ayudas a la renta directas en favor de los productores de cerdos ha contribuido a la especialización y concentración de este sector. Los productores se han visto obligados a alcanzar economías de escala para poder ganarse la vida y mantener su competitividad.

Gestión de la Comisión

Programas de erradicación y vigilancia

13. En el marco de la Directiva 80/217/CEE y de la Decisión 90/424/CEE, ambas del Consejo, se ha emprendido en los últimos años, en todas las zonas de la Comunidad consideradas como de alto riesgo de PPC, una serie de iniciativas comunitarias destinadas a una mejor prevención, control y erradicación de esa enfermedad.

Así, por ejemplo, se están aplicando planes de erradicación en todas las regiones de Alemania, Francia e Italia donde la PPC reviste carácter endémico en las poblaciones de jabalíes. Asimismo, se está llevando a cabo un programa de vigilancia de las explotaciones alemanas de cerdos domésticos, especialmente en las zonas donde es mayor el riesgo de esa enfermedad. En el resto de la Comunidad, el virus de la PPC no tiene carácter endémico y, en caso de producirse un brote, los planes de urgencia (véase más abajo) deberían garantizar la correcta aplicación de las medidas establecidas por la normativa y la rápida erradicación de la enfermedad.

En las dos últimas décadas, la Comisión se ha esforzado por garantizar que los laboratorios designados oficialmente puedan diagnosticar la PPC con precisión y uniformidad en todos los Estados miembros. Además, se ha financiado una serie de proyectos de investigación que han permitido desarrollar técnicas de biología molecular capaces de distinguir con rapidez las diferentes cepas del virus de la enfermedad. Los epidemiólogos disponen hoy así de un importante instrumento complementario para rastrear los brotes de la misma.

La Comisión es perfectamente consciente de los problemas que, con vistas a la futura ampliación de la Comunidad, plantea la presencia de la PPC en algunos países de Europa Central y Oriental.

Brotes de PPC en la Unión Europea

enero de 1997-octubre de 1999

(situación a 25 de octubre de 1999)

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Dentro de la iniciativa Phare y, más concretamente, del programa multinacional de diagnóstico y control veterinario, la Comisión está prestando su apoyo a una serie de actividades orientadas a una mejor prevención y control de la PPC. Entre esas actividades, se incluyen:

- la formación de científicos, veterinarios oficiales y veterinarios de campo en materia de procedimientos de diagnóstico y de inspección fronteriza,

- el suministro de equipamiento de laboratorio y el establecimiento de técnicas de análisis comunes,

- la preparación de planes de urgencia.

Tras la epidemia de 1997 - 1998 (el último brote se registró en España en julio de ese último año), la incidencia de los brotes de PPC en la Comunidad ha disminuido considerablemente (véase el gráfico). Pese a que en algunos casos no ha podido esclarecerse totalmente el origen exacto de la enfermedad, los resultados de las investigaciones epidemiológicas realizadas con ocasión de los brotes más recientes parecen indicar una conexión directa o indirecta con la persistencia de la PPC en las poblaciones de jabalíes. Desafortunadamente, como se señala en un informe del Comité científico de 10 de agosto de 1999(1), son varias las dificultades que plantea la erradicación de la PPC de esas poblaciones.

Planes de urgencia

14 - 15. La normativa comunitaria reconoce la similitud de las medidas de control y erradicación que deben aplicarse en el caso de la fiebre aftosa y en el de la PPC. El artículo 14 ter de la Directiva 80/217/CEE dispone que los criterios aplicables para la elaboración de los planes de urgencia contra la PPC sean mutatis mutandis los mismos que los establecidos para la fiebre aftosa.

Los planes para la erradicación de esta última enfermedad fueron aprobados por la Comisión en 1993 y 1995(2). Sus disposiciones son en gran parte válidas para la PPC dado que afectan fundamentalmente a los recursos que se requieren para el tratamiento de los casos de brote; además, las personas que deben participar en las medidas de erradicación son, en esencia, las mismas: productores, industria de la carne de porcino, veterinarios, etc.

En vista de la posibilidad de aplicar a la PPC los planes de urgencia de la fiebre aftosa, la Comisión consideró que los recursos humanos existentes debían centrarse con carácter prioritario en otras actividades: concretamente, las tareas de establecimiento del mercado interior libre(3) y el tratamiento de la crisis de la EEB. Desde entonces, como ya antes se indicaba, el sector veterinario de la Comisión se ha ido reestructurando y reforzando (tanto en su regulación como en sus competencias de inspección), teniendo en cuenta los problemas más recientes que ha planteado la erradicación de la PPC. Este proceso ha hecho posible un aumento de las actividades relacionadas con la adopción de los planes de urgencia contra esa enfermedad, pero ha exigido más tiempo del que se esperaba por causa del retraso de algunos Estados miembros en la presentación de sus planes o de sus eventuales modificaciones.

El servicio competente de la Comisión (la Oficina Alimentaria y Veterinaria de Dublín) ha realizado y debe realizar en el futuro una serie de misiones para evaluar la eficacia potencial de los planes de urgencia de los Estados miembros. Tales misiones pueden efectuarse con ese fin concreto o integrarse en una misión general de control de enfermedades.

En las reuniones del Comité veterinario, la Comisión ha recordado en varias ocasiones a los Estados miembros la necesidad de someter a prueba los planes nacionales que aplicarían en caso de brote de alguna enfermedad de animales.

En cuanto al sistema ANIMO, se intensificará el control de su funcionamiento y de la aplicación que hagan los Estados miembros de la normativa vigente.

Vacunación

16 - 18. Aunque la política de no vacunación contra la PPC adoptada en la Comunidad se basa esencialmente en la eliminación de las piaras infectadas, en ella se contempla también la posibilidad de efectuar vacunaciones en situaciones de urgencia. En tales casos, sin embargo, deben imponerse unas restricciones comerciales muy rigurosas en las zonas donde se utilice la vacuna convencional. Ello se debe a la imposibilidad de distinguir los animales vacunados de los infectados. Este problema podría solucionarse si se dispusiera de vacunas marcadoras (así como de unas pruebas de laboratorio que fuesen fiables para la detección de los animales vacunados y después infectados).

Siguiendo un dictamen del Comité científico, la Comisión financió una prueba de laboratorio de gran escala sobre el posible uso de vacunas marcadoras. Esta prueba se efectuó en ocho laboratorios de siete Estados miembros, bajo la coordinación del laboratorio de referencia comunitario para la PPC.

Los resultados de la prueba, que concluyó en junio de 1999, indicaron que las vacunas marcadoras reducirían la incidencia de la infección dentro de la piara afectada (y, consecuentemente, también el riesgo de propagación de la enfermedad a otras explotaciones) pero, en cambio, no impedirían la transmisión transplacentaria del virus en la mayoría de las cerdas preñadas que se hubiesen vacunado. Asimismo, púsose de manifiesto que las pruebas realizadas para distinguir los animales vacunados e infectados no eran adecuadas para su uso en animales concretos y que, además, su sensibilidad y especificidad eran inferiores a las de las pruebas convencionales ya existentes.

La Comisión y los Estados miembros tendrán en cuenta los resultados de esa prueba al proceder a la revisión de la Directiva 80/217/CEE (véase el apartado 84).

19. Entre las medidas de seguimiento del taller de 1994 mencionado en la respuesta al apartado 35, figuran la preparación y financiación por la Comisión de:

- un estudio de la epidemiología de la PPC en zonas belgas y alemanas de alta densidad ganadera (brotes de 1993 y 1995),

- un proyecto de investigación (FAIR5-CT-3566), iniciado a mediados de 1998, sobre el desarrollo de estrategias de prevención y control para la solución de los problemas zoosanitarios y afines en las zonas de la Comunidad con una alta densidad ganadera; en este proyecto se está realizando un análisis coste-beneficio de otras estrategias alternativas para el control de la PPC, incluido el posible uso de vacunas marcadoras; la coordinación del proyecto corre a cargo de la Landbouwuniversiteit de Wageningen (Países Bajos).

Declaración de desplazamientos de animales

24. La Comisión se ha encargado en todo momento de la concepción del sistema ANIMO y, a tal fin, ha adoptado todas las decisiones necesarias. El funcionamiento de esta red a nivel europeo exige la existencia de un centro servidor común que permita que el intercambio de mensajes se efectúe directamente entre las unidades del sistema o a través de los centros servidores nacionales. Tras una licitación, la empresa Eurokom fue designada centro servidor común de la red informatizada (véanse las Decisiones 91/638/CEE y 92/373/CEE). Las formas de colaboración entre este centro servidor y los Estados miembros se fijaron por medio de una Decisión de la Comisión (Decisión 92/486/CEE, más tarde modificada). De acuerdo con esta Decisión, el centro servidor debe considerarse como un suministrador de servicios a los Estados miembros, que son quienes lo financian. El sistema ANIMO se evaluó en un seminario celebrado en Portugal del 26 al 29 de octubre de 1997. En ese seminario, en el que se examinó un estudio realizado por la empresa Alcatel ("Analysis and assessment of the current ANIMO network and system architecture": Análisis y evaluación de la estructura actual de la red y el sistema ANIMO), púsose de manifiesto una vez más la necesidad de un centro técnico común cuya misión ha de consistir, no en gestionar el sistema, sino en garantizar el envío de los mensajes que se le transmitan.

26. El mal funcionamiento del que adoleció el sistema ANIMO en España durante cierto tiempo obedeció a una multiplicidad de causas de carácter interno. Desde el 1 de noviembre de 1996, el centro servidor nacional español no estuvo en condiciones de asegurar la recepción de los mensajes procedentes de los otros Estados miembros. Este problema fue examinado tanto por el grupo de expertos como por el Comité veterinario permanente.

Es conveniente señalar que los Países Bajos realizaron para las autoridades españolas una impresión de todos los mensajes relativos a sus envíos de cerdos. Las copias estuvieron a disposición de dichas autoridades desde el 10 de febrero de 1997.

Este mismo procedimiento se adoptó también para Italia, donde, gracias al rastreo de dos envíos de cochinillos infectados de los Países Bajos, pudo erradicarse la PPC con rapidez sin que se produjera ningún brote subsiguiente. Por ello, la explicación dada por las autoridades españolas (las deficiencias del sistema ANIMO serían una de las principales causas de la propagación de la PPC) es, cuando menos, discutible.

Desde abril de 1997 hasta enero de 1998, la gestión del sistema ANIMO en España fue confiada a la empresa Tragsatec, que se encargó de recibir los mensajes de correo electrónico transmitidos por el centro servidor y de comunicarlos a las autoridades interesadas.

27 - 29. La Comisión considera que la situación actual puede mejorarse, y es probable que para esta mejora se busque más una mayor implicación de los usuarios que un replanteamiento total del sistema.

Por el momento, la Comisión debe ocuparse ante todo de que el sistema pueda seguir funcionando después del 1 de enero de 2000. Se trata de solucionar un problema que afecta en todo sistema informático tanto a los materiales como a los soportes lógicos. Una vez pasada esa fecha, la Comisión tendrá en cuenta los comentarios del Tribunal sobre la conveniencia de aumentar la fiabilidad del sistema y, para ello, se seguirán los resultados del seminario antes mencionado así como los plazos legales previstos en el sistema actual.

Medidas excepcionales de apoyo al mercado

31. La limitación del número de animales subvencionables se estableció por primera vez durante la epidemia de 1993 - 1994. Además, para la cofinanciación de las medidas de apoyo al mercado, se impusieron unos límites máximos tanto a la contribución comunitaria como a la nacional. Más tarde, el sistema de cofinanciación adoptó la regla del "70 - 30 %", pero se mantuvo como principio la existencia de unos límites máximos que debían ser calculados por los Estados miembros y adaptados periódicamente en función de la evolución de la enfermedad.

Esos límites deben considerarse exclusivamente como una orientación para el cálculo de los aspectos financieros de la medida: dado que tienen que ajustarse regularmente para tener en cuenta la evolución que siga el brote de la enfermedad, es totalmente imposible fijar por adelantado el número exacto de animales que vayan a subvencionarse.

Los resultados de las visitas de control sobre el terreno realizadas por la Comisión se han tenido en cuenta en la configuración o modificación de las distintas medidas de apoyo.

Controles sobre el terreno por parte de la Comisión

34. El caso surgido en los Países Bajos en marzo de 1997 fue el primero en el que se consideró seriamente la posibilidad de transmisión de la PPC por inseminación artificial.

Esta cuestión no se regula expresamente en la Directiva 80/217/CEE, sino sólo en la Directiva 90/429/CEE con referencia al comercio intracomunitario y a la importación de esperma de cerdo. Sin embargo, la situación que se dio en el sur de los Países Bajos en la primavera de 1997 era de tal gravedad que habría exigido un tratamiento mucho más preventivo en el comercio de esperma entre las zonas restringidas y el resto del país.

La Comisión es ahora plenamente consciente del riesgo y ha prestado así a este problema la máxima atención tanto en un caso posterior, detectado durante un control sobre el terreno en la República Federal de Alemania (finales de 1998), como en la revisión de la Directiva 80/217/CEE (véase el apartado 84).

Hoy, en caso de producirse un brote de PPC, los cerdos que han llegado ya al final de su ciclo no pueden venderse en el mercado por el procedimiento normal debido a las restricciones veterinarias y comerciales que se aplican. Es en esta fase del proceso de producción en la que deben ponerse en marcha las medidas de apoyo al mercado, ofreciendo a los productores la posibilidad de entregar a las autoridades sus animales cebados. En cambio, no hay necesidad alguna de comprar los animales de engorde de menor edad dado que éstos pueden comercializarse por la vía normal si la epidemia finaliza pronto.

35. Aunque la Comisión comparte la opinión del Tribunal de que la epidemia de PPC de 1997 - 1998 patentizó la necesidad de revisar algunos aspectos de la regulación de esta enfermedad y de su aplicación, se ha demostrado que la PPC puede controlarse y erradicarse con éxito, incluso en zonas de alta densidad, si las disposiciones vigentes se aplican correctamente.

Estas disposiciones dejan cierto grado de flexibilidad que permite a las autoridades competentes controlar la enfermedad teniendo en cuenta la situación epidemiológica local. Es responsabilidad de los Estados miembros hacer un uso adecuado de esa flexibilidad y, de acuerdo con el artículo 249 del Tratado, establecer medidas más estrictas que las previstas como requisitos mínimos por las directivas comunitarias si ello se juzga necesario para alcanzar el objetivo propuesto.

Es cierto, en todo caso, que la erradicación de algunas enfermedades de animales puede plantear mayores dificultades en las zonas con una fuerte carga ganadera. El problema ha sido abordado varias veces en reuniones científicas organizadas por la Comisión, y ello bastante antes de la epidemia de 1997.

Estos problemas son objeto hoy de nuevas tareas de investigación financiadas por la Comisión (véanse también los apartados 16 a 19) y, además, se están examinando en el marco de la actual revisión de la Directiva 80/217/CEE.

Financiación comunitaria

37. La Comisión desea destacar el hecho de que durante muchos años las medidas excepcionales de apoyo al mercado se financiaron al 100 % con el presupuesto comunitario. El principio de la cofinanciación por los Estados miembros lo introdujo la Comisión gradualmente en los Reglamentos ad hoc por los que se establecían esas medidas excepcionales para las dos últimas epidemias de mayor gravedad (la de 1993 - 1994 y la de 1997 - 1998). Como primer paso, se impusieron unos límites máximos, comunitario y nacionales, al número de animales que podrían acogerse al régimen. El segundo paso consistió en la aplicación de la regla del "70 - 30 %" para