ÍNDICE "" ID="1">0. Introducción general> ID="2">0.1 - 0.2 "> ID="1">1. Reglamento (CEE) no 4045/89 del Consejo> ID="2">1.1 - 1.11"> ID="1">2. Resultados de la fiscalización: Estados miembros > ID="2">2.1 - 2.73"> ID="1"> Selección de empresas para los programas de control > ID="2">2.1 - 2.12"> ID="1"> Procedimiento> ID="2">2.1 - 2.12"> ID="1"> Información utilizada en la selección de empresas> ID="2">2.13 - 2.18"> ID="1"> Datos sobre los pagos de restituciones a la exportación > ID="2">2.13 - 2.15"> ID="1"> Información sobre irregularidades y fraudes > ID="2">2.16 - 2.17"> ID="1"> Evaluación del riesgo por los auditores> ID="2">2.18 - 2.19"> ID="1"> Evaluación de los resultados> ID="2">2.19 - 2.21"> ID="1"> Control de empresas supranacionales > ID="2">2.22 - 2.48"> ID="1"> Inclusión de los pagos notificados en la población a controlar> ID="2">2.26 - 2.28"> ID="1"> Solicitudes de asistencia mutua > ID="2">2.29 - 2.38"> ID="1"> Comunicación de antecedentes de las solicitudes de control> ID="2">2.39 - 2.40"> ID="1"> Informes y seguimiento> ID="2">2.41 - 2.43"> ID="1"> Empresas con documentos comerciales fuera de la CEE > ID="2">2.44 - 2.48"> ID="1"> Preparación de los controles> ID="2">2.49 - 2.58"> ID="1"> Información sobre el pago> ID="2">2.49 - 2.50"> ID="1"> Antecedentes> ID="2">2.51 - 2.55"> ID="1"> Selección de operaciones> ID="2">2.56 - 2.58"> ID="1"> Alcance de la fiscalización> ID="2">2.59 - 2.72"> ID="1"> Definición de documentos comerciales> ID="2">2.59 - 2.60"> ID="1"> Alcance> ID="2">2.61"> ID="1"> Clasificación de las restituciones a la exportación> ID="2">2.62 - 2.67"> ID="1"> Calidad sana, cabal y comercial y colocación de los productos en el mercado> ID="2">2.68 - 2.72"> ID="1">3. La función de la Comisión> ID="2">3.1 - 3.13"> ID="1"> Programas anuales> ID="2">3.2 - 3.5 "> ID="1"> Informes anuales> ID="2">3.6 - 3.11"> ID="1"> Notificaciones a la Comisión según el artículo 7 > ID="2">3.12 - 3.13"> ID="1">4. El sistema de comunicación de fraudes e irregularidades y la lucha contra el fraude> ID="2">4.1 - 4.33"> ID="1"> Introducción> ID="2">4.1 "> ID="1"> Notificación y recuperación según el Reglamento no 595/91 > ID="2">4.2 - 4.6 "> ID="1"> Coordinación de la lucha contra el fraude> ID="2">4.7 - 4.8 "> ID="1"> El sistema de notificaciones> ID="2">4.9 - 4.25"> ID="1"> Generalidades> ID="2">4.9 - 4.10"> ID="1"> Función de los servicios de comunicación de los Estados miembros> ID="2">4.11 - 4.12"> ID="1"> Fiabilidad de la información > ID="2">4.13 - 4.25"> ID="1"> Recuperaciones> ID="2">4.25 - 4.29"> ID="1"> Procesamiento y sanciones> ID="2">4.30 - 4.32"> ID="1"> Cooperación entre los Estados miembros > ID="2">4.33"> ID="1">5. Conclusión> ID="2">5.1 - 5.7 " ID="2">Página" ID="1">Anexo 1: Datos clave de las restituciones a la exportación> ID="2">23"> ID="1">Respuesta de la Comisión> ID="2">24">

Informe Especial no 7/93 sobre el Control de irregularidades y fraudes en el ámbito de la agricultura (aplicación de los Reglamentos (CEE) no 4045/89 y no 595/91 del Consejo) al que se adjuntan las respuestas de la Comisión (94/C 53/01)

0. INTRODUCCIÓN GENERAL

0.1. El gasto comunitario del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola en la política agraria común durante el ejercicio presupuestario 1992 ascendió a 30 billones de ecus. Se gastaron un total de 10,6 billones de ecus en restituciones a la exportación. La complejidad de las medidas pertinentes respecto a los productos y la cuantía de las restituciones a la exportación en relación con los precios del mercado mundial crean un ambiente propicio a las irregularidades, facilitando el fraude. Por consiguiente, la Comunidad debe garantizar la existencia de instrumentos adecuados y eficaces en relación con su coste para la detección precoz de las irregularidades y fraudes. Una vez detectada una irregularidad o fraude, deberán recuperarse rápidamente los fondos comunitarios, aplicándose las sanciones adecuadas.

0.2. En el presente informe se estudia:

a)la eficacia de uno de los principales instrumentos de la Comunidad en la lucha contra la irregularidad y el fraude en el ámbito del FEOGA: el control a posteriori de los documentos comerciales (Reglamento (CEE) no 4045/89 del Consejo);

b)el sistema de comunicaciones sobre las irregularidades y fraudes contra el FEOGA (Reglamento (CEE) no 595/91 del Consejo); y

c)la función de la Comisión en la coordinación de la lucha contra el fraude.

1. REGLAMENTO (CEE) No 4045/89 DEL CONSEJO

1.1. El Reglamento (CEE) no 4045/89 del Consejo(1) () (en adelante denominado «el Reglamento») entró en vigor el 1 de enero de 1990 para sustituir y reforzar las obligaciones de la Directiva 77/435/CEE del Consejo(2) (). Establece el control de los documentos comerciales de las empresas beneficiarias o deudoras relacionadas directa o indirectamente con el FEOGA-Garantía. El gasto cubierto por este Reglamento en el ejercicio 1990 del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA-Garantía) ascendió a 23 000 millones de ecus (el 85 % del gasto total de Garantía). En el Cuadro 1 se ofrece un desglose por Estados miembros.

1.2. El Reglamento establece que la selección de las empresas que deben ser controladas tendrá en cuenta su importancia financiera y otros factores de riesgo. Prevé además que se realice un número mínimo de controles al año. En el artículo 3 del Reglamento se describen en líneas generales el alcance y la metodología de los controles(3) ().

1.3. Los Estados miembros deberán redactar programas anuales de las empresas que han de controlarse; realizar los controles; y elaborar informes anuales sobre la aplicación del Reglamento.

1.4. En el artículo 7 se establece que los Estados miembros se prestarán mutuamente la asistencia necesaria para controlar las empresas establecidas en un Estado miembro distinto de aquél donde se haya producido el pago, y para que dichos pagos se notifiquen con regularidad.

1.5. Dentro de la función de supervisión y coordinación que corresponde a la Comisión en virtud del Reglamento, deberá también garantizar que los programas anuales de control se aprueban en función de criterios adecuados. (Véanse los capítulos 2 y 3).

1.6. El Tribunal ha fiscalizado la aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89, que al final de 1992 había llegado a su tercer programa anual.

1.7. El objetivo de la fiscalización del Tribunal era evaluar la eficacia del Reglamento y de los controles realizados en virtud del mismo por los Estados miembros, con especial atención a las restituciones a la exportación de productos lácteos. El Tribunal examinó los siguientes asuntos:

a)la eficacia del Reglamento como contexto para el control a posteriori de los ingresos y gastos del FEOGA;

b)la eficacia de la Comisión en su función de control y coordinación; y

c)en qué medida han cumplido los Estados miembros las obligaciones que les impone el Reglamento en la programación y ejecución de los controles necesarios.

Cuadro 1 - Gastos del FEOGA-Garantía en 1990 sujetos al control del Reglamento (CEE) no 4045/89 ">Estado miembro"> ID="1"> 0,75"> ID="1"> 0,94"> ID="1"> 4,12"> ID="1"> 1,47"> ID="1"> 1,82"> ID="1"> 5,05"> ID="1"> 0,53"> ID="1"> 3,97"> ID="1"> 0,00"> ID="1"> 2,74"> ID="1"> 0,25"> ID="1"> 1,67"> ID="1">23,31""Fuente: Informe de la Comisión sobre la aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89 (VI/5202/92).>

1.8. El Tribunal llevó a cabo su fiscalización en la Comisión y en Dinamarca, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido, por ser éstos los países más destacados en el ámbito de pagos de las restituciones a la exportación. El Tribunal anunció su fiscalización en julio de 1992, finalizándola el 14 de septiembre de 1992 en la Comisión y en febrero de 1993 en los Estados miembros.

1.9. La fiscalización se centró en lo siguiente:

a)en los Estados miembros

- la información de que disponía el servicio encargado de preparar el programa de control anual;

- los criterios aplicados en la selección de las empresas que debían ser objeto de control;

- la coordinación de las fiscalizaciones, incluido el uso de la asistencia mutua;

- la metodología de la fiscalización;

- el alcance de la fiscalización;

- el seguimiento de los resultados de la fiscalización;

- la información y los instrumentos con que contaban los auditores.

b) en la Comisión

- la evaluación de los programas anuales de los Estados miembros;

- la coordinación del control de las empresas supranacionales;

- la evaluación de la aplicación del Reglamento;

- el seguimiento de los resultados de la fiscalización.

1.10. Además de evaluar la aplicación del Reglamento por los Estados miembros y la función de la Comisión en su seguimiento, este informe también considera los resultados de la fiscalización que el Tribunal ha realizado de los principales beneficiarios de restituciones a la exportación de productos lácteos.

1.11. En su Informe Anual sobre el ejercicio 1987(4) () y en los dos informes especiales nos 2/90(5) () y 2/92(6) () el Tribunal incluye observaciones sobre las restituciones a la exportación. Estos comentarios destacaban numerosos puntos débiles de los Estados miembros en los siguientes aspectos:

- selección de la entidad fiscalizada;

- frecuencia de la fiscalización;

- alcance de la fiscalización;

- metodología de la fiscalización;

- selección de las operaciones que han de fiscalizarse;

- control de los solicitantes de gran envergadura y supranacionales;

- información e instrumentos a disposición de los auditores;

- preparación y cualificación de los auditores;

- seguimiento de los resultados;

- coordinación de las fiscalizaciones;

- sanciones;

- facultades de los auditores.

2. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN: ESTADOS MIEMBROS

Selección de empresas para los programas de control

Procedimiento

2.1. En el apartado segundo del artículo 2 del Reglamento se establece que las empresas con suma de ingresos o deudas superiores a 200 000 ecus durante el año anterior al que se inicia el período de control serán sometidas a un control obligatorio al menos una vez cada dos años. También establece un número mínimo de empresas que han de controlarse cada año. Por las razones que se expondrán a continuación, la aplicación de esta norma origina una cobertura insuficiente en la fiscalización de las empresas de mayor envergadura, tal como muestra el Cuadro 2, que desglosa por empresas la distribución de los pagos de restituciones a la exportación en el Reino Unido.

Cuadro 2 - Pagos de restituciones a la exportación de productos lácteos por empresa en el Reino Unido "" ID="1"> 1> ID="2">40 370 793> ID="3">41,01> ID="4">41,01"> ID="1"> 2> ID="2">22 283 641> ID="3">22,64> ID="4">63,64"> ID="1"> 3> ID="2">4 720 339> ID="3">4,79> ID="4">68,44"> ID="1"> 4> ID="2">3 662 921> ID="3">3,72> ID="4">72,16"> ID="1"> 5> ID="2">3 275 623> ID="3">3,33> ID="4">75,49"> ID="1"> 6> ID="2">2 232 017> ID="3">2,27> ID="4">77,75"> ID="1"> 7> ID="2">2 114 664> ID="3">2,15> ID="4">79,90"> ID="1"> 8> ID="2">2 107 067> ID="3">2,14> ID="4">82,04"> ID="1"> 9> ID="2">1 505 988> ID="3">1,53> ID="4">83,57"> ID="1">10> ID="2">1 275 700> ID="3">1,30> ID="4">84,87"> ID="1">11> ID="2">1 267 504> ID="3">1,29> ID="4">86,16"> ID="1">12> ID="2">1 205 664> ID="3">1,22> ID="4">87,38"> ID="1">13> ID="2">1 057 004> ID="3">1,07> ID="4">88,45"> ID="1">14> ID="2">942 024> ID="3">0,96> ID="4">89,41"> ID="1">15> ID="2">853 438> ID="3">0,87> ID="4">90,28"> ID="1">16> ID="2">811 184> ID="3">0,82> ID="4">91,10"> ID="1">17> ID="2">615 319> ID="3">0,63> ID="4">91,73"> ID="1">18> ID="2">485 325> ID="3">0,49> ID="4">92,22"> ID="1">19> ID="2">408 770> ID="3">0,42> ID="4">92,63"> ID="1">20> ID="2">404 054> ID="3">0,41> ID="4">93,05"> ID="1">21> ID="2">371 041> ID="3">0,38> ID="4">93,42"> ID="1">22> ID="2">328 782> ID="3">0,33> ID="4">93,76"> ID="1">23> ID="2">326 102> ID="3">0,33> ID="4">94,09"> ID="1">24> ID="2">306 044> ID="3">0,31> ID="4">94,40"> ID="1">25> ID="2">263 662> ID="3">0,27> ID="4">94,67"> ID="1">26> ID="2">228 040> ID="3">0,23> ID="4">94,90"> ID="1">27> ID="2">214 310> ID="3">0,22> ID="4">95,12"> ID="1">28> ID="2">201 330> ID="3">0,20> ID="4">95,32"> ID="1">29> ID="2">178 768> ID="3">0,18> ID="4">95,50"> ID="1">30> ID="2">171 546> ID="3">0,17> ID="4">95,68"> ID="1">31> ID="2">168 283> ID="3">0,17> ID="4">95,85"> ID="1">32> ID="2">156 099> ID="3">0,16> ID="4">96,01""Fuente: Datos de las restituciones a la exportación en el Reino Unido 1990/1991.

Análisis realizado por el Tribunal de Cuentas.

(*) Enumeradas en orden decreciente según el importe de las restituciones.>

2.2. Dicho cuadro muestra que el 90 % del gasto total correspondía a las 15 empresas principales, mientras que a las 17 empresas siguientes por orden de importancia sólo les correspondía un 6 % del total. Dado que las 32 empresas cumplían los requisitos del apartado segundo del artículo 2 y se hallaban por encima del umbral «obligatorio», todas se consideraron igualmente importantes en cuanto a la cobertura de la fiscalización.

2.3. El apartado segundo del artículo 2 también ha tenido efectos contraproducentes para la calidad de los controles. Resultó que en el Reino Unido la duración normal de un control era solamente de un día. Las fiscalizaciones sobre el terreno llevadas a cabo en las dos principales empresas beneficiarias de un 41 % y un 22 %, respectivamente, del total de restituciones a la exportación de leche abonadas en el ejercicio 1990/91 del FEOGA, duraron sólo 6 días laborables en cada caso, mientras que a las empresas que recibían en total menos del 1 %, se les dedicó 14 días laborables.

2.4. La distribución de los pagos de restituciones entre los beneficiarios en el caso del Reino Unido es representativa del modelo seguido en todos los sectores comerciales de los Estados miembros.

2.5. El apartado 1 del artículo 2 establece que el procedimiento de selección deberá tener en cuenta la importancia financiera de la empresa, así como otros factores de riesgo. En los últimos años se ha extendido el uso del análisis de riesgo en las técnicas de auditoría, tanto en el sector público como en el privado. Actualmente se ha convertido en un instrumento esencial para la selección de actividades y empresas que han de fiscalizarse y se utiliza, de manera cada vez más eficaz, en ámbitos de auditoría tales como la gestión de impuestos, especialmente respecto al Impuesto sobre el Valor Añadido.

2.6. El análisis de riesgo pondera el gasto según los riesgos identificados. En el Cuadro 3 se ofrece un ejemplo de la importancia de seleccionar productos en los que pequeñas variaciones de composición pueden tener importantes consecuencias financieras. Dicho cuadro muestra, en relación con los principales productos lácteos exportados de un Estado miembro durante el ejercicio FEOGA 1989, el porcentaje de reducción de las restituciones que habría resultado si no se hubieran alcanzado - aunque fuera por un margen mínimo - los requisitos de clasificación.

2.7. También existen riesgos inherentes al hecho de que determinadas restituciones a la exportación se diferencian según su destino. Por ejemplo, las restituciones pagadas por una exportación de queso Provolone a Estados Unidos, cuya tasa de restitución es de 160 ecus por 100 kg, presentan más riesgo que las restituciones que se pagan por el mismo queso exportado a Canadá, al que corresponde una restitución de 120 ecus por 100 Kg, especialmente si los productos enviados a Estados Unidos se transportan por la ruta marítima de San Lorenzo, que constituye un acceso fácil tanto para Canadá como para Estados Unidos.

2.8. Deberían aplicarse los análisis de riesgo a todas las medidas del FEOGA, teniendo en cuenta los siguientes factores:

- alcance y resultados del control anterior;

- riesgo del producto;

- riesgo del destino;

- importancia financiera;

- complejidad de la estructura comercial y de las actividades de la empresa; e

- historial de las irregularidades conocidas o sospechadas.

2.9. Se utiliza el análisis de riesgo principalmente para procurar la base más eficaz posible para seleccionar las empresas que resulta de mayor interés controlar, teniendo en cuenta la necesidad primordial de prevenir y luchar contra las irregularidades. El análisis también contribuye a determinar el esfuerzo de fiscalización necesario para llevar a cabo un control suficiente de cada empresa y la frecuencia adecuada de los controles.

2.10. Ningún Estado miembro había establecido un procedimiento que incluyera todos los elementos citados. En Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia y el Reino Unido, aparte de los controles obligatorios de las empresas beneficiarias de más de 200 000 ecus, los únicos criterios adicionales tomados en cuenta sistemáticamente en el procedimiento de selección fueron la importancia financiera y el alcance de la fiscalización anterior. En ningún Estado miembro se calculaba previamente, empresa por empresa, el trabajo de fiscalización necesario. La única planificación previa era la relacionada con las obligaciones cuantitativas del artículo 2.2.

2.11. Solamente en Alemania y en los Países Bajos se llevan a cabo una cierta cantidad de análisis de riesgo:

- En Alemania, para las restituciones a la exportación se analizan los datos para determinar qué empresas comercian con productos «de riesgo» e incluirlas en el programa anual de control. Sin embargo, las autoridades no pudieron explicar sus criterios de riesgo.

Cuadro 3 - Porcentaje de reducción de las restituciones debido al incumplimiento de los requisitos de clasificación ">Producto"> ID="1">147> ID="2"> 30> ID="3">30> ID="4">incumplimiento de mg = 2,5 % de reducción"> ID="1">143> ID="2"> 29> ID="3">59> ID="4">suero añadido, etc. = reducción según la cantidad añadida"> ID="1">47> ID="2"> 9> ID="3">68> ID="4">incumplimiento mg = 1 % de reducción"> ID="1">37> ID="2"> 7> ID="3">75> ID="4">incumplimiento mg = 10 % de reducción"> ID="1">15> ID="2"> 3> ID="3">78> ID="4">incumplimiento mg = 20 % de reducción"> ID="1">14> ID="2"> 3> ID="3">81> ID="4">incumplimiento mgrs = 20 % de reducción"> ID="1">13> ID="2"> 3> ID="3">84> ID="4">incumplimiento mgrs = 30 % de reducción"> ID="1">12> ID="2"> 2> ID="3">86> ID="4">incumplimiento mgrs = 100 % de reducción""Leyenda: mg = contenido en materia grasa

mgrs = contenido en materia grasa del extracto seco

Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas sobre los datos de restituciones a la exportación 1989/1990 proporcionados por un Estado miembro.>

- En los Países Bajos, existe desde hace tres años un procedimiento en el que se analiza un número limitado de clasificaciones de restituciones a la exportación. El análisis tiene en cuenta los riesgos que presentan dicha clasificación, los destinos de riesgo conocidos, los métodos de fraude conocidos, los resultados de los análisis realizados en los laboratorios de las aduanas, los modelos comerciales y los vínculos de las empresas. Las empresas identificadas con este análisis se incluyen en el programa anual de control. Los auditores reciben una explicación sobre los riesgos y sobre los documentos necesarios para detectar las irregularidades asociadas a estos riesgos.

2.12. A pesar de la labor realizada por Alemania y los Países Bajos, el Tribunal considera que la ausencia general de un análisis eficaz de riesgos en los Estados miembros constituye una grave deficiencia en los procedimientos de control.

Información utilizada en la selección de empresas

Datos sobre los pagos de restituciones a la exportación

2.13. Es necesario que el acceso a la información sobre los pagos sea fácil para poder identificar las empresas que comercian con productos de riesgo y que exportan a destinos de riesgo, y seleccionar de manera más eficiente las que deben controlarse. El Tribunal ha recibido y utilizado datos de este tipo que los Estados miembros anteriormente citados, excepto Irlanda, le han enviado en cintas magnéticas todos los años desde 1989. Por lo tanto, no hay ninguna razón técnica válida que justifique que los Estados miembros no hayan progresado en el uso de dichos datos para la planificación de controles de empresas.

2.14. En los Estados miembros fiscalizados (véase el apartado 1.8) el Tribunal descubrió que:

a) en Dinamarca, Francia, Italia y el Reino Unido el servicio encargado de elaborar el programa anual de control recaba los datos relativos a los pagos, pero no los analiza;

b) en Alemania y los Países Bajos se dispone de los datos clave relativos a los pagos, pero éstos se utilizan de forma limitada; y

c) actualmente, Irlanda no recoge datos clave a través de las solicitudes de restitución, pero las autoridades competentes están estudiando si sería factible hacerlo.

2.15. En el anexo 1 al presente informe se ofrecen los datos básicos sobre los pagos de restituciones a la exportación, que en opinión del Tribunal deberían ser recabados por las agencias pagadoras y facilitados a los departamentos encargados de la planificación de los controles para que los utilicen en la selección de las empresas y las operaciones.

Información sobre irregularidades y fraudes.

2.16. El historial del cumplimiento de las normas de los programas del FEOGA por parte de una empresa es un criterio importante al seleccionar las que han de controlarse. Con frecuencia dicha información se encuentra en administraciones o divisiones que no están encargadas de los controles. Por ejemplo, las aduanas tendrán los datos sobre las irregularidades encontradas en los controles físicos realizados en virtud del Reglamento (CEE) no 386/90 de la Comisión(7) (); en las aduanas o laboratorios estatales constará la información sobre los análisis de laboratorio de productos que hayan solicitado restituciones a la exportación;las agencias pagadoras contarán con información sobre las irregularidades descubiertas en sus controles documentales previos al pago, o bien encontradas por sus auditores internos; los servicios de investigación de fraudes de las aduanas o del Ministerio de Agricultura conocerán las empresas sospechosas y/o culpables de fraude y estarán al corriente del modo en que se han perpetrado los fraudes; y, por último, los funcionarios del Ministerio de Agricultura encargados de las normas de alimentación e higiene en las fábricas poseerán información sobre el expediente de cumplimiento de dichas normas por parte de las empresas.

2.17. Puede resultar difícil reunir toda esta información en el departamento encargado de la selección de las empresas que han de controlarse. Sin embargo, esto es posible, como demuestra la base de datos del Reino Unido, que incluye la mayoría de la información anteriormente mencionada. No obstante, no existían justificantes que demostraran que se habían utilizado en el procedimiento de selección. En Italia y en Francia, por el contrario, no se disponía de ninguno de estos datos. En otros Estados miembros, la información disponible en los departamentos de control era muy limitada. En cualquier caso, el único ejemplo de una utilización de los informes adecuados para análisis de riesgos fue la que se encontró en los Países Bajos, tal como se describe en el apartado 2.11.

Evaluación del riesgo por los auditores

2.18. Los riesgos resultantes de la complejidad en la estructura de una empresa y la suficiencia de sus documentos, así como los resultados de controles anteriores, son todos ellos factores esenciales para la selección de las empresas que han de controlarse. Debería disponerse de dicha información gracias a los controles realizados anteriormente. Sin embargo, aparte del Reino Unido, ningún Estado miembro ha establecido procedimientos para garantizar que esta información sea evaluada y a continuación utilizada por los auditores.

Evaluación de los resultados

2.19. La evaluación de la ejecución de un programa de control es parte integrante del análisis de riesgo. Es importante descubrir si los elementos de riesgo identificados han dado lugar a la detección de irregularidades, para poder utilizar esta información en la elaboración de los programas siguientes.

2.20. Sólo los Países Bajos han efectuado este tipo de evaluación e incluso ésta, cuando el Tribunal efectuó la fiscalización, se limitaba al análisis de riesgo piloto (mencionado en el apartado 2.11). La evaluación demostraba que se habían logrado unos resultados impresionantes puesto que más del 25 % de los controles resultantes del análisis de riesgo dieron lugar al descubrimiento de irregularidades que ascendían a 1,2 Mio ECU.

2.21. Todos los Estados miembros deberían evaluar los resultados de sus programas anuales de control comparándolos con sus criterios de selección, y dichas evaluaciones deberían incluirse en los informes anuales presentados a la Comisión en virtud del artículo 9 del Reglamento.

Control de empresas supranacionales

2.22. La distribución de los pagos de restituciones a la exportación en el sector lácteo ilustra cómo un número limitado de empresas reciben la mayor parte de los pagos de las restituciones. Se da una distribución similar en otros sectores de producción. Los datos informatizados recibidos por el Tribunal de ocho Estados miembros, muestran que en el sector lácteo unas 25 empresas o grupos de empresas reciben el 60 % de las restituciones. La mayoría de estas empresas operan en más de un Estado miembro. Se dan las siguientes situaciones:

- empresas que reciben pagos en un Estado miembro diferente de aquél en el que están establecidas;

- reciben dichos pagos a través de empresas de «fachada»(8) ();

- tienen sus propias empresas registradas por separado en el Estado miembro que efectúa los pagos, pero algunos, si no todos sus documentos comerciales se mantienen fuera de dicho país;

- la producción tiene lugar en un Estado miembro distinto de aquél donde se recibe el pago;

- algunos de los documentos comerciales se mantienen fuera de la Comunidad.

2.23. El artículo 7 del Reglamento establece:

- la asistencia mutua entre Estados miembros a efectos de control, cuando se solicite, siempre que una empresa se halle establecida en un Estado miembro distinto de aquél donde se realicen los pagos;

- la notificación anual de dichos pagos, por el Estado miembro que realiza el pago a aquél en que se halle establecida la empresa, enviándose una copia a la Comisión; y

- la comunicación a la Comisión de la lista de las empresas establecidas en terceros países a las que se hayan pagado fondos del FEOGA.

2.24. Es necesario completar el artículo 7 para que incluya en sus estipulaciones:

- una asistencia mutua que cubra todas las situaciones descritas en el apartado 2.23;

- la coordinación de los controles de las empresas implicadas;

- la obligación de que el Estado miembro que recibe una notificación de ayuda mutua sin solicitud de control tome en cuenta en los controles a la empresa y las operaciones correspondientes.

2.25. Los siguientes apartados detallan los comentarios del Tribunal sobre la aplicación del artículo 7 por los Estados miembros. (Véanse también los apartados 3.12 y 3.13).

Inclusión de los pagos notificados en la población a controlar

2.26. En todos los Estados miembros, a menos que exista una solicitud específica de control, las notificaciones se archivan sin emprender ninguna acción, incluso cuando las empresas en cuestión se hayan incluido en el programa anual de control. Esto ha provocado una falta de control, tal como muestran los siguientes casos:

- Italia recibió una notificación de Alemania respecto a pagos a una empresa italiana que ascendían a 5 Mio ECU. Dicha empresa estaba incluida en el programa de control italiano respecto a pagos efectuados en Italia por valor de 500 000 ecus, pero la administración italiana no fiscalizó los documentos que se encontraban en Italia relacionados con el producto por el que se realizaron los pagos en Alemania;

- Francia recibió una notificación de Bélgica respecto a una empresa francesa que había recibido 3 Mio ECU en 1991. Como esta empresa no había solicitado fondos del FEOGA en Francia, no estaba registrada en la administración aduanera francesa. La notificación se archivó con el comentario «desconocido» y no se emprendieron más acciones. La empresa en cuestión era la principal implicada en la irregularidad descrita en los apartados 2.33 a 2.40 de este informe(9) ();

- Irlanda recibió notificaciones de los Países Bajos respecto a una empresa irlandesa beneficiaria de 130 Mio ECU y de 12 Mio ECU, pero ninguno de estos importes se incluyó en los controles irlandeses;

- se ignoró una notificación de Francia a Alemania respecto a pagos de 15 Mio ECU. Estos pagos fueron también objeto de la solicitud de la Comisión que se menciona en el apartado 3.12;

- el Reino Unido recibió una comunicación de Alemania para controlar los pagos de 1,5 Mio ECU a una empresa que ya estaba incluida en el programa anual de control del Reino Unido. Los pagos alemanes fueron omitidos del control. Una solicitud de Italia para controlar pagos de 1 Mio ECU fue igualmente archivada sin emprender acción alguna;

- los Países Bajos recibieron una notificación de Alemania respecto a pagos de 22 Mio ECU a una empresa. Pero de nuevo, a pesar de que la empresa estaba incluida en el programa anual de control, estos pagos no se examinaron;

- Dinamarca recibió una notificación de los Países Bajos respecto a pagos de restituciones a la exportación a una empresa por valor de 600 000 ecus para el ejercicio 1990 y por aproximadamente la misma cantidad para 1991. Dichas cantidades no se tuvieron en cuenta para el control de esta empresa que estaba, y aún está, en curso.

2.27. Las notificaciones sólo informan de los pagos totales efectuados a una empresa por el ejercicio en cuestión. En los casos en que también se han solicitado controles, el único Estado miembro que pidió detalles de los pagos fue el Reino Unido. Naturalmente, dichos pagos no se pueden controlar adecuadamente sin conocer las operaciones correspondientes.

2.28. Basándose en estos comentarios, no se podía garantizar en el momento de la fiscalización que todos los importes definidos en el artículo 1 del Reglamento se hubieran incluido correctamente en los pagos considerados para control.

Solicitudes de asistencia mutua

2.29. El 9 de octubre de 1990, los Países Bajos solicitaron asistencia mutua a Francia en virtud del artículo 7 del Reglamento respecto a una empresa establecida en los Países Bajos pero que tenía parte de la documentación comercial significativa en Francia. La administración francesa encargada de coordinar dichas solicitudes no la envió al servicio aduanero responsable de efectuar el control solicitado hasta el 3.9.1991. La aduana transmitió la solicitud por vía interna al equipo de control encargado el 29.10.1991, y hasta la fecha Francia no ha emitido ninguna respuesta.

2.30. El comercio internacional a menudo incluye en la cadena de suministro entre los productores y los consumidores finales empresas que están establecidas en diferentes Estados miembros. A pesar de ello, el Tribunal sólo ha encontrado un ejemplo (mencionado en el apartado 2.30) de solicitud de asistencia mutua en la que los proveedores y/o los productores y/o los documentos comerciales de las empresas en la cadena entre el solicitante y el consumidor final, se encontraban en un Estado miembro diferente de aquél que efectuaba el pago.

2.31. El Tribunal considera que ésta es una laguna fundamental en los controles a posteriori, como ya se mencionó en el Informe Especial no 2/92. Los siguientes datos de un caso típico ilustran la naturaleza del comercio internacional y la necesidad de mejorar la estructura de los controles.

2.32. El artículo 43 del Reglamento (CEE) no 3183/80 de la Comisión(10) () permitía a los exportadores fijar anticipadamente la tasa de restituciones para un período de 13 meses, siempre que hubieran ganado una licitación en un país tercero. La utilización del certificado de fijación anticipada se restringió a entregas dentro del marco de la licitación en cuestión. El período normal de validez para los certificados de fijación anticipada era de seis meses.

2.33. En junio de 1987, una empresa establecida en Francia solicitó y recibió uno de estos certificados para la exportación de 10 000 toneladas de leche desnatada en polvo a Argelia. Se dividió la cantidad cubierta por el certificado y los derechos correspondientes se cedieron a tres empresas, una en los Países Bajos y dos en Alemania. La mayor parte de la leche en polvo (9 000 toneladas) la producían tres empresas establecidas en el Reino Unido en diez lecherías diferentes. Las 1 000 toneladas restantes se producían en cuatro lecherías en Alemania. La leche en polvo producida en el Reino Unido se embarcó para los Países Bajos, y se depositó en almacenes en dicho país antes de volver a embarcar para continuar el viaje.

2.34. Entre enero y junio de 1988, la leche en polvo almacenada en los Países Bajos se cargó en siete barcos para exportarla a Argelia. Al partir de los puertos holandeses, los barcos no se dirigieron hacia el oeste como sería de esperar, sino hacia el este. Alegan haber recalado en el puerto alemán de Emden donde, para satisfacer las condiciones de fijación por anticipado, se declaró que la leche en polvo era simultáneamente para importar a Alemania y para exportar disfrutando de restituciones, sin que el producto hubiera salido de los barcos. En el Registro Naviero de Lloyds no consta que ninguno de los barcos en cuestión hubiera recalado en Emden.

2.35. Las solicitudes de restitución a la exportación fueron realizadas por dos de las empresas establecidas en Alemania. La compra de la leche en polvo fue gestionada por la empresa holandesa. Esta última vendió parte de la leche directamente a Argelia (2 000 toneladas). Las restantes 8 000 toneladas se vendieron franco a bordo (FOB) a dos empresas, una establecida en Suiza y la otra en el Reino Unido.

2.36. Con objeto de comprobar si se había declarado la cantidad exacta de producto con la clasificación correcta de restituciones a la exportación y si se habían entregado en Argelia y colocado en aquel mercado, en el marco de la licitación sobre el certificado de fijación anticipada, se tenía que realizar una fiscalización del Tribunal en Alemania, Países Bajos, Francia, Reino Unido y Suiza. En la fiscalización se descubrió que el director gerente de la empresa en Francia era también el beneficiario propietario de las empresas establecidas en el Reino Unido y en Suiza; que ninguna de las entregas se había efectuado dentro del marco de la licitación sobre el certificado de fijación anticipada; y que de los 15 Mio ECU de restituciones implicados, más de 2 Mio ECU se habían pagado de forma irregular.

2.37. Cuando el Tribunal informó del caso a los Estados miembros en cuestión, Alemania respondió que no podía emprender ninguna acción porque se trataba de una expedición irregular del certificado en Francia, y Francia a su vez respondió que el asunto le correspondía por completo a Alemania puesto que era un caso de mal uso del certificado. Desde entonces la Comisión ha solicitado que la empresa alemana devuelva la cantidad relacionada con el mal uso de la licencia en cuestión. Sin embargo, la Comisión no ha intentado extender su acción de seguimiento a otras autorizaciones expedidas a la misma empresa.

2.38. El 12 de febrero de 1992, el Tribunal invitó a las autoridades francesas a que ampliaran la investigación para incluir otros certificados expedidos a la empresa francesa. El 25 de marzo de 1992 se recibió una respuesta indicando que la investigación estaba en curso. En realidad, esta investigación no empezó hasta marzo de 1993 a raíz de otros contactos entre el Tribunal y las autoridades francesas.

Comunicación de antecedentes de las solicitudes de control

2.39. Ningún Estado miembro proporciona información alguna sobre los antecedentes de las empresas cuando realizan las solicitudes. Es especialmente importante que toda la información significativa se comunique a los que tienen que llevar a cabo el control, cuando se dispone de datos concretos sobre presuntos fraudes o riesgos conocidos.

2.40. Sólo los Países Bajos habían identificado a ciertas empresas para control a consecuencia de un análisis de riesgo piloto, pero cuando dichas empresas debían ser controladas en otros Estados miembros, no se comunicaban los riesgos encontrados.

Informes y seguimiento

2.41. Cualquier solicitud de control debería, naturalmente, recibir una respuesta, preferiblemente mediante un informe escrito. El Reino Unido e Irlanda fueron los únicos Estados miembros que proporcionaban sistemáticamente una copia de los oportunos informes de control.

2.42. Ningún Estado miembro había establecido un procedimiento de seguimiento para comprobar si sus solicitudes eran atendidas satisfactoriamente.

2.43. El Tribunal considera que los Estados miembros han aplicado el artículo 7 del Reglamento de manera bastante minimalista. Para que sea plenamente eficaz, se necesita un enfoque más dinámico por parte de los Estados miembros.

Empresas con documentos comerciales fuera de la CEE

2.44. El Reglamento no dice nada respecto a la presentación de documentos de las empresas que mantienen parte o todos sus documentos comerciales necesarios para el control fuera del territorio geográfico de la Comunidad Europea.

2.45. Uno de los principales beneficiarios de restituciones a la exportación de productos lácteos que opera en todos los Estados miembros vende el 80 % de sus exportaciones de productos CE a terceros países a través de una empresa central establecida fuera de la Comunidad. Esta empresa mantiene en sus instalaciones fuera de la Comunidad los documentos de pago de clientes de terceros países, los documentos de reclamación respecto a productos que no se consideraron de calidad sana, cabal y comercial, así como los documentos de embarque e indemnizaciones de seguros. Se ha destacado este hecho en los informes de control de varios Estados miembros.

2.46. A pesar de que esta empresa central distribuidora se hallaba fuera de la Comunidad, los Estados miembros implicados no realizaron un control completo de todos los documentos comerciales necesarios para las solicitudes de restitución.

2.47. El Tribunal intentó llevar a cabo una fiscalización de esta empresa con objeto de examinar, especialmente, los documentos comerciales relativos a los criterios de la calidad sana, cabal y comercial y el posicionamiento en el mercado de los productos en cuestión. Tras negociaciones, la empresa aceptó que la petición del Tribunal era razonable y, tras haber obtenido la oportuna autorización del gobierno del tercer país implicado, el Tribunal realizó la fiscalización. En el apartado 2.73 se exponen algunas conclusiones de dicha fiscalización.

2.48. La legislación existente es deficiente al no obligar de forma específica a los beneficiarios, como condición para recibir fondos del FEOGA, a que permitan libre acceso a las instituciones de los Estados miembros y de la Comunidad a los correspondientes documentos comerciales, dondequiera que se encuentren. Debe solucionarse este fallo para evitar cualquier duda respecto a los derechos de fiscalización.

Preparación de los controles

Información sobre el pago

2.49. Los auditores necesitan tener los datos sobre las operaciones que han de controlar, en un formato eficaz que facilitara la selección de estas operaciones. También deberían estar disponibles para consulta en las instalaciones de las empresas.

2.50. Ninguno de los Estados miembros, excepto Dinamarca y parte de Alemania, tenía dicho formato con los detalles del pago tales como número de la solicitud, fecha, producto, cantidad, destino, tasa y cantidad, a disposición de los auditores. El Tribunal comprobó que:

- en Italia, los auditores fueron informados por el servicio central de control del importe total anual pagado a la empresa. Entonces tenían que reconstruir los datos de la solicitud pidiendo a la empresa que les proporcionara una lista con todas las declaraciones de exportación, y solicitando entonces a las oficinas de aduanas donde se habían depositado, que les enviaran copias;

- en Irlanda, los auditores tuvieron que examinar, y a veces incluso copiar a mano los datos de los documentos de solicitud en la agencia pagadora;

- en los Países Bajos, Reino Unido y casi toda Alemania, sólo se disponía de los datos en listados de ordenador, que son muy difíciles de utilizar para análisis de riesgo; y

- en Francia, las aduanas no obtuvieron los datos de las solicitudes de las agencias pagadoras sino de su propia base de datos de estadísticas de exportación, en forma de un listado de ordenador basado solamente en los ocho dígitos de la Nomenclatura Aduanera Combinada, a pesar de que las restituciones se diferencian mediante tres dígitos adicionales en la nomenclatura de restituciones a la exportación (ver también el apartado 2.63). Además, en la base de datos de aduanas tampoco constaba la tasa y el importe de las restituciones.

Antecedentes

2.51. La preparación de cualquier control debería siempre incluir la búsqueda de la información que tienen otros organismos oficiales implicados en el control de los fondos del FEOGA, tal como se describe en el apartado 2.16. Debería cubrir la correspondencia entre las agencias pagadoras y las empresas respecto a la regularidad de las solicitudes, los problemas de las pruebas de llegada de las mercancías, la clasificación de las restituciones y otros. Deberían estudiarse los resultados de los análisis que obran en poder de los laboratorios aduaneros, al igual que los informes de los servicios de lucha contra el fraude sobre los fraudes conocidos y/o sospechados.

2.52. El Tribunal averiguó que:

- durante el proceso de preparación de los controles, el servicio de control no obtenía la información indicada más arriba de las agencias pagadoras de ningún Estado miembro; y

- en ningún Estado miembro se consultaba sistemáticamente al laboratorio aduanero sobre los resultados de las pruebas efectuadas a los productos exportados por las empresas implicadas.

2.53. Incluso cuando existen disposiciones de consulta, como en Italia donde los auditores consultan a la Guardia di Finanza para averiguar los detalles de las investigaciones de fraude en las empresas que han de controlarse, no siempre se realiza a continuación una rápida investigación tal como ilustra el siguiente caso.

2.54. El 31.8.1989, el Tribunal informó a la Corte dei Conti italiana de un posible caso de irregularidad respecto a exportaciones de queso Pecorino. El 22.12.1989 el Tribunal habló de este caso con la Guardia di Finanza en Roma, que no pudo informar de ningún progreso. El 25.3.1991 las aduanas italianas realizaron un control basado en el Reglamento (CEE) no 4045/89 en la empresa y algunas de las operaciones correspondientes. Los auditores no tenían ningún conocimiento de la irregularidad que se sospechaba y encontraron, sin examinar los registros de producción, que todas las solicitudes eran legales y regulares. Hasta el 31.7.1991 la Guardia di Finanza de Roma no envió al servicio de la Guardia encargado una solicitud de control de la empresa implicada pidiéndoles que realizara una investigación. La Guardia comprobó que las solicitudes eran irregulares, y el 4.9.1992 se recuperaron las restituciones de 15 000 ecus abonados indebidamente durante el período 1986-1989.

2.55. También es interesante destacar que la empresa en cuestión exportaba el mismo tipo de queso, producido en Italia, a través de los Países Bajos y solicitaba las restituciones allí. Las pruebas del laboratorio aduanero de los Países Bajos indicaron que el contenido de agua era superior al declarado en la solicitud de restitución. Sin embargo no hubo ningún contacto entre los servicios italianos y holandeses sobre este hecho y los holandeses no investigaron otras solicitudes de restituciones a la exportación presentadas por dicha empresa respecto al mismo producto, que ascendían a 500 000 ecus en 1991.

Selección de operaciones

2.56. El Reglamento no establece que operaciones de ese tipo deban seleccionarse para ser controladas de acuerdo con el riesgo que presenten. Si la selección de empresas debe tener en cuenta no sólo la importancia financiera de la empresa en el sistema de financiación del FEOGA, sino también otros factores de riesgo, la selección de operaciones también debería tener en cuenta los factores de riesgo. En opinión del Tribunal, los otros factores de riesgo a tener en cuenta para las operaciones de restituciones a la exportación deberían, al menos, ser las mismas que las utilizadas para la selección de empresas,tal como se describe en el apartado 2.8.

2.57. El Tribunal descubrió que:

- en Irlanda, los Países Bajos y el Reino Unido, los auditores de los Estados miembros seleccionaban las operaciones teniendo en cuenta el valor y la representatividad del período y del producto;

- en Italia, como se controlaban todas las solicitudes, no era necesaria una selección por factor de riesgo. (Véanse, no obstante, los comentarios sobre el alcance de la fiscalización en el apartado 2.61 y siguientes); y

- en Alemania y Dinamarca no existían pruebas que demostraran un uso sistemático de los criterios de riesgo en el proceso de selección de las operaciones.

2.58. Existen casos en que el auditor se ha guiado por su propia iniciativa para la selección de las operaciones, demostrando así la validez del análisis de riesgo. Por ejemplo, en Alemania un auditor examinó una empresa que exportaba, entre otros productos, queso Feta. Si el queso contenía caseína añadida, no le correspondían restituciones. Habiendo identificado que éste era el mayor riesgo, el auditor realizó un examen detallado de las materias primas empleadas en la producción de este tipo de queso. El resultado fue que demostró que se había añadido caseína y las restituciones abonadas indebidamente que ascendían a 45 000 ecus se recuperaron a continuación. Así, debería fomentarse la iniciativa del personal de auditoría como complemento a los criterios detallados del análisis de riesgo.

Alcance de la fiscalización

Definición de documentos comerciales

2.59. El artículo 1 del Reglamento dispone que deberán controlarse los documentos comerciales de las empresas para averiguar si las operaciones se han ejecutado correctamente o no. Define los «documentos comerciales» como «el conjunto de libros, registros, notas y justificantes, la contabilidad y la correspondencia relativos a la actividad profesional de la empresa, así como todos los datos comerciales, sean del tipo que sean, siempre que estén relacionados directa o indirectamente con las operaciones FEOGA». El artículo 3 establece que se extienda el control a los documentos comerciales de proveedores, clientes, transportistas y demás terceros relacionados directa o indirectamente con las operaciones del FEOGA.

2.60. Estos artículos proporcionan una buena base para el alcance de los controles. Sin embargo, durante las fiscalizaciones del Tribunal surgieron varias dudas en los Estados miembros y las empresas sobre si los documentos comerciales incluían también los documentos de producción y control de calidad. El Tribunal opina que sí. La Comisión y el Comité del Mecanismo aplicable a los Intercambios deberían aclarar esta cuestión y, si es necesario, debería revisarse el texto para despejar cualquier duda al respecto.

Alcance

2.61. Contrariamente al amplio alcance de auditoría definido por el Reglamento, el Tribunal encontró que en la práctica el enfoque de los Estados miembros era indebidamente limitado. En los siguientes apartados se presentan ejemplos de deficiencias en el alcance de la fiscalización. Se agrupan según el criterio de restituciones que debería examinarse, con una breve explicación sobre la importancia del examen.

Clasificación de las restituciones a la exportación

2.62. Los tipos de restitución a la exportación varían según la composición y descripción, tal como se define en la nomenclatura de restituciones a la exportación. Estos requisitos de composición se refieren a las materias primas y a las características químicas del producto terminado, tal como el contenido en agua o en materia grasa del extracto seco. Por ejemplo, un queso Cheddar con un contenido en materia grasa del extracto seco igual o superior al 48 % recibe una restitución de un máximo de 150 ecus por 100 kg. mientras que si el contenido en materia grasa del extracto seco es igual o inferior al 47,9 % no obtiene ninguna restitución. La diferencia de tipo según la descripción y/o la composición es habitual en las restituciones a la exportación de leche, carne de vacuno y cereales.

2.63. La documentación comercial en el sentido estricto de encargos, contratos, albaranes, documentos de embarque y facturas, constituye ciertamente una garantía de que la descripción del producto declarado es correcta. Sin embargo, ninguno de estos documentos proporciona suficiente garantía sobre la materia prima empleada en su fabricación, ni sobre la composición química en términos de contenido en agua, materia grasa, etc. Para poder comprobar estos elementos, el control debe incluir los documentos de producción de la empresa y los resultados de los exámenes de control de calidad del producto terminado.

2.64. El Tribunal comprobó que el control de los documentos de producción y control de calidad sólo se realizaba sistemáticamente en dos Estados miembros: Francia e Irlanda. En Italia, los Países Bajos y el Reino Unido, el servicio de control nunca examinaba estos documentos. En Alemania y Dinamarca, se controlaban muy pocas veces. En estas circunstancias, no se puede garantizar que en los controles de las operaciones de restituciones a la exportación se hayan examinado elementos clave respecto a las clasificaciones de dichas restituciones.

2.65. Ya se destacó en el Informe Especial no 2/92(11) () la importancia de examinar los documentos de producción y control de calidad, y el siguiente ejemplo es otra muestra de la importancia de dichos controles o exámenes:

el análisis efectuado en un laboratorio aduanero sobre una muestra de queso Mozzarella exportado del Reino Unido con restituciones, demostró que el producto tenía un contenido en agua excesivo y debía ser reclasificado, correspondiéndole por tanto una tasa menor de restitución. Las aduanas del Reino Unido trataron el caso como una investigación de fraude. El servicio de investigación encargado consiguió los resultados del análisis del laboratorio de la propia empresa sobre el producto en cuestión, que confirmó los resultados del análisis de aduanas y que destacó también que la declaración errónea estaba relacionada con muchas otras operaciones. La irregularidad ascendió a 900 000 ecus, que se recuperaron junto con una multa.

2.66. El artículo 3 del Reglamento establece la realización de controles físicos de la cantidad y de la naturaleza de las existencias. Las inspecciones físicas son importantes por los siguientes motivos:

- es una comprobación básica sobre si la empresa tiene o no capacidad para fabricar los productos en cuestión;

- permite al auditor identificar los documentos clave de control que indican y cuantifican los ingredientes;

- permite al auditor comprobar los procedimientos clave de control tales como el método para determinar la cantidad; y

- permite al auditor identificar las materias primas y, por lo tanto, hacer el seguimiento de su utilización.

2.67. El Tribunal encontró que los controles físicos de las instalaciones de producción, almacenamiento y expedición no se consideraban sistemáticamente para su inclusión en las fiscalizaciones de ningún Estado miembro. La propia fiscalización del Tribunal sobre los beneficiarios de restituciones a la exportación ha demostrado la utilidad de dichos controles:

- envoltorio de plástico incluido en el peso a efectos de la restitución (40 000 ecus anuales pagados en exceso a un solicitante de restituciones);

- utilización de leche batida en lugar de leche desnatada, dando lugar a pagos excesivos de 1,2 millones de ecus;

- aditivos tales como caseína y suero no deducidos del peso declarado a efectos de la restitución, con los correspondientes pagos excesivos de 800 000 ecus. Este caso, que no habían detectado las fiscalizaciones nacionales en cuatro Estados miembros (Francia, el Reino Unido, los Países Bajos y Alemania), lo reveló de forma voluntaria la empresa implicada.

Calidad sana, cabal y comercial y colocación de los productos en el mercado

2.68. El artículo 13 del Reglamento (CEE) no 3665/87 de la Comisión(12) () establece que no se concederá ninguna restitución cuando los productos no sean de calidad sana, cabal y comercial y, si dichos productos se destinaren a la alimentación humana, cuando su utilización para tal fin esté excluida o considerablemente disminuida debido a sus características o a su estado. El artículo 5 del mismo Reglamento dispone que el pago de la restitución estará supeditado, no sólo a que el producto haya salido del territorio aduanero de la Comunidad, sino también a que haya sido importado a un tercer país. Los Estados miembros podrán también exigir medios de pruebas suplementarios que demuestren a satisfacción de las autoridades competentes, que el producto ha sido efectivamente puesto en el mercado de terceros países de importación en su estado natural.

2.69. El objetivo de estos artículos es garantizar que la Comunidad no subvencione productos defectuosos, ni que hayan perdido las cualidades de conservación propias de la calidad comercial, ni inadecuados para consumo humano, ni carentes de un auténtico mercado comercial.

2.70. La fiscalización en este contexto puede ser difícil, pues cabe la posibilidad de que parte de las pruebas correspondientes sólo exista en los documentos comerciales del cliente del país tercero. El método de auditoría habitual ha sido el de comprobar que se hayan pagado completamente los productos mediante el examen de los justificantes de pago y la contabilidad del cliente. Existen sin embargo algunas otras fuentes útiles de pruebas de auditoría, tales como:

- registro de reclamaciones de clientes;

- disposiciones y anulaciones en la contabilidad respecto a productos no comerciales o no comerciados;

- títulos de crédito;

- indemnizaciones de seguros; e

- informes del control de calidad sobre las reclamaciones de clientes.

2.71. A este respecto, el Tribunal averiguó que:

- en Dinamarca, Alemania, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido, los controles no tenían en cuenta ninguno de estos documentos;

- los controles franceses tomaban en cuenta las disposiciones y anulaciones pero ninguna de las demás fuentes;

- en Irlanda, el control incluía el examen de las indemnizaciones de seguros y los títulos de crédito, pero ninguno de los demás documentos.

2.72. Puede juzgarse la importancia de fiscalizar estos documentos a partir de los siguientes ejemplos encontrados por el Tribunal durante la reciente fiscalización de un beneficiario. Todo ello resultó de un control de los documentos contemplados en el apartado 2.70:

- 250 toneladas de leche entera en polvo considerada como «completamente inadecuada para su venta directa debido a su sabor rancio»;

- 85 toneladas de leche entera en polvo destruidas por las autoridades sanitarias del país tercero, debido a que la mercancía no era apta para consumo humano por el cierre defectuoso de las latas;

- 617 toneladas de leche condensada edulcorada vendida para uso industrial con un 50 % de reducción debido a que era demasiado densa para el mercado a consecuencia de un defecto de fabricación;

- 42 toneladas de nata incautada y destruida por las autoridades sanitarias porque el producto no era apto para consumo humano debido al sabor amargo producido por una esterilización inadecuada;

- 9,5 toneladas de nata completamente destruidas durante una tormenta en el mar; y

- 1 690 toneladas de leche entera que el cliente estimó de calidad anormal debido a su sabor a moho, y por lo tanto imposible de comerciar en tal situación.

Las restituciones afectadas en los casos citados ascienden a 2,65 millones de ecus.

3. LA FUNCIÓN DE LA COMISIÓN

Observaciones previas

3.1. La respuesta de la Comisión señala que desde el inicio de la fiscalización del Tribunal ha llevado a cabo su propio control de la aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89. El Tribunal observa con agrado que se han tenido en cuenta las observaciones y recomendaciones que incluyó en el Informe Especial no 2/92 así como las observaciones surgidas de la fiscalización por el Tribunal de la aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89.

Programas anuales

3.2. El artículo 10.2 del Reglamento obliga a los Estados miembros a enviar a la Comisión sus programas anuales indicando el número de empresas que serán objeto de control y su distribución por sectores según los importes recibidos, así como los criterios utilizados para la elaboración del programa. La Comisión debe dar a conocer sus observaciones en el plazo de seis semanas, y si no hay ninguna los programas deben llevarse a cabo tal como estén establecidos.

3.3. Cuando el Tribunal realizó su fiscalización en la Comisión, se habían recibido los programas anuales de los Estados miembros para los ejercicios 1990/1991, 1991/1992 y 1992/1993. La acción de la Comisión al recibir estos programas se ha limitado a una verificación aritmética del cálculo del número de empresas que se debían controlar. La única cuestión que se suscitó fue respecto al programa 1990/1991 del Reino Unido. No se ha realizado una evaluación de los programas según los criterios de riesgo utilizados para la selección de las empresas.

3.4. El artículo 10.5 del Reglamento permite que la Comisión solicite la inclusión de una categoría determinada de empresas en los programas de los Estados miembros. La Comisión ha realizado dos solicitudes de este tipo dirigidas a todos los Estados miembros, para incluir las restituciones a la exportación de carne de vacuno así como las restituciones y la ayuda a la producción de aceite de oliva en sus programas 1992/1993. Sin embargo, no había pruebas de seguimiento por parte de la Comisión para garantizar que estas solicitudes se había atendido.

3.5. Dentro de la Comisión, la Dirección General de Agricultura (DG VI) es la encargada de la gestión del Reglamento. A pesar de que otros servicios de la Comisión, tales como la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF), el Control Financiero (DG XX) y la Dirección General de Aduanas (DG XXI), tienen información sobre los flujos de las irregularidades y los fraudes, la DG VI no consulta a ninguno de estos servicios cuando estudia los programas de control de los Estados miembros.

Informes anuales

3.6. El artículo 9 del Reglamento obliga a los Estados miembros a enviar cada año a la Comisión un informe detallado sobre la aplicación del Reglamento.

3.7. El primer programa anual basado en el Reglamento (CEE) no 4045/89 se realizó entre el 1.7.1990 y el 30.6.1991. El artículo 9.1 del Reglamento exigía de los Estados miembros la presentación de los informes antes del 1 de enero de 1992. De acuerdo con el artículo 9.5, la Comisión debería haber presentado antes del 31 de diciembre de 1991 un informe sobre la aplicación del Reglamento. Cuando se realizó la fiscalización en septiembre de 1992, la Comisión aún no había presentado dicho informe. Se presentó más tarde, en diciembre de 1992(13) ().

3.8. Cuando se realizó la fiscalización, no se facilitó al Tribunal ninguna documentación interna de la Comisión que indicara que se habían evaluado los informes de los Estados miembros, excepto unos cuadros comparando el número de controles necesarios en virtud del artículo 2.2 con los realmente realizados.

3.9. La Comisión tiene la obligación de evaluar en su informe anual los progresos logrados en la gestión de los fondos, tal como recoge el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo(14) ().

3.10. La evaluación del progreso logrado se limita a una declaración de que los programas para 1990 se habían recibido y aplicado; que la Comisión había propuesto un formato tipo para comunicar los programas y que se habían abonado 2,4 millones de ecus a los Estados miembros con arreglo a las disposiciones financieras de los artículos 12 al 20 relativos a la mejora de la calidad y el alcance del control de los Estados miembros.

3.11. Al igual que los Estados miembros, en el momento de la fiscalización, la Comisión ha interpretado de la forma más restrictiva posible su función de evaluar e informar sobre la aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89.

Notificaciones a la Comisión según el artículo 7

3.12. Tal como se expone en el apartado 2.24, según el artículo 7.2 los Estados miembros deben remitir a la Comisión cada año una copia de las listas que se envían mutuamente de las empresas establecidas en un Estado miembro diferente de aquél dónde se realiza o recibe el pago. Salvo una excepción, las copias de las listas enviadas a la Comisión según este artículo se han archivado sin emprender ninguna acción. En la única excepción mencionada, en la que la Comisión solicitó a Alemania que incluyera los pagos en su programa anual para 1991, la Comisión no llevó a cabo seguimiento alguno, y el Tribunal descubrió que los importes correspondientes ni siquiera se controlaron en Alemania. Dado que el objetivo del artículo 7 es garantizar que las cantidades notificadas se incluyen en el control, tanto la Comisión como los Estados miembros deberían utilizar la información remitida a este efecto.

3.13. El artículo 7 por sí solo no basta para controlar las empresas cuyos documentos comerciales o los documentos comerciales de sus proveedores o clientes se encuentran, en su totalidad o en parte, en un Estado miembro diferente de aquél en el que se realiza o recibe el pago. Debe rectificarse esta insuficiencia. (Véanse también los apartados 2.24, 2.48 y 2.55).

4. EL SISTEMA DE COMUNICACIÓN DE FRAUDES E IRREGULARIDADES Y LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE

Introducción

4.1. Los capítulos 1 a 3 del presente informe se han centrado en el principal instrumento de la Comunidad para detectar el fraude y las irregularidades contra el FEOGA. Este capítulo se ocupa de la comunicación de los fraudes e irregularidades tras su descubrimiento, así como la función de la Comisión en la coordinación de la lucha contra el fraude. La fiscalización empezó en enero de 1991 y acabó en febrero de 1992.

Notificación y recuperación según el Reglamento (CEE) no 595/91

4.2. En su Informe Anual e informes especiales, el Tribunal ha criticado la ineficacia de las acciones emprendidas por la Comisión y los Estados miembros para combatir el fraude y las irregularidades, principalmente respecto a los recursos propios y al FEOGA. A principios de 1991, el Tribunal inició una investigación a fondo para evaluar algunas de las defensas de la Comunidad contra el fraude y las irregularidades que podían afectar a la sección Garantía del FEOGA. A estos efectos el Tribunal visitó la Comisión y seis Estados miembros: el Reino Unido, España, Alemania, Italia, Grecia y Luxemburgo. Los demás países (Francia, Bélgica, los Países Bajos, Dinamarca, Portugal e Irlanda) también se incluyeron en la fiscalización mediante cuestionarios, pero no se visitaron.

4.3. Con objeto de comprobar no sólo los casos detectados sino también las acciones de seguimiento emprendidas por los Estados miembros, incluyendo procesamiento, sanciones y recuperación de cantidades indebidamente pagadas, el Reglamento (CEE) no 283/72 del Consejo(15) () creó un sistema de intercambio de información entre los Estados miembros y la Comisión. A continuación dicho Reglamento fue sustituido por el Reglamento (CEE) no 595/91 del Consejo(16) (). Su objetivo principal es garantizar que los Estados miembros y la Comisión cuenten con información completa sobre las prácticas irregulares de forma que puedan encontrarse y prevenirse de forma más efectiva(17) ().

4.4. Según el Reglamento (CEE) no 595/91 del Consejo(18) () los Estados miembros deben comunicar:

a) a la Comisión la aplicación de las disposiciones nacionales para cumplir el Reglamento, incluyendo una lista y una definición de las funciones de las autoridades y organismos encargados de realizarlo (artículo 2);

b) trimestralmente a la Comisión cualquier irregularidad, así como los procedimientos incoados y los cambios significativos que se hayan producido (artículos 3 y 5);

c) a los demás Estados miembros interesados y a la Comisión las irregularidades comprobadas o sospechadas que se tema puedan tener efectos fuera del territorio del Estado miembro que envía la comunicación (artículo 4);

4.5. La Comisión tiene la obligación de:

a) examinar el sistema de comunicaciones de los Estados miembros (artículo 2);

b) informar a los Estados miembros afectados cuando estime que se han cometido irregularidades y solicitarles que efectúen una investigación (artículo 6);

c) mantener con los Estados miembros los contactos apropiados para completar la información recibida y organizar reuniones de información para los Estados miembros (artículo 8);

d) recurrir al Comité del FEOGA(19) () cuando el carácter de la irregularidad haga suponer que prácticas idénticas o análogas puedan darse en otros Estados miembros (artículo 8);

e) proporcionar trimestralmente al Comité del FEOGA un resumen de la información global (artículo 9);

f) incluir en el informe anual del FEOGA el número de asuntos que hayan sido notificados, los que hayan sido archivados, así como el importe de las sumas recuperadas y el de las sumas irrecuperables (artículo 9).

4.6. El Reglamento (CEE) no 595/91 también incluye disposiciones respecto a:

a) la financiación por la Comunidad de parte de los costes de las investigaciones, procesos judiciales y recuperación de importes indebidamente pagados (artículo 7);

b) los derechos y obligaciones de los agentes de la Comisión cuando participen en investigaciones nacionales (artículo 6);

c) la mejora de la calidad de la información que se debe presentar a la Comisión (artículo 8); y

d) el carácter confidencial de la información (artículo 10).

Coordinación de la lucha contra el fraude

4.7. En respuesta a las solicitudes formuladas por el Parlamento, el Consejo y el Tribunal, la Comisión creó en 1988, un servicio de coordinación de la lucha contra el fraude (UCLAF) para coordinar sus recursos y actividades para combatir el fraude y las irregularidades. Dicho servicio, incluido en la Secretaría General de la Comisión, se puso bajo la autoridad directa del Presidente.

4.8. El Consejo Europeo de Madrid en junio de 1989 adoptó un plan de trabajo para la campaña contra el fraude, que debía gestionar la UCLAF. Dicho programa no incluía fechas-objetivo para la aplicación de las acciones. Ha seguido vigente hasta que la Comisión en su Informe 1992 y en su Programa de Acciones para 1993 respecto a la lucha contra el fraude ha establecido una disposiciones más detalladas sobre su misión(20) (). Debido a que aún es demasiado pronto para evaluar su incidencia, en el contexto de esta fiscalización no se ha examinado dicho Programa de Acciones. Sin embargo, en los apartados 4.20 y 4.23 se comenta más a fondo la función del UCLAF en relación con el FEOGA.

El sistema de notificaciones

Generalidades

4.9. Ni el Reglamento (CEE) no 595/91 ni ningún otro instrumento comunitario define el concepto de fraude o irregularidad. En un intento de definir la «irregularidad» y el «primer descubrimiento administrativo o judicial de un hecho», y de establecer algunas normas básicas respecto a la notificación de un intento de fraude, la Comisión preparó un documento de trabajo y se lo transmitió a los Estados miembros en 1989(21) (). En dicho documento, se define la «irregularidad» como «toda infracción de una ley nacional o comunitaria a consecuencia de un acto o de una omisión, deliberada o no, de un agente económico...». Debe entenderse por «primer descubrimiento administrativo o judicial de un hecho», «el primer informe (incluso interno) de un organismo administrativo o judicial que concluya que existe una irregularidad, al margen de si dicha conclusión debe a continuación revisarse o retirarse ante nuevos acontecimientos en el procedimiento administrativo o judicial». Sin embargo, estas definiciones no tienen valor jurídico. Las definiciones acordadas deben incluirse en una revisión del Reglamento.

4.10. Las irregularidades y fraudes financieros implican infracciones penales y provocan pérdidas al presupuesto comunitario que los autores tienen la obligación de restituir. No deben confundirse sin embargo, con la explotación de lagunas en la legislación que proporcionan a sus autores ventajas materiales no pretendidas por el legislador. Sin embargo, los Estados miembros deberían aceptar la obligación de informar a la Comisión de la existencia de puntos débiles aprovechables en la legislación comunitaria, para que la Comisión pueda tomar medidas para revisar la ley, aliviando así al presupuesto en el futuro del coste de conceder gratificaciones inmerecidas a beneficiarios para los que no se destinaba.

Función de los servicios de comunicación de los Estados miembros

4.11. El artículo 2 obliga a los Estados miembros a comunicar a la Comisión «la lista de los servicios y organismos encargados... (de las notificaciones)..., así como las disposiciones esenciales relativas al papel y al funcionamiento de estos servicios y organismos, así como a los procedimientos que tienen que aplicar». En la mayoría de los Estados miembros inspeccionados, los servicios encargados reciben resúmenes de las agencias pagadoras o de las autoridades aduaneras, que a su vez envían a la Comisión. Excepto en el Reino Unido y Portugal, estos servicios raramente recogen estadísticas sobre fraudes e irregularidades. No cuentan con procedimientos centralizados de seguimiento ni realizan ningún análisis comparativo de los fraudes e irregularidades detectados a fin de dirigir las investigaciones y establecer las prioridades para el futuro.

4.12. Como ya se ha indicado anteriormente, en cada Estado miembro existen varios servicios diferentes encargados del control de los gastos del FEOGA. Evidentemente, es fundamental la coordinación a nivel nacional y regional.

Fiabilidad de la información

4.13. El período de dos meses al final de cada trimestre, dentro del cual se debe informar a la Comisión (artículos 3 y 5) no siempre se ha respetado en la notificación de los casos (artículo 3) del Reino Unido, Grecia e Italia.

4.14. Bélgica envía sus comunicaciones de forma irregular. Dos de los seis casos notificados por Bélgica en 1989 se incluyeron por error en los gastos del FEOGA, mientras que en realidad correspondían a los ingresos por recursos propios. Portugal y Bélgica sólo enviaron las comunicaciones de un trimestre en 1990.

4.15. A pesar de que Grecia ingresó en las Comunidades en 1981 no envió ninguna notificación hasta 1989. Además, a causa de las deficiencias en los procedimientos de notificación de este país, los auditores del Tribunal no pudieron determinar si se comunicaban correctamente todas las irregularidades y fraudes a la Comisión.

4.16. Italia envía muy pocas notificaciones del seguimiento de los casos. El largo tiempo que necesita Italia para completar los correspondientes procesos jurídicos impide su rápida notificación.

4.17. Las notificaciones no siempre se envían rápidamente, ni siquiera dentro de los Estados miembros. Una de las razones alegadas por los Estados miembros es la necesidad de mantener la confidencialidad. En un caso en Italia, la agencia pagadora siguió efectuando pagos después de haberse detectado indicios que suscitaban sospechas de fraude. A pesar de la necesidad de guardar discreción en dichos casos para no poner en peligro las investigaciones ni los procedimientos jurídicos, al menos se debería haber avisado a la agencia pagadora para evitar que se efectuaran más pagos antes de finalizar las investigaciones.

4.18. A menudo la información de las comunicaciones es incompleta y vaga. No siempre se incluyen todos los datos exigidos, como la información financiera y la de recuperación de las cantidades pagadas indebidamente.

4.19. Respecto a las notificaciones que los Estados miembros deben realizar sobre la acción emprendida, contempladas en el artículo 5, la Comisión informó en 1990(22) () que en 161 casos habían transcurrido más de diez años desde la última comunicación. En 684 casos habían pasado más de dos años desde que se había recibido la última comunicación. En la mayoría de los ejemplos, los casos estaban ya cerrados pero no se había comunicado el resultado a la Comisión, ni la Comisión había tomado medidas para averiguar lo que había ocurrido.

4.20. La Comisión debería disponer de un mecanismo para notificar a los Estados miembros que las comunicaciones del artículo 5 sufren retraso. Además todos los casos de retraso indebido deberían comunicarse sistemáticamente al Comité del FEOGA.

4.21. La información sobre el FEOGA es enviada por los Estados miembros a la Dirección General de Agricultura de la Comisión (DG VI). Esta Dirección General transmite la información al UCLAF de manera selectiva. El UCLAF no recibe ninguna información sobre asuntos del FEOGA directamente de los Estados miembros. El Tribunal observó que no había una buena coordinación entre ambos servicios, por lo que el UCLAF veía entorpecida su función de gestionar y coordinar la información que se le proporcionaba.

4.22. La Comisión compila la información sobre fraudes e irregularidades en una base de datos informatizada (denominada COMA35) que debería servir de base para el seguimiento de las irregularidades. También debería facilitar los análisis y utilizarse para destacar problemas específicos por mercado o por Estado miembro para otras investigaciones.

4.23. Se produjeron importantes retrasos en la introducción de información en el COMA35 por parte de la Comisión. Por lo tanto, la base de datos estaba incompleta cuando se realizó la fiscalización. Por ejemplo, la información enviada por Grecia en el segundo, tercer y cuarto trimestres de 1990 y primer trimestre de 1991 no se registró en COMA35 hasta el final de 1991.

4.24. Basándose en la información recogida en los apartados precedentes, el Tribunal llega a la conclusión de que la base de datos de la Comisión no es fiable para establecer estadísticas y es de una utilidad limitada para la Comisión en la supervisión y seguimiento de las irregularidades en los Estados miembros. La Comisión nunca ha evaluado el funcionamiento del sistema de notificaciones de los Estados miembros.

4.25. Para ayudar a detectar fraudes e irregularidades que afecten al presupuesto comunitario, la Comisión ha desarrollado un sistema denominado IRENE 3 en el que se integrará COMA35. Se trata de una base de datos gestionada por UCLAF que en su día deberá incluir la información de todos los fraudes e irregularidades notificados a la Comisión por los Estados miembros. Cuando este sistema funcione plenamente la información recogida en la base de datos COMA35 actualizará automáticamente los archivos de IRENE 3. Al final de 1992 IRENE 3 aún no funcionaba, a pesar de que el plazo establecido al principio finalizaba a mediados de 1991. A pesar de que UCLAF es la encargada de la gestión de la base de datos, no contará con la información de apoyo para comprobar la exactitud y la fiabilidad de los datos, pues dicha información permanecerá en la DG VI.

Recuperaciones

4.26. En el período 1972-1991, los Estados miembros informaron de 5 775 casos de fraudes e irregularidades que suponían un importe total de 725,5 millones de ecus(23) (). Como en las notificaciones de algunos Estados miembros no se especificaban los importes correspondientes, esta cifra es probablemente inferior a la real. El cuadro 4 muestra un resumen por Estado miembro.

Cuadro 4 - Irregularidades y fraudes notificados en 1972-1991 ">1Estados Miembros(1)"> ID="1">91> ID="2">17,613> ID="3">1,251> ID="4">7,1> ID="5">0,008> ID="6">0> ID="7">16,353> ID="8">92,9"> ID="1">373> ID="2">18,645> ID="3">6,359> ID="4">34,1> ID="5">0,587> ID="6">3,1> ID="7">11,699> ID="8">62,8"> ID="1">1 653> ID="2">146,060> ID="3">26,685> ID="4">18,3> ID="5">2,100> ID="6">1,4> ID="7">117,274> ID="8">80,3"> ID="1">30> ID="2">0,816> ID="3">0,034> ID="4">4,2> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,782> ID="8">95,8"> ID="1">137> ID="2">3,578> ID="3">0,488> ID="4">13,6> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">3,090> ID="8">86,4"> ID="1">751> ID="2">26,885> ID="3">14,835> ID="4">55,2> ID="5">0,698> ID="6">2,6> ID="7">11,351> ID="8">42,2"> ID="1">121> ID="2">8,055> ID="3">2,238> ID="4">27,8> ID="5">1,102> ID="6">13,7> ID="7">4,714> ID="8">58,5"> ID="1">783> ID="2">452,605> ID="3">11,470> ID="4">2,5> ID="5">0,621> ID="6">0,1> ID="7">440,514> ID="8">97,4"> ID="1">1> ID="2">0,0> ID="3">-> ID="4">-> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,0> ID="8">0"> ID="1">554> ID="2">27,681> ID="3">7,646> ID="4">27,6> ID="5">0,034> ID="6">0,1> ID="7">20,000> ID="8">72,3"> ID="1">66> ID="2">1,274> ID="3">0,641> ID="4">50,3> ID="5">0> ID="6">0> ID="7">0,632> ID="8">49,7"> ID="1">1 215> ID="2">22,270> ID="3">6,038> ID="4">27,1> ID="5">3,149> ID="6">14,1> ID="7">13,082> ID="8">58,8"> ID="1">5 775> ID="2">725,482> ID="3">77,685> ID="4">10,7> ID="5">8,299> ID="6">1,1> ID="7">639,491> ID="8">88,2""Fuente: Base de datos de la Comisión (COMA 35) al 16 de marzo de 1992 y análisis del Tribunal de Cuentas.

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4.27. Cuando se realizó la fiscalización sólo se disponía de las cifras hasta 1991. De acuerdo con las notificaciones de las acciones emprendidas, el importe recuperado fue de 77,7 millones de ecus, sólo un 10,7 % del notificado. Quedaban por recuperar 639,5 millones de ecus, es decir un 88,2 % del valor de los casos notificados. Dicha cifra incluía importes recuperables y también otros cuya recuperación discutían la Comisión y los Estados miembros. El importe considerado como irrecuperable fue de 8,3 millones de ecus, es decir un 1,1 % de los casos notificados. En principio, la Comunidad soporta las consecuencias financieras de las cantidades que no se pueden recuperar, a menos que la situación se haya producido por negligencia de un Estado miembro. Sin embargo, en un gran número de casos a lo largo de los últimos veinte años, la Comisión y los Estados miembros no han llegado a un acuerdo sobre dicho pasivo. De los 109 casos considerados como irrecuperables por los Estados miembros, la Comisión había aceptado la responsabilidad de 67, los Estados miembros habían aceptado 7, y los restantes seguían discutiéndose al 30.1.1991. La situación seguía igual a principios de 1992.

4.28. Cuando la Comisión acepta que un Estado miembro no es responsable de la no recuperación, el importe que debería haberse recuperado se anula de los ingresos previstos de la Comunidad. En virtud del artículo 29 del Reglamento Financiero, esto exige la actuación del interventor. En la práctica, su intervención consiste en un contacto personal e informal con el funcionario que debe conceder la autorización, en el que se aprueba la aceptación de la responsabilidad financiera por parte de la Comisión. Este procedimiento no incluye una comunicación ni un sello oficiales. El interventor no guarda registro del número de casos aprobados que han sido aceptados por la Comisión, lo cual no es una práctica aceptable.

4.29. Tal como se indica en el apartado 4.20, las estadísticas de recuperaciones de la Comisión no siempre reflejan la realidad. Por lo tanto la Comisión no ha podido establecer adecuadamente los importes reales aún no recuperados y no ha conseguido crear un procedimiento para comprobar que las cantidades notificadas para su recuperación se recuperan dentro de un plazo razonable.

Procesamiento y sanciones

4.30. Los Estados miembros son responsables de la detección y de la investigación del fraude e irregularidades, así como de la aplicación de las sanciones legales y otras establecidas en la legislación nacional. Sin embargo, las sanciones no se aplican de forma homogénea en la Comunidad. Efectivamente, no existe un código nacional de sanciones administrativas en el Reino Unido, Irlanda ni Francia en el contexto de los programas del FEOGA-Garantía. Dichos países aplican sanciones administrativas en muy raros casos, si la legislación comunitaria así lo establece específicamente. En el caso de cantidades pagadas indebidamente no existe una política homogénea que grave con intereses los importes pendientes. A esto contribuye la ausencia de una definición legal de «fraude» ni de «irregularidad» común a todos los Estados miembros. Este problema se mencionó en el Informe Anual del Tribunal 1986(24) (). La Comisión también considera que la autonomía de las legislaciones nacionales puede suponer que la misma infracción se castigue con diversos grados de rigor(25) ().

4.31. La Comisión ya ha reconocido que la propia legislación comunitaria debe establecer sanciones administrativas suficientemente severas como para superar cualquier ventaja económica que se derive de una infracción, logrando así un efecto a la vez preventivo y disuasorio(26) (). La Comisión y el Consejo deberían procurar establecer de forma urgente la legislación adecuada.

4.32. Los Estados miembros y la Comisión deberían dar máxima prioridad a la creación de una partida de gastos de intereses y sanciones administrativas respecto a fraudes e irregularidades contra el FEOGA, y al establecimiento de un criterio común para la aplicación de penalizaciones análogas.

Cooperación entre los Estados Miembros

4.33. Ni la Comisión ni ninguno de los Estados miembros inspeccionados utilizaba ningún sistema para el seguimiento de las comunicaciones entre los Estados miembros, tal como establece el artículo 4 del Reglamento (CEE) no 595/91. Por lo tanto no se disponía de ninguna información respecto a las mismas.

5. CONCLUSIÓN

5.1. La acción coordinadora de la Comisión, su divulgación de la metodología correcta y su vigilancia de los sistemas de los Estados miembros han demostrado ser inadecuados. Los puntos débiles y las disparidades en el análisis de riesgos, la información, la amplitud de las fiscalizaciones y su seguimiento descubiertos por el Tribunal en los Estados miembros se están corrigiendo. La respuesta de la Comisión a este informe especial recoge algunas iniciativas que el Tribunal acoge favorablemente.

5.2. A la vista del carácter incompleto de la información notificada por los Estados miembros, la falta de seguimiento por la Comisión de los importes que se han de recuperar y la insuficiente utilización de los datos notificados, el Reglamento (CEE) no 595/91 había, en el momento de la fiscalización, tenido poca utilidad como instrumento de lucha contra el fraude.

5.3. Respecto a la coordinación de la lucha contra el fraude en el ámbito del FEOGA, el Tribunal descubrió que el reparto de las responsabilidades entre el UCLAF y otros servicios antifraude de la Comisión era poco clara, y que su herramienta informática, IRENE 3, aún no había entrado en funcionamiento.

5.4. La Comisión ha abordado algunas deficiencias en la función y eficacia del UCLAF respecto al FEOGA y, especialmente, respecto a la aplicación de los Reglamentos mencionados en este informe. La Comisión debería continuar dando prioridad a acciones concretas de detección, investigación, análisis y seguimiento de fraudes.

5.5. Teniendo en cuenta la importancia de las empresas multinacionales en la comercialización de productos agrícolas, la Comisión y los Estados miembros deben prestar más atención al control y seguimiento de las operaciones internacionales que impliquen a otros Estados miembros o a terceros países.

5.6. Deberían tomarse medidas para garantizar que como condición para recibir los pagos, los beneficiarios permitan el libre acceso, a efectos de fiscalización, a todos los documentos comerciales significativos, incluyendo los registros de producción y control de calidad dondequiera que se encuentren.

5.7. Con objeto de fortalecer los medios de lucha contra las irregularidades y el fraude en el sector FEOGA, la Comisión y el Consejo deberían adoptar urgentemente las medidas necesarias para establecer un sistema de sanciones administrativas comunitarias.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 9 de diciembre de 1993.

Por el Tribunal de Cuentas André J. MIDDELHOEK Presidente

(1)() Reglamento (CEE) no 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989 (DO L 388 de 30.12.1989).

(2)() Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1977 (DO L 172 de 12.7.1977).

(3)() Artículo 3

1. La exactitud de los principales datos sujetos a control se verificará, en los casos apropiados, mediante un número adecuado de controles cruzados, que comprenderán entre otros aspectos:

- comparaciones con los documentos comerciales de proveedores, clientes, transportistas y demás terceros relacionados directa o indirectamente con las operaciones efectuadas dentro del sistema de financiación del FEOGA, sección Garantía;

- controles físicos de la cantidad y de la naturaleza de las existencias, y

- comparaciones con la contabilidad de flujos financieros conducentes o resultantes de las operaciones efectuadas dentro del sistema de financiación del FEOGA, sección Garantía.

2. En particular, cuando las empresas estén obligadas a llevar una contabilidad material específica con arreglo a las disposiciones comunitarias o nacionales, el control de dicha contabilidad incluirá, en los casos oportunos, el cotejo de ésta con los documentos comerciales y, si se estima necesario, con las cantidades que la empresa tenga en existencias.

(4)() Informe Anual sobre el ejercicio 1987 (DO C 316 de 12.12.1988).

(5)() Informe Especial no 2/90, DO C 133 de 31.5.1990.

(6)() Informe Especial no 2/92, DO C 101 de 22.4.1992.

(7)() Reglamento (CEE) no 386/90 de la Comisión, de 12.2.1990 (DO L 42 de 16.2.1990).

(8)() Una empresa sin auténtica actividad comercial establecida en este contexto sólo para solicitar restituciones en nombre de otras empresas relacionadas.

(9)() También mencionado en el apartado 3.2 (i) del Informe Especial no 2/92 (DO C 101 de 22.4.1992).

(10)() Reglamento (CEE) no 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980 (DO L 338 de 13.12.1980).

(11)() Apartado 3.1.

(12)() Reglamento (CEE) no 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987 (DO L 351 de 14.12.1987).

(13)() Referencias del documento VI/5202/92.

(14)() Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 (DO L 94 de 28.4.1970).

(15)() Reglamento (CEE) no 283/72 del Consejo, de 7 de febrero de 1972 (DO L 36 de 10.2.1972).

(16)() Reglamento (CEE) no 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991 (DO L 67 de 14.3.1991).

(17)() Doc. DG VI/680/89, apartado 5.

(18)() Los artículos entre paréntesis en esta parte del Informe corresponden al Reglamento (CEE) no 595/91.

(19)() El Comité FEOGA, establecido por el Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 es un organismo consultivo sobre asuntos del FEOGA. Se compone de representantes de los Estados miembros y de la Comisión.

(20)() COM(93) 141 final de 20 de abril de 1993.

(21)() Documento VI/680/89: el concepto de «irregularidad», en el sentido del artículo 3 del Reglamento (CEE) no 283/72 del Consejo.

(22)() Comunicación de la Comisión a los Estados miembros tras la reunión de un grupo de expertos sobre irregularidades y asistencia mutua (FEOGA) el 19 de junio de 1990.

(23)() En 1992 se notificaron 1030 casos por un valor total de 118 Mio ECU, incluyendo algunos casos notificados en 1992 pero relativos a ejercicios anteriores.

(1) Diferencias menores en los totales debido a redondeos.(24)() Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre 1986 (DO C 336 de 11.12.1987, apartado 6.17).

(25)() Informe de la lucha contra el fraude sobre el trabajo realizado y los progresos alcanzados en 1990. SEC(91)456 final.

(26)() Informe sobre la armonización de controles relativos a la PAC y a la pesca. SEC(90) 1381.

ANEXO 1

DATOS CLAVE DE LAS RESTITUCIONES A LA EXPORTACIÓN (indicados en los apartados 2.13 al 2.15)

No de identificación del beneficiario

Beneficiario

Solicitud no

Orden de pago no

Fecha de pago

Declaración de exportación no

Fecha del control aduanero

Código de la oficina de control aduanero

Autorización o certificado de fijación anticipada no

Fecha de la fijación anticipada

Código de destino

Código de origen

Código de restitución a la exportación

Cantidad

Tasa de restitución

Código para tipo de pago

Importe del pago

Referencia de la solicitud del beneficiario

Valor FOB

Partida presupuestaria CEE RESPUESTA DE LA COMISIÓN

0. INTRODUCCIÓN GENERAL

0.1. El objetivo general del correcto control financiero establecido por el Tribunal se menciona en el artículo 8 del reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo de 21 de abril de 1970 relativo a la financiación de la política agrícola común, modificado por última vez por el Reglamento (CEE) no 2048/88. Esta disposición exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para asegurar que las transacciones financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA-Garantía) se efectúen efectivamente y se apliquen de forma adecuada, a fin de prevenir y tratar las irregularidades, así como de recuperar las cantidades perdidas por causa de irregularidades o negligencia.

0.2. El control a posteriori de los documentos comerciales de las empresas, que es el objeto del Reglamento (CEE) no 4045/89, constituye un instrumento complementario de los controles previos a los pagos. El control a posteriori no es el único ni el principal control. La importancia de los controles e inspecciones de rutina coincidentes que forman parte del proceso de autorización y aprobación de los Estados miembros es fundamental para el correcto control de los ingresos y gastos del FEOGA. La eficacia del control debe evaluarse en este contexto.

1. REGLAMENTO (CEE) No 4045/89 DEL CONSEJO

1.6. La Comisión constata que el Tribunal ha procedido a controlar la aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89 al poco tiempo de su aplicación. Es importante corregir desde el principio las insuficiencias, anomalías y errores de aplicación de un texto, pero también deben emitirse los juicios con cierta perspectiva.

La Comisión señala que las conclusiones de las inspecciones de los procedimientos de revisión de cuentas coinciden con las constataciones del Tribunal.

1.9. El control del Tribunal no toma en cuenta los aspectos cotidianos de organización y gestión del control a posteriori, cuyas características son fundamentales para la correcta aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89.

2. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN: ESTADOS MIEMBROS

En lo que respecta a los ejemplos elegidos por el Tribunal en apoyo de su demostración, la Comisión observa que algunos de los casos a que se refiere el Tribunal ya se trataron en el marco del Informe especial 2/92 sobre el control de las restituciones a la exportación pagadas a grandes empresas seleccionadas en el sector de los productos lácteos. Los demás casos identificados son similares. El resultado de las investigaciones realizadas o de las informaciones correspondientes a las mismas ya se ha comunicado al Tribunal y al Parlamento.

Los temas que se tratan en este capítulo, tales como el análisis de riesgos, los organismos pagadores, etc... suscitan las observaciones de la Comisión que figuran a continuación.

2.8. La Comisión está de acuerdo en que el análisis de riesgos es un instrumento fundamental para la selección de beneficiarios y transacciones de un control posterior (véase punto 2.12).

2.9. El control a posteriori es un segundo tipo de control destinado a detectar anomalías que pueden haber pasado desapercibidas en los controles de rutina coincidentes. No es un control preventivo.

2.10. Los Estados miembros prevén la aplicación de sus programas de control en función de sus recursos disponibles.

2.12. Es cierto que puede mejorarse mucho la aplicación del análisis de riesgo tanto a los controles corrientes como a los controles a posteriori. La Comisión lo ha fomentado de las siguientes maneras:

- Un grupo de trabajo especial compuesto por expertos nacionales en aduanas y presidido por la Comisión debe informar sobre este tema.

- En la 5a reunión del «Grupo de Expertos» en el Reglamento (CEE) no 4045/89, celebrada el 2 de marzo de 1993, la Comisión presentó una exposición sobre la aplicación del análisis de riesgos a la selección de empresas utilizando, entre otras, técnicas similares a las aplicadas por el Tribunal.

- La Comisión presentó una exposición similar en todos los Estados miembros salvo en Luxemburgo utilizando los datos nacionales, con resultados esperanzadores. De hecho, las autoridades alemanas han realizado la selección de las empresas para el programa de control 1993/1994, en el ámbito de las restituciones a la exportación, adoptando el enfoque propuesto por la Comisión.

- Las modificaciones del Reglamento (CEE) no 4045/89 propuestas por la Comisión contienen una disposición clave que permite a los Estados miembros establecer la totalidad de sus programas de control en función de los análisis de riesgo.

Información utilizada para la selección de empresas

Datos relativos al pago de las restituciones a la exportación

2.13. Parece que algunos Estados miembros han tenido dificultades técnicas para resumir, por empresas, los datos sobre pagos e ingresos preparados por los diferentes organismos nacionales. La mejor solución es utilizar referencias únicas que identifican a cada empresa.

Información sobre irregularidades y fraudes

2.16 - 2.21. La Comisión admite que entre los factores de riesgo se incluye el grado de respeto de las normas vigentes por la empresa, la apreciación de la complejidad de la estructura comercial de la empresa, la adecuación de sus procedimientos internos y los resultados de los controles previos, y que la aplicación de los programas de control deberán evaluarla los servicios especiales de los Estados miembros y sus unidades de control. La Comisión ha incitado a los Estados miembros a adoptar este enfoque de forma sistemática.

Control de empresas transnacionales

2.24 y 2.43. La Comisión reconoce que la asistencia mutua entre Estados miembros, con arreglo al artículo 7 del Reglamento (CEE) no 4045/89, no ha sido satisfactoria. Por esta razón, al proponer la modificación del Reglamento (CEE) no 4045/89, se propone cambiar las disposiciones existentes. Las propuestas se refieren a los puntos señalados por el Tribunal. Además, tras consultar a las unidades especiales y de control de los Estados miembros, la Comisión ha creado un proyecto de demostración cuyos objetivos son:

- desarrollar la cooperación entre los Estados miembros y entre la Comisión y los Estados miembros;

- reforzar el control de las empresas que operan dentro y a través de las fronteras nacionales y en los terceros países;

- desarrollar la aplicación de las técnicas de análisis de riesgo, especialmente en la selección de empresas y transacciones a controlar;

- fomentar los controles cruzados con las fuentes procedentes de terceros países en los procesos previos y finales de las empresas, especialmente cuando se trate de actividades realizadas fuera del Estado miembro en que se recibe la ayuda.

Inclusión de las comunicaciones de pago en la población controlada

2.26. De conformidad con el artículo 7 del Reglamento (CEE) no 4045/89, los Estados miembros tienen la obligación de notificar a la Comisión el resultado de los controles efectuados.

Los ejemplos citados por el Tribunal han sido comunicados a los Estados miembros y se tomarán las medidas necesarias. La Comisión señala que en general, los procedimientos de notificación previstos en el artículo 7 suelen aplicarse.

2.28. De no contar con otros datos que lo corroboren, es difícil que los ejemplos citados en el apartado 2.26 puedan confirmar la afirmación del Tribunal de que no hay garantías de que todos los pagos sean objeto de control. De hecho, la existencia de la notificación prevista en el artículo 7 parece indicar lo contrario.

Solicitudes de asistencia mutua

2.29 - 2.31. La Comisión ya ha respondido al Tribunal en el punto 8 del apartado 5 de su respuesta al Informe especial no 2/92.

2.33 - 2.38. El caso mencionado por el Tribunal ha sido examinado detalladamente por la Comisión. El Tribunal ha puesto de relieve la situación actual irregular en lo que respecta a la posibilidad de iniciar acciones de cobro por operaciones en las que están implicados varios operadores procedentes de países diferentes.

Además, las condiciones de expedición de los certificados de fijación previa de la restitución tras las licitaciones abiertas organizadas por terceros países son actualmente objeto de una propuesta de modificación de la normativa. El mecanismo que actualmente se debate con los Estados miembros prevé que la emisión de dichos documentos se supedite a la presentación del contrato adjudicado tras la licitación. Además, la colaboración con los servicios competentes de los Estados miembros debe fomentarse y convertirse en práctica corriente.

Empresas con documentos comerciales fuera de la CEE

2.44 - 2.48. La Comisión reconoce el problema que plantean los documentos comerciales fuera del territorio comunitario. Por esta razón, la Comisión propone modificar el Reglamento (CEE) no 4045/89 para cambiar las disposiciones existentes.

Preparación de los controles

Información sobre los pagos

2.49 y 2.50. Es deseable que los inspectores dispongan de datos completos sobre las transacciones que deben controlar, presentados de manera que se facilite su consulta. La Comisión está incitando a los Estados miembros a avanzar en este terreno. No obstante, los progresos que se realizan dependen de factores ajenos al control inmediato de las unidades especiales y de control correspondientes, especialmente en lo que respecta a la situación de desarrollo técnico en que se encuentre la contabilidad de las autoridades nacionales.

Antecedentes Selección de transacciones

2.51 - 2.55 y 2.56. En buena práctica deberían tenerse en cuenta todos los puntos señalados por el Tribunal. En mayor o menor medida, las unidades especiales y de control correspondientes de todos los Estados miembros llegan a efectuar esta buena práctica.

Alcance del control

Definición de los documentos comerciales

2.60. Es cierto que algunas unidades especiales y de control correspondientes han planteado dudas sobre la definición del término «documentos comerciales». La Comisión ha afirmado que el término incluye datos sobre la producción y el control de calidad.

No obstante, tal como ya ha señalado el Tribunal, algunos Estados miembros han sostenido el punto de vista de las empresas de que la definición de «documentos comerciales» no incluye los documentos sobre producción y control de calidad. Por ello, no es extraño comprobar que algunos de estos documentos no se examinan. La Comisión, en la modificación que propone del Reglamento (CEE) no 4045/89, desea aclarar estos extremos con una referencia expresa a los documentos sobre producción.

Clasificación de las restituciones a la exportación

2.67. La inspección física de los lugares de producción, almacenamiento y expedición que forma parte del control a posteriori constituye una buena práctica. Es importante que tales controles se realicen sistemáticamente, y atiendan a la iniciativa del inspector y a su apreciación de las circunstancias particulares del control.

Los dos casos mencionados en el primer y segundo guiones ya han sido tratados en el Informe especial del Tribunal 2/92, apartado 3.1 letras k y d, respectivamente.

Calidad sana, cabal y comercial y comercialización de las mercancías

2.70. La Comisión está de acuerdo con la lista de fuentes útiles de