Informe Especial no 9/99

sobre las acciones de investigación en el ámbito de la agricultura y de la pesca: programa FAIR ("Fisheries, Agriculture & Agro-Industrial Research"), acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2000/C 92/01)

ÍNDICE

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Introducción

Acciones de investigación en el ámbito de la agricultura y de la pesca

1. La agricultura siempre ha constituido, por su interés social y económico en la Unión Europea, un ámbito tradicional de investigación. Mucho antes del establecimiento de la política comunitaria de investigación, este ámbito obtuvo las primeras financiaciones sobre la base del artículo 41 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE). Posteriormente, el esfuerzo financiero ha seguido aumentando, beneficiándose de la diversificación de las acciones de investigación comunitaria, iniciada sobre la base del artículo 235 del Tratado y, principalmente, a raíz de la entrada en vigor del Acta Única en julio de 1987 y de la inserción de un nuevo título dedicado a las actividades de investigación y desarrollo tecnológico (IDT). De ese modo, de 1987 a 1991, la investigación agrícola, con un presupuesto total de 205 millones de ecus, se encontraba presente en cinco programas específicos(1) del segundo programa marco de investigación de la Comunidad(2). Posteriormente, en el tercer programa marco (1990 - 1994)(3) estos programas de escala reducida fueron sustituidos por un programa específico único de investigación agrícola y agroindustrial, denominado AIR(4), dotado con un presupuesto de 377 millones de ecus.

2. El cuarto programa marco(5), aprobado para el período 1994 - 1998 por un importe de 11879 millones de ecus, está compuesto por cuatro grandes acciones. Las actividades comunitarias de investigación en el ámbito de la agricultura y de la pesca se inscriben principalmente en la primera de dichas acciones y cuentan con un presupuesto global de 739,5 millones de ecus. Están destinadas a mejorar la producción, favorecer el desarrollo de empresas modernas e instaurar una agricultura y una silvicultura menos intensivas y más respetuosas del medio ambiente y de las exigencias de calidad y de seguridad de los usuarios finales. El cuadro 1 sitúa financieramente su participación en el presupuesto del cuarto programa marco.

Control del Tribunal

3. El control del Tribunal se ha centrado en el examen de los procedimientos de gestión y de seguimiento de estas acciones. Dirigido más concretamente al programa comunitario específico de investigación FAIR(6), ha insistido en el análisis de las normas, de los procedimientos y de los medios aplicados por la Comisión, tanto en las Direcciones Generales gestoras del programa como en una selección de beneficiarios o contratos de investigación. Para ello se efectuaron nueve visitas de inspección en siete países de la Comunidad, en las que se controló a 27 beneficiarios del programa, coordinadores o socios de 44 contratos de investigación. En casos concretos, por exigencias de la fiscalización, el ámbito de la auditoría se amplió al control de los demás expedientes. El cuadro 2 presenta en número y en importe el resumen de los proyectos examinados sobre el terreno.

4. La fiscalización comenzó al final de marzo de 1998, al término de la investigación preliminar, y concluyó con un proyecto de informe especial aprobado por el Tribunal en julio de 1999. Las observaciones recogidas en el presente Informe se basan principalmente en cuatro cartas de sector dirigidas a la Comisión en diciembre de 1998 y en febrero de 1999. Las respuestas correspondientes llegaron al Tribunal en junio y julio de 1999.

Resumen de las principales observaciones

5. El programa específico de investigación FAIR constituye una continuación de numerosas experiencias anteriores. Pese a estar dotado de créditos más importantes y aplicado a través de acciones más variadas, su estructura y sus medios de gestión no se han adaptado suficientemente. La ausencia de unos objetivos cuantificados previamente definidos o resultantes de las acciones anteriores dificulta, además, la valoración de sus resultados y la comprobación de su adecuación a su estrategia (véanse los apartados 1 y 13 a 19).

Cuadro 1

Reparto por acciones del presupuesto del cuarto programa marco

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Cuadro 2

Resumen de los proyectos controlados sobre el terreno por tipo de proyecto del programa FAIR en número y en importe

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6. Algunas modalidades de realización del programa no se han aplicado correctamente por falta de aclaraciones o de precisiones suficientes. De ese modo, se han utilizado, además de los criterios de selección científicos y técnicos, unos criterios de selección vinculados a la conformidad de los proyectos con los objetivos de la política agrícola común. En el caso de la licitación FAIR 1, dichos criterios no eran explícitos. El orden de prioridad de los proyectos seleccionados, tal como se desprendía de la evaluación científica externa, se modificó sustancialmente. El principio de una financiación decreciente cuanto más cerca se sitúe el proyecto del mercado se ha practicado raramente para la fijación de los importes de la participación financiera (véanse los apartados 20 a 30).

7. Al no existir un proceso de selección y de evaluación común al cuarto programa marco, los servicios gestores han elaborado procedimientos propios del programa FAIR. Éstos, insuficientes y en algunos casos mal aplicados, no han garantizado plenamente la transparencia de las selecciones efectuadas. En materia de evaluación final, no se han respetado las obligaciones de los cuatro programas específicos anteriores. La Comisión ha interpretado las nuevas disposiciones del cuarto programa marco relativas a la evaluación final de tal modo que en la práctica este ejercicio ya no se realiza (véanse los apartados 31 a 38).

8. Algunos proyectos de investigación agrícola también han sido financiados por otros instrumentos o formas de intervención comunitarias. Al no ser suficientemente conocidos por la Comisión, no se han coordinado con los del programa FAIR. Los instrumentos de gestión de los que dispone la Comisión no permiten apreciar su carácter complementario ni evitar el riesgo de redundancias (véanse los apartados 53 a 55).

9. Al igual que en el programa anterior, las acciones del programa FAIR han sido gestionadas conjuntamente por tres Direcciones Generales. Esta dirección compartida obedecía a consideraciones históricas y de organización. Al no estar formalizadas las respectivas obligaciones y competencias, la gestión del programa ha carecido de claridad y de homogeneidad y no se ha obtenido el mejor rendimiento de los medios humanos y técnicos disponibles (véanse los apartados 43 a 51).

10. La ausencia de una política coordinada de sistemas de información para el conjunto de las Direcciones Generales gestoras del cuarto programa marco ha dado lugar al desarrollo por separado de distintas aplicaciones informáticas. Éstas han frenado la gestión coordinada de las acciones, la buena explotación y la difusión de la información disponible. No sólo han privado a la Comisión de datos completos, sino que también han generado costes excesivos (véase el apartado 52).

11. Los controles del Tribunal han puesto de manifiesto casos de incumplimiento de las disposiciones reglamentarias o contractuales. También se han detectado lagunas y debilidades en la aplicación de los procedimientos de gestión, seguimiento y control (véanse los apartados 56 a 110).

12. El contrato tipo vigente para los proyectos de investigación contiene imperfecciones que pueden afectar a los intereses de la Comunidad Europea. No está prevista la responsabilidad financiera conjunta y solidaria de los contratistas, y las obligaciones de éstos con respecto a la justificación de los gastos declarados son insuficientes. Por último, las condiciones de aplicación de sanciones son demasiado restrictivas (véanse los apartados 40 a 42).

Características generales de las acciones de investigación agrícola

Marco jurídico y objetivos

13. En el cuarto programa marco, la investigación agrícola recibe la ayuda de dos programas específicos a través de tres tipos de acciones: indirectas, directas y competitivas. Las acciones indirectas se aplican a través del programa específico de investigación "Agricultura y pesca", denominado comúnmente "programa FAIR", dotado con un presupuesto de 658 millones de ecus. Su ámbito de disciplinas se extiende desde la agroindustria a las tecnologías alimentarias, incluyendo la silvicultura, la acuicultura y el desarrollo rural(7). Las acciones directas y las actividades competitivas, dotadas respectivamente con 50 y 31,5 millones de ecus, corresponden al programa(8) específico de IDT y de demostración que debía ejecutar la Comunidad por una parte a través del Centro Común de Investigación (CCI) y por otra, de actividades inscritas en un enfoque competitivo y destinadas a los apoyos científicos y técnicos a las políticas comunitarias. Las primeras son aplicadas por atribución directa al CCI y las segundas en un enfoque competitivo.

14. Estas acciones de investigación, inscritas en la continuidad de las experiencias anteriores, cristalizan las evoluciones que poco a poco han marcado los programas. En particular incluyen nuevos temas de investigación para tener en cuenta, a la luz de la política agrícola común y de la política común de la pesca, nuevas preocupaciones sobre la calidad, la seguridad y la protección del medio ambiente. La crisis de las "vacas locas" también les ha impulsado a reaccionar a las necesidades acuciantes de investigación en el ámbito de las encefalopatías espongiformes transmisibles (EET). Con ello, se han anticipado a las nuevas orientaciones del quinto programa marco, en el que dos acciones clave, con un presupuesto de unos 810 millones de ecus, se destinan a la investigación agrícola: "Alimentación, nutrición y salud" por una parte, y "Gestión permanente de la agricultura, de la pesca y de la silvicultura" por otra.

Particularidades

15. El ámbito de la investigación agrícola tiene la particularidad de percibir, al margen del cuarto programa marco, la contribución significativa de otras formas de intervención y políticas comunitarias dedicadas, directa o indirectamente, a la agricultura y a la pesca. Sin embargo, resulta difícil elaborar un inventario cualitativo y cuantitativo preciso de estas últimas. De hecho, a lo sumo se sabe, en términos financieros, que el 5,6 %(9) del presupuesto de las acciones con finalidad estructural (8518 millones de ecus) se destinan a la IDT.

16. Las actividades competitivas constituían una novedad para el cuarto programa marco. No obstante, han comenzado sin que se hayan organizado claramente las condiciones de su aplicación. En este contexto, el CCI ha contribuido a menudo a la preparación de los pliegos de condiciones de las distintas convocatorias de presentación de propuestas. No obstante, los ámbitos de investigación tenían un carácter tan específico que el mercado no siempre ha podido responder a estas propuestas. Por ello, aunque el CCI no podía licitar, finalmente le fueron asignados algunos proyectos, puesto que era el único competente en los ámbitos en cuestión.

17. Las actividades del tipo de las apoyadas por el programa FAIR han registrado, durante el primer decenio, un importante crecimiento de los créditos y una mayor diversidad de las medidas financiadas. Cogestionadas por tres Direcciones Generales, responden a 68 subapartados agrupados en seis áreas principales(10). Esta diversidad de las acciones y esta amplitud del programa han hecho surgir vínculos importantes con otras actividades del cuarto programa marco o instrumentos comunitarios.

Datos financieros

18. Los créditos de compromiso destinados al programa FAIR ascendían al 31 de diciembre de 1998 a 595 millones de ecus, de los que 565 se hallaban reservados a las intervenciones operativas. Los cuadros 3 y 4 muestran un reparto de los contratos correspondientes por área y por tipo de proyecto.

19. De las seis áreas de intervención del programa, las cinco primeras exigen una concentración de medios. La última, reservada a las actividades de concertación y dotada con un presupuesto indicativo del 8 % de los créditos del programa, está destinada al establecimiento de redes europeas. Al 31 de diciembre de 1998, sólo siete contratos estaban directamente financiados por esta área. La contribución comunitaria correspondiente ascendía a 3,6 millones de ecus, lo que apenas representaba el 0,55 % de los créditos. Hasta la cuarta de las seis licitaciones previstas, al no existir una definición clara, su contenido ha quedado mal delimitado.

Organización del programa FAIR

20. Las acciones de investigación agrícola llevadas a cabo en el programa FAIR se sirven de sus numerosas experiencias anteriores, de su diversidad de forma y de alcance y del creciente interés que suscitan. No obstante, el incremento de los fondos asignados ha pesado en la gestión del programa al no haberse realizado reformas del dispositivo y de los medios de gestión de las acciones en la aplicación del programa.

Cuadro 3

Ejecución financiera por ámbitos

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Cuadro 4

Ejecución financiera por tipos de proyectos del programa FAIR

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Marco de aplicación

21. Las debilidades que se describen en los apartados siguientes se deben a determinadas características del programa FAIR, así como a imprecisiones en el marco reglamentario y en la estructura de gestión.

Definiciones y normas

Estrategia y objetivos

22. El programa FAIR se inscribe en la estrategia de investigación determinada para el cuarto programa marco: refleja sus orientaciones y precisa sus objetivos científicos y tecnológicos en el ámbito de la agricultura y de la pesca. De ese modo, en su primer anexo, se presentan los sectores económicos afectados, los objetivos estratégicos y generales a los que se dirige y los medios propuestos para alcanzarlos. Sin embargo, la definición de la aplicación y el contenido científico y tecnológico del programa se exponen de manera general. La descripción de los objetivos debería haber ido acompañada de indicadores cuantitativos. Asimismo, habría sido útil indicar mejor la relación con el resultado de las investigaciones comunitarias anteriores.

Tipos de acciones

23. De conformidad con las disposiciones definidas en su anexo III, el programa FAIR se basa en una gran diversidad de acciones. Aunque el 84 % de los créditos siguen destinados a proyectos de investigación de gastos compartidos, el 16 % está asignado a medidas menos tradicionales. Entre éstas figuran más concretamente las becas de formación y de movilidad de los investigadores y las medidas incentivas en favor de las pequéñas y medianas empresas (PYME). Estas acciones temáticas, ya experimentadas en otros programas específicos, incluso en el programa anterior, aunque a menor escala, no eran nuevas. Sin embargo, para los servicios de la Comisión, su integración en el proceso de toma de decisiones y de aplicación existente ha ocasionado una sobrecarga de trabajo debido a sus normas particulares y al reparto de su gestión entre varios servicios.

24. Las becas de formación y de movilidad asignadas en el programa FAIR ascendían al final de diciembre de 1998 a una contribución comunitaria total de 26,4 millones de ecus para 323 contratos. Están sujetas a un tratamiento armonizado, impuesto por el programa específico "Formación y movilidad de los investigadores". Los expedientes, numerosos, pero de escaso valor unitario, están sujetos a procedimientos de gestión complejos, marcados por la intervención de varias direcciones gestoras. Los beneficiarios, además, pasan por un dispositivo de selección, de evaluación y de decisión mal adaptado para el tratamiento rápido de las solicitudes. La eficacia del instrumento se ve penalizada por los largos plazos y por frecuentes abandonos. El interés de esta acción en el programa es difícil de evaluar al no efectuarse un seguimiento regular, tras el contrato de formación, de los beneficiarios, cuyas últimas situaciones conocidas son ya antiguas. Para evitar el riesgo de doble financiación de temas de estudios anteriormente financiados por fondos comunitarios, debería preverse una disposición específica en el contrato.

25. Por su parte, la gestión científica, administrativa y financiera de las medidas incentivas en favor de las PYME es compleja debido al carácter específico de sus normas de aplicación y a la atención particular que exigen los beneficiarios. Durante el programa, ha dado lugar a ajustes tardíos (en abril de 1998) de la unidad Coordinación de las PYME de la Dirección General de Ciencia, Investigación y Desarrollo. Pese a los esfuerzos realizados y las acciones de apoyo iniciadas en el marco del programa FAIR, en particular a través del establecimiento de redes de información específicas, sólo se utilizó el 5,5 % de los créditos en lugar del máximo fijado en el 10 % en la Decisión del Consejo por la que se aprobaba el programa FAIR.

26. Para favorecer su difusión, la Comisión tomó la iniciativa de financiar las actividades de red o Focal Points FAIR, destinadas más particularmente a la información de las PYME del sector agroindustrial. Al fin del programa, 34 proyectos habían recibido una subvención por un importe total de 1,2 millones de ecus. Aunque éstos prestaron su contribución a la mejora de la información de las empresas a las que iba dirigidos, los controles han subrayado la debilidad de sus disposiciones de aplicación, principalmente por falta de una delimitación clara entre estos proyectos, por naturaleza sectoriales, y los asumidos por los organismos similares ya establecidos en los Estados miembros y financiados con fondos estrictamente nacionales. Además, las subvenciones se concedían sobre la base de un contrato que no integraba de manera formal el contenido y las condiciones de realización del trabajo financiado.

Criterios de selección y participación financiera

27. Los criterios de selección y las modalidades de participación financiera adoptadas por el programa FAIR se basan en las normas comunes a las actividades de IDT, precisadas en el cuarto programa marco y en las Decisiones del Consejo asociadas(11). Puesto que la Decisión del Consejo por la que se aprueba el programa no definía criterios distintivos, los proyectos de investigación FAIR debían seleccionarse según sus cualidades científicas y técnicas. No obstante, en determinadas áreas, en particular en la 4, "Agricultura, silvicultura y desarrollo rural", que asocia la investigación a las necesidades de la política agrícola común y del desarrollo rural, se han utilizado unos criterios de selección suplementarios. En el ámbito citado, dichos criterios, como la prioridad concedida a los aspectos de la política agrícola en el proceso de selección, no estaban explicitados. En la primera licitación, no fueron comprendidos adecuadamente por los beneficiarios potenciales de las acciones de investigación.

28. El control de todas las propuestas presentadas en la primera licitación reveló que, después de la evaluación de las propuestas, 13 proyectos considerados como científicamente excelentes por los expertos independientes, así como 47 propuestas muy buenas, calificados respectivamente A+ y A, no se habían seleccionado en la lista de las acciones que se habían de financiar. El motivo aducido era que estos proyectos no satisfacían los criterios de evaluación aplicados al área 4, en particular, con respecto a la conformidad de los proyectos con los objetivos de la política agrícola común. La Comisión, no obstante, tuvo que revisar su lista de proyectos para atenerse más estrictamente a las normas de selección convenidas para el programa. De ese modo, diez propuestas calificadas B por los expertos, seleccionadas por su interés con respecto a los objetivos de la política agrícola común, fueron sustituidas por proyectos de mayor calidad científica. Esta corrección de los criterios de selección en favor de la calidad científica y técnica de los proyectos sólo se produjo en parte: el examen de la revisión efectuada por la Comisión muestra que las diez propuestas B eliminadas pasaron a una lista de reserva y que cinco de ellas fueron financiadas finalmente.

29. Cuando las disposiciones adecuadas autorizan la aplicación de criterios de selección distintos de los clásicos de excelencia científica y técnica, es necesario dar unas explicaciones previas sobre su naturaleza, su peso y su combinación. De no ser así, la transparencia del proceso de selección de las propuestas no está garantizada.

30. Otras disposiciones generales del cuarto programa marco o de las Decisiones del Consejo anteriormente citadas carecen de claridad. De ese modo, la financiación comunitaria decreciente de los proyectos de IDT según la proximidad al mercado se ha practicado en raras ocasiones. La Comisión no había definido ni las disposiciones de aplicación ni las condiciones de fijación de los tipos decrecientes correspondientes.

Procedimientos

Evaluación de los programas

31. Para responder a las obligaciones derivadas del cuarto programa marco y de los programas específicos, la Comisión estableció en 1995 un nuevo enfoque de seguimiento y de evaluación de las acciones de investigación comunitaria, estructurado en dos procesos separados: un seguimiento anual de los programas y una evaluación quinquenal de los programas de investigación.

32. La evaluación quinquenal es el resultado de un ejercicio triple, que consiste en la integración de la evaluación final del programa marco anterior, la evaluación de todos los programas específicos en curso y una evaluación previa preparatoria para el programa marco siguiente. Sin embargo, en este esquema no se precisan el alcance y el contenido de las evaluaciones finales descritas en las disposiciones de los programas específicos. En la práctica, en algunos de dichos programas no se ha realizado la evaluación final.

33. Aunque los programas específicos de investigación agrícola del segundo programa marco están terminados, la Comisión todavía no ha aprobado las disposiciones necesarias para proceder a la evaluación final de tres de ellos(12). Hasta la fecha, se ha limitado a remitir a los informes correspondientes a la última evaluación quinquenal de los programas de investigación, en los que el alcance del ejercicio de evaluación es distinto. El informe relativo a la evaluación de los programas específicos de las acciones de investigación agrícola aporta poca información sobre la naturaleza real de la evaluación final de los programas concluidos que, sin embargo, pretendía integrar. El relativo a los programas marco, elaborado en febrero de 1997 por el grupo de expertos encomendado por la Comisión, indica que, dado el tiempo disponible, el grupo ha decidido concentrarse fundamentalmente en el futuro en lugar de entretenerse en el pasado.

34. Hasta julio de 1997, fecha en que la Comisión publicó una licitación(13) para la constitución de listas de expertos, no estaban claramente definidos los criterios de selección de los expertos evaluadores de programa. A falta de precisiones en sentido contrario, no estaba excluida la selección de un experto participante o que hubiera participado en el Comité de programa FAIR (véase el apartado 69). De ese modo, un representante de un Estado miembro, cuyo mandato concluyó en julio de 1995, fue seleccionado por las Direcciones Generales gestoras del programa para el informe anual de seguimiento de 1995. La posibilidad de elegir candidatos con una experiencia anterior en el seguimiento de los programas fue confirmada, aunque no se permitió recurrir a un mismo grupo de expertos, como sucedió en el caso de los seguimientos de 1995 y 1996.

Evaluación de las propuestas

35. El procedimiento de evaluación de las propuestas establecido no garantiza la transparencia global del proceso ni el rigor del seguimiento, pese a haberse registrado una mejora evidente en el curso del programa FAIR.

36. El procedimiento prevé dos etapas sucesivas: la evaluación científica de las propuestas y la preparación de la lista de acciones propuestas para la financiación comunitaria, que se presenta al Comité de programa FAIR y a la decisión de la Comisión.

37. La evaluación científica se confía a grupos de expertos independientes a quienes se pide, sobre la base de cuestionarios preestablecidos, calificar el valor científico y técnico de las propuestas presentadas y decidir una calificación de síntesis. No obstante, este sistema de calificación de las propuestas no permite justificar por sí solo completamente la nota final. De ese modo, en determinadas propuestas examinadas, la fórmula de calificación no establecía una relación adecuada entre, por una parte, las evaluaciones individuales de los expertos y la evaluación global emitida por su grupo y, por otra parte, las evaluaciones globales entre sí. En el caso de los proyectos de demostración del programa FAIR, esta relación estaba mejor plasmada, ya que la evaluación añadía a los comentarios de los expertos un sistema de calificación por puntos, según una combinación ya en vigor en numerosos programas de la Dirección General de Ciencia, Investigación y Desarrollo.

38. Aunque la selección de los expertos independientes evaluadores de las propuestas exigía atención, se han establecido pocas normas, tanto en el nivel del cuarto programa marco como del programa FAIR, para garantizar su transparencia. No obstante, la guía de evaluación redactada para el programa ha introducido algunas precisiones y restricciones. En particular ha subrayado el carácter personal, independiente y confidencial de la prestación que ha de facilitar. También ha excluido la elección de un experto cuya organización fuera parte de la propuesta presentada a su evaluación. No obstante, la ausencia de un procedimiento y de un marco reglamentario propios no han conferido a estas disposiciones el peso que merecerían. En determinados casos, las relaciones observadas entre los expertos evaluadores y las organizaciones presentadas en las propuestas de investigación examinadas han confirmado esta observación.

Procesos de toma de decisiones

39. Tras la evaluación de las propuestas de IDT y la obtención del dictamen favorable del Comité de programa, la Comisión decide, mediante procedimiento escrito, las financiaciones concedidas. Esta decisión, que determina el importe estimado necesario para cada acción presentada, vincula posteriormente a los directores generales, que, durante la negociación de los contratos, sólo pueden ajustar libremente los importes dentro de unos límites fijados en más del 5 % y menos del 20 % de las contribuciones decididas. Sin embargo, el buen funcionamiento de este dispositivo de delegación se subordina a la calidad de los trabajos previos de análisis de los servicios gestores. Ahora bien, éstos, que con frecuencia encuentran dificultades para respetar el apretado calendario impuesto, no tienen ninguna obligación concreta con respecto al alcance y a la forma de este análisis. Para evitar una nueva decisión y el consiguiente retraso, se ha firmado un contrato con modificaciones del importe de la contribución inicial, limitado con arreglo a las disposiciones reglamentarias.

Disposiciones contractuales

40. Algunas disposiciones del contrato tipo, relativas en particular a la definición y al alcance de las obligaciones de los beneficiarios, contienen lagunas. Según los términos del artículo 1, los contratistas tienen una obligación prioritaria de ejecutar el proyecto con el fin de alcanzar los resultados previstos. Salvo condiciones restrictivas estipuladas en el contrato, los socios deben cumplir las obligaciones de un contratista que abandone. Sin embargo, con arreglo al contrato tipo, esta responsabilidad se limita a la ejecución de los trabajos y no se amplía a los aspectos financieros de los contratos. Los controles muestran que la Comisión no dispone de instrumentos suficientes cuando se trata de recuperar de los beneficiarios subvenciones comunitarias pagadas indebidamente en la medida en que los riesgos financieros adquiridos por la Comunidad están mal evaluados (véanse los apartados 91 a 93).

41. Por otra parte, al no transmitirse a los servicios gestores unos documentos justificativos detallados, a partir de un determinado importe y tratándose de determinados tipos de gastos, el extracto actual de gastos, que para la Comisión vale como justificante de pago, no constituye una garantía suficiente de la realidad y conformidad de los costes. Por ello, las condiciones impuestas por el Reglamento financiero(14) para proceder a la liquidación del gasto sólo se cumplen excepcionalmente.

42. Por último, la disposición del contrato tipo(15), que permite a la Comisión decidir la rescisión del contrato, en particular en caso de irregularidad financiera grave, en la práctica raramente se aplica. Sin embargo, los controles revelan regularmente errores frecuentes en los gastos declarados que, sin constituir irregularidades financieras graves, perjudican a los intereses de la Comunidad. La Comisión, ante esta situación, se encuentra desarmada y no dispone de medios de sanción adecuados. Además, algunos contratistas, en ausencia de unas cláusulas específicas en sus contratos comunitarios, eluden la reglamentación nacional en vigor en la ejecución de los proyectos de investigación. De ese modo, la mayor parte de las veces se ignoran las normas relativas a los contratos públicos, a la remuneración o a la contratación de agentes de las entidades públicas.

Estructura y medios de gestión

43. Hasta el tercer programa marco, las acciones de investigación agrícola pertenecían a programas sectoriales, confiados a distintas Direcciones Generales de la Comisión, XII (Ciencia, Investigación y Desarrollo), VI (Agricultura), o XIV (Pesca), según el ámbito de que se tratase. Desde entonces, la Comisión ha integrado estas acciones en un programa específico único. Sin embargo, esta integración de los ejes de investigación en un marco legislativo común no se ha cumplido en la medida en que no ha incidido de manera importante en las estructuras y en los medios de gestión de las acciones en cuestión.

Estructura de gestión

Gestión conjunta del programa

44. Las acciones de investigación agrícola del programa FAIR siempre están gestionadas conjuntamente por tres Direcciones Generales (XII, VI, XIV) responsables respectivamente del 41 %, 40 % y 19 % de los créditos. La primera de ellas, de conformidad con las normas de habilitación en materia de IDT, actúa en calidad de jefe de fila.

45. En el marco de esta gestión conjunta, cada Dirección General gestora del programa es responsable de una o varias áreas de investigación: esquemáticamente, la Dirección General XII gestiona los proyectos agroindustriales de las áreas 1, "Cadenas integradas de producción y de transformación", 2, "Aumento de escala y métodos de transformación" y 3, "Ciencia genérica y tecnologías avanzadas para los alimentos nutritivos"; la Dirección General VI, los contratos del área 4 "Agricultura, silvicultura y desarrollo rural"; la Dirección General XIV los del área 5, "Pesca y acuicultura", y el área 6, "Otras actividades llevadas a cabo mediante concertación", puede referirse a acciones de todos los demás. La Dirección General XII, en calidad de jefe de fila, se encarga también de la secretaría del programa y de la aplicación de una serie de procedimientos comunes. Si las atribuciones, en términos de competencias, de responsabilidades y de poderes de toma de decisiones en el plano científico y financiero se hubieran planteado por escrito, el papel de la Dirección General jefe de fila habría sido más fácil. En realidad, ha intervenido escasamente en materia de información, de decisión o de arbitraje en los ámbitos que no son de su competencia.

Disposiciones de aplicación

46. Esta imprecisión de las normas de gestión y de decisión comunes de las acciones del programa FAIR explica en parte las diferencias que surgen en las Direcciones Generales gestoras con respecto a las disposiciones de su aplicación. De ese modo, la organización de las primeras licitaciones y de los procedimientos de evaluación de los proyectos presentados y algunos métodos aplicados por las direcciones asociadas distaban sensiblemente de los adoptados por el jefe de fila del programa.

47. El programa FAIR ha sido objeto de seis licitaciones con las referencias de FAIR 1 a FAIR 6. A éstas últimas se han añadido tres licitaciones reservadas a acciones relativas a las encefalopatías espongiformes transmisibles ("acciones EET"), la primera específica del programa y las dos restantes llevadas a cabo conjuntamente con los otros dos programas específicos de investigación de las ciencias de la vida. Estas licitaciones han tenido lugar con arreglo a un calendario apretado, con un ritmo de dos o incluso tres licitaciones por año. Este ritmo sostenido permitía orientar las propuestas y en consecuencia repartir de manera más equilibrada los esfuerzos de los beneficiarios y de los servicios en todo el período de ejecución del programa. Pero este ritmo no ha sido seguido por la Dirección General de Agricultura, que ha preferido organizar licitaciones anuales. Éstas, poco orientadas, han causado una sobrecarga de trabajo y grandes presiones para respetar el calendario presupuestario. En el transcurso del programa y en concertación con las demás Direcciones Generales, la Dirección General VI ha ido orientando progresivamente sus licitaciones.

48. Las licitaciones reservadas a las acciones EET (específicas o conjuntas) tenían lugar a raíz de los acontecimientos relativos a las "vacas locas", que exigían trabajos intensificados de investigación en ámbitos concretos, de conformidad con el plan de acción elaborado por la Comisión. La licitación específica tuvo lugar el 17 de diciembre de 1996 con un presupuesto de 8,8 millones de ecus. La primera licitación conjunta siguió poco después, el 29 de abril de 1997. Al no agotarse el presupuesto de 35 millones de ecus (de los que 11,5 correspondían al programa FAIR) reservado a las acciones EET, se abrió finalmente otra licitación conjunta por un importe de 13,6 millones de ecus el 17 de marzo de 1998. Sin embargo, los procedimientos de las tres licitaciones, que se iniciaron de manera análoga, no eran similares: las modalidades de la licitación separada FAIR, abierta cuatro meses antes de la primera licitación conjunta, se diferenciaban netamente de las acordadas posteriormente para las dos licitaciones conjuntas. Las tres licitaciones sucesivas, que dieron lugar a la selección de ocho, dos y nueve propuestas FAIR respectivamente, movilizaron importantes recursos, tanto internos como externos, dado el celo de los servicios de la Comisión en adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la transparencia y la calidad del proceso de selección.

49. En ausencia de un procedimiento de evaluación de propuestas para el cuarto programa marco, las tres Direcciones cogestoras del programa elaboraron, a partir de 1994, una guía específica para el programa FAIR. Sin embargo, los servicios gestores del área 4, "Agricultura, silvicultura y desarrollo rural", presentaron, posteriormente a la evaluación científica externa prevista por la guía, las propuestas de este ámbito a la evaluación interna de distintas unidades de la Dirección General de Agricultura para apreciar su pertinencia y conformidad con la política agrícola común y el desarrollo rural. En el caso de la licitación FAIR 1, este análisis interno ha dado lugar a una adaptación sustancial del orden de prioridad de los proyectos seleccionados, como se desprendía de la evaluación científica externa. Al carecer de una información adecuada y una formalización suficiente, ha restado transparencia al proceso de selección de las propuestas de este ámbito.

Medios de gestión

50. El programa específico FAIR ha hecho frente a exigencias crecientes a las que los servicios de la Comisión se han empeñado en responder, aunque con unos medios de gestión limitados. Estos límites eran aún mayores debido al reparto de la gestión del programa entre tres Direcciones Generales que, individualmente, no han podido obtener los mejores beneficios de los medios humanos y materiales puestos a su disposición.

Personal

51. Más de 90 gestores científicos y financieros comparten la gestión y el seguimiento de unos 1300 contratos del programa FAIR. Además, casi un tercio del personal trabaja con contratos precarios de una duración máxima de seis meses o un año, lo que da lugar a una rápida rotación de los agentes. De ese modo, 14 de los 44 proyectos de investigación examinados fueron gestionados al menos por dos agentes (dos de ellos por tres). Por último, aunque los servicios de la Comisión se hayan comprometido a velar por un mejor reparto de las tareas en equipos científicos y financieros, con frecuencia el gestor científico administra un número excesivo de proyectos. Este contexto es desfavorable para la buena calidad del seguimiento.

Sistemas de información

52. Los sistemas de información en que se basa la gestión del programa FAIR están organizados por separado. De hecho, cada Dirección General ha desarrollado unilateralmente sus propios instrumentos informatizados de gestión científica y financiera de los proyectos. Esto se debe en parte a la ausencia de una política informática coordinada para la gestión de las acciones de investigación. Estos desarrollos por separado que obstaculizan el intercambio de información y una coordinación real entre los servicios gestores del programa no están justificados, suponen una fuente de costes inútiles y frenan el establecimiento de un sistema compartido y completo. De hecho, ningún servicio dispone de una base completa e histórica de los elementos del programa en términos de proyectos y de beneficiarios. El carácter incompleto de los sistemas utilizados priva a los servicios gestores de unos auténticos instrumentos de gestión y control, por carecer de posibilidades de investigación, de investigaciones cruzadas ampliadas o, más simplemente, de estadísticas.

Mecanismos de coordinación y de cooperación

53. En el ámbito de la investigación agrícola, los controles del Tribunal a los beneficiarios han confirmado la existencia de actividades similares a las apoyadas por el programa FAIR pero financiadas al margen del cuarto programa marco.

54. Tales financiaciones pueden tener lugar de manera significativa en el marco de los Fondos Estructurales. Sin embargo, la Comisión no ha dado ninguna respuesta para reducir los riesgos de doble financiación y de duplicación de esfuerzos. El aumento del número de los proyectos de demostración en los programas específicos de investigación es un factor agravante. Las declaraciones de los socios en las propuestas de investigación, que no están recogidas en forma de disposiciones contractuales ni centralizadas en una base de datos común a las Direcciones Generales afectadas, no pueden considerarse suficientes.

55. En 1996, la Dirección General jefe de fila del programa FAIR había previsto establecer una mayor cooperación con los servicios gestores de las políticas agrícolas para subsanar su falta de información. Sin embargo, sus trabajos no han fructificado. Con respecto a la coordinación con los trabajos de investigación nacional, las acciones emprendidas hasta la fecha no se han plasmado en resultados concretos. En materia agrícola, el antiguo sistema de información fue abandonado sin ser relevado por uno nuevo.

Gestión de las acciones del programa FAIR

56. En los cuatro años de ejecución del programa, se han realizado esfuerzos para mejorar la gestión de las acciones. No obstante, sigue existiendo una serie de debilidades con respecto a los reglamentos y prácticas en vigor y lagunas en la aplicación de los procedimientos de gestión, de seguimiento y de control.

Reglamentos y prácticas

57. Las prácticas que se describen a continuación han tenido, directa o indirectamente, el efecto de atenuar e incluso eludir las normas en vigor.

Fecha de los contratos

58. Para paliar el retraso en el calendario de la primera licitación, la Dirección General de Agricultura, dada la limitación presupuestaria, tuvo que acelerar la fase de negociación para firmar los contratos antes del 31 de diciembre de 1995. Al no haberse concluido las negociaciones en esta fecha, varios contratos no finalizaron hasta el comienzo del ejercicio siguiente. Sin embargo, la Comisión los fechó en diciembre de 1995. Esta práctica de antedatar los contratos no se limita sólo a las propuestas de la primera licitación FAIR. De hecho, de 48 proyectos estudiados, se han identificado 18 casos similares de licitación, todos del área 4. Este procedimiento es contrario al apartado 5 del artículo 6 del Reglamento financiero, que dispone que "los compromisos se contabilizarán tomando como base los compromisos contraídos hasta el 31 de diciembre". Su efecto es establecer unas relaciones mas fundadas entre la Comisión y sus socios. La Comisión, en febrero de 1998, puso fin a esta práctica, que no era aceptable jurídicamente.

Posición y función del ordenador de pagos

59. Del análisis de las delegaciones en materia de compromiso de los gastos se desprende que el ordenador de pagos delegado de la unidad encargada de la gestión de los proyectos del área 4 se hallaba en relación de subordinación jerárquica con respecto al gestor de los expedientes, jefe de la unidad. Por esta situación, se encargaba de la preparación de los expedientes que se habían de presentar al gestor y de firmar los compromisos de gastos correspondientes. En 1996, este agente subordinado del gestor ordenó así más del 98 % de los compromisos de gastos. Como confirman el Tratado(16) y el Reglamento financiero(17), el ordenador de pagos desempeña una de las funciones principales en la ejecución del presupuesto; es el único competente para efectuar ciertos actos de los que se le hace explícitamente responsable. Sin embargo, estas disposiciones no se respetan, al menos en su espíritu, si el ordenador delegado se encuentra en una posición jerárquicamente inferior con respecto al gestor. El ordenador de pagos no disfruta, dada su subordinación jerárquica, de la independencia necesaria por las responsabilidades relativas a sus funciones.

Consulta entre los servicios

60. La consulta entre los servicios es una obligación del Reglamento interno de la Comisión para garantizar la transparencia y la coherencia de las decisiones finales que debe tomar. Para la selección de las propuestas de investigación del programa FAIR, las consultas entre los servicios se efectuaron sobre la base de una lista de proyectos identificados por su número, título, coste y contribución comunitaria estimada. En la práctica esta información era insuficiente para permitir a las Direcciones Generales afectadas proceder a un auténtico análisis de las propuestas y juzgar su interés con conocimiento de causa.

61. El plazo reglamentario de consulta de diez días laborables antes de presentar el expediente a la Secretaría General sólo se ha respetado en raras ocasiones. De ese modo, las Direcciones Generales consultadas por las tres primeras licitaciones sólo disponían de uno a cuatro días, lo que no les permitía proceder con la diligencia necesaria al análisis de las propuestas y reaccionar a tiempo ante los eventuales riesgos de doble financiación. De ese modo, podrían haberse identificado riesgos importantes en el programa específico INNOVATION "de difusión y de valoración de los resultados de las acciones de IDT y de demostración"(18), que incluía algunas propuestas similares a las financiadas por el programa FAIR.

Contabilización y seguimiento de los gastos de personal y de funcionamiento

62. La Comisión, al 31 de octubre de 1998, cuenta con 93 agentes financiados con los créditos de investigación del programa FAIR. De ese total, 54 contribuían exclusivamente a la gestión de las acciones FAIR, mientras que los demás estaban en realidad destinados a otros programas o servicios. Por su parte, los organigramas de los servicios indican que 91 agentes se hallan asignados físicamente a las tareas del programa. De ellos, 37 están financiados por fuentes distintas de la línea presupuestaria FAIR, y 21 de éstos, por créditos de funcionamiento. Esta disociación entre la gestión presupuestaria y la gestión física de los agentes asignados a un programa es arbitraria y complica e incluso falsea sin motivo el seguimiento de los gastos correspondientes.

63. La Decisión del Consejo por la que se aprueba el programa específico FAIR prevé respectivamente para los gastos de personal y de funcionamiento un máximo del 3,3 y del 4 % del presupuesto del programa. Para asegurar el respeto de estos límites, la Comisión ha establecido un método de asignación a tanto alzado de los gastos que consiste en repartir éstos en los programas específicos proporcionalmente a la dotación presupuestaria prevista para cada uno. Debido a ello, los porcentajes máximos impuestos siempre se respetan, pero no se conocen los costes reales del personal y menos aún los del programa.

64. La contabilización de los gastos de personal se efectúa a través de dos cuentas de asignación, "Personal" y "Personal estatutario investigación", respectivamente para los expertos nacionales en comisión de servicios e interinos, y para los agentes permanentes y auxiliares. No obstante, sólo los gastos registrados en la segunda cuenta sirven para calcular el porcentaje máximo de gastos de personal autorizado por el Consejo. Los otros se recogen en los gastos denominados "administrativos" y se incluyen en el cálculo del límite autorizado correspondiente.

65. Además de estas prácticas contables y presupuestarias, hay que señalar que el cálculo de los gastos de personal efectuado para respetar el porcentaje autorizado no tiene en cuenta los gastos de al menos 21 funcionarios permanentes remunerados con créditos de la parte A ("Gastos de funcionamiento") del presupuesto.

Existencia de acuerdos particulares con contratistas

66. La Comisión ha concedido a varios contratistas acuerdos financieros particulares, que han servido de pretexto a algunos para no facilitar los datos detallados relativos a sus costes reales durante las visitas de inspección. Estos acuerdos les eximían de hecho de la obligación de determinar tipos de gastos generales reales y autorizaban el empleo de tipos globales para todos los proyectos europeos. La existencia de estos acuerdos no se limitaba a casos excepcionales. Basándose en la información de la Comisión, se pudieron identificar 24 acuerdos marco, convenios o disposiciones particulares.

67. Entre éstos, se señalaron varios casos de cálculos de importes de gastos generales no conformes con el dispositivo contractual. En el caso de dos beneficiarios inspeccionados, incluso los gastos generales declarados eran excesivos. Pese a los resultados de las auditorías realizadas por empresas externas que lo confirmaban, los servicios competentes de la Comisión no habían emprendido ninguna acción correctora. Además, al final del cuarto programa marco, estos acuerdos tenían un valor jurídico discutible debido principalmente a su antigüedad: ninguno de ellos se había elaborado con motivo del cuarto programa marco y 17 de ellos superaban los diez años.

68. La conclusión de acuerdos financieros que constituyen excepciones a las condiciones generales del contrato tipo obstaculiza el buen ejercicio del seguimiento y del control de los aspectos financieros de los expedientes y perjudica la transparencia de los procedimientos contractuales. Esta práctica, de hecho, concede facilidades injustificadas a algunos contratistas sin que éstas se mencionen en las disposiciones de los contratos firmados.

Colaboración con el Comité de programa FAIR

Calidad y alcance de la información transmitida

69. El Comité de programa, compuesto por representantes de los Estados miembros, tiene como misión principal(19) asistir a la Comisión en la adopción de determinadas medidas. Según la naturaleza y el importe de los proyectos en cuestión, los servicios de la Comisión piden su dictamen o le presentan información sobre las actividades realizadas en el programa. En materia de investigación agrícola, esta colaboración con el Comité a veces ha sido difícil, como lo atestiguan las críticas formuladas por el Comité sobre la calidad, el alcance y los plazos de presentación de la información que se le presentaba.

70. El control ha revelado que la Comisión no había proporcionado por escrito toda la información necesaria al Comité de programa. En otros casos, se atenía a las disposiciones reglamentarias pero sin respetar los plazos de transmisión de la información acordados en los procedimientos de funcionamiento del Comité, lo que no siempre le ha permitido desempeñar correctamente su función. De ese modo, en el programa de trabajo, en la propuesta de financiación de FAIR 1 y en la información presupuestaria en curso de programa, solo se pudo obtener su dictamen favorable bajo la presión de los vencimientos que se habían impuesto los servicios de la Comisión para respetar el calendario presupuestario y no perder los créditos al final del ejercicio.

71. Teniendo en cuenta los límites determinados por la Comisión para este programa específico, no era necesario presentar algunas acciones al dictamen del Comité. De ese modo, en la medida en que la Comisión había fijado como criterio obligatorio de subvencionabilidad(20), sólo de las propuestas PYME de investigación cooperativa, un coste máximo de 1 millón de ecus, ninguna propuesta dio lugar a una contribución comunitaria superior al límite de intervención de 0,5 millones de ecus, por encima del cual se exigía el dictamen del Comité de programa. Éste, pues, fue informado de la lista de las propuestas PYME sin tener que dictaminar sobre ellas.

72. Por último, aunque algunas actividades de investigación agrícola, como las actividades institucionales y competitivas de apoyo científico y técnico a las políticas comunitarias, se ejecutaban fuera del programa específico FAIR, no se ha previsto ningún mecanismo de coordinación.

Independencia de los miembros del Comité

73. Según las normas de procedimientos elaboradas por el Comité, los representantes de los Estados miembros no deben tener un interés o estar vinculados a una entidad implicada en las propuestas presentadas a dictamen. Aunque los controles han revelado que al menos cuatro de los 54 miembros del Comité de programa FAIR compartían su mandato con la responsabilidad de contratos, no pudo comprobarse el respeto de las disposiciones previstas porque en las actas de las sesiones no constaba si habían participado o no en los debates los miembros implicados o interesados por una propuesta.

74. Para tener en cuenta los compromisos adquiridos por la Comisión con el Parlamento Europeo en materia de transparencia(21), los miembros que no eran funcionarios públicos debían, en el momento de su nombramiento al Comité del programa, firmar una declaración que certificara la ausencia de conflicto de intereses entre los trabajos del Comité y sus intereses personales. No obstante, no se ha pedido ninguna declaración.

Aplicación de los procedimientos de gestión, seguimiento y control

75. Se han observado casos de falta de rigor y de exigencia en la aplicación de los procedimientos de gestión, de seguimiento y de control, tanto en el nivel interno como de cara a los beneficiarios de los proyectos.

Presión de los plazos

76. La presión del calendario presupuestario es con frecuencia causa de las debilidades observadas. Al no disponer de tiempo suficiente los servicios, a veces se ha descuidado la preparación de la gestión se las acciones.

77. Los socios gestores de los proyectos FAIR trabajaron hasta marzo de 1997 en la guía de elaboración de informes financieros y técnicos relativa al programa anterior. La nueva guía tardó en terminarse y no pudo publicarse hasta esta fecha. Las primeras evaluaciones relativas a las acciones concertadas se efectuaron basándose en el cuestionario de los proyectos de gastos compartidos que sin embargo, no estaba adaptado, ya que varias de sus preguntas no tenían sentido. Posteriormente se preparó un formulario adecuado para las acciones concertadas. Discutido en un principio en febrero de 1996 pero aceptado un año después, no pudo utilizarse antes de FAIR 5, penúltima licitación del programa.

78. Por otra parte, tras la renegociación con el Comité de programa de la lista de las propuestas FAIR 1, la decisión correspondiente de la Comisión para la Dirección General de Agricultura se adoptó tardíamente, en diciembre de 1995. El plazo disponible para los contratos firmados antes del final del año 1995 no permitía la aplicación del procedimiento normal de negociación.

79. Por otra parte, esta decisión de la Comisión tuvo lugar en virtud de un procedimiento escrito acelerado. Aunque el recurso a este procedimiento sea restrictivo, reservado según el manual de procedimientos operativos a actos normativos con una urgencia debida a circunstancias imprevisibles y excepcionales, ningún elemento ha permitido apreciar si se habían cumplido las condiciones de aplicación previstas en el manual citado. De hecho, el argumento de la necesidad de un plazo reducido no era suficiente para recuperar semejante retraso administrativo.

80. Por último, aunque el plazo de presentación a las licitaciones no esté formalizado por un reglamento, es la práctica habitual conceder a los beneficiarios un plazo de tres meses. Sin embargo, los correspondientes a la licitación específica y a la primera licitación conjunta EET fueron más cortos, respectivamente de 59 y 77 días. Unos plazos que no permitan una correcta movilización de los esfuerzos de los candidatos son poco compatibles con la exigencia de calidad de las acciones de investigación comunitaria. También pueden cuestionar la igualdad de tratamiento de los beneficiarios potenciales. Los controles del Tribunal han puesto de manifiesto que, de las 53 propuestas FAIR-EET recibidas, ocho procedían de al menos un experto independiente, colaborador del informe que sirvió de base a la elaboración del plan de acción de la Comisión, y que, al final de la selección, cinco de ellas se hallaban entre los 19 proyectos seleccionados que disfrutaron de una financiación comunitaria.

Formalización de la gestión de las acciones

81. Las debilidades identificadas a continuación dependen con bastante frecuencia de una formalización insuficiente de los trabajos realizados.

Evaluación y selección de las propuestas

82. Esta falta de rigor se ha observado en particular en la selección de las propuestas, concretamente en dos aspectos principales. El primero se refiere a la ausencia de una formalización suficiente de la evaluación final de los expertos independientes. Al final de la fase externa de evaluación, cada grupo de expertos debe afinar su clasificación inicial. Puesto que este último análisis no está documentado, no pudieron explicarse algunas bonificaciones concedidas a las propuestas examinadas.

83. El segundo aspecto se refiere a la calidad de la información elaborada por la Comisión para justificar la selección de determinadas acciones calificadas B por los expertos evaluadores. En la medida en que se impone la financiación de las mejores propuestas, el no respeto de este principio exige una sólida argumentación. Debe demostrarse que la selección no se efectúa en detrimento de proyectos de mayor calidad científica y técnica y que las propuestas en cuestión pueden ser objeto de mejoras reales. Ahora bien, en la práctica no siempre se ha procedido a esta demostración. Cuando proporcionaba justificaciones, la Comisión se comprometía a tener en cuenta las críticas de los expertos, pero sin definir las acciones concretas, que consideraba condicionadas a la concesión de la ayuda comunitaria.

84. Por otra parte, los controles han mostrado que las calificaciones de los expertos independientes a las medidas de estimulación tecnológica (primas exploratorias y proyectos de investigación cooperativa) destinadas a las PYME eran globalmente más bajas que las de los demás proyectos de gastos compartidos del programa FAIR, particularidad que no se ha explicado. De ese modo, de 203 medidas financiadas al 31 de diciembre de 1997, 126 habían obtenido una calificación B, mientras que el número de proyectos de gastos compartidos o de acciones concertadas financiadas con calificación B no superaba 40 casos de los 310 considerados.

Negociación de los contratos

85. Algunos aspectos de la fase de negociación de los contratos tampoco fueron objeto de formalización. Aunque en los expedientes figuran los resultados de las discusiones sobre las características técnicas, las negociaciones financieras, en cambio, raramente están documentadas adecuadamente. En particular en los servicios de la Dirección General XII, algunos expedientes contienen pocas indicaciones sobre las negociaciones presupuestarias de las propuestas, y la información exigida con frecuencia es insuficiente para analizar los costes subvencionables.

86. Las fichas de negociación, inicialmente elaboradas por la Dirección General XII, no se han adaptado a las necesidades y a las particularidades de los demás servicios gestores. Además de respuestas que no son pertinentes, algunas presentan errores evidentes que al final de la negociación no se han señalado ni corregido. Los más frecuentes afectan al tipo o a la naturaleza de la entidad, así como a la pertenencia o no a un grupo.

87. En 13 de los 44 casos controlados, las negociaciones presupuestarias se han limitado a una reducción de los presupuestos de las propuestas presentadas. Estas reducciones, a veces explícitamente motivadas por los comentarios de los expertos evaluadores, no han ido acompañadas de un análisis que permita apreciar su carácter suficiente y su incidencia en los trabajos propuestos, dejando libre iniciativa a los socios para decidir por sí solos las repercusiones en las tareas y los objetivos de los proyectos. Los servicios de la Dirección General VI han aplicado regularmente reducciones sistemáticas y unilaterales de los presupuestos propuestos inicialmente por los contratistas. En lugar de obtener los efectos esperados, han dado lugar a que los socios aumenten en similar proporción el presupuesto de los costes de sus propuestas.

88. En otros casos, no constaba la consideración de las observaciones de los expertos en los contratos definitivos. Distintas situaciones muestran que una mejor respuesta a las recomendaciones, reservas o dudas de los expertos habría evitado a la Comisión las dificultades posteriormente encontradas en la ejecución de los trabajos de investigación.

89. El anexo técnico de los proyectos, que forma parte del contrato de investigación, no tiene suficientemente en cuenta los cambios decididos al término de la negociación. En materia de organización y de disposiciones de coordinación, los controles también han mostrado importantes diferencias entre la descripción teórica del anexo técnico y la práctica. Tampoco se detalla suficientemente la información facilitada sobre la cualificación de los equipos previstos para las tareas de investigación. Este último elemento a veces ha facilitado la delegación de la gestión y de la dirección de los proyectos sin el acuerdo previo de la Comisión, como prevén las disposiciones del contrato tipo(22).

90. Se han observado omisiones repetidas de cláusulas habituales en los contratos de investigación de determinados servicios gestores. De ese modo, regularmente faltaba información sobre la naturaleza, el estatuto o la función de los signatarios, y en algunos casos, no se mencionan las disposiciones tipo relativas a los Estados y socios.

Exigencia financiera y técnica

Capacidad financiera de los licitadores

91. No se han emitido instrucciones particulares sobre la verificación de la capacidad financiera de los licitadores previa a la conclusión de los contratos. Al no plasmarse en los expedientes, ni siquiera ha podido confirmarse que los servicios de la Comisión hayan efectuado análisis, máxime cuando, de la muestra de proyectos examinados, se habían conservado muy pocos documentos financieros enviados por los socios por necesidades de la negociación.

92. En la práctica, se han tomado pocas garantías bancarias. Además, las controladas no eran suficientes ni estaban basadas en criterios pertinentes. De ese modo, la Dirección General XII sólo cuenta cuatro contratos FAIR que hayan sido objeto de una garantía bancaria desde el comienzo del programa. Todas se refieren al coordinador de los proyectos, independientemente de la calidad y de la solidez financiera de los demás contratistas. Debido a la falta de una obligación financiera compartida entre los socios, no son suficientes para proteger de manera adecuada los intereses comunitarios. Además, de las cuatro garantías, dos no estaban previstas por una duración adecuada.

93. Las garantías bancarias solicitadas no han sido objeto de un seguimiento centralizado en las Direcciones Generales gestoras del programa. Cada una ha decidido unilateralmente las solicitudes, con independencia de la información ya disponible en las demás, poniendo de manifiesto así importantes diferencias, tanto en el contenido como en la amplitud de los riesgos cubiertos.

Obligaciones de los contratistas

94. Los controles a menudo sirven para comprobar que los socios no prestan toda la atención necesaria a las cláusulas de los contratos de investigación y que, por desconocimiento o de manera deliberada, se ignoran muchas normas elementales. Estos errores, negligencias y lagunas detectadas son similares entre los contratistas, tanto en su naturaleza como en sus efectos: los procedimientos contables y analíticos son insuficientes o inexistentes, las disposiciones relativas a la determinación y a la justificación del tiempo y costes subvencionables no se respetan. En dos ocasiones, pagos efectuados por los coordinadores como transferencia de la contribución comunitaria percibida habían beneficiado a personas físicas, pese a que pertenecían a organizaciones socias de los proyectos. La ausencia de limitaciones importantes, unida a la escasa exigencia de los servicios gestores, explica en parte esta situación.

95. En numerosos casos, sin embargo, en la información presentada a la Comisión era evidente la escasa calidad de los procedimientos o el incumplimiento de las disposiciones del contrato tipo. La ausencia de los visados previstos en las disposiciones contractuales, las tarifas horarias y unos gastos generales excesivos o incoherentes, o incluso el no respeto de los períodos estipulados en el contrato, por ejemplo, no habían dado lugar a investigación alguna por parte de los servicios de la Comisión, por lo que no se había emprendido medida alguna para solucionar esta situación.

96. La participación de terceros, subcontratistas de proyectos comunitarios de investigación, está autorizada bajo determinadas condiciones, siendo una de ellas la autorización previa por escrito de la Comisión(23). Esta restricción, que no va acompañada de reserva alguna con respecto al motivo real de la subcontratación y a la naturaleza de las tareas confiadas a los prestatarios externos, no es suficiente teniendo en cuenta los derechos de control de que dispone la Comisión. De hecho, el contrato tipo sólo le confiere unos derechos de control limitados, circunscritos al control técnico de los terceros implicados y un acceso a éstos, con exclusión de cualquier derecho de control financiero.

97. Los controles sobre el terreno han mostrado que las condiciones planteadas en el contrato tipo en materia de subcontratación eran insuficientemente conocidas y por lo tanto mal aplicadas. En determinados casos, algunos subcontratos han tenido como principal objeto liberar al coordinador de la propia tarea de coordinación científica de los proyectos o incluso eludir las normas nacionales impuestas a los contratistas. De los 44 proyectos controlados sobre el terreno, al menos cinco casos de subcontratación servían como pretexto de prácticas criticables. Las más frecuentes consistían en la conclusión de contratos entre socios de un mismo proyecto o con una empresa asociada sin regularización de los beneficios internos facturados al efecto, la conclusión de contratos o de cláusulas adicionales sin autorización previa de la Comisión y la falta de justificación de la naturaleza exacta de la prestación realizada y de los costes correspondientes.

Seguimiento financiero y técnico de las acciones

98. Las modalidades de seguimiento de las acciones también presentan muchas disparidades de calidad y de eficacia, debidas a veces a la ausencia de instrucciones.

99. La forma de los certificados científicos y financieros expedidos por los gestores tras el análisis de los informes técnicos periódicos y de los extractos financieros no es adecuada en algunos servicios. Al no existir una información sobre los acontecimientos significativos y sobre el progreso de los proyectos, los certificados no están documentados.

100. Durante la ejecución de los proyectos se organizan visitas sobre el terreno, con una regularidad y una frecuencia variables. También se organizan reuniones en Bruselas, en las que se invita a los coordinadores a presentar sus proyectos y los progresos de sus trabajos.

101. Además de disponer de unos plazos superiores a los estipulados en el contrato para el tratamiento de los extractos de gastos, en las tres direcciones gestoras del programa se utilizan distintos métodos de pago de la contribución comunitaria. Sin embargo, uno de ellos es contrario a las disposiciones contractuales. Los anticipos periódicos, abonados con arreglo a los gastos aceptados, se calculan sobre la base de un calendario de previsiones de gastos que no está estipulado en el contrato. En el curso de un proyecto, este método da lugar en determinados casos a pagos comunitarios significativamente superiores a los correspondientes a los gastos efectivamente incurridos.

Control de las acciones

102. El control de las acciones de investigación no es objeto de esfuerzos coordinados entre las Direcciones Generales gestoras del programa FAIR. La Dirección General de Agricultura no disponía ni de los medios ni del tiempo necesarios para efectuar controles suficientes, teniendo en cuenta el número de proyectos gestionados y el nivel de las financiaciones concedidas. Los controles de la unidad de auditoría interna de la Dirección General XII han sido más numerosos. Sin embargo, su selección no se ha basado en ningún análisis de riesgos concreto y su aplicación se ha caracterizado en algunos casos por retrasos excesivos.

103. Las auditorías efectuadas tienen un marcado carácter financiero: se centran principalmente en el control de los gastos declarados. La comprobación de la realidad, de la conformidad y del interés de los trabajos científicos efectuados, así como de los resultados obtenidos está, en cambio, poco organizada cuando se efectúan las auditorías. El control técnico, de hecho, es principalmente documental, efectuado por los gestores científicos a partir de los informes anuales transmitidos por los contratistas o durante las visitas a los proyectos con motivo de reuniones de socios.

104. Por último, al no existir un claro reparto de las tareas y las responsabilidades entre los servicios gestores y los servicios de auditoría, no se ha garantizado convenientemente el seguimiento de las observaciones relativas a contratistas beneficiarios del programa FAIR, por lo que los controles pierden una parte de su interés y de sus efectos disuasivos en terceros implicados. Varios casos significativos han puesto de manifiesto una insuficiente explotación y difusión de los resultados de las auditorías.

Cobros

105. La eficacia del procedimiento de cobro depende de la buena colaboración entre los tres servicios implicados: ordenador, contable y jurídico. En la práctica, la función del contable se limita a contabilizar las órdenes de cobro y a informar a los ordenadores de pagos, que son responsables, antes de cualquier fase contenciosa, de la aclaración de la situación con los deudores. Ahora bien, por falta de un control apropiado en esta fase, algunos expedientes enviados al contable para la emisión de las órdenes de cobro estaban incompletos o se habían remitido con retraso.

106. El análisis de las cuentas periódicas de la Comisión relativas a los ejercicios 1996 y 1997 y al comienzo de 1998, que recogen por años la lista de los cobros emitidos y no regularizados, pone de manifiesto unos porcentajes de cobro globalmente escasos. Tres expedientes, que están siendo examinados por el servicio jurídico de la Comisión desde julio de 1996 y agosto de 1997 y cuyas fechas de vencimiento se han superado ampliamente, representan el 92 % de los 3,4 millones de ecus pendientes de recuperación.

Proyectos de demostración del programa AIR en el área "No alimentaria"

107. El programa AIR, en el marco del área 1, "No alimentaria", financió siete proyectos de demostración coordinados cada uno por una agrupación europea de interés económico (AEIE) constituida exclusivamente para llevarlos a término. Estos proyectos, de una contribución comunitaria de 45 millones de ecus, fijada en un 30 % de sus costes subvencionables, eran la continuación de unos estudios preliminares por un importe de 4,7 millones de ecus, efectuados de 1991 a 1992, en el marco de las acciones de preparación, acompañamiento y seguimiento. Sin embargo, todos han sufrido dificultades importantes. Su gestión y su seguimiento, además, han estado afectados por numerosas debilidades y anomalías.

108. Todos obtuvieron la calificación B en la evaluación externa, sin que se documentaran las mejoras necesarias para la justificación de su selección.

109. Aunque los contratos se firmaron entre octubre y noviembre de 1992, la fecha efectiva de comienzo de los trabajos se fijó en una fecha anterior. Al no poder realizarse en los plazos de 36 meses establecidos, se concedieron en varias ocasiones prórrogas de contrato.

110. Su articulación en la AEIE resultó inadaptada a los procedimientos comunitarios habituales de gestión técnica y financiera de los contratos. De ese modo, las financiaciones comunitarias fueron concedidas sin una garantía bancaria particular, mientras que el capital de cada AEIE era insignificante con respecto al importe concedido y a los costes de los trabajos que se habían de realizar con financiaciones propias. Además, debido a los retrasos registrados en su aplicación, los primeros anticipos abonados resultaron demasiado importantes, por lo que los servicios de la Comisión tuvieron que reducir los importes de los pagos siguientes. Por causa del fin de ejercicio presupuestario, se pagaron finalmente los importes fijados.

Conclusión

111. El programa específico FAIR ha continuado y ampliado los esfuerzos de investigación llevados a cabo anteriormente en el ámbito agrícola. Concretamente esto se ha traducido en un crecimiento de sus créditos y en una diversificación de las actividades financiadas. Pero esta puesta a disposición de medios suplementarios habría sido más eficaz de haber ido acompañada por una estructura y unos medios de gestión adaptados.

112. Deberían realizarse esfuerzos para desarrollar unos indicadores y respetar las obligaciones en materia de evaluación final de los programas anteriores. Los resultados y la repercusión de las acciones de investigación podrían así medirse mejor y las perspectivas del programa serían más concretas. La comprensión global de éste y la pertinencia de las prioridades seleccionadas se verían reforzados por ello y sería posible la comprobación ulterior de la adecuación de las realizaciones obtenidas a los objetivos iniciales.

113. La coordinación de las acciones de investigación efectuadas en el programa y de manera más amplia en el conjunto de las políticas comunitarias debería aumentar. Una mejor utilización o incluso una mejora de los instrumentos de coordinación existentes permitiría, por una parte, garantizar la complementariedad y la convergencia de los esfuerzos realizados y, por otra, evitar las redundancias.

114. La homogeneidad de los procedimientos y la cohesión del conjunto de acciones del programa se verían reforzadas si el papel de jefe de fila asignado a una de las Direcciones Generales le atribuyera formalmente unas prerrogativas para su gestión científica y financiera. Además, la Comisión debería insistir en la definición de una política coherente en materia de sistemas de información para todas las Direcciones Generales gestoras del programa marco y utilizar instrumentos informáticos de gestión comunes.

115. Si las disposiciones clave de realización del programa se precisaran y aclararan previamente a su aplicación, la comprensión de las decisiones de la Comisión en materia de selección y de financiación de las acciones sería mayor y se reforzaría la adhesión de los beneficiarios.

116. Deberían definirse unas disposiciones aplicables a todo el programa marco de investigación para garantizar la calidad y la independencia de los expertos evaluadores y justificar mejor los resultados de las selecciones. Teniendo en cuenta la naturaleza específica de determinadas medidas del programa FAIR, las normas de colaboración con el Comité de programa deberían revisarse para permitir a éste expresar su opinión sobre la financiación de las acciones, con independencia de su importe.

117. La calidad jurídica y técnica de los contratos es insuficiente y debería mejorar. Deberían preverse una responsabilidad financiera conjunta y solidaria entre los contratistas y unas disposiciones sancionadoras más adecuadas. Teniendo en cuenta el elevado nivel de las financiaciones comunitarias y para respetar las disposiciones del Reglamento financiero, sería necesario, a falta de una presentación de documentos justificativos, exigir una certificación de los gastos por una autoridad habilitada. Además de las anteriores mejoras, debería reforzarse la comprobación por los servicios gestores de las cláusulas técnicas y financieras de los contratos.

118. Las insuficiencias o lagunas constatadas en la ejecución del programa podrían haberse evitado. Una mejor planificación de las acciones, una formalización de las etapas de evaluación de las propuestas y de negociación de los contratos y por último, una mayor exigencia y rigor en el seguimiento y el control de las acciones contribuirían a mejorar su calidad. De ello depende el reconocimiento de la eficacia del programa y de la gestión comunitaria.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 16 de diciembre de 1999.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Decisión 87/516/Euratom, CEE del Consejo, de 28 de septiembre de 1987, relativa al programa marco de actividades de la Comunidad (1987 - 1991) (DO L 302 de 24.10.1987); Decisión modificada por la Decisión 88/193/Euratom, CEE (DO L 89 de 6.4.1988).

(2) Decisión 90/84/CEE del Consejo, de 26 de febrero de 1990, por la que se aprueba un programa comunitario específico de IDT en el ámbito de la competitividad de la agricultura y de la gestión de los recursos agrarios (1989 - 1993) (DO L 58 de 7.3.1990) (CAMAR).

Decisión 89/160/CEE del Consejo, de 23 de febrero de 1989, sobre un primer programa plurianual de IDT en el ámbito agroindustrial, basado en la biotecnología (1988 - 1993) (DO L 60 de 3.3.1989) (ÉCLAIR).

Decisión 89/411/CEE del Consejo, de 20 de junio de 1989, relativa a un primer programa plurianual de IDT en el ámbito de la ciencia y tecnología de la alimentación (1989 - 1993) (DO L 200 de 13.7.1989) (FLAIR).

Decisión 87/534/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1987, sobre un programa de investigación y de coordinación en el sector pesquero (1988 - 1992) (DO L 314 de 4.11.1987) (FAR).

Decisión 89/626/CEE del Consejo, de 20 de noviembre de 1989, relativa a un programa de IDT en el ámbito de la silvicultura (1990 - 1992) (DO L 359 de 8.12.1989) (FOREST).

(3) Decisión 90/221/Euratom, CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, relativa al programa marco de acciones comunitarias de IDT (1990 - 1994) (DO L 117 de 8.5.1990); Decisión modificada por la Decisión 93/167/Euratom, CEE (DO L 69 de 20.3.1993).

(4) Decisión 91/504/CEE del Consejo, de 9 de septiembre de 1991, por la que se adopta un programa específico de IDT y de demostración para la CEE en el ámbito de la agricultura y de la agroindustria, incluida la pesca (1990 - 1994) (DO L 265 de 21.9.1991) (AIR).

(5) Decisión n° 1110/94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de abril de 1994, relativa al cuarto programa marco de la Comunidad Europea de acciones de IDT y de demostración (1994 - 1998) (DO L 126 de 18.5.1994). Decisión n° 2535/97/CE de 1 de diciembre de 1997, por la que se adapta por segunda vez la Decisión 1110/94/CE (DO L 347 de 18.12.1997).

(6) Decisión 94/805/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1994, por la que se aprueba un programa específico de IDT y de demostración en el ámbito de la agricultura y de la pesca (incluidos la agroindustria, las tecnologías alimentarias, la silvicultura, la acuicultura y el desarrollo rural) (1994 - 1998) (DO L 334 de 22.12.1994) (FAIR).

(7) Objetivos generales del programa FAIR: a) aumentar la competitividad de las empresas en los sectores de la agricultura y de la pesca mediante el desarrollo de nuevos métodos y de las cadenas integradas de producción y de transformación; b) mejorar la gestión del espacio rural y forestal en forma de contribución a la política agrícola común reformada y a la política comunitaria de desarrollo rural; c) garantizar la protección del medio ambiente y de la sanidad en los sectores de la pesca y de la acuicultura en forma de apoyo a los objetivos de la política común de la pesca.

(8) Decisión 94/918/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1994, por la que se aprueba un programa específico de IDT y de demostración que deberá realizar la Comunidad Europea, por una parte por el CCI y por otra parte mediante actividades inscritas en el marco de un enfoque competitivo y destinadas a ofrecer un apoyo científico y técnico a las políticas comunitarias (1995 - 1998) (DO L 361 de 31.12.1994).

(9) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones: "Reforzar la cohesión y la competitividad a través de la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación", COM(1998) 275 final de 27 de mayo de 1998.

(10) Área 1: cadenas integradas de producción y de transformación; área 2; aumento de escala y métodos de transformación; área 3: ciencia genérica y tecnologías avanzadas para los alimentos nutritivos; área 4: agricultura, silvicultura y desarrollo rural; área 5: pesca y acuicultura; área 6: objetivos llevados a cabo mediante concertación.

(11) Decisión 94/762/CE del Consejo, de 21 de noviembre de 1994, relativa a las normas de difusión de los resultados de las investigaciones de los programas específicos de IDT y de demostración de la Comunidad Europea (DO L 306 de 30.11.1994), y Decisión 94/763/CE del Consejo, de 21 de noviembre de 1994, relativa a las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades en actividades de IDT y de demostración de la Comunidad Europea (DO L 306 de 30.11.1994).

(12) CAMAR, FOREST, FAR.

(13) DO C 232 de 31.7.1997.

(14) El artículo 41 del Reglamento financiero estipula que "cualquier liquidación de un gasto estará subordinada a la presentación de los documentos justificativos que certifiquen los derechos adquiridos del acreedor y el servicio prestado, o la existencia de un título que justifique el pago".

(15) El apartado 3 del artículo 5 de las condiciones generales anexas al contrato tipo dispone que la Comisión podrá inmediatamente y por escrito rescindir el presente contrato o poner fin a la participación de un contratista:

a) i) cuando la Comisión haya solicitado una acción destinada a remediar, en un plazo razonable que no podrá ser inferior a un mes y que habrá indicado por escrito, la no ejecución del presente contrato y que dicha acción no se haya efectuado de manera satisfactoria, o

ii) en presencia de una irregularidad financiera grave;

b) cuando cambie la propiedad en el nivel de un contratista, de un contratista asociado o de una empresa asociada y que dicho cambio pueda perjudicar al proyecto o a los intereses de la Comunidad.

(16) Artículo 209 C del Tratado CE.

(17) Artículos 21 y 73 del Reglamento financiero.

(18) Decisión 94/917/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1994, por la que se aprueba un programa específico para la difusión y optimización de los resultados de las acciones de IDT y de demostración (1994 - 1998) (DO L 361 de 31.12.1994).

(19) El papel del Comité de programa está definido en la Decisión del Consejo, de 13 de julio de 1987, por la que se fijan las disposiciones del ejercicio de las competencias de ejecución conferidas a la Comisión y por los artículos 5 a 7 de la Decisión del Consejo relativa al programa específico FAIR. El artículo 7 define en particular las medidas que exigen su dictamen o que corresponden a su información regular.

(20) En una nota a pie de página del expediente de información relativa a las medidas de estimulación tecnológica destinadas a las PYME.

(21) Nota de la Secretaría General de la Comisión con fecha de 13 de noviembre de 1996, SEC(93) 2118.

(22) Apartado 2 del artículo 2 de las condiciones generales anexas al contrato tipo.

(23) El apartado 2 del artículo 3 de las condiciones generales anexas al contrato tipo estipula que los contratistas podrán firmar subcontratos con la condición de la aprobación previa por escrito de la Comisión cuando el total de las operaciones subcontratadas exceda el 20 % de los costes reembolsables estimados del contratista para el proyecto, salvo que el contrato contenga datos detallados relativos a éstos.

Respuestas de la Comisión

Introducción

Acciones de investigación en el ámbito de la agricultura y de la pesca

1, 2 y 5. El programa FAIR es el resultado de la evolución a partir de una serie de programas que llevaban por separado tres Direcciones Generales (DG) diferentes dentro del segundo programa marco; dichos programas abordaban los sectores de la pesca, la agricultura, los alimentos y los elementos renovables. Estos programas se agruparon con ocasión del tercer programa marco en el programa AIR, en el que un programa específico comprendía la investigación desde el agricultor o el pescador hasta el consumidor final. Este concepto continuó desarrollándose en el programa FAIR, que nació con una vocación de concentración e integración basándose en los resultados de los programas anteriores.

Con objeto de lograr los objetivos de la investigación agraria, agroindustrial y de la pesca, en constante evolución, la Comisión ha reformado periódicamente sus estructuras organizativas con vistas a rentabilizar los presupuestos de los programas, cada vez mayores, de la manera más eficaz posible.

Los objetivos del programa FAIR se definieron en la correspondiente decisión del Consejo y en el programa de trabajo adoptado por la Comisión, en el que se recogían detalladamente los objetivos científicos y tecnológicos, las prioridades de investigación y las modalidades de aplicación.

La Comisión considera que es intrínsecamente difícil fijar objetivos cuantitativos en un programa de investigación precompetitivo, sobre todo teniendo en cuenta que en la investigación siempre existen elementos de novedad e incertidumbre. No obstante, la Comisión cuenta con herramientas para medir el éxito o fracaso de los objetivos de los programas de investigación, tales como las evaluaciones quinquenales y el seguimiento anual, los cuales se han llevado a cabo desde el comienzo de este programa. Los expertos independientes que han realizado el seguimiento anual han considerado siempre que el programa FAIR ha cumplido a lo largo del programa los objetivos fijados.

Resumen de las principales observaciones

6 - 7. Aunque la Comisión no adoptó un manual de evaluación para los programas del cuarto programa marco (tal y como es el caso actualmente del quinto programa marco), sí que publicó un manual de gestión para uso público en enero de 1994, casi un año antes del comienzo del cuarto programa marco. Este documento describía en términos para profanos los procedimientos generales para evaluar las propuestas y preparar los contratos de IDT, incluidas las normas para la selección de expertos. La Comisión aplicó estos procedimientos al programa FAIR de forma muy transparente. Asimismo, las tres DG que gestionaban conjuntamente el programa prepararon y emplearon un manual de evaluación específico para FAIR.

Los expertos independientes que llevaron a cabo la evaluación de las propuestas juzgaron que todos los programas seleccionados por la Comisión dentro del programa eran de una alta calidad científica. En su caso, los proyectos que se consideraba que tenían una incidencia en políticas comunitarias (como la PAC o la PPC) se analizaron también con respecto a criterios de pertinencia que aparecían recogidos en una documentación adicional que se fue publicando en el curso del programa. Este análisis se llevó a cabo después de la evaluación científica y se empleó para complementar, y no para sustituir, las conclusiones de la evaluación externa.

La Comisión considera que se han respetado las obligaciones relativas a la evaluación final de los programas. De conformidad con el nuevo sistema de evaluación de los programas de investigación comunitarios, adoptado mediante una Decisión de la Comisión de 1995, en la evaluación quinquenal llevada a cabo en 1996 se incluyó la evaluación final de algunos programas específicos del segundo programa marco y del tercer programa marco. En lo que respecta al principio de reducción proporcional de la financiación de los proyectos en función a su cercanía al mercado, cabe señalar que la mayor parte de los proyectos FAIR están dedicados a la investigación precompetitiva, por lo que el principio mencionado sólo era aplicable a dos casos.

8. en lo que respecta a la coordinación con otras políticas comunitarias, los servicios afectados mantuvieron contactos periódicos. No obstante, la Comisión admite que es necesario hacer un esfuerzo por mejorar, en cooperación con los Estados miembros, los mecanismos de coordinación, concretamente al nivel de los distintos proyectos financiados por la Comunidad.

9. Un elemento fundamental de FAIR era el desarrollo de una colaboración efectiva y una gestión conjunta de las tres DG participantes. Las principales acciones conjuntas se llevaron a cabo a iniciativa y bajo la dirección de la DG encargada del desarrollo global del programa, que también desempeñaba funciones de coordinación de las actividades horizontales. Los informes anuales de seguimiento FAIR, que constituyen un buen criterio de medida independiente, afirman que la cohesión entre las tres DG era buena, y como consecuencia de ello, el programa funcionaba correctamente, era eficaz y brindó resultados importantes.

10. Los sistemas de información del programa FAIR se desarrollaron a partir de una situación heredada del pasado, en la que tres DG se encargaban de programas específicos diferentes. En el curso del programa FAIR, las tres DG pusieron en común su información sobre propuestas y contratos de manera periódica.

11 - 12. La Comisión ha aplicado el programa FAIR en un marco normativo y contractual estricto. La Comisión está adoptando las medidas necesarias para corregir los casos y situaciones específicos mencionados por el Tribunal. Con respecto a la aplicación y los procedimientos del programa, en su respuesta al informe la Comisión indica las mejoras que ya ha efectuado y las que tiene previsto llevar a cabo en el futuro.

Características generales de las acciones de investigación agrícola

Particularidades

16. Si, de conformidad con las disposiciones previstas para estas actividades, se han adjudicado al CCI determinados contratos, la Comisión se permite recordar que el CCI no es el servicio que los ha adjudicado. No obstante, la normativa sobre contratos públicos contempla la posibilidad de efectuar una contratación directa (artículo 58 del Reglamento financiero) en caso de que una convocatoria no tuviera resultado alguno, es decir, si no se hubiera presentado ninguna oferta que mereciera seleccionarse desde el punto de vista técnico.

Datos financieros

19. En las primeras convocatorias del programa, la mayor parte de las propuestas de actividades de concertación correspondían a las áreas 1 a 5. La Comisión reexaminó el programa de trabajo de FAIR en diciembre de 1996 y aclaró los conceptos del área 6 resaltando que las redes temáticas debían englobar a productores primarios, empresas de transformación y responsables estatales de la "cohesión científica" en lo que respecta a las estructuras encargadas de la transferencia tecnológica entre las distintas regiones de Europa. Las aclaraciones se publicaron en noviembre de 1996 tras haberlas discutido con el Comité del programa FAIR y, como consecuencia de ello, las convocatorias ulteriores despertaron más interés en dicha área.

En función de la estrategia arriba mencionada, la Comisión asignó al área 6 una serie de actividades de concertación adecuadas que coordinaban la investigación de las distintas áreas temáticas. El Comité arriba citado respaldó este enfoque. Cabe señalar que el programa permitió aplicar un total de 115 actividades de concertación y poner en marcha siete redes temáticas, lo que contribuyó a robustecer la coordinación de la investigación en toda Europa.

Organización del programa FAIR

Marco de aplicación

21. El Consejo fijó los principales objetivos del programa FAIR en el texto adoptado el 23 de noviembre de 1994 (94/805/CE). Por ende, el programa de trabajo de FAIR detallaba los objetivos científicos y tecnológicos, las tareas de investigación y el calendario de aplicación, incluidas las fechas de las convocatorias de propuestas.

Definiciones y normas

Estrategia y objetivos

22. En los programas de investigación precompetitiva, la cuantificación de los resultados debe evaluarse teniendo en cuenta que la actividad investigadora conlleva novedad y hay que medirla mediante parámetros desconocidos. La Comisión ha puesto en marcha un sistema exhaustivo para evaluar los programas de investigación mediante grupos de expertos externos independientes, que llevan a cabo evaluaciones quinquenales y un seguimiento anual del programa marco y los programas específicos.

El informe de evaluación quinquenal se concentró en una muestra representativa de los programas aplicados entre 1991 y 1996; de esta forma, constituyó uno de los elementos clave a la hora de preparar el quinto programa marco. El informe señalaba que, basándose en una evaluación detallada de una muestra seleccionada al azar de un 15 % de los proyectos AIR, el grupo de expertos llegaba a la conclusión de que el conjunto del programa estaba logrando con gran éxito sus objetivos. Además, el seguimiento anual es útil para medir la evolución del programa comparándola con sus finalidades, mediante el examen de sus resultados e indicadores de medida (por ejemplo, generación de patentes, impacto industrial, etc.).

Tipos de acciones

23. Dos importantes herramientas para lograr los objetivos del programa FAIR eran las becas de formación para los investigadores y las medidas de estimulación para las PYME. Estas medidas seguían los procedimientos armonizados fijados para todos los programas específicos llevados a cabo dentro del cuarto programa marco. Dicha armonización, junto con la coordinación efectuada por el programa de concesión de becas de formación y movilidad de los investigadores y por la unidad de coordinación con las PYME de la DG Investigación, ha facilitado la ejecución de tales medidas en el programa FAIR.

24. En el caso de las becas de formación, el plazo medio de tiempo transcurrido entre la presentación de las propuestas y la firma de los contratos de las propuestas seleccionadas oscilaba entre seis y nueve meses para la DG Agricultura, salvo en 1995, entre seis y nueve meses para la DG Investigación y entre ocho y nueve meses para la DG Pesca. Asimismo, de conformidad con el apartado 3 del artículo 8 de las disposiciones generales, el becario dispone de un plazo de hasta seis meses contados a partir de la firma del contrato para iniciar los trabajos de investigación, lo que explica en cierto modo algunos de los lapsos de tiempo mencionados por el Tribunal.

La Comisión abordó el tema de la posible doble financiación de varias maneras. En sus propuestas de proyecto los solicitantes debían mencionar los posible vínculos del trabajo propuesto con cualquier otro programa comunitario o proyecto financiado por la Comunidad y, además, la originalidad del trabajo y el grado de innovación constituían uno de los criterios de evaluación que los expertos independientes tuvieron en cuenta. Además, los servicios de la Comisión analizaron este aspecto más detalladamente durante la selección de la lista preliminar de proyectos y con ocasión de las consultas entre los distintos servicios.

Además, los servicios de la Comisión siguen periódicamente el trabajo de los becarios. Los contratistas deben enviar informes anuales de desarrollo científico, declaraciones de gastos e informes finales a la Comisión, quien debe aprobarlos, y, además, ésta lleva expedientes actualizados de los proyectos. No existe un seguimiento regular cuando expira el contrato de formación.

25. Como consecuencia de los esfuerzos de la Comisión para fomentar la participación de las PYME en los programas marco de IDT, su participación se ha triplicado entre el tercer y el cuarto programa marco, y más de 14500 PYME se han asociado al cuarto programa marco. Ello muestra que los procedimientos de la Comisión no se han complicado. La unidad de coordinación con las PYME de la DG Investigación realizó algunos ajustes de las normas relacionadas con las PYME en el curso del programa. Dichos ajustes tuvieron una incidencia favorable en la participación de las PYME en el cuarto programa marco.

Con respecto al programa FAIR, el informe de seguimiento de 1998 menciona que los servicios de la Comisión habían llevado a cabo esfuerzos continuos para dar a conocer las medidas del programa relacionadas con las PYME. El presupuesto final asignado a esas medidas dependía de la calidad de las propuestas recibidas. Además, la respuesta fue muy variada en las distintas áreas del programa FAIR, lo que refleja la existencia de PYME en las distintas áreas de investigación. La respuesta de las PYME fue especialmente entusiasta en las áreas 1, 2 y 3 del programa, lo que generó una asignación del presupuesto indicativo de estas áreas a medidas vinculadas con las PYME de un 9,1 % para la DG Investigación, un 1,4 % para la DG Agricultura y un 6,9 % para la DG Pesca.

26. la Comisión detectó la necesidad de ayudar a las PYME a participar en el programa, por lo que tomó la iniciativa de establecer actividades de red o "Focal Points" para las PYME en los Estados miembros, que no estaban únicamente dedicados a actividades de divulgación, sino, más importante, a ayudar a las PYME a preparar propuestas, buscar socios, etc. El aumento del número de PYME que participaron en el cuarto programa marco se debe principalmente a dichas medidas. El programa FAIR cofinanció estas redes (en un 50 %), y los proyectos comprendían calendarios, una metodología precisa y una lista de resultados previstos.

Con ocasión del quinto programa marco, la Comisión puso en marcha un modelo de acuerdo de subvención que integra de manera formal todos los elementos que constituyen el proyecto que se prevé financiar.

Criterios de selección y participación financiera

27. El éxito y la legitimidad de los programas marco de IDT dependen, entre otros aspectos, de la aplicación estricta de criterios de selección conocidos a las propuestas de proyectos que solicitan financiación. Los criterios de pertinencia relacionados con la PAC y la PPC complementan los criterios de calidad científica y nunca han forzado la selección de proyectos con una calidad científica insuficiente.

28. En lo que respecta a las diez propuestas calificadas con una B sustituidas por proyectos de mayor calidad científica, cabe señalar que, de conformidad con las normas del programa de investigación, dichas propuestas tienen una buena calidad. Con una calificación de B, por su pertinencia, se incluyeron en una lista de reserva. Cinco de ellas se pudieron financiar gracias al ahorro de fondos de los proyectos de la lista principal. Este procedimiento es correcto.

29. El dispositivo normativo no excluye en absoluto recurrir a criterios de adecuación a las políticas comunitarias, expresados explícitamente y que complementan los criterios de calidad científica que, en cualquier caso, no se ven cuestionados. Desde el momento en que se proporcionaron las explicaciones pertinentes con ocasión de la primera convocatoria de propuestas, desaparecieron estas dificultades.

30. Habida cuenta de que la gran mayoría de los proyectos del programa FAIR están dedicados a la investigación precompetitiva (más del 95 %), raramente son aplicables (en dos casos) los criterios de proximidad del mercado.

La Comisión es sensible a la necesidad de exponer explícitamente los conceptos fundamentales en el momento de la preparación de un nuevo programa marco. De esta forma, en el quinto programa marco, los contratos tipo establecen porcentajes fijos de un 50 % para los proyectos más alejados del mercado y de un 35 % para los proyectos más próximos a él. Asimismo, son de aplicación a la propiedad intelectual normas diferentes.

Procedimientos

Evaluación de los programas

31 - 33. Desde hace varios años la Comisión ha puesto en marcha un importante dispositivo de evaluación de los programas y pro yectos de IDT que constituye un mecanismo importante para aplicar los programas de manera óptima y para su evolución estratégica. Esta estructura comprende un ejercicio de evaluación de las actividades llevadas a cabo durante los últimos cinco años. El ejercicio de evaluación de 1996 abarcaba la totalidad del tercer programa marco, que concluyó en 1994, así como la evaluación final de los programas del segundo programa marco.

34. La Comisión trata por todos los medios de velar por la independencia de los expertos que han de evaluar los programas y proyectos de IDT. El experto que menciona el Tribunal ya no pertenecía al Comité del programa FAIR en el momento de la selección de expertos para el seguimiento de FAIR-1995 y, de hecho, se había retirado de su ministerio. Además, son los Estados miembros quienes nombran a los miembros del Comité del programa y, en el momento de la constitución del grupo de seguimiento, la Comisión no vio incompatibilidad alguna entre la participación anterior del experto en el Comité del programa FAIR y su posterior participación en los grupos de seguimiento.

Con una perspectiva de perfeccionamiento, la Comisión ha puesto en marcha un procedimiento específico para la selección de expertos para el quinto programa marco y ha adoptado las disposiciones pertinentes para que no pueda elegirse a un miembro de un Comité del programa como miembro del grupo de seguimiento anual del mismo programa. Se puede mantener a uno o varios