INFORME ESPECIAL N° 2/90 sobre la gestión y el control de las restituciones a la exportación acompañado de las respuestas de la Comisión (90/C 133/01)

(observaciones presentadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE)

>SITIO PARA UN CUADRO>

0. Prólogo

1. Como parte de la investigación del Tribunal sobre las restituciones a la exportación, una mañana de mayo de 1989 dos auditores se encontraban en el puerto alemán de Hamburgo para examinar los controles materiales de los cargamentos de cereales. Se les informó de que el navío soviético Kapitan Danilkin, amarrado junto a los silos del puerto en ese momento, estaba siendo cargado con cereales acogidos a una medida comunitaria especial para aliviar al mercado alemán de excedentes de trigo alemán. Observando la operación los auditores se dieron cuenta de que efectivamente, por la proa al buque se le estaban cargando cereales, pero a la vez que en la popa se estaba desarrollando una operacion similar, sólo que examinada de más cerca, en ésta parecía que el montón de cereales en vez de aumentar de tamaño disminuía rápidamente. De hecho, se estaba transfiriendo grano de las bodegas de popa a las de proa a través de un silo de puerto, una operación de varios días de duración.

2. Más tarde los auditores supieron que el buque había sido cargado con trigo francés en Dunquerque y que en ruta hacia la URSS, había hecho escala en Hamburgo para que su carga de trigo fuera simultáneamente cargada y descargada a través del silo de puerto. Averiguaciones suplementarias pusieron de manifiesto que ésta era una de las muchas operaciones similares que habían tenido lugar o iban a tenerlo en Hamburgo y en otros puertos alemanes. Pero estaba claro que una actividad de este tipo, aparentemente superflua, cara en derechos portuarios y de utilización del silo y que hacía perder tiempo tanto al buque como a su tripulación, no podía responder a una práctica comercial normal. Efectivamente, la explicación es otra.

3. El trigo, que tiene una definición común en todos los Estados miembros, se puede vender a intervención en cualquier lugar de la Comunidad, buscando las mejores condiciones posibles. Esta ha sido la principal razón de que en los últimos años los almacenes de intervención alemanes hayan recibido hasta 2 millones de tm. por año. En octubre de 1988, el Ministerio alemán de Agricultura, consciente de esta tendencia, puso en conocimiento de la Comisión que preveía que en 1989 la situación empeoraría a causa de un excedente de la producción nacional y del riesgo de que el mecanismo de intervención comprara «cantidades enormes de trigo» (). La Comisión aceptó el razonamiento y fundamentándose en que no sería probable que el mercado comunitario absorbiera el excedente (), aprobó el 27 de enero de 1989 una medida especial de alivio del mercado alemán consistente en la concesión de un subsidio a la exportación de trigo blando alemán a países terceros ().

4. La respuesta comercial a la medida fue buena. El tope inicial de 300 000 tm. se aumentó a 500 000 y posteriormente a 700 000 tm. tras la supresión de los procedimientos generales de libre mercado para la exportación de trigo como un incentivo más para que los comerciantes utilizaran la medida especial. Ya el 16 de marzo de 1989 no quedaba ninguna duda sobre el éxito al haberse contratado la exportación de las 700 000 tm. a un coste aproximado de 47,67 Mio ECU equivalente a 68 ECU/tm.

5. Sin embargo, el 28 de marzo la Comisión recibió una telecopia de las autoridades alemanas en la que indicaban que el trigo exportado hasta ese momento al amparo de la medida especial (del orden de 470 000 tm., de las que los primeros envíos habían escapado a toda forma de control material), no había sido producido en la RF de Alemania y que, además, no se había retirado del mercado alemán. Parecía que buques con trigo francés cargado en puertos franceses y con destino a la URSS y Polonia estaban haciendo escala en puertos alemanes donde se les descargaba y recargaba simultáneamente, con objeto de que el trigo pudiera ser considerado como «exportado desde la RF de Alemania» y tener derecho a las restituciones a la exportación instauradas por la medida especial.

6. La Comisión, considerándose incapacitada legalmente para limitar la aplicación de una medida de intervención en función del origen del producto agrícola (a pesar de los precedentes de la cebada española y el trigo duro griego), había intentado restringir la aplicación de la medida especial exigiendo que el trigo fuera «exportado desde la RF de Alemania». Aparentemente, este mecanismo ofrecía la doble ventaja de satisfacer a los expertos legales y de permitir a la Comisión actuar sobre el mercado alemán. Pero resultó que el coste adicional de exportar trigo de otros países a través de los puertos alemanes no disuadió a algunos comerciantes, algunos de los cuales necesitaban licencias de exportación para operaciones con la URSS, mientras a otros les atrajo el nivel de restitución superior al normal.

7. La reacción de la Comisión, el 6 de abril, consistió en aumentar la cantidad que podía acogerse a la medida especial en otras 200 000 tm., con lo que pasó a 900 000, y exigir un contenido mínimo en proteínas del 12,5 %. Ambas modificaciones estaban ligadas ya que en ese momento se estaba haciendo evidente que la calidad de la cosecha de trigo alemana era quizás la mejor de toda la Comunidad y que sólo el trigo cultivado en este país podía cumplir la exigencia en cuanto a proteínas. Con estas nuevas condiciones sólo se acogieron a la medida otras 145 000 tm. Se pudo comprobar que la previsión anterior de un excedente de «cantidades enormes de trigo» distaba mucho de la realidad ya que el mercado comunitario absorbió directamente este trigo de alta calidad.

8. Las últimas operaciones con cargo a este programa se autorizaron el 25 de mayo, fecha en que la Comisión aceptó ofertas por 55 000 tm. a unos tipos de restitución que oscilaban entre 51 y 54 ECU/tm. Ese mismo día la Comisión rechazó una oferta de exportación de trigo del mercado libre a un tipo de restitución ligeramente inferior, 40 ECU/tm., al haber decidido suspender todas las ventas al mercado que no estuviesen acogidas a la medida especial alemana.

9. La Comisión desconoce el origen del trigo que se ha exportado acogiéndose a esta medida especial de alivio del excedente de trigo blando alemán pero cree que los operadores, a la hora de presentar sus ofertas para acogerse a las restituciones de la medida especial, desconocían que para que su trigo fuera considerado como «exportado desde la RF de Alemania» tendrían que descargarlo y recargarlo a través del silo de un puerto alemán (a un coste que la Comisión ha estimado que podía llegar a los 10 USD/tm., por lo que no tomaron este coste suplementario en consideración. Las predicciones del Ministerio de Agricultura alemán y de la Comisión de «cantidades enormes» de trigo a las puertas de los almacenes de intervención alemanes resultaron muy inexactas (en los años anteriores se compraron 2 millones de tm. anuales y en 1989 sólo 800 000 tm.).

10. Basándose en el análisis del 60 % del trigo exportado, el Tribunal estima que de las 845 000 tm. cuya exportación se subvencionó, sólo de 130 000 a 160 000 tm. se cosecharon en la RF de Alemania. El resto, unas 700 000 tm. procedentes principalmente de Francia pero también del Reino Unido y de Dinamarca y con destino a la URSS y a Polonia, se transbordó en puertos alemanes. Por su parte, la Comisión, citando fuentes comerciales, estima que del total exportado, entre 350 000 y 400 000 tm. se produjeron en la RF de Alemania. El Tribunal no encuentra clara la justificación de esta afirmación. Para el Presupuesto comunitario el coste total de esta medida especial fue del orden de 57,5 Mio ECU.

1. Introducción

1.1. En los últimos dos años, la exportación subvencionada de productos agrícolas a países ajenos a la Comunidad ha reemplazado al almacenamiento de intervención en la función de principal instrumento comunitario para mantener el equilibrio del mercado interno, regulando así el nivel de los precios agrícolas internos. Los productos que se exportan se pueden tomar del mercado abierto o «libre» o del almacenamiento de intervención. La subvención puede revestir la forma de restituciones a la exportación, de un precio bajo de venta de la intervención o de una combinación de ambos. La subvención permite a los exportadores competir en unos mercados mundiales donde los precios (en parte por las subvenciones a otros productores) suelen ser inferiores a los comunitarios. Los tipos de restitución concedidos a los productos exportados dependen de la categoría en que estén clasificados, pero también pueden variar en función del país de destino final.

1.2. En 1988 el Presupuesto comunitario subvencionó la exportación de 24,8 Mio tm. de cereales, 0,8 Mio tm. de carne de vacuno y 16,8 Mio tm. de leche y productos lácteos procedentes del mercado y del almacenamiento de intervención. Las restituciones a la exportación han supuesto 7 000 Mio ECU. Además de ello, el Presupuesto comunitario ha absorbido pérdidas causadas por la exportación a bajo precio de existencias de intervención ().

1.3. Gran parte de la gestión de la política se ha delegado a los organismos pagadores de los Estados miembros. También las administraciones de aduanas desempeñan un papel de vital importancia en el control de las operaciones de exportación. Todas las decisiones importantes sobre políticas están a cargo de la Comisión que es también, generalmente tras consulta con los Comités de Gestión (ver apartado 2.3) de los diferentes mercados, la que determina el nivel de subvención en cada uno de los casos, utilizando principalmente para ello la fijación de los tipos de restitución y la determinación de los precios mínimos para las ventas a bajo precio del sistema de intervención. La Comisión tiene también una influencia decisiva sobre parámetros claves tales como el momento, la cantidad y el destino de las exportaciones subvencionadas.

1.4. Los tipos de las restituciones a la exportación se pueden fijar como consecuencia de licitaciones, calcularse utilizando como referencia la diferencia entendida entre el precio comunitario y el del mercado mundial o de forma específica en cada caso. Generalmente, para que el exportador tenga derecho a la restitución debe comprometerse a exportar una determinada cantidad de producto de una cierta calidad dentro de un período de tiempo fijado a determinados países terceros. La expresión legal del contrato entre la Comisión y el exportador es la licencia que conceden a éste los organismos pagadores de los Estados miembros en nombre de la Comisión. El presente informe no examina el procedimiento de concesión de las licencias, pero como muchas de sus observaciones presuponen cierto conocimiento de él, se explica de forma esquemática en el Anexo 1.

1.5. Desde la óptica del Presupuesto comunitario, puede considerarse que el sistema de fijación de tipos y de concesión de licencias proporciona la base para el control central del gasto a la vez que facilita a la Comisión un mecanismo flexible para gestionar el mercado de exportación. Por ejemplo, la Comisión puede aplicar «correctores» a los tipos de restitución aprobados y publicados para desincentivar o incentivar a los comerciantes a exportar en situaciones particulares o a un destino específico.

1.6. En el cuadro 1 se muestra la evolución del gasto presupuestario en restituciones a la exportación a lo largo de los últimos 10 años y en el cuadro 2 cómo las restituciones han reemplazado al almacenamiento público de intervención como el principal instrumento del sistema de garantía de precios de la Política Agrícola Común (PAC). Una de las peculiaridades características de las restituciones a la exportación que los cuadros no revelan es que en algunos productos la restitución a la exportación correspondiente a una partida en muchas ocasiones es superior al precio que deberá pagar el cliente en el país tercero. A título de ejemplo, en el curso de su fiscalización el Tribunal ha encontrado los casos siguientes (utilizando los tipos aplicables en 1986/1987):

(a)un único contenedor de carne de vacuno exportado a Libia Restitución a la exportación: 34 700 ecus Valor facturado: 18 600 ecus

(b)partida de 161 tm. de butteroil a Abu Dhabi Restitución a la exportación: 347 850 ecus Valor facturado: 218 000 ecus

(c)un contrato para la exportación de 450 tm. de mantequilla a la URSS Restitución a la exportación: 867 850 ecus Valor facturado: 150 620 ecus

(d)un contrato para la exportación de 2 000 tm. de leche en polvo a Argelia Restitución a la exportación: 2 515 000 ecus Valor facturado: 1 536 430 ecus

(e)una partida de queso feta a Irán Restitución a la exportación: 2 720 000 ecus Valor facturado: 2 511 000 ecus

La importancia para la Comunidad y para los auditores comunitarios de estos casos es que los riesgos en cuanto al control de la operación son potencialmente mayores para la Comunidad que para el comprador.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.7. Las restituciones a la exportación suponen más del 35 % del gasto del FEOGA-Garantía y, de ellas, más de un 70 % se realiza en los mercados de tres productos: carne de vacuno, cereales y productos lácteos. El presente informe se dedica precisamente a las restituciones en estos tres sectores. Los aspectos que se examinan son, en primer lugar el papel central de la Comisión en la fijación de los tipos de restitución y en la determinación de los precios mínimos para las ventas a bajo precio (Capítulo 2) y, en segundo (Capítulo 3) los controles nacionales sobre las partidas de exportación en los Estados miembros más activos en la materia: Dinamarca, RF de Alemania, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos y Reino Unido. Esta segunda parte del informe resulta de la ampliación al sector de los cereales y al de los productos lácteos de una anterior fiscalización realizada por el Tribunal en determinados países, cuyas conclusiones primeras aparecieron en el Informe Anual del Tribunal sobre el ejercicio 1987.

1.8. En este Informe también se actualizan unas observaciones anteriores sobre los procedimientos nacionales de cumplimiento de la Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1977 () [sustituida después por el Reglamento 4045/89 de la Comisión ()] en la que se exige que los Estados miembros verifiquen sistemáticamente la documentación comercial de las empresas que hayan recibido o efectuado pagos relacionados con la PAC. Estas verificaciones complementan los controles regulares que llevan a cabo las administraciones de aduanas y los organismos pagadores.

1.9. Las principales cuestiones analizadas en la fiscalización han sido si:

(a)los procedimientos que utiliza la Comisión para fijar los tipos de restitución, concluir acuerdos especiales y organizar comercializaciones a bajo precio respetan los principios de la buena gestión financiera y son eficaces;

(b)tanto a nivel comunitario como nacional se han dispuesto y se aplican los controles adecuados para garantizar la legalidad y regularidad del gasto comunitario en restituciones a la exportación;

(c)en las operaciones de restituciones a la exportación se han dispuesto los controles independientes adecuados y si se llevan a cabo de una forma eficaz.

1.10. El Tribunal lamenta el tono utilizado por la Comisión en sus respuestas a las observaciones del Tribunal.

Cuadro 2 - Evolución del gasto en restituciones a la exportación, almacenamiento de intervención y ayudas al consumo de tres productos básicos (cereales, leche y productos lácteos y carne de vacuno)

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

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<?Ð7><?±><?þ><?×11><?©><?º> Restituciones a la exportación <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Almacenamiento de intervención (público y privado excluyendo depreciaciones) <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Ayudas al consumo

<?Ð7><?±><? 8><?×09><?ú> <?×18><?©>Ayudas al consumo

<?Ð7><?±><? 8><?×19><?ú><?×25><?©>Almacenamiento de intervención

<?Ð7> <?±><? 8><?×31><?ú><?×25><?©>Restituciones a la exportación

<?Â"FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

Cuadro 5 - Ventas de leche desnatada en polvo (1 000 tm.) procedentes del almacenamiento de intervención acogidas a reglamentos especiales (1) en 1987/88

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

<?ue><?Ð7> <?²>(1 <? >000 tm.)

<? D><?þ><?þ><?þ><? 3><?×30><?þ><? 8>

<?Dl70506><? 8><?þ><?ue><?©><?©><?¦><?Ð7> <?±>Abril 1987 <?½> Mayo <?¿> Junio <?¿> Julio <?¿> Agosto <?¿> Sept. <?¿> Oct. <?¿> Nov. <?¿> Dic. <?¿> Enero 1988 <?¿> Febr. <?¿> Marzo <?¿> Abril <?¿>

<?Ð7><?±><?þ><?ue><?©><?©><?¨>(<?ó>1<?ò> ) <? ><?º>(a) <? >Reglamento (CEE) n<?ó>o<?ò> 727/87 de 13 de marzo de 1987 (leche desnatada en polvo para exportación) <? ><?oe><?AE4><?¤><?¤><?¤><?¤><?¤><?ae> <?¼><?Ð7><?±><?ue><?»>(b) <? > Reglamento (CEE) n<?ó>o<?ò> 2213/76 de 10 de septiembre de 1976 (leche desn. en polvo ventas internas) <? ><?÷><?oe><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? > <?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N><?ue><?ue>

<?Â"FIN DE GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN FILM>

2. Gestión de las exportaciones por la Comisión

El marco reglamentario

2.1. Los reglamentos básicos que creaban la organización común de los mercados de la leche y la carne de vacuno fueron publicados en junio de 1968 (). La reglamentación comunitaria del mercado de los cereales se instauró en 1962 y en su estado actual se debe al Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo (). En estos tres reglamentos figura una disposición común sobre el uso de las restituciones a la exportación para facilitar la exportación de productos cuyos precios en los mercados mundiales son inferiores a los de la Comunidad. Las restituciones de muchos de los contratos de exportación más importantes se fijan por el procedimiento de licitación. En otros casos, la Comisión hace públicos los tipos que se deben aplicar. En este último procedimiento es obligatorio fijar los tipos a intervalos regulares, pero la Comisión puede modificarlos en cualquier momento, ya sea a iniciativa propia o a petición de un Estado miembro.

2.2. Los tipos de las restituciones a la exportación son válidos en toda la Comunidad, varían por producto y pueden estar diferenciados según el destino. Esta diferenciación es significativa en los cereales y la carne de vacuno, pero en el sector lácteo se aplica únicamente al queso. Son necesarias licencias para todas las exportaciones de cereales, carne de vacuno, mantequilla y leche desnatada en polvo, así como para las de todos los demás productos lácteos si el exportador ejercita la opción de fijar previamente el tipo de restitución (procedimiento conocido como fijación anticipada) ().

2.3. Los reglamentos disponen también que cada mercado contará con un Comité de Gestión formado por representantes de los Estados miembros y presidido por uno de la Comisión. Aunque esta última puede modificar el nivel de las restituciones a la exportación en cualquier momento, está obligada a consultar periódicamente con el Comité de Gestión sobre los tipos de restitución, para confirmarlos o cambiarlos. El Comité está obligado a dictaminar. Si el Comité vota en contra de la propuesta, la Comisión tiene que referirla al Consejo el cual dispone de un mes para modificarla por mayoría cualificada.

2.4. La normativa general de concesión de restituciones a la exportación de leche, carne de vacuno y cereales se fija en los Reglamentos (CEE) nos 876/68, 885/68 y 2746/75, del Consejo, respectivamente (). Los criterios que se tienen que tener en cuenta para fijar las restituciones son esencialmente los mismos en los tres mercados. Se resumen en el Anexo 2.

2.5. El marco legislativo del sistema de restituciones a la exportación ha aumentado de volumen desde el momento en que se crearon las organizaciones de mercado. Existen numerosos reglamentos sobre licencias de exportación, fijación anticipada, anticipos, ventas de intervención por licitación o a precio fijo y otros muchos que son específicos de cada mercado, como por ejemplo el deshuesado de la carne, la transformación de mantequilla en aceite y las proporciones de cereales en la harina.

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)

2.6. Dentro del marco del GATT, desde septiembre de 1986 se están llevando a cabo una serie de negociaciones (conocidas como Ronda de Uruguay), uno de cuyos objetivos es reducir los niveles de apoyo y protección a la agricultura. Este es un aspecto que atañe de forma especial a los EE.UU. y la CEE en el comercio mundial de cereales donde ambos continúan compitiendo ofreciendo exportaciones subvencionadas. El American Export Enhancement Programme (EEP) (Programa de Fomento de las Exportaciones de EE.UU.), iniciado en 1985, ha dado lugar hasta la fecha a 102 acciones sobre doce productos dirigidos a 65 países.

2.7. La política de la Comisión consiste en conceder subvenciones que igualen las de las exportaciones agrícolas estadounidenses con el objeto de proteger mercados establecidos y especialmente en el sector lácteo de fomentar las exportaciones de productos con alto valor añadido. En ocasiones, la política de igualar las subvenciones ha resultado en la concesión de restituciones anormalmente altas, como por ejemplo a una partida de trigo enviada a Egipto (apartado 2.65) y el incremento del 20 % de los tipos concedidos al ganado vacuno de pura raza (apartado 2.40).

Fijación del nivel de la subvención

2.8. El argumento subyacente a la política comunitaria de subvenciones a las exportaciones agrícolas es que sin la ayuda financiera a los exportadores para colmar la diferencia que generalmente existe entre el nivel de los precios que se pueden conseguir en los mercados mundiales y el (superior) comunitario, no sería posible exportar las cantidades de cereales, productos lácteos y carne de vacuno necesarias para estabilizar los precios del mercado interno al nivel deseado. Ahora bien, si el nivel de la ayuda financiera supera el mínimo necesario para este propósito, a los exportadores se les sobrecompensa a expensas del presupuesto comunitario (y, a causa de la consecuencia sobre los precios internos, del consumidor comunitario). Para la Comisión el dilema es cómo conseguir el delicado equilibrio entre eficacia (la exportación de los productos comunitarios excedentarios) y racionalidad económica.

2.9. Para subvencionar la exportación de productos agrícolas la Comisión utiliza dos instrumentos principales: ventas de intervención a bajo precio y la oferta de restituciones a la exportación de productos conseguidos tanto en el mercado libre como de la intervención. La importancia relativa de cada uno de estos dos instrumentos varía de un caso a otro, al igual que la intensidad de la participación de la Comisión. Para los tres sectores cubiertos por el presente análisis se publican tipos de restitución, a los que los exportadores se pueden acoger en cualquier momento. A veces se les denomina «restituciones vigentes» y pueden aumentarse o reducirse de diversas formas, por ejemplo con «correctores» válidos para destinos y períodos concretos.

2.10. Como directrices para sus decisiones sobre los tipos de restitución, la Comisión puede utilizar dos fuentes principales de información externa. Una de ellas está constituida por los datos disponibles o publicados en los Estados miembros sobre los niveles de precios comunitarios y mundiales. La segunda es la constatación de los precios del mercado que proporcionan las licitaciones. Ninguna de estas fuentes puede ser considerada como completamente fiable u objetiva.

2.11. A la postre, para determinar el tipo de restitución y el precio al que se realizarán las ventas a bajo precio, lo fundamental es la apreciación de la Comisión. Pero independientemente de los mecanismos objetivos de los que teóricamente dispone, no sería realista considerarlos lo suficientemente precisos y sensibles para sustituir lo que esencialmente es un juicio comercial. El problema de gestión que tiene la Comisión consiste en cómo aplicar tales juicios a la vez que se satisfacen los requisitos de responsabilidad pública. En opinión del Tribunal, los más pertinentes de éstos son que la información se mantenga de una forma adecuada a las necesidades de gestión y a las del control independiente por terceras partes, que se aplique la racionalidad económica a la determinación de los tipos y en las ventas a bajo precio, cuyo coste presupuestario debe estar determinado y supervisado, que se evalúe la eficiencia de las medidas para comparar la realidad con lo planificado y se tomen medidas correctoras de ser necesario y que se sigan procedimientos correctos para informar y consultar a los exportadores.

2.12. El Tribunal ha examinado las decisiones de la Comisión sobre restituciones a la exportación y las ventas a bajo precio en los tres mercados mencionados, centrándose especialmente en las decisiones tomadas en 1987 y 1988. El problema del control, tanto desde el punto de vista del Tribunal de Cuentas como del control financiero, es cómo determinar con una seguridad razonable si se han tomado decisiones correctas. En principio, sólo se podrá hacer recabando información de los funcionarios correspondientes, evaluando los procedimientos utilizados y examinando la documentación que registra su apreciación de cada uno de los casos. El hacerlo así haría posible establecer un vínculo claro entre las características de un caso específico tal como las percibe la Comisión y la elección del tipo de restitución considerado adecuado o el nivel de precios de las ventas a bajo precio. Si no se dispone de un registro documental satisfactorio de estas importantes decisiones, los requisitos de responsabilidad pública no se podrán satisfacer ni en la forma ni en el fondo.

2.13. Las operaciones de exportación objeto del presente capítulo son, en líneas generales, de tres tipos. En primer lugar están las operaciones normales en las que las exportaciones se realizan a partir del mercado libre, ya sea con ayuda de restituciones a la exportación a tipos que han sido publicados o de licitaciones abiertas. En segundo lugar, existen las ventas a bajo precio procedentes de existencias de intervención, cuyo nivel de subvención (a menudo una combinación de un precio bajo y una restitución a la exportación) o se determina por licitación o lo fija la Comisión de antemano. En último lugar, están las «medidas especiales» que se inician ya sea para aprovechar una oportunidad de exportación específica o para igualar las condiciones de las ofertas competidoras de los EE.UU. o de otros productores. Este orden aparece reflejado en las tres secciones siguientes (apartados 2.14 a 2.78) en las que se presentan las averiguaciones del Tribunal respecto a la gestión realizada por la Comisión de las subvenciones a la exportación correspondientes a cada uno de los tres mercados analizados.

Leche

Introducción

2.14. El mercado de exportación de los productos lácteos está formado por los productos a granel (principalmente mantequilla y leche desnatada en polvo) y los denominados productos derivados tales como queso, leche entera en polvo enriquecida y leche condensada. En su conjunto, este mercado carece de un «barómetro» de los precios mundiales, aunque los niveles de precios mínimos fijados por el GATT determinan de una forma efectiva los límites inferiores de los principales productos en el mercado mundial. La reducción de las existencias de la CEE de los dos productos a granel (mantequilla y leche descremada en polvo) ha sido notable. Principalmente, es el resultado de los programas especiales de comercialización (principalmente de mantequilla) y de unas condiciones del mercado más favorables que han facilitado las exportaciones (especialmente de leche desnatada en polvo). Los 1,3 Mio tm. de existencias de mantequilla a final de 1986 habían pasado a 64 000 tm. en marzo de 1989, fecha en la que se había dado salida a todas las de leche desnatada en polvo.

2.15. Esencialmente, el mercado mundial se reparte entre la Comunidad, Nueva Zelanda y, en menor grado, los EE.UU. La competencia es intensa a causa de la participación comercial directa del New Zealand Dairy Board en las operaciones de exportación con lo que obtiene la información necesaria para fijar las restituciones a la exportación más competitivas evitando el riesgo de transgredir los precios mínimos del GATT.

2.16. Uno de los problemas que tiene la Comisión es el de cómo elaborar y mantener un indicador fiable de los precios mundiales corrientes. Otro es el de cómo intervenir de una forma eficaz en el mercado sin infringir los precios mínimos del GATT. Una dificultad suplementaria para la Comisión en este mercado especialmente competitivo es la de cómo cumplir los requisitos de responsabilidad pública, tales como la publicación de los tipos de restitución, sin comunicar a la competencia extranjera sus intenciones comerciales (con un riesgo evidente para el éxito de sus iniciativas).

Fijación del nivel de la subvención

Tipos publicados

2.17. Los tipos clave son los de la mantequilla, leche desnatada en polvo, leche entera en polvo enriquecida y algunos quesos, ya que de ellos derivan los de todos los demás productos lácteos. Estos tipos representan la diferencia entre los precios comunitarios y los mundiales estimados por la Comisión. El precio comunitario se calcula semanalmente utilizando la información de precios proporcionada por los organismos pagadores de los Estados miembros y sobre precios mundiales de numerosas fuentes tanto comerciales como publicadas. El Tribunal ha averiguado que algunos organismos pagadores no siempre facilitan con diligencia la información necesaria por lo que ha habido casos en los que, por esta razón, se han utilizado los mismos precios durante varios meses seguidos. También ha observado que la Comisión no efectúa un cotejo, análisis y registro sistemático de las fuentes de los precios mundiales, a pesar de que se prepare un informe semanal para uso interno en el que se recogen hechos significativos y se dan algunos precios.

2.18. La Comisión afirma que para el cálculo de los tipos de restitución aplica una metodología normalizada basada en la diferencia entre los precios mundiales y comunitarios. Los auditores del Tribunal han intentado recalcular los tipos de la mantequilla, leche desnatada en polvo y cheddar publicados en el Reglamento (CEE) n° 701/89 de la Comisión, de 17 de marzo de 1989 (). Los resultados de este cálculo aparecen en el cuadro 3. En realidad, no existía constancia alguna de cálculos realizados por la propia Comisión para dichos tipos. En el caso de la leche desnatada en polvo y de la mantequilla los tipos publicados se basaban en instrucciones verbales del Comisario. Uno de los elementos sobre precios del mercado mundial utilizados por los auditores para sus cálculos, fue el «Dairy Market News» (volumen 56, n° 13, de 31 de marzo de 1989) ya que era la única fuente independiente de datos en la materia sobre el período en cuestión que se encontraba disponible en la Comisión. Se tomó como precio comunitario el menor de los precios franco fábrica de los cuatro países exportadores de la Comunidad.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.19. Vistas las dificultades encontradas para determinar la base utilizada en la fijación de los tipos anteriores, los auditores examinaron asimismo los tipos más recientes publicados en el momento del control [Reglamento (CEE) n° 1476/89 de la Comisión, de 25 de mayo de 1989] (). No se encontraron entonces datos documentales que respaldasen dichos tipos. No obstante, tras una reunión con el director general se facilitaron a los auditores los documentos solicitados, que mostraban discrepancias notables entre las disminuciones propuestas por la División de Mercados para la leche desnatada en polvo, leche entera en polvo y mantequilla y las que se aprobaron.

Tipos no publicados

2.20. A finales de 1986, los tipos publicados por la Comisión aplicables a algunos mercados de exportación eran frecuentemente mejorados por los del New Zealand Dairy Board por lo que las existencias de mantequilla y leche desnatada en polvo se mantenían en niveles elevados (véase cuadro 4). Ante esta desafortunada combinación de circunstancias, la Comisión optó por una solución alternativa para fijar las restituciones. Los objetivos de este nuevo planteamiento consistían en explotar los menores costes de transporte (que no siempre se reflejan completamente en los datos disponibles sobre precios) de los exportadores comunitarios, consecuencia de su relativa proximidad a los principales mercados de exportación, y fijar los tipos más competitivos posibles sin infringir los precios mínimos del GATT. Con objeto de no revelar públicamente las intenciones comerciales de la Comisión, se decidió no publicar los tipos de restitución en el Diario Oficial ni convocar licitaciones. La intención de la Comisión era compensar la ventaja operativa con que contaba el New Zealand Dairy Board al ser el único exportador.

2.21. Está claro que la Comisión necesitaba entrar en contacto con los comerciantes para obtener la información necesaria para alcanzar los objetivos arriba mencionados, pero, sin embargo, no quería tratar con ellos directamente. El procedimiento que siguió tiene un parecido superficial con el de licitación ya que se solicitó a los organismos de intervención que pidieran ofertas de exportadores habituales sobre el tipo de restitución que necesitarían para exportar leche desnatada en polvo, mantequilla y butteroil a destinos concretos. Las ofertas recibidas se sometían a un cotejo semanal y se enviaban a la Comisión, cuya División de Mercados las examinaba y calculaba un tipo cercano al mínimo del GATT basado en la última cotización del dólar estadounidense. A continuación el/los tipo/s de restitución/es se reflejaba/n en una decisión que debía firmar el Comisario. Estas decisiones firmadas se entregaban a los representantes de los Estados miembros para que las hicieran llegar a los exportadores a través de los organismos de intervención, con lo que los que deseaban efectuar las operaciones solicitaban las licencias de forma normal pero realizando la fijación anticipada a los tipos de restitución no publicados. Además de ello, los exportadores no quedaban comprometidos por las ofertas anteriormente presentadas a los organismos pagadores y aquéllos que habían ofertado a un tipo de restitución más alto tenían tanto derecho a acogerse al tipo no publicado como los que no habían ofertado. Inversamente, los que habían solicitado un tipo de restitución menor recibían el tipo (más alto) no publicado.

2.22. Los primeros tipos no publicados (para leche desnatada en polvo, mantequilla y butteroil) se fijaron en la Decisión 86/2508/CEE para el período 18 de diciembre de 1986 a 5 de enero de 1987. En 1987 hubo 32 decisiones más y otras 17 en 1988, a continuación se dejó de aplicar este procedimiento. El número de tipos especiales determinados de esta forma ha sido de 108. El período medio de validez de estos tipos fue de 8 días y la diferencia media sobre los tipos publicados como sigue:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Algunas de las decisiones de este tipo se refieren a un solo destino (Argelia, Méjico, India). En estos casos, las notas de los expedientes explican la metodología seguida en los cálculos, pero no revelan ni los datos sobre precios que los respaldan ni la naturaleza de las ofertas recibidas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.23. Aunque en este procedimiento la Comisión ha sido propensa a aceptar o fijar restituciones situadas en el margen inferior de la gama de ofertas recibidas, la ausencia de documentación impide llegar a conocer la economía de la operación en su conjunto. El Tribunal calcula que del orden de 300 000 tm. de leche desnatada en polvo y de 450 000 tm. de mantequilla/butteroil se exportaron acogiéndose a estos tipos no publicados.

Ventas especiales

2.24. Bajo este epígrafe se recogen ventas no relacionadas entre sí de productos a granel iniciadas ya sea para aprovechar una oportunidad de exportación concreta o para igualar las condiciones de ofertas de la competencia. En el sector lácteo las ventas especiales son excepcionales y se producen únicamente en la comercialización de existencias de intervención de leche desnatada en polvo y mantequilla. En el período analizado se han producido tres operaciones especiales de exportación, de las que las dos siguientes son significativas:

(a)Reglamento (CEE) n° 765/86 de la Comisión (): una venta de mantequilla de intervención para exportación a India, Pakistán, Mongolia y URSS;

(b)Reglamento (CEE) n° 727/87 de la Comisión (): una venta de leche desnatada en polvo de almacenamiento público para exportación.

2.25. La primera de estas dos operaciones ilustra las dificultades de la Comisión al utilizar el procedimiento de licitación para fijar un nivel adecuado de restitución cuando a un mercado de exportación concreto sólo se puede llegar a través de una sola empresa, como es el caso de muchas de las operaciones con países de la Europa del Este. La segunda operación, que se realizó en un mercado con numerosos exportadores, muestra las posibles consecuencias de no permitir que los precios sean determinados por las fuerzas del mercado, como hacen posible las licitaciones abiertas.

Reglamento (CEE) n° 765/86 de la Comisión: Mantequilla para la URSS

2.26. Las importantes existencias de mantequilla y de leche desnatada en polvo en almacenamiento de intervención en la Comunidad suscitaron expectativas de que la Comisión realizaría ventas a bajos precios en un futuro próximo, expectativas que produjeron el hundimiento de los precios mundiales. El GATT reconoció este fenómeno y, para aliviar al mercado mundial de la mantequilla de esta carga, concedió a la Comunidad una dispensa para realizar contratos especiales de comercialización con determinados terceros países a precios considerablemente inferiores a los mínimos del GATT. El resultado fue la aprobación del Reglamento (CEE) n° 765/86 en marzo de 1986 en el que se disponían unas ventas fuertemente subvencionadas de mantequilla a la India, Pakistán, Mongolia y la URSS.

2.27. Al final de febrero de 1986, las existencias de intervención comunitarias eran de 1,15 Mio tm. Hasta el 31 de diciembre de 1986 las ventas al amparo del Reglamento (CEE) n° 765/86 se efectuaban por licitación a un precio ligeramente inferior al 70 % del de intervención y podían acogerse a los tipos de restituciones a la exportación publicados. El efecto conjunto del bajo precio y de la restitución era que la mantequilla se vendía por debajo del precio mínimo del GATT de 1 000 USD/tm. Esta concesión especial debería haber finalizado el 31 de diciembre de 1986 [como figura en el Reglamento (CEE) n° 3535/86 de la Comisión] () pero como la URSS pospuso sus compras previendo que podría obtener precios aún inferiores, durante ese año sólo se vendieron 105 000 tm. Dada la relativa falta de éxito de la medida, el GATT dio su aprobación a que la dispensa siguiera siendo válida para los contratos firmados con la URSS antes de esa fecha. Únicamente una empresa tenía un contrato que cumpliera esta condición.

2.28. El Reglamento (CEE) n° 155/87, de la Comisión (), dejó sin efecto a partir del 1 de enero de 1987 esta combinación de restituciones a la exportación y precios bajos y la sustituyó por las ventas a bajo precio en las cuales los precios se reducían en una cantidad más o menos igual a la restitución que antes se abonaba. A pesar de que la Comisión trataba únicamente con un exportador los precios siguieron fijándose por medio de adjudicaciones mensuales.

2.29. El Tribunal ha examinado las ofertas recibidas por el organismo de intervención alemán. El 27 de enero de 1987, primer día en que no estaban en vigor las restituciones a la exportación, la Comisión rechazó todas las ofertas que se le presentaron. En la siguiente adjudicación (10 de febrero de 1987), una oferta alemana era superior en 20 ECU/tm. a otras cinco del mismo país y correspondía exactamente a los tipos ofertados por cuatro empresas francesas y otra neerlandesa. En adjudicaciones posteriores las ofertas alemanas eran uniformes. Un examen de los registros de la Comisión ha revelado que esta situación se producía también en las ofertas presentadas por otros Estados miembros. El titular del contrato orquestaba las ofertas. Se concedieron licencias para 610 000 tm. a un precio medio de 215 ECU/tm., lo que representa unas subvenciones superiores al 90 % del precio de intervención. Las ventas totales acogidas al Reglamento (CEE) n° 765/86 ascendieron a 715 300 tm.

Reglamento (CEE) n° 727/87, de la Comisión, de 13 de marzo de 1987: Leche desnatada en polvo para exportación

2.30. Acogidas a este Reglamento se vendieron 261 381 tm. de leche desnatada en polvo al precio de compra aplicado por el organismo de intervención el día de la venta reducido en 30 ECU/tm. También se les concedieron los tipos de restituciones a la exportación vigentes en esa fecha. El 92 % de estas ventas procedían de la intervención alemana.

2.31. Hasta diciembre de 1987, en que alcanzaron 83 000 tm. (más del triple que el mes precedente), las ventas fueron bajas. A pesar de conocer la situación, la Comisión no reaccionó ante este aumento. Las ventas de enero de 1988 ascendieron a 91 000 tm., observándose una escalada similar en las de leche desnatada en polvo en el mercado interno al precio de intervención [Reglamento (CEE) n° 2213/76 de la Comisión] () (ver cuadro 5).

2.32. En la reunión del Comité de Gestión celebrada el 22 de enero de 1988 se decidió suspender las ventas al precio de intervención reducido en 30 ECU/tm. por miedo a la especulación de los exportadores. A raíz de ello, el precio se subió hasta el nivel del aplicado a las ventas internas acogidas al Reglamento (CEE) n° 2213/76. No se produjeron más ventas de exportación al precio superior, pero las del mercado comunitario continuaron a buen ritmo: sólo en el mes de abril salieron de intervención 138 500 tm. En los cuatro primeros meses de 1988 las existencias pasaron de 473 000 a 100 000 toneladas.

2.33. El Reglamento (CEE) n° 727/87 ha supuesto un «coste» de 265,8 Mio ECU en restituciones más 7,8 Mio ECU en reducciones de precio de las ventas de intervención. El objetivo de la Comisión era reducir las existencias de leche desnatada en polvo, tan rápidamente como fuera posible, fomentando las exportaciones a países terceros. De acuerdo con ello, el precio aplicado a las ventas de intervención se fijaba teniendo en cuenta la información sobre precios disponible y de forma discrecional. La pronunciada y continuada mejora de las condiciones del mercado mundial y comunitario tuvo como efecto el que rápidamente este precio se quedara demasiado bajo. Sin embargo, la Comisión no aprovechó el cambio de las condiciones del mercado y vendió leche desnatada en polvo para exportación a precios más bajos de lo que hubiera sido necesario. De hecho, a la vista de la fuerte demanda del producto en el mercado interno () es probable que su comercialización con destino a países terceros no estuviera en absoluto justificada.

Carne de vacuno

Introducción

2.34. La Comunidad, con el 20 % de la exportación mundial de carne de vacuno en 1988, fue uno de los líderes del mercado.

A partir de 1984, la oferta interna normal de carne de vacuno aumentó por el sacrificio de vacas lecheras como consecuencia de la instauración de cuotas sobre la producción de leche. La disminución del número de cabezas, y en consecuencia de la cabaña reproductora, desde 1987, ha provocado una disminución del 4,5 % en 1988. Para 1989 se prevé una baja adicional del 3 %. La producción total de carne de vacuno fue de 8,1 Mio tm. en 1987 y de 7,7 Mio tm. en 1988. En números redondos, el consumo interno comunitario es de aproximadamente 7,5 Mio tm. Con unas importaciones del orden de 0,5 Mio tm., la Comunidad tiene un excedente anual del orden de 1 Mio tm. Las subvenciones a las exportaciones comunitarias pueden tener un efecto significativo en los precios del mercado mundial de este sector. En 1987 se exportaron 909 000 tm., principalmente a Oriente Medio (28 %) y a Egipto (20 %). En 1988 las exportaciones descendieron a 789 000 tm. Las ventas de carne procedentes de intervención ascendieron a 535 000 tm., las exportaciones de carne procedente del mercado libre a 186 000 tm. y el resto (8 %) se hizo en forma de productos cárnicos o ganado vivo. En 1988, 10 países han adquirido el 74 % de las exportaciones. Los tres compradores más importantes son Egipto, Irán y Polonia, cada uno de ellos de más de 100 000 tm.

2.35. El mercado de exportación comunitario se caracteriza por un pequeño número de grandes compañías comerciales. Cuando las operaciones se realizan con países de la Europa del Este participan incluso menos operadores. A causa de los altos riesgos financieros y de la necesidad de depositar fianzas en operaciones que generalmente son importantes, los pequeños exportadores sólo pueden participar en las ventas por licitación indirectamente, obteniendo los derechos de exportación (en forma de sublicencias) de las compañías más grandes. En las ventas a mercados libres hay mayor espacio para el pequeño comerciante y mayor competencia.

Fijación del nivel de subvención

2.36. En principio, para las ventas de exportación procedentes del mercado abierto o «libre», la Comisión fija los tipos de restitución utilizando la información sobre precios disponible y a continuación estos tipos se publican en el Diario Oficial. En el caso de ventas de intervención, el nivel de subvención se determina por medio de «minilicitaciones» que se basan en un precio aceptable mínimo publicado, aunque en algunas circunstancias se pueden abonar a la vez restituciones.

2.37. A falta de un índice de los precios comunitarios y mundiales, la Comisión prepara sus propios indicadores a partir de la información sobre precios disponible. En la práctica, los organismos de intervención de los Estados miembros comunican semanalmente por télex a la Comisión los datos sobre los precios nacionales a la producción. La información sobre los precios mundiales se obtiene principalmente de comerciantes activos en países terceros pero también de publicaciones de asociaciones de productores.

Tipos publicados

2.38. Los tipos de las numerosas calidades y cortes diferentes de carne, incluyendo los aplicados a productos cárnicos y animales vivos, tienen una base común en el sentido de que todos ellos se derivan de la restitución correspondiente a una canal completa, lo que es el reflejo de la estimación de la Comisión de la diferencia entre los precios comunitarios y los mundiales. La restitución de un cuarto delantero es igual al 70-80 % del tipo de la canal en cuanto a ecus por tm. y la de un cuarto trasero al 120-130 %. La restitución del ganado vivo es del orden del 59 %.

2.39. Algunos de los tipos datan de varios años y posteriormente han sufrido aumentos y modificaciones específicas. Por ejemplo, en noviembre de 1986, para limitar el gasto presupuestario en restituciones, todos los tipos aplicables a la carne de vacuno se redujeron en una media del 10 %, baja que no tuvo un efecto apreciable en el comercio de exportación.

2.40. A la hora de fijar tipos para algunos mercados de exportación, puede ser que la Comisión necesite tener en cuenta no sólo la diferencia entre los precios comunitarios y los mundiales sino también la magnitud de las subvenciones a la exportación ofrecidas por la competencia extranjera (que pueden no reflejarse en los precios registrados). Ante las agresivas acciones de los competidores en el mercado mundial, parecería que la Comisión no tiene más remedio que aumentar los tipos en consecuencia si quiere mantener el volumen de las exportaciones. Esto ocurrió en marzo de 1988 cuando en respuesta al Export Enhancement Programme (EEP) estadounidense y a la subvención especial concedida por Austria para las ventas a España, se aumentó en un 20 % la restitución al ganado de pura raza.

2.41. Cuando aparecen oportunidades de exportación a terceros países, a veces la Comisión utiliza los tipos publicados como base y los aumenta hasta conseguir estimular las exportaciones. En octubre de 1988 se dieron dos casos de este tipo:

(a)carne deshuesada congelada destinada a los EE.UU. La restitución se aumentó de 90 a 100 ECU/100 kg. en marzo de 1988 y a 112 ECU/100kg. en octubre del mismo año con objeto de estimular las exportaciones y alcanzar la cuota anual de 5 000 tm. acordada con los EE.UU. El primero de estos aumentos no fue suficiente; desde octubre a diciembre se exportaron 3 590 tm.;

(b)respondiendo a una oportunidad de vender del orden de 120 000 tm. a Irán, Argelia y Túnez tras el cese de las hostilidades entre Irán e Iraq, la restitución a la carne fresca de toro (media canal) destinada a Africa del Norte y el Próximo y Medio Oriente se aumentó un 10 %, de 152,5 a 168 ECU/100 kg. Al final de mayo de 1989 se habían vendido 123 000 tm. y el 26 de junio de 1989 la restitución volvió al nivel anterior a octubre de 1988.

2.42. Ambas iniciativas han sido eficaces. Sin embargo, no está tan claro que las cantidades comercializadas en estas ventas no se hubieran podido exportar a otros destinos (o vender en el mercado comunitario) con un coste presupuestario menor, vista la disminución de casi 700 000 tm. de las existencias de intervención de carne de vacuno en los 18 meses anteriores a junio de 1989 (como se refleja en el cuadro 4).

Ventas de intervención

2.43. Actualmente la política de la Comisión favorece la utilización del sistema de licitaciones en este mercado, en contraste con el anterior de ventas a precio fijo. La forma de licitación que utiliza consiste en un sistema de dos etapas [la denominada minilicitación instaurada por los Reglamentos (CEE) nos 2173/79 () y 2539/84 () de la Comisión] en el cual se solicitan ofertas superiores a un precio mínimo que se publica en el Reglamento que anuncia la venta. El Tribunal ha averiguado que en 1989 entre el 20 y el 35 % de las cantidades ofertadas se han vendido por licitación a precios iguales al mínimo o ligeramente superiores a él. El Tribunal reconoce el atractivo que presenta para el comerciante un procedimiento que minimiza los riesgos de la licitación, pero opina que uno más competitivo beneficiaría tanto al presupuesto como a la política de exportación. El Tribunal opina que la publicación de los precios mínimos es de dudoso valor.

2.44. En el Reglamento (CEE) n° 2173/79 (Artículo 6) se fija un período mínimo de catorce días entre la fecha de publicación en el Diario Oficial y el final del plazo para la presentación de ofertas a los organismos de intervención. Este artículo no se aplica a las minilicitaciones, para las que el anexo al Reglamento que anuncia las ventas sirve de notificación. En cuatro casos de 1987 pasaron sólo dos días entre la publicación y la notificación. Durante 1988 la media ha sido de cinco días, pero en un caso el Reglamento se publicó el mismo día del final del plazo y en otro un día antes. De acuerdo con la Comisión, inmediatamente después de sus reuniones los miembros del Comité de Gestión transmiten a los organismos de intervención datos sobre las licitaciones que se van a producir, con lo que la publicación se limita a cumplir un requisito legal, o más exactamente, a no cumplirlo. El resultado es que la responsabilidad de notificar a las partes interesadas queda en manos de los organismos de intervención, lo que puede significar que la competencia queda innecesariamente restringida.

Ventas especiales

2.45. Desde 1986 se han efectuado cuatro ventas de exportación especiales, de las cuales sólo dos son significativas en cuanto a las cantidades:

(a)Reglamento (CEE) n° 1812/86 () de la Comisión: 200 000 tm. de carne de vacuno a Brasil;

(b) Reglamento (CEE) n° 2415/88 () de la Comisión: 206 000 tm. de carne de vacuno a países de la Europa del Este.

Estas son las observaciones del Tribunal sobre las dos ventas:

Brasil

2.46. Surgió una oportunidad para la exportación de 200 000 tm. de carne de vacuno de intervención comunitaria a Brasil. Aparte de fijar un tope para las exportaciones de 200 000 tm., la participación de la Comisión no está clara. Aparentemente, no intentó llegar a ningún tipo de acuerdo previo sobre precios con el importador brasileño único, sino que se dejó que este aspecto fuera solucionado por medio de una licitación entre el importador y los diferentes exportadores. En el primero de los dos supuestos, la posición negociadora de la Comisión hubiera sido mucho mejor, con importantes consecuencias para el Presupuesto.

2.47. En el Diario Oficial de 12 de junio de 1986 se publicó una petición de ofertas. En el Reglamento al efecto se exigía que en la operación se utilizaran existencias de al menos tres Estados miembros y que como mínimo el 40 % del total debía proceder de la intervención italiana. Con ello la Comisión intentaba disminuir de una forma más o menos equilibrada las existencias de los Estados miembros y a la vez corregir la desproporción del volumen de las italianas.

2.48. La oferta mínima se fijó en 10 000 tm. y no se marcó un tope máximo. La totalidad de la subvención a la exportación se hizo por medio de una venta a bajo precio. Una condición aneja a la venta de las primeras 100 000 tm. fue el compromiso de la Comisión de importar 5 000 tm. de carne de vacuno de alta calidad de Brasil, 2 000 tm. de carne de vacuno de Argentina y otras 1 000 tm. del mismo producto de Uruguay en concepto de compensación por pérdida de comercio. El valor en el mercado europeo de esta carne de vacuno importada se estima en 30 Mio ECU.

2.49. Se desestimaron todas las ofertas de la primera ronda (26 de junio de 1986), se aceptaron todas las de la segunda ronda (9 de julio de 1986) por un total de 100 000 tm. y de las 170 000 tm. de la tercera ronda (13 de agosto de 1986) sólo se admitieron 100 000 tm. La Comisión fijó precios diferentes por Estado miembro para las rondas segunda y tercera, tomando como directriz el precio que los Estados Unidos aparentemente habían conseguido en una reciente venta a Brasil de una cantidad comparable de carne de vacuno. En ambas rondas el precio italiano fue el más bajo, lo que coincide con el deseo de la Comisión de fomentar las ventas de la intervención italiana a pesar de que el Reglamento (CEE) n° 2388/86 (), de la Comisión, de 29 de julio de 1986, redujo la obligación del 40 al 30 %.

2.50. Habiendo analizado las ofertas recibidas está claro que los comerciantes se habían puesto de acuerdo. Los precios por Estado miembro coincidían. Merece también la pena mencionar que antes de la comunicación formal de la venta, una empresa dirigió a la Comisión una propuesta para exportar 100 000 tm. de carne de vacuno de intervención a Brasil. Se le concedieron 45 000 tm. por el procedimiento de licitación, la misma cantidad que a otra que había presentado ofertas idénticas en cada una de las rondas.

Países del Este de Europa

2.51. El Tribunal no ha podido determinar las condiciones de un acuerdo con la URSS en el que aparentemente se condicionaba la venta de 110 000 tm. de mantequilla a la de 200 000 tm. de carne de vacuno (un objetivo fijado en julio de 1988). La mantequilla se entregó en el mes de agosto sin que se hubieran producido ventas de carne de vacuno. Dado el alto nivel de las existencias de intervención en ese momento (770 000 tm. en junio de 1988), la Comisión decidió vender por el procedimiento de licitación. La petición de ofertas se publicó el 2 de agosto de 1988 y sus características fueron las siguientes:

(a)tenía que exportarse a países del Este de Europa (Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia, Rumanía, URSS y Yugoslavia);

(b)se fijaba una oferta mínima elevada (25 000 tm.);

(c)la parte procedente de un solo país no podía superar el 50 %.

2.52. No está claro por qué la venta se limitó a los países del Este de Europa. La primera prueba en los archivos de la Comisión de un interés de la Europa del Este en una venta procede de Polonia y tiene fecha de dos semanas después de la publicación de la petición de ofertas. El Reglamento especifica que el elevado mínimo fijado para concursar se debe a «efectos de control». Su consecuencia es eliminar a los pequeños y medianos comerciantes del procedimiento de licitación. De hecho, esta cantidad mínima se duplicó tras la primera adjudicación al exigirse ofertas de 25 000 tm. como mínimo en dos Estados miembros [Reglamento (CEE) n° 2602/88, de la Comisión, de 19 de agosto de 1988] (). A pesar de las repetidas peticiones de las empresas comerciales para que se redujera este mínimo, la Comisión ha decidido mantenerlo. El objeto del límite del 50 % era ayudar a comercializar carne con hormonas.

2.53. Sólo una empresa presentó ofertas para la primera adjudicación (una a través del organismo de intervención francés y otra del alemán) y ambas se rechazaron por demasiado bajas: precio medio 1 385 ECU/tm. Para la segunda adjudicación la misma empresa incrementó sus ofertas hasta una media de 1 397,5 ECU/tm. y consiguió su objetivo. Para la tercera adjudicación no hubo ofertas y en la siguiente (10 de octubre de 1988), una segunda empresa igualó las ofertas de la primera, de nuevo a un precio medio de 1 397,5 ECU/tm. No hubo ofertas para la sesión de adjudicación celebrada el 8 de noviembre de 1988. Las dos empresas mostraron el mismo grado de cooperación en la sexta ronda (13 de diciembre de 1988) al presentar ofertas idénticas. En este caso sólo se aceptaron las ofertas francesas a 1 351 ECU/tm. En enero de 1989 tuvo lugar la adjudicación final en la que, de nuevo, las dos compañías presentaron ofertas idénticas por un total de 100 000 tm. Las presentadas en la RF de Alemania (50 000 tm.) a 1 410 ECU/tm., del orden de 4 ECU/tm. más que las ofertas aceptadas en las rondas 2 y 4. A pesar de ello la Comisión las rechazó todas alegando que se había conseguido exportar las 200 000 tm. deseadas y que había prometido al Comité de Gestión no aceptar más ofertas sin haber discutido la posibilidad de reducir la oferta mínima.

2.54. En total se han vendido 206 000 tm. de carne de vacuno. La Comisión no sabe exactamente cuántas fueron a cada país pero se cree que por lo menos la mitad correspondieron a Polonia y ±40 000 tm. a la URSS. Igual que en la exportación de carne de vacuno a Brasil, esta venta especial ha sido eficaz al haberse alcanzado la cantidad objetivo fijada. Sin embargo, teniendo en cuenta la restitución a la exportación abonada (895 ECU/tm.), el precio neto de venta de la carne es de 500 ECU/tm., en un momento en que los cuartos traseros se estaban vendiendo a la industria transformadora comunitaria a cuatro veces el precio de venta a la Europa del Este.

Cereales

Introducción

2.55. Mientras la tendencia reciente de la producción mundial es a mantenerse por debajo del consumo, la productividad de la CEE está aumentando y es probable que lo siga haciendo a un ritmo anual del 2-3 %, a pesar de las reducciones en los precios de garantía y al plan de puesta en barbecho de tierras cultivadas. Los principales productores de cereal de la Comunidad son Francia, RF de Alemania, España, Italia y el Reino Unido. La producción comunitaria en 1988 fue del orden de 162,5 Mio tm.; las estimaciones de la de 1989 oscilan alrededor de 160,5 Mio tm. Se prevé que de 1989 a 1995 el consumo interno disminuirá entre 4 y 7 Mio tm.

2.56. Las estimaciones cifran el comercio mundial de trigo y otros cereales en 1988/89 en 200 Mio tm., equivalentes al 16 % de la producción mundial. Aunque en ese período la parte de la CEE en las exportaciones de cereales ha aumentado al 15 %, los Estados Unidos dominan este mercado con más del 50 % de todas las operaciones. El Chicago Corn Exchange conforma el mercado, por lo que los precios están muy vinculados al valor del dólar. En el mismo período citado el excedente de cereales comunitario ha sido del orden de 30 Mio tm. La Comunidad es autosuficiente en todos ellos excepto en sorgo y maíz. Sus principales clientes son la URSS, China y Argelia y, más recientemente, Polonia y Egipto.

2.57. El mercado de exportación de cereales está dominado por aún menos operadores (y, además, mayores) que el de carne de vacuno. Entre estas empresas se encuentran multinacionales que cuentan con una compleja estructura extendida a todos los Estados miembros que cultivan cereales para exportación. A menudo cuentan con sucursales y filiales en países no comunitarios. De hecho, estas compañías pueden comerciar entre sus diferentes componentes y lo hacen. De esta forma, puede concederse una restitución a la exportación a una filial comunitaria que exporta a otra empresa del mismo grupo radicada fuera de la CEE. Reglamentariamente esto está permitido: siempre que los cereales abandonen la Comunidad para ser consumidos en un país tercero tienen derecho a restituciones. No se exige el cambio de propiedad.

Fijación del nivel de la subvención

2.58. Alrededor del 90 % de todas las exportaciones comunitarias de cereales se hacen por el procedimiento de licitación, que reviste una de estas dos formas:

(a)ofertando un precio para comprar a la intervención;

(b)solicitando una restitución a la exportación.

El resto se efectúa ya sea utilizando los tipos de restitución publicados, a menudo aumentados con «correctores» (también publicados) o usando tipos especiales. Las diversas opciones se describen con más detalle a continuación.

Tipos publicados

2.59. Los tipos de base publicados se aplican tanto a las ventas de intervención como a las del mercado libre. En los últimos dos años los de los principales cereales han oscilado entre 20 y 60 ECU/tm. Estos tipos son discrecionales (es decir, no se calculan con una fórmula) y en la práctica raramente se utilizan. Los tipos efectivos de las exportaciones del mercado libre y de la intervención se determinan mediante licitación, con la aplicación de correctores en algunos casos.

Correctores

2.60. Los correctores son modificaciones al alza o a la baja de los tipos publicados que se aplican a destinos específicos y constituyen una característica diferencial de la gestión de los mercados de cereales. Se pueden también aplicar a los tipos de restitución de las licitaciones y es precisamente en este ámbito donde generalmente se utilizan. La Comisión opina que la ventaja de los correctores sobre los tipos especiales es que son un instrumento flexible que permite reaccionar a los hechos que se producen en los diferentes mercados.

2.61. Generalmente los correctores se publican semanalmente pero se pueden cambiar con más frecuencia. Atienden un doble objetivo:

(a)fomentar las exportaciones a un destino específico (correctores positivos);

(b)garantizar que las exportaciones se realizan más pronto en lugar de más tarde (correctores negativos).

2.62. En general los correctores positivos son bajos en comparación con la restitución a la exportación, normalmente de 3 a 4,5 ECU/tm. Sin embargo, el equipo de auditoría ha observado que las excepciones tienen consecuencias presupuestarias significativas. Por ejemplo, en septiembre de 1987 se concedió un corrector de 20 ECU/tm. para la exportación de 850 000 tm. de cebada y 650 000 tm. de trigo-pienso a la URSS. De igual forma, se concedió un corrector de 30 ECU/tm. a las 900 000 tm. de trigo exportadas a la URSS al amparo del Reglamento (CEE) n° 395/89 de la Comisión (ver apartado 2.76). Únicamente el coste de estos dos correctores ascendió a 57 Mio ECU. En general no se sabe cuánto se gasta en correctores ya que la Comisión no dispone de esta información.

2.63. Los correctores negativos son mucho mayores: P30, P40, P50 ECU/tm. Normalmente entran en vigor dos o tres meses después de su publicación y su objetivo es incentivar al comerciante a exportar el cereal antes de lo que la fecha normal de expiración de la licencia de exportación haría necesario. Otro de sus objetivos es reducir la posibilidad de que los exportadores especulen con las licencias.

2.64. Los mayores clientes consiguen a menudo restituciones mejores. Por ejemplo, en las exportaciones a la URSS es norma contar con un corrector de 4,5 ECU/tm., que también se concedió a China durante un día, el 23 de diciembre de 1988, fecha en que solicitaron licencias para 1,3 Mio tm.

Tipos especiales

2.65. Los mercados de algunos derivados de los cereales están sujetos a restricciones especiales y a una intensa competencia entre los EE.UU. y la Comunidad. Por ejemplo, en el caso de la harina, los EE.UU. han pagado primas del orden de 100 USD/tm. en agosto de 1988. Los tipos de las restituciones comunitarias para este producto se basan en los coeficientes aplicados a los tipos del trigo, que varían en función del contenido de ceniza. Los coeficientes básicos aplicados a la harina son los que fija el Reglamento (CEE) n° 162/67 de la Comisión (). Para el comercio internacional se aplican dos coeficientes: 1,51 cuando el contenido de ceniza es inferior a 521 mg./100 gr. y 1,43 cuando iguala o supera esta cifra. Sin embargo, a partir de 1985 la Comisión ha aplicado lo que denomina un coeficiente medio internacionalmente convenido de 1,40 que aplicado a los tipos de restitución del trigo fijados por el proceso de licitación en agosto de 1988 proporciona una restitución aproximada de 85 ECU/tm. Sin embargo, para igualar la subvención estadounidense, para destinos específicos el tipo se ha aumentado, por ejemplo, a Egipto se aplica el de 116,8 ECU/tm.

2.66. La restitución aplicable a la sémola se calcula con un coeficiente basado en el volumen de cereales utilizado. El coeficiente oficial es de 1,58 (Reglamento (CEE) n° 162/67) pero desde 1985 la Comisión aplica el 1,67. La sémola para exportación a Argelia (donde se utiliza para fabricar alcuzcuz) tiene un tipo de restitución muy favorable. El principal proveedor es Italia. El Reglamento (CEE) n° 330/89, de la Comisión, de 9 de febrero de 1989 (), fija una restitución para la sémola exportada a Argelia de 230 ECU/tm., que es 51 ECU/tm. superior a la obtenida aplicando el coeficiente oficial de 1,58. Según este Reglamento, la Comisión permite la concesión de licencias de exportación de 300 000 tm. [Reglamento (CEE) n° 355/89, de la Comisión, de 13 de febrero de 1989 ()]. Si todas las exportaciones acogidas a este Reglamento tuviesen como destino Argelia [como es probable, aunque no seguro ()], su coste suplementario sería de 15 Mio ECU. Para la exportación de las 300 000 tm. mencionadas, la Comisión ha recibido peticiones de licencias de exportación por un total de 5,01 Mio tm. Estas solicitudes proceden de dos empresas que controlan el mercado de exportación de sémola italiana a Argelia. Las peticiones se han efectuado sabiendo que la Comisión debería reducir las cantidades aceptadas. En años anteriores el Consejo no había permitido que se convocaran licitaciones de productos procesados que podrían haber dado lugar a competencia.

Licitación

Mercado libre

2.67. La Comisión convoca las licitaciones para eliminar los excedentes resultantes de las cosechas de un año y con ello reducir o evitar la necesidad de compras de intervención posteriormente en la campaña. Normalmente sólo hay una operación de licitación cada año para cada tipo de cereal, a menos de que en la primera no se consiga el nivel de ventas deseado. Las cantidades de cereal puestas a la venta por licitación pueden variar desde 100 000 a varios millones de toneladas. Generalmente la Comisión concede más importancia a esta actividad al inicio de la campaña y le concede prioridad sobre las ventas de intervención para exportación. Se celebran rondas semanales de adjudicación en las que las ofertas pueden presentarse a los organismos competentes de los Estados miembros, que las envían, respetanto el carácter anónimo, a la Comisión. El Comité de Gestión de Cereales se reúne los jueves por la tarde para estudiar las ofertas y a continuación la Comisión decide si fija un máximo al tipo de restitución que está dispuesta a pagar y, en caso afirmativo, a qué nivel.

2.68. Todas las ofertas iguales o inferiores a este tipo se aceptan dentro de los límites impuestos por las cantidades disponibles. Si la oferta del exportador es inferior al tipo máximo fijado sólo se le concede el que ha ofertado. En 1987/88 la Comisión intentó vender 11,3 Mio tm. de cereales del mercado libre por licitación y lo consiguió en un 75 % al vender 8,5 Mio tm.

2.69. Como comprobación de los resultados de las licitaciones de mercado abierto, la Comisión calcula una restitución directriz basada en las restituciones teóricas necesarias para exportar trigo y cebada desde puertos franceses y británicos. Este cálculo se basa en el último precio FOB ajustado para llegar a conseguir un precio en puerto final que a su vez se compara con el precio mundial vigente. La diferencia, una vez ajustada por el coeficiente monetario, es la restitución directriz. Pero la Comisión puede, y frecuentement lo ha hecho, fijar tipos de restitución máxima superiores, generalmente para igualar las subvenciones ofrecidas por los EE.UU. en el marco del EEP.

Ventas de intervención

2.70. El procedimiento de licitación se puede abrir a iniciativa de la Comisión o a petición de un Estado miembro. Las peticiones de ofertas se publican en el Diario Oficial en forma de Reglamentos donde se indican los almacenes depositarios. Los exportadores tienen que ofertar por esos lotes en condiciones de precio de entrega sin descargar en el puerto elegido (ECU/tm.). Salvando las diferencias los procedimientos de adjudicación son los mismos que los de las licitaciones de mercado libre. El tipo de restitución publicado se paga a todos los comerciantes cuya oferta se acepta, es decir, a los que han presentado ofertas iguales o superiores al precio mínimo fijado por la Comisión. En 1987/88 se abrieron licitaciones por un total de 7,2 Mio tm. con las que la Comisión consiguió «ventas» de 6,1 Mio tm.

Ofertas

2.71. El Tribunal ha analizado una muestra de las ofertas de licitaciones de productos del mercado libre y de intervención en la Comisión y ha llevado a cabo un análisis detallado de ofertas de éste y otros tipos en tres organismos de intervención: BALM (RF de Alemania), ONIC (Francia) e IBAP (Reino Unido). El Tribunal formula las siguientes observaciones:

(a)plazos: los tres reglamentos fijan plazos para la presentación de ofertas a los organismos pagadores: las 10.00 horas (hora de Bruselas) del jueves para las ventas al mercado libre y las 13.00 horas de los miércoles para las ventas de intervención. En varios casos, a los auditores del Tribunal les ha sido imposible verificar la hora en que se recibieron las ofertas porque en los télex no figuraban la hora y/o la fecha o eran incorrectas. Además de ello, la interpretación del plazo varía de un organismo a otro. Con ello una de las características principales de la licitación (igual tratamiento de los licitadores) no se cumple y el Tribunal no ha podido determinar si las ofertas se recibieron a tiempo y con ello podían ser consideradas por la Comisión;

(b)rechazo de las ofertas: acogiéndose al Reglamento (CEE) n° 2735/87 () (venta de intervención de trigo panificable), tres comerciantes presentaron ofertas al BALM para la adjudicación de 9 de diciembre de 1987. La más baja de las tres (53,25 ECU/tm.) se aceptó y se rechazaron las otras dos (55,13 y 56,33). El destino de la oferta inferior era la URSS; las de las otras dos, otros países terceros. La Comisión no está legalmente obligada a aceptar la mejor oferta y en este caso eligió no hacerlo. Aparentemente decidió pagar una prima a las exportaciones a la URSS porque es un cliente importante que entra en el ámbito del EEP estadounidense;

(c)transferencia de licencias: a pesar de que en el sector de la carne de vacuno se producen algunas transferencias, en general la incidencia en este sector es baja en comparación con el de cereales, donde las licencias de exportación se han convertido en un «producto» por derecho propio. Con frecuencia los grandes operadores realizan el papel de «corredores». Ellos mismos no exportan el cereal (puede que no sea suyo) del que han obtenido el derecho a la restitución. Una vez que pueden solicitar licencias de exportación tras haber ganado una licitación, pueden transferir el derecho a otros comerciantes en forma de «extractos» o sublicencias. De este modo, los comerciantes pueden presentar ofertas con tipos de restitución a la exportación altos que saben que tienen muy pocas posibilidades de ser aceptados, presumiendo que podrán obtener las licencias llegando a un acuerdo sobre el precio con el licitador adjudicatario. El Tribunal ha averiguado que a menudo los que reciben estas sublicencias son comerciantes cuyas ofertas no fueron aceptadas en la adjudicación.

2.72. Otro de los riesgos de la falta de una verdadera competencia en este mercado es que el comerciante carece de incentivo para obtener el mejor precio de su cliente ya que sabe que la Comisión tiene necesariamente que pagar una restitución suficiente para que a él la exportación le merezca la pena si quiere que el grano se exporte. En esta situación, el comprador del país tercero paga menos de lo que lo haría en otras circunstancias y el margen del comerciante queda cubierto por la concesión de una restitución superior a la que sería necesaria si existiese una competencia libre.

Ventas especiales

2.73. En 1987 hubo dos medidas especiales de exportación destinadas a evitar el funcionamiento del sistema de intervención: una para 200 000 tm. de maíz y otra para 1,2 Mio tm. de cebada, ambos de España. En 1988 se aprobaron cuatro:

(a)100 000 tm. de trigo panificable exportadas desde la RF de Alemania [Reglamento (CEE) n° 633/88 de la Comisión] (). Inicialmente su único destino era Polonia, pero posteriormente se modificó el Reglamento para que la medida se pudiera aplicar a todos los países. Las ventas se efectuaron con restituciones de 112,50 y 109,89 ECU/tm. en un momento en el que las ventas del mercado libre recibían 104 ECU/tm. Se vendió la cantidad total ofertada;

(b)200 000 tm. de trigo para exportar a Argelia y/o Túnez [Reglamento (CEE) n° 2191/88 de la Comisión] (). Esta medida no atrajo ofertas y se abandonó;

(c)1 millón de tm. de cebada española [Reglamento (CEE) n° 2444/88 de la Comisión] (). Esta medida especificaba que para tener derecho a restitución la cebada tenía que haber sido cosechada en España. Se vendieron 407 300 tm.;

(d)600 000 tm. de trigo duro de Grecia [Reglamento (CEE) n° 2751/88 de la Comisión] (). Se vendieron 300 000 tm., de las que 250 000 consiguieron la restitución máxima de 130 ECU/tm. cuando las ventas del mercado libre estaban obteniendo 122-123 ECU/tm. Existen dudas sobre la justificación del coste suplementario.

2.74. En 1989 se han aprobado tres medidas. La primera ha dado origen, de nuevo, a una licitación de cebada española (300 000 tm.). Las otras dos se dirigen cada una a la exportación de 900 000 de trigo común. Una de ellas es el tema del prólogo del presente Informe y la otra se analiza en detalle a continuación.

Licitación aplicable a la exportación de trigo a la Unión Soviética

2.75. En noviembre de 1988 unas empresas firmaron un contrato para exportar 1,5 Mio tm. de trigo a la Unión Soviética con entrega en enero-marzo de 1989. Parece que en esta fase la Comisión no participa en las negociaciones. En ese momento los precios mundiales están relativamente bajos, lo que se refleja en el contrato efectuado con la URSS que parece que se firma de 5 USD a 10 USD/tm. por debajo de los precios del mercado. Los exportadores pensaban que los precios mundiales seguirían bajando; a pesar de ello, compraron cereal en el mercado interno previendo la obtención de licencias de exportación a tipos de restitución superiores. Contrariamente a lo que esperaban, el mercado de cereales se recuperó, los precios en el mercado mundial comenzaron a aumentar y las ofertas de restituciones a la exportación que presentaron a la licitación de trigo del mercado libre [Reglamento (CEE) n° 2470/88 de la Comisión] () no son competitivas y no se les aceptan. En diciembre se conceden licencias válidas para China y la URSS para 2,2 Mio tm. con un corrector de 4,5 ECU/tm. Pero estas licencias se conceden a los exportadores que las obtienen en la mencionada licitación y que -hecho este que la Comisión sólo conoce posteriormente- no son los mismos que los que han firmado el contrato con los soviéticos, quienes no consiguen comprar licencias en el mercado. Se encuentran con ello en la imposibilidad de cumplir las condiciones de entrega del contrato y el cereal permanece en los silos de determinados puertos importantes provocando congestiones ya que no puede ser cargado en los barcos soviéticos que lo esperan (algunos de de los cuales parten vacíos).

2.76. En enero de 1989, la Comisión está preparada para cubrir el «déficit de licencias» con un Reglamento al efecto. El 16 de febrero se publica el Reglamento (CEE) n° 395/89 de la Comisión () con el que se ofrecen 900 000 tm. para exportarlas a la URSS y a la vez se elimina a este país de los destinos posibles de la licitación de mercado libre [Reglamento (CEE) n° 2470/88 de la Comisión].

2.77. Las 900 000 tm. ofertadas se conceden al único licitador que se presenta a la ronda del 23 de febrero de 1989 en la que se concede un corrector de 30 ecus, con el que se llega a un tipo neto de 71 ECU/tm. Este corrector especial se publica el mismo día que se celebra la sesión de adjudicación. Y, a la vez, se rechaza una oferta de 61,9 ECU/tm. presentada a la licitación del mercado libre [Reglamento (CEE) n° 2470/88 de la Comisión] por ser demasiado alta.

2.78. El Tribunal no ha podido conseguir una explicación satisfactoria del corrector de 30 ecus concedido por la Comisión ni tampoco saber cómo se acordó la exportación. La Comisión cree que a pesar del tipo preferente de restitución, en este contrato el comerciante tuvo pérdidas.

Planificación y supervisión de las ventas de exportación

2.79. Al principio de cada año la Comisión prepara un balance de la oferta. El de la campaña cerealista 1988/89 figura en el cuadro 6, en el que se reflejan las cantidades totales que se utilizan para preparar la estimación del coste financiero necesario para conseguir las exportaciones deseadas. Utilizando la tendencia media de las exportaciones y los tipos de restitución más utilizados, la Comisión estima el coste probable en términos de restituciones a la exportación.

2.80. La Comisión elabora los informes semanales internos mencionados en el apartado 2.17, en los que se registran todas las decisiones tomadas tanto en las reuniones del Comité de Gestión como fuera de ellas. También figuran en ellos hechos sobresalientes de los mercados importantes. Los Estados miembros proporcionan periódicamente información sobre los tonelajes de las licencias solicitadas y concedidas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.81. La Comisión depende de los Estados miembros para la información sobre la evolución de las ventas. Años atrás no siempre la enviaban y se veía obligada a solicitarla repetidamente. En ocasiones, los datos sólo se comunicaban verbalmente. Tras la entrada en vigor del Reglamento (CEE) n° 859/89, de la Comisión, de 29 de marzo de 1989 (), con competencia en el sector de la carne de vacuno, la situación en este mercado ha mejorado. A raíz de él, a los Estados miembros se les exige que envíen a la Comisión datos de las cantidades vendidas a intervención desglosadas por reglamento de venta. Sin embargo, no se le facilitan datos sobre la proporción de ventas por licitación y a precio fijo de las minilicitaciones y no se le comunican los precios. Según el Reglamento (CEE) n° 2377/80 de la Comisión, de 4 de septiembre de 1980 () [modificado por el Reglamento (CEE) n° 3988/87, de la Comisión, de 22 de diciembre de 1987 ()], los Estados miembros deben notificar semanalmente las cantidades por las que han concedido licencias. Esta información se facilita agrupada en 14 grupos de códigos de nomenclatura combinada, lo que no permite a la Comisión supervisar las exportaciones de cortes diferentes de carne dentro de cada uno de estos grupos.

El proceso de toma de decisiones

2.82. Hasta la fecha, las propuestas presentadas por la Comisión a los Comités de Gestión no estaban respaldadas con una información completa sobre sus implicaciones financieras, por ejemplo, el efecto presupuestario de un aumento (o un descenso) de los tipos de restitución y las pérdidas en las ventas a precio mínimo. Sin embargo, conoce este problema y ha hecho progresos en su resolución. Actualmente, las propuestas presentadas al Comité de Gestión deben ir acompañadas de una declaración proforma de sus consecuencias financieras en la que se incluye una parte sobre financiación y consecuencias sobre el ejercicio económico siguiente. La División Mercados tiene que completar esta declaración tres días antes de la reunión en la que el Comité de Gestión deba examinar la medida. Este documento es de nueva creación y no existía en las operaciones de 1987 y 1988 examinadas por el Tribunal.

2.83. Dentro de la Comisión, el comienzo y la aplicación de una política de subvención de las exportaciones queda fundamentalmente (aunque no de forma exclusiva) en manos de las divisiones de mercado correspondientes de la DG VI. El interventor sigue estas actuaciones y está representado en las reuniones del Comité de Gestión. En ocasiones ha formulado cuestiones sobre decisiones particulares una vez producidas. A nivel externo, los Comités de Gestión ofrecen, en principio, un marco para un análisis de las propuestas de la Comisión por representantes técnicos de los Estados miembros, aunque su eficacia a este respecto sea difícil de calibrar. No se levanta un acta detallada de la discusión, quedando como único registro una lista-resumen de las decisiones tomadas.

2.84. La Comisión tiene la intención de utilizar un programa informático para realizar el seguimiento de alguna de sus decisiones (tomadas tras consulta con el Comité de Gestión) sobre el mercado de cereales. Este programa está basado en un modelo preparado para el mercado del azúcar y permitirá evaluar los resultados de las licitaciones semanales, a la vez que proporcionará un seguimiento en continuo de las obligaciones financieras resultantes de las decisiones. Sin embargo, en el momento en el que se efectúa la fiscalización no estaba en funcionamiento por problemas de programación.

Conclusiones

El coste de la política

2.85. El pago de subvenciones a las exportaciones es uno de los instrumentos más importantes de que dispone la Comisión para la gestión de los mercados agrícolas. También es complejo y costoso, del orden de una tercera parte del presupuesto comunitario se gasta en subvenciones a la exportación (esto es, restituciones más ventas a bajo precio). La complejidad del sistema de subvenciones a las exportaciones en su estado actual, resultante de su evolución a lo largo de los años, presenta un marcado contraste con la legislación básica. En lo que respecta a los objetivos de las restituciones a la exportación, los reglamentos contienen una amplia declaración de principios. La reglamentación comunitaria de base no menciona la utilización de las ventas a bajo precio como instrumento de promoción de las exportaciones.

2.86. En la práctica, el sistema de restituciones a la exportación se ha convertido en el principal instrumento de la gestión del mercado interno. Además de ello, también se ha transformado en un instrumento flexible de la política comercial y de relaciones exteriores. Ambas circunstancias pueden plantear problemas para el presupuesto comunitario. En el primero de los casos, el riesgo (del que es un ejemplo la medida especial para el trigo alemán y la iniciativa de exportación de leche desnatada en polvo) consiste en que se utilice el presupuesto comunitario para financiar la exportación de productos que el mercado interno podría haber absorbido. De esta forma, el sistema de restitución a las exportaciones tiene tendencia a aumentar el nivel de los precios comunitarios de algunos mercados y es un factor, junto con el bajo valor del dólar, que ayuda a deprimir los precios mundiales de otros, por ejemplo, el de la carne de vacuno. El resultado es que el hueco que debe ser colmado por el sistema se amplía, aumentando el coste de las comercializaciones.

2.87. En el segundo de los casos, el riesgo está en que poniendo condiciones geográficas (por ejemplo especificando que el destino o el origen tenga que ser un país determinado) a las ventas de exportación, la Comisión reduzca el interés de los exportadores y con ello aumente el coste para el presupuesto comunitario. El prólogo y algunos de los casos descritos en este Capítulo apuntan a que este riesgo es real. Por ejemplo, los apartados 2.42, 2.73(a) y (b) y 2.77.

2.88. En su gestión de la exportación subvencionada de productos agrícolas, la Comisión realiza, de hecho, una operación comercial a escala internacional. Pero en comparación con las empresas comerciales con las que realiza la mayor parte de las operaciones tiene varias desventajas. Una de ellas es que durante la mayor parte del último decenio ha sido un vendedor a la fuerza en mercados donde la regla era que estuviesen dominados por un pequeño número de grandes comerciantes.

2.89. Pero algunas de las desventajas de la Comisión se deben a ella misma: por ejemplo, la no documentación, seguimiento y evaluación de las decisiones en muchos casos. Podría mejorar su utilización de las licitaciones y su análisis de la información de precios para fijar el nivel de subvención adecuado. Las licitaciones se han llevado a cabo en mercados imperfectos (esto es, con demasiados pocos licitadores para conseguir una competencia real o con un solo licitador) o en condiciones que pueden ser calificadas como «no competitivas» (sirva como ejemplo la necesidad de pujar por grandes cantidades del Reglamento (CEE) n° 2415/88 de la Comisión que fijaba la oferta mínima en 25 000 tm de carne de vacuno). Es dudoso que la información sobre precios de que dispone la Comisión sea fiable o esté completa. Se han producido incrementos significativos del nivel de subvención sin que la Comisión haya sido capaz de proporcionar al Tribunal la justificación de estas modificaciones. En el presente Capítulo se presentan pruebas de que el coste de la subvención a veces puede ser mayor del que sería necesario para conseguir los objetivos de exportación de la Comisión (por ejemplo apartados 2.21, 2.33, 2.46 y 2.66).

Responsablidad

2.90. Independientemente de los medios con los que la Comisión obtiene la información necesaria para determinar el nivel de subvención adecuado, esta decisión queda a su juicio o discreción, por las razones expuestas en el apartado 2.11. Ello no representaría necesariamente una preocupación si los datos, su proceso de análisis, las decisiones tomadas y el resultado estuviesen claramente documentados. Pero esto no se hace. Las consecuencias son graves para el control independiente por terceras partes o por las instancias de gestión. De los registros de la Comisión, el Tribunal sólo ha podido conseguir la informacion más elemental de algunos de los principales aspectos de las restituciones a la exportación. A la vista de las averiguaciones del Tribunal, no está claro cómo las instancias de gestión pueden funcionar de forma adecuada y los diveros Comités de Gestión actuar como control eficaz de la Comisión.

Licitación

2.91. En teoría, el nivel de la restitución representa la diferencia entre el precio del mercado mundial y el comunitario. En la práctica esta ecuación no es tan simple ya que existen factores tales como las iniciativas de exportación estadounidenses, los costes de transporte y manipulación y la respuesta de la competencia, que es poco probable que se reflejen de forma adecuada en la información sobre precios disponible. En estas circunstancias, parecería que la licitación es el único procedimiento de que dispone la Comisión para permitir que el calibre independiente de las fuerzas del mercado intervenga en la determinación de los tipos de restitución y de los precios, garantizando a la vez que el nivel de subvención concedido no supere el mínimo necesario para conseguir llevar a cabo las exportaciones. En teoría, la licitación tiene la ventaja suplementaria de garantizar la igualdad de tratamiento a todos los licitadores.

2.92. En el caso de las exportaciones de leche desnatada en polvo (apartados 2.30 a 2.33), el haber recurrido al procedimiento de licitación hubiera puesto a la Comisión al corriente del volumen de la demanda del mercado y posiblemente fomentado la reconsideración de la necesidad de subvencionar las ventas de leche desnatada en polvo. De igual forma, tampoco existen muchas dudas de que el nivel de subvención así determinado hubiera reflejado mejor las condiciones del mercado que el que se fijó, con un considerable ahorro presupuestario.

2.93. El Tribunal recomienda que la Comisión tome en consideración ampliar el procedimiento de licitación, especialmente a los productos a granel. Teniendo en cuenta la falta de una verdadera competencia en algunos mercados, en cada caso, antes de publicar la petición de ofertas, la Comisión debería fijar un precio mínimo o de reserva. Todas estas decisiones deberían estar reflejadas de forma documental, pero (a diferencia de la situación actual en el sector de la carne de vacuno) los precios mínimos o de reserva no deberían publicarse. En los casos en que las exportaciones a países terceros se vendan a un comprador único, la Comisión debería negociar directamente sobre el precio, dejando el resto de los elementos para la licitación. En las ventas de intervención esto supondría que la Comisión sacaría a licitación los costes de transporte y manipulación, quedando el precio de venta de la intervención bajo su completa responsabilidad.

3. Controles nacionales

Introducción

3.1. De acuerdo con las disposiciones generales de gestión del gasto del FEOGA-Garantía, los Estados miembros son los primeros responsables de la inspección de las mercancías que se exportan y de verificar las solicitudes de restitución. Sin embargo, la Comunidad ha definido algunas de las exigencias comunes esenciales. El Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987 (), recoge las normas comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación de productos agrícolas, junto con las normas aplicables a los documentos que deben acompañar a las solicitudes: la necesaria prueba de la exportación y llegada al país de destino final para consumo interno, el cálculo de los tipos de restitución y las disposiciones especiales aplicables a su prefinanciación. La Directiva del Consejo 77/435/CEE, de 27 de junio de 1977 () [sustituida por el Reglamento (CEE) n° 4045/89 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1989 ()] impone a los Estados miembros la obligación de realizar inspecciones a posteriori de los documentos comerciales de las empresas que reciben pagos del FEOGA, incluyendo los de restituciones a la exportación.

3.2. En el presente capítulo se resumen los resultados de la fiscalización que el Tribunal ha realizado de los controles de los Estados miembros sobre el gasto en restituciones a la exportación de tres importantes sectores: cereales, productos lácteos y carne de vacuno. Durante la fiscalización se han examinado los controles efectuados por los organismos pagadores y las aduanas en el Reino Unido, Irlanda, los Países Bajos, Francia, la RF de Alemania, Italia y Dinamarca. Además se han analizado los controles aduaneros que se aplican a las operaciones de restituciones a la exportación en Bélgica y Grecia. En administraciones de aduanas seleccionadas, en la medida de lo posible, de acuerdo con la importancia de las operaciones de restituciones a la exportación que tramitan, el Tribunal ha evaluado los procedimientos teóricos y efectivos de control material de las partidas con restituciones a la exportación. En los organismos pagadores ha examinado las pruebas de que se haya producido la exportación y de la llegada al destino final.

3.3. Los principales aspectos considerados han sido:

(a)la presentación de justificación documental suficiente acompañando a las solicitudes de restitución;

(b)si los pagos de restituciones utilizan los tipos correctos según la fecha, la descripción, la cantidad y el destino;

(c)si se han dispuesto y realizado los controles adecuados previos a la certificación de la fecha, descripción, cantidad, calidad y la exportación;

(d)si los controles a posteriori de la autenticidad de la operación han sido eficaces tanto en amplitud como en frecuencia.

3.4. La cooperación brindada por los Estados miembros durante esta investigación ha sido buena. Sin embargo, en algunos de ellos el Tribunal no ha podido tener el acceso completo a informes y documentación relacionados con acciones que caen bajo el ámbito de la Directiva 77/435/CEE (2). Este problema surgió con Irlanda y Reino Unido en 1987 y en Francia en 1988. Un Estado miembro (Reino Unido) no concedió acceso directo a los datos contables relacionados con el gasto en restituciones a la exportación, aunque posteriormente ha señalado que está dispuesto a reconsiderar esta prohibición caso por caso. Las autoridades políticas de Irlanda, ante las que se planteó el asunto, han transmitido indicaciones a la administración central para que en el futuro proporcione al Tribunal acceso a toda información necesaria. Por el contrario, otros Estados miembros (especialmente Dinamarca y los Países Bajos) proporcionaron información de gestión de gran calidad. La amplitud de las observaciones de los apartados siguientes refleja necesariamente las diferencias en la amplitud de la fiscalización realizada en los distintos Estados miembros y en la cooperación e información recibidas. De acuerdo con la práctica habitual del Tribunal, los hechos referidos en las observaciones sobre cada Estado miembro y que aparecen en este capítulo se pusieron formalmente en conocimiento de las autoridades nacionales de cada uno de ellos y sus comentarios se han tomado en consideración.

3.5. Las restituciones a la exportación comportan riesgos elevados, sobre todo por la complejidad de la normativa aplicable y la importancia de las cantidades que pueden estar en juego en las distintas operaciones. La diversidad de tipos aplicables a determinadas variedades de queso en diciembre de 1988 constituyen un ejemplo claro de la complejidad de la legislación:

(a)el queso Parmigiano Reggiano, no rallado ni en polvo, con un contenido graso en peso no superior al 40 % y un contenido de agua en peso de la materia no grasa no superior al 47 % tiene derecho a una restitución de 190 ecus por 100 kg. si se exporta a Suecia, pero no tiene derecho a restitución si va a Noruega o a Finlandia, cuando los tres son miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA);

(b)si este mismo queso se exporta sin rallar o sin estar en polvo a los Estados Unidos, recibe una restitución de 170 ecus por 100 kg.; si está rallado la restitución máxima es de 118,75 ecus;

(c)en el caso de otros quesos exportados a países terceros, en los que el contenido graso de la materia seca en peso varíe del 18,9 % al 19,1 % supone que la restitución pase de 100,50 ecus a 114,22 ecus por 100 kg.

3.6. Una primera parte de las observaciones del Tribunal sobre los controles nacionales de las restituciones a la exportación de la carne de vacuno se publicó en el Informe Anual de 1987 (). El Tribunal opina que muchas de estas observaciones se ven reforzadas y adquieren mayor importancia al ampliarse el contexto, por lo que algunas aparecen también en el presente informe.

3.7. El Tribunal observa que durante las últimas semanas se han introducido cambios importantes en los reglamentos que rigen el control de las restituciones a la exportación. En el Anexo III se ofrece una lista de los más importantes. Huelga decir que las observaciones que figuran a continuación han de ser leídas a la luz de estas innovaciones. El Tribunal se congratula al comprobar la medida en la que la Comisión ha tenido en cuenta, al redactar tales cambios, sus sugerencias del presente informe y de otros precedentes, especialmente del Informe Anual de 1987.

Controles Aduaneros

Secuencia de los controles

3.8. Las aduanas de todos los Estados miembros son las responsables de la aceptación de la mercancía a control aduanero antes de su exportación y de certificar que ésta se ha producido. En el cumplimiento de estas obligaciones, las aduanas pueden inspeccionar las partidas en cualquier punto comprendido entre las instalaciones del exportador y el lugar en el que se produce la exportación desde la Comunidad, con el fin de comprobar las cantidades y calidades declaradas.

3.9. La aceptación de las mercancías a control aduanero, certificada mediante la aplicación de un sello aduanero y la firma en la casilla correspondiente de la declaración de exportación, da validez a la declaración presentada por el exportador y confirma los elementos básicos esenciales para determinar la justificación de la restitución a la exportación y su cálculo, es decir que en una fecha determinada existe una mercancía de la cantidad y calidad declaradas.

3.10. El primer lugar en el que la mercancía se puede someter a control aduanero y a inspección es aquél donde se carga, normalmente las instalaciones del exportador. Para que este control sea eficaz se debería exigir que el exportador notificase por anticipado a su oficina local de aduanas que tiene la intención de cargar la mercancía de que se trate a una hora determinada.

3.11. En algunos Estados miembros existe un procedimiento alternativo que consiste en presentar el contenedor completamente cargado junto con la declaración de exportación en la oficina local de aduanas competente para que sea confirmada su existencia y se proceda a un control material.

3.12. En ambos casos, el contenedor, una vez aceptado, se transportará precintado a la oficina de aduanas del puerto de salida del territorio nacional donde se completarán los trámites de exportación.

3.13. Una tercera posibilidad consiste en que la mercancía se acepte a control aduanero directamente en la oficina de aduanas del punto de salida del territorio nacional. También aquí se presenta el contenedor completamente cargado junto con la declaración de exportación. La llegada se registra para que la declaración pueda certificarse con la fecha en que la mercancía ha sido aceptada a control aduanero.

3.14. A continuación el contenedor se deposita en una zona de almacenamiento hasta que llegue el momento de ser embarcado. El control material de la mercancía de los contenedores que se presentan directamente en las oficinas aduaneras de salida puede efectuarse en cualquier momento entre la llegada y la carga en el buque.

3.15. El pago de la restitución estará supeditado a que el exportador complete los trámites de exportación en el plazo máximo de 60 días contados a partir de la fecha en la que la mercancía haya sido aceptada a control aduanero. Por lo tanto, la última obligación de las aduanas es certificar que la exportación ha tenido lugar dentro de este plazo.

Riesgos

3.16. Los riesgos inherentes a la exportación de productos agrícolas son:

(a)que se declare una cantidad de mercancía superior a la real (en casos extremos, que se declare mercancía inexistente);

(b)que la calidad declarada sea incorrecta;

(c)que la descripción del producto sea incorrecta;

(d)la sustitución cualitativ