INFORME ESPECIAL N° 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (período 1996 1997) acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 241/01)

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

PREÁMBULO - CONDICIONES PREVALECIENTES EN LA ANTIGUA YUGOSLAVIA

1. La reconstrucción de la Antigua Yugoslavia afecta principalmente a dos países: Bosnia y Herzegovina y, en menor medida, Croacia.

Bosnia y Herzegovina

Las Instituciones de Bosnia y Herzegovina creadas por Dayton

2. El Acuerdo de paz dividió Bosnia en dos entidades, cada una dotada de una amplia autonomía: la Federación de Bosnia y Herzegovina, que agrupa la población musulmana y croata y la República Srpska, con población serbia. En la Federación se crearon diez cantones que constituyen un nivel de gobierno intermedio entre ésta y el municipio.

3. Como Bosnia no era un Estado independiente antes de las hostilidades, fue necesario crear nuevas instituciones en todos los niveles del Estado, entidades y cantones. La fragilidad de las recientes instituciones de Bosnia y Herzegovina, las tensiones entre los representantes de las comunidades étnicas en las administraciones del Estado y la Federación, así como la diversificación de competencias entre el Estado, las entidades, los cantones y los municipios, complicaron singularmente la búsqueda de interlocutores responsables para las acciones iniciadas por los proveedores de fondos, incluida la Comisión Europea, durante todo el período 1996 97.

Situación económica

4. En Bosnia, la destrucción directamente causada por los combates se valoró entre 15 150 y 30 300 millones de ecus (1). El estado de las infraestructuras del país, ya malo antes del conflicto, se había deteriorado aún más debido al insuficiente mantenimiento. En 1995, la producción industrial sólo llegaba al 10 % de su nivel antes de la guerra, mientras que la economía exigía reformas profundas. Al final de 1995, el 80 % de la población dependía de la ayuda humanitaria.

5. Al final de 1997, la situación en Bosnia continuaba siendo preocupante. El PIB, que en 1996 había aumentado en un 50 % hasta 554 ecus por habitante, creció un 35 % en 1997, pero seguía siendo muy bajo (2). En efecto, la producción industrial sólo representa aún un 20 % del volumen anterior a la guerra (3). En esta misma fecha, alrededor del 20 % de la población seguía necesitando ayuda alimentaria y la atención sanitaria dependía todavía de la ayuda internacional (4).

Situación de los refugiados y personas desplazadas

6. De una población antes de la guerra de cuatro millones de habitantes, 250 000 habían muerto, un millón se encontraba desplazado en el interior del país y 1,3 millones se habían refugiado en el extranjero. De manera general, los refugiados proceden de las ciudades de Bosnia y Herzegovina, mientras que las personas desplazadas abandonaron los pueblos durante la guerra para encontrar una seguridad relativa en las ciudades, ocupando en la mayoría de los casos las viviendas abandonadas por las personas que se habían refugiado en el extranjero. Para permitir el retorno de los refugiados era necesario ayudar primero a las personas desplazadas a recuperar sus viviendas en las zonas afectadas por los combates.

7. Al final de 1997, 800 000 personas continuaban desplazadas en Bosnia y Herzegovina, mientras que sólo habían regresado 200 000 refugiados; 612 000 refugiados se encontraban todavía en el extranjero, de los cuales 263 000 en los Estados miembros de la Unión Europea y, de éstos 220 000 en Alemania, sin haberse hallado solución duradera alguna (5) (6).

Croacia

8. En Croacia, el programa de reconstrucción se concentró en Eslavonia oriental, la región más destruida del país, y puesta bajo el control administrativo temporal de las Naciones Unidas [UNTAES (7)] durante el período de 1996 1997. La destrucción debida directamente a la guerra se evaluó aquí en alrededor de 1 000 millones de ecus. El proceso de adhesión de esta región a la República de Croacia que requiere el retorno pacífico de los croatas, manteniendo los derechos de la población serbia, significó una fuerte restricción a las operaciones de reconstrucción (véase el cuadro A).

Contexto de la intervención comunitaria

9. El Tribunal de Cuentas considera necesario recordar las condiciones en las que se lanzaron las acciones de reconstrucción que limitaron en gran medida su realización. El contexto de la intervención se caracterizó, por tanto, como sigue:

a) el grado de urgencia que exigía la situación política y los imperativos de la reconstrucción que debía llevarse a cabo desde el inicio de 1996;

b) la situación políticamente inestable sobre el terreno, marcada por la obstrucción por determinadas partes a la aplicación de los Acuerdos de paz;

c) las dificultades para obtener el acuerdo de las autoridades gubernamentales de las diferentes entidades (condiciones que se derivan de la reglamentación comunitaria) que condujeron a retrasos en la ejecución de las acciones.

d) instrumentos jurídicos y financieros complejos y poco flexibles que implicaron el empleo simultáneo de dos reglamentos y de varias líneas presupuestarias. El Reglamento (CE) n° 1628/96 relativo a la reconstrucción fue aprobado a finales de julio de 1996 por el Consejo, tras el dictamen de Parlamento Europeo. La transposición en este Reglamento de los mismos procedimientos y umbrales de firma de contratos que para el programa TACIS no estaba adaptada a la situación específica de la antigua Yugoslavia. El Reglamento (CE) n° 851/98 aprobado por el Consejo el 20 de abril de 1998 (8), con el dictamen del Parlamento Europeo y como consecuencia de las críticas formuladas con respecto a la ayuda a la antigua Yugoslavia, se basa, en gran medida, en las propuestas presentadas por la Comisión para aligerar los procedimientos y acelerar la ejecución.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1. INTRODUCCIÓN

1.1. En la prórroga de los Acuerdos de paz de Dayton y de París del final de 1995 (9), la Unión Europea (UE) reservó una dotación financiera indicativa de 1 000 millones de ecus para la reconstrucción de la antigua Yugoslavia durante el período 1996 1999 (10) (véase el cuadro A). La parte esencial de este importe la constituye la contribución de la Unión Europea al programa de reconstrucción prioritaria de 5 100 millones de dólares (3 880 millones de ecus) aprobado para Bosnia y Herzegovina por la comunidad internacional desde el final de 1995 (11). El Anexo 1 presenta un panorama de la articulación presupuestaria de la ayuda de la Unión Europea, así como del reparto de las tareas entre los servicios de la Comisión.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.2. En su Informe anual relativo al ejercicio 1996, el Tribunal de Cuentas había llamado la atención sobre la muy escasa movilización del programa de reconstrucción. Ante una situación juzgada alarmante (12), ha llevado a cabo, desde 1996, un estudio cuyos resultados expone en el presente informe. A lo largo de toda su investigación, el Tribunal ha mantenido informada a la Comisión de sus comprobaciones.

1.3. El cuadro 2 muestra que en el transcurso del período 1996 1997, Bosnia y Herzegovina fue el principal beneficiario de la ayuda a la reconstrucción.

>SITIO PARA UN CUADRO>

1.4. El objetivo de la fiscalización del Tribunal fue evaluar la gestión de la Comisión para la ayuda a la reconstrucción de Bosnia y Herzegovina y Croacia, así como examinar la incidencia concreta de estas ayudas al final de 1997, es decir a mitad del programa 1996 1999 (13). En 1997 se efectuaron cuatro misiones sobre el terreno y en 1996 dos visitas en los Estados miembros, a las agencias de abastecimiento encargadas del programa de suministros a Bosnia (14). Estas visitas se completaron con un análisis de las cuentas y expedientes en los servicios centrales de la Comisión.

2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES

2.1. El programa de reconstrucción de la antigua Yugoslavia, iniciado con urgencia al final de 1997, se había puesto en marcha dos años más tarde esencialmente en la Federación croato-musulmana de Bosnia y Herzegovina (véase el apartado 1.3 y el apartado 2 del preámbulo) y su grado de movilización continuaba siendo escaso (véase el apartado 3.30).

2.2. A pesar de que en cuatro comunicaciones había anunciado una estrategia muy ambiciosa (véase el apartado 3.1), la Comisión no elaboró después un plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado, para permitir una aplicación coordinada de esta estrategia (véase el apartado 3.3), especialmente con las ayudas de ECHO, pese a la existencia de líneas directrices claras (véase el apartado 3.11). Un plan así de ejecución hubiera sido especialmente útil para coordinar las acciones que condicionan el retorno de los refugiados.

2.3. Tras haber confiado sin suficiente preparación a dos agencias de abastecimiento un programa de suministros a Bosnia y Herzegovina por valor de 125 millones de ecus, la Comisión debió interrumpir después su ejecución, porque había sobreestimado la capacidad de gestión de las administraciones beneficiarias (véase el apartado 3.5).

2.4. Pese a que la Comisión dirigió sus intervenciones hacia un gran número de sectores de actividad (véanse los apartados 3.4 a 3.6), no utilizó medios acordes con sus ambiciones y no destinó a sus servicios operativos, ni en la sede ni sobre el terreno, los recursos humanos necesarios para la correcta ejecución de numerosas acciones (véanse los apartados 3.13 a 3.25). Por otra parte, los procedimientos de estos mismos servicios no se reexaminaron suficientemente para tener en cuenta la urgencia, lo que hizo más lento no sólo el proceso de toma de decisiones sino también el ritmo de ejecución de las acciones (véanse los apartados 3.28 a 3.37, 3.41, 3.46 a 3.50).

2.5. La coexistencia de tres reglamentos por los que se rigen las líneas presupuestarias utilizadas para la financiación de las acciones de reconstrucción condujo a la aplicación de reglas diferentes para operaciones similares y complicó los procedimientos de gestión de la Unión Europea (véanse los apartados 3.36 y 3.37).

2.6. El recurso al ACNUR para poner en marcha proyectos de reconstrucción de viviendas añadió un eslabón costoso a la cadena de los participantes sin, por otra parte, aportar una experiencia específica (véase el apartado 3.55). Además, las modalidades de colaboración que la Comisión intenta imponerle al ACNUR son incompatibles con el enfoque global que éste último aplica a la financiación de sus propios programas (véase el apartado 5.7). Finalmente, la Comisión no pudo obtener el control de las operaciones del ACNUR como hubiera deseado y se vio enfrentada en diversas ocasiones a hechos consumados a la hora de abandonar o reducir acciones (véase el apartado 4.13).

2.7. Aunque las minas continúan causando un número considerable de víctimas y retrasando el programa de reconstrucción, los fondos destinados por la Comisión a su desactivación fueron limitados y la utilización de los mismos resultó particularmente lenta (véase el apartado 3.32). Además, los créditos 1997 previstos para esta actividad no se utilizaron.

2.8. La reconstrucción de las viviendas tropezó con múltiples obstáculos al no haberse estudiado suficientemente desde el principio los proyectos y el número de hogares reinstalados fue inferior a lo previsto (véase el apartado 4.13). En diversas ocasiones, viviendas que se habían beneficiado de rehabilitaciones permanecieron sin ocupar, bien porque los trabajos se interrumpieron bien porque las condiciones de seguridad o las condiciones de vida (incluido el mercado de trabajo) no lo permitieron (véase el apartado 4.18). La insuficiencia del número de viviendas rehabilitadas frena la reinstalación de las personas desplazadas y el retorno de los refugiados, que, sin embargo, siguen constituyendo un objetivo principal de la Unión Europea (véanse los apartados 3.8 y 4.8 y el anexo 3).

2.9. La reconstrucción de infraestructuras en los sectores de sanidad y educación tuvo, en general, efectos visibles. En estos dos sectores, aún son necesarias reformas institucionales para garantizar la permanencia de los servicios (véanse los apartados 4.22 y 4.26).

2.10. Al final de 1997, las intervenciones en el ámbito de la energía no habían tenido aún mucha incidencia (véanse los apartados 4.29 y 4.30). La Comisión no se había asegurado de la puesta en marcha de los equipos suministrados en el marco de su programa de ayudas esenciales (véase el apartado 4.28) y los demás proyectos no habían comenzado, debido a retrasos en la preparación de las licitaciones (véase el apartado 4.30).

2.11. Se movilizaron importes importantes en el sector de los transportes, si bien las acciones iniciadas sólo tuvieron una relación indirecta sobre el retorno de los refugiados (véase el apartado 4.33). No obstante, el carácter visible de las ayudas destinadas a la reapertura de líneas de transporte público en Sarajevo permitió afirmar la presencia de la Unión Europea (véase el apartado 4.34).

2.12. Pese a la importancia del sector en términos de empleo, el apoyo de la Comisión a la agricultura resultó modesto (véase el apartado 4.49). Sólo a partir de mediados de 1997 se iniciaron algunas acciones convincentes en las regiones de Una Sana y de Banja Luka (véanse los apartados 4.52 y 4.53). Igualmente, la Comisión prestó poca asistencia al sector industrial (véanse los apartados 4.54 a 4.56).

2.13. Aparte de la creación de una oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO) cuya eficacia es manifiesta (véase el apartado 4.58), la Comisión no concedió suficiente importancia a la reforma de la administración pública, a pesar de las enormes necesidades de las instituciones de Bosnia y Herzegovina (véase el apartado 3.7).

3. CONCEPCIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE AYUDA

Estrategia de la Comisión

3.1. Paralelamente a los Acuerdos de Dayton, la Comisión anunció su estrategia para la reconstrucción de la antigua Yugoslavia en cuatro comunicaciones complementarias al final de 1995 (15).

Planificación de las intervenciones de la DG IA

3.2. El Reglamento (CE) n° 1628/96 (16) fija en el programa de reconstrucción el objetivo de «apoyar el proceso de reconstrucción, favorecer el retorno de los refugiados, la reconciliación y la cooperación económica regional y crear las condiciones económicas y sociales que constituyen la base del desarrollo de los países beneficiarios». Estos objetivos confirman los de la comunicación mencionada en el apartado a) de la nota 15.

3.3. La Comisión no aprobó ningún plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado para aplicar su estrategia. En el marco de la coordinación internacional prevista en la comunicación citada en el apartado d) de la nota 15, dicha institución debería haber preparado un programa basado en una evaluación de sus propios puntos fuertes y débiles, teniendo en cuenta los de los demás donantes para determinar los sectores en los que su contribución podría ser más valiosa. En esta misma comunicación, la Comisión indicaba que la coordinación debía asegurar «la utilización del análisis y el know how propios de los diferentes proveedores de fondos». Ni siquiera entre sus propios servicios, la Comisión diseñó un plan de ejecución coordinado y los enfoques de la DG IA y ECHO no siempre fueron suficientemente complementarios.

3.4. Tal como muestran los Anexos 2.1 y 2.2, la Comisión eligió grandes campos de intervención para poder atender todo tipo de demandas, lo que finalmente le llevó a una gran dispersión de sus acciones que no pudo controlar debido a la insuficiencia de recursos humanos que movilizó.

3.5. En 1996, se concedió la primacía a un programa de ayudas esenciales (PAE) de 125 millones de ecus consagrado a suministros de urgencia para relanzar la economía de Bosnia y Herzegovina atendiendo las necesidades prioritarias en nueve sectores (17). La Comisión inició esta operación a pesar de que sólo tenía una experiencia limitada en programas de suministros en un contexto de reconstrucción. De esta forma suministró equipos médicos y escolares sin tener en cuenta las intervenciones de ECHO en estos mismos campos. En lo que se refiere al PAE Suministros, la Comisión se apoyó en gran medida en las autoridades locales para la identificación y la distribución de bienes, pero sobreestimó las capacidades de gestión de las autoridades de Bosnia y Herzegovina y, en consecuencia, no garantizó el apoyo técnico y la supervisión necesarios. Las dificultades de puesta en marcha le llevaron, así pues, a interrumpir el PAE en noviembre de 1996, después de haber comprometido 83 millones de ecus, y a utilizar el saldo de 42 millones de ecus para ayudas movilizadas en forma de proyectos de tipo clásico, siendo responsabilidad de la Comisión hasta la finalización total de los trabajos, a diferencia de las operaciones de entrega de suministros.

3.6. Para 1997, el programa de la DG IA incluyó tres ámbitos que, conjuntamente, abarcaban a su vez la práctica totalidad de los sectores:

a) el desarrollo del sector privado y el refuerzo institucional;

b) el apoyo al sector social (refugiados, vivienda, sanidad y educación);

c) las infraestructuras (energía, transportes, telecomunicaciones, suministro de agua).

3.7. Durante el período 1996 1997, la Comisión no desempeñó un papel destacado en el campo de las reformas económicas y de refuerzo institucional (véanse los apartados 4.54 y 4.57), especialmente en los sectores sanitario y de educación, donde las necesidades eran especialmente urgentes (véanse los apartados 4.22 y 4.26).

3.8. Ante la importancia que los Estados miembros de la Unión Europea conceden al retorno de los refugiados, la Comisión, debería haber convertido éste en una de sus prioridades desde el inicio de su intervención en 1996. Ello hubiera sido incluso más lógico, ya que los dos otros principales donantes de fondos (USAID y Banco Mundial) solamente aportan una ayuda limitada en el sector de la vivienda. La Comisión, que tiene libertad para repartir tareas entre sus servicios, debería haber encargado mejor a ECHO que a la DG IA la cuestión del retorno de los refugiados, debido a la experiencia adquirida por esta oficina en los sectores sociales durante los años de guerra. En efecto, ECHO no solamente constituye el socio privilegiado del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR), responsable de la coordinación de las ayudas a los refugiados (18), sino que las ONG con las que ECHO celebró acuerdos de cooperación se encargan también en la mayoría de los casos de la ejecución de los proyectos a favor de los refugiados. Además, los procedimientos de la ayuda humanitaria permiten a ECHO una gestión más rápida que la de la DG IA en materia de acciones urgentes de rehabilitación (véase el apartado 3.32), especialmente en lo que se refiere al acuerdo de las autoridades locales, las licitaciones y el nivel de los anticipos pagados a los socios (hasta el 80 % del importe de las operaciones).

3.9. En lo relativo a infraestructuras, la Unión Europea, contrariamente a los demás donantes, no dispone de procedimientos suficientemente rápidos, ni de las competencias técnicas necesarias para lograr una incidencia real en plazos razonables.

Planificación de las intervenciones de ECHO

3.10. Mientras que la DG IA cuenta con un marco financiero plurianual que le permite planificar sus operaciones de rehabilitación, no ocurre lo mismo con ECHO (véase el cuadro n° 1), y si la ayuda humanitaria tradicional puede gestionarse con dotaciones anuales, la ayuda a la rehabilitación requiere perspectivas más amplias. En realidad, ECHO no puede efectuar ni siquiera previsiones anuales y el presupuesto inicial de la línea B7-214 no permitió cubrir todo el año 1997 apartado 3 (del anexo 1). Mientras que en 1996 hubo que recurrir en gran medida a la reserva presupuestaria de urgencia (capítulo B7-910), en 1997 se emplearon créditos suplementarios del programa PHARE durante la segunda mitad del ejercicio (19).

3.11. A pesar de las intenciones anunciadas por la Comisión en su Comunicación al Consejo y al Parlamento sobre «los vínculos entre la ayuda de urgencia, la rehabilitación y el desarrollo» (20), la DG IA y ECHO no aprobaron conjuntamente ningún dispositivo relacionado con la desvinculación progresiva de la Oficina humanitaria durante el período 1996 1999. Igualmente, el Grupo de trabajo (task force), compuesto por agentes encargados de la ayuda humanitaria y por agentes de los servicios de ayuda al desarrollo, que debería haber coordinado la ejecución de la transición, no fue encargado de la elaboración de los programas de ayuda.

3.12. En 1996, ECHO intervino poco en el sector de la vivienda, ya que concentró sus acciones en las infraestructuras sociales de base (en particular, edificios para escuelas y atención médica) y en las infraestructuras de suministro de agua y electricidad. Los proyectos propuestos por las ONG se elaboraron sin definir criterios para que la selección fuera sistemática y transparente. Por el contrario, en el caso de los proyectos de 1997, ECHO aplicó un enfoque intersectorial y un conjunto de criterios coherentes con objeto de aumentar la incidencia de sus ayudas, en particular en el sector de la vivienda, donde sus intervenciones se reforzaron.

Organización de los servicios de la DG IA

3.13. La incapacidad de la Comisión para desplegar los recursos humanos necesarios para las operaciones de reconstrucción constituyó el principal escollo del programa a favor de la antigua Yugoslavia. El importe de 1 000 millones de ecus se aprobó en el plano político sin que realmente se hubiera efectuado una evaluación previa de las capacidades de gestión de la Comisión. En su comunicación «Reconstrucción de la antigua Yugoslavia: gestión de la ayuda de la Unión Europea y coordinación de la ayuda internacional», la Comisión había insistido, por otra parte, en el hecho de que sus servicios eran «insuficientes» y declarado que adoptaría las medidas correctoras necesarias [letra d) de la nota 15].

3.14. No obstante esta declaración de intenciones y pese a la importancia financiera y política del programa, tanto el desarrollo de las orientaciones sectoriales como la gestión de los proyectos y su seguimiento sobre el terreno corrieron a cargo en 1997 de sólo cinco gestores de los servicios centrales, de los que ninguno era agente permanente de la Comisión, y cuyos contratos vencen, en la mayoría de los casos, a mediados de 1998. La delegación de la Comisión en Sarajevo tampoco dispuso de personal suficiente para el seguimiento del programa de reconstrucción al que únicamente asignó dos agentes auxiliares bajo la supervisión del jefe de delegación y de su adjunto. En Croacia, la Comisión no abrió una oficina hasta abril de 1997, que, en septiembre de ese mismo año, todavía contaba únicamente con un enviado especial asistido de personal local (21). En Bosnia y en Croacia, la Comisión contrariamente a los demás donantes, no recurrió a agentes locales para el seguimiento de los programas, como hace con sus delegaciones en los países PHARE.

3.15. A efectos de comparación, en el caso de Polonia, que dispone de una dotación financiera anual comparable a la de Bosnia, la delegación de Varsovia cuenta con 18 agentes de categoría A, de los cuales 10 son agentes locales.

3.16. En 1996, la financiación de la oficina de la Comisión en Sarajevo se improvisó en gran medida. Una parte sustancial de sus costes se cubrió con el programa de ayudas esenciales (PAE): personal (463 582 ecus), equipos (282 000 ecus), gastos de funcionamiento (157 000 ecus), mientras que este tipo de gastos deberían haberse imputado a la parte A (funcionamiento) del presupuesto de la Comisión (22). Estos gastos de funcionamiento fueron cubiertos por los anticipos de tesorería abonados por la Comisión a las agencias de abastecimiento a las que se había confiado la ejecución del programa. Este procedimiento irregular, además de no ser transparente, hace que la oficina de la Comisión dependa indebidamente de las agencias a las que, por otra parte, debía supervisar. Además, la Comisión debió pagar a las agencias 5 000 ecus en concepto de honorarios de intermediario por simples transferencias de fondos.

3.17. En Eslavonia oriental, La DG IA recurrió también a procedimientos no ortodoxos para financiar sus gastos administrativos. En este caso, se sirvió de una ONG, situada bajo la supervisión de un experto contratado, como pantalla para emplear a 27 agentes en Vukovar, con el fin de concebir y ejecutar su programa de reconstrucción (23). Incluso después de la apertura de su oficina de representación en Zagreb, en abril de 1997, la Comisión mantuvo sin cambios su «antena» de Vukovar. Para la Unión Europea, que colabora en la región con los demás proveedores de fondos y la misión de las Naciones Unidas (UNTAES), siendo la Comisión el proveedor de fondos más importante en Eslavonia oriental, no son aceptables semejantes soluciones, incluso si constituyen un arreglo de circunstancia para movilizar la ayuda.

3.18. La escasez de personal de la delegación de la Comisión en Sarajevo y sus poderes de decisión limitados redujeron sus posibilidades de coordinación local con los demás donantes. De esta forma, aunque la Oficina del Alto Representante en Bosnia (OHR) (24) creó un sistema de grupos de trabajo por sectores compuestos de representantes de los diferentes donantes para mejorar la coordinación, la Comisión, por falta de medios in situ, no preside ninguno de estos grupos de trabajo y no puede aportarles una contribución significativa.

3.19. Si bien la gestión del programa PHARE se ha descentralizado en gran medida y el Reglamento (CE) n° 1628/96 (25) contempla que la ayuda de la Comisión se llevará a cabo, a ser posible, de manera descentralizada, en Bosnia, la gestión del programa siguió estando muy centralizada (26). En estas condiciones, la delegación de la Comisión en Sarajevo, no desempeñó más que un papel marginal, por estar a menudo mal definido.

3.20. Si las dificultades encontradas por el PAE Suministros explican en parte el enfoque centralizado de la Comisión, (véase el apartado 3.5), esta centralización resultó, a su vez, fuente de problemas, no solamente durante la negociación de los acuerdos de financiación con las autoridades de Bosnia y Herzegovina, sino también durante la fijación del contenido de los proyectos. En los demás países de Europa central y oriental, la Comisión creó un sistema de unidades de gestión de programa (UGP) para movilizar sus ayudas PHARE. Este sistema, aplicado según las recomendaciones formuladas por el Tribunal en su Informe especial sobre la gestión descentralizada del programa PHARE (27), es decir, limitando el número de UGP y centralizando en una de ellas la gestión financiera del programa habría constituido en Bosnia un término medio entre la descentralización y la excesiva centralización mantenida. Las UGP se situaron en los ministerios de los países beneficiarios y estaban compuestas de agentes nacionales y consultores extranjeros. El programa PHARE financiaba estos últimos. Las UGP están supervisadas por la delegación de la Comisión en el país. Este sistema crea un intermediario importante entre la Comisión y los ministerios que facilita el diálogo a la hora de canalizar la ayuda.

3.21. Para gestionar la ayuda internacional que coordina, el Banco Mundial ha creado en Bosnia estructuras comparables a las UGP en los diferentes ministerios de ambas entidades. La Comisión utilizó poco estas estructuras. Como al final de 1997 el Banco Mundial estimaba que había desembolsado rápidamente la parte esencial de los fondos que debía destinar a la reconstrucción, la Comisión debería retomar el papel de jefe de línea mediante el suministro a estas estructuras de una asistencia técnica a título de refuerzo institucional necesario para la recuperación duradera en Bosnia y Herzegovina.

3.22. La lentitud de los procedimientos de movilización de las ayudas (véanse los apartados 3.28 a 3.50) es también consecuencia de la insuficiente descentralización de la delegación de la Comisión en Sarajevo. Esta situación es claramente opuesta a la del programa de reconstrucción de la Unión Europea en Mostar, donde treinta y nueve agentes (civiles) extranjeros habían sido destinados, sobre el terreno, a la administración del programa.

3.23. En este mismo contexto, conviene señalar que la Oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO) (28), que constituye una de las operaciones de más éxito de la Comisión (véanse los apartados 4.58 y 4.59), está dirigida de manera fuertemente descentralizada por la DG XXI (29). Así, dicha Oficina, que integra unas 25 personas, funciona bajo la autoridad del representante local, consultor de la DG XXI. Éste goza de gran autonomía y garantiza, sin intervenciones excesivas de la sede, la responsabilidad de la ejecución de su programa.

3.24. En 1996, el Banco Mundial optó también por una amplia descentralización de sus operaciones en Bosnia. Allí dispone de una docena de personal extranjero y de unos veinte agentes locales. Igualmente, la USAID, tercer donante, ha abierto una oficina en Sarajevo con una veintena de personal extranjero y aproximadamente cien agentes locales que cubren el conjunto de Bosnia.

3.25. La falta de plan de ejecución, tanto en lo que se refiere al reparto de las ayudas como al refuerzo y la organización de los servicios de la DG IA, está ligado en parte a la inestabilidad de los directores destinados a la reconstrucción en la antigua Yugoslavia. En un principio y hasta octubre de 1996, se encargó a dos direcciones distintas dentro de la DG IA la gestión del programa de reconstrucción: la primera de PHARE y la segunda de las demás líneas presupuestarias. Los dos directores fueron sustituidos al final de 1996 por un director único que, a su vez, fue objeto de un traslado a mediados de 1997 sin que se nombrara un sustituto hasta noviembre de ese mismo año. Esta ausencia de continuidad en la dirección del programa causó lentitud en la toma de decisión y retrasos a la hora de proseguir con las acciones.

Organización de los servicios de ECHO

3.26. Contrariamente a la DG IA, prácticamente todo el personal ECHO destinado en Bosnia tiene su puesto en el país. De esta forma, en septiembre de 1997, 17 agentes, de los que 16 eran expertos contratados, se encontraban repartidos en cinco oficinas regionales. Estas oficinas aumentaron considerablemente los éxitos de ECHO en materia de identificación de proyectos que podían satisfacer las necesidades in situ. No obstante, los insatisfactorios procedimientos existentes para reconducir los contratos del personal experimentado pero no estatutario pueden hacer peligrar esta organización.

3.27. Mientras que en términos de personal las operaciones de ECHO en Bosnia están muy descentralizadas, sus procedimientos de autorización de proyectos, de contratos y de pagos continúan centralizados. En estos ámbitos, la descentralización podría conducir a una movilización aún más rápida de los fondos, siempre que se creara un sistema de umbrales a partir de los cuales se requeriría la autorización de los servicios centrales.

Ejecución de los programas

Porcentaje de utilización de los créditos

3.28. El cuadro 3 indica las principales líneas presupuestarias relativas a la reconstrucción de la antigua Yugoslavia, así como su porcentaje de ejecución al 31 de diciembre de 1997.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.29. La falta de plan de ejecución, la insuficiencia de personal, la centralización excesiva y las debilidades institucionales de las autoridades locales dieron lugar a una lentitud en la movilización de los créditos destinados por la Unión Europea a la reconstrucción y condujeron a la Comisión a transferir en 1997, 130 millones de créditos de pagos (es decir, el 59,1 % de los créditos iniciales) de las líneas presupuestarias para la antigua Yugoslavia hacia otra partidas del presupuesto. Los préstamos BEI y la asistencia macrofinanciera no se utilizaron y la cooperación con el BERD resultó muy limitada.

3.30. Al 31 de agosto de 1997, última fecha de la que se dispone de cifras comparables en relación con todos los donantes, el ritmo de los pagos del programa de reconstrucción de la Unión Europea (29 %) era más lento que el de los demás donantes, cuya media se acercaba al 52 % (véase el cuadro 4). Ello parece deberse en gran medida a las modalidades de ejecución de las ayudas de la Unión Europea. Al 31 de diciembre de 1997, el porcentaje de ejecución sólo alcanzaba el 31 % (véase el cuadro 3). Con excepción del PAE Suministros, los pagos no representaban más del 17 % de los compromisos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.31. Los procedimientos internos de ECHO, están concebidos para una movilización rápida de la ayuda humanitaria (pago de anticipos por valor de hasta el 80 % del importe de los contratos de operaciones), lo que permitió un ritmo más rápido de ejecución (porcentajes de ejecución de los compromisos contraídos del 74 %). Además, las ayudas de ECHO no dependen de la autorización previa de las autoridades gubernamentales del país beneficiario para cada plan de acción. El riesgo mayor que implica el pago de anticipos importantes se amortigua, no obstante, con las relaciones bastante estables entre ECHO y sus socios, fijadas por contratos de asociación (30).

3.32. A pesar de que en Bosnia las minas matan o hieren a una media de 35 personas todos los meses (31) y que las operaciones para su desactivación a menudo constituían una condición previa a los proyectos de reconstrucción, la ayuda limitada de los donantes en este sector se movilizó lentamente y la cooperación de Bosnia y Herzegovina resultó muy insuficiente por la falta de voluntad de movilizar los recursos necesarios. Por lo que respecta a la Unión Europea, no se efectuó ningún pago a partir de la línea presupuestaria específica reservada a la desactivación de minas (6,7 millones de ecus; B7-615) en 1996, debido a las dificultades encontradas para identificar los contratistas que pudieran efectuar bien las obras. En 1997, los fondos destinados a esta línea presupuestaria (B7-661) ascendieron a 2,4 millones de ecus y al 31 de diciembre de 1997 aún no se había comprometido ninguna operación.

Preparación de los proyectos

3.33. En relación con las ayudas PHARE y las ayudas a la reconstrucción (B2-54) la presencia sobre el terreno muy limitada de la Comisión redujo sus capacidades de análisis y supuso un obstáculo para la identificación y tramitación completa de los proyectos en plazos razonables. En demasiadas ocasiones se realizaron propuestas a raíz de misiones cortas de consultores o de agentes de la Comisión que no contaban con un conocimiento detallado de las limitaciones locales, ni mantuvieron relaciones estables con las administraciones nacionales, ambas cosas necesarias para la elaboración de buenas propuestas de proyectos. La reorientación del proyecto de reconstrucción de Vukovar (5,3 millones de ecus) en julio de 1997, un año después de su aprobación, constituye un buen ejemplo de este fenómeno (véase el apartado 4.6).

3.34. Pese a que el International Management Group (IMG), creado en 1993 al amparo del ACNUR (32), emplea alrededor de 140 agentes extranjeros y locales en el conjunto de Bosnia y que aproximadamente el 60 % de su presupuesto está financiado por la Unión Europea, la DG IA sólo recurrió a sus servicios esporádicamente, mientras que ECHO lo hizo a menudo. La intervención del IMG, resulta especialmente útil para el examen de las propuestas y de los pliegos de condiciones de los consultores o las ONG cuando presentan sus proyectos técnicos. El recurso al IMG que actúa de manera más operativa bajo la autoridad de un representante único de la Comisión, responsable de todas la acciones financiadas por el presupuesto de la Unión Europea, constituye una vía que merecería estudiarse rápidamente.

3.35. El enfoque de la Comisión se basa demasiado en las propuestas de las ONG (que pueden considerarse «ONG demand driven»- es decir, a instancias de la ONG). Por lo tanto, la Unión Europea delega sus responsabilidades en ONG sobre las que no ejerce suficiente control. Esto queda confirmado por la manera en que la Comisión reunió a decenas de ONG, el 23 de enero de 1998, solicitándoles, sin aportar más precisiones que le presentaran antes del 19 de febrero de 1998 proyectos en favor del retorno de los refugiados (por un importe de 70 millones de ecus). En 1996 y 1997, los procedimientos administrativos necesarios entre la presentación de los proyectos de las ONG y la firma de los contratos de la DG IA requirieron generalmente seis meses. En algunos casos, los plazos administrativos obligaron a replantear los proyectos inicialmente concebidos, debido a las nuevas circunstancias.

Firma de contratos

3.36. La existencia de dos reglamentaciones (véase el apartado 2 del Anexo 1) para operaciones similares (33) influyó en la gestión de la Comisión. Así, al final de 1997, la tramitación de los contratos era efectuada todavía por dos servicios, según la fuente de financiación utilizada (34), pese a la similitud de las acciones en cuestión.

3.37. Las condiciones generales de los contratos PHARE no se conciben para un programa prioritario de reconstrucción, sino para una asistencia técnica a operaciones de reestructuración económica. Con objeto de poder remediar esta limitación, la Comisión introdujo una excepción para el PAE, de manera que los contratos se concedieron tras licitaciones restringidas. En el cuadro 5 figura una descripción de los procedimientos de adjudicación de estos contratos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.38. En el marco del PAE, dos agencias de abastecimiento celebraron contratos por un valor de 73 millones de ecus (véase el apartado 3.35) con empresas de los Estados miembros o de los países PHARE. La Comisión recurrió a 3,7 millones de ecus de los fondos del programa para pagar a estas agencias.

3.39. El examen de una muestra de 76 contratos, que suponen el 71 % de las compras efectuadas en el marco del PAE Suministros, puso en evidencia las siguientes debilidades:

a) en los expedientes de las agencias de abastecimiento no había ninguna explicación escrita de los criterios de elección de los candidatos incluidos en las listas restringidas. En numerosos casos, las empresas solicitadas de esta forma no presentaron propuestas porque no producían el tipo de mercancía requerida;

b) se recibió un promedio de menos de dos ofertas conformes a los pliegos de condiciones técnicas de los contratos. En consecuencia, la competencia sobre los precios quedó reducida excesivamente;

c) en el 46 % de los casos examinados, la oferta más baja superó el presupuesto de la operación, lo que llevó al abandono de las demás operaciones. Como la remuneración de las agencias de abastecimientos era proporcional a los contratos celebrados, éstas no tenían, efectivamente, ningún interés en que las ofertas fueran las mejores posibles;

d) en el 39 % de los casos, las empresas consultadas no dispusieron del tiempo mínimo para presentar su oferta (véase el cuadro 5);

e) una de las agencias se negó a pagar a los adjudicatarios el anticipo del 60 % que contempla el Reglamento PHARE para los contratos de suministros, lo que redujo el número de ofertas recibidas y permitió a la agencia mantener en el banco fondos importantes durante un período prolongado;

f) la otra agencia no pudo demostrar que había participado en el comité de examen de ofertas. Además, en el caso de las dos agencias los miembros del comité no firmaron las declaraciones de imparcialidad;

g) las agencias de abastecimiento se dirigieron en diversas ocasiones a empresas sin demasiado interés en las ofertas, con el único objetivo de establecer un equilibrio geográfico entre los candidatos a un contrato determinado;

h) el principal contrato del sector de la electricidad (4,9 millones de ecus, aumentados por una cláusula adicional a 6,4 millones de ecus) se atribuyó a la única empresa que había presentado una oferta para cada uno de los 19 lotes. Los abastecimientos podían haber resultado mucho menos onerosos (35) si los contratos se hubieran adjudicado por lotes, como en el caso de otros contratos. No obstante, desde el punto de vista administrativo, un enfoque así hubiera resultado mucho más costoso para la agencia de abastecimiento, cuya remuneración hubiera resultado, en consecuencia, inferior por esta operación;

i) en el caso de tres contratos relativos a los abastecimientos destinados a la agricultura y por un valor de 990 385 ecus, los contratos se atribuyeron, bien a empresas que no habían ofrecido el mejor precio, o a empresas cuyas ofertas eran inaceptables.

3.40. Si bien Croacia tiene acceso a los contratos financiados conforme al Reglamento (CE) n° 1628/96, no lo tuvo, sin embargo a los contratos PHARE y se vio excluida del PAE, pese a que siempre ha sido el principal suministrador de Bosnia. Por otra parte, mientras que el Reglamento PHARE abre el acceso a sus contratos a todos los países que participan en su programa, estos mismos países no tienen acceso a los contratos financiados según el Reglamento (CE) n° 1628/96. Este tipo de diferencias son absurdas.

3.41. Con objeto de acelerar la ejecución del programa de reconstrucción, el Reglamento (CE) n° 1628/96 permite recurrir a la contratación directa cuando los contratos de servicios son inferiores a 200 000 ecus. No obstante, el Reglamento no incluye ninguna excepción similar para los contratos de suministros y de obras, a pesar de que una fracción mucho más importante de las ayudas se moviliza de esta forma.

3.42. Al final de 1997, solamente el 11,3 % del valor de los contratos otorgados por la DG IA al margen del PAE se habían adjudicado tras una licitación (véase el cuadro 6). En efecto, el 88,7 % de los contratos se habían celebrado con organizaciones sin ánimo de lucro (ONG, organismos públicos, organizaciones internacionales) o en otras condiciones para las que el Reglamento Financiero (apartado 2 del artículo 118) autoriza los acuerdos directos. Todos los contratos ECHO se concedieron también a ONG o a organizaciones internacionales, pero según los procedimientos reservados a las ayudas humanitarias (36). No obstante, por razones de transparencia y dada la competencia entre estas organizaciones para obtener subvenciones de la Unión Europea, la elección de cada operador debería estar justificada por una nota escrita de los servicios operativos de la Comisión recordando especialmente los trabajos anteriores de la organización y la calidad de sus prestaciones (37).

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.43. Numerosos contratos celebrados con las ONG o las organizaciones internacionales abarcan una parte importante de trabajos subcontratados a empresas de construcción, en principio previa licitación. Hasta agosto de 1997, los contratos entre la Comisión y las ONG exigían licitaciones internacionales para las operaciones de más de 10 000 ecus, con lo que las operaciones resultaban más lentas. En el caso de PHARE, los procedimientos de ejecución de los contratos de obras no se aprobaron hasta noviembre de 1997.

3.44. La DG IA no intentó limitar los honorarios pagados a las ONG y a las organizaciones internacionales y no se entendió con ECHO para que los distintos servicios de la Comisión abordaran las operaciones similares de la misma forma (38). Así la DG IA acepta honorarios sensiblemente más elevados que ECHO para operaciones idénticas. Además, estos honorarios varían considerablemente según el caso [entre 2 566 y 12 100 ecus al mes (39)].

3.45. En la antigua Yugoslavia, los baremos de ECHO para los honorarios mensuales de los agentes locales son de 280 ecus, lo que constituye un nivel demasiado bajo con mucho para permitir a las ONG contratar y conservar un personal local de calidad (40). Los contratos de operaciones de ECHO resultaron ser poco adecuados para los proyectos relativamente complejos de rehabilitación, en el sentido de que no se elaboró ninguna versión final de los pliegos de condiciones de los proyectos y no se aprobó ninguna norma que fijara los períodos de garantía de los trabajos y las retenciones que debían operarse antes de su aceptación definitiva.

Pagos

3.46. Algunos proyectos se retrasaron a menudo, debido a la lentitud del pago de los anticipos. Un examen de los contratos financiados conforme al Reglamento (CE) n° 1628/96 mostró que en un 40 % de los casos, la Comisión aún no había pagado ningún anticipo cuando ya habían finalizado los tres primeros meses de ejecución de los contratos; tarde si se tiene en cuenta que la duración de los contratos suele estar limitada a seis meses y que se trata de organizaciones beneficiarias, de tesorería generalmente reducida.

3.47. En la mitad de los casos, los retrasos se debieron a un defecto de forma de las solicitudes presentadas por las ONG. En el caso de la DG IA, la forma de las garantías bancarias causó numerosos retrasos, mientras que ECHO no exige garantías en el caso de operaciones similares.

3.48. En otros casos, la razón del retraso radica en los procedimientos administrativos internos de la Comisión, ya que las solicitudes de pago de anticipos deben ser aprobadas por servicios operativos ya de por sí sobrecargados. Esta aprobación puramente formal, esta aprobación es inútil en el momento en que el contrato se ha celebrado conforme a lo establecido (41). También hubo retrasos debidos a la lentitud de tramitación de los expedientes en los servicios de la Comisión, pese a la urgencia de las operaciones en cuestión.

3.49. El caso de la rehabilitación de una pequeña parte del edificio del Parlamento nacional de Bosnia, de por sí totalmente discutible (ya que la rehabilitación comprendía sólo el primero de los cinco pisos del edificio pero no el hemiciclo central de este primer piso) cofinanciado por el Banco Mundial, ilustra muy bien las dificultades que crean los retrasos en el pago. Pese a que el proyecto debía terminarse al final de octubre de 1996, los contratos relativos a la contribución de la Unión Europea no se firmaron hasta abril de 1997, con agosto de 1997 como nueva fecha de vencimiento (es decir, un retraso de diez meses). A pesar de este primer retraso, la intervención (DG XX) bloqueó la solicitud de pago de anticipo presentada en mayo de 1997, considerando que el anticipo debía pagarse en ecus y no en marcos alemanes, pese a las cláusulas del convenio de financiación y del contrato. Debido a la insistencia de la DG XX en que dicho convenio y el contrato se modificaran, el anticipo no se pagó hasta octubre de 1997. Este primer anticipo permitió iniciar los trabajos, pero debido al retraso de la Comisión en los pagos siguientes, la ejecución fue aún más lenta. Así, a la espera de que los trabajos a cargo de la Comisión permitan la finalización de la parte del Banco Mundial que se acababa prácticamente en febrero de 1997, el Parlamento del Estado de Bosnia y Herzegovina se reunió en otros edificios reconstruidos por otro donante.

3.50. En el marco del PAE Suministros, el retraso de los pagos a las empresas de Bosnia y Herzegovina que la agencia de abastecimiento debía efectuar dio lugar a interferencias en la continuidad de los proyectos. Algunas empresas debieron interrumpir o realizar con mayor lentitud su trabajo para evitar la suspensión de sus pagos. Esta situación fue el resultado de los ineficaces procedimientos aplicados conjuntamente por la Comisión y la agencia, y se agravó por las debilidades del sistema bancario de Bosnia y Herzegovina.

Seguimiento y evaluación de los proyectos

3.51. Al margen de la ayuda humanitaria, no existe ningún dispositivo coherente para el seguimiento y la evaluación de las actividades de reconstrucción (B7-50 y B7-54). Las propuestas de financiación de la Comisión no se preparan según un marco lógico, contrariamente a la práctica empleada con las demás ayudas exteriores. Además, ninguna de las oficinas de la Comisión en Bosnia o en Croacia está equipada para llevar a cabo un seguimiento serio de las operaciones.

3.52. Para la supervisión del PAE Suministros, la Comisión contrató a una serie de consultores en mayo de 1996, cuatro meses después del inicio del programa. Su eficacia inicial se vio mermada, ya que su mandato colisionaba con el de las agencias de abastecimiento que disponían de sus propios representantes en Bosnia. La Comisión no instauró ningún procedimiento para realizar un seguimiento rápido de las observaciones y recomendaciones de los consultores. En octubre de 1997 financió una evaluación del PAE Suministros, cuyos resultados no se conocerán, en principio, hasta abril de 1998. Su aplicación deberá ir seguida de una auditoría contable del programa financiado por la Comisión.

3.53. La Comisión no dedicó suficiente atención a determinados aspectos financieros del PAE:

a) en el sector agrícola, la Comisión no aprobó procedimientos para la gestión de los fondos de contrapartida (42) generados por la venta de los suministros (motocultores: 4,6 millones de ecus; pesticidas 0,25 millones de ecus) (véase el apartado 4.51);

b) no se organizó ningún control de los intereses percibidos por las agencias de abastecimiento sobre los anticipos de tesorería pagados por la Comisión, pese a que los intereses en cuestión habían alcanzado como mínimo la cifra de 1,21 millones de ecus al final de 1997;

c) finalmente, la Comisión no estableció los controles contables más elementales sobre sus anticipos exigiendo, por ejemplo, la conciliación periódica entre los fondos pagados, los gastos efectuados y las disponibilidades bancarias. Así, el Tribunal comprobó que el importe de los anticipos que figuraba en la contabilidad de una de las agencias era inferior en 89 527 ecus a los pagos registrados por la Comisión.

3.54. Al margen del PAE, la DG IA aplicó, en el transcurso del segundo semestre de 1997, un sistema de seguimiento para el sector de la vivienda en Bosnia, pero no organizó una supervisión continuada del resto del programa de reconstrucción que, sin embargo, representa el 70 % del conjunto de los fondos comprometidos al 31 de diciembre de 1997.

3.55. Aunque la Comisión había remunerado también al ACNUR por vigilar la utilización de los 45 millones de ecus de los proyectos de reconstrucción que la DG IA y ECHO financiaron por medio de este organismo, se encontraron varias dificultades en la gestión de las operaciones:

a) el ACNUR ejecuta también proyectos de reconstrucción recurriendo a las mismas ONG que la Comisión. La Unión Europea remunera al ACNUR para controlar los aspectos técnicos de las operaciones, pese a que este último es escasamente competente en este sector. La Comisión obtendría una mejor relación coste - eficacia si ella misma ejecutara directamente los proyectos de reconstrucción de viviendas con las ONG;

b) en varios casos (43) el ACNUR destinó los fondos de la UE a la financiación de otros proyectos distintos a los previstos en los contratos celebrados entre él y la Comisión. Ante los hechos consumados, la Comisión aprobó sistemáticamente las modificaciones a posteriori. En otros casos se aumentaron también sistemáticamente los importes destinadas a ciertos subproyectos en detrimento de otros, sin haber informado a la Comisión antes de finalizar el contrato;

c) la Comisión no exigió al ACNUR que le informara acerca de los acuerdos de subcontratación firmados con sus socios. Esta falta de información hizo prácticamente imposible cualquier supervisión seria por parte de sus servicios (44);

d) en el caso de un contrato de restauración de viviendas financiado por la Comisión a través del ACNUR en el cantón de Una Sana, el Tribunal no pudo asegurarse de la utilización de materiales por valor de 459 000 marcos alemanes facturados destinados a la reparación de apartamentos en Velika Kladusa.

4. EFECTO DE LAS ACCIONES

Reparto geográfico

Entidades constituyentes de Bosnia y Herzegovina

4.1. La Federación recibió alrededor del 90 % de las ayudas. Si estaba previsto conceder el 30 % de los fondos a la República Srpska, el hecho de no respetar las condiciones políticas impuestas por la Unión Europea y algunos aspectos de los acuerdos de Dayton, dio lugar, tanto en 1996 como en 1997, a la suspensión de la ayuda en diversas ocasiones, especialmente para intentar llevar ante los tribunales a los criminales de guerra. Sin embargo, la ayuda no se subordinó, en cada entidad, a los progresos en las reformas económicas.

4.2. En lo que respecta a los de proyectos se realizaron pocas cosas en favor del acercamiento entre entidades. En este ámbito, la principal intervención fue el establecimiento de las comunicaciones telefónicas, que, sin embargo, debió interrumpirse (véase el apartado 4.46). Algunos proyectos de restauración de viviendas dieron también lugar a intercambios comerciales limitados entre las entidades, especialmente en Posavina.

Sarajevo

4.3. La movilización de los 65 millones de ecus concedidos por la DG IA a Sarajevo en 1996 y en 1997 fue extremadamente lenta y había tenido escasos efectos poca incidencia al final de 1997. Ello se debió principalmente a las dificultades encontradas por la Comisión para entablar un diálogo constructivo con las autoridades de esta ciudad, y al hecho de que en el seno de la DG IA se hubiera nombrado un sólo gestor tanto para el programa «Europa por Sarajevo» como para el relativo al retorno de los refugiados.

Una Sana (Federación)

4.4. A pesar de que este cantón era prioritario debido al fuerte potencial que representaba en términos de retorno de refugiados procedentes de los Estados miembros de la Unión Europea (45), las intervenciones resultaron modestas. En agosto de 1996, las autoridades de la Federación, tras haber consultado a Alemania, presentaron a la Comisión una propuesta de programa de 39,5 millones de ecus para el cantón (46), pero la Comisión no estimó posible convertir esta propuesta en plan de financiación. Al final de 1997, aún no se había aprobado ningún plan de conjunto ni ningún programa integrado.

Brcko (República Srpska)

4.5. Hasta después del aplazamiento, en febrero de 1997, de la decisión de arbitraje sobre el futuro de la ciudad, la comunidad de donantes no eligió declarar esta zona prioritaria en materia de ayuda a la reconstrucción. Al final de 1997, al margen de las operaciones humanitarias sostenidas por ECHO en el conjunto de la región (2 millones de ecus), no se había realizado aún ninguna acción significativa de la Comisión. En efecto, mientras que se habían concedido 2 millones de ecus a un programa integrado de repatriación a Brcko en noviembre de 1996, en el marco de la reorientación del PAE, el contrato de ejecución de esta acción no se había firmado todavía al final de 1997.

Croacia

4.6. Pese a un programa de 5,29 millones de ecus aprobado en julio de 1996 por la Comisión en favor de la ciudad, en gran medida destruida, de Vukovar, la ayuda de dicha institución tuvo muy poca incidencia en 1996, debido a la mala preparación del proyecto, que fue necesario reorientar en julio de 1997 (véase el apartado 3.33). Al final de 1997, las financiaciones para la reparación de apartamentos y de las redes de suministro de agua y de electricidad comenzaban a producir efecto.

4.7. Un importante plan de reconstrucción de viviendas en las aldeas de la línea del frente en Eslavonia oriental (2,7 millones de ecus) que debía realizar el ACNUR se bloqueó durante más de un año por la obstrucción de las autoridades croatas. También en este caso, la preparación de los proyectos por el ACNUR había sido muy insuficiente (véase el apartado 3.55). El mismo Gobierno croata contribuye con un esfuerzo significativo a la reconstrucción de la región e intenta dar preferencia a la reinstalación de la población croata frente a la de origen serbio.

Reparto sectorial

Vivienda y retorno de los refugiados

4.8. El retorno de los refugiados a Bosnia constituye una prioridad principal de los programas de la Unión Europea. En estas condiciones, la valoración del efecto de las operaciones de reconstrucción de las viviendas no debe referirse solamente al alcance y calidad de las rehabilitaciones, sino también a su incidencia en el retorno de los refugiados. La atención de ECHO se centró en las personas desplazadas en el interior del país y en las directamente afectadas por la guerra. Sus intervenciones tenían por objeto completar las de la DG IA.

4.9. Según el ACNUR, el retorno de los refugiados, tanto en 1996 como en 1997, fue mucho menos importante de lo esperado. Frente a los 200 000 previstos para cada año, en 1996 se repatriaron 88 000 refugiados y en 1997, 106 000. Al igual que sucede en relación con la lentitud del proceso de reconstrucción, los problemas políticos y de seguridad que sufre aún el país pesan sensiblemente sobre las intenciones de retorno de los refugiados (47). Además, el retorno de las personas más capacitadas es precisamente el más difícil de organizar, lo que entorpece aún más la reactivación económica.

4.10. En el sector de la vivienda, la destrucción está estimada en 4 000 millones de dólares (48). La guerra dañó alrededor de la mitad de las 1,3 millones de viviendas, que en un 80 % eran propiedad privada. Las financiaciones de la Comisión representaron aproximadamente un 32 % de los compromisos del conjunto de los donantes, pero solamente el 8 % de sus pagos para el período 1996 1997.

4.11. La reconstrucción de las viviendas a cargo del primer tramo del PAE comenzó justo antes del invierno 1996/1997. En esta época, la Comisión dudó, entre el simple suministro de materiales y la realización de proyectos completos. Las demás operaciones de reconstrucción de viviendas (al margen del PAE) no se iniciaron, en general, hasta la segunda mitad de 1997, debido, en primer lugar, a los plazos de tramitación de los proyectos inherentes a los procedimientos comunitarios (véase el apartado 3.35) y, después, a las dificultades encontradas por las ONG para identificar beneficiarios y casas que respondieran a las preocupaciones de los acuerdos de Dayton en relación con el retorno de los refugiados y fueran aceptables para las autoridades locales.

4.12. Al 31 de diciembre de 1997, la Comisión había financiado la reparación de unas 10 700 casas individuales, de las que 6 300 se habían terminado, es decir el 2 % del conjunto de las reparaciones que debían efectuarse. Por razones de eficacia, los trabajos se habían centrado sistemáticamente, hasta la fecha, en las viviendas menos afectadas, por resultar su reconstrucción la menos onerosa. El cuadro 7 recapitula las principales operaciones de rehabilitación de viviendas privadas iniciadas por la Comisión.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.13. En diversas ocasiones, la restauración de viviendas prevista por los contratos no pudo ejecutarse por completo. Así:

a) en Gorazde (49), debían repararse 400 viviendas en el marco del PAE, por un coste total de 2,33 millones de ecus. Sólo se terminaron 42 y los trabajos relativos a 334 viviendas se abandonaron dejando dos tercios de dichas casas inhabitables. Finalmente, la reparación de las 24 últimas ni se inició. La ONG responsable del proyecto pagó a la empresa de construcción 787 000 marcos de más que la Comisión no llegó nunca a recuperar. Estas dificultades surgieron pese a la vigilancia del proyecto por tres organismos partícipes: la agencia de abastecimiento, la ONG encargada de la coordinación de los trabajos y la oficina de consultores encargada de la supervisión del PAE;

b) en Bosanska Krupa (Una Sana), un proyecto confiado al ACNUR para la restauración completa de 400 casas se transformó en proyecto de reparación de 500 tejados, ya que el municipio se había comprometido ante dicho organismo a ejecutar el resto de los trabajos. Finalmente, solamente se repararon 435 tejados y el municipio no cumplió con su compromiso; en septiembre de 1997, la mitad de las casas permanecían sin ocupar pues eran inhabitables;

c) en Stolac (región de Mostar) debían restaurarse 100 casas (0,9 millones de ecus) para acoger a refugiados musulmanes. Únicamente se repararon 66, y una veintena de ellas estaba habitada en septiembre de 1997. En efecto, la oposición croata a la reinstalación de los refugiados era intensa y dos de las casas reparadas fueron incendiadas;

d) en Eslavonia oriental se habían confiado al ACNUR 2,7 millones de ecus, en octubre de 1996, para reconstruir 600 casas en dos aldeas piloto del frente (Antunovac y Ernestinovo). En septiembre de 1997 no se había restaurado ninguna casa y las autoridades croatas sólo habían aceptado 20 expedientes. Hasta octubre de 1997 el ACNUR no advirtió a la Comisión de las dificultades con las que se estaba encontrando y propuso reducir a 325 el número de viviendas que debían repararse. Las sumas así liberadas debían dedicarse a edificios públicos (escuelas, centros sanitarios, etc.).

4.14. Los 67,4 millones de ecus movilizados por la Comisión para las viviendas (véase el cuadro 7) deben beneficiar a largo plazo a unos 10 000 refugiados acogidos en los Estados miembros de la Unión Europea, así como a otros 37 500 beneficiarios, sobre todo personas desplazadas. Al final de 1997, el Tribunal estimaba el número de las personas reinstaladas de esta forma en 5 000 refugiados y 22 500 personas desplazadas. En 1996, como la Comisión no había aprobado ningún programa de alojamiento que diera preferencia a los refugiados, la gran mayoría de los beneficiarios de las reconstrucciones fueron personas desplazadas en el interior del país. Además, en la mayoría de los proyectos financiados en 1997, la Comisión intentó que el 50 % de los hogares beneficiados se destinaran a refugiados procedentes de un Estado miembro de la Unión Europea, sin, no obstante, incluir esta condición en los contratos de ejecución de los proyectos. La Comisión se limitó al 50 % para evitar el riesgo de provocar el resentimiento de la población que había permanecido en Bosnia durante la guerra.

4.15. Se planteó la cuestión de saber qué refugiados debían acogerse a los proyectos de reconstrucción de la Comisión y se pensó en dos soluciones:

a) iniciar trabajos únicamente para refugiados identificados previamente y decididos a regresar con la condición de disponer de una vivienda;

b) reconstruir en regiones que pudieran reocupar refugiados y adjudicar las viviendas entre las familias que estuvieran ya de retorno en Bosnia, con objeto de incitar al retorno a las que quedaron en los países de acogida.

Finalmente resultó difícil poner en práctica la primera solución, debido al tiempo que lleva la identificación de los refugiados en los Estados miembros. No obstante, en la segunda propuesta, que se siguió mayoritariamente, no es posible establecer una relación de causa efecto entre las reconstrucciones y el retorno de los refugiados.

4.16. Dado el gran número de rehabilitaciones necesarias y la limitación de los recursos disponibles, las viviendas restauradas podrían haber sido muchas más si los fondos se hubieran destinado prioritariamente a las personas menos favorecidas, que en general permanecieron en Bosnia durante la guerra. En ese caso, hubiera convenido asociar a las ayudas gratuitas un dispositivo de préstamos bonificados para las personas más favorecidas, generalmente los refugiados.

4.17. En realidad, la política en este campo resultó bastante vaga. Hasta octubre de 1997 no se definió un sistema de créditos, en colaboración con el Kreditanstalt für Wiederaufbau [Instituto de Crédito para la Reconstrucción (KfW)]. Además, si bien para los proyectos de la Comisión confiados al ACNUR la selección de los beneficiarios se basaba en criterios sociales y económicos (50), estos mismos criterios no fueron recogidos generalmente en los contratos celebrados directamente entre la Comisión y las ONG, de manera que las condiciones de elección de los beneficiarios variaron enormemente de una ONG a otra.

4.18. Finalmente, los proyectos tuvieron menos efectos de lo que se podía pensar viendo el número de reparaciones, ya que numerosas casas reconstruidas quedaron sin ocupar. Así, por ejemplo, en el proyecto de 1996 en Una Sana, el 40 % de las casas reconstruidas permanecía sin ocupar en agosto de 1997. Ello se debía, a menudo, al hecho de que las obras no se habían iniciado en el marco de proyectos que abarcaban también las infraestructuras sociales, el suministro de agua y electricidad, así como la creación de empleo.

4.19. La mayoría de los proyectos destinados a la reconstrucción de edificios colectivos se limitaron a la reparación de tejados, cristaleras y zonas comunes. Al final de 1997, alrededor de 6 270 apartamentos, un 75 % de los cuales se encontraba en Sarajevo, se habían beneficiado de estas reparaciones con el presupuesto 1996 y 1997. Los beneficiarios fueron principalmente personas que ya ocupaban los apartamentos. Mientras que en Bosnia el arreglo de las partes privadas de los inmuebles apenas había comenzado al final de 1997, debido a dificultades relacionadas con la determinación de los derechos de propiedad, en Vukovar, las reparaciones abarcaron, por el contrario, la totalidad de la reconstrucción de dos edificios con un total de 142 apartamentos individuales que debían finalizarse al final de 1997 (coste: 3,4 millones de ecus). En Vukovar, el recurso a un comité paritario de reparto de viviendas, financiado por la Comisión, constituyó un buen instrumento de clarificación.

Educación

4.20. Los combates dañaron gravemente o destruyeron la mitad de las escuelas y la educación no ha sido objeto de ningún presupuesto regular desde 1991 1992. Las escuelas que permanecieron abiertas no tenían profesores, material ni suministros. En 1996 y 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron, respectivamente, el 29 y 21 % de los del conjunto de los donantes.

4.21. En el marco del PAE se concedieron 2 millones de ecus al sector de la educación para el suministro de mobiliario a las escuelas. Este programa cubrió alrededor del 20 % de las necesidades de las escuelas primarias de la Federación. El mobiliario fue suministrado por una empresa local, con lo que el programa contribuyó también al despegue de la economía del país. No obstante, los muebles eran de calidad mediocre y los criterios utilizados para designar las escuelas beneficiarias quedaron poco claros. Los fondos de la DG IA habrían estado mejor empleados si se hubieran adjudicado en primer lugar a las escuelas reparadas por ECHO y cuya elección estaba justificada.

4.22. Los proyectos de rehabilitación de escuelas iniciados por ECHO tuvieron un efecto bastante claro, ya que, al final de 1997, se habían reparado alrededor de unas cien en el marco de los programas 1996 1997. Sin embargo, en esta fecha, en numerosas escuelas todavía faltaban profesores y material. Como estos problemas van más allá del campo de acción de ECHO, habría sido deseable que la DG IA prestara asistencia técnica para mantener y reformar el sistema escolar.

Sanidad

4.23. Según las regiones, entre el 35 y el 50 % de las infraestructuras sanitarias quedaron afectadas por la guerra y los servicios perdieron alrededor de la mitad de su personal. Al final de 1997 aún había riesgo de falta de medicamentos y suministros de base. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión en favor de este sector ascendieron, respectivamente, al 15 y 20 % de la ayuda del conjunto de los proveedores de fondos.

4.24. A pesar de su experiencia en las reformas del sector de la sanidad en Europa central y oriental, la Comisión acometió pocos proyectos en este sector en Bosnia. La debilidad de las financiaciones se debe en parte a la voluntad de actuar conjuntamente con el Ministerio Federal de la Salud, cuya eficacia se ve minada por los conflictos internos de origen étnico. Un importe de 6 millones de ecus se dedicó en 1996 a la compra de equipos médicos y ambulancias en el marco del PAE, pero el Ministerio confeccionó las listas de distribución sin consultar a los hospitales y clínicas. De esta forma, algunos bienes suministrados no estaban adaptados a las necesidades locales (51). Por otra parte, las disensiones en el seno de dicho Ministerio condujeron a un almacenamiento prolongado de los equipos en Sarajevo. Al final de marzo de 1997, aún se encontraban equipos por valor de aproximadamente 2,5 millones de ecus en los depósitos de esta ciudad, pese a que la distribución había comenzado en diciembre de 1996. El Ministerio no pudo proporcionar a la Comisión la lista completa de dicha distribución. Al igual que en el sector de la educación, dada la experiencia adquirida por ECHO en el sector de la sanidad durante la guerra, habría sido útil coordinar los servicios de la Comisión para dirigir los materiales hacia las instalaciones sanitarias reconstruidas por ECHO.

4.25. En el marco de un proyecto (2 millones de ecus) financiado con los fondos del PAE, la Comisión debía equipar un laboratorio para el control de calidad de los medicamentos. Como el Ministerio no había tomado una resolución clara en cuanto a la localización del laboratorio, (zona croata o zona musulmana), se tardó un año en decidir su implantación.

4.26. La ayuda de ECHO tuvo una incidencia significativa a través de un programa diversificado de reparación de alrededor de 70 dispensarios. No obstante, el sistema sanitario sigue peligrando y es necesario reformarlo. En efecto, sus gastos continúan siendo sufragados esencialmente por las ayudas humanitarias, ámbito en el que ECHO sigue constituyendo el donante más importante. Una buena coordinación de los servicios de la Comisión habría permitido a la DG IA iniciar acciones de asistencia técnica para contribuir a la reforma del sector sanitario.

Energía (electricidad y gas)

4.27. La mitad de las capacidades de producción de electricidad y el 60 % de los tendidos de transmisión quedaron dañados durante la guerra, mientras que la red de distribución fue destruida en gran parte. Los gaseoductos también se deterioraron y en Sarajevo se realizaron 54 000 conexiones de gas de forma no controlada y peligrosa. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron el 22 y 13 % respectivamente del conjunto de las ayudas de los proveedores de fondos.

4.28. El sector de la energía constituye el capítulo más importante del PAE, pero su eficacia se redujo considerablemente porque la Comisión se contentó con suministrar equipos y piezas de recambio, sin garantizar su instalación. Durante las visitas efectuadas sobre el terreno se observaron diversas deficiencias:

a) como las sociedades de electricidad locales no disponían de los recursos necesarios, algunos equipos quedaron sin utilizar. Así, se destinaron 0,9 millones de ecus a la rehabilitación de transformadores y de líneas de alta tensión para suministrar electricidad a 10 000 personas en la región de Turbe, Bosnia central, pero los equipos no se instalaron, a pesar de que la población apenas recibía suficiente electricidad para el alumbrado;

b) el abastecimiento de equipos raramente se integró en los planes de reconstrucción de las redes, y las entregas a menudo llegaron con retraso, o sin que se informara a las autoridades beneficiarias. De esta forma, el principal contrato celebrado en el sector de la electricidad (4,9 millones de ecus), firmado en septiembre de 1996, preveía el fin de las entregas para diciembre de 1996 [véase la letra h) del apartado 3.39], pero en esa fecha, solamente se había efectuado un 20 % de las mismas, y hasta junio de 1997 no se finalizaron. En el sector del gas, los retrasos en el abastecimiento de tuberías (0,265 millones de ecus) para la reparación de la red de Sarajevo condujeron a la instalación de canalizaciones procedentes de otras fuentes;

c) la Comisión encargó a la compañía central de electricidad que determinara las características de los equipos destinados a sus sucursales locales. No obstante, como éstas no fueron consultadas correctamente, pese a estar encargadas de las reparaciones, algunas de ellas terminaron recibiendo sólo una parte del material que necesitaban.

d) a pesar de un contrato firmado con un consultor (véase el apartado 3.52), la Comisión no llevó a cabo un seguimiento sistemático de los equipos suministrados y no disponía, en abril de 1997, de ningún inventario del material realmente instalado.

4.29. En el sector de la energía, los efectos del PAE resultan desiguales:

a) el PAE ayudó a restablecer una producción mínima de electricidad para el enclave musulmán de Gorazde. Se suministraron seis transformadores, pero en abril de 1997 aún se necesitaban 40 más para atender las necesidades básicas;

b) se suministraron equipos y piezas de recambio para reparar los generadores en las dos centrales térmicas más importantes de la Federación en Kakanj y Tuzla (2,2 millones de ecus). El PAE participó con el 12 % aproximadamente en la financiación total. No obstante, en el caso de Tuzla, el tamaño y la antigüedad de la central ponen en duda la justificación económica de las inversiones y, precisamente por esta razón, el Banco Mundial rechazó unirse al proyecto;

c) en 1996, el PAE participó con aproximadamente el 25 % en las financiaciones de los donantes en las minas de carbón que alimentan las centrales eléctricas y contribuyó a la recuperación de la producción. De esta forma, en el período que va de diciembre de 1996 a marzo de 1997, la producción de lignito de la compañía minera de Tuzla pasó de 133 000 a 193 000 toneladas al mes (es decir, un aumento del 42 %);

d) se concedió una ayuda para reparar la red de distribución de gas a 4 000 hogares en el barrio de Novi Grad en Sarajevo. Este proyecto incluía el suministro de contadores, esenciales para la facturación del consumo y la viabilidad financiera del distribuidor. El proyecto repartió gratuitamente 4 000 cocinas y 4 000 radiadores (0,9 millones de ecus), pese a que el Banco Mundial había estimado que la mayoría de los hogares podían adquirirlos por sí mismos.

4.30. Al margen del PAE y de las intervenciones de ECHO, los efectos de las ayudas de la Comisión fueron limitados en el sector de la energía. Si bien en diciembre de 1996 se habían comprometido 13,5 millones de ecus (línea B7-5 4 1) en el sector de la electricidad, la licitación no se convocó hasta noviembre de 1997, debido a la envergadura del proyecto, a la lentitud de la Comisión y a las dificultades derivadas de tratar con tres compañías de distribución diferentes (52). Tampoco pudieron movilizarse los 7 millones de ecus añadidos a este mismo proyecto a partir de fondos reasignados del PAE en noviembre de 1996. De esta forma, al final de 1997 ningún elemento del programa de ese año había comenzado a ejecutarse.

4.31. En lo que se refiere al programa de 13,5 millones de ecus, la decisión de la Comisión de destinar 4,5 millones a cada una de las tres «Elektropriverdas» no corresponde a las disposiciones del anexo 9 de los Acuerdos de Dayton. En efecto, dicha decisión había previsto que se reunificaran las empresas públicas de distribución, repartidas entre los tres grupos étnicos, en los sectores de la electricidad, del agua, de los transportes y de las telecomunicaciones. Debido a la oposición de las autoridades locales, este anexo sólo pudo ejecutarse de manera progresiva por la Comunidad de donantes, si bien los donantes habían decidido, en noviembre de 1996, llevar a cabo un estudio estratégico del sector en relación con este programa, dicho estudio no se inició hasta octubre de 1997, pese a ser especialmente importante para la reconstrucción, ya que hay que tener en cuenta los cambios acaecidos después de la guerra en la estructura de la demanda antes de realizar nuevas inversiones.

Transportes

Generalidades

4.32. En enero de 1996, el 28 % de la red principal de carreteras necesitaba una reparación inmediata. Ninguno de los diez puentes situados entre Bosnia y Croacia eran utilizables y otros 70 puentes importantes del interior del país estaban gravemente dañados o destruidos. Los transportes públicos funcionaban con dificultad y el aeropuerto de Sarajevo estaba cerrado a los vuelos civiles, debido al estado de las pistas, terminales y torre de control. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaban, respectivamente, el 26 y 15 % de los del conjunto de los donantes.

4.33. El sector del transporte constituye el segundo polo beneficiario de los créditos de reconstrucción de la Comisión. En este campo las necesidades son dilatadas y pueden absorber un gran volumen de créditos. No fue posible evaluar el efecto indirecto de estas intervenciones sobre la intención de retorno de los refugiados.

Transportes urbanos

4.34. El suministro de autobuses y la reparación de las líneas de tranvía en Sarajevo constituyeron los elementos más visibles del PAE. Al finalizar la guerra solamente quedaban 20 autobuses en funcionamiento en Sarajevo de los 300 que circulaban en 1991. El suministro de 33 autobuses en el marco del PAE permitió la reapertura, con menor frecuencia, del 75 % de la red. No obstante, la compañía de transportes públicos de Sarajevo no disponía aún de recursos en abril de 1997 para garantizar su funcionamiento.

Puentes

4.35. El puente de Bosanski Samac, sobre el río Sava, que separa Croacia y Bosnia, debía repararse en el marco del programa de reconstrucción de 1996 (10 millones de ecus). Para Bosnia, se trata de un proyecto prioritario, ya que este puente constituye un enlace vital entre Budapest y el mar Adriático, vía Croacia y Sarajevo. La decisión de financiación se había tomado en diciembre de 1996 y la duración de los trabajos debía ser de 18 meses. Al final de 1997, aún no habían comenzado los trabajos de reparación. En efecto, la desactivación de minas de la zona no comenzó hasta agosto de 1997 y la controversia surgida en torno a la elección de la empresa que debía diseñar el nuevo puente dio lugar a que el contrato no se firmara hasta dicho mes. Debido a los retrasos, la fecha de finalización del proyecto se aplazó 18 meses (al final de 1999). Según un informe de unos consultores fechado en diciembre de 1997, el coste del proyecto debe aumentar de 10 a 11,5 millones de ecus, debido a la erosión sufrida por los cimientos del puente después de su destrucción. Un nuevo retraso en la decisión de la Comisión llevaría a más allá del año 2000 la apertura de este eje particularmente importante.

Carreteras

4.36. El principal proyecto (3 millones de ecus) del capítulo de carreteras del programa de reconstrucción 1996 está dedicado a la rehabilitación de 23 km del corredor norte que une el este y el oeste de la República Srpska. Dicho corredor es prioritario para las autoridades serbias, ya que evita atravesar la Federación. Pese a una decisión tomada en noviembre de 1996, la correspondiente licitación de obras no fue convocada hasta noviembre de 1997.

4.37. El programa de carreteras de 1997 (5,45 millones de ecus) abarcaba también otros dos proyectos relacionados con la República Srpska. En primer lugar, un proyecto de 1,35 millones de ecus destinado a la rehabilitación de la carretera entre Pale y Lukavia (53), sede de la representación serbia en el triunvirato de la Presidencia del Estado de Bosnia y Herzegovina. A continuación, un proyecto de 1,35 millones de ecus destinado a reconstruir otra carretera al este de la República Srpska (de Ustipraca a Foca), que permitiría evitar la carretera principal, que atraviesa el enclave musulmán de Gorazde. Al final de 1997, la Comisión se preguntaba acerca del futuro de estos dos proyectos, cuya ejecución se suspendió.

4.38. En el marco del PAE, se suministró material de mantenimiento de carreteras a 18 equipos en el conjunto del país. Sin embargo, estos suministros sólo tuvieron efectos reducidos, debido, por una parte, a que el Ministerio de Transportes había definido mal las características técnicas de los equipos y, por otra, a que el presupuesto de funcionamiento del que disponían las brigadas de mantenimiento era muy limitado. Así, por ejemplo, la capacidad de las máquinas de asfaltar (cinco por valor de 347 170 ecus) y las apisonadoras (cinco por valor de 332 665 ecus) no era adecuada a la envergadura de los trabajos de reconstrucción que debían llevarse a cabo. Además, un laboratorio de carreteras móvil que fue entregado a la República Srpska (107 459 ecus) estaba sin utilizar en abril de 1997 porque el beneficiario no disponía de medios de transporte ni de los conocimientos necesarios.

Aviación civil

4.39. En el sector de la aviación civil, la Comisión participó en la rehabilitación de la terminal de pasajeros del aeropuerto de Sarajevo (6,8 millones de ecus), que constituye uno de los elementos de un proyecto de reconstrucción del conjunto del aeropuerto en el que intervienen desde mediados de 1996 la mayoría de los donantes occidentales.

4.40. A pesar de que la IMG presentó un presupuesto en noviembre de 1996, los primeros trabajos de urgencia no comenzaron hasta octubre de 1997. Debido al invierno, el grueso de los trabajos no ha podido iniciarse antes de abril de 1998. En este proyecto, la coordinación insuficiente entre los donantes no permitió concebir la rehabilitación del aeropuerto como una sola operación organizada en el marco de una cofinanciación.

Gestión de aguas y residuos domésticos

4.41. Al final de 1995, se estimaba que el 60 % de las redes de traída de aguas tenía fugas suficientemente graves como para impedir un suministro normal. Los sistemas de depuración estaban muy deteriorados y la recogida de basuras ya no se realizaba. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión en este sector representaban, respectivamente, el 23 y 13 %, de los del conjunto de los donantes.

4.42. El PAE tuvo pocos efectos en el sector del suministro de agua. El programa entregó, sin embargo, equipos y materiales a 62 de los 69 municipios de la Federación, pero la Comisión no pudo intervenir en los planes de distribución y garantizar que los suministros se efectuaran conforme a lo previsto. En efecto, las entregas se realizaron en parte al término del arbitraje político, ya que algunos de los principales beneficiarios estaban situados en la zona croata, donde las necesidades eran menos agudas. Además, los equipos suministrados no siempre estaban adaptados a las necesidades locales por causa de un nivel tecnológico, a menudo, mucho más avanzado que el de los materiales utilizados antes de la guerra. Así, los donantes suministraron aparatos modernos de detección de fugas que iban más allá de las necesidades de Bosnia, de manera que estos aparatos siguen en gran medida inutilizados. Finalmente, las compañías locales de distribución de agua, a menudo, no disponían de recursos para instalar o utilizar los equipos recibidos y su reestructuración era necesaria para llevar a buen término los programas de reparación y mantenimiento.

4.43. Al margen del PAE y de la ayuda humanitaria (6 millones de ecus), las ayudas de la Unión Europea a la reconstrucción (20,6 millones de ecus) mejoraron poco la distribución de agua, ya que se había dado prioridad a la concepción y preparación de licitaciones para proyectos cuyo alcance sobrepasa el marco de las reconstrucciones de urgencia. Durante este tiempo, en determinadas regiones como Sarajevo, continuó deteriorándose la red de distribución y el porcentaje de pérdidas alcanzó a veces el 70 %. No obstante, se estaba constituyendo una base sólida para las intervenciones que debían efectuarse en 1998.

4.44. En el campo de la gestión de residuos domésticos ni la Comisión ni otros donantes realizaron acciones de envergadura y existen graves riesgos para la salud pública. Un vertedero financiado por ECHO en el cantón de Una Sana (0,7 millones de ecus) se construyó sin concertación con las autoridades locales, y por resultar defectuoso no se utilizó. Debido a sus contratos de operaciones poco adaptados a los proyectos de rehabilitación, ECHO tiene dificultades para exigir a la ONG las medidas correctoras necesarias. En el primer trimestre de 1997 se financió una evaluación de las necesidades en Sarajevo. Dicha evaluación debía ir seguida del suministro de equipos en diciembre de 1997.

Telecomunicaciones

4.45. Un estudio realizado en 1996 por el BERD evaluó el total de las destrucciones causadas por la guerra en el sector de las telecomunicaciones en 176 millones de ecus (54). En este sector, los donantes no realizaron ningún progreso en 1996, a causa de los intereses opuestos de las dos entidades. En el período 1996 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron, respectivamente, el 33 y 16 % de la ayuda internacional. No obstante, los compromisos efectivos de los donantes sólo alcanzaron el 17 % (30 millones de ecus) de las previsiones realizadas para dicho período.

4.46. En septiembre de 1997, no obstante, se dio un paso decisivo con el restablecimiento de las comunicaciones telefónicas entre las entidades (pero con una capacidad muy débil de 30 líneas, saturadas al final de 1997), gracias a la movilización de 4,7 millones de ecus con cargo a los créditos 1996. El objetivo de llevar a 90 líneas el número de enlaces entre las entidades no pudo alcanzarse debido a problemas de seguridad en la República Srpska.

4.47. Al final de 1997 no se habían movilizado aún las ayudas concedidas a la Federación (4 millones de ecus) con cargo al presupuesto 1996 para la rehabilitación de la red telefónica en las zonas de retorno de los refugiados. La Federación se oponía a ello, ya que no había prevalecido su punto de vista sobre la manera de restablecer las comunicaciones entre las dos entidades.

4.48. Los progresos registrados en el restablecimiento de las comunicaciones telefónicas entre las entidades son fruto, en parte, de la fortísima presión política ejercida primero por la Comisión y seguidamente por los demás donantes. Esta presión, que contrasta con la actitud adoptada en otros sectores, dio lugar a que los tres servicios de telecomunicaciones firmaran un memorándum de acuerdo de principio que debe prefigurar una ley común de telecomunicaciones. Las tres compañías participan, además, en un programa común de formación financiado por la Comisión (0,7 millones de ecus) y lanzado en septiembre de 1997.

Agricultura

4.49. Antes de la guerra, el 40 % de la población de Bosnia y Herzegovina dependía en parte o totalmente de la agricultura. El conflicto destruyó alrededor de un 80 % de los equipos mecánicos y un 70 % de la cabaña ganadera (55). En este sector, la contribución de los proveedores de fondos (incluida la Comisión) fue, sin embargo modesta (56), y la agricultura no se incluyó en los programas integrados. Así, en 1996 y 1997, los compromisos de la Comisión ascendieron, respectivamente, a un 24 y 20 % de los del conjunto de los donantes.

4.50. Según los informes de la Oficina de vigilancia dependiente de la Comisión, en el marco del PAE se suministraron:

a) 1 300 motocultores (57) en las tres regiones de la Federación (4,6 millones de ecus);

b) abonos y pesticidas para las dos entidades (2,1 millones de ecus);

c) equipos para el sector lácteo en la Federación (0,4 millones de ecus).

4.51. Las entregas tuvieron lugar demasiado tarde como para tener efectos en 1996. Después, una parte significativa de los productos resultó inadecuada a las condiciones locales, lo que redujo su utilidad. Así, el pequeño modelo de motocultor (5 7 kw) no tenía suficiente fuerza para los terrenos montañosos de dos de las tres regiones: Gorazde y Mostar. Por otro lado, la capacidad de la mayoría de los aparatos de refrigeración de la leche excedía con mucho las posibilidades de producción de las explotaciones de la región. Finalmente, en la principal región beneficiaria (Tuzla), los abonos y pesticidas que debían repartirse gratuitamente a las explotaciones se vendieron y el producto de las ventas escapó a todo control.

4.52. Además del PAE, la principal ayuda de la Unión Europea se refirió a un programa de importaciones de 3 millones de ecus, acompañado de un programa de asistencia técnica en favor de las regiones de Una Sana (Federación) y de Banja Luka (República Srpska). Aunque la propuesta de proyecto se había presentado en noviembre de 1996, las discusiones con la ONG afectada no finalizaron hasta mayo de 1997 y los equipos, principalmente 60 tractores y remolques, no se entregaron hasta el período comprendido entre mediados de septiembre y mediados de octubre de 1997. El material llegó, pues, demasiado tarde para la temporada agrícola 1996/97. No obstante, la asistencia técnica creó asociaciones para utilizar material agrícola, que reagrupaban 440 granjeros locales, con el fin de poder alquilar en 1998 a los granjeros tractores y sus accesorios.

4.53. Durante el segundo semestre de 1997 se reforzaron las operaciones, y la Comisión organizó la importación de 560 cabezas de ganado bovino en las mismas dos regiones. Las primeras entregas tuvieron lugar al final de septiembre de 1997. En diciembre de ese mismo año, se habían distribuido 5 000 ovejas en Bosnia central (600 000 ecus).

Desarrollo del sector privado y revitalización económica

4.54. Pese a una elevada tasa de desempleo de alrededor del 60 %, moderada, sin embargo, por una economía sumergida (58), y pese a la necesidad de pasar la economía del país de un sistema socialista a una economía de mercado, la Comisión intervino poco en este campo y no aprobó ningún plan rector para sus intervenciones futuras. En 1996 y 1997, los compromisos y pagos de la Comisión representaron, respectivamente, el 13 y 7 % de los del conjunto de la ayuda internacional.

4.55. Al final de 1997, apenas habían comenzado las dos mayores operaciones de la Comisión: un programa de relanzamiento económico (16,5 millones de ecus) y un Fondo europeo de garantía a la inversión en Bosnia y Herzegovina (10,5 millones de ecus). Al final de 1997, el Fondo aún no había concedido ninguna garantía. En este tema de las garantías, la técnica presupuestaria permite crear sistemas de cobertura sin movilización inmediata de créditos. En estas circunstancias, la Comisión podría haber dedicado los 10,5 millones de ecus a proyectos concretos sin, por otra parte, renunciar a su participación en el Fondo de garantía.

4.56. Se acometió otro proyecto en favor de la Zica Wire Drawing Factory de Sarajevo, que recibió una ayuda a la inversión de un millón de ecus. Esta empresa fabrica cables para la industria de la construcción. Se trata de la única intervención de la Comisión en favor de una empresa industrial importante. Esta operación, mediante la que la Comisión estimularía la creación de empleo, constituyó un hecho aislado.

Apoyo a la administración pública

4.57. En el ámbito de la administración pública, los donantes solamente tienen el problema de no saber por qué decidirse, pues las nuevas instituciones creadas en el Estado, en las entidades y los cantones son muy numerosas y la formación, tanto de los antiguos como de los nuevos funcionarios, muy insuficiente. A pesar de que en este campo la ayuda podría hacer que los representantes de las autoridades bosnias participaran más en la ejecución del programa de reconstrucción, la Comisión sólo asignó a este capítulo un importe relativamente escaso, destinado a las instituciones estatales más que a las entidades y cantones.

4.58. La principal intervención de la Comisión fue la apertura de una Oficina de asistencia fiscal y aduanera (CAFAO), que depende de la DG XXI (véase el apartado 3.23). Esta oficina tuvo efectos muy netos, primero, mediante la creación y, después, a través del apoyo aportado al servicio de aduanas de la Federación, que inició sus operaciones en abril de 1996. Los derechos de aduana aportan, aproximadamente, el 80 % de los recursos presupuestarios de la Federación (59). Sin la intervención de la CAFAO, es poco probable que el servicio de aduanas pueda funcionar, debido, especialmente, a las rivalidades étnicas. Desde principios de 1997, se ayudó también al servicio aduanero de la República Srpska. En las dos entidades, la CAFAO, que investiga los fraudes, informó al Alto Representante de los expedientes de malversación que ascendían a 53 millones de marcos en 1997. A principios de 1998, los fondos objeto de malversación no se habían recuperado. Además, 1 150 agentes de las aduanas de las dos entidades participan en un programa de formación.

4.59. La CAFAO elaboró una ley aduanera temporal que establece un territorio aduanero unificado en Bosnia y Herzegovina, pero esta ley aún no se ha aplicado. La Comisión financió también la redacción de leyes aprobadas en junio de 1997 relativas al comercio exterior y la inversión. Por otra parte, dicha Dirección General suministró apoyo institucional al Banco central creado recientemente (1 millón de ecus), así como a la Oficina del Defensor del Pueblo (0,75 millones de ecus) y a los servicios de estadística (0,1 millones de ecus).

5. CONCLUSIÓN

5.1. Como la estabilidad política de los Balcanes constituye una cuestión preocupante para la Unión Europea, el Consejo y el Parlamento han convertido a la Comisión en el primer proveedor de fondos del proceso de reconstrucción de la antigua Yugoslavia, confiándole la movilización de 1 000 millones de ecus para el período 1996 1999. A este importe se suman las ayudas humanitarias decididas anualmente por la Autoridad Presupuestaria y que, entre principios de 1996 y finales de 1997, ascendieron a 315 millones de ecus.

5.2. Desde la firma de los Acuerdos de paz, en diciembre de 1995, la Comisión ha señalado la importancia de una acción de reconstrucción rápida y coordinada con las ayudas de los demás proveedores de fondos para apoyar la creación de instituciones nuevas que favorezcan la reconciliación entre las tres comunidades étnicas de Bosnia y Herzegovina (véase la nota 15). También preconizó el despliegue de recursos suficientes por cada donante en los ámbitos que mejor correspondieran a la experiencia y capacidades de cada uno de ellos.

5.3. Mientras que en el plano político las ayudas de la Unión Europea se decidieron en plazos muy breves, en respuesta a una situación de emergencia, su movilización concreta choca con una serie de obstáculos de organización técnica y administrativa que la mayoría de los demás donantes conocen menos. Así, al final de 1997, la movilización de las ayudas de la Unión Europea era lenta (véase el apartado 3.30), la cuestión del retorno de los refugiados acogidos en diversos Estados miembros se plantea aún en términos inaceptables para estos Estados (véase el apartado 3.8) y, salvo raras excepciones, las intervenciones de la Unión Europea no se ven mucho (véase el apartado 4.34). Por otra parte, debido a las sucesivas interrupciones del programa de ayudas a la República Srpska, los retrasos de ejecución del programa de reconstrucción en esta entidad llaman particularmente la atención (véanse los apartados 1.3 y 1.4).

5.4. Pese a las declaraciones de intención, que no dejan lugar a dudas (véanse los apartados 3.1 y 3.3), la Comisión no consiguió desplegar personal suficiente en favor de la reconstrucción en la antigua Yugoslavia, tanto en sus servicios centrales como sobre el terreno, en las zonas que debían reconstruirse (véanse los apartados 3.13 y 3.14). En este campo, aprovechó poco la experiencia adquirida en Mostar y que había demostrado unos meses antes la importancia de disponer sobre el terreno de suficiente personal cualificado (60). Además, la DG IA pudo beneficiarse, no sólo de la experiencia de ECHO, con quien la cooperación fue distante (véanse los apartados 3.8 y 3.11), sino también de los trabajos que el International Management Group (IMG) dirigió desde 1993 en Bosnia y Herzegovina con vistas a la reconstrucción (véase el apartado 3.34). Igualmente, la coordinación in situ con el Alto Representante fue demasiado limitada, como para que en la práctica la posición de la Unión Europea correspondiera a la envergadura de los fondos que había decidido movilizar (véase el apartado 3.18).

5.5. La Comisión no desarrolló un plan de ejecución sectorial, práctico y escalonado adecuado para garantizar la puesta en marcha de operaciones coordinadas en torno a ejes prioritarios correspondientes a la experiencia adquirida por sus servicios en el pasado (véase el apartado 3.3). En consecuencia, las ayudas movilizadas se dispersaron sin llegar a ser suficientemente importantes como para tener efectos sensibles en cada sector (véase el apartado 3.4). Un plan así debería reflejar, especialmente, la importancia concedida a la cuestión del retorno de los refugiados. En este sentido, sería deseable una cooperación más concreta de sus servicios con los de los Estados miembros, con las representaciones del ACNUR en cada país y con las autoridades municipales de las zonas afectadas por el retorno de refugiados.

5.6. La insuficiencia de preparación del programa de ayudas esenciales (suministros), el desconocimiento de las debilidades de las autoridades de la Federación de Bosnia y Herzegovina y de la República Srpska, así como la prisa con la que la Comisión confió la ejecución a agencias de abastecimiento que no podían garantizar sobre el terreno la validez de las distribuciones a los beneficiarios, condujo a su interrupción en noviembre de 1996 y a su transformación en proyectos de tipo clásico (véase el apartado 3.5) con los consiguientes retrasos en su ejecución. En el caso de los otros proyectos, la inadaptación de los reglamentos existentes y los plazos de aprobación de los reglamentos de base para permitir la movilización de las nuevas líneas presupuestarias (véase el punto 2 del anexo 1) no fueron las únicas causas de los retrasos. Así la lentitud administrativa de los procedimientos internos de decisión de la Comisión no son admisibles en un contexto de urgencia y los servicios de dicha institución no recurrieron sistemáticamente a los procedimientos de las acciones de urgencia y las operaciones de reconstrucción se adaptaron mal a los procedimientos clásicos seguidos para el apoyo a la reestructuración económica (véanse los apartados 3.33 3.35).

5.7. El recurso al ACNUR para la ejecución de proyectos de reconstrucción de viviendas resulta poco convincente (véase el apartado 3.55), ya que induce a plazos de tramitación suplementarios sin, por otra parte, garantizar una ejecución más eficaz de las acciones por las ONG a las que subcontrata las obras. En efecto, las modalidades elegidas por el ACNUR para ejecutar los proyectos, así como las lagunas de sus procedimientos de presentación de cuentas impiden a la Comisión conservar el control de las operaciones. En este contexto, si la financiación del ACNUR por la Comisión se debiera considerar ineludible, administrativamente sería más eficaz aportar una contribución global a sus peticiones de fondos, ya que los resultados obtenidos no se modificarían. El control específico exigido por la Comisión constituye, en efecto, un engaño, debido al carácter fungible de las financiaciones del ACNUR (61).

5.8. El retorno de refugiados fue menos intenso de lo previsto, tanto en 1996 como en 1997 (véase el apartado 4.9). En este contexto, las políticas, a veces discriminatorias, de las autoridades locales, las malas condiciones de seguridad (véase el apartado 4.9) y las modalidades de ejecución de las obras de reparación de las viviendas y de las infraestructuras (véase el apartado 4.11) constituyeron obstáculos de mucho peso. Al final de 1997, la Comisión había reconstruido las casas de alrededor de 6 300 refugiados y personas desplazadas, lo que supone un resultado todavía muy modesto (véase el apartado 4.12). A menudo, viviendas reparadas permanecieron sin ocupar, porque las obras no se habían realizado en el marco de proyectos que abarcaran también las infraestructuras sociales, el suministro de agua y electricidad,