INFORME ESPECIAL N° 17/98 sobre el apoyo a las fuentes renovables de energía a través de las acciones de costes compartidos del programa JOULE-Thermie y las acciones piloto del programa Altener, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 356/03)

1. ÁMBITO DE LA AUDITORÍA

1.1. En el programa JOULE-Thermie (1 039 millones de ecus), las acciones de costes compartidos (1) en el campo de las fuentes renovables de energía (FRE) representan aproximadamente el 35 % del presupuesto del programa. Los proyectos piloto de Altener (28,8 millones de ecus), que representan aproximadamente el 66 % del presupuesto del programa (44 millones de ecus), abarcan acciones similares a las de JOULE-Thermie.

1.2. La auditoría del Tribunal tenía como finalidad determinar si los objetivos definidos por las respectivas Decisiones del Consejo se alcanzan de una manera eficiente y eficaz. Para ello había que hacer un análisis de las estructuras y procedimientos de gestión de los programas y proyectos de la Dirección General de Ciencia, Investigación y Desarrollo (DG XII) y la Dirección General de Energía (DG XVII). Con objeto de analizar la ejecución del programa JOULE-Thermie, se seleccionaron para la auditoría diecinueve contratistas de seis Estados miembros (Bélgica, Francia, Alemania, España, Suecia y Reino Unido) que habían participado en treinta de los casi 300 proyectos en total. La selección se centró en proyectos de energía solar y biomasa, aunque se incluyeron también algunos proyectos de otras áreas. La selección de las organizaciones y proyectos auditados se basó principalmente en la cuantía de las contribuciones de la Comunidad, aunque también se pretendía incluir diferentes tipos de beneficiarios (universidades, institutos de investigación y empresas privadas, entre ellas PYME). La auditoría del programa Altener se basó en una revisión de los archivos de la DG XVII.

2. RESUMEN DE LAS PRINCIPALES OBSERVACIONES DE LA AUDITORÍA

2.1. Pese a la decisión del Consejo de fusionar el Programa de Investigación y Desarrollo Tecnológico JOULE y el Programa de Demostración Thermie, no se han armonizado ni la selección de proyectos ni los procedimientos de gestión de los mismos en las dos DG responsables. Así, no se ha alcanzado el objetivo fundamental de la fusión -reducir el desequilibrio entre investigación y demostración- (véanse los apartados 3.04, 3.16, 3.24 y 3.29).

2.2. Aunque el proceso de selección de proyectos de Thermie carece de claridad, se han realizado progresos en el componente JOULE del programa desde la primera convocatoria de propuestas (véanse los apartados 3.15 y 3. 16).

2.3. Se ha observado que muchos de los proyectos de demostración de Thermie carecen de un importante elemento innovador, su dimensión europea es sólo limitada y su financiación no cumple el requisito de una contribución equilibrada de los participantes (véanse los apartados 3.22, 3.23 y 3.24).

2.4. La dirección y el control científicos y financieros de los proyectos son deficientes en ambos programas, si bien el uso generalizado de expertos externos en Thermie garantiza una supervisión más estrecha que en JOULE (véanse los apartados 3.26, 3.27, 3.28 y 3.29).

2.5. Podrían surgir incompatibilidades en la selección, dirección y supervisión de los proyectos de JOULE y Thermie (véanse los apartados 3.17, 3.18, 3.30 y 3.31).

2.6. La Comisión no recoge ni evalúa información sobre los costes de la gestión de los programas ni sobre los costes de la selección y gestión de los proyectos. En la DG XII, más del 50 % de los puestos financiados con cargo a créditos del presupuesto para el programa JOULE-Thermie estaban ocupados por empleados que trabajan fuera del programa JOULE-Thermie (véanse los apartados 3.21, 3.41, 3.42 y 3.43).

2.7. Muchos proyectos Thermie, especialmente en el campo de la biomasa, están sufriendo graves retrasos o incluso se han abandonado (véanse los apartados 3.56 3.58).

2.8. Se han producido numerosos problemas con los costes reclamados por los contratistas y las comprobaciones realizadas por los servicios de la Comisión son insuficientes (véanse los apartados 3.32, 3.48 3.55).

2.9. Las decisiones de financiación correspondientes al programa Altener no se han tomado correctamente (véanse los apartados 4.11 4.12).

2.10. La Comisión no coordina, orienta ni vigila la parte del proceso de selección del programa Altener delegada a los Estados miembros. Esto significa que el proceso carece de transparencia y que no se garantiza una selección justa (véanse los apartados 4.8 4.10).

2.11. El gran número de redes de información paralelas y puntos de divulgación de información sobre los programas auditados repercute negativamente en la eficiencia y eficacia de la política de información (véanse los apartados 5.1 5.2).

2.12. La ausencia de un inventario completo de todos los proyectos de FRE financiados por la Comunidad y, en particular, de los financiados con Fondos estructurales, constituye un obstáculo para una coordinación eficiente de los programas y los servicios (véanse los apartados 6.2 6.4).

3. EL PROGRAMA JOULE-THERMIE

Marco jurídico y organizativo

3.1. Hasta 1994, el tipo de ayudas prestadas por JOULE-Thermie se repartía en dos programas diferentes. El programa JOULE, uno de los programas específicos del Tercer Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (IDT), concedía ayudas a las acciones en materia de investigación (DG XII), mientras que las actividades de demostración eran financiadas por el programa Thermie en el marco de la política de energía (DG XVII).

3.2. En virtud del apartado 3 del artículo 130 F del Tratado de Maastricht, los proyectos de demostración pasaron al Título XV, relativo a investigación y desarrollo tecnológico. Una consecuencia lógica de ello fue la incorporación de los proyectos de investigación al Programa Marco de IDT, con lo cual, desde el inicio del Cuarto Programa Marco (IV PM), el componente de demostración de Thermie se fusionó con JOULE para formar JOULE-Thermie.

3.3. JOULE-Thermie (1994 1998) se rige por la decisión referente al IV PM (2) y por la decisión relativa al programa específico de investigación y desarrollo tecnológico, incluida la demostración, en el campo de la energía no nuclear (3).

3.4. Aunque JOULE-Thermie ha pasado a ser un único programa en los reglamentos, dentro del organigrama de la Comisión los dos componentes originales (JOULE y Thermie) siguen siendo responsabilidad de dos DG, XII y XVII, bajo la autoridad de dos Comisarios. En la DG XII, el programa es gestionado por la Dirección F-Energía, en donde una unidad independiente es responsable del campo de la energía renovable. En la DG XVII, el programa es gestionado por la Dirección D-Tecnología Energética, ocupándose la unidad D3 de los proyectos relacionados con energías renovables.

Descripción y objetivos del programa

3.5. Las acciones de costes compartidos que reciben ayuda son generalmente proyectos ejecutados por un consorcio de contratistas pertenecientes a distintos Estados miembros cuya finalidad es investigar o construir una instalación de demostración en alguna de las siguientes áreas:

a) integración de energías renovables (sólo investigación),

b) energía fotovoltaica solar,

c) energías renovables en los edificios,

d) energía eólica,

e) energía obtenida de biomasa y residuos,

f) centrales hidroeléctricas (sólo demostración),

g) energía geotérmica,

h) almacenamiento de energía y otras opciones (por ejemplo células energéticas, energía térmica solar).

3.6. Los objetivos generales de JOULE-Thermie son promover unas fuentes de energía seguras, el desarrollo sostenible, unas tecnologías energéticas limpias y eficientes, la competitividad industrial y la cohesión social. En el campo de las Fuentes Renovables de Energía (FRE), el principal objetivo es aumentar la competitividad de costes y la fiabilidad de las FRE, así como la confianza de los operadores concernidos con vistas a introducir las FRE en las redes de suministro de energía a gran escala. Otro objetivo es aumentar la integración de las FRE en la economía y la vida cotidiana de la sociedad.

3.7. Si bien estos objetivos son válidos para el programa en su conjunto, la Decisión del Consejo establece también objetivos específicos para los distintos componentes del programa mencionados. JOULE se centra en tecnologías avanzadas que, salvo en un número reducido de casos, siguen estando muy lejos del mercado. El objetivo de los proyectos de demostración Thermie es demostrar la viabilidad técnica de las nuevas tecnologías y sus posibles ventajas económicas.

3.8. Estos objetivos se integran y traducen en tareas del programa de trabajo de la Comisión para JOULE-Thermie, que forma parte de la documentación básica suministrada a todas las partes interesadas en presentar una propuesta de proyecto.

3.9. Los objetivos establecidos para áreas y fuentes de energía concretas son razonablemente precisos y específicos. Sin embargo, los objetivos de carácter más estratégico, como el aumento de la competitividad de las industrias europeas o la cohesión económica y social, son tan vagos que no pueden utilizarse como base para evaluar el resultado real del programa.

Ejecución presupuestaria

3.10. El cuadro 1 indica que, si bien los recursos presupuestados en 1995 se utilizaron casi en su totalidad durante el primer año del programa, los pagos empezaron a efectuarse lentamente. Esta fue una consecuencia de la duración del procedimiento de selección de proyectos y negociación de los contratos. La primera convocatoria de propuestas se publicó el 15.12.1994, con una fecha límite para la presentación de propuestas del 24.3.1995. Los primeros contratos no se firmaron hasta diciembre de 1995 y, por consiguiente, la mayoría de los anticipos no se pagaron hasta el ejercicio presupuestario de 1996.

3.11. La Decisión del Consejo relativa al Programa JOULE-Thermie contiene un desglose indicativo del presupuesto del programa para los componentes JOULE y Thermie y, dentro de cada componente, para las principales áreas destinatarias de las ayudas. Una parte del presupuesto se destina también a medidas concomitantes y gastos administrativos. En el cuadro 2 se indica hasta qué punto los recursos efectivos comprometidos hasta el 31.12.1997 han respetado la distribución recomendada por el Consejo (4).

3.12. El reparto indicativo del presupuesto entre las diferentes áreas (FRE, combustibles fósiles y uso racional de energía) no pudo efectuarse inmediatamente, en razón de la falta de proyectos de FRE aceptables en la primera licitación de 1995. Por tanto, con el firme respaldo del Parlamento Europeo, a finales de 1995 se publicó una segunda convocatoria de propuestas, sólo abierta a proyectos de FRE. En el cuadro 2 se observa que a resultas de esta convocatoria, a 31 de diciembre de 1997 el porcentaje asignado a FRE se ajusta ya al objetivo recomendado por el Consejo. No ocurre lo mismo con las medidas específicas de ayuda a las PYME que, con un simple 1,28 %, están todavía muy por debajo del límite del 5 %.

3.13. En los cuadros 2, 3 y 4 se indica la distribución de fondos entre las diferentes áreas dentro de JOULE y Thermie. Se comprobó que un contrato JOULE de 4,5 millones de ecus seleccionado para la auditoría había sido reclasificado en la lista de proyectos del área de combustibles fósiles al área de FRE en noviembre de 1996, once meses después de iniciado el proyecto. El proyecto trataba de la combustión conjunta de carbón y biomasa, que tanto en el programa de trabajo como en la decisión del Consejo se asignó claramente al campo de los combustibles fósiles [Programa de trabajo 1994 95, capítulo 4. Combustibles fósiles: 4.1.1.A.2. Mezclas de combustible: combustión combinada de mezclas de carbón y carbón con biomasa y residuos. Hay que concentrar los esfuerzos en niveles elevados de las eficiencias de conversión de la biomasa y los residuos en electricidad (más del 40 %) en instalaciones industriales, en condiciones atractivas desde un punto de vista económico y con niveles reducidos de emisiones de CO2 y otros productos gaseosos o sólidos y con residuos sólidos neutros o útiles. Decisión 94/806/CE del Consejo: Combustibles fósiles: 3.1 I+D - Desarrollo de procesos para la gasificación mixta (o combustión) de carbón con biomasa]. La reclasificación de este proyecto individual determinó una reducción del 9 % de los compromisos en el área de combustibles fósiles y un aumento de los compromisos en el área JOULE FRE del 3 %.

Dirección y control del programa

Selección de proyectos

3.14. La preparación de una propuesta de proyecto exige al solicitante una importante inversión de tiempo y dinero. La información proporcionada a los posibles solicitantes sobre la manera de redactar una propuesta ha mejorado desde el inicio del programa, especialmente en JOULE, y los contratistas indicaron que las propuestas debían ser muy detalladas para que pudiera realizar una evaluación justa de las mismas. Con todo, la creación de modelos de impresos por medios electrónicos, como ya ocurre en otros programas, podría mejorar la eficiencia del proceso.

3.15. El proceso de selección en JOULE, que se describe con detalle en el anexo 2, cumple los requisitos del IV PM y depende en gran medida de la opinión de expertos externos. Durante la primera convocatoria de propuestas para JOULE en 1995, las 143 propuestas seleccionadas de un total de 563 presentadas en el campo de las FRE en el informe original de consenso fueron reducidas por la dirección del programa antes de presentar dicho informe al Comité JOULE. Aunque los cambios se justificaron por la necesidad de armonizar las clasificaciones de los criterios individuales de los distintos expertos y las puntuaciones finales de consenso, precisamente la necesidad de dicha armonización indica que las instrucciones que recibieron los evaluadores y los funcionarios de la Comisión que presidían los debates de los grupos de expertos no estaban suficientemente claras. Para evitar que se repitieran los problemas de la primera convocatoria, la Comisión aclaró las instrucciones por escrito entregadas a los evaluadores y a su propio personal.

3.16. Aunque Thermie forma parte del IV PM, no aplica los mismos procedimientos normalizados. Su procedimiento de selección es menos formal, está peor documentado y, por tanto, es menos claro que el de JOULE. En lugar de los seis expertos externos que evalúan una propuesta JOULE, las propuestas Thermie son analizadas por dos expertos externos, uno o dos funcionarios científicos de la Comisión y, en teoría, todos los miembros del Comité Técnico Thermie correspondiente. Los Comités Thermie están formados por representantes de los Estados miembros, cuya participación no se limita a una función de supervisión, como en el Comité JOULE, sino que intervienen activamente en la evaluación técnica de proyectos específicos. Al ser un proceso de selección cuya finalidad es evaluar propuestas sólo en función de sus méritos científicos, sin tener en cuenta las presiones políticas, el sistema JOULE parece preferible.

3.17. En los Comités JOULE y Thermie, algunos Estados miembros están representados por miembros del personal de institutos de investigación públicos o semipúblicos que también participaron como contratistas en el programa. Aunque la experiencia científica directa de estos expertos tiene, desde luego, un gran valor para los debates, su pertenencia a estos comités puede conferir a los respectivos institutos una ventaja injusta en términos de «información» frente a sus competidores.

3.18. Otra incompatibilidad puede surgir si el experto externo que evalúa la propuesta es también designado por la Comisión para realizar el control científico del proyecto en calidad de Director Técnico de Thermie (DTT). Si un experto ha emitido un dictamen favorable sobre una propuesta, sería difícil que se muestre crítico con respecto a la ejecución de ese mismo proyecto.

3.19. Desde la presentación de las propuestas hasta la Decisión de la Comisión de financiar proyectos, suelen transcurrir unos 4 meses por término medio. La fase de negociación entre la decisión y la firma final de los contratos lleva otros 4 5 meses, durante los cuales se negocian los términos y condiciones específicos (principalmente financieros) del contrato. Aunque todas las partes consideran que el período de negociación es demasiado largo, en muchos casos las conversaciones entre los propios miembros del consorcio del proyecto o la lenta respuesta de algunos de esos miembros a las preguntas de la Comisión han sido en sí mismas la causa de los retrasos. El período de negociación podría acortarse considerablemente si se revisaran los procedimientos y, en particular, si se aclarase y simplificase el contrato tipo.

3.20. Uno de los proyectos de energía térmica solar de JOULE que se auditó fue la primera fase de un proyecto mucho más amplio. Las siguientes fases de ese proyecto tendrán que ser evaluadas en futuras convocatorias de propuestas, existiendo el riesgo de que no sean seleccionadas. Puesto que el proyecto sólo puede obtener resultados relevantes si se ejecutan todas sus fases, la Comisión corre un riesgo considerable de derrochar dinero. En la información presentada al Comité JOULE, la lista de prioridades no hace referencia al hecho de que el proyecto de 2 millones de ecus se refiere únicamente a los dos primeros años de un proyecto de seis años de duración. Si bien en el resumen de la propuesta se menciona dicho extremo, no se explica qué parte tecnológica está cubierta por la primera fase, ni cual será el importe financiero de la totalidad del proyecto. Esto significa que la información proporcionada al Comité JOULE fue insuficiente para evaluar la propuesta en su contexto adecuado. El Comité JOULE debería estar mejor informado sobre las propuestas que corresponden a fases de proyectos. También en Thermie un proyecto de energía térmica solar se dividió en fases, pero el Comité Thermie había sido debidamente informado.

3.21. El coste medio de los expertos llamados a evaluar una propuesta JOULE es aproximadamente de 655 ecus, lo que supone para cada contrato cerca de 2 600 ecus, un 3,2 % de la contribución media a cada proyecto. El coste medio de los expertos por propuesta en Thermie fue superior al de JOULE, aunque una propuesta Thermie es revisada por sólo dos expertos externos, en lugar del máximo de seis de JOULE. La Comisión no controla ni evalúa los costes del procedimiento. No dispone de información detallada sobre sus costes internos asociados de personal e infraestructura. Esta ausencia de información y control de los costes no se limita al procedimiento de selección, sino que se observa en la gestión de todo el programa, sin que se realicen esfuerzos por aplicar las mejores prácticas.

3.22. La auditoría de los 13 proyectos Thermie ha demostrado que la aplicación o interpretación de algunos criterios de selección plantean graves problemas. Seis de los trece proyectos en las áreas de la energía fotovoltaica solar y la biomasa contenían sólo un número limitado de elementos innovadores. Si bien en el folleto de información sobre Thermie de 1994 95 se indica que los costes abarcados son los relacionados con la parte innovadora del proyecto, la Comisión financió también las partes no innovadoras. Esto permite extraer la conclusión de que eran en realidad proyectos de promoción o inversión en FRE y no verdaderos proyectos de demostración, según se definen estos en la Decisión del Consejo y en el programa de trabajo de Thermie. En dos de los trece proyectos, el único participante que no pertenecía al mismo Estado miembro que los otros miembros del consorcio era una empresa filial, a la que se asignaba una función insignificante en el proyecto. En otros seis proyectos, el único socio «extranjero» en el proyecto era simplemente un proveedor normal de componentes estándar que no participaba en ninguna parte innovadora del proyecto, si es que existía alguna. La ausencia de una verdadera cooperación internacional demuestra que estos proyectos carecen de valor añadido europeo, lo que significa que deberían haber sido financiados en el ámbito nacional.

3.23. Los criterios de selección, especificados en el folleto de información sobre Thermie de 1996, establecen con respecto a la «colaboración transnacional» que, «la colaboración no debe ser tan sólo simbólica y la propuesta debe demostrar una participación significativa y equilibrada de los distintos socios en el proyecto». En el ámbito financiero, esta regla no se cumple. Mientras que en los proyectos JOULE todos los socios de proyectos industriales contribuyen financiando el 50 % de sus propios costes, no ocurre lo mismo en Thermie. En todos los proyectos, el sistema de financiación es tal que el futuro propietario/usuario de la instalación paga la totalidad de la diferencia entre los costes totales del proyecto, incluidos los costes de todos los socios del proyecto, y la contribución de la Comisión. Por consiguiente, los costes de los socios que construyen la instalación son reembolsados en su totalidad, sin que ellos realicen ninguna contribución económica al proyecto. En dos proyectos se observó que un socio había cobrado incluso precios de mercado por la ejecución de su trabajo, en lugar de precios de coste.

3.24. Tal como se indicaba antes, seis de los trece proyectos Thermie auditados no tienen carácter innovador y, por tanto, no cumplen los criterios de selección del programa JOULE-Thermie. Habrían encajado mejor en el programa de promoción de la tecnología energética que la Comisión propuso al Consejo con el nombre Thermie-II (5), pero que éste rechazó. Incluso los formularios de evaluación de propuestas muestran que en el proceso de selección se consideraron menos esenciales de lo que sería de esperar para un programa de IDT los aspectos innovadores. Aunque los formularios, que son cumplimentados por expertos externos, piden a éstos que resuman la descripción de objetivos y los aspectos innovadores del proyecto, el apartado de dichos formularios sobre evaluación de proyectos no exige que el experto evalúe los aspectos innovadores. Los criterios que han de evaluarse son: actividades anteriores, riesgos técnicos y financieros, potencial de reproducción, viabilidad económica, aspectos ambientales y de seguridad y capacidad de difusión. No se ha alcanzado el objetivo del Consejo con la fusión de JOULE-Thermie (integrar la IDT y las fases de demostración). Aunque JOULE ha aumentado la participación de socios en proyectos industriales, Thermie no ha llevado los resultados verdaderamente innovadores de los proyectos JOULE a la fase de demostración. Thermie sigue ofreciendo ayudas para la construcción de instalaciones que son poco innovadoras, pero que necesitan financiación pública porque no son económicamente viables. Sólo uno proyecto era seguimiento de un proyecto JOULE II (3er PM).

3.25. La aplicación de criterios de selección en los proyectos de energía fotovoltaica (FV) plantea problemas específicos. Uno de los principales criterios de selección de Thermie es la viabilidad económica, así como uno de los objetivos de Thermie es demostrar las ventajas económicas de las nuevas tecnologías. Los modelos de impresos para la evaluación de las propuestas incluyen, por tanto, el período de recuperación de la inversión en un proyecto. En todas las propuestas FV, los solicitantes indicaban el período de recuperación de la inversión y otros indicadores financieros, pero los resúmenes de evaluación de proyectos FV no incluían dicha información. Algunas propuestas FV presentan períodos de recuperación de la inversión de hasta 77 o incluso 121 años, lo que supera ampliamente los períodos de vida teóricos de las instalaciones. No debe pasarse por alto el hecho de que la conexión de las plantas de energía FV a las redes nacionales de energía eléctrica sea económicamente inviable. Plantea la cuestión de si el interés por el campo de la energía fotovoltaica no debería centrarse más en la investigación básica que en la demostración de unas instalaciones económicamente inviables que necesitan ser financiadas en su mayor parte con fondos públicos.

Dirección y control de proyectos

3.26. La distribución de proyectos entre los funcionarios científicos responsables de su dirección y control científico es muy desigual. El número de proyectos, incluidos los contratos todavía vigentes de programas anteriores, asignados a un mismo funcionario científico varía en JOULE entre 5 y 90 y en Thermie entre 6 y 41, mientras que el número medio de proyectos dirigidos por cada funcionario es en ambos casos de unos 30. Por consiguiente, el seguimiento real que pueden realizar los funcionarios responsables de semejante número medio de proyectos es muy limitado, especialmente en JOULE.

3.27. Los funcionarios científicos rara vez visitan a los contratistas y los departamentos no han establecido ningún objetivo en cuanto al número o porcentaje de contratistas que deben visitarse al año. Ninguno de los 19 contratistas auditados por el Tribunal ha recibido visitas con relación al proyecto seleccionado. A 31.12.1997 sólo 22 de 125 proyectos FRE de JOULE firmados antes del 30.9.1997 habían sido visitados, así como 14 de los 182 proyectos FRE de Thermie. Los contratistas se reúnen con el correspondiente funcionario científico en Bruselas principalmente durante los análisis intermedios de todos los proyectos de un área. Los contratistas estiman que el tiempo dedicado por proyecto a las discusiones es demasiado corto.

3.28. Aunque los funcionarios científicos no visitan muchos proyectos, el control de los proyectos en Thermie es similar al de JOULE, puesto que para los 257 proyectos, los funcionarios científicos reciben la ayuda de 16 Directores Técnicos de Thermie (DTT). Esto no sólo significa que el número de proyectos gestionados por cada funcionario científico es más pequeño, sino que los DTT visitan también sus proyectos con más frecuencia y, por tanto, realizan una supervisión más estrecha. En general, su función es apreciada por los contratistas, así como por los funcionarios científicos, si bien cada DTT tiene que ser dirigido y supervisado por el funcionario científico responsable de ese área de tecnología.

3.29. La dirección del programa JOULE empezó a solicitar ayuda externa para sus funcionarios científicos sólo a partir de 1997. Los primeros «directores de grupo» se seleccionaron tras la convocatoria de un concurso y cada uno de ellos será responsable de controlar una serie de proyectos en un área técnica. Puesto que la función de los Directores de Grupo es muy similar a la de los DTT, cabe preguntarse por qué estos dos tipos de asistencia externa no se han armonizado o fusionado. Si tanto JOULE como Thermie utilizaran un mismo grupo de expertos externos, podría reducirse el desequilibrio existente entre investigación y demostración.

3.30. En JOULE y Thermie se asignaron al menos tres funcionarios científicos con contrato temporal a proyectos en los que participaban empresas en las que habían trabajado antes. Aunque no existen indicios de que esto haya influido en la dirección y el control de los proyectos, podrían haber surgido conflictos de intereses.

3.31. En el caso de un contratista Thermie, la oficina del DTT (un organismo semipúblico de control técnico) no sólo trabajó para la Comisión, sino que prestó también servicios de supervisión técnica en el mismo proyecto al beneficiario. En el caso mencionado en los apartados 3.17 y 3.18, la propuesta de proyecto había sido evaluada por el mismo DTT que más tarde se ocupó de controlar el proyecto. Ambas situaciones podrían haber dado lugar a conflictos de intereses y deberían haberse evitado.

3.32. Los controles financieros se limitan a comprobar que los costes reclamados por los contratistas son razonables y a revisar la ejecución del presupuesto del proyecto. Los numerosos problemas detectados en las declaraciones de gastos de los contratistas auditados indican claramente que no se realiza un análisis serio de los costes. Ninguno de los contratistas seleccionados por el Tribunal había sido auditado por la Comisión. Según la Comisión, durante el anterior programa JOULE II, únicamente se había auditado a un 5 % de los contratistas. Esto significa que los contratistas JOULE tienen una escasa probabilidad de ser auditados (1:20). El número de contratistas auditados en el anterior programa Thermie fue mayor que en JOULE. Los resultados de las auditorías del Tribunal sugieren que el número de auditorías debería aumentarse en el programa actual, especialmente en el componente JOULE.

3.33. El sistema de información Ampere-AQUA que se utiliza en JOULE para controlar el programa y la ejecución de los proyectos es una herramienta inadecuada para la gestión del día a día. Puesto que el sistema no es de gestión sencilla, algunos datos importantes, como la recepción de informes técnicos necesarios para controlar el progreso de los proyectos o el cumplimiento de las condiciones reales de los contratos, no se han introducido. Tampoco se dispone de otros datos para controlar la propia actuación de la Comisión, como el tiempo transcurrido entre la recepción de una reclamación de costes y el pago efectivo.

3.34. El sistema de información local que ayuda a gestionar el componente Thermie del programa y los proyectos en la DG XVII (Proman) es incluso más deficiente que el sistema de JOULE. Con frecuencia, carece de información referente a proyectos concretos y obliga a consultar los archivos del proyecto. Mientras que el sistema JOULE es al menos capaz de ofrecer información sobre la distribución real de la contribución de la Comunidad Europea entre los distintos socios en un contrato, en Thermie la contribución sólo se registra como una cantidad global para la totalidad del proyecto. Una de las consecuencias es que en Thermie la Comisión es incapaz de presentar cifras fiables sobre la contribución real que un contratista ha recibido en todos los proyectos en los que ha participado. El sistema es también incapaz de mostrar la contribución de todos los socios en una cierta región o Estado miembro.

3.35. En el marco de un estudio piloto para la DG XII cuya finalidad es implantar el Manual de gestión de la calidad en los proyectos IDT, la unidad responsable de JOULE está registrando y reconsiderando todos los procedimientos de gestión y administración. Este importante esfuerzo incluye un proyecto para mejorar y desarrollar los sistemas de información de apoyo. El enfoque de la gestión de la calidad es, sin lugar a dudas, un importante paso para mejorar la eficacia y eficiencia de la gestión del programa. No obstante, el hecho de que sólo la mitad del programa JOULE-Thermie participe en esta iniciativa es poco satisfactorio. Para gestionar y controlar la totalidad del programa JOULE-Thermie de una forma realmente armonizada, los dos componentes del programa deben avanzar en la misma dirección.

3.36. Aunque tanto JOULE como Thermie aplican el mismo contrato tipo, sigue existiendo una importante diferencia. Los contratos JOULE contemplan reclamaciones anuales de costes, mientras que los contratos Thermie exigen reclamaciones semestrales. Sólo 7 de los 12 proyectos Thermie auditados cumplieron en realidad este requisito, de manera que la utilidad de las dos reclamaciones al año es cuestionable y demuestra también que el cumplimiento de las condiciones contractuales no se somete a un control estricto. Por tanto, la armonización del contrato de Thermie y los requisitos de JOULE parece una medida aconsejable.

3.37. En 2 de los 13 proyectos de Thermie auditados, una de las partes firmantes del contrato se declaró en quiebra. Aunque este hecho no tuvo consecuencias graves para el presupuesto de la Comunidad, ilustra el riesgo que entrañan proyectos en los que se pagan grandes anticipos a empresas relativamente pequeñas. Estos casos revelan también que la Comisión carece de un procedimiento normalizado de respuesta rápida a declaraciones de quiebra. Debería diseñarse un procedimiento normalizado que incluyera el asesoramiento jurídico para garantizar que la Comisión adopte inmediatamente las medidas oportunas para reducir los riesgos para la Comunidad y para los otros socios del proyecto en el mismo consorcio.

Control del programa

3.38. JOULE-Thermie se somete a un control anual por un grupo de expertos externos, según exige la Decisión del Consejo. Mientras que el primer informe de control (1995) se centró en la publicación de la primera convocatoria de propuestas y el proceso de selección, el informe de 1996 evaluó también las actividades de gestión y control de proyectos de la Comisión.

3.39. En virtud del apartado 2 del artículo 4 de la Decisión del Consejo, en la «evaluación quinquenal de los programas de energía no nuclear» publicada en diciembre de 1996 se ha desarrollado una actividad más intensa de control. Este informe contiene una evaluación de los anteriores programas JOULE y Thermie, así como del primer año de funcionamiento del actual programa JOULE-Thermie. El grupo de evaluación quinquenal y el grupo de control anual están formados por diferentes miembros, pero sus conclusiones y recomendaciones con respecto a la gestión han sido similares.

3.40. Las observaciones y recomendaciones de los informes de control con respecto al desarrollo del programa confirman las observaciones del Tribunal. Estas recomendaciones pueden ser útiles para el desarrollo del Quinto Programa Marco.

3.41. Aunque la evaluación de la eficacia con relación al coste del desarrollo del programa se menciona claramente como uno de los objetivos de las actividades de control, los informes anuales y quinquenales contienen sólo comentarios muy generales. Bajo el encabezado «Eficacia con relación al coste de la ejecución de los programas», la evaluación quinquenal indica que, al ser el número de funcionarios de la Comisión responsables de la gestión de todos los proyectos relativamente pequeño y al respetarse la asignación presupuestaria original, la gestión y administración del programa se consideran eficaces con relación al coste. Ningún informe contiene una sola cifra que se refiera a los costes.

Costes de la gestión del programa

3.42. El control de los costes de gestión del programa exige que se conozcan los elementos del coste. Los departamentos de la Comisión responsables del desarrollo del programa no han analizado los costes administrativos de sus actividades. La Comisión no calcula los costes totales de gestión del programa ni otros indicadores más específicos, como los costes por propuesta, los costes totales de gestión por proyecto o los gastos de misión por proyecto, que serían esenciales para evaluar si los costes de la actual estructura de gestión de programas son razonables en proporción a la contribución total de la Comunidad. De esta forma se reducen las posibilidades de optimizar el uso de los recursos.

3.43. La asignación provisional anual de los costes administrativos presupuestados en el programa (parte B del presupuesto) a las distintas categorías de costes (personal no funcionario, misiones y reuniones, informática, publicaciones, personal funcionario) no se complementa con una asignación adecuada de los costes relacionados en las mismas categorías de la parte A del presupuesto. Aunque la Comisión controla el cumplimiento de los límites impuestos a los costes de personal (2,85 % del presupuesto) y a los costes administrativos (2,15 % del presupuesto) y definidos en el anexo II de la Decisión del Consejo relativa a JOULE-Thermie, se trata sólo de un procedimiento de control presupuestario para la parte B, sin ningún elemento de análisis de la eficiencia con relación al coste. El Tribunal también constató que en la DG XII, a 31.12.1997, 26 de los 48 puestos financiados con cargo a los créditos presupuestarios para JOULE-Thermie estaban ocupados por empleados ocupados en tareas ajenas al programa JOULE-Thermie. Por consiguiente, puede concluirse que los costes totales anuales de administración y gestión del programa siguen sin conocerse.

Ejecución del proyecto

Coordinación de proyectos por Agrupaciones Europeas de Interés Económico (AEIE)

3.44. La Comisión fomenta la posibilidad de utilizar las Agrupaciones Europeas de Interés Económico (AEIE) como mecanismo para participar en programas de IDT. Según la Comisión, el uso de una AEIE como coordinadora, para que presente las propuestas de proyectos en representación del consorcio formado por miembros de la AEIE, puede acelerar los trámites previos al inicio del proyecto y ayudar a la gestión del mismo.

3.45. De los 17 proyectos JOULE auditados, seis fueron coordinados por diferentes AEIE. Aunque los miembros del consorcio se sintieron satisfechos con la decisión de delegar las tareas administrativas en una entidad diferente, que en dos casos estaba ubicada cerca de la Comisión, en ningún caso el uso de una AEIE facilitó o aceleró la negociación del contrato. Por el contrario, se plantearon una serie de problemas adicionales.

3.46. Los contratos coordinados por una AEIE son firmados por ésta en representación de todos sus miembros. De hecho, los miembros sólo se mencionan en el anexo técnico. Sin embargo, el anexo técnico no proporciona información sobre la distribución de la contribución de la Comunidad entre los miembros. Eso significa que las únicas fuentes de información respecto a los «presupuestos» de cada uno de los miembros son los impresos de negociación del contrato. Puesto que esos impresos no forman en realidad parte del contrato, los miembros podrían cambiar la distribución de fondos entre ellos mismos sin la aprobación de la Comisión. Esta situación puede menoscabar la autoridad de la Comisión y, desde luego, reduce la transparencia de los contratos. La Comisión debería ampliar la tabla «Desglose estimado de los costes autorizados» en todos los contratos con las AEIE para reflejar la distribución de fondos entre los miembros participantes en una AEIE.

3.37. Las directrices internas de la Comisión para la negociación con AEIE no permiten que en un mismo contrato algunos miembros de la AEIE apliquen el modelo de costes adicionales (6) mientras que otros aplican el modelo de costes completos (7). Esto significa que una universidad (que utiliza el modelo de costes adicionales) y una empresa privada (obligada a adoptar el modelo de costes completos) no pueden participar como miembros de una misma AEIE. Si el contrato con la AEIE indicara la distribución actual de la contribución entre los miembros participantes, esta norma sería innecesaria.

Dificultades para la elaboración correcta de declaraciones de gastos

3.48. El sistema contractual basado en los costes reales exige mantener una contabilidad analítica para elaborar las declaraciones de gastos y evitar la malversación de los fondos comunitarios. En muchos de los contratos JOULE y Thermie auditados, los costes reclamados no se justificaron debidamente. Estas observaciones confirman los informes previos del Tribunal sobre los programas de IDT que utilizan ese modelo de contrato.

3.49. Ocho de los 19 contratistas habían reclamado los costes presupuestados en lugar de los costes reales en lo que se refiere a mano de obra y gastos generales. En general, se acepta la reclamación de los costes presupuestados durante el transcurso del año siempre que se ajusten a los costes reales una vez cerrado el ejercicio presupuestario y calculados esos costes reales. Sin embargo, en la mayoría de los casos auditados, los contratistas no tuvieron la intención de ajustar sus reclamaciones previas y en dos casos no fueron capaces o fueron reacios a calcular el porcentaje de gastos generales basándose en los costes reales.

3.50. Se ha detectado un problema fundamental en el cálculo y justificación de los gastos generales imputados de acuerdo con un modelo de costes completos. En el caso de las universidades que carecen de un sistema de contabilidad de costes, este problema se soluciona considerando que sus contratos de costes adicionales contemplan un porcentaje fijo de gastos generales establecido en un 20 % de los costes directos. En todos los demás casos tiene que calcularse el porcentaje real. El contrato tipo establece tan sólo directrices limitadas y poco claras sobre el método que debe utilizarse y los costes que pueden y no pueden incluirse en los gastos generales. Los contratistas auditados aplicaron un porcentaje de gastos generales de entre el 12 % y el 210 % de los costes de personal. Algunos incluyeron costes en el porcentaje de gastos generales que, según las condiciones del contrato, eran claramente inadmisibles, como los costes de comercialización, pero muchos otros demostraron ser muy creativos al incluir costes que no se mencionaban específicamente como inadmisibles en el contrato tipo, pero que inflaban el porcentaje de gastos generales hasta un nivel excesivo. Ejemplos de estos costes son las horas-hombre no dedicadas al proyecto y la amortización de equipos de producción utilizados también para proyectos de IDT.

3.51. Dos contratistas carecían de sistemas para registrar las horas de trabajo en los proyectos. Otros cinco contaban con sistemas que cumplían las condiciones establecidas por el contrato, pero que no eran totalmente fiables. Un contratista había reclamado un importante número de horas de trabajo realizado fuera del período del contrato para la preparación de la propuesta de proyecto.

3.52. Cuatro contratistas tenían sistemas de contabilidad poco satisfactorios, en los que la imputación de elementos de coste a los proyectos carecía de transparencia, y seis contratistas habían reclamado costes que no podían justificar o que no estaban directamente relacionados con el proyecto.

3.53. En dos casos, las cantidades reclamadas por gastos de viaje incluyeron viajes a Estados Unidos sin haber obtenido antes la aprobación previa por escrito de la Comisión.

3.54. La auditoría del Tribunal ha revelado errores e imprecisiones en 10 de los 19 contratistas que en total ascienden a 0,6 millones de ecus, frente a unos costes totales reclamados de 4 millones de ecus.

3.55. El elevado número de errores, imprecisiones y excesos en los costes reclamados, así como los problemas fundamentales relacionados con la interpretación del contrato tipo en lo que se refiere a los gastos generales admitidos, lleva a la conclusión de que deben intensificarse las actividades de control financiero, entre ellas las auditorías sobre el terreno, así como llevar a cabo la clarificación y simplificación del contrato tipo. La Comisión debería, o bien introducir un porcentaje fijo de gastos generales para todos los contratistas o definir exactamente qué método de cálculo de gastos generales acepta.

Riesgo de abandono de proyectos

3.56. En el área de la biomasa de Thermie en particular, el número de proyectos abandonados se considera excesivo. Tres de los 6 proyectos seleccionados en 1995 han sido abandonados o incluso suprimidos de las listas de proyectos, mientras que un cuarto proyecto ha sufrido graves demoras. De los 6 proyectos seleccionados en 1996, uno se ha abandonado, otro se ha congelado y dos han registrado importantes retrasos. Las razones de estos abandonos y retrasos son, en la mayoría de los casos, la imposibilidad de obtener licencias de obra o dificultades con la financiación privada de las instalaciones. Aunque la biomasa como FRE está siendo fomentada como una fuente respetuosa con el medio ambiente, algunos de los problemas con las licencias de obra están relacionados con las emisiones de estas instalaciones.

3.57. En el área de la energía FV de Thermie se dan casos similares, aunque el porcentaje es más pequeño. Los retrasos parecen estar causados por problemas de financiación privada, la denegación de licencias de obra para construir módulos FV en una «fachada» protegida o retrasos en la construcción de la estructura en la que se instalan los módulos FV.

3.58. Si bien el servicio responsable de la Comisión no puede en general influir en estos problemas, se produce claramente un bloqueo innecesario de los fondos. Por lo tanto, se necesita un control más estrecho de los retrasos de los proyectos y decisiones más rápidas para concluir proyectos «congelados» y liberar esos fondos.

4. EL PROGRAMA ALTENER

Marco jurídico y organizativo

4.1. Mientras que JOULE-Thermie, en cuanto programa de IDT, forma parte del IV PM, el programa Altener es independiente. Tal situación es la consecuencia de la transición efectuada en el decenio de 1980 de una política energética de orientación puramente económica a una política sensible con los problemas del medio ambiente. El objetivo de este programa de 44 millones de ecus es promover las fuentes renovables de energía en la Comunidad.

4.2. El primer programa Altener (1993 1997) se rigió por la Decisión del Consejo de 13 de septiembre de 1993 (93/500/CEE) (8). En la actualidad, un programa de seguimiento llamado Altener II (1998 1999) está en proceso de adopción por el Consejo (9), con un presupuesto de 22 millones de ecus para los primeros dos años.

4.3. En la DG XVII, Altener es gestionado como una sección independiente por la unidad C2 que forma parte de la Dirección «Industrias y Mercados II: Energía no Fósil».

Descripción y objetivos del programa

4.4. El programa Altener tiene como finalidad apoyar cuatro categorías de actividades para promover las FRE:

a) estudios, estrategias de mercado y evaluaciones técnicas para definir los requisitos o especificaciones de carácter técnico,

b) medidas de apoyo a los incentivos de los Estados miembros para la ampliación o creación de infraestructuras, que incluyen actividades de formación e información, así como una serie de actividades sectoriales (proyectos piloto),

c) medidas para ayudar a crear una red de información que fomente una mayor coordinación entre actividades nacionales, comunitarias e internacionales y evaluación del efecto de las distintas medidas,

d) estudios, evaluaciones y otras medidas para evaluar la viabilidad técnica y las ventajas para la economía y el medio ambiente de la explotación industrial de la biomasa con fines energéticos.

4.5. La contribución de la Comunidad a estas medidas es en general del 100 % en el caso de los estudios, del 60 % en el caso de la divulgación de información y del 30 % al el 50 % de los costes de los proyectos piloto. La contribución media para un proyecto piloto es aproximadamente de 95 000 ecus.

4.6. La auditoría se ha centrado en la categoría (b) de medidas de apoyo, los proyectos piloto. La definición de esta categoría en la Decisión del Consejo menciona actividades de formación e información y actividades sectoriales. Estas últimas se agrupan en cuatro temas: herramientas, planificación, información/formación y financiación. Un análisis de la lista de los títulos de los proyectos ha revelado que con frecuencia se refieren al desarrollo de planes de ejecución para FRE o estudios de estrategia o viabilidad del uso de ciertos tipos de FRE en áreas, regiones o industrias específicas. Muchos de esos títulos podrían haber formado parte también del componente JOULE del programa JOULE-Thermie en el área de la «integración de energías renovables», o como una actividad de tipo B en el componente Thermie. Si el apoyo brindado a un cierto tipo de actividad se concentrara en un sólo programa podría conseguirse una mayor transparencia y eficiencia.

4.7. La distribución de los fondos Altener entre los Estados miembros demuestra que no existe ninguna correlación entre el nivel de contribución a través de JOULE-Thermie y el nivel de contribución a través de Altener. Esto significa que algunos Estados miembros que casi nunca participan en proyectos de demostración o IDT financiados por JOULE-Thermie reciben una ayuda considerable para la promoción de FRE a través de Altener.

Dirección y control del programa

Selección de proyectos

4.8. Los procedimientos de selección de proyectos piloto de Altener, que representan el 66 % de todas las contribuciones, son completamente diferentes a los procedimientos de JOULE y Thermie. En lugar de publicar convocatorias de propuestas en el Diario Oficial, las propuestas de Altener tienen que ser remitidas por los representantes de los Estados miembros al Comité de dirección de Altener. Las categorías o tipos de propuestas que pueden presentarse cada año se definen en las directrices anuales elaboradas por la Comisión en colaboración con el Comité. Estas directrices no contienen ninguna directiva sobre la forma en que los Estados miembros tienen que recoger las propuestas o si deben o no realizar algún tipo de preselección. Los servicios de la Comisión no disponen de información sobre las diferencias existentes en la manera en que abordan esta cuestión los Estados miembros.

4.9. Todas las propuestas son posteriormente evaluadas por dos funcionarios de la Comisión que elaboran un breve informe de consenso. Sobre la base de todos estos informes de consenso, la dirección del programa establece un lista de prioridades y reservas y propone proyectos para su financiación al Comité de Altener.

4.10. El procedimiento de selección carece de transparencia y no garantiza la igualdad de oportunidades de acceso de los proponentes de diferentes Estados a los fondos comunitarios. La introducción de las convocatorias públicas de propuestas, la armonización de los procedimientos de preselección en todos los Estados miembros y una estrecha supervisión por parte de la Comisión, son aspectos esenciales.

Procedimiento formal de decisión

4.11. De conformidad con los artículos 5 y 7 de la Decisión del Consejo, el Comité de Altener expresa su opinión sobre la lista de proyectos propuestos y la Comisión decide la contribución comunitaria. No obstante, una vez que el Comité de Altener ha expresado su opinión, el Director General de la DG XVII decide sobre la financiación de los proyectos seleccionados, sin una decisión formal de financiación por parte de la Comisión. Al 31.12.1996 se habían comprometido 26,1 millones de ecus para proyectos piloto sin una base jurídica suficiente.

4.12. En el apartado 13 53 de su informe anual sobre el ejercicio 1992 (10) y en el apartado 13 57 y siguientes de su informe anual sobre el ejercicio 1993 (11), el Tribunal llamaba la atención sobre esta irregularidad, recordando que el Tribunal de Justicia había distinguido claramente en el apartado 17 de su sentencia en el asunto 16/88 Comisión frente al Consejo entre la capacidad de toma de decisiones de una Institución y los poderes de un funcionario autorizante.

Dirección de proyectos

4.13. Los 273 proyectos piloto (situación a 19.11.1997) son gestionados por 3 funcionarios científicos, entre ellos el director del programa. El progreso y los resultados de los proyectos son controlados a través de informes provisionales y finales. Ningún contratista ha sido visitado durante el programa.

4.14. Se han detectado importantes deficiencias en la organización de los archivos de los proyectos y en el sistema de información sobre los proyectos. El uso de diferentes códigos de identificación de los proyectos por parte de los departamentos técnico, financiero y de sistemas de información hace que sea muy difícil obtener una perspectiva general de los antecedentes y la situación actual de un proyecto. La mayoría de los proyectos piloto son desarrollados por consorcios formados por varios miembros, pero el sistema de información de Altener registra sólo al coordinador de cada proyecto. Por consiguiente, la Comisión no puede obtener un resumen de las subvenciones concedidas a un contratista.

4.15. Aunque los proyectos piloto fueron financiados de forma bastante similar a los proyectos JOULE, el contrato tipo es diferente. La Comunidad desembolsa su contribución en tres etapas: un anticipo, un pago al aprobarse el informe provisional y un pago final al aprobarse el informe final acompañado de una declaración de los gastos. El contrato de reembolso de gastos no contiene ninguna definición de los costes admitidos ni de los métodos aceptados de imputación de costes. Las declaraciones de gastos no van acompañadas por ningún documento de apoyo y la Comisión no ha auditado ninguna de las reclamaciones de los contratistas.

4.16. Altener debería utilizar el contrato tipo de JOULE-Thermie, incluido el anexo 2 que especifica los costes reembolsables. Puesto que los contratos son relativamente pequeños, la Comisión podría considerar también su simplificación introduciendo un porcentaje fijo de gastos generales.

5. DIFUSIÓN DE INFORMACIÓN

5.1. La Comisión ha realizado esfuerzos considerables para divulgar información sobre los programas JOULE-Thermie y Altener. Los beneficiarios potenciales pueden obtener información de muchas fuentes: puntos focales (especialmente para las PYME), Euro-Infocentros, Centros de divulgación de innovaciones, puntos nacionales de contacto con JOULE, Oficinas para la promoción de las tecnologías energéticas (OPET), puntos de contacto con la Red Europea de Energía (Altener) y Cordis (Internet). No obstante, aparte de Cordis, los contratistas auditados por el Tribunal no estaban familiarizados con estas fuentes ni utilizaban la mayoría de ellas.

5.2. La mayoría de los contratistas auditados estaban bien informados sobre el programa, pero utilizaban contactos directos con la Comisión o contaban con departamentos especiales que recogían información de diversas fuentes. Por consiguiente, el gran número de puntos de información que existen en paralelo no contribuye específicamente a la eficiencia y eficacia de la política de información (12). Puesto que muchos de estos «puntos de información» se localizan en los mismos organismos semipúblicos de energía, la situación es incluso más confusa. Cada programa mantiene su propia red de información en los Estados miembros, sin que exista una política armonizada y coordinada de información.

6. COORDINACIÓN DE JOULE-THERMIE Y ALTENER CON OTRAS MEDIDAS DE APOYO DE LA UNIÓN EUROPEA Y DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN EL CAMPO DE LAS FUENTES RENOVABLES DE ENERGÍA

6.1. Las referencias en la Decisión del Consejo y el programa de trabajo de JOULE-Thermie a otros programas como Altener o AIR (13) ya indicaban que había objetivos y temas similares en varios programas. Entre los proyectos auditados se observó que un proyecto JOULE era continuación de un anterior proyecto BRITE-EURAM (14) y que otro lo era de un proyecto AIR. Además, en JOULE, el tema de la biomasa aparece en las áreas de FRE y combustibles fósiles. Aunque el procedimiento de consultas intersectoriales de la Comisión debería eliminar el riesgo de que una misma actividad sea financiada por dos programas, la definición imprecisa de los límites entre programas sigue siendo un elemento de riesgo. Además, genera confusión entre los posibles contratistas y multiplica la necesidad de recursos para la gestión.

6.2. Aunque los Fondos estructurales (principalmente el FEDER y el FEOGA) (15), con su apoyo regional a proyectos de infraestructura energética, contribuyen de manera importante a las instalaciones de FRE (por ejemplos, centrales eléctricas basadas en la biomasa o los residuos en las regiones de los objetivos n° 1 y n° 5b), la Comisión no pudo proporcionar un resumen de los proyectos FRE financiados en las distintas regiones de la Unión Europea. Sólo dispone de cifras globales (16) de cinco regiones de Italia, España, Portugal, Grecia e Irlanda que se benefician de un programa especial de energía. [Durante el período (1992 1997) el apoyo total a FRE a través de programas específicos de energía financiados con los Fondos estructurales fue de 341,17 millones de ecus, de un total de 3 000 millones de ecus destinados a energía (11,4 %). En el anterior período del programa (de 1989 a 1993), la iniciativa comunitaria Valoren (17) contribuyó con 293,75 millones de ecus a la mejora del potencial energético endógeno, frente a un total de 2 331 millones de ecus concedidos en el campo de la energía (12,6 %)].

6.3. Puesto que toda una categoría de medidas dentro del programa Altener tiene como finalidad la creación de una red de información para promover la coordinación de las actividades nacionales, comunitarias e internacionales, es inaceptable que al finalizar Altener I no exista un resumen de todos los proyectos FRE financiados por los distintos programas de la Comisión, entre ellos los Fondos estructurales.

6.4. Aunque las DGs responsables de los Fondos estructurales son consultadas por la DG XVII antes de tomar ninguna decisión sobre la financiación de proyectos Thermie, la ausencia de información detallada sobre los proyectos en estas DG significa que no puede tenerse la completa seguridad de que un proyecto de demostración Thermie no reciba una segunda financiación a través de los Fondos estructurales (18). Para ello sería indispensable crear una base de datos con todos los proyectos FRE financiados con los Fondos estructurales.

6.5. En su propuesta de Decisión del Consejo sobre un programa marco plurianual de actividades en el sector de la energía (1998 2002) (19), la Comisión propone integrar el programa que será continuación de Altener (Altener II) en un programa marco de energía que abarcaría los actuales programas de política energética, como Synergy, SAVE y Altener II. Pretende también mejorar la coordinación entre todos los demás programas y políticas relacionados con la energía, entre ellos JOULE-Thermie, otros programas IDT, la cooperación internacional (PHARE, TACIS, MEDA) y los Fondos estructurales. Esta iniciativa de la Comisión indica que se contempla una mayor coordinación y armonización. Sin embargo, una reestructuración más profunda de los programas, asignando claras responsabilidades, delimitando las fronteras y evitando solapamientos, podría reducir la necesidad de coordinación y aumentar la eficiencia y eficacia de los programas.

6.6. Se supone que la coordinación de los programas con las medidas de apoyo de los propios Estados miembros se garantizará con la representación de los Estados miembros en los Comités de dirección y el trabajo del Comité ad hoc de coordinación de los programas IDT de energía no nuclear de los Estados miembros y la Comunidad, que depende del Comité de Investigación Científica y Técnica (CREST). La labor de coordinación es respaldada, dentro del programa Altener, por grandes estudios como el Estudio Europeo de Energía Renovable (TERES), que ofrece un panorama general de la situación de las FRE y las políticas que afectan al desarrollo de las FRE en 30 países europeos.

6.7. Si bien las diferencias entre los Estados miembros y la Comisión con respecto al nivel, los métodos o las prioridades de las ayudas a las FRE son considerables, no deben influir en las medidas adoptadas por la Comisión. No obstante, cuando los objetivos de un Estado miembro son contrarios a los de la Comisión, este hecho debe tenerse en cuenta. En el caso de la financiación a través de Thermie de instalaciones fotovoltaicas conectadas a la red nacional de suministro eléctrico, el éxito de estas instalaciones dependerá en gran medida de la voluntad política de los Estados miembros de permitir tales instalaciones en la red eléctrica y ofrecer unas tarifas favorables de recompra de la electricidad. En uno de los Estados miembros visitados, la política nacional estaba en contra de la conexión de instalaciones FV a la red eléctrica nacional. En tales circunstancias, parece poco adecuado que Thermie financie ese tipo de instalaciones, puesto que las posibilidades de que el proyecto de demostración se replique a gran escala son demasiado escasas.

6.8. Una importante diferencia entre las medidas de apoyo de la Comisión y los Estados miembros es que mientras que Thermie sigue concediendo fondos para proyectos de demostración, cada vez más el apoyo nacional adopta la forma de incentivos fiscales, créditos blandos y tarifas garantizadas de recompra de la electricidad. Aunque con frecuencia estos incentivos no se limitan a instalaciones innovadoras, crean unas condiciones favorables para promover la innovación. Considerando el éxito de algunos programas específicos, como las tarifas garantizadas de recompra de la electricidad eólica en algunos Estados miembros, podría considerarse la posibilidad de armonizar programas innovadores de éxito. El informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo (20) sobre los requisitos para la armonización de incentivos a las FRE dentro del mercado interno de la electricidad es un primer paso en esa dirección.

7. CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

7.1.No se puede extraer una conclusión general sobre el éxito o el fracaso de Altener y el componente FRE de JOULE-Thermie, puesto que los objetivos generales no son lo suficientemente precisos para poder utilizarlos como referencia en la evaluación del resultado real de los programas. La ausencia de objetivos claros y cuantificados aumenta el riesgo de que un programa se mantenga durante un período prolongado de tiempo con independencia de su valor económico real o potencial (véase el apartado 3.9).

7.2. La fusión de JOULE y Thermie, cuya finalidad era integrar las fases de IDT y demostración en una estrategia coherente que abarcara todo el proceso de innovación, desde el descubrimiento científico hasta su divulgación, no se ha conseguido del todo. Sigue existiendo un desequilibrio entre la IDT y la demostración, especialmente porque Thermie apoya la construcción de grandes unidades de producción en lugar de verdaderas instalaciones innovadoras. La ausencia de armonización en la selección y gestión de proyectos y en los procedimientos administrativos en ambos campos agrava el problema (véanse los apartados 3.2, 3.16, 3.24. 3.29, 3.35 y 3.36).

7.3. Se ha observado que muchos de los proyectos de demostración Thermie carecen de un importante aspecto innovador, su dimensión europea es limitada y su estructura de financiación no permite garantizar una participación equilibrada de todos los contratistas. Como consecuencia, habrían estado mejor ubicados en el programa de promoción de la tecnología energética (Thermie II), propuesto por la Comisión en 1994, aunque rechazado por el Consejo (véanse los apartados 3.22, 3.23 y 3.24).

7.4. No existe garantía alguna de una dirección científica y financiera, una vigilancia y un control adecuados de todos los proyectos de JOULE, Thermie y Altener. El uso generalizado de expertos externos por la DG XVII ha permitido una supervisión más estrecha que en JOULE. La introducción de directores externos de grupos para supervisar los proyectos JOULE desde 1997 puede mejorar esta situación. Ambas DG deberían intentar armonizar la labor que desarrollan sus expertos externos. Sigue siendo vital que la Comisión garantice un control adecuado de los expertos (véanse los apartados 3.26 3.35, 4.14 4.17).

7.5. Las evaluaciones externas anuales y quinquenales (21) del Programa JOULE-Thermie confirman muchas de las observaciones del Tribunal y la Comisión debería someterlas a un estrecho seguimiento en lo que se refiere a su gestión durante la ejecución del Quinto Programa Marco. La evaluación técnica y científica contenida en los informes debe, no obstante, mejorarse (véanse los apartados 3.38 3.41).

7.6. La Comisión debe evitar conflictos de intereses en los campos de la selección, dirección y supervisión de proyectos (véanse los apartados 3.17, 3.18, 3.30 y 3.31).

7.7. Los numerosos problemas detectados con las reclamaciones de costes sugieren que la Comisión debe aumentar el número de auditorías realizadas a los contratistas por sus propios departamentos o por auditores externos. La Comisión debe también considerar la adopción de una política que obligue a los contratistas a entregar un certificado firmado por un auditor externo para confirmar la exactitud de los costes reclamados que superen una cierta cantidad. Los honorarios de los auditores podrían ser aceptados como gastos admitidos del proyecto (véanse los apartados 3.48 3.55).

7.8. Especialmente en el caso de los pequeños contratistas, como ocurre en Altener, la Comisión debe considerar un procedimiento diferente de financiación, como podría ser la utilización de un contrato simplificado introduciendo, por ejemplo, un porcentaje fijo de gastos generales (22) (véanse los apartados 3.55, 4.17).

7.9. La coordinación entre todos los servicios de la Comisión relacionados con la financiación de proyectos de IDT y demostración en el campo de las FRE es insuficiente y tiene que reforzarse. Las fronteras entre programas tienen que delimitarse con mayor claridad para evitar solapamientos, centrar y simplificar el trabajo de la Unión Europea en este campo y evitar la confusión entre los posibles participantes. Lo anterior se aplica en particular a los Fondos estructurales y a la política de divulgación de información (véanse los apartados 5.1 5.2, 6.1 6.8).

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 23 de septiembre de 1998.

Por el Tribunal de Cuentas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

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(1) Las acciones de costes compartidos son proyectos de IDT o demostración cuyos costes son parcialmente reembolsados por la Comisión a los contratistas del proyecto.

(2) Decisión n° 1110/94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de abril de 1994, relativa al Cuarto Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones comunitarias en materia de investigación y desarrollo tecnológicos y demostración (1994 1998) (DO L 126 de 18.5.1994, p. 1).

(3) Decisión 94/806/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1994, por la que se adopta un programa específico de investigación y desarrollo tecnológico, incluida demostración, en el campo de la energía no nuclear (1994 1998) (DO L 334 de 22.12.1994, p. 87).

(4) Lamentablemente, los informes y el sistema financiero de la Comisión no permiten vigilar el cumplimiento de los límites establecidos por el Consejo de una manera satisfactoria, puesto que no todas las categorías definidas por el Consejo tienen asignado su propio número de subcuenta. Además, la clasificación de los costes en las categorías de administración, divulgación, apoyo a las PYME o proyectos deja mucho campo para la interpretación. Por consiguiente, las cifras que se presentan en el cuadro no son completamente fiables. Por ejemplo, el coste de los expertos que ayudan a la Comisión en la selección o gestión de proyectos se contabiliza en proyectos, no en administración. Por tanto, aunque el porcentaje del 2 % que se menciona para gastos administrativos está por debajo del límite del 2,15 %, esta cifra no es completa. Los gastos clasificados en la tabla como «otros» (2,07 %), que corresponden a una serie de entradas registradas en SINCOM en proyectos, se refieren también principalmente a gastos administrativos. En conjunto, estas dos partidas sobrepasan el límite de 2,15 %.

(5) DO C 158 de 9.6.1994, p. 6. Apartado 1 del artículo 2: «A efectos del presente Reglamento se entenderá por "proyecto de fomento de tecnologías energéticas", denominados en lo sucesivo "proyectos", los proyectos no elegibles para los programas específicos del 4° Programa Marco y destinados a desarrollar, aplicar y/o fomentar tecnologías energéticas con un carácter innovador avanzado cuya ejecución presente un importante grado de riesgo técnico y económico de forma tal que, sin un apoyo financiero comunitario, muy probablemente dichos proyectos no se realizarían». Apartado 2 del artículo 2: «Podrá concederse apoyo financiero comunitario a los proyectos que tengan por objeto fomentar técnicas, procedimientos o productos innovadores que hayan sido objeto de una primera realización pero que, debido a los riesgos subsistentes, no hayan penetrado aún en el mercado, con objeto de propiciar una mayor utilización de los mismos bien en condiciones económicas o geográficas diferentes, bien con variantes técnicas.».

(6) El modelo de costes adicionales es un sistema de reembolso de costes por el cual la Comisión reembolsa el 100 % de los costes «adicionales» ocasionados directamente por el proyecto y que no son cubiertos por los fondos universitarios ordinarios. Además, la Comisión paga una cantidad igual al 20 % de los costes directos en concepto de gastos generales. Este modelo se restringe a las universidades que no cuentan con un sistema de contabilidad de costes.

(7) El modelo de costes completos es el sistema habitual de reembolso de costes por el cual la Comisión reembolsa el 50 % de «todos» los costes de los proyectos, entre ellos los gastos generales reales.

(8) DO L 235 de 18.9.1993, p. 41.

(9) Posición común (CE) n° 9/98 adoptada por el Consejo el 19 de enero de 1998 con vistas a adoptar una Decisión del Consejo relativa a un programa plurianual para promover fuentes renovables de energía en la Comunidad (Altener II) (DO C 62 de 26.2.1998, p. 31).

(10) DO C 309 de 16.11.1993.

(11) DO C 327 de 24.11.1994.

(12) Las mismas observaciones se hacían en el informe anual del Tribunal sobre el ejercicio presupuestario de 1996, apartado 10.14.

(13) Decisión 94/805/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1994, por la que se aprueba un programa específico de investigación, desarrollo tecnológico y demostración en el campo de la agricultura y la pesca (incluidos la agroindustria, las tecnologías alimentarias, la silvicultura, la acuicultura y el desarrollo rural) (1994 1998).

(14) Decisión 94/571/CE del Consejo, de 27 de julio de 1994, por la que se adopta un programa específico de investigación y desarrollo tecnológico, incluida la demostración en el campo de las tecnologías industriales y de materiales (DO L 222 de 26.8.1994, p. 19).

(15) Fondo Europeo de Desarrollo Regional y Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola.

(16) Fuente: Respuesta a una pregunta parlamentaria por escrito n° E-1996/97.

(17) Reglamento (CEE) n° 3301/86 del Consejo, de 27 de octubre de 1986, por el que se establece un programa comunitario relativo al desarrollo de determinadas regiones desfavorecidas de la Comunidad mediante el aprovechamiento del potencial energético endógeno (programa VALOREN) (DO L 305 de 31.10.1986, p. 6).

(18) Véase también el comentario del Tribunal en su Informe anual sobre el ejercicio presupuestario 1996, apartado 10.12.

(19) COM(97) 550 final, 18.11.1997, p. 16.

(20) COM(1998) 167 final, 16.3.1998.

(21) Fuente: Informe de control externo sobre el programa específico de energía no nuclear (Joule-Thermie) correspondiente al período enero diciembre 1995; Informe de control externo sobre el programa específico de energía no nuclear (Joule-Thermie) correspondiente al período enero diciembre 1996, junio 1997; Evaluación quinquenal de los programas de energía no nuclear, informe del grupo de evaluación, diciembre 1996.

(22) Véanse también los comentarios del Tribunal en su:

Informe anual sobre el ejercicio presupuestario 1996, apartado 10.53;

Informe anual sobre el ejercicio presupuestario 1995, apartado 9.8;

Informe anual sobre el ejercicio presupuestario 1993, apartado 11.17;

Informe anual sobre el ejercicio presupuestario 1990, apartado 11.6.

ANEXO 1

SITUACIÓN DE LAS FUENTES RENOVABLES DE ENERGÍA EN LA POLÍTICAS COMUNITARIAS

Se agrupan bajo el término Fuentes Renovables de Energía (FRE) aquellas formas de energía cuyos recursos están presentes de forma natural e interminable en el medio ambiente: energía del sol, el viento, los océanos y la tierra, las plantas y los saltos de agua. La energía producida de los residuos se considera también renovable. El porcentaje correspondiente a las FRE en el Consumo Interior Bruto varía considerablemente en la Comunidad. Sin embargo, el porcentaje total en 1994 se estimó en 5,4 %. En el campo de la producción de electricidad a partir de fuentes renovables de energía, la energía hidráulica representó un 91,1 %, la biomasa un 6,8 % y el viento un 1,1 %. El porcentaje de las otras fuentes fue un insignificante 1 % (1).

La promoción de las FRE ha sido uno de los principales objetivos de la política comunitaria en materia de energía desde hace ya un tiempo considerable. La Resolución del Consejo de 16 de septiembre de 1986 (2) sitúa las FRE entre los objetivos principales para examinar la convergencia y la cohesión de las políticas energéticas de los Estados miembros. Este objetivo prioritario fue confirmado por la Recomendación del Consejo de 9 de junio de 1988 (3) y la Decisión del Consejo de 13 de septiembre de 1993 (4). La Comisión Europea estableció un ambicioso objetivo cuantificado para las FRE en su Libro blanco de 1997 sobre una Estrategia Comunitaria y un Plan de Acción «Energía para el futuro: fuentes renovables de energía» (5), donde se establece como objetivo indicativo una contribución del 12 % de las FRE al consumo terrestre bruto de energía en la Unión Europea para el año 2010.

La importancia de las FRE en la política de la Comisión en materia de energía se refleja también en el campo de la investigación. En la Decisión 94/806/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1994, relativa al programa específico de investigación sobre energía no nuclear dentro del Cuarto Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (JOULE-Thermie 1994 98) (5), el 45 % de los fondos (435 millones de ecus) se han destinado a energía renovable. La utilización racional de la energía y los combustibles fósiles son otras de las áreas financiadas por JOULE-Thermie.

Aunque el principal objetivo de la política de la Comisión en materia de energía ha sido reducir la dependencia de las importaciones de energía a través de la reducción del consumo de energía fósil, el Convenio de Río de Janeiro de 1992 sobre la reducción de las emisiones de CO2 ha hecho que preste una mayor atención a la protección del medio ambiente. En 1996, en su Libro verde «Energía para el futuro: fuentes de energía renovables», la Comisión menciona la creación de empleo, el desarrollo regional y el fomento de las exportaciones como objetivos adicionales (6).

En el marco de la Comunidad Europea, el tema de la energía renovable puede encontrarse en la esfera de la política energética (DG XVII) y de la investigación (DG XII). Estos programas abarcan actividades de investigación, desarrollo, demostración y financiación. Otros campos de la Comisión con participación directa o indirecta en los asuntos relacionados con la energía renovable son los fondos estructurales, la cooperación internacional, el medio ambiente, la agricultura y las acciones de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

(1) Energía para el futuro: fuentes renovables de energía, Libro verde para una estrategia comunitaria, COM(96) 576, de 20.11.1996, pp. 12 y 49.

(2) DO C 241 de 25.9.1986, p. 1.

(3) DO L 160 de 28.6.1988, p. 46.

(4) DO L 235 de 18.9.1993, p. 41.

(5) DO L 334 de 22.12.1994, pp. 87 a 108.

(6) COM(96) 576 final, de 20.11.1996, pp. 3 y 4.

ANEXO 2

PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN EN EL COMPONENTE JOULE DEL PROGRAMA JOULE-THERMIE

El proceso de selección en JOULE es una importante actividad centralizada a la que la Comisión dedica unos recursos considerables y entre 90 (1997) y 170 (1995) expertos externos por convocatoria. Después de las comprobaciones formales de idoneidad de la Comisión, todas las propuestas formalmente aceptadas son remitidas para su evaluación técnica y financiera al menos a tres expertos, sin desvelar la identidad del proponente. Después de las evaluaciones individuales, se forma un grupo de expertos de acuerdo con el tema de investigación, presidido por la Comisión en calidad de moderador, para elaborar un informe de «consenso previo». Las propuestas cuyos méritos tecnológicos se consideran suficientes se remiten a un grupo ampliado de expertos presidido por la Comisión para la evaluación estratégica de sus ventajas económicas, sociales y ambientales. El presidente de cada uno de estos grupos ampliados elabora un informe de consenso con una lista final de proyectos (1). Los resultados se armonizan entre todas las áreas de programas y un grupo coordinador compuesto por el Director y los Jefes de Unidad del programa en cuestión examina las posibilidades de coordinación. La Comisión verifica a continuación la capacidad financiera de los socios y realiza las oportunas consultas para comprobar, en particular, que las propuestas no se solapan con los proyectos existentes en otros programas.

Los resultados finales del proceso se resumen en un informe completo de todas las evaluaciones y en una lista reducida de propuestas que la Comisión presenta para su financiación. El comité JOULE, compuesto por representantes de todos los Estados miembros, analiza estos documentos y emite un dictamen, después de lo cual la Comisión decide.

(1) Las valoraciones asignadas son A1, A, B o C, siendo A1 la máxima puntuación y C rechazo.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INTRODUCCIÓN

JOULE

a) Cabe subrayar que los componentes JOULE y THERMIE del programa específico sobre energías no nucleares del cuarto programa marco han surgido en contextos históricos muy distintos, que se caracterizan por prácticas de gestión diferentes. Cabe indicar asimismo que la Decisión del Consejo de 23 de noviembre de 1994 instaura dos comités de programa, con dos desgloses presupuestarios (apartado 2.1).

b) En lo que se refiere a la coordinación con las demás políticas, conviene recordar que las consultas interservicios y las nuevas acciones en materia de seguimiento y difusión de la información previstas en el marco del Libro Blanco sobre energías renovables constituyen instrumentos importantes. Esta coordinación ha de reforzarse en la perspectiva del quinto programa marco (apartado 2.12).

c) La Comisión debe prestar atención al coste global de los programas. La Comisión ejerce controles importantes para que la gestión de los programas se efectúe dentro de los límites de los porcentajes para gastos administrativos fijados por el Consejo. El hecho de reducir los costes de gestión a un importe por proyecto, como lo hace el Tribunal de Cuentas, no refleja la voluntad de la autoridad legislativa. La Comisión no tiene obligación alguna de llevar una contabilidad diferenciada para cada proyecto; además, la contabilidad no es un instrumento significativo para medir la calidad de la gestión de un programa (apartado 2.6).

En su gestión, la Comisión también hace hincapié en las actividades de auditoría. De conformidad con los compromisos contraídos, la Comisión ha aumentado de forma considerable el número de auditorías, incluso durante la realización de los proyectos.

d) El seguimiento científico de los contratos se encarga a agentes expertos en los ámbitos correspondientes. Desde el momento de su contratación, realizada por medio de selecciones generales ampliamente comunicadas al público, los administradores de la Comisión tienen la obligación de cumplir todas las disposiciones estatutarias en materia de reserva y confidencialidad. La Comisión procura evitar posibles conflictos de intereses y adopta todas las medidas previas necesarias (apartado 2.5).

En aplicación de una política destinada a garantizar el funcionamiento adecuado de los servicios horizontales de la Dirección General, varios agentes estatutarios de la DG XII, cuya retribución se incluye en la partida B6-7 1 5 1 (Energías no nucleares o JOULE/THERMIE), ejercen su actividad en dichos servicios. Por otra parte, como consecuencia de redistribuciones de personal y de acciones de movilidad interna, algunos agentes estatutarios que trabajan para otros programas perciben su retribución de JOULE, mientras que, a modo de compensación, algunos agentes asignados al programa JOULE perciben su retribución de otros programas. Esta situación se corregirá en la perspectiva del lanzamiento, en 1999, del quinto programa marco (apartado 2.6).

e) Por lo que se refiere a las redes de información, la Comisión desea recordar que para coordinar mejor las distintas fuentes de información, las Direcciones Generales (DG) de investigación y desarrollo tecnológico (IDT) tienen previsto colaborar con los Estados miembros en una asociación basada en la creación de puntos de contacto nacionales (apartado 2.11).

f) Por último, la Comisión considera que las observaciones principales del Tribunal de Cuentas comunes a JOULE y THERMIE o relativas a JOULE en particular se refieren a varios aspectos del programa, pero no ponen en entredicho la calidad de la gestión realizada por la Comisión.

THERMIE

La Comisión ha desarrollado a lo largo de los distintos programas marco un conjunto de procedimientos comunes para la selección de proyectos y la negociación de contratos. Además de estos procedimientos comunes, los manuales de evaluación específicos describen con detalle los procesos de selección y decisión, así como el cometido de los distintos participantes. La claridad, la calidad y la precisión de estos procesos han sido ampliamente reconocidas por los candidatos y por los grupos de expertos independientes que han evaluado anualmente los distintos programas marco (apartados 2.1 y 2.2).

Entre los criterios de evaluación, el carácter innovador de la propuesta es uno de los requisitos previos para acogerse a ayuda. No obstante, en opinión de la Comisión, la aplicación innovadora de tecnologías maduras es tan importante como la propia evolución tecnológica. Por consiguiente, la Comisión respalda varios proyectos que demuestran la integración innovadora de componentes energéticos existentes en entornos empresariales o públicos (apartado 2.3).

En la tramitación de estos asuntos, la Comisión tiene en cuenta el posible impacto de los proyectos en el mercado (es decir, su aplicación y explotación futuras) y la capacidad del equipo de socios propuesto para obtener el resultado previsto. En la evaluación de las propuestas, la Comisión también considera la dimensión europea y la pertinencia de los problemas tecnológicos planteados, así como la competencia y la fiabilidad técnica de los socios para aportar soluciones de alcance comunitario (apartado 2.3).

La Comisión reconoce que podría alcanzarse una mayor integración de las fases de investigación y desarrollo. No obstante, considera que este problema requiere una solución original que no se limite a redefinir el concepto de instalación innovadora. En sus previsiones para el quinto programa marco, la Comisión ilustra este nuevo enfoque concentrando las actividades en el ámbito de la energía no nuclear en dos acciones clave, en las que se articulan los avances anteriores y posteriores a la fase de producción para resolver una serie de problemas comunes (apartado 2.1).

ENERGÍAS RENOVABLES AL MARGEN DE LA INVESTIGACIÓN

El Informe del Tribunal de Cuentas analiza un período en el que el fundamento jurídico, es decir, la Decisión del Consejo relativa al programa ALTENER (1993 1997), establecía en primer lugar el apoyo a medidas de fomento en los Estados miembros, sin hacer hincapié en una auténtica coordinación a escala comunitaria, que entonces no se consideró realmente prioritaria.

Las enseñanzas extraídas del programa ALTENER, así como las iniciativas del Parlamento Europeo al respecto, desembocaron en la adopción, en 1996, del Libro Verde sobre energías renovables y a la adopción, en 1997, del Libro Blanco, en el que la Comisión propone una estrategia comunitaria y un plan de acción que ha de concluir en el año 2010, e insiste en la necesidad de una mayor coordinación y de un seguimiento de las acciones y medidas adoptadas a escala comunitaria y en los Estados miembros. Además, la Decisión del Consejo sobre ALTENER II adoptada el 18 de mayo de 1998 introdujo cambios esenciales: instrumentos de seguimiento y coordinación, nuevos procedimientos para la selección de proyectos, difusión de información específica, etc. (apartado 2.10).

La Comisión considera que las decisiones en materia de financiación, en el marco del programa ALTENER, han sido adoptadas de forma correcta.

La refundición en curso del Reglamento financiero debería permitir una clarificación de las correspondientes responsabilidades (apartado 2.9).

En lo que se refiere a los posibles solapamientos entre el programa ALTENER y el programa JOULE-THERMIE, en cuanto a difusión de la información, la Comisión redoblará sus esfuerzos para garantizar que el contenido de la información y sus destinatarios se definan con precisión. Ahora bien, considera que la utilización de redes de información comunes para programas distintos es totalmente compatible con estos requisitos. La utilización de una misma red no supone necesariamente un solapamiento (apartado 2.11).

QUINTO PROGRAMA MARCO

La Comisión ha decidido abordar muchos de los puntos mencionados por el Tribunal de Cuentas en la elaboración del quinto programa marco: coordinación entre JOULE y THERMIE, plazos para la evaluación y la negociación de los proyectos, simplificación del modelo de contrato, gastos de personal y gastos generales derivados de los proyectos, procedimiento de selección de los expertos encargados del seguimiento y redes de información.

a) En su propuesta de quinto programa marco, la Comisión favorece con la estructura adoptada la integración de las dos dimensiones (IDT/Demostración), especialmente mediante el contenido de las dos acciones clave relativas a la energía no nuclear orientadas hacia la resolución de los problemas planteados (problem-solving approach). La armonización de las modalidades y de los procedimientos en los distintos servicios garantizará la homogeneidad del programa.

b) En la perspectiva del lanzamiento del quinto programa marco, la Comisión examina todos los medios que permitan reducir los plazos de evaluación y negociación de los proyectos. En lo que se refiere a los contratos, las actividades realizadas actualmente en la Comisión tienen por objeto aclarar las disposiciones contractuales de conformidad con los textos legislativos, que establecen las principales bases aplicables. A modo de ejemplo, las propuestas relativas a las nuevas normas de participación y de difusión prevén la posibilidad de recurrir a porcentajes fijos para los gastos generales.

c) La Comisión examina la posibilidad de organizar un procedimiento de selección común de los expertos encargados del seguimiento técnico de los proyectos en los apartados IDT y demostración del programa. Ahora bien, este procedimiento no garantizará de por sí una reducción de la distancia entre investigación y demostración que menciona el Tribunal de Cuentas.

d) Para coordinar mejor las distintas fuentes de información, las Direcciones Generales que se encargan de la IDT tienen previsto elaborar con los Estados miembros una asociación basada en la creación de puntos de contacto nacionales. Corresponderá a los Estados miembros nombrar este organismo, encargado de difundir la información, a modo de complemento de los servicios directos de los programas, como los help desk. Este organismo se encargará asimismo de garantizar la coordinación dentro de los Estados miembros, especialmente con las instancias regionales y locales encargadas de prestar asistencia a los proponentes, sobre todo las pequeñas y medianas empresas (PYME), en la elaboración de las propuestas de investigación.

3. EL PROGRAMA JOULE/THERMIE

Ejecución presupuestaria

3.10. La utilización de los créditos de pago en 1995 varió en función de las áreas del programa. En la utilización de los créditos de pago pueden influir varios factores, entre ellos la heterogeneidad de las asociaciones en materia de demostración, que puede llevar a una fase de negociación contractual más larga. Cabe asimismo subrayar el problema de la obtención de los permisos de obra.

3.12. Los importes indicativos del presupuesto especificados en el anexo II de la Decisión del Consejo se destinan a cubrir toda la aplicación del programa y no deben alcanzarse para cada convocatoria de propuestas.

Las medidas de apoyo a las PYME se iniciaron con la fase de primas exploratorias lanzadas en 1995 y 1996, con importes reducidos para cada prima. La Comisión prevé que el porcentaje indicativo del 5 % para las PYME se haya alcanzado cuando concluya el programa.

3.13. Habida cuenta de la complejidad temática y de la integración de los ámbitos del carbón y de la biomasa, la Comisión sólo ha podido pronunciarse sobre la naturaleza definitiva del proyecto mencionado por el Tribunal de Cuentas en el transcurso de su aplicación.

La reclasificación de dicho contrato, seleccionado para la auditoría del Tribunal, del ámbito de los combustibles fósiles al de las energías renovables se justifica por el objetivo principal del contrato, cuyo objeto es resolver los problemas de formación de incrustaciones, de corrosión y de emisiones de contaminantes causadas por la utilización de la biomasa, en combustión conjunta con el carbón, lo que permite utilizar la biomasa como materia prima energética.

Cabe recordar que el objetivo de la subárea relativa a la biomasa es «aumentar el uso de la biomasa para suministrar energía en la Unión Europea» y que «la finalidad de la IDT es crear una nueva gama de tecnologías con el fin de utilizar biomasa».

La Comisión desea subrayar que el porcentaje de incremento del 3 % que menciona el Tribunal de Cuentas se refiere únicamente a los compromisos efectuados en el ámbito de las energías renovables hasta el 31 de diciembre de 1997, y no a toda la duración del programa.

Dirección y control del programa

Selección de proyectos

3.14. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de Cuentas sobre la posibilidad de obtener los impresos en soporte electrónico: varios programas recurren hoy en día a esta práctica, incluido el programa JOULE/THERMIE.

3.16. La Comisión ha establecido una serie de elementos comunes del procedimiento de selección con el fin de determinar las propuestas que pueden acogerse a apoyo comunitario: recurso a expertos externos para la evaluación de las propuestas, análisis de los resultados de cada evaluación en reuniones de consenso, publicación de los criterios utilizados para la evaluación, etc. Estos elementos comunes reflejan la importancia de la calidad y de la precisión en el procedimiento de selección. Habida cuenta de la diversidad de los programas de IDT, es razonable aceptar cierto grado de diferenciación en los procedimientos de selección, siempre que estas divergencias se ajusten a los elementos comunes y se describan, clara y formalmente, en los manuales de evaluación de los programas específicos. El programa THERMIE se ajusta a todos estos requisitos.

3.17. El nombramiento de los miembros del comité de programa se realiza sobre la base de las propuestas de los Estados miembros. De conformidad con el artículo 6 (nota a pie de página 4) del Reglamento del comité, cuando se solicita el dictamen del comité, los miembros de las delegaciones de los Estados miembros de la Unión Europea no deberán tener intereses o relaciones con las entidades jurídicas implicadas. La presidencia del comité siempre recuerda esta norma, que cumple la Comisión.

3.18. Se selecciona a los evaluadores sobre la base de su competencia técnica y sus actividades están sujetas a las normas de confidencialidad pertinentes. Una vez demostrada la independencia y la competencia técnica de un evaluador, la Comisión no ve inconveniente alguno en encargarle la supervisión técnica de cualquier proyecto incluido en su ámbito de competencia, ni siquiera de un proyecto en cuya evaluación haya participado.

3.19. En la perspectiva del lanzamiento del quinto programa marco, la Comisión examina todos los medios que permitan reducir los plazos de evaluación y negociación de los proyectos. La Comisión defiende la simplificación del modelo de contrato.

3.20. La división del proyecto en tres fases se justifica desde un punto de vista científico, no da lugar a la más mínima incertidumbre en cuanto a su futuro y permite preservar mejor los intereses financieros de la Comunidad.

Se trata de un proyecto de investigación de primera calidad y de gran envergadura, de un coste total previsto de 12 millones de ecus aproximadamente, en el que participan tres centros de investigación europeos, tres entidades industriales europeas y tres usuarios industriales.

El consorcio ha optado por presentar el proyecto en tres fases para reflejar la naturaleza de las actividades con respecto a los distintos tipos de medidas apoyadas por la Comisión; las dos primeras fases se refieren más bien a IDT y la tercera se aproxima más a las actividades de demostración.

La división del proyecto permite a la Comisión pasar a una fase posterior sobre la base de los resultados y avances de la fase anterior, con lo que se reducen los riesgos del compromiso financiero de la Comisión.

La financiación comunitaria se basa en la calidad de la propuesta, por lo que la Comisión no garantiza a ningún consorcio la perennidad de su apoyo financiero.

Por otra parte, el Comité JOULE ha obtenido información completa sobre los proyectos, incluido el dato de que este proyecto constituye una primera fase de la investigación que ha de realizarse.

3.21. Para cada programa específico de IDT, la autoridad legislativa adopta un porcentaje indicativo máximo en concepto de gastos administrativos. La Comisión realiza controles importantes para que la gestión de los programas se efectúe dentro de los límites establecidos. Los estudios realizados por expertos externos han puesto de manifiesto que los costes de gestión de las actividades de IDT comunitarias admiten comparación con el coste de gestión de organismos que efectúan actividades comparables en los Estados miembros.

La Comisión tiene una obligación de seguimiento del coste general de sus programas. El hecho de reducir los costes de gestión a un importe determinado por proyecto, como hace el Tribunal de Cuentas, no refleja la voluntad de la autoridad legislativa. La Comisión no tiene obligación de llevar una contabilidad para cada proyecto; además, no se trataría de un instrumento significativo para medir la calidad de gestión de un programa.

La Comisión dispone de información precisa sobre los distintos componentes del coste de sus evaluaciones. El Tribunal de Cuentas compara el importe de la evaluación por propuesta con un coste de evaluación por contrato firmado. Este cálculo no se justifica, en la medida en que los expertos evaluadores no intervienen en la fase de firma de los contratos. Su misión consiste en examinar el conjunto de las propuestas y calificarlas en función de criterios de selección establecidos previamente. Sólo las mejores propuestas pueden desembocar en la firma de un contrato.

3.22. En sus observaciones, el Tribunal de Cuentas da a entender que los proyectos de demostración carecen de suficientes elementos innovadores. La Comisión desea hacer hincapié en que los requisitos del folleto de información incluyen un número de elementos tecnológicos innovadores que no están específicamente relacionados con los propios equipos. Huelga decir que la Comisión acoge con satisfacción las innovaciones en los materiales, los equipos y los componentes, siempre que sean compatibles con los demás requisitos del folleto de información, como la posibilidad de reducir costes, la fiabilidad a largo plazo y la protección del medio ambiente. Ahora bien, es asimismo importante para la evolución futura de los sectores auditados la integración innovadora de tecnologías maduras en el sistema energético global.

Por consiguiente, en opinión de la Comisión, un proyecto puede considerarse innovador si el conjunto del sistema energético (las fuentes de energía, los componentes y su integración) cumplen los requisitos sobre innovación que figuran en el folleto de información de la convocatoria de propuestas, independientemente de que se empleen o no los componentes normalizados.

En lo que se refiere a las asociaciones, la Comisión no considera que la cooperación y el valor añadido europeo sean directamente proporcionales a la participación de los distintos Estados miembros. La Comisión tiene en cuenta el posible impacto de los proyectos en el mercado (es decir, su futura aplicación y la explotación de sus resultados) y la aptitud al respecto del equipo de socios propuesto. Además, en su evaluación de las propuestas, la Comisión tiene en cuenta los problemas técnicos del proyecto, así como la capacidad y la fiabilidad técnica de los socios para encontrar unas soluciones adecuadas que puedan aplicarse a escala comunitaria.

3.23. El hecho de que sólo un contratista, además de la Comisión, participe en la financiación (por ejemplo, el usuario final) no resulta contradictorio con la Decisión del Consejo relativa a este programa, ni con la Decisión del Consejo de 21 de noviembre de 1994 relativa a las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades en las acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración de la Comunidad Europea.

Cabe asimismo subrayar que en muchos casos, los contratistas se reparten entre:

- usuarios, que explotan directamente la instalación tras la fase de demostración;

- productores, que habrán adquirido los conocimientos derivados del proyecto y deberán encargarse de su difusión.

La presencia de los contratistas es importante, aunque no participen directamente en la financiación del proyecto, habida cuenta de su compromiso con el cumplimiento de las obligaciones contractuales en materia de explotación y difusión de los resultados del proyecto.

Este aspecto es un elemento esencial de cualquier programa de investigación y demostración.

No obstante, la Comisión toma nota de las averiguaciones del Tribunal de Cuentas en las auditorías a los contratistas, especialmente en materia de facturación, y adoptará las disposiciones oportunas.

3.24. La Comisión no comparte la opinión del Tribunal de Cuentas sobre el carácter innovador de 6 de los 13 proyectos THERMIE auditados. En realidad, durante la fase de selección, la Comisión cuenta con la asistencia de expertos externos, independientes y con la debida cualificación técnica, encargados de emitir dictamen sobre la naturaleza innovadora de cada propuesta y sobre los objetivos generales del programa. Sólo se tiene en cuenta a los proponentes que cumplen los requisitos para acogerse a ayuda. Tanto los expertos como el personal técnico de la Comisión y todos los miembros del Comité del programa consideraron que todos los proyectos auditados eran innovadores y podían acogerse a ayuda.

La Comisión refuta asimismo la declaración según la cual el programa THERMIE no hizo buen uso de las tecnologías desarrolladas en el marco del programa JOULE, ya que varios proyectos beneficiarios de ayuda están demostrando los resultados de la integración innovadora de estas tecnologías en el entorno empresarial y público.

3.25. La Comisión no utiliza el período de recuperación de la inversión como criterio de selección en el sector de la energía fotovoltaica, por lo que este parámetro no figura en los resúmenes de evaluación. De hecho, tanto los responsables como los expertos del sector suelen coincidir en que el período de recuperación de la inversión no constituye una indicación suficientemente precisa para la evaluación de los proyectos sobre energía fotovoltaica, habida cuenta de la naturaleza precompetitiva de las tecnologías fotovoltaicas, que, por el momento, son menos rentables que las fuentes de energía convencionales. No obstante, se reconoce el inmenso potencial de despliegue futuro de estas tecnologías, y así queda reflejado en los principales parámetros de evaluación (por ejemplo, costes de instalación y servicios suministrados).

Por lo que se refiere a la pregunta