DECISIÓN No 1386/2013/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

de 20 de noviembre de 2013

relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020 «Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta»

(Texto pertinente a efectos del EEE)

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 192, apartado 3,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo (1),

Visto el dictamen del Comité de las Regiones (2),

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario (3),

Considerando lo siguiente:

Dado que el objetivo de la presente Decisión, a saber, establecer un Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente que determina objetivos prioritarios, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a las dimensiones y los efectos de ese programa de acción, puede lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la presente Decisión no excede de lo necesario para alcanzar ese objetivo.

HAN ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Se adopta un Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente (en lo sucesivo, «VII Programa de Medio Ambiente» o «VII PMA»), tal como se establece en el anexo, para el período que finaliza el 31 de diciembre de 2020.

Artículo 2

1. El VII Programa de Medio Ambiente tendrá los objetivos prioritarios siguientes:

2. El VII PMA se basará en el principio de cautela, en los principios de acción preventiva, de corrección de la contaminación en su origen y de que quien contamina paga.

3. El VII PMA contribuirá a un nivel elevado de protección del medio ambiente y a la mejora de la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos.

4. Todas las medidas, actuaciones y metas establecidas en el VII PMA se propondrán y aplicarán de acuerdo con los principios de una normativa inteligente y, cuando resulte apropiado, se someterán a una evaluación de impacto completa.

Artículo 3

1. Las instituciones competentes de la Unión y los Estados miembros serán responsables de la adopción de las medidas adecuadas para la consecución de los objetivos prioritarios establecidos en el VII PMA. Se actuará teniendo debidamente en cuenta los principios de atribución, de subsidiariedad y de proporcionalidad, de conformidad con el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea.

2. Las autoridades públicas a todos los niveles trabajarán con las empresas y los interlocutores sociales, la sociedad civil y los ciudadanos particulares en la aplicación del VII PMA.

Artículo 4

1. La Comisión velará por que se efectúe un seguimiento de la aplicación de los aspectos pertinentes del VII PMA en el contexto del proceso de seguimiento periódico de la Estrategia Europa 2020. Este proceso se basará en los indicadores de la Agencia Europea del Medio Ambiente sobre el estado del medio ambiente así como en los indicadores utilizados para seguir los avances hacia el cumplimiento de los objetivos y la legislación existentes en materia de clima y medio ambiente, por ejemplo en relación con el clima y la energía, la biodiversidad y las metas propuestas de eficiencia en el uso de los recursos.

2. La Comisión también llevará a cabo una evaluación del VII PMA. Dicha evaluación se basará, entre otros, en el informe de la Agencia Europea del Medio Ambiente sobre el estado del medio ambiente y en una consulta con las partes interesadas. Sobre la base de esta evaluación, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo a su debido tiempo antes del final del VII PMA.

3. A la luz de dicha evaluación y de otros avances pertinentes en la política considerada, la Comisión presentará en su caso una propuesta para un VIII PMA en el momento oportuno, con el fin de evitar un vacío entre el VII PMA y el VIII PMA.

Artículo 5

La presente Decisión entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

(1) DO C 161 de 6.6.2013, p. 77.

(2) DO C 218 de 30.7.2013, p. 53.

(3) Posición del Parlamento Europeo de 24 de octubre de 2013 (no publicada aún en el Diario Oficial) y Decisión del Consejo de 15 de noviembre de 2013.

(4) COM(2010) 2020 y conclusiones del Consejo Europeo de 17 de junio de 2010 (EUCO 13/10).

(5) Decisión no 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente (DO L 242 de 10.9.2002, p. 1).

(6) COM(2010) 2020.

(7) Reglamento (CE) no 443/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por el que se establecen normas de comportamiento en materia de emisiones de los turismos nuevos como parte del enfoque integrado de la Comunidad para reducir las emisiones de CO2 de los vehículos ligeros (DO L 140 de 5.6.2009, p. 1), Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (DO L 140 de 5.6.2009, p. 16), Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO L 140 de 5.6.2009, p. 63), Directiva 2009/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 98/70/CE en relación con las especificaciones de la gasolina, el diésel y el gasóleo, se introduce un mecanismo para controlar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, se modifica la Directiva 1999/32/CE del Consejo en relación con las especificaciones del combustible utilizado por los buques de navegación interior y se deroga la Directiva 93/12/CEE (DO L 140 de 5.6.2009, p. 88), Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono y por la que se modifican la Directiva 85/337/CEE del Consejo, las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE y 2008/1/CE y el Reglamento (CE) no 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 140 de 5.6.2009, p. 114) y Decisión no 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020 (DO L 140 de 5.6.2009, p. 136).

(8) COM(2011) 112. La hoja de ruta fue considerada por el Consejo en sus Conclusiones de 17 de mayo de 2011 y recibió el apoyo del Parlamento Europeo en su resolución de 15 de marzo de 2012 [P7_TA(2012) 86].

(9) COM(2011) 244.

(10) COM(2011) 571.

(11) COM(2010) 546.

(12) Consejo Europeo de 8 y 9 de marzo de 2007.

(13) Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo de 2010 (EUCO 7/10); Conclusiones del Consejo de 15 de marzo de 2010 (7536/10); COM(2011) 244.

(14) Conclusiones del Consejo de 4 de diciembre de 2008 (16852/08).

(15) Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO L 327 de 22.12.2000, p. 1).

(16) Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina) (DO L 164 de 25.6.2008, p. 19).

(17) Decisión no 1600/2002/CE; Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO L 152 de 11.6.2008, p. 1).

(18) Decisión no 1600/2002/CE; Plan de Aplicación de Johannesburgo (Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, 2002).

(19) Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos (DO L 312 de 22.11.2008, p. 3).

(20) Conclusiones del Consejo de 11 de junio de 2012 (11186/12); COM(2011) 571.

(21) Resolución A/Res/66/288, de 27 de julio de 2012, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre el documento final de la Conferencia Río + 20 titulado «El futuro que queremos».

(22) COM(2010) 543.

ANEXO

VII PROGRAMA GENERAL DE ACCIÓN DE LA UNIÓN EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE HASTA 2020 «VIVIR BIEN, RESPETANDO LOS LÍMITES DE NUESTRO PLANETA»

1. La acción hasta 2020 y después de esa fecha se inspira en la siguiente visión de 2050: En 2050, vivimos bien, respetando los límites ecológicos del planeta. Nuestra prosperidad y nuestro medio ambiente saludable son la consecuencia de una economía circular innovadora, donde nada se desperdicia y en la que los recursos naturales se gestionan de forma sostenible, y la biodiversidad se protege, valora y restaura de tal manera que la resiliencia de nuestra sociedad resulta fortalecida. Nuestro crecimiento hipocarbónico lleva tiempo disociado del uso de los recursos, marcando así el paso hacia una economía segura y sostenible a nivel mundial.

PROGRAMA DE ACCIÓN HASTA 2020

2. En los últimos cuarenta años se ha creado un considerable acervo legislativo en materia de medio ambiente que se cuenta entre las normas más modernas y completas del mundo. Esa legislación ha contribuido a resolver algunos de los problemas medioambientales que más preocupan a los ciudadanos y las empresas de la Unión.

3. En los últimos decenios se han reducido considerablemente las emisiones de contaminantes al aire, el agua y el suelo, y también han disminuido en los últimos años las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). La normativa sobre productos químicos de la Unión se ha modernizado, y se ha restringido la presencia de muchas sustancias tóxicas o peligrosas como el plomo, el cadmio y el mercurio en productos que se utilizan en la mayoría de los hogares. Los ciudadanos de la Unión disfrutan de un agua cuya calidad es de las mejores del mundo, y más del 18 % del territorio y del 4 % de los mares de la Unión han sido declarados zonas protegidas.

4. La política de medio ambiente de la Unión ha impulsado la innovación y las inversiones en bienes y servicios medioambientales que crean empleo y oportunidades de exportación (1). Las sucesivas ampliaciones han llevado las estrictas normas de protección del medio ambiente a gran parte del continente europeo, y el empeño de la Unión ha contribuido al refuerzo del compromiso internacional por combatir el cambio climático y la pérdida de biodiversidad y al éxito de los esfuerzos realizados a nivel mundial para eliminar las sustancias que agotan la capa de ozono y los combustibles con plomo.

5. También se ha avanzado considerablemente en la integración de los objetivos medioambientales en otras políticas y actividades de la Unión. Desde 2003, la política agrícola común (PAC) reformada vincula los pagos directos al cumplimiento por los agricultores de ciertos requisitos para mantener las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales, y de la legislación pertinente en materia de medio ambiente. La lucha contra el cambio climático forma ahora parte integrante de la política de energía, y se está avanzando en la integración de las consideraciones relativas a la eficiencia en el uso de los recursos, el cambio climático y la eficiencia energética en otros sectores clave, como el transporte y la construcción.

6. No obstante, muchas tendencias medioambientales en la Unión siguen siendo causa de preocupación, debido, entre otras razones, a la aplicación insuficiente de la legislación vigente de medio ambiente de la Unión. Solo el 17 % de las especies y hábitats evaluados en el marco de la Directiva de Hábitats (2) se encuentran en un estado de conservación favorable, y la degradación y la pérdida del capital natural están poniendo en peligro los esfuerzos para lograr los objetivos de la Unión en materia de biodiversidad y cambio climático. Los costes asociados a ese estado de las especies y hábitats, así como a la degradación y pérdida de capital natural son elevados, y en nuestro sistema económico y social aún no se valoran adecuadamente. El 30 % del territorio de la Unión está sumamente fragmentado, lo cual afecta a la conectividad y a la salud de los ecosistemas, así como a su capacidad para prestar servicios y servir de hábitat viable a las especies. Aunque en la Unión se ha conseguido disociar en cierta medida el crecimiento respecto de las emisiones de GEI, del uso de los recursos y de los impactos medioambientales, la explotación de los recursos sigue siendo muy insostenible e ineficiente, y los residuos no se gestionan de una manera adecuada. Como consecuencia, las empresas de la Unión están renunciando a las considerables oportunidades que ofrece un uso eficiente de los recursos en cuanto a competitividad, reducción de costes, mejora de la productividad y seguridad de abastecimiento. La calidad del agua y la contaminación atmosférica siguen siendo problemáticas en muchas partes de Europa, y los ciudadanos de la Unión siguen estando expuestos a sustancias peligrosas que pueden comprometer su salud y su bienestar. Un uso no sostenible de la tierra está agotando terrenos fértiles, y el suelo sigue degradándose, lo cual repercute negativamente en la seguridad alimentaria mundial y en la consecución de objetivos en materia de biodiversidad.

7. En la Unión, las alteraciones medioambientales y climáticas están originadas cada vez más por las evoluciones que se registran a nivel mundial, incluidas, en relación con la demografía, los modelos de producción y de comercio, y el rápido progreso técnico. Esas evoluciones pueden ofrecer grandes oportunidades de crecimiento económico y bienestar social, pero plantean retos e incertidumbres para la economía y la sociedad de la Unión y están provocando una degradación medioambiental a nivel mundial (3).

8. Junto con los actuales sistemas despilfarradores de producción y consumo en la economía mundial, el aumento de la demanda de bienes y servicios y el agotamiento de los recursos están haciendo aumentar el precio de materias primas, minerales y energía básicos, lo cual genera más contaminación y más residuos, intensifica las emisiones de GEI en todo el mundo y agrava la degradación del suelo, la deforestación y la pérdida de biodiversidad. Casi dos terceras partes de los ecosistemas del mundo se están deteriorando (4), y existen pruebas de que ya se han superado ciertos límites del planeta en relación con la biodiversidad, el cambio climático y el ciclo del nitrógeno (5). Antes de 2030 es probable que el déficit de agua se sitúe en un 40 % si no se mejora considerablemente la eficiencia en el uso de ese recurso. Existe también el riesgo de que el cambio climático agrave esos problemas y haga aumentar los costes que llevan aparejados (6). En 2011, las catástrofes debidas en parte al cambio climático provocaron pérdidas económicas de más de 300 000 millones EUR en todo el mundo. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha advertido de que la degradación y erosión constantes del capital natural pueden suscitar cambios irreversibles que podrían hacer peligrar dos siglos de aumento constante del nivel de vida y acarrear costes considerables (7).

9. Para resolver algunos de estos complejos problemas es preciso explotar todo el potencial que ofrece la tecnológica medioambiental actual y garantizar el desarrollo constante y la adopción por la industria de las mejores técnicas disponibles y de las innovaciones que vayan surgiendo, así como una mayor aplicación de instrumentos de mercado. Es necesario, además, que se produzcan avances rápidos en campos prometedores de la ciencia y la tecnología. Esos avances podrían propiciarse impulsando la investigación y creando las condiciones necesarias para atraer inversiones privadas en ese sentido. Por otra parte, existe la necesidad de conocer mejor los riesgos potenciales para el medio ambiente y la salud humana que plantean las nuevas tecnologías, y de evaluar y gestionarse mejor dichas tecnologías. Esta es una condición sine qua non para que la población acepte las nuevas tecnologías y para que la Unión pueda identificar los riesgos potenciales asociados a los avances tecnológicos y actuar en consecuencia de una manera eficaz y oportuna. Las innovaciones tecnológicas importantes deben ir acompañadas de diálogos públicos y procesos participativos.

10. Para vivir bien en el futuro deben tomarse ahora medidas urgentes y concertadas para reforzar la resiliencia ecológica y maximizar los beneficios que la política de medio ambiente puede aportar a la economía y la sociedad, respetando al mismo tiempo los límites ecológicos del planeta. El VII PMA refleja el compromiso de la Unión por transformarse en una economía verde e integradora que garantice el crecimiento y el desarrollo, proteja la salud y el bienestar, cree empleos dignos, reduzca las desigualdades, invierta en biodiversidad, incluidos los servicios ecosistémicos que presta (capital natural), dado su valor intrínseco y su contribución esencial al bienestar humano y la prosperidad económica, y la preserve.

11. Para que pueda producirse la transformación hacia una economía verde integradora, es preciso integrar las consideraciones medioambientales en otras políticas, en particular las de energía, transporte, agricultura, pesca, comercio, economía e industria, investigación e innovación, empleo, desarrollo, asuntos exteriores, seguridad, educación y formación, y la política social y de turismo, de manera que se cree un planteamiento coherente y concertado. Las medidas que se adopten a nivel de la Unión deben completarse con una acción y una cooperación reforzadas y globales con países vecinos para resolver problemas comunes.

12. La Unión ha puesto en marcha ese proceso de transformación con estrategias integradas y a largo plazo para detener la pérdida de biodiversidad (8), intensificar la eficiencia en el uso de los recursos (9) y acelerar la transición hacia una economía hipocarbónica segura y sostenible (10). La Comisión ha seguido integrando las consideraciones y objetivos medioambientales en iniciativas adoptadas recientemente en otras políticas clave, en particular las de energía (11) y transporte (12), y se ha esforzado por obtener cada vez más beneficios medioambientales mediante reformas de las políticas de la Unión en materia de agricultura y desarrollo rural, pesca y cohesión, partiendo de los logros conseguidos hasta la fecha. En este sentido, la condicionalidad reviste particular importancia al contribuir al carácter sostenible de la agricultura, fomentando la protección de los ecosistemas vulnerables, tales como las masas de agua, el suelo y los hábitats de las especies.

13. La Unión ha suscrito un gran número de compromisos jurídicamente vinculantes en virtud de acuerdos medioambientales multilaterales, así como compromisos políticamente vinculantes en materia de medio ambiente, en particular los acordados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible («Río + 20») (13). El documento final de Río + 20 reconoce que la economía verde e integradora constituye un importante instrumento para lograr el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. Dicho documento establece un marco de acción que abarca las tres dimensiones (medioambiental, social y económica) del desarrollo sostenible, muchas de las cuales se reflejan en los objetivos prioritarios del VII PMA. En Río + 20 también se acordó determinar objetivos de desarrollo sostenible coherentes con la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo después de 2015 e integrados en la misma, a fin de reforzar el marco institucional y elaborar una estrategia de financiación del desarrollo sostenible. Río + 20 también adopta un marco decenal de programas sobre modalidades de consumo y producción sostenibles. La Unión y sus Estados miembros deben velar ahora por que estos compromisos se apliquen dentro de la Unión, y deben fomentar su aplicación a escala mundial.

14. El VII PMA viene a completar esos esfuerzos estableciendo objetivos prioritarios que la Unión deberá alcanzar de aquí a 2020. El VII PMA apoyará la aplicación y alentará las medidas a todos los niveles y fomentará las inversiones en el ámbito medioambiental y climático, también después de 2020.

15. En muchos casos, las medidas para alcanzar los objetivos prioritarios tendrán que adoptarse principalmente a nivel nacional, regional o local, de acuerdo con el principio de subsidiariedad. En otros, se necesitarán medidas adicionales a nivel de la Unión e internacional. El público también debe desempeñar un papel activo y ser debidamente informado en lo que se refiere a la política de medio ambiente. La política de medio ambiente es un ámbito de competencia compartida en la Unión y, por esa razón, uno de los propósitos del VII PMA es conseguir que se asuman como propios un conjunto de metas y objetivos compartidos y que se garanticen unas condiciones equitativas para las empresas y las autoridades públicas. Unas metas y unos objetivos claros proporcionan además la orientación necesaria y un marco de actuación previsible para los responsables políticos y las demás partes interesadas, en particular las regiones y las ciudades, las empresas y los interlocutores sociales, y los ciudadanos particulares.

16. El desarrollo integrado y coherente de la política de medio ambiente y clima puede ayudar a garantizar que la economía y sociedad de la Unión estén bien preparadas para afrontar los retos mencionados. Una acción de ese tipo requerirá centrarse en tres objetivos temáticos: a) proteger, conservar y mejorar el capital natural de la Unión; b) convertir a la Unión en una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, ecológica y competitiva; c) proteger a los ciudadanos de la Unión frente a las presiones y riesgos medioambientales para la salud y el bienestar. Estos tres objetivos temáticos están relacionados entre sí y deben perseguirse de forma paralela. Las medidas adoptadas al perseguir un objetivo van a contribuir a menudo a lograr los demás objetivos. Así, por ejemplo, la mejora de la eficacia de los recursos aliviará la presión sobre el capital natural, mientras que el incremento de la resiliencia del capital natural de la Unión entrañará beneficios para la salud y el bienestar humanos. Las medidas orientadas a mitigar el cambio climático y a adaptarse a este aumentarán la resiliencia de la economía y sociedad de la Unión, al tiempo que fomentarán la innovación y protegerán los recursos naturales de la Unión.

PRIORIDADES TEMÁTICAS

Objetivo prioritario no 1: proteger, conservar y mejorar el capital natural de la Unión

17. El bienestar y la prosperidad económica de la Unión se sustentan en su capital natural, es decir, su biodiversidad, incluidos los ecosistemas, que proporcionan bienes y servicios esenciales, como unos suelos fértiles y unos bosques multifuncionales, unas tierras y unos mares productivos, agua dulce de buena calidad y aire limpio, así como la polinización, la regulación climática y la protección contra catástrofes naturales. Una parte sustancial de la legislación de la Unión, como la Directiva marco del Agua (14), la Directiva marco sobre la Estrategia Marina (15), la Directiva sobre las Aguas Residuales Urbanas (16), la Directiva sobre Nitratos (17), la Directiva sobre Inundaciones (18), la Directiva sobre Sustancias Prioritarias (19), la Directiva sobre la Calidad del Aire y las directivas asociadas (20), así como las Directivas de Aves y Hábitats (21), está dirigida a la protección, conservación y mejora del capital natural. La legislación relativa al cambio climático, los productos químicos, las emisiones industriales y los residuos contribuye también a aliviar las presiones sobre el suelo y la biodiversidad, incluidos los ecosistemas, así como a reducir la pérdida de nutrientes.

18. No obstante, estudios recientes indican que la Unión sigue perdiendo biodiversidad y que la mayoría de los ecosistemas están gravemente degradados (22), debido a presiones de diversas clases. Las especies foráneas invasoras, por ejemplo, plantean mayores riesgos de los que se pensaba para las plantas, los animales y los seres humanos, para el medio ambiente y para la economía. La Estrategia de la Unión sobre la Biodiversidad hasta 2020 establece una serie de metas y medidas para invertir esas tendencias negativas, detener la pérdida de biodiversidad y el deterioro de los servicios ecosistémicos para 2020 y restablecerlos en la medida de lo posible (23). Es preciso intensificar la aplicación de dicha Estrategia y realizar los objetivos que figuran en la misma para que la Unión pueda cumplir su objetivo principal sobre la biodiversidad para 2020. Habida cuenta de que la Estrategia incluye medidas dirigidas a mejorar la aplicación de las Directivas de Aves y de Hábitats, incluso en relación con la red Natura 2000, para alcanzar ese objetivo principal tiene que aplicarse plenamente toda la legislación relativa a la protección del capital natural.

19. A pesar del requisito de la Directiva marco del Agua de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficial y subterránea, y de los considerables esfuerzos realizados hasta la fecha, el objetivo de conseguir un «buen estado ecológico» de aquí a 2015 solo es probable que se cumpla en el 53 % de las masas de agua superficiales de la Unión (24). El objetivo de conseguir de aquí a 2020 un «buen estado medioambiental» previsto en la Directiva marco sobre la Estrategia Marina también se está viendo sometido a grandes presiones, entre otras razones por la sobrepesca constante, la contaminación (incluida la contaminación acústica submarina y los desechos marinos) así como los efectos del calentamiento mundial, como la acidificación, en los mares europeos. En el mar Mediterráneo y el mar Negro, en particular, donde la mayoría de los Estados ribereños no son Estados miembros de la Unión, la estrecha colaboración dentro de la Unión y de esta con sus vecinos será primordial para afrontar estos retos de forma eficaz. Y, aunque las políticas de la Unión en materia de emisiones atmosféricas e industriales han contribuido a reducir muchas formas de contaminación, los ecosistemas siguen viéndose afectados por una deposición excesiva de nitrógeno y azufre y por la contaminación por ozono asociadas a las emisiones del transporte, la producción de electricidad y las prácticas agrícolas no sostenibles.

20. Por consiguiente, para proteger, conservar, mejorar y valorar el capital natural de la Unión es preciso, además, atajar los problemas en su origen mediante, entre otras cosas, una mayor integración de los objetivos relativos a ese capital natural en la elaboración y aplicación de otras políticas, y velar por que estas sean coherentes y produzcan beneficios recíprocos. Los elementos medioambientales previstos en las propuestas de la Comisión de reforma, en particular, de las políticas de agricultura, pesca y cohesión, junto con las propuestas para dotar a la Unión de un presupuesto más ecológico en el marco financiero plurianual 2014-2020, están dirigidos a apoyar esos objetivos. Dado que la agricultura y la silvicultura ocupan en su conjunto el 78 % del suelo de la Unión, desempeñan un papel fundamental en la preservación de los recursos naturales, en particular la buena calidad del agua y el suelo, así como la biodiversidad y la diversidad de paisajes de cultivo. La ecologización de la PAC impulsará, además, prácticas agrícolas y silvícolas beneficiosas para el medio ambiente, como la diversificación de cultivos, la protección de las praderas y los pastos permanentes, y unos sistemas agroforestales sostenibles, y también impulsará la creación y el mantenimiento de bosques y zonas de labranza de valor ecológico, también a través de prácticas extensivas y tradicionales. De este modo se incrementará también la capacidad del sector de la utilización de las tierras, del cambio del uso de las tierras y de la silvicultura para actuar como «sumidero de carbono». Una característica esencial de esta agricultura sostenible es la gestión responsable frente a las generaciones futuras que permanezca eficiente en el uso de los recursos y productiva.

21. La Unión constituye el principal territorio marítimo del mundo, por lo que tiene una responsabilidad fundamental a la hora de velar por la protección del medio marino. En el caso del medio marino, aunque el sector marítimo brinda oportunidades económicas, desde la pesca, la navegación y la acuicultura, hasta las materias primas, la producción de energía en el mar y la biotecnología marina, hay que velar por que su explotación sea compatible con la conservación y la gestión sostenible de los ecosistemas marinos y costeros. La combinación de una planificación del espacio marítimo y una gestión integrada de las zonas costeras dentro de los Estados miembros y entre los mismos puede constituir un eficaz instrumento de coordinación de un uso sostenible de las aguas marinas y las zonas costeras, al aplicar el planteamiento ecosistémico a la gestión de las distintas actividades sectoriales en estos ámbitos. El medio marino no cuenta con una protección adecuada, debido en parte al retraso en la realización de la red Natura 2000, lo cual requiere unos esfuerzos adicionales por parte de los Estados miembros. También debe mejorarse la eficacia de la gestión de las zonas marinas protegidas.

22. La aplicación de planteamientos basados en los ecosistemas a la mitigación del cambio climático y a la adaptación a ese fenómeno, que también son positivos para la biodiversidad y para el mantenimiento de otros servicios ecosistémicos, debe hacerse más extensiva como parte de la política de lucha contra el cambio climático de la Unión, mientras que en las decisiones relativas a las energías renovables tendrían que tenerse plenamente en cuenta otros objetivos medioambientales, como la conservación de la biodiversidad y la protección de las aguas y del suelo. Por último, se tendrán que presentar medidas para combatir la contaminación atmosférica y las emisiones de CO2 del transporte (25).

23. La degradación, fragmentación y uso no sostenible de la tierra en la Unión están haciendo peligrar una serie de servicios ecosistémicos fundamentales, suponen una amenaza para la biodiversidad y aumentan la vulnerabilidad de Europa al cambio climático y a las catástrofes naturales. Son, asimismo, responsables de la degradación y la desertificación del suelo. Más del 25 % del territorio de la Unión está afectado por la erosión del suelo provocada por el agua, lo cual compromete las funciones edáficas y reduce la calidad de las aguas dulces. Otros problemas persistentes son la contaminación y el sellado del suelo. Se cree que más de medio millón de lugares de la Unión están contaminados, y mientras no se identifiquen y evalúen, seguirán planteando graves riesgos potenciales para el medio ambiente, la economía, la sociedad y la salud. Cada año se ocupan más de 1 000 km2 de suelo para la construcción de viviendas o para fines industriales, recreativos o de transporte. Invertir esos cambios de largo plazo resulta difícil o costoso, y casi siempre implican compromisos entre distintas necesidades de índole social, económica y medioambiental. Es preciso integrar las consideraciones medioambientales, entre ellas las de protección de las aguas y conservación de la biodiversidad, en las decisiones relativas a la ordenación del territorio a fin de conferirles un carácter más sostenible, en la perspectiva de cumplir el objetivo de ocupación cero del suelo en 2050.

24. En el ámbito de los Estados miembros se ha avanzado de forma variable a la hora de garantizar la protección del suelo, incluida la identificación de los terrenos contaminados, las acciones de sensibilización, la investigación y el desarrollo de mecanismos de control. No obstante, los avances en los esfuerzos en materia de gestión de riesgos y de saneamiento son desiguales, y los resultados y la notificación de informaciones a escala de la Unión son limitados. A fin de responder a preocupaciones tales como el efecto negativo sobre el régimen hídrico natural, la Comisión ha desarrollado directrices en materia de sellado del suelo (26). Otros esfuerzos dirigidos a reforzar el marco normativo, desarrollar redes, compartir conocimientos, elaborar directrices e identificar ejemplos de mejores prácticas pueden contribuir, asimismo, a una mejor protección del suelo. La Comisión ha presentado una propuesta de Directiva por la que se establece un marco para la protección del suelo y se modifica la Directiva 2004/35/CE (27).

25. Para reducir las presiones humanas más fuertes sobre la tierra, el suelo y otros ecosistemas en Europa, se adoptarán medidas para que las decisiones de ordenación territorial que se adopten a todos los niveles correspondientes tengan debidamente en cuenta el impacto medioambiental, además del social y económico. El documento final de Río + 20, que reconoce la importancia económica y social de una buena ordenación territorial, insta a «lograr un mundo con una degradación neutra del suelo». La Unión y sus Estados miembros deben reflexionar con carácter urgente sobre la mejor manera de cumplir ese compromiso en el marco de sus competencias respectivas. La Unión y sus Estados miembros también deben reflexionar cuanto antes sobre la manera de resolver los problemas de calidad del suelo utilizando un enfoque específico y proporcionado orientado a los riesgos, dentro de un marco jurídicamente vinculante. También deben establecerse metas en relación con el suelo y el uso sostenible de la tierra.

26. A pesar de que los aportes de fósforo y nitrógeno al medio ambiente de la Unión han disminuido considerablemente en los últimos veinte años, la excesiva emisión de nutrientes sigue afectando a la calidad del aire y del agua y teniendo un impacto negativo en los ecosistemas, lo que provoca graves problemas para la salud humana. Es preciso, en particular, controlar urgentemente las emisiones de amoníaco provocadas por una gestión ineficiente de los fertilizantes y un tratamiento inadecuado de las aguas residuales, para que puedan seguir reduciéndose significativamente los aportes de nutrientes. Hay que redoblar esfuerzos para gestionar el ciclo de los nutrientes de una manera más rentable económicamente, más sostenible y con un uso más eficiente de los recursos, y también es preciso aumentar la eficiencia en el uso de los fertilizantes. Esos esfuerzos exigen invertir en investigación y mejorar la coherencia y aplicación de la legislación de medio ambiente de la Unión, imponer normas más estrictas cuando resulte necesario y abordar el ciclo de los nutrientes como parte de un planteamiento más holístico que integre y cree vínculos entre las políticas vigentes de la Unión que puedan contribuir a solucionar los problemas de la eutrofización y de la liberación excesiva de nutrientes, y evite una situación en la que las emisiones de nutrientes se desplacen de un medio natural a otro.

27. Las medidas adoptadas en el marco de la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad para restaurar al menos el 15 % de los ecosistemas degradados en la Unión y ampliar la utilización de la infraestructura verde —instrumento que permite generar beneficios ecológicos, económicos y sociales a través de soluciones naturales, incorporando espacios verdes, ecosistemas acuáticos y otras características físicas en las zonas terrestres y marinas— contribuirán a paliar la fragmentación del terreno. Tal acción, en combinación con la plena aplicación de las Directivas de Aves y Hábitats, respaldada por los marcos de acción prioritaria, mejorará el capital natural y reforzará la resiliencia de los ecosistemas, y pueden ofrecer opciones rentables en cuanto a la mitigación del cambio climático y a la adaptación a ese fenómeno, así como a la gestión del riesgo de catástrofes. Entre tanto, la labor realizada por los Estados miembros para cartografiar y evaluar los ecosistemas y los servicios que prestan mejorará la disponibilidad de los datos, y junto con la iniciativa dirigida a evitar una pérdida neta de biodiversidad para 2015 contribuirán a mantener en una serie de escalas el capital natural existente. La integración del valor económico de los servicios ecosistémicos en los sistemas de información y contabilidad a nivel nacional y de la Unión de aquí a 2020 conducirá a una gestión más adecuada del capital natural de la Unión.

28. Para proteger, conservar y mejorar el capital natural de la Unión, el VII PMA garantizará que para 2020: a) se hayan detenido la pérdida de biodiversidad y la degradación de los servicios ecosistémicos, incluida la polinización, los ecosistemas y los servicios que prestan se mantengan y se haya restaurado por lo menos el 15 % de los ecosistemas degradados; b) se haya reducido considerablemente el impacto de las presiones ejercidas sobre las aguas de transición, costeras y dulces (incluidas las aguas de superficie y subterráneas) para alcanzar, mantener o mejorar el buen estado a que se refiere la Directiva marco del Agua; c) se haya reducido el impacto de las presiones ejercidas sobre las aguas marinas, para alcanzar o mantener un buen estado medioambiental, como exige la Directiva marco sobre la Estrategia Marina, y se gestionen las zonas costeras de forma sostenible; d) se hayan seguido reduciendo la contaminación atmosférica y sus impactos sobre los ecosistemas y la biodiversidad con el objetivo a largo plazo de no exceder las cargas y niveles críticos; e) la tierra se gestione de una forma sostenible en la Unión, el suelo se proteja adecuadamente y sigan saneándose los lugares contaminados; f) el ciclo de los nutrientes (nitrógeno y fósforo) se gestione de una manera más sostenible y eficiente en cuanto al uso de los recursos; g) la gestión de los bosques sea sostenible y se protejan los bosques, su biodiversidad y los servicios que prestan y, en la medida de lo posible, se refuercen, y se mejore la resiliencia de los bosques frente al cambio climático, los incendios, las tormentas, las plagas y las enfermedades. A tal efecto, es necesario, en particular: i) acelerar sin demora la puesta en práctica de la Estrategia sobre la Biodiversidad de la Unión, con el fin de alcanzar sus objetivos, ii) aplicar plenamente el Programa de salvaguardia de las aguas de Europa (28), teniendo debidamente en cuenta las circunstancias específicas de los Estados miembros y velando por que los objetivos de calidad de las aguas sean debidamente respaldados por medidas políticas aplicadas en la fuente, iii) intensificar con urgencia los esfuerzos, entre otras cosas para preservar unas poblaciones de peces saludables, en consonancia con la política pesquera común, la Directiva marco sobre la Estrategia Marina y las obligaciones internacionales; combatir la polución y establecer a nivel de la Unión una meta cuantitativa principal de reducción de los desechos marinos respaldada por medidas aplicadas en la fuente y para la que se tomen en consideración las estrategias marinas establecidas por los Estados miembros; completar la red Natura 2000 de zonas marinas protegidas y velar por que esas zonas costeras se gestionen de manera sostenible, iv) acordar y aplicar una Estrategia de la UE para la adaptación al cambio climático (29), incluida la integración de la adaptación al cambio climático en las iniciativas y sectores clave de las políticas de la Unión, v) redoblar esfuerzos para cumplir íntegramente la legislación de la Unión en materia de calidad del aire y establecer medidas y metas estratégicas para después de 2020, vi) redoblar esfuerzos para reducir la erosión e incrementar la materia orgánica del suelo, sanear lugares contaminados y reforzar la integración de las consideraciones sobre el uso de la tierra en un proceso decisorio coordinado entre todas las esferas gubernamentales pertinentes, con el apoyo de la adopción de metas relativas al suelo y la tierra como recurso y de objetivos de ordenación territorial, vii) adoptar medidas adicionales para reducir las emisiones de nitrógeno y para reducir y valorizar las emisiones de fósforo, en particular las procedentes de las aguas residuales urbanas e industriales y del uso de fertilizantes, mediante un mejor control de las fuentes y la recuperación de residuos fosforados, viii) desarrollar y aplicar una Estrategia Forestal renovada de la Unión que responda a las numerosas exigencias que se imponen a los bosques, aborde los beneficios que estos aportan y contribuya a un planteamiento más estratégico respecto a la protección y mejora de los bosques mediante su gestión sostenible, entre otros instrumentos, ix) potenciar el suministro de información pública de la Unión, la concienciación de los ciudadanos y su educación en materia de medio ambiente.

Objetivo prioritario no 2: convertir a la Unión en una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, ecológica y competitiva

29. La Estrategia Europa 2020 tiene por objetivo promover el crecimiento sostenible desarrollando una economía hipocarbónica más competitiva que haga un uso eficiente y sostenible de los recursos. Su iniciativa emblemática «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» pretende respaldar la transición hacia una economía que sea eficiente en su modo de utilizar todos los recursos, que disocie completamente el crecimiento económico del uso de los recursos y de la energía y de sus impactos medioambientales, que reduzca las emisiones de GEI, que refuerce la competitividad a través de la eficiencia y la innovación y que promueva una mayor seguridad energética y de los recursos, merced a un uso general reducido de los mismos, entre otros medios. Las Hojas de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos y hacia una economía hipocarbónica competitiva (30) son pilares esenciales de la iniciativa emblemática, establecen el marco para medidas futuras dirigidas a realizar esos objetivos y deben contar con el apoyo de los Estados miembros en forma de intercambio de mejores prácticas. Además, con una asociación entre la Unión, sus Estados miembros y la industria, al amparo de la política industrial integrada de la Unión, se pondrán los medios para incrementar la inversión y la innovación en seis mercados en crecimiento y relacionados con la economía verde (31).

30. En toda la economía, es preciso innovar para aumentar la eficiencia en el uso de los recursos, para reforzar la competitividad en un contexto marcado por el aumento de los precios de los recursos, la escasez y las limitaciones de abastecimiento de materias primas y la dependencia de las importaciones. Las empresas son las principales impulsoras de la innovación, incluida la ecoinnovación. No obstante, los mercados por sí solos no van a producir los resultados deseados, y para mejorar su comportamiento medioambiental, las pequeñas y medianas empresas (PYME), en particular, necesitan ayuda específica para adoptar nuevas tecnologías, a través de asociaciones para la investigación y la innovación (32), entre otros medios. Resulta fundamental una actuación gubernamental a nivel de la Unión y de los Estados miembros que establezca las condiciones jurídicas adecuadas para la inversión y la ecoinnovación, favorezca el desarrollo de empresas sostenibles o de soluciones tecnológicas a problemas medioambientales y promueva pautas sostenibles para el uso de los recursos (33).

31. Este requisito clave para hacer frente al desafío medioambiental tiene también considerables beneficios socioeconómicos y puede estimular la competitividad. La creación de empleo, que puede resultar de la transformación en una economía hipocarbónica, eficiente, segura y sostenible en el uso de los recursos, es fundamental para realizar los objetivos en materia de empleo que persigue la Estrategia Europa 2020 (34). En los últimos años, el empleo en los sectores de las tecnologías y servicios medioambientales en la Unión ha crecido en torno al 3 % anual (35). El mercado mundial para las ecoindustrias se estima en, al menos, un billón de euros (36), y se prevé que en los próximos diez años llegue casi a duplicarse. Las empresas europeas ya son líderes mundiales en reciclado y eficiencia energética, y hay que estimularlas para que saquen provecho del aumento de la demanda en el mundo, con el apoyo del Plan de Acción sobre Ecoinnovación (37). Por ejemplo, se espera que el sector europeo de las energías renovables cree, por sí solo, más de 400 000 puestos de trabajo de aquí a 2020 (38). Una bioeconomía sostenible también puede contribuir a un crecimiento inteligente y verde en Europa y, a la vez, beneficiarse de las mejoras de la eficiencia en el uso de recursos.

32. La plena aplicación del paquete de medidas de la Unión sobre clima y energía es fundamental para alcanzar las metas identificadas para 2020 y crear una economía hipocarbónica competitiva, segura y sostenible de aquí a 2050. Aunque la Unión está bien encaminada en la reducción para 2020 de sus emisiones de GEI en un 20 % en comparación con los niveles de 1990, la meta del 20 % en cuanto a eficiencia energética solo podrá cumplirse con aumentos de eficiencia y cambios de comportamiento mucho más rápidos. Se espera que la nueva Directiva de Eficiencia Energética (39) aporte una contribución importante en este sentido, y podría complementarse con el establecimiento de requisitos de eficiencia en el uso de energía que suponen los productos puestos en el mercado de la Unión. También es importante una evaluación exhaustiva de la disponibilidad de biomasa sostenible si se tienen en cuenta el aumento persistente de la demanda de energía y el debate actual sobre los conflictos entre el uso de la tierra para producir alimentos o para producir bioenergía. También es esencial garantizar que la biomasa, en todas sus formas, se produzca y utilice de forma sostenible y eficiente durante todo su ciclo de vida, para minimizar o evitar impactos desfavorables en el medio ambiente y el clima, y teniendo debidamente en cuenta el contexto económico de los diversos usos de la biomasa como recurso. Ello contribuiría a crear una economía hipocarbónica.

33. Para que la Unión participe de forma equitativa en los esfuerzos mundiales, todos los sectores de la economía van a tener que contribuir a la reducción de las emisiones de GEI. La Unión tiene que acordar las próximas etapas de su marco de medidas en materia de clima y energía para después de 2020 con objeto de prepararse de cara a las negociaciones internacionales sobre un nuevo acuerdo jurídicamente vinculante, y también para ofrecer a los Estados miembros, a las empresas y a otros sectores un marco y unos objetivos claros y vinculantes para las inversiones en reducción de emisiones, eficiencia energética y energía renovable necesarias a medio y largo plazo. Así pues, la Unión tiene que considerar una serie de opciones estratégicas para lograr la transición a una economía hipocarbónica de manera gradual y con eficiencia de costes, teniendo en cuenta las metas indicativas previstas en la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica para 2050, que deberían servir de base para seguir trabajando. El Libro Verde sobre un marco para las políticas de clima y energía en 2030 (40) representa un paso importante en este sentido. La Hoja de ruta en materia de energía hacia 2050 y el Libro Blanco sobre el transporte deben respaldarse con unos marcos políticos sólidos. Además, los Estados miembros tienen que desarrollar y poner en marcha estrategias a largo plazo, que sean rentables, para la transición hacia la economía hipocarbónica, dirigidas a realizar el objetivo de la Unión de reducir, para mediados de este siglo, las emisiones de GEI en un 80-95 % en comparación con los niveles de 1990, como parte del esfuerzo mundial para mantener el aumento medio de las temperaturas por debajo de 2 °C en comparación con los niveles preindustriales y en el contexto de las reducciones que, según los datos aportados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), deben conseguir los países desarrollados como colectivo. El Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión seguirá siendo el pilar fundamental de la política climática de la Unión después de 2020 y debe sufrir una reforma estructural para incentivar las inversiones hipocarbónicas. La Unión, coherente con sus compromisos internacionales y junto con otras partes del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), debe prestar apoyo a los países en desarrollo en sus esfuerzos por mitigar el cambio climático, por medio de la creación de capacidades, ayudas financieras y transferencias de tecnología.

34. La adopción por la industria de las mejores técnicas disponibles en el marco de la Directiva sobre las Emisiones Industriales (41) permitirá mejorar las pautas de uso de los recursos y reducir las emisiones de más de 50 000 grandes instalaciones industriales de la Unión, y, de ese modo, contribuirá significativamente a impulsar el desarrollo de técnicas innovadoras, a ecologizar la economía y a reducir costes para la industria a largo plazo. Este desarrollo puede estimularse asimismo con la implantación de sistemas de gestión medioambiental, como EMAS (42), por parte de la industria.

35. El ámbito de algunos instrumentos políticos existentes relacionados con la producción y el consumo es reducido. Se requiere un marco que aporte las señales apropiadas a los productores y consumidores a fin de promover la eficiencia en el uso de los recursos y la economía circular. Se adoptarán medidas para seguir mejorando el comportamiento medioambiental de bienes y servicios en el mercado de la Unión a lo largo de todo su ciclo de vida, incluidas medidas para intensificar la oferta de productos ambientalmente sostenibles y propiciar entre los consumidores un cambio significativo a favor de la demanda de esos productos. Esto se conseguirá aplicando una combinación equilibrada de incentivos para los consumidores y las empresas (PYME incluidas), instrumentos de mercado y reglamentaciones para reducir el impacto medioambiental de sus actividades y productos. Los consumidores deben recibir información precisa, fácil de comprender y fiable sobre los productos que adquieren, mediante un etiquetado claro y coherente, incluso en relación con las declaraciones medioambientales. Deben optimizarse los envases para minimizar el impacto medioambiental, y también deben fomentarse los modelos de actividad empresarial eficientes en el uso de recursos, como los sistemas de servicio de productos, incluido el arrendamiento de los mismos. Se revisará la legislación vigente en materia de productos, en particular las Directivas sobre Diseño Ecológico (43) y sobre Etiquetado Energético (44), así como el Reglamento de la Etiqueta Ecológica, con objeto de mejorar el comportamiento medioambiental y la eficiencia en el uso de los recursos de los productos a lo largo de todo su ciclo de vida, así como para abordar las disposiciones existentes a través de un marco político y legislativo más coherente para una producción y un consumo sostenibles en la Unión (45). Este marco legislativo respaldado por indicadores de ciclo de vida deberá hacer frente a la fragmentación y a la limitación del ámbito de aplicación del acervo existente en materia de consumo y producción sostenibles, e identificar y colmar, cuando sea necesario, las lagunas en políticas, incentivos y normas legislativas para garantizar que existan requisitos mínimos en relación con el comportamiento medioambiental de los productos y servicios.

36. Dado que el 80 % de todos los impactos medioambientales de un producto en su ciclo de vida vienen determinados por su diseño, el marco político de la Unión debe garantizar que los productos prioritarios comercializados en su mercado hayan sido objeto de un «ecodiseño» que permita optimizar la eficiencia en el uso de recursos y materiales. Se ha de tener en cuenta, entre otras cosas, su durabilidad, reparabilidad, posibilidad de reutilización, reciclabilidad, el contenido reciclado y el ciclo de vida del producto. Los productos deben proceder de fuentes sostenibles y estar diseñados de forma que permita reutilizarlos y reciclarlos. Esos requisitos tendrán que ser aplicables y de carácter ejecutivo. Se intensificarán los esfuerzos a nivel nacional y de la Unión para eliminar los obstáculos a la ecoinnovación (46) y aprovechar todo el potencial de las ecoindustrias europeas, lo cual favorecerá un empleo y un crecimiento ecológicos.

37. Con vistas a establecer un marco de actuación para mejorar aspectos relacionados con la eficiencia en el uso de los recursos más allá de las emisiones de GEI y la energía, se fijarán metas para reducir el impacto del ciclo de vida medioambiental global del consumo, en particular en los sectores de la alimentación, la vivienda y la movilidad (47). Juntos, esos sectores son responsables de casi el 80 % de los impactos medioambientales del consumo. A este respecto también deben tenerse en cuenta los indicadores y objetivos para las huellas de agua, de tierra, de material y de carbono, así como su función en el Semestre Europeo. En el documento final de Río + 20 se reconoce la necesidad de reducir considerablemente las pérdidas posteriores a la cosecha y otras pérdidas y desperdicios de alimentos en toda la cadena de suministro de alimentos. La Comisión debe presentar una estrategia global para combatir la generación innecesaria de residuos alimenticios y apoyar activamente a los Estados miembros en la lucha contra la producción excesiva de residuos de alimentos. En este sentido serían útiles medidas encaminadas a aumentar el volumen de compostaje y de digestión anaeróbica, según los casos, de alimentos desechados.

38. Además de los requisitos obligatorios en relación con la contratación pública ecológica aplicables a algunas categorías de productos (48), la mayoría de los Estados miembros han adoptado planes de acción voluntarios, y muchos han establecido metas respecto a categorías específicas de productos. No obstante, es posible reducir aún mucho más el impacto medioambiental de todas las esferas administrativas por medio de sus decisiones de contratación. Los Estados miembros y las regiones deben seguir adoptando medidas para realizar el objetivo de aplicar criterios de contratación pública ecológica al 50 % de las licitaciones, por lo menos. La Comisión examinará la posibilidad de proponer legislación específica por sectores que prevea requisitos obligatorios para otras categorías de productos y determine el alcance de las inspecciones periódicas de los progresos hechos por los Estados miembros sobre la base de datos adecuados relacionados con estos, teniendo presente, al mismo tiempo, la necesidad de minimizar el nivel de la carga administrativa. Deberán desarrollarse las redes de adquisiciones ecológicas voluntarias.

39. Existe, además, un potencial considerable para perfeccionar la prevención y gestión de residuos en la Unión y aprovechar mejor los recursos, crear nuevos mercados y empleos y reducir la dependencia de las importaciones de materias primas, limitando, al mismo tiempo, los impactos sobre el medio ambiente (49). Cada año se generan en la Unión 2 700 millones de toneladas de residuos, 98 millones de las cuales (el 4 %) corresponden a residuos peligrosos. En 2011, la generación de residuos urbanos por persona ascendía a una media de 503 kg para toda la Unión, pero entre Estados miembros varía entre 298 y 718 kg. Solo se prepara para su reutilización o se recicla una media del 40 % de los residuos sólidos, si bien algunos Estados miembros alcanzan un porcentaje del 70 %, lo que demuestra que los residuos sólidos podrían llegar a ser un recurso clave de la Unión. Al mismo tiempo, muchos Estados miembros depositan en vertederos más del 75 % de los residuos urbanos que generan (50).

40. Para que los residuos puedan utilizarse como recurso, como se solicita en la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos, debe aplicarse completamente en todo su territorio la legislación de residuos de la Unión, basándose en la estricta ejecución de la jerarquía de residuos y abarcando distintos tipos de residuos (51). Es preciso realizar esfuerzos adicionales para reducir la generación de residuos per cápita y la generación de residuos en términos absolutos. Limitar la recuperación de energía a materiales no reciclables (52), eliminar progresivamente el depósito de residuos reciclables o recuperables (53) en vertederos, garantizar un reciclado de alta calidad cuando la utilización del material reciclado no tenga consecuencias generales adversas para el medio ambiente o la salud de las personas, y desarrollar mercados para materias primas secundarias también son medidas necesarias para lograr objetivos de eficiencia en el uso de los recursos. Los residuos peligrosos tendrán que gestionarse de tal manera que se reduzcan al mínimo los efectos negativos significativos para la salud humana y el medio ambiente, como se acordó en Río + 20. Para alcanzar ese objetivo, deben aplicarse de una manera mucho más sistemática en toda la Unión instrumentos de mercado y otras medidas que privilegien la prevención, el reciclado y la reutilización, incluida la extensión de la responsabilidad del productor, a la vez que debe prestarse apoyo al desarrollo de ciclos de materiales no tóxicos. Deben suprimirse los obstáculos que dificultan las actividades de reciclado en el mercado interior de la Unión, y deben revisarse los objetivos actuales en materia de prevención, reutilización, reciclado, valorización y desvío de residuos de los vertederos para avanzar hacia una economía «circular» regida por el ciclo de vida y en la que los recursos se utilicen en cascada y se eliminen casi por completo los residuos remanentes.

41. Debe abordarse también con carácter prioritario la eficiencia en el uso del agua para contribuir a su buen estado. Aun cuando la sequía y la escasez de agua afectan cada vez a más zonas de Europa, se estima que sigue derrochándose entre un 20 % y un 40 % del agua disponible en Europa, por ejemplo por fugas en el sistema de distribución o por la adopción inadecuada de tecnologías de eficiencia hídrica. Según las modelizaciones disponibles, todavía hay un amplio margen para mejorar la eficiencia hídrica de la Unión. Además, se prevé que el aumento de la demanda y los impactos del cambio climático agraven considerablemente las presiones sobre los recursos hídricos de la Unión. En este contexto, la Unión y los Estados miembros deben actuar para que, de aquí a 2020, los ciudadanos tengan acceso al agua potable y la extracción de agua respete los límites de los recursos hídricos renovables disponibles, con el fin de mantener, conseguir o mejorar su buen estado, de conformidad con la Directiva marco del Agua, en particular mejorando la eficiencia hídrica mediante el recurso a mecanismos de mercado tales como una tarificación del agua que refleje su auténtico valor, además de otros instrumentos como la educación y la concienciación (54). Debe estimularse a los mayores sectores consumidores, como la energía y la agricultura, para que den prioridad a la utilización más eficiente del agua. Para poder avanzar en esa dirección debe acelerarse la demostración y generalización de técnicas, sistemas y modelos empresariales innovadores sobre la base del Plan Estratégico de Ejecución de la Cooperación de Innovación Europea sobre el Agua.

42. Un marco de políticas a largo plazo y previsible en todos esos ámbitos contribuirá a conseguir un nivel de inversiones y actuación que permita desarrollar plenamente mercados de tecnologías más ecológicas y promover soluciones empresariales sostenibles. Los indicadores y objetivos en materia de eficiencia en el uso de los recursos, que se apoyen en la recogida de datos sólidos, ofrecerían la orientación necesaria para quienes tienen que tomar decisiones en el ámbito público y privado en el proceso de transformación de la economía. Una vez que hayan sido acordados a nivel de la Unión, tales indicadores y objetivos formarán parte integrante del VII PMA. Para contribuir a este proceso deberían desarrollarse, para 2015 a más tardar, las metodologías de medición de la eficiencia en el uso de los recursos hídricos, terrestres, materiales y de carbono.

43. Para que la Unión pueda convertirse en una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, ecológica y competitiva, el VII PMA garantizará que, para 2020: a) la Unión haya cumplido sus objetivos en materia de clima y energía para 2020 y esté trabajando para reducir para 2050 las emisiones de GEI en un 80-95 % en comparación con los niveles de 1990, como parte del esfuerzo mundial para mantener el aumento medio de la temperatura por debajo de 2 °C en comparación con los niveles preindustriales, con la conclusión de un acuerdo sobre un marco normativo en materia de clima y de energía como paso clave en este proceso; b) se haya reducido considerablemente el impacto medioambiental global de los principales sectores de la economía de la Unión, haya aumentado su eficiencia en el uso de los recursos, y se hayan establecido valores de referencia e implantado métodos de medición; estén aplicándose incentivos de mercado y políticos para fomentar las inversiones de las empresas en eficiencia en el uso de recursos y esté estimulándose el crecimiento verde mediante medidas de fomento de la innovación; c) los cambios estructurales en la producción, la tecnología y la innovación, así como las pautas de consumo y los modos de vida, hayan reducido el impacto medioambiental global de la producción y el consumo, en particular en los sectores de la alimentación, la vivienda y la movilidad; d) los residuos se gestionen de forma segura como recurso y para prevenir daños a la salud y al medio ambiente, el volumen absoluto de generación de residuos y los residuos generados per cápita registren un descenso, los vertidos se limiten a los desechos residuales (es decir, a los no reciclables y no recuperables), habida cuenta de los aplazamientos dispuestos en el artículo 5, apartado 2, de la Directiva sobre el Vertido de Residuos (55), y la recuperación de energía se limite a los desechos residuales, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva marco sobre Residuos (56); e) se haya prevenido o reducido considerablemente la escasez de agua en la Unión. A tal fin, es necesario, en particular: i) aplicar íntegramente el paquete de medidas sobre clima y energía y acordar urgentemente un marco a nivel de la Unión sobre una política de clima y energía para 2030, teniendo debidamente en cuenta el informe de evaluación más reciente del IPCC, los objetivos indicativos establecidos en la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica y las evoluciones observadas en la CMNUCC y en otros procesos relevantes, ii) generalizar la aplicación de las «mejores técnicas disponibles» en el contexto de la Directiva sobre Emisiones Industriales y redoblar esfuerzos para promover la adopción de las tecnologías, procesos y servicios innovadores que vayan surgiendo, iii) impulsar la investigación y los trabajos de innovación públicos y privados que sean necesarios para generalizar tecnologías, sistemas y modelos empresariales innovadores que aceleren la transición hacia una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, segura y sostenible y reduzcan los costes de ese proceso; seguir desarrollando el enfoque establecido en el Plan de Acción en materia de Ecoinnovación, definir las prioridades de innovación incremental y los cambios de sistema, fomentar una mayor participación de las tecnologías verdes en el mercado de la Unión y acrecentar la competitividad de la ecoindustria europea; establecer indicadores y fijar objetivos realistas y viables en cuanto a eficiencia en el uso de recursos, iv) desarrollar, para 2015 a más tardar, tecnologías de medición y de determinación de valores de referencia en lo relativo a eficiencia en el uso de recursos terrestres, de carbono, hídricos y de material, y evaluar la procedencia de incluir un indicador y un objetivo básicos en el Semestre Europeo, v) establecer un marco de políticas más coherente para una producción y un consumo sostenibles, que incluya, cuando proceda, la consolidación de los instrumentos actuales en un marco jurídico coherente; revisar la legislación en materia de productos con objeto de mejorar el comportamiento medioambiental y la eficiencia de los productos en el uso de los recursos a lo largo de todo su ciclo de vida; estimular la demanda de consumo de los productos y servicios sostenibles desde el punto de vista medioambiental mediante políticas que fomenten su disponibilidad, asequibilidad, funcionalidad y atractivo; crear indicadores y fijar metas realistas y viables de reducción del impacto global del consumo, vi) desarrollar programas de formación dirigidos a los empleos verdes, vii) intensificar los esfuerzos por alcanzar los actuales objetivos y revisar los planteamientos relativos a la contratación pública ecológica, incluido su ámbito de aplicación, para aumentar su eficacia; crear una red de adquisiciones públicas voluntarias para las empresas de la Unión, viii) ejecutar íntegramente la legislación de residuos de la Unión. Dicha ejecución implica la aplicación de la jerarquía de residuos de conformidad con la Directiva marco de Residuos y el recurso efectivo a instrumentos y otras medidas de mercado que garanticen que: 1) el depósito de residuos en vertederos se limite a los desechos residuales (es decir, no reciclables y no recuperables), teniendo en cuenta los aplazamientos dispuestos en el artículo 5, apartado 2, de la Directiva sobre el vertido de residuos; 2) la recuperación de energía se limite a materiales no reciclables, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva marco sobre Residuos; 3) el reciclado de residuos se use como fuente principal y fiable de materias primas para la Unión, mediante el desarrollo de ciclos de materiales no tóxicos; 4) los residuos peligrosos se gestionen sin riesgos y se reduzca el volumen generado; 5) se eliminen los traslados ilegales de residuos con la ayuda de una estrecha vigilancia, y 6) se reduzca el desperdicio de alimentos; se efectúen revisiones de la legislación vigente en materia de productos y residuos, incluida la revisión de los principales objetivos de las directivas pertinentes en materia de residuos, en consonancia con la Hoja de ruta para la eficiencia en el uso de recursos, con el fin de avanzar hacia una economía circular; y se eliminen los obstáculos comerciales internos en la Unión frente a las actividades de reciclado respetuosas del medio ambiente. Se requieren campañas de información pública para mejorar la conciencia y la comprensión de la política de residuos y estimular un cambio en los comportamientos, ix) mejorar la eficiencia hídrica mediante el establecimiento y la vigilancia de objetivos a nivel de cuencas hidrográficas sobre la base de una metodología común para lograr los objetivos de eficiencia hídrica desarrollados en el marco del proceso de la estrategia común de aplicación, la utilización de mecanismos de mercado tales como la tarificación del agua, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva marco del Agua y, si procede, otras medidas de mercado; elaborar planteamientos para regular la utilización de aguas residuales tratadas.

Objetivo prioritario no 3: proteger a los ciudadanos de la Unión de las presiones y riesgos medioambientales para la salud y el bienestar

44. La legislación medioambiental de la Unión ha generado grandes beneficios para la salud y el bienestar de la población. No obstante, la contaminación del aire y del agua y los productos químicos siguen situándose a la cabeza de las preocupaciones medioambientales de los ciudadanos de la Unión (57). La Organización Mundial de la Salud (OMS) considera que los factores de estrés medioambiental son responsables de entre el 15 % y el 20 % de todas las muertes registradas en 53 países europeos (58). Según la OCDE, la contaminación atmosférica en las ciudades será en 2050 la principal causa ambiental de mortalidad en todo el mundo.

45. Una proporción considerable de la población de la Unión sigue estando expuesta a niveles de contaminación atmosférica, incluida la contaminación del aire en interiores, superiores a los recomendados por la OMS (59). Por ejemplo, los aparatos e instalaciones de calefacción local y de combustión de carbón son una fuente importante de hidrocarburos poliaromáticos mutagénicos y cancerígenos y de emisiones peligrosas de materia en partículas (PM 10, PM 2,5 y PM 1). Es necesario actuar sobre todo en aquellos espacios, como las ciudades, en los que las personas, en particular los grupos sociales sensibles o vulnerables, y los ecosistemas, están expuestos a altos niveles de contaminantes. Para garantizar un medio ambiente sano para todos, las medidas de ámbito local deben complementarse con políticas adecuadas en el nivel nacional y en el de la Unión.

46. El acceso a agua de calidad satisfactoria sigue siendo problemático en algunas zonas rurales de la Unión, cuando garantizar unas aguas de baño de buena calidad en Europa es beneficioso tanto para la salud humana como para el sector del turismo de la Unión. Las consecuencias adversas de las inundaciones y de las sequías para la salud de las personas y la actividad económica se observan cada vez con más frecuencia debido, en parte, a los cambios que registran el ciclo hidrológico y el uso de la tierra.

47. El hecho de que la política actual no se aplique plenamente está impidiendo que la Unión alcance unos niveles adecuados de calidad del aire y del agua. La Unión actualizará sus objetivos de acuerdo con los datos científicos más recientes y procurará garantizar de una manera más activa sinergias con otros objetivos políticos en ámbitos tales como el cambio climático, la movilidad y el transporte, la biodiversidad y el medio marino y terrestre. Por ejemplo, la reducción de ciertos contaminantes atmosféricos, incluidos los contaminantes atmosféricos de vida corta, puede contribuir enormemente a mitigar el cambio climático. Los trabajos futuros que se realicen en esta dirección se basarán en una revisión global de la legislación de la Unión sobre calidad del aire y en la ejecución del Programa de salvaguardia de las aguas de Europa.

48. Sigue siendo una prioridad controlar la contaminación en su origen, y la aplicación de la Directiva sobre Emisiones Industriales contribuirá a reducir aún más las emisiones de los principales sectores. La consecución de las metas establecidas en la Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte redundará, asimismo, en una movilidad más sostenible en la Unión y, por ende, en el control de una de las principales fuentes de ruido y contaminación atmosférica a nivel local.

49. Los datos disponibles sobre la exposición media a largo plazo muestran que el 65 % de los europeos que viven en grandes zonas urbanas están expuestos a niveles elevados de ruido (60) y que más del 20 % lo están a niveles sonoros nocturnos que con frecuencia tienen efectos perjudiciales para la salud.

50. La legislación horizontal sobre productos químicos [Reglamento REACH (61) y Reglamento sobre clasificación, etiquetado y envasado (62)] y la legislación sobre productos biocidas (63) y plaguicidas proporcionan (64) una protección de base para la salud humana y el medio ambiente, aseguran la estabilidad y previsibilidad para los agentes económicos y promueven la adopción de métodos de ensayo que no utilicen animales. No obstante, sigue habiendo incertidumbre en cuanto a todas las repercusiones que sobre la salud humana y el medio ambiente tienen los efectos combinados de distintos productos químicos (mezclas), los nanomateriales, los productos químicos que interfieren con el sistema endocrino u hormonal (alteradores endocrinos) y los productos químicos presentes en productos. Las investigaciones indican que determinados productos químicos tienen propiedades de alteración endocrina que pueden causar efectos desfavorables para la salud y el medio ambiente, afectando incluso al crecimiento de los niños, potencialmente incluso en dosis muy bajas, y que esos efectos justifican que se examinen posibles medidas de precaución. En consecuencia, deben incrementarse los esfuerzos para garantizar que para 2020 todas la sustancias que puedan ser motivo de grave preocupación en este sentido, incluidas las sustancias que puedan causar alteraciones endocrinas, sean incluidas en la lista de sustancias candidatas de REACH. Hay necesidad de actuar para resolver esos problemas, especialmente para que la Unión pueda realizar el objetivo acordado en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002, confirmado en Río + 20 y aceptado igualmente como objetivo del Enfoque Estratégico para la gestión de productos químicos a nivel internacional, que consiste en que, para 2020, debe haberse conseguido minimizar «los efectos adversos significativos» de los productos químicos en la salud humana y el medio ambiente y responder de manera efectiva, eficiente, coherente y coordinada a las cuestiones y problemas nuevos y en ciernes. La Unión seguirá desarrollando y aplicando planteamientos para afrontar los efectos combinados de los productos químicos y los problemas de seguridad que plantean los alteradores endocrinos en toda la legislación pertinente de la Unión. En particular, la Unión elaborará criterios armonizados y basados en el riesgo para la identificación de alteradores endocrinos. La Unión también establecerá un enfoque global para minimizar la exposición a sustancias peligrosas, incluidos los productos químicos presentes en productos. Se garantizarán la seguridad y la gestión sostenible de los nanomateriales y de los materiales con propiedades similares como parte de un planteamiento global que implique una evaluación y gestión de los riesgos, información y seguimiento. También suscitan preocupación los efectos que para el medio ambiente y la salud humana pueden tener los materiales que contienen partículas de un tamaño que las deja fuera del ámbito de la definición de nanomaterial, pero que pueden tener propiedades semejantes a las de los nanomateriales. Estas cuestiones deberían seguir examinándose con ocasión de la revisión que la Comisión ha previsto efectuar de la definición de nanomaterial en 2014, a la luz de la experiencia y de la evolución de los conocimientos científicos y tecnológicos. Esos enfoques, en conjunto, reforzarán la base de conocimientos sobre los productos químicos y proporcionarán un marco previsible que orientará la búsqueda de soluciones más sostenibles.

51. Entre tanto, el mercado en auge de los bioproductos, los productos bioquímicos y los biomateriales puede ofrecer ventajas tales como la reducción de las emisiones de GEI o la creación de oportunidades de mercado, pero es preciso garantizar que todo el ciclo de vida de esos productos sea sostenible y que no agudice la competencia por la tierra o el agua ni aumente los niveles de emisión.

52. El cambio climático agravará aún más los problemas medioambientales al provocar sequías y olas de calor más largas, inundaciones, tormentas, incendios forestales y erosión del suelo y de las costas, así como formas nuevas, o más virulentas, de enfermedades humanas, animales o vegetales. Es preciso adoptar medidas específicas que hagan posible que la Unión esté adecuadamente preparada para hacer frente a las presiones y cambios resultantes del cambio climático y fortalezca su resiliencia medioambiental, económica y social. Muchos sectores están sometidos a los impactos del cambio climático, y van a estarlo cada vez más, y, por esa razón, las políticas de la Unión tienen que incorporar en mayor medida las consideraciones en materia de adaptación y gestión del riesgo de catástrofes.

53. Además, las medidas dirigidas a reforzar la resiliencia ecológica y climática, por ejemplo la restauración de ecosistemas y la infraestructura verde, pueden tener repercusiones socioeconómicas muy positivas, por ejemplo en la sanidad pública. Es preciso gestionar adecuadamente las sinergias y posibles compromisos entre los objetivos climáticos y otros objetivos medioambientales, por ejemplo en relación con la calidad del aire. En particular, el cambio a determinados combustibles de bajo nivel de emisiones de carbono en respuesta a consideraciones climáticas o de seguridad de abastecimiento podría provocar un aumento considerable de las partículas y las emisiones peligrosas, especialmente en ausencia de tecnologías de reducción adecuadas.

54. Para proteger a los ciudadanos de la Unión de las presiones y riesgos medioambientales para la salud y el bienestar, el VII PMA garantizará que, para 2020: a) la calidad del aire exterior en la Unión haya mejorado considerablemente, aproximándose a los valores recomendados por la OMS, y la calidad del aire interior haya mejorado, con arreglo a las directrices correspondientes de la OMS; b) la contaminación acústica en la Unión haya disminuido considerablemente, aproximándose a los niveles recomendados por la OMS; c) los ciudadanos de toda la Unión disfruten de normas elevadas de calidad del agua potable y del agua de baño; d) se controlen con eficacia en toda la legislación pertinente de la Unión los efectos combinados de los productos químicos y los problemas de seguridad que plantean los alteradores endocrinos, y se evalúen y minimicen los riesgos para el medio ambiente y la salud, en particular por lo que respecta a los menores, asociados al uso de sustancias peligrosas, incluidas las sustancias químicas presentes en productos; se identificarán medidas a largo plazo con vistas a alcanzar el objetivo de un entorno no tóxico; e) el uso de plaguicidas no cause efectos perjudiciales para la salud de las personas o influya de forma inaceptable en el medio ambiente, y que estos productos se usen de manera sostenible; f) se controlen adecuadamente los problemas de seguridad relacionados con los nanomateriales y los materiales de propiedades similares, aplicando un planteamiento coherente en la legislación; g) se hayan realizado avances decisivos en materia de adaptación a los impactos del cambio climático. A tal fin, es necesario, en particular: i) aplicar una política actualizada de la Unión sobre calidad del aire, acorde con los conocimientos científicos más recientes, y desarrollar y poner en práctica medidas de lucha contra la contaminación atmosférica en su origen, teniendo en cuenta la diferencia entre las fuentes de la contaminación del aire exterior e interior, ii) aplicar una política actualizada de la Unión sobre ruido, acorde con los conocimientos científicos más recientes, así como medidas de lucha contra el ruido en su origen, e incluir mejoras en el diseño urbano, iii) incrementar los esfuerzos para aplicar la Directiva marco del Agua, la Directiva de Aguas de Baño (65) y la Directiva de Agua Potable (66), especialmente en relación con los pequeños proveedores de ese recurso, iv) seguir aplicando el Reglamento REACH para garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente, así como la libre circulación de productos químicos dentro del mercado interior, potenciando la competitividad y la innovación y teniendo en cuenta las necesidades específicas de las PYME; desarrollar para 2018 a más tardar una estrategia de la Unión para un entorno no tóxico que propicie la innovación y el desarrollo de sustitutivos sostenibles, incluidas las soluciones no químicas, apoyándose en medidas horizontales que deberán ponerse en práctica en 2015, a más tardar, para garantizar: 1) la seguridad de los nanomateriales manufacturados y de los materiales manufacturados de propiedades similares; 2) la minimización de la exposición a los alteradores endocrinos; 3) planteamientos reguladores adecuados para abordar los efectos combinados de los productos químicos, y 4) la minimización de la exposición a las sustancias químicas presentes en los productos, incluidos, entre otros, los productos importados, con objeto de fomentar los ciclos de materiales no tóxicos y la reducción de la exposición a sustancias perjudiciales en el interior, v) vigilar la aplicación de la legislación de la Unión sobre el uso sostenible de los productos biocidas y plaguicidas y, cuando sea necesario, revisarla para mantenerla al día con referencia a los conocimientos científicos más recientes, vi) acordar y aplicar una Estrategia de la UE en materia de adaptación al cambio climático, incluida la integración de las consideraciones en materia de adaptación y gestión del riesgo de catástrofes en sectores e iniciativas políticas clave de la Unión.

MARCO INSTRUMENTAL

55. Para realizar los mencionados objetivos temáticos prioritarios se requiere un marco instrumental favorable a una actuación efectiva. Se adoptarán medidas en relación con cuatro pilares fundamentales de ese marco instrumental: mejorar en todos los ámbitos la aplicación de todos los actos legislativos de la Unión en materia de medio ambiente; mejorar la base de conocimientos e información de la política de medio ambiente; asegurar inversiones y crear los incentivos adecuados para proteger el medio ambiente, y, por último, reforzar la integración medioambiental y la coherencia política tanto dentro de la política de medio ambiente como entre esta y otras políticas. Esas medidas horizontales serán positivas para la política medioambiental de la Unión más allá del ámbito y el período de aplicación del VII PMA.

Objetivo prioritario no 4: maximizar los beneficios de la legislación de medio ambiente de la Unión mejorando su aplicación

56. Además de las importantes ventajas para la salud y el medio ambiente, los beneficios de la aplicación efectiva de la legislación de medio ambiente de la Unión son tres: creación de condiciones equitativas para los agentes económicos que operan en el mercado interior; fomento de la innovación, e impulso de «ventajas del pionero» para empresas europeas en varios sectores. Los costes asociados a la inaplicación de la legislación son, por el contrario, elevados: se estiman en torno a 50 000 millones EUR al año, incluidos los costes relacionados con los procedimientos por incumplimiento (67). Solo en 2009 había 451 expedientes de infracción abiertos en relación con la legislación de medio ambiente de la Unión; en 2011 se registraron otros 299, además de incoarse 114 nuevos expedientes más (68), lo que convertía el acervo en materia de medio ambiente en el área del Derecho de la Unión en que se registraba el mayor número de procedimientos por incumplimiento. Además, la Comisión recibe numerosas reclamaciones directamente de ciudadanos europeos, muchas de las cuales podrían tramitarse mejor a nivel nacional o local.

57. Así pues, en los próximos años se dará la máxima prioridad a la mejora de la aplicación del acervo medioambiental de la Unión en los Estados miembros. De un Estado miembro a otro, así como dentro de un mismo Estado miembro, las diferencias en la ejecución son considerables. Es preciso dotar a los que intervienen en la aplicación de la legislación de medio ambiente, a nivel de la Unión, nacional, regional y local, de los conocimientos, las herramientas y la capacidad necesarios para incrementar los beneficios que resulten de esa legislación y mejorar la gobernanza del procedimiento de ejecución.

58. El gran número de incumplimientos, reclamaciones y peticiones en el ámbito del medio ambiente pone de manifiesto la necesidad de un sistema eficaz y viable de equilibrio y control de poderes a nivel nacional que contribuya a identificar y resolver problemas de ejecución, así como de medidas para impedir ante todo que surjan, como, por ejemplo, los contactos entre las administraciones responsables de la ejecución y los expertos durante la fase de elaboración de las políticas. A este respecto, de aquí a 2020 los esfuerzos se centrarán en conseguir mejoras en cuatro sectores clave.

59. En primer lugar, se perfeccionarán la recogida y difusión de los conocimientos en materia de aplicación para que el público y los profesionales en materia de medio ambiente comprendan perfectamente la finalidad y los beneficios de la legislación medioambiental de la Unión y cómo las administraciones nacionales y locales cumplen los compromisos de la Unión (69). El uso adecuado de los instrumentos disponibles en línea puede contribuir a lograr este objetivo. Se aplicarán medidas para ayudar a resolver los problemas de aplicación específicos que se observen en algunos Estados miembros, por medio de un planteamiento «a medida» similar al que se sigue en el proceso del Semestre Europeo. Por ejemplo, se celebrarán entre la Comisión y determinados Estados miembros acuerdos de asociación para la aplicación de la legislación, en los que se aborden cuestiones tales como dónde encontrar financiación para apoyar la ejecución y mejores sistemas de información para realizar un seguimiento de los avances. Con el fin de maximizar la eficacia de este planteamiento, los Estados miembros deberán fomentar la participación de las autoridades locales y regionales, según proceda y con arreglo a sus disposiciones administrativas. La Plataforma técnica para la cooperación en materia de medio ambiente, creada por el Comité de las Regiones y la Comisión Europea, facilitará el diálogo y el intercambio de información para mejorar la aplicación de la legislación a nivel local.

60. En segundo lugar, la Unión ampliará los requisitos en materia de inspecciones y vigilancia para aplicarlos a todo el corpus legislativo medioambiental de la Unión y seguirá desarrollando la capacidad de apoyo a la inspección a nivel de la Unión, aprovechando las estructuras ya existentes, para responder a las demandas de ayuda de los Estados miembros, entre otras finalidades; para hacer frente a situaciones en las que haya motivos de preocupación justificados, y para facilitar la cooperación en toda la Unión. Deberán estimularse la revisión inter pares y el intercambio de mejores prácticas, así como los acuerdos sobre inspecciones comunes dentro de los Estados miembros a instancias de estos.

61. En tercer lugar, se mejorarán, cuando sea necesario, los procedimientos nacionales de tramitación y respuesta aplicables a las denuncias relacionadas con la aplicación de la legislación medioambiental de la Unión.

62. En cuarto lugar, los ciudadanos de la Unión tendrán un acceso efectivo a la justicia en asuntos medioambientales y a una tutela judicial efectiva, de acuerdo con el Convenio de Aarhus y las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa y la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se promoverán los procedimientos no judiciales de resolución de litigios como alternativa a los judiciales.

63. Se aumentará el nivel general de gobernanza medioambiental en toda la Unión mediante una cooperación más estrecha, a nivel de la Unión y también a escala internacional, entre los profesionales que trabajan en la protección del medio ambiente; entre ellos, los letrados de las administraciones públicas, fiscales, defensores del pueblo, jueces e inspectores, como los que forman la Red de la Unión Europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente (IMPEL), a todos los cuales se animará a compartir buenas prácticas.

64. Además de ayudar a los Estados miembros a mejorar el cumplimiento de la legislación (70), la Comisión seguirá velando por que la legislación refleje la evolución científica más reciente, tenga en cuenta las experiencias recogidas a nivel de los Estados miembros en la puesta en práctica de los compromisos de la Unión y sea coherente y adecuada a su finalidad. Por regla general, cuando las obligaciones legales que sean suficientemente claras y precisas y la aplicación armonizada por todos los Estados miembros se considere la forma más efectiva de lograr los objetivos de la Unión, dichas obligaciones legales se establecerán en reglamentos, que tienen efectos directos y mensurables y dan lugar a menos incoherencias en la ejecución. La Comisión utilizará cada vez con más frecuencia indicadores y otros medios de seguimiento público de los avances de los Estados miembros en la aplicación de actos legislativos concretos.

65. Para obtener el máximo beneficio de la legislación medioambiental de la Unión mejorando su aplicación, el VII PMA garantizará que, para 2020: a) el público tenga acceso a información clara sobre cómo se está aplicando la legislación de medio ambiente de la Unión en consonancia con el Convenio de Aarhus; b) haya aumentado la observancia de las disposiciones legislativas concretas en materia de medio ambiente; c) se haya conseguido el cumplimiento de la legislación medioambiental de la Unión en todas las esferas administrativas y se garanticen unas condiciones equitativas en el mercado interior; d) la legislación de la Unión en materia de medio ambiente y su ejecución inspiren más confianza a los ciudadanos; e) se facilite la aplicación del principio de una tutela judicial efectiva de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil. A tal fin, es necesario, en particular: i) garantizar que los sistemas a nivel nacional difundan activamente información sobre cómo se está aplicando la legislación medioambiental en el conjunto de la Unión, acompañada de cuadros con los resultados de cada Estado miembro, ii) celebrar acuerdos voluntarios de asociación para la aplicación de la legislación entre la Comisión y los Estados miembros, que impliquen, en su caso, la participación de las autoridades locales y regionales, iii) ampliar a todo el corpus de la legislación medioambiental de la Unión unos criterios que obliguen a los Estados miembros a realizar inspecciones y vigilancias eficaces, y seguir desarrollando la capacidad complementaria de inspección a nivel de la Unión, valiéndose de estructuras existentes, con el respaldo de redes de profesionales como la IMPEL, y mediante la intensificación de las revisiones inter pares y el intercambio de mejores prácticas, con el fin de aumentar la eficiencia y la efectividad de las inspecciones, iv) garantizar mecanismos coherentes y eficaces a nivel nacional para la tramitación de reclamaciones relacionadas con la aplicación de la legislación medioambiental de la Unión, v) garantizar que las disposiciones nacionales sobre acceso a la justicia reflejen la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y promover los procedimientos no judiciales de resolución de litigios como medio para encontrar soluciones amistosas y efectivas en litigios sobre cuestiones de medio ambiente.

Objetivo prioritario no 5: mejorar la base de conocimientos e información de la política de la Unión de medio ambiente

66. La política de medio ambiente de la Unión se basa en la vigilancia del medio ambiente, en evaluaciones, datos e indicadores asociados a la aplicación de la legislación de la Unión, así como en trabajos de investigación científica formales y en iniciativas científicas ciudadanas. Se han realizado grandes avances en la consolidación de esa base de conocimientos, la sensibilización y el refuerzo de la confianza de responsables políticos y ciudadanos en los datos en que se fundamentan las políticas, incluidas aquellas en las que se ha aplicado el principio de cautela. Ello ha facilitado una mejor comprensión de problemas complejos de índole medioambiental y social.

67. Debe actuarse a nivel de la Unión e internacional para seguir reforzando y consolidando la interfaz ciencia-política y el compromiso de los ciudadanos con las cuestiones de medio ambiente, por ejemplo mediante el nombramiento de consejeros científicos principales, como ya se ha hecho en la Comisión y algunos Estados miembros, o haciendo un mejor uso de las instituciones u organismos especializados en la adaptación de los conocimientos científicos para las políticas públicas, como las agencias medioambientales nacionales y la Agencia Europea del Medio Ambiente, así como la Red Europea de Información y Observación del Medio Ambiente (Eionet).

68. No obstante, el ritmo al que está evolucionando la situación y las incertidumbres que rodean a las probables tendencias futuras requieren medidas adicionales para mantener y fortalecer esa base factual y de conocimientos de manera que la política de la Unión siga elaborándose a partir de una profunda comprensión del estado del medio ambiente, las respuestas posibles y sus consecuencias.

69. En los últimos decenios se ha mejorado la recogida y utilización de estadísticas e información sobre el medio ambiente, tanto a nivel de la Unión y nacional, como a nivel regional y local, y en todo el mundo. No obstante, la recogida de datos y la calidad de la información siguen siendo variables, y la multiplicidad de fuentes puede dificultar el acceso a los datos. Se necesita, por tanto, una inversión constante que garantice la disponibilidad de indicadores y datos comparables y de calidad garantizada y el acceso a esa información por parte de los que intervienen en la formulación y aplicación de políticas. Es preciso concebir sistemas de información medioambiental que faciliten la incorporación de nuevos datos o temas. Debe seguir desarrollándose el intercambio electrónico de datos a escala de la Unión, con flexibilidad suficiente para que abarque nuevas áreas.

70. La generalización del principio del Sistema Compartido de Información Medioambiental (71), según el cual la información debe recogerse una única vez y compartirse con otros, y los planteamientos y normas comunes sobre adquisición y cotejo de información espacial coherente en el marco de los sistemas Inspire (72) y Copernicus (73), así como otros sistemas europeos de información [como el Sistema de información sobre la biodiversidad en Europa (BISE) y el Sistema de Información sobre el Agua para Europa (WISE)], contribuirán a evitar la duplicación de esfuerzos y a eliminar cargas administrativas innecesarias sobre las autoridades públicas, a lo que contribuirán también las medidas dirigidas a simplificar las obligaciones de presentación de informes con arreglo a los correspondientes actos legislativos. También se han de realizar progresos para mejorar la disponibilidad y armonización de los datos estadísticos, en particular sobre residuos. Los Estados miembros deben facilitar el acceso de los ciudadanos a la información reunida para evaluar los impactos medioambientales de planes, programas y proyectos (por ejemplo, mediante evaluaciones de impacto ambiental o evaluaciones ambientales estratégicas).

71. Sigue habiendo considerables lagunas en los conocimientos, que en algunos casos afectan a los objetivos prioritarios del VII PMA. Resulta, por tanto, fundamental invertir en nuevos trabajos de recogida de datos e investigación que permitan colmar esas lagunas, de manera que las empresas y las autoridades públicas dispongan de una base sólida para adoptar decisiones que reflejen los auténticos costes y beneficios para la sociedad, la economía y el medio ambiente. Cabe destacar, en particular, cinco lagunas: 1) Lagunas en los datos y conocimientos: Se requieren trabajos de investigación avanzada para colmar dichas lagunas, y se necesitan herramientas de modelización adecuadas para comprender mejor algunas cuestiones complejas en relación con el cambio medioambiental, como los efectos del cambio climático y las catástrofes naturales, las repercusiones de la pérdida de especies en los servicios ecosistémicos, los umbrales medioambientales y los puntos de inflexión desde el punto de vista ecológico. Si bien las pruebas disponibles justifican totalmente una actuación precautoria en esos ámbitos, la investigación sobre los límites del planeta, los riesgos sistémicos y la capacidad de nuestra sociedad para afrontarlos facilitarán la búsqueda de las respuestas más adecuadas. En particular, deben realizarse inversiones para colmar lagunas en datos y conocimientos, cartografiar y evaluar los servicios ecosistémicos y comprender el papel de la biodiversidad en el mantenimiento de dichos servicios, así como la manera en que la biodiversidad se adapta al cambio climático y cómo afecta la pérdida de biodiversidad a la salud humana. 2) La transición hacia una economía verde e integradora exige que se considere adecuadamente la interacción entre factores socioeconómicos y medioambientales. Si conseguimos conocer las pautas de producción y consumo sostenibles, saber cómo tener en cuenta con más exactitud los costes y beneficios de actuar y los costes de no actuar, la manera en que los cambios de comportamiento individual y social contribuyen a la consecución de resultados medioambientales y cómo el medio ambiente de Europa se ve afectado por megatendencias mundiales, podremos orientar mejor las iniciativas políticas hacia la mejora de la eficiencia en el uso de los recursos y la reducción de la presión sobre el medio ambiente. 3) Sigue habiendo incertidumbres en cuanto a las implicaciones que para la salud humana y el medio ambiente tienen los alteradores endocrinos, los efectos combinados de las sustancias químicas, determinadas sustancias químicas presentes en productos y determinados nanomateriales. Si se colman las lagunas pendientes en los conocimientos, es posible acelerar el proceso decisorio y orientar la legislación sobre productos químicos hacia ámbitos que suscitan inquietud, así como contribuir a incentivar un enfoque más sostenible del uso de esos productos. Debería examinarse la posibilidad de una base de datos de toda la Unión, con objeto de aumentar la transparencia y el control reglamentario de los nanomateriales. Si se conocieran mejor los factores ambientales y los niveles de exposición que afectan a la salud humana y al medio ambiente, podrían adoptarse acciones políticas preventivas. La biovigilancia humana orientada, cuando está justificada por intereses específicos, puede proporcionar a las autoridades una visión más global de la exposición real de la población a los contaminantes, en especial en el caso de grupos de población sensibles como son los niños, y proporcionar mejores datos que indiquen unas respuestas adecuadas. 4) Con objeto de desarrollar un enfoque exhaustivo que reduzca al mínimo la exposición a sustancias peligrosas, en particular en el caso de los grupos vulnerables, incluidos los niños y las mujeres embarazadas, se establecerá una base de conocimientos sobre la toxicidad y la exposición a productos químicos. Esta medida, junto con el desarrollo de documentación orientativa sobre los métodos de experimentación y las metodologías de evaluación de riesgos, acelerará una toma de decisiones eficiente y adecuada, generadora de innovación y desarrollo de sustitutivos sostenibles, incluidas soluciones no químicas. 5) Para que todos los sectores contribuyan a los esfuerzos por combatir el cambio climático, es preciso disponer de un panorama claro en cuanto a la medición, el seguimiento y la recogida de datos en relación con las emisiones de GEI, que en la actualidad resulta