ES Diario Oficial de la Unión Europea C 66/1

DICTAMEN DEL CONSEJO

de 10 de marzo de 2009

sobre el programa de estabilidad actualizado de Alemania (2008-2012)

(2009/C 66/01)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1), y, en particular, su artículo 5, apartado 3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

(1) El 10 de marzo de 2009, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Alemania, que abarca el período 2008-2012.

(2) Como economía muy orientada a la exportación y altamente especializada en bienes de inversión, Alemania se ha visto muy afectada por la recesión económica mundial. El crecimiento del PIB real disminuyó de forma acusada en 2008 como consecuencia de una menor expansión de las exportaciones. Una serie de instituciones, entre ellas los Landesbanken (bancos de los Estados federados), han tenido que soportar pérdidas provocadas por la crisis financiera. Sin embargo, el impacto directo de esta crisis sobre la economía ha sido limitado, gracias a la situación financiera globalmente saneada de las empresas, a la alta competitividad de precios y al hecho de que Alemania no esté sufriendo ajustes en el mercado inmobiliario. Los principales retos a corto plazo son: restablecer la confianza en el sector financiero, garantizar el acceso de las empresas a la financiación y facilitar los ajustes necesarios en el mercado laboral para hacer frente al creciente desempleo y reforzar la demanda interna. Gracias a un fructífero saneamiento, el presupuesto de las administraciones públicas se acercó al equilibrio en 2007 y 2008. En este contexto, Alemania adoptó dos paquetes de medidas de estímulo presupuestario, en el otoño 2008 y en enero de 2009, con vistas a estimular el consumo privado, fomentar la inversión privada y pública, garantizar el acceso a la financiación, evitar despidos, mejorar el acceso la formación y apoyar a la industria automovilística. Los menores ingresos y los mayores gastos derivados de estas medidas y de los estabilizadores automáticos darán lugar a la aparición de un déficit de la hacienda pública. Por otra parte, los pasivos contingentes en el contexto de las grandes operaciones de rescate de entidades bancarias plantean riesgos adicionales al presupuesto. Un marco presupuestario eficaz ayudaría a respaldar el proceso de saneamiento presupuestario una vez que se haya superado la crisis.

(3) Según el escenario macroeconómico subyacente a la adenda de enero, el crecimiento del PIB real disminuiría del 1,25 % en 2008 al – 2,25 % en 2009, y se recuperaría a continuación, situándose en una tasa del 1,25 % a partir de 2010. Partiendo de la información disponible (2), este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles hasta 2009 y un tanto optimistas a partir de 2010. En particular, la recuperación del consumo privado anunciada para 2010 podría resultar inferior a la prevista en caso de que la crisis económica llevase a una reducción mayor del empleo. Las previsiones macroeconómicas tienen en cuenta las medidas de estímulo adoptadas, pero no cuantifican sus posibles efectos económicos. Las previsiones de inflación del programa parecen realistas.

(4) Para 2008, el déficit de las administraciones públicas se estima en el 0,1 % del PIB en las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, frente a un objetivo del 0,5 % del PIB establecido en la actualización de diciembre de 2007 del programa. Estos resultados mejores de lo previsto se deben a un nivel inesperado de ingresos, que tuvo lugar a pesar de la reforma del impuesto de sociedades y del recorte de los tipos de las cotizaciones sociales. Los mayores ingresos procedentes de los impuestos directos se derivarían del mayor incremento de los salarios y del empleo, con los consiguientes efectos de rémora fiscal. Una parte de los ingresos adicionales se empleó en financiar la reducción de los tipos de las cotizaciones sociales, así como gastos extraordinarios. Los gastos fueron superiores a los previstos en un 0,75 % del PIB, debido principalmente a la aplicación de medidas puntuales relacionadas con las operaciones de rescate de entidades bancarias y a un aumento de los gastos en prestaciones de jubilación como consecuencia de modificaciones específicas introducidas en la fórmula de indización de las pensiones.

(5) El objetivo para el saldo de las administraciones públicas en 2009 es un déficit equivalente al 3 % del PIB, cifra ligeramente superior a la presentada en las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión. La ampliación del déficit se derivaría de la pérdida de ingresos tributarios y de los mayores gastos, resultantes del funcionamiento de los estabilizadores automáticos (aproximadamente el 1,5 % del PIB) y de medidas de estímulo adoptadas para hacer frente a la crisis (en torno al 1,5 % del PIB). Se espera que el ratio gastos/PIB aumente 2,5 puntos porcentuales, mientras que el ratio ingresos/PIB disminuiría 0,5 puntos porcentuales. El déficit estructural (recalculado por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa) se estima que aumentará aproximadamente 1,5 puntos porcentuales.

(6) El objetivo presupuestario a medio plazo consiste en mantener una situación próxima al equilibrio para el saldo estructural de las administraciones públicas (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal). Según el programa, esto implica un déficit estructural comprendido entre el 0 % y el 0,5 % del PIB. No se espera alcanzar este objetivo a medio plazo en el período que abarca el programa. Sin embargo, el saneamiento presupuestario se reanudaría a partir de 2010 —cuando el déficit alcanzaría un máximo del 4 % del PIB, superior al valor de referencia del Tratado— para llegar al 3 % del PIB en 2011 y al 2,5 % en 2012. Las previsiones de la adenda de enero se basan en un escenario de mantenimiento de la política económica que implica un saneamiento a partir de 2010 basado principalmente en una reducción de los gastos. Se espera que el ratio ingresos/PIB disminuya en 1,5 puntos porcentuales en 2008-2010, hasta situarse en el 42,5 %; en 2011 se mantendría a este nivel y volvería a aumentar en 2012, en medio punto porcentual. El ratio ingresos/PIB aumentaría 2,5 puntos porcentuales entre 2008 y 2010 y disminuiría a continuación un punto porcentual. La evolución de los ingresos y los gastos en 2010 estaría principalmente determinada por las medidas de estímulo presupuestario adoptadas en respuesta a la crisis. No se especifican las medidas que respaldarán el proceso de saneamiento a partir de 2010. La expiración de ciertas medidas de estímulo presupuestario y el fondo de reembolso de la deuda podrían apoyar los esfuerzos de saneamiento. Los crecientes déficit, el menor crecimiento del PIB nominal y el ajuste stock-flujo en 2008, que reflejan principalmente operaciones de rescate de entidades bancarias, contribuirían a un incremento del ratio deuda/PIB de siete puntos porcentuales a lo largo del período del programa, hasta llegar al 72,5 %.

(7) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos, en particular a partir de 2010. En primer lugar, las hipótesis macroeconómicas subyacentes están sometidas a incertidumbre en cuanto a la duración, magnitud e impacto de la crisis financiera. Dichas hipótesis parecen algo favorables, especialmente para 2010 y años posteriores, cuando se prevé que una rápida recuperación vuelva a situar el crecimiento del PIB real a su nivel potencial. En segundo lugar, la posible falta de un compromiso suficiente a todos los niveles de la administración para aplicar la disciplina en materia de gasto también representa un riesgo para las previsiones. En tercer lugar, se derivan riesgos considerables de la falta de información acerca de las medidas previstas para respaldar el saneamiento planeado a partir de 2010, especialmente teniendo en cuenta el carácter permanente de gran parte de las medidas de estímulo presupuestario. Teniendo en cuenta los riesgos para los objetivos de déficit, el ratio de deuda también podría resultar menos favorable de lo previsto. También pesan riesgos sobre las finanzas públicas derivados de la crisis financiera, especialmente de la posibilidad de que se realicen nuevas inyecciones de capital y adquisiciones de bancos (que afectarían a la deuda, y posiblemente al déficit) o se concedan garantías bancarias (que sólo afectarían al déficit y a la deuda en caso de solicitarse su activación).

(8) Las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo son próximas a la media de la UE, previéndose un aumento de los gastos de pensiones más limitado que en muchos otros países, como consecuencia de las reformas de las pensiones ya aplicadas. Aunque la situación presupuestaria en 2008 estimada en la adenda contribuiría a compensar en parte las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo, se produciría el efecto contrario si llegaran a cumplirse las previsiones presupuestarias. Por otra parte, la proporción actual de la deuda bruta en el PIB es superior al valor de referencia establecido en el Tratado. El logro de altos superávit primarios a medio plazo contribuiría a reducir los riesgos, de nivel medio, que pesan sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Los riesgos mencionados que se derivan de los planes de estabilización del sector financiero adoptados por Alemania (planes de recapitalización, de concesión de garantías, etc.) podrían tener efectos negativos sobre la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, principalmente a través de sus repercusiones en la deuda pública, aunque en el futuro podrían recuperarse algunos de los gastos derivados de las medidas de apoyo público.

(9) A pesar de la buena calidad global de las finanzas públicas y de las normas presupuestarias, aún existe un margen de mejora del marco presupuestario institucional de Alemania. El Consejo acoge favorablemente los progresos hacia la adopción de una nueva norma presupuestaria que establezca un límite del 0,35 % del PIB para el déficit estructural de la administración federal en coyunturas económicas normales y unos presupuestos de los Estados federados estructuralmente equilibrados. La norma deberá incorporarse a la Constitución alemana en la actual legislatura y hacerse operativa antes de 2011, con períodos transitorios: para la administración federal hasta 2015 y para los Estados federados hasta 2019. Por otro lado, el Gobierno se propone realizar una revisión general del sistema presupuestario y contable de la administración federal con mayor énfasis en una evaluación de los ingresos y los gastos basada en los resultados.

(10) Con vistas a estabilizar el sector financiero, las autoridades alemanas establecieron un Fondo de Estabilización del Mercado Financiero, operativo hasta finales de 2009, para proporcionar capital (80 000 millones EUR, aproximadamente el 3 % del PIB) y garantías de crédito (400 000 millones EUR, alrededor del 16 % del PIB). Ya en 2007 y 2008, el Gobierno federal alemán y los gobiernos de los Estados federados participaron en grandes operaciones de rescate de entidades financieras, proporcionando capital y garantías. Por otro lado, en 2008 el Gobierno alemán ofreció una garantía ilimitada a todos los depósitos bancarios privados. Actualmente se están debatiendo otras iniciativas encaminadas a liberar los balances de los bancos de sus activos dudosos. Los pasivos contingentes resultantes de estas medidas de rescate plantean riesgos adicionales al presupuesto.

(11) De conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica aprobado en diciembre por el Consejo Europeo, Alemania decidió un importante paquete de medidas de estímulo presupuestario para 2009 y 2010 (aproximadamente el 3,5 % del PIB en dos años), que se considera una respuesta adecuada al descenso de la actividad económica. Los objetivos de las medidas son apoyar los ingresos y la inversión pública y privada, evitar despidos, mejorar la formación, y respaldar a las empresas con problemas de crédito y a la industria del automóvil. Las medidas se ajustan globalmente al Plan de Recuperación y son selectivas y oportunas, aunque el estímulo se centra un tanto al final del período. Si bien algunas de las medidas son de carácter temporal, una parte sustancial de las mismas será permanente. De esta forma, las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis no serán totalmente reversibles. Sin embargo, el calendario previsto de reembolso de la deuda y la nueva norma presupuestaria contribuirán al proceso de saneamiento presupuestario una vez que se haya superado la crisis. La recuperación estará respaldada por medidas estructurales consistentes, particularmente, en el apoyo a la innovación del sector privado, la mejora de los servicios de empleo y un mejor acceso a la banda ancha en el marco de la estrategia de banda ancha prevista. Estas medidas guardan relación con el programa de reforma a medio plazo y con las recomendaciones específicas por país propuestas por la Comisión el 28 de enero de 2009 en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo. Por otro lado, la modificación temporal de los procedimientos de contratación pública persigue acelerar la inversión en infraestructuras.

(12) En respuesta al descenso de la actividad económica, para 2009 y 2010 se contempla una política fiscal expansionista. Se prevé que en 2010 el déficit rebase el valor de referencia. El programa se fija como objetivo una substancial mejora estructural (de un punto porcentual) para 2011, y una nueva mejora, aunque más pequeña, para 2012. Aunque el ritmo de reducción del déficit se ajustaría globalmente al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, durante el período del programa no se conseguiría un margen de seguridad suficiente para impedir que el déficit rebase el límite del 3 % del PIB, y la senda de saneamiento presentada está sometida a considerables riesgos. Por último, el ratio de deuda aumentaría durante el período cubierto por el programa, como consecuencia de la orientación expansionista en 2009 y 2010 y de las transacciones financieras asociadas a las operaciones de rescate de entidades bancarias.

(13) En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y opcionales (3).

La conclusión general es que, aprovechando el saneamiento realizado anteriormente y el logro de una situación próxima al equilibrio presupuestario en 2008, Alemania ha podido introducir importantes medidas de estímulo presupuestario, que son apropiadas y proporcionadas a la magnitud de la crisis económica. Teniendo en cuenta el acusado deterioro del marco económico mundial y la crisis del sector financiero, la estrategia presupuestaria está sometida a riesgos de revisión a la baja. No obstante, no se garantiza que las medidas a corto plazo adoptadas para afrontar la crisis sean totalmente reversibles. Por consiguiente, la aplicación de un marco presupuestario a medio plazo reforzado, tal como se prevé actualmente, y un firme compromiso de todos los niveles de la administración de cumplir dicho marco será esencial para volver a una senda de saneamiento presupuestario cuando se haya superado la crisis. Teniendo en cuenta el creciente nivel de la deuda pública, las modificaciones específicas introducidas en la fórmula de indización de las pensiones y la incertidumbre acerca de las repercusiones de la reforma de la asistencia sanitaria, es indispensable mantener los logros alcanzados para mejorar la sostenibilidad a largo plazo.

A la luz de la anterior evaluación, se invita a Alemania a:

(i) aplicar la política fiscal prevista para 2009 y 2010, incluidas las medidas de estímulo conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica y en el marco del PEC corregir las medidas de estímulo presupuestario a fin de respaldar un importante saneamiento presupuestario ajustado al objetivo a medio plazo, comenzando a más tardar en 2011;

(ii) reforzar para ello el marco presupuestario institucional, aplicando las nuevas normas presupuestarias previstas actualmente con objeto de apoyar el proceso de saneamiento necesario a partir de 2010;

(iii) prestar una mayor atención a las medidas tendentes a reforzar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas y garantizar que las modificaciones introducidas en la fórmula de indización de las pensiones en 2008 se supriman según lo planeado.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

2007 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real (% variación) PE dic 2008 2,5 1,3 – 2,25 1,25 1,25 1,25 COM ene 2009 2,5 1,3 – 2,3 0,7 — — PE nov 2007 2,4 2,0 1,5 1,5 1,5 — Inflación IPCA (%) PE dic 2008 — — — — — — COM ene 2009 2,3 2,8 0,8 1,4 — — PE nov 2007 — — — — — — Brecha de producción (4) (% del PIB potencial) PE dic 2008 2,0 2,2 – 0,9 – 0,7 – 0,7 – 1,0 COM ene 2009 (5) 2,2 2,3 – 1,0 – 1,2 — — PE nov 2007 0,7 1,1 0,8 0,5 – 0,1 — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE dic 2008 7,6 7,1 7,0 7 7 7 COM ene 2009 7,6 7,1 5,2 5,4 — — PE nov 2007 6,1 6,1 6,3 6,3 6,3 — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE dic 2008 44,0 44 43,5 42,5 42,5 43 COM ene 2009 43,9 43,7 43,5 42,3 — — PE nov 2007 44 43 43 42,5 42 — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE dic 2008 44,2 44 46,5 46,5 45,5 45,5 COM ene 2009 44,1 43,8 46,4 46,4 — — PE nov 2007 44 43,5 43 42 41,5 — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) PE dic 2008 – 0,2 – 0 – 3 – 4 – 3 – 2,5 COM ene 2009 – 0,2 – 0,1 – 2,9 – 4,2 — — PE nov 2007 0 – 0,5 0 0,5 0,5 — Saldo primario (% del PIB) PE dic 2008 2,6 2,5 0 – 1 0 ,5 COM ene 2009 2,6 2,6 – 0,1 – 1,3 — — PE nov 2007 3 2,5 2,5 3 3,5 — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (4) (% del PIB) PE dic 2008 – 1,2 – 1,2 – 2,4 – 3,5 – 2,4 – 2,1 COM ene 2009 – 1,3 – 1,3 – 2,4 – 3,6 — — PE nov 2007 – 0,3 – 0,8 – 0,4 0,0 0,7 — Saldo estructural (6) (% del PIB) PE dic 2008 – 0,9 – 0.8 – 2,5 – 3,4 – 2,4 – 2,1 COM ene 2009 – 1,0 – 0,9 – 2,4 – 3,4 — — PE nov 2007 – 0,3 – 0,7 – 0,3 0 0,7 — Deuda pública bruta (% del PIB) PE dic 2008 65,1 65,5 68,5 70,5 71,5 72,5 COM ene 2009 65,1 65,6 69,6 72,3 — — PE nov 2007 65 63 – 61,5 – 59,5 – 57,5 — Programa de estabilidad (PE); previsiones intermedias de los servicios de la Comisión (COM) de enero de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión.

(1) DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_es.htm

(2) La evaluación tiene en cuenta las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, así como otros datos de que se ha dispuesto desde entonces.

(3) En particular, en el programa no se presentan los datos relativos a la inflación IPCA, al desglose de los ingresos tributarios y al reparto de los gastos públicos en consumo intermedio, transferencias sociales en especie y remuneración de los trabajadores, y no se explicitan todas las hipótesis básicas subyacentes al escenario macroeconómico.

(4) Brechas de producción y saldos ajustados en función del ciclo recalculados por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa.

(5) Sobrela base de un potencial de crecimiento estimado del 1,1 %, el 1,2 %, el 0,9 % y el 1,0 %, respectivamente, en 2007, 2008, 2009 y 2010.

(6) Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal. Las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal representan el 0,3 % del PIB en 2007 y el 0,5 % del PIB en 2008 (aumento del déficit en ambos casos), según el programa más reciente, y el 0,3 % del PIB en 2007, el 0,3 % del PIB en 2008 y el 0,1 % del PIB en 2009 (aumento del déficit en todos los casos) en las previsiones intermedias de enero de 2009 de los servicios de la Comisión.

Fuente:

Programa de estabilidad (PE); previsiones intermedias de los servicios de la Comisión (COM) de enero de 2009; cálculos de los servicios de la Comisión.