En la versión publicada de la presente Decisión, se han omitido determinadas informaciones, en virtud de los artículos 30 y 31 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, respecto a la no divulgación de información amparada por el secreto profesional. Las omisiones se indican con corchetes: […]. VERSIÓN PÚBLICA El presente documento se publica únicamente a título informativo.

DECISIÓN (UE) 2021/69 DE LA COMISIÓN

de 24 de febrero de 2020

sobre la ayuda estatal SA.43549 (2017/C) (ex 2017/FC) (ex 2016/NN) (ex 2015/EO) aplicada por Rumanía a favor de CFR Marfă

[notificada con el número C(2020) 1115]

(El texto en lengua rumana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los artículos anteriormente citados (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Mediante carta de 24 de septiembre de 2015, Rumanía informó a la Comisión de que, en junio de 2013, convirtió en acciones una deuda pública de 1 669 millones de leus rumanos (RON) [aproximadamente 363 millones EUR (2)] que la Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă CFR SA (en lo sucesivo, «CFR Marfă»), empresa estatal de transporte ferroviario de mercancías, tenía con CFR Infrastructură, con un administrador de infraestructuras públicas de propiedad estatal y con varios organismos de seguridad social y fiscales (3). Sobre la base de la información facilitada por Rumanía, la Comisión decidió incoar de oficio un asunto relativo a las medidas en favor de CFR Marfă, registrado bajo el número de asunto de ayuda estatal SA.43549 (2015/CP).

(2) Mediante cartas de 17 de noviembre de 2015, 6 de julio de 2016 y 6 de abril de 2017, la Comisión solicitó información sobre las medidas adoptadas en favor de CFR Marfă. Rumanía respondió mediante cartas de 24 de diciembre de 2015, 10 y 11 de agosto de 2016 y 12 de mayo de 2017. Rumanía también notificó previamente el canje de deuda por acciones el 5 de octubre de 2016 y la notificación previa de Rumanía se añadió al asunto abierto de oficio por la ayuda estatal antes mencionada.

(3) El 6 de marzo de 2017, la Comisión recibió una denuncia formal («denuncia») de la Organización de Empresarios de las Sociedades Ferroviarias Privadas Rumanas («denunciante» u «OPSFPR») (4), que representa los intereses de las empresas privadas que operan en el sector del transporte ferroviario de mercancías en Rumanía. La denuncia, junto con una solicitud de información técnica adicional, se remitió a Rumanía el 6 de abril de 2017. Rumanía presentó sus observaciones sobre la denuncia el 12 de mayo de 2017.

(4) El 19 de septiembre, el denunciante presentó a la Comisión una adenda a la denuncia. La versión no confidencial de la adenda se envió a Rumanía para que presentara sus observaciones. Rumanía respondió el 6 de octubre de 2017.

(5) Mediante carta de 18 de diciembre de 2017, la Comisión informó a Rumanía de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») en relación con la ayuda estatal.

(6) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento (en lo sucesivo, «Decisión de incoación») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (5). La Comisión invitó a los interesados a presentar observaciones sobre la ayuda.

(7) El 20 de febrero de 2018, la Comisión recibió las observaciones iniciales de Rumanía sobre la Decisión de incoación.

(8) El 6 de julio de 2018, la Comisión recibió también observaciones de los interesados. El 16 de julio de 2018, la Comisión las transmitió a Rumanía, dándole la oportunidad de comentarlas. Rumanía presentó sus observaciones sobre los comentarios de terceros mediante carta de 14 de agosto de 2018.

(9) La Comisión envió a Rumanía sucesivas solicitudes de información, concretamente el 14 de noviembre de 2018 y el 15 de marzo de 2019, a las que las autoridades rumanas respondieron el 19 de diciembre de 2018 y el 27 de junio, el 9 de julio, el 13 de septiembre y el 6 de noviembre de 2019, respectivamente.

(10) La Comisión organizó varias reuniones con las autoridades rumanas, la más reciente el 24 de julio de 2019, tras las cuales Rumanía presentó información adicional el 13 de septiembre de 2019.

2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA

2.1. Beneficiario

(11) CFR Marfă es una sociedad anónima de propiedad estatal («empresa estatal») que presta servicios de transporte de mercancías por ferrocarril y explota terminales multimodales. Rumanía, como accionista único, gestiona y supervisa la empresa (por ejemplo, con respecto a su presupuesto anual) a través del Ministerio de Transportes.

(12) CFR Marfă se convirtió en sociedad anónima el 1 de octubre de 1998 a raíz de la reorganización del operador ferroviario tradicional rumano Societatea Națională Căi Ferate Române (en lo sucesivo, «SNCFR») (6), empresa ferroviaria integrada verticalmente, que posteriormente se dividió en cinco empresas independientes: CFR Infrastructură (o CFR SA, administrador de infraestructuras propiedad del Estado en su totalidad, en lo sucesivo «CFR Infrastructură»), CFR Marfă, CFR Călători (el operador de transporte ferroviario de viajeros cuyo capital pertenece íntegramente al Estado), CFR Gevaro (empresa que presta servicios en conexión con vagones restaurante y vagones cama) y Societatea de Administrare Active Feroviare, SAAF (empresa de gestión de material rodante excedentario que se va a vender, alquilar o desguazar).

(13) CFR Marfă presta servicios de transporte ferroviario de mercancías, entre otros: carbón, cemento, productos químicos, cereales y petróleo, madera, sal y metales; explota terminales multimodales y presta servicios auxiliares, como servicios de almacenamiento, suministro de combustible y servicios logísticos. Los principales clientes de CFR Marfă incluyen otras empresas públicas, como CE Hunedoara, las anteriores empresas químicas combinadas Oltchim, Salrom y empresas de calefacción urbana.

(14) En 2017, el transporte ferroviario de mercancías representaba el 30,2 % del mercado rumano de mercancías, frente al 30,7 % en 2013 y solamente un 24,9 % en 2007 (7). El porcentaje del transporte por carretera fue relativamente superior, oscilando entre el 53,5 % en 2007 y el 40,3 % en 2013 y el 42,4 % en 2017, mientras que el porcentaje del transporte por vías navegables interiores fluctuó entre el 25,2 % en 2007, el 29 % en 2013 y el 27,4 % en 2017 (8).

(15) Rumanía concedió acceso a los operadores extranjeros de transporte ferroviario de mercancías a su red ferroviaria en 1998 (9). Desde la adhesión de Rumanía a la UE en 2007, la cuota de mercado de CFR Marfă en el sector del transporte de mercancías por ferrocarril, medida en volumen (miles de toneladas de mercancías transportadas) ha disminuido constantemente, pasando del [70-80] % en 2007 al [50-60] % en 2014 y al [40-50] % en 2018. La cuota de mercado de CFR Marfă, dependiendo de la distancia recorrida (toneladas-km), también disminuyó del [60-70] % en 2007 al [40-50] % en 2014 y al [30-40] % en 2018 (10). Esto representa una cuota del [5-10] % de CFR Marfă con respecto al total del mercado rumano de transporte de mercancías en comparación con los operadores privados de transporte de mercancías por ferrocarril, con una cuota de mercado combinada del [10-20] % (11). Cuadro 1 Evolución de la cuota de mercado de CFR Marfă (transporte ferroviario de mercancías), 2007-2018 Cuota de mercado (%) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (*1) en función del volumen de mercancías transportadas CFR Marfă [70-80] [60-70] [50-60] [50-60] [60-70] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] Otros operadores ferroviarios de mercancías [20-30] [30-40] [40-50] [40-50] [30-40] [40-50] [40-50] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] en función de la distancia recorrida (tkm) CFR Marfă [60-70] [50-60] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [40-50] [30-40] [30-40] [30-40] Otros operadores ferroviarios de mercancías [30-40] [40-50] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [50-60] [60-70] [60-70] [60-70] [60-70] Fuente: Información presentada por Rumanía el 24 de diciembre de 2015; respuesta de Rumanía de 12 de mayo de 2017, anexo 2; respuesta de Rumanía de 27 de junio de 2019, apartado 29.1.

(16) En el momento de la Decisión de incoación, alrededor de veinte operadores de transporte ferroviario de mercancías operaban en el mercado rumano. Los principales competidores de CFR Marfă son todos los operadores privados con las siguientes cuotas de mercado (en toneladas-km): SC Grupo Feroviar Român SA (12) («GFR»); [20-30] % en 2012 y [20-30] % en 2016), SC Unifertrans SA ([5-10] % en 2012 y [5-10] % en 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5-10] % en 2012 y [0-5] % en 2016), SC DB Schenker Rail România ([5-10] % en 2012 y [10-20] % en 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0-5] % en 2012 y [0-5] % en 2016) y Rail Cargo Carrier România ([0-5] % en 2016) (13). En la actualidad, el número de operadores activos en el mercado rumano del transporte ferroviario de mercancías ha aumentado a veintiocho (14).

2.2. Dificultades financieras de CFR Marfă antes del fracaso de la privatización en 2013

(17) En la última década, la actividad comercial de CFR Marfă se ha reducido gradualmente. El volumen de mercancías transportadas por CFR Marfă disminuyó constantemente de […] en 2007 a […] toneladas en 2016 (véase el cuadro 2). Cuadro 2 Volumen de mercancías de CFR Marfă en miles de toneladas en el período 2007-2017 por categoría (en miles de toneladas) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Volumen de carga transportada […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Fuente: Información presentada por Rumanía el 24 de diciembre de 2015; respuesta de Rumanía de 12 de mayo de 2017, anexo 1; respuesta de Rumanía de 19 de diciembre de 2018, sección E, punto 13.

(18) Con la disminución de la actividad empresarial de CFR Marfă, el número de empleados disminuyó progresivamente y pasó de 15 992 empleados equivalentes a jornada completa («EJC») en 2009 a 6 508 en 2014, 6 155 en 2016 y 5 717 en 2018 (véase el siguiente cuadro 3). Cuadro 3 Empleados de CFR Marfă en EJC en el período 2009-2018 en EJC 1999 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Número de empleados 29 289 15 992 10 813 8 257 9 053 8 767 6 508 6 454 6 155 5 995 5 717 Fuente: Información presentada por Rumanía el 24 de diciembre de 2015, respuesta de Rumanía de 12 de mayo de 2017, anexo 1, balances anuales de la empresa (), respuesta de Rumanía de 27 de junio de 2019, apartado 49.

(19) Los factores descritos en los considerandos 15 y 16 tuvieron un impacto negativo en la situación financiera de CFR Marfă. Como se muestra en el cuadro 4, CFR Marfă se enfrentaba a dificultades financieras desde hacía varios años. Cuadro 4 Principales indicadores financieros de CFR Marfă en 2009-2016 (en millones RON) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Volumen de negocios total 1 097,30 1 056,10 1 150,00 1 020,60 961,50 954,90 775,94 673,61 EBITDA – 186,60 –97,10 –25,10 –41,50 –89,70 17,70 27,56 –43,69 Gastos por intereses 31,40 29,40 27,00 23,10 16,00 12,90 8,98 5,62 Deuda total 1 261,60 1 673,40 1 891,20 2 186,60 666,30 720,20 788,25 868,13 Patrimonio neto 93,60 – 343,50 – 471,90 – 904,60 566,20 540,50 405,21 302,00 Capital social 247,33 248,15 251,60 263,96 1 987,54 1 988,35 2 012,12 2 012,12 Otras participaciones – 153,69 – 591,62 – 723,50 –1 168,58 –1 420,20 –1 447,69 –1 606,91 –1 710,13 — Reservas de revalorización 93,91 120,62 107,98 106,46 114,90 101,99 88,08 88,08 — Reservas 236,22 253,62 266,15 279,17 293,50 306,36 201,05 201,05 — Beneficios/pérdidas acumulados/as – 141,84 – 430,59 –1 004,18 –1 149,12 –1 565,68 –1 828,88 –1 736,85 –1 844,48 — Beneficios/pérdidas anuales – 341,98 – 535,27 –93,45 – 405,09 – 262,92 –27,16 – 159,19 – 154,78 % del capital social perdido – 62 – 238 – 288 – 443 – 71 – 73 – 20 – 15 Ratio deuda/patrimonio neto 13,48 –4,87 –4,01 –2,42 1,18 1,33 1,94 2,87 Ratio EBITDA/capacidad de cobertura de intereses –5,94 –3,30 0,93 –1,80 –5,61 1,37 3,07 –7,77 Fuente: Información presentada por Rumanía el 24 de diciembre de 2015; respuesta de Rumanía de 12 de mayo de 2017, anexo 1.

(20) CFR Marfă registró pérdidas desde 2008 (16). Las pérdidas anuales acumuladas en los ejercicios financieros 2009-2012 ascendieron a 1 149,12 millones RON (aproximadamente 250 millones EUR), lo que constituye el principal factor de disminución del capital, que pasó de un importe positivo de 93,6 millones RON (aproximadamente 20 millones EUR) en 2009 a un valor negativo de -904,60 millones RON (aproximadamente -197 millones EUR) en 2012. El capital pasó a ser positivo en 2013, alcanzando 566,20 millones RON (aproximadamente 123 millones EUR), debido principalmente a un canje de deuda por acciones (17), por un importe de 1 669 millones RON (aproximadamente 363 millones EUR). El constante deterioro del capital se reanudó en 2013 (inmediatamente después de la medida de canje de deuda por acciones en 2013) y continuó en 2015 y 2016.

(21) Como se resume en el cuadro 5, CFR Marfă ya tenía un nivel significativo de endeudamiento en 2010, que ascendía al 126 % del activo total. En el contexto del deterioro de la situación financiera de la empresa, la deuda de CFR Marfă aumentó aproximadamente un 31 % entre 2010 y 2012, alcanzando 2 186,56 millones RON (aproximadamente 475 millones EUR), es decir, el 171 % del activo total.

(22) En 2012, el pasivo corriente (con un vencimiento inferior a un año) representaba el 87 % del total de las deudas de CFR Marfă y consistían en cuentas comerciales por pagar, impuestos y otros pasivos (véase el cuadro 5). Cuadro 5 Resumen de las deudas de CFR Marfă en el período 2010-2016 (en millones RON) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Provisiones 215,72 96,92 61,1 31,69 1,97 2,68 1,55 Préstamos a largo plazo 324,74 272,82 223,77 169,95 113,23 57,15 — Ingresos devengados 2,24 2,49 2,23 2,49 1,61 1,73 1,4 Pasivo no corriente 542,7 372,23 287,1 204,13 116,81 61,56 2,95 Cuentas comerciales por pagar * 556,36 709,55 841,85 301,12 448,10 604,60 731,54 Préstamos a corto plazo 97,38 89,06 83,02 67,23 77,55 83,50 81,46 Impuestos 310,86 487,48 631,57 52,15 69,00 14,07 30,79 Otros pasivos 166,13 232,86 343,02 36,30 8,25 24,52 21,39 Pasivo corriente 1 130,73 1 518,95 1 899,46 456,80 602,90 726,69 865,18 Total pasivos 1 673,43 1 891,18 2 186,56 660,93 719,71 788,25 868,13 Total activos (= capital + deudas) 1 329,96 1 419,28 1 281,94 1 227,16 1 260,21 1 193,47 1 170,12 Fuente: Información presentada por Rumanía el 24 de diciembre de 2015; informe «Aplicación de la prueba del inversor privado prudente» (* para las cuentas comerciales por pagar), Deloitte, 29 de marzo de 2013; respuesta de Rumanía de 12 de mayo de 2017, anexo 1, informes financieros publicados en el sitio web de CFR Marfă

(23) Entre 2010 y 2012, las deudas comerciales de CFR Marfă aumentaron un 53 %, pasando de 562,61 millones RON (aproximadamente 122 millones EUR) a 862,43 millones RON (aproximadamente 187 millones EUR). La mayor parte de las deudas comerciales pendientes ([90-100] % del total de deudas comerciales en 2012) puede atribuirse a empresas estatales, es decir, CFR Infrastructură, Informatica Feroviară (18), CFR Călători y otras (véase el cuadro 6). Cuadro 6 Resumen de las cuentas comerciales por pagar de CFR Marfă en el período 2010-2016 (en millones RON) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Total deudas comerciales 562,61 726,74 862,43 318,72 465,70 607,68 724,17 934,66 991,88 — de las cuales, con empresas estatales […] […] […] […] […] […] […] […] […] — de las cuales, con CFR Infrastructură 412,68 582,77 716,30 213,47 348,65 505,26 623,54 826,09 860,93 % que representa CFR Infrastructură sobre el total de cuentas comerciales por pagar 73,35 80,19 83,06 66,98 74,86 83,15 86,10 88,38 86,80 Fuente: Información presentada por Rumanía el 27 de junio de 2019, apartado 39, y cálculos de la propia Comisión ().

(24) Según la información facilitada por Rumanía, para las deudas pendientes con CFR Infrastructură, se imputaron a CFR Marfă intereses y sanciones (véase el cuadro 7). Cuadro 7 Resumen de las deudas pendientes, incluidos los tipos de interés y las sanciones, de CFR Marfă frente a CFR Infrastructură (en millones RON) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Importe pendiente, del cual: 347 515,66 663,96 182,6 314,28 460,57 557,57 777,33 950,08 Tipo de interés y tipo de interés (diario) de demora (%) 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,05 0,05 0,03 0,03 Intereses y sanciones aplicables durante el ejercicio […] […] […] […] […] […] […] […] […] % del pasivo total de CFR Infrastructură 30,57 28,08 34,44 34,15 27,65 62,24 61,78 76,57 73,23 Fuente: Respuesta de Rumanía de 27 de junio de 2019, apartados 36 y 39.

(25) La deuda de CFR Marfă con el presupuesto del Estado, consistente en deudas pendientes relacionadas con impuestos y cotizaciones sociales impagados (seguros sociales, cotizaciones al seguro de enfermedad, contribución al fondo de desempleo y al fondo especial), aumentó más del doble, pasando de 376,21 millones RON (alrededor de 82 millones EUR) en 2010 a 838,47 millones RON (aproximadamente 183 millones EUR) en 2012 (véase el cuadro 8).

(26) Al mismo tiempo, los préstamos pendientes contraídos por CFR Marfă con bancos privados disminuyeron de […] millones RON (alrededor de […] millones EUR) en 2010 a […] millones RON (alrededor de […] millones EUR) en 2012 (véase también el considerando 191, en el que se explica que CFR Marfă dio prioridad al reembolso de préstamos de bancos privados, salarios y obligaciones a proveedores no públicos, aplazando los pagos al presupuesto del Estado).

(27) Según las autoridades rumanas, a partir del segundo semestre de 2013, CFR Marfă no tenía deudas pendientes con el presupuesto del Estado (véase el cuadro 8). Cuadro 8 Resumen de las deudas pendientes de CFR Marfă (incluidos intereses y sanciones) con el presupuesto del Estado desde 2008 (incluidas la ANAF, CNPP, ANOFM y CNAS, cotizaciones sociales) (en millones RON) 2008 2009 2010 2011 2012 (*2) Junio de 2013 (*3) Después de junio de 2013 2014 2015 2016 (*4) 2017 (*5) 2018 Capital […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Sanciones por demora […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Sanciones por demora […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Total deudas contraídas con el presupuesto del Estado 130,2 309,41 376,21 627,4 838,47 1 001,2 0 0 0 0 0 19,9 Fuente: Respuesta de Rumanía de 27 de junio de 2019, apartados 18, 19 y 21; anexo 4 de las observaciones de Rumanía sobre la Decisión de incoación de 20 de febrero de 2018 («comentarios de Rumanía sobre la Decisión de incoación»).

2.3. Historial de la privatización fallida de CFR Marfă y del canje de deuda por acciones de 2013

(28) CFR Marfă figuraba en la lista de empresas de propiedad estatal supervisadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y por el Banco Mundial (20) y también estaba cubierta por la UE en el marco del segundo y tercer programa de ayuda financiera a la balanza de pagos (21). En 2010, los prestamistas internacionales recomendaron a Rumanía privatizar sus participaciones mayoritarias en varias empresas estatales, incluida CFR Marfă, con el fin de reducir los atrasos y deudas pendientes que repercuten negativamente en el presupuesto del Estado rumano.

(29) Según la información públicamente disponible, Rumanía intentó privatizar CFR Marfă al menos desde 2007 (22). En una carta de intenciones de 16 de junio de 2010, Rumanía declaró que mantenía su compromiso de privatizar CFR Marfă en 2011 (23).

(30) Dados los compromisos asumidos por Rumanía mediante la carta de intenciones y el memorando de entendimiento técnico firmado con el FMI y al mismo tiempo con la UE (24), Rumanía aprobó la estrategia de privatización para una participación mayoritaria (51 %) en CFR Marfă mediante la Decisión n.o 46 del Gobierno, de 13 de febrero de 2013.

(31) Conforme a la información disponible públicamente, el 5 de abril de 2013 el Ministerio de Transportes de Rumanía publicó una nota de prensa sobre la venta del 51 % de participación en CFR Marfă con un precio de salida de 797 millones RON (aproximadamente 173 millones EUR) (25). El 8 de mayo de 2013, Rumanía recibió tres ofertas por las acciones de CFR Marfă por parte de OmniTRAX Inc., con sede en los Estados Unidos, por parte de GFR y por parte de un consorcio del Grupo Transrail y Donau-Finanz (26). El 15 de mayo de 2013, Rumanía anunció que se rechazaron las tres ofertas y que reanudaría el proceso de privatización (27).

(32) El 17 de mayo de 2013 Rumanía publicó una noticia sobre la venta de acciones de CFR Marfă en los medios de comunicación nacionales, locales e internacionales en el sitio web del Ministerio de Transportes y en CFR Marfă. Se invitó a los inversores potenciales a manifestar su interés en adquirir una participación mayoritaria (51 %) de CFR Marfă el 23 de mayo de 2013.

(33) Las convocatorias de manifestaciones de interés, que contenían documentos de preselección, se evaluaron el 23 de mayo de 2013 y se elaboró una lista restringida de licitadores preseleccionados. Los licitadores incluidos en la lista restringida, el consorcio de Grupo Transferoviar y Donau-Finanz, GFR y OmniTRAX Inc, recibieron la pertinente notificación mediante carta remitida el 23 de mayo de 2013.

(34) Durante el período comprendido entre el 24 de mayo de 2013 y el 20 de junio de 2013, se concedió a los licitadores preseleccionados el acceso a la sala de datos, lo que les permitió llevar a cabo los procedimientos de diligencia debida. Además, se invitó a los licitadores preseleccionados a presentar ofertas preliminares no vinculantes a más tardar el 5 de junio de 2013 y a presentar ofertas firmes antes del 20 de junio de 2013. Según la información públicamente disponible, después de que los licitadores preseleccionados se retiraran de la transacción, GFR seguía siendo el único licitador antes de la fecha límite del 20 de junio de 2013, ofreciendo alrededor de 202 millones EUR por la participación del 51 % y proponiendo inversiones adicionales de aproximadamente 201,4 millones EUR (28).

(35) Entretanto, Rumanía canjeó el 12 de junio de 2013 en acciones por valor de 1 669 millones RON (alrededor de 363 millones EUR) las deudas de CFR Marfă con CFR Infrastructură y con el presupuesto del Estado (en forma de cotizaciones a la seguridad social y fiscales) (29).

(36) Rumanía había previsto la aprobación de las principales cláusulas del acuerdo sobre la venta de acciones entre el 25 de junio de 2013 y el 1 de agosto de 2013, es decir, tras la conclusión de la transacción en octubre de 2013. Sin embargo, GFR no pagó el precio de compra dentro del plazo establecido y la privatización fracasó.

(37) Se retiraron de la operación otros dos licitadores, OmniTRAX y el consorcio del Grupo Transrail y Donau-Finanz, que habían manifestado su interés, además de GFR, por la compra de CFR Marfă en 2013. Por lo tanto, como demuestran varias declaraciones de prensa del Gobierno, se previeron otros planes de privatización, pero finalmente ninguno de ellos se ejecutó (por ejemplo, en 2015 se anunció una privatización a través de una oferta pública inicial, pero el proyecto fue abandonado) (30).

2.4. Situación financiera de CFR Marfă tras el fracaso de la privatización

(38) En 2013, la deuda total de CFR Marfă disminuyó significativamente debido al canje de deuda por acciones, pero inmediatamente después volvió a aumentar. Tras el fracaso de la privatización de CFR Marfă, la deuda total siguió aumentando de forma constante: un 9 % en 2014 y 2015, cuando alcanzó los 788,25 millones RON (aproximadamente 171 millones EUR) y un 10 % en 2016, cuando alcanzó los 868,13 millones RON (aproximadamente 189 millones EUR, véase el cuadro 4). La deuda general siguió aumentando constantemente en los años siguientes hasta los 1 214,66 millones RON (alrededor de 264 millones EUR) en 2018, lo que corresponde a un aumento del 20 % con respecto a la deuda de 2017 de 1 013,13 millones RON (alrededor de 220 millones EUR) (31).

(39) Por otra parte, tras el fracaso de la privatización, el pasivo corriente de CFR Marfă siguió creciendo en un 32 %, un 21 % y un 19 % en 2014, 2015 y 2016, respectivamente, lo que representa la mayor parte de las deudas (92 % en 2015 y 99,7 % en 2016, véase el cuadro 5), mientras que las deudas comerciales de CFR Marfă aumentaron constantemente de 251,34 millones RON (aproximadamente 55 millones EUR) en 2013 a 731,54 millones RON (aproximadamente 159 millones EUR) en 2016, la mayoría de las cuales también son atribuibles a empresas estatales (90 % en 2016). En particular, las deudas comerciales de CFR Marfă con CFR Infrastructură casi se triplicaron, pasando de 213,47 millones RON (aproximadamente 46 millones EUR) en 2013 a 623,5 millones RON (aproximadamente 135,5 millones EUR) en 2016 (véanse los cuadros 5 y 6).

(40) Tras una ligera mejora en 2014 [una pérdida de explotación de 27,16 millones RON (aproximadamente 6 millones EUR) en 2014, frente a la pérdida de 262,92 millones RON (aproximadamente 57 millones EUR) en 2013], la situación financiera de CFR Marfă se deterioró aún más. En 2015 y 2016, respectivamente, se registraron pérdidas de 159,19 millones RON (aproximadamente 35 millones EUR) y 154,78 millones RON (aproximadamente 34 millones EUR). Los fondos propios de CFR Marfă disminuyeron de nuevo en un 47 %, es decir, de 566,2 millones RON (aproximadamente 123 millones EUR) en 2013 a 302 millones RON (aproximadamente 66 millones EUR) en 2016 (véase el cuadro 4).

(41) Las dificultades financieras de CFR Marfă deben analizarse en un contexto más amplio, en términos de varios factores de influencia, además del aumento de la competencia de los operadores ferroviarios privados (nacionales y extranjeros) y de otros modos de transporte. Según algunos informes públicos, estos factores adicionales incluyen, en particular, la mala gestión, la falta de transparencia y rendición de cuentas, los enormes costes, la acumulación de pagos pendientes significativos derivados de contratos con otras empresas estatales (algunas de las cuales están en crisis), la obsolescencia del material rodante, la salida de la alta dirección de la empresa a sus competidores directos, así como la corrupción que, supuestamente, priva a la empresa de importantes recursos financieros (millones de euros) o contactos con clientes importantes, tal como se difundió en la prensa (32) (33) y en diversas comunicaciones oficiales dirigidas a las agencias estatales pertinentes (34).

2.5. Alcance del procedimiento de investigación formal

(42) El 18 de diciembre de 2018, la Comisión incoó un procedimiento formal con respecto a cinco medidas de apoyo: Medida 1 : No ejecución de deudas con el presupuesto del Estado en constante aumento (deudas fiscales y de seguridad social pendientes) al menos desde 2010 hasta el canje de deuda por acciones de 2013 (medida 3 a continuación), que canjeó todas las deudas pendientes de CFR Marfă con el Estado en patrimonio neto de CFR Marfă; Medida 2 : El constante aumento de la no ejecución de las deudas de CFR Marfă con CFR Infrastructură a partir de, al menos, 2010 y hasta la medida de canje de deuda por acciones de 2013 (medida 3 a continuación), que convirtió el 85 % de las deudas pendientes de CFR Marfă con CFR Infrastructură en patrimonio neto de CFR Marfă; Medida 3 : canje de deuda por acciones de 1 669 millones RON (aproximadamente 363 millones EUR) en 2013; Medida 4 : la continuación de la no ejecución de las deudas con el presupuesto del Estado (deudas con la seguridad social e impuestos pendientes) tras la medida de canje de deuda por acciones de 2013; Medida 5 : continuación de la no ejecución de las deudas de CFR Marfă, en constante aumento, con CFR Infrastructură tras el canje de deuda por acciones de 2013.

(43) En la Decisión de incoación, la conclusión preliminar de la Comisión era que las medidas descritas anteriormente implicaban recursos estatales y eran imputables al Estado. Además, dada la escasa probabilidad de que cualquier operador privado racional hubiera tomado tales medidas en favor de CFR Marfă, la Comisión también expresó la opinión preliminar de que las medidas proporcionaban a CFR Marfă una ventaja indebida; esta ventaja sería selectiva, ya que CFR Marfă era el único beneficiario.

(44) La Comisión también señaló que era probable que las medidas afectaran al comercio entre Estados miembros, ya que CFR Marfă competía con otros transportistas ferroviarios de mercancías de otros Estados miembros. Las medidas permitieron a CFR Marfă continuar sus actividades, de modo que no tuvo, como otros competidores, las consecuencias que normalmente se derivan de sus malos resultados financieros.

(45) En vista de lo anteriormente señalado, la opinión preliminar de la Comisión fue que las medidas parecían constituir ayuda estatal según su definición en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(46) La Comisión también expresó dudas en cuanto a la compatibilidad de las medidas, en particular teniendo en cuenta que las autoridades rumanas no presentaron ningún argumento que permitiera determinar la posible compatibilidad. La conclusión preliminar de la Comisión era que CFR Marfă podría haber sido considerada una empresa en crisis en el sentido de las Directrices de 2004 y de las Directrices de 2014 sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis («Directrices S y R») (35), teniendo en cuenta, entre otras cosas, que la empresa cumplía las condiciones para el procedimiento concursal al menos desde 2010.

(47) Sin embargo, ninguna de las medidas cumplió con los criterios de compatibilidad de las ayudas de salvamento y reestructuración establecidos en las Directrices S y R. En particular, a falta de un plan de reestructuración notificado (las autoridades rumanas no apoyaron la admisibilidad de las medidas como ayuda de reestructuración), la Comisión no pudo evaluar los elementos necesarios del plan de reorganización, incluidas las medidas de inversión y modernización, ni evaluar si dichas medidas podrían restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa y si se limitarían al mínimo, a fin de evitar falseamientos indebidos de la competencia. Por último, las autoridades rumanas no propusieron medidas compensatorias significativas.

(48) Por otra parte, dado que las medidas se concedieron infringiendo las obligaciones de notificación y suspensión establecidas en el artículo 108, apartado 3, del TFUE, la Comisión señaló que parecían constituir ayuda estatal ilegal. A falta de notificación del plan de reestructuración y teniendo en cuenta el incumplimiento del comportamiento de los acreedores públicos con el principio del operador privado en una economía de mercado, aunque no se cumplieron los requisitos de las Directrices de salvamento y reestructuración de 2004 y de 2014, estas cinco medidas no podían declararse compatibles con el mercado interior.

3. OBSERVACIONES SOBRE LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO

3.1. Observaciones de los interesados

(49) El solicitante presentó observaciones sobre la Decisión de incoación dentro del plazo legal y estuvo de acuerdo con las conclusiones de la Comisión en la Decisión de incoación. Más concretamente, el denunciante presentó observaciones adicionales sobre dos aspectos mencionados en la Decisión de incoación, a saber, el argumento de Rumanía de que CFR Marfă es una «empresa de importancia estratégica», así como sobre las alegaciones de Rumanía de que CFR Infrastructură no eximió a CFR Marfă de su deuda y de que realmente tomó medidas firmes con respecto a la ejecución de sus créditos frente a CFR Marfă durante el período 2013-2017.

(50) En primer lugar, el denunciante alega que CFR Marfă no es, como ha declarado Rumanía, una empresa de «importancia estratégica» para el sector del transporte ferroviario de mercancías en Rumanía.

(51) El denunciante, que es una asociación de operadores de transporte ferroviario de mercancías, considera erróneo afirmar que CFR Marfă es el único operador con los medios y la capacidad organizativa necesarios para actuar en caso de crisis y da el ejemplo de al menos diez transportistas que transportan una amplia gama de mercancías (36) y, por tanto, son comparables a CFR Marfă en términos de recursos.

(52) Por lo que se refiere al transporte de mercancías militares, el denunciante alega que cualquier operador privado podría solicitar la concesión de una autorización especial como la de CFR Marfă. La falta de interés en solicitar tal autorización se explica, en opinión del denunciante, por la limitada demanda de tales servicios de transporte.

(53) En segundo lugar, el denunciante considera que ninguna de las alegaciones presentadas por Rumanía según las cuales el Estado habría ordenado la ejecución de las deudas de CFR Marfă sea cierta.

(54) Por una parte, aunque reconoce que CFR Infrastructură inició determinados procedimientos para recuperar parte de la tasa de infraestructura adeudada por CFR Marfă (en lo sucesivo «TUI»), el denunciante considera que solo se ha ejecutado una parte del valor total de la deuda. En concreto, aunque CFR Infrastructură tenía órdenes ejecutivas (órdenes de embargo, es decir, órdenes por las que se exige a terceros con deudas con CFR Marfă que transfieran sus deudas a CFR Infrastructură) por un importe de […] RON (aproximadamente […] millones EUR), solo […] RON (aproximadamente […] millones EUR) se ejecutaron (37) [de un total de deudas pendientes de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR)].

(55) El denunciante alega también que, desde la presentación de la denuncia a la Comisión en marzo de 2017, el valor de la deuda de CFR Marfă con CFR Infrastructură se ha incrementado constantemente, pero CFR Marfă ha seguido utilizando la red de transporte ferroviario de mercancías de CFR Infrastructură.

(56) El denunciante invoca dos documentos en apoyo de esta tesis: a) El anuncio del Consejo de Administración de CFR Marfă, emitido el 23 de marzo de 2018, en el que se indica que la deuda correspondiente de la TUI de CFR Marfă a CFR Infrastructură era de […] RON (aproximadamente […] millones EUR), consistente en […] RON (aproximadamente […] millones EUR) como principal y […] RON (aproximadamente […] millones EUR) en forma de sanciones (38). b) Una carta dirigida a CFR Marfă por el departamento jurídico de CFR Infrastructură el 26 de marzo de 2018, en la que CFR Infrastructură consideraba que la deuda de CFR Marfă con CFR Infrastructură era de […] RON (aproximadamente […] millones EUR), de los cuales el importe de […] RON era vencido (aproximadamente […] millones EUR) (39).

(57) El denunciante considera, por tanto, que, a pesar del impago y acumulación de la deuda de la TUI, CFR Marfă siguió utilizando la infraestructura de transporte ferroviario de mercancías gestionada por CFR Infrastructură sin obstáculos y, por lo tanto, se benefició de ayuda estatal adicional. Además, el denunciante explica que CFR Infrastructură ha confirmado expresamente que CFR Marfă debería tener la capacidad de continuar sus actividades empresariales y que no tomará ninguna medida para bloquear las actividades de CFR Marfă (40). Más concretamente, en una carta dirigida a CFR Marfă, CFR Infrastructură explica que: «[A la luz de lo anterior, debo señalar que], en el curso de dicho procedimiento, la CNCF “CFR” SA examinó la situación del deudor e inició el cobro de los créditos impagados en un marco jurídico, sin bloquear la actividad comercial de SNTFM “CFR Marfă” SA».

(58) Por otra parte, el denunciante alega también que la declaración rumana mencionada en la Decisión de incoación de que, a partir de 2017, CFR Marfă «ya no tenía deudas públicas» es engañosa e incorrecta. El denunciante indica que CFR Marfă sigue operando en el mercado y, por lo tanto, registra sistemáticamente deudas con el presupuesto del Estado.

(59) El denunciante también menciona una nota de CFR Marfă, en la que la empresa reconoce «que no puede cumplir sus obligaciones actuales con respecto a los empleados, el presupuesto del Estado y los proveedores y, en particular, que no podrá participar en dos licitaciones principales de transporte de 29 de marzo de 2018 para obtener los ingresos necesarios para la actividad de la empresa. Las dos licitaciones son [Complexul Energetic Oltenia] y [National Company of Salt, Salrom] (41).

(60) Por último, el denunciante reitera sus puntos de vista ya expuestos en la adenda de la denuncia de 12 de septiembre de 2017 sobre los efectos negativos de la ayuda, a saber: i) la ayuda supone graves falseamientos de la competencia en el mercado rumano liberalizado del transporte ferroviario de mercancías, favoreciendo a CFR Marfă frente a sus competidores; ii) la ayuda ha provocado un grave deterioro de la situación de la infraestructura ferroviaria rumana, y iii) estas distorsiones se ven agravadas por el incumplimiento por parte del Estado rumano de la legislación en materia de contratación pública, ya que CFR Marfă ha recibido contratos discriminatorios del sector público de transporte ferroviario de mercancías. Por lo que se refiere a los últimos puntos, el denunciante señala que estas cuestiones no son competencia de una evaluación de la ayuda estatal por parte de la Comisión.

(61) Por último, en sus observaciones sobre la Decisión de incoación, el denunciante subraya que la duración de las diversas medidas de ayuda ha sido extremadamente larga y que la ayuda falsea significativamente la actividad de los operadores privados de transporte ferroviario de mercancías en Rumanía. Por lo tanto, pide a la Comisión que ordene la emisión de una orden de suspensión para poner fin a la concesión de ayudas estatales a CFR Marfă en forma de exención del pago de las tasas de infraestructura y de deuda acumuladas en el presupuesto del Estado (es decir, las medidas 4 y 5).

3.2. Observaciones de Rumanía

(62) Rumanía considera que ninguna de las medidas definidas en la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal constituye ayuda estatal incompatible y que existen varias razones para ello. En primer lugar, Rumanía aporta argumentos según los cuales las actividades llevadas a cabo por CFR Marfă son de interés estratégico para el Estado. En segundo lugar, Rumanía formula observaciones sobre cada una de las medidas contempladas en la Decisión de incoación, que se resumen a continuación en las subsecciones 3.2.3 a 3.2.5.

3.2.1. Observaciones de Rumanía sobre la importancia estratégica y la aplicabilidad del artículo 107, apartado 1, del TFUE por parte de CFR Marfă

(63) Rumanía sostiene que CFR Marfă es una empresa de interés estratégico para el Estado que, además de competir en un mercado de transporte ferroviario de mercancías con operadores privados de transporte ferroviario de mercancías, también lleva a cabo actividades relacionadas con las necesidades de defensa del país y con la adhesión a la OTAN, así como actividades de transporte de materiales estratégicos en sectores de gran importancia para la economía del país: el sector de la energía y los sectores sociales.

(64) Rumanía alega que CFR Marfă tiene las siguientes obligaciones relacionadas con las necesidades de defensa del país (42): i) participar, junto con los demás actores responsables, en la preparación y ejecución del plan de movilización, ii) garantizar las reservas y capacidades necesarias (material rodante, transbordador, personal, etc.) para llevar a cabo las tareas de despliegue. Aunque estas reservas pueden utilizarse en el sector del transporte ferroviario de mercancías de CFR Marfă, CFR Marfă está obligada a establecer dichas reservas en diferentes puntos de la red ferroviaria nacional para los que las autoridades no conceden indemnizaciones por daños y perjuicios. Además, si tales reservas dejan de ser necesarias para fines comerciales debido a la desaparición de la demanda de transporte, estos recursos no pueden cederse y deben mantenerse en servicio a expensas de CFR Marfă, que cubre los costes derivados de los ingresos obtenidos de otros servicios. La estimación de los costes relacionados con el establecimiento y mantenimiento de estas reservas fue facilitada por Rumanía muy tarde en el procedimiento (43), ya que «las autoridades públicas no desarrollaron metodologías de cálculo a este respecto» y esta información se clasificaría como secreto de Estado (44). Sobre la base de la información facilitada por Rumanía, los costes totales estimados para mantener reservas para fines de defensa ascenderían a […] millones RON ([…] millones EUR) para el período 2008-2018 y a […] millones RON ([…] millones EUR) para el período 2010-2018, iii) elaborar los documentos relativos a la finalización de la plantilla requerida, iv) garantizar la protección civil de su personal, de los pasajeros y de las mercancías encargadas del transporte en caso de situaciones especiales, incluidas las catástrofes, v) llevar a cabo transportes militares (tanto a nivel de la OTAN como nacional), garantizar el transporte ininterrumpido de tropas y material militar en tiempos de paz y en situaciones de crisis, catástrofes, guerras u otras situaciones especiales, así como proporcionar vagones, personal y otros recursos a petición del Ministerio de Defensa Nacional. CFR Marfă cumple estas obligaciones sobre la base de las disposiciones de los protocolos, órdenes conjuntas y acuerdos (45) celebrados entre el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Transportes, Construcción y Turismo y de los acuerdos pertinentes celebrados entre Rumanía y la OTAN. Rumanía estimó la proporción del transporte militar en el […] % del volumen de negocios anual de CFR Marfă (46), pero no facilitó un cálculo detallado y justificado de su volumen de negocios, invocando el secreto de Estado, vi) mantener y desarrollar una línea de transbordadores como factor de conexión entre Europa y Asia, concebida como una ampliación del corredor paneuropeo IV. Rumanía alega que, puesto que las líneas de transbordador que constituyen elementos de conexión entre Europa y Asia a través del puerto de Constanța no son rentables y causan pérdidas (47), los transbordadores propiedad de CFR Marfă estaban estacionados en el puerto marítimo de Constanța y no prestaron ninguna actividad comercial durante el período 2008-2018. Según las explicaciones de Rumanía, los costes de mantenimiento de los buques transbordadores [que se incluyen en las cifras facilitadas en el considerando 64, inciso ii)] ascenderían a […] millones RON ([…] millones EUR) para el período 2008-2018 y a […] millones RON ([…] millones EUR) para el período 2010-2018 (48).

(65) Además, Rumanía argumenta que, aparte de las necesidades de defensa del país, CFR Marfă también tiene una importancia estratégica en el sentido de que presta servicios de transporte para el carbón y otros productos estratégicos a los principales clientes industriales (principalmente empresas estatales como Complexul Energetic Oltenia, Complexul Energetic Hunedoara, CET Govora y otras centrales eléctricas de carbón) que producen suministros básicos como electricidad, calor y agua caliente. Según Rumanía, estos envíos suelen realizarse sobre la base de contratos celebrados tras las subastas, en las que participan otros operadores privados y compiten con CFR Marfă, pero en tiempos de crisis (por ejemplo, en caso de condiciones meteorológicas muy desfavorables, como nieve, ventisca o sequía), estos envíos pueden ser solicitados por las autoridades públicas y al margen de los contratos existentes. Rumanía alega que las centrales hidroeléctricas y las instalaciones eólicas no tienen la capacidad de cubrir el déficit eléctrico resultante de una disminución de la producción de centrales térmicas, que son las principales fuentes de electricidad (Complexul Energetic Oltenia representa solo entre el 20 y el 30 % de la producción de electricidad en Rumanía). Según Rumanía, garantizar la continuidad del suministro de estos materiales estratégicos a esos clientes industriales es necesario para mantener el nivel de vida de la población y evitar un impacto negativo en las actividades de los operadores económicos, que someten estos envíos a la seguridad nacional, junto con las conclusiones del Tribunal Constitucional rumano mediante la Resolución n.o 91 de 28 de febrero de 2018 (49).

(66) Además, Rumanía alega que la acumulación de deuda por servicios estratégicos de transporte prestados por CFR Marfă a sus clientes industriales (principalmente empresas de propiedad estatal, véase el considerando 65) fue la causa subyacente de las deudas pendientes de CFR Marfă con la ANAF. Rumanía estima que los importes de las penalizaciones e intereses correspondientes generados por el impago de la deuda de CFR Marfă a la ANAF corresponden al importe de la deuda acumulada por estas empresas públicas para los servicios estratégicos de transporte de CFR Marfă (50).

(67) Rumanía también especifica que CFR Marfă y otras entidades públicas tienen la obligación de participar (gratuitamente) en diversos ejercicios (por ejemplo simulaciones de accidentes ferroviarios) organizados por autoridades públicas (como la Inspección General de Situaciones de Emergencia) y que CFR Marfă ha proporcionado recursos de transporte de mercancías sin compensación económica alguna en interés de determinadas autoridades públicas o instituciones públicas (en forma de custodia y almacenamiento de objetos, entre otros para la Agencia Nacional de Reservas Estatales o el arrendamiento de equipos especiales para intervenciones específicas para la Comisión Central de Invierno) (51). Rumanía no ha facilitado ninguna cuantificación de los costes de las actividades mencionadas.

(68) Rumanía sostiene que CFR Marfă es el único operador con las capacidades necesarias para garantizar la ejecución adecuada y oportuna de las obligaciones mencionadas anteriormente en el ámbito de la defensa y la seguridad nacional. Por consiguiente, Rumanía sostiene que el cobro de las deudas de CFR Marfă a través del procedimiento de ejecución, la liquidación inmediata o la apertura de un procedimiento de insolvencia no es una solución aceptable, ya que podría dar lugar a períodos de tiempo significativos en los que no pudieran utilizarse los recursos necesarios para la seguridad nacional y la defensa del país (52).

(69) Por consiguiente, a la luz de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, en el artículo 4 del TUE y en el apartado 17 de la Comunicación de la Comisión n.o 2016/C 262/01 relativa al concepto de ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «CAA») (53), Rumanía alega que: a) todas las circunstancias anteriores permiten a las autoridades rumanas adoptar cualquier medida destinada a garantizar la integridad territorial, el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad nacional, aunque la medida afecte a la competencia en un área determinada; b) Cualquier medida adoptada en interés de la seguridad nacional, la integridad territorial y el orden público, independientemente de que se califique de ayuda de Estado o no, es compatible con la normativa comunitaria (54).

(70) En otras palabras, Rumanía considera que, al adoptar las medidas 1-3 y 5 relativas a CFR Marfă para garantizar la continuidad del transporte militar y del transporte de materiales estratégicos, así como para cumplir otras obligaciones relacionadas con la seguridad nacional y la defensa, Rumanía ha ejercido sus poderes públicos, por lo que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no sería aplicable con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 del TUE y en el apartado 17 de la CAA.

3.2.2. Observaciones de Rumanía sobre las observaciones presentadas por el denunciante en relación con la importancia estratégica de CFR Marfă

(71) Rumanía alega que la información facilitada por el denunciante no demuestra que los operadores privados tengan capacidad para sustituir a CFR Marfă en los mercados de transporte estratégico y militar por las razones que se exponen a continuación.

(72) En primer lugar, Rumanía considera que la afirmación de que los operadores privados no pueden sustituir a las actividades de CFR Marfă está respaldada por la situación real del mercado. A tal fin, Rumanía ofrece el ejemplo de una licitación organizada en 2014 por Complexul Energetic Oltenia, en la que un consorcio de tres operadores privados (GFR, Unicom Transit y Servictrans Invest) fue rechazado porque sus miembros no disponían de las capacidades técnicas y operativas estipuladas en el pliego de condiciones, aunque la oferta financiera del consorcio había sido más ventajosa. El órgano jurisdiccional nacional desestimó el recurso del consorcio, confirmando la exactitud de la apreciación de la falta de capacidad técnica y operativa de los miembros del consorcio exigida en el pliego de condiciones.

(73) Rumanía también argumenta que la falta de interés de los operadores privados por prestar servicios de transporte militar está relacionada no solo con una demanda muy baja de este tipo de servicios de transporte, sino también con el hecho de que los envíos militares y la obligación asociada de responder rápidamente a los pedidos de tales envíos (considerados prioritarios en relación con cualquier transporte privado) implican la necesidad de disponer de reservas procedentes de diversos recursos (por ejemplo, material rodante, transbordador, etc.) dispersos en diferentes puntos de la red ferroviaria nacional. Según Rumanía, esto reduce la eficiencia del uso de estos recursos, y esta reducción de la eficiencia no está remunerada por las autoridades, lo que desincentiva a los operadores privados. Rumanía también afirma que CFR Marfă posee alrededor del 93 % de la flota nacional de vagones y es el único operador que puede cumplir la obligación de mantener el apalancamiento, mientras que los operadores privados utilizan principalmente vagones arrendados de empresas extranjeras que no pueden ser un grupo de apalancamiento.

(74) Por lo tanto, Rumanía considera que los operadores privados no pueden sustituir a CFR Marfă en el mercado militar, lo que también se ve confirmado por las disposiciones de la resolución del Consejo Supremo de Defensa de 2013, que prevé la inclusión de cláusulas en el contrato de privatización de CFR Marfă que obligan al comprador a garantizar el cumplimiento de las obligaciones estratégicas de CFR Marfă en el ámbito de la seguridad y la defensa nacional (55).

(75) En segundo lugar, Rumanía alega también que la prestación de servicios de transporte en interés de la defensa nacional implica, en muchos casos, la divulgación de información secreta con diferentes niveles de confidencialidad, lo que significa que los operadores privados interesados en prestar estos servicios de transporte deben estar en posesión de determinados certificados de seguridad industrial. Sin embargo, es muy probable que los operadores privados de transporte ferroviario con las mayores cuotas de mercado de Rumanía (miembros de la OPSFPR) no obtengan dicha certificación de seguridad industrial para el transporte estratégico y la defensa, ya que no cumplirían los estrictos requisitos para obtener dichos certificados. Rumanía menciona varios posibles motivos para denegar la concesión de certificados a los miembros de la OPSFPR: a) accionistas u otros responsables de la toma de decisiones de la empresa: 1) han sido condenados mediante sentencia firme por corrupción (56); 2) han sido procesados por corrupción (57); 3) han sido procesados por la formación de un grupo delictivo, la evasión fiscal y el blanqueo de capitales (58); 4) sean personas o empresas de nacionalidad extranjera; b) los operadores en cuestión tengan deudas o hayan sufrido pérdidas significativas; c) los operadores tengan vínculos comerciales con entidades de los Estados indicados en las estrategias nacionales de defensa de Rumanía, aprobadas mediante decretos del gobierno, como causantes de hostilidad y de riesgos en materia de seguridad para Rumanía (es decir, países de la antigua Unión Soviética).

(76) Por lo tanto, Rumanía argumenta que CFR Marfă es, de facto, el único operador del mercado con la capacidad necesaria para llevar a cabo envíos de material estratégico y militar, así como para cumplir otras obligaciones relacionadas con los objetivos nacionales de seguridad y defensa. Por consiguiente, Rumanía considera que, a la luz de las circunstancias mencionadas y del reciente conflicto en las proximidades de la frontera rumana (Ucrania), que dio lugar a un aumento del volumen de transporte militar por parte de CFR Marfă hasta 2013, Rumanía tiene derecho a invocar el artículo 4 del TUE y el apartado 17 de la CAA para sostener que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no se aplica a toda la labor de CFR Marfă.

3.2.3. Observaciones de Rumanía sobre las medidas 1 y 4

(77) Por lo que se refiere a la medida 1, Rumanía alega que, para garantizar las deudas tributarias pendientes, la ANAF inició el procedimiento de ejecución. En virtud de la legislación en vigor desde 2004, el CNPP (Agencia Nacional de Pensiones), ANOFM (Agencia Nacional de Empleo) y la CNAS (Agencia Nacional del Seguro de Salud) no recaudan directamente las contribuciones adeudadas por los operadores económicos y otras personas en Rumanía, que es responsabilidad exclusiva de la ANAF, que a continuación distribuye las cantidades recaudadas en su nombre a dichas autoridades (59).

(78) Por lo que se refiere a la deuda antes mencionada de CFR Marfă con el presupuesto del Estado en el marco de la medida 1 (véase el cuadro 8), Rumanía alega que la ANAF actuó como un operador privado en una economía de mercado porque calculó intereses y sanciones por deudas pendientes de CFR Marfă con el presupuesto del Estado, Rumanía alega que, en relación con la deuda pendiente de CFR Marfă con el presupuesto del Estado, se han calculado los siguientes tipos de interés: i) un tipo de interés diario del 0,1 % entre el 1.1.2006 y el 30.6.2010; ii) un tipo de interés diario del 0,05 % entre el 1.7.2010 y el 30.9.2010; iii) un tipo de interés diario del 0,04 % entre el 1.10.2010 y el 28.2.2014 (60). Rumanía también explica que la morosidad en el pago de las deudas tributarias también se sanciona con una sanción por incumplimiento del siguiente modo: i) si el pago de las obligaciones fiscales pendientes se efectúa más de treinta días después de la fecha de vencimiento pero antes de noventa días después de la fecha de vencimiento, se añade una penalización por impago del 5 % del principal pendiente; ii) se añade una sanción por demora del 15 % del importe del principal después del plazo de noventa días a partir de la fecha de vencimiento. El pago de una penalización por retraso no eliminará la obligación de pagar intereses (61).

(79) Rumanía alega además que la ANAF prosiguió activamente la ejecución de las deudas de CFR Marfă con el presupuesto del Estado y adoptó una serie de medidas de ejecución en forma de requerimientos y embargos sobre las cuentas bancarias y los bienes muebles e inmuebles de CFR Marfă.

(80) En particular, Rumanía alega que, en 2009, la ANAF emitió doce requerimientos para ejecutar deudas pendientes de CFR Marfă por un total de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR). Rumanía explica que una orden conminatoria es un documento ejecutivo directo sobre créditos fiscales, lo que significa que la ANAF puede continuar el procedimiento de ejecución sin la intervención de los tribunales si el deudor no paga los importes pendientes en el plazo establecido en la orden. En particular, la ANAF puede entonces forzar la ejecución de deudas pendientes mediante la confiscación de los activos y activos del deudor y el inicio de la venta de dichos activos y activos (62).

(81) Estas órdenes fueron seguidas de un embargo de las cuentas bancarias de CFR Marfă por un importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR), que se ejecutó y dio lugar a la recuperación de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) (63) y de veintidós incautaciones de bienes inmuebles de CFR Marfă, por un valor contable total de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) (64). Rumanía explica que el embargo de bienes muebles o inmuebles constituye una hipoteca legal sobre dichos bienes, lo que da lugar a un derecho preferente sobre el producto de la venta de los bienes embargados, con la consecuencia adicional de que el deudor no puede vender los bienes embargados y puede utilizar los activos embargados solo con la aprobación del organismo competente (en este caso, la ANAF) (65).

(82) Rumanía alega además que, en 2010 y 2011, la ANAF emitió veinticuatro requerimientos en relación con CFR Marfă y explica que en 2010 y 2011 no hubo embargos sobre los deudores de CFR Marfă (principalmente empresas de propiedad estatal) con el fin de evitar repercusiones sociales significativas (66). Rumanía también alega que, en junio de 2013, la ANAF impuso doscientas incautaciones de activos muebles e inmuebles de CFR Marfă, con un valor contable total de […] RON (aproximadamente […] millones EUR). Por lo tanto, Rumanía indica que, de las doscientas incautaciones, se impusieron veinticinco incautaciones a los activos muebles e inmuebles de CFR Ferryboat SA (en lo sucesivo, «CFR Ferryboat»), con un valor contable de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR), mientras que 84 incautaciones se impusieron a los activos muebles e inmuebles de SC Întreținere și Reparații Vagoane SA, con un valor contable de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR), mientras que las dos empresas se fusionaron con CFR en junio de 2012 (considerando 27) (67).

(83) De las 91 incautaciones restantes, diez se impusieron a CFR Infrastructură, con un valor contable de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) y las 81 incautaciones restantes se impusieron (en noviembre y diciembre de 2012) a los activos muebles e inmuebles de CFR Marfă, con un valor contable de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) (68).

(84) Además, Rumanía alega que la ANAF ha emitido un total de 1 440 embargos sobre los saldos de tesorería en las cuentas bancarias de CFR Ferryboat SA, de SC Întreținere și Reparații Vagoane SA y de CFR Infrastructură, así como 612 embargos en cuentas bancarias de terceros (por un importe total de […] millones RON, aproximadamente […] millones EUR) (69).

(85) Rumanía explicó también que las incautaciones de bienes muebles de CFR Marfă (principalmente vagones y locomotoras), con un valor contable de […] RON (aproximadamente […] millones EUR, el 95 % del valor total de las 81 incautaciones) no se impusieron hasta el 28 de noviembre de 2012, y no antes porque estos bienes muebles «representaban vagones y locomotoras, bienes muebles destinados a realizar la actividad que constituye la principal fuente de ingresos [de CFR Marfă]» y porque CFR Marfă «realiza las actividades de defensa del país para el interés público» (70).

(86) Rumanía argumenta que, tras la imposición de embargos sobre los activos de CFR Marfă, la ANAF solicitó su evaluación y el inicio del procedimiento de recuperación de activos. Sin embargo, la realización de los activos nunca comenzó, ya que los títulos ejecutivos de las deudas de CFR Marfă se resolvieron mediante la aplicación de la medida de canje de deuda por acciones de 2013 (71). Rumanía también explica que la recuperación de las deudas de CFR Marfă con la ANAF mediante un procedimiento de ejecución, de liquidación inmediata o de apertura de un procedimiento de insolvencia no era una solución aceptable, ya que podría haber dado lugar a períodos de tiempo significativos durante los cuales no se habrían podido utilizar los recursos necesarios para la seguridad y defensa del país, lo que, dados los recientes conflictos en la región, podría haber amenazado al Estado como tal («el Estado rumano no puede verse privado de un instrumento y de recursos importantes que estaba legalmente obligado a proporcionar, para ejercer su función y garantizar su papel y sus funciones en el ámbito de velar por su integridad territorial, mantener el orden público y defender la seguridad nacional y que no pueden ser sustituidos en las condiciones actuales»). (72)

(87) Por lo que se refiere a la medida 4, Rumanía alega que CFR Marfă pagó íntegramente sus contribuciones al presupuesto del Estado entre 2013 y 2017 y que los certificados fiscales emitidos periódicamente por la ANAF durante este período sirven como prueba de que CFR Marfă no acumuló ninguna deuda adicional con el presupuesto del Estado durante este período (73).

(88) Más concretamente, Rumanía explica que el cuadro 7 de la Decisión de incoación enumera, para el período 2013-2016, las obligaciones fiscales nacidas inmediatamente antes del cierre del ejercicio presupuestario, para el que la fecha de vencimiento era el año siguiente. Rumanía sostiene que, para todos los años desde junio de 2013, los importes adeudados por CFR Marfă se pagaron al principio del año siguiente, es decir, hasta su vencimiento. Rumanía alega que dichos importes figuran en los balances anuales debido a sus normas de preparación, que tienen en cuenta la fecha en que se producen las obligaciones fiscales y la fecha de pago de dichas obligaciones. Rumanía considera que el análisis del pago de las obligaciones fiscales por parte de CFR Marfă sobre la base de los datos del balance no es correcto y que los documentos que deben tenerse en cuenta son los certificados fiscales expedidos periódicamente por la ANAF (74). Por consiguiente, Rumanía ha presentado los siguientes datos correspondientes a sus obligaciones fiscales y otras deudas con el presupuesto del Estado: Cuadro 9 Obligaciones fiscales de CFR Marfă y otras deudas con el presupuesto del Estado tras la medida de canje de deuda por acciones de 2013 (en millones RON) (en millones RON) 2013 2014 2015 2016 2017 Obligaciones fiscales y otras obligaciones con el presupuesto del Estado […] […] […] […] […] Importes que deben ser reembolsados/restituidos por la ANAF a CFR Marfă […] […] […] […] […] n.o/fecha del certificado fiscal 1042215/ del 18.12.2013 1356231/ del 5.12.2014 107680/ del 16.12.2015 90817/ del 12.1.2016 78183/ del 14.12.2017 Fuente: Respuesta de Rumanía de 19 de diciembre de 2018, sección E, punto 21.

(89) Rumanía explica que las obligaciones fiscales de CFR Marfă para 2016 y 2017 fueron objeto de una acción judicial de CFR Marfă ante el Tribunal de Apelación de Bucarest. Mediante el presente recurso, CFR Marfă solicitó a la Audiencia Provincial que anulase la resolución de la ANAF mediante la cual esta desestimó la solicitud de CFR Marfă de compensar las deudas tributarias pendientes de CFR Marfă correspondientes a los años 2016 y 2017 por un importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR), que la ANAF estaba obligada a pagar a CFR Marfă en virtud de la sentencia civil n.o 1011/2015 del Tribunal de Apelación, que adquirió firmeza mediante la sentencia n.o 998/30.3.2016 del Tribunal Supremo de Casación y Justicia (75).

(90) Sobre la base de lo anterior, Rumanía considera que, entre 2013 y 2017, CFR Marfă no registró ninguna deuda con el presupuesto del Estado, ya que la ANAF tiene que compensar importes de […] millones RON y […] millones RON respectivamente, el importe adeudado por CFR Marfă es inferior a la deuda de reembolso de la ANAF a favor de CFR Marfă.

(91) Por último, Rumanía facilitó información de que la deuda pendiente de CFR Marfă con el presupuesto del Estado (junto con intereses y sanciones) ascendía a […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) en 2018 y a más de tres […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) el 28 de marzo de 2019 (76). Rumanía subrayó que, en relación con esta deuda, la ANAF impuso dieciséis incautaciones de activos móviles libres de cargas de CFR Marfă con un valor contable de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) y 66 incautaciones sobre bienes inmuebles libres de cargas de CFR Marfă con un valor contable de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) (77).

3.2.4. Observaciones de Rumanía sobre las medidas 2 y 5

(92) Por lo que se refiere a las medidas 2 y 5, Rumanía mantiene su opinión de que CFR Infrastructură no eximió a CFR Marfă del pago de las deudas correspondientes a la tasa de infraestructura.

(93) Rumanía explica que la legislación rumana no permite eximir a ningún operador ferroviario del pago de la TUI y que CFR Infrastructură tampoco puede aplicar ninguna exención a CFR Marfă.

(94) Rumanía explica que existen tres formularios de sanción para el impago de TUI por parte de los transportistas del siguiente modo: 1) Por cada servicio, CFR Infrastructură emite facturas mensuales y, si estas obligaciones financieras no se cumplen en las condiciones estipuladas en el contrato de acceso a la infraestructura ferroviaria (que se celebra anualmente), CFR Infrastructură calcula y factura en todo momento, por cada día de retraso, intereses y penalizaciones por impago de TUI (primer tipo de penalización por impago de la TUI). El tipo de interés y las sanciones figuran en el cuadro 7 (considerando 24). El mismo porcentaje de penalización se aplica a todos los operadores de transporte ferroviario de mercancías (y pasajeros), independientemente de su propiedad; 2) Además, debido a los retrasos en el pago de la TUI, CFR Infrastructură no concede un descuento del 33 % a la TUI para los trenes en tránsito por la red CFR explotada por CFR Marfă, como ocurre con los operadores privados (segunda forma de sanción); 3) También CFR Infrastructură no acepta ni construye viajes adicionales para trenes que son objeto del interés de CFR Marfă y sus clientes, como ocurre en el caso de los operadores privados (tercera forma de sanción).

(95) En este contexto, Rumanía alega que CFR Infrastructură también ejercitó una acción judicial contra CFR Marfă con el fin de recuperar las deudas de CFR Marfă a partir de 2015. Más concretamente, Rumanía alega que CFR Infrastructură ha iniciado procedimientos de arbitraje y procedimientos judiciales relativos a la ejecución de las deudas de CFR Marfă del siguiente modo: procedimientos de arbitraje en 2015 por un importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR); arbitraje y procedimientos judiciales en 2016, por un importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR); arbitraje y procedimientos judiciales en 2017, por un importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR); arbitraje y procedimientos judiciales en 2018, por un importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) (78). Según Rumanía, tras la conclusión del procedimiento mediante la adopción de resoluciones judiciales o arbitrales firmes, CFR Infrastructură consiguió el 100 % de estas cantidades (79).

(96) Según Rumanía, tras adoptar sus decisiones en favor de CFR Infrastructură, CFR Infrastructură utilizó los servicios de agentes judiciales para cobrar deudas que fueron objeto de decisiones, incluida la congelación de fondos en cuentas bancarias y embargos sobre cantidades adeudadas a CFR Marfă por sus clientes, así como el embargo de los bienes muebles e inmuebles de CFR Marfă (80).

(97) Asimismo, Rumanía explicó que en 2016 CFR Infrastructură celebró un acuerdo de pago a plazos con CFR Marfă (en lo sucesivo, «el acuerdo de pago escalonado de 2016») por un importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR), que es el principal y los intereses a los que tenía derecho CFR Infrastructură a raíz de los procedimientos de arbitraje de 2015 y 2016. Rumanía explicó que el importe de […] millones RON se recuperó íntegramente mediante la ejecución de la deuda después de que CFR Marfă no hubiera cumplido las disposiciones del acuerdo de pago escalonado de 2016 (81).

(98) Según Rumanía, hasta agosto de 2018 CFR Infrastructură podía recuperar de CFR Marfă, a través de medidas judiciales y no judiciales, más de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR), de los cuales […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) entre marzo y julio de 2018. Además, el 6 de diciembre de 2018 CFR Infrastructură celebró un convenio para el reembolso de intereses y sanciones adeudados por CFR Marfă por un importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR, el «acuerdo a plazos de 2018»). Dicho Convenio establece, en particular, que, el 4 de diciembre de 2018, CFR Marfă debía a CFR Infrastructură un importe total pendiente de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR), de los cuales […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) es el importe concedido a CFR Infrastructură por siete resoluciones judiciales civiles de 2017 que se están ejecutando. De este importe de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR), […] millones RON (alrededor de […] millones EUR) son intereses y sanciones. Las disposiciones del acuerdo de pago a plazos de 2018 establecen también que el importe principal de […] millones RON (aproximadamente […] millones EUR) seguirá recuperándose aprovechando los embargos impuestos a los bienes muebles e inmuebles de CFR Marfă.

(99) Rumanía explica que la ejecución mediante embargo de activos solo se ha aplicado mientras CFR Marfă haya cumplido las obligaciones derivadas de los acuerdos de separación, y sostiene que CFR Marfă cumple el acuerdo de pago escalonado de 2018 (82).

(100) Según Rumanía, todas las consideraciones anteriores confirman que CFR Infrastructură aplica medidas de recuperación de créditos y que CFR Marfă no ha quedado exenta del pago (83).

(101) Rumanía considera que «CFR Marfă no recibe un trato preferente de CFR Infrastructură, ni se le ha concedido ni está exento de ninguna obligación legal» (84). Rumanía alega que «en caso de impago de los cánones de infraestructura por parte de cualquiera de los operadores ferroviarios CFR SA [CFR Infrastructură], aplicó las mismas sanciones pecuniarias» y recuerda que «las sanciones pecuniarias serán las sanciones de demora calculadas y aplicadas en caso de impago de los cánones adeudados, sobre el mismo porcentaje y sin discriminación» (85). Además, Rumanía argumenta que «[CFR Infrastructură] aplica las mismas medidas judiciales y extrajudiciales para recuperar el dinero adeudado por cualquier operador ferroviario» (86).

(102) Además, Rumanía añade también que el hecho de que CFR Infrastructură no cobra TUI a CFR Marfă representa una situación objetiva y una consecuencia del hecho de que otras empresas de propiedad estatal o empresas con las que el Estado es accionista (muchas en el sector de la energía), a su vez, no han pagado sus deudas a CFR Marfă. Rumanía explica que estas deudas con CFR Marfă son comparables en tamaño a los importes adeudados por CFR Marfă a CFR Infrastructură, y que la interrupción de los servicios de transporte por parte de CFR Marfă perturbaría las actividades llevadas a cabo por estas empresas, lo que tendría repercusiones negativas en las condiciones de vida de la población y en las actividades económicas en diferentes zonas. Rumanía alega que CFR Marfă ha adoptado medidas para cobrar los créditos de conformidad con las disposiciones legales pertinentes (87).

(103) Además, Rumanía añade que no es posible imponer medidas más estrictas a CFR Marfă (como la apertura de un procedimiento de insolvencia), ya que la infraestructura CFR y las autoridades rumanas deben tener en cuenta la importancia de CFR Marfă y sus recursos para la defensa nacional, la seguridad nacional, la seguridad y el orden, para los envíos de materiales estratégicos, la economía nacional y la población (88) (véanse también las subsecciones 3.2.1 y 3.2.2).

(104) A tal fin, Rumanía recuerda que las autoridades rumanas y CFR Infrastructură deben actuar de conformidad con el marco jurídico aplicable a la defensa (89) y «adoptar medidas que no den lugar al riesgo de transferencia de recursos de CFR Marfă (asignación negativa de recursos considerados «recursos estatales») y no afecten al desarrollo del transporte militar y los materiales estratégicos de esta empresa estratégica, es decir, la capacidad de reacción de CFR Marfă en situaciones de crisis (como ocurrió en invierno de 2016-2017)» (90).

(105) Asimismo, en sus observaciones de 14 de agosto de 2018 en respuesta a las observaciones de terceros, Rumanía también alega que CFR Infrastructură está obligada a abstenerse de adoptar medidas de ejecución que puedan bloquear los envíos militares y reducir las capacidades de defensa del país establecidas en el artículo 34 de la Ley de Defensa Nacional (91). Al referirse a la razón por la que el Estado no debería ejecutar todas las deudas de CFR Marfă con CFR Infrastructură, Rumanía cita al ministro de Transportes, que declaró que «no sacrifican la gallina que pone los huevos».

3.2.5. Observaciones de Rumanía sobre la medida 3

(106) Más concretamente, Rumanía alega que «las tres condiciones del artículo 3 (del artículo 107, apartado 1, del TFUE) no se cumplen acumulativamente para que la medida de conversión de la deuda de CFR Marfă se considere ayuda estatal, dado que no se ha cumplido la condición de la letra a), ya que no se han gastado recursos del Estado y no se han asignado recursos con cargo al presupuesto del Estado (a efectos de la ejecución por el Estado de los gastos presupuestarios directos), pero que, de hecho, estos importes no tienen más beneficios en el presupuesto rumano y que el Estado no ha concedido más beneficios al Estado. Rumanía afirma que el Estado rumano actuó como un simple accionista, con el fin de consolidar sus propios intereses y no otorgar una ventaja económica a un operador económico. (92).

(107) En segundo lugar, Rumanía alega que la medida de canje de deuda por acciones fue aprobada por el Consejo de la Unión Europea mediante la Decisión del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por la que se concede a Rumanía una ayuda financiera a medio plazo con carácter preventivo de la Unión (93) (en lo sucesivo, «Decisión del Consejo de 22 de octubre de 2013»), en relación con las disposiciones del Acuerdo cautelar de derechos de giro entre Rumanía y el Fondo Monetario Internacional (FMI) por un importe de 1 751,34 millones de DEG, tal como se acordó en la carta de intenciones firmada por las autoridades rumanas en Bucarest el 12 de septiembre de 2013, aprobada por la Junta Ejecutiva del FMI el 27 de septiembre de 2013 (94). Rumanía apoya esta opinión sobre la base del anexo I del acuerdo de derecho de giro (95), que reza como sigue: «El año pasado emprendimos importantes reformas en las empresas estatales y en la energía y el transporte. Por ejemplo, […] mediante la colocación voluntaria de algunas empresas insolventes o de liquidación, la conversión de la deuda y medidas de reestructuración». (énfasis añadido) […] Reformas clave en los sectores de la energía y el transporte incluyen: […] «Sector del transporte: Iniciamos un contrato de compraventa para la venta de una participación del 51 % en la empresa estatal de transporte ferroviario de mercancías (CFR Marfă) por un importe de 905 millones RON y adoptamos una decisión del Gobierno por la que aprobaba el contrato de compraventa. En junio aprobamos también un sistema de liquidación de atrasos en virtud del cual los atrasos de CFR Marfă se reducirán en más de un 90 % una vez finalizada la venta […].» (96) «También proponemos que la empresa estatal de transporte ferroviario de pasajeros (CFR Călători) y CFR Marfă paguen mejor el acceso a la infraestructura y las facturas de electricidad a través de reformas de dichas empresas y liquidando deudas pendientes entre las 3 principales empresas ferroviarias. Las medidas para mejorar los resultados operativos y financieros de estas empresas podrían incluir: […]-CFR Marfă: Cumpliremos nuestras obligaciones en virtud del contrato de compraventa para la participación mayoritaria en CFR Marfă y concluiremos la transacción (intercambio de pagos por acciones) a mediados de octubre de 2013. En este contexto, se solicitará la aprobación del control de la fusión a la autoridad reguladora pertinente. Si el proceso de privatización se enfrenta a obstáculos insuperables, volveremos a abrir la licitación para la privatización mayoritaria de CFR Marfă, siguiendo un proceso internacional de mejores prácticas».

(108) Rumanía explica que el mencionado acuerdo de derecho de giro, que incluye el anexo mencionado en el considerando 107, ha sido aprobado por el Consejo de la UE de conformidad con el artículo 1, apartado 1, de su Decisión de 22 de octubre de 2013, que menciona, entre otras cosas, las condiciones específicas de política económica establecidas en el memorando de entendimiento, que incluyen, entre otras cosas, «la reestructuración de empresas de propiedad estatal, incluso mediante la venta de participaciones en su capital, y el refuerzo de la gobernanza empresarial de las empresas estatales».

(109) Rumanía afirma no solo que la privatización de CFR Marfă y el canje de deuda por acciones fueron aprobados por el Consejo de la UE, sino también que el proceso de privatización de CFR Marfă fue supervisado constantemente por la Comisión Europea.

(110) Más concretamente, por lo que se refiere al seguimiento por parte de la Comisión, Rumanía se remite al informe de la Comisión «Programa de ayuda a la balanza de pagos. Rumanía, 2013-2015», que, entre otras cosas, expone la situación del proceso de privatización de CFR Marfă, incluido el canje de deuda por acciones. Más concretamente, según el informe citado, «la privatización mitigaría, entre otras cosas, la preocupación por un canje de deuda por acciones realizado en junio de 2013 antes del intento fallido de privatización de octubre de 2013». (97)

(111) En tercer lugar, Rumanía alega que el canje de deuda por acciones se ajusta a la prueba del operador privado en una economía de mercado y reitera las conclusiones del estudio Deloitte que encargó y presentó a la Comisión.

(112) Rumanía reitera que pidió a la empresa de auditoría y de consultoría Deloitte que llevara a cabo un estudio para realizar la prueba del operador privado en una economía de mercado. El estudio se llevó a cabo aplicando una metodología reconocida, a saber, el cálculo del valor de mercado del paquete del 51 % de las acciones de la empresa el 31 de diciembre de 2012 utilizando el («método DCF») actualizado y, por separado, el cálculo del valor de mercado del paquete residual (49 %), suponiendo la venta de este paquete de acciones durante el período 2015-2018, aplicando el método de valoración CBIT y EBITDA.

(113) Rumanía destaca las conclusiones del informe Deloitte de 29 de marzo de 2019, según las cuales el canje de deuda por acciones, seguido de la privatización de CFR Marfă, habría permitido al Estado, en su calidad de accionista y acreedor, recuperar un importe más elevado (una media de 1 079,9 millones RON o aproximadamente 235 millones EUR) que una liquidación inmediata de la empresa (una media de 916,97 millones RON, es decir, unos 199 millones EUR).

(114) Rumanía declara que el canje de deuda por acciones solo se realizó tras la adopción de una decisión de conformidad con las recomendaciones del estudio Deloitte, mediante la adopción del Decreto de urgencia n.o 61/2013, de 12 de junio de 2013, es decir, después de que se llevara a cabo la prueba del operador privado en una economía de mercado.

(115) Rumanía también destaca que el Decreto de Emergencia 61/2013 se publicó «teniendo en cuenta los puntos de vista y las recomendaciones del FMI y de la UE» (véanse también los considerandos 107 y siguientes), ya que «en todos los memorandos de entendimiento celebrados con estas organizaciones internacionales después de 2011, se prevén reformas estructurales (incluidas las privatizaciones) en relación con un gran número de empresas estatales en diferentes ámbitos, incluido el transporte (CFR Infrastructură, CFR Marfă, Tarom)» (98). Rumanía destaca, en particular, la descripción de una de las reformas contenidas en un memorando de este tipo aprobado por la Decisión del Consejo según la cual Rumanía «también aprobó un sistema de liquidación de atrasos en virtud del cual los atrasos de CFR Marfă se reducirán en más de un 90 % una vez finalizada la venta […]» (99).

(116) En cuarto lugar, Rumanía alega que el canje de deuda por acciones en favor de CFR Marfă en 2013 es muy similar a otras medidas relativas a los operadores históricos de transporte ferroviario de mercancías de otros Estados miembros en los que la Comisión constató que no existía ayuda estatal o en los que la ayuda se declaró compatible con el mercado interior. Rumanía da ejemplo de las siguientes decisiones anteriores de la Comisión: Decisión de 16.6.2017 relativa a la ayuda estatal SA.32544 (2011/C) ejecutada por Grecia en favor del grupo ferroviario griego TRAINOSE SA (100), Decisión de 20.7.2018 sobre el préstamo público SA.29198 – (2010/C) (ex 2009/NN) concedido por Eslovaquia a Železničná Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) (101) y Decisión de 19.6.2017 sobre SA.39877 (2017/NN) – Croacia – Ayuda a HŽ Cargo d.o. – Cancelación de la deuda (102).

(117) Rumanía declara que «lo que es común es que los operadores ferroviarios de estos países y CFR Marfă se hayan enfrentado a importantes dificultades financieras y pérdidas, y las autoridades de los Estados hayan decidido intervenir dada su importancia para las economías nacionales» y considera, por tanto, que «Rumanía, Croacia, Grecia y Eslovaquia han actuado con el mismo espíritu en lo que respecta a los operadores ferroviarios nacionales que se enfrentan a dificultades financieras». Según Rumanía, el resultado de la evaluación de este canje de deuda por acciones (y de la evaluación de las demás medidas) no debería ser diferente en el caso de CFR Marfă.

(118) En particular, Rumanía recuerda la Decisión de la Comisión relativa a la ayuda estatal SA.32544, ejecutada por Grecia en favor del grupo ferroviario griego Trainose SA y, en particular, la ampliación de 60 millones EUR en capital social, que se llevó a cabo en 2009 con fondos procedentes del presupuesto del Estado.

(119) Rumanía señala que, aunque las autoridades griegas consideraron que la medida en cuestión no constituía ayuda estatal, la medida fue considerada ayuda y fue declarada compatible con el mercado interior por la Comisión porque (103): a) la medida tenía por objeto subsanar graves deficiencias de la economía griega. A este respecto, Rumanía recuerda que «la Comisión ha mantenido y aceptado los argumentos relativos a la situación económica de Grecia (crisis económica) y al hecho de que Trainose desempeña un papel fundamental en la economía del país. Su liquidación habría creado dificultades para el administrador de infraestructuras ferroviarias, sus filiales, importantes empresas para Grecia, así como para el comercio exterior del país. También habría contribuido, directa e indirectamente, al aumento del desempleo en un país afectado por la crisis»; b) la medida era adecuada, necesaria y proporcionada. A este respecto, Rumanía recuerda que «la Comisión ha observado que, más allá de la situación y los beneficios de Trainose: la medida está en consonancia con el objetivo de evitar riesgos para el sistema ferroviario griego y de evitar discontinuidades en la prestación de servicios ferroviarios a la economía y la población; […] se ha limitado en el tiempo; […] era necesaria para la privatización de Trainose, […] garantizaba la supervivencia temporal hasta la privatización efectiva de la empresa; […] no ha intentado aumentar la capacidad de la empresa, por lo que no ha afectado a la competencia y al comercio entre los Estados miembros de la Unión Europea.»

(120) Rumanía añade que «la cancelación de la medida de conversión de la deuda tras el fracaso del proceso de privatización en 2013 y la orden de CFR Marfă de reembolsar el importe relacionado con la conversión habrían creado importantes dificultades para el funcionamiento de CFR Marfă, lo que habría llevado al riesgo inaceptable de que la empresa no pudiera cumplir las obligaciones impuestas por la legislación, acuerdos y convenciones de defensa nacional o derivadas de la pertenencia rumana a la OTAN, en las condiciones generadas por el estallido, en 2014, del conflicto en Ucrania, de la adopción de importantes medidas de reacción a esta situación político-militar y del incremento de los transportes militares en un 562,89 %. En este contexto, está justificado invocar la excepción prevista en el artículo 107, apartado 1, del TFUE y en el artículo 4 del TUE» (104).

(121) En particular, Rumanía subraya que «la venta de activos en el marco de un posible proceso de liquidación de empresas y llevada a cabo con arreglo a la legislación vigente podría ser un procedimiento de duración suficientemente larga, lo que daría lugar a períodos de tiempo significativos en los que los recursos necesarios para el sistema de defensa del país y para llevar a cabo el transporte estratégico no podrían utilizarse y se deteriorarían como consecuencia de las paradas. Durante estos períodos en los que CFR Marfă ya no podría prestar servicios de transporte, y estos recursos aún no hubieran pasado a ser propiedad de otro operador ferroviario, como demuestran las experiencias de 2008 y 2014, los conflictos que se indican en la Estrategia Nacional de Defensa del País […] podrían surgir o repetirse» (105). En estas circunstancias, Rumanía teme que «no disponga de capacidad de transporte y no pueda reaccionar adecuadamente ante posibles retos, que consideramos inaceptables».

4. EVALUACIÓN DE LA AYUDA

(122) La Comisión analiza en primer lugar si las medidas 1-5 en favor de CFR Marfă implican ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE (véase la subsección 4.1), si CFR Marfă era una empresa en crisis (véase la subsección 4.2) y si la ayuda ya se ha ejecutado (véase la subsección 4.3). Por último, la Comisión evalúa si dicha ayuda podría ser compatible con el mercado interior (véase la subsección 4.4).

4.1. Presencia de ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado

(123) En virtud de lo previsto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(124) Los criterios previstos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos. Por consiguiente, para que una medida pueda calificarse como ayuda en el sentido de esta disposición, es necesario que se cumplan las siguientes condiciones acumulativas: a) la medida debe ser imputable al Estado y estar financiada con cargo a recursos públicos; b) la medida debe conferir una ventaja a su beneficiario; c) dicha ventaja debe ser selectiva, y d) la medida debe falsear o amenazar con falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros.

4.1.1. Empresa

(125) Según reiterada jurisprudencia, la Comisión debe determinar en primer lugar quién es el beneficiario de las medidas objeto de evaluación. El artículo 107, apartado 1, del Tratado, se refiere al concepto de empresa para definir al beneficiario de la ayuda. Los tribunales de la Unión definen el concepto de empresa como una entidad que ejerce una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación (106). El único criterio pertinente es si ejerce una actividad económica, es decir, que ofrezca bienes o servicios en el mercado.

(126) CFR Marfă es una sociedad de responsabilidad limitada de propiedad estatal. Esta se convirtió en una sociedad anónima el 1 de octubre de 1998, tras la reorganización del operador ferroviario tradicional rumano, y presta servicios de transporte ferroviario de mercancías y otros servicios conexos en el mercado.

(127) CFR Marfă es, por consiguiente, una entidad en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. La Comisión evaluará a continuación si la actividad de prestación de servicios de transporte ferroviario de mercancías y otros servicios conexos en el mercado por parte de CFR Marfă constituye una actividad económica.

4.1.2. Actividad económica

(128) En un primer momento, la Comisión evaluó la aplicabilidad del artículo 107, apartado 1, del TFUE a la luz de los argumentos esgrimidos por Rumanía según los cuales CFR Marfă ejerce sus competencias como autoridad pública.

(129) Rumanía apoya (véanse los considerandos 63 a 76) que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no es aplicable a CFR Marfă en virtud de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, del TUE (107) y en el apartado 17 de la CAA, que establece, entre otras cosas, que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no se aplica cuando el Estado actúa «ejerciendo poderes públicos» o cuando las entidades públicas actúan «en su calidad de autoridades públicas». Rumanía alega que ejerció sus prerrogativas como autoridad pública cuando adoptó las medidas 1-3 y 5 para garantizar el cumplimiento continuo de las obligaciones de CFR Marfă en el ámbito de la seguridad y la defensa nacionales.

(130) La Comisión observa que este argumento es incorrecto por las razones que se exponen a continuación.

(131) En primer lugar, esta alegación no tiene en cuenta el modo en que se pretende aplicar lo dispuesto en el apartado 17 de la CAA. Estas disposiciones forman parte de la sección 2 de la CAA, que contiene normas sobre los conceptos de «empresa» y de «actividad económica». El artículo 107, apartado 1, del TFUE se aplica a las entidades consideradas empresas que ejercen una actividad económica con arreglo a las normas establecidas en la sección 2 de la CAA. Por lo tanto, para verificar si el artículo 107, apartado 1, del TFUE es aplicable, hay que determinar si CFR Marfă es una empresa que ejerce una actividad económica.

(132) Por el contrario, Rumanía sugiere que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no se aplica al CFR Marfă, ya que Rumanía ha ejercido sus prerrogativas como autoridad pública al adoptar las medidas 1-3 y 5 en favor de CFR Marfă con el fin de garantizar la continuidad del transporte de material estratégico y militar, así como el cumplimiento de otras obligaciones relacionadas con los objetivos nacionales de seguridad y defensa. En otras palabras, Rumanía sugiere que el artículo 107, apartado 1, del TFUE no se aplica a CFR Marfă únicamente debido a la calidad en la que el Estado rumano ha adoptado las medidas 1-3 y 5 en favor de CFR Marfă.

(133) La Comisión observa que este argumento se refiere a la determinación de si la prueba del operador privado en una economía de mercado se aplica a la adopción por parte de Rumanía de las medidas 1 a 5 y, en su caso, a la aplicación de esta prueba (apartados 76 y 77 de la CAA), como se expone en los considerandos 179 a 181. Sin embargo, la aplicabilidad y la aplicación de la prueba del operador privado en una economía de mercado no implican en modo alguno que CFR Marfă sea una empresa que ejerce una actividad económica a efectos de la aplicabilidad del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Por lo tanto, el argumento esgrimido por Rumanía se basa en una interpretación errónea de la finalidad del artículo 2 de la CAA.

(134) En segundo lugar, Rumanía no ha presentado ninguna prueba de que la actividad de CFR Marfă no sea económica. En particular, Rumanía no ha aportado ninguna prueba de que excluyera el transporte militar y el transporte de materiales estratégicos del ámbito económico para el ejercicio de sus prerrogativas como poder público, lo que podría haber demostrado que estas actividades no son realmente económicas (108).

(135) Por el contrario, de las declaraciones de las autoridades rumanas se desprende que los envíos militares son servicios remunerados prestados por CFR Marfă sobre la base de contratos anuales (109). Rumanía también reconoce que los mercados de transporte militar y actividades conexas están abiertos a todos los operadores de transporte ferroviario privados con una licencia válida, pero sujetos a determinadas consignas de seguridad (véase el considerando 75). Así lo confirman también las disposiciones de los protocolos, órdenes conjuntas y convenios (110) celebrados entre el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Transportes, Construcción y Turismo, que establecen que las obligaciones de garantizar la continuidad del transporte militar en tiempos de paz, guerra, desastres naturales, situaciones de crisis u otras circunstancias extraordinarias no solo son responsabilidad de CFR Marfă, sino también de otros operadores autorizados de transporte ferroviario, que deben ser remunerados por contrato.

(136) Lo anterior muestra claramente que estos envíos militares no fueron excluidos de la zona económica por el Estado y los suministra CFR Marfă sobre la base de los mecanismos de mercado, por lo que se considera actividad económica (111).

(137) El hecho de que los operadores privados de transporte ferroviario de mercancías no quieran realizar el transporte militar, ni por la limitada demanda ni por la falta de capacidad, no afecta a esta conclusión, lo que importa es la posibilidad de que estos operadores compitan por estos contratos con CFR Marfă, que también está garantizada por el espíritu y la letra de la Directiva 2009/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (112), transpuesta al Derecho rumano por el Decreto de urgencia del Gobierno n.o 114/2011, de 21 de diciembre de 2011 (113).

(138) Además, la obligación de establecer y mantener reservas en diferentes puntos de la red ferroviaria es un requisito previo para que CFR Marfă pueda realizar envíos militares remunerados sobre una base contractual (114), razón por la cual la Comisión considera que esto forma parte de la actividad económica del transporte militar. El hecho de que CFR Marfă pueda utilizar los recursos de las reservas de movilización para sus actividades habituales de transporte comercial de mercancías por ferrocarril (incluido el transporte militar) confirma esta conclusión. El hecho de que CFR Marfă no perciba una remuneración adecuada por los costes de constitución, mantenimiento y mantenimiento de dichas reservas no altera esta conclusión, ya que, según reiterada jurisprudencia, cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado es una actividad económica, con o sin ánimo de lucro o a cambio de una compensación adecuad (115). Por lo tanto, el hecho de que CFR Marfă no reciba la compensación debida por la prestación de determinados servicios no debe influir en la calificación de los servicios como actividad económica.

(139) La Comisión no acepta el argumento de Rumanía de que CFR Marfă, que posee alrededor del 93 % de la flota nacional de vagones, es de facto el único operador capaz de cumplir la obligación de mantener el apalancamiento. Aunque este argumento pudiera influir en la conclusión de la Comisión en el considerando 136 (que no es el caso, ya que, en principio, el Estado rumano no excluía el ámbito del transporte militar en el ámbito económico), Rumanía no ha aportado pruebas de por qué otros operadores privados no podrían competir por envíos militares o cumplir los requisitos de movilización del 7 % restante de vagones o con vagones adicionales adquiridos en el mercado para este fin (entre otros, de CFR Marfă, ya sea en condiciones comerciales normales o durante la liquidación de CFR Marfă). La Comisión observa que, aunque Rumanía alega que las reservas incluidas en los planes de movilización no pueden eliminarse y deben mantenerse en funcionamiento a expensas de CFR Marfă [considerando 64, inciso ii)], Rumanía no pudo indicar a la Comisión la disposición expresa de la legislación que lo confirma (116).

(140) La Comisión tampoco acepta el argumento de Rumanía de que ninguno de los demás operadores de transporte ferroviario rumano puede recibir el asesoramiento necesario en materia de seguridad industrial. Aunque este argumento pudiera influir en la conclusión de la Comisión recogida en el considerando 136 (lo que no es el caso, ya que, en principio, el Estado rumano no excluía el ámbito del transporte militar en el ámbito económico), la Comisión señala que corresponde a dichos operadores ferroviarios privados introducir las modificaciones necesarias para obtener los certificados en cuestión. Además, la Comisión observa también que un antiguo ministro de transportes (117) y un antiguo director general de CFR Marfă han sido condenados por los tribunales nacionales de Rumanía por actividades delictivas equivalentes a la corrupción (véase el considerando 41), por lo que CFR Marfă también perdería su derecho a prestar servicios de transporte militar.

(141) Por lo que se refiere al argumento rumano de que la actividad de transbordador de CFR Marfă no es de carácter económico, la Comisión toma nota del argumento de Rumanía de que estos transbordadores no se utilizaron con fines comerciales porque otras líneas de transbordadores que operan a través del puerto de Constanța no eran comercialmente viables [considerando 64, inciso vi)]. La Comisión considera que esto constituye un indicio claro de que la actividad de transbordador de CFR Marfă es de naturaleza económica, ya que, según jurisprudencia reiterada, cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado es una actividad económica, ya se realice sin ánimo de lucro o a cambio de una compensación adecuada (118).

(142) Por lo que se refiere a las partidas de materiales estratégicos, la Comisión observa que estas partidas las lleva a cabo CFR Marfă sobre la base de contratos celebrados habitualmente a raíz de licitaciones en las que participan otros operadores privados, que compiten con CFR Marfă (véase el considerando 65). Los servicios prestados en virtud de estos contratos se remuneran con arreglo a los términos establecidos en cada contrato (considerando 66). Por lo tanto, los contratos de transporte de materiales estratégicos se adjudican y los servicios prestados en virtud de dichos contratos se prestan claramente en condiciones de mercado y, por tanto, son de naturaleza económica.

(143) Aunque Rumanía argumenta que, en determinadas condiciones de crisis, estos servicios pueden ser solicitados por las autoridades públicas al margen de los contratos existentes, Rumanía reconoce que dichos envíos fueron remunerados a los precios estipulados en los contratos adjudicados mediante procedimientos de contratación pública antes de que se produjeran esas difíciles condiciones atmosféricas (119).

(144) Por lo que se refiere a la participación no remunerada de CFR Marfă en varios ejercicios públicos y a la puesta a disposición de recursos de transporte de mercancías sin compensación monetaria en interés de determinadas autoridades públicas o instituciones públicas (como se menciona en el considerando 67), la Comisión no ve cómo esto podría influir en la definición de las actividades de CFR Marfă para el transporte estratégico sobre la base de contratos adjudicados en condiciones de mercado como claramente económicas. Además, la Comisión observa que