Decisión de la Comisión

de 23 de julio de 2003

relativa a la ayuda estatal C 61/2002 que el Reino Unido tiene previsto ejecutar en favor de una instalación de reprocesado de papel prensa en virtud del programa WRAP

[notificada con el número C(2003) 2010]

(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2003/814/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Por carta de 20 de diciembre de 2001 registrada el 21 de diciembre de 2001 con el número A/40145, la Comisión recibió una denuncia contra un proyecto de ayuda a la construcción de una instalación de reprocesamiento de papel prensa que el Gobierno del Reino Unido tenía previsto ejecutar en virtud del Programa de acción residuos y recursos (en adelante, "Programa WRAP"). La denuncia se registró con el número CP 219/01. A raíz de esta denuncia, la Comisión pidió explicaciones al Reino Unido por carta de 24 de enero de 2002, registrada con el número D/50289. El Reino Unido contestó por carta de 5 de febrero de 2002, registrada el 7 de febrero de 2002 con el número A/30923. La Comisión pidió más explicaciones por carta de 14 de febrero de 2002, registrada con el número D/50655. El Reino Unido contestó por carta de 7 de marzo de 2002, registrada el 11 de marzo de 2002 con el número A/31885.

(2) Por carta de 20 de marzo de 2002, registrada por la Comisión el 20 de marzo de 2002 con el número A/32132, las autoridades del Reino Unido notificaron una ayuda a una instalación de reprocesado de papel prensa que tenían previsto conceder en virtud del Programa WRAP. La notificación se registró con el número N 196/02. La Comisión informó a las autoridades británicas de que la notificación estaba incompleta y solicitó información suplementaria por carta de 15 de mayo de 2002, registrada con el número D/52364. El Reino Unido respondió por carta de 14 de junio de 2002, registrada el 19 de junio de 2002 con el número A/34497. Por carta de 26 de julio de 2002, registrada el mismo día con el número A/35727, el Reino Unido solicitó una reunión con la Comisión y aceptó la prolongación del plazo que ésta tenía para tomar una decisión hasta el 20 de octubre de 2002. Los representantes de la Comisión y del Programa WRAP se reunieron el 29 de agosto de 2002. El Reino Unido facilitó más información por carta de 6 de septiembre de 2002, registrada el 9 de septiembre de 2002 con el número A/36527.

(3) El Reino Unido notificó el régimen WRAP por carta de 16 de julio, registrada el mismo día con el número A/7212. El régimen se registró con el número N 474/02. La Comisión decidió aprobar parte del régimen e incoar el procedimiento de investigación formal con relación al resto del mismo el 20 de marzo de 2003. El procedimiento se registró con el número C 21/03 y será objeto de una decisión específica.

(4) Por carta de 4 de octubre de 2002, la Comisión comunicó al Reino Unido su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con esta medida de ayuda. El asunto se registró con el número C 61/02.

(5) Por carta de 24 de octubre de 2002, registrada el 14 de noviembre de 2002 con el número A/38393, el Reino Unido solicitó una extensión del plazo que se le había dado para presentar sus observaciones. Por carta de 15 de noviembre de 2002, registrada el mismo día con el número A/38470, el Reino Unido respondió a la carta con que se le había comunicado la incoación del procedimiento.

(6) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.

(7) La Comisión recibió dentro de plazo observaciones de diecinueve interesados. Se las comunicó al Reino Unido, invitándolo a presentar sus observaciones al respecto, por carta de 20 de enero de 2003, registrada con el número D/50382. Las observaciones del Reino Unido se recibieron por carta de 20 de febrero de 2003, registrada el 21 de febrero de 2003 con el número A/31417.

(8) El 20 de marzo de 2003 varios funcionarios de la Comisión visitaron la fábrica de papel UPM-Kymmene Shotton.

(9) Los representantes de la Comisión y los representantes del Gobierno británico, de la empresa en cuestión y del Programa WRAP se reunieron el 8 de abril de 2003. A raíz de esta reunión, la Comisión pidió más explicaciones al Reino Unido por carta de 15 de abril de 2003, registrada con el número D/52501.

(10) El Reino Unido contestó por carta de 12 de mayo de 2003, registrada el 14 de mayo de 2003 con el número A/33317.

(11) Los representantes de la Comisión y los representantes del Gobierno británico, de la empresa en cuestión y del Programa WRAP volvieron a reunirse el 20 de mayo de 2003. A raíz de esta reunión, la Comisión pidió más explicaciones al Reino Unido por carta D/54603 de 15 de julio de 2003 y el Reino Unido facilitó más información por cartas de 23 de mayo de 2003 y 17 de julio de 2003, registradas con los números A/33640, A/33641 y A/35092.

2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA

2.1. Programa WRAP

(12) La ayuda se concede al amparo del Programa WRAP. Según la información facilitada por el Reino Unido, este programa y su órgano ejecutivo (en adelante, "WRAP") tienen por objeto la promoción de unos mercados de materiales y productos reciclados eficientes estimulando la demanda de materiales y productos reciclados. El WRAP está integrado por la organización benéfica Wastewatch, Environmental Services Association ("Asociación de servicios medioambientales") y el Ministerio de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales. Se encarga de gestionar la ayuda y goza de financiación pública para el período 2001-2004. Aunque es una empresa privada, WRAP funciona como un organismo paraestatal y aplica las políticas del Estado. Las ayudas se canalizan a través de una filial de WRAP, Waste and Resources Environmental Body Limited (WREB), que interviene en la selección de los beneficiarios.

(13) En este asunto concreto, WRAP quería paliar el problema que plantean los vertidos de prensa en los vertederos. Está demostrado que en el sector del papel prensa británico hay demanda de productos reciclados, pero, según el Reino Unido, el mercado ha sido incapaz de generar una oferta suficiente de capacidad de reprocesado. Según el Reino Unido, la causa de esta deficiencia del mercado es que no hay suficiente capacidad de reprocesado de papel prensa usado; de ahí que en la última década se hayan registrado problemas de abastecimiento con las consiguientes fluctuaciones de precios(2). Esta situación ha sembrado la desconfianza en los inversores y ha frenado el crecimiento de la capacidad de reprocesado. Para corregir esta deficiencia del mercado, WRAP decidió ayudar al sector privado a aumentar la capacidad de reprocesado de papel prensa cuya materia prima son los periódicos y revistas usados.

2.2. Licitación

(14) WRAP publicó, en julio de 2001, un anunció de licitación inspirada en los procedimientos comunitarios de contratación pública(3), al objeto de promover la creación de capacidad de reprocesado de papel prensa. La licitación establecía dos condiciones fundamentales: primero, las instalaciones de reprocesado tenían que producir papel prensa y tenían que estar situadas en el Reino Unido. Segundo, las instalaciones de reprocesado tendrían que utilizar como materia prima durante toda su vida útil un tonelaje mínimo anual por determinar de papel usado procedente de residuos municipales. Este tonelaje tenía que ser superior al volumen total de papel usado utilizado por el adjudicatario en un año civil precedente en sus instalaciones de fabricación de papel prensa del Reino Unido. El objetivo de WRAP era que este tonelaje fuese superior a las 300000 toneladas anuales; las instalaciones debían empezar a funcionar en 2003 y debían trabajar a pleno rendimiento lo antes posible. Los licitadores tenían que indicar qué nivel de ayuda necesitaban y acreditar avances tecnológicos y beneficios medioambientales. Además, el pliego de condiciones estipulaba que las ofertas solamente podían incluir costes relacionados con las actividades y las inversiones necesarias para lograr los beneficios medioambientales exigidos.

(15) Tras el anuncio de licitación, se envió un "paquete de preselección" a cinco empresas, cuatro de las cuales fueron preseleccionadas e invitadas a participar en la licitación. Finalmente se recibieron ofertas de dos empresas: Aylesford Newsprint Limited y UPM Kymmene-Shotton (en adelante, "Shotton"). La oferta de Aylesford Newsprint fue considerada la mejor en noviembre de 2001, pero durante las conversaciones mantenidas por WRAP y Aylesford Newsprint quedó claro que Aylesford Newsprint no estaba en condiciones de contraer los compromisos contractuales necesarios para que WRAP alcanzase los objetivos que se había fijado. Así pues, WRAP reconsideró su posición, estimando que la mejor oferta era la de Shotton. La decisión de designar a Shotton mejor postor se tomó el 18 de enero de 2002. Siguieron unas negociaciones entre WRAP y Shotton destinadas a ultimar los acuerdos de financiación y tomar las medidas necesarias para hacer posible la inversión en su conjunto. La financiación está condicionada a la obtención de la autorización preceptiva para esta ayuda estatal. El 21 de febrero de 2002 se firmó un acuerdo de financiación.

(16) Según el Reino Unido, el hecho de que se haya organizado una licitación para garantizar que se paga el mínimo necesario para conseguir los beneficios medioambientales previstos es una garantía de que no se falsea la competencia. Este es el motivo por el que las autoridades británicas consideran que la financiación no constituye una ayuda estatal. Con todo, buscando una seguridad jurídica total, el Reino Unido decidió notificar el proyecto.

2.3. El beneficiario: Shotton

(17) Shotton tiene su sede en Shotton (Flintshire, al norte del País de Gales), en una zona que puede recibir ayudas regionales al amparo de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. Shotton es propiedad de UPM-Kymmene Corporation, una empresa finlandesa que es un operador importante del mercado de papel. En las actuales instalaciones de Shotton hay dos máquinas de papel que utilizan pulpa fabricada localmente a partir de madera virgen y papel usado reciclado.

2.4. El proyecto

(18) El proyecto tiene por objeto la adaptación de las máquinas de papel para sustituir la pulpa virgen por papel usado. También se persigue mejorar una de las líneas de destintado de papel usado que alimenta una de las de las máquinas de papel. Según las autoridades británicas, ello permitiría aumentar en el consumo de papel usado en el Reino Unido hasta un nivel de aproximadamente 321000 toneladas anuales más que en 2000. Este nivel supera con creces el objetivo de WRAP de llegar a un aumento neto de 300000 toneladas anuales con relación a 2000. Las instalaciones quedarán completamente adaptadas en 2003 y funcionarán plenamente antes de 2005.

(19) Las autoridades británicas explican que el papel usado que habrá de utilizar por Shotton como materia prima para la producción de papel prensa se lo suministrarán las autoridades locales y las empresas de gestión de residuos. Para el grueso de sus necesidades de materia prima, UPM-Kymmene pretende suscribir acuerdos contractuales a largo plazo con las autoridades locales. Ello permitirá a las autoridades locales poner en marcha programas a largo plazo para la recogida de residuos donde no los haya. El papel usado recogido antes de la designación de la empresa que sobre se destinará a otras fábricas de papel del grupo UPM-Kymmene. Según el Reino Unido, las autoridades locales y las empresas responsables de la gestión de residuos tendrán que crear infraestructuras de recogida de papel usado.

(20) Shotton no sólo tiene que utilizar cierto tonelaje de periódicos y revistas usados procedentes de residuos municipales como materia prima de las nuevas instalaciones, sino que, además, el acuerdo de financiación le impone las obligaciones medioambientales siguientes:

a) reducir en 118000 toneladas las emisiones de CO2;

b) suprimir cada año aproximadamente 6500 desplazamientos de camiones (lo que supone una ahorro mínimo de unas 325000 millas de camión anuales);

c) reducir las emisiones de compuestos orgánicos volátiles cada año en 53 toneladas; y

d) reciclar 54600 m3 adicionales de agua.

(21) Según el Reino Unido, el principal objetivo del proyecto es lograr que se recicle más papel prensa. Pero el Reino Unido sostiene que el proyecto de inversión ofrece otros beneficios medioambientales, que consisten en una reducción de los residuos que se arrojan a los vertederos(4), la reducción de las emisiones de dióxido de carbono y metano de los vertederos y la conservación de 1,9 millones de toneladas de madera virgen. También afirma que este proyecto suscitará una creciente demanda de una parte importante de los residuos domésticos de la región en cuestión, que serán reciclados. Esta demanda de periódicos y revistas usados, que en peso representan entre un 30 y un 40 % de los residuos domésticos, proporcionará una plataforma económica estable para poner en marcha y consolidar la recogida por separado de ciertos residuos domésticos reciclables. También podrían financiarse unos niveles de recogida simultánea de otros materiales reciclables mucho más altos. Cabe, pues, concluir que gracias a las instalaciones se reciclará una proporción más alta de los residuos domésticos(5). Ello resultará beneficioso para el medio ambiente, toda vez que se verterán menos residuos en los vertederos.

(22) Las autoridades británicas sostienen que la inversión en las instalaciones de papel prensa permitirá que el Reino Unido haga progresos significativos hacia el cumplimiento de sus obligaciones en el marco de la política de gestión de residuos de la Comunidad Europea y tendrá beneficios medioambientales tangibles. En estos beneficios medioambientales se funda el Reino Unido para argumentar que la ayuda constituye una ayuda a la inversión con arreglo al punto 29 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente(6) (en lo sucesivo, "Directrices sobre ayudas medioambientales"), según el cual las ayudas pueden autorizarse cuando las empresas realizan inversiones en ausencia de normas comunitarias obligatorias. Según las autoridades británicas, no hay requisitos obligatorios específicos para ningún fabricante de papel prensa en lo referente al uso de papel reciclado como materia prima. En cuanto a las disposiciones sobre aguas residuales, la nueva inversión en las instalaciones no implica ningún gasto adicional en el tratamiento de las aguas residuales. En el caso de las emisiones atmosféricas, solamente una parte muy pequeña está sujeta a normas obligatorias. Esta inversión va destinada a la instalación de equipos de supervisión en línea de las emisiones y asciende a aproximadamente 35000 libras esterlinas (GBP).

(23) El coste total del proyecto se calculó inicialmente en 127,9 millones GBP. De este importe, el Reino Unido notificó 88,2 millones GBP como gastos subvencionables con arreglo a las Directrices sobre ayudas medioambientales. Los 39,7 millones GBP restantes se destinan a aumentar la capacidad y calidad de producción de las máquinas de papel existentes y no están relacionados con el reciclaje.

(24) Según el Reino Unido, el cambio de las papeleras actuales a las nuevas que solamente utilizan papel usado supondrá para Shotton un aumento de sus resultados totales de 824000 GBP en los primeros cinco años siguientes a la fecha de entrada en pleno funcionamiento.

(25) Tras las conversaciones mantenidas en mayo de 2003 con la Comisión, el Reino Unido modificó su proyecto inicial y presentó la información necesaria para evaluar todo el proyecto a la luz de las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional(7) (en adelante, "las Directrices sobre ayudas regionales"). El coste total del proyecto de inversión modificado será de 125,2 millones GBP.

(26) Shotton modificó su proyecto al objeto de construir un nuevo tipo de cámara de combustión de lodos que presenta mayores ventajas ecológicas que la que inicialmente estaba previsto instalar. La cámara de combustión producirá vapor para cubrir las necesidades energéticas de la fábrica. En el proyecto original, estaba previsto que la cámara de combustión de lodos funcionase a base de lodos y gas natural. En el nuevo proyecto, la cámara de combustión quemará, además de lodos, un combustible compuesto de residuos forestales renovables de baja calidad y residuos domésticos pretratados de los que se habrán extraído los elementos reciclables.

(27) En respuesta a las peticiones de información de la Comisión, el Reino Unido indicó en su última carta que el proyecto creará un total de cuatro puestos de trabajo directos. Además, se generarán 187 puestos de trabajo indirectos en las zonas asistidas vecinas gracias al compromiso de Shotton de comprar un mayor volumen de papel usado, que será recuperado de los residuos domésticos.

2.5. Medidas de ayuda

(28) Shotton ha solicitado una ayuda de 23 millones GBP, que será abonada por WREB. El Reino Unido proporcionó una copia del acuerdo de concesión de ayuda suscrito por WREB y Shotton, con fecha de 21 de febrero de 2002.

3. RAZONES QUE HAN MOTIVADO LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL

(29) En primer lugar, la Comisión dudaba que la ayuda se pudiese evaluar a la luz de las Directrices sobre ayudas medioambientales.

(30) Según la información que obra en poder de la Comisión, la utilización de papel usado para la producción de papel prensa es una tecnología punta. Aun suponiendo que la utilización de papel usado en vez de pulpa de madera virgen conlleve ventajas ecológicas, la Comisión dudaba que la inversión pudiese considerarse como tal en el sentido del punto 29 de los Directrices(8), ya que Shotton ya estaba utilizando papel usado en su fábrica. Además, la inversión persigue mejorar el estado del medio ambiente y no el rendimiento medioambiental de la propia empresa. La Comisión también dudaba que hubiese una justificación medioambiental para la exigencia impuesta en la licitación de que el reciclaje tuviese lugar en el Reino Unido, ya que el papel usado no es un residuo peligroso.

(31) La Comisión también indicó que se habían aprobado proyectos similares en virtud de las Directrices sobre ayudas regionales. En este caso, la ayuda era notificable con arreglo a las Directrices multisectoriales(9), toda vez que el proyecto reúne las condiciones establecidas en dichas Directrices. Pero la Comisión no tenía suficiente información para evaluar el asunto a la luz de las Directrices sobre ayudas medioambientales.

(32) Además, aun en el supuesto de que el punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambientales fuese aplicable, había dudas en cuanto al cálculo de los gastos subvencionables y el importe de la ayuda que recibiría la empresa beneficiaria.

4. OBSERVACIONES DE TERCEROS

4.1. Introducción

(33) La Comisión recibió observaciones de diecinueve interesados. Dos de ellos expresaron su deseo de que no se revelase su identidad. De ahí que en adelante se les llame "fabricante de papel A" y "fabricante de papel B", que es el denunciante. La Comisión también recibió observaciones de varios miembros del Parlamento británico y del Parlamento Europeo, que ha examinado con la debida atención. No obstante, estas observaciones no se tratan detalladamente en la presente Decisión porque estas personas no pueden ser consideradas partes interesadas en el sentido de la letra h) del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(10).

4.2. Observaciones del fabricante de papel A

El mercado del papel

(34) El fabricante A es un competidor de Shotton. Este fabricante afirma, en primer lugar, que el sector del papel prensa es un sector cíclico con exceso de capacidad. La demanda de papel prensa depende de la demanda de publicidad, que a su vez está estrechamente ligada a la evolución de la economía. Lo más probable es que este exceso de capacidad de producción de papel prensa persista al menos durante 2-3 años. Shotton podría poner en marcha su producción dentro de ese plazo. El sector del papel prensa se caracteriza por un uso intensivo del capital y no son frecuentes las inversiones en nuevas capacidades, que suelen ser cuantiosas. Por regla general, el volumen y el calendario de estas inversiones depende del equilibrio entre la capacidad de producción existente y la demanda, de las inversiones programadas por la competencia y de la tendencia a largo plazo del crecimiento del mercado.

(35) Por lo que se refiere al mercado de fibras frescas y al mercado de fibras recicladas, es de destacar que ninguno de estos dos productos se vende en el mercado en cantidades apreciables, ya que los fabricantes de papel prensa generalmente tienen sus propias instalaciones de producción de pulpa. Hay un mercado bastante desarrollado de papel usado y fibras recicladas por la creciente sensibilización medioambiental. Las fibras recicladas se han convertido en una materia prima esencial para la industria del papel y pueden reutilizarse hasta seis veces si se mezclan con fibras frescas. Generalmente, se recicla en áreas densamente pobladas, debido al abundante suministro de papel y las cortas distancias de transporte. Hay muchos tipos de fibras recicladas y se calcula que cada año se recogen en Europa alrededor de 40-43 millones de toneladas de papel reciclado, a las que hay que sumar 350000 toneladas de papel reciclado importado. En 2000, la industria del papel prensa utilizó como materia prima el 16,9 % del mercado europeo de fibras recicladas. Alrededor de 41 millones de toneladas de papel reciclado se utilizan en la producción de papel en general. Según el fabricante A, a igualdad de condiciones comerciales y técnicas, los clientes suelen preferir el papel prensa fabricado a partir de fibras recicladas al papel prensa elaborado con fibras frescas.

Concepto de ayuda

(36) El fabricante de papel A insta a la Comisión para que declare la ayuda incompatible con las normas comunitarias sobre ayudas estatales. Según ese fabricante, la subvención constituye una ayuda estatal ya que supone una ventaja para una empresa determinada que ve cubiertos unos costes que de lo contrario tendría que asumir. El fabricante A sostiene que la financiación no se atiene a unos requisitos similares a los que habría seguido un inversor privado.

(37) El fabricante A declara que las condiciones establecidas en la licitación no son estrictamente necesarias para alcanzar objetivos medioambientales. Concretamente, el requisito de que la fábrica esté situada en el Reino Unido es innecesario, ya que hay un considerable comercio transfronterizo de papel recuperado. Los objetivos que persigue el Reino Unido podrían alcanzarse de otro modo con un impacto menos negativo para el comercio entre los Estados miembros y para la competencia, y con menos ineficiencias. A juicio del fabricante A, WRAP tendría que haber fomentado la recogida de papel con un régimen de incentivos directos para las empresas de recogida y clasificación de papel usado, en vez favorecer a un solo productor de papel prensa.

Falseamiento de la competencia

(38) El fabricante A arguye que la financiación podría falsear la competencia en el mercado de papel prensa. En primer lugar, influirá en las decisiones de los inversores en el sector del papel prensa. Ello tendrá un efecto directo sobre la competencia en el mercado de papel prensa y en el comercio entre los Estados miembros, no sólo en el mercado de papel prensa, sino también en los mercados anteriores y posteriores a éste, incluido el mercado de papel recuperado. En segundo lugar, Shotton tendrá ventaja en materia de costes frente a sus competidores, pues no tendrá que soportar todos los gastos de inversión derivados de las instalaciones de pulpa destintada. Si Shotton recibe la ayuda, podrá vender a precios más bajos que la competencia manteniendo un margen bruto de venta positivo.

(39) Por lo que se refiere a un posible falseamiento de la competencia en el mercado geográfico, aunque de asuntos anteriores se desprende claramente que el mercado de referencia es el mercado del EEE, el productor A sostiene que podría delimitarse aún más el mercado, dados los elevados costes de transporte. Sin embargo, según el productor A, las estadísticas demuestran que hay un considerable comercio transfronterizo intracomunitario de papel recuperado. Por último, el fabricante A afirma que la financiación afectará al comercio intracomunitario.

Existencia de una deficiencia del mercado

(40) El fabricante A niega totalmente que haya una deficiencia del mercado que se traduzca en un déficit de capacidad de reprocesado en el Reino Unido. Según él, el papel recuperado es un recurso escaso y habría demanda de papel recuperado si aumentase la oferta.

Aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas medioambientales

(41) WRAP no sólo se ha fijado objetivos medioambientales. También persigue crear mercados estables y eficientes para los productos y materiales reciclados. Los puntos 29 y 40 de las Directrices sobre ayudas medioambientales no son de aplicación, toda vez que el fabricante A afirma que la financiación no tiene por objetivo la superación de normas directamente aplicables al beneficiario y la inversión no se realiza en ausencia de normas comunitarias. La ayuda propuesta aspira simplemente a dar cumplimiento a las normas comunitarias establecidas en la Directiva de residuos(11), que son directamente aplicables al Reino Unido.

(42) El fabricante A duda mucho de que Shotton pueda alcanzar los objetivos fijados por WRAP en el plazo acordado.

Definición de gastos subvencionables con arreglo a las Directrices sobre ayudas medioambientales

(43) A juicio del fabricante A, la inversión no es en su totalidad una inversión inicial, ya que buena parte de ella constituye una inversión de sustitución. Para integrar la nueva línea de destintado de pulpa, Shotton tendrá que rehacer la primera línea de fibra, lo que probablemente supondrá aumentar la capacidad del equipo existente y mejorar la calidad de la línea. Además, el fabricante A cree que el aumento de la capacidad de producción de pulpa destintada hasta los niveles planeados exigirá más capacidad de combustión y desecación de lodos que la actual. El nuevo equipo de combustión y desecación de lodos que habrá que instalar seguramente tendrá capacidad para satisfacer todas las necesidades de combustión y desecación de lodos de la fábrica. Esto significa que el equipo existente será cerrado y reemplazado íntegramente, o se guardará como equipo de reserva. El fabricante A concluye, pues, que la ayuda se utilizará para reemplazar maquinaria existente, lo que no cabe considerar como gastos subvencionables con arreglo a las Directrices sobre ayudas medioambientales.

Aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas regionales

(44) El fabricante A afirma, finalmente, que ni las Directrices sobre ayudas regionales ni las Directrices multisectoriales son aplicables. Exhorta a la Comisión a tener en cuenta el exceso de capacidad de producción de pulpa destintada que hay y seguirá habiendo en el mercado de papel prensa, así como la posición global de Shotton.

4.3. Comentarios del fabricante de papel B

Concepto de ayuda

(45) El fabricante B afirma que la medida constituye una ayuda estatal, pues cumple los criterios establecidos en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. El hecho de que se haya celebrado una licitación abierta no cambia nada. El argumento de la licitación abierta solamente es válido en los casos en que la licitación sirve para fijar el precio de un servicio, obra o adquisición, pues así se garantiza que el poder público que adjudica el contrato paga el precio de mercado. Pero en este caso WRAP no compra bienes ni servicios, de manera que este argumento no vale para demostrar que no media ayuda estatal alguna. Está claro que la subvención aligera la carga financiera que en principio Shotton debería soportar íntegramente.

(46) El fabricante B argumenta que la ayuda carece efecto incentivador, ya que se concede para una inversión que Shotton tiene que hacer para seguir siendo competitiva. La utilización de papel usado en vez de pulpa de madera permitirá reducir los costes de fabricación, ya que para convertir madera primaria en pulpa de madera se necesita mucha electricidad, mientras que el proceso de flotación que se sigue para producir pulpa de fibra reciclada resulta menos costoso. Además, el precio de la madera virgen y la pulpa de madera fresca hace imposible que la empresa siga siendo competitiva a medio o largo plazo si no procesa considerables cantidades de papel usado. Shotton probablemente conserve sus instalaciones de pulpa virgen, que seguirá necesitando para añadir fibras frescas a la pulpa. Además, lo más probable es que la instalación de reprocesado de papel contribuya a aumentar la producción de Shotton. De este modo, Shotton mejorará su posición de mercado frente a sus competidores, que no reciben ayudas para modernizar o sustituir sus instalaciones.

Aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas medioambientales

(47) El fabricante B considera que la ayuda no tiene la consideración de ayuda medioambiental ya que su finalidad no es la protección del medio ambiente, sino simplemente la modernización del equipo de la empresa con tecnología punta. Las excepciones de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 deben ser objeto de una interpretación restrictiva. En este caso, los efectos medioambientales positivos de la ayuda son fortuitos, por lo que no son aplicables las Directrices sobre ayudas medioambientales. El fabricante B sostiene que tales beneficios medioambientales (reducción de las emisiones de dióxido de carbono, reciclaje de agua, etc.), son el resultado automático de adaptar las antiguas instalaciones para que puedan reprocesar un mayor volumen de papel reciclado. También afirma que las ventajas previstas en términos de reducción de residuos en los vertederos son muy cuestionables. El mercado de papel prensa usado ofrece oportunidades para vender el papel usado en vez de arrojarlo a los vertederos, ya que se ha convertido en una materia prima demandada. Además, el paso de un tratamiento termomecánico de la pulpa a un tratamiento de destintado del papel usado conlleva un incremento de los vertidos, en forma de lodos derivados del destintado. Este lodo contiene una mayor proporción de materiales nocivos, como metales pesados, por tonelada.

(48) El fabricante B también alega que la ayuda está condicionada al cumplimiento de las normas comunitarias vigentes, que obligan a reciclar una cantidad mínima de residuos, en vez de arrojarlos a vertederos. Por lo tanto, no puede concederse la ayuda, que tan sólo persigue cumplir las normas obligatorias.

(49) Además, según el fabricante B, las empresas que contribuyen al cumplimiento de normas comunitarias obligatorias tienen que utilizar las "mejores técnicas disponibles"(12). El fabricante B sostiene que estas "mejores técnicas disponibles" consisten en la utilización de papel usado como materia prima para fabricar papel prensa.

Definición de gastos subvencionables con arreglo a las Directrices sobre ayudas medioambientales

(50) Según el fabricante B, la ayuda debe considerarse como una ayuda de funcionamiento y no como una ayuda a la inversión, pues tiene por objeto la sustitución y modernización de instalaciones anticuadas. Con arreglo a las Directrices sobre ayudas medio ambientales, sólo pueden concederse ayudas de funcionamiento cuando son absolutamente necesarias para aplicar la estrategia comunitaria en materia de residuos, y solamente a los contaminadores. El fabricante B afirma que Shotton verá reducidos sus gastos de funcionamiento ya que la ayuda le permitirá modernizar su fábrica con tecnología punta y utilizar menos pulpa de madera fresca o madera virgen.

(51) En cuanto a la intensidad de la ayuda, el fabricante B señala, en primer lugar, que no todos los costes indicados por Shotton son gastos subvencionables. Las modificaciones de las máquinas de fabricación de papel de Shotton introducen una tecnología actual. Por lo tanto, no es posible alegar que la totalidad o parte de los gastos de inversión son subvencionables con ayudas medioambientales. El fabricante B también sostiene que los gastos de inversión que hay que tener en cuenta son los gastos subvencionables netos. Señala en este sentido que otros proyectos similares han tenido un coste inferior en un 50 % al presentado para la fábrica de Shotton. Los gastos de inversión parecen inflados. El fabricante B también observa que para fabricar papel prensa a partir de papel usado destintado no es preciso hacer inversiones especiales en las líneas de fabricación de papel.

(52) El fabricante B cree que los beneficios derivados de las inversiones y los resultados de los primeros cinco años serán superiores al importe señalado por el Reino Unido. Según sus previsiones, la recogida local de papel usado no resultará cara y la demanda de papel reciclado crecerá.

Aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas regionales

(53) Por lo que se refiere a una posible evaluación de la ayuda a la luz de las Directrices sobre ayudas regionales, el fabricante B señala que la ayuda no tiene por finalidad promover el desarrollo regional ya que no persigue crear o preservar puestos de trabajo. La ayuda no parece tener ningún efecto positivo sobre desarrollo de la región de Flintshire. Por lo tanto, no debe considerarse como una ayuda regional.

4.4. Observaciones de UPM - Shotton

Introducción

(54) Shotton empieza por una descripción de conjunto de la situación. El Reino Unido tiene menos capacidad de reciclaje de papel usado que otros países de Europa septentrional. Esta situación tiene que cambiar si se quiere que el Reino Unido cumpla las obligaciones que le impone la Directiva de residuos. WRAP se planteó la posibilidad de estimular de manera indirecta la recogida de papel usado, pero descartó esta vía porque no generaba unos beneficios a largo plazo sostenibles. Si sólo se subvencionaba la recogida, no había garantía alguna de que el producto recogido encontrase una demanda sostenible. Además, esta solución resultaba más costosa a medio plazo. Por lo tanto, WRAP optó por estimular la demanda de papel usado.

Concepto de ayuda

(55) En cuanto a Shotton, la fábrica todavía es rentable. Las instalaciones de fabricación de pulpa de fibra a cuya actividad se pondrá fin tienen por delante por lo menos 10 años más de vida útil rentable. Las máquinas de papel tienen al menos 20 años de vida útil. No hay motivos económicos o legales por los que una papelera rentable que no utiliza exclusivamente periódicos usados deba ser cerrada o transformada para que utilice papel usado. Si se optó por organizar una licitación fue para asegurarse de que se limitaban al mínimo indispensable los costes de transformación de una fábrica que funciona adecuadamente en una fábrica que utilice exclusivamente fibras recicladas.

(56) Por lo que se refiere a la licitación, Shotton deduce de anteriores decisiones de la Comisión que puede concederse ayuda estatal al reciclaje en tres casos. Uno de ellos es el de las ayudas estatales a empresa a las que ninguna norma nacional o comunitaria obliga a reciclar pero que, con todo, reciben ayuda para realizar esa actividad. Tales ayudas están permitidas en la medida en que subvencionen costes superiores al precio de mercado por esa actividad. En tal caso, la empresa de reciclaje realiza un servicio de interés económico general para el Estado. La cuantía de la ayuda se calcula teniendo en cuenta si el Estado está pagando el precio de mercado por el servicio prestado. En este caso, como se organizó una licitación, se tiene la seguridad de que se ha pagado el precio de mercado. Por lo tanto, no se ha concedido ayuda alguna.

(57) Además, la licitación estaba abierta a las empresas extranjeras. El requisito de que la empresa estuviese establecida en el Reino Unido estaba justificado, pues la inversión está dirigida a aumentar la capacidad de reciclaje del Reino Unido. Las demás condiciones son esenciales para alcanzar los objetivos medioambientales del Reino Unido. La condición de que el adjudicatario fabricase papel prensa también estaba justificada, ya que el papel prensa puede fabricarse utilizando papel usado exclusivamente. Esta condición también es necesaria para alcanzar los objetivos medioambientales del Reino Unido. No cabe considerar la simple recogida de periódicos como una actividad de reciclaje, como tampoco equivale en absoluto a utilizar los periódicos de manera económica y útil.

Falseamiento de la competencia y efecto sobre el comercio

(58) La transformación de la fábrica de Shotton no introducirá cambios en su capacidad de producción, ni tampoco en sus costes y en la calidad del producto final. Por lo tanto, a juicio de Shotton, no tendrá repercusiones negativas para la competencia.

(59) Shotton no se verá descargada de costes que en principio tendría que asumir, ya que la fábrica es perfectamente rentable tal y como funciona ahora. Su vida útil rentable está estimada en 10-20 años.

(60) La financiación del proyecto no afectará al comercio, toda vez que Shotton opera en el mercado local del Reino Unido por lo que se refiere a la compra de materias primas y en parte también por lo que concierne a la venta de papel prensa (el 50 % se venderá a clientes situados en un radio de 70 millas de la papelera y Shotton tiene planeado vender todos sus productos a clientes del Reino Unido de aquí a mediados de 2005). Las materias primas también provienen actualmente del Reino Unido. Shotton también aduce que las exportaciones británicas de periódicos y revistas usados proceden del sur del Reino Unido, que está fuera del área de captación de Shotton.

(61) La financiación no falsea la competencia puesto que no refuerza la posición de Shotton con respecto a otras empresas. No habrá cambios en la capacidad de la fábrica ni en los costes de producción. Shotton no competirá con otros operadores por los suministros de periódicos usados existentes sino que generará nuevos suministros de periódicos recuperados procedentes de residuos británicos. La transformación afecta a las instalaciones de fabricación de pulpa y la pulpa se utilizará exclusivamente en Shotton; no se venderá a terceros.

Aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas medioambientales

(62) La inversión responde plenamente a los criterios establecidos en las Directrices sobre ayudas medioambientales: el proyecto tiene por objeto prevenir daños al medio físico (punto 6). No hay motivos para limitar los beneficios medioambientales a la reducción de la contaminación, pero aun suponiendo que así fuera, Shotton subraya que la inversión también reducirá la contaminación. El proyecto también responde a los objetivos de desarrollo sostenible del punto 3 de las Directrices sobre ayudas medioambientales ya que favorece la utilización de papel usado y la recogida de otros residuos. Además, la inversión se ajusta a lo dispuesto en el punto 36 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, puesto que persigue adaptar los métodos de producción para proteger el medio ambiente. Según Shotton, debe considerarse compatible una ayuda a la inversión de hasta el 30 % de los gastos de inversión subvencionables, como está previsto para las inversiones realizadas en ausencia de normas comunitarias obligatorias, como son las presentes, pues Shotton no está en modo alguno obligada a comprar o utilizar papel usado. Para Shotton, el argumento de que la inversión se refiere a una actividad que es una tecnología punta carece de sentido, pues las instalaciones ahora existentes tienen una larga vida por delante. Las cosas serían diferentes si se tratase de una nueva inversión. Sin la ayuda, Shotton no tendría incentivos para cambiar de método de producción.

Definición de gastos subvencionables

(63) Para Shotton el cálculo de los gastos subvencionables es correcto. Shotton sostiene que los costes indicados son gastos de inversión y no constituyen una inversión de sustitución. Por lo tanto, todos los gastos deben considerarse subvencionables.

Concepto de servicio de interés económico general

(64) Shotton alega que prestará un servicio de interés económico general, puesto que ayudará al Reino Unido a cumplir las obligaciones que le impone el Derecho comunitario. El Reino Unido organizó una licitación para contratar este servicio. Por lo que se refiere a la prestación de un servicio de interés económico general, Shotton se remite al asunto FFAD(13), en el que se consideró que la gestión de residuos era un servicio de interés económico general. Como se desprende del asunto Ferring(14), la financiación no es más que una compensación por este servicio que no constituye una ayuda estatal. Y si el coste resultase ser superior al precio de mercado para este servicio, la ayuda sería compatible con arreglo al apartado 2 del artículo 86 del Tratado.

4.5. Observaciones de otros interesados

(65) Presentaron observaciones the Paper Federation of Great Britain (Federación del papel de Gran Bretaña), the Paper Industry Technical Association (Asociación técnica del sector del papel), el profesor John Roberts del Departmento del ciencias del papel de UMIST(15), the Local Authority Advisory Committee (Comité consultivo de las autoridades locales), the Local Government Association (Asociación de gobierno local), the Greater Manchester Waste Disposal Authority (Agencia de residuos del área metropoltana de Manchester), Cleanaway, St Regis Paper Company, the Environmental Industries Commission (Comisión de industrias medioambientales), the Environment Agency (Agencia del medio ambiente), Albion Water Limited, London Remade, the Merseyside Waste Disposal Authority (Agencia de residuos de Merseyside), Viridor Credits y Forum for the Future.

Falseamiento de la competencia

(66) Por lo que se refiere a los efectos de la inversión sobre la competencia, varios interesados adujeron que la competencia no se vería afectada al no aumentar la capacidad de producción de Shotton. La operación no tendría repercusiones en los mercados del papel prensa como producto acabado.

(67) En cuanto a la deficiencia del mercado, la Paper Federation of Great Britain señala que la utilización de papel recuperado ha registrado un crecimiento del 144 % desde 1991. El sector del papel prensa es el segundo más importante por lo que se refiere a la utilización de papel recuperado. Las importaciones representan el 65 % del mercado y el Reino Unido tiene el mayor mercado de papel prensa de Europa. Sin embargo, a pesar del gran potencial de inversión que parece existir, en la última década solamente se ha construido una fábrica de papel prensa en el Reino Unido, y ello con una subvención estatal. Esto demuestra, a juicio de la Paper Federation, que hay una clara deficiencia en el mercado. La Paper Federation también afirma que los editores de periódicos del Reino Unido y los fabricantes británicos de papel prensa han concertado con el Gobierno objetivos para el contenido de fibra reciclada de los periódicos (por ejemplo, el 60 % para finales de 2001). Se ha alcanzado el objetivo fijado para 2001, pero no gracias a un crecimiento del volumen de fibra recuperada utilizado por los fabricantes británicos de papel prensa, sino importando más fibras ya degradadas, que tienen que utilizarse antes que las fibras vírgenes.

Beneficios medioambientales del proyecto

(68) Los interesados mencionados en el considerando 65 mencionan el hecho de que gracias a la inversión en las instalaciones de Shotton 1,6 millones de toneladas de papel usado no acabarán en los vertederos. Esto representa una reducción de 352000 toneladas de emisiones de dióxido de carbono y metano. La utilización de papel usado como materia prima para la fabricación de papel prensa supondrá un ahorro de pulpa virgen. Para la Environmental Industries Commission, la financiación de WRAP de la inversión de Shotton es un buen ejemplo de cómo conseguir que la industria utilice nuevas tecnologías para hacer frente a desafíos medioambientales cruciales, como es la utilización más eficiente de los recursos. Los 1,6 millones de toneladas de papel usado salvadas de los vertederos supondrán un aumento de la tasa de reciclaje del Reino Unido del 7 %.

(69) La nueva inversión implica el cierre de las instalaciones termomecánicas de fabricación de pulpa actualmente existentes, que se caracterizan por un uso intensivo de la energía. Con ello se ahorrarán 53 toneladas anuales de emisiones de compuestos orgánicos volátiles. Estas emisiones tienen su origen en los componentes de la madera y contienen ácidos resinosos procedentes de las maderas blandas. Gracias al proyecto Shotton se pondrá fin a las emisiones de estos compuestos tóxicos tanto en forma volátil como en vertidos de aguas residuales.

(70) El proyecto también permitirá suprimir 6500 trayectos diarios de camión. La reutilización interna de agua aumentará en 500000 m3 anuales. Esto permitirá aprovechar en otra parte de la región el valor estratégico de los escasos recursos acuíferos existentes. Según Albion Water Limited, como Shotton pasará a utilizar exclusivamente fibra reciclada, podrán imponérsele objetivos de consumo de agua que supondrán un ahorro de aproximadamente 500000 m3 de agua de procesos industriales al año.

(71) El mayor nivel de reciclaje de papel usado y el compromiso a largo plazo de Shotton de adquirir este papel usado harán posible la mejora de las infraestructuras de recogida de este área. La ayuda a Shotton es necesaria para que se invierta en la instauración de un sistema generalizado de recogida de residuos en acera que contribuya al cumplimiento de las obligaciones medioambientales del Reino Unido.

5. OBSERVACIONES DEL REINO UNIDO

Introducción

(72) El Reino Unido considera que el proyecto se ajusta a la política general de protección del medio ambiente de la Comunidad, y más concretamente a la política de gestión de residuos, y debe ser aprobado al amparo de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. El proyecto persigue objetivos medioambientales directos, como la creación de una demanda de papel usado a largo plazo. El Reino Unido subraya, basándose en el principio de subsidiariedad, que está en su derecho a elegir la mejor manera de alcanzar los objetivos medioambientales. No le corresponde a la Comisión decidir cómo debe reducir el volumen de residuos que se arrojan a los vertederos.

Concepto de ayuda

(73) El Reino Unido subraya que Shotton es una fábrica de papel rentable y moderna, con una elevada tasa de rendimiento del capital por trabajador. En la actualidad Shotton disfruta de la ventaja de poder utilizar dos materias primas distintas (fibra virgen y papel de periódico usado), lo que no podrá seguir haciendo cuando pase a utilizar exclusivamente papel usado. Así pues, perderá flexibilidad. Shotton también perderá la ventaja cualitativa de la actual mezcla de pulpa, que confiere al papel unas propiedades específicas en términos de resistencia.

(74) El Reino Unido afirma que las condiciones impuestas en la licitación no son excesivas, sino que constituyen la esencia del proyecto medioambiental, ya que el objetivo del proyecto es fomentar el reciclaje de papel de periódico usado en el Reino Unido. Con este proyecto, WRAP quiso solventar una deficiencia del mercado británico que se registra en la capacidad de reciclaje y no en la recogida de residuos. El requisito de la licitación de que el adjudicatario esté situado en el Reino Unido obedece a esta deficiencia del mercado británico. Si se ha elegido el papel prensa es porque representa una parte muy considerable de los residuos domésticos y el papel prensa es el papel de mayor calidad en cuya fabricación se pueden utilizar periódicos y revistas usados. No se ha impuesto una restricción de nacionalidad o ubicación.

(75) Por lo que se refiere a los efectos sobre la competencia, serán mínimos porque WRAP se ha asegurado de que el beneficiario de la ayuda estatal tome diversas medidas tendentes a minimizar el posible impacto en el mercado. Además, el Reino Unido interviene en el punto de la cadena de suministro que exige el menor volumen de ayudas estatales con los máximos beneficios medioambientales.

(76) El Reino Unido también subraya que la situación del país es especial, toda vez que tiene un gran déficit de capacidad de reciclaje y no hay una demanda constante. Shotton se ha comprometido a utilizar exclusivamente papel usado recuperado de residuos. No habrá, pues, un aumento de la competencia por el papel usado que en la actualidad se recoge para su reciclaje. Incluso si el proyecto Shotton resulta un éxito, las tasas de reciclaje del Reino Unido seguirán siendo inferiores a la media europea. El impacto sobre la competencia sería mayor si el Reino Unido optase por subvencionar la recogida de papel usado. Si se sacase al mercado más papel usado, bajarían los precios sin que hubiese garantía alguna de que ello fuese a estimular la creación de nuevas capacidades de reciclaje que volviesen a equilibrar la situación.

(77) El Reino Unido arguye que el proyecto no afectará al mercado de pulpa virgen, ya que la madera que utiliza Shotton se la suministran la State Forestry Commission y varios propietarios privados de bosques. El mercado de papel prensa (mercado descendente) tampoco se verá afectado por la ayuda, puesto que no se venderá a terceros pulpa producida en Shotton y no habrá cambios en la capacidad y vida de la planta. Los beneficios financieros serán mínimos y no se prevén cambios en la cartera de clientes de Shotton. Tampoco se producirá un aumento neto de los ingresos de Shotton. Por lo tanto, no se reforzará su posición y no hay riesgo de falseamiento de la competencia.

(78) Se considera que el efecto sobre el comercio será mínimo. Los clientes son de ámbito local, toda la madera cruda se cultiva en el noroeste de Inglaterra y en el País de Gales, el papel usado se recogerá en un radio de Shotton de 70-100 millas y Shotton se propone vender prácticamente todos sus productos a clientes del Reino Unido de aquí a mediados de 2005. Las exportaciones de papel usado del Reino Unido provienen principalmente del sudeste del Reino Unido, fuera de la zona básica de captación de Shotton.

(79) En respuesta al argumento de que la inversión constituye tecnología punta, el Reino Unido reconoce que es cierto, pero afirma que la ayuda era estrictamente necesaria para alcanzar los objetivos medioambientales del país. Ni siquiera en el caso de una fábrica nueva que invierta directamente en instalaciones de fabricación de papel a partir exclusivamente de fibra reciclada habría justificación económica alguna para la transformación de unas instalaciones de fabricación de papel ya existentes que todavía tienen una larga vida por delante. Las actuales instalaciones de fabricación de papel serán clausuradas. Sin la ayuda, dados los riesgos técnicos y el bajo rendimiento, la inversión no se llevaría a efecto. Por consiguiente, no se trata de una inversión comercial sino medioambiental. En el presente caso, el Reino Unido considera que la ayuda prevista es proporcional a sus resultados medioambientales y estos resultados compensan sobradamente cualquier falseamiento de la competencia que pueda provocar.

Aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas medioambientales

(80) Por lo que se refiere a la aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas medioambientales, el Reino Unido considera que no hay ninguna razón para limitar la aplicación de estas Directrices a la contaminación causada por el beneficiario, como declaró la Comisión en su decisión de incoación del procedimiento de investigación formal. La inversión responde a los objetivos generales de las Directrices. Además, no hay normas comunitarias obligatorias aplicables a la empresa, lo que significa que es de aplicación el punto 29 de las Directrices. El Reino Unido también aduce que la ayuda tiene efectos medioambientales directos: reducción de los vertidos y de la contaminación. El Reino Unido también insistió en el uso eficiente de los recursos (madera y agua). Los beneficios medioambientales constituyen una condición indispensable para recibir la ayuda descrita en la licitación y serán controlados por expertos independientes de WRAP.

(81) Por lo demás, las Directrices autorizan las ayudas que van más allá del mero apoyo a las empresas para que hagan lo que están obligadas a hacer en virtud del Derecho comunitario. No está prohibido conceder ayuda a las empresas que asisten a los Estados miembros al cumplimiento de las obligaciones que les impone el Derecho comunitario.

(82) El Reino Unido indica que el proyecto se inscribe dentro de la política general de protección del medio ambiente de UPM-Kymmene. Shotton responde a un "concepto de fábrica de papel local", lo que significa que los periódicos usados se recogerán en un radio de 100 millas (más adelante 70 millas) de la fábrica. El papel prensa se venderá en un radio de 70 millas de la fábrica. Shotton ha concluido acuerdos a largo plazo con las autoridades locales que ofrecen la seguridad y los incentivos necesarios para invertir en el reciclaje de periódicos y revistas. Estos contratos tendrán una duración de cinco a diez años y por regla general los precios se fijan para un período de cinco a siete años. Shotton se compromete a comprar todo el papel usado y está creando una "cultura de reciclaje" en la comunidad local. Shotton ayuda a las autoridades locales a crear las infraestructuras necesarias para recoger los periódicos usados y ha puesto en marcha iniciativas locales. Todo ello es financiado exclusivamente por Shotton, sin ayudas estatales.

(83) Por lo que se refiere al uso obligatorio de las mejores técnicas disponibles a que se refiere el fabricante de papel B, el Reino Unido considera que estas mejores técnicas disponibles no obligan a los fabricantes de papel prensa a utilizar papel reciclado como materia prima; de lo contrario, Shotton llevaría tiempo incumpliendo estas prácticas. Además, el Reino Unido declara que la utilización de pulpa de papel reciclado no se considera la "mejor técnica disponible" en la industria de la pulpa y el papel. Como tampoco hay motivos económicos para optar por la utilización de papel usado.

Cálculo de los gastos subvencionables

(84) Todos los gastos subvencionables son necesarios para conseguir los beneficios previstos. Por lo que se refiere a los beneficios previstos para los cinco primeros años, el Reino Unido se remite a las explicaciones dadas en la notificación y en la correspondencia subsiguiente, que demuestran que los beneficios están relacionados con la utilización exclusiva de papel usado. Sin embargo, el Reino Unido estaría dispuesto a nombrar un experto técnico independiente encargado de evaluar los beneficios netos y se compromete a verificar que Shotton no obtenga más beneficios económicos del proyecto subvencionado que los ya indicados en la correspondencia intercambiada(16). El Reino Unido añade que Shotton no realizará economías de escala con el mayor uso de fibras recicladas. El hecho de que los resultados previstos parezcan tan bajos puede deberse a que no se tiene plena consciencia del actual nivel de eficiencia de las instalaciones de fabricación de pulpa y de la fábrica de papel. Para Shotton resulta sumamente rentable utilizar fibra virgen.

(85) Además, hay otros costes relacionados con la inversión que no se incluyeron en los gastos subvencionables: una bobinadora adicional, gastos de capital de [...](17) para un programa de recogida de residuos con papeleras rodantes y gastos derivados de la implantación y explotación de programas de recogida de periódicos usados por un gran número de autoridades locales. Se calcula que estos últimos costes superan ampliamente el valor de la ayuda durante dos años. También se hará otra contribución de [...] de capital "semilla" para estimular iniciativas de recogida de residuos.

(86) El Reino Unido también destaca el hecho de que la ayuda constituye una ayuda a la inversión y no una ayuda de funcionamiento. La ayuda se concede para una inversión de carácter único e irrepetible consistente en la retirada del servicio de unas instalaciones de pulpa mecánica y la construcción de unas instalaciones de fabricación de papel a partir de fibra reciclada exclusivamente. Por lo tanto, la inversión es claramente una "inversión inicial".

6. EVALUACIÓN DE LA AYUDA

6.1. Existencia de ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado

(87) Con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, "serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenazan falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".

(88) En este caso, la medida se financia con recursos aportados por el Estado en virtud del programa WRAP a través de su filial WREB. La medida se concede a un beneficiario concreto, Shotton, para la adaptación y modificación de una planta existente.

La licitación

(89) En este caso la subvención se ha ofrecido mediante un procedimiento de licitación abierto. El Reino Unido y Shotton alegaron que ello permitía descartar la existencia de ayuda, pues el procedimiento de licitación garantizaba que se pagaría el precio de mercado.

(90) Aunque una licitación garantiza que la ayuda se limita al mínimo, lo cierto es que se concede una ventaja al adjudicatario de la licitación. A propósito del concepto de ventaja, es de señalar que las ventajas generalmente se definen como "intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa"(18). No es posible negar que Shotton se beneficia de la ayuda, pues recibirá dinero para adquirir equipos nuevos de una vida más larga que los actuales.

(91) Cuando media un procedimiento de licitación abierto, hay que comprobar si la conclusión de contratos por el Estado es una transacción comercial normal en la que el Estado actúa como un operador de mercado. De lo contrario, el contrato puede encerrar elementos de ayuda estatal. Según jurisprudencia reiterada, el apartado 1 del artículo 87 no tiene en cuenta las causas o los objetivos de las ayudas, sino que las define atendiendo a sus efectos.

(92) En el presente asunto, ha habido una licitación abierta a raíz de la cual el Reino Unido ha impuesto a un fabricante de papel prensa la obligación de utilizar determinada cantidad de papel usado para fabricar papel prensa, a cambio de cierta remuneración. La decisión de las autoridades británicas de subvencionar el reciclaje de papel usado viene motivada por el hecho de que la recuperación de papel usado de los residuos municipales permitirá reducir sustancialmente los residuos que acaban en los vertederos, lo que facilitaría al Reino Unido el cumplimiento las obligaciones que le impone la Directiva de residuos(19).

(93) A la vista de estas consideraciones, la Comisión considera que el Reino Unido no ha actuado como un inversor privado de mercado, sino como un poder público movido por consideraciones medioambientales. Por lo tanto, la Comisión concluye que la medida es atribuible al Estado y no puede considerarse como una transacción comercial.

Calificación de servicio de interés económico general

(94) Shotton alegó que estaba ayudando al Reino Unido a cumplir sus normas medioambientales y poniendo remedio a una deficiencia del mercado. Por lo tanto, estaba realizando un servicio de interés económico general para el Estado.

(95) En su decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a las condiciones de la licitación, que consideraba excesivas. Concretamente, consideró excesivo que se obligase al adjudicatario a estar establecido en el Reino Unido y a utilizar cierta cantidad de papel usado para la producción de papel prensa.

(96) Las dudas de la Comisión fueron confirmadas por los fabricantes de papel A y B. El Reino Unido y Shotton alegaron en sus observaciones que las condiciones establecidas en la licitación eran esenciales para lograr los objetivos medioambientales: el Reino Unido señaló que el papel prensa representa una parte importante de los residuos domésticos. El papel prensa es el papel de mayor calidad que se puede fabricar con periódicos y revistas usados. La condición impuesta al adjudicatario de estar establecido en el Reino Unido obedecía a la deficiencia existente en el mercado de ese país.

(97) Los servicios de interés económico general deben estar al alcance de todos los ciudadanos, y deben ser servicios necesarios para el ciudadano(20). La recogida de papel usado sería un servicio de este tipo. Pero la licitación no tuvo por objeto la recogida de papel usado, sino la utilización de cierta cantidad de residuos para convertirlos en papel prensa.

(98) La realización de una infraestructura que no es económicamente rentable puede constituir un servicio de interés económico general si no favorece a una empresa específica, si es necesaria para prestar un servicio que en principio debería prestar el Estado al público y se limita a las necesidades de tal servicio o si el mercado no está en absoluto en posición de prestar el servicio en las mismas condiciones(21). Según la Comisión, el concepto de servicio de interés económico general se aplica de manera indebida cuando la actividad económica no presenta características específicas con relación a otras actividades económicas o la lleva a cabo de manera satisfactoria el mercado(22).

(99) En el presente asunto, la ayuda a la inversión beneficia a una sola empresa y el servicio en cuestión, que no consiste simplemente en el reciclaje de papel usado, sino también en la producción de papel prensa a partir de una cantidad dada de papel usado, no son un servicio que en principio deba prestar el Estado. Es más, resulta difícil de creer que el mercado no puede prestar el servicio en las mismas condiciones porque padece una clara deficiencia. Las observaciones de los fabricantes A y B mostraron claramente que no había ninguna deficiencia real en el mercado de reciclaje de papel usado. El papel usado es un recurso escaso y está considerado como la mejor materia prima para la fabricación de papel prensa. Si hay alguna deficiencia de mercado, está en todo caso en la recogida de papel usado y en la naturaleza cíclica de los precios. Sin embargo, la licitación no siguió esa dirección; tuvo por objeto la producción de papel prensa y el adjudicatario tenía que estar situado en el Reino Unido.

(100) Por último, es de señalar que el propio Reino Unido no invocó el concepto de servicio de interés económico general.

(101) Por lo tanto, la Comisión concluye que el servicio en cuestión no constituye un servicio de interés económico general y que no es de aplicación el apartado 2 del artículo 86 del Tratado.

Falseamiento de la competencia

(102) Para poder ser calificada de ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado, la medida debe falsear o amenazar falsear la competencia.

(103) El posible falseamiento de la competencia ha sido denunciado por los fabricantes de papel A y B. Según el fabricante A, Shotton tendrá una ventaja en términos de costes frente a otros competidores, pues no tendrá que cargar con todos los costes de inversión derivados de las instalaciones de destintado de pulpa. La posición de Shotton mejorará con respecto a sus competidores, que no reciben ayuda para modernizar o reemplazar sus instalaciones.

(104) El Reino Unido y Shotton alegaron que Shotton no se verá descargado de costes que en principio tendría que asumir, ya que la planta es perfectamente rentable tal como funciona en la actualidad y todavía le queda una vida útil estimada en 10-20 años. La transformación de la fábrica de Shotton no introducirá cambios en su capacidad de producción, ni tampoco en sus costes o en la calidad del producto final. Los beneficios que resultarán de la ayuda son mínimos y tampoco se producirá un aumento neto de los ingresos de Shotton. No se reforzará la posición de Shotton. Shotton y el Reino Unido sostienen que, por consiguiente, la competencia no se verá afectada.

(105) La Comisión considera que hay un grave riesgo de falseamiento de la competencia, pues la ayuda se concederá a una sola empresa que se aprovechará de ella para modernizar sus equipos y su método de producción. Si Shotton hubiera llevado a cabo el proyecto sin ayuda, habría estado en una posición mucho peor que sus competidores. Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda descargará a Shotton de un coste que quizá tuviera que asumir para seguir siendo competitiva o adaptar sus instalaciones a diversas materias primas, lo que se traducirá en el reforzamiento de su posición respecto de otras empresas.

Efectos sobre el comercio

(106) Los fabricantes de papel A y B demostraron con toda claridad que hay un comercio transfronterizo significativo de papel recuperado y proporcionaron datos en abono de este argumento. De hecho, el Reino Unido importa una gran parte del papel que consume, principalmente de otros Estados miembros. El fabricante A mostró que la ayuda tendría un impacto directo sobre el comercio entre los Estados miembros, no sólo en el mercado de papel prensa, sino también en mercados anteriores y posteriores.

(107) En cambio, Shotton y el Reino Unido alegaron que la medida de ayuda prevista no tendría repercusiones sobre el comercio entre los Estados miembros. Shotton opera en el mercado local del Reino Unido por lo que se refiere a la compra de materias primas y en parte también por lo que concierne a la venta de papel prensa. El Reino Unido y Shotton también adujeron que las exportaciones británicas del papel prensa y revistas usados provienen del sur del Reino Unido, región que está fuera de la zona de captación de Shotton.

(108) Como queda ilustrado en el cuadro que sigue a continuación, el papel usado es un producto objeto de comercio internacional. Las estadísticas de la Confederation of the European Paper Industry (CEPI, la Confederación de la industria europea del papel) y las facilitadas por el fabricante B demuestran que hay un comercio transfronterizo de papel prensa acabado y papel usado(23).

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(109) Por lo tanto, la Comisión considera que la medida planeada puede afectar al comercio interestatal.

(110) Según la Comisión y la jurisprudencia reiterada, no es preciso demostrar que la medida tiene un efecto "real" sobre el comercio. Para evaluar si la medida afecta al comercio interestatal, es suficiente demostrar que la medida "puede" afectar al comercio interestatal(24). No es necesario demostrar que la empresa beneficiaria tiene actividades transfronterizas. Cuando se concede una ayuda, ésta puede mantener o aumentar la producción nacional de un producto, reduciendo así las oportunidades de exportación de las empresas establecidas en otros Estados miembros(25).

(111) A la vista de esta evaluación, la Comisión concluye que la medida debe tener la consideración de ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado.

6.2. Evaluación de la compatibilidad con el artículo 87 del Tratado

(112) La Comisión ha examinado si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado. Las excepciones del apartado 2 del artículo 87 del Tratado podrían servir de base para declarar la ayuda compatible con el mercado común. Pero la ayuda a) no es de carácter social y no se concede a los consumidores individuales, b) no repara perjuicios causados por desastres naturales o acontecimientos de carácter excepcional y c) no es necesaria para compensar las desventajas económicas causadas por la división de Alemania.

(113) Las excepciones de los apartados a), b) y d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, relativas a la promoción del desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que existe una grave situación de subempleo, a los proyectos de interés común europeo y a la promoción de la cultura y la conservación del patrimonio, tampoco son aplicables.

(114) Por lo demás, el Reino Unido no ha intentado justificar la ayuda con los argumentos enumerados en el considerando precedente.

(115) En cuanto a la primera parte de la excepción de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, la referente a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas, la Comisión observa que la ayuda no perseguía objetivos como la investigación y desarrollo o el fomento de las inversiones de las pequeñas y medianas empresas. También parece improbable que la ayuda tuviera por finalidad el salvamento y reestructuración de Shotton. Por consiguiente, no puede declararse compatible con el mercado común al amparo de esa excepción.

(116) Queda, pues, examinar si la ayuda puede acogerse a una excepción al amparo de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado por otros motivos, concretamente si son aplicables en este asunto las Directrices sobre ayudas medioambientales y las Directrices sobre ayudas regionales.

6.2.1. Evaluación a la luz de las Directrices sobre ayudas medioambientales

6.2.1.1. Aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas medioambientales

(117) Resulta difícil negar que hay beneficios medioambientales: desde el punto de vista medioambiental es preferible reutilizar el papel usado a arrojarlo a un vertedero.

(118) Según el punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, pueden autorizarse las ayudas a la inversión que "permitan a las empresas superar las normas comunitarias vigentes, o cuando las empresas realicen inversiones en ausencia de normas comunitarias obligatorias [...]".

(119) La ayuda que se concede a Shotton tiene por objeto mejorar el medio ambiente del Reino Unido en general y ayudar a este país a cumplir las obligaciones que le imponen la Directiva de residuos(26) y la Directiva de envases(27). No se concede para superar normas directamente aplicables a la empresa. El primer supuesto que contempla el punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, la concesión de ayudas que permitan a las empresas superar normas comunitarias vigentes, no es, pues, de aplicación en este asunto.

(120) El segundo se refiere a las ayudas a las empresas que realicen inversiones en ausencia de normas comunitarias obligatorias. El Reino Unido argumentó que las normas vigentes no eran aplicables a la empresa sino al Estado miembro, por lo que la ayuda a la inversión podía autorizarse con arreglo a las Directrices sobre ayudas medioambientales.

(121) De conformidad con los principios generales del Derecho, las excepciones deben interpretarse de manera restrictiva. Las Directrices definen las condiciones en que la Comisión puede considerar que una ayuda es compatible con el mercado común de conformidad con lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y, por consiguiente, constituye una excepción a los principios generales establecidos en el apartado 1 de ese mismo artículo. Tampoco hay que olvidar que las Directrices sobre ayudas medioambientales se basan en el principio general de "quien contamina paga" y que cualquier interpretación de las Directrices debe respetar estrictamente este principio básico.

(122) Por lo tanto, no cabe aplicar a este asunto, que se refiere a una ayuda estatal destinada a promover el reciclaje y que alivia las cargas que en principio deben asumir los contaminadores, la segunda parte del punto 29. Es de destacar que la ayuda no tiene por finalidad reducir la cantidad de papel usado que resulta de las ventas de Shotton. Más bien induce a Shotton a comprar papel usado que puede tener su origen en productos vendidos por cualquier fabricante de papel. La Comisión considera que el punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambientales se refiere a los casos en que una empresa invierte para mejorar desde el punto de vista de la protección del medio ambiente y para reducir sus niveles de contaminación. En estos casos se puede autorizar la ayuda como un incentivo para mejorar la situación medioambiental de la empresa. De lo contrario, resultaría fácil eludir las normas concediendo ayuda no a los contaminadores sino a las empresas que se hace cargo de la contaminación.

(123) Esta interpretación viene confirmada por la letra b) del punto 18 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, que declara que las ayudas pueden tener "un efecto incentivador, especialmente para impulsar a las empresas a superar las normas o a realizar inversiones adicionales para que sus instalaciones sean menos contaminantes".

(124) Además, la interpretación propuesta por las autoridades británicas podría conducir a que los Estados miembros subvencionasen grandes inversiones, con altas intensidades, en todos los sectores en que es posible utilizar materias primas secundarias. Tal ayuda podría concederse en zonas no asistidas o, en cualquier caso, sin tener que respetar las normas sobre ayudas regionales y podría tener graves consecuencias para los mercados afectados.

(125) Además, en el presente asunto no está claro el efecto incentivador de la ayuda. La Comisión considera que la ayuda no tienen el efecto incentivador preceptivo, ya que se refiere a una inversión que es la tecnología punta actual. Corroboran esta opinión las observaciones de los fabricantes de papel A y B. La utilización de papel recuperado en la fabricación de papel prensa es una práctica habitual y cabe cuestionar la necesidad de la ayuda(28).

(126) La Comisión observó, además, al visitar las instalaciones de Shotton, que, salvo la cámara de combustión de lodos, todo el proyecto de inversión estaba ya en un estado muy avanzado. Este hecho confirma la opinión de la Comisión de que la ayuda no tuvo el efecto incentivador exigido por las Directrices sobre ayudas medioambientales.

(127) La Comisión considera que las demás disposiciones de las Directrices sobre ayudas medioambientales tampoco son aplicables. Puede autorizarse una ayuda de funcionamiento en favor de la gestión de residuos si se demuestra que es absolutamente necesaria, en las condiciones establecidas en los puntos 42 a 46 de las Directrices. Sin embargo, la medida en cuestión, que constituye una ayuda a la inversión, no cumple estas condiciones.

(128) La Comisión concluye, pues, que en este caso las Directrices sobre ayudas medioambientales no son aplicables a la inversión en su conjunto, ya que ésta tiene por objeto el reciclaje de papel usado.

(129) Sin embargo, sí podrían ser aplicables a algunas partes de la inversión que no están relacionadas con el reciclaje de papel usado sino que tienen por objeto reducir los niveles de contaminación de Shotton.

(130) Según la información facilitada por el Reino Unido, el coste de inversión relacionado con el tratamiento de los lodos contaminantes producto del proceso de destintado de papel usado puede subvencionarse con una ayuda medioambiental. La utilización exclusiva de fibra reciclada como materia prima conlleva un aumento del volumen de lodos generado anualmente de [...] a 200000 toneladas. A este respecto, es de señalar que Shotton ha modificado su proyecto inicial y construirá un tipo totalmente nuevo de cámara de combustión de lodos. Esta cámara de combustión quemará lodos, residuos forestales de baja calidad y residuos domésticos pretratados, en vez de gas no renovable como estaba previsto inicialmente(29). La cámara de combustión producirá vapor y electricidad para cubrir las necesidades energéticas de la fábrica. La construcción de la cámara de combustión de lodos todavía no ha empezado, lo que significa que en este caso la ayuda tendrá un claro efecto incentivador.

(131) La combustión de lodos no es imprescindible para el proceso de fabricación ya que Shotton podría optar por utilizar 62500 toneladas de lodos para la producción de vapor en la cámara de combustión existente, destinar 10000 toneladas a lechos para animales y esparcir el resto, 127500 toneladas, en tierras de cultivo. Esta opción es perfectamente conforme con la legislación vigente(30). La cámara de combustión no utilizará gas natural, sino fuentes renovables: residuos forestales (que actualmente no sirven para nada) y residuos domésticos pretratados (de los que ya se han extraído los elementos reciclables). Además, si bien la opción de esparcir los lodos en tierras de cultivo sería más costosa, conlleva el riesgo de que parte de los lodos acabe realmente en vertederos. Habida cuenta de las grandes cantidades de lodo producidas, del escaso valor nutritivo que tienen los lodos en caso de destinarse a tierras de cultivo(31) y de la elevada ratio cadmio/fósforo(32), la recuperación del poder calorífico a través de la combustión es una opción preferible desde el punto de vista medioambiental(33). Así lo confirma un análisis realizado por la Environmental Agency for England and Wales basado en el sistema regulatorio integrado de prevención y control de la contaminación que a su vez está basado en el documento de referencia sobre la mejor técnica disponible (BREF) elaborado por la Comisión Europea(34).

(132) Así pues, la Comisión concluye que el punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambiental es aplicable a la inversión destinada a la cámara de combustión de lodos.

6.2.1.2. Aplicación de las Directrices sobre ayudas medioambientales al elemento "cámara de combustión de lodos"

(133) Con arreglo al punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, pueden autorizarse ayudas a la inversión hasta un nivel máximo del 30 % de los gastos de inversión subvencionables. Como Shotton se halla en una región subvencionable con ayudas regionales al amparo de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, este porcentaje puede incrementarse en cinco puntos porcentuales en aplicación de lo dispuesto en la letra a) del punto 34 de las Directrices sobre ayudas medioambientales.

(134) Con arreglo al punto 36 de estas Directrices, "las inversiones contempladas son las inversiones en terrenos que sean estrictamente necesarias para cumplir objetivos ambientales, las inversiones en edificios, instalaciones y bienes de equipo cuyo fin sea reducir o eliminar la contaminación y otros efectos nocivos, o adaptar los métodos de producción para proteger el medio ambiente".

(135) Con arreglo al punto 37 de las Directrices, los costes subvencionables deben limitarse estrictamente a los costes adicionales necesarios para alcanzar los objetivos medioambientales. Han de calcularse netos de las ventajas obtenidas de un eventual incremento de la capacidad, de los ahorros de costes generados durante los cinco primeros años de vida de la inversión y de las producciones accesorias adicionales durante el mismo período de cinco años.

(136) La Comisión considera que los costes presentados por el Reino Unido con respecto a la cámara de combustión de lodos son efectivamente costes de inversión y no costes de funcionamiento, pues se refieren a inversiones en equipos.

(137) El coste de construcción de una cámara de combustión totalmente nueva es superior a lo previsto en la notificación: 42,50 millones GBP en vez de 26,2 millones GBP. Como ya se ha explicado, al utilizar exclusivamente fibra reciclada, la fábrica de papel prensa generará el doble de lodo: alrededor de 200000 toneladas/año en total. La cámara de combustión inicialmente notificada habría tenido una capacidad de alrededor de 200000 toneladas/año y un coste estimado en aproximadamente 26,2 millones GBP. Pero tras la notificación Shotton ha tenido la oportunidad de considerar si los beneficios medioambientales pueden acrecentarse utilizando en la cámara de combustión de lodos, en vez de gas no renovable, un combustible compuesto de residuos forestales de baja calidad renovables y residuos domésticos pretratados. Como el lodo generado por la fibra reciclada tiene un poder calorífico muchísimo menor que el lodo de la mezcla de pulpa virgen y reciclada, para quemar unas 200000 toneladas anuales de lodo se necesita un gran volumen de combustible sólido(35). Como consecuencia de ello, es necesaria una cámara de combustión y unas infraestructuras conexas de mayor tamaño.

(138) Por lo que se refiere a las nuevas técnicas que se van a utilizar, Shotton encargó un estudio formal sobre esta cuestión. Se presentaron varias opciones a Shotton; una era la sustitución del gas natural como combustible primario para quemar el lodo de papel/fibra destintada por una mezcla de combustible procedente de bosques locales y de residuos municipales de la zona.

(139) La Comisión observa que esta modificación de las autoridades del Reino Unido está en consonancia con las observaciones del fabricante de papel A, que indicó que el aumento de capacidad de pulpa destintada requeriría una mayor capacidad de combustión y desecación de lodos que la existente. Los nuevos equipos de combustión y desecación de lodos seguramente se construirán con una capacidad suficiente para satisfacer las necesidades de combustión y desecación de lodos de toda la fábrica.

(140) Los costes relacionados con la cámara de combustión de lodos se desglosan del modo siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

(141) Para calcular los gastos subvencionables con arreglo al punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, la Comisión solamente puede tener en cuenta el coste adicional necesario para que la combustión del lodo se verifique de la manera más económica. Los costes adicionales derivados del incremento de capacidad de incineración de residuos domésticos pretratados, en la que los residuos forestales y el lodo sirven de combustible adicional, no son estrictamente necesarios para la combustión del lodo. Por consiguiente, la primera fase de la evaluación de la Comisión consistió en evaluar los gastos subvencionables comparando una hipotética cámara de combustión de lodos extremadamente económica que solamente quemase lodo con la situación consistente en que se siguiese utilizando la cámara de combustión existente para producir vapor, una pequeña parte del lodo se destinase a lecho para animales y el resto se esparciese por tierra. La hipotética cámara de combustión puede corresponder a una cámara de combustión de gas como la inicialmente prevista, con un coste de inversión de 26,2 millones GBP.

(142) Con arreglo al punto 37 de las Directrices sobre ayudas medioambientales, los costes subvencionables han de calcularse netos de las ventajas obtenidas de un eventual incremento de la capacidad, de los ahorros de costes generados durante los cinco primeros años de vida de la inversión y de las producciones accesorias adicionales durante el mismo período de cinco años. En esta primera fase de la evaluación, los "beneficios obtenidos en los cinco primeros años" son los siguientes:

a) ya no es necesario recurrir al esparcimiento del lodo en tierras de cultivo y no habrá más costes relacionados con el uso del lodo para lecho de animales. El coste de esta última utilización se eleva a [...] GBP por tonelada. El coste de esparcimiento del lodo se estima en [...] GBP por tonelada. Para 10000 toneladas de lecho y 127500 toneladas de lodo esparcido el ahorro es de [...] GBP anuales. Para cinco años, si se toma como referencia el valor actual neto en el primer año(36), el ahorro asciende a [...] GBP;

b) la cámara de combustión inicialmente prevista habría generado 45 kg de vapor por segundo, mientras que la cámara de combustión actualmente existente solamente produciría 27 kg de vapor por segundo. Así pues, de seguirse utilizando la cámara de combustión existente, Shotton tendría que comprar 18 kg de vapor por segundo a un precio de [...] GBP por tonelada. Esto significa que el beneficio anual se eleva a [...] GBP. Para cinco años, el beneficio actualizado al primer año, asciende a [...] GBP;

c) en un principio estaba previsto que la cámara de combustión quemase gas natural. La combustión de 200000 toneladas de lodos habría exigido [...] unidades térmicas británicas (UTB)/h de gas natural, a un precio de [...] GBP/UTB. El coste anual sería de [...] GBP. Para cinco años, el coste actualizado al primer año, asciende a [...] GBP. Como el cálculo debe basarse en las beneficios netos, este coste debe deducirse de los beneficios de los cinco primeros años;

d) la cámara de combustión existente habría consumido 35000 toneladas de corteza anuales. Al dejar de utilizar fibra virgen, Shotton habría tenido que comprar corteza. El coste por tonelada se estima en [...] GBP. El coste anual sería de [...] GBP. Para cinco años, el coste actualizado al primer año, es de [...] GBP.

(143) Basándose en estas suposiciones, la Comisión calculó, como primer fase de su evaluación, el volumen máximo de ayuda autorizable con arreglo al punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambientales para la cámara de combustión de lodos, de la siguiente manera: 35 % (26,2 millones GBP - [...] GBP - [...] GBP + [...] GBP - [...] GBP) = 9305000 GBP.

(144) La segunda fase consistió en calcular los gastos subvencionables resultantes de comparar la cámara de combustión de lodos finalmente prevista con la situación consistente en que se siguiese utilizando la cámara de combustión existente. Los gastos de inversión son muy superiores: 42,5 millones GBP. Los costes y beneficios correspondientes a los cinco primeros años son los siguientes:

a) deja de ser necesario recurrir al esparcimiento del lodo en tierras de cultivo y no habrá más costes relacionados con el uso del lodo para lecho de animales;

b) Shotton recibirá una prima por el uso de combustible derivado de residuos (residuos domésticos pretratados);

c) la cámara de combustión genera electricidad que Shotton no tiene que comprar o producir con instalaciones propias;

d) la cámara de combustión finalmente prevista genera más vapor que la cámara de combustión existente. Esta cantidad adicional tendría que comprarse o generarse con instalaciones propias;

e) como utilizará "energía verde", se espera que Shotton se beneficie del sistema de certificados de utilización de energía renovable;

f) la cámara de combustión existente tendría que quemar corteza. Como la fábrica va a dejar de utilizar fibra virgen como materia prima, ya no dispondrá automáticamente de ese combustible. Por lo tanto, habría que comprar corteza;

g) la eliminación de las cenizas tóxicas supone un coste adicional;

h) la nueva cámara de combustión utiliza como combustible residuos forestales, lo que supone un coste adicional.

El cuadro que sigue recoge un cálculo detallado de los beneficios en los cinco primeros años.

>SITIO PARA UN CUADRO>

(145) Basándose en estos hechos, la Comisión calculó, en esta segunda fase de la evaluación, el volumen máximo de ayuda autorizable con arreglo al punto 29 de las Directrices sobre ayudas medioambientales para la cámara de combustión de lodos, de la siguiente manera: 35 % × (42,5 millones GBP - 14686035 GBP) = 9735000 GBP.

(146) La Comisión observa que la combustión de residuos forestales y residuos urbanos no guarda ninguna relación con el proceso de fabricación de papel prensa y que, por lo tanto, sólo la combustión de lodos constituye un beneficio para el medio ambiente que puede tenerse en cuenta a efectos de las Directrices sobre ayudas medioambientales. Cuando es posible conseguir un beneficio medioambiental de diversas maneras, solamente puede concederse ayuda para la opción cuyos gastos subvencionables sean menores. En este caso, ha quedado claro que la cámara de combustión inicialmente prevista (combustión únicamente de lodo utilizando gas como combustible) constituye la opción que presenta unos gastos subvencionables más bajos. La Comisión concluye, pues, que la ayuda máxima autorizable con arreglo a las Directrices sobre ayudas medioambientales es de 9305000 GBP.

(147) La prima que Shotton espera recibir por los residuos domésticos pretratados seguramente será inferior a [...] GBP por tonelada. Sin embargo, la Comisión debe tener en cuenta que esta cifra no es segura, dado el carácter innovador del proceso de tratamiento, la posibilidad de que se produzcan cambios en el ámbito de la fiscalidad de los residuos y otros factores que influyen en este precio. Si finalmente resultase ser más elevada(37), Shotton obtendría más beneficios que habría que deducir del coste de inversión. Si la prima llegase a un nivel de [...] GBP de media para los cinco años, los gastos subvencionables de la nueva cámara de combustión serían los más reducidos. Por lo tanto, la ayuda aprobada con esta Decisión sería demasiado generosa, ya que el cálculo apropiado debería basarse en el coste de la nueva cámara de combustión y no en el de la hipotética. Por esta razón, la Comisión tiene que aprobar la ayuda con la condición de que, en caso de que la prima de utilización de residuos domésticos pretratados supere los [...] GBP por tonelada, las autoridades británicas vuelvan a calcular el importe de la ayuda y se aseguren de que no supera el nivel del 35 % de los gastos subvencionables calculados como se ha indicado en la segunda fase de esta evaluación, teniendo en cuenta el valor real de la prima. Shotton se ha comprometido a facilitar la información necesaria a WRAP y a reembolsar con intereses a las autoridades británicas la ayuda que reciba en exceso.

6.2.2. Aplicabilidad de las Directrices sobre ayudas regionales

(148) El punto 4.1 de las Directrices sobre ayudas regionales dispone que las ayudas regionales pueden tener por objeto la realización de una inversión productiva (inversión inicial) o la creación de empleo ligada a la inversión.

(149) A juicio de los fabricantes A y B, las Directrices sobre ayudas regionales no son de aplicación porque la inversión no tiene por objeto crear o preservar puestos de trabajo. Tampoco parece contribuir al desarrollo de la región. Además, a su juicio, vistos los costes presentados, no cabe calificar la ayuda a Shotton de ayuda a la inversión, sino de ayuda de funcionamiento, por cuanto tan sólo persigue la sustitución y modernización de instalaciones obsoletas.

(150) En este asunto el objetivo del proyecto de inversión es la introducción un proceso de producción completamente nuevo para poder utilizar pulpa como materia prima. Con arreglo al punto 4.4 de las Directrices sobre ayudas regionales, una inversión inicial puede consistir en "la ampliación de un establecimiento existente o el lanzamiento de una actividad que implique un cambio fundamental en el producto o el procedimiento de producción de un establecimiento existente (racionalización, reestructuración o modernización)". Por consiguiente, la Comisión considera que la inversión está cubierta por las Directrices sobre ayudas regionales. Ahora bien, como los gastos subvencionables relacionados con la cámara de combustión, incluidos los costes adicionales ligados a la combustión de residuos forestales y residuos urbanos, ya se han sido tenido en cuenta al evaluar la ayuda a la luz de Directrices sobre ayudas medioambientales y, como demostrarán los cálculos que se presentan a continuación, se benefician de una intensidad de ayuda más elevada al amparo de esas Directrices, no pueden subvencionarse con más ayuda al amparo de las Directrices sobre ayudas regionales.

(151) Por lo que se refiere al efecto incentivador de la ayuda, el punto 4.2 de las Directrices sobre ayudas regionales dispone que la solicitud de ayuda debe presentarse antes del inicio de la ejecución de los proyectos. De la información presentada por el Reino Unido se desprende que Shotton no dio comienzo al proyecto antes de que se le adjudicase la licitación. Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda tiene el efecto incentivador exigido por las Directrices sobre ayudas regionales.

(152) Con arreglo al primer inciso del punto 2.1 de las Directrices multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión (en lo sucesivo, "las Directrices multisectoriales")(38), tienen que notificarse los proyectos de un coste total igual o superior a 50 millones de euros (EUR), una intensidad acumulada de ayuda, expresada en porcentaje de los costes de inversión subvencionables, igual o superior al 50 % del límite máximo de ayuda regional a grandes empresas aplicable en la zona en cuestión y una ayuda por puesto de trabajo creado o preservado de al menos 40000 EUR. En el presente caso el coste total del proyecto es de 125,21 millones GBP (175 millones EUR), la intensidad acumulada de ayuda es del 18 %, mientras que el límite máximo de ayuda regional es del 15 %, y la ayuda por puesto de trabajo es de aproximadamente 5,75 millones GBP. Por consiguiente, la ayuda es notificable con arreglo a las Directrices multisectoriales.

(153) A petición de la Comisión, el Reino Unido facilitó información para que aquella pudiese evaluar el asunto a la luz de las Directrices multisectoriales.

(154)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(155) En comparación con los costes inicialmente presentados en la notificación, el Reino Unido pudo reducir el importe total de los costes por varias razones, como el gran poder de compra de UPM-Kymmene, la recesión en que se encuentra el mercado europeo de equipos de fabricación y el mayor conocimiento de la tecnología de reciclaje más avanzada.

(156) La Comisión observa que la reducción de los costes está en consonancia con las observaciones formuladas por el fabricante de papel B, que había señalado que los costes recogidos en la notificación inicial estaban inflados. El fabricante de papel B había añadido a este respecto que había realizado una inversión similar con costes inferiores.

(157) Con todo, la Comisión no considera que todos los costes expuestos por el Reino Unido son subvencionables con ayuda regional. El punto 4.5 de las Directrices sobre ayudas regionales dispone que los gastos subvencionables incluyen terrenos, edificios e instalaciones/maquinaria. Con arreglo al punto 4.6, los gastos subvencionables también pueden incluir determinadas categorías de inversiones inmateriales, hasta un límite del 25 % de la base uniforme aplicable a las grandes empresas.

(158) A la vista de ello, la Comisión considera que las "Iniciativas de las autoridades locales", consistentes en acciones de educación de la población para favorecer el reciclaje, de un coste de 2100000 GBP, no puede considerarse como inversiones inmateriales y, por consiguiente, no pueden subvencionarse con ayuda regional.

(159) Por lo tanto, los gastos subvencionables ascienden en total a 123110000 GBP.

6.2.3. Evaluación a la luz de las Directrices multisectoriales

(160) Con arreglo a las Directrices multisectoriales, para calcular la intensidad máxima de ayuda admisible para un proyecto de concesión de ayuda, la Comisión tiene que determinar la intensidad máxima de ayuda (límite máximo de ayuda regional) que una empresa puede recibir en la zona asistida en cuestión dentro del contexto del régimen de ayudas regionales autorizado vigente en el momento de la notificación.

(161) Habida cuenta de que hay que considerar a Shotton como una gran empresa, la intensidad máxima de ayuda admisible (R) es, en este caso, del 15 % bruto.

(162) A este porcentaje del 15 % hay que aplicarle una serie de coeficientes correctores, de conformidad con tres criterios de evaluación, para calcular la intensidad máxima de ayuda admisible para el proyecto en cuestión. Esos tres factores son el factor de competencia (T), el factor capital-empleo (I) y el indicador de incidencia regional (M).

6.2.3.1. El mercado de referencia y su evolución

(163) El mercado afectado por la inversión es el de fabricación de papel prensa.

(164) Con arreglo a las Directrices multisectoriales, el mercado geográfico de referencia comprende generalmente el EEE o, en su caso, una parte significativa del mismo si las condiciones de competencia en dicha zona pueden distinguirse suficientemente de las de otras zonas del EEE.

(165) Basándose en las estadísticas de CEPI (considerando 108), la Comisión considera que el mercado geográfico de referencia es el EEE. Por lo demás, el Reino Unido no ha proporcionado información alguna que permita concluir que el mercado geográfico de referencia es distinto del EEE. Por consiguiente, se considera que el mercado geográfico de referencia es el EEE.

(166) En 2001, la cuota de UPM-Kymmene de las ventas totales de papel prensa en el EEE era del 10,5 % (el 4,8 % correspondía a Shotton). El Reino Unido presentó previsiones de Amec Consultancy según las cuales el crecimiento anual del consumo de papel prensa del EEE será del 1,6 % durante el período 2002-2007.

6.2.3.2. Factor de competencia (T)

(167) La autorización de ayudas a empresas que ejercen su actividad en sectores con un exceso de capacidad estructural entraña un riesgo especial de falseamiento de la competencia. Cualquier aumento de la capacidad que no se compense con reducciones de capacidad en otros lugares agrava todavía más el problema del exceso de capacidad estructural. El sector o subsector se establecerá al nivel de segmentación más bajo posible de la clasificación de la NACE.

(168) Como el papel prensa solamente representa una pequeña parte del correspondiente código NACE (21.12 "Papel y cartón"), la Comisión basó su evaluación en el consumo aparente en el EEE durante el período 1996-2001, de conformidad con lo dispuesto en el punto 3.4 de las Directrices multisectoriales. Este punto estipula que, a falta de datos suficientes sobre la utilización de la capacidad, la Comisión examinará si la inversión tiene lugar en un mercado en retroceso. Se considera que un mercado está en retroceso si a lo largo de los últimos cinco años la tasa media de crecimiento anual del consumo aparente del producto en cuestión es inferior en más del 10 % al promedio del sector manufacturero del EEE en su conjunto, a menos que exista una fuerte tendencia al alza en la tasa de crecimiento relativa de la demanda del producto. Se considera que un mercado está en retroceso absoluto cuando en los últimos cinco años ha registrado una tasa media de crecimiento anual del consumo aparente negativa.

(169)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(170) Esas cifras reflejan un crecimiento anual medio del 2,05 %. En el mismo período la tasa media de crecimiento anual del sector manufacturero en su conjunto fue del 5,23 %.

(171) A la vista de estos datos de consumo anual, cabe considerar que el sector está en relativo retroceso, ya que el crecimiento medio anual del sector del papel prensa es inferior en más del 10 % al promedio del sector manufacturero del EEE en su conjunto y no se registra una fuerte tendencia al alza en la demanda de este producto.

(172) El Reino Unido alegó que se debía fijar un factor de competencia de valor 1 porque la inversión no iba a acrecentar la capacidad de producción. Sin embargo, co