ÍNDICE Apartados 1. Introducción 1.1 - 1.20 2. Aspectos del control físico 2.1 - 2.17 La tesis central 2.1 - 2.4 Control de las cantidades 2.5 - 2.8 Control de la calidad 2.9 - 2.17 3. Aspectos financieros y presupuestarios 3.1 - 3.6 El método de la declaración acumulada 3.1 Exactitud de las declaraciones 3.2 - 3.4 Problemas de integridad de las cuentas anuales 3.5 - 3.6 4. Control de la contabilidad y de la gestión 4.1 - 4.15 Organización de la intervención al nivel nacional 4.1 - 4.5 Gestión y documentación de los sistemas 4.6 - 4.9 Cuestiones de la conciliación 4.10 - 4.15 5. Auditoría del almacenamiento de intervención 5.1 - 5.14 Auditoría interna nacional 5.1 - 5.5 Auditoría externa nacional 5.6 - 5.10 Control realizado por la Comisión 5.11 - 5.14 6. Conclusiones y recomendaciones 6.1 - 6.18 Aspectos del control físico 6.1 - 6.2 Control cuantitativo 6.1 Control de calidad 6.2 El sistema del tanto alzado 6.3 - 6.7 Método de valoración de las existencias a final de año y depreciación 6.8 - 6.9 Conclusión sobre las cuentas 6.10 Gestión global de los sistemas 6.11 Organización global de la auditoría 6.12 Preparación de las declaraciones mensuales 6.13 Complejidad de los sistemas contables 6.14 Un método contable alternativo 6.15 - 6.18 Páginas Anexo I:

Sistemas de financiación nacionales y comunitarios 25 Anexo II:

Organización administrativa y técnica 28 Anexo III:

Contabilidad 29 Anexo IV:

Organización de la intervención en los Estados miembros 33 Anexo V:

Disposiciones sobre el control 34 Respuestas de la Comisión 36 INFORME ESPECIAL No 5/88sobrela gestión y el control del almacenamiento público acompañado de las respuestas de la Comisión (88/C 274/01)(Observaciones en virtud del artículo 206 bis, apartado 4, del Tratado CEE)

1 1. Introducción 1.1. El almacenamiento de intervención de productos agrícolas, en tanto que instrumento de la Política Agraria Común, (PAC) viene siendo desde hace algunos años objeto de una gran atención por los círculos políticos, la prensa y la opinión pública.

Este interés generalizado se debe sin duda principalmente al aumento espectacular en los últimos cinco años del volumen de la actividad de intervención y del gasto resultante, y probablemente también al aspecto concreto de esta actividad que, por sus impresionantes dimensiones, estimula fácilmente la imaginación e inspira descripciones paisajísticas del fenómeno en términos de lagos y montañas.

Las existencias de intervención ilustran muy claramente la dificultad de controlar la relación entre la oferta y la demanda en la Europa agrícola.

1.2. El almacenamiento de intervención es uno de los pilares del sistema de garantía de precios de la PAC.

En principio, este instrumento tiene como objetivo estbilizar los precios del mercado en torno a un determinado nivel regulando las cantidades, es decir, retirando productos del mercado cuando, debido a factores estacionales, climáticos o comerciales, la oferta es alta en relación a la demanda, con la consiguiente baja de precios, y volviéndolos a introducir en el mercado cuando las condiciones lo permiten.

Con ello se crea un clima de seguridad económica para los productores y se contribuye a algunos de los objetivos de la PAC:

estabilidad de los mercados, disponibilidad de suministros, ingresos razonables para las personas dedicadas a la agricultura y aumento de la productividad agrícola.

1.3. La mayoría de las organizaciones comunes de mercado en el marco de la PAC prevén medidas de almacenamiento.

En términos generales, se pueden distinguir dos formas básicas de almacenamiento de intervención. Por una parte, el almacenamiento público:

los organismos de intervención compran el producto que pasa a ser propiedad suya con todas las consecuencias económicas que ello supone para el coste total, que se imputa al Presupuesto comunitario;

por otra parte, las medidas de almacenamiento privado, basadas en la firma de contratos con los propietarios del producto por los que éstos se comprometen a hacerse cargo del producto durante un determinado período de tiempo a cambio del reembolso de los costes técnicos y económicos del almacenamiento.

1.4. A los usuarios potenciales de algunos productos se les ofrece la posibilidad de almacenamiento público o privado (por ejemplo, mantequilla y carne de vacuno);

de esta manera pueden elegir en función de la evaluación de los riesgos económicos de su posterior venta.

En otros casos, las disposiciones jurídicas o los imperativos económicos sólo permiten uno de los dos tipos de medidas.

En ciertos mercados existen formas mixtas en las cuales se firman contratos de almacenamiento privado, si bien las condiciones del mercado al final del período de almacenamiento pueden implicar que la Comunidad financie las pérdidas de las ventas.

1.5. El presente informe trata del almacenamiento público.

Los cuadros 1 - 3 muestran la evolución del gasto presupuestario en almacenamiento público durante los últimos ocho años y el cuadro 4 ofrece el valor contable de las existencias públicas al final de esos ocho años.

Las cifras demuestran claramente que al principio del período indicado la situación era relativamente estable:

el valor contable de las existencias era del orden de 2 000 Mio ECU y los gastos anuales imputados al Presupuesto de algo más de 1 000 Mio ECU.

Posteriormente, durante 1982, la cantidad invertida en existencias públicas de intervención empezó a incrementarse de forma significativa.

Al final de 1982 el valor contable se había duplicado y al final de 1986, es decir, en un período de cinco años, se había más que quintuplicado.

Los gastos imputados al Presupuesto se duplicaron en 1983, y en 1986 eran casi cinco veces superiores a los de los años anteriores a 1983. En el mismo período (1982-1986) los gastos de almacenamiento privado se mantuvieron prácticamente estables en un nivel ligeramente superior a 800 Mio ECU, alcanzado gradualmente desde 1979, año en que fueron de 400 Mio ECU.

En el contexto general de gastos del FEOGA-Garantía, la proporción del almacenamiento de intervención pasó del 15 al 25 %, aumento atribuible en su totalidad al almacenamiento público.

Hay que señalar que tanto las cifras de gastos como los valores contables se ven fuertemente afectados por la política contable de la Comisión, principalmente por una depreciación insuficiente e inconsecuente.

1.6. Los costes operativos de almacenamiento público (realizados de acuerdo con los reglamentos y declarados al FEOGA) corren a cargo del Presupuesto comunitario.

Se dividen en tres grandes categorías:

técnicos, financieros y otros, principalmente pérdidas en ventas.

En la cuenta de gestión anual de la Comunidad estos gastos se desglosan en estas tres categorías, así como por producto o mercado.

El reembolso a los Estados miembros de sus gastos en concepto de costes técnicos y financieros se efectúa con un sistema de tanto alzado.

En el Anexo I se describen más detalladamente los regímenes nacionales y comunitarios de financiación del almacenamiento público.

1.7. Los cuadros 1 y 4 muestran claramente que más del 95 % del volumen financiero de las operaciones de almacenamiento público se refiere a tres sectores:

productos lácteos, carne de vacuno y cereales.

Las existencias de productos lácteos experimentaron un crecimiento espectacular en el período 1982-1984 y su valor contable al final de 1986 era exactamente diez veces mayor que al final de 1980. Desde 1983 los productos lácteos han representado aproximadamente la mitad del valor real de las existencias de la intervención pública de la Comunidad.

En cuanto a los gastos, los productos lácteos compiten con la carne de vacuno, que ha experimentado un incremento considerable desde 1983. Las existencias de cereales y sus gastos derivados han registrado dos avances importantes, uno en 1982/83 y otro en 1985/86.1.8. El presente informe se centra en los tres sectores antes mencionados y en los seis Estados miembros afectados, a saber, República Federal de Alemania, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos y Reino Unido.

Cuadro 1 - Evolución absoluta y relativa del gasto presupuestario en almacenamiento público (Mio ECU) 1979 1980 1981 1982 1983 (1) 1984 1985 1986 1987 (1) Gastos totalesFEOGA-Garantía 10 441 11 315 11 141 12 406 15 920 18 372 19 707 22 079 23 176 En almacenamiento 1 654 1 617 1 631 1 818 2 893 3 540 4 428 5 555 3 684 (%) (16) (14) (15) (15) (18) (19) (22) (25) (16) En almacenamiento público 1 260 1 133 1 052 1 031 2 007 2 710 3 542 4 747 2 934 (%) (76) (70) (65) (57) (69) (77) (80) (85) (80) que se desglosan en:

- productos lácteos 758 407 215 238 875 1 498 1 807 1 360 919 (%) (60) (36) (20) (23) (44) (55) (51) (29) (31) - carne de vacuno 378 465 380 327 618 800 934 1 928 984 (%) (30) (41) (36) (32) (31) (30) (27) (41) (34) - cereales 89 202 342 380 477 314 752 1 342 934 (%) (7) (18) (33) (37) (24) (12) (21) (28) (32) - aceite de oliva y oleaginosas 23 30 46 56 9 69 5 49 61 (%) (2) (3) (4) (5) (0) (2) (0) (1) (2) - tabaco 12 29 69 30 28 28 12 16 27 (%) (1) (2) (7) (3) (1) (1) (0) (0) (1) - otros productos 0 0 0 0 0 1 32 52 9 (%) (0) (0) (0) (0) (0) (0) (1) (1) (0) Fuente:

9o a 16o informes financieros de la Comisión sobre el FEOGA.

(1) Para comparar los gastos de los diferentes años conviene tener en cuenta que, a consecuencia de los cambios de los períodos de referencia, los datos de 1983 corresponden a il meses de gastos y los de 1987 a 10 meses.

1.9. La Comisión y los Estados miembros comparten la responsabilidad de la aplicación práctica del almacenamiento de intervención. La Comisión desempeña funciones de naturaleza esencialmente descentralizada, sobre todo en asuntos relacionados con la gestión del mercado y la elaboración del Presupuesto, la financiación, la contabilidad y el control centralizados.

Los Estados miembros se encargan del trabajo administrativo diario de las operaciones de intervención a nivel local.

De acuerdo con el Reglamento básico de financiación de la PAC, los gobiernos de los Estados miembros han designado como organismos oficiales de intervención a organismos o servicios nacionales que se encargan de los aspectos técnicos, administrativos y financieros de las transacciones con los vendedores, compradores y almacenistas.

En el Anexo II se explican más detalladamente las funciones administrativas y técnicas de los organismos de intervención nacionales y de la Comisión respecto a las compras, almacenamiento y ventas.

1.10. El hecho de que la gestión diaria corresponda al Estado miembro significa que la organización administrativa está creada en cada uno de ellos de acuerdo con las normas nacionales y las estructuras y tradiciones de los sectores público y agrocomercial nacionales.

Desde un punto de vista central, ello introduce un importante elemento de heterogeneidad en el ordenamiento práctico, que obliga a los servicios de la Comunidad a realizar un esfuerzo considerable para identificar y supervisar los diferentes sistemas.

Para ello, los Estados miembros están obligados a informar a la Comisión sobre el ordenamiento administrativo y las medidas de control que adoptan(001).1.11. Las cifras de gastos comunitarios de almacenamiento público que figuran en la cuenta anual de gestión de la Comunidad son el compendio de las cuentas anuales de gastos de almacenamiento público presentadas por cada Estado miembro por cada producto que ha estado en almacenamiento público en su territorio durante el año. Cada una de estas cuentas anuales es la conclusión de una serie de cuentas mensuales presentadas como parte del dispositivo comunitario de provisión mensual de fondos e, igual que ellas, provienen de los sistemas contables de los organismos de intervención. A su vez, estos sistemas contables reproducen y resumen los registros primarios de cada operación de almacenamiento efectuada a nivel local.

Los métodos contables y su organización se explican en detalle en el Anexo III.

En estos últimos ejercicios, el número de cuentas anuales presentadas al FEOGA ha sido de 70 a 80 cada año.1.12. El almacenamiento público es esencialmente una operación clásica.

Las mercancías se compran, se almacenan y se venden.

Los costes generados son de capital, de los activos fijos y de la manipulación. El ciclo concluye en el momento de la venta.

La diferencia principal en relación con una actividad comercial normal reside en que frecuentemente la operación se cierra con pérdidas.

En vista de estas características, los sistemas de gestión del régimen de almacenamiento público deberán satisfacer al menos los requisitos siguientes:

(a)los sistemas de gestión y de contabilidad deben ser adecuados a este tipo de actividad (comercio de mercancías);

(b)el sistema en su totalidad debe ser suficientemente flexible para hacer frente a considerables y rápidas variaciones del volumen de actividad;

Cuadro 4 - Evolución en cifras absolutas y relativas del valor contable de las existencias públicas al cierre del ejercicio (Mio ECU) 1979 (1) 1980 (1) 1981 (1) 1982 (1) 1983 (2) 1984 (2) 1985 (2) 1986 (2) 1987 (3) Valor contable total de las existencias al final del año 2 142 2 583 1 874 4 010 7 034 8 751 10 580 11 360 10 575 Que se desglosa en:

- productos lácteos 954 585 381 1 321 3 932 4 779 4 282 5 847 4 904 (%) (44) (23) (20) (33) (56) (55) (41) (51) (46) - carne de vacuno 595 682 449 504 1 042 1 732 2 270 1 996 2 117 (%) (28) (26) (24) (13) (15) (20) (21) (18) (20) - cereales 471 1 135 770 1 840 1 854 1 902 3 821 2 977 2 937 (%) (23) (44) (41) (46) (26) (22) (36) (26) (28) - aceite de oliva y oleaginosas 66 119 227 302 175 299 116 436 491 (%) (3) (5) (12) (7) (3) (3) (1) (4) (5) - tabaco 56 62 47 43 31 13 15 30 24 (%) (2) (2) (3) (1) (0) (0) (0) (0) (0) - otros productos 0 0 0 0 0 26 76 74 102 (%) (0) (0) (0) (0) (0) (0) (1) (1) (1) Fuente:

9o - 16o informes financieros de la Comisión sobre el FEOGA.

(1) Al 31.12.(2) Al 30.11.(3) Al 30.9.(c)la administración central debe expresar sus exigencias en un lenguaje sencillo y directo con el fin de garantizar la conformidad de las operaciones con la legislación que rige el mercado de una manera uniforme en toda la Comunidad;

(d)las normas contables centrales deben ser suficientemente sencillas y claras para garantizar que los circuitos contables nacionales generen informes contables que reflejen adecuadamente la realidad física de todos los países y mercados, incluidos sus aspectos en términos de valor, de manera uniforme;

(e)todos los sistemas deben estar suficientemente documentados para permitir su fácil comprobación;

(f)todos los sistemas deben ser fácilmente accesibles a los auditores para su trabajo de revisión y verificación.1.13. El control de la regularidad y de los aspectos contables de la aplicación del régimen de almacenamiento público y del gasto que produce se concreta en la realización de una auditoría completa de cada una de las 70 a 80 cuentas anuales presentadas en relación con esta actividad.

Comparten la responsabilidad de esta auditoría los servicios de control de la Comisión y los de los Estados miembros.

Como las disposiciones nacionales en materia de auditoría, es decir, el control externo e interno de los organismos de intervención, varía de un Estado miembro a otro desde el punto de vista de la Comunidad, la estructura general de control es extremadamente compleja.

Además del análisis habitual de los sistemas y las verificaciones de los expedientes de las operaciones y de las cuentas financieras, la auditoría debe cubrir el aspecto material, característico de este campo y, por consiguiente, incluir verificaciones de la presencia física y del estado de las mercancías en relación a su presentación en las cuentas, con el fin de garantizar los siguientes puntos:

(a)los criterios de intervención sobre calidad se han aplicado correctamente a las mercancías almacenadas;

(b)los productos que se han retirado para regularizar el mercado no son reintroducidos en él mediante otro medio que no sea una operación de venta decidida oficialmente y/o que no son reemplazados por mercancías de la misma calidad o de una calidad inferior;

(c)las mercancías de intervención no han sufrido un deterioro anormal de su calidad debido a malas condiciones de almacenamiento;

(d)las cuentas reflejan correctamente a todos los niveles de totalización la situación real de las existencias en lo que se refiere tanto a la cantidad como al valor;

(e)los movimientos de fondos registrados por las operaciones de compra y de venta se corresponden con los movimientos físicos de entrada y salida de existencias.

1.14. El Tribunal de Cuentas ha estudiado en varias ocasiones los esquemas aplicados al almacenamiento público, al nivel central de la Comisión y a los niveles central y local de los Estados miembros, en los sectores de productos lácteos (1981/82 por necesidades de un estudio interno), aceite de oliva (investigación llevada a cabo en 1983, cuyos resultados se recogen en un informe especial publicado en 1985 (2)) y cereales (controles terminados a principios de 1986, cuyos resultados se recogen en el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1985, publicado en 1986 (3)).1.15. Por otra parte, en casi todos los informes anuales publicados por el Tribunal desde su creación se han incluido observaciones sobre los aspectos financieros y contables de los gastos de almacenamiento público que figuran en las cuentas anuales de la Comisión. Estas observaciones se refieren en gran parte a los principios aplicados en materia de contabilidad e informes financieros y sus consecuencias en la buena gestión financiera.

La política de depreciación ha constituido uno de los temas centrales.

1.16. La investigación que ha dado lugar al presente informe constituye una continuación y una ampliación lógica del trabajo efectuado en el pasado.

Recoge y actualiza en particular los resultados de un estudio de fundamentos sobre las definiciones provenientes del nivel central del sistema contable que produce las cifras de gastos.

El resultado provisional de este estudio fue discutido en un estadio anterior (1985) con los servicios competentes de la Comisión y ha llevado entretanto a que se hayan realizado algunas adaptaciones del sistema.

1.17. La investigación se ha concentrado en las disposiciones en materia de contabilidad y de control adoptadas por la Comisión y por los Estados miembros para aplicar las medidas de almacenamiento público de intervención. La investigación ha girado en torno a los siguientes interrogantes principales:

(a)¿están previstos y se efectúan los controles adecuados para asegurar la legalidad y la regularidad de todos los gastos comunitarios relacionados con la intervención?(b)las transacciones de intervención ¿están registradas exactamente en los sistemas contables de los Estados miembros, se hallan debidamente reflejadas en las cuentas mensuales y anuales que éstos presentan a la Comisión y se calculan sobre una base compatible con los principios de una buena gestión financiera?(c)¿están previstos y se realizan efectivamente controles adecuados e independientes de las operaciones de intervención?1.18. Además, el informe pone de relieve importantes deficiencias de carácter general que son parte inherente del sistema y obstaculizan el control comunitario de la gestión financiera y de la gestión de los mercados;

también contiene propuestas para corregir estas deficiencias.

1.19. En el curso de esta investigación la cooperación de los Estados miembros y los servicios de la Comisión ha sido excelente, lo que indudablemente ha representado una contribución positiva a su elemento comparativo.

Solamente debe señalarse una lamentable excepción a esta actitud constructiva de los Estados miembros:

uno de ellos (D) ha negado el acceso a la documentación sobre la amplitud y metodología de los controles realizados.

En la correspondencia intercambiada con posterioridad a la auditoría las autoridades alemanas se han mostrado favorables a cambiar esta actitud.

1.20. En los capítulos 2 al 5 se exponen las observaciones claves de la investigación y en el capítulo 6 las conclusiones y propuestas para corregir las deficiencias descubiertas.

2. Aspectos del control físico La tesis central2.1. Los reglamentos comunitarios que regulan el almacenamiento de intervención contienen muy pocas normas sobre el control físico de las existencias de intervención. Ello es debido a que, desde el punto de vista de la Comunidad, se supone que el sistema se autocontrola.

En teoría,en lo que se refiere a cantidad y calidad, el interés financiero de la Comunidad en las existencias está adecuadamente salvaguardado debido a que los precios de las transacciones vienen determinados por los intereses opuestos existentes en los puntos de entrada y salida del almacenista y respectivamente el vendedor y el comprador, y a que los Estados miembros son financieramente responsables ante el FEOGA de las pérdidas de cantidad o calidad que superen las tolerancias naturales.

Existe también el (ingenuo) argumento de que lo que ha entrado en almacenamiento de intervención tiene que acabar saliendo.

2.2. Este razonamiento, sin embargo, no considera convenientemente los principales riesgos de las operaciones de almacenamiento público:

(a)la calidad declarada del producto aceptado en intervención puede ser superior a la real, llegando incluso a estar bajo normas;

(b)la calidad puede deteriorarse como resultado de un trato inadecuado del producto durante su almacenamiento;

(c)el producto aceptado en intervención, que puede ir al mercado, puede ser sustituido por otro similar de inferior calidad en alguna fase del proceso de almacenamiento;

(d)las discrepancias entre las calidades de entrada y salida, debido a manipulaciones, pueden pasar desapercibidas, incluso en casos de un deterioro importante de la calidad del producto, ya que es difícil diferenciar los efectos del clima y del paso del tiempo de otros factores.

2.3. En todos estos casos el FEOGA podría financiar pérdidas injustificadas en ventas, puesto que la diferencia entre los valores de compra y de venta se carga al Presupuesto de la Comunidad.

Además, cuando no se puede probar la existencia de negligencia o irregularidades, es el FEOGA quien paga la pérdida adicional.

En el caso (c) la operación de intervención se ve frustrada en su principal objetivo de retirar el producto del mercado y los costes técnicos y financieros se pagan por productos que no están siendo almacenados.

2.4. Los riesgos anteriormente citados pueden agravarse en alguna de las siguientes situaciones:

(a)una combinación o asociación de intereses de los receptores.

El caso más claro es el de un centro de intervención gestionado por una cooperativa de productores, pero también puede ocurrir cuando las estructuras y relaciones comerciales locales afectan a la independencia del almacenista que pierde, por tanto, su objetividad;

(b)una combinación o asociación de intereses de los vendedores.

Entre la organización almacenista y la organización compradora pueden existir relaciones comerciales intensas, e incluso identidad.

El caso más claro es cuando la empresa de almacenamiento forma parte de una compañía comercial o industrial.

En uno de los Estados miembros (I), los auditores del Tribunal descubrieron que un miembro de la plantilla de la empresa almacenista, encargado del control de las existencias de intervención y, como tal, de autorizar e informar de las entradas y salidas, actuaba también como agente comercial de empresas comerciales a las que representaba en operaciones de compra de esas mismas existencias de intervención. Este es un caso muy concreto, pero no excepcional, de contaminación de las funciones del almacenista (véase también apartado 4.4);

(c)las medidas de comercialización que implican una utilización final de bajo nivel del producto, por ejemplo en la industria transformadora o en la fabricación de piensos, no son un incentivo para que el comprador obtenga la calidad que exigiría si el producto estuviese destinado al consumo humano directo;

(d)las entregas de ayuda alimentaria y el plan de distribución gratuita de alimentos proporcionan vías para el consumo humano directo de los productos.

Los receptores no tienen obviamente la posibilidad de comparar la calidad del producto recibido con la calidad teórica indicada en los registros del organismo de intervención y, en la práctica, es poco probable que formulen reclamaciones;

(e)los productos de intervención se ofrecen frecuentemente a la venta a un precio que corresponde a su calidad teórica.

Únicamente cuando transcurrido un tiempo se observa que no hay compradores se puede llegar a suscitar la cuestión de su calidad real y entonces es ya demasiado tarde para identificar la causa real de la discrepancia.

Difícilmente se puede esperar que los almacenistas hallen el problema, puesto que su interés comercial objetivo es ganarse sus honorarios por el almacenamiento de los productos en existencia.

Control de las cantidades2.5. El valor de las cantidades perdidas a partir de un límite de tolerancia se carga al Estado miembro (y se calcula al precio de intervención más alto del año). Corresponde por tanto a los Estados miembros organizar su sistema de control de cantidades, en los que normalmente aplican el mismo principio a sus almacenistas.

La determinación de la cantidad real está tratada en un memorándum publicado por la Comisión con la finalidad de servir de directriz a los Estados miembros para la presentación de las cuentas de liquidación donde se dispone que el último día del año se deberá realizar un inventario físico de todas las existencias de intervención, lo que es claramente poco práctico.

Sin embargo, al mismo tiempo, el memorándum dispone que, en ausencia de tal operación, se pueden aceptar declaraciones de existencias efectuadas por los propios almacenistas.

Sin entrar en su eventual conveniencia administrativa, este procedimiento no proporciona la necesaria comprobación independiente.

2.6. En lo que se refiere a las normas adoptadas por los Estados miembros para el control de cantidad de las existencias, en dos Estados miembros (IRL y UK) está expresamente prevista la realización de un inventario anual completo por personal del organismo de intervención en determinados casos, especialmente el de la mantequilla, y en otro Estado miembro (RFA), de este producto y de la leche desnatada en polvo.

Estos inventarios se realizan o bien en las fechas más próximas posibles de final de año (IRL) o a lo largo de todo el año (RFA, UK). Aunque estos casos constituyen excepciones positivas en relación con las prácticas normales seguidas por otros Estados miembros, cabe preguntarse por qué estos Estados limitan la aplicación de este procedimiento a los productos lácteos y no lo aplican,sobre todo, a la carne de vacuno.

La respuesta que ofrecen es siempre que, en el caso de la carne de vacuno, con su gran variedad de tipos, cortes, calidades y pesos variables, sería demasiado caro y que el FEOGA no reembolsa el coste de estas operaciones de control (4).2.7. En otros casos se utilizan las declaraciones de existencias presentadas por los almacenistas al final del año. Algunas veces estas declaraciones están respaldadas por una cierta vigilancia del personal de la inspección técnica que emite regularmente informes sobre las condiciones generales del almacenamiento.

Sin embargo, raras veces se efectúan controles por muestreo sistemáticos sobre el terreno para conciliar las cifras registradas de existencias con las existencias reales, siendo difícil encontrar informes formales de tales verificaciones.

En un país (I), el sistema no solamente no incluye inventarios físicos formales, ni siquiera por muestreo, sino que ni siquiera aplica el procedimiento alternativo, ofrecido por el memorándum, de que los almacenistas tengan que presentar declaraciones de existencias al final del año.2.8. Las pruebas de auditoría realizadas por los auditores del Tribunal incluyeron comprobaciones físicas de partidas de productos de intervención seleccionadas a partir de los registros detallados de existencias, después de que éstos hubiesen sido conciliados con los datos globales contenidos en las declaraciones presentadas al FEOGA.

Se observó que:

(a)en determinados casos fue difícil conciliar las cifras de la contabilidad central de existencias con los datos transmitidos al FEOGA y con los inventarios físicos.

Ello fue debido o a que los datos centrales de existencias estaban tan poco actualizados que no resultaba factible su conciliación con las existencias reales o a que la contabilidad central de las mismas se lleva sobre las existencias disponibles que, por definición, no concuerdan con las físicas (debido a que se incluyen operaciones de compra y venta que todavía no han originado un movimiento físico). En determinados casos, la única forma de obtener información actualizada y pertinente sobre los inventarios reales fue ponerse en contacto con los almacenes en cuestión (RFA, I-cereales, NL, UK).(b)en particular, tratándose de productos almacenados en cámaras frigoríficas (mantequilla y carne de vacuno), pero a veces también en el caso de la leche desnatada en polvo, normalmente existen problemas de acceso físico a partidas seleccionadas.

Ello se debe a que los almacenistas, con vistas a una óptima utilización del espacio, colocan los envases sobre paletas lo más cerca posible unas de otras, sin dejar espacio de paso entre ellas.

Las normas correspondientes disponen que las partidas de productos de intervención han de estar almacenadas de manera que sean accesibles individualmente y puedan ser contadas.

La interpretación que se da en la práctica a esta regla es que los almacenistas las sitúan contiguas y unas encima de otras, si bien, a petición expresa, desplazan las cargas paletizadas todo lo necesario para facilitar el acceso y recuento de las partidas en caso de inspección. Teniendo en cuenta, sin embargo, las limitaciones materiales (falta de espacio en los almacenes para mover las existencias, lotes seleccionados situados tan detrás de otros que se necesita demasiado tiempo para moverlos, operaciones de control que tienen que realizarse en condiciones de temperaturas extremadamente bajas, etc.

), los controles físicos se ven seriamente dificultados por esta práctica.

Alguno de los controles previstos por los auditores del Tribunal tuvo que ser cancelado por estas razones en prácticamente todos los países visitados;

(c)además, algunas de estas comprobaciones físicas fracasaron debido a que:

(i)las partidas seleccionadas en los registros de existencias no pudieron ser localizadas físicamente en los almacenes en un período razonable de tiempo (IRL, NL);

(ii)las partidas seleccionadas estaban mezcladas con otras en los contenedores de almacenamiento, sin suficientes señales para su identificación (I);

(iii)el etiquetado de las paletas era insuficiente para establecer una conexión entre el peso de la partida y el número de piezas, por una parte, y las identificaciones de las piezas individuales, por otra (IRL);

(d)en general, no hay evidencias de que los organismos nacionales de control efectúen regularmente este tipo de controles por muestreo;

(e)existe únicamente un país (RFA) en el que es posible una medición volumétrica de las cantidades de cereales almacenadas horizontalmente;

se realiza midiendo la superficie horizontal de cada compartimento del almacén, alisando el nivel superior de grano de forma que quede completamente plano, instalando indicadores de altura y multiplicando el volumen calculado de esta forma por el peso específico del grano almacenado, lo que proporciona una cifra razonablemente precisa de la cantidad.

En otros países este cálculo es imposible porque los cereales se almacenan en montones irregulares;

(f)en un país (I) en algunos casos (especialmente cuando coinciden vendedor y almacenista y/o almacenista y comprador), se informa de los movimientos de las existencias de cereales con cifras tan redondeadas que no pueden provenir de pesajes sino sólo de estimaciones globales aproximadas;

(g)a pesar de que en líneas generales se ha observado que los procedimientos utilizados para los productos de intervención deteriorados, una vez que han sido detectados, son correctos, frecuentemente los sistemas de inspección y elaboración de los informes no permiten dejar constancia a tiempo de este hecho en las declaraciones al FEOGA, tal como exige el reglamento.

El Tribunal de Cuentas ha observado durante sus visitas de auditoría casos de deterioros que no han sido declarados.

En un país esto se debía a un claro incumplimiento de las instrucciones centrales por el personal local (IRL, mantequilla y carne de vacuno). Otro caso de deterioro era debido a una técnica inadecuada de almacenamiento, que ya había sido señalada por los servicios nacionales de auditoría en uno de sus informes, al que sin embargo no se había dado seguimiento (IRL-Mantequilla).Control de la calidad2.9. Los servicios de la Comisión no realizan acción alguna en lo que respecta al control de la calidad a menos que los Estados miembros informen de deterioros anormales o que se reciban quejas de compradores de mercancías de intervención insatisfechos.

2.10. Los procedimientos utilizados por los Estados miembros para el control de la calidad de las existencias de intervención difieren bastante en su naturaleza e intensidad según el Estado miembro y el producto de que se trate.

El propio personal técnico del organismo de intervención, funcionarios de servicios técnicos especializados, laboratorios estatales, expertos de empresas comerciales especializadas incluyendo laboratorios privados, o personal técnico y de laboratorio del almacenista son los que realizan en la práctica el control de calidad a la entrada, control que consiste en una toma de muestras y un análisis físico y químico.

A continuación se citan algunos ejemplos que ilustran los procedimientos aplicados:

(a)el personal técnico del organismo de intervención está constantemente presente en las instalaciones y las muestras que toma se analizan en laboratorios estatales (IRL);

(b)el personal técnico del organismo de intervención visita los almacenes después de (cada serie de) entrada(s), toma muestras y las envía a analizar a un laboratorio privado (RFA-Productos lácteos);

(c)el ofertante y el almacenista proceden a una toma conjunta de muestras, que normalmente realiza en su nombre un perito independiente.

La muestra se analiza en un laboratorio elegido de común acuerdo y ellos declaran la calidad así determinada al organismo de intervención, que la registra como calidad de entrada (F-Cereales);

(d)los almacenistas toman muestras de las cargas de productos que entran, analizan todas y cada una de ellas en el laboratorio de sus instalaciones, calculan la media ponderada de calidad de una partida completa constituida por un determinado número de cargas transportadas y la declaran al organismo de intervención, que la registra como calidad de entrada (UK-Cereales).2.11. No es frecuente que durante el almacenamiento el organismo de intervención o quien lo represente tome y analice muestras para comprobar la buena conservación del producto.

Únicamente en el caso del aceite de oliva existe desde 1984 la obligación legal de tomar muestras y analizar las partidas de aceite comestible cada año. A veces los propios almacenistas realizan estos análisis a intervalos regulares como práctica comercial habitual para satisfacer su propio interés en la buena conservación del producto.

Los organismos de intervención tienen en algunos casos acceso a los resultados y en otros no.

En los demás casos, el control de la buena conservación de los productos de intervención es indirecto, es decir, se hace a través de las salidas y la vigilancia de las condiciones de almacenamiento.

2.12. El control de las salidas se basa en gran medida en la supuesta oposición de intereses entre el comprador y el almacenista.

La normativa sobre ventas normalmente prevé la posibilidad de que los compradores potenciales tomen muestras de los productos puestos a la venta antes de presentar su oferta, es decir, se aplica la regla caveat emptor.

Los organismos de intervención raras veces toman muestras o efectúan análisis a la salida, excepto en casos especiales, por ejemplo, en ventas especiales o distribuciones a consumidores (RFA-Mantequilla y carne de vacuno). En algunas ocasiones participan en una toma de muestras conjunta con el comprador y el almacenista, o bien éstos hacen la toma de muestras y las conservan a disposición del organismo de intervención, lo que puede suceder en parte de las salidas de cereales (RFA, F, NL, I). En un país, los almacenistas de cereales están obligados a tomar muestras representativas de las salidas de cereales a diario o cada quinientas toneladas, según cual sea la menor cifra, y de tenerlas a disposición del organismo de intervención (UK). Existe únicamente un país (IRL) donde el personal del organismo de intervención supervisa sistemáticamente todas las operaciones de salida, gracias a su presencia permanente en las instalaciones de almacenamiento.

Sin embargo, no toma muestras de los productos que salen.

2.13. Los sistemas de vigilancia de las condiciones de almacenamiento aplicados por los Estados miembros muestran, importantes diferencias técnicas de un Estado miembro a otro para un mismo producto;

citaremos algunos ejemplos de interés:

(a)la gran variedad de instrucciones técnicas sobre vigilancia de la calidad de los cereales de intervención dadas por el organismo de intervención a los almacenistas;

desde normas muy precisas sobre la forma de comprobar la temperatura interna (cuántas pruebas de temperatura, a qué altura y a qué distancia, frecuencia de registro en los impresos obligatorios de control de temperatura, etc.

), cómo vigilar la humedad y las condiciones de ventilación, cómo vigilar la presencia de insectos y prevenir el acceso de otros animales (RFA), al otro extremo en que se dispone que el almacenista deberá cuidar las existencias con la diligencia de un buen padre de familia, sin imponer ninguna norma técnica sobre el control de calidad (F, I);

(b)diferencias en la temperatura mínima de congelación de la mantequilla establecida por las legislaciones nacionales (a diferencia de la carne de vacuno, los reglamentos comunitarios no establecen un criterio fijo para la mantequilla). Aunque en la mayoría de Estados miembros lo habitual son 16o C, hay países que permiten menos, llegándose en uno incluso a 10o C (IRL);

(c)aunque en la mayoría de países las cajas de muestras de mantequilla (su control de calidad a la entrada se efectúa en dos fases y algunos organismos de intervención efectúan controles por muestreo periódicamente, por ejemplo anualmente) se almacenan sistemáticamente en la misma cámara frigorífica que las partidas a que representan, esta práctica no es obligatoria.

En un país las cajas de muestras se guardan todas juntas en una cámara por razones de conveniencia, pero a consecuencia de ello se conservan en condiciones distintas de las partidas que representan (IRL);

(d)el procedimiento de toma de muestras de mantequilla se efectúa con más ritual profesional y los sistemas de valoración de calidad son más elaborados en unos países que en otros, también existe una diferencia entre las pruebas de calidad al no existir una definición comunitaria de la mantequilla;

(e)el método de toma de muestras en general, pero especialmente en el caso de los cereales, difiere ampliamente entre los Estados miembros en todos los aspectos:

estadístico, técnico y de procedimiento.

2.14. La frecuencia con la que el personal técnico de los organismos de intervención inspecciona los almacenes de intervención con el fin de verificar sus condiciones y el que cumplen los procedimientos técnicos, administrativos y contables y de examinar las existencias dañadas, dependiendo del Estado miembro y del producto, varía desde una supervisión permanente in situ, o una esporádica cuando se sospecha que existe un problema, o una cada dos meses hasta una inspección anual.

Estas visitas de inspección dan lugar normalmente a informes formales, redactados frecuentemente según modelos normalizados.

2.15. La comparación entre las características de calidad de los productos salidos de intervención con las de los mismos a su entrada es de fundamental importancia para comprobar tanto la fiabilidad del examen de calidad que se efectúa a la entrada como su buena conservación durante el almacenamiento.

Se hace especialmente con productos cuyos precios de compra y de venta dependen de la calidad, por ejemplo, los cereales, el aceite de oliva y el tabaco.

La organización de las operaciones materiales de almacenamiento (separación/combinación de partidas) y de los registros de existencias (registros históricos, es decir la relación entre partidas entradas, almacenadas y salidas, que pueden ser todos ellos diferentes) no tiene casi en ningún lugar como objetivo efectuar una confrontación sistemática de las calidades de entrada y salida.

Tales comparaciones sólo son posibles, en principio, en unos pocos casos;

hay todavía menos en que se efectúen realmente (pero a una escala muy global, es decir, el contenido de una nave de almacenamiento completa durante una campaña agrícola completa) y sólo se conoce un caso (F-Cereales) donde ha habido almacenistas sancionados económicamente por diferencias excesivas de calidad.

2.16. En investigaciones previas, centradas en el almacenamiento de productos concretos (aceite de oliva (5) y cereales (6)), el Tribunal hizo que se tomaran y analizaran muestras con carácter de ensayo de confirmación de la fiabilidad de la información sobre calidad de las existencias.

Estos ensayos revelaron problemas graves, tanto con respecto a los criterios de calidad mínima de intervención, que no se cumplían en determinados casos, como a la comparación entre la calidad real hallada y la teórica reflejada en los libros.

Investigaciones realizadas por los servicios de la Comisión en estas dos mismas áreas de producto, pero limitadas únicamente al cumplimiento de la calidad mínima, parecieron confirmar la existencia de deficiencias en el control de la calidad básica en los sistemas de los Estados miembros.

2.17. Los ensayos de auditoría realizados por los auditores del Tribunal en el contexto de esta investigación horizontal incluyeron visitas de inspección sobre el terreno destinadas a examinar las condiciones de almacenamiento y las medidas de control de calidad.

A pesar del número relativamente limitado de inspecciones efectuadas, las siguientes observaciones pueden considerarse suficientemente indicativas:

(a)existen importantes diferencias entre los Estados miembros en cuanto al tratamiento técnico y la conservación de las existencias de cereales.

En algunos países, los cereales están sometidos a una vigilancia sistemática en lo que respecta a la presencia de determinados insectos y en otros es inadecuada.

Mientras que en un país (F) se han encontrado en ocasiones indicios de presencia de animales, dicha presencia resulta prácticamente impensable en otro (RFA);

(b)se ha observado un caso en que una partida de trigo ofrecida a la intervención presentaba un porcentaje de humedad del 15,9 % según el análisis efectuado por una firma de expertos en representación del ofertante y del almacenista.

Aunque dicho porcentaje era claramente superior al límite del 15,5 %, el almacenista aceptó la partida y declaró una humedad de 15,5 % al organismo de intervención (F);

(c)el examen de los procedimientos de control de calidad y de los impresos de análisis de calidad de cereales en un país concreto (I) suscitó serias dudas sobre la fiabilidad de la determinación de la misma.

En algunos casos no existían dudas de que en vez de una supuesta toma de muestras y análisis de cada carga de camión (constitutiva de una operación), o sólo se había analizado una carga o se había declarado una calidad teórica;

(d)en prácticamente todos los países la frecuencia de las visitas de inspección efectuadas por personal técnico del organismo de intervención para comprobar las condiciones de almacenamiento y el cumplimiento de los procedimientos oficiales resultó ser inferior a la prevista y, en algunos casos, la supervisión era menos estricta que la descrita teóricamente o incluso que la establecida en las instrucciones formales (IRL, I);

(e)se ha observado un caso de carne de vacuno de intervención almacenado junto a una carga de pescado no embalado, a pesar de que el contrato específico de almacenamiento excluía, correctamente, tal posibilidad (F). 3. Aspectos financieros y presupuestarios El metodo de declaración acumulada3.1. En los Anexos I (apartados 10-13) y III, se explica en detalle el método mediante el cual la Comisión financia el gasto de intervención de los Estados miembros basándose en las declaraciones mensuales, y posteriormente lo carga al Presupuesto comunitario.

Su esencia consiste en que los importes acumulados del gasto se calculan cada mes utilizando un nuevo precio medio y el gasto mensual se determina restando la cantidad previa.

Tiene tres importantes consecuencias:

(a)debido a que con los actuales procedimientos no existe una base estable de valoración del registro de los movimientos de existencias y sus consecuencias para el Presupuesto comunitario en las cuentas financieras, es imposible para los organismos de intervención registrar el valor de las existencias y las pérdidas sufridas en las ventas en sus cuentas normales.

Como consecuencia, las declaraciones de gasto presentadas al FEOGA no provienen de cuentas respaldadas por las salvaguardias inherentes al sistema de doble entrada, sino que tienen que ser elaboradas mediante procedimientos puramente ad hoc.

Los organismos no son evidentemente responsables de esta situación, que es un resultado inevitable de los requisitos contables y de información establecidos en los reglamentos comunitarios;

(b)otra consecuencia igualmente grave del sistema de media acumulada es que existe el riesgo de que se cree una actitud relajada en las personas que tienen que trabajar en él, puesto que todos los datos declarados se consideran provisionales.

Esto tiene una influencia negativa en la actitud general de control que tiende a posponer las acciones específicas hasta que la información sea definitiva, es decir, una vez terminado el ejercicio.

Puesto que los datos contables se consideran provisionales por naturaleza y pueden ser completados y corregidos, frecuentemente están exentos de control interno o externo;

(c)otra consecuencia es que los beneficios y pérdidas no pueden ser imputados a operaciones individuales.

Mientras que el precio de venta de una acción concreta de comercialización puede ser conocido, en este sistema el precio de coste se determina o bien en función del precio medio global de compra, que sólo se conoce de forma definitiva a final de año, o del precio de intervención en vigor.

En ninguno de ambos casos la pérdida calculada corresponde a la antigueedad y la calidad de las mercancías vendidas.

Exactitud de las declaraciones3.2. Las declaraciones de gastos de intervención presentadas por los Estados miembros al FEOGA se van agregando a partir del nivel de base en que se realizan las operaciones, es decir, desde los almacenes.

El Tribunal observó que en la práctica totalidad de los casos los registros de existencias de los almacenistas estaban al día. No obstante se producen retrasos y errores durante el procedimiento con el cual estos datos de base se transmiten a los registros centrales de existencias de los organismos de intervención, que sirven de base para las declaraciones mensuales.

Esto se debe, en particular, a tres razones:

(a)a falta de normas comunitarias, los organismos de intervención adoptan actitudes diferentes respecto a la contabilidad de existencias llevada por los almacenistas.

Algunos Estados miembros no establecen normas de ningún tipo (F, NL, UK). En un caso extremo una entidad que actuaba como agente del organismo de intervención no presentó los registros de las operaciones de venta hasta haber tramitado completamente todas las cuestiones físicas y administrativas, bastantes meses después de la fecha de las operaciones correspondientes, sin que se le obligara a proporcionar información provisional o sustitutiva (UK-Intervention Board for Agricultural Produce/Home Grown Cereals Authority);

(b)normalmente el servicio del organismo de intervención que prepara la declaración es el departamento financiero y de contabilidad, para su información suele utilizar los servicios del mercado.

Para estos últimos, los asientos contables dentro de plazo son menos prioritarios que los controles técnicos y administrativos que se efectúan sobre los expedientes en cuestión. Se ha observado un caso extremo en que un servicio contable tenía la información básica (aunque no verificada) disponible a tiempo en forma de informe de movimientos y posiciones de existencias acompañado de las facturas de gastos de almacenamiento, pero prefirió basar su declaración al FEOGA en las estimaciones de movimientos de existencias, resultando de ello un alto grado de inexactitud (F-Office National Interprofessionnel des Céréales). Se ha encontrado, sin embargo, otro caso en que se informaba de los datos provisionales tan pronto como se disponía de ellos, pero en el período siguiente se les sustituía sistemáticamente por los definitivos.

En este caso el resultado es un grado de exactitud aceptable (I-Carne de vacuno);

(c)a los Estados miembros les interesa presentar sus declaraciones de gastos lo antes posible puesto que de ellas depende que los fondos puedan ser retirados de la cuenta del FEOGA en el banco central.

Se ha observado que la inmensa mayoría de los organismos de intervención elaboran sus declaraciones de segunda categoría durante la primera semana del mes siguiente al mes en que se han efectuado las operaciones físicas.

Se han encontrado casos en que las cuentas del mes precedente se cerraron antes de final del mes.

Es evidente que en un momento tan prematuro es muy poco probable que los datos relativos a las operaciones de intervención contabilizados centralmente puedan ser completos.

3.3. La combinación de los factores antes mencionados hace que las declaraciones mensuales presentadas por los Estados miembros al FEOGA tengan sólo una vaga relación con el nivel real de los gastos que reflejan.

En lo que respecta a los Estados miembros y a los productos de intervención cubiertos por esta investigación, el Tribunal ha examinado la totalidad de las declaraciones mensuales y el balance de fin de año presentados en 1984 y 1985 y ha medido su exactitud en términos de las diferencias entre:

(a)los movimientos cuantitativos mensuales y las posiciones resultantes de las declaraciones mensuales acumuladas (por sustracción) y;

(b)los movimientos cuantitativos mensuales y los volúmenes que figuran en el detalle anexo al balance anual.

3.4. El análisis ha mostrado que la imprecisión media de las cifras de entradas mensuales es, globalmente, del orden del 25 %, de las entregas mensuales del orden del 45 % de media, y el nivel de error de los volúmenes de existencias declaradas de aproximadamente el 10 %. Las cifras de las entregas son determinantes para las pérdidas en las ventas, y estas últimas suelen representar cerca de dos tercios del gasto total de almacenamiento público, que en los últimos años ha sido casi el 20 % del total del gasto del FEOGA-Garantía (Véase cuadro 1). Un porcentaje de error del 45 % en cifras de esta magnitud pone en cuestión la utilidad del sistema de anticipos del FEOGA en la medida en que se basa en la creencia de que es posible estimar el coste de implantación de las medidas de la PAC con un aceptable grado de precisión antes de la presentación de las cuentas anuales.

Otra consecuencia de esta situación es que invalida las decisiones sobre gestión presupuestaria tomadas en el curso del año. Existen no obstante excepciones positivas consistentes en variaciones de pocos puntos, o incluso de menos de 1, especialmente en un país (NL) en el caso de todos los productos y de dos países en el caso de un producto (carne de vacuno en D y mantequilla en IRL). Los resultados en estos casos muestran que es posible poner en práctica un sistema que consiga un grado satisfactorio de precisión de los datos declarados mensualmente.

PROBLEMAS DE INTEGRIDAD DE LAS CUENTAS ANUALES 3.5. La tendencia sistemática a la inexactitud de las declaraciones mensuales puede afectar asimismo a la duodécima declaración, es decir, a la de final de año que se presenta con el formato establecido para la cuenta anual.

Su especial importancia reside en que el gasto que de ella resulta es la cantidad final a cargar al ejercicio financiero correspondiente.

Las correcciones resultantes de la comprobación metodológico-aritmética realizada por el servicio contable del FEOGA (véase apartado 5.11) se cargan durante el mes a que corresponden.

Todos los demás cambios en las cifras de gasto se toman automáticamente en cuenta en el procedimiento de liquidación y se imputan por tanto al Presupuesto del ejercicio durante el cual la decisión de liquidación ha sido publicada.

Esto es inevitable en el caso de las correcciones realizadas por los auditores de la Comisión encargados de la liquidación, especialmente en lo que respecta a la regularidad de las operaciones declaradas.

Pero no es aceptable para los cambios resultantes de los sistemas inadecuados utilizados por los Estados miembros para obtener una información completa, puntual y precisa.

El procedimiento de liquidación no está concebido para resolver los retrasos contables y los errores de los sistemas de los Estados miembros y su utilización para esta finalidad constituye una violación inadmisible del principio de anualidad del Presupuesto comunitario.

3.6. Una serie de casos identificados en las cuentas analizadas dentro de esta investigación prueban que estas violaciones del principio de anualidad representan un problema real y grave:

(a)aproximadamente 300 000 tm de cereales vendidas y entregadas en 1983 no se incluyeron en la cuenta de ese ejercicio presentada por un Estado miembro (UK), de forma que las pérdidas en ventas fueron 6,8 Mio ECU superiores a las declaradas.

Esto es el resultado del problema descrito en el apartado 3.2, punto (a). Hubo también correcciones en otras cifras de gasto de aquel año, que tuvieron un efecto compensador sobre la corrección total al gasto total de ese Estado de ese ejercicio;

(b)sin embargo, el gasto declarado por el mismo país fue inferior al real en 8,6 Mio ECU en 1984 y en 4,3 Mio ECU en 1985;

(c)en otro Estado miembro el gasto declarado de almacenamiento público de un único producto (carne de vacuno) fue inferior al real en 23,7 Mio ECU en 1984 y en 11,9 Mio ECU en 1985 (F);

(d)en otro caso, en una situación de una gran actividad de ventas, la falta de personal capacitado para efectuar la alimentación de datos al sistema informático por lo demás muy sofisticado y complejo, tuvo como consecuencia que las pérdidas declaradas en las ventas de carne de vacuno fueran 1 Mio ECU inferiores a las reales (IRL-Carne de vacuno). 4. Control de la contabilidad y de la gestión Organización de la intervención al nivel nacional4.1. La organización de la intervención varía según el Estado miembro.

Los principales tipos de sistemas se describen en el Anexo IV.

4.2. Cuando el organismo central nacional de intervención encarga la gestión diaria del almacenamiento público de intervención a organizaciones profesionales y comerciales, la estructura se convierte en un conglomerado de entidades muy diferentes.

No solamente se establece una estructura separada para cada producto de intervención, sino que se pueden admitir varios contratistas, hasta varias docenas, y cada uno de ellos está además subdividido en un gran número de entidades regionales y locales.

Esta diversidad puede atenuarse parcialmente imponiendo formatos uniformes a la contabilidad y a los informes, lo que, como se ha podido observar, suele ser el caso.

Pero lo que también se precisa son fuertes medidas de control estructural, tales como una intensa actividad de control interno y un servicio de inspección técnica especializado.

En la práctica se ha observado que estos elementos están muy poco desarrollados.

4.3. Además, este sistema presenta una traba fundamental;

las organizaciones que efectúan las tareas administrativas para la aplicación de las medidas de intervención son cooperativas de productores, compañías comerciales o industriales, o compañías de almacenamiento controladas por una de dichas cooperativas o sociedades, en otras palabras, organizaciones comercialmente activas en el mercado.

Existe un conflicto de intereses entre las funciones comerciales y de intervención. En la práctica se pueden dar diferentes combinaciones de las siguientes funciones:

(a)gestor de intervención;

(b)almacenista de intervención;

(c)vendedor a la intervención;

(d)comprador a la intervención.De hecho, hay que considerar que las combinaciones de (a) y/o (b) con (c) o (d) no son deseables puesto que crean una situación en la cual pueden obtenerse ventajas a costa de otras partes que intervienen en el mercado o cometerse abusos mediante manipulaciones.

4.4. El Informe Especial sobre la organización del mercado del aceite de oliva publicado por el Tribunal en 1985 (2) mencionaba ya este problema en dos Estados miembros (GR, I). La investigación realizada en 1987 ha establecido también claramente que en uno de ellos (I), que había adoptado el sistema de subcontratación, el problema seguía existiendo, e incluso era grave, en los sectores de carne de vacuno y cereales.

El examen de las disposiciones formales demostró que existen muchas posibilidades de acumulación de funciones y un análisis muy limitado del sistema reveló que en un determinado número de casos posibles donde la acumulación era inaceptable (véanse apartados 2.4 (b) y 2.8 (f)). El problema ha sido reconocido estos últimos años por las autoridades nacionales de control responsables en esta materia que han adoptado acciones correctoras, pero de alcance limitado;

la combinación de vendedor a la intervención y almacenista ha sido excluida solamente en el caso de compañías comerciales y no en el de cooperativas de productores, donde se da con mayor frecuencia.

4.5. Un tipo similar de riesgo se produce cuando las organizaciones que participan en las operaciones de intervención acumulan varias funciones.

El Tribunal ha observado el caso de una organización profesional-comercial que controlaba la casi totalidad de las ofertas a intervención, actuaba como agente de almacenamiento del organismo de intervención e intervenía en la fase de comercialización, por ejemplo, como intermediario en las ventas de exportación (IRL-Irish Diary Board). Esta presencia en todas las fases plantea algunos riesgos de aprovechamiento que deberían ser controlados por el organismo de intervención. La situación sería totalmente inaceptable si la actividad de almacenamiento físico estuviese incluida en la combinación de funciones.

Como las autoridades nacionales aseguran que no se permite que esto ocurra y que en otros aspectos mantienen la actividad bajo un estricto control, la situación, teóricamente, no es irregular.

Gestión y documentación de los sistemas4.6. En lo que respecta al control, a nivel central, del reflejo correcto y uniforme de los diferentes reglamentos de base y aplicación en las normas administrativas adoptadas por los Estados miembros, no existe ninguna prueba de que los servicios de la Comisión obtengan sistemáticamente las normas y comunicaciones nacionales relativas al almacenamiento de intervención y de que verifiquen su plena conformidad con la legislación comunitaria.

Al nivel de los Estados miembros, sin embargo, existen pruebas de que algunos organismos nacionales de control incluyen este tipo de comprobaciones en sus programas de auditoría a la hora de examinar determinadas medidas de intervención (D, IRL, NL, UK).4.7. En 1987, cuando se realizó esta investigación, los servicios de la Comisión no habían elaborado una documentación completa y sistemática de los procedimientos y sistemas de contabilidad de las agencias de intervención. En realidad, los Estados miembros han presentado poca o ninguna información sobre sus procedimientos contables prácticos, sin que, por otra parte, les haya sido requerido hacerlo.

SIGUE EL TEXTO EN EL NUM.DOC : 388Y1024(01).1Hay que reconocer que la disposición legal que establece la entrega de información está formulada en términos muy superficiales:

los Estados miembros deberán comunicar datos relativos a las condiciones administrativas y contables con arreglo a las que se efectúen los pagos sin mayor precisión (7). Para obtener una documentación de los sistemas que pudiese servir de base para la coordinación, seguimiento y control de las cuentas, debería por lo menos especificarse cuáles son los requisitos de información básica que deben cumplirse, p. ej.

:

(a)plan contable y sistemas de contabilización para el registro de las operaciones financieras;

(b)modelos para el registro de las existencias y procedimientos de información de existencias a nivel local, intermedio y central;

(c)descripción de los métodos y procedimientos de evaluación de los movimientos de existencias comunicados;

(d)descipción de los métodos, procedimientos, fuentes de información y modelos de hojas de trabajo auxiliares para la elaboración de las declaraciones al FEOGA.

4.8. Se ha observado que la documentación sobre los sistemas contables existente en las dependencias de los organismos de intervención y la calidad de la gestión de los sistemas reflejados en dicha documentación, tienen en la práctica un amplio margen de variación. Por una parte, se ha observado el caso de un sistema contable muy bien concebido, elaborado con la participación de todos los servicios nacionales interesados, capaz de satisfacer las exigencias de producción de información con una gran rapidez y precisión, con medidas de control interno suficientes y que se presta muy bien al control externo.

La documentación de los sistemas se elabora de forma sistemática para satisfacer las exigencias tanto en materia de control como de gestión. Esta documentación, por otra parte, se lleva bien y está bien presentada (NL). En casos intermedios, se puede conseguir cierta documentación sobre los sistemas con los documentos disponibles, tales como manuales de funcionamiento de oficina, instrucciones internas, manuales de procedimiento, diagramas o gráficos de flujo elaborados para fines específicos (reorganización, mejora de sistemas informáticos, cursos de formación, etc.

) y reflejar una actividad más o menos permanente de actualización de los sistemas con respecto a las exigencias percibidas (reglamentos comunitarios, memorándums, instrucciones, etc.

) y a las circunstancias (efectivos de personal, equipos informáticos, etc.

). En estos casos, las funciones de control interno y externo disponen de sus propios métodos de comprobación de los sistemas y ejercen poca influencia sobre la gestión y documentación internas de los sistemas (D, F, IRL). En el extremo opuesto se han observado casos en que prácticamente no existía documentación sobre los aspectos contables y/o en que la gestión de sistemas estaba tan poco desarrollada que no permitía obtener resultados coherentes y fiables (I, UK).4.9. Sin excepción, pero en diferentes grados según los países y productos, los organismos de intervención dedican grandes esfuerzos a la mejora de los sistemas para hacer frente a dos tipos principales de problemas:

(a)el paso de un sistema de tratamiento manual o mecánico de datos a un sistema informático o bien de uno de este tipo a otro más complejo;

(b)la creciente complejidad e inestabilidad de las exigencias contables de la Comunidad.

En todos los casos se ha percibido claramente que un mínimo de coordinación, orientación y apoyo a nivel central de la Comunidad y la creación de una base para el intercambio de conocimientos y experiencias sería enormemente útil para el desarrollo de sistemas adecuados y eficientes.

Se ha observado también claramente que, en general, hay una presión insuficiente del exterior (Comisión y servicios nacionales de control) para mejorar el rendimiento y seguridad de los sistemas contables de forma que se puedan alcanzar los objetivos comunitarios establecidos para los informes financieros, especialmente en lo que se refiere a las declaraciones mensuales y a la cuenta de cierre de ejercicio.

Cuestiones de la conciliación4.10. En lo que respecta a las características generales de control de los sistemas contables utilizados por los organismos de intervención, se ha observado que en ninguno de los Estados miembros es factible una importante medida de control de este tipo de actividad;

las conciliaciones periódicas entre los movimientos de existencias totales y los movimientos totales de fondos.

4.11. Ha sido muy difícil hallar casos en que las cifras de existencias que figuraban en las declaraciones del FEOGA concordaran sistemáticamente, no sólo con los registros centrales de existencias del organismo de intervención, sino también con los registros de existencias del almacén. De hecho, los auditores del Tribunal sólo han encontrado un país (NL) donde ocurriera.

En los demás han existido dificultades para la conciliación. En particular, un caso de varias cantidades totales que no cuadraban (UK-Mantequilla) y otro de cantidades parciales que frecuentemente tampoco lo hacían, dentro de totales que sí lo hacían (I-carne de vacuno). En la práctica totalidad de los casos, es evidente que este tipo de prueba de conciliación no es un procedimiento de control utilizado normalmente.

4.12. Al conciliar las cantidades mensuales declaradas al FEOGA con las cuentas de las agencias de intervención, se plantea en primer lugar un problema debido al sistema de agregación:

como los totales se calculan continuamente, borrando de hecho la cifra precedente y sustituyéndola por la posterior, apenas queda rastro alguno de una posible pista de auditoría de los datos mensuales declarados (F, IRL, NL, UK).4.13. Un segundo problema encontrado en la mayor parte de los casos es que los documentos de trabajo que constituyen la base de las declaraciones y el vínculo entre los datos entregados y los datos-fuente generados por el sistema contable son tan complicados y/o informales que resultan prácticamente ininteligibles sin la ayuda de su(s) autor(es).4.14. Los organismos de intervención tienen la posibilidad de comparar los registros centrales de existencias (que respaldan las declaraciones del FEOGA) con las facturas de almacenamiento emitidas por los almacenistas.

En principio, las cantidades que figuran en los registros centrales de existencias, una vez actualizadas y teniendo en cuenta el retraso debido al tratamiento de la información, deben corresponder con aquéllas sobre las que se abonan los gastos de almacenamiento a los almacenistas.

En la práctica, la mayoría de los organismos de intervención parecen ignorar la importancia de esta salvaguardia y no efectúan estas comprobaciones.

4.15 En un país, con la ayuda de pruebas de comprobación, se han hallado tres casos en que las cantidades correspondientes a la operación indicada en los documentos financieros y contabilizadas y declaradas como tales al FEOGA, son diferentes (en ambos sentidos) de las cantidades que aparecen en las pruebas documentales de los movimientos físicos.

Como las instancias involucradas no han podido explicar estas diferencias hay que suponer que estos errores han ocasionado la introducción de cifras erróneas en las cuentas.

Esto tiene consecuencias bastante graves para la fiabilidad de los controles nacionales;

en un caso concreto, por ejemplo, se ha podido llegar a asignar una operación a un ejercicio erróneo.

5. Auditoría del almacenamiento de intervención Auditoría interna nacional5.1. En el Anexo V se explica el marco legal y administrativo del control de las operaciones de intervención.5.2. La auditoría interna, entendida como una función de control interno especializada que informa a la dirección y que dispone de independencia frente a los departamentos operativos, existe, de una u otra forma, en todos los organismos de intervención. En líneas generales, se pueden distinguir dos tipos:

uno en que esta función de control es también independiente del departamento financiero contable y otro en que está asociada a dicho servicio, combinándose incluso ambas funciones en la persona de un único agente.

5.3. El primer tipo de función de auditoría interna coincide con el modelo de organismo único de organización nacional (véase Anexo IV). Los organismos de intervención de la RF de Alemania, Irlanda, Países Bajos y Reino Unido tienen un departamento de auditoría interna, dirigido por un auditor jefe y cuyos efectivos varían de 2 personas (NL) a 20 (UK). Estos servicios se esfuerzan en trabajar según las normas de auditoría profesional cuando controlan los aspectos tanto nacionales como comunitarios de las tareas realizadas por su organismo.

En este último aspecto, su objetivo habitual es controlar todas las medidas comunitarias puestas en práctica por el organismo de una forma cíclica, aproximadamente una vez cada cuatro años.

Examinan las normas, sistemas y procedimientos nacionales de aplicación, y efectúan controles por muestreo de los expedientes y las cuentas, y en determinados países (IRL, UK) también de las existencias.

Trabajan conjuntamente con los auditores externos, con los que coordinan su programa de trabajo y a los que comunican los resultados de su labor auditora.

5.4. En el otro tipo se encuentran países como Francia e Italia, donde según las tradiciones del sector público el contable es personalmente (y financieramente) responsable de la legalidad y regularidad de los pagos y cobros efectuados por el departamento financiero y contable.

Por tal motivo, dentro de su función de control, está obligado a realizar comprobaciones formales y completas de los expedientes presentados para pagos o cobros, que efectúa en el ámbito de su función financiera y registra en el marco de su función contable.

Para realizar estas tareas, los contables disponen de unos efectivos relativamente importantes.

En Francia, los contables de los organismos de intervención tienen asimismo un estatuto externo ya que son nombrados por decreto del Ministro de Hacienda y son responsables ante él de la ejecución legal y regular de sus funciones.

5.5. El examen realizado por los agentes del Tribunal de la organización y procedimientos de auditoría interna de los organismos de intervención ha dado origen a los siguientes comentarios:

(a)los departamentos especializados de auditoría interna (apartado 5.3) dedican una parte de su tiempo a la auditoría de las medidas de almacenamiento público.

La capacidad auditora actual oscila en la práctica entre uno (UK) y seis (D) años-hombre(s) por año;

(b)el trabajo de auditoría de las medidas de intervención realizado por estos departamentos auditores está organizado, preparado y documentado de forma competente y profesional;

(c)el alcance de las auditorías es limitado en la medida en que los objetivos se orientan más hacia lo que se considera responsabilidad nacional que a una interpretación de los intereses comunitarios;

(d)en los casos en que una agencia contable realiza las funciones de control interno, la fuerza principal de su forma de actuar, que consiste en el control del 100 % de las operaciones, representa al mismo tiempo su mayor debilidad:

al concentrarse en la dimensión financiera y en los aspectos de regularidad de las operaciones individuales, este sistema de control tiende a no prestar suficiente atención a los elementos que constituyen precisamente la característica del sistema financiero de la Comunidad en las intervenciones de segunda categoría, es decir, los totales contables globales que representan los movimientos físicos;

(e)los departamentos de control interno no auditan las declaraciones mensuales ni las cuentas anuales del gasto de almacenamiento público presentadas al FEOGA.

Incluso las cuentas presentadas para liquidación sólo están cubiertas de forma parcial e indirecta por la auditoría interna;

(f)en los casos en que el contable, que acumula las funciones de contabilidad y de control, certifica las declaraciones o cuentas que presenta, certifica de hecho su propia contabilidad.

El significado de su firma es que responde personalmente de la correcta presentación de las cuentas financieras y de la legalidad y regularidad de las operaciones financieras en ellas incluidas.

Auditoria externa nacional5.6. Los diferentes Estados miembros organizan de distinta forma la auditoría externa de los organismos de intervención:

(a) RF de Alemania:

una empresa paraestatal especializada en la auditoría de organismos estatales y semiestatales está encargada por el Ministerio de Agricultura de la auditoría del organismo de intervención que depende de él. Esta empresa trabaja conjuntamente con el departamento de auditoría interna del organismo de intervención. El organismo superior nacional de auditoría alemán, el Bundesrechnungshof, recibe los informes de ambos, responde de ellos ante el Parlamento y realiza periódicamente controles de auditoría de temas seleccionados;

(b)Francia:

el elemento de control externo está constituido por el estatuto de personal externo de los contables de los organismos de intervención, al que hay que añadir su responsabilidad personal y financiera.

La legalidad y regularidad de la gestión financiera y contable de los contables está controlada además por los controladores del Estado destinados a los organismos y por el servicio de inspección general del Ministerio de Hacienda.

Estas autoridades tienen asimismo una responsabilidad más amplia que alcanza a la auditoría de la buena gestión financiera.

La agencia central de pagos coordina y examina las declaraciones presentadas al FEOGA.

La institución superior nacional de auditoría, la Cour des Comptes, tiene un ámbito global y efectúa con frecuencia irregular trabajos de auditoría en ámbitos seleccionados;

(c)Irlanda:

la institución nacional superior de control, la Controller and Auditor General's Office, realiza la auditoría externa del organismo nacional de intervención, conjuntamente con el servicio de auditoría interna del organismo (es decir, del Ministerio de Agricultura) y presenta su informe al Comité de Contabilidad Pública del Parlamento;

(d)Italia:

la institución nacional superior de control, la Corte dei Conti, tiene una oficina de auditoría en los locales del organismo central de intervención, donde un número limitado de auditores preparan las contribuciones relativas a la organización, al funcionamiento general y a la situación financiera del organismo, para su inclusión en el Informe Anual que el Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento;

(e)Países Bajos:

la auditoría externa del organismo nacional de intervención está a cargo del servicio de auditoría interna del Ministerio de Agricultura, en colaboración con su homónimo del organismo.

La institución nacional superior de control, la Algemene Rekenkamer, responde globalmente ante el Parlamento, examina los resultados de la auditoría y puede realizar auditorías ella misma;

(f)Reino Unido:

la institución superior de control nacional, la National Audit Office, realiza la auditoría externa, teniendo en cuenta el trabajo realizado por la sección de auditoría interna del organismo de intervención, y presenta anualmente un certificado de auditoría al Comité de Contabilidad Pública del Parlamento.

5.7. En cuatro de los seis casos mencionados, los controles externos dan lugar a algún tipo de dictamen de auditoría sobre las cuentas de la agencia de intervención que directa o indirectamente se presentan para su descargo a nivel nacional.

En sus dictámenes, los auditores se ven obligados a formular reservas expresas sobre los métodos contables impuestos por los reglamentos comunitarios que no cumplan los principios contables generalmente aceptados, especialmente en lo que respecta a la valoración de existencias y al cálculo de las pérdidas del año. En un caso se hace una excepción a las normas de auditoría generalmente aceptadas:

la autoridad que dispone la realización de la auditoría determina su amplitud excluyendo explícitamente del programa de control los inventarios físicos (D).5.8. Los principales objetivos de auditoría de los seis auditores nacionales externos antes citados, en lo que se refiere al almacenamiento público, están determinados en gran medida por el contexto nacional.

Por tanto, su principal prioridad es inevitablemente el examen de los aspectos financieros que son importantes desde un punto de vista nacional, es decir:

(a)la financiacion de las compras de intervención y los fondos correspondientes al volumen de existencias en cada momento;

(b)los riesgos financieros inherentes al volumen de existencias (pérdidas, deterioros, etc.

);

(c)el coste nacional neto de manipulación, almacenamiento y financiación;

(d)el riesgo de no aprobación de gastos por falta de conformidad con los reglamentos comunitarios.

5.9. Hasta la fecha ninguna instancia nacional externa de control ha verificado la exactitud de las declaraciones mensuales.

En lo que se refiere a las cuentas anuales de cierre, únicamente una institución superior de control nacional ha formulado una severa crítica en un informe publicado al carácter incompleto de estas cuentas anuales con relación a las cuentas presentadas para liquidación. La observación hace sin embargo referencia a un caso de declaración minusvalorada que implica un reembolso inicial disminuido a compensar en una fase muy posterior de la liquidación, por lo que se trata claramente de un problema nacional de tesorería. En la medida en que las auditorías en sí mismas influyen en las cuentas comunitarias, están dirigidas hacia las cuentas presentadas para liquidación. Sin embargo, a éstas no se adjunta ninguna certificación formal de fiabilidad.

5.10. La comunicación por los Estados miembros de información relativa a sus sistemas de control y a los resultados de sus actividades auditoras, tal como prevé el reglamento de base relativo a la financiación de la política agrícola común, ha sido siempre un problema en la práctica.

Se trata de la consecuencia de una situación contradictoria:

por una parte se designa a los Estados miembros como primeros responsables del control de la ejecución descentralizada de las medidas de la PAC.

Por otra parte, la financiación de las operaciones que no están en entera conformidad con la legislación comunitaria no es aprobada por la Comunidad y se carga al Estado miembro.

En otras palabras, cuanto más efectivo es su propio control mayor es el riesgo financiero para los Estados miembros.

Con la aprobación del Reglamento (CEE) no 295/88 (8) se introduce la obligación para los Estados miembros de presentar, junto con las cuentas de liquidación (empezando por las relativas a 1987), información detallada sobre los sistemas de control aplicados a estas cuentas, y sobre los resultados globales de esos controles.

Control realizado por la Comisión5.11. El departamento de contabilidad del FEOGA examina las declaraciones mensuales y los balances anuales presentados por los Estados miembros antes de imputar las cantidades de gasto resultantes a las cuentas presupuestarias.

Este examen se limita necesariamente a los aspectos formales y metodológicos, es decir, a la correcta aplicación de las reglas y fórmulas de declaración, a la correcta utilización de las cantidades a tanto alzado y de los tipos de cambio, y a la corrección aritmética.

Hasta 1986, únicamente se informaba mensualmente de las cifras globales acumuladas, de forma que los servicios de la Comisión no podían comprobar la exactitud de los elementos clave declarados en las sucesivas declaraciones mensuales.

Su exactitud sólo se podía determinar a final de año mediante el cuadro adjunto como anexo al balance anual, que presentaba los movimientos y volúmenes mensuales definitivos.

En dicho momento la comparación, evidentemente, ya no tenía sentido alguno.

Con la presentación desde 1986 de este mismo cuadro como anexo a las declaraciones mensuales ha sido posible determinar la exactitud de las bases cuantitativas de las declaraciones a lo largo del año, siguiendo la importancia de las regularizaciones, que ahora aparecen visibles.

De este modo el riesgo de sorpresas a final de año o de infracciones del principio de anualidad pueden detectarse en una fase temprana y puede indicarse a los Estados miembros que tomen medidas correctoras.

La importancia de estos riesgos se ha demostrado en los apartados 3.3 y 3.4. El examen de la actuación en 1987 ha revelado que los servicios de la Comisión todavía no realizan estas comprobaciones de una forma sistemática.

5.12. Las declaraciones especiales que presentan los Estados miembros sobre sus costes técnicos reales y sus tipos de interés reales en el contexto de las revisiones generales periódicas de los tipos a tanto alzado no están sujetas en la práctica a ninguna auditoría auténtica.

Los servicios de la Comisión examinan la coherencia y verosimilitud de las declaraciones presentadas y comparan los niveles de costes de los Estados miembros pero no realizan auditorías propiamente dichas de los documentos de base ni de las cuentas del gasto real, ni tampoco exigen a las autoridades de control de los Estados miembros que presenten declaraciones de fiabilidad.

Teniendo en cuenta la importancia de estos datos (que se usan como base para determinar las cantidades a tanto alzado que, una vez fijadas, se convierten en la base para la determinación automática de los precios a aplicar a los reembolsos) y la realidad del riesgo de que la declaración sea errónea (tal como ha mostrado una investigación efectuada por el Tribunal de un caso concreto (9)), debe considerarse que este control actualmente es insuficiente.

5.13. Las auditorías realizadas por el servicio auditor del FEOGA en el marco de la liquidación de cuentas son de hecho el punto culminante de la estructura de control.

Constituyen la base de la decisión final sobre la aceptación de las consecuencias financieras de la gestión por los Estados miembros de las medidas de la PAC.

Cubren la totalidad del gasto de la PAC que se carga al Presupuesto y son completas en el sentido de que cubren los aspectos financiero, contable, administrativo y técnico.

Al realizarse esta investigación (1987) deben todavía mencionarse las siguientes deficiencias (10) en el sector del almacenamiento público de intervención:

(a)la cobertura de estas auditorías es extremadamente limitada, tanto debido a que los programas de auditoría son selectivos como al reducido número de verificaciones de auditoría concretas que pueden realizarse en los cortos espacios de tiempo de que disponen los auditores a consecuencia de la falta de personal;

(b)a pesar de que, teniendo en cuenta estos límites, se han conseguido algunos logros profesionales dignos de mención, la metodología auditora varía considerablemente según el equipo auditor;

(c)todavía no se aplica la auditoría de sistemas como la base del trabajo en este ámbito;

(d)las auditorías no son lo suficientemente extensas ni son objeto del seguimiento necesario para cubrir las deficiencias sistemáticas detectadas en los sistemas de los Estados miembros;

(e)existe una clara falta de consulta y coordinación entre el servicio de liquidación y los servicios de mercado en la Comisión, especialmente en temas técnicos y de gestión de mercados (p. ej.

aplicación de los límites de tolerancia, interpretación de los criterios de rendimiento en materia de deshuesado, justificación de reembolsos por tratamiento técnico de los productos almacenados, métodos aceptables de análisis de calidad, etc.

);

(f)mientras que, vistas las limitaciones de las auditorías de liquidación, se confía mucho en el control nacional interno y externo, no se realiza ningún esfuerzo de coordinación para orientarlo de acuerdo con un planteamiento integrado ni para hacer que las medidas y actividades de las diferentes partes de la pirámide de control sean lo más eficientes y eficaces posibles.

5.14. Además, tal como se indicó en el Capítulo 6 del Informe Anual del Tribunal correspondiente al ejercicio 1986, las medidas adoptadas por la Comisión para luchar contra el fraude y las irregularidades son limitadas en alcance y en planteamiento.

Aunque en el sector concreto del almacenamiento público los servicios competentes de la Comisión han realizado recientemente diversas investigaciones sobre el cumplimiento de los criterios de calidad mínima de intervención, no les ha sido posible llegar a conclusiones definitivas debido a algunas limitaciones del método seguido.

6. Conclusiones y recomendaciones Aspectos del control físicoControl cuantitativo6.1. La conclusión general sobre los procedimientos de control del aspecto cuantitativo de las existencias de intervención sólo puede ser que dejan mucho que desear tanto a nivel de reglamentación como en la práctica.

Una deficiencia básica consiste en que las normas centrales no proporcionan la orientación adecuada;

de hecho disponen dos medidas extremas, ambas igualmente insatisfactorias, una porque no es realista (pretender que a fin de año pueda realizarse un inventario físico completo) y la otra porque es insuficiente (que los propios almacenistas presenten una garantía por escrito). Teniendo en cuenta la necesidad de verificar la presencia física de las existencias declaradas, por una parte, y las exigencias legítimas de eficiencia y carácter práctico, por otra, las normas centrales deberían disponer la realización de un inventario físico obligatorio cada año, permitiendo sin embargo que pudiera desglosarse en inventarios parciales distribuidos durante el año. Esto se debería completar con un mínimo de comprobaciones aleatorias y por muestreo de partidas individuales seleccionadas en la contabilidad de existencias, que constituye la base de las declaraciones.

Al mismo tiempo, la supervisión de las operaciones de salida ha de ser reforzada, por lo menos sobre la base de controles aleatorios.

No existe razón alguna para conceder reembolsos suplementarios a los Estados miembros por tales controles ya que el artículo 1 del Reglamento básico de financiación de la Política Agraria Común (4), establece que el gasto relativo a los costes administrativos y de personal estará a cargo de los Estados miembros.

Control de calidad 6.2. La única conclusión que se puede sacar sobre las disposiciones de control de los aspectos cualitativos de las existencias de intervención es, en primer lugar, que el sistema se basa en determinadas hipótesis que no son válidas y, en segundo lugar, que un número limitado de visitas sobre el terreno es suficiente para detectar importantes deficiencias en la práctica diaria del control de calidad.

El sistema necesita claramente ser reforzado mediante un impulso procedente del nivel central orientado a especificar los requisitos mínimos que deben cumplir las medidas nacionales de control de calidad y al mismo tiempo hacia un mínimo de armonización de las prácticas de control.

Los aspectos de procedimiento pueden ser detallados en los correspondientes reglamentos comunitarios o en directrices especiales.

Teniendo en cuenta las diferencias de tradiciones y conceptos técnicos, sería aconsejable tratar los aspectos técnicos en grupos de trabajo constituidos de acuerdo con el modelo aparentemente muy fructífero del comité para la aplicación del sistema común de clasificación de la carne de vacuno.

Un elemento clave que debería introducirse en todos los sistemas de almacenamiento nacional es la organización y el registro de los movimientos de existencias de forma que fuese posible una contrastación sistemática de las calidades de salida con las de entrada, y que se realizase.

Esto debería ser posteriormente vinculado con la responsabilidad financiera de los almacenistas que, hasta la fecha, ha sido esencialmente un aspecto teórico del sistema a pesar de su importancia clave para la estructura del control.

El sistema del tanto alzado6.3. El sistema del tanto alzado para el reembolso de los costes técnicos y financieros implica una tendencia inherente a causar distorsiones tanto en la forma en que el gasto se comparte entre los Estados miembros como en el nivel global de gasto financiado por la Comunidad con respecto a la financiación nacional (véase Anexo I, apartados 3 - 7).6.4. La elección de este sistema se debe a dos causas principales:

(a)en relación con los costes técnicos, se supone que el reembolso a tanto alzado es más barato que el sistema de reembolso íntegro de los costes reales, puesto que incentiva al Estado miembro a impedir que sus costes reales excedan el nivel de reembolso o, cuando es inferior, a intentar conservar su ventaja;

(b)sencillez administrativa.

6.5. Del argumento (a) precedente no se desprende, sin embargo, que para los gastos técnicos el tipo fijo deba ser uniforme.

Una desventaja inevitable de un tipo uniforme es que en relación con los costes reales de la mayoría de los Estados miembros es o demasiado alto o demasiado bajo.

Además, al igual que sucede con cualquier norma de ámbito comunitario, existe una tendencia implícita a establecer el tipo uniforme a un nivel innecesariamente alto, puesto que todos los Estados miembros pueden resultar beneficiados si en las declaraciones periódicas efectuadas a la Comisión y mencionadas en el apartado 5.12 declaran costes superiores a la realidad.

Un sistema a tanto alzado que diferenciara entre Estados miembros presentaría menos desventajas.

Dicho sistema conservaría parte de la sencillez del sistema de tipo uniforme, permitiendo por otra parte la eliminación de la distribución arbitraria de las ventajas en materia de costes entre los distintos Estados miembros, consecuencia inevitable del actual sistema de tipo uniforme.

Permitiría asimismo tener más fácilmente en cuenta situaciones especiales tales como las importantes contribuciones pagadas por el FEOGA (Orientación) a beneficiarios de ciertos Estados miembros para costes de capital de las instalaciones de almacenamiento.

6.6. Otra disparidad en la distribución de las cargas entre los Estados miembros procede de una anomalía, a saber, que para el cálculo y la aplicación de las cantidades a tanto alzado para el reembolso de las operaciones técnicas se utilizan los tipos del cambio verde.

Su utilización en este contexto, a pesar de proceder de una norma general establecida en la legislación de la PAC, en este caso concreto es irrelevante para el objetivo del sistema agrimonetario, que es mitigar los efectos inmediatos de los ajustes del tipo de cambio en los flujos comerciales intracomunitarios y en los porcentajes de inflación nacionales.

Sería preferible por tanto hacer una excepción y aplicar los tipos de cambio del mercado para evitar efectos secundarios injustificados.

6.7. Lo que hace especialmente difícil de justificar el sistema de tipo uniforme es la falta de una verificación seria de los costes de los Estados miembros por la Comisión (véase apartado 5.12). En cualquiera de los posibles sistemas de reembolso ésta debería definir y poner en práctica un sistema de contabilidad de los costes reales, especialmente de los costes técnicos, con documentos justificativos.

Los auditores del Tribunal han observado que todos los Estados miembros llevan ya algún tipo de contabilidad de los costes reales y elaboran un balance anual de los costes reales y reembolsos comunitarios, puesto que necesitan esta información a efectos contables internos.

Metodo de valoración de las existencias a final de año y depreciación6.8. La fijación de precios uniformes para el traspaso al ejercicio siguiente de las existencias a final de año como medias ponderadas de los valores contables nacionales (véase Anexo III, apartados 15 - 18) y la sustitución de los precios medios de contabilización nacionales por estos precios de valoración uniforme dan como resultado la depreciación de las existencias de algunos productos en algunos Estados miembros y la revalorización de las existencias de otros en otros Estados miembros.

A través del procedimiento de declaración y asignación del gasto a la partida Otros costes de almacenamiento público, algunos obtienen reembolsos extraordinarios y otros deducciones sobre los mismos.

Este efecto de ventajas y desventajas de tesorería es innecesario, puesto que el Reglamento no dispone que los precios de prórroga que han de ser fijados basándose en los precios de compra pagados por los organismos de intervención (11) tengan que ser interpretados como un precio uniforme para un producto determinado y para todos los Estados miembros.

Podrían también ser fijados por cada uno de los Estados miembros.

Con ello se simplificaría el procedimiento y se facilitaría la determinación de los precios de prórroga a unos niveles que reflejasen más las condiciones de final de año que las de agosto o septiembre.

Este resultado se lograría si el Comité del Fondo utilizase su influencia consultiva para fijar un método objetivo que no supusiese ventajas o desventajas de tesorería para los Estados miembros y luego dejase a las autoridades encargadas del control la tarea de verificar la correcta y coherente aplicación de las normas en lo que debería ser únicamente un ejercicio práctico de teneduría de libros.

6.9. Uno de los principales problemas de la presentación en las cuentas de la valoración anual de las existencias es la política de depreciación. La práctica seguida en el pasado se ha caracterizado porque se aplicaba de forma incoherente, lo que daba como resultado la asignación arbitraria del gasto a los ejercicios y por una depreciación insuficiente que llevó a incrementar las pérdidas latentes acumuladas, hasta superar los 8 000 Mio ECU a finales de 1986. Con las limitaciones presupuestarias actuales esta cantidad no podrá ser cancelada hasta dentro de varios años.

Mientras esta carga del pasado siga obstaculizando la contabilización de las pérdidas anuales y no se apliquen año tras año criterios fijos y objetivos para contabilizar la pérdida de valor de las existencias, el balance de ingresos y gastos de la Comunidad seguirá sin poder conformarse a los principios contables generalmente admitidos, y de forma significativa.

Conclusión sobre las cuentas6.10. En lo que respecta a la principal cuestión de auditoría a nivel comunitario, a saber, si el balance de ingresos y gastos de la Comunidad presenta adecuadamente el gasto del año, las principales conclusiones respecto a los sistemas de contabilidad y control del almacenamiento público pueden resumirse del siguiente modo:

(a)existen deficiencias significativas en las medidas de control físico y contable, tanto en su concepción en el sistema como en la forma en que se ponen en práctica (véanse apartados 6.1, 6.2, 3.1 y 4.10 - 4.15);

(b)los métodos aplicados para la valoración de existencias y la consiguiente determinación de los gastos por pérdidas del año no son conformes con los principios contables generalmente aceptados (véanse apartados 6.9 y 5.7);

(c)el sistema provoca en mayor o menor medida inexactitudes en las cuentas, no sólo durante el curso del año sino también al finalizar el mismo, lo que es determinante de la carga del año y, por tanto, de la anualidad (véanse apartados 3.2 y 3.6);

(d)tanto a nivel nacional como comunitario la cobertura auditora es generalmente insuficiente para garantizar razonablemente la corrección de las cuentas y la coordinación entre ambos niveles es prácticamente inexistente (véanse apartados 5.5. y 5.8 - 5.14).La conclusión que inevitablemente resulta de estas observaciones es que desde un punto de vista de auditoría resulta técnicamente imposible cualquier comentario a partir de la forma de presentar los gastos de almacenamiento público en las cuentas presupuestarias del FEOGA.

Gestión global de los sistemas6.11. La causa más manifiesta de la incertidumbre que rodea las cifras de gasto publicadas es una inquietante falta de coordinación tanto en la concepción y la gestión de los sistemas como en su control.

Existe una clara necesidad de un mayor intercambio, consulta y orientación en estos ámbitos, así como de que la Comisión desempeñe un papel más activo.

Organización global de la auditoría6.12. Sería de desear que las instituciones nacionales de control proporcionasen algún tipo de declaración de fiabilidad de cada una de las cuentas presentadas a liquidación. Para llegar a un resultado global satisfactorio, habrá inevitablemente que fijar unos criterios comunes mínimos.

Si bien es cierto que las actividades auditoras nacionales están principalmente orientadas en función de las preocupaciones nacionales, ello se debe en gran medida a una falta de comprensión de las necesidades comunitarias y a una falta de orientación por parte del nivel central.

Es aconsejable organizar consultas entre las autoridades auditoras nacionales y comunitarias para elaborar definiciones comunes del alcance y los objetivos de las respectivas funciones auditoras y elaborar unas fórmulas comunes mínimas para las certificaciones formales de fiabilidad.

Preparación de las declaraciones mensuales6.13. El proceso de elaboración de las declaraciones mensuales al FEOGA es prácticamente inverificable debido a la forma y presentación de los documentos de trabajo que les subyacen.

Sin embargo, estos documentos constituyen un vínculo entre los datos en la fuente y la declaración en su forma normalizada.

No sólo es imperativo desde el punto de vista de control comunitario, sino que también sería sin duda muy útil para las autoridades nacionales de control que la preparación de las declaraciones que han de presentarse al FEOGA se basase en impresos auxiliares normalizados, que podrían asimismo proporcionar sistemáticamente referencias de las fuentes de datos (cuentas, registros, asientos, libros contables, listados).Complejidad de los sistemas contables6.14. La contabilidad se ha ido haciendo cada vez más laboriosa, especialmente a nivel nacional, a consecuencia de la sucesiva introducción de una serie de complicaciones adicionales.

Las más significativas son:

(a)el establecimiento y, posteriormente, la modificación frecuente de los plazos de pago para las compras y ventas de intervención;

(b)el establecimiento y posterior cambio de las fechas de aceptación de las compras de intervención;

(c)el establecimiento de depreciaciones parciales, es decir, que afectan únicamente a determinadas partes de las existencias de determinados productos;

(d)las ventas especiales de mantequilla, decididas en 1987 y destinadas a ser financiadas inicialmente por los Estados miembros y posteriormente reembolsadas por el FEOGA a lo largo de un período de cuatro años.

En líneas generales, los organismos de intervención se ven obligados frecuentemente a adaptar sus sistemas, que han creado a veces con grandes dificultades (incluyendo la puesta a punto de aplicaciones informáticas especiales), a alteraciones significativas de las especificaciones del sistema central, en plazos muy breves.

Un buen ejemplo de ello son los costes financieros que se calculan actualmente sobre una base tan alejada de la original (que consistía en un cálculo simple) que las cantidades