Decisión de la Comisión

de 27 de noviembre de 2002

relativa al régimen griego de primas a los operadores turísticos

[notificada con el número C(2002) 4488]

(El texto en lengua griega es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2003/262/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primero párrafo del apartado 2 de su artículo 88,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,

Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1),

Considerando lo siguiente:

I. PROCEDIMIENTO

(1) Por carta de 26 de septiembre de 2001, recibida por la Comisión el 1 de octubre de 2001, el Ministerio de Economía de Alemania pidió explicaciones acerca de la supuesta aplicación en Grecia de un régimen de primas a los operadores turísticos. Concretamente, las autoridades alemanas solicitaron a la Comisión que les comunicase si dicho régimen conllevaba ayudas estatales y si había sido notificado por Grecia.

(2) Por carta D/54388 de 24 de octubre de 2001 a la Representación Permanente de Grecia, la Comisión solicitó información sobre el citado régimen de primas, a fin de proceder a su evaluación a la luz de la normativa sobre ayudas estatales. Las autoridades griegas respondieron por carta de 21 de noviembre de 2001 de su Representación Permanente, recibida por la Comisión el 27 de noviembre de 2001, así como en un encuentro bilateral celebrado el 11 de febrero de 2002. Como de la información recibida se desprendía que el régimen se había llevado a la práctica antes de que la Comisión se pronunciase al respecto, el asunto se inscribió en el registro de ayudas no notificadas.

(3) Por carta SG(2002) D/229610 de 26 de abril de 2002, la Comisión comunicó a Grecia que, tras haber examinado la información presentada en nombre de las autoridades griegas con relación al régimen de primas a los operadores turísticos, había decidido, en el marco del procedimiento de los artículos 87 y 88 del Tratado CE y de los artículos 61 y 62 del Acuerdo EEE, incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado. Asimismo, la Comisión instó a Grecia para que presentase sus observaciones y facilitase toda la información pertinente para la evaluación de la medida en un plazo de un mes a partir de la fecha de recepción de la susodicha carta.

(4) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal con relación al régimen de primas a los operadores turísticos se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación de la Decisión.

(5) Las autoridades griegas presentaron sus observaciones a la Comisión por carta de 7 de junio de 2002 de su Representación Permanente, recibida por la Comisión el 13 de junio de 2002.

(6) La Comisión no recibió observaciones de terceros.

II. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA RESPECTO DE LA CUAL LA COMISIÓN INCOÓ EL PROCEDIMIENTO

(7) En virtud del régimen aplicado mediante Decisión 503820 de 18 de octubre de 2001 del Presidente del Organismo Nacional del Turismo (EOT), se concede a los operadores turísticos que transporten turistas extranjeros a Grecia durante los períodos comprendidos entre mediados de octubre y finales de noviembre y entre principios de marzo y mediados de abril una prima de 40 euros por viajero. Este régimen se hizo público mediante una convocatoria de manifestaciones de interés en los mercados relevantes para el turismo griego y es aplicable desde otoño de 2001 hasta primavera de 2004. Cabe la posibilidad de que se haga extensivo al conjunto de la temporada turística baja si así lo justificase el número de turistas transportados en invierno.

(8) Según las autoridades griegas, con este régimen se pretende atenuar el carácter estacional de la demanda de destinos turísticos griegos fomentando la entrada de turistas en temporada baja. Según las autoridades griegas, la aplicación del régimen hará que bajen los precios aplicados a los consumidores, motivo por el que, a su juicio, no cabe considerar que dicho régimen constituye una ayuda a los operadores turísticos. Las autoridades griegas han indicado, no obstante, que todavía no se ha hecho efectiva ninguna prima.

(9) Dadas las características de este régimen, la Comisión constató, en primer lugar, que las posibles ventajas para las empresas beneficiarias del mismo debían examinarse en dos niveles distintos: el de los operadores turísticos y el de las empresas del sector turístico griego.

(10) Por lo que se refiere al primer nivel, la Comisión observa, por una parte, que no es seguro ni que todos los operadores turísticos puedan solicitar las primas, ni que éstas se concedan independientemente del medio de transporte utilizado. De hecho todo parece indicar que este régimen se dirige exclusivamente a los operadores turísticos (package tour operators) que ofrecen excursiones organizadas en determinados mercados considerados de especial interés. Por otra parte, como no está previsto ningún convenio entre las autoridades competentes y los operadores turísticos interesados, tampoco es seguro que la concesión de las primas vaya a traducirse en una reducción equivalente de los precios aplicados a los turistas. Así las cosas, no cabe descartar la posibilidad de que el régimen confiera ventajas económicas directas a determinadas empresas.

(11) Por lo que se refiere al segundo nivel, el de las empresas del sector turístico de Grecia, la Comisión observa que, como subrayó en su Decisión 1999/99/CE(3) sobre la Ley regional n° 25/93 de Sicilia, que preveía medidas de fomento del empleo, las empresas del sector turístico obtienen ventajas indirectas, ya que las primas provocan un aumento de la demanda. Así pues, la Comisión considera que las primas pueden reforzar la posición económica y aumentar el potencial de las empresas del sector turístico griego que se benefician de las mismas frente a sus competidores.

(12) Así las cosas, y habida cuenta de que se trata de ayudas duraderas que se traducen en una reducción de los gastos corrientes de las empresas, la Comisión estima que deben recibir la consideración de ayudas de funcionamiento. Ahora bien, de conformidad con las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional(4) (en adelante, "las Directrices"), en principio las ayudas destinadas a reducir los gastos corrientes de las empresas (ayudas de funcionamiento) están prohibidas; pueden concederse excepcionalmente en las regiones a que se refiere la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, "siempre y cuando así lo justifique su aportación al desarrollo regional y su naturaleza y siempre que su importe guarde proporción con las desventajas que se pretende paliar" (punto 4.15 de las Directrices). Además, a tenor de esas mismas Directrices corresponde al Estado miembro demostrar la existencia de tales desventajas y medir su importancia, y las ayudas de funcionamiento deben estar limitadas en el tiempo y han de ser decrecientes.

(13) A juicio de la Comisión, las autoridades griegas no han presentado prueba alguna de que las primas en cuestión estén justificadas por su contribución al desarrollo regional y su naturaleza, ni de que su cuantía guarde proporción con las desventajas que se pretende paliar. Tampoco parece que se cumpla el requisito del carácter decreciente de las ayudas de funcionamiento. Por añadidura, la Comisión observa que, en el supuesto de que parte de las primas se concediese a operadores turísticos domiciliados fuera de Grecia, podrían recibir la ayuda regiones que no pueden acogerse a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. Por lo tanto, por el momento la Comisión no puede considerar que el régimen de primas a los operadores turísticos es, desde este punto de vista, compatible con las disposiciones de las Directrices, lo que la induce a dudar que sea compatible con el Tratado.

(14) Por lo demás, la Comisión tampoco está segura de que este régimen sea compatible con el principio general de prohibición de las ayudas a la exportación, que se precisa y reitera en el punto 4.17 de las Directrices. En efecto, las primas se abonan a los operadores turísticos que ofrecen (directa o indirectamente, según la naturaleza de los "paquetes") productos de empresas activas en el sector turístico griego (especialmente hoteles y restaurantes) en el mercado internacional. Así pues, habida cuenta de las consecuencias que previsiblemente tendrá esta medida (aumento del número de turistas y, por consiguiente, de los ingresos de las empresas del sector turístico), con los datos actualmente disponibles no cabe descartar que su aplicación constituya una ayuda a determinados intermediarios del sector de la distribución (concretamente, los operadores turísticos) cuyo importe sea proporcional a los resultados obtenidos a la hora de exportar un producto concreto (turismo).

III. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES GRIEGAS

(15) El primer argumento de las observaciones presentadas por las autoridades griegas en el marco del procedimiento de investigación formal es que Grecia, a pesar de contar con un sector turístico desarrollado, no ha conseguido atenuar el carácter estacional de la demanda turística y depende más de los operadores turísticos que sus competidores europeos, debido especialmente a la distancia que separa a dicho país de sus principales mercados. Según las autoridades griegas, este hecho explica que uno de los puntos del programa operativo de competitividad, aprobado por la Comisión para el período 2000-2006, fuese la adopción de medidas encaminadas a aumentar la demanda en temporada baja.

(16) En este contexto, las autoridades griegas subrayan que nunca creyeron que el régimen de primas a los operadores turísticos pudiese constituir una ayuda estatal y por ello no lo notificaron a la Comisión.

La adopción de este régimen era absolutamente indispensable para hacer frente a la competencia de terceros países del Mediterráneo, habida cuenta de que estos países conceden ayudas a los operadores turísticos europeos para que puedan ofrecer paquetes turísticos a precios muy competitivos.

Siempre según las autoridades griegas, no cabe aducir que este régimen solamente favorece a determinadas empresas, ya que todos los operadores turísticos que cumplen los requisitos exigidos tienen derecho a recibir las primas, independientemente del medio de transporte utilizado (a este respecto, las autoridades griegas señalan, además, que la reducción del precio de los paquetes turísticos redunda en beneficio de los consumidores, en la medida en que solamente unos precios muy bajos pueden convencerlos de cambiar de destino turístico).

(17) Pese a estar convencidas de que solamente con un régimen de este tipo sería posible alcanzar el objetivo perseguido, las autoridades griegas señalaron que todavía no se había hecho efectiva ninguna prima y, al mismo tiempo, indicaron que las primas adeudadas a los operadores turísticos se abonarían en las condiciones establecidas en el Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis(5).

IV. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA

(18) La Comisión examinó las observaciones formuladas por las autoridades griegas en el marco del procedimiento de investigación formal.

(19) Por lo que respecta a la naturaleza del régimen de primas a los operadores turísticos, la Comisión estima que estas primas constituyen una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado y el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE. Se trata de ayudas otorgadas mediante fondos estatales que, dado su carácter sectorial, confieren una ventaja selectiva a las empresas que operan en el sector turístico reduciendo los gastos que normalmente tendrían que sufragar con sus propios recursos y que, en la medida en que el turismo es una actividad abierta a la competencia internacional, pueden afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y amenazan falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas.

(20) A este respecto, la Comisión subraya que todas las decisiones de aprobación de intervenciones comunitarias en virtud de los fondos estructurales contienen una reserva relativa a las ayudas estatales. Esto significa que la aprobación de un programa operativo no exime a los Estados miembros de sus obligaciones en la materia. Por lo demás, por carta de 16 de julio de 2001 la Comisión llamó la atención de las autoridades griegas sobre la necesidad de garantizar el cumplimiento de las normas de competencia a la hora de promulgar y aplicar medidas relacionadas con la atenuación del carácter estacional de las actividades turísticas (medida 5.3 del programa operativo de competitividad).

Aun suponiendo que, como sostienen las autoridades griegas, se esté corriendo el riesgo de que las preferencias de los turistas se desvíen hacia terceros países por falta de medidas de fomento de la competitividad de los Estados miembros más afectados por la competencia internacional, lo cierto es que cualquier ayuda nacional al sector turístico puede afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En este caso concreto, no cabe duda de que, en la medida en que las primas influirían en la elección de los turistas incitándoles a elegir un destino en Grecia, los flujos turísticos de la Comunidad se verían afectados.

El hecho de que no se discrimine a ningún operador turístico no significa que el régimen no tenga carácter sectorial y selectivo. Además, como no está previsto al respecto ningún convenio entre las autoridades administrativas competentes y los operadores turísticos interesados, no hay garantías de que la concesión de las primas vaya a traducirse en una reducción equivalente de los precios aplicados a los turistas. Por consiguiente, no cabe descartar la posibilidad de que este régimen confiera ventajas económicas directas a determinadas empresas.

(21) Así las cosas, y habida cuenta de que se trata de ayudas de carácter duradero que reducirían los gastos corrientes de las empresas, la Comisión considera que las primas constituyen ayudas de funcionamiento que, a menos que se concedan en una región que hasta finales de 2006 pueda acogerse sin reservas a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, no pueden autorizarse si no se cumplen los requisitos exigidos por las Directrices. Concretamente, deben venir justificadas por su aportación al desarrollo regional y su naturaleza y su importe tienen que guardar proporción con las desventajas que se pretenda paliar. Además, tienen que estar limitadas en el tiempo y ser decrecientes.

(22) En la medida en que las autoridades griegas no han presentado a la Comisión más pruebas de que estas ayudas contribuirán de la manera exigida al desarrollo regional (y en especial, de que su aportación será proporcional a las desventajas que se pretende paliar y de que son de carácter decreciente) y como tampoco han presentado observaciones en respuesta a las objeciones planteadas por la Comisión al inicio del procedimiento con relación a las consecuencias del régimen de primas a nivel de empresas del sector turístico y a la posibilidad de que se concedan de ayudas en regiones que no pueden acogerse a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, la Comisión sigue sin estar en posición de determinar si la concesión de las citadas ayudas se ajusta a lo establecido en el punto 4.15 de las Directrices. Por consiguiente, la Comisión no puede declarar estas ayudas compatibles con el mercado común en virtud de la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.

(23) De igual modo, la Comisión tampoco puede considerar que estas ayudas están cubiertas por otra excepción prevista en el Tratado. Por un lado, al tratarse de ayudas de funcionamiento, no puede considerar que están destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común [letra c) del apartado 3 del artículo 87]. Por otro, tampoco se trata de ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales [letra a) del apartado 2 del artículo 87], no están destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional [letra b) del apartado 2 del artículo 87], no se conceden con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania [letra c) del apartado 2 del artículo 87], no están destinadas a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro [letra b) del apartado 3 del artículo 87], no están destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio [letra d) del apartado 3 del artículo 87] y no pertenecen a ninguna otra categoría de ayudas determinada por el Consejo [letra e) del apartado 2 del artículo 87].

(24) Por último, la Comisión constata, por otro lado, que todavía no se ha hecho efectiva ninguna prima y toma en consideración el compromiso formulado por las autoridades griegas de atenerse a las disposiciones del Reglamento (CE) n° 69/2001 a la hora de conceder las primas. En estas condiciones, y habida cuenta de que el régimen considerado sólo tendría efectos indirectos y muy repartidos sobre el conjunto del sector turístico griego, circunstancia que permite considerar que las primas no están directamente vinculadas con las cantidades exportadas, la Comisión considera que no procede aplicar el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(6), que prevé que toda ayuda concedida ilegalmente podrá recuperarse de su beneficiario.

V. CONCLUSIONES

(25) La Comisión constata que Grecia ejecutó el régimen de primas a los operadores turísticos en infracción al apartado 3 del artículo 88 del Tratado. Asimismo, sobre la base del análisis antes realizado y sobre todo a la luz de las Directrices, la Comisión considera que estas primas no cumplen los requisitos exigidos para poder ser declaradas compatibles con el mercado común.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

El régimen de primas a los operadores turísticos aplicado mediante Decisión n° 503820 de 18 de octubre de 2001 del Presidente del Organismo Nacional del Turismo es incompatible con el mercado común.

Artículo 2

Grecia suprimirá el régimen de primas contemplado en el artículo 1.

Artículo 3

Grecia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.

Artículo 4

El destinatario de la presente Decisión será la República Helénica.

Bruselas, el 27 de noviembre 2002.

Por la Comisión

Mario Monti

Miembro de la Comisión

(1) DO C 129 de 31.5.2002, p. 13.

(2) Véase la nota 1.

(3) DO L 32 de 5.2.1999, p. 18.

(4) DO C 74 de 10.3.1998, p. 9, modificadas en el DO C 258 de 9.9.2000, p. 5.

(5) DO L 10 de 13.1.2001, p. 30.

(6) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1.