Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre algunas medidas comunitarias de lucha contra la discriminación

(1999/C 369/03)

1. INTRODUCCIÓN

La Unión Europea se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros(1).

La igualdad ante la ley y la protección de todas las personas frente a la discriminación constituye un derecho fundamental y es esencial para el funcionamiento adecuado de las sociedades democráticas. Asimismo contribuye a los objetivos de promover el progreso económico y social y un alto nivel de empleo mediante la intensificación de la cohesión económica y social. En junio de 1997, los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron en Amsterdam la importancia que en la actualidad revisten estos principios y acordaron reforzar la capacidad de actuación de la Unión Europea en dicho ámbito mediante la introducción del artículo 13 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el cual otorga poderes específicos a la Comunidad para actuar en la lucha contra la discriminación por razón de sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual. Es importante intervenir para fomentar la igualdad de trato y para combatir la discriminación en beneficio de los ciudadanos y su compromiso con los ideales de la Unión. Pero también resulta esencial, en el contexto de la ampliación, demostrar que estos principios son algo más que meras palabras.

Las propuestas expuestas en la presente Comunicación están destinadas a poner en práctica los nuevos poderes que otorga a la Comunidad el artículo 13.

2. ANTECEDENTES: EL CONTEXTO INTERNACIONAL, NACIONAL Y COMUNITARIO

El derecho de las personas a no sufrir discriminación por razones arbitrarias goza de reconocimiento desde hace mucho tiempo en organismos internacionales, la Unión Europea y sus Estados miembros.

2.1. El contexto internacional

El derecho a no sufrir discriminación está reconocido, ya sea de forma independiente o asociado al ejercicio de otros derechos fundamentales en, entre otros, los Pactos de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos, y Derechos Económicos, Sociales y Culturales; las Convenciones sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial o contra la Mujer; el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales; y, en lo relativo al empleo y a la ocupación, por el Convenio n° 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la discriminación(2).

El hecho de que todos los Estados miembros de la Unión Europea hayan firmado o ratificado estos acuerdos internacionales, salvo la Convención de las Naciones Unidas sobre la discriminación racial y el Convenio n° 111 de la OIT, no implica que a los ciudadanos les asista el derecho de reparación ante los Tribunales, sino que significa que el Estado se compromete a garantizar el respeto al derecho de no discriminación en el ámbito de su jurisdicción.

2.2. El contexto nacional

Existe una notable diversidad en la legislación constitucional y ordinaria entre los distintos Estados miembros sobre el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación(3).

2.2.1. Disposiciones constitucionales

Todos los Estados miembros poseen disposiciones constitucionales que prohíben diversas formas de discriminación, a excepción del Reino Unido, cuya constitución, aunque no está recogida por escrito, proscribe, no obstante, la discriminación.

Los términos de las disposiciones constitucionales difieren entre los diversos Estados miembros. En algunos casos, prohíben explícitamente una serie concreta de factores de discriminación, mientras que en otros Estados miembros las constituciones establecen listas abiertas con cláusulas que prohíben la discriminación en general, empleando expresiones del tipo "cualquier otra condición o circunstancia personal o social" o bien "cualquier otra consideración".

Las constituciones de la mayoría de los Estados miembros se refieren explícitamente a los siguientes motivos de discriminación: origen racial o étnico, religión o convicciones y, progresivamente, discapacidad(4). Aunque muchos Estados miembros han desarrollado legislación ordinaria por la que se prohíbe la discriminación por edad, sólo uno de ellos la menciona explícitamente en su constitución, mientras que el Tribunal Constitucional de otro ha declarado que este motivo se encuentra implícito en su constitución(5). Los tribunales de tres Estados miembros(6) han interpretado que sus constituciones nacionales proscriben la discriminación por orientación sexual.

En la mayoría de los Estados miembros, los ciudadanos pueden interponer acciones judiciales en caso de incumplimiento de las cláusulas constitucionales que promueven la no discriminación o la igualdad. En otros, los ciudadanos no pueden basarse directamente en las disposiciones constitucionales en materia de igualdad cuando comparecen ante tribunales nacionales; no obstante, dichas disposiciones son principios que deberían inspirar la acción pública y que, en algunos casos, podrían invocarse para impugnar una disposición de Derecho común por inconstitucionalidad.

2.2.2. Legislación ordinaria

En lo referente a la legislación ordinaria, todos los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros incluyen normas que determinan los derechos a la igualdad de trato y a la no discriminación en múltiples aspectos de la relación laboral, como por ejemplo, en los ámbitos de acceso al empleo, la remuneración y las condiciones de trabajo en el mismo.

En muchos Estados miembros, la igualdad de trato y la no discriminación se establecen mediante cláusulas generales o específicas referidas a "todas las fases del empleo", a "todas las condiciones laborales" o "las otras condiciones" y, en algunos casos, también hacen referencia a cuestiones específicas como el tiempo de trabajo, el salario o el ascenso. Algunos ordenamientos también anulan o invalidan ciertas cláusulas o reglamentos si derivan en discriminación o en un trato discriminatorio.

En términos más generales, algunos Estados miembros no poseen un corpus jurídico (aparte de disposiciones aisladas incluidas en diversos códigos laborales o penales) por el que se establezca la lucha contra la discriminación por motivos de origen racial o étnico, religión o convicciones, edad y orientación sexual.

En dos Estados miembros, la legislación específicamente en materia antidiscriminatoria no cubre la edad y la orientación sexual; en otros dos, dicha legislación no aborda la edad y la discapacidad; y en otro Estado miembro, no incluye la edad.

2.3. El contexto comunitario

2.3.1. Legislación comunitaria

La Comunidad Europea está comprometida desde hace años en la consecución de la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres y, asimismo, ha mostrado coherentemente su compromiso de eliminar cualquier otra forma de discriminación mediante diversos instrumentos jurídicos -declaraciones comunes, resoluciones, directivas y programas de acción(7)-. La Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores de 1989 reconoce la importancia de luchar contra cualquier modo de discriminación para garantizar la igualdad de trato para todos.

Pese a ello, se ha criticado con frecuencia a la Comunidad por no progresar en este aspecto y, en particular, por la falta de un fundamento jurídico específico para emprender acciones de una esfera más amplia que la igualdad de trato entre hombres y mujeres en el ámbito del empleo.

En su Comunicación sobre el racismo, la xenofobia y el antisemitismo de 13 de diciembre de 1995, la Comisión prometió, con objeto de garantizar la aplicación de una legislación comunitaria no discriminatoria y a la espera de las conclusiones de la Conferencia Intergubernamental, proponer la inclusión, donde procediera, de cláusulas antidiscriminatorias, tanto en nuevos instrumentos comunitarios como en el caso de revisiones y actualizaciones de la legislación.

Con este motivo, se incluyeron cláusulas generales de no discriminación en algunas propuestas de la Comisión, especialmente en la revisión modificada del Reglamento (CEE) n° 1612/68 relativo a la libertad de circulación de los trabajadores.

Además, como principio, el apartado a) del artículo 1 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas, conforme a su modificación de 1998, establece una cláusula de no discriminación por motivos de raza, convicciones políticas, filosóficas o religiosas, sexo u orientación sexual.

En la Conferencia Intergubernamental de junio de 1997, los Jefes de Estado y de Gobierno incluyeron el nuevo artículo 13 en el Tratado de Amsterdam, por el que se otorgan poderes específicos a la Comunidad para que actúe contra toda discriminación por motivo de sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual. En el Consejo Europeo de Cardiff, celebrado en junio de 1998, los Jefes de Estado y de Gobierno manifestaron su interés por la presentación de más propuestas de acción común a raíz de la Comunicación de la Comisión sobre un plan de acción contra el racismo. El Consejo Europeo de Tampere, que ha tenido lugar en octubre de 1999, ha confirmado el compromiso de la Unión en la lucha contra la discriminación.

2.3.2. Disposiciones con relación a los derechos fundamentales

El apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea establece que la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos. El artículo 14 de dicho Convenio dispone un principio general de no discriminación. Sin embargo, el alcance de esta disposición es bastante más limitado que las medidas propuestas para aplicar el artículo 13 del Tratado constitutivo. Aunque prohíbe la discriminación, el artículo 14 del Convenio no crea derechos independientes, sólo impone obligaciones a los Gobiernos y, además, se refiere al principio de no discriminación en términos generales. Por el contrario, las propuestas para poner en práctica el artículo 13 del Tratado determinan un marco legislativo que debe ser aplicado por los Estados miembros y prevén la interposición directa de acciones judiciales ante tribunales nacionales.

En el Consejo Europeo de Colonia, celebrado en junio de 1999, los Jefes de Estado y de Gobierno decidieron la elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Aunque dicha decisión constituya una medida paralela, posee una importancia considerable en este ámbito. No obstante, queda pendiente clarificar si la Carta incluirá la interposición directa de acciones judiciales, por lo que no conviene que la presentación de propuestas en torno al artículo 13 dependa de la adopción final de este documento.

2.3.3. Otras iniciativas comunitarias

- El 15 de julio de 1996, el Consejo aprobó una Acción común(8) relativa a la acción contra el racismo y la xenofobia sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea. El principal objetivo de la Acción común era garantizar la eficacia de la cooperación judicial entre los Estados miembros en la lucha contra ambos motivos de discriminación. En ese contexto, la Acción hace referencia a la necesidad de prevenir que los autores de tales delitos se valgan de que estas actividades corresponden a figuras penales diferentes en cada Estado miembro para desplazarse de un país otro, con objeto de eludir diligencias penales.

Un informe de evaluación sobre la puesta en práctica de la Acción común elaborado en abril de 1998 mostró que los tipos de comportamientos enumerados en la lista de la Acción o bien ya constituyen delitos penales en las legislaciones de los Estados miembros o éstos se encuentran en proceso de revisar sus legislaciones para garantizar que las actividades de la lista sean consideradas como tales. No obstante, se realizó la observación de que podrían tomarse otras medidas, por ejemplo, en cuanto a establecer puntos de contacto para desarrollar la eficacia de la Acción común. El Consejo deberá revisar de nuevo la aplicación de la Acción antes de finales de junio de 2000.

La Comisión evaluará la necesidad de promover nuevas iniciativas en este ámbito, tomando en consideración los nuevos tipos de instrumentos jurídicos que introduce el Tratado de Amsterdam y el informe sobre la Acción común previsto para junio de 2000.

- En julio de 1999, se adoptó una Comunicación sobre víctimas de delitos en la Unión Europea(9), centrada fundamentalmente en las personas que se convierten en víctimas en un Estado miembro que no es el suyo. La Comunicación está destinada a suscitar el debate sobre medidas concretas con objeto de mejorar la situación de las víctimas de delitos, para lo cual propone medidas en torno a la prevención, asistencia, indemnización y posición de las víctimas en el proceso penal. La especial vulnerabilidad que presentan ciertas categorías de personas, como ocurre con las víctimas de origen extranjero, justifica que se tome especialmente en consideración la asistencia que puede prestárseles y la facilidad de acceso a tales servicios. Las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999 destacan la importancia de mejorar la protección a las víctimas y su acceso a la justicia.

- En el marco de los programas de formación e intercambio en materia de cooperación judicial y policial, es decir, los programas Grotius y Oisin, la Comisión ya ha financiado algunos proyectos importantes para la prevención del racismo y la xenofobia y la lucha contra los mismos. Estos proyectos tienen por objeto facilitar la cooperación judicial a través de la mejora de conocimientos sobre legislaciones, procedimientos e instituciones de los regímenes de los Estados miembros, mejorar la formación de los policías en su trato a las minorías étnicas, y contribuir al desarrollo de nuevas medidas en materia de contratación de policías, a fin de que los cuerpos policiales sean un reflejo más fidedigno de las diversas comunidades y minorías.

Basándose en los resultados de estos proyectos, la Comisión muestra su disponibilidad a apoyar otras actividades que intensifiquen la cooperación judicial, el papel de las autoridades policiales y la formación de éstas en lo relativo a la lucha contra el racismo y la xenofobia.

3. CONSULTAS

Con mucha anterioridad a la firma del Tratado de Amsterdam, varias instituciones y partes interesadas -concretamente, el Parlamento Europeo y organizaciones no gubernamentales (ONG)- reclamaban desde hacía tiempo una legislación europea para luchar contra la discriminación. Se puso especial énfasis en la necesidad de una legislación en materia racial durante 1997, Año Europeo contra el Racismo, y en su programa de acción social 1998-2000 la Comisión anunció la puesta en marcha de un amplio debate sobre la aplicación del artículo 13 en el que también se estudiaría la viabilidad de un programa marco para luchar contra toda forma de discriminación. Tras la firma del nuevo Tratado, la Comisión ha realizado múltiples consultas sobre el alcance de una legislación en este ámbito con diversos colectivos de la sociedad civil, incluyendo los interlocutores sociales, los Estados miembros y el Parlamento Europeo.

Estas consultas se celebraron en una serie de seminarios y conferencias oficiales en Oxford, Manchester, Innsbruck, Vienna y Berlín, así como en el segundo Foro sobre Política Social, que tuvo lugar en Bruselas en junio de 1998. Un gran número de representantes de las instituciones europeas, los Estados miembros y la sociedad civil, incluyendo los interlocutores sociales, debatieron cuestiones relacionadas con la lucha contra toda forma de discriminación conforme figura en el artículo 13 del Tratado. Esta cuestión también se discutió con la Plataforma de las ONG sociales europeas y en el marco del diálogo social. Asimismo el Parlamento Europeo adoptó dos resoluciones en enero y diciembre de 1998 en las que exponía claramente su perspectiva sobre la aplicación del artículo 13 en materia de racismo, y su Comisión de Empleo y Asuntos Sociales adoptó un documento de trabajo en marzo de 1999 que proporciona un apoyo general a un instrumento horizontal vinculante para luchar contra la discriminación. Por último, se consultó a representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en el marco del Grupo de alto nivel sobre no discriminación.

En el curso de estas consultas, los participantes confirmaron la importancia de los cuatro requisitos siguientes:

- progresar en un amplio frente: se consideró necesaria una intervención comunitaria que trate la discriminación globalmente, tomando en consideración las particularidades, pero también las similitudes que presentan los diversos motivos;

- tener en cuenta los distintos avances logrados por los Estados miembros: mientras que algunos de ellos se han basado exclusivamente en cláusulas constitucionales para afirmar los derechos a la no discriminación, otros han desarrollado una legislación muy específica en ciertos ámbitos;

- aprovechar plenamente el impulso y la voluntad política existentes en la actualidad para asegurar un mayor progreso en ámbitos específicos en la medida de lo posible;

- contribuir al desarrollo de medidas prácticas en la materia y al establecimiento del derecho de no discriminación: un enfoque doble que se basa en una legislación vinculante junto con un programa de acción que sirve de refuerzo.

4. LA SERIE DE PROPUESTAS DE LA COMISIÓN

A la hora de desarrollar su serie de propuestas, la Comisión ha tenido en cuenta todas estas opiniones y otras observaciones más pormenorizadas que ha recibido. También se ha apoyado en la experiencia comunitaria de lucha contra la discriminación por razón de sexo, de la que se desprende que, aunque la legislación a este efecto es un componente fundamental de una estrategia eficaz para cambiar actitudes y comportamientos, ya que emite señales claras sobre lo que la sociedad considera aceptable o inaceptable, de por sí no es suficiente. La legislación debe sustentarse en acciones concretas que permitan a los individuos aprender de los éxitos y errores ajenos y aplicar estas enseñanzas en su propio ámbito de acción, a fin de enfrentarse a la discriminación a escala local, donde una intervención suele ser más eficaz.

El Tratado otorga al Consejo el poder de adoptar las acciones que considere oportunas para luchar contra la discriminación. La experiencia en el ámbito de la discriminación por razón de sexo ha puesto de manifiesto que uno de los modos más efectivos de abordar el problema es el fomento de la igualdad de trato, al mismo tiempo que se deja a discreción de los Estados miembros que, para compensar desigualdades de larga vigencia, intervengan en favor de grupos de personas tradicionalmente discriminadas.

La Comisión ya interviene activamente en la lucha contra la discriminación, especialmente en materia social y laboral. Esta experiencia se ha tomado en consideración al proponer la Comisión una serie de iniciativas basadas en diversos instrumentos jurídicos que se sustentan en estos esfuerzos, sin dejar por ello de reconocer que el problema trasciende el mercado laboral y de buscar un enfoque integrado. En conjunto, la serie de medidas contribuirá a luchar contra la discriminación, también mediante la promoción de la igualdad de trato.

Las propuestas de Directiva presentadas por la Comisión no afectan al principio de igualdad que recogen las constituciones nacionales y el Derecho consuetudinario, sino que, simplemente, tienen por objeto complementar e intensificar medidas legislativas nacionales por las que se aplica dicho principio.

En primer lugar, la Comisión presenta una propuesta de Directiva encaminada a luchar contra la discriminación en el mercado laboral por todos los motivos mencionados en el artículo 13, exceptuando por razón de sexo, tema que ha sido tratado exhaustivamente por abundante legislación comunitaria ya desde los años setenta, y que posee un fundamento jurídico para la intervención en materia de empleo (el artículo 141 del Tratado constitutivo). Esta propuesta abordará el ámbito en que la discriminación por qualquier motivo es más patente y donde, con frecuencia, resulta más perjudicial para las posibilidades individuales de éxito en sociedad.

En segundo lugar, la Comisión presenta una propuesta de Directiva para luchar contra la discriminación por motivo de origen racial y étnico con una proyección más amplia que la del mercado laboral. Esta directiva tiene en cuenta la experiencia reunida por la Comunidad en el Año Europeo contra el Racismo y, especialmente, la sólida voluntad política existente de emprender acciones para luchar, en tantos aspectos como sea posible, contra la discriminación racial. Para la elaboración de las propuestas, la Comisión ha tenido en cuenta acciones emprendidas anteriormente en ámbitos relacionados, especialmente la experiencia en materia de lucha contra la discriminación por razón de sexo que incorporan la Directiva 76/207/CEE (sobre la igualdad de trato) y las posteriores en la materia, y la Directiva 97/80/CE (sobre la carga de la prueba), así como en los cuatro programas de acción para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. También ha tomado en consideración instrumentos jurídicos internacionales en materia de discriminación.

Es importante subrayar que el ámbito material de los dos proyectos de Directiva coincide en cuanto a que ambos cubren la discriminación por origen racial o étnico en el empleo. El motivo de esta duplicación es que se prevé que las propuestas, aunque diseñadas de modo semejante, constituyan actos jurídicos independientes. Si el Consejo adoptara una directiva antes que la otra, la propuesta restante se modificaría en consecuencia.

En tercer lugar, la Comisión propone un programa de acción diseñado para completar las propuestas legislativas mediante el apoyo y el complemento a los esfuerzos de los Estados miembros para luchar contra la discriminación. El programa estará dirigido a todos los motivos cubiertos por el artículo 13 del Tratado excepto la discriminación por razón de sexo. Dada la experiencia comunitaria en acciones anteriores en este ámbito y la importancia específica otorgada al principio de la igualdad entre mujeres y hombres por otras disposiciones del Tratado -especialmente, los artículos 2, 3 y 141 del Tratado constitutivo-, la discriminación por razón de sexo se incluirá en un nuevo programa que la Comisión está preparando actualmente sobre la igualdad entre géneros. No obstante, de conformidad con las nuevas disposiciones de los artículos 2 y 3 del Tratado constitutivo, la Comisión garantizará que la perspectiva del género se encuentre verdaderamente presente en todas las acciones y actividades previstas en el programa destinado a combatir todos los otros motivos de discriminación.

Asimismo la Comunidad posee una experiencia considerable en el apoyo de medidas prácticas destinadas a ayudar a otros grupos que, a menudo, sufren discriminación -minorías fácilmente reconocibles, personas de edad, personas con discapacidad- Buena parte de esta experiencia se ha centrado en medidas proyectadas para integrar al individuo en la sociedad, más que para luchar contra el origen de la discriminación que padece. Aun así, esta experiencia ha sido de utilidad para proyectar y estructurar el programa de acción propuesto, especialmente, por la importancia que concede a la participación de los grupos discriminados para su puesta en práctica.

En conjunto, estas tres propuestas constituirán una base global, ya que proporcionan el nivel mínimo de derechos legales para no sufrir discriminación y se apoyan en una intervención práctica encaminada a promover la aplicación efectiva de dichos derechos en la materia.

Pero las propuestas no constituyen la única reacción comunitaria. Es esencial que la lucha contra la discriminación se lleve a cabo a través de todas las actividades pertinentes a escala comunitaria y nacional. La Comunidad ha emprendido una serie de acciones que toman en consideración esta necesidad y que figuran a continuación.

Primero, las Directrices para el empleo instan a los Estados miembros a considerar prioritaria en sus acciones en el mercado laboral la lucha contra la discriminación de la mujer. Asimismo les exhortan a prestar una atención especial a las necesidades de las personas discapacitadas, las minorías étnicas y otros grupos y personas que podrían encontrarse desfavorecidas en el mercado laboral también por problemas de discriminación.

Segundo, estos grupos pueden beneficiarse de la ayuda ordinaria que ofrecen los Fondos Estructurales. Además, el Fondo Social Europeo, mediante la nueva iniciativa comunitaria EQUAL, abordará cuestiones ligadas a la exclusión, discriminación y desigualdad en el ámbito del empleo. Se centrará en prioridades temáticas acordadas entre los Estados miembros y la Comisión respecto a los cuatro pilares de la estrategia europea de empleo. El programa de acción comunitario no apoyará acciones susceptibles de recibir financiación a través de la iniciativa EQUAL.

Tercero, los nuevos programas en materia de educación, formación y juventud continuarán promoviendo la integración de grupos desfavorecidos, incluyendo entre éstos a las personas que sufren discriminación por diversos motivos, como una de sus prioridades horizontales.

Cuarto, como se ha mencionado anteriormente, la Comisión está preparando un nuevo programa de acción comunitario para la igualdad entre mujeres y hombres que se base en los valiosos beneficios obtenidos del programa comunitario en curso, cuya finalización está prevista para el 31 de diciembre de 2000.

Por último, la Comisión está preparando también un programa de acción para luchar contra la exclusión social con relación al artículo 137. Evidentemente, la discriminación puede constituir un factor que contribuye a este fenómeno. El programa de inclusión promoverá una cooperación a escala comunitaria y se centrará en medidas para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros por prevenir la exclusión social y fomentar la integración de grupos que se encuentran en tal situación o expuestos a ello; en cambio, el programa que incluye esta serie de medidas basadas en el artículo 13 se centrará en apoyar y mejorar la eficacia de las medidas de los Estados miembros para luchar contra la discriminación.

Además, la Comisión se propone tomar buena cuenta de las nuevas oportunidades que ofrece la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, a cuya clarificación ha contribuido el Consejo Europeo extraordinario de Tampere. De hecho, el rechazo a toda forma de discriminación, especialmente por motivos de racismo y xenofobia, constituye una condición esencial para la permanencia y la evolución de la Unión Europea hacia un área de libertad, seguridad y justicia, conforme a lo establecido en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea.

Este principio, que ya se menciona en la Comunicación de la Comisión de julio de 1998(10), en el cual incide el Presidente Prodi en su carta al Primer Ministro finlandés Lipponen de 23 de septiembre de 1999, y que se fundamenta en la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de septiembre de 1999, fue confirmado por los Jefes de Estado y de Gobierno sin ambigüedades; lo que se requiere ahora es su puesta en práctica.

Asimismo, la Comisión podrá continuar su acción de lucha contra la discriminación haciendo uso del derecho a la iniciativa hacia nuevas medidas, de conformidad con lo dispuesto en el título VI del Tratado de la Unión Europea, en cuyo artículo 29 figura una referencia expresa a la prevención del racismo y la xenofobia, y en el título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, en particular, en materia de asilo e inmigración.

5. REPERCUSIÓN ECONÓMICA

Las pruebas aportadas por los Estados miembros muestran que los grupos de personas que más a menudo sufren discriminación suelen experimentar las mayores dificultades para integrarse socialmente y, en especial, para acceder al mercado laboral. Los dos proyectos de Directiva, al luchar contra la discriminación en diversas situaciones, promoverán una participación social más amplia y especialmente las posibilidades de empleo, apoyando, de este modo, la capacidad de las personas de explotar su potencial en términos económicos y sociales. Al mismo tiempo, garantizarán que la sociedad y las empresas puedan hacer mejor uso de sus recursos humanos. Para lograr este objetivo, algunas empresas de los Estados miembros que actualmente carecen de disposiciones no discriminatorias o las poseen con carácter muy limitado tendrán que sufragar gastos temporales ligados a su reajuste a los nuevos requisitos (como la formación del personal correspondiente).

Las fichas de evaluación de impacto que se adjuntan a cada propuesta estudian más pormenorizadamente este punto en ambas Directivas.

6. SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD: JUSTIFICACIÓN Y VALOR AÑADIDO

Al introducir el nuevo artículo 13 en el Tratado, los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron la necesidad de una intervención comunitaria para luchar contra la discriminación. No obstante, la lucha contra la discriminación no es un ámbito de competencia exclusivamente comunitario y, de conformidad con el artículo 5, la Comunidad debe intervenir sólo en la medida en que los objetivos de la acción que se propone no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario.

Las tres propuestas anexas a la presente Comunicación son acordes a dicho principio.

Subsidiariedad

La mayoría de los Estados miembros han incluido en sus regímenes constitucionales y/o jurídicos disposiciones que afirman el derecho a la no discriminación. Sin embargo, el alcance y la fuerza ejecutiva de dichas disposiciones -y la facilidad de reclamar la reparación- varían considerablemente de un Estado miembro a otro.

Las dos propuestas de Directiva establecerán una serie de principios sobre la igualdad de trato que comprendan ámbitos clave, incluyendo la protección contra el acoso, la posibilidad de que se ejerza una acción positiva, los recursos adecuados y las medidas de interposición de acciones judiciales. Estos principios se aplicarán en todos los Estados miembros, de modo que se garantice a las personas un nivel común de protección contra la discriminación que pueden esperar. Sólo es posible lograr unas normas comunes a escala comunitaria mediante una acción coordinada.

Proporcionalidad

En caso de que se requiera una legislación europea para alcanzar los objetivos del Tratado, ésta no debe exceder lo estrictamente necesario para la consecución de dichos objetivos.

A la vista de las diferencias que persisten entre las legislaciones ordinarias de los Estados miembros, es necesario determinar principios comunes a fin de llevar a efecto el artículo 13.

No obstante, en el curso de las extensas consultas que se llevaron a cabo con las partes interesadas, tanto los Estados miembros como las ONG subrayaron la importancia de respetar las diversas tradiciones de los países, a fin de que exista una cierta flexibilidad de aplicación y de no interferir en las buenas prácticas que ya existen en algunos Estados. Por consiguiente, las propuestas prevén fijar un número limitado de requisitos, basados en ciertos principios generales, que dejan a los Estados miembros un margen considerable sobre el modo en que desean llevarlos a la práctica. Este planteamiento toma en consideración las distintas tradiciones y circunstancias de los países y, además, no impide a los Estados miembros ser aún más restrictivos. En cualquier caso, no se trata de un enfoque novedoso, puesto que ya se adoptó con la legislación comunitaria sobre la igualdad entre hombres y mujeres.

El proyecto de Decisión sobre el programa de acción permitirá la cooperación multilateral entre los organismos competentes de los Estados miembros e implicará una mejora en la eficacia de medidas y prácticas para luchar contra la discriminación en toda la Comunidad. Una cooperación de estas características ha de ser coordinada a escala europea, tanto para asegurar su efectividad como para evitar la duplicidad con otras iniciativas comunitarias. El programa se ha proyectado tras llevar a cabo una extensa evaluación previa destinada a determinar de qué modo el apoyo comunitario podría aportar un valor añadido a las prácticas existentes en los Estados miembros.

CONCLUSIÓN

La Comisión ha preparado esta serie de medidas durante largo tiempo, fruto de extensas consultas con los Estados miembros, ONG, interlocutores sociales y el Parlamento Europeo. Las cuestiones que se abordaron son particularmente delicadas, ya que poseen una vinculación directa con determinadas concepciones de la sociedad.

La Comisión está adoptando un enfoque razonable, progresivo y pragmático. El programa de acción tiene por objeto sensibilizar respecto a la discriminación en general, problema que afecta, de modo directo o indirecto, a un número considerable de personas. Las dos Directivas fijan un número limitado de requisitos, a la vez que dejan a los Estados miembros el margen de actuación necesario con relación al modo de ponerlas en práctica.

Ambas Directivas están encaminadas a llevar a efecto el artículo 13 del Tratado. La primera de ellas, que prohíbe la discriminación por los diversos motivos que recoge dicho artículo, establece un marco general para la igualdad de trato en materia de empleo. La segunda directiva es una respuesta a las múltiples peticiones de lucha contra el racismo en esferas más amplias que la meramente laboral, y proscribe la discriminación en otros campos que son competencia comunitaria. Por todo ello, y en respuesta al llamamiento a la acción que se ha realizado en el Consejo Europeo de Tampere, y sin perjuicio de la preparación de una Carta europea de los derechos fundamentales, la Comisión considera que ha llegado el momento de actuar.

La acción comunitaria constituye una señal clara de que no se aceptará la discriminación en la Unión Europea.

(1) Véase el anexo I relativo a las Declaraciones de la Unión Europea y otros documentos importantes de las instituciones comunitarias y los Estados miembros sobre derechos humanos y libertades fundamentales.

(2) Veánse los anexos III y IV sobre los instrumentos jurídicos de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa sobre derechos humanos y los Convenios de la OIT.

(3) Véanse los anexos V y VI sobre las disposiciones constitucionales y ordinarias de los Estados miembros para luchar contra la discriminación por motivos de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.

(4) Bélgica, Francia, Luxemburgo y Suecia no poseen disposiciones constitucionales que aborden este motivo; los tribunales españoles han interpretado que el artículo 14 de su Constitución ("Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social") incluye la discapacidad; los tribunales italianos consideran que este motivo se encuentra implícito en los artículos 3, 4 y 38 de su Constitución; y los tribunales de los Países Bajos han interpretado que el artículo 1 de su Constitución ("Todas las personas en los Países Bajos serán tratadas por igual en las mismas circunstancias. No se permitirá la discriminación por motivos de religión, creencias, opinión política, raza o sexo o por cualquier otra razón") incluye la discapacidad.

(5) El artículo 14 de la Constitución espanola.

(6) Las disposiciones constitucionales de los tres disponen implícitamente el derecho a no ser discriminado: España (artículo 14), Países Bajos (artículo 1) y Finlandia (apartado 2 del S5), conforme se menciona en el préambulo.

(7) Véase el anexo II sobre documentación de las instituciones de la Unión Europea en materia de discapacidad, origen racial o étnico, edad y orientación sexual.

(8) DO L 185 de 24.7.1996, p. 5.

(9) COM(1999) 349 final.

(10) COM(98) 459 de 14.7.1998.

ANEXOS

I. Declaraciones de la Unión Europea y otros documentos importantes de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros sobre derechos humanos y libertades fundamentales

II. Documentos importantes de las instituciones comunitarias sobre discapacidad, origen racial o étnico, edad y orientación sexual

III. Cuadro: Principales instrumentos jurídicos de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa sobre derechos humanos en los que no participan ciertos Estados miembros de la Unión Europea

IV. Cuadro: Algunos convenios importantes de la OIT

V. Cuadro: Disposiciones constitucionales para luchar contra la discriminación

VI. Cuadro: Disposiciones estatutarias de ámbito no penal para luchar contra la discriminación

ANEXO I

Declaraciones de la Unión Europea y otros documentos importantes de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros sobre derechos humanos y libertades fundamentales

- Declaración de la Cumbre de París (19 y 20 de octubre de 1972)

- Documento sobre la identidad europea (Cumbre de Copenhague, 14 de diciembre de 1973)

- Declaración conjunta sobre los derechos fundamentales (Parlamento Europeo, Consejo y Comisión, de 5 de abril de 1977)

- Declaración sobre la democracia (Consejo Europeo de Copenhague, 8 de abril de 1978)

- Acta Única Europea (febrero de 1986)

- Declaración sobre los derechos humanos (reunión de los Ministros de Asuntos Exteriores en el marco de la cooperación política europea y del Consejo, 21 de julio de 1986)

- Declaración de derechos y libertades fundamentales (Parlamento Europeo, 12 de abril de 1989)

- Declaración sobre los derechos humanos (Consejo Europeo de Luxemburgo, 28 y 29 de junio de 1991)

- Resolución sobre derechos humanos, democracia y desarrollo (reunión del Consejo y de los Representantes de los Estados miembros en el seno del Consejo, 28 de noviembre de 1991)

- Tratado de la Unión Europea (preámbulo, disposiciones comunes y disposiciones específicas sobre la ciudadanía de la Unión, la cooperación al desarrollo, la política exterior y de seguridad común y la cooperación en los ámbitos de justicia e interior)

- Resolución de 10 de febrero de 1994 sobre la Constitución de la Unión Europea (Parlamento Europeo) (DO C 61 de 1994, p. 155) (existe un anexo de esta Resolución: Proyecto de Constitución de la Unión Europea de 1994, adoptado por la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlamento Europeo)

- Resolución de 6 de mayo de 1994 sobre las violaciones de las libertades y los derechos fundamentales de las mujeres (Parlamento Europeo)

- Comunicación de la Comisión sobre la inclusión del respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países [COM(95) 216 de 23 de mayo de 1995]

- Comunicación de la Comisión "La Unión Europea y los aspectos exteriores de la política de derechos humanos: de Roma a Maastricht y en adelante" [COM(95) 567 de 22 de noviembre de 1995]

- Informe de la Comisión sobre la aplicación de las acciones de fomento de los derechos humanos y de la democratización (para el año 1995) [COM(96) 0672 final]

- Resolución de 12 de diciembre de 1996 sobre los derechos humanos en el mundo en 1995-96 y la política de la Unión en materia de derechos humanos (Parlamento Europeo)

- Resolución sobre el informe de la Comisión relativo a la aplicación de las acciones de fomento de los derechos humanos y de la democratización (para el año 1995) (Parlamento Europeo) (C4-0095/97)

- Tratado de Amsterdam (por ejemplo, los artículos 2, 6, 7, 11, 46 y 49 del Tratado UE y los artículos 12, 13, 17, 136, 141 del Tratado CE)

- Resolución de 19 de diciembre de 1997 sobre la creación de una estructura única de coordinación dentro de la Comisión, competente en materia de derechos humanos y de democratización (Parlamento Europeo) (A4-0393/97)

- Conclusiones del Consejo Europeo de Luxemburgo de 12 y 13 de diciembre de 1997

- Resolución sobre el respeto de los derechos humanos en la Unión Europea (1996) (Parlamento Europeo) (A4-0034/98)

- Conclusiones del Consejo Europeo de Cardiff de 15 y 16 de junio de 1998

- Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 12 de marzo de 1998: "Democratización, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos y buen gobierno: retos políticos de la asociación entre la Unión Europea y los países ACP" [COM(98) 146 final]

- Posición común, de 25 de mayo de 1998, definida por el Consejo sobre la base del artículo J.2 del Tratado de la Unión Europea, relativa a los derechos humanos, los principios democráticos, el Estado de Derecho y el buen gobierno en África

- Declaración de la Unión Europea, adoptada el 10 de diciembre de 1998, con ocasión del 50 aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos

- Reglamento (CE) n° 975/1999 del Consejo, de 29 de abril de 1999, por el que se fijan los requisitos para la aplicación de las acciones comunitarias de cooperación al desarrollo que contribuyan a alcanzar el objetivo general de desarrollar y consolidar la democracia y el Estado de Derecho así como el de respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales (DO L 120 de 8.5.1999, p. 1)

- Reglamento (CE) n° 976/1999 del Consejo, de 29 de abril de 1999, por el que se fijan los requisitos para la aplicación de las acciones comunitarias, distintas de las de cooperación al desarrollo que, dentro del marco de la política de cooperación comunitaria, contribuyan a alcanzar el objetivo general de desarrollar y consolidar la democracia y el Estado de Derecho así como respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales en los terceros países (DO L 120 de 8.5.1999, p. 8)

- Informe de Barros Moura sobre los derechos humanos en el mundo (1997-1998) y la política de la Unión Europea en materia de derechos humanos (Parlamento Europeo) (A4-0410/98)

- Informe de A.M. Schaffner sobre el respeto de los derechos humanos en la Unión Europea en 1997 (Parlamento Europeo) (A4-0468/98)

- Conclusiones del Consejo Europeo de Colonia (3 y 4 de junio de 1999) y, en particular, la Decisión relativa a la elaboración de una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

ANEXO II

Documentos importantes de las instituciones comunitarias en materia de discapacidad, origen racial o étnico, edad y orientación sexual

DISCAPACIDAD

Resoluciones

Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de las Comunidades Europeas reunidos en el seno del Consejo, de 21 de diciembre de 1981, sobre la integración social de los minusválidos (DO C 347 de 31.12.1981)

Resolución del Consejo y de los Ministros de Educación reunidos en Consejo, de 31 de mayo de 1990, relativa a la integración de los niños y jóvenes minusválidos en los sistemas educativos ordinarios (DO C 162 de 3.7.1990)

Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de diciembre de 1995, sobre los derechos humanos de los minusválidos (DO C 17 de 22.1.1996)

Resolución del Parlamento Europeo sobre los derechos de las personas discapacitadas (A4-0391/96)

Resolución del Parlamento Europeo sobre la igualdad de oportunidades de las personas con minusvalía (A4-0044/97)

Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, sobre la igualdad de oportunidades de las personas con minusvalías (DO C 12 de 13.1.1997)

Resolución del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la igualdad de oportunidades laborales de las personas con minusvalías (DO C 186 de 2.7.1999)

Decisiones

Decisión 88/231/CEE del Consejo, de 18 de abril de 1988, por la que se adopta un segundo programa de acción de la Comunidad en favor de los minusválidos (HELIOS) (DO L 104 de 23.4.1988)

Decisión 93/136/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1993, por la que se aprueba el tercer programa de acción comunitaria para las personas minusválidas (HELIOS II 1993-1996) (DO L 234 de 17.9.1993)

Decisión 93/512/CEE del Consejo, de 21 de septiembre de 1993, sobre una iniciativa tecnológica comunitaria para las personas mayores y las personas con discapacidades (TIDE) (1993-1994) (DO L 240 de 25.9.1993)

Recomendaciones

Recomendación del Consejo, 86/379/CEE de 24 de julio de 1986, sobre el empleo de los minusválidos en la Comunidad (DO L 225 de 12.12.1986)

Informes

Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación y los resultados del programa HELIOS (1988-1991) [SEC(92) 1206 final]

Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la evaluación del tercer programa de acción comunitario en favor de los minusválidos (HELIOS II 1993-1996) [COM(98) 15 final]

Conclusiones

Conclusiones del Consejo relativas al empleo de los minusválidos en la Comunidad (DO C 173 de 12.6.1989)

Comunicaciones

Comunicación de la Comisión sobre la igualdad de oportunidades de las personas con minusvalía: Una nueva estrategia comunitaria en materia de minusvalía [COM(96) 406 final]

ORIGEN RACIAL O ÉTNICO

Resoluciones

Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 29 de mayo de 1990, relativa a la lucha contra el racismo y la xenofobia (DO C 157 de 27.6.1990)

Resolución sobre el racismo y la xenofobia (Parlamento Europeo, B4-0261/94)

Resolución sobre el racismo, la xenofobia y el antisemitismo (Parlamento Europeo, B4-1239/95)

Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 5 de octubre de 1995, relativa a la lucha contra el racismo y la xenofobia en los ámbitos del empleo y de los asuntos sociales

Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, de 23 de julio de 1996, sobre el Año Europeo contra el Racismo (1997) (DO C 237 de 15.8.1996)

Resolución del Parlamento Europeo sobre el racismo, la xenofobia y el antisemitismo y los resultados del Año Europeo contra el Racismo (1997) (DO C 56 de 23.2.1998).

Declaraciones

Declaración conjunta contra el racismo y la xenofobia, de 1986, del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO C 158 de 25.6.1986)

Declaración sobre el antisemitismo, el racismo y la xenofobia (Consejo Europeo de Dublín, 25 y 26 de junio de 1990)

Declaración sobre el racismo y la xenofobia (Consejo Europeo de Maastricht, 9 y 10 de diciembre de 1991)

Declaración conjunta de los interlocutores sociales sobre la prevención de la discriminación racial y la xenofobia y el fomento de la igualdad de trato en el lugar de trabajo (octubre de 1995)

Declaración del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 24 de noviembre de 1997, sobre la lucha contra el racismo, la xenofobia y el antisemitismo en el ámbito de la juventud (DO C 368 de 5.12.1997)

Declaración del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 16 de diciembre de 1997, sobre el respeto de la diversidad y la lucha contra el racismo y la xenofobia (DO C 1 de 3.1.1998)

Reglamentos

Reglamento (CE) n° 1035/97 del Consejo, de 2 de junio de 1997, por el que se crea un Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia (DO L 151 de 10.6.1997)

Conclusiones de Consejos Europeos

Conclusiones del Consejo Europeo de Corfú, de 24 y 25 de junio de 1994, sobre el racismo y la xenofobia

Conclusiones del Consejo Europeo de Essen, de 9 y 10 de diciembre de 1994, sobre el racismo y la xenofobia

Conclusiones del Consejo Europeo de Cannes, de 25 y 26 de junio de 1995, sobre el racismo y la xenofobia

Conclusiones del Consejo Europeo de Madrid, de 15 y 16 de diciembre de 1995, sobre el racismo y la xenofobia

Conclusiones del Consejo Europeo de Florencia, de 21 y 22 de junio de 1996, sobre el racismo y la xenofobia

Conclusiones del Consejo Europeo de Dublín, de 13 y 14 de diciembre de 1996, sobre el racismo y la xenofobia

Comunicaciones

Comunicación de la Comisión sobre el racismo, la xenofobia y el antisemitismo, y propuesta de Decisión del Consejo por la que se declara 1997 Año Europeo contra el Racismo [COM(95) 653 final]

Comunicación de la Comisión, Plan de acción contra el racismo [COM(98) 183 final]

Otros

Acción común de 15 de julio de 1996, adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativa a la acción contra el racismo y la xenofobia

Informes de la Comisión asesora sobre racismo y xenofobia (la Comisión Kahn) elaborados para las reuniones de los Consejos Europeos de Essen, Cannes, Madrid y Florencia

EDAD

Recomendaciones

Recomendación del Consejo, de 10 de diciembre de 1982, relativa a los principios de una política comunitaria sobre la edad de jubilación (DO L 357 de 18.12.1982)

Informes

Informe de la Comisión al Consejo sobre la aplicación de la Recomendación del Consejo, de 10 de diciembre de 1982, relativa a los principios de una política comunitaria de la edad de jubilación [COM(86) 365 final]

Informe de la Comisión sobre la aplicación en los Estados miembros de la Recomendación del Consejo 82/857/CEE, de 10 de diciembre de 1982, relativa a los principios de una política comunitaria sobre la edad de jubilación [SEC(92) 2288 final]

ORIENTACIÓN SEXUAL

Resoluciones

Resolución del Parlamento sobre la discriminación sexual en el lugar de trabajo (DO C 104 de 16.4.1984)

Resolución del Parlamento sobre la discriminación de los transexuales (DO C 256 de 9.10.1989)

Resolución del Parlamento sobre la igualdad de los derechos de los homosexuales y de las lesbianas en la Comunidad Europea (DO C 61 de 28.2.1994)

Declaraciones

Declaración del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, sobre la aplicación de la Recomendación de la Comisión sobre la protección de la dignidad de la mujer y del hombre en el trabajo, incluido el código práctico encaminado a combatir el acoso sexual (DO C 27 de 4.2.1992)

ANEXO III

Principales instrumentos jurídicos de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa sobre derechos humanos en los que no participan ciertos Estados miembros de la Unión Europea [tomado de "Liderando con el ejemplo: Agenda de la Unión Europea para el año 2000 en derechos humanos"(1)]

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Un proyecto del Instituto Universitario Europeo, fundado por la Comisión Europea, que conmemora el 50° aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (octubre de 1998).

ANEXO IV

Algunos Convenios importantes de la OIT

>SITIO PARA UN CUADRO>

CONVENIOS DE LA OIT

- Convenio n° 111 sobre la discriminación en materia de empleo y educación, 1958

- Convenio n° 142 sobre la orientación profesional y la formación profesional en el desarrollo de los recursos humanos, 1975

- Convenio n° 159 sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas, 1985

ANEXO V

Disposiciones constitucionales para luchar contra la discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO VI

Disposiciones estatutarias de ámbito no penal para luchar contra la discriminación por motivo racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual

>SITIO PARA UN CUADRO>