Informe especial n° 1/99

sobre la ayuda a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal, acompañado de las respuestas de la Comisión

(Presentado con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)

(1999/C 147/01)

Índice

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN DEL INFORME ESPECIAL N° 1/99 SOBRE LA AYUDA A LA LECHE DESNATADA Y A LA LECHE DESNATADA EN POLVO DESTINADAS A LA ALIMENTACIÓN ANIMAL

La producción total de leche desnatada en polvo en la Unión Europea asciende a 1208000 toneladas. Sólo el 35 % se vende en el mercado sin subvención, mientras que el resto se exporta o se vende con medidas de comercialización en el mercado interior (véase el apartado 11). El presente Informe trata de las ayudas comunitarias a la utilización de leche desnatada y de leche desnatada en polvo en la alimentación animal, que afecta a unas 500000 toneladas anuales, por las que se gastaron 386 millones de ecus en 1997 (véanse los apartados 11 y 13).

La normativa debe determinar la calidad (sobre todo el contenido proteínico) de la leche desnatada en polvo subvencionable con objeto de evitar que se pague ayuda por leche desnatada en polvo de escasa calidad, no comercializable (véase el apartado 16).

La utilización de leche desnatada en polvo para alimentación animal sigue disminuyendo, no sólo por la crisis del sector de la carne de vacuno, sino también por la competencia de otros productos de menor precio (véanse los apartados 18 y 19).

El nivel de ayuda pagada por la utilización de leche desnatada en polvo para alimentación animal representa cerca del 35 % de su valor comercial (véase el apartado 21). Desde 1993 se aplica el mismo porcentaje de ayuda, pero en los servicios de la Comisión no disponían de ningún documento recapitulativo que muestre que el nivel de ayuda se haya reevaluado anualmente tal como dispone el Reglamento (véase el apartado 22). Un sistema eficaz de licitación debería proporcionar un nivel de ayuda óptimo, sobre todo si tenemos en cuenta el aumento constante de existencias (véase el apartado 23).

Las importaciones de países terceros pueden seguir aumentando. La leche desnatada en polvo importada tiene pleno derecho a toda la ayuda comunitaria a dicho producto (regímenes, excepto el de almacenamiento público). El coste neto para el presupuesto de la Unión Europea es de 18,7 millones de ecus (véase el apartado 27). El acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) limita las posibilidades de efectuar exportaciones subvencionadas de leche desnatada en polvo (véase el apartado 28).

La fiscalización de la leche desnatada y de la mazada detectó deficiencias, sobre todo en la determinación de las cantidades subvencionables (véase el apartado 31) y en la toma de muestras (véase el apartado 32).

La leche desnatada en polvo subvencionada no debe incluir lactosuero deshidratado. La fiscalización mostró la importancia de los controles sistemáticos en este campo (véase el apartado 42).

Existen deficiencias de control persistentes en las medidas específicas aplicables al pago de la ayuda en el país productor de leche desnatada en polvo para su incorporación a piensos compuestos en otros Estados miembros. Debería mejorarse esta situación, o bien suprimirse el Reglamento, como ya sugirió el Tribunal en su Informe anual sobre el ejercicio 1988 (véanse los apartados 48 y 49).

Las existencias públicas de leche desnatada en polvo aumentaron en 1996 y 1997. La mayor parte de ellas se encuentran en Irlanda y el Reino Unido. En Irlanda la fiscalización detectó una clara necesidad de realizar una separación institucional de responsabilidades, y en el Reino Unido, un almacenamiento inadecuado (véanse los apartados 50 a 52).

INTRODUCCIÓN

El producto

1. La leche desnatada se produce durante el proceso de desgrasamiento de la leche entera para obtener nata, que es el punto de partida para la producción de mantequilla. Se utiliza de forma líquida o deshidratada como leche desnatada en polvo. La leche desnatada en polvo se emplea en la fabricación de otros productos lácteos (junto con la leche entera) y en la industria de transformación alimentaria. La leche desnatada líquida se utiliza fundamentalmente para producir caseína, suministrando proteínas a las industrias agroalimentaria y química. La mazada es un subproducto de la fabricación de mantequilla obtenido tras separar la grasa sólida de la nata, mientras que la mazada en polvo es mazada deshidratada. El Gráfico 1 muestra los principales productos derivados de la leche.

2. La producción mundial de leche desnatada en polvo asciende a unos 3,1 millones de toneladas(1). La Unión Europea es la mayor zona de producción de leche desnatada en polvo, representando casi el 40 % de la producción mundial. Otras zonas importantes son Europa del Este (11 %), América del Norte (19 %), así como Australia y Nueva Zelanda (14 %).

La fiscalización del Tribunal

3. El Tribunal examinó la subvención pagada por la utilización de leche desnatada y leche desnatada en polvo para alimentación animal (386 millones de ecus en 1997), tanto en la Comisión como en una serie de Estados miembros (Alemania, Bélgica, Francia, Italia y los Países Bajos). También se realizaron visitas de inspección a Irlanda y el Reino Unido para tener en cuenta el creciente almacenamiento público de leche desnatada en polvo en 1996 en ambos Estados miembros.

4. Entre los factores de riesgo considerados durante la fiscalización se encontraban los derivados del carácter impreciso de la normativa, de los problemas para determinar y controlar la calidad y cantidad de los productos que cumplían los requisitos. También se examinaron los problemas concretos de control relativos a la leche desnatada en polvo subvencionada en un Estado miembro para la producción de piensos en otro, y las posibilidades de sustitución el producto (es decir, lactosuero deshidratado).

5. El Tribunal ya examinó anteriormente las medidas para la comercialización de la leche desnatada. Las principales observaciones sobre este tema se publicaron en los Informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 1988(2) (leche desnatada en polvo) y 1993(3) (caseína).

LA AYUDA COMUNITARIA Y EL MERCADO DE LA LECHE

La organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos

6. La leche representa aproximadamente el 18,4 % del valor total de la producción agrícola en la Unión Europea, por lo que constituye la principal actividad agrícola comunitaria, considerada de forma global. La organización de mercados de este sector fue establecida por el Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo(4), que proporciona la base jurídica para las medidas de apoyo destinadas a mejorar la situación del sector de la leche para absorber los excedentes de producción.

7. El apoyo comunitario a los precios de la leche se realiza a través de la ayuda a la venta de mantequilla y leche desnatada (tanto en forma líquida como en polvo), las restituciones a la exportación de productos lácteos y el almacenamiento público de mantequilla y leche desnatada en polvo cuando caen los precios del mercado. También existen ayudas al almacenamiento para ciertos tipos de queso.

8. Desde 1984 la producción de leche en la Unión Europea se controla a través de cuotas lecheras. Este sistema, inicialmente previsto para 9 años, fue prorrogado hasta el año 2000 por el Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo(5).

9. A pesar de la estabilización de la producción lechera tras la aplicación del sistema de cuotas en 1984, aún existe una superproducción de leche en la Unión Europea. El Cuadro 1 muestra la evolución de la producción de lácteos en 1984 y de 1993 a 1997.

10. En la Unión Europea aproximadamente el 35 %(6) de la leche producida se consume como leche fresca, o bien transformada en productos como el yogur. El restante 65 % se convierte en queso, mantequilla o leche desnatada. La leche desnatada que no se utiliza en forma líquida se transforma a continuación en leche desnatada en polvo o en caseína (22 kg de leche entera dan un rendimiento de aproximadamente 1 kg de mantequilla y 2 kg de leche desnatada en polvo). En cuanto a la leche desnatada en polvo, sólo pudieron venderse sin subvención a precios de mercado 445000 toneladas, de las 1208000 toneladas producidas en la Unión Europea en 1997 (véase el Cuadro 2).

11. En el marco de las medidas de comercialización en el sector de la leche, la Unión Europea subvenciona la utilización de leche desnatada, líquida o deshidratada, para alimentación animal (512000 toneladas en 1997)(7) y para la producción de caseína (el equivalente a unas 400000 toneladas en 1997)(8). Además, las exportaciones de leche desnatada en polvo disfrutan de restituciones (unas 280000 toneladas en 1997).

12. Sin embargo, estas medidas no pudieron absorber totalmente el excedente de leche desnatada en polvo de los últimos años, de modo que a partir de 1996 las existencias en intervención pública de leche desnatada en polvo aumentaron hasta 135421 toneladas al final de 1997. Las mayores existencias fueron las de Irlanda (54634 toneladas) y el Reino Unido (46400 toneladas). Con respecto al equilibrio global del mercado de la leche desnatada en polvo véase el Cuadro 2.

13. El gasto del FEOGA-Garantía en leche desnatada y leche desnatada en polvo ascendió a un total de 875 millones de ecus en 1997, de los que se pagaron 386 millones de ecus (44 %) para la utilización de leche desnatada y leche desnatada en polvo en alimentación animal, 288 millones de ecus (33 %) para la producción de caseína, 171 millones de ecus (20 %) para restituciones a la exportación y 30 millones de ecus (3 %) para el almacenamiento público (véanse los Cuadros 3 y 4).

Marco jurídico

14. Las medidas de comercialización por la utilización de leche desnatada y leche desnatada en polvo para la alimentación animal se establecen en el Reglamento (CEE) n° 986/68 del Consejo(9). De acuerdo con dicho Reglamento la mazada y la mazada en polvo también tienen derecho a estas ayudas. El Reglamento (CEE) n° 986/68 se completa con los Reglamentos de la Comisión que tratan de las medidas concretas y las normas de aplicación:

a) el Reglamento (CEE) n° 1105/68 de la Comisión(10), relativo a las modalidades de la concesión de las ayudas para la leche desnatada destinadas a la alimentación animal(11);

b) El Reglamento (CEE) n° 1725/79 de la Comisión(12), relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros(13);

c) el Reglamento (CEE) n° 1624/76 de la Comisión(14), establece disposiciones especiales referentes al pago de la ayuda para la leche desnatada en polvo desnaturalizada o transformada en piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro(15).

15. El almacenamiento público de la leche desnatada en polvo se establece en el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 804/68. En el Reglamento (CE) n° 322/96 de la Comisión, de 22 de febrero de 1996 se disponen las normas de aplicación del almacenamiento público de leche desnatada en polvo(16). Sólo la leche desnatada en polvo de primera calidad con un contenido proteínico de 35,6 %(17) en el extracto seco magro tiene derecho al almacenamiento público. La leche desnatada en polvo no podrá incluir mazada ni lactosuero, y deberá cumplir una serie de criterios de calidad adicionales(18).

Observaciones sobre los Reglamentos de la Comisión

16. El Reglamento (CE) n° 322/96 establece claramente las características mínimas de leche desnatada en polvo con derecho a almacenamiento público, pero no se aplican a la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación animal (véase el Cuadro 5). Los Reglamentos (CEE) nos 1105/68 y 1725/79 establecen los criterios físicos de subvención de la leche desnatada y de la leche desnatada en polvo para tener derecho a la ayuda; también describen las medidas de control que los Estados miembros deben aplicar para asegurarse de que se han cumplido las condiciones de concesión de la ayuda. Sin embargo, los criterios físicos de subvención permiten que los Estados miembros interpreten de forma poco coherente las normas que deben aplicarse (véanse los apartados 31, 41 y 42). Además, las disposiciones sobre control no son lo suficientemente explícitas para indicar cuándo, dónde y cómo deben efectuar las inspecciones los Estados miembros y, en el caso del Reglamento (CEE) n° 1105/68, qué pruebas específicas de laboratorio deben aplicarse para confirmar que los criterios físicos se hayan cumplido. A continuación se dan ejemplos de dichas deficiencias:

a) a pesar de que el valor nutritivo del producto para alimentación animal se determina por el contenido proteínico, no hay un nivel mínimo exigido para esta característica. La leche desnatada en polvo de baja calidad, con escaso contenido proteínico no queda excluida, sino que recibe la misma ayuda que la leche desnatada en polvo de calidad(19);

b) a pesar de que el Reglamento (CEE) n° 968/68 del Consejo establece un contenido máximo de materias grasas del 1 % para la leche desnatada y del 11 % para la leche desnatada en polvo, el Reglamento (CEE) n° 1105/68 permite que el contenido de la leche desnatada en materias grasas pueda rebasarse en un 25 %;

c) el extracto seco de la leche desnatada subvencionable no se encuentra regulado por criterios estrictos. El Reglamento (CEE) n° 1105/68 establece un extracto seco de al menos 8,75 % para la leche desnatada y de un 8 % para la mazada, pero en ciertos casos también permite que se conceda la ayuda a la leche desnatada y la mazada por debajo de estos niveles mínimos(20);

d) el Reglamento (CEE) n° 1105/68 no permite la dilución con agua ni lactosuero, a menos que sea parte de "las tecnologías de producción utilizadas"(21). Pero en el Reglamento no se describen las tecnologías de producción que necesitan esta dilución;

e) las disposiciones de control del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 1105/68 sólo establecen que "los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar el control relativo a las condiciones impuestas para la concesión de las ayudas y para garantizar que la incidencia de la ayuda se produzca a nivel de la explotación", sin dar ninguna indicación sobre el calendario, la naturaleza o el alcance de dichas medidas. Las medidas de control del Reglamento (CEE) n° 1725/79, tal como fue modificado, son más detalladas al definir la naturaleza de las comprobaciones que deben realizarse, y también indican tanto los niveles técnicos de las pruebas de laboratorio que deben efectuarse, como los parámetros de los resultados aceptados para dichas pruebas.

17. Además el Reglamento (CEE) n° 1105/68, a diferencia del Reglamento (CEE) n° 1725/79, no dispone que los productores de leche desnatada tengan que obtener una aprobación antes de que se les pueda conceder la ayuda. En este contexto, resulta especialmente importante el requisito de que los beneficiarios cuenten con un equipo técnico adecuado, así como con unos métodos administrativo y contable que les permitan cumplir la normativa.

El mercado de la leche desnatada en polvo

18. La producción anual de leche desnatada en polvo ha caído de 2,4 millones de toneladas en 1984, antes de la aplicación del sistema de cuotas, a 1,3 millones de toneladas en 1993 y 1,1 millones de toneladas en 1998. Los principales productores de leche desnatada en polvo son Francia y Alemania, que juntos representan alrededor del 60 % de la producción total de la Unión Europea. La Comisión aún prevé otra caída de la producción y del consumo de leche desnatada en polvo, fundamentalmente por la reducción en la utilización de dicho producto en los piensos compuestos(22). Por el contrario, el consumo humano de leche desnatada en polvo(23) permanecerá estable, según las previsiones(24). El Gráfico 2 muestra la evolución del consumo de leche desnatada y leche desnatada en polvo, con y sin subvención.

19. Según los productores de piensos compuestos visitados, la menor utilización de leche desnatada en polvo se debe en parte a la reducción del número de terneros, y por otra parte al desarrollo de nuevos productos y la sustitución de leche desnatada en polvo por otros productos más baratos (como el lactosuero en polvo), a pesar de las subvenciones que la Unión Europea paga por la utilización de leche desnatada en polvo.

20. Además, el porcentaje mínimo actual del 50 % de leche desnatada en polvo en piensos compuestos, necesario para tener derecho a la ayuda, era considerado por ciertos productores como demasiado elevado, y una limitación para la utilización de leche desnatada en polvo. De hecho, el contenido mínimo de leche desnatada en polvo se ha modificado varias veces en el pasado(25). La Comisión debería volver a evaluar el contenido mínimo necesario de leche desnatada en polvo en vista de la evolución del mercado y del precio de los productos competidores (véase también el apartado 22). El Gráfico 3 muestra la evolución de los precios de mercado de la leche desnatada en polvo en Europa y en el mercado mundial.

Determinación del nivel de ayuda

21. El nivel de ayuda actual por la utilización de leche desnatada en polvo equivale aproximadamente al 35 % de su valor comercial. Desde el 1 de julio de 1993 en que se fijó en 59,22 ecus/100 kg, no se ha cambiado. El aumento de este porcentaje el 1 de febrero de 1995 a 71,51 ecus/100 kg no refleja un aumento real, sino el ajuste para tener en cuenta la adaptación de los tipos verdes en 1995.

22. En virtud del apartado 1 del artículo 2 bis del Reglamento (CEE) n° 986/68, el importe de las ayudas se fijará habida cuenta de los siguientes elementos: "el precio de intervención de la leche desnatada en polvo aplicable durante la respectiva campaña lechera; la evolución de la situación de aprovisionamiento en leche desnatada y leche desnatada en polvo, así como la evolución de la utilización de dichos productos en la alimentación animal; la evolución del precio de los terneros; y la evolución en el mercado, del precio de las proteínas competidoras con relación al de la leche desnatada en polvo". El apartado 2 del artículo 2 bis(26) de dicho Reglamento dispone que "los importes de las ayudas se fijarán cada año para la campaña lechera siguiente". La evaluación de estos factores y la forma en que se tuvieron en cuenta, tal y como establece el Reglamento, no se halla registrada en ningún documento recapitulativo. Además, como ya observó el Tribunal en 1988, "no se llevan a cabo análisis para determinar el nivel óptimo de subvención que pueda conseguir un nivel deseado de salidas de producto a un coste presupuestario mínimo".

23. El Tribunal mantiene su observación anterior(27) de que la subvención puede haberse fijado en un nivel inadecuado y de que la aplicación de un procedimiento de licitación proporcionaría mayores garantías de que el nivel de la subvención fijado es el óptimo.

Comercio exterior

24. Las importaciones de leche desnatada en polvo aumentaron pasando de 17500 toneladas en 1993 a unas 64000 toneladas en 1997, básicamente debido a los regímenes de importación con preferencias aplicados en los últimos años. Las exportaciones de leche desnatada en polvo ascendieron a unas 281470 toneladas en 1997. El Cuadro 6 muestra la información sobre importaciones y exportaciones de leche desnatada en polvo de 1993 a 1997.

25. De conformidad con los acuerdos de la OMC, a partir del 1 de julio de 1995, los derechos de importación de leche desnatada en polvo deben reducirse en un 20 % en seis años(28). Sin embargo, a partir de julio de 1995, ya existen derechos más favorables para la mayoría de las importaciones puesto que se aplica un arancel reducido de 47,5 ecus/100 kg a unas 40000 toneladas de leche desnatada en polvo en 1995 que se incrementan hasta 68000 toneladas en el año 2000, en el marco del "compromiso del acceso mínimo" aceptado por la Unión Europea en el contexto de los acuerdos con la OMC.

26. Además, las cuotas de importación se aplican a la leche en polvo (tanto para la leche entera como para la leche desnatada en polvo) dentro de los Acuerdos de asociación con los países de Europa del Este. Estos Acuerdos permiten importar 20580 toneladas en 1997/98 a un tipo preferente del 20 % del arancel aduanero vigente(29). Aunque el almacenamiento público de leche desnatada en polvo sólo se aplica a la que es de origen europeo, la leche desnatada en polvo importada en libre circulación puede disfrutar plenamente de las subvenciones a la utilización de leche desnatada en polvo para alimentación animal. Así pues, las cantidades importadas también tienen derecho a las ayudas disponibles para las medidas de comercialización de la leche desnatada en polvo.

27. De este modo, toda la leche desnatada en polvo importada en 1997 (unas 64000 toneladas) tiene derecho a la ayuda, a un coste total de unos 42,9 millones de ecus para el presupuesto de la Unión Europea. Por otro lado, los derechos de importación sólo ascienden a 24,2 millones de ecus. Así pues, el efecto neto sobre el presupuesto de la Unión Europea es de unos 18,7 millones de ecus(30).

28. En cuanto a las exportaciones, el acuerdo de la OMC dispone que, para la campaña 2000/01, el importe total de restituciones por leche desnatada en polvo deben reducirse en un 36 % hasta los 275,8 millones de ecus(31), calculados a partir de un importe base de 430,9 millones de ecus. Las correspondientes cantidades de leche desnatada en polvo exportada deberán reducirse en un 21 % hasta las 272500 toneladas en la campaña 2000/01, calculadas a partir de una cantidad base de 344900 toneladas. Mientras los precios del mercado interior permanezcan elevados en relación con los precios de exportación de los competidores de Europa en el mercado internacional, las exportaciones comunitarias seguirán limitándose a las que cumplen las condiciones de las restituciones a la exportación, dentro de las restricciones establecidas en el Acuerdo de la OMC. A partir del 1 de agosto de 1997 el tipo de restitución a la exportación se fijó en 598,5 ecus/tonelada, aumentándose a 680 ecus/tonelada el 31 de octubre del mismo año.

GESTIÓN POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS

Ayuda a la leche desnatada líquida

Observaciones generales

29. La ayuda a la leche desnatada líquida ascendió a 21,2 millones de ecus en 1997 lo que supone el 5,5 % del gasto total por su utilización para alimentación animal(32). Este tipo de ayuda se aplica sobre todo en Italia (36 %), Alemania (30 %) y Bélgica (15 %). En Italia la ayuda se refiere a importantes cantidades de mazada que se utilizan en la producción de porcino, especialmente en la zona de Parma.

30. Exceptuando los coeficientes para los propios animales del productor (véase el apartado 33) el Reglamento no prevé los cálculos teóricos o vigente que deban utilizarse para determinar las cantidades con derecho a subvención.

Conclusiones de las inspecciones sobre el terreno

31. En el caso de la leche desnatada y/o la mazada suministradas a los ganaderos directamente por la industria láctea, las solicitudes de ayuda raramente se basan en el peso real del producto aportado para la alimentación animal, por lo que no se puede comprobar la exactitud de las solicitudes presentadas. En Bélgica, las industrias lácteas visitadas basaban sus solicitudes en las estimaciones derivadas de sus registros mensuales de producción de lácteos. En Francia la cantidad de leche desnatada es una cifra calculada a partir de la cantidad de mantequilla producida. Además, una de las principales industrias lácteas que se visitó en Italia utiliza una fórmula para calcular la cantidad de mazada producida. En estos casos se utilizaron estimaciones de peso, sin que haya ninguna certeza de que reflejaran correctamente las características físicas de la leche en el proceso de producción. Por tanto, no se puede asegurar que la Comisión esté pagando la cantidad correcta de ayuda. Se debe mejorar el Reglamento para especificar la base de pago de la ayuda y exigir las medidas de control adecuadas para su aplicación.

32. El artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 1105/68 no concretaba las medidas de control que deben adoptar los Estados miembros [véase la letra e) del apartado 16]. En la mayoría de los Estados miembros visitados (Bélgica, Alemania, Francia, Italia) las muestras utilizadas para comprobar las características físicas y químicas de la mazada y/o de la leche desnatada para alimentación animal no se tomaron del producto que se entregó a los agricultores. Las muestras se tomaron durante el proceso de producción o de grandes depósitos situados en las industrias lácteas. Pero no pudo demostrarse que el producto de la muestra correspondiera al que se entregó realmente a los agricultores.

33. Según el artículo 5 bis del Reglamento (CEE) n° 1105/68, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2863/75 de la Comisión(33), las industrias lácteas que utilicen mazada para la alimentación de sus propios animales se beneficiarán, por kilogramo de mantequilla producida y vendida, de la ayuda otorgada por 2,2 kg de leche desnatada. En 1975, cuando se introdujo esta modificación en el Reglamento, la mazada y/o la leche desnatada producidas en muchos casos habrían consumidas directamente por animales que se mantenían en la propia industria láctea. Actualmente, exceptuando unos pocos establecimientos pequeños, los animales se mantienen fuera de la central lechera, por razones de higiene. Mientras, algunas industrias lácteas han adquirido empresas de cría de ganado y así siguen aprovechando el cálculo vigente, considerado más ventajoso que la determinación de las cantidades pesando el producto entregado.

34. Como los animales no se mantienen en las instalaciones de la industria láctea en la que se produce la mazada, no debe aplicarse dicho método vigente para calcular las cantidades de mazada con derecho a la ayuda. Además, el coeficiente de 2,2 kg de mazada por kilogramo de mantequilla producida se determinó en 1968 y la justificación técnica para adoptar este método de cálculo ya no se encontraba en el servicio de la Comisión encargado de este tema. En vista del creciente contenido de materia grasa en la leche, hace tiempo que debía haberse revisado el coeficiente de 2,2.

35. Para evitar que la leche desnatada se desvíe hacia el consumo humano debe desnaturalizarse, o bien someterse a un control administrativo que ofrezca garantías equivalentes a la desnaturalización, para que cumpla las condiciones de la ayuda a la leche desnatada(34). En caso de que la industria láctea subvencionada cuente con una unidad de elaboración de mantequilla y otra de elaboración de queso, se añade lactosuero a la mazada. Este producto se desnaturaliza automáticamente(35) y no se puede utilizar para consumo humano. Sin embargo, resulta imposible determinar mediante análisis el contenido exacto de mazada, a pesar de que es necesario para los controles del pago de la ayuda.

36. En los Países Bajos se detectó que el principal beneficiario de la ayuda (el 98 % en 1996) suministraba la mazada producida, sin desnaturalizar, a una explotación en Alemania. Sin embargo las autoridades neerlandesas nunca habían comprobado si la mazada en cuestión se utilizaba realmente para la alimentación animal, y ni siquiera habían pedido a las autoridades alemanas que efectuaran dichos controles.

Ayuda a la leche desnatada en polvo

Observaciones generales

37. La producción industrial de piensos compuestos en la Unión Europea asciende a unos 122 millones de toneladas anuales, y tiende a aumentar ligeramente(36). La composición de estos productos varía, pero todos deben incorporar los elementos nutritivos necesarios para el engorde de los animales de que se trate. Los elementos fundamentales son diversas formas de proteínas animales o vegetales. La proteína de origen lácteo, incluyendo la leche desnatada en polvo, constituye un elemento importante de la composición de dichos piensos.

38. En los cinco años comprendidos entre 1993 y 1997 el gasto presupuestario de leche desnatada en polvo utilizada en la elaboración de piensos compuestos disminuyó pasando de 495,4 a 365,3 millones de ecus, lo que supone una reducción del 26,3 %, a pesar de la ampliación de la Unión Europea. Al mismo tiempo, la cantidad de leche desnatada en polvo subvencionada se redujo pasando de 676000 a 495000 toneladas (- 26,8 %), lo cual constituye un hecho positivo, dado que la comercialización de los excedentes sólo fue posible gracias a la ayuda comunitaria.

39. El Reglamento (CEE) n° 1725/79, dispone que la ayuda debe pagarse en base a los registros mensuales de las cantidades consideradas subvencionables. Antes de que se abone la ayuda, los organismos pagadores deben comprobar, entre otras cosas, que los resultados de los análisis de laboratorio de las muestras a las que se refiere la solicitud sean satisfactorios. A falta de dichos resultados no se puede pagar la ayuda, a menos que los resultados de los análisis del mes anterior sean satisfactorios.

Conclusiones de las inspecciones sobre el terreno

40. En Francia las solicitudes de ayuda se refieren a una semana, no a un mes. No obstante, a falta de unos sistemas informáticos adecuados, resulta especialmente difícil comprobar si la administración gestiona la ayuda actual de conformidad con la normativa, dado el número de operaciones de que se trata y la necesidad de vincularlas a un mes concreto.

41. El lactosuero es un subproducto de la elaboración del queso, y compite con la leche desnatada en polvo como materia prima. El lactosuero no tiene derecho a la ayuda comunitaria y no hay ninguna subvención por su utilización como aditivo. Así pues, el Reglamento (CEE) n° 3480/90(37), que modifica el Reglamento (CEE) n° 1725/79, estableció un método de análisis que debe aplicarse a las muestras que exige el Reglamento, con objeto de evitar la inclusión de lactosuero en la leche desnatada en polvo por la que se solicita ayuda. No obstante, como el modelo de informe de análisis (anexo 1 del Reglamento) no menciona explícitamente la ausencia de lactosuero, algunos Estados miembros no realizaron de forma sistemática el análisis contemplado en el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento.

42. En Bélgica, cerca de un 20 % de los análisis realizados en 1996 para detectar la presencia de lactosuero fueron positivos. Este nivel de irregularidad indica que hay que efectuar estos análisis de forma mucho más sistemática. Además, durante una fiscalización del Tribunal en los Países Bajos se encontró que 3350 kg de leche desnatada en polvo habían sido tratados como subvencionables, a pesar de que el informe del análisis indicaba que incluían lactosuero.

Deficiencias en la ayuda a la leche desnatada en polvo transformada en piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro

43. De acuerdo con el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 986/68 del Consejo, cuando la leche desnatada en polvo producida en un Estado miembro sea desnaturalizada o utilizada para la fabricación de piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro, el primero de los Estados miembros quedará autorizado para pagar la ayuda. El Reglamento (CEE) n° 1624/76(38) establece disposiciones especiales para el pago de la ayuda a la leche desnatada en polvo que se encuentre en esta situación.

44. De conformidad con la normativa, las cantidades serán comprobadas por el Estado miembro destinatario. A estos efectos, debe prestarse una fianza del 110 % de la ayuda por pagar, a las autoridades del Estado miembro destinatario que deberán certificar, en el ejemplar de control de la Unión Europea ("T5"), que se han cumplido estos requisitos. El Estado miembro expedidor pagará la ayuda al productor en base a dicha certificación.

45. Estos procedimientos se aplican sobre todo a las entregas alemanas y francesas de leche desnatada en polvo a los productores italianos y, en menor medida, españoles, de piensos compuestos. Estos dos últimos países tienen déficit de leche desnatada en polvo. Los procedimientos establecidos tienen unas repercusiones financieras, porque la ayuda se paga inmediatamente después de recibir el certificado del Estado miembro destinatario, en vez de efectuarse tras el proceso de desnaturalización o de elaboración de los piensos compuestos. En 1997 estas disposiciones especiales afectaron al pago de ayuda por 61000 toneladas en Alemania y de 4000 toneladas en Francia, que corresponden aproximadamente al 15 % de la ayuda abonada.

46. En su Informe anual relativo a 1988 el Tribunal proponía la eliminación de este sistema concreto de concesión de ayuda. En 1989, por las razones expuestas a continuación, la Comisión también propuso la modificación del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 986/68, que constituía la base jurídica de dicha práctica. Los motivos eran:

a) los factores que afectaban al funcionamiento del sistema habían evolucionado considerablemente, hasta el punto de que los motivos alegados entonces ya no eran válidos (facilitar el comercio);

b) como los sistemas de control son, lógicamente, más complicados, esta medida corre mucho más riesgo de irregularidad que con un sistema normal, como el establecido por el Reglamento (CEE) n° 1725/79.

47. La última propuesta de la Comisión para eliminar este sistema concreto se remonta a 1993(39). El Consejo no tramitó la propuesta de la Comisión, por lo que el sistema sigue vigente.

48. En la fiscalización del Tribunal, volvieron a confirmarse las deficiencias del Reglamento (CEE) n° 1624/76, y especialmente:

a) el Estado miembro expedidor (exportador) sólo es responsable del control de calidad de la leche desnatada en polvo y del cotejo de las copias del ejemplar T5 de control con el certificado del Estado miembro importador por el que declara que ha recibido la fianza. El Estado miembro importador debe efectuar el control de la producción de los piensos. A menudo la administración de cada uno de los dos Estados miembros no conoce los controles realizados por el otro Estado. En realidad, el Reglamento no exige que los resultados de las inspecciones sobre la desnaturalización o transformación en el Estado miembro importador se comuniquen al Estado miembro expedidor;

b) aunque la ayuda a la leche desnatada en polvo para piensos compuestos según el Reglamento (CEE) n° 1725/79 se paga después de la desnaturalización o transformación, el Reglamento (CEE) n° 1624/76 establece para ello un plazo de seis meses;

c) la calidad de la leche desnatada en polvo se controla en el Estado miembro expedidor a su salida, pero no a su llegada al Estado miembro destinatario. Los controles relativos a la desnaturalización o transformación en el Estado miembro importador no tienen que indicar si se ha producido una sustitución no autorizada de leche desnatada en polvo por la que el Estado miembro expedidor ha concedido la ayuda. De hecho, se corre el riesgo de que la leche desnatada en polvo enviada sea sustituida por sucedáneos, como leche desnatada en polvo de menor calidad, bien durante el transporte o a su llegada a destino(40);

d) el Estado miembro exportador inicia el control previsto por el Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo(41). Las solicitudes de control de las empresas seleccionadas son enviadas por el Estado miembro exportador al Estado miembro importador. Sin embargo, estas solicitudes corresponden a operaciones de exportación (por ejemplo, todas las exportaciones de una empresa concreta) y se refieren a la inspección de la empresa transformadora sólo en lo relativo a las operaciones de exportación seleccionadas. Así pues, la inspección de dicho control no incluye todas las actividades y todos los suministros a un productor concreto de piensos.

49. Como ya indicó la Comisión en 1989 (véase el apartado 46), la actual situación de desarrollo del mercado interior ya no necesita las disposiciones especiales que se adoptaron en circunstancias difíciles, cuando se consideró conveniente fomentar el comercio interior. De hecho, la ayuda podría pagarla, basándose en el Reglamento (CEE) n° 1725/79, el organismo pagador competente del Estado miembro en que tenga lugar la transformación.

Deficiencias en el almacenamiento público

50. El principal exportador de productos lácteos irlandeses gestiona las medidas de almacenamiento para las existencias de leche desnatada en polvo en intervención, utilizando instalaciones privadas de almacenamiento. Así pues, por una parte, podría considerarse como un servicio delegado(42) del organismo pagador, mientras que por la otra, como casi el único licitador en las ventas de existencias de intervención. En estas circunstancias, es evidente la necesidad de una separación institucional de responsabilidades.

51. Para asegurarse de que la leche desnatada en polvo ofrecida a la intervención cumple las condiciones estipuladas en el Reglamento (CE) n° 322/96, los inspectores del organismo pagador irlandés encargados de la leche(43) toman muestras para su análisis en laboratorios estatales. No obstante, los boletines con los análisis del laboratorio que certificaban los resultados de dichos controles no se habían validado y al organismo pagador sólo se habían enviado fotocopias.

52. El artículo 5 del Reglamento (CE) n° 322/96 dispone que los almacenes de leche desnatada en polvo deben estar secos, en buen estado de mantenimiento y exentos de parásitos, no presentar ningún olor extraño y permitir una buena ventilación. Sin embargo, los dos centros de almacenamiento visitados por el Tribunal en el Reino Unido no cumplían estos criterios. No se habían instalado deshumidificadores (en un almacén se encontraron restos de humedad) y sólo se habían tomado medidas rudimentarias contra los roedores y las plagas.

CONCLUSIÓN

53. A pesar de la implantación de cuotas lecheras en 1984, sólo el 37 % de la leche desnatada en polvo producida en la Unión Europea se vende a precios de mercado. El resto (63 %) se exporta con restituciones financiadas por el presupuesto comunitario, o se vende en el mercado interior con una ayuda que asciende aproximadamente al 35 % del precio de mercado (véanse los apartados 9 y 21).

54. La ayuda a la leche desnatada y la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal (386 millones de ecus en 1997) facilitó la comercialización de aproximadamente 500000 toneladas, o sea el 40 % de la producción anual de leche desnatada en polvo de la Unión (véanse los apartados 10 y 11).

55. La Comisión no cuenta con ningún análisis, estudio o documento recapitulativo que pueda justificar el mantenimiento del nivel de ayuda vigente desde 1993, teniendo en cuenta, entre otras cosas, el aumento del nivel de existencias en algunos Estados miembros. El Tribunal opina que la aplicación de un procedimiento de licitación, como el recomendado hace unos diez años en su Informe anual relativo al ejercicio 1988, sigue siendo pertinente (véanse los apartados 21 a 23).

56. La normativa no describe claramente las condiciones que deben cumplir la leche desnatada y la leche desnatada en polvo destinadas a alimentación animal para que puedan ser subvencionables. De acuerdo con otras medidas de comercialización aplicadas en el sector de la leche (mantequilla), la concesión de ayuda a la leche desnatada en polvo debería supeditarse a unos niveles mínimos de calidad del producto, especialmente en lo que se refiere al contenido proteínico mínimo (véanse los apartados 15 a 17).

57. Se detectó (en Bélgica, Francia e Italia) que las administraciones nacionales pagaban ayuda por cantidades estimadas de leche desnatada suministrada y (en Bélgica, Alemania, Francia e Italia) aceptaban que las muestras para análisis de laboratorio se tomaran del producto en la central lechera, en vez de extraerlas de las cantidades enviadas. La normativa comunitaria no contempla estas prácticas, que ponen en peligro la fiabilidad de los sistemas de control. Por lo tanto, es necesario que la Comisión revise esta situación (véanse los apartados 30 a 32).

58. La Comisión debe volver a examinar el método aplicado al cálculo de la cantidad de leche desnatada subvencionable que las industrias lácteas utilizan para alimentar a sus propios animales. Debe volver a evaluarse si es adecuado o no el coeficiente aplicable y limitar la utilización de este método a industrias lácteas muy pequeñas que alimentan a sus propios animales (véanse los apartados 33 y 34).

59. La Comisión debe volver a evaluar los controles para asegurarse de que no se ha añadido lactosuero a la mazada. También deben revisarse las inspecciones relativas a la mazada no desnaturalizada suministrada a agricultores de un Estado miembro distinto de aquél en que se produce. La Comisión debe tomar las iniciativas necesarias para mejorar estos controles (véanse los apartados 35 y 36).

60. Hay poca certeza sobre los controles sistemáticos para comprobar la ausencia de lactosuero en la leche desnatada en polvo. Dado el riesgo de irregularidades, la Comisión debería encargarse de modificar dichos reglamentos (véanse los apartados 41 y 42).

61. Cuando se paga ayuda en un Estado miembro por la leche desnatada en polvo utilizada en la elaboración de alimentación animal en otro Estado miembro, deben tomarse muestras de dicha leche desnatada en polvo y analizarse al llegar a su destino final, para asegurarse de que haya el suficiente control. Los resultados de estos análisis confirmarían si la leche desnatada en polvo cumple los requisitos comunitarios. Si este procedimiento resulta inadecuado, por razones administrativas o de costes, deberían eliminarse las disposiciones especiales previstas en el Reglamento (CEE) n° 1624/76, como ya sugirió el Tribunal en su Informe anual relativo al ejercicio 1988 (véanse los apartados 43 a 49).

62. La fiscalización de la aplicación del sistema comunitario de intervención y almacenamiento de leche desnatada en polvo en Irlanda y el Reino Unido (los principales beneficiarios) mostró que, en Irlanda, el único licitador en las ventas de existencias de intervención es, al mismo tiempo, el encargado de organizar el almacenamiento público (véase el apartado 50). De los dos almacenes que se visitaron en el Reino Unido, ninguno cumplía las condiciones de la normativa sobre almacenes (véase el apartado 52).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 25 de marzo de 1999.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. KARLSSON

Presidente

(1) Últimos datos disponibles: 3,079 millones de toneladas de leche desnatada en polvo (cifra provisional) en 1996; 3,128 millones de toneladas en 1995.

(2) DO C 312 de 12.12.1989, apartados 6.41 a 6.73.

(3) DO C 327 de 24.11.1994, apartados 4.1 a 4.54.

(4) DO L 148 de 28.6.1968, p. 13.

(5) Las cuotas lecheras fueron establecidas por el Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo (DO L 90 de 1.4.1984, p. 10). Para el sistema actual, se aplica el Reglamento (CEE) n° 3950/92 del Consejo (DO L 405 de 31.12.1992, p. 1) que es válido hasta el año 2000.

(6) No hay cifras definitivas que muestren cómo se utiliza la leche producida, debido a la poca fiabilidad de las fuentes estadísticas y también por los diferentes contenidos de materia grasa y proteínas de los productos lácteos de todo tipo. La producción de leche de consumo asciende a unos 30350 millones de toneladas o un 25 % de la producción de leche. Sin embargo, la leche de consumo tiene menor contenido de materia grasa que la leche fresca (la grasa puede utilizarse para mantequilla o queso). Se calcula que la leche de consumo y los productos frescos de todo tipo absorben aproximadamente el 35 % de la producción de leche.

(7) 495000 toneladas corresponden a la utilización de leche desnatada en polvo para alimentación animal y 17000 toneladas de equivalente de leche desnatada en polvo para la utilización subvencionada de leche desnatada para alimentación animal (datos provisionales para 1997).

(8) La caseína se produce a partir de la leche desnatada. Para convertir una cantidad de leche desnatada en equivalente de leche desnatada en polvo debe aplicarse la relación de 11:1 (11 kg de leche desnatada = 1 kg de leche desnatada en polvo).

(9) DO L 169 de 18.7.1968, p. 4. La mazada y la mazada en polvo reciben el mismo tratamiento que la leche desnatada y la leche desnatada en polvo.

(10) DO L 184 de 29.7.1968, p. 24.

(11) el Reglamento incluye tres tipos diferentes de utilización de la ayuda:

a) la industria láctea que produce y transforma leche desnatada que se desnaturaliza y se vende especialmente a explotaciones en las que se utiliza para alimentación animal a un precio para el que puede fijarse un máximo (artículo 1); una variante de este tipo se da cuando las industrias lácteas venden leche desnatada en polvo en forma líquida a ganaderos [artículo 1 bis, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2630/84 de la Comisión (DO L 249 de 18.9.1984, p. 8)];

b) las industrias lácteas que utilizan su producción de leche desnatada únicamente para alimentar a sus propios animales [artículo 5 bis, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2863/75 de la Comisión (DO L 285 de 4.11.1975, p. 5)];

c) los ganaderos que utilizan su propia leche desnatada para piensos (artículo 6).

(12) DO L 199 de 7.8.1979, p. 1.

(13) A pesar de que el Reglamento y las correspondientes líneas presupuestarias indican que el producto se destina a la alimentación de terneros, parte de los piensos se utiliza para alimentar ovejas y lechones. Pero el Reglamento no lo prohíbe.

(14) DO L 180 de 6.7.1976, p. 9.

(15) La ayuda se paga al vendedor de leche desnatada en polvo basándose en el justificante del Estado miembro destinatario que indique que el importador ha prestado la fianza.

(16) DO L 45 de 23.2.1996, p. 5.

(17) El contenido proteínico es de 35,6 %, aplicándose un precio de intervención más bajo por cada punto de menor contenido proteínico, hasta un mínimo de 31,4 %.

(18) Véase también el cuadro 5.

(19) El reducido contenido proteínico de leche desnatada en polvo que se incluye en un pienso compuesto puede compensarse añadiendo caseína, que también es un producto subvencionado.

(20) Véase el apartado 6 de artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1105/68, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1645/78 (DO L 191 de 14.7.1978, p. 23), que establece numerosas excepciones a los valores mínimos de subvención.

(21) Véase el apartado 4 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1105/68, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2114/75 (DO L 215 de 13.8.1975, p. 12).

(22) Las cantidades de leche desnatada en polvo utilizadas para alimentación animal y financiadas en el marco del Reglamento (CEE) n° 1725/79 evolucionaron de la manera siguiente:

(EUR 12): en 1993, 675000; en 1994, 649000; en 1995, 587000 toneladas;

(EUR 15): en 1995, 594000; en 1996, 543000; en 1997, 495000 toneladas.

(23) La leche desnatada en polvo para consumo humano constituye un importante ingrediente en todo tipo de productos alimentarios como son productos de panadería, confitería, ciertos helados, sopas en polvo, salsas, alimentación infantil, etc.

(24) Fuente: "Situación y perspectivas del sector de la leche", Documento de trabajo de la Comisión, Bruselas 1997.

(25) Hasta el 5.6.1988: 60 %;

6.6.1988 a 30.9.1988: 45 %;

1.10.1988 a 31.10.1990:-;

1.11.1990 a 31.1.1993: 50 %;

1.2.1993 a 30.6.1996: 35 %;

1.7.1996 a -: 50 %.

(26) Los apartados 1 y 2 del artículo 2 bis fueron aplicados por el Reglamento (CEE) n° 666/74 del Consejo (DO L 85 de 29.3.1974, p. 22).

(27) Véase el Informe anual del Tribunal relativo a 1988, apartados 6.63 a 6.66 (DO C 132 de 12.12.1989).

(28) Los aranceles aduaneros vigentes (derechos a la importación) se van a reducir a lo largo de seis años, a partir de 143,6 ecus por 100 kg de leche desnatada en polvo en el primer año de los Acuerdos GATT (1.7.1995 - 30.6.1996), evolucionarán de la manera siguiente: 138,6 ecus en 1996/97; 133,7 en 1997/98 y 128,7 en 1998/99. Se practicarán otras reducciones en los años 1999/2000 y 2000/01.

(29) Las cuotas para importaciones preferenciales según los Acuerdos de asociación aumentarán en 990 toneladas cada año, hasta llegar a 23550 toneladas en el año 2000.

(30) El importe se calcula del siguiente modo: importación de 40000 toneladas según el compromiso de acceso mínimo, a un tipo de derecho a la importación de 47,5 ecus/100 kg y 20000 toneladas según los acuerdos con los países de Europa del Este a un tipo de 25,74 ecus/100 kg, resultan:

40000 t x 475 ecus/t = 19000000 ecus

20000 t x 257,4 ecus/t = 5148000 ecus

Total derechos a la importación: 24148000 ecus.

La ayuda asciende a 71,51 ecus/100 kg, o sea: 715,1 ecus/t x 60000 t = 42906000 ecus.

Gasto neto con cargo al presupuesto: 18758000 ecus.

(31) Cantidad anual de compromisos de leche desnatada en polvo para 1997/98: 310000 toneladas; para 1998/99: 297500 toneladas; para 1999/2000: 285000 toneladas, y para 2000/01: 272500 toneladas. Compromisos de gastos: para 1997/98: 354 millones de ecus, para 1998/99: 328 millones de ecus; para 1999/2000: 301,9 millones de ecus y para 2000/01: 275,8 millones de ecus.

(32) Ayuda abonada en 1997: 386,3 millones de ecus, de los cuales 365,2 millones de ecus (94,5 %) para leche desnatada en polvo [Reglamento (CEE) n° 1725/79] y 21,2 millones de ecus (5,5 %) para leche desnatada (líquida).

(33) Reglamento (CEE) n° 2863/75 de la Comisión (DO L 285 de 4.11.1975, p. 5).

(34) Letras a) y b) del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1105/68.

(35) De acuerdo con el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1105/68, la leche desnatada se desnaturalizará mediante:

1) acidificación del producto;

2) adición de suero concentrado;

3) adición de engrudo de almidón o de almidón hinchado;

4) adición de azorrubina E 122.

(36) L'économie laitière en chiffres, CNIEL (Centre national interprofessionnel de l'économie laitière), París, edición 1997.

(37) DO L 366 de 1.12.1990, p. 68.

(38) DO L 180 de 6.7.1976, p. 9.

(39) COM(93) 211 final, de 17 de mayo de 1993.

(40) El riesgo de incumplimiento es aún más elevado si las cantidades se transportan a granel.

(41) DO L 388 de 30.12.1989, p. 18.

(42) Servicio delegado en el sentido del Reglamento (CE) n° 1663/95 de la Comisión.

(43) El DAFF (Department of Agriculture, Forestry and Food) es el organismo pagador irlandés de los gastos del FEOGA-Garantía.

Cuadro 1

Situación de la producción lechera de la Unión Europea (EUR-15)

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Cuadro 2

Leche desnatada en polvo: Balance

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Cuadro 3

Gastos relativos a la leche desnatada (LD) y la leche desnatada en polvo (LDP) comparados con el gasto global de la OCM del sector de la leche

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Cuadro 4

Ayudas a la leche desnatada y leche desnatada en polvo para la alimentación de terneros

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Cuadro 5

Condiciones de calidad y definiciones relativas a la leche desnatada (LD) y a la leche desnatada en polvo (LDP)

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Cuadro 6

Comercio exterior de leche desnatada en polvo en la Unión Europea

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Gráfico 1

Leche y productos lácteos: medidas actuales de comercialización

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Gráfico 2

Consumo de leche desnatada y leche desnatada en polvo en la Unión Europea, con y sin subvención

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Nota:

La leche desnatada líquida se expresa en equivalentes de leche desnatada en polvo.

Fuente:

Extraído de los anexos del documento "Sector de la leche: Situación y previsiones", DG VI de la Comisión, abril de 1997.

Gráfico 3

Precios clave de la leche desnatada en polvo

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Fuente:

Revisión del Tribunal de Cuentas a partir de diversos documentos de la Comisión.

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

A fin de evitar la acumulación de existencias de productos, la organización común de mercados (OCM) de la leche y de los productos lácteos prevé diferentes medidas para su comercailización en el mercado interior. Estas medidas tienen por objeto generar salidas adicionales para los ingredientes lácteos que de otro modo serían sustituidos por alternativas más económicas. Por lo que respecta a la parte proteínica de la leche, se hallan actualmente en vigor tres tipos de medidas que absorberán una cantidad total de aproximadamente 10,3 millones de toneladas de leche desnatada (es decir, en torno al 9 % de los suministros totales de leche de la Unión Europea). El informe del Tribunal examina dos medidas relativas a la utilización de leche desnatada líquida y leche desnatada en polvo en la alimentación animal. Estos productos suponen el 3,2 % [Reglamento (CEE) n° 1105/68] y el 50,4 % [Reglamento (CEE n° 1725/79], respectivamente, de la cantidad total arriba mencionada.

Durante los últimos diez años se han reducido considerablemente los volúmenes de leche desnatada y leche desnatada en polvo subvencionados para su utilización en la alimentación animal: de un total de 12,5 millones de toneladas de equivalente de leche desnatada en 1988 se pasó a 5,5 millones de toneladas en 1998. Por lo que respecta a la leche desnatada líquida destinada a la alimentación del ganado vacuno en explotaciones, la importante reducción de los volúmenes vendidos en el marco de este régimen se debe a que la industria lechera prefiere someter la leche desnatada a transformación ulterior siempre que ello sea posible (a fin de reducir los costes de transporte y crear valor añadido). Además, los ganaderos prefieren utilizar piensos compuestos que dedicarse ellos mismos a mezclar distintos ingredientes. El recurso a la leche desnatada en polvo en la producción de piensos compuestos (principalmente para terneros) disminuyó de forma importante como consecuencia de su sustitución, principalmente por lactosuero en polvo.

La Comisión coincide con el Tribunal en la conveniencia de vincular la ayuda de forma más estrecha a la calidad de la leche desnatada en polvo (en particular, a su contenido proteínico).

En el marco del Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos, la Comisión examina periódicamente en sus servicios y en los Estados miembros las medidas de gestión del mercado de la leche desnatada en polvo. Estos debates y la evolución registrada durante los últimos años en los mercados de la leche y los terneros la han llevado a la convicción de que las ayudas se fijaron en el nivel apropiado.

La Comisión no está convencida de la utilidad de fijar las ayudas mediante un procedimiento de licitación para este régimen de ayuda. En efecto, teme que la carga administrativa y los riesgos financieros asociados a tal procedimiento tendrían un efecto disuasorio sobre el recurso a la leche desnatada en polvo o bien limitarían la participación en tales licitaciones a un reducido grupo de agentes especializados, restringiendo así considerablemente la competencia dentro del sistema.

Las importaciones de leche desnatada en polvo de terceros países, como parte de los compromisos de la Unión con la Organización Mundial del Comercio, se convierten en parte del excedente general en el mercado comunitario, por lo que no pueden aislarse de la gestión del mercado. Un trato diferenciado entre productos de la Unión Europea y productos importados requeriría la introducción de costosos mecanismos de control.

La Comisión prevé que se revise el régimen de ayudas a la leche desnatada líquida destinada a la alimentación animal. Si este examen confirma la necesidad de mantener la totalidad o parte de este régimen, se reforzarán considerablemente las normas de aplicación por lo que respecta a los procedimientos de control y los criterios de subvención.

Ya en 1989 la Comisión propuso al Consejo que en el Reglamento (CEE) n° 986/68 se suprimiese la disposición por la que se autoriza el pago de ayudas en el Estado miembro en el que se produce la leche desnatada en polvo. En el marco de la Agenda 2000, la revisión de la política lechera debería dar lugar a la abolición de este régimen especial de ayudas. En efecto, la situación jurídica ya no es la misma desde la propuesta de un nuevo reglamento de base para el sector de la leche. En la Agenda 2000 la Comisión propone la supresión del Reglamento (CEE) n° 986/68, por el cual un Estado miembro puede recurrir al citado régimen de subvenciones. El nuevo Reglamento no prevé ninguna disposición que obligue a la Comisión a mantener este régimen a partir del 1 de enero de 2000.

En lo que respecta a los problemas planteados con la aplicación de la normativa y a los casos constatados por el Tribunal, los servicios de la Comisión procederán a todas las verificaciones necesarias y efectuarán un seguimiento en el contexto de la liquidación de cuentas.

La ayuda comunitaria y el mercado de la leche

La organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos

10. La elevada proporción de leche desnatada en polvo que debe subvencionarse para su comercialización puede explicarse por el hecho de que la leche desnatada en polvo es una salida residual de la leche desnatada. En otras palabras, los excedentes de leche que no se pueden transformar en otros productos lácteos generadores de valor añadido se utilizan para fabricar leche desnatada en polvo y mantequilla, los dos productos de intervención que constituyen la base del mecanismo de sostenimiento del mercado en el sector de la leche.

Marco jurídico

14. En el paquete de la Agenda 2000 la Comisión ha presentado una propuesta para un nuevo reglamento de base del Consejo sobre la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. Uno de los objetivos de esta propuesta consiste en simplificar la legislación existente, concretamente suprimiendo todos los Reglamentos del Consejo que fijen normas de aplicación generales. En esta lista figura el Reglamento (CEE) n° 986/68. Por consiguiente, una vez adoptado este reglamento, la Comisión procederá a reelaborar los Reglamentos (CEE) nos 1725/79 y 1105/68, de decidirse mantener este último régimen.

Observaciones sobre los reglamentos de la Comisión

16. a) La Comisión está de acuerdo con el Tribunal. La revisión prevista del Reglamento (CEE) n° 1725/79 debería incluir un examen crítico de la necesidad de introducir un requisito mínimo para el contenido proteínico de la leche desnatada en polvo subvencionada en el marco de este régimen o, en su lugar, vincular el pago de las ayudas a la cantidad de proteína láctea incluida en los piensos compuestos.

16. (b) La Comisión está de acuerdo con el Tribunal; la tolerancia del 25 % debería suprimirse para garantizar el cumplimiento del Reglamento (CEE) n° 986/68. No obstante, la Comisión subraya que, dado el mayor valor de la grasa láctea frente a la proteína láctea, la venta de leche líquida con un exceso de materias grasas no depara ninguna ventaja económica a los agentes económicos.

16. c), d) y e) La Comisión tiene intención de examinar la situación con respecto al Reglamento (CEE) n° 1105/68 una vez que el Consejo haya adoptado el nuevo reglamento de base para el sector lechero (véanse las observaciones sobre el apartado 14). Habida cuenta de la importancia marginal de este régimen para el equilibrio del mercado de proteína láctea (3 % del volumen total subvencionado de leche desnatada en el mercado interior), se evaluará la necesidad de conservar esta medida. Este examen tendrá en cuenta que el Reglamento actual contempla cuatro modus operandi diferentes, lo cual inevitablemente requiere una multiplicación de los criterios de subvención y de los procedimientos de control y administrativos.

16 y 17. La Comisión coincide con el Tribunal en que, si el régimen de mantiene, el reglamento pertinente debería prever normas detalladas sobre los criterios de subvención y sobre los procedimientos administrativos y de control.

El mercado de la leche desnatada en polvo

20. La Comisión está convencida de que la tasa de incorporación es un instrumento útil para orientar la absorción de leche desnatada en polvo a través de este régimen de ayudas. Teniendo en cuenta las actuales condiciones del mercado, en particular la acumulación de existencias públicas, la Comisión cree que debería mantenerse la tasa del 50 %.

Tal como indica el Tribunal, la Comisión seguirá examinando como en el pasado los efectos de esta norma y ajustando la tasa en caso necesario.

Por otra parte, hay que subrayar que los procedimientos de control relativos al contenido de leche desnatada en polvo en los piensos son menos fiables en caso de tasas de incorporación bajas.

Determinación del nivel de ayuda

22. La Comisión desea hacer hincapié, primeramente, en que el precio de intervención de la leche desnatada en polvo se mantuvo inalterado desde el 1 de julio de 1993 (exceptuando el ajuste del tipo verde el 1 de febrero de 1995). Así pues, el principal parámetro para determinar el nivel de las ayudas se ha mantenido estable desde el último ajuste.

Además, los otros parámetros mencionados en el apartado 1 del artículo 2 bis del Reglamento (CEE) n° 986/68 se evalúan periódicamente en el marco de las decisiones sobre la tasa mínima de incorporación o en relación con otras decisiones sobre la gestión del mercado de la proteína láctea. Estas medidas se han analizado en diferentes notas y documentos de trabajo y se han debatido con los Estados miembros en el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos. La Comisión examinará el modo de dejar mejor constancia de tales deliberaciones.

Por lo que respecta al nivel de ayudas aplicado desde 1993, la Comisión cree que la decisión de mantener las ayudas en el mismo nivel estaba justificada ante la situación del mercado. Además, dada la disminución de la cuota de mercado de la leche desnatada en polvo en este sector, no hay motivo para suponer que el nivel de ayuda fijado fuera demasiado elevado durante todo o incluso parte del período examinado. Durante los últimos diez años, el lactosuero en polvo ha ido sustituyendo a la leche desnatada en polvo destinada al pienso para terneros, hasta tal punto que más de dos tercios de la producción de lactosuero en polvo es absorbida en la actualidad por los piensos para terneros. Esto indica la fuerte competencia entre la leche desnatada en polvo y el lactosuero en polvo para alimentación animal.

23. La Comisión reconoce que un procedimiento de licitación puede constituir una herramienta útil para fijar un nivel apropiado de ayuda en determinadas condiciones. No obstante, en el caso de los regímenes de ayuda a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación animal, la Comisión sigue convencida de que un procedimiento de licitación no podría resultar de utilidad. Son varios los argumentos que apoyan esta tesis.

En primer lugar, la experiencia con otros regímenes de ayuda indica que los agentes económicos no suelen hacer un uso efectivo del sistema de licitación como instrumento para la determinación de las ayudas, sino que les sirve más como medio para la fijación anticipada de la ayuda a una cantidad determinada de producto subvencionable. En este caso, la iniciativa de modificar el nivel de ayuda incumbe a la Comisión, como ocurre en cuando es aplicable el nivel de ayudas fijo.

Segundo, participar en un procedimiento de licitación entraña una carga administrativa adicional y los costes de una persona dedicada a esta tarea. Cabe suponer que estos elementos acabarán descontándose en la oferta. Por los mismos motivos, es probable que los fabricantes de piensos compuestos intentarán evitar los riesgos y la carga del procedimiento de licitación, en cuyo caso solicitarían al comerciante la prestación de este servicio. Esto implicaría, a su vez, que la participación en la licitación estaría limitada a un reducido número de comerciantes especializados, también proveedores de leche desnatada en polvo, lo cual limitaría considerablemente el elemento de competencia que constituye el requisito previo para una licitación eficaz.

Comercio exterior

27. Por lo que respecta a la leche desnatada en polvo importada de terceros países, en 1993 la Comisión presentó una propuesta al Consejo [COM(93) 211 final] a fin de limitar el importe de las ayudas pagadas para estos productos al montante de los derechos de importación. El Consejo no adoptó esta propuesta porque la mayoría de los Estados miembros consideraron que sería imposible controlar el origen de la leche desnatada en polvo una vez estuviera circulando libremente en el mercado comunitario. Por las mismas razones, los Estados miembros manifestaron una gran resistencia a la exclusión de la leche desnatada en polvo importada del régimen de ayudas como opción alternativa.

Gestión por parte de los Estados miembros

Ayuda a la leche desnatada líquida

Conclusiones de las inspecciones sobre el terreno

31 a 36. Como se indica anteriormente, será necesario revisar el funcionamiento del Reglamento (CEE) n° 1105/68 como consecuencia de las propuestas relacionadas con la Agenda 2000. En esta ocasión, la Comisión examinará la necesidad de mantener la totalidad o parte de este régimen e intentará introducir procedimientos de control específicos y vinculantes, para lo cual tendrá en cuenta las conclusiones y recomendaciones del Tribunal.

En el procedimiento de liquidación de cuentas se dará seguimiento a las observaciones del Tribunal, y los Estados miembros afectados serán debidamente notificados. De confirmarse, podrán dar lugar a correcciones financieras. Respecto del caso mencionado por el Tribunal relativo a los Países Bajos (apartado 36), los servicios de la Comisión han iniciado el procedimiento para la realización de los necesarios controles de seguimiento sobre el terreno.

Ayuda a la leche desnatada en polvo

Conclusiones de las inspecciones sobre el terreno

40. El Reglamento (CEE) n° 1725/79 dispone que deben elaborarse relaciones mensuales de las cantidades de productos utilizados y fabricados por las empresas autorizadas [letra b) del apartado 1 del artículo 8 y apartado 3 del artículo]. La conciliación entre la solicitud de ayuda y las relaciones mensuales debería ser posible en todo momento. La práctica francesa de realizar pagos semanales resulta aceptable en principio, siempre que en la práctica la solicitud permita conciliar las reclamaciones de las ayudas y los registros mensuales. Este asunto será objeto de seguimiento en la liquidación de cuentas.

41. La Comisión está totalmente de acuerdo con el Tribunal en que los análisis para determinar la presencia de lactosuero deben ser sistemáticos, tal como prevé el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento, y que las irregularidades detectadas deben ser objeto de seguimiento riguroso por parte de los Estados miembros y de la Comunidad. Por lo que respecta al elevado porcentaje de análisis que indican la presencia de lactosuero en Bélgica, los servicios de la Comisión opinan que ello normalmente debería dar lugar a un aumento en el número de muestras. Se dará seguimiento a las observaciones del Tribunal en el procedimiento de liquidación de cuentas.

42. En cuanto a las conclusiones del Tribunal sobre los 3350 kg de leche desnatada en polvo. que se habían beneficiado de una ayuda pese a la presencia de lactosuero, las autoridades de los Países Bajos informan de que los pagos han sido reembolsados, extremo que se verificará en el procedimiento de liquidación de cuentas.

Deficiencias en la ayuda a la leche desnatada en polvo transformada en piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro

43 a 49. Tal como indica el Tribunal, en 1989 la Comisión propuso al Consejo [véase COM(89) 448 final] que se suprimiera la disposición contenida en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 986/68 que autoriza la concesión de ayudas en el Estado miembro en el que se produce la leche desnatada en polvo. Esta propuesta se debatió en varias reuniones, pero no obtuvo la mayoría cualificada necesaria para la adopción del texto.

Como se informa más arriba, las propuestas de la Agenda 2000 para el sector de la leche han situado este expediente en una nueva perspectiva. Si el Consejo adopta el nuevo reglamento de base propuesto por la Comisión, las normas sobre el desembolso de las ayudas deberán especificarse en el reglamento de aplicación de la Comisión. Siguiendo la línea de su propuesta antes citada, la Comisión no tiene intención de instaurar la posibilidad de un régimen de subvenciones como el descrito.

48. Las observaciones del Tribunal también serán objeto de seguimiento en el procedimiento de liquidación de cuentas.

Deficiencias en el almacenamiento público

50 a 52. En lo que respecta a los problemas planteados en la aplicación de la normativa y a los casos hallados por el Tribunal, los servicios de la Comisión procederán a realizar todas las verificaciones necesarias, así como el seguimiento correspondiente en el marco de la liquidación de cuentas.

Conclusión

53. La elevada proporción de leche desnatada en polvo que necesita subvención para su puesta en el mercado puede explicarse por el hecho de que la leche desnatada en polvo constituye una salida residual de la leche desnatada. La leche excedentaria que no se puede transformar en otro producto lácteo de valor añadido se utiliza para la fabricación de leche desnatada en polvo y mantequilla, los dos productos de intervención que forman la base del mecanismo de sostenimiento del mercado en el sector lechero.

55. La Comisión subraya que las medidas de gestión del mercado para la leche desnatada en polvo han sido examinadas con regularidad tanto en sus servicios como en los Estados miembros en el marco del Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos. Basándose en estas discusiones y teniendo en cuenta la evolución registrada durante los últimos años en los mercados de la leche y de los terneros, la Comisión está convencida de que la ayuda se fijó en un nivel apropiado. No obstante, la Comisión seguirá examinando si el nivel de ayuda y la tasa de incorporación son adecuados.

La Comisión no considera apropiado en este caso fijar la ayuda a través de un procedimiento de licitación, pues teme que la carga administrativa y los riesgos financieros que ello entrañaría tendrían un efecto disuasorio sobre el recurso a la leche desnatada en polvo o bien limitaría la participación en las licitaciones a un reducido grupo de agentes especializados, limitando así considerablemente la competencia dentro del sistema.

56. La Comisión examinará el modo de mejorar la vinculación del nivel de ayuda a la calidad de los productos subvencionables.

57 a 59. La Comisión prevé revisar el régimen de ayuda a la leche desnatada líquida destinada a la alimentación animal [Reglamento (CEE) n° 1105/68], que supone menos del 3 % de la comercialización subvencionada de leche desnatada en el mercado interior. Si este examen confirma la necesidad de mantener la totalidad o parte del régimen, las normas de aplicación se reforzarán sobre todo en lo tocante a los procedimientos de control.

60. Con ocasión de la revisión prevista del Reglamento (CEE) n° 1725/79, la Comisión prestará una especial atención a este aspecto.

61. La Comisión remite a la propuesta que presentó al Consejo en 1989, cuya intención era suprimir el régimen contemplado en el Reglamento (CEE) n° 1624/76. En el marco de la Agenda 2000, la revisión de la política del sector de la leche debería dar lugar a la abolición de este régimen particular de ayudas.

62. En lo que respecta a los problemas planteados en la aplicación de la normativa y a los casos hallados por el Tribunal, los servicios de la Comisión procederán a realizar todas las verificaciones necesarias, así como el seguimiento correspondiente en el marco de la liquidación de cuentas.