ES Diario Oficial de la Unión Europea L 239/24

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 20 de marzo de 2013

relativa a las medidas SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) ejecutadas por Italia en 2004 y en 2009 en favor de SACE BT S.p.A.

[notificada con el número C(2013) 1501]

El texto en lengua italiana es el único auténtico

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(2014/525/UE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, apartado primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),

Considerando lo siguiente:

I. PROCEDIMIENTO

(1) Mediante denuncia presentada el 5 de junio de 2007 y registrada el 7 de junio de 2007, la Comisión fue informada de que en mayo de 2004 SACE S.p.A. (en lo sucesivo, «SACE»), había asignado una dotación inicial de capital de 100 millones EUR a su nueva filial, SACE BT S.p.A. (en lo sucesivo, «SACE BT»), (en lo sucesivo, «la primera medida»).

(2) Por carta de 6 de noviembre de 2009, el denunciante presentó nuevos argumentos en apoyo de su denuncia e informó a la Comisión sobre una medida suplementaria, en forma de cobertura de reaseguro, que SACE había concedido a SACE BT en 2009 (en lo sucesivo, «la segunda medida»).

(3) En el transcurso de la investigación preliminar, la Comisión constató que SACE BT se había beneficiado de dos asignaciones de capital concedidas por SACE el 18 de junio y el 4 de agosto de 2009 (respectivamente, «la tercera medida» y «la cuarta medida»).

(4) Por carta de 23 de febrero de 2011, la Comisión informó a la Italia de su Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal a que se refiere el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Decisión de incoar el procedimiento»), con relación a las cuatro medidas en cuestión.

(5) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre las citadas medidas.

(6) La Comisión solo ha recibido observaciones por parte de SACE, transmitidas el 5 de mayo de 2011. SACE adjuntaba varios justificantes, incluyendo una nueva presentación del plan industrial relativo al período 2005-2008 para la gestión del seguro a corto plazo, elaborado por SACE con la ayuda del asesor externo KPMG y aprobado por el consejo de administración el 18 de mayo de 2004 (en lo sucesivo, «el plan industrial inicial»), la carta de un asesor externo con fecha de 7 de julio de 2004 en que se especifican los servicios adicionales prestados (en losucesivo, «la carta del asesor»), los análisis suplementarios para el plan industrial relativos al mercado italiano de la información comercial, al mercado italiano de la recuperación de créditos y a sus principales operadores, y al mercado del seguro de crédito en Europa Central y Oriental de marzo de 2004 (en lo sucesivo, «complementos del plan industrial»), la actualización del plan industrial 2005-2008 aprobada el 19 de noviembre de 2004 (en lo sucesivo, el «plan industrial actualizado»), algunos extractos del acta de las reuniones del consejo de administración de los días 28 de abril de 2004 y 18 de mayo de 2004, un plan industrial relativo a la posible adquisición de Assicuratrice Edile S.p.A. de mayo de 2005 (en lo sucesivo, «plan empresarial de adquisición de Assedile»), el Revised budget de SACE BT de 31 de marzo de 2009, el plan industrial de SACE BT para el período 2010-2011, de 4 de agosto de 2009 (en lo sucesivo, «el plan industrial 2010-2011»).

(7) El 5 de mayo de 2011, Italia transmitió su respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento.

(8) El 23 de junio de 2011, la Comisión solicitó información adicional. El 13 de julio de 2011, las autoridades italianas celebraron una reunión con los representantes de la empresa. Tras dicha reunión, a la solicitud de información cursada el 23 de junio de 2011 se añadieron otras cuestiones que se habían ido planteando en el transcurso de las conversaciones. La solicitud de información suplementaria se envió el 4 de agosto de 2011. Por carta de 15 de septiembre de 2011, Italia transmitió su respuesta a la solicitud de información, adjuntando varios justificantes, y, en particular, una carta de invitación a presentar a corto plazo ofertas de servicios de consultoría relativos a la elaboración de un plan industrial para el ejercicio de actividades de seguro de crédito a la exportación en los mercados industrializados, fechada el 17 de diciembre de 2003 (en lo sucesivo, «la carta de invitación»), otros documentos elaborados por un asesor externo sobre la posible adquisición de Assicuratrice Edile S.p.A. y las notas presentadas al consejo de administración de SACE BT en el período que va de mayo de 2005 a septiembre de 2008 con relación a varias oportunidades de adquisiciones internacionales y otras formas de expansión internacional.

(9) Por carta de 25 de enero de 2012, la Comisión solicitó información adicional (3). El 5 de marzo de 2012, Italia transmitió su respuesta, a la que adjuntaba el acta de las reuniones del consejo de administración de SACE y de su predecesor, el Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero — SACE, de los días 21 de noviembre de 2003, 3 de diciembre de 2003, 10 de noviembre de 2004, 1 de abril de 2008, 1 de octubre de 2008, 28 de noviembre de 2008, 11 de febrero de 2009, 1 de abril de 2009, 26 de mayo de 2009, 1 de julio de 2009 y 9 de septiembre de 2009, otros documentos relativos a la adquisición de Assedile y una comparación entre las previsiones relativas a los indicadores financieros en el plan industrial inicial y las cifras reales.

(10) Ya que los argumentos presentados anteriormente por Italia tenían por objeto demostrar la ausencia de elementos de ayuda en las medidas concedidas, la información facilitada con respecto a la eventual compatibilidad de estas últimas, en el caso de que se considerasen ayudas, eran limitada. Por carta de 21 de febrero de 2012 (4), los servicios de la Comisión pidieron a Italia que transmitiese nuevos elementos que pudieran demostrar la eventual compatibilidad de las ayudas.

(11) En respuesta a esta carta, el 30 de marzo de 2012, Italia presentó toda una serie de documentos internos de SACE destinados a demostrar la conformidad de las medidas concedidas en 2009 (la segunda, la tercera y la cuarta medidas) con el criterio del inversor que opera en una economía de mercado. La serie contiene, principalmente, los siguientes documentos: a) el acta de la reunión del consejo de administración de 10 de diciembre de 2008 y los correspondientes anexos relativos a los cambios de la estructura organizativa dirigidos a potenciar el control del riesgo; b) una síntesis de los cambios a nivel directivo relativos al período 2009-2012; c) el acta de la reunión del consejo de administración de 24 de noviembre de 2011 y los correspondientes anexos relativos a la actualización del plan industrial 2011-2013; d) el informe financiero de fin de año del ejercicio 2011.

II. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS

II. 1. SACE Y SU IMPLICACIÓN EN LOS RIESGOS NEGOCIABLES (5)

(12) SACE, la empresa matriz de SACE BT, es una sociedad anónima completamente controlada por el Estado italiano. Se trata de la agencia italiana de crédito a la exportación. A comienzos de 2004, esta empresa dejó de ser un ente público para convertirse en una sociedad anónima propiedad al 100 % del Estado italiano. SACE asegura riesgos negociables a corto y largo plazo en el sentido de la Comunicación de la Comisión relativa al seguro de crédito a la exportación a corto plazo (en lo sucesivo, «la Comunicación relativa al crédito a la exportación») con la garantía del Estado (6).

(13) En el sentido del artículo 2, apartado 3, del Decreto Legislativo no 143 (7) de 31 de marzo de 1998, en que se reformulaba la garantía aplicable a SACE en virtud de la ley no 227 de 24 de mayo de 1977, las operaciones y las categorías de riesgos negociables, como, entre otros aspectos, la cobertura geográfica, tienen que ser definidas por el Comité interministerial de programación económica (en lo sucesivo, «CIPE»). Como muy tarde el 30 junio de cada año, el CIPE analiza las previsiones financieras y las exigencias financieras relativas a determinados riesgos y define los límites globales de los compromisos que el Estado puede garantizar de forma distinta para las garantías de duración inferior y superior a veinticuatro meses.

(14) En 1997, la Comisión adoptó la Comunicación relativa al crédito a la exportación, que establece que no pueden concederse ayudas estatales a los aseguradores de crédito a la exportación que aseguran riesgos negociables y que los aseguradores de crédito a la exportación públicos deberán, como mínimo, tener una administración y llevar una contabilidad separadas de sus seguros de riesgo negociables y no negociables por cuenta o con la garantía del Estado, en la que se demuestre que no disfrutan de ayuda de Estado en sus seguros de riesgo negociables. Para atenerse a lo dispuesto en la Comunicación relativa al crédito a la exportación, en su reunión del 7 de julio de 1998, el consejo de administración de SACE decidió poner fin, a partir del 18 de septiembre de 1998, a la cobertura de los riesgos negociables (así definida en aquel momento, es decir, el seguro de crédito a la exportación a corto plazo relativo a los 15 países de la EU-15) por lo que se refiere a los contratos de seguro directo.

(15) Entre las modificaciones introducidas por la Comunicación relativa al crédito a la exportación de 2001 (8) figura también la sustitución de la lista de los nombres de todos los Estados miembros que aparecen en el anexo de la versión de la Comunicación de 1997 por una referencia genérica a los Estados miembros de la Unión Europea, de modo que las futuras ampliaciones de la Unión Europea no obligaran a modificar la Comunicación.

(16) Así pues, en el momento de la adhesión de los diez nuevos Estados miembros el 1 de mayo de 2004 (en lo sucesivo, «EU-10»), los riesgos a corto plazo no negociables relativos a los diez nuevos países se volvieron negociables. Por consiguiente, a partir de esa fecha las disposiciones relativas a los riesgos negociables contenidas en la Comunicación relativa al crédito a la exportación se aplican también a esos riesgos.

(17) El artículo 6 del Decreto Legislativo no 269 de 30 de septiembre de 2003 (convertido en la ley no 326 de 24 de noviembre de 2003), por el que se establecen las disposiciones relativas a la transformación, con efecto a partir del 1 de enero de 2004, del Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero (SACE) en una sociedad anónima (SACE S.p.A), define el ámbito de las operaciones de la empresa, teniendo en cuenta la evolución del mercado en cuestión. En particular, el artículo 6, apartado 12, establece que: «SACE S.p.A. puede desarrollar la actividad de seguro y de garantía de los riesgos de mercado según se definen en las Directrices de la Unión Europea. La actividad a que se refiere el presente apartado se desarrollará mediante una contabilidad separada con respecto a las actividades que se benefician de la garantía del Estado o mediante la constitución al efecto de una sociedad anónima. En este último caso, la participación de SACE S.p.A. no podrá ser inferior al 30 % [y algunos fondos otorgados anteriormente] no podrán utilizarse para la suscripción de su capital. [La actividad de cobertura de los riesgos negociables] no se beneficiará de la garantía del Estado».

(18) Con ocasión de las modificaciones del marco legislativo mencionadas en los considerandos 14-16, SACE decidió constituir SACE BT.

(19) Para atenerse a las normas de la Unión, SACE decidió adoptar y utilizar una contabilidad separada para los riesgos negociables (9) durante el período incluido entre la fecha en que los correspondientes riesgos se volvieron automáticamente negociables (1 de mayo de 2004) y la fecha en que se constituyó SACE BT (27 de mayo de 2004) (véase el cuadro 1 incluido en el considerando 19 de la Decisión de incoar el procedimiento). En el marco de la contabilidad separada no se asignaron capitales con relación a estas actividades. Las contabilidades se separaron sobre la base de las disposiciones jurídicas italianas. El consejo de vigilancia hace referencia a esta circunstancia en el informe anual 2004 de SACE, tomando nota del cierre, al final de 2004, de la gestión separada de los riesgos de mercado (10).

II. 2. EL BENEFICIARIO, SACE BT

(20) SACE BT se constituyó el 27 de mayo de 2004 (11), con un capital social de 100 millones EUR, desembolsado íntegramente por SACE tras la aprobación, el 18 de mayo de 2004, del plan industrial por parte del consejo deadministración de SACE. Además, SACE (12) hizo una transferencia de capital por valor de 5,8 millones EUR al fondo de reserva de SACE BT (denominado «fondo de organización»), que se utilizó seguidamente para amortizar las pérdidas, por ejemplo en 2004 y en 2005 (13). El 3 de julio de 2004, SACE BT recibió la autorización para operar del Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) e inició sus operaciones el 15 de octubre de 2004.

(21) Actualmente, la actividad de SACE BT se articula en torno al sector del seguro de crédito (54 % de las primas en 2011), el sector de las fianzas (30 %) y otros sectores relacionados con los riesgos de la construcción (13 %).

(22) En el ámbito del seguro de crédito, SACE BT opera en el sector del seguro de crédito a la exportación por lo que se refiere a los riesgos negociables, en el sentido de la Comunicación relativa al crédito a la exportación. Ofrece asimismo cobertura del crédito para las transacciones efectuadas en Italia (seguro de las transacciones comerciales nacionales). A través de una pequeña cuota de su cartera, SACE BT ha seguido operando en el sector de los riesgos no negociables a corto plazo (véase el cuadro 1). Según las autoridades italianas, esta actividad, como las otras, se desarrolla en condiciones de mercado y sin la garantía del Estado. Cuadro 1 Reparto geográfico de los riesgos relativos al seguro de crédito de SACE BT % 2005 (14) 2006 (14) 2007 (14) 2008 2009 2010 2011 Nacionales-territorio italiano 42,5 47,5 55,4 67,3 73 76,7 77,4 Extranjeros-negociables 39,8 46,6 37,4 25,1 21 18,1 17,3 Extranjeros-no negociables 17,7 5,9 7,2 7,6 6 5,2 5,3

(23) El sector de las fianzas de SACE BT se ha desarrollado gracias a la adquisición de Assicuratrice Edile S.p.A. (en lo sucesivo, «Assedile»). En 2005, SACE BT adquirió una cuota inicial del 70 % de esta empresa. El proceso de adquisición se inició en el marzo de 2005. Assedile, especializada en el sector de las fianzas, ofrecía garantías para los riesgos de la construcción y cambió su nombre por el de SACE Surety en enero de 2009. A raíz de la adquisición de las restantes cuotas minoritarias de SACE Surety, la empresa se fundió mediante su incorporación a SACE BT, que se convirtió en el titular único (15).

(24) SACE BT es el accionista único de SACE Servizi S.r.l, empresa constituida para la prestación de servicios relativos a la adquisición y a la gestión de información comercial. En 2011, SACE Servizi intervino asimismo en la recuperación de los créditos por cuenta de SACE BT.

(25) Las funciones de auditoría interna, gestión del riesgo y conformidad de SACE BT se han externalizado a la empresa matriz, SACE (16).

(26) Durante el segundo año posterior a su constitución, SACE BT registró un modesto beneficio, con un rendimiento del capital neto (ROE) del 0,11 %, pero a partir del 2007, tercer año de actividad, empezó a registrar pérdidas (véase el cuadro 2). Cuadro 2 ROE de SACE BT % Año ROE 2005 – 1,51 2006 0,11 2007 – 1,02 2008 – 38,0 2009 – 30,6 2010 – 4,4 2011 0,23 Fuente:Informes financieros de SACE BT.

(27) En concreto, SACE BT registró pérdidas significativas tanto en 2008 (por valor de unos 29,5 millones EUR) como en 2009 (por valor de unos 34 millones EUR). En 2009, los siniestros liquidados por SACE BT alcanzaron los 66,4 millones EUR, lo que representa un 42,6 % más que el año anterior (17). Frente a una contracción de los volúmenes asegurados por las principales empresas especializadas en el seguro de crédito y en las fianzas en 2009, SACE BT aseguró transacciones por un total de 20,4 000 millones EUR, con un aumento del 34,2 % con respecto a los 15,2 000 millones EUR asegurados en 2008.

(28) La situación de la empresa mejoró en 2010, cuando el combined ratio (18)descendió al 108 %, frente al 163 % registrado en 2009 (véase el cuadro 5) y en 2011, año en que la empresa cerró con un modesto beneficio (equivalente a 0,247 millones EUR).

II. 3. LA DENUNCIA

(29) El denunciante sostiene que la dotación de capital inicial de 100 millones EUR (primera medida) que la empresa matriz, SACE, concedió a SACE BT en 2004 es imputable al Estado, no es compatible con el criterio del inversor que opera en una economía de mercado y constituye una ayuda estatal incompatible (véanse los considerandos 29 y 30 de la Decisión de incoar el procedimiento). El 6 de noviembre de 2009, el denunciante informó asimismo a la Comisión sobre el reaseguro concedido por SACE a SACE BT, también imputable presumiblemente al Estado y no acorde con el criterio del inversor que opera en una economía de mercado, que se configuraba por lo tanto como una nueva medida de ayuda incompatible con el artículo 107 del Tratado (la segunda medida).

(30) Con respecto a la Decisión de incoar el procedimiento, el denunciante no formulaba observaciones.

II. 4. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS A QUE SE REFIERE LA PRESENTE DECISIÓN

(31) La investigación formal iniciada por la Comisión el 23 de febrero de 2011 se refiere a las siguientes cuatro medidas concedidas por SACE a SACE BT (para mayores detalles, véanse los considerandos 33-41 de la Decisión de incoar el procedimiento: a) Primera medida : la dotación de capital inicial de 100 millones EUR en forma de capital social y la asignación de capital al fondo de reserva (denominado «fondo de organización») por valor 5,8 millones EUR, en 2004 (19). b) Segunda medida : una cobertura de reaseguro de exceso de pérdida (20) relativa a los riesgos negociables para 2009, concedida el 5 de junio de 2009. La segunda medida fue concedida por SACE cuando SACE BT no logró colocar el 100 % de la cobertura en el mercado privado. En particular, vemos que antes de 2009 SACE BT contrataba principalmente su reaseguro a los operadores privados. Sin embargo, en la fase de renovación de los contratos de reaseguro para el año 2009, en el contexto de la crisis financiera, SACE BT experimentó algunas dificultades. Aunque SACE BT se puso en contacto con un número significativo de operadores privados, solo consiguió, a través de cinco reaseguradoras privadas, una cobertura equivalente al 25,85 % del reaseguro de exceso de pérdida relativo a los riesgos negociables para 2009. Los contratos se formalizaron el 30 de enero de 2009. Otros 16 operadores contactados por SACE BT, a los que se ofrecieron las mismas condiciones ofrecidas a los operadores que habían prestado la cobertura, decidieron no participar en la cobertura de reaseguro. Las reaseguradoras tenían que cubrir la cuota de siniestros que sobrepasara los 5 millones EUR, hasta los 40 millones EUR. Las cinco reaseguradoras privadas que participaron en el reaseguro de exceso de pérdida en 2009 son las siguientes: Hannover Rückversicherung AG (10 %), Sirius International Insurance Corporation (7,5 %), DEVK Rückversicherungs und Beteiligungs AG (3 %), Atradius Reinsurance Ltd. (2,5 %) y Assurisk SA (2,85 %). El 5 de junio de 2009, la empresa matriz, SACE, asumió la parte restante de la cobertura, es decir, el 74,15 %, en las mismas condiciones de prioridad, alcance y tipo aceptadas por las reaseguradoras privadas. c) Tercera medida : una recapitalización de 29 millones EUR con fecha de 18 de junio de 2009 para cubrir las pérdidas registradas en 2008. d) Cuarta medida : una recapitalización de 41 millones EUR con fecha de 4 de agosto de 2009 (21).

(32) El cuadro 3 recoge una cronología de las cuatro medidas y de los principales acontecimientos y decisiones referentes a SACE y SACE BT (sobre la base de la información y de la documentación de apoyo presentadas a la Comisión). El cuadro también incluye las fechas en que se han presentado o examinado algunos documentos, que se mencionan más adelante en la presente Decisión. Cuadro 3 Orden cronológico de las cuatro medidas y de los principales acontecimientos y decisiones referentes a SACE y SACE BT 21.11.2003 — Estudio desarrollado por el asesor externo McKinsey relativo a los escenarios del mercado potencial de SACE 17.12.2003 — Carta de invitación a presentar ofertas dirigida a los servicios de consultoría para elaborar a corto plazo un plan industrial sobre la actividad de seguro de crédito de SACE 1.1.2004 — Transformación del Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero-SACE en sociedad anónima (SACE S.p.A.) Marzo de 2004 — KPMG realiza análisis suplementarios para el plan industrial sobre el mercado italiano de la información comercial, el mercado italiano de la recuperación de los créditos y sus principales operadores, y el mercado del seguro de crédito en Europa Central y Oriental 28.4.2004 — Cálculo del capital disponible (free capital) de SACE 1.5.2004 — Adhesión de diez nuevos Estados miembros a la Unión — Los riesgos no negociables a corto plazo para la EU-10 se convierten en riesgos negociables 18.5.2004 — KPMG presenta al consejo de administración de SACE el plan industrial que contiene los principales elementos en apoyo del rendimiento esperado para el período 2005-2008 — El consejo de administración de SACE aprueba al plan industrial para el período 2005-2008 relativo a la constitución de SACE BT 27.5.2004 — Creación de SACE BT — Se abona el capital de 105,8 millones EUR (primera medida) 3.7.2004 — SACE BT recibe autorización para ejercer actividades de reaseguro por parte del Istituto nazionale per la vigilanza (ISVAP) 15.10.2004 — Inicio de las actividades de SACE BT 19.11.2004 — El consejo de administración de SACE BT aprueba la actualización del plan industrial para el período 2005-2009 Marzo de 2005 — Inicio del proceso de adquisición de Assedile (22) 15.4.2005 — Presentación de la evaluación relativa a Assedile llevada a cabo por el asesor externo KPMG (precedida por el examen de la «sala de datos» (data room) — Discusión del consejo de administración de SACE BT sobre la posible adquisición de Assedile 18.4.2005 — Primera oferta no vinculante de SACE BT para el 70 % de Assedile 30.5.2005 — Presentación del addendum a la evaluación de Assedile por parte del asesor externo KPMG 30.9.2005 — SACE BT firma el contrato definitivo para la adquisición del 70 % de Assedile 19.9.2006 — Plan industrial-oferta conjunta de SACE BT y Ducroire para la adquisición del 66 % de KUP Diciembre de 2006 — Informe del asesor externo para SACE BT y Ducroire sobre la valoración del 66 % de KUP Octubre de 2007 — SACE BT y Ducroire adquieren conjuntamente el 66 % de KUP 6.3.2008 — SACE BT adquiere el 30 % restante de Assedile 30.1.2009 — SACE BT logra obtener de cinco reaseguradoras privadas el 25,85 % del reaseguro de exceso de pérdida con relación a los riesgos negociables 25.2.2009 — SACE BT cede en pérdida a SA Ducroire su 33 % del capital social de KUP 26.5.2009 — El consejo de administración de SACE aprueba el desembolso de 29 millones EUR en favor de SACE BT 5.6.2009 — SACE suscribe el 74,15 % restante del reaseguro de exceso de pérdida con relación a los riesgos negociables (segunda medida) 18.6.2009 — La asamblea ordinaria de accionistas de SACE BT aprueba la cobertura de las pérdidas registradas a finales de 2008, mediante el desembolso de 29 millones EUR procedentes de SACE (tercera medida) y de 0,49 millones EUR procedentes de las reservas del fondo de organización 1.7.2009 — El consejo de administración de SACE aprueba una aportación de capital de 41 millones EUR en favor de SACE BT 4.8.2009 — La asamblea ordinaria de accionistas de SACE BT aprueba una aportación de capital de 41 millones EUR de SACE (cuarta medida) — El consejo de administración de SACE BT aprueba el plan industrial para el período 2010-2011 7.12.2010 — El consejo de administración de SACE BT aprueba un plan industrial para el período 2011-2013 24.11.2011 — Reunión del consejo de administración de SACE BT: actualización del plan industrial para el período 2011-2013 23.2.2012 — Reunión del consejo de administración de SACE BT: revisión del modelo organizativo de SACE BT

II. 5. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO

(33) En lo que respecta a la primera medida, la Comisión explicó en un primer momento que, por lo que se refiere a la dotación de capital inicial, la consideración de ayuda habría podido excluirse si dicha dotación se hubiera desembolsado para los riesgos no negociables o si se hubiera tratado simplemente de una aportación de capital en favor de SACE BT ya asignado para la actividad de seguro a corto plazo existente anteriormente en SACE (incluidos los riesgos anteriormente no negociables, convertidos en riesgos negociables el 1 de mayo de 2004). La Comisión ha indicado que en aquella fase no disponía de información suficiente para valorar el eventual cumplimiento de tales condiciones.

(34) En segundo lugar, la Comisión ha expresado sus dudas sobre el hecho de que Italia actuara como un inversor privado en parecidas circunstancias. Se trata del denominado «criterio del inversor que opera en una economía de mercado», que, de cumplirse, excluye la existencia de una ventaja para el beneficiario de la medida. a) Por lo que se refiere a la primera medida, sobre la base de la información facilitada, la Comisión ha expresado sus dudas sobre el hecho de que la valoración del rendimiento esperado de SACE BT llevada a cabo en 2004, en el momento de su creación, habría bastado para inducir a un inversor que operara en una economía de mercado a realizar una aportación de capital. La Comisión subraya que el único plan industrial presentado en aquellos momentos incluía simplemente previsiones para los años 2005-2008 y preveía un ROAE (Return On Average Equity)que solo en 2008 habríaalcanzado un nivel del 5 % (incluida una deducción equivalente a 1,1 millones EUR para la reserva de estabilización) (23). Todo indica que no se realizaron entonces otras valoraciones sobre un posible aumento del rendimiento para cubrir las pérdidas iniciales, y la Comisión no tenía conocimiento de ningún análisis del potencial rendimiento de eventuales adquisiciones en el sector. Se invitó a Italia a presentar elementos demostrativos adicionales de que la inversión se había efectuado en condiciones de mercado. b) Por lo que se refiere a la segunda medida, sobre la base de la información facilitada por las autoridades italianas que ilustra las dificultades de hallar una cobertura de reaseguro en el mercado, la Comisión ha expresado sus dudas sobre la afirmación de que la segunda medida no otorgó ninguna ventaja a SACE BT. c) Por lo que atañe a la tercera y cuarta medidas, la Comisión pensaba que, en vista de las pérdidas registradas, SACE BT no habría podido encontrar una cantidad tan elevada de capital en el mercado.

(35) En tercer lugar, la Comisión señaló que las medidas concedidas por SACE (empresa pública) parecían ser imputables al Estado (criterio de los recursos estatales), aunque sin adoptar una posición definitiva sobre la cuestión.

(36) Por último, la Comisión ha expresado sus dudas sobre el hecho de que, si las medidas hubieran resultado ser ayudas, habrían podido considerarse compatibles con el mercado interior, ya que no existe ninguna base jurídica que prevea la compatibilidad de tales ayudas.

III. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

(37) La Comisión solo ha recibido observaciones de SACE.

IV. OBSERVACIONES SOBRE LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO Y DOCUMENTACIÓN COMPLEMENTARIA PRESENTADA POR ITALIA Y POR SACE

IV. 1. IMPUTABILIDAD

(38) Italia y SACE han sostenido que las cuatro medidas concedidas por SACE no serían imputables al Estado italiano. En su respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento, Italia cita ampliamente las sentencias del Tribunal en los asuntos Stardust Marine (24), Olympic Airways (25) y SIC-RTP (26). A petición de la Comisión, Italia transmitió una lista facilitada por SACE en la que se recogen los nombres de los miembros del consejo de administración de SACE de la época en que las cuatro medidas en cuestión fueron adoptadas por dicho consejo (27). Cuando procede, SACE indica la posición que los miembros del consejo de administración ocupan en la Administración Pública.

(39) Por lo que se refiere a la primera medida, Italia, además, ha sostenido que la inversión en SACE BT fue realmente exigua si se tienen en cuenta las dimensiones de SACE. Esto demostraría que el Estado no tenía ningún motivo para implicarse en una inversión de escasa entidad y que, por consiguiente, la medida no sería imputable al Estado.

(40) Por lo que se refiere a la segunda medida, Italia ha aclarado que el CIPE no decide sobre la actividad de reaseguro de SACE (28).

IV. 2. CRITERIO DE LA VENTAJA: PRIMERA MEDIDA

(41) En la documentación transmitida tras la Decisión de incoar el procedimiento, Italia y SACE afirman que la inversión se atiene a las prácticas comerciales.

(42) Como complemento de la documentación transmitida anteriormente, integrada predominantemente por el plan industrial inicial, Italia y SACE han presentado datos adicionales (véanse los considerandos 6-9). Por otra parte, en respuesta a una pregunta complementaria de la Comisión, Italia comunicó que desde 2003 no se han producido intercambios entre el ISVAP y SACE/SACE BT que incluyan estimaciones realizadas por SACE/SACE BT sobre los requisitos patrimoniales y sobre el capital disponible, ni valoraciones al respecto por parte de la autoridad nacional de supervisión (29).

(43) En primer lugar, SACE afirma que es una empresa rentable y que, dado que se caracteriza por una buena gestión empresarial, no hay motivo para no creer que al invertir en SACE BT obró como un inversor normal. En apoyo de esta afirmación, SACE ha facilitado datos que demuestran que durante el período 2004-2010 fue una empresa rentable, con un ROE superior al 6 % en todos los años examinados y un porcentaje de reparto de dividendos que oscila entre el 40 % y el 95 % de los beneficios. El importe total de los dividendos ha alcanzado los 2 100 millones EUR y se ha reembolsado al Estado, en calidad de accionista, una cuota del capital equivalente a 3 500 millones EUR. SACE sostiene además que su inversión en SACE BT se llevó a cabo recurriendo al free capital no utilizado y disponible, que puede cifrarse en unos 250 millones EUR a 28 de abril de 2004 (30). Por otra parte, Italia afirma que la aportación de capital fue modesta si se tienen en cuenta las actividades desarrolladas y los beneficios generados por SACE (el importe invertido en SACE BT en 2004 equivalía al 1,2 % del capital de SACE y al 20 % de los beneficios netos realizados por SACE en 2004) (31).

(44) En este contexto, Italia aclaró asimismo que no es SACE la que se ha beneficiado de la contragarantía del Estado, dado que con ella se pretendía más bien ofrecer una contragarantía a los socios de SACE. En este sentido, Italia ha subrayado que, durante el período 2004-2010, ni se ejecutó en ningún momento la contragarantía, ni el Estado realizó ningún pago en favor de SACE (32).

(45) En segundo lugar, SACE ha declarado que el objetivo de la inversión era la diversificación de los riesgos asegurados por el grupo SACE (en términos de cobertura geográfica y sectorial). La cobertura de los riesgos del crédito por parte del grupo SACE, anteriormente limitada a los países cuyos riesgos no son negociables, tenía, pues, que expandirse en Italia y en el sector de los riesgos del crédito a la exportación negociables (riesgo a corto plazo dentro de la OCDE). Además, había que ampliar el ámbito de las actividades, integrando las otras áreas de actividad en que operaban los tres principales operadores del mercado privado.

(46) En tercer lugar, SACE ha afirmado que, para un nuevo operador como SACE BT, se presentaban significativas oportunidades de mercado no utilizadas. Este factor se analizó antes de realizar la inversión. En particular, el mercado italiano interno evidenciaba un grado de penetración del sector del seguro de crédito significativamente inferior al de los otros grandes mercados europeos. Además, existía la posibilidad de operar en los mercados de la EU-10, donde a la sazón todavía no estaban presentes los principales operadores del mercado del seguro de crédito. Antes de realizar la inversión, las oportunidades de mercado fueron analizadas exhaustivamente, incluso por parte del asesor externo.

(47) En cuarto lugar, SACE ha sostenido que el ROE de SACE BT no puede compararse con la media del mercado, ya que SACE BT era en aquel momento una empresa emergente, mientras que la presencia en el mercado de las otras empresa de seguro de crédito a la exportación a corto plazo ya estaba consolidada.

(48) En quinto lugar, SACE ha afirmado que, al crear SACE BT en 2004 para introducirse en el mercado del crédito a la exportación a corto plazo, los órganos de gestión esperaban obtener una rentabilidad suficiente del capital invertido, confiando en una estrategia basada en tres directrices (33): crecimiento endógeno del sector del crédito (de tipo empresa emergente, por lo que el plan industrial inicial contiene previsiones para cuatro años) por lo que se refiere a la primera directriz; actividades complementarias del seguro de crédito (otras ramas o servicios), incluidas las posibles adquisiciones de otras empresas, en Italia (diversificación por línea de negocio) por lo que se refiere a la segunda directriz; y expansión geográfica mediante la adquisición de empresas que operan en el extranjero (diversificación por área geográfica) por lo que se refiere a la tercera directriz.

(49) Según SACE, los principios que fundamentan esta estrategia se han visto confirmados por el análisis del asesor externo (34).

(50) Según SACE, debería resultar evidente que las previsiones económicas y financieras elaboradas en 2004 no podían incluir o anticipar los efectos de las futuras adquisiciones, ocurridas varios años después (35). En otras palabras, las previsiones se basaron exclusivamente en el crecimiento orgánico de SACE BT en el mercado italiano del seguro de crédito (primera directriz, citada en el considerando 48 (36).

(51) Teniendo en cuenta el carácter emergentede SACE BT, la empresa matriz decidió inyectar más capital en la fase inicial, de una sola vez. Italia sostiene que este enfoque es comparable al de un fondo de capital privadoque efectúa inversiones anticipadas con vistas a potenciales operaciones, que tienen, en todo caso, que someterse a evaluaciones independientes y coherentes con la estrategia preestablecida (37).

(52) Además, Italia ha afirmado que, aunque el plan inicial solo incluía la rentabilidad relativa a la primera directriz de actividad, en aquel momento también mencionaron y se tuvieron en cuenta las otras dos directrices. Ya se las mencionaba en la carta de 17 de diciembre de 2003, con la que se invitaba a un asesor a presentar una oferta para elaborar un plan industrial para la actividad a corto plazo de SACE (38). En particular, en la invitación a presentar una oferta transmitida al asesor externo, SACE pedía que se le presentase un número limitado de escenarios (2 como máximo) en previsión de un crecimiento endógeno de SACE basado en sus propios recursos y sus propios medios, y en la colaboración con otras entidades, italianas o extranjeras, con varias opciones, como por ejemplo la colaboración con uno de los principales operadores del mercado, la colaboración con un operador secundario (por ejemplo, la empresa española CESCE, o la empresa belga OND) y la colaboración con un operador italiano en el marco de otro segmento de mercado u otro sector financiero.

(53) Por lo que se refiere a las posibles relaciones con terceros, se pedía al asesor que identificase las eventuales ventajas derivadas del intercambio de tecnología y competencias, de las economías de escala y de la especialización y de la integración de las actividades en las fases anteriores y posteriores del proceso.

(54) SACE sostiene que el consejo de administración empezó a discutir tales oportunidades durante el mismo período en que se creó SACE BT. En apoyo, asimismo, de esta afirmación, SACE ha facilitado un plan preliminar de colaboración con OND (Bélgica) y CESCE (España), que se llevó a cabo el 5 de marzo de 2004, es decir, antes de la concesión de la primera medida (39).

(55) Para ofrecer una base a la futura expansión en otros mercados y líneas de actividad, en marzo de 2004 el asesor entregó a SACE un análisis detallado de los operadores del mercado activos en otros segmentos de actividad en Italia (servicios de información comercial y recuperación de créditos) y en el sector del seguro de crédito en Europa Central y Oriental (40), procediendo a un análisis comparativo (benchmarking) de las prácticas del mercado (sobre todo por lo que respecta a los principales operadores del mercado) en términos de costes (por ejemplo, para el suministro de información comercial y la recuperación de créditos), plazos de las operaciones comerciales, análisis múltiple de los precios de las adquisiciones recientes en el sector del suministro de información comercial y análisis comparativo de las mejores prácticas del mercado (consideradas tales en razón de la posición de liderazgo de los operadores en los correspondientes segmentos de mercado) en términos de soluciones comerciales operativas.

(56) Italia recuerda que la estrategia de adquisición se inició menos de un año antes del inicio de las actividades por parte de SACE BT (la primera oferta no vinculante de SACE BT para el 70 % de Assedile se remonta al 18 de abril de 2005, mientras que todo el proceso se puso en marcha en marzo de 2005, cinco meses después del inicio de las actividades por parte de SACE BT). Además, Italia transmitió a la Comisión varias comunicaciones, que se presentaron al consejo de administración de SACE BT durante el período 2006-2008, en que se contemplaban sucesivas oportunidades de adquisición (41) (basadas todas ellas en evaluaciones de consultores externos, due diligence, etc., aunque por distintos motivos no todas estas iniciativas tuvieron resultado positivo).

Previsiones financieras

(57) En la carta de invitación a presentar ofertas para los servicios de consultoría, SACE pedía previsiones financieras para los tres años siguientes, o bien para el período 2005-2007. Entre otras cosas, SACE pedía que se cuantificasen los recursos financieros (la capitalización) necesarios para el desarrollo de actividades a corto plazo y la rentabilidad prevista (es decir, el rendimiento del capital invertido) (42).

(58) SACE sostiene que, dado que las oportunidades de adquisición no estaban todavía claras y la correspondiente evaluación todavía no estaba disponible, el plan industrial inicial se basó únicamente, por prudencia, en la primera directriz de actividad (crecimiento endógeno del sector del crédito). La rentabilidad prevista, aunque limitada —en la medida en que no incluía las estrategias de adquisición— resultaba en todo caso positiva a partir de 2007 (tercer año de actividad) (43), o a partir de 2006, teniendo en cuenta las sinergias con la empresa matriz (SACE) (segundo año completo de actividad).

(59) Además, ya en noviembre de 2004, a solo un mes del inicio de las actividades de SACE BT, el consejo de administración debatió la actualización del plan empresarial para el período 2005-2009 (44) (45) («el plan industrial actualizado»). Esta actualización contenía un análisis de las operaciones de SACE BT al comienzo de su actividad, nuevas hipótesis de desarrollo, simulaciones económico-financieras y escenarios de desarrollo. La nota de acompañamiento al consejo de administración indicaba claramente la expansión de la actividad en el mercado de las fianzas y la definición del escenario evolutivo correspondiente a otras oportunidades de crecimiento externo en los sectores que presentaban oportunidades de sinergia con la actividad de SACE BT, con vistas a adaptar el rendimiento de toda la inversión de capital en SACE BT a los parámetros de referencia del mercado.

(60) En particular, en el plan industrial actualizado, las distintas directrices del futuro desarrollo de las actividades se citaban de manera explícita: crecimiento endógeno de la actividad del seguro de crédito (primera directriz, véase el considerando 48), expansión en otros segmentos de actividad en Italia (segunda directriz, véase el considerando 48) y crecimiento externo, con la indicación «pendiente de desarrollo» (segunda y tercera directriz, véase el considerando 48, en función de las actividades de una empresa que suscitara interés). El capital necesario estimado para la primera directriz equivalía a 40,3 millones EUR. Por lo que se refiere a la segunda directriz, solo se indicaba en detalle la expansión endógena en el sector de las fianzas, junto con diversas previsiones financieras para esa línea de actividad y con un capital cifrado en 3,7 millones EUR.

(61) Se añadió asimismo un análisis más detallado de la rentabilidad prevista en función del capital asignado a los sectores del seguro de crédito y las fianzas: el ROAE para los primeros dos tipos de productos (seguro de crédito y fianzas) sobre el capital requerido de 44 millones EUR se cifró en un 12,5 % (con 40,3 millones EUR y el 12,1 % únicamente para el sector del seguro de crédito) (46). En el documento se afirmaba que se trataba de un análisis preliminar que requería de una ulterior elaboración en la fase de redacción del plan industrial actualizado para conformarse a la reglamentación (prevista para febrero/marzo de 2005).

(62) En cuanto al plan actualizado, los beneficios previstos ascendían a 4,8 millones EUR en 2008, mientras que el ROAE estimado relativo a la totalidad del capital habría alcanzado el 4,4 % en 2009.

(63) En sus deducciones del 15 de septiembre de 2011 y el 5 de marzo de 2012, Italia transmitió el cálculo efectuado por SACE relativo a una rentabilidad «ex ante implícita», que incluye las sinergias y las adquisiciones de KUP y de Assedile (véase el cuadro 4). A los fines de ese análisis, Italia tomó en consideración las evaluaciones ex ante disponibles en distintos períodos: cuando se elaboró el plan industrial inicial, cuando contempló y evaluó la adquisición del 70 % de Assedile y cuando se contemplaron y evaluaron las adquisiciones del 100 % de Assedile y del 33 % de KUP. Las sinergias previstas como resultado de las adquisiciones se presentan separadamente al final del cuadro. Las adquisiciones iniciadas y evaluadas, pero no finalizadas, no se toman en consideración en este análisis. Los eventuales capitales en exceso no necesarios para las adquisiciones a que se refiere el considerando 56, antes de que estas sean contempladas y evaluadas, se asignan únicamente al sector del seguro de crédito stand alone (primera directriz). Cuadro 4 Cálculo de la rentabilidad de SACE «implícita ex ante» Año de referencia Importe del capital (en millones EUR) Beneficio, una vez deducidos los impuestos, previstos en el año de referencia (en millones EUR) ROE Situación a 18 de mayo de 2004 Sector del seguro de crédito stand alone, según el plan industrial inicial de mayo de 2004 2008 105 3,7 3,5 % 105 3,7 3,5 % (47) Rentabilidad «implícita ex ante» tras la adquisición del 70 % de Assedile Adquisición de Assedile (48) 2009 27 2,7 10,2 % Stand alone tras la adquisición de Assedile 2008 78 3,7 4,7 % 105 6,4 6,1 % Rentabilidad «implícita ex ante» tras la adquisición del 100 % de Assedile y del 33 % de KUP Adquisición de Assedile (70 % + 30 %) 2009 41,7 3,9 9,4 % Adquisición de KUP (33 %) (49) 2011 13,3 1,2 8,7 % Stand alone tras la adquisición de Assedile y KUP 2008 50 3,7 7,4 % 105 8,8 8,3 Rentabilidad «implícita ex ante» tras las adquisiciones e incluidos los beneficios de las sinergias Sinergias SACE BT/SACE 1,9 Sinergias SACE BT/Assedile 0,6 105 11,3 10,8 %

(64) En cuanto a la tasa de rentabilidad que un inversor privado habría exigido para efectuar una inversión parecida («tasa de rentabilidad exigida»), Italia cuestiona el porcentaje facilitado por el denunciante (ROE del 11,5 %). Italia cree que la muestra de empresas utilizada para calcular el ROE no era representativa, y que el período con respecto al cual se calculó el ROE no era el adecuado. SACE sostiene que la tasa de rentabilidad adecuada para el sector del seguro de crédito en Italia debería establecerse sobre la base de la rentabilidad media registrada por las empresas que operan en Italia, a saber, Coface Italia (Viscontea Coface) y Euler Hermes SIAC, en los años que van del 1998 al 2003. De este modo, se obtiene un porcentaje del 10,25 % sobre la base de una media no ponderada. SACE ha explicado que Atradius (Italia) quedó excluida de este cálculo porque durante el período examinado dio muestras de una gran volatilidad, que invalidaba de modo significativo los resultados, conduciendo a un valor de benchmark negativo (– 2,4 %, utilizando la media simple, no ponderada) (50).

(65) Sin embargo, Italia ha preferido calcular la tasa de rentabilidad exigida utilizando un tipo medio ponderado. Según los documentos presentados por Italia, SACE calculó el tipo medio ponderado del ROE registrado por Coface Italia y Euler Hermes SIAC en el período 1998-2003 ponderando los ROE medios relativos a ese período con el peso porcentual de las primas brutas contabilizadas durante el mismo período para el sector del crédito. Con este cálculo, la tasa de rentabilidad resultaría equivalente al 8,7 %.

(66) Italia sostiene que la diferencia entre las tasas de rendimiento calculadas utilizando medias no ponderadas y ponderadas, es decir, la diferencia entre el 10,25 % y el 8,7 %, no es lo bastante significativa como para tener repercusiones sustanciales en la decisión de un inversor con un horizonte temporal a medio/largo plazo. Sin embargo, Italia creyó más oportuno utilizar el ROE medio ponderado por estas dos razones (51): a) el cálculo basado en la media ponderada representa un método mejor con respecto al cálculo basado en la media no ponderada porque expresa mejor la tasa de rentabilidad exigida en un sector con dos operadores caracterizados por diferencias significativas en términos de rendimiento y volumen de negocios entre ellos y de un año para otro (52); b) como base para la ponderación, Italia utilizó las primas brutas contabilizadas en el sector del crédito, con el fin de disponer, como objeto de comparación, de una muestra homogénea con la actividad de la recién creada SACE BT en 2004 (que inicialmente contemplaba el sector del seguro de crédito y solo después se extendió a otras actividades conexas). El sector de las fianzas quedó excluido de la base del cálculo en la medida en que se caracteriza por dinámicas diferentes de las del sector del seguro de crédito. En 2004, solo Coface operaba en el sector de las fianzas (53).

(67) Italia afirma asimismo que la tasa de rentabilidad exigida calculada sobre la base de las primas totales (es decir, no limitada exclusivamente a las primas del crédito, como ya se ha explicado) ascendería al 9,5 %.

IV. 3. CRITERIO DE LA VENTAJA: SEGUNDA MEDIDA

(68) SACE afirma que la medida se adoptó con vistas a maximizar los beneficios, y que por eso era compatible con una actividad de reaseguro ajustada a la práctica del mercado. La empresa subraya que las principales condiciones de la cobertura de reaseguro suministrada por SACE a SACE BT en 2009 fueron análogas a las aceptadas por las reaseguradoras privadas pocos meses antes (véase el considerando 31). A posteriori, es posible concluir que de esa medida solo se benefició la empresa matriz, SACE, que recibió 1,56 millones EUR por las primas ingresadas, puesto que SACE BT no recurrió al reaseguro para cubrir el exceso de pérdida anteriormente indicado (54).

(69) Por otra parte, Italia afirma que por lo que respecta al requisito patrimonial calculado sobre la base de las normas «Solvencia II» vigentes en 2009 (Technical specifications del QIS4), la segunda medida no tuvo por efecto, en absoluto, aligerar los requisitos patrimoniales de SACE BT. En particular, las coberturas en exceso de pérdida no produjeron ningún beneficio por cuanto no estaban reconocidas en la fórmula estándar utilizada por SACE BT como método de cuantificación del requisito patrimonial. Por lo que se refiere al impacto en la absorción de capital, Italia ha precisado que por definición todas las formas de reaseguro tienen efectos en el nivel de capital y, por lo tanto, también los tiene la cobertura de reaseguro de exceso de pérdida (55). El 4 de enero de 2012, la Comisión pidió expresamente a Italia que cuantificara el aligeramiento de los requisitos patrimoniales de SACE BT a raíz del reaseguro de exceso de pérdida suscrito en 2009 con SACE. Italia no facilitó la información solicitada, pero ha insistido en que la cobertura de reaseguro Excess of Loss nogenera ningún aligeramiento (relief) en términos de requisitos patrimoniales de vigilancia (56).

(70) De todos modos, SACE afirma (57) también que uno de los principales objetivos de la cesión de reaseguro es el aumento de la capacidad de suscripción para el asegurador cedente.

(71) Por lo que se refiere a la aplicación de la cláusula de salvaguardia contenida en la Comunicación relativa al crédito a la exportación (58), Italia declara que no ha estimado oportuno conceder apoyo público al sector, decidiendo no acogerse a la cláusula de salvaguardia (59). SACE no consideró pertinente la petición de la Comisión de facilitarle información que pudiera demostrar la indisponibilidad en el mercado de cobertura de los riesgos para los exportadores (60).

IV. 4. CRITERIO DE LA VENTAJA: TERCERA Y CUARTA MEDIDAS

(72) SACE sostiene que, con la adopción de la tercera y cuarta medidas, perseguía el objetivo de volver a situar a SACE BT en un estado de «equilibrio financiero», garantizando así la solvencia de la empresa, de conformidad con las exigencias impuestas por la normativa de sector. Una vez garantizada la solvencia de SACE BT, habría sido posible alcanzar un suficiente nivel de rentabilidad (61). Además, SACE subraya que muchos competidores privados italianos de SACE BT registraron pérdidas en 2008 y 2009. Esto hizo necesaria la intervención de sus accionistas, que tuvieron que hacer importantes aportaciones de capital (a nivel internacional, también Natixis Coface se capitalizó dos veces, en 2009 y a comienzos de 2010, mientras que las pérdidas registradas por Coface en 2009 ascendieron a 163 millones EUR).

(73) SACE observa asimismo que, aunque la crisis económica ha afectado sustancialmente a todos los operadores del mercado, sus efectos tuvieron un impacto particularmente grave en SACE BT, que se hallaba todavía en fase de empresa emergente. Por este motivo, SACE BT no pudo utilizar la reserva de estabilización para hacer frente a las contingencias económicas y financieras, ya que dicha reserva todavía no había sido constituida (62). Todos los otros grandes competidores de SACE BT (incluida Coface) utilizaron esta reserva durante la crisis económica.

(74) En respuesta a la petición de la Comisión, incluida en la Decisión de incoar el procedimiento, de facilitar una estimación de los gastos que SACE habría debido soportar en caso de venta o liquidación de SACE BT, SACE afirmó que la liquidación de SACE BT era una eventualidad puramente teórica, imposible de llevar a la práctica en aquel momento. Las razones principales aducidas por SACE hacen referencia a las siguiente circunstancias: a) la ausencia de un beneficio inmediato con respecto a SACE en calidad de accionista, ya que la liquidación habría más bien evidenciado los resultados negativos obtenidos en el contexto de la situación de mercado particularmente adversa que predominaba por aquel entonces, lo cual, además, habría causado un gran perjuicio a la reputación de SACE; b) la posibilidad de que dicha liquidación pudiera ser interpretada por los mercados como una crisis de liquidez de la propia SACE; y c) la eventualidad de que la venta se produjera a un precio indebido (63). En respuesta a otra solicitud de explicaciones de la Comisión sobre la exposición de SACE con respecto a SACE BT con anterioridad a la concesión de la segunda, tercera y cuarta medidas, Italia indicó asimismo que, desde un punto de vista teórico, en caso de cese de las actividades y liquidación de las actividades de SACE BT en el transcurso del ejercicio 2009, todos los pasivos por un total de 2,09 millones EUR habrían estado potencialmente en peligro. Italia ha explicado que el saldo neto entre activos y pasivos con respecto a SACE para el ejercicio 2008 había sido positivo, con un valor equivalente a 8,43 millones EUR (64); vemos, pues, que en términos netos, SACE habría resultado deudora frente a SACE BT.

(75) SACE afirma que la aplicación del criterio del inversor que opera en una economía de mercado debe asimismo tener en cuenta las restricciones normativas. […] (65). Además, SACE sostiene que un inversor no solo considera la rentabilidad de una inversión, sino que tiene en cuenta otros aspectos, como, por ejemplo, la protección de la imagen pública del grupo o el saneamiento de las distintas operaciones empresariales (66).

(76) Italia afirma que el importe de 70 millones EUR (tercera y cuarta medidas) formaba parte del capital necesario identificado en mayo de 2009 por la estructura de gestión del riesgo (67) para adaptarse a los futuros requisitos de «Solvencia II» (68) (69). Esta simulación se basaba en el Revised Budget 2009.

(77) Según SACE, las decisiones de recapitalización de SACE BT se adoptaron con vistas a recuperar la rentabilidad y alcanzar el punto de equilibrio en 2011 (70).

(78) En opinión de Italia, a partir del 2009, SACE BT se vio sometida a profundas transformaciones en sus procesos organizativos, administrativos y comerciales, que restablecieron la rentabilidad a largo plazo de la empresa, permitiendo volver a los beneficios de 2011, anticipándose de este modo a las previsiones recogidas en el plan industrial para el período 2011-2013. Dadas las cambiantes condiciones económicas y de mercado, el plan industrialde SACE BT para el período 2011-2013 se actualizó para tener en cuenta la crisis en curso y definir una serie de iniciativas dirigidas a mejorar en mayor grado la rentabilidad (véase el cuadro 5). El plan industrial actualizado para el período 2011-2013 fue aprobado por el consejo de administración de SACE BT el 24 de noviembre de 2011. El acta de la reunión del consejo de administración celebrado el 24 de noviembre de 2011 (es decir, dos años después de las aportaciones de capital) hace referencia al objetivo de mejorar gradualmente la rentabilidad (medida en términos de ROE) con vistas a alcanzar la media del sector. Cuadro 5 Datos financieros de SACE BT incluidos en el plan industrial 2010-2011 y en el plan actualizado 2011-2013 Datos efectivos Previsiones del plan industrial 2010-2011 aprobado por el consejo de administración el 4 de agosto de 2009 (72) Previsiones del plan industrial actualizado 2011-2013 aprobado por el consejo de administración el 24 de noviembre de 2011 (73) En millones EUR 2008 (71) 2009 2010 Revised budget 2009 Plan empresarial 2010 Plan empresarial 2011 2011 previsiones 2012 previsiones 2013 previsiones Primas brutas (74) 99,7 95,2 94,6 […] […] […] […] […] […] Gastos técnicos soportados por SACE (siniestros de competencia) – 70,6 – 104,9 – 59,8 […] […] […] […] […] […] Gastos generales – 36,1 – 38,2 – 37,3 […] […] […] […] […] […] Saldo técnico pre-reaseguro – 63,0 – 60,0 18,2 […] […] […] […] […] […] Saldo técnico post-reaseguro – 39,3 – 56,4 5,0 […] […] […] […] […] […] Resultado antes de impuestos – 39,5 – 47,3 – 4,8 […] […] […] […] […] […] Resultado neto – 29,5 – 34,1 – 4,8 [= 0] [= 0] [= 0] […] […] […] ROE bruto (%) (75) n/d – 41,7 % – 4,4 % n/d n/d n/d […] […] […] ROE neto (%) (76) – 38,0 % – 30,6 % – 4,4 % n/d n/d n/d […] […] […] Loss Ratio (%) 131,0 % 119 % 67 % […] […] […] […] […] […] COST ratio (%) 44,6 % 43 % 41 % […] […] […] […] […] […] Combined ratio (%) 175,6 % 163 % 108 % […] […] […] […] […] […]

(79) En el marco de la última transmisión de documentos del 30 de marzo de 2012, Italia hizo hincapié en la no imputabilidad de las medidas al Estado y en su conformidad con el criterio del inversor que opera en una economía de mercado. En primer lugar, Italia explicaba que se trataba de decisiones adoptadas dentro del grupo para proteger su reputación. En segundo lugar, Italia sostenía que SACE actúa como un operador de mercado e invierte sus recursos en el desarrollo del sector en el que opera, sin confiar lo más mínimo en el apoyo público. Durante la crisis, la empresa matriz, SACE, se mantuvo rentable y distribuyó dividendos al Estado. Por esta razón, Italia considera que SACE nunca ha creído necesario elaborar un plan de reestructuración destinado a la Comisión de acuerdo con la Comunicación de la Comisión sobre la recuperación de la viabilidad y la evaluación de las medidas de reestructuración en el sector financiero en la crisis actual con arreglo a las normas sobre ayudas estatales (en lo sucesivo, «Comunicación sobre las medidas de reestructuración») (77). Tampoco el Istituto nazionale per la vigilanza (ISVAP) formuló objeciones o exigió procedimientos específicos tras la recapitalización de SACE BT. Por último, Italia recordaba su evaluación, de la que se desprendía que habría sido muy difícil, en aquel momento, encontrar un potencial comprador para SACE BT.

(80) Italia sostiene que la crisis de SACE BT no se debió a procesos internos, variaciones de la demanda u otros factores que exigirían un profundo replanteamiento del modelo de negocio (business model)y la consiguiente reestructuración de la empresa, sino más bien al significativo incremento de los accidentes producido por la crisis. A la luz de esta situación, Italia ha declarado que SACE decidió desembolsar el capital adicional e introducir las necesarias transformaciones en la organización y en la gestión con plena autonomía y en la perspectiva de un inversor que opera según la lógica del mercado.

IV. 5. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA

(81) Italia y SACE dedican la mayor parte de sus observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento a argumentar que las medidas se ajustan al criterio del inversor que opera en una economía de mercado y no son imputables al Estado, y que, por consiguiente, no constituyen ayudas. No obstante, aun en el supuesto de que la Comisión concluyera que dichas medidas sí constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, SACE sostiene que las medidas deberían considerarse y declararse compatibles con el mercado interior (78). Por lo que se refiere a la segunda medida, SACE considera puramente especulativas las dudas expresadas por la Comisión sobre su compatibilidad (79). Por lo que respecta a la tercera y la cuarta medidas, SACE subraya que en todo caso sería posible llegar a una conclusión positiva en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior en el sentido del artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado, sobre la base de las citadas Comunicaciones de la Comisión (80).

V. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS

V. 1. EXISTENCIA DE AYUDA EN EL SENTIDO DEL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TRATADO

(82) Es preciso analizar si las cuatro medidas a que se refiere la sección II.4 constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado. Según establece el artículo 107, apartado 1, del Tratado, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

(83) Vemos, pues, que para que haya ayuda estatal tienen que cumplirse las siguientes condiciones: la ayuda tiene que ser imputable al Estado y haber sido financiada por un Estado miembro o mediante fondos estatales, implicar una ventaja selectiva que favorezca a determinadas empresas o producciones, falsear o amenazar con falsear la competencia, y afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(84) Estas condiciones son acumulativas y, por lo tanto, es preciso que se cumplan todas ellas para que una medida sea considerada ayuda estatal. Por el contrario, si no se cumple alguna de las condiciones, la medida examinada no puede considerarse ayuda estatal.

(85) En el considerando 61 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión indicaba que la parte de las medidas que cumple una de las dos condiciones siguientes no constituye ayuda: a) el capital y el reaseguro destinados a los riesgos no negociables (frente a los riesgos negociables) (el primer criterio de exclusión); en efecto, dado que no existe un mercado relativo a los riesgos de este tipo, el apoyo público no falsearía la competencia entre las compañías de seguros y podría excluirse la calificación de ayuda; b) la parte de capital destinada a SACE BT que ya estaba implícitamente asignada a los riesgos (que pasaron a ser) negociables en el seno de SACE (en la medida en que dicho capital, en caso de transferirse a SACE BT junto con las actividades que ya desarrollaba en SACE, representaría la continuación de la misma actividad con el mismo capital bajo una forma jurídica diferente; la transferencia de ese capital no constituiría, por lo tanto, una ventaja para tales actividades y podría excluirse la calificación de ayuda) (el segundo criterio de exclusión).

(86) Por lo que se refiere al segundo criterio de exclusión, SACE ha confirmado que no se asignó ningún capital a los riesgos no negociables relativos a los Estados miembros de la EU-10, que se convirtieron en riesgos negociables antes de la creación de SACE BT (81). Esto concuerda con la línea de pensamiento ratificada por Italia, según la cual la empresa era una empresa emergente(véanse también los considerandos 96-100).

(87) En cuanto al primer criterio de exclusión, en respuesta a la solicitud de la Comisión de distinguir entre riesgos negociables y riesgos no negociables, SACE contestó que los volúmenes relativos de las actividades no negociables (82) gestionados por SACE BT son muy modestos (83). Además, Italia afirma que SACE BT gestiona los riesgos no negociables en condiciones de mercado, es decir, sin la garantía del Estado, y que esta actividad no está sujeta a la restricción establecida por el CIPE cada año para los riesgos no negociables inferiores a 24 meses (84).

(88) La Comisión observa que la Comunicación relativa al crédito a la exportación establece que si los Estados miembros quieren subvencionar sus riesgos no negociables tienen que introducir una contabilidad separada, para demostrar que no hay un flujo de ayudas destinadas a los riesgos negociables. En el caso que nos ocupa, ninguna de las medidas de SACE estaba específicamente dirigida a apoyar la modesta actividad relativa a los riesgos no negociables. Italia no ha hecho valer la intención de apoyar las actividades relativas a los riesgos no negociables y cree que todas las medidas se concedieron a SACE BT como un todo (y no iban destinadas a una actividad específica), y en condiciones de mercado. Italia no cuestiona que todas estas medidas se analicen a la luz del criterio del inversor que opera en una economía de mercado para buscar la presencia de una ventaja.

(89) La Comisión está de acuerdo con Italia y con SACE en cuanto al hecho de que las exclusiones a que se refieren los capítulos 4.1.1 y 4.1.2 de la Decisión de incoar el procedimiento no se aplican al caso que nos ocupa. Por consiguiente, la calificación de ayuda de las (partes de las) cuatro medidas no puede excluirse en función de tales criterios de exclusión. Todo el capital concedido a SACE BT, equivalente a 105,8 millones EUR (primera medida) y las otras medidas en su conjunto podrían constituir ayudas y están, por tanto, sujetas a evaluación.

V.1.1. Presencia de una ventaja

V.1.1.1. Principios generales para la evaluación de la presencia de una ventaja

(90) Como ya se ha indicado en los considerandos 80 a 82 de la Decisión de incoar el procedimiento, según una reiterada jurisprudencia, para establecer si una aportación de capital confiere una ventaja competitiva es necesario analizar si, en circunstancias análogas, un inversor privado que opera en una economía de mercado habría realizado una aportación de capital de esa magnitud (85) habida en cuenta, en particular, de la información disponible y de la evolución previsible en la fecha de la aportación (86).

(91) El criterio del inversor que opera en una economía de mercado debería aplicarse ex ante; esto significa que habría que determinar si, en el momento del proyecto de inversión, existían elementos que habrían convencido a un inversor privado que opera en una economía de mercado a realizar una aportación de capital de esa magnitud. Un inversor de este tipo tomaría debidamente en consideración los riesgos asociados a las inversiones, y pretendería una mayor rentabilidad de las inversiones más arriesgadas. Tendría en cuenta los requisitos de la normativa vigente, por ejemplo en el sector de los servicios financieros. Si los requisitos normativos específicos relativos al capital mínimo, la liquidez y otros aspectos semejantes hicieran que la inversión no fuera rentable, un inversor que opera en una economía de mercado se inhibiría y no efectuaría inversiones que satisfacen los requisitos normativos pero que no garantizan un adecuado nivel de rentabilidad.

(92) Un inversor privado no se conforma con que una inversión no genere pérdidas o produzca solamente beneficios limitados. Un inversor que opera en una economía de mercado trataría de maximizar el rendimiento de sus actividades, conforme a las circunstancias relativas a sus intereses, incluso en el caso de una inversión en una empresa en la que ya tiene una participación (87). Aunque el rendimiento medio del sector es solo uno de los elementos que la Comisión puede tomar en consideración, un inversor prudente que opera en una economía de mercado, al calcular el nivel razonable de rentabilidad, aspiraría por principio a obtener de su inversión un rendimiento equivalente como mínimo al nivel de la rentabilidad media del sector en cuestión (88).

(93) Según jurisprudencia reciente (89), un Estado miembro que invoca el respeto del criterio del inversor que opera en una economía de mercado debe, en caso de duda, establecer inequívocamente y sobre la base de criterios objetivos y pruebas verificables que la medida aplicada es atribuible a su calidad de accionista, demostrando haber actuado en condiciones de mercado. Con este propósito, puede ser necesario presentar elementos de prueba que evidencien que la decisión se ha basado en valoraciones económicas análogas a las que, en las mismas circunstancias, un inversor privado racional que se hubiera encontrado en una situación lo más parecida posible a la del Estado miembro habría realizado, antes de proceder a la inversión, para determinar la rentabilidad futura de la propia inversión. A los fines de la aplicación del criterio del inversor privado, los únicos elementos de prueba pertinentes son la información disponible a la sazón y la evolución previsible en el momento en que se adoptó la decisión de efectuar la inversión. Esto es así en particular cuando, como en el caso que nos ocupa, la Comisión trata de establecer si ha habido ayuda estatal con relación a una inversión que no le ha sido notificada y que, en el momento en que la Comisión lleva a cabo su examen, ya ha sido realizada por el Estado miembro interesado.

(94) La Comisión, en el momento de la evaluación del respeto del criterio del inversor que opera en una economía de mercado, debe hacer una evaluación global tomando en consideración, además de los elementos facilitados por el propio Estado miembro, cualquier otro elemento pertinente que le permita verificar si la medida en cuestión es atribuible a su calidad de accionista que actúa como un inversor que opera en una economía de mercado, o a su calidad de poder público. En particular, pueden resultar pertinentes a este respeto la naturaleza y el objeto de la medida, el contexto en que se sitúa, el objetivo perseguido y las normas a las que la propia medida está sujeta (90).

V.1.1.2. Presencia de una ventaja en la primera medida

(95) En los considerandos 95 y 96 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresaba sus dudas sobre el hecho de que la primera medida pudiera satisfacer el criterio del inversor que opera en una economía de mercado. En dicha Decisión, la Comisión indicaba que el parámetro que debe comprobarse al respeto es la rentabilidad de la inversión prevista por el plan industrial. En efecto, según una jurisprudencia y una práctica consolidadas (91), la empresa matriz, SACE, tenía la posibilidad, como un inversor que opera en una economía de mercado en circunstancias análogas, de no aportar el capital, destinándolo a otras actividades o devolviéndoselo al Estado en forma de dividendos.

(96) Es oportuno observar que SACE aplicó un sistema contable separado para los riesgos negociables en el período comprendido entre la fecha en que los riesgos se convirtieron en automáticamente negociables (1 de mayo de 2004) y la fecha en que se creó SACE BT (27 de mayo de 2004) (véase el cuadro 1 en el considerando 19 de la Decisión de incoar el procedimiento). Sin embargo, no se transfirió ningún activo, pasivo o contrato de la cuenta consolidada separada a SACE BT (los contratos relativos a los riesgos negociables contabilizados en la contabilidad separada concluyeron a raíz del vencimiento natural de los contratos de seguro o mediante la resolución de los contratos vigentes, y los riesgos negociables se fueron cubriendo progresivamente con nuevos contratos de seguro por SACE BT (92)). La actividad de este última se puso en marcha ex novo.

(97) Es preciso asimismo subrayar que SACE BT se creó para centrarse en nuevas actividades comerciales, no cubiertas anteriormente por SACE. Antes de la creación de SACE BT y de la correspondiente aportación de capital inicial, ya a finales de 2003, SACE andaba buscando expertos externos que confirmaran y analizaran mejor las oportunidades comerciales identificadas por SACE para penetrar en el segmento de los riesgos negociables. Las mejores oportunidades se identificaron en los segmentos de mercado en que los principales operadores del mercado del seguro de crédito aún no estaban presentes en aquel momento, a saber, la concesión del seguro de crédito en Italia para los créditos nacionales y el seguro de crédito a la exportación para las empresas italianas, sobre todo las PYME, que exportaban hacia países con riesgos negociables.

(98) Además, el plan industrial de SACE BT se basaba en un análisis comparativo (benchmarking) del mercado y preveía la creación ex novo de la estructura societaria, antes que la prosecución de actividades comerciales del pasado. En otras palabras, el plan industrial no se basaba en los resultados alcanzados (ni en la reestructuración de actividad comerciales precedentes), sino que se elaboró ex novo.

(99) Esto significa que SACE BT no representa la continuación de una actividad existente dentro de SACE, sino el resultado de una decisión de constituir una empresa emergentey desarrollar una actividad económica no desarrollada anteriormente en el seno de SACE.

(100) Vemos, pues, que los elementos de hecho facilitados por Italia y SACE en el marco del procedimiento de investigación formal permiten a la Comisión concluir que SACE BT se constituyó como empresa emergentey no representaba la mera continuación de actividades ya desarrolladas en SACE.

(101) La Comisión cree que el plan industrial elaborado para una empresa emergente deberíabasarse en un atento análisis de las oportunidades empresariales ofrecidas por el mercado en que dicha empresa sepropone operar y en el probable rendimiento previsto, y debería demostrar que este es lo bastante alto como para inducir al inversor a realizar la inversión inicial.

(102) No obstante, es normal que haya un cierto grado de incertidumbre y, por lo tanto, un cierto margen de adecuación y perfeccionamiento del perímetro operativo y las previsiones financieras. Esto es particularmente cierto en los primeros años de actividad de una empresa. Por definición, las nuevas empresas no tienen un historial de rendimiento financiero en el que basar una evaluación y el inversor debe elaborar un método que permita evaluar la empresa sobre la base de empresas comparables (benchmarking)y previsiones financieras. Ya que las empresas jóvenes pueden necesitar un cierto tiempo para ser rentables, si se quiere evaluar una empresa emergentees conveniente centrarse en las actividades capaces de generar beneficios adecuados en el futuro.

(103) Hay suficientes elementos de hecho que confirman que, antes de decidir crear SACE BT y de asignarle el capital inicial, SACE llevó a cabo un análisis del mercado en el que SACE BT habría operado. Los resultados de las conversaciones iniciales y los primeros elementos del plan industrial para el desarrollo de las actividades de SACE durante los años 2004-2006 se presentaron en las reuniones del consejo de administración de SACE (93) de 21 de noviembre y 3 de diciembre de 2003 (94). En el transcurso de la reunión del 21 de noviembre de 2003, el consejo de administración de SACE analizó las nuevas directrices de desarrollo y la posibilidad de operar en el sector del seguro de crédito a corto plazo en los países de la OCDE, sobre la base de un estudio elaborado por un asesor externo y por SACE, concluyendo que en lo que atañe a los riesgos negociables, las inversiones, los recursos y los objetivos debían definirse sobre la base de un estudio de viabilidad (95).

(104) Posteriormente, la tarea de elaborar el plan industrial recayó en un asesor externo considerado fiable. Entre las tareas del asesor figuraban identificar las oportunidades específicamente vinculadas a los riesgos a corto plazo en los países de la OCDE [el valor de cuyo mercado SACE había estimado en una cifra que oscilaba entre 2 500 y 5 000 millones EUR (96)] y establecer las modalidades operativas para una nueva empresa.

(105) En la carta de invitación del 17 de diciembre de 2003, se afirmaba claramente que la empresa emergentenohabría podido contar con ningún apoyo estatal, ni directo (apoyo financiero), ni indirecto (utilizando los recursos asignados para cubrir los riesgos no negociables) (97).

(106) El plan industrial inicial presentado el 18 de mayo de 2004 contenía un benchmarking (98) de las prácticas del mercado (basado fundamentalmente en los principales operadores del mercado) por lo que se refiere a las previsiones en materia de precios, gravámenes relativos a los siniestros y otras relaciones de costes, además de detalles sobre las modalidades de constitución y gestión de la empresa, conforme a las prácticas del mercado. El plan habría podido constituir una base sólida para ajustar las actividades de una empresa emergentea las prácticas del mercado.

(107) A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión concluye que los procedimientos y las iniciativas adoptados por SACE antes de tomar la decisión de invertir el capital inicial en SACE BT fueron conformes a las prácticas del mercado aplicadas en circunstancias análogas. En particular, antes de decidir sobre la inversión, SACE encargó un estudio de viabilidad a un asesor externo y antes de proceder a la inversión analizó cuidadosamente e identificó las significativas oportunidades de crecimiento existentes en el mercado del seguro de crédito en Italia, así como las oportunidades de ulterior expansión en los mercados de la Europa Central y Oriental o en otros servicios vinculados al seguro de crédito.

(108) Por lo que se refiere al período de tiempo limitado de las previsiones financieras contenidas en el plan industrial inicial (a saber, tan solo el cuatrienio 2005-2008) y la limitada rentabilidad fijada como objetivo al término de este período, la Comisión observa que ello se debe al hecho de que algunos de los elementos clave aún tenían que perfeccionarse, y de que el plan contenía tan solo previsiones financieras sobre una parte de las actividades previstas (primera directriz, véase el considerando 48).

(109) En este contexto, la Comisión observa que en el plan industrial actualizado, adoptado formalmente por el consejo de administración de SACE solo un mes después del comienzo de las actividades de SACE BT, se modificaban algunas de las hipótesis iniciales, se ampliaban las previsiones financieras un año, hasta el 2009, y se incluían estimaciones de las necesidades en términos de capital y rendimiento relativas al sector del seguro de crédito desarrollado de manera endógena (primera directriz). Para este sector, las necesidades se cifraron en 40,3 millones EUR frente a las primas previstas, mientras que el correspondiente rendimiento previsto para 2009 resultaba equivalente a 4,8 millones EUR, con un ROAE equivalente al 12,1 %. La nota de acompañamiento destinada al consejo de administración indicaba claramente la expansión de la actividad hacia el mercado de las fianzas y delineaba el escenario evolutivo relativo a otras oportunidades de crecimiento externo en los sectores que presentaban oportunidades de sinergias con la actividad del seguro de crédito de SACE BT, en una perspectiva de alineación del rendimiento de toda la inversión de capital en SACE BT a los parámetros de referencia del mercado. En el documento se afirmaba que el análisis era preliminar y que precisaba una ulterior elaboración en la fase de redacción del plan industrial actualizado para su adaptación a la normativa (prevista para febrero/marzo de 2005).

(110) Italia y SACE han facilitado asimismo documentos que demuestran que el plan estuvo sujeto a una revisión permanente. Esto demuestra que el plan fue efectivamente seguido y utilizado por los órganos de gestión y se actualizó regularmente sobre la base de la información adicional. Esta práctica parece conforme a la que se aplica habitualmente a las empresas emergentes, en que la evaluación de la rentabilidad futura es incierta y tiene que adecuarse tras la puesta en marcha de las actividades.

(111) Por lo que se refiere a las demás directrices de desarrollo, es decir, la expansión de las operaciones de SACE BT mediante adquisiciones («estrategia de crecimiento externo»), la Comisión observa que la empresa identificó en una fase inicial, con la ayuda de un asesor externo considerado fiable (véase el considerando 113), las oportunidades que ofrecían otros segmentos de mercado que presentaban notables sinergias con respecto a la actividad fundamental del seguro de crédito (incluidas las potenciales adquisiciones). Dada la estructura concentrada del mercado en Europa occidental, SACE sopesó la posibilidad de expandirse en los mercados de Europa Central y Oriental, donde en aquel momento la presencia de los tres principales operadores en el sector del seguro de crédito era significativamente menor que en Europa occidental.

(112) La Comisión observa que, aunque SACE BT recibió un capital superior al necesario para el crecimiento orgánico de su sector del seguro de crédito (primera directriz), Italia y SACE facilitaron documentos que demuestran que antes de la constitución de SACE BT, el 27 de mayo de 2004, SACE ya había contemplado y analizado la expansión nacional e internacional de SACE BT (respectivamente, segunda y tercera directriz).

(113) En particular, la segunda y la tercera directriz se mencionaban en la carta de 17 de diciembre de 2003 (véanse los considerandos 52 y 53), en que no solo se invitaba al asesor externo a analizar el crecimiento endógeno de SACE, sino que también se le encargaba evaluar una eventual colaboración con otras entidades, italianas o extranjeras (por ejemplo, la colaboración con uno de los más grandes operadores del mercado, la colaboración con un operador secundario, como CESCE de España u OND de Bélgica, y la colaboración con un operador italiano activo en otro segmento del mercado o en otro sector financiero). Además, en marzo de 2004, el asesor externo ya había suministrado algunos análisis suplementarios relativos al mercado italiano de la información comercial, al mercado italiano de la recuperación de créditos y a sus principales operadores, y al mercado del seguro de crédito en Europa Central y Oriental (suplementos del plan industrial). Así pues, aunque en el momento en que se concedió la primera medida aún no se habían realizado previsiones financieras precisas sobre la rentabilidad prevista asociada a la expansión hacia otros servicios en Italia y en otros mercados geográficos por medio de adquisiciones, SACE ya había obtenido de un asesor externo dotado de buena reputación un análisis que facilitara la identificación de potenciales objetivos.

(114) La Comisión reconoce que era razonable esperar una ulterior consolidación de los operadores menores, además de la probable privatización de los aseguradores de crédito de la Europa Central y Oriental. También comprende las dificultades a que se enfrentó SACE, a pesar del método iterativo utilizado, para evaluar con precisión en términos monetarios el importe del capital que había que destinar a las futuras adquisiciones y los beneficios que tales operaciones habrían hecho posibles, antes de que el titular del potencial objetivo se decidiera a vender y de que se valoraran los beneficios esperados asociados a tales objetivos.

(115) A la luz de las consideraciones de SACE formuladas antes de la inversión y del análisis detallado encargado al asesor externo fiable, que ante todo identificó los potenciales objetivos, la Comisión puede suscribir la afirmación de Italia y SACE de que, en el momento de invertir el capital en SACE BT, SACE ya había tenido en cuenta los planes de adquisición, sin poder evaluar, no obstante, su rentabilidad y las sinergias esperadas, dado que no podía tener acceso a los datos internos de los potenciales objetivos o conocer su precio de venta.

(116) En vista de la articulada estrategia de adquisición, común al sector y prevista por SACE, la Comisión también comparte la argumentación de Italia y SACE de que el capital a utilizar para las adquisiciones futuras puede compararse con el de un fondo de renta variable (equity). Efectivamente, en un fondo de renta variable solo la tasade rentabilidad prevista puede definirse en línea con los parámetros de referencia del mercado (en el caso que nos ocupa, aproximando la tasa de rentabilidad exigida a la de los tres principales operadores del sector del seguro de crédito que se han expandido a través de adquisiciones), mientras que para una evaluación más específica se espera al momento de la inversión, cuando se presenta la oportunidad. La inversión de todo el capital también puede sufrir retrasos.

(117) En términos de rentabilidad derivada de las adquisiciones, la Comisión observa que antes de efectuar las adquisiciones siempre se consultó a un experto externo. Por lo que se refiere a Assedile, el precio ofrecido, o bien era inferior al precio (para la primera adquisición del 70 % de la participación en Assedile), o bien estaba dentro de la horquilla de precios (para la adquisición combinada del 100 % de Assedile) propuestos por el asesor externo (99). Sin embargo, por lo que respecta a las inversiones en KUP del 2007, efectuadas en colaboración con SA Ducroire, el precio pagado superaba en un 5 % al de la valoración efectuada por el asesor (Rothschild). Por otra parte, poco después de darse cuenta de que no era posible restablecer la rentabilidad de KUP, SACE BT abandonó la inversión (100). El 25 de febrero de 2009, SACE BT cedió su participación en KUP a SA Ducroire perdiendo dinero, para reducir al mínimo las futuras pérdidas (101).

(118) La Comisión observa asimismo que SACE, al ser una empresa que opera en el sector del seguro de crédito a la exportación a largo plazo, posee un cierto conocimiento del mercado en materia de riesgo del seguro de crédito. Así pues, no invirtió sin conocer el sector.

(119) En resumen, la Comisión observa que el plan empresarial se redactó a priori y con la ayuda de un asesor externo fiable que analizó las nuevas oportunidades de mercado que se le presentaban a SACE antes de la creación de SACE BT. Además, la inversión iba claramente destinada a una empresa emergentey se fundamentaba en un plan basado un análisis comparativo (benchmarking)detallado de las prácticas del mercado, en particular en términos de costes y precios, en que se identificaban adecuadamente las oportunidades comerciales de crecimiento y desarrollo. Por último, como argumentación suplementaria, vemos que el rendimiento de la empresa emergentefue objeto de una atenta supervisión por parte de la empresa matriz, y se sometió a las oportunas adaptaciones en sus primeros años de actividad.

(120) Habida cuenta de todas las circunstancias expuestas, y más concretamente del nivel de rentabilidad que era razonable esperar de la segunda y de la tercera directriz de actividad de SACE BT, objeto por entonces a un análisis exhaustivo, es posible concluir que la expectativa de que la inversión inicial, es decir, la primera medida, registrara un rendimiento razonable era realista y estaba en consonancia con las prácticas del mercado.

(121) Por lo tanto, se puede concluir que, cuando SACE hizo su aportación inicial de capital en favor de SACE BT, buscaba efectivamente (como lo demuestran las actas y las notas destinadas al consejo de administración), y era lógico esperar, un nivel suficiente de rendimiento de la inversión.

(122) En conclusión, la Comisión cree que la primera medida no confirió ninguna ventaja a SACE BT. Dado que no constituye una ayuda, no es preciso valorar los otros criterios aplicados para la calificación de ayuda estatal.

V.1.1.3. Presencia de una ventaja en la segunda medida

(123) En el considerando 100 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresaba sus dudas sobre el hecho de que el reaseguro por parte de los operadores de mercado y de la empresa matriz, SACE, se ofreciera en condiciones comparables. Todo indica que el reaseguro indirectamente ofrecido por el Estado (es decir, a través de SACE, un asegurador público del crédito a la exportación) creó artificialmente unas capacidades que no habrían estado disponibles en el mercado privado. Además, en el considerando 103 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión no excluía que la segunda medida hubiera conferido una ventaja a SACE BT.

(124) Italia y SACE no han suministrado ningún nuevo elemento de hecho que permita modificar la evaluación preliminar a que se refiere la Decisión de incoar el procedimiento.

(125) En el sentido del punto 4.2 de la Comunicación relativa al crédito a la exportación, se pidió a los Estados miembros que interrumpieran la concesión de determinados tipos de ayudas estatales en el plazo de un año a partir de la publicación de la Comunicación, y entre esas ayudas figuraba el reaseguro por parte del Estado, ya sea directa o indirectamente a través de otro asegurador de crédito a la exportación público o con apoyo público, en condiciones más favorables que las ofrecidas en el mercado privado de reaseguros, que conduce a un nivel de precios del reaseguro más bajos o a la creación artificial de capacidad que no se obtendría en el mercado privado [punto 4.2, letra f)]. En el punto 4.2, se establecía además que seguirían permitiéndose los contratos complementarios estatales de reaseguro vigentes durante el período intermedio, siempre que, además, el reaseguro estatal constituyera un elemento minoritario en el paquete global de reaseguro del asegurador y el reaseguro estatal de riesgos negociables estuviera abierto a todos los aseguradores de crédito que satisficieran los criterios habituales pertinentes. Es evidente que estas últimas disposiciones no se cumplen en el caso que nos ocupa, dado que el Estado se hizo cargo de la mayor parte de la cobertura del reaseguro y no creó un régimen abierto a todos los aseguradores de crédito.

(126) Al evaluar la existencia de una ventaja, la Comisión demostrará en primer lugar que la medida no habría podido obtenerse del resto del mercado. En segundo lugar, demostrará que SACE no actuó como un reasegurador privado. En tercer lugar, demostrará que el hecho de que SACE fuera la empresa matriz de SACE BT no permite concluir que SACE actuara como lo habría hecho una empresa privada en una situación análoga. En cuarto lugar, la Comisión demostrará que la cobertura de reaseguro facilitada por SACE confirió una ventaja a SACE BT.

(127) La Comisión observa que, para renovar los contratos de reaseguro relativos a los riesgos negociables para 2009, el 30 de enero de 2009 SACE BT logró obtener en el mercado el 25,85 % del reaseguro de exceso de pérdida (102). Se contactó con varios operadores de mercado que declinaron la invitación a ofrecer el reaseguro para la parte restante, a pesar de su presunta rentabilidad (16 operadores decidieron no participar). Por consiguiente, «trasnumerosas tentativas de alcanzar un acuerdo con el mercado» (103), SACE BT decidió obtener de SACE la parte restante del reaseguro de exceso de pérdida. SACE suscribió el 74,15 % del reaseguro de exceso de pérdida el 5 de junio de 2009, en las mismas condiciones de prioridad, alcance y porcentaje practicadas por las cinco reaseguradoras privadas. Es, pues, evidente que el 74,15 % de la cobertura de reaseguro de exceso de pérdida ofrecido por SACE no habría podido obtenerse del resto del mercado (104).

(128) Para averiguar si esta medida constituye una ventaja, también es oportuno comprobar si, al concederla, SACE no actuó como lo habría hecho un asegurador privada en circunstancias análogas. La Comisión observa que Italia y SACE, en 2009, reconocieron que la crisis financiera mundial había tenido repercusiones significativas en el mercado mundial del reaseguro, provocando un empeoramiento de las condiciones del reaseguro. Así, algunas reaseguradoras privadas redujeron significativamente su capacidad de seguro de crédito, disminuyendo las actividades en este sector y reconduciéndolas hacia otros sectores más rentables, con las consiguientes repercusiones en la disponibilidad de seguro y reaseguro de crédito en el mercado. En segundo lugar, la difícil situación financiera y el hecho de que varias reaseguradoras privadas implicadas en las conversaciones sobre la renovación de la cobertura de reaseguro de SACE BT hubieran expresado sus temores con respecto a la situación de la empresa hicieron que SACE BT no lograra obtener la cobertura de reaseguro en el mercado. SACE BT había registrado pérdidas significativas en 2008 (unos 29,5 millones EUR) y esa posición de debilidad hizo que los riesgos del reaseguro aumentaran (105). El comportamiento de las reaseguradoras que participaron en el reaseguro demuestra que una reaseguradora privada solo habría asumido una porción limitada del reaseguro arriesgado en cuestión, a falta de una comisión significativamente más elevada. Una reaseguradora privada no habría aceptado nunca asumir una cobertura tan elevada, equivalente al 74 %, y en las mismas condiciones exigidas por las reaseguradoras para una cobertura de reaseguro mucho más limitada. Un inversor prudente habría exigido una comisión que reflejara el mayor nivel de riesgo asumido (106). Así pues, la comisión aplicada por SACE habría tenido que ser en realidad superior a la aplicada por las cinco reaseguradoras privadas para una proporción de cobertura de reaseguro mucho más baja (107). La Comisión cree, por lo tanto, que el importe de la ayuda presente en la segunda medida corresponde a la diferencia entre la comisión de reaseguro que una reaseguradora privada habría aplicado por la elevada proporción de reaseguro en cuestión y la asumida por SACE BT. En línea con su práctica decisoria (108), la Comisión cree que la comisión relativa a la elevada proporción de reaseguro en cuestión y de riesgo debe ser superior al menos en un 10 % a la asumida por las reaseguradoras privadas para la proporción inferior de reaseguro y de riesgo. Dado que SACE BT pagó a SACE un importe de 1,56 millones EUR, la ayuda asciendea 156 000 EUR. Por último, la Comisión observa que la asignación de esta elevada porción de reaseguro a una única empresa podría no ser conforme a los principios generales de las empresas de reaseguro, que disponen que «el número de las reaseguradoras participantes en los contratos tendrá que ser lo suficientemente nutrido como para garantizar un adecuado reparto del riesgo» (109). Por las razones expuestas, la Comisión concluye que SACE no actuó como una reaseguradora privada.

(129) En cuanto a las dudas sobre si una empresa matriz habría asumido una proporción tan amplia de reaseguro en una situación en que su filial no fuera capaz de encontrar en el mercado una cobertura de reaseguro suficiente al precio propuesto, cabe observar que ese contrato de reaseguro aumenta la exposición de la empresa matriz con respecto a las operaciones de la filial. En el caso que nos ocupa, en 2009 SACE se hallaba en una situación que requería un enorme volumen de recapitalización y reaseguro. La decisión de conceder la medida en cuestión debe por ende analizarse en paralelo con la concesión de la tercera y la cuarta medidas. Efectivamente, la segunda, la tercera y la cuarta medidas ya fueron analizadas por el consejo de administración de SACE el 26 de mayo de 2009 (110), en una perspectiva de apoyo a SACE BT (111). Como se concluirá en la evaluación de tales medidas, un inversor privado no habría procedido a estas recapitalizaciones, sino que habría dejado quebrar la empresa. Debemos, pues, concluir que una sociedad matriz privada no habría concedido la segunda medida, que aumentaba su exposición con respecto a la filial.

(130) Por último, en lo que atañe a la sospecha de que el reaseguro confirió una ventaja a SACE BT, como la propia SACE ha reconocido (véase el considerando 70), la medida permitió a SACE BT aumentar su capacidad de seguro de crédito, poniéndola en condiciones de suscribir más contractos de los que habría podido suscribir de otro modo. Sin la medida, en efecto, SACE BT habría tenido que afrontar los riesgos en cuestión confiando exclusivamente en su propia situación patrimonial y exponiendo su capital a riesgos mayores, y ofrecer una prima como mínimo un 10 % mayor (véase el considerando 128) para obtener el reaseguro. Vemos, pues, que la medida permitió a SACE BT obtener una cobertura de reaseguro a un precio inferior, lo que a su vez le permitió suscribir muchos más contratos de seguro que los que habría podido firmar sin el reaseguro de SACE, exponiendo sus propios recursos a un riesgo inferior.

(131) La Comisión concluye que la segunda medida confirió a SACE BT una ventaja correspondiente a la diferencia entre la comisión efectivamente pagada por SACE BT y la comisión, como mínimo un 10 % mayor, que una reaseguradora privada habría exigido, teniendo en cuenta el nivel más elevado de riesgo asumido.

V.1.1.4. Presencia de una ventaja en la tercera y cuarta medidas

(132) En el considerando 107 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresaba sus dudas sobre el hecho de que un operador económico privado hubiera invertido los importes en cuestión en SACE BT. Según han admitido las autoridades italianas, la tercera y la cuarta medidas se destinaron a cubrir la necesidad de capital de SACE BT para paliar los efectos de la crisis financiera (112). En el material presentado al consejo de administración de SACE BT en la reunión del 31 de marzo de 2009, se alude, a propósito de SACE BT, a la «necesidad de una recapitalización de hasta 70 millones EUR para reconstituir los activos necesarios para cubrir las reservas hasta finales de 2009» (113). En el mismo documento se señala que ya al final del primer semestre de 2009 los activos para cubrir las reservas eran insuficientes. A finales de junio de 2009, la necesidad de recapitalización ascendía a 23 millones EUR, y a finales de 2009 alcanzaba los 68 millones EUR. La Decisión de incoar el procedimiento indica que SACE BT no habría sido capaz de cubrir las pérdidas registradas a finales de 2008 y que en aquel momento sus activos no bastaban para cubrir las reservas. Se observa, además, que SACE BT no habría logrado hallar en el mercado el capital que le fue posteriormente concedido a causa de la insuficiencia de la rentabilidad prevista. No hay elementos que indiquen que en aquel momento SACE BT se beneficiara de una valoración positiva.

(133) En el considerando 108 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión invitaba a Italia a que presentara sus observaciones sobre el hecho de que la tercera medida hubiera sido necesaria para permitir a SACE BT proseguir sus actividades y, en su caso, a que transmitiera información sobre los costes estimados que SACE habría tenido que soportar en caso de cesión o liquidación de SACE BT. La Comisión ha constatado que una sociedad matriz habría, en efecto, recapitalizado a su filial, pero solo si la empresa recapitalizada hubiera estado en una situación razonablemente idónea para recuperar su rentabilidad (114). Un inversor que opera en una economía de mercado no habría inyectado más capital en SACE BT si, desde un punto de vista económico, eso hubiera resultado más caro que liquidar los correspondientes activos (por ejemplo, vendiendo la inversión en cuestión).

(134) En los considerandos 111 y 117 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresaba sus dudas sobre el hecho de que la tercera y la cuarta medidas satisficieran el criterio del inversor que opera en una economía de mercado. La Comisión indicaba asimismo que las dos medidas parecían haber otorgado una ventaja a SACE BT.

(135) En la Decisión de incoar el procedimiento (considerando 109) se afirma que el plan disponible en el momento de la inversión había desempeñado un papel crucial. Dicho plan es importante porque un inversor privado solo está dispuesto a hacer nuevas aportaciones de capital a una empresa con un déficit de rentabilidad si cree que esa rentabilidad puede llegar a alcanzar un nivel adecuado. En caso contrario, el capital invertido serviría para cubrir la exposición de la empresa, sin garantías de que esta vaya a volver a producir beneficios en un futuro (115). Sin un plan de «reestructuración» convincente, un inversor privado razonable no realizaría la inversión (116).

(136) La Comisión ha observado que, en el plan industrial relativo al período 2010-2011, SACE BT preveía esencialmente adoptar medidas destinadas a aumentar la cuota de mercado y la expansión de las actividades, antes que medidas destinadas a permitir una recuperación de la rentabilidad, como, por ejemplo, medidas de reducción de los costes y de reestructuración del modelo de negocio. SACE BT preveía aumentar su propia cuota en el mercado de