DECISIÓN (UE) 2022/795 DE LA COMISIÓN

de 10 de septiembre de 2021

relativa a la ayuda estatal en favor de Alitalia SA.48171 (2018/C) (ex 2018/NN, ex 2017/FC) ejecutada por Italia

[notificada con el número C(2021) 6659]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) Los días 5, 12 y 15 de mayo de 2017, respectivamente, las compañías aéreas Ryanair Ltd (en lo sucesivo, «Ryanair»), Adria Airways d.o.o. (en lo sucesivo, «Adria») e IAG International Airlines Group SA (en lo sucesivo, «IAG») (conjuntamente, «denunciantes») presentaron tres denuncias formales a la Comisión en las que alegaban que Italia había concedido una ayuda estatal ilegal e incompatible a Alitalia, Società Aerea Italiana S.p.A., en esos momentos bajo administración extraordinaria (en lo sucesivo, «Alitalia»). Los denunciantes indicaron que el 2 de mayo de 2017 las autoridades italianas habían concedido a Alitalia una aportación de liquidez en forma de préstamo de 600 millones EUR (en lo sucesivo, «préstamo inicial»). Los denunciantes alegaron que el préstamo inicial era una ayuda estatal ilegal e incompatible.

(2) El 14 de junio de 2017, la Comisión remitió las denuncias a las autoridades italianas, pidiéndoles que aclararan las cuestiones planteadas en dichas denuncias. Las autoridades italianas respondieron a esa solicitud el 18 de julio de 2017 y la Comisión transmitió dicha respuesta a los denunciantes el 30 de noviembre de 2017.

(3) El 20 de junio, el 12 de septiembre y el 16 de octubre de 2017, IAG presentó información adicional y comunicó novedades sobre la ampliación de la red de rutas de Alitalia tras la concesión del préstamo inicial.

(4) El 30 de octubre de 2017, Adria presentó información que indicaba que el Decreto-ley n.o 148, de 16 de octubre de 2017, sobre «Disposiciones urgentes en materia financiera y para necesidades no aplazables» (2) (en lo sucesivo, «Decreto-ley 148/2017») había previsto la concesión de un préstamo adicional de 300 millones EUR a Alitalia (en lo sucesivo, «préstamo adicional de 300 millones EUR»), con lo que el importe total del préstamo ascendía a 900 millones EUR (el préstamo inicial y el préstamo adicional de 300 millones EUR se denominarán conjuntamente «dos préstamos estatales»).

(5) El 21 de diciembre de 2017, la Comisión envió una solicitud de información a las autoridades italianas, que respondieron a dicha solicitud el 24 de enero de 2018.

(6) El 23 de enero de 2018, Italia notificó los dos préstamos estatales como ayuda de salvamento en el sentido de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis (3) (en lo sucesivo, «Directrices de salvamento y reestructuración»).

(7) Mediante carta de 23 de abril de 2018, la Comisión comunicó a Italia su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a estos dos préstamos estatales.

(8) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento (en lo sucesivo, «Decisión de incoación») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 20 de julio de 2018. La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

(9) La Comisión recibió observaciones de Italia, mediante cartas de 25 de mayo de 2018 y 25 de septiembre de 2018, y de tres partes interesadas: i) Aegean Airlines SA (en lo sucesivo, «Aegean»), ii) una parte interesada que solicitó que no se revelara su identidad de conformidad con el artículo 6, apartado 2, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo (4) (en lo sucesivo, «parte interesada anónima»), y iii) Ryanair. El 15 de noviembre de 2018 y el 17 de enero de 2019, la Comisión envió a las autoridades italianas las observaciones de las tres partes interesadas, invitándolas a presentar sus observaciones, lo que hicieron mediante carta de 20 de marzo de 2019.

(10) La Comisión solicitó aclaraciones adicionales a las autoridades italianas el 17 de septiembre de 2018, el 23 de noviembre de 2018, el 6 y 11 de diciembre de 2018, el 26 de febrero de 2019, el 10 de mayo de 2019 y el 2 de julio de 2019. El 19 de septiembre de 2019 y el 28 de octubre de 2019, la Comisión envió recordatorios relativos a las respuestas que faltaban a la solicitud de información de 2 de julio de 2019.

(11) Las autoridades italianas presentaron a la Comisión nuevas observaciones e información los días 1 de octubre de 2018, 9 y 27 de noviembre de 2018, 17 de diciembre de 2018, 25 de enero de 2019, 11 de febrero de 2019, 1 y 18 de abril de 2019, 15 de mayo de 2019, 3 y 12 de junio de 2019, 9 de julio de 2019, 6 de agosto de 2019, 2 de octubre de 2019, 17 de octubre de 2019 y 19 de noviembre de 2019.

(12) Los servicios de la Comisión se reunieron con las autoridades italianas en varias ocasiones, entre ellas en las fechas siguientes: 15 de junio de 2017, 26 de julio de 2017, 9 de febrero de 2018, 13 de abril de 2018, 27 de septiembre de 2018, 14 de noviembre de 2018, 14 de diciembre de 2018, 16 de enero de 2019, 20 de febrero de 2019, 21 de febrero de 2019, 9 de abril de 2019, 20 de junio de 2019, 26 de julio de 2019 y 27 de septiembre de 2019.

(13) La Comisión también se reunió con Alitalia (el 21 de febrero de 2019 y el 9 de abril de 2019), Aegean (el 10 de enero de 2019) y la parte interesada anónima (el 21 de marzo de 2019).

(14) El 7 de marzo de 2019, Adria (5) presentó una nueva denuncia en la que alegaba que el aplazamiento de las fechas de vencimiento de los dos préstamos estatales constituía una ayuda ilegal e incompatible. El 22 de marzo de 2019, la Comisión remitió esa denuncia a las autoridades italianas, pidiéndoles que aclararan las cuestiones planteadas en dicha denuncia. Italia respondió a dicha solicitud el 6 de agosto de 2019.

2. DESCRIPCIÓN DE LOS DOS PRÉSTAMOS ESTATALES Y DE LOS HECHOS PERTINENTES

2.1. Los dos préstamos estatales concedidos por el Estado italiano

(15) El 23 de abril de 2018, la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal con respecto a los dos préstamos estatales (en lo sucesivo, «medida»).

(16) El préstamo inicial estaba previsto en el Decreto-ley n.o 55, de 2 de mayo de 2017, sobre «Medidas urgentes para garantizar la continuidad del servicio prestado por Alitalia S.p.A.» (6) (en lo sucesivo, «Decreto-ley 55/2017»). Alitalia S.p.A fue sometida a un procedimiento de administración extraordinaria el 2 de mayo de 2017 (véase el considerando 41).

(17) El artículo 1 del Decreto-ley 55/2017 disponía que «con el fin de evitar la interrupción del servicio prestado por Alitalia –Società Aerea Italiana– S.p.A., bajo administración extraordinaria, para las conexiones aéreas nacionales e internacionales, también aquellas que tienen obligaciones de servicio público en el sentido de la legislación europea vigente, teniendo en cuenta las dificultades sociales y las graves molestias que esta interrupción causaría a los usuarios, se ha dispuesto una financiación a título oneroso de seiscientos millones de euros, con una duración de seis meses […] en favor de Alitalia –Società Aerea Italiana– S.p.A. en administración extraordinaria, que se utilizará para cubrir las necesidades de gestión inmediata de la misma empresa y de las demás empresas del grupo sujetas al procedimiento de administración extraordinaria […]». Aunque la legislación de concesión se refiere a la medida como «financiación» e Italia y Alitalia no celebraron un contrato de préstamo, la Comisión utiliza el término «préstamo» para referirse a la medida, ya que la financiación era reembolsable con intereses.

(18) El Estado concedió el préstamo inicial con un tipo de interés Euribor seis meses más 1 000 puntos básicos, y debía reembolsarse en un plazo de seis meses a partir del primer desembolso del préstamo, es decir, a más tardar el 5 de noviembre de 2017. El préstamo inicial tenía prioridad sobre el reembolso de cualquier otra deuda generada por Alitalia durante el procedimiento de administración extraordinaria.

(19) Italia prorrogó inicialmente la fecha de vencimiento del préstamo inicial durante seis meses, hasta el 5 de mayo de 2018, mediante el Decreto-ley n.o 148/2017; posteriormente, mediante la Ley n.o 172, de 4 de diciembre de 2017 (7) (en lo sucesivo, «Ley 172/2017»), prorrogó la fecha de vencimiento hasta el 30 de septiembre de 2018. El Decreto-ley 38/2018, de 27 de abril de 2018, estableció una nueva prórroga del préstamo inicial hasta el 15 de diciembre de 2018. Esta fecha de vencimiento se modificó posteriormente varias veces (véase el apartado 2.2.1).

(20) El préstamo adicional de 300 millones EUR fue concedido por Italia mediante el Decreto-ley 148/2017, que tuvo como consecuencia el aumento de la financiación estatal hasta 900 millones EUR. El artículo 12, apartado 2, del Decreto-ley 148/2017 establecía que «con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de transporte asumidas por la administración extraordinaria hasta la fecha de la venta de la empresa sin interrumpir la continuidad del servicio de transporte aéreo, con el fin de garantizar la prestación regular de conexiones aéreas nacionales e internacionales por parte de las empresas mencionadas en el apartado 1 hasta la finalización del procedimiento de venta del complejo empresarial que debe definirse y aplicarse, el importe de la financiación […] se incrementará en 300 millones EUR que se concederán en 2018». El préstamo adicional de 300 millones EUR se concedió como incremento del importe del préstamo inicial, por lo que se aplicaron las mismas condiciones, en particular el tipo de interés, que para el préstamo inicial, excepto en lo que se refiere al vencimiento del préstamo. Los vencimientos de los dos préstamos se sincronizaron posteriormente (véase el apartado 2.2.1).

(21) Según el Decreto-ley 148/2017, el préstamo adicional de 300 millones EUR debía ser abonado por el Estado a Alitalia en 2018 y reembolsarse a más tardar el 31 de diciembre de 2018. Dicho Decreto-ley prorrogó asimismo el plazo para la finalización del procedimiento de licitación (véase el apartado 2.6) hasta el 30 de abril de 2018, con el fin de permitir la cesión del complejo empresarial de Alitalia.

2.2. Calendario de los desembolsos de los dos préstamos estatales

(22) El préstamo inicial y el préstamo adicional de 300 millones EUR se concedieron mediante actos legislativos y debían pagarse tras la adopción de un Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico junto con el Ministerio de Economía y Hacienda. Según estos actos legislativos, los dos préstamos estatales se financiaban con cargo al presupuesto asignado al Ministerio de Desarrollo Económico.

(23) Según el Decreto-ley 55/2017, el préstamo inicial se concedió para evitar la interrupción de los vuelos internacionales y nacionales de Alitalia durante la administración extraordinaria, así como de los vuelos sujetos a las obligaciones de servicio público de Alitalia (en lo sucesivo, «OSP»), teniendo en cuenta las graves dificultades sociales y las graves molestias para los usuarios que habría causado una interrupción de los vuelos de Alitalia.

(24) El préstamo inicial debía desembolsarse mediante Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico junto con el Ministerio de Economía y Hacienda en un plazo de cinco días a partir de la fecha en que Alitalia fuera sometida al procedimiento de administración extraordinaria, y debía utilizarse para necesidades operativas urgentes de la misma empresa y de otras empresas del grupo sujetas a dicho procedimiento. Las necesidades operativas urgentes abarcaban también las relativas a los sistemas internacionales utilizados para la liquidación de las relaciones económicas con los transportistas.

(25) El 4 de mayo de 2017, los comisarios extraordinarios de Alitalia solicitaron un anticipo urgente de 240 millones EUR del préstamo de 600 millones EUR. Según las autoridades italianas, esto se hizo principalmente para: i) evitar el agotamiento del efectivo necesario para el ejercicio de las actividades de Alitalia en los días inmediatamente posteriores al inicio del procedimiento de administración extraordinaria, y ii) permitir a Alitalia pagar el depósito de garantía solicitado por la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (en lo sucesivo, «IATA»). Sin el pago del depósito de garantía, Alitalia corría el riesgo de quedar suspendida de los sistemas (8) gestionados por la IATA, que son esenciales para la continuidad de las actividades. Dicho depósito se abonó en mayo de 2017.

(26) En octubre de 2017, se desembolsó a Alitalia un segundo tramo del préstamo inicial por un importe de 360 millones EUR. Según las autoridades italianas, se concedió a Alitalia, a petición de los comisarios extraordinarios, la financiación necesaria para mantener vuelos regulares hasta que finalizara la venta de las actividades comerciales pertinentes.

(27) Según el Decreto-ley 148/2017, por el que se concedió el préstamo adicional de 300 millones EUR, el préstamo se aprobó para garantizar que Alitalia y otras empresas del grupo pudieran cumplir sus obligaciones de vuelo sin interrupción hasta la cesión de las actividades comerciales de Alitalia.

(28) El Decreto-ley 148/2017 se convirtió en ley mediante la Ley 172/2017. Dicha Ley indicaba que la prórroga del préstamo era necesaria para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de transporte de Alitalia.

(29) El préstamo adicional de 300 millones EUR se desembolsó a Alitalia el 15 de enero de 2018.

2.2.1. Sincronización del vencimiento de los dos préstamos estatales

(30) El 27 de abril de 2018, el Decreto-ley 38/2018 estableció otra prórroga del préstamo inicial hasta el 15 de diciembre de 2018. Dicho Decreto-ley también fijó la misma fecha como el nuevo plazo para el reembolso del préstamo adicional de 300 millones EUR, sincronizando así el vencimiento del préstamo inicial y del préstamo adicional de 300 millones EUR.

(31) El 14 de diciembre de 2018, el Decreto-ley 135/2018 fijó la fecha de vencimiento para el reembolso de los dos préstamos estatales a partir de los treinta días posteriores a la entrada en vigor de la venta de los activos de Alitalia, en cualquier caso, a más tardar el 30 de junio de 2019.

2.2.2. Disposiciones del Decreto-ley sobre crecimiento

(32) El 30 de abril de 2019, Italia adoptó el Decreto-ley 34 sobre «Medidas urgentes para el crecimiento económico y la resolución de situaciones de crisis específicas» (9) (en lo sucesivo, «Decreto-ley sobre crecimiento»), que establecía: a) la eliminación de la prioridad de los dos préstamos estatales respecto a cualquier otra deuda contraída por Alitalia en administración extraordinaria; b) la prórroga del reembolso de los dos préstamos estatales hasta después de la venta de los activos de Alitalia por la administración extraordinaria; c) el pago de los intereses adeudados al Estado desde la fecha de pago de los dos préstamos estatales a Alitalia hasta, a más tardar, el 31 de mayo de 2019; d) la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda para utilizar los intereses devengados por los dos préstamos estatales para suscribir acciones de la empresa de nueva creación a la que se transferirán los activos de Alitalia.

(33) Como consecuencia del Decreto-ley sobre crecimiento, los intereses de los dos préstamos estatales dejaron de devengarse a partir del 31 de mayo de 2019.

(34) El 2 de diciembre de 2019, el Decreto-ley sobre crecimiento fue modificado por el Decreto-ley 137 «Medidas urgentes para garantizar la continuidad del servicio prestado por Alitalia –Società Aerea Italiana S.p.A. y Alitalia CityLiner S.p.A. en administración extraordinaria» (10), que sincronizó el vencimiento de los intereses adeudados con el del principal, al prever la prórroga del pago del principal y de los intereses, hasta la venta de los activos de Alitalia por la administración extraordinaria.

(35) La evaluación de los dos préstamos estatales como una única medida se expone en el apartado 5.1.4.1.1.

2.3. El beneficiario

(36) El beneficiario de la medida es Alitalia –Società Aerea Italiana– S.p.A in amministrazione straordinaria (en lo sucesivo, «Alitalia») junto con las filiales directa e indirectamente bajo su propiedad.

(37) Tanto el Decreto-ley 55/2017, que constituye la base jurídica del préstamo inicial, como el Decreto-ley 148/2017, que constituye la base jurídica del préstamo adicional de 300 millones EUR, establecen que los dos préstamos estatales se conceden en favor de Alitalia. El Decreto-ley 55/2017 concede «una financiación de un préstamo de 600 millones EUR a título oneroso […] a favor de Alitalia –Società Aerea Italiana– S.p.A.» (véase el considerando 17); el Decreto-ley 148/2017 hace referencia a la financiación concedida por el Decreto-ley 55/2017, que prevé un préstamo de 300 millones EUR adicionales en favor de Alitalia.

(38) Alitalia es una empresa con sede en Fiumicino, Roma, que opera en el sector del transporte aéreo. El número total de empleados de Alitalia era de 11 377 a 31 de diciembre de 2017 (11). La estructura accionarial de Alitalia y del grupo Alitalia figuran en el gráfico 1 (12) y los accionistas de Compagnia Aerea Italiana S.p.A. (en lo sucesivo, «CAI») (13) a mayo de 2019 figuran en el cuadro 1. Gráfico 1 Estructura de propiedad de Alitalia y estructura del grupo Alitalia a 23 de enero de 2018 L1412022ES4710120220516ES0008.0001491502PROYECTORECOMENDACIÓN N.o 1/2022 DEL CONSEJO DE ASOCIACIÓN UE-GEORGIAde…sobre el Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027EL CONSEJO DE ASOCIACIÓN UE-GEORGIA,Visto el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y Georgia, por otra,Considerando lo siguiente:(1)El Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y Georgia, por otraDOUE L 261 de 30.8.2014, p. 4. (en lo sucesivo, Acuerdo), se firmó el 27 de junio de 2014 y entró en vigor el 1 de julio de 2016.(2)De conformidad con el artículo 406, apartado 1, del Acuerdo, el Consejo de Asociación está habilitado para adoptar recomendaciones para lograr los objetivos del Acuerdo.(3)De conformidad con el artículo 420, apartado 1, del Acuerdo, las Partes adoptarán todas las medidas generales o específicas necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del Acuerdo y velarán por la consecución de los objetivos en el mismo.(4)El artículo 11 del reglamento interno del Consejo de Asociación establece la posibilidad de tomar decisiones o formular recomendaciones por procedimiento escrito, previo acuerdo de las Partes.(5)La Unión y Georgia han acordado consolidar su asociación pactando un conjunto de prioridades para el período 2021-2027 (en lo sucesivo, Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027), para el trabajo conjunto dirigido a la consecución de los objetivos de asociación política e integración económica establecidos en el Acuerdo.(6)Las Partes del Acuerdo han convenido en el texto del Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027, que contribuirá a la ejecución del Acuerdo, al centrar la cooperación en intereses compartidos definidos en común.HA ADOPTADO LA SIGUIENTE RECOMENDACIÓN:Artículo 1El Consejo de Asociación recomienda que las Partes ejecuten el Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027, tal como se establece en el anexoVéase el documento ST 8327/22 ADD 2 en https://register.consilium.europa.eu.*.Artículo 2El Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027, que figura en el anexo, sustituirá al Programa de Asociación UE-Georgia adoptado el 20 de noviembre de 2017.Artículo 3La presente Recomendación surtirá efecto el día de su adopción.Hecho en Tiflis, el [día mes año].Por el Consejo de AsociaciónLa Presidenta / El Presidente Cuadro 1 Accionistas de CAI en mayo de 2019. (Según la información de que dispone la Comisión, la estructura accionarial permanece inalterada). L1412022ES4710120220516ES0008.0001491502PROYECTORECOMENDACIÓN N.o 1/2022 DEL CONSEJO DE ASOCIACIÓN UE-GEORGIAde…sobre el Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027EL CONSEJO DE ASOCIACIÓN UE-GEORGIA,Visto el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y Georgia, por otra,Considerando lo siguiente:(1)El Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y Georgia, por otraDOUE L 261 de 30.8.2014, p. 4. (en lo sucesivo, Acuerdo), se firmó el 27 de junio de 2014 y entró en vigor el 1 de julio de 2016.(2)De conformidad con el artículo 406, apartado 1, del Acuerdo, el Consejo de Asociación está habilitado para adoptar recomendaciones para lograr los objetivos del Acuerdo.(3)De conformidad con el artículo 420, apartado 1, del Acuerdo, las Partes adoptarán todas las medidas generales o específicas necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del Acuerdo y velarán por la consecución de los objetivos en el mismo.(4)El artículo 11 del reglamento interno del Consejo de Asociación establece la posibilidad de tomar decisiones o formular recomendaciones por procedimiento escrito, previo acuerdo de las Partes.(5)La Unión y Georgia han acordado consolidar su asociación pactando un conjunto de prioridades para el período 2021-2027 (en lo sucesivo, Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027), para el trabajo conjunto dirigido a la consecución de los objetivos de asociación política e integración económica establecidos en el Acuerdo.(6)Las Partes del Acuerdo han convenido en el texto del Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027, que contribuirá a la ejecución del Acuerdo, al centrar la cooperación en intereses compartidos definidos en común.HA ADOPTADO LA SIGUIENTE RECOMENDACIÓN:Artículo 1El Consejo de Asociación recomienda que las Partes ejecuten el Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027, tal como se establece en el anexoVéase el documento ST 8327/22 ADD 2 en https://register.consilium.europa.eu.*.Artículo 2El Programa de Asociación UE-Georgia 2021-2027, que figura en el anexo, sustituirá al Programa de Asociación UE-Georgia adoptado el 20 de noviembre de 2017.Artículo 3La presente Recomendación surtirá efecto el día de su adopción.Hecho en Tiflis, el [día mes año].Por el Consejo de AsociaciónLa Presidenta / El Presidente

(39) En el momento de ser sometida al procedimiento de administración extraordinaria, Alitalia era propietaria de la totalidad del capital social de Alitalia CityLiner S.p.A. (en lo sucesivo, «Cityliner») y de Challey Ltd. Cityliner, una compañía aérea regional propiedad al 100 % de Alitalia (14), que opera como proveedor de capacidad de transporte de Alitalia (15) y cubre una parte de la red de corta distancia. Challey Ltd, es un subholding con sede en Irlanda que, a su vez, controla otras empresas, también con sede en Irlanda (en lo sucesivo, «filiales irlandesas»), propietarias de toda la flota de aeronaves utilizadas por Alitalia y CityLiner y registradas en Irlanda, así como participaciones minoritarias en otras sociedades coparticipadas. Challey Ltd y las filiales irlandesas no están sometidas al procedimiento de administración extraordinaria. Alitalia y sus filiales forman, pues, el grupo Alitalia (16) (en lo sucesivo, «grupo Alitalia»). Dado que Alitalia representa la inmensa mayoría de las actividades del grupo Alitalia y emplea el 97 % de los efectivos totales del grupo Alitalia (17), toda evaluación relativa al grupo cubre, mutatis mutandis, a Alitalia.

(40) Alitalia es propiedad al 49 % de Etihad Investment Holding Company LLC y al 51 % de MIDCO S.p.A., que, a su vez, es propiedad al 100 % de CAI S.p.A. En el período desde su adquisición por CAI S.p.A. en 2008, Alitalia ha generado pérdidas continuamente. Hizo un intento por mejorar su situación a principios de 2017 con un ambicioso plan de reducción de costes con más de 1 000 millones EUR de reducción de costes, que debía allanar el camino para una financiación adicional (2 000 millones EUR, entre ellos 900 millones EUR de nuevos fondos), dirigido principalmente por su accionista Etihad («Plan de saneamiento», véase el apartado 4.2.1.1). El Plan de saneamiento debía ponerse en marcha a través de un procedimiento previo a la insolvencia (18). Este procedimiento (19) requería el acuerdo de los trabajadores (20), ya que las principales medidas de reducción de costes les habrían afectado. Sin embargo, el acuerdo fue rechazado en el referéndum de los trabajadores celebrado el 24 de abril de 2017 debido a las medidas previstas para reducir los costes laborales, que preveían, entre otras cosas, un recorte salarial medio del 33 %. Dado que el Plan de saneamiento no pudo ejecutarse y los accionistas no aportaron financiación adicional, Alitalia fue sometida al procedimiento de administración extraordinaria.

2.4. El procedimiento de administración extraordinaria

(41) A petición del consejo de administración de Alitalia, Alitalia fue sometida a un procedimiento de administración extraordinaria (21) mediante Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico italiano de 2 de mayo de 2017. Dicho Decreto también nombró a tres comisarios extraordinarios encargados de la gestión de Alitalia. Más adelante, Alitalia fue declarada en quiebra mediante sentencia del Tribunal de Civitavecchia de 11 de mayo de 2017. Posteriormente, el 12 de mayo de 2017, Cityliner (22) también fue sometida a un procedimiento de administración extraordinaria mediante decreto del Ministerio de Desarrollo Económico italiano. Cityliner fue declarada en quiebra mediante sentencia del Tribunal de Civitavecchia de 26 de mayo de 2017.

(42) En su escrito de 20 de marzo de 2019, las autoridades italianas indicaron que, debido a la admisión de Alitalia en el procedimiento de administración extraordinaria, los accionistas privados se habían visto privados de todas las facultades de gestión y supervisión de Alitalia. En su lugar, en virtud de la legislación que regula el procedimiento de administración extraordinaria, se encomendó a los comisarios extraordinarios la gestión de la empresa hasta que el Ministerio de Desarrollo Económico autorizara un programa de administración extraordinaria (en lo sucesivo, «programa de AE»). Una vez adoptado el programa de AE, estarían autorizados a vender los activos de Alitalia bajo la supervisión del Ministerio de Desarrollo Económico.

(43) El 26 de enero de 2018, los comisarios extraordinarios de Alitalia presentaron al Ministerio de Desarrollo Económico un programa destinado a la venta de los activos de Alitalia en funcionamiento (23) en el plazo de un año, que fue autorizado por decreto ministerial de 23 de marzo de 2018. El 7 de mayo de 2019, la fecha de vencimiento inicial de la finalización del programa de ventas se aplazó hasta el 23 de marzo de 2020.

(44) El procedimiento de venta previsto por el programa de AE autorizado abarcaba los activos relativos a las actividades de Alitalia y Cityliner, las empresas en administración extraordinaria.

2.4.1. Procedimiento de administración extraordinaria (Decreto Legislativo n.o 270/1999, Ley Prodi-bis)

(45) El procedimiento de administración extraordinaria es un procedimiento de insolvencia establecido en el Decreto Legislativo n.o 270, de 8 de julio de 1999 (24) (en lo sucesivo, «Ley Prodi-bis»), para abordar la situación de insolvencia de grandes empresas con el fin de rescatarlas, preservando su valor mediante la continuación de sus actividades hasta la reestructuración o la venta de los activos. Únicamente se incoa un procedimiento de administración extraordinaria en relación con empresas que tienen la posibilidad de recuperar el equilibrio económico.

(46) En el marco del procedimiento de administración extraordinaria, el accionista anterior se ve privado de su poder de decisión, mientras la empresa sigue funcionando. La gestión de la empresa y la administración de sus activos son asumidas por los comisarios extraordinarios. Estos son nombrados por el Tribunal, que declara la insolvencia de la empresa. Los comisarios extraordinarios actúan de conformidad con el programa de AE (reestructuración o venta de activos) autorizado por el Ministerio de Desarrollo Económico.

(47) Cuando surte efecto el procedimiento de administración extraordinaria, las deudas contraídas antes de este se inmovilizan y quedan subordinadas a las deudas contraídas durante dicho procedimiento como consecuencia de la continuación de la actividad empresarial. La condición de «supersénior» de las deudas contraídas durante el procedimiento de administración extraordinario está prevista en una disposición legal explícita.

2.4.2. Procedimiento de administración extraordinario para grandes empresas con al menos 500 trabajadores y 300 millones EUR de deuda (Decreto-ley 347/2003, Ley Marzano)

(48) En el caso de las grandes empresas con al menos 500 trabajadores y al menos 300 millones EUR de deuda, se aplican normas especiales adicionales en virtud del Decreto-ley 347, de 23 de diciembre de 2003 (25) (en lo sucesivo, «Ley Marzano»). Alitalia está comprendida en el ámbito de aplicación de la Ley Marzano, ya que, como se indica en la sentencia declarativa de insolvencia, Alitalia tiene «más de quinientos empleados subordinados durante al menos un año y deudas por un importe superior a trescientos millones de euros» (26).

(49) Con arreglo a la Ley Marzano, las sociedades pueden presentar directamente ante el Ministerio de Desarrollo Económico su solicitud para ser sometidas al procedimiento de administración extraordinaria previsto en dicha Ley, incluso antes de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre su solvencia. Los comisarios extraordinarios son nombrados por el Ministerio de Desarrollo Económico y no por el Tribunal y actúan bajo la supervisión de dicho Ministerio. La duración inicial del procedimiento de administración extraordinaria es de doce meses a partir de la autorización del programa de AE por el Ministerio de Desarrollo Económico, pero puede prorrogarse por un (máximo) treinta y seis meses adicionales mediante Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico. En el caso de un grupo de empresas, el procedimiento puede extenderse a las demás empresas del grupo, además de la empresa matriz (como sucedió en el caso de Cityliner).

(50) Además, para las empresas que explotan servicios públicos esenciales, la Ley Marzano establece lo siguiente: — los comisarios extraordinarios están facultados para vender los activos de la empresa mediante un procedimiento negociado (siempre que el precio de venta acordado por ellos con el comprador no sea inferior al valor de mercado establecido por un informe de un experto independiente).

2.5. Declaraciones públicas de miembros del Gobierno italiano

(51) El 25 de abril de 2017, a raíz del rechazo por parte de los trabajadores del Plan de saneamiento, el Ministro de Desarrollo Económico en aquel momento, en cuya cartera constaba el expediente Alitalia, fue entrevistado en el periódico italiano Corriere della Sera. El Ministro descartó la nacionalización o el pago de las deudas de Alitalia. Sin embargo, en respuesta a una pregunta sobre un posible préstamo puente a Alitalia, el Ministro declaró que el Gobierno proporcionaría «el mínimo necesario para completar el proceso [venta de activos de Alitalia por los comisarios extraordinarios]. No se contempla paralizar los aviones porque las conexiones se verían comprometidas y los viajeros se verían perjudicados, con repercusiones directas e indirectas bastante significativas» (27).

(52) El 30 de abril de 2017, en una entrevista con los medios de comunicación, se preguntó al Ministro de Desarrollo Económico por qué no podía permitirse que Alitalia fracasara. El Ministro explicó que el fracaso de Alitalia «podría suponer una perturbación para el producto interior bruto, superior a la hipótesis de un período de seis meses cubierto por el préstamo público para encontrar un comprador... No podemos [dejarla] caer de un día para otro porque dejaríamos de tener conexiones de una parte del país a la otra. No habría otras empresas dispuestas a establecer conexiones; durante un período dejarían de estar atendidas» (28).

(53) El 2 de mayo de 2017, un periódico financiero italiano informaba de que el primer ministro de aquel momento había declarado que el Gobierno «intervino no solo a petición expresa de la junta de accionistas, sino que, por nuestra parte, es un acto de responsabilidad de quienes deben garantizar determinados servicios fundamentales» (29). En el mismo artículo, el Ministro de Cohesión Territorial y el Sur declaró que «mediante las decisiones [del Consejo de Ministros] sobre Alitalia, el procedimiento de administración extraordinaria y el préstamo puente de seis meses, hemos garantizado todas las rutas. Por lo tanto, están garantizadas las conexiones aéreas con el sur».

(54) Según un artículo publicado en la prensa italiana el 3 de mayo de 2017, el Ministro de Desarrollo Económico de aquel momento declaró que «la estrategia del Gobierno siempre ha consistido en minimizar las repercusiones en las cuentas públicas» y que el Gobierno «se ha esforzado por evitar» conceder el préstamo puente de 600 millones EUR, pero era «un mal necesario e inevitable» porque «poner los aviones sobre el terreno de la mañana a la noche costaría mucho más a los contribuyentes italianos». Según ese artículo, el Ministro recordó a continuación que hay «4,9 millones de reservas de billetes prepagadas de Alitalia» y que detenerlo todo causaría daños a «[l]a imagen del PIB [y de Italia] y, entonces, […] las conexiones para el país se perderían durante un determinado número de días o semanas, lo que es imposible». Según el Ministro, el préstamo inicial «sirve, por lo tanto, para evitar una situación peor desde el punto de vista económico» (30).

(55) En una entrevista publicada el 15 de octubre de 2017, el entonces Ministro de Infraestructuras y Transportes declaró que el préstamo adicional de 300 millones EUR estaba dando «tranquilidad» a los comisarios extraordinarios. «No queremos malvender Alitalia, sino venderla. Tenemos presente lo que ha ocurrido con Air Berlin, que ha sido adquirida por Lufthansa: los aviones y el personal han quedado reducidos a la mitad. Pero romper una actividad básica es siempre una derrota para todos. Por esta razón, para Alitalia, nos fijamos más bien en el modelo de Meridiana: encontrar un socio adecuado capaz de mejorarla». Cuando se le preguntó si correspondería al próximo Gobierno tratar con Alitalia, el Ministro respondió «No necesariamente. La empresa está ahí y seguirá estando ahí. Mañana se cerrarán las ofertas, a ver qué nos cuentan los comisarios. De aquí a Navidad veremos con claridad el futuro de Alitalia. Pero este Gobierno no quiere tomar decisiones precipitadas» (31).

(56) En la misma línea, tras el rechazo por parte del Gobierno de la oferta de Lufthansa (véase la nota al pie del considerando 61), el entonces Ministro de Infraestructuras y Transportes declaró, en una entrevista publicada el 24 de noviembre de 2017, que la oferta de Lufthansa «no era digna de un país grande como Italia y de una compañía como Alitalia, con miles de trabajadores y algunas de las conexiones más importantes del país. Esperaremos a que nos presenten un plan de desarrollo industrial que esté a la altura y no un plan que solo imponga sufrimiento a los trabajadores. Tenemos tiempo hasta el final del mandato del Gobierno; estamos intentando obtener las mejores condiciones. Recuerdo que la crisis de Alitalia se debe a errores de gestión, no al mercado, que está creciendo rápidamente» (32).

2.6. El proceso de venta de Alitalia y sus prórrogas

(57) El artículo 1 del Decreto-ley 55/2017, por el que se concedió el préstamo inicial, establecía que, para elaborar el programa de AE, los comisarios extraordinarios debían publicar, a más tardar el 17 de mayo de 2017, una convocatoria de manifestaciones de interés para adquirir o reestructurar el complejo empresarial de Alitalia. El proceso posterior a dicha convocatoria de manifestaciones de interés, que debía llevarse a cabo en un plazo de seis meses a partir de la concesión de la primera financiación, consistía en garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia, igualdad de trato y no discriminación.

(58) El 17 de mayo de 2017, de conformidad con el artículo 1 del Decreto-ley 55/2017, los comisarios extraordinarios publicaron una convocatoria de manifestaciones de interés con el fin de decidir si Alitalia podía reestructurarse o se podrían vender sus activos, bien como unidades operativas, bien como bienes y contratos de explotación.

(59) El plazo de presentación de las manifestaciones de interés finalizó el 21 de julio de 2017. El 1 de agosto de 2017, los comisarios extraordinarios, autorizados por el Ministerio de Desarrollo Económico, organizaron un procedimiento de licitación para la venta de los activos de las empresas en administración extraordinaria (Alitalia y Cityliner) como unidades operativas, con una fecha límite del 16 de octubre de 2017 para la presentación de las ofertas y una fecha límite del 5 de noviembre de 2017 para la finalización del proceso de venta.

(60) Para la licitación, la mayor parte de los activos de las empresas en administración extraordinaria (Alitalia y Cityliner) se dividió en unidades operativas separadas, que consistían específicamente en a) las actividades comerciales en su totalidad («Lote completo» o «Lote único»), o, alternativamente, b) las actividades de aviación («Lote de aviación»), y c) las actividades de asistencia en tierra («Lote de asistencia en tierra»). El Lote de aviación comprendía los activos y las relaciones jurídicas vinculados a las actividades de transporte aéreo llevadas a cabo por las empresas en administración extraordinaria, en particular la flota, las franjas horarias, la marca, las aeronaves de las filiales irlandesas y los contratos de arrendamiento financiero y mantenimiento. El Lote de asistencia en tierra comprendía los activos y las relaciones jurídicas de las empresas en administración extraordinaria vinculados a los servicios prestados en los aeropuertos para la asistencia en tierra en favor de terceros. El Lote completo comprendía los activos y las relaciones jurídicas del Lote de aviación y el Lote de asistencia en tierra. El licitador era libre de definir el perímetro de la oferta de compra.

(61) El Decreto-ley 148/2017, por el que se concedió el préstamo adicional de 300 millones EUR, prorrogó el plazo inicial del 5 de noviembre de 2017 para la finalización del proceso de venta hasta el 30 de abril de 2018. A continuación, a raíz de la licitación fallida (33), el 22 de diciembre de 2017 los comisarios extraordinarios iniciaron un nuevo procedimiento negociado (34) para la venta de los activos de Alitalia.

(62) El procedimiento negociado tenía como plazo original el 10 de abril de 2018, que posteriormente se prorrogó hasta el 31 de octubre de 2018. Al término del procedimiento negociado, el 31 de octubre de 2018, se habían recibido cuatro propuestas (35). Solo la oferta de la empresa ferroviaria italiana Ferrovie dello Stato (en lo sucesivo, «FS»), respaldada por una garantía de licitación de 17,5 millones EUR, fue considerada válida por los comisarios extraordinarios. La oferta de FS era condicional, por lo que se le concedió un nuevo plazo para presentar su oferta vinculante. El plazo para presentar la oferta vinculante se pospuso varias veces, la última hasta el 21 de noviembre de 2019.

(63) FS no presentó una oferta vinculante definitiva dentro de ese plazo. Debido a que no se presentó una oferta, la Comisión entiende que se consideró que el proceso de venta había fracasado (36).

2.7. La Decisión de incoación

(64) En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó provisionalmente que los dos préstamos estatales constituían una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(65) En particular, la Comisión consideró que los dos préstamos estatales conferían una ventaja económica a Alitalia a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE. La alegación de que Italia había actuado como un operador en una economía de mercado al conceder a Alitalia los dos préstamos estatales no se sustentaba en pruebas.

(66) En relación con la compatibilidad de la ayuda, la Comisión consideró que Alitalia era una empresa en crisis en el sentido de las Directrices de salvamento y reestructuración y llegó a la conclusión provisional de que existían serias dudas sobre la compatibilidad de los dos préstamos estatales con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(67) En particular, Italia había alegado que los dos préstamos estatales eran necesarios para evitar una salida repentina del mercado de una empresa que desempeñaba un importante papel sistémico en todo el sector del transporte aéreo italiano y las consecuencias negativas que esto conllevaría. La Comisión consideró que no había suficiente información para llegar a una conclusión sobre la existencia de una contribución a un objetivo de interés común.

(68) La Comisión también dudaba de que se cumpliera el criterio de adecuación de los dos préstamos estatales, ya que estos dos préstamos estatales no se reembolsaron en un plazo de seis meses a partir de su primer desembolso a Alitalia. Además, no estaba claro cuándo se produciría la liquidación ni si se concluiría en un plazo razonable, tal como exigen las Directrices de salvamento y reestructuración. Por lo tanto, la ayuda parecía permitir la continuación de las operaciones de Alitalia entre mayo de 2017 y, al menos, octubre de 2019, manteniendo en el mercado una actividad por lo demás inviable durante un período significativamente superior a un período temporal de seis meses.

(69) Además, la Comisión tenía dudas sobre si se había cumplido el criterio de proporcionalidad de los dos préstamos estatales. El plan de liquidez facilitado por Italia comprendía un colchón de liquidez sustancial (796 millones EUR a finales del primer trimestre de 2018, que disminuyeron gradualmente hasta los 546 millones EUR a finales de 2018). Sin embargo, Italia no explicó por qué era estrictamente necesario ese exceso de liquidez para mantener a Alitalia en activo durante seis meses. Por lo tanto, la Comisión dudaba de que el importe de la ayuda se limitara al mínimo necesario.

(70) Por último, sobre la base de la información facilitada por Italia, la Comisión concluyó provisionalmente que Alitalia no se había beneficiado de ninguna ayuda de salvamento, ayuda de reestructuración o apoyo temporal de reestructuración en los últimos diez años anteriores a la concesión de los dos préstamos estatales y que se había respetado el principio de «ayuda única», establecido en los puntos 70 y 71 de las Directrices de salvamento y reestructuración. La Comisión había llegado anteriormente a la conclusión de que no existía continuidad económica entre CAI y Alitalia Linee Aeree SpA, cuyos activos fueron adquiridos por CAI y utilizados para crear la actual Alitalia (37). Alitalia Linee Aeree SpA había recibido anteriormente un préstamo de 300 millones EUR, que la Comisión concluyó que se trataba de una ayuda (38) con arreglo a la versión anterior de las Directrices de salvamento y reestructuración (39). De haber existido continuidad, Alitalia no habría podido optar a ayudas con arreglo a las Directrices de salvamento y reestructuración.

3. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS

(71) Tres partes interesadas (Ryanair, la parte anónima afectada y Aegean) presentaron sus observaciones a la Comisión de conformidad con el artículo 108, apartado 2, del TFUE.

3.1. Ryanair

(72) En relación con la existencia de la ayuda, Ryanair argumenta que el principio del operador en una economía de mercado tampoco es aplicable i) al préstamo inicial, ya que Italia lo concedió como poder público para perseguir objetivos de interés general relativos a los usuarios del servicio de transporte de Alitalia y sus trabajadores y a la continuidad territorial de la República Italiana; o ii) a la financiación adicional de 300 millones EUR, que no puede justificarse por la exposición previa del Estado a Alitalia.

(73) En cuanto a la compatibilidad de la ayuda, Ryanair alega que no se cumplen las condiciones de compatibilidad. Por lo que se refiere al criterio del interés común, si la flota de Alitalia se hubiera paralizado, las compañías aéreas competidoras de bajo coste habrían podido sustituir cualquier servicio perdido, incluidas las OSP, como demuestra la revitalización del tráfico aéreo en los aeropuertos de Budapest y Barcelona tras el colapso de Malév y Spanair, respectivamente. En lugar de contribuir a la eficacia del mercado italiano del transporte aéreo, la ayuda, de hecho, la obstaculiza y perjudica al interés común. La ayuda se utiliza para competir de manera desleal en rutas rentables, teniendo también en cuenta los nuevos servicios e iniciativas (es decir, la nueva sala Casa Italia en el aeropuerto de Roma (40)) lanzados por Alitalia. Por lo que se refiere al restablecimiento de la viabilidad a largo plazo, Ryanair señala que, a falta de un plan de negocios, los dos préstamos estatales crean una reserva de tesorería injustificada para Alitalia. Ryanair alega también que, además de que los activos de Alitalia son insuficientes para reembolsar el préstamo, la empresa sigue siendo deficitaria, con pérdidas de 1,75 millones EUR diarios con un EBIDTA negativo diario de 0,7 millones EUR.

3.2. La parte interesada anónima

(74) Por lo que se refiere a la compatibilidad de la ayuda, la parte interesada anónima alega que, contrariamente a la exigencia de que la ayuda de salvamento tenga carácter urgente y temporal, ya que tiene por objeto responder a una grave crisis de liquidez, la ayuda favorece a Alitalia frente a otras compañías aéreas. Esto se debe a que la ayuda mejora artificialmente la situación financiera de Alitalia, ya que los problemas de Alitalia no son nuevos, sino más bien a largo plazo y han ido aumentando de forma drástica y continua en los últimos años.

(75) La parte interesada anónima alega, además, que Alitalia habría dispuesto de otros medios, menos falseadores para el mercado, para garantizar las operaciones en curso durante el procedimiento de administración extraordinaria de Alitalia.

3.3. Aegean

(76) Aegean indica que, sobre la base de su conocimiento del mercado, las condiciones del préstamo inicial y del préstamo adicional de 300 millones EUR no se ajustaban a las condiciones de financiación que podían estar disponibles en el mercado para una compañía aérea en crisis como Alitalia. Aegean señala, además, que el objetivo declarado del préstamo inicial y del préstamo adicional de 300 millones EUR era garantizar que la empresa siguiera siendo una empresa en funcionamiento. A la luz de lo anterior, es evidente que, al perseguir este objetivo, Italia no podía haberse guiado por principios económicos, sino más bien por consideraciones políticas como el mantenimiento del empleo y la prevención del malestar social.

(77) En referencia a la compatibilidad de la ayuda, Aegean alega, en particular, que: a) la ayuda no se limitaba al mínimo, ya que era manifiestamente desproporcionada tanto en cuanto al importe como a sus condiciones. La ayuda permitió a Alitalia no solo mantenerse activa en el mercado, sino también ampliar sus operaciones, abriendo nuevas rutas competidoras con factores de carga de los aviones muy bajos; b) la ayuda tuvo un efecto distorsionador en el mercado, que se mantuvo por cada día que estuvo a disposición de Alitalia, con el efecto negativo adicional del aprovechamiento por parte de Alitalia de la ventaja obtenida por los dos préstamos estatales para comercializar sus servicios de forma agresiva y competir con otras compañías aéreas; c) contrariamente a lo dispuesto en el punto 55, letra e), de las Directrices de salvamento y reestructuración, Alitalia puso en marcha medidas estructurales, como demuestra la apertura de nuevas rutas, que, en el contexto del mercado de los servicios aéreos, constituían la adquisición de una cuota de mercado y una expansión injustificada de sus operaciones; d) el efecto distorsionador de la ayuda se demostró con la apertura de nuevas rutas, el aumento de la frecuencia de algunos vuelos y el funcionamiento con bajos factores de carga en algunas de esas rutas. Ese efecto distorsionador podía llegar a ser permanente debido a la duración excesiva de la ayuda a Alitalia.

4. INFORMACIÓN FACILITADA POR ITALIA

4.1. Observaciones de Italia

4.1.1. Consideraciones del poder público

(78) Según Italia, el préstamo inicial tenía por objeto hacer frente a las necesidades urgentes de gestión de Alitalia y de otras empresas del grupo sometidas al procedimiento de administración extraordinaria, es decir, Cityliner (véase el considerando 41). Entre estas necesidades figuraba garantizar que Alitalia pudiera seguir participando en los sistemas internacionales de regulación de las compañías aéreas, como la IATA, a la espera de la decisión de reestructurar Alitalia o de vender sus activos (véase el considerando 17).

(79) Las autoridades italianas también añadieron que el préstamo inicial se concedió debido a la necesidad de evitar la interrupción del servicio, teniendo en cuenta las dificultades sociales y las graves molestias para los usuarios que dicha interrupción acarrearía, vulnerando, entre otras cosas, el derecho a la continuidad territorial en la República Italiana garantizado por la Constitución italiana.

(80) Italia justificó su afirmación de que la salida de Alitalia provocaría graves perturbaciones en el sector del transporte aéreo de pasajeros y en la sociedad al facilitar los siguientes datos: el 1 de mayo de 2017, el número total de pasajeros que habían reservado para el período comprendido entre mayo de 2017 y marzo de 2018 ascendía a 4 935 210 EUR (ya fuera con un billete ya expedido o con un billete aún por emitir), de los cuales aproximadamente 1,3 millones EUR en mayo y más de medio millón durante los primeros quince días del mes. El valor total de los billetes emitidos para el período comprendido entre mayo de 2017 y marzo de 2018 fue de 429 millones EUR (de los cuales 125 millones EUR correspondían únicamente al mes de mayo de 2017), mientras que los costes de compensación que debían pagarse a los pasajeros que habían reservado para los primeros quince días de mayo de 2017 con arreglo al Reglamento (CE) n.o 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (41) habrían sido aproximadamente de 268,5 millones EUR.

(81) Las autoridades italianas explicaron que, una vez que Alitalia fue sometida al procedimiento de administración extraordinaria, la financiación se concedió a la espera de la preparación y aplicación de un programa de AE.

(82) Las autoridades italianas alegaron que, sin los dos préstamos estatales, habría sido difícil llevar a cabo el proceso de licitación para la venta de Alitalia con arreglo a las normas más estrictas de apertura, no condicionalidad y competitividad. Esto constituía la condición previa para obtener el mejor valor posible de los activos a la venta, es decir, la venta de las actividades de Alitalia en las mejores condiciones de mercado que se podían conseguir a través de un procedimiento competitivo. En sus observaciones complementarias presentadas el 25 de septiembre de 2018, Italia subrayó que la lógica económica de los dos préstamos estatales era garantizar la viabilidad a largo plazo de Alitalia al facilitar la conclusión satisfactoria, en un plazo predeterminado, del procedimiento de licitación para la venta de los activos de Alitalia. Ello tenía por objeto, en esencia, preservar el valor máximo de dichos activos hasta que se realizara la venta.

4.1.2. En relación con la evaluación de los dos préstamos estatales antes de su concesión

(83) Italia no presentó ninguna prueba de que hubiera llevado a cabo una evaluación ex ante de la rentabilidad de los dos préstamos estatales antes de concederlos. Cuando la Comisión le pidió que aportara tales pruebas, Italia se limitó a declarar que la combinación del tipo de interés que se aplicaba a los dos préstamos estatales con los estrictos requisitos vinculantes para su reembolso garantiza un resultado positivo para el prestamista. Así pues, según Italia, el saldo de la intervención financiera sería ciertamente positivo para el prestamista, ya que el riesgo asumido por este último era limitado y, en cualquier caso, remunerado en condiciones de mercado.

4.1.2.1. En relación con la conformidad del préstamo inicial con la conducta de mercado

(84) Las autoridades italianas alegaron que el préstamo inicial se ajustaba a las condiciones de mercado y, por lo tanto, quedaba fuera del ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que no constituía una ayuda.

(85) Según las autoridades italianas, el préstamo inicial se ajusta a la conducta del mercado debido a las condiciones específicas asociadas a este, a saber: i) un tipo de interés Euribor seis meses, más 1 000 puntos básicos en consonancia con la Comunicación sobre los tipos de referencia (42); ii) la amortización obligatoria en un plazo de seis meses a partir del pago, con iii) el reembolso prioritario sobre cualquier otra deuda en el marco del procedimiento de administración extraordinaria de Alitalia. El coste de los intereses cargado se calculó sobre la base de las condiciones y los parámetros del mercado, teniendo plenamente en cuenta las circunstancias específicas de Alitalia. Dado que se aplicaron las condiciones de mercado, el préstamo no otorgó ninguna ventaja financiada por el Estado a Alitalia y, por lo tanto, no puede constituir una medida de ayuda.

(86) Las autoridades italianas alegaron que el riesgo asumido por el Estado como prestamista (remunerado en condiciones de mercado) era prácticamente inexistente habida cuenta del beneficio reconocido del reembolso prioritario sobre cualquier otra deuda en el marco del procedimiento de administración extraordinaria de Alitalia. Las autoridades italianas alegan que era razonable suponer que los activos de Alitalia podían cubrir en cualquier caso las deudas derivadas del préstamo inicial, cualquiera que fuera el resultado del procedimiento de administración extraordinaria.

(87) Según las autoridades italianas, la combinación del nivel de los intereses cobrados y las estrictas condiciones de reembolso significa que el resultado para el prestamista, es decir, el saldo final de la intervención financiera, será, sin duda, positivo. Por lo tanto, el préstamo se ajustaba plenamente al principio de un inversor privado en una economía de mercado y, desde el punto de vista del procedimiento, no existía ninguna obligación de notificación previa a la Comisión de conformidad con el artículo 108, apartado 2, del TFUE.

(88) Las autoridades italianas también alegaron que los accionistas privados, en particular Etihad, también estaban dispuestos a proporcionar financiación a Alitalia en el marco del Plan de saneamiento. Más concretamente, el 22 de diciembre de 2016, i) Alitalia alcanzó un acuerdo con sus propios acreedores financieros para una moratoria, ii) los accionistas de Alitalia discutieron la emisión de instrumentos de capital por valor de 231 millones USD; iii) [uno de los accionistas de Alitalia celebró acuerdos relativos a compromisos económicos en las relaciones entre los accionistas de Alitalia]. El 27 de diciembre de 2016, Etihad concedió también a Alitalia un préstamo participativo subordinado de 100 millones EUR. En una nota de 25 de marzo de 2019, las autoridades italianas alegaron asimismo que los dos préstamos estatales se ajustaban al importe de la nueva financiación prevista en el Plan de saneamiento de Alitalia.

4.1.2.2. En relación con el préstamo adicional de 300 millones EUR

(89) Las autoridades italianas afirman que sus argumentos en relación con el préstamo inicial se aplican igualmente a la financiación adicional de 300 millones EUR, que se concedió en las mismas condiciones que el préstamo inicial, teniendo plenamente en cuenta la situación específica de Alitalia.

(90) Las autoridades italianas alegan, además, que el préstamo adicional de 300 millones EUR y la prórroga del reembolso de la financiación de 600 millones EUR en octubre de 2017 eran necesarios para organizar la licitación y garantizar la venta de Alitalia en las mejores condiciones de mercado. El fracaso de una licitación de este tipo habría tenido efectos punitivos en las perspectivas comerciales de la empresa y habría causado graves perjuicios a todas las partes interesadas. Por lo tanto, los dos préstamos estatales estaban estrechamente relacionados con el objetivo de lograr la viabilidad a largo plazo de la empresa.

4.1.3. En relación con la Decisión de incoación

(91) Por lo que se refiere a la Decisión de incoación, Italia afirmó que la evaluación de la Comisión (43) del valor de los activos de Alitalia es anterior a que esta fuera sometida al procedimiento de administración extraordinaria, por lo que no estaba actualizada en el momento de la respuesta italiana (25 de mayo de 2018). Italia alegó, a este respecto, que las modificaciones introducidas por la nueva dirección de Alitalia dieron lugar a acciones de salvaguardia de los ingresos, de contención de los costes y de mejora de la eficiencia. A este respecto, Italia alega, en primer lugar, que los comisarios extraordinarios han abordado los problemas financieros y de gestión de Alitalia al racionalizar las operaciones y renegociar los contratos, por ejemplo, con lo que se logra una reducción notable de los costes de arrendamiento (costes de arrendamiento estimados en [210-250] millones EUR en 2018 frente a [260-340] millones EUR en 2017). Italia subraya que, teniendo en cuenta estos ahorros y el hecho de que el procedimiento de venta estaba en curso, los activos de Alitalia estaban infravalorados.

(92) Además, en el marco de las facultades especiales que les confiere la ley, los comisarios extraordinarios estaban facultados, por ejemplo, para proceder al cobro de los fondos adeudados a Alitalia y para negociar la resolución de las reclamaciones con las otras partes. Por lo tanto, el valor de los activos de Alitalia debería revisarse a la luz de los ingresos obtenidos y de los recortes de costes efectuados por los comisarios extraordinarios. Italia alega también que la valoración que figura en la comunicación no vinculante presentada por Lufthansa puede no haber reflejado el valor de los activos de Alitalia, ya que la oferta solo se refería a una parte de los activos ofertados y podía reflejar determinados intereses subjetivos de la parte licitadora. En consecuencia, la valoración de una parte de los activos no podía utilizarse como aproximación para determinar el valor de todos los activos.

(93) Italia rebate la alegación de la Comisión de que existían pocas pruebas que demostraran que Italia perdería más en el escenario contrafáctico de que no se concedieran los dos préstamos estatales. Italia alega que, dado que Alitalia se halla inmerso en un procedimiento concursal gestionado por comisarios extraordinarios nombrados por el Gobierno, estos actúan con fines públicos. Italia alega que, si bien Alitalia no es propiedad del Estado, sino que los comisarios extraordinarios actúan con fines públicos, Italia podría, por tanto, tener en cuenta las pérdidas en las que habría incurrido el Estado si Alitalia hubiera dejado de operar y hubiera sido liquidada a la hora de decidir si intervenir como un prestamista de mercado.

(94) Italia no está conforme, además, con la observación de la Comisión que figura en el considerando 64 de la Decisión de incoación, según la cual, dado que el Estado solo era un accionista minoritario indirecto, no podía beneficiarse de un mejor precio de venta en la misma medida que los accionistas mayoritarios. Italia sostiene que, dado que el producto de la venta de los activos está destinado a los acreedores, debe tenerse en cuenta el interés de un mayor número de partes interesadas, como acreedores, clientes, trabajadores y proveedores, a la hora de evaluar si los dos préstamos estatales se concedieron en condiciones de mercado.

4.1.4. En relación con el escenario contrafáctico de no conceder la ayuda

(95) En sus observaciones complementarias presentadas el 25 de septiembre de 2018, Italia expuso con más detalle las consecuencias del escenario contrafáctico de la liquidación de Alitalia el 31 de diciembre de 2017, alegando lo siguiente: a) el Estado actuó como un operador en una economía de mercado, debido a las importantes pérdidas que habría tenido que soportar en caso de venta/cierre de la empresa el 31 de diciembre de 2017, ya previsto en la fecha de concesión del préstamo inicial. Estas pérdidas habrían ascendido a [más de mil millones] EUR, debido esencialmente a: i) los costes relacionados con el desempleo sufragados por el Estado; ii) los impuestos impagados; iii) los costes de compensación debidos a los pasajeros; iv) los efectos indirectos negativos sobre los proveedores; b) los dos préstamos estatales tenían por objeto hacer frente a las necesidades urgentes de gestión de Alitalia y evitar la interrupción del servicio, lo que podría dar lugar a graves problemas y perturbaciones sociales; c) los dos préstamos estatales estaban en consonancia con el tipo aplicado a las empresas con una mala calificación con baja colateralización en la Comunicación sobre los tipos de referencia. Además, el préstamo era prioritario respecto a todas las demás deudas, y d) la fecha de vencimiento inicial del proceso de venta ponía en peligro la perspectiva de que dicho proceso llegara a buen puerto, por lo que se amplió. En consecuencia, también se prorrogó la fecha de vencimiento original del préstamo inicial y se incrementó su importe mediante la concesión del préstamo adicional de 300 millones EUR.

(96) Italia alegó que su razonamiento se ajustaba plenamente al punto 107 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal (44), en el que se afirma que «en el caso de una intervención en los fondos propios o en la deuda en una empresa pública en crisis, la rentabilidad esperada de tal inversión debe compararse con la rentabilidad esperada en el escenario contrafáctico de la liquidación de la empresa. En el caso de que la liquidación ofrezca mayores ganancias o menores pérdidas, un operador prudente en una economía de mercado elegiría esta opción».

(97) Italia alegó que, si Alitalia hubiera sido cerrada el 31 de diciembre de 2017, sus empleados habrían podido beneficiarse de las prestaciones del fondo general de desempleo (en lo sucesivo, «NASpI») y del fondo de solidaridad específico para los trabajadores del transporte aéreo (en lo sucesivo, «FSTA»). Italia alega que el coste estimado de los pagos por desempleo que el Estado habría debido pagar al personal de la empresa en caso de cierre/liquidación habría ascendido a [350-800] millones EUR, incluido el FSTA, para el período finalizado el 31 de diciembre de 2018, y a [500-900] millones EUR en caso de prórroga del FSTA hasta el 31 de diciembre de 2019. Italia alegó que los costes de desempleo habrían sido similares si Alitalia hubiera sido cerrada el 1 de mayo de 2017, día anterior a que se incoara el procedimiento de administración extraordinaria en relación con la empresa.

(98) Italia también mencionó que los proveedores de Alitalia se verían afectados negativamente por la liquidación de Alitalia. Estos prestan servicios, como servicios de asistencia en tierra, atención al cliente/centros de atención telefónica, limpieza, hostelería, logística y restauración, con un valor anual medio total de [100-300] millones EUR.

(99) Además, Italia alega que, dado que Alitalia está sometida al procedimiento de administración extraordinaria y, por tanto, está gestionada por el poder público, cuyo mandato consiste en restablecer, vender o liquidar los activos y distribuir los ingresos entre los acreedores, los comisarios extraordinarios actuaban en interés público; la ejecución de su mandato les permite proteger únicamente los derechos de los acreedores y no los de los accionistas.

(100) Además, Italia reconoce las conclusiones del Tribunal en la sentencia de Land Burgenland. En el apartado 52 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que «para apreciar si en condiciones normales de mercado habría aplicado la misma medida un vendedor privado que se encontrara en una situación lo más similar posible a la del Estado, solo se deben tener en cuenta los beneficios y las obligaciones ligados a la situación de este último en calidad de accionista, con exclusión de los que le correspondan como poder público» (45).

(101) Sin embargo, Italia sostiene que las normas sobre ayudas estatales no pueden aplicarse de una manera que impida a los Estados miembros adoptar medidas menos costosas que las posibles alternativas, por el mero hecho de que tales medidas puedan ser indisociables del Estado que ejerce su prerrogativa pública. Este enfoque acabaría siendo irracional desde el punto de vista económico.

4.1.5. En relación con la compatibilidad de la ayuda

(102) Antes de la Decisión de incoación, las autoridades italianas alegaron que, si los dos préstamos estatales se consideraran ayudas estatales, cumplirían todos los requisitos de compatibilidad de la ayuda de salvamento. Alitalia es una empresa en crisis habida cuenta del procedimiento de administración extraordinaria en curso (que corresponde a un procedimiento de quiebra o insolvencia con arreglo a las Directrices de salvamento y reestructuración). La Comisión señaló en la Decisión de incoación que, dado que el préstamo inicial no se reembolsó seis meses después de su concesión, el préstamo inicial no puede considerarse compatible como ayuda de salvamento, sino que solo puede considerarse ayuda de reestructuración. Sin embargo, Italia no presentó ningún argumento para afirmar que los dos préstamos estatales serían ayudas de reestructuración compatibles.

(103) Tras la Decisión de incoación, Italia alegó que los dos préstamos estatales cumplían todos los requisitos de compatibilidad de la ayuda de salvamento. Por lo que se refiere, en primer lugar, al criterio de idoneidad (punto 55 de las Directrices de salvamento y reestructuración), Italia alegó que la falta de reembolso del préstamo inicial en el plazo de seis meses no infringe la condición de idoneidad de la ayuda de salvamento, ya que dichas Directrices eximen el reembolso de la ayuda en ese plazo si existe un plan de liquidación o de reestructuración. Además, Italia alegó que el préstamo inicial y el préstamo adicional de 300 millones EUR deben tratarse como una única intervención, lo que significa que el plazo de seis meses solo empezaría a contar a partir del desembolso del préstamo adicional de 300 millones EUR.

(104) En segundo lugar, por lo que se refiere a la proporcionalidad (punto 60 de las Directrices de salvamento y reestructuración), Italia alegó que los dos préstamos estatales eran proporcionales, ya que tenían por objeto cubrir las necesidades financieras de Alitalia hasta la conclusión del procedimiento de venta y que el importe necesario reflejaba el enfoque prudente de los comisarios extraordinarios para garantizar la transferencia de los activos de Alitalia y no socavar las condiciones para el reembolso de los dos préstamos estatales. Italia también presentó un plan de liquidez actualizado en el sentido del punto 60 de las Directrices de salvamento y reestructuración, que, en su opinión, reflejaba las necesidades de liquidez de Alitalia, teniendo en cuenta una serie de factores como el flujo de tesorería de Alitalia procedente de las operaciones, sus inversiones netas totales, sus características comerciales y los riesgos derivados de las fluctuaciones del mercado propias de Alitalia.

(105) Por último, por lo que se refiere al criterio relativo a los efectos negativos sobre la competencia y el comercio entre los Estados miembros (con arreglo al punto 3.6 de las Directrices de salvamento y reestructuración), Italia alegó que, desde que fuera sometida al procedimiento de administración extraordinaria, Alitalia registró una disminución del número de pasajeros y vuelos, cesó sus actividades en determinados trayectos de larga distancia, deficitarios, y aumentó el factor de carga de pasajeros de la flota y logró importantes ahorros de costes laborales. Italia también hace referencia al hecho de que, si Alitalia detuviera repentinamente sus operaciones, ello tendría consecuencias negativas, habida cuenta del papel esencial desempeñado por Alitalia en el sector del transporte aéreo en Italia. Los dos préstamos estatales se limitaban al mínimo necesario para garantizar la continuidad de las operaciones y no permitían la expansión de Alitalia más allá de lo permitido por las Directrices de salvamento y reestructuración.

4.2. Informes y estudios presentados por Italia sobre Alitalia

(106) Aunque Italia no ha presentado ninguna evaluación económica ex ante de los dos préstamos estatales que había preparado antes de su concesión, facilitó diversos documentos elaborados por expertos y otras entidades sobre la situación económica y el funcionamiento empresarial de Alitalia. En este apartado se describen los principales documentos facilitados por Italia en relación con Alitalia. Algunos de los documentos se elaboraron antes de que Alitalia fuera sometida al procedimiento de administración extraordinaria, es decir, antes de la concesión de los dos préstamos estatales (ex ante), mientras que otros se elaboraron después (ex post).

4.2.1. Estudios/documentos ex ante

4.2.1.1. El Plan de saneamiento

(107) El Plan de saneamiento se elaboró en diciembre de 2016, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley concursal italiana, cuando Etihad tuvo claro que Alitalia se encontraba al borde de la quiebra. El Plan de saneamiento contenía un plan financiero e industrial que abarcaba el período comprendido entre 2017 y 2021, tal como exige la Ley concursal italiana. Su objetivo era restablecer la viabilidad de Alitalia en 2021 como consecuencia de: i) rediseñar la red e incrementar los ingresos en alrededor de 900 millones EUR al año (46) (en particular mediante la mejora del factor de carga, el desarrollo del tráfico de larga distancia y los ingresos accesorios), y ii) reducir los costes de Alitalia en unos 400 millones EUR anuales (medidas de rentabilidad y reducción de los efectivos de Alitalia (47) en [X XXX] y los salarios hasta el [20-40] %). Además de las medidas de reducción de costes, el Plan de saneamiento estimó una necesidad de aportación de capital de unos 1 400 millones EUR, parcialmente mediante partidas sin reflejo en el efectivo, como las conversiones de deuda, y parcialmente mediante una nueva ampliación de capital, con el fin de reestructurar Alitalia y aplicar un nuevo plan de negocio. Según el Plan de saneamiento, si se hubiera seguido esta línea de actuación, Alitalia habría alcanzado su solvencia a partir de 2019.

(108) El plan estimaba que el resultado neto de Alitalia pasaría de – 458 millones EUR en 2016 (cifras previas al cierre) a + 168 millones EUR en 2021, mientras que el EBITDA de Alitalia pasaría de – 176 millones EUR en 2016 a + 441 millones EUR en 2021.

(109) La aplicación del plan requería la aprobación de los sindicatos debido a las reducciones de costes que afectarían a los trabajadores. Sin embargo, el Plan de saneamiento fue rechazado en un referéndum por los sindicatos en abril de 2017, lo que impidió la aplicación de recortes significativos en los costes laborales. El rechazo de este plan dio lugar a la incoación del procedimiento de administración extraordinaria con respecto a Alitalia en mayo de 2017.

4.2.1.2. Revisión del Plan de saneamiento por Roland Berger y KPMG

(110) A principios de 2017, antes del referéndum, dos expertos empresariales independientes, a saber, Roland Berger (el 7 de febrero de 2017) y KPMG (15 de marzo de 2017), revisaron el Plan de saneamiento sobre la base de las cifras comerciales históricas y las previsiones de 2016. Estos expertos fueron contratados por Alitalia sobre la base de un alcance acordado para respaldar la toma de decisiones de los accionistas y la dirección de Alitalia. Roland Berger fue responsable de la revisión del plan industrial incluido en el Plan de saneamiento y KPMG, del plan financiero.

(111) Ambos calificaron el Plan de saneamiento de «ambicioso […] a la luz de la historia reciente de Alitalia» y señalaron que era fundamental que todas las partes interesadas, en particular los sindicatos, se comprometieran plenamente con dicho plan.

(112) La revisión de KPMG puso de relieve la importante financiación necesaria para mantener el plan durante un período de varios años, la necesidad de confiar plenamente en la realización de las hipótesis sobre el ahorro de costes y la generación de ingresos, y la necesidad de que todas las partes interesadas (también los trabajadores) se comprometieran con el plan. Además, KPMG hizo hincapié en la sensibilidad del plan con respecto a la hipótesis financiera relativa a la evolución de los ingresos/flujos de tesorería a través de las ventas de billetes prepagados.

4.2.1.3. Informe de certificación del Plan de saneamiento realizado por el Dr. Riccardo Ranalli

(113) Con arreglo a la Ley concursal italiana, la veracidad de las cifras facilitadas por Alitalia (fiabilidad) y la viabilidad del Plan de saneamiento debían ser verificadas y certificadas por un experto independiente. El objetivo de esta revisión era garantizar que la ejecución del plan redujera la deuda de Alitalia y diera un vuelco a sus finanzas como consecuencia de las medidas financieras propuestas. Esta certificación la llevó a cabo el Dr. Riccardo Ranalli, perito mercantil (48).

(114) En el informe de certificación del Dr. Ranalli (en lo sucesivo, «informe de certificación») se enumeran las causas de la crisis de Alitalia mencionadas en el Plan de saneamiento (49): a) la independencia de la empresa [Alitalia] en un contexto de compañías de transporte en red que, mediante la sucesión de fusiones, han alcanzado una masa crítica para garantizar un nivel adecuado de competencia; b) la penetración a gran escala del mercado nacional por parte de las compañías aéreas de bajo coste en comparación con otros países europeos (causa externa); c) una pequeña cuota de mercado en los trayectos de larga distancia, a pesar de no satisfacerse la demanda; d) la estructura de costes ineficiente, que se traduce en un CASK (50) medio de [X,X] EUR (resultante de un CASK en los recorridos de corta y media distancia de [XX,XX] EUR y un CASK en los recorridos de larga distancia de [X,XX] EUR) frente a las cifras medias de 5,31 EUR para los transportistas de larga distancia y de 8,2 EUR para los transportistas de red (causa interna), así como e) la limitación del desarrollo de las actividades de larga distancia como consecuencia de los acuerdos de la empresa en participación relativos a las rutas norteamericanas (causa interna).

(115) El informe de certificación (de 28 de abril de 2017) y una carta de garantía (15 de marzo de 2017) certificaron positivamente el Plan de saneamiento.

4.2.1.4. El acuerdo de suspensión

(116) En enero de 2017, Alitalia, su accionista principal Etihad Investment Holding Company LLC y los acreedores financieros de Alitalia alcanzaron un acuerdo de suspensión condicional. Según dicho acuerdo, «a la espera de la finalización del plan industrial actualizado y de la correspondiente certificación por un experto independiente de conformidad con el artículo 76, apartado 3, letra d), de la Ley concursal italiana […], la Compañía [Alitalia] necesita tiempo para identificar, en particular, las actividades detalladas que deben llevarse a cabo en el marco del plan industrial para la mejora de sus condiciones de capital, financieras y comerciales y para aplicar los principales términos del plan financiero». El acuerdo de suspensión exigía, entre otras cosas, la concesión por Etihad de un préstamo participativo subordinado de 100 millones EUR, que se pagó el 27 de diciembre de 2016.

(117) Durante la ultimación del Plan de saneamiento, Alitalia se puso en contacto con sus acreedores financieros y solicitó una moratoria para cumplir sus obligaciones financieras, en las condiciones establecidas en el acuerdo de suspensión. El acuerdo de suspensión estuvo vigente hasta el 31 de marzo de 2017 y contenía un plan de liquidez semanal hasta esa misma fecha, lo que demostraba que, como consecuencia del acuerdo de suspensión y de las acciones que en él se incorporaban, la liquidez de Alitalia estaba garantizada hasta el 31 de marzo de 2017.

4.2.2. Estudios/documentos ex post

4.2.2.1. El estudio de Leonardo

(118) Los comisarios extraordinarios contrataron a un asesor independiente, Leonardo & Co, para estimar el valor de las ventas previstas de las unidades operativas de Alitalia, tal como se describe en el considerando 60. Solicitaron dicha estimación, ya que los comisarios extraordinarios están obligados por ley a no vender Alitalia por debajo de un valor de referencia de mercado. El estudio se encargó el 14 de septiembre de 2017. El 16 de octubre de 2017, Leonardo & Co comunicó a los tres comisarios extraordinarios los resultados de su estudio (en lo sucesivo, «estudio de Leonardo»).

(119) El estudio de Leonardo de 16 de octubre de 2017 tenía por objeto estimar el valor de las ventas de las unidades operativas de Alitalia a 1 de mayo de 2017, es decir, al inicio del procedimiento de administración extraordinaria. El estudio examinó el valor de tres lotes posibles: i) la venta del negocio de aviación («Lote de aviación»); ii) la venta del negocio de asistencia en tierra («Lote de asistencia en tierra»), y iii) la venta de ambos lotes combinados («Lote único»). La estimación del valor de las ventas del estudio de Leonardo es neta de los pasivos vinculados a los activos a la venta y excluye los pasivos anteriores al procedimiento de administración extraordinario. En efecto, la metodología de valoración utilizada por Leonardo & Co estima el valor de Alitalia con un método mixto que combina un método basado en los activos y un método basado en los beneficios. A su juicio, este método es el más adecuado para estimar el valor de una empresa en dificultades económicas como Alitalia.

(120) Como punto de partida, el valor contable de los activos del estudio de Leonardo asciende a unos 2 500 millones EUR, lo que corresponde al valor contable de los activos que deben transferirse en el marco del Lote único, es decir, 2 552 millones EUR según el informe de PriceWaterhouseCoopers (en lo sucesivo, «PwC»). A continuación, el valor de esos activos se corrige mediante los pasivos vinculados a los activos y a la explotación de Alitalia (en su mayoría, los importes a pagar a los proveedores) y mediante una corrección de los beneficios. Esa corrección es la diferencia entre la rentabilidad esperada de la empresa durante los dos primeros años del plan de negocio y la rentabilidad media de compañías aéreas comparables. Se esperaba que Alitalia registrara pérdidas en los dos primeros años de explotación, por lo que la corrección de los beneficios es negativa, lo que reduce aún más el valor estimado de las ventas.

(121) Para tener en cuenta la incertidumbre inherente a la realización del plan de negocios, el estudio de Leonardo considera dos hipótesis para estimar el posible valor de venta de las unidades operativas de Alitalia. El «escenario inercial» se elabora desde un punto de vista de la inercia, coherente con la situación económica y financiera de Alitalia en 2017 y, por tanto, sin objetivos de crecimiento ni las estrategias industriales típicas. El «escenario de renacimiento» se basa en un plan de negocios elaborado desde el punto de vista de la discontinuidad con respecto a la situación de 2017 de Alitalia, que prevé la recuperación de las cuotas de mercado y la rentabilidad a corto y medio plazo, con el fin de permitir a la empresa recuperar un papel central en el mercado de referencia.

(122) El estudio de Leonardo estima que el precio de venta del Lote único en el escenario inercial oscila entre 280 y 411 millones EUR; y en el escenario de renacimiento, entre 495 y 626 millones EUR. La media de las valoraciones más alta y más baja es igual a 453 millones EUR.

4.2.2.2. Datos financieros de los tres lotes operativos destinados a la venta realizados por PwC

(123) El 1 de mayo de 2017, los comisarios extraordinarios contrataron a PwC para que verificara los datos financieros consolidados del grupo Alitalia y los balances disociados de los Lotes de aviación, asistencia en tierra y único. Estos balances disociados determinaban los perímetros de los activos que debían transferirse en caso de venta de los activos de Alitalia y determinaban qué partidas del balance permanecerían en Alitalia después de las ventas.

(124) Estos datos financieros verificados, tal como se exponen en el proyecto de informe de verificación elaborado el 21 de septiembre de 2017 por PwC, fueron utilizados por Leonardo & Co para estimar el precio de venta de los lotes (51).

(125) PwC completó y fechó su informe de verificación el 31 de octubre de 2017.

4.2.2.3. Precios incluidos en las ofertas de Lufthansa, EasyJet y Airport Handling

(126) El 16 de octubre de 2017, varias empresas presentaron ofertas para una parte de las actividades de Alitalia en el marco del proceso de licitación (véase el considerando 59), entre ellas Airport Handling, EasyJet y Lufthansa. En este subapartado se resumen sus principales características.

(127) Airport Handling presentó una oferta vinculante para la actividad de asistencia en tierra de Alitalia, con una oferta de [XX,X] millones EUR con un complemento de hasta 6,5 millones EUR a condición de que se alcanzaran algunos objetivos.

(128) EasyJet hizo una oferta vinculante para una parte de la actividad de aviación de Alitalia, excluidos los servicios de mantenimiento y reparación. La oferta solo valora la actividad de corta distancia en [XXX-XXX] millones EUR. EasyJet alegó en su oferta que estimaba con carácter preliminar en [XXX] millones EUR el negocio de larga distancia, cuya adquisición dependía de un socio del consorcio no identificado. Por lo tanto, EasyJet tuvo un valor máximo total de [XXX] millones EUR.

(129) La oferta no vinculante presentada por Lufthansa solo tuvo en cuenta una parte del Lote de aviación (es decir, [XX] aviones de [XXX] y solo […] del personal) y ascendió a [XXX] millones EUR (netos de arrendamientos capitalizados).

4.2.3. Informes financieros de Alitalia

(130) Las cuentas obligatorias más recientes publicadas del grupo Alitalia datan del 31 de diciembre de 2015. No se elaboraron las cuentas obligatorias para 2016, ya que Alitalia fue sometida al procedimiento de administración extraordinaria antes de la aceptación y publicación de las cuentas obligatorias de 2016. Sin embargo, se disponía de los datos financieros previos y proforma correspondientes al año 2016, así como de los informes de los principales expertos que preparaban informes ex ante o ex post sobre Alitalia, es decir, KPMG, Roland Berger, el Dr. Ranalli y PwC. Todos ellos se basaron en las cifras de 2016 para su análisis. Además, Alitalia preparó los estados financieros a 28 de febrero de 2017, tal como exige la Ley concursal italiana.

(131) Durante el procedimiento de administración extraordinaria, no se publicaron las cuentas obligatorias. Sin embargo, el sitio web del procedimiento de administración extraordinaria de Alitalia publicó cifras financieras limitadas, centradas principalmente en el EBITDA de explotación y el flujo de tesorería (sin balance), con intervalos irregulares (52).

(132) Si bien parece que, a excepción de 2015, ninguno de estos informes financieros fue auditado, no hay indicios de que las cifras representen materialmente de forma incorrecta la situación financiera de Alitalia. En particular, las cifras de 2016 fueron certificadas por el Dr. Ranalli como parte del Plan de saneamiento.

5. EVALUACIÓN DE LA AYUDA

5.1. Existencia de ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE

(133) Según el artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(134) De ello se deduce que, para que una medida pueda considerarse ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, deben cumplirse los siguientes criterios acumulativos: i) debe ser concedida por el Estado y mediante fondos estatales; ii) debe conferir una ventaja a una empresa; iii) debe ser selectiva, es decir, favorecer a determinadas empresas o producciones, y iv) debe falsear o amenazar con falsear la competencia y debe afectar al comercio entre los Estados miembros.

5.1.1. Concepto de empresa

(135) Alitalia es una empresa privada que opera en el sector del transporte aéreo establecida en Italia. Se trata de una empresa a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que lleva a cabo actividades económicas al ofrecer servicios en un mercado (53).

5.1.2. Fondos estatales e imputabilidad al Estado

(136) Como ha declarado el Tribunal (54), para que las medidas puedan considerarse ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, a) deben proceder de fondos estatales, ya sea directa o indirectamente por cualquier organismo intermediario que actúe en virtud de los poderes que le han sido conferidos, y b) deben ser imputables al Estado (55).

(137) Los dos préstamos estatales se derivan de actos del Gobierno italiano y del Parlamento, por lo que son claramente imputables al Estado italiano. Además, los dos préstamos estatales se financiaron con cargo al presupuesto del Estado y, por tanto, se concedieron claramente mediante fondos estatales.

5.1.3. Selectividad

(138) Para considerarse ayuda estatal, una medida debe ser selectiva, es decir, debe favorecer solo a determinadas empresas o producciones.

(139) Los dos préstamos estatales fueron concedidos a una sola empresa, Alitalia. Así pues, se concedieron sobre una base ad hoc a una única empresa y no estaban disponibles para otras empresas activas en el sector del transporte aéreo italiano que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable, o en otros sectores. Ninguna empresa comparable podía acogerse a medidas similares a las concedidas a Alitalia y, por lo tanto, ninguna de esas empresas recibió una financiación comparable. Por lo tanto, los dos préstamos estatales son selectivos.

5.1.4. Ventaja

(140) Una ventaja, a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, es todo beneficio económico que una empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado, es decir, sin la intervención estatal (56).

(141) Según la jurisprudencia de los tribunales de la Unión, las operaciones económicas realizadas por organismos públicos no confieren una ventaja a su contraparte y, por tanto, no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, si se llevan a cabo en las condiciones normales de mercado (57). Para determinar si una transacción se ha llevado a cabo en esas condiciones, la Comisión aplica el criterio del «operador en una economía de mercado» (el «criterio OEM»). Este criterio se ha desarrollado en relación con diferentes transacciones económicas. La Comisión examinará en primer lugar si el criterio OEM es aplicable y, en caso afirmativo, lo aplicará a los dos préstamos estatales.

5.1.4.1. Aplicabilidad del criterio del operador en una economía de mercado

(142) En el caso actual, la Comisión debe examinar la aplicabilidad del criterio OEM. En caso de que la Comisión determine que el criterio OEM no es aplicable a los dos préstamos estatales, no tendrá que aplicarlo. A continuación, la Comisión puede limitarse a concluir que Alitalia obtuvo un beneficio económico que no habría podido obtener en condiciones de mercado y, por tanto, una ventaja en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(143) Sin embargo, antes de evaluar la aplicabilidad, dado que existen dos préstamos estatales (el préstamo inicial y el préstamo adicional de 300 millones EUR), la Comisión debe evaluar si dichos préstamos son separables a efectos de evaluar la aplicabilidad o si constituyen una única intervención. Si fueran separables, cada préstamo tendría que evaluarse por separado, en particular por lo que respecta a la aplicabilidad del criterio OEM. En cambio, si se considerase que constituyen una única medida, la Comisión solo tendría que llevar a cabo una única evaluación de los dos préstamos estatales a ese respecto.

5.1.4.1.1. Los dos préstamos estatales como una única medida

(144) De conformidad con la práctica decisoria de la Comisión, una serie de intervenciones estatales que tienen lugar en relación con la misma empresa en un período de tiempo relativamente corto, están vinculadas entre sí, o todas estaban previstas o eran previsibles en el momento de la primera intervención, pueden considerarse como una sola intervención. Por el contrario, cuando la última intervención fue resultado de acontecimientos que no se previeron en el momento de la intervención anterior, las dos medidas generalmente deben evaluarse por separado (58).

(145) Al evaluar si los dos préstamos estatales constituyen una única intervención, la Comisión tiene en cuenta i) la cronología de los dos préstamos estatales en cuestión; ii) su objeto, y iii) la situación (financiera y de riesgo) de la empresa en el momento en que se tomó la decisión de conceder cada uno de los dos préstamos estatales (59).

(146) En opinión de la Comisión, el préstamo inicial y el préstamo adicional de 300 millones EUR deben considerarse, a efectos de la evaluación de la aplicabilidad, como una única medida.

(147) En primer lugar, por lo que respecta a la cronología de los préstamos de que se trata, los dos se concedieron en rápida sucesión: el préstamo inicial se concedió el 2 de mayo de 2017 y, menos de seis meses después, el préstamo adicional de 300 millones EUR se concedió el 16 de octubre de 2017. Además, Italia cambió las fechas de vencimiento de estos préstamos mediante una serie de prórrogas breves (véanse los considerandos 19 y 30) antes de que finalmente se sincronizaran y, de hecho, se fusionaran en una única medida (véanse los considerandos 31 y 32).

(148) En segundo lugar, como se desprende de los considerandos 17 y 19, los dos préstamos estatales se concedieron con una finalidad específica, a saber, garantizar la continuidad de los servicios de transporte aéreo de Alitalia hasta que los comisarios extraordinarios pudieran completar el programa que el Ministerio de Desarrollo Económico les había encomendado, a saber, la reestructuración de Alitalia o la venta de sus activos. Fueron concedidas por el Estado italiano y no se intentó obtener financiación de otras fuentes.

(149) El Decreto-ley 148/2017 establece explícitamente que el préstamo adicional de 300 millones EUR se concedería como incremento del préstamo inicial (véase el considerando 19). Además, la financiación fue descrita por las autoridades italianas como una única medida en la notificación a la Comisión, en la que también explicaban que la ayuda se pagaba en tres plazos (60). Esta descripción se confirma también en las observaciones posteriores de las autoridades italianas (61).

(150) Los términos y condiciones de los dos préstamos estatales son idénticos, aparte del importe y la duración inicial; además, el decreto de concesión del préstamo adicional de 300 millones EUR se refiere al decreto de concesión del préstamo inicial, que indica que la «financiación se incrementa». De hecho, los dos préstamos estatales se fusionaron en una única medida como resultado de la sincronización de sus fechas de vencimiento (véanse los considerandos 30, 31 y 32).

(151) En tercer lugar, por lo que respecta a la situación financiera y al perfil de riesgo de Alitalia en el momento en que se adoptó la decisión de conceder cada uno de los dos préstamos estatales, estos eran, en esencia, el mismo. En el apartado 5.1.4.2 se expone detalladamente una comparación de la situación financiera y el perfil de riesgo. Sin embargo, en aras de la exhaustividad, la Comisión observa que la situación financiera y el perfil de riesgo de Alitalia en el momento de la concesión de los dos préstamos estatales eran los siguientes: a) Alitalia era insolvente y estaba sometida al procedimiento de administración extraordinaria. En consecuencia, nada cambió en cuanto al régimen jurídico en el que operaba; b) las condiciones de los dos préstamos estatales eran las mismas, aparte del importe del préstamo y de las fechas de vencimiento. Esto demuestra que el perfil de riesgo era esencialmente el mismo desde el punto de vista de Italia; c) aunque Alitalia disponía de 545 millones EUR en efectivo cuando se concedió el préstamo adicional de 300 millones EUR, se trataba principalmente de efectivo puesto a disposición a través del préstamo inicial y no, en gran medida, de un ahorro de costes o de un aumento de los ingresos. Alitalia no pudo generar flujos de tesorería positivos para financiar sus actividades y dependía de fondos externos para financiar sus operaciones deficitarias (véase el considerando 228).

(152) Además, en el momento de la concesión del préstamo inicial, habida cuenta de las necesidades de liquidez previstas por Alitalia en el momento en que se sometió al procedimiento de administración extraordinaria, era previsible que se necesitara financiación adicional si la venta o reestructuración no se realizaba en el plazo de seis meses (véanse los considerandos 246 a 248).

(153) De hecho, la Comisión considera que el objetivo único de Italia era proporcionar una financiación suficiente para mantener a Alitalia en funcionamiento hasta la venta de sus activos. Esta opinión se basa en los elementos siguientes: a) las declaraciones de diversos ministros del Gobierno (véanse los considerandos 51 y siguientes); b) los argumentos de Italia que confirman la importancia sistémica de Alitalia para todo el sector del transporte aéreo italiano, en el sentido de que el Gobierno la consideraba demasiado grande para quebrar; c) la cobertura casi automática de las necesidades de tesorería de Alitalia y la prórroga automática de las fechas de vencimiento de los dos préstamos estatales y la ampliación de los procedimientos de venta; d) el hecho de que, desde la concesión del préstamo inicial, Italia nunca haya actuado explícitamente para recuperar su inversión o ni siquiera haya contemplado la posibilidad de hacerlo; e) Italia no ha solicitado el reembolso anticipado de los dos préstamos estatales. Tampoco ha incoado el procedimiento de liquidación ni ha intentado, al menos, no prorrogar el plazo de vencimiento de los dos préstamos estatales a falta de un estudio que evalúe la evolución de la probabilidad de reembolso de los dos préstamos estatales en el momento en que deben reembolsarse; f) los intereses devengados por los dos préstamos estatales en su fecha de vencimiento no se han pagado como consecuencia del aplazamiento sistemático del vencimiento de los dos préstamos estatales y, de hecho, dejaron de devengarse a partir del 31 de mayo de 2019.

(154) Por consiguiente, la Comisión considera que los dos préstamos estatales constituyen una única medida a efectos de la presente Decisión.

(155) La Comisión examinará la aplicabilidad por dos motivos, evaluando i) si Italia presentó suficientes pruebas ex ante que demostraban que actuó como un operador económico, y ii) si el Estado actuó como poder público en lugar de como operador económico al conceder los dos préstamos estatales.

(156) A pesar de la conclusión antes mencionada de que los dos préstamos estatales no son separables, incluso si los dos préstamos estatales se trataran como dos medidas distintas, el análisis de la Comisión sobre la aplicabilidad que se expone a continuación se aplicaría mutatis mutandis.

5.1.4.1.2. Italia actuó como poder público y no como operador en una economía de mercado

(157) La Comisión considera que el criterio OEM no es aplicable en el presente caso. De hecho, sobre la base de todas las pruebas disponibles, Italia ha actuado con firmeza en su calidad de poder público para salvar a Alitalia de la quiebra y mantenerla en funcionamiento.

(158) Con carácter preliminar, la Comisión recuerda que el Tribunal de Justicia ha considerado que la aplicabilidad del criterio OEM depende en última instancia de que un Estado haya concedido, en su condición de accionista y no en su condición de poder público, una ventaja económica a una empresa perteneciente a dicho Estado (62). En efecto, las intervenciones del Estado dirigidas al cumplimiento de las obligaciones que le incumben como poder público no pueden compararse con las de un inversor privado en una economía de mercado (63).

(159) Para determinar si los dos préstamos estatales concedidos por el Estado representan el ejercicio de la autoridad estatal o si son consecuencia de obligaciones que el Estado debe asumir como accionista, la Comisión examinará no solo la forma de dichos préstamos, sino también i) su naturaleza y objeto, ii) su contexto, iii) el objetivo perseguido y iv) las normas a las que están sujetos los dos préstamos estatales.

(160) Si la intervención del Estado, habida cuenta de su naturaleza y de su objeto, y teniendo en cuenta el objetivo perseguido, no es una inversión que pueda ser realizada por un inversor privado, constituiría una intervención del Estado como poder público, lo que impediría la aplicación del criterio OEM (64).

Naturaleza y objeto de la medida

(161) Como se describe en el apartado 2.1, la medida en cuestión consistió en los dos préstamos estatales concedidos por Italia a Alitalia el 2 de mayo de 2017 y el 16 de octubre de 2017, respectivamente.

El contexto de la medida

(162) Desde el principio, el Estado actuó de manera coherente y clara en su calidad de poder público para salvar a Alitalia de la liquidación, lo que también se reconoce en las declaraciones públicas de diversos ministros del Gobierno (véase el apartado 2.5), y no como accionista que invierte en una empresa o como acreedor.

(163) Alitalia ha registrado pérdidas continuas y considerables desde que fue adquirida por la CAI en 2008. Los intentos de los accionistas de Alitalia de situar a Alitalia de nuevo en la buena senda a través del Plan de saneamiento fracasaron debido al rechazo de dicho plan por parte de los trabajadores el 26 de abril de 2017, por lo que fue sometida al procedimiento de administración extraordinaria (véanse los considerandos 41 y posteriores). Alitalia ha seguido perdiendo dinero durante el procedimiento de administración extraordinaria.

(164) Tras el rechazo del Plan de saneamiento, pero antes de ser sometida al procedimiento de administración extraordinaria, no hay pruebas de que ningún inversor estuviera dispuesto a intervenir y adquirir Alitalia como empresa en funcionamiento, n