INFORME ESPECIAL N° 1/89 sobre El sistema agromonetario acompañado de las respuestas de la Comisión (89/C 128/01)

(Observaciones realizadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE)

>SITIO PARA UN CUADRO>

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Este informe contiene los resultados del análisis del sistema agromonetario realizado por el Tribunal de Cuentas y en él se concede una atención especial a las consecuencias de su funcionamiento sobre el Presupuesto comunitario y a su influencia sobre la buena gestión de los mercados agrícolas comunes que constituyen la base del funcionamiento de la Política Agrícola Común (). Como ayuda al lector, en el Anexo VII se incluye un glosario de términos.

Organizaciones comunes de mercados y precios comunes

1.2. Para asegurar la libertad de comercio, en el Consejo () se planteó inicialmente que el nivel de precios en cada una de las monedas convertida en ecus tendría que ser el mismo. Esto significaba que los precios comunes que él mismo fijaría en ecus tendrían que ser convertidos en monedas nacionales utilizando unos tipos de conversión agrícolas (conocidos como tipos verdes) que normalmente serían los mismos que los tipos de cambio del mercado. Para que ambos tipos se mantuvieran en línea, cualquier cambio de los últimos iría acompañado de un cambio equivalente en los primeros.

1.3. Sin embargo, en el primer cambio de las paridades monetarias producido tras la implantación de los precios comunes en la PAC se infringió el principio de unidad de los precios. En 1969, cuando el FF se devaluó y el DM se revaluó, el Consejo permitió que los tipos verdes y los tipos de mercado divergieran. Para colmar la diferencia se crearon los montantes compensatorios monetarios (MCM), cuyo objetivo era intentar conservar los efectos del sistema de precios comunes existente sobre el funcionamiento de los mecanismos de intervención y permitir que el comercio continuara a un nivel de precios común.

1.4. Los objetivos de la compensación monetaria, fijados en los reglamentos en vigor, recalcan la necesidad de mantener en funcionamiento los mercados agrícolas comunes, incluyendo la libertad de comercio. Los reglamentos exponen que:

(a)para evitar amenazar el correcto funcionamiento de las organizaciones de mercado en general y del sistema de intervención en particular y para prevenir las dificultades provocadas por cambios anormales de los precios y movimientos artificiales de los flujos comerciales, debería crearse un sistema de montantes compensatorios monetarios aplicados al comercio para cubrir la diferencia entre el tipo de mercado y el tipo de conversión agrícola, lo que se detalla más porque;

(b)sólo se pagarán o cargarán montantes compensatorios monetarios cuando su ausencia pudiera ocasionar distorsiones en el sistema de intervención y/o en el comercio;

(c)los montantes compensatorios monetarios se mantendrán en los niveles estrictamente necesarios para compensar el efecto de la diferencia entre el tipo de conversión agrícola y el tipo del mercado sobre el precio de los productos de base a los que se apliquen medidas de intervención ().

1.5. El sistema agromonetario ha sufrido una serie de modificaciones, en particular la de 1984 con la que se implantó el ecu verde y el mecanismo de «conmutación» (véase apartado 2.8) y más recientemente la de 1987, en la que el Consejo decidió mantener este mecanismo y crear, por medio de reglamentos, disposiciones para desmantelar automáticamente los nuevos MCM que se produzcan (véase apartado 2.9). Esta última modificación intenta ser un paso hacia la eliminación gradual del sistema que llegará en 1992, cuando, de acuerdo con el programa actual, entrará en vigor el mercado único.

Objetivos de la investigación del Tribunal

1.6. La finalidad de la investigación del Tribunal ha sido:

(a)evaluar la interferencia del sistema agromonetario (tanto antes como después de la instauración del mecanismo de conmutación) en la buena gestión de las organizaciones comunes de mercados, en especial por su efecto sobre los precios comunes;

(b)evaluar el efecto presupuestario del sistema agromonetario y la forma en que aparece reflejado en el Presupuesto y en la cuenta de gestión de la Comunidad.

1.7. La fiscalización del Tribunal, que ha incluido misiones a Francia, el Reino Unido y la RF de Alemania, no ha supuesto una auditoría detallada de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, sistemas que dependen de las autoridades aduaneras de los organismos de pago nacionales y que en gran medida son los mismos que se utilizan para la recaudación de las exacciones reguladoras agrícolas y el pago de las restituciones a la exportación. Por este carácter el Tribunal ya les somete a auditoría ().

1.8. Las conclusiones del análisis del Tribunal pueden resumirse de la forma siguiente:

(a)las decisiones anuales del Consejo por las que se fija el nivel de los precios agrícolas en ecus no reflejan la evolución real de los precios institucionales: tras cada reajuste del SME, la aplicación del mecanismo de conmutación para evitar la creación de MCM positivos provoca el aumento del nivel de precios común en línea con la moneda más fuerte del SME, el DM. Ahora bien, estos incrementos del nivel de precios común quedan esencialmente enmascarados (apartados 4.1 a 4.8). El efecto de estos incrementos de precio ocultos entra en el sistema en forma de mayores gastos presupuestarios de una forma no clara (apartados 6.11 a 6.18). Por tanto, el mecanismo de conmutación no ha mejorado la gestión del gasto de los mercados agrícolas y, además, ha tenido como resultado que los tipos de cambio usados a efectos agrícolas se hayan apartado aún más de los tipos de cambio reales (apartados 4.2 y 4.3).

(b)el Presupuesto y las cuentas sólo proporcionan una imagen incompleta del efecto del sistema agromonetario sobre aquél: por ejemplo, en vez de los 636,9 Mio ECU registrados en el Capítulo 28 del Presupuesto del FEOGA de 1987, el Tribunal ha estimado la repercusión completa en el presupuesto de ingresos y gastos en 1 578,2 Mio ECU como mínimo (sobre la base de 10 meses) y en 1 824,6 Mio ECU sobre 12 meses. Esto equivale al 7 % del gasto del FEOGA (apartados 6.2 a 6.22). Con mucho, el mayor componente de estos resultados procede de incrementos enmascarados del nivel común de precios causados por el mecanismo de conmutación. Como el efecto de los mecanismos agromonetarios, incluyendo el de conmutación, no aparece desglosado con claridad, la interpretación de los datos de las cuentas resulta muy difícil.

De la situación que se acaba de describir se desprende que sin un conocimiento detallado de la repercusión del sistema agromonetario no es posible ni comprender completamente el significado real de las decisiones anuales de fijación de los precios agrícolas ni interpretar la información contable presentada por la Comisión.

1.9. La existencia de tipos verdes diferentes de los tipos de mercado y los dispositivos de compensación monetaria resultantes son un impedimento para la creación de un genuino mercado agrícola común en la Comunidad. Como la Comisión ha manifestado (), el sistema agromonetario no es coherente con el concepto de mercado único europeo que debe conseguirse en 1992 y si no se logra suprimirlo la agricultura comunitaria continuará a salvo de las leyes de la oferta y de la demanda, medidas por los tipos de cambio reales, leyes que determinan los niveles de actividad en otros sectores de la economía y que constituyen la base del mercado único europeo. Ahora bien, la eliminación del sistema presupone un acuerdo sobre un auténtico nivel de precios común, un mayor grado de convergencia monetaria entre los Estados miembros y una disminución del papel de los precios de garantía agrícola en la determinación de los precios del mercado.Sin ésto es improbable que se pueda conseguir el objetivo de un genuino mercado agrícola común.

2. MARCO CONCEPTUAL DEL SISTEMA AGROMONETARIO

Marco reglamentario

2.1. La evolución del sistema agromonetario ha ido haciendo necesario un marco reglamentario para su aplicación, marco que ha sufrido frecuentes enmiendas. Las últimas, que tuvieron lugar en 1985, a raíz de la instauración del sistema de conmutación, figuran reflejadas en el Anexo I.

Tipos verdes y márgenes monetarios

2.2. El sistema monetario Europeo (SME), cuya unidad monetaria es el ecu, constituye la base del sistema de tipos verdes y de los MCM. Esto se explica en más detalle en el Anexo II.

2.3. Para mantener un sistema común de precios en los Estados miembros que sea genuino y en el que los precios expresados en las monedas nacionales tengan el mismo valor en ecus, es necesario que los tipos verdes sigan las fluctuaciones de los tipos centrales y de los tipos de cambio de mercado. Sin embargo, desde la primera modificación de las paridades monetarias producida tras la instauración de los precios comunes, los Estados miembros no se han mostrado dispuestos a aceptar las consecuencias sobre los precios institucionales y sobre las ayudas en moneda nacional. Si un Estado miembro revalúa su moneda, el valor de estos precios y ayudas baja, aunque queda igual en ecus, con el consiguiente descenso en las rentas agrícolas. El caso contrario, el de un Estado miembro cuya moneda se devalúe, da origen a que la conversión del ecu produzca valores más altos, elevando las rentas agrícolas pero transmitiendo a la vez presiones inflacionistas a los precios al consumo.

2.4. Por esta razón los Estados miembros han intentado suavizar el efecto de las fluctuaciones monetarias sobre la agricultura retrasando el ajuste de los tipos verdes a las nuevas paridades reales, para lo que han mantenido el valor de los precios institucionales en monedas nacionales a sus niveles antiguos. El resultado ha sido la aparición de unos márgenes entre los tipos verde y de mercado cuyo cálculo se explica en el Anexo III. El objetivo ha consistido en realinear progresivamente los tipos verdes con los reales conforme el efecto económico del reajuste de las paridades se va transmitiendo al sector agrícola. Sin embargo, no siempre ha sido posible completar este proceso antes de que se produjeran reajustes en las paridades que daban lugar a nuevas diferencias entre ambos tipos.

2.5. No poner remedio a estas diferencias tendría consecuencias inmediatas sobre el funcionamiento de los mecanismos de intervención y de los flujos comerciales. Por ejemplo, un operador de un Estado miembro con precios en monedas nacionales inferiores al nivel de precios común (p. ej., Francia cuya moneda está depreciada), obtendría precios superiores vendiendo a la intervención de otros Estados miembros en los que la situación fuera la contraria (p. ej., RF de Alemania, cuya moneda está apreciada) y cambiando la moneda extranjera obtenida a su moneda nacional al tipo de mercado.De igual forma, las importaciones de la Comunidad se canalizarían a través de Estados miembros con exacciones reguladoras agrícolas que en moneda nacional estuvieran por debajo del nivel común de precios y las exportaciones a terceros países a través de Estados miembros donde las restituciones, en moneda nacional, fueran superiores al nivel común de precios.

Montantes compensatorios monetarios

2.6. Por todo lo anterior, para reducir al mínimo el efecto sobre el sistema de intervención y los flujos comerciales y mantener algunas de las apariencias de un sistema común de precios, la reglamentación agromonetaria dispone que cuando los tipos de conversión verde y de mercado sean diferentes, para cubrir la diferencia se aplicarán MCM. En Estados miembros donde los tipos verdes sean inferiores a los tipos de mercado (es decir, con precios en moneda nacional superiores al nivel de precios común), el MCM se aplicará en forma de derecho a la importación y subvención a la exportación y se llamará MCM positivo. En Estados miembros donde los tipos verdes sean superiores a los tipos de mercado (esto es, con precios en moneda nacional inferiores al nivel de precios común), el MCM se aplicará en forma de subvención a la importación y de derecho sobre la exportación y se denominará MCM negativo.

Aplicación de los MCM

2.7. Aunque el sistema de tipos verdes se aplique a todos los sectores del mercado, la existencia de una diferencia monetaria no implica necesariamente una compensación. El principio de la aplicación de los MCM es que sólo se abonen o carguen en los casos en que «su ausencia podría originar distorsiones en el régimen de intervención o en los intercambios» (). Cuando no existe un sistema de intervención o no se percibe un riesgo de perturbación del comercio, a pesar de que haya una diferencia monetaria, no se aplican los MCM. En el Cuadro 1 figuran los mercados donde existen MCM.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El ecu verde y el mecanismo de conmutación

2.8. La experiencia adquirida desde la implantación de los MCM en 1969 es que es extremadamente difícil desmantelar los márgenes monetarios positivos a causa de la reducción de los precios en moneda nacional que lleva aparejada. El «Acuerdo de Caballeros» aprobado por mayoría de los miembros del Consejo en marzo de 1979 que estipulaba que una reducción de los MCM no debía producir la de los precios en monedas nacionales, junto con una política de precios cada vez más restrictiva decidida al agravarse el problema de los excedentes de producción, institucionalizó lo que ya era una realidad. Por ello, en 1984 se creó un artificio con el objeto de eludir el problema «conmutando» los MCM positivos en MCM negativos, que evitaba la creación futura de nuevos MCM positivos en las monedas con tipo de cambio fijo. El funcionamiento de este dispositivo se muestra en la Figura 1 y se describe en el Anexo IV. Su elemento clave es la aplicación de un factor de corrección a los tipos centrales de las monedas de los Estados miembros incluidos en el mecanismo de tipos de cambio del SME y a los tipos centrales teóricos utilizados para las monedas flotantes.

Desmantelamiento automático de los MCM

2.9. Como parte de los precios de la campaña 1987/88, aprobados en junio de 1987, el Consejo acordó implantar un dispositivo automático para desmantelar los nuevos MCM que se pudieran crear en los futuros reajustes de las paridades monetarias. Estos dispositivos no son de aplicación para los MCM ya existentes. En el Anexo IV se detallan estas disposiciones ().

2.10. Las decisiones de junio de 1987 sobre los nuevos MCM fueron complementadas por otras tomadas en junio del año siguiente por el Consejo como parte de la fijación de precios para 1988/89, cuyo objetivo es desmantelar los MCM negativos restantes de los Estados miembros del SME de margen estrecho (Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Luxemburgo) en cuatro etapas que culminan en 1992, la primera de las cuales tendrá lugar el 1 de enero de 1989, y que los reducirá en aproximadamente un 25 %. También se llegó a un compromiso para desmantelar los márgenes monetarios de Italia y de los otros cuatro Estados miembros con MCM variables (Grecia, España, Portugal, Reino Unido), pero sin entrar en detalles.

2.11. El objetivo de estos dos grupos de decisiones es que en 1992 se haya conseguido el desmantelamiento completo de todos los márgenes monetarios reales. Esto podrá conseguirse si las decisiones se aplican en su totalidad, si se respeta el compromiso sobre los países con MCM variables e Italia y no se producen perturbaciones monetarias hasta 1992. Cualquier reajuste que se produjese a partir del comienzo de la campaña 1990/91 significaría que los márgenes monetarios seguirían existiendo hasta 1993.

3. LA REPERCUSIÓN DE LOS TIPOS VERDES EN EL SISTEMA DE PRECIOS COMUNES

Variaciones en los niveles de los precios comunes

3.1. Con tipos verdes y tipos de mercado diferentes, cuando los precios agrícolas comunes en ecus se convierten a las monedas nacionales de los distintos Estados miembros, los resultados son diferentes. La consecuencia es que el nivel de precios común es diferente según el Estado miembro y, por tanto, deja de ser común. La amplitud de su variación, que se mide en función del margen monetario real entre los tipos verde y real, ha variado considerablemente durante la vigencia del sistema agromonetario y entre Estados miembros, en algunos momentos las diferencias han sido pequeñas y en otros importantes. Por ejemplo, en 1978 la diferencia de margen monetario real entre los tipos verdes francés y alemán fue superior al 25 % la mayor parte del año: por tanto el nivel de los precios agrícolas institucionales en moneda nacional en la RF de Alemania era un 25 % superior al de Francia. En el momento de la aplicación del mecanismo de conmutación en 1984 la diferencia era del orden del 17 %.

3.2. Tras las decisiones agromonetarias que formaron parte de los acuerdos de fijación de los precios de las campañas 1987/88 y 1988/89, en la mayoría de los Estados miembros los márgenes monetarios se han reducido considerablemente y con ello las diferencias entre los distintos precios nacionales. Como se expone en los apartados 4.5 y 4.6, la convergencia se hace con el nivel de precios de la RF de Alemania.

3.3. Además de las variaciones de los precios comunes en los Estados miembros, a partir de 1984 se ha registrado un aumento en el número de los diferentes tipos verdes de los sectores de mercado nacionales. Ahora bien, esta diferenciación de los tipos verdes no es la misma en todos. Por ejemplo, en marzo de 1988 la RF de Alemania tenía tres tipos verdes (leche, cereales, todos los demás productos), Francia tenía seis (leche, carne de porcino, carne de vacuno/carne de ovino, otros productos de origen animal, vino y otros productos vegetales), el Reino Unido cinco (carne de porcino, carne de vacuno, carne de ovino, otros productos de origen animal, todos los productos de origen vegetal) e Italia tres (carne de porcino, cereales/semillas oleaginosas, otros productos).

3.4. Las diferencias del nivel de precios común entre Estados miembros y entre mercados internos tienen una serie de implicaciones:

(a)plantean la cuestión de hasta qué punto los Estados miembros pueden utilizar el sistema en apoyo de objetivos nacionales de política de precios que pueden no ser consecuentes con los comunitarios en lo referente al funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados;

(b)debe esperarse que los niveles de precios diferentes afecten a la asignación de recursos a la agricultura;

(c)acarrean consecuencias presupuestarias directas.

Este último punto se analiza en detalle en el Capítulo 6 del presente Informe y los dos primeros en los apartados siguientes.

Tipos verdes y política de precios comunes en los Estados miembros

3.5. El Consejo, a propuesta de la Comisión, decide formalmente los cambios en el tipo verde. Generalmente estos cambios se hacen una vez al año, como parte de las decisiones de fijación de precios (). Esto significa que, en la negociación, los Estados miembros pueden ejercer una influencia considerable sobre el nivel de sus tipos verdes, manteniendo así un importante grado de control sobre sus precios internos.

3.6. En algunos momentos a los Estados miembros les ha interesado resistir las presiones en favor de desmantelar los márgenes monetarios. Cuando se trata de márgenes positivos la razón ha sido que la prioridad nacional era evitar reducciones a las rentas de sus agricultores (p. ej., RF de Alemania, Reino Unido, entre 1980 y 1985) y en el de márgenes negativos para evitar incrementos en los precios de los alimentos (p. ej., Reino Unido en los años 70 y en 1986 y 1987, Francia en los primeros años del sistema agromonetario).

3.7. Ha habido otros casos en los que los Estados miembros con márgenes negativos han pedido un tratamiento especial para grupos de productores por medio de una devaluación selectiva de los tipos verdes. Esto ha ocurrido, sobre todo, cuando han intentado aliviar los efectos de políticas de precios en ecus restrictivas consiguiendo aumentos de los precios en monedas nacionales por medio de ajustes del cambio verde. Por ejemplo, en 1986 y al principio de 1987 los márgenes monetarios disminuyeron más en los productos de origen animal que en los cereales porque se consideró que la renta neta de los agricultores mostraba más dificultades en los primeros en un momento en que no se podían justificar incrementos de precios similares para los productores de cereales.

3.8. En la fijación de precios de la campaña 1988/89, las propuestas iniciales de la Comisión para el desmantelamiento limitado de los márgenes monetarios griegos no fueron aceptadas por otros Estados miembros con márgenes negativos, que solicitaron, y finalmente obtuvieron, un grado de desmantelamiento de sus propios márgenes muy superior. Uno de los objetivos explícitos era avanzar hacia la meta de conseguir el desmantelamiento completo en 1992, pero en los argumentos de los Estados miembros se expresó claramente la preocupación de conseguir precios más altos en monedas nacionales para sus productores en un momento en que los precios comunes en ecus de la campaña siguiente se congelaban durante un año más.

3.9. El Cuadro 2 y la Figura 2 muestran que desde 1984 los Estados miembros han sido capaces de conseguir aumentos de precios en monedas nacionales por medio de cambios en el tipo verde a la vez que se contenían los aumentos de los precios comunes en ecus. Considerando la Europa de los 10, los precios comunes en ecu han registrado un descenso marginal tras el incremento en 1983/84, aunque, a consecuencia de los ajustes del tipo verde, en monedas nacionales corrientes han registrado aumentos anuales significativos. En algunos Estados miembros estos aumentos han sido importantes: dejando a un lado el caso especial de Grecia, al que afecta el ajuste de los niveles de precios efectuado tras su adhesión, Francia, Irlanda e Italia han obtenido durante el período indicado incrementos nominales de los precios en sus propias monedas, superiores al 4 % anual.

3.10. Puede aducirse que por lo limitado de la cooperación económica y monetaria de los Estados miembros desde 1969, la flexibilidad del sistema de precios comunes resultante de la utilización de los tipos verdes ha sido esencial para que continuaran funcionando las organizaciones de mercado común. Ahora bien, si el sistema agromonetario no hubiera facilitado esta flexibilidad, habría tenido que ser conseguida de otra forma, ya que de otro modo las presiones sobre las organizaciones de mercado común hubieran sido demasiado grandes.

3.11. También se puede aducir que la diferenciación de los tipos verdes por mercado no introduce principios nuevos en el sistema agromonetario sino que es un refinamiento del principio básico de permitir que los tipos de conversión agrícola sean diferentes a los de mercado.

3.12. Por otra parte, la posibilidad que tienen los Estados miembros de usar el sistema de cambios verdes para conseguir objetivos de sus políticas de precios nacionales que entran en conflicto con los intereses comunitarios de precios comunes crea una situación insatisfactoria. Durante varios años una de las características fundamentales de la política agrícola comunitaria ha sido moderar los precios institucionales para intentar contener los excedentes de producción y con ello el coste presupuestario. Si los Estados miembros pueden obtener incrementos de precios por medio de devaluaciones del tipo verde se debilita el efecto de congelar los precios en ecus. Por ejemplo, tras el desmantelamiento restringido de los márgenes negativos de los cereales en 1986 y principios de 1987 mencionado en el apartado 3.7, en el paquete de precios de la campaña 1987/88, Francia y el Reino Unido obtuvieron reducciones en sus márgenes monetarios de 5,5 puntos porcentuales que en la campaña siguiente, 1988/89, se vieron aumentados en 1,5 puntos para el primer país y en 3,2 puntos para el segundo, en un momento en el que el objetivo fundamental de la política de cereales de la Comisión era frenar el aumento de la producción.

3.13. Por otro lado, en lo que se refiere a los tipos verdes de mercados diferentes, se puede rebatir el argumento expuesto en el apartado 3.11 considerando que la diferenciación de los tipos hace que el sistema agromonetario deje de ser un instrumento neutral de la gestión de mercados que les afecta a todos por igual.

Efecto sobre la asignación de recursos

3.14. En una situación de diferentes niveles de precios en los Estados miembros y de aislamiento de la agricultura del resto de la economía a causa del sistema de cambio verde y de los MCM, no es de extrañar que el funcionamiento normal del mecanismo de los precios produzca distorsiones en la asignación de recursos. Por ejemplo:

(a)en países con moneda en alza, los tipos verdes inferiores a los del mercado mantienen los precios agrícolas por encima del precio común real, aumentando las rentas de los agricultores. Normalmente esta situación conduciría a que la inversión y la producción agrícolas fueran superiores a lo que hubieran sido a los tipos de mercado. En los países con monedas depreciadas se produce la situación contraria cuando los tipos verdes se mantienen por debajo de los del mercado. Si la consecuencia es que en las regiones comunitarias de costes altos se estimula la producción y en las de costes bajos se desestimula, las disparidades regionales se exacerban y la Comunidad paga un precio innecesariamente alto por la produción de alimentos;

(b)el sistema de MCM permite que a los sectores agrícolas de Estados miembros diferentes se les apliquen tratamientos diferentes ya que sólo afecta a algunos factores de producción. La devaluación hace que los costes de producción aumenten a la vez que los de las importaciones no agrícolas, lo que también ocurre con los de mano de obra, al ser parte de la espiral salarios/precios. Contrariamente, la revaluación tiende a crear costes de producción inferiores. De esta forma, si los tipos verdes no se modifican, la agricultura obtiene mayores beneficios cuando las monedas de los países se aprecian y menores cuando se deprecian, lo que de nuevo tiende a canalizar los recursos agrícolas hacia países con monedas en alza y niveles de precios superiores;

(c)si los tipos verdes se mantienen constantes, en los Estados miembros con monedas en alza se favorecen la inversión y la producción agrícolas en comparación con las industriales, ocurriendo lo contrario en Estados miembros con monedas en baja.

3.15. Los argumentos basados en el funcionamiento de una economía de mercado libre tienen escasa relevancia en el contexto de una PAC donde los precios se determinan en un nivel central y el sistema de intervención proporciona a todos los productores la misma garantía de reventa independientemente del nivel de precios en moneda nacional y de la situación de la oferta y la demanda en la Comunidad. El Tribunal ha examinado los estudios especializados de la Comisión disponibles para intentar evaluar el efecto del sistema agromonetario sobre la estructura de la producción agrícola en la Comunidad. Aparentemente se ha hecho poco para analizar la repercusión de un elemento tan fundamental sobre el funcionamiento de las organizaciones de los mercados. La Comisión ha publicado cuatro informes en 1978, 1979, 1984 y 1987 () sobre los efectos económicos del sistema agromonetario, pero no consisten más que en una serie de estadísticas oficiales de cada mercado acompañadas por un comentario analítico. En los dos primeros informes la Comisión interpretaba estas estadísticas en el sentido de que los Estados miembros con MCM positivos atraían recursos a la agricultura y aumentaban su proporción en la producción agrícola final a expensas de aquéllos otros con márgenes negativos. Sin embargo, estas conclusiones han sido discutidas () y en los informes más recientes se les da menos énfasis.

3.16. La explicación de esta situación que dan los funcionarios de los Estados miembros visitados es que el sistema agromonetario no es más que uno de los muchos factores que afectan a la evolución de la agricultura comunitaria y que es muy difícil, si no imposible, aislar sus efectos de los de los demás. El Tribunal, aún reconociéndolo, considera que la Comisión debería haberse esforzado más para reunir pruebas en apoyo o rechazo de las hipótesis teóricas sobre la repercusión económica de las organizaciones de mercado común.

4. EL MECANISMO DE CONMUTACIÓN

Fundamento de la conmutación

4.1. El mecanismo de conmutación se creó en 1984 para resolver la dificultad de desmantelar los MCM positivos en un período en que los incrementos de los precios en ecus se estaban restringiendo severamente. Es cierto que con él se ha evitado la creación de nuevos MCM positivos en las monedas con tipo de cambio fijo y que los que ya existían en la RF de Alemania y en los Países Bajos han sido desmantelados. Estos logros se han conseguido, sin embargo, a expensas de:

(a)la mayor complejidad conceptual resultante de la creación en el ecu verde de un conjunto de valores de cambio artificiales;

(b)incrementos enmascarados del nivel de precios común.

Valores de cambio artificiales

4.2. La creación de un ecu verde por medio de la multiplicación de los tipos centrales de cada moneda respecto al ecu por el factor de corrección significa que además de los tipos verdes preferenciales utilizados para convertir los precios agrícolas comunes en ecus a las monedas nacionales se crea un nuevo conjunto de valores de cambio totalmente teóricos.

4.3. En el sistema anterior a la instauración del mecanismo de conmutación, el objetivo de desmantelar los márgenes monetarios era sinónimo de alinear los tipos verdes con los tipos de mercado. Con la implantación del factor de corrección, el objetivo a corto plazo ha variado, pasando a ser el desmantelamiento de los márgenes monetarios existentes entre los tipos verdes y los tipos centrales verdes artificiales. Por ejemplo, en la situación 5 de la Figura 1, si los márgenes monetarios se desmantelan la situación pasaría a ser que 2,34113 DM = 7,85183 FF = 1 ECU (verde) en vez de 2,05853 DM = 6,90403 FF = 1 ECU, los tipos centrales en el SME. Por ello, si en algún momento futuro se eliminan todos los márgenes, los tipos verdes no estarán alineados con los tipos de cambio reales. Para conseguirlo hará falta una conversión más para la que se necesita una decisión del Consejo de eliminar el factor de corrección, con lo que sería necesario aplicar a los tipos verdes una revaluación igual al importe de este factor. Sin embargo, a menos de que la Comunidad esté dispuesta a aceptar una reducción de las cantidades recibidas por los beneficiarios en moneda nacional, en otras palabras, a abandonar el «Acuerdo de Caballeros» de 1979, será necesario incrementar los precios comunes en ecus. En ese momento se hará patente el aumento del nivel de precios común obra del mecanismo de conmutación que en el momento actual está muy enmascarado. En los apartados que siguen se analiza la repercusión del factor de corrección en el nivel de precios común.

Repercusión del factor de corrección en el nivel de precios común

4.4. La revaluación del ecu a efectos agrícolas, es decir, el ecu verde, resultante de multiplicar el ecu por el factor de corrección, supone que el nivel efectivo de los precios agrícolas comunes aumenta. El ecu verde no afecta a los precios de intervención en moneda nacional, que siguen estando formulados en términos de unos tipos verdes que no registran cambios en relación al ecu. Sin embargo, las diferencias en el nivel de precios común en moneda nacional vienen medidas por los márgenes monetarios negativos y positivos a ambos lados del nivel de precios común en ecus. Si la línea divisoria se alza, lo que ocurre cuando se aplica el factor de corrección, el nivel de precios común también aumenta. Esto se puede ver en la Figura 1; tomando la posición de la situación 3, si el MCM positivo de 7,8 puntos y el negativo de 9,5 puntos se desmantelan, el nivel de precios común entre el FF y el DM será de 1 Ecu (verde) = 2,31728 DM = 7,10590 FF, un 3,37 % superior al de la proporción del tipo central (1 Ecu = 2,24184 DM = 6,87456 FF).

En efecto, un reajuste de las paridades que implique un aumento del factor de corrección eleva el nivel de precios común, cuyos efectos se hacen sentir en la posterior devaluación progresiva de los tipos verdes.

4.5. Como el DM es la moneda más fuerte del SME y que más ha sido revaluada, en la práctica el nuevo método de cálculo significa que la evolución del tipo central verde en ecus está vinculada a la del tipo central del DM respecto al ecu. En cada revaluación del DM, el nivel de los precios comunes agrícolas ha sido incrementado. Al principio de 1988, el efecto acumulado de estas revaluaciones había hecho aumentar el nivel de los precios comunes un 13,7 % desde abril de 1984. El resultado es que el ecu verde es un 13,7 % superior al ecu real y que con cada reajuste el ecu agrícola se aleja cada vez más del real.

4.6. Esta forma de aumento del nivel común de precios tiene las siguientes consecuencias:

(a)el factor de corrección supone incrementos automáticos del nivel común de precios cada vez que se produce una revaluación del DM respecto al ecu real; los aumentos en el nivel de precios están ligados al DM, lo que refleja la potencia industrial de la RF de Alemania y no las necesidades de la agricultura comunitaria;

(b)estos incrementos automáticos del nivel de precios común están disociados de los procedimientos anuales normales de fijación de precios de los mercados agrícolas;

(c)aumentar el nivel de precios común de esta forma, en vez de con compromisos políticos explícitos de incrementar los precios en ecus, significa que las subidas quedan, en gran parte, enmascaradas: los precios en ecus acordados en el procedimiento anual ya no reflejan el nivel real de los precios comunes.

4.7. El mecanismo de conmutación es un dispositivo técnico que ha permitido desmantelar los MCM positivos manteniendo a la vez la apariencia de una política de precios comunes restrictiva. La realidad, sin embargo, es que no se ha conseguido hacerlo sin incrementos en los precios comunes. En efecto, su funcionamiento es completamente coherente con el «Acuerdo de Caballeros» de 1979, en el sentido de que la mayoría de las reducciones de los MCM positivos han sido compensadas con incrementos del nivel de precios común (). Como se indica en los apartados 4.2 y 4.3, esto se hará patente cuando se hayan eliminado todos los márgenes monetarios y sea necesario realinear los tipos verdes con los de mercado y elevar los precios en ecus para proteger los valores en monedas nacionales de esos precios en ecus. Por tanto, el Tribunal considera que una de las principales consecuencias del mecanismo de conmutación ha sido el enmascaramiento de la evolución real de los precios agrícolas comunes.

4.8. En el capítulo 6 de este informe se analiza la repercusión en el Presupuesto del incremento del nivel de precios común causado por el factor de corrección (apartados 6.14 a 6.20).

5. CÁLCULO Y APLICACIÓN DE LOS MCM

Introducción

5.1. Para analizar si el efecto de los MCM en la buena gestión de las organizaciones de mercado común es neutro, es necesario examinar si la forma de calcularlos y aplicarlos corresponde a los objetivos de compensación monetaria expuestos en el apartado 1.4. Para resumir, la aplicación de los MCM debería hacer posible que las organizaciones de los mercados y, en particular, sus sistemas de intervención, funcionen sin distorsiones o discriminaciones y no obstaculicen los intercambios comerciales.

Base de cálculo de los MCM

5.2. El principio básico de aplicación de los MCM es que todo el comercio de salida o de entrada de un Estado miembro debe realizarse a un nivel de precios común, eligiéndose el que utiliza el sistema de intervención para apoyar el mercado. Por ello, el punto de partida para el cálculo de los MCM es el precio de intervención. En el caso de la carne de vacuno, los precios de mercado llevaban mucho tiempo por debajo de los de intervención, por lo que en 1984 se decidió que para calcular los MCM se utilizaría el 85 % de éstos últimos. A partir de 1987 se han producido cambios en los mecanismos de intervención de la carne de vacuno, leche y cereales, lo que ha resultado en niveles de precios inferiores a los precios de intervención. Por ello, la base del precio de intervención utilizada para el cálculo de los MCM de estos mercados ha sido ajustada a la baja.

5.3. En el Cuadro 1 se recogen las bases de cálculo utilizadas al principio de 1988. En algunos sectores se realizan otros ajustes (p.ej. al calcular los MCM de otros productos lácteos se excluyen las primas por costes de transformación incluidas en los precios de intervención de la leche desnatada en polvo y de la mantequilla).

5.4. Para los productos derivados de los de base se utilizan coeficientes técnicos de rendimiento normalizados que, en muchos casos, son los mismos que los usados a efectos de derechos de importación, pero para algunos cereales (maíz y sus derivados) se han fijado coeficientes especiales a raíz de sentencias del Tribunal de Justicia en el sentido de que los porcentajes de los derechos de importación daban lugar a sobrecompensación y amenazaban con distorsionar el comercio.

5.5. El sistema de cálculo de los MCM está basado necesariamente en unos tantos fijos. En la mayoría de los casos, cuando el nivel de los precios de mercado está directamente relacionado con el de los precios apoyados por el sistema de intervención, basar el cálculo de los MCM en el precio de intervención ajustado para reflejar el nivel real del precio de apoyo funciona razonablemente bien y, en general, no provoca distorsiones en el mercado. Además, no parece que, por lo menos actualmente, los coeficientes técnicos usados para los productos derivados estén provocando dificultades. Esto no significa necesariamente que sean correctos en todos los casos, pero los operadores reconocen la necesidad de un sistema normalizado y a menos que noten anomalías graves no reclaman contra los coeficientes que aplica la Comisión.

5.6. Sin embargo, han aparecido problemas cuando la influencia del sistema de intervención sobre los precios del mercado es limitada, así como cuando el mercado se ve afectado por factores diferentes al sistema de apoyo de precios. En este sentido, uno de los sectores más problemáticos ha sido el de la carne de porcino.

Los MCM en el sector de la carne de porcino

5.7. La base de cálculo de los MCM de la carne de porcino ha cambiado varias veces, bajando del 92 % del precio de base en 1971 al 35 % en 1987, además de lo cual en junio de 1987 se decidió que no volverían a ser aumentados y para conseguirlo la Comisión autorizó que los tipos verdes se adaptasen como fuese necesario. Para evitar distorsiones al comercio, esta decisión sólo se aplica cuando la diferencia entre los márgenes comerciales de los cereales y de la carne de porcino es igual o menor al 8 %. Con los precios de la campaña 1988/89, el resultado es que estos MCM han sido cero en todos los Estados miembros excepto Grecia, Irlanda, Italia y el Reino Unido.

5.8. El argumento que ha prevalecido es el que adujeron vigorosamente las autoridades francesas para reducir e incluso eliminar los MCM en este sector. Consiste en que la carne de porcino no debería ser tratada como un producto de base sino como un derivado de los cereales, por lo que sólo se debería compensar por el componente de cereales en la producción. Sin embargo, los orígenes de los problemas en este sector son estructurales. En los Países Bajos, norte de Alemania y Flandes la carne de porcino se produce de forma intensiva y con costes unitarios bajos resultantes de la utilización de sustitutivos baratos de cereales (soja, tapioca), importados a través de Rotterdam y Hamburgo y no sujetos a MCM. La producción francesa está concentrada en el noroeste del país (Bretaña), más alejada de los mayores mercados franceses que las principales zonas de producción holandesas y belgas, y donde el porcentaje de cereales en la ración es más alto. Se pensó que el sistema agromonetario reforzaba la ventaja comparativa de los productores holandeses, alemanes y belgas ya que tanto los Países Bajos como la RF de Alemania tenían MCM positivos (concedidos a la exportación) y los negativos de Bélgica eran inferiores a los franceses. Aunque no fuesen concluyentes las pruebas de que el nivel de los MCM generados al tratar la carne de porcino como un producto de base fuera la causa de los problemas franceses en este sector durante los años ochenta, se convino reducirlo, basando el cálculo en un componente de cereales normalizado, lo que está reflejado en el 35 % del precio de base que se utiliza actualmente.

5.9. Sin embargo, no se puede decir que esta solución consiga un nivel de MCM neutral, ya que hay una gran variación entre Estados miembros en la proporción de cereales usados en la ración alimenticia de los cerdos. Se ha estimado () que en 1983 la proporción de los cereales en el coste de producción de carne de porcino fue el 37,2 % en Dinamarca, el 28,3 % en Francia, el 11,7 % en la RF de Alemania y el 8,4 % en los Países Bajos. Datos de la Comisión () correspondientes a 1985 muestran que la proporción de cereales en los piensos compuestos (para todos los animales) fue el 46,8 % en Francia, el 24,6 % en la RF de Alemania y el 15,2 % en los Países Bajos.

5.10. Las decisiones del Consejo de junio de 1987 de evitar cualquier nuevo MCM para este tipo de producción, adaptando los tipos verdes correspondientes siempre que la diferencia entre los márgenes monetarios de los cereales y de la carne de porcino sea igual o inferior al 8 %, constituye un intento más de mantener la competitividad de los productores que utilizan una proporción más alta de cereales en la ración.

5.11. Este sector constituye un ejemplo de la dificultad de aplicar el sistema de MCM cuando en el mercado no influye un sistema de intervención fuerte. Ni la solución de tratar la carne de porcino como un producto de base ni la de hacerlo como un producto derivado de los cereales constituyen una fórmula adecuada dada la evolución estructural del sector. La política seguida de hecho en estos últimos años, en línea con los intereses de los productores de Estados con monedas depreciadas, ha sido la completa eliminación de los MCM de la carne de porcino.

Franquicias

5.12. Los MCM se calculan y a continuación se reducen en un tanto fijo llamado franquicia. Ello significa que el margen monetario entre Estados miembros no se cubre totalmente. Entre uno que tenga márgenes positivos y otro que los tenga negativos, las franquicias son acumulativas. El objetivo de este mecanismo es evitar sobrecompensaciones en el cálculo de los MCM, aunque su carácter de tanto fijo hace que lo consiga de una forma más bien aproximativa. En 1987 la Comisión buscó un planteamiento más flexible con franquicias más amplias en aquellos sectores donde el efecto del sistema de intervención sobre el mercado fuese reducido, lo que consideró como un paso hacia el desmantelamiento gradual. Sin embargo, a pesar de que el Consejo lo estimó adecuado para algunos sectores donde se preveía que no se producirían flujos comerciales artificiales (p. ej. aceite de oliva), los Estados miembros no aceptaron transmitir a la Comisión la potestad general del Consejo de decidir el nivel de las franquicias.

5.13. El Tribunal ha examinado un cierto número de situaciones con objeto de ver si la existencia de franquicias (y por tanto, de márgenes monetarios no cubiertos) ha fomentado flujos comerciales artificiales. Aunque no parecen existir pruebas de que estos flujos se produzcan sistemáticamente, sí han aparecido algunos casos que ilustran la amplitud del problema. El fuerte incremento del gasto de los Países Bajos en restituciones a la exportación es un ejemplo reciente. En el Cuadro 3 se muestra la gran diferencia existente entre las abonadas a cereales, azúcar y leche y productos lácteos en los seis primeros meses del 88 y en el mismo período de 1987, intervalo en el que las restituciones a la exportación francesas a cereales y productos lácteos y las belgas a cereales y azúcar descendieron de forma significativa. Aunque siempre haya habido una tendencia a que las exportaciones se dirijan a través de Estados miembros con monedas fuertes, en 1988 los incrementos han sido excepcionales. La Administración de los Países Bajos ha observado un fuerte aumento de las restituciones a la exportación que han abonado a empresas establecidas fuera del país y sin filiales en él: de enero a abril de 1988 recibieron el 60 % las restituciones del sector del azúcar, frente a sólo el 7 % en 1987.

5.14. Uno de los tráficos que se ha observado consiste en cargar mercancías en Amberes (Bélgica) y transportarlas en barco por el Scheldt a Vlissingen, donde se declaran y despachan para su exportación obteniendo así las restituciones en HFL. En otro, los barcos cargan en Dunquerque (Francia) y van también a Vlissingen, con el mismo objeto. Entre las razones para ello están:

(a)que las empresas francesas y belgas podían obtener un aumento en la restitución a la exportación del 3 al 3,5 % en moneda nacional exportando a través de los Países Bajos. En el Anexo VI se explican estos porcentajes respecto a las exportaciones de cereales efectuadas en junio de 1988. La ventaja era ligeramente superior en el caso de los productos lácteos y ligeramente inferior en el del azúcar;

(b)las agencias pagadoras de los Países Bajos abonan las restituciones a la exportación con más rapidez que las de otros Estados miembros, lo que se traduce en que los costes de financiación de las exportaciones son menores.

5.15. Las empresas que exportan a países terceros a través de los Países Bajos de esta forma, están aprovechando un margen monetario no cubierto compuesto por:

(a)la franquicia de los dos países sumada: en el caso de los cereales, de la franquicia de 1 punto de los Países Bajos, 0,9 quedan no cubiertos, más los 1,5 puntos de Francia (total 2,4 puntos) y más 0,5 de los 1,5 puntos de Bélgica (total 1,4 puntos);

(b)las partes adicionales del margen monetario no cubiertas por los MCM por redondeo o por aplicación de la regla de no acumulación (véase Anexo III): en los cereales no hay más que los 0,029 puntos de redondeo en el caso de Francia: sin embargo, en los Países Bajos, en productos lácteos aparecieron 0,385 puntos adicionales, fruto de la regla de no acumulación;

(c)partes adicionales del margen monetario originadas por la divergencia entre los tipos de cambio de mercado y los tipos centrales: en este caso, 0,9 puntos entre los Países Bajos y Francia y 1,7 puntos entre el primer país y Bélgica: esto es una consecuencia del SME, no del sistema agromonetario.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5.16 El Tribunal considera insatisfactorio que los tipos aplicados en el sistema agromonetario puedan fomentar tráficos triangulares de este tipo. Además de ello, tiene algunas dudas sobre la legalidad de los procedimientos utilizados por los comerciantes para obtener restituciones a la exportación de esta forma y en su auditoría sobre esta cuestión está profundizando en ello. Por tanto, es importante que cuando se identifica este tipo de situaciones se modifiquen los tipos para eliminar las oportunidades de aprovecharlas. Un paso importante para ello sería la revaluación de los tipos verdes holandeses de los productos en cuestión para eliminar los márgenes monetarios no cubiertos, ya que, si bien es cierto que en los precios de la campaña 1988/89 se hacía una revaluación de un punto del tipo verde de los productos lácteos a partir del 25 de julio de 1988, no se tomaba ninguna otra decisión que pudiera afectar a los márgenes monetarios no cubiertos.

5.17. Una importante consecuencia de esto es que las restituciones a la exportación pagadas en los Países Bajos le cuestan al presupuesto comunitario más que si se pagasen en Francia o en Bélgica. Esto se explica en el Capítulo 6, apartados 6.19 y 6.20.

5.18. El Tribunal también ha estudiado si existen factores similares que expliquen el importante flujo de leche desnatada en polvo, procedente de otros Estados miembros, a los almacenes de intervención alemanes, especialmente en 1986. Sin embargo parece que la causa principal es otra (), en concreto el hecho de que el coste de prefinanciación de los productos entregados a intervención fuera inferior en la RF de Alemania.

5.19. Por tanto, el Tribunal concluye que la ausencia de una distorsión sistemática indica que puede justificarse la divergencia de los principios de compensación monetaria que constituyen las franquicias. Sin embargo, que el resultado sea la aparición de flujos comerciales artificiales significa que la Comisión y los Estados miembros tienen que intervenir en cuanto se identifican.

5.20. El caso mencionado en los apartados 5.13 a 5.17 pone de manifiesto un problema de las franquicias que se hace más significativo con la tendencia a incrementar las de algunos productos; en concreto, que se hace posible desmantelar los MCM pero seguir manteniendo un margen entre los tipos verdes y los de mercado o los centrales. Por ello, es necesario asegurar que el proceso de desmantelamiento llega al margen monetario real y no solamente al aplicado.

Productos transformados

5.21. Los MCM se aplican a una gama de productos transformados que contienen leche y productos lácteos, azúcar y cereales (conocidos como Productos No Anexo II porque no están recogidos en el Anexo II del Tratado CEE). Entre ellos están las galletas y los productos de confitería. Sus MCM se calculan basándose en los aplicables a los productos de base incorporados al producto final disminuidos en un 10 %. Para ello se utilizan cantidades fijas de los productos de base.

5.22. Esta reglamentación cubre un amplio número de productos en los que la proporción del valor del producto de base en el valor final varía. De acuerdo con el principio de que los MCM sólo deben aplicarse si tienen efecto económico, se han hecho varios intentos para fijar el umbral mínimo de los MCM y, desde junio de 1987, si no superan los 3 ECU/100 Kg no se aplican. Aunque esta disposición represente una mejora sobre las anteriores, excesivamente complejas y arbitrarias en sus efectos, se puede cuestionar si el umbral es lo suficientemente alto. La competencia en el mercado de productos muy transformados con gran valor añadido no resulta afectada de forma significativa por la situación agromonetaria de los productos de base que llevan incorporados. Sólo se deberían aplicar MCM cuando pueda demostrarse que en su ausencia se producirían distorsiones comerciales. Los trámites administrativos de los MCM de productos procesados son especialmente complicados, por lo que deberían evitarse siempre que fuera posible.

Ausencia de MCM en determinados sectores

5.23. Como se indica en el apartado 2.7, los MCM no se aplican en todos los sectores, a pesar de que dispongan de tipos verdes. De acuerdo con los principios del sistema, la razón para ello debería ser la inexistencia de riesgo de perturbaciones de los procedimientos de apoyo del mercado o del comercio. A continuación se analiza este extremo en dos sectores: arroz y carne de ovino.

Arroz

5.24. En sus Informes Anuales sobre los ejercicios 1978, 1980 y 1985 (), el Tribunal mencionaba el problema del comercio triangular de arroz resultante de la ausencia de MCM en ese sector. Se identificaban envíos de arroz de países terceros que entraban a la Comunidad por Estados miembros con derechos a la importación bajos a causa de un tipo verde sobrevaluado, que inmediatamente se reexportaban a su destino real en otros Estados miembros. El resultado era la pérdida de recursos propios (estimada en 1,5 Mio ECU en 1984 y 2 Mio ECU en 1985).

5.25. A pesar de la clara evidencia de este tráfico (lo suficientemente importante como para aparecer inequívocamente en la estadísticas oficiales de la Comunidad), la Comisión y los Estados miembros se resistieron a actuar hasta 1986, momento en que la depreciación de la UKL y la aparición de un gran margen monetario negativo estaba proporcionando el flujo, a través del Reino Unido, de grandes cantidades de arroz destinadas a la RF de Alemania y a los Países Bajos. Las exportaciones británicas de arroz con cáscara de grano largo a la RF de Alemania pasaron de 77 toneladas en 1985 a 27 262 toneladas en 1986 y a los Países Bajos, de 20 toneladas el primer año a 30 636 el segundo. El Tribunal estima la pérdida de recursos propios resultante en 3,7 Mio ECU. Cuando finalmente se actuó, es interesante señalar que no se hizo aplicando MCM, sino que, para calcular las exacciones reguladoras del arroz, se implantó un tipo especial de conversión virtualmente equivalente al tipo de mercado. Esto significa que no queda ningún margen monetario sin cubrir.

Carne de ovino

5.26. A la carne de ovino se aplican unas disposiciones de intervención () y, en principio, puede tener MCM. Sin embargo, en la práctica, los inconvenientes causados por las fluctuaciones de moneda y, especialmente, por el cambio del Reino Unido de un margen monetario positivo a uno negativo, no han sido lo suficientemente persuasivos como para dar lugar a la aplicación de MCM a este sector.

5.27. La producción está concentrada en Francia, Irlanda y el Reino Unido, los principales flujos comerciales intracomunitarios van de estos dos últimos países al primero. Cuando el Reino Unido tenía un margen monetario positivo, la ausencia de MCM perjudicaba a la competitividad de sus exportaciones a Francia, pero la aparición de un margen negativo sustancial a partir de 1986 ha hecho que las exportaciones británicas ejerzan presión sobre el mercado francés. Esta situación se ha tratado con otras medidas, sobre todo con los mecanismos de «clawback» (devolución de primas) aplicados a las exportaciones de ciertos tipos de carne de ovino británica, en vez de recurrir a MCM.

Complejidad del sistema de MCM

5.28. La propia Comisión ha reconocido () que el sistema se ha hecho extraordinariamente complejo y que los cambios le han despojado gradualmente de toda transparencia. El primer aspecto se puede considerar a niveles diferentes, esto es: la complejidad conceptual, la de las reglas para calcular los MCM y la del funcionamiento diario del sistema con su gran número de tipos y tarifas arancelarias y de requisitos de procedimiento y de control.

5.29. Conceptualmente, el sistema ha evolucionado haciéndose más complejo y la instauración del mecanismo de conmutación con el coeficiente corrector y el ecu verde ha llevado a que muy pocas personas, excepto los especialistas de la Comisión, de las administraciones de los Estados miembros y del sector privado, lo comprendan en su totalidad. Como se muestra en los apartados 4.4. a 4.7., en este aspecto la falta de transparencia del sistema de precios comunes constituye una de las críticas fundamentales.

5.30. También son complicadas las normas para el cálculo de los MCM y su desmantelamiento, fruto del acuerdo de junio de 1987, y para dominarlas es necesario un alto grado de experiencia y dedicación. La importancia de llegar a conseguirlo queda demostrada por el número de organismos, departamentos gubernamentales, instituciones con competencias comerciales y empresas comerciales que cuentan con programas informáticos propios para «seguir» los cálculos oficiales de la Comisión, en particular los cambios semanales de los tipos de los MCM variables. Pero no se debería dar especial importancia al problema de la complejidad en este nivel: son muy pocas las personas que necesitan conocer en profundidad cómo se efectúan los cálculos ya que a la mayor parte de los implicados les basta con saber cómo aplicar los resultados.

5.31. En lo que se refiere a la complejidad de su funcionamiento, es cierto que existen miles de tipos, por lo que para un pequeño comerciante ocasional resulta complicado. Sin embargo, no está claro que el sistema sea más complejo que el de otras medidas agrícolas comunitarias y como se adapta muy bien a ser mecanizado, en algunos aspectos es muy fácil de usar. Sus requisitos de control no son más estrictos que los que normalmente se aplican a las vertientes materiales y administrativas del comercio de productos agrícolas del que forman parte.

5.32. Sin embargo, en términos generales, es necesario reconocer que el sistema agromonetario es complicado, complejo y difícil de entender. Una vez que se ha tomado la decisión de efectuar compensaciones monetarias, esto es inevitable, pero no es satisfactorio que los mecanismos comunitarios para la gestión de las organizaciones de mercado común tengan este grado de complejidad. Ocurre también que, cuanto más alto sea, más probable será que se cometan errores y que se intente manipular el sistema, con las consecuentes pérdidas financieras para la Comunidad (véase, como ejemplo el caso de las importaciones de arroz analizadas en los apartados 5.18 y 5.19).

Fraudes e irregularidades

5.33. Los fraudes e irregularidades que afectan a los MCM pueden ocurrir tanto en el comercio intracomunitario como en el realizado con países terceros. Sin embargo, en este último caso, la razón fundamental del fraude o irregularidad suele ser la existencia de restituciones a la exportación o derechos a la importación, siendo los MCM un elemento secundario. Por ello, esta parte se va a dedicar únicamente a los fraudes e irregularidades en el comercio intracomunitario.

5.34. En el Cuadro 4 se facilita el número de casos de fraudes o irregularidades en el comercio intracomunitario que afectan a los MCM comunicados por los Estados miembros según lo fijado en el Reglamento (CEE) N° 283/72 del Consejo (). Se ha estimado que estos 142 casos representan 11,5 Mio ECU, de ellos 95 se consideran resueltos al inicio de septiembre de 1988 habiéndose recuperado 1,5 Mio ECU (el 13 % del importe total en juego).

5.35. En el mismo cuadro se indica que 58 de los 142 casos corresponden al Reino Unido y que casi todos ellos tienen que ver con problemas en las fronteras entre Irlanda del Norte e Irlanda. En 1980 y 1981, cuando el Reino Unido tenía MCM positivos elevados, se pasaban de contrabando a Irlanda del Norte cerdos y ganado vacuno para evitar el MCM impuesto a la importación que, posteriormente, se reexportaban legalmente a Irlanda, con lo que tenían derecho a MCM. En algunos casos, este ganado repetía el viaje varias veces. Este carrusel se interrumpió cuando se aplicaron mejores controles, pero también porque el contrabando dejó de ser rentable al disminuir los márgenes monetarios entre el Reino Unido e Irlanda. Posteriormente, en 1986, la libra esterlina se depreció sustancialmente, lo que dió lugar a un margen negativo elevado y a disparidades significativas en los MCM de los dos países. Se produjo entonces la situación de que para evitar pagar el MCM a la importación, ganado de Irlanda del Norte se pasaba de contrabando a Irlanda y, una vez sacrificado, se exportaba legalmente a la isla principal del Reino Unido donde recibía un pago sustancial en concepto de MCM. Se estimó () que este comercio ilegal produjo más de 100 UKL (150 - 160 ECU) por cabeza de ganado, que corrieron a cargo del presupuesto comunitario. Para intentar detenerlo, en noviembre de 1986 las administraciones de aduanas del Reino Unido y de Irlanda crearon unidades especiales que recorrían la frontera intentando prevenir el contrabando. Aunque ha habido una reducción del número de casos comunicados, es improbable que se haya detenido completamente, dados los graves problemas de seguridad en la frontera y la persistencia de márgenes monetarios entre los dos países. Sin embargo, las investigaciones del Tribunal indican que las administraciones irlandesa y británica están tomando todas las medidas necesarias para evitar este tráfico irregular.

5.36. El problema anterior es el caso más extremo del tipo de fraude fomentado por la existencia de disparidades agromonetarias elevadas entre ambos lados de una frontera cuando entre ellos se produce mucho comercio y se da una integración económica alta. Mientras sigan existiendo disparidades de este tipo, es inevitable que en alguna medida se produzcan fraudes y que probablemente sólo los más flagrantes puedan ser detectados.

6. LA REPERCUSIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS TIPOS VERDES Y DE LOS MCM

Introducción

6.1. Es importante que el Presupuesto y las cuentas presenten una panorámica clara y completa de la repercusión presupuestaria del sistema agromonetario, al tratarse de un instrumento que ocupa una posición tan fundamental en el funcionamiento de la política agrícola común. También es necesario que en las cuentas se refleje claramente y sin ambigueedades el significado de los datos, de forma que puedan ser interpretados con rapidez y sin confusiones, lo que no se está produciendo, como lo prueba el que:

(a)las cantidades registradas en el Capítulo 28 del Presupuesto General, único en el que se identifica específicamente el efecto de los MCM, se refieren sólo a una parte del coste presupuestario directo: en ninguna de sus líneas se detalla su repercusión sobre los derechos a la importación y las restituciones a la exportación;

(b)el efecto sobre el Presupuesto de la utilización de los tipos verdes cuando se hacen pagos a su cargo (o se reciben ingresos agrícolas) y la utilización de los tipos de mercado para registrar los importes en él queda enmascarado: además de la falta de transparencia, la interpretación de los datos contables resulta difícil.

En las secciones que siguen, el Tribunal presenta los resultados de una evaluación de la repercusión presupuestaria completa, directa e indirecta, del sistema agromonetario. También se analiza el coste presupuestario del mecanismo de conmutación.

Repercusión presupuestaria directa de los MCM

6.2. En el Cuadro 5 se ofrece una clasificación de la repercusión presupuestaria directa de los MCM, se anotan los casos en que las cantidades correspondientes están recogidas en el Presupuesto y se indica si en las cuentas se pueden identificar individualmente. De él resulta que los únicos datos sobre los costes presupuestarios directos de los MCM que se identifican separadamente son los que se presentan en el capítulo 28 del Presupuesto General, aunque sólo ofrecen una visión parcial: los correspondientes al comercio intracomunitario aparecen en su totalidad, pero los del realizado con países terceros están casi completamente enmascarados.

>SITIO PARA UN CUADRO>

6.3. Tras la publicación del Dictamen del Tribunal sobre los MCM en julio de 1980 (), la Comisión cambió la nomenclatura presupuestaria para intentar mostrar con más claridad su efecto completo, pero no llegó lo suficientemente lejos y no tuvo en cuenta algunas de las partes fundamentales del mencionado dictamen. Como se muestra en el Cuadro 5, los MCM con efectos sobre los derechos de importación se registran como parte integrante de ellos en el capítulo 10 del presupuesto de ingresos. Se cubren así los MCM positivos que se añaden a los derechos, como en el caso, por ejemplo, de la RF de Alemania, y los MCM negativos que disminuyen el importe del derecho, como, por ejemplo, en Grecia. La única excepción se produce cuando el MCM negativo deducido del derecho de importación es mayor que éste, caso en el que el importador recibe la diferencia neta en concepto de MCM. Este gasto neto se registra en la partida presupuestaria 2810 y como derechos de importación no se refleja nada. Esta forma de contabilizar los MCM y los derechos de importación no es satisfactoria ya que significa que se desconoce una parte substancial de la repercusión de los primeros y, además, que los datos sobre los segundos no muestran el ingreso bruto obtenido.

6.4. En segundo lugar, los MCM negativos impuestos a las exportaciones de los Estados miembros con monedas depreciadas y que reducen la restitución a la exportación tampoco se contabilizan por separado: la restitución a la exportación neta, una vez deducido el MCM cargado, aparece registrada por sector de mercado en el capítulo correspondiente del presupuesto del FEOGA. Pero si el MCM es mayor que la restitución, por este concepto no se contabiliza nada y la diferencia neta va al capítulo 10 como exacción reguladora agrícola. Esto no es coherente con la práctica según la cual los MCM positivos añadidos a las restituciones a la exportación desde Estados miembros con monedas apreciadas se declaran separadamente de las restituciones en la partida 2811. De esta forma, no solamente una parte importante de la repercusión presupuestaria de los MCM no aparece identificada en el Presupuesto, sino que tampoco se muestra el coste completo de las restituciones a la exportación.

6.5. El Tribunal ha intentado estimar el coste presupuestario directo total de los MCM, incluyendo:

>SITIO PARA UN CUADRO>

(a)las cantidades registradas en las cuentas anuales en el capítulo 28;

(b)los MCM deducidos de las restituciones a la exportación;

(c)los MCM añadidos y deducidos de los derechos de importación.

Importes registrados en las cuentas anuales

6.6. En el Cuadro 6 se muestran los importes registrados en las cuentas anuales, en el capítulo 28, durante el período 1983 a 1987. En él aparece que el gasto bruto de 1987 ascendió a 1 300,9 Mio ECU, y el «gasto negativo» (es decir, ingresos) en concepto de MCM, a 664 Mio ECU, llegándose a un saldo de 636,9 Mio ECU. Considerando solamente los MCM del comercio intracomunitario que constituyen la única parte completa del coste presupuestario de los MCM que se muestra, el gasto bruto ascendió a 1 073,9 Mio ECU y los ingresos a 664 Mio ECU, con lo que se llega a un gasto neto de 409,9 Mio ECU.

6.7. El cuadro muestra que las partidas del Presupuesto y los totales netos varían considerablemente de un año a otro, en función de la magnitud de los márgenes monetarios. Por ejemplo, el descenso del gasto neto en 1984 y 1985 refleja el grado de éxito en el desmantelamiento de los MCM tras la implantación del mecanismo de conmutación, mientras que en 1986 y 1987 se produjo una relativa inestabilidad de las paridades que dio origen a márgenes monetarios negativos mayores, lo que está reflejado en los importes registrados en las cuentas.

MCM deducidos de las restituciones a la exportación

>SITIO PARA UN CUADRO>

6.8. La Comisión no dispone de datos cuantitativos sobre la repercusión presupuestaria de los MCM deducidos de las restituciones a la exportación, ya que en las normas contables que ha entregado a los Estados miembros les exige que declaren las restituciones netas. En sus visitas de inspección al Reino Unido y Francia, el Tribunal ha podido observar que en el sistema contable interno de los organismos de intervención se llevan los datos brutos, es decir las restituciones a la exportación y los MCM, por separado, por lo que sería posible declararlos sin grandes dificultades administrativas. El Tribunal no ha podido, sin embargo, reunir los datos brutos de cada uno de los Estados miembros, de forma que ha preparado una estimación alternativa basada en los documentos de la Comisión de preparación del Presupuesto. Esta estima una cantidad en la que hay que reducir las previsiones de restituciones a la exportación de cada mercado en que se aplican MCM. Lo hace utilizando datos históricos de los flujos comerciales reales, combinados con los parámetros agromonetarios y monetarios más recientes. En la última estimación del presupuesto de 1987 preparada por los servicios de la Comisión al final de agosto de ese año (), la deducción a efectuar a las restituciones a la exportación se colocaba en 216 Mio ECU. La del Presupuesto de 1988 fue de 111 Mio ECU ().

MCM que se añaden o deducen de los derechos a la importación

6.9. Tampoco existen en la Comisión datos sobre los importes de MCM añadidos o deducidos de los derechos de importación por los Estados miembros. Como parte del borrador de proyecto de Presupuesto, la Comisión prepara una estimación basada en la previsión de las importaciones y de los derechos medios a aplicar y de los tipos de MCM de acuerdo con sus propias propuestas para desmantelarlos. La previsión era que en el Presupuesto 1987 el efecto neto de los MCM añadidos y deducidos de los derechos de importación sería que éstos disminuirían en 36 Mio ECU (), el de 1988 se estimó en otra reducción de 57,5 Mio ECU ().

Repercusión presupuestaria indirecta del sistema agromonetario

6.10. Además de la repercusión presupuestaria directa de los MCM, se produce un coste para el Presupuesto resultante de la utilización de los tipos verdes que al ser convertidos a monedas nacionales proporcionan diferentes valores a los precios comunes fijados en ecus. Este es el efecto sobre el Presupuesto de que el nivel de los precios comunes no sea el mismo en todos los Estados miembros.

Coeficiente del tipo doble

6.11. Esta repercusión sobre el presupuesto es consecuencia del procedimiento utilizado, según el cual cuando se paga a un beneficiario con cargo al Presupuesto el importe de un precio común institucional en ecus, se convierte a la moneda nacional con el tipo verde, pero cuando se registra en las cuentas se reconvierte a ecus utilizando el tipo de cambio de mercado (). Así, por ejemplo, en mayo de 1988, al aplicar los tipos verdes en vigor a 100 ecus de ayuda a la leche desnatada en polvo para su incorporación a piensos para alimentación animal, en la contabilidad figuraba que un beneficiario de la RF de Alemania recibía el equivalente en DM de 115,15 ecus, uno en Francia el de 106,26 ecus en FF y otro en el Reino Unido el de 99,22 ecus en UKL. Todo ello se refleja en el Anexo V. Siguiendo en el ejemplo, el coste presupuestario de la ayuda pagada en la RF de Alemania es un 16 % superior al de la pagada en el Reino Unido. Por la misma razón, partidas de ingresos agrícolas tales como las cotizaciones del azúcar, en la RF de Alemania suponen al Presupuesto un 16 % más que en el Reino Unido.

6.12. La repercusión presupuestaria de la existencia de niveles de precios diferentes en cada Estado miembro puede representarse con el «coeficiente del tipo doble», que se define como sigue:

Coeficiente = del tipo doble 1 ecu convertido a la moneda nacional al tipo verde 1 ecu convertido a la moneda nacional a un tipo de mercado especificado

Por tanto, existe un coeficiente de este tipo por cada mercado de los diferentes Estados miembros que tiene un tipo verde.

6.13. En el sistema agromonetario existente antes de 1984 y de la implantación del mecanismo de conmutación, los Estados miembros con MCM positivos y nivel de precios en moneda nacional superior al nivel de precios común tenían un coeficiente del tipo doble superior a uno: su efecto era el de incrementar el gasto presupuestario. El de los Estados miembros con MCM negativos y nivel de precios en moneda nacional inferior al nivel de precios común era inferior a uno, de modo que su efecto era el de reducir el nivel del gasto presupuestario en ecus. Por tanto, en términos de repercusión presupuestaria, el aumento de coste para el Presupuesto ocasionado por el alto nivel de precios en los Estados miembros con monedas fuertes se contrarrestaba con la reducción de los que tenían monedas más débiles. Y cuanto mayor fueran los márgenes entre los tipos verde y central, o de mercado, mayor era la repercusión de los coeficientes del tipo doble en el Presupuesto.

Repercusión del mecanismo de conmutación en el coeficiente del tipo doble

6.14. Aunque la implantación del mecanismo de conmutación permitió a la Comunidad compatibilizar su objetivo de evitar la creación de nuevos MCM positivos con el deseo de la RF de Alemania de mantener el nivel de sus precios internos, a la vez tuvo un efecto significativo sobre la relación entre los tipos verdes y los de mercado y con ello sobre los coeficientes del tipo doble. Tanto para la RF de Alemania como para los Países Bajos, estos coeficientes eran superiores a uno antes de la instauración del mecanismo de conmutación y en cada reajuste de las paridades en que el DM y el HFL han sido revaluados, han aumentado. Sólo han disminuido de valor cuando los márgenes positivos existentes en abril de 1984 se han desmantelado revaluando sus tipos verdes. Los coeficientes del tipo doble de los Estados miembros con márgenes negativos han aumentado al desmantelar estos márgenes, tanto los «naturales» como los «artificiales» (). Los tipos verdes de estos Estados miembros se devalúan aproximándolos al tipo verde central (el tipo central ajustado con el factor de corrección), lo que significa que cuando el tipo verde queda por debajo del central los coeficientes del tipo doble de estos Estados miembros también pueden ser superiores a uno.

Como aparece en la situación 5 de la Figura 1, uno de los resultados del mecanismo de conmutación es que con cada reajuste de las paridades, los tipos verdes se devalúan y tanto los Estados miembros que tienen márgenes monetarios positivos como los que los tienen negativos se van apartando cada vez más de los tipos de cambio reales, con lo que los coeficientes del tipo doble aumentan de valor.

6.15. En el Cuadro 7 se ofrecen los coeficientes del tipo doble de mayo de 1988 de los cereales y la leche y los productos lácteos de todos los Estados miembros. Sólo los del Reino Unido y Grecia son inferiores a uno.

6.16. Por consiguiente, el aumento de la repercusión del tipo doble en el mecanismo de conmutación refleja el efecto sobre el gasto presupuestario del incremento efectivo del nivel de precios común, obra del factor de corrección. En la situación anterior a abril de 1984, una decisión del Consejo de incrementar los precios comunes en ecus elevaba directamente el nivel del gasto presupuestario sin afectar a los coeficientes del tipo doble. En la situación actual, a la que se llega con la instauración del mecanismo de conmutación, un incremento de los precios comunes ocasionado por el aumento del factor de corrección en un ajuste de las paridades monetarias no afecta a los precios en ecus, pero eleva el gasto a través del efecto del coeficiente del tipo doble, inmediatamente en el caso de la RF de Alemania y de los Países Bajos y, posteriormente, cuando los tipos verdes se devalúan, en los Estados miembros con márgenes negativos. Por ello, la devaluación de un tipo verde sin que cambien los tipos de mercado tiene los efectos siguientes:

(a)aumenta el nivel de los precios comunes en moneda nacional para los beneficiarios de los Estados miembros;

(b)reduce el margen monetario negativo, lo que produce un efecto presupuestario positivo respecto a las exportaciones y negativo respecto a las importaciones;

>SITIO PARA UN CUADRO>

(c)incrementa el coeficiente del tipo doble, lo que se traduce en un aumento directo del gasto presupuestario.

Este último punto representa un aspecto importante de las peticiones de los Estados miembros de que se devalúen sus tipos verdes y de la necesidad de desmantelar los márgenes monetarios negativos para conseguir que el nivel de precios comunes sea el mismo en toda la Comunidad. En la decisión de fijación de los precios de la campaña 1988/89, la Comisión ha estimado que desmantelar en un 1 % los márgenes monetarios de los Estados miembros con MCM negativos tendría como consecuencia neta aumentar el gasto presupuestario en 220 Mio ECU. El del coeficiente del tipo doble sería también un incremento de 210 Mio ECU. Con la actual disciplina presupuestaria de limitar el gasto agrícola, esto supone un condicionante más.

Repercusión presupuestaria en 1987

6.17. Los coeficientes del tipo doble afectan a todas las líneas presupuestarias de gastos del FEOGA y al capítulo 10, Exacciones Reguladoras Agrícolas, de los ingresos, pero su acción no está identificada de forma separada. En su Informe Anual sobre el ejercicio de 1978 () el Tribunal criticaba que el Presupuesto de las Comunidades y las cuentas que se publicaban no permitían evaluar el efecto de los tipos dobles; en su contestación, la Comisión aducía que con la reducción de los márgenes monetarios estaba disminuyendo. Esto puede haber ocurrido con el sistema anterior a abril de 1984, pero con el mecanismo de conmutación se está haciendo más significativo y debería ser claramente identificable.

6.18. El Tribunal ha calculado el efecto sobre las cuentas de gastos de 1987 del FEOGA (): en los gastos correspondientes a 10 meses que aparecen en la contabilidad oficial asciende a 1 137,5 Mio ECU. Tomando el gasto de los doce meses de 1987, pasa a ser de 1 365,1 Mio ECU. En ambos casos representa el 5 % del gasto total.

Los datos no están lo suficientemente desglosados por mercado para permitir un cálculo detallado del efecto sobre las exacciones reguladoras agrícolas del Capítulo 10 del presupuesto de ingresos. Es necesario, de nuevo, recurrir a los datos de la previsión del Presupuesto, donde para 1987 la Comisión estimó que el efecto del coeficiente del tipo doble sería un incremento de los ingresos presupuestarios de 50 Mio ECU y de 100 Mio ECU para 1988.

En lo que concierne a las cotizaciones del azúcar del capítulo 11 del presupuesto de ingresos, el efecto del coeficiente del tipo doble en los doce meses de 1987, calculado con datos contables, es de 108,5 Mio ECU.

Repercusión presupuestaria de los flujos comerciales artificiales

6.19. En los apartados 5.13. a 5.17. se describe la forma en que la existencia de márgenes monetarios no cubiertos, causados en parte por la estructura del sistema agromonetario, ha fomentado la exportación a países terceros, a través de los Países Bajos, de azúcar, cereales y productos lácteos procedentes de otros Estados miembros, por ejemplo, Francia y Bélgica, para obtener la restitución a la exportación en HFL. La consecuencia directa de esta situación es el incremento del gasto presupuestario como consecuencia de que el nivel de los precios en los Países Bajos es mayor que en Bélgica y Francia, lo que se refleja en el coeficiente del tipo doble.

Respecto a las exportaciones francesas de cereales en junio de 1988, los datos presentados en el Anexo VI (Sección 3, Repercusión sobre el Presupuesto) muestran que si la operación se hace directamente desde ese país, una restitución de 100 ECU (una vez deducido el MCM a la exportación) al nivel de precios común hubiera llegado a las cuentas como 101,47 ECU. Ahora bien, si se exporta a través de los Países Bajos, de forma que la restitución se cobre en HFL, el gasto presupuestario ascendería a 106,06 ECU, un 4,5 % más. Las cifras comparables del cereal belga son 110,64 ECU en las exportaciones directas y 114,27 ECU en las indirectas, una diferencia del 3,2 %.

6.20. Para calcular la repercusión presupuestaria de lo anterior durante un cierto período de tiempo, en lo que se refiere a cereales, azúcar y productos lácteos, es necesario formular una serie de hipótesis sobre cuáles serían los niveles normales de exportación de los países implicados. Usando para ello el Cuadro 3, se puede asumir como mínimo que en los Países Bajos el gasto mensual suplementario durante los primeros seis meses de 1988 en restituciones a la exportación de cereales (+ 65 Mio HFL), azúcar (+ 80 Mio HFL) y productos lácteos (+ 100 Mio HFL) fue muy superior al «habitual». Como normalmente este gasto debería haberse producido en Estados miembros tales como Francia y Bélgica, el Tribunal ha estimado que el gasto del FEOGA en los primeros seis meses de 1988 registró un aumento de al menos 25 Mio ECU, debido únicamente a las restituciones abonadas en HFL.

Estimación de la repercusión presupuestaria total del sistema agromonetario en 1987

6.21. En el Cuadro 8 se ofrece la repercusión presupuestaria total, tanto directa como indirecta, del sistema agromonetario en la Cuenta de Gestión de 1987 que se estima en 1 578,2 Mio ECU para diez meses y en 1 824,6 Mio ECU para el año completo, lo que equivale al 7 % del gasto total en ambos casos. Aunque contiene una mezcla de importes que se declararon como gasto, de estimaciones presupuestarias y de cálculos sobre las cantidades declaradas, proporciona el orden de magnitud de la repercusión total, que debería aparecer de forma clara en el Presupuesto y en las cuentas. Con mucho, su principal componente es el coeficiente del tipo doble.

6.22. El Tribunal considera que mientras el sistema agromonetario continúe en vigor, la Comisión debería procurar que las cuentas reflejen claramente sus efectos, y en concreto:

(a)en el comercio con países terceros, los MCM y las restituciones a la exportación deberían aparecer de forma separada y en términos brutos;

(b)de igual forma, los MCM y los derechos de importación deberían aparecer de forma separada, en términos brutos;

(c)el efecto del coeficiente de tipo doble debería aparecer de forma clara por medio de una nota en la cuenta de gestión.

Claridad de la información contable

6.23. Como el efecto del tipo doble no aparece desglosado en las cuentas, el análisis comparativo del gasto presupuestario de los Estados miembros es engañoso. En el apartado 6.11 se expone cómo en mayo de 1988 una partida de gasto en la RF de Alemania cuesta un 16 % más que la misma operación en el Reino Unido. Por ello no es posible, por ejemplo, comparar el gasto de los Estados miembros correspondiente a una misma línea presupuestaria ni identificar los niveles relativos de actividad. Esto limita seriamente el valor de las cuentas como fuente de información.

Repercusión presupuestaria del mecanismo de conmutación

6.24. Una cuestión clave en la consideración de la repercusión presupuestaria del sistema agromonetario es el efecto del mecanismo de conmutación en el gasto. Evaluarlo es complejo y depende de las hipótesis que se utilicen. Es necesario comparar la situación con la que se hubiera tenido si el mecanismo no existiese y continuase en vigor el sistema pre-abril de 1984. Los elementos que se han de tener en consideración son los siguientes:

>SITIO PARA UN CUADRO>

(a)en el sistema con mecanismo de conmutación:

(i)los costes directos de los MCM aplicados;

(ii)los costes del efecto del tipo doble, incluyendo el incremento del gasto presupuestario resultante de su efecto sobre el factor de correción;

(iii)el efecto sobre el nivel de las restituciones a la exportación y de los derechos de importación resultantes del incremento de la diferencia entre los precios mundiales y los precios comunitarios, consecuencia del factor de corrección;

(b)el «Sistema pre-abril 1984»:

(i)los costes del incremento de los precios comunes en ecus que hubieran sido fijados por el Consejo de no existir el efecto del factor de corrección sobre el nivel de los precios comunes en monedas nacionales;

(ii)los MCM y los tipos verdes que se hubieran aplicado si los MCM positivos existentes se hubieran reducido y no se hubiera creado ninguno nuevo por medio de la revaluación de los tipos verdes en DM, con lo que se hubieran reducido los precios institucionales en DM;

(iii)los costes del efecto del tipo doble, teniendo en cuenta los tipos verdes que se hubieran aplicado (véase (ii)).

6.25. La hipótesis central determinante del resultado de la estimación es la de los incrementos de los precios en ECU que hubieran sido aprobados por el Consejo. Se puede aducir que según los términos del «Acuerdo de Caballeros», hubieran sido necesarios siempre que los precios en DM no hubieran variado. Esto hubiera supuesto incrementos superiores al 3 % al comienzo de la campaña 1984/85, al 5 % al principio de 1985 (), al 8 % en 1986/87 y al 1 % en 1987/88. Con esta hipótesis, el resultado de los cálculos es que la repercusión presupuestaria de los dos sistemas es más o menos igual.

6.26. Otra alternativa posible es suponer que los incrementos de los precios en ecus hubieran sido inferiores a causa de las presiones a favor de una política de precios restrictiva, lo que hubiera implicado precios en DM inferiores a los actuales y quizá compensados en parte con ayudas a las rentas. Es probable que en esta circunstancia el gasto del FEOGA hubiese aumentado a menor ritmo. Con esta hipótesis, el efecto automático de incremento de los precios, obra del factor de corrección, eleva el gasto presupuestario.

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PRINCIPALES

7.1. En el presente informe se exponen una serie de deficiencias graves del sistema agromonetario en vigor que, junto con las recomendaciones del Tribunal, se presentan resumidas en los apartados que siguen.

Mecanismo de conmutación

7.2. El sistema del mecanismo de conmutación, o ecu verde, ha minado los esfuerzos comunitarios para imponer una disciplina presupuestaria más estricta al gasto agrícola a causa de la forma, en su mayor parte enmascarada, en que ha hecho aumentar el nivel de precios reales en un 13,7 % desde 1984. El resultado es que ya no es el Consejo quien fija el nivel real de los precios comunes en su reunión anual al efecto. Hoy, este nivel está ligado a la revaluación del DM, lo que refleja la potencia de la economía industrial de la RF de Alemania y no las necesidades de la agricultura comunitaria. En este contexto, el desmantelamiento de los márgenes monetarios alinea los precios agrícolas de todos los Estados miembros al nivel determinado en la RF de Alemania (Capítulo 4).

7.3. El Tribunal considera que la Comisión debería presentar lo antes posible propuestas para la supresión del mecanismo de conmutación y del ecu verde. El final del primero de ellos no debería esperar hasta el desmantelamiento completo de los márgenes monetarios: a efectos de claridad, el incremento efectivo del nivel de precios comunes acumulado desde 1984 por efecto del mecanismo de conmutación debería hacerse aparente sin más demora.

Repercusión presupuestaria

7.4. Ni en el Presupuesto ni en las cuentas en su forma actual es posible identificar la verdadera repercusión presupuestaria del sistema agromonetario. La falta de claridad a este respecto impide, en la práctica, la interpretación útil de los datos contables. En el Presupuesto no sólo no se identifica totalmente la repercusión directa de los MCM sino que tampoco aparece el efecto del incremento en los precios agrícolas reales resultante de la aplicación del mecanismo de conmutación (Capítulo 6).

7.5. El Tribunal recomienda que se haga aparecer claramente en las cuentas la repercusión del sistema agromonetario mientras continúe en vigor y, en concreto:

(a)en el comercio con países terceros, los MCM y las restituciones a la exportación deberían aparecer de forma separada y en términos brutos;

(b)de igual forma, los MCM y los derechos a la importación deberían aparecer de forma separada y en términos brutos;

(c)la repercusión real del coeficiente del tipo doble debería aparecer claramente en la cuenta de gestión, de forma que se pueda llevar a cabo un análisis comparativo de los datos contables sin interferencias de los diferentes tipos de cambio utilizados al efectuar los pagos y cuando éstos se cargan al Presupuesto.

Políticas nacionales de precios

7.6. Manteniendo una considerable influencia sobre el nivel de sus tipos verdes y con ello un importante grado de control sobre el nivel de sus precios internos, los Estados miembros han podido atender una serie de objetivos de política de precios nacionales que no siempre han concordado con los comunitarios (apartado 3.12).

7.7. La existencia de tipos verdes diferentes para mercados diferentes significa que el sistema agromonetario no es un instrumento neutro de gestión de mercados que les afecte a todos por igual (apartado 3.13).

7.8. El Tribunal considera que el proceso de desmantelar los márgenes monetarios, como parte de la supresión del sistema agromonetario, debería ser realizado de acuerdo con las prioridades comunitarias de retorno a un sistema de precios comunes genuino y, además, que entre los objetivos debería estar, siempre que sea posible, el terminar cuanto antes con la multiplicidad de tipos verdes.

Cálculo y aplicación de los MCM

7.9. En lo referente al cálculo y aplicación de los MCM, hay una serie de áreas en las que ha resultado difícil mantener que el sistema agromonetario constituya una herramienta neutra de gestión del mercado.

Carne de porcino

7.10. Este sector es un ejemplo de un mercado afectado por factores ajenos a su mecanismo de apoyo. En casos como éste la aplicación de los MCM ha resultado problemática (apartados 5.7 a 5.11).

Márgenes monetarios no cubiertos y comercio triangular

7.11. Ha habido varios casos en que los márgenes monetarios no cubiertos a causa, por ejemplo, de la ausencia de MCM (sector del arroz) o de la existencia de franquicias, han contribuido a fomentar el comercio triangular. Un ejemplo reciente es el del fuerte incremento en 1988 de las exportaciones a países terceros que otros Estados miembros han canalizado a través de los Países Bajos y que han hecho aumentar el coste presupuestario (apartados 5.12 a 5.17, 6.19 y 6.20) (para lo referente a la pérdida de ingresos presupuestarios en concepto de derechos de importación de arroz, véanse también los apartados 5.24 y 5.25).

7.12. El Tribunal recomienda a la Comisión y al Consejo que actúen con celeridad para detener las anomalías de este tipo en cuanto se identifican. En el caso del arroz, a pesar de las repetidas pruebas aportadas por el Tribunal en sus Informes Anuales sobre los ejercicios de 1978, 1980 y 1985, de que la Comunidad estaba sufriendo pérdida de recursos propios, no se tomaron medidas hasta 1986.

Complejidad

7.13. El sistema agromonetario es extremadamente complejo y difícil de entender, especialmente desde la instauración de los mecanismos de conmutación y desmantelamiento automático. Ello, además de constituir una característica no deseable de por sí, también facilita los intentos de manipulación con el consiguiente perjuicio financiero a la Comunidad (apartados 5.28 a 5.32).

Perspectivas de la completa supresión del sistema agromonetario

7.14. Actualmente, el objetivo del Consejo y de la Comisión es concluir el desarme del sistema agromonetario en 1992, para que pueda funcionar un verdadero sistema de precios comunes tal como inicialmente se había previsto. Las decisiones de junio de 1987 y del mismo mes del año siguiente de desmantelar los márgenes monetarios, constituyen un elemento clave para ello, aunque aún esté incompleto. El Tribunal apoya este objetivo, pero sin olvidar que habrá que superar dificultades importantes.

7.15. El sistema agromonetario lleva 20 años interfiriendo con las organizaciones de mercados agrícolas comunes, a pesar de ser él mismo una consecuencia de la incompatibilidad intrínseca entre una política de apoyo a la agricultura basada en unos precios institucionales comunes que ejercen una influencia considerable sobre los precios de mercado y las tendencias divergentes de las economías de los Estados miembros.

7.16. Las consecuencias de la decisión de desmantelar el sistema agromonetario, dentro del contexto de unos objetivos de mercado único, son significativas. Es evidente que la existencia de tipos verdes diferentes de los tipos de mercado, así como la de los MCM, es incompatible con un mercado único genuino. Por ejemplo, a nivel práctico, un sistema de MCM no puede funcionar sin controles en las fronteras para comprobar la realidad de los movimientos de las mercancías por las que se cargan o abonan montantes compensatorios monetarios. Pero su supresión obligaría a los Estados miembros a aceptar las consecuencias inmediatas sobre los precios agrícolas de los cambios de los valores de las monedas resultantes de una modificación de las paridades monetarias. Los precios (recibidos por los agricultores y pagados por los consumidores) en moneda nacional aumentarían en los Estados miembros cuya moneda se depreciase, lo que propiciaría un incremento de la producción agrícola. En los Estados miembros cuya moneda aumentase de valor estos precios disminuirían afectando a la producción agrícola en sentido contrario. Si tras un reajuste de las paridades monetarias el efecto final es que la producción agrícola aumenta, se puede producir un incremento en el gasto presupuestario, lo que a su vez haría peligrar los objetivos de disciplina presupuestaria.

7.17. Los tres factores que siguen son los que van a determinar si este tipo de desmantelamiento será aceptable para los Estados miembros:

(a)los progresos hacia la unidad económica y monetaria reducirían la frecuencia y la intensidad de los cambios de valor de las monedas: aunque si éstos son pocos y relativamente pequeños, los Estados miembros podrían absorber su efecto más fácilmente;

(b)el acuerdo sobre un nivel de precios común para la agricultura comunitaria que tenga en cuenta a la vez las necesidades de unos mercados agrícolas eficientes y las rentas de los agricultores;

(c)la reducción del papel de los precios agrícolas de garantía en la determinación de los precios agrícolas de mercado. Si este vínculo se debilita, como ha ocurrido hasta cierto punto en algunos mercados bajo los efectos de la disciplina presupuestaria (por ejemplo: vacuno, productos lácteos, cereales), el ajuste de los precios agrícolas en el mercado tras un reajuste de las paridades monetarias será más gradual.

7.18. Si estos extremos no se consiguen, será difícil alcanzar el objetivo de suprimir completamente y de forma duradera el sistema agromonetario y seguirá existiendo la necesidad de disponer de unos tipos verdes diferentes de los tipos de mercado, junto con compensaciones de alguna clase.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Figura 1: El sistema agromonetario

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Situación 1 Punto de partida Situación 2 Reajuste paridades Revaluación del DM Devaluación del FF Instauración de los tipos verdes Situación 3: Instauración del mecanismo de conmutación Factor de corrección: 1,033651 Situación 4 Desmantelamiento Campaña 1984/85 Situación 5 A 1. 1. 88 Factor de correción: 1,137282 Tipo verde 2,38516 DM MCM +1,9 %

1 ECU (v) = 2,34113 DM 7,85183 FF

||

MCM P5,0 % || ||

1,137782 Tipo verde 7,45826 FF

Tipo verdeTipo verde

2,51457 DM2,51457 DM

MCM + 10,8 %

MCM + 7,8 % Tipo verde

1 ECU (v) = 2,31728 DM 2,38516 DM

ECU (v) = 7,10190 FF MCM + 2,8 %

1,033651

| |

|

|||| |

1 ECU = 2,51457 DM1 ECU = 2,24184 DM MCM P3,5 % ECU = 2,05853 DM

||||||

ECU = 6,49211 FFECU = 6,87456 FF Tipo verde ECU = 6,90403 FF

MCM P9,5 %

MCM P5,9 % 6,86866 FF

Tipo verdeTipo verde

6,49211 FF6,49211 FF

| ||| |

| | |

Tipo central ECU Tipo central conmu- tación >FIN DE GRÁFICO>

c19C 128

Figura 2: Índice de los cambios en los precios de intervención en ECU y n moneda nacional de las campañas 1982/83 a 1988/89 Todos los productos agrícolas, EUR 10

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

Fuente: Cuadro 2(1982/83 = 100)

100 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 1987/88 1988/89

120 - 115 - 110 - 105 -

Precios comunes en moneda nacional (valores nominales)

Precios comunes en ECU>FIN DE GRÁFICO>

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 30 de marzo de 1989.

Por el Tribunal de Cuentas Marcel MART Presidente

() Los artículos 39 y 40 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea fijan los objetivos de la Política Agrícola Común y las normas básicas para conseguirlos, a la vez que disponen la organización común de los mercados agrícolas, excluyendo toda discriminación entre consumidores y productores en la Comunidad. De acuerdo con ello, el funcionamiento de las organizaciones de mercado común de la política agrícola común se basan en: (a)sistemas comunes de apoyo a los mercados agrícolas, con un nivel de precios común en ecus aplicado en toda la Comunidad; (b)libertad de comercio entre los Estados miembros.

() Reglamento del Consejo n° 129 de 23 de octubre de 1962, DO n° 106 de 30. 10. 1962/62. Reglamento del Consejo n° 653/68 de 30 de mayo de 1968, DO n° L 123 de 31. 5. 1968.

() Considerandos del Reglamento (CEE) n° 1677/85 del Consejo de 11 de junio de 1985, DO n° L 164 de 24. 6. 1985.

() Véase, por ejemplo, la Auditoría de las restituciones a la exportación, apartados 4.20 a 4.59 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 1987, DO n° C 316 de 12. 12. 1988.

() Doc. COM(87) 64 final de 27 de febrero de 1987, p. 3.

() Decimotercer Considerando del Reglamento (CEE) n° 1677/85 del Consejo de 11 de junio de 1985, DO n° L 164 de 24. 6. 1985.

() Reglamento (CEE) n° 1889/87 del Consejo de 2 de julio de 1987, DO n° L 182 de 3. 7. 1987.

() Esto se hace para intentar lograr que los precios institucionales en moneda nacional permanezcan estables durante períodos fijados, p. ej., una campaña. Sin embargo, a veces se producen cambios en otros momentos. Desde la decisión de fijación de los precios de la campaña 1987/88, en la que se dispuso el desmantelamiento automático de los MCM tras la fijación de nuevas paridades y las disposiciones específicas sobre los MCM de la carne de porcino (véase apartado 5.10), se ha institucionalizado el cambiar los tipos verdes fuera de las reuniones anuales de fijación de precios.

() Doc. COM(78) 20 final de 10 de febrero de 1978, doc. COM(79) 11 final de 14 de marzo de 1979, doc. COM(84) 95 final de 26 de abril de 1984 y doc. COM(87) 168 final de 14 de agosto de 1987.

() Véase, por ejemplo, «The Economic Effects of Monetary Compensatory Amounts» por R. Strauss, Journal of Common Market Studies, Vol. XXI, n° 3, marzo de 1983.

() Algunas de las reducciones de los MCM positivos han sido contrarrestadas con otras formas de ayuda de compensación, a fin de evitar efectos adversos sobre las rentas agrícolas.

() Citado en «Distorsions de concurrence dues à la PAC», J. Courgeon y L. P. Mahé, Economie Rurale n° 173, 1986.

() Figura 4.13.7.5 La situación de la agricultura en la Comunidad. Informe 1987.

() Aquí se incluyen factores monetarios (y no agromonetarios). A la vez, los operadores de los Países Bajos podían vender leche desnatada en polvo fresca a la intervención de la RF de Alemania, llevándose como carga de vuelta mercancía del mismo tipo comercializada a precio muy bajo para su incorporación a piensos para ganado porcino al amparo de los Reglamentos (CEE) n° 368/77 y n° 443/77 de la Comisión.

() Apartado 2.36 del Informe Anual sobre el ejercicio 1978, DO n° C 326 de 31. 12. 1979; apartados 3.18 - 3.22 del Informe Anual sobre el ejercicio de 1980, DO n° C 344 de 31. 12. 1981; apartados 3.35 - 3.39 del Informe Anual sobre el ejercicio 1985, DO n° C 321 de 15. 12. 1986.

() Artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 1837/80 del Consejo de 27 de junio de 1980, DO n° L 183 de 16. 7. 1980.

() Página 25 del «Report on the Agrimonetary System», doc. COM(87) 64 final de 27 de febrero de 1987.

() DO n° L 36 de 10. 2. 1972.

() Página 12 del «External Trade Measures for Agricultural Produce». Informe del Comptroller and Auditor General, UK National Audit Office, 22 de enero de 1988.

() Dictamen del Tribunal de Cuentas sobre una propuesta de Reglamento del Consejo sobre los MCM, DO n° C 165 de 5. 7. 1980.

() Documento interno de trabajo de la Comisión de 31 de agosto de 1987.

() Documento de trabajo de la Comisión VI/302/87 de 22 de diciembre de 1987.

() Página B/420, volumen 7/2 del borrador del proyecto del Presupuesto General de 1987, doc. COM(86) 200 de 13 de junio de 1986.

() Página 366, volumen 0/3 del borrador del proyecto del Presupuesto General de 1988, doc. COM(87) 150 de 15 de junio de 1987.

() En el cálculo no intervienen ni el tipo central ni el tipo verde central.

() Los coeficientes de tipo doble quedan reducidos a corto plazo cuando una moneda ha sido devaluada más rápidamente que los tipos verdes del Estado miembro (p. ej., Reino Unido en 1986, Grecia en 1985 y 1986).

() Apartado 2.31 del Informe Anual sobre el ejercicio de 1978, DO n° C 326 de 31. 12. 1979.

() El gasto cargado a las cu