ES Diario Oficial de la Unión Europea C 166/7

DICTAMEN DEL CONSEJO

de 7 de julio de 2009

sobre el programa de estabilidad actualizado de Austria (2008-2013)

2009/C 166/02

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1) y, en particular, su artículo 5, apartado 3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

(1) El 7 de julio de 2009, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Austria, que abarca el período 2008-2013.

(2) El impacto directo de la crisis financiera mundial sobre la economía austríaca ha sido relativamente limitado, si bien en el sector financiero se ha registrado un pronunciadísimo descenso de los beneficios, especialmente los derivados de las actividades exteriores de los bancos en los países de Europa central y oriental en 2008. En su condición de economía pequeña y claramente orientada a la exportación, Austria se ve afectada por la recesión mundial fundamentalmente a través de la contracción del comercio internacional, con la consiguiente disminución de la demanda extranjera en 2009. Previsiblemente, el sector más afectado será el manufacturero, pues se prevé una fuerte caída de las exportaciones de bienes, que redundará en una disminución de la inversión fija privada. De acuerdo con las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión, el PIB real registrará una disminución del 4 % en 2009 y se mantendrá estancado en 2010. De momento, el aumento del desempleo ha podido contenerse merced a la reducción de las horas extraordinarias y el recurso a la jornada reducida; sin embargo, la entrada de la economía en recesión provocará un importante aumento de la tasa de desempleo, que pasará del 3,8 % en 2008 al 7 % en 2010. En consecuencia, las considerables pérdidas de ingresos de las administraciones públicas, unidas al gasto adicional que suponen los estabilizadores automáticos (estimado en el 2,25 % del PIB en 2009) y las medidas discrecionales (estimado en el 1,25 % del PIB en 2009) destinadas a respaldar la actividad empresarial y la renta de las familias y a estabilizar los mercados financieros, tendrán un peso considerable en las finanzas públicas austríacas.

(3) De acuerdo con el escenario macroeconómico sobre el que descansa el programa de estabilidad de abril de 2009, el crecimiento del PIB real disminuiría del 1,8 % en 2008 al - 2,2 % en 2009, repuntando a continuación y situándose en una tasa media del 1,6 % hasta el final del período del programa en 2013. Partiendo de la información disponible (2), este escenario parece basarse en unas hipótesis de crecimiento claramente favorables. Más concretamente, cabe considerar francamente optimistas las hipótesis del programa por lo que se refiere a las exportaciones y a la formación bruta de capital fijo en 2009. A partir de 2010, se prevé una rápida recuperación, que volverá a situar el crecimiento del PIB real a su nivel potencial ya en 2011. Las previsiones de inflación del programa, del 0,6 % en 2009 y el 1,1 % en 2010, parecen realistas.

(4) En 2008, el déficit de las administraciones públicas se situó en el 0,4 % del PIB, ligeramente por debajo del 0,6 % fijado como objetivo en la anterior actualización del programa de estabilidad. El nivel de ingresos, superior al previsto, se debió fundamentalmente a un efecto de arrastre procedente de 2007. Esos ingresos extraordinarios neutralizaron con creces el coste de las nuevas medidas adoptadas para frenar la pérdida de poder adquisitivo de las familias como consecuencia del aumento de la inflación, entre ellas, la reducción de tipos de las cotizaciones sociales para las personas de renta baja y el incremento de las prestaciones sociales, materializado en medidas tales como un mayor gasto en prestaciones de jubilación y en subsidios para compensar los costes energéticos. En consecuencia, el ratio entre el gasto y el PIB fue aproximadamente 0,50 puntos porcentuales superior a lo previsto. En conjunto, el saldo presupuestario de 2008 sólo se vio moderadamente afectado por la drástica evolución del entorno económico, pues tanto la disminución de los ingresos como las medidas de estabilización del Gobierno producirán efectos sobre todo a partir de 2009.

(5) El programa de estabilidad actualizado se marca como objetivo alcanzar un déficit público que no supere el 3,5 % del PIB en 2009, frente al 4,2 % del PIB estimado en las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión. Para contrarrestar la crisis, el Gobierno ha adoptado importantes medidas presupuestarias discrecionales por un importe equivalente que oscila entre el 1,4 % y el 1,7 % del PIB (3). Algunas de estas medidas, que se adoptaron ya en 2008 con vistas a proteger el poder adquisitivo de las familias ante el aumento de la inflación, se mantendrán en gran medida en vigor en 2009 y 2010 (0,4 % del PIB). Aparte de las medidas discrecionales, se activarán los estabilizadores automáticos, provocando un efecto expansionista equivalente al 1,75 % y del 0,25 % del PIB (4) en 2009 y 2010, respectivamente. Por lo demás, la concentración en los primeros años del programa de los proyectos de construcción extrapresupuestarios realizados por empresas estatales podría representar otro 0,25 % del PIB. De la disminución del saldo estructural, cabe inferir que la orientación presupuestaria es expansionista.

(6) El objetivo a medio plazo de Austria, consistente en alcanzar el equilibrio presupuestario, se integra en una estrategia presupuestaria más general basada en tres pilares que incluye asimismo planes de inversión pública y reformas estructurales en la administración pública. De acuerdo con el programa actualizado, el déficit de las administraciones públicas seguirá ampliándose hasta alcanzar el 4,7 % del PIB en 2010, y se mantendrá en ese nivel hasta 2012. En 2013, el déficit registrará una moderada reducción, situándose en el 3,9 % del PIB, de modo que el objetivo a medio plazo no se alcanzará en el período del programa. Impulsado por las medidas de estímulo fiscal adoptadas en respuesta a la crisis, el ratio entre el gasto y el PIB repuntará 2,6 puntos porcentuales entre 2008 y 2010. Al mismo tiempo, se prevé que el ratio de ingresos con respecto al PIB registre un descenso de 1,7 puntos porcentuales, como consecuencia de los recortes tributarios discrecionales y de la erosión cíclica de las bases impositivas. El déficit estructural (es decir, el saldo ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, recalculado por los servicios de la Comisión a partir de los datos del programa y con arreglo a la metodología establecida de común acuerdo) se incrementará, previsiblemente, hasta el 3 % del PIB en 2009, y seguirá aumentando entre 2010 y 2012 hasta situarse en el 4 % del PIB, aproximadamente. Dado que una parte sustancial de las medidas incluidas en el programa de recuperación tendrá carácter permanente, no está garantizada la reversibilidad de las políticas adoptadas en respuesta a la crisis. Se prevé que el ratio de deuda pública bruta, del 62,5 % del PIB en 2008, aumente 16 puntos porcentuales hasta 2013. A ese aumento del ratio de deuda contribuye, además del incremento del déficit público y del menor crecimiento del PIB, un ajuste stock-flujo significativo, reflejo principalmente de las medidas de estabilización del sector financiero.

(7) Los resultados presupuestarios podrían ser sensiblemente peores de lo previsto. De entrada, las hipótesis de crecimiento sumamente optimistas del escenario macroeconómico subyacente están rodeadas de gran incertidumbre en cuanto a la duración, el alcance y el impacto macroeconómico de la crisis financiera. Las previsiones de ingresos parecen, pues, optimistas. Además, las intervenciones del Gobierno en el sector financiero y en el mercado financiero conllevan el riesgo de elevar el nivel de déficit y/o de deuda por encima de las previsiones del programa.

(8) En Austria, los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán inferiores a la media de la UE, previéndose apenas un leve repunte de la proporción que representa en el PIB el gasto en pensiones. La situación presupuestaria de 2008 estimada en el programa es más débil que la situación de partida del programa anterior, y viene a sumarse al impacto presupuestario del envejecimiento de la población sobre la brecha de sostenibilidad. Si se tomase como punto de partida la situación presupuestaria de 2009 proyectada en las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión, la brecha de sostenibilidad se ampliaría considerablemente. Por otra parte, el nivel actual de la deuda pública bruta es superior al valor de referencia del Tratado. La sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública se vería aún más comprometida si se materializaran los riesgos antes mencionados derivados de los programas de estabilización del sector financiero, en la medida en que los costes de la ayuda estatal no se recuperen posteriormente. La consecución de altos superávit primarios a medio plazo y las medidas para elevar la edad efectiva de jubilación contribuirían a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, cuyo nivel es actualmente medio.

(9) A pesar de la buena calidad global de las finanzas públicas y las normas presupuestarias, aún existe un margen de mejora del marco presupuestario institucional de Austria. Las relaciones presupuestarias dentro de la estructura federal de Austria — reguladas por la Ley de Compensación Financiera 2008-2013 y el Pacto de Estabilidad Interior 2008 — son bastante complejas y faltas de transparencia, debido al solapamiento de competencias, y a la cogestión y cofinanciación en los tres niveles de gobierno. Existe, pues, un margen para mejorar la eficiencia en diversos capítulos del gasto público que conviene aprovechar, centrándose, en particular, en la asistencia sanitaria y la educación. En este contexto, la actualización del programa de 2009 menciona la constitución de grupos de trabajo sobre nuevas reformas de la Ley de Compensación Financiera y del sistema de asistencia sanitaria y de atención a la tercera edad. Con todo, no se esperan propuestas concretas antes de 2011. A nivel federal, Austria ha acometido una amplia reforma de la legislación presupuestaria con la entrada en vigor, el 1 de enero de 2009, de un nuevo marco de gastos plurianual que fija límites para cuatro ejercicios consecutivos (Ley del Marco Presupuestario Federal — Bundesfinanzrahmengesetz). Se espera que esta ley contribuya a evitar el gasto procíclico y a potenciar la eficacia de los estabilizadores automáticos. A partir de 2013, está prevista la introducción de una planificación presupuestaria basada en los resultados («performance budgeting») y la modernización del sistema de contabilidad de las finanzas públicas.

(10) A fin de estabilizar los mercados financieros, las autoridades austríacas han adoptado diversas medidas, incluida la garantía de los depósitos bancarios de particulares (ilimitada hasta el final de 2009, y de hasta 100 000 EUR a partir de entonces; en el caso de depósitos de pequeñas y medianas empresas, el límite máximo será de 50 000 EUR). Se han creado otros incentivos destinados a fomentar el ahorro de las familias a través de asociaciones de ahorro-vivienda (Bausparförderung), con vistas a preservar la financiación de adquisición de viviendas mediante créditos hipotecarios. En relación con los préstamos interbancarios y la emisión de obligaciones por parte del recientemente constituido Banco Austríaco de Compensación (OeCAG), así como la emisión de papel comercial por parte de los bancos comerciales, el Gobierno austríaco ha otorgado garantías por un máximo de 75 000 millones de EUR (27 % del PIB). Por último, el Gobierno asignó un importe máximo de 15 000 millones de EUR (5,5 % del PIB) a la aportación de capital a las entidades financieras; de ese importe, a mediados de mayo se habían aprobado solicitudes por valor de 6 400 millones de EUR, si bien hasta la fecha sólo se han reclamado 4 700 millones.

(11) A la vista de una situación presupuestaria próxima al equilibrio en 2008 y de la ausencia de desequilibrios externos, se considera que las medidas de estímulo presupuestario para 2009 y 2010 adoptadas por el Gobierno austríaco constituyen una respuesta adecuada frente a la recesión económica. En consonancia con lo previsto en el Plan Europeo de Recuperación Económica aprobado por el Consejo Europeo en el mes de diciembre, los planes de recuperación de Austria se han aplicado oportunamente, pues gran parte de las medidas se han llevado a efecto en el primer trimestre de 2009. Las medidas adoptadas en relación con el mercado de trabajo tienen por objeto frenar los despidos y mejorar la formación profesional. Las ayudas a las empresas que se enfrentan a restricciones de crédito son fundamentalmente de carácter extrapresupuestario y consisten en garantías y préstamos subvencionados. El estímulo se canaliza fundamentalmente a través de la ayuda a la renta de los particulares, primando los ingresos cesantes (entre el 1 y el 1,5 % del PIB) sobre los gastos suplementarios (alrededor de un 0,5 % del PIB). Se estima que la repercusión presupuestaria neta de las medidas fiscales equivaldrá a un 1,4 % y un 1,7 % del PIB en 2009 y 2010, respectivamente. Dado el carácter permanente de la mayor parte de las medidas de recuperación (85 %), la reversibilidad del estímulo fiscal suscita inquietud. Si bien la reducción de los impuestos directos y las cotizaciones sociales (especialmente las de los grupos de renta baja) son compatibles con el objetivo a largo plazo del Gobierno de reducir la elevada presión fiscal sobre el trabajo y potenciar los incentivos a la actividad laboral, debe aún atajarse el déficit de las finanzas públicas, puesto que el programa de estabilidad actualizado no prevé saneamiento de envergadura alguno antes de 2013. Algunas de las medidas de estímulo guardan relación con el programa de reforma a medio plazo y con las recomendaciones específicas por países formuladas por la Comisión el 28 de enero de 2009 en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo y aprobadas el 19 de marzo por el Consejo Europeo de primavera. Se trata de medidas encaminadas a reforzar el potencial de crecimiento (infraestructuras e inversión en I + D) y a responder a los retos que se presentan a largo plazo, entre ellos el cambio climático, prestando especial atención a la eficiencia energética y la reducción de las emisiones de CO2.

(12) Tras una fase expansionista en 2009 y 2010, la política presupuestaria se considera globalmente neutra en los últimos años del programa, ya que se prevé una variación del saldo estructural meramente marginal en 2011-2012 y una mejora equivalente al 0,5 % del PIB en 2013. Según las previsiones, el déficit superará holgadamente el valor de referencia del 3 % del PIB entre 2009 y 2013, y el saneamiento sólo se reanudará al final del período del programa. Según anuncia el programa, «el Gobierno austríaco adoptará todas las medidas de corrección necesarias para lograr la corrección del déficit de aquí a 2012», a fin de evitar que perdure la superación del valor de referencia del 3 % del PIB. No se define claramente, sin embargo, medida alguna destinada a reducir el déficit antes de 2013. Lo mismo cabe decir por lo que se refiere al ratio de deuda, que previsiblemente superará el valor de referencia del Tratado a lo largo de todo el período del programa, siendo la tendencia alcista reflejo de la política expansionista seguida en 2009 y 2010 y de la incidencia en el presupuesto de las medidas de estabilización aplicadas.

(13) En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa proporciona casi todos los datos obligatorios y presenta lagunas en los datos opcionales (5).

La conclusión general es que la política presupuestaria en Austria será expansionista en 2009 y 2010; la reducción del déficit público al 0,5 % del PIB en 2008, como consecuencia del fuerte crecimiento económico registrado en los últimos años y de la ausencia de desequilibrios externos, brindó al Gobierno margen de maniobra para introducir importantes medidas de estímulo presupuestario en respuesta a la crisis. La intervención fue oportuna y proporcionada en relación con las dificultades que experimentaba el sector financiero, así como con la escala y la rapidez del deterioro económico. Con todo, las medidas adoptadas se ajustan sólo parcialmente a los principios generales del Plan Europeo de Recuperación Económica, puesto que la mayor parte de ellas tienen carácter permanente. Se impone, por tanto, una estrategia sólida y creíble para que el saneamiento presupuestario se reanude tan pronto como la crisis remita. No obstante, el programa de estabilidad no prevé reducción alguna de las necesidades netas de financiación de las administraciones públicas antes de 2013 (si se mantienen las actuales políticas), aun cuando el PIB debería volver a crecer a partir de 2010. Por otra parte, habida cuenta de las hipótesis sumamente favorables por lo que respecta al PIB, las previsiones presupuestarias de las autoridades están sujetas a considerables riesgos de revisión a la baja. Las repercusiones presupuestarias directas de los programas de apoyo a las empresas y a los bancos comerciales se consideran actualmente limitadas, pues se trata, en gran parte, de medidas de carácter extrapresupuestario, consistentes en garantías. No obstante, todo aumento del número de préstamos morosos internos y externos contribuiría a acentuar el deterioro de las finanzas públicas, dado que exigiría nuevas inyecciones de capital por parte del Gobierno.

A la luz de la anterior evaluación, se insta a Austria a:

i) aplicar la política presupuestaria para 2009 y 2010 tal como estaba previsto, con inclusión de las medidas de estímulo, conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica y, dentro del marco del PEC, invertir el estímulo fiscal para apoyar una importante consolidación presupuestaria hacia el objetivo a medio plazo, empezando a más tardar en 2011,

ii) concretizar las medidas que se estimen necesarias para situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB,

iii) seguir consolidando el marco presupuestario a fin de reforzar la disciplina presupuestaria a todos los niveles de gobierno mediante una mayor transparencia y rendición de cuentas, en particular merced a la coordinación de las competencias legislativas, administrativas y financieras entre los distintos niveles de gobierno.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB real (% variación) PE Abr 2009 3,1 1,8 -2,2 0,5 1,5 2,0 2,3 COM Prim 2009 3,1 1,8 -4,0 -0,1 — — — PE Nov 2007 3,4 2,4 2,5 2,5 — — — Inflación IPCA (%) PE Abr 2009 2,2 3,2 0,6 1,1 1,3 1,5 1,9 COM Prim 2009 2,2 3,2 0,5 1,1 — — — PE Nov 2007 1,9 2,0 2,0 2,0 — — — Brecha de producción (6) (% del PIB potencial) PE Abr 2009 2,5 2,6 -0,9 -1,7 -1,6 -1,2 -0,5 COM Prim 2009 (7) 2,7 2,9 -2,2 -3,3 — — — PE Nov 2007 0,4 0,4 0,5 0,5 — — — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE Abr 2009 3,2 2,9 1,6 0,6 1,0 1,3 1,4 COM Prim 2009 3,3 3,3 2,7 2,4 — — — PE Nov 2007 3,5 3,7 3,7 3,7 — — — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Abr 2009 48,0 48,2 47,5 46,5 46,4 46,1 46,1 COM Prim 2009 48,0 48,2 47,4 46,7 — — — PE Nov 2007 47,4 47,5 47,3 47,4 — — — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Abr 2009 48,7 48,7 51,1 51,3 51,1 50,9 50,1 COM Prim 2009 48,5 48,6 51,6 52,1 — — — PE Nov 2007 48,3 48,1 47,7 47,2 — — — Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE Abr 2009 -0,5 -0,4 -3,5 -4,7 -4,7 -4,7 -3,9 COM Prim 2009 -0,5 -0,4 -4,2 -5,3 — — — PE Nov 2007 -0,7 -0,6 -0,2 0,4 — — — Saldo primario (% del PIB) PE Abr 2009 2,3 2,2 -0,6 -1,7 -1,4 -1,3 -0,4 COM Prim 2009 2,2 2,1 -1,1 -2,1 — — — PE Nov 2007 2,0 2,1 2,3 2,8 — — — Saldo ajustado en función del ciclo (6) (% del PIB) PE Abr 2009 -1,7 -1,6 -3,1 -3,9 -4,0 -4,1 -3,7 COM Prim 2009 -1,8 -1,8 -3,2 -3,8 — — — PE Nov 2007 -0,9 -0,8 -0,4 0,1 — — — Saldo estructural (8) (% del PIB) PE Abr 2009 -1,7 -1,6 -3,1 -3,9 -4,0 -4,1 -3,7 COM Prim 2009 -1,8 -1,8 -3,2 -3,8 — — — PE Nov 2007 -0,7 -0,6 -0,4 0,1 — — — Deuda pública bruta (% del PIB) PE Abr 2009 59,4 62,5 68,5 73,0 75,7 77,7 78,5 COM Prim 2009 59,4 62,5 70,4 75,2 — — — PE Nov 2007 59,9 58,4 57,0 55,4 — — — Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión (COM); cálculos de los servicios de la Comisión.

(1) DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) La evaluación tiene en cuenta en particular las previsiones de enero de 2009 de los servicios de la Comisión, así como otros datos disponibles desde entonces.

(3) Por otra parte, las empresas que se enfrentan a restricciones de crédito podrán obtener ayuda consistente fundamentalmente en garantías, que únicamente tendrán repercusiones presupuestarias si se ejecutan.

(4) Recalculado por los servicios de la Comisión a partir de la información contenida en el programa de estabilidad. La diferencia respecto a las estimaciones de los servicios de la Comisión basadas en las previsiones de la primavera de 2009 se debe al diferente escenario macroeconómico (véanse apartados 2 y 3).

(5) En particular, el programa no cuantifica las hipótesis sobre la evolución exterior en lo que respecta a 2007. De los datos opcionales, no se proporciona el desglose de las categorías de los préstamos netos al resto del mundo, ni el de las categorías del ajuste stock-flujo y faltan algunos datos específicos relativos a la sostenibilidad a largo plazo.

(6) Brechas de producción y saldos ajustados en función del ciclo recalculados por los servicios de la Comisión partiendo de los datos del programa.

(7) Sobre la base de un potencial de crecimiento estimado del 1,8 %, el 1,7 %, el 1,3 % y el 1,3 %, respectivamente, en 2007, 2008, 2009 y 2010.

(8) Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal. En el programa más reciente y en las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión no figuran medidas puntuales ni otras medidas de carácter temporal.

Fuente:

Programa de estabilidad (PE); previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión (COM); cálculos de los servicios de la Comisión.