Informe especial no 21/2000

sobre la gestión de los programas de ayuda externa de la Comisión (en particular la programación por países, la elaboración de proyectos y la función de las Delegaciones), acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2001/C 57/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

GLOSARIO DE SIGLAS

ACP Países de África, del Caribe y del Pacífico

CRIS Sistema Común de Información RELEX

CSP Country Strategy Paper (Documento de estrategia nacional)

DG Dirección General

DG RELEX Dirección General de Relaciones Exteriores

DO Diario Oficial de las Comunidades Europeas

FED Fondo Europeo de Desarrollo

GCP Gestión del ciclo de proyecto

ISPA Instrumento Estructural de Preadhesión

MEDA Programa indicativo relativo a las medidas financieras y técnicas de acompañamiento de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromediterránea

OCDE-CAD Organización de Cooperación y Desarrollo Económico-Comité de Asistencia para el Desarrollo

OLAS Online Accounting System (Sistema de contabilidad en línea)

ONG Organización no gubernamental

PF Propuesta financiera

Phare Programa de ayuda a los países candidatos de Europa Central y Oriental

PIN Programa indicativo nacional

PNAA Plan nacional de adopción del acervo

RAP Sistema utilizado en las Delegaciones del Mediterráneo para la gestión de los pagos a los proyectos en el contexto de los protocolos

Sapard Programa especial de adhesión para el desarrollo agrícola y rural

SCR Servicio Común de Relaciones Exteriores

Sincom Sistema contable de la Comisión

Tacis Programa de asistencia técnica a la Comunidad de Estados Independientes y a Mongolia

UE Unión Europea

RESUMEN EJECUTIVO

1. La ayuda en las diferentes zonas geográficas se concede a través de una serie de programas y se rige por diferentes reglamentos. En los países de África, del Caribe y del Pacífico (países ACP), la ayuda se encauza principalmente a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED). En las demás zonas geográficas los diferentes programas se financian directamente desde el presupuesto general de la Unión Europea (véase el apartado 9). En 1999 se realizaron compromisos por un total de 7927 millones de euros (véase el cuadro 1).

2. Además de las observaciones efectuadas en diversos Informes anuales e Informes especiales del Tribunal, éste examinó, a petición del Parlamento Europeo, la adecuación y la eficacia de los sistemas y procedimientos de la Comisión aplicados a la programación por países, la elaboración y evaluación de proyectos y la gestión de la ayuda por las Delegaciones (véanse los apartados 10 a 15). La Comisión está realizando esfuerzos por solucionar algunos de los problemas observados anteriormente, especialmente en su documento "Política de desarrollo de la Comunidad Europea"(1), en el que se destacan los ámbitos que precisan mejoras urgentemente.

3. La Comisión no ha establecido procedimientos comunes para la elaboración y aprobación de los programas nacionales en las diferentes regiones geográficas. Los Gobiernos de los países beneficiarios y las Delegaciones de dicha institución no siempre participan activamente en la elaboración de estos programas - especialmente en Asia, América Latina y el Mediterráneo. Además, la Comisión debería reforzar la consulta con los Estados miembros de la UE, tanto sobre el terreno como en los comités consultivos. Los programas nacionales aprobados por la Comisión no contienen sistemáticamente indicadores de los logros y no siempre analizan cuestiones esenciales como la coordinación de los donantes o relacionadas con los derechos humanos (véanse los apartados 16 a 27).

4. La preparación de proyectos contiene debilidades. No se tratan de manera sistemática asuntos que requieren análisis, como la justificación económica, medioambiental e institucional, cuestiones organizativas, y las posibilidades de viabilidad. No existen o no están definidos de forma adecuada los indicadores verificables objetivamente (véanse los apartados 28 a 40). En consecuencia, a menudo transcurre mucho tiempo antes de que las actividades de los proyectos comiencen. Ello también se debe a la complejidad de los procedimientos de la Comisión (véanse los apartados 42 a 47).

5. Si bien el papel de las Delegaciones de la Comisión ha aumentado considerablemente en los últimos años, aún es preciso definir claramente sus responsabilidades. La toma de decisiones en la Comisión está excesivamente centralizada; las Delegaciones deberían obtener mayor responsabilidad, junto con los recursos necesarios. El número de agentes y las cualificaciones requeridas deberían evaluarse en función de los diferentes trabajos que deben realizarse y los tipos de proyectos financiados (véanse los apartados 48 a 60).

6. El seguimiento de proyectos se confía en gran medida a los organismos encargados de su ejecución y a los consultores. Las Delegaciones únicamente disponen de plazos concretos para efectuar dicho seguimiento (véase el apartado 66) y, en diversos casos, el seguimiento que efectúan de la ejecución de los programas ha mostrado deficiencias. Debería utilizarse, con coherencia, un número limitado de herramientas normalizadas de seguimiento para asegurar el rigor de éste (véase los apartados 61 a 65).

7. Muchas de las debilidades observadas en la programación por países, así como la preparación, la evaluación y el seguimiento del proyecto pueden achacarse a la estructura organizativa de la Comisión, a sus procedimientos y a su utilización de recursos humanos. La división del ciclo del proyecto, derivada de la introducción del Servicio Común de Relaciones Exteriores (SCR) ha empeorado la situación; la ejecución de los proyectos es responsabilidad del SCR, mientras que de la preparación de los mismos continúan encargándose varias DG RELEX (véanse los apartados 68 a 70).

8. Una vez asumido que la división del ciclo del proyecto no es satisfactoria, la Comisión está llevando a cabo una reorganización de sus servicios de relaciones exteriores, que parece tratar muchos de los problemas presentados en este informe. La propuesta de la Comisión debería contribuir a mejorar la transmisión de la ayuda de esta institución, pero sólo si ello va acompañado de cambios en la cultura de gestión de la Comisión, en el sentido de una flexibilidad mayor y un enfoque orientado a la obtención de resultados (véanse los apartados 79 a 81).

INTRODUCCIÓN

9. La ayuda a las diferentes regiones geográficas se concede a través de una serie de programas y se rige por diferentes Reglamentos(2). En los países de África, del Caribe y del Pacífico (países ACP), la ayuda se encauza principalmente a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED). En las demás zonas geográficas, los diferentes programas se financian directamente desde el presupuesto general de la Unión Europea. Los cuadros 1 a 3 muestran los fondos destinados a las diferentes regiones y el número de operaciones gestionadas por la Comisión.

Cuadro 1

Importes comprometidos y pagados en 1999 por programa principal

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Fuente:

SCR.

Cuadro 2

Importes comprometidos por el programa principal

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 3

Operaciones realizadas por el SCR en 1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

10. En los últimos años ha aumentado la preocupación de que la estructura, la organización, los recursos, los procedimientos y la gestión de las acciones externas de la Comisión resultan inadecuados. Esta preocupación se ha destacado en las revisiones de la OCDE-CAD(3), en varias evaluaciones llevadas a cabo a petición del Consejo y de la Comisión(4) y en muchos de los Informes anuales y especiales del Tribunal(5). En 1997, como parte de su resolución relativa a la aprobación de la gestión de 1995, el Parlamento Europeo pidió al Tribunal que examinara la adecuación y eficacia de la estructura, los procedimientos y la asignación de recursos humanos en el ámbito de la cooperación para el desarrollo(6).

11. Al final de 1997, la Comisión decidió reorganizar sus servicios mediante la creación de un Servicio Común (SCR) para gestionar la ayuda comunitaria destinada a terceros países. El Tribunal expresó en su día a los comisarios competentes su preocupación por esta reorganización, por lo que la fiscalización se centró en los ámbitos clave menos afectados, en principio, por dicha reorganización: sistemas y procedimientos utilizados en la programación por países, preparación y evaluación de proyectos, que continuó siendo competencia de las Direcciones Generales geográficas(7), y la gestión de la ayuda por las Delegaciones(8). La fiscalización no incluye la organización de los procedimientos y sistemas y los recursos del SCR.

12. Se realizaron fiscalizaciones específicas en cuatro zonas geográficas:

a) Asia, en particular Bangladesh y Filipinas;

b) América Latina, en particular Bolivia y Guatemala;

c) el Mediterráneo(9), en particular Egipto y Marruecos;

d) los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP)(10), en particular, Camerún, República Centroafricana, Chad, Etiopía, Eritrea, Gabón, Malaui y Suazilandia

13. Salvo que se especifique lo contrario, las observaciones de este texto se refieren a estas regiones.

14. Además, el Informe tiene en cuenta el trabajo realizado por el Tribunal en Europa Central y Oriental, en particular en Rumania, Bulgaria, Estonia y Polonia, ya que algunos de los problemas relacionados con la gestión de los fondos de la preadhesión de los países candidatos son de la misma naturaleza que los que afectan a la cooperación para el desarrollo(11). Cuando las observaciones se refieren a las cinco regiones, esto se menciona explícitamente.

15. La fiscalización se llevó a cabo en los servicios técnicos, geográficos y financieros de la Comisión y en los países descritos anteriormente. También se visitaron diversos organismos del ámbito de desarrollo y otros donantes importantes de los Estados miembros.

PROGRAMACIÓN POR PAÍSES

16. En la documentación sobre la programación por países(12) se trata de determinar los objetivos de la ayuda al desarrollo de cada país, así como la estrategia para lograr dichos objetivos.

Marco legal

17. Cada uno de los diferentes programas de ayuda financiera y técnica cuenta con su propia normativa, a través de la cual se rigen los diversos niveles de preparación de los programas de los países.

18. En el caso de los países ACP, el Convenio de Lomé y las instrucciones de programación establecidas por la DG RELEX responsable proporcionan un marco para la elaboración de un programa indicativo nacional (PIN) y para la ayuda no incluida en dicho programa, como por ejemplo la ayuda urgente.

19. El reglamento específico de la cooperación financiera técnica con Asia y América Latina no es muy detallado. Únicamente dispone que "siempre que sea posible se establecerá una programación quinquenal indicativa por países"(13).

20. Se adoptaron directrices específicas(14) respecto de los programas indicativos nacionales (PIN) como parte del programa MEDA(15). Aunque dichas directrices contienen determinados elementos positivos, resultan demasiado generales y repetitivas y no aportan definiciones de los diversos conceptos utilizados. Señalan la necesidad de "evitar la dispersión del esfuerzo de cooperación debido a la inclusión de demasiadas actividades..." y, sin embargo, establecen una larga lista de cuestiones que deberían incluirse en el PIN. Las orientaciones no proporcionan una metodología que explique cómo preparar un PIN.

21. Las nuevas orientaciones Phare(16) fueron aprobadas por la Comisión en marzo de 1997 para los países candidatos de Europa Central y Oriental. Las prioridades identificadas en los dictámenes de la Comisión sobre las solicitudes de ingreso en la UE de los países candidatos están recogidas en las asociaciones para la adhesión, complementadas por los planes nacionales de adopción del acervo (PNAA) con los detalles sobre la forma en que cada país adoptará este último. Los Protocolos anuales de financiación firmados entre la Comisión y el país candidato se basan en medidas identificadas como prioritarias en los dictámenes y asociaciones para la adhesión. Estos documentos proporcionan el nuevo marco para la programación anual de Phare.

Procedimientos para la preparación de los documentos de programación por países

22. En Asia, América Latina y el Mediterráneo, se identificaron una serie de debilidades comunes en la manera de preparar los documentos de programación por país. El procedimiento estaba fuertemente centralizado. Los documentos se preparaban básicamente en Bruselas, con muy poca participación de las Delegaciones o de las autoridades de los países beneficiarios. Esto no resulta eficiente, ya que los conocimientos de las Delegaciones quedan sin ser explotados al máximo. Aunque se les pidió que comentaran el borrador, a menudo éstas no dispusieron de tiempo suficiente para hacerlo adecuadamente y sus comentarios no siempre se tomaron en cuenta. La consulta con los representantes de los Estados miembros en el ámbito en cuestión también fue insuficiente. Si bien los Comités consultivos de los Estados miembros (véase el apartado 41) habían tenido la oportunidad de discutir acerca de los distintos documentos de programación por países, ello se hizo demasiado deprisa. En la misma reunión se presentaba un gran número de documentos, por ejemplo, en un caso se presentaron once documentos en una sesión relativos a Sudamérica y los Estados miembros se quejaron de que no habían dispuesto de tiempo suficiente para estudiarlos(17). Además, no siempre se tomaron en cuenta sus comentarios(18).

23. En los países ACP, las Delegaciones participan intensamente en el proceso de programación. Aunque es competencia del país ACP(19) elaborar el borrador del PIN, en la práctica se ocupaba de ello la Delegación, lo que implicaba negociaciones con el ordenador nacional y los Ministerios principales, a lo largo de unos dos años. En el caso del octavo FED existieron orientaciones de la Comisión para la elaboración del PIN pero estaban reservadas exclusivamente al uso oficial de la Comisión y las Delegaciones.

24. La Comisión subestimó los recursos y el tiempo necesario para introducir los cambios de las nuevas orientaciones Phare de los países candidatos de Europa Central y Oriental y, en consecuencia, el calendario de programación de 1998 no fue realista. El Consejo no se pronunció acerca de los principios y objetivos de las asociaciones de adhesión hasta marzo de 1998 y no se aprobaron orientaciones oficiales para la programación del ejercicio 1998 hasta junio de ese año. Por tanto, los proyectos del programa de dicho año, se concibieron a partir del enfoque Phare de los años anteriores, incorporándose después al enfoque de las nuevas orientaciones, de manera que el calendario previsto resultó muy justo. Las modificaciones de los programas Phare y los procedimientos correspondientes no iban acompañados de los sistemas efectivos de definición, planificación, seguimiento y revisión de estas modificaciones importantes.

Contenido de los documentos de la programación específica por países

25. De manera general, se consideró que los documentos de los PIN de los países ACP examinados eran bastante completos y constituían un marco útil para la puesta en marcha de la cooperación al desarrollo financiada por el séptimo FED. No obstante se observaron debilidades en determinados ámbitos: descripción de los compromisos y acciones gubernamentales; cuestiones de coordinación; calendarios; cuestiones relacionadas con la igualdad de sexos y lucha contra la pobreza. No existían indicadores de logros, por lo que será difícil evaluar los resultados futuros, y no se exigía una evaluación ulterior(20). Los PIN de los países menos desarrollados(21) no reflejaban el trato y las medidas específicas de que debían beneficiarse. Además, no abarcan todos los ámbitos de intervención financiados de la Comisión.

26. Los documentos examinados de Asia, América Latina y el Mediterráneo(22), eran sobre todo descriptivos y carecían de análisis en numerosos aspectos. En particular, no identificaban las lecciones aprendidas de los esfuerzos realizados por la Comisión en el pasado en el país en cuestión. Al igual que en los documentos de los países ACP, no se incluían indicadores de los logros, de manera que resultará difícil evaluar los resultados futuros; tampoco figuraba la obligación de realizar una evaluación posterior, ni se trataba la coordinación entre la UE y los Estados miembros u otros donantes. Los documentos de Asia y América Latina contenían muchos objetivos, descritos de manera muy general, sin un auténtico enfoque o prioridad. Los documentos de Asia no seguían un formato normalizado, pese a haberse establecido uno. En algunos países de Asia y América Latina no se incluían en la documentación de programación algunos temas importantes de la política comunitaria como las cuestiones de derechos humanos, pese a que la Comisión cuenta con proyectos importantes en este ámbito. De acuerdo con sus directrices, se supone que los PIN mediterráneos deben tratar una larga lista de temas(23), muchos de los cuales no se trataron de forma adecuada en los PIN de Egipto y Marruecos.

27. Al final de 1998, los programas nacionales para la adopción del acervo (PNAA) de los países candidatos de Europa Central y Oriental no proporcionaban una visión suficientemente fiable como para garantizar que todos los objetivos quedaban cubiertos por el presupuesto nacional, los programas Phare u otras formas de ayuda. Estos países hubieran preferido una relación mayor entre el PNAA y los programas anuales nacionales y consideran que el PNAA debería desarrollarse ahora más como herramienta práctica de programación y seguimiento. Por otro lado, la estructura y clasificación de los programas era específica para cada país candidato, lo que dificulta su comparación.

PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS

28. En el Informe anual relativo al ejercicio 1991(24) el Tribunal identificó debilidades importantes en la preparación de los proyectos como:

a) preparación demasiado apresurada de la documentación de los proyectos sin ninguna fase de evaluación real;

b) falta de objetivos claramente identificados y cuantificados;

c) falta de realismo en la definición de los objetivos y los calendarios de ejecución sin un análisis suficiente de riesgos y limitaciones.

29. Con objeto de mejorar su gestión de los proyectos, incluida la preparación, la Comisión(25) aprobó en 1992 el método de la gestión del ciclo del proyecto (GCP) y una serie de directrices sobre la estructura y el contenido de las propuestas de financiación y sobre los requisitos para diseñar un marco lógico(26). Los proyectos examinados durante la fiscalización estaban preparados en su mayoría conforme a esta metodología. Si bien, por lo general, se observaron algunas mejoras en la calidad de la documentación y la preparación de los proyectos, aún subsisten diversas debilidades que se mencionarán a continuación.

30. Los proyectos se caracterizan todavía por una evaluación insuficiente. El procedimiento habitual consiste en que, una vez que cada proyecto ha sido identificado inicialmente, un equipo de consultores debe encargarse durante dos o tres semanas sobre el terreno de examinarlo y de preparar un diseño del mismo. El responsable geográfico elabora directamente, consultando a las unidades técnicas, la propuesta de financiación (véase el apartado 35), basándose en los informes de los consultores(27). En la práctica, en todas las regiones, la identificación y la evaluación no se consideran etapas diferentes del ciclo de proyecto.

31. En el caso del FED, la identificación y preparación de proyectos depende del país ACP, con la asistencia del delegado si ésta se solicita, mientras que la evaluación debe efectuarse conjuntamente con el país ACP y la Comunidad(28). En la práctica, los proyectos son elaborados normalmente por las Delegaciones, con la cooperación y la ayuda de expertos individuales europeos, puestos a disposición de las instituciones de los países ACP. Estos consultores participan cada vez más en el proceso, debido a la carga de trabajo de las Delegaciones. Su función debería definirse con claridad para garantizar transparencia en la ejecución de las tareas de las autoridades de los países ACP y de las Delegaciones (que no siempre tienen las mismas prioridades).

32. Para el gasto del FED se introdujo en 1997(29) una iniciativa útil denominada a "Quality Support Group"(30) (Grupo de apoyo a la calidad) que tiene por objeto mejorar la calidad de la preparación y evaluación del proyecto/programa. Este grupo examina los documentos de preparación(31) del proyecto de todos los proyectos/programas y ha tenido cierto éxito a la hora de mejorar su calidad, pese a que los procedimientos del seguimiento de las recomendaciones del grupo son débiles.

33. En muchos casos, el proceso de preparación del proyecto se realiza con mucha presión de tiempo. El ciclo anual del presupuesto del gasto diferente del FED, sigue influyendo demasiado en el alcance y el ritmo de la preparación y aprobación de los proyectos(32). Debido a las prisas por comprometer fondos antes de que finalice el año, numerosos proyectos se presentan a los Comités consultivos de los Estados miembros en diciembre. En consecuencia, el tiempo disponible para evaluar dichos proyectos se reduce y ello no contribuye a mejorar la calidad de su preparación.

34. El proceso de programación anual de Phare requiere más de un año. Esta duración no es apropiada, especialmente cuando se trata de proyectos derivados de actividades anteriores. La repetición, todos los años, del ciclo de programación completo, basado en el calendario del procedimiento presupuestario, no es compatible con la complejidad de Phare. Un ciclo de programación más acorde con la duración de los proyectos, es decir, de tres o cuatro años, mejoraría la calidad de la programación y la preparación del proyecto en el nivel nacional.

Propuestas y acuerdos de financiación

35. La propuesta de financiación constituye el documento interno de la Comisión que se presenta al Comité consultor de representantes del Estado miembro y sobre el que se basa la decisión de financiación de la Comisión. El acuerdo de financiación(33) es el contrato firmado entre la Comisión y las autoridades del país beneficiario.

Propuesta de financiación

36. La introducción del método GCP (véase el apartado 29) ha contribuido a mejorar algunos aspectos de estos documentos. La parte descriptiva de las propuestas de financiación, que constituye los antecedentes del proyecto, y los elementos o actividades son generalmente adecuados.

37. Los marcos lógicos(34) anexos a la propuesta de financiación, no suelen estar bien elaborados. La distinción entre el objetivo global, la intención del objetivo del proyecto, los resultados y las actividades, no siempre está clara y, con frecuencia faltan indicadores verificables con objetividad. A menudo, el análisis de riesgos y limitaciones es superficial. Las autoridades beneficiarias no siempre conocen los marcos lógicos. En algunos casos en Asia, los gestores del proyecto no recibieron copia del marco lógico original en las propuestas de financiación, de manera que cuando prepararon un marco lógico para el conjunto del trabajo tuvieron que empezar de cero(35).

38. Es preciso mejorar otros elementos de las propuestas de financiación; las cuestiones organizativas, la información sobre las actividades de otros donantes o los resultados de las evaluaciones correspondientes son, a menudo, limitadas. En ninguna región son realistas los calendarios. En los países de Asia, América Latina y el Mediterráneo se descuidan o únicamente se tratan de manera superficial los aspectos más analíticos de la preparación, en particular la justificación de tipo económico, medioambiental e institucional, así como la evaluación en materia de igualdad de sexos y las posibilidades de viabilidad. En los países candidatos de Europa Central y Oriental, cuando un nuevo proyecto constituía la continuación de un proyecto anterior, la propuesta de financiación no siempre proporcionaba información suficiente sobre el anterior(36).

Acuerdos de financiación

39. El acuerdo de financiación constituye un documento clave de la gestión de proyectos. Como contrato legal entre la Comisión y las autoridades de los países beneficiarios, proporciona un marco obligatorio para las acciones relativas a la gestión de los proyectos. No obstante, en algunos casos se observaron las debilidades siguientes: descripción inadecuada de la contribución de la otra parte al proyecto, confusión sobre la extensión de éste, descripción inadecuada sobre lo que ocurre con el activo al final del proyecto, presupuestos escasamente estructurados y descripción insuficiente de las responsabilidades, especialmente cuando participan diferentes organismos. Además, no siempre tienen lugar auditorías regulares independientes financieras. Los gestores de proyectos generales que tenían que trabajar con los acuerdos financieros criticaban que éstos no proporcionaban una idea suficientemente clara de las intenciones de la Comisión y de las autoridades del país beneficiario.

40. Las debilidades del acuerdo de financiación indican que debería revisarse la función del documento en su forma actual. El acuerdo financiero debería centrarse en los objetivos, recursos y obligaciones mutuas del donante y el beneficiario. El plan detallado que se precisa para que la ejecución del proyecto tenga éxito podría incluirse en otro documento más flexible.

Papel de los Comités consultivos en el proceso de toma de decisiones

41. Los diferentes reglamentos del Consejo por los que se rigen las acciones exteriores exigen a los Estados miembros, a través de los Comités consultivos, que expresen su opinión sobre las propuestas de financiación que sobrepasan determinado volumen(37) antes de que la Comisión tome una decisión financiera. Los miembros del correspondiente Comité consultivo reciben copia del proyecto de las propuestas financieras antes de que se debata la propuesta. Normalmente la muestran a la representación local del país en cuestión para recibir sus comentarios. En cualquier caso, esta consulta sobre el terreno llega demasiado tarde en el procedimiento de preparación del proyecto para que se pueda incorporar ningún cambio sustancial. Los representantes de los Estados miembros presentan preguntas escritas sobre las propuestas financieras antes de las reuniones, pero, pese a que los funcionarios de la Comisión emplean mucho tiempo elaborando las respuestas, tienden a concentrarse en tranquilizar a los representantes, más que a eliminar debilidades en el diseño del proyecto.

Lanzamiento del proyecto

42. En los países ACP, el tiempo medio de preparación de un proyecto (definido como el período transcurrido entre la elaboración de la ficha de identificación y la firma del acuerdo financiero) es de 14 meses. En algunos casos, la preparación se extendió durante dos años o más. En los países de Asia, América Latina y el Mediterráneo, el tiempo medio transcurrido entre la gestión de identificación del proyecto inicial y la firma del acuerdo financiero fue de 21 meses(38). En dos casos en Asia supuso más de tres años.

43. Incluso tras la firma del acuerdo financiero no siempre se iniciaron los proyectos inmediatamente. Con frecuencia se experimentaron retrasos en la contratación de la asistencia técnica de gestión del proyecto(39). En los países ACP, las actividades de una serie de proyectos revisados se iniciaron varios años después de que el acuerdo financiero se firmara.

44. Las razones de la tardanza son de diversa naturaleza. Algunos retrasos se deben a la lentitud de los procedimientos de la Comisión, lo que dificulta la ejecución de los proyectos. La Comisión ha actuado con lentitud, incluso cuando ha colaborado en proyectos en curso junto con otros donantes. En algunos casos, la razón del retraso no se hallaba en la Comisión, como por ejemplo, cuando las autoridades del país beneficiario vuelven a plantear cuestiones ya aprobadas con anterioridad e intentan modificarlas. En ocasiones ello muestra que las autoridades no sienten el proyecto como algo suyo, lo que puede deberse a una participación insuficiente en la fase de preparación.

45. En el caso de proyectos del FED, los retrasos no parecen derivarse tanto de los procedimientos en sí, sino de un exceso de formalismo en la aplicación de las normas, especialmente en lo que se refiere a la licitación, además del desconocimiento de dichos procedimientos por parte de las diferentes partes implicadas.

46. Las nuevas reorientaciones Phare llevaron a una tardanza en la puesta en marcha de los proyectos, en particular cuando la Comisión las introdujo sin elaborar los procedimientos correspondientes necesarios. Una vez establecidos, dichos procedimientos condujeron a otras modificaciones de algunos proyectos, lo que aumentó la presión de los plazos. La celeridad a la hora de poner en marcha el proyecto reviste especial importancia para un país que evoluciona rápidamente, pero los proyectos de 1998, concebidos a mediados de 1997 por la administración de Estonia no pudieron comenzarse hasta la segunda mitad de 1999.

47. Es evidente que no siempre es posible poner en marcha los proyectos inmediatamente después de haberse firmado el acuerdo de financiación. Muchos proyectos, especialmente los denominados "proceso"(40), requieren un período de arranque, mientras se elaboran estudios de diagnóstico, para determinar los datos de partida, etc. Cuando ello ocurre, no es raro que en esta fase se identifiquen cuestiones importantes del proyecto que es preciso cambiar. En Asia, América Latina y el Mediterráneo ello conduce a modificaciones del acuerdo financiero(41), lo que en los últimos años se ha convertido en un largo procedimiento (véase el apartado 52). A menudo se solicita modificar el acuerdo financiero para ampliar el plazo, pero sin consecuencias sobre el presupuesto. Incluso estas pequeñas variaciones requieren tiempo. El hecho de que, con frecuencia, los proyectos se prolonguen indica también que la mayoría de los calendarios son demasiado apretados.

PAPEL DE LAS DELEGACIONES

48. El papel de las Delegaciones de la Comisión ha aumentado considerablemente en los últimos años. Las responsabilidades relacionadas con la realización de los programas de ayuda externa constituyen sólo una de sus principales áreas de intervención. Las Delegaciones desempeñan cada vez más un papel político de representación de la Unión, son activas en los ámbitos económico, comercial y cultural y proporcionan información sobre la Unión y sus políticas y programas. La proporción de tiempo y recursos de que disponían las Delegaciones para programas de ayuda externa era de un 41 %(42).

49. El grado de responsabilidades de las Delegaciones en las diferentes fases del ciclo del proyecto varía considerablemente. Las Delegaciones de los países ACP, en el contexto de los Convenios de Lomé, habían tenido más responsabilidades que las de Asia, América Latina y el Mediterráneo. Las nuevas orientaciones Phare establecen un desplazamiento mayor de competencias hacia las Delegaciones. En cualquier caso, todas ellas tienen responsabilidades significativas durante la fase de ejecución, que se pueden reagrupar bajo el título general de "seguimiento de proyectos" (véanse los apartados 61 a 65).

Responsabilidad y poder de decisión

50. En ninguna de las regiones están claramente definidas las tareas que deben llevar a cabo el personal de las Delegaciones y la sede de Bruselas en relación con las diferentes etapas del ciclo de proyecto. Tampoco la Comisión ha definido con nitidez el contenido, las tareas y las responsabilidades de cada puesto. Las descripciones de los empleos para el personal de las Delegaciones, cuando existen, son demasiado amplias como para resultar útiles.

51. Esta falta de transparencia en la distribución de responsabilidades conduce a duplicidades y retrasos. En 1998, el Informe Ting(43) incluía una serie de recomendaciones con vistas a clarificar la situación e incrementar las responsabilidades del personal de las Delegaciones y se subrayaba el hecho de que existen determinadas funciones que solamente pueden ser desempeñadas de manera razonable por las Delegaciones. Se trata de tareas que se encuentran entre sus responsabilidades, pero para las que deben obtener previamente la aprobación de la sede, que se basa únicamente en la información proporcionada por las propias Delegaciones.

52. Este exceso de centralización de los procedimientos de toma de decisiones en Bruselas no resulta eficiente. Las respuestas de los servicios de la sede a las preguntas o propuestas de las Delegaciones son generalmente demasiado lentas o, a veces, ni siquiera se reciben. En las operaciones examinadas por el Tribunal se observaron retrasos importantes en relación con decisiones necesarias para preparar las visitas, modificar los acuerdos financieros, documentación de licitaciones o contratos de asistencia técnica. Además, estas decisiones se toman, al parecer, sin analizar claramente su impacto sobre la realización del proyecto. El procedimiento de toma de decisiones tan centralizado en la Comisión(44) contrasta con el de otros donantes(45), que disponen de una presencia mayor sobre el terreno, reforzada por profesionales y un traspaso mayor de responsabilidad de delegación.

53. La reorganización de los servicios de Bruselas en 1998 y la reasignación de responsabilidades aumentó los problemas en todas las regiones, al menos a corto plazo, ya que inicialmente no se tenía certeza de quién tenía qué responsabilidad. Además de los retrasos experimentados, las respuestas resultaban, a veces, impredecibles y cuestiones administrativas relativamente rutinarias permanecían sin resolver. Las recientes intenciones de la Comisión de otorgar más responsabilidades a las Delegaciones, junto con un refuerzo de los recursos es muy esperanzador(46). Hasta el momento de la fiscalización, solamente se había trasladado un número limitado de puestos de los servicios centrales a las Delegaciones.

Recursos

54. El éxito del funcionamiento de las Delegaciones depende no sólo del número de agentes sino también de la experiencia profesional de éstos en relación con la carga de trabajo real. Por tanto, los puestos no deberían permanecer vacantes durante largos períodos(47) de tiempo y debería disponerse fácilmente de los conocimientos especializados que se precisan para efectuar el trabajo.

55. La proporción de funcionarios y de personal local varía en las distintas regiones geográficas. Por lo general, las Delegaciones de los países ACP cuentan ampliamente con agentes de la Comisión. En las tareas de gestión, administrativas o de gestión de la ayuda(48) se utiliza poco personal local (con excepción de los ciudadanos procedentes de la UE). Dado que, actualmente, en la mayoría de los países ACP se dispone de personal cualificado, debería examinarse en qué medida se podría recurrir más activamente a personal local. La Comisión aún no ha determinado claramente las tareas que pueden confiarse a los agentes locales y, por ejemplo, no hay una política clara respecto de la asignación a estos últimos de funciones financieras y en los distintos países se observaron en este sentido situaciones diferentes (véase también el apartado 63).

56. La Comisión no ha desarrollado los criterios para determinar la carga de trabajo de la Delegación o el personal requerido según sus funciones y responsabilidades. Ello reviste especial importancia en situaciones de cambios políticos o económicos significativos, como en los países candidatos de Europa Central y Oriental. Por tanto, no es posible juzgar a partir de ninguna información objetiva hasta qué punto y en qué medida las Delegaciones cuentan con el personal adecuado.

57. La reorientación de los programas de desarrollo de la Comisión para integrar la ayuda sectorial en el ámbito social significa que el perfil tradicional del personal de las Delegaciones queda obsoleto(49). Los reglamentos de personal son rígidos, lo que impide a la Comisión modificar con rapidez las competencias requeridas. Los cursos de formación y "conversión" podían favorecer la diversidad de los agentes, pero hasta ahora la Comisión ha avanzado poco en este sentido. Especialmente, las Delegaciones de Asia, América Latina y el Mediterráneo carecían de suficiente personal especializado en gestión financiera y en cuestiones como licitaciones y contrataciones.

58. La Comisión ha intentado reforzar sus recursos humanos en las Delegaciones recurriendo a diversas formas de personal externo. En algunos casos se contrataron asistentes técnicos(50) para ayudar en la realización de programas específicos, como seguridad alimentaria, y trabajar muy estrechamente con la delegación aunque oficialmente no formen parte de la misma. También se ha recurrido a consultores externos para realizar tareas concretas como la elaboración de estudios preliminares y análisis para la preparación de la documentación de estrategia nacional. Veinte Delegaciones y oficinas de representación del programa Phare obtuvieron personal complementario, financiado a través de la parte B del presupuesto. Entre 1996 y 1999, el número de estos agentes se incrementó de 29 a 195(51). Este tipo de financiación, que en principio debía estar vinculado a la duración del programa, se ha convertido en una solución estructural para paliar la falta de personal.

59. En algunos casos se establecieron oficinas de asistencia técnica junto a las Delegaciones con objeto de proporcionar la ayuda necesaria para la realización de los programas. En la zona del Mediterráneo la autoridad presupuestaria lo permitió con la creación en 1998 de los equipos MEDA(52) y en Bosnia. Esta ayuda ha desempeñado un papel importante a la hora de asistir a la Comisión en la ejecución de sus programas, permitiendo compensar la falta de experiencia técnica interna. La flexibilidad de estos mecanismos contiene, no obstante, aspectos menos positivos. Muchas de las soluciones lo son sólo a corto plazo, debido a la fluctuación del personal, y no se preservan la experiencia ni los conocimientos adquiridos.

60. Aunque el papel de los expertos externos resulta legítimo en el nivel de la Delegación, la Comisión necesita encontrar soluciones a largo plazo para el problema de la insuficiencia de personal adecuado, especialmente a la hora de delegar competencias de los servicios centrales a los locales.

Seguimiento del proyecto

61. La Comisión define el seguimiento como el proceso continuado por el que se examinan los logros del proyecto con respecto de los beneficiarios y que es llevado a cabo durante la ejecución de un programa con el objetivo de corregir inmediatamente cualquier desviación de los objetivos operativos(53). Las Delegaciones desempeñan un papel importante, aunque no exclusivo, en el seguimiento de los proyectos(54). Gran parte del seguimiento detallado se confía a las personas que realmente llevan a cabo la realización del proyecto, que normalmente, deben crear un sistema de seguimiento y evaluación. El seguimiento también depende en gran medida de consultores externos que prestan asistencia y elaboran evaluaciones a medio plazo. En las Delegaciones de Asia y América Latina, donde se dispone de muy poco personal especializado, el seguimiento de los progresos técnicos de los proyectos se confía, en la mayoría de los casos, por completo, a gestores de proyectos y consultores externos. El personal de las Delegaciones se mantiene regularmente en contacto con los gestores del proyecto, participa en los Comités de gestión y, en la medida de lo posible, realiza con regularidad visitas sobre el terreno. Sin embargo, muchas de las tareas de seguimiento se basan en la revisión de una gran variedad de documentos.

62. Si bien los agentes de las Delegaciones reconocen que el seguimiento del proyecto forma parte de sus principales responsabilidades, como se menciona en el apartado 48, no disponen de mucho tiempo para realizar dicho seguimiento. Gran parte del trabajo se centra más en los recursos del proyecto que en sus resultados y se dedica mucho tiempo a los aspectos administrativos de la ejecución del proyecto. La concentración del poder de decisión en Bruselas, incluso en el caso de decisiones menores (véanse los apartados 51 y 52) y el hecho de que las tareas que deben ser efectuadas por el personal de las Delegaciones y en Bruselas no estén bien definidas (véase el apartado 50) implica que se pierde mucho tiempo enviando documentación entre las Delegaciones y los servicios centrales.

63. En la práctica, la atención prestada por las Delegaciones al seguimiento financiero varía considerablemente. En los países ACP, las responsabilidades de las Delegaciones en este ámbito están claramente establecidas, pero éste no es el caso de las de Asia, América Latina y el Mediterráneo. En algunas(55) se dispone de un sistema global de seguimiento financiero con personal dedicado expresamente a esta tarea, mientras que en otras los acuerdos son mucho menos estrictos, comprobándose rara vez las solicitudes de pago de los proyectos antes de enviarse a Bruselas para la ejecución del pago.

64. Es cierto que se realizan muchas actividades de seguimiento, pero no siempre se intentaron acciones correctoras, ni siquiera en casos en los que no se estaban consiguiendo los objetivos operativos. Las Delegaciones carecen de orientación sobre los procedimientos de seguimiento.

65. A menudo no está claro en qué medida se utilizan los informes sobre los logros o las actividades que elaboran los gestores del proyecto y se envían a los servicios centrales(56). Por otro lado, el contenido de dichos informes puede variar notablemente(57); a veces consiste sólo en una descripción de las actividades de la gestión del proyecto sin analizar la ejecución y los problemas del mismo. El seguimiento de la ejecución de diversos proyectos por las Delegaciones mostraba insuficiencias, por ejemplo, las evaluaciones mencionadas en el acuerdo financiero no siempre se habían efectuado. Las Delegaciones no siempre realizan un seguimiento coherente de la ejecución de las acciones y medidas que deben tomar los Gobiernos de los estados beneficiarios. De hecho, en una Delegación no consideraron que el seguimiento de la contribución del Gobierno fuera responsabilidad suya.

Instrumentos de gestión

66. Las Delegaciones también carecen de instrumentos de gestión adecuados. En lo que se refiere a manuales básicos de procedimiento, las Delegaciones de los países ACP elaboraron un manual de procedimiento detallado en 1978 pero en las Delegaciones de Asia y el Mediterráneo no existe ningún manual actualizado completo. Para el programa de América Latina, se elaboró uno, pero sólo esta disponible en español. Las diferentes notas publicadas por los servicios centrales en diversas ocasiones están sin consolidar. En estas condiciones no sorprende que, entre el personal de las Delegaciones y de los servicios centrales, el nivel de conocimiento de los procedimientos exactos que deben seguirse resulte insuficiente y, en consecuencia, se produzcan retrasos.

67. En ninguna región las Delegaciones cuentan con sistemas de información de gestión elementales para conocer los progresos realizados(58). La mayoría no tiene acceso al sistema contable Sincom de la Comisión y otros instrumentos de información sobre la gestión resultan inadecuados o no existen. Por ejemplo, en la región del Mediterráneo el sistema utilizado por las Delegaciones para gestionar los pagos a los proyectos de los protocolos (RAP) no es adaptable a MEDA, desde el punto de vista técnico, pero en el momento de la fiscalización no se había creado ningún sistema nuevo. En el caso del FED, el sistema contable OLAS de Bruselas tiene una validez limitada para las Delegaciones ya que éstas no tienen acceso directo a las mismas. La información contable debe transmitirse a Bruselas manualmente, lo que implica un riesgo de retrasos. De manera similar, al final de 1998, diversas Delegaciones de los países candidatos tenían dificultades para obtener acceso a los datos financieros relativos a los programas. En consecuencia, las Delegaciones llevan la contabilidad de las operaciones relativas al proyecto a través de su propio sistema, informático o manual, lo que no resulta eficiente.

68. El establecimiento del SCR, con el objetivo de simplificar, normalizar y codificar procedimientos, así como de desarrollar instrumentos comunes de gestión constituye un paso importante para superar estas debilidades. Actualmente se está desarrollando el sistema de información CRIS(59) para dotar a las Delegaciones y a los servicios centrales de un instrumento adecuado de gestión, pero aún transcurrirá tiempo antes de que éste sea completo y resulte fiable.

69. El marco regulador de la gestión financiera de los programas de asistencia del presupuesto general no está bien adaptado a los requisitos. El propio Reglamento financiero, tanto en lo que se refiere a las disposiciones generales como a las específicas de las acciones fuera del ámbito comunitario, no es satisfactorio(60) y es preciso examinarlo de nuevo, en el contexto de la revisión que se viene realizando desde 1999(61).

70. Los países Phare se ven enfrentados a una reglamentación particularmente compleja que ha sido objeto de una rápida evolución: administración centralizada y descentralizada, cooperación transfronteriza, fondos especiales y las nuevas orientaciones de 1998. Los países candidatos se sienten inquietos ante el hecho de que, además, a partir de 2000 deberán moverse en tres ámbitos de gestión diferentes: Phare, ISPA(62) y Sapard(63).

71. Los países ACP también se enfrentan a problemas reglamentarios, pues reciben ayuda no solamente del FED, sino también del presupuesto general. Ello complica la gestión de la ayuda considerablemente, ya que las distintas fuentes de financiación se rigen por normas diferentes y, a su vez, también dependen de servicios de la Comisión diferentes(64).

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Programación por países

72. Aunque la programación por países se ha convertido en una característica de todos los programas de ayuda externa de la Comisión y se han observado progresos en la forma de elaborar los programas y en su contenido, aún puede seguir mejorándose. La programación por países debería pasar a formar parte integral del procedimiento de transformación de los objetivos políticos globales en actividades operativas (véanse los apartados 16 a 27)(65).

73. Las Delegaciones de todas las regiones deberían desempeñar un papel activo de gestión, así como participar de lleno en la preparación de la documentación de la programación por países y deberían consultarse intensamente las autoridades del país beneficiario. Debería intensificarse la consulta con los Estados miembros de la UE, tanto sobre el terreno como en los Comités consultivos y las autoridades de los países beneficiarios nacionales. (véanse los apartados 22 a 24).

74. La documentación de la programación individual por países debería identificar mejor los objetivos y prioridades y proporcionar un marco coherente para las intervenciones previstas. Debería abarcar todas las zonas de intervención financiadas por la Comisión y extraer las lecciones adecuadas de los programas y proyectos anteriores (véanse los apartados 25 a 27).

Preparación y evaluación del proyecto

75. La introducción del método del ciclo de gestión del proyecto ha conducido a realizar algunos progresos en la calidad de la elaboración y la documentación de los proyectos, pero aún debe continuar mejorándose (véanse los apartados 28 a 47).

76. Debe emplearse tiempo suficiente en la fase de identificación y evaluación (véanse los apartados 30 a 34). Las propuestas de financiación deberían incluir sistemáticamente información sobre las actividades de otros donantes y sobre los resultados de las evaluaciones correspondientes. Los calendarios deberían ser más realistas y debería, también, prestarse más atención a la identificación y especificación de los indicadores objetivamente verificables (véanse los apartados 36 a 38).

77. Debería impulsarse la consulta y la cooperación más intensa con los representantes de los Comités consultivos de los Estados miembros sobre el terreno en relación con la preparación del proyecto. La reunión de los Comités consultivos de Bruselas debería concentrarse más en cuestiones de estrategia como la definición de un marco global político que en proyectos individuales(66). El Comité consultivo debería utilizarse también como foro de un intercambio mayor de información y asegurar, de esta forma, una coordinación mejor entre los programas bilaterales de los Estados miembros, uno de los objetivos declarados de la nueva política de desarrollo propuesta por la Comisión(67).

Papel de las Delegaciones

78. El papel de las Delegaciones de la Comisión se ha incrementado de manera considerable en los últimos años, ya que su labor política de representación de la Unión aumenta cada vez más, tienen una actuación mayor en los ámbitos económico, comercial y cultural y proporcionan información sobre la Unión y sus políticas y programas. Ello limita, por otra parte, el tiempo disponible para la ayuda al desarrollo y el seguimiento de los proyectos. La Comisión ha aceptado, finalmente, que debe delegar más autoridad y responsabilidad en las Delegaciones (véanse los apartados 48 a 53) y ha puesto en marcha un programa experimental con vistas a trasladar más responsabilidades a las Delegaciones. Para ello debería definir con claridad el papel y las responsabilidades de éstas (véanse los apartados 50 a 52) y el perfil y número de agentes (véanse los apartados 54 a 60). En este contexto, es preciso establecer indicadores cualitativos y cuantitativos claros de la carga de trabajo que debe realizar cada Delegación y decidir en qué medida podría enviarse personal de los servicios centrales a las Delegaciones. Debería prestarse más atención al seguimiento de los resultados de los proyectos y la calidad de la información sobre estos últimos. Debería utilizarse un mínimo de instrumentos de control coherentes para garantizar un seguimiento riguroso (véanse los apartados 61 a 65).

Conclusiones generales y recomendaciones

79. La acción externa europea se rige por una variedad de marcos jurídicos, según la fuente de financiación, la zona geográfica y los instrumentos o canales a través de los que se proporciona dicha ayuda. Ello da lugar a diferentes procedimientos en todas las fases: en la programación por países, la preparación y ejecución del proyecto y en el nivel de participación de los países beneficiarios y las Delegaciones de la Comisión en esos países, lo que dificulta la realización eficaz de los distintos programas.

80. Las debilidades observadas en la gestión de la ayuda externa ya se habían señalado en informes anteriores, especialmente en el Informe anual relativo al ejercicio 1997(68), y también se han efectuado comentarios similares en los Informes sobre las evaluaciones confiadas al exterior por el Consejo y la Comisión(69). Los intentos realizados hasta ahora para mejorar la estructura organizativa de la Comisión de distribución de la ayuda, como la creación del SCR, sólo han sido parciales.

81. El SCR está encargado de la ejecución de los proyectos una vez firmado el acuerdo de financiación. Las DG RELEX geográficas(70) se encargan de la programación global, las estrategias nacionales y la preparación del proyecto. Ello divide el ciclo del proyecto, de manera que el procedimiento de la toma de decisiones y los contactos entre las Delegaciones y los servicios centrales resulta aún más complejo. La Comisión ha aceptado, finalmente, que la división del ciclo del proyecto no es satisfactoria, por lo que está llevando a cabo una reorganización de los servicios de relaciones exteriores que parece resolver muchas de las cuestiones mencionadas en el presente Informe. La propuesta de la Comisión debería contribuir a mejorar el suministro de la ayuda, pero únicamente si estos cambios de estructura y procedimientos van acompañados de una nueva cultura de gestión, caracterizada por una flexibilidad mayor y un enfoque centrado en la obtención de resultados.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 29 y 30 de noviembre de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

J. O. Karlsson

Presidente

(1) Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo - Política de desarrollo de la Comunidad Europea COM(2000) 212 final.

(2) La ayuda a los países ACP se rige por el Convenio de Lomé.

La ayuda a Asia y América Latina (ALA) se rige por el Reglamento (CEE) n° 443/92 del Consejo relativo a la ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de Asia y América Latina.

La ayuda a los países mediterráneos se rige por el Reglamento (CE) n° 1488/96 del Consejo relativo a las medidas de acompañamiento financieras y técnicas (MEDA) de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromediterránea.

La ayuda a los países candidatos se rige por el Reglamento (CEE) n° 3906/89, relativo al programa Phare, modificado por el Reglamento (CE) n° 753/96 del Consejo y por el documento de nuevas orientaciones Phare COM(97)112, aprobado por la Comisión el 19 de marzo de 1997

(3) OECD-DAC Development Co-operation Review Series: European Community: 1998 y 1996. (serie de exámenes en materia de cooperación para el desarrollo: Comunidad Europea: 1998 y 1996).

(4) En 1995, el Consejo solicitó una evaluación completa y detallada de los instrumentos y programas comunitarios relacionados con el desarrollo. Se realizaron evaluaciones independientes de la ayuda de la Comunidad Europea a los países ACP, a los países mediterráneos y de Asia y América Latina, así como de la ayuda humanitaria de la Comunidad Europea. El informe final se entregó en mayo de 1999.

(5) En particular, el Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1999, (DO C 330 de 15.12.1992), en el que se examinaron los procedimientos y recursos de la gestión de créditos para la cooperación financiera y técnica en los países de Asia y América Latina. El Informe especial n° 1/98 del Tribunal de Cuentas sobre la cooperación financiera y técnica bilateral con los países terceros mediterráneos, acompañado de las respuestas de la Comisión (DO C 98, volumen 41. Informe anual relativo al ejercicio 1997 (DO C 349 de 17.11.1998). Informe especial n° 3/97 sobre el sistema descentralizado de ejecución del programa Phare (período 1990-1995) (DO C 175 de 9.6.1997).

(6) Apartado 63 de la Resolución que incluye las observaciones que forman parte de la Decisión (DO L 162 de 19.6.1997).

(7) DG RELEX (del término francés Relaciones Exteriores) se utiliza como término general para todas las DG geográficas relacionadas con temas de desarrollo. En el momento de la fiscalización se trataba de las:

DG VIII: "Desarrollo" - Relaciones bilaterales y cooperación para el desarrollo con África, el Caribe y Pacífico: Convenio de Lomé. Además de determinados títulos presupuestarios como la ayuda alimentaria no urgente y la cofinanciación de las ONG.

DG IA "Relaciones Exteriores" - Europa Central y Oriental, antigua URSS, Mongolia, Turquía, Chipre, Malta y otros terceros países. Encargada de Phare y Tacis.

DG IB "Relaciones Exteriores" - Mediterráneo Sur, Oriente Próximo y Medio, América Latina, Sur y Sudeste de Asia y Cooperación Norte-Sur.

DG I "Relaciones Exteriores" - Relaciones con China, Corea, Hong Kong, Macao y Taiwán, así como negociaciones internacionales como la Ronda Uruguay.

(8) Además de su participación en los programas nacionales de desarrollo y en la preparación de proyectos, las Delegaciones tienen también competencias de seguimiento durante la fase de ejecución.

(9) En el caso de actividades en el contexto del programa MEDA actual.

(10) Con exclusión de Sudáfrica.

(11) Tacis no se ha incluido en este informe, pues se examinó en el Informe especial n° 6/97 (DO C 171 de 5.6.1997) relativo a las ayudas Tacis para Ucrania.

(12) Los documentos de la programación por países se denominan de forma diferente según la región geográfica de que se trate. En el caso de los países ACP y del Mediterráneo hablamos de programas indicativos nacionales (PIN). En Asia y América Latina se denominan documentos de estrategia nacional. No existen documentos de estrategia nacional como tales para Europa Central y Oriental. La programación se realiza en función de las prioridades de la asociación para la adhesión y tiene en cuenta el programa para la aprobación del acervo.

(13) Artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 443/92 del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativo a la ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia. No obstante, se elaboró una serie de notas internas por las que se fijaban las modalidades de presentación de los documentos de estrategia nacional.

(14) Decisión del Consejo, de 6 de diciembre de 1996, relativa a la aprobación de las Directrices para los programas indicativos relativos a las medidas financieras y técnicas de acompañamiento de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromediterránea (MEDA) (DO L 325 de 14.12.1996).

(15) Los programas nacionales también se habían elaborado conforme al protocolo.

(16) Nuevas orientaciones de Phare [documento COM(97) 112/8] adoptadas por la Comisión el 19 de marzo de 1997 y por el Consejo el 9 de junio de 1997.

(17) Acta de la 139ª reunión del Comité PVD-ALA celebrada el 27 de octubre de 1998, 3 de noviembre de 1998.

(18) Por ejemplo, en el Comité MED en junio de 1996 surgieron muchas críticas en relación con los PIN; así pues, los documentos deberían insistir más en cuestiones intersectoriales, en la viabilidad, en evaluaciones y en la coordinación con otros donantes. Este debate general ocupó toda la reunión, de manera que fue necesario posponer el examen de cada PIN concreto a la siguiente reunión del Comité. Tras el debate en la reunión de julio de 1996, los PIN se aprobaron oficialmente sin modificaciones en la reunión del Comité de septiembre de ese mismo año.

(19) Apartado 2 del artículo 281 del Cuarto Convenio de Lomé.

(20) Para el octavo FED están previstas revisiones a medio plazo.

(21) Artículo 329 del Cuarto Convenio de Lomé.

(22) Se examinaron los documentos de estrategia nacional/PIN de una serie de países, incluidos los visitados.

(23) Entre otras cosas incluyen cuestiones medioambientales, viabilidad financiera y económica, las mujeres y el desarrollo, capacidad institucional local y una evaluación de los problemas relacionados con la introducción del libre comercio con la Comunidad Europea.

(24) Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991 (DO C 330 de 15.12.1992).

(25) El método del GCP ofrece un marco para la gestión de proyectos durante toda la duración de su ciclo de vida, desde su identificación y preparación hasta la evaluación a posteriori.

(26) El marco lógico constituye una herramienta que especifica la lógica en la que se basa el diseño del proyecto, es decir, cómo determinadas entradas deben producir determinados resultados, que permitan lograr objetivos susceptibles de aumentar las perspectivas. También comprende información sobre los indicadores de resultados, las fuentes de datos y los principios y los riesgos relacionados con el proyecto. Los resultados se presentan, habitualmente, en un cuadro de 4 líneas y 4 columnas.

(27) En la práctica, los consultores preparan, a menudo, los proyectos de propuestas de financiación; también deben elaborar un proyecto de marco lógico.

(28) Artículos 285, 287 y letra a) del artículo 317 del Cuarto Convenio de Lomé.

(29) Decisión DG VIII de 25 de noviembre de 1996.

(30) El grupo está compuesto de altos funcionarios representantes de todas las direcciones de la DG Desarrollo y tres direcciones del SCR.

(31) Para cada proyecto ello consiste en una ficha de identificación, una propuesta de financiación y una conclusión del informe de evaluación.

(32) Véanse los apartados 5.3 a 5.6 del Informe anual relativo al ejercicio 1998 (DO C 349 de 3.12.1999).

(33) A veces, el beneficiario final no es una autoridad gubernamental, sino una ONG, por ejemplo. En este caso, el documento puede denominarse de otra forma, pero el principio básico de que existe un documento contractual con contenidos similares a los de la propuesta de financiación es el mismo. En los países Phare, estos acuerdos de financiación se conocen como memorándos de financiación.

(34) El marco lógico constituye una herramienta que especifica la lógica en la que se basa el diseño del proyecto, es decir, cómo determinadas entradas deben producir determinados resultados, que permitan lograr objetivos susceptibles de aumentar las perspectivas. También comprende información sobre los indicadores de resultados, las fuentes de datos y los principios y los riesgos relacionados con el proyecto. Los resultados se presentan, habitualmente, en un cuadro de 4 líneas y 4 columnas.

(35) También se observó, en algunos casos, que determinadas unidades de gestión de proyectos no disponen de copias de los informes de preparación del proyecto de los consultores.

(36) Por ejemplo, en la propuesta de un proyecto en el ámbito de aduanas en Bulgaria no se mencionó el fracaso de otros dos proyectos anteriores.

(37) Más de dos millones de euros para los países ACP y del Mediterráneo y más de un millón de euros para los ALA. En el caso de Phare, todos los acuerdos financieros anuales con cada país se aprobaron tras consultarse al Comité Phare.

(38) En la práctica los plazos pueden ser incluso más largos: en los casos en que los proyectos no se habían iniciado en el momento de la visita, las fechas de estas visitas de fiscalización se tomaron como base para el cálculo.

(39) El proceso de licitación raramente transcurre sin obstáculos. Se registran retrasos en muchas de las fases, los expertos propuestos en la oferta recibida ya no están disponibles y deben sustituirse y, a veces, es preciso reiniciar todo el proceso de licitación.

(40) Un proyecto "proceso" es aquel cuyo objetivo consiste en poner en marcha un "proceso" de desarrollo que se mantenga cuando se cierre el proyecto. Se puede comparar con el proyecto "modelo" como la construcción de una carretera, que implica la simple ejecución de algo diseñado completamente de antemano.

(41) En los países los cambios afectan a menudo a los proyectos sin que se realicen las modificaciones correspondientes en el acuerdo financiero.

(42) "Designing Tomorrow's Commission: A review of the Commission's Organisation and Operation"; The External Service, 24.2.1999 ("Diseñando la Comisión del mañana: una revista de la organización y actividad de la Comisión"; servicio externo).

(43) Informe del grupo de análisis de las relaciones entre la sede y las Delegaciones.

(44) Pese a que el grado de centralización varía entre los programas e incluso, dentro de los mismos, que en algunos casos dependen de los participantes, por lo general, el procedimiento de toma de decisiones está centralizado.

(45) Como en Suecia, el Reino Unido, los Países Bajos y la agencia de Estados Unidos para el desarrollo internacional (USAID).

(46) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Política de Desarrollo de la Comunidad Europea [COM(2000) 212 final].

(47) Seis de las dieciséis Delegaciones ACP examinadas tenían puestos vacantes durante más de un año, siendo en total doce. En ninguno de estos casos se contrató personal local para cubrir dichas vacantes (ni siquiera con contratos temporales).

(48) De conformidad con la Comunicación a la Comisión [documento SEC (97) 605 de 1 de abril de 1997], para desempeñar este tipo de funciones estaban contratados 20 agentes locales en 14 de las 63 Delegaciones ACP y oficinas.

(49) Véase, por ejemplo OECD-DAC "Development Co-operation Review Series: European Community: 1998" ("Serie de exámenes en materia de cooperación para el desarrollo: Comunidad Europea": 1998).

(50) En el pasado, especialmente a través de AEC y ahora directamente por la Comisión.

(51) La parte B del presupuesto debe financiar el gasto operativo como los proyectos. La parte A del presupuesto está destinada a la financiación de los gastos de funcionamiento como personal. A título de comparación se observó un incremento de 87 puestos financiados por la parte A del presupuesto durante el mismo período en esas Delegaciones.

(52) Tanto en los servicios centrales como en cada delegación.

(53) Evaluating EU expenditure programmes - A guide - first edition January 1997 - European Commission (Guía para evaluar los programas del gasto de la UE - Una guía - primera edición 1997 - Comisión Europea).

(54) En Asia, América Latina y el Mediterráneo consiste generalmente en una Unidad de gestión de proyecto que tiene un director local y otro Europeo. En los países Phare suele ser en los ministerios correspondientes. En los países ACP existen diferentes acuerdos.

(55) Ocurre a menudo en los casos en los que el asesor de desarrollo procede de una delegación de un país ACP.

(56) En algunos casos, los informes van acompañados de las observaciones de las Delegaciones, pero en la mayoría no. Las Delegaciones rara vez reciben comentarios de los servicios centrales sobre estos informes.

(57) Según el manual del ciclo de gestión de los proyectos (página 59), estos informes deben presentarse también con el formato empleado para la fase de ejecución del proyecto y deben añadirse los detalles técnicos y financieros necesarios para una percepción adecuada de la ejecución del proyecto.

(58) El Tribunal lo ha venido señalando en varios informes desde 1992:

Informe anual relativo al ejercicio 1991 (DO C 330 de 15.12.1992).

Informe anual relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 18.11.1997).

Informe especial n° 1/98 sobre la cooperación financiera y técnica bilateral con los países terceros mediterráneos, acompañado de las respuestas de la Comisión (DO C 98 de 31.3.1998).

Informe especial n° 7/98 sobre el programa de ayuda al desarrollo relativo a Sudáfrica (1986-1996) (DO C 241 de 31.7.1998).

(59) CRIS = Sistema Común de Información RELEX. En un principio se empezó a desarrollar reuniendo los diversos sistemas desarrollados con anterioridad en las distintas regiones beneficiarias de programas. La fiabilidad y utilidad de estos sistemas varían y transformarlos en un instrumento común es muy laborioso.

(60) El segundo informe de los expertos independientes destaca muchas de las principales debilidades del marco regulador, por ejemplo los apartados 2.1.29 - 2.1.34. Véanse también el Dictamen n° 4/97 del Tribunal sobre la propuesta del Reglamento (Euratom, CECA, CE) del Consejo que modifica el Reglamento de 21 de diciembre de 1977 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO C 57 de 23.2.1998).

(61) Desde 1998, con objeto de cubrir algunas lagunas, la Comisión ha desarrollado una serie de "Vademecum" sobre gestión y oficinas de asistencia técnica que establecen normas claves que deben seguir los servicios.

(62) Instrumento estructural de preadhesión.

(63) Programa especial de adhesión para el desarrollo agrícola y rural.

(64) Véanse el Informe anual relativo al ejercicio 1998 y los apartados 37 a 43 del capítulo III del Informe sobre las actividades de los sexto, séptimo y octavo Fondos Europeos de Desarrollo (DO C 349 de 3.12.1999).

(65) La Comisión ha reconocido ahora la importancia de la programación por países y en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo "Política de Desarrollo de la Comunidad Europea" [COM (2002) 212 final] dice que "la Comisión presentará al Consejo un marco para libros de estrategias nacionales que se convertirá en el instrumento principal para guiar, gestionar y revisar los programas de asistencia comunitarios".

(66) También otros informes de evaluación recomendaban lo mismo. Por ejemplo, la evaluación del Reglamento MEDA: Informe final, Euronetconsulting, 12.2.1999.

(67) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, "Política de Desarrollo de la Comunidad Europea" [COM(2000) 212 final].

(68) Tribunal de Cuentas - Informe anual relativo al ejercicio financiero 1997 (DO C 349 de 17.11.1998), apartados 5.19 a 5.44.

(69) En 1995, el Consejo solicitó una evaluación completa y detallada de los instrumentos y programas de la Comunidad Europea. Se realizaron evaluaciones independientes sobre la ayuda comunitaria a los países ACP, los países mediterráneos, de Asia y América Latina y sobre la ayuda humanitaria de la Comunidad Europea. El Informe final se entregó en mayo de 1999.

(70) DG Desarrollo, DG Ampliación, DG Relaciones Exteriores.

Respuestas de la Comisión

RESUMEN EJECUTIVO

La Comisión acoge favorablemente el Informe, que señala puntos débiles de su gestión de los programas de ayuda externa. La Comisión ha reconocido estas debilidades, que derivan, según indica el Tribunal, de las diferentes circunstancias en que han surgido los distintos programas geográficos, y que se han visto exacerbadas por el rápido crecimiento, que, en la mayoría de ellos, ha dado lugar a procedimientos complejos y a una falta de delimitación de las responsabilidades. No se ha producido un aumento del personal con vistas a mejorar la situación. Recientemente, la Comisión ha tomado una serie de medidas encaminadas a armonizar y simplificar los procedimientos y estructuras, y estas consideraciones se están teniendo en cuenta en la presentación de propuestas de nuevos reglamentos.

En la Comunicación sobre la reforma de la gestión de la ayuda externa [SEC(2000) 814] se establecen medidas adicionales.

3. La Comisión ha reconocido la necesidad de mejorar la programación. En particular se han introducido las siguientes medidas:

i) mayor participación de los países socios, los Estados miembros y otros donantes en el proceso de consulta sobre estrategias nacionales,

ii) armonización, en la medida de lo posible, del formato y el contenido de los documentos estratégicos de las diferentes regiones,

iii) establecimiento de un grupo interservicios de apoyo a la calidad para ayudar a mejorar la calidad de las estrategias nacionales.

4. No cabe duda de que la generalización de la aplicación de técnicas de gestión del ciclo del proyecto ha mejorado el nivel de preparación de los proyectos. La duración de la fase previa se debe, en parte, a la necesidad de garantizar una aplicación correcta de los procedimientos, que son complejos y diferentes y están centralizados. Esta aplicación se ha simplificado y armonizado desde 1999.

5. La Comisión reconoce que la toma de decisiones se ha centralizado excesivamente, y ha propuesto medidas para confiar a las Delegaciones mayores responsabilidades y concederles los recursos necesarios. Sin embargo, después de que el proceso de grupo paritario haya agotado las posibilidades de reasignación de personal dentro de la Comisión, estas medidas exigen el suministro de otros recursos adecuados, tal como se solicita en la nota rectificativa 1/2001. La decisión al respecto corresponde a la Autoridad Presupuestaria.

6. La Comisión está desarrollando un sistema de supervisión simple pero eficaz que se basa en el enfoque de gestión del ciclo del proyecto. Hasta la fecha, el sistema se ha probado en unos 70 proyectos de una muestra de 13 países.

7-8. Desde principios de 2001, una nueva oficina, EuropeAid, se hará cargo del ciclo del proyecto a partir de la etapa de definición y a lo largo de la ejecución.

8. La Comisión está introduciendo diversas medidas para aumentar la flexibilidad y desarrollar un enfoque más orientado a la obtención de resultados. Con ello se pretende cooperar con el Tribunal en la evaluación y el desarrollo de tales medidas.

INTRODUCCIÓN

12-14. Con arreglo a la estructura del Informe del Tribunal, los comentarios generales formulados en la respuesta de la Comisión abarcan las cuatro zonas geográficas recogidas en el apartado 12.

PROGRAMACIÓN POR PAÍSES

Marco legal

16-18. Una de las prioridades definidas en la Comunicación de 16 de mayo sobre la reforma de la gestión de la ayuda externa es garantizar que se mejore la programación de las ayudas en forma de programas de la Comisión. Ésta ha creado el grupo interservicios de apoyo a la calidad, cuya secretaría se encuentra en la Dirección General de Desarrollo. El grupo mejorará y armonizará las directrices de programación y garantizará que los informes estratégicos nacionales y los programas indicativos nacionales sean siempre de alta calidad. Además, recientemente la Comisión ha adoptado el marco normativo de los informes estratégicos nacionales aplicable a los documentos de programación de los países ACP, ALA y MED, que progresivamente se debería aplicar a otras regiones. Este marco normativo promueve un enfoque coherente de la programación que mejora la coordinación y la complementariedad con los Estados miembros. Por último, la Comisión trata de atribuir mayor importancia a la evaluación y garantiza que ésta se basa en la fase de programación.

En el caso de los países ACP, el proceso de programación nacional ha constado siempre de dos etapas, con un informe estratégico nacional y su correspondiente programa indicativo nacional. A partir de la programación del noveno FED, este proceso dual se sustituirá por un único documento de programación que incluirá el análisis estratégico y el plan de trabajo indicativo. El documento unificado se conocerá con el nombre de "estrategia nacional de apoyo" y se basará en un marco normativo analítico compartido con los programas de los países ALA y MED.

19. Como parte de la reforma, la Comisión trata de mejorar la programación para garantizar que sea verdaderamente operativa y que constituya una base útil para el debate sobre los objetivos y prioridades con los Estados miembros y los países socios. En este proceso será inevitable que se pida a la Comisión que presente más objetivos cuantificados explícitos y más indicadores de resultados que hasta ahora.

20. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento MEDA, las directrices de los programas indicativos nacionales MEDA constituyen un texto político y jurídico negociado con los Estados miembros que toma la forma jurídica de una Decisión del Consejo y representa un compendio de diversas corrientes de intereses y análisis.

El primer grupo de programas indicativos nacionales MEDA y la serie de informes estratégicos nacionales que los precedieron presentaban algunas de las redundancias e incoherencias señaladas por el Tribunal. Sin embargo, el último ejercicio (2000-2006) se inspira en las lecciones del pasado y es considerablemente más coherente. Estas mejoras se han incorporado al nuevo Reglamento MEDA II que el Consejo adoptó el 9 de octubre de 2000.

Procedimientos para la preparación de los documentos de programación por países

22. El marco normativo de los documentos estratégicos nacionales adoptado recientemente en los documentos de programación de los países ACP, ALA y MED promueve una mayor participación de los Estados miembros en la programación por países, pero les deja un menor campo de acción en la microgestión de proyectos individuales. El objetivo que se persigue no es introducir otro nivel de consulta sistemática, sino simplificar los procedimientos en general.

La consulta con los países beneficiarios y con las Delegaciones de la Comunidad Europea sobre las prioridades de programación está bien establecida, al igual que la necesidad de que los Estados miembros y la Comisión intercambien información y coordinen sus actividades de cooperación bilateral y multilateral. Se hacen todos los esfuerzos necesarios para garantizar que esto se refleje en los documentos de programación. La consulta no obliga a la Comisión a incluir todos los comentarios y opiniones que se expresen, pues en ocasiones estos representan una gama de intereses en conflicto.

23. Las directrices de programación del noveno FED no sólo son las más completas hasta la fecha, sino que además se están compartiendo y comentando desde el principio con los socios ACP, tanto de forma escrita como a través de una serie de debates regionales y seminarios de formación que, a finales de 2000, abarcarán a todos los países ACP y a todas las Delegaciones de la Comunidad Europea.

Véanse también las respuestas a los apartados 16 a 18.

24. La serie coherente de cambios introducida a lo largo de 1998 estaba dirigida a dar un nuevo enfoque al programa Phare para ayudar a los países candidatos en su preparación de la adhesión, así como a mejorar la gestión del programa y poner remedio a diversos fallos señalados en la supervisión y la evaluación de la Comisión, en diversos informes consecutivos del Tribunal de Cuentas y en las observaciones del Parlamento Europeo. Aunque los documentos de programación oficiales no se aprobaron hasta mediados de 1998, sólo representaron un paso en el proceso de reorientación iniciado en 1997. La Comisión reconoce que fue mucho lo que se pidió a los países socios y al personal de la Comisión durante el año de transición de 1998. La revisión del programa Phare 2000 concluye que es ahora cuando se comprende el alcance de los beneficios de las reformas. Sin embargo, también establece que en un futuro próximo será necesaria una mínima estabilidad en los procedimientos, que los cambios necesarios para llegar a los Fondos Estructurales se tendrían que planear para un período más prolongado que el intentado en 1998 y que la Comisión y los países candidatos deberían aportar los recursos adecuados para la ejecución de las nuevas tareas.

Contenido de los documentos de la programación específica por países

25. Los servicios de la Comisión están básicamente de acuerdo en cuanto a las debilidades señaladas en los anteriores programas indicativos nacionales de los países ACP. La corrección de estas debilidades ha sido uno de los objetivos prioritarios de las disposiciones de programación del recientemente firmado Acuerdo de Cotonú, que regirá la ejecución del noveno FED. Con arreglo a estas nuevas disposiciones que de ahora en adelante se aplicarán a todos los ejercicios de programación de los países ACP, las estrategias nacionales servirán como punto de partida del ejercicio. Se realizará un amplio análisis de la situación de cada país que se centrará especialmente en las oportunidades de acciones complementarias con otros donantes, incluidos los Estados miembros de la Comunidad Europea. Además, se llevará a cabo un estudio detallado de todos los instrumentos comunitarios disponibles, incluidos los recursos presupuestarios, que será parte integrante de la estrategia propuesta de respuesta de la Comunidad, definida con toda transparencia en el texto y más concretamente en el plan indicativo de trabajo que se adjuntará al texto principal.

En las asignaciones indicativas de recursos que se anunciarán al inicio del proceso de programación se prestará una atención particular a los países menos desarrollados y los Estados más vulnerables. En todos los aspectos del proceso de programación se primará también la reducción significativa de la pobreza, de acuerdo con los objetivos recientemente expresados en la Comunicación de la Comisión relativa a la política de desarrollo [COM(2000) 212].

El nuevo enfoque aplicado en relación con los países ACP se basa en un sistema de programación renovable que cuenta con procedimientos de revisión periódica y disposiciones para modificar dos veces las asignaciones iniciales de los recursos en los cinco años que durará el Protocolo de financiación del noveno FED. Al principio del proceso de programación se establecerán patrones de comparación e indicadores acordados conjuntamente que se utilizarán para medir y evaluar los progresos y para ayudar a realizar los ajustes que puedan resultar necesarios para la programación.

Junto con otros informes estratégicos nacionales, las nuevas estrategias de apoyo a los países ACP se presentarán, al principio, al nuevo grupo interservicios de apoyo a la calidad, supervisado por el grupo de Comisarios de relaciones exteriores, a quienes corresponderá garantizar que las estrategias propuestas satisfagan las altas exigencias impuestas en las respectivas directrices de programación. Los Estados miembros también designarán comités de gestión adecuados para supervisar el cumplimiento de las estrategias.

Los procedimientos de los estudios anuales e intermedios de los programas indicativos nacionales del octavo FED han establecido una serie clara de criterios para juzgar la ejecución de los compromisos aprobados. Estos estudios constituyen la base de las decisiones acerca de la provisión del segundo tramo, equivalente al 30 % del total.

26. En América Latina, el informe estratégico nacional tiene como objetivo la elaboración de una serie de indicaciones para la cooperación comunitaria a partir del análisis de la situación del país. Durante la preparación de la versión definitiva de los informes estratégicos nacionales, que recibió el dictamen favorable de los Estados miembros en el Comité PVD-ALA, los servicios de la Comisión tuvieron en cuenta, en la medida de lo posible, las propuestas de las Delegaciones y las sugerencias de los Estados miembros.

Sin embargo, en algunos casos la necesidad de armonizar a escala regional los documentos de cada país no permitió tener en cuenta todas las sugerencias y comentarios recibidos a raíz del diálogo entablado entre las Delegaciones y las Representaciones de los Estados miembros in situ, pues los informes estratégicos nacionales toman en consideración cierto número de ámbitos prioritarios (normalmente cinco) en los que se puede desarrollar la cooperación comunitaria, aunque no existe la obligación de cubrirlos todos. El número de ámbitos prioritarios seleccionados puede parecer elevado; sin embargo, ya se ha reducido considerablemente.

El nuevo marco creado permitirá que se flexibilicen las negociaciones con los Gobiernos a la hora de preparar la programación plurianual.

Al quedar fuera de su alcance, el informe estratégico nacional no hace ninguna referencia a la cuantificación de los objetivos ni a la previsión de los mecanismos de evaluación de los progresos logrados en su aplicación.

En el futuro, los indicadores de resultados y la evaluación de resultados pasados serán factores clave que se habrán de tener en cuenta en el nuevo marco normativo del informe estratégico nacional.

27. La Comisión desearía también asistir al desarrollo de los programas nacionales de adopción del acervo para asegurarse de que las diferentes fuentes de financiación cubren los requisitos de la adhesión. Además, espera que, conforme los países candidatos vayan utilizando más dichos programas como herramienta de planificación, ésta mejore y se convierta en la base de compromisos a más largo plazo de la institución con sectores prioritarios.

PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS

28-30. Como parte de la reforma de la gestión de la ayuda externa, el ciclo del proyecto, desde su identificación hasta la evaluación posterior, se está poniendo en manos del SCR, mientras que las Direcciones Generales geográficas (Relaciones Exteriores y Desarrollo) seguirán asumiendo la responsabilidad general de la estrategia y la programación. Phare, gestionado completamente por la DG Ampliación, la ayuda humanitaria, gestionada por ECHO, las acciones de la PESC y el dispositivo de reacción rápida, gestionados por la DG Relaciones Exteriores, y los programas de asistencia macrofinanciera, dirigidos por la DG Economía y Finanzas, constituirán excepciones a la norma general. A principios de 2001, el SCR será sustituido por una nueva oficina (EuropeAid) gestionada por un consejo compuesto por los Comisarios de relaciones exteriores. La Comisión opina que estos cambios propiciarán una gestión más coherente y eficaz de los proyectos.

29. La Comisión reconoce que todavía se puede mejorar la preparación de los proyectos. Se están adoptando diversas medidas basadas en las "mejores prácticas", explicadas más adelante.

30. EuropeAid, que será la responsable de la identificación y la evaluación del proyecto, desarrollará procedimientos minuciosos para distinguir con más claridad entre ambas tareas y seguirá desarrollando las directrices existentes sobre cuestiones temáticas tales como las de género y medio ambiente.

31. Es necesario recurrir a expertos individuales europeos que proporcionen los conocimientos técnicos necesarios. Su papel quedará claramente definido a lo largo del proceso de reforma de las relaciones exteriores.

32. Los progresos apreciados desde el establecimiento del "grupo de apoyo a la calidad", establecido por la DG Desarrollo con el objetivo de mejorar la calidad de la preparación y la evaluación del proyecto/programa de los países ACP, han llevado a la Comisión a prever, en el marco de la reforma decidida en mayo de 2000, una ampliación del ámbito de competencia de tal grupo al conjunto de los países en vías de desarrollo. Desde esta perspectiva, y teniendo en cuenta la experiencia adquirida, la reforma aportará mejoras a este instrumento y lo extenderá a la totalidad de los programas, sobre todo en lo referente a los procedimientos de seguimiento de sus recomendaciones.

33.

La Comisión sigue esforzándose, en el marco normativo actual, por evitar una concentración excesiva de compromisos al final de cada ejercicio. Teniendo en cuenta los condicionantes presupuestarios actuales y con el fin de mejorar la situación, la Comisión ha propuesto una reforma de la gestión de las ayudas externas orientada a:

- dirigir la función de los comités de gestión (Estados miembros) hacia las cuestiones estratégicas más que hacia el examen de los proyectos individuales,

- reforzar el enfoque multianual de la programación,

- agrupar de una forma más coherente las tareas de EuropeAid,

- reforzar los recursos.

Tales medidas deberían permitir una distribución más equilibrada de los compromisos a lo largo del ejercicio.

34. La Comisión es consciente de que en muchos proyectos no resulta adecuado un ciclo de programación de un año de duración. A partir de 2002 introducirá una programación multianual basada en programas nacionales de adopción del acervo mejorados y en planes nacionales de desarrollo e inspirada en prácticas de los Fondos Estructurales. Ello permitirá que se den indicaciones de apoyo a más largo plazo a los sectores prioritarios y que las actividades se distribuyan más adecuadamente en un período determinado.

Propuestas y acuerdos de financiación

Propuesta de financiación

37. En cuanto a la necesidad de mejorar la calidad de las propuestas de financiación, la Comisión desea señalar que el formato de las propuestas de este tipo dirigidas al Comité PVD-ALA ha cambiado. En ocasiones, la limitación del número de páginas de las propuestas de financiación ha impedido que se incluyan detalles sobre temas importantes. Con el formato actual, acordado entre la Comisión y los Estados miembros y aplicado desde 1999, se prevén referencias específicas a todas las cuestiones mencionadas por el Tribunal: coordinación con los Estados miembros y otros donantes, evaluación del impacto económico y medioambiental, evaluación de proyectos recientes del mismo sector y sistema institucional. La Comisión confía en que todas estas medidas mejoren considerablemente la calidad de las propuestas de financiación.

A principios de 2000 se revisó el formato de las propuestas de financiación del FED, que pasaron a prestar una especial atención a la pertinencia, la viabilidad, y la sostenibilidad del proyecto. Los nuevos apartados tratan de las lecciones aprendidas de la experiencia y de la coordinación con otros donantes. Los nuevos formatos van acompañados de guías pormenorizadas sobre su preparación. El nuevo formato constituye un claro avance respecto al anterior, considera el proyecto en su contexto y expone claramente la lógica de la intervención.

La Comisión podría reconocer que en las propuestas de financiación no siempre se proporcionaba información detallada sobre proyectos anteriores, pero señala que las experiencias de tales proyectos se tenían plenamente en cuenta.

Acuerdos de financiación

39. Según las áreas de que se trate, se pueden distinguir varios tipos de acuerdos de financiación.

La calidad de los acuerdos de financiación con América Latina y Asia en los últimos años presenta una mejora significativa, aunque conviene reconocer que persisten ciertos problemas relacionados con la falta de definición, la inexistencia de disposiciones de aplicación en caso de incumplimiento de las obligaciones por parte del país afectado, etc. En cuanto a América Latina, la firma de un convenio marco ha permitido que se resuelvan de forma definitiva y precisa diversas críticas. Se estudiará la posibilidad de aplicar esta solución en el caso de Asia.

La Comisión reconoce que aún se han de introducir mejoras en la preparación del proyecto y tratará estas cuestiones desde la nueva oficina que se encargará de todo el ciclo del proyecto.

40. La Comisión tiene la intención de revisar el formato de los acuerdos de financiación.

Papel de los Comités consultivos en el proceso de toma de decisiones

41. Gran parte de la reforma de la gestión de la ayuda externa está destinada a cambiar la forma en que los comités de los Estados miembros tratan la cuestión de este tipo de ayuda. La Comisión desearía dedicar una mayor parte de la aportación de los Estados miembros a la programación y los programas nacionales, y dar preferencia a estas cuestiones respecto a la microgestión de proyectos individuales. Actualmente la Comisión está analizando los diversos procedimientos comitológicos y evaluando la posibilidad de proponer un reglamento "horizontal" que defina los aspectos comitológicos de todos los mecanismos de ayuda externa de la Unión Europea, o bien de ajustar convenientemente los Reglamentos existentes.

En Asia, por ejemplo, si el umbral por debajo del cual los proyectos no han de ser supervisados por el Comité ALA se aumentase del actual millón de euros a 25 millones, el número de proyectos que pasarían por dicho Comité disminuiría en torno a un 58 %, mientras que los Estados miembros seguirían controlando el 51 % de los volúmenes financieros.

En el caso de los países Phare, antes de que concluya el programa anual la Comisión organiza en cada uno de ellos un debate político anual con el Comité de gestión Phare para que se tengan en cuenta las preocupaciones de los Estados miembros.

En el Consejo de Asuntos Generales celebrado el 9 de octubre de 2000 se acordó reforzar la coordinación sobre el terreno entre las Delegaciones de la Comisión y los representantes de los Estados miembros.

El nuevo Reglamento MEDA II, adoptado por el Consejo el 9 de octubre de 2000, se ha adaptado de modo que permite una mayor participación de los Estados miembros.

En los países ACP se han conseguido progresos significativos en la cuestión de la coordinación sobre el terreno y se han introducido muchos cambios, acogidos favorablemente por la Comisión, en la participación de los Estados miembros en la elaboración de las estrategias nacionales y la programación por países. Sin embargo, los Estados miembros no han aceptado los correspondientes esfuerzos de reforma, especialmente en cuanto al umbral de remisión de las propuestas de financiación al Comité FED y al procedimiento de toma de decisiones del Comité(1).

Lanzamiento del proyecto

42. La Comisión considera que cabía esperar que la preparación y el estudio adecuados de las propuestas de financiación complejas requiriesen un tiempo considerable. Durante la consulta interservicios pueden producirse algunos retrasos en la fase de evaluación/decisión, sobre todo en los proyectos que presentan debilidades importantes. Los retrasos suelen obedecer al objetivo de la Comisión de financiar programas de alta calidad, o deberse a la naturaleza de los programas, pues la ejecución de programas que promueven el intercambio de conocimientos técnicos es mucho más lenta que la de los proyectos de construcción sencillos.

Precisamente, la inclusión de la fecha de inicio del proyecto en el Reglamento financiero del octavo FED se debía a la conveniencia de evitar retrasos prolongados en el lanzamiento. Así se ha conseguido dar un impulso a los proyectos y en algunos casos se ha permitido su anulación cuando no existe un verdadero compromiso de llevarlos adelante.

43. A menudo, debido a la necesidad de garantizar una aplicación correcta de los complicados y centralizados procedimientos de licitación y a la falta de competitividad de los tipos de los honorarios, la contratación rápida de asistencia técnica ha sido difícil.

44-45. La simplificación y la armonización de los procedimientos de licitación se iniciaron en 1999 y hoy ya casi tocan a su fin. Con ellas se debería acelerar la adjudicación de los contratos y allanar el camino para que las delegaciones intervengan más en la gestión de los procedimientos.

46. En el primer año de enfoque radicalmente distinto, en los países Phare se encontraron dificultades inevitables para terminar los programas. Las partes eran varias y en algunos países candidatos se desarrolló un importante debate interno sobre la responsabilidad y el control financiero de los fondos externos, como Phare, antes de que se alcanzasen decisiones que permitieran la firma de memorandos de financiación. En otros casos, los retrasos se debieron a los prolongados procedimientos internos previos a que el país estuviese en posición de firmar. Desde entonces se ha avanzado y el intervalo entre el memorándum de financiación y la contratación se ha reducido gracias a la insistencia de la Comisión en que los proyectos que se financiaran debían estar "maduros". La Comisión sigue buscando medidas prácticas para reducir el tiempo que se tarda en firmar el memorándum de financiación tras la aprobación del Comité de gestión Phare.

Tras una reciente revisión del hermanamiento se han aligerado los procedimientos para reducir el tiempo de lanzamiento del proyecto.

47. La Comisión tiene en cuenta la observación del Tribunal sobre lo poco realistas que resultan los calendarios de determinados proyectos y está de acuerdo en que el lanzamiento y la ejecución de cierto tipo de proyectos requieren más tiempo. Por consiguiente, recientemente se ha ampliado la duración prevista de los proyectos teniendo en cuenta el proceso de arranque, que incluye estudios de diagnóstico.

PAPEL DE LAS DELEGACIONES

48. Uno de los puntos clave de la Comunicación de 16 de mayo sobre la reforma de la gestión de la ayuda externa es la desconcentración de la responsabilidad de ejecutar y supervisar proyectos de ayuda en beneficio de las Delegaciones. La desconcentración ya es norma en Europa Central y Oriental. Ya se ha decidido la lista de las 20 Delegaciones que se incluirán en la desconcentración de 2001. La Comisión ha evaluado cuidadosamente los recursos humanos necesarios y los sistemas de tecnología de la información y la formación necesarios para aplicar la desconcentración sin problemas y los ha incluido en la nota rectificativa al anteproyecto de presupuesto de 2001. Estos recursos permitirán a la Comisión lanzar la siguiente fase de la desconcentración en otoño de 2001, con vistas a completar el proceso a principios de 2003.

Responsabilidad y poder de decisión

50. Con la desconcentración, la Comisión aplicará el principio de que todo lo que pueda gestionarse y decidirse mejor in situ no debería gestionarse ni decidirse en Bruselas. Se han emitido nuevas instrucciones de desconcentración que aclaran las funciones y los procedimientos de informe correspondientes de las secciones de Phare y financieras de la Delegación y eliminan las zonas de solapamiento.

La generalización de las descripciones de las tareas de cada miembro de la plantilla basadas en la declaración de objetivos de cada DG forma parte del programa de reforma de la Comisión y se está ejecutando tanto en las Delegaciones como en el resto de las unidades de la Comisión.

51. Respecto a América Latina, el Informe Ting define como "función de cooperación" el papel que las Delegaciones han de desempeñar a lo largo de todo el ciclo del proyecto.

En el caso de América Latina, en 1994 y 1995 se desconcentraron responsabilidades de la fase de ejecución de los proyectos en beneficio de varias Delegaciones. La aprobación del Informe Ting implicaba, por una parte, la ampliación de la desconcentración al resto de las Delegaciones de América Latina, y por otra, la desconcentración de la fase de programación-identificación-preparación.

52. La Comisión se declara de acuerdo con las observaciones del Tribunal y ha comenzado los preparativos para llevar a cabo una mayor desconcentración en beneficio de las Delegaciones. Sin embargo, el resultado sólo será satisfactorio si la Autoridad Presupuestaria aprueba los recursos necesarios.

53. La desconcentración en beneficio de las delegaciones del papel de la Comisión en la ejecución de los programas se ha ido aplicando progresivamente a partir de 1998 en Europa Central y Oriental y actualmente se está ejecutando en Nicaragua. Alrededor de 26 puestos, entre los que se incluyen los de responsable financiero, se han trasladado desde el centro de decisiones a las Delegaciones para hacer posible esta fase inicial de la desconcentración.

Actualmente, el proceso de desconcentración es una decisión clara de la Comisión. Se han señalado otras 20 Delegaciones a las que se aplicará la desconcentración en 2001. La ejecución ya está en fase de preparación.

Recursos

54. En su reciente Comunicación, la Comisión emprendió la preparación de un análisis de la carga de trabajo de cada Delegación, lo que ayudará a verificar que sus recursos humanos se utilizan de la mejor forma posible. Aunque se está intentando que todos los puestos queden cubiertos en el plazo más breve posible, no siempre se pueden encontrar candidatos adecuados para algunos de los puestos menos atractivos.

55. La Comisión ha introducido una política para reequilibrar el personal local de las Delegaciones y el enviado desde la sede. Esto afecta en particular a las Delegaciones en los países ACP, que tradicionalmente han recurrido menos a cargos directivos locales. En la actualidad hay 71 puestos de este tipo ocupados por personal local en las Delegaciones de los países ACP. La Comunicación de la Comisión de julio de 2000 prevé la transferencia de otros 30 funcionarios desde la sede y su probable sustitución por personal local del grupo I.

La Comisión opina que la gestión financiera es, ante todo, responsabilidad del jefe de la Delegación y del resto de los funcionarios de la misma. Esta responsabilidad no se puede delegar completamente en personal local, y en mayo de 1999 se recordó a los jefes de las Delegaciones que debían realizar una supervisión adecuada.

56. La Comisión está desarrollando criterios para determinar la carga de trabajo de cada Delegación, lo que permitirá calcular mejor el personal necesario en cada una de ellas.

57. Con la creación de EuropeAid (véanse las respuestas a los apartados 28 a 30), se debería dar mayor flexibilidad en la contratación de personal y, por lo tanto, conseguir que el perfil del personal que trata las cuestiones de ayuda fuera más adecuad