ES Diario Oficial de la Unión Europea C 353/1

Proyecto de Comunicación interpretativa de la Comisión sobre determinadas disposiciones de la Directiva 2007/58/CE

2010/C 353/01

1. INTRODUCCIÓN

La presente Comunicación Interpretativa expone los puntos de vista de la Comisión acerca de la aplicación de la Directiva 2007/58/CE, de 23 de octubre de 2007, que regula la apertura del mercado para los servicios ferroviarios internacionales de transporte de viajeros y que tenía que haber sido incorporada al ordenamiento jurídico nacional de los Estados miembros antes del 4 de junio de 2009 (1). La necesidad de una Comunicación como ésta surge de un estudio sobre la aplicación de la Directiva realizado por los servicios de la Comisión a finales de 2009 y los posteriores debates con representantes de los Estados miembros y de las asociaciones del sector ferroviario. En dichas ocasiones, los organismos reguladores del sector ferroviario y los ministros de transportes pidieron a la Comisión información y asesoramiento sobre el modo de aplicar determinadas disposiciones de la Directiva. El objetivo de esta Comunicación, por lo tanto, es garantizar que las medidas de transposición adoptadas por los Estados miembros son plenamente conformes a la Directiva.

Las partes interesadas plantearon dos preguntas fundamentales que son de vital importancia para la apertura del mercado del transporte internacional de viajeros por ferrocarril, ya que tienen un impacto directo en los derechos de acceso a las infraestructuras concedidos a las empresas ferroviarias:

1) cómo debe determinarse si el objetivo principal de un servicio por ferrocarril es transportar pasajeros que viajan en un trayecto internacional; y

2) cómo considerar si el equilibrio económico de los contratos de servicio público se ve comprometido por el nuevo servicio.

La presente Comunicación se limita a estas dos cuestiones. Otros aspectos de la Directiva 2007/58/CE serán abordados posteriormente, cuando proceda.

1. Cómo determinar el objetivo principal de un servicio ferroviario

Considerando 8

La introducción de estos nuevos servicios internacionales de libre acceso con estas paradas no supone la apertura del mercado para los servicios interiores de transporte de viajeros, sino que se debe concentrar exclusivamente en paradas auxiliares para los trayectos internacionales. Sobre esta base, su introducción debe referirse a servicios cuyo objetivo principal sea el transporte de pasajeros que viajen en un trayecto internacional. Para determinar si este es el objetivo principal del servicio, se deben tener en cuenta criterios tales como el porcentaje del volumen de negocios, y del volumen, procedente del transporte de viajeros del tráfico nacional o internacional, y la distancia cubierta por el servicio. Esta tarea la debe realizar el respectivo organismo regulador nacional, a petición de una parte interesada.

Artículo 10, apartado 3 bis

3 bis. Se concederá a las empresas ferroviarias incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 2, a más tardar el 1 de enero de 2010, un derecho de acceso a la infraestructura de todos los Estados miembros para la explotación de servicios internacionales de transporte de viajeros. En el transcurso de un servicio internacional de transporte de viajeros, las empresas ferroviarias podrán recoger y dejar viajeros en cualquiera de las estaciones situadas en el trayecto internacional, incluso en estaciones situadas dentro de un mismo Estado miembro.

Aquellos Estados miembros en que el transporte internacional de viajeros por tren represente más de la mitad del volumen de negocios de las empresas ferroviarias deberán conceder el acceso a sus infraestructuras de transporte a más tardar el 1 de enero de 2012.

A petición de las autoridades competentes pertinentes o de las empresas ferroviarias interesadas, el organismo u organismos reguladores a que se refiere el artículo 30 de la Directiva 2001/14/CE se encargarán de determinar si el principal objeto del servicio es transportar viajeros entre estaciones situadas en Estados miembros distintos.

Responsabilidades

El artículo 10, apartado 3 bis, establece que sólo el organismo u organismos reguladores se encargarán de determinar si el principal objeto del servicio es transportar viajeros entre estaciones situadas en Estados miembros distintos. Para ello, los organismos reguladores han de actuar independientemente. Esto implica que su decisión no puede estar condicionada ni predeterminada por las instrucciones recibidas de ninguna otra autoridad pública en virtud del Derecho nacional.

Al amparo del artículo 10, apartado 3 bis, varios organismos reguladores pueden ser responsables de determinar el objeto principal de un servicio en casos específicos. Esto significa que, cuando las actividades ferroviarias de varios Estados miembros puedan estar afectadas por cualquier decisión potencial, tienen que intervenir en la decisión dos o más organismos reguladores. Considerando el carácter internacional de los servicios ferroviarios en cuestión, es de vital importancia garantizar que las decisiones que tengan un impacto transfronterizo se coordinen convenientemente entre los organismos reguladores implicados. Los organismos reguladores, por consiguiente, deberán informar a sus interlocutores de los demás Estados miembros afectados por el servicio de transporte ferroviario en cuestión e intercambiar sus conclusiones preliminares sobre si se cumple el requisito del objetivo principal antes de tomar cualquier decisión dentro de su competencia.

Proceso de adopción de decisiones

El artículo 10, apartado 3 bis, estipula que los organismos reguladores actúan a petición de las autoridades competentes pertinentes o de las empresas ferroviarias interesadas. Esto significa que los organismos reguladores no deben actuar por propia iniciativa, sino únicamente después de una petición de una de las partes interesadas.

Cuando las empresas ferroviarias soliciten acceso a la infraestructura con el fin de explotar un servicio internacional de transporte de viajeros, se supondrá que el servicio es internacional si el tren atraviesa al menos una frontera de un Estado miembro, independientemente de que el servicio incluya o no cabotaje. Los organismos reguladores deberán verificar el objeto principal del servicio de transporte, caso por caso. Las «empresas ferroviarias interesadas» son exclusivamente aquéllas que puedan demostrar que el nuevo servicio puede tener un impacto potencial en ellas. Las «autoridades competentes» son las responsables de conceder, limitar o prohibir el acceso a la infraestructura ferroviaria.

Para garantizar el pleno respeto de los principios de igualdad y no discriminación, el proceso de adopción de decisiones debe ser claro, transparente y no discriminatorio. Debe publicarse y estar basado en una consulta a las partes interesadas e intercambios de información con otros organismos reguladores para garantizar unas reglas del juego equitativas adecuadas. El calendario y la duración de dicho proceso han de tener en cuenta la necesidad de ofrecer a todos los operadores del mercado una seguridad jurídica suficiente para desarrollar sus actividades. El procedimiento deberá ser lo más simple, eficiente y transparente posible y ser coherente con el proceso de solicitud de vías. Los detalles del proceso podrán cambiar con el tiempo, en particular a la luz de la experiencia que adquieran los organismos reguladores.

Criterios

El artículo 10, apartado 3 bis, no fija criterios preestablecidos para determinar el objeto principal de un servicio de transporte ferroviario. Sin embargo, el considerando 8 menciona tres criterios que los organismos reguladores pueden tener en cuenta: el porcentaje del volumen de negocios y del volumen, procedente del transporte de viajeros de tráfico nacional o internacional y la distancia cubierta por el servicio. Estos criterios se mencionan únicamente a título de ejemplo. Por lo tanto, no son obligatorios, y también pueden tenerse en cuenta otros criterios.

Los criterios fijados deberán exponer claramente los factores que vayan a ser tenidos en cuenta por los organismos reguladores a la hora de determinar el objeto principal de un servicio. Deberán permitir a los organismos reguladores identificar la vocación del servicio a medio plazo, más que sus características en un momento dado. Debe haber un elemento de previsión en la evaluación y han de tenerse en cuenta los probables cambios graduales de las condiciones del servicio y del mercado. Los planes estratégicos y las previsiones de mercado facilitadas por la empresa ferroviaria que desea explotar el nuevo servicio constituyen una base posible para una decisión.

Para determinar el objeto principal de un servicio, el análisis realizado por los organismos reguladores ha de ser cuantitativo y cualitativo. Por ello no es posible aplicar ningún umbral cuantificado estrictamente o de forma aislada. En este contexto, la forma de comercialización del servicio, las pautas de sus paradas y el tipo de material rodante utilizado son factores cualitativos que los organismos reguladores pueden considerar con vistas a determinar el objeto del servicio de transporte.

2. Cómo considerar si el equilibrio económico de los contratos de servicio público se ve comprometido

Considerando 10

Abrir a la competencia los servicios internacionales de transporte de viajeros, lo que incluye el derecho a recoger viajeros en cualquier estación situada en el trayecto de un servicio internacional y a dejarlos en otra, incluso cuando se trate de estaciones situadas en un mismo Estado miembro, puede tener repercusiones en la organización y la financiación de los servicios ferroviarios de transporte de viajeros prestados en el marco de un contrato de servicio público. Los Estados miembros deben tener la posibilidad de restringir el derecho de acceso al mercado cuando dicho derecho pueda comprometer el equilibrio económico de esos contratos de servicio público y cuando el organismo regulador competente a que se refiere el artículo 30 de la Directiva 2001/14/CE dé su aprobación basándose en un análisis económico objetivo, a petición de las autoridades competentes que adjudicaron el contrato de servicio público.

Considerando 12

La evaluación para determinar si el equilibrio económico del contrato de servicio público puede verse comprometido ha de tener en cuenta unos criterios predefinidos tales como el impacto en la rentabilidad de cualquiera de los servicios incluidos en un contrato de servicio público, incluidas las repercusiones en el coste neto que resulten para la autoridad pública competente que adjudicó el contrato, la demanda de los viajeros, las tarifas, las modalidades de venta de billetes, la situación y cantidad de paradas a ambos lados de la frontera y los horarios y frecuencias del nuevo servicio propuesto. Dentro del respeto de dicha evaluación y de la decisión del organismo regulador, los Estados miembros pueden autorizar, modificar o denegar el derecho de acceso al servicio internacional de transporte de viajeros de que se trate, e incluso aplicar cánones al operador de un nuevo servicio internacional de transporte de viajeros, conforme al análisis económico y de acuerdo con el Derecho comunitario y los principios de igualdad y no discriminación.

Considerando 17

De conformidad con el artículo 31 de la Directiva 2001/14/CE, los organismos reguladores nacionales deben intercambiar información y, cuando así proceda en casos concretos, coordinarse en cuanto a los principios y la práctica que seguirán para evaluar si peligra el equilibrio económico de un contrato de servicio público. Dichos organismos deben ir elaborando directrices gradualmente, a partir de la experiencia que vayan adquiriendo.

Artículo 10, apartado 3 ter

3 ter. Los Estados miembros podrán limitar el derecho de acceso definido en el apartado 3 bis en las conexiones origen-destino que sean objeto de uno o más contratos de servicio público de conformidad con lo dispuesto en la legislación comunitaria vigente. Esta limitación no podrá tener por efecto una restricción del derecho de recoger y dejar viajeros en cualquiera de las estaciones situadas en el trayecto internacional, incluso en estaciones situadas dentro de un mismo Estado miembro, salvo cuando el ejercicio de ese derecho comprometa el equilibrio económico de un contrato de servicio público.

El organismo u organismos reguladores a que se refiere el artículo 30 de la Directiva 2001/14/CE determinarán si el equilibrio económico puede verse comprometido sobre la base de un análisis económico objetivo y de criterios predefinidos, y previa petición de:

— la autoridad o autoridades competentes que hayan adjudicado el contrato de servicio público,

— cualquier otra autoridad competente interesada, que tenga derecho a limitar el acceso en virtud del presente artículo,

— el administrador de la infraestructura, o

— la empresa ferroviaria que ejecute el contrato de servicio público.

Las autoridades competentes y las empresas ferroviarias que presten los servicios públicos facilitarán al organismo u organismos reguladores información suficiente para tomar una decisión. El organismo regulador estudiará la información facilitada, consultará a todas las partes interesadas según corresponda, y comunicará a las partes interesadas su decisión motivada en un plazo de tiempo prudencial previamente fijado, y, en cualquier caso, en un plazo de dos meses a partir de la recepción de toda la información pertinente. El organismo regulador expondrá los motivos de su decisión y precisará dentro de qué plazo y bajo qué condiciones:

— la autoridad o autoridades competentes pertinentes,

— el administrador de la infraestructura,

— la empresa ferroviaria que ejecute el contrato de servicio público, o

— la empresa ferroviaria que solicite el acceso;

podrán solicitar una revisión de la decisión.

Responsabilidades

El artículo 10, apartado 3 ter, dispone que la limitación del derecho de acceso en rutas que sean objeto de contratos de servicio público, si los nuevos servicios internacionales ponen en peligro su equilibrio económico, es una opción que tienen los Estados miembros, no una obligación. Sólo si los Estados miembros deciden utilizar esta posibilidad, los organismos reguladores son responsables de determinar si el equilibrio económico de los contratos de servicio público se va a ver comprometido por el nuevo servicio de transporte por ferrocarril propuesto. Para ello, los organismos reguladores han de actuar independientemente. El considerando 14 hace hincapié, en especial, en cómo deben organizarse los organismos reguladores con el fin de garantizar que puedan ejercer este poder independientemente de las autoridades que conceden los contratos de servicio público.

Cualquier limitación del derecho de acceso por parte de los Estados miembros en virtud del artículo 10, apartado 3 ter, deberá respetar la evaluación del organismo regulador. Tal como figura en el considerando 10, la aprobación por parte del organismo regulador competente es condición previa para la limitación del derecho de acceso por parte de los Estados miembros. Esta aprobación podrá ser concedida mediante un dictamen vinculante que evalúe si el equilibrio económico de los contratos de servicio público está comprometido y que proponga una medida específica o un procedimiento de aprobación que analice minuciosamente cualquier proyecto de decisión de limitar el derecho de acceso.

Las evaluaciones y las decisiones de los organismos reguladores deberán ser coordinadas, cuando proceda, en casos individuales. Esto es aplicable, en particular, cuando los contratos de servicio público afectados son de carácter transfronterizo o, de forma más general, en los casos en que la restricción de los derechos de cabotaje en un Estado miembro pueda tener repercusiones en la viabilidad de un servicio de transporte internacional por ferrocarril ofrecido en otro. En dichas circunstancias, con el fin de lograr un acuerdo común sobre la situación, los organismos reguladores afectados deberán intercambiar información, así como sus opiniones preliminares sobre si el equilibrio económico de los contratos de servicio público se ve comprometido y sobre cualquier limitación que pueda resultar adecuada. Los organismos reguladores deben consultarse entre sí, independientemente de la posibilidad de restringir el derecho de acceso en las rutas cubiertas por contratos de servicio público en el Estado miembro del organismo regulador consultado.

Aparte de los casos específicos anteriormente citados, el considerando 17 de la Directiva 2007/58/CE hace hincapié en que, sobre la base del artículo 31 de la Directiva 2001/14/CE, los organismos reguladores deben intercambiar información sistemáticamente sobre su trabajo y principios de adopción de decisiones y prácticas a fin de ir desarrollando directrices basadas en su experiencia.

Proceso de adopción de decisiones

La evaluación de si puede verse comprometido el equilibrio económico de un contrato de servicio público es un ejercicio que los organismos reguladores deben poder realizar independientemente de que se haya verificado o no el objeto principal del servicio de transporte ferroviario. Estos dos ejercicios pueden desarrollarse en paralelo, pero uno no puede ser considerado un requisito previo del otro.

Tal como se estipula en el artículo 10, apartado 3 ter, para que haya evaluación es necesaria una petición presentada por el organismo regulador competente. Esa solicitud puede ser realizada exclusivamente por: 1) la autoridad o autoridades competentes que concedan el contrato de servicio público cubierto por la evaluación, 2) cualquier otra autoridad competente con derecho a limitar el acceso a la infraestructura afectada, 3) el administrador de la infraestructura en cuestión o 4) la empresa ferroviaria que realice el servicio público para las cual se ha solicitado la evaluación. Si la parte que solicita una evaluación no puede facilitar la información requerida con el fin de llegar a una decisión o si la solicitud no es presentada dentro de un plazo razonable, establecido con antelación por el organismo regulador, no deberá realizarse ninguna evaluación. El calendario y la duración para la evaluación han de tener en cuenta la necesidad de ofrecer a todos los operadores del mercado una seguridad jurídica suficiente para desarrollar sus actividades. El procedimiento deberá ser lo más simple, eficiente y transparente posible y ser coherente con el proceso de solicitud de vías.

Los organismos reguladores no deberán llevar a cabo dichas evaluaciones por propia iniciativa, sino solamente a petición de una de las partes interesadas citadas. La evaluación realizada por el organismo regulador deberá estar limitada a los puntos mencionados en la petición recibida.

La evaluación deberá basarse en un método objetivo y criterios predeterminados. Únicamente los organismos reguladores son responsables de desarrollar dicho método, incluidos los criterios que se vayan a aplicar. Dicha responsabilidad no puede estar restringida por ninguna autoridad pública implicada en la concesión de contratos de servicio público o en el ejercicio del control por los accionistas sobre una empresa ferroviaria.

El método de evaluación deberá establecerse de manera que sea coherente con el desarrollo del mercado y pueda evolucionar con el tiempo, en particular a la luz de la experiencia adquirida por los organismos reguladores, así como cumplir las directrices comunes previstas en el considerando 17.

El método deberá consistir en un análisis económico detallado. Esto implica que los organismos reguladores deben realizar una evaluación adecuada del impacto económico y financiero del nuevo servicio de transporte ferroviario sobre el contrato de servicio público afectado. Por consiguiente, en condiciones normales, no se considerará suficiente la simple aplicación de los umbrales preestablecidos.

La evaluación del impacto deberá demostrar si el equilibrio económico del contrato está comprometido. Esto quiere decir que la detección de un impacto causado por el nuevo servicio es necesaria pero no suficiente en sí misma. El análisis económico deberá determinar hasta qué punto se ve perjudicado el equilibrio económico del contrato. Aparte de eso, dicho impacto deberá ser atribuible específicamente al nuevo servicio de transporte ferroviario y no a otros factores, como el clima económico general. Los contratos de servicio público en cuestión son los destinados a la prestación de servicios entre conexiones origen-destino atendidas por el nuevo servicio ferroviario propuesto o los que cubren servicios de naturaleza semejante entre las mismas conexiones origen-destino prestados en una ruta paralela que pueda verse afectada.

Para garantizar el pleno respeto de los principios de igualdad y no discriminación, el método utilizado debe ser claro, transparente y no discriminatorio. Debe publicarse y estar basado en una consulta a las partes interesadas e intercambios de información con otros organismos reguladores para garantizar unas reglas del juego equitativas adecuadas. Los detalles del método podrán cambiar con el tiempo, en particular para ser adaptados a las directrices comunes desarrolladas a la luz de la experiencia de los organismos reguladores.

Criterios

El análisis debe centrarse en el impacto económico del nuevo servicio en el conjunto del contrato de servicio público, no en los servicios individuales. Tal como figura en el considerando 12, esto implica tener en cuenta: 1) los costes netos para la autoridad que ha concedido el contrato y 2) la rentabilidad de los servicios que la empresa ferroviaria está explotando en virtud del contrato. El simple hecho de que el nuevo servicio se ofrezca a un precio inferior o durante el mismo periodo de tiempo que los sujetos a contrato de servicio público no permite concluir que el equilibrio económico de dicho contrato se pueda ver comprometido.

Para determinar el impacto sobre la rentabilidad para la empresa ferroviaria y sobre los costes netos para la autoridad competente, el considerando 12 sugiere varios elementos que conviene considerar: la demanda de los viajeros, las tarifas, las modalidades de venta de billetes, la situación y cantidad de paradas a ambos lados de la frontera y los horarios y frecuencias del nuevo servicio propuesto. Sin embargo, considerar estos factores no supone, por sí solo, realizar el análisis económico exigido por la Directiva y no es suficiente para determinar si el equilibrio económico se verá comprometido. Estos aspectos se mencionan únicamente a título de ejemplo. Esta lista no es ni exhaustiva ni obligatoria.

No debe considerarse que todo impacto en un contrato de servicio público compromete su equilibrio económico. No debe considerarse «comprometedor» cualquier impacto limitado o único, en particular dentro de los márgenes especificados en el propio contrato. La evaluación debe demostrar que la viabilidad de los servicios prestados bajo el contrato de servicio público se ve afectada. El equilibrio debe considerarse comprometido cuando puede demostrarse que la viabilidad económica de la prestación de estos servicios públicos ofreciendo un nivel de calidad razonable puede verse en peligro.

En este contexto, demostrar que la entrada de un nuevo operador en el mercado dará lugar a un incremento de la contribución pública no será suficiente. Para que pueda considerarse que compromete el equilibrio económico del contrato de servicio público en cuestión, cualquier incremento de la contribución pública de ese tipo deberá ser sustancial.

La presente Comunicación Interpretativa se entenderá sin perjuicio de la obligación de los Estados miembros de adoptar medidas de transposición para acatar las disposiciones de la Directiva 2007/58/CE.

(1) Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 por la que se modifican la Directiva 91/440/CEE del Consejo, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, y la Directiva 2001/14/CE, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización. La numeración de los artículos utilizada en la presente Comunicación corresponde a la última versión consolidada de la Directiva 91/440/CEE (el acto de base).