DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 26 de octubre de 1999

relativa a las disposiciones nacionales notificadas por el Reino de los Países Bajos que limitan la comercialización y el uso del pentaclorofenol

[notificada con el número C(1999) 3419]

(El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

(1999/831/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 6 de su artículo 95,

Considerando lo siguiente:

I. ANTECEDENTES

1. Legislación comunitaria: Directiva 91/173/CEE

(1) La Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos(1), cuya última modificación la constituye la Directiva 1999/77/CE de la Comisión(2), prevé la prohibición y restricción del uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos. La Directiva 76/769/CEE se modifica regularmente para incluir en su anexo nuevas sustancias peligrosas para el hombre y el medio ambiente.

(2) La Directiva 91/173/CEE del Consejo(3) por la que se modifica por novena vez la Directiva 76/769/CEE armoniza la comercialización y el uso del pentaclorofenol y de sus sales y ésteres. La Directiva 91/173/CEE prohíbe la comercialización y el uso del pentaclorofenol y de sus sales y ésteres en sustancias o preparados con una concentración igual o superior a un 0,1 % en masa.

(3) No obstante, se prevén cuatro excepciones a dicha prohibición. Se admitirá el uso de pentaclorofenol y sus compuestos en instalaciones industriales, especialmente:

a) para tratar maderas, si bien la madera tratada no podrá ser utilizada en interiores ni en la fabricación de contenedores dirigidos a fines de cultivo o de envase que puedan entrar en contacto con productos destinados al consumo humano o animal;

b) en la impregnación de fibras y de textiles extrafuertes que no se destinen en la elaboración de prendas de vestir o de mobiliario decorativo;

c) como agente de síntesis y/o de transformación en los procesos industriales;

d) para tratamiento in situ de edificios de interés histórico y cultural (que el Estado miembro podrá autorizar caso por caso), como tratamiento curativo de carpinterías a albañilerías atacadas por el merulio y por hongos.

En cualquier caso, el pentaclorofenol utilizado como tal o como componente de preparados cuya aplicación quede dentro del marco de las exenciones anteriormente citadas, deberá tener un contenido total de hexaclorodibenzoparadioxina (H6CDD) inferior a 4 ppm (partes por millón). Estas sustancias y preparados sólo podrán comercializarse en envases de 20 litros como mínimo y, además del etiquetado exigido con arreglo a otras disposiciones comunitarias, deberán llevar la indicación "Reservado a usos industriales y profesionales".

(4) El texto establece que dichas excepciones volverán a examinarse en función de la evolución de los conocimientos y las técnicas, a más tardar en el plazo de tres años después de la aplicación de la Directiva. La primera revisión de la Directiva se llevó a cabo en el curso de 1995. Los debates del grupo de trabajo sobre limitación de la comercialización y el uso de sustancias y preparados peligrosos permitieron llegar a la conclusión de que no era necesario modificar la Directiva 76/769/CEE en lo relativo al pentaclorofenol, pues el grupo consideraba que la evaluación de posibles sustitutos no había producido resultados aceptables, por lo que era necesario un examen ulterior.

(5) Dicho examen llegó a su fin en 1998, año en el que un segundo ejercicio de revisión tuvo como consecuencia la adopción de la Directiva 1999/51/CE de la Comisión(4), por la que se adaptan al progreso técnico, entre otras, las disposiciones relativas al pentaclorofenol y a sus sales y ésteres. En virtud de las nuevas disposiciones, no están autorizados la comercialización y el uso del pentaclorofenol y de sus sales y ésteres en sustancias o preparados con una concentración igual o superior a un 0,1 % en masa, lo que equivale a una prohibición del uso de sustancias y preparados a los que se hayan incorporado intencionadamente tanto el uno como los otros. Estas nuevas disposiciones serán de aplicación a partir del 1 de septiembre de 2000. A título excepcional, Francia, Irlanda, Portugal, España y el Reino Unido podrán seguir aplicando la legislación precedente hasta el 31 de diciembre de 2008.

2. Normativas nacionales

(6) La legislación neerlandesa en materia de pentaclorofenol está recogida en cuatro textos distintos: La Ley de sustancias de control (también denominada Ley de pesticidas) de 1962(5), el capítulo IX, "Madera y corcho", del Reglamento sobre envasado y productos de consumo de 1980(6), la Decisión de 18 de agosto con arreglo al artículo 24 de la Ley de sustancias peligrosas para el medio ambiente de 1992(7) y el Reglamento sobre pentaclorofenol con arreglo a la Ley de productos comerciales de 11 de febrero de 1994(8).

(7) La legislación establecida en virtud de la Ley de sustancias de control de 1962 y de la Decisión relativa a la composición, clasificación, envase y etiquetado de sustancias de control, aprobada el 22 de febrero de 1980 (denominada, en lo sucesivo, "la Decisión SIVEB")(9), con sus correspondientes enmiendas, impone una prohibición general de las sustancias en cuestión, al tiempo que prevé un sistema de autorización de carácter individual. La Ley de sustancias de control alude tanto a las sustancias de control de las cosechas como a las sustancias de control de uso no agrícola [letra f) del apartado 1 del artículo 1] que no pueden suministrarse, poseerse, almacenarse ni utilizarse en los Países Bajos a no ser que hayan sido autorizadas con arreglo a la misma Ley (apartado 1 del artículo 2). El artículo 3 define en su apartado 1 las condiciones generales que debe cumplir toda sustancia de control para recibir dicha autorización (entre otras, no presentar efectos nocivos para la salud humana ni las aguas subterráneas, ni tener consecuencias ambientales inaceptables).

(8) La Decisión SIVEB, basada en la Ley de sustancias de control, constituye un normativa de rango ministerial por la que se establece el contenido admisible de agentes activos que pueden presentar las sustancias de control, con arreglo al cual el Ministerio competente otorga las correspondientes autorizaciones (licencias) de uso de las sustancias a que se refiere la Ley ya mencionada. Por lo que respecta al pentaclorofenol, la Decisión SIVEB establece un contenido máximo de determinadas impurezas: hexaclorobenceno (1 g/kg), hexaclorodibenzoparadioxinas (10 mg/kg = 10 ppm), heptaclorodibenzoparadioxinas (100 mg/kg), triclorofenol (1 g/kg) y dibenzofuranos clorados (500 mg/kg). Todas las autorizaciones concedidas para el tratamiento de la madera con productos que contienen pentaclorofenol expiraron en 1989, mientras que las últimas autorizaciones aún vigentes para tratamiento de textiles lo hicieron en 1992.

(9) Entre otras disposiciones, el Reglamento sobre envasado y productos de consumo de 1980 establece que la madera y el corcho utilizados como envase o como producto de consumo deben seguir un proceso de fabricación en el que se utilicen las sustancias especificadas en el anexo de la Decisión sobre envasado y productos de consumo(10). Las materias primas y los aditivos sólo pueden utilizarse conforme a lo especificado en dicho anexo. El pentaclorofenol y sus sales y ésteres no figuran como productos para la protección de la madera, motivo por el cual no pueden utilizarse.

(10) La Decisión adoptada con arreglo al artículo 24 de la Ley de sustancias peligrosas para el medio ambiente de 1992 establece una prohibición general de cualquier comercialización y uso del pentaclorofenol y de sus sales y ésteres, cuando su concentración sea superior al 0,1 %. Se contemplan exenciones para el uso como intermedios en procesos industriales cerrados, a condición de que no se produzcan emisiones y de que el contenido de hexaclorodibenzoparadioxina se sitúe por debajo de 4 ppm, así como con fines de investigación en laboratorio. La Decisión establece asimismo una prohibición absoluta de la venta a particulares e impone el uso de recipientes de un tamaño mínimo de 20 l, así como la exhibición obligatoria de la indicación "Reservado a usos industriales y profesionales".

(11) El Reglamento adoptado con arreglo a la Ley de productos comerciales de 1994 dispone que los artículos tratados con pentaclorofenol no pueden comercializarse en los Países Bajos si su contenido de dicha sustancia supera los 5 mg/kg.

3. Comparación de las disposiciones nacionales con las de la Directiva 91/173/CEE

(12) La comparación de la legislación comunitaria con las disposiciones neerlandesas pone de manifiesto que las medidas nacionales son más restrictivas en un aspecto esencial, ya que la comercialización y el uso de sustancias o preparados que contienen pentaclorofenol y sus sales y ésteres que autoriza la Directiva comunitaria para el tratamiento de la madera y la impregnación de fibras y de tejidos extrafuertes no están permitidos en los Países Bajos.

(13) Por otra parte, las disposiciones neerlandesas son potencialmente menos restrictivas que la Directiva comunitaria, en tanto en cuanto la Ley de sustancias de control de 1962 no delimita claramente los ambitos de uso que pueden ser objeto de autorización, sino que remite para ello a las autorizaciones individuales. Las autoridades neerlandesas podrían, por lo tanto, aprobar el uso de pentaclorofenol para aplicaciones no permitidas con arreglo a la Directiva 91/173/CEE; además, el valor límite de hexaclorodibenzoparadioxina contenida en el pentaclorofenol (cuya autorización de uso sería posible en teoría) es de 10 ppm, situándose por encima de las 4 ppm establecidas en la Directiva comunitaria.

(14) Como ya se ha señalado, las disposiciones de la Directiva 76/769/CEE relativas al pentaclorofenol han sido modificadas por la Directiva 1999/51/CE y serán aplicadas por los Países Bajos a partir del 1 de septiembre de 2000. La legislación neerlandesa, para la cual se ha solicitado aprobación con arreglo al apartado 4 del antiguo artículo 100 A, es compatible con las nuevas disposiciones comunitarias.

II. PROCEDIMIENTO

(15) La Directiva 91/173/CEE fue aprobada el 21 de marzo de 1991. Conforme a lo dispuesto en el apartado 2 de su artículo 2, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones nacionales necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva antes del 1 de julio de 1992.

(16) Mediante su carta de 21 de enero de 1992, el Representante Permanente neerlandés informó a la Comisión de que los Países Bajos consideraban necesario mantener o adoptar, de conformidad con el apartado 4 del antiguo artículo 100 A del Tratado CE, disposiciones legales nacionales por las que se establecen medidas más restrictivas para el uso de pentaclorofenol en el tratamiento de la madera y en la impregnación de fibras y de tejidos extrafuertes [letras a) y b) del punto 23 del anexo de la Directiva 91/173/CEE], con fines de protección tanto del medio ambiente como de la salud pública. Mediante su carta de 30 de marzo de 1992, el Representante Permanente neerlandés notificó un proyecto de Reglamento establecido con arreglo a la Ley de productos comerciales, por el que se prohibían la comercialización y el uso de artículos tratados con pentaclorofenol y solicitó la correspondiente confirmación, de conformidad con el apartado 4 del antiguo artículo 100 A, a fin de proceder a su adopción.

(17) Mediante carta de 27 de abril de 1992, a la que siguió otra de 26 de junio de 1992, la Comisión consultó a los demás Estados miembros en cuanto a la petición neerlandesa de aplicar disposiciones nacionales más estrictas al pentaclorofenol. Contestaron siete Estados miembros: Irlanda, Dinamarca, y Alemania lo hicieron en apoyo de la petición neerlandesa, mientras que Francia, España, Grecia, y Portugal expresaron su oposición.

(18) Irlanda comunica a la Comisión que no tiene objeciones que formular contra la solicitud presentada por las autoridades neerlandesas.

(19) Dinamarca apoya la petición de los Países Bajos y se muestra de acuerdo con la evaluación neerlandesa del peligro que representa el pentaclorofenol para la vida humana y el medio ambiente. La prohibición total del pentaclorofenol es la única solución aceptable para Dinamarca, quien también se reserva el derecho de aplicar normas nacionales más estrictas.

(20) Como apoyo a la posición neerlandesa, Alemania hace referencia a su propia solicitud al amparo del apartado 4 del antiguo artículo 100 A.

(21) Francia se opone a la petición neerlandesa. Según la evaluación de las autoridades francesas, la justificación presentada por las autoridades holandesas es insuficiente, las disposiciones nacionales no respetan la regla de proporcionalidad y las consecuencias económicas para el funcionamiento del mercado interior y del comercio con terceros países son importantes.

(22) España opina que las restricciones impuestas por la Directiva 91/173/CEE son suficientes para garantizar la protección del medio ambiente y de la salud del consumidor. Una decisión favorable a la petición neerlandesa crearía un desequilibrio perjudicial para la realización del mercado interior. España sugiere una revisión general de la Directiva como solución más razonable al problema.

(23) Grecia considera que la Directiva 91/173/CEE ha de ser aplicada correctamente por el conjunto de los Estados miembros, pues, de lo contrario, las repercusiones de las medidas nacionales sobre el mercado interior serán considerables. Las medidas nacionales sólo están justificadas si se consigue demostrar que la protección del medio ambiente y del consumidor prevista por la Directiva no es adecuada.

(24) Portugal duda de que las medidas neerlandesas se ajusten al principio de proporcionalidad, dado que se han considerado necesarias las excepciones previstas por la Directiva, a falta de soluciones más seguras e igualmente eficaces. Este país se opone a la concesión de una derogación en favor de Países Bajos, en la medida en que las autoridades neerlandesas no han presentado ninguna justificación que no se conociera ya cuando se produjo la aprobación de la Directiva.

(25) Mediante carta de 23 de septiembre de 1993, la Comisión informó a las autoridades neerlandesas de que consideraban que el proyecto de Reglamento sobre el pentaclorofenol adoptado en virtud de la Ley de productos comerciales (notificado por los Países Bajos el 30 de marzo de 1992) no correspondía al ámbito de armonización establecido por las disposiciones de la Directiva 91/173/CEE, pues se refiere exclusivamente a los productos tratados con pentaclorofenol. Los Países Bajos expresaron su desacuerdo con esta interpretación mediante carta de 4 de marzo de 1994. Sin embargo, el Tribunal de Justicia apoyó la posición de la Comisión en su sentencia de 1 de octubre de 1998, conforme a la cual "el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 76/769/CEE, en su versión modificada por la Directiva 91/173/CEE, no se aplica a los productos que han sido tratados con PCF, sus sales y ésteres o con un preparado realizado a partir de estas sustancias, de forma que los Estados miembros siguen teniendo la facultad, en principio, de fijar límites autónomes para tales productos"(11).

(26) En su carta de 8 de noviembre de 1995, la Comisión comunicó a las autoridades neerlandesas su intención de proceder, en relación con la notificación de 21 de enero de 1992, a una evaluación de los riesgos del pentaclorofenol y sus productos de sustitución para el hombre y el medio ambiente. La evaluación debía estar finalizada en 1998 y podía entrañar la adaptación de la Directiva comunitaria, de considerarse necesaria. En tales circunstancias, la Comisión no juzgaba conveniente tomar una decisión definitiva sobre la notificación presentada por los Países Bajos.

(27) La revisión llegó a su término en 1998 y provocó la modificación de las disposiciones de la Directiva 76/769/CEE relativas al pentaclorofenol mediante la Directiva 1999/51/CE (véase el capítulo I). Dicho texto suprimió en principio la excepción originalmente prevista en la Directiva comunitaria para el tratamiento de la madera y los productos textiles.

(28) El 1 de mayo de 1999 entró en vigor el Tratado de Amsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997. En su carta de 22 de septiembre de 1999 la Secretaría General de la Comisión hizo saber a las autoridades neerlandesas que su notificación relativa a la comercialización y al uso de pentaclorofenol sería analizada en el marco de las nuevas disposiciones del Tratado.

III. EVALUACIÓN

1. Normativa aplicable

(29) El Tratado de Amsterdam introdujo modificaciones sustanciales en las disposiciones del antiguo artículo 100 A del Tratado constitutivo la Comunidad Europea, sustituyendo sus apartados 3, 4 y 5 por ocho nuevos apartados, numerados de 3 a 10. Como consecuencia de la nueva numeración adoptada, el artículo en cuestión pasó a ser el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

(30) El Tratado de Amsterdam no incluye disposiciones transitorias específicas relativas a la normativa aplicable a las notificaciones efectuadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del mismo, cual es el caso de la notificación neerlandesa que es objeto de la presente Decisión.

(31) En ausencia de disposiciones específicas que prolonguen su aplicación, las antiguas disposiciones del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado CE se consideran derogadas a partir del día de entrada en vigor de las nuevas disposiciones (1 de mayo de 1999). En su lugar, a partir de esa fecha las nuevas disposiciones del Tratado se aplican inmediatamente al examen de las notificaciones.

2. Valoración de la admisibilidad

(32) La notificación efectuada por las autoridades neerlandesas el 21 de enero de 1992 tiene por objeto obtener la autorización del mantenimiento de unas disposiciones nacionales incompatibles con la Directiva 91/173/CEE, la cual constituye una medida de armonización adoptada con arreglo al antiguo artículo 100 A del Tratado CE (artículo 95 en la actualidad).

(33) El apartado 4 del artículo 95 del Tratado establece que: "Si, tras la adopción por el Consejo o por la Comisión de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario mantener disposiciones nacionales justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro notificará a la Comisión dichas disposiciones así como los motivos de su mantenimiento.".

(34) La Directiva 91/173/CEE fue aprobada el 21 de marzo de 1991. Los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones nacionales necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva antes del 1 de julio de 1992. Los Países Bajos notificaron las disposiciones de su reglamentación nacional que se proponían mantener el 21 de enero de 1992, es decir, antes de la fecha prevista para la aplicación de las disposiciones nacionales de adaptación de la Directiva.

(35) Las disposiciones neerlandesas en cuestión (a saber, la Ley de sustancias de control) fueron adoptadas en 1962. A su vez, todas las autorizaciones concedidas para el tratamiento de la madera con pentaclorofenol expiraron en 1989. El 26 de mayo de 1989 se decidió que las últimas autorizaciones para tratamiento de textiles con ésteres de pentaclorofenol expirarían el 1 de julio de 1992. Por consiguiente, la legislación más restrictiva en cuanto al uso del pentaclorofenol para el tratamiento de maderas y tejidos ya había sido adoptada antes de que lo fuera la Directiva 91/173/CEE (21 de marzo de 1991).

(36) Por todo ello, existen poderosos motivos para considerar que, en el caso presente, se cumplen las condiciones previstas en el apartado 4 del artículo 95 del Tratado, con arreglo a las cuales las disposiciones nacionales notificadas han de ser las adoptadas antes de la aprobación de una medida de armonización comunitaria, en los casos en que un Estado miembro desee mantener tales disposiciones nacionales después de la aplicación de la medida de armonización de que se trate.

(37) Además, mediante su carta de 30 de marzo de 1992 las autoridades neerlandesas notificaron un proyecto de Reglamento relativo al pentaclorofenol establecido con arreglo a la Ley de productos comerciales y solicitaron la correspondiente confirmación, de conformidad con el apartado 4 del antiguo artículo 100 A, a fin de proceder a su adopción. El Reglamento se adoptó finalmente el 11 de febrero de 1994. Sin embargo, como ya se explicó en el capítulo anterior, las disposiciones de esta normativa nacional no corresponden al ámbito de aplicación de la Directiva 91/173/CEE, motivo por el cual no son objeto de la presente Decisión.

(38) A la luz de todo lo dicho, la Comisión considera que la solicitud de exención de la Directiva 91/173/CEE presentada por el Reino de los Países Bajos y notificada el 21 de enero de 1992 en virtud del apartado 4 del antiguo artículo 100 A es admisible con arreglo al apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE.

3. Valoración del fundamento

(39) En virtud de las disposiciones del artículo 95 del Tratado, la Comisión debe comprobar que se reúnen todas las condiciones que permiten a un Estado miembro hacer uso de las posibilidades de exención previstas en dicho artículo. En particular, ha de comprobar si las disposiciones notificadas por el Estado miembro son justificadas por las razones importantes contempladas en el artículo 30 del Tratado o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente. Además, cuando la Comisión considere que las disposiciones están justificadas, debe comprobar si constituyen o no un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior (apartado 6 del artículo 95).

(40) Las autoridades neerlandesas basaron su solicitud de exención sobre la necesidad de proteger el medio ambiente y también la salud humana. En apoyo de su solicitud de 21 de enero de 1992, remitieron un breve análisis de las incidencias del pentaclorofenol sobre la salud y el medio ambiente, junto con una serie de breves notas explicativas sobre la legislación nacional vigente o en proyecto, acompañadas de los textos de diversas preguntas y respuestas parlamentarias relativas a la comercialización y el uso del pentaclorofenol. Tras numerosos contactos con los servicios de la Comisión, y al objeto de fundamentar aún más su solicitud de exención de la Directiva 91/173/CEE, el Gobierno neerlandés presentó 5 estudios suplementarios(12) mediante carta con fecha de 26 de abril de 1994.

(41) La Comisión encargó a un asesor externo un estudio destinado a analizar la situación de los Países Bajos por lo que se refiere a la contaminación por dioxinas y furanos, así como al uso del pentaclorofeno(13). Se recurrió asimismo a otros estudios, encargados por la Comisión en el marco de las solicitudes similares presentadas por Alemania y Dinamarca. Además, en el curso de la revisión de las disposiciones de la Directiva 91/173/CEE, la Comisión preparó un informe sobre el funcionamiento de la Directiva y sobre las posibilidades de sustitución del pentaclorofenol(14), al tiempo que encargaba a diversos asesores externos otros estudios sobre los riesgos que plantea dicha sustancia(15) y sobre las posibles productos de sustitución para el tratamiento de la maderas y los textiles(16). La Comisión consultó al Comité científico de toxicidad, ecotoxicidad y medio ambiente, tomando como base el último estudio relativo a los riesgos que plantea el pentaclorofenol. El Comité emitió su dictamen el 27 de noviembre de 1998.

(42) Es preciso señalar que, habida cuenta del plazo establecido en el apartado 6 del artículo 95 (que no existía en el apartado 4 del antiguo artículo 100 A, con arreglo al cual notificaron los Países Bajos su solicitud), el esfuerzo considerable llevado a cabo por la Comisión para hallar elementos suplementarios relativos a la justificación del mantenimiento de las disposiciones nacionales neerlandesas no puede constituir un precedente para el futuro. Cuando la Comisión examina si las medidas nacionales notificadas con arreglo al apartado 4 del artículo 95 están justificadas por razones exigencias importantes, está obligada a basarse en las "razones" aducidas por el Estado miembro para justificar el mantenimiento de sus disposiciones nacionales. Ello implica que, en virtud de las disposiciones del Tratado, la responsabilidad de demostrar el carácter justificado de tales medidas incumbe al Estado miembro que presenta la solicitud. Teniendo en cuenta el marco establecido por el artículo 95 en materia de procedimiento, la Comisión se ve obligada a limitarse, por lo general, al estudio de la pertinencia de los elementos que le son presentados por el Estado miembro solicitante, sin entrar directamente en la búsqueda de posibles motivos de justificación.

3.1. Justificación por motivo de necesidad fundamental

3.1.1. Datos generales sobre el pentaclorofenol

(43) El pentaclorofenol es una sustancia química sintética que plantea peligros conocidos para el hombre y el medio ambiente. La clasificación y el etiquetado del pentaclorofenol están armonizados a escala comunitaria en virtud de la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la clasificación, embalaje y etiquetado de sustancias peligrosas(17), cuya última modificación la constituye la Directiva 1999/33/CE(18). El pentaclorofenol está:

- clasificado como concerígeno de categoría 3, es decir, sustancia preocupante para el hombre debido a los posibles efectos carcinogénicos, pero cuyos datos disponibles no permiten realizar una evaluación satisfactoria. Existen datos procedentes de estudios realizados en animales, pero resultan insuficientes para clasificar la sustancia en la segunda categoría de carcinógenos. Este tipo de sustancias se etiquetan con la frase de riesgo "R 40: posibilidad de efectos irreversibles";

- clasificado como muy tóxico por inhalación y etiquetado "R 26: muy tóxico por inhalación";

- clasificado como tóxico por contacto con la piel y por ingestión, y etiquetado "R 24/25: tóxico en contacto con la piel o por ingestión";

- clasificado como irritante para los ojos, las vías respiratorias y la piel, y etiquetado "R 36/37/38: irrita los ojos, la piel y las vías respiratorias";

- clasificado como peligroso para el medio ambiente, y etiquetado "R 50/53: muy tóxico para los organismos acuáticos, puede provocar a largo plazo efectos negativos para el medio ambiente acuático".

(44) En su calidad de compuesto organohalogenado, el pentaclorofenol figura en la lista I de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad(19), modificada por la Directiva 91/692/CEE(20). Dicha lista contiene sustancias escogidas principalmente por su toxicidad, su persistencia y su capacidad de bioacumulación.

(45) Con objeto de eliminar la contaminación de diferentes partes del medio acuático que podrían verse afectadas por el vertido de pentaclorofenol, se han fijado valores límite en la Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del anexo de la Directiva 76/464/CEE(21).

(46) El pentaclorofenol contiene impurezas peligrosas, especialmente hasta un 0,1 % de policlorodibenzodioxinas y de 1 a 5 % de policlorofenoxifenoles. El pentaclorofenol por sí solo y estas últimas impurezas contribuyen a la difusión diaria de dioxinas en el medio ambiente. Las dioxinas se difunden cuando los productos tratados con pentaclorofenol se exponen al sol y cuando al final de su vida se incineran. El pentaclorofenol que aparece en los lodos de depuración es también una fuente de dioxinas.

(47) El pentaclorofenol se utiliza como:

- agente para tratamiento de maderas (acción fungicida y agente "anti-azul"),

- agente de impregnación de tejidos industriales (acción fungicida),

- bactericida en el curtido de pieles y en la industria de la pasta de papel,

- moluscida en el tratamiento de aguas industriales, especialmente las aguas de refrigeración, y a veces como

- agente de esterilización.

(48) Debido a su toxicidad, el pentaclorofenol se ha sometido a diversas restricciones en más de treinta países.

3.1.2. La posición de los Países Bajos

(49) En su notificación de 21 de enero de 1992, las autoridades neerlandesas justificaban la aplicación de medidas nacionales más estrictas alegando necesidades fundamentales vinculadas a la protección del medio ambiente y la salud humana.

(50) Según las autoridades neerlandesas, el pentaclorofenol (así como sus ésteres y sus sales) es escasamente degradable en el medio ambiente y provoca efectos tóxicos en el hombre y los organismos acuáticos. Además, se trata de una sustancia relativamente móvil y dispersa en todos los medios anturales.

(51) El pentaclorofenol se acumula en los tejidos grasos y, por consiguiente, también lo hace a lo largo de la cadena alimentaria. Sus ésteres y sus sales, que se descomponen en pentaclorofenol, tienen efectos similares. El pentaclorofenol, sus sales y sus ésteres presentan contaminación por dibenzodioxinas y dibenzonfuranos clorados. Estos compuestos también se forman cuando se incinera el pentaclorofenol presente en los residuos. Por esta razón, el uso del pentaclorofenol constituye también una importante fuente de contaminación del medio ambiente por dibenzodioxinas y dibenzonfuranos clorados.

(52) Las autoridades neerlandesas aducen que los peligros del pentaclorofenol para el medio acuático ya habían sido reconocidos a nivel europeo en 1976. La Directiva 76/464/CEE prevé, en efecto, la utilización de las mejores tecnologías disponibles para prevenir las emisiones de pentaclorofenol en las aguas de superficie.

(53) El apartado c) del anexo 1B a la declaración final de la tercera conferencia internacional para la protección del Mar del Norte enumera el pentaclorofenol entre las sustancias cuya utilización en los plaguicidas debe limitarse estrictamente o incluso suprimirse.

(54) Las autoridades neerlandesas destacan también que, por lo que se refiere a la producción de agua potable, tampoco es aceptable la presencia de pentaclorofenol en las aguas subterráneas y de superficie en concentraciones superiores a 0,1 pg/l. En este contexto, hacen referencia a la contaminación del Rin y del Mosa, cuyas aguas también se utilizan para la producción de agua potable en los Países Bajos. Por consiguiente, deberían eliminarse las emisiones apreciables de esta sustancia al agua, el suelo y el aire, sustituyéndola en todos los casos por otras sustancias.

(55) En 1992, las principales emisiones de pentaclorofenol se produjeron en la atmósfera (48 toneladas al año) y procedían esencialmente del tratamiento de la madera. Cada año se depositan en el suelo y las aguas unas 14 toneladas de pentaclorofenol suspendidas en el aire, procedentes en buena parte (11,5 toneladas) de maderas tratadas.

(56) El pentaclorofenol se utiliza principalmente como agente para el tratamiento de la madera. Este empleo quedó prohibido en 1989, fecha en la que no se renovaron las autorizaciones necesarias. Con anterioridad a ese momento, entre 1984 y 1987, el consumo ya había decaído, pasando de 300 toneladas al año a 0,2 toneladas. El pentaclorofenol se utilizaba, en menor medida, para la producción de pegamentos, tejidos, artículos de cuero, pigmentos, papel y líquidos de enfriamiento. Los Países Bajos nunca han producido pentaclorofenol.

(57) En su carta de 6 de febrero de 1995, las autoridades neerlandesas comunicaron a la Comisión diversos cálculos sobre emisión de dioxinas que ponían de manifiesto que la utilización del pentaclorofenol en el pasado constituiría, en el año 2000, la principal fuente de emisión de dioxinas (20 g sobre un total de 58 g, sin distinción de fuentes, incluida la incineración de residuos), suponiendo que se mantuviera la prohibición de utilización vigente. Si volvía a permitirse el uso del pentaclorofenol, la situación no haría sino empeorar.

3.1.3. Evaluación de la posición de los Países Bajos

(58) Puede concluirse de los argumentos presentados en el epígrafe anterior que las autoridades neerlandesas basan exclusivamente su solicitud de exención en motivos vinculados a los efectos generales sobre la salud y el medio ambiente del pentaclorofenol y de las impurezas que este contiene. En ningún caso alegan una situación específica en la que pudieran encontrarse los Países Bajos en relación con los demás Estados miembros y que exigiera la adopción de medidas nacionales más restrictivas.

(59) El estudio encargado por la Comisión a un asesor externo(22) confirma que, a diferencia del caso de Alemania, la situación de los Países Bajos no presenta circunstancia particular alguna. Sería imposible justificar las medidas nacionales neerlandesas aduciendo una necesidad específica de protección de la salud humana, habida cuenta de que el nivel de exposición a el pentaclorofenol en ese país es muy inferior a las dosis diarias admisibles. De la documentación suplementaria presentada por las autoridades neerlandesas se deriva asimismo esa constatación.

(60) El estudio también contradice los argumentos de las autoridades neerlandesas relativos a la protección del medio ambiente. El pentaclorofenol es volátil y susceptible de degradación fotoquímica y biodegradación, motivo por el cual no es persistente(23). El pentaclorofenol se elimina en la orina y las heces de todos los animales, por lo que no se acumula en el tejido adiposo ni a lo largo de la cadena alimentaria. El estudio afirma también que los niveles de contaminación del medio acuático señalados en la documenación neerlandesa(24) son con mucho inferiores a los valores límite aceptables. El estudio no logró establecer correlación alguna en los Países Bajos entre las concentraciones de dioxinas y furanos presentes en el medio ambiente o en la leche materna y el uso de pentaclorofenol. Tampoco se pudo apreciar ningún problema de orden más general (no hay tradición de fabricación de pentaclorofenol, cuyo uso es muy limitado).

(61) Con todo, las disposiciones de la Directiva 91/173/CEE exigen que se reexaminen las exenciones a la prohibición general de empleo del pentaclorofenol, sus sales y sus ésteres a la luz de la evolución de los conocimientos y las técnicas. La Directiva comunitaria sólo preveía excenciones a esta prohibición en los ámbitos en los que no se había podido hallar en el momento de la adopción soluciones adecuadas o más seguras. Los riesgos generales que presenta el pentaclorofenol para el hombre y el medio ambiente fueron así objeto de un claro reconocimiento y recibieron el tratamiento que entonces permitían los conocimientos disponibles.

(62) Ya en 1994 la Comisión puso en marcha un programa de revisión relativo a la evaluación de los riesgos asociados a la utilización de sustitutos del pentaclorofenol, con el fin de reforzar las restricciones previstas en la Directiva 91/173/CEE, en la perspectiva de una prohibición total(25). Este programa llegó a su fin en 1998 y puso de manifiesto que, efectivamente, existían otras alternativas menos peligrosas.

(63) Además, en su dictamen de 27 de noviembre de 1998 [basado en gran número de datos disponibles en el ámbito público, así como en el estudio realizado por ERM(26)] el Comité científico concluyó que, en algunos casos, se seguía produciendo exposición humana aun cuando hubiera desaparecido el uso del pentaclorofenol. Todavía no se ha descubierto ningún tratamiento adecuado para la limpieza de los suelos contaminados por el pentaclorofenol. Puede existir un riesgo de contaminación del medio acuático por pentaclorofenol y por las sustancias químicas que se le asocian, al menos en "puntos calientes" en los que se produzcan emisiones localizadas de pentaclorofenol al medio ambiente.

(64) A la luz del estudio completo y de la evaluación de alternativas llevada a cabo en el período 1994-1998, la Comisión y los Estados miembros, en su esfuerzo por alcanzar un elevado nivel de protección de la salud y del medio ambiente, han considerado necesario adoptar en la Directiva 1999/51/CE medidas para la Comunidad que son equivalentes a las disposiciones holandesas. Los Estados miembros adoptarán estas disposiciones comunitarias a partir de enero de 2000.

(65) Las restricciones del uso de pentaclorofenol en la legislación holandesa se consideran proporcionadas en relación con el objetivo perseguido, pues ya no se considera que las excepciones a la prohibición del pentaclorofenol establecidas en la Directiva 91/173/CEE sean aceptables si se pretende garantizar un nivel de protección de la salud y del medio ambiente suficientemente alto. Por lo tanto, cabe concluir que, aunque no existen en los Países Bajos circunstancias específicas con respecto a los demás Estados miembros, se pueden considerar justificadas las medidas nacionales más restrictivas.

3.2. Ausencia de discriminación arbitraria

(66) Conforme a lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 95, la Comisión está obligada a comprobar que las disposiciones nacionales no constituyen un medio de discriminación arbitraria. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la ausencia de discriminación entraña que no se reserve un tratamiento diferente a situaciones similares ni se trate de manera idéntica situaciones diferentes.

(67) La normativa neerlandesa se aplica a todos los productos, independientemente de que estén fabricados en los Países Bajos o se importen de otros Estados miembros. Por lo tanto, no hay pruebas de que la normativa neerlandesa haya sido utilizada como medio de discriminación arbitraria entre agentes económicos de la Comunidad.

3.3. Ausencia de restricciones encubiertas al comercio

(68) Las medidas nacionales más restrictivas que tienen por objeto limitar la comercialización y el uso de productos mediante una exención de las disposiciones de una Directiva comunitaria suelen constituir un obstáculo al comercio, en la medida en que los productos que pueden comercializarse legalmente en el resto de la Comunidad no pueden comercializarse en el Estado miembro en cuestión. El principio expresado en el apartado 6 del artículo 95 tiene por objeto impedir que las restricciones basadas en los criterios del apartado 4 se desvíen de su finalidad y sean realmente medidas con fines económicos, es decir, introducidas para poner obstáculos a la importación de productos originarios de otros Estados miembros y proteger indirectamente la producción nacional.

(69) La Comisión encargó un estudio(27) a fin de analizar los efectos que se derivarían para el comercio y la competencia del mantenimiento por los Países Bajos de sus disposiciones nacionales más estrictas. Los autores del estudio recopilaron datos sobre el volumen de los intercambios intracomunitarios afectados, así como sobre el interés que pudieran tener los Países Bajos por aplicar su propia normativa para favorecer, a escala nacional, el uso de sustitutos del pentaclorofenol y de los productos que lo contienen.

(70) Según el estudio, ningún Estado miembro de la Comunidad Europea produce pentaclorofenol o alguno de sus derivados. Los sustitutos utilizados para el tratamiento de la madera y los productos textiles deben ser autorizados en virtud de la misma legislación a la que está sujeto el pentaclorofenol, independientemente de que procedan de los Países Bajos o de otros Estados miembros. La legislación nacional en materia de pentaclorofenol no crea, pues, ninguna ventaja directa para los productores de sustancias de sustitución en los Países Bajos.

(71) Ya se ha indicado anteriormente que existe un verdadero problema sanitario y ecológico en relación con el uso de pentaclorofenol y de madera tratada. Además, las disposiciones nacionales relativas a el pentaclorofenol se integran en una política más general en materia de dioxinas y furanos. Por lo tanto, no hay motivo para pensar que la protección de la salud y el medio ambiente no sea el objetivo que realmente persigue el matenimiento de la legislación nacional.

(72) Globalmente, la Comisión considera, así pues, que no existen pruebas para afirmar que la legislación neerlandesa relativa al pentaclorofenol constituye una restricción encubierta al comercio entre Estados miembros.

3.4. Ausencia de obstáculos al funcionamiento del mercado interior

(73) Esta condición (formulada en el rimer párrafo del apartado 6 del artículo 95 del Tratado CE) no figuraba en el texto del apartado 4 del antiguo artículo 100 A. Su interpretación no puede ser tal que impida la aprobación de cualquier medida nacional que pueda afectar al establecimiento del mercado interior. De hecho, todas las medidas nacionales que implican la exención de una medida de armonización relativa al establecimiento y funcionamiento del mercado interior son, en esencia, medidas que pueden afectar a dicho mercado. Por lo tanto, para mantener la utilidad del procedimiento de exención previsto en el artículo 95 del Tratado CE, la Comisión considera que el obstáculo para el funcionamiento del mercado interior a que se refiere su apartado 6 debe entenderse como un efecto desproporcionado respecto al objetivo perseguido.

(74) No a vuelto a haber ningún productor de pentaclorofenol en la comunidad desde el cierre de las instalaciones de su último fabricante, acaecido en Francia en 1992. La producción en Alemania, iniciada en 1978, ya se había abandonado en 1985. Como consecuencia de las restricciones impuestas a escala nacional y europea, son sólo tres los Estados miembros que aún utilizan cantidades considerables de pentaclorofenol para el tratamiento de la madera, así como pequeñas cantidades para el tratamiento muy limitado de productos textiles en el ámbito militar. Entre 1986 y 1994, el consumo de pentaclorofenol en la Comunidad Europea pasó de 8000 a 2000 toneladas, respectivamente.

(75) En el mismo período, la producción mundial de la sustancia experimentó un descenso de 26000 a 11000 toneladas. Los productores de pentaclorofenol se encuentran instalados en Estados Unidos, la India y China.

(76) Las importaciones neerlandesas de pentaclorofenol para el tratamiento de la madera ya habían descendido a 2 y 4 toneladas en 1987 (por lo tanto, antes de la expiración de la última autorización), a las que hay que sumar 37,5 toneladas de laureato de pentaclorofenol para el tratamiento de productos textiles. Tales cifras representaban ya una parte mínima del mercado global comunitario. A su vez, el estudio encargado por la Comisión(28) también llegó a la conclusión de que la incidencia de la legislación neerlandesa en el mercado era prácticamente desdeñable.

(77) Además, aunque las autoridades neerlandesas han seguido aplicando la legislación nacional en lugar de la legislación comunitaria desde el 1 de julio de 1992, no se han producido ninguna queja por parte de algún agente económico, neerlandés o extranjero. Habida cuenta de que, entretanto, la legislación comunitaria ha sido adaptada al progreso técnico y que, a partir de 1 de septiembre de 2000, no existirá ninguna diferencia entre las legislaciones neerlandesa y comunitaria, se considera que las repercusiones globales sobre el funcionamiento del mercado interior son minúsculas.

(78) Basándose en las observaciones formuladas, la Comisión considera que no está demostrado que las disposiciones neerlandesas que son objeto de la presente Decisión constituyan un obstáculo desproporcionado al funcionamiento del mercado interior en relación con los objetivos perseguidos.

IV. CONCLUSIONES

(79) A la luz de las consideraciones arriba expuestas, la Comisión es de la opinión de que las disposiciones relativas al uso del pentaclorofenol, notificadas por el Reino de los Países Bajos el 21 de enero de 1992 en aplicación del apartado 4 del antiguo artículo 100 A y examinadas con arreglo a lo dispuesto en los apartados 4 y 6 del artículo 95 del Tratado CE:

- satisfacen las exigencias formales previstas en las disposiciones mencionadas y deben admitirse,

- pueden considerarse justificadas por razones importantes de protección de la salud humana y el medio ambiente,

- no constituyen un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros, ni son un obstáculo desproporcionado al funcionamiento del mercado interior.

(80) La Comisión considera por lo tanto que las disposiciones nacionales notificadas pueden aprobarse.

(81) Es preciso señalar que las disposiciones neerlandesas relativas al pentaclorofenol incluyen un sistema de autorización sin que se delimiten claramente los ámbitos de uso posible. Además el límite fijado en la Decisión SIVEB de 1980 para el contenido de hexaclorobenzoparadioxina, impureza del pentaclorofenol, es superior al establecido por la Directiva comunitaria. El apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE sólo permite la aprobación de disposiciones nacionales cuando ello se justifique por las razones importantes contempladas en el artículo 30 o por razones relacionadas con la protección del medio ambiente o del medio de trabajo. Por consiguiente, no es posible aprobar medidas nacionales que supongan un nivel de protección inferior al que garantiza la Directiva. Así pues, la aprobación de la legislación neerlandesa sólo es posible en la medida en que cabe apreciar que su aplicación práctica no ha supuesto la autorización de ningún producto con pentaclorofenol para usos prohibidos por la Directiva comunitaria o cuyo contenido de hexaclorobenzoparadioxina fuera superior a 4 ppm. Cualquier otra aplicación de esta legislación nacional no podría ser aprobada con arreglo al apartado 4 del artículo 95.

(82) Esta Decisión no prejuzga la puesta en práctica por el Reino de los Países Bajos de las disposiciones de la Directiva 1999/51/CE,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Quedan aprobadas las disposiciones de la Ley de sustancias de control de 1962, siempre que se apliquen de modo que no se conceda con arreglo a su artículo 2 ninguna autorización cuyo alcance supere el de la Directiva 91/173/CEE en lo relativo a las exenciones a la prohibición de uso de pentaclorofenol o al contenido de hexaclorodibenzoparadioxina.

Artículo 2

El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.

Hecho en Bruselas, el 26 de octubre de 1999.

Por la Comisión

Erkki LIIKANEN

Miembro de la Comisión

(1) DO L 262 de 27.9.1976, p. 201.

(2) DO L 207 de 6.8.1999, p. 18.

(3) DO L 85 de 5.4.1991, p. 34.

(4) DO L 142 de 5.6.1999, p. 22.

(5) Nederlands Staatsblad 1962, n° 288, modificada por la Ley de 15 de diciembre de 1994, Nederlands Staatsblad 1995, n° 4.

(6) Nederlands Staatsblad 1980, n° 18.

(7) Nederlands Staatsblad 1992, n° 455.

(8) Nederlands Staatsblad 1994, n° 35.

(9) Nederlands Staatsblad 1980, n° 43.

(10) Nederlands Staatsblad 1979, n° 558.

(11) Asunto C-127/97, apartado 31.

(12) Integrated Criteria Document Chlorophenols. Informe del RIVM n° 710401013, agosto de 1991.

Assessment of the Integrated Criteria Document Chlorophenols.

Informe consultivo del Comité sobre la evaluación de riesgos de las sustancias del Consejo de la Salud Pública de los Países Bajos.

Basisdocument dioxinen. Informe RIVM n° 710401024, febrero de 1993.

Emissies van dioxinen in Nederland. Informe RIVM y TNO n° 770501003, abril de 1993.

Besluit luchtemissies afvalverbranding. Decisión administrativa general que incluye una nota explicativa.

(13) C. Rappe, Concerning Pentachlorophenol and Dioxins. Informe final, Institut of Environmental Chemistry, Umea University, Umea, diciembre de 1994.

(14) Informe a la Comisión sobre el pentaclorofenol (pentaclorofenol), Bruselas, 14 de diciembre de 1994. El informe se redactó previa consulta a todos los Estados miembros y a otras partes interesadas, a las que se había informado mediante una nota aparecida en el DO C 315 de 12.11.1994, p. 4. Se tuvieron en cuenta asimismo tres estudios realizados por asesores externos.

(15) Environmental Resources Management, Assessment of the Risks Posed by Pentachlorophenol (PCP) through the Exposure of Man and the Environment to Dioxins, informe final, Londres, diciembre de 1997.

(16) El consultor Cabinet Paracelse ha elaborado evaluaciones de riesgo e informes sobre la adecuación de cinco productos de sustitución de pentaclorofenol para el tratamiento de la madera y los textiles. Los informes finales se presentaron en septiembre de 1998.

(17) DO 196 de 16.8.1967, p. 1.

(18) DO L 199 de 30.7.1999, p. 57.

(19) DO L 129 de 18.5.1976, p. 23.

(20) DO L 377 de 31.12.1991, p. 48.

(21) DO L 181 de 4.7.1986, p. 16.

(22) Véase la nota 13.

(23) Este aspecto se ve confirmado por el documento de la OMS Environmental Health Criteria Document 71, Pentachlorophenol, OMS, Ginebra, 1987.

(24) Véase la nota 12.

(25) Esta intención fue anunciada en la Decisión 94/783/CE de la Comisión, de 14 de septiembre de 1994, relativa a la prohibición del pentaclorofenol notificada por Alemania (DO L 316 de 9.12.1994, p. 43) y en el anuncio publicado en el DO C 315 de 12.11.1994 a fin de realizar una consulta de las partes interesadas antes de la redacción del informe sobre el pentaclorofenol.

(26) Véase la nota 15.

(27) S.J. Davis, The Effects of the Retention by The Netherlands of its National Rules on Pentachlorophenol in Place of the Rules Established by Directiva 91/173/EEC, Londres (Reino Unido), mayo de 1995.

(28) Véase la nota 27.