Informe especial no 17/2000

sobre el control por parte de la Comisión de la fiabilidad y comparabilidad de los PNB de los Estados miembros, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2000/C 336/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

Se considera que el producto nacional bruto (PNB) representa la capacidad contributiva de los Estados miembros. Desempeña una función mucho más importante que la simple financiación del presupuesto. Es un agregado que se utiliza como indicador de referencia en el ámbito de las acciones estructurales y de la unión económica y monetaria. Los procedimientos comunitarios de control son los únicos que pueden garantizar la fiabilidad y la comparabilidad de los PNB, establecidos por los Estados miembros a partir de sus propios procedimientos estadísticos. Por iniciativa de la Comisión, desde 1989 se han efectuado extensas tareas de armonización, que han producido modificaciones sustanciales de los PNB nacionales. No obstante, la Comisión debería mejorar y extender los controles, garantizar un seguimiento mejor e instaurar un marco documental adecuado. El Tribunal recomienda que se continúe con los esfuerzos dirigidos a mejorar la calidad de los datos para permitir que el PNB desempeñe válidamente el papel que se le ha otorgado.

INTRODUCCIÓN

1. El PNB(1) mide una producción cuyo valor real es y sigue siendo desconocido. Su cálculo se basa en estimaciones, arbitrajes entre distintas fuentes, la modelización, y la obtención de cifras, tal como hace un experto.

2. En el ámbito comunitario, se considera que el PNB es el indicador que representa mejor la capacidad contributiva de los Estados miembros. Por eso, ha sido llamado a desempeñar una función determinante y cada vez más importante en la financiación del presupuesto comunitario, especialmente desde 1998. En marzo de 1999, el Consejo Europeo de Berlín decidió aumentar, a partir del año 2002, el peso del recurso PNB en la financiación del presupuesto(2).

3. Desde 1989, se han realizado importantes labores de armonización de los sistemas estadísticos nacionales bajo los auspicios de la Comisión. El Tribunal de Cuentas examinó en qué medida podría considerarse en adelante que el cálculo de los PNB de los Estados miembros podía considerarse comparable y fiable para su utilización en el ámbito comunitario(3).

4. El control, realizado en la Comisión, pretendía establecer el grado de seguridad del sistema a nivel comunitario en cuanto a fiabilidad y comparabilidad de los datos estadísticos seleccionados. Ha tratado de los procedimientos de la Comisión en materia de cumplimiento, por parte de los Estados miembros, de las disposiciones referentes a la determinación del PNB, así como de los datos estadísticos subyacentes.

5. La comparabilidad de los PNB entre Estados miembros depende en gran medida de la correcta consideración de dos aspectos concretos de las cuentas nacionales: su exhaustividad y la distinción entre consumo intermedio y empleos finales(4). El Tribunal analizó las informaciones y los datos referentes a cuatro Estados miembros(5), cuyo PNB supone alrededor del 70 % del PNB comunitario. Además, para conocer en mayor detalle las causas de algunas anomalías halladas a raíz de controles anteriores, también se examinó en otros dos Estados miembros(6) la cuestión específica de la contabilización del fraude del impuesto sobre el valor añadido (IVA) en las cuentas nacionales.

UTILIZACIÓN DEL PNB EN EL ÁMBITO COMUNITARIO

Recursos propios

6. El límite máximo de los recursos propios entregados al presupuesto comunitario es el 1,27 % del total de los PNB nacionales(7).

7. Las contribuciones al presupuesto en concepto de recurso PNB se calculan en forma de porcentaje de cada PNB nacional. Este recurso interviene en la financiación del presupuesto para cubrir la diferencia entre los gastos que se realizarán y el resto de recursos disponibles (derechos de aduana y derechos agrícolas, recurso IVA).

8. El cálculo del recurso IVA se ve afectado en múltiples aspectos por los datos estadísticos. La base de dicho recurso se limita, si es necesario, al equivalente del 50 % del PNB.

9. Además, el cálculo de esa base se ve influido en gran medida por los datos estadísticos en los que se basa el PNB(8). Es a partir de tal base que se determina el tipo medio ponderado. Lo mismo ocurre con varias compensaciones o correcciones destinadas a tener en cuenta particularidades nacionales en la aplicación de la normativa del IVA.

Otros usos del PIB/PNB

10. En el contexto comunitario, la función del PIB/PNB(9) no se limita a la financiación del presupuesto. Este agregado se tiene especialmente en cuenta en las decisiones sobre políticas estructurales de ayuda a las regiones que presentan un retraso en su desarrollo, en el establecimiento del importe máximo de los gastos de la sección de Garantía del FEOGA, en el reparto entre los Estados miembros del capital del Banco Central Europeo y en la determinación de la participación financiera de los terceros Estados que participan en el Espacio Económico Europeo.

11. Este agregado también se emplea en el marco del pacto de estabilidad previsto por la unión económica y monetaria, en particular para la vigilancia del déficit de las finanzas públicas y del coeficiente de deuda pública. A nivel general, el PIB/PNB ejerce una función de referencia en la coordinación de las políticas económicas nacionales y de las que pretenden lograr el mercado interior.

12. Por tanto, el establecimiento correcto del PNB/PIB no sólo supone la determinación de los recursos propios y la igualdad de trato de los Estados miembros en la financiación del presupuesto. Constituye una exigencia cuyas repercusiones son más amplias.

CONTROL DEL PNB

Ámbito comunitario

13. La Comisión se encarga de validar los datos, determinados primeramente a nivel nacional, que pueden convertirse en estadísticas comunitarias(10).

14. La Directiva 89/130/CEE, Euratom previó la creación de un Comité(11) que se encargase de ayudar a la Comisión a examinar el cálculo de los PNB, especialmente en lo referente a:

- el respeto del Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC)(12),

- el examen de los datos enviados por los Estados miembros, de las fuentes estadísticas y de los métodos de cálculo,

- la comprobación y evaluación de la comparabilidad práctica y de la exhaustividad de los PNB.

15. Las disposiciones en materia de determinación del recurso PNB prevén que la Comisión, conjuntamente con el Estado miembro de que se trate, verificará cada año si existen errores en la suputación de los agregados que le han sido transmitidos, en particular en los casos señalados en el seno del Comité PNB. A tal fin, en determinados casos podrá "examinar los cálculos y las estadísticas de base [...] si le es imposible lograr por otros medios una apreciación realista y justa"(13).

16. En el marco de la comprobación del cálculo de los PNB, la Comisión está autorizada, por el artículo 6 de la Directiva 89/130/CE, Euratom, a tomar las medidas que estime necesarias(14). Mediante la notificación de una reserva al Estado miembro correspondiente, se protegen los intereses financieros comunitarios. De conformidad con las disposiciones en materia de recursos propios(15), la notificación permite exigir al Estado miembro de que se trate que realice las rectificaciones adecuadas. Mientras no se levanten las reservas, la Comisión no puede considerar definitivo el PNB de un ejercicio.

Ámbito nacional

17. En los Estados miembros, los recursos propios basados en el PNB se contabilizan como gastos nacionales abonados al presupuesto comunitario. Por tanto, éstos pueden ser sometidos a controles por entidades nacionales, de conformidad con sus propias normas. En la práctica, los pagos al presupuesto comunitario referentes al recurso PNB sólo son controlados tras la obtención de los datos estadísticos subyacentes a la base imponible. La elaboración de los datos estadísticos, los métodos de trabajo y los conceptos utilizados sólo se someten al procedimiento de control previsto en la oficina estadística nacional. Debido, principalmente, a su estatuto independiente, ésta aprueba los datos bajo su propia responsabilidad.

FIABILIDAD Y COMPARABILIDAD DE LOS DATOS

18. La legitimidad del PNB como agregado de referencia a nivel comunitario depende estrechamente de la posibilidad de cerciorarse de que los datos elegidos reúnen las condiciones de calidad. Este concepto, basado en los dos criterios de fiabilidad y de comparabilidad de los datos, puede resumirse mediante el diagrama siguiente(16):

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19.

Las comprobaciones del Tribunal se centraron en los factores capaces de suscitar dudas sobre el respeto de dichos criterios, en particular:

a) el proceso de elaboración del PNB (apartados 20 a 26);

b) los procedimientos de control (apartados 27 a 62);

c) la posibilidad de medir la calidad de los datos (apartados 63 a 79).

Proceso de elaboración del PNB

20. Los componentes del PNB se hallan definidos por el Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC), que constituye un marco de normas, conceptos, definiciones y reglas estadísticas(17). Los Estados miembros están obligados a aplicar el SEC. Según la normativa aplicable, en particular la Directiva 89/130/CEE, Euratom, corresponde a los Estados miembros el proporcionar las estadísticas del PNB.

21. La Directiva 89/130/CEE, Euratom establece con el SEC una uniformidad de principio en la definición de los agregados, pero no impone a los Estados miembros un método de cálculo común, debido a las particularidades nacionales de disponibilidad y actualidad de las fuentes de los datos, de métodos de cálculo y de evaluación utilizados, y de organización del sistema estadístico.

22. En general, los Estados miembros utilizan al menos dos enfoques para el cálculo del PNB, pero no siempre se trata de estimaciones completamente independientes entre ellas. En la mayoría de los casos, se emplea el enfoque de la producción y el de los gastos, siendo el primero el dominante en la mayoría de los casos(18).

23. Antes de determinar el PNB, se integran los resultados de ambos enfoques. El nivel de detalle de la integración varía según los Estados miembros. La mayoría de éstos lo efectúa en el ámbito de los productos, pero algunos recurren a arbitrajes en el ámbito de los agregados(19).

24. Sin perjuicio de las particularidades nacionales que justifican la existencia de diferencias en las fuentes y los métodos de elaboración del PNB, el Tribunal, al igual que la Comisión, considera que la verdadera cuestión es saber si, más allá de una armonización puramente formal del SEC, los PNB de los Estados miembros son comparables desde el punto de vista práctico(20).

25. Además, como el Tribunal ya señaló en observaciones anteriores(21), el principio de imparcialidad de las estadísticas comunitarias(22) exigiría utilizar el marco contable más eficaz del que pueda disponerse. En abril de 1999, entró en vigor una nueva versión del SEC (SEC 95). No obstante, el Reglamento de aprobación(23) prevé que el antiguo SEC (SEC 79), menos fiable, siga aplicándose exclusivamente en el ámbito de los recursos propios mientras no se modifique el sistema de financiación actual.

26. El mantenimiento del SEC 79 supone que las cuentas, elaboradas actualmente según el SEC 95, son reconvertidas en sentido contrario sólo a efectos de los recursos propios. Esta operación no sólo constituye una duplicación de tareas, sino que también representa un riesgo real de que se produzcan más errores. Pese a que la nueva decisión sobre los recursos propios, en trámite de aprobación por el Consejo, prevé la aplicación del SEC 95 a partir de 2002, las consecuencias del doble sistema prolongarán sus efectos más allá de dicha fecha(24).

Procedimientos de control

Reservas sobre el PNB

27. Desde la entrada en vigor de la Directiva 89/130/CEE, Euratom, la Comisión se propuso conseguir la armonización de los métodos de cálculo del PNB de los Estados miembros. Para ello, se dedicó a examinar prioritariamente, con el Comité PNB, los inventarios de los procedimientos y bases estadísticas utilizados por los Estados miembros para calcular el PNB y sus componentes.

28. A raíz de ese análisis, la Comisión notificó a los Estados miembros algunas reservas, esencialmente en 1992(25). Técnicamente, se trataba de puntos referentes a los métodos y a las fuentes utilizados en el marco de la elaboración de las cuentas nacionales. Respecto a éstas, la Comisión estimó que algún Estado miembro no había respetado el cuadro conceptual comunitario. Una reserva destinada a todos los Estados miembros se refería a la exhaustividad de sus cuentas nacionales.

29. Para el levantamiento de dichas reservas, los Estados miembros debían probar la "comparabilidad, fiabilidad y exhaustividad" del PNB(26) mejorando sus instrumentos estadísticos. Tras varios aplazamientos, se estableció el 1 de octubre de 1998 como fecha límite para la adecuación de los sistemas estadísticos. Austria, Finlandia y Suecia disfrutaron de un año más de plazo.

30. Al término de 1998, existían 85 reservas referentes a los PNB de los doce antiguos Estados miembros. Un año más tarde, sólo quedaban 20 por resolver, principalmente respecto a tres de ellos(27). Por tanto, parece que la Comisión ha levantado lo esencial de dichas reservas.

Observaciones sobre las reservas

31. Respecto a los PNB nacionales mencionados en el apartado5, las comprobaciones del Tribunal se centraron en dos reservas entre las mencionadas anteriormente: la exhaustividad del PNB y la distinción entre empleos finales y consumo intermedio(28). El examen de estas reservas, levantadas por la Comisión, reveló varios problemas que a continuación se exponen.

EXHAUSTIVIDAD DEL PNB

Transparencia de los ajustes

Falta de justificación adecuada para algunos ajustes

32. Los ajustes en concepto de exhaustividad son numerosos. Ante la falta de explicaciones pertinentes, de ningún tipo de explicación o, incluso, la falta de datos, no es posible pronunciarse sobre la legitimidad de algunos ajustes.

33. En concreto, así sucede especialmente cuando se justifican ajustes en concepto de exhaustividad mediante un coeficiente técnico o con el término "mejor estimación", sin otro tipo de información. A veces, la mayor parte de dicho ajuste se basa en partidas residuales (otros, varios), sin otro tipo de explicación. Hasta el 80 % de la corrección referente al consumo final puede justificarse mediante un puesto de tales características. En otro caso, aparecieron incoherencias al comparar la evolución de un ajuste en concepto de exhaustividad y el fraude del IVA. No ha podido aclararse este asunto, pues no hay cifras de algunos ajustes en concepto de exhaustividad, principalmente los implícitos en las cuentas nacionales.

34. Por ejemplo, en un caso en el que la Comisión estimaba que no estaba en condiciones de comprobar la corrección de una clasificación, ésta decidió no dar curso a este asunto. En otro caso, la Comisión aceptó un ajuste en concepto de exhaustividad en el que se admite la falta de una base estadística fiable. Esta última cuestión ya parece resuelta.

Error sistemático de comparabilidad

Comparabilidad de los ajustes entre Estados miembros

35. El Tribunal tuvo conocimiento de un estudio destinado a comparar la estimación realizada por un Estado miembro de la subdeclaración de ingresos de los sujetos pasivos con la resultante de la aplicación del método utilizado por otro Estado miembro. Dicho ejercicio produjo resultados muy distintos que no han podido explicarse, lo que lleva a interrogarse sobre la posibilidad real de cerciorarse del carácter comparable de los ajustes en concepto de exhaustividad.

Tratamiento de las actividades ilegales

36. Las actividades ilegales se hallan incluidas en el ámbito del PNB(29). No obstante, debido a las dificultades prácticas que presenta su medición, la Decisión 94/168/CE, Euratom las excluyó de los ajustes en concepto de exhaustividad. El Tribunal observa que, por tanto, no se contabilizan de la misma manera en los Estados miembros, y que aún no existe ninguna definición común del carácter ilegal de una actividad.

Antigüedad de las fuentes

37. Los ajustes en concepto de exhaustividad a menudo se basan en coeficientes técnicos calculados el año de base, a partir de encuestas o estimaciones específicas, a veces antiguas. Se presenta, pues, un problema de actualidad de fuentes, en especial si la dinámica de la economía no observada es distinta de la registrada directamente por las oficinas estadísticas. En ese caso, las estimaciones se verán aún más afectadas por errores sistemáticos.

38. Por ejemplo, no hay garantía de que bases de hace veinte años sean aún pertinentes, o que se hayan tenido en cuenta los cambios estructurales que el fraude ha conocido desde entonces (amplitud, sectores de actividad, tipos).

Procedimientos de revisión de los ajustes

39. Algunos Estados miembros favorecen los ajustes importantes(30) sólo para los años de base para tener series homogéneas a lo largo del tiempo. Ello responde a exigencias nacionales, cuyo objetivo consiste en poder disponer de series homogéneas en cuanto a la tasa de crecimiento. Los riesgos inherentes son, principalmente, la falta de comparabilidad de los ajustes entre Estados miembros como, por ejemplo, entre los que actualizan a menudo sus ajustes y los que sólo lo hacen con ocasión de algunos cambios de base.

40. La evaluación de dichos problemas resulta difícil, ya que la Decisión 94/168/CE, Euratom sólo prevé una descripción que "deberá referirse a un año reciente para el que se disponga de estimaciones definitivas"(31), y no se exige ninguna descripción de los procedimientos de revisión de los ajustes en concepto de exhaustividad.

Contabilización del fraude del IVA

41. El concepto de PNB a precios de mercado hace que el valor de las compras de los bienes y servicios incluyan los impuestos pagados, principalmente el IVA. En caso de fraude o evasión fiscal(32), para el cálculo del PNB se tiene en cuenta el precio efectivamente pagado por tales compras, es decir, sin IVA. Cuando el comprador haya abonado el impuesto sin que éste haya sido entregado a Hacienda por el proveedor, los Estados miembros deben, a su vez, realizar ajustes en concepto de fraude "sin complicidad".

42. La Decisión 98/527/CE, Euratom de la Comisión(33) prevé un método de cálculo específico del fraude "sin complicidad". No obstante, permite a los Estados miembros conseguir el mismo resultado por otros medios.

Equivalencia de los métodos empleados por los Estados miembros

43. Aunque la Decisión contiene disposiciones precisas, no siempre ha sido posible comprobar en qué medida se ha aplicado el método recomendado por la Comisión, ni incluso comprobar la equivalencia con otros métodos utilizados por los Estados miembros. En algunos casos, no hay documentación justificativa, mientras que en otros no se aplicaron las definiciones prescritas.

44. Por tanto, queda por determinar la contabilización correcta del fraude del IVA en las cuentas nacionales.

Anomalías en los resultados del cálculo del IVA teórico

45. El cálculo del IVA teórico por parte de la contabilidad nacional incluye los factores que pueden explicar un desembolso menor del IVA(34). Por esa razón, hay que contar con que el IVA teórico sea superior al IVA realmente percibido. Según el Comité PNB, es la única forma de garantizar que las cuentas nacionales tomen en consideración, al menos, cierto número de transacciones ocultadas a los servicios fiscales.

46. No obstante, contrariamente al principio mencionado, el Tribunal observó casos en el que el IVA recaudado era superior al teóricamente adeudado. Dicha observación podría ser un síntoma de una subestimación de las cuentas nacionales. La Comisión ya había destacado este problema a raíz de las actividades efectuadas en 1980.

47. En 1991, la Comisión, había comprobado efectivamente que, en el caso de un Estado miembro, la anomalía en la diferencia entre ingresos reales y teóricos del IVA se debía a una subestimación del consumo final de los hogares. Pese a no disponer de pruebas completas, el Tribunal toma nota de que la Comisión considera que este problema ya está resuelto.

Registro de empresas

48. Uno de los elementos esenciales para asegurar la exhaustividad de las cuentas nacionales es el conocimiento, tan detallado como sea posible, de las unidades cuya producción deba tenerse en cuenta para la elaboración de las estadísticas. Semejante instrumento, alimentado por varias fuentes de información, pretende evitar omisiones o dobles contabilizaciones de unidades de producción. En 1992, la Comisión había considerado que la repercusión potencial del registro de empresas en la medición del PNB podía ser tan grande como la contabilización de la economía sumergida.

49. Los Estados miembros deben implantar un registro de tales características(35). No obstante, las comprobaciones del Tribunal mostraron que se ha levantado la reserva sobre la exhaustividad a un Estado miembro, pese a que éste no dispone aún de dicho registro. No obstante, en tales casos, la Comisión debería indicar las razones que le permitieron cerciorarse de que esa laguna no afecta a la exhaustividad de las cuentas nacionales.

DISTINCIÓN ENTRE EMPLEOS FINALES Y CONSUMO INTERMEDIO

50. En el ámbito comunitario, se define detalladamente la distinción entre empleos finales y consumo intermedio, lo que no sucede con la exhaustividad del PNB. Las comprobaciones del Tribunal mostraron algunos ejemplos en los que los Estados miembros no respetaron las definiciones contenidas en el SEC. En el caso de algunos de estos problemas, la Comisión misma había observado la falta de cumplimiento, a veces en el conjunto de los Estados miembros. La Comisión considera que la repercusión de dichos casos en el cálculo del PNB no es significativa.

Procedimientos de arbitraje

51. Frente a una aplicación que no se ajusta a las normas del SEC, algunas oficinas estadísticas señalan que el equilibrado de cuentas aporta una solución a dichos problemas. Las comprobaciones del Tribunal no permitieron cerciorarse de que el equilibrado entre los empleos y los recursos de un producto permitan evitar automáticamente un error sistemático implícito en los datos.

52. Para confirmar semejante hipótesis, habría que demostrar la independencia, respecto al problema de la aplicación del SEC, de al menos una de las fuentes que intervinieron en el arbitraje. Asimismo, es importante evaluar la eficacia del procedimiento de arbitraje.

Carácter limitado de los controles

53. Respecto a la exhaustividad de las cuentas nacionales, la Comisión indicó, en julio de 1999, que este asunto ha sido objeto de controles exhaustivos, y que se contabilizaba la economía sumergida en la contabilidad nacional. En mayo de 2000, este punto seguía siendo objeto de una reserva en el caso de cinco Estados miembros(36).

54. La Comisión afirmó que el levantamiento de esta reserva se debe a una apreciación global del conjunto de ajustes explícitos e implícitos realizados. Ésta se basa en el estudio de las fuentes y métodos estadísticos que, por otra parte, la Comisión definió como su fuente primaria de control(37).

55. La Comisión admite que esta fuente no puede garantizar por sí sola la calidad de los datos y que, debido al nivel insuficientemente detallado de los inventarios, a veces es necesario obtener más informaciones de los Estados miembros.

56. En cuanto a las dos reservas afectadas por la investigación, los documentos proporcionados por la Comisión informan de la realización de controles puntuales. La Comisión no realizó análisis capaces de asegurar globalmente la calidad, examinando, por ejemplo, la organización estadística de los Estados miembros, las condiciones de elaboración de los datos de base, la coherencia de las distintas fuentes empleadas, los procedimientos de arbitraje y los métodos de determinación de los umbrales de fiabilidad.

57. Los controles efectuados se hallan insuficientemente documentados para permitir cerciorarse de la profundidad de los mismos y determinar su extensión respecto a los distintos componentes del PNB. En cuanto a la reserva relativa a la exhaustividad de las cuentas nacionales, habría sido deseable la elaboración de un programa detallado de comprobaciones basado en criterios de fiabilidad y comparabilidad de los datos(38).

58. Además, la Comisión entiende por exactitud de los datos no una aplicación estricta de los conceptos o una medición práctica exhaustiva, sino un procedimiento no afectado por errores significativos. El Tribunal es consciente de que, por la naturaleza misma del PNB, la calidad de las estimaciones también depende de la relación coste-beneficio. Recurrir a un criterio semejante supone la existencia de criterios, así como una justificación adecuada. No obstante, la respuesta dada en varios casos se limitó a definir los problemas planteados como insignificantes, sin que exista ningún otro elemento que permita apreciar las razones en que se basa tal juicio.

59. Asimismo, cabe preguntarse cómo, en algunos casos, la Comisión llega a la convicción de que los efectos de varios tratamientos distintos se neutralizan mutuamente y no tienen, pues, ninguna incidencia en el cálculo del PNB, o incluso de que la aplicación de definiciones distintas por parte de las oficinas estadísticas conduce a resultados adecuados y comparables.

FUNCIÓN DEL COMITÉ PNB

60. El Comité PNB da una opinión anual a partir de las informaciones proporcionadas por los Estados miembros y la Comisión. Cada año, desde 1990, el Comité PNB afirma en dicho documento que "se han realizado mejoras considerables", y "observa con satisfacción los progresos logrados y en curso en los Estados miembros en la armonización de los datos del PNB". En cuanto al respeto de los conceptos de calidad, como los mencionados en el apartado 18, la opinión del Comité no proporciona ninguna referencia que permita comprender los niveles alcanzados en cada Estado miembro ni los progresos por realizar.

61. En 1992, en su informe sobre la aplicación de la Directiva 89/130/CEE, Euratom, la Comisión afirmó que, en lo referente al examen de los datos, el Comité se había limitado a comprobar su disponibilidad. No se disponía de los resultados del análisis de los inventarios detallados, ni de las observaciones que podían derivarse de ello.

62. Este argumento ya no es válido en la actualidad. El Comité, formado por especialistas de ese campo, recibe, por una parte, informaciones proporcionadas por sus miembros, y, por otra, los análisis de la Comisión. Dispone, en principio, de todos los elementos que permiten realizar un juicio global de la comparabilidad y la fiabilidad de los datos.

Posibilidad de medir la calidad de los datos

63. La elaboración de las cuentas nacionales puede organizarse en tres grandes fases. La primera recurre a un sistema de información complejo, formado por fuentes puramente estadísticas, fiscales, administrativas, exhaustivas o resultantes de encuestas, que permiten aproximarse al PIB y después al PNB según tres enfoques (demanda, producción, renta)(39) a lo sumo. En esta fase, cada fuente y sus tratamientos pueden originar errores. La medición de la calidad consiste en modelizar el error de cada uno de los componentes elementales para así deducir una pista de la calidad del agregado global.

64. En la segunda fase, se comparan y se arbitran las informaciones obtenidas a partir de ópticas distintas o de fuentes independientes. Las diferencias de confrontación constituyen otro indicador de la calidad, que se añade a los anteriores (confrontación según las ópticas).

65. Finalmente, como se dispone de la información progresivamente, la elaboración de los agregados económicos origina la realización de revisiones. El último enfoque de medición de la calidad consiste en estudiar los perfiles de las revisiones, más concretamente en la medición de un error sistemático en la primera versión respecto de la versión definitiva (análisis de la evolución de las revisiones).

66. Debido a la heterogeneidad de los sistemas de producción del PNB y a la falta de fiabilidad ligada a los procesos de control, es necesario en especial evaluar y comparar el nivel alcanzado por cada Estado miembro respecto a un concepto de calidad como el que se explica en el apartado 18.

67. En el pasado(40), el Tribunal recomendó la implantación de una medida de la comparabilidad (a partir de indicadores) y la fiabilidad (mediante intervalos de confianza) de los datos del PNB.

68. La Comisión confió el examen de este asunto a dos institutos nacionales de estadística, que acaban de finalizar sus trabajos. De ellos se deduce que no puede progresarse sin que se resuelvan satisfactoriamente los problemas que a continuación se exponen.

Confrontación según las ópticas

69. Para mejorar la calidad del cálculo del PNB mediante ópticas distintas, a veces se realizan "equilibrados de cuentas". Dado el caso, sólo puede medirse la calidad si se conservó una pista de las etapas intermedias de elaboración, principalmente los agregados de las distintas fases de las confrontaciones. Sin embargo, no sucede así en todos los Estados miembros. La Comisión y los Estados miembros deberían prever normativas precisas para tal fin.

70. Resulta difícil apreciar la calidad de los agregados derivados cuando el equilibrado de cuentas sirve también para evaluar algunas variables, como por ejemplo las variaciones de existencias. En efecto, un país que utilice la confrontación entre dos ópticas para estimar las variaciones de existencias registrará mecánicamente menos errores de equilibrado que un país que lo haga de forma más directa y que, paradójicamente, movilice más información.

71. En el ámbito de las ramas de actividad, el nivel de detalle del ejercicio de cálculo resulta de una elección previa del contable nacional. Por tanto, varía enormemente de un país a otro y crea, por principio, una falta de comparabilidad.

72. Asimismo, un país que utilice sólo un enfoque de cálculo no puede beneficiarse de la confrontación entre ópticas, y no sufrirá diferencias de confrontación. Registrará forzosamente menos variaciones, pero la calidad de los datos no será necesariamente mejor.

73. Por otra parte, como las ópticas de cálculo del PNB no son nunca totalmente independientes, el equilibrado de dos de ellas que presenten las mismas lagunas no permitiría ponerlas de relieve, lo que perjudicaría la calidad del agregado derivado.

74. En caso de errores derivados de la utilización de muestras, existe un cierto consenso en las técnicas estadísticas. En cambio, para los demás tipos de errores(41), o bien no se posee información, o bien ésta es subjetiva. No obstante, la subjetividad de la medición de errores afecta a la validez de los indicadores de comparabilidad entre Estados miembros.

Análisis de la evolución de las revisiones

75. La medición de un error sistemático de las primeras versiones del PNB se entiende respecto a la versión definitiva. Para extraer conclusiones de esa tarea, es necesario que se evalúe la calidad de la versión definitiva antes del análisis de la evolución de las revisiones. En efecto, una cuenta final rudimentaria, como no moviliza mucha información suplementaria respecto de las primeras versiones, indicaría una ausencia de error sistemático en las primeras versiones. Una utilización demasiado automática de los indicadores basados en la evolución de las revisiones conduciría a subestimar la calidad del PNB de un Estado miembro que disponga de un sistema de información complejo y, por tanto, que tarda en movilizarse.

Comparabilidad entre Estados miembros

76. Las experiencias nacionales de medición de la calidad de los agregados económicos persiguen actualmente objetivos propios de los Estados miembros. Se trata en primer lugar de cerciorarse de que los agregados son buenos indicadores de la tendencia de la economía (crecimiento o recesión), y de que esos indicadores proporcionen informaciones pertinentes sobre una diferencia de crecimiento respecto a una tendencia a largo plazo o una pista de la posición de la economía en un ciclo.

77. El primer obstáculo que hay que superar para poder realizar una medición comparativa de la calidad de los PNB es la heterogeneidad de los sistemas estadísticos en sí. En efecto, se trata de buscar un consenso sobre la forma de evaluar distintos tipos de errores y de agregarlos en un error global.

78. Las actividades de la Comisión para definir la calidad de los agregados macroeconómicos y la tipología de los errores contribuyen a la constitución de una base común para todos los Estados miembros de la que partir para la medición de la calidad.

79. No obstante, las actividades realizadas hasta ahora no han permitido examinar la medición de la calidad desde la perspectiva de su comparabilidad entre Estados miembros, lo que, sin embargo, es el paso previo a una utilización del PNB como agregado de referencia en el contexto comunitario. Por tanto, sería necesario que este aspecto y los problemas mencionados en los apartados 69 a 75 fueran objeto de actividades adecuadas, en el marco, por ejemplo, del grupo operativo (task force) para la medición de la calidad que la Comisión decidió crear.

CONCLUSIÓN

Agregado muy utilizado en el ámbito comunitario

80. El PNB es considerado el mejor indicador de la capacidad contributiva (apartado 2). Determina en gran medida la participación de los Estados miembros en la financiación del presupuesto y condiciona directamente algunos gastos (apartados 6 a 10). Asimismo, el PNB es la base de decisiones importantes, como las tomadas en el marco de la unión económica y monetaria (apartado 11).

Garantizar la legitimidad

81. El fin propio del PNB consiste en medir, mediante estimación, una producción cuyo valor es y sigue siendo desconocido (apartado 1). A las incertidumbres ligadas a la naturaleza estadística de este agregado se añade el que cada Estado miembro aplica sus propios procedimientos de elaboración de estadísticas. Por tanto, es necesario cerciorarse de que la estimación de este agregado cuenta con la precisión necesaria (apartados 20 a 24).

82. Para asegurar la legitimidad del PNB como agregado de referencia, es importante, en primer lugar, que sea elaborado de forma transparente basándose en procedimientos explícitos y documentados. Se debe poder garantizar la fiabilidad de los datos y su comparabilidad en el ámbito de los Estados miembros mediante procedimientos de control adecuados (apartados 53 a 62).

83. El papel de la Comisión no sólo es importante sino exclusivo, pues, en el ámbito nacional, los únicos controles de los procedimientos de elaboración de las estadísticas existentes son los creados por las oficinas estadísticas. Así, la Comisión es la única instancia que puede disponer tanto de una visión horizontal como de los medios de análisis y legislativos necesarios (apartados 13 a 17).

84. Cualquier progreso en la medición de la calidad de los PNB sólo podría reforzar la legitimidad de éste (apartados 63 a 79).

Armonización por completar

85. La armonización de los PNB constituye el objetivo principal desde la aprobación en 1989 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom. Sin embargo, en 1996 la Comisión reconoció que no se había llevado a cabo la armonización completa de los PNB, y que aún era necesario realizar esfuerzos importantes.

86. Por ejemplo, al inicio de 1999, varios miembros del Comité PNB aún consideraban que no se habían terminado las actividades de mejora de los datos del PNB. Sin embargo, posteriormente se levantaron la mayoría de las reservas (apartado 30). La amplitud y el contenido de las actividades que aún es necesario realizar merecerían ser examinados en relación con lo que está en juego en la actualidad y en el futuro respecto al PNB.

Control eficaz en el ámbito comunitario

87. La existencia de un sistema europeo de cuentas económicas y otras disposiciones legislativas no puede garantizar por sí misma que los datos son fiables y comparables (apartado 50).

88. El control de los datos elegidos debe ocuparse inevitablemente de la fiabilidad inherente a cada sistema estadístico, de la comparabilidad conceptual (respecto al SEC) y de la comparabilidad práctica (fuentes y métodos utilizados). Esto supone el examen de la organización estadística de los Estados miembros, de las condiciones de elaboración de los datos de base, de la coherencia y la independencia de las distintas fuentes, de los procedimientos de arbitraje y de los umbrales de fiabilidad.

89. Las comprobaciones del Tribunal revelaron la existencia de varios problemas que afectan a los procedimientos de control y de validación del PNB. Las lagunas observadas en el cumplimiento del SEC, en la transparencia de los ajustes, en los errores sistemáticos de comparabilidad y en la antigüedad de las fuentes afectan a la calidad de los datos respecto a las disposiciones aplicables (apartados 32 a 52).

90. Pese a auténticas mejoras aportadas durante los últimos años, la Comisión aún no se ha dotado de procedimientos de análisis rigurosos susceptibles de validar los datos elegidos para el cálculo del PNB. Deberían precisarse y documentarse mejor los objetivos y el contenido de las actividades de control (apartados 53 a 59).

91. Resulta indispensable que la Comisión cuantifique la repercusión de las reservas que ha formulado respecto a los PNB. Dicho elemento debería constituir uno de los criterios para ejercer sus prerrogativas y, dado el caso, recurrir al Tribunal de Justicia, conforme a los artículos 226 y 228 CE.

92. Finalmente, la aplicación a los recursos propios del SEC 95, empleando los mejores datos disponibles, puede mejorar y racionalizar el sistema de elaboración de las cuentas nacionales (apartados 25 a 26).

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de 14 de septiembre de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) De conformidad con la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa a la armonización del establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado (DO L 49 de 21.2.1989, p. 26), el PNB, cuya versión "a precios de mercado" se aplica para los recursos propios, se obtiene a partir del producto interior bruto (PIB). El PNB es igual al PIB más la remuneración de los asalariados y las rentas de la propiedad y de las empresas recibidas del resto del mundo, menos los flujos correspondientes pagados al resto del mundo. Para un período concreto, el PIB mide en términos monetarios y en valor bruto (es decir, sin deducir el consumo de capital fijo) el producto final (bienes y servicios) de la actividad de las unidades productivas residentes en un territorio económico. Se puede determinar el PIB según tres ópticas distintas (a partir de la producción de las unidades productivas residentes, de los empleos finales de bienes y servicios de esas unidades, y de los ingresos generados por éstas). Los precios de mercado aplicados para evaluar en términos monetarios los bienes y servicios producidos incluyen todos los impuestos vinculados a su producción o importación, menos las subvenciones. Los agregados PNB y PIB forman parte de las definiciones del Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC), cuya última versión (SEC 95) fue aprobada por el Reglamento (CE) n° 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 (DO L 310 de 30.11.1996). En el SEC 95 el concepto de PNB existente en el SEC anterior (SEC 79) ha sido prácticamente sustituido por el de renta nacional bruta (RNB).

(2) Consejo Europeo de Berlín de 24 y 25 de marzo de 1999, "Conclusiones de la Presidencia, III. Recursos propios y desequilibrios presupuestarios", puntos 67 a 76. Este acuerdo, alcanzado entre los Jefes de Estado y de Gobierno, necesita la aprobación de una nueva decisión sobre el sistema de recursos propios. La entrada en vigor de una decisión semejante está sujeta a procedimientos de ratificación nacionales. La Comisión presentó una propuesta de nueva Decisión en julio de 1999 [COM(1999) 333 final de 8.7.1999]. El Tribunal ha emitido un dictamen sobre esta propuesta de Decisión (véase el Dictamen n° 8/99, DO C 310 de 28.10.1999, p. 1).

(3) El Tribunal informó de sus actividades en materia de PNB en los Informes anuales relativos a los ejercicios 1991 (apartados 1.119 a 1.131), 1992 (apartados 1.80 a 1.104), 1993 (apartados 1.68 a 1.101), 1994 (apartados 1.112 a 1.131) y 1995 (apartados 1.104 a 1.128).

(4) Para una definición más amplia de los conceptos de exhaustividad, consumo intermedio y final, véase el anexo I.

(5) Alemania, Francia, Italia y Reino Unido.

(6) Irlanda y Luxemburgo.

(7) En 1999, el total de los recursos propios ascendió a 85555 millones de euros, de los cuales el 37 % son en concepto de recurso IVA, y el 44 % en concepto de recurso PNB.

(8) Excepto en caso de ajustes específicos para conseguir un cálculo comparable entre Estados miembros, la base del recurso IVA de un Estado miembro se obtiene dividiendo los ingresos cobrados durante un ejercicio entre el tipo medio ponderado. Este último debe representar la ponderación de los distintos tipos de IVA aplicados a las diferentes operaciones gravables, reconstituidas estadísticamente.

(9) En la nota 1 al pie de la página 3 se recuerda la diferencia entre PIB y PNB.

(10) En la Comisión, Eurostat se encarga de realizar las tareas relacionadas con la elaboración de esas estadísticas (Decisión 97/281/CE de la Comisión, de 21 de abril de 1997, DO L 112 de 29.4.1997, p. 56). Para las necesidades del recurso PNB, Eurostat aprueba y comunica al servicio ordenador en materia de recursos propios los datos elegidos en concepto de base. Aparte de las disposiciones específicas aplicables al cálculo del PNB, el Reglamento (CE) n° 322/97 del Consejo, de 17 de febrero de 1997, sobre la estadística comunitaria (DO L 52 de 22.2.1997, p. 1) define los principios fundamentales a los que deben responder las estadísticas comunitarias. Se trata, especialmente, de los principios de imparcialidad, fiabilidad, pertinencia, coste-eficacia, secreto estadístico y transparencia. Por otra parte, estos principios han sido introducidos recientemente en el Tratado CE (artículo 285). En virtud de esta disposición, la Comisión puede proponer al Consejo la aprobación de medidas para el establecimiento de estadísticas necesarias para la realización de las actividades de la Comunidad.

(11) El Comité PNB está formado por representantes de los Estados miembros, y es presidido por la Comisión.

(12) En el apartado 20 se describe la función del SEC.

(13) Artículo 19 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989 (DO L 155 de 7.6.1989).

(14) Véase también la nota 3 al pie de la página 4 respecto a los principios fundamentales de las estadísticas comunitarias y el establecimiento de estadísticas necesarias para la realización de las actividades de la Comunidad de conformidad con el artículo 285 del Tratado CE.

(15) En particular, el apartado 8 del artículo 10 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89.

(16) La Directiva 89/130/CEE, Euratom utiliza, sin definirlos o jerarquizarlos, numerosos términos o conceptos que contribuyen a la calidad del PNB. Recuerda la necesidad de reforzar el grado de comparabilidad y de fiabilidad (primer considerando), y precisa que "los datos del PNBpm deben ser comparables, desde el punto de vista conceptual y práctico, y representativos de la economía de los Estados miembros" (tercer considerando). Estos mismos conceptos se hallan en el artículo 7, que define la misión del Comité PNB (véase el apartado 14 supra).

(17) El SEC es un marco contable adaptado a las estructuras de las economías de los Estados miembros. Su coherencia con el sistema de contabilidad nacional de las Naciones Unidas (SCN) hace de él un instrumento de comparación internacional. El SEC permite describir de forma sistemática y detallada una "economía total" (una región, un país o un grupo de países), sus componentes y su estructura, sus relaciones con otras economías y su evolución a lo largo del tiempo.

(18) En la nota 1 al pie de la página 3 se recuerdan los enfoques utilizados para el establecimiento del PIB, del que procede el PNB. En el anexo II se señalan los distintos enfoques utilizados y se resume cómo cada Estado miembro calcula el PNB.

(19) En el anexo II se presentan las principales características de los métodos de integración.

(20) Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1991, respuesta de la Comisión al apartado 1.129.

(21) Apartados 3.17 a 3.22 del Informe especial n° 6/98, sobre el balance del sistema de recursos basados en el IVA y el PNB.

(22) Véase la nota 3 al pie de la página 4.

(23) Reglamento (CE) n° 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (DO L 310 de 30.11.1996, p. 243).

(24) Ello se debe, principalmente, a que la base imponible de un ejercicio da lugar a ajustes en ejercicios presupuestarios posteriores.

(25) Véase el apartado 16. Estos puntos, que son 157, aparecen enumerados en la Decisión 97/619/CE, Euratom de la Comisión, de 3 de septiembre de 1997 (DO L 252 de 16.9.1997, p. 33). Algunos Estados miembros también han utilizado la facultad de notificar reservas para proporcionar posteriormente datos de mejor calidad sobre puntos específicos.

(26) Primer considerando de la Decisión 97/619/CE, Euratom.

(27) El total de las reservas pendientes al término de 1999 era de 69. A las 20 reservas mencionadas, se pueden añadir 34 reservas relativas a Austria, Finlandia, y Suecia, así como una reserva a cada Estado miembro respecto a la transición del SEC 79 al SEC 95.

(28) Para una definición detallada de estos conceptos véase el anexo I.

(29) La contabilidad nacional se interesa, por definición, por los flujos económicos y no por su carácter legal. Por tanto, las actividades ilegales son contabilizadas como producción, en la medida en que las partes que realizan la transacción lo hagan de común acuerdo. Este principio se halla contenido en el sistema de contabilidad nacional de las Naciones Unidas (SCN) 93 (puntos 3.54 a 3.56 y 6.30 a 6.33) y en el SEC 95 (puntos 1.13 y 1.42). Al no mencionar explícitamente estas actividades, y al no indicar lo contrario, puede interpretarse que el SEC 79 las incluye. El SCN 93 (punto 6.35) indica que no puede definirse con exactitud la frontera que separa la economía sumergida (o la economía no observada directamente) y las actividades ilegales.

(30) Por ejemplo, cambios de conceptos, mejora sustancial de una fuente o, dado el caso, su creación.

(31) Artículo 3 de la Decisión 94/168/CE, Euratom.

(32) En ese caso, el proveedor no declara a Hacienda una transacción gravable, con el acuerdo del comprador de un bien o servicio. Por tanto, el precio pagado se halla, por definición, exento de impuestos. En un caso así, no es pertinente corregir el PNB en concepto del IVA. Este tipo de fraude se denomina "fraude con complicidad".

(33) DO L 234 de 21.8.1998, p. 39. Según esta Decisión, el fraude "sin complicidad" se obtiene restando a los ingresos teóricos del IVA (ingresos iguales a una aplicación correcta de la legislación por parte de todos los sujetos pasivos) los elementos siguientes:

- los ingresos percibidos del IVA,

- los desfases temporales entre los datos de tesorería y las cuentas nacionales,

- las anulaciones de deudas en caso de quiebras,

- los ingresos no percibidos (fraude "con complicidad").

(34) Se trata principalmente de los desfases de tesorería y las anulaciones de deudas (véase la nota 1 al pie de la página 8).

(35) Reglamento (CEE) n° 2186/93 del Consejo, de 22 de julio de 1993, relativo a la coordinación comunitaria del desarrollo de los registros de empresas utilizados con fines estadísticos (DO L 196 de 5.8.1993, p. 1).

(36) Entre los que se hallan Austria, Finlandia y Suecia. Para estos Estados miembros, el plazo de envío de los documentos justificativos se había fijado en el 1 de octubre de 1999.

(37) Véase el apartado 27.

(38) Por ejemplo, véase el diagrama que figura en el apartado 18.

(39) Véase la nota 1 al pie de la página 3.

(40) Apartado 1.126 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1995.

(41) Por ejemplo, errores acerca de la población general o sobre la base, errores de medición, errores en los métodos, en el tratamiento de las negativas a responder, o errores debidos a la modelización de los fenómenos económicos.

Anexo I

Exhaustividad del PNB

Marco conceptual

1. La exhaustividad expresa la necesidad de incluir en el cálculo del PNB todas las actividades de producción de bienes o servicios. Constituye uno de los factores que influyen considerablemente en la comparabilidad práctica.

2. Una parte de las actividades económicas escapa a los instrumentos de observación directa como los cuestionarios, los censos periódicos y las encuestas. La deficiente consideración de esta parte de la economía, no observada directamente, proviene esencialmente de una debilidad intrínseca de la capacidad de medición del aparato estadístico(1), o bien de actividades económicas ejercidas al margen de la ley, especialmente con el fin de defraudar a Hacienda o a la Seguridad Social(2). En este contexto, a menudo se emplea el término "economía sumergida"(3).

3. Por estas razones, las oficinas estadísticas deben emprender ajustes adecuados a los distintos componentes del PIB/PNB. La parte de la economía no observada directamente varía de un Estado miembro a otro, y está ligada a la naturaleza y la calidad del aparato estadístico nacional.

Exhaustividad: arbitraje necesario

4. Mediante el desarrollo de los métodos y las fuentes es como se consigue mejorar el grado de cobertura del PNB, es decir, su exhaustividad. Las lagunas en este ámbito conllevan errores sistemáticos en la medición del PNB, conducen a una mala comparabilidad práctica de los PNB entre Estados miembros y reducen así la validez del PNB como agregado de referencia.

5. Sin embargo, la búsqueda de la exhaustividad fomenta la utilización de fuentes no estadísticas, caracterizadas por no estar concebidas en primer lugar para responder a conceptos de contabilidad nacional(4). Ello implica, por una parte, una nivelación difícil de esas fuentes externas con el sistema estadístico existente y, por otra, una imprecisión tanto más importante cuanto las poblaciones estudiadas son escasas, se hallan ocultas, y dan lugar a errores sistemáticos en su información(5).

6. Así pues, la posibilidad de hacer exhaustivo el PNB tiene unos límites. Semejante ejercicio implica un arbitraje entre la disminución de los errores sistemáticos (tener en cuenta un campo de la producción interior más completo) y el aumento de la imprecisión (utilización de fuentes y métodos necesariamente imperfectos). Desde el punto de vista comunitario, el éxito de este arbitraje se halla determinado, además, por la comparabilidad de este último entre Estados miembros.

Decisión 94/168/CE, Euratom

7. A raíz de la aprobación de la Directiva 89/130/CEE, Euratom, el Consejo y la Comisión habían puesto de manifiesto el asunto del aumento del grado de cobertura de la economía llamada "paralela" en el marco de las cuentas nacionales. La Comisión había observado que, desde ese punto de vista, la situación variaba según los Estados miembros, incluso en el caso de países con niveles comparables de desarrollo estadístico(6).

8. La Decisión 94/168/CE, Euratom de la Comisión, de 22 de febrero de 1994(7), pretende mejorar la exhaustividad del PNB. Define las condiciones de la misma, que los Estados miembros deberán tener en cuenta(8), según figura en el diagrama siguiente:

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9. Esta Decisión pretende, al mismo tiempo, hacer más transparente el cálculo del PNB proporcionando pistas de validación que permitan apreciar la verosimilitud de algunos componentes del PNB(9).

Distinción entre empleos finales y consumo intermedio

10. El valor añadido de una economía, del que procede el PIB, es igual al valor de los bienes y servicios producidos, menos el consumo intermedio. Por tanto, es necesario distinguir los empleos finales de bienes y servicios de los integrados en el proceso de producción.

11. Esta distinción constituye una operación de base en la elaboración de las cuentas nacionales. Una imputación incorrecta del valor de los bienes y servicios repercute directamente en el valor del PIB. Por ejemplo, dependiendo de que el consumo intermedio esté evaluado en exceso o en defecto, el PIB estará evaluado en exceso o en defecto.

12. El SEC(10) define los conceptos de consumo intermedio y consumo final. Cuando lo ha juzgado necesario, el Comité PNB(11) ha añadido criterios complementarios de clasificación.

(1) Por ejemplo, las unidades de producción de tamaño reducido a veces están exentas de la obligación de enviar informaciones a las administraciones fiscales y a la Seguridad Social, o estas informaciones no se transmiten automáticamente a las oficinas estadísticas. En este caso, las informaciones de las que disponen las oficinas estadísticas sobre las unidades registradas y económicamente activas pueden resultar incompletas u obsoletas. Puede señalarse sobre este asunto que la proporción de empresas de menos de diez empleados y, paralelamente, el riesgo de no contabilización por parte de las oficinas estadísticas, pueden variar mucho de un país a otro.

(2) Es sobre todo el caso de las unidades de producción clandestinas, o bien de sujetos pasivos registrados que sólo declaran a Hacienda una parte del valor añadido gravable.

(3) Se han realizado múltiples definiciones del concepto de economía sumergida. En el ámbito internacional, el sistema de contabilidad nacional de las Naciones Unidas (puntos 6.34 a 6.36) proporciona una definición del mismo. El SEC no lo define. Los métodos utilizados por los distintos países dependen de los datos estadísticos disponibles y del carácter más o menos exhaustivo de la medición buscada. Varios Estados miembros han elegido en gran parte un enfoque basado en las diferencias de error sistemático de registro entre fuentes (datos de consumo o de producción/datos fiscales), pero añadiendo múltiples correcciones especiales mediante encuestas específicas y que están protegidas por el secreto estadístico, mediante la utilización de estadísticas de rectificaciones fiscales o mediante la estimación de la producción mediante modelización (por ejemplo, utilizando los rendimientos en el ámbito agrícola).

(4) Por ejemplo, fuentes fiscales, encuestas puntuales, investigaciones policiales, y fuentes administrativas.

(5) Por ejemplo, las cuentas que seguían las primeras normas del sistema de contabilidad nacional de las Naciones Unidas se centraban en la economía registrada. No eran exhaustivas, sino fiables. La utilización de múltiples fuentes exige el cotejo de éstas y, por tanto, un exceso de modelización, que se traduce de antemano en imprecisiones, una reducción de errores sistemáticos mal controlada y, en definitiva, en menos calidad.

(6) Primer Informe sobre la aplicación de la Directiva 89/130/CEE, Euratom [SEC(92) 588 final de 31.3.1992, p. 3]. Informe de la Comisión sobre el seguimiento dado a los comentarios que acompañan a la Recomendación del Consejo sobre la aprobación de la gestión de la Comisión relativa a la ejecución del presupuesto general de las Comunidades Europeas para el ejercicio 1992, 23.1.1995, anexo I, pp. 1 y 3.

(7) DO L 77 de 19.3.1994, p. 51.

(8) Véase el artículo 2 de esta Decisión. Por "renta primaria", el SEC 95 (punto 8.22) entiende "la renta que reciben las unidades residentes en virtud de su participación directa en el proceso de producción y la renta a cobrar por el propietario de un activo financiero o de un activo material no producido por ponerlos a disposición de otra unidad institucional".

(9) Los Estados miembros debían establecer una descripción de todos los cálculos y correcciones consideradas necesarias para tener en cuenta, según el enfoque de cálculo del PNB utilizado, elementos no observables directamente. Asimismo, debían realizar una prueba de validación mediante los datos sobre el empleo, una lista de los componentes de los ingresos en especie y de las gratificaciones, así como un informe sobre la viabilidad de la utilización de informaciones resultantes de controles fiscales para mejorar la exhaustividad de las cuentas nacionales. La Decisión 98/527/CE, Euratom de la Comisión, de 24 de julio de 1998 (DO L 234 de 21.8.1998, p. 39), ha previsto un quinto elemento, ligado específicamente al trato del fraude del IVA en las cuentas nacionales.

(10) SEC 79, puntos 320 a 335. SEC 95, puntos 3.69 a 3.99.

(11) Véase el apartado 14 en el texto del Informe.

Anexo II

Principales características del cálculo del PNB por los Estados miembros

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

La Comisión es plenamente consciente de la necesidad de garantizar la calidad del producto nacional bruto (PNB), habida cuenta del papel esencial asignado a éste en el marco comunitario. Por este motivo, bajo los auspicios de Eurostat (la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas), lleva a cabo trabajos importantes desde hace más de diez años, en cooperación con los Estados miembros reunidos en el Comité PNB, con el fin de mejorar la fiabilidad, la comparabilidad y la exhaustividad de este agregado.

Las principales etapas del planteamiento seguido han sido las siguientes:

- elaboración de la Directiva PNB como marco jurídico de la armonización del PNB, que instaura el Comité PNB compuesto por los contables nacionales y los estadísticos con más experiencia de los Estados miembros y presidido por Eurostat,

- preparación por los Estados miembros de un inventario en que describen sus fuentes y métodos de cálculo del PNB, con el apoyo financiero de la Comisión,

- examen de estos inventarios por Eurostat y por el Comité PNB. Este examen, asociado a las misiones de control de Eurostat, condujo a la Comisión a tomar, con la aprobación del Comité PNB, una serie de decisiones destinadas a clarificar el sistema de cuentas aplicable (SEC 79) y a mejorar el PNB. También llevó a la Comisión a notificar a cada Estado miembro los problemas que debían solucionarse para que su PNB fuera fiable, comparable y exhaustivo (las reservas sobre el PNB). Estas reservas permiten salvaguardar los intereses comunitarios y la equidad entre los Estados miembros,

- ayuda financiera de la Comisión y control por Eurostat y por el Comité PNB de las mejoras del PNB introducidas por cada Estado miembro en aplicación de las reservas. Con el fin de reforzar aún más la transparencia de este control, representantes de algunos Estados miembros participaron en las misiones de información llevadas a cabo en la mayoría de los demás Estados miembros acerca de los trabajos de finalización relativos a las reservas más importantes, en particular, la reserva sobre la exhaustividad del PNB.

La Comisión considera que los controles efectuados regularmente por sus servicios y los trabajos antes citados han permitido mejorar la calidad y alcanzar un nivel suficiente de comparabilidad de los datos del PNB de los Estados miembros.

Hasta la fecha se han realizado progresos importantes; sin embargo, la mejora de la calidad de las estadísticas y contabilidad nacional es, por naturaleza, un proceso continuo. Conviene proseguir los trabajos e investigaciones con medios adecuados.

La Comisión reconoce que, en el futuro, deben hacerse esfuerzos suplementarios para describir mejor los controles efectuados y documentar aún más los expedientes de control.

No obstante, la Comisión considera que las observaciones específicas del Tribunal sobre los Estados miembros estudiados no ponen en entredicho la validez del PNB y su control por la Comisión. Las respuestas detalladas que se dan a continuación precisan el alcance de estas observaciones.

UTILIZACIÓN DEL PNB EN EL ÁMBITO COMUNITARIO

6 - 12. La Comisión es consciente de la importancia de la fiabilidad del PNB y el PIB para las distintas políticas comunitarias. Por esta razón promovió ella misma la instauración de un dispositivo por el que la propia Comisión se encarga de controlar estos agregados. Los Estados miembros, reunidos en el Comité PNB, participan en este dispositivo con el fin de garantizar su eficacia y su transparencia.

FIABILIDAD Y COMPARABILIDAD DE LOS DATOS

Procedimientos de control

Observaciones sobre las reservas

Exhaustividad del PNB

Transparencia de los ajustes

32 - 33. La gran mayoría de la economía está cubierta por fuentes estadísticas o administrativas fiables. Además, los Estados miembros efectúan numerosos ajustes destinados a garantizar la exhaustividad de su PNB, incorporándole la economía no declarada. También es cierto que las explicaciones sobre algunos de estos ajustes son a veces poco detalladas. Esto se debe, sobre todo, al hecho de que no existen, por definición, fuentes estadísticas directas para la economía sumergida. Por lo tanto, las estimaciones de expertos constituyen, en algunos casos, la única base existente sobre la que pueden apoyarse los distintos institutos nacionales de estadística (INE) para hacer ajustes. Sin embargo, conviene destacar que este enfoque se refiere a una parte muy limitada del PNB.

La Comisión seguirá insistiendo a los INE para que, por una parte, sustituyan donde sea posible (en particular, cuando no se utilicen algunas informaciones estadísticas por ser defectuosas o incoherentes) las evaluaciones de los expertos por fuentes estadísticas mejoradas y, por otra parte, para que proporcionen mejor información sobre los ajustes.

No se da curso a un problema de clasificación y se acepta un ajuste en concepto de exhaustividad que carece de una base estadística fiable

34. La investigación y los debates llevados a cabo por Eurostat pusieron de manifiesto que los cuatro Estados miembros estudiados (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido) aplican procedimientos o ajustes que permiten solucionar satisfactoriamente el problema de clasificación planteado por el Tribunal.

Es cierto que Alemania había efectuado en 1988, es decir, antes de la Decisión sobre la exhaustividad, un ajuste que no estaba fundado en una base estadística sólida. Este tipo de situación había conducido precisamente a la Comisión a notificar una reserva sobre la exhaustividad. Dado que Alemania efectuó los trabajos requeridos por la Decisión sobre la exhaustividad y extrapoló sus resultados hasta 1988, el ajuste en cuestión no desempeña ya ningún papel en la evaluación del PNB.

Error sistemático de comparabilidad

Comparabilidad de los ajustes entre Estados miembros

35. Los distintos Estados miembros siempre han aplicado sus propios métodos para incluir la economía sumergida en el PNB. Este hecho está vinculado a la situación de las fuentes estadísticas y a la organización político-administrativa de los países, que hace que algunos enfoques utilizables en algunos países no lo sean en otros.

En este contexto, la Comisión considera que es arriesgado comparar el resultado de un método nacional con el resultado que habría dado en otro país. Con arreglo a la Decisión sobre la exhaustividad, la Comisión comprueba la comparabilidad de la inclusión de la economía sumergida en los distintos Estados miembros, a partir de numerosos elementos y, en particular, de la manera en que aplican la metodología común prevista en dicha Decisión.

Tratamiento de las actividades ilegales

36. La exclusión de las actividades ilegales del ámbito de los ajustes en concepto de exhaustividad y del PNB se explica por el hecho de que en los debates sobre la Decisión 94/168/CE, Euratom los Estados miembros reunidos en el Comité PNB destacaron que no tenían los medios estadísticos y metodológicos necesarios para medir estas actividades. Además, las escasas experiencias existentes en este ámbito habían resultado muy parciales y muy desiguales de un país a otro. Por lo tanto, el Comité PNB decidió concentrar sus esfuerzos en la definición y la aplicación en los distintos Estados miembros de métodos destinados a garantizar la exhaustividad del PNB, incluyendo las actividades legales en sí mismas pero no declaradas o no observadas directamente (trabajo negro etc.).

En lo relativo al PNB, la cuestión esencial es que las principales actividades habitualmente reunidas bajo el término "actividades ilegales" son, en la práctica, muy difíciles de medir, cualquiera que sea su estatuto jurídico real en uno u otro país.

Con el fin de contribuir a los trabajos destinados a desarrollar métodos fiables que permitan una medida satisfactoria de estas actividades, la Comisión cofinanció algunos trabajos de la Office for National Statistics (ONS) del Reino Unido en 1998, así como un seminario de los Estados miembros sobre este tema celebrado en septiembre de 1999 en los Países Bajos. Los primeros resultados de los trabajos de la ONS se presentaron durante dicho seminario.

Las conclusiones de este seminario, presentadas al Grupo de trabajo de contabilidad nacional(1) en diciembre de 1999, constituyen una primera contribución de Eurostat y los Estados miembros al manual que prepara actualmente la OCDE sobre la economía no observada. Cuando este manual y los resultados de las investigaciones en curso en algunos Estados miembros estén disponibles, Eurostat presentará propuestas relativas a los métodos de estimación de las actividades ilegales.

Antigüedad de las fuentes

37 - 40. Es cierto que, en algunos casos, los coeficientes utilizados para el cálculo de los ajustes en concepto de exhaustividad se basan en fuentes antiguas.

Eurostat es consciente del problema planteado por esta cuestión respecto a la exhaustividad. Por este motivo, en sus visitas de control, se ha hecho hincapié en la necesidad de utilizar las fuentes más recientes.

Contabilización del fraude del IVA

Ausencia de pruebas de la consideración del fraude al IVA o de la equivalencia de los métodos empleados por los Estados miembros

41 - 44. En los Estados miembros señalados, la utilización y el cotejo de los datos resultantes de la perspectiva del gasto permiten tener en cuenta, de manera implícita, el fraude al IVA.

Anomalías en los resultados del cálculo del IVA teórico

45 - 47. El Tribunal señala que, para Luxemburgo, el IVA teórico (es decir, el producto de los tipos de IVA por las operaciones imponibles) era inferior a los ingresos por IVA y sugiere que no se habrían tenido en cuenta algunas operaciones en la contabilidad nacional.

Según la Comisión, la revisión de la contabilidad nacional luxemburguesa aportó una solución a las divergencias negativas de IVA. En efecto, las divergencias de IVA calculadas a partir de la contabilidad nacional transmitida en octubre de 1999 son positivas.

Registro de empresas

48 - 49. En Alemania, la reserva sobre la exhaustividad se suprimió aun cuando este país no dispone aún de un registro integrado de las empresas, que constituye un elemento especialmente importante para la exhaustividad.

Queda claro que un registro de calidad es un instrumento muy importante para mejorar la exhaustividad. Este registro se está elaborando en Alemania, de acuerdo con el plazo previsto en la excepción que le ha sido concedida por el Comité del programa estadístico.

En Alemania, el ejercicio sobre la exhaustividad se basó, esencialmente, en la comparación de los datos del empleo. Este ejercicio tiene por objeto precisamente paliar una posible falta de exhaustividad vinculada a la ausencia de un registro fiable, puesto que los datos demográficos utilizados como medio de validación de las estimaciones del PNB no dependen de los registros.

Distinción entre empleos finales y consumo intermedio

Procedimientos de arbitraje

51 - 52. Eurostat acepta el argumento del Tribunal según el cual no basta con equilibrar los empleos y los recursos de un producto para corregir automáticamente un sesgo que afecte simultáneamente a las dos fuentes de datos. Sin embargo, Eurostat opina que un ejercicio de equilibrio de recursos y empleo realizado a partir de fuentes de referencia fiables y a un nivel detallado constituye una buena base para producir estimaciones fiables. Por este motivo, en sus misiones de control Eurostat hace y seguirá haciendo hincapié en estos dos aspectos.

Por otra parte cuando el sesgo afecta simultáneamente a las dos fuentes, Eurostat pide a los contables nacionales que busquen enfoques alternativos, que permiten a menudo encontrar una solución satisfactoria, como la comparación de los datos del empleo.

Carácter limitado de los controles

54 - 56. Todos los trabajos realizados desde hace más de diez años por la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, tienen por objeto garantizar la calidad del PNB.

Los inventarios, transmitidos por los Estados miembros por primera vez en 1991 y utilizados como inicio de los trabajos realizados por la Comisión y el Comité PNB, describen la organización estadística de los Estados miembros así como las fuentes estadísticas y los métodos contables utilizados. En sus controles, Eurostat aprecia en qué medida estos aspectos contribuyen a la validez de las estimaciones del PNB.

Es cierto que dichos inventarios son muy detallados en algunos aspectos y han resultado no ser suficientemente detallados en otros.

Por ejemplo, los inventarios se establecieron antes de la aprobación de la Decisión sobre la exhaustividad y de las recomendaciones del Comité PNB sobre la delimitación entre consumo intermedio y empleos finales. Así pues, los estudios sobre estos dos aspectos revelaron la necesidad de realizar trabajos suplementarios en los Estados miembros y de proporcionar informaciones complementarias. La documentación deseada se transmitió en los informes de los Estados miembros sobre la exhaustividad y en documentos y explicaciones recibidos de los INE durante y después de las misiones de control llevadas a cabo por Eurostat, en particular, a partir de 1995.

Forma parte de la naturaleza del trabajo de control de la contabilidad nacional y del PNB tener intercambios continuos con los INE, lo que implica analizar en primer lugar los documentos disponibles y después pedir y tener en cuenta informaciones complementarias sobre uno u otro punto.

Sobre este aspecto (también el apartado 56), se remite a la respuesta de Eurostat relativa a "la medida de la calidad de los PNB nacionales" (apartados 63 a 79).

57. La línea de actuación seguida por Eurostat en el control del PNB tiene por objeto, de acuerdo con la Directiva PNB, la fiabilidad de las fuentes estadísticas, la comparabilidad de las normas (a través del respeto del SEC) y resultados, así como la exhaustividad (cotejos de las distintas fuentes y existencia de un conjunto de ajustes juzgados satisfactorios).

Estos elementos se analizan en los informes presentados al Comité PNB por Eurostat, dado que se notifican reservas y se les da curso cuando Eurostat considera que no se cumple alguno de estos tres criterios. A continuación, basándose en los trabajos realizados y las correcciones aportadas al PNB por los Estados miembros, Eurostat aprecia si pueden suprimirse las reservas. Los informes proporcionados en octubre de 1998 por los Estados miembros sobre estos trabajos y correcciones se presentaron, a petición suya, al Tribunal de Cuentas. Del mismo modo, se entregó al Tribunal el documento recapitulativo de Eurostat sobre la posibilidad de suprimir o no las reservas para los cuatro Estados miembros estudiados por el Tribunal.

Sin embargo, la Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que deben hacerse en el futuro esfuerzos suplementarios para describir mejor la naturaleza de los controles realizados y documentar mejor los expedientes de control.

58 - 59. En cuanto al carácter significativo o no de un elemento del cálculo del PNB, Eurostat no estimó realista definir a priori lo que debe considerarse significativo, por ejemplo, en forma de un porcentaje del PNB. La posición se adopta caso por caso y se basa en el juicio profesional de Eurostat en cuanto a la importancia relativa de los fenómenos económicos de que se trata para las necesidades de un cálculo estadístico.

En relación con el principio coste-eficacia, Eurostat considera que definir a priori lo que debe considerarse significativo para el PNB supondría calcular cada una de esas pequeñas partidas y, precisamente, emplear recursos desproporcionados. En opinión de Eurostat, tal planteamiento sería, en este caso concreto, contrario al principio coste-eficacia.

Función del Comité PNB

60 - 62. La Comisión toma nota de la observación del Tribunal según la cual el Comité PNB dispone ahora de todos los elementos necesarios (proporcionados por los Estados miembros y por Eurostat) que le permiten formular, en su dictamen sobre el PNB, un juicio global sobre la comparabilidad y la fiabilidad de los datos del PNB.

En sus dictámenes previos, el Comité PNB se limitaba a tomar nota de la disponibilidad de estos datos. Actualmente, en su dictamen anual sobre el PNB, el Comité PNB indica que considera que se han realizado progresos notables en la armonización del PNB, es decir, en la aplicación de la Directiva PNB.

En realidad, el Comité PNB recibe y analiza la documentación de los Estados miembros, así como los informes de Eurostat y sus propuestas para mejorar el PNB.

La cuestión de qué tipo de dictamen debe emitir el Comité PNB se ha planteado varias veces dentro del propio Comité. Hasta ahora, la posición del Comité PNB ha sido considerar que corresponde a la Comisión pronunciarse sobre la calidad del PNB de cada Estado miembro. Sin embargo, la Comisión propondrá al Comité debatir de nuevo esta cuestión próximamente.

Posibilidad de medir la calidad de los datos

63 - 79. La Comisión considera que las comprobaciones efectuadas regularmente por sus servicios sobre el respeto de las normas contables y sobre la mejora de las fuentes estadísticas, junto con los trabajos de los Estados miembros en el marco del Comité PNB, pueden permitir una aplicación correcta y satisfactoria de la Directiva PNB.

La Comisión está abierta a nuevos métodos de comprobación de la calidad de los datos del PNB. No obstante, la Comisión y el Comité PNB ya expresaron sus reservas sobre los aspectos conceptuales y sobre la viabilidad de indicadores matemáticos de comparabilidad.

En cuanto a la fiabilidad, la Comisión es consciente de la importancia teórica que reviste medirla por intervalos de confianza, aunque esta medida podría no tener ninguna incidencia en la práctica presupuestaria. Después de haber presentado al Comité PNB de julio de 1999 un informe sobre las conclusiones de los estudios que había confiado al ISTAT y a la ONS (CPNB/272), la Comisión creó un Grupo operativo sobre la medida de la calidad, compuesto por seis Estados miembros. En este Grupo operativo participan, en particular, expertos en contabilidad nacional con mucha experiencia, para poder apreciar la pertinencia y la viabilidad de los enfoques considerados.

La Comisión es consciente de la importancia de algunos aspectos mencionados por el Tribunal, en particular, las dificultades vinculadas a la medida de los errores y la cuestión de la comparabilidad de las soluciones estudiadas. Estos aspectos se tendrán en cuenta en los trabajos del Grupo operativo.

El Grupo operativo deberá entregar su informe en el primer semestre de 2001. Habida cuenta de este informe, la Comisión presentará propuestas.

CONCLUSIÓN

Agregado muy utilizado en el ámbito comunitario

Garantizar la legitimidad

80 - 81. La Comisión es plenamente consciente de la necesidad de garantizar la calidad de la contabilidad nacional y del PNB de los Estados miembros, habida cuenta del papel esencial asignado al PIB y al PNB en el marco comunitario. Éste es el motivo de que se hayan llevado a cabo trabajos muy importantes desde hace más de diez años, en estrecha cooperación con los Estados miembros, con el fin de mejorar la fiabilidad, la comparabilidad y la exhaustividad de este agregado.

82 - 84. La transparencia del dispositivo de control del PNB está garantizada por los trabajos del Comité PNB, compuesto por los representantes de los Estados miembros y presidido por Eurostat. En efecto, los inventarios de las fuentes y métodos estadísticos utilizados por los Estados miembros, los informes de Eurostat (informes sobre los inventarios e informes de misión en que se analiza la situación de la contabilidad nacional de cada Estado miembro en relación con los objetivos de fiabilidad, comparabilidad y exhaustividad) así como los resultados de los trabajos de los Estados miembros sobre las reservas PNB se transmitieron al Comité PNB y fueron debatidos por éste.

Armonización por completar

Control eficaz en el ámbito comunitario

85 - 91. La Comisión considera que los controles efectuados regularmente por sus servicios sobre la fiabilidad y la adecuación de las fuentes estadísticas, sobre la comparabilidad de las definiciones y normas (a través del respeto del SEC) y de los resultados, así como sobre la exhaustividad de la contabilidad nacional de los Estados miembros (cotejos de las distintas fuentes y existencia de un conjunto de ajustes juzgados satisfactorios) junto con los trabajos del Comité PNB pueden garantizar una aplicación correcta y satisfactoria de la Directiva PNB.

Las mejoras aportadas a su PNB por los Estados miembros a raíz de estos controles y trabajos justificaron la supresión de las reservas sobre el PNB. El documento al cual se refiere el Tribunal en el apartado 86 (documento CPNB/267, "Acta de la reunión del Comité PNB de febrero de 1999", apartado 11.2) presenta las reacciones del Comité PNB sobre un proyecto de declaración del Comité del programa estadístico relativa a la calidad de los datos de la contabilidad nacional. El Comité PNB quiso destacar el carácter continuo del proceso de mejora de la calidad de las estadísticas y la contabilidad nacional. A tal efecto, hizo hincapié en la necesidad de "utilizar términos comedidos con el fin de no dar la impresión de que los trabajos de mejora del PNB están totalmente acabados". Sin embargo, el Comité PNB no cuestionó la validez de las cifras del PNB que sirvieron de base a la supresión de las reservas.

La Comisión reconoce que deben hacerse esfuerzos suplementarios en el futuro para describir mejor los controles realizados y documentar mejor los expedientes correspondientes.

92. La Comisión no puede sino apoyar la recomendación del Tribunal de basar los recursos propios en el SEC 95, sobre todo teniendo en cuenta que había propuesto esta solución en 1996, en el momento de la adopción del SEC 95.

(1) Grupo de trabajo sobre la contabilidad nacional, que reúne a los expertos de Eurostat y de los Estados miembros.