Informe especial no 14/2000

sobre la ecologización de la política agrícola común, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2000/C 353/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

La intensificación de la producción agraria, que se ha visto favorecida en parte por las elevadas ayudas de la política agrícola común (PAC) y en parte por las tendencias agronómicas, ha planteado problemas medioambientales que resultan preocupantes. El informe de la Agencia Europea del Medio Ambiente sobre "El medio ambiente en la Unión Europea en el umbral del siglo XXI", publicado recientemente, proporciona un análisis detallado de los daños medioambientales causados por algunas prácticas agrícolas. El presente Informe del Tribunal trata de las deficiencias medioambientales de los cambios introducidos en las organizaciones comunes de mercados (OCM) de cultivos herbáceos y ganadería por la reforma de la PAC de 1992. Además, tiene en cuenta los problemas que surgieron al intentar lograr los beneficios medioambientales que las nuevas "medidas de acompañamiento" [Reglamento agroambiental (CEE) n° 2078/92 del Consejo y Reglamento de forestación (CEE) n° 2080/92 del Consejo] debían proporcionar.

Entre otros objetivos, la finalidad medioambiental de reducir los precios institucionales de los cultivos herbáceos (véanse los apartados 10 a 16) pretendía que el incentivo para la intensificación de la producción fuese menor. Sin embargo, esta pretendida reducción de los incentivos para unos métodos de producción más intensivos se vio mermada por las ayudas económicas por superficie, que compensan a los agricultores por las pérdidas de ingresos debidas a las reducciones de precios, la devaluación de algunas monedas nacionales frente al ecu y los elevados precios en el mercado mundial en los años posteriores a la reforma.

En el sector ganadero (véanse los apartados 19 a 26), la reforma introdujo una prima por animal vinculada a los límites de densidad de pastoreo, pero no se consiguió el objetivo de extensificar la producción. A pesar de limitar sus solicitudes de ayuda al número subvencionable, los productores continuaron teniendo todos los animales que deseaban. Además, la caída de los precios de los piensos, consecuencia de la de los cereales, favoreció la estabulación intensiva del ganado. La reforma tampoco resolvió los graves problemas de contaminación por nitratos en regiones de producción intensiva porcina y avícola debidos a una eliminación de residuos inadecuada. Los problemas se vieron agravados por la aplicación insatisfactoria de la Directiva comunitaria sobre nitratos por parte de los Estados miembros.

Por otra parte, las ayudas comunitarias continúan apoyando formas de producción agraria que tienen efectos secundarios perjudiciales para el medio ambiente, como la producción de tabaco, remolacha azucarera, leche, vino, frutas y hortalizas, lino y forrajes desecados artificialmente (véanse los apartados 27 a 30).

Entre las "medidas de acompañamiento" de los cambios realizados por la reforma de 1992 en las OCM figuraban: una medida agroambiental, con la finalidad de compensar a los agricultores por la utilización de técnicas agrícolas beneficiosas para el medio ambiente aunque costosas, y una medida de forestación, cuyo fin era compensar a los agricultores por los gastos correspondientes y por una pérdida de ingresos agrícolas derivada de la plantación de árboles en sus tierras. Estas medidas introdujeron unos objetivos medioambientales explícitos en la PAC: la reducción de los efectos contaminantes de la agricultura para favorecer una extensificación de la agricultura beneficiosa para el medio ambiente, para contribuir a una gestión del campo compatible con el equilibrio medioambiental y para combatir el efecto invernadero.

Sin embargo, ni la Comunidad ni los Estados miembros asignaron los fondos comunitarios con arreglo a prioridades medioambientales preestablecidas (véanse los apartados 37 a 69). La Comisión no ha desplegado los recursos necesarios para aprobar los programas, lo que ha causado deficiencias en algunas aprobaciones y en la gestión de los programas. Por consiguiente, los fondos no se asignaron a las zonas con mayores problemas agroambientales y/o con mayor riesgo. En el ámbito agroambiental se introdujeron reglamentos de ejecución detallados al cabo de cuatro años solamente, y en el de la forestación éstos nunca llegaron a ver la luz.

La eficacia de algunos programas se ve obstaculizada por insuficiencias en su diseño. En algunos casos, los porcentajes de ayuda son demasiado bajos para incitar a los agricultores a utilizar técnicas agrícolas respetuosas con el medio ambiente; en otros, dado que los porcentajes de ayuda se basan en el coste medio para los agricultores del cumplimiento de los requisitos del programa, los agricultores recibieron porcentajes de ayuda que sobrepasaban ampliamente sus costes reales (véanse los apartados 54 a 60). Sólo debería concederse ayuda si los compromisos de los agricultores sobrepasan los niveles establecidos por la Directiva sobre nitratos y las buenas prácticas agrícolas. La incapacidad por parte de los Estados miembros de aplicar en su totalidad la Directiva sobre nitratos y la falta de "códigos de buenas prácticas agrícolas" adecuados en lo que respecta a gran parte de las tierras agrícolas europeas crea el riesgo de una incompatibilidad local ampliamente extendida de las medidas agroambientales con el principio de "quien contamina, paga", recogido en el Tratado CE. En otras palabras: el contribuyente europeo debe pagar por costes que en realidad corresponderían a los agricultores. También existe una deficiente coordinación entre los diversos programas comunitarios que inciden en el rendimiento medioambiental de la agricultura (véanse los apartados 61 a 70).

Con respecto a la ejecución y el control de los programas (véanse los apartados 71 a 81), la política agroambiental precisa especialmente infraestructuras administrativas nacionales. Los problemas de control se derivan de las deficiencias existentes en la coordinación de las medidas agroambientales con el Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) y de la incapacidad de hacer frente a los riesgos de control específicos causados por las medidas agroambientales y de forestación. Por ejemplo, resulta muy difícil verificar el cumplimiento por parte de los agricultores de los límites impuestos al uso de fertilizantes, una de las condiciones indispensables para recibir ayudas en la mayoría de los programas.

Durante la evaluación (véanse los apartados 82 a 89), la incapacidad de establecer objetivos cuantitativos y la ausencia generalizada de estudios de referencia de la situación del medio ambiente previa a la puesta en marcha de los programas tanto a escala comunitaria como en cada Estado miembro hacen que resulte difícil controlar los avances en el logro de objetivos medioambientales en función de criterios cuantificables armonizados desde el inicio de los programas.

Por lo que se refiere a las conclusiones y recomendaciones (véanse los apartados 90 a 102), la Comunidad todavía no ha logrado "ecologizar" significativamente la agricultura. Considerando los últimos cambios en la PAC recogidos en la Agenda 2000, que continúan la tendencia de dar prioridad al medio ambiente en la política agrícola, el Tribunal es del parecer que las actuales normas opcionales de "ecocondicionamiento" deberían haberse establecido como obligatorias en toda la Unión Europea.

Es preciso que los Estados miembros mejoren el diseño, ejecución, control, seguimiento y evaluación de los programas. La Comisión debe mejorar la aprobación y seguimiento sobre el terreno de los programas, asegurándose de disponer de personal suficiente con la cualificación adecuada, a fin de desempeñar sus funciones de forma apropiada. Debería realizarse un análisis detallado de todas las medidas medioambientales importantes que afectan a la agricultura, con el fin de garantizar una mejor coordinación entre las distintas iniciativas comunitarias. Debería mejorarse la asignación de las ayudas comunitarias a zonas prioritarias y la lucha contra actividades perjudiciales.

INTRODUCCIÓN

1. El Tratado de Roma prevé en su artículo 33 [antigua letra a) del apartado 1 del artículo 39](1) que la PAC debería garantizar "[...] el empleo óptimo de los factores de producción, en particular de la mano de obra". Debido a los crecientes costes de la mano de obra y al incremento de los precios de las tierras a raíz de la urbanización, los empleos agrícolas disminuyeron y los métodos de producción pasaron a ser más intensivos. Hasta los años ochenta del siglo XX, el elevado apoyo a los precios y otras ayudas vinculadas a la producción reforzaron estas tendencias y constituyeron unos incentivos importantes para la mecanización y el empleo habitual de productos agroquímicos (fertilizantes a base de nitratos y fosfatos, herbicidas, insecticidas y fungicidas). Cierto es que en la actualidad menos del 5 % de la población de la Unión Europea alimenta al 95 % restante. Sin embargo, el precio que hay que pagar es la concentración de la agricultura intensiva en zonas que ofrecen ventajas comparativas (por ejemplo: buena fertilidad del suelo, condiciones climatológicas favorables, gran proximidad a fuentes de suministros y mercados) y la tendencia a abandonar la agricultura en tierras marginales o en regiones alejadas. Ambas tendencias constituyen un motivo de preocupación en cuanto al medio ambiente se refiere.

2. La concentración y la intensificación de la agricultura han llevado a una situación en la que el uso medio de fertilizantes nitrogenados alcanza las 34 toneladas por milla cuadrada en Alemania y en el Reino Unido en comparación con las 7,6 toneladas en los Estados Unidos(2), aunque la utilización de fertilizantes nitrogenados ha disminuido significativamente entre 1988 y 1992 (véase el cuadro 1). El suelo absorbe grandes cantidades de nitratos en los casos de elevada utilización de fertilizantes y de gran aplicación de fertilizantes de origen animal. Estos nitratos, debido a la pluviosidad natural y al aumento del regadío, penetran tanto en las aguas superficiales como en las subterráneas, lo que provoca una eutrofización que pone en peligro la vida acuática. La acumulación de nitratos por encima del límite de 50 mililitros por litro establecido por la Directiva comunitaria relativa al agua potable implica que no debe utilizarse esta agua para consumo humano, ya que unos niveles superiores podrían poner en peligro la salud humana. La contaminación del agua constituye una grave preocupación medioambiental, especialmente en las regiones que sufren de escasez de agua.

Cuadro 1

Consumo de fertilizantes artificiales

(por ejemplo a base de nitrógeno, fosfatos y potasio), 1988 - 1997

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3. Debido al cultivo excesivo, a la utilización de maquinaria pesada, etc., en algunas regiones la tierra ha sufrido una pérdida de contenido orgánico y de valiosos oligoelementos, en ciertos casos en tal medida que este proceso puede llegar a ser irreversible. La Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA) declara que "existe una preocupación extendida de que los niveles pasen a ser inferiores a los que se precisan para contribuir a un suelo fértil y saludable estable, a pesar de que las pruebas relativas a unos niveles tan críticos son equívocas"(3). La calidad del suelo se ve además deteriorada por el aumento de regadío, que provoca la erosión del suelo. Por otra parte, los mismos productos agrícolas absorben elementos tóxicos procedentes principalmente de plaguicidas, pero también de fertilizantes, que podrían poner en peligro la salud humana y la fauna. Cabe señalar que siguen encontrándose en el medio ambiente rastros de DDT, cuyo uso se prohibió hace treinta años, tanto en productos animales como en humanos.

4. En el Tratado de la Unión Europea se reconoce que tanto la "agricultura" como el "medio ambiente" son ámbitos de competencia de la política comunitaria, y se exige la introducción de las prioridades medioambientales en las demás políticas de la Comunidad. En 1992, los requisitos del Tratado se tradujeron en objetivos políticos específicos en el quinto programa de acción medioambiental de la Comunidad (5o PAMA), titulado "Hacia un desarrollo sostenible". El 5o PAMA proporcionó un análisis detallado de los retos ambientales que afrontaba la Unión Europea, concentrándose en cinco sectores objetivo de la política comunitaria, uno de los cuales era la agricultura. La exigencia del Tratado relativa a que las cuestiones ambientales se tuviesen en cuenta en todas las actividades comunitarias planteaba un reto importante para los responsables de la PAC, quienes tradicionalmente se han concentrado en los objetivos económicos de la política agrícola. Sin embargo, tal y como puntualiza el 5o PAMA, "Las políticas destinadas a promover un desarrollo económico están condenadas, en último término, al fracaso si no incluyen la dimensión ambiental como componente integral [...]. Nuestro planeta requiere un determinado tipo de 'inversiones' para mantenerse como ecosistema sano y asegurar un crecimiento económico sostenible a largo plazo"(4).

5. El 5o PAMA formula una acusación general contra las prácticas agrícolas contemporáneas y llega a la conclusión de que "las prácticas agrarias de muchas regiones de la Comunidad han derivado en la explotación excesiva y la degradación de los recursos naturales de los que, en última instancia, depende la propia agricultura: el agua, el aire y el suelo [...]. En estas circunstancias, habrá que alcanzar un equilibrio más sostenible entre la actividad agraria y los recursos naturales del medio ambiente, lo cual es razonable desde el punto de vista no sólo ecológico, sino también agrario y económico"(5). Para conseguirlo, el 5o PAMA establece diversos objetivos de política comunitaria a medio y largo plazo, y especifica quién ha de cumplirlos y cómo (véase el anexo I). Por consiguiente, el 5o PAMA constituye un "punto de referencia" para valorar la actuación posterior de la Comunidad.

6. Al mismo tiempo que se aprobaba el 5o PAMA, se realizaba una importante reforma de la PAC bajo la presidencia del entonces Comisario de Agricultura de la Unión Europea, Ray Mac Sharry. La reforma, a pesar de estar inicialmente motivada por el exceso de producción y el aumento del gasto, tenía el mismo fin que la Directiva sobre nitratos de 1991: resolver algunos de los problemas medioambientales provocados por una intensificación inapropiada de la producción agrícola. La reforma introdujo en la PAC dos clases de cambios de signo ecológico: en primer lugar, el sostenimiento de precios disminuyó en las OCM de cultivos herbáceos y ganadería, y, en segundo lugar, se introdujeron nuevas "medidas de acompañamiento" orientadas al medio ambiente.

7. La más reciente reforma, la Agenda 2000, ha introducido otros cambios en la PAC que han continuado esta tendencia de dar prioridad al medio ambiente dentro de la política agrícola. Tal y como concluía el Consejo Europeo de Berlín de 24 y 25 de marzo de 1999, "el contenido de esta reforma garantizará que la agricultura sea un sector versátil, sostenible, competitivo y extendido por todo el territorio europeo, inclusive en las regiones con problemas específicos, que sea capaz de conservar el entorno rural, preservar la naturaleza y realizar una aportación clave a la vitalidad de la vida rural, además de responder a las inquietudes del consumidor y a sus exigencias de calidad y salubridad de los alimentos, la protección del medio ambiente y la salvaguardia del bienestar de los animales"(6). La AEMA comentó que "las reformas de la Agenda 2000 prometen favorecer los avances actuales en este ámbito [...]. En términos generales, gracias a la reducción de los subsidios perjudiciales para el medio ambiente y a la introducción de instrumentos económicos, los avances hacia la internalización en agricultura están bien encaminados, aunque se progresa lentamente"(7). Sin embargo, la AEMA declara asimismo que "también se producen muchas distorsiones de mercado en el sector agrícola que promueven unas prácticas agrícolas dañinas. [...] Todavía se precisa una integración con efectos reales y a gran escala en el medio ambiente"(8) (véanse extractos del Informe de la AEMA sobre el estado del medio ambiente europeo en el anexo II).

8. El presente Informe analiza el significado medioambiental de los cambios de política introducidos en las OCM por la reforma de la PAC de 1992 (véanse los apartados 10 a 31). Analiza también el significado de los problemas planteados en la consecución de beneficios medioambientales que debían aportar las "medidas de acompañamiento" (apartados 32 a 89). Para realizar esta auditoría, el Tribunal, ayudado por especialistas externos, ha examinado los programas y evaluaciones de los Estados miembros, la bibliografía de investigación especializada, los informes presentados por la AEMA, los trabajos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), los informes de la Comisión y los estudios realizados para la Comisión por expertos medioambientales externos, así como los resultados de las propias auditorías anteriores de buena gestión financiera y de la declaración de fiabilidad realizadas por el Tribunal. Por lo que respecta al trabajo de campo, se han realizado varias visitas de auditoría a la Comisión, la AEMA, la OCDE, Alemania, España, Francia, Italia, Portugal, Austria y Finlandia para verificar la aplicación de las "medidas de acompañamiento" sobre el terreno y para cotejar la información recopilada de otras fuentes. Además, se han tenido en cuenta los resultados de auditorías paralelas realizadas por las instituciones nacionales de control de Dinamarca, Finlandia, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido.

9. El cuadro 2presenta un análisis de los gastos de la sección de Garantía del FEOGA. Este análisis revela un incremento constante, tanto en términos absolutos como relativos, de la asignación presupuestaria para las "medidas de acompañamiento" orientadas al medio ambiente. Cinco años después de la reforma y del 5o PAMA, representan el 4,5 % de los gastos totales de la sección de Garantía del FEOGA, a pesar de las cargas de la cofinanciación para los Estados miembros, que pueden alcanzar el 50 % de los gastos totales. Otros recursos comunitarios dentro de las principales OCM, de los Fondos Estructurales y de otras iniciativas comunitarias afectan también al rendimiento medioambiental de la agricultura, pero no es posible cuantificar su coste, ya que la parte dedicada a los aspectos agroambientales no está especificada como tal en los diversos sistemas de contabilidad de gestión de la Comisión.

Cuadro 2

Análisis de gastos del FEOGA por sector, 1993 - 1997

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EL IMPACTO MEDIOAMBIENTAL DE LAS ORGANIZACIONES COMUNES DE MERCADOS A PARTIR DE 1992

Cultivos herbáceos

10. Aunque el apartado 5 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo exige que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para recordar a los solicitantes la necesidad de respetar la normativa medioambiental existente", la Comisión no ha efectuado el seguimiento de esta estipulación para comprobar su aplicación por parte de los Estados miembros. En la práctica, Italia no ha tomado tales medidas, y Bélgica y Portugal no han revelado al Tribunal de qué modo han aplicado esta estipulación de la legislación comunitaria.

11. Por lo que respecta a los cultivos herbáceos, la reforma redujo los precios institucionales e introdujo pagos directos en función de la superficie, con el objetivo medioambiental de reducir el incentivo aportado por las medidas de la PAC a la producción intensiva en la que se utilizan grandes cantidades de productos agroquímicos(9). Sin embargo, estos cambios se vieron compensados por otros factores. El efecto previsto de las reducciones de precios institucionales en los precios del mercado interno se vio mitigado por un aumento inesperado de los precios de mercado mundiales de los cereales. En algunos Estados miembros, los tipos de cambio del "ecu verde" fijados dentro del sistema agromonetario reforzaron el mantenimiento de los precios. Los agricultores de Grecia, España, Italia y el Reino Unido experimentaron en consecuencia aumentos reales notables en los precios entre 1992 y 1995, sin tener en cuenta los aumentos de los costes de los insumos importados (véase el cuadro 3). La incapacidad de la Comunidad de contrarrestar esta evolución provocó que la reforma no tuviese un efecto significativo y continuado en la utilización de fertilizantes artificiales por parte de los agricultores, como ha observado la Comisión: "un examen más detallado de los datos revela que, aunque el uso de abono nitrogenado disminuyó entre 1985 y 1995 en los Quince, tanto en términos de volumen como de porcentaje de aplicación (kilogramos por hectárea), la disminución más importante en el porcentaje de aplicación se produjo entre 1989 y 1992"(10). Desde entonces, la cantidad utilizada ha permanecido relativamente estable (véase el cuadro 1). En su Informe, la AEMA identifica incluso un aumento gradual del uso de abono nitrogenado después de 1992(11).

Cuadro 3

Tendencias en los precios del mercado relativos a cultivos herbáceos en Estados miembros seleccionados, 1992 - 1995

El siguiente cuadro muestra que en algunos Estados miembros los precios del mercado relativos a cultivos herbáceos aumentaron entre 1992 y 1995.

Las cifras que aparecen son los valores del mercado por tonelada, expresados en las monedas nacionales de Grecia (dracma griega), España (peseta española), Irlanda (libra irlandesa), Italia (lira italiana) y el Reino Unido (libra esterlina).

En algunos casos, los precios del mercado continuaron subiendo después de 1995; por ejemplo, en Grecia el precio de la cebada aumentó a 52680 dracmas griegas en 1996 y a 52970 dracmas griegas en 1997.

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12. Del mismo modo, el peso total de los plaguicidas utilizados en la Unión Europea disminuyó constantemente hasta 1995, pero volvió a aumentar en 1996. De hecho, en aquellos casos en que se han conseguido reducciones locales significativas, a menudo parecen deberse a iniciativas independientes tomadas por los Estados miembros. El programa danés de medidas relativas a los plaguicidas, puesto en marcha en 1987, consiste en la formación de los agricultores para la utilización adecuada de plaguicidas(12) y constituye un ejemplo de tal iniciativa. Finlandia, los Países Bajos y Suecia disponen de programas similares. Además, la introducción de impuestos sobre los plaguicidas en estos Estados miembros ha reducido su consumo drásticamente.

13. Dado que se pagaban mayores compensaciones por las tierras de regadío que por las que no lo eran, los agricultores se vieron incentivados a utilizar agua. La zona de regadío de la Unión Europea ha crecido en 123000 hectáreas anuales en los años noventa(13). La AEMA ha observado que "la agricultura absorbe el mayor consumo de agua en el sur de Europa, y que éste va en aumento"(14). También ha indicado que la captación de aguas global en la Unión Europea es, en promedio, de un 21 % de los recursos hídricos renovables, y ha declarado que se trata de un nivel sostenible. En muchos lugares del sur de Europa, el uso del agua en la agricultura es insosteniblemente elevado: por ejemplo, en algunas regiones de España "el regadío y la gestión del agua constituyen una de las mayores amenazas para la conservación de la naturaleza"(15). Además, el regadío suele ir acompañado de la intensificación, es decir, de un mayor uso de fertilizantes y plaguicidas(16). La producción de maíz, fomentada por el pago de compensaciones más elevadas que las que se abonan por otros cereales, también suele ser perjudicial para el medio ambiente, ya que requiere más agua y productos agroquímicos que los cereales a los que sustituye. La producción de maíz se concentra en el sur de Europa, donde los recursos hídricos son escasos y los problemas de contaminación por nitratos van en aumento, a pesar de que todavía se mantienen por debajo de la media comunitaria.

14. La reforma también introdujo elevadas ayudas para el girasol y el trigo duro, que han fomentado la producción de estos cultivos. Sin embargo, el cultivo del girasol genera problemas de lixiviación de nitratos, ya que el suelo queda desnudo durante gran parte de la temporada: 250 días al año, en comparación con la media de 144 días anuales de otros cultivos(17). Con respecto al trigo duro, las elevadas ayudas pagadas por su cultivo y la continua expansión de las zonas designadas para el pago de esta ayuda han provocado en España la pérdida de las raras estepas de matorral, en detrimento de la fauna(18).

15. Más aún, estaba previsto que las ayudas sólo se pagasen por tierras que normalmente se habían utilizado para cultivos herbáceos con anterioridad a la reforma. De este modo, se pretendía fijar un límite al gasto comunitario y evitar la transformación de extensos pastizales de gran valor ecológico en cultivos herbáceos. Sin embargo, gran parte de las tierras de pasto han sido clasificadas como susceptibles de recibir ayudas agrarias, aduciéndose que tradicionalmente se han utilizado para cultivos herbáceos en largas rotaciones. En Suecia, se observó en una evaluación oficial que la introducción de las ayudas agrarias ha fomentado la producción de cereales en detrimento de los pastos, lo cual ha tenido un impacto medioambiental negativo(19). En España se han obtenido resultados similares. Las consecuencias medioambientales de la transformación de pastos en tierras de cultivo son generalmente negativas, ya que el cultivo de cereales comporta un mayor uso de plaguicidas y genera una mayor lixiviación de los nutrientes de las plantas que la plantación de pastos.

16. Un efecto medioambiental desfavorable del nuevo régimen tiene su origen en que la asignación de ayudas favorece a las regiones de alto rendimiento a expensas de las de bajo rendimiento. Los altos rendimientos previos a la reforma se obtuvieron mediante algunas prácticas intensivas que en la actualidad el 5o PAMA califica formalmente como insostenibles. En cambio, las regiones desfavorecidas de bajo rendimiento suelen tener un gran valor ecológico gracias a la agricultura extensiva, que proporciona mayor biodiversidad de la que existiría si se abandonaran las tierras. En estas regiones, la baja cuantía de las ayudas locales perpetúa la escasa viabilidad de la agricultura a largo plazo. Ello pone en peligro los efectos beneficiosos para el medio ambiente de algunos sistemas agrícolas, en los que la marginalización o abandono de la tierra es motivo de preocupación. Por ejemplo, en la región de Campania (Italia), las ayudas agrarias oscilan entre los 446 ecus por hectárea en el fértil distrito de Pianura en Nápoles y los 88 ecus por hectárea en el distrito pobre de Montagna Interna en Salerno (1995/96).

Retirada de tierras

17. La reforma introdujo un requisito por el que se obligaba a los agricultores a retirar de la producción una parte de sus tierras de cultivo. La retirada de tierras tiene un alto potencial ecológico(20).

18. El Reglamento (CEE) n° 2293/92 del Consejo establece que "con el fin de garantizar la protección del medio ambiente los Estados miembros aplicarán las medidas que mejor se adapten a la situación concreta de las superficies retiradas"(21) desde el principio. La Comisión debería haber comprobado la aplicación de este requisito por parte de los Estados miembros. Sin embargo, mientras algunos Estados miembros han advertido el potencial ecológico de la retirada de tierras, otros no lo han hecho (véase el cuadro 4). Por ejemplo, mientras Dinamarca ha introducido normas completas y detalladas relativas al cuidado de las tierras retiradas, en Francia las consideraciones medioambientales "todavía no han provocado gran preocupación"(22). Por ejemplo, la lixiviación de nitratos suele ser problemática si el suelo se deja desnudo, pero la norma francesa inicial permitía que las tierras retiradas se mantuviesen desnudas; e incluso una vez revisada, la norma no exigía que una cubierta vegetal permaneciese colocada hasta el 1 de mayo, aunque la lixiviación de nitratos es más importante durante los meses de invierno. En España, los agricultores tienen que arar o fumigar periódicamente sus tierras, prácticas que pueden contribuir a la erosión del suelo y a la contaminación por plaguicidas.

Cuadro 4

Detalles y aplicación por los Estados miembros de las disposiciones sobre los cuidados necesarios para la retirada de tierras

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Ganadería

19. La reforma del sector de la carne de vacuno tenía como fin "fomentar la producción extensiva por medio de primas mayores pero limitando estrictamente la capacidad de carga ganadera"(23). La Comunidad pretendía limitar los gastos y combatir "la creciente tendencia a la intensificación"(24), limitando el número de animales por hectárea que da derecho al pago de primas(25). El productor cobra por animal hasta un máximo de 2 unidades de ganado mayor (UGM) por hectárea; además, se paga una "prima de extensificación" cuando el factor de densidad es inferior a 1,4 UGM por hectárea.

20. Sin embargo, en la práctica las normas comunitarias permiten al ganadero tener tantos animales como desee, siempre que limite su solicitud al número permitido. Las organizaciones de productores detectaron esta debilidad rápidamente. Una de ellas aconsejó a sus miembros lo siguiente: "si después de hacer números descubre usted que la densidad de su explotación es ligeramente superior a 1,4 UGM por hectárea, puede que resulte rentable no incluir algunos animales en su solicitud, a fin de que le sea aplicable la bonificación por todos los demás"(26).

21. Con respecto a los pequeños productores, el Reglamento (CEE) n° 2066/92 del Consejo especifica que "los productores quedarán exentos de la aplicación del factor de densidad cuando el número de animales que tengan en su explotación, y que deba tomarse en consideración para la determinación del factor de densidad, no rebase las 15 UGM"(27). Esta concesión mitiga el efecto de la medida: por ejemplo, en Portugal, el 90 % de las explotaciones de bovino están exentas(28). Además, aunque con esta concesión el Consejo pretendía beneficiar a los pequeños productores, las normas de la Comisión permiten que los grandes productores intensivos se beneficien de ella(29); todo productor, sea cual sea el tamaño de su explotación, puede recibir primas por sus 15 primeras UGM, aunque no tenga zona de pastos o forrajes.

22. De este modo, las repercusiones prácticas de las restricciones a la densidad de animales por explotación se han visto limitadas de modo general; por ejemplo, una encuesta realizada en el Reino Unido reveló que sólo el 20 % de los productores de bovino pronosticaban un cambio en las prácticas de gestión en respuesta a estas normas(30). Además, las normas de densidad de animales por explotación han tenido algunas consecuencias perjudiciales para el medio ambiente. En la zona del valle del Ebro en Aragón (España), donde se concentran unidades de engorde de bovino y las densidades superan claramente las 2 UGM por hectárea, los productores se han beneficiado de las primas al bovino de todos modos, alquilando pastizales en los cercanos Pirineos. Por ello, el medio ambiente no sólo se ha visto perjudicado por la constante intensificación de la producción en el valle del Ebro, sino también por el abandono real de las zonas de pastos de montaña(31).

23. En el sector del ovino y del caprino, la creación de la OCM en 1980 comportó un aumento sustancial del número de animales: de 81 millones en 1970, a 113 millones en la Europa de los Doce en 1990. La introducción de restricciones en las cuotas para los productores individuales en 1991 estabilizó el tamaño de los rebaños en la Unión Europea, pero en niveles insostenibles en algunas localidades(32). La consecuencia es el pastoreo abusivo -es decir, el arranque y la destrucción de la vegetación-, que comporta la pérdida de la biodiversidad y la erosión del suelo. El pastoreo abusivo todavía constituye un problema en algunas zonas de Grecia, Irlanda y el Reino Unido(33).

24. Los reglamentos de las OCM de las carnes de bovino, ovino y caprino permiten a los Estados miembros aplicar normas de "ecocondicionamiento", que consisten en imponer a los agricultores varias restricciones apropiadas de protección medioambiental en las correspondientes OCM, y en retirar la ayuda comunitaria a los agricultores que no cumplan tales medidas. Sin embargo, dichas medidas no han tenido un gran impacto(34), y hasta la fecha sólo han sido aplicadas por Grecia y el Reino Unido (véanse los cuadros 5y 6).

Cuadro 5

Normas de ecocondicionamiento en la OCM del vacuno

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 6

Normas de ecocondicionamiento en la OCM del ovino y del caprino

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25. El impulso a la producción de maíz forrajero mediante elevadas ayudas comunitarias, así como la disminución de los precios de los piensos a raíz de la baja de los precios de los cereales desde 1992, han favorecido la estabulación intensiva del ganado, en comparación con la alimentación del ganado a base de pastos. La Comisión y Eurostat, la oficina estadística de las Comunidades Europeas, han reconocido que algunos "elementos de la reforma de 1992 tuvieron efectos negativos en el medio ambiente [...]. Un buen ejemplo [...] fue la extensión de las ayudas a los cereales al maíz ensilado. [...] Ello proporcionó una ventaja comparativa añadida a la cría de ganado intensiva, en particular de vacas lecheras, en detrimento de la cría de ganado extensiva"(35).

26. Además, una debilidad importante de la política comunitaria posterior a la reforma es que no ha resuelto los graves problemas medioambientales derivados de la producción intensiva de ganado en Europa. Se ha estimado que "una explotación moderna (relativamente pequeña) de 40 hectáreas con ganado lechero de 50 vacas y una piara de 50 cerdas tiene una carga de contaminación potencial equivalente a la de un pueblo de 1000 habitantes"(36). El contribuyente comunitario carga con el coste del régimen de "restitución a la exportación" (subsidio a la exportación), que en su forma actual favorece indirectamente la producción intensiva de porcino en explotaciones de estabulación a gran escala que alojan a millares de animales(37). Estos métodos de producción pueden generar graves problemas de contaminación por nitratos derivados de los residuos animales(38) y pueden tener graves implicaciones para la salud de los animales: "es probable que cada vez sea más difícil controlar eficazmente las enfermedades a menos de que se aborde el problema en su totalidad"(39). Esta contaminación es especialmente problemática en los Países Bajos y Bélgica, y también en la zona de Bretaña en Francia, en la zona de Renania del Norte-Westfalia en Alemania y en la zona de Lombardía en Italia(40).

Las OCM fuera de la reforma Mac Sharry

27. En cuanto a las OCM no incluidas en la reforma Mac Sharry, varias han sido reformadas recientemente, pero el futuro impacto medioambiental de los cambios de régimen dependerá de su rápida, amplia y rigurosa ejecución por parte de los Estados miembros. La producción de tabaco, concentrada en Europa meridional, resulta perjudicial debido a las grandes cantidades de plaguicidas y fertilizantes que requiere. No se han incorporado criterios medioambientales ni al régimen lácteo, donde la producción intensiva contribuye considerablemente a crear problemas de contaminación por nitratos y por otros residuos agrícolas, ni al régimen azucarero, donde la producción de remolacha de azúcar requiere grandes cantidades de agua y herbicidas. Los plaguicidas se usan mucho en las zonas de horticultura intensiva, así como en algunas regiones viticultoras(41). El Tribunal ya había observado anteriormente casos de contaminación de las aguas subterráneas debido a la destrucción mediante enterramiento de grandes cantidades de fruta retirada del mercado y que se había abonado mediante ayudas comunitarias(42).

28. Ni siquiera los últimos cambios en algunas OCM han tenido debidamente en cuenta los problemas medioambientales. Por ejemplo, las ayudas comunitarias pagadas por el arranque de vides, una medida concebida para eliminar la excesiva producción de vino, sólo dependen de criterios medioambientales si el Estado miembro así lo decide. Cualquier fallo en el establecimiento de tales normas constituiría una debilidad importante, ya que el arranque genera "mayor vulnerabilidad a la erosión del suelo. [...] En Grecia, el 80 % de los viñedos arrancados pertenecen a regiones tradicionalmente vinicultoras de Creta y del Peloponeso que, en consecuencia, se ven afectadas por la erosión, el abandono de las tierras y los incendios"(43). El arranque de vides ha tenido repercusiones negativas en España y en Sicilia (Italia), donde se han arrancado más de quince mil hectáreas de viñedo desde 1992, con un coste para la Comunidad de 111 millones de ecus.

29. La OCM del lino textil es claramente responsable de daños ecológicos localizados. La OCM paga ayudas por superficie; pero, a diferencia de las ayudas agrarias, las ayudas comunitarias se pagan aunque la tierra no se haya utilizado anteriormente para plantar lino textil. Por consiguiente, los agricultores pueden acceder a ayudas plantando lino incluso en tierras agronómicamente pobres, pero ecológicamente ricas, tales como praderas y extensas tierras de pasto. De hecho, la exclusión del lino textil del programa de ayudas agrarias es un incentivo positivo para plantarlo en tierras no cultivadas anteriormente. En el Reino Unido, varios parajes declarados oficialmente de interés científico especial han sido deteriorados o destruidos por los agricultores que plantan lino textil.

30. Tal vez la mejor manera de ilustrar la limitada incorporación de los criterios medioambientales a ciertos componentes de la PAC sea haciendo referencia al régimen no reformado de ayudas a la producción de forrajes desecados. Este programa permite dos tipos de ayuda: una de baja cuantía para los forrajes desecados al sol de manera natural y una de elevada cuantía para los forrajes desecados a máquina, para compensar el coste adicional del combustible. Estos subsidios a la energía no concuerdan con la política energética comunitaria(44). La diferenciación de las ayudas por su cuantía ha tenido una gran repercusión en la forma de desecar los forrajes. En 1986, año de la adhesión de España a la Comunidad, sólo se desecaban artificialmente 61000 toneladas de forrajes al año; en 1996/97, se desecaron de esta manera 1414000 toneladas, ya que los productores descubrieron que era más rentable la ayuda de mayor cuantía. El consumo anual de energía de este régimen sólo en España es suficiente para satisfacer las necesidades de electricidad anuales de una ciudad del tamaño de Alicante (285000 habitantes). Se necesitan más de 200000 hectáreas de bosque para absorber el dióxido de carbono adicional producido por el proceso de desecación.

31. Como se resume en un informe, "a pesar de las frecuentes declaraciones de que la PAC ha sido 'reformada', todo el edificio de la agricultura europea sigue reposando en unos cimientos de elevados precios/elevados subsidios, que promueven positivamente los máximos resultados [...]. La reforma de la PAC de 1992 tuvo en cuenta las preocupaciones medioambientales, aunque sólo de forma limitada. La reducción de precios relativa a algunos productos importantes habría reducido, según la Comisión Europea, los efectos de las actividades agrícolas en el medio ambiente. En particular, se suponía que iba a llevar a un uso de plaguicidas y nutrientes menos intensivo en el sector del cultivo, y a una reducción de las emisiones (metano, amoniaco, nitratos), especialmente de la cría de ganado. En realidad, los cambios fueron mínimos"(45).

EL IMPACTO MEDIOAMBIENTAL DE LAS "MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO"

32. Las "medidas de acompañamiento" -es decir, los Reglamentos (CEE) n° 2078/92, (CEE) n° 2079/92 y (CEE) n° 2080/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992- introdujeron ayudas destinadas a favorecer los "métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente", la "jubilación anticipada en la agricultura" y las "medidas forestales en la agricultura" respectivamente(46). En la práctica, la política de "jubilación anticipada" ha tenido un impacto medioambiental insignificante: aunque el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 2079/92 permite a los Estados miembros crear "reservas ecológicas" con tierras retiradas de la producción, hasta la fecha sólo Irlanda ha recurrido a esta posibilidad, reservando un total de 54 hectáreas para fines ecológicos con un coste anual para el presupuesto comunitario de 54000 ecus. Dado el carácter muy limitado de su impacto medioambiental, la política de "jubilación anticipada" no será objeto de mayor análisis en este Informe.

33. Los objetivos generales del Reglamento (CEE) n° 2078/92, comúnmente denominado "Reglamento agroambiental", son: acompañar los cambios previstos en el contexto de las OCM; contribuir a la realización de los objetivos de las políticas comunitarias en materia de agricultura y de medio ambiente, y contribuir a garantizar a los agricultores una renta adecuada. Los objetivos del Reglamento (CEE) n° 2080/92, comúnmente denominado "Reglamento de forestación", son: acompañar los cambios previstos en el contexto de las OCM; contribuir a una mejora final en los recursos forestales; contribuir a una gestión del espacio natural más compatible con el equilibrio del medio ambiente, y luchar contra el efecto invernadero y absorber el dióxido de carbono(47).

34. Estas medidas eran innovadoras en el marco de la sección de Garantía del FEOGA, ya que proporcionan un papel significativo a los Estados miembros en el desarrollo y la ejecución de la política comunitaria, conforme al principio de subsidiariedad, estipulado en el Tratado de Maastricht. El Reglamento agroambiental establece que los Estados miembros deberán elaborar proyectos de programas concretos adaptados a sus situaciones agrícolas y medioambientales específicas. Estos proyectos se presentarán seguidamente a la Comisión para su examen y posible aprobación en forma de decisión. Una de las unidades de la Dirección General de Agricultura de la Comisión es la responsable de su examen detallado; otras Direcciones Generales, entre las que figuran la Dirección General de Medio Ambiente y la Dirección General de Control Financiero, también son consultadas durante el proceso de aprobación. A continuación los programas se presentan a votación en el Comité STAR(48), antes de su aprobación formal por el Comisario de Agricultura. Los agricultores se inscriben en los programas formalizando contratos quinquenales con las administraciones nacionales, relativos a la totalidad o a parte de sus explotaciones, y se comprometen a adoptar las prácticas agrícolas definidas en los contratos. Sin embargo, a pesar de que los Estados miembros desempeñan un papel importante en el desarrollo y la ejecución de los programas, conforme al Reglamento financiero comunitario, la responsabilidad final de la buena gestión financiera de los fondos comunitarios recae en cambio en la Comisión.

35. Las ayudas se otorgan en forma de primas calculadas por hectárea o por UGM. Las ayudas están destinadas a compensar a los agricultores por los costes suplementarios debidos a la participación en el programa, así como por pérdida de rendimientos. Las administraciones nacionales se encargan de la administración y el control de los programas. El gasto derivado de las ayudas es cofinanciado por la Comunidad y por los Estados miembros, en un 75 % y un 25 % respectivamente en las regiones más pobres de la Unión Europea (regiones del objetivo n° 1), y al 50 % para cada parte en las regiones más prósperas. En octubre de 1998, se habían aprobado 158 programas agroambientales, con arreglo a los cuales se firmaron contratos que abarcan alrededor de 23 millones de hectáreas, que representan el 17 % de la superficie agraria total de la Unión Europea. Por lo tanto, el objetivo de participación establecido por el 5o PAMA -es decir, que el 15 % de las tierras agrícolas europeas estuviesen cubiertas por las medidas agroambientales antes del 2000- se ha conseguido antes de la fecha prevista. Sin embargo, los elevados porcentajes de participación pueden considerarse como un primer paso hacia el éxito del programa, aunque no constituyen por sí solos una garantía de un impacto medioambiental significativo. Incluso si una de cada siete hectáreas se cultiva de forma "sostenible", si las seis hectáreas restantes se cultivan utilizando prácticas no sostenibles, resultará imposible alcanzar los otros objetivos establecidos por el 5o PAMA.

36. La política de silvicultura como tal se inscribe en el ámbito de políticas de los Estados miembros. Sin embargo, la forestación de las tierras agrícolas corresponde al ámbito de políticas comunitarias y el Reglamento de forestación tiene un carácter similar al Reglamento agroambiental. La Comunidad cofinancia los costes de plantación de los árboles, los costes de mantenimiento de las plantaciones durante cinco años y las compensaciones a los agricultores durante un período de veinte años por la pérdida de ingresos derivada de su actividad agrícola a consecuencia de la transformación de superficies agrarias en zonas forestadas. Actualmente, 43 programas están en funcionamiento en la Unión Europea, con arreglo a los cuales se han forestado 700000 hectáreas.

Planificación

Planificación por parte de la Comisión

37. Dada la escasez de recursos, su correcta asignación es esencial para que su aplicación tenga la máxima repercusión posible. Sin embargo, la Comisión no llevó a cabo un análisis detallado a nivel comunitario sobre dónde y cómo podía emplear mejor los fondos comunitarios para lograr el máximo impacto ambiental. Esta observación es igualmente válida para la forestación. Por consiguiente, el principal factor determinante de la absorción de los fondos comunitarios ha sido la disposición de los Estados miembros a aportar cofinanciación. En las zonas donde se da prioridad a los problemas medioambientales y existe financiación local disponible, el gasto comunitario ha sido relativamente elevado; en las regiones más pobres o donde las medidas agroambientales y de forestación se consideran cuestiones secundarias, el gasto comunitario ha sido reducido.

38. La consecuencia fue una muy desigual distribución de los fondos comunitarios, como muestran los cuadros 7y 8. Al analizar las diferencias entre Austria y Grecia, o entre Alemania y España, por ejemplo, resulta evidente que ambos grupos de países tienen aproximadamente la misma superficie agraria, pero reciben cantidades significativamente diferentes en concepto de programas medioambientales. Aunque España y Grecia tienen problemas demostrados y urgentes, como la contaminación de las aguas, el pastoreo abusivo y la erosión del suelo, se gasta mucho más dinero en Alemania y Austria, principalmente en medidas aplicadas a gran escala que no requieren grandes cambios en las prácticas agrícolas establecidas. Antes de su adhesión en 1995, Austria ya contaba con una legislación de protección del medio ambiente muy asentada, el consumo de fertilizantes se encontraba por debajo de la media de los Doce y la intensidad de la producción ganadera a razón de 0,7 UGM por hectárea era prácticamente la mitad de la media de los Doce, 1,3 UGM por hectárea. A pesar de representar tan sólo el 2 % de la superficie agraria europea, Austria ha absorbido el 21 % de los gastos agroambientales totales de la Unión Europea.

Cuadro 7

Gastos en medidas agroambientales, 1993 - 1997

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Cuadro 8

Gastos del FEOGA para la aplicación de las medidas de forestación, 1993 - 1997

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39. De ello se deriva que el mantenimiento de las prácticas existentes se ha convertido en el principal objetivo de los gastos agroambientales comunitarios, más que la mejora de las prácticas intensivas dañinas para el medio ambiente. A pesar de que ello constituye un uso legal y regular de los fondos en virtud del Reglamento agroambiental, el apoyo a las prácticas existentes sólo resulta rentable si es posible demostrar que la alternativa al apoyo sería la interrupción de tales prácticas, es decir, el abandono de las tierras agrícolas o de la intensificación. Sin embargo, la Comisión aprobó varios programas sin requerir a los Estados miembros pruebas adecuadas de la existencia de tales riesgos.

40. Dada la importancia otorgada por el 5o PAMA a la lucha contra los daños causados por las prácticas de cultivo intensivas, la asignación de los recursos comunitarios en función de si los Estados miembros pueden o están dispuestos a proporcionar cofinanciación, en vez de en función de una evaluación objetiva de las necesidades, constituye un enfoque fundamentalmente ineficiente de la distribución de las ayudas. Desde entonces, la Comisión ha reconocido (en el contexto de solicitar una mejora de la evaluación de los programas agroambientales) que lo que se requiere es "una realización más eficaz del objetivo de aplicar los programas agroambientales en todo el territorio de la Unión Europea en función de las necesidades"(49). El principio de subsidiariedad que es parte integrante de los Reglamentos (CEE) n° 2078/92 y (CEE) n° 2080/92 no debería impedir una mejor coordinación por parte de la Comisión de los esfuerzos de los Estados miembros y de la Comunidad en función de las prioridades agroambientales y de forestación a nivel europeo.

41. Entre tanto, la Comisión ha observado que "el 86 % del gasto corresponde a cinco Estados miembros únicamente. La aceptación de los programas es por lo general escasa en zonas agrícolas de alta productividad e intensidad, en las que la biodiversidad puede verse sometida a una presión creciente"(50). El nuevo Reglamento relativo al desarrollo rural [Reglamento (CE) n° 1257/1999 del Consejo] es más preciso en lo que respecta a la justificación de los programas y a la elaboración de estrategias que permitan resolver los problemas medioambientales causados por la agricultura(51).

42. Las deficiencias en la asignación no han sido sólo geográficas; no se ha abordado con eficacia el importante problema medioambiental de la contaminación atmosférica generada por la agricultura. La agricultura representa el 9 % de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en Europa; constituye la principal fuente de emisiones de metano (48 %) y de óxido nitroso (52 %) en la Unión Europea(52). La agricultura también produce el 95 % de las emisiones de amoniaco en Europa, lo que contribuye a la acidificación(53). El 5o PAMA establece los objetivos para reducir esta contaminación, pero todavía están pendientes las medidas comunitarias para lograrlo. La Comisión ha observado que "si bien se conoce la contribución de la agricultura a la contaminación del aire, no se ha elaborado ninguna estrategia agroambiental específica para corregir estos efectos"(54).

43. Los efectos derivados de la falta de un análisis realizado por la Comisión de las necesidades medioambientales más importantes de la Unión Europea antes de poner en práctica las "medidas de acompañamiento" podrían haber sido corregidos en parte si la Comisión hubiese proporcionado unas orientaciones detalladas a los Estados miembros para la concepción de sus programas. El hecho de que la Comisión no haya resaltado el aspecto medioambiental de la política de forestación ha permitido a algunos Estados miembros presentar programas que hacen excesivo hincapié en las consideraciones comerciales.

44. La falta de atribución de prioridades a las necesidades medioambientales también podría haber sido corregida en parte si la Comisión hubiese vinculado la aprobación de los programas a la obtención de beneficios ecológicos específicos y sustanciales. El informe de evaluación de la Comisión relativo a la agroecología reconoce deficiencias: "la determinación de los objetivos debe ser más específica en el caso de muchos programas"(55). En lugar de ello, la Comisión aprobó inicialmente varios programas agroambientales que no otorgan una prioridad adecuada al medio ambiente. Esto es lo que se desprende claramente de la aprobación otorgada por la Comisión a la medida francesa "prime à l'herbe" de 1993(56), a pesar de las reservas expresadas por los servicios de la Comisión debido a la escasez de pruebas que justificasen la medida(57). Sin embargo, algunas deficiencias de esta medida fueron abordadas por la modificación de un programa en 1998. Otro ejemplo lo constituye el programa finlandés de forestación. Aunque no se demostró de qué modo podría contribuir a la obtención de beneficios ecológicos, fue aprobado con la condición de que las autoridades nacionales proporcionasen las explicaciones pertinentes. Aunque dichas autoridades no respetaron esta exigencia, la Comisión no ha aplicado medidas correctivas para garantizar el cumplimiento.

45. Una razón de las deficiencias citadas, que también ha afectado negativamente la realización del seguimiento y control de las medidas, es la inadecuación de los recursos humanos en la unidad agroambiental, tanto en términos cuantitativos como cualitativos. La Comisión no destinó personal suficiente a este ámbito. Estos problemas se vieron agravados por el hecho de que el número de programas que era preciso tratar resultó ser mucho mayor de lo previsto, y de que los programas son muy heterogéneos en lo que respecta a ayudas, mecanismos administrativos, prácticas agrícolas financiadas y costes. Por ejemplo, algunos programas de los Estados miembros abarcan todo su territorio nacional (por ejemplo, Suecia), otros abarcan regiones administrativas (por ejemplo, Italia) o zonas topográficas como valles fluviales individuales (por ejemplo, el Reino Unido). El gran número y la diversidad de programas deberían haber sido previstos por la Comisión: el Consejo, al aprobar el Reglamento (CEE) n° 2078/92, promulgó un instrumento político muy flexible, que otorgaba a los Estados miembros un alto grado de autonomía en el diseño de programas que pueden adaptarse a las estructuras, sistemas y condiciones ambientales propias de cada Estado miembro a escala nacional, regional y local.

46. Ambos Reglamentos (CEE) n° 2078/92 y (CEE) n° 2080/92 prevén la preparación por la Comisión de normas de ejecución detalladas en los ámbitos agroambiental y de forestación. Se adoptaron varias normas de ayuda a la previsión presupuestaria de la Comisión, pero la Comisión no introdujo inmediatamente normas detalladas para los Estados miembros referentes al diseño, la aplicación, el control y la evaluación de los programas. El Reglamento de ejecución relativo a las medidas agroambientales no se aprobó hasta cuatro años después de la entrada en vigor del Reglamento de base del Consejo, cuando la mayoría de los programas de los Estados miembros ya se habían aprobado y comenzado a aplicar(58).

47. Por lo que respecta a la forestación, la Comisión no ha aprobado ninguna norma de ejecución hasta la fecha. Cabe señalar que la Comisión ha elaborado requisitos detallados, pero que carecen de fuerza de ley. Esta diferencia en el enfoque de la Comisión en lo que respecta a las medidas agroambientales y de forestación ha provocado incoherencias en la ejecución de las políticas comunitarias. Por ejemplo, en lo que respecta a las medidas agroambientales, los Estados miembros deben proporcionar pruebas detalladas para justificar los porcentajes de ayuda a los programas propuestos y, a continuación, la Comisión aprueba estos porcentajes específicos. En cambio, en el caso de las medidas de forestación, las autoridades nacionales no solicitan tal información: la Comisión aprueba los porcentajes máximos de ayuda, dentro de los cuales los Estados miembros pueden establecer los porcentajes de ayuda que deseen, sin necesitar para ello la aprobación de la Comisión.

48. Con respecto a las necesidades de personal, la Comisión subestimó la carga de trabajo que las "medidas de acompañamiento" iban a generar para su propio personal. En concreto, la dotación de personal de la unidad responsable de las medidas agroambientales se basaba en el supuesto de que la mayoría de los Estados miembros sólo presentaría un proyecto de programa para su aprobación. En realidad, la mayoría de los Estados miembros propusieron varios programas zonales, así como medidas "horizontales" que cubrían todo su territorio nacional. Muchos de estos proyectos de programas fueron modificados a raíz de las observaciones de la Comisión y otros fueron rechazados como no aptos para la cofinanciación comunitaria. Por ejemplo, se rechazó una propuesta de Bélgica consistente en compensar a los agricultores que utilizasen menos fertilizantes con el fin de reducir la contaminación por nitratos, debido a que este Estado miembro no aplicó la Directiva sobre nitratos. Al final de 1998, la Comisión había aprobado un total de 158 programas y más de 270 modificaciones de programas, que representaban un total de más de 2500 medidas distintas, y en muchos casos complejas.

49. Además, la Comisión no revisó la dotación de personal en la unidad ni siquiera cuando resultó evidente que había subestimado la carga de trabajo. En 1998, sólo se destinó al equivalente de 4,75 personas de grado A a tiempo completo para gestionar un gasto superior a 1500 millones de ecus anuales. El problema de la escasez de personal se vio agravado debido a que no se cubrieron las vacantes con rapidez y no se garantizó la adecuada continuidad del personal. De las doce personas de la unidad en octubre de 1994 (que trabajaban en otras medidas además de las agroambientales), sólo seguía trabajando una en junio de 1996; y la mayor parte de los sustitutos también habían sido a su vez reemplazados. Incluso el puesto de Jefe de Unidad permaneció vacante entre septiembre de 1997 y mayo de 1998. Además, la falta de personal de grados C y B provoca que el personal de grado A tenga que emplear parte de su tiempo en tareas administrativas.

50. También existen deficiencias "cualitativas". Sólo uno de los funcionarios de la unidad tiene una formación profesional en agronomía y ninguno cuenta con una formación en estudios medioambientales. Ya han transcurrido más de doce años desde que la Comisión contrató personal especializado en agronomía y la unidad no tiene la posibilidad de contratar expertos en materia de medio ambiente. Hasta 1997 no se asignaron formalmente recursos de consultoría a la unidad y la única formación especializada pertinente impartida al personal de la unidad durante los últimos cinco años se ha limitado a dos cursos de media jornada sobre técnicas analíticas. La aplicación del nuevo Reglamento sobre desarrollo rural constituye otro aumento notable adicional de las responsabilidades de la Comisión y los recursos que se precisan para ocuparse de esta nueva carga de trabajo deben ser adecuadamente cuantificados por la Comisión.

Planificación por parte de los Estados miembros

51. La falta de asignación de fondos a escala comunitaria en función de prioridades medioambientales se ha reproducido ampliamente a nivel nacional y regional en los Estados miembros. Como ha constatado la Comisión, los programas medioambientales han tenido "una incidencia muy escasa en las zonas de agricultura intensiva"(59). Por lo general, la financiación no se dirige ni a las zonas de mayor prioridad medioambiental ni a las actividades agrícolas más perjudiciales para el medio ambiente. Ello constituye un problema en Alemania, Francia, Italia, Finlandia, Portugal, Austria, Suecia y el Reino Unido (véase el recuadro de texto 1).

Recuadro de texto 1

En Alemania, el Ministerio del Medio Ambiente reconoce que el Estado federado de Renania del Norte-Westfalia, que representa el 9 % de la superficie agraria de Alemania, tiene urgentes necesidades agroambientales a raíz de las prácticas agrícolas intensivas, pero esta región sólo recibe el 0,7 % de las ayudas agroambientales comunitarias a Alemania. En Sajonia, la agricultura intensiva es responsable de la contaminación por nitratos y de la erosión del suelo, pero pocas medidas están dirigidas al sector más contaminante de la agricultura sajona, constituido por las grandes explotaciones ganaderas intensivas creadas por la antigua República Democrática Alemana. En Baviera, los auditores del Tribunal descubrieron que sólo algunos de los productores participantes en el programa KULAP cambiaron sus prácticas a fin de cumplir los criterios exigibles para optar a las ayudas del programa. Los demás recibieron ayudas por las prácticas agrícolas extensivas y respetuosas con el medio ambiente que ya realizaban habitualmente. La ayuda sólo podría estar justificada si existiera un riesgo de cese de estas prácticas (es decir, de intensificación o de abandono). Sin embargo, la mayoría de los agricultores objeto de la fiscalización declararon que continuarían con estas mismas prácticas, aunque cesaran las ayudas. Además, la evaluación oficial de Baviera reveló que la mayoría de los participantes en estas medidas eran agricultores que ya ponían en práctica estos métodos; y que las diferencias de comportamiento ecológico de los agricultores participantes y no participantes eran mínimas. En Baden-Württemberg (Alemania), el programa MEKA no resuelve adecuadamente algunos problemas medioambientales locales graves provocados por las prácticas intensivas, por ejemplo la contaminación por plaguicidas y fertilizantes en Kaiserstuhl, Kraichgau y el sur de Stuttgart.

En Francia, la asignación de fondos entre regiones se ha basado en criterios puramente agronómicos, es decir, número de productores y hectáreas de cada región, sin referencia alguna a problemas o riesgos ambientales. En consecuencia, no se otorgó la prioridad debida a áreas con necesidades medioambientales urgentes, como Bretaña, que sufre una alta contaminación por nitratos debida a las explotaciones intensivas de porcino.

En Italia, aunque las prioridades medioambientales fueron importantes inicialmente en la asignación regional de los fondos, esta orientación se abandonó posteriormente en favor de un enfoque dirigido a la demanda: las regiones que más gastaban recibieron la mayor asignación presupuestaria al año siguiente.

En Sicilia, aunque el programa regional especifica las localidades de máxima prioridad medioambiental, la distribución de las ayudas en la región es indiscriminada. Además, los principales problemas agroambientales están relacionados con la gestión del agua y la erosión del suelo; pero el programa no aborda estos problemas directamente, sino que fomenta la agricultura biológica, que carece de salida, y la reducción de los productos químicos.

En Finlandia, aunque los principales problemas de contaminación agrícola detectados por el programa se concentran en el sudoeste del país, esta región sólo recibe el 20 % del gasto total. Además, el programa finlandés permitía incluso a los agricultores, en determinadas circunstancias, aplicar más abono de lo que sería óptimo económicamente.

En Portugal, un problema nacional clave es la salinización de las reservas de agua dulce subterránea. La penetración de agua marina se produce porque se extrae demasiada agua subterránea para usos agrícolas. El programa no resuelve este problema. Además, sólo los agricultores con menos de 50 hectáreas y/o 50 UGM pueden optar a las ayudas agroambientales. Esto reduce a la mitad la superficie que podría beneficiarse del programa y mitiga el potencial medioambiental del mismo.

En España, la política nacional de lucha contra la erosión del suelo - uno de los dos mayores problemas agroambientales del país - no se aplicó durante los dos primeros años de funcionamiento del programa, debido a la falta de disponibilidad de fondos nacionales para la cofinanciación.

En Austria, se realizó una asignación provincial de fondos, pero las autoridades nacionales no pudieron facilitar al Tribunal pruebas que lo justificasen. Además, los auditores del Tribunal descubrieron que la densidad de animales por explotación que permitía acceder a las ayudas agroambientales seguía siendo demasiado alta para producir beneficios ecológicos significativos para los pastizales, en términos de mayor biodiversidad, por ejemplo en cuanto a la variedad y cantidad de la fauna y flora. De hecho, la alta densidad permitida por el programa dio lugar a que los productores extensivos existentes intensificasen su producción a fin de agotar las posibilidades de recepción de ayudas. Por consiguiente, las medidas agroambientales sólo han reducido ligeramente el número de cabezas en Austria (0,1 %). Además, en este Estado miembro sólo un reducido número de agricultores tuvieron que modificar sus prácticas habituales para cumplir los requisitos del programa.

En Suecia, la oficina de control nacional concluía en su informe que "los efectos medioambientales de las subvenciones son mucho menores de lo que habrían sido si se hubieran concentrado más, por ejemplo, en los condados de Skåne o Halland, donde existen grandes fugas de nitrógeno".

En el Reino Unido, la oficina de control nacional señaló que existen mejores posibilidades para la asignación de las ayudas en zonas del programa y para dar mayor prioridad al apoyo de técnicas de cultivo respetuosas con el medio ambiente.

52. La falta de prioridad de las necesidades medioambientales también caracteriza la gestión de las medidas de forestación. La AEMA ha observado en lo que respecta a la forestación que en muchos casos se han utilizado especies de rápido crecimiento, especies exóticas incluidas, a menudo a expensas de hábitats de alto valor en biodiversidad(60). Un estudio irlandés concluyó que "en general se piensa que plantar árboles es beneficioso para el medio ambiente [...] Sin embargo, en Irlanda, donde la plantación consiste en bosques predominantemente comerciales, el 80 % de los cuales son coníferas no autóctonas, existe una preocupación considerable en lo que respecta a los costes externos de la forestación (costes a cargo de otras personas que no son el propietario del bosque). Motivo de especial preocupación son los efectos negativos potenciales de la silvicultura en el paisaje, el agua y la fauna"(61). Una deficiente concesión de prioridades a las necesidades medioambientales también se produce en España, Austria, Alemania, Portugal e Italia (véase el recuadro de texto 2).

Recuadro de texto 2

En España, el programa nacional de forestación especifica entre sus objetivos principales la lucha contra la erosión del suelo y la desertización, pero los criterios de distribución regional y local de los fondos otorgan prioridad a los factores agrícolas y comerciales frente a los requisitos medioambientales.

En el caso de un beneficiario, los auditores del Tribunal encontraron pruebas de falta de interés por las necesidades medioambientales por parte de las autoridades agrícolas. Mientras los funcionarios de la AEMA recomendaban plantar diferentes variedades de roble (con un 95 % de Quercus rotundifolia, y sólo un 5 % de Quercus suber), las autoridades agrícolas aprobaron una plantación de una única variedad con el 100 % de Quercus suber.

En Austria, el programa aprobado por la Comisión prevé que el 70 % de la ayuda total abonada en concepto de "forestación" sea realmente abonada como ayuda a la creación de pistas forestales; 37 millones de ecus a partir de un presupuesto de 53 millones de ecus con respecto a 1995 - 1997(62). A pesar de que las autoridades de los Estados miembros abogan por la creación de pistas forestales basándose en que permiten un mejor cuidado de las superficies forestales, así como la corta y extracción de árboles respetuosa con el medio ambiente, la proporción del presupuesto de forestación que absorbe esta actividad es elevado. Además, la AEMA observa que incluso las pistas en servicio estrechas y no asfaltadas pueden conducir a una fragmentación de los hábitats y a facilitar el acceso a zonas que antes se consideraban lejanas, con implicaciones a largo plazo en cuanto a la integridad de los ecosistemas(63).

En Alemania (Baviera), los auditores del Tribunal observaron que la construcción de pistas había incrementado la posibilidad de acceso a bosques de alta montaña que hasta entonces se consideraban lejanos.

En Portugal, algunos beneficiarios visitados por los auditores del Tribunal habían arrancado árboles adultos a fin de optar a las ayudas para nuevas plantaciones. Esto provocó un problema de erosión del suelo, que se agravó por la excesiva perturbación de la tierra que produjo la plantación de nuevos árboles.

En Italia, a nivel regional sólo se ha forestado el 0,001 % de la superficie agraria de Emilia-Romagna y ello con especies arbóreas elegidas por su valor comercial más que ecológico.

53. Además, a veces cabe plantearse si los medios que se detallan en los programas para conseguir objetivos medioambientales son eficaces. En Castilla-La Mancha (España), donde el programa tiene como fin la reducción del consumo de agua, la legislación nacional ya había restringido su utilización antes de la introducción de medidas medioambientales, por lo que las grandes explotaciones obtuvieron menos derechos de acceso al agua por hectárea que las explotaciones pequeñas. El programa agroambiental introdujo el consumo de agua medio regional por hectárea en el período previo al programa como base para medir la reducción individual en el consumo del agua. Se compensa a los agricultores si se comprometen a utilizar un 50 %, 70 % o 100 % menos de agua que el consumo medio regional de agua por hectárea en el período previo al programa. Además, están exentos de las restricciones de consumo de agua en virtud de la legislación nacional.

54. Un programa de este tipo resulta interesante para los agricultores cuyo consumo de agua o derechos de acceso son ya inferiores a las medias regionales. Estos agricultores pueden optar a los programas de reducción del 50 %, 70 % o 100 % aunque reduzcan su consumo de agua real en menos de un 50 %, 70 % o 100 % respectivamente. De hecho, los agricultores cuyo consumo de agua o derechos anteriores eran inferiores al 50 % o 70 % de la media regional incluso pueden aumentar su consumo de agua real, y obtener ayuda de todos modos. El programa también resulta interesante para los agricultores que carecen por completo de agua o de derechos de acceso. Un estudio local en Castilla-La Mancha detectó la delicada situación consistente en que la mayoría de las 570 explotaciones que recibían ayudas agroambientales debido al acuerdo de no utilización de regadío no tenían acceso a éste de todos modos. Por el contrario, para los pequeños agricultores que ya tenían derechos de acceso importantes y, por consiguiente, un consumo de agua elevado, el programa agroambiental no era interesante, ya que la ayuda resulta insuficiente para compensar su pérdida de rendimiento.

55. El Tribunal observó otro problema en Castilla-La Mancha: se abonaron ayudas en concepto de retirada de tierras, a pesar de que las condiciones del programa en lo que respecta a la retirada de tierras no resultasen más costosas que las que se precisaron para el programa de cultivos herbáceos. El apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CE) n° 746/96 de la Comisión estipula que el pago de ayudas agroambientales en tales circunstancias resulta irregular. Dado que la retirada de tierras constituye aproximadamente el 30 % de las hectáreas del programa, representa un serio derroche de fondos comunitarios. Un examen más profundizado de la documentación del programa antes de su aprobación podría haber evitado que surgiese este problema.

56. La eficacia de los programas depende también del correcto cálculo de los importes de ayuda. El Reglamento (CEE) n° 2078/92 especifica que las ayudas agroambientales se abonan para compensar a los agricultores que cumplen las restricciones específicas a su práctica agrícola, restricciones que producen una pérdida de ingresos netos. Si los importes de las ayudas son demasiado bajos, entonces participarán pocos agricultores y los programas tendrán escaso impacto ambiental. Si los importes de las ayudas son demasiado elevados, entonces los costes del programa serán más elevados de lo necesario.

57. Los auditores del Tribunal detectaron grandes discrepancias entre los importes de ayuda derivados de las medias zonales de los costes de participación y los costes de participación reales. En Finlandia, una evaluación oficial reveló que en 1997 el coste bruto para los agricultores finlandeses derivado de su participación en el programa ascendía a 773 millones de marcos finlandeses (110 millones de ecus), pero las ayudas pagadas alcanzaron los 1372 millones de marcos finlandeses (195 millones de ecus), con lo que se sobrepasaban los costes de participación totales para los agricultores finlandeses en casi 600 millones de marcos finlandeses (85 millones de ecus)(64). Durante el período 1995 - 1997, el Tribunal estima que la diferencia entre los costes totales calculados realizados por los agricultores y la ayuda total abonada a los agricultores en Finlandia ascendía a 422 millones de ecus. En Suecia, la oficina de control nacional concluyó que el importe de las ayudas agroambientales abonadas en concepto de la medida relativa a la transformación de tierras de cultivo en pastizales perennes sobrepasó significativamente los costes reales de participación de los agricultores suecos(65). La oficina de control nacional del Reino Unido descubrió que los importes de ayuda en el caso de algunas medidas eran más elevados que los costes de participación medios para los agricultores, pero en lo que respecta a la mayoría de las medidas los importes de ayuda son inferiores a los costes de participación medios de los agricultores. En Alemania, Austria, Portugal y España se detectaron problemas similares (véase el recuadro de texto 3).

Recuadro de texto 3

En Alemania, una evaluación oficial del programa federal reveló que los importes de ayuda eran insuficientes para compensar a los agricultores por los costes derivados de la transformación. En Baden-Württemberg, la evaluación oficial del programa MEKA llegó a la conclusión de que los importes de ayuda eran excesivos en el caso de algunas medidas, por ejemplo la ayuda a la protección de los pastos.

En Austria, contrariamente a las demás medidas del programa nacional, el importe de la ayuda para la Elementarförderung carece de justificación cuantificada. Posteriormente, las autoridades nacionales reconocieron la excesiva cuantía de la ayuda y la redujeron. Los importes de varias medidas adicionales -por ejemplo los de ayuda a la rotación de cultivos y al cese de la producción de maíz- son excesivos con arreglo a las pruebas disponibles. En cambio, los agricultores que participan en medidas contra la erosión no reciben compensación suficiente.

En Portugal, los importes de las ayudas no compensan suficientemente a los agricultores, que pierden más de una cuarta parte de sus costes reales.

En España, los auditores del Tribunal detectaron un aumento de los importes de las ayudas por parte de la autoridades españolas que carecían de prueba alguna que lo justificase.

58. Los importes de las ayudas agroambientales también pueden ser inexactos si la zona del programa no es homogénea desde el punto de vista agronómico y medioambiental, como exige el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 2078/92. Si las zonas no son homogéneas, los importes de las ayudas basados en el rendimiento medio perdido compensan significativamente en exceso a los agricultores de los lugares de bajo rendimiento y no compensan lo suficiente a los agricultores en los lugares de alto rendimiento. El Tribunal ha detectado que muchas zonas del programa no son homogéneas ni en los aspectos agronómicos ni en los medioambientales. Por ejemplo, en Baden-Württemberg (Alemania), la zona del programa MEKA (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm) abarca toda la región. Pero ésta se extiende desde los fértiles campos de cultivo intensivo del valle del Rin hasta las tierras subalpinas de pasto extensivo de la Selva Negra. En las tierras pobres, los agricultores se acogen al programa para obtener ingresos, mientras que en las tierras ricas sólo participan los agricultores sensibles a la problemática ecológica. Por lo tanto, la participación en el programa MEKA es más notable en áreas de agricultura extensiva y menos en las contaminadas áreas de agricultura intensiva de la región. El Tribunal detectó deficiencias similares en Francia (relativas a la medida general "prime à l'herbe") y en Baviera (véase el recuadro de texto 4).

Recuadro de texto 4

En Francia, con respecto a la medida nacional de "prime à l'herbe", tal como advirtió la Dirección General de Medio Ambiente durante el trámite de aprobación del programa, la prima es demasiado baja para evitar el abandono de los pastos pobres, mientras que en los buenos pastizales no es más que un ingreso complementario para los agricultores.

En Baviera (Alemania), la calidad de la tierra varía mucho (los precios de los arriendos oscilan entre 206 y 874 marcos alemanes por hectárea). La participación es elevada en las tierras pobres y baja en las ricas, que suelen ser las más intensivamente explotadas y las que más problemas causan en el medio ambiente.

59. La Comisión está al corriente de este problema: "la evaluación e investigación han demostrado que la definición de zonas en función de las regiones administrativas puede tener como resultado una serie de incoherencias entre programas dentro de un mismo Estado miembro. Un ejemplo de ello es la aplicación de las medidas de reducción del empleo de productos químicos en los programas regionales italianos [...] Algunos estudios demuestran que la aplicación generalizada de las medidas reduce su eficacia, porque en algunas zonas en las que el agricultor debe realizar un menor esfuerzo para aplicar las medidas se han pagado importes excesivos, mientras que en zonas más rentables los pagos han sido menores, lo que ha supuesto que la participación sea proporcionalmente menor también"(66).

60. Por lo que se refiere a la forestación, pueden realizarse observaciones similares. En España, el cálculo oficial para establecer los importes de las ayudas para el reembolso de los costes de plantación, mantenimiento y pérdida de ingresos derivados de la actividad agrícola fue realizado por un comité científico consultivo. Sin embargo, no se ha facilitado al Tribunal para su examen ningún registro documental de las deliberaciones del comité o de las pruebas en las que se basaron para determinar los importes de las ayudas. Por lo tanto, resulta prácticamente imposible verificar la exactitud de los importes de ayuda. En Portugal no se ha podido encontrar justificación alguna relativa al aumento de los costes de plantación por hectárea en función del tamaño de la explotación. La Comisión ha detectado problemas similares en Italia y Francia, pero no ha tomado medidas para resolverlos. A escala regional, el Tribunal ha hallado discrepancias en Extremadura (España) entre los importes de las ayudas autorizadas y los costes reales a cargo de los agricultores: por ejemplo, un agricultor recibió 185 pesetas españolas por brinzal, aunque los plantones le habían costado menos de 60 pesetas españolas cada uno.

61. En la fase de planificación, los programas deben coordinarse con otras iniciativas comunitarias pertinentes y viceversa, a fin de asegurar una respuesta integral a las necesidades medioambientales y evitar la duplicación de los esfuerzos y el derroche. Los Fondos Estructurales otorgan ayudas a las explotaciones agrícolas que realizan inversiones de capital con fines agroambientales, y los programas LIFE y Leader respaldan proyectos medioambientales locales en los espacios naturales. La Comisión ha observado que "el estudio de otros casos concretos pone de manifiesto la falta de coordinación entre las distintas medidas complementarias y entre éstas y las políticas de desarrollo rural"(67). El Tribunal ha detectado numerosos casos de falta de coordinación en la práctica.

62. Por ejemplo, en España se pagan ayudas a la forestación por la transformación de superficie agraria en bosque, mientras que la ayuda a la forestación se paga con cargo a los Fondos Estructurales por plantar árboles en tierras no agrícolas. Sin embargo, las autoridades nacionales no han definido adecuadamente el término "tierras agrícolas". La definición adoptada, "tierras con una función de producción que aporta ingresos a un agricultor", no es viable, ya que incluso las tierras más pobres (que pueden optar a las ayudas a la forestación de los Fondos Estructurales) pueden utilizarse como pasto pobre durante algunos días al año. Existe, por tanto, un importante margen de solapamiento entre los dos programas comunitarios, con el consiguiente riesgo de duplicación de pagos. En Portugal se produce el mismo problema.

63. También hay una falta de coordinación entre programas agroambientales independientes en el interior de los Estados miembros o entre éstos. En Baviera (Alemania), el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Medio Ambiente ejecutan cada uno su propio programa: Kulturlandschaftsprogramm (KULAP) y Vertragsnaturschutzprogramm (VNP) respectivamente. Ambos abordan los mismos problemas en los mismos lugares y, en algunos casos, compiten entre sí (éste es el caso de las medidas de apoyo al cultivo de viñas respetuoso con el medio ambiente). A raíz de la fiscalización del Tribunal, las autoridades de Baviera, a petición de la Comisión, armonizaron los procedimientos para garantizar la coherencia de las medidas agroambientales.

64. En Italia, la cuenca del río Po tiene problemas medioambientales comunes, pero cada una de las regiones administrativas por las que pasa el río ha desarrollado su propio programa. De manera similar, tanto Luxemburgo como Alemania apoyan la agricultura respetuosa con el medio ambiente en los viñedos plantados en ambas riberas del Mosela; pero, aunque las condiciones agroambientales son similares, los programas son diferentes.

65. Con respecto a la agricultura biológica, se ha detectado un problema similar. Algunos Estados miembros sólo apoyan la transformación de la agricultura convencional en biológica, mientras que otros apoyan además el mantenimiento de los métodos de agricultura biológica tras la transformación (véase el recuadro de texto 5).

Recuadro de texto 5

Existen divergencias entre los criterios que rigen el pago de las ayudas agroambientales para fomentar la producción agraria biológica en los distintos Estados miembros. En Francia, Grecia, Portugal y el Reino Unido, las ayudas agroambientales se pagan sólo por la transformación de producción convencional en biológica. Los productores biológicos existentes no reciben ayudas en estos Estados miembros. En cambio, los siguientes Estados miembros apoyan la continuidad de la producción biológica, además de la transformación: Austria, Finlandia, Italia y Alemania. Esto significa que los productores biológicos existentes de Grecia, Francia, Portugal y el Reino Unido están en desventaja respecto a los agricultores de otros Estados miembros. Esta situación puede distorsionar la competencia interna en la Comunidad.

66. También se ha detectado una falta de coordinación entre las medidas agroambientales y de forestación. Por ejemplo, en Baviera, en la región subalpina mixta de pastos y bosques, las ayudas a la forestación han permitido forestar pastos extensivos de gran valor ecológico que también podían optar a las ayudas agroambientales. La plantación de árboles en estos parajes, para "llenar" los claros del bosque, es perjudicial para la biodiversidad. En Francia, Portugal, Finlandia y Austria también se producen prácticas similares (véase el recuadro de texto 6).

Recuadro de texto 6

En Francia, el Tribunal examinó el programa local de Millevaches en la región de Lemosín y descubrió que los pastos mesetarios que podían optar a las ayudas agroambientales también habían sido programados para la forestación con las ayudas correspondientes.

En Portugal, las medidas agroambientales en las tierras altas tienen unos índice de participación poco elevados, porque las ayudas a la forestación son mucho más interesantes a nivel económico.

En Finlandia, existen graves dudas sobre la conveniencia, desde el punto de vista ecológico, de la forestación de superficies agrarias. El Ministerio de Medio Ambiente considera que no se debería forestar ninguna parcela agrícola. Para favorecer la máxima biodiversidad posible, debería darse prioridad a la conservación de espacios agrícolas abiertos.

En Austria, la situación es similar: como Austria tiene una gran cubierta forestal, desde el punto de vista ecológico no existe una necesidad de forestar superficies agrarias.

67. Además, existe una falta de coordinación entre las ayudas agroambientales y de forestación y el programa de ayudas agrarias. La AEMA ha hecho referencia a la competencia de las medidas agroambientales con las ayudas a la producción principal (como la prima al maíz)(68). En Suecia, la oficina de control nacional descubrió que "existe el peligro de que las subvenciones medioambientales a la transformación de superficie agraria en pastos perennes se conviertan en una segunda opción por la mayor cuantía de las compensaciones a las áreas de cultivo"(69). En Portugal y España se detectaron problemas similares (véase el recuadro de texto 7).

Recuadro de texto 7

En Portugal, algunos de los programas agroambientales tienen que solventar los efectos perjudiciales de la PAC: se otorgan ayudas agroambientales para árboles frutales locales que de otro modo tenderían a desaparecer en favor de nuevas variedades de mayor rendimiento, mejor remuneradas dentro de la OCM de frutas y hortalizas, pero con mayor uso de productos agroquímicos. También se otorgan ayudas agroambientales a la producción extensiva de ganado, que está en peligro por las elevadas primas al ganado otorgadas por la reforma de la PAC de 1992. Otras medidas agroambientales diseñadas para proteger los pastizales y pastos temporales deben competir con la mayor cuantía de las ayudas agrarias a las que pueden optar estas tierras.

En España se pagan ayudas agroambientales para reducir el consumo de agua, pero el régimen de ayudas agrarias paga más por las tierras de regadío que por las que no lo son, lo que incita a los agricultores a regar. Por consiguiente, se han incrementado los importes de las ayudas agroambientales con el fin de aumentar el interés de este programa para los productores de cultivos herbáceos.

La Comisión, en sus propuestas de la Agenda 2000, ha hecho hincapié en que "la cuantía de la ayuda que aún se suministra a través de los precios y los pagos específicos (por ejemplo, el maíz destinado al ensilaje y el lino) puede suprimir todo aliciente para que los agricultores sientan el compromiso de adoptar prácticas más extensivas o dedicar tierras a fines medioambientales" [COM(97) 2000 final, p. 24].

68. También existen diferencias injustificadas en las normas de retirada de tierras. En el Reino Unido, los agricultores siembran y mantienen una cubierta vegetal en las tierras retiradas a fin de poder optar a las ayudas correspondientes a cargo del programa de cultivos herbáceos, mientras que en Sajonia (Alemania) las autoridades permiten que las tierras retiradas puedan optar a las ayudas agroambientales, además de a los pagos por retirada de tierras de la producción, si se siembra y se mantiene una cubierta vegetal.

69. También resulta evidente la falta de coordinación entre la ayuda agroambiental y el régimen de protección del medio ambiente de la Comunidad. Por ejemplo, una parte importante de la ayuda agroambiental se emplea en compensar a los agricultores que utilizan menos abono para luchar contra la contaminación por nitratos. Entretanto, doce Estados miembros afrontan actualmente diligencias procesales ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, debido a la falta de transposición o a la aplicación incorrecta de la Directiva comunitaria sobre nitratos, Directiva que prevé la limitación por parte de los agricultores del uso de fertilizantes sin derecho a compensación (Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria, Portugal y el Reino Unido). Las conclusiones de un estudio reciente son que, debido mayoritariamente a los afluentes agrícolas "se estima que el 5 - 6 % de la población europea es abastecida actualmente con agua potable que contiene una cantidad de nitratos superior al máximo comunitario permitido de 50 miligramos por litro y el 25 % de la población utiliza agua con un nivel mayor que el óptimo de 25 miligramos por litro"(70). Con respecto a la Directiva sobre nitratos, cuya deficiente aplicación fue objeto de un Informe anterior del Tribunal(71), ni un solo Estado miembro ha realizado una transposición plenamente satisfactoria (véase el cuadro 9). La aplicación por parte de los Estados miembros de las Directivas de protección de la naturaleza relativas a los pájaros silvestres y a los hábitats también ha presentado problemas. Como ha expuesto la AEMA, hasta la fecha, a nivel comunitario, el vínculo entre la legislación en materia de medio ambiente y la PAC sigue siendo inadecuado(72).

Cuadro 9

Aplicación por los Estados miembros de la Directiva comunitaria sobre nitratos

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70. Además, existen incoherencias entre las políticas europeas y nacionales en lo que respecta a la agricultura y al medio ambiente. La AEMA ha observado que algunos Estados miembros, especialmente en el sur, subvencionan el agua utilizada por los agricultores; al mismo tiempo, los fondos comunitarios se abonan a los agricultores que utilizan menos agua. A nivel nacional, quizá las subvenciones más obvias con un efecto medioambiental se destinan a la agricultura de regadío en Europa del sur. Los municipios que suministran agua a las unidades agrícolas en la cuenta del Po, en Italia, deben aplicar unos precios basados en la recuperación de costes, pero en la práctica se conceden numerosas exenciones. En España, la extracción agrícola está sujeta a una exacción que no depende del volumen de agua utilizada, sino de la superficie de terreno, y existe una diferencia entre los costes recuperados y los costes de suministro. En otros países, las subvenciones pueden consistir en exenciones de impuestos: éste es el caso de Portugal, donde las aguas para regadío están exentas de un nuevo impuesto introducido en 1995, y en los Países Bajos, donde los agricultores están exentos del impuesto de extracción de aguas subterráneas(73).

Ejecución y control

Ejecución y control por parte de la Comisión

71. La ejecución de algunas medidas agroambientales puede ser incompatible con el principio recogido en el Tratado CE de que "quien contamina, paga"(74). Aunque este principio exige que el contaminador pague por evitar o reparar los costes medioambientales de cualquier actividad económica, la política agroambiental aparentemente transfiere los costes medioambientales en la agricultura de los agricultores a los contribuyentes. El enfoque agroambiental sólo es compatible con el principio de que "quien contamina, paga", a condición de que se pague a los agricultores por tener un comportamiento ecológico superior a la "buena práctica ecológica". Sin embargo, en gran parte de Europa, las normas de comportamiento normal -como las "normas de buena conducta agraria"- no existen o están muy poco desarrolladas. Por consiguiente, en la práctica a menudo no resulta factible para la Comisión garantizar que las ayudas comunitarias consigan mejoras reales en el comportamiento ecológico de los agricultores, en lugar de resultar beneficiosas sólo para su renta.

72. Con respecto al control, la Comisión no visita rutinariamente los Estados miembros para verificar los datos o análisis que presentan en apoyo de los proyectos de programas, ni envía personal de la unidad de medio ambiente o de forestación en misiones rutinarias de verificación de la ejecución de los programas que en la práctica proporcionan una buena rentabilidad medioambiental. Los inspectores de la Comisión realizan visitas sobre el terreno para verificar la legalidad y regularidad de los pagos; pero la función de este personal no es la evaluación de la eficacia medioambiental de las medidas agroambientales o de forestación. El enfoque actual "de Bruselas" de la gestión del programa no es coherente con un control efectivo y práctico. La inactividad de la Comisión en este ámbito es desconcertante, ya que es muy consciente de la validez de las críticas del Tribunal, como revela el propio informe de evaluación de la Comisión "existen evidentes dificultades en materia de control de determinadas medidas"(75).

Ejecución y control por parte de los Estados miembros

73. La política agroambiental en particular tiene gran necesidad de infraestructuras administrativas en los Estados miembros. Concretamente, los Estados miembros tienen que desplegar técnicos agrónomos y expertos en medio ambiente para detectar problemas agroambientales y proponer soluciones prácticas a los mismos. Se necesitan administradores para convertir las consideraciones teóricas de los científicos en requisitos detallados del programa. Se precisan inspectores para verificar el cumplimiento de los beneficiarios. Por último, también es necesario personal cualificado para supervisar y evaluar los efectos de los programas.

74. El trabajo de la oficina de control nacional del Reino Unido ha determinado que la proporción de costes administrativos respecto de las subvenciones a los agricultores es muy elevada(76). Esta oficina detectó que, en el principal programa agroambiental del Reino Unido, los costes administrativos totales durante la primera fase de ejecución en 1995 - 1996 ascendieron a 13 millones de ecus, importe equivalente al 46 % de las subvenciones abonadas a los agricultores (véase el gráfico 1). El programa es complejo y su gestión comporta muchos procesos diferentes. Los costes anuales de gestión del programa ascienden a 8 millones de ecus, y los costes de control e investigación medioambiental se elevan a 5 millones de ecus (véase el gráfico 2). Si se precisan unos costes tan elevados para la gestión y el control adecuados de los programas, el coste anual conjunto de la ejecución de la política agroambiental para los Estados miembros ascendería entonces a 700 millones de ecus. Otro examen detallado de las actividades de las administraciones de los Estados miembros indicó incluso que el coste total de la ejecución directa del Reglamento (CEE) n° 2078/92 a escala comunitaria (sin incluir los costes del control medioambiental) debe haber ascendido a una cifra situada entre 1000 y 2000 millones de ecus en el período 1992 - 1996(77). A pesar de unos costes tan elevados, la AEMA ha observado que en muchas regiones se carece de una capacidad administrativa y de experiencia suficientes para poner en práctica esta nueva política(78).

Gráfico 1

Programa de protección de regiones ecológicamente sensibles; pago de subvenciones y costes administrativos, 1991/92 a 1996/97

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Notas

1. Los costes anteriores a 1993/94 no incluyen los costes del programa de investigación, al no ser éstos identificables individualmente.

2. Las cifras de 1996/97 son estimativas e incluyen investigación y desarrollo relativos al Plan de administración del espacio rural.

3. No se disponía de datos sobre los costes administrativos en 1991/92, que se supusieron similares a los de 1992/93.

Fuente:

Informe de la oficina nacional de fiscalización del Reino Unido, "Protecting Environmentally Sensitive Areas", p. 33.

Gráfico 2

Costes administrativos del programa de protección de regiones ecológicamente sensibles, 1995/96

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(79)Fuente:

Informe de la oficina nacional de fiscalización del Reino Unido, "Protecting Environmentally Sensitive Areas", p. 34.

75. En Alemania, Portugal, el Reino Unido, Austria, España, Francia, Finlandia y Suecia, el Tribunal ha detectado dificultades de ejecución importantes que reducen la participación de los agricultores y, consiguientemente, el impacto ambiental (véase el recuadro de texto 8).

Recuadro de texto 8

En Alemania, la aceptación en Baviera de ciertas medidas del programa KULAP -como la retirada de tierras durante veinte años, que cubre algo más de 100 hectáreas- es tan baja que el impacto ambiental es mínimo. El programa MEKA de Baden-Wurttemberg comparte problemas similares en cuanto a ciertas medidas. En Sajonia, el 85 % de la superficie agraria corre el riesgo de erosión, pero sólo el 30 % está cubierta por medidas antierosivas. De hecho, en los lugares más vulnerables, la participación en la medida antierosiva clave (mulch saat) es de tan sólo un 3 %.

En Portugal, las medidas contra las prácticas intensivas y en favor de la reconversión de las tierras de cultivo en pastos no han repercutido en el medio ambiente ya que no se han aplicado.

En el Reino Unido, la oficina de control nacional ha descubierto que la participación era mucho menor de lo previsto en algunas regiones: por ejemplo, en Cotswold Hills, sólo 1600 hectáreas de tierras de cultivo habían sido convertidas en pastizales frente a las 6000 hectáreas que se habían fijado como objetivo. El comité del Parlamento británico que ha examinado el gasto nacional ha observado que el impacto del programa podía haber sido mucho mayor si el Ministerio hubiera sido más diligente en su difusión.

En Austria, los auditores del Tribunal han detectado gran confusión entre los agricultores y un alto porcentaje de errores en las solicitudes de ayuda debido al considerable número de medidas disponibles, algunas de las cuales podían acumularse con otras, mientras que otras no.

En España, los auditores del Tribunal han detectado que la aportación nacional respecto de las medidas agroambientales y de forestación se pagaba a los beneficiarios con retraso. Esta práctica es irregular y reduce la credibilidad del programa y su participación.

La complejidad administrativa también constituye un problema en Francia, donde las funciones de administración y control se dividen entre un gran número de organizaciones.

En Finlandia, el procedimiento de solicitud resultó tan complejo para los agricultores que tuvieron que contratar a especialistas para cumplimentar las instancias.

La oficina nacional de fiscalización de Suecia detectó que a veces los agricultores se abstenían de participar en el programa agroambiental sueco debido a la carga administrativa que ello comportaba.

76. Con respecto al control del gasto comunitario en cada Estado miembro, una importante herramienta para verificar el cumplimiento por parte del beneficiario de los requisitos de la sección de Garantía del FEOGA es el Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) de la Comunidad, que controla en cada Estado miembro la mayor parte del gasto de la sección de Garantía del FEOGA. En el curso de esta auditoría se detectaron deficiencias en el control de las medidas agroambientales y de forestación -consecuencia de que los controles aplicados no cumplían las normas equivalentes al SIGC- en Portugal, Alemania, Austria, Italia y Francia (véase el recuadro de texto 9). Por ejemplo, en Sajoni