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DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 11 de febrero de 1987

relativa a una ayuda concedida por la República Federal de Alemania para la compra y arrendamiento de la fábrica Seeadler, fabricante de productos a base de pescado en Cuxhaven, Baja Sajonia

(El texto en lengua alemana es el único auténtico)

(87/515/CEE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,

Visto el Reglamento (CEE) no 3796/81 del Consejo, de 29 de diciembre de 1981, por el que se establece una organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca (1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) no 2315/86 (2),

Después de haber emplazado, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, a los interesados para que le presenten sus observaciones (3) y vistas estas observaciones,

Considerando lo que sigue:

I

Antecedentes y descripción

A petición expresa de la Comisión, a raíz de una queja presentada por determinados interesados, el Gobierno alemán informó a esta última, mediante carta de 23 de abril de 1985, sobre una operación combinada de compra y de arrendamiento de la fábrica Seeadler por el Land de Baja Sajonia.

Esta operación tuvo lugar en otoño de 1983. La fábrica, situada en Cuxhaven, forma parte del grupo « Nordsee », que pertenenece a la sociedad multinacional « Unilever » y fabrica conservas y preparados a base de pescado. Utiliza el terreno del Land de Baja Sajonia en enfiteusis (periodo normal: 99 años). Al finalizar el censo enfitéutico este terreno será devuelto al Land de Baja Sajonia con los inmuebles construidos en él.

En otoño de 1983, el Land de Baja Sajonia compró los inmuebles de la fábrica por un importe de 30 millones de marcos alemanes (DM). Este precio se desglosa en 25 millones de DM por la compra en sí y en 5 millones de DM por el mantenimiento y la mejora de los inmuebles, que deberán abonarse previa presentación de las facturas. El Land de Baja Sajonia arrendó al mismo tiempo los inmuebles comprados por una cantidad de 500 000 DM al año a la misma empresa.

El Gobierno de la República Federal de Alemania niega el carácter de ayuda de esta operación, ya que la renta debe considerarse razonable y comparable con los importes pagados por empresas competidoras.

La ayuda entra en el campo de aplicación de los artículos 92 a 94 del Tratado en virtud de las disposiciones del artículo 28 del Reglamento (CEE) no 3796/81.

Como resultado de un primer examen, la Comisión estimó que la operación de compra-arrendamiento constituye una ayuda de Estado con arreglo al apartado 1 del artículo 92 en beneficio de una empresa, dado que los términos del contrato son muy favorables y no se ajustan a los criterios financieros normales. Además, se trata de una ayuda que se ha abonado al beneficiario sin una

contrapartida real por su parte. Una ayuda de estas características tiene un efecto directo importante sobre la competencia y los intercambios, ya que la empresa mewncionada se encuentra en una situación competitiva más favorable que la de sus competidores alemanes y comunitarios.

Por consiguiente, la Comisión decidió iniciar a propósito de esta ayuda el procedimiento de examen previsto en el apartado 2 del artículo 93 y, mediante carta de 24 de julio de 1985, emplazó al Gobierno alemán para que le presentase sus observaciones.

Observaciones de los interesados

Un Estado miembro y varios interesados transmitieron sus observaciones a la Comisión, compartiendo todos el parecer de la Comisión.

II

Observaciones del Gobierno alemán

En sus respuestas de 30 de octubre de 1985 y 6 de enero de 1986, el Gobierno alemán adelantó los siguientes argumentos:

1. De conformidad con la práctica en otros puertos de Alemania y en el resto de la Comunidad los terrenos de las fábricas en Cuxhaven pertenecen normalmente a las autoridades públicas que gestionan los puertos. De esta manera, los immuebles pertenecen al Land de Baja Sajonia y se ponen a disposición de las empresas en régimen de arrendamiento. Únicamente en casos excepcionales las empresas construyen ellas mismas en los terrenos que ocupan en enfiteusis. Éste era el caso de la empresa mencionada.

2. El precio de compra de la fábrica corresponde al valor comercial real de los edificios, estimado por peritos con arreglo a las normas vigentes. Por tanto, el importe no resulta excesivo y su pago no puede considerarse por sí mismo como una ayuda tal como se define en el artículo 92. Además, la renta anual de los inmuebles se eleva a 23,176 DM/m2, situándose de esta manera en la gama de las rentas para otras empresas, que varían entre 16,30 DM y 42,50 DM/m2.

3. El propietario recuperará el terreno únicamente después de transcurridos 26 años de confomidad con un contrato suplementario sobre derechos de superficie celebrado en 1951. En este caso está prevista una compensación de conformidad con el artículo 14 del contrato sobre derechos de superficie y el Land de Baja Sajonia no habría podido denegarla equitativamente con arreglo a las directrices pertinentes.

4. El Land de Baja Sajonia adquiere bienes raíces en el interés de una buena gestión de las necesidades colectivas. El funcionamiento del puerto de pesca de Cuxhaven se considera que constituye una tarea pública. El interés del Land consiste, por lo tanto, en garantizar especialmente que el equipamiento en infraestructura permita una utilización óptima al mínimo coste del conjunto del puerto. Si se utilizasen de manera insuficiente partes importantes del terreno portuario, esto acarrearía una débil tasa de utilización de todas las instalaciones de infraestructura y, por consiguiente, un sensible aumento de los costes unitarios.

Como la sociedad matriz tenía previsto desplazar sus instalaciones de Cuxhaven a Bremerhaven, la capacidad del puerto corría el peligro de sufrir una considerable infrautilización. Si el Land de Baja Sajonia hubiese intervenido en una fecha posterior, por ejemplo al final del contrato sobre derechos de superficie en el año 2011, no hubiera sido posible impedir este deterioro.

5. El Gobierno alemán quiere dejar constancia de que además Cuxhaven constituye un polo de desarrollo regional prioritario en el marco del 13o plan-marco de la actuación comunitaria « mejora de las estructuras económicas regionales », cuyos principios han sido aprobados por la Comisión.

6. El objeto de la transacción es, además de su mantenimiento en el mismo lugar, modernizar la empresa sin crear nuevas capacidades. Estas medidas de reestructuración tienen como consecuencia inmediata el mantenimiento de puestos de trabajo y permiten esperar la creación de empleo a través de las inversiones. Es por esta razón que además del importe del precio de compra de 25 millones de DM se ha reservado una suma de 5 millones de DM para trabajos de reparación (que ya se habían tenido en cuenta en el dictamen pericial), así como para la renovación y la modernización de los edificios que, aunque en principio incumben al propietario han sido ejecutados por el arrendatario por motivos de buen funcionamiento de los trabajos. En el mes de octubre de 1985, el Land de Baja Sajonia había desembolsado 4,8 millones de DM. El Land considera la asunción de los trabajos de renovación como la consecuencia necesaria de la transferencia de propiedad que no puede, por lo tanto, considerarse como constitutiva de un elemento con carácter de ayuda.

7. Por las razones arriba expuestas, la relación entre renta y precio de compra no puede compararse con los índices normales de rendimiento del capital. La renta acordada corresponde a las rentas usuales locales. El índice de rendimiento inmediato de los edificios de uso industrial o comercial suele situarse a un nivel del 2 al 3 % como máximo. No resulta, por tanto, posible determinar si constituye una ayuda con arreglo a esta base, dado que los tipos de amortización que figuran en el balance se utilizan a efectos fiscales y no resultan pertinentes en este caso. La evaluación del valor debiera realizarse más bien a través de tipos de amortización basados sobre un cálculo de los costes. Las repercusiones indirectas sobre los costes de infraestructura del puerto constituyen, en cambio, el elemento capital para demostrar que no se trata de una ayuda en el sentido aquí expuesto. La adquisición se hizo en interés de la gestión de los bienes colectivos y, por lo tanto, de la realización de tareas públicas. 8. Además, el hecho de que la sociedad examinada sea propietaria de bienes inmuebles en la zona portuaria constituye una excepción. La única empresa que - muy modestamente - utilizó también bienes enfitéuticos quebró en 1983. Las demás empresas competidoras de Cuxhaven han arrendado desde el principio terrenos y edificios que pertenecen al Land. Lo mismo occurre en Bremerhaven, así como en puertos de otros Estados miembros de la Comunidad. Por tanto, no puede haber aquí distorsión de la competencia. Además, tampoco existe distorsión de la competencia, ya que las exportaciones (conservas de arenque, productos en escabeche y en aceite) son débiles y las importaciones competidoras siguen siendo limitadas. Esto no puede, por tanto, tener repercusiones sensibles sobre los intercambios internacionales.

9. Finalmente, el Gobierno alemán aduce lo siguiente:

- en el asunto Arbed Saarstahl, la Comisión declaró expresamente que no considera como una ayuda la venta en condiciones normales de bienes inmuebles de la Arbed Saarstahl GmbH al Land;

- en el marco del programa de los « Laender » costeros de Alemania del Norte para el desarrollo y la racionalización de la transformación y de la comercialización de los productos de la pesca previsto por el Reglamento (CEE) no 355/77 del Consejo (1), la Comisión reconoció la necesidad de « subvencionar » la reestructuración de la industria de transformación del pescado;

- al igual que occurre con la nacionalización de empresas privadas, la transferencia de bienes inmuebles al sector público tampoco constituye una ayuda si la operación va dirigida a objetivos públicos. La rentabilidad de la propiedad pública no puede, por tanto, considerarse como un criterio pertinente para apreciar el carácter de ayuda;

- independientemente de las anteriores explicaciones, la concesión de una ayuda de tal carácter sería, según los criterios expuestos por la Comisión, compatible con el mercado común en determinadas condiciones a las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.

- el grupo de trabajo « puertos de mar » analizó, en un informe de 1977, la financiación de « superestructuras » en los diferentes Estados miembros y comprobó, en su informe de 1980, que las diferentes formas de financiación no habían llevado consigo distorsiones serias de la competencia entre los Estados miembros.

III

Valoración jurídica

1. Por lo que se refiere a la eventual compensación que deberá abonarse por los edificios construidos por la empresa sobre el terreno en enfiteusis, compensación que podría resultar de las nuevas prácticas administrativas, el Gobierno alemán remite a la Circular relativa a la constitución de derechos de superficie [Ministro de Finanzas con fecha del 14 de junio de 1978 - 262129/1-(11)], según la cual se prevé una compensación en las siguientes condiciones:

a) en el caso del ejercicio del derecho de reversión del bien en el plazo previsto, si el proprietario no recibiere el terreno en su estado inicial sino con los edificios en él construidos;

b) si el derechohabiente hubiere obtenido el acuerdo escrito del propietario del terreno sobre el proyecto de construcción;

c) a razón de dos tercios del valor comercial sin que en ningún caso exceda del importe del precio de coste.

No obstante, la circular del 14 de junio de 1978 no se aplica a los contratos anteriores, ya que en el punto 8 se dice: « No se tomarán en consideración los contratos de enfiteusis existentes ».

En el caso que nos ocupa, el Gobierno del Land no debe, por tanto, pagar una compensación y, no se puede, pues, invocar esta última para minimizar el coste de la operación de compra a causa de un gasto futuro inevitable.

Dado que los inmuebles revertirán al Land Sajonia sin gastos después de 26 años, cabe, por lo tanto, observar desde ahora que, durante este período, la empresa habrá realizado un beneficio neto de + / - 12 millones de DM es decir, 25 millones de DM menos 26 × 500 000 DM sin tener en cuenta las ventajas ligadas a la operación combinada de compra-arrendamiento.

2. A propósito del desembolso de 5 millones de DM para la modernización de la empresa, se ha alegado que se efectuó a consecuencia de la transferencia de la propiedad. Sin embargo, resulta del contrato de enfiteusis que el enfiteuta deberá mantener en buen estado a su costa los edificios construidos y hacer efectuar los trabajos de reparación y de renovación exigidos por el Land de Baja Sajonia. Por consiguiente, los edificios debían encontrarse en el momento de la venta en un estado que no exigía modernización por parte del comprador o haber sido puestos en tal estado a expensas del dueño útil.

3. Si se puede considerar que el tipo de interés respecto de los gastos de utilidad pública no puede compararse con los tipos de interés practicados en el sector privado, la necesidad de asegurar la plena utilización de las infraestructuras es invocada aquí, sin embargo, en favor de una sola empresa de una dimensión importante que recibe una inyección financiera considerable, lo cual no ocurre con las otras empresas del sector. Además, las autoridades regionales del Land de Baja Sajonia han tenido que financiar la compra de los inmuebles de la fábrica Seeadler por un importe de 30 millones de DM. Tal financiación da lugar normalmente al pago de intereses por el capital recibido en préstamo. Así, según los tipos de interés en vigor en aquel momento, tal financiación costaría aproximadamente entre 2 y 2,4 millones de DM (tipo de interés entre 7,5 - 8 %). En cambio, el Land de Baja Sajonia sólo

obtiene, con los 500 000 DM por año, una tasa de rendimiento de 1,7 a 2 % por año para su inversión. A esta débil tasa se opone el pago a la empresa de la suma de 25 millones de DM, cuyos intereses anuales en caso de inversión en el mercado financiero superarían de lejos la suma de la renta anual. Esto confirma, por otro lado, las cifras adelantadas por los medios interesados sobre la relación entre el valor comercial del edificio y su rendimiento (véase punto 5).

4. Es evidente que la transferencia de bienes inmuebles al sector público para objetivos públicos, como también la nacionalización de una empresa privada, no constituye en sí misma una ayuda de Estado. Sin embargo, la rentabilidad de la propiedad pública, objeto de la transferencia, puede utilizarse como un criterio pertinente de apreciación del carácter de ayuda. La Comisión ha indicado claramente a los Estados miembros los criterios que se siguen para considerar como ayudas de Estado las participaciones de las autoridades públicas en los capitales de las empresas (1). La participación puede referirse a la transferencia total o parcial de propiedad del sector privado al sector público. En una operación de este tipo, existe ayuda de Estado cuando la aportación de capital se realiza en circunstancias que no serían aceptables para un inversor privado que operase en las condiciones normales de una economía de mercado, por ejemplo, si se trata de un una participación temporal, cuya duración y precio de cesión estuvieran fijados de antemano de manera que el rendimiento resultante para la persona que aporta el capital resultara sensiblemente inferior a la retribución que hubiese podido esperar de una inversión por una duración comparable en el mercado de capitales. Este criterio se aplica en el caso de la transferencia de los bienes inmuebles de la empresa examinada al sector público; por tanto, se trata de una ayuda de Estado tal como se define en el apartado 1 del artículo 92.

5. El Gobierno alemán estima además que tanto la compra como el arrendamiento han tenido lugar en condiciones normales y a precios corrientes a nivel local. Una lista de rentas de locales de uso industrial y comercial a nivel local y la información obtenida tanto para regiones costeras alemanas como para otras ciudades muestran que las rentas pueden fluctuar considerablemente según la época de celebración del contrato y según la coyuntura propia y el lugar considerado. Según las indicaciones del Gobierno alemán, la renta de la fábrica examinada se encuentra más bien en el límite inferior del margen de variación. A tenor de indicaciones suministradas por sociedades competidoras se puede, sin embargo, deducir que la ventaja de que goza la empresa se sitúa precisamente en este precio ventajoso de arrendamiento vinculado a la relación compra-arrendamiento. Esto queda confirmado por los siguientes elementos:

- una sociedad instalada en el mismo lugar alrededor de 40 DM por m2 de renta anual frente a los aproximadamente 20 DM por m2 en el caso que nos ocupa;

- si, para calcular el valor comercial de los edificios industriales, se multiplica su rendimiento por 12 (como han hecho los medios interesados), se obtiene para la empresa examinada:

a) bien un valor comercial de 6 millones de DM sobre la base de la renta anual de 500 000 DM;

b) bien una renta anual de 2,5 millones de DM (la doceava parte del precio de compra de 30 millones de DM) o de 2 millones de DM para un precio de compra de 25 millones de DM (incluida la deducción de 5 millones de DM para reparaciones).

El hecho de que la operación se dirigía igualmente a impedir el traslado de la empresa parece mostrar la existencia de una ventaja de estas características.

6. No resulta pertinente establecer una comparación con el asunto de las ventas de terrenos de Arbed-Saarstahl GmbH, ya que no ha habido una doble operación simultánea de compra-arrendamiento ni utilización de los terrenos vendidos por la empresa.

7. De la misma manera, tampoco resulta pertinente para el sector de la pesca el parecer del grupo de trabajo « puertos de mar » de 1977 según el cual las diferentes formas de financiación de « superestructuras » no han causado graves distorsiones de la competencia entre los Estados miembros, ya que este análisis se refería al ámbito de los transportes.

8. El Gobierno alemán se remite al 13o plan-marco de la actuación comunitaria « mejora de la estructura económica regional », donde Cuxhaven figura como polo de desarrollo de la « costa del Mar del Norte en Baja Sajonia » y puede gozar de una tasa de ayuda del 20 %.

Este plan marco muestra que la monoestructura del sector de la pesca impide el sano desarrollo económico de Cuxhaven. En este sentido, el objetivo de la operación de compra-arrendamiento aquí examinada no puede poner remedio a esta monoestructura « pesca » de la economía regional, ya que se dirige a mantener las actividades de pesca existentes en lugar de dirigir la utilización de fondos públicos hacia actividades complementarias.

A esto se añade el hecho de que la empresa se ha modernizado, lo cual, en ausencia de un incremento de capacidad, conduce normalmente a una reducción de puestos de trabajo. En este caso hay mantenimiento de empleo, lo que, ligado a la modernización, debería dar lugar a un aumento de la capacidad con el fin de garantizar este empleo a un plazo más largo.

9. El Gobierno alemán subraya que la operación iba dirigida a eliminar una situación excepcional, ya que la situación normal consistía en que se arrendaran a las empresas edificios que pertenecen a los poderes públicos. La reacción de los medios interesados muestra que, en general, no es éste el caso y que, en cualquier caso, las condiciones de arrendamiento son sensiblemente peores que aquellas de las que se beneficia Seeadler.

10. La compra de edificios de explotación por el Estado acompañada de su arrendamiento en condiciones favorables a la empresa constituye una ayuda en el sentido de que las autoridades regionales renuncian de esta manera a ingresos que podrían obtener. La ayuda va dirigida a aliviar la tesorería de la empresa y tiene como efecto reducir los costes de explotación. Por lo tanto, tiene un impacto directo sobre la competencia sobre todo en la medida en que las empresas competidoras comunitarias no tienen acceso a las mismas ventajas que la empresa examinada. Además, esta operación no va ligada a un programa de reestructuración ni a inversiones de un volumen proporcional a los medios de ayuda comprometidos.

El refuerzo de la situación competitiva que resulta de la concesión de la ayuda examinada tiene, por consiguiente, repercusiones negativas sobre la de los productores de los otros Estados miembros que no gozan de tales ayudas.

Por lo que respecta a las conservas y preparados a base de pescado, productos fabricados por la empresa examinada, y para los que esta última posee más del 50 % del mercado alemán, este mercado se encuentra cubierto en casi dos tercios por la producción nacional y en alrededor de un tercio por las importaciones, de las cuales la mitad procede de los otros Estados miembros; Alemania exporta alrededor de un cuarto de su producción, un 70 % del cual a los demás Estados miembros. Puesto que la empresa examinada es un exportador importante de estos productos, sobre todo a los mercados de los países vecinos, las condiciones de competencia entre Estados miembros quedan evidentemente alteradas en detrimento de los productores de los demás Estados miembros.

IV

Cuando la ayuda financiera del Estado refuerza la posición de una empresa con respecto a otras que compiten con ella en la Comunidad, estas últimas deben considerarse afectadas por la ayuda examinada. En el caso que nos ocupa, la ayuda que ha aliviado los costes que la empresa Nordsee hubiese debido soportar normalmente por sí misma, puede llegar a afectar a los intercambios y a falsear o amenazar con falsear la competencia entre Estados miembros, favoreciendo a la mencionada empresa con arreglo al apartado 1 del artículo 92, que declara incompatible con el mercado común cualquier ayuda que presente las características que enuncia.

Las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92, las únicas que interesan en este caso, se refieren a objetivos perseguidos en interés de la Comunidad; en este sentido, no resulta suficiente el de los sectores específicos de una economía nacional. Estas excepciones deben interpretarse estrictamente en el momento del examen de cualquier programa de ayuda con finalidad sectorial o regional así como de cualquier caso individual de aplicación de regímenes de ayuda generales. Únicamente pueden concederse en los casos en que la Comisión puede determinar que la ayuda resulta necesaria para la realización de uno de los objetivos contemplados en estas disposiciones.

La concesión del beneficio de estas excepciones a ayudas que no implican una contrapartida vendría a ser como admitir ataques a los intercambios entre Estados miembros y distorsiones de la competencia desprovistas de justificación dado el punto de vista del interés comunitario.

No se ha podido establecer la existencia de una contrapartida de este tipo en este caso y el Gobierno alemán no ha podido dar, ni la Comisión encontrar, una justificación que permita determinar que la examinada cumple las condiciones exigidas para la aplicación de una de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92.

En efecto, no se trata de ayudas destinadas a favorecer o a facilitar el desarrollo de determinadas regiones y, por consiguiente, no son aplicables las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 en lo que se refiere a su aspecto regional.

Evidentemente esta ayuda tampoco constituye un proyecto importante de interés común europeo ni una medida destinada a poner remedio a una grave perturbación de la economía alemana y, por consiguiente, no es aplicable la letra b) del apartado 3 del artículo 92.

Por lo que respecta a la excepción en favor de las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades, las ayudas examinadas destinadas a reducir determinados gastos de funcionamiento no pueden tener un efecto de desarrollo económico con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92. Además, la importancia de los intercambios intracomunitarios de los productos de la pesca no permite considerar que las condiciones de estos intercambios no quedarían alteradas en detrimento del interés común.

En sus líneas directrices para el examen de las ayudas nacionales en el sector de la pesca (1), la Comisión recordó que las ayudas al funcionamiento de empresas son, en principio incompatibles con el mercado común salvo si están directamente ligadas a un plan de reestructuración considerado compatible con el mercado común. No es este el caso por lo que respecta a la ayuda examinada.

La ayuda que se cuestiona debe considerarse como ilícita, ya que el Gobierno alemán no ha respetado las obligaciones que le incumben a tenor del apartado 3 del artículo 92.

Del análisis efectuado por la Comisión se deduce que la ayuda no reúne las condiciones exigidas para disfrutar de una de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 y debe, por consiguiente, ser restituida,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

La ayuda del Land de Baja Sajonia que resulta de la operación combinada de compra, por 30 millones de DM, de la fábrica Seeadler en Cuxhaven y de arrendamiento inmediato, por 500 000 DM al año, a la empresa « Nordsee » que la había vendido, realizada en otoño de 1983 y notificada tardíamente a la Comisión, en carta del 23 de abril de 1985, se concedió en violación de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE y es, por lo tanto, ilícita. Asimismo es incompatible con el mercado común con arreglo al artículo 92 del Tratado.

Artículo 2

Alemania debe anular la operación descrita en el artículo 1 o modificar sus términos con el fin de establecer una relación entre las condiciones de compra y de arrendamiento de conformidad con las prácticas comerciales en la materia.

Artículo 3

Alemania informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión sobre las disposiciones que hubiere adoptado para atenerse a la misma.

Artículo 4

El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.

Hecho en Bruselas, el 11 de febrero de 1987.

Por la Comisión

António CARDOSO E CUNHA

Miembro de la Comisión

(1) DO no L 379 de 31. 12. 1981, p. 1.

(2) DO no L 202 de 25. 7. 1986, p. 1.

(3) DO no C 227 de 7. 9. 1985, p. 2.

(1) DO no L 51 de 23. 2. 1977, p. 1.

(1) Boletín de las Comunidades Europeas no 9-1984, p. 98-100.

(1) DO no C 268 de 19. 10. 1985, p. 2.