Decisión de la Comisión

de 20 de septiembre de 2000

relativa al régimen de ayudas que Italia tiene previsto ejecutar en virtud del artículo 14 de la Ley de la Región de Cerdeña de 4 de febrero de 1998 titulado "Normas para la aceleración de los gastos de los recursos de la sección de Orientación del FEOGA y otras intervenciones urgentes en el sector agrario"

[notificada con el número C(2000) 2753]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(2001/95/CE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,

Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con el citado artículo, y teniendo en cuenta dichas observaciones(1),

Considerando lo siguiente:

I

Procedimiento

(1) Por carta de 18 de marzo de 1998, Italia notificó a la Comísión las medidas de ayuda que tenía intención de conceder en virtud de la Ley de la Región de Cerdeña del 4 de febrero de 1998 (en lo sucesivo, "la Ley regional") tituladas "Normas para la aceleración de los gastos de los recursos de la sección de Orientación del FEOGA y otras intervenciones urgentes en el sector agrario". Por cartas de 11 de agosto de 1998, 9 de diciembre de 1998 y 4 de marzo de 1999, Italia facilitó información complementaria a la Comisión.

(2) Por carta SG(99) D/3464 de 17 de mayo de 1999, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado con respecto a las medidas de ayuda previstas en el artículo 14 de la Ley regional. Por la misma carta la Comisión tomó nota de que las autoridades italianas se comprometían a retirar los artículos 10, 11, 12, 13, 15, 17, 19 y 21 de la Ley regional y comunicó a Italia que no formularía objeciones en relación con las medidas recogidas en los artículos 6, 16, 18, 20, 22 y 23.

(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.

(4) La Comisión no recibió observaciones al respecto por parte de terceros interesados. Italia presentó observaciones por carta de 22 de junio de 1999.

II

Descripción detallada de la ayuda

(5) El artículo 14 establece que la administración regional podrá conceder ayudas en concepto de compensación de pérdidas causadas en el pasado por fenómenos climáticos adversos, enfermedades animales o vegetales hasta un máximo del 100 % de las pérdidas. La Ley establece expresamente que las ayudas podrán complementar a otras ya concedidas por los mismos hechos. En caso de falta de fondos, deberá darse prioridad en el acceso a la ayuda a los empresarios que hayan obtenido o vayan a obtener préstamos de consolidación, es decir, préstamos destinados a consolidar las tasas devengadas y los intereses de demora que no hubieran podido pagarse debido a las pérdidas causadas por el desastre en cuestión.

(6) En sus cartas, las autoridades italianas puntualizan que la medida se destina a compensar los daños causados por veinticuatro fenómenos climáticos acaecidos en Cerdeña desde 1988, que se resumen en el cuadro siguiente, así como los daños causados por epizootias acaecidas entre 1990 y 1997. Para todas las pérdidas las autoridades italianas hacen hincapié en que las solicitudes de indemnización cumplen los criterios habitualmente aplicados por la Comisión para este tipo de ayudas y que fueron debidamente presentadas y documentadas en su momento, pero que no fue posible conceder las ayudas por falta de recursos presupuestarios.

>SITIO PARA UN CUADRO>

(7) Aunque ni la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, ni la práctica constante de la Comisión respecto al pago de ayudas destinadas a compensar fenómenos climáticos adversos asimilables a desastres naturales establecen un plazo preciso para el pago de las ayudas, en su Decisión de incoar el procedimiento la Comisión consideró implícito, en tales disposiciones, que las ayudas habían de pagarse en un plazo de tiempo razonable a partir de que se produjo el fenómeno climático en cuestión. La concesión de una ayuda con varios años de retraso (en el caso que nos ocupa, hasta diez) respecto al evento de que se trata comporta, en opinión de la Comisión, un peligro real de falseamiento de las condiciones de competencia. En los casos en los que los productores afectados han logrado reabsorber las pérdidas resultantes del evento causante del daño, la indemnización con años de retraso producirá los mismos efectos económicos que se derivarían de la concesión de ayudas de funcionamiento. En los casos en los que, por el contrario, los productores no hubieran podido absorber las pérdidas derivadas del evento causante del daño y continuaran en situación de dificultad financiera, la Comisión consideró que era necesario vigilar de cerca que el pago de las ayudas no tuviera como efecto eludir las estrictas condiciones que imponen las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis(3). En este sentido, la Comisión constató que, en el caso que nos ocupa, si los fondos no son suficientes para compensar todas las pérdidas sufridas, la prioridad no se concede a los afectados que hayan sufrido pérdidas mayores, sino a los que aún tienen préstamos pendientes. En opinión de la Comisión, ante esta disposición es lícito cuando menos plantearse si el objetivo principal de la medida propuesta no será en realidad ayudar a los productores que se encuentran en dificultades financieras.

(8) Además, en el caso de las ayudas destinadas a compensar los daños sufridos por los ganaderos debido a epizootias, la práctica seguida habitualmente por la Comisión subordina la admisibilidad de los pagos a determinadas condiciones. Estas se refieren, en particular, a la existencia de disposiciones comunitarias o nacionales que permitan a las autoridades competentes adoptar medidas adecuadas de lucha contra la enfermedad en cuestión, bien poniendo en marcha intervenciones destinadas a su erradicación y, especialmente, medidas obligatorias vinculadas a la indemnización o, en una fase inicial, organizando un sistema de vigilancia y alerta. Consecuencia de ello es que solamente pueden dar lugar a medidas de ayuda los fenómenos infecciosos de relevancia pública y no los casos de los cuales deben responder razonablemente los agricultores a título individual. En su decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró que las autoridades italianas no habían facilitado las informaciones necesarias para comprobar el cumplimiento de dichas condiciones.

(9) La Comisión decidió no formular objeciones en relación con la aplicación del artículo 14 destinado a compensar las pérdidas sufridas por los productores de tomates de mesa debidas al virus amarillo del tomate en las campañas 1994/95, 1995/96 y 1996/97, considerando que dichas ayudas podían beneficiarse de la excepción contemplada en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. No obstante, en consideración del ámbito general de aplicación del artículo 14 de la Ley regional, la Comisión subrayó que deberían notificarse por separado otras posibles ayudas destinadas a compensar las pérdidas causadas por enfermedades vegetales, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.

III

Comentarios de Italia

(10) Mediante carta de 22 de junio de 1999 las autoridades italianas enviaron sus observaciones, que posteriormente completaron mediante carta de 15 de junio de 2000.

(11) En la carta de 22 de junio de 1999, las autoridades italianas toman nota con satisfacción de la decisión de la Comisión de no formular objeciones a las ayudas para los daños por enfermedades vegetales y anuncian que retirarán el proyecto relativo a las ayudas por daños producidos por epizootias. Por lo que respecta a la compensación por los daños imputables a los fenómenos climatológicos adversos, las autoridades italianas formulan las observaciones siguientes.

(12) La contribución prevista representa una ayuda adicional respecto a la ya concedida por hechos dañosos que no supera el daño financiero efectivamente sufrido por los agricultores. Desde un punto de vista general, la ayuda se ajusta a las normas fijadas por la Comisión(4), que prevén una compensación hasta del 10 % de los daños sufridos. Además, se ajusta a la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, que no prevé limitación de ningún tipo, salvo la implícita de la cuantía total del daño. Al tratarse de una norma del Tratado, es preciso considerar que tendrá valor igual a otra que, en la normativa nacional, corresponda a la Constitución y, por lo tanto, en la jerarquía de las fuentes, tendrá valor superior. De ello se desprende, en opinión de la Región de Cerdeña que la legislación comunitaria no debería impedir a un Estado miembro actuar según el espíritu de la letra b) del apartado 2 del artículo 87, en cuanto que las ayudas destinadas a indemnizar hasta el 100 % de los daños ocasionados por desastres naturales y sucesos excepcionales son compatibles con el mercado común.

(13) Ni la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado ni la práctica seguida hasta ahora por la Comisión prevén plazos para el pago de las ayudas destinadas a indemnizar los daños derivados de adversidades atmosféricas excepcionales. Las autoridades italianas consideran, no obstante, que tal límite debería fijarse a priori, con el fin de situar a todos los Estados miembros en un plano de igualdad y garantizar para todos la seguridad jurídica. Además, el concepto de "período de tiempo razonable" propuesto por la Comisión es subjetivo: por lo tanto, no crea situaciones de seguridad jurídica, puede dar lugar a disparidades de trato y comporta el riesgo concreto de que los Estados actúen de forma diferente. Esto lo demuestra el hecho de que en la propia carta, en la parte relativa a las "Indemnizaciones por enfermedades vegetales" la Comisión declara que considera "no irrazonable" el período de tiempo transcurrido entre el momento en que se produjo el daño y el pago de la ayuda. El daño se produjo en las campañas 1994/95, 1995/96 y 1996/97. Por lo tanto, la Comisión ha considerado "razonable" una intervención que tiene en cuenta hechos dañosos que se produjeron a partir de 1994. Obviamente, las autoridades italianas están de acuerdo en la evaluación que hace la Comisión en relación con la compensación de los daños causados por el virus amarillo del tomate. Sin embargo, desde el punto de vista lógico y también por uniformidad de trato, la Región de Cerdeña había esperado que se considerarían admisibles las ayudas complementarias concedidas por los hechos catastróficos sucedidos a partir de 1994.

(14) Las autoridades italianas observan, además, que el artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado(5) prevé que los poderes de la Comisión en lo relativo a la recuperación de las ayudas ilegales están sujetos a un período límite de diez años, es decir, que prescriben al cabo de diez años. Si se considera, por lo tanto, que las empresas agrícolas deben sufrir retroactivamente durante diez años los efectos derivados de la concesión de ayudas ilegales, no se ve por qué razón no podrían gozar de los efectos positivos de ayudas compatibles por un período de tiempo idéntico. En consecuencia, la administración regional opina que, de acuerdo con la evaluación de la propia Comisión, un período de recuperación equivalente a diez años debe ser considerado razonable y que, en cualquier caso, no puede negarse el carácter razonable del período que comienza en 1994.

(15) Por lo que respecta a las preocupaciones expresadas por la Comisión acerca de los efectos de la concesión de ayuda realizada a varios años de distancia del hecho causante del daño, las autoridades italianas consideran que los argumentos utilizados por la Comisión harían casi imposible el pago de ayudas por desastres naturales y privarían totalmente de fundamento la letra b) del apartado 2 del artículo 87. El dilema, de hecho, se plantea a partir de la campaña agrícola sucesiva a aquella en la que tuvo lugar el hecho, cuando debe evaluarse si las pérdidas han sido reabsorbidas o no. En ninguno de los dos casos, sin embargo, podrían concederse ayudas por desastres naturales, ya que se trataría bien de ayudas al funcionamiento o bien de ayudas a empresas en dificultad. Desde el punto de vista operativo, además, las autoridades italianas consideran que la aceptación de la tesis de la Comisión plantearía obstáculos graves a la aplicación de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado y daría lugar a una burocratización insostenible de la intervención. En efecto, en cada nueva ocasión -salvo que la ayuda no se conceda dentro de la campaña en la que se ha producido el hecho dañoso- sería necesario realizar investigaciones en profundidad para comprobar si las pérdidas han sido reabsorbidas o no.

(16) Además, las autoridades italianas observan que, por lo general, la concesión de ayudas por fenómenos climáticos adversos tiene lugar a una notable distancia temporal del momento en que se produjo el hecho dañoso. En efecto, inmediatamente después de producido el hecho, que además puede tener una duración en el tiempo, los técnicos agrarios del Ente regionale di assistenza (Ersat) evalúan el porcentaje de los daños en el sector geográfico afectado y el porcentaje de las pérdidas sufridas por los productores respecto a la producción bruta vendible por explotación, considerada a partir de los niveles normales de producción del último trienio. Los técnicos redactan a continuación un informe que se transmite a la consejería de agricultura, donde es evaluado. En el caso en que se considere que existen las condiciones legales para reconocer el hecho dañoso como excepcional, la consejería, en un plazo de sesenta días a partir del final del suceso, propone a la junta regional que se proceda a adoptar el pertinente acuerdo en el que se indiquen también las ayudas que se vayan a conceder. El acuerdo se transmitirá posteriormente al Ministerio de Agricultura, que adoptará, si considera aceptable la propuesta, el correspondiente decreto para definir a los beneficiarios, el tipo de ayuda que se vaya a conceder y el plazo para la presentación de las solicitudes, que habitualmente es de sesenta días a partir de la publicación del propio decreto en el Boletín Oficial de la Región. Una vez vencidos los plazos para la presentación de las solicitudes, éstas serán evaluadas una a una para verificar la existencia de las condiciones subjetivas y objetivas que les permitan optar a las ayudas y para determinar, por consiguiente, la medida de estas últimas. Los servicios que se ocupan de la definición de los expedientes no cuentan con una gran dotación de personal y a menudo se ocupan también de otras intervenciones en agricultura. Cuando los expedientes son numerosos (para los sucesos difundidos pueden recibirse miles de solicitudes), los servicios pueden emplear incluso varios años para terminar de definirlos. Sucede además que a menudo se superponen los sucesos, que pueden producirse retrasos en la dotación y asignación de los fondos públicos o que no siempre la documentación adjunta es la idónea. El período de concesión de las ayudas, por consiguiente, puede durar años.

(17) Sobre este punto, las autoridades italianas concluyen que, en el caso que nos ocupa, admitiendo que puedan existir dudas acerca de las ayudas al funcionamiento y a las empresas en dificultades, con todo sigue estando el hecho de que las empresas han sufrido un daño y que este daño no ha sido totalmente compensado.

(18) Según las autoridades italianas, precisamente a la luz de ese hecho es necesario evaluar el riesgo, temido por la Comisión, de distorsión de las condiciones de competencia. Después de haberse producido un hecho dañoso, las explotaciones no perjudicadas se encuentran objetivamente en una posición de ventaja y mejoran a su favor las condiciones de la competencia. La eliminación de este involuntario falseamiento de la competencia se realizaría siempre y cuando el daño sufrido fuese indemnizado en su totalidad. En caso de que dicho daño se indemnizase con retraso, las explotaciones no perjudicadas se encontrarían, durante toda la duración del retraso, en una posición de ventaja competitiva respecto de las posiciones de partida adquiridas. En el caso contrario de que el daño se indemnizase parcialmente, las explotaciones no perjudicadas consolidarían, aunque sólo fuera en parte, su propia ventaja. En opinión de las autoridades italianas, por consiguiente, un pago tardío, incluso de años, de las ayudas en cuestión no puede ser considerado más que una recuperación tardía de los equilibrios alterados respecto a las posiciones de partida. Si durante dicho período las condiciones de la competencia han sido alteradas, ello se ha producido únicamente en detrimento de las explotaciones afectadas por los desastres. Por lo tanto, negar la indemnización propuesta con la norma en cuestión significa consolidar ventajas adquiridas injustamente. Ciertamente, puede establecerse un límite temporal; tal como se ha observado anteriormente, las autoridades italianas consideran razonable un plazo de diez años.

(19) Las autoridades italianas sostienen además que, por su carácter, la indemnización con arreglo a lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 prescinde absolutamente de la situación económica y financiera de los explotadores agrícolas. Se trata, pues, de una indemnización que corresponde por el sólo hecho de haberse producido el hecho dañoso. El mismo criterio debe valer, por consiguiente, tanto para las indemnizaciones complementarias como para las del proyecto. Según las autoridades italianas, esta argumentación responde a las cuestiones planteadas por la Comisión respecto a la prioridad cedida a los empresarios que tengan en curso préstamos de consolidación a un tipo ordinario, en caso de que las dotaciones no sean suficientes. Se plantean dos problemas: desde el punto de vista operativo, no cabe duda de que, siendo previsibles miles de solicitudes, habrá algunas que se tramitarán en primer lugar y otras que se tramitarán años después, en función de las cargas de trabajo del personal, del tiempo necesario para realizar las comprobaciones, y de que la documentación esté más o menos completa. Bajo el perfil de los recursos financieros necesarios, en estos momentos no puede saberse qué créditos podrá destinar a la intervención el órgano legislativo regional. Cabe prever, no obstante, que será necesario disponer de varias dotaciones en períodos diferentes, teniendo en cuenta el estado actual de las finanzas públicas. Se comprende fácilmente que, en caso de dotaciones parciales para la intervención propuesta, la concesión de las ayudas sufrirá una primera interrupción en el momento en que se agote la primera dotación.

(20) Las autoridades italianas observan además que la normativa interna que nos ocupa excluye, no obstante, a una amplia franja de empresas de la indemnización por daños derivados de fenómenos climáticos adversos de carácter excepcional. De hecho, el límite mínimo de acceso a la indemnización está fijado en Italia en el 3 % de la producción bruta anual vendible, es decir, de la producción normal. En primer lugar, dicha condición debe cumplirse en promedio en la zona geográfica considerada: ello significa que pueden existir explotaciones que han sufrido daños importantes, pero que no pueden beneficiarse de las indemnizaciones ya que el daño de la zona no alcanza como media el 35 %. En segundo lugar, las explotaciones, aun encontrándose dentro de las zonas interesadas, pueden haber sufrido daños en algunas producciones pero, por tener una producción diversificada, no alcanzar una pérdida del 35 % de la producción normal de la explotación. En tercer lugar, las indemnizaciones son siempre parciales, ya sea en el caso de los daños a las inversiones (la medida de la indemnización es del 50 o del 100 %), o ya sea, sobre todo, en el caso de los daños a las producciones que, en la mayoría de los casos, no superan la reducida suma de 3 millones de liras italianas. Por lo tanto, una parte de los daños, a veces muy importante, permanece a cargo de las explotaciones.

(21) Considerando todo lo anterior, se ha decidido dar la prioridad a los empresarios que participen en operaciones de consolidación a un tipo normal. Dicho planteamiento se considera que se ajusta a los fenómenos climáticos adversos y a los desastres naturales que repetidamente afectan a Cerdeña. Es decir, se ha valorado que una de las soluciones posibles para las empresas, frente a los reiterados desastres naturales y las indemnizaciones siempre parciales y retrasadas, la constituía el recurso a financiaciones a medio-largo plazo destinadas a aligerar los balances anuales con cargas financieras compatibles. Que la existencia de fenómenos climáticos adversos de carácter excepcional no constituye un pretexto para la concesión de las ayudas lo demuestra la secular historia de Cerdeña, que ha sido testigo de la aparición periódica de dichos fenómenos, en particular de sequías estacionales o anuales, con las consiguientes carestías. Por otra parte, prescindiendo de los eventos circunscritos, el régimen pluviométrico escaso o, en cualquier caso, fuertemente irregular sitúa a Cerdeña en un estado de perenne inferioridad respecto a las regiones más afortunadas de la península italiana y de Europa centroseptentrional. La existencia de operaciones de consolidación aparece, por lo tanto, como un indicio que denota el malestar derivado de las repetidas adversidades climáticas. Las autoridades italianas concluyen, por lo tanto, que el problema de la prioridad es un problema que no tiene influencia. En realidad, existen dos casos posibles: o la intervención propuesta es compatible con las normas que regulan el Tratado, y entonces no se comprende por qué deben prohibirse las prioridades, o bien la intervención es incompatible y en ese caso deben excluirse las prioridades. En opinión de la Región de Cerdeña, ciertamente no resulta lógico hacer depender la compatibilidad de la existencia o no de una prioridad cualquiera.

(22) Las autoridades italianas señalan además el porqué no ha sido posible pagar al menos una parte del suplemento debido en los años inmediatamente posteriores a los hechos, causantes del daño. En primer lugar, recuerdan que la normativa sobre desastres naturales vigente en la legislación italiana es mucho más rígida que la que existe en la legislación comunitaria, tanto en lo relativo a los niveles mínimos de acceso como a la indemnización máxima por los daños a los cultivos, que en la mayor parte de los casos no supera los 3 millones y se incrementa a 10 millones en el caso de los cultivos protegidos. Los daños a las inversiones son compensados, según los casos, con contribuciones del 50 o del 80 % del gasto admitido para la reconstitución de la inversión perdida. Dichos límites han sido incrementados en Cerdeña, pero sólo para algunos cultivos, con ocasión de la sequía de 1994/95, mediante la correspondiente Ley regional. Es preciso, por lo tanto, eliminar los límites legislativos existentes y esto puede hacerse únicamente mediante un acto legislativo como el del proyecto de ayuda incluido en el artículo 14. Sin la aprobación de dicho artículo por parte de la Comisión, será imposible pagar las indemnizaciones ya concedidas como anteriormente.

(23) En segundo lugar, es preciso tener en cuenta el hecho de que las dotaciones, estatales o regionales, nunca han conseguido satisfacer las exigencias de las explotaciones y, en particular, de las pequeñas explotaciones, que habrían podido beneficiarse por completo de los 3 millones. Por lo tanto, en los pagos por los daños a los cultivos, no se ha recurrido a la adopción de porcentajes de la indemnización adeudada, sino a la adopción de parámetros que representan no obstante una parte del daño sufrido. Por consiguiente, queda patente que no se puede indicar, para todas y cada una de las veinticuatro medidas propuestas para la recuperación, el porcentaje ya pagado de la indemnización debida.

(24) En conclusión, las autoridades italianas piden a la Comisión que autorice la ayuda complementaria a que se refiere el artículo 14, quedando claro el compromiso de la Región de Cerdeña de volver a examinar cada uno de los expedientes y de determinar la diferencia entre el importe concedido y el daño sufrido.

(25) En su carta de 15 de junio de 2000, las autoridades italianas proponen que se modifiquen las condiciones de las ayudas y que la concesión de estas últimas se limite al resarcimiento de las pérdidas productivas relacionadas con los períodos de sequía de los años 1988/89, 1989/90 y 1994/95 (inclemencias nos 1, 2 y 21, enumeradas en el considerando 6). Las autoridades italianas son de la opinión de que, dadas sus dimensiones y su efecto duradero, dichos hechos responden a las condiciones fijadas por el punto 11.1.2 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario(6), que consideran aplicables al asunto que nos ocupa.

(26) Según las autoridades italianas, los períodos de sequía han afectado a todo el territorio de Cerdeña y han tenido efectos graves sobre el valor global de la producción agrícola, en particular en la producción y organización de las explotaciones afectadas. La repetición de los períodos de sequía no solamente ha reducido fuertemente la productividad de los cultivos de invierno, sino que también ha causado dificultades en la programación de los cultivos de regadío, que normalmente obtienen resultados mejores en la comercialización. Italia añade que los períodos de sequía que han afectado a Cerdeña han causado daños reconocidos por un importe de 1178000 de liras italianas, de los cuales únicamente 433000 millones han sido objeto de indemnización.

IV

Evaluación de la ayuda

(27) En virtud del apartado 1 del artículo 87 del Tratado, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. En el caso que nos ocupa, la Comisión considera que subsisten las condiciones para la aplicación del apartado 1 del artículo 87. La Comisión observa, además, que las autoridades italianas no rebaten este hecho.

(28) El artículo 14 de la Ley regional prevé el uso de fondos estatales para indemnizar a los agricultores de la Región de Cerdeña por las pérdidas sufridas como consecuencia de fenómenos climáticos adversos. Las ayudas se conceden de forma selectiva únicamente a los agricultores que han sufrido pérdidas superiores al 35 % de la producción agrícola bruta vendible y favorece, por lo tanto, a estos últimos respecto a otros agricultores que no pueden acceder a las ayudas. Además, el régimen falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Representa una ventaja gratuita para los agricultores beneficiarios de la ayuda respecto a los demás y, por lo tanto, refuerza la posición comercial de éstos. Por otra parte, a falta de informaciones en sentido contrario por parte de las autoridades italianas, la Comisión considera lícito presumir que al menos algunos de estos agricultores desarrollan sus actividades en sectores caracterizados por importantes intercambios comerciales intracomunitarios. En 1996, los productos agroalimentarios importados a Italia procedentes de otros Estados miembros se elevaron a 28734000 millones de liras italianas, mientras que las exportaciones italianas a otros Estados miembros supusieron 17821000 millones(7).

(29) No obstante, la prohibición de concesión de ayudas estatales que figura en el apartado 1 del artículo 87 está sujeta a excepciones. En respuesta a la carta de la Comisión de 17 de mayo de 1999, las autoridades italianas declararon que consideraban que la medida entraba en el ámbito de aplicación de la excepción recogida en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado. Por consiguiente, es oportuno iniciar la evaluación examinando dicho argumento.

(30) En virtud de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, son compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a reparar los daños causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.

(31) Como excepción a la prohibición general de concesión de ayudas estatales que contiene el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, la letra b) del apartado 2 del artículo 87 debe interpretarse en sentido restrictivo. Los fenómenos adversos naturales como el granizo, las heladas, el hielo, la sequía, la lluvia y el viento no constituyen por sí solos desastres naturales en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87. Sin embargo, es práctica constante de la Comisión en el sector agrícola, basada en principios fijados por el documento de trabajo VI/5934/86 de los servicios de la Comisión, citado en las observaciones de las autoridades italianas, asimilar los fenómenos climáticos adversos de este tipo a los desastres naturales si las pérdidas sufridas por el beneficiario alcanzan una cierta intensidad. La Comisión ha autorizado, por ejemplo, el pago de ayudas en virtud de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado para compensar daños derivados de fenómenos climáticos adversos como el granizo, las heladas, el hielo, la sequía, la lluvia y el viento, si las pérdidas sufridas por los beneficiarios alcanzan el límite mínimo del 30 % en las regiones normales (el 2 % en las zonas desfavorecidas) de la producción anual normal, definida como producción media del trienio anterior al año en el que se ha producido el daño. En caso de pérdidas de productividad de las inversiones, el daño debe superar el 10 % en el primer año y el daño global, en el arco de varios años, debe superar el 30 % o bien el 20 % de la producción anual normal. El importe total de la ayuda no debe exceder los daños sufridos por cada una de las explotaciones. Esta práctica ha sido confirmada recientemente por las nuevas Directrices de la Comisión para las ayudas estatales en el sector agrícola(8).

(32) En un primer momento, las autoridades italianas habían confirmado que la finalidad del artículo 14 de la Ley regional era autorizar el pago de ayudas destinadas a compensar los daños derivados de los veinticuatro fenómenos meteorológicos (sequía, lluvias, vientos, granizo y heladas) que han afectado a Cerdeña entre 1989 y 1996; en un segundo momento, habían propuesto limitar la indemnización a tres fenómenos meteorológicos (sequía) acaecidos entre 1989 y 1995. Además, las autoridades italianas subrayan que la concesión de las ayudas está subordinada a la condición de que la entidad mínima del daño alcance el 35 % en el sector geográfico considerado y que las pérdidas sufridas por cada uno de los productores correspondan como mínimo al 35 % de su producción bruta vendible, definida como la producción anual total que puede ponerse a la venta, a partir de los niveles normales de producción del último trienio. Dicho porcentaje supera los niveles mínimos establecidos por la Comisión (20 % para las zonas desfavorecidas y 30 % para las demás regiones). Por otro lado, se pagará solamente la contribución fijada en la época en que se produjo la catástrofe natural, y no se incluirán intereses.

(33) Por consiguiente, en su carta de 17 de mayo de 1999 en la que inicia el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la Comisión consideró que cada uno de los veinticuatro fenómenos meteorológicos recogidos en el cuadro 6 del considerando respondía a los criterios aplicados anteriormente por ella misma en la evaluación de las ayudas destinadas a compensar las pérdidas provocadas por circunstancias climáticas adversas, en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado. La Comisión decidió, por lo tanto, no formular objeciones en relación con las ayudas anteriormente concedidas sobre la base de los actos legislativos que figuran en la segunda columna del cuadro del punto considerando 6.

(34) El artículo 14 de la Ley regional permite el pago de ayudas complementarias a los agricultores que han recibido ya una indemnización en el marco de anteriores leyes regionales. Las autoridades italianas han dado garantías (en modo reconocido válido por la Comisión) de que el importe total de la ayuda pagada en el marco de las anteriores leyes regionales y del artículo 14 no superará el importe total de los daños efectivamente sufridos por los agricultores, según fue establecido por funcionarios de la administración regional en el momento del evento que ocasionó el daño en cuestión.

(35) No obstante, la Comisión consideró necesario incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 en consideración de las dudas suscitadas por el período de tiempo transcurrido (hasta diez años) desde el momento en que se produjeron las citadas circunstancias climáticas adversas y por los efectos que puede tener sobre las condiciones de competencia en los sectores interesados el pago de la indemnización al cabo de varios años.

(36) Según las observaciones formuladas por las autoridades italianas, la Comisión no debería tener en consideración el período de tiempo transcurrido desde que se produjeron las circunstancias climáticas adversas. La letra b) del apartado 2 del artículo 87 no impone un límite temporal de este tipo para el pago de las ayudas. Una vez comprobado que el agricultor ha sufrido daños que superan el límite mínimo, las ayudas deberían poder ser pagadas prescindiendo del tiempo transcurrido desde el suceso. Estableciendo un límite temporal para el pago de las ayudas, la Comisión intentaría imponer una condición adicional, no prevista por el Tratado.

(37) La Comisión no considera válida esta tesis. La letra b) del apartado 2 del artículo 87 declara compatibles con el mercado común "las ayudas destinadas a reparar los daños causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional". De ello se desprende, por lo tanto, que para poder autorizar la ayuda deben cumplirse dos condiciones: la primera, que la causa del daño haya sido un desastre natural, y la segunda, que la ayuda sea pagada para reparar los daños causados por el mismo. En el caso que nos ocupa, la Comisión reconoce que los agricultores han sufrido daños como consecuencia de los fenómenos climáticos adversos en cuestión, y admite además todo lo que afirman las autoridades italianas, que aseguran que el importe de las ayudas que se deben pagar no superará las pérdidas incurridas. No obstante, en su carta de 17 de mayo de 1999, la Comisión afirmaba que era necesario comprobar si la ayuda efectivamente había sido otorgada para reparar los daños causados por las circunstancias climáticas adversas. Para ello, la Comisión ha identificado dos factores que dan lugar a dudas: el tiempo transcurrido desde que ocurrieron los acontecimientos y el hecho de que la prioridad para el pago de las ayudas se haya asignado a los agricultores en dificultades financieras y no a los que han sufrido los daños más graves. Haciendo referencia al tiempo transcurrido desde que se produjeron los hechos, la Comisión no intenta, por lo tanto, imponer una condición adicional respecto a las fijadas por el Tratado. En consecuencia la Comisión reitera su posición según la cual, para que se considere destinada a "reparar" los daños causados por un acontecimiento de carácter excepcional, la ayuda debe ser otorgada dentro de un plazo razonable desde el momento en que se produjo el hecho que ha provocado el daño, teniendo en cuenta todos los factores relevantes.

(38) Italia sostiene además que la referencia al "período de tiempo razonable" es demasiado vaga y subjetiva y que da lugar a incertidumbres en el plano del Derecho. Los eventuales límites de tiempo deberían ser fijados con anticipación y por un período bien definido.

(39) La Comisión considera que dichas observaciones se basan en la falta de comprensión de las dudas que alberga la Comisión en relación con el régimen de ayudas. La Comisión no es contraria al pago de estas ayudas por el simple hecho de que haya transcurrido un cierto período de tiempo desde el momento en que tuvieron lugar los fenómenos climáticos adversos, sino que el paso de los años es sólo uno más entre los varios factores que inducen a la Comisión a plantearse dudas acerca de que el objetivo de la medida notificada fuera precisamente reparar los daños provocados por las circunstancias climáticas adversas. Este factor, junto con otros, debería ser evaluado a la luz de las circunstancias específicas del caso con el fin de determinar si la ayuda puede incluirse en el campo de aplicación de las condiciones de la excepción recogida en la letra b) del apartado 2 del artículo 87.

(40) Precisamente por este motivo, la Comisión no ha intentado definir el período de tiempo que debe considerarse razonable. En el ejercicio de la función de tener constantemente bajo control todos los regímenes de ayuda vigentes en los Estados miembros, la Comisión ha puntualizado en el punto 11.1.2 de sus nuevas Directrices comunitarias para ayudas estatales al sector agrario que, a falta de una motivación específica derivada por ejemplo de la naturaleza y la amplitud del acontecimiento o del efecto continuado o retardado de los daños, no autorizará propuestas de ayuda presentadas más de tres años después de que se haya producido el hecho. En principio, dichas Directrices entraron en vigor el 1 de enero de 2000, pero por razones de seguridad jurídica y con el fin de salvaguardar el derecho a la defensa (la incoación del procedimiento del apartado 2 del artículo 88 ha sido dispuesta a partir de la práctica anterior de la Comisión), la Comisión no considera oportuno aplicarlas con carácter retroactivo en el caso que nos ocupa.

(41) Italia propone fijar en diez años el eventual límite de tiempo para el pago de las ayudas, por analogía con el período de limitación de diez años para la recuperación de las ayudas pagadas ilegalmente determinado por el Reglamento (CE) no 659/1999. Italia sostiene además que la Comisión no es coherente, ya que no ha formulado objeciones en relación con la concesión de las ayudas para los daños causados por el virus amarillo del tomate a partir de la campaña de comercialización 1994/95, mientras que algunos de los eventos climáticos a los que se refiere el artículo 14 se produjeron después de dicha fecha. Por lo tanto, de acuerdo con las observaciones de las autoridades italianas, la Comisión debería autorizar al menos el pago de las ayudas para los eventos acaecidos durante o después de 1994.

(42) También en este caso las observaciones de las autoridades italianas resultan estar basadas en la falta de comprensión de las dudas que manifiesta la Comisión respecto a la medida que nos ocupa. En cualquier caso, la Comisión no considera válida la analogía expuesta por las autoridades italianas con el período de limitación de diez años para la recuperación de las ayudas ilegales establecido por el artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999. Tal como se desprende del considerando 14 del Reglamento, el plazo en cuestión está determinado por razones de seguridad jurídica. Además, el apartado 2 del artículo 15, en virtud del cual los procedimientos iniciados por la Comisión respecto a las ayudas ilegales ponen fin al período de limitación, confirma el carácter administrativo del plazo.

(43) Análogamente, la Comisión rechaza la acusación de incoherencia dirigida contra ella por haber admitido, por una parte, el pago de ayudas destinadas a compensar los daños causados por una enfermedad vegetal a partir de la campaña de comercialización 1994/95 y, por otra, haber manifestado dudas acerca del pago de ayudas destinadas a reparar los daños causados por fenómenos climáticos adversos posteriores a dicha fecha. En primer lugar, es preciso recordar que, según las aclaraciones facilitadas por las autoridades italianas, el artículo 14 de la Ley regional se destinaba en principio a permitir la concesión de ayudas por una serie de veinticuatro fenómenos climáticos adversos acaecidos entre 1988 y junio de 1996, de los cuales únicamente cuatro tuvieron lugar durante o después de 1994. Desde el momento en que todos los acontecimientos en cuestión pueden entrar en el ámbito de la medida notificada, la Comisión considera que deben ser examinados en su conjunto. Además, fijar 1994/95 como fecha límite excluiría de la indemnización dos de los tres períodos de sequía que figuran en la última propuesta italiana, sin contar que, si la Comisión intentase fijar para cada uno de los acontecimientos una fecha límite ad hoc, a partir de la cual transcurriese el período de admisibilidad de las ayudas, haría precisamente aquello que según las autoridades italianas no debería hacer, es decir, intentar definir de forma arbitraria un límite de tiempo para la aplicación de la letra b) del apartado 2 del artículo 87.

(44) Es preciso observar, además, que las enfermedades vegetales y las epizootias no suelen ser consideradas por la Comisión como acontecimientos de carácter excepcional en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado. La Comisión, por lo tanto, ha examinado las ayudas a la luz de la excepción contenida en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y ha considerado que la ayuda en cuestión no puede ser considerada como una ayuda destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Los factores que se deben tener en cuenta en dicha evaluación son muy diferentes de los que deben ser utilizados para determinar si una ayuda se destina a reparar los daños provocados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.

(45) Según las observaciones de las autoridades italianas, se manifestarían problemas de potencial falseamiento de la competencia siempre que el pago de ayudas destinadas a reparar los daños provocados por fenómenos climáticos adversos se retrase incluso un solo año, y el hecho de que la pérdida haya sido o no absorbida por el agricultor no constituiría un criterio práctico para el pago de las contribuciones. Italia, sin embargo, no rebate la afirmación de la Comisión, según la cual cuanto más se retrase el pago de la ayuda, mayores serán las posibilidades de falseamiento de la competencia. Además, la Comisión nunca ha afirmado que la capacidad o incapacidad del agricultor de reparar los daños por sí mismo, utilizando sus propios recursos o reduciendo sus propios ingresos, deba constituir el criterio para el pago de las ayudas; las observaciones formuladas en dicho sentido por las autoridades italianas son, por lo tanto, irrelevantes.

(46) Por lo que respecta a la propuesta de las autoridades italianas de limitar la compensación a los agricultores que han sufrido períodos de sequía (tres de un total de veinticuatro fenómenos climáticos adversos), la Comisión considera que una solución de este tipo no haría desvanecerse las reservas expresadas en relación con la admisibilidad de la medida en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87. En primer lugar, dos de los tres períodos de sequía se remontan a los años 1988/89 y 1989/90. En segundo lugar, la propuesta italiana añade un nuevo elemento de selectividad que sólo podría resultar admisible para justificar la indemnización si el daño causado por la sequía pudiera ser considerado duradero, a diferencia de los demás fenómenos climáticos adversos. Aunque la Comisión no tiene dificultad en admitir que, en teoría, los efectos de la sequía sobre la producción agrícola pueden prolongarse en el tiempo más que los de otros acontecimientos (como, por ejemplo, las lluvias torrenciales), no obstante, consídera que este factor depende más de la intensidad del daño que de su naturaleza. Las autoridades italianas se han limitado a facilitar una descripción genérica del impacto de la sequía sobre la economía de las explotaciones, sin evaluar los efectos económicos continuos que podrían durar hasta doce años.

(47) La Comisión considera, por lo tanto, la observación formulada por las autoridades italianas, según la cual podría ser necesario un cierto tiempo, tal vez años, para acelerar todas las diligencias relativas a las solicitudes de ayuda destinadas a reparar los daños causados por un desastre natural o por otro acontecimiento excepcional. Sin embargo, la adopción de la decisión general de concesión de ayudas, y las asignaciones iniciales de créditos presupuestarios, se realizan rápidamente tras el acontecimiento en cuestión. En el caso que nos ocupa, además, la Comisión observa que, de las veinticuatro inclemencias a que hacen referencia las autoridades italianas, en veintiún casos las medidas regionales de concesión de una primera ayuda se adoptaron en el año en que tuvo lugar el acontecimiento o en el año siguiente. Las dudas que alberga la Comisión en relación con la medida que nos ocupa se deben al hecho de que, una vez transcurrido un período que puede llegar a diez años desde el momento en que se produjeron los hechos, se propone ahora conceder ayudas adicionales que van más allá de los límites fijados por la Ley en el momento en que se pagó la indemnización inicial.

(48) Por lo que respecta a las dudas que alberga la Comisión sobre la prioridad asignada a los agricultores que tienen en curso operaciones de consolidación al tipo ordinario, las autoridades italianas replican esencialmente que dicho aspecto es irrelevante, una vez que se ha comprobado que los agricultores interesados han sufrido pérdidas por las condiciones adversas en cuestión. En cualquier caso, dado el gran número de beneficiarios y las probables limitaciones de los fondos disponibles, es necesario dar prioridad a algunos beneficiarios, y las autoridades regionales han considerado oportuno asignar la prioridad a los agricultores endeudados.

(49) Por las razones arriba enunciadas, la Comisión no admite la tesis según la cual los agricultores tendrían derecho a beneficiarse de la ayuda en virtud de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 por el único hecho de haber sufrido daños en el pasado. Además, la Comisión no juzga plenamente convincentes las aclaraciones facilitadas por las autoridades italianas acerca de los motivos de la atribución de la prioridad a los agricultores que han contraído préstamos de consolidación. En la correspondencia intercambiada anteriormente sobre este tema, las autoridades italianas habían subrayado que, inmediatamente después de producirse los fenómenos climáticos adversos, los agricultores habían presentado solicitudes de indemnización debidamente documentadas que la administración había comprobado antes de proceder al pago de la ayuda inicial. Parece que sería, pues, relativamente simple comprobar la cuantía de la pérdida inicialmente no compensada y asignar proporcionalmente los fondos del presupuesto disponibles.

(50) En sus observaciones las autoridades italianas escriben:

"Que la existencia de fenómenos climáticos adversos de carácter excepcional no constituye un pretexto para la concesión de las ayudas lo demuestra la secular historia de Cerdeña, que ha sido testigo de la aparición periódica de dichos fenómenos, en particular de sequías estacionales o anuales, con las consiguientes carestías. Por otra parte, prescindiendo de los eventos circunscritos, el régimen pluviométrico escaso o, en cualquier caso, fuertemente irregular, sitúa a Cerdeña en un estado de perenne inferioridad respecto a las regiones más afortunadas de la península italiana y de Europa centroseptentrional. La existencia de operaciones de consolidación aparece, por lo tanto, como un indicio que denota el malestar derivado de las repetidas adversidades climáticas.".

La Comisión no consigue ver cuál puede ser el nexo -siguiendo la hipótesis de dicho texto- entre las operaciones de consolidación de la deuda y las condiciones atmosféricas adversas, que obviamente sólo constituyen una de las razones posibles del endeudamiento de los agricultores. Además la referencia a las condiciones climáticas generales de Cerdeña tiende a reforzar la duda de la Comisión de que la finalidad de la medida es más bien ayudar a los agricultores en dificultades financieras que reparar los daños causados por circunstancias climáticas adversas puntuales.

(51) Por último, en respuesta a una pregunta de la Comisión, las autoridades italianas indican que la razón por la cual los agricultores no han sido plenamente indemnizados en el pasado se debe en parte a la limitada disponibilidad de fondos públicos y en parte a la existencia de límites máximos impuestos por la Ley en vigor en aquella época, límites que quedan suprimidos por la presente medida. Puesto que la política seguida por la Comisión consiente el pago de la ayuda hasta el 100 % de las pérdidas sufridas, respetando los límites mínimos preestablecidos, la Comisión no plantea objeciones respecto a la supresión del límite superior para las indemnizaciones que se refieran a pérdidas futuras. No obstante, las aclaraciones facilitadas por las autoridades italianas no disipan las dudas de la Comisión respecto a la aplicación retroactiva de esta medida para ayudas destinadas a reparar las pérdidas provocadas por condiciones climáticas adversas acaecidas más de diez años atrás.

V

Conclusión

(52) Por los motivos arriba enunciados, las observaciones de las autoridades italianas no disipan las dudas que alberga la Comisión respecto a que el artículo 14 de la Ley regional debe ser considerado como un medio para facilitar ayudas a los agricultores en dificultades financieras sin satisfacer las condiciones fijadas por las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, y no tanto como una medida destinada a reparar los daños causados por adversidades climáticas que, según la práctica constante de la Comisión, puedan ser asimiladas a desastres naturales de acuerdo con la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado. La Comisión considera, por consiguiente, que la medida no puede beneficiarse de la excepción a la prohibición del pago de ayudas estatales contenida en el artículo en cuestión.

(53) En sus observaciones escritas, Italia no ha propuesto un fundamento jurídico alternativo sobre el que pueda basarse la eventual aprobación de la ayuda, ni la Comisión ha sido capaz de identificar un tal fundamento por propia iniciativa. Las excepciones incluidas en las letras a) y c) del apartado 2 del artículo 87 son manifiestamente inaplicables, al igual que las excepciones contenidas en las letras b) y d) del apartado 3 del artículo 87. Además, en tanto en cuanto la medida de la que se trata constituye una ayuda sectorial destinada simplemente aliviar el endeudamiento de los beneficiarios, sin contrapartida alguna, se configura a la luz de las sentencias del Tribunal de Justicia(9), como una simple ayuda al funcionamiento, prohibida en el sector agrario. Por su naturaleza, dichas ayudas pueden interferir con los mecanismos de las organizaciones comunes de mercado, que prevalecen sobre las normas de competencia fijadas por el Tratado(10). A falta de cualquier prueba sobre su idoneidad para facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, la medida no puede beneficiarse de las excepciones recogidas en las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 87.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

La ayuda estatal que Italia tiene previsto ejecutar en virtud del artículo 14 de la Ley de la Región de Cerdeña de 4 de febrero de 1998 titulada "Normas para la aceleración de los gastos de los recursos de la sección de Orientación del FEOGA y otras intervenciones urgentes en el sector agrario", destinada a compensar las pérdidas ocasionadas por fenómenos climatológicos adversos pasados, es incompatible con el mercado común.

Dicha ayuda no puede, por tanto, ejecutarse.

Artículo 2

Italia informará a la Comisión en un plazo de dos meses, a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.

Artículo 3

El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.

Hecho en Bruselas, el 20 de septiembre de 2000.

Por la Comisión

Franz Fischler

Miembro de la Comisión

(1) DO C 220 de 31.7.1999, p. 4.

(2) Véase la nota 1.

(3) DO C 288 de 9.10.1999, p. 2.

(4) Documento de trabajo destinado al Grupo de trabajo sobre las condiciones de competencia en la agricultura, relativo a las normas para la concesión de ayudas nacionales en caso de daños a la producción o a los medios de producción agrarios (doc. VI/5934/86 Rev. 2).

(5) Actualmente artículo 88 (DO L 83 de 27.3.1999, p. 1).

(6) DO C 28 de 1.2.2000, p. 2.

(7) Fuente:

Ministerio de Agricultura.

(8) Véase la nota 6.

(9) Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 8 de junio de 1995, en el asunto T-459/93: Siemens contra Comisión (Recopilación 1995, p. II-1675) y la jurisprudencia antes citada.

(10) Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 177/78: Pigs and Bacon Commission contra McCarren (Recopilación 1979, p. 2161).