*****

DECISIÓN DE LA COMISIÓN

de 20 de diciembre de 1989

relativa a la prestación en los Países Bajos de servicios de correo rápido

(El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico)

(90/16/CEE)

LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, los apartados 1 y 3 de su artículo 90,

Después de haber dado a las autoridades neerlandesas la oportunidad de dar a conocer sus observaciones respecto de las objeciones planteadas por la Comisión con relación a los artículos 2 y 12 del proyecto de nueva Ley postal,

Considerando lo que sigue:

I. HECHO

Medida estatal objeto de la Decisión

(1) Los Países Bajos han prohibido, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 y el apartado 2 del artículo 12 de la Ley de 26 de octubre de 1988 sobre funcionamiento del servicio postal (Código Postal), a cualquier empresa que no sea el concesionario del servicio postal, es decir, la empresa, PTT-Post BV, recoger, transportar o distribuir cartas de hasta 500 gramos, a no ser que la empresa reúna las tres condiciones siguientes, que son acumulativas:

- estar previamente registrada;

- prestar un servicio de una calidad significativamente superior al prestado por el servicio de Correos en cuanto a plazos de entrega y seguimiento durante el transporte;

- prestar este servicio a un precio no inferior a una cantidad mínima fijada por Decreto sobre disposiciones de aplicación (algemene maatregel van bestuur).

El Gobierno de los Países Bajos fijó, por Decreto de 19 de diciembre de 1988 (Besluit minimumtarieven koeriersdiensten) (1) dicha cantidad mínima en 11,90 florines para los envíos internos o con destino a los otros Estados miembros y en 17,5 florines para los envíos internacionales fuera de la Comunidad.

Esta cantidad no se aplica a PTT-Post BV, en lo relativo a su servicio EMS. Las cantidades que fija el Decreto son superiores a algunas de las tarifas que venían cobrando las mensajerías internacionales establecidas en los Países Bajos, tanto en los envíos dentro del territorio neerlandés como en los dirigidos a los restantes Estados miembros.

Además, el Decreto de 12 de mayo de 1989 (2), por el que se establecen las condiciones de inscripción en el registro, impone la obligación de registrar las tarifas anualmente, antes del 1 de marzo, únicamente a las empresas de correo rápido privadas. La finalidad de esta segunda medida es evitar cualquier posible flexibilidad en la negociación de las tarifas con clientes importantes, viéndose afectadas principalmente por dicha medida las empresas establecidas fuera de los Países Bajos, que estarán obligadas a registrar cada año todas sus tarifas en La Haya, con independencia del número de envíos recogidos en los Países Bajos.

Situación anterior

(2) Antes de la entrada en vigor de la Ley de 26 de octubre de 1988, el servicio postal se regía por la Ley postal de 1954. Dicha ley reservaba igualmente la exclusiva de la recogida y distribución de cartas al servicio de Correos neerlandés. No obstante, en

la práctica, las autoridades neerlandesas no se oponían a que mensajerías internacionales establecidas en los Países Bajos prestaran un servicio de correo rápido con tarifas inferiores al límite fijado por la nueva ley. Dicho servicio respondía a necesidades que Correos no podía satisfacer. El monopolio, de hecho, se limitaba al servicio básico en materia de transporte de cartas, mientras que el servicio de correo rápido se prestaba en régimen de competencia entre Correos, a través de su servicio EMS, y las mensajerías internacionales.

Las empresas de correo rápido empleaban en este servicio, con fecha de 1 de enero de 1989, aproximadamente a unas 4 000 personas. La gran mayoría de los puestos de trabajo, de las empresas privadas de correo rápido tienen que ver con el transporte de correo rápido dentro de los Países Bajos, a través de PYMES (parte de él destinado al servicio de mensajerías internacionales hacia los restantes Estados comunitarios), que es lo que la nueva legislación neerlandesa suprime en beneficio de PTT-Post BV.

Servicio objeto de la Decisión

(3) El servicio postal abarca dos mercados: el servicio postal básico y el servicio de correo rápido. Al tratarse de mercados de servicios y no de productos, la distinción entre dichos mercados no puede basarse únicamente en las características de los objetos transportados. La diferencia fundamental consiste en el valor añadido por los prestadores de servicios al simple transporte de los referidos bienes aportados.

El servicio postal básico consiste en el transporte de envíos desde los buzones y oficinas de correos distribuidos por todo el territorio, que, una vez clasificados de manera centralizada, se depositan mediante entregas regulares en los buzones de los destinatarios. El servicio de correos « express » puede considerarse una parte de este servicio postal básico. El servicio de correos « express » es un servicio normalizado, integrado en el servicio básico, con la única diferencia de que se trata de un transporte más rápido dentro de las fronteras neerlandesas, que se paga con un recargo fijo.

El servicio de correos rápido se caracteriza, además de por su mayor rapidez y seguridad en el transporte en comparación con el servicio básico, por todas o algunas de las siguientes prestaciones suplementarias, según la política comercial de las respectivas empresas:

- recogida de los envíos a domicilio;

- entrega al destinatario en mano;

- posibilidad de cambio de destino o de destinatario a lo largo del trayecto;

- confirmación al remitente de la recepción de su envío;

- seguimiento de los envíos;

- trato personalizado de los clientes y prestación de un servicio a la carta, según las necesidades.

El argumento de las autoridades neerlandesas de que el servicio de correos rápido está integrado en los servicios básicos de correos no es pertinente. El servicio de Correos neerlandés tiene la posibilidad de prestar los dos servicios. Ello no altera, no obstante, el hecho de que el servicio rápido exija actividades suplementarias a las prestadas en el servicio básico. El que una sola empresa preste varios servicios no demuestra que se trate de un único mercado.

(4) El mercado del servicio postal básico y el de correo rápido se diferencian, asimismo, por las distintas necesidades a las que responden. Son servicios no intercambiables. El servicio de correo rápido responde a las necesidades de una clientela de negocios para la que es esencial la entrega al destinatario en un plazo garantizado. El servicio básico, por el contrario, responde a la necesidades del público en general, para quien el precio de la prestación es, como mínimo, tan determinante como su rapidez. Las prestaciones suplementarias ofrecidas por el servicio de correo rápido quedan efectivamente reflejadas en su precio. La tarifa más elevada para el servicio de base - es decir, la de una carta de 500 gramos - es de 4,5 florines. Por el contrario, y aún con las rebajas concedidas hasta el momento de la entrada en vigor del Decreto de 19 de diciembre de 1988 a los grandes clientes, las tarifas de los envíos de las mensajerías rápidas son casi siempre superiores a 4,5 florines. Conviene señalar que a escala comunitaria el 95 % de los envíos se llevan a cabo en el servicio básico, frente a un 5 % en el servicio rápido. No obstante, el volumen de negocios del servicio básico es sólo dos veces superior al efectuado por el servicio rápido. En efecto, el servicio básico es un servicio de masas de escaso valor añadido, mientras que de las mensajerías rápidas es elevado. En la práctica, estos dos servicios no resultan competidores.

Antecedentes

(5) Por carta de 7 de noviembre de 1988, la Comisión formuló algunas reservas respecto de los apartados 1 y 2 del artículo 12 del proyecto de nueva Ley postal, porque podía atentar contra la actividad de las empresas de correo rápido. Al tener noticia de la aprobación de la Ley, la Comisión solicitó, mediante télex de 29 de noviembre de 1988, información complementaria, invitando a las autoridades neerlandesas a que le hicieran llegar su opinión sobre la posible incompatibilidad de las disposiciones de la Ley con el Derecho comunitario. Dicho télex anunciaba, por otro lado, que si la interpretación de la Comisión resultaba exacta, es decir, si las nuevas disposiciones excluían a los competidores de Correos de una parte del mercado del correo rápido, la Comisión podría adoptar una Decisión con arreglo al apartado 3 del artículo 90. Las autoridades neerlandesas enviaron el texto definitivo de la Ley, así como las actas de los debates parlamentarios en torno a la nueva Ley por correo de fecha 13 de diciembre de 1988.

Por otro lado, las autoridades neerlandesas respondieron en cuanto al fondo de las preguntas de la Comisión por carta de 16 de enero de 1989, aduciendo los siguientes argumentos: el monopolio legal se limita a lo necesario para el funcionamiento de un servicio postal universal, el correo « express » también merece protección; y el monopolio existe desde 1807. Del primer argumento se trata detalladamente en los puntos 16 y 17. El segundo argumento no es pertinente, ya que Correos mismo ofrece en su servicio EMS condiciones más ventajosas que las tarifas del correo « express », por lo que él mismo hace la competencia a este servicio. El tercer argumento tampoco puede tenerse en cuenta, puesto que la antigua legislación data de fecha anterior a la aparición de las empresas privadas de correo rápido, a las qe nunca se le había aplicado.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO

La empresa afectada

(6) El Correo neerlandés - PTT-Post BV - es una empresa de Derecho privado cuyo capital pertenece en su totalidad a PTT Nederland NV asimismo de Derecho privado, pero cuyo capital pertenece al 100 % al Estado neerlandés. Bajo el nombre comercial EMS ha concluido un acuerdo con los Correos de otros Estados comunitarios para transportare correo entre estos países.

Es evidente que el servicio EMS de dirige a la misma clientela que el servicio de correo rápido de las empresas privadas. Por otro lado, la PTT-Post BV sigue prestando el servicio « express » tradicional.

(7) La empresa PTT-Post BV es una empresa pública en el sentido del apartado 1 del artículo 90 del Tratado; y los artículos 2 y 12 de la Ley Postal y el Decreto de 19 de diciembre de 1988, que reservan a aquélla un derecho exclusivo sobre la recogida, transporte y distribución de cartas de hasta 500 gramos, constituyen medidas contempladas en el mencionado artículo.

Artículo 86 del Tratado CEE

(8) De los términos del artículo 90 del Tratado se deduce que las empresas a las que un Estado miembro haya concedido derechos exclusivos en el sentido de dicho artículo quedarán sometidas a las normas de competencia del artículo 86 del Tratado. Quedan sometidas a las disposiciones del artículo 86 en tanto no se demuestre que, en virtud del apartado 2 del artículo 90, la aplicación de dichas normas impide de hecho o de derecho el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.

Mercado geográfico y servicio objeto de la Decisión

(9) Los mercados a los que se refiere la medida estatal objeto de la Decisión son el de los envíos de cartas de hasta 500 gramos a partir del territorio neerlandés y el mercado, próximo pero distinto, de los envíos rápidos de cartas a partir de dicho territorio.

El referido territorio responde al criterio de « parte sustancial » del artículo 86, habida cuenta de la importancia económica relativa del mercado neerlandés respecto a la Comunidad.

En dicho mercado, tal como se desprende de los puntos 3 y 4, el servicio de correo rápido se presta en condiciones de competencia en precios, características y necesidades atendidas, que son suficientemente homogéneas para distinguirlo de otros servicios.

Existencia de una posición dominante

(10) Debido a la concesión de un derecho exclusivo de recogida, transporte y distribución de todas las cartas de hasta 500 gramos a partir de los Países Bajos, de instalación de buzones y de emisión de sellos, la empresa PTT-Post BV ocupa, al igual que Correos desde 1954 una posición dominante por lo que se refiere al servicio postal básico.

Estos derechos exclusivos, cuya consecuencia es que no puede haber competencia en este mercado, dan a la empresa PTT-Post BV la posibilidad de adoptar comportamientos independientes de sus competidores, excluidos del mercado, y de los consumidores, que no pueden dirigirse a ninguna otra empresa, por lo que respecta a la prestación del servicio básico.

Abuso de posición dominante

a) Extensión de una posición dominante

(11) Constituye un abuso de posición dominante, con arreglo al artículo 86, el hecho de que una empresa que ocupe una posición dominante en un mercado determinado se reserve, o reserve a una empresa perteneciente al mismo grupo, una actividad auxiliar que podría ser ejercida por una tercera empresa en el marco de sus actividades en un mercado próximo pero distinto, con el consiguiente riesgo de eliminar cualquier competencia por parte de esta tercera empresa (1). Ahora bien, la consecuencia de la nueva Ley es reservar a PTT-Post BV la parte del mercado de correo rápido correspondiente a los envíos de precio inferior a 11,9 florines en el que, hasta la fecha de entrada en vigor de dicha Ley, competía con las empresas privadas de correo rápido.

La Ley de 26 de octubre de 1988 y el Decreto de 19 de diciembre de 1988, por consiguiente, extienden esta posición dominante de PTT-Post BV al mercado de correo rápido, que es distinto del servicio básico. En dicho mercado, PTT-Post BV ocupa a partir de ahora una posición dominante, no sólo por razón de su infraestructura, que abarca el conjunto de los Países Bajos, sino también porque la Ley prohíbe a sus competidores en este mercado prestar el servicio de correo rápido por menos de 11,9 florines, reservándole de este modo toda una parte del mismo. El que exista competencia en la parte residual de este mercado no excluye la posición dominante. La empresa PTT-Post BV, en efecto, puede en su estrategia de mercado hacer caso omiso de esta competencia, sin sufrir por ello efectos perjudiciales. Llegado el caso, la empresa PTT-Post BV podrá fijar su estrategia frente a los grandes clientes en materia de correo rápido sin ninguna restricción, puesto que sus competidores no pueden ofrecer descuentos por debajo del mínimo legal.

b) Imposición de precios y de condiciones no equitativas

(12) Antes de la entrada en vigor de la nueva Ley, numerosas empresas acudían a los servicios de las empresas privadas de distribución de correo rápido, al considerar que los servicios de Correos, debido a su precio o calidad, correspondían en menor medida a sus necesidades. En la actualidad, dichas empresas ya no tienen la posibilidad de elegir entre los servicios de Correos y los de las empresas privadas, por lo que respecta a su correo rápido de hasta 500 gramos y en la gama de precios de hasta 11,9 florines. La Ley les obliga a acudir a los servicios de correo rápido de la PTT-Post BV, en las condiciones que ella fije, correspondan o no a sus necesidades.

c) Limitación de oferta

(13) La nueva medida ha de tener un efecto negativo en el número de prestadores y en la calidad del servicio. Desde que las empresas privadas de correo rápido no pueden suministrar dichos servicios a una tarifa inferior a 11,9 florines, sus clientes ya no disponen de un servicio de calidad semejante, dado que el correo neerlandés y su servicio EMS no ofrecen todavía un servicio de correos rápido, comparable en rapidez y fiabilidad. Por lo tanto, para los clientes supondrá un perjuicio indudable, ya que, si desean seguir utilizando aquel servicio, les costará, como mínimo, 11,9 florines por envío, en lugar de la tarifa inferior aplicada hasta ahora.

(14) Además, esta medida impide a los competidores de Correos en el servicio de correo rápido de más de 500 gramos ofrecer una gama completa de servicios de correo rápido, por lo que les coloca en una situación de desventaja frente a Correos. El servicio neerlandés de Correos puede, en efecto, aprovecharse de ser el único que puede prestar los referidos servicios a un precio inferior al mínimo para ofrecer a sus clientes los restantes servicios a preciors cercanos al coste marginal, mientras que sus competidores deberán imputar la totalidad de los gastos de recogida y transporte únicamente a aquellos servicios que quedan fuera del monopolio. Al reservar el mercado de correo rápido de precio inferior al mínimo reglamentario al servicio de Correos, los Países Bajos están introduciendo una discriminación incluso en servicios no reservados.

Por otro lado, la segunda condición que se impone a los competidores de Correos en el mercado de correo rápido para poder continuar prestando su servicio, es decir, prestar un servicio superior al de la PTT-Post BV, no sólo discrimina a dichos competidores sino que, asimismo, los coloca en una situación de inseguridad jurídica, puesto que, aunque en la actualidad el servicio de empresas privadas de distribución de correo rápido difiere en la mayoría de los casos, desde el punto de vista de la calidad, del de Correos, es posible que en el futuro el servicio de Correos encargado del correo rápido, EMS, alcance un nivel de calidad comparable. Con arreglo a la nueva Ley, quedarían prohibidos en ese momento los servicios de las empresas de correo rápido a partir del territorio de los Países Bajos, excepto para los envíos de más de 500 gramos.

Repercusión en los intercambios entre Estados miembros

(15) Para considerar que una medida afecta a los intercambios entre Estados miembros, no es necesario establecer de manera concreta sus efectos actuales en el volumen de dichos intercambios. Basta, según los propios términos de los artículos 85 y 86 del Tratado, que la medida pueda afectar al comercio entre Estados miembros. Pues bien, es indudable que, al reservar a una sola empresa el correo rápido de hasta 500 gramos y precio inferior a 11,9 florines con destino a los restantes Estados miembros, el Gobierno neerlandés ha adoptado medidas que pueden afectar al servicio de correo rápido entre Estados miembros. Por otro lado, aún en el supuesto de que la restricción afectara únicamente al correo rápido dentro de los Países Bajos, la medida afectaría a las empresas competidoras establecidas en otros Estados miembros, por lo que respecta a la prestación de servicios en los Países Bajos. En efecto, la prohibición de transportar entre clientes neerlandeses cualquier envío reservado ahora a la PTT-Post BV, impuesta a las empresas de otros Estados miembros que entregan envíos en los Países Bajos, limita sus posibilidades de amortizar los costes de recogida y distribución en los Países Bajos con ingresos derivados del transporte de correo entre sus clientes en los Países Bajos; y por otro lado, les impide continuar recurriendo a subcontratistas neerlandeses para la recogida y distribución de cartas en los Países Bajos, o, por lo menos, hace que el servicio de dichos subcontratistas sea más costoso. Dicha interdicción puede, pues, obstaculizar la oferta de correo rápido procedente de los países limítrofes o hacer el servicio más oneroso.

Apartado 2 del artículo 90 del Tratado CEE

(16) La legislación neerlandesa pretende distinguir entre servicio reservado y otros servicios postales con objeto de garantizar la calidad del servicio general. Con esta distinción, el Gobierno neerlandés ha querido delimitar lo que considera servicio de interés económico general de lo que no lo es. De acuerdo con el Tratado CEE, la Comisión debe valorar dicha delimitación a la luz del apartado 2 del artículo 90. Con arreglo a lo dispuesto en este artículo, las normas del Tratado y, en concreto, las normas sobre competencia, se aplican a los servicios postales, excepto si dichas normas impiden, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica confiada a los mismos. Corresponde al Estado miembro la carga de la prueba de que la aplicación de las normas del Tratado produce tal efecto.

(17) En este caso, los Países Bajos justifican la extensión de la posición dominante de Correos por la necesidad de garantizar al servicio de Correos ingresos suficientes para poder cumplir la misión que se le ha confiado. Podría ocurrir que, por causa de la competencia que le suponen las empresas privadas de correo rápido, Correos se quedara únicamente con los destinos menos interesantes económicamente. No obstante, a pesar de esta competencia, el servicio de Correos neerlandés ha aumentado sus beneficios de 9 a 130 millones de florines entre 1986 y 1987. Con anterioridad, Correos había realizado un volumen de negocios anual de correo rápido de cerca de 40 millones de florines, a pesar de la competencia de las empresas privadas de correo rápido. Por lo que respecta al correo « express » tradicional, esta competencia no ha impedido que los envíos pasaran de 3,5 millones en 1983 a 4,7 millones en 1987.

Por consiguiente, no está demostrado que el mantenimiento de la situación de competencia existente hasta la entrada en vigor de la nueva Ley perjudique al servicio postal básico ni que la referida medida sea decisiva para el equilibrio financiero del servicio de Correos. La necesidad de extender la posición dominante de dicho servicio al mercado del correo rápido, de importancia secundaria para Correos, no es una necesidad objetiva que justifique la supresión de la competencia en este mercado.

En realidad, Correos cuenta ya con ventajas considerables en el ejercicio de esta misión, puesto que tiene el derecho exclusivo de colocar buzones y emitir sellos, está eximido de las obligaciones de la Ley del transporte por carretera (wet autovervoer goederen) y del decreto sobre duración de trayectos (rijtijden besluit), y, al utilizar un mismo personal e infraestructura para los diferentes servicios, obtiene economías de escala que repercute en las tarifas, por ejemplo, mediante la concesión de descuentos en las tarifas del servicio EMS.

Por lo demás, en la actualidad la PTT-Post BV resiste muy bien la competencia de las empresas privadas. No está obligada a ofrecer sus servicios a la misma tarifa en el conjunto de los Países Bajos. Practica importante descuentos cuya compatibilidad con el artículo 86, en algunos casos, parece dudosa (1). La empresa PTT-Post BV puede, por lo tanto, tener en cuenta las diferencias de costes a la hora de fijar sus tarifas, del mismo modo que hacen sus competidores privados. Por consiguiente, no está probado que su misión de general repercuta de tal manera en la estructura tarifaria (2) de la empresa PTT-Post BV como para que pueda escapar, en materia de correo rápido, a los imperativos de las normas de competencia.

(18) A la vista de lo expuesto, el mantenimiento del régimen de competencia existente hasta la entrada en vigor de la nueva Ley no puede suponer un obstáculo a las obligaciones de servicio público que el Gobierno neerlandés ha impuesto a Correos. El monopolio de PTT-Post BV en el servicio postal básico, no afectado por la presente Decisión, es en la actualidad plenamente suficiente para garantizar el mantenimiento de las obligaciones de servicio público, sin afectar a los intercambios de forma contraria al interés de la Comunidad,

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

Las disposiciones de los artículos 2 y 12 de la Ley neerlandesa de 26 de octubre de 1988 sobre funcionamiento del servicio postal, junto con las del Decreto de aplicación de 19 de diciembre de 1988, por las que se reserva el servicio rápido de recogida, transporte y distribución de cartas de hasta 500 gramos a un precio inferior a 11,9 florines para destinos dentro de la Comunidad y a 17,5 florines para los de fuera de la Comunidad, así como la obligación de registrar las tarifas con antelación, que impone el Decreto de 12 de mayo de 1989, son incompatibles con el apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE, en relación con el artículo 86 del mencionado Tratado.

Artículo 2

Los Países Bajos informarán a la Comisión, en un plazo de dos meses a contar desde la fecha de notificación de la

presente Decisión, de las medidas adoptadas para cumplir la presente Decisión.

Artículo 3

El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.

Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 1989.

Por la Comisión

Leon BRITTAN

Vicepresidente

(1) Staaatsblad 1988, 605.

(2) Staatscourant de 8. 6. 1989, no 109.

(1) Sentencia del 3 de octubre de 1985, asunto 311/84, CBEM/CLT e IPB, R p. 3278, no 27.

(1) Cf. Sentencia del 13 de febrero de 1979, asunto 85/76, Hofman Laroche c/Comisión, Rep p. 461 (Cons. 49, 102 y siguientes).

(2) Cf. Sentencia del 11 de abril de 1989, asunto 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen c/ZBUW, sin publicar.