INFORME ESPECIAL n° 3/95

sobre la aplicación de las medidas de intervención previstas para la organización de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino

(95/C 285/01)

(Observaciones presentadas de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)

ÍNDICE

Apartados

INTRODUCCIÓN1.1 - 1.4EL MERCADO DE LAS CARNES DE OVINO Y CAPRINO2.1 - 2.10 El mercado mundial2.1 - 2.2 El mercado interior2.3 - 2.7 Aspectos particulares de la cría2.8 - 2.10NORMATIVA COMUNITARIA3.1 - 3.16 Introducción3.1 - 3.2 Medidas destinadas al mercado interior3.3 - 3.12 Primas3.3 - 3.8 Almacenamiento privado3.8 - 3.12 Medidas destinadas al comercio con terceros países3.13 - 3.16OBSERVACIONES REFERENTES A LOS EFECTOS DEL DISPOSITIVO COMUNITARIO4.1 - 4.28 Sistema de primas4.1 - 4.25 Efectos provocados por las primas4.2 - 4.7 Tentativas de control de la producción y de los gastos presupuestarios4.8 - 4.20 Necesidad de primas más selectivas4.21 - 4.25 Almacenamiento privado4.26 - 4.28OBSERVACIONES REFERENTES A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA5.1 - 5.71 Cometido de la Comisión5.2 - 5.7 Aplicación del sistema de primas en los Estados miembros5.8 - 5.68 Registro de los precios del mercado5.9 - 5.16 Control administrativo de las solicitudes de primas5.17 - 5.23 Control sobre el terreno de los productores5.24 - 5.49 Sanciones5.50 - 5.55 Pago de las primas5.56 - 5.58 Caso particular de engorde como canales pesadas5.59 - 5.65 Fijación de límites individuales a las primas5.66 - 5.68 Aplicación del régimen de almacenamiento privado5.69 - 5.71CONCLUSIÓN6.1 - 6.14 Mayor selectividad y eficacia de las ayudas6.2 - 6.6 Necesidad de elementos estadísticos fiables6.7 - 6.8 Mayor fiabilidad del sistema de registro de los precios de mercado6.9 Refuerzo de los controles de las primas6.10 - 6.12 Posibilidad de suprimir el suplemento de prima al engorde en canales pesadas 6.13 Refuerzo del control del almacenamiento privado por los Estados miembros6.14Página

ANEXO 1: Evolución de la OCM de las carnes de ovino y caprino30ANEXO 2: Evaluación del ahorro presupuestario derivado de la introducción del mecanismo de estabilización con compensación parcial por la introducción del suplemento «mundo rural»32Respuestas de la Comisión34

INTRODUCCIÓN

1.1. La Organización Común de Mercados (OCM) en el sector de las carnes de ovino y caprino fue creada en junio de 1980 (1). Durante los primeros años los gastos presupuestarios de esta OCM, a pesar de su aumento progresivo, se mantuvieron por debajo de los 600 millones de ecus (cuadro 1) hasta 1988, año en el que se duplicaron en gran parte debido a la adhesión de España y Portugal; en 1991 experimentaron otro aumento vertiginoso hasta situarse en 2 000 millones de ecus, lo que representa cerca de 1,7 ecus por kilo de carne producida en la Unión Europea. Estos gastos se refieren casi exclusivamente (99,8 %) a las primas pagadas por ovejas y cabras, es decir 80 millones de cabezas (cuadros 2 y 3), pertenecientes a unos 600 000 productores, de los cuales sólo el 17 % puede considerarse especializado (2).

1.2. En 1984 el Tribunal publicó un Informe Especial sobre el funcionamiento de la organización común de mercados en este sector (3) y posteriormente volvió a examinar la prima por oveja con ocasión de su Informe Anual sobre el ejercicio 1988 (4). Por añadidura, la «indemnización compensatoria» para las ovejas y las cabras situadas en zonas desfavorecidas, concedida por el FEOGA-Orientación, fue objeto de observaciones en el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1990 (5).

1.3. El estudio ha tenido por objeto examinar el funcionamiento de la OCM desde 1989 desde la óptica de la buena gestión financiera y la aplicación de la normativa comunitaria en los diferentes Estados miembros y, asimismo, supervisar el resultado de observaciones anteriores. Para ello se inspeccionaron los servicios de la Comisión, los servicios centrales y regionales encargados de la gestión de los instrumentos de la OCM y beneficiarios de las medidas de los siete Estados miembros que representaban más del 95 % de los gastos: Grecia, España, Francia, Irlanda, Italia, Portugal y Reino Unido.

1.4. El sistema de primas tiene el riesgo de que se produzcan irregularidades, tal como se desprende del examen de la gestión administrativa de las medidas tomadas en el marco de la OCM (apartados 5.8 a 5.68).La implantación, con posterioridad a la fiscalización, de una identificación de los animales y de un registro por productor puede hacer que la situación mejore, aunque se deben formular algunas recomendaciones (véanse los apartados 5.42 a 5.49).

EL MERCADO DE LAS CARNES DE OVINO Y CAPRINO

El mercado mundial

2.1. El mercado mundial de las carnes de ovino y caprino se caracterizó hasta 1990 por un crecimiento continuo del censo y de la producción de las principales zonas de cría de este tipo de ganado: China, Unión Europea, la antigua URSS, Australia, Pakistán, la India y Nueva Zelanda. A partir de finales de 1991, la producción mundial disminuyó muy ligeramente debido a la caída experimentada por la antigua URSS y una ligera disminución del conjunto de los países de la Unión (cuadro 4).

2.2. Los principales países productores son asimismo los principales consumidores. Nueva Zelanda y Australia, países con amplios excedentes, tienen una importancia preponderante en el comercio internacional; mientras que la primera exporta principalmente a la Unión Europea, la segunda lo hace a Oriente Medio y al norte de África (6). La Unión no exporta prácticamente carne de ovino.

El mercado interior

2.3. En 1992 (7) la cabaña de ovino y la de caprino de la Unión estaban compuestas por 98,6 y 12,0 millones de cabezas respectivamente frente a 95,5 (incremento anual de 0,6 %) y 11,9 (incremento anual de 0,3 %) millones de cabezas respectivamente en 1987 (cuadros 2 y 3).

2.4. La producción de la Unión alcanzó la cifra de 1,18 millones de toneladas en 1992 y se inscribe en la evolución descrita anteriormente (véanse los cuadros 5 y 6). Los cuatro principales productores por orden de importancia (Reino Unido, España, Francia y Grecia) representan el 80 % de la producción, de la cual un tercio corresponde exclusivamente al primero de los países citados.

2.5. A comienzos de la década de los noventa el consumo anual por habitante pasó a superar los 4 kilos, pero con grandes variaciones según el Estado miembro, desde los 14 kilos de Grecia a un volumen inferior al kilo en Dinamarca, Alemania y Países Bajos. Asimismo, la presentación del producto varía desde una media igual o inferior a 10 kilos de peso en el momento del sacrificio en Grecia, España, Italia y Portugal, hasta los 20 kilos o más en Bélgica, Luxemburgo, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Países Bajos y Reino Unido, mientras que Francia ocupa una posición intermedia con 17 kilos. La media comunitaria se sitúa en 14 kilos.

2.6. El porcentaje de autoabastecimiento ha pasado del 71 % existente al crearse la OCM en 1980 al 83 % en 1992; el consumo restante ha sido atendido sobre todo mediante la compra a Nueva Zelanda de alrededor de 200 000 toneladas de carnes en peso canal, es decir el 80 % del total importado anualmente. El 95 % de esta carne se importa congelada y se dirige a un segmento de mercado diferente al de la carne comunitaria, que se vende fresca o refrigerada a un precio de un 50 a un 60 % más caro.

2.7. En lo que respecta al comercio intracomunitario, el principal exportador es el Reino Unido cuyo nivel de precios suele ser uno de los más bajos de la Unión; mientras que el principal importador es Francia (cuadro 7).

Aspectos particulares de la cría

2.8. La cría de ganado ovino constituye a menudo la única actividad significativa en numerosas zonas donde resulta difícil implantar otras actividades, por lo que contribuye a mantener en ellas una cierta población.

2.9. Según las regiones, el ganado ovino sirve para producir leche, como sucede casi siempre en Grecia e Italia, o se utiliza exclusivamente para la producción de carne, caso de Irlanda y Reino Unido. En España, Francia y Portugal se registran situaciones mixtas. Hasta fecha reciente la lana, producto no amparado por la OCM, constituía otra salida comercial importante, pero la utilización de nuevas materias textiles provocó recientemente la acumulación de considerables excedentes mundiales de lana y el hundimiento de los precios. En 1993 muchos productores europeos no lograron siquiera desembarazarse de los productos del esquileo.

2.10. La cría de ganado caprino se practica por lo general en zonas más difíciles todavía, principalmente en Grecia, España, Francia, Italia y Portugal, dirigiéndose preferentemente a la producción de leche destinada a la fabricación de queso.

NORMATIVA COMUNITARIA

Introducción

3.1. La OCM en el sector de las carnes de ovino y caprino se rige actualmente por el Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (8). El dispositivo de intervención se articula en torno a la fijación por el Consejo, en cada campaña (9), de un precio de base expresado por cien kilogramos de canales de ovino y ajustado cada semana de la campaña para tener en cuenta las variaciones estacionales que caracterizan el mercado.

3.2. Los objetivos perseguidos por la OCM son estabilizar los mercados y asegurar un nivel de vida justo para la población agrícola interesada (10). Las medidas adoptadas a nivel del mercado interior para facilitar la adaptación de la oferta a las exigencias del mercado consisten, por un lado, en la concesión de primas a los productores y, por otro, en la intervención en forma de ayudas al almacenamiento privado de carne. Por otra parte, un régimen único de intercambios en las fronteras exteriores contribuye a estabilizar el mercado comunitario al evitar que las fluctuaciones de precios del mercado mundial perturben los precios practicados dentro de la Unión (11).

Medidas destinadas al mercado interior

Primas

3.3. En casi quince años se ha pasado de un sistema de primas cuyo importe variaba según los Estados miembros o grupos de Estados miembros a un sistema caracterizado por que el importe de cada prima es idéntico en toda la Unión (véase el Anexo 1). Aparte de las primas previstas en virtud de la OCM examinada a continuación, existen otras ayudas como la indemnización compensatoria, financiada por el FEOGA-Orientación, cuyos gastos anuales en favor del ganado ovino y caprino se sitúan entre el 5 % al 10 % de las de la OCM (100 a 180 millones de ecus).

3.4. Según la definición adoptada por el Consejo a partir de la campaña 1993 (12), tendrán derecho a las primas las hembras de las especies ovina y caprina que hayan parido al menos una vez o que tengan como mínimo un año, siempre que el ganadero posea al menos diez (13), limitando el derecho a la cuota de prima que se le haya concedido o que haya adquirido (véanse los apartados 4.14 a 4.16). Anteriormente, las hembras cubiertas por primera vez también tenían derecho a la prima aunque se excluían las destinadas a desecho (14), sin embargo, era imposible identificar estas categorías durante los controles sobre el terreno. Aunque la nueva definición puede mejorar el control, también puede hacer que los ganaderos conserven más tiempo animales viejos improductivos para recibir las primas, lo que no puede hacer sino degradar el estado sanitario de los rebaños.

3.5. La fijación del importe de la prima abonada a los «productores de corderos pesados», es decir los que no comercializan leche ni productos lácteos de oveja, la efectúa primero la Comisión después de finalizar la campaña para compensar la disminución de renta correspondiente a la diferencia entre el precio de base y el precio medio ponderado que se haya registrado en los mercados representativos de la Unión. El importe de esta prima cambia todos los años; en la campaña de 1994 fue de 17,790 ecus por oveja [1992: 18,616 ecus; 1993: 20,898 ecus (15)].

3.6. Esta prima se abona en un 80 % a las restantes categorías de productores (16), o sea:

a) los «productores de corderos ligeros», es decir los que comercializan leche o productos lácteos de oveja; sin embargo, si prueban que han engordado al menos el 40 % de los corderos nacidos en su explotación como canales pesadas, estos productores tienen derecho a recibir la totalidad de la prima por el número de corderos engordados siempre que reúnan determinadas condiciones (véanse los apartados 5.59 a 5.65);

b) los productores de carne de caprino situados en determinadas regiones (17).

3.7. Dentro de las medidas denominadas «Mundo Rural» creadas por el Reglamento (CEE) n° 1323/90 del Consejo, de 14 de mayo de 1990 (18), los productores situados en determinadas zonas desfavorecidas reciben un importe suplementario de 5,5 ecus por animal subvencionable, cuando se trata de productores de corderos pesados, y de 3,8 ecus, cuando se trata de productores de corderos ligeros y de productores de carne de caprino (véanse los apartados 4.9 a 4.11).

3.8. Se abonan, pues, primas al 70 % de las cabañas de ovino y caprino (al 99 % de la cabaña de corderas cubiertas y ovejas) (cuadros 2 y 3). De las informaciones de la campaña 1992 enviadas por los Estados miembros a la Comisión se deduce que el 22 % de los 80 millones de animales por los que se han solicitado primas, que pertenecen a unos 600 000 ganaderos, pertenecen a rebaños de menos de 100 animales con derecho a prima (el 4 % a rebaños de menos de 20 cabezas), que el 54 % pertenecen a rebaños de 101 a 500 animales con derecho a prima y el 24 % a rebaños de más de 500 animales. Esto hace que la gestión y el control de las primas puedan producir costes administrativos importantes. Las autoridades competentes de los Estados miembros visitados y las de la Comisión no cuentan con datos al respecto.

Almacenamiento privado

3.9. La ayuda al almacenamiento privado consiste en abonar al operador, por lo general un comerciante de carne, una determinada suma que le permita aplazar entre 3 y 7 meses la introducción en el mercado de carnes de cordero.

3.10. Cuando el precio medio ponderado semanal de las canales de ovinos y el precio de mercado de una zona de cotización, es decir de un Estado miembro o de Irlanda del Norte, se sitúan entre el 90 % y el 70 % del precio de base estacionalizado, la Comisión podrá decidir una ayuda al almacenamiento privado en la zona, previo dictamen del «Comité de gestión ovino-caprino» (19). No obstante, cuando se sitúe por debajo del 85 % del precio de base, la decisión de ayuda deberá seguir un procedimiento de licitación (20).

3.11. Si el precio de mercado de una zona de cotización resulta inferior al 70 % del precio de base estacionalizado durante dos semanas consecutivas, la Comisión se verá obligada entonces a decretar la apertura de un procedimiento de licitación. La decisión sobre el importe de la ayuda y las cantidades aceptadas se adoptará de nuevo previo dictamen del «Comité de gestión ovino-caprino».

3.12. Con posterioridad a los controles llevados a cabo por el Tribunal en los Estados miembros, el Consejo decidió hacer necesario el procedimiento de licitación solamente por debajo del 70 % del precio de base estacionalizado y suprimir la obligación de apertura de dicho procedimiento, por lo que la Comisión decidirá en el futuro si es oportuno proceder a éste según la situación del mercado (21).

Medidas destinadas al comercio con terceros países

3.13. La normativa comunitaria prevé que las importaciones de carne que llegan al territorio de la Unión se graven con una exacción limitada al importe fijado en los acuerdos de autolimitación de las cantidades exportadas a la Unión o en acuerdos celebrados con terceros países en el marco del GATT (22).

3.14. Se han firmado acuerdos de autolimitación con doce países, que se han renegociado en varias ocasiones. En 1989 y 1990 se redujeron las cantidades que podían exportar algunos de estos países y, con respecto a las exportaciones de carne congelada, se acordó con Argentina, Australia, Nueva Zelanda y Uruguay un procedimiento de supervisión de los precios con relación al precio de mercado del Estado miembro importador (nivel de referencia expresado en porcentaje de éste). Se suprimieron las exacciones a la importación impuestas a los doce países ajenos a la Comunidad que con anterioridad representaban un porcentaje del 10 %. La cantidad de carne congelada que en virtud de estos acuerdos puede exportarse a la Unión es de 275 000 toneladas, es decir un 20 % aproximadamente del consumo anual de la Unión. Algunos incluyen un sublímite para la carne refrigerada.

3.15. Tras la revisión del acuerdo del GATT que entró en vigor el 1 de julio de 1995, se han mantenido en general las cantidades que pueden exportarse a la Unión con derechos nulos pero se ha suprimido el sublímite que existía con anterioridad para las carnes refrigeradas. Al margen de estos acuerdos, las importaciones de la Unión son libres, pero se aplica una tarificación basada en las exacciones vigentes durante el período 1986 a 1988.

3.16. El reglamento de base prevé igualmente que la diferencia entre los precios de dichos productos en el mercado mundial y los precios vigentes en la Unión podría compensarse mediante una restitución a la exportación variable según los destinos, en la medida necesaria para hacer posible la exportación de los productos regidos por la OCM (23). En la práctica, no se han concedido restituciones a la exportación a los productos de la OCM.

OBSERVACIONES REFERENTES A LOS EFECTOS DEL DISPOSITIVO COMUNITARIO

Sistema de primas

4.1. A partir de la segunda mitad de los ochenta, se observa la existencia simultánea de un descenso de los precios a la producción y un alza de los gastos presupuestarios de la OCM de las carnes de ovino y caprino. Se han intentado diversas medidas para limitar estas tendencias hasta desembocar en la creación de un arsenal reglamentario destinado a controlar los gastos y la producción.

Efectos provocados por las primas

Primas, evolución de los precios y de la producción de carne

4.2. Durante los últimos veinte años ha aumentado la producción y el consumo de las carnes de ovino y caprino (véase el cuadro 5), en un contexto de descenso de los precios de mercado. El cuadro 8 demuestra que el precio de base fijado por el Consejo se mantuvo bastante estable entre 428,0 ecus en 1984 y 418,5 ecus en 1993, sin seguir las variaciones del precio de mercado medio ponderado comunitario que evolucionó a la baja, especialmente a partir de 1987, evolución que se aceleró a partir de 1989; desde la creación de la OCM en 1980, el descenso de los precios fue del 27 %, superando el 37 % en Grecia e Irlanda. La creciente diferencia entre los dos precios (precio de base superior en un 15 % al precio medio de mercado en 1984 y un 62 % en 1993), combinada con el aumento del número de animales primados provocó un aumento vertiginoso de los gastos comunitarios.

4.3. Debido a la doble circunstancia de que la OCM no incluye un mecanismo de apoyo del mercado por compras públicas y de que el almacenamiento privado es escaso (véanse los apartados 4.26 a 4.28), la carne producida debe encontrar comprador en el mercado, aunque sea a costa de bajar los precios. Ahora bien, por su carácter de compensación de una disminución de renta, (véase el apartado 3.5), las primas han eliminado en gran medida el impacto de estas bajadas en la producción (gráfico 1), la cual ha seguido aumentando regularmente. El único medio para dar salida a esta producción en aumento ha sido recurrir a nuevos descensos de precios que, a su vez, han sido compensados automáticamente por un aumento del importe de la prima. Dado que el precio de base se ha mantenido estable, el mecanismo de fijación del importe de las primas ha provocado la aparición de un círculo vicioso -la prima y los precios se influyen mutuamemente- que priva al mercado de su auténtica función equilibradora de la oferta y la demanda.

4.4. El cuadro 9 ilustra este mecanismo y demuestra que el consumo de este tipo de carne ha aumentado a la vez que disminuía el de carne de vacuno (24). Aunque las medidas comunitarias afectan al mercado primario, es decir el que determina el precio pagado por los mataderos y los comerciantes a los productores, los descensos de precios indicados han terminado forzosamente por estimular el consumo. En efecto, el número de participantes en el proceso de distribución de este tipo de carne es elevado en los principales Estados miembros productores, lo que permite a la competencia jugar su papel en el mercado del consumo final. A semejanza de lo observado en Francia (25), los importantes descensos de precios a la producción han terminado forzosamente por mejorar la competitividad de las carnes de ovino y caprino en relación con otras carnes, pero sin traducirse en reducciones de precios equivalentes para el consumidor.

4.5. Por otra parte, sigue habiendo mucha dispersión de los precios de mercado entre los diferentes Estados miembros (véase el cuadro 8), lo que testimonia la disparidad de condiciones de producción y de consumo existente en la Unión. La diferencia media de los precios de mercado pasó de 73,5 en 1980 a 53,5 en 1992 ( 27,2 %); en 1993 era de 35,0 ( 25,2 % suplementarios), pero esta evolución se debe más a los reajustes monetarios producidos durante el año que a una convergencia de los precios de mercado. Ahora bien, en el contexto de la realización de un mercado único, la convergencia de precios de mercado constituye uno de los objetivos perseguidos por la OCM (26).

Ayuda concedida a la producción de las carnes de ovino y de caprino y las rentas de los productores

4.6. Según se indica en el apartado 1.1, los gastos presupuestarios han aumentado en más del triple entre los primeros años de la OCM, durante los cuales se mantuvieron por debajo de los 600 millones de ecus, y 1993 año en el que alcanzaron los 2 209,8 millones de ecus (cuadro 1). El gasto por kilo de carne producida alcanza actualmente la cifra de 1,7 ecus, es decir más del triple de los gastos correspondientes a la carne de vacuno (0,55 ecus) y muy superior al de la carne de porcino (0,01 ecus) (cuadro 10).

4.7. En cuanto a la evolución de la renta de los productores de carnes de ovino y caprino en los ejercicios 1986/1987 a 1991/1992, el cuadro 11 demuestra que la renta de explotación tras las subvenciones del conjunto de la Unión Europea aumentó en un 59 % en ecus corrientes y un 18 % en ecus constantes.

Tentativas de control de la producción y los gastos presupuestarios

4.8. Con objeto de controlar la producción y los gastos fueron creándose sucesivamente a partir del final de los años ochenta varios mecanismos de éxito relativo, lo que ha conducido a la implantación de un sistema de cuotas de derechos a la prima en vigor desde la campaña de 1993.

El mecanismo de estabilización y los suplementos de prima relacionados con las medidas «Mundo Rural»

4.9. El Consejo decidió en 1988 (27) que, teniendo en cuenta las posibilidades de comercialización en los mercados de la Unión y de los compromisos internacionales de ésta, no convenía alentar la producción de las carnes de ovino y caprino a partir del momento en que el número de cabezas superara un nivel determinado, que se decidió fuera el censo de ovejas al 31 de diciembre de 1987, es decir, 63,4 millones de cabezas según las estadísticas de Eurostat publicadas en marzo de 1988. En caso de superarse dicho nivel, las primas deberían reducirse proporcionalmente (28). Este mecanismo, conocido con el nombre de estabilizador provocó la reducción del importe del precio de base, que se compara con el precio medio ponderado registrado en los mercados representativos de la Unión para calcular la disminución de renta compensada por las primas. Sin embargo, este mecanismo de estabilización ha perdido parte de su eficacia al haberse bloqueado al 7 % del precio de base a partir de la campaña de 1993 (29).

4.10. Con objeto de que esta reducción no acarreara consecuencias desfavorables en las zonas definidas en los apartados 3, 4 y 5 del artículo 3 de la Directiva 75/268/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975 (30), sobre la agricultura de montaña y determinadas zonas desfavorecidas, a partir de la campaña de 1991 se concedieron los suplementos de primas indicados en el apartado 3.7 a los productores situados en estas regiones en virtud de las medidas «Mundo Rural», lo cual se tradujo en el estimulo de la producción y el descenso de los precios de mercado.

4.11. Si se compara el ahorro obtenido gracias al mecanismo de estabilización con el gasto que supone el suplemento de prima derivado de las medidas «Mundo Rural», resulta evidente que se ha conseguido un pequeño ahorro presupuestario, que, por ejemplo, en cada una de las campañas de 1992 y 1993 puede valorarse en cerca de 50 millones de ecus (véase el Anexo 2). Sin embargo en 1992, tanto el número de cabezas por los que se había pagado la prima como el censo total de ovejas y la producción de carne superaban, respectivamente, en un 21 %, un 12 % y un 17 % los niveles de 1987.

Límites de las primas por productor

4.12. En 1989 se decidieron nuevas medidas para limitar el aumento progresivo de los gastos presupuestarios. El pago de la totalidad de la prima se limitó a 1 000 cabezas por productor en las zonas desfavorecidas y a 500 en las restantes regiones (31). El productor que superaba estas cifras recibía únicamente el 50 % del importe de las primas. Conviene precisar, sin embargo, que el número de cabezas afectadas por esta limitación representaba sólo el 2 % del total por el que se pagaba prima. El alcance de la medida era, por tanto, reducido, aun cuando «la mayoría de los grandes ganaderos se han organizado de forma tal que han conseguido que se les pague la totalidad de la prima por todo su rebaño», según puso de manifiesto el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 1991 (32).

4.13. Estos límites fueron suprimidos a partir de la campaña de comercialización de 1995 (33), al haberse decidido acometer una nueva reforma en vista de que persistía el aumento de producción.

Los límites individuales o «cuotas» de derechos a la prima

4.14. Dentro de la reforma de la PAC de 1992 se implantaron límites individuales de los derechos a la prima para los productores que ya la habían recibido por la campaña de 1991 y además habían presentado una solicitud para la campaña de 1992 (34). A partir de la campaña de 1993, la prima se abona con la limitación del número de cabezas por las que se abonó en la campaña de 1991. Sin embargo, mediante la aplicación de un coeficiente de revalorización, el Estado miembro puede aumentar los derechos citados remitiéndose a las campañas de 1989 o de 1990 si el número de primas abonadas durante una de ellas supera al de las primas pagadas en 1991.

4.15. Conforme a la normativa (35), cada Estado miembro debe constituir una reserva nacional inicial mediante la deducción de al menos el 1 % y como máximo el 3 % de la suma de los límites individuales de los productores cuya explotación está situada en su territorio. Esta reserva se utiliza para la concesión de derechos a determinados productores, especialmente quienes no presentaron su solicitud en 1991 y quienes la presentaron por vez primera en 1993. Se ha añadido una reserva suplementaria del 1 % de la suma de los límites individuales de los productores de las zonas desfavorecidas que cada Estado miembro podrá utilizar para la concesión de derechos a los productores de estas zonas.

4.16. Se ideó asimismo un sistema de transferencia de derechos a la prima (36), que estaba dando sus primeros pasos en la época en que el Tribunal realizó el presente estudio, por lo que no ha podido ser analizado en este informe.

4.17. Es preciso señalar que en el momento actual el número de derechos a la prima existente en la Unión es de cerca de 77 millones correspondientes por una parte a 69 millones de ovejas, es decir superior en un 9 % a los 63,4 millones, cifra que en 1988 fue fijada como umbral a partir del cual no debía alentarse la producción (véase el apartado 4.9) y por otra parte, a 8 millones de cabras, lo cual significa un retroceso importante a la hora de reequilibrar el mercado.

4.18. El sistema de cuotas complica la gestión administrativa de las primas, pero es probable que estabilice los gastos presupuestarios, salvo que disminuyan los precios de mercado. La primera información disponible, pese a ser aún provisional, muestra una ligera reducción de las cabañas comunitarias de ovino y caprino entre 1992 y 1994 (cuadros 2 y 3). Habrá que observar con posterioridad, y basándose en la tendencia a más largo plazo, en qué medida la implantación de las cuotas ha influido en los gastos presupuestarios.

4.19. Si el dispositivo tiene por objetivo limitar la producción de carne, no por ello asegura forzosamente su control. Sólo logrará limitar la producción si el ganadero considera que necesita la prima para la cría de ovejas o de cabras. Ahora bien, si la prima representa un ingreso del orden del 50 % del valor de la carne producida anualmente por oveja sobre la base del precio medio ponderado registrado en los mercados representativos de la Unión, los productores se encontrarán con precios de mercado y costes de producción muy diferentes. Además en algunas regiones, los productores obtienen de este ganado otros ingresos que los derivados de la producción de carne, circunstancia que influye considerablemente en la rentabilidad de sus actividades. En consecuencia, las decisiones del productor pueden estar motivadas por factores distintos a los límites individuales de los derechos a la prima aun cuando ésta siga siendo una fuente de ingresos apreciable.

4.20. En este sentido, la renta por oveja antes de las subvenciones en las explotaciones productoras de leche es por término medio 3,2 veces superior a la renta de las que no se dedican a esta producción (cuadro 12). La misma conclusión se obtiene respecto de las explotaciones de ganado caprino (cuadro 13). Ahora bien, de los 80 millones de cabezas de ovino y caprino por los que cada año se piden las primas, el 30 % pertenece a criadores de ovino que comercializan leche y el 10 % a criadores de caprino (véase asimismo el apartado 5.3).

Necesidad de primas más selectivas

4.21. Aunque el sistema de cuotas de derechos a la prima puede contribuir a un mayor control de los gastos presupuestarios, estos siguen siendo muy elevados, sobre todo cuando se comparan, en términos de kilo de carne producida en la Unión, con los correspondientes a las OCM de otros tipos de carne.

4.22. Para algunos productores, la cría de ovino y caprino reviste una importancia marginal al constituir un mero complemento de la cría de vacuno, la producción de leche o el cultivo de cereales, frutas u hortalizas, circunstancia que hace dudar de la necesidad en esos casos de la prima concebida como ayuda a la renta. Así, para un tercio de las explotaciones integrantes de la Red de Información Contable Agrícola (RICA) con producción de ovino o caprino en 1991/1992 (o sea cerca de 600 000 explotaciones), dicha producción representa menos del 10 % del valor de la producción agrícola total y para el 60 % de las explotaciones menos de un tercio de la misma.

4.23. Por otra parte, si se examina la evolución del número de cabezas por las que se abonó la prima por oveja entre 1986 y 1992 (cuadro 2) en el conjunto de los cuatro Estados miembros con menos del 50 % de las ovejas situadas en zonas desfavorecidas se observa que la tasa de crecimiento anual es del 12,1 %. En los Estados miembros con más del 50 % de ovejas situadas en zonas desfavorecidas este porcentaje es de sólo el 5,7 %. Este dato demuestra el desarrollo de la producción ovina en los Estados miembros que proporcionalmente presentan más solicitudes para regiones consideradas como no desfavorecidas. En cuanto a los Estados miembros que ocupan una posición intermedia, el porcentaje de crecimiento es inferior al de los cuatro Estados miembros citados en primer lugar, con la excepción de Italia.

4.24. Las primas favorecen el descenso de los precios de mercado, agudizan la competencia que estas carnes representan para otras, especialmente la de vacuno, y la Unión sólo ha podido dar salida a los excedentes a un costo que ha gravado considerablemente el presupuesto comunitario (37). Por ello, la prima tendría que ser mucho menos incentivadora y apoyar esencialmente las rentas de los productores de ovinos y caprinos situados en regiones donde no resulta rentable mantener otras actividades, en particular ganaderas.

4.25. La mayor selectividad de las primas de ovino y caprino choca por otra parte con las críticas ya vertidas por el Tribunal, sobre todo en su Informe Anual sobre el ejercicio 1990 (38): por una parte, la ampliación en los Estados miembros de las zonas que se han declarado desfavorecidas conforme a la Directiva 75/268/CEE del Consejo y, por otra, la existencia de zonas desfavorecidas muy extensas que engloban situaciones muy heterogéneas, algunas de las cuales no justifican necesariamente la calificación de zona desfavorecida. Habida cuenta de las ventajas financieras derivadas de la calificación de zona desfavorecida, el Tribunal afirmaba: «es por ello comprensible que los medios agrícolas y políticos de los Estados miembros ejerzan continuas presiones para que se amplíen las zonas desfavorecidas, más para que exista un número mayor de beneficiarios de las ventajas financieras que para que se compensen inconvenientes específicos».

Almacenamiento privado

4.26. La ayuda al almacenamiento privado tiene una importancia marginal en la gestión de la OCM, como confirma el nivel medio de gastos anuales de 1991 a 1993, cerca de 3,0 millones de ecus, por cantidades de carne comprendidas entre 2 000 y 3 000 toneladas, es decir entre el 0,2 y el 0,3 % de la producción anual comunitaria.

4.27. El interés de los operadores del sector de las carnes de ovino y caprino por la ayuda al almacenamiento privado es muy limitado en la medida en que la congelación de la carne ha hecho bajar los precios en cerca de un 40 %. Por otra parte, el Comité de gestión que debe pronunciarse sobre estas operaciones (véase el apartado 3.10) tiene una opinión matizada sobre la utilidad de esta medida.

4.28. Aun cuando debía abrirse un procedimiento si el precio de mercado de una zona de cotización resultaba inferior en un 70 % al precio de base estacionalizado durante dos semanas consecutivas (véase el apartado 3.11), en la práctica el Comité de gestión tenía libertad en lo relativo al resultado final del procedimiento, es decir la conclusión efectiva de las operaciones de almacenamiento privado. Ello explica que regularmente se iniciara el procedimiento de apertura con la publicación de reglamentos, presentación de ofertas por empresas de los sectores ganadero y cárnico aún cuando el Comité de gestión de ovinos y caprinos no albergara intención alguna de pronunciarse a favor de una operación de almacenamiento privado. Entretanto, se ha modificado la reglamentación pertinente (véase el apartado 3.12).

OBSERVACIONES REFERENTES A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA

5.1. El examen de la aplicación de la normativa por la Comisión y por los Estados miembros ha dado lugar a una serie de observaciones que se exponen a continuación.

Cometido de la Comisión

5.2. Pese a disponer en la base de datos «Red de Información Contable Agrícola» (RICA) de datos que le permitirían el seguimiento de la evolución de las rentas de los productores, la Comisión no la explota, por ejemplo, cuando el Consejo fija el precio de base de cada campaña, pese a que uno de los objetivos de la OCM es garantizar un nivel de vida justo para la población agrícola interesada.

5.3. La fijación del importe de la prima a los «productores de corderos ligeros» y de la prima a los productores de caprinos en un 80 % del concedido a los «productores de corderos pesados» no se basa en ninguna evaluación de los precios de coste o de los precios de venta de los productos comercializados de estas especialidades, a pesar de que los márgenes de actividad varían mucho según que el productor se limite a comercializar la carne o comercialice también productos lácteos (véase el apartado 4.20). El suplemento «Mundo Rural» abonado a los productores de algunas zonas desfavorecidas (véase el apartado 3.7) tampoco se basa en una evaluación de la renta de estos.

5.4. También existen insuficiencias en cuanto a los datos estadísticos que los Estados miembros deben comunicar a la Comisión en relación con las solicitudes antes del 31 de julio de cada campaña (39). De hecho, esta institución recibe todos los datos con un retraso aproximado de un año.

5.5. En virtud de la entrada en vigor de la normativa sobre los límites individuales de derechos a la prima, la Comisión debía recibir información sobre los límites aplicados en cada Estado miembro antes del 30 de abril de 1993. Hasta el inicio de 1994 no comenzó a perfilarse una visión global de los límites aplicados en cada Estado miembro, incluida la reserva nacional.

5.6. La Comisión debía comparar seguidamente este dato con el número de primas concedidas en virtud de las solicitudes consideradas admisibles en relación con la campaña de referencia (40).

5.7. Resulta imperativo que la Comisión se cerciore de la veracidad del número de primas abonadas por esta campaña sobre la base del número de animales beneficiarios de la prima que figura en las declaraciones anuales del FEOGA-Garantía. Se ha observado, en efecto, que los datos sobre el número de primas concedidas por una campaña, a pesar de considerarse definitivos, se modifican regularmente varios años después del cierre de ésta. Según confirma el informe redactado por la Comisión sobre la situación del mercado de la carne de ovino en noviembre de 1993 (41), es decir tras la entrada en vigor de las cuotas de derechos a la prima, los datos sobre los pagos de las campañas de 1990 y 1991 se consideraron provisionales o siguieron basándose en las solicitudes y no en los pagos. Por otra parte, en el caso de algunos Estados miembros (Dinamarca, Irlanda, Italia) y del año elegido como referencia para la asignación de cuotas, las cifras resultantes de las encuestas estadísticas sobre el censo de ovinos y caprinos son netamente inferiores a las que obran en poder de la Comisión referentes al número de animales por los que se han abonado las primas (42). Esta anomalía, que se reproduce otros años, había sido señalada ya con ocasión del estudio sobre el mantenimiento del censo de vacas nodrizas, cuyos resultados se recogen en el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1989 (43).

Aplicación del sistema de primas en los Estados miembros

5.8. El análisis de la aplicación del sistema de primas en los Estados miembros comenzará por el examen del registro de los precios de mercado y continuará con observaciones relativas a las diferentes fases de tramitación de las solicitudes, es decir el control administrativo, el control sobre el terreno de los productores, las sanciones y los pagos. Por último se examinarán dos apartados particulares: el engorde como canales pesadas y la imposición de límites individuales de derechos a la prima.

Registro de los precios de mercado

5.9. Al estar destinadas las primas abonadas a compensar una disminución de renta representada por la diferencia entre el precio de base fijado por el Consejo y el precio medio ponderado que se registra en los mercados representativos de la Unión, el registro de los precios de mercado constituye un elemento fundamental del sistema.

5.10. En cada mercado representativo de cada zona de cotización, los precios de mercado deben obtenerse (44) con referencia a la calidad tipo comunitaria de las canales de ovinos frescas o refrigeradas, es decir las canales de corderos de una edad máxima de 1 año en el momento del sacrificio, con un contenido moderado de grasa y un peso canal real o calculado de 12 kilos como mínimo (45); a veces el Estado miembro define subcategorías en función del peso canal, caso de Grecia, España, Francia, Italia y Portugal; en Francia las categorías son más precisas todavía en virtud de una clasificación basada en la fase de engorde y la conformación de la canal. Cuando el registro se basa en el peso vivo de los animales, éste debe convertirse en peso canal por medio de un coeficiente.

5.11. A continuación se establece el precio medio de la zona de cotización en función de las ponderaciones adoptadas con anterioridad entre categorías de canales y entre mercados representativos según la importancia de unas y otros.

5.12. Como máximo el jueves, los precios de la semana anterior se comunican a la Comisión, que seguidamente establece el precio medio ponderado en los mercados representativos de la Unión.

5.13. En la práctica, estos precios se obtienen de las maneras más diversas, que a veces varían incluso dentro de un mismo Estado miembro. Así, pueden obtenerse por medio de un representante, permanente o no, de una autoridad pública en los mataderos, como ha observado el Tribunal que sucede en Grecia, España e Irlanda; por comparación en cada mercado representativo efectuada por una comisión que reagrupa a participantes de las diferentes fases de la producción como en Francia; por consulta telefónica a ganaderos e intermediarios como en Italia; por un representante de la autoridad pública en un mercado de animales vivos como en Portugal o, también, por la persona encargada de las subastas que las transmite a la autoridad recaudatoria como en el Reino Unido.

5.14. Al examinar el registro de los precios de mercado de algunas semanas seleccionados aleatoriamente en algunos mercados representativos, el Tribunal ha observado que faltan documentos (Grecia e Italia) o que estos no permiten reconstituir el precio de un mercado representativo a partir de los precios obtenidos en éste (España y Portugal). En estas circunstancias no se puede garantizar con carácter retrospectivo que se hayan obtenido efectivamente los precios y los datos comunicados.

5.15. Por añadidura, se han observado anomalías en los precios realmente transmitidos a la Comisión: confusión de dos semanas en Grecia, error en los precios calculados en un matadero de Irlanda, precios de un matadero que fueron reducidos por el «Department of Agriculture» irlandés antes de comunicarlos a la Comisión, precios transmitidos por una cámara de comercio que fueron reducidos por el «Ministero per il Coordinamento delle Politiche Agricole, Alimentare e Forestali» italiano. Estas reducciones de los precios obtenidos en los mercados representativos provocan el aumento del importe de las primas y, consecuentemente, de los gastos a cargo del presupuesto comunitario.

5.16. Por último, se ha observado que el sistema de obtención de los precios de mercado y su comunicación a la Comisión no es controlado ni por la autoridad comunitaria ni por la nacional.

Control administrativo de las solicitudes de primas

5.17. Las solicitudes de primas deben presentarse a la autoridad competente del territorio de la explotación durante un período, o en su caso dos períodos, comprendidos entre el uno de noviembre anterior a la campaña y el treinta de abril siguiente. En Italia, la normativa prevé la posibilidad de centralizar las solicitudes, en cuyo caso la autoridad competente del territorio de la explotación debe recibir una copia de cada solicitud (46).

5.18. El control administrativo de las solicitudes se efectúa en una delegación regional o local del Ministerio de Agricultura del Estado miembro, salvo en Italia donde corre a cargo de un consorcio de varias empresas especializadas en informática que utiliza métodos de este tipo por cuenta del organismo pagador. En Portugal las solicitudes se presentan bien a delegaciones de organismos financieros, bien a dos organizaciones profesionales y se transmiten directamente al organismo pagador central, sin comunicarlas a las autoridades locales, práctica que no se ajusta a la normativa (véase el apartado 5.17) e implica dejar a éstas al margen del control administrativo de dichas solicitudes.

Control de la propiedad y del carácter subvencionable de los animales

5.19. El control administrativo en general se reduce a comparar el impreso de solicitud con el del año anterior y a verificar si está completo, pero no se verifica ningún extremo referente a la propiedad y al carácter subvencionable de los animales por los que se solicita la prima (véanse asimismo los apartados 5.32 a 5.36).

5.20. Por otra parte, no se ha podido verificar en ninguna de las regiones visitadas que se controle la ausencia de comercialización de leche o de productos lácteos de oveja mediante su cotejo con los datos que proporcionen los transformadores o distribuidores al comercializar estos productos, conforme exige la normativa comunitaria (47). Ahora bien, tal como se indica en los apartados 3.5 y 3.6, el importe de la prima varía en un 20 % según que el productor comercialice o no estos productos.

Control de la situación en las zonas desfavorecidas

5.21. La situación de las explotaciones en las zonas desfavorecidas permite al productor obtener un suplemento de prima en virtud de las medidas «Mundo Rural», tal como se indica en el apartado 3.7. Se considera que un productor pertenece a una zona desfavorecida si al menos el 50 % de la superficie agrícola utilizada para la producción de ganado ovino o caprino, o de ambos (48), se encuentra situado en zonas definidas como tales por los Estados miembros conforme a la Directiva 75/268/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975 (49). En el caso de que la totalidad de la explotación no esté situada en una zona desfavorecida, habrá que verificar no sólo el cumplimiento del requisito del 50 %, sino también la propiedad efectiva de las parcelas o su derecho de uso. La eficacia del control dependerá, entre otros factores, de los datos que deban consignarse en el impreso de solicitud y los comprobantes que deban adjuntarse.

5.22. Ahora bien, la información que debe facilitar el productor en su solicitud varía según el Estado miembro. En Grecia, Francia e Italia, el productor debe indicar la superficie total de su explotación limitándose a declarar si la superficie de las tierras utilizadas para la cría de ovino y caprino está situada al menos en un 50 % en una zona desfavorecida. En el Reino Unido, el productor debe indicar la superficie total de la explotación situada en zona desfavorecida, sin dar más detalles. En todos estos casos, salvo la información que acompaña a la solicitud y de la que se hablará posteriormente, no resulta posible verificar al practicar el control administrativo el cumplimiento de la condición impuesta para permitir el disfrute de las ventajas ligadas a la situación de explotación de zona desfavorecida cuando ésta se encuentra situada al lado de una zona no desfavorecida. En cambio, en España, Irlanda y Portugal, el productor debe indicar las diferentes unidades de producción que integran su explotación y la superficie de cada una de ellas. Sin embargo, al no acompañarse las solicitudes de documentos complementarios, el control no permite garantizar la veracidad de la información facilitada, en particular la propiedad efectiva de las parcelas o su derecho de uso.

5.23. En Escocia e Irlanda, se controla con mayor rigor el requisito de que al menos el 50 % de la superficie de la explotación utilizada para la cría de ovino se encuentre situada en zona desfavorecida. El productor tiene la obligación de adjuntar a su solicitud copia del plano catastral de su explotación. En Escocia, debe indicar las zonas desfavorecidas y las no desfavorecidas y calcular la superficie utilizada para la cría de ovino con exclusión, por ejemplo, de las edificaciones, carreteras, bosques y demás superficies no relacionadas con dicha actividad ganadera.

Control de los productores sobre el terreno

5.24. El productor debe mantener en su explotación los animales por los que ha presentado su solicitud durante los 100 días a partir del último día del plazo de presentación de las solicitudes (50). Durante este período, los Estados miembros proceden a inspecciones sobre el terreno para verificar la veracidad de los datos consignados por el productor en su solicitud. Estas inspecciones deben abarcar un mínimo de solicitudes que la Comisión ha fijado en un 10 % del total de productores (51).

5.25. En todos los Estados miembros visitados, salvo Italia, las autoridades encargadas a nivel central de la gestión del sistema de primas disponen de estadísticas detalladas por región del número de inspecciones practicadas.

5.26. El control de los productores sobre el terreno corre a cargo de representantes de las delegaciones regionales o locales del Ministerio de Agricultura de cada Estado miembro. A continuación se formulan observaciones sobre el mismo.

Organización de los controles sobre el terreno

5.27. La normativa implantada en 1992 sobre el sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios (52) prevé que los controles sobre el terreno deben abarcar al menos una muestra significativa de las solicitudes constituida, sobre todo, con arreglo a un análisis de riesgos. Con la entrada en vigor del sistema en 1994 para las primas de ovino y caprino cambió la manera de seleccionar los productores sujetos a inspección sobre el terreno en los Estados miembros que fueron fiscalizados por el Tribunal en 1994.

5.28. La práctica normal consiste en seleccionar a los productores sobre la base de las anomalías detectadas al realizar el control administrativo de las solicitudes o en anteriores campañas. También pueden tomarse en consideración otros criterios.

5.29. En Grecia, los inspectores de las Direcciones de Agricultura de los «nomos» controlan además una muestra de productores seleccionados aleatoriamente sobre la base de su número de identificación. En Irlanda se ha implantado un sistema idéntico.

5.30. En Italia, a partir de la campaña de 1993, se establecieron normas para seleccionar los productores sujetos a inspección sobre el terreno, entre ellas la del número de cabezas por las que se presenta la solicitud. Sin embargo, dicha selección de productores se hace irrevocablemente a nivel central y las delegaciones locales reciben los datos de los seleccionados, pero no los relativos a los demás productores. El sistema debería incluir un mecanismo que permitiera aumentar el número de controles al observarse un porcentaje significativo de anomalías. Además, aunque la selección de los productores sujetos a inspección sobre el terreno se ha basado en las anomalías aparecidas en la solicitud, éstas fueron ignoradas en los controles practicados en el momento de producirse la visita del Tribunal. Los inspectores encargados del control sobre el terreno no han tomado ninguna medida para remediar la situación.

5.31. En Portugal se han establecido diversos criterios de selección entre los que figuran el número de cabezas y la existencia en una misma explotación de unidades de producción situadas en zonas sometidas a distintas autoridades de control. Pero, como en Italia, tampoco está previsto que aumente el número de inspecciones locales cuando se observe un porcentaje de anomalías significativo.

Verificación de la información facilitada por el productor

5.32. La propiedad de los animales se presume cuando falte un sistema de identificación y registro de explotaciones ganaderas. Cabe suponer en ese caso que la persona que presenta las ovejas o las cabras en el momento del control es verdaderamente el propietario. Sin embargo en ocasiones puede surgir la duda, sobre todo cuando los animales se encuentran lejos de las edificaciones de la explotación, en parcelas no especificadas en la solicitud, contrariamente a lo exigido en la normativa (53), o cuando el inspector del Estado miembro deba aplazar el control por no habérsele podido presentar inmediatamente los animales.

5.33. A pesar de ello, existen en algunos Estados miembros prácticas que reducen este riesgo. En Irlanda muchos rebaños se marcan con una señal o con letras de colores en una o varias partes del cuerpo del animal. El productor ha de describir la marca de su rebaño en su solicitud de prima. También en Portugal hay un sistema de marcado de los ovinos y el productor está obligado a indicar en su solicitud la marca de su rebaño. En estos casos, es importante que la información se utilice con rigor al practicarse el control y que el productor explique la presencia de animales sin marca. En los controles sobre el terreno, sin embargo, se han registrado casos en que los inspectores nacionales han aceptado animales sin marca, sobre todo cuando un primer recuento de los animales marcados ha dado como resultado un número inferior a aquel por el que se había solicitado la prima.

5.34. El carácter subvencionable de los animales (véase el apartado 3.4) no puede verificarse satisfactoriamente cuando para su recuento la persona que realiza los controles sobre el terreno a menudo debe fiarse, por las mismas razones que las expuestas en el apartado 5.32, de las declaraciones del productor. En caso de duda, el inspector del Estado miembro debería preguntar siempre al productor si guarda una cartilla ganadera u otro documento pertinente y determinar, a partir del mismo, la edad que tendrán los animales el último día del período de retención, pero en ningún caso se ha visto que esta práctica se cumpliera. En Italia y España ha sucedido que el inspector no descartó las corderas demasiado jóvenes hasta que los auditores del Tribunal no le recordaron sus obligaciones en la materia.

5.35. El recuento de las ovejas a veces es difícil por la dificultad de canalizar los animales. Esta operación, sin embargo, se ve facilitada cuando existen instalaciones que permiten su inmovilización o tabiques en zig-zag que facilitan su recuento, como ha sucedido en varias explotaciones visitadas con motivo de la fiscalización en Irlanda y Reino Unido. En caso contrario, el control requiere generalmente la intervención de dos personas estimándose que en el recuento puede haber un margen de error del 1 al 2 %. En una región italiana, llegó a suceder que el inspector del Estado miembro, tras varias tentativas, no pudo contar más que una parte de un rebaño y calculó entonces de manera discrecional y aproximada el número de animales presentes.

5.36. Por otra parte, en Irlanda, los inspectores perforan una de las orejas del animal en un punto preciso que figura en las instrucciones de los controles sobre el terreno y se modifica cada año. En Portugal, los animales tienen que marcarse en el momento del recuento con pintura en pulverizador de un color determinado. Estos procedimientos implican que cada animal se examina individualmente y que el inspector del Estado miembro tiene de verdad la ocasión de evaluar el carácter subvencionable del animal.

5.37. A pesar de que el control administrativo suele ser muy escaso (véanse los apartados 5.21 a 5.23), se ha observado que en los casos examinados en España, Portugal y parte del Reino Unido al practicar el control sobre el terreno tampoco se verificaba el emplazamiento en zona desfavorecida de al menos el 50 % de la superficie de la explotación utilizada para la cría de ovinos o caprinos.

5.38. Por otra parte, se observó en España, con ocasión de una solicitud presentada por seis productores que afirmaban ser una agrupación y cuyas tierras pertenecían sólo en parte a una zona desfavorecida, que tampoco se había controlado de modo satisfactorio la existencia real de dicha agrupación. Este hecho demuestra que no es imposible que se reúnan productores cuyas tierras están situadas en zonas no desfavorecidas con productores cuyas tierras están situadas en zonas desfavorecidas para que todos se beneficien del suplemento de prima abonado en virtud de las medidas «Mundo Rural», simplemente afirmando en la solicitud que constituyen una agrupación.

Carácter inopinado de los controles sobre el terreno

5.39. La normativa prevé que las inspecciones se efectúen de manera inopinada, pudiendo darse aviso previo limitado al plazo estrictamente necesario, que no será superior a las cuarenta y ocho horas (54).

5.40. En la práctica, para que un control sea realmente inopinado ha de efectuarse por la mañana temprano o a última hora de la tarde, cuando los animales han entrado en el redil. Durante el día, se corre el riesgo de no encontrarles en los pastos cercanos, por lo que se puede tardar más de una hora en reunirlos y conducirlos a las instalaciones del productor, operaciones necesarias por los motivos expuestos en el apartado 5.35. Ello explica que en numerosos casos, especialmente en las regiones de ganadería extensiva de las zonas desfavorecidas, se suela avisar a los productores en la víspera del control y se fije una hora.

5.41. En la medida en que hasta el final del 1994 no se exigía legalmente la prueba de la propiedad efectiva de los animales, el hecho de anunciar el control sobre el terreno reducía considerablemente su eficacia.

Registro de los movimientos

5.42. A partir de la campaña de 1995 será obligatorio en cada explotación llevar un registro del ganado ovino y caprino (55), en el que constará al menos:

a) el número total de cabezas de ovino y de caprino presentes cada año en la explotación en una fecha que decidirá la autoridad competente;

b) una relación actualizada del número de hembras de más de doce meses o que hayan parido sin haber alcanzado esa edad presentes en la explotación;

c) los movimientos de los ovinos y caprinos (origen, destino, marca, fecha).

5.43. En el pasado el Estado miembro que hubiera implantado un sistema de registro podía proceder a los controles sobre el terreno fuera del período de retención, pero dentro del año en cuestión, hasta un máximo del 50 % de las inspecciones mínimas requeridas (53). El único de los Estados miembros visitados con ocasión del estudio que disponía de un sistema semejante era el Reino Unido.

5.44. Además de ayudar a establecer con certeza la propiedad y el carácter subvencionable de los animales por los que se ha solicitado la prima, el registro, combinado con un sistema de identificación, debe garantizar que cuando el control se realice fuera del período de retención los animales están verdaderamente presentes en la explotación durante este período.

5.45. El examen efectuado en el Reino Unido del sistema de registro permanente de los movimientos del ganado ovino pone de manifiesto la existencia de lagunas en el mismo y las dificultades que plantean los controles sobre el terreno.

5.46. Así puso de relieve que, contrariamente a lo previsto en la normativa, el registro utilizado no contenía datos sobre el número de animales muertos en circunstancias naturales o de fuerza mayor; cuando esta información existía era por que el productor la había contabilizado separadamente. A pesar de la ausencia de notificación y de contabilización de estas pérdidas en el registro, ha sucedido que en controles posteriores al período de retención no se consideró que faltaban los animales sino que fueron dados por muertos en circunstancias naturales, simplemente porque así lo había afirmado el productor.

5.47. En cuanto al método de control, se puso de relieve que los agentes encargados del control sobre el terreno no disponían de un método uniforme para verificar que el número de ovejas por las que se había abonado la prima correspondía al número de animales presentes durante todo el período de retención. Ha sucedido que el control era incompleto e incluso las conclusiones erróneas. A partir del número de animales contados en la explotación y de los movimientos registrados (nacimientos, adquisiciones, muertes y ventas), se puede volver atrás en el tiempo y determinar, no sólo al final del período de retención sino también en su inicio y durante todo el mismo, si el número de animales objeto de la solicitud corresponde verdaderamente al número de animales presentes en la explotación. Es seguro que para efectuar esta tarea de carácter contable, el empleo de una hoja de reconciliación normalizada al inicio y al final del período de retención, mejoraría mucho la calidad del control y permitiría reconstituir ulteriormente los trámites seguidos.

5.48. Por otra parte, algunos inspectores se limitan a controlar el registro de movimientos mientras que otros controlan además los documentos en que se basan las cifras recogidas en el registro. Sin embargo, es necesario verificar los documentos subyacentes (facturas, recibos, etc.) para garantizar una inspección satisfactoria.

5.49. Por último cabe señalar que si bien en el Reino Unido la llevanza de un registro conforme a la normativa constituía una condición necesaria para la concesión de la prima, se puso de manifiesto que cuando el registro del productor no preveía la contabilización de los casos de circunstancias naturales y estos no se contabilizaban en otro documento, el inspector del Estado miembro pese a todo lo declaraba satisfactorio en su informe de control. También se observó que cuando al practicar un control sobre el terreno se descubría que un productor no llevaba un registro de movimientos, se le concedía un período de gracia para que pudiera reconstituir uno, cuando lo normal sería que el inspector procediera por sí solo a un cotejo con arreglo a los documentos de base que deben obrar en poder del productor en el momento del control.

Sanciones

5.50. La normativa comunitaria prevé que si el número de animales realmente subvencionables a resultas del control es inferior al que ha servido de base a la solicitud, habrán de imponerse diversas sanciones moduladas en función de la diferencia registrada (56).

5.51. No obstante, en caso de pérdidas del rebaño por circunstancias naturales, se mantiene la prima por el número de cabezas realmente subvencionables, sin que se impongan sanciones, a condición de que el productor haya informado por escrito a la autoridad competente dentro de los 10 días siguientes a la constatación de la pérdida. En la práctica, este plazo resulta difícil de verificar porque a su vez resulta difícil verificar la constatación de la pérdida por el productor.

5.52. En Francia existe un documento emitido por un tercero, el certificado de recogida de los animales muertos por el matadero, que permite determinar la fecha en que el animal muerto ha sido recogido por el matarife. Sucede, sin embargo, que en ausencia de notificación de pérdida conforme a las exigencias reglamentarias, la comunicación del justificante de recogida en el momento del control sobre el terreno se considera equivalente a la notificación, aun cuando la fecha de retirada que figura en el justificante de recogida sea anterior en más de 10 días a la fecha del control sobre el terreno que en este caso es la fecha de notificación. Esta práctica significa que, en este caso, no se imponen las sanciones que deberían haberse impuesto.

5.53. Las autoridades encargadas de la aplicación del sistema de primas en este Estado miembro han querido, sin embargo, facilitar la notificación de las pérdidas por circunstancias naturales mediante la entrega al productor, al mismo tiempo que el impreso de solicitud, de formularios de notificación tipo en los que, entre otros extremos, deberá consignar el número de ovejas perdidas.

5.54. En Grecia se sigue una práctica parecida. Sin embargo, en las regiones visitadas, las notificaciones de pérdidas por circunstancias naturales son muy raras.

5.55. En el Reino Unido, tal como se explica en el apartado 5.46, ha sucedido que en los controles realizados fuera del período de retención, el inspector del Estado miembro, basándose en la simple afirmación del productor, considera los animales que faltan como pérdidas por circunstancias naturales para reconstituir el número de animales presentes en la explotación durante el período de retención.

Abono de las primas

5.56. Antes del fin de cada semestre, la Comisión procede a la estimación del importe previsible de la prima y, sobre esta base, los Estados miembros tienen autorización para abonar un anticipo semestral equivalente al 30 % de la prima (57). El importe definitivo de las primas se fija después de finalizar la campaña, durante el año siguiente, y el saldo de las primas debe liquidarse antes del 15 de octubre (58).

5.57. Algunos Estados miembros abonan anticipos y otros no (Bélgica, Dinamarca, Italia, Luxemburgo, Países Bajos), lo cual evidentemente repercute en la eficacia de la prima concebida como ayuda a la renta y no garantiza un trato semejante a todos los productores de la Unión.

5.58. El examen de las campañas de 1991 y 1992 muestra grandes divergencias en lo relativo a la rapidez con que se paga a los productores. Si se toman en consideración los flujos mensuales de pagos de los Estados miembros y el cálculo del plazo medio de pago ponderado por los importes pagados, resulta una diferencia de al menos ocho meses entre los Estados miembros que pagan más rápidamente a sus productores, Francia e Irlanda, y los que pagan más tarde, Dinamarca e Italia. Comparándolos con los Estados miembros más rápidos, España, Portugal y Reino Unido pagan con un retraso de menos de un mes a dos meses por término medio, Alemania de tres a cuatro meses más tarde y los restantes Estados miembros, es decir Bélgica, Grecia, Luxemburgo y Países Bajos, de cuatro a siete meses. Los productores de los diferentes Estados miembros no se benefician pues de un trato semejante.

Caso particular del engorde como canales pesadas

5.59. Tal como se indica en el apartado 3.6, los productores de corderos ligeros reciben una prima inferior en un 20 % a la abonada a los productores de corderos pesados, al no comercializar estos últimos leche ni productos lácteos de oveja. Pese a ello, el sistema de engorde de los corderos como canales pesadas permite a los productores de corderos ligeros percibir la prima al 100 % hasta el número de corderos engordados como canales pesadas.

5.60. Con objeto de poder verificar la principal exigencia impuesta por el Consejo para admitir que los corderos han sido engordados como canales pesadas, es decir que el engorde haya durado al menos 45 días y se haya obtenido un peso vivo mínimo de 25 kilos por término medio, por lote de corderos (59), los productores deben respetar una serie de obligaciones para evitar abusos (60):

a) cada productor debe presentar una declaración de engorde de cada lote de corderos;

b) el poseedor de los corderos sujetos a engorde, bien sea el productor o un especialista en dicha operación, debe llevar al día un registro de engorde que incluya:

i) a la entrada: el número de lote, el número de corderos, la fecha de comienzo del engorde, la marca indeleble de identificación y la explotación de origen;

ii) a la salida: la fecha, el peso medio y la composición del lote (número de corderos de cada lote de entrada que forma parte del lote de salida).

5.61. En virtud de este régimen específico, se abonan en cada campaña cerca de 800 000 primas, principalmente en Francia y España, pero también en menor medida en Portugal y Grecia.

5.62. Durante la visita de un cebadero en Francia no fue posible verificar el cumplimiento de las obligaciones reglamentarias en materia de duración del engorde y peso medio de los corderos debido a la falta de un registro de salida. También se observó que cuando un productor vendía sus corderos para engorde a una empresa que disponía de cebaderos en diferentes departamentos, la dirección mencionada en la declaración de engorde era el domicilio social de dicha empresa, lo que no permite garantizar un control ulterior de los corderos así engordados al no conocer su verdadero destino.

5.63. En Grecia, los productores visitados llevaban el registro específico para la campaña en curso, pero el único de ellos que había practicado el engorde como canales pesadas durante una campaña anterior había obtenido el suplemento de prima en la misma sin llevar ese registro.

5.64. En el único caso examinado en Portugal, una explotación perteneciente al Ministerio de Agricultura que practicaba este tipo de engorde desde hacía algunos años, no se llevaba ningún registro.

5.65. Por último cabe señalar que si bien las autoridades locales encargadas de controlar el sistema tienen la obligación de inspeccionar los lugares de engorde de al menos el 10 % de los declarantes por campaña, ninguna de las autoridades nacionales de los Estados miembros visitados por el Tribunal para el examen de este sistema (los mencionados con anterioridad) disponía de estadísticas en la materia. En Francia se observó incluso que en los dos departamentos visitados no se había efectuado hasta aquel momento ningún control sobre el terreno de los especialistas dedicados a este tipo de engorde.

Fijación de límites individuales a las primas

5.66. En todos los Estados miembros visitados, la aplicación del sistema de cuotas, entonces en curso, resultaba laboriosa por el volumen de datos sujetos a tratamiento y el número de notificaciones que habían de cursarse, a veces sin ningún tipo de sistema informático. Así, la notificación de las cuotas a los productores, incluso en los casos más fáciles (los que no pedían beneficiarse de la reserva nacional o de la reserva suplementaria), pocas veces pudo terminarse con una antelación mínima de 15 días antes del fin del período de presentación de las solicitudes del Estado miembro, según se prevé en la normativa (61).

5.67. En Grecia, donde el período de presentación de las solicitudes terminaba pronto, el 15 de febrero, los límites individuales de derechos a la prima fueron notificados en los casos más fáciles mediante su anuncio en los tablones de las cooperativas de productores en los plazos prescritos. En las regiones españolas visitadas no se asignaron los límites por primera vez hasta junio y julio de 1993, es decir mucho después de que se cerrara el plazo de presentación de las solicitudes. En Francia dicho plazo se cerraba el 15 de febrero y los límites no se notificaron hasta los meses de marzo y abril. En Irlanda, la notificación de las cuotas no comenzó antes del final de abril de 1993 pese a que el plazo de presentación de las solicitudes finalizaba el 12 de marzo. En Italia, las cuotas fueron notificadas con carácter provisional, en los plazos prescritos, a los productores que habían presentado la solicitud en 1991, pero había que verificar después si habían presentado otra en 1992. En Portugal, cerca del 20 % de los productores no había recibido su cuota al cierre del plazo de presentación de las solicitudes. En Reino Unido, el proceso de notificación tampoco se terminó antes del cierre de dicho plazo de presentación.

5.68. Tras asignar los límites en los casos más fáciles, faltaba aún pronunciarse sobre las solicitudes de inclusión en la reserva nacional, lo cual implica que los Estados miembros han sufrido durante mucho tiempo situaciones provisionales, y a veces confusas, que han retrasado la gestión de las solicitudes relativas a la campaña de 1993 y el abono de las primas.

Aplicación del régimen de almacenamiento privado

5.69. A pesar de su escasa importancia financiera (véase el apartado 4.26), se examinó el almacenamiento privado en dos Estados miembros (España e Irlanda), observándose diversos problemas.

5.70. El Tribunal procedió en España a la inspección de una empresa fuera del período de retención de las carnes. A pesar de lo prescrito en la normativa (62) y de que la operación había sido inspeccionada tres veces por agentes del organismo pagador, resultó que el operador no llevaba ninguna contabilidad material en la que anotar, entre otros extremos, los productos sujetos a almacenamiento privado por cada contrato. Por ello, resultaba imposible garantizar que los productos presentados por el operador en un control realizado durante el período de retención de las canales fueran los sujetos a almacenamiento. También resultaba imposible verificar las fechas de entrada y salida del almacén y, en consecuencia, el respeto del período de retención de las canales.

5.71. En Irlanda, se observó también que el operador controlado no llevaba ninguna contabilidad material. Al examinar la documentación relativa a anteriores contratos con el mismo operador, se observó que las fechas aparecían tachadas y modificadas, siendo a veces contradictorias, lo cual imposibilitaba la verificación de los requisitos reglamentarios. También se observó que en una de las operaciones examinadas no coincidían los números de los precintos de los camiones que transportaban la carne desde la instalación de deshuesado hasta el almacén. Las autoridades responsables del Estado miembro sólo ofrecieron posteriormente datos parciales sobre las fechas que figuran en los documentos y justificaron las diferencias de los números de precintos explicando que la carne había tenido que descongelarse fuera de las instalaciones de almacenamiento de la empresa, con lo que se había tenido que transportar dos veces entre la sala de deshuesado y el almacén.

CONCLUSIÓN

6.1. Las observaciones formuladas en el informe del Tribunal sobre el ejercicio 1988 mostraban fundamentalmente que algunas disposiciones no se adaptaban a las realidades de la cría de ovino ni de los controles, como la definición de «oveja subvencionable» que fue modificada ulteriormente. También se han modificado, tal como había propuesto el Tribunal, la obligación de declarar los casos de circunstancias naturales, graduación de las sanciones, porcentaje mínimo de controles sobre el terreno y especificaciones en materia de registro de los movimientos de los animales.

Mayor selectividad y eficacia de las ayudas

6.2. El crecimiento vertiginoso de los gastos presupuestarios por las primas de ovino y caprino desde la cifra de 600 millones de ecus de los primeros años de la OCM a los 1 932 millones de ecus de 1994 ha dado lugar desde hace varios años a la creación de un arsenal de medidas destinadas a limitar este crecimiento, cuyo éxito ha sido relativo (apartados 1.1 y 4.8 a 4.13). Las cuotas de derechos a la prima para estabilizar los gastos presupuestarios que entraron en vigor a partir de la campaña de 1993 han constituido la última etapa de este proceso (apartados 4.14 a 4.20). Esta evolución era inevitable dada la estabilidad del precio de base y su amplio margen de diferencia con el precio medio de mercado: en 1993, el precio de base y el precio de base corregido con el estabilizador correspondían respectivamente al 162 % y al 150 % del precio medio de mercado. Ello se explica por el mecanismo de fijación del importe de las primas que, al compensar automáticamente el descenso de los precios, priva al mercado de su verdadera función de ajuste de la oferta y la demanda, creando un círculo vicioso que transfiere al presupuesto comunitario los descensos de los precios a la producción (apartados 4.2 a 4.4). El Tribunal recomienda pues a la Comisión que se replantee la conveniencia de un mecanismo de este tipo, que resulta inapropiado sobre todo cuando el precio de base no sigue de cerca el precio medio de mercado.

6.3. Por otra parte, al favorecer el descenso de precios, este mecanismo contribuye a aumentar la competencia para la carne de vacuno cuyos excedentes constituyen una pesada carga para el presupuesto comunitario (apartado 4.24). Además, los gastos presupuestarios por kilo de carne de ovino y caprino producida en la Unión representan actualmente más del triple de los efectuados por la carne de vacuno (apartado 4.6). Por último, se registra un desarrollo, en términos relativos, de la producción ovina en los Estados miembros que presentan proporcionalmente más solicitudes de primas en las regiones consideradas como no desfavorecidas (apartado 4.23).

6.4. Ante esta situación, resulta necesario que la Comisión estudie las alternativas del sistema actual. Se deben fijar objetivos más precisos, claramente definidos y sujetos a evaluación periódica (apartado 5.2), limitando progresivamente el beneficio de las ayudas concedidas en este sector a la renta de los productores cuyo ganado está situado en una región desfavorecida donde no resulta rentable mantener otras actividades ganaderas y las ayudas pueden servir para mantener la población rural. La Comisión debería también introducir criterios de protección del medio ambiente y de gestión del territorio.

6.5. En este sentido, resulta esencial que la Comisión proponga una nueva definición de la noción de «zona desfavorecida» y observar gran rigor en la asignación y el control de la condición de zona desfavorecida. Los criterios de definición de estas zonas deben revisarse con la mayor urgencia para tomar en consideración las condiciones concretas de la cría de este ganado (apartado 4.25).

6.6. La función de ayuda de las primas a la renta de los productores debe mejorarse también en el sentido de agilizar su pago, dadas las grandes divergencias que existen al respecto entre los Estados miembros (apartados 5.56 a 5.58).

Necesidad de elementos estadísticos fiables

6.7. Los Est.ados miembros deben conceder más atención a los datos estadísticos que transmiten a la Comisión y garantizar el respeto de los plazos de presentación. Por su parte, la Comisión debería controlar mejor el cumplimiento de las obligaciones reglamentarias de los Estados miembros en esta materia (apartado 5.4).

6.8. En el capítulo de los límites individuales de los derechos a la prima, resulta imperativo aclarar las divergencias entre las cifras resultantes de encuestas estadísticas y las de animales primados. También es preciso que los servicios de la Comisión encargados de la gestión del sistema de primas y de la liquidación de las cuentas correspondientes basen su control de las cuotas de cada Estado miembro para la campaña de 1993 en el número de animales beneficiarios de la prima que se contienen en las declaraciones anuales FEOGA-Garantía de los Estados miembros para el año de referencia que hayan escogido (apartados 5.5 a 5.7).

Mayor fiabilidad del sistema de registro de los precios de mercado

6.9. Resulta deficiente la aplicación del sistema de obtención de los precios de mercado, que sirve de base para determinar el importe de la prima. Ante los errores detectados, procede que en el futuro las autoridades de los Estados miembros y la Comisión controlen la obtención de los precios, control que no ejercen en la actualidad, y la formalicen mínimamente en los mercados representativos para llegar así a la fuente de información y garantizar que se obtienen realmente los precios practicados (apartados 5.9 a 5.16).

Refuerzo del control de las primas

6.10. El sistema de primas, según ha observado el Tribunal, está sujeto a procedimientos de gestión dispares y un control interno débil en la medida en que, por una parte, el control administrativo es muy limitado (apartados 5.17 a 5.23) y, por otra, aparecen escasas veces en los controles sobre el terreno elementos de prueba de la propiedad y del carácter subvencionable de los animales (apartados 5.32 a 5.36). Las debilidades señaladas se agravan porque la mayoría de los controles sobre el terreno no son inopinados (apartados 5.39 a 5.41); por otra parte, las pérdidas por circunstancias naturales de la vida del rebaño no siempre se notifican y su grado de aceptación varía (apartados 5.50 a 5.55). La implantación generalizada en curso de un registro por productor y de una identificación de los animales puede mejorar esta situación y, además, este estudio y el examen del sistema implantado por el Reino Unido sugieren ya algunas recomendaciones (apartados 5.42 a 5.49):

a) la Comisión debería cerciorarse de la conformidad del registro prescrito por cada Estado miembro con la normativa comunitaria, registro además que debería ser único en todo su territorio;

b) la verificación del registro en el momento de realizarse el control sobre el terreno, a partir de los documentos justificativos, debe tener carácter obligatorio para garantizar la propiedad, el carácter subvencionable de los animales presentes, que deben llevar una marca identificativa, y el número de pérdidas por circunstancias naturales;

c) un informe de control sobre el terreno uniforme que determine claramente las etapas que deben seguirse cuando el control sobre el terreno se practique fuera del período de retención.

6.11. Es preciso mejorar el control del emplazamiento de las explotaciones en zona desfavorecida, cuando se encuentren al lado de una zona no desfavorecida en el sentido de exigir al productor, por una parte, que indique en su solicitud las diferentes unidades de producción que integran su explotación y la superficie de cada una de ellas y, por otra, que adjunte a su solicitud los justificantes que permitan verificar la información aportada (apartados 5.21 a 5.23).

6.12. Por ultimo, la Comisión debería adoptar iniciativas para que se aplique con mayor rigor la normativa con objeto de garantizar un trato semejante a todos los ganaderos de la Unión.

Posibilidad de suprimir el suplemento de prima al engorde como canales pesadas

6.13. El sistema de engorde como canales pesadas reviste excesiva complejidad y no es bien respetado ni por los productores ni por las autoridades locales encargadas de su control. Por otra parte, permite a los productores beneficiarse, dentro de ciertos límites, de una prima al 100 % en vez de una al 80 %, mientras que los ingresos derivados de la comercialización de la carne no constituyen en sí más que un elemento accesorio en relación con los ingresos derivados de la comercialización de leche (apartado 4.20). La Comisión debería en consecuencia examinar la posibilidad de suprimirlo (apartados 5.59 a 5.65).

Refuerzo del control del almacenamiento privado por los Estados miembros

6.14. Por otra parte, incluso si las operaciones son poco frecuentes, los Estados miembros deben garantizar un control efectivo, particularmente de la llevanza de una contabilidad material como prescribe la normativa, con objeto de verificar el cumplimiento de las modalidades de dichas operaciones (apartados 5.69 a 5.71).

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 14 de septiembre de 1995.

Por el Tribunal de Cuentas

André J. MIDDELHOEK

Presidente

en su ausencia

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Miembro del Tribunal

ESDiario Oficial de las Comunidades Europeas

>SITIO PARA UN CUADRO>

ESDiario Oficial de las Comunidades Europeas

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

Diario Oficial de las Comunidades Europeas

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

>REFERENCIA A UN FILM>

(1) Reglamento (CEE) n° 1837/80 del Consejo, de 27 de junio de 1980 (DO L 183 de 16. 7. 1980, p. 1).

(2) No existe una definición de productor especializado. Sin embargo, a título informativo, puede precisarse que para el 17 % del total de ganaderos de la Unión dedicados a la cría de ovinos y caprinos, esta actividad contribuye al menos en un 75 % al valor de la producción total, contribución que sólo para el 11 % de dichos productores se eleva al 85 % [fuente: Red de Información Contable Agrícola (RICA)].

(3) DO C 234 de 4. 9. 1984, p. 1.

(4) DO C 312 de 12. 12. 1989, apartados 6.74 a 6.107.

(5) DO C 324 de 13. 12. 1991, apartados 9.1 a 9.43.

(6) «Le marché des viandes et des produits avicoles. Les marchés des ovins», Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL), 1993, páginas 31 a 35.

(7) Los datos recogidos en los apartados 2.3 a 2.7 se basan en las estadísticas de Eurostat (base de datos Cronos).

(8) DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1.

(9) Período comprendido entre el primer lunes de enero y la víspera de ese mismo día del año siguiente.

(10) Tercer considerando del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 septiembre 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(11) Octavo considerando del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(12) Reglamento (CEE) n° 2070/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30. 7. 1992, p. 63) por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3493/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990 (DO L 337 de 4. 12. 1990, p. 7).

(13) Artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 3493/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, (DO L 337 de 4. 12. 1990, p. 7).

(14) Artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 872/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 90 de 1. 4. 1984, p. 40). Las hembras retiradas son las que han dejado de ser reproductoras y que se destinan a la venta para su sacrificio.

(15) Se trata de importes abonados en la mayoría de los Estados miembros. Sin embargo, tal como se indica en el apartado 3.3, el importe de las primas no era idéntico en todos los Estados miembros. Así, en 1992 los productores de corderos pesados de algunos Estados miembros o de parte de ellos percibieron una prima de 23,130 ecus.

(16) Artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1), modificado por el Reglamento (CEE) n° 2069/92 del Consejo, de 30 junio de 1992 (DO L 215 de 30. 7. 1992, p. 59).

(17) Conforme al apartado 5 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1), estas regiones son:

- todo el territorio de Grecia y Portugal (excepto las Azores y Madeira) y algunas regiones de Francia (Córcega), España (Andalucía, Aragón, Baleares, Castilla-la-Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia (excepto La Coruña y Lugo), Madrid, Murcia, La Rioja, Valencia y las Canarias) e Italia (Lazio, Abruzos, Molise, Campania, Apulia, Basilicata, Calabria, Sicilia y Cerdeña);

- las zonas de montaña comunicadas a la Comisión por cada Estado miembro en virtud del apartado 3 del artículo 3 de la Directiva 75/268/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975 sobre la agricultura de montaña y de determinadas zonas desfavorecidas (DO L 128 de 19. 5. 1975, p. 1).

(18) DO L 132 de 23. 5. 1990, p. 17. Los importes vigentes son los fijados en el Reglamento (CEE) n° 1743/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991 (DO L 163 de 26. 6. 1991, p. 41).

(19) Este Comité, formado por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión, fue creado y se rige por los artículos 29 a 31 del Reglamento 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(20) Las disposiciones generales de apertura del almacenamiento privado se contienen en el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(21) Reglamento (CE) n° 1886/94 del Consejo, de 27 de julio de 1994 (DO L 197 de 30. 7. 1994, p. 30) por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(22) Artículos 9 y 14 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(23) Artículo 16 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(24) Véase el informe especial 3/94 del Tribunal sobre la aplicación de las medidas de intervención previstas en la organización de mercados del sector de la carne de vacuno (DO C 356 de 14. 12. 1994, apartado 2.2 y gráfico 2.4).

(25) Véase el informe de la comisión investigadora sobre el funcionamiento del mercado de la carne de ovino y de vacuno, Asamblea Nacional francesa, París, p. 248.

(26) Inicialmente se había previsto la fijación anual no sólo de un precio de base para las canales de ovinos frescas o refrigeradas, sino también de un precio de referencia, el cual intervenía en la fijación del importe de la prima. Su nivel era diferente del precio de base «con objeto de establecer un precio de referencia comunitario único mediante la convergencia de los precios de referencia nacionales por etapas anuales iguales durante un período de cuatro años» [letra b) del apartado 4 del artículo 3 del primer reglamento de base de la OCM, el Reglamento (CEE) n° 1837/80 del Consejo, de 27 de junio de 1980 (DO L 183 de 16. 7. 1980, p. 1)].

El precio de base por su parte servía para desencadenar las medidas de intervención y fijar el importe de las exacciones a la importación.

Al final del período de convergencia de cuatro años destinado a ajustar progresivamente las estructuras de producción y comercialización en los diferentes Estados miembros, se suprimieron los conceptos de precio de referencia único y de precio de referencia por región [artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 871/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 90 de 1. 4. 1984, p. 35)] y, desde entonces, el importe de la prima sólo se calcula por referencia a este precio de base, por otra parte único.

(27) Reglamento (CEE) n° 1115/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988 (DO L 110 de 29. 4. 1988, p. 36) por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1837/80 del Consejo, de 27 de junio de 1980 (DO L 183 de 16. 7. 1980, p. 1), primer Reglamento de base de la OCM. Este apartado se recoge actualmente en el artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 89, p. 1).

(28) Para calcular esta reducción había que rebajar la disminución de renta del 1 % del precio de base por tramo en un 1 % de la cantidad que superara el nivel máximo garantizado.

(29) Artículo 8 del Reglamento (CEE) 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1), modificado por el Reglamento (CEE) n° 2069/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30. 7. 92, p. 59).

(30) DO L 128 de 19. 5. 1975, p. 1.

(31) Apartado 7 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 89, p. 1).

(32) DO C 330 de 15. 12. 1992, apartados 2.103 a 2.105.

(33) Reglamento (CEE) n° 233/94 del Consejo, de 24 de enero de 1994 (DO L 30 de 3. 2. 1994, p. 9), por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(34) Artículo 5 bis del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1), modificado por el Reglamento (CEE) n° 2069/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30. 7. 1992, p. 59).

(35) Artículo 5 ter del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1), modificado por el Reglamento (CEE) n° 2069/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30. 7. 1992, p. 59).

(36) El Reglamento (CEE) n° 3567/92 de la Comisión, de 10 de diciembre de 1992 (DO L 362 de 11. 12. 1992, p. 41), establece las modalidades de aplicación referentes a los límites individuales, las reservas nacionales y las transferencias de derechos.

(37) Entre 1991 y 1993, los gastos presupuestarios relacionados con la OCM en el sector de la carne de vacuno ascendieron a 4 304, 4 416 y 3 894 millones de ecus frente a los 2 500 millones de ecus de media en la década anterior. Este aumento se debe al fuerte incremento de los gastos relacionados con las restituciones a la exportación y el almacenamiento público.

(38) DO C 324 de 13. 12. 1991, apartados 9.21 a 9.22.

(39) Apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3007/84 de la Comisión, de 26 de octubre de 1984 (DO L 283 de 27. 10. 1984, p. 28), modificado por el Reglamento (CEE) n° 3984/89 de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989 (DO L 380 de 29. 12. 1989, p. 28). Este Reglamento ha sido sustituido recientemente y la disposición se encuentra recogida en el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 2700/93 de la Comisión, de 30 de noviembre de 1993 (DO L 245 de 1. 10. 1993, p. 99).

(40) Conforme al artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 3567/92 de la Comisión, de 10 de diciembre de 1992 (DO L 362 de 11. 12. 1992, p. 41).

(41) COM(93) 601 final de 24 noviembre de 1993, Anexo 1.

(42) Estos dos tipos de información se transmiten por servicios de los Estados miembros diferentes, los primeros a Eurostat y los segundos a los servicios de la Comisión encargados de la gestión de la OCM.

(43) DO C 313 de 12. 12. 1990, apartados 4.2.1 a 4.2.32.

(44) Conforme al artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 89, p. 1), las modalidades de aplicación se definen en el Reglamento (CEE) n° 1481/86 de la Comisión, de 15 de mayo de 1986 (DO L 130 de 16. 5. 1986, p. 12).

(45) Reglamento (CEE) n° 338/91 del Consejo, de 5 de febrero de 1991 (DO L 41 de 14. 2. 1991, p. 2).

(46) Apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2700/93 de la Comisión, de 30 septiembre de 1993 (DO L 245 de 1. 10. 1993, p. 99), modificado por el Reglamento (CE) n° 80/94 de la Comisión, de 18 de enero de 1994 (DO L 16 de 19. 1. 1994, p. 1).

(47) Apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2700/93 de la Comisión, de 30 de septiembre de 1993 (DO L 245 de 1. 10. 1993, p. 99).

(48) Artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 3493/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990 (DO L 337 de 4. 12. 1990, p. 7).

(49) DO L 128 de 19. 5. 1975, p. 1.

(50) Apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2700/93 de la Comisión, de 30 de septiembre de 1993 (DO L 245 de 1. 10. 1993, p. 99).

(51) Esta disposición había sido objeto con anterioridad de una decisión no publicada de la Comisión; actualmente se encuentra recogida en el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992 (DO L 391 de 31. 12. 1992, p. 36) por el que se establecen las modalidades de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios.

(52) Apartado 4 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992 (DO L 391 de 31. 12. 1992, p. 36).

(53) Apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992 (DO L 391 de 31. 12. 1992, p. 36).

(54) Apartado 5 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992 (DO L 391 de 31. 12. 1992, p. 36).

(55) Letra b) del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 92/102/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1992 (DO L 355 de 5. 12. 1992, p. 32).

(56) Artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992 (DO L 391 de 31. 12. 1992, p. 36).

(57) Apartado 6 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289 de 7. 10. 1989, p. 1).

(58) Apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2700/93 de la Comisión, de 30 de septiembre de 1993 (DO L 245 de 1. 10. 1993, p. 99).

(59) Reglamento (CEE) n° 3901/89 del Consejo, de 12 de noviembre de 1989 (DO L 375 de 23. 12. 1989, p. 4).

(60) Reglamento (CEE) n° 2814/90 de la Comisión, de 28 de septiembre de 1990 (DO L 268 de 29. 9. 1990, p. 35).

(61) Apartado 3 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 3567/92 de la Comisión, de 10 de diciembre de 1992 (DO L 362 de 11. 12. 1992, p. 41).

(62) Apartado 3 del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3446/90 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1990 (DO L 333 de 30. 11. 1990, p. 39).

ANEXO 1

EVOLUCIÓN DE LA OCM DE LAS CARNES DE OVINO Y CAPRINO

1. Transición a un sistema único de primas

El sistema de primas ha evolucionado considerablemente desde su creación en 1980, pasando de forma paulatina de la fragmentación a la uniformidad.

Inicialmente se establecieron seis regiones para el cálculo de la prima ovina:

1: Italia,

2: Francia,

3: Dinamarca, Benelux, R.F. de Alemania,

4: Irlanda,

5: Reino Unido.

Tras su adhesión a la Unión, Grecia se sumó a la lista a partir del 1 de enero de 1981 (1).

Con objeto de no tener que aplicar la prima variable al sacrificio como en las restantes regiones del Reino Unido, en 1982 se añadió Irlanda del Norte (2) como séptima región.

La unidad de la tercera región era sólo aparente puesto que la prima pagadera por oveja se calculaba separadamente por Estado miembro (3). Previa solicitud de los interesados, el importe de la prima en Grecia y en Italia podía ser igual al establecido para la región dos si los corderos no eran sacrificados antes de alcanzar los dos meses de edad (4).

Se aplicaba a la prima un tope máximo durante los períodos de aplicación de medidas de almacenamiento público (5), y en caso de aplicación de la prima variable al sacrificio (6), el total de ésta se restaba al importe que había de distribuirse en cada región. La prima al sacrificio sólo fue aplicada por el Reino Unido, con la excepción mencionada de Irlanda del Norte.

En 1984, el número de regiones pasó a ser de seis al ampliar la región uno a Grecia (7), pero, con la adhesión de España y Portugal, se añadió una región suplementaria con estos dos nuevos Estados miembros a partir del 1 de enero de 1986.

El Consejo decidió en 1988 introducir una modificación (8) muy importante en vista de la creación del mercado único, que consistía esencialmente en establecer un importe único para la prima destinada a los productores a partir de una disminución de renta comunitaria de carácter también único. La unificación tuvo una fase transitoria, ante el objetivo de lograr un régimen único de prima para la campaña de 1993 como fecha límite.

En virtud de las disposiciones transitorias, el número de regiones pasó a ser de cuatro para la campaña de 1990 y de dos para las campañas de 1991 y 1992, Reino Unido y el resto de la Unión. Asimismo, se estableció una reducción progresiva de la prima variable aplicada por el Reino Unido en Gran Bretaña.

A partir del inicio de la campaña de 1992, el Reino Unido pidió y logró una autorización para dejar de conceder la prima variable al sacrificio de los ovinos y aplicar exclusivamente las restantes primas (9).

2. Otras novedades importantes

Aparte de las mencionadas, el régimen de las primas ha experimentado otras novedades significativas:

- la introducción en algunas regiones a partir de la campaña de 1986 de la prima a los productores de carne de caprino (10);

- la modificación en 1992 de las definiciones de «oveja subvencionable» y de «cabra subvencionable» para facilitar su control (11);

- la introducción de un registro de los precios de mercado para la «calidad tipo comunitaria» (12) y la introducción de un modelo de clasificación de las canales de ovinos (13).

- la introducción de una distinción entre productores de corderos ligeros, productores de corderos pesados y engorde de corderos como canales pesadas (14).

(1) Reglamento (CEE) n° 3446/80 del Consejo, de 22 de diciembre de 1980 (DO L 359 de 31. 12. 1980, p. 16).

(2) Reglamento (CEE) n° 1195/82 del Consejo, de 18 de mayo de 1982 (DO L 140 de 20. 5. 1982, p. 22).

(3) Reglamento (CEE) n° 899/81 del Consejo, de 1 de abril de 1981 (DO L 90 de 4. 04. 1981, p. 26).

(4) Reglamento (CEE) n° 1195/82 del Consejo, de 18 de mayo de 1982 (DO L 140 de 20. 5. 1982, p. 22).

(5) La normativa inicial preveía, además del almacenamiento privado, la compra por los organismos de intervención, pero sólo en los Estados miembros en que regía un sistema de clasificación de canales (artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 2644/80 del Consejo, de 14 de octubre de 1980 (DO L 275 de 18. 10. 1980, p. 8). En ese caso, los productos comprados no podían proceder de carneros, ovejas o corderas preñadas. El precio de intervención quedó fijado en un 85 % del precio de base estacionalizado. En la práctica, el almacenamiento público sólo se abrió en Francia, en el comienzo mismo de la OCM de las carnes de ovino y caprino y no ha vuelto a abrirse desde que comenzó a aplicarse el