Informe especial no 4/2000

sobre acciones de rehabilitación de países ACP como instrumento de preparación de la ayuda normal al desarrollo, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE)

(2000/C 113/01)

ÍNDICE

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Resumen

En 1993 se desarrolló un concepto para rehabilitar los países afectados por situaciones de guerra o catástrofes naturales. La rehabilitación debería constituir el vínculo entre la ayuda humanitaria y la ayuda normal al desarrollo a largo plazo. Esta solución, pensada con una utilidad temporal, se ha convertido casi en permanente, con acciones que se prolongan mucho más de lo esperado. Al final de 1998, las decisiones recogidas en los programas acumulados, financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo y el presupuesto, suponían 1065 millones de ecus. Sin embargo, los pagos sólo ascendieron a 486 millones de ecus, lo cual indica el bajo nivel de ejecución.

Pese a que las acciones de rehabilitación han llevado a determinados resultados físicos, no se conocen los efectos globales ni las consecuencias en el nivel de los países beneficiarios, bien porque no se dispone de información global sobre los logros o porque los objetivos de las acciones en muchos casos no estaban claramente definidos.

En general, la programación y planificación no respondían a un examen profundo de las necesidades y posibilidades de llevar a cabo acciones de rehabilitación. En una serie de países se lanzó este tipo de acciones cuando aún no se daban las condiciones de estabilidad relativa. En consecuencia, su viabilidad no resultaba segura. A menudo estas acciones constituían la prolongación de otras intervenciones de ayuda humanitaria ya existentes, pero, así como estas últimas tenían un valor concreto, no siempre las acciones de rehabilitación se diferenciaban claramente de las de ayuda humanitaria.

La coordinación de acciones y programas de rehabilitación con otros donantes (Estados miembros, Naciones Unidas) se limitó esencialmente al intercambio de información. Dado que el contenido de esta coordinación escapa en cierta medida al control de la Comisión, esta institución debería haber afianzado más la coordinación entre sus propios servicios.

El seguimiento y la información no fueron adecuados. Durante la ejecución de cualquier acción resultaba prácticamente imposible efectuar un seguimiento de los procesos a partir de los informes sobre las actividades y el gasto. Así pues, las Delegaciones encontraron extremadamente difícil intervenir de manera activa en el procedimiento. Ello se agravó con el hecho de que dichas Delegaciones no disponían del personal adecuado a la carga de trabajo adicional derivada de las acciones de rehabilitación.

Pese a lo limitado de la información disponible, la Comisión debería llevar a cabo una evaluación profunda de las experiencias con el instrumento de la rehabilitación, al menos para determinar la necesidad o la forma de proseguir con los programas de rehabilitación.

Introducción

Antecedentes

1. En 1993, ante la situación de Etiopía, Eritrea, Mozambique, Angola y Somalia tras los conflictos, se creó un instrumento especial para contribuir a la rehabilitación de estos países. Posteriormente se incluyeron otros países en el programa (véase el apartado 16).

2. La rehabilitación en el contexto de ayuda al desarrollo se ha definido como la etapa intermedia entre una situación de catástrofe o emergencia y una situación estable, en la que pueden tener lugar actividades normalmente planificadas de ayuda al desarrollo a largo plazo. De acuerdo con la Comisión, un programa de rehabilitación constituye "un vínculo entre las ayudas de naturaleza humanitaria y la reanudación de los programas de apoyo al desarrollo a largo plazo en aquellos países en desarrollo que emergen de una situación de crisis o de guerra, o cuyas economías se hayan visto seriamente afectadas por otros factores"(1).

3. La Unión Europea también llevó a cabo programas de rehabilitación con anterioridad a 1993, bajo el Convenio de Lomé, pero no fue hasta ese mismo año cuando al concepto de rehabilitación le fue concedido su propio marco y, en 1994, también se fijaron disposiciones específicas en el presupuesto general. El nuevo concepto se desarrolló en torno a la llamada "iniciativa especial para África"(2).

4. El programa se inició el 25 de mayo de 1993, fecha de las Conclusiones del Consejo, y continúa en vigor. En una Resolución de 4 de noviembre de 1993(3) el Parlamento Europeo aprobó, globalmente, la Comunicación de la Comisión. Al final de diciembre de 1998, las decisiones acogidas a los programas acumulados en el contexto de la iniciativa para África suponían 1065 millones de ecus [Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y presupuesto]. Los pagos en esa fecha se limitaron únicamente a 486 millones de ecus, lo cual indica un progreso muy escaso, en comparación con la rápida ejecución que se había anunciado. La situación financiera se resume en los cuadros I y II.

Cuadro I

Decisiones y pagos del FED y del presupuesto por países

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Cuadro II

Decisiones y pagos del FED y del presupuesto en el período 1993 - 1998

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Fiscalización del Tribunal

5. La fiscalización se centró en el objetivo de examinar, verificar y evaluar que:

a) existe una política clara que constituye un vínculo coherente entre la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo y que la utilización de diversos fondos de la Unión Europea también resulta coherente;

b) la identificación de los países que tienen derecho a ayudas y de las acciones se justifica y se coordina con otros donantes de fondos, en particular con los Estados miembros de la Unión Europea;

c) los procedimientos y sistemas creados por la Comisión para garantizar un seguimiento sistemático y permanente son eficaces y transparentes;

d) las acciones se han ejecutado a lo largo de un período determinado y contabilizado de manera transparente;

e) los resultados son duraderos, mejoran la economía y las instituciones locales, contribuyen a la estabilización política y social y proporcionan una base para la ayuda normal al desarrollo.

6. La fiscalización se llevó a cabo en los servicios centrales en Bruselas y en una serie de países (Etiopía, Eritrea, Mozambique, Madagascar, Zaire y Haití). En un principio, el Tribunal se concentró en las acciones financiadas por el FED. Cuando se vio claramente que, en relación con una serie de países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP), una parte importante de las acciones de rehabilitación se financiaba a través del presupuesto, también se incluyeron dichas acciones en el ámbito de control de esta fiscalización.

Contexto

Concepto

7. El concepto de "rehabilitación" como figura en la Comunicación de la Comisión fue desarrollado por el Parlamento Europeo en una resolución de 4 de noviembre de 1993. El Consejo, en sus Conclusiones de 2 de diciembre de 1993, confirmó la continuación del programa de rehabilitación. No obstante, la Comisión no había realizado una síntesis con vistas a fijar la rehabilitación dentro de unas líneas conceptuales claras.

8. Tras algunos años de experiencia con el programa de rehabilitación, la Comisión elaboró un documento sobre la vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (VARD), como piedra angular del concepto de la iniciativa especial para África(4). En este documento, que se ratificó en las Conclusiones del Consejo de 28 de mayo de 1996, la Comisión confeccionó una serie de propuestas y recomendaciones sobre la manera de fortalecer los vínculos. Se recomendaba un ejercicio piloto, junto con aquellos Estados miembros interesados, con objeto de preparar marcos globales de política para una serie de países y regiones propensos a tensiones y riesgos económicos o políticos o a catástrofes naturales. Los grupos operativos debían centralizarse en los servicios de la Comisión y en el nivel local en los países en cuestión, en los países o regiones elegidos para la fase piloto. A estos efectos se seleccionaron Angola, Liberia, Haití, Somalia y la región de los Grandes Lagos.

9. Hasta ahora ha resultado difícil identificar los resultados reales de este esfuerzo. En particular, el vínculo entre las acciones de emergencia que ya había emprendido la Oficina Humanitaria Comunitaria (ECHO) y la rehabilitación en el contexto de la iniciativa especial para África debería haberse puesto en marcha, pero la fiscalización solamente identificó tres proyectos en Somalia y algunos en Haití, que fueron iniciados por ECHO y traspasados al ámbito de la iniciativa especial para África. Si bien es cierto que algunos grupos operativos trabajan en ello, la Comisión aún no ha presentado ninguna descripción o documentación global sobre los resultados.

Marco legal

10. Como ya señaló el Tribunal en su Informe especial sobre ayuda humanitaria(5) en relación con el Reglamento (CE) n° 1257/96 del Consejo, de 20 junio de 1996, sobre ayuda humanitaria(6), aún no se ha aprobado ningún reglamento general, ya se trate de ayuda humanitaria o de rehabilitación. Las decisiones y procedimientos dependen del origen de los recursos financieros y de la organización interna de la Comisión y no de la naturaleza de las acciones.

11. Basándose en los dos documentos preparados por la Comisión y el Consejo en mayo de 1993 (véase el apartado 3), las acciones gestionadas dentro del contexto del Convenio de Lomé se financiaron desde el FED, aunque sin seguir directrices específicas sobre rehabilitación. Las acciones financiadas con el presupuesto se acogían inicialmente a reglamentos existentes que no estaban destinados específicamente al objetivo de la rehabilitación. Mucho después se elaboró el Reglamento (CE) n° 2258/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996, sobre las operaciones de reconstrucción y rehabilitación en los países en vías de desarrollo(7) financiadas con el presupuesto general. En consecuencia, con estas fuentes de financiación, cada una con sus normas específicas respecto de la gestión y la ejecución, no fue posible lograr un enfoque coherente dentro del presupuesto y entre el presupuesto general y el FED (véanse los apartados 42 a 46).

Recursos financieros

12. En los recursos financieros fijados por el Consejo en sus Conclusiones de 25 de mayo de 1993 se indicaba que debería ponerse inmediatamente a disposición un mínimo de 100 millones de ecus de los fondos existentes del FED. Posteriormente, se señaló que este importe se pondría a disposición durante la fase inicial de planificación con organizaciones no gubernamentales (ONG) (véase el apartado 31). Las propuestas realizadas entonces por las ONG sobrepasaron con mucho los 100 millones de ecus. No obstante, la mayoría de los proyectos que no podían incluirse en este primer tramo se financiaron en una fase posterior con las fuentes de financiación existentes (FED o presupuesto general). Cinco años después, el total de los compromisos (FED y presupuesto) sobrepasaba justo los 1000 millones de ecus.

13. Si bien en un principio se pretendía que los Estados miembros pusieran a disposición fondos específicos para el programa, ello nunca llegó a realizarse. En determinados países incluidos en la iniciativa especial para África, los Estados miembros llevaron a cabo sus propios programas bilaterales de rehabilitación. Esta situación implica más complicaciones a la hora de asegurar una coordinación, planificación y ejecución globales y coherentes de los programas.

14. Junto con su decisión de 1993 respecto de poner a disposición inicialmente 100 millones de ecus, el Consejo también concluyó que la Comisión debería evaluar sin demora los recursos necesarios. Sin embargo, nunca se procedió a esta evaluación y, no obstante, se pusieron a disposición fondos adicionales cuyo importe no podía ser absorbido rápidamente. Especialmente en Angola y Mozambique muchos programas y proyectos se decidieron o fueron objeto de contratos con presupuestos mucho más elevados de lo requerido para poner en práctica las medidas planeadas, bien por problemas en la ejecución real de algunas de las acciones, o debido a estimaciones insuficientes de costos. Los encargados de la ejecución tendían, en gran medida, a sugerir la financiación de ampliaciones y, en algunos casos, en lugar de clausurar programas o proyectos se financiaron nuevas actividades con los fondos restantes.

15. En relación con la mayoría de los países ya se disponía de una abundancia relativa de fondos dentro del FED destinados a acciones de rehabilitación en el contexto de la iniciativa especial para África. No obstante, la Comisión ha continuado añadiendo fondos del presupuesto general sin analizar previamente si los fondos disponibles del FED (véase el cuadro III) podrían utilizarse. En el programa indicativo nacional (PIN) de Eritrea, por ejemplo, un 20 % o 7 millones de ecus del FED se destinaron a objetivos de rehabilitación. En la práctica, ninguno de estos fondos fue utilizado a estos efectos, pero se adjudicaron otros 12 millones de ecus del presupuesto.

Cuadro III

Suplemento de fondos presupuestarios pese a seguir disponiéndose de fondos PIN

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Programación global

Subvencionabilidad

16. En un anexo de la propuesta de la Comisión(8) figuraban diez países que, en mayo de 1993, parecían reunir las condiciones o iban a reunirlas para acceder al programa (Somalia, Etiopía, Eritrea, Mozambique, Angola, Ruanda, Zaire, Liberia, Haití y Sudán). Los cinco primeros estaban incluidos en la primera parte del programa, mientras que los cuatro siguientes se añadieron posteriormente. Hasta ahora, Sudán no ha sido objeto de dicho programa. Además, Madagascar se incluyó en 1994, después de haber sido afectado seriamente por un tornado, mientras que Uganda, Burundi, Malaui, Tanzania (refugiados en la región de los Grandes Lagos), Sierra Leona y Namibia se añadieron al programa sucesivamente.

17. Se proporcionó información sobre los antecedentes de cada uno de los países, presentando la Comisión una serie de datos básicos esenciales que debían tenerse en cuenta a la hora de decidir el derecho de cada país a las ayudas.

Criterios

18. Para que los países puedan acceder a las ayudas ofrecidas en el contexto de la iniciativa especial para África la Comisión estableció las condiciones siguientes:

a) petición formulada por las autoridades;

b) situación de catástrofe económica o deterioro grave de las infraestructuras básicas;

c) cese de las hostilidades o de las movilizaciones;

d) voluntad de las autoridades de iniciar un proceso de transición económica y social que respete los valores democráticos y los derechos humanos, y de orientarse hacia un programa de reformas estructurales.

Incluso, de acuerdo con la propuesta, los países que reciben ayuda al reajuste estructural no deberían tener acceso al programa, ya que al ser precisamente receptores de este tipo de ayudas se supone que ya han superado con éxito la fase de rehabilitación.

19. Si bien todos los países cumplían la condición de "crisis económica", muchos, sin embargo, no cumplían otros requisitos. Una serie de países continuaba todavía en situación de emergencia. Poner en práctica los programas de rehabilitación en estas situaciones entraña un riesgo de retrasos significativos o incluso de fracaso de las acciones.

Somalia

20. En el caso de Somalia, el acuerdo de Addis Abeba, firmado entre las principales facciones en marzo de 1993, debería haber allanado el camino hacia la estabilidad política. La iniciativa de rehabilitación se puso en práctica inmediatamente y continúa en marcha desde 1993, pese a que seis años después aún no hay estabilidad política. La situación de la seguridad ha tenido como consecuencia que las operaciones resulten difíciles y que las actividades (excepto las operaciones de emergencia) no hayan sido posibles en la zona de Mogadiscio. La falta de gobiernos reconocidos en algunas de las zonas controladas por clanes perjudica la transparencia y la contabilidad y existen dudas acerca de la viabilidad de las acciones emprendidas. Los créditos sujetos a la iniciativa especial para África en relación con Somalia ascendían a 95 millones de ecus al final de 1998.

21. En noviembre de 1997 una serie de incidentes en la región del Middle Shebell en Somalia llevó a la decisión de excluir dicha región de las actividades de rehabilitación. Los agentes allí destinados abandonaron la zona y se paralizaron todas las inversiones en suministros e infraestructuras (para las que ya se habían pagado 440000 ecus). En el sector de la sanidad se suspendieron temporalmente cinco proyectos entre junio de 1994 y marzo de 1998. Uno de los proyectos se detuvo y la ONG se retiró definitivamente, ya que el "ministerio" regional no cooperaba como estaba previsto (322000 ecus pagados). En los cuatro casos restantes se recurrió a la suspensión como táctica de negociación con Somalia y fortalecimiento del poder de negociación de los organismos exteriores(9).

Angola

22. Pese a que en 1993 se esperaba que las nuevas negociaciones condujeran a una situación de paz, desde entonces las condiciones para la rehabilitación en Angola continuamente resultan problemáticas y aún están muy lejos de ser satisfactorias. Todos los programas, desde los más antiguos hasta los más recientes de la iniciativa especial para África (por valor de unos 150 millones de ecus), han sido objeto de retrasos importantes y suspensiones. En lugar de haberse acogido a dicha iniciativa debería haberse proseguido con la ayuda humanitaria.

República Democrática del Congo (antiguo Zaire)

23. En el caso de la República Democrática del Congo, la propuesta de la Comisión explicaba que la administración estaba paralizada desde 1990 y que el país se encuentra totalmente en declive. La nota informativa(10) concluye diciendo que: "no obstante, para llevar a cabo dicha rehabilitación sería necesario que se cumpliesen varias condiciones previas y que existiese, especialmente, un compromiso político entre el Presidente y la oposición que permita continuar el proceso de democratización y el lanzamiento de un programa de urgencia de rehabilitación económica".

24. Pese a ello, la Comisión decidió iniciar acciones en el Congo, lo que implicaba compromisos por más de 200 millones de ecus. En ese momento, como comprobó el Tribunal durante su visita en octubre de 1996, no se cumplían en absoluto las condiciones requeridas para acceder a la iniciativa especial para África. Todas las actividades en el Congo oriental debieron paralizarse al final de 1996 por razones de seguridad. Un programa amplio puesto en marcha en 1996 tuvo también que ser abandonado al final de ese mismo año, después de haberse utilizado el total del presupuesto de 9 millones de ecus para ayuda técnica, sin haberse finalizado la preparación.

25. Inmediatamente después de que el Presidente Kabila accediera el poder, la Comisión volvió a poner en marcha los programas existentes en circunstancias en las que no estaba nada claro si se cumplían criterios como la viabilidad o la relación coste/eficacia.

26. Un nuevo programa de 30 millones de ecus estaba destinado a apoyar las elecciones previstas en el Congo después del cambio de poder. Cuando la propuesta se presentó al Comité del FED en marzo de 1997, algunos representantes de Estados miembros manifestaron sus dudas acerca del proceso de democratización. Al mismo tiempo la Comisión declaró que era necesario poder disponer de estos fondos inmediatamente cuando se necesitasen. Dado que la guerra continúa, no resulta probable que se celebren elecciones próximamente. La importancia del programa propuesto y su urgencia en el momento de la reunión del Comité del FED son cuestionables. Con posterioridad, la Comisión tuvo esto mismo en consideración y el programa se clausuró en agosto de 1999.

Ruanda/Liberia

27. En el caso de Ruanda, para quien se aprobaron 153 millones de ecus, las condiciones para la rehabilitación no se dieron, es decir, no se garantizaba un mínimo de seguridad y no se disponía de una administración capaz de llevar las medidas a la práctica.

28. Pese a la difícil situación en Liberia, las acciones llevadas a cabo por la Comisión desde 1994 han resultado más bien positivas. En gran medida ello se debe a una serie de medidas muy especiales en el ámbito de la organización, adoptadas en el nivel de los responsables y en Liberia, para poner en marcha y ejecutar acciones. Mediante la creación de un centro fuerte de acción en Bruselas y otro en Liberia, fue posible reaccionar con rapidez en cada una de las fases del proceso de paz. La experiencia de Liberia es considerada con razón por la Comisión como un modelo para programas de rehabilitación.

Etiopía

29. En el caso de Etiopía un programa enorme de reconstrucción elaborado por todos los donantes posibles de fondos se encontraba funcionando desde 1991 como ayuda de emergencia. La Comisión concluyó en su propuesta que los requisitos para que este país accediera a la ayuda a la rehabilitación y construcción ya quedaban, así pues, cubiertos por este programa. Además, Etiopía pudo acceder a la ayuda al ajuste estructural en 1992. Pese a estos factores, el país se benefició de la iniciativa especial para África, recibiendo unos 25 millones de ecus.

Mozambique/Haití

30. Mozambique no debería haberse incluido en los programas de la iniciativa especial para África (más de 170 millones de ecus), ya que continúa recibiendo ayuda al ajuste estructural. Si bien Haití en un principio no recibía este apoyo, empezó a obtenerlo en 1995. Pese a ello este país continua recibiendo ayuda de la iniciativa especial para África desde entonces.

Consideraciones sobre el proceso de programación

31. Casi inmediatamente después de la aprobación por el Consejo de la iniciativa especial para África (a mediados de junio de 1993), la Comisión se reunió con representantes de las ONG europeas para informarles sobre esta iniciativa y pedirles que aportaran ideas y propuestas sobre cada país. A raíz de dicha reunión se organizaron reuniones individualmente con los cinco países seleccionados inicialmente (Angola, Mozambique, Somalia, Etiopía y Eritrea), durante la primera mitad de julio. En estas reuniones participó un número restringido de ONG (elegidas por el Comité de enlace de las ONG). Debían indicar los sectores prioritarios y describir la situación general del país, así como indicar un plazo de presentación de propuestas de proyectos. Además, se elaboró una nota relativa al procedimiento con carácter de "reglamento", que incluía una serie de líneas directrices para la identificación y planificación inicial de programas en los cinco países. Pese a la importancia de la coordinación con los Estados miembros, como indicaba el Consejo en sus Conclusiones de mayo de 1993, la nota no mencionaba nada a este respecto.

32. Una vez que las ONG habían preparado los proyectos, y que éstos se habían transmitido a la Comisión, la comunidad de las ONG debía seleccionar una o dos de entre ellas por país, como centro de referencia para las Delegaciones de la Comunidad Europea, los gobiernos y las ONG. Esta coordinación nunca llegó a lograrse como estaba previsto. En Mozambique, la labor de la llamada "ONG de referencia" se limitó a recoger propuestas para un programa. Por lo demás, no desempeñó ninguna otra función. En el caso de los restantes países inspeccionados por el Tribunal no se vieron indicios de que alguna ONG llevara a cabo actividades de coordinación, ni de documentación que destacara la función coordinadora de las ONG.

33. En Eritrea las ONG lamentaban no disponer de más tiempo para preparar sus proyectos debido a la presión de la Comisión para utilizar los fondos. Al final de 1993, la Delegación pidió que enviaran las propuestas de proyecto en un plazo inferior a una semana.

34. Habría sido útil que la Comisión hubiese preparado un documento para el Comité del FED describiendo el programa global de rehabilitación para cada país. Estos programas globales nunca se elaboraron. En su lugar se presentaron programas o proyectos por los procedimientos habituales, es decir, en forma de propuestas de financiación individuales o notas informativas relativas a proyectos con un coste de hasta 2 millones de ecus.

35. Tras esta fase inicial, tanto en el caso de los cinco países primeros como de los nuevos, los programas y proyectos se identificaron de manera más adecuada. En algunos casos, la Unión Europea contribuyó a un programa elaborado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o el Banco Mundial. En otros casos no se dieron este tipo de acciones coordinadas. En un caso, el propio país presentó a los proveedores de fondos un programa de rehabilitación de alcance nacional (Eritrea). En un principio se había planeado que la Unión Europea participara en el programa, pero después se abandonó esta idea. En Haití, la parte final de la identificación de acciones se llevó a cabo cinco meses después de la firma del acuerdo financiero.

36. En Mozambique se firmaron dos contratos con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) cuando, en realidad, el programa de la iniciativa especial para África ya debería haber finalizado. Las acciones se sumaron, en cierta forma, e incluso se iniciaron con contratos entre el ACNUR y una serie de ONG y las autoridades locales mozambiqueñas. Estos subcontratos no se comunicaron a la Delegación, de manera que la Comisión aceptó acciones sin la debida evaluación. En todos los casos se trató de acciones de emergencia y como tales no debían incluirse en la iniciativa especial para África. El Tribunal ya señaló en su Informe especial sobre la reconstrucción en la antigua yugoslavia(11) el problema de los subacuerdos con los contratos de ACNUR.

Coordinación

Coordinación de los proveedores de fondos

37. La coordinación de las acciones procedentes de los proveedores de fondos reviste una importancia vital. Tanto en la propuesta inicial de la Comisión como en las Conclusiones del Consejo se subrayó la necesidad de una coordinación sólida entre los donantes de fondos. Se mencionó que esta coordinación debería incluir a las autoridades locales del país, a todos los donantes de fondos (Estados miembros, organismos de la ONU y otros) y a las partes responsables de la ejecución (se mencionan específicamente las ONG). Pese a que los servicios de la Comisión declararon, en relación con todos los países controlados, que la coordinación se había respetado sistemática y cuidadosamente, el Tribunal concluyó que ello resultaba difícil de demostrar, debido a la falta de documentación y de sistema a la hora de efectuar el seguimiento e informar sobre los diferentes aspectos del programa (véanse también los apartados 102 a 107 sobre el seguimiento).

38. En relación con Somalia, en 1994 se creó un organismo de coordinación de la ayuda [Somalia Aid Coordination Body (SACB)] con sede en Nairobi, presidido por la Comisión durante mucho tiempo. No obstante, el interés de los proveedores de fondos ha ido decayendo desde entonces, debido a que todos operan a través de organismos encargados de la ejecución, con sus propios métodos de actuación.

39. Incluso en los denominados "países piloto" de la coordinación de la Unión Europea(12), donde la Comisión estaba encargada de coordinar sus actividades y las de los Estados miembros, falta documentación. En uno de estos países (Mozambique), los Estados miembros se lamentaron realmente de lo poco eficaz que resultó dicha coordinación. El Tribunal también había mencionado esta falta de coordinación con los Estados miembros en su Informe especial n° 2/97 sobre ayuda humanitaria.

40. Los esfuerzos de coordinación estaban dirigidos esencialmente hacia el intercambio de información. La coordinación propiamente dicha, como operaciones y procedimientos conjuntos, así como evaluaciones, controles y seguimiento nunca se logra. En estas condiciones, en ninguno de los países incluidos en la iniciativa especial para África fue posible evaluar el efecto de todas las acciones apoyadas por la comunidad de donantes de fondos.

41. En algunos de los países incluidos en la iniciativa especial para África, el ACNUR desempeñó un papel preponderante durante la fase de emergencia y durante algún tiempo después, en la coordinación y la recogida de fondos para las actividades de rehabilitación. La coordinación incluyó la creación de fondos de fideicomiso donde otros donantes habían aportado su contribución, dejando en manos del ACNUR la ejecución y la información. La política de la Comisión se basa en no traspasar a otros las responsabilidades financieras, por lo que la Comunidad nunca forma parte de ningún fondo de este tipo. La falta de medidas de coordinación no se justifica de ninguna manera.

Coordinación dentro de la Comisión

42. En la práctica, en la mayoría de los países y programas se separaron las responsabilidades de programación, ejecución y seguimiento en los servicios centrales, teniendo en cuenta si las actividades se financiaban desde el presupuesto o desde el FED. Igualmente, en el caso de partidas presupuestarias diferentes (por ejemplo cofinanciación/rehabilitación) las responsabilidades también estaban separadas en función de la atribución de competencias presupuestarias dentro de la organización. Pese al intercambio de información efectuado entre los distintos servicios, hubiera sido necesaria una mayor coordinación. Incluso las Delegaciones carecían, a veces, de información sobre determinadas actividades financiadas en el contexto de una cofinanciación, ya que los servicios centrales no les habían otorgado ninguna responsabilidad en materia de gestión.

43. En Haití se creó una unidad de gestión técnica de proyectos FED. No estaban previstos asistentes técnicos en el presupuesto en 1995 y 1996 (los compromisos para estos ejercicios ascendían a 12,8 millones de ecus). Dado el escaso control sobre el terreno de estos proyectos, la dirección de la unidad también intentó, en la medida de lo posible, efectuar el seguimiento de alguno de estos proyectos. En 1997, se creó una unidad técnica que también incluía el gasto del presupuesto general.

44. Como se mencionaba en la evaluación que la Comisión hizo sobre Angola(13), la Dirección General VIII y ECHO actúan más como donantes independientes que como unidades complementarias dentro de la misma organización.

45. El problema de la coordinación interna o la falta de coherencia se describe en una evaluación de acciones de rehabilitación financiada por la Comisión, conforme al artículo 255 del Convenio de Lomé (ayuda a los refugiados)(14). En este informe se explica que no hay razón para que la rehabilitación sea tratada por servicios diferentes de la Comunidad Europea. La situación actual se debe al solapamiento de objetivos de la estrategia de seguridad alimentaria, determinados proyectos ECHO, partidas del presupuesto comunitario y el artículo 255. En parte porque en muchos casos los socios son los mismos, las discusiones políticas sobre las decisiones del artículo 255 se asemejan a las relativas a los instrumentos de financiación.

46. El cuadro siguiente muestra los instrumentos financieros empleados para las actividades relativas a la iniciativa especial para África desde 1993 e indica el problema de coordinación de responsabilidades en relación con los diferentes servicios o departamentos de la Comisión.

El Tribunal ya había mencionado con anterioridad la falta de coordinación dentro de los servicios de la Comisión en su Informe especial sobre ayuda humanitaria, en sentido general y, de manera específica, en el caso de Angola(15). Al final de 1998, las responsabilidades dentro del nuevo Servicio común de relaciones exteriores (SCR) seguían sin estar claramente definidas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Recursos humanos

47. El Parlamento Europeo, en una resolución de 4 de noviembre de 1993, se cuestionaba si la Comisión podría administrar programas tan amplios en tantos países sin personal suplementario y con plazos muy justos. En consecuencia, insistió en la necesidad de dedicar más personal y expertos para poder coordinar correctamente la política y garantizar la viabilidad de las medidas. En la práctica, los servicios de la Comisión no aumentaron la plantilla permanente, ni siquiera solicitaron más personal. A la necesidad de destinar más recursos humanos suplementarios a la iniciativa especial para África se respondió con la creación de unidades especiales de apoyo con asistentes técnicos. A menudo han realizado una buena labor, pero el alcance del programa y su complejidad hubieran justificado la reserva (aunque resultara temporalmente) de recursos específicos dentro de los servicios de la Comisión, con objeto de garantizar la coherencia y coordinación de la planificación, seguimiento, evaluación e información. La falta de recursos humanos, especialmente sobre el terreno, ya había sido mencionada con anterioridad por el Tribunal, por ejemplo en su Informe anual relativo al ejercicio 1997(16).

48. En la Delegación en Mozambique la situación fue especialmente mala debido a vacantes y a la falta general de recursos, lo que hizo imposible manejar el volumen de fondos y proyectos. Además, la administración de esta Delegación resultaba, en general, deficiente. Las responsabilidades no estaban claramente definidas y, con frecuencia, eran remodeladas de manera perjudicial para lograr un orden o una continuidad. Por tanto, resultaba prácticamente imposible encontrar documentación y rendir cuentas correctamente sobre las acciones ejecutadas.

Información de las autoridades presupuestarias

49. Resultan escasos los datos disponibles sobre la manera de informar al Consejo acerca de los progresos logrados con las acciones financiadas por el FED o por el presupuesto. El Reglamento (CE) n° 2258/96 exige informes anuales sobre las acciones financiadas por el presupuesto. Únicamente se presento un informe en 1997.

50. No obstante, este informe no realiza un evaluación como estipula el artículo 9 del Reglamento. Únicamente describe e incluye una lista de las acciones llevadas a cabo en cada país durante el ejercicio precedente y mencionan brevemente las acciones propuestas para el ejercicio siguiente. No figura nada relacionado con la experiencia obtenida, las lecciones aprendidas y los problemas encontrados, aparte de algunas evaluaciones relacionadas con proyectos individuales o del propio seguimiento de la Comisión. Al margen de este informe, la Comisión confeccionó una lista que resumía todas las decisiones y pagos procedentes del FED, así como de las partidas específicas destinadas a las acciones de rehabilitación. Sin embargo no incluye todas las acciones relativas a la iniciativa especial para África, pero sí contiene acciones únicamente de ayuda alimentaria. La finalidad operativa de estas listas continúa siendo poco clara.

51. El Parlamento, en su Resolución de noviembre de 1993, invitó a la Comisión a informarle sobre la ejecución con una valoración de los resultados en cada país que recibiera ayuda a la rehabilitación. Ello no se ha hecho de manera sistemática. Estos informes deberían haberse presentado antes de haberse ampliado el programa.

52. Probablemente, la evaluación que se pedía de los resultados no podía llevarse a cabo sin disponer de la información procedente de un seguimiento detallado. No obstante, las actividades de seguimiento fueron realizadas casi exclusivamente por los asistentes técnicos o a través de los propios organismos de ejecución.

53. La Comisión debería supervisar el procedimiento de seguimiento y documentar las realizaciones de la Delegación, así como mantener a los servicios centrales bien informados. En particular, a la luz de las debilidades y, con frecuencia, de la escasa calidad del seguimiento del "primer nivel" realizado por los agentes responsables (como se documenta en los informes financieros y en los informes sobre los progresos realizados), el seguimiento de la Comisión resulta esencial. No obstante, en la mayoría de los países examinados no se disponía de documentación sobre el seguimiento realizado por el personal de la Comisión y además, muchos proyectos no se visitaron. Desafortunadamente, ni siquiera los exámenes de los informes de seguimiento elaborados por ellos estaban documentados. Ello significa que no existía una información regular dentro de los servicios de la Comisión sobre el desarrollo de los programas recogidos en la iniciativa especial para África. Resulta admisible que, en algunos casos como Somalia, Angola y el Congo, con frecuencia no se dispusiera de informes, ya que la situación de inseguridad dificultaba las visitas que, en ocasiones, resultaban incluso imposibles.

Ejecución de las acciones

Introducción

54. De conformidad con la Comunicación de la Comisión de mayo de 1993, los programas deberían ejecutarse con prontitud y completarse en un máximo de dos años. Deberían concentrarse en el restablecimiento rápido de infraestructuras básicas sin nuevas inversiones. En la realidad, la ejecución en un período de dos años únicamente se logró de manera excepcional, ya que generalmente se necesitaron cuatro años o incluso más. El bajo índice de ejecución se explica, entre otras cosas, porque la planificación de los proyectos y programas no era adecuada (al menos en un principio) (véanse los apartados 55 a 63).

Planificación y elaboración del presupuesto

55. La mayoría de los proyectos relativos a la iniciativa especial para África habían sido elaborados y propuestos por ONG interesadas en participar en programas de rehabilitación en los diferentes países. La abundancia relativa de fondos disponibles y la publicidad del nuevo concepto dieron lugar a cientos de propuestas desde el primer momento para los cinco países seleccionados entonces.

56. Las propuestas de proyecto fueron revisadas por la Comisión, en particular por las Delegaciones en los países en cuestión. Las Delegaciones trataron con las autoridades locales las actividades sugeridas, su localización y el presupuesto requerido. No obstante, debido a la falta de recursos humanos, la mayoría de las Delegaciones y los gobiernos no pudieron emprender esta enorme labor de manera adecuada. En general, también llevó mucho tiempo contratar e instalar asistentes técnicos que trabajaran con programas de evaluación y seguimiento.

57. Entretanto, debido a la intensa presión política para poner en marcha los programas, muchas propuestas de proyecto se aceptaron más o menos tal como las ONG las habían presentado, sin una evaluación crítica suficiente. Con frecuencia, las especificaciones técnicas y financieras de este tipo de proyectos no se basaban realmente en los hechos sobre el terreno. A menudo fue necesario cambiar el tipo de acciones, su localización, los grupos a los que se dirigían y los presupuestos. También hubo casos en los que los proyectos se interrumpieron en alguna ocasión o incluso por completo. Algunos de ellos ni siquiera llegaron a iniciarse, pese a haberse firmado ya.

58. Un proyecto en Eritrea sobre el control de la malaria incluía un presupuesto para medicamentos de 125000 ecus. Tras el inicio del mismo se descubrió que la Organización Mundial de la Salud (OMS) había incluido suficientes medicamentos en un programa aparte. Aunque los expedientes no contenían ninguna solicitud para utilizar los 125000 ecus con otros fines, efectivamente se destinaron unos 80000 ecus a otros propósitos. Otro proyecto, también en Eritrea, tenía por objeto la reinstalación de refugiados. Tras firmarse la concesión de 1,7 millones de ecus se descubrió que el territorio identificado para estos fines ya estaba ocupado por otros. Pero en ese momento ya se había contratado a los agentes expatriados y se habían comprado vehículos y demás equipo. El proyecto se clausuró después de que se hubieran gastado 287000 ecus. Aún queda por liquidar una solicitud de reembolso de la ONG. En el Congo, un proyecto de infraestructura social incluyó un elemento importante de acciones rurales. Como después se comprobó que los productos químicos para la purificación del agua en Kinshasa eran prioritarios, ya no quedaron fondos para las acciones rurales.

59. En Angola se destinaron grandes sumas a proyectos de diversas ONG que no tenían objetivos claros. En consecuencia, estas organizaciones dispusieron de autonomía considerable y, después, se realizaron cambios sin que las Delegaciones presentaran una justificación real o modificaran el presupuesto. Un proyecto se redujo de dos municipios a uno, por problemas de seguridad, de manera que el número de beneficiarios descendió de 23000 a 8000 familias. Pese a que este cambio se comunicó a la Delegación, no se modificó el presupuesto de 810000 ecus.

60. En Mozambique se decidió conceder 1,95 millones de ecus para la reinserción de jóvenes en tres provincias, en agosto de 1994. El acuerdo financiero se firmó en junio de 1995. El objetivo del proyecto consistía en encontrar trabajo para jóvenes desempleados. Hasta la fecha no se han comprometido fondos a estos efectos. El Gobierno ya no considera relevante el proyecto, pero no se han realizado propuestas para la reorientación del mismo. Debería anularse el compromiso.

61. Si bien muchas ONG funcionaron de manera satisfactoria, un número considerable no disponía de recursos suficientes o experiencia en los sectores en que debían operar para preparar correctamente propuestas de proyecto o contratar fácilmente el personal requerido, tanto si se trataba de expertos expatriados como locales. A menudo estaban también demasiado orientadas a la ayuda de emergencia con poca experiencia en el ámbito del desarrollo. En consecuencia se llevaron a cabo proyectos de baja calidad, basados en presunciones erróneas sobre la participación del pueblo y las capacidades de la administración local de hacerse cargo de las operaciones. No es probable que estos proyectos resulten viables.

62. En otros casos, la planificación y evaluación resultaron de buena calidad. A menudo se trataba de los proyectos menos sofisticados, como lugares específicos de agua con bombas de extracción manuales, como continuación o ampliación de proyectos que se habían iniciado o realizado con anterioridad a la iniciativa especial para África, en el contexto de programas de rehabilitación ya existentes y cofinanciación. La evaluación a medio plazo en el caso de Haití describía la selección de acciones como "ejemplares".

63. Debido al recurso a muchas ONG, a la existencia de diversos donantes y a la falta de coordinación adecuada en todos los países, el sistema de planificación y localización de proyectos resultó más bien fragmentado y carente de integración. Esto dio lugar a estructuras de realización y sistemas de abastecimiento y de elaboración de informes paralelos, en el plano nacional. Además, con frecuencia la dispersión de los proyectos no permitía un efecto sobre el conjunto del país.

Participación de los beneficiarios

64. La participación local de los beneficiarios (la población) en la toma de decisiones y la realización constituye una condición previa en la mayoría de los programas. Esta participación requiere un tiempo, que le debe ser concedido para que el programa tenga éxito y resulte duradero. Desafortunadamente, la presión ejercida tanto por el donante de fondos y por los Estados miembros como por el país receptor para utilizar el dinero y obtener rápidos resultados ha sido tan fuerte que, a menudo, estos aspectos no han sido tenidos en cuenta o se han dejado de lado. En Etiopía y Eritrea los Gobiernos y las autoridades locales ha participado más intensamente en los procesos de realización y de seguimiento. Las Delegaciones consideraron, en algunas ocasiones, que la participación del Gobierno requería demasiado tiempo.

65. El papel generalmente reconocido de las ONG que trabajan en los países en vías de desarrollo consiste en facilitar la ejecución de los proyectos. En sí, la ejecución debería correr a cargo de los propios beneficiarios, en la medida de lo posible y, si fuera preciso, con la participación de expertos locales. Por el contrario, muchas ONG se apropian el papel de ejecutoras, recurriendo en gran medida a la contratación de personal expatriado. Ello menoscaba el éxito de la transmisión de conocimientos y la viabilidad de las acciones. También ha creado tensiones con las autoridades locales, que normalmente se muestran a favor de utilizar el menor número posible de agentes expatriados. El problema muestra la tensión entre la "ejecución rápida" y la "viabilidad de las acciones".

66. En Haití, se pidió a beneficiarios de algunos proyectos agrícolas que participaran en proyectos de los que se desconocía el objetivo final, los resultados que se esperaban, las modalidades de gestión y los acuerdos financieros correspondientes. La participación de la población en la toma de decisiones y en la recepción o evaluación de los resultados no ha sido fijada y las propuestas de proyecto de las ONG con frecuencia resultan demasiado vagas en este sentido(17).

67. Sean cuales sean las razones, una apreciación y seguimiento correctos, acompañados del suficiente apoyo o medidas correctoras pueden, por lo general, compensar escaseces y deberían considerarse parte de los esfuerzos por rehabilitar el país. En sí, cualquier esfuerzo debe considerarse positivo, siempre que se realice de manera transparente y se pueda contabilizar.

Viabilidad

68. La participación de las autoridades locales debería incluir, desde el mismísimo inicio del proyecto, un acuerdo en el que se precise que dichas autoridades se responsabilizarán de las estructuras y de la garantía del funcionamiento de las escuelas, clínicas, etc. Esta responsabilidad debería fijarse en todos los acuerdos financieros y, si procede, en los contratos. En demasiados casos no se expidieron certificados de traspaso de competencias y no había claridad sobre la continuidad de la financiación en el momento de finalizar los proyectos. Por ejemplo, el Ministerio de Sanidad de Mozambique no aceptaba las estructuras ni hacerse cargo de su funcionamiento, ya que no había participado en la planificación. Se observó que una serie de edificios no respondían a las normas gubernamentales o que no se localizaban donde hubiera deseado dicho Ministerio. En consecuencia, en dos Informes de evaluación(18) figuraba que diversas clínicas y puestos sanitarios se cerraron o, si continuaron existiendo lo hacían por debajo del nivel fijado por la normativa.

69. Resulta especialmente difícil garantizar la viabilidad de proyectos innovadores o en ámbitos en los que las ONG u otros tienen poca o ninguna experiencia. Por ejemplo, se ha observado una tendencia a crear sistemas de crédito y fondos renovables en el contexto de los llamados proyectos generadores de ingresos, como granjas, ganado, artesanía y otras manufacturas, sin que los grupos hacia quienes estaban dirigidos tuvieran la experiencia previa. Sistemas de reparto de costes para medicamentos, material escolar y sueldos de profesores, así como cargas por el agua para posibilitar el mantenimiento constituyen otros ejemplos de cómo los beneficiarios a menudo no están habituados a pagar y tienen muy pocos recursos para hacerlo. Con frecuencia, estos proyectos suelen fracasar o su éxito resulta poco probable. Los proyectos en los que los beneficiarios han tomado parte desde el inicio de los mismos tienen mayores posibilidades de éxito, como fue el caso de un miniproyecto hidrológico en Madagascar, en el que también participaron, con éxito, empresas locales.

70. Una vez realizado el traspaso de competencias sobre proyectos finalizados, como escuelas y establecimientos sanitarios, el personal recibe, normalmente, sus sueldos conforme a los regímenes en vigor para los funcionarios de la administración del país en cuestión. Las ONG y otros participantes en la realización siempre pagan salarios al personal local más elevados que los que ofrecen las autoridades gubernamentales, por lo que, una vez traspasadas las competencias resulta difícil mantener el mismo personal. Bien el personal se las arregla para encontrar otro trabajo, por ejemplo en un organismo internacional o empresa privada, o permanece en su puesto pero desmotivado.

71. En Angola los salarios mensuales eran de 1000 dólares estadounidenses por un trabajo de secretaria de una ONG y 300 por un trabajo de conductor. Al mismo tiempo, un médico que trabajara para el Ministerio de Sanidad cobraba entre 10 y 20 dólares estadounidenses. Los salarios ofrecidos con contratos financiados en el contexto de la iniciativa especial para África no eran en absoluto proporcionales a las condiciones locales y no resultaban sostenibles una vez que el Gobierno recibiera las competencias de los proyectos.

72. Estas situaciones se explican, en parte, por la falta o escasez de recursos humanos. Ello no sólo hizo más lentas las contrataciones de expertos por las ONG, sino que también, debido a la competencia entre estas organizaciones debían ofrecerse mayores salarios (similares a los ofrecidos a los asistentes técnicos "comerciales") y a pesar de todo ni siquiera se disponía siempre de personal con experiencia y cualificaciones suficientes. En algunos casos, el personal contratado abandonó el país antes de que venciera el contrato o no lo prolongó debido a las dificultades de adaptación a las condiciones de trabajo locales.

73. En Haití ni el Gobierno ni los padres disponen de los fondos requeridos para el mantenimiento de escuelas. Igualmente, no existe un sistema que garantice el pago de las tasas de agua potable(19). En estas condiciones, la viabilidad de las inversiones depende por completo de una financiación externa permanente.

Realización y resultados de los programas

74. El Tribunal reconoce los logros de los programas en varios países, como la creación o restauración de escuelas, equipos sanitarios, distribuidores de agua, sistemas de regadío, etc., operativos y utilizados con corrección por los grupos a quienes iban destinados. En diversos informes de evaluación también figuran ejemplos del éxito de estas acciones.

75. No obstante, debido a la información inadecuada (véanse los apartados 88 a 99), no se dispone de datos suficientes sobre los efectos de las acciones y sobre hasta qué punto se han conseguido los objetivos de los programas. No obstante, se comprobó que, en algunos casos, la realización de los proyectos había resultado mediocre y que algunos se caracterizaban por una mala relación calidad/precio.

76. Como figura en la propuesta de la Comisión y en las conclusiones del Consejo, los objetivos inmediatos de la iniciativa especial para África consistían en rehabilitar los sectores sociales y (re)activar lo antes posible las actividades generadoras de alimentos e ingresos, a la vez que ir cimentando el camino hacia un desarrollo continuado a largo plazo.

77. El comienzo de muchos proyectos sufrió graves retrasos debido a la lentitud en el desembolso de los fondos iniciales. Los largos procedimientos dentro de los servicios de la Comisión para transferir los fondos a los agentes encargados de la realización obligó a retrasar ésta durante varios meses, con posterioridad a la firma de los contratos. Los sucesivos pagos también se retrasaron con frecuencia. En algunos casos, las ONG adelantaron sus propios fondos para poder iniciar o proseguir las acciones.

78. También se originaron retrasos porque las autoridades locales debían aprobar informes financieros de las ONG u otros agentes, que a menudo resultaban poco claros y de calidad mediocre.

79. En Somalia, el coste de la asistencia técnica en el contexto del primer programa de rehabilitación resultó muy elevado. Alrededor de 9 millones de ecus del importe total de 38 millones se destinó a asistencia técnica y trabajos de consultoría (estudios). Si a la asistencia técnica se añade el transporte (gasto en concepto de vuelos: 1,1 millones), costes administrativos y otros conceptos en todos los proyectos, no más de la mitad del presupuesto total se gastó en servicios o trabajos en provecho directo de los beneficiarios.

80. Los gastos administrativos podían incluirse si estaban justificados pero no de manera global, como la Comisión aceptó realmente en muchos casos. En Mozambique, por sistema, más que como excepción, se añadía un 6 % de gastos administrativos generales a todas las partidas presupuestarias restantes. Pese a que el trato que debe darse a los gastos administrativos se precisó con claridad en las directrices (véase el apartado 31), la Delegación no lo tuvo en absoluto en cuenta.

81. Inicialmente se estipuló que únicamente se rehabilitaran las estructuras existentes y no se realizaran nuevas inversiones. Como la restricción, impuesta para fomentar una actuación rápida, resultó contraproductiva, no obstante, se realizaron inversiones de este tipo (nuevas instalaciones de agua, escuelas y equipos sanitarios) en la mayoría de los países. En consecuencia, las disposiciones contrarias a las nuevas inversiones no se incluyeron (excepto en relación con la compra de edificios) en el Reglamento (CE) n° 2258/96.

82. El nivel de equipamiento y construcciones no debería ser excesivo, en comparación con el nivel medio del país, para evitar costes más elevados de construcción y mantenimiento. En Mozambique, el Gobierno se quejó de los elevados costes de construcción de clínicas y bombas de agua en un proyecto evaluado por consultores independientes. En opinión del Gobierno, el coste era tan elevado que resultaría difícil mantener y reutilizar las estructuras después. En Haití, sin embargo, para todos los contratos relativos a la red vial se seleccionaron empresas locales, que efectuaron su trabajo adecuadamente.

83. En Somalia se concedió apoyo a nuevas estructuras que generasen ingresos (por ejemplo, derechos de importación), siendo la más importante el puerto de Berbera. Pese a que la Comisión apoyó la introducción de sistemas de control financiero, continúan existiendo dudas relacionadas con la transparencia y la contabilidad. La Comisión debería haber sido más precavida antes de comprometerse por sí sola con proyectos que generen ingresos, teniendo en cuenta las condiciones actuales, ya que Somaliland, donde se localiza el puerto, no ha sido reconocido internacionalmente como un Estado autónomo.

Procedimientos simplificados

84. Debían utilizarse procedimientos simplificados de contratación para la ejecución de los programas, similares a los utilizados por la Comisión en la ayuda de emergencia. En consecuencia se recurrió con frecuencia a la contratación directa, lo que, no obstante, resultó insuficiente para garantizar una ejecución rápida. En su lugar, tanto los organismos encargados de la realización como las autoridades locales lamentaron con frecuencia que los procedimientos de la Comisión, en particular, resultaran, en su opinión, demasiado lentos y burocráticos, en lo que se refiere a los procedimientos de licitación y adjudicación, para los que la espera de la aprobación de Bruselas era muy larga.

85. Un proyecto en Mozambique abarcaba la rehabilitación de carreteras por un valor de 30 millones de ecus, en el contexto de un programa más amplio también de rehabilitación de carreteras financiado por distintos donantes. En el momento de la inspección efectuada en octubre de 1996 habían transcurrido prácticamente tres años desde la firma del acuerdo financiero y la mayoría de las demás carreteras financiadas por donantes se había finalizado ya. En esa época, los contratantes del proyecto en cuestión apenas acababan de iniciar el trabajo. Se mencionaron distintas razones para explicar el grave retraso, como el escaso número de estudios al respecto y el conocimiento insuficiente de los procedimientos del FED, tanto por parte del consultor seleccionado como del departamento ministerial responsable. Estos problemas llevaron al rechazo de licitaciones por razones administrativas. En algunos casos, la evaluación de los licitantes se llevó a cabo en Bruselas, lo que no contribuyó a aumentar la velocidad de los procedimientos. El proyecto continuó dando problemas una vez ya iniciado, de manera que al final de diciembre de 1998, cinco años después de que se hubiera aprobado, aún seguía sin finalizar (sólo se habían pagado 20,4 millones de ecus de los 25,7 millones del contrato). Durante este tiempo, debieron efectuarse reparaciones en las mismas carreteras.

86. En Angola, la asistencia técnica se contrató en marzo de 1995 para supervisar un programa de rehabilitación en el ámbito de la salud de 15 millones de ecus, que ya se había aprobado en 1993. Hasta el final de 1995 no dio realmente comienzo ninguna actividad. La realización del programa resultó extremadamente lenta (el 50 % de la dotación comprometida se desembolsó al final de 1998 y el 25 %, unos cuatro años después). La Comisión reprochó al ordenador nacional de pagos ser en parte culpable de esta lentitud, ya que en relación con las ONG, el tiempo transcurrido para el tratamiento de las propuestas de proyecto y la aprobación de los informes y los pagos es mucho mayor. Al mismo tiempo, el Tribunal observó que se había empleado 1 millón de ecus, aproximadamente, en asistencia técnica al ordenador nacional de pagos en el contexto de un programa independiente. El resultado de estos esfuerzos no parece satisfactorio ni que se haya basado en una evaluación profunda de la viabilidad de la ayuda.

Cuentas bancarias separadas

87. Por lo general, los contratos exigen que los fondos de la Comisión se mantengan en una cuenta separada y que los intereses se contabilicen aparte. Los contratos exigían que la ONG buscara un acuerdo sobre la manera de emplear los intereses: bien destinarlos al mismo proyecto, bien devolverlos a la Comisión. En la mayoría de los casos estas disposiciones no se respetaron y se desconocen los intereses obtenidos por la Comisión, ya que dicha institución no realizó un seguimiento intenso en este sentido, pese a poder haberse generado importes sustanciales. Por ejemplo, en relación con un proyecto de 12 millones de ecus en Mozambique se firmaron unos veinte contratos con diversas ONG. Los intereses no se contabilizaron por separado en ninguno de los informes financieros correspondientes, sin que la Delegación lo percibiera.

Elaboración de informes

Requisitos

88. Pese a que en la propuesta de la Comisión y las Conclusiones del Consejo de mayo de 1993 se menciona el requisito de elaborar informes en todos los niveles, de manera general, antes o en el momento de poner en práctica la iniciativa no se les especificó ni definió a los encargados de la ejecución de los programas la obligación de elaborar informes.

89. Esta omisión causó muchos problemas durante el proceso. Finalmente, en los casos en que se crearon gradualmente unidades de asistencia técnica, se establecieron los procedimientos para la elaboración de informes por los encargados de la ejecución de los proyectos. Pero estas unidades no se crearon en todos los países o en el caso de todos los programas de la iniciativa especial para África en un país específico. En la mayoría de estos casos, las Delegaciones debieron, por lo general, definir ellas mismas el formato de los informes, con o sin asistencia de los servicios centrales.

90. La obligación de informar sobre los proyectos financiados por el FED, la ayuda alimentaria, cofinanciaciones y otras partidas presupuestarias era responsabilidad de diferentes unidades en la Comisión, lo que ocasionó distintos formatos, tanto en lo que se refiere al contenido como a la frecuencia de los informes. Ello explica, en cierta forma, por qué no se dispone hasta la fecha de un informe global de seguimiento de los programas de la iniciativa especial para África, ni en relación con todas las acciones de dicha iniciativa ni en el caso de un país concreto.

91. Debido a la ausencia de requisitos precisos, las ONG tampoco utilizaron su propio formato, el cual podría haberse aceptado perfectamente para proyectos anteriores de emergencia financiados por el FED o por el presupuesto general, o intentaron seguir el formato empleado en el procedimiento de propuestas. Al existir diferentes requisitos para la elaboración de informes conforme a los distintos instrumentos financieros (iniciativa especial para África, ayuda alimentaria, otras acciones de ONG), algunas ONG debían atenerse a más de un formato, lo que complicó los trabajos del ordenador nacional, que debía aprobar los informes relativos a los proyectos financiados por el FED antes de proseguir con más pagos.

92. En algunos casos, la Comisión exigió que los recibos originales y otra documentación de apoyo se adjuntaran a los informes, unas veces como documento original y otras como copia. En otros casos no era necesario adjuntar la documentación de apoyo y, en ocasiones, estos requisitos variaron a lo largo del tiempo de un contrato. La diversidad de requisitos dio lugar a confusión y a trabajo administrativo innecesario, tanto en relación con los encargados de la ejecución de los programas como en el seno de la Comisión.

Normas contradictorias

93. En Mozambique, el ACNUR y algunas ONG argumentaron que sus propios reglamentos internos relativos al control y a la conservación de recibos originales y otros documentos les impedían cumplir con los requisitos establecidos por la Comisión. Los intentos por resolver estos inconvenientes no se llevaron a cabo.

94. En el caso del ACNUR en Mozambique, se utilizó el mismo modelo de contrato utilizado en los contratos directos con las ONG. El ACNUR no informó a la delegación como estaba previsto en el contrato, ya que sus propios contratos con los subcontratantes no se firmaron en la forma correspondiente y los procedimientos contables utilizados por el Alto Comisionado no eran compatibles con las condiciones del contrato. Los informes de este organismo mostraron grandes discrepancias entre presupuestos (en total 3 millones de ecus) y las acciones que había acordado con la Comisión, por una parte, y las llevadas realmente a cabo, por otra. Sin embargo, ni el ACNUR ni los responsables de la ejecución de las acciones pidieron en ningún momento su aprobación a la Comisión. El problema se puede achacar en parte al hecho de que algunas ONG mezclaron fondos de la Unión con fondos del ACNUR y de otros donantes o con fondos propios, en el mismo proyecto. Hacia mediados de 1998, cuando ya se habían realizado los pagos finales, aún quedaban muchas cuestiones sin aclarar. En estas condiciones existe una falta de transparencia, tanto en lo que se refiere a los procedimientos administrativos como financieros de estos contratos como:

a) seguimiento financiero y de las acciones por parte del ACNUR y de la Delegación;

b) información a la Delegación y al ordenador nacional de pagos;

c) aprobación final y el pago autorizado por el ordenador nacional y la Delegación.

En el Informe especial del Tribunal de Cuentas sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia se mencionan los mismos problemas con el ACNUR a la hora de contratar, subcontratar, informar y realizar el seguimiento(20).

95. Los procedimientos de aprobación de los contratos y los pagos también difieren según se haya recurrido al FED o al presupuesto. Ello ha afectado negativamente a la transparencia en relación con el país receptor, ya que la participación del ordenador nacional de pagos en dichos procedimientos no es obligatoria en el caso de acciones financiadas con el presupuesto. A veces, pero no siempre, se transmitió toda la información al ordenador nacional.

Plazos para la transmisión de informes

96. Rara vez se recibieron los informes en el plazo previsto y con frecuencia fue necesario enviar recordatorios para obtenerlos. No obstante, en el caso de acciones de rehabilitación financiadas en el contexto de ayuda humanitaria y acuerdos de cofinanciación, la transmisión de informes, tanto financieros como sobre las acciones realizadas, resultó incluso peor. Los expedientes revisados por el Tribunal relativos a estos instrumentos en algunos países no contenían ningún informe de este tipo y, a menudo ni siquiera se habían enviado avisos o recordatorios.

97. En Angola debía finalizarse una acción concreta en marzo de 1996. La ONG no presentó un informe final hasta octubre de 1996, pero no se aceptó. El informe corregido no se presentó hasta marzo del año siguiente, es decir seis meses después. En consecuencia, el pago final se efectuó en la segunda mitad de 1997.

98. La Comisión decidió financiar un proyecto de suministro de agua (750000 ecus) en julio de 1994. El primer informe se presentó en diciembre de 1995, después de que se hubiera ampliado el plazo de presentación. Posteriormente se solicitó, con éxito, una segunda prórroga de seis meses, hasta abril de 1996. El segundo informe se presentó en julio de 1996 y la versión final en marzo de 1997. El informe financiero no fue aceptado y se devolvió. Un año después (es decir, en marzo de 1998), aún no se había presentado el informe revisado.

99. En algunos países, las autoridades locales o nacionales participaban directamente en la ejecución, bien por su cuenta o en cooperación con otras ONG, de manera que los fondos se recibían o canalizaban a través de ellos. Evidentemente, en estos casos la transparencia y contabilidad revisten también la misma importancia. En estos países, a menudo las Delegaciones necesitaron más tiempo o más esfuerzos para obtener los informes, y en ocasiones ni siquiera los recibieron.

Controles

100. En algunos casos, en los que se sospechaban irregularidades, auditores externos llevaron a cabo controles y en 1996 dichos casos se transfirieron a la UCLAF. Al final de 1998 aún no se habían cerrado. En un caso se trataba de una ONG que había firmado un contrato con la Comisión en 1994. Tras haberse pagado un primer tramo de 183000 ecus, el "propietario" desapareció antes de que se iniciaran las actividades. Las cuentas del contrato continúan abiertas, pero el Tribunal no tiene noticia de que se hayan tomado medidas recientemente para recuperar el importe que se había solicitado y pagado. Por lo demás se realizaron muy pocos controles, pese a que en el momento de ponerse en marcha la iniciativa especial para África se consideraron importantes y en el Reglamento (CE) n° 2258/96 se incluyera una disposición a estos efectos. En la Comisión no se pudo encontrar ningún registro o noticia global del número de controles que ésta hubiera llevado a cabo en el contexto de los programas relativos a la iniciativa especial para África. Pero aún se sabe menos de controles relativos a las ONG y demás responsables de la ejecución. En un caso, la propia ONG encargada de la realización del programa mencionó en un informe que había emprendido un control. La Delegación en cuestión no había pedido el informe, por lo que no pudo mostrar una copia cuando el Tribunal se lo solicitó. En cualquier caso, la inclusión de controles en cada uno o en la mayoría de los programas, como parte del procedimiento normal, hubiera resultado conforme a la buena gestión financiera.

101. También hubo algunos casos en Eritrea y en Somalia, donde una ONG cooperadora o la Delegación había observado que los fondos no se habían destinado a los fines previstos. Pese a saberse que el seguimiento resulta difícil, estos casos deberían tratarse conforme a pruebas adecuadas.

Seguimiento

102. La responsabilidad principal del seguimiento de los programas es de la Comisión, normalmente de sus Delegaciones.

103. En un principio, las Delegaciones no estaban correctamente equipadas para realizar el seguimiento de las acciones relativas a la iniciativa especial para África. Los procedimientos para llevar a cabo dicho seguimiento se fueron desarrollando de manera gradual en los países incluidos en dicha iniciativa, una vez que el programa ya estaba en marcha. A falta de personal de la Comisión, el seguimiento lo realizó la asistencia técnica, generalmente a través de unidades de asistencia técnica independientes, pero en ocasiones integradas en las actividades de la Delegación. En Angola, las ONG lamentaron no recibir visitas de la Delegación durante dieciocho meses, después de iniciarse las actividades.

104. Rara vez la Comisión se ocupó del seguimiento posterior de proyectos como parte habitual del procedimiento. Una excepción la constituye Eritrea, donde todos los contratos con las ONG contienen una cláusula, según la cual la ONG debe presentar a la Comisión un "informe de operaciones" en un plazo de uno o dos años.

105. En el caso de Somalia, el seguimiento corría a cargo de los asistentes técnicos de la unidad de Somalia, anexionada a la Delegación de Nairobi. Sus informes apenas se pueden considerar realmente informes de seguimiento. En ellos no se hace referencia a los objetivos específicos de los proyectos y únicamente se mencionan brevemente problemas tratados o solucionados durante las visitas.

106. En Mozambique, la Comisión planeó crear una unidad especial de coordinación y seguimiento de todas las operaciones de rehabilitación que financiaba. Ello se mencionaba en la propuesta de la Comisión al Consejo y al Parlamento en mayo de 1993. La unidad nunca se llegó a crear. En su lugar se firmaron diversos contratos de asistencia técnica para realizar el seguimiento del enorme programa incluido en la iniciativa especial para África por un valor de unos 180 millones de ecus al final de 1998. Su seguimiento nunca se documentó y en el momento de la inspección del Tribunal en septiembre de 1996 aún no se habían visitado diversos proyectos. El personal permanente de la Delegación no participaba en absoluto en el seguimiento, con excepción del personal local destinado a la contabilidad, que controlaba los informes financieros. La Comisión comentó que no era necesario documentar el seguimiento ya que los asistentes técnicos se encontraban en la propia Delegación. En el caso de Mozambique, la Comisión no siguió los progresos logrados de los proyectos financiados por el FED, sino que se concentró en los financiados por el presupuesto general.

107. En Eritrea, la Delegación de la Comisión había documentado sus actividades regulares y más bien frecuentes de seguimiento, incluidas las visitas a la mayoría de los lugares de los proyectos, a la vez que se recibían informes correctos de seguimiento elaborados por los asistentes técnicos contratados específicamente para el programa. Sin embargo, los informes elaborados por la Delegación no se transmitieron a los servicios centrales.

Evaluaciones

108. La evaluación de los efectos de cualquier acción de desarrollo constituye un elemento esencial para garantizar la buena gestión financiera y, especialmente, una ayuda para definir futuros programas. Si los programas realizados se basan en un concepto nuevo u original, como es el caso de la iniciativa especial para África, resulta incluso más importante que las evaluaciones se inicien lo antes posible y que se tomen rápidamente las decisiones correspondientes para corregir cualquier insuficiencia o problema observado durante la evaluación. El Consejo y la Comisión reconocieron esta importancia desde un principio.

109. La falta de objetivos mensurables en muchos de los documentos de los programas dificulta las evaluaciones. Al principio, la mayoría de las propuestas de proyectos y los acuerdos financieros correspondientes no contenían una relación lógica y clara de objetivos, resultados perseguidos y actividades para lograrlos. La situación ha mejorado en estos últimos años.

110. Se han efectuado algunas evaluaciones, pero las relativas a proyectos individuales fueron realizadas por los propios organismos encargados de la ejecución o por consultores locales que únicamente se basaron en los informes relativos a los progresos sin añadirles ningún valor. Las evaluaciones generales de las acciones de rehabilitación llevadas a cabo por la Comisión sólo se prepararon en el caso de Liberia y Mozambique. De acuerdo con la Comisión, el presupuesto destinado a realizar las evaluaciones no ha resultado suficiente. La Comisión debería considerar prioritarias dichas evaluaciones y conseguir los fondos necesarios para estos efectos. Las evaluaciones llevadas a cabo hasta ahora son coherentes con los resultados de la fiscalización del Tribunal.

111. En algunos casos, aunque no siempre, en los contratos financieros se estipulan evaluaciones o revisiones a medio plazo. Pero con frecuencia, incluso cuando se exigen no se llevan a cabo. Es más, las evaluaciones realizadas normalmente no abarcaban la totalidad del programa, sino únicamente alguno de los proyectos o de sus componentes, como por ejemplo contratos individuales y no el conjunto del programa, como figura en el contrato financiero. En estos casos resulta muy difícil extraer conclusiones acerca de si se han logrado los objetivos, ya que, normalmente, los indicadores de realización y las finalidades se definen para la totalidad del programa.

112. Por ejemplo, en el caso de Angola, en relación con tres programas FED estaba previsto efectuar las evaluaciones a principios de 1998. Hasta ahora no se ha presentado nada en este sentido. Dos evaluaciones que se exigían sobre programas en Etiopía no se realizarán, según la Delegación. En Mozambique, a parte de la evaluación global (véase el apartado 110), no se ha realizado ninguna evaluación específica de ningún proyecto del programa de 180 millones de ecus.

113. Una evaluación correcta debe ser efectuada por un organismo independiente, distinto de los agentes encargados de la ejecución del programa o de la Comisión. A la hora de pedir los informes de evaluación, los auditores del Tribunal recibieron, en relación con algunos proyectos, informes elaborados por los propios responsables de la ejecución. Estos informes resultaban en general de calidad mediocre y no se centraban en los problemas.

114. En algunas casos, las evaluaciones se encargaron a consultores externos locales. En teoría debería recurrirse a los consultores locales, siempre que estos estén suficientemente capacitados, ya que resultan menos caros y en principio se puede suponer que conocen mejor el entorno local. En Etiopía se encargó a una empresa consultora local la evaluación de una serie de proyectos en el contexto de un programa. Sin embargo, esta evaluación se limitó a repetir las conclusiones plasmadas por los propios responsables de la ejecución del programa en los informes finales de realización. En consecuencia, no contribuyeron a la realización de mejoras futuras en la ejecución de proyectos similares o en la labor del encargado de la evaluación.

Conclusión

Concepto

115. Las actividades de rehabilitación en el contexto del concepto de la iniciativa especial para África debían ante todo y esencialmente constituir un eslabón sólido en la cadena entre las acciones de emergencia y las actividades de desarrollo a largo plazo. Sin embargo no se fijaron criterios claros para definir qué se considera "ayuda a la rehabilitación", como forma distinta de la ayuda de emergencia, y no se crearon estructuras de gestión apropiadas para este tipo de ayuda (véanse los apartados 1 a 4).

116. En la práctica, un número importante de acciones de rehabilitación no se distinguieron de la ayuda humanitaria y, en muchos casos, se prosiguió con las acciones relativas a la ayuda de emergencia, denominándolas programas de rehabilitación. Teniendo en cuenta el hecho de que dentro de la Comisión otros servicios se encargaron de las acciones de rehabilitación, hubiera resultado útil disponer de documentación completa sobre las acciones anteriores. Sin embargo, en ninguno de los países pudo proporcionarse este tipo de documentación (véase el apartado 9).

117. La estructura financiera debería adaptarse a las necesidades del programa. No existe coherencia entre las diferentes fuentes de financiación, es decir el presupuesto general y el FED. Los reglamentos básicos aplicables en materia de financiación y legislación son diferentes y los beneficiarios del FED disponen de competencias mucho más importantes que los beneficiarios del presupuesto general. Las normas relacionadas con la contratación y otros procedimientos como la información varían en gran medida y las estructuras organizativas dentro de la Comisión son distintas. En estas condiciones, la combinación de recursos del presupuesto y del FED no resulta efectiva (véanse los apartados 10 y 11).

Identificación y coordinación

118. La Comisión seleccionó países que no reunían las condiciones mínimas de estabilidad y seguridad o no contaban con un Gobierno con poder legítimo, para la ayuda a la rehabilitación (por ejemplo, Angola, el Congo y Somalia). En estas situaciones no existía una base para desarrollar las actividades de rehabilitación (véanse los apartados 16 a 30).

119. La presión política para iniciar los proyectos y los pagos con celeridad redujo tanto la efectividad de la fase de planificación que resultó incluso contraproductivo en términos de objetivos de ejecución rápida. La Comisión debería haber mantenido las acciones de ayuda de emergencia hasta que el entorno resultara más favorable (véanse los apartados 31 a 36).

120. La coordinación entre la Comisión y otros donantes se limitó a los intercambios de información (véanse los apartados 37 a 41). Si bien el problema, en cierta medida, escapa al control de la Comisión, esta institución debería haber creado y afianzado la coordinación entre sus propios servicios. En la práctica, cada servicio dentro de la Comisión participó en la ayuda de rehabilitación concentrándose únicamente en las acciones de las que era directamente responsable (véanse los apartados 42 a 46).

Planificación y seguimiento

121. La planificación general inicial de la Comisión carecía de transparencia y no se basaba en un análisis profundo de las necesidades. Con frecuencia los contratos con los demás participantes se prorrogaron sin una evaluación adecuada de la situación financiera y de la necesidad de ampliar las actividades (véanse los apartados 12 a 15).

122. En particular, en el caso de los proyectos aprobados inicialmente, no resulta posible comprobar si los programas se han basado en un análisis de los auténticos requisitos para acceder a la rehabilitación. A menudo los proyectos se basaban en actividades ya existentes, por ejemplo de las ONG activas en una región, en un sector particular. En estas condiciones probablemente se obtengan resultados fragmentarios e incoherentes (véanse los apartados 55 a 63).

123. La presión de los plazos para presentar las propuestas de proyectos impidió realmente la participación de las autoridades locales y los beneficiarios. Ello dio lugar a inversiones muy inseguras (véanse los apartados 56 a 73).

124. El seguimiento y la información no resultaron adecuados. En particular, la Comisión no elaboró con regularidad informes completos para el Parlamento Europeo y el Consejo sobre la ayuda canalizada a través del presupuesto ni a través del FED. En general, se carecía de información sobre las acciones, lo que permitió, únicamente hasta cierto punto, un seguimiento adecuado (véanse los apartados 90 a 95). Tampoco las Delegaciones disponían de personal adecuado para realizar el seguimiento de las actividades (véanse los apartados 102 a 107).

125. La falta de instrucciones sobre la elaboración de la información y la carencia de seguimiento por parte de la Comisión permitieron que una serie de ONG presentaran acciones sin objetivos claros ni grupos beneficiarios definidos (véanse los apartados 59 a 61). Los informes de las ONG se caracterizaban normalmente por su retraso y, con frecuencia, por una calidad tan mediocre que resultó muy difícil averiguar qué se había logrado y a qué coste (véanse los apartados 96 a 98).

Ejecución y rendición de cuentas

126. El objetivo del programa de rehabilitación consistiría en una ayuda temporal, cuyas acciones se ejecutaran rápidamente. En la práctica, el programa se ha convertido en casi permanente y las acciones requieren mucho más tiempo del previsto. A menudo no fue posible distinguir estas acciones de los programas de desarrollo tradicionales.

127. Algunas acciones se retrasaron debido a las dificultades para contratar personal local adecuado (véase el apartado 72). La ejecución de las acciones resultó premiosa, en parte debido a los lentos procedimientos de pago y de toma de decisiones en Bruselas (véanse los apartados 77, 78 y 84).

128. La elaboración de informes financieros resultó escasa y no existió un seguimiento financiero permanente. La Comisión no pudo presentar una descripción completa de la situación financiera de las acciones de rehabilitación financiadas a través del FED y del presupuesto general (véanse los apartados 12 a 15).

Resultados

129. Una serie de acciones de rehabilitación dieron resultado, como la construcción o reparación de carreteras, escuelas, centros sanitarios y suministro de agua. Pero no se dispone de información sobre los efectos globales de las actividades de rehabilitación, tanto en relación con el programa como en el nivel nacional y, con frecuencia, no fue posible averiguar hasta qué punto se habían logrado los objetivos de las acciones individuales (véanse los apartados 74 y 75).

130. En relación con los beneficiarios, el requisito mínimo para la viabilidad de las acciones consiste en la existencia de un marco institucional efectivo. En el contexto de la rehabilitación deberá concederse mayor prioridad a la creación de capacidades e instituciones de la concedida hasta ahora.

131. Basándose en las experiencias del programa de rehabilitación, la Comisión debería llevar a cabo una evaluación profunda de ello. Una evaluación así debería incluir todas las fases del programa, es decir, la planificación, ejecución, seguimiento y evaluación, así como la coordinación de las acciones, teniendo en cuenta las experiencias positivas del programa en Liberia. Resultaría útil reconsiderar el concepto de rehabilitación como un programa y sustituirlo por programas globales individuales para cada país sobre la base de análisis profundos de las circunstancias específicas en cada país tras una situación de crisis.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en su reunión de 26 y 27 de enero de 2000.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Fuente: Documento COM(93) 204 final.

(2) La iniciativa especial para África fue creada por el Consejo en sus Conclusiones de 25 de mayo de 1993, siguiendo una propuesta de la Comisión en su Comunicación de 12 de mayo de 1993 [COM(93) 204].

(3) PE 205.689 final.

(4) COM(96) 153 de 30 de abril de 1996.

(5) Informe especial n° 2/97, apartado 2.4 (DO C 143 de 12.5.1997).

(6) DO L 163 de 2.7.1996.

(7) DO L 306 de 28.11.1996.

(8) COM(93) 204.

(9) Respuesta de la Comisión (13 de mayo de 1998) al examen documental FD 3009 de 16 de marzo de 1998.

(10) COM(93) 204.

(11) Apartado 3.55 del Informe especial n° 5/98 (DO C 241 de 31.7.1998).

(12) Resolución del Consejo de 3 de diciembre de 1993 por la que éste seleccionó seis países en mayo de 1994 (Costa de Marfíl, Mozambique, Etiopía, Perú, Costa Rica y Bangladesh).

(13) Informe COWI, Angola Country Case Study, julio de 1997.

(14) Resolución del Consejo de 3 de diciembre de 1993 por la que éste seleccionó seis países en mayo de 1994 (Costa de Marfíl, Mozambique, Etiopía, Perú, Costa Rica y Bangladesh).

(15) Apartados 3.8 a 3.12 del Informe especial n° 2/97 (DO C 143 de 12.5.1997).

(16) DO C 349 de 17.11.1998, apartados 5.28 a 5.31.

(17) Informe de evaluación sobre Haití, DRN, septiembre de 1997.

(18) Evaluación, artículo 255, Mozambique, COWI, julio de 1997; fase II, Informe sobre Mozambique, APT Consult, septiembre de 1998.

(19) DO C 349 de 17.11.1998, apartados 5.28 a 5.31.

(20) Apartados 3.55 y 5.7 del Informe especial n° 5/98 (DO C 241 de 31.7.1998).

Respuestas de la Comisión

Resumen

La Comisión interpreta la Comunicación de 1993 [COM(93) 204 final] como una fase importante de la experiencia en desarrollo de la política y las acciones que se llevan a cabo en este campo, que hace hincapié en la flexibilidad y el realismo y no establece un "mecanismo" dotado de una cantidad determinada ni fija una lista de países que deben cubrirse (simplemente da algunos ejemplos).

La tasa de desembolso tras cinco años de intervención da la impresión de ser relativamente baja, aunque sólo a primera vista. En efecto, este hecho debería relativizarse, habida cuenta de las condiciones especialmente difíciles en que se desarrollan las intervenciones en los países en rehabilitación, que salen de crisis duraderas y muy profundas. Deberían también tomarse en consideración otros factores, a saber: el ritmo de los compromisos - y su concentración en determinados países de "riesgo"-, la tendencia a la aceleración de las tasas de desembolso así como los índices generalmente alcanzados para el conjunto de los instrumentos de ayuda al desarrollo.

Por otro lado, es cierto, aunque normal, que las acciones se inician cuando aún no se cumple la condición de estabilidad relativa. Según se indica en la Comunicación de 1995 sobre la vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (VARD) y en evaluaciones de la Comisión y otros donantes, no se trata de un continuum lineal, sino de un contiguum; un país puede tener distintas regiones en etapas distintas de este contiguum, y la estabilidad política y militar de estas regiones puede cambiar. El planteamiento de la Comisión ha sido decidir la ejecución de un proyecto cuando la región tiene una "estabilidad relativa". Los fondos de rehabilitación deben consolidar la paz, pero no existen garantías de que la paz, una vez conseguida, continúe; es posible que se reanude la guerra. La Comisión no cree que se debería haber concedido ayuda de urgencia en vez de rehabilitación, en especial si se tiene en cuenta que la puesta en práctica de la ayuda de emergencia es relativamente costosa.

El valor de las asignaciones concedidas para la rehabilitación presupuestaria en favor de los países ACP, por término medio 40 millones de euros anuales, no permitía evidentemente responder a todas las necesidades de las poblaciones afectadas. Apoyándose en las Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 1993, a partir del ejercicio presupuestario iniciado en enero de 1995, el objetivo de la programación de principios de año de los créditos presupuestarios ha sido responder, para una serie de países, a necesidades de sectores determinados como prioritarios, a su vez teniendo en cuenta las otras fuentes de financiación disponibles (programas indicativos nacionales, artículo 255 del Cuarto Convenio de Lomé). Tras la aprobación del Reglamento (CE) n° 2258/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996(1), en virtud de las disposiciones de su artículo 8 se formalizó la práctica anterior, mediante la presentación a los Estados miembros reunidos en un Comité mixto de las orientaciones generales que habían de guiar las acciones financiadas durante el ejercicio presupuestario en cuestión, y se examinaron los principios generales de la rehabilitación, los países beneficiarios y los sectores de intervención prioritarios. En este marco, y de acuerdo con las cláusulas de los textos, se tomó en consideración el papel específico de la rehabilitación, es decir, sustituir progresivamente la ayuda humanitaria y actuar teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, un nivel mínimo de seguridad. Ha habido por consiguiente una programación, coordinación y definición periódicas del campo de acción de la "rehabilitación presupuestaria"(2).

La estrecha coordinación de la aplicación de la "rehabilitación presupuestaria" entre los servicios centrales está a cargo de una unidad que, entre otras actividades, desde octubre de 1995 es responsable de la programación y la preparación de las decisiones que han de tomarse tras la presentación de las propuestas de los socios operativos transmitidas por los servicios geográficos y las delegaciones. Dado el papel central que los servicios geográficos de la sede y las delegaciones desempeñan en la programación y la transmisión de los proyectos y programas, se puede comprobar la coordinación existente entre las distintas fuentes de financiación disponibles. También ha habido una coordinación muy estrecha con ECHO (Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea).

Casi todas las intervenciones de "rehabilitación presupuestaria" fueron efectuadas por ONG (organizaciones no gubernamentales) y los proyectos financiados se han ceñido a un presupuesto detallado y a objetivos concretos. Las condiciones de los contratos por los que se regulan estas operaciones incluían la presentación de informes, en especial con motivo de las solicitudes de pago de los tramos financieros y de los saldos. Además, se estableció una asistencia técnica específica en varios países beneficiarios de los fondos en cuestión para garantizar un seguimiento preciso, in situ, de la ejecución de los proyectos y programas, que ha sido objeto de informes regulares. Sin embargo, la Comisión toma nota y comparte la opinión del Tribunal por lo que se refiere a la falta de personal, principalmente en las delegaciones, que dificultó el seguimiento de las operaciones.

La Comisión creó un grupo operativo (task force) para examinar los resultados obtenidos desde 1996 en materia de vinculación entre la ayuda humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo, con el fin de definir las modalidades de un enfoque integrado reforzado para responder a las situaciones de crisis y de "postcrisis".

Introducción

Antecedentes

4. La capacidad de absorción de la ayuda por los países en vías de desarrollo es un problema general y reconocido, que aún se agudiza más en los países en rehabilitación, a causa de la destrucción y la desintegración sufridas. Las condiciones de intervención en estos países son, pues, especialmente difíciles, puesto que las necesidades son muy importantes y a veces urgentes, y la aplicación de los medios de respuesta es más difícil. Esta realidad, comprobada por los socios de la Comisión, se traduce en un alargamiento del período de aplicación y repercute en los indicadores financieros. No obstante, los resultados financieros específicos de las acciones de rehabilitación no son globalmente desfavorables si se comparan con las tasas de desembolso globales de la ayuda. Se puede añadir que durante este período hubo un ascenso continuo de los desembolsos en este ámbito y que el ritmo de aplicación ha sido más sostenido en la "rehabilitación presupuestaria" ejecutada por las organizaciones no gubernamentales como respuesta a necesidades básicas prioritarias de las poblaciones afectadas (salud, acceso al agua, educación). Ello es una consecuencia del esfuerzo real y específico llevado a cabo en la aplicación de este tipo de asistencia.

Contexto

Concepto

7. La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo(3), la Resolución del Parlamento mencionada por el Tribunal y las Conclusiones adoptadas por el Consejo de Ministros el 2 de diciembre de 1993 sobre la ayuda a la rehabilitación, constituyen una base sólida para la aplicación este tipo de asistencia.

9. Los grupos operativos creados, por país y/o sectores, han permitido analizar conjuntamente las situaciones complejas y cambiantes de los países en cuestión, y garantizar así una programación y una coordinación más estrechas dentro de un enfoque global. Así, la "entrega-relevo" de varios proyectos y programas entre ECHO y la Dirección General de Desarrollo constituye solamente un aspecto del trabajo efectuado conjuntamente.

Marco legal

10. Cuando la coordinación es estrecha, el hecho de que existan varios Reglamentos de aplicación de la ayuda humanitaria y la rehabilitación no impide una ejecución eficaz de la ayuda. Por otra parte, bajo la nueva Comisión, estos dos campos ha quedado bajo la responsabilidad de un solo Comisario.

11. La Comisión desea hacer una presentación más detallada del proceso continuo que de mayo de 1993 a noviembre de 1996, a su iniciativa, llevó a las distintas instancias comunitarias a profundizar en el concepto de rehabilitación y a determinar sus modalidades de ejecución teniendo en cuenta las distintas fuentes financieras cuya aplicación simultánea dependía de la Comisión.

El artículo 257 de la sección 6 - Ayudas de emergencia - del Cuarto Convenio de Lomé (1990 - 1995), prevé la posibilidad de que se financie la rehabilitación en los países ACP (África, Caribe y Pacífico/African, Caribbean and Pacific) con cargo a distintas fuentes de financiación del Primer Protocolo financiero; la aplicación de los proyectos y programas se ha de llevar a cabo siguiendo los principios y normas del FED (Fondo Europeo de Desarrollo).

En mayo de 1993 la Comisión presentó una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo con objeto de hacer frente de manera coherente a las necesidades de rehabilitación que también existían fuera de la zona ACP.

Junto a la Resolución del Parlamento Europeo, las Conclusiones del Consejo de diciembre de 1993 sirven de marco para la aplicación de las primeras acciones de rehabilitación financiadas con cargo a la línea presupuestaria (B7 - 5076) consignada en el presupuesto general de las Comunidades Europeas para 1994, y completan el ya existente para las financiadas con cargo a los fondos del FED.

A mediados de 1995 la Comisión presentó una propuesta de Reglamento del Consejo sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción en favor de los países en vías de desarrollo(4), que dará lugar a un primer dictamen del Parlamento Europeo con fecha de 15 de diciembre de 1995 y a una Posición común el 29 de enero de 1996. Después del segundo dictamen del Parlamento Europeo, el 21 de mayo de 1996, el Reglamento se adoptará finalmente el 22 de noviembre de 1996.

Mientras tanto, para favorecer un enfoque global, la Comisión presentó una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los vínculos entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo (VARD)(5), que llevó a las conclusiones del Consejo de 28 de mayo de 1996 y al dictamen del Parlamento Europeo de 21 de febrero de 1997. Una de sus principales consecuencias fue la creación de grupos operativos.

En tal contexto, es difícil considerar que no han existido elementos de coherencia en el enfoque de la rehabilitación, tanto para los fondos del FED como para los créditos presupuestarios, cuyo carácter complementario se ha mencionado en sucesivas ocasiones. Por el contrario es cierto, y ello desde el lanzamiento de la iniciativa especial para África, que la rehabilitación no se ha considerado un instrumento nuevo único, sino la utilización flexible y coordinada de distintos instrumentos ya disponibles, cuyos elementos de coherencia se han ido precisando poco a poco como se ha mencionado.

Recursos financieros

14. A este respecto conviene, sin embargo, tener en cuenta que se ha reconocido explícitamente la necesidad de intervenciones muy rápidas - véase el apartado 7 de las Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 1993. Conviene también tener en cuenta, además de la importancia de las necesidades, la dificultad de su aplicación concreta que da lugar a retrasos e imprevistos, así como la evolución a veces imprevista de las situaciones que exige una adaptación de las acciones.

15. Los países ACP en fase de rehabilitación han podido disponer de fuentes financieras específicas cuya utilización se justifica por las necesidades de poblaciones especialmente afectadas, que acogen a refugiados, desplazados o repatriados, situación contemplada en el artículo 255 del Cuarto Convenio de Lomé, por ejemplo. Han podido también disponer de financiaciones adicionales, con cargo al presupuesto general de las Comunidades Europeas, aprobado por la Autoridad Presupuestaria a tenor de lo dispuesto en la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de noviembre de 1993(6) que destaca la amplitud de las necesidades de ayuda a la rehabilitación y considera deseable la creación de un marco específico dotado con medios financieros importantes para hacer frente a estas necesidades.

Los fondos de los programas indicativos nacionales (PIN) no siguen los mismos criterios y modalidades de ejecución que los créditos presupuestarios que se administran de manera más autónoma. Desde el punto de vista de la programación de los fondos, la naturaleza de las acciones previstas ha desempeñado un papel importante. En efecto, conviene destacar que los créditos presupuestarios se han utilizado esencialmente a través de organizaciones no gubernamentales para intervenciones rápidas en sectores de base prioritarios para las poblaciones afectadas, permitiendo que, cuando ello era posible desde el punto de vista político, los fondos eventualmente disponibles de los programas indicativos nacionales financiasen otros tipos de proyectos y programas, en especial en el ámbito de la reanudación del desarrollo.

Programación global

Criterios

19. La Comisión opina que los criterios de acceso de los países a la financiación de la rehabilitación se recogen en dos documentos principales: el apartado 6 de las Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 1993 y el Reglamento (CE) n° 2258/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996. Ambos textos incluyen el criterio de "un nivel mínimo de seguridad", que se combina con fórmulas tales como "con la flexibilidad necesaria" y "en la medida de lo posible". De este modo, se reconcilia la necesidad de acciones rápidas y se reanudan al mismo tiempo las operaciones humanitarias sabiendo que el proceso complejo de salida de la crisis, la rehabilitación y la reanudación del desarrollo no es ni lineal en el tiempo ni uniforme en el espacio. Algunos períodos o regiones son estables, otros problemáticos y a veces alternativamente; de ahí que la flexibilidad contemplada en los textos trate además de dar respuesta a necesidades prioritarias de las poblaciones afectadas.

Además, los criterios de acceso de los países a la rehabilitación, así como las intervenciones que deben financiarse se han establecido en estrecha colaboración con el Consejo, a través del Comité Mixto, el Comité del FED y la información ex-ante.

Por último, más concretamente por lo que se refiere a la rehabilitación presupuestaria, la aplicación llevada a cabo por organizaciones no gubernamentales en condiciones muy difíciles y a veces peligrosas, ha permitido mantener un apoyo a poblaciones terriblemente afectadas. Ello ha conducido efectivamente a la suspensión o a la interrupción de algunos proyectos - globalmente poco numerosos - contrapartida real a una actitud que no podía ser, en este ámbito, la de la abstención.

Somalia

20. Al acuerdo de Addis Abeba de marzo de 1993 entre los líderes somalíes de las facciones fue seguido por la declaración de Addis Abeba de 1 de diciembre de 1993, suscrita por toda la comunidad de ayuda internacional (Gobiernos, organismos de la ONU y ONG internacionales) así como los representantes de las diversas regiones de Somalia. Esta declaración perfila una estrategia de las actividades de reconstrucción y rehabilitación para Somalia, basadas en la situación existente, es decir, la ausencia de un Gobierno central; posteriormente, esta estrategia se conoce como el planteamiento de los dividendos de la paz. La CE sigue este planteamiento desde mediados de 1994 en que empieza el primer programa de la rehabilitación. La comunidad de ayuda internacional está convencida de que para no abandonar a Somalia no hay actualmente otra alternativa a esta estrategia.

21. Cuando el organismo de coordinación de la ayuda a Somalia especificó que la región de Shebell podía optar a la ayuda, las actividades de la CE en la región habían