Tribunal de Cuentas

Conforme a lo dispuesto en los Tratados (apartado 4 del artículo 45 CECA, apartado 4 del artículo 248 CE y apartado 4 del artículo 160 CEEA) y en el Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977 (artículo 88), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2673/1999 del Consejo, de 13 de diciembre de 1999, y cumpliendo las correspondientes disposiciones sobre los Fondos Europeos de Desarrollo, el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas, en su reunión de los días 11 y 12 de octubre de 2000, ha aprobado su

INFORME ANUAL

relativo al ejercicio 1999

(2000/C 342/01)

El Informe, acompañado de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, ha sido transmitido a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Jan O. KARLSSON

(Presidente)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

Robert REYNDERS

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Máire GEOGHEGAN-QUINN

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESPUESTAS DE LAS INSTITUCIONES

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN GENERAL

0.1. El presente Informe anual mantiene la estructura establecida los dos pasados años, con capítulos sobre los ingresos y sobre cada uno de los ámbitos de gastos correspondientes a las rúbricas de las perspectivas financieras. Un capítulo separado contiene y explica la declaración de fiabilidad. Las observaciones del Tribunal sobre las actividades de los Sexto, Séptimo y Octavo Fondos Europeos de Desarrollo (FED) se presentan por separado.

0.2. Desde el último procedimiento de aprobación de la gestión, el Tribunal ha aprobado veinticuatro informes especiales, que contienen los resultados de fiscalizaciones centradas en una gran variedad de ámbitos específicos en los que puede mejorarse la gestión financiera de la Comunidad. La autoridad encargada de la aprobación de la gestión tiene en cuenta las observaciones de estos Informes especiales, así como las incluidas en el presente Informe anual. En el anexo II figura una lista completa de los informes y dictámenes aprobados por el Tribunal en los últimos cinco años.

0.3. 1999 fue un año importante para la gestión financiera de la Comunidad. Una crisis de confianza en la gestión que la Comisión había venido desarrollando en años anteriores llegó a un punto decisivo con los dos Informes del Comité de expertos independientes, tras el primero de los cuales la Comisión dimitió. La nueva Comisión, que comenzó su trabajo en septiembre de 1999, emprendió inmediatamente un nuevo programa de reforma. En dicho programa existen tres temas relacionados: reforma del modo en que se determinan las prioridades políticas y se asignan los recursos, cambios importantes en la política de personal y revisión radical de la gestión y el control financieros. Durante 2000, la Comisión ha perfilado los detalles de sus propuestas y comenzado el proceso de aplicación.

0.4. Muchas de las debilidades importantes que el programa de reforma trata de remediar son aspectos en los que el Tribunal ha venido insistiendo durante años en muchas ocasiones: el carácter inadecuado de las disposiciones contractuales, debilidades fundamentales y estructurales en el control interno que reducen la responsabilidad de los ordenadores de pagos o la escasez persistente de recursos para la gestión de algunos programas que ha dado lugar a la proliferación de estructuras a veces irregulares como las denominadas "BAT"(1) para tratar de remediar las deficiencias. En el pasado no se concedió una prioridad suficiente a la adopción de las medidas necesarias para tratar las debilidades de manera rápida y eficaz.

0.5. Como ha señalado el Tribunal en muchas ocasiones, para realizar una mejora fundamental en el control interno será necesario un cambio en el equilibrio de responsabilidades de los ordenadores de pagos, interventores y contables, de modo que los ordenadores de pagos de las Direcciones Generales operativas sean plenamente responsables de la ejecución de compromisos y pagos. En este contexto, también debería reforzarse la función de auditoría interna, como ha propuesto la Comisión. Las propuestas formuladas por la Comisión en su Libro Blanco tienen en cuenta las observaciones del Tribunal en su Dictamen n° 4/97(2) sobre la propuesta de la Comisión de modificación del Reglamento financiero. Es de celebrar la prioridad concedida por la Comisión a la reforma, incluida la modificación necesaria del artículo 24 del Reglamento financiero y la creación y dotación de personal del servicio de auditoría interna.

0.6. Otro elemento de la reforma que corresponde estrechamente a una prioridad fundamental señalada por el Tribunal es la necesidad de centrar más la atención en los resultados y en la evaluación del rendimiento, dentro de un marco de asignación de recursos coherente con unas prioridades predeterminadas y unos objetivos claramente definidos y cuantificables. En la introducción general al Informe anual relativo al ejercicio 1998, el Tribunal aducía que el éxito de la Comisión debería medirse por el grado en que consiga alcanzar los objetivos de la política con el mínimo coste, e insistía en que el cambio de cultura y de prácticas debían constituir el eje del proceso de reforma de la gestión financiera. De nuevo, la introducción de una gestión basada en las actividades debería servir a la Comisión para mejorar su determinación de prioridades en consonancia con los recursos financieros y administrativos disponibles y evitar situaciones en las que unos programas relativamente pequeños absorben esfuerzos desproporcionados por parte del personal.

0.7. Además de aprobar el programa general de reforma administrativa y financiera, la Comisión ha anunciado programas de reforma de determinados ámbitos presupuestarios, que también responden a preocupaciones expresadas durante varios años por el Tribunal. Las propuestas de la Comisión de mayo de 2000 para mejorar la gestión de los programas de ayuda exterior están basadas en un análisis de las debilidades de los programas de la Comisión muy similar al del Tribunal, expuesto en varios informes anuales y especiales, particularmente el capítulo 5 del Informe anual relativo al ejercicio 1997.

0.8. La revisión general del Reglamento financiero que se está realizando actualmente resulta necesaria para proporcionar un marco reglamentario para la reforma de la gestión financiera. En su Dictamen n° 4/97(3) y subsiguientemente, el Tribunal ha expresado, entre otras, recomendaciones sobre las responsabilidades del ordenador de pagos, la introducción del auditor interno independiente(4), la exigencia de que las cuentas se presenten de conformidad con las normas internacionales y la introducción del empréstito para la inversión en edificios para uso de las instituciones. También ha recomendado la simplificación de las disposiciones sobre la definición de los compromisos y la prórroga de los créditos, y una reducción de las excepciones a los principios básicos del Reglamento financiero. El Tribunal continuará insistiendo enérgicamente en estas recomendaciones y efectuará un seguimiento de todos los aspectos de la revisión del Reglamento financiero y mantendrá su posición con respecto a otras mejoras posibles.

0.9. El Tribunal exhorta a la Comisión a proceder a la aplicación de sus propuestas de reforma con la mayor rapidez posible, teniendo en cuenta que algunas de las reformas exigirán cambios en el Reglamento financiero y en el Estatuto. En esta fase, mientras que se toman las primeras medidas, el programa de reforma en su mayor parte todavía ha de llevarse a la práctica. Hasta que las estructuras y procedimientos no estén establecidos y funcionando realmente no será posible apreciar si se obtienen las mejoras previstas en la gestión financiera. Cambiar la cultura de gestión de una organización como la Comisión es difícil y llevará tiempo, pero sólo con estos cambios funcionarán las propuestas de reforma.

0.10. Como ha manifestado el Tribunal en muchas ocasiones, las mejoras realizadas por la Comisión en materia de gestión financiera sólo constituyen una parte de lo que se necesita para mejorar la gestión general de los fondos comunitarios. Los Estados miembros son responsables de la gestión cotidiana de la mayor parte de los fondos del presupuesto comunitario, en los ámbitos de la política agrícola común y de los Fondos Estructurales. El presente Informe anual y los Informes especiales publicados desde la última aprobación de la gestión siguen llamando la atención sobre debilidades graves y persistentes en los sistemas de gestión y control de los Estados miembros. Se han tomado importantes iniciativas para realizar mejoras mediante el refuerzo de los controles financieros, que los propios Estados miembros tienen el deber de mantener sobre las operaciones financiadas (o cofinanciadas) por la Comunidad(5). Sin embargo, el presente Informe anual muestra que la aplicación de los nuevos sistemas sigue siendo incompleta (véanse los apartados 2.41, 3.69 a 3.74 y 3.78) y que la Comisión necesita insistir más a los Estados miembros para que los apliquen plenamente.

0.11. Al prestar más atención en su Informe anual al seguimiento de las acciones emprendidas en respuesta a sus anteriores observaciones de fiscalización, el Tribunal está respondiendo a las preocupaciones de la autoridad encargada de la aprobación de la gestión. Con independencia de cualquier consideración de las propuestas de reforma de la Comisión, el presente Informe anual muestra que se han realizado progresos en determinados ámbitos específicos. La Comisión ha tomado medidas para solventar debilidades concretas en algunos proyectos y programas (por ejemplo, el programa de ayuda a Sudáfrica, las reformas de las medidas para la utilización subvencionada de leche desnatada y leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal, o medidas sobre algunos asuntos del ámbito de los recursos propios. En otros ámbitos, sin embargo, como la reforma de la organización del mercado vinícola y la adopción de medidas correctivas a raíz de la detección de errores o irregularidades en el ámbito del FEDER, la respuesta ha sido lenta o parcial.

0.12. En su declaración de fiabilidad de las cuentas de 1999, el Tribunal vuelve a llamar la atención sobre los problemas con los estados financieros de la Comunidad, similares a los observados en años anteriores. Las debilidades que presentan los sistemas y procedimientos contables implican que la información presentada es en algunos casos incorrecta o incompleta. Los problemas en los sistemas de gestión y control de los gastos de operaciones, tanto en la Comisión como en los Estados miembros, siguen dando lugar a una incidencia significativa de errores, especialmente en el nivel de los beneficiarios finales. Teniendo en cuenta las constataciones presentadas, el Tribunal no puede asegurar que las operaciones subyacentes a los estados financieros sean legales y regulares salvo en lo que respecta a los recursos propios, a los compromisos y a los gastos de personal de las instituciones. El Tribunal, pues, apoya las intenciones del plan de la Comisión de mejora de la gestión financiera presentado a la autoridad encargada de la aprobación de la gestión en el contexto de la aprobación de la gestión de 1998. Como se señala en el apartado 8.59 del presente Informe, si existe una mejora eficaz y constante de los procedimientos de gestión y control de la Comisión y las autoridades de los Estados miembros, debería tener un efecto en los resultados y en las conclusiones de las fiscalizaciones del Tribunal. No obstante, nadie puede determinar por adelantado la opinión del auditor externo independiente, que ha de basarse en los hechos establecidos durante la fiscalización.

0.13. Por último, se llama la atención sobre el peligro de mal interpretar o desvirtuar los errores detectados por el Tribunal como indicación del nivel de fraude que afecta al presupuesto comunitario. Las referencias en los Informes del Tribunal a los pagos cuyos importes son incorrectos debido a algún error o irregularidad consisten principalmente en problemas de gestión y control financieros inadecuados. La mayor parte de los errores se producen en los principales programas de gastos gestionados por las administraciones de los Estados miembros y consisten, en particular, en casos como pequeños excesos en los pagos a los agricultores o pagos efectuados por la administración por gastos que no cumplen los requisitos para obtener cofinanciación comunitaria. Sólo una pequeña proporción de las infracciones de los reglamentos observadas por el Tribunal ha justificado que la Oficina Europea de Lucha Contra el Fraude (OLAF) o las autoridades de los Estados miembros competentes en materia penal lleven a cabo más investigaciones. La amplitud de los fraudes es objeto de un informe anual de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de la Comunidad que reúne los datos procedentes de los servicios de la Comisión y de los Estados miembros.

0.14. Sin embargo, si el Tribunal encuentra indicios de fraude deliberado, continúa, conforme a los acuerdos celebrados con la OLAF, trabajando en estrecha colaboración con ésta para proteger los intereses financieros de la Comunidad. En este contexto, el Tribunal advierte que el Convenio de 1995 sobre la protección de los intereses financieros de la Comunidad todavía no ha sido ratificado por todos los Estados miembros, y que el Convenio paralelo sobre la corrupción en relación con el presupuesto comunitario sólo ha sido ratificado por un Estado miembro. Esto muestra que, aunque el artículo 280 del Tratado disponga que los Estados miembros tienen importantes responsabilidades en la lucha contra el fraude que pueda afectar al presupuesto comunitario, éstos todavía no están desempeñando dichas responsabilidades de una manera plenamente satisfactoria. Por lo tanto, es preciso explorar todos los instrumentos posibles, ya sea dentro del marco jurídico comunitario existente o a través de modificaciones adecuadas del Tratado, para proteger los intereses financieros de la Comunidad. Además, como ha subrayado recientemente el Comité de vigilancia de la OLAF, queda mucho por hacer para mejorar la cooperación entre la OLAF y los Estados miembros en la investigación y persecución del fraude y la corrupción que afectan al presupuesto comunitario.

(1) Acrónimo francés de "bureaux d'assistance technique" ("oficinas de asistencia técnica").

(2) Dictamen n° 4/97 del Tribunal de Cuentas sobre la propuesta de Reglamento (Euratom, CECA, CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO C 57 de 23.2.1998), apartados 5.1 a 5.17.

(3) DO C 57 de 23.2.1998.

(4) Dictamen n° 1/2000 del Tribunal de Cuentas sobre la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 relativo a la separación de las funciones de auditoría interna y de intervención previa (apartado 5 del artículo 24 del Reglamento financiero), aprobado por el Tribunal el 5 de octubre de 2000.

(5) Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) relativo a los gastos agrícolas y Reglamento (CE) n° 2064/97 del Consejo realtivo al control financiero de los Fondos Estructurales.

Informe sobre las actividades del presupuesto general

Capítulo 1(1)

Recursos propios

1.0. ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

1.1. En el ámbito de los recursos propios tradicionales, el examen del Tribunal se ha centrado en la constatación y recaudación de los créditos comunitarios por la Comisión y los Estados miembros, así como en la aplicación de la reglamentación comunitaria sobre todo en lo que respecta al régimen aduanero de perfeccionamiento pasivo.

1.2. En lo que se refiere a los recursos procedentes del impuesto sobre el valor añadido (IVA) y del producto nacional bruto (PNB), los trabajos del Tribunal han consistido especialmente en la conciliación de datos fiscales y estadísticos con vistas a la lucha contra el fraude. Asimismo, el Tribunal examinó el curso reservado a las críticas que había formulado anteriormente relativas al mantenimiento de un sistema dual de normas de contabilidad nacional (SEC 79 y SEC 95).

1.3. Por otra parte, el Tribunal presentó en su Informe especial n° 17/2000(2) sus observaciones sobre el control por la Comisión de la fiabilidad y de la comparabilidad de los PNB de los Estados miembros.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.4. El cuadro 1.1 resume los ingresos comunitarios relativos al ejercicio 1999 y el gráfico 1.1 refleja que:

a) los ingresos efectivos del ejercicio 1999, que han registrado un aumento del 2,8 % en relación al ejercicio 1998 (84529,7 millones de euros), ascendieron a 86908,1 millones de euros, es decir, el 101,5 % de los ingresos previstos en el presupuesto definitivo;

b) los recursos propios tradicionales netos, es decir, una vez deducidos los gastos de recaudación (1539,7 millones de euros), ascendieron a 13857,6 millones de euros, lo que representa el 15,9 % del total de los ingresos efectivos; estos recursos, que han disminuido un 1,8 % en relación al ejercicio 1998, se dividen en:

- derechos de aduana por un importe bruto de 13006,5 millones de euros, correspondiente al 84,5 % de los recursos propios tradicionales brutos (15397,3 millones de euros)(3),

- derechos agrícolas por un importe bruto de 1187,3 millones de euros, correspondiente al 7,7 % de los recursos propios tradicionales brutos,

- cotizaciones de azúcar e isoglucosa por un importe bruto de 1203,5 millones de euros, correspondiente al 7,8 % de los recursos propios tradicionales brutos;

c) el recurso propio procedente del IVA ascendió a 31332,3 millones de euros(4), es decir, el 36,1 % del total de los ingresos efectivos; la disminución del ingreso efectivo en relación al ejercicio 1998 (33086,5 millones de euros) es del 5,3 %;

d) el recurso PNB ascendió a 37512,0 millones de euros(5) (de los que 305,4 millones de euros

Cuadro 1.1 - Ingresos de los ejercicios 1998 y 1999 - Análisis de la ejecución presupuestaria 1989

>SITIO PARA UN CUADRO>

correspondían a reservas), el 43,2 % del total de los ingresos efectivos; este recurso registra un aumento del 7,1 % con respecto al ejercicio anterior (35026,1 millones de euros);

e) el excedente disponible del ejercicio anterior (3022,2 millones de euros) y los ingresos varios (1288,1 millones de euros) representan el 5,0 % del total de los ingresos efectivos, lo que supone un aumento del 94,2 % con respecto al ejercicio 1998.

1.5. El Tribunal ha examinado la información presentada por la Comisión en el volumen I de la cuenta de gestión. Este volumen proporciona comentarios relativos a los ingresos del ejercicio, además de explicaciones sobre las variaciones entre las cantidades de los presupuestos aprobados y los ingresos realizados. Con este examen no se ha pretendido garantizar la fiabilidad de estas explicaciones, sino más bien determinar cualquier variación significativa no explicada e identificar las explicaciones que puedan considerarse engañosas. En un caso los comentarios no explican una diferencia en el título 9, "Ingresos diversos", entre la cantidad presupuestaria de 5,2 millones de euros y los ingresos realizados de 31,4 millones de euros.

Cuadro 1.2 - Recursos propios previstos y efectivos en 1999, por Estado miembro

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gráfico 1.1 - Ingresos comunitarios (para más detalles véanse los cuadros 1.1 y 1.2)

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(6)Fuente:

Cuentas de gestión 1998 y 1999.

APRECIACIÓN ESPECÍFICA EN EL CONTEXTO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Recursos propios tradicionales

Reglamentación aplicable en la materia

1.6. La reglamentación específica para los recursos propios tradicionales incluye:

a) la Decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas(7), así como el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades(8), cuya última modificación la constituye el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96(9);

b) el Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el código aduanero comunitario(10), así como el Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del código aduanero comunitario(11).

Alcance de la fiscalización

1.7. En el marco de la declaración de fiabilidad (véase el capítulo 8), la fiscalización de los recursos propios tradicionales abarca los derechos de aduana y agrícolas constatados y registrados en las cuentas (contabilidad A) de los Estados miembros, a partir de las declaraciones presentadas a las autoridades aduaneras para el despacho a libre práctica de mercancías en la Comunidad. La fiscalización de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes no tiene como objeto las importaciones no declaradas en aduanas o que no han pasado por la vigilancia aduanera.

1.8. El Tribunal tiene en cuenta el riesgo inherente que representan las importaciones irregulares y otros riesgos para los recursos propios tradicionales, que puede tener como consecuencia que las cantidades debidas no se registren en las cuentas. En el marco de sus otros trabajos, ha efectuado fiscalizaciones específicas destinadas a evaluar los procedimientos aplicados en los Estados miembros para recaudar los recursos propios tradicionales adeudados a la Comunidad. Las fiscalizaciones más recientes han tratado la gestión de las garantías previstas en el código aduanero comunitario para proteger la recaudación de los recursos propios tradicionales(12). En su programa de trabajo de protección de los intereses financieros de las Comunidades, la Comisión prepara cada año un informe en el que se recogen las irregularidades y los fraudes detectados por los Estados miembros durante sus controles. En su último Informe(13), la Comisión señala la cifra de 1096 millones de euros como el importe acumulado de los recursos propios tradicionales correspondiente a estos casos de irregularidad y fraude señalados por los Estados miembros durante los ejercicios entre 1995 y 1998.

1.9. Además de los importes registrados como ingresos en la cuenta de gestión, las notas explicativas muestran por vez primera una correción de valor para el importe total exigible a los Estados miembros en el caso de los recursos propios todavía no realizados pero inscritos en una contabilidad separada (contabilidad B) (véase el apartado 8.6). La cantidad pendiente que figuraba en estas cuentas el 31 de diciembre de 1999 era de 1951,9 millones de euros.

1.10. El Tribunal también examinó los procedimientos de contabilización y consolidación de los recursos propios tradicionales en los Estados miembros.

Observaciones de la fiscalización

1.11. Durante la fiscalización del Tribunal, se observó que derechos constatados que ascendían a 3,0 millones de euros habían sido puestos a disposición de la Comisión con retrasos importantes. Dichos retrasos deben dar lugar al pago de intereses de demora por parte de los Estados miembros en virtud del artículo 11 del Reglamento (CEE) n° 1552/89 del Consejo (que se menciona en el anterior apartado 1.6).

1.12. Como en varios años anteriores(14), surgieron problemas tanto a nivel de la fiabilidad como de la naturaleza de la contabilidad separada (contabilidad B). En virtud del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 1552/89, los Estados miembros registran en la contabilidad B los derechos constatados que todavía no han sido recaudados y para los que no se han proporcionado garantías, y pueden además registrar en la contabilidad B los derechos constatados cubiertos por garantías pero que han sido impugnados y que son susceptibles de sufrir cambios a raíz de las decisiones consiguientes.

1.13. Al final de 1999, el saldo neto de la contabilidad B (1951,9 millones de euros) presentó un incremento de 212,5 millones de euros (+ 12,2 %) respecto al saldo del final de 1998 (1739,4 millones de euros). Este aumento corresponde a las nuevas consignaciones, que ascendían a 514,4 millones de euros (un 23 % menos que en 1998), de las que deben deducirse la recaudación del ejercicio (216,2 millones de euros) y las anulaciones o cancelaciones (85,7 millones de euros). El incremento neto resultante se mantiene dentro de los límites habituales.

1.14. Las fiscalizaciones del Tribunal pusieron de manifiesto que, a pesar de la atención prestada al problema, en algunos Estados miembros los procedimientos de teneduría de la contabilidad B todavía no son totalmente fiables. Algunos derechos constatados que debían haber sido registrados en la contabilidad A y puestos a disposición, se registraron equivocadamente en la contabilidad B. También se produjeron consignaciones tardías o dobles en la contabilidad B. Sin embargo, los importes observados no resultaban significativos para la cuenta de gestión en su conjunto.

1.15. En lo que respecta a la naturaleza de la contabilidad B, la reglamentación da lugar a que se registren los derechos constatados sin efectuar distinción alguna en lo que respecta a su origen y a las probabilidades de recaudación final. Algunas consignaciones en la contabilidad B son cantidades, técnicamente no garantizadas, que no han sido impugnadas y que en general serán abonadas rápidamente; otras corresponden a deudores insolventes o a deudores cuya pista se ha perdido; por último, otras son objeto de prolongados procedimientos jurídicos. Además, la reglamentación no se ha interpretado de idéntica forma en todos los Estados miembros [véase el Informe especial n° 8/99(15)]. El Tribunal se congratula de la respuesta de la Comisión, que indica que ésta no duda en tomar las medidas necesarias en caso de incumplimiento de la reglamentación, y hace hincapié en la necesidad de que la Comisión garantice la aplicación de procedimientos correctos y uniformes en todos los Estados miembros.

1.16. Los estados trimestrales enviados por los Estados miembros a la Comisión no analizan cronológicamente, ni de otra forma, el saldo de la contabilidad B, y por lo tanto no constituyen una base adecuada que permita a la Comisión presentar a la Comunidad un valor realista de las cantidades adeudadas (véase el apartado 8.6). Durante el período 1990 - 1999 en su conjunto, sólo se ha recuperado el 30 % de las cantidades inicialmente registradas en la contabilidad B. El balance engloba algunas consignaciones antiguas, cuya recaudación completa parece ahora muy dudosa, aunque las grandes diferencias existentes entre los sistemas jurídicos de los Estados miembros no permiten una generalización. Por lo tanto, no es posible considerar que el porcentaje de recaudación anterior sea aplicable al saldo vivo actual. La Comisión debería invitar a los Estados miembros a presentar análisis más detallados de los saldos de la contabilidad B. Éstos permitirían que figurasen en los estados financieros las cantidades que podrían ser recaudadas, así como una mejora de la gestión de las deudas. Una práctica de este tipo sería preferible al procedimiento seguido en 1999, que consistió en efectuar una corrección de valor para la totalidad de las deudas.

Resultados de la fiscalización

1.17. Los controles efectuados han obtenido unos resultados globales satisfactorios sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes inscritas en las cuentas de los Estados miembros (véase el apartado 1.7). Los errores observados en el examen de las operaciones subyacentes no inciden sustancialmente en la exactitud de la cuenta de gestión. En un Estado miembro se descubrieron varios casos de errores e incoherencias en las declaraciones en aduanas - que hubiesen debido ser detectados mediante los procedimientos de control aduanero - en una sola aduana. Estos casos precisan una investigación y medidas adecuadas por parte de las autoridades nacionales y de la Comisión en lo que respecta a los recursos propios tradicionales que no fueron puestos a disposición o que lo fueron con retraso.

Recursos propios IVA y PNB

Reglamentación aplicable en la materia

1.18. La reglamentación específica para los recursos propios IVA y PNB incluye:

a) la Decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas(16), así como el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades(17), cuya última modificación la constituye el Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96(18);

b) el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del impuesto sobre el valor añadido(19);

c) la Directiva 89/130/CEE, Euratom del Consejo, de 13 de febrero de 1989, relativa a la armonización del establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado(20).

Alcance de la fiscalización

1.19. Los recursos procedentes del IVA y del PNB se determinan a partir de datos estadísticos que sirven para fijar las bases imponibles, lo que no permite un control, desde el punto de vista contable, de los datos subyacentes. En este contexto, y basándose en los datos de IVA y PNB seleccionados por la Comisión, en su fiscalización, el Tribunal ha examinado la exactitud del cálculo de las contribuciones de cada Estado miembro durante las distintas etapas, desde el presupuesto inicial a la liquidación final de los ejercicios en cuestión.

Observaciones de la fiscalización

1.20. Los Estados miembros deben enviar a la Comisión las bases imponibles relativas a los ejercicios n - 1 y anteriores antes del 31 de julio en el caso del IVA(21) y antes del 1 de octubre en el del PNB(22).

1.21. En 1999, la transmisión tardía por parte de varios Estados miembros de bases imponibles válidas, especialmente las relativas al PNB, redujo el tiempo disponible para la verificación. La extensión y naturaleza de los controles efectuados por la Comisión relativos a los datos del PNB no estaban adecuadamente documentados(23).

Resultados de la fiscalización

1.22. Teniendo en cuenta la limitación del alcance de la fiscalización, el Tribunal ha obtenido una garantía razonable sobre la fiabilidad del sistema de percepción de los recursos IVA y PNB establecido por la Comisión.

SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES ANTERIORES

Recursos propios tradicionales

1.23. El Tribunal ha examinado el curso dado por la Comisión, a nivel financiero y reglamentario, a las observaciones más importantes formuladas en sus Informes anuales relativos a los ejercicios de 1994 a 1997, así como en su Informe especial n° 13/98 relativo a la utilización de las técnicas de análisis de riesgos en el control aduanero y en el despacho de mercancías(24). La evaluación de las medidas correctoras adoptadas para dar curso a las observaciones del Tribunal está basada en la información disponible en la Comisión.

Seguimiento a nivel de la gestión financiera

1.24. En su Informe anual relativo al ejercicio 1994, el Tribunal examinó los recursos propios tradicionales que no habían sido constatados o puestos a disposición de la Comisión por algunos Estados miembros como está establecido en la reglamentación; estas observaciones dieron lugar a la constatación de intereses de demora por un valor de 0,4 millones de euros, que fueron recaudados en su totalidad. Los controles efectuados por la Comisión a raíz de las observaciones formuladas por el Tribunal relativas a los retrasos sistemáticos que afectan a la liquidación del régimen de tránsito dieron lugar a la constatación de intereses de demora por un valor de 2,4 millones de euros, de los cuales sólo se recaudaron 0,1 millones de euros. En el momento de realizarse la fiscalización continuaba en curso el seguimiento financiero de dos de los cinco casos tratados en el marco de la asistencia mutua mencionados en el Informe anual relativo al ejercicio 1994.

1.25. Las observaciones formuladas por el Tribunal en su Informe anual relativo al ejercicio 1995 hacían referencia a la aplicación de los regímenes de perfeccionamiento activo y de depósito, así como a la aplicación de los acuerdos de unión aduanera. Basándose en estas observaciones, la Comisión recaudó 3,6 millones de euros en concepto de intereses de demora y 26530 euros de principal. Por otra parte, el Tribunal había observado una aplicación incorrecta del Acuerdo de unión aduanera con Turquía durante el período 1973 - 1995 que consistía en la exportación a ese país, con certificados A. TR, de productos procedentes del régimen de perfeccionamiento activo que no habían sido puestos en libre práctica previamente. La Comisión había estimado que la legislación comunitaria no permitía recaudar a posteriorilos derechos correspondientes a la puesta en libre práctica de los productos concernidos, pero se había comprometido a solicitar a los Estados miembros que invalidasen los certificados A. TR expedidos indebidamente y a informar de ello a las autoridades turcas. El Tribunal observa que la Comisión se dirigió a los Estados miembros en marzo de 1997 solicitándoles que volviesen a examinar los certificados emitidos durante el período entre el 1 de marzo de 1994 y el 18 de marzo de 1995 y que, según la información de la que dispone la Comisión, ningún Estado miembro invalidó los certificados A. TR.

1.26. Las observaciones contenidas en el Informe anual del Tribunal relativo al ejercicio 1996, que tenían como objeto la gestión financiera de la Comisión y de los Estados miembros, las zonas francas, el perfeccionamiento activo, así como la constatación y recaudación a posteriori de los recursos propios tradicionales, han sido objeto de un seguimiento adecuado.

1.27. El Informe anual relativo al ejercicio 1997 contenía observaciones, sin incidencia financiera directa, sobre la utilización de las técnicas de análisis de riesgos, así como sobre las observaciones de auditoría financiera relativas a los importes de los recursos propios que no fueron puestos a disposición o que lo fueron con retraso. Estas observaciones fueron objeto de un seguimiento adecuado, ya que la Comisión recaudó 15,3 millones de euros en concepto de principal y 1,3 millones de euros de intereses de demora.

Seguimiento a nivel de la reglamentación comunitaria

1.28. El Tribunal ha examinado el seguimiento por parte de la Comisión de las modificaciones de la reglamentación comunitaria previstas en sus respuestas a las observaciones del Tribunal en sus Informes anuales relativos a los ejercicios 1994 a 1997. En estas respuestas, la Comisión ha previsto modificaciones reglamentarias especialmente en el régimen de tránsito, de perfeccionamiento activo, de los tratamientos arancelarios preferentes, en la gestión de las deudas irrecuperables, en los procedimientos de constatación y de recaudación a posteriori, así como en los procedimientos de asistencia mutua en el marco de la lucha contra el fraude aduanero.

1.29. El período examinado ha llevado a una modificación del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89(25) con el fin de uniformizar la información financiera transmitida a la Comisión por los Estados miembros; otra propuesta de modificación de este Reglamento, relativa a las condiciones de las declaraciones de créditos incobrables de los recursos propios tradicionales, seguía en examen al realizarse la fiscalización(26).

1.30. Las observaciones en materia de asistencia mutua y de recaudaciones a posteriori que figuran en el Informe anual relativo al ejercicio 1994 debían conducir en particular a una mejora de las disposiciones del código aduanero relativas a la prescripción y a la garantía de la deuda aduanera. Al realizarse la fiscalización del Tribunal, estas modificaciones seguían en fase de discusión(27).

1.31. En el ámbito del tránsito comunitario, la Comisión todavía no ha podido aplicar la propuesta del Tribunal de reforzar las disposiciones del código relativas a la garantía global. Las disposiciones en vigor siguen permitiendo la colocación de mercancías bajo el régimen de tránsito, a pesar de que la garantía global resulte insuficiente debido a la no liquidación de operaciones anteriores.

Recursos propios IVA y PNB

Introducción

1.32. El PNB constituye el agregado de referencia para el cálculo del cuarto recurso que se utiliza para la financiación del presupuesto comunitario. En este contexto, en 1999 una nueva edición del sistema europeo de cuentas (SEC 95) reemplazó al sistema europeo de cuentas económicas integradas, segunda edición (SEC 79)(28). En su aplicación, el SEC 95 tiene más en cuenta los cambios económicos recientes y los avances estadísticos de los últimos años, pero cabe preguntarse si el PNB estimado según el SEC 95 constituye un indicador más fiable y más comparable de la capacidad contributiva de los Estados miembros. Esta nueva versión es aplicable a todos los actos comunitarios que se refieren al SEC o a sus definiciones. Sin embargo, a efectos del presupuesto y de los recursos propios, el SEC 79 sigue, con carácter excepcional, en vigor(29).

1.33. En tres ocasiones(30), el Tribunal observó y criticó la utilización de un doble sistema de normas de contabilidad nacional (SEC 79 y SEC 95).

1.34. En su Informe anual relativo al ejercicio 1997 y en su Informe especial n° 6/98 relativo al balance del sistema de recursos basados en el IVA y el PNB(31), el Tribunal lamentó el uso de dos sistemas de contabilidad señalando que no se utiliza una herramienta eficaz ya disponible. El Tribunal observó que la utilización del SEC 79 no refleja tan bien como la del SEC 95 la capacidad contributiva de los Estados miembros. Por último, el Tribunal hizo hincapié en que al utilizarse el SEC 95 en otros ámbitos de la política comunitaria existe un riesgo de confusión en la elección del sistema de normas contables.

1.35. En el Dictamen n° 8/99 sobre una propuesta de Decisión del Consejo relativa al sistema de recursos propios de la Unión Europea(32), el Tribunal tomó nota de las repercusiones que tendría en los recursos propios la utilización exclusiva del SEC 95 y la sustitución del concepto de PNB por el de renta nacional bruta (RNB). El Tribunal recordó que los criterios de financiación de la Unión deben reflejar lo mejor posible la capacidad contributiva de los Estados miembros.

Costes del doble sistema de normas contables actual

1.36. Como ha indicado el Tribunal en sus observaciones anteriores(33) compartidas por la Comisión(34) (que ha propuesto que se utilice sólo el SEC 95 con el fin de disponer de un indicador más fiable y más comparable de la capacidad contributiva de los Estados miembros), el sistema actual no resulta satisfactorio.

1.37. El mantenimiento del SEC 79 tiene como consecuencia que las cuentas establecidas actualmente siguiendo el SEC 95 sean objeto de una conversión contraria sólo en el caso de los recursos propios(35). Esta doble contabilidad representa un coste suplementario, tanto para los institutos nacionales de estadística de los Estados miembros como para el control interno de la Comisión.

1.38. Por otra parte, el riesgo de errores en el paso del SEC 95 al SEC 79 siempre existe. En lo que concierne a las previsiones de bases imponibles, las tasas de crecimiento previstas según el SEC 95 se aplican, por aproximación, a las bases imponibles estimadas según el SEC 79.

1.39. Por último, al no utilizar el SEC 95 en el cálculo de los recursos propios, la Unión se priva de un indicador de mejor calidad de la capacidad contributiva de los Estados miembros.

Decisión relativa a los recursos propios

1.40. Durante la sesión de 8 de mayo de 2000, el Consejo (Consejo de Economía y Finanzas) aprobó una orientación común relativa a un proyecto de Decisión(36) que tiene como fin la utilización del SEC 95 como referencia única para la contabilidad nacional y, por consiguiente, utilizarlo en el cálculo de los recursos propios del presupuesto comunitario.

1.41. Tras su aprobación definitiva, esta Decisión deberá ser ratificada por los Estados miembros.

Conclusión

1.42. El Tribunal observa que las propuestas recientes de Decisión tienen la misma orientación que las observaciones que formuló anteriormente. El proyecto de Decisión garantiza la utilización única del SEC 95 en el marco de la contabilidad nacional (véase el apartado 1.40). Su aplicación permitirá evitar costes inútiles y hará que el sistema resulte más satisfactorio (véanse los apartados 1.37 a 1.39).

OBSERVACIONES RELATIVAS AL RÉGIMEN DE PERFECCIONAMIENTO PASIVO

1.43. El régimen de perfeccionamiento pasivo es un procedimiento arancelario(37) de gran incidencia económica que se utiliza como instrumento de política comercial de la Comunidad con el fin de facilitar los intercambios, ya que permite exportar temporalmente mercancías fuera del territorio aduanero de la Comunidad y volver a importar los productos elaborados utilizando estas mercancías (productos compensadores) con exención total o parcial de los derechos de importación.

1.44. El régimen de perfeccionamiento pasivo representa una parte cada vez menos importante (2,2 % en 1997) del conjunto de las importaciones comunitarias; ello se debe principalmente al hecho que gran parte de los intercambios realizados en este marco ya no son imponibles bajo los regímenes preferentes concedidos a los operadores tradicionales del régimen de perfeccionamiento pasivo, como son los operadores de los países de Europa Central y Oriental. Por lo general, los operadores utilizan el perfeccionamiento pasivo como una garantía contra las dificultades de obtención de certificados de origen en los países donde se efectúan las operaciones de perfeccionamiento. En 1995, la Comisión estimaba que la exención de derechos en concepto del perfeccionamiento pasivo ocasionaba una disminución de los recursos propios tradicionales de 556 millones de euros.

1.45. El régimen de perfeccionamiento pasivo se caracteriza por una concentración geográfica y sectorial (textiles, electrodomésticos y electrónica, aeroespacial, maquinaria, calzado, vehículos automóviles, óptica y fotografía, muebles). En 1997, un Estado miembro(38) representaba el 48 % [y otros seis(39) el 44 %] de las reimportaciones realizadas en el marco del régimen de perfeccionamiento pasivo.

1.46. En su Informe anual relativo al ejercicio 1990, el Tribunal había presentado una conclusión análoga a la expuesta en el apartado 1.56. La reglamentación comunitaria relativa al perfeccionamiento pasivo todavía no ha sido modificada.

Condiciones económicas

1.47. La letra c) del artículo 148 del código aduanero estipula que la autorización sólo se concederá "siempre y cuando la concesión del beneficio del régimen de perfeccionamiento pasivo no pueda perjudicar gravemente los intereses esenciales de los transformadores comunitarios (condiciones económicas)".

1.48. Las fiscalizaciones realizadas por el Tribunal, tanto en 1990 como en 1999, mostraron que las autoridades de los Estados miembros cumplen de forma muy dispar la obligación fundamental que se les ha impuesto relativa a examinar las condiciones económicas. A partir de 1990, dos Estados miembros(40) habían renunciado a solicitar a sus agentes que tuviesen en cuenta las condiciones económicas al examinar una solicitud. Tres Estados miembros(41) consideran que un aumento del valor constituye una justificación suficiente. Otros tres(42) exigen un control sin precisar con qué criterios. Cuatro Estados miembros(43) centralizan las solicitudes de autorización mediante procedimientos administrativos interministeriales. En un Estado miembro(44), el procedimiento de autorización del perfeccionamiento pasivo hace que intervengan agentes de la Dirección General y representantes de ocho ministerios y del sector privado.

1.49. Durante la fiscalización, el Tribunal no ha señalado ningún caso en el que un transformador comunitario declarase que una autorización de perfeccionamiento pasivo le había perjudicado gravemente. Tampoco ha observado casos en los que se no se hubiese admitido una solicitud.

1.50. En el marco de un seminario Matthaeus organizado por la Comisión en septiembre de 1998, los representantes de las administraciones aduaneras nacionales han concluido que el examen previo de las condiciones económicas ya no estaba justificado en lo que respecta al perfeccionamiento pasivo.

Procedimiento de autorización

1.51. Dos Estados miembros(45), que representan más de la mitad de las reimportaciones bajo el régimen de perfeccionamiento pasivo, han simplificado sus procedimientos de autorización al mínimo al expedir autorizaciones con carácter permanente para cantidades y períodos ilimitados. Otro Estado miembro(46) aplica un procedimiento de autorización con el mismo resultado. Estos procedimientos cuentan con varios años de existencia.

Cálculo de la exención de derechos de aduana

1.52. En 1991, el Tribunal concluía que debía simplificarse el método de cálculo de los derechos, ya que la imposición por diferencia utilizada en aquella época era la principal fuente de error. En enero de 1998, mientras que la Comisión examinaba el Informe del Tribunal de 1991, se planteó de nuevo la cuestión de la modificación del método de cálculo. Hasta la fecha, este método no ha experimentado cambio alguno. El método de cálculo por diferencia podría ser reemplazado por un cálculo basado en el valor añadido a los productos compensadores.

Vulnerabilidad del régimen de perfeccionamiento pasivo frente al fraude y las irregularidades

1.53. Las autoridades de los Estados miembros consideran que el perfeccionamiento pasivo no es un régimen aduanero que implique riesgos de fraude importantes o sustanciales. Un Informe de la Comisión muestra como esta opinión está basada en la amplia experiencia adquirida en materia de intercambios internacionales. Sin embargo, la fiscalización del Tribunal ha puesto de manifiesto que este sistema puede generar varios errores. El régimen de perfeccionamiento implica algunos riesgos específicos (por ejemplo, la necesidad de conocer la cantidad y el valor precisos de cada mercancía comunitaria incorporada a los productos compensadores reimportados). Por lo general, los errores se descubren a raíz de una fiscalización de los registros de los operadores posterior a la importación.

1.54. El Informe anual de la Comisión relativo a 1998(47), que resume las comunicaciones de los Estados miembros relativas a sus actividades de inspección en el ámbito de los recursos propios tradicionales (anexo 7), contiene información detallada sobre la vulnerabilidad de los regímenes aduaneros frente al fraude y las irregularidades. El número de casos registrados en lo que respecta al régimen de perfeccionamiento pasivo es de 309 (1220411 euros) de un total de 125654 (376959482 euros). La proporción relativa de los fraudes e irregularidades cometidos en el marco de este mismo régimen es de 0,3 %, porcentaje equivalente al de 1997, aunque inferior al de 1996 (1,76 %).

1.55. Durante el período 1996 - 1999, ocho Estados miembros señalaron 70 casos de irregularidades relativas al régimen de perfeccionamiento pasivo que representan un importe total de 5646109 euros. El Tribunal analizó estos casos con el fin de apreciar su naturaleza concreta y llegó a la conclusión de que la mayor parte de las irregularidades corresponden al método de cálculo de los derechos por diferencia, ya mencionado en el anterior apartado 1.52. Por otra parte, varias irregularidades conciernen la exportación de productos textiles que no son originarios de la Comunidad o la incorporación de productos de este tipo en los productos transformados.

Conclusión

1.56. El Tribunal apoya la propuesta de la Comisión orientada a la modernización de los regímenes aduaneros que tienen una incidencia económica. En particular, en el caso del perfeccionamiento pasivo el Tribunal considera que:

- de forma general, ya no deben tenerse en cuenta las condiciones económicas (véanse los apartados 1.47 - 1.50),

- no deberían concederse las autorizaciones cuando los productos compensadores pueden beneficiarse de un trato preferente (véase el apartado 1.44),

- el procedimiento de autorización previa debería limitarse al máximo, abriéndose el acceso a la exención en el momento de la reimportación (véase el apartado 1.51),

- debería simplificarse el método de cálculo (véase el apartado 1.52).

CONCILIACIÓN DE DATOS CON VISTAS A LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE

Fraude en el IVA y análisis de riesgos

1.57. El fraude en el IVA(48) deriva o bien de una reducción de las ventas declaradas, o bien de una contabilización excesiva de los costes de producción (costes intermediarios), o incluso de la combinación de ambos factores. La elección de un tipo u otro depende del sector económico al que pertenecen los sujetos pasivos y de las oportunidades vinculadas al mismo.

1.58. Los operadores no registrados (economía sumergida) constituyen un caso particular de fraude total, puesto que su actividad no se declara a hacienda.

1.59. En el ámbito del IVA varios elementos provocan un aumento de los riesgos de fraude:

a) número importante de operadores;

b) complejidad de la reglamentación y existencia de regímenes particulares;

c) circulación de bienes y servicios impuestos excluidos entre sujetos pasivos establecidos en diferentes Estados miembros;

d) tipos de IVA diferentes en los Estados miembros;

e) rapidez de aplicación de los mecanismos fraudulentos;

f) fragmentación del mercado único en quince espacios administrativos diferentes y cooperación insuficiente entre los Estados miembros;

g) recursos de control limitados.

1.60. Los análisis del fenómeno del fraude, entre los que figura el efectuado por la Comisión(49), han mostrado que la naturaleza autorreguladora del IVA, que se considera basada en los intereses opuestos de los sujetos pasivos(50), sólo es aparente. Se han detectado numerosos mecanismos que permiten eludir este principio.

1.61. Debido especialmente a los recursos limitados de los que disponen, las administraciones fiscales de los Estados miembros deben dirigir sus controles en función del riesgo de fraude que presenten los operadores. Un análisis de riesgos apropiado, en el que se utilicen tanto los datos disponibles a raíz de los controles como los procedentes de otras fuentes, permitirá orientar útilmente los controles.

1.62. Uno de los instrumentos que permite identificar los sectores que mayor riesgo presentan consiste en comparar los datos fiscales (declaraciones de los sujetos pasivos en concepto de distintos impuestos) con datos estadísticos procedentes de otras fuentes.

Utilización de las estadísticas

1.63. En general, los procedimientos de comparación entre datos estadísticos y datos fiscales se limitan a conciliar el valor añadido resultante de las declaraciones de IVA de un agregado análogo que haya sido objeto de una estimación por las estadísticas de contabilidad nacional.

1.64. No obstante, este tipo de comparación presenta la desventaja de que sólo pone de manifiesto uno de los tipos de fraude mencionados en el apartado 1.57: la reducción de las ventas declaradas. Efectivamente, al basarse en el valor añadido, sólo se tiene en cuenta la producción de los bienes y servicios, sin considerarse su destino en el proceso económico. En cambio, un análisis más profundo del fraude implicaría que también se observase de cerca el fenómeno de contabilización excesiva de los costes de producción por los sujetos pasivos. Para ello, sería necesaria una observación directa a partir de componentes del valor añadido como los consumos intermedios.

Comparación de los consumos intermedios

1.65. El Tribunal se ha informado de una metodología, elaborada por un Estado miembro, que tiene como fin comparar entre sí las fuentes fiscales y estadísticas, y ello a partir tanto de la producción de los bienes como de su destino en el proceso económico.

1.66. Efectivamente, los datos estadísticos(51) contienen una estimación del conjunto de los intercambios entre productores de bienes y de servicios, antes de su utilización por los destinatarios finales (mayoritariamente las familias). Ello permite contar con una estimación directa de los consumos intermedios utilizados en el proceso de producción.

1.67. Al disponer de datos del mismo tipo, pero procedentes de las declaraciones fiscales, es posible constatar las eventuales sobrevaloraciones de los consumos intermedios declarados, incluso por sector económico. Al mismo tiempo, resulta posible identificar una subdeclaración de las ventas.

1.68. El interés que presenta la comparación de datos de origen diverso, procedentes de fuentes estadísticas y fiscales, constituye asimismo la dificultad crucial por resolver. De hecho, sería preciso homogeneizar los conceptos subyacentes.

1.69. Por iniciativa del Tribunal, se ha aplicado esta metodología en otro país. Esta segunda experiencia ha confirmado la legitimidad del enfoque metodológico y ha resultado convincente a nivel práctico, a pesar de que se precisen adaptaciones en función de las particularidades de los datos disponibles.

Resultados obtenidos

1.70. Los trabajos han mostrado, en el caso de los dos países concernidos, que los costes de producción declarados a Hacienda son superiores a los procedentes de las estadísticas de contabilidad nacional. Se han observado diferencias importantes(52). Ello revela la existencia de una tipología específica de fraude que intenta disminuir la base imponible, aumentando indebidamente los costes previos.

1.71. Como se indica en el apartado 1.64, la utilización del valor añadido únicamente menoscaba el significado de las comparaciones ya que no se tienen en cuenta los eventuales problemas en las estimaciones anteriores a estos datos (volumen de negocios y costes intermedios).

Conclusión

1.72. La aplicación de la metodología utilizada en dos Estados miembros debería extenderse a los demás países, efectuándose las adaptaciones y mejoras necesarias. Con la reserva de una cooperación entre administraciones fiscales y oficinas estadísticas, un ejercicio de este tipo puede realizarse a partir de los datos existentes, y por lo tanto sin gastos administrativos ulteriores para los sujetos pasivos (véase el apartado 1.69).

1.73. El mejor conocimiento de la situación resultante, tanto a nivel de la subdeclaración de las ventas como de la contabilización excesiva de los costes intermedios, por sector económico, puede permitir un mejor análisis de los riesgos y aportar a los controles las correcciones necesarias con vistas a una mejor eficacia (véase el apartado 1.70). Por otra parte, ello respondería a las preocupaciones expresadas por la Comisión en lo que respecta a las graves lagunas que afectan a las estrategias de control a nivel nacional(53). La Comisión y los Estados miembros deben pues tomar las iniciativas convenientes, a la luz de sus responsabilidades diversas en materia de evaluación de los sistemas nacionales de IVA y de control de la elaboración de estadísticas.

(1) Las respuestas de la Comisión figuran en la página 25.

(2) Pendiente de publicación en el Diario Oficial; disponible en las páginas Internet del Tribunal de Cuentas.

(3) Recursos propios tradicionales netos (13857,6 millones de euros) + gastos de recaudación (1539,7 millones de euros) = recursos propios tradicionales brutos (15397,3 millones de euros).

(4) Recurso propio IVA (31332,3 millones de euros) = recurso propio IVA del ejercicio (31381,6 millones de euros) + saldos y ajustes de ejercicios anteriores (- 49,3 millones de euros).

(5) Recurso PNB (37512,0 millones de euros) = recurso PNB del ejercicio (37011,7 millones de euros) + saldos y ajustes de ejercicios anteriores (500,3 millones de euros).

(6) Tras deducción del 10 % para gastos de percepción por los Estados miembros.

(7) DO L 293 de 12.11.1994, p. 9.

(8) DO L 155 de 7.6.1989, p. 1, codificado por el Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/2000 del Consejo, de 22 de mayo de 2000, que entró en vigor el 31 de mayo de 2000.

(9) DO L 175 de 13.7.1996, p. 3.

(10) DO L 302 de 19.10.1992, p. 1.

(11) DO L 253 de 11.10.1993, p. 1.

(12) Informe especial n° 8/99 (DO C 70 de 10.3.2000).

(13) Protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude, Informe anual 1998, COM(1999) 590 final.

(14) Informe anual relativo al ejercicio 1998, apartado 1.10; Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general del ejercicio 1997, apartados 8.13 y 8.14 (DO C 349 de 17.11.1998); Declaración de fiabilidad relativa a las actividades del presupuesto general del ejercicio 1996, apartados 19.6 y 19.7 (DO C 348 de 18.11.1997).

(15) Informe especial n° 8/99 (DO C 70 de 10.3.2000), apartados 51 a 53.

(16) DO L 293 de 12.11.1994, p. 9.

(17) DO L 155 de 7.6.1989, p. 1, codificado por el Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/2000 del Consejo, de 22 de mayo de 2000, que entró en vigor el 31 de mayo de 2000.

(18) DO L 175 de 13.7.1996, p. 3.

(19) DO L 155 de 7.6.1989, p. 9.

(20) DO L 49 de 21.2.1989, p. 26.

(21) Artículos 7 y 9 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89.

(22) Apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 89/130/CEE, Euratom.

(23) Informe especial n° 17/2000 sobre el control por parte de la Comisión de la fiabilidad y la comparabilidad de los datos del PNB de los Estados miembros, apartado 57 (pendiente de publicación en el Diario Oficial, disponible en las páginas Internet del Tribunal de Cuentas).

(24) DO C 375 de 3.12.1998.

(25) Reglamento (Euratom, CE) n° 1355/96 (DO L 175 de 13.7.1996) por el que se modifica el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 (DO L 155 de 7.6.1989).

(26) Documento COM(1998) 209 final.

(27) Propuesta de Reglamento (CE) del Parlamento y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo que prevé el código aduanero comunitario [COM(1998) 226 final, de 8 de junio de 1998].

(28) Apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (DO L 310 de 30.11.1996).

(29) Apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CE) n° 2223/96.

(30) Informe anual relativo al ejercicio 1997 (DO C 349 de 17.11.1998); Informe especial n° 6/98 relativo al balance del sistema de recursos basados en el IVA y el PNB (DO C 241 de 31.7.1998) y Dictamen n° 8/99 sobre una propuesta de Decisión del Consejo relativa al sistema de recursos propios de la Unión Europea (DO C 310 de 28.10.1999).

(31) Apartados 3.17, 3.20 y 3.21 del Informe especial n° 6/98.

(32) Apartado 9 del Dictamen n° 8/99.

(33) Véase el apartado 1.34.

(34) Respuestas de la Comisión al Informe especial n° 6/98, apartados 3.17 - 3.22. Respuestas de la Comisión al Informe anual relativo al ejercicio 1997, apartado 1.26.

(35) Decisión 97/178/CE, Euratom de la Comisión, de 10 de febrero de 1997, sobre el establecimiento de una metodología para el paso del sistema europeo de cuentas económicas integradas (SEC 2ª edición) al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (SEC 95) (DO L 75 de 15.3.1997).

(36) Decisión del Consejo relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas.

(37) Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, artículos 146 a 160 (DO L 302 de 19.10.1992), y Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, artículos 748 a 787 (DO L 252 de 11.10.1993).

(38) Alemania.

(39) Bélgica, Luxemburgo, Francia, Italia, Países Bajos y Reino Unido.

(40) Países Bajos y Reino Unido.

(41) Alemania, Finlandia y Austria.

(42) España, Francia y Portugal.

(43) Bélgica, Grecia, Irlanda y Portugal.

(44) Italia.

(45) Alemania y Países Bajos.

(46) Reino Unido.

(47) COM(2000) 107 final de 29 de febrero de 2000.

(48) El fraude en el IVA constituye simplemente un elemento en la pérdida más general de ingresos fiscales. La importancia financiera de los impuestos directos y de las cotizaciones sociales, y en su caso de los impuestos especiales, son mucho más relevantes que el IVA únicamente. Sin embargo, como los elementos constitutivos de estas diferentes bases imponibles son comunes, la "coherencia" contable a nivel de los sujetos pasivos afecta a todas estas exacciones fiscales simultáneamente.

(49) Véase especialmente el Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, establecido en aplicación del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 218/92 y del artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 1553/89, COM(2000) 28 final, de 28 de enero de 2000.

(50) Teóricamente, a cada sujeto pasivo le interesa exigir una factura de las compras que realiza, ya que sin ésta no podría pedir la deducción del IVA que ha abonado.

(51) Se trata, en particular, del cuadro entradas-salidas. Éste describe detalladamente las actividades de producción y las operaciones relativas a los productos, reuniendo tanto los recursos como los empleos. Una descripción más detallada puede obtenerse en las definiciones del SEC 95, especialmente el capítulo 9 (DO L 310 de 30.11.1996, pp. 264 - 286).

(52) Las diferencias se sitúan entre el 10 y el 20 %. La constatación se refiere a una comparación efectuada a nivel macroeconómico agregado, en el sector privado (sectores de finanzas y agricultura no incluidos).

(53) Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, presentado en aplicación del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 218/92 y del artículo 12 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89, COM(2000) 28 final, de 28 de enero de 2000.

Respuestas de la comisión

INTRODUCCIÓN

1.2. La Comisión está muy interesada por toda iniciativa relativa a la lucha contra el fraude en materia de IVA y confiere una importancia particular a las acciones enumeradas en su respuesta a los apartados 1.57 a 1.62. Sin embargo, hay que subrayar que, de conformidad con el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89, la base imponible del IVA de los Estados miembros se calcula solamente a partir de los ingresos obtenidos por cada uno de los Estados miembros.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.5. La experiencia demuestra que resulta especialmente difícil hacer previsiones relativas al título 9 de "ingresos diversos" ya que se trata de una adición de importes poco significativos que dependen de gran número de ordenadores de pagos. Por esta misma razón, la Comisión considera que un comentario más detallado no debería mejorar necesariamente la información ya disponible.

APRECIACIÓN ESPECÍFICA EN EL CONTEXTO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Recursos propios tradicionales

Observaciones de la fiscalización

1.11. La Comisión realiza el seguimiento de todos los casos de puesta a disposición tardía de los recursos propios. En cuanto se constata un retraso, a raíz de las actividades de control de la Comisión o de los controles del Tribunal de Cuentas, se dirige al Estado miembro interesado una solicitud de intereses de demora con carácter urgente.

1.12. La Comisión confirma que la contabilidad separada contiene errores puntuales o de carácter estructural. Desde hace cuatro años, la Comisión hace de la contabilidad separada uno de los temas principales de sus controles en todos los Estados miembros y en el futuro mantendrá esta línea de actuación. En cuanto se detecta una anomalía, la Comisión adopta las medidas de rigor contra el Estado miembro afectado, iniciando un procedimiento de infracción en caso necesario.

1.14. La Comisión es consciente de las dificultades derivadas de la centralización de los datos de la contabilidad separada en algunos Estados miembros. La Comisión destaca que esta centralización se efectúa a partir de una multitud de registros contables que se llevan a nivel local (despachos de aduanas) cuya informatización no se realiza en todos los Estados miembros. La Comisión comprueba regularmente los asientos de la contabilidad separada en sus misiones de control, y las anomalías constatadas son objeto de las acciones correctoras necesarias.

1.15. En cuanto a la armonización de las normas aplicables a la contabilidad separada, las acciones de control de la Comisión tienen por objeto garantizar la conformidad de la contabilidad separada con el Derecho comunitario. A raíz de la constatación de anomalías se emprenden acciones apropiadas con el fin de pedir las regularizaciones contables necesarias y, en su caso, la adaptación de las normas nacionales al Derecho comunitario. Como ejemplo, ante la oposición de Alemania a cumplir las exigencias de la Comisión, se están elaborando dos procedimientos de infracción contra este Estado miembro. Por otra parte, el examen por los servicios de la Comisión de 282 solicitudes de admisión en pérdida presentadas recientemente por Alemania ha mostrado que un 56 % de los casos se contabilizaban de manera incorrecta.

1.16. Por lo que se refiere al cálculo de la provisión relativa a los créditos de la contabilidad separada de recursos propios que se ha de incluir en el balance, la Comisión, considerando que una provisión del 100 % es una solución aceptable habida cuenta de las informaciones disponibles, aplicará, a partir del establecimiento de las cuentas del ejercicio 2000, un método de cálculo de la provisión que tendrá en cuenta las estadísticas de recaudación de los años anteriores.

Resultado de la fiscalización

1.17. En lo que se refiere a las anomalías detectadas por el Tribunal en los despachos de aduanas, la Comisión iniciará las acciones necesarias en cuanto haya terminado el análisis del expediente.

Recursos propios IVA y PNB

Observaciones de la fiscalización

1.21. Es cierto que algunos Estados miembros suministraron sus datos anuales relativos al PNB después del plazo, lo que redujo el tiempo disponible para efectuar verificaciones. Esto no permitió que se facilitaran antes cifras del PNB al Comité del PNB y a la Dirección General de Presupuestos. Eurostat ha tomado medidas para evitar que tales retrasos se vuelvan a repetir. Sin embargo, estos retrasos de ninguna manera afectaron a la calidad de los controles efectuados sobre los datos.

El examen de la Comisión no se limita sólo al cuestionario anual relativo al PNB; también cubre la verificación de los inventarios y los resultados de las misiones de control. La necesidad de mejorar la documentación se reconoce en la respuesta de la Comisión al Informe especial n° 17/2000.

SEGUIMIENTO DE LAS OBSERVACIONES ANTERIORES

Recursos propios tradicionales

Seguimiento a nivel de la gestión financiera

1.24. Los casos de fraudes e irregularidades en materia de asistencia mutua mencionados en el Informe anual 1994 del Tribunal y aún abiertos se refieren a expedientes complejos para los cuales se tomarán las acciones de recaudación necesarias, en su caso, en cuanto se concluyan los recursos administrativos y judiciales.

Por lo que se refiere a la diferencia entre los importes de intereses de demora pedidos y los importes pagados, ésta se explica principalmente por el hecho de que los Países Bajos, con una deuda de 5323 395,06 florines neerlandeses, no han aceptado su responsabilidad. La Comisión, después de haber enviado en 1998 una carta de emplazamiento a los Países Bajos, el 2 de febrero de 2000 comunicó a este país un dictamen motivado. Dado que los Países Bajos han respondido manteniendo su posición de rechazo de responsabilidad, la Comisión estudia las condiciones de una posible acción judicial.

1.25. La Comisión confirma que, en ausencia de una solicitud de despacho a libre práctica por parte del exportador, el Derecho comunitario no permite a la administración proceder a la recaudación de derechos de aduana únicamente por el mero hecho de haberse emitido injustificadamente un certificado de tránsito (A. TR). Por ello la única medida posible consistía en invalidar tales certificados permitiendo así la recaudación de los derechos de importación por parte de Turquía. Por lo tanto, la Comisión considera que no se ha producido ninguna pérdida de recursos propios tradicionales.

El escrito de demanda que la Comisión había enviado el 18 de marzo de 1997 a los Estados miembros a raíz del informe redactado por el Tribunal para comprobar la validez de los certificados expedidos se limitaba al período a partir de marzo de 1994, debido al plazo de prescripción de tres años que se aplica tanto en la Comunidad como en Turquía.

Seguimiento a nivel de la reglamentación comunitaria

1.30. Sigue siendo objeto de debate la mejora de las disposiciones relativas a la prescripción (procedimiento de codecisión). Por lo que se refiere a la garantía que debe exigirse en el marco de un procedimiento de recaudación a posteriori cuando las mercancías ya han sido comercializadas, conviene observar que la cuestión puede considerarse solucionada en la práctica para los operadores que garantizan, en el marco de la prórroga de pago, el conjunto de sus deudas de una manera permanente. Los Estados miembros no se han manifestado favorables a una obligación general de constitución de una garantía para el operador que sea objeto de una recaudación a posteriori.

1.31. Para remediar los problemas constatados, la Comisión actúa, en particular, mediante la reforma de las disposiciones legislativas y la instauración del nuevo sistema de tránsito informatizado, que podrá permitir un control eficaz de las garantías por medio de su gestión informatizada.

Recursos propios IVA-PNB

Introducción

Costes del doble sistema de normas contables actual

1.32 a 1.39. El apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CE) n° 2223/96 relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (SEC 95) prescribe utilizar la segunda edición del SEC (SEC 79) a efectos del presupuesto y de los recursos propios comunitarios en tanto que la Decisión 94/728/CE, Euratom sobre recursos propios siga en vigor.

La Comisión tiene en cuenta la observación del Tribunal de que esta solución no es satisfactoria, por una parte, porque el SEC 95 proporciona una mejor indicación de la capacidad contributiva de los Estados miembros, y por otra, porque eso lleva a aplicar simultáneamente dos sistemas de cuentas (el SEC 95 y el SEC 79).

La Comisión no puede sino compartir y apoyar esta posición del Tribunal, sobre todo teniendo en cuenta que, en las declaraciones anexas al acta del Consejo, había indicado claramente, con respecto al apartado 1 del artículo 8 antes citado, que lamenta que esta disposición tenga como resultado seguir basando la medida del PNB, a efectos del presupuesto y de los recursos propios comunitarios, en las cuentas nacionales derivadas de la aplicación de la segunda edición del SEC en tanto que la Decisión 94/728 CE, Euratom relativa al sistema de recursos propios siga estando en vigor, mientras que la medida del PNB resultante de la aplicación del SEC 95 sería más exhaustiva y más fiable.

OBSERVACIONES RELATIVAS AL RÉGIMEN DE PERFECCIONAMIENTO PASIVO

1.46. La Comisión introdujo en 1998 una propuesta de modificación del código aduanero. Aún no ha finalizado el procedimiento de codecisión sobre esta propuesta.

Condiciones económicas

1.47 a 1.50. En los últimos años no se ha indicado a la Comisión ningún caso de solicitud de autorización denegada por las condiciones económicas, lo que confirma los resultados de la auditoría del Tribunal de Cuentas (véase apartado 1.49). La propia redacción de la letra c) del artículo 148 del código destaca, y la práctica administrativa lo confirma, que la protección de los intereses comunitarios se efectúa a través de una cláusula de salvaguardia.

Este enfoque de cláusula de salvaguardia, conclusión confirmada en un seminario del programa Matthaeus, ha sido el aplicado en el proyecto de reforma de las disposiciones de aplicación del código relativas a los regímenes aduaneros económicos. Se puede, pues, considerar que se está concretando una armonización sustancial de las prácticas de los Estados miembros.

Procedimiento de autorización

1.51. La Comisión efectuó en 1996 en Alemania, Italia, Países Bajos y Reino Unido, comprobaciones in situ referentes, entre otras cosas, al perfeccionamiento pasivo. Estos controles permitieron constatar algunas ligeras anomalías, en particular, a nivel reglamentario.

Con respecto al período de validez de la autorización, el proyecto de reforma de los regímenes aduaneros económicos prevé un período de validez máximo de tres años. Se ampliarán considerablemente las posibilidades de los operadores de acogerse al régimen del perfeccionamiento pasivo sin autorización previa.

Cálculo de la exención de derechos de aduana

Vulnerabilidad del régimen de perfeccionamiento pasivo frente al fraude y a las irregularidades

1.52 a 1.55. La exención parcial prevista por el régimen de perfeccionamiento pasivo se calcula según el método de la imposición por diferencia. Actualmente, el código sólo permite una excepción al principio de la imposición por diferencia en caso de operaciones de reparación onerosas cuya exención parcial se determina teniendo en cuenta la plusvalía obtenida por los terceros países.

El proyecto de reforma de los regímenes aduaneros económicos que prevé la introducción de la imposición de la plusvalía requerirá el acuerdo previo del Consejo y el Parlamento Europeo sobre la base de una propuesta de la Comisión relativa a la enmienda del código aduanero presentado en 1998, actualmente en segunda lectura en el marco del procedimiento de codecisión.

La Comisión es consciente de los riesgos de errores derivados del régimen de perfeccionamiento pasivo. Sin embargo, dado que las implicaciones para el presupuesto no son muy importantes, la Comisión, sobre la base de análisis de riesgo, ha orientado sus controles hacia ámbitos más sensibles desde el punto de vista del presupuesto comunitario, sin por ello abandonar completamente este régimen que era uno de los aspectos de control para cuatro verificaciones in situ efectuadas en 1996.

Los riesgos de fraude e irregularidades inherentes al régimen de perfeccionamiento pasivo constatados se refieren a la imposición por diferencia debido a su complejidad de cálculo. La introducción de la imposición sobre la plusvalía deberá simplificar el régimen. El número de irregularidades referentes a los productos textiles en el marco del perfeccionamiento pasivo, aunque muy pequeño respecto del total de irregularidades detectadas, se explica por el hecho de que este régimen se utiliza principalmente para estos productos.

Conclusión

1.56. La Comisión desea señalar que:

- el examen de las condiciones económicas se hace sobre la base de un enfoque de cláusula de salvaguardia,

- dado que son bien conocidos los riesgos de los regímenes preferenciales para los operadores, no está a priori injustificado el interés de estos últimos en asegurarse una solución alternativa al pedir acogerse al régimen de perfeccionamiento pasivo,

- la reforma del código aduanero va a reducir el procedimiento de autorización previo,

- la reforma va a simplificar el método de cálculo.

CONCILIACIÓN DE DATOS CON VISTAS A LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE

Fraude en el IVA y análisis de riesgos

1.57 a 1.62. La Comisión ha planteado recientemente el problema del fraude relativo al IVA en su informe basado en el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 218/92 y en el artículo 12 del Reglamento (CEE, Euratom) n° 1553/89(1). Este informe, así como los trabajos realizados en el grupo ad hoc sobre "fraude fiscal" del Consejo, indican claramente que el mantenimiento del régimen transitorio del IVA debe venir acompañado de un reforzamiento del control y la cooperación administrativa. A tal efecto, la Comisión anunció que propondrá prioritariamente un reforzamiento de los instrumentos jurídicos comunitarios existentes en materia de cooperación administrativa y asistencia mutua(2).

Este informe recomienda también a los Estados miembros que desarrollen sistemas de análisis de riesgo con el fin de asignar los recursos limitados de las administraciones fiscales. En el marco de las competencias que le incumben, la Comisión favorece toda iniciativa de los Estados miembros en este ámbito, en particular, por medio de la financiación, en el marco del programa Fiscalis, de intercambios de funcionarios y de seminarios sobre el análisis de riesgos.

La Comisión desea destacar que, en su forma más grave, el fraude en materia de IVA cubre una delincuencia organizada que explota las debilidades del régimen de transición del IVA relativas a las transacciones intracomunitarias mediante una sucesión estructurada de operaciones delictivas transfronterizas dentro de la Comunidad Europea, no pagando el IVA devengado o creando ilícitamente saldos acreedores de IVA.

1.59. La Comisión considera que los elementos citados por el Tribunal aumentan efectivamente los riesgos de fraude, y uno de los elementos que pueden aumentar los riesgos de fraude es la ausencia de fundamento jurídico claro para una coordinación internacional de las investigaciones sobre el IVA llevadas a cabo por la OLAF/Comisión.

Utilización de las estadísticas

Comparación de los consumos intermedios

1.63 a 1.69. El análisis de riesgos es un método sistemático de la toma de decisiones, basado en los elementos siguientes: en primer lugar, una recogida y un análisis estructurado de la información; en segundo lugar, una definición estructurada de los riesgos, y, en tercer lugar, un análisis estructurado de los riesgos definidos. El análisis de riesgos tiene por objeto efectuar los controles sobre los operadores individualizados que representan los riesgos más elevados. En materia de IVA, se basa esencialmente en datos microeconómicos.

La Comisión no está en condiciones de pronunciarse sobre los méritos del método presentado por el Tribunal. En cualquier caso, la Comisión considera que sigue siendo necesaria mucha prudencia por lo que se refiere a la aplicación de este método como instrumento adicional que permite afinar el análisis de riesgos en materia de IVA, ya que los estudios llevados a cabo hasta ahora no han arrojado resultados definitivos.

Conclusión

1.72 - 1.73. La Comisión está dispuesta a examinar los méritos del método presentado en el Informe del Tribunal de Cuentas, y prevé, en colaboración con los dos Estados miembros de que se trata, un debate sobre el mismo con los representantes del conjunto de Estados miembros reunidos en el Comité consultivo de recursos propios, que constituye el foro competente sobre este tema. Si las experiencias de estos dos Estados miembros pudiesen reproducirse y proporcionar una metodología útil a otras administraciones nacionales, la Comisión no dejaría de animar a éstas a añadirla a los otros instrumentos contemplados en la respuesta a los apartados 1.57 a 1.62.

(1) COM(2000) 28 final, de 28 de enero de 2000.

(2) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo "Estrategia para mejorar el funcionamiento del régimen del IVA en el marco del mercado interior", COM(2000) 348 final, de 7 de junio de 2000.

Capítulo 2(1)

Política agrícola común

2.0. ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

2.1. El presente capítulo está dedicado al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "Garantía" (FEOGA-Garantía), así como a los gastos imputados al capítulo B2 - 51 (otras medidas agrarias).

2.2. Los organismos pagadores de los Estados miembros efectúan la casi totalidad de dichos gastos. La Comisión les abona mensualmente un anticipo determinado a partir de los pagos declarados el mes anterior. Estos pagos se contabilizan mensualmente como gastos, con la reserva de posibles correcciones en el momento de la liquidación de cuentas, una vez finalizado el ejercicio.

2.3. Este capítulo consta de cuatro partes, dedicadas respectivamente a:

a) la ejecución presupuestaria del ejercicio 1999;

b) la apreciación específica en el contexto de la Declaración de fiabilidad relativa al ejercicio 1999;

c) la liquidación de cuentas;

d) el seguimiento de algunos Informes especiales.

2.4. El Tribunal también ha formulado otras observaciones a propósito de la política agrícola común, que se han publicado como Informes especiales o Dictámenes, cuya lista figura en un anexo del presente Informe.

EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

Presupuesto inicial

2.5. Para el ejercicio 1999, los créditos iniciales de la subsección B1 del presupuesto del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "Garantía" (FEOGA-Garantía), ascendían a 40940 millones de euros [incluidos 205 millones de créditos provisionales y la reserva monetaria(2) de 500 millones] (véase el cuadro 2.1), es decir, al 50,5 % del conjunto de los créditos operativos para pagos del presupuesto. Dichos créditos representaban el 90,6 % del límite previsto por las perspectivas financieras (45188 millones de euros), es decir, de la línea directriz agrícola.

Créditos definitivos

2.6. En el curso del ejercicio, estos créditos iniciales fueron modificados por dos presupuestos rectificativos y suplementarios (PRS)(3). Dichas modificaciones supusieron una reducción de 402 millones de euros (0,9 %). Por tanto, los créditos definitivos ascendieron a 40038 millones de euros (sin incluir la reserva monetaria) (véase el cuadro 2.1). El total de los movimientos, es decir, el importe de las transferencias (véanse los apartados 2.20 a 2.21) y de los PRS, ascendió a 4142 millones de euros, es decir, al 10,2 % de los créditos iniciales (frente al 5,2 % en 1998, véase el apartado 2.4 del Informe anual relativo a 1998).

Importe de los gastos

2.7. Los gastos ascendieron a 39541 millones de euros (+ 2 % respecto a 1998), es decir, al 98 % del importe de los créditos disponibles (véase el cuadro 2.1) y al 87 % de la línea directriz agrícola. Los productos vegetales representaron el 67,6 % de los gastos; los productos animales, el 23,9 %; los gastos anexos, el 1,9 %; y las medidas complementarias, el 6,6 %. Por su naturaleza, los gastos se repartieron esencialmente entre la ayuda directa (74,09 %), las restituciones (14,09 %), las medidas estructurales (6,94 %), y las medidas de intervención (3,6 %). Las medidas estructurales y, en menor medida, las restituciones tienden a aumentar, mientras que la ayuda directa y las medidas de intervención disminuyen ligeramente (véase el gráfico 2.1).

Créditos provisionales

2.8. Los créditos provisionales previstos inicialmente en favor del FEOGA-Garantía (205 millones de euros) no se utilizaron con arreglo a su finalidad inicial. Se asignaron, mediante los PRS nos 4/99 y 5/99, a partidas presupuestarias ajenas a la subsección B1 (para financiar la ayuda en favor de los PECO y de Kosovo). Ante la falta de dichos créditos provisionales, algunas líneas presupuestarias debieron ser reforzadas(4) con transferencias por valor de 169 millones de euros.

Recurso a la reserva monetaria

2.9. Habida cuenta de la evolución desfavorable de la paridad dólar-euro(5), se registraron 219 millones de euros de gastos suplementarios. Como prevé el apartado 1 del artículo 12 de la Decisión 94/729/CE del Consejo, relativa a la disciplina presupuestaria, no se utilizó la reserva monetaria, ya que los créditos disponibles en las líneas en cuestión permitían afrontar los gastos. No obstante, el respeto estricto del principio presupuestario de especialidad(6) debería haber llevado a no utilizar los créditos disponibles para ajustes del tipo de cambio.

Inscripción de ingresos en el presupuesto de gastos

2.10. Según el principio de universalidad(7), no puede producirse ni una asignación de ingresos a gastos concretos, ni compensación entre ingresos y gastos. Sin embargo, en las cuentas(8) del FEOGA-Garantía aún figura un total de 3057,7 millones de euros de importes negativos (frente a 2498 en 1998, véase el apartado 2.11 del Informe anual relativo a 1998). El importe total de las partidas cuyo saldo es negativo asciende a 1473,1 millones de euros, mientras que el presupuesto se basaba en unos ingresos de sólo 647 millones de euros (+ 127 %).

Cuadro 2.1 - FEOGA-Garantía 1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Gráfico 2.1 - Evolución de los gastos del FEOGA clasificados según su naturaleza (1988 - 1999)

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(9)(10)(11)En el gráfico arriba situado no se recogen el resto de medidas (ayuda alimentaria) y los demás gastos salvo las medidas complementarias. Debido a la escala elegida, su evolución no sería legible.

Fuente:

Cuentas de la Comisión.

2.11. De estos 1473,1 millones de euros, la liquidación de los ejercicios anteriores representa 606 millones (41,2 %), y las tasas suplementarias por sobrepasar las cuotas lácteas, 497 millones de euros (33,7 %). No obstante, en el presupuesto no se había inscrito ninguna previsión de ingresos en concepto de esta última partida. En cuanto al principio de anualidad, se observará que más del 40 % de dichas tasas debería haberse contabilizado en 1998.

2.12. Los ingresos también proceden de beneficios obtenidos con las ventas de existencias de productos agrícolas debido, principalmente, a depreciaciones excesivas (que corresponden a la diferencia entre el precio de compra y el precio estimado de salida al mercado). En el caso de 5 categorías de existencias, se habían previsto ingresar 143 millones de euros. No obstante, los beneficios alcanzaron 286 millones de euros(12), es decir, el doble.

2.13. Finalmente, de esos 1473,1 millones de euros, casi 83 millones se refieren a 19 partidas presupuestarias, cuyos ingresos previstos eran de sólo 6 millones de euros en total.

Reducción de anticipos

2.14. El ejercicio 1999 se caracteriza por la importancia de las reducciones de los anticipos contabilizados por los distintos Estados miembros debido, por una parte, a debilidades en la aplicación del sistema integrado y en la ejecución de los controles (Grecia: 108 millones de euros, Portugal: 5 millones de euros) y, por otra parte, al impago de la tasa suplementaria, adeudada por sobrepasar las cuotas lácteas (Grecia: 2 millones de euros, España: 5,5 millones de euros, Italia: 104,7 millones de euros respecto a la campaña 1998 - 1999, y 224,9 millones de euros respecto a la campaña 1998 - 1999, y Reino Unido: 0,5 millones de euros).

2.15. Como Italia envió con retraso los datos relativos a la tasa suplementaria adeudada por sobrepasar las cuotas lacteas respecto a 1999, se imputaron 134 millones de euros al ejercicio 2000. Como este importe se refiere al ejercicio 1999, su inclusión en las cuentas del presupuesto 2000 incumple el principio de anualidad. Igualmente, 224 milones de euros relativos al ejercicio 1998 fueron recibidos y contabilizados en el ejercicio actual.

Prórroga de créditos del ejercicio anterior: acciones de ayuda alimentaria en favor de Rusia

2.16. Con el fin de proporcionar ayuda alimentaria a Rusia, se transfirieron 400 millones de euros de créditos no utilizados al capítulo "Programas alimentarios" del presupuesto 1998 mediante un PRS aprobado en diciembre de 1998. Dada la imposibilidad de aplicar en aquel momento un programa semejante (véase el apartado 2.16 del Informe anual 1998), se solicitó que dichos créditos fuesen objeto de una prórroga no automática al ejercicio 1999. Debido a la larga duración de dicho procedimiento y a la urgencia de la aplicación de dicho programa, la Comisión efectuó una transferencia de 8 millones de euros(13) de la partida "leche para los escolares" a la partida "acciones de ayuda alimentaria en favor de Rusia". De los 400 millones de euros, se gastaron 336, y se anuló el resto. Habría sido finalmente más apropiado incluir directamente estos créditos en el presupuesto 1999 mediante una nota rectificativa.

2.17. Los productos alimenticios suministrados provenían de las existencias de la Unión, lo que, según las previsiones de la Comisión(14), debía contribuir a reducir los gastos de almacenamiento y las restituciones de la carne de porcino. En realidad, el conjunto de los gastos de almacenamiento no disminuyó, y los créditos para las restituciones a la exportación de carne de porcino debieron reforzarse con 61 millones de euros (+ 29 %). La Comisión debería determinar las razones de dichos aumentos. Puede que se haya debido a los retrasos y la reducción de las entregas a Rusia, que habría dejado más existencias almacenadas. Aunque la entrega de los productos alimenticios no se efectuó hasta después del 15 de octubre de 1999, se imputaron al ejercicio 80,5 millones de euros en gastos de ayuda alimentaria. Dicho importe debería haberse contabilizado en concepto de depreciación de existencias, ya que estos productos alimenticios aún se hallaban almacenados.

2.18. La ayuda alimentaria a Rusia corresponde, por su naturaleza [como el Tribunal señaló en 1991 y 1992(15)], más a "Acciones exteriores" que a "Gastos agrícolas". La financiación de este programa por el FEOGA-Garantía no está justificada, pues este tipo de ayuda entregada a un tercer país se imputa tradicionalmente al título B 7.2, Ayuda alimentaria y humanitaria.

Gestión presupuestaria

2.19. El Tribunal revisó las informaciones presentadas en la cuenta de gestión relativa a la gestión presupuestaria del ejercicio y, en especial, las explicaciones sobre las diferencias entre el presupuesto inicialmente aprobado y los créditos utilizados.

2.20. La Comisión justifica numerosas transferencias (véase el apartado 2.6) con la necesidad de reforzar las líneas presupuestarias relativas a las restituciones debido a la debilidad de los precios mundiales. Además, el número de transferencias se ve influido por la calidad variable de las previsiones de los Estados miembros. La imposición a los Estados miembros de plazos más estrictos para la presentación de las previsiones, y la instauración de un sistema de seguimiento de las previsiones más riguroso, permitirían mejorar las mismas. En cuanto a las ayudas directas, debería ser posible exigir que las previsiones de pago se comunicasen con más antelación. Algunas transferencias se realizaron para afrontar gastos suplementarios procedentes de retrasos en los pagos o en la ejecución de programas cofinanciados por los Estados miembros(16). La Comisión debería efectuar un mejor seguimiento de los retrasos de los años anteriores para poder ajustar bien los créditos del año en curso(17).

2.21. En cierto número de casos [por un total de 41,6 millones de euros(18)], las utilizaciones efectuadas en algunas partidas presupuestarias debieron compensarse con reaprovisionamientos posteriores. Parecen transferencias de pura conveniencia(19). Otras utilizaciones también muestran que no se han tenido en cuenta modificaciones de la reglamentación o de algunos elementos de la campaña anterior. Así, para las "primas por el abandono definitivo de superficies plantadas de vid" y las "primas por tabaco" [de las cuales se utilizó un total de 69 millones de euros(20)], la Comisión debería haber previsto que los pagos serían limitados para 1999. La Comisión debería esforzarse por hacer más rigurosa la gestión de las transferencias.

2.22. Algunas existencias de productos agrarios han sufrido una depreciación complementaria al término del ejercicio. Como en 1998, y por los mismos motivos(21), esta depreciación se halla sobreevaluada (80 millones de euros; véase el apartado 8.9). Esta sobreevaluación no respeta los principios de base de la gestión presupuestaria, ya que una excesiva depreciación de un ejercicio supone una mayor disponibilidad de créditos el año en que se venden dichas existencias (véase el apartado 2.12). Por tanto, la Comisión debería revisar el procedimiento que se aplica a la depreciación.

Sistema informático

2.23. En sus dos Informes anuales relativos a los ejercicios 1997 y 1998(22), el Tribunal criticó el sistema informático de gestión de los gastos agrícolas (AGREX) y recomendó la implantación de un nuevo sistema. La Comisión no progresó sensiblemente al respecto (véanse también los apartados 8.41 a 8.56).

Conclusión

2.24. Los gastos de la subsección B1 ascendieron a 39540 millones de euros, es decir, al 98 % de los créditos definitivos (sin incluir la reserva monetaria) (véase el apartado 2.7). Las trasferencias, que con los PRS ascendieron a 4141 millones de euros (es decir, a más del 10 % de los créditos iniciales) (véase el apartado 2.6), permitieron una elevada utilización de la mayoría de las líneas presupuestarias. Reflejan el carácter variable de las previsiones, tanto en los ingresos (véanse los apartados 2.10 a 2.13) como en los gastos (véanse los apartados 2.20 a 2.21). Por tanto, la Comisión debería esforzarse, junto con los Estados miembros, por mejorar la calidad de dichas previsiones. Finalmente, debe revisarse la práctica de los gastos negativos, especialmente en el marco de la revisión del Reglamento financiero (véase el apartado 2.10).

APRECIACIÓN ESPECÍFICA EN EL CONTEXTO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Introducción

2.25. Para la elaboración de la declaración de fiabilidad, los pagos relativos a los créditos de 1999 de la subsección B1 del presupuesto (39541 millones de euros, véase el cuadro 2.1) fueron sometidos a un examen mediante muestreo para determinar la fiabilidad tanto de las cuentas como la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. El examen de cada operación seleccionada se realizó en el organismo pagador, la autoridad local competente y en el beneficiario final. En los apartados 2.26 y siguientes se exponen las observaciones sobre los errores sustantivos y formales hallados a raíz de dichos controles. En cambio, las observaciones relativas a la fiabilidad de las cuentas se han reunido en los apartados 8.1 a 8.19.

Legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes

Errores sustantivos

2.26. Los errores sustantivos son aquellos que afectan al valor de la operación seleccionada. La frecuencia de dichos errores es alta, y su incidencia en el conjunto de los gastos sigue siendo significativa. No obstante, más de dos tercios de estos errores se sitúa en el nivel de los beneficiarios finales, y consisten, en su mayor parte, en una sobredeclaración, a menudo pues importante, de la superficie cuando se trata de productos vegetales o de medidas complementarias (Alemania, Dinamarca, España, Francia, Italia, Portugal, Reino Unido), o bien del número de cabezas de ganado en el caso de las primas por animales (Irlanda, Portugal, Reino Unido). Algunos errores están relacionados con pagos indebidos de gastos de almacenamiento (gastos no subvencionables, Finlandia) o de prima especial bovina (prueba insuficiente de sacrificio, Alemania).

2.27. En cuanto a los errores en la gestión local, en Grecia, algunas uniones regionales(23) de cooperativas realizan deducciones del importe de la ayuda que debe recibirse, ya se trate de ayuda por hectárea, por producción de aceite de oliva o de tabaco(24). En el nivel central, las ayudas comunitarias abonadas a los productores de aceite de oliva, tabaco o algodón también se hallan gravadas con una retención del 3 % en beneficio de un fondo de seguro obligatorio (ELGA). Finalmente, también se retiene un 1 % de la ayuda a la producción de aceite de oliva en beneficio de la Confederación nacional de productores de aceite de oliva. Por otra parte, en España, se incluyeron gastos que no podían recibir cofinanciación comunitaria en un fondo operativo de una organización de productores de frutas y hortalizas. Finalmente, Italia, una vez más(25), eximió a algunos productores agrícolas del pago de la tasa suplementaria por sobrepasar las cuotas lácteas (238,7 millones de euros, véase los apartados 2.14 - 104,7 millones de euros - y 2.15 - 134 millones de euros - ), lo que les concede una ventaja respecto a la competencia.

Errores sistemáticos

2.28. Estos errores no se refieren directamente a las transacciones de la muestra, sino que afectan a la totalidad o a una parte de una categoría de gastos.

2.29. Como se indicó en el apartado 2.27, Grecia retuvo sistemáticamente un 3 % del importe de la ayuda comunitaria abonada a los productores de aceite de oliva, de tabaco y de algodón, para un fondo de seguro. Estas tasas, que no están autorizadas por ningún texto comunitario, supusieron un total de 49,4 millones de euros. En el nivel de la gestión local (ayuntamiento de Sapes, Grecia), la imposición sistemática de una tasa del 2 % a la ayuda a los cultivos herbáceos representó la retención indebida de 0,27 millones de euros en beneficio de la Unión local de cooperativas. Finalmente, la imposición de una tasa del 2,2 % efectuada por la Unión de cooperativas de Mesara (prefectura de Iraklio, Grecia) en concepto de ayuda a la producción de aceite de oliva representó la retención indebida de 0,16 millones de euros.

2.30. En Suecia, los productores debieron pagar el coste de la realización de las medidas cartográficas en 1998 con carácter previo a cualquier solicitud de ayuda en materia de cultivos herbáceos. Esta práctica equivale a imputar gastos administrativos nacionales a la ayuda comunitaria, en contra de lo establecido por las disposiciones comunitarias. De este modo, Suecia recuperó 3,5 millones de euros.

2.31. Por último, en Austria, en el marco del programa medioambiental Öpul, cofinanciado por la Comunidad, no se calcularon los intereses debidos por los importes pendientes de recuperación.

Errores formales

2.32. Los errores formales hallados no afectan al valor de las operaciones examinadas. Proceden del incumplimiento de condiciones reglamentarias y, a menudo, son la consecuencia de deficiencias en los sistemas de gestión. La frecuencia de estos errores es también alta (sin tener en cuenta errores múltiples que afectan a una misma transacción). Ocho de cada diez de estos errores se producen en la gestión central o local de los Estados miembros.

2.33. En cuanto a la gestión de los pagos en la Comisión, el análisis de las órdenes de pago mensuales mostró que, en once meses de un total de doce (lo que supone un total de 37521 millones de euros, es decir, el 94,4 % de los pagos), dichas órdenes fueron visadas fuera de los plazos reglamentarios(26). El caso extremo es el del compromiso de noviembre de 1998 (15101 millones de euros), registrado el 19 de agosto de 1999, pese a que el plazo estaba fijado reglamentariamente en el 20 de febrero.

2.34. En el nivel de los Estados miembros, los principales errores formales detectados corresponden a lagunas en la realización de los controles previstos. Así, en Francia y en Finlandia, pese a que el número de errores detectados a raíz del primer examen de los expedientes fue muy elevado, no siempre se aumentó el porcentaje mínimo de controles sobre el terreno para las ayudas a la hectárea, tal y como exige el Reglamento (CEE) n° 3887/92(27) de la Comisión. Por último, no fue posible garantizar que se respetaron los controles reglamentarios mínimos para las restituciones a la exportación de azúcar.

2.35. Otros errores formales son consecuencia del incumplimiento de las prescripciones sobre la teneduría de los registros obligatorios. Así, en Grecia, el registro oleícola aún no existe, y el vitícola está incompleto. Otros casos mostraron que los registros relativos a la producción de aceite de oliva (España), a la producción láctea y a la cabaña (Portugal) a veces estaban incompletos.

Reglamentación

2.36. La ausencia de criterios precisos en la reglamentación puede dar lugar a interpretaciones distintas en los Estados miembros y, por tanto, a una desigualdad de trato entre los beneficiarios de las ayudas.

2.37. Así, el Reglamento (CEE) n° 3887/92 delega en los Estados miembros la definición del sistema de medición y las normas