ÍNDICE Apartados

I.Introducción 1.1 - 1.7

II.Marco general de las intervenciones en materia de infraestructuras de transporte 2.1 - 2.28

Lugar de las infraestructuras de transporte en la política comunitaria 2.1 - 2.9

Disposiciones reglamentarias 2.10 - 2.18

Financiación 2.19 - 2.28

III.Aplicación de las disposiciones referentes a la financiación de la infraestructura de transporte de interés comunitario 3.1 - 3.31

Programación 3.2 - 3.5

Gestión, seguimiento y control 3.6 - 3.25

Evaluación 3.26 - 3.31

IV.Adicionalidad 4.1 - 4.4

V.Coordinación y orientaciones previstas 5.1 - 5.26

Coordinación: observación general 5.1 - 5.19

Coordinación entre los instrumentos de la política comunitaria 5.3 - 5.12

Coordinación entre la Comisión y los Estados miembros y entre los Estados miembros 5.13 - 5.16

Coordinación entre la Comisión y los países terceros 5.17 - 5.19

Orientaciones previstas 5.20 - 5.26

VI.Conclusiones y recomendaciones 6.1 - 6.17

Páginas

Respuestas de la Comisión 15 - 23

INFORME ESPECIAL No 1/93 sobre la financiación de las infraestructuras de transporte al que se adjuntan las respuestas de la Comisión

I. INTRODUCCIÓN

1.1. El establecimiento de una política común en el sector de los transportes es una de las acciones definidas por el Tratado de Roma que contribuirá a la realización de la Comunidad Económica Europea(1). A tal fin, el Título IV de la Parte Segunda del Tratado referente a los fundamentos de la Comunidad está enteramente dedicado al transporte.

1.2. Sin embargo, hasta 1982 no se había concedido ningún crédito comunitario específico, en forma de subvención, a las infraestructuras de transporte. Igualmente, la realización de éstas incumbía y estaba a cargo de los Estados miembros, los cuales podían complementar la financiación nacional mediante préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI) instituido igualmente por el Tratado de Roma.

1.3. Así pues, fue en el marco de otras políticas comunitarias ajenas a la política de transportes, y principalmente, a partir de 1975, de la política regional y de sus acciones de desarrollo regional, que se asignaron fondos importantes a la realización de las infraestructuras de transporte.

1.4. A dichas intervenciones deben agregarse, desde 1982, la «ayuda financiera a los proyectos de infraestructura de transporte», inscritos en el presupuesto general de las Comunidades Europeas. Esta línea presupuestaria específica, creada en el marco de la política de transportes, tiene por objetivo alentar a los Estados miembros a que intervengan en la realización de las infraestructuras de transporte que presenten un interés comunitario o bien a acelerar su ejecución. Se trata esencialmente de infraestructuras que favorecen el desarrollo de los transportes entre los Estados miembros.

1.5. Las infraestructuras de transporte pueden, pues, beneficiarse a nivel comunitario de tres posibilidades de financiación. Las dos primeras, en forma de subvenciones, proceden una del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)(2) desde 1975 y la otra de la línea específica de transportes desde 1982. La tercera, en forma de préstamos, existe desde el inicio de la Comunidad gestionada por el BEI y ocasionalmente por la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).

1.6. El Tribunal de Cuentas, en sus Informes Anuales, ha tratado en dos ocasiones el tema de las infraestructuras de transporte. La primera vez, en el capítulo correspondiente al FEDER del Informe Anual correspondiente al ejercicio de 1987(3), que trataba de la utilización de las infraestruc-

turas subvencionadas. La segunda en el capítulo del Informe Anual correspondiente al ejercicio de 1988(4) dedicado al transporte, que se refería más concretamente a las infraestructuras de transporte de interés comunitario.

1.7. El presente Informe Especial trata en su primera parte del conjunto de las financiaciones y disposiciones reglamentarias correspondientes a las infraestructuras del transporte en general. A continuación se examina, más especialmente, la aplicación de las disposiciones relativas a la financiación de las infraestructuras de transporte de interés comunitario, así como los problemas que plantea la coordinación de las acciones.

II. MARCO GENERAL DE LAS INTERVENCIONES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE

Lugar de las infraestructuras de transporte en la política comunitaria

2.1. A falta de créditos específicos para las infraestructuras de transporte en el presupuesto general de las Comunidades Europeas, los Estados miembros, hasta 1975, fecha de creación del FEDER, financiaron el desarrollo de las infraestructuras de transporte sin subvención comunitaria.

2.2. Por lo que se refiere a la política de transportes, tras largos debates, la Comisión, el 5 de julio de 1976(5), presentó una propuesta de reglamento del Consejo sobre el apoyo a estos proyectos de infraestructuras de transporte de interés comunitario. Dicha propuesta tenía un doble objetivo:

- aportar un apoyo selectivo a un número limitado de proyectos importantes,

- crear un comité en materia de infraestructuras de transporte (CIT) que tendría por objeto proceder al examen de los proyectos presentados por los Estados miembros.

2.3. Esta primera propuesta no redundó más que en la creación en 1978 del CIT(6), compuesto por los representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión. Dicho Comité procedió a:

a)intercambiar información sobre las comunicaciones referentes a los planes y programas redactados por los Estados miembros con miras al desarrollo de las infraestructuras de transporte,

b)el examen de toda cuestión relativa al desarrollo de la red de interés comunitario de vías de comunicación.

2.4. El FEDER, a partir de 1975, permitió aportar un apoyo financiero que tenía por objetivo corregir los principales desequilibrios regionales dentro de la Comunidad, mediante una participación en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la reconversión de las regiones industriales en decadencia. Así, entre 1975 y 1986, el 81 % de las contribuciones del fondo se han atribuido a proyectos de infraestructuras, de los cuales más de la mitad correspondieron a infraestructuras de transporte.

2.5. Si bien en materia de desarrollo regional la aportación de una financiación importante ha permitido la realización de numerosos proyectos de infraestructura de transporte que han contribuido al desarrollo regional, la situación ha evolucionado mucho más lentamente y con muchas mayores dificultades por lo que se refiere a las infraestructuras de transporte que presentan un interés comunitario.

2.6. En el proceso de elaboración del presupuesto de 1982, el Parlamento Europeo, actuando en calidad de autoridad presupuestaria, incluyó por primera vez un crédito específico destinado a financiar las infraestructuras de transporte. Para asegurar la utilización de estos créditos, la Comisión presentó al Consejo una propuesta de programa experimental en materia de infraestructuras de transporte(7). Sin embargo, el Consejo no se pronunció sobre el destino que debía reservarse al programa presentado por la Comisión y se limitó a tomar una decisión que permitía únicamente utilizar para aquel año los créditos operativos inscritos en el presupuesto y a los proyectos designados concretamente en la decisión.

2.7. La situación se repitió hasta 1990 y los créditos inscritos en el presupuesto por iniciativa del Parlamento Europeo se utilizaban mediante decisiones del Consejo, que tenían una vigencia de uno o dos años. El 20 de noviembre de 1990, el Consejo aprobó un reglamento con una duración de tres años para la implantación de un programa de acción en materia de infraestructuras de transporte, con miras a la realización del mercado integrado de transportes de 1992(8). Dicho reglamento prevé también, en su artículo 11, que la Comisión transmita al Parlamento Europeo y al Consejo, el 31 de diciembre de 1991 a más tardar, un informe sobre la experiencia adquirida en la ejecución de los reglamentos adoptados desde 1982. Dicho informe, redactado por la Comisión el 11 de junio de 1992, consiste esencialmente en una descripción de la financiación concedida y no ofrece muchas indicaciones útiles para el futuro por lo que se refiere a la experiencia adquirida(9).

2.8. Por lo que se refiere a la financiación concedida en forma de préstamos por el Banco Europeo de Inversiones a proyectos de infraestructuras de transporte, se ha observado que se ejecutaba con tanta facilidad como la concedida dentro de la política de desarrollo regional y que está destinada a varios proyectos importantes que tienen un alcance financiero en consonancia.

2.9. En esta situación en la que las financiaciones son, por un lado, importantes y pueden realizarse rápidamente mientras que, por otro, son más limitadas y se obtienen más difícilmente, se ha ido desarrollando progresivamente un régimen jurídico dotado de disposiciones específicas para cada una de las fuentes de financiación.

Disposiciones reglamentarias

2.10. Tanto con respecto a los créditos de los fondos estructurales como a los de la línea específica dedicada a las infraestructuras de transporte, el régimen jurídico y, más concretamente, las disposiciones reglamentarias han ido evolucionado progresivamente hasta desembocar en la reglamentación actual.

2.11. La financiación del BEI concedida en forma de préstamo se rige por la reglamentación propia de la banca y se ejecuta de acuerdo con las modalidades correspondientes.

2.12. A estas disposiciones puramente reglamentarias y bancarias se agrega, en el proceso de tramitación de los proyectos, un examen no solamente de las condiciones financieras de la operación sino también de su viabilidad y aún de sus efectos previstos por lo que se refiere al desarrollo económico.

2.13. Las subvenciones comunitarias concedidas desde 1975 en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional se han ido ejecutando sucesivamente de conformidad con tres grandes series de reglamentos adoptados respectivamente en 1975, 1984 y 1988(10).

2.14. En el primer reglamento del FEDER, la financiación de las infraestructuras se admitía solamente como condición inmediata o previa a las inversiones directamente productivas. A partir de 1979 los criterios sobre el derecho a recibir subvenciones se ampliaron a proyectos de infraestructuras que contribuyan al desarrollo de la región o de la zona en que se sitúan, siempre que los programas de desarrollo regional lo justifiquen. Los reglamentos que entraron en vigor en 1989 están inspirados en un planteamiento análogo al considerar como acciones beneficiarias las que se integran en el marco comunitario de ayuda, y fijan los criterios sobre el derecho a la subvención y las tasas de modulación de la aportación comunitaria.

2.15. Los créditos presupuestarios concedidos a las infraestructuras de transporte de interés comunitario se han realizado a través de varios reglamentos del Consejo. El primer Reglamento (CEE) no 3600/82 del Consejo, de 30 de diciembre de 1982(11), permitió utilizar los primeros créditos operativos correspondientes a un apoyo financiero de 10 Mio ECU. El segundo Reglamento (CEE) no 3620/84 del Consejo, de 19 de diciembre de 1984(12), permitió utilizar los créditos consignados en el presupuesto de 1983 y los del presupuesto de 1984. Los Reglamentos ulteriores del Consejo (CEE) no 4059/86 de 22 de diciembre de 1986(13) y no 4070/87 de 22 de diciembre de 1987(14), permitieron utilizar los créditos presupuestarios de los ejercicios de 1985, 1986 y 1987, respectivamente. El Reglamento (CEE) no 4048/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988(15), permitió utilizar los créditos consignados en el presupuesto de 1988 y autorizó un apoyo financiero a los proyectos de infraestructuras de transporte dentro de los límites de los créditos que se concederían para el ejercicio de 1989.

2.16. El 20 de noviembre de 1990, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 3359/90 «relativo al establecimiento de un programa de acción en el ámbito de la infraestructura de transporte, con vistas a la realización del mercado integrado de los transportes en 1992». Dicho reglamento, actualmente en vigor, introduce por primera vez el concepto de «declaración de utilidad europea» para la que fija las condiciones de su concesión(16). Esta declaración de utilidad europea no ha sido hasta la fecha, ni solicitada ni por lo tanto otorgada.

2.17. Este último reglamento se presenta como la primera base para el establecimiento de un marco jurídico que permita una programación de las financiaciones. Hasta 1990, la ausencia de un marco jurídico no autorizaba más que la financiación de proyectos concretos adoptados dentro de cada presupuesto. Además, en el transcurso del procedimiento presupuestario, la ausencia de programación no permitía una evaluación global y plurianual de las acciones y de sus consecuencias en términos financieros. Otra consecuencia de la situación ha sido la adopción de compromisos presupuestarios posteriores, que han llevado a retrasos importantes en la utilización de los créditos aprobados.

2.18. Sin embargo, pese a las observaciones formuladas por el Tribunal en el capítulo de transportes del Informe Anual correspondiente al ejercicio de 1988 y a la adopción del reglamento de 1990 referente a la aplicación de un programa de acción en materia de infraestructura de transportes, pocas cosas habían cambiado cuando el Tribunal efectuó los últimos controles a finales del ejercicio 1991.

Financiación

2.19. Los medios financieros utilizados en virtud de la política de transportes desde la creación de una línea presupuestaria específica en 1982, sólo se elevan a unos 700 Mio ECU, de los que 350 corresponden al período 1989-1992.

2.20. Además, por lo que se refiere a la ayuda financiera concedida por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, los datos disponibles permiten estimar que desde 1975 el total de créditos de compromiso destinados a las infraestructuras de transporte es de 16 000 Mio ECU. A este total habría que agregar las cantidades procedentes de la línea presupuestaria adicional reservada a los Programas Integrados Mediterráneos (PIM).

2.21. Por lo que se refiere a las aportaciones concedidas por el BEI en forma de préstamos individuales, el importe es de 14 000 Mio ECU. Esta cantidad incluye los recursos del Nuevo Instrumento Comunitario (NIC).

2.22. En total, desde 1975, el conjunto de las ayudas financieras comunitarias concedidas a las infraestructuras de transporte en forma de préstamos o de subvenciones se eleva a 31 000 Mio ECU, de los que más del 50 % proceden del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. La distribución de las intervenciones comunitarias por origen de los fondos y por modalidad de transporte del período 1982-1991 se presenta en el cuadro 1.

2.23. El conjunto de apoyos financieros comunitarios concedidos para la realización de las infraestructuras de transporte es, por supuesto, importante y los métodos aplicados para determinar los proyectos que deben elegirse en función del interés que representan y para apreciar sus consecuencias, deben ser examinados detenidamente.

2.24. El Tribunal, en su Informe Anual referente al ejercicio de 1987(17) observó, dentro del capítulo referente al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) que los efectos de las infraestructuras, en general, y de las infraestructuras de transporte, en particular, en el desarrollo regional sigue siendo bajo, incluso después del período de reactivación siguiente a la puesta en servicio.

Cuadro 1 - Financiaciones comunitarias concedidas a las infraestructuras de transporte

"(Mio ECU)

>(201)()(201)()(201)()""> ID="3">47,6 > ID="4">7,4 > ID="6">15,0 > ID="7">3,0 > ID="8">43,3 > ID="9">128,5 > ID="10">30,2 > ID="11">60,8 > ID="12">111,7 > ID="13">41,3 > ID="14">201,1 > ID="15">286,1 > ID="16">28,6 > ID="17">303,3 > ID="18">115,6 > ID="19">41,5 > ID="20">204,1 > ID="21">259,1 > ID="22">38,7 > ID="23">203,0 > ID="24">514,3 > ID="25">37,9 > ID="26">203,0 > ID="27">596,3 > ID="28">104,0 > ID="29">203,0 > ID="30">1 063,7 > ID="31">4 892,1"> ID="3">334,6 > ID="4">2,5 > ID="6">380,8 > ID="7">12,0 > ID="8">774,0 > ID="9">539,9 > ID="10">41,5 > ID="11">722,2 > ID="12">588,0 > ID="13">47,7 > ID="14">895,5 > ID="15">804,4 > ID="16">21,3 > ID="17">871,8 > ID="18">598,9 > ID="19">22,0 > ID="20">1 256,6 > ID="21">817,1 > ID="22">23,8 > ID="23">722,3 > ID="24">924,3 > ID="25">20,0 > ID="26">722,3 > ID="27">660,2 > ID="28">24,0 > ID="29">722,3 > ID="30">280,9 > ID="31">12 830,9"> ID="3">28,2 > ID="6">12,6 > ID="8">83,1 > ID="9">11,6 > ID="10">8,1 > ID="11">66,1 > ID="12">49,2 > ID="13">1,0 > ID="14">93,1 > ID="15">53,0 > ID="17">59,2 > ID="18">82,3 > ID="20">55,5 > ID="21">73,0 > ID="23">50,7 > ID="24">155,5 > ID="25">0,1 > ID="26">50,7 > ID="27">76,0 > ID="29">50,7 > ID="31">1 059,7"> ID="3">10,3 > ID="6">74,2 > ID="8">31,2 > ID="9">74,6 > ID="11">25,3 > ID="12">192,2 > ID="14">58,6 > ID="15">142,7 > ID="17">53,4 > ID="18">351,9 > ID="20">22,8 > ID="21">404,3 > ID="23">45,1 > ID="24">675,0 > ID="26">45,1 > ID="27">1 084,4 > ID="29">45,1 > ID="30">354,9 > ID="31">3 691,1"> ID="6">49,6 > ID="8">10,0 > ID="9">31,7 > ID="11">2,0 > ID="12">14,0 > ID="14">5,2 > ID="15">37,6 > ID="16">0,1 > ID="17">22,1 > ID="18">51,8 > ID="20">0,3 > ID="21">79,6 > ID="23"> > ID="24">260,7 > ID="26"> > ID="27">142,9 > ID="29"> > ID="31">846,8"> ID="12">8,7 > ID="16">3,0 > ID="18">47,3 > ID="21">40,2 > ID="23"> 46,4 > ID="24">41,1 > ID="25">2,0 > ID="26"> 46,4 > ID="27">48,5 > ID="29"> 46,4 > ID="30">79,4 > ID="31">270,2"> ID="2">581,3 > ID="5">412,0 > ID="31">993,5"> ID="1">0 > ID="2">581,3 > ID="3">420,7 > ID="4">9,9 > ID="5">412,0 > ID="6">532,2 > ID="7">15,0 > ID="8">941,6 > ID="9">786,3 > ID="10">79,8 > ID="11">876,4 > ID="12">963,8 > ID="13">90,0 > ID="14">1 253,5 > ID="15">1 323,8 > ID="16">53,0 > ID="17">1 309,8 > ID="18">1 247,8 > ID="19">63,5 > ID="20">1 539,3 > ID="21">1 673,3 > ID="22">62,5 > ID="23">1 067,5 > ID="24">2 570,9 > ID="25">60,0 > ID="26">1 067,5 > ID="27">2 608,3 > ID="28">128,0 > ID="29">1 067,5 > ID="30">1 778,9 > ID="31">24 584,1 ""T.: Subvenciones concedidas en virtud de la política de transportes (DG VII).

F.S.: Subvenciones concedidas en virtud de los Fondos Estructurales FEDER (DG XVI).

>

2.25. El Tribunal ha observado igualmente «que una de las consecuencias de esta situación es que los fondos invertidos en la realización de proyectos tienen una rentabilidad muy baja en comparación con su coste».

2.26. En el capítulo referente a los transportes del Informe Anual correspondiente al ejercicio de 1988, el Tribunal observó que la subvención comunitaria concedida a las infraestructuras de transporte de interés comunitario, aunque haya sido bien acogida por el Estado miembro, no es un factor determinante en la decisión nacional de emprender un proyecto(18).

2.27. De la misma manera, el Tribunal formuló observaciones acerca del bajo porcentaje de apoyo financiero de la subvención comunitaria limitada reglamentariamente al 25 % del coste del proyecto. La fiscalizaciones realizadas han demostrado que el porcentaje de apoyo concedido a los proyectos varía entre el 10 y el 22,9 % por motivos que no resultan muy claros, lo que no parece animar demasiado a los Estados miembros a comprometerse en proyectos de infraestructuras de transporte que presentan un interés comunitario o acelerar su realización(19).

2.28. El conjunto de los datos financieros indicados en los apartados 2.19 a 2.22 da idea de la importancia de las infraestructuras de transporte dentro del presupuesto comunitario. Hay que evitar toda dispersión de los objetivos y de los medios, así como una dilución de las responsabilidades que pudieran emanar de la falta de una visión de conjunto actual y futura de las necesidades de infraestructuras de transporte, especialmente las de interés comunitario, aún cuando la Comisión haya preparado programas y que a partir de 1993 prevean planes rectores por modalidad de transporte.

III. APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES REFERENTES A LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE DE INTERÉS COMUNITARIO

3.1. Las fiscalizaciones realizadas por el Tribunal, documentales en la Comisión y sobre el terreno en los Estados miembros, han puesto de manifiesto que la financiación de las infraestructuras de transporte de interés comunitario ha sufrido en conjunto las limitaciones generales indicadas en los apartados 2.24 a 2.27 y no se ha visto exenta de dificultades.

Programación

3.2. La programación supone un buen conocimiento de lo existente, así como una visión global y prospectiva de las necesidades e instrumentos en materia de infraestructuras de transporte, visión determinada en función de unos objetivos precisos y cuantificables. Ello implica la existencia de un observatorio comunitario permanente que permita actuar en estrecha cooperación con los organismos nacionales e internacionales competentes en materia de transporte.

3.3. Dicha estructura de programación no existe todavía en las instituciones comunitarias. Esta situación ha conducido a una planificación en forma de programas, planes o esquemas directores de infraestructuras de transportes por modalidades. Un enfoque más global permitiría aplicar de un concepto que incluya las distintas modalidades de transporte y replantear la programación en su conjunto.

3.4. Aun cuando desde hace varios años, y especialmente desde 1991, los estudios se dirigen en este sentido, no ha sido hasta 1992 cuando la Comisión, a raíz de una resolución del Consejo de 30 de octubre de 1990, redactó un documento sobre la creación de una red europea de transporte combinado(20). El 11 de junio de 1992 también redactó comunicaciones y propuestas de decisiones del Consejo relativas a la red transeuropea de carretera así como una red europea de vías navegables(21). Para la creación de una red europea de trenes de alta velocidad, el Consejo aprobó una resolución(22) el 17 de diciembre de 1990 a raíz de una propuesta de la Comisión.

3.5. Aun después de la adopción del reglamento de 1990 y pese al esfuerzo realizado por la Comisión, la financiación comunitaria sigue referida a proyectos definidos por los reglamentos que muchas veces están ya consignados en los planes o esquemas rectores nacionales de infraestructuras de transporte, y que no siempre tienen un efecto incentivador en el sentido de las necesidades comunitarias.

Gestión, seguimiento y control

3.6. En su Informe Anual de 1988, el Tribunal destacó las dificultades experimentadas por la Comisión en el seguimiento de los proyectos. Dicha situación no ha mejorado y la Comisión sigue tropezando con las mismas dificultades para conocer la marcha de los proyectos que se benefician de una ayuda, tanto en el aspecto físico como financiero.

3.7. En aplicación de los reglamentos del Consejo, la Comisión debe efectuar, en colaboración con los Estados miembros, verificaciones sobre el terreno de los proyectos que se benefician de la financiación comunitaria. Igualmente, las decisiones de financiación invitan a los Estados miembros a justificar toda solicitud de anticipo o de saldo mediante informes intermedios o finales debidamente motivados.

3.8. La fiscalización documental y sobre el terreno realizada por el Tribunal ha permitido comprobar que los documentos justificativos enviados por los Estados miembros para obtener los anticipos o saldos no permitían a la Comisión autorizar estos pagos con pleno conocimiento de causa y que es preciso realizar una mejor comprobación sobre el terreno.

3.9. En el proyecto ferroviario Zaragoza-Barcelona, el Tribunal advirtió retrasos en 1988. Dichos retrasos se han agravado todavía más ya que las autoridades españolas esperan conocer los resultados del estudio relativo al TAV Madrid-Sevilla para decidir la continuación o la suspensión del proyecto. Por ello, los 4 Mio ECU remitidos como primer adelanto están depositados en una cuenta de la Hacienda española desde 1988 sin que los servicios administrativos de la Comisión hayan reaccionado ante esta situación.

3.10. Con ocasión de la fiscalización documental y sobre el terreno realizada en Francia, el Tribunal comprobó que los proyectos referentes a carreteras que habían sido objeto de decisiones de financiación de la Comisión en 1986 y 1988 y que se habían beneficiado en dichas fechas del pago inmediato del primer anticipo (2 Mio ECU en total) habían sido simplemente abandonados, sin que el servicio administrativo hubiese sido informado, en primer lugar, del retraso de la ejecución, y después, de la decisión de abandonar estos proyectos.

3.11. En Bélgica, en la República Federal de Alemania, en Grecia, en Francia, en Irlanda y en el Reino Unido existe todavía una veintena de proyectos decididos anteriormente a 1986 que no han sido liquidados todavía (más de la mitad).

Cuadro 2 - Situación de los proyectos y estudios que debían terminarse antes del 31 de diciembre de 1991

""" ID="1">3 > ID="2">1 > ID="3">0 > ID="4">4 > ID="5">100 %"> ID="1">2 > ID="2">2 > ID="3">1 P> ID="4">3 > ID="5">75 %"> ID="1">3 > ID="2">2 > ID="3">1 P1 E> ID="4">3 > ID="5">60 %"> ID="1">17 > ID="2">0 > ID="3">2 P> ID="4">15 > ID="5">88 %"> ID="1">5 > ID="2">1 > ID="3">0 > ID="4">6 > ID="5">100 %"> ID="1">13 > ID="2">1 > ID="3">4 P1 E> ID="4">9 > ID="5">64 %"> ID="1">5 > ID="2">0 > ID="3">1 P> ID="4">4 > ID="5">80 %"> ID="1">7 > ID="2">1 > ID="3">2 P1 E> ID="4">5 > ID="5">63 %"> ID="1">3 > ID="2">0 > ID="3">1 P> ID="4">2 > ID="5">67 %"> ID="1">4 > ID="2">1 > ID="3">2 P> ID="4">3 > ID="5">60 %"> ID="1">1 > ID="2">1 > ID="3">0 > ID="4">2 > ID="5">100 %"> ID="1">9 > ID="2">1 > ID="3">6 > ID="4">4 > ID="5">40 %"> ID="1">0 > ID="2">4 > ID="3">0 > ID="4">4 > ID="5">100 %"> ID="1">72 > ID="2">15 > ID="3">23 > ID="4">64 > ID="5">75 %">

3.12. Un examen detenido de los expedientes realizado en la Comisión ha permitido comprobar que de 141 expedientes tramitados desde la adopción del primer Reglamento, el 30 de diciembre de 1982, únicamente 23 estaban realmente cerrados al 31 de diciembre de 1991. Además, de los 87 proyectos y estudios cuyos plazos de realización indicados en la decisión de financiación preveían su terminación antes de finalizar 1991, solamente 23 estaban considerados como realmente cerrados en dicha fecha. El cuadro 2, que presenta la situación de los proyectos por Estado miembro, muestra la importancia de los retrasos en la ejecución de las operaciones.

3.13. Expresada en términos financieros, la situación es tanto más preocupante en la medida que, con respecto al importe total de la intervención comunitaria concedida a estos 87 proyectos, es decir, 247,6 Mio ECU, la cantidad que queda por pagar es de 93,1 Mio ECU. El cuadro 3 indica, por Estado miembro, el estado de la ejecución financiera de los proyectos deducido de los expedientes de la Comisión.

3.14. Esta situación indujo a los servicios de la Comisión a reaccionar. A fines de 1991 se decidió determinar un «inventario» basándose en el cual debía establecerse un programa de control a principios de 1992.

3.15. La compartimentación de los servicios de la Dirección General de Transportes hace difícil seguir la ejecución física y financiera de los proyectos. En efecto, en aplicación del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1108/70 del Consejo, del 4 de junio de 1970 modificado(23), por el que se establece una contabilidad de los gastos relativos a las infraestructuras de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, los Estados miembros comunicarán todos los años a la Comisión los resultados de la contabilidad de los gastos de las infraestructuras del año precedente, de conformidad con los modelos anexos al Reglamento. Estos documentos no han sido utilizados con el fin de efectuar un seguimiento de los proyectos, aunque presentan por tipo de infraestructura la marcha de los proyectos y la situación de los gastos en materia de inversión y funcionamiento.

3.16. Los documentos indicados en el apartado anterior y remitidos por los Estados miembros no han sido utilizados de acuerdo con los objetivos del Reglamento (CEE) no 1108/70. Mientras que la Comisión, en aplicación del apartado 3 del artículo 9 de dicho reglamento debe presentar al Consejo un informe anual simplificado que indique los principales resultados de la contabilidad de las infraestructuras, el primer informe trienal resumido referente a los años 1984-1985-1986 no se publicó hasta septiembre de 1991. La Comisión se ha propuesto recuperar este retraso y tiene previsto presentar en 1992 otro informe sobre los años 1987-1988-1989.

3.17. El Tribunal quiere destacar los retrasos acumulados y advierte la voluntad manifestada por la Comisión de remediarlos. Invita a ésta a adoptar las medidas necesarias para que los Estados miembros transmitan los documentos que faltan a la mayor brevedad y para mejorar la calidad del seguimiento mediante una mejor colaboración entre los servicios.

Cuadro 3 - Situación financiera de los proyectos que debían terminarse antes del 31 de diciembre de 1991

"(1 000 ECU)

""" ID="1">4 > ID="2">8 800 > ID="3">3 270 > ID="4">5 530 > ID="5">63 %"> ID="1">4 > ID="2">9 350 > ID="3">7 460 > ID="4">1 890 > ID="5">20 %"> ID="1">5 > ID="2">10 200 > ID="3">7 380 > ID="4">2 820 > ID="5">28 %"> ID="1">17 > ID="2">70 270 > ID="3">36 118 > ID="4">34 152 > ID="5">49 %"> ID="1">6 > ID="2">19 800 > ID="3">12 990 > ID="4">6 810 > ID="5">34 %"> ID="1">14 > ID="2">26 960 > ID="3">13 618 > ID="4">13 342 > ID="5">49 %"> ID="1">5 > ID="2">12 580 > ID="3">7 930 > ID="4">4 650 > ID="5">38 %"> ID="1">8 > ID="2">35 432 > ID="3">22 882 > ID="4">12 600 > ID="5">36 %"> ID="1">3 > ID="2">6 570 > ID="3">4 438 > ID="4">2 132 > ID="5">32 %"> ID="1">5 > ID="2">7 150 > ID="3">3 980 > ID="4">3 170 > ID="5">44 %"> ID="1">2 > ID="2">2 250 > ID="3">1 350 > ID="4">900 > ID="5">40 %"> ID="1">10 > ID="2">37 390 > ID="3">32 596 > ID="4">4 794 > ID="5">13 %"> ID="1">4 > ID="2">900 > ID="3">570 > ID="4">330 > ID="5">37 %"> ID="1">87 > ID="2">247 652 > ID="3">154 582 > ID="4">93 120 > ID="5">38 %">

3.18. Por lo que se refiere a la fiscalización de los servicios de la administración, o aun por los servicios de la dirección

del control financiero, la situación no es mejor. De los 141 proyectos y estudios que se beneficiaron de financiación desde 1982, los controles sobre el terreno realizados por la Dirección General de Transportes hasta finales de 1991 se han referido a los 23 expedientes cerrados y liquidados. La dirección de control financiero (DG XX) por su parte, ha realizado algunos controles sobre el terreno en este campo.

3.19. El último Reglamento (CEE) no 3359/90 del Consejo prevé en el apartado 4 del artículo 5 que el apoyo presupuestario comunitario «no podrá ser superior al 25 % del coste total del proyecto o de la parte del proyecto que goce del apoyo». Puesto que el reglamento no prevé el momento en que debe respetarse dicho porcentaje, la Comisión considera que éste debe aplicarse al final del proyecto, basándose en el coste definitivo.

3.20. En estas condiciones, el porcentaje exacto de la subvención permanece impreciso durante todo el proyecto. De ese modo, en el caso del proyecto sobre el acondicionamiento de la línea Atenas-Patras, el apoyo presupuestario comunitario concedido en la fecha de la decisión, con el visto bueno del controlador financiero, se eleva a 4 Mio ECU para un coste total del proyecto estimado en 14,5 Mio ECU, es decir, un porcentaje de apoyo del 27,58 %, superior en ese momento al límite reglamentario. En un caso análogo, para los enlaces por carretera transpirenaicos y, más concretamente, para el túnel de Somport, si bien el porcentaje de subvención comunitaria es inferior al 25 % ello no se ha comprobado para la parte francesa del proyecto que se beneficia del apoyo. En efecto, la decisión relativa a esta parte autoriza un apoyo comunitario de 14 Mio ECU para un total estimado en 42 Mio ECU, es decir, un porcentaje de apoyo del 33,33 %, también superior en ese momento al límite reglamentario.

3.21. En opinión del Tribunal, dicha aplicación es irregular. Al no existir disposición alguna en el reglamento, debería verificarse el respeto del límite de subvención en el momento de la decisión y de la liquidación final. Se debería aplicar un sistema de control interno con el fin de evitar que se repitan situaciones como las descritas.

3.22. Los reglamentos tampoco indican a partir de qué fecha un gasto puede beneficiarse de la ayuda al proyecto. Ante esta imprecisión, la Comisión ha introducido en sus decisiones de financiación una fecha prevista de comienzo y de finalización de los trabajos, que, sin embargo, no sirve de fecha de referencia en lo que respecta al derecho a la ayuda de los gastos.

3.23. Por este motivo, las fiscalizaciones sobre el terreno realizadas por el Tribunal han demostrado que los Estados miembros incluían, en la solicitud de pago del segundo anticipo o del saldo, gastos efectuados anteriormente a la fecha provisional del principio de los trabajos indicada en la decisión, sin que ello influya en el pago del anticipo o la liquidación del saldo. En Irlanda, para los seis proyectos fiscalizados por el Tribunal se habían presentado justificantes de los gastos de los trabajos efectuados hasta cinco años antes de la fecha del principio de los trabajos que figuraba en la decisión de financiación. En Francia, para el proyecto ferroviario Bayona-Hendaya, cuya decisión de financiación de 23 de diciembre de 1986 preveía el comienzo de los trabajos en 1987, el control sobre el terreno de los documentos ha permitido comprobar que se habían contabilizado gastos de 1984 en el proyecto.

3.24. Dicha aplicación no favorece el efecto incentivador de la ayuda comunitaria y da lugar a una creciente utilización de la misma como reembolso de gastos nacionales ya efectuados.

3.25. Las insuficiencias advertidas en materia de gestión, seguimiento y control de los proyectos se explican, pese a la existencia de un comité de infraestructura y a las iniciativas de los servicios de administración, por la ausencia de una estructura formal de seguimiento, de control y, sobre todo, de coordinación de las inversiones en las infraestructuras.

Evaluación

3.26. La falta de indicadores pertinentes, identificables y medibles, por lo que se refiere a la ejecución física, financiera y a las consecuencias del proyecto, no permite una evaluación eficaz de los proyectos de infraestructura de transportes. En estas condiciones, no existe un medio para confirmar ni justificar las decisiones adoptadas.

3.27. El Tribunal lamenta que los estudios económicos o sobre los efectos del proyecto realizados, especialmente en Francia y en la República Federal de Alemania por las autoridades nacionales o por organismos especializados en infraestructuras de transporte, no hayan sido tenidos en cuenta sistemáticamente por la Comisión, basándose en una metodología de análisis.

3.28. En materia de medio ambiente en especial, en la que suele admitirse que los transportes en general y las infraestructuras de transporte en particular no suelen ser ecológicamente neutras, los estudios sobre los efectos de los proyectos brillan frecuentemente por su ausencia y, de existir, no son tenidos debidamente en cuenta por las instancias comunitarias en el proceso de selección de los proyectos de infraestructuras de transporte.

3.29. La falta de unos elementos de apreciación definidos ex ante hace difícil, por no decir imposible, toda evaluación ex post. La fiscalización realizada por el Tribunal ha permitido comprobar que ni los Estados miembros ni los servicios de la Comisión habían realizado ninguna evaluación ex post, siquiera para los 23 proyectos cerrados.

3.30. El Tribunal ha advertido, sin embargo, que los servicios de la Comisión tratan de progresar en materia de evaluación, recabando la opinión de expertos especializados y tratando de elaborar una metodología de evaluación basada en indicadores. Es muy necesario progresar en esta materia ya que en la perspectiva del Tratado de Maastricht, las infraestructuras de transportes como medio para realizar la cohesión económica y social revisten una importancia muy grande y exigen un seguimiento y un control más preciso basados en una evaluación pertinente.

3.31. La utilización efectiva óptima de la metodología de evaluación así elaborada debería servir al conjunto de servicios que intervienen en la realización y financiación de las infraestructuras de transporte.

IV. LA ADICIONALIDAD

4.1. El apoyo financiero comunitario concedido a los proyectos de infraestructura que ofrecen un interés comunitario tiene por fin alentar a los Estados miembros a realizar o acelerar la realización de los trabajos de infraestructura. Ello supone, que para ser eficaz, el apoyo financiero concedido no venga a sustituir a una financiación nacional ya prevista, sino al contrario, que sea adicional.

4.2. Los reglamentos adoptados en este campo hasta el último reglamento de 1990, no mencionan expresamente este principio. Igualmente, las decisiones de financiación adoptadas en aplicación de los reglamentos pasan en silencio el tema. Únicamente a partir de 1990 aparece el concepto de adicionalidad en las decisiones de financiación de la Comisión.

4.3. Los controles realizados en los distintos Estados miembros ha puesto claramente de manifiesto que el apoyo comunitario, pese a la poca importancia que tiene a nivel nacional en la financiación de proyectos de infraestructuras de transporte, no ha tenido en general el carácter adicional deseado, sino que, por el contrario, se ha utilizado más bien como restitución de los fondos nacionales.

4.4. Así, en la República Federal de Alemania y en Irlanda, los controles han permitido comprobar que la situación observada en materia de transportes que figura en el Informe Anual referente al ejercicio de 1988 no ha mejorado y que sigue sin haber una relación demostrable entre la recepción de fondos comunitarios y el aumento de los gastos referentes a los proyectos de infraestructuras de transporte de interés comunitario. La adopción del reglamento de 1990 no ha modificado en absoluto esta situación. Los controles realizados por el Tribunal en 1991 han demostrado que las subvenciones comunitarias concedidas para las infraestructuras de transporte seguían depositadas en la Tesorería de los Estados miembros y que, por ello, la adicionalidad no podía demostrarse. El beneficiario final de la subvención ignoraba muchas veces la existencia de la participación comunitaria.

V. LA COORDINACIÓN Y LAS ORIENTACIONES PREVISTAS

La coordinación: observación general

5.1. Las infraestructuras de transporte constituyen un elemento importante para la realización de los objetivos globales del gran mercado y de la cohesión económica y social. Ello supone, para la elaboración de los programas plurianuales, una coordinación entre las distintas políticas comunitarias.

5.2. El examen de los distintos expedientes indica que en la práctica, la coordinación, ya sea entre los instrumentos de la política comunitaria, o entre la Comisión y los Estados miembros y aún entre Estados miembros, entre la Comisión y países terceros, presenta lagunas importantes y arroja un éxito limitado.

La coordinación entre instrumentos de la política comunitaria

5.3. La coordinación tiene por objeto combinar los distintos instrumentos de la política comunitaria de forma que contribuyan al cumplimiento de los objetivos generales comunes. Ello implica necesariamente que la convergencia de los objetivos de las distintas políticas hacia el objetivo superior de realización del mercado único y de cohesión económica y social, se traduzca en un enfoque coherente entre los instrumentos.

5.4. La coordinación entre la línea específica transporte y el FEDER se ha mantenido frecuentemente en el plano formal, sin una auténtica cooperación entre los servicios para construir redes de infraestructura -por modalidad de transporte o combinando las modalidades- que tengan en cuenta, de forma óptima, el conjunto de las preocupaciones.

5.5. La insuficiencia de la coordinación da lugar en la práctica a unas relaciones entre los servicios de administración basadas únicamente en los aspectos formales. Aún en este plano, el Tribunal en su Informe Anual de 1988(24), observaba que era asombroso que la Comisión no hubiese creado unos lazos operativos más claros entre el programa de infraestructuras de transporte y determinadas políticas relacionadas con las mismas.

5.6. La fiscalización realizada en 1991 confirmó estos hechos y permitió comprobar el deterioro de la situación, especialmente desde las reformas de los fondos estructurales y la elaboración de marcos comunitarios de ayuda (MCA). En efecto, durante la fase de consulta entre los servicios de los MCA, la Dirección General de Transportes, si bien ha sido consultada sistemáticamente por la Dirección General del FEDER, casi nunca ha dado una respuesta referente a las infraestructuras de transporte, aun cuando ésta podía tener un interés para la red comunitaria.

5.7. Así pues, en Irlanda la mayoría de los proyectos de infraestructuras de transporte, con excepción del eje ferroviario Dublín-Belfast, figura en el programa operativo resultante de las negociaciones del marco comunitario de ayuda a la reforma de los fondos estructurales en materia de desarrollo regional, sin que la DG de Transportes haya dado oficialmente su opinión.

5.8. En España, el Tribunal ha comprobado que en la carretera Madrid-Burgos intervienen distintas financiaciones comunitarias al mismo tiempo. Un examen de los expedientes ha permitido observar que dicho eje se ha dividido en 12 tramos. Dos de estos tramos, a saber Lerma-Serracín y Carabias-Milagros, se han beneficiado de un apoyo financiero en virtud de las infraestructuras de transporte de interés comunitario, mientras que la mayoría de los demás tramos se benefician de una financiación con cargo al PNIC Autovías, en el marco del desarrollo regional. Pese a la existencia de estas diversas financiaciones, los expedientes de tramitación y ejecución de los proyectos no reflejan un aumento de la cooperación y coordinación entre las direcciones generales interesadas.

5.9. La coordinación con el BEI y los demás instrumentos financieros existentes está prevista por el reglamento, pero su puesta en práctica no es fácil. El BEI consulta sistemáticamente a la Comisión acerca del interés comunitario de todo proyecto de infraestructura de transporte al que prevé conceder la financiación. El examen de la documentación disponible indica, sin embargo, que las comprobaciones son muy limitadas y no incluyen siquiera la coordinación con las financiaciones de otras fuentes.

5.10. La ausencia de una estructura real de coordinación tiene efectos negativos no solamente en el plano de la definición de redes comunitarias de transportes sino también en el de la utilización de las distintas fuentes de financiación. En efecto, cada una de las direcciones generales se dedica a practicar una gestión presupuestaria y un control propio e independiente, sin concertarse con las demás direcciones generales y sin optimizar los medios financieros utilizados.

5.11. Esta situación viene agravada por el hecho de que, como ha señalado el Tribunal en los capítulos de sus Informes Anuales dedicados al FEDER, existen incoherencias entre las condiciones de financiación, las condiciones para aspirar a la financiación y el porcentaje de ayuda fijado en los reglamentos FEDER y las concedidas en los reglamentos específicos adoptados anualmente hasta 1990 en pro de las infraestructuras de transporte de interés comunitario.

5.12. Es preciso aumentar la coordinación, especialmente en la hipótesis de que la aplicación del Fondo de Cohesión implicara la intervención de varias direcciones generales de la Comisión.

La coordinación entre la Comisión y los Estados miembros y entre los Estados miembros

5.13. Entre los Estados miembros el nivel de coordinación sigue siendo igualmente débil y debería reforzarse. El examen de los proyectos presentados por los Estados miembros demuestra que, a través del comité de infraestructura, la coordinación es tan sólo aparente ya que no surge en realidad más que en la fase de ejecución de los reglamentos y no en la fase de definición de los planes y programas de infraestructuras de transporte de interés comunitario. Las autoridades irlandesas han reconocido, con ocasión de las inspecciones realizadas sobre el terreno, no tener contacto con la Dirección General de Transportes en materia de coordinación o de gestión de los proyectos de infraestructuras de transporte.

5.14. Los intentos de coordinación plantean muchas veces problemas difíciles. Hay que conciliar la implantación de las redes de interés comunitario con las prioridades y limitaciones de los planes nacionales. Los Estados miembros, acostumbrados a redactar independientemente sus programas de infraestructura, no aceptan siempre con facilidad que los «planes rectores» de las infraestructuras de transporte tengan un carácter más vinculante.

5.15. A esta importante dificultad de la coordinación vienen a agregarse otros dos elementos significativos. El primero es la diversidad, e incluso la divergencia, de las prioridades atribuidas a las infraestructuras de transporte en los Estados miembros. Dicha dificultad es todavía mayor cuando existen grandes diferencias de prioridades entre dos países vecinos. En la perspectiva de la definición de una red de infraestructura de interés comunitario, es difícil conciliar en un documento común estas divergencias, especialmente en una visión transfronteriza de las redes. El segundo elemento se refiere a la heterogeneidad del nivel de equipamiento de los distintos modos de transporte en cada uno de los Estados miembros y las prioridades nacionales que se les atribuyen. El papel de los planes rectores de interés comunitario seguirá siendo débil si los Estados miembros no integran sus orientaciones en mayor medida en sus prioridades.

5.16. Tras el Tratado de Maastricht, el CIT debería ver sus competencias ampliadas, especialmente en materia de programación y coordinación de los trabajos con las autoridades nacionales. En esta perspectiva, se han realizado contactos para mejorar este tipo de coordinación.

La coordinación entre la Comisión y los países terceros

5.17. La evolución de las relaciones con los países de la Asociación Europea de Libre Cambio (AELC) y de Europa Central y Oriental en los últimos años, ha hecho necesario adoptar un enfoque común ante los problemas ligados a las infraestructuras de transporte. Se han iniciado ya laudables esfuerzos en este sentido que merecen nuestro aliento. Sin embargo, la solución de los problemas transeuropeos exigen trabajos suplementarios y una mayor coordinación.

5.18. La Conferencia Paneuropea de Transportes celebrada en Praga en noviembre de 1991, confirmó esta necesidad absoluta de coordinación a todos los niveles y expresó una toma de conciencia colectiva del fenómeno.

5.19. El elemento general esencial que se desprende en el plano de la coordinación es que se han desplegado numerosos esfuerzos pero en una forma demasiado desordenada para que sean plenamente eficaces. También es importante que los aspectos de la coordinación se refuercen considerablemente y que se nombre un órgano específico de coordinación.

Las orientaciones previstas

5.20. El Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 define las principales orientaciones de la Comunidad en materia de infraestructuras de transporte. En su artículo 129B precisa que la Comunidad, para realizar los objetivos del Tratado -alcanzar la cohesión económica y social y realizar progresivamente el mercado interior- «contribuirá al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes....»

5.21. Ya en 1990(25), la Comisión, en una comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo, propuso un programa de actuación comunitario llamado «Hacia unas redes transeuropeas». Esta comunicación respondía al mandato confiado a la Comisión por el Consejo Europeo (con ocasión de sus reuniones de diciembre de 1989 y junio de 1990), el cual invitaba a la Comisión a proponer las medidas apropiadas tomando en cuenta las posibilidades de extender estas acciones al conjunto de la Comunidad y prestando una particular atención a las situaciones periféricas en el contexto de la cohesión económica y social.

5.22. Dicha comunicación, después de analizar la dimensión geográfica, el contenido y los problemas del medio ambiente relacionados con las infraestructuras de las redes transeuropeas, ofrece los principales elementos de un programa de acciones comunitarias. La dinámica creada por esta comunicación se ha traducido concretamente en la inclusión de un nuevo título sobre las redes transeuropeas en el Tratado de Maastricht.

5.23. Para la financiación de las redes transeuropeas, la comunicación destaca el papel privilegiado que la financiación privada está llamada a desempeñar en la aparición de las redes. Para que estos operadores privados aporten su participación financiera, es necesario crear unas condiciones favorables, asegurando la superación de los riesgos, integrando el concepto de rentabilidad y mostrando la voluntad política de realizar estas redes transeuropeas.

5.24. La declaración de interés europeo (DIE)(26) constituye para la Comisión la expresión concreta del compromiso de la Comunidad ante unas iniciativas claramente definidas. Tiene por objeto permitir a los medios financieros acceder a la financiación de los proyectos amparados por la DIE.

5.25. Para que la DIE concedida por la Comisión goce de crédito ante los medios financieros, es preciso que la selección de los proyectos susceptibles de ser objeto de dicho apoyo se base rigurosamente en criterios de evaluación significativos y de impacto económico pertinente. Este método de análisis no ha sido elaborado todavía.

5.26. Esta DIE sigue a la «declaración de utilidad europea» (DUE) - prevista por el Reglamento (CEE) no 3359/90 del Consejo de 20 de noviembre de 1990, que puede ser adoptada por la Comisión, ayudada por el CIT, basándose en los proyectos inscritos en las prioridades de dicho Reglamento. Esta nueva DIE viene a sustituir a la DUE, que no había alcanzado los resultados perseguidos, y se recogerá en el Reglamento por el que se prorrogará, a partir del 1 de enero de 1993, el Reglamento (CEE) no 3359/90.

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

6.1. El ámbito de las infraestructuras de transporte es de gran importancia para la ejecución de la política de transportes y para la de las demás políticas comunitarias. En este sentido, constituye un elemento fundamental para la realización del mercado único y el desarrollo de la cohesión económica y social.

6.2. Las infraestructuras de transporte se benefician de financiaciones importantes del FEDER, en el marco de los fondos estructurales y del BEI en forma de préstamos individuales. En virtud de la política de transporte, las subvenciones concedidas son pequeñas y dispersas. Esta situación no permite garantizar la complementariedad de las intervenciones ni crear posibles sinergias. La diversidad de estas financiaciones exige un marco general apropiado y una coordinación eficaz.

6.3. Aunque más del 95 % de las intervenciones comunitarias - ya sea en forma de subvenciones del FEDER (52 %) o en forma de préstamos bancarios del BEI (45 %) - son objeto de una consulta formal de la Dirección General de Transportes, ésta no procede a un examen a fondo de las mismas.

6.4. Para reforzar la eficacia de su acción, la Comunidad debe definir no solamente de forma clara y precisa los objetivos que debe asignar a sus intervenciones en el campo de las infraestructuras de transporte sino también las prioridades, que debe formular de manera coordinada.

6.5. A este respecto, el Título XII del nuevo Tratado relativo a las redes transeuropeas y el Título XIV, que se refiere a la cohesión económica y social, constituyen un buen punto de partida que conviene traducir de forma efectiva mediante una estructura apropiada.

6.6. Una vez así definidos los objetivos y las prioridades, hay que buscar los instrumentos y medios financieros. Ante la amplitud de los medios financieros existentes y disponibles es necesaria una mejor coordinación para optimizar su eficacia y garantizar la complementariedad y la adicionalidad de las acciones y las financiaciones.

6.7. De acuerdo con ello y en aplicación del principio de subsidiaridad, la dimensión internacional adquirida por las infraestructuras de transporte exige el refuerzo de la colaboración y la cooperación entre los distintos interlocutores. Así, se hace necesario establecer procedimientos de concertación, y una estructura de coordinación, para que el papel de la Comunidad en materia de infraestructuras de transporte de interés comunitario se vea reforzado.

6.8. La ejecución de las acciones así previstas se apoya en una programación física y financiera previa, lo que exige el refuerzo del enfoque por programas, como figuraba por primera vez en el Reglamento (CEE) no 3359/90 del Consejo.

6.9. La optimización de la programación pasa por la búsqueda de un mejor diagnóstico de las necesidades y de la selección de los proyectos más aptos para satisfacerlas. También, los servicios de la Comunidad deben dotarse de medios de observación y experimentación que les permitan mejorar las posibles sinergias potenciales existentes.

6.10. Estos medios permitirán no solamente una mejor programación y coordinación sino también un seguimiento y un control más eficaces. Las importantes debilidades advertidas por el Tribunal con ocasión de sus fiscalizaciones documental y sobre el terreno, tanto en la Comisión como en los Estados miembros, deben eliminarse para poder realizar el desarrollo esperado.

6.11. Es importante que en este campo la Comisión establezca una metodología de seguimiento y control de los proyectos, efectuando al mismo tiempo operaciones de verificación sobre el terreno de las infraestructuras de transporte.

6.12. Para evaluar los proyectos acordados y ejecutados, así como para medir los efectos de las infraestructuras de transporte, la situación es igualmente insatisfactoria. Es necesario profundizar en el asunto y buscar un método de evaluación, como complemento de los esfuerzos ya desarrollados por los servicios de la Comisión en este campo.

6.13. Las normas sobre el derecho a la subvención deben ser claras. Ahora bien, los reglamentos actualmente en vigor son insuficientes en lo que se refiere a este aspecto, lo que hace difícil la gestión, el seguimiento, el control y la evaluación de los proyectos. El próximo reglamento del Consejo debería subsanar esta dificultad. A falta de este tipo de disposiciones reglamentarias no es posible realizar eficazmente ningún control interno o externo.

6.14. El principio de adicionalidad que aparece en las decisiones tomadas en 1991 por la Comisión en aplicación del Reglamento (CEE) no 3359/90 todavía no se ha aplicado. Para dar un carácter efectivo a dicho principio, esencial para una buena gestión financiera, es necesario redactar una norma reglamentaria, en defecto de la cual los Estados miembros seguirán como hasta ahora considerando sus subvenciones comunitarias como un reembolso de los gastos nacionales. Una política de infraestructuras del transporte de interés comunitario que tenga un alcance y unas repercusiones mucho mayores que las actuales, únicamente puede basarse en la aplicación efectiva del principio de adicionalidad.

6.15. La Comisión debe procurar, especialmente en lo que se refiere a la aplicación del principio de subsidiariedad y en el marco de una asociación activa, modular por un lado las modalidades de aplicación de su intervención y, por otro, precisar y reforzar las atribuciones de los servicios responsables, nacionales y comunitarios, para garantizar un seguimiento y un control eficaces, que es la garantía del dominio de la acción a nivel de la Comunidad.

6.16. La propuesta del Reglamento (CEE) del Consejo de 11 de junio de 1992 que a partir del 1 de enero de 1993 prorrogará el Reglamento (CEE) no 3359/90 actualmente en vigor, no constituye el progreso esperado en el plano de las disposiciones reglamentarias y no parece tener en cuenta las observaciones anteriores del Tribunal formuladas en 1988.

6.17. La presión impuesta por los plazos, la rápida evolución del entorno social, económico y político, aumentan todavía más la urgencia de las medidas que deben adoptarse para dar a las infraestructuras de transporte el papel y el peso necesarios para la construcción europea atendiendo al Tratado de Maastricht.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 21 de enero de 1993.

Por el Tribunal de Cuentas André J. MIDDELHOEK Presidente

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

I. INTRODUCCIÓN

La Comisión ha examinado el proyecto de informe especial de 8 de octubre de 1992 del Tribunal de Cuentas sobre la financiación de las estructuras de transporte. Antes de responder a las críticas sobre la gestión de los instrumentos destinados a financiar específicamente los proyectos de infraestructura de transporte, la Comisión desea formular algunas observaciones previas de carácter general.

Las infraestructuras de transporte constituyen un elemento esencial de la política común de transportes. No obstante, los Estados miembros, hasta el momento, no han dotado a la Comunidad de los medios jurídicos y financieros para elaborar una estrategia coherente y a largo plazo en cuanto a las inversiones que deben efectuarse en este sector. Por otra parte, el Tribunal menciona este hecho, en varias ocasiones, en su informe.

Las decisiones de inversión en materia de infraestructura de transportes son competencia de las autoridades nacionales y regionales y, en la mayoría de los casos, se elaboran conforme a consideraciones nacionales y regionales. La Comunidad, durante estos años, se ha esforzado por integrar la dimensión comunitaria en le proceso de decisión nacional, poniendo de relieve los problemas de interconexión de las redes nacionales y de interoperabilidad de los diferentes modos de transporte por encima de las fronteras.

La intervención actual de la Comunidad hasta el momento, el carácter subsidiario de dicha intervención y su impacto limitado deben considerarse desde esta perspectiva, lo que no significa que la Comunidad deba resignarse a esta situación. El aumento del tráfico internacional, la creación del mercado interior y la necesidad de cohesión económica y social hacen cada vez más necesaria la concertación de los Estados miembros en el sector del transporte.

La Comisión acaba de adoptar una importante comunicación [COM(92) 494 de 2 de diciembre de 1992] sobre el desarrollo futuro de la política común de transportes y tiene, además, la intención de desarrollar las redes de transporte interconectadas e interoperables con una perspectiva multimodal para proporcionar movilidad duradera a personas y bienes, pero los Estados miembros siempre serán los artífices de sus infraestructuras de transporte. En materia de financiación de dichas infraestructuras, la estrategia propuesta por la Comisión no está basada en una asunción, mucho más significativa que en la actualidad, por parte del presupuesto comunitario del coste de las inversiones necesarias, sino que, por el contrario, deben crearse los mecanismos destinados a facilitar estas financiaciones. La petición del Consejo Europeo de Edimburgo (11-12 de diciembre de 1992) al Consejo Ecofin y al BEI para que prevean con urgencia la creación de un nuevo mecanismo transitorio de préstamo de 5 000 millones de ecus en el BEI y de un fondo europeo de inversiones para ofrecer garantías, encaja perfectamente en este contexto. En concreto, una visión global y coherente del desarrollo de los sistemas de transporte de la Comunidad constituirá un factor importante de previsibilidad para los potenciales inversores.

El proyecto de Tratado de la Unión Europea, a la vez que hace hincapié en el sector de las redes transeuropeas de transporte, ha establecido los límites de la intervención comunitaria al enumerar las diversas tareas que competen a la Comunidad (artículo 129C). En el plano de la financiación de infraestructuras, esta intervención está delimitada aún más claramente ya que debe centrarse principalmente en estudios de viabilidad, bonificaciones de interés y garantías de empréstitos.

II. MARCO GENERAL DE LAS INTERVENCIONES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE

Lugar de las infraestructuras de transporte en la política comunitaria

2.7. Es cierto que el informe contenido en el documento COM(92) 231 sobre infraestructuras de transporte se centra en los aspectos descriptivos de utilización de los medios presupuestarios durante el período 1982-1992, sin emitir un juicio cualitativo. El análisis de los efectos económicos, en cuanto a la eficacia del sector del transporte, y el alcance de su influencia en las prioridades nacionales está previsto para 1993.

Disposiciones reglamentarias

2.16. La nueva propuesta de la Comisión, mencionada en los puntos 5.24 y 5.26, sobre la declaración de interés europeo(27) tiene por objeto redefinir este instrumento para hacerlo más atractivo, tanto para las autoridades públicas como para los inversores privados.

2.18. Si hasta 1990 se explican los compromisos tardíos por la fecha de las decisiones del Consejo (a fin de año), por el contrario, la situación ha mejorado en 1991 y sobre todo en 1992. De hecho, el Comité en materia de infraestructuras pudo emitir su dictamen a principios de año y se ha creado una coordinación mucho más profunda con los demás servicios de la Comisión en los Estados miembros, gracias fundamentalmente al nuevo mecanismo de elaboración de los planes rectores, antes de las disposiciones previstas por el Título XII del Tratado firmado en Maastricht.

Financiación

2.19. A pesar de que los medios financieros utilizados en virtud de la política de transporte sólo ascendieron a 700 millones de ecus en diez años, han permitido, no obstante:

- desbloquear algunos proyectos de interés comunitario;

- influir en algunas prioridades nacionales;

- impulsar o completar estudios de viabilidad de proyectos de interés comunitario que son siempre muy difíciles de financiar.

2.24. Es arriesgado estimar a corto plazo el impacto regional de la realización de infraestructuras de transporte. En el punto 6.70 sobre el ejercicio 1987, el propio Tribunal decía, con razón, que «si la existencia de infraestructuras es una de las condiciones necesarias indispensables para el desarrollo regional, dista mucho de ser suficiente».

2.27. Las intervenciones financieras en la Comunidad se inscriben dentro de los límites del tope máximo del 25 % previsto por la normativa. La modulación de este porcentaje depende fundamentalmente del elevado número de solicitudes de financiación presentadas por los Estados miembros.

2.28. Las intervenciones comunitarias se fundan sobre dos consideraciones distintas: (i) la política regional y (ii) el interés comunitario que presentan los proyectos ubicados en pasillos transfronterizos. Por consiguiente, el enfoque «redes transeuropeas» que debe integrar todos los aspectos relacionados con las infraestructuras de transportes, incluyendo las conexiones con las redes capilares, hará posible una visión de conjunto.

III. APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES REFERENTES A LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE DE INTERÉS COMUNITARIO

Programación

3.2. Se ha señalado a menudo la falta de datos estadísticos comparables y fiables, a pesar del esfuerzo realizado por Eurostat, situación que sólo podrá subsanarse con el apoyo de los Estados miembros. Actualmente se están desarrollando iniciativas públicas y privadas para resolver estas dificultades reales. Así, la Comisión apoya las iniciativas tomadas para coordinar los observatorios nacionales existentes o para crear un centro de análisis prospectivo de las infraestructuras, como propone la Mesa Redonda de industriales. En el programa de investigación EURET hay también acciones en curso con este fin.

3.3. - 3.4. El primer plan rector que propuso la Comisión en diciembre de 1990 se refería al tren de alta velocidad. Desde entonces se han propuesto otros planes (transporte combinado, carreteras y vías navegables) en junio de 1992, tras importantes trabajos de preparación realizados desde 1990.

Se están preparando orientaciones para los demás modos de transporte (marítimo, aéreo, ferrocarril). Por consiguiente, el interés del planteamiento global que menciona el Tribunal no se le ha pasado por alto a la Comisión, que se ha comprometido a presentar antes de finales de 1994 las orientaciones para un sistema multimodal que integre los planes modales ya propuestos o en vía de serlo.

3.5. Hay que velar por que los proyectos específicos que apoya la Comisión se inscriban en la lógica de los proyectos y planes concebidos por los Estados miembros. Por consiguiente es normal, y conforme al principio de subsidiariedad, que las intervenciones de la Comunidad sigan refiriéndose a proyectos «inscritos en los planes o esquemas rectores nacionales de infraestructuras de transporte». Por otra parte, el interés comunitario está definido en la Decisión 78/174/CEE del Consejo, por la que se establece el Comité en materia de infraestructuras de transporte (CIT) y en el Reglamento (CEE) no 3359/90 relativo al programa de acción en el ámbito de las infraestructuras de transporte.

Gestión, seguimiento y control

3.6. - 3.8. La Comisión ha organizado sistemas de control para conocer la marcha de los proyectos. Como menciona el Tribunal en el punto 3.14, durante todo el año 1992, la Comisión ha llamado la atención de los Estados miembros sobre la necesidad de aportar datos sobre los proyectos en curso y ha procedido a misiones de inspección en los Doce Estados miembros para verificar sobre el terreno el estado de las obras y de sus gastos. Más de cien proyectos que se benefician de una ayuda financiera han sido objeto de una inspección física y contable.

Se han considerado con más detalle los proyectos con retraso en su ejecución. Las consecuencias de estos controles se sacarán próximamente y se presentarán al CIT. Además, podrán dar lugar a disposiciones más precisas en la normativa futura.

3.9. En cuanto al eje ferroviario Zaragoza-Barcelona la Decición C(88) 2410 de 20 de diciembre de 1988 dio lugar al pago de un primer tramo del 40 %, conforme a la normativa.

El calendario previsto para las obras abarca el período 1989-1994. La Comisión estudia con las autoridades españolas la evolución de este proyecto y tomará las disposiciones previstas en la normativa si no se realiza el proyecto en los plazos previstos.

3.10. La inspección realizada en Francia en octubre de 1992 confirma la situación descrita por el Tribunal. La Comisión procederá a un nuevo examen del expediente para sacar las consecuencias oportunas.

3.11. Las visitas efectuadas in situ, en 1992, en Bélgica, Alemania, Francia, Grecia, el Reino Unido e Irlanda han permitido liquidar 16 de estos proyectos: puerto de Ostende (B), Autopista A4 (DE), Axios-Gallikos, Klidi-Axios, Inofita-Schimatari, Ritsona-Thiva, Solomos-Nemea (EL), le Fayet-les-Houches, Calais-A 26 y A 26-Marck (F), Newry, Maidstone-Ashford (2 proyectos) (UK), Wexford, Shankill-Bray, Talight-Galway (IRL). Para la liquidación de los proyectos que menciona el Tribunal, continuarán los trabajos de inspección.

3.12. - 3.14. La naturaleza de los proyectos de infraestructura conlleva largos plazos de preparación y de ejecución en los que nos puede influir la Comisión. Una vez la Comisión ha tomado la decisión de financiar un proyecto, la ejecución del mismo está subordinada al ritmo que le imprima la autoridad competente y a las dificultades inherentes a su realización.

Al término del año 1992, y después de las inspecciones efectuadas en todos los Estados miembros, se pudo archivar un gran número de proyectos y ya sólo quedan 41 proyectos o estudios que debían haberse terminado al 31 de diciembre de 1991 y un saldo por pagar de 49,632 millones de ecus (véanse cuadros 2 y 3 en anexo p. 22).

3.15. El Reglamento (CEE) no 1108/70 tiene una finalidad estadística y fiscal, relacionada con la imputación de los costes de infraestructuras en los diferentes modos de transporte terrestre. Por su naturaleza, estos datos no están destinados a la ejecución del Reglamento en la financiación comunitaria de las infraestructuras.

No obstante, es evidente que serán tenidos en cuenta los datos recogidos de acuerdo con el Reglamento (CEE) no 1108/70 que pudieran tener interés para la financiación de infraestructuras.

3.16. - 3.17. Por lo que se refiere al requisito reglamentario, al que está obligada la Comisión, de presentar un informe anual al Consejo, hay que señalar que si la Comisión no ha cumplido con esta obligación entre 1983 y 1989 no puede imputársele este incumplimiento. En la medida en que los Estados miembros no le han comunicado los datos necesarios para elaborar el informe simplificado, a la Comisión le resulta materialmente imposible elaborar un informe homogéneo con datos completos, comparables y globales.

Aparte del envío de numerosos recordatorios (en estos tres últimos años se han enviado a los Estados miembros unos 40 recordatorios), el único medio de que dispone la Comisión para conseguir de los Estados miembros los datos requeridos es la apertura de un procedimiento de infracción contra el Estado miembro incumplidor. La Comisión ha recurrido en algunas ocasiones a este procedimiento (por ejemplo contra Luxemburgo, Francia, Bélgica y los Países Bajos) y seguirá utilizándolo en el futuro si es necesario.

Para recuperar el retraso acumulado, la Comisión procede por agrupación de los años.

3.18. Como ya se ha indicado respecto a los puntos 3.12 a 3.14, durante el año 1992 se ha inspeccionado y controlado un gran número de proyectos: de los 141 proyectos y estudios financiados entre 1982 y 1991, se han inspeccionado y controlado más de 100 proyectos.

3.19. - 3.20. Es cierto que el Reglamento (CEE) no 3359/90 no establece el momento en el que debe calcularse el tope máximo de la ayuda comunitaria, limitada al 25 % del coste total de un proyecto: en estas condiciones, la Comisión considera que el coste del proyecto, al empezar, es estimativo y por tanto susceptible de sobrepasarse en el curso de la ejecución, con lo que a veces el coste total del proyecto realizado será superior al coste total estimado antes de las obras. En el caso del proyecto Atenas-Patras, el hecho de que el importe máximo de 4 millones de ecus de ayuda financiera constituya, antes de la ejecución de las obras, el 27,58 % del coste estimado de las obras, no influirá en el cálculo definitivo y final de la ayuda financiera ya que prevalecerá el tope máximo más bajo: o bien el importe máximo de 4 millones de ecus, o bien el porcentaje máximo del 25 % del coste de las obras.

Por lo que se refiere al proyecto del túnel de Somport, a través de los Pirineos, debe considerarse como un proyecto único aunque, por razones estrictamente jurídicas e independientes de la geografía del proyecto se trate de dos decisiones, una a favor de Francia y otra a favor de España. El coste total del proyecto, sin desglosar la parte francesa y la parte española, asciende a 126 millones de ecus. La ayuda financiera asciende a 29 millones de ecus, que es muy inferior al 25 %. Al tener noticia de la decisión del Tribunal administrativo de Pau de 2 de diciembre de 1992, respecto a la ejecución de este proyecto, la Comisión pidió inmediatamente al Gobierno francés que le comunicara sus intenciones concretas respecto al mismo.

3.21. La Comisión toma nota del dictamen del Tribunal. En la próxima propuesta legislativa para la aplicación del Tratado de Maastricht estudiará cómo solucionar esta imprecisión actual sobre el momento en el que debe considerarse el tope máximo del 25 % de la ayuda comunitaria.

3.22 - 3.23. El Reglamento (CEE) no 3359/90 (a semejanza de los reglamentos anteriores) establece que la ayuda presupuestaria comunitaria representa una parte total del proyecto (apartado 4 del artículo 5). El coste total del proyecto, sobre el que se determina por consiguiente el nivel de la subvención comunitaria, comprende todos los gastos efectuados para llevar a buen término el proyecto, desde los estudios previos hasta la ejecución de las obras propiamente dichas, incluyendo la adquisición de bienes raíces. Por consiguiente, todos los gastos elegibles (véase punto 3.18) son los gastos relativos al proyecto, independientemente del momento en que se ha producido ese gasto, antes o después de la decisión de la Comisión de conceder ayuda financiera. El único objeto de indicar un calendario (fecha del comienzo y del término de las obras) en la decisión es hacer hincapié en el compromiso del beneficiario de realizar el proyecto en un plazo concreto. A la Comunidad le interesa ver el proyecto realizado en los plazos previstos habida cuenta de su importancia para la red comunitaria.

Por consiguiente, los controles efectuados por la Comisión deben referirse a la relación de los gastos realizados para el proyecto al que se ha concedido la ayuda, sin tener en cuenta la fecha de dichos gastos. Por lo que se refiere a los proyectos que cita el Tribunal en el punto 3.23, los controles efectuados demostraron que los gastos anteriores a la fecha prevista de comienzo de las obras estaban relacionados con el proyecto financiado.

3.24. En opinión de la Comisión, la ayuda comunitaria tiene un efecto estimulante real. El Reglamento (CEE) no 3359/90 fija como base de la intervención comunitaria el coste total del proyecto. Por consiguiente, permite tomar en cuenta todos los gastos relacionados con el mismo. Ahora bien, esto permite acelerar el pago del segundo tramo y de la liquidación y por consiguiente permite poner a disposición del proyecto medios financieros adicionales.

En cuanto a la consideración de gastos anteriores a la decisión de financiación, únicamente se plantea en los casos en que los proyectos financiados se encuentran ya en una determinada fase. No se trata, en ningún caso, de un reembolso de gastos anteriores. Por el contrario, mediante este mecanismo, los nuevos medios se ponen con más rapidez a disposición del proyecto de interés comunitario y permiten acelerar su realización.

3.25. La Comisión ha puesto en marcha los medios necesarios para realizar el seguimiento, control y coordinación de las inversiones en materia de infraestructuras de transporte.

Evaluación

3.26. - 3.27. Cada solicitud de financiación va acompañada de datos sobre la rentabilidad socioeconómica del proyecto. Si bien es cierto que en algunos Estados miembros se han realizado estudios económicos o estudios sobre los efectos de los proyectos, no puede generalizarse su utilización debido a que se siguen criterios distintos. Queremos señalar, además, que en los planes rectores que se están elaborando, la Comisión ha empezado a realizar estudios globales sobre las repercusiones de la red en su conjunto (por ejemplo, el T.A.V.).

3.28. En cuanto al estudio del impacto medioambiental, a las solicitudes de ayuda comunitaria se les exige que respeten la Directiva 85/337/CEE. El examen de las solicitudes se realiza de forma que los fondos comunitarios no pueden financiar proyectos en los que no se haya tenido debidamente en cuenta el estudio de su impacto.

3.29 - 3.31. El examen ex-post de los proyectos está previsto por el apartado 5 del artículo 10 del Reglamento (CEE) no 3359/90, que precisa que la Comisión procederá al mismo «a su debido tiempo, después de la ejecución de los proyectos». Un examen de este tipo requiere una concertación a fondo con los Estados miembros implicados, que deben aportar los elementos de apreciación.

Este examen sólo será verdaderamente útil si se refiere a proyectos que forman parte de un programa coherente, de carácter plurianual, como por ejemplo el que abarca el período 1990-1992 y que se refiere a las redes transeuropeas.

La Comisión tiene intención de proceder a un primer examen global de los proyectos financiados de 1982 a 1992 y además va a trabajar en la puesta a punto de métodos de análisis socioeconómico de los proyectos de infraestructura.

Además, la naturaleza de la elaboración de los planes rectores, citada en los puntos 3.3-3.4, ofrece un marco de referencia sólido para proceder a estas evaluaciones.

IV. ADICIONALIDAD

4.4. En las decisiones individuales de concesión de ayuda financiera, la Comisión estipula que «cualquier desviación de la subvención comunitaria para gastos que no sean de infraestructura de transporte deberá dar lugar a una restitución».

La Comisión admite, pues, que los Estados miembros beneficiarios gozan de cierto margen en le plano interno para garantizar que la ayuda financiera comunitaria alcanza su objetivo.

Además, las decisiones de la Comisión precisan que «las autoridades responsables deberán informar al público de la ayuda financiera concedida por la Comunidad por medio de carteles en la obra».

Los servicios de la Comisión encargados de la inspección in situ comprueban siempre este punto.

V. COORDINACIÓN Y ORIENTACIONES PREVISTAS

Coordinación: observación general

5.1. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que es importante intensificar la coordinación entre los diferentes instrumentos comunitarios. De ello da testimonio, principalmente, el documento COM(92) 231 «infraestructura de transporte».

Coordinación entre los instrumentos de la política comunitaria

5.4. La coordinación no puede efectuarse con independencia de los modos respectivos de funcionamiento de las instancias implicadas. El FEDER funciona conforme a un planteamiento por programas operativos presentados por las regiones elegibles, mientras que el programa de infraestructura de transporte se centra en determinados tipos de proyectos presentados por los Estados miembros.

En su respuesta al punto 7.33 del informe del Tribunal de Cuentas sobre el ejercicio 1990, la Comisión observaba ya que «el vínculo, a veces difícil de realizar, entre intervenciones estructurales e infraestructuras de transporte se explica por el hecho de que el planteamiento pragmático escluye el examen específico de cada proyecto individual».

5.7. Es cierto que en Irlanda la mayoría de los proyectos de infraestructuras de transporte figura en el programa operativo resultante de los Marcos Comunitarios de Apoyo. Estos marcos son elaborados por la Comisión y en ellos no faltan las consultas.

5.8 - 5.11. Todo proyecto, sea en el marco del FEDER, del BEI o del programa relativo a las infraestructuras de transporte es motivo, como procede, de consultas internas. La Comisión recuerda que en lo que se refiere a la ejecución del programa de acción en el ámbito de las infraestructuras de transporte, las decisiones se adoptan previa coordinación interna. Se consulta al CIT al que hace referencia el artículo 9 del Reglamento. Los Estados miembros tienen un puesto en este comité, pero hay que señalar también que los distintos servicios pertinentes de la Comisión, así como el BEI participan en sus trabajos. Posteriormente, se solicita la opinión de todos los servicios directamente afectados por los proyectos (por ejemplo, en los aspectos relacionados con el medio ambiente) y se discute en profundidad. Por lo que se refiere a la coordinación con el BEI, se organiza conforme a la práctica habitual.

Coordinación entre la Comisión y los Estados miembros, y entre Estados miembros

5.13 - 5.14. Las orientaciones referentes a las redes, que definirán los objetivos, prioridades, líneas maestras y elegirán los proyectos de interés común, permitirán al CIT desempeñar un papel más importante de coordinación, tanto más cuanto también participará en la definición de las orientaciones.

5.16. Actualmente se está examinando el futuro papel del CIT y habrá que prever las modalidades de su funcionamiento futuro, con la perspectiva del desarrollo de las redes transeuropeas.

Coordinación entre la Comisión y terceros países

5.17 - 5.19. Debe proseguirse la coordinación con terceros países. Las concertaciones bilaterales y la colaboración con otras instancias supranacionales permitirán elegir las acciones más eficaces. La celebración de acuerdos de cooperación específicos en materia de transportes con terceros países permitirá una coordinación eficaz con ellos, especialmente en cuanto al desarrollo de las redes transeuropeas.

Orientaciones previstas

5.25. El proyecto de reglamento enumera las condiciones de elegibilidad de los proyectos que pueden ser objeto de la declaración de interés europeo. Estas condiciones comprenden principalmente la presentación de todos los estudios de viabilidad técnica y económica y los estudios de impacto medioambiental. Además, los proyectos deben inscribirse en las orientaciones establecidas para las redes de transporte. Podrán adoptarse modalidades más precisas de aplicación de este reglamento después de su aprobación.

VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

6.2. Los trabajos emprendidos en 1989 sobre la creación de redes transeuropeas, fundamentalmente de transporte, y que han dado lugar a un Título específico en el proyecto del Tratado de la Unión Europea proporcionan ahora a la Comisión la posibilidad de un marco de acción coherente, permanente y suficientemente vinculante para poder dar respuesta a la mayor parte de las críticas generalmente formuladas por el Tribunal respecto a las acciones realizadas hasta el momento en el sector de las infraestructuras de transporte.

Además, la presentación el 2 de diciembre de 1992 por parte de la Comisión de una comunicación sobre el desarrollo futuro de la política de transportes después de 1992 permite situar el sector de las infraestructuras en un marco más amplio de esta política y quiere dar a las medidas adoptadas en todos los sectores la posibilidad de contribuir a la eficacia de los sistemas de transporte.

En opinión de la Comisión, estos dos elementos son los garantes de una política coherente y sobre todo más global en un futuro. Aportan además a los demás instrumentos comunitarios (el FEDER, el futuro Fondo de Cohesión, el BEI y los instrumentos de préstamos CECA) las referencias necesarias e indispensables para apreciar mejor el alcance comunitario de los proyectos que le son presentados por otro lado.

6.3 - 6.5. Un examen en profundidad de proyectos individuales supone la existencia de un marco definido que permita situar un proyecto en relación a otros y evaluar su interés en relación a los objetivos que se persiguen. Este marco se está creando a través de la elaboración de los planes rectores y de las orientaciones ya mencionados.

6.6. Según la Comisión, el Tratado de Maastricht pretende fomentar también una nueva complementariedad de los instrumentos financieros disponibles a escala comunitaria en el sector de las infraestructuras de transporte, que emana de los objetivos definidos en el Título XII del Tratado.

El nuevo marco legislativo descrito anteriormente facilitará la coordinación que preconiza el Tribunal, coordinación que se aplicará a las intervenciones del FEDER, en el marco de los Fondos Estructurales, del Fondo de Cohesión, del BEI y de los demás instrumentos financieros en el sector de las infraestructuras de transporte de interés comunitario (por ejemplo, CECA).

6.7. La elaboración de los planes rectores y de las orientaciones mencionadas en los puntos 3.3 y 3.4 supone ya la participación de todas las partes implicadas (Estados miembros, BEI, las Direcciones Generales de la Comisión responsables del medio ambiente, política regional e industria, los medios industriales, los operadores de redes, etc.) en una colaboración permanente y dinámica. Esta asociación precoz de las partes directamente afectadas refuerza a la vez el carácter consensual de las orientaciones y la coherencia de las acciones que se emprenderán posteriormente sobre esta base.

6.8 - 6.9. Los avances relativos a las redes transeuropeas de transporte van hacia una mayor programación, mediante el establecimiento de objetivos precisos, prioridades y selección de proyectos de interés comunitario. Además, a medio plazo debe establecerse una programación financiera.

Para esta tarea, la Comisión se apoyará en todos los elementos disponibles y fundamentalmente en los que resulten de las iniciativas mencionadas en el punto 3.2.

6.10 - 6.12. La Comisión ha mencionado ya en los puntos 3.29-3.31 las iniciativas que ha tomado y las que piensa desarrollar para conseguir un mejor seguimiento y un examen ex-post de los proyectos financiados.

Más concretamente, la Comisión recurrirá a estudios y a la asistencia técnica para el seguimiento de los proyectos. Si es necesario, creará comités de seguimiento especializados, en cooperación con los Estados miembros correspondientes. También está previsto realizar, en la medida de lo posible, auditorías de la Comisión en los Estados miembros implicados, así como recurrir a empresas especializadas para efectuar y reforzar el seguimiento y control de la financiación comunitaria. La Comisión remitirá informes periódicos sobre los resultados obtenidos al Parlamento Europeo, al Consejo y, si procede, a los medios interesados.

6.13. La Comisión comparte la impresión de que los futuros reglamentos deberán aportar precisiones suplementarias a este respecto, de conformidad con la observación ya formulada por la Comisión en el punto 3.21.

6.16. La propuesta de modificación del Reglamento (CEE) no 3359/90 reviste carácter transitorio entre el régimen actual (programa 1990-1992) y la entrada en vigor de la nueva reglamentación que deberá crearse tras la ratificación del Tratado de la Unión Europea. El avance que desea el Tribunal deberá producirse con la creación de esta nueva legislación.

Cuadro 2 - Situación a 15.12.1992 de los proyectos y estudios que debían terminarse antes del 31 de diciembre de 1991

""" ID="1">3 > ID="2">1 > ID="3">1 P> ID="4">3 > ID="5">75 %"> ID="1">2 > ID="2">2 > ID="3">1 P> ID="4">3 > ID="5">75 %"> ID="1">3 > ID="2">2 > ID="3">2 P 1 E> ID="4">2 > ID="5">40 %"> ID="1">17 > ID="2">0 > ID="3">7 P> ID="4">10 > ID="5">59 %"> ID="1">5 > ID="2">1 > ID="3">4 P> ID="4">2 > ID="5">33 %"> ID="1">13 > ID="2">1 > ID="3">7 P 1 E> ID="4">6 > ID="5">42 %"> ID="1">5 > ID="2">0 > ID="3">4 P> ID="4">1 > ID="5">20 %"> ID="1">7 > ID="2">1 > ID="3">3 P 1 E> ID="4">4 > ID="5">50 %"> ID="1">3 > ID="3">2 P> ID="4">1 > ID="5">33 %"> ID="1">4 > ID="2">1 > ID="3">2 P> ID="4">3 > ID="5">60 %"> ID="1">1 > ID="2">1 > ID="3">1 P> ID="4">1 > ID="5">50 %"> ID="1">9 > ID="2">1 > ID="3">8 P 1 E> ID="4">1 > ID="5">10 %"> ID="1">- > ID="2">4 > ID="3">0 > ID="4">4 > ID="5">100 %"> ID="1">72 > ID="2">15 > ID="3">46 > ID="4">41 > ID="5">47 %">

Cuadro 3 - Situación financiera a 15.12.1992 de los proyectos y estudios que debían terminarse antes del 31 de diciembre de 1991

"(1 000 ECU)

">(601)(602)"> ID="1">4 > ID="2">8 800 > ID="3">4 110 > ID="4">4 690 > ID="5">53 %"> ID="1">4 > ID="2">9 350 > ID="3">8 660 > ID="4">690 > ID="5">7 %"> ID="1">5 > ID="2">10 200 > ID="3">9 480 > ID="4">720 > ID="5">7 %"> ID="1">17 > ID="2">70 270 > ID="3">55 623 > ID="4">14 647 > ID="5">21 %"> ID="1">6 > ID="2">19 800 > ID="3">17 880 > ID="4">1 920 > ID="5">10 %"> ID="1">14 > ID="2">26 960 > ID="3">19 278 > ID="4">7 682 > ID="5">28 %"> ID="1">5 > ID="2">12 580 > ID="3">11 380 > ID="4">1 200 > ID="5">29 %"> ID="1">8 > ID="2">35 432 > ID="3">24 632 > ID="4">10 800 > ID="5">30 %"> ID="1">3 > ID="2">6 570 > ID="3">5 688 > ID="4">882 > ID="5">13 %"> ID="1">5 > ID="2">7 150 > ID="3">3 980 > ID="4">3 170 > ID="5">44 %"> ID="1">2 > ID="2">2 250 > ID="3">2 025 > ID="4">225 > ID="5">10 %"> ID="1">10 > ID="2">37 390 > ID="3">36 064 > ID="4">1 326 > ID="5">3 %"> ID="1">4 > ID="2">900 > ID="3">570 > ID="4">330 > ID="5">37 %"> ID="1">87 > ID="2">247 652 > ID="3">199 370 > ID="4">48 282 > ID="5">19 %"" >

(1)Apartado e) del artículo 3 del Tratado de Roma.

(2)Reglamento (CEE) no 724/75 del Consejo de 18 de marzo de 1975 (DO L 73 de 18.3.1975, p. 1).

(3)DO C 316 de 12.12.1988 - Capítulo 6 p. 97.

(4)DO C 312 de 12.12.1989 - Capítulo 10 p. 137.

(5)DO C 207 de 2.9.1976, p. 9.

(6)Decisión del Consejo no 78/174 CEE de 20.2.1978 (DO L 54 de 25.2.1978, p. 16).

(7)Documento COM(82) 828 final.

(8)DO L 326 de 24.11.1990, p. 1.

(9)Doc. COM(92) 231 final de 11 de junio de 1992 p. 30.

(10)Véase Nota no 2. DO L 35 de 9.2.1979, p. 1. DO L 169 de 28.6.1984, p. 1. DO L 185 de 15.7.1988, p. 9. DO L 374 de 31.12.1988, p. 1 y p. 15.

(11)DO L 376 de 31.12.1982, p. 10.

(12)DO L 333 de 31.12.1984, p. 58.

(13)DO L 378 de 31.12.1986, p. 24.

(14)DO L 380 de 31.12.1987, p. 33.

(15)DO L 356 de 24.12.1988, p. 5.

(16)Anexo del Reglamento (CEE) no 3359/90 de 20 de noviembre de 1990 (DO L 326 de 24.11.1990, p. 5).

(17)DO C 316 de 12.12.1988, apartado 6.69.

(201)(): Datos estimativos: medio anual del total de los marcos comunitarios de ayuda (MCA) objetivo no 1 para los años 1989 y siguientes.

(18)Informe Anual sobre el ejercicio 1988 - DO C 312 del 12.12.1988 - Capítulo 10 - apartado 10.9.

(19)Informe Anual relativo al ejercicio de 1988 - DO C 312 del 12.12.1988 - Capítulo 10 - apartados 10.17., 10.18. y 10.20.

(20)Documento COM (92) 230: Comunicación de la Comisión sobre la creación de una red europea de transportes combinada y las condiciones de su funcionamiento.

(21)Documento COM (92) 231 final de 11 de junio de 1992.

(22)Resolución del Consejo 91/C 33/01 de 17 de diciembre de 1990 (DO C 33 de 8.2.1991, p. 1).

(23)DO L 130 de 15.6.1970, p. 4.

(24)DO C 312 de 12.12.1989, Capítulo 10, p. 137.

(25)Documento COM(90) 585 final de 10 de diciembre de 1990.

(26)DO C 71 de 20.3.1992, p. 7 (COM (92) 15 final presentado por la Comisión el 24 de febrero de 1992.

(27)Véase Propuesta de Reglamento del Consejo relativa a una declaración de interés europeo para facilitar la realización de las redes transeuropeas en el ámbito de los transportes - doc. COM(92) 15.

(602) U.K.: Proyecto de 1986: carretera A.120 de circunvalación de Braintree, proyecto terminado pero el último pago (1,050 millones de ecus) está bloqueado debido a un pocedimiento de infracción en curso.

(601)Irlanda: Los últimos pagos de los 3 proyectos terminados (Nexford-1984; Saukiel-1985 y circunvalación de Dublín-1987) se efectuarán en enero de 1993.