ES Diario Oficial de la Unión Europea L 203/1

DECISIÓN (UE) 2016/1208 DE LA COMISIÓN

de 23 de diciembre de 2015

relativa a la ayuda estatal SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) ejecutada por Italia en favor de Banca Tercas

[notificada con el número C(2015) 9526]

(El texto en lengua italiana es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, apartado 1,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),

Considerando lo siguiente:

1. PROCEDIMIENTO

(1) La Comisión se ha enterado por la prensa y a través de las páginas web del banco Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA y del sistema de garantía de depósitos italiano (en lo sucesivo, «el sistema de garantía de depósitos»), a saber, el Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (en lo sucesivo, «el FITD» o «el Fondo») de las intervenciones de apoyo del FITD a favor del banco.

(2) Los días 8 de agosto de 2014 y 10 de octubre de 2014, la Comisión solicitó información a las autoridades italianas, que respondieron el 16 de septiembre de 2014 y el 14 de noviembre de 2014.

(3) Mediante carta de 27 de febrero de 2015 (en lo sucesivo, «la Decisión de incoar el procedimiento»), la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado con respecto a la ayuda en cuestión.

(4) La Decisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 24 de abril de 2015 (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.

(5) El 2 de abril de 2015, la Comisión recibió las observaciones de las autoridades italianas.

(6) El 22 de mayo de 2015, la Comisión recibió observaciones de dos Partes interesadas, a saber, Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA y Banca Popolare di Bari S.C.p.A. (en lo sucesivo, «BPB»).

(7) Ese mismo día, recibió asimismo las observaciones del Banco de Italia (en lo sucesivo, «BdI») y del FITD.

(8) Por carta de 9 de junio de 2015, la Comisión transmitió dichas observaciones a Italia, dándole la oportunidad de presentar sus comentarios. Italia informó a la Comisión de que no tenía ningún comentario que hacer a las observaciones transmitidas.

(9) El 13 de agosto y el 17 de septiembre de 2015, respectivamente, se celebraron dos reuniones con las autoridades italianas y los interesados durante las cuales Italia desarrolló los argumentos presentados en sus anteriores comunicaciones oficiales.

2. CONTEXTO

2.1. Tercas

(10) Tercas-Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA es la empresa matriz de un grupo bancario («Tercas») que opera principalmente en la región de los Abruzos. A finales de 2011, el principal accionista de la empresa matriz era la Fundación Tercas, que a la sazón poseía el 65 % de la empresa matriz.

(11) A finales de 2011, Tercas incluía Banca Caripe S.p.A. (en lo sucesivo, «Caripe»), un banco regional que operaba principalmente en la región de los Abruzos y que había sido adquirido por Tercas a finales de 2010 (con un 90 % de las acciones) y se había integrado en los estados financieros consolidados de Tercas. Tercas disponía de un capital de 50 millones EUR y de reservas por valor de 311 millones EUR.

(12) A finales de 2011, Tercas tenía un total de 5 300 millones EUR en activos consolidados, 4 500 millones EUR en créditos netos a clientes, 2 700 millones EUR en deudas contraídas con los clientes, 165 sucursales y 1 225 empleados.

(13) El 17 de abril de 2012, tras una inspección a Tercas (3), el Banco de Italia propuso al Ministro de Economía y Hacienda someter a Tercas a administración extraordinaria sobre la base del artículo 70 del Testo Unico Bancario (en lo sucesivo, «el TUB»).

(14) El 30 de abril de 2012, el Ministro de Economía y Hacienda adoptó un Decreto para someter a administración extraordinaria al banco Tercas (4). El Banco de Italia nombró un administrador extraordinario para comprobar la situación, poner fin a las irregularidades y promover soluciones adecuadas en favor de los depositantes.

(15) El administrador extraordinario de Tercas barajó diversas opciones para solventar las dificultades de Tercas. Inicialmente, se consideraron dos opciones para la recapitalización de Tercas, a saber, la intervención de la Fundación Tercas (principal accionista de Tercas) o de la entidad Credito Valtellinese (con una participación del 7,8 %), pero estas opciones se descartaron posteriormente.

(16) En octubre de 2013, de acuerdo con el Banco de Italia, el administrador extraordinario de Tercas mantuvo contactos con BPB, que había manifestado su interés en una aportación de capital a Tercas a condición de que los activos de Tercas y Caripe fueran sometidos a una investigación de diligencia debida (due-diligence) y el FITD cubriera completamente el déficit patrimonial de Tercas.

(17) El 25 de octubre de 2013, sobre la base del artículo 29 de los estatutos del FITD, el administrador extraordinario de Tercas presentó al FITD una demanda de intervención de apoyo de hasta 280 millones EUR, que incluía una recapitalización para cubrir el déficit patrimonial de Tercas a 30 de septiembre de 2013 y el compromiso por parte del FITD de adquirir los activos deteriorados.

(18) En su reunión de 28 de octubre de 2013, el Comité de Gestión del FITD decidió intervenir en apoyo de Tercas con arreglo al artículo 96 ter, apartado 1, letra d), del TUB, por un importe máximo de 280 millones EUR. El 29 de octubre de 2013, el Consejo del FITD ratificó la decisión a favor de la intervención.

(19) El 30 de octubre de 2013, el FITD pidió al Banco de Italia la autorización para llevar a cabo dicha intervención de apoyo, que el Banco de Italia le concedió el 4 de noviembre de 2013. No obstante, al final, el FITD no llevó a cabo esta operación de apoyo.

(20) El 18 de marzo de 2014, la investigación de diligencia debida sobre los activos de Tercas concluyó con un desacuerdo entre los expertos del FITD y los del grupo bancario («BPB») controlado por la empresa matriz Banca Popolare di Bari S.C.p.A. Las Partes resolvieron la controversia acordando la intervención de un árbitro, propuesto por el Banco de Italia. La investigación de diligencia debida puso de manifiesto nuevas correcciones del valor de los activos.

(21) El 1 de julio de 2014, el FITD presentó al Banco de Italia una segunda solicitud de autorización para realizar una intervención de apoyo a Tercas, pero con nuevas condiciones.

(22) El Banco de Italia autorizó dicha intervención de apoyo con las nuevas condiciones el 7 de julio de 2014 (5).

(23) El Banco de Italia autorizó al administrador extraordinario de Tercas a convocar una reunión extraordinaria de accionistas de Tercas el 27 de julio de 2014 para decidir sobre la cobertura de las pérdidas registradas durante la administración extraordinaria y el consiguiente incremento de capital de 230 millones EUR, reservado a BPB.

(24) Las pérdidas de Tercas durante el período que va del 1 de enero de 2012 al 31 de marzo de 2014 ascendieron a 603 millones EUR. Así pues, el 31 de marzo de 2014, debido a la devaluación íntegra de la posición patrimonial residual, equivalente a 337 millones EUR, los fondos propios de Tercas eran negativos y ascendían a — 266 millones EUR (6).

(25) El 27 de julio de 2014, la junta general de accionistas de Tercas decidió: (7) 1) cubrir parcialmente las pérdidas mediante, entre otras cosas, la reducción del capital y la cancelación de todas las acciones ordinarias en circulación, y 2) ampliar el capital hasta 230 millones EUR con la emisión de nuevas acciones ordinarias reservada a BPB; la ampliación de capital se llevó a cabo el 27 de julio de 2014 y se pagó compensando parcialmente un crédito de 480 millones EUR de BPB a Tercas (correspondiente a una financiación concedida por BPB el 5 de noviembre de 2013).

(26) En septiembre de 2014, Tercas recapitalizó su filial Caripe con una aportación de capital de 75 millones EUR.

(27) El 1 de octubre de 2014, concluyó la administración extraordinaria de Tercas y BPB procedió al nombramiento de los nuevos órganos sociales.

(28) El 30 de septiembre de 2014, al término del período de administración extraordinaria, Tercas disponía de 2 994 millones EUR en activos, 2 198 millones EUR en deudas contraídas con los clientes, 1 766 millones EUR en préstamos netos productivos, 716 millones EUR en provisiones para préstamos de dudoso cobro y 182 millones EUR de capital total de nivel 1 (8).

(29) En marzo de 2015, BPB firmó una nueva ampliación de capital de Tercas por un importe de 135,4 millones EUR (incluidos 40,4 millones EUR para la filial Caripe) con el fin de hacer frente a nuevas pérdidas sufridas en el 4.o trimestre de 2014, cubrir los costes de reestructuración en 2015 y 2016 y mejorar las ratios de capital de Tercas.

2.2. BPB

(30) Banca Popolare di Bari S.C.p.A. es la empresa matriz del grupo bancario BPB. BPB opera principalmente en el sur de Italia. A finales de 2013, BPB tenía activos por un total de 10 300 millones EUR, 6 900 millones EUR de créditos sobre clientes, 6 600 millones EUR de deudas contraídas con los clientes, 247 sucursales y 2 206 empleados, un coeficiente de capital de nivel 1 del 8,1 % y una ratio de capital total del 11 %.

(31) En diciembre de 2014, BPB realizó una ampliación de capital de 500 millones EUR, que incluía la emisión de nuevas acciones por un importe máximo de 300 millones EUR y la emisión de un préstamo subordinado de nivel 2 por un importe máximo de 200 millones EUR. Esta ampliación de capital sirvió para fortalecer las ratios de capital de BPB afectadas por la compra de Tercas.

2.3. El contexto de los sistemas de garantía de depósitos italianos y el FITD

(32) De conformidad con la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (9), en vigor en el momento en que se produjo la intervención del FITD con respecto a Tercas, ninguna entidad de crédito podrá recibir depósitos a menos que sea miembro de uno de los sistemas de garantía de depósitos reconocidos oficialmente (10). El artículo 96 del TUB dispone que «los bancos italianos pertenecen a uno de los sistemas de garantía de depósitos establecidos y reconocidos en Italia. Las cooperativas de crédito deberán pertenecer al sistema de garantía de depósitos establecidos en su zona» (11).

(33) En Italia, existen actualmente dos sistemas de garantía de depósitos: 1) El FITD, reconocido como sistema de garantía de depósitos el 10 de diciembre de 1996 y constituido en forma de consorcio obligatorio de Derecho privado (12). En la actualidad el FITD es el único sistema de garantía de depósitos establecido y reconocido en Italia al que pueden pertenecer bancos distintos de las cooperativas de crédito (13). Con arreglo al artículo 2 de los estatutos del FITD, aprobados por el Banco de Italia, «son miembros del Fondo los bancos italianos, con excepción de las cooperativas de crédito». 2) El Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (en lo sucesivo, «el FGDCC»), un sistema de garantía de depósitos establecido por la Ley reservado, si no impuesto, a las cooperativas de crédito.

(34) De conformidad con el artículo 96 bis del TUB y con el artículo 29 de los estatutos del FITD, este puede, en determinadas condiciones, realizar intervenciones de apoyo en favor de consorcios sujetos a administración extraordinaria.

(35) Tales intervenciones se financian ex post mediante las contribuciones obligatorias de los bancos asociados. Las contribuciones individuales se cuantifican sobre la base de las disposiciones estatutarias pertinentes (14) en proporción al importe de los depósitos garantizados en poder de cada banco. Las contribuciones no se consignan directamente en el balance del FITD, sino que figuran en una contabilidad separada para cada operación a la que se refieren.

(36) Las decisiones relativas a las intervenciones de apoyo competen a los dos órganos directivos del FITD, a saber: 1) El Consejo (15), que se pronuncia por mayoría absoluta de los miembros presentes en la reunión en la que se adopta la decisión. El Presidente del Consejo es elegido por sus miembros. Los restantes miembros del Consejo son elegidos en proporción al importe de los depósitos garantizados en poder de cada banco, dando mayor peso, por lo tanto, a las Partes que hayan aportado mayores contribuciones, pero garantizando al mismo tiempo la representación de los bancos más pequeños (16). Los otros miembros del Consejo (actualmente 23) son, en su mayoría, representantes de los principales bancos asociados (17) (actualmente, hay dos representantes de Unicredit, Intesa Sanpaolo y Monte dei Paschi di Siena). El Presidente de la Asociación Bancaria Italiana (ABI) es también miembro del Consejo. 2) El Comité de Gestión (18), que se pronuncia por mayoría de los miembros presentes en la reunión en la que se adopta la decisión. El Comité de Gestión está compuesto por el Presidente del Consejo, el Vicepresidente del Consejo, que actúa como vicepresidente del propio Comité, y otros seis miembros del Consejo.

(37) El Comité de Gestión tiene poderes de decisión por lo que respecta a la intervención de apoyo en forma de financiación y de garantías (19), mientras que en el caso de las participaciones en el capital y otras formas técnicas de apoyo el poder decisorio recae en el Consejo, a propuesta del Comité de Gestión (20).

3. LAS MEDIDAS

(38) La intervención de apoyo del FITD autorizada por el Banco de Italia el 7 de julio de 2014 prevé las siguientes medidas: 1) Medida 1: 265 millones EUR, en forma de contribución a fondo perdido, destinados a cubrir el déficit patrimonial de Tercas; 2) Medida 2: 35 millones EUR en forma de garantía (de tres años) para cubrir el riesgo de crédito asociado a determinadas exposiciones de Tercas con respecto a […] (21). Las exposiciones [dos financiaciones bullet (transacción con reembolso único al vencimiento) que expiran el 31 de marzo de 2015] habían sido reembolsadas en su totalidad por los deudores en el momento del vencimiento y, por lo tanto, la garantía expiró sin ser ejecutada. 3) Medida 3: hasta 30 millones EUR en forma de garantía para cubrir los costes suplementarios derivados de los pagos fiscales relacionados con la medida 1. Estos pagos fiscales resultaban necesarios si la medida 1 no estaba exenta del impuesto con arreglo a la legislación italiana (*). Esta exención fiscal específica de las intervenciones de apoyo del FITD en virtud de las disposiciones legales pertinentes estaría supeditada a una autorización de la Comisión Europea. En el asunto que nos ocupa, el FITD abonó íntegramente el importe de 30 millones EUR a Tercas antes de que la Comisión adoptara una decisión sobre la exención fiscal.

4. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO

(39) En su Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que las medidas no notificadas podían constituir una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado y expresó sus dudas sobre la compatibilidad de las medidas con el mercado interior.

(40) Con carácter preliminar, la Comisión llegó a la conclusión de que la medida de apoyo del FITD es imputable al Estado italiano y de que los recursos del FITD están sujetos al control público. En concreto, las intervenciones del FITD responden a un mandato público que emana del Estado: el TUB es la base para el reconocimiento del FITD como sistema obligatorio de garantía de depósitos; el artículo 96 bis del TUB autoriza al FITD a intervenir por otros medios distintos del reembolso de los depósitos en caso de liquidación; los estatutos del FITD son aprobados por el Banco de Italia. Además, si el FITD interviene en casos distintos de la liquidación y por otros medios, tales intervenciones están de todos modos sujetas a la autorización por parte del Estado italiano a través del Banco de Italia.

(41) Por lo que se refiere a la existencia de una ventaja selectiva, la Comisión ha señalado que, en sus intervenciones, el FITD no actuó como un operador en una economía de mercado, ya que concedió la ayuda a través de una contribución a fondo perdido para cubrir un déficit patrimonial y no aplicó ninguna comisión a las garantías emitidas en favor de Tercas. Estas medidas permitieron a Tercas no tener que abandonar el mercado, contrariamente a lo que habría ocurrido sin la ayuda en cuestión.

(42) Con carácter preliminar, la Comisión llegó a la conclusión de que las medidas son selectivas puesto que se refieren únicamente a Tercas y falsean la competencia al evitar la quiebra y la salida del mercado del beneficiario. Al mismo tiempo, Tercas compite con empresas extranjeras, lo que significa que las medidas han afectado al comercio entre los Estados miembros.

(43) La Comisión considera que, si las medidas 1, 2 y 3 constituyeran ayuda estatal, se habrían concedido infringiendo lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado.

5. OBSERVACIONES DE ITALIA Y DE LAS PARTES INTERESADAS

5.1. Fondos estatales e imputabilidad al Estado

5.1.1. Observaciones de Italia (22)

(44) Italia considera que las medidas relativas a la intervención de apoyo no tenían carácter obligatorio, ya que, en principio, el FITD tuvo plena libertad para decidir en qué fase intervenir, en qué medida y con qué modalidades concretas. Además, dichas medidas no tenían una relación de fungibilidad directa con los objetivos obligatorios contemplados en el TUB, sino que perseguían de forma directa una finalidad distinta o en todo caso posterior, a saber, la reestructuración del banco en crisis. Cualquier finalidad que pueda haber coincidido con la de la protección de los depositantes habría sido puramente casual. En este contexto, la remisión de la Comisión al asunto T-251/11, Austria/Comisión (Austrian Green Electricity Act) (23) estaría fuera de lugar. Este asunto se refiere a una norma que establece una exención tributaria que, al tener, por definición, carácter público, justificaría la presunción de imputabilidad al Estado.

(45) Italia afirma, por otra parte, que la interpretación propuesta por la Comisión, basada en una especie de presunción de la existencia de ayuda estatal ante cualquier intervención de un sistema de garantía de depósitos, no se basa en la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (24) (que aún no había sido incorporada a la legislación interna y cuyo plazo de transposición aún no había expirado en el momento en que se adoptaron las medidas). La interpretación de la Comisión tampoco halla fundamento en la Comunicación bancaria de 2013 (25). En concreto, según el punto 63 de dicha Comunicación, la posible responsabilidad del Estado en las decisiones relacionadas con la utilización de los fondos de garantía de depósitos estaría subordinada a una evaluación caso por caso, mientras que el artículo 11 de la Directiva 2014/49/UE no establece una obligación generalizada de notificación previa de las intervenciones de los fondos de garantía. Solo sería necesaria una notificación previa a la Comisión cuando, tras una verificación concreta, se constate que una medida de apoyo constituye ayuda estatal.

(46) Por lo que se refiere a la imputabilidad de la intervención del FITD a Italia, las autoridades italianas basan su análisis en el criterio de imputabilidad desarrollado en la sentencia Stardust Marine (26), que no se cumple en el asunto que nos ocupa por las siguientes razones. En primer lugar, el FITD es una entidad de Derecho privado que opera exclusivamente a través de su junta general y sus órganos de dirección, integrados en su totalidad por representantes de los bancos asociados, que actúan con plena independencia. El proceso de toma de decisiones relativo a las intervenciones de apoyo fue totalmente independiente, sin intervención del Banco de Italia o de cualquier otro organismo público. El hecho de que un representante del Banco de Italia participe en las reuniones de los órganos de dirección del FITD no puede aducirse como prueba de la coparticipación activa del Banco de Italia en el proceso de toma de decisiones del Fondo, ya que su papel de representación no va más allá del de mero observador.

(47) Además, Italia sostiene que el poder del Banco de Italia de aprobar los estatutos del FITD y sus eventuales modificaciones, así como de autorizar las distintas intervenciones, no afecta a la autonomía del FITD, dado que estaría limitado a una simple actividad de autorización posterior, desarrollada por dicha entidad en calidad de autoridad que supervisa y dirige la gestión de las crisis a tenor de lo dispuesto en el TUB. La decisión del Banco de Italia constituye un acto de ratificación que se limita a un control formal sucesivo de la legalidad de un acto de naturaleza privada ya realizado en su totalidad. Este análisis se ve corroborado por los hechos, en particular por la autorización dada por el Banco de Italia con respecto al FITD, en la que el propio Banco reconocía no estar ejerciendo ningún control sobre las decisiones adoptadas por el FITD. En apoyo de esta tesis, Italia sostiene que el caso que nos ocupa presenta evidentes analogías con el asunto Sicilcassa (27), en el que la Comisión llegó a la conclusión de que la medida no constituía ayuda estatal habida cuenta de la decisiva participación de entidades de Derecho privado.

(48) Por lo que respecta a los elementos a los que la Comisión se refiere en la Decisión de incoar el procedimiento, Italia cree que no demuestran la injerencia del Banco de Italia en el proceso de toma de decisiones del FITD. Según las autoridades italianas, el administrador extraordinario, aunque había sido designado por el Banco de Italia, no tenía capacidad para influir directamente en la decisión del FITD de destinar fondos en favor de un banco en crisis. El administrador habría actuado en calidad de gerente y representante legal del banco en régimen de administración extraordinaria y no en nombre del Banco de Italia. En otras palabras, habría asumido todos los poderes de Derecho privado de los órganos directivos disueltos. En segundo lugar, las autoridades italianas niegan que existan indicios de la interferencia del Banco de Italia. Italia considera que el pasaje de la nota del director general del FITD, que se remonta al 28 de mayo de 2014 y en la que se menciona que el representante del Banco de Italia «ha invitado al Fondo a buscar un acuerdo equilibrado con BPB para cubrir el déficit patrimonial […]», debe interpretarse como una sugerencia y en ningún caso como una orden. Por último, según Italia, en ninguna acta de las decisiones adoptadas por los órganos directivos con relación a la intervención del FITD en favor de Tercas figura una toma de posición del Banco de Italia que permita pensar que ejerció una influencia con relación al Fondo.

5.1.2. Observaciones del Banco de Italia (28)

(49) En sus observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento, el Banco de Italia niega que la intervención de apoyo del FITD sea imputable al Estado, dado que: 1) el FITD no tiene un mandato de función pública en el marco del apoyo a las entidades de crédito; 2) el Banco de Italia no decide conjuntamente con el FITD, ni en términos generales ni en el asunto que nos ocupa, sobre las intervenciones de apoyo a determinadas empresas, y no controla la conformidad de la actuación del FITD con los mandatos públicos conferidos a este organismo; 3) el presente caso difiere significativamente de las medidas de ayuda estatal adoptadas por Dinamarca, España y Polonia a que se refiere la nota a pie de página 28 de la Decisión de incoar el procedimiento, con respecto a las cuales la Comisión concluyó que los fondos utilizados en las intervenciones de los sistemas de garantía de depósitos estaban a disposición de las autoridades públicas y que, por lo tanto, las medidas eran imputables al Estado.

(50) Por lo que se refiere al primer punto, según el Banco de Italia, el único mandato público del sistema de garantía de depósitos se refería al reembolso de los depósitos: La última frase del artículo 96 bis, apartado 1, del TUB, que autoriza al FITD a intervenir por otros medios distintos del reembolso de los depósitos en caso de liquidación, no puede constituir ni una prueba de la imputabilidad al Estado de las intervenciones del FITD distintas del reembolso de los depósitos, ni una atribución de un mandato de función pública al FITD. La citada disposición se limitaba a permitir el recurso a otras formas de intervención.

(51) La referencia que hace la Directiva 2014/49/UE a la quiebra de una entidad de crédito solo indica que las medidas desempeñan generalmente el papel de contener los costes de la intervención de los sistemas de garantía, evitando el reembolso de los depósitos y, por ende, la quiebra de los bancos. El hecho de que la Directiva 2014/49/UE no exija que las medidas de apoyo de los sistemas de garantía de depósitos se presenten a la Comisión implica que el ejercicio de una facultad discrecional a la hora de adoptar medidas no puede, en sí mismo, constituir una prueba de la atribución de un mandato público al sistema de garantía de depósitos.

(52) El Banco de Italia considera, además, que el artículo 29 de los estatutos del FITD, según el cual este puede intervenir en apoyo de un banco sujeto a un procedimiento de administración extraordinaria únicamente «si existen perspectivas de recuperación y cuando la carga resultante sea previsiblemente menor que la derivada de una intervención en caso de liquidación», contradice claramente el pasaje de la Decisión de incoar el procedimiento en el que la Comisión afirma que Italia ha permitido a su sistema de garantía de depósitos «intervenir para evitar la quiebra de una entidad de crédito».

(53) Por último, el hecho de que el Banco de Italia deba autorizar las intervenciones de apoyo del FITD no indica que este persiga un objetivo de interés público. Sostener lo contrario equivaldría a considerar que todas las actividades bancarias sujetas a la supervisión del Banco Central Europeo o del Banco de Italia son actividades de interés general. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el Banco de Italia está obligado a actuar con independencia del Estado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento (UE) n.o 1024/2013 del Consejo (29).

(54) Por lo que se refiere al segundo punto, el Banco de Italia se limitó a ejercer las facultades de supervisión con relación a los objetivos de protección de los ahorradores, de la estabilidad del sistema bancario y de una gestión sana y prudente de los bancos (artículo 5 del TUB). La disposición del artículo 96 ter, apartado 1, letra b), del TUB, según la cual el Banco de Italia «coordina las actividades de los sistemas de garantía con la gestión de las crisis bancarias y con la actividad de supervisión», se limita a conferir al Banco de Italia la facultad general de velar por la coherencia de las actividades de los depósitos con las actividades de supervisión; esta facultad se ejerce únicamente a través de la autorización de la intervención.

(55) Dado que el Banco de Italia está obligado a actuar independientemente del Estado, el ejercicio de su poder de supervisión del FITD en el marco de las intervenciones de apoyo a los bancos no puede considerarse un control público de los recursos o una actividad vinculada a un mandato público. Por esta razón, el caso que nos ocupa presenta ciertos paralelismos con el asunto Doux Élevage (30).

(56) Por otra parte, el Banco de Italia afirma que no contribuye ni a la elaboración ni a la realización de las intervenciones de apoyo del FITD, y que los eventuales contactos entre el Banco y el FITD en la fase previa a la formalización de la solicitud de autorización del FITD al Banco de Italia no puede considerarse como una contribución a dichas intervenciones. El Banco de Italia se limitó a dar una primera orientación, exclusivamente a la luz de los parámetros normativos que conducían a la posterior intervención de autorización.

(57) El hecho de que el Banco de Italia nombrara a un administrador extraordinario y supervisara su actividad es irrelevante en el asunto que nos ocupa, puesto que las tareas y objetivos de un administrador extraordinario coinciden sustancialmente con las de un administrador ordinario de una empresa privada en crisis, y, por lo tanto, dicho administrador no actuó en nombre del Banco de Italia.

(58) El representante del Banco de Italia participó en las reuniones del Consejo y del Comité de Gestión del FITD únicamente en calidad de observador y sin derecho a voto. El hecho de que la controversia entre el FITD y BPB sobre el importe del déficit patrimonial de Tercas fuera zanjada por un árbitro nombrado por el Banco de Italia es irrelevante, dado que las Partes, con plena independencia y de común acuerdo, solicitaron al Banco de Italia que les indicara el nombre de una persona, que ellas, posteriormente, designaron como árbitro. BPB no habría estado dispuesta a pedir al Banco de Italia que nombrase un árbitro si este hubiera desempeñado una función «de dirección y orientación» del FITD.

(59) Por lo que respecta al tercer punto, el caso que nos ocupa se diferencia de los mencionados en el considerando 44 de la Decisión de incoar el procedimiento en la que la Comisión llegaba a la conclusión de que la intervención del sistema de garantía de depósitos en la reestructuración y liquidación constituía ayuda estatal.

(60) En el asunto del régimen danés de ayudas a la liquidación (31), 1) el Derecho interno regulaba en detalle las condiciones de las intervenciones de ayuda; 2) el Comité encargado de evaluar los costes de las diferentes opciones fue nombrado por el Ministro de Economía y Asuntos Comerciales; 3) el propio Comité estaba obligado a evaluar si el comprador era capaz de gestionar el banco en crisis y la solución era viable desde el punto de vista comercial; 4) la decisión del sistema de garantía de depósitos se basó en la evaluación y la recomendación del Comité en cuestión; 5) el Consejo de Administración del sistema de gestión de depósitos había sido nombrado por el Ministro de Economía y Asuntos Comerciales; y 6) este tenía asimismo que aprobar el acuerdo entre el banco adquirente y el sistema de garantía de depósitos.

(61) Por lo que se refiere al régimen de liquidación de las cooperativas de crédito polacas (32), los incentivos ofrecidos por el sistema de garantía de depósitos eran parte integrante de un régimen de liquidación de las cooperativas de crédito que había sido elaborado por las autoridades polacas y notificado a la Comisión como ayuda estatal. Por otra parte, el sistema de garantía de depósitos estaba «sujeto al control del Gobierno a través de derechos de voto en el Consejo del Fondo y mediante una serie de circunstancias en las que el Ministro de Hacienda tenía derecho a intervenir y a adoptar decisiones directas que afectaban al funcionamiento del Fondo». Además, el Presidente del Consejo del Fondo, designado por el Ministro de Hacienda, tenía un voto de calidad en caso de empate.

(62) Por lo que se refiere a la decisión relativa a la reestructuración de los bancos españoles CAM y Banco CAM (33), las autoridades españolas hicieron uso de la ayuda financiera del Fondo de Restructuración Ordenada Bancaria (34), un Fondo dedicado a las ayudas a la liquidación controlado por el Estado y por el fondo de garantía de depósitos español. La decisión del Fondo favorable a la intervención no se basó en una decisión autónoma, dado que la intervención de este Fondo se inscribía en el marco de una operación de rescate más amplia, decidida y aplicada por las autoridades españolas.

5.1.3. Observaciones de otras Partes interesadas

(63) En primer lugar, las otras Partes interesadas, a saber, el FITD, BPB y Tercas, consideran en términos generales que el carácter público de los fondos y la imputabilidad al Estado son dos condiciones acumulativas distintas. Por lo tanto, los fondos de origen privado no pueden considerarse públicos a raíz de una evaluación con arreglo a la cual el uso de tales fondos sería imputable al Estado.

(64) Las otras Partes interesadas sostienen que la Comisión sostuvo erróneamente que es muy probable que los sistemas de garantía de depósitos concedan ayuda estatal en la medida en que actúan en virtud de un mandato público y permanecen bajo el control de los poderes públicos. A este respecto, indican que la Comunicación sobre el sistema bancario de 2013 no menciona la naturaleza de ayuda estatal de los sistemas de garantía de depósitos, que la Directiva 94/19/CE no cita la compatibilidad con las normas sobre ayudas estatales de las intervenciones alternativas al reembolso de los depósitos y que la Directiva 2014/49/UE asume una posición neutral con relación a la compatibilidad de tales medidas con las normas relativas a las ayudas estatales.

(65) Las otras Partes interesadas consideran que la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que las intervenciones del FITD son imputables al Estado por la simple razón de que tales intervenciones habían sido decretadas por ley, cuando en los asuntos PreussenElektra (35) y Doux Élevage (36) el Tribunal de Justicia excluyó expresamente que la imposición de una medida de ese tipo mediante una ley estatal pudiera considerarse como elemento capaz de conferir el carácter de ayuda estatal a una determinada medida. En el asunto Austrian Green Electricity Act (37), el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta varios elementos adicionales que indicaban que el Estado ejercía una «verdadera» influencia y control sobre ÖMAG (la sociedad anónima encargada del control de la medida en cuestión).

(66) Las otras Partes interesadas consideran que una interpretación correcta de la legislación de referencia nacional y del mecanismo de toma de decisiones del FITD con relación a las intervenciones de apoyo del Fondo destinadas a evitar crisis bancarias irreversibles pone de manifiesto que los factores mencionados por la Comisión para llegar a la conclusión preliminar de que las intervenciones del FITD cumplen un mandato público carecen de sentido. Basan su argumentación en el hecho de que el artículo 96 bis del TUB solo establece que los sistemas de garantía de depósitos «pueden contemplar otros casos y formas de intervención» (38). Este carácter no vinculante de la intervención significa que la actuación del FITD no está vinculada a su misión estatutaria.

(67) Las otras Partes interesadas consideran que los instrumentos de intervención alternativos al reembolso de los depósitos ya existían desde la creación del FITD en 1987, antes de la entrada en vigor del artículo 96 bis del TUB.

(68) Según él mismo ha manifestado, el FITD es una entidad de Derecho privado, controlada y gestionada por los bancos que forman el consorcio, y actúa como un mero vehículo para la realización de intervenciones vinculadas directamente a sus miembros utilizando los recursos que seguirían correspondiendo a estos. Por otra parte, la decisión de apoyar a Tercas fue adoptada por los órganos directivos del FITD, compuestos íntegramente por los bancos asociados. De las pruebas documentales se desprende que los órganos directivos del FITD habían examinado cuidadosamente las posibles alternativas y la aplicación del requisito de la menor carga posible con el fin de ofrecer una mayor protección a los intereses del consorcio, reduciendo los costes y los riesgos de la intervención.

(69) El órgano directivo del FITD decidió con plena autonomía si, cuándo y cómo realizar intervenciones de apoyo, con sujeción únicamente al criterio del «menor coste posible» con respecto al reembolso de los depósitos. El FITD no actúa en virtud de un mandato público al adoptar intervenciones de apoyo. Los estatutos del FITD estarían plenamente en consonancia con la legislación sectorial aun cuando no contemplaran o prohibiesen expresamente cualquier otra forma de intervención. Ninguna entidad pública podría obligar al FITD a intervenir y la posterior autorización del Banco de Italia solo pretende comprobar la idoneidad de la intervención para el banco beneficiario desde el punto de vista de la supervisión prudencial, a fin de garantizar que es compatible con las exigencias de la protección de los ahorradores y de la estabilidad del sistema de crédito.

(70) Además, las otras Partes interesadas indican que, de conformidad con el Estatuto, la pertenencia al FITD no es obligatoria, y que los bancos pueden optar por instituir un sistema de garantía de depósitos alternativo al que afiliarse. A este respecto, se refieren a la existencia de un sistema de garantía de depósitos (Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo-FDGCC), específicamente al servicio de las cooperativas de crédito no pertenecientes al FITD (39).

(71) Las otras Partes interesadas consideran que no hay ninguna injerencia estatal ni en la designación de los miembros de los órganos directivos del FITD, ni en el proceso de toma de decisiones (el hecho de que el Banco de Italia participe como observador sin derecho a voto no afecta a la independencia de las decisiones del FITD). Sostienen, por otra parte, que en su decisión sobre el rescate del banco danés Roskilde (40), la Comisión hacía referencia a la independencia de la toma de decisiones de la entidad que garantiza una medida para excluir que la concesión de una garantía a un banco en crisis por una asociación establecida y financiada exclusivamente por bancos nacionales con la función de apoyar a las instituciones financieras suponía la presencia de fondos estatales. Con referencia al asunto EARL Salvat père et fils (41), las otras Partes interesadas consideran que la existencia de ayuda estatal presupone que el propio Estado esté presente en los órganos decisorios de la organización y esté en condiciones de imponer sus decisiones.

(72) Las otras Partes interesadas consideran que el FITD es un órgano que representa los intereses de sus bancos asociados y que los poderes atribuidos al Banco de Italia en el marco de las actuaciones del FITD solo permiten a aquel perseguir sus objetivos generales de vigilancia, es decir, en concreto, la supervisión de una gestión sana y prudente de las entidades sujetas a su vigilancia y la protección de los intereses de los depositantes. Del carácter general de la misión del Banco de Italia de coordinar las actividades de los sistemas de garantía de depósitos con arreglo a las normas aplicables a las crisis bancarias y a las actividades de vigilancia no puede, por lo tanto, extraerse la conclusión de que los recursos del FITD están bajo el control permanente del Estado.

(73) El hecho de que corresponda al Banco de Italia nombrar a un administrador extraordinario para gestionar los bancos en crisis no implica un vínculo con la esfera pública, dado que la base jurídica (el artículo 70 y ss. del TUB) de esa facultad tiene un carácter puramente técnico basado en las características específicas del sector. Además, el mero indicio de que una determinada medida persigue un objetivo de interés general no basta para concluir que dicha medida supone la concesión de una ayuda estatal (42).

(74) La facultad del Banco de Italia de autorizar las distintas intervenciones, en virtud del artículo 96 ter, apartado 1, letra d), del TUB y del artículo 3, apartado 2, de los estatutos del FITD, no priva «al FITD de su independencia de criterio» sobre el qué, el cuándo, el cuánto y el cómo de las eventuales intervenciones alternativas. La autorización de las intervenciones del FITD por el Banco de Italia constituye simplemente una verificación ex post de las decisiones del FITD (libremente asumidas) con respecto a la protección de los intereses generales, de los que el Banco es responsable desde el punto de vista institucional.

(75) Las otras Partes interesadas hacen asimismo referencia a la decisión de la Comisión en el caso de las ayudas en favor del Banco di Sicilia y Sicilcassa (43), en la que la Comisión llegó a la conclusión de que la intervención del FITD en favor de estos bancos no constituía ayuda estatal, sin tener en cuenta el papel del Banco de Italia en relación con las intervenciones del FITD.

(76) Las otras Partes interesadas sostienen que, como sucedía en el asunto Doux Élevage, el control público sobre el FITD no va más allá de un mero control formal de la validez y legitimidad de la conducta del Fondo, excluyendo cualquier control de oportunidad política o de conformidad con las políticas de las autoridades públicas, ya que, como sucedía en el asunto Doux Élevage, fue el propio FITD el que decidió sobre la utilización de sus propios recursos. De forma similar, en el asunto Pearle (44), el Gobierno holandés confirmó que los reglamentos adoptados por organismos como el HBA, que fijaban las cargas financieras analizadas en el asunto, debían ser aprobados por las autoridades públicas.

(77) El FITD señala que, aun habiendo sido nombrado por el Banco de Italia, el administrador extraordinario no era un representante de la autoridad de supervisión. El administrador extraordinario goza de amplios márgenes de autonomía y actúa por propia iniciativa. Puede presentar al FITD una simple demanda de intervención, pero este no está obligado a atenderla y puede decidir libremente si efectúa o no las intervenciones alternativas, sirviendo al mejor interés de los bancos asociados. En el asunto que nos ocupa, el administrador extraordinario no se subrogó a la junta general del banco, que era el único organismo a quien correspondía decidir las operaciones de carácter extraordinario. Por otra parte, la autorización del Banco de Italia tuvo lugar después de la decisión de intervención adoptada por el FITD de forma independiente. Dicha autorización formaría parte de las funciones de supervisión normales del Banco de Italia. El representante del Banco de Italia asistía a las sesiones del Consejo y del Comité de Gestión del FITD únicamente como observador y sin derecho a voto.

(78) El árbitro que intervino en la controversia entre el FITD y BPB con respecto al importe del déficit patrimonial del banco Tercas no fue nombrado por el Banco de Italia, sino por las propias Partes (FITD y BPB), por indicación del Banco de Italia. Además, la designación del árbitro pretendía resolver la controversia en cuestión, pero todas las decisiones sobre la conveniencia económica de la intervención para el consorcio bancario y las correspondientes condiciones seguían siendo competencia exclusiva del FITD.

(79) Se suma a esto el hecho de que los asuntos citados por la Comisión con relación a los sistemas de garantía de depósitos no son comparables al caso que nos ocupa. A este respecto, las otras Partes interesadas alegan las mismas razones expuestas por Italia, añadiendo que tanto el asunto del régimen danés de ayudas a la liquidación como el asunto del régimen de liquidación de las cooperativas de crédito polacas se refieren a intervenciones de sistemas de garantía en la fase de liquidación de los bancos y no con una perspectiva preventiva dirigida a la rehabilitación a largo plazo de la entidad crediticia.

5.2. Criterio de la ventaja

5.2.1. Observaciones de Italia

(80) Italia considera que la Comisión aplica el criterio del operador en una economía de mercado, tal y como se ha venido desarrollando en el contexto de los últimos asuntos de reestructuración bancaria (es decir, el criterio del reparto de la carga), sin tener en cuenta que el criterio del reparto de la carga no es adecuado para evaluar la racionalidad del comportamiento de un operador privado, ya que busca primordialmente proteger los intereses de la comunidad (todos los contribuyentes), y no los intereses particulares de las personas directamente expuestas con respecto a un banco en crisis (como el FITD). Por otra parte, Italia considera que el FITD actuó de acuerdo con el principio del menor coste posible. A la hora de decidir sobre la intervención de apoyo al banco Tercas, el FITD intentó encontrar la solución menos costosa desde una perspectiva financiera para sus bancos asociados basándose en el dictamen de una acreditada empresa asesora independiente (KPMG) y debatiendo ampliamente la cuestión en el Consejo y en el Comité de Gestión.

(81) Italia considera, por otra parte, que la Comisión no se refirió a las cifras exactas relativas a la operación de reestructuración del banco Tercas con respecto al escenario alternativo de liquidación. La comparación de la intervención de reestructuración con la intervención en el escenario de liquidación debería haberse realizado tras la deducción de la partida […], cuyo riesgo no se tuvo en cuenta en el cálculo del coste de la liquidación. Teniendo en cuenta esta deducción, se llegaría a un compromiso no superior a 295 millones EUR para la operación de reestructuración, frente a una estimación de 333 millones EUR en el escenario de liquidación. Por esta razón, Italia concluye que la diferencia efectiva entre los dos escenarios ascendía a unos 40 millones EUR y no a los 3 millones EUR que la Comisión calculó, a título preliminar, en su Decisión de incoar el procedimiento.

(82) En cualquier caso, Italia cree que la intervención del FITD se atiene al principio del inversor en una economía de mercado. En primer lugar, el FITD no podía exigir a Tercas que impusiera el reparto de la carga a los acreedores subordinados más allá de lo previsto en las disposiciones contractuales de los préstamos individuales, que contemplaban la reducción del valor contable total solo en caso de liquidación. En segundo lugar, imponer el reparto de la carga a los acreedores subordinados no habría permitido reducir en lo más mínimo los costes de los bancos asociados del FITD. La valoración de la Comisión estaría viciada desde el momento en que considera que los gastos a cargo de los bancos asociados, y por consiguiente del FITD, habrían resultado menores en caso de liquidación forzosa de Tercas, ya que en tal caso los acreedores subordinados habrían tenido que asumir una parte de las pérdidas. Sobre la base de pruebas documentales, es decir, de las actas de las reuniones del Consejo y del Comité de Gestión del FITD, Italia sostiene que la intervención que el FITD llevó finalmente a cabo evitó el riesgo de posibles acciones judiciales vinculadas a las pérdidas de los titulares de préstamos subordinados. Italia señala, además, que la intervención del FITD evitó asimismo el problema de imagen del sistema bancario resultante del no reembolso de los préstamos subordinados en caso de liquidación forzosa de Tercas.

(83) Por consiguiente, la decisión del FITD de no implicar a los titulares de préstamos subordinados habría sido razonable, con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado, y capaz de impedir que el FITD y sus bancos asociados se vieran expuestos a costes adicionales.

5.2.2. Observaciones del Banco de Italia

(84) La Comisión no ha recibido ninguna observación del Banco de Italia sobre la ventaja selectiva de las medidas aplicadas.

5.2.3. Observaciones de las otras Partes interesadas

(85) Por lo que respecta a la viabilidad económica de la intervención de acuerdo con el principio del inversor en una economía de mercado, las otras Partes interesadas consideran que la intervención es la expresión de una elección racional y adecuada para cualquier empresa privada, como el FITD y sus bancos asociados. Según las Partes interesadas, el caso que nos ocupa tiene un claro paralelismo con el asunto Sicilcassa, en el que la Comisión llegó a la conclusión de que la medida no constituía ayuda estatal habida cuenta de la decisiva participación de organismos de Derecho privado. Como en el asunto Sicilcassa, el FITD desempeñó el papel de garante para el reembolso de los depósitos con arreglo a la legislación sobre los sistemas de garantía de depósitos, mientras que las intervenciones del FITD fueron decididas por los propios órganos directivos y sobre la base de los mismos criterios, y el Banco de Italia ejerció las mismas funciones. Las Partes interesadas también consideran que, habida cuenta de que en Italia ya no existen bancos sujetos a control público, todos los miembros del FITD son actualmente bancos privados. Por tanto, el FITD solo puede actuar como entidad privada.

(86) Las demás Partes interesadas han reexaminado algunos casos anteriores de intervenciones alternativas del FITD (45) y su justificación económica, refiriéndose también al momento en que la participación en un sistema de garantía de depósitos era meramente voluntaria. Las empresas habían optado por afiliarse al sistema de garantía de depósitos, pese a no tratarse de un requisito legal. Las otras Partes interesadas rechazan el argumento, que la Comisión esgrimía en la Decisión de incoar el procedimiento, de que un operador en una economía de mercado no está expuesto a los costes vinculados al reembolso de los depósitos y no concede subvenciones o garantías que no lleven aparejado el cobro de comisiones.

(87) Además, las otras Partes interesadas subrayan que el comportamiento del FITD y sus bancos asociados no debe evaluarse en abstracto (con referencia a un escenario hipotético no reglamentado), sino más bien sobre la base del marco normativo en el que operan. En este contexto, cuando, como en el asunto que nos ocupa, la cobertura del déficit patrimonial constituye la medida menos gravosa para el consorcio bancario, habida cuenta del marco normativo que obliga a reembolsar los depósitos dentro de unos determinados límites, la intervención sería la opción más razonable para un operador privado en una economía de mercado.

(88) Las otras Partes interesadas cuestionan el argumento de la Comisión de que los costes del reembolso de los depósitos en el marco de un procedimiento de liquidación forzosa no deben tenerse en cuenta en la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, ya que se derivan de obligaciones impuestas al FITD en su función de sistema de garantía de depósitos que debe actuar en pro del interés público, protegiendo a los depositantes. Responden que en el caso de la Resolución relativa al Banco Espirito Santo en Portugal (46), la Comisión consideró que los costes del reembolso de los depósitos en caso de liquidación debían tenerse en cuenta en la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado. Además, la Comisión no puede comparar el presente caso con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Land Burgenland (47), ya que el Tribunal de Justicia establece una distinción entre medidas imputables al Estado en su calidad de accionista y otras prerrogativas públicas.

(89) Las otras Partes interesadas también señalan que la intervención se llevó a cabo sobre la base del criterio del menor coste posible, recurriendo a una acreditada sociedad de revisión y asesoría para determinar la solución menos costosa y arriesgada para el consorcio bancario. Sobre esta base, el FITD ideó una intervención que podía reducir significativamente los costes para los bancos asociados, evitar los riesgos del escenario de liquidación y prevenir los posibles efectos negativos resultantes de la eventual liquidación forzosa de Tercas.

(90) Por lo que se refiere a la evaluación de si los costes totales de las intervenciones de apoyo del FITD eran inferiores a los del escenario de la liquidación de Tercas, las demás Partes interesadas observan que los costes de la garantía que cubre el riesgo de crédito de las financiaciones bullet (transacción con reembolso único al vencimiento) con respecto a […] no debían tenerse en cuenta en la valoración de los costes de la medida de ayuda. Tales costes no se tuvieron en cuenta en las estimaciones de los costes del FITD en caso de liquidación de Tercas. Por lo tanto, consideran incorrecta la estimación de la Comisión según la cual el ahorro de costes logrado mediante la intervención sería de 3 millones EUR. En el informe de […], que detectaba la solución menos costosa y menos arriesgada para el FITD y sus bancos asociados, los costes estimados de la liquidación forzosa no incluían el riesgo vinculado a los préstamos concedidos a […], que rondaban los 35 millones EUR. Para comparar adecuadamente los dos escenarios de reembolso de los depósitos y de intervención alternativa, la «comparación de la intervención de reestructuración con la intervención en el escenario de liquidación debería haberse realizado tras la deducción de la partida […], cuyo riesgo no se tuvo en cuenta en el cálculo del coste de la liquidación» (48). Por lo tanto, lo correcto sería comparar un compromiso «no superior a 295 millones EUR para la operación de reestructuración con el coste en caso de liquidación estimado de 333 millones EUR» (49). Por esta razón, las otras Partes interesadas sostienen que la diferencia efectiva entre las dos situaciones es de al menos 38 millones EUR. En su opinión, esta tesis se confirma por el hecho de que los créditos cubiertos por la garantía del FITD fueron efectivamente pagados a Tercas (50). El FITD no ha efectuado ningún desembolso en relación con los 35 millones EUR de garantía que la Comisión incluyó erróneamente en el cálculo del coste de la intervención.

(91) Del mismo modo, a efectos de evaluar el «menor coste posible», la exención fiscal no debería incluirse entre los costes equivalentes al importe total de 30 millones EUR. El FITD debía asumir esta carga únicamente en caso de que la Comisión no autorizase la exención fiscal.

(92) Las otras Partes interesadas hacen referencia a un desembolso de 1 900 millones EUR en caso de liquidación, que habrían sido objeto de reembolso solo parcialmente (y que en el informe de […] se cifran en 1 500 millones EUR). Señalan asimismo que el importe de 1 900 millones EUR de depósitos que no estaban cubiertos por el sistema de reembolso en caso de liquidación habría supuesto un riesgo de contagio para los bancos asociados y el sistema bancario en general. Este riesgo podría haber tenido unos efectos «potencialmente enormes» a nivel jurídico y de imagen. Las otras Partes interesadas también consideran que, en caso de liquidación forzosa de Tercas, las perspectivas de recuperación de parte de los costes iniciales, estimados en 1 900 millones EUR, habrían podido verse aún más comprometidas por las eventuales reclamaciones de indemnización de los acreedores subordinados.

(93) El informe de […] según el cual el FITD calculó la menor carga posible hacía referencia a la situación contable a 31 de diciembre de 2013, pero BPB presentó una evaluación actualizada del impacto para el FITD del escenario de liquidación a 31 de julio de 2014, fecha en la que se celebró la junta general extraordinaria de recapitalización de Tercas y en que se definió formalmente la intervención. Los costes estimados sobre la base de esta evaluación actualizada ascienden a [350-750] millones EUR. La diferencia entre esta estimación y la estimación basada en la situación a 31 de diciembre de 2013, contenida en el informe, se debe a la reclasificación de las partidas contables, que pasaron de «sin incumplimientos» a 31 de diciembre de 2013 a .«con incumplimientos» a 31 de julio de 2014, y al incremento de los depósitos que el FITD debía reembolsar.

(94) Las otras Partes interesadas rechazan el argumento de la Comisión de que los costes supuestamente a cargo del FITD en la intervención de apoyo podían reducirse aún más con una reducción del valor contable de la deuda subordinada. En la fecha en la que el FITD decidió intervenir, la alternativa de la recapitalización de la deuda subordinada no constituía una solución legalmente viable. La legislación italiana prevé la posibilidad de una reducción del valor contable únicamente en caso de liquidación forzosa. En caso de intento de recapitalización, las bancas asociadas del FITD habrían tenido que hacer frente a importantes desembolsos inmediatos, sin ninguna garantía de poder recuperarlos. Las controversias con los titulares de los préstamos subordinados habrían incrementado el coste del proceso de liquidación y las cargas que pesan sobre los bancos asociados del FITD como consecuencia de una disminución en el valor de los activos objeto de liquidación. Los efectos colaterales resultantes habrían tenido una incidencia negativa en la confianza de los clientes, así como en la imagen y la estabilidad del propio sistema bancario. Las otras Partes interesadas sostienen también que la mayoría de los acreedores subordinados del banco Tercas estaba constituida por ahorradores y depositantes particulares, y que el administrador extraordinario ya había adoptado la única forma posible de reparto de la carga entre los acreedores subordinados, consistente en el aplazamiento del pago de los cupones de las obligaciones en manos del Banco Popolare S.c.

(95) Por último, otras Partes interesadas subrayan que, para el análisis de la menor carga posible, el escenario de liquidación elegido en el informe de […] no es el más pesimista. Los costes de liquidación estimados se basaron: i) en la posibilidad de identificar a un operador que, incluso en un escenario de liquidación, estuviera dispuesto a adquirir parte de las sucursales; y ii) en la interrupción anticipada de la relación laboral con el personal no transferido, acompañada del pago de un total de 12 mensualidades por cada empleado. El informe […], utilizado por el FITD como fundamento de su propia decisión de intervención, se basó en un escenario intermedio, aunque también se contemplaron algunos escenarios pesimistas alternativos.

(96) Por otra parte, cabe suponer que la intervención del FITD no confirió ninguna ventaja a Tercas, ya que habría coincidido con la aportación de capital de BPB a Tercas, que habría sido concomitante, significativa y comparable a la intervención del FITD.

(97) A la luz de estas consideraciones, debe considerarse que la intervención fue la solución menos costosa y menos arriesgada para los bancos asociados del FITD.

5.3. Compatibilidad

5.3.1. Observaciones de Italia

(98) La Comisión no ha recibido ninguna observación de Italia sobre la compatibilidad de las medidas aplicadas.

5.3.2. Observaciones del Banco de Italia

(99) La Comisión no ha recibido ninguna observación del Banco de Italia sobre la compatibilidad de las medidas aplicadas.

5.3.3. Observaciones de otras Partes interesadas

(100) Las otras Partes interesadas señalan que, aun cuando las medidas analizadas constituyeran ayuda estatal, serían compatibles con el mercado interior. Consideran que el plan de rescate del banco Tercas permitirá restablecer su viabilidad a largo plazo, que la intervención del FITD se circunscribió al mínimo necesario y limitó las posibles repercusiones sobre la estructura competitiva del mercado.

(101) Por lo que respecta a la viabilidad a largo plazo, las otras Partes interesadas sostienen que el administrador extraordinario actuó con el propósito de poner remedio a las deficiencias organizativas y del sistema de control interno de Tercas. El administrador extraordinario centró su atención en la presencia de anomalías de gestión (créditos, participaciones y litigios) y en la correcta evaluación del riesgo inherente (créditos dudosos, depreciación, provisiones). También aplicó una reducción progresiva de los niveles de deuda («desapalancamiento») para compensar la considerable caída de la recaudación vinculada a la fuga de clientes. El administrador extraordinario también procedió a racionalizar las estructuras (revisión del modelo de empresa, con la consiguiente posibilidad de cerrar algunas filiales, plan de despidos para reducir la plantilla, simplificación de las estructuras organizativas, reducción de los gastos administrativos), con el fin de lograr una importante contención de los costes de naturaleza estructural. La recapitalización de Tercas por parte del FITD y BPB constituyó la mejor solución para remediar rápidamente la falta de liquidez. BPB asumió el riesgo empresarial vinculado a la reestructuración del banco Tercas, inyectando ingentes recursos —financieros y de otro tipo— que permitieran llevar a buen puerto el proyecto industrial.

(102) Por su parte, BPB piensa que desarrolló una línea de intervención basada en la mejora del margen de intermediación de los préstamos y depósitos (51), una racionalización de los costes (52), la creación de sinergias de grupo, la defensa de la calidad crediticia, la mejora de la calidad del crédito, la optimización de la gestión de los créditos de dudoso cobro mediante la transferencia de los préstamos de dudoso cobro, intervenciones de refuerzo del perfil de liquidez (53) y puesta a disposición de recursos de gestión. BPB señala que los elementos estructurales del plan de rescate fueron desarrollados en el marco de su plan empresarial 2015-2019. La propia BPB considera que estos elementos muestran una «secuencia de compromisos coherente […], dirigida al restablecimiento de la viabilidad de Tercas», y que la inexistencia de un plan de rescate detallado no debe impedir una evaluación positiva por parte de la Comisión (54) de los «programas generales», que cuentan con una «dirección coherente».

(103) La intervención se limitó al mínimo necesario: i) por las razones expuestas en los anteriores considerandos 90 a 93; ii) porque era la única solución posible; y 3) dado que el FITD solo contribuyó parcialmente a la reprogramación del déficit patrimonial y al restablecimiento de los coeficientes mínimos de capital. Las otras Partes interesadas consideran que, habida cuenta de la magnitud de las pérdidas de Tercas, no existían alternativas menos gravosas que la adquisición de Tercas por BPB, pese a los esfuerzos realizados por el administrador extraordinario para encontrar otros compradores (55). El esfuerzo por reducir los costes al mínimo necesario también se confirma por el hecho de que las Partes recurrieron a un árbitro para alcanzar un acuerdo sobre el importe del déficit patrimonial de Tercas, consiguiendo reducir la cantidad exigida por BPB de [300-800] millones EUR a 265 millones EUR.

(104) Los gastos de intervención se redujeron aún más mediante la aplicación de medidas de reparto de la carga. El capital social se habría reducido a cero, por lo que los socios habrían perdido toda su inversión. Además, se habría suspendido el pago de los cupones de obligaciones subordinadas en la medida de lo posible. Las otras Partes interesadas sostienen que fue imposible prever ninguna otra forma de sacrificio de los titulares de la deuda subordinada dado que, con arreglo a la normativa nacional actualmente vigente, esas personas solo podían ser obligadas a participar en las pérdidas en caso de liquidación forzosa. No obstante, la ausencia de carga adicional para los titulares de los préstamos subordinados no habría implicado un aumento de la carga sobre las finanzas públicas dado que los recursos para la intervención habrían procedido íntegramente de particulares. Por otra parte, el sacrificio de los titulares de deuda subordinada habría podido generar costes adicionales e importantes riesgos para los bancos asociados del FITD. Estos efectos negativos se habrían derivado del desmantelamiento de Tercas, del riesgo de que los clientes de Tercas emprendieran acciones judiciales y del impacto negativo en la reputación de Tercas y en la estabilidad de todo el sistema bancario. Por último, la ausencia de otras cargas para los titulares de los préstamos subordinados no acarrearía el denominado «riesgo moral» (esto es, el riesgo de gestiones imprudentes), dado que los costes asociados a la cobertura del déficit patrimonial habrían quedado totalmente absorbidos por el sistema bancario, sin costes adicionales para los contribuyentes.

(105) Las otras Partes interesadas señalan también que el hecho de no convertir o reducir el valor contable de la deuda subordinada se ajustaba a lo dispuesto en el punto 42 de la Comunicación bancaria, en el que se aclara que las eventuales contribuciones pedidas a los depositantes no son un elemento obligatorio del reparto de la carga. Esto también se atiene a lo dispuesto en el punto 45 de la citada Comunicación, que permite contemplar excepciones al principio general de conversión o reducción del valor contable de la deuda subordinada, «cuando la aplicación de tales medidas pondría en peligro la estabilidad financiera o llevaría a unos resultados desproporcionados».

(106) Las otras Partes interesadas señalan asimismo que la ausencia o la no idoneidad de la remuneración debe considerarse admisible cuando, como en el asunto que nos ocupa, se compensa con una profunda reestructuración de gran alcance y se justifica por la búsqueda de un comprador para el banco en crisis.

(107) Además, la medida no falsea la competencia en el mercado interior por: 1) las reducidas dimensiones y el limitado alcance geográfico de Tercas; 2) el hecho de que BPB fue el único operador que manifestó un interés real en realizar una aportación de capital a Tercas y el hecho de que la Comisión había considerado que la venta de un banco en quiebra (cuya actividad se beneficia de la ayuda en cuestión) a un operador privado en una economía de mercado en el marco de un procedimiento de venta «abierto» constituye una forma de mitigar los posibles falseamientos de la competencia (56); 3) el carácter suficientemente efectivo del plan de rescate de Tercas y el hecho de que dicho plan preveía la integración de Tercas en BPB.

(108) La cesión de Tercas a BPB era la única alternativa viable para responder a las cuestiones planteadas por la autoridad de supervisión italiana y evitar un falseamiento de la competencia. Por otra parte, la operación de reestructuración suponía una recapitalización total de Tercas y un importante aumento de capital por parte de BPB para llevar a cabo la operación.

(109) Por último, remitiéndose a decisiones anteriores de la Comisión (57), las otras Partes interesadas sostienen que la recapitalización de Tercas y su adquisición por BPB tras la cobertura no remunerada del déficit patrimonial por parte del FITD pueden considerarse justificadas en la medida en que fueron necesarias para garantizar la transferencia de los activos y aplicar una amplia y profunda reestructuración del banco. En el asunto que nos ocupa, ninguna solución capaz de superar la profunda crisis de Tercas habría garantizado una remuneración. Cualquier exigencia de remuneración por parte del FITD habría agravado la situación financiera de Tercas o aumentado los costes para el banco comprador.

6. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS

6.1. Existencia de ayuda estatal

(110) De conformidad con el artículo 107, apartado 1, del Tratado, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. La Comisión evaluará si en las intervenciones del FITD se dan estas condiciones acumulativas.

(111) Por lo que se refiere al régimen de exención fiscal contemplado en el considerando 4 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión observa que las autoridades italianas no lo han notificado. Además, según la información de que dispone actualmente la Comisión, este régimen no se aplicó en el asunto que nos ocupa. El régimen, por lo tanto, no es objeto de la presente Decisión.

6.1.1. Fondos estatales e imputabilidad al Estado

(112) El Tribunal de Justicia ha confirmado en repetidas ocasiones que todos los medios económicos con los que las autoridades públicas prestan un apoyo artificial a las empresas están sujetos al control de las ayudas estatales, independientemente de que dichos medios sean o no activos permanentes del sector público. Las contribuciones obligatorias impuestas, gestionadas y distribuidas con arreglo a la ley u otro tipo de normas públicas implican la presencia de fondos estatales, aunque estos no estén administrados por las autoridades públicas (58). El mero hecho de que estos fondos se financien mediante contribuciones privadas no es suficiente para descartar su carácter público. El factor relevante no es el origen directo de los fondos, sino el grado de intervención de la autoridad pública en la definición de las medidas y de sus modalidades de financiación (59).

(113) Por otra parte, como señaló el Tribunal de Justicia en las sentencias Ladbroke (60), Stardust Marine y Doux Élevage, los fondos que permanecen bajo control público y, por lo tanto, a disposición de las autoridades públicas, constituyen fondos estatales.

(114) En el asunto Doux Élevage, el Tribunal de Justicia constató que no podía determinarse que las actividades de una organización profesional cuyos recursos se recogían mediante una contribución obligatoria impuesta por el Estado fueran imputables al Estado. En apoyo de esta afirmación, el Tribunal de Justicia señalaba que los objetivos perseguidos mediante el uso de los fondos habían sido plenamente establecidos por la organización, y que el carácter obligatorio de las contribuciones en ese caso no estaba sujeto a «la consecución de objetivos políticos concretos, fijados y definidos por las autoridades públicas». El Estado solo comprobó la validez y legalidad de la percepción de las contribuciones por parte de la organización, es decir, el marco procedimental, y no podía influir en la administración de los fondos.

(115) Por lo tanto, en virtud de la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión, una medida es imputable al Estado y está financiada mediante fondos estatales cuando una serie de indicios demuestra que, con arreglo a la legislación nacional, el Estado ejerce su control e influencia para garantizar, mediante el uso de los recursos de una entidad privada, el logro de un objetivo de interés público encomendado a dicha entidad.

(116) En la sentencia Stardust Marine, el Tribunal de Justicia aclaró asimismo que la imputabilidad al Estado de una medida de ayuda adoptada por un órgano presuntamente independiente, que en sí mismo no forma parte de la organización estatal, puede deducirse de una serie de indicios derivados de las circunstancias del caso de que se trate. Un indicio de este tipo sería el hecho de que el organismo en cuestión no haya podido adoptar la decisión cuestionada, que podría constituir ayuda estatal, sin tener en cuenta las disposiciones o directrices de los poderes públicos. En determinadas circunstancias, hay otros indicios que pueden resultar pertinentes para concluir que una medida de ayuda adoptada por una empresa es imputable al Estado.

(117) En cuanto a las medidas respecto a las cuales la Comisión incoó un procedimiento de investigación formal en el asunto que nos ocupa, debe recordarse que, en la Directiva 94/19/CE, el legislador de la Unión ha establecido sistemas de garantía de depósitos con el fin de preservar y aumentar la «estabilidad del sistema financiero» (61), asignándoles el mandato de proteger a los depositantes (62). Por otra parte, según la Directiva, los Estados miembros están obligados a establecer uno o más sistemas de garantía de depósitos para reembolsar a los depositantes en caso de quiebra de una entidad de crédito. Dado que la Directiva 94/19/CE no alude a la posibilidad de otras intervenciones, se deja a la discreción de los Estados miembros permitir o no que los sistemas de garantía de depósitos puedan ir más allá de la mera función de reembolso y utilizar los recursos financieros disponibles de otro modo.

(118) La Directiva 2014/49/UE no modifica esta situación, pero es más explícita con relación a la naturaleza de esas medidas alternativas. La finalidad de las medidas en cuestión es impedir la quiebra de las entidades de crédito, evitando no solo «los costes del reembolso de los depósitos», sino también «los costes globales que se derivan de la quiebra de una entidad de crédito» y «otros efectos negativos», como los relacionados con la «estabilidad financiera y la confianza de los depositantes» (63).

(119) En virtud de la Directiva 2014/49/UE, los Estados miembros pueden permitir la aplicación de sistemas de garantía de depósitos para preservar el acceso de los depositantes a los depósitos garantizados, ya sea en una fase inicial de mantenimiento de la actividad de la entidad, ya sea en el contexto de procedimientos nacionales de insolvencia (64). La Comisión señala que, contrariamente a la posición de las otras Partes interesadas expuestas en el considerando 79, el carácter de ayuda de las medidas alternativas de un sistema de garantía de depósitos es independiente del hecho de que dicho sistema esté destinado a evitar la quiebra de una entidad de crédito, o constituya una intervención en caso de liquidación.

(120) Además, la protección de los ahorradores y los depositantes ocupa un lugar especial en el ordenamiento jurídico italiano: según el artículo 47 de la Constitución italiana, «la República […] protege el ahorro en todas sus formas» (65). El Banco de Italia, una entidad de Derecho público cuyo comportamiento es, por ello, imputable al Estado y, por lo tanto, no entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 107 del Tratado al tratarse de un organismo constitucionalmente independiente (66), está encargado de salvaguardar la estabilidad del sistema bancario italiano (67), en defensa de los depositantes (68).

(121) A la luz de lo anterior, el artículo 96 bis del TUB debe interpretarse como una definición específica de un mandato público de protección de los depositantes, aplicable a los sistemas de garantía de depósitos reconocidos en Italia. Con la inclusión de la última frase en el artículo 96, apartado 1, según el cual los sistemas de garantía de depósitos podrán prever otros casos y «formas de intervención» además del reembolso de los depositantes, las autoridades italianas han optado por permitir a sus sistemas de garantía de depósitos reconocidos utilizar los recursos percibidos por el consorcio bancario para casos de intervención distintos. Por lo tanto, el artículo 96 bis del TUB, por un lado representa la base para el reconocimiento del FITD como sistema de garantía de depósitos obligatorio en Italia y, por otro, le confiere la facultad de realizar intervenciones de apoyo.

(122) El hecho de que el FITD esté organizado como un consorcio de carácter privado (69) es irrelevante en este contexto, ya que la mera constitución en forma de entidad de Derecho común no puede considerarse suficiente para excluir que una medida de ayuda adoptada por una entidad de este tipo sea imputable al Estado, como ya ha establecido el Tribunal de Justicia en la sentencia Stardust Marine. Los objetivos del FITD, a saber, la defensa de los intereses comunes de sus miembros mediante la consolidación de la seguridad de los depósitos y la protección de la reputación del sistema bancario, coinciden claramente con el interés público. Sin embargo, esta coincidencia no significa necesariamente que la empresa pudiera adoptar su decisión sin tener en cuenta las exigencias de los poderes públicos. Por otra parte, no es necesario que la influencia del Estado se derive de un acto jurídicamente vinculante emanante de una autoridad pública. La autonomía que la empresa posee generalmente no excluye la participación concreta del Estado.

(123) En cualquier caso, la legislación italiana y de la Unión otorgan al Banco de Italia la autoridad y los medios para garantizar que todas las intervenciones del FITD, en calidad de sistema de garantía de depósitos reconocido a tenor del TUB, contribuyan al cumplimiento de ese mandato público y a la protección de los depositantes. Esto se especifica claramente en la frase introductoria del artículo 96 bis, apartado 1, del TUB, en el que la lista de todos los poderes ejercidos por el Banco de Italia con respecto a los sistemas de garantía de depósitos italianos va precedida de la afirmación de que dichas competencias deben ejercerse «teniendo en cuenta la protección de los ahorradores y de la estabilidad del sistema bancario».

(124) En tales circunstancias, y contrariamente a lo que ocurre en el asunto Doux Élevage, cuando el objeto de la aprobación posterior por el Gobierno reviste un carácter meramente procedimental, el Banco de Italia debe aprobar «cualquier intervención del FITD en cuanto al fondo», evaluando su conformidad con el mandato público a tenor del TUB.

(125) La afirmación de las autoridades italianas de que, siguiendo este razonamiento, la supervisión prudencial debe considerarse un ejercicio del control público de los bancos y, por lo tanto, los recursos de los bancos deben considerarse como «recursos públicos» (considerando 53 es manifiestamente irrelevante. La Comisión se limita a observar que la supervisión bancaria realizada por el Banco de Italia no tiene la función de verificar el cumplimiento de un mandato público atribuido a los bancos bajo supervisión.

(126) La prioridad del mandato público y los correspondientes controles públicos figura en los estatutos del FITD (70), según los cuales todas las intervenciones de apoyo deben cumplir las condiciones acumulativas relativas a la existencia de «perspectivas de saneamiento» y a la previsibilidad de un «coste menor con respecto al derivado de la intervención en caso de liquidación» (principio del menor coste posible). Estas condiciones acumulativas implican que la decisión de ejecutar una medida de ayuda solo puede adoptarse si permite al FITD cumplir su mandato público de protección de los ahorradores. El hecho de que la intervención requiera la aprobación del Banco de Italia, de acuerdo con el TUB, corrobora esta prioridad.

(127) Por otra parte, el TUB confiere amplias facultades al Banco de Italia sobre los sistemas de garantía de depósitos: 1) el artículo 96 ter, apartado 1, letra d), del TUB establece que el Banco de Italia «autorizará las intervenciones de los sistemas de garantía»; 2) el artículo 96 ter, apartado 1, letra b), del TUB establece que el Banco de Italia «coordinará las actividades de los sistemas de garantía con la gestión de las crisis bancarias y con la actividad de supervisión» (71); 3) el artículo 96 ter, apartado 1, letra a), del TUB establece que el Banco de Italia «reconocerá los sistemas de garantías, mediante la aprobación de sus estatutos, siempre que dichos sistemas no presenten características que puedan conducir a una distribución desigual de los riesgos de insolvencia en el sistema bancario» (72); 4) el artículo 96 ter, apartado 1, letra h), del TUB establece que el Banco de Italia «dictará disposiciones de aplicación de las normas que figuran en la […] sección [IV del TUB sobre los sistemas de garantía de depósitos]» (73).

(128) Además de estos poderes sobre el FITD conferidos al Banco de Italia a tenor del TUB, solo los bancos sujetos a administración extraordinaria pueden beneficiarse de las intervenciones de apoyo del FITD (74). Corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda, a propuesta del Banco de Italia, decidir mediante decreto someter o no a un banco a administración extraordinaria. En consecuencia, sobre la base de los estatutos del FITD, «el Fondo interviene […] en los casos de administración extraordinaria de los bancos asociados autorizados en Italia» (75). Solo el administrador extraordinario puede transmitir al FITD una demanda de intervención que deberá ser aprobada posteriormente por la junta general de accionistas del banco. En su calidad de funcionario público, el administrador extraordinario representa el interés público, es designado por el Banco de Italia y está sujeto a su supervisión. El Banco de Italia tiene la facultad de destituir o sustituir al administrador extraordinario (76) y de impartir instrucciones para imponer precauciones y restricciones especiales en la gestión del banco (77). Por lo tanto, un funcionario público sometido al control del Banco de Italia tiene la facultad de iniciar una medida de intervención del FITD.

(129) Por lo que se refiere a la facultad de autorizar la intervención de los sistemas de garantía de depósitos, la Comisión observa que el concepto de autorización corresponde a un acto administrativo anterior a la entrada en vigor de la medida que constituye su objeto. De lo contrario, el ejercicio de las competencias del Banco de Italia relativas a las intervenciones del FITD para garantizar la estabilidad del sistema financiero y la protección de los ahorradores estaría en entredicho. En la práctica, la autorización debe producirse en una fase en la que el FITD aún pueda revisar y modificar la medida propuesta si el Banco de Italia se opone a ella. No es posible considerar que dicha autorización puede adoptarse tras la decisión del FITD de intervenir (como han propuesto las autoridades italianas, el FITD, Tercas y BPB) (78). A este respecto, el hecho de que el Banco de Italia participe como observador en todas las reuniones del Consejo y del Comité de Gestión del FITD (79) es una circunstancia relevante (contrariamente a lo que sostienen las autoridades italianas, el FITD, Tercas y BPB), dado que cabe presumir que permite al Banco de Italia expresar en una fase temprana todas sus dudas sobre las intervenciones previstas (80).

(130) En resumen, las autoridades públicas tienen el poder de iniciar una intervención por propia iniciativa y, en virtud de su facultad de autorizar la intervención en cuanto al fondo, influyen en ella antes de que se decida su adopción. A nivel de procedimiento, esta influencia es aún mayor debido a la presencia de las autoridades públicas en todas las reuniones decisorias, en las que pueden expresar sus dudas. Sin embargo, y a pesar de que la autorización de la medida por el Banco de Italia debe, en principio, considerarse preventiva en vez de «sucesiva» (81), la Comisión recuerda que el control sucesivo también figura entre los indicios de imputabilidad contemplados en la sentencia Stardust Marine.

(131) Las autoridades públicas también han ejercido sus facultades por lo que se refiere a la adopción de las intervenciones de apoyo en cuestión: 1) los documentos transmitidos por Italia muestran que el Banco de Italia ha autorizado las intervenciones específicas en favor de Tercas para proteger los intereses de los depositantes y clientes a tenor del artículo 96 ter, apartado 1, letra d), del TUB (82). Por lo tanto, el Banco de Italia autorizó las intervenciones específicas del FITD en cuestión con relación a determinadas disposiciones nacionales de Derecho público; 2) las negociaciones entre el administrador extraordinario de Tercas y BPB se llevaron a cabo «en coordinación con el Banco de Italia» (83); 3) el Banco de Italia ha «invitado al Fondo» [es decir, al FITD] a alcanzar un «acuerdo equilibrado» con BPB por lo que se refiere a la cobertura del déficit patrimonial de Tercas teniendo en cuenta el posible impacto negativo de la liquidación de Tercas y de su filial Caripe (84).

(132) La Comisión llega a la conclusión de que, a diferencia del asunto Doux Élevage, en el que el Tribunal de Justicia estableció que los objetivos de la intervención habían sido íntegramente fijados por la organización, en el asunto que nos ocupa es seguro que los objetivos no han sido fijados íntegramente por el FITD. De hecho, se derivan estrechamente de su misión de servicio público en el sentido del TUB y, en sustancia, están sujetos al control de las autoridades públicas. La Comisión señala que el margen real del FITD de no proceder a la intervención no prejuzga su anterior conclusión sobre las intervenciones del FITD efectivamente ejecutadas.

(133) Además del control público sustancial evidenciado en el punto anterior, la Comisión debe hacer hincapié en el carácter obligatorio de las contribuciones a los fondos del FITD utilizados en las intervenciones.

(134) Tal como se explica en la sección 2.3, la afiliación al FITD es obligatoria para los bancos italianos (85). A este respecto, la referencia al Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (FGDCC) [véase el considerando (70)], destinada a subrayar el presunto carácter voluntario de la afiliación, es errónea en la medida en que, en el sentido del TUB (86), las cooperativas bancarias italianas deben instituir un sistema de garantía de depósitos específico en su propio ámbito: por consiguiente, las cooperativas de crédito no pueden afiliarse al FITD y, viceversa, los otros bancos no pueden afiliarse al FGDCC y deben afiliarse al FITD. Por lo tanto, la disposición estatutaria (87) que permite a los bancos asociados dejar de pertenecer al FITD, subrayada por las Partes en sus observaciones (véase el considerando 70, es una posibilidad meramente teórica e inviable, ya que no pueden afiliarse a ningún otro sistema de garantía de depósitos reconocido.

(135) Por otra parte, la decisión de proceder a una intervención de apoyo corresponde a los órganos directivos del FITD. Con independencia de sus intereses personales, los bancos asociados no pueden ni vetar esa decisión ni disociarse de la intervención (88), y están obligados a contribuir a la financiación de la ayuda aprobada. El hecho de que estos recursos no se registren en el presupuesto del FITD, sino en cuentas separadas, representa una mera formalidad, dado que es el FITD el que gestiona directamente estos recursos.

(136) Por ello, la Comisión concluye que la intervención es imputable al FITD y no a los bancos asociados, y que los recursos utilizados para llevar a cabo las intervenciones son recursos del FITD y no recursos pertenecientes a los bancos asociados.

(137) Por consiguiente, dado que tanto la afiliación al FITD como las contribuciones a las intervenciones de apoyo decididas por el FITD son obligatorias, la Comisión llega a la conclusión de que, en Italia, para los bancos distintos de las cooperativas de crédito constituye una obligación, con arreglo a la legislación italiana, contribuir a los costes de las intervenciones de apoyo del FITD. Los recursos utilizados para financiar estas intervenciones de apoyo están claramente fijados, gestionados y distribuidos de conformidad con la legislación u otro tipo de normas públicas y, por lo tanto, tienen carácter público.

(138) La Comisión concluye, por lo tanto, que en el asunto que nos ocupa, tanto en principio como en la práctica, las autoridades italianas ejercen un control constante sobre la conformidad del uso de los recursos del FITD con los objetivos de interés público, e influyen en la utilización de estos recursos por parte del FITD.

(139) En particular, teniendo en cuenta que las autoridades públicas tienen la facultad formal de solicitar la intervención y de aprobarla en cuanto al fondo por lo que respecta a su conformidad con el mandato público (considerando 126, la Comisión concluye que no es posible considerar que el papel del Banco de Italia se limita a un mero procedimiento de carácter puramente informativo, o a control formal de la validez y legalidad de la intervención (89).

(140) En particular, en el asunto Doux Élevage, el Tribunal de Justicia afirmaba que el carácter obligatorio de las contribuciones en ese caso no estaba subordinado a «la consecución de objetivos políticos concretos, fijados y definidos por las autoridades públicas». No obstante, las actividades del FITD están subordinadas a objetivos de interés público concretos, fijados y definidos por las autoridades públicas y sujetos a su control, y en particular a los objetivos de interés público relacionados con la protección de los depositantes.

(141) Dado que están sujetas al control del Banco de Italia, las medidas adoptadas en el asunto que nos ocupa también están controladas con relación a los objetivos del propio Banco de Italia, incluido el de mantener la estabilidad del sistema financiero. En este sentido, hay que recordar los siguientes aspectos: 1) la importancia del papel del Banco de Italia a la hora de garantizar la estabilidad del sistema bancario italiano y la protección de los ahorradores; 2) los amplios poderes del Banco de Italia para garantizar que el FITD tiene en cuenta tales disposiciones.

(142) Los elementos mencionados en los considerandos 127 a 131, a saber, una normativa en virtud de la cual la organización está sometida a un riguroso control y a una coordinación efectiva por parte del Banco de Italia para garantizar el cumplimiento de importantísimos objetivos de interés público, muestran que el FITD goza de un estatuto jurídico excepcional con respecto a los consorcios privados normales con arreglo a la legislación italiana y que, como se desprende de su mandato público, su finalidad va más allá, por ejemplo, de la del CIDEF (90), evaluada en la sentencia del asunto Doux Élevage. Ese estatuto jurídico excepcional es un indicio válido de imputabilidad en el ámbito de los criterios desarrollados en el asunto Stardust Marine.

(143) El contenido, el alcance y el objeto de las medidas son tales que los elementos anteriormente mencionados demuestran hasta qué punto es improbable que las autoridades públicas no participaran en su adopción. Dichas medidas no solo confirieron una ventaja competitiva a una empresa, sino que también impidieron su quiebra gracias al apoyo público prestado a través de las medidas 1, 2 y 3 descritas en el considerando 38 y adoptadas en defensa tanto de los depositantes como de la estabilidad del sistema bancario italiano.

(144) A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión considera que hay suficientes indicios de que la medida es imputable al Estado y se financió mediante fondos estatales.

(145) Según la Comisión, aun suponiendo que, considerados individualmente, algunos de los aspectos señalados por ella no bastaran por sí mismos para llegar a la conclusión de que las medidas son imputables al Estado, los considerandos 118 a 144 ponen de manifiesto que la serie de indicios analizados demuestra, de manera global, la imputabilidad al Estado de las intervenciones del FITD.

(146) Por lo que se refiere a las observaciones presentadas por Italia y las Partes interesadas con respecto a la decisión de la Comisión sobre las ayudas en favor del Banco di Sicilia y Sicilcassa, la Comisión recuerda, en primer lugar, que la existencia de una ayuda estatal es un concepto objetivo que no puede determinarse sobre la base de una supuesta práctica decisoria, aun si esta quedara demostrada. Por otra parte, la Comisión observa que, a diferencia de lo ocurrido en 1999, cuando se aprobaron las intervenciones de apoyo en favor de Tercas, la Comisión ya había establecido y publicado con todo detalle las condiciones que deben darse para que la ayuda proporcionada por un sistema de garantía de depósitos constituya ayuda estatal.

(147) Además, en el momento de la adopción de la Decisión relativa a Sicilcassa, la Comisión no había adaptado su propia evaluación de la imputabilidad a los criterios de los órganos jurisdiccionales de la Unión establecidos en la sentencia Stardust Marine y en la jurisprudencia posterior.

(148) Contrariamente a los argumentos aducidos por Italia y las Partes interesadas, la práctica decisoria de la Comisión por lo que se refiere a las intervenciones de los sistemas de garantía de depósitos (91) sirve muy bien para dar una indicación en cuanto a la naturaleza de ayuda estatal de la intervención del FITD. En vista de lo anterior, la decisión en el asunto Sicilcassa no constituye una razón para invocar la confianza legítima por parte de Italia y las Partes interesadas.

6.1.2. Ventaja selectiva con falseamiento de la competencia y efecto sobre el comercio entre Estados miembros

(149) Las intervenciones de apoyo ejecutadas por el FITD han conferido una ventaja selectiva a Tercas y, en particular, no han sido llevadas a cabo por el FITD en tanto que operador en una economía de mercado. Las medidas 1, 2 y 3, carentes de toda perspectiva o posibilidad de rendimiento, no son propias de un operador en una economía de mercado. Estas medidas demuestran que el FITD actuó en calidad de organismo que ejerce un mandato público más que como un operador en una economía de mercado (92). Estas intervenciones corresponden a la concesión de una ayuda que no prevé ni la aplicación de comisiones ni una retribución o rendimiento equivalente, cuyo efecto combinado fue el de evitar la salida del mercado de Tercas, contrariamente a lo que habría sucedido probablemente de no haber recibido ese apoyo, por lo que confirieron una ventaja selectiva a Tercas.

(150) De todos modos, aun admitiendo que las medidas en cuestión deberían evaluarse a la luz de la conducta de un operador en una economía de mercado enfrentado a una situación comparable, compete al Estado miembro de que se trate comunicar a la Comisión los datos objetivos y verificables que demuestren que su decisión se ha basado en una valoración económica anterior comparable a la de un operador privado racional en una situación similar, con el fin de determinar la futura rentabilidad de las medidas. En el asunto que nos ocupa, no le fue comunicada a la Comisión ninguna prueba de que el FITD hubiera solicitado un plan empresarial o un cálculo de la rentabilidad del capital invertido, pese a tratarse de requisitos fundamentales para cualquier operador privado llamado a adoptar una decisión de inversión.

(151) Italia y las Partes interesadas afirman que las medidas se ajustaban al principio del inversor en una economía de mercado (93), especialmente por el hecho de que la intervención permitió al FITD limitar los costes a los que se habría visto expuesto de lo contrario y, en particular, los costes que el FITD habría tenido que asumir para reembolsar a los depositantes en el marco de la liquidación forzosa de Tercas.

(152) Las Partes interesadas sostienen asimismo que las intervenciones del FITD son imputables a la autonomía privada de los bancos asociados.

(153) La Comisión considera que la intervención es claramente imputable al FITD, que está controlado por autoridades públicas (véase la evaluación que figura en los considerandos 134 a 136, y no a los bancos asociados. Cualquier comparación con las intervenciones efectuadas por el FITD antes de que los bancos asociados estuvieran jurídicamente obligados a participar es irrelevante, ya que actualmente los bancos asociados no pueden disociarse de ningún modo de la ejecución de determinadas intervenciones, como se indica en los considerandos 134 y 135. Esta situación se ve agravada por el mecanismo subyacente a las decisiones de intervención del FITD, tal como se describe en el considerando 36, que favorece a los grandes bancos (94), lo que se traduce en la posibilidad de adoptar decisiones de intervención en contra de la voluntad de la mayoría de los bancos asociados.

(154) Por lo tanto, los costes en cuestión se derivan de las obligaciones impuestas al FITD en su calidad de sistema de garantía de depósitos que opera sobre la base de un mandato público cuya finalidad es proteger a los depositantes. Ningún operador en una economía de mercado debe cumplir obligaciones derivadas de un mandato público, tales como la de reembolsar a los depositantes en caso de liquidación de Tercas. Según reiterada jurisprudencia, en la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado no pueden tenerse en cuenta este tipo de obligaciones, que se derivan de un mandato público (95).

(155) Así pues, sin tener en cuenta las obligaciones que se derivan del mandato público del FITD, la Comisión concluye que ninguna de las tres medidas examinadas habría sido adoptada por un operador en una economía de mercado. La falta de un plan empresarial o de toda perspectiva de rentabilidad es esencial para esta evaluación, y no puede sino reforzar esta conclusión.

(156) Por último, Tercas y BPB han afirmado que la contribución del FITD puede considerarse concomitante con la intervención de BPB en calidad de operador privado. A este respecto, la Comisión recuerda que una inversión concomitante de este tipo debe producirse en plena igualdad de condiciones para los inversores públicos y privados. Es evidente que no se cumplía este requisito. BPB adquirió la plena propiedad de Tercas, mientras que el FITD no obtuvo un rendimiento económico comparable para sus propias inversiones.

(157) Por las razones expuestas en los considerandos 149 a 156, las intervenciones del FITD en favor de Tercas confirieron a esta última una ventaja, en particular una contribución a fondo perdido destinada a cubrir su déficit patrimonial, una garantía no remunerada para algunas exposiciones de crédito frente a […] y una contribución a fondo perdido sujeta a determinadas condiciones, destinada a exonerar a Tercas de parte de sus deudas fiscales por impuestos sobre la renta aplicables en aquel momento. Todas estas medidas impidieron la salida del mercado de Tercas. Tercas no se habría beneficiado de tales medidas en condiciones normales de mercado.

(158) La Comisión cree que las intervenciones en cuestión son selectivas, ya que solo se refieren a Tercas. Estas intervenciones de apoyo solo están a disposición de los bancos en régimen de administración extraordinaria y únicamente después de considerar cada caso. Por ello, la Comisión considera que las medidas evaluadas en la presente Decisión iban dirigidas a Tercas con carácter específico y exclusivo, para evitar su salida del mercado, y que, por lo tanto, son selectivas.

(159) Por último, las ventajas concedidas a Tercas gracias a las intervenciones del FITD, evitando con ello la quiebra de ese banco y su salida del mercado, tienen por efecto un falseamiento de la competencia. Dado que Tercas compite con empresas extranjeras, ello afecta al comercio entre Estados miembros.

(160) Por lo que se refiere a la «medida 1», la subvención de 265 millones EUR se concedió en forma de una contribución a fondo perdido para cubrir un déficit patrimonial de Tercas sin ningún componente remunerativo. La Comisión considera que el elemento de ayuda se corresponde con el importe total de 265 millones EUR.

(161) Por lo que se refiere a la «medida 2», la garantía de 35 millones EUR se concedió por un período máximo de tres años para cubrir el riesgo de crédito asociado a determinadas exposiciones de Tercas frente a […]. De conformidad con la Comunicación de la Comisión sobre las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (96), el elemento de ayuda debería calcularse en función del equivalente bruto de subvención de la diferencia entre la comisión que el beneficiario habría pagado a un operador en una economía de mercado para obtener ese garantía y la comisión efectivamente pagada por la misma garantía durante el período en que se ha gozado del beneficio.

(162) La Comisión no dispone de información sobre la comisión que un operador en una economía de mercado habría pedido para garantizar la exposición crediticia frente a […] ni sobre la calidad crediticia de […]. No obstante, dado que, en aquel momento, la exposición no era dudosa, y el préstamo fue reembolsado dentro de plazo, y teniendo en cuenta los importes de ayuda —mucho más elevados— facilitados a través de las «medidas 1 y 3», la Comisión considera que es suficiente establecer el límite inferior para la estimación del importe de la ayuda.

(163) Este límite inferior puede establecerse tomando como referencia la media de los valores de las permutas de cobertura por impago (en lo sucesivo, «CDS», por credit default swap) (97) por un período de tres años en el momento en el que se conceda la ayuda para las principales empresas no financieras con intercambio activo de CDS. La media es de 53 puntos básicos (