Informe final correspondiente al primer ejercicio de evaluación - Asistencia judicial en materia penal(1)

(2001/C 216/02)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

El procedimiento de evaluación ha puesto de manifiesto que el mecanismo en sí mismo resulta útil y que durante su desarrollo se han llevado a cabo mejoras significativas, tanto de orden práctico como jurídico. Las autoridades de los Estados miembros cooperaron de manera plena y constructiva con los equipos de evaluación. La Unión Europea debería continuar empleando el mecanismo de evaluación mutua y garantizar que se utilice plenamente.

De las evaluaciones se han extraído dos conclusiones de carácter cuantitativo:

- el flujo de la asistencia judicial está aumentando. Todos los Estados miembros lo han señalado, y algunos han tenido que dotarse de medios adicionales o encontrar la forma de hacer frente a esta tendencia,

- la mayor parte del flujo de asistencia judicial afecta a la cooperación entre los Estados miembros de la Unión Europea (estimada entre el 75 % y el 95 %).

El ejercicio de evaluación ha dejado claro que, si bien la asistencia judicial no está exenta de defectos, las críticas habituales de que es lenta, ineficaz e impotente son exageradas; en general, no funciona tan mal como se cree. En el ámbito de la droga o de los delitos graves de Derecho común, la gran mayoría de los profesionales entrevistados considera que la asistencia judicial funciona de manera eficaz y satisfactoria. Por otra parte, las personas implicadas en ella son profesionales entregados y serios que intentan ayudar a las autoridades extranjeras de la mejor manera posible, a veces en condiciones materiales difíciles. Esta conclusión, aunque no invalida las críticas hacia el funcionamiento actual de la asistencia judicial, las atenúa.

Aun así, la asistencia judicial puede mejorarse en muchos ámbitos:

- el personal, los medios materiales y los recursos presupuestarios son insuficientes para hacer frente a las exigencias y deberían ajustarse mejor a las necesidades de hoy en día,

- el insuficiente conocimiento de lenguas sigue siendo un obstáculo para la mejora de la asistencia judicial y para la comunicación directa entre las autoridades judiciales; las necesidades de formación en este ámbito son considerables,

- el considerable peso de prácticas obsoletas y de complejidades inútiles en los trámites y las jerarquías, lo que ocasiona un retraso en la transmisión y ejecución de las solicitudes internacionales; la solución consistiría en simplificar los canales y racionalizar los procedimientos,

- la formación de especialistas en asistencia judicial resulta imperativa,

- la acumulación de normas internacionales y nacionales que deben aplicarse en el mismo caso provoca cierta complejidad jurídica; una formación básica en la materia dirigida a las personas que intervienen en la asistencia judicial es esencial,

- la aplicación de los convenios acusa importantes divergencias entre los Estados miembros; debería desarrollarse una mejor política en materia de directrices (independientemente de cuáles sean su procedimiento de adopción y su naturaleza jurídica),

- las solicitudes de asistencia judicial basada en infracciones que pueden tipificarse como infracciones fiscales plantean problemas; es deseable poner remedio a esta situación de cara al futuro,

- el tiempo que en ocasiones tardan en ratificarse los convenios no se halla justificado por razones puramente técnicas; es pues imprescindible acelerar las ratificaciones,

- la doble tipicidad sigue siendo un motivo potencial para rechazar las solicitudes si la medida pedida es coercitiva; la Unión Europea debería continuar debatiendo esta cuestión,

- los derechos de recurso no deberían poder ejercerse para provocar retrasos,

- la observancia de buenas prácticas debería desarrollarse cuidadosamente en los Estados miembros y ser supervisada por la Red judicial europea,

- las normas que rigen la prescripción en el Estado que recibe la solicitud deberían dejar de ser un obstáculo para la ejecución de esta última;

y, por último, a modo de enseñanza general que debe extraerse:

- la importancia concentración de la asistencia judicial en la propia Unión Europea debería incitar a potenciar el seguimiento de un planteamiento específico de la asistencia judicial entre los Estados miembros en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia, debido en particular a que es probable que esta característica pueda acentuarse cada vez más con la ampliación de la Unión Europea.

I. INTRODUCCIÓN

De conformidad con el apartado 5 del artículo 8 y el artículo 10 de la Acción común de 5 de diciembre de 1997(2), que establece un mecanismo de evaluación de la aplicación y ejecución a escala nacional de los compromisos internacionales en materia de lucha contra la delincuencia organizada, el presente informe trata de extraer conclusiones con respecto al primer ejercicio de evaluación, a fin de que el Consejo pueda tomar las decisiones que le incumben.

El primer ejercicio de evaluación abordó los retrasos en el funcionamiento del sistema de asistencia judicial y la ejecución de solicitudes urgentes de incautación de bienes.

El presente informe se basa en los informes de evaluación individuales, los informes intermedios y los debates de estos informes en el Grupo multidisciplinar. Su finalidad es no reproducir las recomendaciones individuales destinadas a los Estados miembros. Trata de poner de relieve las principales cuestiones concretadas durante el ejercicio de evaluación, identificar buenas prácticas, analizarlas y, en su caso, proponer medidas en forma de recomendaciones dirigidas ya sea a la Unión Europea, ya a los propios Estados miembros, en función del caso. Por supuesto, estas recomendaciones no revisten todas la misma importancia, aspecto este que debería tenerse en cuenta al estudiar el presente informe.

II. OBSERVACIONES GENERALES

Si bien los Estados miembros han recibido recomendaciones individuales en cada evaluación, los resultados globales de la evaluación de los sistemas de asistencia judicial en materia penal de los Estados miembros también revisten un gran interés para la Unión Europea. En particular, permiten evaluar si las dificultades registradas, e incluso las críticas a menudo severas de estos últimos años sobre la lentitud e ineficacia de esta forma de cooperación, se hallan justificadas y, de ser así, en qué medida.

Durante los últimos cinco a ocho años el tema de la asistencia judicial se ha debatido intensamente en la Unión Europea y sus Estados miembros. Las observaciones y críticas han partido de diversas fuentes y varían en función de si los que las formulan son personas con experiencia sobre el terreno o del mundo universitario. Este tema también ha venido recibiendo una atención cada vez mayor por parte de los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo.

En el Plan de acción de 28 de abril de 1997 para luchar contra la delincuencia organizada, adoptado por el Consejo Europeo en Amsterdam y que partía de la afirmación de que era necesario que la cooperación judicial se situara a un nivel comparable al de la cooperación policial, el Grupo de alto nivel abogaba por que se realizaran esfuerzos y buscaran soluciones a fin de facilitar la asistencia judicial, crear una Red judicial europea, promover la comunicación directa entre las autoridades judiciales y mejorar aquellas formas de cooperación que pudieran contribuir a luchar contra la delincuencia organizada. El Plan de acción también propuso la creación del mecanismo de evaluación mutua en el que se basa el presente informe.

La primera conclusión que debe extraerse de las quince evaluaciones es que, a pesar de que la asistencia judicial no tiene el nivel de perfección y fiabilidad esperada por muchos profesionales, no funciona tan mal como algunos pretenden. En el ámbito de la droga o de los delitos graves de Derecho común, la mayoría de los profesionales entrevistados considera que funciona más eficazmente de lo que se cree. Por ejemplo, las evaluaciones han dejado claro que la supuesta falta de comunicación directa entre dos autoridades judiciales no responde a la realidad. Si bien las autoridades centrales no han sido capaces en prácticamente ningún caso de proporcionar estadísticas respecto al flujo de la asistencia judicial al amparo del artículo 53 del Convenio de 1990 de aplicación del Acuerdo de Schengen de 1985 (en lo sucesivo "el Convenio de Schengen de 1990"), las evaluaciones indican que la comunicación directa entre las autoridades judiciales es práctica corriente, y que además va en aumento. Esta conclusión, si bien no invalida todas las críticas relativas al funcionamiento actual de la asistencia judicial, las atenúa. No obstante, y en aras de la exactitud, hay que decir que, aunque la asistencia judicial no funciona tan mal como se pretende, todavía existen ámbitos que plantean dificultades, como por ejemplo las cuestiones fiscales y ciertos tipos de delitos económicos.

En segundo lugar, las evaluaciones han demostrado que, incluso si las estadísticas no son totalmente fiables, la mayor parte de las solicitudes de asistencia judicial tienen lugar entre Estados miembros de la Unión Europea, en porcentajes situados entre el 75 % y el 95 %. Por otra parte, casi todas las peticiones restantes se refieren a Estados candidatos, que se adherirán tarde o temprano a la Unión. La conclusión que debe sacarse es que en este ámbito la Unión, en su actual o futura configuración, tiene una dimensión específica. Este hecho lleva, a su vez, a la conclusión de que vale la pena que la Unión cuente con sus propios instrumentos y continúe desarrollando prácticas que sean específicas del ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia. Este viraje ya ha comenzado con el Convenio relativo a la asistencia judicial en materia penal de 29 de mayo de 2000 entre los Estados miembros de la Unión Europea (en lo sucesivo "el Convenio de 2000"), que es complementario al Convenio de asistencia judicial en materia penal de 1959 del Consejo de Europa (en lo sucesivo "el Convenio Europeo de 1959"). En la actualidad, también se hallan en curso trabajos en el Grupo "Cooperación en materia penal", basados en una iniciativa francesa, con vistas a la elaboración de otro instrumento en este ámbito, centrado en la delincuencia económica. Este planteamiento merece tener continuidad y ser desarrollado.

La tercera conclusión se refiere a la aplicación de los instrumentos. Los expertos observaron que, cuarenta años después de su adopción, el Convenio de referencia -el Convenio Europeo de 1959- no se aplica de manera uniforme ni entre los Estados miembros, ni en un mismo Estado miembro. Se trata pues de un verdadero problema de coherencia que debe resolverse.

La cuarta conclusión trata de la complejidad añadida en torno a los problemas jurídicos como consecuencia de la existencia de prácticas obsoletas, actuaciones administrativas rutinarias y jerarquía burocrática. Es obvio que la mejora de la asistencia judicial presupone que se actualicen modos de funcionamiento heredados del pasado y que se introduzca mayor flexibilidad en la actuación.

La quinta conclusión general se refiere al empleo de lenguas. El hecho de que la gran mayoría de las autoridades judiciales sea incapaz de expresarse correctamente y jurídicamente en una lengua distinta de la suya limita considerablemente el alcance de las disposiciones sobre comunicación directa. Este obstáculo sólo se eliminará impartiendo más formación lingüística con continuidad en el tiempo.

La sexta, y última, conclusión se refiere al flujo de la asistencia judicial: está aumentando. Todos los Estados miembros han observado este aumento general, si bien su proporción varía en función del Estado y de las circunstancias, aunque de lo que no cabe duda es de la tendencia al alza en las solicitudes de asistencia judicial.

III. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS

a) Ratificación de convenios internacionales

Tal como se indicó en el cuestionario, que era la base para el ejercicio de evaluación, ésta se refiere a la asistencia judicial entre Estados miembros en el marco del Convenio Europeo de 1959 y de su Protocolo de 1978, el Tratado sobre Extradición y Asistencia Judicial en Materia Penal de 1962 del Benelux y su Protocolo de 1974, el Convenio de Schengen de 1990 y otros tratados o acuerdos pertinentes, como el Convenio relativo al blanqueo, seguimiento, embargo y decomiso de los productos del delito de 1990 (en lo sucesivo "el Convenio sobre blanqueo de dinero de 1990").

Si bien todos los Estados miembros de la Unión Europea han ratificado el Convenio Europeo de 1959, un Estado miembro todavía no ha ratificado el Protocolo de 1978 (por el que se facilita la asistencia judicial en materia fiscal), mientras que otro sólo lo ratificó en 2000. Catorce Estados miembros de la Unión han ratificado el Convenio sobre blanqueo de dinero de 1990. Al margen de estos casos específicos, los expertos observaron que la ratificación de convenios casi siempre lleva mucho tiempo (a menudo más de cinco años y a veces hasta veinte).

La Unión Europea ya ha expresado su preocupación con respecto al tiempo empleado en ratificar instrumentos. Así lo indicó en el plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada de 28 de abril de 1997 (recomendaciones 13 y 14), en el que había decidido que esta cuestión debería haber obtenido respuesta a finales de 1998. Así lo hizo de nuevo en la recomendación 27 del documento sobre "Prevención y control de la delincuencia organizada: estrategia de la Unión Europea para el comienzo del nuevo milenio"(3), en la que fijaba como fecha límite finales de 2001 y la calificaba de prioridad n° 1. El Convenio de 2000 invita a los Estados miembros a iniciar los procedimientos de ratificación del Convenio antes del 1 de enero de 2001.

Las evaluaciones han demostrado lo importante que es que no haya lagunas en el ámbito de los convenios de asistencia judicial, puesto que cualquier omisión en su ratificación puede impedir o atenuar la asistencia.

Recomendación 1: El Consejo insta a los Estados miembros a que presten una atención particular a la ratificación, en un plazo razonable y de conformidad con sus requisitos constitucionales, de los instrumentos internacionales que facilitan la asistencia judicial en materia penal. Debería prestarse especial atención a una pronta ratificación del Convenio de 2000. La Presidencia del Consejo debería escribir a sus homólogos, pidiéndoles que informen al Consejo antes del 1 de octubre de 2001 sobre las razones de la no ratificación de los convenios. Esos informes podrían servir de base para los debates en el Consejo bajo la Presidencia belga.

b) Prescripción

Las evaluaciones pusieron de manifiesto que en algunos Estados miembros, las autoridades judiciales no ejecutaron una solicitud al ponerse de manifiesto que los delitos en los que se fundaba habían prescrito con arreglo a su propia legislación. En una ley de 1999 sobre cooperación judicial internacional, un Estado miembro reafirmó el principio de que la cooperación no es posible si la acción penal ha prescrito, salvo que un convenio disponga expresamente lo contrario.

En el Convenio Europeo de 1959, el hecho de que el delito que origina la solicitud haya prescrito con arreglo a la legislación del Estado requerido no es un motivo explícito para la denegación. Tal es sin embargo el caso en el Convenio Europeo de Extradición de 1957. En este punto, los Estados miembros han dado un paso más. De conformidad con el Convenio relativo a la extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea de 1996, la extradición no puede denegarse por el motivo de que la acción haya prescrito con arreglo a la legislación del Estado miembro requerido. El sentido que tiene mantener este motivo de denegación en lo que respecta a la asistencia judicial debería cuestionarse.

Recomendación 2: El Consejo invita a los Estados miembros a revisar sus legislaciones y prácticas nacionales con vistas a asegurar que una solicitud de asistencia judicial procedente de otro Estado miembro no sea denegada únicamente porque el delito que motive la solicitud haya prescrito en el Estado miembro requerido.

c) Motivos de denegación

Las evaluaciones han revelado que, de los cuatro motivos de denegación enumerados en la letra b) del artículo 2 del Convenio Europeo de 1959, tres de ellos (soberanía, seguridad y orden público) se invocan raramente para denegar una solicitud de otro Estado miembro de la Unión. Diferente es el caso de los intereses esenciales. Por lo menos un Estado miembro hizo referencia a sus intereses esenciales como motivo para que las solicitudes relativas a un seguimiento o embargo en un banco fuesen controladas imperativamente por el Ministerio de Justicia antes de tomar medidas, aunque parece que esta práctica ha sido modificada en la reciente legislación como resultado de las evaluaciones.

En el estado actual de desarrollo de los instrumentos internacionales, una valoración realizada por el ejecutivo sobre la base de la letra b) del artículo 2 es una decisión unilateral con una dimensión indiscutiblemente política, puesto que se refiere a la protección de la soberanía de un Estado. Las evaluaciones, sin embargo, han demostrado que la asistencia se está desarrollando actualmente en un marco cada vez más judicial, tal como lo demuestra la comunicación directa entre autoridades judiciales de los Estados miembros establecida en el Convenio de Schengen de 1990 y en el Convenio de 2000, y tal como lo fomenta y facilita la Red judicial europea. Esta ambivalencia entre la valoración política y el examen por las autoridades judiciales se ha analizado en varias evaluaciones como una causa de retraso de la ejecución y una fuente de confusión en cuanto a la atribución de competencias entre los ministerios y las autoridades judiciales.

El proyecto de instrumento en el que está trabajando actualmente el Grupo "Cooperación en materia penal" incluye una propuesta para limitar la aplicación de la letra b) del artículo 2 del Convenio Europeo de 1959.

El Consejo observa que se está trabajando en el Grupo "Cooperación en materia penal" sobre los motivos de denegación. En tal contexto, se han presentado propuestas para limitar entre los Estados miembros la aplicación de los motivos de denegación previstos en la letra b) del artículo 2 del Convenio Europeo de 1959.

d) Seguimiento de cuentas bancarias

Un modo eficaz de combatir el delito, el embargo preventivo y, en su caso, el decomiso de bienes presupone la identificación y seguimiento previos de éstos últimos. En el curso de las evaluaciones se puso de manifiesto que varios Estados miembros sólo aceptarían una solicitud de asistencia judicial que implicase la aplicación de medidas provisionales cautelares y coercitivas en relación con bienes si estos últimos estuviesen totalmente identificados. Ahora bien, esta es precisamente la traba en la lucha contra el delito, ya que con frecuencia la identificación es incompleta. Sucede incluso que los bienes están sencilla y llanamente a nombre de un tercero. Los evaluadores observaron que los Estados miembros sólo destinaban un número limitado de medios al seguimiento de los bienes peor identificados, y algunos se negaban a emprender las investigaciones por considerar su ámbito demasiado amplio, describiéndolas como "operaciones de tanteo del terreno". Lo anterior se aplica principalmente a las cuentas bancarias. Los expertos observaron que los profesionales de algunos Estados miembros consideraban que tales solicitudes podrían ejecutarse eficazmente si, en vez de tener que pedir información a todas las entidades bancarias del país, el Estado miembro requerido llevase un registro centralizado de todas las cuentas bancarias. Por otra parte, ha de admitirse que algunos Estados miembros que no poseen un registro centralizado de todas las cuentas bancarias podrían tener dificultades para facilitar este tipo de información.

Los que trabajan en este ámbito saben que no es fácil identificar, detectar y designar una cuenta bancaria abierta en otro Estado miembro, pero con bastante frecuencia saben de su existencia aunque sin tener suficiente información precisa para localizar claramente el banco donde se abrió.

El proyecto de instrumento en el que está trabajando actualmente el Grupo "Cooperación en materia penal" incluye una propuesta relativa a la entrega, a petición de otro Estado miembro, de una lista de las cuentas bancarias a nombre de una persona natural o jurídica.

Recomendación 3: El Consejo observa con satisfacción que el Grupo "Cooperación en materia penal" está trabajando en el tema de un procedimiento acelerado para efectuar el seguimiento de cuentas bancarias de personas naturales o jurídicas, y solicita a este Grupo que busque soluciones satisfactorias en esta materia lo más rápidamente posible.

e) Infracciones fiscales

Las evaluaciones mostraron que la cuestión de las infracciones fiscales seguía siendo tan sensible que la asistencia judicial podía, sobre esta base, limitarse y retrasarse o, en el peor de los casos, denegarse.

Los expertos constataron que catorce Estados miembros habían ratificado el Protocolo adicional al Convenio Europeo de 1959, de 17 de marzo de 1978, mientras que un Estado miembro todavía no lo había hecho. Además, de los Estados miembros que habían ratificado el Protocolo, muchos de ellos mantenían exigencias relacionadas con la doble tipicidad, la proporcionalidad y la especialidad, la mayor parte de ellas expresadas a través de reservas y declaraciones al Protocolo.

Esta situación es todavía más lamentable en la medida en que ciertas actividades de la delincuencia organizada también tocan al ámbito fiscal, como es el caso del contrabando de tabaco. Sería deplorable que una medida de embargo preventivo de una cuenta bancaria en la que se hayan depositado los ingresos de este tipo de actividad no pudiera ejecutarse debido a que la solicitud se refiere a una infracción fiscal.

El proyecto de instrumento en el que está trabajando actualmente el Grupo "Cooperación en materia penal" incluye una disposición según la cual ninguna solicitud de asistencia judicial podrá denegarse invocando como motivo que la solicitud se refiere a una infracción fiscal.

El Consejo observa con satisfacción que el Grupo "Cooperación en materia penal" está trabajando con el fin de garantizar que las solicitudes de asistencia judicial no se denieguen invocando como motivo que la infracción es de naturaleza fiscal.

f) Doble tipicidad

Los expertos estudiaron sistemáticamente la cuestión de la doble tipicidad, que se invoca a veces como motivo para no responder a las solicitudes de asistencia judicial o, directamente, para no enviar una solicitud. Los expertos observaron que esa condición reviste formas diversas en los diferentes Estados miembros y se utiliza en grado diferente.

Los expertos observaron, no obstante, que:

- las evaluaciones no han llevado a la conclusión de que la doble tipicidad sea una restricción importante a la asistencia judicial, ya que en la mayoría de los casos las infracciones para las que se presentaban solicitudes eran infracciones graves sobre las que los Estados miembros tienen una legislación bastante similar (drogas, delitos con uso de fuerza, estafas, etc.),

- hay divergencia de opiniones sobre si la solicitud ocasiona problemas en la práctica y, en tal caso, en qué medida,

- las prácticas varían perceptiblemente de un país a otro, e incluso de un tribunal a otro,

- la simple existencia de este principio lleva a algunas autoridades judiciales a no expedir solicitudes porque saben por adelantado que su solicitud será rechazada.

Además de estas observaciones generales, pueden realizarse algunas observaciones más concretas.

La primera se refiere al hecho de que el propio concepto de doble tipicidad no es inmutable; cuando se conoce, casi siempre se enfoca de manera flexible, no como la exigencia de una correspondencia absoluta entre los elementos constitutivos del delito de acuerdo con el Derecho de los dos Estados, requirente y requerido, sino con frecuencia como simple cuestión de doble punibilidad, que es un enfoque más centrado en los hechos que en el derecho. La doble punibilidad consiste en interrogarse sobre la existencia en el Derecho del Estado requerido de una infracción de la misma naturaleza que permita el procesamiento, incluso si no se corresponde exactamente con la tipificación de la infracción que sirve de base a la solicitud.

La segunda observación consiste en que, a pesar de este enfoque variable, a menudo descrito como una valoración del caso concreto, la doble tipicidad sigue siendo en gran medida una condición de admisibilidad de la solicitud, que, a pesar de cumplirse en la mayoría de los casos, debe comprobarse en cada uno de ellos. Por consiguiente, no es sólo un obstáculo potencial para la asistencia, sino que también puede suponer un elemento dilatorio más en el procedimiento. Los expertos observaron asimismo que un Estado miembro considera que el requisito de la doble tipicidad se extiende hasta tomar en consideración las circunstancias atenuantes del delito que sirve de base a la solicitud. Ese planteamiento amplía considerablemente el alcance de los requisitos jurídicos y puede impedir que se preste la asistencia.

Una tercera observación se refiere al hecho de que, en muchos Estados miembros, la doble tipicidad se analiza de forma diferente en función de la persona encargada de la ejecución de la solicitud, lo que demuestra la incertidumbre en la que se deja a las autoridades requirentes. Así, en un Estado miembro se puso de manifiesto que un juez que ejecutaba solicitudes tenía una concepción mucho más estricta del requisito de la doble tipicidad que la autoridad central.

La cuarta observación es que el requisito de la doble tipicidad se analiza y aplica mucho más estrictamente si lo que se solicita es una medida coercitiva. El hecho es que el seguimiento y el embargo, medidas coercitivas por excelencia, son esenciales para la lucha contra la delincuencia organizada, tanto para obtener pruebas como para privar de sus bienes a los delincuentes internacionales más activos. Se ha observado, sin embargo, que un Estado miembro nunca aplica el principio de doble tipicidad frente a Estados miembros de la Unión, incluso en el caso de solicitudes de seguimiento y embargo.

La cuestión de la doble tipicidad debería ir perdiendo importancia a medida que se van armonizando en la Unión Europea los Derechos penales sustantivos, aunque una observación de las evaluaciones muestra que la doble tipicidad podría seguir siendo un obstáculo potencial para la asistencia, principalmente si se solicitan medidas coercitivas.

El proyecto de instrumento en el que está trabajando actualmente el Grupo "Cooperación en materia penal" incluye una propuesta sobre supresión del requisito de doble tipicidad en relación a las solicitudes de registro y de embargo.

Recomendación 4: El Consejo observa que la doble tipicidad sigue teniendo actualidad entre los Estados miembros y recomienda la continuación del debate sobre la cuestión.

g) Procedimiento

La compatibilidad entre la legislación procesal penal de los Estados miembros sigue siendo un tema delicado. El principio es que el Estado requerido aplica sus propias leyes al ejecutar la solicitud. A título ilustrativo, los evaluadores observaron que mientras que ciertas autoridades judiciales de un Estado miembro podían tolerar la presencia de un abogado defensor en la vista, otras autoridades judiciales del mismo Estado se negaban categóricamente a ello, invocando que sus leyes procesales penales no contemplaban esta posibilidad. Ciertos Estados miembros ya han introducido disposiciones en su normativa nacional en materia de cooperación internacional que regulan la posibilidad de aplicar el Derecho del Estado requirente, si así se solicita. El Convenio de 2000 incluye una disposición a tenor de la cual el Estado requerido observará los trámites y procedimientos indicados expresamente por el Estado miembro requirente siempre que dichos trámites y procedimientos no sean contrarios a los principios fundamentales del Derecho del Estado miembro requerido.

Todas las evaluaciones prestaron atención al procedimiento seguido internamente por las autoridades centrales y otras autoridades que participan en la ejecución de una solicitud de asistencia judicial. Los expertos descubrieron la existencia de prácticas burocráticas anticuadas, que no respondían a las crecientes necesidades resultantes de un aumento constante y significativo en el flujo de solicitudes. En varios Estados miembros el trabajo de los fiscales se ve entorpecido por una jerarquía burocrática que frena considerablemente el despacho de solicitudes de asistencia judicial, incluso cuando las leyes del Estado miembro autorizan a los fiscales a elaborar y despachar ellos mismos las solicitudes. Las evaluaciones han mostrado que los retrasos atribuibles a una tramitación innecesaria a través de los cauces jerárquicos podían ser de semanas o incluso meses.

Estas prácticas administrativas rutinarias no se ajustan a las disposiciones del Convenio de Schengen de 1990 y del Convenio de 2000. Un menor formalismo en la jerarquía y una mayor responsabilidad individual parecen resultar imprescindibles.

En varios de los Estados miembros evaluados, los lentos trámites burocráticos por los que pasan las solicitudes de la autoridad central al personal encargado de ejecutarlas llamaron la atención de los expertos. En la mayoría de los casos, la justificación de esta larga y lenta progresión es la necesidad de control. Sin embargo, se ha puesto de manifiesto que esta sucesión de filtros no garantizaba un verdadero control de la ejecución de las solicitudes. El control propiamente dicho tiene lugar cuando la solicitud llega a la autoridad central o al nivel de la autoridad judicial que la ejecuta. Para ahorrar un tiempo precioso, la responsabilidad del control en los casos referentes a la Unión Europea debería incumbir a una sola autoridad, que en la mayor parte de los Estados miembros sería la autoridad judicial que ejecuta la solicitud.

Varias solicitudes recibidas por un Estado miembro se refieren a la notificación o traslado de documentos y no a la obtención de pruebas en un proceso penal. Aunque la notificación o traslado de documentos pueda revestir gran importancia para el destinatario o la autoridad de expedición de los documentos, no exige la toma de medidas tan complejas por parte del Estado miembro requerido como otras solicitudes de asistencia judicial. Las evaluaciones pusieron de manifiesto que la notificación o el traslado de documentos y otras solicitudes de asistencia judicial recibían idéntico trato, aunque la notificación o traslado de documentos pudiera resolverse con menor formalidad y, por tanto, más rápidamente.

En este contexto debería señalarse que a los expertos les impresionó el enfoque informal que tenían ciertos Estados miembros de la cooperación judicial. Este enfoque es el resultado de un mínimo de formalismo y parece ser acertado. Desde la entrada en vigor del Convenio de Schengen de 1990, este enfoque informal va abriéndose camino entre las autoridades judiciales, aunque la situación todavía puede mejorarse.

El Consejo reitera su anterior recomendación de una pronta ratificación del Convenio de 2000, que prevé, en términos generales, el establecimiento de contactos directos y la notificación o el traslado directos de documentos. El Convenio también insta a las autoridades del Estado miembro requerido a aceptar un procedimiento incluso si no les es familiar. Esto, sin duda alguna, implicará que las dificultades generales debidas a la incompatibilidad entre las legislaciones procesales penales lleguen a ser menos importantes.

Recomendación 5: El Consejo insta a los Estados miembros a:

- racionalizar los procedimientos internos y el recorrido administrativo, así como eliminar trámites burocráticos entre las autoridades encargadas de la asistencia judicial mediante la fijación de líneas delimitadoras exactas y de funciones específicas, la simplificación de la función de la jerarquía y la atribución de responsabilidades a los funcionarios correspondientes. El objetivo es lograr un servicio flexible y dinámico; el enfoque informal desarrollado en algunos Estados miembros debería tomarse en consideración,

- velar por que una solicitud de medida específica de otro Estado miembro no se ejecute con menor eficacia que una medida en un procedimiento nacional.

h) VÕas de recursos

Aunque tengan raramente efecto suspensivo, los recursos ofrecidos por el Estado miembro requerido pueden frenar considerablemente la transmisión de los bienes incautados a las autoridades requirentes, retrasando de ese modo su análisis y utilización por la autoridad judicial requirente. Los evaluadores observaron, por ejemplo, que el sistema procesal de un Estado miembro ofrecía un derecho de recurso a cualquier persona que tuviese un interés en el asunto. Algunos demandados han explotado abusivamente esta vía con fines dilatorios; esta situación ha sido reconocida por el Estado miembro en cuestión, el cual ha modificado recientemente su legislación a fin de limitar tales abusos.

En otro Estado miembro un banco puede interponer recurso contra una resolución de embargo de cuenta; en otro, los recursos tienen efecto suspensivo. Si se da por sentado que los Estados miembros de la Unión Europea confían en los ordenamientos jurídicos respectivos y que la asistencia se concede en interés del Estado miembro requirente, habría que iniciar una reflexión sobre la limitación de las vías de recurso en el Estado miembro requerido o, por lo menos, sobre la eliminación de su efecto suspensivo; ello sin perder de vista la cuestión de los derechos fundamentales.

Recomendación 6: El Consejo insta a los Estados miembros a examinar su normativa procesal nacional a fin de evitar que las vías de recurso se utilicen con fines dilatorios.

i) Delitos financieros - Unidades especializadas

Las evaluaciones han mostrado que varios Estados miembros han creado unidades especiales o establecido procedimientos específicos a fin de aumentar la lucha contra la delincuencia financiera y mejorar el decomiso de los productos del delito. Tales unidades se componen de especialistas con experiencia en áreas y ámbitos diferentes, y en varios Estados miembros ha quedado demostrado que son un instrumento acertado en la lucha contra la delincuencia financiera.

Recomendación 7: El Consejo insta a los Estados miembros a que examinen sus estructuras en el ámbito de la investigación de delitos financieros con objeto de valerse de las mejores prácticas sobre modalidades de organización de otros Estados miembros, y consideren si es necesario reorganizar sus propias estructuras a fin de mejorar la cooperación entre los Estados miembros.

j) Transmisión de bienes incautados

En algunos Estados miembros, los bienes u objetos incautados en virtud de una resolución de un juez que actúa sobre la base de la solicitud de un tribunal requirente no se transmiten directamente. Con bastante frecuencia, la autoridad judicial debe examinar si todos los objetos y documentos incautados guardan verdadera relación con los delitos indicados en las solicitudes y, de ser necesario, retirar los que no se hallan relacionados.

De las evaluaciones se ha concluido que esta fase adicional en la transmisión de bienes relacionados con la ejecución de solicitudes es un requisito inútil, en el cual difícilmente podría verse una garantía adicional, y, por lo tanto, no es más que una causa de retraso. Por otra parte, esta diligencia procesal está prevista con frecuencia en leyes antiguas, aspecto este que reconocieron los Estados miembros afectados.

Esta cara del problema debe considerarse conjuntamente con las recomendaciones anteriores sobre la simplificación del procedimiento, la reducción del número de instancias que intervienen y la atribución de responsabilidades a la autoridad judicial que ejecuta las solicitudes, evitando así toda "sobreburocratización" de la asistencia.

Recomendación 8: El Consejo insta a los Estados miembros a simplificar el procedimiento de transmisión de bienes incautados al Estado miembro requirente mediante la supresión de múltiples controles.

k) Formularios uniformes y sistemas informatizados para la presentación de solicitudes

Varios expertos recomendaron a los Estados miembros que tomaran todas las iniciativas necesarias para mejorar la calidad de las solicitudes de asistencia judicial con el objeto de evitar una mala comprensión de las mismas y facilitar a largo plazo la asistencia judicial.

Los expertos quedaron impresionados por el desarrollo alcanzado en algunos Estados miembros por los sistemas informatizados que tratan las solicitudes de asistencia judicial, lo que podría ser, en particular, una forma de mejorar la calidad de las solicitudes presentadas. Especialmente en un Estado miembro se vio en la utilización de ordenadores una herramienta de gran utilidad para todos los que intervienen en la redacción de solicitudes.

Recomendación 9: El Consejo insta a la Red judicial europea a que continúe desarrollando un formulario uniforme para las solicitudes emitidas que facilite la asistencia y lo ponga a disposición lo antes posible. El Consejo recomienda asimismo a los Estados miembros que estudien el potencial existente en su propio país para un sistema informatizado aplicado a la redacción de solicitudes y que coordinen estos esfuerzos a nivel de la UniÆn Europea, si es posible mediante financiación comunitaria.

l) Buenas prácticas

El ejercicio de evaluación ya había comenzado varios meses antes que la Unión Europea adoptase la Acción común sobre buenas prácticas de asistencia judicial en materia penal. Esto no ha impedido a los evaluadores verificar la aplicación efectiva de las disposiciones de esta Acción común, siendo su conclusión que los 15 Estados miembros han realizado las declaraciones previstas en la Acción común de 29 de junio de 1998.

Es difícil comprobar si, en la práctica, las autoridades judiciales se preocupan actualmente de indicar en las solicitudes todos los números de teléfono y direcciones electrónicas que permiten establecer contacto directo y si se aplican otras buenas prácticas. Los Estados miembros deben prestar especial atención a la observancia de las buenas prácticas, debido a la gran ventaja que representa.

Recomendación 10: El Consejo invita a los Estados miembros a evaluar el respeto de las medidas establecidas en la Acción común sobre buenas prácticas de asistencia judicial en materia penal de 29 de junio de 1998. Los puntos de contacto de la Red judicial europea podrían colaborar notificando cualquier fallo detectado a sus propias autoridades judiciales o a sus homólogos de la Red.

m) Solicitudes urgentes

Las autoridades judiciales o los funcionarios de las autoridades centrales de varios Estados miembros se quejaron del abuso del calificativo de "urgentes", considerado como una forma de que las solicitudes se examinen lo más rápidamente posible. Con frecuencia, los motivos que llevaron a la autoridad requirente a calificar el caso de "urgente" no se explican, aunque del examen del expediente y del material no pudiera inferirse ningún motivo para ello.

A pesar de lo anterior, el Estado requerido, al no corresponderle valorar la conveniencia de las medidas solicitadas por el Estado requirente, casi siempre actúa en el plazo requerido.

Esa situación es insatisfactoria ya que ocasiona más retraso en la ejecución de las solicitudes que no se califican de urgentes y desacredita el empleo de esta calificación.

La Acción común sobre buenas prácticas de asistencia judicial en materia penal, de 29 de junio de 1988, incluye una obligación de que los Estados miembros expliquen las razones para la declaración de urgencia de una solicitud y de que no se declaren urgentes solicitudes de menor importancia.

El Consejo subraya la importancia de que se cumpla plenamente la Acción común de 29 de junio de 1998 mencionada en la recomendación 10, especialmente en lo referido a las solicitudes urgentes.

n) Directrices

Las evaluaciones han mostrado que en el territorio de un Estado miembro podían desarrollarse prácticas divergentes en cuanto a la ejecución de solicitudes recibidas. A modo de ejemplo, los expertos observaron que las normas nacionales eran objeto de interpretaciones diferentes.

Tales diferencias presentan grandes desventajas y dificultan además la obtención de una idea clara de la asistencia en el Estado miembro en cuestión. Una solución lógica consistiría en utilizar directrices que garanticen la existencia de enfoques y prácticas unificados. Por otra parte, la utilización de tales directrices es sin duda un modo simple de garantizar la difusión de buenas prácticas en materia de asistencia judicial.

Recomendación 11: El Consejo exhorta a los Estados miembros a dictar directrices a sus autoridades judiciales, por procedimientos acordes con sus tradiciones constitucionales, a fin de garantizar la difusión de prácticas homogéneas.

o) Función de la autoridad central

Según el apartado 1 del artículo 15 del Convenio Europeo de 1959, el modo normal de transmisión de solicitudes es entre Ministerios de Justicia. En la mayor parte de los Estados miembros, el Ministerio de Justicia se ha convertido en un punto central, que se hace cargo de la distribución y ejecución apropiadas de las solicitudes que se le envían. Las evaluaciones han revelado que el grado de control practicado por estos puntos centrales es variable: en algunos Estados miembros se limitan a garantizar la transmisión y recepción adecuadas de las solicitudes, mientras que en otros Estados miembros su participación en la ejecución de la solicitud es mayor.

Vista la evolución de la asistencia judicial que se perfila en los nuevos instrumentos internacionales, como el Convenio de Schengen de 1990 y el Convenio de 2000, las evaluaciones han confirmado que es necesario que la mayor parte de los Estados miembros reconsideren el concepto de una unidad central desarrollado en los Estados miembros e intenten aclarar el papel que tal unidad central debería desempeñar, en especial en relación con otros Estados miembros de la Unión Europea. En algunos Estados miembros ya se prescinde en la mayoría de las solicitudes de la autoridad central, y esta tendencia no puede más que continuar, si no aumentar, en los próximos años, en especial si se tiene en cuenta que las evaluaciones parecen indicar que entre el 75 y el 95 % de la totalidad de las solicitudes de asistencia judicial son de Estados miembros de la Unión Europea. Contra la tendencia a la descentralización debe ponderarse el hecho de que la limitación de las funciones de la autoridad central podría repercutir en la eficacia de la asistencia judicial con los países que no son Estados miembros. Las autoridades centrales podrían desempeñar asimismo un papel importante mediante su ayuda a los países candidatos en el proceso de desarrollo de la cooperación judicial en materia penal, así como en la relación con terceros países con los que la Unión Europea desea desarrollar relaciones de cooperación más estrechas. Mediante el fomento de una política activa de contactos directos entre las autoridades judiciales de los Estados miembros, se liberarán recursos de las autoridades centrales para la planificación, la formación, los casos más difíciles de asistencia judicial y coordinación central y las negociaciones internacionales.

Recomendación 12: El Consejo insta al Grupo de trabajo competente a debatir el papel de la autoridad central y la forma en que esta unidad central, a pesar de la tendencia hacia la descentralización, podría conservar una misión efectiva, así como a estudiar, ante la evolución de la situación, si existen funciones, como las de orientación y supervisión globales, para cuya realización las autoridades centrales sean las que están mejor situadas.

p) Red judicial europea

Las evaluaciones han confirmado que la Red judicial europea desempeña un papel cada vez más importante en la aceleración de la ejecución de solicitudes de asistencia judicial y como garante de una mejor cooperación entre investigadores, tanto a nivel judicial como ejecutivo. Los profesionales consideran la Red judicial europea como uno de los principales avances de la Unión Europea para garantizar una mejor cooperación judicial y una lucha más eficaz contra los delitos graves. También ha conducido a una comprensión mucho mejor de los sistemas respectivos.

No obstante, se ha observado en las evaluaciones que todavía hay que realizar esfuerzos importantes, tanto a nivel nacional como de la Unión Europea, y que es necesario dar a conocer la Red mejor a los profesionales.

Recomendación 13: El Consejo insta a los Estados miembros y a la Red judicial europea a dar a conocer mejor esta última a las autoridades judiciales de los Estados miembros y a recordarles las ventajas de una mayor utilización de los puntos de contacto de la Red, especialmente en casos urgentes.

Recomendación 14: El Consejo insta a los Estados miembros a dotar a los puntos de contacto de la Red judicial europea de todos los medios y formación necesarios, e insiste en que se aplique rápidamente la decisión del Consejo de proporcionar a los puntos de contacto instalaciones Intranet y servicios seguros de correo electrónico(4).

q) Comunicaciones directas

De acuerdo con el artículo 53 del Convenio de Schengen de 1990, las solicitudes de asistencia judicial pueden hacerse directamente entre las autoridades judiciales. En el Convenio de 2000, las comunicaciones directas son obligatorias, salvo algunas excepciones. Las evaluaciones han puesto de manifiesto que en la mayor parte de los Estados miembros la transmisión directa de solicitudes, incluso siendo factible, no se pone suficientemente en práctica. Las razones de esto difieren, aunque en general los profesionales del área operativa no parecen estar familiarizados con estos nuevos cauces. Las evaluaciones han mostrado que, en opinión de los profesionales de varios Estados miembros, las solicitudes que se tramitan a través de los ministerios o por otros cauces acusan retrasos significativos y que la transmisión directa de solicitudes mejora considerablemente la cooperación práctica.

Recomendación 15: Reiterando la necesidad de una pronta ratificación del Convenio de 2000, el Consejo insta a los Estados miembros a promover y respaldar la transmisión directa entre las autoridades judiciales de las solicitudes de asistencia judicial conforme a las disposiciones del Convenio. A este respecto, la puesta en práctica del Atlas judicial europeo será decisiva.

r) Llevanza de registros

En todas las evaluaciones, los expertos encontraron deficiencias en los Estados miembros en cuanto a la llevanza de registros y al control de solicitudes recibidas y presentadas. La mayoría de los Estados miembros no ha podido dar una idea clara de la situación real en cuanto a número de casos pendientes, casos concluidos, solicitudes enviadas y solicitudes recibidas, tiempo empleado en la ejecución de las solicitudes, etc. Las evaluaciones han mostrado que las solicitudes de asistencia judicial no siempre van seguidas de recordatorios automáticos ni de la notificación de la ejecución parcial o completa a las autoridades requirentes.

El registro y control de cifras no deberían justificarse por sí mismos, pero pueden verse como un método útil por el que un Estado miembro puede lograr un conocimiento completo del sistema que tiene en servicio y de lo que se le pide. No se trata únicamente de conocer el número de solicitudes que un país envía y recibe. Un mejor conocimiento de las cifras permite a un Estado miembro determinar si todas las partes de un sistema pueden hacer frente a lo que se les pide y garantizar una coordinación efectiva de los recursos.

Recomendación 16: El Consejo insta a los Estados miembros a que instalen y utilicen un sistema informatizado de registro que refleje mejor la situación real de la asistencia judicial y permita una mejor supervisión y seguimiento de cada caso.

s) Medios

Las evaluaciones han puesto de manifiesto que tanto las administraciones centrales como las autoridades judiciales tienen un problema general de medios y recursos. Hasta hace poco, el flujo de la asistencia judicial era limitado. Pero su aumento regular, directamente relacionado con una mayor movilidad y una ampliación del ámbito económico, ha provocado un desfase cada vez mayor entre los recursos y medios de antaño y las necesidades de hoy en día. Los expertos coinciden con esta observación sobre al aumento de los flujos.

De los Estados miembros evaluados, algunos se han visto obligados a reaccionar de manera enérgica para recuperar un retraso que se había convertido en estructural con el paso del tiempo. Si bien hay que aplaudir este esfuerzo, los expertos miran hacia el futuro y se interrogan sobre la necesidad, no sólo de recuperar el tiempo perdido, sino también de tomar medidas a fin de asegurar que los medios se adapten realmente a los fines perseguidos. La cuestión no puede seguir abordándose en términos puramente reactivos; se ha vuelto imperativo pensar y formular políticas de asistencia judicial con visión de futuro, que prevean en particular la asignación de los medios y recursos indispensables para una gestión fluida y eficaz en la materia. Este planteamiento es tanto más esencial cuanto que la gran delincuencia aumenta constantemente, lo que probablemente no hará mejorar la situación. A modo de ejemplo, los evaluadores constataron la insuficiencia de ordenadores, la utilización de programas informáticos anticuados que impedían un alto rendimiento, la escasa dotación de teléfonos celulares y ordenadores portátiles de los funcionarios encargados de estas cuestiones, etc. Por último, los locales se encontraban con frecuencia en mal estado y casi nunca eran adecuados.

Los evaluadores también se interesaron por los viajes al extranjero de los magistrados o funcionarios de policía con el objeto de supervisar y hacer un seguimiento de la ejecución de solicitudes. La constatación general fue la de una falta total de flexibilidad y de una restricción de recursos para misiones al extranjero debido a la amplia sospecha de que se haga "turismo administrativo". La falta de flexibilidad era principalmente atribuible al hecho de que la decisión final de autorizar una misión pasaba con frecuencia por todas las instancias jerárquicas, llegando incluso a veces hasta el ministro en persona. El tipo de investigaciones internacionales con que pueden encontrarse hoy en día las autoridades judiciales y policiales (tráfico transfronterizo de emigrantes, tráfico de drogas, etc.) exige una reacción rápida, incompatible con procedimientos burocráticos lentos. La restricción de medios muestra que los métodos empleados pertenecen a otra época. En la actualidad, hay que reconocer la necesidad de dotar a las autoridades de los medios para llevar a cabo sus actuaciones.

Todas las declaraciones realizadas por los que trabajan en este ámbito coinciden en un punto: las visitas al Estado requerido contribuyen a una ejecución rápida y oportuna de las solicitudes, especialmente si se trata de un registro o del interrogatorio de un testigo. Aunque no tuviera ningún derecho a actuar en el territorio visitado, la autoridad podría hacer que se formulasen preguntas basadas en su conocimiento del expediente; podría reaccionar, puesto que se encuentra en el terreno, y regresaría a su país con una copia de los elementos de prueba o de las declaraciones, cuyos originales seguirían la vía oficial, inevitablemente más larga.

Recomendación 17: El Consejo insta a los Estados miembros a que formulen una política de asistencia judicial con verdadera visión de futuro, que podría incluir una política dirigida a facilitar las misiones al extranjero de las autoridades judiciales y policiales en el ámbito de la asistencia judicial, y a que doten en consecuencia a los departamentos administrativos y a las autoridades judiciales competentes de los locales, medios y recursos que precisan.

t) Formación

Todas las evaluaciones destacaron la amplia necesidad de que se imparta formación inicial y continua, aspecto este directamente relacionado con el hecho de que la asistencia judicial evoluciona a lo largo del tiempo. Las necesidades principales en materia de formación son tres: formación destinada a poder comunicar gracias al dominio de lenguas, formación sobre instrumentos internacionales y nacionales aplicables, y formación sobre los sistemas judiciales de los demás Estados miembros.

La comunicación directa entre las autoridades judiciales implica a menudo un buen dominio de una o más lenguas, además de la lengua materna; de lo contrario, la comunicación directa estipulada en el Convenio de Schengen de 1990 y el Convenio de 2000 continuará siendo puramente teórica. La incapacidad para expresarse en una lengua distinta de la propia es un obstáculo importante para una asistencia flexible y rápida.

Las evaluaciones han mostrado que en el marco de la ejecución o aplicación de la asistencia judicial son susceptibles de ser aplicados varios convenios y otros instrumentos reguladores internacionales, así como una serie de instrumentos nacionales. Es por lo tanto fundamental que los Estados miembros aceleren y hagan mayor hincapié en la formación básica y especializada de los magistrados, para que estén en condiciones de desarrollar la asistencia judicial de conformidad con los instrumentos internacionales y nacionales en vigor. De lo contrario, los instrumentos internacionales negociados y las nuevas leyes adoptadas por los Estados miembros seguirán siendo en gran medida letra muerta.

La formación como aspecto fundamental debería completar el papel que deben desempeñar a este respecto los puntos de contacto de la Red judicial europea consistente en facilitar información a las autoridades judiciales que la solicitan sobre los instrumentos más apropiados para obtener las medidas solicitadas en el Estado requerido.

Se ha puesto de manifiesto asimismo que el conocimiento de los sistemas jurídicos e institucionales de otros Estados miembros es necesario para comprender los requisitos de los diferentes sistemas. Tal conocimiento presentaría dos ventajas: la no presentación de solicitudes insustanciales, condenadas a fracasar, y la posibilidad de eludir obstáculos gracias a una presentación adecuada y selectiva de las mismas.

Recomendación 18: El Consejo insta a los Estados miembros a:

- promover y ampliar, desde el momento de la selección del personal y, con posterioridad, durante su carrera profesional, una formación inicial y continua con el fin de que adquiera y mantenga, como mínimo, y mejore, ulteriormente, el conocimiento y el dominio de por lo menos una lengua además de la materna. Este requisito podría aplicarse a las autoridades policiales, judiciales y administrativas que trabajan en el ámbito de la asistencia judicial,

- acelerar, ampliar y actualizar la formación inicial y continua de fiscales y jueces a fin de asegurarse de que las autoridades judiciales poseen las cualificaciones mínimas necesarias para desarrollar la asistencia judicial activa y pasiva. Debería incentivarse una formación especializada de los fiscales y jueces que más intervienen en este ámbito,

- fomentar y promover la formación inicial y continua a fin de divulgar los sistemas jurídicos, judiciales e institucionales de los demás Estados miembros y mejorar el conocimiento de los mismos. Deberían respaldarse las iniciativas tomadas por ciertos Estados miembros en este ámbito y también en el marco de las conferencias Eurojustice; la iniciativa de Francia relativa a una Red europea de formación judicial podría, una vez adoptada, contribuir a favorecer este proceso.

u) Especialización

En varios de los Estados miembros visitados y evaluados, les llamó la atención a los expertos la existencia de organismos concebidos específicamente para mejorar la asistencia judicial, la coordinación de las actuaciones de los diferentes fiscales responsables de un asunto concreto y, en su caso, la coordinación con autoridades judiciales extranjeras, por ejemplo: magistrado nacional, fiscal nacional, magistrado de enlace, dirección nacional antimafia, mientras que en ciertos Estados miembros la Red judicial europea desempeña un papel similar. Todos estos organismos, y se supone que Eurojust, una vez creado, representan una especialización de facto en materia de cooperación internacional a través de un número limitado de magistrados. Esta especialización presenta numerosas ventajas en términos de eficacia y de formación limitada a un círculo selecto de funcionarios.

Recomendación 19: El Consejo insta a los Estados miembros a que estudien la posibilidad de contar con personal de la carrera judicial y administrativa especializado en la gestión de la asistencia judicial en materia penal. En ese contexto debería estudiarse la posibilidad de contar con un programa de financiación específico de la Unión, al amparo del título VI, que dé cobertura a estas necesidades. Un programa de estas características podría, por ejemplo, ocuparse de la formación en materia de asistencia judicial.

IV. LOS INFORMES

La información práctica contenida en los quince informes redactados por los expertos constituye un cúmulo incomparable de datos sobre los sistemas institucionales, judiciales y jurídicos de los Estados miembros. Sería de lamentar que la Unión y los Estados miembros no se beneficiasen de este conjunto de información teórica y práctica, que podría ponerse a disposición de las autoridades centrales, judiciales, fiscales y policiales de los Estados miembros, de la Red judicial europea, de Eurojust (Unidad provisional y con posterioridad definitiva), de la Oficina Europea de Policía (Europol), de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y de la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol), a fin de facilitar la ejecución diaria de sus tareas de asistencia judicial, cooperación y coordinación en materia penal.

Recomendación 20: El Consejo solicita a la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea y a la Red judicial europea que pongan a disposición en formato electrónico (por ejemplo en CD-ROM o en el sitio Internet de la Red judicial europea) la información que figura en los informes de evaluación.

V. SEGUIMIENTO DE LAS EVALUACIONES

Al redactar cada uno de los quince informes, los expertos dirigieron recomendaciones precisas a los Estados miembros, invitándolos a corregir, reformar o modificar aspectos concretos de sus sistemas de asistencia judicial.

El interés del sistema de evaluaciones realizadas por personas con funciones homólogas radica, en gran medida, en el propio proceso y en el incentivo que supone tomar en consideración las observaciones. Teniendo esto presente, debería preverse un seguimiento de las evaluaciones mediante una solicitud enviada a las autoridades del Estado miembro de que se trate con el objeto de que éstas describan las medidas tomadas desde la evaluación a fin de solucionar los problemas señalados por los expertos, o expongan las razones de su inactividad.

A medida que iban realizándose las evaluaciones, los expertos observaban que los Estados miembros tomaban medidas a fin de reformar su sistema de asistencia judicial, modificar su legislación o adoptar directamente una normativa más pormenorizada, compensar el atraso estructural, etc., realizando en ocasiones importantes esfuerzos para ponerse al día. Sería conveniente mantener este impulso, lo que podría lograrse mediante un seguimiento de las evaluaciones.

Recomendación 21: El Consejo solicita a la Presidencia que redacte una carta basada en las conclusiones del informe de evaluación sobre cada Estado miembro y que la remita a los Estados miembros de acuerdo con un calendario que refleje el orden inicial de las evaluaciones; a continuación, cada Estado tendría que dar a conocer las medidas institucionales, jurídicas, prácticas, administrativas y logísticas adoptadas o que adoptará en respuesta a las recomendaciones que le fueron dirigidas. El resultado podría transmitirse seguidamente al Consejo mediante un informe de la Presidencia.

VI. AMPLIACIÓN DE LAS EVALUACIONES A LOS PAÍSES CANDIDATOS

La Acción común de 5 de diciembre de 1997, que sirvió de base jurídica para las evaluaciones, ha pasado a ser parte actualmente del acervo de la Unión. Sin embargo, los Estados candidatos a la adhesión todavía no se han beneficiado de ella.

Vistos el volumen y la pertinencia de la información, tanto jurídica como práctica, recopilada sobre la asistencia judicial internacional durante el primer ejercicio de evaluación, y habida cuenta de las disposiciones del Pacto de preadhesión establecidas en el texto aprobado por el Consejo el 28 de mayo de 1998(5), parecería conveniente hacer extensivo ahora este procedimiento a los países candidatos. Dar ahora este paso será fácil gracias a la experiencia acumulada. Por otra parte, debería subrayarse que en su reunión de 24 de mayo de 2000, el Grupo multidisciplinar, en su formación como grupo de expertos sobre el Pacto de preadhesión, se refirió a esta posibilidad de ampliar la Acción común del 5 de diciembre de 1997. No obstante, no se ha adoptado formalmente ninguna decisión. En cualquier caso, será fundamental, ante todo, evaluar el coste de la ampliación de este procedimiento, que necesariamente se beneficiaría de los recursos de la Secretaría General del Consejo, con el apoyo de expertos nacionales.

Recomendación 22: El Consejo insta al Grupo de trabajo competente a que haga extensivo el mecanismo de evaluación de la asistencia judicial internacional a los Estados candidatos a la adhesión.

VII. EL MECANISMO DE EVALUACIÓN

El artículo 10 de la Acción común de 5 de diciembre de 1997, que es la base para las evaluaciones, insta al Consejo a examinar las modalidades y el ámbito de aplicación del mecanismo y a adaptar, en caso necesario, la Acción común.

A lo largo de este primer ejercicio de evaluación, el mecanismo utilizado ha resultado totalmente satisfactorio. Sus disposiciones no plantearon ninguna dificultad particular y el procedimiento se desarrolló sin ninguna complicación. Con ocasión del primer informe intermedio, el Grupo multidisciplinar mantuvo un debate con el objeto de solucionar algunas ambigüedades en la interpretación de algunos pormenores. El procedimiento está consolidado en la actualidad y el segundo ejercicio sobre las fuerzas y cuerpos de seguridad y su lucha contra la droga que se halla en curso está resultando satisfactorio. Por otra parte, el Grupo multidisciplinar ya ha decidido dedicar un tercer ejercicio de evaluación a la extradición e iniciar los trabajos antes del 1 de julio de 2001(6).

Cabe también observar que, si bien la naturaleza confidencial del procedimiento ha retrasado la traducción, ello no ha sido un obstáculo insuperable y sí un factor importante que ha inspirado confianza en los Estados miembros; todos ellos aceptaron, tras el debate, retirar el requisito de la confidencialidad. En lo que respecta a la segunda ronda de evaluaciones, se está utilizando un procedimiento "restringido", en lugar de confidencial. Este procedimiento simplifica el tratamiento administrativo de las evaluaciones, sin perder la confianza que inspira el mecanismo de evaluación.

VIII. CONCLUSIÓN

A modo de conclusión, si bien es cierto que el procedimiento de evaluación resulta imperativo y es exigente en cuanto a medios, lo que para los Estados miembros resulta a veces difícil, sus críticas son muy útiles, por provenir de personas con funciones homólogas, y en cierta medida irremplazables. El primer ejercicio ha demostrado que este instrumento funciona bien.

Sobre la base de un informe que la Presidencia presentará antes de finales de 2003, el Consejo debería tomar nota de los avances registrados como consecuencia de la aplicación de las recomendaciones consignadas en el presente informe.

(1) Aprobado por el Consejo el 28 de majo de 2001.

(2) Apartado 5 del artículo 8: "Al término de un ejercicio completo de evaluación, el Consejo adoptará las medidas adecuadas.".

Artículo 10: "A más tardar al final del primer ejercicio de evaluación de todos los Estados miembros, el Consejo examinará las modalidades y el ámbito de aplicación del mecanismo y adaptará, en caso necesario, la presente Acción común.".

(3) DO C 124 de 3.5.2000, p. 1.

(4) El 11 de enero de 2001 se tomó la decisión de poner en marcha el proyecto piloto referente a la Red privada virtual a fin de que ésta sea operativa en agosto de 2001.

(5) Pacto de preadhesión para luchar contra la delincuencia organizada entre los Estados miembros de la Unión Europea y los países candidatos de Europa Central y Oriental y Chipre (DO C 220 de 15.7.1998, p. 1).

(6) Recomendación 28 del documento "Prevención y control de la delincuencia organizada - Estrategia de la Unión Europea para el comienzo del nuevo milenio" (DO C 124 de 3.5.2000, p. 1).