ÍNDICE

Apartados

Introducción 0.1 - 0.10

Capítulo primero 1.1 - 1.21

Objetivos y medios del esfuerzo comunitario en materia de medio ambiente 1.1 - 1.21

La individualización de los gastos 1.1 - 1.6

Los programas de acción en favor del medio ambiente 1.7 - 1.9

La coordinación de las intervenciones y el papel del coordinador 1.10 - 1.15

La consideración del impacto medioambiental en la acción de los fondos estructurales 1.16 - 1.18

La financiación de proyectos y la financiación de programas 1.19 - 1.21

Capítulo segundo 2.1 - 2.27

Gestión de los créditos específicos previstos para el medio ambiente 2.1 - 2.27

Los créditos de medio ambiente y los créditos de investigación 2.1 - 2.5

Atribución y conclusión de los contratos 2.6 - 2.9

El control financiero de los contratos 2.10 - 2.14

La concesión de subvenciones de funcionamiento 2.15 - 2.17

Los resultados de los proyectos: su explotación y el principio de la acción preventiva 2.18 - 2.22

La creación de bancos de datos 2.23 - 2.27

Capítulo tercero 3.1 - 3.28

Los instrumentos financieros estructurales y el medio ambiente 3.1 - 3.28

Evolución de los procedimientos 3.1 - 3.5

Contenido de los programas 3.6 - 3.12

La relación entre las inversiones y la protección del medio ambiente 3.13 - 3.20

Riesgos de consecuencias negativas para el medio ambiente de otros proyectos de inversión 3.21 - 3.28

Capítulo cuarto 4.1 - 4.13

Protección de la calidad del medio ambiente 4.1 - 4.13

Examen de algunas unidades de locales de vigilancia 4.1 - 4.5

Aspecto preventivo y principio de «el que contamina, paga» 4.6 - 4.8

Aplicación de las directivas relacionadas con el medio ambiente 4.9 - 4.13

Conclusiones y recomendaciones 5.1 - 5.8

Página

Respuestas de la Comisión 20

INFORME ESPECIAL No 3/92 sobre el medio ambiente al que se adjuntan las respuestas de la Comisión (92/C 245/01)

INTRODUCCIÓN

0.1. La protección del medio ambiente, que se ha convertido progresivamente en un aspecto esencial de la actividad comunitaria, fue tratada por primera vez en el debate institucional de los Jefes de Estado y de Gobierno que tuvo lugar en París en 1972.

0.2. Al primer programa de acción en este ámbito, aprobado en 1973 y que estuvo vigente en el período 1974-1976(1)

le han sucedido otros tres programas plurianuales, en 1977(2)

, 1983(3)

y 1987(4)

. El presupuesto de 1975 fue el primero en el que los créditos para acciones comunitarias de protección del medio ambiente aparecieron en secciones específicas de la nomenclatura presupuestaria de las Comunidades(5)

. En 1981, los servicios de la Comisión encargados del medio ambiente y la protección de los consumidores pasaron a formar una Dirección General.

0.3. En 1983, el Consejo Europeo, en su reunión de Stuttgart, subrayó la urgente necesidad de acelerar y reforzar la acción llevada a cabo en los ámbitos nacional, comunitario e internacional a fin de luchar contra la contaminación del medio ambiente(6)

.

0.4. El Acta Única Europea de febrero de 1986, que entró en vigor el 1 de julio de 1987(7)

introdujo en el Tratado CEE los artículos 130 R a 130 T relativos al medio ambiente. Dichos artículos indican que la acción de la Comunidad en este ámbito tiene como objetivo conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, de contribuir a la protección de la salud de las personas y de garantizar una utilización prudente y racional de los recursos naturales. Precisan asimismo que la acción comunitaria se basará en los principios

- de acción preventiva,

- de corrección, preferentemente en la fuente misma, de los ataques al medio ambiente,

- de quien contamina, paga.

0.5. Los mismos artículos subrayan que las exigencias de protección del medio ambiente han de ser un componente de las demás políticas de la Comunidad. Especifican, conforme al principio de subsidiariedad, que la Comunidad actuará, en los asuntos de medio ambiente, en la medida en que los objetivos contemplados en el apartado 1 puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los Estados miembros considerados aisladamente. Sin perjuicio de determinadas medidas de carácter comunitario, los Estados miembros asumirán la financiación y la ejecución de medidas de protección reforzadas compatibles con el Tratado.

0.6. Otras disposiciones del Acta Única Europea (artículo 18 que añade el nuevo artículo 100 A) establecen que, en sus propuestas en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, la Comisión buscará en un nivel de protección elevado.

0.7. La reforma de los fondos estructurales, realizada también en aplicación del Acta Única Europea (artículo 23 que añade el nuevo artículo 130D) ha servido, por otra parte, a reservar un lugar más relevante, en su gestión, al interés por el medio ambiente.

0.8. El Consejo Europeo de Dublín aprobó en junio de 1990 una declaración de alcance general sobre los imperativos del medio ambiente. Considerando que el entorno natural que forma el sistema que sustenta la vida en nuestro planeta se encuentra en grave peligro, el Consejo de Europa se comprometió a intensificar los esfuerzos para protegerlo y mejorarlo. Expresó asimismo su deseo de que la acción emprendida por la Comunidad y sus Estados miembros se desarrolle sobre una base coordinada y sobre los principios de un desarrollo duradero y una actuación preventiva(8)

.

0.9. El Tratado de Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, refuerza de nuevo el objetivo comunitario de protección del medio ambiente y establece en especial un fondo de cohesión para cuatro Estados miembros en el ámbito de los transportes y el medio ambiente. Otras iniciativas en curso conciernen a la creación de una Agencia Europea(9)

así como la de un instrumento financiero (LIFE), decidida por el Consejo los días 12 y 13 de diciembre de 1991(10)

.

0.10. El presente informe especial ha sido preparado en respuesta a una resolución del Parlamento Europeo de 3 de abril de 1990 sobre las observaciones que integran la decisión por la que se concede el descargo de la ejecución del presupuesto general del ejercicio 1988(11)

. Este informe es el resultado de controles efectuados por el Tribunal en la Comisión y en seis Estados miembros (Alemania, Grecia, España, Italia, Países Bajos y Reino Unido). Su contenido está dividido en cuatro capítulos que tratan sucesivamente de los objetivos y medios del esfuerzo comunitario en favor del medio ambiente, de la gestión de los créditos específicos dedicados a este ámbito, de la relación entre los instrumentos estructurales y el medio ambiente, así como de la puesta en práctica de las directivas medioambientales. Sin embargo, el informe no aborda los aspectos relacionados con la Política Agrícola Común ni los referentes a las relaciones exteriores de la Comunidad.

CAPÍTULO PRIMERO

Objetivos y medios del esfuerzo comunitario en materia de medio ambiente

La individualización de los gastos

1.1. Los gastos comunitarios de medio ambiente están repartidos en diversos créditos presupuestarios y otros instrumentos. El Consejo Europeo de Dublín, de junio de 1990, invitó a la Comisión a revisar el nivel global de los recursos presupuestarios que se dedican a la política comunitaria del medio ambiente, que actualmente están diseminados en una serie de mecanismos financieros diferentes, y a presentar un informe al Consejo lo antes posible.

1.2. La Comisión presentó en enero de 1991 como anexo a su proposición de reglamento del Consejo un análisis relativamente detallado sobre la creación de un instrumento financiero en favor del medio ambiente. Este análisis ha llevado a la Comisión a estimar que, a partir de 1989, los gastos de medio ambiente deberían elevarse globalmente a una media anual de aproximadamente 650 Mio ECU, frente a los aproximadamente 135 Mio ECU de los ejercicios anteriores.

1.3. Se trata sin embargo de una evaluación cuyos resultados han de considerarse con precaución, dado que los criterios de su elaboración están mal definidos y son poco controlables, en especial por lo que respecta a los fondos estructurales y la investigación. Las evaluaciones efectuadas no son siempre el resultado de cálculos precisos, por lo que no existe documentación sistemática de referencia. Por otra parte, numerosas acciones, por ejemplo en los programas operativos de los fondos estructurales, están clasificados bajo títulos no homogéneos que afectan simultáneamente a varios sectores, tal como el turismo y el medio ambiente. Es delicado en estas circunstancias determinar a priori cuál será, en fase de realización, la parte de uno u otro de estos sectores y en qué medida los efectos se podrán sumar o por el contrario correrán el riesgo de entrar en conflicto.

1.4. Pese a estas reservas, el Tribunal de Cuentas se ha esforzado por actualizar el análisis de la Comisión, para tener en cuenta especialmente los datos presupuestarios de 1991, los nuevos programas o informaciones más precisas que se refieren a los períodos que deben considerarse para las diversas estimaciones. Los resultados de esta actualización figuran en el cuadro 1, mientras que el cuadro 2 proporciona un desglose por Estado miembro y por fondo de las contribuciones contenidas en los marcos comunitarios de apoyo de los fondos estructurales y relativas al medio ambiente.

Cuadro 1 - Valoración de los gastos comunitarios de medio ambiente previstos en 1991

(en Mio ECU)

Período Duracíon (años) Importe total Media anual

Título «Medio Ambiente» del Presupuesto y gastos de apoyo y sostenimiento 1991 1 109,0 109,0

Investigación relacionada con el medio ambiente:

- Programa específicio de investigación 6.91-12.94 3.5 261,4 74,7

-Programa plurianual del CCI 1992-1994 3 148,5 49,5

Fondos estructurales:

-Marcos comunitarios de apoyo: 2 539,1 573,4

- Objetivo 1 1989-1993 5 1 780,6 356,1

-Objetivo 2 1989-1991 3 492,1 164,0

-Objetivo 5b 1989-1993 5 266,4 53,3

-ENVIREG 1991-1993 3 500,0 166,7

-Objetivo 5a 1989-1993 5 39,0 7,8

Bosques (artículos B2-515 y B8-255 del Presupuesto) 1991 1 20,0 20,0

Presupuesto operativo CECA 1991 1 30,0 30,0

3 647,0 1 031,1

Cuadro 2 - Valoración de los créditos de medio ambiente en los marcos comunitarios de apoyo de los fondos estructurales (1989/1993) (*)

(Mio ECU)

Estados miembros FEDER FSE FEOGA OTROS TOTAL

MCA Medio Ambiente % MCA Medio Ambiente % MCA Medio Ambiente % MCA Medio Ambiente % MCA Medio Ambiente %

Bélgica 137,29 11,72 9 % 43,67 0,19 0 % 11,54 0,00 0 % 0,00 0,00 192,50 11,91 6 %

Dinamarca 25,90 5,30 20 % 13,70 0,00 0 % 4,50 0,00 0 % 0,00 0,00 44,10 5,30 12 %

Alemania 443,82 91,35 21 % 179,70 40,04 22 % 181,77 60,89 34 % 0,00 0,00 805,29 192,28 24 %

Grecia 3 662,00 202,00 6 % 1 728,00 0,00 0 % 1 277,00 0,00 0 % 526,24 0,00 7 193,24 202,00 3 %

España 6 780,10 663,76 10 % 2 546,00 5,45 0 % 1 416,90 170,35 12 % 0,00 0,00 10 743,00 839,56 8 %

Francia 1 181,86 193,79 16 % 612,62 2,45 0 % 609,02 52,34 9 % 7,90 0,00 0 % 2 411,40 248,58 10 %

Irlanda 1 646,00 114,50 7 % 1 372,00 0,00 0 % 654,00 113,50 17 % 0,00 0,00 3 672,00 228,00 6 %

Italia 5 236,40 537,33 10 % 1 814,70 39,59 2 % 985,90 102,23 10 % 140,00 8,00 6 % 8 177,00 687,15 8 %

Luxemburgo 7,90 0,00 0 % 0,18 0,00 0 % 1,42 0,00 0 % 0,00 0,00 9,50 0,00 0 %

Países Bajos 71,66 0,00 0 % 33,94 0,00 0 % 12,50 0,00 0 % 0,00 0,00 118,10 0,00 0 %

Portugal 3 757,00 0,00 0 % 2 028,00 0,00 0 % 1 173,00 0,00 0 % 410,00 0,00 0 % 7 368,00 0,00 0 %

Reino Unido 1 655,40 114,76 7 % 621,70 9,53 2 % 154,90 0,00 0 % 0,00 0,00 2 432,00 124,29 5 %

TOTAL 24 605,33 1 934,51 8 % 10 994,21 97,25 1 % 6 482,45 499,31 8 % 1 084,14 8,00 1 % 43 166,13 2 539,07 6 %

|| || || || || || || || || ||

(*) Referido a los marcos comunitarios de apoyo aprobados entes de diciembre de 1991.

1.5. En total, la Comunidad ha destinado como mínimo 1 000 Mio ECU en 1991 a actividades relacionadas con el medio ambiente. La estimación permanece incompleta, ya que no incluye los gastos que puedan aparecer en otros programas o iniciativas distintas de ENVIREG; tampoco tiene en cuenta los gastos ocasionados por la retirada de tierras de la producción agrícola (200 Mio ECU, artículos B1-400 y B2-500 del Presupuesto), ni las operaciones exteriores a la Comunidad, ni los préstamos del Banco Europeo de Inversiones, que sobrepasan los 2 000 Mio ECU por año.

1.6. Tanto en el ámbito comunitario como en el nacional, una buena individualización y especificación de los gastos constituye un elemento indispensable para determinar, sobre una base objetiva y controlable, los tipos de operaciones, modos de intervención y servicios que actúan en el sector del medio ambiente. Ahora bien, el volumen financiero del esfuerzo comunitario en favor del medio ambiente en los diversos sectores sólo puede evaluarse de manera aproximada. Es necesaria una mejora a este respecto si se quiere obtener información más precisa y completa, por ejemplo integrando a la programación contable índices analíticos que permitan el tratamiento de los datos financieros.

Los programas de acción en favor del medio ambiente

1.7. Los programas plurianuales de la Comunidad en favor del medio ambiente indican los principios básicos y objetivos de la política medioambiental. Enumeran las orientaciones generales, el planteamiento de la prevención y el control de la contaminación, así como las acciones en diversos sectores específicos. La concepción enunciada es la de una política preventiva, que intenta evitar la aparición de los problemas más que combatir después sus efectos. La protección del medio ambiente ha de considerarse como un factor fundamental a la hora de tomar las decisiones económicas, y es indispensable establecer normas estrictas en los diversos sectores para prevenir la polución y mejorar la gestión de los recursos.

1.8. Sin embargo, los programas apenas traducen este concepto en términos operativos: los resultados que se esperan, incluso los parciales, no se cuantifican y los medios que se han de emplear tan sólo se enuncian. Si bien los principios y preocupaciones expresados son claros, las acciones que deben permitir responder a los mismos y mejorar la situación son más inciertas y no hay verdaderamente evolución en este sentido de un programa plurianual a otro. Por otra parte, los programas subrayan que los progresos en materia medioambiental se deben realizar de una forma que no ponga en cuestión el buen funcionamiento del mercado común, pero éste es un problema que por distintas causas a menudo es difícil de resolver.

1.9. Se debería prestar una mayor atención al impacto real de los programas y acciones, para que la definición de las medidas vaya efectivamente seguida de su aplicación en la realidad.

La coordinación de las intervenciones y el papel del coordinador

1.10. Las atribuciones específicas relativas al medio ambiente están repartidas entre varios servicios. La Dirección General XI «Medio ambiente, seguridad nuclear y protección civil» tiene una competencia general en la materia y gestiona los créditos del Título «medio ambiente» del Presupuesto. Los aspectos de la investigación dependen de la DG XII. El Instituto del Medio Ambiente, así como el Instituto de Aplicaciones de la Teledetección, situados en Ispra, forman parte del Centro Común de Investigación. Dentro de la DG VI «Agricultura» y de la DG VII «Transportes» existen servicios especializados en los temas de medio ambiente y ecología. La puesta en práctica de varias directivas, en especial en materia de lucha contra el ruido, depende de la DG III «Mercado interior y asuntos industriales». La DG V «Empleo, relaciones laborales y asuntos sociales» y la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, situada en Dublín desempeñan actividades en materia de medio ambiente. Otros aspectos dependen de las DG XIV «Pesca», XVI «Política regional», XVII, «Energía», XVIII «Crédito e inversiones» así como del Banco Europeo de Inversiones.

1.11. Este reparto exige un esfuerzo importante de coordinación que dista mucho de existir. Con ocasión de numerosas operaciones que se financian mediante los créditos especiales «Medio ambiente», créditos de investigación o la CECA, sólo se organizan reuniones ocasionales. En cuanto a los programas financiados por los Fondos estructurales existe información entre las DG interesadas, tanto por lo que respecta a la preparación de los marcos comunitarios de apoyo como de los programas operativos. Pero dicha información se refiere a documentos demasiado imprecisos para permitir una consulta fructífera y una consideración válida de los aspectos medioambientales, especialmente con la premura de tiempo impuesta para realizarlas. En el mejor de los casos, conduce a modificaciones del texto cuya utilidad práctica no siempre es evidente.

1.12. La ausencia de coordinación repercute en las realizaciones. En el sector de la acuicultura y la piscicultura se han financiado diversos proyectos de explotación intensiva, especialmente en lagunas u otras extensiones de agua de costa mediterránea, con cargo a créditos de pesca, adicionales de los PIM o del FEDER. Al mismo tiempo, la DG XI desarrolla una acción de protección de las zonas húmedas, que lleva incluso a ayudar económicamente a los organismos de protección del medio ambiente a comprar lagunas para evitar su explotación intensiva. Unos controles efectuados en Grecia han sacado a la luz el caso de un dique marítimo, construido con la ayuda de un programa PIM, con accesos e instalación aérea de distribución eléctrica. Este dique ha sido objeto de obras de adaptación, realizadas mediante un contrato financiado por la DG XI, para permitir la circulación suficiente del agua, que las infraestructuras iniciales dificultaban, y se ha suprimido parte de la red eléctrica prevista, porque era demasiado peligrosa para las aves.

1.13. Para luchar contra las lluvias ácidas, la degradación y los incendios de los bosques, el Consejo aprobó el 17 de noviembre de 1986 dos reglamentos, modificados en último lugar en 1989(12)

. A una unidad especial de la DG VI «Agricultura» le corresponde la gestión de estas medidas forestales, para las que se destinaron créditos de compromiso por valor de 20 Mio ECU en el presupuesto de 1991 (artículos B2-515 y B8-255). A dicha unidad le corresponde en especial el desarrollo de los conocimientos y la difusión de la información en los ámbitos que abarcan los reglamentos. La coordinación con la DG XI se limita prácticamente a la comunicación de determinados datos relacionados sobre todo con la protección forestal, sin que exista un plantamiento común que garantice la complementariedad de las acciones. Las consultas a la DG XII, incluso para trabajos que conciernen a ámbitos análogos, tal como el estudio de la contaminación del aire y del suelo y su influencia en el daño de los bosques están encaminados sobre todo a evitar financiaciones dobles. El examen de la documentación tampoco ha demostrado una coordinación con las acciones de protección y mejora de los bosques, financiadas con los fondos estructurales y gestionadas por otros servicios de la propia DG VI. Esta situación disminuye la buena concepción y la buena utilización de los trabajos financiados.

1.14. El carácter demasiado aislado de los diversos estudios lleva igualmente a una ausencia de informes de conjunto que traten de las actividades relacionadas con el medio ambiente financiadas por los diversos instrumentos comunitarios. Aunque generalmente se elaboran numerosos documentos detallados sobre aspectos específicos, falta sin embargo documentación sobre la acción desplegada por los diferentes servicios y direcciones generales de la Comisión, que intente proporcionar un estudio global sobre este tema. Una verdadera función de coordinación presupone un coordinador cuyo papel esté claramente definido. Debe precisarse la función de la DG XI en este tema, a fin de asegurar una mejor complementariedad y eficacia de las intervenciones.

1.15. Es también necesaria una mejor coordinación en los Estados miembros. Los aspectos relacionados con el medio ambiente competen a diversos departamentos aparte del medio ambiente: obras públicas, industria, agricultura, sanidad pública, protección civil, marina, investigación científica, etc. En diversos casos examinados por el Tribunal, la coordinación entre departamentos era prácticamente inexistente. Los servicios encargados de la protección del medio ambiente y la salud no estaban informados de los programas y acciones potencialmente nocivos y los diversos departamentos persiguen sus objetivos sectoriales sin tener suficientemente en cuenta los imperativos de conjunto para la protección del medio natural. Por otra parte, el reparto de las competencias se encuentra en constante evolución y el Tribunal ha obtenido, de las distintas autoridades interrogadas, repuestas divergentes a una misma pregunta, en especial cuando se trataba de atribución de competencias o problemas de procedimiento.

La consideración del impacto medioambiental en la acción de los fondos estructurales

1.16. Tras la reforma de los Fondos, la determinación exacta de las operaciones individuales financiadas por los instrumentos estructurales es poco conocida en los servicios comunitarios y tiene lugar esencialmente en el ámbito nacional y regional, a menudo durante la ejecución de los programas. Estos indican los tipos de medidas planteadas, pero no precisan las tecnologías que se deben emplear ni siquiera, en numerosas ocasiones, la localización o el número de las inversiones. Por otra parte, la acción de los comités de seguimiento no parece que pueda garantizar una información satisfactoria sobre este tema, y los controles efectuados sobre 13 programas operativos han mostrado que la DG XI ni había asistido a las sesiones de estos comités ni recibido copia de las actas de sus 20 reuniones. La financiación por programas dificulta, en el nivel comunitario, el examen de los proyectos y con ello la asunción de sus derivaciones medioambientales.

1.17. Tanto el duodécimo considerando como el artículo 7 del Reglamento (CEE) no 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988(13)

, que define el marco general de la reforma, precisan que las acciones financiadas deberán atenerse a las políticas comunitarias, incluidas las que se refieran a la protección del medio ambiente. Se han adoptado pocas medidas eficaces para traducir esta obligación en términos operativos. En particular, el Reglamento de aplicación (CEE) no 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988(14)

, no comporta disposiciones particulares tendentes a garantizar dicha conformidad, ni en el ámbito comunitario ni en el nacional.

1.18. Como mínimo, los programas operativos deberían llevar la indicación sistemática de las obligaciones que han de cumplirse y, las técnicas que se han de seguir o evitar en la realización de las acciones financiadas para impedir que la financiación de los instrumentos con finalidad estructural se utilice en inversiones que no sean conformes con las preocupaciones comunitarias en materia medioambiental.

La financiación de proyectos y la financiación de programas

1.19. La gestión de los créditos del título «medio ambiente» y los créditos de investigación adopta la forma de financiación de proyectos o estudios, incluso aunque las operaciones estén insertas en programaciones de conjunto. Para cada proyecto está previsto un seguimiento en el ámbito comunitario. Sin embargo, los Fondos Estructurales participan esencialmente en programas cuya financiación está garantizada por tramos anuales en función del avance de las realizaciones; en este caso, el seguimiento de la aplicación es competencia principalmente del comité de seguimiento, que actúa en un contexto de asociación.

1.20. Los dos métodos, seguimiento directo e indirecto, ofrecen ventajas e inconvenientes. El seguimiento directo permite recoger cada proyecto al que se ha prestado ayuda en su contenido, su puesta en práctica y sus efectos; sin embargo, exige que se puedan consagrar a la gestión recursos importantes en personal y medios administrativos, sobre todo cuando el número de proyectos es elevado. El seguimiento indirecto pretende más una aproximación global a las intervenciones y se interesa principalmente por los resultados de conjunto, por impacto sobre la situación que la acción comunitaria desea corregir o modificar.

1.21. Existe sin embargo el riesgo de no lograr las ventajas de ninguno de los dos métodos, por falta de atención o de medios suficientes para lograr un seguimiento adecuado de los proyectos y por falta de un proceso administrativo satisfactorio de evaluación de los resultados. Tal es en gran medida el caso de los gastos en medio ambiente, en los cuales el seguimiento de los proyectos es débil y la evaluación de los programas contiene pocos elementos que se refieran al impacto medioambiental. En consecuencia, la participación comunitaria tiene sobre todo una función de redistribución y de apoyo a iniciativas, función importante, sin duda, pero que no concede un lugar suficiente al objetivo de eficacia en el empleo de los créditos.

CAPÍTULO SEGUNDO

Gestión de los créditos específicos previstos para el medio ambiente

Los créditos de medio ambiente y los créditos de investigación

2.1. La DG XI «Medio ambiente, seguridad nuclear y protección civil» gestiona los créditos del Presupuesto inscritos en el título «Medio ambiente» para la financiación de proyectos individuales. La ayuda concedida sirve para financiar contratos con los beneficiarios en los que se precisan sus respectivas obligaciones, su duración, los informes y demás documentación que deben suministrar, en especial en materia financiera. Contrariamente a los programas operativos financiados por los fondos estructurales, cuya gestión está fundamentalmente confiada al ámbito nacional y regional en forma de asociación, la Comisión define y evalúa estos proyectos individuales con los beneficiarios. El cuadro 3 proporciona indicaciones más exactas sobre la evolución de estos créditos en el curso de los últimos ejercicios.

2.2. El mismo tipo de gestión por contrato se aplica a los proyectos financiados mediante los créditos de investigación de la DG XII «Ciencia, Investigación y desarrollo». Una parte de estos proyectos tiene como objetivo expreso los problemas del medio ambiente. En la DG XI y en la DG XII, unos programas plurianuales de conjunto, respectivamente el «Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente» y los «Programas específicos de investigación», decididos en aplicación de las orientaciones del programa marco, presentan las acciones que han de ponerse en práctica y los ejes de las intervenciones. Algunas de las acciones se realizan a su vez bajo la forma de programas, que constituyen un procedimiento para proporcionar un marco formal a los proyectos.

2.3. En el Centro Común de Investigación de Ispra existe un instituto del medio ambiente especializado más particularmente en los problemas de investigación que se refieren al medio natural. Sus efectivos son comparables a los de la DG XI y su presupuesto anual se eleva aproximadamente a 30 Mio ECU. Otro Instituto del mismo Centro se encarga de funciones relacionadas con las aplicaciones de la teledetección que, en numerosos aspectos, conciernen también a las cuestiones medioambientales.

2.4. Este conjunto de actividades representa una gran variedad de intervenciones. El número de estudios y proyectos es elevado y abarca diversos ámbitos. Se trata, sin embargo, de acciones creadas y desarrolladas durante años en las dos DG afectadas y que, en algunos temas, podrían estar más coordinadas. Para preparar y efectuar los programas como ACE (Acciones Comunitarias para el Medio Ambiente), STEP (Ciencia y Tecnología para la Protección del Medio Ambiente) o EPOCH (Programa Europeo sobre Climatología y Desastres Naturales) se organiza una consulta entre servicios que generalmente lleva a subrayar el interés de una colaboración más activa, por ejemplo en la elección precisa de los temas, modelos o sustancias que se van a estudiar. Sin embargo, se trata de intenciones que deberían plasmarse más en realizaciones y que quedan poco reflejadas en los expedientes de los proyectos. El primer programa de ayuda al medio ambiente (1974-76) contenía un anexo en el que se mostraban las relaciones entre las acciones en el marco de los créditos de investigación y los apartados del programa medioambiental, pero en los documentos posteriores no ha aparecido ya un enfoque similar.

2.5. En la fase de decisión y de aplicación los contactos son también poco profundos. Es necesaria una mejor concepción de las funciones que distinga claramente los estudios e investigaciones básicos, el desarrollo tecnológico, las aplicaciones repetitivas y ha de crearse una sinergia mayor entre todas las acciones para que concurran de manera más eficaz a obtener los resultados previstos. Los controles efectuados por el Tribunal han mostrado diversos casos de estudios sobre proyectos próximos o análogos, organizados en el mismo momento a cargo de dos créditos, a veces con los mismos contratistas, sin que exista un planteamiento coordinado. La misma observación es válida con respecto a coordinación con el establecimiento de Ispra.

Atribución y conclusión de los contratos

2.6. La atribución y la conclusión de los contratos financiados mediante los créditos de medio ambiente está fuertemente caracterizada por los procedimientos de acuerdo directo. Generalmente se publica en el Diario Oficial de las Comunidades una información para convocar posibles colaboraciones, pero se trata de una llamada para conocer iniciativas, más que de un verdadero instrumento de licitación pública. En el caso de MEDSPA (acción comunitaria para la protección del medio ambiente en la cuenca del Mediterráneo) y CORINE (sistema de información sobre el estado del medio ambiente y de los recursos naturales en la Comunidad) se han elaborado criterios más precisos para la selección de ofertas de colaboración, pero siguen sin mejorarse los procedimientos para llegar a un enfoque menos pasivo, que defina qué se debe hacer y atribuya su ejecución a contratistas seleccionados mediante licitación.

2.7. Por otra parte, la ayuda comunitaria no representa a menudo sino un elemento, ciertamente significativo pero parcial, de un plan financiero realizado por el contratista a fin de cubrir los gastos de la operación. En algunos de los casos examinados, este plan financiero ha supuesto la participación de hasta doce organismos. Estas situaciones no permiten ni una licitación de la Comisión, ni una consulta de la Comisión Consultiva de Compras y Mercados. Son criticables sobre todo cuando, según el Tribunal ha comprobado en repetidas ocasiones, el autor del entramado financiero y beneficiario de la ayuda no es un promotor que podría comparar varias ofertas competidoras, sino la propia empresa que realiza las obras. Ésta tiene por tanto la posibilidad de determinar su precio mediante acuerdos directos, lo que constituye una situación que debería evitarse.

2.8. En lo que respecta a los comités consultivos constituidos especialmente en el marco de MEDSPA y de ACNAT (Acción comunitaria para la conservación de la naturaleza), su intervención intenta sobre todo establecer un vínculo con los representantes de los Estados miembros, pero no se ocupa específicamente de controlar los precios de las operaciones financiadas.

2.9. Para permitir la correcta aplicación de la ayuda y que se utilice en las actividades previstas existe una cláusula de los contratos que establece la obligación de justificar los gastos. En el caso de contratos firmados con empresas importantes, la justificación de los gastos la constituyen casi exclusivamente las facturaciones internas de la empresa en concepto de prestaciones de personal, suministro de material y de equipos, gastos de investigación, gastos generales, etc. Esta forma de justificación tiene poco valor probatorio y sería mejor sustituirla por un precio global, fijado tras una licitación rigurosa. Este procedimiento contribuiría a la claridad y al desarrollo del importante mercado del sector del medio ambiente.

El control financiero de los contratos

2.10. El control financiero que la DG XI ejerce sobre los contratos suscita varias observaciones. Los expedientes son muy incompletos y, en varios casos, el Tribunal ha tenido conocimiento de las informaciones que los contratistas habían transmitido a la Comisión únicamente al inspeccionarlos y esto incluso tratándose de justificantes de gastos. Únicamente durante estos controles sobre el terreno se ha podido conocer el número de contratos sucesivos firmados con un mismo socio, dado que los datos obtenidos en la DG XI eran totalmente parciales. En la medida en que se exige un esfuerzo documental a los organismos asociados, los documentos en cuestión deberían ser tratados administrativamente de forma precisa para que sea posible su utilización clara y completa.

2.11. Se proporcionan pocas instrucciones específicas a los contratistas sobre el método que deben seguir para justificar los gastos. No existe ni una guía uniforme aplicable a todos los casos, ni métodos diferenciados que permitan determinar el tipo de justificantes más adecuado a la naturaleza del contrato o de las obras en cuestión. Se reserva un lugar importante a los contactos directos, poco o mal documentados, iniciados por una u otra de las partes interesadas y que conducen a soluciones muy variables, teniendo también en cuenta la ausencia de precisiones en cuanto a los gastos seleccionables.

2.12. Un planteamiento de este tipo no es satisfactorio, según han demostrado las inspecciones que el Tribunal ha efectuado sobre la justificación de gastos de doce contratistas. Uno de los contratistas no tenía prácticamente contabilidad y había enviado a la Comisión los datos que consideraba razonables. Otro había realizado un considerable esfuerzo de creatividad para clasificar en función de las cláusulas del contrato un conjunto de gastos que a menudo no tenían relación con el proyecto financiado, lo que simplemente permitía deducir que los recursos del contrato habían servido indistintamente para el conjunto de actividades del contratista. En otros cuatro proyectos los gastos declarados sólo se han podido justificar en parte.

2.13. En otro caso, el contratista disponía desde hacía siete meses de un anticipo de tesorería de la Comisión por un importe de 100 000 ecus; al no haber ocasionado el contrato ningún gasto, el anticipo había servido para financiar otras actividades. Sin embargo, el contrato disponía la construcción, en el plazo de seis meses desde su firma, de una planta piloto para el tratamiento de desechos. Durante la visita del Tribunal que tuvo lugar diez meses después del inicio del proyecto, seguía sin encontrarse el emplazamiento para la planta y se la pensaba instalar en una región distinta de la prevista inicialmente. Ninguna de estas dificultades estaba recogida en el expediente de la Comisión. El contratista consideraba la estación piloto como un prototipo en el país, y sólo con ocasión de su visita tuvo el Tribunal conocimiento de que había un proyecto del mismo tipo en fase de realización en el marco del programa ENVIREG, financiado por los Fondos estructurales comunitarios.

2.14. Para mejorar el procedimiento de seguimiento técnico y financiero se ha recurrido con frecuencia a organismos intermediarios, encargados por la DG XI de la coordinación de las operaciones. Se trata de empresas de servicios u otras oficinas externas, generalmente remuneradas con cargo a los créditos de gastos de apoyo y de sostenimiento (capítulo B8-43 del Presupuesto) y que de esta forma han sido asociadas a la gestión de los contratos y han realizado para los contratistas funciones en nombre de la Comisión. Las comprobaciones del Tribunal permiten concluir que el recurso a estos intermediarios no ha permitido un control más eficaz: los numerosos cambios de personas u organismos durante la ejecución de los contratos, el carácter sucinto o la ausencia de documentos relacionados con el seguimiento y la pobreza de la información proporcionada hacen pensar por el contrario en la necesidad de modos más eficaces de garantizar las condiciones de ejecución de los trabajos.

La concesión de subvenciones de funcionamiento

2.15. En el Título B4-3 «medio ambiente» del presupuesto (partidas B4-3061, B4-3081, B4-310) están previstos diversos créditos para subvenciones, en especial para la promoción de organismos europeos representativos que operen en el ámbito del medio ambiente. El papel fundamental de estos organismos para el conocimiento de los problemas y la puesta en práctica de una política medioambiental queda subrayado por el programa de acción, y el presupuesto establece la posibilidad de una contribución global al funcionamiento de tales organismos.

2.16. Sin embargo, la atribución de las subvenciones globales de funcionamiento debería efectuarse siguiendo procedimientos análogos, cualquiera que sea el crédito presupuestario al que se asignen, y no está justificado el que se sigan procedimientos distintos para las subvenciones a cargo respectivamente del título A3 y el título B4 del presupuesto. Además, deben definirse claramente los criterios de concesión, para reforzar su carácter selectivo, y vigilarse mejor la utilización de las cantidades abonadas.

2.17. Algunos contratos de prestaciones de servicios, puestos a cargo de créditos distintos de los anteriormente indicados, son en realidad subvenciones, en las que la remuneración convenida sirve en gran medida para financiar los gastos administrativos generales del organismo beneficiario. Estas situaciones, que están propiciadas por la ambigueedad de los métodos de gestión y de los procedimientos, deberían evitarse rigurosamente, así como debería existir una distinción muy clara entre los contratos de prestaciones de servicios y la concesión de subvenciones.

Los resultados de los proyectos: su explotación y el principio de la acción preventiva

2.18. También es necesario que la difusión de los conocimientos cuente con una estructura más precisa en lo que respecta a la explotación de los resultados de los contratos, para garantizar que los estudios o proyectos piloto no sean inútiles. Desde el comienzo de los estudios o las investigaciones financiadas existen probablemente perspectivas de utilización práctica, de paso a una fase operativa, pero no aparecen en los expedientes entregados al Tribunal. El problema se menciona a veces, durante el examen final de los trabajos, a iniciativa del contratista, de los servicios de la Comisión o de los dos. Sin embargo, se trata de un procedimiento poco claro, que debería mejorarse mucho para que las decisiones se tomen en el momento oportuno. La calidad de la colaboración contractual, especialmente en lo que respecta a la correcta utilización de los trabajos financiados, queda atenuada si con frecuencia no se realizan el examen de los documentos recibidos ni las decisiones que estos documentos exigen.

2.19. Hay estudios importantes, por ejemplo sobre tratamiento de desechos o protección de algas submarinas, que ven clausurado su expediente sin que se adopte una decisión para pasar a una eventual aplicación, sin que se establezca un orden de prioridad para el destino de las futuras financiaciones, y sin que sea posible garantizar medidas previstas para que los trabajos realizados no queden sin aplicación. Se puede constatar lo mismo sobre los contratos de investigación, que prácticamente han servido para financiar tesis universitarias, sin ninguna indicación en cuanto a la utilización de estos trabajos en el programa comunitario.

2.20. Las disposiciones vigentes establecen que la acción de la Comunidad ha de basarse en el principio de la acción preventiva y de que quien contamina paga. Sin embargo, diversos contratos examinados tenían un aspecto esencialmente corrector más que preventivo.

2.21. Tal es por ejemplo el caso, en Italia, de las ayudas concedidas a la eliminación de desechos y la recuperación del paisaje de las islas Tremiti (250 000 ecus) y de las islas Egadi (144 800 ecus), contaminadas sobre todo por la afluencia de turistas o visitantes, o de la ayuda otorgada para el saneamiento, en una zona húmeda de Toscana, de un lago contaminado por los vertidos de urbanizaciones de vacaciones y por los fertilizantes agrícolas (200 000 ecus). También en Italia, se ha otorgado una ayuda comunitaria de 250 000 ecus para participar en la compra de una laguna en la región de Venecia.

2.22. No se ponen en duda los méritos de estos proyectos en términos de mejora del medio ambiente. Sin embargo, estos proyectos están mucho más encaminados a la limpieza que a la acción preventiva y si se siguieran realizando otros de este tipo, sobre todo sin verdaderas medidas de disuasión para impedir la repetición de los daños al medio ambiente, no harían sino contribuir a reforzar la idea de que el que contamina no paga y que el coste medioambiental de una actividad no recae en quien la realiza.

La creación de bancos de datos

2.23. La constitución y disponibilidad de bancos de datos sobre los biotopos naturales, las fuentes de contaminación y la evolución de los contaminantes son indispensables en toda acción que concierna al medio ambiente. Para desarrollar y armonizar las informaciones, la Comisión ha elaborado un banco de datos, finalidad del programa CORINE, cuya realización, inicialmente prevista para un período de cuatro años a partir de enero de 1985, se ha prorrogado dos años más en virtud de la Decisión 90/150/CEE del Consejo(15)

, a la vez que el coste total del programa pasaba de 4 Mio ECU a 10,5 Mio ECU.

2.24. El banco de datos debía proporcionar, para el conjunto de la Comunidad y sobre una base uniformizada, aproximadamente cuarenta indicadores en materia de biotopos naturales y otros elementos de carácter ecológico. Dado que el estado de la información sobre el medio ambiente es de nivel muy variable en los Estados miembros, la realización del programa se ha enfrentado a dificultades considerables. Las informaciones sobre ciertos países estaban ya disponibles en gran medida, y el sistema pretendía esencialmente garantizar que fueran comparables. En otros países, sin embargo, ha sido necesario proceder a trabajos importantes de recopilación, que distan de estar terminados. En consecuencia, las informaciones recogidas hasta el momento son a menudo parciales y deberían utilizarse con mayor frecuencia.

2.25. Los controles que el Tribunal ha efectuado en los Estados miembros han mostrado una clara dispersión de los esfuerzos de constitución de fuentes de información. Hay servicios que crean redes de detección o bancos de datos, a veces con la ayuda de los Fondos estructurales comunitarios, sin ningún estudio o metodología coordinados, e incluso sin conocer la existencia del programa CORINE. También se aplican métodos divergentes en materia de indicadores aéreos financiados por la Comunidad, sin que exista justificación alguna para estas divergencias y sin que tampoco exista relación con el instituto especializado en teledetección de Ispra.

2.26. Es además necesaria una acción más eficaz para facilitar el acceso a las informaciones disponibles y estimular su utilización, especialmente mediante la constitución y la difusión de datos de los bancos existentes.Varios expertos u organizaciones especializadas han subrayado, durante los controles efectuados por el Tribunal, que la Comisión financia un gran número de estudios, pero que los informes resultantes de los mismos son poco accesibles al público, mientras que la propia Comunidad ha aprobado una Directiva para garantizar el acceso a la información sobre el medio ambiente(16)

. Por otra parte, la relación con la Oficina Estadística de la Comunidades Europeas sigue siendo insuficiente.

2.27. El período de ejecución del programa CORINE, fijado en la Decisión del Consejo, concluyó al final del año 1990, sin que se hubieran adoptado disposiciones en cuanto al porvenir de los trabajos. La prosecución y la actualización de la recogida de datos deberían confiarse normalmente a la Agencia Europea del Medio Ambiente, que aún no ha podido ser creada. Entre tanto, las informaciones recogidas corren el riesgo de perder su actualidad y, por tanto, su interés.

CAPÍTULO TERCERO

Los instrumentos financieros estructurales y el medio ambiente

Evolución de los procedimientos

3.1. Las comprobaciones del Tribunal no han permitido detectar en el nivel nacional progresos significativos desde la reforma de los fondos en lo que respecta a los procedimientos que deben permitir tener más en cuenta los problemas medioambientales en el momento de elaborar los programas.

3.2. En la concepción de los distintos tipos de planificación (planes de desarrollo, marcos comunitarios de apoyo, programas operativos) intervienen principalmente los servicios encargados del desarrollo regional, de la agricultura y del empleo, cada cual en su ámbito. En la mayoría de los países y regiones que se visitaron, no se había consultado formalmente a los departamentos competentes en materia de medio ambiente al preparar los programas.

3.3. Este era el caso en los Países Bajos y en Alemania donde, de modo general, no se informaba al organismo competente, o cuando se hacía era a posteriori, como parte de los intercambios habituales de información entre servicios ministeriales. Si se habían producido consultas previas, como en el Sarre, el examen se había limitado en la práctica al cálculo de costes y al análisis de algunos aspectos técnicos.

3.4. En Alemania el Departamento Federal del Medio Ambiente ha emprendido una evaluación previa de los planes nacionales de ordenación territorial del ministerio competente. Por el contrario, no se han efectuado evaluaciones de los planes de las zonas subvencionables, elaborados por el ministerio federal de Economía o el ministerio federal de Agricultura, con respecto a los fondos estructurales comunitarios incluso cuando, como en el caso de los nuevos Laender, el Estado federal participa en la financiación. En el Reino Unido, tampoco se había contado con los departamentos ministeriales encargados de la protección del medio ambiente a la hora de efectuar la programación y de tomar las decisiones sobre las medidas estructurales comunitarias.

3.5. La labor de los distintos niveles administrativos que intervienen en el cumplimiento de los procedimientos comunitarios se ve mermada, en lo que se refiere al medio ambiente, por dificultades surgidas de la preparación, la inadaptación de los instrumentos o incluso conflictos y lagunas en la asignación de funciones. Frecuentemente no existen los conocimientos y medios técnicos necesarios para evaluar el impacto medioambiental de las iniciativas financiadas. La labor de los comités de seguimiento es demasiado pasiva e infrecuente. El número y la complejidad de las disposiciones se ha hecho tan grande que muchos organismos afectados, públicos y privados, las desconocen o no pueden garantizar su aplicación. El Tribunal se ha visto obligado, durante sus inspecciones en las regiones de varios Estados miembros, a proporcionar a los servicios encargados de la preparación de los programas la información necesaria sobre la existencia y el contenido de diversas disposiciones comunitarias relacionadas con la protección del medio ambiente.

Contenido de los programas

3.6. Los programas operativos conceden una considerable atención a los problemas de medio ambiente y, como ya se ha indicado, una parte importante de la financiación se destina a operaciones que se presentan como encaminadas a mejorar el medio ambiente.

3.7. El volumen de operaciones se ha incrementado efectivamente debido a la duplicación de los fondos, aunque los cambios cualitativos de los tipos y modalidades de intervención son más reducidos. La mayor parte de las medidas presentadas como pertenecientes al campo del medio ambiente son idénticas a otras acciones que se financiaban anteriormente con otra denominación o título: proyectos de infraestructura relacionados con el tratamiento de aguas residuales o desechos, trabajos forestales, protección del suelo.

3.8. A menudo, se trata más bien de medidas de apoyo al desarrollo de actividades que de acciones que tengan en cuenta la política de lucha contra las fuentes de polución. El aspecto corrector, ampliamente preponderante, no se separa del aspecto preventivo y se ofrecen pocas indicaciones sobre los efectos esperados. Las operaciones previstas y las técnicas que se utilizan se indican de modo general, lo que a menudo permite definiciones y aplicaciones diversas o incluso contradictorias.

3.9. Esto ocurre cuando los sistemas de tratamiento de desechos previstos pueden ir de su simple enterramiento controlado o su incineración a métodos de pirolisis o gasificación o cuando los colectores del alcantarillado pueden llevar indistintamente aguas tratadas o no tratadas o incluso cuando las medidas relacionadas con las zonas protegidas pueden incluir la construcción, sin precisar, de hoteles u otras infraestructuras para alojamiento.

3.10. Se dedican dotaciones financieras nada despreciables a la construcción de ferrocarriles metropolitanos. En el caso del de Atenas, la totalidad de la ayuda prevista (178 Mio ECU) se ha incluido en el apartado de salvaguarda del medio ambiente, y no en el de desarrollo de los transportes, ya que la inversión debe contribuir a limitar el incremento del tráfico de automóviles y la contaminación del aire, con lo que se obtendrá, pues, un efecto positivo sobre el medio ambiente. Sin embargo, este efecto será limitado si el plan no se inscribe en una política global de transporte en medio urbano, ya que en muchas ciudades dotadas de metro sigue habiendo problemas de contaminación producidos por el ruido, la densidad, el estacionamiento y los gases de escape de los automóviles. Ahora bien, los programas no se caracterizan por contar con un verdadero planteamiento de conjunto de este tipo. La inspección que el Tribunal llevó a cabo en un centro de control técnico de automóviles ha permitido observar, por ejemplo, que a pesar de que un número elevado de vehículos incumplían las normas de combustión, no existía un registro preciso de los vehículos que había que controlar en la zona y que los controles, que deben efectuarse cada dos años, tenían todavía un carácter poco sistemático.

3.11. El riesgo de que existan efectos discordantes también está presente en otros niveles. A pesar de que los daños provocados en las zonas costeras por el proceso de urbanización suelen recalcarse, el programa operativo de una región del Mezzogiorno prevé la construcción de hoteles de tamaño grande y medio, con una capacidad total de 1 000 camas en un golfo al que se atribuye un gran potencial turístico. La iniciativa tiene como objetivo equilibrar las posibilidades hoteleras de la zona con respecto a otras mejor equipadas.

3.12. Por el contrario, numerosos programas destacan las consecuencias negativas derivadas del abandono de las zonas interiores, especialmente en lo que se refiere al mantenimiento del espacio natural. A pesar de ello, pocas acciones están previstas a favor de las zonas que, sin embargo, se cuentan entre las más afectadas por los problemas de desequilibrio regional. Igualmente existen pocas medidas relacionadas con la economía de energía o la utilización de energías renovables o alternativas, cuando la experiencia difícil en este ámbito de los programas fuera de cuota Energía y del programa VALOREN(17)

merecerían un desarrollo más profundo. La formación relacionada con el medio ambiente también continúa siendo muy reducida.

La relación entre las inversiones y la protección del medio ambiente

3.13. A pesar de que existe una mayor sensibilización y un interés reforzado por los problemas del medio ambiente, la relación entre la financiación y la necesidad de contribuir a la salvaguardia del medio natural sigue siendo limitada, tanto desde el punto de vista de los procedimientos como del de contenido de los programas. Existe el riesgo real de que la aplicación de éstos últimos contribuya directa o indirectamente al incremento de la contaminación y sea, por lo menos parcialmente, fuente de nuevas dificultades que más tarde necesitarían intervenciones difíciles y costosas.

3.14. Se da más importancia a las administraciones regionales responsables de los trabajos e inversiones destinadas a reducir la contaminación que a adoptar un planteamiento global encaminado a garantizar que las actividades no se emprendan en condiciones que puedan contribuir a destruir el medio ambiente o a incrementar la contaminación. La separación de competencias, que se ha observado en algunos casos, entre servicios de carácter medioambiental encargados de la gestión del programa ENVIREG y departamentos como los de obras públicas, encargados de la gestión de los demás programas de infraestructura no constituye, desde luego un ejemplo de planteamiento global. Esta separación ha permitido incrementar la influencia de los servicios de medio ambiente en determinadas inversiones, pero ha reforzado igualmente la idea de que la preocupación medioambiental está presente únicamente en una parte de los programas.

3.15. La realización de las inversiones no garantiza necesariamente que se obtengan los resultados esperados en términos de protección del medio natural, a la vista especialmente de las condiciones de utilización o funcionamiento. Se han construido numerosas plantas depuradoras de agua en municipios rurales, a menudo con ayuda de los fondos estructurales. En la práctica, en distintas regiones la mayoría de estas plantas no se utilizan ya que los ayuntamientos no cuentan con fondos presupuestarios suficientes para hacerse cargo del mantenimiento y del funcionamiento. Probablemente hubiera sido más adecuado construir plantas que dieran servicio a varios municipios.

3.16. Para conocer la calidad del aire de las zonas industriales, una región del Mezzogiorno ha creado una red que cuenta con una treintena de estaciones de vigilancia que permiten seguir la evolución de un determinado número de componentes de la atmósfera. En el programa operativo financiado por los fondos estructurales está prevista una extensión de la red a las zonas urbanas. A pesar de que la instalación proporciona información en tiempo real, su utilización sólo está prevista como ayuda a la programación, sin tener funciones más inmediatas de protección o de intervención, ya que estos aspectos no son competencia del servicio gestor del sistema.

3.17. Se han efectuado comprobaciones en un Business Innovation Center (BIC) al que la Comisión y la región en cuestión han encargado gestionar distintos tipos de ayudas previstas en un programa operativo para las pequeñas y medianas empresas. Estas comprobaciones han puesto de manifiesto que en las relaciones entre el Centro y las empresas beneficiarias, los temas de medio ambiente sólo se consideran si la empresa interesada formula una solicitud específica en este sentido. La red del BIC podría sensibilizarse en mayor grado sobre las implicaciones medioambientales de las iniciativas financiadas, así como sobre la lucha contra los contaminantes.

3.18. Incluso cuando están previstas medidas precisas en las inversiones, su aplicación es insegura. El expediente de la ayuda comunitaria a la construcción de una presa en el río Aoos en el Epiro fue cerrado en 1991 cuando todavía estaba pendiente la repoblación con alrededor de 30 000 árboles, prevista a raíz del estudio de impacto medioambiental del proyecto.

3.19. Una cláusula general de los contratos de préstamo globales concedidos por la Comisión en el marco de las actividades CECA exige que los créditos financiados mediante estos préstamos globales respeten las disposiciones nacionales y comunitarias en materia de medio ambiente(18)

. Las comprobaciones del Tribunal en distintos países han puesto de manifiesto que esta cláusula había quedado prácticamente sin efecto práctico y no se había incluido en los contratos de financiación de los proyectos. Los organismos financieros intermediarios a los que se entrevistó han señalado que no eran conscientes de la existencia de esta condición contractual, y resaltaron así mismo el problema de los costes que ocasionaría un control de este tipo. En otros casos, han considerado que las disposiciones legislativas serían suficientes con lo que la cláusula contractual quedaría vaciada de su contenido.

3.20. La relación entre las inversiones financiadas y la salvaguarda del medio ambiente es, pues, poco evidente en las acciones que reciben ayuda de los instrumentos estructurales. A pesar de que se han tomado algunas iniciativas en este sentido, el seguimiento es reducido y las consecuencias reales se controlan poco. Por otra parte, los aspectos preventivo y disuasivo son casi inexistentes en la gestión de los fondos y apenas si se emprenden acciones encaminadas a tener en cuenta el coste medioambiental de la medidas financiadas. Los informes de control que se han presentado al Tribunal tratan muy rara vez los problemas de lucha contra la contaminación.

Riesgos de consecuencias negativas para el medio ambiente de otros proyectos de inversión

3.21. El examen que el Tribunal ha efectuado de las operaciones realizadas con ayuda de los fondos estructurales comunitarios pone de manifiesto que aún es necesario realizar progresos notables para evitar que los proyectos financiados contribuyan a degradar el medio ambiente o tengan efectos negativos nada despreciables. Los casos observados e indicados a continuación se refieren en gran parte a inversiones aprobadas al amparo de reglamentación anterior. Sin embargo, desde entonces han tenido lugar pocas modificaciones, en el sentido de tener más en cuenta el aspecto medioambiental, en las condiciones de gestión y en la naturaleza de las intervenciones, por lo que es de temer que las comprobaciones efectuadas se repitan en el futuro.

3.22. Una serie de trabajos en el puerto de Salónica, financiados por los PIM, consisten en dar mayor profundidad a una dársena y en el saneamiento de la zona colindante. No habiéndose llevado a cabo estudios preliminares realizados a su debido tiempo, en el momento de comenzar los trabajos aún no se había decidido qué tratamiento se iba a dar a 3 o 4 millones de m3 de lodo contaminado procedente de las excavaciones, por lo que se esperaba sumergirlos en el golfo, contribuyendo de este modo a la destrucción de una flora y una fauna ya gravemente deterioradas.

3.23. Siguiendo en Salónica, el mismo programa financió la instalación de filtros especiales destinados a reducir el ruido y las emisiones de polvo de una fábrica siderúrgica. El proyecto se ha llevado a cabo tal como estaba previsto, pero el polvo recogido se almacena en un local de la empresa y después se extiende en capas en los terrenos colindantes.

3.24. En Sajonia-Anhalt se han inspeccionado dos proyectos referidos respectivamente a la infraestructura de un terreno industrial y a la creación de una instalación para el tratamiento y la destrucción de traviesas de ferrocarril de hormigón usadas. El primer proyecto preveía la concesión de la ayuda con la condición de que se encontrara una solución para el tratamiento del agua utilizada. A pesar de ello, el pago tuvo lugar sin considerar este aspecto y sin que se impusieran obligaciones concretas en la materia.

3.25. En cuanto a las traviesas de ferrocarril, no se llevó a cabo ningún examen particular de los aspectos relacionados con el medio ambiente antes de la decisión de financiación, aunque la descripción de proyecto preveía un sistema de evacuación de desechos especiales. Durante la visita de inspección se pudo confirmar que el proyecto está ubicado en una zona de protección del agua potable y que los residuos de sustancias químicas con las que se rocían las traviesas para eliminar la vegetación pueden penetrar en el subsuelo, debido, sobre todo, a las precipitaciones atmosféricas. Sin embargo no pudo encontrarse rastro alguno de un sistema de evacuación de los desechos especiales o para separar los residuos de aceite. El ruido y el polvo, a pesar de la instalación de filtros, eran considerables.

3.26. Dos explotaciones agrícolas que se visitaron en Brabante Norte (Países Bajos) han recibido ayudas para inversiones destinadas a la protección del medio ambiente, concretamente, la construcción de establos modernos dotados de un sistema que permite el almacenamiento de estiércol durante seis meses. En los establos antiguos solamente se podía almacenar dos semanas y en los Países Bajos han entrado en vigor nuevas medidas que prohíben la colocación del estiércol en el campo. El primer proyecto constituía una inversión sustitutoria que no suscita comentarios. Sin embargo, el segundo tenía un componente claro de desarrollo de la explotación, aumentando el número de animales y, por lo tanto, la producción de estiércol, por lo que no se debería haber concedido la ayuda en concepto de protección del medio ambiente.

3.27. En un proyecto minero español, se declaraba en la solicitud de ayuda que la inversión «carecía de efectos negativos» cuando en realidad implicaba la deforestación de una amplia zona y la contaminación de cantidades importantes de agua. Una decisión de 1986 de la región en cuestión obligaba a la empresa a efectuar una repoblación que no había tenido lugar en 1989, último año sobre el que existe un informe. El agua utilizada no se trata, sino que se almacena en dos balsas, sin que se haya decidido qué hacer con los sedimentos. Las declaraciones trimestrales que la empresa presenta a las autoridades regionales señalan la existencia de cantidades muy reducidas de sustancias tóxicas en estas aguas usadas. Estas declaraciones se ven contradichas por los análisis de las muestras que toma la propia empresa antes y después del paso del agua por la mina, análisis que muestran que a la salida existen valores de las sustancias tóxicas alrededor de dos veces superiores a las del punto de entrada.

3.28. También se han observado problemas de contaminación del agua en un proyecto minero financiado en el Reino Unido por la CECA, en el que no se incluía aún una planta depuradora. Para evitar la contaminación de las aguas superficiales, la empresa se esforzaba por almacenar el agua contaminada en vetas de carbón que ya no se utilizan, con lo que existe un riego de contaminación de las aguas subterráneas.

CAPÍTULO CUARTO

Protección de la calidad del medio ambiente

Examen de algunas unidades de locales de vigilancia

4.1. Durante las inspecciones en distintas regiones de los Estados miembros, el Tribunal ha podido entrar en contacto con los servicios locales encargados del control de los desechos y vertidos y, de modo general, del respeto de los límites o tolerancias fijadas en materia de inmisión. En algunos Estados miembros se han creado servicios especializados en la inspección medioambiental, sobre todo para algunas áreas concretas como la vigilancia de ríos o zonas protegidas. De un modo general, sin embargo, el control de la contaminación se confía a los servicios encargados de la higiene y control sanitario. A menudo estos servicios tienen otras tareas prioritarias como la organización de medidas sanitarias y no han sido preparados para hacer frente a la complejidad y el carácter específico de los trabajos que deben realizar en relación con el medio ambiente. En cuanto a la «fiscalización medioambiental» es decir la certificación por un experto independiente de que la actividad de la empresa examinada respeta las disposiciones vigentes en materia de medio ambiente, se ha de señalar que únicamente se practica muy esporádicamente.

4.2. En algunas unidades locales de control que el Tribunal ha visitado en el Mezzogiorno las verificaciones se realizaban sobre todo para responder a solicitudes específicas o casos que habían saltado a la opinión pública. La calidad del aire apenas sí se comprueba. En cuanto a la del agua, se estaban realizando controles periódicos de los efluentes. Sin embargo, estos controles únicamente se referían a los puntos de vertido conocidos, cuya relación se había establecido basándose en las declaraciones recibidas en los últimos años. No se contaba con un inventario más completo y tampoco se había procedido a efectuar investigaciones sobre los vertidos abusivos. Ni siquiera se había organizado la vigilancia de las empresas especializadas en la recogida y transporte de fluidos contaminados, con lo que se corre el riesgo de que una parte de los fluidos transportados sea vertida fraudulentamente en los colectores públicos.

4.3. Una ley italiana de 1988 prevé la constitución de un inventario de los vertederos y residuos industriales y sus disposiciones obligan a las personas afectadas a presentar anualmente una declaración sobre los residuos producidos. En una región visitada por el Tribunal, el número de declaraciones recibidas era, según los cálculos de menos del 10 % de las que se deberían haber presentado. Algunos empresarios desconocen esta obligación o conocen mal los productos, otros prefieren no presentar declaraciones. La administración tolera esta situación ya que le resultaría molesto examinar un número más elevado de declaraciones y, sobre todo, porque no podría organizar el tratamiento de la totalidad de los residuos si éstos fueran declarados. La capacidad de tratamiento disponible, generalmente incineración, se ha calculado que se sitúa en alrededor del 25 % de la capacidad necesaria y la creación de instalaciones suplementarias se enfrenta no sólo a problemas financieros si no a problemas de ubicación, ya que cualquier nueva propuesta de localización es sistemáticamente contestada. La región no dispone de un centro especializado en residuos hospitalarios cuyo volumen se calcula en algo más de 30 000 toneladas anuales.

4.4. La Directiva no 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente(19)

, ha suscitado numerosas quejas, cuestiones parlamentarias, procesos judiciales por la no aplicación o aplicación incorrecta, incluyendo el hecho de que las evaluaciones de las repercusiones son a menudo realizadas por iniciativa del promotor y no por una instancia independiente. La Directiva, que debía pasar a las legislaciones nacionales antes del 3 de julio de 1988, señala en un primer anexo y reservando algunos casos particulares, los tipos de inversiones que deberían someterse obligatoriamente a una evaluación de su impacto medioambiental, con medidas de publicidad y consulta a las partes interesadas; en un segundo anexo se precisaba el tipo de inversiones en las que la evaluación se deja a la decisión de los Estados miembros.

4.5. La aplicación de esta Directiva es muy limitada. En varios Estados miembros solamente el primer Anexo ha sido trasladado a la legislación nacional. Además, se ha interpretado que la Directiva no era aplicable a los proyectos ya decididos en el momento de aprobar las legislaciones nacionales, incluso tratándose de grandes infraestructuras como embalses o tendidos de ferrocarril con repercusiones medioambientales importantes. Por otra parte, la aplicación se limita a menudo a las nuevas inversiones excluyendo las restructuraciones incluso, por ejemplo, la ampliación de una carretera en una zona residencial o su transformación, incluso, cuando, por ejemplo, la ampliación de una carretera de una zona residencial o su transformación en una vía de circulación más rápida puedan provocar un verdadero desastre.

Aspecto preventivo y principio de «el que contamina, paga»

4.6. La aplicación de las Directivas relacionadas con el medio ambiente progresa muy lentamente y dejando amplias lagunas. Es dudoso que en estas condiciones puedan, por sí mismas, suponer una modificación importante de los comportamientos relacionados con el medio ambiente. A pesar de existir una sensibilización real con respecto a la cuestiones medioambientales y admitirse generalmente la urgencia de las medidas, los cambios concretos de situación son menos patentes. Se corre así el riesgo de que se incremente la separación entre la acciones que exige la protección del hábitat y los recursos naturales y los medios que se le dedican. Al ritmo actual, y a pesar del esfuerzo continuado, la aplicación de las directivas puede ser aún trabajo de varias generaciones.

4.7. Una mejora de la situación pasaría por medidas importantes auxiliares que garanticen una incidencia real de los aspectos de fomento y de disuasión. Una recomendación del Consejo de 3 de marzo de 1975(20)

relativa a la imputación de costes de la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente señala claramente que «la imputación a los causantes de la contaminación de los costes resultantes de la lucha contra ésta les incita a reducir la contaminación y a buscar productos o tecnologías menos contaminantes y permitirá de esta manera utilizar, de forma más racional, los recursos del medio ambiente; además, esta imputación responde a criterios de eficacia y equidad».

4.8. Se han adoptado pocas medidas en este sentido y es necesaria por otra parte, una mejora de las técnicas para conocer mejor y poder determinar el coste medioambiental de las actividades y garantizar que éste se tenga en cuenta. Sin ello, las operaciones e inversiones que se emprendan, incluso con la ayuda de la Comunidad, pueden convertirse en una causa de gastos futuros para las entidades que reciben la ayuda, obligando a financiar nuevas medidas para corregir los efectos negativos de acciones anteriores o incluso concomitantes.

Aplicación de las Directivas relacionadas con el medio ambiente

4.9. La transposición de las Directivas relacionadas con el medio ambiente a la legislación nacional sufre retrasos y otras dificultades considerables. Los Estados miembros siguen sin presentar la información y los documentos requeridos. En muchos casos, esta transposición no ha podido hacerse en los plazos previstos, en otros ha sido incompleta o mal efectuada. La aplicación hace que las autoridades locales utilicen sondeos, exámenes y procedimientos de un carácter técnico especializado que las administraciones afectadas no siempre están en condiciones de realizar adecuadamente con la preparación necesaria. El reparto de competencias incrementa el número de textos jurídicos que han de aprobarse y aumenta los riesgos de conceptos o interpretaciones divergentes.

4.10. Frente a las dificultades de aplicación que encuentran los Estados miembros, las posibilidades de actuar que las Directivas ponen en manos de la Comisión son bastante limitadas. Un centenar de casos han llegado hasta el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que, en numerosas sentencias ha puesto de manifiesto que los Estados miembros, al no ofrecer la información solicitada o no tomando, dentro los plazos previstos, las medidas exigidas para la aplicación de las Directivas habían contravenido las obligaciones que los tratados les imponen. Estas condenas no desembocan, sin embargo, necesariamente en una aplicación más rápida o completa de las disposiciones de que se trate y existen casos en los que un mismo tipo de infracción ha llevado a condenas repetidas.

4.11. El Consejo ha aprobado un total de alrededor 90 Directivas, no contando las modificaciones y adaptaciones necesarias para tener en cuenta la evolución de las técnicas y de las inmisiones. A pesar del número considerable de textos, se está lejos de cubrir el conjunto de contaminantes. Por ejemplo, una resolución del Consejo ha certificado la existencia de una lista preparada por la Comisión, con respecto a la Directiva 76/474/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad(21)

, con alrededor de 130 sustancias prioritarias cuyo vertido debe ser autorizado previamente por las autoridades competentes de los Estados miembros, haciendo respetar determinados valores límites que el Consejo debe fijar. De estas 130 sustancias, la Comisión considera prioritarias 21. En 1991, es decir más de 15 años después de la aprobación de la Directiva, se habían fijado valores límites para 17 de las 130 sustancias, 12 de ellas prioritarias (de entre 21). En cuanto a las otras sustancias, la Comisión no había presentado al Consejo propuestas de fijación de límites, aunque en febrero de 1990 presentó una propuesta de modificación de la Directiva, a la que no se ha dado curso, en el sentido de sustituir el sistema de votación por unanimidad por una votación de mayoría cualificada a la hora de fijar los valores límites y los objetivos de calidad.

4.12. Como consecuencia también de la dimensión de los servicios y el reparto de funciones en la DG XI, la aplicación de las Directivas y su control es muy lento e insuficiente, por lo que es necesario un planteamiento mejor organizado integrando mejor otros medios de acción de la Comisión, especialmente en lo que respecta a las intervenciones estructurales y al principio de «quien contamina, paga». La aprobación de Directivas es indispensable para fijar un marco jurídico de referencia y definir las normas y procedimientos en materia de medio ambiente. Sin embargo es relativamente inútil elaborar normas que no se apliquen, por lo que debería lograrse un mejor equilibrio entre los dos aspectos: elaboración de las Directivas y control de su aplicación.

4.13. En la Comisión y en los Estados miembros algunas Directivas con una repercusión directa importante en la salvaguardia del medio ambiente se gestionan exclusivamente desde el punto de vista de la armonización de las legislaciones nacionales sobre condiciones de producción en un sector industrial determinado y su contribución a la realización del mercado interior. Esto ocurre especialmente en el caso de determinados contaminantes sonoros y, por ejemplo, en la Directiva no 78/1015/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1978(22)

sobre el nivel sonoro admisible y el dispositivo de escape de las motocicletas, que tienen un impacto medioambiental evidente. El examen que el Tribunal ha realizado en la DG III de la Comisión, encargada de la gestión de esta Directiva, no ha permitido disponer de un estado de la aplicación ni una evaluación de los resultados. En los Estados miembros, los servicios que otorgan el permiso de circulación de las motocicletas o se encargan de los controles técnicos son responsables de la aplicación de esta normativa y es posible encontrar en venta libre en el comercio piezas de recambio cuyas características acústicas no cumplen los límites previstos en la directiva. En el mismo orden de ideas, se puede observar que en cuanto a la Directiva 84/538/CEE del Consejo, de 17 de septiembre de 1984 sobre el nivel de potencia acústica admisible de las cortadoras de césped, es competente la DG XI, sin que a priori, aparezcan claramente los criterios en los que se ha basado dicha atribución de funciones. Por otra parte, la DG «Agricultura» gestiona las Directivas relacionadas con el empleo de pesticidas y la agricultura biológica(23)

.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5.1. La acción comunitaria en materia de medio ambiente se ha desarrollado de modo importante en los últimos años y su influencia se manifiesta en casi todos los aspectos de la lucha contra la contaminación y la defensa de los recursos naturales. Esta acción, iniciada en el Acta Única Europea de 1986, se ha visto reforzada por el Tratado de Maastricht de 1992.

5.2. Las Directivas relacionadas con el medio ambiente constituyen el instrumento principal de la acción preventiva comunitaria de protección del medio natural y desempeñan un papel fundamental. Sin embargo, su aplicación se efectúa a un ritmo lento y existe una distancia importante entre el conjunto normativo vigente y su aplicación real. Entre tanto, la situación puede deteriorarse e incluso los progresos realizados en algunos ámbitos pueden verse comprometidos por la degradación creciente que se observa en otros aspectos.

5.3. A pesar de que se desarrolle una actividad apreciable, es dudoso que, con su actual ritmo de aplicación, las directivas relacionadas con el medio ambiente puedan bastar para modificar de forma importante los comportamientos en materia de medio ambiente. Es, pues, esencial que se complementen con otros modos de fomentar la reducción de la contaminación y que los otros medios de acción disponibles puedan ayudar mejor a la consecución de los efectos pretendidos con las Directivas y, sobre todo, no vayan en contra de ellas.

5.4. Los objetivos de los fondos estructurales deben continuar y respetar la política comunitaria de medio ambiente. Esto no es sólo una exigencia de los Reglamentos sino también una condición de la buena gestión si se desea evitar que las medidas financiadas no se conviertan posteriormente en una fuente de dificultades y gastos que resulten una carga para el desarrollo futuro de las poblaciones afectadas. Desde este punto de vista es necesario realizar muchos progresos para eliminar los efectos discordantes y para lograr un planteamiento más comprometido que se traduzca en efectos concretos en la limitación de los contaminantes. Una parte demasiado importante de la ayuda comunitaria se refiere a operaciones relacionadas con la limpieza, mientras que la prevención de las fuentes de contaminación está poco presente en los programas y proyectos financiados. Ahora bien, si no se concede una prioridad a los aspectos preventivos, ni siquiera las intervenciones de carácter corrector tendrán un efecto duradero. Los nuevos instrumentos cuya creación ha sido decidida, especialmente el fondo de cohesión, deben estar regidos por la misma preocupación.

5.5. La DG XI debe asumir un papel más destacado de coordinación para evitar la dispersión de las intervenciones y lograr un carácter más complementario y, por lo tanto, más eficaz de las diversas acciones. La programación plurianual debería determinar los objetivos concretos y cuantificables que han de alcanzarse e indicar de manera precisa los medios que deben aplicarse para su logro.

5.6. En cuanto a los proyectos financiados con los créditos de medio ambiente es necesario un mayor rigor en la definición, selección y adjudicación de los trabajos que han de realizarse, aplicando estrictamente procedimientos de licitación. El seguimiento financiero de los contratos debe mejorarse sensiblemente y los resultados de los trabajos deben ser sistemáticamente explotados. Debería hacerse más por evitar la financiación repetitiva de actividades que desembocan en pocas realizaciones concretas. El seguimiento y evaluación de las consecuencias reales de las operaciones a las que se concede ayuda constituyen aspectos operativos esenciales de la intervención, por lo que el recurso a empresas intermediarias para la realización de estas funciones no parece justificado.

5.7. Es necesaria una mejor información sobre el volumen financiero de la acción comunitaria, que no se determina de manera completa y precisa. Esta laguna dificulta la coordinación de las medidas aplicadas en los distintos sectores y la visión de conjunto de los resultados de la gestión. En particular, no existe documentación relacionada con los distintos aspectos de la actividad financiera del medio ambiente, que debería servir para proporcionar una visión de conjunto.

5.8. Al ser insuficiente la política de prevención y corrección en origen es necesario llegar a formarse una idea más precisa y a tener más en cuenta el coste medioambiental en las distintas actividades. Esta condición es primordial para lograr una eficacia mayor en la protección del medio natural, aspecto en el que también es necesario realizar muchos progresos. El coste de la conservación del medio ambiente no puede cargarse sistemáticamente a la colectividad si no que debe ser asumido cada vez más por la actividad contaminadora. Se debería dedicar una parte más significativa de la financiación comunitaria a la aplicación del principio de «quien contamina, paga», que está claramente recogido en los textos pero que no podrá tener un efecto disuasivo y menos aún educativo si no se aplica realmente.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 18 de junio de 1992.

Por el Tribunal de Cuentas Aldo ANGIOI Presidente

Cuadro 3 - Créditos del Título «Medio Ambiente» del presupuesto y su utilización (1)

(ECU)

Compromisos Pagos

Partida presupuestaria Créditos definitivos disponibles Contraídos durante el ejercicio % Créditos definitivos disponibles Pagos efectuados %

1986 ACE 6610+6611 6 704 769 5 745 923 85,7 3 450 000 1 031 966 29,9

CORINE 6603+6614 3 213 500 2 999 581 93,3 1 200 000 990 937 82,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 580 000 1 224 797 77,5 1 630 000 727 505 44,6

Otros Varios 19 401 194 14 406 538 74,3 15 470 325 11 241 643 72,7

30 899 463 24 376 839 78,9 21 750 325 13 992 051 64,3

1987 ACE 6610+6611 3 710 168 3 602 568 97,1 5 820 108 3 906 449 67,1

CORINE 6603+6614 1 416 483 1 411 487 99,7 1 523 300 1 273 300 83,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 885 450 1 822 152 96,6 1 285 450 535 629 41,7

Otros Varios 31 269 715 29 268 850 93,6 23 038 150 16 773 439 72,8

38 281 816 36 105 057 94,3 31 667 008 22 488 817 71,0

1988 ACE 6600 5 168 196 5 159 286 99,8 3 100 000 2 824 765 91,1

CORINE 6601 2 000 000 1 998 570 99,9 1 200 000 1 115 825 93,0

MEDSPA 6610 (2) 3 431 438 3 390 522 98,8 2 600 000 1 019 298 39,2

Otros Varios 26 246 271 25 351 752 96,6 28 320 000 18 314 555 64,7

36 845 905 35 900 130 97,4 35 220 000 23 274 443 66,1

1989 ACE 6600 7 800 000 7 796 779 100,0 5 800 400 4 980 370 85,9

CORINE 6601 3 740 000 3 727 735 99,7 3 240 000 2 425 695 74,9

MEDSPA 6610 6 922 000 6 896 527 99,6 4 342 000 3 559 692 82,0

Otros Varios 25 523 000 24 501 613 96,0 23 628 000 17 711 852 75,0

43 985 000 42 922 654 97,6 37 010 400 28 677 609 77,5

1990 ACE 6600 10 000 000 9 999 983 100,0 7 450 000 6 534 737 87,7

CORINE 6601 2 800 000 2 715 113 97,0 3 500 000 2 390 417 68,3

MEDSPA 665 9 000 000 8 843 775 98,3 4 107 000 2 073 345 50,5

Otros Varios 30 180 000 29 021 450 96,2 33 212 000 24 978 125 75,2

51 980 000 50 580 321 97,3 48 269 000 35 976 624 74,5

1991 ACE B4-300+B8-430 408 000 406 762 99,7 2 727 000 1 682 820 61,7

ACNAT B4-301+B8-431 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE B4-3101 5 000 000 2 713 876 54,3 3 500 000 2 348 461 67,1

MEDSPA B4 302+B8-432 24 442 000 24 207 283 99,0 11 001 000 5 541 074 50,4

LIFE B4-320 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Otros Varios (Ch.B4-3) 25 627 000 16 305 358 63,6 19 993 000 11 161 100 55,8

83 503 000 58 570 236 70,1 48 897 000 29 300 317 59,9

TOTAL ACE 33 791 133 32 711 301 96,8 28 347 508 20 961 107 73,9

ACNAT 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE 18 169 983 15 566 362 85,7 14 163 300 10 544 635 74,5

MEDSPA 47 260 888 46 385 056 98,2 24 965 450 13 456 543 53,9

LIFE 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Otros 158 247 180 138 855 561 87,8 143 661 475 100 180 714 69,7

285 495 184 248 455 237 87,0 222 813 733 153 709 861 69,0

(1) Incluidos los importes correspondientes a los gastos de apoyo y sostenimiento.

(2) Se incluyen gastos que no corresponden a los proyectos MEDSPA.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INTRODUCCIÓN

Vista la evolución de la política comunitaria de medio ambiente, el informe especial del Tribunal sobre el medio ambiente es muy oportuno. En él se hace hincapié en un cierto número de puntos que la Comisión ya había destacado al preparar su 5o Programa de acción en favor del medio ambiente, aprobado el 18 de marzo de 1992. A pesar de que en los Tratados no se hiciera mención del medio ambiente hasta el Acta Única Europea de 1986, pronto se cumplirán 20 años desde que la Comunidad puso en marcha una política de medio ambiente. Los cuatro primeros programas de acción permitieron llevar a cabo progresos importantes y tejer toda una trama normativa (más de 200 actos legales) lo que se ha traducido en una mejora real de la protección y de la calidad del medio ambiente. El 4o Programa de acción sigue vigente - expirará a finales de 1992 - por lo que habrá que esperar algunos años para ver sus efectos. Sin embargo, resulta evidente que la política en materia de medio ambiente ha cobrado carta de naturaleza y tiene un papel cada vez más importante en la Comunidad. Los Jefes de Estado y de Gobierno así lo subrayaron en su «Declaración sobre los imperativos medioambientales» realizada en la cumbre de Dublín de 1990.

Esta importancia se ha visto confirmada en el nuevo Tratado de la Unión Europea, firmado por los Estados miembros el 7 de febrero de 1992, que ha incluido entre los objetivos principales del Tratado promover un crecimiento duradero que respete el medio ambiente. El nuevo Tratado también incluye entre las actividades de la Unión una política en el ámbito del medio ambiente y precisa que esta política pretende alcanzar un nivel de protección elevado, así como que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad. De ello se deduce que las consideraciones relativas al medio ambiente constituirán cada vez más una parte integrante de las restantes políticas sectoriales, tanto a escala comunitaria como dentro de los Estados miembros.

El 5o Programa de acción, que actualmente estudia el Consejo, abocado a convertirse en el instrumento de estos cambios, no está destinado sólo a la Comisión; se dirige a todos los agentes interesados en el medio ambiente en la Comunidad y refleja la importancia que la Comisión concede al carácter versátil de una política de medio ambiente. No se espera a que surjan los problemas, se señalan los agentes o las actividades que perjudican el medio ambiente o que agotan las existencias de recursos naturales. Las medidas comunitarias no bastan para alcanzar los objetivos; se trata más bien de coordinar los trabajos y de compartir las responsabilidades entre todos los niveles de la sociedad. La estrategia de base adoptada en el Programa pretende, esencialmente, fijar una serie de objetivos a largo plazo que permitan integrar de manera plena, a través de la ampliación y del fortalecimiento de los instrumentos de coordinación y de control y gracias a la participación activa de las principales partes interesadas (las administraciones, las empresas y el público en general) el medio ambiente en las restantes políticas. Además esta estrategia se atiene a las recomendaciones y a las conclusiones del Tribunal.

Por lo que respecta a la Comisión propiamente dicha, será necesario establecer una coordinación más estrecha entre los diferentes servicios, así como tener, a todos los niveles de decisión, mucho más en cuenta las cuestiones de medio ambiente. Así sucederá, en especial, en el caso de la asignación de los créditos adicionales destinados al medio ambiente. En este sentido, las recomendaciones del Tribunal sobre los diferentes problemas, tal y como éstos se presentan actualmente, constituirán un factor importante en la evolución de la forma de actuar de la Comisión en la materia, en particular cuando se trate de evaluar los Fondos Estructurales y el nuevo Fondo de Cohesión.

Sin embargo, hay que señalar que la Comisión considera que en el marco de sus políticas estructurales ya se han llevado a cabo trabajos importantes para tener en cuenta de una forma más adecuada los temas de medio ambiente en las intervenciones realizadas con cargo a estas políticas. Así, en los Marcos Comunitarios de Apoyo de los objetivos nos 1, 2 y 5b de la Reforma, se consagran aproximadamente 3 000 millones de ecus a una gama de actuaciones encaminadas a la protección del medio ambiente. A ello se añaden las diferentes medidas previstas en este ámbito de distintas iniciativas comunitarias, y, en especial, en el de la iniciativa ENVIREG en la que la contribución comunitaria se cifra en 500 millones de ecus.

La Comisión subraya asimismo la importante misión de los Estados miembros en la aplicación de una política de medio ambiente. En el 5o Programa de acción, el principio de subsidiaridad contribuirá en gran medida a que, a través de la adopción de medidas nacionales adecuadas, cobren todo su sentido las finalidades, los objetivos y las medidas de esta política. Este tipo de enfoque supone que la Comisión y los Estados miembros deberán actuar de manera concertada como socios. Esta asociación exige asimismo una mayor cooperación entre la Comisión y los Estados miembros a la hora de controlar la aplicación de las medidas en materia de medio ambiente. De igual manera, la creación de la Agencia Europea del Medio Ambiente y de sus redes de información supondrá una respuesta a la creciente necesidad de disponer de datos científicos comparativos más precisos y más completos, tanto a escala comunitaria como a otro tipo de escala, en el ámbito del medio ambiente, con objeto de mejorar el proceso de toma de decisiones.

CAPÍTULO PRIMERO

Objetivos y medios de intervención comunitaria en materia de medio ambiente

Individualización de los gastos

1.3. El balance ofrece cifras globales que abarcan todas las acciones emprendidas en el ámbito del medio ambiente a partir de las diferentes líneas presupuestarias. Cada DG ordenadora ha realizado los cálculos de estas diferentes líneas, comunicándose, a través de notas de todas las DG interesadas, los resultados de estas evaluaciones a la DG XI.

1.4. El análisis del Tribunal sobre la cuantificación de las contribuciones financieras contenidas en los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) de los Fondos Estructurales y relativas al medio ambiente corresponde en líneas generales a las estimaciones efectuadas por la Comisión sobre este punto. La diferencia más importante se refiere al MCA de Portugal, en el que las acciones en favor del medio ambiente no se han agrupado en torno a un eje prioritario especial, sino que se encuentran dispersas entre los diferentes programas regionales. La contribución comunitaria en favor de las medidas de protección del medio ambiente, incluidas en esos programas regionales, puede estimarse en 168 millones de ecus en el período 1989-93.

Por otra parte, estos datos demuestran que los Fondos Estructurales tienen a través de sus financiaciones un papel muy importante y concreto en materia de medio ambiente.

1.6. La Comisión está de acuerdo en que es necesario intensificar los trabajos para lograr la transparencia evocada en el informe del Tribunal. Uno de los problemas a los que deben hacer frente la Comisión y los Estados miembros consiste en la inexistencia de un sistema de indicadores de gastos relacionados con el medio ambiente. A escala nacional, los Estados miembros no han dado prioridad a la elaboración de estadísticas sobre el medio ambiente. Por lo que respecta a la esfera comunitaria, la Oficina Estadística y los servicios de la Comisión trabajan desde hace dos años en la puesta a punto de un sistema que indicará más claramente los gastos relacionados con el medio ambiente en la Comunidad y en los Estados miembros. Un trabajo similar se efectúa en la OCDE, organización en la que participa activamente la Comisión.

Programas de acción en favor del medio ambiente

1.8. La Comisión toma nota de la observación formulada por el Tribunal sobre el aspecto operativo de los programas de acción. No obstante, subraya que los primeros programas de acción tenían como finalidad el lograr que se tuvieran más en cuenta los problemas ecológicos y establecer unos principios generales aplicables a las actividades de protección del medio ambiente. Los últimos programas de acción han intentado establecer unos criterios de calidad (calidad del agua, control de las emisiones, etc.), así como velar por el respeto y la aplicación plena de la normativa comunitaria. Mientras que el 4o Programa de acción ha hecho hincapié en la necesidad de integrar las preocupaciones ecológicas en otros ámbitos políticos y de preconizar la puesta a punto de instrumentos que garanticen la aplicación de una política de medio ambiente, la Comisión ha reconocido, al adoptar el 18 de marzo de 1992 el 5o Programa de acción, que había llegado el momento de fijar unos objetivos precisos, de dotarse de los medios para alcanzar esos objetivos y de establecer una serie de prioridades.

El 5o Programa de acción será un documento operativo, en el que figurarán unos objetivos a largo plazo, determinados resultados que deberán alcanzarse, así como las medidas que deberán aplicarse y los plazos que deberán establecerse para obtener esos resultados. El dispositivo abarcará ámbitos claves, como el de la industria, la agricultura, la energía, los transportes y el turismo, teniendo en cuenta la evolución hacia el mercado único. Además, la Comisión dispone de planes muy detallados, aplicables al mismo tiempo al conjunto de sus servicios y a las direcciones generales, para establecer un cierto número de prioridades, así como planificar y financiar las actividades en el ámbito del medio ambiente.

1.9. La Comisión está decidida a reforzar en el futuro el seguimiento y la evaluación del efecto de los programas y acciones en materia de medio ambiente, en especial a través de la definición de objetivos y de indicadores de los efectos sobre el medio ambiente. Esta definición facilitará enormemente el trabajo de la Comisión a la hora de fijar unas prioridades de intervención y, en consecuencia, contribuirá a aumentar la eficacia de sus intervenciones en apoyo de la aplicación de la política de medio ambiente.

Coordinación de las intervenciones y papel del coordinador

1.10. La Comisión reconoce que es necesario coordinar mejor todos los aspectos relacionados con el medio ambiente y piensa que el 5o Programa de acción ofrecerá los medios para lograrlo. Los problemas ecológicos no son competencia exclusiva de la Dirección General de Medio ambiente y a la lista elaborada por el Tribunal podrían todavía añadirse otras DG, en especial la DG I, la DG II, la DG VII, la DG XXII y la DG XXIII, algunas de las cuales gestionan asimismo créditos relacionados con el medio ambiente.

En estas condiciones, un proceso de coordinación en el que intervengan casi todos los servicios de la Comisión, es, sin lugar a dudas, complejo. Para superar las dificultades serán indispensables cambios de actitud y de orientación pero, como subraya el 5o Programa de acción, un cambio de mentalidad y de comportamiento exige, inevitablemente, cierto tiempo.

1.11. La Comisión reconoce que en ciertos casos, resulta posible mejorar la coordinación, las consultas y la participación interservicios en materia de medio ambiente, como ya sucede por ejemplo en el caso de los préstamos BEI y CECA. A tal fin serán necesarios nuevos recursos.

En lo que atañe más concretamente a los Fondos Estructurales, la Comisión considera que no se trata tanto de un problema de coordinación entre sus servicios, como de dificultades que tienen su origen en la generalización de la intervención por programa, en la medida en que los programas operativos, que constituyen la base para la concesión de ayudas de los Fondos Estructurales, no contienen detalles sobre los proyectos individuales. Por tanto, a la hora de conceder una ayuda, la verificación de las repercusiones sobre el medio ambiente de las acciones debe, forzosamente, realizarse de una manera más coordinada.

1.12. La financiación de proyectos con cargo a los fondos de los PIM se decidió hace más de 5 años. La coordinación entre la DG XI y la DG XIV en lo que respecta al control del respeto de las normas medioambientales en los proyectos agrícolas es excelente: desde que la Comisión aprobara, el 8 de diciembre de 1988, unas «instrucciones internas sobre la evaluación del impacto medioambiental de los planes, programas y proyectos financiados por la Comunidad», las dos DG han elaborado en común un «cuestionario medioambiental» que debe acompañar obligatoriamente a toda solicitud de contribución comunitaria para un proyecto acuícola. Los servicios de la DG XIV transmiten con regularidad a los servicios de la DG XI estos cuestionarios, que se estudian detalladamente antes de toda financiación.

Por lo que respecta a las relaciones entre la acuicultura y el medio ambiente, cuando la DG XI aplica medidas de conservación de zonas húmedas, no se excluye a priori un desarrollo económico que respete el medio ambiente.

Por otra parte, el amplio abanico de funciones de las zonas húmedas, así como sus valores naturales y socioeconómicos, implican que la gestión específica que requieren se realice de forma integrada. Sobre esta base, la pesca tradicional y la acuicultura pueden autorizarse en las zonas húmedas.

1.13. Las medidas sobre protección de los bosques contra la contaminación atmósférica [Reglamento (CEE) no 3528/86] y contra los incendios [Reglamento (CEE) no 3529/86] corren a cargo de la Unidad «acciones específicas en el medio rural (desarrollo forestal, protección del medio ambiente)» de la DG VI, que es responsable de la política forestal de la Comunidad. Estos dos reglamentos forman parte del programa de acción en favor de los bosques en la Comunidad decidido en junio de 1989.

En lo que se refiere a la protección de los bosques contra la contaminación atmosférica, el sistema de observación creado al amparo de ese Reglamento, así como los diferentes informes elaborados por la DG VI han dado pie a una estrecha colaboración con la DG XI (CORINE).

Por lo que respecta a la protección de los bosques contra los incendios, el Reglamento (CEE) no 3529/86 se limita a las medidas de prevención contra los incendios y de vigilancia de los bosques.

No existe ninguna otra medida comunitaria que se ocupe de estos temas fuera de este dispositivo ya que las medidas apoyadas por la DG XI en este ámbito sólo se refieren a la extención propiamente dicha.

El Comité Permanente Forestal, gestionado por la DG VI y en el que participan regularmente los representantes de la DG XI, garantiza la coordinación entre ambas Direcciones Generales en este ámbito.

La coordinación entre la DG VI y la DG XII se efectúa a través de las consultas oficiales que mantienen con ocasión del procedimiento de examen de los proyectos de investigación.

Asimismo, en lo relativo a las medidas de protección y de mejora de los bosques financiadas con cargo a la reforma de los Fondos Estructurales, la coordinación entre los diferentes servicios interesados dentro de la DG VI se lleva a cabo a través de consultas regulares en el marco del procedimiento de instrucción de los programas operativos.

1.14. En cuanto a la función de coordinador de la que, en materia de financiación comunitaria en el ámbito del medio ambiente, se encarga la DG XI, hay que recordar que ya existen procedimientos apropiados en la Comisión para las financiaciones con cargo a los Fondos Estructurales. La DG XI, a la que se consulta sobre las medidas propuestas por los Estados miembros para una co-financiación comunitaria, participa en las reuniones de los Comités de seguimiento de las medidas que tengan una repercusión importante sobre el medio ambiente (véase asimismo la respuesta a 1.11).

1.15. La Comisión considera asimismo que, por lo que se refiere al conjunto de los problemas medioambientales, en evolución constante, también debe mejorarse la coordinación dentro de los Estados miembros.

Todos estos aspectos se examinarán en el curso de una reunión de los directores de medio ambiente, organizada por la Comisión y la presidencia portuguesa en junio de 1992. Además, dentro del 5