DECISIÓN (UE) 2020/394 DE LA COMISIÓN

de 7 de octubre de 2019

relativa a las medidas SA.39119 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2014/CP) [ejecutadas por la República Helénica en forma de bonificaciones de intereses y garantías relacionadas con los incendios de 2007 (la presente Decisión abarca únicamente al sector agrario)]

[notificada con el número C(2019) 7094]

(El texto en lengua griega es el único auténtico)

(Texto pertinente a efectos del EEE)

LA COMISIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE»), y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,

Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),

Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con el artículo 108, apartado 2, párrafo primero, del TFUE (1),

Considerando lo siguiente:

I. PROCEDIMIENTO

(1) El 22 de julio de 2014, la Comisión recibió una denuncia sobre unas presuntas ayudas concedidas por el Estado griego a Sogia Ellas SA y sus filiales (en lo sucesivo, «Sogia Ellas»), que operan en el sector de la transformación de productos agrícolas. Las ayudas consistían en bonificaciones de intereses y garantías del Estado sobre préstamos existentes que debían renegociarse y disfrutar de un período de gracia, y sobre nuevos préstamos.

(2) Mediante carta de 25 de julio de 2014, la Comisión solicitó información a las autoridades griegas sobre las presuntas ayudas. Las autoridades griegas respondieron mediante carta de 17 de noviembre de 2014, facilitando información detallada sobre las bases jurídicas de las presuntas ayudas. La Comisión envió a Grecia una segunda carta el 11 de diciembre de 2015, a la que las autoridades griegas respondieron mediante carta de 11 de febrero de 2016 (registrada en la misma fecha). En su respuesta, las autoridades griegas proporcionaron información adicional sobre las bases jurídicas, las condiciones para la concesión de la ayuda y los beneficiarios.

(3) En su carta de 11 de diciembre de 2015, la Comisión informó a las autoridades griegas de que el examen inicial de la información que habían facilitado mostraba que las presuntas ayudas se habían concedido sin la aprobación de la Comisión. Además, la presunta ayuda no se limitaba a Sogia Ellas y sus filiales, sino que, sobre la base de la legislación griega, podría haberse concedido también a otros beneficiarios. Por este motivo, la Comisión decidió incoar un expediente de ayuda estatal no notificada [asunto SA.39119 (2015/NN)] y ampliar el alcance de su investigación para incluir a todo el sector agrícola.

(4) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento (en lo sucesivo, «Decisión de incoación») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 16 de septiembre de 2016 (2). La Comisión solicitó a las autoridades griegas que facilitaran el número estimado de beneficiarios de cada uno de los regímenes identificados en la Decisión de incoación y los importes de las ayudas. De lo contrario, como se indica en la Decisión de incoación, la Comisión adoptaría una decisión basada en la información de que disponía. La Comisión invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre las medidas en cuestión.

(5) Ninguna de las partes interesadas presentó observaciones. Las autoridades griegas enviaron sus observaciones sobre la Decisión de incoación el 23 de septiembre de 2016. En su respuesta, las autoridades griegas informaron a la Comisión de que no podían facilitar la información solicitada en la Decisión de incoación.

(6) Mediante cartas de 2 de diciembre de 2016 y 15 de enero de 2018, la Comisión reiteró a las autoridades griegas la solicitud de que presentaran la información que faltaba. Las autoridades griegas presentaron la información solicitada mediante cartas de 9 de marzo de 2017 y 21 de febrero de 2018 respectivamente.

(7) La presente Decisión, al igual que la Decisión de incoación, se refiere únicamente a las actividades relacionadas con la producción, la transformación y la comercialización de productos agrícolas, es decir, los productos enumerados en el anexo I del TFUE, a excepción de los productos de la pesca y la acuicultura, y de la silvicultura, según la definición de Eurostat. Por tanto, la Decisión se entiende sin perjuicio de las posibles ayudas concedidas a otros sectores de la economía, de conformidad con los regímenes de ayuda en cuestión.

II. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS

1. Objetivo

(8) Las medidas tenían por objeto ayudar a empresas establecidas y que operan, independientemente de su sede social, en las zonas de Grecia afectadas por los incendios de 2007. Según las autoridades griegas, el objetivo más amplio era restablecer la capacidad productiva, que se había visto gravemente afectada por los incendios.

2. Base jurídica

(9) Las bases jurídicas de las supuestas ayudas se encuentran en la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007) del ministro de Economía y Finanzas, modificada y completada por la Decisión n.o 38600/Β.1750/5-9-2007 (DORH 1780/Β’/5-9-2007), la Decisión n.o 46082/Β.2123/24-10-2007 (DORH 2139/Β’/2-11-2007), la Decisión n.o 6391/Β.342/8-2-2008 (DOHR 242/Β’/14-2-2008), la Decisión n.o 34227/Β.1123/23-7-2008 (DORH 1548/Β’/5-8-2008), la Decisión n.o 57198/Β.2406/28-12-2012 (DORH 3462/Β’/28-12-2012), así como en el artículo 2, apartado 7, de la Ley n.o 3816/2010 (DORH 6/Α’/26.1.2010) y el artículo 21, apartado 5, de la Ley n.o 3867/2010 (DORH 128/A’/3.8.2010).

10) Las condiciones en las que se concedió la garantía del Estado griego en virtud de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007) quedaron establecidas en mayor detalle en la Decisión n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (DORH Β’ 1858/13.9.2007) del ministro de Economía y Finanzas. Esa decisión fue modificada por la Decisión n.o 2/86490/0025/31.12.2007 (DORH B’ 2493/31.12.2007) del viceministro de Finanzas, la Decisión n.o 2/57144/0025/20.08.2008 (DORH B’ 1732/28.08.2008), la Decisión n.o 2/22475/0025/25.04.2012 (DORH Β’ 1346/25.04.2012) del ministro de Finanzas y la Decisión n.o 2/52027/0025/30.08.2012 (DORH Β’ 2404/30.08.2012) del viceministro de Finanzas y la Decisión n.o 2/1755/0025/20.02.2013 (DORH Β’ 465/27.02.2013) del viceministro de Finanzas. La Decisión n.o 2/1755/0025/20.02.2013 fue modificada nuevamente por la Decisión n.o 2/38310/0025/14.05.2014 (DORH Β’ 1262/16.05.2014) y la Decisión n.o 2/43758/0025/29/06/2015 (DORH Β’1289/29.06.2015) que, por tanto, son pertinentes para la presente Decisión.

3. Medidas

(11) El 25 de agosto de 2007, el ministro del Interior, Administración Pública y Descentralización de Grecia declaró el estado de emergencia en todo el país mediante la Decisión ministerial n.o 47870/25.08.2007 (DORH 1706/B’/25.08.2007) debido a los incendios de julio y agosto de 2007, que se produjeron en las prefecturas de Mesenia, Elia, Arcadia, Laconia, Eubea y el municipio de Egialea en la prefectura de Acaya.

(12) Las autoridades griegas afirmaron que la extensión y la magnitud de la destrucción causada por los incendios en esas zonas eran enormes y dieron lugar a la pérdida de vidas humanas y de poblaciones animales, así como a la devastación del campo, tanto el bosque como las tierras de cultivo, y de las infraestructuras, con efectos extremadamente graves para la economía local. La magnitud del fenómeno fue tal que las autoridades griegas lo clasificaron como un desastre en el sentido del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, como se muestra en los gráficos pertinentes de la Comisión, a los que las autoridades griegas hicieron referencia en su comunicación con dicha institución (3).

(13) Para afrontar esa situación, el ministro de Economía y Finanzas de Grecia adoptó la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007) (4) que, sucesivamente, fue modificada y completada. El título de dicha Decisión es «Préstamos para capital de explotación circulante y otras facilidades crediticias a empresas y profesionales afectados por los incendios de 2007 en las prefecturas de Mesenia, Elia, Arcadia, Laconia, Eubea y el municipio de Egialea en [la prefectura de] Acaya».

(14) En la Decisión se establecían dos regímenes de ayudas estatales (5), a saber: a) un régimen que contempla un acuerdo sobre las deudas acumuladas hasta el 25 de agosto de 2007, vencidas o no (6) (denominado a efectos de la presente Decisión «régimen A»), que consistía en la capitalización de las deudas que se convertían posteriormente en nuevos préstamos y que implicaban la concesión de un «período de gracia», bonificaciones de intereses y garantías del Estado; b) un régimen que incluye nuevos préstamos para el capital de explotación circulante que debían concederse después del 25 de agosto de 2007, para los cuales se podían conceder bonificaciones de intereses y garantías del Estado (7) (denominado a efectos de la presente Decisión «régimen B»).

(15) En particular, la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007) establecía lo siguiente: «Acuerdo sobre la deuda y la concesión de capital de explotación circulante a las empresas y los profesionales que están situados y operan en las prefecturas de Mesenia, Elia, Arcadia, Laconia, Eubea y en el municipio de Egialea de la prefectura de Acaya, afectadas por los incendios de 2007. Α. Acuerdo sobre la deuda Todas las deudas, vencidas y no vencidas, hasta el 25 de agosto de 2007 de las empresas y los profesionales afectados por los incendios de 2007 se capitalizarán y se convertirán en un nuevo préstamo con un período de gracia de veintiocho meses. El primer plazo se pagará el 31 de diciembre de 2009. El resto del préstamo se saldará en cuotas semestrales iguales (amortización de capital e intereses). La duración total del acuerdo del préstamo será de diez años, incluido el período de gracia. La cuenta creada en virtud de la Ley 128/1975 bonificará el 100 % de los intereses del préstamo en el período de gracia y el 50 % en el período restante del préstamo. El tipo de interés de un acuerdo sobre deudas será el tipo de la última emisión de bonos del Tesoro griego a doce meses antes del comienzo del período de intereses, incrementado en un 70 % de la contribución total, de conformidad con la Ley 128/1975. El tipo de la bonificación se redondeará al alza o a la baja al cuarto de punto más cercano. En lo que se refiere al capital y a los intereses de los préstamos citados anteriormente, la garantía del Gobierno griego se proporcionará de conformidad con la Ley 2322/1995 vigente. Β. Concesión de préstamos para capital de explotación circulante a empresas y profesionales Las entidades de crédito pueden conceder capital de explotación circulante de conformidad con las disposiciones correspondientes que regulan las necesidades y el capital de explotación circulante de la Ley n.o 1955/2.7.1991 del gobernador del Banco de Grecia en vigor. Estos préstamos se bonificarán de la siguiente manera mediante la cuenta creada en virtud de la Ley 128/1975: a. para préstamos de hasta 5 000 EUR, bonificación del 100 % de los intereses. b. para préstamos de hasta 20 000 EUR, bonificación del 80 % de los intereses. c. para préstamos de hasta 60 000 EUR, bonificación del 50 % de los intereses. d. para préstamos de hasta 90 000 EUR, bonificación del 30 % de los intereses. El importe de la bonificación de los intereses será el mismo para todo el importe del préstamo. Estos préstamos se concederán hasta un importe máximo del 35 % del volumen de negocios de la empresa en 2006 y tendrán una duración de sesenta meses. El tipo de interés de los préstamos mencionados será el tipo de la última emisión de bonos del Tesoro griego a doce meses antes del comienzo del período de intereses, incrementado en un 70 % de la contribución total, de conformidad con la Ley 128/1975. El tipo de la bonificación se redondeará al alza o a la baja al cuarto de punto más cercano. Cabe señalar que el volumen de negocios de las empresas que no realizaron ventas el año anterior a 2006 o que iniciaron sus operaciones entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de agosto de 2007 se determinará mediante las compras efectuadas durante los seis primeros meses de operaciones de 2007, multiplicadas por dos (2), y el importe se establecerá después de tener en cuenta una tasa de beneficio bruto del 45 %. En lo que se refiere al capital y a los intereses de los préstamos citados anteriormente, la garantía del Gobierno griego se proporcionará de conformidad con la Ley 2322/1995 vigente».

(16) La Decisión n.o 38600/Β.1750/5-9-2007 (DORH 1780/Β’/5-9-2007) modificó el título y el texto de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007). El nuevo título es «Préstamos para capital de explotación circulante y otras facilidades crediticias a empresas y profesionales en las prefecturas de Mesenia, Elia, Arcadia, Laconia, Eubea y el municipio de Egialea en [la prefectura de] Acaya». En otras palabras, la frase: «afectados por los incendios de 2007», que se refería a los beneficiarios de los regímenes de ayuda y que, por tanto, aparentemente restringía el alcance de dichos regímenes a los beneficiarios realmente afectados por los incendios, fue suprimida del título de la base jurídica.

(17) Asimismo, la Decisión n.o 38600/Β.1750/5-9-2007 (DORH 1780/Β’/5-9-2007) añadió una frase (destacada en negrita en el extracto siguiente) a la primera frase del capítulo A de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007): «Α. Acuerdo sobre la deuda Todas las deudas, vencidas y no vencidas, hasta el 25 de agosto de 2007 de las empresas y los profesionales de las prefecturas mencionadas anteriormente, cuyas prefecturas se vieron afectadas por los incendios de 2007, serán capitalizadas y convertidas en un nuevo préstamo con un período de gracia de veintiocho meses. El primer plazo se pagará el 31 de diciembre de 2009». [la negrita es nuestra]

(18) La combinación de estas dos modificaciones dio lugar a que el requisito de que los daños sufridos por los beneficiarios debían ser consecuencia de los incendios de 2007 ya no se aplicara a los beneficiarios, sino simplemente a las prefecturas en las que estos estaban establecidos y en las que operaban, independientemente de su sede social. Esta conclusión se ve reforzada con la respuesta de las autoridades griegas a una pregunta formulada por la Comisión en su carta de 11 de diciembre de 2015, a saber, si la indemnización a los beneficiarios se había previsto para los daños que habían sufrido como consecuencia directa de los incendios. En su respuesta de 11 de febrero de 2016, las autoridades griegas insistieron en el carácter universal y sin precedentes de los incendios, que provocaron daños a las empresas por el simple hecho de desarrollar actividades de producción en las zonas afectadas.

(19) Las demás decisiones y leyes mencionadas en el considerando 9 modificaron y completaron nuevamente la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007). La Decisión n.o 46082/Β.2123/24-10-2007 (DORH 2139/Β’/2-11-2007) disponía, entre otras cosas, lo siguiente: «a) Se añadirán los siguientes párrafos al final del capítulo Α [de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (BO II 1740/30-8-2007)] Acuerdo sobre deuda: “Las entidades de crédito podrán aplicar los acuerdos mencionados sin la garantía del Estado griego hasta una suma de 25 000 000 EUR por empresa. Las empresas comerciales y los profesionales pueden concertar sumas de hasta 100 000 EUR. Cuando las empresas soliciten un acuerdo sobre deudas de más de 100 000 EUR y hasta 25 000 000 EUR, deberá presentarse un estudio de viabilidad a la entidad de crédito con la que tengan más deudas, para que esta lo evalúe. Las disposiciones establecidas en el capítulo Α no regulan lo siguiente: — los préstamos de empresas y profesionales ya incluidos en las cláusulas de los acuerdos establecidos en virtud de la Ley 128/1975 en vigor, salvo que dichas empresas o profesionales hayan sufrido, como consecuencia del incendio, daños demostrables en los edificios de sus instalaciones, los equipos mecánicos, las materias primas o sus mercancías; para confirmar estos daños, tendrán que presentar una certificación de las autoridades competentes de su prefectura, — los préstamos de empresas y profesionales obtenidos con el aval de la transferencia del derecho a una subvención del programa de inversión sobre la base de los regímenes de apoyo del Estado, — los préstamos de empresas y profesionales que estén incluidos en un régimen de financiación en los que se considere que la inversión forma parte de un régimen de apoyo del Estado”. b) Se añadirán los dos párrafos siguientes al final del capítulo B [de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (BO II 1740/30-8-2007)] “Concesión de préstamos para capital de explotación circulante a empresas y profesionales”: Las disposiciones del capítulo Β citadas se aplican a las empresas y los profesionales incluidos en subvenciones de programas de inversión en el marco del régimen de ayudas del Estado, siempre que el proyecto de inversión se haya completado. Las disposiciones de los capítulos Α y Β citadas se aplican tanto a las empresas como a los profesionales que estén ubicados y que operen en las unidades municipales de Egio, Ακrata, Diakoptó, Sympoliteia, Erineós y Egira del distrito de Egialea en la prefectura de Acaya y en las unidades municipales de Eleios-Pronnoi y Livathos en la prefectura de Cefalonia».

(20) Mediante la Decisión n.o 6391/Β.342/8-2-2008 (DORH 242/Β’/14-2-2008) se modificó el importe (de 100 000 EUR a 150 000 EUR) por el que las empresas que deseaban renegociar sus deudas debían presentar un estudio de viabilidad. Además, se amplió el plazo de presentación de dichas solicitudes del 31 de diciembre de 2007 al 31 de marzo de 2008.

(21) Mediante la Decisión n.o 34227/Β.1123/23-7-2008 (DORH 1548/Β’/5-8-2008) se amplió el ámbito geográfico de los regímenes, como se describe en el considerando 25, y se amplió nuevamente el plazo de las solicitudes para participar en el régimen hasta el 31 de agosto de 2008.

(22) Mediante la Decisión n.o 57198/Β.2406/28-12-2012 (DORH 3462/Β’/28-12-2012) se modificaron los regímenes para permitir que los beneficiarios que no habían recibido la garantía del Estado pidieran la suspensión del reembolso de sus deudas para el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012. Los prestatarios eran responsables del pago de los intereses acumulados durante el período de suspensión. Los beneficiarios podían solicitar a las entidades financieras el uso de dicha disposición hasta el 28 de febrero de 2013.

(23) En cuanto a las condiciones para la concesión de la garantía del Estado, estas se describieron de forma detallada en la Decisión n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (DORH Β’ 1858/13.9.2007), cuyas partes más relevantes dicen lo siguiente: «1) El Estado griego concederá una garantía de hasta el 80 % para reestructurar deudas, vencidas o no, hasta el 25 de agosto de 2007, de los préstamos concedidos por las entidades de crédito a empresas y profesionales establecidos y que operan, independientemente del lugar en que la empresa tenga su sede social, en las prefecturas de Μesenia, Elia, Arcadia, Laconia, Eubea y en el municipio de Egialea de la prefectura de Acaya, cuyos municipios se vieron afectados por los incendios de 2007, en un nuevo préstamo que debe reembolsarse en cuotas semestrales iguales (amortización de capital e intereses), con un período de gracia que va desde el 25 de agosto de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2009. La duración total del préstamo sujeto al acuerdo será de diez (10) años, incluido el período de gracia. El primer plazo de este préstamo se pagará el 30 de junio de 2010. El tipo de interés del préstamo sujeto al acuerdo será objeto de bonificación y se fijará de conformidad con las condiciones de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27.8.2007 del ministro de Economía y Finanzas. La garantía del Estado griego se aplicará al 80 % de la deuda acordada y de los intereses de dicha deuda hasta un importe de 20 000 000 EUR por empresa. La garantía del Estado griego también se otorgará a las empresas comerciales [personas físicas], los miembros registrados de las cámaras de comercio y los profesionales de estas prefecturas, cuyas deudas objeto de reestructuración no superen la suma de 100 000 EUR. Los intereses del período de gracia se capitalizan el 31 de diciembre de 2009, mientras que el primer plazo del préstamo se pagará el 30 de junio de 2010. En caso de impago de tres plazos de amortización sucesivos con los correspondientes intereses o de tres plazos de capital e intereses que procedan del acuerdo anterior, el importe total de las deudas acordadas será considerado vencido y pagadero. Para que el Estado liquide sus créditos garantizados transcurridos tres meses desde el tercer plazo, los bancos deberán presentar los documentos justificativos a que se refiere la Decisión n.o 2/478/0025/4.1.2006 (BO II 16/13.1.2006) del ministro de Economía y Finanzas. 2) El Estado griego otorgará una garantía del 80 % para la concesión de préstamos de capital de explotación circulante con una duración de cinco años, incluido el período de gracia, a empresas y profesionales que estén registrados y operen, independientemente del lugar en que la empresa tenga su sede social, en las prefecturas de Mesenia, Elia, Laconia, Eubea y en el municipio de Egialea de la prefectura de Acaya, afectadas por los incendios de 2007. El tipo de interés de los préstamos mencionados está bonificado y se fija de conformidad con las condiciones de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27.8.2007 del ministro de Economía y Finanzas. Estos préstamos se concederán a todas las empresas de estas prefecturas hasta un máximo del 35 % del volumen de negocios de la empresa para el año 2006 y el préstamo tendrá un importe máximo de 90 000 EUR por empresa. El volumen de negocios de las empresas que no realizaron ventas en el ejercicio 2006 anterior, o que iniciaron sus operaciones en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 27 de agosto de 2007, se determinará mediante las compras realizadas durante los seis primeros meses de operaciones de 2007, multiplicadas por dos (2) y el importe se establecerá después de tener en cuenta una tasa de beneficio bruto del 45 %. Estos préstamos se reembolsarán en cuotas semestrales e iguales de capital e intereses, con un período de gracia para el capital a partir de la fecha del desembolso y hasta el 31 de diciembre de 2009. El primer plazo de este préstamo se pagará el 30 de junio de 2010. La parte no subvencionada de los intereses del período de gracia la pagarán las empresas. Estos préstamos se administrarán a través de un nuevo acuerdo de préstamo independiente. Para los préstamos mencionados, el Estado griego proporcionará una garantía del 80 % del capital y los intereses correspondientes en el período de gracia y el período normal para todas las empresas. […] Documentos justificativos requeridos: […] v) Estudio de viabilidad junto con la garantía real propuesta (solo para empresas que soliciten un acuerdo sobre deudas por un importe superior a 100 000 EUR). El estudio en cuestión debe incluir lo siguiente: a) el pasivo total de la empresa tras la liquidación de su deuda con el sistema crediticio, sus proveedores, los fondos de seguros, el gobierno y el mercado en general, así como los acuerdos para el reembolso de dichos pasivos; b) las cuentas de la empresa publicadas en los últimos tres años (las empresas que llevan una contabilidad de tipo B deben presentar los formularios E3 y E9 de los últimos tres años); c) el calendario de flujos de tesorería de la empresa para los tres años siguientes (ingresos y pagos); d) los ingresos y los beneficios estimados de la empresa para los tres años siguientes; e) el capital de explotación circulante necesario para el funcionamiento del negocio y las fuentes de financiación; f) las garantías existentes, la propuesta de reestructuración de las garantías reales existentes que cubran la deuda liquidada, y la propuesta de nuevas garantías reales para las deudas pendientes de liquidación (solo si las deudas superan los 100 000 EUR). B. Las empresas y los profesionales de las prefecturas mencionadas que solo soliciten un nuevo préstamo para el capital de explotación circulante a raíz de los incendios forestales, deberán presentar sus solicitudes a la Oficina de las Cuentas Generales del Estado, Dirección 25, Sección D, acompañadas de los siguientes documentos justificativos: a) las cuentas de la empresa publicadas en los últimos tres años (las empresas que llevan una contabilidad de tipo B deben presentar los formularios E3 y E9 de los últimos tres años); b) el calendario de flujos de tesorería de la empresa para los tres años siguientes (ingresos y pagos); c) la estimación de ingresos y beneficios de la empresa para los tres años siguientes; d) un certificado de registro en la Cámara de la prefectura en la que la empresa está establecida (los profesionales y los ganaderos deben presentar un certificado de inicio de actividad de la oficina tributaria local); e) el formulario pertinente, cumplimentado y firmado, de la Oficina de Cuentas Generales del Estado para la “Evaluación de la viabilidad de las empresas que solicitan una garantía del Gobierno griego”, disponible en su sitio web (www.mof-glk.gr). La aportación de garantías reales para cubrir los nuevos préstamos de capital de explotación circulante no es necesaria para todas las categorías de empresas. El Consejo de Administración y Evaluación de la responsabilidad para las garantías del Estado griego evaluará las solicitudes y los estudios de viabilidad (artículo 37 de la Ley 3458/2006, BO I 94/8.5.2006) antes de la aprobación final de la concesión de la garantía, de conformidad con las disposiciones establecidas en la legislación nacional y comunitaria (artículos 87 y 88 del Tratado CE), junto con las garantías existentes y propuestas, que cubrirán en su totalidad la deuda sobre la que llegue a un acuerdo (cuando sea necesario)».

(24) El artículo 2, apartado 7, de la Ley n.o 3816/2010 (DORH 6/Α’/26.1.2010), modificado por el artículo 21, apartado 5, de la Ley n.o 3867/2010 (DORH 128/A’/3.8.2010) dio derecho a los beneficiarios de los préstamos obtenidos en virtud de la Decisión n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (DORH Β’ 1858/13.9.2007) a solicitar hasta el 30 de agosto de 2010, con carácter retroactivo desde el 1 de enero de 2010, una suspensión de dos años del pago de la amortización del capital con la correspondiente ampliación del período contractual del préstamo y el pago de intereses durante la suspensión, con arreglo a la frecuencia de pago de los intereses prevista en el contrato. Las personas responsables del pago de los intereses eran los prestatarios. La Decisión n.o 2/22475/0025/25.04.2012 (DORH Β’ 1346), modificada por la Decisión n.o 2/52027/0025/30.08.2012 (DORH Β’ 2404) y la Decisión n.o 2/1755/0025/20.02.2013 (DORH Β’ 465/27.02.2013), permitía prorrogar dicha suspensión desde el 1 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012, sobre la base de una solicitud presentada a tal efecto a la entidad financiera hasta el 28 de febrero de 2013. La Decisión n.o 2/38310/0025/14.05.2014 (DORH Β’ 1262/16.05.2014) permitía una nueva suspensión desde el 31 de diciembre de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014, mientras que la Decisión n.o 2/43758/0025/29.06.2015 (DORH Β’ 1289/29.06.2015) permitía otra suspensión para los préstamos que finalizaban después del 1 de enero de 2017, desde el 31 de diciembre de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2016.

4. Ámbito geográfico de las medidas

(25) Los regímenes de ayuda se aplicaron inicialmente a las prefecturas de Μesenia, Elia, Arcadia, Laconia, Eubea y al municipio de Egialea en la prefectura de Acaya. Con posterioridad, se ampliaron para su aplicación también en los municipios de Egio, Akrata, Diakoptó, Sympoliteia, Erineós y Egira en la zona de Egira de la prefectura de Acaya, así como en los municipios de Elia-Pronon y Leivatho de la prefectura de Cefalonia, de conformidad con la Decisión n.o 46082/Β.2123./24-10-2007 (DORH 2139/Β’/2-11-2007) y, de forma específica, para las garantías de Estado con arreglo a la Decisión n.o 2/86490/0025/31.12.2007 (DORH B’ 2493/31.12.2007), y en los municipios de Argalasti y Afeton, y los asentamientos de Agia Paraskevi, Zormiadon, Porou y Troulou del municipio de Scíathos en la prefectura de Magnesia, de conformidad con la Decisión n.o 34227/Β.1123/23-7-2008 (DORH 1548/Β’/5-8-2008) y específicamente para las garantías del Estado de conformidad con la Decisión n.o 2/57144/0025/20.08.2008 (DORH B’ 1732/28.08.2008).

5. Duración

(26) La Decisión ministerial n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007) del ministro de Economía y Finanzas, por la que se establecieron los regímenes de ayuda estatal (con nuevas modificaciones) se publicó el 30 de agosto de 2007 y, según la información presentada por las autoridades griegas, sigue en vigor.

(27) Las autoridades griegas indicaron que los beneficiarios debían presentar sus solicitudes hasta el 31 de diciembre de 2007, mientras que en el caso de Argalasti, Afeton y los asentamientos de Agia Paraskevi, Zormiadon, Porou y Troulou del municipio de Scíathos en la prefectura de Magnesia las solicitudes debían presentarse antes del 31 de octubre de 2008. La duración de los préstamos solicitados en el marco del régimen A (véase el considerando 14) era de diez años y en el marco del régimen B (véase el considerando 14) de cinco años. Los préstamos se concedieron antes del 31 de diciembre de 2010. Las garantías del Estado estaban vinculadas a operaciones financieras específicas (es decir, a los préstamos relacionados con el acuerdo sobre deudas del régimen A y la duración antes mencionada de diez años o a los préstamos de capital de explotación circulante del régimen B y la duración antes mencionada de cinco años).

6. Importe estimado de la presunta ayuda

(28) Las autoridades griegas informaron a la Comisión de que el total de las bonificaciones de intereses concedidas a los beneficiarios ascendió a 192 771 140,81 EUR. En particular, uno de los beneficiarios, Sogia Ellas y sus filiales, recibió una bonificación de intereses por valor de 8 293 527,92 EUR y no se concedió ninguna garantía del Estado a dicha empresa. En lo que se refiere a las garantías del Estado, las autoridades griegas indicaron que el importe total de los préstamos fue de 146 969 403,78 EUR y el total garantizado por el Estado griego ascendió a 117 575 523,04 EUR. Las autoridades griegas informaron a la Comisión de que las entidades de crédito ya habían enviado solicitudes de ejecución de la garantía de 396 préstamos (correspondientes a 298 beneficiarios) por un total de 55 233 316,43 EUR. Las autoridades griegas señalaron que de setenta y seis solicitudes de ejecución que se habían evaluado en el momento de presentar la información en febrero de 2018, la garantía estatal se activó en sesenta y dos casos y que, por consiguiente, el Estado griego pagó a las entidades de crédito un importe de 6 836 810,80 EUR. Estos cálculos son provisionales, ya que las autoridades griegas aún están procesando información con el fin de confirmar los beneficiarios finales y los importes.

7. Beneficiarios

(29) Los regímenes de ayuda parecen estar abiertos, entre otras (8), a todas las empresas que se dedican a la producción, la transformación y la comercialización de los productos agrícolas enumerados en el anexo I del TFUE, y a la silvicultura, en la medida en que dichas empresas estén establecidas y operen, independientemente de su sede social, en una de las zonas a las que se aplican los regímenes de ayuda (véase el considerando 15).

(30) Las autoridades griegas estimaron provisionalmente el número de beneficiarios de las bonificaciones de intereses en 3 773 empresas (incluidas Sogia Ellas y sus filiales) y el número de beneficiarios de las garantías del Estado en 746 empresas.

8. Costes subvencionables

(31) Los costes subvencionables parecen haber sido los costes de explotación de empresas establecidas y que operan, independientemente de su sede social, en una de las zonas a las que se aplican los regímenes de ayuda. Si estas empresas no realizaban actividades económicas, quedaban excluidas de los regímenes. Cuando las empresas disponían de varias unidades de producción, podían recibir ayudas en virtud de los regímenes en relación con las actividades de aquellas unidades de producción que estaban establecidas y que operaban en las zonas afectadas. En particular, en lo que respecta al régimen B, los beneficiarios podían recibir préstamos de hasta el 35 % del volumen de negocios de su unidad de producción establecida y que operaba en las zonas afectadas, independientemente de la sede social de la empresa.

9. Forma e intensidad de la ayuda

(32) Las ayudas se conceden en forma de garantías del Estado y bonificaciones de intereses. Las garantías del Estado se aplican al 80 % del préstamo, incluidos los intereses correspondientes. En cuanto a las bonificaciones de intereses, en lo que se refiere a los préstamos renegociados, la ayuda ascendía al 100 % durante el período de gracia y al 50 % para la duración restante del préstamo. Respecto de los nuevos préstamos, las bonificaciones de intereses variaban entre el 30 y el 100 %, como se describe en el considerando 15.

III. DUDAS PLANTEADAS POR LA COMISIÓN EN LA DECISIÓN DE INCOACIÓN

1. Existencia de ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE

(33) Con el fin de proceder de forma estructurada a la evaluación de si los regímenes en cuestión cumplían las condiciones del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión analizó por separado los dos instrumentos utilizados en cada uno de ellos: por una parte, la bonificación de intereses y, por otra, la garantía del Estado.

Bonificación de intereses

(34) La bonificación de intereses concedida por el Estado griego de acuerdo con la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007), en su versión sucesivamente modificada y completada, cumplía todas las condiciones del artículo 107, apartado 1, del TFUE. El Estado griego concedió esa bonificación y supuso una clara ventaja, ya que abarató mucho el coste del préstamo y, en algunos casos y durante algunos períodos de tiempo, incluso sin intereses, como se describe detalladamente en el considerando 15.

(35) Además, la condición de selectividad se cumplió igualmente, ya que los beneficiarios estaban limitados a las empresas que tenían establecimientos en las zonas geográficas afectadas por los incendios de 2007, como se indica en el considerando 25.

(36) Respecto de la condición de falseamiento de la competencia, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el solo hecho de que se refuerce la posición competitiva de una empresa con respecto a otras empresas competidoras al concederle una ventaja económica que no habría podido obtener en condiciones normales de actividad, apunta a un posible falseamiento de la competencia (9). En el presente caso, la posición competitiva de los beneficiarios se vio reforzada por el beneficio económico de la medida nacional y, en consecuencia, la medida podía falsear la competencia. Las ayudas concedidas a una empresa parecen afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros cuando dicha empresa desarrolla su actividad en un mercado abierto al comercio dentro de la Unión (10). Los beneficiarios de la ayuda examinada operaban en un mercado tan competitivo como el de los productos agrícolas y la silvicultura. Además, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no existe un umbral o porcentaje mínimo por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios comerciales entre Estados miembros no se ven afectados, incluso la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios comerciales entre las empresas (11). El comercio de productos agrícolas y silvícolas dentro de la Unión es considerable. Por consiguiente, la presente medida podía afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

(37) Por tanto, parece que en lo que se refiere a la bonificación de intereses, se cumplían todas las condiciones del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

Garantía del Estado

(38) Con la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007), en su versión sucesivamente modificada y completada, el Estado griego también decidía otorgar su garantía a las empresas que tuvieran establecimientos en las zonas geográficas afectadas por los incendios de 2007. Las condiciones de concesión de esta garantía se establecieron con mayor detalle en la Decisión n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (DORH Β’ 1858/13.9.2007), en su versión sucesivamente modificada y completada. Como se indica en la sección 2.1 de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías (12), los criterios generales del artículo 107, apartado 1, del TFUE, se aplican igualmente a las garantías. En efecto, las garantías proporcionadas directamente por el Estado podrían constituir una ayuda estatal. El beneficio que aporta una garantía del Estado es que el riesgo asociado a la garantía lo asume el Estado. Normalmente, ese riesgo debería remunerarse con una prima adecuada. Cuando el Estado renuncia a dicha prima, se produce un beneficio para la empresa beneficiaria de la garantía del Estado y una pérdida de recursos para el Estado. Por tanto, en el caso presente, la garantía se establecía a través de los recursos del Estado. La Comunicación de la Comisión relativa a las garantías especifica asimismo que, incluso si resulta que el Estado no efectúa ningún pago en virtud de una garantía, podría, no obstante, existir una ayuda estatal.

(39) El beneficio obtenido gracias a la garantía en el marco de los regímenes es evidente. Como se indica en la sección 2.3 de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías, cuando el prestatario no tiene que pagar una prima, o paga una prima baja, obtiene una ventaja. Además, en comparación con una situación en la que no haya garantía, la garantía del Estado permite que el prestatario obtenga mejores condiciones financieras para los préstamos que aquellas que, normalmente, se encuentran disponibles en los mercados financieros.

(40) El hecho de que los beneficiarios del régimen A tuvieran que aportar garantías reales si su deuda renegociada superaba los 100 000 EUR (véase el considerando 23), no modificó la apreciación de que existía un elemento de ayuda en la garantía del Estado concedida en estos casos. Las observaciones pertinentes formuladas por la Comisión en su Decisión 2012/320/UE (13) en relación con las ayudas concedidas por Grecia a los productores de cereales y a las cooperativas de recolección de cereales [SA.27354 (C 36/10) (ex NN 3/10, ex CP 11/09)], que el Tribunal General apoyó en su sentencia del asunto T-150/12 (14), se aplican también al presente caso. Por tanto, incluso si los beneficiarios habían aportado garantías reales, la garantía del Estado constituía una ayuda, ya que el uso de los derechos concedidos por los acuerdos de garantías reales en caso de que los beneficiarios no reembolsaran los préstamos dependía de la discrecionalidad del Estado. Esto era así, ya que no parecía haber ninguna disposición en la base jurídica de los regímenes que estableciera la activación automática de los acuerdos de garantías reales si los beneficiarios no pagaban los préstamos. Por último, no estaba claro si las garantías reales debían asegurar el importe total del préstamo en todos los casos. Tampoco quedaba claro si la garantía real influía en el cálculo de la prima aplicable (en su caso).

(41) En la sección 3.4 de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías figura una lista de condiciones cuyo cumplimiento acumulativo descartaría la existencia de ayuda estatal. Parece que la medida en cuestión no cumplía todas estas condiciones. En particular, los regímenes no parecían estar cerrados a prestatarios en una situación de dificultad financiera, de conformidad con lo establecido en la sección 3.4, letra a), de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías. Las autoridades griegas afirmaron que las empresas en crisis estaban excluidas de los regímenes, ya que estas debían presentar un estudio de viabilidad antes de recibir la garantía del Estado. Sin embargo, de acuerdo con la redacción de la Decisión n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (DORH Β’ 1858/13.9.2007), la obligación de presentar un estudio de viabilidad se aplicaba únicamente a las empresas que solicitaban una reestructuración de la deuda por un importe superior a 100 000 EUR, como se indica en el considerando 23. Por tanto, no parece que exista una exclusión de las empresas en crisis para los demás beneficiarios del régimen A, ni para ninguno de los beneficiarios del régimen B. Además, sobre la base de su razonamiento en los considerandos 88 y 89 de la Decisión de la Comisión 2012/307/UE, de 19 de octubre de 2011, relativa a los regímenes de ayudas estatales en forma de regularización de la deuda aplicados por Grecia en los departamentos de Kastoriá, Eubea, Flórina, Kilkís, Ródope, Evros, Xanthi y el Dodecaneso, así como en las islas de Lesbos, Samos y Quíos [n.os C 23/04 (ex NN 153/03), C 20/05 (ex NN 70/04) y C 50/05 (ex NN 20/05)] (15), la Comisión no podía aceptar este argumento a la luz de la mencionada Decisión ministerial. En dicha Decisión se establecía que el estudio de viabilidad incluiría «el pasivo total de la empresa tras la liquidación de su deuda con el sistema crediticio, sus proveedores, los fondos de seguros, el gobierno y el mercado en general, así como los acuerdos para el reembolso de dichos pasivos». Por tanto, no podía excluirse la concesión de ayuda a empresas en crisis, ya que el propio estudio de viabilidad tenía en cuenta la reestructuración de la deuda sobre la base del régimen A. En otras palabras, el estudio de viabilidad se centraba en las perspectivas de viabilidad de los beneficiarios tras la reestructuración de su deuda sobre la base del régimen A. Esto implica que los solicitantes podían encontrarse en una situación de crisis en el momento del estudio y, sin embargo, su admisión en el régimen A era posible porque se preveía un posible retorno a la viabilidad tras la recepción de la ayuda.

(42) Por otra parte, con respecto a la sección 3.4, letra d), de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías, no estaba claro si los beneficiarios pagaban alguna prima y, en caso afirmativo, sobre qué base se calculaba dicha prima para reflejar un precio de mercado para cada garantía. En las bases jurídicas de los regímenes no se hace referencia a un cálculo y, en las cartas mencionadas en el considerando 2, las autoridades griegas no mencionaban la obligación de pagar una prima como condición para la concesión de las garantías del Estado. Por ello, es poco probable que las condiciones del régimen se basaran en una evaluación realista del riesgo, de forma que las posibles primas pagadas por los beneficiarios lograran convertirlo en autofinanciable con toda probabilidad.

(43) Por consiguiente, no parece que hubiera una evaluación correcta y progresiva en lo que se refiere a la autofinanciación del sistema, ni una revisión anual de la adecuación del nivel de las primas, en su caso, ni un posible ajuste de las mismas para que los sistemas pudieran seguir autofinanciándose. Las bases jurídicas de los regímenes tampoco decían nada al respecto. Por tanto, la condición de la sección 3.4, letra e), de la Comunicación de la Comisión sobre las garantías tampoco se cumplía.

(44) Por otra parte, también existían dudas de que, en caso de que se hubieran cobrado primas por las garantías del Estado en el marco de dichos regímenes, estas primas, de acuerdo con la sección 3.4, letra f), de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías, cubrieran los riesgos normales asociados a la concesión de la garantía, los costes administrativos del régimen y una remuneración anual de un capital adecuado, incluso si este último no se había constituido todavía o solo en parte. Por tanto, es cuestionable que las primas se ajustaran a los precios del mercado.

(45) Además, parecía que los regímenes no determinaban las empresas elegibles en función de su calificación, lo cual es una condición de transparencia con arreglo a la sección 3.4, letra g), de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías.

(46) En la fase de la Decisión de incoación no había ningún elemento que indicara si las opciones establecidas en la sección 3.5 de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías para el uso de primas refugio en los regímenes de garantía para pymes o el uso de primas únicas en los regímenes de garantía para pymes eran aplicables a los regímenes en cuestión. No podía excluirse que las pymes se beneficiaban de estos regímenes.

(47) Por tanto, la Comisión no podía excluir la existencia de ayuda estatal, de conformidad con las condiciones de la sección 3.4 de la Comunicación relativa a las garantías. Al contrario, las garantías del Estado de las medidas analizadas constituían una ayuda estatal, ya que cumplían las condiciones pertinentes del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(48) En cuanto a la imputabilidad de las medidas al Estado, estaba claro que era el Estado griego el que otorgaba las garantías del Estado.

(49) En la Decisión de incoación, la Comisión observó que, con arreglo a la Decisión n.o 2/54310/0025/13.09.2007 (DORH Β’ 1858/13.9.2007), el Consejo de Administración y Evaluación de la responsabilidad para las garantías del Estado griego era responsable de evaluar todas las solicitudes antes de la concesión de las garantías del Estado (16). Por consiguiente, su actuación era imputable al Estado y las autoridades griegas no podían argumentar que las garantías del Estado podían revocarse ex tunc porque algunas de las condiciones para su concesión no estaban presentes en el momento de su concesión.

(50) En cuanto a la intervención de los recursos estatales, las garantías del Estado permitían que este asumiera los riesgos asociados a dichas garantías. Por tanto, las garantías del Estado examinadas ponían en riesgo los recursos estatales, ya que su ejecución debía pagarse a través del presupuesto del Estado. Además, cualquier garantía que no estuviera debidamente remunerada implicaba una pérdida de recursos financieros para el Estado. Las bases jurídicas para la concesión de las garantías del Estado no preveían el pago de ninguna prima por parte de los beneficiarios. Sobre la base de la información de que disponía la Comisión en el momento de la Decisión de incoación, parece que las empresas beneficiarias de las garantías no pagaban ninguna prima, por lo que no estaban debidamente remuneradas.

(51) Dado que, según la información disponible, las empresas beneficiarias de las garantías no tenían que pagar una prima (en su caso) igual a la que un operador en una economía de mercado podría haber exigido para proporcionar dicha garantía, estas obtuvieron una ventaja. Además, no podía excluirse el hecho de que algunos beneficiarios no podían o no habrían podido obtener ninguna garantía o préstamo en el mercado (con cualquier prima o tipo de interés), en cuyo caso su ventaja era o habría sido la cantidad efectivamente cubierta por la garantía del Estado.

(52) Respecto del carácter selectivo, el falseamiento de la competencia y los efectos sobre los intercambios comerciales, se aplican las consideraciones descritas en los considerandos 35 y 36. Por tanto, estas condiciones también se cumplen.

(53) En el momento de la Decisión de incoación, parecía, por tanto, que en lo que se refiere a la garantía del Estado para los préstamos, se cumplían las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.

2. Ilegalidad de los regímenes de ayuda

(54) Habida cuenta de que las medidas ya se habían aplicado sin previa notificación a la Comisión, la ayuda concedida en virtud de los regímenes era una ayuda ilegal en el sentido del artículo 1, letra f), del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo (17).

3. Compatibilidad de la ayuda con el mercado interior

(55) Una vez establecido que los regímenes constituían una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, era necesario evaluar si la ayuda podía considerarse compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 107, apartados 2 o 3, del TFUE.

(56) Grecia invocó la posible compatibilidad con arreglo al artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE.

(57) La aplicabilidad geográfica de los regímenes se limita a las zonas afectadas por grandes incendios, los cuales, según las autoridades griegas, pueden calificarse como desastres naturales. La Comisión ha considerado que los incendios forestales de origen natural son desastres naturales, al tiempo que ha constatado que los incendios que provocan pérdidas generalizadas constituyen acontecimientos de carácter excepcional. Esta distinción no tuvo ninguna consecuencia para la evaluación, ya que tanto los desastres naturales como los acontecimientos de carácter excepcional deben evaluarse con arreglo a la misma excepción del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, que las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.

(58) Dado que los regímenes de ayuda en cuestión eran ayudas no notificadas, el cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales vigentes en el momento de la concesión de la ayuda era esencial para aplicar la excepción del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE. Según la información facilitada por las autoridades griegas, los regímenes analizados llevaban funcionando desde el 25 de agosto de 2007. Por tanto, la compatibilidad de los regímenes en cuestión con el mercado interior se examinó a la luz de las normas sobre ayudas estatales aplicables durante ese período. Se trataba de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (en lo sucesivo, «Directrices 2007-2013») (18) y, en particular, la sección V.B.2 para la agricultura y la sección VII para el sector forestal.

(59) Habida cuenta de las dudas planteadas en el considerando 40 sobre si los regímenes analizados excluían a las empresas en crisis, la Comisión hizo una aclaración en la fase de la Decisión de incoación. La ayuda a las empresas en crisis solo puede considerarse compatible si cumple las condiciones de las Directrices de la Comisión sobre ayudas de salvamento y de reestructuración (en lo sucesivo, «Directrices de salvamento y de reestructuración») (19), que eran de aplicación en el momento de la concesión de la ayuda en virtud de los regímenes examinados. La única excepción para las ayudas a empresas en crisis son las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional, a las que no se aplican las Directrices de salvamento y de reestructuración, tal como se indica en los puntos 19 y 20 de dichas Directrices. Por ello, en la siguiente sección sobre las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional se examinan todas las empresas independientemente de su viabilidad en el momento de la concesión de la ayuda, mientras que la sección sobre las ayudas destinadas a fomentar o facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas se divide en, por una parte, empresas saneadas y, por otra, empresas en crisis a las que se aplican las Directrices de salvamento y de reestructuración.

Ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional

(60) En lo que respecta a las ayudas concedidas en el sector agrario, la Comisión debía comprobar la existencia del desastre natural o del acontecimiento de carácter excepcional invocado para justificar la concesión de la ayuda y si se cumplían las siguientes condiciones acumulativas de la sección V.B.2 de las Directrices 2007-2013: a) los perjuicios por los que se concedía la indemnización eran consecuencia directa demostrada del desastre natural o del acontecimiento de carácter excepcional; b) las ayudas no producían un exceso de compensación de los daños y únicamente reparaban los perjuicios causados por el desastre natural o por el acontecimiento de carácter excepcional, para lo cual los perjuicios debían evaluarse con la mayor precisión posible, mientras que la compensación derivada de los mismos debía calcularse por beneficiario individual y las sumas percibidas en virtud de, por ejemplo, pólizas de seguros, debían deducirse del importe de la ayuda.

(61) La base jurídica de los regímenes objeto de examen identifica las zonas afectadas por los incendios. Habida cuenta de que la Comisión ha considerado siempre en sus instrumentos jurídicos sobre ayudas estatales que los incendios forestales de origen natural constituyen desastres naturales, mientras que los incendios que provocan pérdidas generalizadas son acontecimientos de carácter excepcional en el sentido del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE (20), las empresas que sufrían perjuicios a causa de los incendios en cuestión, independientemente de su valoración jurídica como desastres naturales o como acontecimientos de carácter excepcional, podían beneficiarse de ayudas por los perjuicios sufridos como consecuencia directa de estos acontecimientos.

(62) Sin embargo, los regímenes examinados no establecían ninguna definición de perjuicio, ni una relación entre la ayuda y los perjuicios sufridos como consecuencia de los incendios. El único vínculo que existía entre los beneficiarios y los incendios era el hecho de que los primeros estaban establecidos y operaban, independientemente de su sede social, en una de las zonas geográficas afectadas por los incendios. Esto se dedujo de la respuesta de las autoridades griegas citada en el considerando 18. Por tanto, los beneficiarios podrían no haber sufrido perjuicios y, de ser así, las bases jurídicas de los regímenes de ayuda no exigían que dichos daños fueran consecuencia directa de los incendios (21).

(63) Además, las siguientes modificaciones de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007) mediante la Decisión n.o 46082/Β.2123/24-10-2007 (DORH 2139/Β’/2-11-2007) indican la ausencia de una relación directa entre los perjuicios sufridos, en su caso, y los incendios, como condición para la concesión de la ayuda, como se desprende del extracto pertinente citado en el considerando 19. Esta modificación excluía los préstamos existentes, para los que se habían establecido acuerdos en el pasado, de la aplicación del capítulo A de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007), a saber, el acuerdo sobre deudas con una bonificación de intereses. Solo establece una excepción para las empresas que «como consecuencia del incendio hayan sufrido daños demostrables en los edificios de sus instalaciones, los equipos mecánicos, las materias primas o sus mercancías. Para confirmar estos daños, tendrán que presentar una certificación de las autoridades competentes de su prefectura». Sin embargo, si hubiera habido una relación directa entre los daños y los incendios en el marco general del régimen, este extracto no tendría ningún sentido, ya que todos los beneficiarios, por definición, deberían haber sufrido daños causados directamente por los incendios. Pero, a contrario, la única conclusión lógica que podía extraerse de esta modificación era que no todos los beneficiarios tenían que haber sufrido daños causados por los incendios.

(64) Además, las bases jurídicas de los regímenes no parecían incluir ningún método para evaluar con la mayor precisión posible los daños sufridos por las empresas como consecuencia directa de los incendios. Tampoco determinaban los costes subvencionables en función de dichos daños. En el considerando 62, ya se ha demostrado que los regímenes no establecen una relación directa entre los incendios y los daños que realmente causaron a los beneficiarios. Más bien, como se señala en el considerando 15, el importe de la ayuda lo determinaba en última instancia el importe del préstamo para el que se concedía la bonificación de intereses y la garantía del Estado. Sin embargo, el importe del préstamo propiamente dicho se dejaba abierto en el caso del régimen A. En el caso del régimen B se determinaba a partir del volumen de negocios de cada empresa.

(65) Además, los regímenes no parecían prever ningún mecanismo para controlar la acumulación de las ayudas de estos regímenes con las ayudas de otros regímenes para evitar un exceso de compensación de los daños sufridos por los beneficiarios individuales como consecuencia de los incendios en cuestión. Asimismo, en los casos en que una empresa sufría efectivamente daños causados por los incendios, los regímenes no incluían disposiciones para excluir la ayuda respecto de las sumas percibidas por los mismos daños en virtud, por ejemplo, de pólizas de seguros.

(66) Por lo que respecta a las ayudas concedidas en el sector forestal, se estableció una distinción entre las ayudas estatales para la conservación, la mejora, el desarrollo y el mantenimiento de los bosques debido a sus funciones ecológicas, protectoras y recreativas y las ayudas estatales para los bosques utilizados con fines comerciales. En lo que respecta a las primeras, en la sección VII de las Directrices 2007-2013 se establece la posibilidad de aprobar ayudas estatales para la restauración de los bosques dañados, entre otros, por los incendios. De acuerdo con esta política, en el punto 174, letra c), de las Directrices 2007-2013 se establece que no debían aceptarse ayudas para la tala comercialmente viable o para la repoblación tras una tala, ni para crear y mantener cualquier plantación que no presente beneficios demostrados desde el punto de vista medioambiental o recreativo. A contrario, la compatibilidad de las ayudas a los bosques utilizados con fines comerciales debía evaluarse directamente con arreglo al artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, ya que no existen directrices de la Comisión aplicables a este respecto.

(67) Respecto de la ayuda a los bosques no utilizados con fines comerciales, de conformidad con el punto 175, letra a), de las Directrices 2007-2013, debía demostrarse que la ayuda contribuía directamente a mantener o restaurar las funciones ecológicas, protectoras y recreativas de los bosques, la biodiversidad y un ecosistema forestal saludable. Este puede ser el caso si la ayuda se concede para planificar y llevar a cabo la restauración de bosques dañados por incendios, cuando el objetivo principal de tales medidas sea contribuir a mantener o restaurar el ecosistema forestal y la biodiversidad o el paisaje tradicional. Sin embargo, no se podrá conceder ninguna ayuda para la tala cuyo objetivo fundamental sea la extracción de madera comercialmente viable ni para la repoblación cuando los árboles talados se sustituyan por árboles equivalentes. Debido a la falta de relación entre la ayuda y los daños causados por los incendios, la Comisión tenía dudas sobre el cumplimiento de estas condiciones en todos los casos de las ayudas de estos regímenes concedidas para bosques que no se utilizan con fines comerciales. La Comisión también dudaba de que el objetivo principal de dichas ayudas fuera la restauración del ecosistema y la biodiversidad forestal o del paisaje tradicional, dado que las bases jurídicas de los regímenes de ayuda no incluían nada a tal efecto.

(68) Como ya se ha indicado, la ayuda a los bosques utilizados con fines comerciales debe evaluarse directamente con arreglo al artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE. De acuerdo con la práctica decisoria de la Comisión (22), el perjuicio por el que se concede la ayuda debe ser una consecuencia directa y probada del daño. Las ayudas no deben dar lugar a un exceso de compensación de los daños; únicamente se deben reparar los perjuicios causados por el desastre natural o por el acontecimiento de carácter excepcional. La ayuda por beneficiario en todas sus formas se limita a los daños materiales producidos. No obstante, la evaluación del cumplimiento de estas condiciones para el sector agrícola en los considerandos 62 a 65 se aplica al sector forestal mutatis mutandis. La Comisión también tenía dudas sobre la existencia de una relación directa entre los daños y los incendios, así como sobre la prevención del exceso de compensación. Por último, la base jurídica de los regímenes no parece limitar la ayuda a los daños materiales producidos.

(69) A la luz de estas observaciones, en la Decisión de incoación (véase el considerando 67 de dicha Decisión), la Comisión consideró que la información facilitada por las autoridades griegas no respaldaba el argumento de que los regímenes examinados estaban destinados, por su naturaleza y sus modalidades de funcionamiento, a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. Por tanto, la Comisión tenía serias dudas de que fueran compatibles con el artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE.

Ayudas destinadas a fomentar o facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas

(70) En la Decisión de incoación (véase el considerando 68 de dicha Decisión), no podía excluirse que las empresas recibieran ayuda en virtud de los regímenes en cuestión sin haberse visto afectadas por los incendios y que, por tanto, dicha ayuda no fuera compatible con las normas sobre ayudas estatales con arreglo al artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE. Por consiguiente, la compatibilidad también debía analizarse a la luz del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(71) Con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, las ayudas pueden considerarse compatibles con el mercado interior si se comprueba que facilitan el desarrollo de determinadas actividades económicas o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Las autoridades griegas no argumentaron que los regímenes de ayudas estatales examinados entraban en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(72) En lo que se refiere a las empresas saneadas, en la fase de la Decisión de incoación no parecía existir ninguna base jurídica adecuada para las ayudas estatales con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. Las ayudas concedidas en el marco de los regímenes de ayudas estatales parecían ser ayudas de funcionamiento, que son incompatibles con el TFUE.

(73) En lo que respecta específicamente a las empresas en crisis, habida cuenta de las dudas planteadas en el considerando 40 sobre si algunos de los beneficiarios eran empresas en crisis, la Comisión examinó si la ayuda podía considerarse compatible con arreglo al instrumento del Derecho de la Unión aplicable en la fecha de su concesión. Según el punto 145 de las Directrices 2007-2013 y los puntos 19 y 20 de las Directrices de salvamento y de reestructuración, las ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis en los sectores agrícola y forestal se evaluarán con arreglo a dichas Directrices. La evaluación no se limita a los regímenes de ayuda a las pymes por las razones que se indican en el considerando 46.

(74) Con arreglo al punto 15 de las Directrices de salvamento y de reestructuración, la ayuda de salvamento proporciona a la empresa en crisis un breve respiro que no puede ser superior a seis meses. Los regímenes de ayuda examinados parecen durar diez años para el régimen A y cinco años para el régimen B, como se indica en el considerando 15. Por tanto, no se puede considerar que la ayuda concedida en virtud de estos regímenes constituya una ayuda de salvamento.

(75) Con arreglo al punto 17 de las Directrices de salvamento y de reestructuración, la reestructuración se basará en un plan realista, coherente y de amplio alcance destinado a restablecer la viabilidad a largo plazo de una empresa. Por lo general, contiene uno o más de los siguientes elementos: la reorganización y racionalización de las actividades de la empresa sobre una base más eficiente, que consiste, por lo general, en que la empresa se desprenda de sus actividades deficitarias, reestructure aquellas cuya competitividad pueda ser restablecida y, en ocasiones, se diversifique orientándose hacia nuevas actividades viables. Generalmente, la reestructuración industrial ha de ir acompañada de una reestructuración financiera (inyecciones de capital, amortización de deudas). Ahora bien, una reestructuración con arreglo a las Directrices de salvamento y de reestructuración no puede, sin embargo, limitarse exclusivamente a una intervención financiera destinada a cubrir las pérdidas anteriores sin abordar las causas que las originan.

(76) Con arreglo al punto 35 de las Directrices de salvamento y de reestructuración, el plan de reestructuración, cuya duración ha de ser lo más breve posible, ha de restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa en un plazo razonable, partiendo de hipótesis realistas por lo que se refiere a las condiciones futuras de explotación, y una buena reestructuración debe implicar el abandono de las actividades que, incluso una vez realizada la reestructuración, sigan generando pérdidas estructurales.

(77) De acuerdo con los puntos 38 y 39 de las Directrices de salvamento y de reestructuración, con objeto de velar por reducir todo lo posible los efectos adversos sobre las condiciones comerciales, de tal modo que los efectos positivos perseguidos sobrepasen a los negativos, es necesario introducir contrapartidas. Estas medidas pueden consistir en la venta de activos, en reducciones de la capacidad o de la presencia en el mercado, y en la disminución de los obstáculos a la entrada en los mercados afectados.

(78) De acuerdo con el punto 45 de las Directrices de salvamento y de reestructuración, para limitar el falseamiento de la competencia, conviene evitar que la ayuda se conceda de forma que lleve a la empresa a disponer de una liquidez excedentaria que pudiera dedicar a actividades agresivas susceptibles de provocar falseamientos del mercado, que no estuvieren relacionadas con el proceso de reestructuración. Ninguna ayuda deberá servir para financiar nuevas inversiones que no sean indispensables para lograr que la empresa vuelva a ser viable.

(79) En la fase de la Decisión de incoación, no parecía existir ningún plan de reestructuración (en el sentido de las Directrices de salvamento y de reestructuración) vinculado a alguna de las medidas, por lo que no fue posible analizar el cumplimiento de estas Directrices. Suponiendo que algunas de las medidas se concedieran a empresas en crisis, parecía tratarse de una ayuda financiera pura destinada a compensar pérdidas anteriores sin abordar las causas que las originaron.

(80) Teniendo en cuenta todos estos elementos, en la Decisión de incoación la Comisión tenía dudas sobre la conformidad de los regímenes de ayudas con las Directrices de salvamento y de reestructuración (véase el considerando 78 de la Decisión de incoación). Así pues, la Comisión albergaba dudas sobre la compatibilidad de los regímenes de ayuda con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, tanto para las empresas saneadas como para las empresas en crisis.

Posible compatibilidad con otras excepciones del artículo 107 del TFUE

(81) En la fase de la Decisión de incoación (véase el considerando 79), la Comisión consideraba que los beneficiarios, los costes subvencionables y la intensidad de las medidas de ayuda estatal evaluadas no parecían entrar en el ámbito de aplicación del Reglamento (UE) n.o 702/2014 de la Comisión (23) («Reglamento de exención por categorías en el sector agrario»), según el cual determinadas categorías de ayuda serían compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE.

(82) Por lo que se refiere a la aplicabilidad de las demás excepciones previstas en el TFUE, la Comisión consideró que las ayudas no podían acogerse a la excepción del artículo 107, apartado 2, letra a), del TFUE, ya que no se trataba de ayudas de carácter social, ni de ayudas contempladas en el artículo 107, apartado 2, letra c), del TFUE. Esto mismo se aplica a las excepciones previstas en el artículo 107, apartado 3, letras a), b) y d) del TFUE, dado que la ayuda examinada no estaba destinada a promover el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que existe una grave situación de subempleo, ni estaba destinada a proyectos de interés común europeo, a poner remedio a una grave perturbación en la economía o a fomentar la cultura y la conservación del patrimonio.

Consideraciones finales

(83) Por último, cabe señalar que, de conformidad con el principio Deggendorf establecido en la sentencia del Tribunal General en los asuntos acumulados T-244/93 y T-486/93, se suspenderá el pago de cualquier ayuda con arreglo a regímenes a cualquier empresa que se haya beneficiado de una ayuda ilegal anterior declarada incompatible mediante una Decisión de la Comisión, hasta que dicha empresa haya reembolsado o abonado en una cuenta bloqueada el importe total de la ayuda ilegal e incompatible y los correspondientes intereses de recuperación (24). Las bases jurídicas de los regímenes de ayuda no preveían dicha suspensión. Por tanto, había dudas de que excluyeran a las empresas que habían recibido ayudas declaradas incompatibles en el pasado, pero que todavía no se habían recuperado en ese momento.

IV. OBSERVACIONES FORMULADAS POR GRECIA

(84) En su carta de 23 de septiembre de 2016, las autoridades griegas presentaron observaciones en las que cuestionaban algunas de las conclusiones incluidas en la Decisión de incoación. Las autoridades griegas argumentaron que, en el presente caso, no se había producido ninguna ayuda estatal. Además, en caso de constatarse la existencia de una ayuda estatal, esta sería compatible con las normas sobre ayudas estatales. Asimismo, sugirieron que de concluirse que la ayuda estatal era incompatible, su recuperación era totalmente imposible. Por último, indicaron que estaban trabajando para encontrar información sobre los beneficiarios de los regímenes, pero que por el momento no habían logrado encontrarla.

1. Existencia de ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE

(85) Las autoridades griegas argumentaron que no existía ayuda estatal en primer lugar porque no se cumplían las condiciones de concesión de una ventaja económica, selectividad, falseamiento de la competencia y efectos sobre los intercambios comerciales. No cuestionaron la existencia de las restantes condiciones acumulativas para la existencia de ayuda estatal.

(86) Las autoridades griegas argumentaron que no se cumplían las condiciones de concesión de una ventaja económica, selectividad, falseamiento de la competencia y efectos sobre los intercambios comerciales porque los regímenes examinados entraron en vigor para compensar los perjuicios causados por un acontecimiento extraordinario y excepcional, a saber, los incendios en zonas específicas.

(87) En cuanto a la existencia de una ventaja económica, las autoridades griegas argumentaron en concreto que no la había, ya que los daños no constituían cargas normales y que la situación en cuestión no era una condición normal de mercado. Por el contrario, se trataba más bien de un acontecimiento de carácter extraordinario y excepcional.

(88) Las autoridades griegas argumentaron, además, que no se trataba de ofrecer un trato selectivo a algunas empresas, en contraposición a otras que se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica, sino más bien de abordar una circunstancia excepcional que afectaba a las empresas de algunas zonas. Esto tuvo como consecuencia que dichas empresas se encontraran en una situación especial y muy desfavorable con respecto a otras empresas de su sector. Además, las condiciones para afrontar ese acontecimiento de carácter excepcional se fijaron de una manera transparente y objetiva y tenían por objeto restablecer el equilibrio financiero de las zonas afectadas. Por tanto, los planes adoptados eran necesarios para servir a un objetivo de interés público.

(89) Respecto del falseamiento de la competencia y los efectos sobre los intercambios comerciales, las autoridades griegas insistieron en que los regímenes tenían por objeto afrontar un acontecimiento de carácter excepcional. Los regímenes no mejoraron la posición competitiva de los beneficiarios, sino que restablecieron la situación anterior al desastre natural.

Observaciones complementarias específicas sobre la ausencia de ayuda estatal en relación con las garantías del Estado

(90) Las autoridades griegas volvieron a describir brevemente la base jurídica de las garantías del Estado, así como el ámbito de aplicación personal de los regímenes examinados. Señalaron que las garantías estaban vinculadas a transacciones financieras específicas por un importe fijo máximo, que estaban limitadas en el tiempo y que no cubrían más del 80 % de los préstamos pendientes de los beneficiarios.

(91) Por otra parte, las autoridades griegas argumentaron que los regímenes no estaban abiertos a empresas en situación de dificultad financiera. Señalaron que el Consejo de Administración y Evaluación de la responsabilidad para las garantías del Estado griego evaluaba la viabilidad de todos los beneficiarios a partir de los documentos justificativos requeridos presentados por los beneficiarios. Entre esos requisitos figuraba la presentación de un estudio de viabilidad en el caso de las empresas que solicitaran una reestructuración de la deuda por un importe superior a 100 000 EUR en virtud del régimen A. No era así para todas las demás empresas del régimen A, ni para todas las empresas del régimen B. Las autoridades griegas explicaron que el requisito de presentar un estudio de viabilidad no se aplicaba a estas últimas empresas porque el importe de la ayuda estaba limitado y la información específica ya podía encontrarse en el formulario pertinente de la Oficina de las Cuentas Generales del Estado para la «Evaluación de la viabilidad de las empresas que solicitan una garantía del Gobierno griego» y podía deducirse de los demás documentos justificativos que debían presentar las empresas interesadas. Por estos motivos, los regímenes estaban abiertos únicamente a las empresas viables.

(92) Asimismo, las autoridades griegas argumentaron que las condiciones de los regímenes examinados diferían de las de los regímenes evaluados en la Decisión 2012/307/UE, cuestionando así la conclusión pertinente de la Decisión de incoación citada en el considerando 40.

(93) Según las bases jurídicas de los regímenes evaluados en la Decisión 2012/307/UE, las empresas podían beneficiarse de los regímenes si se esperaba que se convirtieran en viables tras de la concesión de la ayuda. En cambio, en los regímenes examinados en este caso, la viabilidad de los beneficiarios tras la concesión de la ayuda es solo un factor que se tiene en cuenta para una mejor comprensión de su flujo de tesorería, para su cuadro de previsiones globales para los tres próximos años y para la evaluación de los datos financieros a los que se hace referencia.

(94) Las autoridades griegas también sugirieron que la garantía del Estado se concedió sobre la base de garantías reales consideradas suficientes para proteger los intereses del Estado griego en caso de que los beneficiarios no reembolsaran sus préstamos. Estas garantías son las mismas que los bancos aceptan para otros prestatarios y se ajustan a los criterios bancarios y a la práctica bancaria común. En cualquier caso, según el artículo 11, apartados 1 y 2, de la Ley 2322/1995, el Estado sustituye plenamente al banco en sus derechos frente al deudor. Además, de conformidad con la Decisión 2/478/0025/4.1.2006 (BO II 16/13.1.2006), la administración fiscal está obligada a emprender todas las acciones legales necesarias para recaudar los importes pagados por el Estado en virtud de la garantía. Es más, las disposiciones pertinentes del derecho civil para los contratos de garantía son aplicables, lo cual protege el interés del Estado griego en este caso. Por estos motivos, las autoridades griegas argumentaron que las garantías del Estado en cuestión no ofrecían ningún beneficio a las empresas y que no se utilizaban recursos estatales, ya que los intereses del Estado estaban plenamente salvaguardados en el sentido de que este podía reclamar a los beneficiarios que no reembolsaban sus préstamos los pagos que se veía obligado a realizar en virtud de la garantía.

(95) Las autoridades griegas cuestionaron también la observación de la Decisión de incoación, citada en el considerando 39, de que, en comparación con una situación sin garantía, la garantía estatal permite a los prestatarios obtener mejores condiciones financieras para los préstamos de las que, normalmente, se encuentran disponibles en los mercados financieros. Sostuvieron que los regímenes en cuestión simplemente fijan las condiciones de concesión de las garantías del Estado y no influyen en las condiciones de obtención de un préstamo en el mercado. Añadieron que, en cualquier caso, no tiene sentido comparar esta situación con una situación sin garantía, porque para obtener un préstamo en el mercado un prestatario siempre necesita un garante. Por tanto, el Estado no se embarcó en una práctica poco común, que proporcionaría una ventaja en el presente caso, también a la luz de acontecimientos de carácter extraordinario y excepcional.

(96) Las autoridades griegas cuestionaron la observación de la Decisión de incoación citada en el considerando 49. La Comisión señaló en dicho considerando que, dado que el Consejo de Administración y Evaluación de la responsabilidad para las garantías del Estado griego evaluaba todas las solicitudes antes de la concesión de la garantía estatal, las autoridades griegas no podían argumentar posteriormente la revocación ex tunc de dichas garantías porque algunas de las condiciones para su concesión no estaban presentes en el momento en que se concedieron. Las autoridades griegas alegaron que, a pesar de la función de dicho Consejo, las garantías del Estado pueden revocarse ex tunc si, con posterioridad, la entidad financiera pertinente no cumple las condiciones de su aplicación.

2. Compatibilidad de la ayuda con el mercado interior

(97) Las autoridades griegas argumentaron que, en caso de que la Comisión concluyera que los regímenes examinados concedían ayudas estatales, estas eran compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE. Por otra parte, sostuvieron que los regímenes de ayuda podían considerarse compatibles con el mercado interior de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE.

(98) Las autoridades griegas señalaron que las Directrices no son normas jurídicas vinculantes, sino normas indicativas de evaluación, que deben interpretarse de conformidad con las disposiciones vinculantes del Derecho de la Unión. Según las autoridades griegas, las Directrices deben, por tanto, interpretarse de forma que no entren en conflicto con la lógica del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, que establece una excepción automática a la prohibición del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Las autoridades griegas describieron la gravedad de los incendios que causaron los perjuicios, la cual se compensó con los regímenes de ayuda en cuestión. Sobre esta base, sugirieron que la intensidad del acontecimiento fue tal que todas las empresas que operaban en las zonas afectadas por los incendios sufrieron perjuicios relacionados con estos. Las autoridades griegas consideraron que este era el caso aun cuando las propias empresas no sufrieran daños en sus bienes, ya que los daños fueron tan extensos que su propio perjuicio era seguro y evidente.

(99) Asimismo, las autoridades griegas cuestionaron el considerando 61 de la Decisión de incoación citado en el considerando 63 de la presente Decisión. Esta modificación excluía los préstamos existentes, para los que se habían establecido acuerdos en el pasado, de la aplicación del capítulo A de la Decisión n.o 36579/Β.1666/27-8-2007 (DORH 1740/Β’/30-8-2007), a saber, el acuerdo sobre deudas con una bonificación de intereses. La única excepción era para las empresas que podían demostrar que habían sufrido daños como consecuencia de los incendios. La Comisión consideró que, dado que únicamente esta excepción exigía que los beneficiarios demostraran una relación directa entre los daños y los incendios, podía deducirse que para el resto de los beneficiarios de los regímenes no existía dicho requisito. Las autoridades griegas argumentaron que esa excepción solo demuestra que en esos casos particulares se exigían pruebas adicionales a los beneficiarios.

(100) Por otra parte, las autoridades griegas argumentaron que los regímenes son compatibles en virtud del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE, porque contribuyeron a remediar una perturbación grave de la economía del país provocada por los incendios.

3. Imposibilidad absoluta de recuperación

(101) Las autoridades griegas sugirieron que, en caso de que la ayuda estatal fuera considerada incompatible con el mercado interior, su recuperación sería absolutamente imposible, ya que es imposible calcular el importe que deberá recuperarse. Esta imposibilidad se deriva del hecho de que los daños directos e indirectos causados por los incendios deberán deducirse del importe de la recuperación. Según las autoridades griegas, esto es imposible debido al largo tiempo transcurrido desde que se produjo el desastre natural, además de que, con arreglo a la legislación nacional, los beneficiarios no tenían la obligación de conservar los documentos pertinentes que probaban la existencia de los daños y su importe exacto.

(102) Además, las autoridades griegas solicitaron a la Comisión que no ordenara la recuperación, ya que para ellas es imposible llevarla a cabo y no se les puede pedir que hagan algo imposible. A este respecto, se remitieron a los considerandos 149, 150, 152 y 156 de la Decisión (UE) 2016/195 de la Comisión (25).

4. Dificultad para proporcionar la información adicional solicitada en la Decisión de incoación

(103) Por último, en relación con las solicitudes formuladas a Grecia en la conclusión de la Decisión de incoación, las autoridades griegas indicaron que estaban intentando encontrar a los beneficiarios de los regímenes examinados, pero que resultaba difícil, sobre todo debido al elevado número de beneficiarios. Asimismo, señalaron que no era necesario que notificaran de forma individual a los beneficiarios el inicio del procedimiento de investigación formal, sino que estos fueron informados al respecto y tuvieron la oportunidad de formular sus observaciones tras la publicación de la Decisión de incoación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

(104) En comunicaciones posteriores, de 9 de marzo de 2017 y 21 de febrero de 2018, las autoridades griegas facilitaron la información que faltaba con la estimación del número de beneficiarios de los regímenes y de los importes.

V. VALORACIÓN JURÍDICA

1. Existencia de ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE

(105) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

(106) Por tanto, para que una medida pueda calificarse como ayuda en el sentido de esta disposición, es necesario que se cumplan las siguientes condiciones acumulativas: la medida debe ser imputable al Estado y estar financiada con fondos estatales; debe conceder una ventaja a su beneficiario; dicha ventaja debe ser selectiva; y la medida debe falsear, amenazar falsear la competencia o afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

(107) En el contexto del procedimiento de examen, la Comisión consideró que, en relación con los regímenes de ayuda examinados, se cumplían esas condiciones.

(108) A título preliminar, la Comisión observa que la definición de ayuda estatal del artículo 107, apartado 1, del TFUE tiene un carácter objetivo. Su interpretación y la determinación de la existencia de las condiciones solo tienen en cuenta los efectos de las medidas examinadas y no sus causas, objetivos o fines (26). Así pues, el interés general o incluso un objetivo legítimo de política pública perseguido por una medida no puede excluir per se la aplicación de las normas sobre ayudas estatales.

(109) Por estas razones, la Comisión no puede aceptar los argumentos planteados por las autoridades griegas en su carta de 23 de septiembre de 2016 en relación con la ventaja económica, la selectividad, el falseamiento de la competencia y los efectos sobre los intercambios comerciales de la UE de los regímenes examinados. Estas observaciones se basan en una comprensión errónea del análisis aplicable para la determinación de la existencia de las condiciones de la ayuda estatal, que se centra en las causas y los objetivos de los regímenes.

(110) Además, la Comisión observa que si se siguiera la lógica de las observaciones de las autoridades griegas, no podría haber ayuda estatal en los casos en que el Estado concediera ayudas con fondos estatales para compensar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. Esta interpretación no solo contrastaría con el carácter objetivo de la definición de ayuda estatal, tal como se analiza en el considerando 107, sino que también entraría en conflicto con la redacción del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE, que establece que son compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. El Tribunal General formuló la misma observación en respuesta al mismo argumento presentado por Grecia ante él en un asunto que se refería a las ayudas estatales concedidas para compensar los daños producidos por efectos climáticos adversos (27).

(111) La concesión de una ventaja directa o indirecta mediante fondos estatales y la imputabilidad de dicha medida al Estado son dos condiciones separadas y acumulativas para que exista ayuda estatal (28). Cuando una autoridad pública concede una ventaja a un beneficiario, la medida es, por definición, imputable al Estado, aun cuando la autoridad en cuestión goce de autonomía jurídica respecto de otras autoridades públicas. A tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, únicamente las ventajas otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales pueden constituir ayuda estatal (29).

(112) Tal y como se analizó en la Decisión de incoación (véanse los considerandos 33, 45 y 46 de dicha Decisión), tanto las bonificaciones de intereses como las garantías del Estado eran imputables a Grecia y se concedieron mediante fondos estatales. De hecho, la ayuda la concedió el gobierno central con cargo al presupuesto de la administración central. Esto queda claro en las bases jurídicas de los regímenes y Grecia no lo rebatió.

(113) Una ventaja, a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, es toda ventaja económica que una empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado, es decir, sin la intervención del Estado (30). De nuevo, únicamente es pertinente el efecto de la medida en la empresa, y no la causa ni el objetivo de la intervención del Estado (31). Siempre que la situación financiera de una empresa mejore como resultado de la intervención del Estado en otros términos que las condiciones normales de mercado, se produce una ventaja. Para evaluarla, debe compararse la situación financiera de la empresa a raíz de la medida con su situación financiera si no se hubiera adoptado la medida (32).

(114) La forma precisa de una medida también es irrelevante para determinar si confiere una ventaja económica a la empresa (33). Para el concepto de ayuda estatal es relevante la concesión de ventajas económicas positivas, pero también la liberación de cargas económicas puede constituir una ventaja.

(115) Como se indica en la Decisión de incoación (véanse los considerandos 33 y 47 de dicha Decisión), los beneficiarios no podrían haber recibido la misma ventaja económica en condiciones normales de mercado y, como resultado, su situación financiera mejoró en términos diferentes a los que se dan en condiciones normales de mercado.

(116) No obstante, las autoridades griegas argumentaron (véanse los considerandos 86 y 87) que no había ninguna ventaja económica, debido al carácter extraordinario y excepcional del acontecimiento que hizo que las condiciones de mercado no fueran normales. Sin embargo, el concepto de «condiciones normales de mercado» utilizado para determinar la existencia de una ventaja se refiere a la posibilidad de que el beneficiario disfrute en el mercado de la misma ventaja económica que la que se deriva de la ayuda, y no a la evaluación de si el mercado funciona como de costumbre o está en crisis. Si se acepta la interpretación presentada por las autoridades griegas, entonces la existencia de una ventaja económica estaría determinada por la causa u objetivo de la ayuda y todos los Estados miembros habrían podido invocar un objetivo legítimo con el fin de evitar la aplicación de la legislación sobre ayudas estatales a una medida (34).

(117) Para entrar en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, una medida de ayuda estatal debe favorecer a «determinadas empresas o producciones». El hecho de que la ayuda no se refiera a uno o varios beneficiarios particulares previamente definidos, sino que esté sujeta a una serie de criterios objetivos con arreglo a los cuales podrá concederse, dentro de los límites de una dotación presupuestaria global predeterminada, a un número indefinido de beneficiarios, no individualizados desde un principio, no puede bastar para desechar el carácter selectivo de la medida (35). Asimismo, en principio, solo las medidas que se aplican en la totalidad del territorio del Estado miembro escapan al criterio de selectividad regional establecido en el artículo 107, apartado 1, del TFUE (36).

(118) Como se indica en los considerandos 34 y 51, los regímenes de ayuda examinados proporcionaron una ventaja solo a las empresas establecidas y que operaban en las zonas geográficas afectadas por los incendios de 2007. No se aplicaron al resto del territorio de Grecia. Otras empresas que se encuentran en una situación jurídica y fáctica comparable, en el sector agrícola o en otros sectores, no pueden optar a las ayudas y, por consiguiente, no obtendrán la misma ventaja. El hecho de que algunas empresas se vieran afectadas por los incendios y otras no, no las coloca en una situación diferente, ya que los perjuicios causados por los incendios forman parte del riesgo económico al que se enfrentan todas las empresas. Las ayudas para desastres naturales (incluidos los incendios) constituyen una categoría de ayuda en virtud del artículo 107, apartado 2, letra b), del TFUE y de las Directrices 2007-2013 (véase el considerando 142), por lo que, por definición, estas medidas son selectivas. Por tanto, los regímenes otorgan solo a determinadas empresas (véase el considerando 29) una ventaja económica selectiva, al reforzar su posición competitiva en el mercado.

(119) El argumento de las autoridades griegas en el considerando 88 intenta alterar nuevamente el análisis que sirve de base para determinar la existencia de la selectividad. De conformidad con la jurisprudencia de los Tribunales de la Unión (citada en el considerando 117), la existencia de acontecimientos de carácter excepcional, el supuesto carácter transparente y objetivo de las condiciones de concesión de la ayuda, así como el objetivo más amplio de la ayuda no son pertinentes en la fase de evaluación de la existencia de una ayuda estatal.

(120) Se considera que una medida concedida por el Estado falsea o amenaza falsear la competencia cuando puede mejorar la posición competitiva del beneficiario respecto de otras empresas con las que compite (37). A todos los efectos prácticos, generalmente se considera que existe un falseamiento de la competencia a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE cuando el Estado concede una ventaja financiera a una empresa en un sector liberalizado en el que hay, o podría haber, competencia (38). Es probable que el apoyo público, aunque no ayude a la empresa beneficiaria a expandirse y obtener cuotas de mercado, falsee la competencia. Basta con que la ayuda le permita mantener una posición competitiva más fuerte de la que habría tenido de no haberla recibido. A este respecto, para que se considere que la ayuda falsea la competencia, suele ser suficiente que esta conceda al beneficiario una ventaja al liberarle de costes propios de su gestión corriente que normalmente debería haber asumido (39). La definición de ayuda estatal no requiere que el falseamiento de la competencia o los efectos sobre el comercio sean significativos o determinantes. El hecho de que el importe de la ayuda sea pequeño o que la empresa beneficiaria sea pequeña no descarta de por sí un falseamiento, o la amenaza de falseamiento de la competencia (40), siempre y cuando, no obstante, la probabilidad de ese falseamiento no sea meramente hipotética (41).

(121) El apoyo público a las empresas solo constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, si afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros. A este respecto, no es necesario acreditar la incidencia real de la ayuda en los intercambios comerciales entre los Estados miembros, sino únicamente examinar si la ayuda puede afectar a dichos intercambios (42). En particular, los órganos jurisdiccionales de la Unión han dictaminado que «cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro sirve para reforzar la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con esta en los intercambios intracomunitarios, dichos intercambios deben considerarse afectados por la ayuda» (43).

(122) Se ha confirmado la evaluación de la Decisión de incoación, tal como se cita en los considerandos 36 y 52 de la presente Decisión. Los beneficiarios incluidos en el ámbito de aplicación de la presente Decisión operan en un mercado tan competitivo como el de los productos agrícolas y la silvicultura. A este respecto, cabe señalar que, en 2017, el intercambio comercial de productos agrícolas entre Grecia y los demás Estados miembros ascendió a casi 4 000 millones EUR de exportaciones y a más de 5 000 millones EUR de importaciones (44). En condiciones normales, los beneficiarios tendrían que haber asumido los costes de los daños. Contrariamente a las observaciones formuladas por Grecia (véanse los considerandos 85 a 89), la Comisión concluye que estos regímenes de ayuda mejoraron la posición competitiva de los beneficiarios. El hecho de que su condición pudiera haberse visto afectada por el desastre natural tampoco es, de nuevo, pertinente para la evaluación de la existencia de una amenaza de falsear la competencia y afectar al comercio dentro de la UE. Además, dado que los sectores agrícola y forestal están abiertos al comercio dentro de la UE, estos son sensibles a las medidas que favorecen a las empresas de un Estado miembro concreto. Los regímenes en cuestión amenazan con falsear la competencia en el mercado interior y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

(123) En cuanto al argumento esgrimido por las autoridades griegas de que los regímenes de ayuda en cuestión no mejoraban la situación de los beneficiarios respecto de sus competidores, sino que simplemente devolvían el funcionamiento de estas empresas a las condiciones anteriores al desastre natural, la Comisión remite a la sentencia del Tribunal General en el asunto Grecia/Comisión (45). En ese asunto, las autoridades griegas alegaron que la ayuda estatal examinada solo compensó parcialmente a los agricultores por los daños que habían sufrido a causa de condiciones climáticas adversas y, por tanto, dicha ayuda había restablecido la competencia. El Tribunal General rechazó este argumento y dictaminó que la adopción de medidas unilaterales por parte de los Estados miembros con el fin de acercar las condiciones de competencia de un sector económico a las vigentes en otros Estados miembros, no anula la calificación de dichas medidas como ayudas estatales (46).

Existencia de ayuda en el caso de las garantías del Estado

(124) Las conclusiones de la Decisión de incoación con respecto a la existencia de ayuda en el caso de las garantías del Estado (véanse los considerandos 38 a 53 de la presente Decisión) se confirmaron en el procedimiento de investigación formal, a pesar de los argumentos esgrimidos en sentido contrario por las autoridades griegas. Los criterios del artículo 107, apartado 1, del TFUE, se aplican a las garantías del Estado (47) y también se cumplen para ellas.

(125) El Estado concedió directamente las garantías a través de fondos estatales y proporcionó una ventaja. Como se indica en la sección 2.1 de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías (48), esta ventaja consistía en que el riesgo asociado a la garantía lo asumía el Estado. Normalmente, ese riesgo debería haberse remunerado con una prima adecuada. En el caso que nos ocupa, los beneficiarios no pagaron ninguna prima y, por tanto, mucho menos una prima adecuada. En las bases jurídicas de los regímenes examinados no se establecía esta obligación y las autoridades griegas ni siquiera intentaron argumentar lo contrario. Por tanto, los beneficiarios disfrutaron de una ventaja y se produjo una pérdida de recursos para el Estado. Esto es cierto incluso si resulta que, para algunos beneficiarios, nunca se efectuaron pagos en virtud de la garantía del Estado.

(126) En consecuencia, las garantías del Estado concedieron una ventaja a los prestatarios, ya que no tenían que pagar una prima por dichas garantías. Por tanto, se cumple el requisito de ventaja económica para determinar la existencia de la ayuda en el presente asunto. En la Decisión de incoación, repitiendo los extractos pertinentes de la sección 2.2 de la Comunicación de la Comisión relativa a las garantías (49), se afirmaba que, con respecto a una situación en la que no exista garantía, la garantía del Estado permite a los prestatarios obtener mejores condiciones financieras para los préstamos que aquellas que normalmente se encuentran disponibles en los mercados financieros (véase el considerando 39 de la presente Decisión). Las autoridades griegas cuestionaron esta afirmación (véase el considerando 95), argumentando que las garantías del Estado no influyen en las condiciones de concesión de un préstamo y que no se puede comparar con una situación en la que no exista garantía porque, para conceder un préstamo, las instituciones financieras siempre piden una garantía. Estos argumentos no pueden aceptarse. Cuando a la institución financiera se le ofrece más seguridad sobre el cumplimiento del c