Comunicación sobre la aplicación del artículo 171 del Tratado CE (96/C 242/07)

1. El artículo 171 del Tratado CE, modificado por el Tratado de la Unión Europea, introduce la posibilidad de imponer sanciones a un Estado miembro que no haya ejecutado una sentencia de declaración de incumplimiento.

La decisión última sobre la imposición de estas sanciones corresponde al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. No obstante, la Comisión, como guardiana de los Tratados, tiene en una primera fase un papel determinante en la medida en que le corresponde iniciar el procedimiento previsto por el artículo 171 y, si procede, someter el asunto al Tribunal de Justicia y pronunciarse sobre la imposición de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva por un importe determinado.

2. Al tratarse de un mecanismo nuevo que completa el procedimiento por incumplimiento existente, la Comisión considera necesario, en aras de la transparencia, pronunciarse públicamente sobre los criterios que piensa aplicar para solicitar al Tribunal la imposición de estas sanciones pecuniarias. Con ello, la Comisión quiere subrayar que tanto la elección de criterios como su aplicación estarán determinados por la necesidad de garantizar una aplicación eficaz del Derecho comunitario. Por último, la aplicación en cada caso concreto de los criterios generales que se señalan a continuación y la evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia al respecto serán los que permitan a la Comisión desarrollar progresivamente su doctrina, de la que la presente comunicación constituye únicamente un primer esbozo.

3. De conformidad con el artículo 171, si un Estado miembro no ha tomado las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia en el plazo previsto en el dictamen motivado enviado por la Comisión, ésta podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia. En tal caso, la Comisión indicará «el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado».

En el marco de este procedimiento, la Comisión dispone de potestad discrecional para decidir si somete el asunto al Tribunal de Justicia, pero si así lo decide, le corresponde tomar posición sobre la sanción y su importe al presentar su demanda.

Sin embargo, la Comisión considera que esto no significa que deba obligatoriamente solicitar que se imponga una sanción en todos los casos. Cuando las circunstancias lo justifiquen (carácter menor de la infracción, inexistencia de riesgo de reincidencia, etc.) la Comisión podrá abstenerse de solicitar la imposición de una sanción. En ese caso, tendrá, sin embargo, que justificar su posición.

4. El artículo 171 ofrece la posibilidad de elegir entre dos tipos de sanciones pecuniarias, la suma a tanto alzado y la multa coercitiva. Teniendo en cuenta el objetivo fundamental del conjunto del procedimiento de infracción que es llegar lo antes posible al cumplimiento de sus obligaciones por parte de los Estados miembros, la Comisión considera que la multa coercitiva es el instrumento más idóneo para conseguir este fin.

Esto no significa, sin embargo, que abandone la posibilidad de solicitar la imposición de una suma a tanto alzado.

5. La determinación del importe de la sanción debe estar guiada por el objetivo mismo de dicho instrumento: asegurar la aplicación efectiva del Derecho comunitario. La Comisión estima que el importe debe calcularse en función de tres criterios fundamentales:

- la gravedad de la infracción,

- la duración de la misma y

- la necesidad de asegurar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la reincidencia.

6. Por lo que se refiere a la gravedad, una infracción por incumplimiento de una sentencia es siempre grave. Ahora bien, a los fines específicos de determinar el importe de la sanción pecuniaria, la Comisión tendrá en cuenta también dos parámetros estrechamente vinculados a la infracción de fondo que dio lugar a la sentencia no ejecutada, a saber: la importancia de las normas comunitarias infringidas y las consecuencias de dicha infracción para los intereses generales y particulares.

6.1. Para evaluar la importancia de las disposiciones comunitarias infringidas, la Comisión tomará más en cuenta la naturaleza y el alcance de éstas que la jerarquía de la norma que se ha incumplido. Así, por ejemplo, una infracción del principio de no discriminación deberá considerarse siempre como muy grave, independientemente de que la infracción sea debida a la violación del principio establecido por el propio Tratado o del principio establecido en un reglamento o directiva. De una manera general, por ejemplo, la vulneración de los derechos fundamentales y de las cuatro libertades fundamentales consagradas por el Tratado deberían considerarse graves y ser objeto de una sanción pecuniaria que esté en consonancia con esta gravedad.

6.2. Los efectos de las infracciones sobre intereses de orden general o particular deberán analizarse en cada caso concreto. A título de ejemplo, puede mencionarse una disminución de los recursos propios debido a una infracción o los efectos particularmente nocivos de una contaminación ocasionada por un comportamiento que infrinja el Derecho comunitario. En lo que se refiere a los efectos de la infracción sobre los intereses generales, habrá que tener en cuenta el impacto de la infracción en el funcionamiento de la Comunidad. Es evidente que la prohibición injustificada de la comercialización en un Estado miembro de una mercancía fabricada en otro Estado miembro tiene unas consecuencias inmediatas y obvias sobre el funcionamiento del mercado común pero otras medidas menos radicales, y a veces hasta la falta de acción de un Estado miembro, pueden tener efectos igualmente importantes sobre el funcionamiento de la Comunidad.

6.3. Más concretamente, al tomar en consideración los intereses de particulares para calcular el importe de la sanción, la Comisión no tiene la intención de obtener una reparación de los daños y perjuicios sufridos por las víctimas de la infracción ya que esta reparación puede conseguirse a través de procedimientos previstos para los tribunales nacionales. Lo que la Comisión se propone al utilizar este parámetro es tener en cuenta los efectos de la infracción para los particulares y operadores económicos. Así, por ejemplo, los efectos no serán los mismos en el caso de que la infracción se refiera a un caso concreto de aplicación incorrecta (no reconocimiento de un título) o a la falta de transposición de una directiva sobre el reconocimiento mutuo de títulos que perjudicaría los intereses de toda una categoría profesional.

7. La Comisión tomará también en cuenta la duración de la infracción para fijar el importe de la sanción. Al tratarse de procedimientos destinados a comprobar la no ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia, como norma general no deberá menospreciarse.

8. Desde el punto de la vista de la eficacia de la sanción, es importante fijar importes adecuados para garantizar su carácter disuasorio. La imposición de sanciones meramente simbólicas privaría de toda utilidad a este instrumento complementario del procedimiento de infracción y sería contraria al objetivo último de dicho procedimiento: garantizar la plena aplicación del Derecho comunitario.

La decisión de solicitar la imposición de una sanción dependerá de las circunstancias de cada caso concreto, tal como se indica en el punto 3. Por el contrario, a partir del momento en el que se considera necesaria una sanción, el carácter disuasorio de la misma exige una sanción más rigurosa si existe peligro de reincidencia (o reincidencia comprobada) en el incumplimiento con el fin de suprimir las ventajas económicas que pudiera sacar el Estado miembro de la situación de infracción de que se trate.